Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 687/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 23a oraz art. 24 ust. 2, art.34 ust.1
journal: Dz.U. 2011 nr 155 poz 924
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych - tekst jednolity
article: art. 149 §1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej Platforma Obywatelska RP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 417/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność partii politycznej Platforma Obywatelska RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 czerwca 2013r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 417/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Platformę Obywatelską RP do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 19 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od partii na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zasądzono zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Platformy Obywatelskiej RP w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (powoływana jako: u.d.i.p.) o udostępnienie wszystkich faktur jakie zostały opłacone przez Platformę Obywatelską RP w miesiącach styczeń i luty 2013 r.

W odpowiedzi na wniosek Skarbnik Platformy Obywatelskiej RP w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja o fakturach opłaconych przez Platformę Obywatelską RP w styczniu i lutym 2013 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a wobec tego wniosek nie może zostać uwzględniony.

Stowarzyszenie [...] skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Platformy Obywatelskiej RP. Partii tej zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Strona skarżąca zakwestionowała stanowisko, zgodnie z którym wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Platforma Obywatelska RP wniosła o umorzenie postępowania sądowego podnosząc, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, o czym poinformowano wnioskodawcę w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r.

Partia argumentowała, iż w związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem zapytania nie sposób jest jednoznacznie określić o udostępnienie jakich danych wnosi [...]. Tymczasem podmiot wskazany w art. 4 u.d.i.p. będzie obowiązany do udostępnienia posiadanych przez siebie informacji pod warunkiem, że dane te stanowią informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy.

Zdaniem strony, koszty usług i towarów ponoszone przez partię polityczną i sfinansowane w całości ze środków własnych tej partii w nie są "sprawą publiczną". Partia powołała się dodatkowo na treść art. 6 ust. 5 u.d.i.p. wskazując, iż wśród podmiotów dysponujących majątkiem publicznym wymienionych w tym przepisie nie figurują partie polityczne.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny podniesiono, że spośród informacji dotyczących podmiotów innych, niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie natomiast, w jakim wspomniane podmioty m.in. partie polityczne nie dysponują majątkiem państwowym bądź komunalnym, podejmowane przez nie działania nie stanowią "spraw publicznych".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Motywując swoje stanowisko Sąd ten wskazał, iż stosownie do art. 4 ust.2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne. Partia Platforma Obywatelska RP jest więc podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia - będącej w jej posiadaniu - informacji publicznej.

Zasadnicze znaczenie dla wydanego przez WSA rozstrzygnięcia, miała wobec tego odpowiedź na pytanie, czy żądana informacja w postaci wszystkich faktur, które zostały opłacone przez partię w miesiącach styczeń i luty 2013 r. stanowi informację publiczną.

Sąd I instancji zauważył, że art. 1 u.d.i.p. wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Art. 6 u.d.i.p. wymienia natomiast niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. W art. 6 ust. 1 wymienione zostały jedynie przykładowe rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

W ocenie WSA, nie budzi wątpliwości, że Platforma Obywatelska RP spełnia funkcje publiczne. Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych -Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 (powoływana jako: u.p.p.), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Sąd podkreślił przy tym, że Platforma Obywatelska RP jest partią parlamentarną uczestniczącą w sprawowaniu władzy w Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że z uwagi na osiągnięte wyniki wyborcze w roku 2011 ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu 2011-2015 subwencji z budżetu państwa na działalność statutową (art. 28 ust. 1 u.p.p.).

Następnie Sąd wskazał na art. 23a u.p.p., zgodnie z którym źródła finansowania partii politycznych są jawne, a także na art. 24 ust. 1 i ust. 2 u.p.p., stanowiący, iż majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji. Majątek ten może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Z powołanych przepisów WSA wywiódł, że partia polityczna nie może dysponować swoim majątkiem dowolnie, niezależnie od źródeł jego pochodzenia, lecz tylko na cele określone w ustawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, iż żądana przez wnioskodawcę informacja w postaci faktur opłaconych przez Platformę Obywatelską RP w miesiącach styczeń i luty 2013 r. spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem sposobu dysponowania majątkiem przez partię polityczną wykonującą funkcje publiczne.

