Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2454/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 4 listopada 2013 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: Wnioskodawca, Skarżąca) jest stanowisko Ministra Gospodarki zawarte w informacji z [...] października 2013 r. nr [...] informujące o uznaniu za niezasadny protestu skarżącej na zawiadomienie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP, Instytucja Wdrażająca, IW) z [...] lipca 2013 r. informujące o odmowie przyznania dofinansowania z uwagi na niespełnienie wszystkich kryteriów obligatoryjnych.

Zaskarżona informacja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Spółka I. złożyła wniosek o dofinansowanie nr [...] projektu pn.: "Rozwój konkurencyjności klastra POLIGEN" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 Działanie 5.1 Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Instytucja Wdrażająca poinformowała Wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie na etapie oceny merytorycznej z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego: Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania.

W uzasadnieniu IW wskazała, że zakup usług doradczych w zakresie opracowania strategii rozwoju i funkcjonowania porozumienia kooperacyjnego z elementami strategii marketingowej w kwocie 30 000,00 zł nie jest wydatkiem kwalifikowanym. Stwierdzono, że zgodnie z Instrukcją wypełnianiu wniosku o dofinansowanie w przypadku wydatków z zakresu doradztwa dot. przygotowania strategii rozwoju powiązania należy wykazać, że dokument strategii rozwoju powiązania powstanie jako rezultat realizacji poszczególnych działań projektu, a nie zaś jako produkt projektu będący bezpośrednia pochodną konkretnego wydatku (nabyty w wyniku pojedynczej usługi doradczej).

Natomiast – jak to wskazał PARP - zgodnie z uzasadnieniem tego wydatku w pkt 40 wniosku, w ramach tej kategorii wydatków planuje się zakup usług doradczych związanych z opracowaniem strategii rozwoju klastra POLIGEN, która to strategia będzie podstawowym dokumentem wyznaczającym jego rozwój w najbliższych 5 latach. Strategia ta zostanie opracowana m.in. na bazie szczegółowej analizy branży.

Wskazano ponadto, że zakup usług doradczych w zakresie opracowania studium wykonalności niezbędnego do złożenia projektu do fazy rozwoju porozumienia kooperacyjnego w kwocie wydatków 25 000,00 zł również nie jest wydatkiem kwalifikowanym. Wydatek ten nie mieści się w katalogu wydatków kwalifikowanych zgodnie z § 27 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (Dz. U. z 2012, poz. 438), albowiem rozporządzenie dopuszcza zakup usług doradczych związanych z przygotowaniem dokumentacji technicznej do projektu objętego wsparciem na rozwój powiązania kooperacyjnego. Wskazano przy tym, że studium wykonalności nie jest dokumentacją techniczną.

Reasumując IW stwierdziła, że suma wydatków uznanych za niekwalifikowane wynosi 55 000,00 zł, co stanowi ponad 10% wydatków kwalifikowanych wykazanych we wniosku o dofinansowanie. Wskazano, że skoro w myśl zapisu § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu Przeprowadzania Konkursu przedmiotowy wydatek nie może podlegać przeniesieniu do wydatków niekwalifikowanych w ramach projektu, tym samym przedmiotowe kryterium uznaje się za niespełnione.

Dodatkowo wskazano, że w uzasadnieniu zakupu wszystkich usług doradczych w pkt 40 wniosku zapisano, że ich odbiorcami będą członkowie powiązania, natomiast zgodnie z zapisami § 27 ust. 6 rozporządzenia wsparcie może zostać udzielone w zakresie zakupu usług doradczych dla koordynatora powiązania kooperacyjnego.

Poinformowano ponadto Spółkę, że pozostałe kryteria obligatoryjne zostały uznane za spełnione a projekt uzyskał 80 pkt. na etapie oceny merytorycznej fakultatywnej.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. Wnioskodawca złożył protest, w którym wniósł o weryfikację dokonanej oceny oraz o uwzględnienie protestu.

