Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 88/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił sie przewlekłego prowadzenia postępowania
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1, art.119 pkt 4. art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Oleskiego w przedmiocie wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem pojazdu Fiat 125p o nr rej. [...] 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza organowi grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 4) zasądza od Starosty Oleskiego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący A. W., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego D. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Oleskiego (zwanego dalej też organem) sprawy dotyczącej przyznania wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem pojazdu marki Fiat 125p, nr rej. [...]. Jako podstawę prawną skargi powołał przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z poźn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Skarżący domagał się:

1) zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi;

2) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

3) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) przyznania od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.;

5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym;

6) zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że skarżący jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A w [...] i w dniu 22 czerwca 2012 r. złożył w Starostwie Powiatowym w Oleśnie wnioski o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i wykonywanie dozoru nad 13 pojazdami, w tym nad wskazanym na wstępie samochodem osobowym Fiat 125p. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. organ przyznał skarżącemu wynagrodzenie w łącznej wysokości dla wszystkich pojazdów w kwocie 11.839,17 zł. W wyniku złomnych przez stronę środków zaskarżenia sprawa była rozpatrywana w różnych instancjach, m. in. w sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2014 r., którym orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji. Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. Starosta Oleski, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał sprawy obejmujące 9 pojazdów, w tym samochód marki Fiat 125p, nr rej. [...], do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oleśnie. W dniu 18 maja 2015 r. do Starosty Oleskiego wpłynęło 9 postanowień Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu stwierdzających nieważność postanowień Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oleśnie w sprawie dotyczącej m.in. spornego pojazdu. Pismami z dnia 22 czerwca 2015 r. skarżący zwrócił się do Starosty Oleskiego o zwrot poniesionych wydatków oraz wynagrodzenie za dozór 9 pojazdów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia organów skarbowych. Pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. Starosta Oleski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie przedmiotowego pojazdu, obligując skarżącego do szczegółowego wykazania wydatków i nakładów poniesionych na dozór. Pomimo wniesienia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, do chwili wniesienia skargi organ nie poczynił żadnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy. Kierowane do strony pisma o wszczęciu postępowania i zobowiązujące do przedłożenia dokumentów na okoliczność wydatków związanych z dozorem nad pojazdem są działaniami pozornymi, mającymi na celu przedłużenie postępowania, bez jego merytorycznego zakończenia, tym bardziej, że skarżący informował organ o tym, że przedłożył już wszystkie posiadane dokumenty związane z poniesionymi kosztami. Za przyznaniem kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przemawia to, że czynności, za które ma być przyznane wynagrodzenie zostały wykonane jeszcze przed 2012 r., a ewentualne wynagrodzenie zostanie przyznane bez ustawowych odsetek i bez uwzględnienia strat poniesionych przez skarżącego z powodu długiego okresu oczekiwania na to wynagrodzenie.

W odpowiedzi na skargę Starosta Oleski wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że po uchyleniu pierwotnego rozstrzygnięcia z dnia 31 stycznia 2013 r., na wniosek skarżącego w dniu 20 sierpnia 2014 r. przekazał sprawę w części dotyczącej 9 pojazdów do Urzędu Skarbowego w Oleśnie, w tym co do pojazdu marki Fiat 125p o nr rej. [...]. Pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. strona wniosła o przyznanie wynagrodzenia od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oleśnie, dołączając do każdego wniosku fakturę VAT za wykonaną usługę i dotyczyło to również przedmiotowego pojazdu. Organ podał, że w dniu 20 lipca 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Oleśnie, działając w trybie art. 65 § 1 K.p.a., zwrócił do organu sprawy 9 pojazdów, w tym i objętego skargą oraz, że w dniu 11 sierpnia 2015 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu 9 postępowań, w tym również co do pojazdu marki Fiat 125p o nr rej. [...]. Natomiast strona nie zawiadomiła organu o tym, że złożyła już wszystkie posiadane dokumenty. Prowadzone postępowania, z uwagi na częściową tożsamość materiału dowodowego, toczyły się równolegle, co uzasadniało wstrzymanie się z rozstrzygnięciem do czasu skompletowania materiału do wszystkich spraw. Pismem z dnia 15 października 2015 r. strona wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 19 listopada 2015 r. organ wydał postanowienie o przyznaniu zwrotu poniesionych wydatków. Organ dowodził, że nie miał żadnego powodu by celowo przedłużać postępowanie. Nadto kierowane do strony pisma czyniły zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 K.p.a., zaś sama sprawa była skomplikowana od strony dowodowej, ponieważ mające w sprawie zastosowanie przepisy art. 102 § 2 i 4 oraz art. 17 i 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2014, poz. 1619, z późn. zm.) nie określają, jak należy ustalić kwotę należną przedsiębiorcy z tytułu objętego żądaniem. Strona sama nie przedłożyła dokumentów potwierdzających wysokość poniesionych kosztów za dozór nad konkretnym pojazdem, co spowodowało konieczność pozyskiwania informacji o wysokości stawek przyjętych w danych stosunkach. Sprawa była skomplikowana prawnie i dowodowo, a wysokość zgłoszonych roszczeń przekraczała kwotę 160.000 zł, co obligowało organ do uważnego i dokładnego działania. Nie doszło też do naruszenia interesów finansowych strony, gdyż po wydaniu pierwszego postanowienia przekazano jej w dniu 22 listopada 2013 r. kwotę 11.839,17 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej nadal P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, stwierdzić należy, że skarga do sądu administracyjnego została poprzedzona zażaleniem z dnia 15 października 2015 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesionym przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Złożenie zażalenia przez stronę uzasadnia uznanie, że skarga wniesiona została po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. jest przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wystarczającą zatem przesłanką do wniesienia skargi było poprzedzenie jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 37 § 1 K.p.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 20/14, wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Niewątpliwie też sprawa dotycząca ustalenia kosztów usunięcia z drogi i kosztów dozoru pojazdu jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która winna zostać zakończona wydaniem rozstrzygnięcia (aktu) przewidzianego w przepisach K.p.a., mieszczącego się w kategorii rozstrzygnięć przewidzianych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W dacie wpływu wniosku do organu, tj. w dniu 22 czerwca 2012 r. obowiązywał art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108 poz. 908, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.]), w brzmieniu określonym w art. 1 pkt 10 lit. j ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152 poz. 1018, z późn. zm.), zgodnie z którym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, a powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (art. 130a ust. 10h cyt. ustawy). Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie (np. postanowienia NSA: z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 96/11 oraz sygn. akt I OW 100/11; z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 72/11 oraz sygn. akt I OW 73/11 czy z dnia 15 czerwca 2012, sygn. akt I OW 68/12, CBOSA). Również zastosowane w sprawie przez organ przepisy art. 102 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymagają wydania postanowienia w tym przedmiocie, a więc aktu o charakterze administracyjnym.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.). Pojęcie przewlekłego postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Dorobek orzecznictwa w tym zakresie wskazuje na różnice występujące między stanem bezczynności i przewlekłości organu. Pod pojęciem bezczynności należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przez sformułowanie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy z kolei rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, opubl. w LEX nr 1624342). Środek prawny w przypadku bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie wystąpiła na gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, a której - w przeciwieństwie do stanu bezczynności - nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy, ponieważ przykładowo korzysta w sposób nieuzasadniony z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, termin "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu od upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 2 K.p.a., po bezskutecznym upływie terminu do załatwienia sprawy, określonym w art. 35 K.p.a., strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, przejawem przewlekłego postępowania jest m.in. podejmowanie czynności zbędnych lub czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy; w ten sam sposób należy traktować powstrzymywanie się organu od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również podejmowanie takich czynności w znacznych odstępach czasowych. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w szczególności może polegać na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana bezzwłocznie (art. 35 § 2 K.p.a.), czy też niezałatwieniu w terminie jednego miesiąca, choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, albo niezałatwieniu w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 3 K.p.a.).

Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie także opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie podejmuje pewne czynności, jednak stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Sytuacja taka miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę Oleskiego. Przede wszystkim zauważyć należy, że okres trwania tego postępowania wynosi już ponad 3 lata. Bezczynność organu, a co za tym idzie także przewlekłość postępowania, co już wywiedziono wyżej, niewątpliwie miała miejsce z uwagi na wielokrotny upływ terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, wynikających z art. 35 § 3 P.p.s.a. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 K.p.a.). Jeśli zatem zobowiązany do załatwienia sprawy organ administracji nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, a podejmuje czynności prawnie wadliwe lub nieskuteczne, uchylane następnie w postępowaniu instancyjnym lub przez sąd administracyjny, to świadczy to o tym, że przyczyną przewlekłości była wadliwa koncepcja rozstrzygnięcia i brak należytej koncentracji materiału dowodowego. Przypomnieć należy, że wniosek strony wpłynął do organu w dniu 22 czerwca 2012 r. i skoro dotyczył ustalenia wysokości kosztów związanych ze ściągnięciem kilkunastu pojazdów i kosztów dozoru nad tymi pojazdami, to logicznym było w pierwszej kolejności ustalenie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Skoro organ podał w wątpliwość zestawienie kosztów (faktury) przedłożone przez stronę, to ich weryfikacja - czy to w drodze wywiadu w jednostkach zajmujących się takimi samymi czynnościami, czy też w drodze opinii biegłego - nie powinna mieć miejsca dopiero po kolejnym uchyleniu wydanych postanowień. Jak wynika z akt administracyjnych, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2014 r. został przekazany do organu wraz z aktami administracyjnymi w dniu 2 czerwca 2014 r. Dopiero w dniu 20 sierpnia 2014 r., a więc po upływie 2,5 miesiąca, organ przekazał sprawę dotyczącą 9 pojazdów (Ford Scorpio nr rej. [...], Fiaty 126p nr rej. [...],[...] i [...], Fiat 125p nr rej. [...], Polonez Caro nr rej. [...], Peugeot nr rej. [...], Volkswagen Golf nr rej. [...] i Volkswagen Passat nr rej. [...]) do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oleśnie. Wydane przez ten organ postanowienia zostały unieważnione postanowieniami Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 14 maja 2015 r., a sprawy wraz z aktami zostały zwrócone Staroście Oleskiemu w dniu 20 lipca 2015 r. Skarżący natomiast ponownie już w dniu 22 czerwca 2015 r. zwrócił się do organu o zwrot poniesionych wydatków oraz wynagrodzenie za dozór nad 9 pojazdami, co do których sprawa była także przedmiotem postępowania przed organami podatkowymi. Organ dopiero pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, co - wobec trwającego już postępowania - było zbędne. W tym czasie (ok. 1,5 miesiąca) nie podejmowano żadnych czynności procesowych. W dniu 7 października 2015 r. poinformowano stronę, że z uwagi na ich szczególnie skomplikowany charakter wszystkie sprawy zostaną załatwione w terminie do dnia 6 listopada 2015 r. W międzyczasie strona wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania (zażalenie datowane na dzień 15 października 2015 r., które w tym samym dniu nadane zostało do SKO w Opolu). Powyższe zestawienie czynności organu nie pozwala na przyjęcie, że były to działania zmierzające do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki w rozumieniu przepisu art. 35 § 1-3 K.p.a. W szczególności uwaga ta dotyczy braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia i wielokrotnego ponawiania żądań przedstawienia przez stronę różnego rodzaju dokumentów.

Nie do obrony jest też zawarta w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę teza, że fakt rozdzielenia postępowania dotyczącego wszystkich 13 pojazdów na postępowania dotyczące każdego z nich indywidualnie, powodowała konieczność wszczęcia postępowania na nowo. Postępowanie administracyjne toczyło się już bowiem od chwili złożenia przez stronę stosownego wniosku w 2012 r. (art. 61 § 1 K.p.a.), który obejmował m.in. sporny pojazd. Ponowienie wniosku przez stronę w dniu 22 czerwca 2015 r. nie ma wpływu na ocenę sposobu i czasu prowadzenia postępowania przez organ. Wpływ na ustalenie okresu przewlekłego prowadzenia postępowania co do pojazdu objętego skargą ma fakt związany z przekazaniem sprawy w tym zakresie do organów podatkowych, tj. od 20 sierpnia 2014 r. do 20 lipca 2015 r. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Powtórzyć przyjdzie, że załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). W związku z tym, że przekazanie sprawy do organów podatkowych nastąpiło w związku z wyraźnym żądaniem strony, Sąd uznał, że okresu rozpatrywania sprawy przez te organy nie można zaliczyć do czasokresu załatwiania sprawy przez Starostę Oleskiego. Powyższe nie zmienia jednak oceny, że postępowanie wszczęte wnioskami skarżącego z 2012 r. toczyło się do listopada 2015 r. i dopiero w dniu 19 listopada 2015 r. zapadło postanowienie w sprawie.

Przystępując do oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, CBOSA). Przywołane wyżej okoliczności dotyczące niezbornego od samego początku sposobu procedowania w sprawie oraz znaczne opóźnienie w jej załatwieniu świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez organ w rozumieniu komentowanego przepisu.

Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Badając zasadność skargi w tym zakresie, Sąd zobowiązany jest uwzględniać stan istniejący w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, tj. wydania orzeczenia sądowego. Dlatego w niniejszej sprawie dostrzec trzeba, że już po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, Starosta Oleski zakończył postępowanie postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., określającym wysokość dochodzonego przez stronę wynagrodzenia odnośnie pojazdu objętego skargą. Zbyteczna okazała się zatem konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązującego organ do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w terminie do tego wystarczającym.

Konieczne natomiast stało się stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz rażącego charakteru tej przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.

Biorąc pod uwagę rażący charakter stwierdzonej w sprawie przewlekłości postępowania, Sąd uznał za zasadne wymierzenie skarżonemu organowi grzywny z urzędu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O wysokości grzywny orzeczono w kwocie 200 zł, mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności oraz to, że stan przewlekłości ustał przed rozpoznaniem skargi. W przekonaniu Sądu, wymierzenie organowi grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji dyscyplinującej, jak i represyjnej oraz prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości. Sąd wziął nadto pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że w dniu 30 grudnia 2015 r. zapadło również dwanaście innych orzeczeń w sprawie ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Oleskiego, którymi wymierzono temu organowi grzywny w identycznej wysokości, co powoduje, że łączna wysokość tej kary jest wystarczająco dolegliwa.

Dodatkowo, wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny, jak i o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Zdaniem składu orzekającego, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł jest w okolicznościach niniejszej sprawy adekwatne i uzasadnione. Odnośnie argumentacji mającej przemawiać - w ocenie skarżącego - za przyznaniem sumy pieniężnej, Sąd miał na uwadze, że ustawa nie wprowadza w tym zakresie warunku w postaci powstania strat. Nie sposób jednak nie dostrzec, że skarżący nie wskazał, jakie konkretnie poniósł szkody i nie podał kwoty, jakiej domaga się z tego tytułu. Z akt sprawy wynika przy tym, co pomija strona, że w toku postępowania, tj. w dniu 22 listopada 2013 r., wypłacona została kwota 11.839,17 zł. Natomiast wskazywana w skardze kwestia braku odsetek może być rozstrzygana w postępowaniu merytorycznym przed organem administracyjnym lub przed sądem powszechnym (w kontrolowanym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do zajmowania merytorycznego stanowiska w tej sprawie).

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.