Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1310/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6, art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi V.S.A. z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej V.S.A. z siedzibą w G.kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071, z 2000 r., z późn. zm.; dalej: K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2011 r. spółki V. S.A., z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Kierownika Rejonu w [...] dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – działka nr [...] – w [...], gmina [...], w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej linii kablowej [...] (w rurze osłonowej) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przypomniano, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną z upoważnienia GDDKiA Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w [...] zezwolił spółce V. S. A. z siedzibą w [...] na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – działka nr [...] – w [...], gmina [...], w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej linii kablowej [...] (w rurze osłonowej) oraz naliczył z tego tytułu stronie opłatę w kwocie [...] zł. Decyzja została odebrana przez stronę dnia [...] lutego 2011 r. Dnia [...] marca 2011 r. został złożony przez stronę wniosek z dnia [...] marca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek został złożony w wymaganym terminie.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, ustalono co następuje.

Decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana na podstawie decyzji GDDKiA z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] (sprawa nr [...]) zezwalającej w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] – działka nr [...] – w [...], gmina [...], w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej linii kablowej [...] (w rurze osłonowej).

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. działając w trybie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Kierownik Rejonu w [...] zezwolił właścicielowi sieci: V. S. A. z siedzibą w [...], na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – działka nr [...] – w [...], gmina [...], w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej linii kablowej [...] (w rurze osłonowej) oraz naliczył z tego tytułu stronie opłatę w kwocie [...] zł. Decyzja została wydana na wniosek strony z dnia [...] lutego 2011 r.

Dnia [...] marca 2011 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Strona zarzuciła decyzji błędną kwalifikację linii kablowej [...]umieszczonej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...], jako obiektu budowlanego, czego skutkiem było naliczeniem opłaty należnej Skarbowi Państwa z tego tytułu w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Przywołane wyżej przepisy różnicują stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym "urządzeń infrastruktury technicznej" niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2) oraz za umieszczenie "obiektów budowlanych" niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego.

Strona we wniosku z dnia [...] marca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodzi, iż z definicji kanału technologicznego zawartej w art. 4 pkt 15a lit. b ustawy o drogach publicznych wynika, iż linie energetyczne należy traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami. Zdaniem strony, skoro ustawa o drogach publicznych wyróżnia kategorię urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, to nawet jeśli urządzenia te mogą być kwalifikowane jako obiekty budowlane, na potrzeby ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, winny być kwalifikowane jako urządzenia infrastruktury technicznej.

Organ nie podziela powyższego stanowiska strony.

Zdaniem organu, definicja kanału technologicznego została wprowadzona do ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106 poz. 675) w zw. z zobligowaniem zarządcy drogi do budowy w pasie drogowym kanałów technologicznych przeznaczonych do udostępnienia innym podmiotom w drodze umowy dzierżawy lub najmu, co szczegółowo zostało uregulowane w art. 39 od ust.6 do ust. 8 tej ustawy.

Zdaniem organu, gdyby intencją ustawodawcy było zrównanie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządu drogą z kanałami technologicznymi, dokonana zostałaby równocześnie zmiana definicji zawartych w art. 40 ust. 2 powyższej ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ podtrzymał stanowisko, w oparciu o które została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Naliczając opłatę organ I instancji uwzględnił obowiązujące przepisy z których wynika, iż linia kablowa [...] stanowi obiekt budowlany, jak też decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. udzielającą spółce V. S.A. pozwolenia na budowę linii kablowej na działce nr [...], stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...], kwalifikując inwestycję do XXVI kategorii obiektów budowlanych.

Przyjęta w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektów budowlanych", które zarządca drogi zezwolił umieścić w pasie drogowym, skutkuje zróżnicowaniem nałożonych na ich właścicieli wysokości odprowadzanych na rzecz Skarbu Państwa opłat.

Jednocześnie ustawodawca w ustawie o drogach publicznych, będącej przepisem szczególnym, na podstawie którego zarządcy dróg wykonują swoje zadania, nie wprowadził definicji urządzeń infrastruktury technicznej ani też obiektów budowlanych, którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat. Dlatego organ stosuje definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane.

Za taką interpretacją mogą świadczyć również reguły techniki prawodawczej, ustalone w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" W § 148 Załącznika wskazano, iż jeżeli w ustawie zachodzi wyjątkowo potrzeba odstąpienia od znaczenia danego określenia ustalonego w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo" lub innej ustawie w podstawowej dla danej dziedziny spraw, wyraźnie podaje się inne znaczenie tego określenia i zakres jego odniesienia, używając zwrotu: "w rozumieniu niniejszej ustawy określenie [....] oznacza [....]" albo zwrotu: "ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o [....] należy przez to rozumieć [...]". Dodatkowo w § 149 wskazano , iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Przytoczone Zasady dotyczą co prawda procesu tworzenia prawa, ale orzecznictwo przy dokonywaniu interpretacji przepisów prawa również powołuje się na w/w zasady.

Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że linia elektroenergetyczna umieszczana w pasie drogowym stanowi obiekt budowlany, a nie urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy;

2) naruszenie § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie;

3) naruszenie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.), poprzez jego niezastosowanie;

4) naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Skarżący nie zgadza się z dokonaną przez organy I oraz II instancji wykładnią pojęcia "linii elektroenergetycznej", zaliczającą takie urządzenie do kategorii "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", a nie "urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", co w konsekwencji prowadzi do naliczenia opłaty należnej Skarbowi Państwa z tego tytułu w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W opinii skarżącego, stanowisko to jest niezgodne z prawem, zaś prawidłową podstawę prawną do naliczenia przedmiotowej opłaty stanowi nie zastosowany przez organ art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że naliczając opłatę organ I instancji uwzględnił obowiązujące przepisy prawa, z których wynika, że linia kablowa SN stanowi obiekt budowlany. Organ nie przytoczył jednak żadnej podstawy prawnej potwierdzającej taki pogląd. W opinii skarżącego, organ nie zastosował § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że infrastrukturę techniczną niezwiązaną z drogą, stanowią w szczególności:

1) linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne,

2) przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe,

3) urządzenia wodnych melioracji,

4) urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia,

5) ciągi transportowe.

To przykładowe wyliczenie przez ustawodawcę urządzeń infrastruktury technicznej wyraźnie zalicza linie elektroenergetyczne do tej kategorii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia z dnia 7 lutego 2008 r. (II SA/Sz 880/07) stwierdził, że z § 140 ust. 2 z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie rozporządzenia wynika, że urządzeniami infrastruktury technicznej nie związanymi z drogą są w szczególności: linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia i ciągi transportowe. Pomimo, że wyliczenie to nie jest enumeratywne, to mimo wszystko pozwala na sklasyfikowanie ich do urządzeń infrastruktury technicznej mającej przede wszystkim na celu zapewnienie określonych dla społeczeństwa usług (mediów) o charakterze podstawowym, powszechnym i umieszczanych ze swej istoty na okres wieloletni. Bez wątpienia dostarczanie energii elektrycznej stanowi przejaw działalności zapewniającej społeczeństwu usługi o charakterze podstawowym i powszechnym.

Pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" ustawodawca posługuje się nie tylko na gruncie ustawy o drogach publicznych oraz aktów wykonawczych do Prawa budowlanego. Zgodnie z art. art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że przepis art. 4 pkt 15a ustawy o drogach publicznych definiuje pojęcie "kanału technologicznego". I tak, kanał technologiczny to ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji:

a) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

b) linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii energetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem skarżącego, wymienione pod lit. b) linie telekomunikacyjne i linie energetyczne należy traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami.

Pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" jest definiowane na podstawie powyżej przytoczonych przepisów prawa w sposób spójny oraz umożliwiający jednoznaczne stwierdzenie, że linia elektroenergetyczna (niezależnie od napięcia elektrycznego) stanowi urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepisy te zostały jednak przez organ pominięte, co w opinii skarżącego doprowadziło do nieprawidłowej wykładni i wydania decyzji naruszającej przepisy prawa.

Podkreślenia wymaga, że § 110 rozporządzenia stanowi, iż droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie sposób zakwalifikować linii elektroenergetycznych do kategorii "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego". Nie znajduje zatem podstawy prawnej zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę na GDDKiA wniósł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej – p.p.s.a.), o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej.

W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie .

Decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] została wydana na podstawie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zezwalającej w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...] linii kablowej SN w rurach osłonowych .

Przepis art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r różnicuje wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego od rodzaju obiektów umieszczonych w pasie drogowym . W art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawodawca ustalił stawki za umieszczenie w pasie drogowym "urządzeń infrastruktury technicznej" niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego , natomiast w art. 40 ust. 2 pkt 3 - za umieszczenie "obiektów budowlanych" niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego.

Jednocześnie organ wskazał, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie zawarł definicji zarówno obiektu budowlanego, jak i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego.

Organ administracji stosując ustawę i rozpoznając wniosek strony musiał odwołać się zatem do definicji zawartych w innych przepisach .

Wbrew twierdzeniu strony, organ nie mógł zastosować definicji urządzenia infrastruktury technicznej zawartej w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Po pierwsze, w ustawie o drogach publicznych brak jest odesłania w przypadkach nieuregulowanych do tej ustawy . Po drugie - w ocenie organu , uzasadnionej niżej przytoczonymi argumentami - w przypadkach nieuregulowanych do ustalenia definicji obiektu budowlanego i urządzenia infrastruktury technicznej należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane .

Organ administracyjny ustalając znaczenie pojęcia " obiekt budowlany " i naliczając opłatę za zajęcie pasa drogowego zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane . Taka kwalifikacja wynika z zawartej w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego definicji obiektu liniowego , zgodnie z którą przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość [...]. Organ administracyjny uwzględnił również Załącznik do ustawy Prawo budowlane - Kategoria XXVI - z którego wynika, iż linia elektroenergetyczna stanowi obiekt budowlany .

Organ wziął również pod uwagę ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą stronie pozwolenia na budowę linii elektronenergetycznej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...] kwalifikując inwestycję do XXVI kategorii obiektów budowlanych. Powyższa decyzja stanowiła dla skarżącego podstawę dla realizacji linii elektronenergetycznej w pasie drogowym. Należy więc stwierdzić, iż skarżący posiada pełną wiedzę o kwalifikacji przez uprawniony organ ułożonej w pasie drogowym linii elektroenergetycznej do grupy obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy prawo budowlane.

Za prawidłowością przyjętej wykładni przemawiają również przedstawione wyżej reguły techniki prawodawczej, ustalone w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

WSA w Warszawie (uzasadnienie wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1907/06) legalne definicje pojęć, zawarte w art. 3 ustawy - Prawo budowlane, jak i NSA (w wyroku z 5 września 2008 r., sygn. akt: II GSK 307/08) zalecił stosowanie ustawy Prawo budowlane przy interpretacji art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Skarżący nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie przy kwalifikowaniu urządzeń infrastruktury technicznej dla celów nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi miałby posiłkować się definicją z ustawy o gospodarce nieruchomościami lub rozporządzeniem wykonawczym do Prawa budowlanego, skoro w ustawie o drogach publicznych nie znajduje się odesłanie do definicji zawartych w tych aktach prawnych. Organ administracji podziela stanowisko strony, iż przykładowe wyliczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą zawiera § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, niemniej jednak taka definicja powinna znaleźć się w ustawie o drogach publicznych , natomiast organ nakładając na stronę opłatę administracyjną nie może stosować definicji z aktu niższego rangą niż ustawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wykluczone jest konstruowanie pojęcia zastosowanego w ustawie przy pomocy regulacji wykonawczej, tj. rozporządzenia, albowiem takiej metodzie wykładni sprzeciwia się art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej, który dla określenia przedmiotu i podstawy opodatkowania wymaga przepisów rangi ustawowej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11.02.2010 r., III SA/ Wr 674/2009 ). Co prawda wyrok zapadł w stanie faktycznym dotyczącym podatku od nieruchomości, ale z uwagi na to , iż opłaty z art. 40 ustawy o drogach są daniną publiczna (w ocenie WSA w Szczecinie nawet karą administracyjną - wyrok WSA z dnia 13 listopada 2008 r. II SA/Sz 600/2008 ), należy do nich stosować te same zasady.

Dodatkowo w § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskazano , iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Nie jest także trafny pogląd skarżącego, iż z art. 4 pkt 15a ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję kanału technologicznego, można wywieźć definicję urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Linia energetyczna nie została w nim określona, jak sugeruje skarżący, jako urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z zarządzaniem drogami.

Z uwagi na brak w ustawie definicji legalnych organ administracji nie może arbitralnie stosować definicji zawartych w równorzędnych ustawach, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Mimo , iż uregulowania art. 40 ustawy o drogach publicznych są niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, organ zobowiązany był przy stosowaniu prawa dokonać wykładni tego przepisu .

Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może odbywać się wyjątkowo , w szczególnie uzasadnionych wypadkach , na podstawie zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji . Dlatego żaden podmiot nie ma roszczenia do zarządcy drogi publicznej o udzielenie zezwolenia na lokalizację w/w obiektów w pasie drogowym , jak również z faktu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym w poprzednich latach nie można wywodzić obowiązku udzielenia takiego zezwolenia przez zarządcę na dalsze lata . Podmiot umieszczający urządzenia w pasie drogowym powinien się też liczyć z możliwością wzrostu stawek opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym i być na to przygotowany .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzją administracyjną wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Kierownika Rejonu w [...] dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – działka nr [...] – w [...], gmina [...], w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej linii kablowej [...] (w rurze osłonowej).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3). Organ administracji ustalając, na podstawie art. 30 ust. 3 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego uznał, że zajęcie dotyczy umieszczenia w pasie drogi obiektu budowlanego i z tych względów w ustaleniu tej opłaty, na podstawie ust. 6 art. 40, zastosował iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego (...), liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawkę opłaty za 1m2 zarządca drogi ustalił na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w wysokości 0,30 zł za każdy dzień zajęcia.

Istotą sporu pomiędzy stronami była kwestia zakwalifikowania przez zarządcę drogi umieszczonego w rurze ochronnej przyłącza elektroenergetycznego jako obiektu budowlanego, co w konsekwencji determinowało określenie cykliczności wnoszenia stawki opłaty i jej wysokość.

Spółka w skardze zarzuciła niezastosowanie przez organ przepisu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń (...) elektrycznych, (...). Zarzut ten, w ocenie składu Sądu, nie był trafny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 2 pkt 11 podkreśla, że jej przepisy nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620), przez co należy rozumieć, że nie naruszają także przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak podkreślał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., wydanym w sprawie I OSK 1409/09, zgodnie z art. 2 u.g.n. ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Przepis ten wymienia ustawy przykładowo, co oznacza, że objęty nim katalog ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy ustawy o drogach publicznych mają, jako przepisy odrębne, pierwszeństwo w ich stosowaniu. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co sprowadza się do uznania zarzutu skarżącej w tym zakresie jako niezasadnego.

Skarżąca również w swoich zarzutach powołała się na niezastosowanie przez organ administracji przepisu § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi (§ 140 ust. 1). Infrastrukturę, o której mowa w ust. 1, stanowią w szczególności linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne (§ 140 ust. 2 pkt 1).

Stawiając zarzut niezastosowania tego przepisu skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2008 r. wydany w sprawie II SA/Sz 880/07. W sprawie tej chodziło o zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie słupków wskaźnikowych dla "bazy drogowej". Sąd w uzasadnieniu wyroku nie podzielił stanowiska strony, iż zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim słupków wskaźnikowych dla "bazy drogowej" powinno być uznane jako "umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.).

Należy także zauważyć, że wymienione rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego określającego jakie przepisy zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych. Do przepisów techniczno - budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego (art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b.). Warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określą, w drodze rozporządzenia, właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1 (art. 7 ust. 2 pkt 2 p.b.). Z przepisu delegacyjnego do wydania rozporządzenia powołanego przez skarżącą jednoznacznie wynika, że rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy regulujący, po pierwsze - warunki techniczno-budowlane, a po drugie - reguluje te warunki techniczne wyłącznie dla obiektów budowlanych. W związku z tym nie można odmówić zasadności stanowiska zarządcy drogi o braku podstaw do recypowania definicji z aktów pod ustawowych, wydanych na podstawie delegacji z innych ustaw, do ustawy będącej podstawą prawną mającą bezpośrednie zastosowanie w sprawie, w której wydawana jest decyzja administracyjna.

Powyższe uwagi, w ocenie składu orzekającego Sądu, nie uzasadniały jednak stanowiska zarządcy drogi co do zakwalifikowania umieszczonego w rurze ochronnej przyłącza elektroenergetycznego jako obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W cytowanym przepisie prawodawca odnosi się m.in. do lokalizacji obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń.

Przepisem art. 62 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 Nr 106, poz. 675) z dniem 17 lipca 2010 r. do art. 39 dodano ust. 1a, który to przepis obowiązywał już w dacie wydawania decyzji przez I instancję.

Zgodnie z art. 39 ust. 1a przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania (...) energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Cytowany przepis pojęcie lokalizacji "infrastruktury" przydaje w zakresie stosowania Prawa telekomunikacyjnego, a pojęcie lokalizacji "urządzeń" m.in. dla przesyłu energii elektrycznej jako cechy "techniczne" tej infrastruktury i urządzeń. Jednocześnie przepis ten jest wyjątkiem od zakazu zabraniającego dokonywania w pasie drogowym czynności określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.

W przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p. zdanie drugie prawodawca wprowadził warunki uzasadniające odmowę zastosowania przepisu ust. 1a. Nie są jednakże w sprawie najistotniejsze te warunki odmowy lokalizacji (umieszczenia) obiektów budowlanych lub urządzeń, lecz istotne jest powiązanie zezwolenia z tym, do czego służą urządzenia. Zdanie drugie art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi - Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a (...). Odwołanie się do "urządzeń i infrastruktury" (o których mowa w ust. 1a) wskazuje i precyzuje, że chodzi niewątpliwie o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia służącego do doprowadzania i odprowadzania m.in. energii elektrycznej. Zatem zarządca drogi nie wydaje na nie zezwolenia jako na obiekty budowlane, lecz wydaje zezwolenie jako na urządzenia techniczne.

Wydawanie odpowiednich zezwoleń precyzuje art. 40 ust. 1 u.d.p. ze wskazaniem w ust. 2 jakiego przedmiotu zezwolenie to dotyczy. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

- umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

- umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Ponieważ, jak nadmieniono wyżej, przedmiotem wniosku skarżącej nie mogło być zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego, do zezwolenia, o które spółka wystąpiła miał zastosowanie przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a ponieważ zezwolenie powinno dotyczyć przedmiotu wskazanego w ust. 2 pkt 2, do opłaty tej miał zastosowanie ust. 5 art. 40 u.d.p.: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim."

Konsekwencją dokonania takich ustaleń przez organ administracji publicznej powinno być właściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, tj. nie § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) lecz § 3 ust. 1 w związku z § 1 pkt 2 tego rozporządzenia.

W rozpatrywanej sprawie miało więc miejsce naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.