Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1897/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 3, art. 24 a ust. 1 i 8
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, § 47 ust. 3, § 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C.-K., D. Z.-S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 27/12 w sprawie ze skargi H. C.-K., D. Z.-S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 27/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. C. – K., D. Z. – S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

W styczniu 2008 r. organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zauważył błąd w danych dotyczących budynku położonego w Warszawie przy

ul. [...], na działkach ewidencyjnych nr 21 i 95/9, obrębu [...], na nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...]. Stwierdził mianowicie, że w operacie ewidencyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 maja 2007 r. po zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków podzielono ten budynek granicą nieruchomości na dwa odrębne obiekty budowlane: pięciokondygnacyjny budynek z 1950 r. zlokalizowany na działce nr 95/9 i czterokondygnacyjny budynek z 1970 r. na działce nr 21, przy czym oba budynki oznaczono jako mieszkalne. Rozbieżności dotyczyły też wykazanych w ewidencji danych podmiotowych, lecz stały się one przedmiotem odrębnego postępowania.

Organ podjął czynności wyjaśniające, w wyniku których zgromadził stosowny materiał dowodowy. Obejmował on kopię dokumentacji architektoniczno-budowlanej z listopada 2002 r. wykonanej na potrzeby remontu i termomodernizacji wspomnianego budynku, udostępnioną przez Delegaturę Biura Architektury

i Planowania Przestrzennego. Stwierdzono w niej, że stanowi on jeden obiekt budowlany, czterokondygnacyjny, z nieużytkowanym poddaszem, położony na działkach 21 i 95/9. Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji inwentaryzacji powykonawczej budynku z września 2005 r., nadesłanej przez Komendę Stołeczną Policji, będącą użytkownikiem budynku. Zawiera ona rzuty poziome budynku, niewyodrębniające płaszczyzn pionowych mogących wydzielić dwie odrębnie wykorzystywane części. Z kolei w świetle pisma Delegatury Biura Administracji

i Spraw Obywatelskich z dnia 16 stycznia 2008 r. w budynku tym nikt nie jest zameldowany.

Organ prowadzący ewidencję zwrócił się do wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków, który w ramach rękojmi sporządził operat techniczny [...], przyjęty w dniu [...] lutego 2008 r. Pismem z dnia 25 lutego 2008 r. organ zawiadomił natomiast osoby uznane za strony, że zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca

2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej powoływanego jako rozporządzenie) toczy się wszczęte z urzędu postępowanie, mające na celu ujawnienie prawidłowych danych o nieruchomościach położonych przy ulicy [...], stanowiących działki ewidencyjne nr 21 i 95/9.

W dniu 25 kwietnia 2008 r. na podstawie § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia czynnością materialnotechniczną dokonano aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie danych wynikających z operatu technicznego nr [...]. Polegała ona na zniesieniu podziału budynku na dwie części, co spowodowało ujawnienie łącznej powierzchni zabudowy w wysokości 493 m2, oraz na zmianie funkcji budynku z mieszkalnej na niemieszkalną, a także opisu użytków

z B – tereny mieszkaniowe na Bi – inne tereny niezabudowane. Dokonano zarazem korekty roku zakończenia budowy: z 1950 na 1958. Zmiana ta otrzymała nr [...].

Pismem z dnia 12 maja 2008 r. pełnomocnik H. C.-K., D. S.-Z. i M. Z., nabywców prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr KW [...], wystąpił o wykreślenie z ewidencji danych wprowadzonych w związku ze zmianą nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta m.st. Warszawy nie uwzględnił tego wniosku, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1068/09 oddalił skargę H. C.-K., D. S.-Z. i M. Z. na tę ostatnią decyzję, lecz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10 uchylił ten wyrok oraz zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] września 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia obligowało organ do jego zakończenia w formie prawem przewidzianej, tj. w rozpatrywanym przypadku do wydania decyzji w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczył, że decyzja taka nie została wydana, a jej braku nie konwaliduje decyzja z dnia [...] września 2008 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., dotycząca wniosku o usunięcie zmian dokonanych w drodze czynności materialnotechnicznej. Decyzja o odmowie usunięcia zmian w ewidencji gruntów i budynków jest bowiem czymś innym niż decyzja o wprowadzeniu zmian do tej ewidencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast zarzutu podnoszącego, że stronom nie zapewniono udziału w postępowaniu prowadzonym

