Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1385/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, 188, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust 4 pkt 2, 35 ust 1 pkt 1 w zw z art 33 ust 2 pkt 3, 28 ust 2, 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par 1, 138 par 1 pkt 2, 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2985/12 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.N. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2985/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił, następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2012r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził, na wniosek J.N. nieważność decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...](POLSKA) Sp. z o.o. w Krakowie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, infrastrukturą techniczną, parkingiem i zjazdem z drogi publicznej w Koźminie Wielkopolskim przy ul. J., na działkach nr ew. A, B, C, D, E, F, G w części dotyczącej działek o nr ew. D, E, F i G oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lutego 2012r., w części dotyczącej działek nr ew. A, B, C. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 157 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ podkreślił, że stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podał, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego J.N. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty Krotoszyńskiego z [...] lutego 2012r. swój interes prawny do wszczęcia postępowania nieważnościowego wywodził z faktu posiadania prawa własności do działek nr ew. H, I ([...]) nie sąsiadujących bezpośrednio z projektowaną inwestycją, działki nr ew. J oraz działki nr ew. K – nie będącą działką budowlaną (KW [...]) sąsiadujących od strony północnej i północno-wschodniej z działkami nr ew. C i D, objętymi ww. decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lutego 2012 r. Organ podkreślił, że analiza projektu budowlanego wykazała, iż przedmiotowa inwestycja usytuowana na działkach nr ew. A, B, C, D, E, F, G nie wprowadza ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu ww. działek skarżącego nr ew. H, I, J oraz K. Organ wskazał, iż opisie do projektu budowlanego w granicach opracowania zaprojektowano jednokondygnacyjny pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej przeznaczony dla klientów indywidualnych. W ramach inwestycji przewidziano również wykonanie parkingów i dojazdów. Organ zaznaczył, iż przedmiotowy budynek handlowy o wysokości 4,95m znajduje się w odległości ok. 25,5m od działki skarżącego nr ew. K, oraz w odległości ok. 28m od działki nr ew. J i w odległości ok. 33m od działki nr ew. H oraz w odległości 38m od działki nr ew. I. Przy czym najbliżej usytuowane w stosunku do spornej inwestycji działki skarżącego nr ew. J i K, znajdują się w odległości odpowiednio ok. 22,5m i 21 m od zaprojektowanych miejsc parkingowych – w ilości 10 sztuk oraz w odległości ok. 28m i 25m od miejsc parkingowych w ilości 7 sztuk, a także w odległości 15m i 13m od miejsc parkingowych zaprojektowanych w ilości 23 sztuk. W ocenie organu planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia zabudowy na ww. działkach nr ew. H, I, J oraz K w szczególności ze względu na konieczność zachowania warunków wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczącego sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz warunków wynikających z § 13, § 57 oraz § 60 ww. rozporządzenia, dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, jak również z § 217 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego, § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczącego sytuowania wjazdów do zamkniętego garażu miejsc parkingowych. Nadto organ podał, że mając również na uwadze usytuowanie zaplanowanego zjazdu względem działek skarżącego oraz obowiązujące przepisy prawa w tym przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), wykluczyć należy, że przedmiotowa inwestycja ogranicza zagospodarowanie ww. działek nr ew. H, I, J oraz K. Wobec powyższego GINB uznał, że wnioskujący J.N. nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.N. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych w zw. z § 3 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie oraz art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r. oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Z brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez GINB decyzji organu I instancji w całości oraz umorzeniem postępowania przeprowadzonego przed tym organem, z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 lutego 1999r. sygn. akt I SA/Kr 1078/97). Zdaniem Sądu I instancji nie został naruszony zakaz "reformationis in peius", gdyż decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie przed tym organem nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty. A zatem, nie może ona rozstrzygać sprawy na niekorzyść skarżącego, mając charakter wyłącznie formalno-prawny.

W skardze kasacyjnej J.N. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w aspekcie przepisów art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 3 pkt 12, § 55 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78, § 113 ust. 7 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także art. 144 kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie;

b) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. traktowanych jako przepis prawa materialnego, polegające na wadliwym uznaniu, że decyzja GINB umarzająca postępowanie nie była decyzją rozstrzygającą sprawę na niekorzyść odwołującego się, gdy w istocie taką właśnie była, albowiem pozbawiała skarżącego legitymacji procesowej;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów stawianych w skardze;

