Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 230/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 24 par 1 pkt 5, art.7, art.77 par 1, art.107 par 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55, art.60 pkt 7, art.64 ust 1 i2, art.67
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 230/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Protokolant: st. ref. Justyna Owczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r., sprawy ze skarg M.K., na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 29 listopada 2013 r. Nr [...],[...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej, za przejazd po drodze publicznej, I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych).


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 29 listopada 2013 r. o nr [...] i [...] uchyliło decyzje Starosty N. z dnia 6 września 2013 r. nr [...] oraz [...] o odmowie umorzenia M.K. kar pieniężnych odpowiednio w wysokości 12.420 zł i 13.260 nałożonych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzjami z dnia 22 czerwca 2012 r. i z dnia 29 maja 2012 r. za przejazd po drodze publicznej pojazdu nienormatywnego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Z uzasadnienia obydwu rozstrzygnięć wynikało, że decyzją ostateczną z dnia 29 maja 2012 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Firma Transportowo-Usługowa "M" M.K., karę pieniężną w wysokości 13.260 zł, za przejazd po drodze publicznej pojazdu nienormatywnego. Podobnie decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. nr [...] ten sam organ nałożył na M.K. karę pieniężną w wysokości 12.420 zł, za przejazd po drodze publicznej pojazdu nienormatywnego.

W dniu 19 lipca 2012 r. i 6 sierpnia 2012 r. M.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o umorzenie w całości kar pieniężnych nałożonych wyżej opisanymi decyzjami i o wstrzymanie wykonalności decyzji oraz niepodejmowanie czynności egzekucyjnych do chwili rozpatrzenia wniosku.

Starosta N. wydał pierwotnie decyzje w dniu 14 listopada 2012 r. nr [...] i [...], na podstawie których odmówił realizacji powyższych wniosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 22 stycznia 2013 r. nr [...] i [...] uchyliło decyzje organu pierwszej instancji i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Decyzjami z dnia 6 września 2013 r. nr [...] i nr [...] wydanymi wskutek ponownego rozpoznania sprawy, Starosta N. odmówił umorzenia kary pieniężnej w wysokości 12.420 zł nałożonej na wnioskodawcę przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzją nr [... ] z dnia 22 czerwca 2012 r. za przejazd po drodze publicznej pojazdu nienormatywnego oraz odmówił umorzenia kary pieniężnej w wysokości 13.260 zł nałożonej na wnioskodawcę przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia 29 maja 2012 r. za przejazd po drodze publicznej pojazdu nienormatywnego.

Za podstawę prawną rozstrzygnięć organ przyjął art. 67a § 1 pkt 3 i art. 67b § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Organ uznał, że za umorzeniem nie przemawia ważny interes podatnika, gdyż, pomimo że wnioskodawca znajduje się w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej, to nie można zdaniem organu uznać ją za wyjątkową, i nie zachodzi żaden szczególny przypadek losowy. Za odmową umorzenia przemawia również interes publiczny.

Z rozstrzygnięciami tymi M.K. nie zgodził się i złożył od nich odwołanie. Zarzucił naruszenie art. 67a ust. 3 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcie, iż brak jest w przedmiotowej sprawie ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego uzasadniającego umorzenie zaległości, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że zachodzą podstawy do przyjęcia, że zachodzi ważny interes wnioskodawcy oraz interes publiczny, a w konsekwencji uzasadnione jest umorzenie zaległości wnioskodawcy. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organu pierwszej instancji i o orzeczenie o umorzeniu w całości lub w części nałożonych na niego kar. Wskazał w uzasadnieniu, że obiektywnie trudna sytuacja finansowa, w której się znalazł powstała z przyczyn niezależnych od niego. Nie zgodził się także z organem, że zastosowanie instytucji umorzenia do przedmiotowej zaległości będzie równoznaczne z przerzuceniem ekonomicznego ryzyka działalności na ogół społeczeństwa oraz że będzie naruszało zasady powszechności opodatkowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając decyzje odwoławcze wskazało, że przedmiotowa kara została nałożona na MK. na podstawie nieobowiązującego już art. 13g ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za przejazd pojazdu nienormatywnego stanowiącego własność skarżącego po drodze publicznej - drodze powiatowej nr K 1661. Organ zauważył, że z uwagi na treść art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 października 2013 r., przedmiotową karę należy kwalifikować jako niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, stanowiącą - w stanie faktycznym sprawy - dochód budżetu Powiatu Nowotarskiego. Organ ten podniósł dalej, że aktem prawnym wyczerpującym tematykę stosowania ulg w spłacie należności, o których mowa w ww. art. 60 ustawy o finansach publicznych jest właśnie ta ustawa i brak jest podstaw prawnych do odwoływania się do ustawy Ordynacja podatkowa, w tym zakresie czyniąc zarzut organowi pierwszej instancji. Wyjaśniając dokładnie, organ wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powołany przepis art. 55 ustawy o finansach publicznych stanowi z kolei, że należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Nadto organ wskazał, że w art. 56 ustawy o finansach publicznych wskazano przesłanki, przy zaistnieniu których mogą być umarzane w całości należności cywilnoprawne, o których stanowi art. 55, a co za tym idzie również należności o charakterze publicznoprawnym, których dotyczą art. 60 i 64 tej ustawy. Zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych mogą być sytuacje, w których "zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny". Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 437/12 organ wskazał, że przemawia za stosowaniem ustawy o finansach publicznych brzmienie art. 2 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, określającym zakres jej zastosowania, odnoszący się do właściwości organów podatkowych, którymi w żaden sposób nie są jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego wskazuje na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Niezależnie, organ wskazał na okoliczność bezsporną, iż skarżący jest przedsiębiorcą aktywnie działającym na rynku usług przewozowych. Odniósł tę okoliczność do art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowiącego, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6, które spełniają warunki określone od pkt. 1 do 3 tego przepisu.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie, treść art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz ust. 1 tego artykułu, stwarzających możliwość udzielania ulg określonych w art. 55 tej ustawy w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, pozwala stwierdzić, że zakres zastosowania tych ulg został uzależniony przez ustawodawcę od osoby zobowiązanego. W szczególności ogólna zasada wyrażona w art. 64 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą organ działając na podstawie wniosku zobowiązanego może daną należność o charakterze publicznoprawnym (w rozumieniu art. 60 ustawy), umorzyć w całości lub w części, odroczyć jej spłatę lub rozłożyć na raty, doznaje - w treści art. 64 ust. 2 ustawy istotnego ograniczenia. Z jednej strony jest to ograniczenie co do podmiotu zobowiązanego - prowadzącego działalność gospodarczą, z drugiej zaś co do rodzajów należności publicznoprawnych, względem których może być zastosowania ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. I tak, z treści tego przepisu wynika, że wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą może być uwzględniony jedynie co do wybranej kategorii niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym wymienionych w art. 60 pkt 1-6 ustawy o finansach publicznych. Regulacja art. 64 ust 2 ustawy o finansach publicznych jest przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Powołując się na wyroki sądów, między innymi wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1793/11 czy wyrok WSA w Krakowie z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 437/12 – organ uznał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, z uwagi na fakt, że o umorzenie takiej kary wystąpiła strona prowadząca działalność gospodarczą, zaś przepisy art. 64 ust. 2 powołanej ustawy wyraźnie wykluczają w takim wypadku możliwość przyznania jakichkolwiek ulg w spłacie takich zobowiązań i w związku z tym uznał, że postępowanie wszczęte z wniosków M.K.z dnia 6 sierpnia 2012 r. należało uznać za bezprzedmiotowe. Odwołując się do treści art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 167) organ wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje m.in. wtedy, gdy w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Z sytuacją taką mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem przepisy ustawy o finansach publicznych wyraźnie wyłączają możliwość ubiegania się przez przedsiębiorcę o umorzenie należności zaliczającej się do należności wymienionych w art. 60 pkt 7 ustawy, taki charakter mają bowiem kary pieniężne nałożone na odwołującego, to oznacza to brak przepisu prawa materialnego pozwalającego na orzekanie w tym przedmiocie.

