Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1132/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 138 § 1 pkt. 2, art. 138 § 2, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Gd 61/10 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przejęcia w administrację nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Gminy K. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Gd 61/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2009r.,

Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przejęcia w administrację nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. wydaną na podstawie art.157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 kpa oraz art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1984r., Nr 11, poz. 55) stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z [...] czerwca 1984r. o przejęciu z dniem 1 lipca 1984r. w administrację nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. i powierzeniu sprawowania zarządu nad wymienioną nieruchomością Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z [...] października 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na wniosek kuratora Spółki [...] Sp. z o. o. w K. A. B., złożony dnia [...] września 2005r., stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z [...] czerwca 1984r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 290/06 stwierdził nieważność ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] lutego 2006r. i decyzji z dnia [...] października 2005r. W opisanej sprawie A. B. legitymujący się tylko pierwotnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. o powołaniu kuratora nie był uprawniony do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K.

Następnie kurator A. B. podjął starania o zmianę uprawnień, uzyskując stosowne postanowienie Sądu Okręgowego w G. sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2007 i wnioskiem z dnia [...] października 2007r. ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podstawę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1984r. stanowił art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe

(Dz. U. z 1984 r., Nr 11 poz. 55). Z przepisu art. 20 ust. 2 tej ustawy wynika, iż organ administracji państwowej mógł wydać decyzję o objęciu zarządem budynków niestanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej przez właściwe organy lub jednostki gospodarcze tylko w trzech odrębnych przypadkach, tj. 1) na wniosek właściciela, 2) w przypadku, gdy zarząd nie jest przez właściciela sprawowany, 3) jeżeli właściciel nie sprawuje zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie. Zatem przedmiotowa decyzja także winna wskazywać konkretny przepis materialnoprawny adekwatny do konkretnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym, stanu faktycznego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że podjęta została na wniosek dotychczasowego administratora nieruchomości przy ul. [...] w K. Ł. O., która zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy w K. o przejęcie tej nieruchomości motywując wniosek podeszłym wiekiem i złym stanem zdrowia. Ł. O. funkcję administratora pełniła od czasu śmierci męża, który od dnia [...] maja 1966 r. był likwidatorem [...] Sp. z o.o. w likwidacji w K., w skład której wchodziła również nieruchomość przy ul. [...] w K., a której był też współudziałowcem. W uzasadnieniu tej decyzji Naczelnik Miasta i Gminy K. stwierdził, że mając na względzie wiek i stan zdrowia Ł. O., który nie daje rękojmi sprawowania zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie orzekł jak w sentencji.

Jak ocenia SKO, Naczelnik Miasta i Gminy przekazał przedmiotowy budynek przy ul. [...] w K. w zarząd, który miał sprawować i zapewne sprawowało Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., a więc w pewnym stopniu uzasadnienie to dotyczy pierwszego z przypadków wymienionego w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo lokalowe. Uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem tego postępowania nie dotyczy stanu uregulowanego art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3. W tym stanie rzeczy decyzja ta obciążona jest wadą, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) przez błędne zastosowanie art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe.

Według SKO nie ma też wątpliwości, iż w postępowaniu które toczyło się o przejęcie w administrację i sprawowanie zarządu nad budynkiem nie będącym własnością jednostki gospodarki uspołecznionej (będącym własnością prywatną) powinno toczyć się z udziałem strony, którą był niewątpliwie właściciel [...] Spółka z o.o. w K. Spełniona jest więc także przesłanka nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w tej sprawie. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, że nie została skierowana do Spółki "[...]" Sp. z o.o. w K., ale do Ł. O. (będącej podobno administratorem przedmiotowej nieruchomości – przy czym nie wiadomo kto i na jakiej podstawie ustanowił ją administratorem tej nieruchomości).

