Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 4/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 42 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia części decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W., działając w oparciu o art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), udzielił Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] pozwolenia na użytkowanie przykościelnych placów postojowych położonych przy ul.[...] w G.. Organ ten jednocześnie zobowiązał inwestora do zamknięcia dla ruchu (z wyjątkiem dojazdu do posesji K.C.) drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu [...] położonej wzdłuż granicy z w/w posesją. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...]., a skargę na to orzeczenie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 1994 r., sygn. akt SA/Ka 2247/93.

Pismem z dnia [...] r. K.C. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wyegzekwowanie decyzji z [...] r. wskazując, że w dniu [...]r. droga, która zgodnie z tą decyzją miała być zamknięta została otwarta dla ruchu. Wniosek ten postanowieniem z dnia [...] r. Starosta przekazał zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. (dalej zwanego PINB).

Po przeprowadzeniu oględzin działki nr [...] PINB pismem z dnia [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy miejsc postojowych przy kościele p.w. [...] w G. uznając, że doszło do zwiększenia liczby przykościelnych miejsc postojowych w stosunku do liczby tych miejsc wynikającej z przeprowadzonej w [...] r. inwentaryzacji. Postępowanie to organ następnie umorzył decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Wskazał on na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania z uwagi na to, że do rozbudowy przedmiotowych placów postojowych doszło w latach [...] oraz nie narusza ona ustaleń planu miejscowego, warunków technicznych, a także nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zwanego [...]WINB) z dnia [...]r. nr [...] (błędnie oznaczonej jako postanowienie). Uzasadniając to orzeczenie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostały ustalone podstawowe okoliczności dotyczące daty realizacji przedmiotowych robót, a twierdzenia stron dotyczące tej kwestii są sprzeczne.

Drugą decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył prowadzone na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. postępowanie w sprawie budowy miejsc parkingowych (P-1) przy kościele [...] G. ( parcela [...]). Także i to orzeczenie zostało uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja [...]WINB z dnia [...] r. nr [...]). Powodem wydania tej decyzji kasatoryjnej było stwierdzenie, że rozstrzygnięcie dotyczyło całego parkingu P-1, a nie jedynie dobudowanej jego części.

Trzecią z kolei decyzją z dnia [...] r., nr [...] PINB kolejny raz umorzył postępowanie w sprawie wskazując w jej podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Także i to orzeczenie nie utrzymało się w obrocie prawnym, bowiem decyzją [...] WINB nr [...], z dnia [...] r. zostało ono uchylone a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...]WINB stwierdził bowiem, że decyzją PINB została ponownie objęta budowa całego przykościelnego parkingu [...], którego znaczna część została zalegalizowana prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 1993r. Organ ten stwierdził też, że decyzja oparta na przepisie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie kończy postępowania legalizującego samowolę budowlaną, bowiem postępowanie takie kończy dopiero oparta na przepisie art. 42 tej ustawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, która jest wydawana na wniosek inwestora.

Pismem z dnia [...] r. K.C. wniosła zażalenie na bezczynność PINB w sprawie załatwienia jej wniosku z dnia [...]. dotyczącego wyegzekwowania od Parafii obowiązku zamknięcia drogi dojazdowej biegnącej wzdłuż jej posesji. Wskazała, że pismem z dnia [...] r. wystąpiła do PINB o podjęcie kroków w sprawie "nielegalnego ruchu kościelnego odbywającego się pod oknami jej domu". Biorąc pod uwagę ustanowienie na gruncie kościelnym służebności drogi koniecznej, prowadzącej do działek wydzielonych z parceli [...], domagała się ona podjęcia działań prowadzących do oddzielenia w sposób trwały ruch pojazdów kierujących się na parkingi przykościelne od ruchu pojazdów należących do działkowiczów.

Postanowieniem z dnia [...]r. , nr [...] WINB uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i nakazał PINB załatwienie sprawy do dnia [...] r.

W następstwie tego rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], PINB działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił K.C. jej wniosek w części dotyczącej wyegzekwowania nałożonego na Parafię obowiązku zamknięcia dla ruchu drogi dojazdowej od ul. [...] w G.h. W uzasadnieniu tego aktu organ podał, że w jego ocenie właściwym do załatwienia opisanej części wniosku jest sąd powszechny, bowiem w dniu [...]r. Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. [...] w G. ustanowiła bezpłatną służebność drogi po nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] szlakiem o szerokości [...] m na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...] (obecnie są to działki nr [...]). Część działki, na której ustanowiona została służebność drogi koniecznej została zaś następnie przekazana przez Parafię Gminie G. w drodze umowy darowizny z dnia [...] r.

