Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2068/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 2§ 137, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Iwanowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 887/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 lutego 2019 r. Nr VI/51/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Iwanowice oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 887/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 lutego 2019 r. Nr VI/51/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Iwanowice w całości.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżona

uchwała Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 lutego 2019 r. Nr VI/51/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Iwanowice zwana dalej w skrócie Regulaminem, narusza wskazane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm.) dalej w skrócie rozporządzenie, zasady prawidłowej legislacji (w szczególności § 3, § 4 ust. 1 i 3, § 115, § 118, § 124 i § 158 rozporządzenia), a wiele z jego zapisów w sposób istotny narusza prawo, zwłaszcza art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152) dalej w skrócie z.z.w.o.ś., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa wymienione w tym przepisie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług.

Analizując poszczególne przepisy Regulaminu, Sąd stwierdził, że:

- art. 1 Regulaminu został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem z art. 19 ust. 5 z.z.w.o.ś. wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określić jedynie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, a nie zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków;

- art. 2 ust. 2 Regulaminu w sposób niedopuszczalny odsyła do "innych aktów prawa";

- art. 3 ust. 1 Regulaminu przekracza delegację ustawową z art. 19 ust. 5 z.z.w.o.ś. ponieważ nie stanowi określenia praw i obowiązków określonych w tym przepisie. Jest nadto powtórzeniem art. 16 ust. 1 z.z.w.o.ś.;

- art. 3 ust. 2 prawie dosłownie powtarza treść art. 5 ust. 1 z.z.w.o.ś. Pomija ustawowe sformułowanie "posiadanych", co czyni go sprzecznym z art. 6 ust. 1 Regulaminu, który odnosi się do "będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych";

- art. 3 ust. 3 Regulaminu przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 5 z.z.w.o.ś., która nie upoważnia do określenia w regulaminie treści umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług;

- art. 4 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie art. 5 ust. 2 z.z.w.o.ś.;

- art. 5 Regulaminu zawiera regulację, do uchwalenia której brak było upoważnienia ustawowego, bowiem w sytuacji o której mowa w ust. 1 zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego o służebności przesyłu;

- art. 6 ust. 1 pkt 1-4 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie art. 15 ust. 4 z.z.w.o.ś. Dodatkowo art. 6 ust. 1 pkt 4 rażąco narusza art. 15 ust. 3 z.z.w.o.ś., ponieważ obciąża odbiorcę kosztami zakupu, zainstalowania, demontażu i utrzymania wodomierza głównego;

- niezrozumiała jest treść art. 6 ust. 1 pkt 7 Regulaminu w zakresie odwołującym się do "dokumentacji projektowej". Jak wynika z art. 29 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) możliwa jest budowa przyłączy kanalizacyjnych na podstawie sporządzonego planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym zakresie wymóg regulaminu jest sprzeczny z ww. przepisem Prawa budowlanego;

- art. 6 ust. 1 pkt 10 Regulaminu jest sprzeczny z art. 7 pkt 3 z.z.w.o.ś., który upoważnia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń, ale wyłącznie posiadanych przez to przedsiębiorstwo;

- art. 6 ust. 1 pkt 5 Regulaminu został uchwalony bez upoważnienia ustawowego, gdyż postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia powinny być uregulowane w umowie, a nie w regulaminie;

- nałożony art. 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązek odbiorcy usług dotyczący zapewnienia zdolności niezawodnego działania instalacji i przyłączy wodociągowych i/lub kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu jest sprzeczny z art. 5 ust. 2 z.z.w.o.ś.;

- art. 7 ust. 1 pkt 5 Regulaminu jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 z.z.w.o.ś., który nie pozwala na obciążenie usługobiorców obowiązkiem utrzymywania pomieszczenia, w którym zainstalowany jest wodomierz główny w odpowiednim stanie;

- kwestie określone w art. 7 ust. 1 pkt 6 i 10 – 12 Regulaminu winny znaleźć się, zgodnie z art. 6 ust. 3 z.z.w.o.ś., w umowie o przyłączenie, nie zaś w regulaminie. Ponadto upoważniono przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do wstępu na teren nieruchomości odbiorcy usług bez żadnych ograniczeń;