Skoro więc partia dysponuje żądaną informacją, a informacja ta stanowi informację publiczną, to powinna - zdaniem WSA - załatwić wniosek skarżącego stowarzyszenia zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że partia Platforma Obywatelska RP pozostaje w bezczynności.

WSA zaznaczył, że jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej miał wątpliwości co do zakresu żądania objętego wnioskiem to powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie.

Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa gdyż partia w ustawowym 14 dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej partia zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.:

a) art. 1, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez nieprawidłowe uznanie, iż informacje objęte wnioskiem strony spełniają kryteria definicji z art. 1 u.d.i.p. i dotyczą sprawy publicznej oraz nieuwzględnienie zastosowanego przez ustawodawcę rozróżnienia podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 4 u.d.i.p. i zakresu ich ustawowych obowiązków w udostępnianiu informacji publicznej;

b) art. 23a oraz art. 24 ust. 2 u.p.p. poprzez uznanie, iż stanowią one źródło obowiązku ujawniania przez partię polityczną publicznie celu i sposobu dysponowania przez partię jej majątkiem, a także art. 34 ust. 1 u.p.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten statuuje procedurę obligatoryjnego przekazywania informacji do domeny publicznej, co eliminuje możliwość składania w tym zakresie wniosków na gruncie u.d.i.p.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 149 §1 p.p.s.a., pomimo niezbadania przez Sąd I instancji wstępnej przesłanki oceny żądanej informacji jako dotyczącej sprawy publicznej, a nadto poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku strony pomimo, iż w odniesieniu do części wnioskowanej informacji obowiązuje ustawowa procedura jej przekazywania do domeny publicznej, a zatem nie istnieje obowiązek dodatkowego udostępniania jej na wniosek.

Uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej strona wskazała, że Sąd I instancji nie przeprowadził analizy treści wniosku w kontekście definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i obowiązków partii politycznej w tym zakresie, a nadto pominął szczegółową analizę zasad finansowania i funkcjonowania partii politycznych i związanych z nimi obowiązków informacyjnych na gruncie ustawy o partiach politycznych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy zagadnienia objęte wnioskiem strony stanowią informację publiczną. Dopiero pozytywny wynik tego rozważania, daje odpowiedź na pytania, czy w sprawie znajduje zastosowanie u.d.i.p., a jeśli tak, upoważnia sąd administracyjny do oceny, czy w świetle tej ustawy podmiot pozostaje w bezczynności.

Strona podniosła, iż w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie dokonał rzetelnej oceny treści wniosku, a w konsekwencji stwierdzenie bezczynności było przedwczesne i nieuzasadnione.

Autorka skargi kasacyjnej argumentowała, iż o zastosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decydują elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe. Charakter podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. (partie polityczne, związki zawodowe) będących organizacjami lub zrzeszeniami obywatelskimi o celach obejmujących udział w życiu publicznym w zakresie odpowiadającym ustawowej konstrukcji tych organizacji, powoduje, że interpretacja ich obowiązków na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być odmienna od obowiązków np. organów gminy czy państwa. Kluczowa w tym zakresie będzie przedmiotowa ocena merytorycznej treści wniosku, a zatem ścisłe powiązanie żądanych danych ze "sprawą publiczną".