w sprawie ujawnienia prawidłowych danych o nieruchomości przy ulicy [...] w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (nazwa organu została wskazana w pieczęci odciśniętej w lewym górnym rogu decyzji znajdującej się w aktach, na s. 5 decyzji znajduje się podpis H. S., Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Biura Geodezji i Katastru, z informacją, że wydała ona decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta, opatrzoną okrągłą pieczęcią tego organu z godłem), działając na podstawie m.in. art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 20 ust. 1 pkt 2 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne o kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), orzekł o wykreśleniu w ewidencji gruntów i budynków zmiany nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. dokonanej w trybie czynności materialnotechnicznej dotyczącej budynku położonego w Warszawie przy ul. [...] oraz użytku działek ewidencyjnych nr 95/9 i nr 21 z obrębu [...] i jednocześnie o aktualizacji operatu ewidencyjnego i wprowadzeniu danych w ewidencji wynikających z wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku i użytku, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2008 r. za numerem [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał dotychczasowy przebieg zdarzeń oraz stanowisko wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10, szczególnie tezę, że postępowanie,

o którego wszczęciu zawiadomiono pismem z dnia 25 lutego 2008 r., powinno zostać zakończone decyzją. Następnie zwrócił uwagę, że opracowanie geodezyjne przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] stanowi podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie danych dotyczących granic konturu, powierzchni zabudowy, roku zakończenia budowy, funkcji użytkowej budynku oraz użytków. Tymczasem pełnomocnik stron w piśmie z dnia 12 maja

2008 r. domaga się wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych odpowiadających stanowi poprzedniemu, który jest już nieaktualny. Nie przedstawił przy tym dokumentów, na podstawie których, zgodnie z rozporządzeniem, dokonuje się zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Pełnomocnik H. C., D. Z.-S. i M. S. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. Podkreślił, że w decyzji tej nie wskazano organu, który ją wydał. Niemniej zarzucił jej, że stanowi ona "de facto powtórzenie poprzednich decyzji, z tą jedynie różnicą, iż wówczas dokonano zmian w trybie czynności <>, a obecnie – uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku NSA – czyni się nieprawidłowe ustalenia i dokonuje usankcjonowania poczynionych zmian w trybie tzw. rękojmi do modernizacji, pomimo iż prawnie jest to niedopuszczalne".

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji omówił dotychczasowe postępowanie w sprawie, po czym zauważył, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. W myśl § 47 ust. 3 rozporządzenia w przypadku, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień, przeprowadza się postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy, wedle którego osoby zgłaszające zmianę obowiązane są dostarczyć na żądanie starosty dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji. Organ stwierdził, że dotyczy to również korekty nieprawidłowych danych dostrzeżonych z urzędu i przypomniał ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą postępowanie wszczęte w tym przedmiocie powinno być zakończone w drodze decyzji administracyjnej. Jego zdaniem rozstrzygnięcie podjęte decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. jest przy tym prawidłowe i znajduje potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w sprawie. W świetle projektu termomodernizacji oraz inwentaryzacji powykonawczej z września 2005 r. na działkach nr 21 i 95/9 zlokalizowany jest wszak jeden budynek. Nie jest to też budynek mieszkalny, co wynika z faktu, że pozostaje on w użytkowaniu Policji, a także z informacji właściwej jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta, iż nikt nie jest w nim zameldowany.

Organ odwoławczy uznał, że chybiony jest zarzut podnoszący, iż podstawą dokonania zmian w ewidencji było opracowanie geodezyjne sporządzone w ramach rękojmi do modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wedle art. 24a ust. 8 ustawy po upływie terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w wyniku modernizacji staje się on bowiem operatem ewidencji gruntów i budynków, który może ulec zmianie jedynie w trybie aktualizacji przewidzianej w § 47 rozporządzenia. Stosownie z kolei do § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia opracowanie geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian ewidencyjnych, jest podstawą do wprowadzenia tych zmian z urzędu. Bez znaczenia pozostaje to, że opracowanie to zostało sporządzone przez wykonawcę na zasadach rękojmi.