Przeprowadzonej ocenie wniosku zarzucono nieuważne przeanalizowanie zapisów wniosku o dofinansowanie i niewłaściwą interpretację wskazanych w nim okoliczności w kontekście kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej, co doprowadziło do bezzasadnego uznania, iż projekt nie spełnił kryterium obligatoryjnego oceny merytorycznej tj.: Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania.

Przede wszystkim Skarżąca wskazała, że wydatek związany z opracowaniem strategii rozwoju i funkcjonowania porozumienia kooperacyjnego z elementami strategii marketingowej jest wydatkiem kwalifikowanym w ramach Działania 5.1 POIG. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. kwalifikowane są bowiem ekspertyzy, badania w zakresie przedmiotu działalności powiązania kooperacyjnego (§27 ust.6 pkt 2), a strategia należy niewątpliwie właśnie do tego typu wydatków. Podniesiono również, że kwestionowana Strategia nie jest wyliczona wśród produktów projektu, lecz wśród jego rezultatów i z założenia będzie rezultatem poszczególnych działań projektu, co jest w pełni zgodne z przytoczonym fragmentem Instrukcji. Zauważono ponadto, iż projekt został uznany za zgodny z kryterium merytorycznym obligatoryjnym nr 3, w ocenie którego zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, analizowane jest m.in. czy "dokument w postaci ww. strategii będzie rezultatem realizacji projektu i może być wykorzystany w fazie rozwoju powiązania". Uznać należy w związku z tym - zdaniem Skarżącej - że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uznania wydatku za niekwalifikowany stoi w sprzeczności z oceną dokonaną w kryterium nr 3.

Podniesiono ponadto, że przedstawiona argumentacja związana z wydatkiem dotyczącym opracowania studium wykonalności jest błędna i wynika z nieuważnej i nieprecyzyjnej interpretacji zapisów Wniosku o dofinansowanie. Podstawowym błędem jest uznanie tego wydatku, jako wydatku związanego z opracowaniem dokumentacji technicznej do projektu objętego wsparciem na rozwój powiązania kooperacyjnego, co jest niezgodne z zapisami we wniosku. Wynika z nich jednoznacznie, iż wydatkiem objętym tą kategoria jest jedynie Program Funkcjonalno-Użytkowy, co potwierdzone jest we wskaźnikach projektu (liczba dokumentów technicznych umożliwiających dalszy rozwój klastra, szt. 1) oraz opisach w pkt 31 wniosku. Zgodnie z § 27 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, kwalifikowane są ekspertyzy, badania w zakresie przedmiotu działalności powiązania kooperacyjnego. Studium wykonalności należy z całą pewnością do tego rodzaju wydatku. Dokument taki zwyczajowo zawiera wyniki przeprowadzonych badań, często wymagających wiadomości specjalnych, obejmujących szereg analiz aspektów związanych z realizacją danego przedsięwzięcia, w tym m.in. analizy rynku, ekonomiczne, techniczne, ryzyka itp. Nie ulega także wątpliwości, zdaniem Spółki, iż przedmiotem studium ma być projekt związany bezpośrednio z przedmiotem działalności powiązania kooperacyjnego. Wskazano zatem, że należy uznać ocenę kwalifikowalności wydatku jako niezasadną, opartą na błędnych ustaleniach i niezgodną ze stanem faktycznym.

