Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 42/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2016r. sprawy ze skargi E. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wykonywania robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

E. A. w dniu 26 sierpnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) "w sprawie skargi doręczonej w dniu 30 maja 2014r. dotyczącej samowoli budowlanej popełnionej przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. S. [...] w S.", zarzucając organowi naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i nie podjęcia do dnia wniesienia skargi stosownego postępowania administracyjnego. Skarżący zawnioskował o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczania akt organowi przez Sąd oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie podał, że wobec nie podjęcia przez PINB żadnych czynności w sprawie wskazanej przez niego samowoli budowlanej, wystąpił z zażaleniem na bezczynność tego organu do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB). Postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. DWINB potwierdził bezczynność organu stopnia powiatowego uznając, że pomimo upływu ustawowych terminów pozostaje on w bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Jednocześnie nakazał załatwienie jej w terminie 30 dni. PINB do dnia dzisiejszego, nie wszczął stosownego postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie dochowując terminów ustawowych, jak też terminu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia.

Do skargi załączone zostało pismo E. A. z dnia 30 maja 2014 r. skierowane do PINB w K. zawierające informację, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. S. w S., rozpoczęła od II kwartału 2013 r. roboty budowlane, polegające na odnowie dachów oraz na demontażu i wykonaniu nowych dachów na ośmiu wielorodzinnych budynkach, nie wypełniając obowiązków przewidzianych ustawą - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę PINB w K. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w związku z pismem skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. zawiadamiającego o podejrzeniu popełniania samowoli budowlanej przez Wspólnotę Mieszkaniową w S. ul. S. [...], niezwłocznie podął czynności procesowe mające na celu sprawdzenie tej informacji. Zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2014 r. powiadomiono strony o przeprowadzeniu w dniu 3 lipca 2014 r. dowodu z oględzin. Pismem z tego samego dnia, na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomiono E. A. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy.

W wyniku przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że roboty budowlane wykonane w budynkach Wspólnoty Mieszkaniowej przy. ul. S. w S. realizowane są na podstawie pozwolenia na budowę w sposób nie naruszający tego pozwolenia. Stwierdzono również, że w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonywanie na budynkach Wspólnoty "robót budowlanych polegających na termomodernizacji kompleksu budynków przy ul. S. [...] w S.", E. A. nie był uznany z stronę, gdyż uchwałą Wspólnoty z dnia 26 marca 2011r. wyrażono zgodę na dokonanie przez Zarząd Wspólnoty czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz udzielono mu pełnomocnictwa do zawierania umów przekraczających zakres zwykłego zarządu. Mając powyższe na uwadze, PINB uznał, że skarga E. A. z dnia 30 maja 2014 r. pochodzi od osoby, której nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu mającym za przedmiot samowolne wykonywanie przez Wspólnotę robót budowlanych opisanych w tym podaniu. Z tego też względu postanowieniem z dnia 4 marca 2015r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., PINB odmówił skarżącemu – jako osobie nie będącej stroną w sprawie – wszczęcia postępowania w przedmiocie wykonywania robót budowlanych przez Wspólnotę Mieszkaniową w S. przy ul. S. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2015 r. złożonym w związku z odpowiedzią organu na skargę, E. A. wyjaśnił, że jego skarga z dnia 30 maja 2014 r. dotyczyła przeprowadzenia przez Wspólnotę robót pt. "rewitalizacja dachów zespołu budynków przy ul. S. [...] w S.", które to roboty nie wymagały pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Tej sprawy organ dotychczas nie rozpoznał. Zgodnie z umową o dofinansowanie z dnia 12 listopada 2013 r. zawartą z Urzędem Marszałkowskim we W., Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej rozpoczął w maju 2013 r. roboty obejmujące rewitalizację dachów, których zakończenie przewidziane zostało na 30 września 2014 r.