Pełnomocnik H. C.-K., D. Z.-S.i M. S. wniósł skargę na decyzję z dnia [...] października 2011 r., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu zaakcentował, że skarżący kwestionowali nie tylko tryb wszczęcia postępowania i wydania decyzji, ale prawdziwość danych zawartych w opracowaniu geodezyjno-kartograficznym. Tymczasem organ nie dokonał oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mogącego uzasadniać zmianę ewidencji

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że sformułowany w niej zarzut jest gołosłowny i w świetle akt sprawy nieuzasadniony. Jego zdaniem opracowanie spełnia kryteria określone w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a wykazane w nim dane znajdują potwierdzenie

w dokumentach posiadanych przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę wyrokiem

z dnia 24 kwietnia 2012 r., w uzasadnieniu podzielił stanowisko organów. Odnotował najpierw, że zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia do ewidencji gruntów

i budynków z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych

i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, a także

z dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Przyznał wprawdzie, że organ ewidencyjny wprowadzając zmiany do ewidencji gruntów i budynków zobowiązany jest do oceny dokumentów stanowiących źródło tych zmian, lecz uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do zakwestionowania wiarygodności danych wykazanych

w opracowaniu geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego w dniu [..] lutego 2008 r. pod nr [...]. Nie pozostają one w szczególności w sprzeczności z innymi takimi opracowaniami, sporządzonymi w późniejszym okresie.

Sąd zgodził się z ustaleniami dotyczącymi funkcji budynku, wynikającymi

z informacji z ewidencji ludności, niewskazującej jakichkolwiek osób zameldowanych w tym budynku oraz z faktu, że budynek ten zajmuje Komenda Stołeczna Policji.

W jego ocenie także aktualne granice konturu budynku i powierzchnia zabudowy nieruchomości zostały poparte stosownymi pomiarami. Z kolei zwartość obiektu jako jednego budynku i rok jego budowy zostały stwierdzone z uwzględnieniem dokumentacji architektonicznej z termomodernizacji oraz powykonawczej inwentaryzacji z 2005 r.

Sąd powtórzył, że pełnomocnik nie przedłożył żadnego dokumentu mogącego stanowić podstawę do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, stosownie do § 46 ust. 2 oraz § 35 w związku z § 45 ust. 2 rozporządzenia, wobec czego podjęta przez niego polemika z zaskarżonym rozstrzygnięciem nie została wsparta jakimkolwiek dowodem mogącym podważyć prawdziwość danych umieszczonych w wykazie zmian gruntowych w kontekście ich adekwatności do stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości. Tymczasem "nie można (...) oczekiwać, aby dane umieszczone w wykazie zmian gruntowych wymagały każdorazowego wykazywania ich prawdziwości".

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

H. C.-K., D. Z.-S. i M. S., nadal reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, podniesione

w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Pierwszy zarzut materialnoprawny odniesiony został do art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew tym przepisom oddalił skargę, mimo że w decyzji wydanej w pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2011 r. nie wskazano organu, który ją wydał, co oznacza, że nie jest ona decyzją, a co za tym idzie, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2011 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, "tj. bez substratu zaskarżenia rozumianego jako decyzja pierwszej instancji".

Drugi zarzut również dotyczył art. 151 P.p.s.a., tym razem w związku z art. 20 § 1 pkt 1-3 i § 2 pkt 1-4 ustawy. Naruszenie tych przepisów polegać miało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy "decyzją" z dnia [...] czerwca 2011 r. wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków informacje niepodlegające ujawnieniu w tej ewidencji, czyli dane odnoszące się do granic konturu budynku, jego kubatury i daty zakończenia jego budowy.

Z kolei pierwszy z zarzutów procesowych podnosił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo że postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, ponieważ zmiany ewidencyjne dokonane w jego wyniku pozbawiły skarżących, tj. dotychczasowych użytkowników wieczystych nieruchomości, możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Pełnomocnik zarzucił również Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. wskutek oddalenia skargi na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym, w którym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a lub – w przypadku uwzględnienia jedynie zarzutów materialnoprawnych – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji z dnia [...] października 2011 r. wraz z poprzedzającą ją "decyzją" z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor krótko rozwinął zarzuty kasacyjne. Najpierw powtórzył, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wskazano organu, który ją wydał. W tym kontekście nawiązał do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym oznaczenie organu należy do niezbędnych elementów pozwalających uznać pismo za decyzję administracyjną. W konsekwencji stwierdził, że skoro rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2011 r. jest tego elementu pozbawione, to nie stanowi decyzji, co oznacza również nieważność decyzji z dnia [...] października 2011 r., którą to rozstrzygnięcie utrzymano w mocy. Brak ten nie może być przy tym uzupełniony w drodze "swoistego postępowania dowodowego" mającego na celu ustalenie organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Następnie pełnomocnik podniósł, że zawarty w art. 20 § 1 pkt 1-3 i § 2 pkt 1-4 ustawy wyczerpujący katalog danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków nie obejmuje danych wprowadzonych do ewidencji w niniejszej sprawie, zwłaszcza daty zakończenia budowy budynku. Tym samym dane te zamieszczono

w ewidencji bez podstawy prawnej.

