Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 894/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-4, 141 § 4, 151 i 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011r. sygn. akt II SAB/Po 18/11 w sprawie ze skargi J. W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. W. D. kwotę 400 (słownie: czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SAB/Po 18/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Skarga J. W. D. dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w postępowaniu w sprawie legalności przebudowy wraz z rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Zdaniem skarżącej organ pozostaje w bezczynności, bowiem pomimo stwierdzenia nieważności dotychczasowej decyzji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany, nadal nie załatwił sprawy.

Dla oceny zasadności skargi Sąd przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie legalizacji prowadzonej w odniesieniu do samowoli budowlanej na działce nr [...] a także innych powiązanych z tym postępowań, gdyż wszystko to ma wpływ na ocenę czy w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności.

Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. J. W. D. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o skontrolowanie prac budowlanych wykonywanych na posesji przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007r. powiadomiono strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin dnia [...] sierpnia 2007 r.

Przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2007 r. oględziny robót budowlanych na posesji zlokalizowanej przy ul. [...] wykazały, że wybudowany został obiekt budowlany bez wymaganej dokumentacji budowlanej. Inwestor – H. S. wyjaśnił, że dobudowę do budynku gospodarczego wykonał na istniejących fundamentach. W miejscu dobudowy była już zabudowa.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie przeprowadzenia na wniosek J. W. D. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na nieruchomości w K. przy ul. [...]. Zdaniem organu zgodnie z zasadą wynikającą z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym wniosek o wszczęcie postępowania może pochodzić jedynie od osoby legitymującej się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. J. W. D., pomimo wezwania jej przez organ, nie wskazała na jakiej podstawie powinna być uznana za stronę postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2007 r. uznając, że organ pierwszej instancji umarzając postępowanie nie dokonał żadnych ustaleń i nie wskazał dlaczego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał ponownych oględzin robót budowlanych i ustalił, że część budynku gospodarczego została zaadaptowana na cele mieszkalne, a pozostałą część działki od budynku gospodarczego do granicy działki również zabudowano, dobudowując klatkę schodową i pokój na jednej kondygnacji. W wyniku przeprowadzonej przebudowy i dobudowy powstały dwa mieszkania, przy czym, zgodnie z oświadczeniem inwestora, dobudowana część powstała na istniejących fundamentach. Wskazano, że prace zostały przeprowadzone bez uzyskania wymaganych zezwoleń.

Dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu ("z dniem [...] listopada 2008 r.") postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...]. Postępowanie to organ traktował odrębnie od postępowania zainicjowanego pismem skarżącej.

Dnia [...] grudnia 2008 r. J. W. D. złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej zrealizowanej przez H. S., a zażalenie to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za nieuzasadnione (postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]) .

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 105 K.p.a., ponownie umorzył postępowanie zainicjowane podaniem J. D. z dnia [...] czerwca 2007 r. z uwagi na brak posiadania przez nią przymiotu strony. Organ powołując się na treść art. 28 K.p.a., wskazał, że stroną postępowania administracyjnego są tylko te podmioty, których interesu prawnego dotyczy prowadzone postępowanie. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że J. W. D. nie legitymuje się w sprawie interesem prawnym.

Dnia [...] stycznia 2009 r. wpłynęło odwołanie J. D. od decyzji umarzającej postępowanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzając, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem J. W. D. podlega umorzeniu aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki i wszczynane jest, wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej, wyłącznie z urzędu. Tym samym postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej powinno zostać umorzone. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że w dniu [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty zaprezentowane w treści odwołania odnoszą się właśnie do tego postępowania. Ubocznie organ zasygnalizował, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w K., z której wynika, że spadek po zmarłych H. i J. N. nabyli z mocy ustawy J. W. D., E. N. i B. N.

Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. J. W. D. wniosła skargę, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 157/09. Podniosła, że organ wadliwie uznał, iż nie jest ona stroną postępowania. Zwróciła także uwagę, że od [...] listopada 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. toczyły się dwa odrębne postępowania w tej samej sprawie.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 157/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej J. W. D. wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 77/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie wyjaśniono, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., odpadł, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym i co uzasadniałoby umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Błędnie zinterpretowano też art. 61 § 1 k.p.a. odmawiając przymiotu strony postępowania skarżącej, nie oceniając, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy rzeczywiście wyklucza ją poza krąg stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli więc przepisy ustaw szczególnych nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje zasada ogólna z art. 61 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego występuje więcej stron, nie jest niczym nadzwyczajnym, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągniecie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 103/11 uchylił decyzje obu instancji wydane w przedmiocie umorzenia postępowania zapoczątkowanego wnioskiem J. W. D. z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu Sąd powołał się na motywy wyroku o sygn. akt II OSK 77/10 podkreślając, iż kwestię komu przysługuje inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowano w art. 61 § K.p.a. Sąd nie zgodził się z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych może być wszczęte tylko z urzędu. Podkreślił, że postępowanie to może być wszczęte na wniosek strony, a to z kolei oznacza, iż w przypadku złożenia wniosku organ zobligowany jest do zbadania czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jeżeli wnioskodawca spełnia warunki określone w tym przepisie (sprawa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku), to nie można odmówić mu prawa zainicjowania postępowania w sprawie dotyczącej samowolnego wykonania robót budowlanych. Przenosząc to na okoliczności analizowanej sprawy Sąd wyjaśnił, że J. W. D. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych na nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Jako współwłaściciel ma ona zatem interes prawny w sprawie.

Niezależnie od powyższego oddzielnego omówienia wymaga - traktowane przez organ odrębnie - postępowanie prowadzone sprawie legalności obiektu na działce przy ul. [...] wszczęte z urzędu.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na postawie art. 61 § 1 i 4 K.p.a., zawiadomił inwestorów J. i H. S. oraz J. W. D. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych.

W dniu [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora H. S. obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia dokumentacji samowoli.

Po dostarczeniu przez inwestora żądanej dokumentacji organ postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. wymierzył H. S. opłatę legalizacyjną, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. zatwierdził projekt budowlany obejmujący przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny na działce nr [...].

Na skutek wniosku J. W. D. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. J. W. D. złożyła skargę (w tej sprawie) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie postępowania dotyczącego samowoli. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła żądanie, definitywnego załatwienia sprawy nielegalnego obiektu (wcześniej wyrażone już w zażaleniu z dnia [...] grudnia 2008 r.). Wniosła o zobowiązanie przez Sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w określonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za bezzasadną, orzekając wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SAB/Po 18/11) o jej oddaleniu.

Sąd zwrócił uwagę na kwestię dwutorowości prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem pierwotna inicjatywa przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalności zabudowy na działce nr [...] pochodziła od J. W. D. (pismo z dnia [...] czerwca 2007 r.).

Abstrahując od kwalifikacji wniosku skarżącej organ nadzoru budowlanego - stwierdziwszy jednak samowolę budowlaną na działce przy ul. [...] - postanowił wszcząć niezależne postępowanie z urzędu. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu ("z dniem [...] listopada 2008 r.") postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...]. Postępowanie to traktował odrębnie od postępowania zainicjowanego zawiadomieniem skarżącej. W postępowaniu tym, jak wcześniej wskazano, po dostarczeniu przez inwestora żądanej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. wymierzył H. S. opłatę legalizacyjną, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. zatwierdził projekt budowlany obejmujący przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednak nieważność decyzji z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany.

Równolegle do postępowania, które organ traktował jako postępowanie wszczęte z urzędu, toczyło się przed sądem administracyjnym postępowanie ze skargi J. W. D. na decyzje umarzające postępowanie wszczęte jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 103/11 Sąd zdecydował o uchyleniu decyzji obu instancji uznając, że jako osoba posiadająca w sprawie interes prawny była uprawniona do złożenia wniosku o zbadanie legalności zabudowy na nieruchomości przy ul. [...] w K.

W świetle powyższego wyroku sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie legalności budowy było w istocie postępowaniem wszczętym na wniosek J. W. D. - osoby która miała w tym postępowaniu interes prawny. W konsekwencji uznania przez Sąd w wyroku z dnia 17 marca 2011 r. uprawnienia skarżącej do skutecznego zainicjowania tego postępowania (art. 61 ust. 1 K.p.a.) należy uznać też, że była ona uprawniona do skorzystania w tym postępowaniu ze środków dyscyplinujących organ, w tym do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Uzupełniająco wyjaśniono też, że w świetle powołanego wyżej wyroku z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...] nie może być mowy o odrębnym traktowaniu "postępowania prowadzonego w urzędu" i "postępowania z wniosku J. W. D.". Jest to bowiem jedna i ta sama sprawa.