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, status podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., jak i wykładnia systemowa art. 4 u.d.i.p. powodują, że nie należy utożsamiać podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 tego przepisu. Gdyby bowiem ustawodawca uznał, że obowiązki w zakresie udostępniania informacji publicznej tych podmiotów są jednolite, tworzenie dwóch osobnych jednostek redakcyjnych byłoby nieuzasadnione. Podobnie należy oceniać regulację zawartą w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym ustawodawca nie wymienia podmiotów z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Fakt przykładowego charakteru wyliczenia zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. tej oceny nie może podważyć, ponieważ, gdyby ustawodawca chciał wskazać, iż dotyczy on wszystkich adresatów obowiązków wynikających z ustawy, to nie posługiwałby się określeniem "podmioty o których mowa w art. 4 ust. 1" lecz "podmioty, o których mowa w art. 4".

Według stanowiska strony, Sąd I instancji zaniechał analizy w tym zakresie. Ograniczył się do powtórzenia treści przepisów i funkcjonujących w uzasadnieniach publikowanych wyroków interpretacji definicji informacji publicznej odnosząc swoje rozważania do "władz publicznych" czy też "podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej", podczas, gdy żadne z tych określeń nie może być stosowane bezpośrednio do partii politycznych, ani związków zawodowych, które od 1989 r. w Polsce nie stanowią władzy publicznej, nie pełnią samodzielnie funkcji publicznych związanych z wykonywaniem władzy publicznej, nie mają władztwa publicznego wobec obywateli, ani nie realizują żadnych określonych przez ustawodawcę zadań, mają jedynie ustawowe obowiązki.

Strona podniosła, że partie są organizacjami dobrowolnymi, które uczestniczą w życiu publicznym i dążą do zdobycia poparcia pozwalającego ich członkom, czy poplecznikom na sprawowanie funkcji państwowych i w ten sposób wywierają metodami demokratycznymi jedynie wpływ na wykonywanie władzy publicznej (art. 1 ust. 1 u.p.p.). Partia polityczna, w związku z udziałem w życiu publicznym, może posiadać informacje o sprawach publicznych i wówczas jest obowiązana do ich ujawnienia. Nie można jednak z tego obowiązku wywieść tezy, że każda z informacji posiadanych przez partię ma charakter publiczny, albo też, że każda informacja staje się informacją publiczną z chwilą, gdy w jej posiadanie wejdzie partia polityczna.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji okazał się niekonsekwentny przy analizie definicji informacji publicznej w aspekcie podmiotowym. W uzasadnieniu wyroku, Sąd ten podkreślił bowiem element wykonywania funkcji publicznych "w zakresie wykonywania zadań publicznych", w następnym zaś zdaniu stwierdza, iż Platforma Obywatelska RP spełnia funkcje publiczne, pomijając tym razem aspekt wykonywania zadań publicznych.

Według strony, w rozpatrywanej sprawie został również naruszony art. 23a u.p.p. Wbrew stanowisku WSA, przepis ten nie oznacza bowiem pełnej jawności wydatkowania środków przez partie polityczne, a w szczególności "wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania". Podobnych wniosków nie uzasadnia żaden z przepisów powołanej ustawy.

Autorka skargi kasacyjnej argumentowała, iż sposób finansowania partii politycznych w Polsce ma charakter złożony. Źródła majątku partii określa art. 24 ust. 1 u.p.p. Postulat jawności tych źródeł partia realizuje poprzez ujawnianie w Państwowej Komisji Wyborczej corocznego sprawozdania o źródłach pozyskania wszelkich środków finansowych. Pod kątem wydatkowania kontroli podlega natomiast jedynie uzyskiwana przez partię na mocy art. 28 u.p.p. subwencja, przy czym uzyskują ją tylko niektóre partie polityczne. Platforma Obywatelska RP składa coroczną informację w przedmiocie wydatkowania subwencji (art. 34 ust. 1 u.p.p.). W domenie publicznej znajduje się zarówno ta informacja, jak i pełne wyciągi z rachunku bankowego partii w zakresie subkonta, z którego wydatkowana jest subwencja, czyli wszystkie wydatki partii ze środków subwencji. Skoro zatem informacja ta w całości znajduje się w domenie publicznej, brak uzasadnienia dla udostępniania jej na wniosek.

