Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1374/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art 58; art 57; art 56 ust. 1; art 73 ust 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 3 ust 1 i 2; art. 7 ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej skarżącą) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w [...] z dnia [...].04.2012 r. [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą przyznano [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jednolitą płatność obszarową oraz odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej i nałożono sankcję z tego tytułu.

Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym:

W dniu 13 maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek spółki [...] Sp. z o.o. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2011 r., zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 z późn. zm.).

We wniosku producent zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 86,67 ha. Jako roślinę uprawną w plonie głównym wskazano orzech włoski.

W dniu 27.01.2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] wydał decyzję, w której przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2011, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 61.578,00 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 23.767,51 zł.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji płatność UPO została odmówiona i nałożono sankcje w oparciu o art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną do płatności i stwierdzoną w kontroli administracyjnej, przekraczającą 50% powierzchni stwierdzonej.

W oparciu o Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 marca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie MRiRW w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 9 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 40, poz. 326, z późn. zm.), ustalono, że uprawa orzecha włoskiego nie kwalifikuje się do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych z uwagi na jej wykreślenie.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji, zarzucając nienależyte rozpoznanie sprawy i bezpodstawne nałożenie sankcji oraz złamanie zasad kodeksu postępowania administracyjnego tj.:

- art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

- art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz

- art. 9 k.p.a. - zasady informowania stron o przysługujących im prawach.

Skarżąca wskazywała, że złożyła wniosek o przyznanie dopłat do orzecha włoskiego, który z niewiadomych przyczyn zniknął z wykazu roślin kwalifikujących się do płatności podstawowych (uzupełniających) za rok 2011, a rozporządzenie MRiRW ukazało się miesiąc przed złożeniem wniosku o dopłaty i nie było znane spółce. W latach wcześniejszych spółka występowała o przyznanie tych płatności do uprawy orzecha włoskiego i jej zdaniem miała prawo liczyć, że dopłaty będą kontynuowane. Dopłaty były niezbędne do utrzymania opłacalności uprawy. Skarżąca wskazywała ponadto, że na mocy art. 9 k.p.a. na Kierowniku ARiMR ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz czuwania, aby strony nie poniosły szkody w toku prowadzonego postępowania. Tym samym - zdaniem spółki - Kierownik ARiMR winien był poinformować o fakcie skreślenia orzecha włoskiego z wykazu roślin. Ponieważ organ ARiMR tego nie uczynił, w ocenie skarżącej, uniemożliwił jej modyfikacji wniosku.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w [...] wydał w dniu [...].04.2012 r. decyzję Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą przyznano [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jednolitą płatność obszarową oraz odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej i nałożono sankcję z tego tytułu.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z p. zm.), w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Organy ARiMR, w tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego - nie są zobowiązane - niejako z urzędu - do informowania strony o takich okolicznościach na podstawie art. 7 k.p.a.

Tym samym nie można było uznać, ażeby w rozpatrywanej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR naruszył postanowienia wynikające z art. 7 i 9 k.p.a., bowiem ustawa nakłada na te organy podczas rozpatrywania sprawy dotyczących płatności bezpośredniej odmienne wymogi.

Zauważono ponadto, że spółka nie występowała do organu rozpatrującego sprawę z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, z żądaniem udzielenia jej informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Organ wskazał, że producent rolny składając wniosek o przyznanie płatności obszarowych i podpisując go - oświadcza jednocześnie, że znane mu są zasady przyznawania płatności objęte wnioskiem (część IX. Oświadczenia i zobowiązania). Wnioskodawca winien zatem deklarować we wniosku jedynie te działki rolne, które spełniają określone w przepisach prawa wymagania.

Zadaniem organu ARiMR jest natomiast weryfikacja, czy zadeklarowane działki rolne spełniają określone w przepisach prawa kryteria umożliwiające przyznanie danej płatności.

Organ wskazał, że w art.7 ust.4 ustawy wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatnościami i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności.

Ponadto – co podkreślono - zgodnie z art. 2 pkt 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE nr L316/65 z 02.12.2009 r.) "nieprawidłowości" oznaczają każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy.

Jednocześnie zgodnie z § 1 pkt 2) Rozporządzenia MRiRW z 2 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 48 poz. 251), uchylony został pkt 6 w § 2 ust. l rozporządzenia MRiRW z 9 marca 2009 r., weszło ono w życie z dniem 15 marca 2011 r.

Tym samym z dniem 15 marca 2011 r., do uprawy orzecha włoskiego przestała obowiązywać uzupełniająca płatność do powierzchni grupy upraw podstawowych i uprawa taka nie powinna być zgłaszana do przyznania płatności uzupełniającej we wniosku składanym na rok 2011.

Organ stwierdził, że Skarżąca wskazywała, że rozporządzenie zmieniające zostało ogłoszone na miesiąc przed datą złożenia przez nią wniosku i nie było jej znane. Organ zauważył jednak, że przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 2 marca 2011 roku zostały ogłoszone w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi (ogłoszone w Dzienniku Ustaw z wyprzedzeniem). dlatego uwzględniając zasadę ignorantia iuris nocet nie można uznać zarzutu skarżącej , że nie wiedziała o zmianie przepisów w zakresie przyznawania płatności uzupełniających.

Zdaniem Dyrektora ustalenie nieprawidłowości stwierdzonej w tym przypadku mogło odbyć się bez udziału samej strony, bez konieczności wezwania jej do składania dodatkowych wyjaśnień, zaznaczono przy tym, że nawet gdyby organ ARiMR wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytą nieprawidłowością polegającą na zadeklarowaniu upraw orzecha do płatności UPO, to na mocy art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., zmiana lub wycofanie części wniosku nie mogłoby być przez organ uznane. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości.

Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia Komisji (WE) jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

Zatem w ocenie organu odwoławczego zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. nie została naruszona w prowadzonym postępowaniu.

Organ stwierdził, że nie jest uzasadnione twierdzenie Skarżącej, iż organ ARiMR uniemożliwił stronie dokonania zmian we wniosku. Uwzględniając wskazane wyżej przepisy prawa, zmiany do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego czy wycofanie części wniosku mogą być składane jedynie z inicjatywy samego rolnika, a w przypadku wykrycia nieprawidłowości przez organ ARiMR, zmiany i wycofania wniosku, co do których wykryto nieprawidłowości nie są dozwolone.

Wskazano, że zgodnie z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, płatność zostaje odmówiona a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na stwierdzoną różnicę.

Odstąpienie od zastosowanych sankcji jest możliwe - na mocy art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - jedynie w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

Złożony wniosek zawierał działki rolne nieuprawnione do przyznania płatności, przez co nie można uznać, że był zgodny ze stanem faktycznym, a brak znajomości przepisów obowiązujących w zakresie przyznawania płatności nie świadczy o braku winy strony w nieprawidłowej deklaracji działek.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie zaszły w rozpatrywanej sprawie przesłanki umożliwiające odstąpienie od zastosowanych w sprawie sankcji, zaś decyzja z dnia 27 stycznia 2012r. była prawidłowa.

Na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wydał z dnia [...] kwietnia 2012 r. , utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie obydwu decyzji.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania zaskarżonych decyzji oraz naruszenie przepisów prawa przez jego rażąco błędną interpretację w szczególności art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku - o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, co w konsekwencji spowodowało odmowę przyznania stronie świadczeń należnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku - o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w pełnej wysokości oraz bezpodstawne nałożenie sankcji w kwocie 23.767,51 zł.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że podstawą wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych przez ARiMR zarówno w I jak i II instancji było rzekome ustalenie agencji o istnieniu różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez stronę a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową oraz płatnością uzupełniającą do powierzchni grupy upraw podstawowych a także błąd strony polegający na zadeklarowaniu do płatności rośliny (orzecha włoskiego ), do której w roku 2011 nie przysługuje uzupełniająca płatność podstawowa, albowiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2011r. (ogłoszonego w dniu 9 marca 2011r. ) orzech włoski nie znajduje się w wykazie roślin kwalifikujących się do płatności podstawowych.

Zdaniem skarżącego, stanowisko obu organów administracyjnych jest błędne a zaskarżone decyzje winne ulec uchyleniu ze względu na fakt dopuszczenia się dramatycznych naruszeń procedury administracyjnej, w stopniu, który dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję. Organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej i wyrażania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.).

Skarżąca przyznała, że złożyła wniosek o przyznanie dopłat na orzech włoski, który z niewiadomych względów zniknął z wykazu roślin kwalifikujących się do płatności podstawowych za rok 2011, ale rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2011r. zawierające wykaz roślin ukazało się w Dzienniku Ustaw w dniu 9 marca 2011r. a więc na ok. miesiąc czasu przed złożeniem wniosku o przyznanie dopłat. Rozporządzenie to nie było stronie skarżącej znane. Wcześniej tj. za poprzednie lata strona korzystała z dopłat na orzech włoski bez problemów i miała prawo liczyć, że dopłaty do tej rośliny będą kontynuowane, zainwestowała poważne środki finansowe w rozwój uprawy tej rośliny a uzyskanie dopłat było niezbędne dla utrzymania jej opłacalności.

