Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 875/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia [...]kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") zaskarżoną decyzją z 8 marca 2022 r., nr DON.7100.267.2021.JSK po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. (dalej: "Skarżąca"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej jako: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 listopada 2021 r., znak: ZOA-VIII.7721.1.2021, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: "ustawa Prawo budowlane"), zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie biogazowni na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., gm. P.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Starosta Powiatowy w P. decyzją z [...] marca 2011 r., nr: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę biogazowni na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., gm. P.

PINB postanowieniem z [...] lipca 2012 r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ww. inwestycji.

Decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...] PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 października 2012 r., projektu budowlanego zamiennego inwestycji.

Pismem z 25 lipca 2012 r. inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie przedłożonego projektu zamiennego oraz o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie biogazowni.

PINB decyzją z [...] sierpnia 2012 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących spornej inwestycji oraz nałożył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Pismem z 7 września 2012 r. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. W jej ocenie wykonując czynności sprawdzające PINB nie dostrzegł uchybień art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 lit. c, d, e Prawa budowlanego i w konsekwencji zaakceptował wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu zamiennego całkowicie pomijając fakt związania decyzją Burmistrza P. z [...] lutego 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania przedmiotowej biogazowni.

PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], odmówił dopuszczenia Skarżącej udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. biogazowni.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: "LWINB") postanowieniem z 11 października 2012 r., znak: ZOA.XV.7721.40.2011 utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie PINB z [...] sierpnia 2012 r. Postanowieniem z 11 października 2012 r., nr ZOA.XV.7721.40.1.2011 LWINB odmówił zaś Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. - z uwagi na brak przymiotu strony.

Wnioskiem z 22 lipca 2013 r. Skarżąca ponownie zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r.

LWINB postanowieniem z 24 kwietnia 2014 r., nr ZOA-XV.7721.40.1.2012 odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r.

GINB postanowieniem z 24 lipca 2014 r., nr DON/ORZ/7101/787/14 utrzymał w mocy własne postanowienie z 17 czerwca 2012 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zażalenia Skarżącej na postanowienie LWINB z 24 kwietnia 2014 r. - z uwagi na wniesienie do NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Lublinie z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/12, uchylającego postanowienie LWINB z 11 października 2012 r. oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia PINB z [...] sierpnia 2012 r.

Wyrokiem z 19 stycznia 2015 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2030/14 WSA w Warszawie oddalił skargę na rozstrzygnięcie GINB z 24 lipca 2014 r. NSA wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1919/13 oddalił zaś skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z 23 kwietnia 2013 r.

Wobec powyższego, GINB postanowieniem z 2 lipca 2015 r., nr DON/ORZ/7101/787/14/15 podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie zażalenia Skarżącej na postanowienie organu wojewódzkiego z 24 kwietnia 2014 r.

Postanowieniem z 8 lipca 2015 r., nr DON/ORZ/7101/787/14/15, utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z 28 lipca 2015 r., nr DON/ORZ/7101/787/14/15 GINB zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zażalenia Skarżącej na powyższe postanowienie LWINB z 24 kwietnia 2014 r. Przyczynę zawieszenia stanowił fakt, że po wyroku WSA w Lublinie z 23 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Lu 1062/12, do rozstrzygnięcia pozostała kwestia dopuszczenia Skarżącej do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z 16 listopada 2015 r., nr ZOAXV.772L40.2012 r., LWINB stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącej od decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. NSA wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2370/16 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA W Lublinie z 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 37/16, oddalającego skargę Skarżącej na ww. rozstrzygnięcie LWINB z 16 listopada 2015 r.

Następnie postanowieniem z 19 lipca 2019 r., nr DON.7101.551.2016.SZG, DON/ORZ/7101/787/14 GINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Postanowieniem z 5 sierpnia 2019 r., nr DON.7101.551.2016.SZG, DON/ORZ/7101/787/14 GINB utrzymał w mocy postanowienie LWINB z 24 kwietnia 2014 r. wskazując, że decyzja PINB z [...] sierpnia 2012 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem LWINB 22 marca 2019 r., nr ZOA-VIII.7721.23.2017 uchylił w wyniku wznowienia postępowania decyzję PINB z [...] czerwca 2017 r., nr [...], (odmawiająca uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2012 r.) i uchylił ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego z [...] sierpnia 2012 r.

Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2362/19 WSA w Warszawie uchylił postanowienie GINB z 5 sierpnia 2019 r., zaś NSA wyrokiem z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1408/20 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji.