Reasumując tę część wywodów autorka skargi kasacyjnej wskazała, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 23a, art. 24 ust. 2 oraz 34 ust. 1 u.p.p. obejmuje po pierwsze zarzut nieprawidłowego uznania, że skoro art. 23 a u.p.p. statuuje zasadę jawności źródeł finansowania, to z wynika z niego również zasada jawności wydatkowania tych środków, po drugie zarzut nieprawidłowej interpretacji zasady z art. 24 ust. 2 u.p.p., tj. obowiązku wydatkowania finansów partyjnych wyłącznie na cele statutowe bądź charytatywne, jako przesądzającej, że każdy wydatek partii jest sprawą publiczną, po trzecie zarzut pominięcia art. 34 ust. 1 u.p.p., który wskazuje na procedurę ujawniania wydatków z subwencji i przekazywania do domeny publicznej pełnego rejestru operacji wyłącznie w ramach subkonta tej subwencji.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, inną istotną okolicznością pominiętą przez WSA jest podniesiona podczas rozprawy kwestia terminów ujawniania informacji w zakresie wydatkowania środków z subwencji. Partia polityczna jest bowiem zobowiązana złożyć informację do 31 marca kolejnego roku za rok poprzedni. Wobec ustanowienia przez ustawodawcę terminu i trybu przekazywania informacji, organ nie ma obowiązku udostępniania jej na wniosek z wyprzedzeniem wobec terminów ustawowych.

Według stanowiska strony, przedstawiona w skardze kasacyjnej, a także w dotychczasowych pismach strony, analiza wniosku jest próbą jego interpretacji. Trudno bowiem uznać, że informacją publiczną są "faktury opłacone przez partię". Prawdopodobnie stronie skarżącej zależy na uzyskaniu informacji w przedmiocie wydatków partii, a nie treści faktur, które same w sobie, najczęściej, nie są dokumentem wytworzonym przez partię, ani przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Podniesiono również, że we wniosku o udostępnienie informacji nie wskazano, czy chodzi o wydatki z subwencji, czy z innych źródeł. Wzywanie strony do sprecyzowania wniosku było bezcelowe skoro z omówionych względów, wniosek musiał być załatwiony negatywnie.

Dodatkowo strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony posłużył się argumentem, że o udostępnienie informacji zwrócono się do partii parlamentarnej. W ocenie strony, takie ujęcie sprawy narusza art. 4 ust. 2 u.d.i.p., gdyż ustawodawca nie różnicuje obowiązków partii politycznych wynikających z u.d.i.p., w zależności od tego czy są one reprezentowane w parlamencie, czy są partiami tworzącymi rząd, czy będącymi w opozycji, nie uzależnia ich też od źródła pozyskiwania przez partie finansowania.

Strona zwróciła uwagę, iż finansowanie partii politycznych z budżetu nie czyni z partii organów publicznych, lecz jest jedynie wyborem ustawodawcy podyktowanym chęcią uniknięcia zjawiska klientelizmu, jakie mogłoby pojawić się przy samodzielnym poszukiwaniu przez partie źródeł finansowania, a ponadto obwarowane jest określonymi mechanizmami kontroli i sprawozdawczości. Subwencja, co najmniej od chwili przekazania jej beneficjentowi, nie stanowi majątku publicznego ani środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Partia też nie jest zobowiązana do zwrotu subwencji, może jednak utracić prawo do jej uzyskania na przyszłość. Stosowanie w odniesieniu do partii politycznej art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym zwłaszcza pkt 3f i 5 nie znajduje zatem uzasadnienia.

Ponadto strona podkreśliła, iż wniosek o udostępnienie informacji w rozpatrywanej sprawie nie dotyczy źródeł finansowania partii, co stanowi sprawę publiczną w świetle ustawy o partiach politycznych, lecz partyjnych wydatków, które - poza wydatkami z subwencji - nie stanowią sprawy publicznej i nie wiążą się z obszarem jawności działania partii politycznych wskazanych w ustawie o partiach politycznych. Z tego względu jako błędne strona uznała powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 513/13, który dotyczył ujawnienia uchwał ustalających wysokość składki członkowskiej.