Dalej pełnomocnik zwrócił uwagę na negatywne skutki prawne, jakie zmiana ewidencji pociągnęła za sobą dla skarżących, ubiegających się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Otóż przekształcenie takie jest możliwe tylko w odniesieniu do gruntów kwalifikowanych jako grunty mieszkaniowe. Tak też kwalifikowana była sporna nieruchomość w

2008 r., kiedy skarżący nabywali prawo jej użytkowania wieczystego. W efekcie nie zawarliby tej transakcji, gdyby wiedzieli, że treść ewidencji ulegnie zmianie jeszcze przed wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego, co nastąpiło w lutym 2011 r. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] października 2011 r. i poprzedzające ją rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowią podstawę odmowy przedłużenia przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz przekształcenia go w prawo własności.

Rozwijając tę myśl w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wyraził przekonanie, że nie można dać wiary dowodom przyjętym jako podstawa faktyczna tych ostatnich rozstrzygnięć. Jedynym celem ich wydania było bowiem podważenie praw skarżących do nieruchomości, wobec czego twierdzenie organów o przypadkowym dostrzeżeniu błędów w ewidencji dopiero po 37 latach od ustanowienia użytkowania wieczystego uchybia zasadom obowiązującym

w demokratycznym państwie prawa.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. pełnomocnik skarżących przedłożył odpis decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Warszawa Ochota z dnia [...] listopada 1970 r., nr [...] ustanawiającej użytkowanie wieczyste działki gruntu, położonej przy ul. [...], obecnie objętej księgą wieczystą nr KW [...]. Okazał również doręczoną mu decyzję organu pierwszej instancji, która różni się ona od decyzji znajdującej się w aktach tym, że nie została opatrzona pieczęciami, tak podłużną na pierwszej stronie, jak okrągłą na stronie ostatniej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje. Odnotować wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zostały tak skonstruowane, że wręcz uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do istoty rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem. W większości dotyczą one bowiem kwestii, których Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważał, znajdujących się poza zasadniczym zakresem sporu, jaki dotychczas toczył się w sprawie na wszystkich jej etapach. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak wyjść poza granice wyznaczone w taki sposób zarzutami skargi kasacyjnej i musi poprzestać na zbadaniu tych aspektów sprawy, które zostały zarzutami objęte.

Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej już na wstępie stwierdzić trzeba, że są one chybione.

Niepodobna przychylić się do tezy, mającej uzasadniać pierwszy zarzut, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. w rzeczywistości decyzją nie była, a w konsekwencji, że decyzja zaskarżona, która tę decyzję utrzymała w mocy, była nieważna z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli jako wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących nie było najmniejszych wątpliwości, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Warszawy. Informacja ta została wyraźnie wskazana tak na decyzji znajdującej się w aktach, jak i na decyzji doręczonej pełnomocnikowi, okazanej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozprawie. Jedyna różnica pomiędzy tymi egzemplarzami decyzji polegała na tym, że ten doręczony nie był opatrzony pieczęciami, podłużną na pierwszej stronie i okrągłą na stronie ostatniej. Ta niezgodność nie dyskwalifikuje jednak rozpatrywanego aktu administracyjnego jako decyzji pochodzącej od Prezydenta Miasta Warszawy i tym samym nie może pociągnąć za sobą stwierdzenia nieważności ani tej decyzji, ani decyzji zaskarżonej.

Rozpatrywany zarzut jest nietrafny także z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odnosił się do podniesionej w nim kwestii, gdyż nie miał ku temu powodów. Pełnomocnik sygnalizował ją wszak jedynie na etapie odwołania i nie powrócił do niej w skardze. Mogło to uzasadniać przypuszczenie, że odstąpił on od analizowanego stanowiska, zwłaszcza iż charakter prawny decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie budził zastrzeżeń i mógł być uznany za okoliczność oczywistą. Powołano się w niej przecież na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10, w którym organy zostały zobowiązane do zakończenia postępowania właśnie w tej formie. Pola do jakichkolwiek wątpliwości nie pozostawiała też treść i postać decyzji, m.in. przyjęta podstawa prawna rozstrzygnięcia, w tym art. 104 § 1 K.p.a., przewidujący zasadę, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Podobnie nie budzące wątpliwości było to, od jakiego organu decyzja pochodzi, zresztą – jak wspomniano – został on w decyzji w wystarczający sposób oznaczony poprzez wzmiankę, iż decyzja została wydana z jego upoważnienia (przez Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Biura Geodezji i Katastru).

