Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 321/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 pkt 1, ust. 9 pkt 1, ust. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2021 r. sprawy ze skargi C. T. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu wraz z odsetkami za zwłokę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] listopada 2019 r. w całości, nr [...], którą orzeczono zwrot przez Beneficjenta, tj. C. Ś. prowadzącego P. T.-R. P. z siedzibą w W., kwoty dofinansowania otrzymanej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu 15 listopada 2017 r. na realizację projektu pn. "P." - jest nas więcej w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, oraz umorzono w części postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie niedokonania zwrotu należnej kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Powyższa decyzja została podjęta na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 9

lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r.,

poz. 818 ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2a i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej "u.f.p."), art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), oraz w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 listopada 2017 r. C. Ś. (dalej: "Beneficjent", "Skarżący"), prowadzący P. T.-R. P. w W., zawarł z Województwem Zachodniopomorskim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej (dalej: "IP", "Organ I instancji") - umowę o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 nr [...] (dalej: "Umowa") na realizację projektu pn. "P." - jest nas więcej

(dalej: "Projekt"). Przedmiotem Umowy było przyznanie Beneficjentowi dofinansowania na realizację projektu w kwocie nieprzekraczającej [...] zł i stanowiącej nie więcej niż 85% całkowitych wydatków kwalifikowalnych Projektu.

W Umowie określone zostały szczegółowe zasady dofinansowania projektu

oraz prawa i obowiązki Beneficjenta z tym związane. Zgodnie z zapisami Umowy,

IP zobowiązała się do dofinansowania części wydatków kwalifikowalnych poniesionych na realizację Projektu na podstawie zweryfikowanego przez IP poprawnego wniosku o płatność. Natomiast Beneficjent zobowiązał się przede wszystkim do realizacji Projektu (§ 2 ust. 1) w okresie wskazanym we wniosku o dofinansowanie (§ 3 ust. 1 i 2). Beneficjent odpowiadał za osiągnięcie wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 pkt 1) oraz za realizację projektu w oparciu o harmonogram realizacji projektu określony we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 pkt 2). Ponadto Beneficjent w Umowie zobowiązał się do składania drugiego i kolejnych wniosków o płatność w terminach w niej określonych (§ 10 ust. 2), usunięcia błędów we wnioskach o płatność lub złożenia pisemnych wyjaśnień w wyznaczonych terminach (§ 11 ust. 6) oraz przedstawiania na wezwanie IP w wyznaczonych terminach wszelkich informacji i wyjaśnień (§ 19 ust. 1). Projekt miał być zrealizowany w partnerstwie z B. K. oraz Ł. K., wspólnikami spółki cywilnej - A. s.c., na podstawie umowy o partnerstwie na rzecz realizacji Projektu pt. "P." - jest nas więcej z dnia 4 kwietnia 2017 r.

W dniu 28 grudnia 2017 r. IP wypłaciła Beneficjentowi część kwoty dofinansowania (I transza) w wysokości [...] zł. Beneficjent w ramach Projektu złożył następujące wnioski o płatność: [...] - wniosek o zaliczkę, obejmujący okres od 01.09.2017 r. do 02.09.2017 r., wycofany z systemu SL; [...] - wniosek o zaliczkę, obejmujący okres od 01.09.2017 r. do 02.09.2017 r., zatwierdzony w dniu 15.12.2017 r.; [...] - wniosek sprawozdawczy, obejmujący okres od 01.09.2017 r. do 30.11.2017 r., zatwierdzony w dniu 26.02.2018 r.; [...] - wniosek sprawozdawczy, obejmujący okres od 01.12.2017 r. do 31.12.2017 r., niezatwierdzony z uwagi na brak koniecznych wyjaśnień/korekty ze strony Beneficjenta.

W związku z realizacją ww. Projektu IP stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. ze zm. - dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013").

W dniu 4 stycznia 2018 r. w siedzibie IP odbyło się spotkanie z Beneficjentem, podczas którego przedstawił On problemy związane z realizacją Projektu. Dotyczyły one niepodjęcia praktycznie żadnych działań projektowych przez Partnera, co przekładało się bezpośrednio na brak możliwości realizacji Projektu zgodnie z harmonogramem. W okresie od 22 stycznia 2018 r. do 6 czerwca 2018 r. miała miejsce wymiana korespondencji pomiędzy Beneficjentem a IP, której przedmiotem była możliwość dalszej realizacji projektu. IP wielokrotnie wzywała Beneficjenta do złożenia dokumentów i wyjaśnień, umożliwiających zatwierdzenie proponowanych przez niego zmian, co w konsekwencji pozwoliłoby na kontynuację Projektu i uzyskanie zamierzonych wskaźników produktu i rezultatu. Beneficjent na wezwania Organu nie przedkładał dokumentów w wymaganym terminie, wnioskował o wydłużenie terminu na ich złożenie bądź też przedstawiał dokumenty przygotowane w sposób nierzetelny i zawierające błędy uniemożliwiające ich zatwierdzenie. W dniu 13 kwietnia 2018 r. w siedzibie IP odbyło się kolejne spotkanie z Beneficjentem, podczas którego zadeklarował on możliwość osiągnięcia pierwotnych założeń Projektu. Ostatecznie, pismem z 6 czerwca 2018 r., Beneficjent poinformował IP, że nie widzi możliwości kontynuowania Projektu i wystąpił z wnioskiem o rozwiązanie Umowy.