Także i to orzeczenie zostało uchylone postanowieniem[...]WINB z dnia [...]r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 66 § 3 k.p.a. nie może przesądzać o możliwości realizacji obowiązku nałożonego decyzją, czy też możliwości jego wyegzekwowania. Wskazał, że w obrocie prawnym aktualnie znajdują się dwie wykluczające się regulacje prawne dotyczące spornej drogi dojazdowej, a to służebność drogi koniecznej oraz obowiązek wyłączenia tej drogi z ruchu nałożony decyzją administracyjną. W zaistniałej sytuacji faktycznej PINB winien zatem rozważyć możliwość stwierdzenia wygaśnięcia omawianej części decyzji administracyjnej z uwagi na jej bezprzedmiotowość.

Stosując się do tego zalecenia decyzją z dnia [...] r., nr [...], PINB w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] w części zobowiązującej inwestora do zamknięcia dla ruchu (z wyjątkiem dojazdu do posesji K.C.) drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu [...] położonej wzdłuż granicy z w/w posesją. W uzasadnieniu organ podzielił ocenę [...]WINB, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Z [...] r. w części nakładającej na inwestora obowiązek zamknięcia dla ruchu przedmiotowej drogi nie miała oparcia w art. 42 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał też, że w stosunku do tej części orzeczenia nie może zostać uruchomione postępowanie nieważnościowe, bowiem decyzja ta była kontrolowana przez NSA, który oddalając skargę uznał ją za zgodną z prawem. PINB zauważył jednocześnie, że po wydaniu decyzji z [...] r. doszło do zmiany okoliczności faktycznych sprawy, które spowodowały jej bezprzedmiotowość w omawianej części. W [...] r. należąca do Parafii nieruchomość nr [...] została bowiem obciążona na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...] służebnością drogi koniecznej, a przebieg tej drogi został wyznaczony m.in. wzdłuż działki K.C.. Ustanowienie przedmiotowej służebności uniemożliwiło wyegzekwowanie obowiązku zamknięcia przedmiotowej drogi dla ruchu. Następnie doszło do zmiany właściciela przedmiotowej działki drogowej, a zatem od Parafii w G.nie można wyegzekwować obowiązku zamknięcia dla ruchu drogi, która stanowi własność Gminy G.. Organ wskazał wreszcie, że Rada Gminy G. przedmiotowy odcinek drogi zaliczyła do gminnej drogi publicznej, przez co zmieniło się jej dotychczasowe przeznaczenie. Wszystkie te okoliczności wskazują, że w interesie społecznym zasadnym jest wygaszenie decyzji nr [...] w omawianej części.

Odwołanie od tego aktu wniosła K.C. domagając się uchylenia w całości decyzji PINB oraz wyegzekwowania obowiązku nałożonego na inwestora zgodnie z jej wnioskiem z [...] r. W ocenie odwołującej zaskarżona decyzja jest stronnicza i spowoduje pogorszenie jej warunków zdrowotnych i użytkowych. Zarzuciła także, że do jej wydania doszło z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty wskazała, że wynikająca z decyzji z [...] r. zmiana trasy wyjazdu z przykościelnego parkingu w dużym stopniu zmniejsza niebezpieczeństwo pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych w stosunku do jej nieruchomości, a w szczególności ograniczenia stężenia spalin wydobywających się z samochodów manewrujących pod oknami jej domu. Dodała, że Parafia dysponuje rozległym terenem umożliwiającym inną lokalizację dojazdu do przykościelnych parkingów, a także zmianę miejsca lokalizacji tych parkingów.

Podsumowując swoje odwołanie K.C. wskazała, że:

1) przed wydaniem decyzji z [...]r. istniały już okoliczności uzasadniające ustanowienie służebności przejazdu do działki nr [...],

2) wpis dokonany do księgi wieczystej nie wywołuje skutków prawnych z uwagi na bezskuteczność umowy notarialnej ustanawiającej służebność drogową,

3) Gmina G. nabywając od Parafii w drodze darowizny działkę drogową była świadoma nałożonych na zbywcę obowiązków,

4) droga opisana w aktach notarialnych z [...] r. i [...] r. jest niezgodna z aktualizacją planu realizacyjnego budowy kościoła, gdyż spowodowała likwidację części zieleńca,

5) podmioty związane z decyzją z [...] r. nadal istnieją,

6) jedyną okolicznością uzasadniającą nałożenie obowiązków na Parafię były negatywne skutki dla jej zdrowia wywołane lokalizacją parkingu oraz ruchem samochodów pod oknami jej domu,