Jeśli zaś chodzi o kwestię bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie samowoli na działce nr [...] zasadniczym momentem, który niejako otworzył drogę do ponownego rozpoznania sprawy, zdaniem sądu było wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], którą organ ten stwierdził nieważność dotychczasowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji H. S., dlatego by rozstrzygnąć, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności należy ustalić, jakie czynności i w jakich terminach podejmował w celu ponownego załatwienia sprawy

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzająca nieważność decyzji zatwierdzającej dotychczasowy projekt budowlany została doręczona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] sierpnia 2010 r. Była to decyzja nieostateczna (przysługiwało od niej odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] września 2010 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do J. W. D. i B. N.-O. o udzielenie wszelkich możliwych informacji dotyczących następców prawnych po E. N.-O. Ostatnie z wezwań zostało doręczone [...] października 2010 r. Dnia [...] października 2010 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji wezwanie do przesłania akt sprawy (w związku z zażaleniem J. W. D.). Od tej daty nastąpiła przerwa w biegu terminu do załatwienia sprawy, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - do dnia [...] października 2010 r., tj. jest kiedy wraz z postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zwrócono akta sprawy - z przyczyn niezależnych nie mógł procedować. Dnia [...] listopada 2010 r. organ pierwszej instancji wystąpił o wskazanie czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest ostateczna, a odpowiedź otrzymał [...] listopada 2010 r. Dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] nakładające na H. S. obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Termin na ich zrealizowanie wyznaczył do dnia [...] grudnia 2010 r.

Mając na względzie powyższe, sąd stwierdził, że z przyczyn niezależnych od organu, mógł on prowadzić czynności postępowania w datach od [...] września 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. a następnie od [...] października 2010 r. do [...] listopada 2010 r., stąd należy stwierdzić, że czynności postępowania - do dnia [...] grudnia 2010 r. trwały łącznie 43 dni.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Sądu Rejonowego w K. o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu z wniosku H. S. i J. S. o zniesienie współwłasności działki nr [...] oraz o wskazanie kręgu osób będących stronami postępowania, natomiast z akt nr [...] wynikało nadto, że do dnia [...] stycznia 2011 r. strony, w tym skarżąca J. W. D., nie ustosunkowały się do wezwania z dnia [...] września 2010 r. dotyczącego wskazania spadkobierców E. N.-O. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował kolejne wezwanie w tym zakresie. Odpowiedź J. W. D. została przedłożona w organie [...] stycznia 2011 r., natomiast R. N.-O. [...] stycznia 2011 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. złożonym w Sądzie Rejonowym [...] stycznia 2011 r. organ wystąpił o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym E. N.-O. Z akt nie wynika, by postępowanie sądowe w tym zakresie zakończyło się do dnia złożenia przez J. W. D. skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Mając na uwadze powyższe WSA w Poznaniu stwierdził, że łączny okres w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. mógł prowadzić postępowanie - od daty kiedy decyzja nieważnościowa z dnia [...] sierpnia 2010 r. stała się ostateczna - wyniósł łącznie 54 dni, natomiast w pozostałym zakresie następowały okoliczności, które uniemożliwiały organowi podejmowanie czynności (konieczność odesłania całości akt Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, konieczność oczekiwania na złożenie dokumentacji przez H. S. wyznaczonej w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r.).

To wszystko zdaniem sądu powodowało, że nie ma podstaw, by organowi nadzoru budowlanego postawić zarzut bezczynności. Z akt wynika bowiem, że w terminie do załatwienia sprawy (sprawa ta należy do kategorii skomplikowanych) organ podejmował czynności postępowania, a suma okresów w których mógł bez przeszkód procedować nie przekroczyła dwóch miesięcy. Natomiast zasadniczym powodem niezałatwienia sprawy do czasu złożenia skargi przez J. W. D. były przeszkody niezależne od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Od wyroku J. W. D. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszeniu przepisów postępowania polegającym na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym oraz na naruszeniu art. 174 pkt 2 tj. naruszeniu art. 151 i art. 149 p.p.s.a. polegającym na nie zobowiązaniu PINB w K. do wydania decyzji naprawczej w sprawie samowoli budowlanej, gdyż w przedmiotowej sprawie doszło bez wątpienia do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 149 p.p.s.a., ponieważ WSA w Poznaniu powinien wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 151 ppsa, tylko w oparciu o art. 149 p.p.s.a. i zobowiązać organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu.

Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa, a zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy powinno obejmować relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym.

Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera informacji o toczących się równolegle postępowaniach nadzwyczajnych, gdyż WSA w Poznaniu w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze z dnia 1.02.2011 r. o bezzasadnym utożsamianiu postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego) z postępowaniem zwyczajnym – naprawczym, a uchybienie to nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało.

Ponadto skarżąca wskazała, że WSA w Poznaniu błędnie uznał, iż sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego i była szczególnie skomplikowana, a zatem, że załatwienie takiej sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, bowiem WSA w Poznaniu nie wziął pod uwagę tego, że sprawa toczyła się od dnia 21 czerwca 2007 r. tj. od ponad trzech lat i cały materiał dowodowy, istotny dla sprawy, został już zgromadzony.

WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na kwestię "dwutorowości prowadzonego postępowania", natomiast skarżąca zwróciła uwagę na dwuetapowość postępowania, gdyż skarga z dnia 1 lutego 2011 r. została wniesiona na bezczynność PINB w K. z uwagi na retroaktywny skutek decyzji WINB w Poznaniu znak: [...] z dnia [...].08.2010 r., a cecha "szczególnego skomplikowania sprawy" może wynikać z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego, jednak zdaniem strony w tej sprawie stan faktyczny i prawny jest prosty, bowiem przedmiotowa sprawa jest klasyczną samowolą budowlaną.

Przyjmując, jak to ustalił WSA w Poznaniu, że bieg terminu do załatwienia sprawy, rozpoczął się w dniu [...] września 2010 r., to w tym czasie było w ocenie skarżącej oczywiste, że sprawca samowoli budowlanej – H. S. nie jest w stanie przedstawić kluczowego dokumentu umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej, a mianowicie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na współwłasność skarżącej i brak jej zgody na budowę; ponadto w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1951 r. zapisano niepodzielność przedmiotowej nieruchomości.

W sprawie wydanego w dniu [...] listopada 2010 r. postanowienia znak: [...] nakładającego na H. S. obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zdaniem skarżącej przyjąć należy, że nie było to orzeczenie wydane w toku przedmiotowego postępowania zwyczajnego, a sprawę tę najlepiej wyjaśnia zawiadomienie PINB w K z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] o wznowieniu postępowania na żądanie skarżącej (postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 kpa w dniu [...] października 2010 r. z taką samą sygnaturą). Natomiast w postanowieniu, o nałożeniu obowiązków, które w ocenie Sądu I instancji przedłużało termin załatwienia sprawy, PINB wyraźnie wskazał na fakt, iż postanowienie to zostało wydane "w wyniku wznowienia na żądanie J. W. D. z dnia [...] lutego 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego (...)" oraz oznaczono sygnaturą "[...]" tj. toczącego się postępowania "wznowieniowego", a nie zwyczajnego.

Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że w ocenie WSA w Poznaniu brak bezczynności PINB tłumaczy kwestia ustalenia spadkobierców E. N. – O., lecz jej zdaniem, w sprawie samowoli budowlanej jej przedmiot odnosi się ściśle do praw i obowiązków jej sprawcy i tym samym nie odnosi się do osoby zmarłej przed wieloma laty (w 1984 r.) i jej spadkobierców, a która to osoba ze sprawą samowoli budowlanej nie miała nic wspólnego (zmarła ponad 20 lat przed dokonaniem samowoli). Skarżąca wskazała, że w tej kwestii wypowiedział się GINB w ostatecznym postanowieniu znak: [...] z dnia [...] maja 2010 r. i postanowienie to nie zostało zaskarżone; tym samym posiada "powagę rzeczy osądzonej", bowiem GINB uznał, że nieuregulowany stan prawny nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wyraźnego podkreślenia wymaga to, że niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w przedmiocie braku decyzji w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wnosząca skargę kasacyjną, nawiązuje do zarzutu sformułowanego w skardze do WSA, że WINB bezzasadnie utożsamia postępowania nadzwyczajne (o wznowienie postępowania i sprawę o stwierdzenie nieważności) z prowadzonym postępowaniem naprawczym, co wadliwie akceptuje również sąd pierwszej instancji.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że analizie należy poddać działania organu, prowadzącego postępowanie, wobec którego sformułowano zarzut bezczynności.

Przedmiotem sprawy jest bezczynność organu w sprawie legalności obiektu budowlanego. Specyfika tego postępowania jest złożona, gdyż ostateczne załatwienie sprawy samowoli budowlanej wymaga podejmowania szeregu czynności, w tym dokonywanych z punktu widzenia oceny przesłanek do ewentualnej legalizacji samowoli. Fakt wdrożenia innych postępowań ( o wznowienie i o stwierdzenie nieważności), i wydania rozstrzygnięć dotyczących badanej samowoli budowlanej, miał jednak wpływ na ocenę podejmowanych przez organ czynności w sprawie o bezczynność i na ostateczną ocenę, czy organ był aktywny i czy sprawa ma skomplikowany charakter.

Autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, że retroaktywny skutek decyzji WINB z [...] sierpnia 2010r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji z [...] października 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny na nieruchomości w Krotoszynie przy ul. [...], działka nr [...]) uzasadniał skargę na bezczynność (decyzję zatwierdzającą projekt wydano w następstwie przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego badanej samowoli budowlanej).

