Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 165/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 5, par. 9.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. Inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 czerwca 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 marca 2015 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie warsztatu samochodowego na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktyczny i prawnym:

Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2012 r. L. P. wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy warsztatu samochodowego, która została już wykonana bez pozwolenia na budowę, na terenie działki nr a. Decyzjami z dnia 12 kwietnia 2013 r., 21 stycznia 2014 r. i 24 września 2014 r. Prezydent Miasta Opola odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe decyzje zostały uchylone przez SKO w Opolu, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 2 marca 2015 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie warsztatu samochodowego na terenie działki nr a k.m. [...], obręb [...], przy ulicy [...] w [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. - obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego, organ powołując się na przepis art. 61 ustawy wskazał, iż planowana inwestycja położona jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy dokonał ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadniał, że uwzględniając przepis § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przyjął do analizy nie 3-krotność frontu działki, tj. 3x17 m, ale większy obszar, z uwagi na wskazania SKO w Opolu oraz zakres i rodzaj inwestycji (rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego), tj. pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...]. W tym zakresie argumentował, że obszar ten stanowi pewną całość urbanistyczną i pozwala na przeanalizowanie zasad i sposobu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Objęty analizą kwartał ulic jest charakterystycznie zabudowany dla tego rejonu miasta [...], stanowi część tzw. Dzielnicy [...] miasta [...] zabudowanej budynkami jednorodzinnymi z nielicznymi towarzyszącymi usługami. Na terenie objętym analizą zlokalizowana jest głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W granicach analizy zlokalizowane są usługi uzupełniające zabudowę mieszkaniową, a to [...] i [...] w parterze budynków nr [...]-[...] przy ul. [...] oraz inne obiekty usługowe niezwiązane z funkcją mieszkaniową, tj. Firma A ([...]) przy ul. [...] nr [...], [...] - przy ul. [...] nr [...], [...] - przy ul. [...] nr [...]. Organ podał nadto, że na terenie objętym wnioskiem, tj. na działce nr a, znajduje się budynek mieszkalny, wiata oraz budynek warsztatu samochodowego, którego samowolnie wykonana rozbudowa jest przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Budynki mieszkalne w analizowanym obszarze nie przekraczają dwóch kondygnacji naziemnych z poddaszem użytkowym i pokryte są stromymi dachami wielospadowymi, natomiast wolnostojące obiekty usługowe są parterowe (dawne budynki gospodarcze i garaże) i pokryte są dachami płaskimi lub wielospadowymi. Obszar poddany analizie jest w dużej części wolny od zabudowy i zajmowany przez ogrody towarzyszące tej zabudowie. Wskazał organ, że na północ od ul. [...] w niewielkiej części ww. obszar obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i stąd też ze względu na jego niewielki obszar oraz odmienny rodzaj zabudowy nie przeprowadzono na tej części terenu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadniał, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie warsztatu samochodowego na działce nr a oraz, iż najbliższe sąsiedztwo dla tej rozbudowy stanowić będą budynki mieszkalne jednorodzinne. W kwartale ulic objętych analizą budynki mieszkalne usytuowane są w sposób uporządkowany wzdłuż jednolitej pierwszej linii zabudowy od ulic, natomiast w sposób różnorodny usytuowane są nieliczne obiekty niemieszkalne typu garaże, obiekty gospodarcze, usługowe, a tereny wolne od zabudowy w większości użytkowane są jako ogrody. Zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w pierwszej linii zabudowy od ul. [...] usytuowana jest w odległości 11 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, od ul. [...] i ul. [...] - w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Linia zabudowy dla obiektów mieszkalnych jest obowiązującą linią zabudowy. Natomiast obiekty niemieszkalne usytuowane są w głębi działek w sposób nieuporządkowany. Dostrzegł organ, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek budowlanych w analizowanym obszarze jest zróżnicowany i kształtuje się na poziomie od 9% - 32% (na działce wnioskodawcy), średnio wynosi 15%. Uznał organ, że uwzględniając wymagania § 5 ust. 1 rozporządzenia należałoby przyjąć wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz istniejącej w stosunku do powierzchni działki - do 15%. Działka nr a objęta wnioskiem posiada wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 32%, natomiast w całym obszarze analizowanym największy taki wskaźnik wynosi 22%. Zdaniem organu, w tym stanie faktycznym już istniejące obiekty na działce, tj. budynek mieszkalny i istniejący warsztat znacznie przekraczają parametr zabudowy. Zauważył przy tym organ, że do powierzchni zabudowy działki wnioskodawcy nie wliczano istniejącej wiaty. Organ uznał, że wnioskowana rozbudowa warsztatu spowoduje dalszy wzrost wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który wyniesie 34%, a więc ponad dwukrotnie przekroczony średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynoszący 15%. Organ dokonał również analizy i oceny spełnienia przez inwestycję § 4 ust. 1 i ust. 4, § 6 rozporządzenia i podał, że dla projektowanej rozbudowy warsztatu nie ustalono linii zabudowy wobec usytuowania przedsięwzięcia w głębi działki za istniejącym budynkiem mieszkalnym, szerokość elewacji frontowej (wjazd do warsztatu od strony ul. [...]) istniejącego budynku warsztatu (rozbudowanego samowolnie) ustalono na 10 m, gdyż szerokości elewacji frontowych dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od 10 m - do 24 m, przy średniej szerokości elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych w analizowanym obszarze wynoszącej 12 m oraz średniej szerokości elewacji frontowej dla tych budynków niemieszkalnych wynoszącej ok. 5 m oraz przy szerokości elewacji frontowych dla budynków niemieszkalnych położonych w głębi działek w obszarze analizy wynoszącej od 3 m do 10 m. Wskazał organ nadto, że w analizowanym obszarze budynki niemieszkalne zlokalizowane w głębi działek są parterowe. Wysokość ich górnej krawędzi elewacji frontowej dla obiektów z dachami płaskimi wynosi ok. 4,0 m i ok. 6,0 m (do kalenicy) dla obiektów z dachami stromymi. Rozbudowa istniejącego warsztatu zlokalizowana jest za istniejącym budynkiem mieszkalnym w głębi działki, w drugiej linii zabudowy i z tego względu, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalono, że wysokość rozbudowy warsztatu nie powinna przekraczać wysokości istniejącego warsztatu. Zgodnie zaś z § 8 rozporządzenia ustalono dach jednospadowy zgodnie z wnioskiem. Uzasadniał dalej organ, że przeprowadzona analiza wykazała, że teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia jednego z warunków określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie odnaleziono w analizowanym obszarze działki budowlanej zabudowanej budynkami mieszkalnymi i niemieszkalnymi o wskaźniku powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki 34%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 15%. Biorąc po uwagę § 5 ust 2 rozporządzenia organ nie ustalił innego niż średni wskaźnika powierzchni zabudowy, gdyż istniejący na wnioskowanej działce jest już i tak ponad dwukrotnie większy niż średni. Ponadto, w ocenie organu, lokalizowanie warsztatów w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jest niezgodne z zasadami urbanistycznymi. W sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się usługi uzupełniające i nieuciążliwe np. sklepy, usługi fryzjerskie, biura i takie obiekty znajdują się w obszarze analizowanym. Usługi zaś uciążliwe, do których zalicza się warsztaty samochodowe, nie powinny być lokalizowane w sąsiedztwie mieszkań. Stwierdził również organ, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione - teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w przyległym pasie drogowym biegną sieć wodno-kanalizacyjna i energetyczna; teren inwestycji nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Dodał organ, że z dokumentów wynika, iż funkcja warsztatu jest uciążliwa i koliduje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, o czym świadczą liczne protesty sąsiadów reagujących na każde zawiadomienie organu o toczącym się postępowaniu i dokumentujących obszernie uciążliwość warsztatu (dokumenty w aktach sprawy). W sprawie zatem nie znajduje zastosowanie przepis o zasadzie wolności zagospodarowania terenu zawarty w art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy, na który powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 18 grudnia 2014 r. Zauważył jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 października 2013 r. oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu samochodowego przez ograniczenie zakresu usług do napraw samochodowych instalacji elektrycznych oraz wymiany i regeneracji akumulatorów. Powyższy wyrok jest istotny, gdyż dotyczy istniejącego warsztatu, który samowolnie został rozbudowany, a dla której to rozbudowy jest prowadzone niniejsze postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podzielił pogląd organu I instancji oraz organu II instancji i utrzymując nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spornego warsztatu czyli z obecnego warsztatu mechaniki pojazdowej (serwisowanie i bieżące naprawy pojazdów samochodowych, wymiana opon) na poprzednio funkcjonujący zakład napraw samochodowych instalacji elektrycznych, wymiany i regeneracji akumulatorów oraz uznał, że przedmiotowy warsztat stwarza uciążliwość dla terenów sąsiednich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uwzględniając powyższe organ podał, że w sprawie nie spełniono warunku wynikającego z przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L. P. zarzucając decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji uznanie, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy; art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 107 § 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez niedoręczenie części tekstowej oraz graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy o zagospodarowania terenu podczas gdy stanowi ona integralną część wydanej decyzji. Wskazując na powyższe odwołujący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego, podniósł, że nie sposób zgodzić się z organem, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ uprawniony jest do badania innych przesłanek niż wynikające z treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które jak twierdzi, poza wymogiem zachowania kontynuacji funkcji zostały spełnione. W przepisach odrębnych brak jest wymogu przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko, która to ocena wskazywałby na ewentualną uciążliwość prowadzonej działalności, a powoływane przez organ twierdzenia uczestników postępowania o rzekomej uciążliwości nie są poparte żadnymi dowodami. Stwierdził też, że wbrew twierdzeniom organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 28 października 2013 r. w żaden sposób nie przesądził o uciążliwości prowadzonego przez skarżącego warsztatu, a tym samym stanowisko organu wskazujące, że zasada wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, jest bezpodstawne. Podniósł, że organ pierwszej instancji poprzestał na przytoczeniu ustaleń dokonanych w analizie, bez jej oceny jako materiału dowodowego w sprawie, co w sposób jednoznaczny świadczy o naruszeniu art. 80 K.p.a. Nadto, zdaniem odwołującego, organ nie wskazał w treści decyzji dokładnych granic obszaru, w którym przeprowadzono analizę oraz odstąpił, wbrew wytycznym SKO w Opolu, od zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślił odwołujący, że z analizy organu wynika, iż wskaźnik zabudowy dla działki nr a wynosi 32%, zaś po przeprowadzeniu inwestycji wzrósłby jedynie o 2 %, a tym samym stan zabudowania działki ulegnie jedynie minimalnemu zwiększeniu w stosunku do istniejącego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodził, że w pojęciu "działki sąsiedniej" przeważa szerokie rozumienie, co ma prowadzić w istocie do konieczności podejmowania przez organ takich poszukiwań na danym terenie objętym analizą urbanistyczną, które umożliwia uwzględnienie wniosku inwestora. Koniecznym jest także przykładanie należytej uwagi do zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. Rozporządzenie wykonawcze, które nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą, również przewiduje możliwość odmiennego od ustalonego w jego przepisach podejścia w indywidualnych przypadkach. Uzasadniał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż organ zaniechał doręczenia pełnomocnikowi skarżącego mapy zasadniczej z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, natomiast, co należy podkreślić, załączniki te stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia 16 czerwca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz stanowiska prezentowanego przez uczestników postępowania, argumentowało, iż decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Przytaczając przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazało na przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i dokonało powtórnej oceny ich spełnienia w kontekście analizy terenu. Uzasadniało Kolegium, że w przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki wynosi 17 m, nie mniej z uwagi na treść § 3 ust. 2 rozporządzenia urbanista przyjął granicę 51 m, poszerzoną dodatkowo o tereny pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...]