Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1549/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. ust. 3 i 12, art. 4 pkt 23, art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO") utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020, którą wymierzono C. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w wysokości 2 586,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w dniach 5, 14, 22, 24, 28 listopada 2019 r. oraz w dniu 8 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,91 m2 , natomiast w dniach 06-13 listopada, 15-21 listopada, 23 listopada, 25-27 listopada, 29 listopada - 07 grudnia 2019 r., poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o powierzchni 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 listopada 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu przymocowanym do elewacji posesji ul. [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...], [...], [...], [...] listopada, [...] grudnia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem są protokoły, karty kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 2 586,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w dniach 05,14, 22, 24, 28 listopada, 08 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach 13 listopada, 15 - 21 listopada, 23 listopada, 25 - 27 listopada, 29 listopada - 07 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza powierzchni 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej u.d.p.) oraz uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.

SKO utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy stwierdziło, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Wynika to jednoznacznie ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz z mapy na którą zostały naniesione granice pasa drogowego wraz ze spornym nośnikiem. Z akt sprawy wynika, że działka na której usytuowany był nośnik reklamowy oznaczona nr ewid. [...] obręb [...] stanowi drogę publiczna (powiatową). Fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] w dniach 5, 14, 22, 24, 28 listopada 2019 r. i 8 grudnia 2019 r. potwierdzają protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Z dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że urządzenie reklamowe emitowało reklamy o zmiennej treści. W odniesieniu natomiast do zajęcia pasa drogowego w dniach od 6 do 13 listopada, od 15 do 21 listopada 23 listopada, od 25 do 27 listopada oraz od 29 listopada do 7 grudnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego. SKO wyjaśniło, że wobec braku zdjęć w tych dniach nie było możliwości stwierdzenia jednoznacznie, że wyświetlana była reklama, jednakże doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że nośnik reklamowy był przez cały ww. okres zamontowany w pasie drogowym. SKO zaznaczyło, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez zajmującego stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Organ odnosząc się do powierzchni reklamy i nośnika reklamowego zaznaczył, że została ona zmierzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM, a więc przez osoby posiadające do tego odpowiednie uprawnienia.

SKO wskazało na sposób obliczenia kary za nośnik reklamowy jako iloczyn: liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej Jednocześnie organ podkreślił, że nie można było uznać nośnika reklamowego za inny obiekt i zastosować za jego umieszczenie stawki z poz. 19 załącznika nr 3 Uchwały, bowiem nośnik reklamowy może być zakwalifikowany jako budowla, urządzenie reklamowe lub obiekt malej architektury. Ponadto w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych

b) mapa do celów prawnych z wrysowanymi przez biegłego geodetę nośnikami,,

c) opinia biegłego geodety na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p, skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 6 do 13 listopada, od 15 do 21 listopada, 23 listopada, od 25 do 27 listopada, od 29 listopada do 7 grudnia 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola Organu miała miejsce w dniu 5 listopada 2019 r., a kolejne w dniach 14, 22, 24 i 28 listopada, 8 grudnia 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych – oględzin nośnika reklamowego – a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

- art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujące w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji  obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust, 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od 6 do 13 listopada, od 15 do 21 listopada, 23 listopada, od 25 do 27 listopada, od 29 listopada do 7 grudnia 2019 r., wymierzono bezpodstawnie;

- art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p, w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości, ponadto o umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku uchylenia decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania, przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącej, organ zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są do pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu.

Skarżąca wskazała, że zarówno wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms).

W ocenie Spółki, wyznaczenie granic powierzchni pasa drogowego nie jest możliwe w następstwie przeprowadzenia kontroli tego pasa przez pracowników ZDM bez dodatkowego udziału biegłego geodety.