Chybiony jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej, podnoszący, że na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków dane, które nie zostały wymienione w art. 20 § 1 pkt 1-3 i § 2 pkt 1-4 ustawy pośród informacji objętych tą ewidencją. Pełnomocnik skarżących nie uwzględnił bowiem tego, że ta ogólna regulacja ustawowa została uszczegółowiona w przepisach rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy, które w § 63 ust. 1 wymienia liczne dane ewidencyjne dotyczące budynku. Katalog ten obejmuje też informacje, które zdaniem pełnomocnika zostały w niniejszej sprawie do ewidencji gruntów i budynków wprowadzone bezpodstawnie. Otóż zgodnie z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tak decyzji pierwszej instancji, jak decyzji zaskarżonej do danych takich należy numeryczny opis konturu wyznaczonego przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji podziemnej budynku, zwanego w rozporządzeniu konturem budynku. Z kolei w § 63 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia wymienia się odpowiednio rok zakończenia budowy i pole powierzchni zabudowy w m2. Stosownie do § 63 ust. 2 rozporządzenia przez tę ostatnią należy rozumieć pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur w znaczeniu wynikającym z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Nie można zgodzić się również ze sformułowanymi w skardze kasacyjnej zarzutami procesowymi, w ramach których pełnomocnik wyraził przekonanie, że postępowanie administracyjne toczyło się w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, gdyż miało w rzeczywistości na celu uniemożliwienie skarżącym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Odnosząc się do tej kwestii najpierw przypomnieć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10 wyraźnie stwierdził, że stronom zapewniono udział w postępowaniu w sprawie. Ocena ta ma charakter przesądzający, gdyż stosownie art. 153 P.p.s.a. wiąże w sprawie tak Sąd, jak i organy. Przyjąć więc wypada, że organy nie uniemożliwiły skarżącym skorzystania z przysługujących im uprawnień procesowych.

Pełnomocnik tego jednak nie kwestionuje, ponieważ jego argumentacja zmierza do przypisania organom intencji wykraczających poza cele postępowania w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Kwestia ta nie może być zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, zresztą nie należy to do jego kompetencji sprowadzających się do kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, dlatego można ją podsumować spostrzeżeniem, iż postępowanie w sprawie dotyczyło ewidencji, a nie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Przypomnieć wypada zarazem, że ewidencja gruntów i budynków pełni jedynie funkcje techniczno-informacyjne i dlatego nie stanowi źródła praw do nieruchomości czy też podstawy do wywodzenia czy dochodzenia tych praw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10, LEX nr 1131488 z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1839/10, LEX nr 1096358 i z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10, LEX nr 964687). Tym samym wszelkie spory dotyczące takich praw związanych z gruntem lub z budynkiem ujawnionym w ewidencji podlegają rozstrzygnięciu w odrębnym, cywilnym postępowaniu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1488/06, LEX nr 417539 i z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 355/09, LEX nr 579154), np. w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.

Nieuzasadniony jest także ostatni zarzut skargi kasacyjnej, odniesiony do art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Pełnomocnik w tym zakresie stwierdził, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, lecz rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie odwołał się do swoich racji wskazujących intencje, jakie miały organom przyświecać w trakcie postępowania. Nie podjął zatem jakiejkolwiek polemiki z oceną dokonaną w tej materii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie próbując podważyć wniosków, jakie Sąd pierwszej instancji sformułował w związku z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Nie może zaś odnieść skutku taki zarzut skargi kasacyjnej, który kwestionuje poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, ale w ogóle nie nawiązuje do zgromadzonych w sprawie dowodów. Skarga kasacyjna nie zwalcza więc tych ustaleń, czy to poprzez wytykanie niekompletności materiału dowodowego, czy to przez wykazywanie, że daje on podstawy do innych konkluzji, np. ze względu na dokumenty mogące stanowić tzw. przeciwdowód. Przedłożenie dokumentu dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest z tego punktu widzenia całkowicie niewystarczające.

Mając na względzie wszystkie dotychczasowe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.