Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 4/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miejskiej w P. G. z dnia 28 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 i art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, Nr 6, poz. 41), w dniu 25 sierpnia 2004 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. G. "O. W." – teren pomiędzy ul. [...], [...], [...], torami kolejowymi relacji [...], ul. [...], [...], [...], a wschodnią granica administracyjną miasta.

Uchwałą Nr [...] Rada Miasta w dniu 28 czerwca 2006r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 27 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, Nr 6, poz. 41 ze zm.), uchwaliła zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego miasta P. G..

W dniu 28 lutego 2007 r. Rada Miasta., na podstawie art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, Nr 6, poz. 41 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie aktualności Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. G..

Pismem z dnia 8 października 2007 r. E. J., J. J., A. J., E. P., J. P., Z. K., G. K., P. K., L. N., S. K., M. K., E. P., W. P., E. K., M. K., T. S., B. S., wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa powstałego wskutek podjęcia wskazanej powyżej uchwał, w takiej części w jakiej pozostają one sprzeczne z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r., rozstrzygająca o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. G., stanowiącą załącznik Nr 3 do uchwały z Nr [...].

Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałami z dnia 14 listopada 2007 r. Nr [...], Nr [...] oraz Nr [...], oddaliła jako bezzasadne wezwanie do naruszenia prawa – Uchwały z dnia 28 czerwca 2006r. rozstrzygającej o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. G. w zakresie podjęcia uchwały z dnia 25 sierpnia 2004r. Nr [...], uchwały z dnia 28 czerwca 2006 r. Nr [...] oraz uchwały z dnia 28 lutego 2007 r. Nr [...]. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta podała, że uchwała z dnia 28 czerwca 2006r. nie istnieje, ponieważ rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. G. zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie stanowi samodzielnego aktu normatywnego wydanego przez radę Miasta. Dodatkowo art. 9 ust. 4 omawianej ustawy, z którego wzywający wywodzą naruszenie ich interesu prawnego dotyczy wyłącznie planów miejscowych przygotowywanych po uchwaleniu stadium i w takim aspekcie można oceniać ich wzajemną zgodność. W przypadku kiedy uchwalono plan miejscowy przed uchwaleniem studium, plan taki nie podlega ocenie zgodności na podstawie wskazanego powyżej przepisu.

E. J., J. J., A. J., E. P., J. P., Z. K., G. K., P. K., L. N., S. K., M. K., E. P., W. P., E. K., M. K., T. S., B. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2004 r., Nr [...]r., uchwałę z dnia 28 czerwca 2006 r. Nr [...] oraz uchwałę z dnia 28 lutego 2007r. Nr [...], w takiej części, w jakiej pozostają one sprzeczne z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r. rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. G., a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia Nr [...].

W odniesieniu do uchwały z dnia 25 sierpnia 2004 r. Nr [...] skarżący zarzucili naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – brak zastosowania, polegające na przyjęciu, że uchwała ta, nie musi być zgodna z uchwałą o zmianie studium. Ponadto wskazali na naruszenie art. 27 w zw. z art. 9 ust. 4 omawianej ustawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie – brak zastosowania, polegające na niedostosowaniu treści tej uchwały do postanowień uchwały sposobie rozpatrzenia uwag oraz uchwały o zmianie studium.

Uchwale z dnia 28 czerwca 2006 r. Nr [...] zarzucili naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostosowaniu treści tej uchwały do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag.

Natomiast uchwale z dnia 28 lutego 2007r. Nr [...] zarzucili naruszenie art. 32 w zw. z art. 27 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przez Radę Miasta – brak zastosowania, polegające na przyjęciu, że uchwała o miejscowym planie jest zgodna z uchwałą Rady Miasta z dnia 21 lutego 2001r. Nr [...] oraz uchwałą Rady Miasta z dnia 27 kwietnia 2005r. Nr [...] w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. G.. Dodatkowo zarzucili niepodjęcie uchwały w sprawie aktualności uchwały o miejscowym planie w stosunku do uchwały o rozpatrzeniu uwag oraz uchwały oraz uchwały o zmianie studium również w stosunku do uchwały o rozpatrzeniu uwag. Ponadto Rada Miasta niedostosowania treści uchwały o miejscowym planie oraz uchwały o zmianie studium do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag.

