Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 7/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 477/14 w sprawie ze skargi R. K. K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 477/14 oddalił skargę R. K. K. (dalej "skarżący") na uchwałę Rady Gminy K.z [..] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla miejscowości K. – Osiedle M. w zakresie odnoszącym się do działek o numerach ewidencyjnych [...].

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych:

Rada Gminy K. w dniu [...] sierpnia 2013 r. podjęła ww. uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla miejscowości K. – Osiedle M. w zakresie odnoszącym się do działek o numerach ewidencyjnych [...]. Uchwała nie została poprzedzona opinią zebrania wiejskiego sołectwa K., wymaganą przez § 7 pkt 2 "a" statutu Sołectwa K. (Dz.Urz. Woj. Lub. Z 2009 r. Nr 35, poz. 488).

Wojewoda L. pismem z 26 września 2013 r. poinformował Radę Gminy K., że naruszyła wskazany wyżej przepis statutu sołectwa K., gdyż wbrew niemu przed podjęciem uchwały nie uzyskała opinii zebrania wiejskiego. W ocenie organu nadzoru naruszenie to nie miało jednak charakteru istotnego i nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności.

Na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie opinii wyrażonej w uchwale zebrania wiejskiego z 27 listopada 2013 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że celem zaskarżonej uchwały było scalenie wskazanych w niej działek przeznaczonych wcześniej na cele mieszkaniowe i stworzenie w tym miejscu obiektu wielkopowierzchniowego. Taka zmiana planu zagospodarowania przestrzennego była niezgodna z interesem osób, które budując swoje domy robiły to, znając dotychczasowe zapisy obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie.

Skarżący pismem z 18 sierpnia 2014 r. wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia na rozprawie protokołu z posiedzenia XXXIV sesji Rady Gminy K. z 30 grudnia 2014 r. Kolejnym pismem z 2 września 2014 r. sprecyzował swoje żądanie, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu z posiedzenia XXXIV sesji Rady Gminy K. na okoliczność przesłanek, którymi kierowali się radni głosując przeciw podjęciu uchwały w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2013 r., a także ilości osób głosujących za podjęciem i przeciw podjęciu uchwały w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem z 8 października 2014 r. powyższą skargę oddalił.

Sąd wskazał, że kwestią podlegającą badaniu jest legitymacja skargowa skarżącego do zaskarżenia uchwały intencyjnej, jaką jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Taka konstrukcja przytoczonego przepisu oznacza, że strona inicjująca postępowanie skargowe w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym winna wykazać się nie tylko samym interesem prawnym, lecz również jego naruszeniem. Winna zatem wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, równocześnie wpływa negatywnie na jego sferę uprawnień prawnomaterialnych. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tworzy obowiązków dla mieszkańców, nie wpływa bezpośrednio na ich sytuację prawną, jest to akt intencyjny o charakterze wewnętrznie obowiązującym, który obliguje organy gminy do prac nad projektem uchwały planistycznej, a jej celem jest jedynie określenie granic terenu objętego przyszłym planem miejscowym (art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.)). W tej sytuacji zaskarżona uchwała w żadnej mierze nie przesądza o aktualnej sytuacji prawnej skarżącego, ustalenia uchwały nie oddziałują bowiem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości, tym bardziej że nieruchomość skarżącego nie jest objęta zakresem projektowanej zmiany.

W związku z powyższym Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, by zaskarżona uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszała – w chwili jej zaskarżenia – jego interes prawny lub uprawnienie. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu nie było potrzeby przeprowadzania dowodów z dokumentów, o co wnioskował skarżący.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na niewłaściwym uznaniu, że w okolicznościach niniejszej skarżący nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy K. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, że powołana uchwała narusza interes prawny jako mieszkańca gminy, który nie ma innej możliwości domagania się wyrażenia swej opinii, jak tylko poprzez jej zaskarżenie.

W piśmie procesowym z 22 grudnia 2014 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 3 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 7/15 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "Ppsa"), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił natomiast Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym".

Uwzględniając przedmiot tego aktu wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się w zasadzie jednolite stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zgodnie z tym stanowiskiem, przedstawionym m.in. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych przez Sąd pierwszej instancji, uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego.

W związku z powyższym należy podzielić w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. W tej sytuacji postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 Ppsa.