W odniesieniu do zarzutu o charakterze procesowym strona argumentowała, iż wskazane naruszenia prawa materialnego skutkowały nieuzasadnionym i niepopartym spójną argumentacją uznaniem przez Sąd I instancji, że wniosek skarżącego dotyczył w całości informacji publicznej i spowodowały zastosowanie art. 149 §1 p.p.s.a. mimo braku ku temu podstaw. Uchybienie to - w ocenie strony – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stowarzyszenie nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie określone w art. 183 §2 p.p.s.a. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania prowadzonego w pierwszej instancji przez WSA w Warszawie. Przeprowadzona kontrola instancyjna polegała zatem na badaniu zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wstępna analiza wykazała, że zarzuty środka odwoławczego koncentrują się w istocie na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Jedyny zarzut o charakterze procesowym polegający na twierdzeniu o naruszeniu art. 149 §1 p.p.s.a., mógł okazać się zasadny wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia pozostałych zarzucanych naruszeń.

Z perspektywy tak postawionych zarzutów w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782), jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazuje się władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Partia polityczna nie została przez ustawodawcę zaliczona do żadnej z tych kategorii podmiotów. Na gruncie powołanej ustawy, partia traktowana jest jako podmiot specyficzny, ale również na niej spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

Regulacja ta, w zestawieniu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., prowadzi do stwierdzenia, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej ale to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informacje publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 59/14 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dalej: CBOSA) przesądził i nadal wskazuje, że rozpatrując skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej Sąd powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy sprawa dotyczy informacji publicznej, a w razie przesądzenia tej kwestii ustalić, czy adresat wniosku, zobowiązany do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p. pozostawał bezczynny. Przy tym załatwienie sprawy w formie pisma możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź ma w niej zastosowanie lex specialis wyłączający stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął za punkt wyjścia, treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. Przepis ten wyraża ogólną zasadę jawności informacji o sprawach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko, że art. 6 u.d.i.p., jak wynika z użycia zwrotu "w szczególności", wymienia tylko przykładowe kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Z przepisu tego nie można zatem wywodzić ograniczeń wobec zasady wyrażonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Na pewną próbę wyłączenia z pojęcia informacji publicznej określonych informacji wskazywać może ewentualnie sformułowanie zawarte w pkt 5 lit. e u.d.i.p., gdzie ustawodawca wskazując na obowiązek udostępniania informacji o majątku publicznym w odniesieniu do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazał, że chodzi o majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, pożytki z tego majątku i jego obciążenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie mieści się jednak w granicach rozpatrywanej sprawy, w której kontrola sądowa inicjowana była w związku z wniesieniem skargi na bezczynność partii politycznej, a nie jednego z podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Mając na uwadze wskazane kwestie, w obecnym stanie prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do generalnego wyłączenia z pojęcia informacji publicznej informacji o wydatkowaniu środków publicznych w odniesieniu do partii politycznych.

Odnośnie do wątpliwości strony wnoszącej skargę kasacyjną dotyczących sposobu sformułowania objętego wnioskiem żądania poprzez wskazanie w nim nośników informacji tj. faktur, zauważyć dodatkowo należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma bowiem to, czy dokument zawiera informację publiczną. Obowiązek udostępnienia takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej spoczywa na każdym spośród podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak już wspomniano, partie polityczne, a także organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) stanowią osobną kategorię podmiotów obowiązanych, zdefiniowaną w art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafne przyjmuje rozumowanie strony skarżącej kasacyjnie, iż racjonalny ustawodawca wprowadzając rozróżnienie podmiotów w ramach omawianej regulacji musiał mieć ku temu określony powód. Z omówionych już względów, za zbyt daleko idące Sąd ten uważa jednak twierdzenie, że zastosowane rozwiązanie legislacyjne w zestawieniu z art. 6 u.d.i.p., powoduje że partie polityczne w innym, niż podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zakresie są zobowiązane do udostępniania informacji o swojej działalności, na zasadach przewidzianych w powoływanej ustawie.