. W ten sposób analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie stanowi całość urbanistyczną, której obszar pozwala na przeanalizowanie zasad i sposobu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr a. Podało także, iż na przedmiotowym terenie znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa, na niektórych działach jest to zabudowa mieszkaniowa uzupełniona o funkcję usługową: działka nr b i c ([...] i [...]), działka nr d ( firma usługowa A), działka e ([...]), działka nr f ([...]). Zaakcentowało Kolegium, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wprawdzie wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynosi 15%. Natomiast zabudowa działki nr a wynosi 32%, tj. dwukrotnie przekracza średnią na analizowanym terenie, przy czym urbanista do wyznaczenie wskaźnika nie wziął pod uwagę wiaty znajdującej się na działce. Po wykonaniu rozbudowy wskaźnik wynosić będzie 34% (nie uwzględniając wiaty). Tym samym zabudowa na działce nr a przed rozbudową już w sposób znaczący odbiega powierzchnią zabudowy w stosunku do jej wielkości od znajdujących się na analizowanym obszarze działek (wskaźnik 15%), co w sposób istotny zaburza przyjęty na danym terenie ład przestrzennym i uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, pomimo spełnienia innych przesłanek warunkujących wydanie decyzji. Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu, tj. przyjęcia, iż projektowana rozbudowa doprowadziłaby tylko do "minimalnego zwiększenia w stosunku do istniejącego stanu zabudowania działki", wskazał organ odwoławczy, iż projektowana rozbudowa nie kontynuuje wszystkich parametrów istniejącej zabudowy sąsiedniej i nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego bowiem średni wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze wynosi 15%, a działka o najwyższym parametrze w kolejności, poza działką nr a, ma 22%. Dodał organ odwoławczy, że rozbudowa budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr a, wynikała ze zmiany sposobu jego użytkowania z warsztatu naprawy akumulatorów na warsztat samochodowy i wymagała zainstalowania nowych sprzętów takich jak: podnośniki pneumatyczne, kompresory, urządzenia do naprawy klimatyzacji samochodowych, a ustalenia takie wynikają z decyzji organu nadzoru budowlanego. Tym samym nie sposób uznać, zdaniem Kolegium, iż usługi polegające na serwisowaniu samochodów stanowiły kontynuację funkcji w zakresie usług na obszarze analizowanym, bowiem na tle usług, jakie wykonywane są na tym terenie oraz faktu, iż dominującą zabudową w analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa, usługi w zakresie napraw samochodów mają charakter usług uciążliwych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy projektowana rozbudowa budynku gospodarczego w przedmiotowej sprawie nie spełnia warunku zachowania kontynuacji funkcji. Ustosunkowując się do kwestii braku doręczenia odwołującemu do decyzji części graficznej wskazało Kolegium, że brak ten nie oznacza, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynika sprawy i tym samym zasadnym byłoby jej uchylenie w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Dodał organ odwoławczy, że strony były informowane o możliwości zapoznania się z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pismem z 20 stycznia 2015 r. oraz, że organ pierwszej instancji wskazał w treści decyzji na możliwości zapoznania się z nim w aktach sprawy.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się L. P. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 czerwca 2015 r. zarzucając jej naruszenie: art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu pierwszej instancji; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji uznanie, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy; art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie wydanej decyzji na podstawie gołosłownych twierdzeń T. K. i E. K., a które to stoją w oczywistej sprzeczności z przedłożonymi przez skarżącego opiniami; art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez niedoręczenie części tekstowej oraz graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy stanowi ona integralną część wydanej decyzji. Wskazując na powyższe domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 marca 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu dowodził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy brak jest możliwości badania przez organy uciążliwości planowanej inwestycji oraz przedstawiania oceny oddziaływania na środowisko. Wskazywał skarżący, że ze złożonych opinii wynika, iż nie są przekroczone dopuszczalne wartości emisji zanieczyszczeń, czy hałasu. Nie godził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w obszarze analizowanym nie odnaleziono działki budowlanej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i niemieszkalnym o wskaźniku powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki 34%, jak również, że lokalizowanie warsztatów w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jest niezgodne z zasadami urbanistycznymi. Powtórzył zarzut zawarty w treści odwołania, że organ pierwszej instancji poprzestał na przytoczeniu ustaleń dokonanych w analizie, bez jej oceny jako materiału dowodowego w sprawie, co w sposób jednoznaczny świadczy o naruszeniu art. 80 K.p.a. Za niezasadne uznał także stanowisko wyrażone przez SKO w Opolu, iż dopuszczenie do rozbudowy istniejącego na działce nr a warsztatu