Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 947/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3, art. 155 ust. 1 pkt 3 b
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 6, art. 7, art. 77§ 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi PPUiH [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej PPUiH [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] działając, na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r . Nr 261, poz. 2603 ze zm. – alej u.g.n.), uchwały Nr XLII/444/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 83, poz. 1716) - ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. W. i U. o powierzchni [...] m2, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] na skutek jej podziału na działki: nr [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. Podział nieruchomości nastąpił zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wraz z remontem i przebudową na cele mieszkalne i usługowo - handlowe, przeniesionej na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego i Handlowego "[...]" Sp. z o.o. (dalej "[...]" Sp. z o.o.) decyzją z dnia [...].01.2005 r. znak [...]. Podział został zatwierdzony decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 2008, nr [...]. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 25.07.2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku podziału, wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł., wobec czego opłata adiacencka uwzględniająca 30% stawkę określoną w uchwale Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r. Nr XLII/444/IV/2004, stanowi kwotę [...] zł. (30% x [...] zł). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalono zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym 20 lipca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.J.

[...] Sp. z o.o. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że decyzja została wydana przez nieuprawniony organ. Ponadto zarzucono, iż organ I instancji nie wskazał podstawy prawej rozstrzygnięcia, wymierzył zobowiązanie podatkowe pomimo, że nie zostało ono poprzedzone obowiązkiem podatkowym. Zdaniem skarżącej, naruszono również przepisy prawa w ten sposób, że o istotnych sprawach w trakcie postępowania nie rozstrzygano w formie postanowień oraz dokonano ustalenia opłaty w oparciu o błędnie sporządzoną wycenę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].06.2011r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym wskazano, iż w opinii w postaci operatu szacunkowego stanowiącej dowód w niniejszej sprawie, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, przy zastosowaniu metody porównywania parami.

Organ II Instancji stwierdził, iż biegły ustalił, że nieruchomość w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach przeznaczenie nieruchomości ustalił na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].07.2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wraz z remontem i przebudową, na cele mieszkalne i usługowo - handlowe, przeniesionej na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego i Handlowego "[...]" Sp. z o.o. decyzją z dnia [...].01.2005 r., znak [...]. Z decyzji tej wynika, iż w obszarze, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość, występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa o funkcji usługowej. Nieruchomość jest częścią zespołu wojskowych budynków koszarowych, wpisanego do rejestru zabytków Miasta Poznania decyzją z dnia [...].03.2008 r., nr [...], i podlega ochronie konserwatorskiej. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...].06.2008 r., znak [...], na wniosek "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. udzielił pozwolenia na podział nieruchomości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy oszacowania wartości nieruchomości dokonał podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W operacie szacunkowym rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości, w tym nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową w aspekcie wpływu wielkości nieruchomości gruntowych na wartość jednego metra kwadratowego. Z analizy tej wynika, że w latach 2008 - 2010 wśród nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, najwyższy poziom cen jednostkowych osiągnęły grunty o powierzchniach od 1.000 do 2.500 m2. Średnia cena 1 m2 kształtowała się na poziomie 1.554,49 zł. Na niższym poziomie, do 85 % maksymalnej średniej ceny jednostkowej, kształtują się ceny nieruchomości zarówno o powierzchniach do 1.000 m2, jak i z przedziału 2.500 - 5.000 m2.

Dla gruntów o powierzchniach powyżej 5.000 m2 obserwuje się znaczący spadek poziomu cen - do 65 %. W przypadku gruntów przeznaczonych pod usługi, najwyższe ceny osiągnęły nieruchomości o powierzchniach od 1.000 do 5.000 m2- średnio 1.128,65 zł za 1 m2. Na niższym poziomie, około 75% maksymalnej średniej ceny jednostkowej, kształtują się ceny nieruchomości o powierzchniach do 1.000 m2. Wyraźny spadek cen następuje w przypadku transakcji dotyczących gruntów powyżej 5.000 m2 - do 70%. Grunty o powierzchniach powyżej 10.000 m2 osiągają ceny na poziomie 35% cen maksymalnych, co oznacza, że różnice pomiędzy najbardziej i najmniej cennymi przedziałami powierzchni gruntów przeznaczonych pod usługi są bardzo istotne. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające w cenie nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz pod usługi.