Skarżąca spółka stwierdziła również, że interpretacja zapisów pkt 40 Wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona niepoprawnie. W punkcie tym zapisano, iż odbiorcami usług doradczych będą członkowie powiązania. Oceniający zarzucili, że zapis ten nie jest zgodny z § 27 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którym usługi doradcze mają zostać zakupione dla koordynatora powiązania kooperacyjnego. Natomiast Spółka stanowczo twierdzi, iż zapisy w punkcie 40 nie stoją w sprzeczności z cyt. paragrafem rozporządzenia. Przede wszystkim Wnioskodawca nie stwierdza w tym punkcie, iż usługi doradcze nie będą zakupione dla Koordynatora; wręcz przeciwnie, naturalnym i niezaprzeczalnym jest fakt, iż wsparcie w ramach konkursu udzielane jest Koordynatorowi powiązania, co za tym idzie wszystkie usługi doradcze kupowane są przez i dla koordynatora klastra, inną natomiast kwestią jest sposób ich wykorzystania. Istotą powoływanych zapisów w pkt 40 jest konieczność spełnienia innego wymogu rozporządzenia tj. § 26 ust. 3 pkt 8a, zgodnie z którym wsparcie na wczesną fazę rozwoju powiązania kooperacyjnego może być udzielone koordynatorowi powiązania kooperacyjnego, który zobowiąże się do zapewnienia równego dostępu wszystkim uczestnikom powiązania kooperacyjnego do usług, szkoleń, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych, środków trwałych i wyposażenia nabytego w ramach projektu. Zapis w pkt 40 odnosi się bezpośrednio do tego wymogu, informując, iż odbiorcami usług będą uczestnicy powiązania. Zupełnie niezrozumiałe są zatem dla Skarżącej wnioski wyciągnięte przez oceniających. W związku z powyższym – zdaniem Spółki - interpretacja tego zapisu przez oceniających jest niezgodna ze stanem faktycznym i stanowi błędną interpretację zapisów dokumentacji konkursowej.

W wyniku dokonanej, zgodnie z § 8 ust. 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG, autokontroli oceny merytorycznej wniosku IW uznała protest za bezzasadny i podtrzymała negatywny wynik oceny wniosku, a następnie w dniu 11 września 2013 r. przekazała do Ministerstwa Gospodarki, pełniącego funkcję Instytucji Pośredniczącej (IP), protest Wnioskodawcy wraz z dokumentacją.

Pismem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Mister Gospodarki poinformował Wnioskodawcę, że protest jest niezasadny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia IP wskazała, odnosząc się do kwestii podstawy prawnej kwestionowania wydatku na opracowanie strategii rozwoju - że należy mieć na uwadze, iż przywołane w uzasadnieniu oceny konkretne zapisy Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie oparte zostały na zapisach obowiązującego rozporządzenia oraz Przewodnika po kryteriach wyboru, są z nimi zgodne i stanowią ich doprecyzowanie. Natomiast wykazanie, iż dokument strategii powinien być wynikiem realizacji poszczególnych działań w projekcie, a nie poniesienia konkretnego wydatku, wynika wprost z § 27 ust. 1 rozporządzenia, który wyjaśnia, iż wsparcie udzielane jest na wskazane wydatki w celu opracowania wspólnej strategii rozwoju powiązania kooperacyjnego.

Minister stwierdził, że należy mieć również na uwadze, iż zapisy Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, które precyzują zapisy rozporządzenia, są wiążące dla Wnioskodawców, powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 817/11. Zdaniem IP każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Z tego też względu organ stwierdził, iż zapisy Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowią podstawę do dokonania oceny kryterium, dlatego też zarzut Wnioskodawcy został uznany za niezasadny.

Odnosząc się do uzyskania pozytywnej oceny kryterium formalnego Wniosek wraz z załącznikami został przygotowany zgodnie z właściwą instrukcją, IP wyjaśniła, iż ocena kwestionowanego kryterium nie ma związku z tym kryterium formalnym, bowiem w Przewodniku po kryteriach wyboru jasno wskazano, że "Kryterium nie dotyczy części opisowych wniosku ".

