Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 445/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 i art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 1, art. 48 i art. 52
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] lutego 2022 r.; 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z 24 marca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z 3.02.2022 r. wstrzymujące [...] prowadzenie robót związanych z budową hali produkcyjno-magazynowej o wymiarach 117,4m x 21,9m na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości W. gm. J. oraz informujące inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części.

Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym:

8.10.2019 r. do Powiatowego lnspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek Państwowego Powiatowego lnspektora Sanitarnego w R. w sprawie hali produkcyjnej na terenie działki przy ul. L. [...] we W. gm. J.. W ramach czynności kontrolnych 22.11.2019r. PINB ustalił, że na w/w nieruchomości (w jej południowo-wschodnim narożu) znajduje się hala typu namiotowego. Konstrukcja nośna tj. słupy i dźwigary dachowe wykonane z profili stalowych, ściany osłonowe, dach pokryty tkaniną. Wymiary hali wynoszą ok. 24,8 x 11,7 m i wysokość ok. 5,6 m (w poziomie kalenicy), wysokość ścian w linii okapu ok. 3,3 m. Budowę hali wykonano bez stosownych zezwoleń we wrześniu 2019r. PINB wydał 12.02.2020r. postanowienie Nr [...] nakładające na [...] obowiązek przedłożenia do 15.03.2020r., odpowiednich dokumentów w celu ewentualnej legalizacji hali. W związku z nieprzedłożeniem dokumentacji, decyzją Nr [...] z 25.03.2020r. nakazano [...] rozbiórkę w/w hali. 05.05.2021r. do organu wpłynęło pismo inwestora informujące o wykonaniu nakazu rozbiórki hali.

W trakcie przeprowadzonych 14.05.2021r. czynności kontrolnych ustalono, że we wschodniej części w/w działki znajdują się dwie hale namiotowe o konstrukcji stalowej nakrytej tkaniną powlekaną. W części zachodniej nieruchomości, na gruncie złożone są metalowe elementy rozebranej małej hali namiotowej. PINB w R. pismem z 19.05.2021r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w R. czy organ wydawał pozwolenie na budowę bądź przyjmował zgłoszenie zamiaru budowy dwóch hal namiotowych na przedmiotowej działce. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne, w trakcie którego wydał decyzję Nr [...] z 19.01.2019r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę hali magazynowej i hali produkcyjno-magazynowej na w/w działce. Wskazał, że w sprawie o sygnaturze [...] została wydana decyzja Nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę hali magazynowej i hali produkcyjno-magazynowej na w/w nieruchomości.

Podczas czynności kontrolnych 12.11.2021r. ustalono, że na działce [...] we W. znajduje się obiekt budowlany składający się z dwóch hal namiotowych (łukowych) połączonych łącznikiem wykonanym z poliwęglanu. Hala namiotowa została zrealizowana od strony działki o nr ew. [...] i ma wymiary 21,9 m x 101 m. Do hali dobudowana jest hala namiotowa z dachem dwuspadowym konstrukcji stalowej wykonana z plandeki namiotowej o wymiarach ok. 25,5 m x 12,1 m. Od strony wschodniej hali zlokalizowana jest wiata magazynowa o wymiarach 5,4 m x 25,5 m z dachem jednospadowym z poliwęglanu. Konstrukcja hali wykonana jest z blachy trapezowej. Hala namiotowa zlokalizowana jest od strony działki o nr ew. [...] i ma konstrukcje stalową, ściany z płyty warstwowej, z dachem półokrągłym pokrytym plandeką. Wymiary hali wynoszą 117,4 m x 21,9 m. Według oświadczenia inwestora obiekt powiązany jest technologicznie i logistycznie z rozdziałem na dedykowane strefy produkcyjne. Reżim technologiczny wymaga separacji poszczególnych stref ze względu na specyfikę realizowanego procesu technologicznego. Ze względu na charakter produkcji strefy muszą być skomunikowane i połączone celem zachowania ciągu technologicznego. Rozdzielenie stref i połączenie ich w sposób zapewniający wzajemne skomunikowanie oprócz aspektów technologicznych ma duże znaczenie ekonomiczne oraz spełnia wymagania bhp tj. filtracji powietrza, zapewnia odpowiednie warunki wilgotnościowe i temperaturowe odpowiednie dla procesu technologicznego. Według oświadczenia inwestora obiekt stanowi jedną całość technologiczną. Obiekt produkcyjno-magazynowy powstał w latach 2016-2017, a hala z plandeki i wiata stalowa powstały później.