Spółka podniosła również, że zasadnicza część postępowania dowodowego w niniejszej sprawie została przeprowadzona bez udziału Skarżącego. Wskazała, że przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził kontrolę nośnika, którą potwierdza protokół z dnia [...] listopada 2019 r. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy karty kontroli zajęcia pasa drogowego, kolejne kontrole nośnika zostały przeprowadzone w dniach 14, 22, 24, 28 listopada i 8 grudnia 2019 r., jednak bez poinformowania Skarżącego. Ponadto, również Organ II instancji przed wydaniem decyzji w sprawie nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżący nie miał zatem żadnej możliwości zapoznania się z tymi dokumentami ani wypowiedzenia się co do ich treści.

Zdaniem Spółki, inicjowanie postępowań dotyczących zajęcia pasa bez zezwolenia w odniesieniu do urządzeń reklamowych znajdujących się na elewacji budynków, podczas gdy nie są wszczynane tego typu postępowania w odniesieniu do innych przedmiotów i urządzeń przymocowanych do tej elewacji wskazuje, że Organ I instancji próbuje uczynić z art. 40 ust. 12 u.d.p. swego rodzaju instrument reglamentacji prowadzenia działalności reklamowej na obszarze [...]. Skarżąca podniosła, że do lokalizacji urządzeń reklamowych znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydawanych na jej podstawie przepisów aktów prawa miejscowego, w tym w szczególności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tzw. uchwał krajobrazowych, o których mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy. W kontekście powyższego, w ocenie Skarżącej działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji.

Z ostrożności procesowej Spółka podniosła błędne wyliczenie wysokości kary pieniężnej. Powierzchnia pięciu reklam łącznie ustalona przez organ I instancji wynosi 2,91 m2, podczas gdy rzeczywista powierzchnia reklamowa nośnika, a więc powierzchnia reklamy, jest znacząco mniejsza. Spółka wskazała, że do powierzchni reklamy nie może być wliczona ramka nośnika, a tymczasem organ I instancji, doliczył powierzchnię ramki, na której reklama nie była emitowana. Powyższe wyliczenie zawyża wysokość ewentualnej kary, przy czym Skarżący w ogóle kwestionuje zasadność nałożenia na niego kary.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Jego zdaniem, nośniki reklamowe znajdowały się w pasie drogowym, co potwierdza dokumentacja geodezyjna, a zatem doszło do zajęcia pasa drogowego. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane Skarżącej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Powierzchnia reklam została ustalona podczas kontroli. Wskazało, że postępowanie kontrolne, przeprowadzane w niniejszej sprawie przez Zarząd Dróg Miejskich, ma szczególny charakter i nie można domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna

Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 39 w/w ustawy ustawodawca wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym.

Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 10).

Za zajęcie pasa drogowego: 1. bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p.

Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 oraz kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 udp, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Na gruncie niniejszej sprawy organ uznał prawidłowo, że nastąpiło umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, co stanowi delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje właśnie okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definicja reklamy z art. 4 pkt 23 udp kładzie nacisk na 2 elementy: pozytywny - obiekt ma być wizualnym nośnikiem informacji umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (tak kierowców, jak i pieszych) oraz negatywny - obiekt nie może być ani znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej. Nie ma wątpliwości, że nośniki objęte ustaleniami organu spełniają element pozytywny, nie są bowiem znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej.

Nie ma racji Skarżąca zarzucając błędne wyliczenie wysokości kary pieniężnej wskutek wliczenia do powierzchni reklamy ramki nośnika, gdy tymczasem, na ramce reklama nie była emitowana. W ocenie Sądu, także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, wbrew zarzutom Skarżącej, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie.