Kolegium stwierdziło również, iż dla nieruchomości przed podziałem biegły poddał analizie transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, objętymi prawem własności, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i usługową o powierzchniach powyżej 10.000 m2. Rodzaj rynku dla nieruchomości po podziale określony został dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, objętych prawem własności, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, mieszkaniową i usługową o powierzchniach od 2.500 - 5.000 m2, 5.000 - 10.000 m2 oraz powyżej 10.000 m2 Szacując wartość nieruchomości przed podziałem, do porównania przyjął trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do działki [...], o powierzchniach 13.230 m2, 30.000 m2 i 31.758 m2, położonych w obrębach: J, J. i R.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż szacując wartość nieruchomości po podziale, do porównania przyjęto trzy próby transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych. Pierwszą dla działki nr [...], stanowiącą trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach 7.891 m2, 9.462 m2 i 11.457 m2, zlokalizowanymi na terenie obrębów: K., P. i G. Próbę drugą przyjętą dla działek nr [...] i [...] oraz trzecią przyjętą dla działek nr [...] i [...], stanowią trzy transakcje nieruchomościami o powierzchniach 3.348 m2 3.851 m2 i 5.410 m2, położonymi na terenie obrębów J, Ł i N. W wycenie nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił, że posiada ona uzbrojenie częściowe w zasięgu, czyli dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. W przypadku działki nr [...] uwzględniono jej niekorzystny, nieregularny kształt zbliżony do litery "T". Następnie wyliczono poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi i do porównań, występujących w poszczególnych cechach, określono wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określono wartości nieruchomości wycenianej jako średnie arytmetyczne z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Ponadto, odniesiono się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W operacie stwierdzono, że z przeprowadzonej analizy notowań transakcji wynika, iż od początku 2006 r. następował wzrost popytu na nieruchomości gruntowe niezabudowane w granicach miasta Poznania, natomiast podaż utrzymywała się na stałym poziomie, co spowodowało wzrost poziomu cen transakcyjnych. Jednak od początku 2008 r. obserwuje się wyhamowanie tendencji wzrostowych oraz mniejszą liczbę zawieranych transakcji. W związku z powyższym, w przeprowadzonym porównaniu rzeczoznawca majątkowy przyjął stagnację cen, a trend czasowy określił na poziomie równym 0,0%. Kolegium wskazało, że opinia zawiera wyjaśnienia oraz wykres, który wskazuje, że większość transakcji kumulowała się wzdłuż czarnej linii, która wyznacza średnią wartość transakcji oraz trend czasowy, który w dniu wydawania decyzji miał tendencję linii poziomej, a więc zawiera potwierdzenie stabilności cen.

Powyższa analiza operatu, zdaniem Kolegium pozwala uznać, że opinia zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne, tj. podobne nieruchomości. Tendencje te zresztą znane są Skarżącej spółce, która sama trudni się działalnością w zakresie sprzedaży nieruchomości.

Dodatkowo wskazano, że biegły przedstawił na stronach 13 i 15 operatu procentowe wagi cech. Cechy te zarówno przed i po podziałem mieszczą się w tym samym zakresie. Stanowi to dowód na okoliczność, iż operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach.

Zdaniem Kolegium, biegły przyjął do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi ze względu na ich wielkość oraz przeznaczenie w aktach planistycznych obowiązujących dla poszczególnych obszarów. Poddał analizie rynek działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, mieszkaniową i usługową położonych na terenie miasta P., w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy, a różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej, wynikające z położenia na terenie miasta P., zostały przez biegłego uwzględnione w procesie wyceny. Rzeczoznawca przeanalizował transakcje zaistniałe w okresie ostatnich dwóch lat, a do porównań wybrał transakcje nieruchomościami najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. W wyniku dokonanej weryfikacji Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami.

Odnosząc się do zarzutu braku podobieństwa wybranych do porównania nieruchomości przywołano zestawienie 6 transakcji na stronie 13 operatu, spośród których biegły wybrał 3 nieruchomości do porównywania nieruchomości wycenianej sprzed podziału. Biegły wyjaśnił, że na rynku jest niewiele transakcji, dlatego wybrał metodę porównywania parami. Działka wyceniana ma powierzchnię ponad 30.000 m2 - 2 działki (por. str. 14 tabela operatu) mają powierzchnię niemalże identyczną. Co do działki znajdującej się przy ulicy P. wskazano, że biegły mógł wybrać tę nieruchomość do porównania i to nawet pomimo, że powierzchnia odbiegała od wielkości wycenianej działki, a to z uwagi na bardzo zbliżone inne cechy, jak uzbrojenie (w obu przypadkach częściowe w zasięgu), kształt działki i ukształtowanie (w obu przypadkach korzystny), dostępność komunikacyjną (bardzo dobra i dobra - biegły tę różnicę skorygował o wartość 13,64 zł), sąsiedztwo i otoczenie (bardzo dobre w przypadku wycenianej nieruchomości, a co do wziętej do porównania biegły skorygował przeciętność tejże wartości o kwotę 27,28 zł). Nie można zatem, w oparciu o wszystkie cechy wziętych do porównania nieruchomości stwierdzić, że są one całkowicie niepodobne do wycenianej nieruchomości. Zasadą wyceny jest wzięcie do porównania przynajmniej podobnych nieruchomości. Powoływana przez Skarżącą różnica w wielkości nieruchomości nie została wybrana jako cecha, którą biegły oceniał przy szacowaniu nieruchomości lecz uwzględnił inne cechy, które wyraźniej różnicują i tym samym mają wpływ na podobieństwo do wycenianej nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził, iż również co do wyceny po podziale na stronie 15 biegły przedstawił 15 transakcji, które w swej właściwości charakteryzowały się dużą powierzchnią, ale posiadały też inne cechy. Biegły, mając do dyspozycji tak małą liczbę działek, nie mógł zastosować metody korygowania ceny średniej. Stąd zastosował taką samą metodę jak przy wycenie działki przed podziałem (porównywania parami) - taki sposób wyceny wpływa dodatkowo na spójność wyboru metod szacowania. Zdaniem Kolegium nie można uznać, że 3 wybrane działki i ich cechy tak daleko odbiegają od właściwości wycenianej działki, iż wybór biegłego mógłby zostać uznany jednoznacznie za wadliwy. Dodatkowo biegły w pozycji Porównywanie nieruchomości w zakresie cech od 1 do 5 dokonał korekty cenowej, co powoduje, że działał zgodnie z przyjętymi standardami. Kolegium nie znalazło również błędów w obliczeniach tychże wartości. Co do działek [...] i [...], które wielkością są zbliżone oraz [...] i [...], które także są wielkością zbliżone - biegły wyceniał je w tabelach na stronach 17 i 18 operatu. Biegły, stosownie do swej wiedzy, wybrał ze strony 15 operatu 3 najbardziej zbliżone działki. Operat zawiera informacje na temat cech wszystkich nieruchomości. Każda z wybranych do porównania nieruchomości w żadnym stopniu nie odbiega podobieństwem od wycenianych. Biegły uwzględnił, że działki duże posiadały o wiele korzystniejsze kształt działki i ukształtowanie terenu, co miało wpływ na wyższą cenę dużych działek. Wyceniane działki o powierzchniach 6706 m2 i 5628 m2 miały uzbrojenie częściowe w zasięgu a wzięte do porównania działki częściowe w zasięgu lub pełne w zasięgu. Tym samym, były bardzo podobne w zakresie tej cechy. Co do kształtu działki, wzięte do porównania przy ulicy Z. i R. miały cechę określoną na poziomie: korzystne, a działka przy ulicy A.: średnio korzystne, co zostało ujęte w wartości ceny średniej z wycenianymi działkami. Sąsiedztwo i otoczenie na poziomie bardzo dobrym i dobrym dla wszystkich działek wskazuje, że cecha ta została określona na poziomie bliskiego podobieństwa. Z kolei dostępność komunikacyjna odbiegała od wartości bardzo dobrej, na jaką biegły określił działki wydzielone. Jednakże cecha ta wynika z bardzo dobrego położenia względem ogólnych szlaków komunikacji miejskiej i położeniu tychże działek. Działki wzięte do porównania posiadały cechę na poziomie dobrym, a działka przy ulicy R. przeciętną. I w tym przypadku biegły skorygował wartość o kwotę 26,53 zł, co jest zgodne ze sposobem wartościowania i szacowania nieruchomości.