Skarżący, powołując się na art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 25 sierpnia 2004 r. Nr [...] oraz stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały z dnia 28 czerwca 2006r. Nr [...], uchwały z dnia 28 lutego 2007r. Nr [...] w każdym przypadku w takiej części, w jakiej pozostaje ona sprzeczna z uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag z dnia z dnia 28 czerwca 2006r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Miasta podała, że w jej ocenie skargi na powyższe uchwały nie są dopuszczalne ze względu na podmioty je wnoszące. Skarżący nie są bowiem legitymowani do wniesienia powyższych skarg. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie o którym mowa w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Owe interesy prawne lub uprawnienia muszą istnieć w chwili wniesienia skargi, a nie w przyszłości lub w przeszłości. Muszą być one indywidualne, bezpośrednie, konkretne. Co zaś w sprawie najważniejsze, muszą być one naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga oparta o przepis art. 101 omawianej ustawy nie jest bowiem skargą powszechną. Jej celem nie jest usuniecie występujących zdaniem skarżących naruszeń norm prawa przy jej podejmowaniu czy też naruszeń prawa w treści samej uchwały. Musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżących a naruszeniem normy prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący nie potrafili wykazać naruszenia ich interesu prawnego poprzez podjęcie przez Radę Miasta zaskarżonych uchwał. Skarżący po przytoczeniu tezy wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. w sprawie o sygn. akt IV S.A. 346/93 zgodnie, z którą naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących, definiują na czym to naruszenie interesu prawnego każdego z nich miało polegać, tj. na "subiektywnym przekonaniu skarżących o naruszeniu ich interesu prawnego przejawiającego się przede wszystkim w obawie i przed pojawieniem się ruchu samochodowego z drogi wojewódzkiej nr 27 (ul. [...]) oraz z giełdy towarowo - samochodowej na ul. [...], a następnie ul. [...], co spowoduje wysoką uciążliwość dla okolicznych mieszkańców". Zdaniem Rady Miasta, tak sprecyzowane naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło niezależnie od siebie trzykrotnie poprzez podjęcie trzech różnych zaskarżonych uchwał podjętych przez Radę Miasta. Skoro skarżący nie rozróżniają, w ocenie Rady Miasta, należy uznać, że ten sam zarzut wyżej przywołany stawiają trzykrotnie w odniesieniu do każdej z podjętych uchwał. Tak więc interes prawny skarżących sprowadzony został do hipotetycznego przekonania o zamianie kierunku ruchu samochodowego, co spowoduje wysoką uciążliwość dla okolicznych mieszkańców. Skarżący nie wskazują zatem na naruszenia ich interesu prawnego. Wskazują wyłącznie, że w ich przekonaniu z przyczyn, których nie podają, na określonych przez nich ulicach pojawi się ruch samochodowy powodujący wysoką uciążliwość dla mieszkańców. Nie wyjaśniają przy tym na czym opierają przekonanie o zmianie sytuacji faktycznej odnośnie ruchu samochodowego. Ta hipotetyczna zmiana stanu faktycznego nie może być rezultatem uchwalenia w 2004 r. miejscowego planu, uchwalenia w 2006 r. uchwały o zmianie studium oraz nie może być rezultatem uchwalenia w 2007 r. uchwały o aktualności. Skarżący nie tylko nie potrafią udowodnić naruszenia ich interesu prawnego, ale także nie potrafią nawet uprawdopodobnić przewidywanych zmian stanu faktycznego. Obiektywne naruszenie interesu prawnego według skarżących polega na nieprzestrzeganiu przez Radę Miasta powszechnie obowiązujących przepisów - art. 9 ust. 4, art. 32 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący nie wskazują przy tym, w jaki sposób i poprzez jakie działania Rady Miasta doszło do ich naruszenia. Skarżący nie wskazali w jaki sposób poprzez, hipotetyczne, naruszenie przepisów prawa doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Skarżący piszą ogólnie o nieprzestrzeganiu przez Rade Miasta wymienionych enumeratywnie przepisów prawa nie przyporządkowują faktu ich naruszenia do konkretnej uchwały. Rada Miasta jedynie domyśla się, że zarzut naruszenia przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest związany z procedurą podjęcia przez Radę Miasta w dniu 25 sierpnia 2004 r., uchwały o miejscowym planie. W treści skargi brak jest jednak zarzutu by plan ten był w chwili jego podjęcia niezgodny z obowiązującym wówczas studium przyjętym uchwałą Rady Miasta z dnia 21 lutego 2001 r. Nr [...]. Rada Miasta wskazała, mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, że nie wie w jakich okolicznościach doszło, do naruszenia przepisu art. 32 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany powyżej zarzut byłby zasadny, gdyby po stwierdzeniu nieaktualności studium lub miejscowego planu Rada Miasta przystąpiła do zmiany jednego z tych aktów planistycznych i gdyby w procedurze tej doszło do naruszenia trybu określonego odpowiednio w przepisie art. 11 i 12 ustawy lub

art. 17 i 20 omawianej ustawy. Zdaniem Rady Miasta, zarzut ten jest bezpodstawny albowiem po podjęciu przez Radę Miasta uchwały o aktualności ze względu na jej treść nie wszczęto procedury zmiany miejscowego planu lub studium. Brak legitymacji skarżących do wniesienia skargi jak i bezpodstawność podnoszonych zarzutów staje się bezsporna przy analizie zarzutów skargi odnośnie każdej z zaskarżonych uchwał.

Odnośnie zarzutów podniesionych w stosunku do uchwały Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2004 r. nr [...] Rada Miasta podała, że wbrew treści artykułu 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący nie wykazali, aby poprzez podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący nie wykazali również, aby w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały lub w samej uchwale tkwiły błędy które w konsekwencji miały by prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Uchwała ta nie została zaskarżona w momencie jej uchwalenia co nastąpiło przed 3 laty. Skarżący nie uznali więc, że uchwała ta narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Zarzuty stawiane przez skarżących w ocenie Rady Miasta są absolutnie bezzasadne (zarzut naruszenia

art. 9 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zarzut ten sprowadza ją do tego, że Rada Miasta uchwalając w 2004 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wzięła pod uwagę zmian do studium uchwalonych w 2006 r. Nie wskazują przy tym mechanizmu prawnego, który pozwoliłby Radzie Miasta na dokonanie takiej czynności. Przepis art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, oznacza obowiązek dostosowania uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy do istniejącego w tej dacie studium. Wymóg ten został przez Rade Miasta dopełniony. Podejmując uchwałę Nr [...] w dniu 25 sierpnia 2004 r. Rada Miasta dokonała stwierdzenia zgodności uchwalonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowywania przestrzennego miasta P. G. uchwalonego przez Radę Miasta P. G. uchwałą m [...] z dnia 21 lutego 2001r. Stosowny zapis o stwierdzeniu zgodności uchwalonego planu ze studium zawiera § 1 ust 1 uchwały Nr [...]. Przytoczone przez skarżących tezy zawarte w opracowaniach dotyczących planowania przestrzennego potwierdzają następczy w stosunku do uchwalenia studium charakter planu miejscowego. Rada Miasta wskazała, że nawet nieaktualność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzona przez radę gminy w uchwale podjętej stosownie do treści art. 32 ustawy nie przesądza o jego ważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego wymienione enumeratywnie w treści przepisu art. 28 ust 1 ustawy nie zaliczają do nich uchwały w sprawie nieaktualności miejscowego planu. Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia

art. 27 omawianej ustawy, zgodnie z którym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane, Rada Miasta uznała go za bezzasadny. Zarzut powyższy można by traktować jako racjonalny gdyby Rada Miasta przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą m [...] z dnia 25 sierpnia 2004r. i, gdyby w toku procedury zmian, naruszyła przepisy odnośnie trybu sporządzania miejscowych planów zawarte w artykułach od 14 do 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro taka zmiana planu miejscowego nie miała miejsca, brak jest logicznego uzasadnienia do postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 27 ustawy. Rada Miasta wskazała, że nawet w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie braku zgodności, aktualności planu miejscowego z uchwalonym później studium brak jest przepisu określającego termin w jakim rada gminy miała by przystąpić do zmiany planu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, a dotyczących uchwały Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2006r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego miasta P. G., Rada Miasta podała, że w jej ocenie uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. G. nie narusza interesu prawnego osób skarżących. Sytuacja prawna skarżących przed podjęciem uchwały i po jej podjęciu jest taka sama. Uchwała ta nie ukształtowała sytuacji materialnoprawnej skarżących w sposób bezpośredni, realny i konkretny. Istotę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. określa przepis art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdzie wskazano, że ma ono służyć określeniu polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie do treści przepisu art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium wiążąc właściwe organy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie kształtuje jednak w sposób bezpośredni sytuacji właścicieli czy też użytkowników wieczystych. Studium nie jest podstawą prawną do wydawania decyzji administracyjnych (np. co do pozwolenia na budowę, ustalenia warunków zabudowy, lokalizacji inwestycji celu publicznego itp.) Rada Miasta powołała się na tezę orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2000r., sygn.

akt II SA 2437/99, gdzie podano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne (w szczególności art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może tym samym, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji." Rada Miasta podała ponadto, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Komentarz pod red. prof. dr hab. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2004) ustalenia studium jedynie w sposób pośredni oddziaływają na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Skargi na uchwałę w sprawie studium oparte o przepis art. 101 ustawy będą sytuacjami wyjątkowymi, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała taka - akt wewnętrzny- narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić należy, że skarżący nie negują charakteru studium jako aktu wewnętrznego obowiązującego w gminie - przywołując szereg orzeczeń na powyższą okoliczność. Biorąc pod uwagę powyższe Rada Miasta uznała,

że po stronie skarżących zachodzi brak legitymacji procesowej do występowania ze skargą opartą na podstawie art. 101 ustawy na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium. Skarżący nie wykazali (i wykazać nie mogli) aby poprzez podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia zmian do studium naruszono ich interes prawny. Skarżący nie mogli wykazać naruszenia ich interesu prawnego ponieważ studium w żadnej mierze nie wprowadza nowych rozwiązań, nie zmienia statusu ulicy [...], jak i rozwiązań komunikacyjnych w odniesieniu do ulicy [...]. Skarżący w skardze wywiedli uprawnienie do jej wniesienia z hipotetycznego założenia o wzroście natężenia ruchu na ulicy [...] i ulicy [...]. Nie wskazali jednak w jaki sposób uchwalenie zmiany do studium miało by w sposób bezpośredni spowodować powyższe zmiany. Tego ich subiektywnego przekonania o mogących nastąpić zmianach, skarżący nie potrafią jednak powiązać z przywołaniem norm prawa materialnego, które zostały naruszone, przez co miałby zostać naruszony ich interes prawny. W szczególności Rada Miasta nie zgodziła się z twierdzeniem, że obiektywne naruszenie interesu prawnego skarżących polega na nieprzestrzeganiu przez Radę Miasta powszechnie obowiązujących przepisów art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie może być naruszony na etapie uchwalania studium. Ewentualne naruszenie tego przepisu może mieć miejsce na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ale nawet wówczas naruszenie zasady wyrażonej w art. 9 ust. 4 ustawy nie daje każdej osobie będącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej granicami planu prawa do wniesienia skargi. Prawo do wniesienia skargi mają tylko te podmioty, których interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone poprzez podjęcie uchwały. Skarżący zarzucają, iż przedmiotowa uchwała stoi w sprzeczności z uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag przez co naruszony został przepis art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta wskazała, że na sesji w dniu 26 czerwca 2006 r. Rada Miasta nie podjęła uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag. Stosownie do treści przepisu art. 12 ust 1 ustawy studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Z literalnego brzemienia przywołanego wyżej przepisu wynika, że czynność rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag dokonuje się jednocześnie z uchwaleniem studium. Skoro ustawodawca posłużył się pojęciem "jednoczesnego" a więc w tym samym czasie dokonanego rozstrzygnięcia dwóch powiązanych ze sobą kwestii oznacza to, że tym samym przyjął, iż dokonuje się to w tym samym akcie głosowania. Przedmiotem głosowania nie jest zatem odrębnie głosowanie nad sposobem rozstrzygnięcia nie uwzględnionych uwag oraz odrębnie głosowanie nad przyjęciem studium. Gdyby doszło do takiego podwójnego głosowania dokonało by się to z naruszeniem przepisu art. 12 ust 1 ustawy. Przyjęcie koncepcji podjęcia dwóch uchwał prowadzi do sytuacji w której uchwała rady gminy stanowiła by załącznik do innej uchwały rady gminy. Tego typu rozwiązania obce są obowiązującemu porządkowi prawnemu. Rada Miasta podejmując uchwałę o przyjęciu studium, złożonego opracowania planistycznego, akceptuje tym samym poprzedzające przedłożenie studium prace planistyczne prowadzone przez Burmistrza Miasta w tym i sposób rozpatrzenia zgłoszonych uwag. Odnośnie przywołanych przez skarżących poglądów T. Bąkowskiego zawarte w pracy Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta podniosła, że są kontrowersyjne i sprzecznym z literalnym brzmieniem przepisu art. 12 ustawy (stanowisko, że jednoczesne uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o rozpatrywaniu uwag nie oznacza rozstrzygnięcia tych kwestii w jednym głosowaniu). Autor wskazanego komentarza posługuje się odmienną od powszechnie przyjmowanej definicji pojęcia jednoczesnego dokonania danych czynności. Gdyby racjonalny ustawodawca zakładał odrębne głosowanie w sprawie rozstrzygnięcia uwag niewątpliwie nadał by temu właściwy kształt normatywny. Rada Miasta wskazała, że ustawodawca zastosował takie rozwiązanie w uprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (treść przepisu art. 18 ust. 1 pkt 8, 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawodawca wyraźnie wydzielił w procedurze planistycznej etap rozstrzygnięcia w drodze uchwały o złożonych protestach i zarzutach od etapu uchwalenia planu. Gdyby intencją ustawodawcy było odrębne rozstrzygnięcie o uwagach w procesie głosowania nad uchwałą w sprawie studium niewątpliwie przeniósłby rozwiązanie zastosowane w art. 18 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do treści przepisu art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie koncepcji na gruncie której stoi cytowany przez skarżących autor prowadzi w konsekwencji do przyjęcia, że w procedurze uchwalenia studium mieli byśmy do czynienie z koniecznością podjęcia kilku a nawet kilkunastu uchwał. Każda z tych uchwał jak chcą skarżący była by przedmiotem ewentualnego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Najpierw zatem rada gminy podejmowała by uchwały w przedmiocie rozpatrzenia każdej z uwag. Następnie rada gminy podejmowała by uchwałę "zbiorczą" o sposobie rozpatrzenia uwag. Uchwałę o niejasnym charakterze prawnym co do jej deklaratoryjnego lub konstytutywnego charakteru. W końcowym efekcie rada gminy podejmowała by uchwałę w przedmiocie uchwalenia studium. Przy takiej procedurze zatraca się zupełnie pojęcie "jednoczesności" w uchwalaniu studium i rozstrzygnięciu uwag. Gdyby ustawodawca zakładał odrębne głosowania wskazałby, że rada gminy przed uchwaleniem studium rozpatruje nie uwzględnione uwagi. Rada Miasta nie zgodziła się z twierdzeniem skarżących, że występują sprzeczności pomiędzy sposobem rozpatrzenia uwag a treścią przyjętego studium. Odnośnie uwagi co do zmiany kategorii ulicy [...] z lokalnej na dojazdową wskazano, że dla drogi tej mocą postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obniżono jej kategorię ze zbiorczej na lokalną. Zmiana ta nastąpiła w 2004 r. Tak też jako droga lokalna ul. [...] została wykazana w załączniku do uchwały o zmianie studium. Uchwalenie zmian do studium nie zmieniło więc kategorii drogi ul. [...]. Nie nastąpiła zmiana ani sytuacji faktycznej ani prawnej skarżących w porównaniu do okresu przed podjęciem uchwały o studium. Tym samym nie został naruszony ich interes prawny. Ponieważ Rada Miasta przyjęła, że zasady organizacji ruchu w tym i wprowadzenie ograniczeń na ulicy [...] może być dokonane ewentualnie na etapie prac projektowo-realizacyjnych zapisów tych nie wprowadzono do studium. Wprowadzenie zapisu odnośnie "zastosowania urządzeń technicznych spowalniających ruch na ulicy oraz innych rozwiązań technicznych i organizacyjnych" kłóciło by się z charakterem studium jako aktu określającego politykę przestrzenną gminy. Studium określa pewne kierunki perspektywiczne, cele rozwoju miasta, programy ,schematy gospodarowania przestrzenią służące zachowaniu ładu przestrzennego. Zacytować tu należy przepis art. 10 ust 2 pkt 5 ustawy zgodnie z którym w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Treść uwagi zawiera postulaty których charakter, szczegółowość nie mieści się nawet w rozwiązaniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w którym ustala się