GINB postanowieniem z 29 grudnia 2020 r., nr DON.7101.551.2016.JSK, uchylił postanowienie LWINB z 24 kwietnia 2014 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r., w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2362/19 i wyrokiem NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1408/20.

LWINB decyzją z 22 listopada 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. Przyczyną odmowy stwierdzenia nieważności było zastosowanie art. 37b Prawa budowlanego i upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r.

Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca złożyła odwołanie.

Decyzją z 8 marca 2022 r. GINB utrzymał w mocy decyzję LWINB z 22 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu GINB w pierwszej kolejności nie zgodził się z interpretacją zastosowaną przez organ I instancji w zakresie zastosowania art. 37b Prawa budowlanego, wskazując, że stanowi on wyjątek od reguły określonej w art. 156 § 2 K.p.a. i jako taki nie podlega wykładni rozszerzającej w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej projekt zamienny. Niemniej jednak oceniając sprawę merytorycznie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Wskazał, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją PINB z [...] sierpnia 2012 r. jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt ten jest również zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z [...] września 2010 r., nr [...]. Z ustaleń planu bowiem wynika, że działki na których została zlokalizowana sporna inwestycja, stosownie do § 12 ust. 9 pkt 3 lit. a planu, przeznaczone są pod elektrownie wiatrowe i tereny rolnicze. Ponadto funkcja obiektu budowlanego, pomimo dokonanych zmian, pozostała taka sama, jak określona w pierwotnym projekcie budowlanym.

Jednocześnie organ podniósł, że PINB naruszył prawo, gdyż nie przedstawił w swoim rozstrzygnięciu przebiegu dokonanej analizy akt sprawy, mającej na celu ustalenie, czy projekt budowlany zamienny został sporządzony prawidłowo. PINB ograniczył się do opisania podjętych przez siebie w trakcie postępowania rozstrzygnięć, nie precyzując, w jaki sposób ustalił, że inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny zawierający prawidłowe zapisy. Naruszenie to nie jest jednak rażące, ponieważ do dokonania tych ustaleń jest zobowiązany na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. GINB jednocześnie wskazał, że z notatki służbowej, sporządzonej przez pracownika PINB 20 lipca 2012 r., wynika, że dokonano analizy zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem raportu oddziaływania na środowisko projektowanej biogazowni, uwzględnionego w decyzji Burmistrza P. z [...] lutego 2011 r., określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej na działkach nr [...] i [...] w Koczergach w odniesieniu do zrealizowanej inwestycji. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że inwestycja odpowiada i jest zgodna z opisanym jej zakresem wraz z technologią będącą przedmiotem raportu. Wprowadzone przez inwestora zmiany (w tym parametry techniczne i konstrukcyjne obiektów budowlanych wchodzących w skład biogazowni) nie spowodowały zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem GINB decyzja PINB z [...] sierpnia 2012 r. nie jest ponadto obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu braku stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. pomimo wydania przez WSA w Lublinie prawomocnego wyroku z 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 369/14, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2010 r., nr [...], GINB stwierdził, że okoliczność ta nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę bądź decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uchwały jednostek samorządu terytorialnego lub inne akty (prawo miejscowe), stanowiąc podstawę wydania ostatecznych decyzji administracyjnych, były w przeszłości prawem obowiązującym, elementem stanu prawnego, który następczo okazał się inny. Jako takie akty prawa miejscowego musiały być stosowane w przeszłości przez organy administracji. Dlatego w przypadku wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność uchwały to nie organ naruszył prawo, stosując obowiązującą wówczas uchwałę, ale miejscowa legislatura, wydając uchwałę tej treści.

Końcowo ustosunkowując się do zarzutu pominięcia przez PINB odstąpienia przez inwestora w toku realizacji inwestycji od wymogów określonych w decyzji środowiskowych, GINB stwierdził, że Skarżąca w istocie domaga się merytorycznej oceny postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmiennie jednak kształtuje się kryterium oceny legalności badanego aktu. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz prowadzenie weryfikacji spornej decyzji wyłącznie pod kątem, czy akt ten jest objęty jedną z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. ciężkich wad kwalifikowanych. W ocenie GINB zarzuty stawiane decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. ze względu na swój charakter nie mogły doprowadzić do skutecznej (w rozumieniu przyjętym przez Skarżącą) weryfikacji decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, albowiem realizacji założonego przez Skarżącą celu wymagałaby przeprowadzenia postępowania co do istoty. W postępowaniu nieważnościowym nie ma natomiast możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Skarżąca na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją LWINB z 22 listopada 2022 r. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie od organu, na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez brak stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o który ją oparto. Podniosła, że od dnia wydania ww. decyzji zaszły istotne okoliczności, a mianowicie rzeczony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części w jakiej umożliwiał realizację przedmiotowej inwestycji biogazowni okazał się być nieważnym ex tunc. Zdaniem Skarżącej postępowanie prowadzone przez organy winno okoliczność tę uwzględniać skoro postępowanie to dotyczy analizy przesłanek nieważności postępowania, a obowiązkiem organu zatwierdzającego projekt budowlany zamienny jest sprawdzenie zgodności projektu z przepisami prawa w tym regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z w zw. art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez brak stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z pominięciem lub rażącym naruszeniem postanowień decyzji środowiskowej, zaś postępowanie prowadzone przez organy winno okoliczność tę uwzględniać skoro postępowanie to dotyczy analizy przesłanek nieważności postępowania, a obowiązkiem organu zatwierdzającego projekt budowlany zamienny jest sprawdzenie zgodności projektu z przepisami prawa w tym regulacjami z zakresu ochrony środowiska;

art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez niewskazanie w sposób rzetelny i wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ pierwszej instancji uznał, że w odniesieniu do decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. brak jest przesłanek stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a., gdy projekt budowlany zamienny jest sprzeczny z raportem i warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie powinien zostać zatwierdzony.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że inwestycja polegająca na budowie biogazowni została zrealizowana niezgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji środowiskowej. Zarówno bowiem pierwotny projekt budowlany, jak i projekt budowlany zamienny nie są zgodne z wydaną na potrzeby tej inwestycji decyzją środowiskową. Niezgodność ta szczególnie rażąco wyraża się w zainstalowaniu czterech otwartych zbiorników na poferment płynny oraz w zlokalizowaniu miejsca składowania pofermentu stałego na otwartym placu. Założenia z decyzji środowiskowej wskazujące na konieczność zastosowania zamkniętych zbiorników na poferment nie zostały bowiem uwzględnione zarówno w projekcie budowlanym pierwotnym, jak i zamiennym. Nie jest zachowana również odległość biogazowni od obszarów z zabudową mieszkaniową, która powinna wynosić według projektu 800 metrów, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ok. 500 metrów. W ocenie Skarżącej przy tak prowadzonej budowie biogazowni rozdrobniony substrat trafia do hydrolizerów, gdzie jest podgrzewany i poddany odpowietrzaniu, zaś wytworzony w kiszonce biogaz wraz z substancjami odorowymi uchodzi przez system wentylacyjny do atmosfery. Proces taki jest źródłem emisji zarówno metanu jak i substancji odorowych. Wskazała, że zbiorniki na poferment płynny są zbudowane bez dachu lub innej powłoki zapewniającej szczelność, co dodatkowo wpływa na uciążliwość tej inwestycji. W jej ocenie dokonane przez inwestora zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego spowodowały zmiany uwarunkowań określonych w wydanej decyzji środowiskowej, co powoduje konieczność ponownego jej uzyskania. Zdaniem Skarżącej przy tak dużych nieprawidłowościach i odstępstwach od warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaskarżona decyzja nie powinna zostać wydana w obecnym brzmieniu, a projekt budowlany zamienny nie powinien być zatwierdzony.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie czy decyzja PINB z [...] sierpnia 2021 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie biogazowni na działkach [...] i [...] we wsi K., została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępnie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, w trybie tym nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia także wymaga, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

Powyższe nie oznacza jednak, że organ nadzorczy prowadzący postępowanie nadzwyczajne zwolniony jest z obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania, mającego na celu w pierwszej kolejności ustalenie, czy decyzja objęta tym postępowaniem jest dotknięta wadą prawną i czy postępowanie poprzedzające jej wydanie było wadliwe. Co więcej, skoro właściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymaga odpowiedzi na pytanie: czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, to dokonanie takiego ustalenia nie jest możliwe bez wcześniejszego rozstrzygnięcia czy w sprawie w ogóle doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów. Ocena czy naruszenie ma charakter rażący następuje dopiero w dalszej kolejności przy wykorzystaniu m. in. utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego i ewentualnych negatywnych skutków, jakie wywołuje to jednoznacznie stwierdzone naruszenie prawa. Nie jest zatem możliwe całkowite oderwanie od realiów sprawy i oparcie się jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach wynikających z poglądów doktryny i orzecznictwa. Jakkolwiek przedmiotem postępowania nie jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, to jednak organ nie może w żadnym wypadku od ww. istoty sprawy odejść powołując się na nadzwyczajny charakter postępowania. W niniejszej sprawie tą istotą jest jednoznaczne ustalenie czy decyzja PINB w P. z [...] sierpnia 2021 r. została wydana zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji Burmistrza P. z [...] lutego 2011 r., określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej na działkach nr [...] i [...] w K. Drugą zaś istotną kwestią była ocena legalności decyzji PINB w P. z [...] sierpnia 2021 r. w świetle przyczyn i skutków prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] września 2010 r., nr [...], w oparciu o której postanowienia wydana została decyzja zezwalającą na realizację spornego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu w obu ww. kwestiach GINB uchylił się od dokonania rzetelnej analizy, co spowodowało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności stało się przedwczesne i – w konsekwencji – wadliwe.

Przede wszystkim zauważyć należy, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji świadczy o bardzo pobieżnym, wręcz szablonowym rozpatrzeniu sprawy, bez uwzględniania istoty problemu, a to przez odstąpienie od właściwego rozważenia przesłanki rażącego naruszenia prawa i okoliczności podniesionych w tym kontekście we wniosku inicjującym to postępowanie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że GINB de facto nie dokonał żadnych rozważań w zakresie zgodności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. z wytycznymi zawartymi w decyzji Burmistrza P. o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lutego 2011 r. i czy ewentualna niezgodność ma charakter rażący, a zatem stanowić ewentualną podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jedynie w sposób ogólnikowy odniósł się do ww. okoliczności podając, że kwestia odstąpienia przez inwestora od wymogów określonych w decyzji środowiskowej wymagałaby poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych w stosunku do tych, które stanowiły podstawę faktyczną decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem zaś GINB w postępowaniu nieważnościowym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (aktualnym na dzień wydania decyzji z [...] sierpnia 2012 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wedle art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie natomiast z treścią art. 51 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z treści powyższych przepisów wynika, że przy wydawaniu decyzji z [...] sierpnia 2012 r. PINB miał obowiązek sprawdzenia projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z II OSK 1389/21). Celem postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a tym samym decyzja PINB winna być zgodna z wymogami decyzji środowiskowej. Dlatego też przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ obowiązany był, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zabranego w sprawie, dokonać oceny, czy decyzja PINB z [...] sierpnia 2012 r. rażąco narusza wytyczne wskazane w decyzji Burmistrza P. z [...] lutego 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania spornej biogazowni. A zatem winien ustalić, czy treść decyzji PINB pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z decyzją środowiskową i czy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przede wszystkim powinien ustosunkować się do podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zastrzeżeń, w tym m.in. czy nieuwzględnienie w projekcie budowlanym czy też zamiennym wytycznych decyzji środowiskowej z [...] lutego 2011 r. co do konieczności zastosowania zamkniętych zbiorników na poferment (Skarżąca podniosła, że zainstalowano cztery otwarte zbiorniki na poferment płynny, natomiast miejsce składowania pofermentu stałego zlokalizowano na otwartym placu), czy też wytycznych co do odległości biogazowni od obszarów z zabudową mieszkaniową (wg decyzji środowiskowej odległość ta winna wynosić ok. 800 m., natomiast wynosi ok. 500 m) stanowi o rażącym naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, że wytyczne zawarte w decyzji środowiskowej miały m.in. na celu ograniczenia emisji odorów i zagwarantowanie braku uciążliwości zapachowej poza granicami inwestycji. W konsekwencji ich niezrealizowania cel ten może nie być możliwy do spełnienia. Brak rozważań GINB w powyższym zakresie świadczy zatem o przedwczesnym przyjęciu, iż decyzja z [...] sierpnia 2012 r. nie jest dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Po drugie GINB nie dokonał właściwych rozważań na temat wpływu stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] września 2010 r. na ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. Wprawdzie zgodzić się należy, że co do zasady wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej ten plan nie może jeszcze samo w sobie stanowić, iż decyzja wydana na jego podstawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak nie oznacza to całkowitego zwolnienia od obowiązku dokonania takiej oceny. Każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia. Organ winien ustalić przede wszystkim co stanowiło przyczynę jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a następnie ocenić czy unieważnienie tej uchwały miało bezpośredni wpływ na ważność decyzji wydanej na jej podstawie. Jest to niezmiernie istotne, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Nie można zatem, w ślad za organem uznać, że w każdym przypadku stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję, nie jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy powyższe okoliczności mają tym bardziej znaczenie, iż decyzja PINB z [...] września 2012 r. odnosi się do budowy biogazowni, a zatem dotyczy inwestycji która może znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] było stwierdzenie rażących nieprawidłowości przy jej wydawaniu, w tym do pozbawienia mieszkańców do wniesienia do niej uwag. Jak wynika z wyroku WSA w Lublinie z 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 369/14, a także z wyroku NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3205/14 oddalającym skargę kasacyjną od ww. orzeczenia, unieważnienie uchwały było uzasadnione istotnymi naruszeniami trybu jej uchwalenia. Postępowanie w sprawie uchwalenia zmiany planu miejscowego było bowiem prowadzone równolegle z postępowaniem w sprawie uchwalonej w tym samym dniu ([...] września 2010 r.) zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (uchwała nr [...]), która to zmiana dopiero umożliwiła lokalizację spornej biogazowni na terenie wsi K. Ponadto istotna zmiana umożliwiająca lokalizację biogazowni na terenie wsi Koczergi została zamieszczona w projekcie planu miejscowego po uwzględnieniu uwagi wniesionej przez inwestora już po odbytej 19 lipca 2010 r. publicznej dyskusji. Dokonanie jednoczesnej zmiany studium wprowadzającej możliwość lokalizowania znacząco oddziałującej na środowisko inwestycji oraz ustalenia lokalizacji tej inwestycji w planie miejscowym, bez możliwości zaznajomienia się z proponowanymi zmianami przez społeczność lokalną i bez przeprowadzenia dyskusji publicznej, oznacza, że przyjęcie powyższych rozwiązań nastąpiło przy pozbawieniu mieszkańców uprawnienia do złożenia wniosków i uwag do zmian w planie miejscowym. W ww. wyroku Sąd zakwestionował ponadto prawidłowość zawiadomienia mieszkańców o podjęciu uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty w ich miejscowości. Mając zatem na uwadze, że czynnikiem podjęcia działań w celu wzruszenia ww. uchwały była kwestia umożliwienia zlokalizowania biogazowni, jak i przede wszystkim, iż przy jej uchwaleniu doszło do ww. naruszeń, organ winien ocenić czy okoliczność ta nie ma wpływu na nieważność decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. Organ nie dokonał natomiast żadnych rozważań w tym zakresie.

Zaznaczenia wymaga, że powyższy pogląd zgodny jest ze stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 787/21, w sprawie ze skargi Skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] lutego 2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania przedmiotowej biogazowni. Sąd uchylił ww. decyzję wskazując na konieczność oceny konsekwencji wyeliminowania z porządku prawnego uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] września 2010 r. nr [...] na wydaną na jej podstawie ww. decyzji środowiskowej. Sąd wyjaśnił, że jeśli eliminowana jest uchwała zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nadal obowiązuje pierwotny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ winien zatem dokonać oceny czy istnieją podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście uregulowań zawartych w tym pierwotnym miejscowym planie, a który zdaniem Skarżącej nie pozwalał lokalizować spornej biogazowni.

Dlatego też Sąd uznał, że decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę GINB winien szczegółowo odnieść się do okoliczności podnoszonych przez Skarżącą w kontekście rażącego naruszenia prawa, a w szczególności dokonać rzetelnej i wnikliwej oceny zgodności decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r. z wytycznymi zawartymi w decyzji Burmistrza P. o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lutego 2011 r. Ponadto GINB dokona oceny, czy okoliczności związane ze stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] września 2010 r. wpływały na ważność decyzji PINB z [...] sierpnia 2012 r., a tym samym mogły stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Niewątpliwie bowiem wybudowanie tak znaczącej inwestycji, jaką jest biogazownia w oparciu o plan miejscowy, przy uchwalaniu którego doszło do rażących nieprawidłowości powodujących jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, powoduje, że decyzja PINB z [...] sierpnia 2012 r. wywołuje skutki, które mogą narazić na różnego rodzaju konsekwencje natury faktycznej i prawnej podważające zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytetu władzy.

Jednocześnie, mając na uwadze upływ czasu od daty doręczenia weryfikowanej decyzji GINB musi uwzględnić brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. zgodnie z którym nie można stwierdzić nieważności decyzji jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.). Jeżeli zatem GINB uzna, po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji LWINB z 22 listopada 2021 r., że decyzja PINB z [...] sierpnia 2012 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa – utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję. Jeżeli zaś stwierdzi wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to rozważy podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 158 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono (w tym i opłata skarbowa od pełnomocnictwa) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).