Skarżąca wskazała, że mimo, iż na organie administracji ciążył obowiązek przestrzegania podstawowych reguł kodeksu postępowania administracyjnego to organ rozpoznając wniosek o przyznanie dopłat za rok 2011 tak prowadził postępowanie, aby strona poniosła szkodę w postaci obciążenia bezpodstawną sankcją w kwocie 23.767,51zł, przez co naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organ zapomniał również o niezwykle ważnej sprawie a mianowicie o tym: że to organ ma być pomocny dla strony. To z mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego na Kierowniku ARiMR ciążył obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ miał również obowiązek czuwania, aby strony nie poniosły szkody w toku prowadzonego postępowania. Tymczasem Kierownik ARiMR tak prowadził postępowanie, aby strona za wszelką cenę otrzymała jak najniższe świadczenia z systemu dopłat rolnych tj. pomniejszone o bezpodstawną sankcję.

W realiach tej sprawy – zdaniem Skarżącej - Kierownik ARiMR nie mógł rozpoznawać wniosku na roślinę, która została z wykazu skreślona, a o samym fakcie skreślenia orzecha włoskiego z wykazu roślin uprawniających do dopłat winien stronę poinformować, nie uczynił tego, przez co uniemożliwił stronie modyfikację wniosku; ewentualnie mógł oddalić wniosek bez obciążenia strony sankcją.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 , dalej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oceniając - w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięć administracyjnych wskazać trzeba, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 z p. zm., zwana dalej ustawą o płatnościach) oraz przepisy unijne: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników; Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z p. zm., zwane dalej Rozporządzeniem Komisji (WE) 1122/2009).

W niniejszej sprawie zastosowanie mają również przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, z p. zm., dalej jako rozporządzenie MRiRW), ze szczególnym uwzględnieniem zmiany do tego rozporządzenia wprowadzonej rozporządzeniem MRiRW z dnia 2 marca 2011 r. (Dz. U. Nr 48, poz. 251), która weszła w życie 15 marca 2011r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa (JPO) do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do Rozporządzenia Komisji (WE) 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wskazane warunki muszą być spełnione łącznie, co wynika jednoznacznie z treści przytoczonego przepisu. Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa art. 6 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające (UPO) do powierzchni upraw:

1) (uchylony),

2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,

3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa)

- do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Zgodnie z ust. 4 pkt. 1 omawianego artykułu wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (tzw. płatności obszarowe), w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Warunkiem przyznania płatności uzupełniającej jest więc spełnienie warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Spór w niniejszej sprawie pomiędzy ARiMR a skarżącą spółką nie dotyczył przyjętych przez organ ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni gruntów uprawniających do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i odmowa przyznania płatności uzupełniających (UPO) do tych gruntów, ale fakt, czy można skarżącej nałożyć sankcję zgodnie z treścią art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009.

Takie ustalenia obligowały bowiem organ do zastosowania art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w związku z § 17 rozporządzenia MRiRW w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęto, że skoro płatność uzupełniająca nie przysługuje do uprawy orzecha włoskiego – z uwagi na jej skreślenie z treści rozporządzenia MRiRW - powierzchnia ta jest w istocie mniejsza niż zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności o 100%, co w efekcie skutkowało odmową przyznania płatności (UPO) i nałożenia sankcji, podstawą tego zaś był fakt zgłoszenia przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności uprawy (UPO), na którą już ta płatność nie przysługiwała.

Powyższe ustalenia organy poczyniły w oparciu o treść cyt. przepisu art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, określającego zmniejszenia płatności i wykluczenia w przypadkach zawyżenia deklaracji, który stanowi, że jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 Rozporządzenia (WE) 73/2009, które nie znajdują zastosowania w sprawie – przyp. Sądu) przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 tego Rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

W akapicie drugim tego artykułu jest zawarte stwierdzenie, że jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.

Akapit trzeci określa zaś, iż jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego Rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane.

Z kolei przepis art. 57 tego Rozporządzenia określa podstawę obliczania odnośnie do zadeklarowanych obszarów. Stanowi on, że

1. W przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej (z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 - nie mającym zastosowania w sprawie – przyp. Sądu), jeśli stwierdzony obszar grupy upraw jest większy niż zadeklarowany we wniosku o przyznanie pomocy, do obliczania pomocy wykorzystuje się obszar zadeklarowany.