(art. 15 ust 1 pkt 10 ustawy) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie Rady Miasta właściwym etapem na którym mogą być rozpatrywane uwagi odnośnie rozwiązań technicznych jest etap prac projektowo-realizacyjnych. Odnoszą się do łączenia ulicy [...] bezpośrednio z planowaną północną obwodnicą Rada Miasta wskazała, że ulica ta nie jest wydzielona w studium. Konsekwentnie uchwalone studium nie odnosi się do powyższej kwestii. Nie występuje sprzeczność pomiędzy sposobem rozstrzygnięcia powyższej uwagi a treścią studium. Brak jest przy tym obowiązku ustalania w studium określania połączeń drogowych - okoliczność powyższą przyznają również skarżący.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w stosunku do uchwały z dnia 28 lutego 2007 roku Nr [...] w sprawie aktualności Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta zwana dalej uchwałą o aktualności. Rada Miasta stwierdziła, że skarżący nie sprecyzowali w jaki sposób Rada Miasta poprzez podjęcie powyższej uchwały naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie. Uchwała o aktualności nie tworzy nowego stanu prawnego - nie reguluje sytuacji materialnoprawnej osób trzecich. Rada Miasta w granicach służącego jej władztwa planistycznego uznała obowiązujące akty planistyczne za aktualne. Podejmując powyższą uchwałę Rada Miasta uznała brak potrzeby zredefiniowania celów, założeń i kierunków polityki przestrzennej Miasta. Dokonując analizy zmian w sposobie zagospodarowania Miasta a więc zmian o charakterze faktycznym a nie prawnym Rada Miasta uznała, że obowiązujące plany miejscowe są adekwatne do istniejących uwarunkowań faktycznych, co w konsekwencji zapewnia prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej. Taki charakter uchwały o aktualności wyklucza ex definitione naruszenie interesu prawnego lub obowiązku osób trzecich. Skoro zatem uchwała o aktualności nie naruszyła interesu prawnego lub obowiązku skarżących pozbawieni są oni legitymacji prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Również bezpodstawne są stawiane przez skarżących zarzuty naruszenia prawa, przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy podjęciu uchwały o aktualności. Zarzuty te sformułowane są przy tym w sposób tak niejasny, że utrudnia to lub wręcz uniemożliwia ustosunkowanie się do uch treści. Rada Miasta uznała za niezasadny i niemający odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa zarzut dotyczący błędnego uznania przez Radę Miasta, że uchwała o miejscowym planie jest zgodna z uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 21 lutego 2001 r. oraz z uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. G.. W ocenie Rady Miasta, formułując powyższy zarzut, skarżący wypaczyli treść art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis powyższy nie nakłada na radę gminy obowiązku stwierdzenia zgodności miejscowych planów ze studium. Podejmując powyższą uchwałę Rada Miasta stwierdziła brak konieczności zmiany obowiązujących aktów planistycznych. Rada Miasta uznała wymienione w uchwale plany miejscowe i studium za aktualne nie wymagające zmian. Pojęcie aktualności danego aktu planowania nie można bowiem utożsamiać z pojęciem zgodności jednego aktu z drugim, tak jak to czynią skarżący. Podejmując powyższą uchwałę o aktualności Rada Miasta uznała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego za aktualny. Niezależnie od powyższych uwag odnośnie treści art. 32 ustawy i charakteru uchwały o aktualności, Rada Miasta podniosła, że nie zachodzi zarzucana niezgodność pomiędzy planem miejscowym a studium. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące tego, aby Rada Miasta podjęła uchwałę o rozpatrzeniu uwag - uchwała taka nie została podjęta. Taki akt prawny nie istnieje o czym skarżący byli informowani. W ocenie organu za nielogiczne należy uznać powoływanie się na akt nieistniejący i porównywanie go, badanie treści nieistniejącej uchwały z treścią uchwały o miejscowym planie i uchwały o zamianie studium.

Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z dnia 7 stycznia 2008r. rozdzielił skargi zawarte w piśmie radcy prawnego Ł. L. z dnia 28 listopada 2007r. przez odrębne zarejestrowanie skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2004 r. Nr [...] (sygn. akt II SA/Gd 3/08), skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2006r. Nr [...] (sygn. akt II SA/Gd 4/08) oraz skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 lutego 2007r. Nr [...] (sygn. akt II SA/Gd 5/08).

Postanowieniem z dnia 4 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi J. J., A. J., E. P., J. P., Z. K., G. K., P. K., L. N., S. K., M. K., E. P., W. P., E. K., M. K., T. S., B. S. z uwagi na nieziszczenie należnego wpisu.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2006 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności administracyjnych z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U 2001r. Nr 142, poz. 1591) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wskazać należy, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Osoba nie mająca interesu prawnego, nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowo-administracyjnego a stwierdzenie w toku postępowania, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi.

Tego rodzaju sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 czerwca 2006r. Nr [...] Rada Miasta uchwaliła zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. G..

Zdaniem Sądu wyżej wymieniona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

Jak to wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 614/07 (opublikowano Lex Nr 334317) - postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie może zatem jedynie pośrednio w pływać na prawa i obowiązki podmiotów z poza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z tezą wskazanego powyżej wyroku.

W końcowej części uzasadnienia wyroku NSA wyraził pogląd, (który również należy podzielić), że uchwalenie studium stanowiące etap poprzedzający sporządzenie projektu planu miejscowego, należy do zakresu tzw. władztwa planistycznego gminy, a fakt nieuwzględnienia uwag i wniosków zgłaszanych do tego aktu nie musi oznaczać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszających w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.