Z takim stanowiskiem, że występuje istotny wpływ rozstrzygnięcia o retroaktywnym skutku na wynik postępowania w sprawie o bezczynność nie można się zgodzić.

Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności należy zbadać, czy podejmuje określone przepisami prawa czynności procesowe. Bez związku z takim działaniem pozostają skutki wydanych decyzji. Nie niwelują one faktycznych czynności procesowych, które świadczą o aktywności organów. Faktyczne jednak czynności muszą być ocenione w aspekcie złożoności sprawy i efektywności działania organów. Organ związany jest nie tylko terminami rozpoznania sprawy wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego ale zobowiązany jest również do praworządnego działania i dochowania najwyższych standardów staranności.

W następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji legalizacyjnej, sąd pierwszej instancji ocenił, że należało zbadać późniejsze, kolejno podejmowane czynności procesowe, gdyż pierwotnie wydana decyzja legalizacyjna zamykała sprawę bezczynności organu w rozpatrywanym przedmiocie sprawy. Należy zgodzić się z takim stanowiskiem co do zasady. Narusza jednak obowiązujące standardy prawidłowo prowadzonego postępowania działanie organu, który pozbawia stronę możliwości uczestniczenia w postępowaniu, który wydaje rozstrzygnięcia dotknięte kwalifikowanymi wadami, czy podejmuje działania nie zmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy. Rodzi to uzasadnione przypuszczenia, że takie działania mają charakter czynności pozornych. Każda osoba ma prawo żądania od organu wydania decyzji w sprawach należących do jego kompetencji. Nieuzasadniona zwłoka występuje nie tylko wówczas, gdy postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne, uwzględniając ocenę terminowości ale i wówczas gdy czynności organu są nieprawidłowe i niedostatecznie umotywowane. Ocena dochowania terminu musi być przeprowadzana zawsze w świetle szczególnych okoliczności sprawy. Należy do nich stopień zawiłości sprawy, sposób jej rozstrzygnięcia przez organy administracyjne oraz zachowanie samego wnioskodawcy. Warunek poszanowania przepisów wypełnia rozpoznawanie spraw w ustawowo zakreślonych terminach z zachowaniem zasady efektywności.

Co do podjętych czynności po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji legalizacyjnej, sąd szczegółowo opisał czynności organu. Dokonana jednak ocena sądu usprawiedliwia brak podejmowania czynności po przekazaniu akt organowi odwoławczemu w związku z zarzutem bezczynności w innym postępowaniu, czy w związku z oczekiwaniem na informację o ustatecznieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji. W sprawie, która toczy się od 2007r. szybkość prowadzenia postępowania powinna mieć priorytetowe znaczenie, podobnie jak efektywność działań organu. W świetle podejmowanych czynności realizacja tego celu budzi wątpliwości. Od 2007r. organ gromadził materiał dowodowy, od uostatecznienia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego do czasu wydania orzeczenia sądu oceniającego sprawę minęło siedem miesięcy a organ nie wydał rozstrzygnięcia, podejmując nieefektywne czynności. Rolą inwestora jest przedłożenie dokumentów i wykazanie uprawnień pozwalających na ewentualną legalizację samowoli budowlanej. Oczekiwanie na zmianę sytuacji prawnej nie może stanowić usprawiedliwienia dla nie załatwienia sprawy.

Wprawdzie nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia stanowisko autora skargi kasacyjnej o braku podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, gdyż jest to element oceny merytorycznej, który jest nieistotny z punktu widzenia badania zasadności zarzutu dotyczącego bezczynności organu, jednak efektywność działania organu ma znaczenie w sprawie.

W konsekwencji Sąd podziela zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego wymogi formalne uzasadnienia. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając charakter sprawy lecz niedostatecznie wyjaśnia aprobatę dla nie rozpoznania sprawy przez organ.

Kompetencją sądu jest nakazanie właściwemu organowi dopełnienia określonego obowiązku. Skorzystanie z niej uzasadnia zwłaszcza zaniechanie działania, utożsamiane w naszym porządku prawnym z bezczynnością organu administracji publicznej. Celem skargi na bezczynność jest nie tylko zobowiązanie do podjęcia czynności ale doprowadzenie do realnego przyspieszenia postępowań, w których nastąpiło naruszenie prawa do rozpoznania sprawy. Dokonana jednak przez sąd ocena działania organu nie znajduje akceptacji i uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art.149 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nietrafnie stwierdził, że skarga wniesiona do WSA nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.