7) NSA w swoim wyroku z 1994 r. podkreślił, że zmiana trasy wyjazdu z parkingu niewątpliwie w dużym stopniu zmniejsza niebezpieczeństwo pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych,

8) przedmiot rozstrzygnięty decyzją z [...] r. nadal istnieje, gdyż w dalszym ciągu jest ona narażona na niebezpieczeństwo pogorszenia warunków zdrowotnych z powodu otwarcia dla ruchu fragmentu drogi biegnącej wzdłuż jej działki, uszczuplenia zieleńca, wykarczowania części krzaków oraz liczby mieszkańców G. przybywających samochodami do kościoła oraz liczby odprawianych mszy św.,

9) stan faktyczny sprawy nie zmienił się na tyle aby uniemożliwiał zlokalizowanie dojazdów do kościoła w innym miejscu nie ingerującym w cudze prawa.

Rozwijając zarzut stronniczości organu odwołująca się wskazała na wybiórcze dopasowywanie przez organ dowodów do prowadzonego postępowania oraz pomijanie oczywistych faktów. Dążąc do wykluczenia z obrotu prawnego decyzji z [...] r. PINB nie dokonał oceny skutków prawnych wpisów w księdze wieczystej dokonanych na podstawie aktów notarialnych, do czego jej zdaniem był zobowiązany. Zaskarżona decyzja pozbawiła ją ponadto praw nabytych nie oferując nic w zamian oraz bagatelizuje i ignoruje jej ważny interes. Aktualność decyzji z [...] r. należy zaś ocenić z punktu widzenia negatywnych skutków dla jej zdrowia wywołanych istniejącym stanem faktycznym.

Zaskarżoną decyzją [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Następnie podał, że podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w postanowieniu z dnia [...] r., w którym wskazał na potrzebę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r. W ocenie [...]WINB nie można uznać obowiązku zamknięcia ruchu drogowego na części działki jako warunku, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem brak było podstaw nałożenia do takiego obowiązku w decyzji opartej na przepisie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W sprawie zachodzą natomiast dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a to jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego. Zdaniem organu bezprzedmiotowość decyzji ma miejsce m.in. w sytuacji gdy nierealna jest możliwość osiągnięcia celu decyzji w związku ze zmianą stanu faktycznego. Powołując się na stanowisko doktryny wskazał, że decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania ( por. P. Czepiel, Glosa do wyroku NSA z 12 listopada 1993 r., II SA 2000/92 [w:] PiP, 1996, nr 7, s. 106). Sytuacja taka miała miejsce w sprawie, bowiem inwestor nie dysponuje już sporną nieruchomością. Zważywszy zaś, że uchwałą Rady Gminy G. Nr [...], z dnia [...] r., przedmiotowa nieruchomość stała się drogą gminną, to pozostawienie w obrocie omawianej części decyzji z [...] r. pozostaje bez wątpienie w kolizji z interesem społecznym.

Zdaniem [...]WINB bezzasadne były także kierowane pod adresem organu I instancji zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 , art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ ten podjął bowiem wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał go do wdrożenia procedury wygaszenia decyzji. [...]WINB wskazał ponadto, że nie można kwestionować ustanowienia przez inwestora służebności drogi koniecznej, czy zawarcia umowy darowizny i skutków prawnych związanych z tymi czynnościami. Nieuprawnione było jednak - jego zdaniem - stwierdzenie PINB o pierwszeństwie ograniczonego prawa rzeczowego przed obowiązkiem wynikającym z decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zakwestionował także zasadność zarzutu dotyczącego pogorszenia warunków użytkowych i zdrowotnych w związku z niewykonaniem obowiązku zamknięcia dla ruchu drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu [...]. Wskazał, że NSA w powołanym wyroku z dnia 3 sierpnia 1994 r., SA/Ka 2247/93, wskazał, że w odległości [...] m od budynku skarżącej przebiega droga publiczna, która jest bardziej uciążliwa niż sporny parking.