Tymczasem to nie administrator budynku, ale właściciel budynku czyli Spółka [...] Sp. z o.o. w K. uprawniony był do złożenia wniosku o objęcie zarządem swojej nieruchomości i powinien brać udział w tym postępowaniu jako strona. Ponadto decyzja Naczelnika Miasta i Gminy narusza też § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz.U. Nr 37, poz. 222), gdyż właściciel nieruchomości przy ul. [...] w K. – "[...]" Spółka z o.o. nie był wzywany do usunięcia jakichkolwiek nieprawidłowości w sprawowaniu zarządu tą nieruchomością (w aktach sprawy nie ma takiego dowodu). Wobec powyższego SKO orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia

[...] czerwca 1984 r.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku Gmina K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na skutek powyższego wniosku, decyzją z [...] listopada 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2008r.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, iż w dniu wydania decyzji z 1984 roku przepis art. 20 ust. 2 Prawa lokalowego z 1974 roku posiadał następujące brzmienie: Zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi własność państwową sprawują właściwe organy lub jednostki gospodarcze (ust. 1). Ust. 2 mówił, że terenowy organy administracji państwowej może postanowić o objęciu zarządem jednostek określonych w ust. 1 budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej:

1) na wniosek właściciela,

2) w przypadku gdy zarząd nie jest przez właściciela w ogóle sprawowany,

3) jeżeli właściciel nie sprawuje zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie.

Nieruchomość, której dotyczyła decyzja z 1984 roku należała do spółki z o. o. [...] w K. Jej likwidatorem był J. O., który zmarł w roku 1981. Po jego śmierci nie został wyznaczony nowy likwidator, a zarząd nieruchomością faktycznie sprawowała jego żona, Ł. O. Treść uzasadnienia decyzji wskazuje, że do przejęcia nieruchomości doszło na wniosek jej zarządcy, Ł. O., złożony w dniu [...] maja 1984r. Jednak ten sposób powierzenia zarządu nie mógł wchodzić w grę, albowiem brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na uznanie, iż Ł. O. umocowana była do działania w imieniu i na rzecz [...] sp. z o. o. Z kopii zaświadczenia Sądu Rejonowego w Gdańsku z marca 1987 roku wynika, że po śmierci J. O. żaden likwidator spółki [...] nie był powoływany.

Według SKO, tylko wówczas gdyby Ł. O. była należycie umocowanym zarządcą spółki, można by uznać, iż spełniona została przesłanka z pkt 1 cytowanego wyżej przepisu. Najwidoczniej świadomy był tego sam Naczelnik Miasta, który w podstawie prawnej przywołał punkty 2 i 3 art. 20 ustawy – Prawo lokalowe. Organ ten wskazał, iż przejęcie następuje z uwagi na to, że "stan zdrowia i wiek Ł. O. nie daje rękojmi sprawowania zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie". Dodatkowo w podstawie prawnej decyzji wskazano przesłankę z punktu 2 cytowanego przepisu, a więc że zarząd nie jest w ogóle sprawowany przez właściciela. Jeżeli jednak podstawą były przesłanki wskazane w punktach 2 i 3 art. 20, to obowiązywał tryb postępowania określony przepisami cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia

5 października 1974 r.

Tymczasem organ wbrew przepisom rozporządzenia nie ustalił w jaki sposób sprawowany był zarząd nad nieruchomością i uznał, kierując się wiekiem wnioskodawczyni, iż może on nie być sprawowany należycie w przyszłości. W ocenie Kolegium naruszyło to w sposób rażący art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo lokalowe w zw. z § 3 ust. 3, 4 i 5 w/w rozporządzenia.

Decyzja z 1984 roku naruszyła także przepisy prawa procesowego. Skoro właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w K. była osoba prawna występująca pod firmą [...] sp. z o.o., to ten podmiot powinien zostać wskazany w rubrum decyzji, jej sentencji jak i rozdzielniku na korespondencję. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oczywistym jest, iż stroną postępowania nie mogła być Ł. O., która nie miała żadnych praw rzeczowych do nieruchomości, a tylko nieformalnie zastępowała zmarłego męża w obowiązkach zarządcy. Uzasadniony był więc wniosek, że decyzja dotknięta jest wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, tzn. skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wadliwość ta, gdyby była jedynym uchybieniem decyzji, nie mogłaby skutkować stwierdzeniem jej nieważności z uwagi na treść art. 156 § 2 w związku z art. 159 § 1 kpa, albowiem od wejścia decyzji do obrotu prawnego minęło więcej niż 10 lat. Organ mógłby ograniczyć się wówczas do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponieważ jednak równocześnie spełnione są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego, Kolegium utrzymało w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji NMiG K. z [...] czerwca 1984r.