- art. 7 ust. 1 pkt 13 Regulaminu reguluje kwestie dotyczące montażu i utrzymywania zabezpieczenia uniemożliwiającego wtórne zanieczyszczenie wody, które są normowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (§ 115 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.));

- brak jest podstawy prawnej do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku określonego w art. 7 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, tj. powstrzymania się od budowania obiektów budowlanych oraz dokonywania zadrzewień w pasie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, skoro właściciel przyłącze takie może rozebrać. Przyjęcie takiej regulacji świadczy o istotnym naruszeniu prawa;

- art. 7 ust. 5 Regulaminu stwierdzający, że odbiorca usług ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe wskutek naruszenia postanowień ust. 4 pozostaje poza granicami upoważnienia ustawowego;

- art. 8 pkt 1 – 3 stanowi niedopuszczalne powtórzenie art. 10 pkt 1 z.z.w.o.ś.;

- regulacja art. 8 pkt 4 Regulaminu, zgodnie z którą dostawca ścieków przemysłowych zobowiązany jest do przestrzegania obowiązków wynikających z umowy, ustawy oraz przepisów wydanych na jej podstawie, a w szczególności do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego jest objęta inną ustawą, nie może być przedmiotem regulaminu;

- art. 8 pkt 5 Regulaminu normuje opłatę, która nie jest określona w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

- art. 9 Regulaminu jest sprzeczny z art. 29a Prawa budowlanego;

- art. 10 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 19 ust. 5 z.z.w.o.ś.;

- art. 11 Regulaminu powtarza w sposób niepełny zapisy art. 6 ust.1, ust. 4, ust. 5, ust. 6 z.z.w.o.ś., co stanowi niedopuszczalną ich modyfikację. Ponadto wbrew art. 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, zawarcie umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków nie może być uzależniane od warunku złożenia pisemnego wniosku. Wola zawarcia takiej umowy może być wyrażona w dowolnej formie, także przez czynności dorozumiane;

- treść art. 12 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową, ponieważ określa szczegółowe prawa i obowiązki stron, które winny być uregulowane, zgodnie z art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 5 pkt 2 z.z.w.o.ś. w umowie o świadczenie usług;

- regulamin nie może zawierać postanowień uzasadniających wypowiedzenie umowy przez przedsiębiorstwo ani przesłanek, których wystąpienie będzie skutkować wygaśnięciem umowy, jak również nie może określać skutków rozwiązania albo wygaśnięcia umowy. Wskazane w kwestie mogą zostać określone tylko w umowie z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa. Regulacja zawarta w art. 13 Regulaminu nie dotyczy ani trybu, ani warunku zawarcia umowy, więc została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

- art. 14 Regulaminu stanowi niedopuszczalne powielenie i modyfikację przepisów aktów prawnych wyższego rzędu, tj. art. 27 z.z.w.o.ś., rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 472) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70). Brak jest upoważnienia ustawowego do nałożenia w regulaminie na odbiorcę usług obowiązku zamontowania wodomierza głównego. Ponadto z tych powodów także art. 15 i art. 16 Regulaminu w sposób rażący narusza prawo;

- art. 18 Regulaminu jest sprzeczny z przepisami wykonawczymi ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności z § 17 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, który w kwestii prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wprowadza dla odbiorcy usług korzystniejsze regulacje niż zapis regulaminu. Dodatkowo podkreślono, że akt prawa miejscowego, jakim jest regulamin nie może regulować sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 z.z.w.o.ś.;

- art. 19 Regulaminu przekracza granice określone w art. 19 ust. 5 pkt 3 z.z.w.o.ś., który upoważnia do określenia w regulaminie jedynie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

- art. 20 ust. 2 Regulaminu wskazujący, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opiniuje koncepcje rozwoju urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego;

- art. 21 Regulaminu przekracza granice upoważnienia ustawowego, bowiem brak było podstaw prawnych do określenia w regulaminie wzoru wniosku oraz do żądania mapy sytuacyjno - wysokościowej wraz z zagospodarowaniem terenu, jak również bilansu wody i ścieków (art. 29a Prawa budowlanego);