W dniu 13 czerwca 2018 r. Beneficjent zwrócił środki w wysokości [...] zł. Zwrócone środki nie pokrywały jednak kwoty zaległości wraz z odsetkami za zwłokę. Zgodnie z art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa

(Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. – dalej "O.p."), dokonana przez Beneficjenta wpłata

w wysokości [...] zł została zaliczona proporcjonalnie na poczet należności głównej ([...]) i odsetek ([...] zł) w stosunku, w jakim w dniu wpłaty pozostawała kwota należności głównej do kwoty odsetek za zwłokę. W związku

z powyższym, do zwrotu pozostała kwota w wysokości [...] zł (Organ pierwotnie przyjął, że kwota [...]zł) niewykorzystanych środków wraz z odsetkami.

W dniu 16 lipca 2018 r. do Beneficjenta wysłane zostały dwa egzemplarze Porozumienia o rozwiązaniu Umowy nr [...] W związku z tym, że korespondencja nie została przez Beneficjenta podjęta w terminie i do podpisania Porozumienia nie doszło, IP przystąpiła do procedury rozwiązania Umowy o dofinansowanie projektu na podstawie § 29 Umowy, o czym Beneficjent został poinformowany pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r.

W dniu 16 stycznia 2019 r., działając na podstawie § 29 ust. 2 pkt 1, 4, 5 oraz 6 Umowy, IP rozwiązała Umowę z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Jednocześnie poinformowano Beneficjenta, że do zwrotu pozostaje kwota dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi, liczonymi od dnia otrzymanej transzy.

Z uwagi na brak zwrotu ww. kwoty, pismem z 11 marca 2019 r. (doręczonym 18 marca 2019 r.), IP wezwała Beneficjenta do zwrotu środków wysokości [...] zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Wezwanie to zostało odebrane przez Beneficjenta w dniu 18 marca 2019 r., a termin zwrotu środków upłynął w dniu 1 kwietnia 2019 r. Z uwagi na bezskuteczność wskazanego wezwania, w dniu 16 maja 2019 r. IP wszczęła wobec Beneficjenta postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków. Jednocześnie Beneficjent został m.in. pouczony o możliwości złożenia wniosków dowodowych oraz wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzję nr [...], orzekającą zwrot przez Beneficjenta środków otrzymanych na podstawie Umowy w kwocie [...]zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych oraz umarzającą w części postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie niedokonania zwrotu należnej kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł, z uwagi na jego bezprzedmiotowość (kwota [...] stanowiła różnicę pomiędzy kwotą wskazaną przez IP w wezwaniu do zwrotu środków a kwotą faktycznie nieuiszczoną przez Beneficjenta).

Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. Beneficjent wniósł odwołanie od decyzji z dnia 14 listopada 2019 r., domagając się uchylenia tej decyzji w całości i zarzucając jej naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 8 u.f.p.

W odwołaniu Beneficjent podniósł, że w sprawie nie może być mowy o wykorzystaniu środków, w związku z czym decyzja Organu I instancji pozbawiona jest podstaw faktycznych. Słowo wykorzystanie obejmuje fakt poniesienia określonego wydatku, zaś Beneficjent z kwoty dofinansowania nie poczynił jakichkolwiek wydatków, środków tych nie wykorzystał, a tym bardziej nie wykorzystał z naruszeniem stosownych procedur. Skoro Organ nie ustalił, że Beneficjent miałby czynić jakiekolwiek wydatki z przyznanych środków, to przedmiotowa przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie zmaterializowała się. Beneficjent podniósł przy tym, że sam z przyczyn od Niego niezależnych poinformował IP, iż nie widzi możliwości kontynuowania projektu i wystąpił o rozwiązanie umowy, gdyż wcześniej podejmowane działania naprawcze nie przyniosły skutków. Beneficjent w związku z tym dokonał zwrotu środków przyznanych w ramach projektu w kwocie tożsamej z otrzymaną. Organ sam uznaje, że Beneficjent wpłacił kwotę, która została zaliczona na należność główną i odsetki.

W ocenie Beneficjenta, Umowa o dofinansowanie została rozwiązana w sposób dorozumiany. W odpowiedzi na wniosek Beneficjenta o rozwiązanie umowy, Organ I instancji wysłał stosowne swoje oświadczenie, a fakt uprzedniego zwrotu środków przez Beneficjenta dowodzi, że Umowa wygasła. Nie sposób zarzucić także, że zaliczenie przez Organ uzyskanej wpłaty na poczet odsetek stanowi w istocie przesłankę opisaną w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż była to jednostronna i nieuprawniona czynność Organu. W dacie zwrotu środków i w dacie złożenia przez Beneficjenta oraz Organ oświadczeń woli o rozwiązaniu umowy za porozumieniem, w sprawie nie wystąpiły zdarzenia, polegające na wykorzystaniu środków z naruszeniem przepisów.

Na bezprzedmiotowość decyzji, w ocenie Beneficjenta, wskazywać ma również okoliczność, że Organ nie wezwał go do zwrotu kwoty - w myśl art. 207 ust. 8 u.f.p. - przed datą zwrotu przez niego środków, w związku z czym nie był on uprawniony do wydania decyzji, określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Beneficjent powołał się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1382/15.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Zarząd Województwa (dalej także: "IZ", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Organ odwoławczy wyjaśnił, że środki publiczne przeznaczone na wykonywanie projektów realizowanych w ramach programów finansowanych ze środków europejskich mają charakter bezzwrotny i powinny być wykorzystywane zgodnie z prawem, obowiązującymi procedurami, a także ściśle z celem, na który zostały przekazane. Obowiązkiem IP (Organu I instancji) jest zatem nie tylko ustalanie zasad konkursu, zawieranie umów z beneficjentami czy zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, ale również czuwanie nad przebiegiem realizacji projektu i weryfikowanie czy w całym okresie realizacji projekt, na który przekazano środki publiczne, realizowany jest zgodnie z prawem oraz zasadami określonymi przez IP dla danego konkursu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak

dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Przy czym przez "naruszenie procedur", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., należy rozumieć przede wszystkim procedury wskazane w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p. Zgodnie bowiem z art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stąd stwierdzenie wykorzystania środków publicznych z naruszeniem procedur, w tym poprzez niewypełnienie postanowień umowy oraz dokumentów regulujących zasady przyznawania i wykorzystania dofinansowania, powoduje konieczność dochodzenia ich zwrotu.

I tak, zgodnie z art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego albo ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7.

Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, dochodząc do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego IP ustaliła ponad wszelką wątpliwość, iż Beneficjent wykorzystał środki otrzymane w ramach projektu w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., albowiem Beneficjent swoim postępowaniem naruszył § 4 ust 1 pkt 2, § 10 ust. 2, § 11 ust. 6 oraz § 19 ust. 1 Umowy.

W ocenie IZ, Organ I instancji prawidłowo ustalił, że Beneficjent naruszył przede wszystkim § 4 ust. 1 pkt 2 Umowy, zgodnie z którym odpowiada On za realizację projektu zgodnie z wnioskiem, w szczególności za realizację projektu w oparciu o harmonogram realizacji projektu określony we wniosku. Beneficjent bowiem nie zrealizował w ramach Projektu żadnych zadań, nie udzielił wsparcia uczestnikom Projektu, nie osiągnął żadnych wskaźników rezultatu i produktu oraz nie poniósł żadnych wydatków ze środków dofinansowania. Powyższa okoliczność w żaden sposób nie jest kwestionowana przez Beneficjenta.

Zdaniem IZ, w okolicznościach niniejszej sprawy Organ I instancji zasadnie także orzekł o naruszeniu przez Beneficjenta § 10 ust. 2, § 11 ust. 6 oraz § 19 ust. 1 Umowy. Niezłożenie przez Beneficjenta wszystkich wymaganych wniosków o płatność skutkuje naruszeniem § 10 ust. 2 Umowy, zaś niezłożenie korekty wniosku o płatność nr [...] skutkuje naruszeniem § 11 ust. 6 Umowy. Ponadto Beneficjent wielokrotnie nie przedkładał na wezwanie IP dokumentów w wymaganym terminie, wnioskował o wydłużenie terminu na ich złożenie bądź też przedstawiał dokumenty przygotowane w sposób nierzetelny i zawierające błędy uniemożliwiające ich zatwierdzenie, co narusza § 19 ust. 1 Umowy.

Organ odwoławczy stwierdził także, że wskazane wyżej naruszenie stanowi nieprawidłowość określoną w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2913, gdyż jak ustalono spowodowało ono potencjalną szkodę w budżecie UE. Beneficjent dysponował bowiem środkami na realizację Projektu, którego realizacji w istocie się nie podjął.

W ocenie IZ zatem, Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Organ ten dokonał swojej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i wskazał jednoznacznie, na jakiej podstawie przyjął, że w sprawie zaistniały okoliczności, które skutkowały uznaniem wykorzystania przyznanych środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Organ I instancji słusznie ocenił, że Beneficjent swoimi działaniami opisanymi powyżej naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie. Powyższe było podstawą do wydania decyzji o zwrocie środków na podstawie art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p.

Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu Beneficjenta co do naruszenia przez Organ I instancji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

IZ za nieuzasadnioną uznała argumentację odwołania, że w przypadku braku faktycznego wydatkowania otrzymanych środków przez Beneficjenta, przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Jako wadliwe oceniła przy tym stanowisko, że skoro Beneficjent nie poniósł żadnych wydatków, IP nie może wymagać od niego realizacji obowiązków określonych w umowie o dofinansowanie. Wskazała, że Umowa nie zwalnia Beneficjenta z obowiązku prawidłowej realizacji projektu. Strona ubiegająca się o środki zobowiązuje się w umowie o dofinansowanie do określonego działania. Przyjmuje więc zobowiązanie

do przestrzegania procedury przewidzianej w umowie. Naruszenie tych warunków jest więc zawsze naruszeniem procedury, o jakiej mowa w komentowanych przepisach ustawy o finansach publicznych. Wszelkie niezastosowanie się do postanowień takiej umowy będzie zatem oznaczało wykorzystanie dotacji z naruszeniem procedur. Podkreśliła także, że IP nie jest instytucją pożyczkową, której działalność opiera się na udzielaniu nieoprocentowanych pożyczek pieniężnych. IP nie przekazuje bezumownie

i bezterminowo środków pieniężnych do swobodnego dysponowania przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie. Naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie

(§ 4 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2, § 11 ust. 6 oraz § 19 ust. 1), do stosowania których zobowiązał się Beneficjent, stanowi zatem naruszenie procedur. Tym samym spełniona została dyspozycja normy z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W ocenie Organu odwoławczego, Organ I instancji wykazał w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że na wskutek naruszenia ww. postanowień Umowy, w niniejszej sprawie mogło dojść do powstania szkody w budżecie UE. IZ zaznaczyła przy tym, że wbrew dotychczasowej praktyce polegającej na uwidacznianiu negatywnych skutków finansowych (choćby potencjalnych) dla budżetu UE, właściwa instytucja winna obecnie wykazywać jedynie, że nie można wykluczyć, że naruszenie prawa miało wpływ na budżet. Ciężar udowodnienia okoliczności przeciwnych spoczywa natomiast na beneficjencie (vide: pismo Ministerstwa Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...]; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 108/20).

IZ odniosła się także do stwierdzenia Beneficjenta, że to On sam z przyczyn

od niego niezależnych, poinformował IP, iż nie widzi możliwości kontynuowania Projektu i wystąpił o rozwiązanie Umowy, gdyż wcześniej podejmowane działania naprawcze nie przyniosły skutków. W ocenie Organu II instancji, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia to, czy Beneficjentowi można przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, czy też przyczyny skutkujące stwierdzeniem nieprawidłowości były niezależne od Beneficjenta. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p., organ nie bada winy czy zamiaru Beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W u.f.p. nie przewidziano żadnych okoliczności - wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich - w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków.

IZ wskazała również, że nieprawdziwe jest podniesione w odwołaniu stwierdzenie, iż Beneficjent dokonał zwrotu środków przyznanych w ramach Projektu w kwocie tożsamej z otrzymaną. Beneficjent otrzymał bowiem w dniu 28 grudnia 2017 r. część kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł, zaś w dniu 13 czerwca 2018 r. dokonał zwrotu środków w wysokości [...] zł. Organ II instancji, odwołując się

do brzmienia art. 60 pkt 6 i art. 67 u.f.p. oraz art. 53 § 1 i art. 55 § 2 O.p., wskazał

na prawidłowość działania Organu I instancji, który dokonaną przez Beneficjenta wpłatę kwoty w wysokości [...] zł zaliczył proporcjonalnie na poczet należności głównej i odsetek naliczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania transzy, tj. 28 grudnia 2017 r. do dnia dokonania zwrotu, tj. 13 czerwca 2018 r. Zaznaczył przy tym, że na obowiązek zwrotu środków wraz z odsetkami (jak dla zaległości podatkowych) wskazują również postanowienia Umowy o dofinansowanie - § 11 ust. 9 (w przypadku m.in. braku terminowego rozliczenia zaliczki), § 31 ust. 3 (w przypadku rozwiązaniu umowy o dofinansowanie na podstawie § 29 ust. 2 i § 30).

Organ II instancji nadmienił także, że Beneficjent od dnia 28 grudnia 2017 r. dysponował środkami finansowymi w kwocie [...]zł, otrzymanymi z RPO WZ. Środki unijne skierowano przy tym na realizację Projektu, będącego przedmiotem dofinansowania. Beneficjent, zgodnie z zapisami Umowy o dofinansowanie, nie był natomiast uprawniony do swobodnego dysponowania tymi środkami. Środki otrzymane na realizację Projektu są bowiem środkami publicznymi i nie stanowią one nieoprocentowanej pożyczki udzielonej Beneficjentowi. Nie można jednocześnie pominąć, że odsetki mogą mieć różne funkcje, nie tylko dyscyplinującą dłużnika lub służącą wyrównaniu strat związanych z niewywiązywaniem się przez niego z obowiązku zapłaty (jak odsetki za zwłokę), ale także zapewniającą wynagrodzenie za korzystanie z cudzego kapitału. Wobec tego nie można też wykluczyć, że temu ostatniemu celowi służy regulacja dotycząca oprocentowania zwrotu dotacji wykorzystanych z naruszeniem procedur w przypadku, gdy dotacja stanowi pomoc publiczną, bowiem sytuacja, w której pomoc publiczna została wykorzystana z naruszeniem prawa, nakłada na właściwą instytucję obowiązek wyeliminowania ("odzyskania") wszystkich korzyści, jakie odniósł Beneficjent takiej pomocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w sprawie, z przyczyn wskazanych powyżej, nie może mieć zastosowanie przepis art. 207 ust. 10 u.f.p., zgodnie z którym decyzji, o której mowa w ust. 9 (art. 207 u.f.p.), nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Po zaliczeniu wpłaty na poczet zobowiązania z tytułu udzielonego dofinansowania w podziale na należność główną oraz odsetki jak dla zaległości podatkowych, do spłaty ze strony Beneficjenta pozostaje zaległość w kwocie [...]zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Fakt spłaty części zaległości w dniu 13 czerwca 2018 r., czyli przed wydaniem decyzji administracyjnej nr [...] nie spowodował, iż decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Na dzień wydania tej decyzji, tj. na dzień 14 listopada 2018 r., do zwrotu od Beneficjenta przypadała pozostała kwota wypłaconego mu dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Wbrew twierdzeniom Beneficjenta, Organ I instancji, zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p., wezwał Beneficjenta do zwrotu ww. kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, a po bezskutecznym upływie tego terminu, zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p., wydał decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Powoływanie się zaś przez Beneficjenta na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1382/15, jest nietrafione.

Odnosząc się natomiast argumentów Beneficjenta, dotyczących oceny skuteczności czy też sposobu rozwiązania Umowy o dofinansowanie, Organ II instancji zauważył, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie jest również sporne, że to Beneficjent zaniechał procedowania rozwiązania Umowy za porozumieniem stron, pomimo takiej możliwości. Jednocześnie zachowanie Organu I instancji w późniejszym okresie w żaden sposób nie wskazuje, aby w sprawie doszło do rozwiązania umowy

w sposób dorozumiany. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że rozwiązanie umowy za porozumieniem stron i tak nie zwalniałoby z Beneficjenta obowiązku zapłaty odsetek (jak dla zaległości podatkowych) od kwoty dofinansowania (zaliczki) przekazanego przez IP w dniu 28 grudnia 2017 r. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1820/19).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie - wniesionej pismem z dnia 8 marca 2021 r. - na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2021 r., Beneficjent, wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. i umorzenie postępowania, a także zasądzenie od Organu II instancji kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że naruszeniem procedury przewidzianej w art. 184 u.f.p. jest niezrealizowanie Umowy o dofinansowanie w rozumieniu realizacji Projektu.