Organ podniósł, że dodatkową przesłanką uzasadniającą umorzenie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie było zastosowanie przy jej rozstrzygnięciu przepisów Ordynacji podatkowej, w żadnym wypadku nie znajdujących zastosowania w odniesieniu do należności objętych żądaniem strony.

W sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy stwierdzi, że organ orzekł o oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, może on jedynie uchylić taką decyzje i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Organ na koniec wskazał, że zaniechał oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia argumentacji zawartej w odwołaniu strony, tj. w zakresie oceny istnienia bądź nieistnienia przesłanki ważnego interesu strony w zgłoszonym żądaniu umorzenia kary pieniężnej. Brak możliwości merytorycznego orzekania w tym przedmiocie oznacza bowiem, że analiza niniejszej sprawy pod kątem tych przesłanek nie jest w ogóle możliwa.

W skardze na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M.K. zarzucił im naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyłączenie członka organu kolegialnego jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy nie zachodzą w sprawie przesłanki umorzenia, art. 55 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą okoliczności uniemożliwiające przyznanie skarżącemu ulgi w postaci umorzenia i art. 57 tej ustawy poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki umorzenia kary pieniężnej z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego.

Wobec treści tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów skarżący wskazał, że w wydaniu decyzji odwoławczych w dniu 22 stycznia 2013 r. brali udział Przewodniczący K. W. i członkowie R.S. i B.B.. W wydaniu drugiej decyzji z 29 listopada 2013 r. brali udział Przewodniczący M.C. i członkowie M.W. i B.B. Stan ten rzeczy narusza przepis art. 24 § 1 pkt 5 i 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż członek B. B.a wbrew treści tych przepisów brała udział w wydaniu decyzji z 29 listopada 2013 r., podczas gdy winna ulec wyłączeniu.

Skarżący wywiódł następnie, że pozbawienie go ulgi w postaci umorzenia tylko i wyłącznie z powodu, iż jest przedsiębiorcą jest nieuzasadnione i sprzeczne z treścią przepisów art. 55 i 57 ustawy o finansach publicznych. Winno się w jego ocenie wnikliwiej zbadać sytuację majątkową i rodzinną, a nie poprzestać na stwierdzeniu, że jest przedsiębiorcą. Wskazał, że jest jedynym żywicielem rodziny żony i dwójki dzieci. Sam posiada szereg problemów zdrowotnych. Natomiast, jeśli chodzi o prowadzenie działalności gospodarczej, aktualnie na rynku jest zastój i mało zleceń.

Podniósł na koniec, że treść przepisów art. 55 ust. 1, 60 i 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest wystarczającą podstawą prawną do zastosowania ulgi w postaci umorzenia nałożonej kary pieniężnej, a odmienne rozumowanie prowadzi w jego ocenie do nieuzasadnionej dyskryminacji osób zarobkujących poprzez prowadzenie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, ustosunkowując się kolejno do podniesionych zarzutów.

Organ wskazał, że zarzut naruszenia procedury administracyjnej jest bezzasadny, gdyż oparty na błędnym założeniu, że niezgodne z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 i 27 Kodeksu postępowania administracyjnego jest każde kolejne rozstrzygnięcie podejmowane przez Kolegium w tej samej sprawie, jeżeli w jego składzie uczestniczyła osoba już wcześniej w niej orzekająca. Zdaniem organu to, że członek Kolegium B.B. najpierw brała udział w wydaniu decyzji z dnia 22 stycznia 2013 r. uchylających decyzje Starosty N z 14 listopada 2012 r. i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia, a następnie brała udział w wydaniu decyzji odwoławczej z 29 listopada 2013 r. wydanej w następstwie rozpoznawania odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 6 września 2013 r. wydanych w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy – nie oznacza, że "brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Decyzje bowiem z dnia 22 stycznia 2013 r., jak i decyzje zaskarżone nie są orzeczeniami administracyjnymi, w których dochodziło do weryfikacji wcześniej wydanych decyzji przez te same osoby organu kolegialnego w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym. Wyjaśniając bliżej, organ wskazał, że po decyzji kasacyjnych wydanych przez Kolegium w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Starostę N. w sensie merytorycznym od początku, to znaczy wróciła do momentu rozpoznania wniosku o umorzenie. Co za tym idzie, przesłanka wyłączenia członka Kolegium na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego mogłaby zachodzić tylko w sytuacji, gdyby członek taki brał udział w wydaniu decyzji organu pierwszej instancji zapadłej w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie tj. decyzji Starosty N. z 6 września 2013 r. Tymczasem żaden członek Kolegium, który brał udział w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 29 listopada 2013 r. nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji z 6 września 2013 r., w tym samym nie zaistniały przesłanki uzasadniające jego wyłączenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o finansach publicznych organ podtrzymał stanowisko w sprawie, uściślając, że brak było podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, z uwagi na fakt, że o umorzenie takiej kary wystąpiła strona prowadząca działalność gospodarczą, zaś przepisy art. 64 ust. 2 powołanej ustawy wyraźnie wykluczają w takim przypadku możliwość przyznania jakichkolwiek ulg w spalcie takich zobowiązań. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że konieczność wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia była uzasadniona zastosowaniem przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego zawartych w Dziale III Ordynacji podatkowej, w ogóle nie znajdujących zastosowania w odniesieniu do należności objętych żądaniem strony.