samochodowego zaburzy przyjęty na danym terenie ład przestrzenny. W ocenie skarżącego, twierdzenia te są nieuprawnione, gdyż istniejąca już zabudowa działki stanowi czynny element współkształtujący już istniejący ład przestrzenny. Z tego powodu nie może ona być pomijana przy ocenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji. Wzrost powierzchni zabudowy o 2% w stosunku do istniejącego nie spowoduje zaburzeń w już istniejącym ładzie przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia skargi powielona została argumentacja zawarta w uzasadnieniu odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, przedstawiając te same argumenty co w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która we wniosku inwestora inicjującym postępowanie w tym przedmiocie, określona została jako rozbudowa warsztatu samochodowego, która została już wykonana bez pozwolenia na budowę, na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...]. W sprawie zastosowanie zatem znajdowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.,) zwanej dalej również ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) zwanego dalej również rozporządzeniem.

Przeprowadzona przez Sąd, w trybie przepisów wskazanej ustawy i rozporządzenia, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji utrzymanej nią w mocy, wykazała, że akty te nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zawarte są w treści przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, Lex nr 355295).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 (Lex nr 1145557), wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sąd identyfikuje się z tym stanowiskiem.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach ww. rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Podkreślenia wymaga, że prawidłowe przeprowadzenie opisanej wyżej analizy urbanistycznej ma podstawowe znaczenie zwłaszcza dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować wnikliwy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący – zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia – w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w graniach "obszaru analizowanego". To ostatnie pojęcie oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Szerokość frontu działki skarżącego wynosi 17 m, a więc minimalna odległość obszaru analizowanego winna wynosić 51 m (3x17 m). Zdaniem Sądu, organy wyjaśniły przyczyny objęcia obszarem analizowanym większej powierzchni i argumentacja w tym zakresie jest zasadna. Poszerzenie minimalnego obszaru analizy 51 m dodatkowo o tereny pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] powoduje, że analizowany obszar stanowi całość urbanistyczną, której powierzchnia pozwala na przeanalizowanie zasad i sposobu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr a, tj. pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...]. Objęty analizą kwartał ulic jest charakterystycznie zabudowany dla tego rejonu miasta [...], stanowi część tzw. Dzielnicy [...] miasta [...] zabudowanej budynkami jednorodzinnymi z nielicznymi towarzyszącymi usługami. Na terenie objętym analizą zlokalizowana jest głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W granicach analizy zlokalizowane są usługi uzupełniające zabudowę mieszkaniową usługi, a to [...] i [...] w parterze budynków nr [...]-[...] przy ul. [...] oraz inne obiekty usługowe niezwiązane z funkcją mieszkaniową, tj. Firma A ([...]) przy ul. [...] nr [...], [...] - przy ul. [...] nr [...], [...] - przy ul. [...] nr [...]. Ustalony w ten sposób obszar analizy pozwala w przedmiotowej sprawie na rzetelną ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, tworząc zwartą całość urbanistyczną.

W związku z zarzutami skargi wskazać należy, iż prawnie dopuszczalne jest wyznaczenie większego obszaru analizowanego terenu niż określonego przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Poszerzenie obszaru analizowanego poza minimum jest zwłaszcza dopuszczalne, gdy wyznaczony obszar jest pewną częścią spójnej urbanistycznej całości, a okoliczności uzasadniające takie poszerzenie wynikają nie tylko z uzasadnienia decyzji, ale także z części graficznej i tekstowej analizy. W przedmiotowej sprawie powyższe okoliczności wynikają z ww. analiz urbanistycznych, a skarżący nie wskazał z jakich przyczyn uważa, że obszar analizy winien być ograniczony wyłącznie do 51 m. Sąd zauważa jednocześnie, iż wyznaczenie obszaru analizowanego należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz poszukiwania dominującej funkcji zabudowy poprzez rozszerzenie analizowanego terenu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 57/15 – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza urbanistyczna powinna objąć działki w granicach obszaru analizowanego, które są dostępne nie tylko z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora.