Skarżący podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości której dotyczy przedmiotowa umowa i uważa, że do robót budowlanych o której mowa w tej umowie przystąpiono jeszcze przed jej podpisaniem i bez dokonania stosownego zgłoszenia. Skarżący przedstawił także swoje zastrzeżenia dotyczące prawidłowości działania pracowników Urzędu Marszałkowskiego w związku z realizacją i rozliczaniem tej umowy i zakwestionował ustalenie, jakoby Wspólnota Mieszkaniowa dysponowała tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził także, że zarządca nie posiada stosownego umocowania do reprezentacji Wspólnoty. Powołując się na orzeczenia NSA wskazał, że docieplenie budynku stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i do jego przeprowadzenia wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli a nie tylko większości. Jego zdaniem, twierdzenie PINB że Wspólnota mogła uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie uchwały podjętej przez większość członków, jest więc nieprawdzie.

Skarżący stwierdził dalej, że Zarząd Wspólnoty ubiegając się o dofinansowanie robót budowlanych polegających na odnowie dachów, przedłożył pozwolenia na budowę z dnia 22 lutego 2012 r. na roboty budowlane określone jako "termoizolacja". Dokument ten dotyczy zatem robót polegających na termoizolacji kompleksu budynków – czego nie obejmuje lokalny program rewitalizacji (stanowiący podstawę dla dofinansowania). Obejmuje on natomiast rewitalizację wspólnych części budynków wielorodzinnych tj. odnowienie głównych elementów konstrukcji budynków np. odnowę dachów. Wskazując na powyższe skarżący podkreślił, że jego skarga dotyczyła już rozpoczętych robót budowlanych, określonych jako "rewitalizacja dachów" na które Wspólnota uzyskała dofinansowanie, a nie robót o których mowa w pozwoleniu na budowę z dnia 22 lutego 2012 r. określonych jako "termoizolacja". Te roboty nie zostały jeszcze rozpoczęte z powodu braku środków finansowych. Zdaniem skarżącego, organ wprowadza w błąd twierdząc, że w lipcu 2014 r. Wspólnota prowadziła roboty w oparciu o pozwolenie na budowę z 22 lutego 2012 r. Roboty których dotyczy to pozwolenie, nie mają żadnego związku ze skargą z dnia 30 maja 2014 r. gdyż ona dotyczyła "rewitalizacji dachów", które nie wymagają pozwolenia na budowę. Zarząd wspólnoty prowadząc te roboty od 2013 r. dokonał ich zgłoszenia dopiero w czerwcu 2014 r. na skutek donosu skarżącego do PINB. Zgłoszenie to zdaniem skarżącego było zresztą nieskuteczne. Rozpoczęcie robót przed zgłoszeniem stanowi samowolę budowalną, dlatego skarżący kwestionuje stwierdzenie PINB, że budowa prowadzona w dniu 3 lipca 2014 r. nie narusza warunków zgłoszenia dokonanego w dniu 18 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na powyższe stanowisko organ wyjaśnił w piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r., że decyzja z dnia 22 lutego 2015 r. zawierająca pozwolenie na budowę, dotyczyła robót polegających na "termomodernizacji kompleksu budynków". Z projektu budowlanego który jest integralną częścią tego pozwolenia wynika, że roboty te obejmują, między innymi, przebudowę daszków stromych na budynkach. Zdaniem organu, to odnośnie tych robót skarżący używa terminu "rewitalizacja dachów" sugerując, że wykonane one zostały w ramach samowoli budowlanej. W związku z faktem, że ww. pozwoleniu na budowę nie przewidziano remontu dachów poziomych – a o konieczności remontu tych dachów inwestor przekonał się po rozpoczęciu prac na dachach stromych – przed przystąpieniem do tego remontu dokonał w dniu 18 czerwca 2014 r. zgłoszenia zamiaru wykonania "nowego papowego poszycia płaskich połaci dachów...", które Starosta K. przyjął bez sprzeciwu. Przedstawione fakty wskazują, że inwestor wykonuje roboty zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, brak zatem podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Formy działań administracji publicznej określa art. 3 § 2 u.p.p.s.a. Powołane przepisy wyznaczają granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji judykacyjnej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, czyli w sprawach skarg między innymi na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149, nie zawierają definicji pojęcia "bezczynność". Najczęściej jako "bezczynność" należy rozumieć stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej stosownego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Kontrola Sądu uruchomiona skargą na bezczynność organu zmierza zatem do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku a więc nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności do których był zobowiązany. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania oraz uwzględnia zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia

Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu w związku z pismem skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. informującym o samowoli budowlanej popełnionej przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. S. [...] w S., przez wykonywanie (od II kwartału 2013 r.) robót budowlanych polegających na odnowie dachów oraz na demontażu i wykonaniu nowych dachów na ośmiu wielorodzinnych budynkach, bez wypełnienia obowiązków przewidzianych ustawą Prawo budowlane.

Wystąpienie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 30 maja 2014 r. dotyczyło zatem sprawy samowoli budowlanej, które to sprawy – jak wynika z normy prawa materialnego (art. 48, 49, art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane) - podlegają załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej i poddane są reżimowi postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne również jest, że w piśmie z dnia 19 lipca 2014 r. skierowanym do PINB skarżący żądał wyjaśnienia przyczyn nie podjęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej Wspólnoty przedstawionej w piśmie z dnia 30 maja 2014 r. i nie uznania go za stronę. Wykazywał także swój interes prawny uprawniający go do udziału w tym postępowaniu. Natomiast w piśmie z dnia 1 sierpnia 2014r. skarżący wprost zażądał wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w S. o której informował w skardze z 30 maja 2014r. i uznania go za stronę tego postępowania.

W świetle przedstawionych sądowi akt sprawy niesporne jest, że pismo skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. – w związku z jego późniejszymi wystąpieniami z dnia 19 lipca i 1 sierpnia 2014 r. konsekwentnie do niego nawiązującymi - należy traktować jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej w tym piśmie opisanej.

W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Z przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wynikają natomiast dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Przywołany przepis musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a.). Odwołując się do regulacji procesowej przewidzianej w K.p.a. przyjdzie jeszcze wskazać, że stosownie do art. 233 k.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W takim przypadku podmiot wnoszący skargę nie będzie stroną takiego postępowania, które przez jego wszczęcie będzie jednym z przypadków załatwienia skargi, bo drugim przypadkiem będzie stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód w jego wszczęciu (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 682).

Organ administracji związany jest przedstawionymi wyżej uregulowaniami i nie ma dowolności we wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek strony. Obowiązany jest do przestrzegania przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280).