W opinii IP Wnioskodawca natomiast słusznie wskazuje, iż uznanie kosztu na opracowanie strategii za niekwalifikowany pozostaje w sprzeczności z uznaniem za spełnione kryterium merytoryczne nr 3. W sytuacji, gdy przedmiotowa strategia zostanie opracowana w wyniku usługi doradczej, a nie poszczególnych działań przewidzianych w ramach projektu - w opinii IP - kryterium nr 3 powinno również zostać uznane za niespełnione. Opis kryterium nr 3 zawarty w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013 wskazuje, iż strategia rozwoju powiązania kooperacyjnego ma być efektem działań podejmowanych przez koordynatora i członków powiązania. W punkcie 30 Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie zwrócono uwagę, iż opis rezultatów projektu ma dotyczyć opisu procesu tworzenia przez wszystkich członków strategii rozwoju powiązania kooperacyjnego i propozycji wspólnych projektów powstałych w oparciu o produkty projektu. Tym samym należy uznać, że to członkowie powiązania kooperacyjnego są odpowiedzialni za powstanie strategii.

Minister stwierdził jednocześnie, że zapisy Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie wskazują że: "Dokument strategii rozwoju powiązania powstanie jako rezultat realizacji poszczególnych działań projektu, a nie zaś jako produkt projektu będący bezpośrednią pochodną konkretnego wydatku (nabyty w wyniku pojedynczej usługi doradczej)". Wnioskodawca wskazał w harmonogramie rzeczowo-finansowym, iż w ramach kosztów projektu zostanie poniesiony konkretny wydatek na opracowanie strategii rozwoju i funkcjonowania porozumienia kooperacyjnego z elementami strategii marketingowej. Nie można uznać zatem, iż to Wnioskodawca wraz z członkami powiązania będą twórcami ostatecznej strategii rozwoju powiązania kooperacyjnego. Mając jednak na uwadze, iż w ramach Procedury odwoławczej IP nie może pogarszać wyniku oceny, pierwotna ocena kryterium nr 3: W wyniku podjętych działań w ramach projektu powstanie strategia rozwoju powiązania kooperacyjnego wraz z propozycją wspólnych projektów do realizacji - zostaje podtrzymana w tym zakresie.

W proteście Wnioskodawca wskazał, że IW błędnie uznała wydatek na studium wykonalności za koszt związany z opracowaniem dokumentacji technicznej do projektu. Zdaniem Wnioskodawcy studium wykonalności jest wydatkiem zgodnym z § 27 ust. 6 rozporządzenia, gdyż taki dokument zawiera zwyczajowo wyniki przeprowadzonych badań, często wymagających wiadomości specjalistycznych, obejmujących szereg aspektów związanych z realizacją danego przedsięwzięcia, w tym analizę rynku, ekonomiczne i techniczne ryzyka.

W opinii IP nie można zgodzić się z taką argumentacją Wnioskodawcy, bowiem elementy studium wykonalności zostały już przewidziane w ramach realizacji innych usług doradczych tj. analiza branży przetwórstwa, dokumentacja techniczna, analiza finansowa. Zakup studium wykonalności stanowiłby wydatek nieracjonalny, naruszający zasadę efektywności kosztowej projektu, gdyż powielałby informacje przewidziane w ramach pozostałych usług doradczych. Ponadto, zdaniem IP, należy mieć na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem jedynymi wydatkami w ramach usług doradczych, które dotyczyć będą projektu objętego wsparciem na rozwój powiązania kooperacyjnego jest przygotowanie dokumentacji technicznej. Mając tym samym na uwadze Minister stwierdził, iż studium wykonalności, jak wskazał Wnioskodawca w proteście, nie dotyczy aspektów technicznych, nie może zostać uznane za kwalifikowane.

Natomiast odnosząc się do kwestii uznania, iż zapis we Wniosku o dofinansowanie wskazujący, iż odbiorcami usług doradczych są członkowie powiązania, i wyjaśnień Wnioskodawcy, że zapis ten dotyczy wyłącznie sposobu wykorzystania usług doradczych, gwarantując równy dostęp wszystkim uczestnikom do usług, przy zachowaniu zasady, iż wsparcie udzielone zostanie koordynatorowi powiązania, Minister stwierdził, że zapisy we Wniosku o dofinansowanie mogły budzić zastrzeżenia oceniających, jednak ich niejednoznaczne brzmienie, zwłaszcza w kontekście podpisanego oświadczenia o zapewnieniu równego dostępu wszystkim uczestnikom powiązania kooperacyjnego do usług, szkoleń, materiałów, wartości niematerialnych i prawnych, środków trwałych i wyposażenia nabytego w ramach projektu, mogły zostać wyjaśnione na etapie oceny merytorycznej, zgodnie § 7 pkt. 2 ust. 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu. IP wskazała jednakże, że powyższe nie wypływa na ostateczny wynik oceny kwestionowanego kryterium.

