Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1809/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawa ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] października 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec J. K. (dalej także: "wnioskodawca", "skarżący" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. J. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na przebieg swojej służby. Skarżący podniósł, że służbę, którą pełnił w organach bezpieczeństwa, traktował jako zwykłą pracę, w ramach której zajmował się ochroną gospodarki, co służyło zwalczaniu przestępstw gospodarczych, a nie wrogów politycznych. Skarżący zaznaczył, że nie brał udziału w żadnych akcjach bojowych i akcjach internowania opozycjonistów. Jednocześnie, skarżący dodał, iż z jego polecenia nikt nie został pozbawiony wolności i nikomu nie zaszkodził, a musiał pracować mając na utrzymaniu czteroosobową rodzinę. Ponadto, skarżący wskazał, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, z dniem [...] marca 1990 r. odszedł ze służby. Skarżący zauważył, iż orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] lutego 1990r. zaliczono go do trzeciej grupy inwalidzkiej oraz orzeczono trwałą niezdolność do służby w MO. W konsekwencji, skarżący stwierdził, że obniżenie świadczenia pozbawi go możliwości zakupu leków niezbędnych do życia.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego J. K. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] marca 1990 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, z tym, że - jak zauważył organ - wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez okres od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] marca 1990 r.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przewidziane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że w sprawie ustalono, iż skarżący J. K. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 16 lat i 4 miesięcy, co stanowi całkowity okres jego służby. W zaistniałej sytuacji Minister uznał, że z uwagi na to, iż całość służby skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister przypomniał, że pierwsza powołana w przepisie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Zdaniem organu, oznacza ona zatem, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby winien wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą".

Mając powyższe na względzie, Minister uznał, że w sytuacji, w której skarżący cały okres służby, tj. 16 lat i 4 miesiące, pełnił na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie jest spełniona.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w związku z tym, iż - jak wskazano powyżej - obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, uznać należy, że niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

W konsekwencji, organ uznał, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony skarżącej.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący zarzucił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest niekonstytucyjna, albowiem nie można karać człowieka dwa razy z tego samego powodu. Skarżący podkreślił, iż pracował, jak każdy dorosły człowiek, w swojej ojczyźnie i nie brał udziału w tworzeniu ustroju totalitarnego. Ponadto, skarżący stwierdził, iż nikogo nie ma na sumieniu.

Mając powyższe na względzie, skarżący zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie wysokości jego emerytury do wysokości obowiązującej przed październikiem 2017 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ dokonał szczegółowej analizy przesłanek zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Następnie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko - Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] marca 1990 r., tj. 16 lat i 4 miesiące, co stanowi całkowity okres pełnionej przez niego służby. Ponadto, organ zauważył, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżący został zwolniony ze służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] w dniu [...] marca 1990 r. i po tej dacie nie podjął ponownie służby.

W tej sytuacji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w związku z faktem, iż cały okres służby skarżącego pełniony był na rzecz totalitarnego państwa, organ rozpatrujący niniejszą sprawę nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do skarżącego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, albowiem służba pełniona przez skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale.

Minister podkreślił, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy muszą być spełnione łącznie. Organ zauważył bowiem, że ustawodawca, konstruując przywołany przepis cyt. ustawy, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą, użył spójnika "oraz", a zatem - jak uznał organ - jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie, jak stwierdził organ, prawodawca użyłby np. spójnika "lub".

W tej sytuacji, organ uznał, że w związku z faktem, iż skarżący nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy bezcelowe było badanie przez organ, czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, tym bardziej, że w przypadku skarżącego okres służby po dniu 12 września 1989 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] marca 1990 r., pełniony był na rzecz totalitarnego państwa.

Mając na względzie powyższe, Minister stwierdził, że wykluczona jest możliwość wyłączenia w stosunku do skarżącego J. K. stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Odnosząc się jednocześnie do zarzutu strony skarżącej dotyczącego sprzeczności ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z Konstytucją RP, Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, o zgodności ustaw z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny.

W konsekwencji, organ stwierdził, że argumenty skarżącego zawarte w uzasadnieniu rozpatrywanego środka zaskarżenia należy uznać za bezprzedmiotowe.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. strona skarżąca - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r.

W petitum skargi strona skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzuciła spornej decyzji Ministra naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - przez błędną ich interpretację i w konsekwencji błędne przyjęcie braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego wnioskowanego przez niego wyłączenia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła wyraźnie, że nie zgadza się z argumentacją Ministra dotyczącą oceny przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Skarżący wskazał, że dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 cyt. ustawy należy wziąć pod uwagę fakt, że przesłanki wskazane w tym przepisie mają charakter ocenny.

Skarżący uznał, że - wbrew stanowisku organu - pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa, w ramach panującego wtedy ustroju prawnego państwa, które było bez zarzutów, a także miało charakter służby wykonywanej z poświęceniem dla państwa, nie może stanowić kary. Skarżący stwierdził, że to, iż pracował nieprzerwanie w tej służbie świadczy o jego zaangażowaniu i wzorowej pracy, a także o tym, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek do zastosowania art. 8a ust. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego, stanowisko to jest tym bardziej zasadne, jeśli uwzględni się fakt, iż skarżący stracił zdrowie w służbie, pozostając teraz w niedostatku.

Mając na względzie powyższe, skarżący uznał, iż zaskarżona decyzja winna być uchylona, jako niezgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto, Minister wskazał, że rozstrzygając wniosek skarżącego, miał na uwadze to, iż prawidłowość jego stanowiska potwierdzają również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 219/18 oraz z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 112/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J. K. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - nie dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając obie sporne decyzje, nie dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem dokonał właściwej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, jak również przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co w konsekwencji oznacza, iż w sposób uzasadniony przyjął, że strona skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zarówno decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2018 r. - nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r., którą Minister utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2018 r. wydaną w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego J. K. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m. in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m. in. wyroki Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów ubezpieczeń społecznych, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą wyżej ustawą zmieniającą z dnia 16 grudnia 2016 r., z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego J. K. przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - jak słusznie przyjął Minister - nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co oznacza, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Otóż, wskazać należy, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] wynika, że strona skarżąca w okresie od dnia [...] listopada 1973 r. do dnia [...] marca 1990 r., tj. przez okres 16 lat i 4 miesięcy pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Należy przy tym podkreślić, że to ustawodawca w art. 13b ww. ustawy przesądził o tym, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w przepisie tym zdefiniował więc służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba byłą pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że - w świetle art. 13b ust. 1 cyt. ustawy - dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że cały okres służby skarżącego pełniony był na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ww. ustawy, należy podzielić stanowisko organu, że strona skarżąca nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a tej ustawy, tj. przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Należy zauważyć, że według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 35 lat, 9 miesięcy i 3 dni ogólnego stażu służby około 25% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ust. 1 ww. ustawy, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą krótkotrwałą. Tym samym, uznać należy, iż zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest niezasadny, gdyż Minister, właściwie interpretując ten przepis, prawidłowo ocenił jego zastosowanie w kontekście ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawy.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy jednak zauważyć, że - wbrew sugestii Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

Niezależnie jednak od powyższej uwagi Sądu w zakresie niewłaściwej interpretacji (wykładni) przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, warto jednak zauważyć, że błędne rozumienie wspomnianego przepisu cyt. ustawy przez organ nie miało jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy, albowiem kluczowe pozostaje to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a tylko łączne spełnianie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

Ponadto, należy zgodzić się z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że bezcelowe było badanie przez organ, czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, nie tylko z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, ale również z uwagi na pozostałe ustalenia stanu faktycznego, a więc także ze względu na to, że w przypadku skarżącego J. K. okres jego służby po dniu 12 września 1989 r. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia 15 marca 1990 r., pełniony był na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W świetle powyższego, brak jest zatem podstaw do uznania, że organ dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Nie można również przyjąć, że w toku spornego postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec strony skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie narusza w istotnym zakresie obowiązującego prawa, a więc zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.