Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1052/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]Nr [...]Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, , po rozpoznaniu odwołania J.K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...]. Nr [...]w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dnia 14 maja 2012r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR [...] wniosek J.K. o przyznanie płatności na rok 2009., w którym zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 5,02 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębie S., w gminie O. (powiat staszowski, województwo świętokrzyskie). Ponadto J.K. ubiegał się o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 2,84 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca PZ) do powierzchni 1,96 ha. Wraz z wnioskiem producent złożył dwanaście załączników graficznych oraz kartę informacyjną dotyczącą działek deklarowanych do płatności.

W dniu 29 września 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] skierował do strony informację o powierzchniach ewidencyjno - gospodarczych (PEG) dla działek ewidencyjnych nr 1550, 2936, 2161 i 1945, które wynoszą odpowiednio 0,0943 ha, 01481 ha, 01171 ha i 05927 ha.

W dniu 7 października 2009r. w gospodarstwie rolnym J.K. została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ, w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości (raport z czynności kontrolnych w gospodarstwie J.K., przeprowadzonych w dniu 7 października 2009r., nr IW/55/071009/261216).

Decyzją z dnia 2 lutego 2010r. Nr 0246-2010- 000001408 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] przyznał J. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 4223,80 zł. Na przedmiotową płatność składała się jednolita płatność obszarowa w wysokości 2301,69 zł, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1012,37 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 909,74 zł. Od przedmiotowej decyzji strona nie wniosła odwołania.

Dnia 5 kwietnia 2013r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zawiadomił J.K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia [...], wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...].

Dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] wydał decyzję N r[...], na mocy której przyznał J. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 3884,82 zł, na którą składa się: jednolita płatność obszarowa w wysokości 2043,13 zł, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1012,37 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 829,32 zł. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR .

Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2009 określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012r., poz. 1164) wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326) oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004r. str. 1, ze zm.), Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004r. str. 18 ze zm.) oraz Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30, z 31.01.2009r., str. 16). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Organ odwoławczy wskazał, że płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, co wynika wprost z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., co oznacza, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR związany jest bezpośrednio zakresem wniosku, a rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia Nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do Rozporządzenia Nr 1121/2009 - 1,00 ha, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Ponadto w myśl art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa wart. 6 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa wart. 1 pkt 1. W myśl art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. W oparciu o art. 24 ust. 1 lit c Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. kontrole administracyjne opisane w art. 23 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich.

Zgodnie z art. 17 w/w Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r., system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego doskonałość, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. W myśl art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 Rozporządzenia (WE) Nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych, takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku, gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że ortofotomapy cyfrowe, pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stanowią własność Skarbu Państwa. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Podkreślenia również wymaga, iż wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne (zgodnie z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz bardzo istotny jest fakt, iż Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego.

Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od Starostów, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Wyniki prac zostały przekazane do Starostów, w tym raporty rozbieżności baz danych prowadzonych przez Starostów, tj. bazy opisowej zawierającej między innymi identyfikatory działek ewidencyjnych i ich powierzchnie i bazy graficznej zawierającej granice działek i ich numery oraz rozbieżności przebiegu granic działek w stosunku do ich obrazu na ortofotomapie cyfrowej. Przedmiotowe dane powstają w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych, które podlegają zgłoszeniu do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz kontroli technicznej przy odbiorze - również w PODGiK.

Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i jako takie muszą być przez Polskę stosowane. Niezależnie od powyższego LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni, łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Obejmuje on swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. z zastrzeżeniem jakiegokolwiek zmniejszenia płatności lub wykluczenia z płatności zgodnie z art. 51 i 53, w przypadku wniosków o pomoc w ramach systemu pomocy obszarowej, jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw. Zgodnie z art. 51 ust. 1 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