Podsumowując IP uznała, iż ocena w zakresie kryterium: Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania została przeprowadzona prawidłowo, a protest w tym zakresie jest niezasadny.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację z dnia [...] października 2013r., wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez właściwą instytucję.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej informacji naruszenie przepisu § 27 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 poprzez dokonanie:

1. błędnej interpretacji ustalonego stanu faktycznego oraz błędnej wykładni § 27, w tym ust. 6, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012r., a w związku z powyższym nieuznanie, iż kryterium Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania zostało spełnione,

2. błędnej wykładni Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, wczesna faza rozwoju - Kryteria merytoryczne obligatoryjne,

uzasadniając szczegółowo swoje stanowisko w uzasadnieniu skargi.

Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zaprezentowane w zaskarżonym akcie.

Dodatkowo Pełnomocnik Skarżącej w dniu 4 grudnia 2013r. na rozprawie przed WSA podniósł, że ocena wniosku jest niekompletna i niejasna, w świetle kryteriów ocena ta nie jest należycie uzasadniona, nie uwzględnia też wszystkich zarzutów protestu. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie pkt 6 przewodnika po kryteriach oceny oraz art. 26 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a jeśli chodzi o rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2012 r. - zarzucił naruszenie § 27 ust. 6 pkt 2, ponadto zarzucił naruszenie § 7 ust. 2 pkt 6 i pkt 8 Regulaminu przeprowadzania oceny wniosków.

Dodatkowo zarzutem było również to, że nie skorzystano z procedury wyjaśniającej, która pozwoliłaby na wyjaśnienie wątpliwości dotyczących zakwestionowanych kryteriów, a na możliwość zastosowania tej procedury zwrócił uwagę sam Minister.

Zwrócono ponadto uwagę, że studium wykonalności może być załącznikiem do wniosku i jest to informacja wynikająca z regulaminu, str. 5 pkt 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Gospodarki z [...] października 2013 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z p. zm.; dalej: u.z.p.p.r.).

Wskazać należy, że w przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie – jak stanowi art. 30e u.z.p.p.r. – w postępowaniu sądowo-administracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a.

Sąd zwraca także uwagę, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 u.z.p.p.r. Podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu. Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w zakresie przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć, które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym. Natomiast kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Należy przy tym wskazać, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie został wyłączony przez art. 30e u.z.p.p.r. Oznacza to, że sąd uwzględnia skargę, ale tylko w przypadku, o ile stwierdzi wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wskazać należy, iż - jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa - zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37 ustawy, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co tym samym wyklucza weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a.

Natomiast podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie przyjąć należy jako słuszny pogląd, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] października 2013r. Sąd uznał, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez Skarżącą nie narusza prawa.

W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba cyt. ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i rozporządzenia szczegółowe, przede wszystkim rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (Dz. U. 2012, poz. 438; dalej jako rozporządzenie).

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego uregulowało zasady udzielania dofinansowania w ramach PO IG, w tym określiło regulacje dotyczące procedury odwoławczej, o której mowa w art. 30b-g u.z.p.p.r. w Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (odpowiednio wersja siedemnasta z 27 czerwca 2013 r., dalej: SOP PO IG). Ponadto odpowiednio Instytucja Wdrażająca ustaliła Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 5: Dyfuzja innowacji Działanie 5.1: Wspieranie rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym dla wczesnej fazy rozwoju i fazy rozwoju powiązań kooperacyjnych. (dalej : Regulamin).