W ocenie Skarżącego bowiem, prawidłowego rozumienie ww. przepisu obejmuje przewidziane umową procedury lub inne procedury wynikającej z innych przepisów, wytycznych, związanych z wydatkowaniem przekazanych środków dofinansowania, które to procedury zakreślają ramy postępowania i działania Beneficjenta, nakładają określone obowiązki o charakterze wiążącym, co do określonego postępowania, a tym samym zarzucie formalnego naruszenia Umowy, nie zaś niezrealizowaniem celu Umowy jako takiej, co stanowi już wyłącznie o jej materialnej stronie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał zaskarżoną decyzję. Wskazał, że Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie, dostrzegając, że Beneficjent

już w dniu 13 czerwca 2018 r. dokonał zwrotu środków w pełnej kwocie równoważnej kwocie uzyskanego dofinansowania i to przed wezwaniem do zwrotu dotacji i przed rozwiązaniem Umowy o dofinansowanie, a zatem przed zdarzeniem statuującym z mocy prawa taki zwrot. Nie zgodził się natomiast z poczynionym przez Organ stwierdzeniem, że dotacja - mimo wezwania - nie została zwrócona w pełnej należnej wysokości albowiem wpłata z dnia 13 czerwca 2018 r. nie obejmowała odsetek liczonych od dnia otrzymania dofinansowania, a tym samym wszczęcie tzw. procedury zwrotowej było uzasadnione i konieczne.

Skarżący za zasadne uznał przywołanie części argumentacji użytej w odwołaniu od decyzji Organu I instancji, albowiem - w Jego ocenie - treść zaskarżonej decyzji w tym zakresie, w uzasadnieniu w istocie podniesionych zarzutów nie obejmuje i nie wyjaśnia.

Skarżący przywołał brzmienie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i wskazał, że dla prawidłowego dekodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie istotne znaczenie mają dwa zwroty – "wykorzystanie" oraz "naruszenie procedur".

Słowo "wykorzystane" obejmuje fakt poniesienia określonego wydatku. Formuła słowa "wykorzystane" odnosi się do zdarzenia z przeszłości i jego zrealizowania. Wymaga to zatem ustalenia, że beneficjent dokonał takiego wykorzystania środków

- wydatkował, przekazał. Przepis ten nie obejmuje sytuacji, w której wykorzystanie nie następuje, tj. sytuacji, gdy nie poczynione zostały jakikolwiek przysporzenia z użyciem przedmiotowych środków. Dodatkowo wskazany przepis wymaga, aby przedmiotowe wykorzystanie nastąpiło z naruszeniem procedur przewidzianych przepisem art. 184 u.f.p.

Zdaniem Skarżącego, drugi ze zwrotów zawęża zakres zastosowania słowa "wykorzystane" a jednocześnie stanowi jego wyjaśnienie i interpretację, zgodną z powyższym zakresem pojęciowym wskazanym przez Skarżącego.

Skoro wykorzystane środki mają być wykorzystane z naruszeniem procedur, to prowadzi to do wniosku, że dla ustawodawcy niezbędne jest istnienie rzeczowego skutku. W takim ujęciu nie sposób uznać, aby w przedmiotowej sprawie pobranie przez Beneficjenta dofinansowania - niedokonanie jakichkolwiek płatności, niezużycie środków w jakiejkolwiek części dowodziło stanu wykorzystania tych środków.

Zdaniem Skarżącego, Organ w tym zakresie nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń, przyjmując w istocie, że wykorzystaniem środków będzie ich posiadanie w niezmiennej wysokości przez Beneficjenta i zwrot w pełnej wysokości odpowiadającej wysokości otrzymanego dofinansowania. Nie sposób w ustalonym stanie faktycznym dostrzec, aby nastąpił w istocie jakiekolwiek skutek w postaci wykorzystania środków. Co więcej, Skarżący stoi na stanowisku, że - w świetle treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - już nie samo wykorzystanie nie zostało wykazane, ale nie zostało wykazane naruszenie procedur przewidzianych w art. 184 u.f.p.

Skarżący wskazał, że ustawodawca w ww. przepisie odwołuje się do słowa "procedury" w szerokim tego słowa znaczeniu, niemniej nie w zakresie definicji słowa procedura, ale w zakresie regulacji, które takie procedury zawierają. Jego zdaniem, zgodzić się należy, że za procedurę przyjąć należy nie tylko obowiązki wynikające z ustawy, ale również z określonych wytycznych oraz umowy. W każdym przypadku przez procedurę uznawać należy zasady postępowania stron w znaczeniu formalnym, sposób dokumentacji, sposób prowadzenia księgowości wydatkowania środków. Naruszeniem procedur będzie także każde niespełnienie wymogów przewidzianych w ministerialnych wytycznych stanowiących element składowy zawartej umowy. W umowie strona ubiegająca się o środki zobowiązuje się bowiem do określonego działania, przyjmuje więc zobowiązanie do przestrzegania procedury przewidzianej w umowie.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Organ przyjął, że naruszeniem procedury jest niezrealizowanie umowy w znaczeniu materialnym, to jest niezrealizowanie Projektu objętego Umową. Skarżący zaznaczył przy tym, że Organ, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. w sprawie I GSK 873/18, pominął, że treść uzasadnienia tego orzeczenia jednoznacznie odwołuje się do konieczności przestrzegania szeregu obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi. To zaś prowadzi do wniosku, że procedura wydatkowania środków dotyczy właśnie obowiązków związanych z zasadami postępowania z takimi środkami.

W ocenie Skarżącego, nie sposób uznać, że naruszeniem procedury jest niezrealizowanie projektu objętego umową, gdyż projekt nie zakreśla ram postępowania, a stanowi cel umowy w znaczeniu materialno-prawnym. Gdyby ustawodawca chciał uregulować kwestię niewykonania celu umowy, to by w istocie zawarł to w sposób do tego się odwołujący, co czyni z resztą przy okazji innych przesłanek podstaw żądania zwrotu dotacji. Organ, poza ogólnym powołaniem się na wykorzystanie środków z naruszeniem procedur i przywołaniem niespornej okoliczności niezrealizowania Projektu, nie wskazał, na czym polegało uchybienie Beneficjenta, gdzie Beneficjent w wykorzystaniu środków naruszył swój obowiązek określonego postępowania ze środkami z dotacji.

Zdaniem Skarżącego, powyższe prowadzi do wniosku, że dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie obejmuje sytuacji, jak w przedmiotowej sprawie, gdyż Beneficjent nie wykorzystał środków otrzymanych w ramach dofinansowania i nie wykorzystał ich w sposób naruszający którąkolwiek z procedur.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Skarga jest niezasadna, Sąd bowiem, kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, nie stwierdził by Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, w taki sposób, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. To zaś skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest decyzja z dnia

[...] stycznia 2021 r. podjęta przez Zarząd Województwa, będący

Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. 2014-2020, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] listopada 2019 r., orzekającą zwrot kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, otrzymaną w ramach [...] na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu 15 listopada 2017 r. na realizację projektu pn. "P." - jest nas więcej oraz umarzającą w części postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie niedokonania zwrotu należnej kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł.

U podstaw podjęcia zaskarżonej decyzji legły poczynione przez Organ odwoławczy ustalenia, że Skarżący, jako Beneficjent, zawarł Umowę o dofinansowanie, zobowiązując się do podjęcia określonych działań i przyjmując na siebie określone obowiązki, oraz otrzymał na podstawie Umowy część ustalonej kwoty dofinansowania w ramach zaliczki ([...]), a następnie nie zrealizował umówionego Projektu w żadnej części, oświadczając, że nie widzi możliwości jego kontynuowania. Umowa została rozwiązana, jednakże Skarżący nie zwrócił środków w pełnej wysokości, albowiem zwrócona kwota ([...] zł), nie tylko że nie odpowiadała kwocie wypłaconej mu przez IP, ale także nie pokrywała kwoty zaległości wraz z odsetkami za zwłokę, obowiązek naliczenia których wynikał zarówno z postanowień samej Umowy (§ 1 ust. 9, § 31 ust. 3), jak i mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (art. 55 § 1 i § 2 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p.). Do zwrotu pozostała kwota [...]zł. Skarżący wykorzystał środki otrzymane w ramach Projektu w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., stąd też w sprawie zastosowanie znalazła norma art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Naruszenie wskazanych procedur polegało w tym przypadku przede wszystkim na naruszeniu przez Skarżącego § 4 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2, § 11 ust. 6 oraz § 19 ust. 1 Umowy o dofinansowanie. Spełnione zostały zatem przesłanki zobowiązujące Organ I instancji do wydania decyzji o zwrocie środków przez Skarżącego, wobec czego Organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji Organu I instancji w jakiejkolwiek części.

W złożonej skardze, Skarżący w żaden sposób nie zakwestionował stanu faktycznego ustalonego i przyjętego przez Organ II instancji w zaskarżonej decyzji, zarzucając tej decyzji wyłącznie naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że naruszeniem procedury przewidzianej w art. 184 u.f.p. jest niezrealizowanie Umowy o dofinansowanie w rozumieniu realizacji Projektu. Zdaniem Skarżącego bowiem, prawidłowe rozumienie tego przepisu obejmuje przewidziane umową procedury lub inne procedury wynikające z innych przepisów, wytycznych, związanych z wydatkowaniem przekazanych środków dofinansowania, które to procedury zakreślają ramy postępowania i działania beneficjenta, nakładają określone obowiązki o charakterze wiążącym, co do określonego postępowania, a tym samym zarzucie formalnego naruszenia umowy, nie zaś niezrealizowania celu umowy jako takiej, co stanowi wyłącznie o jej materialnej stronie. Według Skarżącego, pod pojęciem "wykorzystania środków" nie należy rozumieć ich pobrania przez Beneficjenta, lecz wyłącznie dokonywanie płatności przy ich pomocy, a pod pojęciem "procedur" nie należy rozumieć obowiązków wynikających z Umowy polegających na realizacji Projektu.

W ocenie Sądu, zaprezentowana przez Skarżącego wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i sformułowane na tej podstawie stanowisko co do braku podstaw do wydania decyzji orzekającej o zwrocie kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, nie zasługują na uwzględnienie. Sąd za uprawnione uznał natomiast przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko Organu II instancji.

Uzasadniając powyższe, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Owymi "innymi procedurami" w rozumieniu ww. przepisu art. 184 ust. 1 u.f.p. są m.in. procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu. Jest to pojęcie o bardzo szerokim znaczeniu, uzasadnione szczególnymi regułami ostrożności przy dysponowaniu środkami publicznymi. Wykładnia ta jest w doktrynie i orzecznictwie jednolita. W piśmiennictwie wskazuje się, że: "Analiza komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Termin "procedura" nie posiada bowiem definicji legalnej, jego zakres zaś jest bardzo pojemny [określić ją można np. jako "unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia, załatwiania jakiejś sprawy" – por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 926]. Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 FinPubU jest w związku z tym szeroki, otwarty i – z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA – zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny. (...) Należy także zgodzić się z poglądem wyrażanym w literaturze przedmiotu, że konsekwencją użycia przez ustawodawcę tak nieprecyzyjnego terminu jest przyjęcie założenia, że każde naruszenie obowiązujących procedur będzie wypełniało przesłankę warunkującą podjęcie działania przez instytucję odpowiedzialną przedmiotowo za rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu środków, ocena stanu faktycznego i prawnego może zaś zostać dokonana w oparciu na uznaniu administracyjnym (por. W. Miemiec, w: Europejskie bezzwrotne źródła finansowania, s. 170), szczególnie, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "procedury" przyjęło bardzo szeroki zakres, obejmujący zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak też wytyczne i różnorodne regulacje wynikające z systemów realizacji programów operacyjnych oraz umowy zawarte z beneficjentami (por. np. wyr. NSA z 9.1.2014 r., II GSK 1546/12, Legalis; wyr. NSA z 8.5.2014 r., II GSK 249/13, Legalis)." (vide: W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych [w:] W. Misiąg (red.), Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, Komentarz do art. 184, Teza 6).

W wyrokach sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem, to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy, zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18; wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1016/18; por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., I GSK 1384/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/OI 37/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1119/19).

W świetle powyższego zgodzić się należało ze stanowiskiem Organu II instancji, że naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., może polegać także na naruszeniu postanowień umowy o dofinansowanie, w tym przez niezrealizowanie projektu objętego taką umową.

Zawarta przez Skarżącego Umowa nr [...] określała szczegółowe zasady dofinansowania Projektu, a także wynikające z nich prawa i obowiązki stron. W ramach przedmiotowej Umowy Skarżący był zobowiązany przede wszystkim do realizacji Projektu (§ 2 ust. 1) w okresie wskazanym we wniosku o dofinansowanie (§ 3 ust. 1 i 2). Skarżący odpowiadał za osiągnięcie wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 pkt 1) oraz za realizację projektu w oparciu o harmonogram realizacji Projektu określony we wniosku o dofinansowanie (§ 4 ust. 1 pkt 2). Ponadto, Skarżący w Umowie zobowiązał się do składania drugiego i kolejnych wniosków o płatność w terminach w niej określonych (§ 10 ust. 2), usunięcia błędów we wnioskach o płatność lub złożenia pisemnych wyjaśnień w wyznaczonych terminach (§ 11 ust. 6) oraz przedstawiania na wezwanie w wyznaczonych terminach wszelkich informacji i wyjaśnień (§ 19 ust. 1).

W okolicznościach występujących w badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący swoim zachowaniem naruszył powyższe postanowienia § 4 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2, § 11 ust. 6 oraz § 19 ust. 1 Umowy o dofinansowanie. I tak:

1. przepis § 4 ust. 1 pkt 2 Umowy przewidywał, że Beneficjent odpowiada za realizację Projektu zgodnie z wnioskiem, w szczególności za realizację Projektu w oparciu o harmonogram realizacji Projektu określony we wniosku. Nie jest sporne, że Skarżący nie zrealizował w ramach Projektu żadnych zadań, nie udzielił wsparcia uczestnikom Projektu, nie osiągnął żadnych wskaźników rezultatu i produktu oraz nie poniósł żadnych wydatków ze środków dofinansowania. Okoliczności te w żaden sposób nie są kwestionowane przez Skarżącego, który zarówno w odwołaniu, jak i w skardze potwierdził, że nie podjął w ramach realizacji Projektu żadnych działań.

2. Skarżący naruszył § 10 ust. 2 oraz § 11 ust. 6 Umowy, ponieważ niezłożenie przez Beneficjenta wszystkich wymaganych wniosków o płatność (Beneficjent nie złożył wniosków o płatność za okresy rozliczeniowe od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.) skutkuje naruszeniem § 10 ust. 2, zaś niezłożenie korekty wniosku o płatność nr [...] stanowi naruszenie § 11 ust. 6;

3. Skarżący naruszył także § 19 ust. 1 Umowy, wielokrotnie bowiem nie przedkładał na wezwanie organu dokumentów w wymaganym terminie, wnioskował o wydłużenie terminu na ich złożenie (vide: np. pisma Beneficjenta z dnia 15 i 17 maja 2018 r.) bądź też przedstawiał dokumenty przygotowane w sposób nierzetelny i zawierające błędy uniemożliwiające ich zatwierdzenie (vide np. pismo IP z dnia 15 maja 2018 r.).

W konsekwencji, w tak zaistniałym stanie faktycznym sprawy, Organy orzekające w sprawie w sposób uprawniony uznały, że doszło do naruszenia procedur zawartych w Umowie o dofinansowanie, której elementem był także Projekt, na realizację którego przyznano Skarżącemu dofinansowanie.

Zasadnie również przyjęto, że na skutek naruszenia ww. postanowień Umowy, mogło dojść do powstania szkody w budżecie UE (art. 2 pkt 26 rozporządzenia nr 1303/2013). Stwierdzenie naruszenia procedur określonych w Umowie implikowało zaś konieczność wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje bowiem po stronie organu konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1271/18) i to wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zawiera jednoznaczne unormowanie w tym zakresie i Organ nie ma możliwości niezastosowania ww. regulacji i odstąpienia od przewidzianych w niej zasad naliczania odsetek.