Z powyższych przepisów wynika, że dofinansowanie jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów rolnych, jak i spełnienia innych warunków kwalifikujących do pozostałych płatności, a zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego, aby na tej podstawie wydać prawidłowe rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że J.K. we wniosku z dnia 14 maja 2009r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 5,02 ha. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia jednolitą płatnością obszarową wynosi 4,69 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (5,02 ha) a powierzchnią stwierdzoną (4,69 ha) wynosiła 0,33 ha, co stanowi 7,04 % powierzchni stwierdzonej (3,49 ha). W takim przypadku znajduje zastosowanie opisany wyżej art. 51 ust. 1 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, czego konsekwencją jest pomniejszenie przysługującej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Płatność w wysokości 2043,13 zł stanowi iloczyn powierzchni stwierdzonej 4,69 ha pomniejszonej o dwukrotność powierzchni zawyżonej (2 x 0,33 ha) oraz stawki płatności JPO na rok 2009 - 506,98 zł/ha.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. - rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa). W przedmiotowej sprawie producent rolny zadeklarował do płatności UPO powierzchnię 2,84 ha. Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 2,82 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (2,84 ha) a powierzchnią stwierdzoną (2,82 ha) wynosiła 0,02 ha. Zgodnie z powołanym wyżej art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 płatność została przyznana zgodnie z żądaniem wyrażonym we wniosku, tj. do powierzchni 2,84 ha (kwota 1012,37 zł stanowi iloczyn powierzchni 2,84 ha i stawki płatności UPO za rok 2009 - 356,47 zł/ha).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który spełnia warunki od przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługuje uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca). J.K. wnioskował o przyznanie płatności zwierzęcej do powierzchni 1,96 ha. Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, iż powierzchnia, do której może zostać przyznania płatność zwierzęca wynosi 1,65 ha. Mając powyższe na uwadze Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] przyznał wnioskodawcy płatność do powierzchni 1,65 ha. Kwota w wysokości 829,32 zł stanowi iloczyn powierzchni ustalonej 1,65 ha, oraz stawki płatności zwierzęcej na rok 2009 - 502,62 zł/ha.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazuje, że rozstrzygnięcie wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] jest w pełni uzasadnione. Jak wynika z art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, państwa członkowskie dokonują corocznej oceny jakości systemu identyfikacji działek rolnych. Ocena ta obejmuje następujące elementy jakościowe: poprawne ujęcie ilościowe maksymalnego kwalifikowanego obszaru; proporcje i rozmieszczenie działek referencyjnych, gdzie maksymalny kwalifikowany obszar uwzględnia obszary niekwalifikowane, a nie uwzględnia powierzchni użytków rolnych; kategoryzację działek referencyjnych, gdzie maksymalny kwalifikowany obszar uwzględnia obszary niekwalifikowane, a nie uwzględnia powierzchni użytków rolnych; występowanie działek referencyjnych ze znacznymi defektami; stosunek obszaru zgłoszonego do maksymalnego kwalifikowanego obszaru w obrębie działek referencyjnych; odsetek działek referencyjnych, które były przedmiotem zmian na przestrzeni lat i odsetek nieprawidłowości stwierdzony podczas kontroli na miejscu.

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte o dane wynikające z systemu identyfikacji działek rolnych, gdzie na podstawie ortofotomapy została wyznaczona powierzchnia kwalifikowana do płatności. Ortofotomapa to zdjęcie lotnicze powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity, które zostało przetworzone do postaci metrycznej, tzn. że można na nim prowadzić pomiary powierzchni, tak jak na mapie. Na obrazie ortofotomapy poprzez interpretację można rozpoznać pokrycie terenu i wyróżnić tereny pokryte lasem, tereny zabudowane, drogi, rowy, zakrzewienia, zadrzewienia, wody, itp., czyli grunty nieuprawnione do dopłat, grunty lub ich fragmenty trwale bądź czasowo wyłączone z produkcji rolniczej, a nawet w niektórych przypadkach, działki rolne (bądź ich fragmenty) niezachowane w dobrej kulturze rolnej.

W niniejszej sprawie, na podstawie ponownie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o system identyfikacji działek rolnych ustalono, iż powierzchnia pierwotnie zadeklarowana do płatności nie posiada odzwierciedlenia na gruncie, co zostało dokładnie zmierzone oraz poprzez interpretację obrazu stwierdzone. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, iż w przypadku działki C, położonej na działkach ewidencyjnych nr 1550, 1551, 1709 i 1708 stwierdzono, iż powierzchnia zagospodarowana rolniczo wynosi 0,11 ha. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym (0,33 ha) a powierzchnią stwierdzoną (0,11 ha) wynikała ze stwierdzonych zadrzewień na działkach ewidencyjnych nr 1550 i 1708, co nie zostało przez producenta rolnego uwzględnione we wniosku. Również to stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, czego konsekwencją było unieważnienie decyzji z dnia 2 lutego 2010r.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ARiMR corocznie, przed rozpoczęciem nowej kampanii przyjmowania wniosków, pozyskuje ze Starostwa Powiatowego dane z ewidencji gruntów i budynków, które następnie przenosi do swojej bazy danych. W tej bazie oprócz danych z ewidencji gruntów są również inne dane, jak m.in. ortofotomapy, które powstają ze zdjęć lotniczych. W oparciu o dane z ewidencji gruntów i ortofotomapy ARiMR zbudowała kolejną warstwę danych zwaną danymi wektorowymi. Te właśnie dane są czasami rozbieżne względem danych w urzędowej ewidencji gruntów i budynków, a rozbieżność ta może wynikać najczęściej:

1) z obecnie stosowanej techniki obliczenia powierzchni, która jest znacznie dokładniejsza, niż ta stosowana w latach 1965-1970 w trakcie prac geodezyjnych związanych z powstawaniem ewidencji gruntów,

2) z błędów (rozbieżności) w samej ewidencji gruntów pomiędzy danymi z rejestrów a danymi z map ewidencyjnych.