Z treści cytowanych dokumentów wynika, że wniosek o dofinansowanie powinien być wypełniony zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Działanie 5.1 - Wsparcie na wczesną fazę rozwoju (dalej: Instrukcja), na formularzu zamieszczonym w powszechnie dostępnej sieci tele-informatycznej w Generatorze wniosków. Wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami powinien być wypełniony zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku. W przypadku załącznika "Studium wykonalności" Wnioskodawca przygotowuje go na podstawie wytycznych dotyczących przygotowania studium wykonalności (§ 6 pkt 1 i 2 Regulaminu).

Pracownicy IW przeprowadzają ocenę formalną wniosku w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący PO IG zawarte w ogłoszeniu o konkursie, przy czym ocena ta ma formę zero/jedynkową (0/1). Wniosek o dofinansowanie spełniający wszystkie kryteria formalne zostaje przekazany do oceny merytorycznej przeprowadzanej przez Komisję Konkursową.

Należy dodać, że w Załączniku 4.4. SOP PO IG uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, opracowaną na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, że na etapie oceny wniosku nie wskazano podstawy prawnej nieuznania przedmiotowego wydatku jako koszt niekwalifikowany, zaś w ocenie Skarżącej Instrukcja wypełniania wniosku nie może stanowić w tym zakresie podstawy prawnej - należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, iż w piśmie PARP z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającym przyznania dofinansowania IW wskazała podstawę kwestionowania wydatku, opierając się na konkretnych postanowieniach Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, działanie 5.1. - Wsparcie na wczesną fazę rozwoju oraz przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. PARP wyjaśniła również, dlaczego uznała przedmiotowe wydatki za niekwalifikowane i uzasadniła swoje stanowisko.

Natomiast odnośnie podnoszonej w skardze kwestii, że Instrukcja wypełniania wniosku nie może stanowić w tym zakresie podstawy prawnej, należy zgodzić się ze stanowiskiem IP wyrażonym w piśmie z dnia [...] października 2013 r. rozstrzygającym protest, że przywołane w uzasadnieniu oceny konkretne postanowienia Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, oparte zostały na przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polska Agencję Rozwoju Regionalnego pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, są z nimi zgodne i stanowią ich doprecyzowanie.

Minister ponadto słusznie wskazał, że postanowienia Instrukcji są wiążące dla wszystkich uczestników konkursu, przy czym każdy Wnioskodawca przystępując do konkursu składa oświadczenie, że zapoznał się z regulacjami konkursowymi, również tymi zawartymi w Instrukcji. Tym samym Wnioskodawca - decydując się na udział w konkursie - zobowiązuje się do podporządkowania wszystkim jego regulacjom.

IP ma również rację twierdząc, że obowiązek wypełnienia Wniosku o dofinansowanie zgodnie z postanowieniami Instrukcji wynika wprost z zapisów Regulaminu przeprowadzania konkursu. W treści § 6 Regulaminu zostały zawarte zasady ubiegania się o wsparcie, w tym m.in. stwierdzenie, że wnioskodawca wypełnia wniosek o dofinansowanie na podstawie Instrukcji wypełniania wniosku.

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl) - którego pogląd w całości popiera skład orzekający w niniejszej sprawie - wynika, że zasady konkursu, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, należą do systemu realizacji programu i wiążą podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie.

NSA wskazał przy tym, że co prawda może powstać wątpliwość, czy system realizacji programu jest źródłem prawa, gdyż system ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak również nie jest też wydany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa, a także nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. Tym niemniej, mimo tych mankamentów, należałoby systemowi realizacji programu nadać charakter źródła prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, lecz wiążącego podmioty, które wystąpiły o dofinansowanie projektu realizowanego w trybie powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także organy i instytucje działające na podstawie tej ustawy.

Za nadaniem omawianemu systemowi realizacji programu waloru źródła prawa przemawia szereg względów. Omawiane programy operacyjne, których częścią jest system realizacji, zawierający m.in. środki odwoławcze (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.), funkcjonują na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponadto programy te stanowią przedmiot odpowiednich uchwał organów wprowadzających je w życie. Regulacja systemu realizacji programu spełnia też pozostałe kryteria dotyczące źródła prawa. Programy operacyjne, w tym system realizacji, ma charakter generalny i jest skierowany do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie. Na walor prawny tych przepisów wskazuje również przepis art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., poddający właściwości sądu administracyjnego kontrolę rozstrzygnięć zapadłych w tych sprawach.

Gdyby system realizacji programu nie miał waloru źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny wspomnianej kontroli, pod kątem zgodności działań instytucji zarządzającej z omawianym systemem, nie mogłoby wchodzić w grę. Istotą sprawowania władzy sądowniczej jest bowiem rozstrzyganie prawnych spraw i sporów powstających w procesie stosowania prawa lub jego stanowienia (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Wyd. Liber 2011, s. 351).

W związku z powyższym, że każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, należy zatem podkreślić, że postanowienia Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowią podstawę do dokonania oceny danego kryterium, tak więc przedmiotowy zarzut Skarżącej należy uznać z niezasadny.

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd podkreśla, że każdy z przystępujących do udziału w konkursie miał obowiązek zastosować się do wyżej wymienionej dokumentacji o jakiej mowa w ogłoszeniu konkursu. Stosując się do wytycznych tam zawartych wszyscy zgłaszający do konkursu wnioski mieli jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co z kolei prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o jakich mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. – w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Warto w tym miejscu wskazać, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 ustawy z.p.p.r. Przede wszystkim podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu. Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć (i ich wsparcie finansowe), które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym (tu: PO KL). Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy u.z.p.p.r. Sąd może zatem uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu (kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych) – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś Sąd dokonuje kontroli ich stosowania jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Należy zatem zgodzić się z Instytucją Pośredniczącą, iż nie można uznać, aby przeprowadzona ocena projektu Skarżących była niezgodna z prawem.

Trzeba wskazać, że podnoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu dotyczy procedury fakultatywnej, bowiem regulacja ta przewiduje uprawnienie, a nie obowiązek dla przewodniczącego Komisji Konkursowej do zwrócenia się do wnioskodawcy o dodatkowe informacje i wyjaśnienia treści wniosku. Przywołana powyżej regulacja przyznaje członkom KK prawo zwrócenia się do wnioskodawcy o przedłożenie wyjaśnień w sytuacji, gdy w trakcie oceny merytorycznej zaistnieją wątpliwości. Jeśli zatem informacje przedstawione w złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji nie budzą wątpliwości, członkowie oceniający nie mają obowiązku wnioskować o dodatkowe informacje i wyjaśnienia treści wniosku, zatem – zdaniem Sądu - przywołany przepis Regulaminu nie został naruszony podczas oceny wniosku.

W ramach kryterium: Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania Wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia i uzasadnienia wydatków w sposób, który umożliwi oceniającemu dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowane wydatki są kwalifikowane, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do projektu. IW zakwestionowała wydatki w wysokości 55 000,00 zł na opracowanie strategii (30 000,00 zł) oraz studium wykonalności w wys. (25 000,00 zł).