Na powyższą decyzję Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2008r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kontrolowane orzeczenia zapadły po dokonaniu prawidłowych, ale niepełnych ustaleń. Mianowicie opisana wyżej decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie była jedyną decyzją wydaną w sprawie przejęcia w administrację nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej bezspornie własność [...] Spółki z o.o. w K. W aktach administracyjnych znajduje się odwołanie od wskazanej decyzji wniesione przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., przedstawione następnie Wojewodzie Gdańskiemu przez Naczelnika Miasta i Gminy w K. w dniu [...] lipca 1984 r. (data prezentaty). W następstwie odwołania uwzględnionego przez Wojewodę decyzją z dnia [...] sierpnia 1984 r. zapadła kolejna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w K., z dnia [...] września 1985 r. Nr [...], wydana również na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1983 r., Nr 11 poz. 55) i po rozpatrzeniu wniosku Ł. O., przejmująca z dniem 1 stycznia 1986 r. administrację nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. i powierzająca sprawowanie zarządu nad tą nieruchomością Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. Opisane dowody wskazują, że decyzja, będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania (z dnia [...] czerwca 1984 r.) nie miała przymiotu decyzji ostatecznej i została skutkiem uchylenia zastąpiona decyzją z dnia

[...] września 1985 r.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie mają jednak znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie w trybie przepisu art. 156 kpa dotyczyć może również decyzji nieostatecznych, a nadto skutek stwierdzenia nieważności jest dalej idący niż uchylenia. W konsekwencji zatem brak ustaleń oraz oceny materiału dowodowego w zakresie opisanych wyżej kwestii, chociaż naruszający przepis art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem dopuszczalne w myśl art. 156 kpa było postępowanie w sprawie nieważności nieostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r., mimo jej, w świetle opisanych wyżej dokumentów, późniejszego uchylenia.

Poza powyższym uchybieniem Sąd pierwszej instancji uznał ustalenia dokonane przez Kolegium za prawidłowe i wyczerpujące dla trafnej oceny rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1984 r.

Sąd stwierdził, że wnioskodawczyni Ł. O. nie miała uprawnień do występowania jako strona w sprawie objęcia zarządem budynków niestanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej (art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, Dz. U. z 1983 r., Nr 11 poz. 55). Wbrew zarzutom skargi, brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek dowodów wskazujących, że wymieniona była umocowanym reprezentantem [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. Brak tych uprawnień po stronie Ł. O. wywołuje dalszy skutek w postaci braku przymiotu strony postępowania nieważnościowego odnośnie przedmiotowej decyzji. Nietrafny jest więc zarzut skargi dotyczący niezawiadomienia przez SKO jako strony postępowania nieważnościowego Ł. O. W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium poczyniło wyjaśnienia oraz dokonało oceny przedmiotowej decyzji pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu, w połączeniu z przesłanką określoną w pkt 4 przepisu art. 156 § 1 kpa, a dotyczącą skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W dalszych rozważaniach Sąd zaznaczył, iż materialną podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1984r. stanowił art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe, który reguluje alternatywne przypadki objęcia zarządem przez organ administracji budynków stanowiących własność prywatną. Przy czym, dla zastosowania pkt 2 lub 3 tego przepisu wymagane było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w cyt. rozporządzeniu Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974r.

Jak wynika z treści decyzji podjęta ona została na wniosek (o przejęcie w zarząd nieruchomości) "dotychczasowego administratora" Ł. O. a więc osoby, która z pewnością nie była właścicielem budynku. Już sam fakt rozpatrzenia tego wniosku naruszał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo lokalowe, mimo że przepis ten nie został wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Dalej organ stwierdził brak rękojmi należytego sprawowania dotychczasowego zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie, z uwagi na wiek i stan zdrowia wnioskodawczyni. Jako podstawa prawna wskazane zostały pkt 2 i 3 przepisu 20 ust. 2 Prawa lokalowego z 1974 r., przy czym brak w decyzji ustaleń przemawiających za zastosowaniem chociażby jednego z tych alternatywnych przepisów. Jeżeli bowiem zarząd w ogóle nie jest sprawowany, a tak trzeba byłoby przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy wobec śmierci likwidatora i braku organu zarządzającego spółki będącej właścicielem budynku, to nie może być jednocześnie sprawowany niewłaściwie. Przy czym w przedmiotowej decyzji nie stwierdzono niewłaściwego sprawowania zarządu, tylko uznano za uzasadniony wniosek Ł. O. usprawiedliwiony jej wiekiem i stanem zdrowia, a zatem jak słusznie zauważyło SKO, niejako rozstrzygnięto dopiero na przyszłość możliwość nienależytego sprawowania zarządu.