Rozpatrując wnioski rolników, ARiMR bierze pod uwagę faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo działki rolnej, a nie powierzchnię wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. Płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są do powierzchni użytkowanej rolniczo na obszarze działki ewidencyjnej, co oznacza, że działka rolna może posiadać powierzchnię równą lub niniejszą niż powierzchnia wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. W przedmiotowej sprawie ustalono, iż powierzchnia działek rolnych uprawniona do uzyskania płatności jest niniejsza od tej, którą we wniosku zadeklarował J.K.. Przedmiotową weryfikację przeprowadzono w oparciu o dostarczone załączniki graficzne jak i ortofotomapy, w których posiadaniu jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Na podstawie dokonanych pomiarów za pomocą narzędzi teleinformatycznych ustalono, iż powierzchnia zgłoszona do jednolitej płatności obszarowej została zawyżona o 0,33 ha. Powyższe daje podstawy do pomniejszenia przysługującej płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy na mocy art. 51 ust. 1 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

Organ wskazał, że przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu prawa do przyznania płatności do gruntów rolnych. Uznaniowość prowadziłaby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, ale również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności. Płatności stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Na zakończenie wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W przedmiotowej sprawie J.K. w żaden sposób nie udowodnił swoich racji zawartych w treści odwołania, a co za tym idzie należy uznać, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku prowadzonego postępowania jest na tyle wystarczający, aby na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] wniósł J.K., domagając się jej uchylenia.

Skarżący zarzucił:

- błędy w ustaleniach faktycznych, co do powierzchni działek użytkowanych rolniczo, które zostały w części wykluczone z płatności,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 156 § 1 pkt 2 i art. 8 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez uznanie przez organy obu instancji, że decyzja narusza w sposób rażący przepisy prawa,

- naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, a w szczególności brak pełnego wyjaśnienia, na czym polega rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ nie weryfikował swoich pomiarów ze stanem faktycznym, a jedynie na podstawie zdjęć własnych pozbawił go płatności, nie dając możliwości wyjaśnienia oczywistych błędów w tych pomiarach. Wielokrotnie zwracał się o przeprowadzenie kontroli na miejscu tych działek, celem stwierdzenia że są one nienagannie uprawiane. Kierownik Biura Powiatowego, wydając decyzję, której stwierdzono nieważność, szacował powierzchnię zgodnie z danymi, które posiadała ARiMR w swojej bazie i wszystkimi innymi możliwościami weryfikacji działek, łącznie z możliwością przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Skarżący, powołując się na orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013r. sygn. akt V SA/Wa 2466/12 podniósł, że powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a co a tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego – nieważnościowego.

Odnośnie "zmniejszenia" powierzchni działek ewidencyjnych nr 1550, 1551, 1708, 1709, skarżący podał, że stanowią one łąkę o powierzchni jednolitej zwartej uprawy o 0,33 ha. Zarzucił, że organ niezasadnie rozdzielił te działki, czego powodem była rzekoma droga widniejąca na mapach.

Podobnie na działkach nr 1562 i 1720, gdzie deklarowano powierzchnię 0,19 ha, wykluczono z dopłat 0,03 ha, podczas gdy są one w całości użytkowane i wykaszane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja narusza bowiem przepisy art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Jest ona wynikiem unieważnienia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...]. W niniejszym postępowaniu nie może podlegać kontroli Sądu decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...]. Od decyzji tej skarżący mógł bowiem wnieść odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ), o czym był pouczony, a czego nie uczynił. Spowodowało to, że decyzja z dnia 23 kwietnia 2013r. stała się ostateczna i wywołuje skutki prawne. W związku z tym, nie mogą być badane i uwzględnione w sprawie niniejszej zarzuty skargi, wskazujące na to, że unieważnienie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [....] o przyznaniu J. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009r. było niezgodne z prawem, a decyzja z dnia [...] nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi podkreślić należy, że ich przedmiotem jest prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ w zakresie powierzchni nieruchomości kwalifikującej do przyznania płatności obszarowej, czego konsekwencją było pomniejszenie tych płatności w decyzji z dnia [...]., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, który stwierdza w decyzji, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana przez niego we wniosku.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ bardzo dokładnie podał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wnikliwie przedstawił teoretyczne rozważania na temat sposobu dokonywania pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), które mają odpowiadać powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonywanych na dostępnych organowi w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Zabrakło jednak w aktach sprawy dowodów, z których wynikałyby konkretne dane, wzięte przez organ pod uwagę jako wyniki tych pomiarów, które Sąd mógłby skontrolować, rozpoznając zarzuty beneficjenta w tym zakresie.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie określił powierzchni poszczególnych działek, ustalonych podczas kontroli administracyjnej, przeprowadzonej w oparciu o załączniki graficzne i ortofotomapy, w których posiadaniu była Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazując jedynie, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia jednolitą płatnością obszarową wynosi 4,69 ha, wobec czego różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (5,02 ha) a powierzchnią stwierdzoną (4,69 ha) wynosi 0,33 ha, co stanowi 7,04 % powierzchni stwierdzonej (3,49 ha). W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, czego konsekwencją jest pomniejszenie przysługującej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Płatność w wysokości 2043,13 zł stanowi iloczyn powierzchni stwierdzonej 4,69 ha pomniejszonej o dwukrotność powierzchni zawyżonej (2 x 0,33 ha) oraz stawki płatności JPO na rok 2009 - 506,98 zł/ha.

Zauważyć należy, że w decyzji organu I instancji wskazano, że

- dla działki ewidencyjnej o numerze 1029, na której zadeklarowano działkę rolną A do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 0,24 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,23 ha, wobec czego dla działki tej wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG - 0,01 ha.

- dla działek ewidencyjnych o numerach 1036, 2936, na których zadeklarowano działkę rolną B do płatności obszarowej na powierzchni 0,26 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,21 ha i dla działek tych wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG - 0,05 ha.

- dla działek ewidencyjnych o numerach 1550, 1551, 1709, 1708, na których zadeklarowano działkę rolną C do płatności obszarowej na powierzchni 0,33 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,11 ha i wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG - 0,22 ha.

- dla działki ewidencyjnej o numerze 1562, 1720, na której zadeklarowano działkę rolną D do płatności obszarowej na powierzchni 0,19 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,16 ha i dla działki ewidencyjnej o numerze 1562, 1720 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG - 0,03 ha.

- dla działki ewidencyjnej o numerze 1945, na której zadeklarowano działkę rolną E do płatności obszarowej na powierzchni 0,60 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,59 ha i dla działki ewidencyjnej o numerze 1945 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG - 0,01 ha.

- dla działki ewidencyjnej o numerze 2161, na której zadeklarowano działkę rolną J do płatności obszarowej na powierzchni 0,13 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,12 ha, i dla działki ewidencyjnej o numerze 2161 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG - 0,01 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego przez organ z płatności obszarowej wynosi zatem 0,33 ha.

Ponieważ skarżący kwestionuje wskazane w decyzji organu I instancji powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze przedmiotowych działek, zaś Sąd na podstawie zawartego w aktach sprawy administracyjnej materiału dowodowego nie może tych ustaleń organu zweryfikować, zachodzi potrzeba uchylenia decyzji, celem uzupełnienia materiału dowodowego, udostępnienia go także skarżącemu w trybie art. 10 k.p.a..

Jednocześnie godzi się zauważyć, że organ ponownie rozpoznając sprawę, winien rozważyć, czy na przyjętą przez organ powierzchnię nieruchomości zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, jako zadeklarowaną przez J.K. miała wpływ treść zawiadomienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia 29 września 2009r., informująca go o tym, że powierzchnia referencyjna działek ewidencyjnych nr 1550, 2936, 2161 i 1945 ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o której mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 i wynosi odpowiednio 0,0943 ha, 0,1481 ha, 0,1171 ha i 0,5927 ha; wobec czego "zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 powierzchnia, do której zostanie przyznana płatność ustalona zostanie na podstawie tych danych". Organ musi się wypowiedzieć teraz, dlaczego przyjmuje powierzchnię zadeklarowaną działek: nr 2161 – 0,13 ha, skoro miała być przyjęta powierzchnia 0,1171 ha (stwierdzono aktualnie 0,12 ha), nr 1945 – 0,60 ha, skoro miała być przyjęta powierzchnia 0,5927 ha (stwierdzono w ostatnich pomiarach 0,59). Co do działek 1550 i 2936 brak w aktach sprawy danych zarówno co do przyjętej powierzchni, jak również stwierdzonej podczas ostatnich pomiarów.

W ocenie Sądu, jeżeli organ poinformował rolnika, że określoną powierzchnię w/w działek przyjmuje do przyznania płatności, bez konieczności wzywania go do dokonania korekty wniosku, to nie można obecnie dla tych działek przyjmować innych powierzchni zadeklarowanych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skoro dofinansowanie jest uzależnione m.in. od powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, to rozstrzygnięcie w tej sprawie winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego, aby na tej podstawie wydać prawidłowe rozstrzygnięcie, wnikliwie je uzasadnić. Konieczne jest także udokumentowanie dokonanych ustaleń, z którymi strona może się zapoznać, zaś sąd administracyjny, w ramach art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może je skontrolować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.