PINB pismem z 14.01.2022r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie hali produkcyjno-magazynowej o wymiarach ok. 21,9 m x 117,4 m zlokalizowanej na działce [...] we W. gm. J..

Postanowieniem Nr [...] z 3.02.2022r. wstrzymano [...] prowadzenie robót związanych z budową hali produkcyjno-magazynowej o wymiarach 117,4 m x 21,9 m na działce [...] położonej jw. oraz poinformowano inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia, wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części.

Organ II instancji rozpoznając zażalenie [...] na w/w postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wskazał, że przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień budowy hali tj. 2015-2017) wskazywały na możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę oraz w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są obiekty tymczasowe niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, niemniej jednak art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wskazuje na konieczność zgłoszenia zamiaru budowy tego rodzaju obiektu tymczasowego. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne , urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Podczas czynności kontrolnych 12.11.2021r. ustalono, że na w/w działce znajduje się obiekt budowlany składający się z dwóch hal namiotowych (łukowych) połączonych łącznikiem wykonanym z poliwęglanu. Hala namiotowa zlokalizowana od strony działki o nr ew. [...] ma konstrukcję stalową, ściany z płyty warstwowej, z dachem półokrągłym pokrytym plandeką. Wymiary hali wynoszą 117,4 m x 21,9 m.

Organ wskazał, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem przewidzianych do rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce, ale nie później niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga zgłoszenia zamiaru budowy tego rodzaju obiektu. Natomiast lokalizacja takiego obiektu na czas dłuższy niż 180 dni wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11.12.2019r., ll SA/Go 691/19 wskazał, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Ze zdjęć lotniczych pozyskanych przez PINB w R. wynika, że sporna hala powstała w latach 2015-2017 (a zatem obiekt jest usytuowany na nieruchomości powyżej 180 dni), co oznacza zdaniem organu, że ma miejsce samowola budowlana, na budowę której inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. W takim przypadku organ powiatowy prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: ,,ust. 1 Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

ust. 3 w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Wskazał, że postanowienie odpowiada dyspozycji w/w przepisu. PINB w R. poinformował prawidłowo M. B. o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o sposobie ustalenia jej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazał, że z analizy zdjęć lotniczych wynika, że w pierwszej kolejności powstały dwie hale namiotowe, następnie łączniki między nimi, które to łączniki zostały rozbudowane. Podniósł, że o ile skarżący twierdzi, że wszystkie obiekty tworzą funkcjonalną całość techniczno-użytkową, tak w ocenie organu wykonanie wszystkich obiektów w różnym czasie (a więc jako oddzielnych obiektów) winno skutkować odrębnymi postępowaniami legalizacyjnymi.

W skardze na w/w postanowienie Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB w R. Nr [...] z 3.02.2022 r. oraz art. 7, 77 § 1, 80 kpa, poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia tj, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji, mimo że materiał dowodowy przeczy temu stanowisku, a postanowienie wydano z naruszeniem prawa.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB w R. z 3.02.2022 r., zasadzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że błędnie został wskazany adresat ( inwestor) – "[...]". Ze wskazania takiego adresata nie wynika czy jest nim osoba prawna, czy też osoba fizyczna. W ocenie Skarżącego stroną postępowania administracyjnego, a zatem adresatem nakazów postanowienia powinna być konkretna osoba fizyczna, nie natomiast firma, pod którą osoba ta prowadzi działalność gospodarczą. Podniósł, że adresat aktu administracyjnego powinien być prawidłowo wskazany, gdyż inaczej akt ten jest niewykonalny. W/w adresat nie jest też stroną postępowania, gdyż stroną postępowania jest osoba fizyczna – M. B. (prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "[...]"). Takie wskazanie adresata postanowienia, zdaniem Skarżącego, stanowi naruszenie przepisów prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 126 kpa ( postanowienie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania) oraz w art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 126 kpa ( postanowienie było niewykonalne w dniu jego wydania i jego wykonalność ma charakter trwały).