- art. 22 ust. 2 stanowi zbędne powtórzenie art. 19 ust. 5 pkt 5 z.z.w.o.ś.;

- ze względu na treść art. 29a Prawa budowlanego, nieważny jest art. 22 ust. 3 Regulaminu stanowiący, że informacja techniczna stanowi podstawę do opracowania dokumentacji projektowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 7 Regulaminu;

- art. 22 ust. 4 i 5 Regulaminu został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej;

- ze względu na treść art. 29a Prawa budowlanego, nieważny jest art. 23 ust. 3 Regulaminu;

- art. 28 Regulaminu został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ przedsiębiorstwo - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym art. 6 z.z.w.o.ś. Uzależnienie podpisania przez strony protokołów z prób i odbioru końcowego od zawarcia umowy nie znajduje źródła w ustawie. Ponadto obowiązki dotyczące sporządzenia dokumentacji związanej z inwentaryzacją geodezyjno-powykonawczą zostały określone mocą przepisów prawa wyższego rzędu, dlatego też Rada Gminy uchwalając Regulamin w tym zakresie przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 5 z.z.w.o.ś.;

- art. 29 Regulaminu został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem Rada Gminy nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci;

- art. 30, art. 31 oraz art. 32 Regulaminu przekracza granice określone w upoważnieniu ustawowym, ponieważ stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 7 z.z.w.o.ś., rada władna jest określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś przypadki, w których dostawca usług ma prawo wstrzymania lub ograniczenia zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków (tym bardziej, że art. 8 z.z.w.o.ś. szczegółowo określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków);

- art. 35 Regulaminu w sposób niedopuszczalny powiela i modyfikuje zapisy ustawowe w kwestii możliwości odcięcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego;

- art. 37 ust. 1 Regulaminu w sposób niedopuszczalny powiela treść art. 8 ust. 3 z.z.w.o.ś., zaś art. 37 ust. 2 Regulaminu jest sprzeczny z art. 8 ust. 3 z.z.w.o.ś. z uwagi na brak określenia obowiązku poinformowania o odcięciu dostawy wody i/lub zamknięciu przyłącza kanalizacyjnego osoby, u której stwierdzono nielegalny pobór wody i/lub nielegalne odprowadzanie ścieków, co stanowi o nieważności takiego zapisu uchwały;

- art. 37 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym nielegalny pobór wody i/lub nielegalne odprowadzanie ścieków podlega karze przewidzianej w ustawie, jako uchwalony bez delegacji ustawowej – jest nieważny;

- art. 38 ust. 3 Regulaminu został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ art. 19 ust. 2 z.z.w.o.ś. nie upoważnia do nakładania na odbiorcę usług jakichkolwiek opłat za wznowienie dostaw wody lub odbiór ścieków. Ewentualne roszczenia Gminy z tytułu ponownego przyłączenia odbiorcy usług do sieci winny być regulowane w drodze umowy pomiędzy stronami, nie zaś w drodze przyjętego regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków;

- art. 39 pkt 1 Regulaminu jest nieważny w zakresie odnoszącym się do dokumentacji projektowej z uwagi na treść art. 29a Prawa budowlanego;

- nieważny jest art. 40 ust. 1 Regulaminu, bowiem art. 19 ust. 5 pkt 8 z.z.w.o.ś. stanowi o określeniu w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sposobów załatwiania reklamacji, a nie wzoru reklamacji;

- nieważny jest art. 41 ust. 2 Regulaminu przewidujący, że odmowa wydania informacji technicznej i warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wymaga uzasadnienia, ze względu na brak kompetencji Rady Gminy w tym zakresie;

- nieważny jest także art. 48 Regulaminu jako uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Biorąc pod uwagę ilość wymienionych wyżej naruszeń, Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnym jest unieważnienie zaskarżonego aktu w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Iwanowice, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I) naruszenie prawa materialnego:

1) art. 19 ust. 5 z.z.w.o.ś. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten ma charakter zamknięty, a zatem nie jest możliwe rozwinięcie katalogu spraw uregulowanych w zgodzie z przepisami ww. ustawy i innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, podczas gdy w ocenie strony skarżącej katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie jest katalogiem otwartym, a zawarte w tym przepisie punkty 1-9 wyznaczają tylko minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu;

2) § 137 i § 143 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że ich naruszenie pociąga za sobą sankcję nieważności przepisów zawierających powtórzenia regulacji ustawowej;

II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej w skrócie P.p.s.a., poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie co najwyżej stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w zakresie mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie tylko tylko częściowo w zakresie objętym skargą.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powołany przepis nie został w tej sprawie naruszony przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ wyznacza on jedynie sposób rozstrzygania w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub inny akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, polegający na możliwości unieważnienia całości lub części zaskarżonego aktu lub stwierdzeniu wydania aktu z naruszeniem prawa.

Art. 147 § 1 P.p.s.a. zawiera normę prawną o charakterze wynikowym, regulującą samo rozstrzygnięcie Sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w całości nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 147 § 1 P.p.s.a., ale przede wszystkim skutkiem ustalenia przez Sąd naruszenia przepisów, których następstwem jest stwierdzenie nieważności danego aktu. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. powinien zostać w skardze kasacyjnej połączony ze wskazaniem innych przepisów materialnych i proceduralnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego lub uzasadnienie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1130/16, opubl. w Lex nr 2462728; wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3495/15, opubl. w Lex nr 2437968).

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Wyjątek objęty art. 57a P.p.s.a. w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany tak zarzutami skargi, jak i wnioskami skargi, czyli określeniem zakresu zaskarżenia.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że art. 134 § 1 P.p.s.a. określa dla wojewódzkich sądów administracyjnych granice rozpoznania skargi w ten sposób, że granice samej sprawy są wiążące dla sądu, natomiast w granicach tej sprawy, w której skarga została wniesiona, wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić z urzędu także i takie naruszenia prawa, które nie zostały podniesione w samej skardze (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2717/19, opubl. w Lex nr 2777908, wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2559/16, opubl. w Lex nr 2447214). Skoro w tej sprawie skarga na uchwałę Rady Gminy Iwanowice z dnia 27 lutego 2019 r. Nr VI/51/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Iwanowice stanowi jedną sprawę, to nawet zawężenie w samej skardze zakresu zaskarżenia do części ww. uchwały nie ograniczało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do skontrolowania pozostałej części uchwały nie objętej zarzutami i wnioskami skargi.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że art. 19 ust. 5 z.z.w.o.ś. ma charakter zamknięty, a tym samym nie jest możliwe rozwinięcie katalogu spraw uregulowanych w zgodzie z przepisami tej ustawy i innymi przepisami powszechnie obowiązującymi. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie jest katalogiem otwartym, a treść art. 19 ust. 5 pkt 1-9 z.z.w.o.ś. wyznacza tylko minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie ze stanowiskiem zajętym w orzecznictwie sądowym art. 19 ust. 5 z.z.w.o.ś. nie daje prawa radzie gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący co oznacza, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis, a wszelkie od tego odstępstwa przesądzają o naruszeniu delegacji ustawowej do stanowienia tego aktu, co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 536/20, opubl. w Lex nr 3064694; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 63/19, opubl. w Lex nr 3041231). Pogląd ten w tej sprawie w pełni popiera Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym zakres delegacji ustawowej objętej art. 19 ust. 5 z.z.w.o.ś. ma, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, charakter zamknięty co oznacza, że nie można w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawrzeć regulacji wykraczającej poza delegację ustawową.

