Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1802/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 12, art. 35, art. 36, art. 107 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 1945 nr 48 poz 270
law: Dekret z dnia 25 września 1945 r. Prawo małżeńskie.
article: art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12 ust.2, par. 14, par. 18 ust. 1 i 2, par. 26 ust. 5 par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2332/10 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. (Sygn. akt VII SA/Wa 2332/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. (znak [...]), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia K. J. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak: [...]), odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] lipca 2009 r. (Nr [...]), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] zostało doręczone K. J. w dniu 23 sierpnia 2010 r., a więc termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 30 sierpnia 2010 r. Tym samym K. J., wnosząc w dniu 31 sierpnia 2010 r. (data stempla pocztowego) zażalenie na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., uchybił terminowi do jego wniesienia.

Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. J., podnosząc, iż postanowienie Wojewody Podkarpackiego otrzymał w dniu 25 sierpnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2332/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. W myśl tych przepisów organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kategoryczne sformułowanie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy zażalenie zostało wniesione po jego upływie.

Zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Obowiązkiem organu administracji właściwego do rozpatrzenia zażalenia jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy zażalenie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ może przystąpić do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia organu pierwszej instancji, znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego, wynika bezspornie, iż postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., (znak: [...]) zostało doręczone K. J. w dniu 23 sierpnia 2010 r. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, iż skarżący otrzymał postanowienie organu I instancji w dniu 25 sierpnia 2010 r. Termin do wniesienia zażalenia upłynął zatem w dniu 30 sierpnia 2010 r., tymczasem skarżący wniósł zażalenie w dniu 31 sierpnia 2010 r., nadając je w tym dniu w urzędzie pocztowym. Zażalenie zostało zatem wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w art. 141 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił i ocenił datę doręczenia postanowienia organu I instancji, datę rozpoczęcia i upływu terminu do wniesienia zażalenia oraz datę wniesienia zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia Sąd ten nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania zażalenia, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Rozpoznanie zażalenia pomimo złożenia go z uchybieniem terminu byłoby rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż oznaczałoby weryfikację w postępowaniu odwoławczym postanowienia ostatecznego, korzystającego z ochrony trwałości w myśl art. 16 § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł K. J., podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, niezastosowanie środka określonego w ustawie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego – pomimo tego, że materiał dowodowy budził wątpliwości co do daty doręczenia skarżącemu postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r..

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, pomimo podnoszonych przez skarżącego twierdzeń dotyczących doręczenia mu postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. dopiero w dniu 25 sierpnia 2010 r., co stoi w sprzeczności z treścią zwrotnego poświadczenia odbioru, Sąd ograniczył się do stwierdzenia tej sprzeczności – bez próby wyjaśnienia jej przyczyny.

Ocena Sądu I instancji, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, jest powieleniem stanowiska organu administracji, który także nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności i nie zapewnił skarżącemu kasacyjnie możliwości obrony jego praw i przedstawienia swoich racji.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w postępowaniu zaniechano wszechstronnego rozpoznania sprawy i ograniczono się jedynie do stwierdzenia uchybień formalnych. Materiał dowodowy nie został całościowo zbadany i oceniony.

Na poparcie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów skarżący kasacyjnie powołał się na orzecznictwo wojewódzkich sadów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie

Sądu podstawami przytoczonymi w skardze kasacyjnej Podstawy te określone są w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez K. J. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisy te nie zostały przez Sąd I instancji naruszone. Stosowanie środków określonych w ustawie w celu sprawowania kontroli działalności organów administracji może mieć miejsce wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że organy administracji, rozstrzygając sprawę, naruszyły prawo. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydane przez organ administracji postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia jest prawidłowe. Nie sposób w tej sytuacji wymagać od Sądu, by stosował wobec organu administracji środki przewidziane w P.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikami kontroli dokonanej przez Sąd I instancji nie oznacza, że Sąd naruszył art. 3 § 1 P.p.s.a.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.

Naruszenie ww. przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby przepisy te zostały uprzednio naruszone przez organ administracji w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś Sąd niezasadnie uznałby, że do takiego naruszenia nie doszło. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca. Organ administracji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a., co słusznie potwierdził swoim orzeczeniem Sąd I instancji.

Art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z art. 9 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek

Jak stanowi art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei z art. 80 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że – poza wskazaniem wyżej przytoczonych przepisów i ogólnikowym stwierdzeniem, że Sąd I instancji nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności, nie zapewnił skarżącemu kasacyjnie możliwości obrony jego praw i przedstawienia swoich racji oraz że zaniechał wszechstronnego rozpoznania sprawy – nie zostały powołane żadne konkretne argumenty na poparcie podniesionego zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów K.p.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów można jedynie stwierdzić, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że skarżący kasacyjnie odebrał postanowienie Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w dniu 23 sierpnia 2010 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru tego postanowienia znajduje się w aktach administracyjnych na karcie nr 82. W potwierdzeniu tym widnieje data 23 sierpnia 2010 r. Taka sama data widnieje też przy podpisie doręczyciela oraz na stemplu pocztowym. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował autentyczności potwierdzenia odbioru korespondencji. Nie podnosił też zarzutu, że pomyłkowo wpisał błędną datę na potwierdzeniu odbioru albo, że został zmuszony do wpisania błędnej daty.

Zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten stosuje się odpowiednio dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 K.p.a. (art. 75 § 2 K.p.a.).

Potwierdzenie odbioru korespondencji jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 75 § 2 K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 555/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), "pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może wprawdzie zostać obalone. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło złożenie do akt wzorów podpisów zainteresowanego i twierdzenie, iż przesyłkę doręczono – wbrew temu na co wskazuje pocztowy dowód doręczenia - innej osobie."

W uzasadnieniu wyżej cytowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasada prawdy obiektywnej – ustanowiona w art. 7 K.p.a. i dodatkowo realizowana unormowaniem zawartym w art. 77 § 1 K.p.a. – kształtuje całe postępowanie, a zwłaszcza w zakresie rozłożenia ciężaru dowodu. Jak jednak wywiedziono w dotychczas poczynionych rozważaniach, ciężar uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 58 K.p.a., jak również ciężar obalenia domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, jakim jest pocztowy dowód doręczenia, spoczywa na osobie zainteresowanej przywróceniem terminu i obaleniem wskazanego domniemania. W tym zakresie regulacje przewidziane w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie znajdują zastosowania.

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Z uwagi na jego uniwersalny charakter zachowuje on aktualność także w obecnie obowiązującym stanie prawnym.

Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dowodu, który chociażby uprawdopodabniałby jego twierdzenie, że przesyłkę zawierającą postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania otrzymał w innym dniu, niż ten, który wskazany został na potwierdzeniu odbioru tej przesyłki. Cała argumentacja skarżącego sprowadza się do jednego zdania zawartego w skardze do Sądu I instancji, które brzmi: "Wnoszę o uchylenie postanowienia znak i data jw. ponieważ postanowienie Wojewody Podkarpackiego otrzymałem w dniu 25.08.2010 r."

Rolą Sądu I instancji nie było wyjaśnianie przyczyn sprzeczności miedzy treścią potwierdzenia odbioru przesyłki, a twierdzeniem skarżącego kasacyjnie zawartym w skardze, tylko ustalenie, czy skarżący kasacyjnie przedstawił dowody podważające zapis zawarty w potwierdzeniu odbioru korespondencji. Skarżący kasacyjnie takich dowodów nie przedstawił. Nie pojawiły się też jakiekolwiek okoliczności, które obligowałyby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia i zobowiązania organu administracji do przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację twierdzenia skarżącego zawartego w skardze.

Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 10 K.p.a. składa się z trzech paragrafów. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także wykazanie, na czym to naruszenie polega. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie osoby wnoszącej tę skargę. Wskazanie w skardze kasacyjnej ogólnie na naruszenie art. 10 K.p.a. nie spełnia wynikającego z art. 176 P.p.s.a. wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych.

Jedynie informacyjnie wskazać należy, że zarzut pozbawienia skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu jest pozbawiony podstaw. Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia zażalenia nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego. Postanowienie wydane przez ten organ opierało się na dowodzie w postaci potwierdzenia odbioru korespondencji, które skarżącemu kasacyjnie było znane. Skarżący kasacyjnie miał możliwość przedstawienia swojej argumentacji w skardze do sądu administracyjnego. To, jak wygląda argumentacja zawarta w skardze zostało już wcześniej wskazane. Sprowadza się ona do jednego zdania, które jest twierdzeniem niepopartym jakimkolwiek dowodem. Gdyby skarżący kasacyjnie miał dowody potwierdzające to twierdzenie, nic nie stało na przeszkodzie, by wskazał je w postępowaniu przed Sądem I instancji przed rozprawą lub na rozprawie. Tymczasem żadnych tego rodzaju dowodów skarżący kasacyjnie nie wskazał. Jak wynika z akt sądowych, skarżący kasacyjnie nie stawił się na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Także w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakiego rodzaju dowody mógłby przedstawić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, gdyby ten poinformował go przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia zażalenia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Z dowodu w postaci potwierdzenia odbioru korespondencji, którego wiarygodność nie została przez skarżącego kasacyjnie podważona, wynika, że postanowienie o zawieszeniu postępowania karzący kasacyjnie otrzymał w dniu 23 sierpnia 2010 r. Termin do wniesienia zażalenia upływał z dniem 30 sierpnia 2010 r. Zażalenie wniesione w dniu 31 sierpnia 2010 r. było zażaleniem wniesionym z uchybieniem terminu. Tym samym słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie wniesione zostało po terminie. W konsekwencji stwierdzić należy, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji, który kontrolował postanowienie wydane przez organ odwoławczy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.