Skarżący zarzucił też, że organy błędnie rozdzieliły jeden obiekt na dwa odrębne obiekty budowlane (zostały wydane przez organ nadzoru budowlanego I instancji dwa postanowienia, jedno w/w, a drugie Nr [...] z dnia 03.02.2022r., dotyczące hali produkcyjno-magazynowej o wym. 101,4 m x 21,90m na w/w działce. Wskazał, że złożył też skargę do WSA na postanowienie MWINB Nr [...] z dnia 24.03.2022r, utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Radomiu Nr [...] z dnia 03.02.2022r ). Zdaniem Skarżącego jest to jeden obiekt budowlany składający się z różnych części, stref produkcyjnych, które nie mogą funkcjonować osobno pod względem technologicznym i błędne, pozbawione logiki, jest stanowisko organu nadzoru budowlanego II instancji, że skoro poszczególne części obiektu powstały w różnym okresie, to winno to skutkować odrębnymi postępowaniami. Zarzucił, że organom uszło uwadze, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 Pb przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W omawianym przypadku wszystkie części powstałe w różnym czasie, stanowią jeden obiekt budowlany, jedną całość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Postępowanie legalizacyjne w tej sprawie było prowadzone z urzędu. Organy obu instancji uznały, iż sporna hala produkcyjno-magazynowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji zakwalifikował halę jako obiekt budowlany składający się z dwóch hal namiotowych (łukowych) z płyty warstwowej nakryty tkaniną powlekaną, połączonych łącznikiem z poliweglanu. Hala od strony działki ew. nr [...] ma wymiary 117,4x 21,90 m, wysokość 7 m. Organ odwoławczy natomiast uznał, że przedmiotowa hala stanowi tymczasowy obiekt budowlany jako niepołączona trwale z gruntem (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – jej budowa wymagała zgłoszenia, którego nie dokonano. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z ustaleń organu wynika, że obiekt ten istnieje ponad 180 dni, więc jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został przez organy dokładnie ustalony, co uniemożliwia dokonanie oceny prawnej legalności tego obiektu. Przede wszystkim organ I instancji nie wskazał w oparciu o jakie kryteria uznał, że hala stanowi obiekt budowlany, podobnie jak organ odwoławczy nie wskazał w oparciu o jakie ustalenia uznał, że hala produkcyjno- magazynowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Kwestia kwalifikacji przedmiotu postępowania jest kluczowa w sprawie.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie na jego podstawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, w tej sprawie organy obu instancji nie wypełniły prawidłowo tego obowiązku, w związku z czym niedokonały wszystkich koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie, w szczególności w zakresie okoliczności czy jest to konstrukcja nietrwale związana z gruntem czy też stanowi budowę obiektu budowlanego. Organ I instancji powinien ponownie ustalić wszystkie okoliczności tej sprawy konieczne do dokonania kwalifikacji prawnej tego obiektu, aby nie było wątpliwości czy obiekt ten wymagał uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego wskazania adresata decyzji nie jest on zasadny. Jak wynika z utartych poglądów orzecznictwa i doktryny adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego powinien być co do zasady inwestor, a jeżeli nie jest on już właścicielem obiektu budowlanego, ani nie przysługuje mu żadne inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowienie powinno zostać skierowane do obecnego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Warto w tym miejscu zauważyć, że tak ugruntowane poglądy orzecznictwa znalazły odzwierciedlenie w nowym brzmieniu art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowiąc, że "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", wprost wskazuje na kolejność podmiotów, które mają być adresatami decyzji m.in. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