Analizując sens rozróżnienia przez racjonalnego ustawodawcę podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zauważyć należy, że w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazane zostały różne podmioty mogące pełnić funkcje publiczne w rozumieniu ustrojowym bądź jedynie funkcjonalnym. Tam jednak tylko, gdzie występują podmioty prywatne (pkt 5) wprowadzone zostało ograniczenie obowiązków wynikających z ustawy wyłącznie do zakresu związanego z pełnieniem określonych funkcji - wykonywaniem zadań publicznych lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

W przypadku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., w tym partii politycznych, ustawodawca nie przewidział wprost takiego ograniczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec takiego brzmienia regulacji należy więc przyjąć, że obowiązki wynikające z ustawy aktualizują się w odniesieniu do każdej posiadanej przez partię informacji o znaczeniu publicznym.

Z omówionych powodów powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej okazał się nieuzasadniony.

Przechodząc do oceny zaskarżonego wyroku z perspektywy zarzucanych naruszeń przepisów ustawy o partiach politycznych Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż nie zasługuje na aprobatę stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, która wywodzi, że skoro w art. 23a u.p.p. ustawodawca ustanowił zasadę jawności źródeł finansowania partii politycznych, to w odniesieniu do działalności partii politycznej tylko informacje w tym zakresie stanowią informację publiczną.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem strony, że nakładając na partie obowiązek sporządzania informacji rocznej o otrzymanej subwencji oraz poniesionych z subwencji wydatkach w art. 34 ust. 1 u.p.p. ustawodawca wyłączył możliwość uzyskania tych, i wszelkich innych informacji na temat działalności partii politycznych w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny. Ponadto, tam, gdzie ustawa nie reguluje w specjalny sposób kwestii udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn., akt I OPS 8/13 (dostępna w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W jej uzasadnieniu podkreślano zatem, że ustawa ta "ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP (...). W ustawie tej dopisuje się podstawową normę, zasadę domniemania jawności przywracając dla potrzeb wykładni właściwe proporcje pomiędzy jawnością i jej wyłączeniem w obszarze informacji publicznej."

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale zwrócił uwagę, że: "założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., według którego jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.

W konsekwencji istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie /J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65/.

Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zwężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae /por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 253 i n./. Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie."

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, iż: "w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Stąd wskazywano, że żądane dane, nie spełniające przesłanek określonych w art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości /Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.,/, udzielane winny być na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej /wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11/. Analogicznie na tle art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych /t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm./ wskazywano, że nie wynika z niego, że jawne są tylko umowy, dotyczy to także dostępu do innych dokumentów posiadających walor informacji publicznej /wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, czy wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11/. Wskazywano też, że przepis ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, zgodnie z którym Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, stanowi co prawda regulację szczególną w stosunku do ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewiduje bowiem dodatkowy, urzędowy sposób upublicznienia niektórych informacji publicznych, nie wyłącza on jednak prawa do uzyskiwania informacji publicznych w tym, ani w szerszym zakresie przez inne podmioty na wniosek/ wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12/."

Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. stwierdził, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Argumentacja powołana w motywach uchwały znajduje odniesienie do okoliczności rozpatrywanej sprawy. W szczególności aktualne na gruncie tej sprawy jest twierdzenie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art.1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy.

Regulacji takiej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie - nie zawierają przepisy ustawy o partiach politycznych. Obowiązek przygotowania, a następnie przedstawienia Państwowej Komisji Wyborczej informacji, o którym mowa w art. 34 ust. 1 i 2 u.p.p., wiążący się z obowiązkiem Komisji ogłoszenia tej informacji w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 34 ust. 5 u.p.p.) nie wyłącza trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji na temat wydatków z subwencji, ponoszonych przez partie polityczne.