Analiza sposobu wszczęcia postępowania dokonywana jest w tzw. wstępnej fazie postępowania. Istotny w tym względzie jest przepis art. 61a § 1 k.p.a. obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. (nowelizacja dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) przewidujący wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wprowadzono w celu (jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy), odróżnienia postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazana regulacja pozwala zatem na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz postępowania. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r. o sygn. VII SA/Wa 2449/13, CBOSA). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest więc aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W kontekście poczynionych wyżej uwag podnieść należy, że z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie wynika aby postępowanie w sprawie samowoli budowlanej było wszczynane na wniosek strony. Postępowanie kontrolne w tym zakresie – co do zasady wszczynane jest więc z urzędu. W takiej sytuacji zawiadomienie od osoby trzeciej, organ powinien potraktować jako wymagający wyjaśnienia impuls do ewentualnego wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania administracyjnego (a po jego ewentualnym przeprowadzeniu do wydania decyzji merytorycznej lub decyzji umarzającej to postępowanie). Zdaniem Sądu, nie stanowi naruszenia prawa, jeżeli po otrzymaniu wniosku zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, organ nadzoru budowlanego na wstępnym etapie jego badania, uznając, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12). W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że: "Brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b., na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu)" – tak NSA w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13, CBOSA, nsa.gov.pl; podobnie NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 77/10, z dnia 10 kwietnia 2015 r. II OSK 2487/14 oraz WSA w wyroku z dnia 24 września 2008r., II SAB/Ol 24/08, CBOSA, nsa.gov.pl). W świetle przywołanych poglądów judykatury, jeśli organ administracji uzna, że jest oczywiste, iż wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 (czy też art. 48, art. 49) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie pochodzi od strony, lub z innych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała właśnie miejsce. Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika bowiem, że w dniu 4 marca 2015 r. PINB w K. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił E. A. jako osobie nie będącej stroną, wszczęcia postępowania w przedmiocie wykonywania robót budowlanych przez Wspólnotę Mieszkaniową w S. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika wprost, że zostało ono podjęte w związku z pismem skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. które wpłynęło do organu w dniu 4 czerwca 2014r. Postanowienie to wydane zostało przed dniem wniesienia skargi na bezczynność organu – co miało miejsce w dniu 26 sierpnia 2015 r. Wydanie takiego postanowienia oznacza, że nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2014 r., gdyż przed wniesieniem skargi organ – w formie prawem przewidzianej - ustosunkował się do zgłoszonego przez skarżącego żądania wszczęcia postępowania uznania go za stronę w sprawie przedstawionej przez niego w piśmie z dnia 30 maja 2014 r. PINB dokonał zatem czynności procesowej zwalniającej go z zarzutu bezczynności "w sprawie skargi z dnia 30 maja 2014 r." Podkreślenia wymaga bowiem, że w treści omawianego postanowienia wyraźnie wskazano, że dotyczy ono wniosku z dnia 30 maja 2014 r. i opisanej w nim samowoli. Odrębną kwestią jest natomiast prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, co wiąże się również z twierdzeniami skarżącego składanymi w toku postępowania sądowego, że PINB odniósł się do innego rodzaju robót budowanych niż te o które chodziło skarżącemu w piśmie z dnia 30 maja 2014r. oraz, że przysługuje mu przymiot strony w tej sprawie. W tym względzie wyjaśnić należy, że Sąd związany jest granicami sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu. W tych granicach nie mieści się zaś kontrola i ocena pod względem merytorycznym aktów administracyjnych podejmowanych przez organ dla załatwieniu wniosku, które podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Postanowienie, jakie wydane zostało w niniejszej sprawie - o odmowie wszczęcia postępowania - jest natomiast aktem zaskarżalnym. Przysługuje na nie zażalenie do organu wyższego stopnia a następnie skarga do sądu administracyjnego. Wnioskujący mógłby zatem (o ile spełni wymogi formalne) zwalczać je przy wykorzystaniu tych środków a nie w ramach skargi na bezczynność.

Sąd uznał także za konieczne wskazanie, że na dokonaną już ocenę nie mógł mieć wpływu fakt, że przesyłka zawierająca postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania zwrócona została przez doręczyciela do akt sprawy. PINB podjął bowiem próbę jej doręczenia, jednak jak wynika z adnotacji doręczyciela poczynionej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru: "Przesyłkę zwrócono do nadawcy gdyż adresat odmówił jej przyjęcia". W postępowaniu reklamacyjnym organ uzyskał zaś wyjaśnienie od "Poczty Polskiej" (pismo z dnia 25 marca 2015 r.), że "przesyłki zostały zwrócone na podstawie pisma złożonego przez adresata 6 marca 2015 r. z którego wynika, że nie będzie on przebywał pod adresem R. [...] J., od dnia 10 marca 2015 r. do 5 kwietnia 2015r. i złożył prośbę aby wszystkie przesyłki nadchodzące do niego w tym terminie były zwracane". Powyższe okoliczności wskazują, że do doręczenia mogło dojść na zasadzie art. 47 k.p.a.

Jak jednak wcześniej wskazano przedstawione zdarzenia nie stanowią dla Sądu okoliczności przesądzającej przy badaniu bezczynności organu. Zgodnie bowiem z dominującym w judykaturze stanowiskiem, przy ocenie bezczynności, dla uznania momentu załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej i uznania go w nim za stronę, miarodajny jest moment wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Istotna jest data jego sporządzenia a nie doręczenia skarżącemu. Już bowiem z chwilą podpisania postanowienia, czy też decyzji, mamy do czynienia z podjęciem aktu w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje postanowienie (decyzja administracyjna). Dzień wydania aktu jest też miarodajny dla oceny jego podstawy prawnej i podstawy faktycznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie wydanie decyzji (czy też postanowienia) jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu aktu zawierającego wymagane prawem elementy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. I SAB/Wa 397/13 oraz przywołany w nim wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. I OSK 600/12 – nsa.gov.pl). W efekcie dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, znaczenie ma data wydania decyzji a nie data jej doręczenia stronie (tak NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 I OSK 238/15- nsa.gov.pl). Przywołać także należy pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z dnia 30 lipca 2014 r. I OSK 1979/14, że prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi jednak bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi o jakiej mowa w tym przepisie (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1194/12).

Niezależnie od powyższego zauważyć również należy, że PINB potraktował pismo skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. jako sygnał do przeprowadzenia czynności kontrolnych. W piśmie z dnia 12 czerwca 2014 r. poinformował go, że podejmie ewentualne postępowanie w celu potwierdzenia zarzutów ewentualnej samowoli - po zakończeniu czynności sprawdzających. W związku z powyższym przeprowadził w dniu 3 lipca 2014 r. kontrolę budowy, w wyniku której ustalił, że realizacja budowy nie narusza warunków pozwolenia na budowę na obecnym etapie zaawansowania robót. O wynikach tej kontroli organ zawiadomił inwestora oraz skarżącego (pismo z dnia 8 lipca 2014 r.). Nadto pismem z dnia 4 marca 2015 r. PINB poinformował skarżącego o braku przesłanek o których mowa w art. 48, art.49, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego uprawniających organ nadzoru budowlanego do interwencji w sprawie budowy realizowanej przez zarząd Wspólnoty. Organ wyjaśnił, że roboty te prowadzone są na podstawie pozwolenia na budowę, którego zakres – jak wynika z projektu budowlanego - obejmuje również wymianę poszycia i konstrukcji daszków stromych z przedłużeniem połaci, wymianę krokwi z przedłużeniem do wysokości istniejącego daszku poziomego. Demontaż istniejącego daszku nad oknami, montaż murłaty oraz obróbek blacharskich". Na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych z dnia 18 czerwca 2014 r. inwestor ma prawo do "wymiany na nowo papowego poszycia płaskich połaci dachów". W efekcie organ poinformował, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje podstaw do postawienia zarzutu samowoli budowlanej i nie uzasadnia interwencji organu nadzoru budowlanego. Ponieważ skarżący nie ma przymiotu strony postępowania organ nie dopatrzył się podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej z urzędu.

W związku z powyższym, za Naczelnym Sądem Administracyjnym wyjaśnić należy, że organ administracji, jeśli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia, co też w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego uczynił szczegółowo przedstawiając swoje argumenty w tej kwestii (wyrok z dnia 10 kwietnia 2015 r. II OSK 2487/14, nsa.gov.pl).

Wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego z urzędu traktować natomiast należy jako skargę, o której mowa w art. 227 K.p.a. Jednakże na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie przysługuje też taki środek zaskarżenia na sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu skargowym (Rozdział 2 K.p.a.) nie należą bowiem do kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 2 § 2 u.p.p.s.a, na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, brak zdaniem Sądu podstaw do uznania, że PINB w K. w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 30 maja 2014 r. dotyczącym samowoli budowlanej polegającej na odnowie dachów przez ich demontaż i wykonanie nowych dachów na ośmiu wielorodzinnych budynkach. W konsekwencji brak było także podstaw do stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z naruszeniem prawa.

Z tych względów na podstawie art. 151 u.p.p.s.a skarga została oddalona.