W orzecznictwie wskazuje się również, że nie można prawnie wykluczyć możliwości skierowania nakazu rozbiórki solidarnie do inwestora i właściciela nieruchomości (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Oczywiście właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. (...) Jednak nie można wykluczyć w niektórych przypadkach nałożenia obowiązku rozbiórki solidarnie na właściciela nieruchomości i inwestora (wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w swoim orzecznictwie, że warunkiem skierowania nakazu rozbiórki do obu tych podmiotów jest skuteczność i wykonalność nałożonego nakazu rozbiórki, ponieważ w okolicznościach konkretnej sprawy wspólne działania inwestora i właściciela nieruchomości mogą być interpretowane jako próba uniemożliwienia skutecznego wykonana nakazu rozbiórki samowoli budowlanej, której istnienie ani prawnie, ani społecznie jest nieakceptowalne (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18). Powołane poglądy wyrażone w orzecznictwie dotyczące adresatów decyzji o nakazie rozbiórki, mają – w ocenie Sądu – odpowiednie zastosowanie do adresatów obowiązków nakładanych w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Organy w tej sprawie ustaliły, że obecnym właścicielem działki nr [...] jest A. B. B. i M. B.. Do nich też skierowane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k.25 akt administracyjnych). Jednocześnie ustaliły, że inwestorem jest M. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Na obecnym etapie postępowania ustalenia te wydają się prawidłowe i nie były dotychczas kwestionowane. Przedstawiciel inwestora [...] brał udział w oględzinach prowadzonych przez PINB. Kwestia budowy hali na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej również nie była kwestionowana w sprawie. W związku z powyższym, na tym etapie postępowania, niezasadny jest zarzut skierowania postanowienia do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż – jak wskazano powyżej – nie jest wykluczone skierowanie postanowienia do inwestora i właściciela nieruchomości, przy czym zależy to od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Niemniej jednak skoro podmioty wymienione w art. 52 mogą być adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych dotyczących postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, oznacza to, że są stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. Zatem skarżone postanowienie winno być doręczone także A. B. B..

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność powinna mieć charakter obiektywny, a więc niezależny od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego do jej wykonania. W szczególności nie mają tutaj znaczenia przeszkody o charakterze technicznym, finansowym, organizacyjnym itp., które mogą być usunięte działaniem tego podmiotu (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy, A. Matana. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5 red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 631). Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały, to znaczy, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Ocena niewykonalności decyzji nie może wynikać tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dacie jej wydania, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania, również po jej wydaniu. Ponadto niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Nie ulega wątpliwości, że w przepisie tym jest mowa o niewykonalności decyzji w sensie faktycznym, która ma miejsce, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji. Niewykonalność decyzji w sensie prawnym polega natomiast na tym, że istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 944). Te same zasady znajdują odniesienie do postanowień.

W świetle powyższego, w sprawie niniejszej, z całą pewnością nie można uznać, że postanowienie jest niewykonalne w sensie faktycznym, zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy ocenić jako chybiony.

Odnosząc się do zarzutu błędnego rozdzielenia jednego obiektu na dwa odrębne obiekty budowlane, w ocenie Sądu, nie jest on zasadny. W świetle art. 48 Prawa budowlanego i art. 61 § 1 i 4 kpa jest możliwe wszczęcie postępowania w odniesieniu do więcej niż jednego obiektu budowlanego. Zawiadomieniami z 14.01.2022 r. wszczęto skutecznie postępowanie w stosunku do obu hal zlokalizowanych na przedmiotowej działce. Kwestia użytkowania obiektu jako jeden nie ma tu przesądzającego znaczenia, zwłaszcza że hale powstały w różnym czasie i są rozdzielone łącznikami.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ I instancji powinien zastosować się do wskazać zawartych w uzasadnieniu wyroku odnośnie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie