Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 217/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, ust. 5, art. 54, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 9 ust. 1, par. 77 , par. 78 ust. 1, par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie dostępu do drogi wojewódzkiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa z dnia 28 września 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego oraz zjazdu z drogi wojewódzkiej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia 28 września 2017 r. (nr [...]) Zarząd Województwa - działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. - dalej zwanej: "u.d.p."), w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.- dalej: "u.o.p.z.p."), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a") - nie uzgodnił w zakresie dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...] (droga klasy Z) sporządzonego przez Wójta Gminy, przesłanego przy piśmie z dnia 14.09.2017 r. (nr [...]), projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe oraz billboard reklamowy, na działce nr [...] oraz budowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] - dz. nr [...] na działkę nr [...], obręb ewidencyjny P., gmina P., Inwestor: "A" S.A., ul. [...], [...] K. (zwana dalej "spółką", "skarżącą").

W uzasadnieniu organ wskazał, że w projekcie decyzji w pkt 6 ust. 6.1 obsługa komunikacyjna została określona następująco: "Dojazd i dojście z drogi wojewódzkiej nr [...] - działki nr [...], obręb ew. P.". Działka nr [...], planowana pod zabudowę handlowo-usługową, jest aktualnie niezabudowanym terenem rolnym. Zlokalizowana jest w sąsiedztwie dwóch dróg: drogi wojewódzkiej nr [...] (klasa Z) oraz drogi gminnej, tj. drogi niższej klasy. Na odcinku, na którym działka nr [...] ma wspólną granicę z pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] nie ma istniejącego urządzonego zjazdu. Według Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] droga wojewódzka nr [...] jest drogą klasy Z "Zbiorcza".

Zgodnie z § 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – dalej zwanego: "rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r."), na drodze klasy Z "zbiorcza" zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zależy od warunków połączeń z innymi drogami, dopuszczalnych odstępów między skrzyżowaniami i zjazdami. Przy czym na drodze klasy "Z" należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wskazane przepisy techniczno-budowlane uzasadnia praktyka, z której wynika, że każde skrzyżowanie, a w szczególności każdy zjazd, stanowi potencjalne miejsce kolizji pojazdów oraz wypadków drogowych.

Z uwagi na stan faktyczny sprawy i przepisy techniczno-budowlane, organ będący zarządcą drogi nr [...] stwierdził, że nie widzi uzasadnienia dla tworzenia nowego bezpośredniego zjazdu z działki nr [...] na drogę wojewódzką. Obsługę komunikacyjną planowanej zabudowy handlowo-usługowej należy zaplanować poprzez zjazd na drogę gminną, tj. drogę niższej klasy niż wojewódzka. Lokalizację zjazdu z działki nr [...] na drogę gminną należy zaplanować poza obszarem skrzyżowania i oddziaływania skrzyżowania.

Organ wskazał także, że odpowiednio na załączniku graficznym nr [...] liniami rozgraniczającymi terenem inwestycji należy objąć część pasa drogowego drogi gminnej w celu wykonania zjazdu z działki inwestora na drogę gminną oraz część pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] i część pasa drogowego drogi gminnej w obszarze skrzyżowania ww. dróg w zakresie umożliwiającym przebudowę przedmiotowego skrzyżowania oraz w celu utworzenia dojścia pieszego dla połączenia z istniejącym ciągiem pieszym zlokalizowanym po przeciwnej stronie drogi nr [...].

Spółka złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji podnosząc, że rozstrzygnięcie jest całkowicie bezzasadne oraz wydane zostało z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że planowane skomunikowanie stanowić będzie zagrożenie w ruchu drogowym w stopniu uniemożlwiającym dokonanie wnioskowanego uzgodnienia. Ustalenia organu nie zostały poparte żadnymi konkretnymi danymi, co z kolei wskazuje na pobieżnie przeprowadzone postępowanie dowodowe; w szczególności nie wzięto pod uwagę faktycznego natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej, jak również nie ustalono rzeczywistej liczby kolizji drogowych na analizowanym odcinku drogi, a także pominięto kwestię parametrów technicznych drogi oraz okoliczności niwelujące ewentualne zagrożenia w ruchu drogowym, tj. ograniczenia prędkości do 40 km/h, oraz znaczne odległości od istniejących skrzyżowań drogi wojewódzkiej z innymi drogami. Błędy w postępowaniu organu potwierdza Raport Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 24 lipca 2017 r. Ponadto planowany do realizacji obiekt handlowo-usługowy nie jest obiektem o charakterze wielkopowierzchniowym i jego lokalizacja nie będzie skutkowała istotnym wzmożeniem ruchu drogowego, przy czym z doświadczeń inwestora, posiadającego kilkaset marketów tego typu, ilość pojazdów wjeżdżających na i z przedmiotowej nieruchomości będzie oscylowała w granicach 100-200 sztuk dziennie.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie z dnia 18 stycznia 2018 r. (nr [...]) utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.o.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia drogi do ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego i powinno ograniczać się do zakresu uzgodnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.o.p.z.p. Dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.d.p., zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 14 u.o.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. droga wojewódzka powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe jak dla klasy Z (Zbiorcza). W § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia - w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego - ustawodawca określił warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Celem tego zapisu rozporządzenia jest zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakt, że droga wojewódzka nr [...] jest drogą klasy Z, ma wpływ na rozstrzygnięcie w świetle treści § 9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia. Zatem dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji, organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. To ta właśnie przesłanka stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z działki nr [...] do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki czy spółki.

Organ II instancji wskazał, że w piśmie przewodnim przekazującym do Kolegium zażalenie, organ I instancji odnosząc się do zarzutów wyjaśnił, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich [...] przeprowadza systematycznie co 5 lat pomiary ruchu na sieci dróg, którymi zarządza i wg Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. na odcinku Ł.-P. średnio dobowy ruch wynosił 3.588 pojazdów na dobę, co oznacza, że ruch wynosi mniej niż 400 pojazdów na godzinę, co jednak nie miało istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

Działka nr [...] zlokalizowana jest poza zwartą zabudową wsi P., aktualnie ruch pojazdów oraz ruch pieszy jest niewielki, jednakże wybudowanie na działce [...] obiektu handlowego diametralnie zmieni warunki ruchu, albowiem spowoduje zwiększenie ruchu pieszego na chodniku oraz przechodzenie pieszych przez jezdnię drogi nr [...] w kierunku sklepu; spowoduje również ruch pojazdów z kierunku części zabudowanej miejscowości P. i skrzyżowania drogi nr [...] z tą drogą. Okoliczność, że aktualnie kolizje nie występują, nie jest dowodem na to, iż nie będą występować po zmianie natężenia i warunków ruchu po wybudowaniu obiektu handlowego.

Także ograniczenie prędkości do 40 km/h nie jest gwarantem pełnego bezpieczeństwa ruchu drogowego ani okolicznością wyłączającą stosowanie § 77, § 78 i § 113 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., zgodnie z którymi zjazd publiczny nie może być zlokalizowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a za takie uważa się m.in. obszar oddziaływania skrzyżowania. Wskazano, że zarzut o znacznych odległościach od istniejących skrzyżowań drogi wojewódzkiej z innymi drogami jest nieprawdziwy, albowiem działka nr [...], na terenie której planowana jest zabudowa handlowo-usługowa zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania trzech dróg publicznych, tj. drogi wojewódzkiej nr [...] klasy Z, oraz dróg gminnych: nr [...] ul. [...] (droga do miejscowości B. o nawierzchni twardej bitumicznej) oraz ul. S. (droga klasy D o nawierzchni gruntowej). Zatem przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest bezpośrednio przy skrzyżowaniu 4-wlotowym drogi nr [...] z dwoma drogami gminnymi publicznymi, a skrzyżowanie jest oznakowane znakami drogowymi A-6b i A-6c "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną".

Zaznaczono, że w przypadku działki przylegającej do dwóch dróg klasy Z i D, zasadą jest planowanie zjazdu z drogi klasy D dojazdowej, a dopiero w przypadku, gdy nie ma sieci dróg dojazdowych lub wewnętrznych do nieruchomości można planować zjazd z drogi klasy Z, o ile spełnione są pozostałe warunki określone w § 77-78 i § 113.

Kolegium wskazało, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zarządca drogi, z uwagi na brak spełnienia wymogów wynikających z zasad zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz przepisów techniczno-budowlanych dotyczących tworzenia nowego bezpośredniego zjazdu z działki, może odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie drogi wojewódzkiej.

"A" S.A. zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] z dnia 28 września 2017 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.o.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą w zakresie dostępu do drogi publicznej i wskazanie, iż obsługa komunikacyjna zabudowy handlowo-usługowej powinna być zaplanowana poprzez zjazd na drogę gminną klasy D, pomimo tego, że zjazd ten stwarza zagrożenie dla ruchu drogowego (Raport Audytu BRD), a nadto droga gminna nie przewiduje ruchu pojazdów ciężarowych;

- § 9, § 77, § 78, § 103 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zjazd publiczny winien być zaplanowany z drogi gminnej klasy D pomimo, iż zjazd ten stwarza zagrożenie w ruchu drogowym (Raport Audytu BRD), a nadto droga gminna klasy D nie przewiduje ruchu pojazdów ciężarowych.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- nie zastosowanie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne w zakresie odmowy uzgodnienia zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę [...] i wskazania, że zjazd powinien zostać usytuowany na drodze gminnej ul. [...].

- błędne zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu przyczyn odmowy mocy dowodowej Raportowi Audytu BRD wykonanemu dla planowanej przez skarżącą inwestycji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w Raporcie Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 24 lipca 2017 r. (nr [...]) audytorzy uznali, że wlot ul. [...] do drogi wojewódzkiej nr [...] z uwagi na poważne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego kwalifikuje się do natychmiastowego zamknięcia. Dalej biorąc pod uwagę zalecenie nr 6 na str. 22 raportu rekomendują wybudowanie wjazdu w miejscu określonym w projekcie skarżącej, tj. bezpośrednio łączącym działkę nr [...] z drogą woj. nr [...]. Audytorzy pozytywnie ocenili projekt zagospodarowania terenu przedstawiony przez skarżącą.

Nadto wniosek skarżącej w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] dla projektowanego obiektu handlowo-usługowego na działce nr [...] został rozpatrzony negatywnie decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 13 lutego 2018 r. (nr [...]), zgodnie z którą taki dojazd do planowanej inwestycji nie jest możliwy, gdyż Gmina planuje inwestycję: "przebudowa drogi gminnej w P.", a zgodnie z decyzją Starosty o zezwalającą na realizację inwestycji drogowej po drodze gminnej - ul. [...] - nie jest przewidziany ruch pojazdów ciężarowych. Biorąc pod uwagę powyższe pomimo, że nieruchomość skarżącej jest usytuowana przy dwóch drogach publicznych, to organy I i II instancji odmówiły uzgodnienia w zakresie dostępu do drogi publicznej projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą.

W niniejszym postępowaniu organy nie przeprowadziły wnikliwej analizy materiału dowodowego a skarżąca otrzymała sprzeczne komunikaty ze strony organów administracji. Organ odmówił uzgodnienia zaplanowanego zjazdu i wskazał, iż obsługę komunikacyjną budynku handlowo-usługowego należy przeprowadzić poprzez zjazd na drogę gminną, a tymczasem Raport Audytu BRD określa ten zjazd jako niebezpieczny dla ruchu drogowego, nadto na tej drodze brak jest możliwości ruchu pojazdów ciężarowych. Jak wynika z doświadczeń skarżącej, jako inwestora posiadającego kilkaset marketów tego typu, ilość pojazdów wjeżdżających na i z przedmiotowej nieruchomości będzie oscylowała w granicach 100-200 sztuk dziennie, z czego znaczną część tych pojazdów stanowić będą pojazdy poruszające się dotychczas po tej drodze wojewódzkiej i tym samym inwestycja nie stanowi generatora ruchu. W ocenie skarżącej organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych nie stosując przy tym żadnych regulacji prawnych. Tymczasem zadaniem organów administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mające na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz szukanie zadowalających strony postępowania rozwiązań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Województwa odmawiające uzgodnienia - w zakresie dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...] (drogi klasy Z) - projektu decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą (w tym miejscami parkingowymi oraz billboardem reklamowym), na działce nr [...] oraz budowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], tj. działki o nr [...] na działkę o nr [...], obręb ewidencyjny P., gmina P., na wniosek inwestora, którym jest skarżąca.

Podstawę prawną wydania zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.") oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 - zwanego dalej "rozporządzeniem").

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych.

Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a"), o czym stanowi art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Dotyczą one oceny zgodności "przygotowywanej" decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. W tej sytuacji organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia a organem tym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest niezgodny z wyraźnym, zidentyfikowanym i wskazanym przepisem prawa.

Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez skarżącą inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...], którym jest Zarząd Województwa (z upoważnienia którego orzekał Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich [...]) z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego drogi nr [...]. Wskazany organ współdziałający, na etapie postępowania uzgadniającego, miał zatem wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

W projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, który został przedłożony do uzgodnienia zarządcy drogi, w odniesieniu do ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 6), wskazano m.in.: w punkcie 6.1 - "Dojazd i dojście do drogi wojewódzkiej nr [...] – działki nr [...], obręb ew. P.", a w punkcie 6.2 - "Do terenu inwestycji oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd, zgodnie z § 14 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422)". W tym stanie rzeczy Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich otrzymując do uzgodnienia projekt decyzji o wskazanej treści, w zakresie posiadanych kompetencji, a wynikających z ustawy o drogach publicznych, był zobowiązany wypowiedzieć się w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który - zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. - jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 693/17, LEX nr 2389907).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy o nr [...] przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]), sklasyfikowanej jako droga zbiorcza Z. Planowane zagospodarowanie działki nr [...] poprzez budowę budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, obejmującą także budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], jest niewątpliwie okolicznością, która wypełnia hipotezę art. 35 ust. 3 u.d.p., i wymaga uzgodnienia włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania.

W tych okolicznościach zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy inwestycja na działce nr [...], w kształcie przewidzianym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych, a w tym zakresie organ winien był odwołać się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie

W § 9 ust. 1 rozporządzenia prawodawca – mając na celu zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego - określił warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach. W punkcie 5 powołanego przepisu wskazano, że droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Z powołanego przepisu wynika zatem, po pierwsze, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a po drugie, że już z samej (wymienionej w tym przepisie) klasy drogi wynikają określone konsekwencje w zakresie ustaleń co do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze. Innymi słowy, przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Przyjmowany prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy może więc stanowić uzasadnioną podstawę do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu czy też – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - odmowy zaakceptowania przez zarządcę drogi projektu decyzji planistycznej w zakresie planowanego zjazdu, jeżeli realizacja takiego przedsięwzięcia wiązałaby się ze zwiększeniem zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w szczególności naruszałaby określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia ustalenia co do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadzone dla określonej kategorii dróg.

Powyższą konstatację potwierdzają także dalsze przepisy rozporządzenia, regulujące szczegółowo problematykę zjazdów. Stosownie bowiem do § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Z kolei w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Jak wynika z treści zaskarżonych postanowień organów obu instancji zasadnicze znaczenie dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] obr. ewid. P., gm. P., w zakresie dostępu do drogi wojewódzkiej nr [...] (tj. działki nr [...]) poprzez budowę zjazdu z ww. drogi wojewódzkiej na działkę nr [...], miały względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności nie sprostanie wymogom określonym w § 9 ust. 1 pkt 5 oraz § 77, § 78 i § 113 ust. 7 rozporządzenia. Organy zwróciły przede wszystkim uwagę na to, że zjazd publiczny nie może być zlokalizowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a za takie uważa się m.in. obszar oddziaływania skrzyżowania. Wskazano, że działka nr [...], na terenie której planowana jest zabudowa handlowo-usługowa, zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania trzech dróg publicznych, tj. drogi wojewódzkiej nr [...] klasy Z, oraz dróg gminnych: nr [...] ul. [...] (droga do miejscowości B. o nawierzchni twardej bitumicznej) oraz ul. [...] (droga klasy D o nawierzchni gruntowej). Wynika z tego, że przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest bezpośrednio przy skrzyżowaniu 4-wlotowym drogi nr [...] z dwoma drogami gminnymi publicznymi, a skrzyżowanie jest oznakowane znakami drogowymi A-6b i A-6c "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną".

Przywołana przez organy okoliczność w sposób oczywisty wskazuje na brak wypełnienia wymogów prawnych dla projektowanego zjazdu, wynikających z § 9 ust. 1 pkt 5 oraz § 77, § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, dlatego - w ocenie Sądu - organy słusznie przyjęły, że lokalizacja planowanego zjazdu stoi w sprzeczności z treścią powołanych powyżej przepisów. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż w § 113 ust. 7 rozporządzenia wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 89/10, LEX nr 745360). Z tego względu przyjąć należy, że - w świetle okoliczności sprawy – dla rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia projektowanego w decyzji planistycznej zjazdu (dojazdu) z drogi wojewódzkiej na teren planowanej inwestycji, nie było wymagane podjęcie ustaleń w zakresie stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym jakie powodowałaby lokalizacja planowanego zjazdu. Oczywistym jest, na co organ odwoławczy zwrócił zresztą uwagę, że realizacja planowanego obiektu handlowego na działce [...] doprowadzi do zmiany warunków ruchu, albowiem spowoduje zwiększenie ruchu pieszego na chodniku biegnącym po przeciwległej stronie oraz przechodzenie pieszych przez jezdnię drogi nr [...] w kierunku sklepu, a także spowoduje również ruch pojazdów z kierunku części zabudowanej miejscowości P. i skrzyżowania drogi nr [...] z tą drogą.

W okolicznościach sprawy należy także zwrócić uwagę na to, że brak uzasadnienia dla utworzenia nowego, bezpośredniego zjazdu z działki o nr [...] na drogę wojewódzką organy dostrzegły także z uwagi na możliwość przeprowadzenia obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy handlowo-usługowej poprzez zaplanowanie zjazdu na drogę gminną (czyli drogę niższej klasy niż wojewódzka), tj. ul. [...]. Przyjąć należy, że przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, choć nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z drogi klasy Z, to jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstotliwości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazdy do takich dróg z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji zatem, gdy istnieją warunki pozwalające na zapewnienie takiego dojazdu poprzez drogę o niższej klasie, mając na uwadze bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej bezpośrednio na nieruchomość przyległą do tej drogi za wyłączoną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 479/11, LEX nr 1153106).

Taka możliwość – na co wskazały organy a strona skarżąca tego skutecznie nie zakwestionowała – w istocie istnieje poprzez dostęp do inwestowanej działki z drogi klasy D (ul. [...]). Wyjaśnić w tym miejscu należy – w odniesieniu do treści skargi – że na ocenę legalności zaskarżonych postanowień nie może mieć znaczenia obowiązujący na ul. [...] zakaz ruchu pojazdów ciężarowych ani też wydanie przez Wójta Gminy decyzji z dnia 13 lutego 2018 r. o odmowie udzielenia skarżącej Spółce zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej (działka nr [...] – ul. [...]) dla projektowanego obiektu handlowo-usługowego na działce nr [...] w miejscowości P. Po pierwsze, ww. decyzja została wydana już po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia wskazanego projektu decyzji planistycznej (które zostało zakończone ostatecznym postanowieniem SKO z dnia 18 stycznia 2018 r.), tak więc konsekwencje prawne wypływające z tej decyzji nie mogły być znane, a w konsekwencji poddane ocenie i ustosunkowaniu się, przez organy administracji orzekające w tej sprawie. Po wtóre, w ocenie Sądu, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że na istniejącej drodze niższej klasy ("D"), z której możliwe jest zapewnienie dostępu do inwestowanej działki, nie przewidziano ruchu pojazdów ciężarowych, nie może mieć wystarczającego i przeważającego znaczenia dla oceny rozpoznawanej w tym postępowaniu (incydentalnym) sprawy. Jakkolwiek dostęp do planowanego obiektu handlowo-usługowego przez pojazdy ciężarowe może pozostawać w sferze zainteresowania skarżącej spółki (inwestora), to jednak względy bezpieczeństwa muszą mieć w tym wypadku pierwszeństwo nad – nawet niezaprzeczalnie słusznym – interesem inwestora do "pełnego" dostępu do drogi publicznej.

W odniesieniu natomiast do podnoszonych w skardze zarzutów polegających na nie wskazaniu przyczyn odmowy mocy dowodowej Raportowi Audytu BRD wykonanemu dla planowanej przez skarżącą inwestycji, a w szczególności na nie uwzględnieniu stanowiska audytorów, że zjazd z drogi gminnej klasy D stwarza zagrożenie dla ruchu drogowego (tj. naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), w ocenie Sądu zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. Sąd pragnie podkreślić, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uwzględnienie skargi w przypadku naruszenia przepisów postępowania - innych aniżeli naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - może nastąpić wyłącznie, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż – jakkolwiek organ odwoławczy rzeczywiście nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia wprost do treści załączonego do odwołania "Raportu Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego" – to jednak, w świetle powyższych wyjaśnień, nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik rozstrzyganej sprawy. Co więcej, analiza treści przedmiotowego Raportu prowadzi do wniosku, że jakkolwiek audytorzy stwierdzili – co podkreślała skarżąca - że połączenie drogowe, tj. wlot ul. [...] do drogi wojewódzkiej nr [...], z uwagi na poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w stanie obecnym kwalifikuje się do natychmiastowego zamknięcia (str. 20), to jednak konstatacja ta nie była kategoryczna, skoro – jak to zostało wskazane w dalszej części Raportu - po wykonaniu zasugerowanych działań mających na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na wlocie ul. [...] istnieje możliwy wariant skomunikowania działki inwestycyjnej nr [...] poprzez wybudowanie wjazdu do ul. [...] (Wariant W2 – str. 22).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.