Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 769/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 5, art. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A na decyzję B sp. z o.o. w Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od B sp. z o.o. w Z na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie A pismem z dnia 11.06.2018r. zwróciło się do Zarządu B sp. z o.o. z siedzibą w Z. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie :

1. kopii/skanu wszystkich dokumentów dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w tym ogłoszeń o przetargach na zamówienie robot budowlanych, dostaw i usług przeprowadzonych przez B Sp. z o.o. w okresie 2014-2016,

2. kopii/skanu dokumentów, w tym umów za okres od 01.01.2014 r. do 28.07.2016 r. dotyczących wykonania robót budowlanych, zakupu usług, zamówienia dostaw o wartości równej lub wyższej 14 tys. euro, liczonej zgodnie z przepisami ustawy - Prawo zamówień publicznych,

3. kopii/skanu wszystkich dokumentów w tym umów za okres od 26 lutego 2014 r. do 11 czerwca 2018 r. dotyczących wykonania robót budowlanych, zakupu usług, zamówienia dostaw o wartości równej lub wyższej 221 tys. euro liczone zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/EU z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE oraz przepisami ustawy - Prawo Zamówień Publicznych,

4. kopii/skanu wszelkiej dokumentacji, w tym ogłoszenia, dotyczącej postępowania o zamówienie publiczne na dostawę wraz z montażem karuzeli [...] przeprowadzonego zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/EU z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE,

5. kopii/skanu umowy na dostawę wraz z montażem karuzeli [...] wraz z tłumaczeniem ww. umowy na j. polski, jeśli została sporządzona i zawarta w innym języku niż polski,

6. kopii/skanu ekspertyz prawnych, analizy prawnej, itp. dokumentów dotyczących wyłączenia zamówienia publicznego na dostawę wraz z montażem karuzeli [...]oraz spółki komunalnej B Sp. z o.o. jako podmiotu spod rygorów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/EU z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE,

Uzasadniając wniosek wskazano iż "Informacje publiczne objęte wnioskiem w całym zakresie będą służyć prowadzonej przez wnioskodawcę działalności strażniczej i rzeczniczej mającej na celu ochronę interesu publicznego, poprzez przeciwdziałanie marnotrawieniu środków publicznych i wypracowaniu bardziej efektywnych metod zarządzania majątkiem komunalnym, w tym pozostającym w zarządzie spółki B. Wnioskodawca analizuje i opracowuje nieudostępnione informacje publiczne w celu opracowania raportu dotyczącego zarządzania mieniem komunalnym w spółce B sp. z o.o. Nadto wnioskodawca analizuje i opracowuje materiały w celu upowszechnienia informacji publicznej, jak najszerszemu i jak największemu gronu mieszkańców Z., co jest tym bardziej ważne w roku wyborów samorządowych. "

Decyzją z [...] r. nr [...] B Sp. z o.o. w Z. (dalej:, organ, spółka), działając na podstawie art. 104 i art. 107 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. "Kodeks postępowania administracyjnego", oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1), w zw. z art. 5 ust. 2 art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. "O dostępie do informacji publicznej" (Dz. U. 2018 poz. 1330), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia A z siedzibą w Z., z dnia11.06.2018r o udostępnienie informacji publicznej A Stowarzyszenie Zwykłe reprezentowanej przez D. K. (dalej "wnioskodawca, skarżący , strona ") — odmówił udzielania informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 1,2,3,4,5 wniosku.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zastrzeżono, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnił, iż informacja przetworzona, to informacja, która wymaga od organu administracji publicznej podjęcia działań, polegających na zbieraniu, zsumowaniu, analizie, selekcji informacji na podstawie posiadanych zbiorów, w wyniku których to działań powstaje nowy jakościowo rodzaj informacji. Również szeroki zakres informacji, wymagający znacznego zaangażowania pracowników podmiotu zobowiązanego może świadczyć o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Powołał się w tym zakresie na wyrok z 15.05.2017r. sygn. akt IV SA/Gl 92/17 .

Wskazał także, iż ustawa nie zawiera szczegółowych przesłanek jak należy rozumieć przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego, przesłanka ta ma charakter ogólny, ocena jej spełnienia pozostawiona została uznaniu organu, a przy ustalaniu czy wykazana została ta przesłanka należy uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, a więc czas, miejsce, okoliczności, w których wystąpiono o udzielenie informacji.

Oceniając złożony wniosek organ zauważył, iż już rozległość i zakres żądanej informacji objętych pkt od 1-5 wniosku, pozwala w sprawie uznać, że informacja w zakresie, którego dotyczy niniejsza decyzja ma charakter informacji przetworzonej.

W zakresie pkt 1 wniosku, wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych spółka nie jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do stosowania przepisów ww. ustawy przy udzielaniu zamówień. Powołał się w tym zakresie na kilka istniejących w tym zakresie ekspertyz prawnych, podnosząc iż obowiązek taki może się pojawić co najwyżej doraźnie. Weryfikowanie dokumentów celem sprawdzenia i poszukiwania dokumentów z doraźnych postępowań stanowi zaś przetwarzanie informacji.

Odnosząc się do zakresu żądanych informacji od pkt 1 - 5 wskazał iż zarząd Spółki musiałby zlecić wpierw sprawdzenie dokumentacji pod kątem żądania wniosku, a następnie wykonania kopii według podanych przez wnioskodawcę kryteriów. Podkreślił iż B sp. z o.o. działa w warunkach konkurencyjnych, a znaczna część umów opatrzona jest klauzulą zastrzegającą tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. To wymagałoby przeprowadzenia dodatkowej selekcji umów pod kątem ich objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa. W rozpoznawanym przypadku udostępnienie wymaga zatem podjęcia dodatkowych czynności przez Spółkę. Udostępnienie zbioru umów za okres kilku lat wiąże się z koniecznością ich wyboru i zanonimizowania co do tajemnic prawnie chronionych, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie zadań Spółki, dlatego zbiór umów należy uznać za informację przetworzoną.

Zaakcentował też iż w analizowanej sprawie wnioskodawca nie wykazał spełniania przesłanek szczególnej istotności dla interesu publicznego co jest istotne w kontekście brzmienia art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Zaś okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku w żadnej mierze nie świadczą o wykazaniu spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Organ podkreślił, iż wnioskodawca już stawia tezy o rzekomym marnotrawieniu środków publicznych i powołał się na przygotowanie raportów o stanie zarządzania, co jest niezgodne z celami Statutowymi Stowarzyszenia, które nie jest wyspecjalizowaną jednostką do oceny działania spółek prawa handlowego.

Zaznaczył iż wnioskodawca jest podmiotem, który narusza dobre imię spółki, publikując informacje niepełne, zniekształcone, przemilczając istotne fakty co skutkowało uruchomieniem przez Spółkę postępowań w sprawach o zniesławienie , cechuje go także negatywne nastawienie do spółki.

Odnośnie pkt 5 organ zaznaczył, iż treść umowy na zakup karuzeli [...] zgodnie z treścią art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie organowi zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne ograniczenie tego prawa w niniejszej sprawie,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 34 ze zm., dalej jako: "udip"), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej, a w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego,

- art. 5 ust. 2 udip, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku była informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy.

W konsekwencji wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu Kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż przedmiotem złożonego przez stowarzyszenie A wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej. Żądane informacje w całym zakresie objętym wnioskiem istniały w chwili złożenia wniosku, a ich udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą, wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz, zestawień), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. Wniosek dotyczył informacji nieprzetworzonej, do której udostępniania organ jest zobligowany wprost przepisami udip. Cały zakres wniosku dotyczył udostępnienia już wytworzonych przez uprawniony organ dokumentów.

W dalszych motywach zaznaczył, iż 100% udziałów w spółce z o.o. B posiada Gmina Miejska Z., a kapitał spółki opłacono w całości z majątku publicznego, należącego do Gminy Miejskiej Z., a aktywność gospodarcza Spółki jest ukierunkowana głównie na zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej. Organ, jako spółka komunalna zarządzająca mieniem komunalnym jest obowiązana na podstawie art. 8 ust. 2udip do prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej i zamieszczania w nim informacji publicznych, a zatem musi upoważnić i oddelegować pracownika lub kilku pracowników do udostępniania informacji publicznych w BIP.

Podkreślił iż z informacji udostępnionych w BIP Urzędu Miasta Z. (zarządzeń Prezydenta Miasta Z., uchwał Rady Miasta Z., informacji o wykonaniu budżetu Miasta Z.) oraz informacji prasowych wynika, iż Gmina Miejska Z. poręczyła pożyczkę spółce B na kwotę 5 min zł oraz ustanowiła hipotekę na nieruchomościach Gminy Miejskiej Z. (Hala Sportowa, grunty pod dwoma targowiskami miejskimi) do wysokości 15 mln zł, jako zabezpieczenie pożyczki udzielonej Spółce B. Jednocześnie z dostępnych sprawozdań finansowych wynika, iż w 2017 roku Spółka wykazała stratę w wysokości 4,6 min zł (łącznie w latach 2014-2017 straty Spółki wyniosły 20,4 min zł). Mieszkańcy miasta Z., tworząc wspólnotę samorządową jaką jest gmina mają prawo znać wszystkie aspekty działalności spółki, gospodarowania jej majątkiem, sposobie dokonywania zakupów towarów, usług, robót budowlanych, tym bardziej jeśli zarządzanie majątkiem publicznym przynosi wymierne straty, a sposobem pokrywania strat jest zaciąganie kredytów poręczanych przez gminny samorząd, czyli wspólnotę mieszkańców gminy.

Zaznaczył skarżący, iż na zakup karuzeli [...] Spółka otrzymała w 2016 roku publiczne środki finansowe wprost z budżetu Miasta Z. w wysokości 500 tys. zł przekazane w formie podwyższenia kapitału zakładowego. Forma przekazania funduszy publicznych na zakup karuzeli [...] budzi w jego ocenie wątpliwości prawne, właśnie z powodu przekazania ich jako podwyższenie kapitału zakładowego zamiast dotacji celowej z budżetu miasta. Także kwota zakupu karuzeli [...] w wysokości 536 tys. euro, czyli ok. 2,3 min zł budzi w mieszkańcach Z. uzasadnione wątpliwości co do celowości i gospodarności wydatkowania publicznych środków.

Podkreślił, iż w uzasadnieniu decyzji organ sam przyznał, że obowiązek przeprowadzania procedury zamówień publicznych może pojawić się doraźnie. W takim przypadku ustawa Prawo zamówień publicznych zobowiązuje organ do osobnego przechowywania dokumentacji procedury zamówień publicznych.

Jego zdaniem organ zarówno nie wezwał Skarżącego do wykazania i udowodnienia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" żądanych informacji publicznych objętych wnioskiem i nie zbadał samodzielnie przesłanek przemawiających za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego . Nie wskazał konkretnych informacji publicznych objętych wnioskiem, które odmawia udostępnić ze względu na brak "szczególnej istotności dla interesu publicznego", ani nie uzasadnił w swoim rozstrzygnięciu w jakikolwiek sposób, że nie istnieje szczególna istotność dla interesu publicznego informacji publicznych, o których udostępnienie wnioskowano.

Skarżący twierdzi iż organ błędnie uznał, iż udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w pkt. 5 wniosku, to informacja będąca tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w sytuacji gdy spółka z o.o. B dysponuje wyłącznie majątkiem publicznym, a środki finansowe na zakup karuzeli Z. w wysokości 500 tys. zł pochodziły ze środków publicznych przekazanych Spółce wprost z budżetu miasta Z..

W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 udip udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Przesłanki w tym zakresie muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 Kpa, jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego Kosztami postępowania. Wskazał przy tym, że nie znajduje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji objętej skargą. Zaakcentował przy tym negatywna postawę wnioskodawcy i jego liczne działania podejmowane w mediach społecznościowych godzących w dobre imię organu, co skutkowało podjęciem działań celem dobrowolnego zaprzestania naruszania dóbr osobistych Spółki .

Wskazał na brak istnienia szczególnej istotności wniosku dla interesu publicznego po stronie skarżącego i to było także jednoznacznym powodem dla którego nie wzywano skarżącego do jego wykazania. Treść skargi jedynie potwierdza w tym wypadku założenie spółki B, że skarżący nie był w stanie wykazać tego interesu, skoro takowy w ogóle nie mógł powstać.

Odmowę udzielenia informacji co do pkt 1-5 wniosku uzasadniono także wkroczeniem w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa. W żądanych przez skarżącego umowach dotyczących przeróżnych sfer działalności spółki są zastrzeżone klauzule o zachowaniu poufności. Informacje te są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji a stanowisko spółki co do przyczyn odmówienia informacji zostało wyraźnie wyrażone w treści decyzji Istotnym jest i to w ocenie organu iż decyzja nie została wydana przez organ administracji lecz spółkę prawa handlowego o charakterze spółki komunalnej, co ma swoje istotne implikacje.

W piśmie procesowym z 27.08.2018r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko o nieprawidłowości decyzji podnosząc, iż organ w odpowiedzi na skargę dokonał zmiany jej uzasadnienia faktycznego. W załączeniu skargi dołączono dowody na to, iż zakup karuzeli odbył się ze środków budżetu miasta Z..

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na wadliwość reprezentacji skarżącej .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz 2188.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

W następstwie rozpoznania skargi Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Na wstępie wobec zarzutów pełnomocnik organu co wadliwości reprezentacji przez skarżącego i w konsekwencji wniosku o odrzucenie skargi stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. W wykonaniu wezwania tut. Sądu z 13.08.2018r do uzupełnienia braku formalnego skargi przez nadesłanie pełnomocnictwa do reprezentowania przez D. K. lub podpisanie skargi przez wszystkich członków stowarzyszenia za pismem z dnia 27.08.2018r. nadesłano pełnomocnictwo upoważniające D. K. do działania w zakresie nim wskazanym, m.in. do działania przed sądami administracyjnymi we wszystkich sprawach ( k- 38).To zaś oznacza, iż D. K. na podstawie w/w pełnomocnictwa jest uprawniony do reprezentowania stowarzyszenia A jako strony postępowania sądowoadmnistracyjnego, a w konsekwencji brak jest postaw ku temu by uznać, iż zaistniały podstawy faktyczne i prawne ku odrzuceniu skargi.

Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony z 11 czerwca 2018 r. czemu dał wyraz w treści decyzji z [...]r nr [...] prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, iż podmiot do którego skierowano żądanie adresat wniosku - Spółka B w Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 udip., gdyż jest w 100% gminną spółką prawa handlowego i włada majątkiem publicznym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że podstawy i ogólne zasady dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu prawo to ujęte zostało w sposób szeroki i obejmuje możliwość uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim podmioty te wykonują zadania władzy publicznej bądź odpowiednio gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Szczegółowe zasady i tryb udzielania informacji określone zostały w przepisach udip oraz w szeregu innych aktów szczególnych. Ustawa ta ma zastosowanie w razie kumulatywnego spełnienia się trzech podstawowych warunków, tj. gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych, jakimi są art. 1 i art. 3 oraz art. 6 udip., a ponadto gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony art. 4 udip, będący w jej posiadaniu. W myśl art. 16 ust. 1 udip odmowa udostępnienia oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip następują w formie decyzji administracyjnej. Przyjdzie jednak zauważyć, że skoro Konstytucja RP jest najwyższym źródłem prawa, nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 udip, która ograniczałaby prawo ustanowione konstytucyjnie, dlatego przyjąć należy, że odmowę udostępnienia informacji publicznej uzasadnia istnienie okoliczności wyłączających jej udostępnienie, o których mowa art. 5 udip , a wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Bd132/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").

Skarżąca dokonała kwalifikacji żądanych przez siebie informacji jako mieszczących się w pojęciu informacji publicznej, wskazanej w art. 1 ust. 1 udip i rozwiniętej przykładowo w art. 6 udip. Również podmiot, do którego zwróciła się skarżąca o udostępnienie informacji, jak już wyżej wspomniano, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, albowiem mieści się w kategorii podmiotów, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip Tak więc, złożony wniosek spełnia warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe do stosowanie w niniejszej spawie przepisów udip.

Istota sporu w sprawie zasadza się do zagadnienia jaki jest zakres wniosku strony czy stanowi informację publiczną prostą, czy przetworzoną, a także, czy były podstawy do jej udostępnienia, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jak również to, czy organ w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko. Te zaś kwestie budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu, bowiem nie zostały w sposób wyczerpujący przez organ należycie i jednoznacznie wyjaśnione.

Zwłaszcza, że organ nie zajął jednoznacznego i klarownego stanowiska - czy informacje, wskazane przez wnioskodawcę we wniosku mają charakter informacji publicznej prostej, czy przetworzonej, czy dostęp do niej ograniczony jest z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Z treści decyzji zdaje się wynikać iż organ odmówił udzielenia żądanych informacji z powołaniem na to iż jest to; informacja przetworzona a strona nie wykazała spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, co do informacji od pkt 1 do 5 organ uznał iż działa w warunkach konkurencyjnych bowiem znaczna część umów jest opatrzona klauzulą zastrzegającą tajemnicę przedsiębiorstw. Wskazania zatem wymaga, że w sprawie, w której organ odmawia wnioskodawcy udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji kluczowym jest jednoznaczne wyrażenie stanowiska i jego podstaw. Istotnym jest, czy odmowa jest wynikiem uznania, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej, czy też stanowi ona informację przetworzoną, bądź korzysta z ochrony prawnej jej upublicznienia. Od oceny żądania uzależnione jest także tym działanie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji zawartej we wniosku kierowanym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji bowiem uznania, że żądana informacja nie ma w ogóle charakteru informacji publicznej odpowiada wnioskodawcy, zaś gdy uznaje, że jest informacją przetworzoną wyzywa go do wykazania interesu publicznego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 i n. udip., bądź też gdy uznaje, że jest ona objęta ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 udip.

Zgodnie z przywołaną regulacją prawną – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ jakkolwiek podał iż wniosek strony co do pkt 5 dot. kopii, skanu umowy na zakup wraz z montażem karuzeli zgodnie z treścią umowy został objęty tajemnica przedsiębiorstwa jednak nie wskazał argumentów dlaczego korzysta z ograniczenia prawa do informacji publicznej. Samo bowiem stwierdzenie iż nie może udzielić odpowiedzi w tym zakresie z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wystarczające. Takie twierdzenie jest zbyt ogólne.

W odniesieniu zaś do twierdzeń organu, iż większa część żądanych informacji ma charakter informacji przetworzonej, to nawet przy akceptacji takiego stanowiska, mimo zupełnie niejednoznacznego stanowiska w tym względzie w treści decyzji, w dalszym ciągu i tak sporna decyzja jest wadliwa. Rzeczą organu w takim razie było wezwanie wnioskodawcy do wykazania istnienia przesłanek dla których uzyskanie informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; czego w sprawie organ nie poczynił..

W ocenie Sądu mając na uwadze sposób władczego rozstrzygnięcia organu - będącego następstwem żądania strony skarżącej, tj. wskazywanie raz na okoliczność uznania, że wniosek strony skierowany jest podmiotu nie obowiązanego do stosowania ustawy o zamówieniach publicznych (pkt 1 wniosku) i powoływanie się w tym zakresie na mające istnieć ekspertyzy prawne , bez przybliżenia jakiejkolwiek argumentacji prawnej w tym zakresie, następnie że w sprawie zastosowanie ma ochrona żądanych wiadomości związana z tajemnicą przedsiębiorcy, nie sposób uznać jakie motywy legły u jego podstaw i de facto co stanowiło jego podstawę. Wskazania przy tym wymaga, że tak prezentowane przez organ stanowisko jest arbitralne, nieuzasadnione i wewnętrznie sprzeczne. Zdaniem Sądu, takiego niejednoznacznego stanowiska organu nie można zaakceptować i uznać za słuszne, a tym samym, za zgodne z prawem. Uznanie za prawidłowe takie działanie mogłoby bowiem skutecznie uniemożliwić jakąkolwiek kontrolę działania organu.

Podkreślenia wymaga, że podstawę materialnoprawną skarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 16 w związku z art. 17 udip. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Art. 5 ust. 2 udip stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast zgodnie z art. 17 udip do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

W związku z kwestionowaniem przez Spółkę kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej prostej a równocześnie chronionej tajemnicą przedsiębiorcy, wskazać należy, że uznanie danej informacji za informację publiczną nie oznacza jeszcze automatycznie, iż staje się ona jawna. Art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 udip stanowiący że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy jego odkodowaniu odnieść się jeszcze trzeba do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, z którym utożsamia się skład orzekający, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Według wykładni Sądu Najwyższego dokonanej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: pierwszy: materialny - np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej Koszt) oraz drugi: formalny - wola utajnienia danych informacji.

Dokonując rozróżnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy wyraża się zatem w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy do utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 Kpa, jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organ urządził akta sprawy w sposób w znacznym zakresie uniemożliwiający Sądowi kontrolę legalności jego działania. W drugiej kolejności, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie występuje przesłanka materialna związana z oceną zasadności wyłączenia żądanej informacji publicznej w zakresie przedmiotowych wniosków materiałowych i ich zatwierdzeń.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 113/15, że "(...) Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych" - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej - por. także wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13 czy z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów niezbędnych dla merytorycznej oceny nie oznacza, że dokumenty te zostaną udostępnione do wglądu także stronie skarżącej w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby w istocie zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Toteż aby zapobiec takim sytuacjom, organ przekazując utajnioną dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (np. poprzez umieszczenie tych dokumentów w odrębnej, należycie opisanej kopercie).

W sytuacji, gdy organ utajnił przed Sądem kluczową dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanych przez stronę skarżącą materiałów, twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji nie mają żadnego odniesienia do przedłożonego materiału dowodowego. Jednocześnie stopień ogólności twierdzeń zamieszczonych w uzasadnieniu wskazuje, że nie spełnia ono standardów wyznaczonych normą art. 107 § 3 Kpa. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia decyzji jest odniesienie się do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy, rozstrzygniętej tą decyzją i wyjaśnienie powodów, dla których organ orzekł w określony sposób. Dopiero więc stwierdzenie (w sposób nie naruszający poufności), co znalazło się w żądanych wnioskach materiałowych (w korelacji do treści wniosku) – a nie, co mogło czy powinno się w nich znaleźć – poparte przedłożonymi Sądowi dokumentami źródłowymi, dawałoby podstawę do oceny legalności rozstrzygnięcia. Spółka ograniczyła się w tym zakresie do "niczym nie popartego" twierdzenia – co tym samym trudno uznać za wystarczającą indywidualizację w sytuacji, gdy de facto oznacza nie uzasadnienie odmowy realizacji wniosku.

Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż na mocy art. 17 ust. 1 udip przepisy Kpa w zakresie rozstrzygnięć należy do Spółki stosować odpowiednio. Ustawodawca nie dopuszcza do formułowania argumentacji uzasadniającej odmowę udostępnienia informacji w sposób ogólny, abstrahujący od realiów sprawy. Rolą uzasadnienia, szczególnie w przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jest wyjaśnienie jej – z odniesieniem do realiów sprawy – dlaczego jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione, czemu w niniejszej sprawie nie sprostał organ. Naruszenie art. 107 § 3 Kpa było wynikiem naruszenia: po pierwsze - art. 7 Kpa, stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, i po drugie - art. 77 § 1 Kpa, stanowiącego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu nie doszło bowiem do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Nie jest rzeczą Sądu zastąpienie organu w procesie stosowania prawa. Z tego względu Sąd odstąpił od wezwania Spółki do przedłożenia kompletnych akt sprawy.

Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, z powodów wyżej wyjaśnionych, byłoby przedwczesne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wykona zalecenia Sądu, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w oparciu o prawidłowo urządzone akta sprawy. Nadto ochrona tajemnicy przedsiębiorcy na etapie postępowania przed organem zostanie oparta na celowościowym odczytaniu art. 74 Kpa - zob. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 440/16.

Mają powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o Kosztach oparto o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.