Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 881/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 4, art. 141 § 4, art. 151, art. 170, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 2, art. 8, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 2, art. 17 pkt 9, art. 17 pkt 11, art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/21 w sprawie ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r., nr CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2021 r., II SA/Kr 1119/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ".

Powyższa skarga została złożona przez A. C. w określonym kontekście procesowym. Plan był już bowiem oceniany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dwóch prawomocnych wyrokach: z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1405/11 oraz z dnia 28 czerwca 2018 r., II SA/Kr 417/18. W pierwszym z nich stwierdzono nieważność planu w części, z tym że dotyczącej sprecyzowanych działek (innych aniżeli działki skarżącego), natomiast drugi wyrok zapadł na skutek skargi samego A. C. i dotyczył jego nieruchomości. Stwierdzono w nim nieważność rysunku planu stanowiącego załącznik 1 do uchwały w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po terenie działki [...] .

Z powodu istnienia w obrocie prawnym prawomocnego wyroku II SA/Kr 417/18 (drugiego z wyżej wymienionych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pierwotnie postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Kr 317/21 na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") odrzucił skargę A. C. . Uznał, że doszło do ponownego zaskarżenia tego samego planu miejscowego i w zakresie tej samej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia odrzucającego skargę Sąd wyjaśnił, że w takim przypadku droga sądowa jest niedopuszczalna.

Ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu z dnia 12 maja 2021 r. nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który – po rozpoznaniu zażalenia A. C. – postanowieniem z dnia 7 września 2021 r., II OZ 537/21 uchylił orzeczenie odrzucające skargę. Sąd drugiej instancji zasugerował, że ostatnia złożona przez skarżącego skarga odnosi się do innych kwestii przedmiotowych i innego terenu, aniżeli poprzednia. W sprawie II SA/Kr 417/18 skarga dotyczyła linii zabudowy na terenie działki [...] i jako taka została w całości uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aktualnie zaskarżenie dotyczy działki [...] i być może części działki [...] , przy czym odnosi się do kwestii przeznaczenia terenu na działalność rolniczą (nadto skarżący wspominał o terenach zieleni urządzonej).

Na dalszym etapie sprawy, stosownie do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził dokładniejsze ustalenia dotyczące tego, co jest przedmiotem skargi i jakiego terenu dotyczy ona obszarowo. Ustalono, między innymi na podstawie stanowiska Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., GD-11.6642.1436.2021, że działka [...] jest odrębną działką w stosunku do działki [...] , (wedle dawnej numeracji tej ostatniej). Później działka [...] została podzielona na działki [...] . Ostatecznie A. C. został ujawniony jako właściciel działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Wydając następnie wyrok z dnia 23 grudnia 2021 r., II SA/Kr 1119/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie miał wątpliwości, że skarżący na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713 – "u.s.g.") posiada legitymację do złożenia skargi. Jego nieruchomość składa się z działki [...] , która jest objęta zaskarżoną uchwałą. Istotne zdaniem Sądu jest też to, że działka [...] nie powstała z działki [...] , a więc tej pierwszej nie dotyczy wcześniej wydane orzeczenie (II SA/Kr 417/18).

Przechodząc do dalszych wywodów Sąd w zaskarżonym wyroku nie podzielił zarzutów A. C. co do wadliwości planu w zakresie w jakim doszło do przekwalifikowania jego nieruchomości. W uzasadnieniu zrelacjonowano uwarunkowania prawne dotyczące planowania przestrzennego oraz zasad przeznaczania nieruchomości na określone cele w kontekście w szczególności ochrony prawa własności oraz zapewnienia zgodności planów ze studiami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd zaznaczył też, że w okolicznościach analizowanej sprawy znaczenie ma art. 170 P.p.s.a. stanowiący o związaniu stron, sądu i organów prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Przypomniał, że w prawomocnych wyrokach II SA/Kr 1405/11 i II SA/Kr 417/18 nie dopatrzono się niezgodności zaskarżonego planu z obowiązującym w dacie jego uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca2010 r.). Ponadto w wyroku II SA/Kr 1405/11 stwierdzono, że "Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan w pozostałym zakresie został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania".

Odnosząc się do merytorycznych żądań A. C. Sąd pierwszej instancji pokreślił, że tenże chciałby, aby przekwalifikowano fragment jego nieruchomości przy ul. [...] terenów rolniczych R (zaprojektowanych w planie) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zgodził się z postulatami skarżącego. Wyjaśnił, że porównując rysunek studium z rysunkiem planu ustalić można, że nieruchomość skarżącego położona była w terenie studialnym ZO – obszar terenów otwartych. Dla nich jako główne funkcje przewidziano łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Podstawowe kierunki zagospodarowania przestrzennego to natomiast utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów przewidziano całkowite wykluczenie zabudowy.

Kontynuując wywód Sąd stwierdził, że przeznaczenie w zaskarżonym planie działki [...] na tereny rolnicze 3R jest zgodne z ustaleniami studium i tego skarżący nie kwestionuje. Sąd przypomniał też, że studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium.

Zdaniem Sądu nie doszło również do przekroczenia przez organ planistyczny władztwa planistycznego gminy przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki [...] , która została przeznaczona na tereny rolnicze 3R. Skarżący jest właścicielem większego zwartego obszaru o powierzchni około 128,26 ara. Obszar ten w dacie uchwalenia planu w przeważającej części znajdował się na studialnych terenach otwartych ZO, a w pozostałej części w terenach o funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności MN. Wytyczne studium, dla terenu znajdującego się po tej samej stronie ul. [...] [...] co działka skarżącego ustalają dla większości działek charakter nie inwestycyjny lokalizując je w terenach otwartych ZO. Sąd przypomniał, że A. C. brał udział w procedurze planistycznej jedynie na etapie składania wniosków do planu. 4 września 2007 r. złożył wniosek o przekwalifikowanie przeznaczenia części gruntu "z rolnego na budowlany". Wniosek ten został uwzględniony w zakresie, w jakim był zgodny z wytycznymi określonymi w studium. Wraz z wejściem w życie planu miejscowego część nieruchomości skarżącego o powierzchni około 35,16 arów oznaczono jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 21 MN, a pozostałą część (93,1 ara) jako tereny rolnicze 3R. Zgodnie ze stanem faktycznym nieruchomości skarżącego, w części MN (obszarze innym niż działka [...] , której dotyczy niniejsza skarga), znajduje się obecnie budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy (garaż). Pozostała wolna powierzchnia działki, znajdująca się w terenie MN, wynosi około 23,42 ara.

Sąd kontynuował, że A. C. uzasadniając naruszenie jego prawa własności do działki [...] ustaleniami planu podniósł, że został niesprawiedliwie potraktowany w porównaniu do właścicieli działek znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...]. Sąd z tym zarzutem się nie zgodził. Zauważył, że przeważająca działek po zachodniej stronie drogi znajduje się w obrębie terenów studialnych o funkcji mieszkaniowej MN, podczas gdy teren działki skarżącego znajduje się w studialnych obszarach ZO.

Sąd przywołał i zaakceptował nadto argumentację organu, który wskazał, że struktura działek znajdujących się po zachodniej stronie ul. [...] [...] kształtuje się odmiennie w porównaniu z otoczeniem nieruchomości skarżącego. Są to działki rozdrobnione i o dużo mniejszej powierzchni. Przykładowo sąsiadująca od przeciwnej strony ulicy z działką skarżącego działka [...] ma około 6,59 ara do zabudowy. Zdaniem organu w konfrontacji z wolną powierzchnią działki skarżącego znajdującą się w obszarze 21 MN, która wynosi około 23,42 ara, wysuwane argumenty naruszenia prawa własności dotyczące równego traktowania są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów A. C. dotyczących naruszenia prawa własności oraz niemożności pełnego dysponowania działką [...] Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i nienaruszalnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie zostaje naruszona jej istota. Jej granice kształtują obowiązujące przepisy oraz zasady współżycia społecznego. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. W dalszym ciągu, zgodnie z planem, sąsiednia do działki [...] działka skarżącego nadaje się do zabudowy kolejnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż pozostała wolna powierzchnia do zabudowy wynosi około 23,42 ara jak i pozwalają na to pozostałe wskaźniki ujęte w planie (w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy). Zatem ustalenia planistyczne nie pozbawiają skarżącego prawa do korzystania na cele mieszkaniowe z areału będącego w jego dyspozycji.

W konkluzji wywodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że wedle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem plany miejscowe będące aktami prawa miejscowego, ustanawiają zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stanowią przewidzianą odrębną ustawą formę kształtowania treści prawa własności, które zdefiniowane jest w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej "K.c."). Powołując się na orzecznictwo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że koncepcja władztwa planistycznego oznacza, iż w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane z przekroczeniem granic władztwa przysługującego gminie. Przenosząc przedstawione w uzasadnieniu wyroku wywody na realia sprawy Sąd stwierdził, że ustalenia planistyczne dla działki [...] nie zostały przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego organu uchwałodawczego i są zgodne ze studium. Kontrolowany plan w odniesieniu do działki skarżącego nie narusza też art. 140 K.c. i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie doszło także do naruszenia zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej A. C. zarzucił naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 17 pkt 1, 2, 9, 11 i 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji podczas procedury planistycznej został naruszony tryb uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ". Wyrażało się to w tym, że po uwzględnieniu przez Prezydenta Miasta [...] istotnych uwag do projektu planu nie został on ponownie wyłożony, tylko od razu przekazano go Radzie Miasta [...]);

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") z uwagi na brak wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności brak: przeprowadzenia analizy i wyjaśnienia, czy podczas procedury planistycznej został naruszony tryb uchwalania planu, dlaczego ustalenia planu w odniesieniu do działki [...] nie naruszają zasady proporcjonalności oraz zasady równości obywateli wobec prawa, a nadto dlaczego nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały;

3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1, 2, 9, 11 i 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na zaniechaniu wyłożenia planu miejscowego po uwzględnieniu 16 istotnych uwag przez Prezydenta Miasta [...];

4. art. 2, art. 8, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez zaakceptowanie niezgodności z tymi przepisami § 4 pkt 3 lit. k i § 22 ust. 1 zaskarżonego planu w zakresie działki [...] , uchwalenie planu z naruszeniem trybu jego sporządzania oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego wyznaczonego przepisami art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

5. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłową ocenę zgodności planu miejscowego ze studium prowadzące do nieprawidłowego wniosku, iż przeznaczenie działki na tereny rolnicze 3R jest zgodne z ustaleniami studium,

6. art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c., poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego w odniesieniu do działki [...] , pomimo iż zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego i zasad ochrony prawa własności (zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącego nosi znamiona dowolności i nie mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy).

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wystąpił nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej poświęcono wiele uwag znaczeniu i przebiegowi czynności z art. 17 u.p.z.p., by w konkluzji tego zagadnienia zaakcentować, że z finalnej fazie przygotowywania projektu planu Prezydent Miasta [...] uwzględnił 16 uwag, przy czym nie powtarzając czynności procedury, przekazał projekt z poprawkami Radzie Miasta [...]. Doszło w ten sposób do naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego.

Wiele uwag skarżący kasacyjnie poświęcił też kwestii naruszenia zasady proporcjonalności i przekroczenia przez Radę Miasta [...] władztwa planistycznego. A. C. akcentował, że poczytuje jako nieuzasadnione odmienne przeznaczenie jego działek w kontekście przeznaczenia działek znajdujących się po drugiej stronie ulicy. Za nieprzekonujący uznał też argument Sądu pierwszej instancji dotyczący dopuszczenia przez plan zabudowy na części jego nieruchomości. Skarżący zaznaczył, że posiada liczne potomstwo, wobec czego jego nieruchomości nie są wystarczające, aby każde z dzieci mogło się wybudować w sąsiedztwie domu rodzinnego.

Kwestionując prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku A. C. wskazał, że w jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i równości obywateli wobec prawa.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta [...] (działający za Radę) odpowiedział na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie. Akcentował, że działka [...] , leży na obszarze terenów otwartych (rolniczej przestrzeni produkcyjnej), które w studium w dacie uchwalenia planu nie były przeznaczone pod zabudowę. Z uwagi na treść takich wytycznych działkę [...] objęto symbolem 3R.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Prezydent wskazał, że (po uwzględnieniu złożonych uwag) nie widział potrzeby powtarzania uzgodnień i innych etapów procedury planistycznej. Kwestię tą oceniał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 26 listopada 2012 r., II SA/Kr 1405/11 oraz z dnia 28 czerwca 2018 r., II SA/Kr 417/18 i nie stwierdził istotnego naruszenia trybu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Uprzedzając dalszy wywód Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stanowisko i zarzuty A. C. przyjmuje ze zrozumieniem. Sąd w szczególności ma świadomość, iż zaskarżony plan w odniesieniu do działki [...] stanowiącej jego własność wprowadza istotne ograniczenia w jej zagospodarowaniu – jest ona objęta symbolem 3R, w granicach którego zaprowadzono "tereny rolnicze" z zakazem zabudowy (§ 22 planu). W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że plan istotnie uszczupla uprawnienia wynikające z prawa własności skarżącego do jego nieruchomości. Kontekst ten Naczelny Sąd Administracyjny brał pod uwagę oceniając sprawę w całokształcie i w zakresie poszczególnych zarzutów, jednak mimo to nie znalazł podstaw, aby podważyć zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w kolejności w jakiej je w niej przedstawiono, stwierdzić należy, co następuje.

Nie może być uznany za zasadny i skuteczny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 17 pkt 1, 2, 9, 11 i 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p., który miał wyrażać się w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, iż doszło do naruszenia procedury planistycznej przez zaniechanie ponowienia czynności tej procedury po uwzględnieniu uwag złożonych do projektu planu.

Przede wszystkim należy przypomnieć – co sygnalizowano na wstępie – że w odniesieniu do uchwały [...] wydano już dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1405/11 oraz z dnia 28 czerwca 2018 r., II SA/Kr 417/18. W pierwszym z tych wyroków Sąd wskazał, że przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i "nie stwierdził, aby plan w pozostałym zakresie został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również w tym zakresie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej". Jeszcze bardziej jednoznacznie i konkretnie wypowiedział się Sąd w kolejnym wyroku II SA/Kr 417/18. Sąd ten nie tylko przyjął za własne stanowisko wyrażone w poprzednim orzeczeniu, ale też wprost wypowiedział się o kwestii, którą A. C. obecnie przedstawił jako zarzut kasacyjny. Sąd w wyroku II SA/Kr 417/18 dostrzegł, że nie ponowiono czynności procedury planistycznej po tym jak Prezydent uwzględnił 16 uwag do planu, jednakże zarazem stwierdził, że "uchybienie to nie było na tyle istotne, by skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w większym niż orzeczony zakresie. Powyższe naruszenie zostało w pewien sposób konwalidowane przy ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od [...].05. do [...].06.2010 r., który poprawki, dokonane wskutek uwzględnienia 16 uwag złożonych w 2009 r., zawierał". W tym miejscu należy przypomnieć, że w wyroku II SA/Kr 417/18 wprawdzie doszło do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części, gdyż zadecydowały o tym merytoryczne względy dotyczące sposobu ukształtowania kwestionowanej wówczas linii zabudowy, jednakże orzeczenie to opiera się jednocześnie na założeniu, że plan jako akt, nie posiada istotnych wad z płaszczyźnie proceduralnej. Gdyby było inaczej, Sąd (II SA/Kr 417/18) stwierdziłby nieważność uchwały planistycznej w całości względnie w części całości regulacji w obszarze wyznaczonym interesem prawnym skarżącego.

W tym miejscu należy dodać, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że wobec związania wyrokami II SA/Kr 1405/11 oraz II SA/Kr 417/18 nie sposób obecnie przyjąć, że uchwałę [...] podjęto z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu miejscowego.

Uzupełniając powyższe warto dodać, że uwzględnione uwagi do projektu planu, po których miano naruszyć art. 17 pkt 1, 2, 9, 11 i 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie ponowienie uzgodnień i czynności procedury planistycznej, dotyczyły innych nieruchomości aniżeli działka [...] , z prawa własności której obecnie A. C. wywodzi legitymację skargową. Skarżący nie mógł zatem zasadniczo w granicach swego interesu żądać stwierdzenia nieważności planu z powodu wadliwości procedowania z uwagami do projektu planu, które nie dotyczyły jego przedmiotu własności.

Mając na uwadze powyższe, z tych samych powodów za bezzasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej oznaczony wyżej numerem 3., dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1, 2, 9, 11 i 13 oraz art 19 ust 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na zaniechaniu wyłożenia planu miejscowego po uwzględnieniu przez Prezydenta Miasta [...] 16 istotnych uwag. Zarzut ten dotyczy przedmiotowo tego samego działania organu, tyle tylko że kwalifikowanego jako naruszenie zasad sporządzenia planu.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 11 K.p.a. jest niezasadny. A. C. uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku nie analizował i nie wyjaśnił, czy naruszono procedurę planistyczną, nie odniósł się do zarzutów naruszenia zasady proporcjonalności i zasady równości obywateli wobec prawa i nie wyjaśnił, dlaczego nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tak przedstawioną oceną zaskarżonego wyroku. Przeciwnie do twierdzeń skarżącego w zaskarżonym wyroku objaśniono w jaki sposób przeprowadzono kontrolę legalności uchwały [...] (art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a.), obszernie przedstawiono regulacje prawne, przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Sąd pierwszej instancji wiele uwagi poświęcił także umotywowaniu swego stanowiska, gdy chodzi o powody zaakceptowania dopuszczalności przyjęcia w planie rolniczego przeznaczenia działki [...] (3R). W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajdujemy odniesienia do wymogów związanych ze zgodnością ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (ZO – obszar terenów otwartych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej), porównania charakterystyki działek po obu stronach ul. [...] [...], czy wreszcie – gdy chodzi o zagadnienia związane z proporcjonalnością ograniczeń zawartych w kwestionowanym planie – analizę przestrzeni dopuszczalnej zabudowy jaką w planie [...] dopuszczono w granicach nieruchomości skarżącego, w części objętej symbolem 21MN. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wręcz przeciwnie, lektura uzasadnienia wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z należytą powagą potraktował zarzuty skarżącego i nader dokładnie rozważył dopuszczalność przeznaczenia części jego nieruchomości (konkretnie działki [...] ) na cele rolne z zakazem zabudowy.

Rozpatrywany wyżej zarzut, w części dotyczącej art. 11 K.p.a., w odniesieniu do sądu administracyjnego, a już tym bardziej sądu orzekającego w sprawie ze skargi na plan miejscowy, nie może być skuteczny. Sąd administracyjny bezpośrednio nie stosuje art. 11 K.p.a., a w sprawach na uchwały takie jak zaskarżona przez A. C. , także nie weryfikuje działalności organu przez pryzmat tego przepisu. Procedura planistyczna opiera się bowiem na przepisach u.p.z.p., a nie K.p.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 2, art. 8, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez zaakceptowanie niezgodności z tymi przepisami § 4 pkt 3 lit. k i § 22 ust. 1 zaskarżonego planu w zakresie działki [...] , uchwalenie planu z naruszeniem trybu jego sporządzania oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego wyznaczonego przepisami art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i 15 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku przeznaczenia działki [...] należącej do A. C. nie sposób twierdzić o nieproporcjonalnym naruszeniu prawa własności, zasady równości, czy o wykroczeniu poza granice władztwa planistycznego. Jak już zaznaczono, Sąd ma świadomość, że nieruchomość skarżącego objęto symbolem 3R, co oznacza tereny rolnicze (§ 4 pkt 3 lit. k, § 22 ust. 1 planu), a teren ten objęty jest zakazem zabudowy (§ 22 ust. 2 planu). Należy jednak zauważyć, że w obowiązującym w dacie uchwalenia planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., zmienioną uchwałą Rady Miasta [...] [...] z dnia [...] marca 2010 r.) działka A. C. znajdowała się w obszarze zabezpieczonym jako tereny z ograniczeniami w zabudowie, chroniącymi południową cześć [...] przed nadmierną jej intensyfikacją, co skądinąd zostało podtrzymane w ustaleniach obecnie obowiązującego studium (https://www.bip.krakow.pl/ ?bip_id=1&mmi=48). Warto zaznaczyć, że działka [...] stanowi ewidencyjnie użytek Ps, a więc nie jest ona z gruntu predystynowana do zabudowy, jej dotychczasowe przeznaczenie jest przeznaczeniem rolnym. W takich uwarunkowaniach oczekiwania skarżącego w istocie rzeczy stanowią roszczenie o zmianę przeznaczenia działki na nowe – inwestycyjne.

W skardze kasacyjnej A. C. zwracał także uwagę na fakt, że na cele mieszkaniowe przeznaczono działki po zachodniej stronie ul. [...] [...]. W odniesieniu do tej okoliczności trzeba jednak zaakcentować, że obszar ten stanowi studialną strefę zabudowy i w planie można było, a nawet należało ją także przeznaczyć pod zabudowę. Nie bez znaczenia pozostaje również to, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że po zachodniej stronie ul. [...] [...] mamy do czynienia z obszarem już zagospodarowanym i rozdrobnionym ewidencyjnie, który naturalnie jest predystynowany do utrzymania istniejącego na nim zagospodarowania mieszkalnego. Podsumowując, nie jest tak, że zaprowadzając odmienne zasady zagospodarowania terenów na zachód i wschód od ul. [...] [...] naruszono zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego objęcie nieruchomości skarżącego przeznaczeniem 3R w planie nie narusza także zasady proporcjonalności. Nawiązując do wywodu przedstawionego w poprzednim akapicie, należy podkreślić, że nie jest tak, iż Prezydent Miasta [...] sporządzając projekt planu, a następnie Rada Miasta [...] uchwalając plan, zlekceważyły prawa A. C. związane z prawem do zagospodarowania jego nieruchomości. Część jego nieruchomości po wschodniej stronie ul. [...] [...] oznaczono symbolem 21MN, co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takim sposobem zagospodarowania objęto obszary z istniejącymi zabudowaniami co koresponduje z przeznaczeniem zapisanym w studium. Jawi się to spójne przestrzennie z przeznaczeniem w podobnym stopniu zagospodarowanych terenów na zachód od ul. [...] [...]. Jak sygnalizowano wyżej, analiza studium obowiązującego w dacie uchwalenia planu (a także obecnie obowiązującego) wskazuje, że opiera się ono na założeniu ochrony zwartych terenów wolnych od zabudowy, które przeplatają enklawy przeznaczone pod zabudowę. Mapa studium wyraźnie wskazuje, że teren wolny od zabudowy, który objęto ochroną, rozciąga się na dużym obszarze na wschód od ul. [...] [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zaskarżonego planu wskazuje, że we właściwych proporcjach, zgodnych z założeniami studium (zresztą wiążącymi w toku procedury planistycznej), zdecydowano o ochronie terenów wolnych od zabudowy, zabezpieczając je przed jej rozwojem, a zarazem tereny dotychczas zagospodarowane i ich najbliższe otoczenie, takie jak działki, gdzie znajduje się dom skarżącego, utrwalono jako tereny o przeznaczeniu mieszkalnym. Naczelny Sąd Administracyjny w regulacjach zaskarżonego planu nie dopatruje się zatem naruszenia zasady proporcjonalności czy nadużycia władztwa planistycznego. W tym miejscu można dodać, że o ile rzeczywiście zagospodarowanie określonych działek, w tym działki [...] – gdyby analizować ich przeznaczenie w oderwaniu od otoczenia – jest przez plan znacznie ograniczone, to nie można nie dostrzegać, że jest to efekt spójnej polityki przestrzennej. W szerszym ujęciu zaskarżony plan, w zgodzie ze studium, na obszarze planu [...] (w każdym razie w otoczeniu nieruchomości skarżącego) tworzy układ przestrzenny zbilansowany pomiędzy terenami zabudowanymi i wolnymi od zabudowy. Przyjęte proporcje dotyczą też nieruchomości skarżącego, które w części objęto zakazem zabudowy, ale też w pewnej (i procentowo niemałej) części utrwalono jako inwestycyjne.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., który zdaniem skarżącego ma wyrażać się w przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny zgodności zaskarżonego planu ze studium. Kwestia ta została dokładnie opisana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przedstawione tam wywody znajdują oparcie w dokumentacji planistycznej. W studium obowiązującym w dacie uchwalenia kwestionowanego planu dla terenu działki [...] i jej otoczenia obowiązywało przeznaczenie ZO – obszar terenów otwartych, nie przeznaczonych pod zabudowę. Planistyczne przeznaczenie 3R zakreślono zgodnie z granicami zakreślonymi w studium i spójnie z przyjętymi tam założeniami co do kierunków zagospodarowania.

Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP i art. 140 K.c., poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego w odniesieniu do działki [...] , pomimo iż zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego i zasad ochrony prawa własności (zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącego miał nosić znamiona dowolności i nie mieścić się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy). Zarzut ten w istocie rzeczy sprowadza się do innego ujęcia zagadnień już wyżej opisanych. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskaże jedynie, że nie dopatrzył się, aby zgodne ze studium rolnicze przeznaczenie części terenów skarżącego (tu konkretnie działki [...] ) nastąpiło w sposób dowolny i z nadużyciem władztwa planistycznego. Powody takiej oceny Sąd wyłuszczył w poprzednich akapitach niniejszego uzasadnienia.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 sierpnia 2022 r. (k. 196 akt sądowych).