Na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Kr 230/14 do I SA/Kr 231/14 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt I SA/Kr 230/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na względzie i dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wyżej wskazane zasady należy podnieść, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), uznając go za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji.

Przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może umknąć z pola widzenia fakt, że wskazywane wyżej brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Na takie rozumienie powyższego przepisu wskazują przykładowo wyroki NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13; z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK. W tym ostatnim NSA stanął na stanowisku, że: "Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 Kpa, dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a Kpa). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny".

NSA w jednym ze swoich wyroków idzie nawet dalej stwierdzając, że nie ma zastosowania regulacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji, gdy po uchyleniu orzeczenia organu II instancji przez sąd administracyjny dochodzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i czyni to pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez sąd decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12 sąd stwierdził: "Okoliczność, że wydana pierwotnie decyzja PWINB w Białymstoku z [...] września 2009 r. została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a sprawa była przedmiotem ponownego rozpatrywania przez ten organ, nie skutkuje tym, że ponownie rozpoznając tę sprawę, pracownik tego organu byłby z mocy prawa wyłączony od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu. Per analogiam przywołać należy, że taką konstrukcję zakazu jakiegokolwiek udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy przepisy proceduralne przewidują, chociażby w odniesieniu do sędziego sądu administracyjnego. Z mocy art. 18 § 1 pkt 6a Ppsa sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzje lub postanowienie, jeżeli "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Takiej jednak konstrukcji nie przewidziano w roztrząsanym przepisie Kodeksu. Treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie pozwala przeto na aprobatę wykładni, odnośnie tak rozumianej przesłanki wyłączenia pracownika, jaka została zaprezentowana w skardze kasacyjnej. Dodatkowym argumentem jest sięgnięcie do wykładni historycznej cyt. przepisu. Trafnie zwrócono uwagę, że brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ustalono nowelizacją kodeksu z 3 grudnia 2010 r. na mocy ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przed tą zmianą cyt. przepis stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Dokonana zmiana cyt. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. koresponduje z innymi korektami legislacyjnymi kodeksu, albowiem chociażby w ten sposób usunięto wątpliwości dotyczące nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Celem zatem analizowanego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział".

Zatem na gruncie niniejszej sprawy, w której członek etatowy SKO B.B. orzekała w składzie uchylającym decyzję Starosty Nowotarskiego, by potem oceniać rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadłe po ponownym rozpoznaniu sprawy, wbrew przekonaniu skarżącego, nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W dalszej kolejności zatem wskazać należy, że nie ma pomiędzy stronami sporu co do tego, że należność objęta wnioskiem o umorzenie, tj. kara pieniężna za przejazd be zezwolenia po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego, wymierzona i pobierana przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publiczno – prawnym stanowiącą dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego (w sprawie Powiatu N.) - art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 13g ust. 1, art. 40a ust. 1 i art. 40c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o nałożeniu kary – t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 z późn. zm.) i art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o nałożeniu kary – t.j. Dz. U. Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 z późn. zm.).

Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy o finansach publicznych, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 tej ustawy ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 ustawy niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

W art. 64 ust. 2 natomiast mowa jest o tym, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 które:

1) nie stanowią pomocy publicznej;

2) stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;

3) stanowią pomoc publiczną:

a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,

b) udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji,

c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,

d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty,

e) będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,

f) na szkolenia,

g) na zatrudnienie,

h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,

i) na restrukturyzację,

j) na ochronę środowiska,

k) na prace badawczo-rozwojowe,

l) regionalną.

Przy takim brzmieniu przepisów przede wszystkim wskazać należy, że organ błędnie powołuje się na gruncie niniejszej sprawy na uregulowania art. 56 i nast. ustawy o finansach publicznych, czyniąc zarzut Staroście N., że poprzez zastosowanie art. 67 tej ustawy odwołał się do przepisów działu III Ordynacji podatkowej w zakresie znajdującego się tam art. 67a i 67b. Przepis art. 55 i 56 odnosi się wyłącznie do należności cywilnoprawnych, a takimi nie są należności określone w art. 60 ustawy o finansach publicznych (nie powstają bowiem na podstawie stosunku cywilnoprawnego, kara nałożona na skarżącego została w drodze decyzji, nie zaś umowy cywilnej). Do ulg w przypadku tych należności zastosowanie mają właśnie wskazane wyżej uregulowania art. 64 ustawy o finansach publicznych, które jednak – wbrew stanowisku SKO - nie zawierają przesłanek warunkujących dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 tej ustawy, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Dział III ustawy Ordynacja podatkowa, dotyczy zobowiązań podatkowych. Powyższe oznacza, że do ulg niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym należy stosować rozdział 7a - ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, gdzie miejsce organu podatkowego zajmuje organ jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie kolejny argument SKO, że nie jest możliwe stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, gdyż jej uregulowania nie odnoszą się do należności, o umorzenie których wnosi skarżący, albowiem przeczy temu treść art. 67 ustawy o finansach publicznych. Przyjąć zatem należy, że skoro materia udzielania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym nie została uregulowana w sposób kompleksowy i wyczerpujący w ustawie o finansach publicznych, to Starosta N. prawidłowo odwołał się poprzez odesłanie z art. 67 tej ustawy do przepisów działu III Ordynacji podatkowej w zakresie instytucji udzielania ulg, naturalnie nie stosując ich wprost, ale odpowiednio – tak jak stanowi przepis odsyłający.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – z przyczyn podanych wyżej - nie akceptuje w związku z tym również stanowiska organu, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania do należności będących przedmiotem wniosku o umorzenie z uwagi na brzmienie art. 2 § 1 tej ustawy. Przepisy Ordynacji mają być bowiem stosowane odpowiednio, a nie wprost.

Po drugie zaś, w opinii orzekającego Sądu, nieprawidłowo stwierdzono, że skoro opłata, której dotyczy wniosek o umorzenie mieści się w pojęciu dochodów pobieranych przez samorządową jednostkę budżetową w oparciu o art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, to wyłączona zostaje możliwość zastosowania ulgi w spłacie tej opłaty na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który dotyczy ulg dla zobowiązanych prowadzących działalność gospodarczą.

Zdaniem Sądu, art. 64 ustawy o finansach publicznych stanowi podstawę prawną ulg w spłacie nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym. Ust. 1 zawiera zasadę ogólną, bowiem dotyczy zobowiązanych, którzy złożyli wniosek i domagają się ulg w spłacie zobowiązań o których mowa w art. 60 wskazanej ustawy, czyli odnosi się do wszystkich środków publiczno-prawnych o których mowa w pkt od 1 do 8 bez wyjątków. W ust. 2 art. 64 ustawy o finansach publicznych stwierdzono natomiast, że można udzielać na wniosek podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, ulg w zakresie zobowiązań z tytułu należności o których mowa w art. 60 pkt 1-6 tejże ustawy, które spełniają warunki z pkt od 1 do 3, a w ramach pkt 3 także lit. od a do l.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że w przypadku podmiotów gospodarczych przyznanie ulgi jest możliwe, jeżeli zobowiązanie jest jednym z tych wymienionych w pkt od 1 do 6 art. 60, jednocześnie w jednym z pkt od 1 do 3 art. 60 ust. 2 a ramach pkt 3 w jednej z liter od a do l. Oznacza to zatem, że ust. 2 art. 64 nie reguluje kwestii zobowiązań o których mowa art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, bowiem nie odnosi się ani do pkt 7 ani do pkt 8 art. 60 tej ustawy.

Zgodnie z art. 55 ustawy o finansach publicznych należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

Biorąc pod uwagę treść art. 55, który statuuje generalną możliwość umarzania należności pieniężnych, a do którego odwołał się ustawodawca w art. 64 ustawy, stwierdzić należy, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie winna mieć reguła umarzania wynikająca z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, bowiem przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od cyt. art. 55 ustawy. Do przypadków o których mowa w pkt 7 i 8 art. 60 cytowanej ustawy będzie miała zastosowanie ogólna reguła udzielania ulg przewidziana w art. 64 ust. 1. Uwzględniając zatem art. 55 ustawy o systemie finansów publicznych należy stwierdzić, że dochodów przewidzianych w pkt 7 i 8 art. 60 tej ustawy nie można sytuować poza systemem dopuszczalnych ulg, gdy podmiot o nie wnioskujący prowadzi działalność gospodarczą. Inna interpretacja prowadziłaby do niczym nieuzasadnionej dyskryminacji tego typu podmiotu wobec podmiotów nie będących przedsiębiorcami – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 85/14.

Reasumując, kara nałożona na skarżącego stanowi należność określoną w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, która podlega ulgom w spłacie określonym w ust. 1 art. 64, gdyż redakcja tego przepisu nie zawiera zapisu ograniczającego jego zastosowanie do podmiotów "nie prowadzących działalności gospodarczej". Przepis art. 64 ust. 2 ustawy zawiera natomiast ograniczenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, ale ograniczenia te odnoszą się do ulg z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 ustawy o finansach publicznych. Zatem ograniczenia ustępu 2 art. 64 nie odnoszą się do należności z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy. Nie ma przy tym niebezpieczeństwa naruszenia zasad konkurencyjności, bowiem stosując do należności określonych w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, o których umorzenie wnioskuje przedsiębiorca przepisy art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej (w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 67 tej ustawy odsyłającego do odpowiedniego stosowania wyżej wskazanych przepisów Ordynacji) pamiętać należy, że zawierają one instrumenty zapobiegające naruszaniu tego typu zasad.

Powyższą wykładnię organ jest obowiązany uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Dokonując zatem wadliwej w ocenie Sądu interpretacji art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 tej ustawy SKO w sposób nieuprawniony zastosowało art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na gruncie niniejszej sprawy nie było podstaw do umarzania postępowania, albowiem nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że do skarżącego jako przedsiębiorcy miały zastosowanie przepisy dotyczące umorzenia nałożonej na niego kary przewidziane w art. 64 ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji wyżej wskazanych uchybień SKO nie rozpoznało sprawy w jej merytorycznym aspekcie, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie na mocy art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd (z uwagi na to, że skarżący zwolniony był od kosztów sądowych) zasądził wynagrodzenie radcy prawnego w łącznej kwocie 480 zł w oparciu o §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Natomiast rozpoznając i rozstrzygając łącznie sprawy skarg na zaskarżone decyzje SKO, Sąd działał w trybie art. 111 § 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, który to przepis stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W przedmiotowym postępowaniu skargi opierają się na jednakowych podstawach naruszenia przepisów prawa przy analogicznym stanie faktycznym – stąd, zdaniem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaistniał pomiędzy tymi sprawami związek, o którym mowa w ww. art. 111 § 2 cytowanej ustawy, a względy ekonomii procesowej, szybkości postępowania i ograniczenia jego kosztów dla stron dodatkowo przemawiały za połączeniem obu spraw, zwłaszcza że strony postępowania nie wnosiły sprzeciwu co do ich połączenia