2. W odniesieniu do wniosku o pomoc w ramach systemu płatności jednolitej;

– jeśli istnieje rozbieżność między zadeklarowanymi uprawnieniami do płatności a zadeklarowanym obszarem, płatność oblicza się na podstawie mniejszej wartości;

– jeżeli liczba zadeklarowanych uprawnień do płatności przekracza liczbę uprawnień do płatności przysługujących rolnikowi, zmniejsza się liczbę zadeklarowanych uprawnień do płatności do liczby uprawnień do płatności przysługujących rolnikowi.

3. Bez uszczerbku dla zmniejszeń lub wykluczeń zgodnie z art. 58 i 60 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej, jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla przedmiotowej grupy upraw.

Nie naruszając przepisów art. 30 rozporządzenia (WE) 73/2009, jeśli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zadeklarowanym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (WE) 73/2009 nie przekracza 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grup upraw.

Akapitu drugiego nie stosuje się w przypadku gdy różnica przekracza 20% całkowitej powierzchni obszaru zadeklarowanego do płatności.

Należy w tym miejscu przywołać treść wskazanego art. 30 Rozporządzenia (WE) 73/2009, który zawiera klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa określającą, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Ponadto z art. 56 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 wynika, że wyróżnia się odpowiednio następujące grupy upraw:

a) obszary zadeklarowane w celu aktywowania uprawnień do płatności w ramach systemu płatności jednolitej, zależnie od okoliczności, wszystkie spełniające szczególne warunki;

b) obszary do celów systemu jednolitej płatności obszarowej zgodnie z tytułem V rozdział 2 rozporządzenia (WE) 73/2009;

c) każdą grupę obszarów do celów wszystkich innych systemów pomocy obszarowej, w odniesieniu do których stosuje się inne stawki pomocy;

d) obszary zadeklarowane w rubryce "inne rodzaje użytkowania".

Do celów ust. 1 lit. a) uwzględnia się średnią wartość różnych uprawnień do płatności związanych z odpowiednim zadeklarowanym obszarem.

W ust. 2 określono zaś, że jeśli ten sam obszar służy jako podstawa do wniosku o przyznanie pomocy w ramach więcej niż jednego systemu pomocy obszarowej, obszar ten rozpatruje się osobno w odniesieniu do każdego z tych systemów pomocy.

Z treści przywołanych przepisów prawa wspólnotowego Sąd – rozpatrując przedmiotową skargę – doszedł do konstatacji, iż zastosowanie wskazanego przepisu art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 może mieć miejsce w stosunku do upraw, które są objęte daną formą pomocy.

Wynika to zarówno z wykładni językowej , jak i celowościowej tych przepisów.

Skoro w treści art. 57 i 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 jest mowa o obszarze danej grupy upraw zadeklarowanym na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, należy określić, czym jest "grupa upraw" w rozumieniu tych przepisów, a także pozostałych przepisów prawa krajowego, które mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem Sądu za "grupę upraw" należy uznać te uprawiane rośliny, które są określone w przepisie prawa wspólnotowego i krajowego jako rośliny, w stosunku do których przysługuje dana forma wsparcia. Najogólniej rzecz ujmując dana roślina, aby stanowić uprawę w rozumieniu tych przepisów i być objęta daną formą pomocy, a tym samym i sankcji z tytułu zmniejszenia płatności i zawyżenia deklaracji, musi być ujęta w wykazie przewidzianym przepisami prawa unijnego i wewnętrznego (krajowego) dla danej formy pomocy.

Konsekwencją wykreślenia danej rośliny z wykazu upraw, uprawnionych do objęcia płatnością (tu: płatnością uzupełniającą - UPO) jest zatem odmowa przyznania tej płatności na wniosek producenta, ale tym samym z powodu wykreślenia danej rośliny z grupy upraw nie może być nałożona na producenta składającego wniosek sankcja zgodnie z dyspozycją art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/209.

Ponadto przepis art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 (tak samo jak i art. 60) odnosi się do sytuacji, gdy zaistnieją różnice pomiędzy obszarami zadeklarowanymi, a obszarami zatwierdzonymi i uprawnionymi do otrzymania pomocy; powstaje wówczas obowiązek zmniejszenia płatności i nałożenia na producenta sankcji (odpowiednio nieprzyznania pomocy i wykluczenia wynikającego z art. 60). W przepisach tych nie ma zaś mowy o sytuacjach, gdy dana uprawa w ogóle nie może być zatwierdzona i uprawniona do otrzymania danej pomocy z powodu nieobjęcia danej uprawy w przepisach prawa daną pomocą.