Kolegium sprawdziło również wszystkie cechy wycenianych i wziętych do porównania nieruchomości i w żadnej z pozycji przedstawionych na stronie 17 nie stwierdzono, że odbiegają one w znacznym stopniu od siebie. Także w tym przypadku biegły w pozycji: porównywanie nieruchomości - skorygował właściwie cenę w relacji do cech nieruchomości.

Odnosząc się do faktu, że na terenie nieruchomości znajdują się obiekty dawnego zespołu wojskowych budynków koszarowych, co ma wpływ na wartość nieruchomości, Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem biegłego, wyrażonym w piśmie z dnia 5 lutego 2011 roku, że dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej, nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stąd w tym zakresie wycena nie budzi wątpliwości.

Tym samym, wartość nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicach W. i U. po podziale ustalona została w wysokości [...] złotych, z kolei wartość nieruchomości przed podziałem to [...] złotych. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości będącej we władaniu firmy "[...]" Sp. z o.o. w konsekwencji podziału wynosi [...] zł

Powyższa kwota jest podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego, biorąc pod uwagę uchwałę nr Nr XLII/444/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 roku, która stanowi, że stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy wartości pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po jej podziale stwierdzono, że zawarta w decyzji organu I instancji wysokość opłaty jest prawidłowa.

Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwej podstawy prawnej wydanej decyzji wskazano, że wydawanie decyzji w zakresie opłat adiacenckich, a także tzw. opłat planistycznych opiera się wyłącznie na przepisach ustawy k.p.a. oraz u.g.n. Odnosząc się do kwestii niewłaściwości organu, który wydał decyzję stwierdzono, iż na podstawie uchwał: Nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 roku (§ 4 i § 8 i § 9) i nr VI/46/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 12 stycznia 1999 roku (§ 4 i § 8 i § 9 - przepisy po zmianach) Dyrektor [...] posiada kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta P. Kompetencje te mogły zostać przeniesione na jednostkę organizacyjną na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie do dnia wydania decyzji organu I instancji oraz w dniu wydawania decyzji nie wygasło stosowne upoważnienie dla osoby pełniącej funkcję Zastępcy Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego. Kolegium nie podzieliło również zdania skarżącej w kwestii nie wydanych postanowień w trybie Ordynacji podatkowej. Wynika to z faktu, że jak wykazano powyżej, postępowania w sprawach opłat adiacenckich nie są prowadzone na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa, lecz k.p.a. Dlatego organ I Instancji słusznie zawiadomił Stronę na postawie art. 61 § 4 Kpa o wszczęciu postępowania oraz umożliwił Spółce wypowiedzenie się co do zebranego materiału stosownie do art. 10 § 1 Kpa. W związku z powyższym, skład orzekający Kolegium nie znajduje podstaw do uwzględnienia odwołania. W konsekwencji należało orzec jak w sentencji.

"[...]" sp. z o.o. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W przypadku uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 98a ust. 1a u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 roku Nr XLII/444/IV/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1716), która nie obowiązywała ani w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ani w dniu, w którym organ ustalił opłatę adiacencką, przez co naruszono również art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Zdaniem skarżącej, naruszono także art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy określeniu wartości nieruchomości faktu, iż nieruchomość jest częścią dawnego zespołu budynków koszarowych i podlega ochronie konserwatorskiej i całkowite pominięcie faktu, że nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków jako "Zespoły urbanistyczno architektoniczne kolebki miasta, najstarszego przedmieścia i najstarszych dzielnic XIX- wiecznego Poznania z budynkami użyteczności publicznej, sakralnymi, założeniami parkowymi i willowymi, zabytkami architektury przemysłowej i kamienicami" decyzją z dnia [...].10.1982 r., nr rejestru [...]. W skardze zarzucono również naruszenie art. 155 ust. 1 pkt 3 b u.g.n. poprzez nieuzwględnienie w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym niezbędnych i dostępnych danych wynikających z rejestru zabytków, a mianowicie nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie jest częścią dawnego zespołu budynków koszarowych i podlega z tego tytułu ochronie konserwatorskiej, a także pominięcia faktu, iż nieruchomość ta jest wpisana do rejestru zabytków. Skarżący zarzucił również naruszenie § 44 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie) poprzez niezastosowanie na skutek nieuwzględnienia w sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym faktu, iż nieruchomość, której dotyczy postępowanie, jest częścią dawnego zespołu budynków koszarowych i podlega z tego tytułu ochronie konserwatorskiej, a także pominięcia faktu, iż nieruchomość ta jest wpisana do rejestru zabytków. W skardze zarzucono również naruszenie art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym i niewiarygodnym materiale dowodowym w postaci operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem art. 155 ust. 1 pkt 3b u.g.n. oraz z naruszeniem § 44 ust. 1 rozporządzenia polegającym na nieuwzględnieniu faktu, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie jest częścią dawnego zespołu budynków koszarowych i podlega z tego tytułu ochronie konserwatorskiej, a także pominięcia faktu, iż nieruchomość ta jest wpisana do rejestru zabytków. Naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. nastąpiło również poprzez przyjęcie za podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego z naruszeniem art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn wobec przyjęcia do porównania nieruchomości, które zdaniem skarżącej nie spełniają kryterium podobieństwa.

W zakresie zarzutu dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 roku Nr XLII/444/IV/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1716), która nie obowiązywała ani w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ani w dniu, w którym organ ustalił opłatę adiacencką, powołano się na szereg pozycji doktryny oraz wyroków sądów administracyjnych, zawierających argumentację wskazującą na trafność tezy skarżącej, iż zaskarżoną decyzję podjęto bez wymaganej podstawy prawnej w postaci uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu, w uzasadnieniu skargi wskazano, iż z punktu widzenia różnych form ochrony zabytków, z jakimi możemy mieć do czynienia na gruncie obowiązujących przepisów, przepisy rozporządzenia nie pozwalają ograniczyć zastosowania § 44 ust. 1 rozporządzenia do kategorii nieruchomości budynkowych. Mając na uwadze regułę wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere, przyjąć należy, że wyartykułowane w tym przepisie szczególne wymogi obowiązujące przy wycenie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, dotyczą zarówno zabytków indywidualnych w postaci budynków jak i zabytków przestrzennych w postaci nieruchomości wchodzących w skład obszarów o szczególnych wartościach urbanistycznych architektonicznych czy historycznych. Wykładnia § 44 ust. 1 rozporządzenia w powiązaniu z art. 155 ust. 1 pkt 3b u.g.n. prowadzi do wniosku, że dokonując wyceny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków rzeczoznawca ma obowiązek wyjaśnić jakie ustalenia, a w szczególności ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości, przewidziano w decyzji w przedmiocie wpisania tejże nieruchomości do rejestru zabytków. Obowiązkiem rzeczoznawcy w takich przypadkach jest ustalenie, jaki wpływ na wartość nieruchomości mają przewidziane w tych decyzjach ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Ponadto, przy wycenie z zastosowaniem podejścia porównawczego, istotnego ograniczenia doznaje swoboda rzeczoznawcy w wyborze nieruchomości do porównania. Przy porównaniu wolno rzeczoznawcy uwzględniać wyłącznie ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 ugn, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stosowanie podejścia porównawczego przy wycenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oznacza zatem konieczność przyjęcia do porównania także -nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków i objętych podobną formą ochrony. Prawodawca przewidział, że ilość transakcji dotyczących tego typu nieruchomości dokonywanych na rynku lokalnym może nie wystarczyć do dokonania wyceny. Stąd w § 44 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny przyjął, że przy wycenie wolno uwzględniać także transakcje dokonane na rynku krajowym i zagranicznym.

Mając powyższe na uwadze, skarżący stwierdził, iż orzekające w sprawie organy, uznając za wiarygodny operat szacunkowy, sporządzony z naruszeniem art. 155 ust. 1 pkt 3b ugn oraz § 44 ust. 1 rozporządzenia, dopuściły się rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Opisane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, gdyby w postępowaniu uwzględniono fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, należałoby ustalić ich wartość z uwzględnieniem ograniczeń jakie niesie ze sobą forma ochrony, którą te nieruchomości objęto. Ponadto, do porównania na potrzeby sporządzenia wyceny należałoby przyjąć podobne nieruchomości o charakterze zabytkowym.

W uzasadnieniu skargi wskazano również, iż operat szacunkowy zawiera szereg innych braków, które przesądzają o niemożności prawidłowego ustalenia na jego podstawie stawki opłaty adiacenckiej. W operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia kwoty opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze- metodę porównywania parami. Zgodne z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Zgodnie z definicją legalną nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ugn, jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Do kategorii "innych cech wpływających na wartość nieruchomości" zalicza się przede wszystkim powierzchnię wycenianej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy narusza art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w ten sposób, że przyjmuje do porównania nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi. Jak już wskazano, wymóg doboru do porównania nieruchomości podobnych oznaczał w niniejszej sprawie obowiązek porównywania nieruchomości objętych, tak jak nieruchomość szacowana, ochroną konserwatorską. Wymogu tego rzeczoznawca nie dochował.

Skarżąca wskazała również, iż biegły przyjął do porównania nieruchomości o zróżnicowanym przeznaczeniu, przez co dopuścił się rażącego naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn. Przeznaczenie nieruchomości wycenianej biegły ustalił w oparciu o decyzję zabudowy z dnia [...] lipca 2004 r., znak [...] jako mieszkaniowo- usługowo- handlowe. Tymczasem, jak wynika z treści operatu oraz wyjaśnień z dnia 5 lutego 2011 r. (karta 65), do określenia wartości nieruchomości w niniejszej sprawie biegły przyjął do porównania nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo- usługową, a także nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu od nieruchomości szacowanej-przeznaczone pod zabudowę wyłącznie mieszkaniową oraz wyłącznie usługową. Tych ostatnich dwóch kategorii nieruchomości, zdaniem skarżącej, nie sposób uznać za podobne w rozumieniu art. 4 ust. 16 ugn, a tym samym w świetle art. 153 ust. 1 ugn nie mogły one być wykorzystane przy wycenie z zastosowaniem podejścia porównawczego.

Uzasadniając powyższe wskazano, że do wyceny nieruchomości przed podziałem biegły przyjął do porównania nieruchomość o charakterze wyłącznie usługowym (a zatem niespełniającą kryterium podobieństwa) położoną przy ul. G. Przyjęcie do porównania tej nieruchomości o najniższej cenie transakcyjnej z porównywanych wpłynęło na zaniżenie wartości nieruchomości przed podziałem, a tym samym spowodowało zawyżenie kwoty ustalonej opłaty adiacenckiej. Ponadto, do wyceny powstałej na skutek podziału działki nr [...] biegły przyjął do porównania nieruchomość przy ul. K. o przeznaczeniu wyłącznie usługowym, nieruchomość przy ul. B. o przeznaczeniu wyłącznie mieszkaniowym i nieruchomość przy ul. Z. o przeznaczeniu usługowo- mieszkaniowym. Tylko ta ostatnia nieruchomość ma przeznaczenie podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Oceniając operat wskazano również, iż do wyceny powstałych na skutek podziału działek nr [...],[...],[...] oraz [...] biegły przyjął trzy nieruchomości o charakterze wyłącznie mieszkaniowym, a zatem z punktu widzenia panujących na rynku trendów, najbardziej wartościowe. Tym samym biegły, nie stosując przy porównaniu wskaźników korygujących, zawyżył wartość nieruchomości szacowanej.

Skarżąca podniosła, iż biegły bezpodstawnie przyjął podobieństwo nieruchomości o zróżnicowanym zagospodarowaniu w ten sposób, że za podobne do zabudowanych nieruchomości obejmujących działki nr [...],[...] i [...] uznał nieruchomości niezabudowane. W skardze wskazano również, że biegły bezpodstawnie za podobne uznał nieruchomości, których powierzchnia w sposób znaczący odbiega od powierzchni działki szacowanej. Wskazano przy tym na porównanie działki o nr ewid. [...] o powierzchni 11870 m2 z działką o powierzchni 7891 m . Za podobną do działki ewid. nr [...] o powierzchni 6706 m biegły uznał również działkę o powierzchni dwukrotnie mniejszej 3348 m2 oraz o powierzchni 3851 m. Biegły nie wyjaśnił dlaczego przyjął, iż ww. sytuacjach zostało spełnione kryterium podobieństwa, pomimo tak znaczących dysproporcji w powierzchniach nieruchomości. Tymczasem, w przypadku gdy przyjęte do porównania nieruchomości mają powierzchnię znacząco odbiegającą od powierzchni szacowanej działki, w celu wykazania podobieństwa, rzeczoznawca ma obowiązek zawrzeć w operacie dodatkowe rozważania o dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek w przypadku tak wyraźnej różnicy powierzchni. Co istotne, samo stwierdzenie rzeczoznawcy o niewielkiej ilości transakcji sprzedaży nieruchomości o określonych powierzchniach nie może być uznane za wystarczające do przyjęcia, że wycena jest w tym zakresie prawidłowa. Skarżąca wskazała również, iż w trakcie postępowania nie zwrócono uwagi na rażące dysproporcje w cenach transakcyjnych sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania. Dotyczy to w szczególności dysproporcji pomiędzy cenami nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za podobne do działki [...] tj. nieruchomości przy ul. K., K. (cena transakcyjna za m2: 446,84 zł) oraz nieruchomości przy ul. Z, G (cena transakcyjna 900,00 zł.) przy porównywalnych cechach nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, iż wobec tak istotnych rozbieżności cen nieruchomości, obowiązkiem biegłego i organów administracji było wyjaśnić czy w sprawie spełnione zostało kryterium, o którym mowa w art. 151 ust. 1 u.g.n., a mianowicie czy strony umów sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz czy upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy. W skardze podniesiono również, że biegły nie określił, wg jakich kryteriów stopniował jakość poszczególnych cech nieruchomości (co określił jako położenie bardzo dobre, dobre, przeciętne i gorsze; jakie cechy działki decydują o przypisaniu jej do kategorii korzystna, średnio korzystna, niekorzystna; na jakiej podstawie kwalifikował sąsiedztwo i otoczenie nieruchomości jako bardzo dobre, dobre, przeciętne i gorsze). Poprzestał jedynie na wskazaniu cech rynkowych, nie wskazując kiedy dana cecha w jaki sposób będzie oceniana. W rezultacie, organy administracji nie mogły ocenić czy poszczególne cechy nie zostały nieruchomościom przypisane w sposób dowolny, a w konsekwencji czy sporządzony operat jest rzetelny.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy w myśl art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] orzekającą o nałożeniu na "[...]" Sp. z o.o. obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonej regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a ustawy);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W sprawie bezsporne jest, że decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 2008, nr [...] zatwierdzono podział nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. W i U o powierzchni 33.204 m2, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr [...] na działki: nr [...] o powierzchni 4.912 m2, [...] o powierzchni 11.870 m2, [...] o powierzchni 6.706 m2, [...] o powierzchni 5.628 m2 i [...] o powierzchni 4.088 m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 25.07.2008r. Oznacza to, iż decyzje organów I i II instancji w przedmiotowej sprawie wydane zostały przed upływem 3- letniego terminu, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Uwzględniając treść skargi, zasadnym jest więc ocena wydanych w sprawie decyzji pod kątem wykazania faktycznego wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodnionego w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz sprawdzenie czy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1a u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 roku Nr XLII/444/IV/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1716), która - zdaniem skarżącej - nie obowiązywała ani w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ani w dniu, w którym organ ustalił opłatę adiacencką, przez co naruszono również art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Uzasadniając powyższe skarżąca wskazała na fakt, iż art. 98 ust. 4 u.g.n., stanowiący podstawę do wydania uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, przestał obowiązywać w dniu 22 września 2004 roku na skutek uchylenia go art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Odpowiadając na powyższy zarzut wskazać należy, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 OTK-A-2007/4/37 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 98 ust. 4 u.g.n. powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy uzyskałaby charakter retroaktywny. Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że za takim kierunkiem wykładni przemawia także konstytucyjna zasada zaufania do państwa, która wymaga, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążącego na nim obowiązku daninowego już w chwili zajścia zdarzenia powodującego powstanie takiego obowiązku.

Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności art. 98 ust. 4 u.g.n. nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wymaga też podkreślenia, że w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 u.g.n., przepis ten był już uchylony. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1491), z dniem 22 września 2004 r. art. 98 otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej), który stanowił, że: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości (...)". Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została przeniesiona do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art. 98 nie zawierał już ustępu 4, którego dotyczyła skarga konstytucyjna. Kolejna nowelizacja art. 98, będąca konsekwencją w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218) polegała na dodaniu art. 98 ust. 1a, w którym ustawodawca przesądził jednoznacznie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast w art. 98 ust. 1 ustawodawca nadal utrzymał dotychczasową treść uprawniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tą jednak różnicą, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. Z powyższego wynika, iż uchylenie art. 98 ust. 4 u.g.n. stanowiącego podstawę do wydania uchwały Nr XLII/444/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 83, poz. 1716), wbrew stanowisku skarżącej, nie spowodował automatycznie utraty mocy obowiązującej uchwały rady gminy podjętej na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 u.g.n. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie I OSK 692/08; z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie I OSK 1069/08; z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie I OSK 946/09. z dnia 21 grudnia 2010r. w sprawie sygn. akt I OSK 301/10, z dnia 19 stycznia 2011 w sprawie sygn. akt I OSK 401/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Organ orzekający w sprawie miał więc możliwość stosowania w niniejszej sprawie 30% stawki określonej w uchwale Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r. Nr XLII/444/IV/2004.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z treści powyższego przepisu organy wywnioskowały, iż skoro do wyceny nie uwzględnia jego części składowych, w tym znajdujących się na terenie objętym wyceną obiektów dawnego zespołu wojskowych budynków koszarowych, to zasadnym jest ich zupełne pominięcie przy sporządzaniu operatu szacunkowego gruntu, na którym się znajdują. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że zasada określenia stanu i wartości nieruchomości (zarówno przed podziałem, jak i po nim), z pominięciem części składowych nieruchomości oznacza wyłącznie, iż opłatę nalicza się od wzrostu wartości gruntu i nie obejmuje się nią np. wzrostu wartości budynków usytuowanych na gruncie. Tym samym, w odniesieniu do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że nie można zupełnie pominąć faktu istnienia obiektów i wpisania do rejestru zabytków zlokalizowanego na przedmiotowym gruncie zespołu koszarowego, dokonanego decyzją z dnia [...] marca 1987r. nr rejestru [...]. Fakt wpisania obiektów stanowiących części składowe nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], powoduje, iż w ramach niniejszego postępowania zasadnym jest ustalenie wpływu decyzji o wpisie do rejestru zabytków na wartość nieruchomości objętej zakresem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca, sporządzając operat szacunkowy, miał więc obowiązek wyjaśnić, jakie ustalenia i ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości przewidziano w decyzji o wpisaniu nieruchomości do rejestru. Zgodnie bowiem z treścią art. 155 ust. 1 pkt 3 b u.g.n., przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte m.in. w rejestrach zabytków. Ponadto zgodnie z § 44 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego w celu określenia wartości nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków uwzględnia się:

1) cechy materialne oraz możliwości rozwojowe nieruchomości, wynikające z ustaleń służby ochrony zabytków;

2) cechy niematerialne, w tym wartość artystyczną i historyczną, estetykę formy architektonicznej i unikalny charakter nieruchomości;

3) ceny transakcyjne nieruchomości podobnych, uzyskiwane na rynku lokalnym, krajowym lub zagranicznym;

4) inne okoliczności związane z zabytkowym charakterem nieruchomości.

Zastosowanie powyższego przepisu, jak słusznie zauważyła skarżąca, nie ogranicza się do nieruchomości budynkowych wpisanych do rejestrów zabytków, ale obejmuje również zabytki przestrzenne w postaci nieruchomości wchodzących w skład obszarów o szczególnych wartościach urbanistycznych, architektonicznych czy historycznych.

Konieczność uwzględnienia w/w decyzji z dnia [...] marca 1987r. nr rejestru [...] oraz wpisania do rejestru zabytków nieruchomości objętej zakresem niniejszego postępowania jako zespołu urbanistyczno – architektonicznego kolebki miasta, najstarszego przedmieścia i najstarszych dzielnic XIX wiecznego Poznania z budynkami użyteczności publicznej, sakralnymi, założeniami parkowymi i willowymi, zabytkami architektury przemysłowej i kamienicami dokonanego decyzją z dnia [...].10. 1982r. nr [...] przy zastosowanym w niniejszej sprawie podejściu porównawczym, wynika również z treści art. 4 pkt 16 u.g.n., określającym definicję nieruchomości podobnej, przez którą należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 153 ust. 1 zd. 3 u.g.n. podejście porównawcze stosuje się, jeżeli "są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej". Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość nie tylko cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, ale także cech tych nieruchomości "wpływających na poziom ich cen". Tymczasem, w sporządzonym operacie zupełnie pominięto fakt objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską, co podważa wiarygodność sporządzonego operatu jako dowodu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wadliwość sporządzonego operatu wynika również z przyjęcia do porównania nieruchomości o zróżnicowanym charakterze, co przy zastosowaniu metody porównywania parami jest wykluczone, bez złożenia przez biegłego stosownych wyjaśnień i korekt. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika również stan zagospodarowania nieruchomości przyjętych do porównania. Jak wynika z akt sprawy, przeznaczenie nieruchomości wycenianej biegły ustalił w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] jako mieszkaniowo- usługowo- handlowe. Tymczasem, z treści operatu nie wynika w sposób jasny przeznaczenie nieruchomości przyjętych do porównania. Z pisma biegłego z dnia 5.05.2011r. (k. 65 akt), stanowiącego wyjaśnienie do operatu szacunkowego, w którym określono wartość nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym nieruchomości położonej przy ul. U./W. wynika, iż do porównania przyjęto nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a także nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu od nieruchomości szacowanej-przeznaczone pod zabudowę wyłącznie mieszkaniową oraz wyłącznie usługową, a więc nieruchomości o zróżnicowanym charakterze i przeznaczeniu. Biegły nie wyjaśnił, dlaczego przyjął takie nieruchomości do porównania i nie wyjaśnił zastosowania korekt wyceny z uwzględnieniem odmiennego przeznaczenia nieruchomości. Na podstawie pisma z dnia 05.05.2011r. i operatu (k. 40 akt) stwierdzić należy bowiem, iż do wyceny nieruchomości przed podziałem biegły przyjął do porównania nieruchomość o charakterze usługowym (a więc odmiennym od nieruchomości objętej postępowaniem o ustalenie opłaty adiacenckiej) położoną przy ul G. Najniższa cena transakcyjna nieruchomości przyjętej do porównania wpłynęła więc na zaniżenie wartości nieruchomości przed podziałem, co miało wpływ na ustaloną opłatę adiacencką. Ponadto, do wyceny nieruchomości powstałej na skutek podziału działki nr [...] biegły przyjął nieruchomość przy ul. K. o przeznaczeniu wyłącznie usługowym i nieruchomość przy ul. B. o przeznaczeniu wyłącznie mieszkaniowym. Z akt wynika również, że do wyceny nieruchomości powstałych na skutek podziału działek nr [...],[...], nr [...] i [...] przyjęto nieruchomości położone przy ul. Z., ul. A. i ul. R. o charakterze wyłącznie mieszkaniowym.