W skardze K.C. wniosła o uchylenie decyzji [...]WINB w całości, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 77 § 1, a także art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu opisała przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz powtórzyła zasadnicze zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji PINB. W szczególności zarzuciła organom obu instancji uchylenie się od zbadania skutków prawnych wynikających z czynności prawnych inwestora mających formę aktów notarialnych, a to ustanowienia służebności drogi koniecznej, a następnie zawarcia umowy darowizny. Wskazała, że ustanowiona w wyniku tych czynności droga dojazdowa pozostaje nie tylko w sprzeczności z obowiązkiem nałożonym na inwestora decyzją z [...] r., ale także z aktualizacją planu realizacyjnego budowy kościoła. Zdaniem skarżącej Gmina G. nabywając w drodze darowizny przedmiotową drogę była w złej wierze, bowiem znane były obowiązki ciążące na darczyńcy. Tym samym te czynności prawne, jako sprzeczne z postanowieniami znajdujących się w obiegu prawnym decyzji administracyjnych należało uznać za nieważne i bezskuteczne, a co zatem idzie nie powinny one zostać ujawnione w księdze wieczystej. Niezależnie od tego skarżąca stwierdziła, że wpisy dokonane w księgach wieczystych nie pociągają za sobą samo przez się zmiany stanu prawnego nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia skargi K.C. zakwestionowała stanowisko organów dotyczące bezprzedmiotowości wygaszonej części decyzji z [...]r. podnosząc, że nie zrzekła się nabytego w drodze tej decyzji prawa do zamknięcia dla ruchu drogi biegnącej przy granicy jej posesji. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wskazującego na większe zagrożenie dla zdrowia ruchu samochodowego odbywającego się po drodze głównej od ruchu pojazdów manewrujących pod oknami jej budynku i powodującego wysokie stężenie spalin w powietrzu. W ocenie skarżącej w sprawie brak było także przesłanek do uznania, że wygaszenia decyzji wymaga interes społeczny. Wskazała, że w państwie prawnym interesu społecznego nie można traktować jako nadrzędnego w stosunku do interesu indywidualnego.

W skardze K.C. postawiła także [...]WINB zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania obiektu budowlanego. Działania te - w jej ocenie – miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 stycznia 2012 r. skarga ta wyłączona została do odrębnego postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ ten stwierdził, że zarzuty skargi w istocie stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych już w odwołaniu i odniósł się do nich obszernie w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w nie narusza prawa, a tylko w takim wypadku mogła ona zostać wzruszona przez Sąd.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Przystępując do szczegółowych rozważań prawnych wskazać należy, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] r. nie obejmuje z oczywistych względów legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu [...] z dnia [...] r., nr [...]. Kontrolę taką przeprowadził już bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 1994r., sygn. akt SA/Ka 2247/93.

Sądu nie kontrolował także w tym postępowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB czy bezczynności tego organu w sprawie dotyczącej legalności zrealizowanych robót polegających na rozbudowie przykościelnego parkingu [...]. Skarga na bezczynność organu I instancji w załatwieniu przedmiotowej sprawy została bowiem rozpatrzona przez WSA w Gliwicach. Sąd ten wyrokiem z dnia 17 października 2011r., sygn. akt II SAB/GL 27/11, zobowiązał PINB do wydania, w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu przez Sąd akt administracyjnych, aktu rozstrzygającego sprawę legalności budowy miejsc parkingowych przy ulicy [...] w G.. Wyrok ten nie jest prawomocny, bowiem została od niego wniesiona przez PINB skarga kasacyjna, która oczekuje na rozpatrzenie przez NSA.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolą objął natomiast decyzję [...]WINB, którą utrzymana została w mocy decyzja PINB stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] r., nr [...], w części zobowiązującej inwestora do zamknięcia dla ruchu drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu [...] położonego wzdłuż granicy z posesją skarżącej. Podkreślić w tym miejscu należy, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest rozstrzygnięciem wydawanym w innej - nowej sprawie, dotyczącej bezprzedmiotowości wcześniej wydanej decyzji ostatecznej, co wynika wprost z art. 162 § 3 k.p.a. Wskazać też trzeba, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczyć może orzeczeń, które albo nie zostały jeszcze wykonane, a na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub zostały częściowo wykonane, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę wydanego orzeczenia unormowaniem wynikającym z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne. Pierwsza z nich nie znajdzie zastosowania w kontrolowanej sprawie, bowiem zgodnie z nią organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. W kontrolowanym postępowaniu organy zastosowały natomiast drugą z tych norm pozwalającą organowi na wygaszenie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Rozważając prawidłowość zastosowania w sprawie wskazanej normy prawnej w pierwszym rzędzie rozważyć należy, co należy rozumieć pod użytym przez ustawodawcę pojęciem bezprzedmiotowości decyzji. Rozważając tę kwestię wskazać należy na stanowisko doktryny, w którym podkreśla się, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz s. 765). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne (vide: wyrok NSA w W-wie z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 861/00, LEX nr 81751). Zdaniem T. Wosia "powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków" (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.) [w:] Pip 1992, z .7, s. 51). Inaczej mówiąc "kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana" ( tamże, s. 51).

