Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 226/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala Miejskiego [...] 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie powołania Komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala Miejskiego [...].

Wojewoda zaskarżył zarządzenie w całości i wniósł o stwierdzenie, że zostało ono wydane niezgodnie z prawem oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewoda zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu istotne naruszenie art. art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217, z późn. zm.; zwanej dalej "u.d.l.") oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 lutego 2012 r. Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. poz. 182; zwanego dalej "rozporządzeniem z 6 lutego 2012 r."). poprzez błędne przyjęcie, że organem właściwym do powołania Komisji konkursowej ds. wyboru kandydata im stanowisko dyrektora Szpitala Miejskiego [...] jest Prezydent Miasta, podczas gdy kompetencję w tym zakresie posiada Rada Miasta P..

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta powołał Komisję konkursową ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala Miejskiego [...]. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.l. jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej, jednostki budżetowej. W świetle art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l., w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika. W świetle art. 49 ust. 2 u.d.l., konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska - kierownik. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l., podmiot tworzący to podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej.

Zdaniem organu nadzoru gramatyczna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia wśród podmiotów tworzących zarówno podmioty, jak i organy tworzące podmioty lecznicze.

Ponadto wedle § 3 ust. 1 rozporządzenia z 6 lutego 2012 r. konkurs na stanowiska, o których mowa w § 1 pkt 1 (m.in. stanowisko kierownika), przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot, przez który - po myśli § 2 pkt 2 tego rozporządzenia - rozumie się podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 u.d.l. Powołanie komisji konkursowej wszczyna postępowanie konkursowe ( § 3 ust. 3).

Wojewoda zaznaczył, że postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które - tak jak w przypadku innych uchwał - należeć będzie do właściwości organu wykonawczego.

Organ nadzoru stwierdził wobec tego, że to Rada Miasta P. była organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala Miejskiego [...]. W tym stanie rzeczy, wydając zarządzenie nr [...] Prezydent Miasta działał bez podstawy prawnej, albowiem w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencję przyznaną Radzie Miasta P.. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością orzeczenia o niezgodności z prawem przedmiotowego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Prezydenta Miasta skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Szpital Miejski [...], jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, stanowi gminną jednostkę organizacyjną w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; zwanej dalej "u.s.g." – uw. Sądu). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.g. do zadań Prezydenta Miasta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nadto zgodnie z art. 33 ust. 5 u.s.g. Prezydent Miasta, jako kierownik urzędu, wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Kompetencje przyznane Prezydentowi Miasta na podstawie ustawy nie mogą zostać przejęte i wykonywane przez inny organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Prezydent Miasta Stwierdził, że art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.d.l. wskazuje na tryb wyłaniania kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowiącego gminną jednostkę organizacyjną, który to tryb ma charakter konkursowy. Skoro ustawodawca przyznał Prezydentowi Miasta kompetencje w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to organ ów posiada także kompetencje do przeprowadzenia przedmiotowego konkursu (w tym do powołania komisji konkursowej), albowiem w wyniku tych właśnie działań powinien zostać wyłoniony kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Powołanie komisji konkursowej przez Radę Gminy stanowiłoby natomiast niedozwoloną ingerencje tego organu w zakres i kompetencje Prezydenta Miasta wynikające z przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 u.s.g. zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też naruszenie procedury jego wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Zaskarżone zarządzenie dotyczy powołania komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala Miejskiego [...]. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do ustalenia podmiotu, któremu przysługuje kompetencja do wydania zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.l. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. stanowi, że w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika. Natomiast zgodnie art. 49 ust. 2 u.d.l. konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska - kierownik.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 56/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w ramach postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska kierownika i zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem, wyróżnić należy dwa zasadnicze etapy:

- pierwszy – postępowanie konkursowe prowadzone przez powołaną uprzednio komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata za obsadzane stanowisko;

- drugi – powołanie tak wyłonionego kandydata na wolne stanowisko.

W świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 6 lutego 2012 r. postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika oraz zastępcy kierownika podmiotu leczniczego. W zakresie przeprowadzania konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorca przyjęto zatem dualizm kompetencyjny organów samorządu gminnego. Z jednej strony wyodrębniono kompetencję do tworzenia podmiotu leczniczego, z drugiej zaś wyodrębniono kompetencję w zakresie czynności wykonawczych związanych z zatrudnieniem, wyłonionego w drodze konkursu, kandydata.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem) w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego (por. również wyroku NSA z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2927/16, z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 484/16 oraz z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1673/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta [...] w sprawie powołania Komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala Miejskiego im. [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. Z uwagi na upływ jednego roku od dnia wydania zaskarżonego zarządzenie Sąd nie stwierdził nieważności zarządzenia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 .u.s.g. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody [...] od Gminy [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).