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do zaaprobowania stanowiska Skarżącego, jakoby ww. przepis nie dotyczył sytuacji, w której Beneficjent zawarł Umowę o dofinansowanie i w ramach tej Umowy otrzymał część kwoty dofinansowania, ale jej faktycznie nie wydatkował. Taki stan faktyczny nie zwalniał Skarżącego z obowiązku realizacji jego zobowiązań podjętych w zawartej Umowie o dofinansowanie. Wręcz przeciwnie - skoro skutecznie zawarł Umowę i na podstawie tej Umowy w sposób uprawniony faktycznie pobrał środki, to analogicznie zobowiązany był wywiązać się z wiążącej Go Umowy, a więc z przyjętych na siebie obowiązków umownych, co wprost świadczy, że środki przez ich wypłatę na rzecz Beneficjenta zostały uruchomione w celu realizacji Projektu, którego jednak Beneficjent nie zrealizował, co w istocie stanowi o ich "wykorzystaniu" w rozumieniu art. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. .

Należy bowiem podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne, jednakże zawarcie umowy wiąże się nie tylko z nabyciem przez beneficjenta odpowiednich uprawnień, ale także nakłada na beneficjenta szereg obowiązków, które beneficjent zobowiązał się przestrzegać, w tym obowiązki związane z dysponowaniem środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I GSK 873/18).

Dlatego też Sąd stanął na stanowisku, że Skarżący ponosił pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i sfinansowanego (wypłacono I transzę) ze środków publicznych Projektu (środki krajowe i europejskie). Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz jest umową celową, tj. Skarżący otrzymał środki na realizację konkretnego celu, w tym wypadku: wzrost dostępności do wysokiej jakości wychowania przedszkolnego dla dzieci z niepełnosprawnością w Gminie W. i Gminie S. przez zwiększenie miejsc o 4 w W. i 10 w S. oraz zapewnienie specjalnych zajęć wyrównujących deficyty dla wszystkich 27 dzieci (osoby niepełnosprawne - ON) objętych edukacją przedszkolną przez O. W. P. (O.) P. w terminie od 1 września 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. Tymczasem, mimo że zawarł skutecznie Umowę, Skarżący nie zrealizował w ramach Projektu żadnych zadań, nie udzielił wsparcia uczestnikom Projektu, nie osiągnął żadnych wskaźników rezultatu i produktu oraz nie poniósł żadnych wydatków ze środków dofinansowania. Skarżący nie dopełnił też innych, opisanych wyżej, obowiązków przewidzianych wiążącą Go Umową.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Skarżący od 28 grudnia 2017 r. do 13 czerwca 2018 r. dysponował środkami finansowymi w kwocie [...]zł, dokonując w dniu 13 czerwca 2018 r. zwrotu [...] zł, czyli kwoty niższej o [...] zł

niż wypłacona. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Organu II instancji, że nieuprawnione jest traktowanie tych środków przez Skarżącego jako nieoprocentowanej pożyczki. Organ trafnie podkreślił, że odsetki mogą mieć różne funkcje, nie tylko dyscyplinującą dłużnika lub służącą wyrównaniu strat związanych z niewywiązywaniem się przez niego z obowiązku zapłaty (jak odsetki za zwłokę), ale także zapewniającą wynagrodzenie za korzystanie z cudzego kapitału. Wobec tego, nie można też wykluczyć, że temu celowi służy ustawowa regulacja określona w art. 207 ust. 1 in fine u.f.p. przewidująca obowiązek zwrotu środków publicznych przeznaczonych na realizację Projektu wraz z odsetkami. Sytuacja, w której pomoc publiczna została uruchomiona (wpłacono środki w całości lub w części), ale celu Umowy nie zrealizowano, jest równoznaczna z wykorzystaniem środków z naruszeniem prawa, a to nakłada na właściwą instytucję obowiązek "odzyskania" wszystkich korzyści, jakie odniósł beneficjent takiej pomocy. Uznać zatem należy, że jest to swoistego rodzaju zabezpieczenie przed ewentualnymi nadużyciami w zakresie korzystania z pomocowych środków publicznych.

Zasadnie również Organ II instancji wskazał, że w zaistniałej sytuacji nie ma znaczenia, jakie przyczyny legły u podstaw niezrealizowania przez Skarżącego Projektu zgodnie z zawartą Umową o dofinansowanie. S. charakter umowy zawartej między właściwą instytucją zarządzającą a beneficjentem pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności, skutkujących obowiązkiem zwrotu środków, opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma zatem znaczenia, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GI 426/17).

Skoro nie budzi wątpliwości, że Skarżący nie wypełnił określonych w Umowie o dofinansowanie obowiązków, jakie przyjął do realizacji podpisując Umowę i pobrał część kwoty dofinansowania, to tym samym zasadnie Organy obu instancji przyjęły, że Skarżący naruszył obowiązujące go procedury i w sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem wydania decyzji o zwrocie środków, zgodnie z regułami wskazanymi w art. 207 u.f.p., skoro Beneficjent, mimo wezwania w trybie art. 207 ust., 8 pkt 1 u.f.p., nie zwrócił wszystkich wymagalnych należności.

Nie budzi zatem wątpliwości, Organ I instancji, jako Instytucja Pośrednicząca, zasadnie wezwał Beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p.) a następnie, po bezskutecznym upływie tego terminu, wydał decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.). Wobec tego zasadnie przyjęto, że nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 207 ust. 10 u.f.p., której następstwem jest odstąpienie od wydania decyzji o zwrocie środków.

Z powyższych też powodów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia ani w niepodważonym stanie faktycznym sprawy, ani też w racjach prawnych, a tym samym zaistniała podstawa do uznania, że stanowisko Organów obu instancji nie narusza przepisów prawa w sposób, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.

Z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących

w rozprawie, niniejsza sprawa, wyznaczona na rozprawę, została skierowana

i rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a podstawą były następujące przepisy: art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), art. 20 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl