Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 992/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 i art. 29
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 105 par. 1, art. 136 i art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148, art. 149 par. 1, art. 150 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 par. m2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. (znak [...]) Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda) – po rozpatrzeniu odwołania M. G. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2015 r. ([...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. nr [...] z dnia [...] 1991 r. ([...]) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę tymczasowej wentylatorni na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), wydanej dla instytucji A (dalej również: [...]).

Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 1991 r. (znak nr [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w G., po rozpatrzeniu wniosku instytucji A, zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę tymczasowej wentylatorowi na nieruchomości położonej w [...] ul. [...]. W dniu 1 czerwca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek pełnomocnika M. G. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona" lub skarżąca") o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przywołanej decyzji, wskazując, że podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stanowi fakt pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). We wniosku wskazano, że strona o wydanej decyzji dowiedziała się w dniu [...] maja 2015 r. kiedy to jej pełnomocnik otrzymał od Dyrektora instytucji A kopię decyzji.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. wznowił przedmiotowe postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. dnia [...] 1991 r. znak [...]. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2015 r. (znak [...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] 1991 r. (znak nr [...]) Kierownika Urzędu Rejonowego w G. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę wentylatorni na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu wyjaśnił, że główną podaną przez stronę przyczyną stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania jest stwierdzenie przez wnioskodawczynię faktu, że jako strona nie brała udziału w postępowaniu, zaś o wyniku postępowania dowiedziała się dopiero w dniu [...] maja 2015 r. W ocenie Starosty z analizy akt wynika, że odbiór techniczny wykonanej inwestycji został wyznaczony na 9 lutego 1991 r. r. Nadto stwierdził, że z zachowanej dokumentacji wynika, że inwestycja nie ma żadnego wpływu na działkę wnioskodawczyni to jest nie ogranicza zabudowy działki wnioskodawczyni..

Organ stwierdził, że nie zachodzą również przesłanki, które stanowiłyby na podstawie art. 148 § 2 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania, bowiem o fakcie budowy wentylatorni strona wiedziała dużo wcześniej aniżeli wynika to z pisma z dnia 1 czerwca 2015 r.

W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2015 r. M. G. zarzuciła naruszenie: art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.; art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.; art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., kwestionując dopuszczalność umorzenia postępowania, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji jako wydanej bez podstawy prawnej i zarazem z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda Wielkopolski decyzja z dnia [...] sierpnia2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] 2015r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, że istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do zwykłego postępowania instancyjnego, stąd też, wydając w sprawie nową decyzję, należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania. Tym samym uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., nie zaś powołanego we wniosku Prawa budowlanego z 1974 r.

W dalszej części rozważań prawnych Wojewoda przybliżył treść przepisów art. 145 $ 1 pkt 4 k.p.a., art. 149 § 1 i 2 oraz art. 148 i art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, ze w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dalej wyjaśnił, że przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny i zawęża krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, niż wynika to z art. 28 k.p.a. i chociażby z tej przyczyny nie może być wykładany w drodze wykładni rozszerzającej. Wskazując na zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z 1994 r. definicję "obszaru oddziaływania obiektu", do którego odesłanie zawiera art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Wojewoda stwierdził, że w świetle przywołanej definicji strony oraz definicji obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego wnioskodawczyni – współwłaścicielki nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...] – nie można zaliczyć do kręgu stron w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] 1990 r. (znak [...]). Organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, uwzględniając cechy projektowanej inwestycji, jej przeznaczenie, sposób zagospodarowania terenu, treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, stwierdzić należy, że w badanej sprawie brak jest konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez wnioskodawczynię z jej nieruchomości, mogące ewentualnie powstać w sąsiedztwie omawianej inwestycji. Wojewoda stwierdził, że realizacja inwestycji na sąsiadującej nieruchomości nie powoduje automatycznie, że działka nr [...] będzie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponadto dodał, że skarżąca nie wskazuje w swoich pismach jakie konkretnie przepisy prawa materialnego mogłyby uzasadniać uznanie jej za stronę w przedmiotowym postępowaniu, a także jakie konkretnie uciążliwości powstały w związku z realizacją omawianej inwestycji. Równocześnie Wojewoda nie uznał, że wnioskodawczyni przekroczyła termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania co wadliwie przyjął organ pierwszej instancji.

Przy tak poczynionych ustaleniach Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uchylenia decyzji określana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego Starosta [...] mógł zakończyć sprawę decyzją o umorzeniu postępowania, która może być uznana za rozstrzygnięcie merytoryczne w rozumieniu art. 151 § 1 k.p.a., jeżeli organ wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną i w jego w wyniku ustalił, że wniosek wniósł podmiot, któremu nie przysługuje prawo strony. W konsekwencji zarzuty strony co do dopuszczalności umorzenia postępowania w tej sprawie organ uznał za niezasadne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z 65 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu jest w myśl art. 150 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu, a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, stąd zarzut ten Wojewoda uznał należy za bezpodstawny.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Starostę przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a.

M. G., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, w skardze na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzuciła, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na braku stwierdzenia nieważności decyzji Starosty umarzającej wznowione postępowanie, mimo że została ona wydana bez podstawy prawnej oraz jednocześnie z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art 149 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto zarzuciła skarżonemu organowi naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art 6 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty, mimo że art. 151 § 1 k.p.a. nakazuje organowi wydanie decyzji uchylającej decyzję dotychczasową i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy bądź decyzji zawierającej odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej – co powoduje, że decyzja Starosty została wydana bez podstawy prawnej oraz jednocześnie z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a.;

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art 149 § 2 k.p.a. w zw. z art 6 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i organy obydwu instancji były zobowiązane na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnąć sprawę co do istoty;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, mimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz istniały przesłanki do uchylenia jej w całości przez Wojewodę jako organ odwoławczy;

- art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Starosta [...] był organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., podczas gdy to właśnie działanie Kierownika Urzędu Rejonowego w G., którego zadania i kompetencje na podstawie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 r., nr 133, poz. 872) przeszły na Starostę [...] – brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie – było przyczyną wznowienia postępowania, zatem to organ wyższego stopnia powinien wyznaczyć organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozważenie materiału dowodowego sprawy oraz brak wyczerpującej analizy prawnej, która uzasadniałaby stanowisko przyjęte przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji;

2) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 54 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229, z późn. zm. – dalej: Prawo budowlane z 1974 r.) poprzez ich niezastosowanie w zakresie, w jakim organ powinien zbadać, czy zachodziła w niniejszym postępowaniu przyczyna wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. m.in., czy skarżąca posiadała status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 17 września 1990 r. według obowiązującego wówczas stanu prawnego; organ w powyższym zakresie zastosował aktualny stan prawny, tj. art 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które to przepisy nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy rozstrzygnięcia co do istnienia przyczyny wznowienia postępowania, ponieważ nie obowiązywały w dacie wydania decyzji z dnia 17 września 1990 r.;

- art 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm. – dalej: Prawo budowlane z 1994 r.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji, zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym, obejmuje działkę skarżącej tylko w sytuacji, w której dane oddziaływanie przekracza prawem dozwolone normy, podczas gdy przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich.

Przy tak formułowanych zarzutach, rozwiniętych szczegółowo w uzasadnieniu skargi, strona domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie tych decyzji w całości. Ponadto strona domagała się zasadzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jakkolwiek część zarzutów była nietrafna lub nie mogła zostać rozpatrzona w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności, jako że omawiane zagadnienie wiąże się z powoływaną przez strony przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a skarżąca wskazuje na uchybienie Wojewody poprzez niewyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 150 § 2 k.p.a. – należy wyjaśnić, że zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny.