Jak zauważyły Instytucje oceniające wniosek, odnośnie do pierwszego z wymienionych wydatków we wniosku o dofinansowanie Skarżąca określiła ten wydatek: "(...) Zakup usług doradczych - opracowanie strategii rozwoju i funkcjonowania porozumienia kooperacyjnego z elementami strategii marketingowej (...) ". Należy zatem zgodzić się z IP, że Skarżąca we wniosku przewidziała wydatek na zakup usługi doradczej, w wyniku której dostarczony ma być dokument w postaci opracowania strategii. Sąd zgadza się też ze stanowiskiem IW zawartym w piśmie z dnia 18 lipca 2013 r., że postanowienia Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie wskazują, że: " w przypadku wydatków z zakresu doradztwa dotyczącego przygotowania strategii rozwoju powiązania dokument strategii rozwoju powiązania powstanie jako rezultat realizacji poszczególnych działań projektu, a nie zaś jako produkt projektu będący bezpośrednią pochodną konkretnego wydatku (nabyty w wyniku pojedynczej usługi doradczej)". Wnioskodawca wskazał w harmonogramie rzeczowo- finansowym, iż w ramach kosztów projektu zostanie poniesiony konkretny wydatek na opracowanie strategii rozwoju i funkcjonowania porozumienia kooperacyjnego z elementami strategii marketingowej.

Prawidłowo zatem – zdaniem Sądu - nie można uznać, iż to Wnioskodawca wraz z członkami powiązania będą twórcami ostatecznej strategii rozwoju powiązania kooperacyjnego. Należy też podkreślić, że wykazanie, iż dokument strategii powinien być wynikiem realizacji poszczególnych działań w projekcie, a nie poniesienia konkretnego wydatku wynika wprost z § 27 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten określa, że wsparcie udzielane jest na wskazane wydatki w celu opracowania wspólnej strategii rozwoju powiązania kooperacyjnego.

Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie przewidział wydatek na zakup - opracowania strategii, zatem strategia, jako pojedynczy produkt projektu stanowiła bezpośrednią pochodną tego wydatku. W tym miejscu należy również stwierdzić, że IW i IP prawidłowo wykazały, że Skarżąca nie wykazała w dokumentacji aplikacyjnej, że strategia rozwoju powiązania powstanie jako rezultat realizacji poszczególnych działań projektu, zatem prawidłową jest konstatacja, że Wnioskodawca przedłożył do IW wniosek o dofinansowanie przygotowany niezgodnie z zapisami Instrukcji.

Odnośnie zaś kwestii studium wykonalności niezbędnego do złożenia projektu do fazy rozwoju porozumienia kooperacyjnego (wycenionego na kwotę 25 000,00 zł), Sąd pragnie wskazać, że nie jest możliwe zakwalifikowanie tak zdefiniowanego wydatku do żadnej z kategorii określonych w § 27 ust. 6 rozporządzenia, jak prawidłowo oceniła to w swoim piśmie IW z dnia [...] lipca 2013 r.

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji PARP oraz rozstrzygnięciu Ministra Gospodarki, stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi odnoszące się do wyników oceny nie zasługują na uwzględnienie.

Należy podnieść dodatkowo w tym miejscu, że Sąd oceniając pismo z dnia [...] października 2013r. stwierdza, że instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich, jak organ administracyjny wydający decyzje. Instytucja oceniająca musi jedynie wskazać wynik oceny w poszczególnych kryteriach, a nie dokonywać szczegółowej oceny całego projektu. W informacji o negatywnej ocenie wskazano kryteria, wg których ocena była negatywna wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie, co wynikało z załączników do pisma. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny kryteriów był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego projektu. Należy stwierdzić, że celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium - to zadanie należy bowiem do wnioskodawcy, który przygotowując wniosek powinien kierować się postanowieniami dokumentacji konkursowej - ale wykrycie i wskazanie wad wniosku uniemożliwiających pozytywną jego ocenę. Takie wady wniosku zostały wskazane w informacji o negatywnej ocenie oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Sąd ponadto stwierdza, że ocena sporządzona przez PARP była dokonana z poszanowaniem zasad postępowania w takich sprawach, określonych w cytowanych przepisach prawa krajowego i wspólnotowego. Ocena ta była wyczerpująca i nie przekraczała zasad dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego.

W świetle powyższych uregulowań należy zatem zgodzić się z Instytucją Pośredniczącą, iż nie można uznać, aby przeprowadzona ocena projektu Skarżącej była niezgodna z prawem.

Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. oddalił skargę.