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie podziela również zaprezentowany w motywach powołanej uchwały pogląd zgodnie z którym, jeśli dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

W tym kontekście podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż art. 34 u.p.p. przewiduje dodatkowy sposób publicznego udostępnienia informacji i nie zawiera wyłączenia u.d.i.p. Zawarta w powołanym przepisie regulacja stanowi wzmocnienie zasady jawności w odniesieniu do źródeł finansowania partii politycznych, tym samym nie może być rozumiana jako podstawa utajnienia jakiejkolwiek informacji ze względu na ochronę tajemnicy.

Ponadto, zauważyć należy, że określona w powołanym przepisie ustawowa procedura przekazywania do domeny publicznej dotyczy tylko części żądanej informacji tj. jedynie wydatków z subwencji i w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, nie wyklucza udostępnienia pozostałej części, bądź wcześniejszego przedstawienia takiej informacji na wniosek.

Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p.

Fakt, że majątek partii politycznej może pochodzić z różnych, określonych w art. 24 ust. 1 u.p.p. źródeł - zarówno publicznych, jak i prywatnych nie oznacza, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.p.p. majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Podstawowym celem każdej partii politycznej jest natomiast udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (zob.: art.11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.p.p.). Niezależnie zatem od źródła pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na cele partii (publicznych, czy prywatnych), sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną.

Poprawność tego kierunku myślenia znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach zbiórek publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 498), w której ustawodawca nałożył na organizatora zbiórki publicznoprawny obowiązek zgłoszenia zbiórki publicznej, a także złożenia sprawozdań ze zbiórki oraz ze sposobu rozdysponowania zebranych ofiar. Pamiętając, że regulacja ta nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie warto jednak odnotować, iż świadczy ona o uznaniu przez ustawodawcę standardów jawności nie tylko w odniesieniu do środków publicznych.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, jako trafną uznać należy argumentację Sądu I instancji związaną z odwołaniem się do zasady jawności finansowania partii politycznej, mimo, że dotyczy ona bezpośrednio źródeł pochodzenia majątku partii. Fakt, że ustawodawca dostrzegając ustrojowe i społeczne znaczenie jawności finansowania partii politycznej w demokratycznym państwie prawa, przyjął ją jako zasadę i uznał za stosowane wyrażenie jej wprost zarówno w Konstytucji RP (art. 11 ust. 2), jak i w ustawie o partiach politycznych, przemawia za tym, że informacja o wydatkowaniu środków finansowych przez partię jest również z tego punktu widzenia bardzo istotna.

Poszerzając tę argumentację zaznaczyć dodatkowo należy, iż w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 (OTK-A 2012/7/82, Dz.U.2012/849) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje.

W rozpatrywanej sprawie, partia będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej nie zareagowała na wniosek Stowarzyszenia w sposób właściwy, co skutkowało stwierdzeniem, że pozostaje w bezczynności.

Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej partia powinna udostępnić żądaną przez wnioskodawców informację lub działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej zostały określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stwierdzenie, że dana informacja mieści się w katalogu informacji ustawowo chronionych skutkować będzie odmową jej udostępnienia. Taka odmowa powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

Jak wcześniej wspomniano, zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem. Wobec tego na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania (w uzasadnieniu decyzji odmawiającej) przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. NSA podkreśla, że w niniejszym postępowaniu nie przesądzono, czy żądana informacja ma być udostępniona w formie wskazanej przez skarżących we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie uznano, że sprawa nie została zakończona w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był zgodny z prawem. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustaw o dostępie do informacji publicznej i o partiach politycznych były nieuzasadnione, a w związku z tym również zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a, okazał się chybiony.

Stąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.