Opisane okoliczności wystąpiły w kontrolowanym postępowaniu, doszło bowiem w nim do powstania nowych przesłanek faktycznych powodujących bezprzedmiotowość części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W.. wydanej w [...] r. Na te nowe przesłanki faktyczne składają się dwa fakty prawne. Pierwszy z tych faktów to zawarcie umowy darowizny między Parafią p.w. [...] w G., a Gminą G.. Mocą tej umowy Gmina nabyła własność części nieruchomości parafialnej, w tym m. in. własność drogi dojazdowej wskazanej w decyzji z [...]r. Drugim natomiast faktem prawnym było podjęcie przez Radę Gminy G. w dniu [...] r., uchwały [...], mocą której przedmiotowa działka została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Orzekający w sprawie organ I instancji uprawniony więc był do przyjęcia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] , z dnia [...] r., w części nakładającej na Parafię obowiązek zamknięcia dla ruchu pojazdów części działki nr [...] stała się bezprzedmiotowa.

W tym miejscu wskazać należy na bezpodstawność zarzutu kierowanego przez skarżącą pod adresem organów obu instancji dotyczącego uchylenia się przez nie od skontrolowania legalności czynności prawnych podejmowanych przez Parafię. Kontrola legalności zawartej w formie aktu notarialnego umowy darowizny, czy zasadność dokonania na podstawie takiej umowy wpisu do księgi wieczystej nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego lecz do sądu powszechnego. Podobnie sprawa przedstawia się w przypadku czynności prawnej polegającej na ustanowieniu w drodze aktu notarialnego służebności gruntowej. Dodać należy, że organy nadzoru budowlanego nie są powołane także do kontrolowania zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego gminy dotyczących zgody na przyjęcie darowizny, czy nadającej nieruchomości drogowej status gminnej drogi publicznej.

W ocenie Sądu w sprawie została także spełniona druga przesłanka dająca podstawę do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia omawianej części decyzji z [...] r., gdyż stwierdzenie wygaśnięcia tej bezprzedmiotowej decyzji leżało w interesie społecznym. Pojęcia interesu społecznego i interesu strony, o jakich mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. mają nieostry charakter i w każdym przypadku wymagają skonkretyzowania. Z obowiązku tego orzekające w sprawie organy nie wywiązały się w ocenie Sądu w sposób zadowalający. Praktycznie poprzestały one bowiem jedynie na stwierdzeniu, że uzyskanie przez przedmiotową nieruchomość drogową statusu gminnej drogi publicznej przesądza o istnieniu interesu społecznego pozwalającego na wygaszenie bezprzedmiotowej części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W.. Organy te pominęły jednak w tych rozważaniach kwestię interesu istniejącego po stronie skarżącej, która sprzeciwiała się wygaszeniu części decyzji nakładającej na Parafię obowiązek zamknięcia dla ruchu drogi biegnącej przy granicy jej posesji. Uchybienie to z niżej wyłuszczonych względów pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, a co zatem idzie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu.

Rozważając zagadnienie zasadność posłużenia się przez organy klauzulą generalną interesu społecznego powołać się trzeba na powszechnie akceptowany pogląd B. Adamiak, który zaprezentowany został w Glosie do wyroku NSA z dnia 11 października 1985 r. , SA/Wr 556/85 [w:] OSPiKA 1986, z.9-10, poz. 179. Zgodnie z tym poglądem pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje zawsze w kolizji z interesem społecznym, gdyż stwarza to pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Pogląd ten podzielił w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 9 listopada 2001 r. I SA 861/00 [w:] Lex nr 81751, podkreślił, że decyzja administracyjna stanowi jeden z instrumentów służących realizacji zadań przez administrację publiczną. Bezprzedmiotowa decyzja zaś instrumentu takiego już nie stanowi , a zatem z punktu widzenia interesu społecznego jej wygaśnięcie jest zawsze konieczne. Rozwijając ten pogląd wskazać należy, że pozostawienie w obrocie prawnym bezprzedmiotowej części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W.. nie mogło godzić w interes skarżącej, skoro nałożony na Parafię tą decyzją obowiązek w opisanym stanie faktycznym i prawnym był niewykonalny.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania wskazać w końcu trzeba, że wbrew stanowisku skarżącej zaskarżona decyzja nie narusza także zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8 czy art. 9 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).