Poza sporem jest okoliczność, że Skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, co nie jest sporne. Co więcej, Skarżąca jest przedsiębiorcą zajmującym się profesjonalnie umieszczaniem w przestrzeni publicznej reklam na stanowiących jej własność nośnikach reklamowych. Tym samym na Skarżącej ciąży obowiązek znajomości regulacji prawnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, a w szczególności dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt wielu innych prowadzonych postępowań zakończonych nałożeniem kar pieniężnych, a nawet jeśli decyzje te są uchylane przez sąd administracyjny, to od Skarżącej jako profesjonalisty na rynku reklam należy oczekiwać, że powinna mieć świadomość bezprawności swojego działania i wynikających z tego konsekwencji. Podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego pod nośnik reklamy bez zezwolenia powinien bowiem liczyć się z konsekwencjami takiego zajęcia i być przygotowany na uiszczenie kary pieniężnej.

Zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15).

Wbrew argumentacji skarżącej, dni zajęcia pasa drogowego prawidłowo ustalono na podstawie wyrywkowych kontroli potwierdzonych: protokółem z kontroli pasa drogowego [...] z [...] listopada 2019 r. oraz kartami kontroli zajęcia pasa drogowego z dni 14, 22, 24, 28 listopada i 8 grudnia 2019 r. Potwierdzały one fakt, że elektroniczny nośnik reklamowy Spółki funkcjonował na kontrolowanym odcinku pasa drogowego. Materiał dowodowy stanowi również dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy o zmiennej treści na elektronicznym wyświetlaczu.

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku oznaczonego nr [...], a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego.

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

I tak, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr [...] jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Została oznaczona w ewidencji jako droga, na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono z kolei przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Na załączonym zaś przez organ wydruku mapy zasadniczej rzeczywiście brak podpisu geodety. Naniesienia na mapie ewidencyjnej przebiegu pasa drogowego na spornym odcinku dokonano w Wydziale Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Należy mieć na uwadze, że o wydanie opinii przez biegłego organ administracji publicznej prowadzący sprawę powinien wystąpić w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (zob. art. 84 § 1 kpa). W realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest zaś założyć, że zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego. Tak więc brak podpisu geodety na ww. dokumencie nie umniejsza mocy dowodowej tego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę.

Przyjąć zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Nie było przy tym potrzeby ustalania miejsca usytuowania reklamy na podstawie operatu geodezyjnego. Okoliczności te wynikają bowiem z naniesień na mapie ewidencyjnej, a potwierdzają zdjęcia obiektu. Te dowody wystarczają by dać pogląd o miejscu usytuowaniu reklamy. Nie było potrzeby wrysowania na tej mapie obiektu, który zajmuje pas drogowy, przez uprawnioną do tego osobę w odpowiedniej skali także z tego powodu, że mapa ewidencyjna nie była podstawą ustaleń co do wymiarów reklamy. Te ustalono bowiem w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole z dnia [...] listopada 2019 r.

Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Strona kwestionuje wartość ww. dowodów przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. i - jak wskazuje -jednym z kluczowych wniosków, jakie można wywieźć z tej opinii, jest taki, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd wskazuje, że opinia ta nie została przedłożona do postępowania administracyjnego, a sąd administracyjny - co do zasady - nie prowadzi postępowania dowodowego, dlatego nie mógł - bez pośrednictwa organu - ocenić ww. dowodu, w tym jego znaczenia dla sprawy i dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej w tym zakresie.

Niemniej już z samego wywodu zawartego w skardze, a przytoczonego powyżej, należy wskazać, że zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na ww. opinię są nieuzasadnione. Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, bo np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem ze zdjęć w niniejszej sprawie wynika, że obiekt Skarżącej nie jest umieszczony we wnęce budynku. Dlatego podnoszenie przez Skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.

Poza tym strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (chodzi o czynności stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz wyliczenie powierzchni zajęcia), jednakże i w tym zakresie nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy.

Jak już była mowa wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona wiedziała o ww. dowodach w aktach sprawy, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Rzeczą Strony było skorzystanie z tej możliwości.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do Skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołów kontroli pasa drogowego oraz kart kontroli zajęcia pasa drogowego. Granice czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego.

Należy zauważyć, że pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono Skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Również więc wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

W tej sytuacji, skoro strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.