W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r. rażąco narusza prawo, poprzez tak dalece wadliwe przeprowadzenie postępowania, że przyjmując za uzasadnione okoliczności pozaustawowe i rozpatrując jako wniosek pismo osoby nieuprawnionej do zarządu majątkiem właściciela (Spółki [...]) doprowadziło organ do odbioru zarządu poprzez zastosowania norm prawa materialnego regulujących odmienne sytuacje i wzajemnie się przez to wykluczających. Sąd podzielił w tej kwestii zarówno przytoczone wyżej ustalenia SKO jak i ocenę prawną przedmiotowej decyzji co do naruszenia prawa materialnego. W ocenie Sądu zasadnie Kolegium podniosło również naruszenie przepisu art. 28 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r.), przez co przedmiotowa decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, to jest do Ł. O., zamiast do Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...]. Sąd zauważył, że fakt śmierci likwidatora Spółki znany był organowi wydającemu decyzję o przejęciu w zarząd i mimo to organ ten bez zapewnienia udziału właściciela (Spółki [...]) pozbawił go zarządu, kierując jednocześnie decyzję do osoby, która z pewnością uprawnień właściciela nie posiadała. Jest to więc dodatkowa wada decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 kpa), która rozpatrywana samodzielnie nie uzasadniałaby stwierdzenia jej nieważności z uwagi na treść art. 156 § 2 w związku z art. 159 § 1 kpa, jednakże przesądzające dla prawidłowości obu kontrolowanych rozstrzygnięć SKO jest uznanie rażącego naruszenia prawa przy podjęciu przedmiotowej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut braku właściwości rzeczowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego do orzekania o nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z [...] czerwca 1984 r. oraz zarzut braku udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym Skarbu Państwa reprezentowanego przez starostę.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się treścią art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku Gmina K. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła:

1. naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: w skrócie p.p.s.a.) oraz w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej kontroli podlegać mogą również nieostateczne, uchylone decyzje administracyjne pomimo, iż w przypadku uchylenia decyzji, traci ona swój byt prawny i przestaje istnieć w sensie prawnym, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, iż brak jest substratu wniosku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, co skutkować winno uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzających nieważność oraz umorzeniem postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy te wydało decyzję stwierdzającą nieważność decyzji administracyjnych wcześniej uchylonych tj. w sensie prawnym już nieistniejących co należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa;

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt l lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy dostrzeżonym naruszeniom prawa takiego przymiotu w sprawie mniejszej nadać nie można;

4. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 28 oraz art. 61 § 4 k.p.a. polegające na nieuchyleniu orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego z przyczyn braku zawiadomienia przez te ostatnie, jako strony postępowania o unieważnienie decyzji osoby, do której została ona skierowana tj. Ł. O. lub jej następców prawnych, w sytuacji gdy osoba do której została skierowana decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności ma niewątpliwy interes prawny co do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu, a organy administracji publiczne winny te prawo respektować.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z poprzedzającymi go dwiema decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku tj.: decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1984 nr [...], a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej wszystkich kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, iż w sprawie niniejszej wniosek o stwierdzenia nieważności dotyczył decyzji skutecznie uchylonej w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego. W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa ani też nie została obciążona obowiązkiem. Żadna ze stron nie może więc mieć interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności uchylonej decyzji. Uchylenie decyzji przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym powoduje automatyczna eliminację z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Decyzja ta w sensie prawnym nie istnieje, a zwarte w niej rozstrzygnięcia nie mogą być skutecznie realizowane. Kontrola prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. już została dokonana, a prawidłowość ta została oceniona negatywnie i w konsekwencji decyzję uchylono. Żądanie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć decyzji, która już – wyniku kontroli instancyjnej została uchylona. W konsekwencji postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej przez wnioskodawcę pozbawione było substratu tj. orzeczenia, o którego stwierdzenie nieważności można wnioskować.

Stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi celu samego w sobie, lecz powinno prowadzić do ponownego załatwienia sprawy co w niniejszej sprawie nie mogłoby nastąpić. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja z dnia [...] września 1985 r., która rozstrzygała sprawę administracyjną w sposób ostateczny, a przez to zrodziła prawa i obowiązki stron.

Uzasadniając kolejny zarzut skargi kasacyjnej strona podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w ślad za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wskazuje w sposób przekonujący powodów, dla których naruszeniu prawa nadano przymiot rażącego.

Nie można się natomiast zgodzić z tym, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze badać powinno wyłącznie to, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące prawo. Nie sposób ustalić, czy prawo zostało właściwie zastosowane, nie wyjaśniając wcześniej okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności, w jakim charakterze i na mocy jakich umocowań prawnych lub faktycznych w sprawie działała Ł. O. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i nie może być wyłącznie oceniana na podstawie wpisów do rejestru z uwagi na deklaratywny ich charakter w zakresie ujawniania osób wchodzących w skład organów osób prawnych. Ustaliwszy, iż Ł. O. została skutecznie powołana przez wspólników do pełnienia funkcji likwidatora bądź też ustaliwszy, że likwidator Spółki udzielił jej stosownego pełnomocnictwa do reprezentacji spółki, to prawidłowość zastosowania obowiązującego wówczas prawa nie budzić będzie już żadnych wątpliwości. Nie można zapominać, iż mąż Ł. O. pozostawał - wydaje się - jedynym znanym wspólnikiem spółki z o.o. [...], co upoważniało go do wydawania stosownych upoważnień. Z racji tej, iż Ł. O. jest małżonkiem jedynego znanego wspólnika (likwidatora), wysoce prawdopodobne jest, iż udzielił on jej stosownych pełnomocnictw. Nie można wykluczyć, iż likwidator [...] Sp. z o.o. w K., a zarazem jej jedyny znany wspólnik i mąż Ł. O. – świadomy tych nadzwyczajnych okoliczności – udzielił jej pełnomocnictwa, które to wbrew Sądowi I instancji, nie wygasa z chwilą śmierci (podstawę takiego pełnomocnictwa stanowić może bowiem art. 101 § 2 kodeksu cywilnego). Poza tym byt spółki kapitałowej, w tym spółki z o.o., z oczywistych względów, nie ustaje z chwilą śmierci. A przecież, zmarły likwidator, jeżeli udzielił Ł. O. pełnomocnictwa, to nie we własnym imieniu, lecz w imieniu reprezentowanej przez siebie Spółki. A więc ustalenia Sądu w tym względzie, iż ewentualne pełnomocnictwo musiało wygasnąć z chwilą śmierci likwidatora są całkowicie dowolne i nie poparte żadnymi dokumentami czy dowodami i jako takie mają charakter spekulacji. Zaniechanie wezwania do uczestnictwa jako strony – w świetle powyższych wywodów – Ł. O. lub też jej spadkobierców należy uznać za wysoce nieprawidłowe.

Ponadto w sprawie zachodziła konieczność zapewnienia Ł. O. ochrony własnych interesów w sprawie, skoro była ona stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Brak wezwania przez organ wszystkich osób będących stronami w sprawie, a przez to uniemożliwienie im przedstawienia swoich racji, stanowi wadę uzasadniającą uchylenie przedmiotowej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi

w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało zbadać zasadność najdalej idących zarzutów, według których Sąd pierwszej instancji powinien zaskarżoną decyzję uchylić bądź stwierdzić jej nieważność, wobec niedopuszczalności orzekania przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie nieważności decyzji, która została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek uchylenia w postępowaniu instancyjnym. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Sąd Wojewódzki ustalił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja z [...] czerwca 1984r., będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego została skutkiem uchylenia przez organ odwoławczy zastąpiona kolejną decyzją z [...] września 1985r.

Jednocześnie Sąd wyraził pogląd, iż okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie skoro postępowanie prowadzone w trybie art. 156 kpa może dotyczyć decyzji nieostatecznych, a nadto skutek stwierdzenia nieważności jest dalej idący niż uchylenia.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu nieważnościowym przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, a więc obowiązywaniu jej w obrocie prawnym.

Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest rozpoznać, czy decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej – sprawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Państwo i Prawo 2001 nr 8, s. 29 i nast.).

Z kolei przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji. Rozpatrując odwołanie strony od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy nie tylko dokonuje kontroli tej decyzji, ale ponownie bada merytorycznie tę samą sprawę administracyjną, prowadząc postępowanie według tych samych reguł, jak postępowanie pierwszej instancji (z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego w art. 136 kpa). Istotne jest przy tym to, że zakres kontroli organu odwoławczego jest szerszy niż organu nadzorczego, gdyż uwzględnia on nie tylko kwalifikowane wady decyzji, ale też naruszenia prawa procesowego i materialnego, których dopuścił

się organ rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji.

Uchylenie przez organ odwoławczy na skutek wniesionego odwołania decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 kpa powoduje usunięcie jej z obrotu prawnego. Z uwagi na treść art. 130 § 1 kpa, w myśl którego przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (o ile nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności) należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji, uchylona przez organ odwoławczy, zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego nie wywierając żadnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie, z uwagi na wcześniejsze uchylenie w trybie odwoławczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1984 r., zagadnienie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,

a więc rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 kpa, odnieść należy do kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie wskazuje się, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznawana i rozstrzygana jest w trybie postępowania nadzwyczajnego, przy czym fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 kpa – art. 159 kpa mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe. W trybie postępowania nieważnościowego zastosowanie ma zatem również art. 105 kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, op. cit., str. 33).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507).

W piśmiennictwie zwraca się też uwagę, że decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a więc o obowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest właśnie brak obowiązującej w obrocie prawnym decyzji. Jeżeli organ w toku wszczętego postępowania nieważnościowego ustali, że żądanie dotyczy decyzji nie obowiązującej w obrocie prawnym, bo została w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowana z niego (uchylona w postępowaniu odwoławczym, uchylona w trybie wznowienia postępowania), powinien je zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje zatem przypadki braku decyzji w sprawie lub niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie (por. B. Adamiak, op. cit. str. 35, 36).

Podobnie w glosie Jana Zimmermana do wyroku NSA z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91 (opublikowanej w Przeglądzie Sądowym z 1993 r. Nr 7-8, s. 98 i nast.), stanowiącej omówienie wzajemnych relacji zwykłego trybu odwoławczego od decyzji administracyjnej oraz trybu nadzorczego (nieważnościowego) zwrócono uwagę, że w postępowaniu administracyjnym może występować większa liczba stron. Wniesienie przez jedną ze stron postępowania administracyjnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być dla pozostałych przeszkodą do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji wniesienie odwołania doprowadzić musi do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku bowiem postępowania odwoławczego musi zapaść nowa decyzja administracyjna w sprawie, a zatem stwierdzenie nieważności decyzji poprzedniej staje się bezprzedmiotowe.

W świetle powyższych rozważań za błędny należało uznać wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu pierwszej instancji, iż uchylenie decyzji nieostatecznej w zwykłym trybie odwoławczym nie stoi na przeszkodzie późniejszemu stwierdzeniu jej nieważności w trybie przepisu art. 156 kpa. Podkreślenia wymaga, że w istocie postępowanie nieważnościowe może dotyczyć decyzji nieostatecznej, jednak równocześnie takiej, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Natomiast gdy kwestionowana decyzja została w postępowaniu odwoławczym wyeliminowana z obrotu prawnego, to postępowanie o stwierdzenie jej nieważności jest bezprzedmiotowe.

Słusznie podniósł autor skargi kasacyjnej, że alternatywa wyboru podważenia decyzji nieostatecznej między żądaniem stwierdzenia nieważności a zwykłym trybem odwoławczym istnieje, ale tylko do chwili upływu terminu przewidzianego na wniesienie odwołania od decyzji. Po upływie terminu do wniesienia odwołania lub też ostatecznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, poddanie weryfikacji pod względem wad opisanych w art. 156 § 1 kpa dokonać się może wyłącznie względem decyzji ostatecznych.

Uwzględnienie zarzutów skargi kasacyjnej w przedstawionym wyżej zakresie skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a., przy czym należało jednocześnie stwierdzić nieważność decyzji wydanych w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako rażąco naruszających prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.