W tym zresztą kontekście cyt. przepis art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach mówi o przysługiwaniu płatności uzupełniającej (UPO) do powierzchni upraw innych roślin, które następnie zostały określone w rozporządzeniu MRiRW.

Ponadto należy wskazać, że celem uregulowań z art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 jest zapobieganie nadużyciom i wyłudzeniom. Wskazuje na to również treść przepisu art. 73 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Komisji (WE), z którego wynika, że jeśli producentowi nie można przypisać takich działań, a spełnione są przesłanki z art. 73 ust. 1 rozporządzenia (wykazanie, że nie jest winnym nieprawidłowości), to stosowanie sankcji nie znajduje uzasadnienia.

Odmienna interpretacja przepisów art. 57 i art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 prowadziłaby zatem do powstania paradoksu polegającego na tym, że na daną uprawę nie można otrzymać pomocy z uwagi na wynikający wprost z przepisu prawa brak możliwości jej przyznania z powodu niefigurowania na liście upraw objętych tą pomocą, możliwe jednakże byłoby nałożenie sankcji za złożenie wniosku, który nie może być w ogóle uwzględniony z powodu braku rośliny w wykazie upraw objętych daną formą pomocy.

I tak – w rozumieniu przepisu prawa krajowego, który określa rodzaje roślin objętych płatnością uzupełniającą (UPO) tj. rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. – do dnia 15 marca 2011 roku taką uprawą był orzech włoski i leszczyna, które z tym dniem utraciły możliwość uzyskania na te rośliny (uprawę) formy wsparcia w postaci płatności uzupełniającej (UPO).

Prawidłowo zatem w rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił przyznania na uprawę orzecha włoskiego płatności uzupełniającej (UPO) za 2011r., jednakże sprzecznie z przepisami nałożył na Skarżącą sankcję wynikającą z przepisu art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie jest zasadnym zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, wskazany przez Skarżącą. W sprawie nie mają bowiem zastosowania wskazane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego, gdyż regulacje wynikające ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowią uregulowania szczególne i w konsekwencji nie są dla organów ARiMR źródłem obowiązku w zakresie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym podejmowania z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o płatnościach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 1 ustawy). W postępowaniu tym regulowane są stosunki administracyjnoprawne, przy czym postępowanie to mieści się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zastosowanie przepisów k.p.a. - o ile przepisy ustawy o płatnościach nie przewidują szczególnej regulacji - powoduje, że zawarte w ustawie regulacje proceduralne mają charakter nieautonomiczny. Normują tylko najważniejsze zagadnienia procesowe, charakterystyczne dla danego postępowania, a w pozostałych sprawach odsyłają do przepisów ogólnych k.p.a. (patrz: J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska; Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Wydawnictwo Oficyna 2008)

Dążąc do uproszczenia i usprawnienia postępowania oraz kierując się zamiarem obniżenia jego kosztów, ustawodawca wprowadził niektóre szczególne, odmienne od przepisów k.p.a., zasady i rozwiązania proceduralne.

I tak, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Potwierdzona zatem została podstawowa zasada k.p.a. - praworządności. Organy administracji właściwe w sprawie przyznania płatności działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza obowiązek ustalenia przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się również na odejście od zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do powołanego przepisu organ obowiązany został do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Ponadto na wniosek strony organ administracji publicznej obowiązany jest jednak zapewnić - na żądanie - czynny jej udział w każdym stadium postępowania, udzielić niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów (patrz: wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 81/11, LEX nr 1137970).

Wskazany powyżej obowiązek wynikający z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach tj. stania przez organy Agencji na straży praworządności nie zwalnia tych organów z prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego, a wręcz przeciwnie, zobowiązuje do stosowania zasady legalności działania, co prawda niewynikającej z unormowania art. 6 k.p.a., lecz wyartykułowanego w tym przepisie szczególnym.

Konsekwencją dokonania błędnej wykładni prawa materialnego przez orzekające organy było zatem oprócz nałożenia niezgodnie z przepisami prawa sankcji na producenta, również naruszenie prawa procesowego wynikającego z treści cyt. art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach.

Z tych wszystkich przyczyn organ odwoławczy winien dokonać oceny decyzji organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 litera a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.