Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 429/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...], 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]

nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] odmawiającą R.P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za okres od marca 1997 r. do stycznia 1998 r. oraz od sierpnia 1998 r. do października 1998 r. w łącznej wysokości [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu 15 lipca 2010 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wpłynął wniosek R.P. w sprawie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku zobowiązana powołała się na trudną sytuację materialną i życiową, wskazując, iż jest osobą bezrobotną oraz na to, że korzystała z programu przekwalifikowania zawodowego, na który została skierowana przez Powiatowy Urząd Pracy i dzięki temu ma szanse na zatrudnienie. Do wniosku o umorzenie należności składkowej zobowiązana załączyła: wykaz dokumentów umożliwiających ocenę spełnienia warunków przy ubieganiu się dłużnika o umorzenie lub udzielenie ulgi; oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej; oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej; kserokopię postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego; kserokopię decyzji Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 6 lipca 2010 r.; pismo uzupełniające braki formalne; kserokopię zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy w D. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej; kserokopię faktury za energię elektryczną, kserokopię abonamentu za telewizję; kserokopię odcinka świadczenia rentowego; kserokopię decyzji o przyznaniu jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka; kserokopię decyzji uchylającej wydanej przez Wójta Gminy D. z dnia [...]; kserokopię decyzji zmieniającej wydanej przez Wójta Gminy D. z dnia [...].

Po przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją

z dnia [...] nr [...] odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Uzasadniając swoją decyzję organ przytoczył treść przepisów art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazując, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność dochodzonych należności bowiem wprawdzie zainteresowana umorzeniem nie prowadzi działalności gospodarczej, nie ma stałego zatrudnienia, jednakże małżonek wnioskodawczyni otrzymuje świadczenie z tytułu renty inwalidzkiej w kwocie [...] brutto miesięcznie do 31 października 2012 r. Jak wskazał dalej organ aktualna sytuacja materialna i rodzinna wnioskodawczyni przy uwzględnieniu istniejącego zadłużenia z tytułu składek formalnie wyczerpuje przesłankę ważnego interesu o której mowa w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2002 r., Nr 241, poz. 2074 ze zm.) oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dającą możliwość umorzenia należności składkowych ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną tj. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia ZUS odmówił jednak umorzenia należności ponieważ nie bez znaczenia dla organu pozostawał fakt, iż małżonek zobowiązanej otrzymuje stałe świadczenie rentowe. Ponadto sama wnioskodawczyni oświadczyła, iż wykonuje sporadycznie krótkotrwałe prace na podstawie umowy zlecenia. Nie można zatem wykluczyć, iż obecna sytuacja zobowiązanej ma charakter przejściowy, może ulec zmianie i poprawie. Ponadto zainteresowana umorzeniem była zobowiązana do odprowadzania składek do ZUS. W związku z zaniechaniem wykonania tego obowiązku powstała po stronie organu rentowego wierzytelność i konieczność dochodzenia zaległości. W ocenie Zakładu każdy rozpoczynający działalność gospodarczą, robi to na własne ryzyko. Prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również z ryzykiem ponoszenia strat. Nie można dopuścić by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników. Skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę. Ponadto wnioskodawczyni oświadczyła, iż posiada zaciągnięte pożyczki u znajomych i rodziny. Zobowiązania z tytułu składek jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane

i podlegają zaspokojeniu co do zasady (z wyłączeniem należności alimentacyjnych

i wynagrodzenia za pracę) przed innymi należnościami, w tym z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, niezabezpieczonych rzeczowo. W ocenie organu rentowego nie można dopuścić do rezygnacji z dochodzenia należności publicznoprawnej, z której finansowane są świadczenia społeczne kosztem zaspokojenia wierzyciela prywatnego zobowiązanej

W dniu 14 grudnia 2010 r. wpłynął w trybie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wnioskodawczyni wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy umotywowała trudną sytuacją materialną i życiową, wskazując, iż jedynym źródłem utrzymania wnioskodawczym i jej rodziny jest renta małżonka w wysokości [...]. Po wypadku w kopalni, któremu uległ małżonek zobowiązanej wnioskodawczyni w 1992 r. rozpoczęła działalność gospodarczą. Podniosła, iż w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej zmuszona była zaciągnąć kredyt, który był niezbędny by rozbudować prowadzony zakład. Ponadto podkreśliła, iż w jednej chwili straciła dom, w którym mieszkała i prowadziła działalność gospodarczą. Wieloletnie próby odzyskania majątku nie przyniosły pozytywnych rezultatów i zakończyły się dla zobowiązanej niekorzystnie. Obecnie wnioskodawczyni z uwagi na wiek, stan zdrowia i brak wykształcenia ma trudności ze znalezieniem zatrudnienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoją decyzję organ, powołując się na przepisy art. 28 ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.

o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powtórzył za organem I instancji przytoczone wcześniej argumenty, stwierdzając, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Zatem nawet w obiektywie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości.

Następnie organ wskazał, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług handlowych. Na koncie zobowiązanej figurują zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 1997 r. do stycznia 1998 r. i od sierpnia 1998 r. do października 1998 r. w kwocie [...], na Fundusz Pracy za okres od marca 1997 r. do stycznia 1998 r. i od sierpnia 1998 r. do października 1998 r. w kwocie [...], z tytułu opłaty dodatkowej w kwocie [...], z tytułu kosztów upomnień w kwocie [...] oraz z tytułu odsetek za zwłokę

w kwocie [...]. Jak wskazał organ na przestrzeni lat Zakład kierował tytuły wykonawcze do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego celem wdrożenia egzekucji. W dniu 5 lutego 2010 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego

w S. wydał wobec zobowiązanej postanowienie w sprawie umorzenia postępowanie egzekucyjnego.

W dalszej kolejności organ podniósł, iż zobowiązana wprawdzie zaprzestała prowadzenie działalności gospodarczej, jednak wykonuje pracę na umowę zlecenie

w firmie D. "E ". Z tego tytułu osiągnęła wynagrodzenie za miesiąc styczeń w wysokości [...] brutto. Natomiast małżonek wnioskodawczyni otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości [...] brutto, z którego komornik sądowy prowadzi egzekucję (po potrąceniach pozostaje do wypłaty [...] netto).

W Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Kartograficznej i Geodezyjnej ustalono,

iż małżonkowie P. nie posiadają nieruchomości. Zobowiązana wraz

z małżonkiem, córką i jej dwojgiem dzieci mieszka w pokoju użyczonym przez rodzinę. Z tytułu opłat miesięcznych (czynsz, energia, gaz) ponoszą miesięcznie koszty w wysokości [...]. We wniosku o umorzenie zobowiązana wskazała, iż na przestrzeni lat straciła cały majątek tj. dom w którym mieszkała i prowadziła działalność. Według oświadczenia płatnika po wieloletniej walce w sądach pozostały jej do spłaty koszty procesowe.

Następnie organ podniósł, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych może podjąć decyzję o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek tylko w wypadkach określonych przepisami prawa. Powołując się na treść przepisu art. 17 pkt 1 ustawy

z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ uznał, iż aktualna sytuacja materialna i życiowa przy uwzględnieniu istniejącego zadłużenia z tytułu składek formalnie wyczerpuje przesłanki ważnego interesu, o której mowa w tym przepisie oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dającą możliwość umorzenia należności składkowych ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną tj. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Biorąc bowiem pod uwagę środki finansowe, którymi dysponuje wnioskodawczyni oraz wysokość zaległości z tytułu nieopłaconych składek, zobowiązana nie jest w stanie sama opłacić należności składkowej. Z drugiej zaś strony zainteresowana umorzeniem jest osobą aktywną zawodowo, osiągającą dochody. Nie można zatem wykluczyć, iż obecna sytuacja wnioskodawczyni ma charakter przejściowy, może ulec zmianie i poprawie. Dlatego też pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa wyżej, organ postanowił o utrzymaniu w mocy decyzji i odmówił umorzenia należności składkowej.

Według organu powoływanie się przez płatniczkę na problemy finansowe związane z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz na powstałe zdarzenia (włamanie, kradzież samochodu oraz na współpracę z nierzetelnym wspólnikiem) nie mogą samoistnie stanowić przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności składkowej. Organ rozpatrując wniosek o umorzenie zważył, iż wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług handlowych. Obowiązkiem każdego przedsiębiorcy jest uiszczanie należności składkowych w terminie i w pełnej wysokości. Obowiązek odprowadzania składek istnieje niezależnie od uzyskiwanych dochodów, czy tez ponoszonych strat. Każdy rozpoczynający działalność gospodarczą robi to na własne ryzyko. Ponadto wnioskodawczyni oświadczyła, iż posiada zaciągnięte pożyczki u osób fizycznych. Zobowiązania z tytułu składek jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają zaspokojeniu co do zasady (z wyłączeniem należności alimentacyjnych i wynagrodzenia za pracę) przed innymi należnościami, w tym z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, niezabezpieczonych rzeczowo. W ocenie organu rentowego nie można dopuścić do rezygnacji z dochodzenia należności publicznoprawnej, z której finansowane są świadczenia społeczne kosztem zaspokojenia wierzyciela prywatnego zobowiązanej.

Wskazał przy tym, iż zobowiązana podejmuje prace zarobkowe, z dochodów osiąganych w gospodarstwie domowym finansowane są zatem zobowiązania wobec wierzycieli cywilnoprawnych.

W skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie spray do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 180 § 1 K.p.a w zw. z art. 182 K.p.a poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżącej i jej rodziny, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uznanie administracyjne nie pozwala organowi administracji na podejmowanie decyzji dowolnej, lecz obliguje go do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem strony organ powinien wziąć pod uwagę wpływ jaki wydana decyzja wywrze nie tylko na nią ale także na jej rodzinę. Podniesiono także, iż błędne jest powoływanie się przez organ na to, iż skarżąca będzie mogła w przyszłości podjąć pracę skoro od wielu lat pozostaje ona osobą nieaktywną zawodowo, poza sporadycznym podejmowaniem pracy na umowę zlecenia, jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku a uzyskiwane dochody są potrącane przez organy egzekucyjne. W takiej sytuacji, zdaniem strony, nie można zakładać, że ulegnie ona poprawie. Ponadto wskazano, iż organ powinien rozważyć możliwość umorzenia składek w części skoro, jak sam stwierdził, skarżąca spełniała formalne przesłanki do ubiegania się o umorzenie.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia

13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r.

Nr 11, poz. 74 ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz

od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji

w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych

w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji.

I, aczkolwiek postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny.

Takie, jak wyżej wskazane argumenty legły u podstaw wydania w dniu

15 grudnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 57/07 (publ.

w Lex poz. Nr 26/2009), w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

I, chociaż ww. orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika,

że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw.

Według Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż jak wynika z akt, sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku obu postępowań czynności procesowe wykonywali ci sami pracownicy, tj. m.in.: J.K., M.K., przy czym większość czynności wykonywała inspektor J.K., gdyż kierowała pisma do strony postępowania, zarówno w sprawie rozpoznawanej po raz pierwszy, jak i w postępowaniu toczącym się na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora M.P. oraz Dyrektora Z.Z.

Powyższą ocenę potwierdza także analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w sprawie po raz pierwszy (z dnia [...] gdyż poza nieco zmienioną formą tych decyzji, ich argumentacja - w istocie - została powtórzona.

Mając na uwadze te wskazane argumenty, należało zatem uznać,

że rozpoznanie w sprawie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., przewidującego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.

Niezależnie od stwierdzenia tych uchybień, według składu orzekającego, konieczne jest także wskazanie, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy

z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. I tak, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych (art. 28 ust. 3), a mianowicie wtedy, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku,

z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy

i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności

z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Odrębną podstawą ewentualnego umorzenia składek stanowi art. 17 ustawy

z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zgodnie z którym Zakład może umarzać należności z tytułu składek:

1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r.,

2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r.

- pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby.

Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, co dokonać się winno na podstawie przepisów K.p.a., kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może zostać wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu ("z urzędu"), jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego, skoro możliwym jest to tylko wtedy, "jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest

w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak chce tego przepis § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia, co w szczególności ma miejsce w razie wykazania którejkolwiek

z sytuacji w przepisie tym przywołanych.

I, jakkolwiek w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to jednakże biorąc pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle określone, nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu

w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny.

Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym

na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie

na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw

do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek,

iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 593/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnicza jego część poświęcona została przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania oraz przytoczeniu treści obowiązującej regulacji prawnej. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, w szczególności dotyczące stanu majątkowego zobowiązanej i jej sytuacji rodzinnej, organ rozpatrujący ponownie sprawę przesłanek tych nie zakwestionował, uznając jednakże, iż nie ustalono przesłanek całkowitej nieściągalności, która jest koniecznym wymogiem umorzenia należności składkowej na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych gdyż skarżąca mimo, że nie prowadzi działalności gospodarczej to wykonuje jednak pracę na umowę zlecenia, z której osiąga wynagrodzenie w wysokości [...] (w styczniu 2011 r.) zaś jej małżonek otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości [...] brutto (po potrąceniach [...] netto). Z drugiej strony organ wskazuje,

iż sytuacja materialna skarżącej wyczerpuje podstawy do umorzenia zaległości ze względu na szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy

o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. oraz wypełnia przesłankę ważnego interesu, określone w art. 17 pkt 1 ustawy zmieniającej oraz § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Pomimo takiego stwierdzenia, zdaniem organu, nie można wykluczyć, iż trudna sytuacja życiowa i materialna skarżącej jest jedynie przejściowa i w przyszłości ulegnie poprawie. Stawiając w omawianym uzasadnieniu taką tezę, organ wydający decyzję nie podjął jednak próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie o możliwości zapłaty należności z tytułu składek wraz z odsetkami w łącznej wysokości [...] przez zobowiązaną, będącą osobą bezrobotną, utrzymującą się wraz z 4-oosbową rodziną z renty małżonka i dorywczych prac na zlecenie, a więc z dochodu niewystarczającego na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności, skoro za takie racjonalne wyjaśnienie nie sposób uznać, jako wykraczającej poza ustawową regulację, argumentacji odwołującej się do powinności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie dotyczącym wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności.

Wskazać należy, iż regulacje prawne zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń i art. 17 ustawy zmieniającej określają przesłanki umorzenia zaległości pomimo braku ich całkowitej ściągalności, różnią się jednak dodatkowymi warunkami, jakie muszą być spełnione dla ich zastosowania. I tak art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń obejmuję tę grupę ubezpieczonych, która jest równocześnie płatnikami składek niezależnie od okresu, w którym powstała zaległa należność. Natomiast art. 17 ustawy zmieniającej obejmuje ubezpieczonych będących osobami fizycznymi niepodlegającym przepisom ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców i ma zastosowanie, w przypadku określonym w jego punkcie 1, do składek należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. Dalsze różnice pomiędzy omawianymi przepisami dotyczą powodu, dla którego należności mogą być umarzane. W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń mowa jest o "uzasadnionych przypadkach", a w art. 17 ustawy zmieniającej o "ważnym interesie". W delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń ustawodawca upoważnił właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wydany na tej podstawie akt wykonawczy w § 3 ust. 1 w istocie definiuje pojęcie "uzasadnionych przypadków", o którym mowa w art. 28 ust. 3a ustawy

o systemie ubezpieczeń. W ustawie zmieniającej, ustawodawca wprowadzając "ważny interes", jako przesłankę umorzenia należności z tytułu składek należnych za okres ściśle określony w art. 17 tej ustawy, nie sprecyzował tego pojęcia, ani też nie zawarł delegacji dla właściwego organu do określenia zasad umorzenia zaległości w oparciu o tę przesłankę. Posługując się kryterium ocennym, niedookreślonym prawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionemu organowi nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej bowiem niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo, jest więc zobligowany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Ten obowiązek organu przekłada się na obowiązek dokonania przez sąd administracyjny kontrolujący decyzję administracyjną oceny poprawności rozumienia przez organ pojęcia niedookreślonego i powodów podjęcia decyzji opartej na danym rozumieniu tego pojęcia. Ustawodawca, w odróżnieniu od pojęcia "uzasadnionych przypadków" użytego w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń, w żaden sposób nie doprecyzował zwrotu "ważny interes",

o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw. Tym bardziej należy ustalić znaczenie tego pojęcia, a następnie odnieść je do ustaleń faktycznych sprawy. Za takie odniesienie nie można uznać twierdzenia, że przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia składek organ władny jest dać pierwszeństwo interesowi społecznemu. Teza ta pozostaje w sprzeczności z art. 17 ustawy zmieniającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 271/09, LEX nr 596706).

Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych,

o możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne

w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zatem sam prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby, np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym.

W rozpoznawanej sprawie organ dokonał niezbędnych ustaleń, lecz zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. A zatem chodzi o taką sytuację, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Organ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje odpowiedzi, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery jej elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja ostateczna wydana została także

z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ kierował się tylko interesem finansów ubezpieczeń, pomijając całkowicie interes skarżącej.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak też z innym naruszeniem przepisów które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało – na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. – uchylić tę decyzję. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, zapewnił, by w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji, a ponadto, aby w sposób racjonalny ocenił możliwości poniesienia przez skarżącą wydatków na zapłatę dochodzonych należności, przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia

w przyszłości tego długu, a następnie - w wyniku tej oceny - podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji ewentualne stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ ten winien też mieć na uwadze to,

że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.