b) art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w aspekcie wskazanych naruszeń prawa procesowego i prawa materialnego polegające na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zakażonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł., w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd błędnie uznał, iż przedmiotowa inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącego nr ewid. J i K. Obszar oddziaływania obiektu winien zostać wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych (wszystkich) wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Usytuowanie zjazdu z drogi publicznej bezpośrednio przy działkach skarżącego niesie ze sobą ograniczenia. I tak, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 3 pkt 12, § 55 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78, § 113 ust. 7 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie obiekty budowlane przy drodze, w tym przypadku drodze powiatowej, powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 8 m od krawędzi drogi (tu: zjazdu). A zatem, skarżący w pasie o szerokości 8 m przy granicy swej działki nie będzie mógł wybudować jakiegokolwiek obiektu. Ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu swej własności jest ewidentne (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Skarżący podniósł, iż kolejnym ograniczeniem są immisje (art. 144 k.c.) hałas, spaliny itp. A zatem, skoro sprawa dotyczy budowy obiektu związanego z handlem w obiekcie wielkopowierzchniowym, co z istoty swojej wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów - spalin, hałasu, a także może mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżącego, interes prawny skarżącego wynikający z prawa rzeczowego jest bezsprzeczny, bowiem pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną sprawą administracyjną, a planowana inwestycja może naruszyć jej chronione interesy. Skarżący zwrócił uwagę, iż Sąd nie odniósł się do zarzutu wskazującego na ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego (usytuowanie zabudowy na jej terenie) wynikającego z ustawy o drogach publicznych i tym samym na możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty. Skoro zatem skarżący wskazał w skardze, a następnie doprecyzował w odpowiedzi na wezwanie, zarzut oparty na konkretnym przepisie prawa art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 3 pkt 12, § 55 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78, § 113 ust 7 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., to Sąd I instancji nie powinien go zignorować, tylko go przeanalizować i udzielić przekonywującego i jasnego wyjaśnienia, dlaczego wskazana norma prawna nie stanowi właściwego oparcia do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu i tym samym wywiedzenia interesu prawnego skarżącego. Nadto skarżący zwrócił uwagę, iż Wojewoda Wielkopolski w uchylonej przez GINB decyzji jednoznacznie stwierdził, iż J.N. – skarżący posiada przymiot strony. Skoro organ wojewódzki uznał skarżącego za stronę postępowania, to GINB nie powinien J.N. pozbawiać tego statusu. Co do stanowiska Sądu odnośnie zakazu reformationis in peius, skarżący podał, iż zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozpatrzeniu sprawy, zarówno merytorycznie jak i kasatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. W razie wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 1 pkt. 2 in fine) może tego dokonać tylko z powodu rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjne i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty powodujące uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż kontrolowane postępowanie administracyjne było prowadzone w nadzwyczajnym trybie o stwierdzenie nieważności decyzji. Takie postępowanie zawiera ograniczenia w stosunku do postępowania toczącego się w trybie zwykłym, które rozstrzyga sprawę co do istoty, a mianowicie sprowadza się do zbadania zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lutego 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...](POLSKA) Sp. z o.o. w Krakowie pozwolenia na budowę. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność części ww. decyzji w zakresie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, infrastrukturą techniczną, parkingiem i zjazdem z drogi publicznej w Koźminie Wielkopolskim przy ul. J. na działkach nr ew. A, B, C, D, E, F, G oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działek nr ew. A, B, C. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji ww. zakresie z uwagi na to, iż Starosta Krotoszyński wbrew wymogom określonym w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na siedmiu ww. działkach, pomimo, iż inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane dla działek nr F, G i D. Nadto Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż działki nr F, G i D nie były objęte decyzją ustalającą na nich warunki zabudowy, wobec czego Starosta Krotoszyński wydając pozwolenie na budowę dla tych działek w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia Wojewody Wielkopolskiego w zakresie stwierdzonych uchybień są prawidłowe. Należy podzielić także stanowisko Wojewody Wielkopolskiego w kwestii posiadania przez J.N. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, jak również w ocenie składu orzekającego przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] września 2011 r., repertorium A numer [...] J.N. uzyskał w drodze zamiany własność nieruchomości o nr ewid. K położonej w Koźminie Wielkopolskim, która graniczy bezpośrednio z działką nr C oraz działką nr D przez które planowany jest zjazd z drogi publicznej. Wobec powyższego Wojewoda Wielkopolski prawidłowo uznał, iż działka ta położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a z uwagi na jego charakter i sposób funkcjonowania znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Także za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 § 1 i art. 139 k.p.a. polegający na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja GINB umarzająca postępowanie nie była decyzją rozstrzygającą sprawę na niekorzyść odwołującego się.

Wyjaśnić należy, iż instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę realizowania przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji. Zatem istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, iż decyzja kasacyjna nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty, a zatem nie może rozstrzygać sprawy na niekorzyść skarżącego, mając charakter wyłącznie formalno-prawny.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest błędne, bowiem zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającej stronie uprawnienie w niniejszej sprawie - status strony – i umarza postępowanie przed organem I instancji, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci ona uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji organu odwoławczego.

Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej powodujący uchylenie zaskarżonego wyroku dotyczy naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję gwarantując tym samym skarżącemu kasacyjnie możliwość merytorycznego rozpoznania jego odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2012 r.

Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien rozważyć czy stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. w części jest prawidłowe, gdyż planowana inwestycja nie może funkcjonować z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.