Dodać należy nadto, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada ta winna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Racjonalność urbanistyczna może zatem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07 – Lex 488467). Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że nie doszło w sprawie do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Organy dokonały - na podstawie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze - oceny spełnienia, a w konsekwencji ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w § 4 (linii zabudowy), § 6 (szerokości elewacji frontowej), § 7 (wysokości górnej krawędzi), § 8 (geometrii dachu) rozporządzenia.

W tym miejscu dodać należy, iż w literaturze przedmiotu stwierdza się, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Zatem jeżeli spełnione zostaną warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, organ ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast jeżeli choćby jeden z ww. warunków nie zostanie spełniony, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować funkcje, parametry, cech i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejącego w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy w wyniku nowej zabudowy nie dojdzie do powstania obiektu, który będzie rażąco odbiegać od już zastanej zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie. Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy strony sygnalizują, iż nowa zabudowa będzie znacząco odbiegać od istniejącej zabudowy i będzie naruszać istniejący ład przestrzenny, organ zobowiązany jest dokonać takiej oceny np. poprzez porównanie, jak w niniejszej sprawie, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu z wskaźnikami już istniejącymi. Organy obu instancji dokonały takiego porównania i zgodzić się należy z wnioskami wynikającymi z przeprowadzonej w tym zakresie analizy i oceny. Niekwestionowanym bowiem w sprawie jest, nawet przez samego skarżącego, że na działce nr a znajduje się nie tylko budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, który został samowolnie rozbudowany i wiata (nieuwzględniona we wskaźniku zabudowy wskaźnik zabudowy) i że powierzchnia zabudowy wynosi już obecnie 32% i w wyniku inwestycji uległaby zwiększeniu do 34%, co z kolei znacznie odbiega nawet od najwyższego wskaźnika powierzchni zabudowy, tj. 22%. Zatem, jeżeli nowa inwestycja w zakresie wskaźnika zabudowy rażąco odbiega od średniego wskaźnika istniejącego w obszarze analizowanym, np. jest znacznie większa od największej istniejącej już na terenie analizowanym, to zaakceptowanie takiej inwestycji i uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust 1 ustawy. Z analizy niewątpliwie wynika, że planowana rozbudowa nie zachowuje zasady kontynuacji parametru, jakim jest wskaźnik powierzchni zabudowy i tym samym prawidłowo podniosło Kolegium, iż wzrost ww. parametru w niewielkim zakresie, bo o 2%, nie uzasadnia przyjęcia, iż projektowana rozbudowa spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nowej inwestycji jest możliwe wyłącznie po spełnieniu wszystkich wymaganych przesłanek. Zasadnie organy obu instancji uznały, że poziom zabudowy na działce nr a, już przed rozbudową w sposób istotny odbiegał od stanu istniejącego na działkach sąsiednich, nie tylko przy uwzględnieniu średniego wskaźnika zabudowy, ale nawet przy uwzględnieniu obszaru działki, która posiada w analizowanym obszarze największy współczynnik zabudowy, tj. 22%. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał także do zastosowania w sprawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia, który to dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo renu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Poza sporem jest bowiem, że nawet, gdyby przyjąć najbardziej korzystny dla skarżącego wskaźnik zabudowy, tj. wynoszący 22% (najbardziej zabudowana działka), to i tak nie odpowiadałby on, ani nie byłby zbliżony do już istniejącej na spornej działce powierzchni zabudowy (32%, przy planowanych 34%). Z tych względów w sprawie brak było podstaw do uznania przez organy, że możliwe jest aby ów parametr ukształtować w sposób inny od wartości średniej w obszarze analizowanym i tym samym rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, czy też nawet maksymalnej występującej na analizowanym terenie.