Przede wszystkim Sąd wyjaśnia, że przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyroki NSA z dnia: 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 524/11, LEX nr 1215853; 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1401/10, LEX nr 1068396). Celem art. 150 § 2 k.p.a. nie jest bowiem to, aby kompetencja do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia przeszła na organ wyższego stopnia, lecz to, aby ten sam organ pierwszej instancji, którego działanie jest powodem wystąpienia wad wznowieniowych w decyzji nie wznawiał i nie prowadził postępowania w sprawie, a więc aby nie był "sędzią" we własnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1400/10, LEX nr 1068395). Z kolei właściwość do rozpoznania spraw w postępowaniach nadzwyczajnych wyznaczana jest przez aktualną właściwość rzeczową organu (tak NSA w postanowieniu z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt I OW 85/10, LEX nr 1423876).

W orzecznictwie i piśmiennictwie pojawiło się stanowisko, że jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 2 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 410/06, LEX nr 219369; 22 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 388/05, LEX nr 179210 – orzeczenia te, jak i wcześniej powołane odstępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przejście kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko wówczas, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania stanowiąca przesłankę określoną w art. 145 § 1 k.p.a. (patrz: B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 150, nb 1). Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 3 października 1988 r. sygn. akt II SA 165/88, niepublikowany, powołany za: B. Adamiak [w:] KPA. Komentarz, jw.).

Tutejszy Sąd jest zwolennikiem nawet dalej idącego poglądu, a mianowicie, że słowa "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu" zawarte w art. 150 § 1 k.p.a. należy interpretować jako odesłanie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1857/10, LEX nr 1070810 – dostępny jw.), stąd też w zasadzie w ogóle przepis ten nie znajdowałby zastosowania do sytuacji, w której wznowienie postępowania następuje na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Organem tym był w stosunku do zadań Urzędu Rejonowego w G. i kierownika tego Urzędu Starosta [...], co wynika z przepisu art. 94 ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, z późn. zm.).

W konsekwencji w sprawie całkowicie zasadne było orzekanie w I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania przez Starostę [...] i brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu.

W ocenie Sądu zasadne okazały się w części te zarzuty, które dotyczyły obowiązku rozpatrzenia sytuacji prawnej wnioskodawczyni na płaszczyźnie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

Stanowisko Wojewody co do tego, że w sprawie dla oceny sytuacji prawnej (statusu strony postępowania) powinny znaleźć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy jest błędne. Trzeba bowiem pamiętać, że to nie aktualne przepisy prawa wyznaczają, kto mógł być stroną postępowania prowadzonego na podstawie określonych przepisów prawa procesowego i materialnego. Tego rodzaju retroaktywność wprost bowiem naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 k.p.a.

Można zatem zgodzić się z przywołanym przez Wojewodę poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wydając nową decyzję we wznowionym postępowaniu, organ powinien uwzględnić zmiany dokonane w regulacji prawnej (wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I GSK 1614/06, LEX nr 351085), gdyż istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. W takiej sytuacji nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1649/10, LEX nr 760030). Niemniej jednak zasadę tę należy odnieść tylko do sytuacji, w której organ orzeka merytorycznie w wyniku uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast nie znajdzie ona zastosowania dla samej oceny, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania. Rozstrzygnięcie tej podstawowej okoliczności warunkuje dopiero możliwość zastosowania w sprawie poszczególnych przepisów z art. 151 k.p.a. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby doprowadzić, jak już wspomniano, do sytuacji, w której nowe przepisy dowolnie modyfikowałyby z mocą wsteczną krąg stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, korzystającą z przymiotu trwałości.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie organy winny były ocenić sytuację prawną skarżącej jako domniemanej strony postępowania na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Analizując, czy wnioskodawczyni ma status strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. nr [...] z dnia [...] 1991 r., organ winien był zastosować przepisy sprzed wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skoro zaś przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie określały, kto jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 i art. 29 tej ustawy, to należało zastosować w tym zakresie przepis ogólny art. 28 k.p.a., który wskazuje, kto jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 315/07, dostępny jw.).

Takich rozważań organy jednak nie przeprowadziły, w szczególności zaś Wojewoda, który skoncentrował się wyłącznie na ocenie sytuacji skarżącej we wznowionym postepowaniu na płaszczyźnie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z 1994 r. Wobec tego dopuścił się w tym zakresie uchybienia w zakresie naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego – art. 7, art., 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ w na wynik sprawy.