Za naruszenie art. 4 pkt 16 uznać należy również przyjęcie do porównania działek o powierzchni znacznie odbiegającej od powierzchni działki szacowanej. Z operatu (k. 36 akt) wynika, iż do porównania z działką [...] o pow. 6706 m2 biegły przyjął działkę położoną przy ul. A. o pow. 3348m2 oraz działkę położoną prz. Ul. Z. o pow. 3851 m2. Ponadto, z operatu (k. 38 akt) wynika, że działkę o nr. [...] o pow. 11870 m2 porównano z działką o pow. 7891 m2 położoną przy ul. Z.. Przyjęcie do porównania nieruchomości o znacznie zróżnicowanych powierzchniach podważa również treść samego operatu, z którego wynika znaczne zróżnicowanie cen nieruchomości w zależności od jej powierzchni. Na podstawie przeprowadzonej analizy biegły w sporządzonym operacie (k. 44-43 akt) sklasyfikował nieruchomości gruntowe z podziałem na nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i usługi, grupując je w przypadku nieruchomości mieszkaniowych według powierzchni od 1000-2500 m2, 2500-5000 m2 i powyżej 5000 m2 a w przypadku nieruchomości przeznaczonych na usługi grupując je według powierzchni 1000-5000m2, 5000-1000 m2 i powyżej 10000 m2. W każdym przypadku zauważono wpływ powierzchni nieruchomości przyjętej do porównania na jej wartość. Powyższe wnioski bez dodatkowych rozważań biegłego w zakresie dopuszczalności przyjęcia do porównania działek o zdecydowanie innej powierzchni, uniemożliwiają uznanie działek sklasyfikowanych przez biegłego w innych przedziałach powierzchniowych za odpowiadające wymogom wynikającym z art. 4 ust. 16 u.g.n., a tym samym w świetle art. 153 ust. 1 u.g.n. nie mogły one być wykorzystane przy wycenie z zastosowaniem podejścia porównawczego.

Stwierdzić należy również, iż organy administracyjne w trakcie postępowania nie wyjaśniły kwestii dysproporcji w cenach nieruchomości przyjętych do porównania. Z operatu znajdującego się w aktach sprawy (k. 38 akt) wynika, że określając wartość rynkową działki [...] przyjęto nieruchomość położoną przy ul K. o wartości 446,84 zł. i nieruchomość położoną przy u. Z. o wartości 900 zł. Znaczna dysproporcja cen nieruchomości przyjętych do porównania uzasadnia uzyskanie od biegłego dodatkowych wyjaśnień z powodu możliwego niespełnienia kryterium określonego w art. 151 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Rozwinięciem tego przepisu jest § 5 ust. 1 rozporządzenia, w którym stanowi się, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Organy winny były rozważyć, czy rzeczoznawca nie powinien wyjaśnić bliżej warunków transakcji, w której za nieruchomość położoną przy ul K. uzyskano cenę wynoszącą 446,84 zł. za m2, w szczególności czy na przyjęcie w transakcji takiej ceny nie wpłynęły jakieś szczególne warunki w rozumieniu § 5 rozporządzenia. Gdyby tak było, zgodnie z tym przepisem, transakcja ta nie mogłaby być przyjęta do porównania, co w rozpoznawanej sprawie spowodowałoby istotną zmianę, zwiększającą wartość nieruchomości nr [...] po podziale (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 481/09 lex nr 597629)

Należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 146 ust. 1a w związku z art. 98 a ust. 1 u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta, sporządzana w formie operatu szacunkowego, odpowiadać musi wymogom prawa przewidzianym w przepisach działu IV ustawy – Wycena nieruchomości Rozdziału 1 Określanie wartości nieruchomości oraz rozporządzenia. W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07, publ. Lex 454007). Jak wykazano powyżej, sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera szereg wad, uniemożliwiających ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na jego podstawie, a organy ich nie zauważyły, co wskazuje na nieprawidłowości postępowania.

Wykazane wyżej istotne wady operatu, stanowiącego podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji, obligowały Sąd do uchylenia decyzji obu organów.

Jak już wskazywano, operat szacunkowy jest obligatoryjnym i zasadniczym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie w znacznej części opiera się na tym środku dowodowym. Brak takiego dowodu lub jego istotna wadliwość oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i stanowi przesłankę uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji nie ma więc kompetencji do prowadzenia w niniejszej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów procedury, które nie mogłyby zostać sanowane w toku postępowania odwoławczego bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Odnosząc się do wniosku skarżącej dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organów I i II instancji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a. Żadne ze stwierdzonych uchybień nie kwalifikuje się do uznania za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, o wykonalności (pkt 2) na podstawie art. 152, a o zasądzonych kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a, uwzględniając wartość wpisu oraz stawkę minimalną opłat za czynności radców prawnych. W tym ostatnim zakresie orzekający Sąd uznał, iż nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika w tej sprawie odpowiada jej charakterowi.

ja