Trafnie też organy uwzględniły istniejącą zabudowę na działce inwestora i na podstawie sporządzonej analizy przyjęły, że na analizowanym terenie znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa, na niektórych działkach jest to zabudowa mieszkaniowa uzupełniona o funkcję usługową: działka nr b i c ([...] i [...]), działka nr d (firma usługowa A), działka e ([...]), działka nr f ([...]), a nadto obszar poddany analizie jest w dużej części wolny od zabudowy i zajmowany przez ogrody towarzyszące tej zabudowie mieszkaniowej. Na podstawie analizy trafnie przyjęły organy obu instancji, że planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy i Sąd podziela powyższe stanowisko.

W sprawie dodać należy nadto, że konieczność dokonania przez organy oceny spełniania bądź nie przez planowaną inwestycję warunku tzw. dobrego sąsiedztwa wymagało od organów ustalenia w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu i dokonania oceny planowanej inwestycji w granicach spełnienia wymagań dla nowej zabudowy, przy czym jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wykluczało wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji dominującej. W tym kontekście właściwie organy prowadziły ocenę czy warsztat samochodowy na tym obszarze uznany może być za usługi towarzyszące zabudowie jednorodzinnej, czy też nie i czy w konsekwencji stanowi on kontynuację czy uzupełnienie istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Stąd też bez wpływu na ocenę legalności zapadłych decyzji muszą pozostać zarzuty związane z brakiem podstaw prawnych do badania przez organy uciążliwości bądź nie planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na fakt niedoręczenia skarżącemu przez organ pierwszej instancji decyzji wraz z załącznikami do decyzji, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, jest naruszeniem art. 109 § 1 K.p.a. Uchybienie przez organ temu obowiązkowi nie stanowi jednak naruszenia, które mogłoby być kwalifikowane jako istotne i, które uzasadniałoby wyeliminowanie zapadłych decyzji z obrotu prawnego. W sprawie uwzględnić bowiem należy, że skarżący poinformowany został, że załączniki do decyzji są do wglądu w aktach sprawy. Nadto poza sporem jest, że wymagane przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia zostały sporządzone i znajdują się w aktach administracyjnych. W orzecznictwie panuje pogląd, że brak doręczenia wraz z decyzją załącznika nie jest wadą decyzji, jeżeli taka analiza została sporządzona (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 597/10, wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 – powołana strona internetowa).

W sprawie wskazać jeszcze należy, iż w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Wprawdzie istotą jest tu utrzymanie ładu przestrzennego, jednakże restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia tego przepisu nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz zasada wolności gospodarowania. Zasadom tym nie można przypisać pierwszeństwa przed zasadą dobrego sąsiedztwa i z żadnego przepisu powyższe nie wynika. Tym samym nie mogą być one uznane za nadrzędne, a ich zastosowanie nie może naruszać przepisów dotyczących ukształtowania i zagospodarowania przestrzeni. W przedmiotowej sprawie ich zastosowanie nie mogło, spowodować odmiennej oceny niż dokonana przez organy, które zasadnie przyjęły, że planowana inwestycja nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania terenu w sąsiedztwie spornej działki, na którym to analizowanym obszarze znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa z dużą ilością niezabudowanego terenu, wykorzystywanego jako ogrody i na którym na kilku działkach jest zabudowa mieszkaniowa uzupełniona o funkcję usługową.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącego takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należało zbadać i w niniejszej sprawie zbadano, wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym i odniesiono je do tego indywidualnego przypadku. Wyznacznikiem więc spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, a te w niniejszej sprawie nie pozwalały na ustalenie warunków rozbudowy budynku gospodarczego, wynikającej ze zmiany sposobu jego użytkowania z warsztatu naprawy akumulatorów na warsztat samochodowy.

W sprawie nie doszło jednocześnie do zarzucanego naruszenia przepisów art. 80 K.p.a, i art. 107 § 3 K.p.a. Z lektury akt administracyjnych wynika, że organy obu instancji dokonały oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza analizy urbanistyczno-architektonicznej i dał wyraz zajętemu stanowisku w uzasadnieniu zapadłych decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.