W tym miejscu należy również wyjaśnić, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jeśli natomiast nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, wówczas należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu. Jeśli w wyniku tej analizy okaże się, że wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną, to wznowione postępowanie należy umorzyć. Wobec tego, jeżeli w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., wznowione postępowanie – wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną – podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1731/09 ONSAiWSA 2011/4/91; 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1438/09, LEX nr 746540 – dostępne jw.). Podobnie jest w sytuacji, gdy w sprawie doszło do uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie, a organ błędnie wznowił postępowanie z naruszeniem art. 149 k.p.a. Innymi słowy, jeżeli wskutek błędnych ustaleń organu wznowi on postępowanie w sprawie, pomimo że w rzeczywistości winien był wznowienia takiego odmówić z uwagi na wystąpienie przedmiotowych bądź podmiotowych przesłanek niedopuszczalności wznowienia bądź z uwagi na nie zachowanie terminu do wniesienia podania, organ winien prowadzone postępowanie wznowieniowe umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 142/11, LEX nr 1085896).

Z powyżej przedstawionych rozważań wynika, że w pierwszej kolejności organ powinien ocenić, czy podanie pochodzi od strony postępowania, a następnie, czy zostało złożone z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jeżeli zaś ocena, czy podanie pochodzi od strony nie była możliwa bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien wznowić postępowania w celu ustalenia, czy zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże wyłącznie po uprzednim stwierdzeniu, że wniosek został złożony w terminie.

W sprawie zaszły podstawy jedynie do uchylenia decyzji Wojewody. Zdaniem Sądu, ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego organ II instancji mógłby usunąć w drodze przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Tym bardziej, że w świetle aktualnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., który rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ogranicza do swego rodzaju ostateczności stosowanej tylko w razie stwierdzenia, iż zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wręcz wymaga bowiem – o ile nie zajdzie sytuacja objęta dyspozycją przepisu art. 138 § 2 k.p.a., aby organ odwoławczy ponowienie rozpatrzył i rozstrzygnął całą sprawę, nie zaś tylko skontrolował prawidłowość decyzji organu I instancji. Wobec tego Wojewoda – przy ewentualnym wykorzystaniu własnych możliwości dowodowych – powinien ocenić w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę [...] pochodzi od strony tego postępowania i czy został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Uczynić to zaś powinien – jak to już zostało omówione w odniesieniu do oceny statusu strony – poprzez odniesienie sytuacji prawnej strony do przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Organ powinien zarazem jednoznacznie stwierdzić, czy w sprawie podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 145 k.p.a., bowiem w razie uchybienia tego terminu odpadnie podstawa do dalszego prowadzenia postępowania, które będzie w takiej sytuacji podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Przedstawione wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy pozwolą organowi II instancji rozstrzygnąć, czy zachodziły podstawy do umorzenia wznowionego postępowania, czy też do jego kontynuowania i merytorycznego zakończenia. W ten sposób dopiero będzie mógł rozstrzygną co do tego, czy należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o umorzeniu wznowionego postępowania, czy też zasadne jest uchylenie tej decyzji i kontynuowanie wznowionego postępowania przez organ I instancji, a następnie zakończenie go jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a.

Wobec charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia wszelkie pozostałe zarzuty skargi – w gruncie rzeczy dotyczące merytorycznej prawidłowości decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] 1991r. – nie mogły stanowić przedmiotu rozważań w niniejszej sprawie i nie miały doniosłego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Tego rodzaju zarzuty mogą bowiem być skierowane dopiero przeciwko nowej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, o której mowa w art. 151 k.p.a.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie Wojewody okazało się niezgodne z przepisami prawa, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 § 1 i art. 205 § 2 tej ustawy, uwzględniając wniosek strony, wysokość uiszczonych kosztów sądowych i fakt korzystania z pomocy prawnej zawodowego pełnomocnika (adwokata).