Oznacza to, w nawiązaniu do argumentacji zawartej w samej skardze kasacyjnej, że zawarte w art. 11-13 (prawidłowo powinny one zostać nazwane w uchwale paragrafami) Regulaminu warunki kształtowania treści umów zostały prawidłowo uznane przez Sąd pierwszej instancji za naruszające w istotnym zakresie obowiązującą regulację ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wprawdzie w art. 19 ust. 5 pkt 2 z.z.w.o.ś. zawarto upoważnienie do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, ale pod pojęciem "warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Niedopuszczalne jest regulowanie w ww. regulaminie treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 z.z.w.o.ś. Ponadto część zapisów objęta art. 11-13 Regulaminu powtarzała zapisy ustawowe zawarte w art. 6 z.z.w.o.ś., na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, art. 19 ust. 5 pkt 4, 5 i 6 z.z.w.o.ś. nie zawierał podstaw do określania warunków przyłączenia oraz warunków technicznych dostępu do usług w takim zakresie, w jakim uregulowano to w Regulaminie. Nałożenie na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązku przedłożenia. m.in. dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów, odpisu protokołu narady koordynacyjnej, decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych wykonawcy oraz dokumentacji projektowej - określone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Art. 19 ust. 5 pkt 4, 5 i 6 u.z.z.w.o.ś. nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikające z przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wynikający z art. 26 Regulaminu obowiązek przedłożenia przez osobę ubiegającą się o wydanie warunków przyłączenia nieruchomości szeregu dokumentów ma charakter jednostronnego nałożenia tego obowiązku. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności, które zastrzeżone są dla postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa, w tym przypadku Prawa budowalnego. Zobowiązanie osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci do złożenia takich dokumentów, które wskaże przedsiębiorstwo, może prowadzić do modyfikacji obowiązków inwestora wynikających z art. 29a i art. 30 Prawa budowlanego.

Prawo budowlane przewiduje dwa odrębne tryby realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych. Pierwszy z nich uregulowany był w art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 pkt 20 Prawa budowlanego (od 19 września 2020 r. w art. 30 ust. 1b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. b i c Prawa budowlanego), zgodnie z którym budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ww. ustawy (od 19 września 2020 r. zgodnie z art. 30 ust. 2a ww. ustawy) do zgłoszenia należało dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 (od 19 września 2020 r. art. 29 ust. 1 pkt 23), należało ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 ustawy – od 19 września 2020 r. art. 30 ust. 2a pkt 4 ustawy)).

Drugi tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych uregulowany został natomiast w art. 29a Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu - budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w tym trybie wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy tej stosuje się przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2). Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas sporządzić plan sytuacyjny przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosować odpowiednie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skoro w sprawie budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych inwestor ma prawo wyboru spośród dwóch alternatywnych procedur związanych z budową przyłączy - na podstawie zgłoszenia organowi administracji budowlanej, albo bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji budowlanej, to nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania o tych kwestiach przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 z.z.w.o.ś. zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Warunki te, co do zasady, określono w art. 22 Regulaminu i w tym zakresie trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że niektóre z tych warunków zostały określone albo z przekroczeniem delegacji ustawowej (warunek objęty art. 22 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w związku z art. 21 ust. 3 tego Regulaminu w zakresie żądania mapy sytuacyjno-wysokościowej wraz z zagospodarowaniem terenu oraz bilansem wody i ścieków) albo też stanowiły powtórzenie przepisów ustawowych (np. pojęcie informacji technicznej wynikające z art. 22 ust. 2 Regulaminu stanowi powtórzenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 5 z.z.w.o.ś.).

Niejasną jest argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej dotycząca błędnej wykładni art. 24 Regulaminu. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby ten przepis uchwały zawierał regulację niezgodną z obowiązującymi przepisami, w tym z art. 6 ust. 2 oraz art. 19 ust. 5 pkt 4 z.z.w.o.ś.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię § 137 i § 143 rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że ich naruszenie pociąga za sobą sankcję nieważności przepisów zawierających powtórzenia regulacji ustawowej.

Zgodnie z § 143 rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio § 137 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Nie budzi wątpliwości, że powtórzenie zapisu ustawowego w akcie prawa miejscowego jest - co do zasady - niedopuszczalne. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest wystąpienie przesłanki istotnego naruszenia prawa (tak np. NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1782/18, opubl. w Lex nr 2730368). W akcie prawa miejscowego, a takim jest zaskarżony do Sądu pierwszej instancji Regulamin, zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie zaś w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Celem aktu prawa miejscowego nie jest informowanie jego adresatów o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz normatywne regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.