Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 52/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 października 2020 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego OBSZAR [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 października 2020 r., nr XX/203/20, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 czerwca 2016 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XX/130/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 3026).

Na mocy uchwały nr VI/79/19 z dnia 30 maja 2019 r. Rada Miejska przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. wskazując, że zmiana będzie dotyczyć dwóch fragmentów tego planu konkretnie oznaczonych na załącznikach do uchwały oraz, że przystąpienie do zmiany planu jest następstwem dwóch wniosków właścicieli nieruchomości o zmianę wskazanego planu.

Po przeprowadzeniu procedury planistycznej, Rada Miejska podjęła uchwałę nr XVIII/188/20 z dnia 31 sierpnia 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w K. (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 4359), która wprowadziła zmiany dotyczące ustaleń planu w zakresie obszarów: 10M/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna oraz zabudowa usługowa), 36ZP (teren zieleni publicznej urządzonej), 12 M/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna oraz zabudowa usługowa) i 39U (zabudowa usługowa). Wskazane zmiany polegały na tym, że: część terenu zieleni publicznej urządzonej oznaczonego symbolem 36ZP przeznaczono na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej i oznaczono symbolem 42M/U; część terenu zieleni publicznej urządzonej oznaczonego symbolem 36ZP przeznaczono na tereny publicznego ciągu pieszo – jezdnego i oznaczono symbolem 16KDX; część terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej oznaczonego symbolem 10M/U przeznaczono na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej o tożsamym przeznaczeniu ale o różnych zasadach zagospodarowania i oznaczono symbolem 42M/U; część terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej oznaczonego symbolem 10M/U przeznaczono na teren publicznego ciągu pieszo – jezdnego i oznaczono symbolem 16KDX; część terenu usług oznaczonego symbolem 39U przeznaczono na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej i oznaczono symbolem 43M/U. Biorąc pod uwagę podział administracyjny, obszar, którego dotyczą zmiany, to dwa fragmenty miasta K: pierwszy obszar znajduje się przy skrzyżowaniu ul. K. i [...] w zachodniej części planu "[...]" a drugi obszar znajduje się u zbiegu ulic C. i K. w południowo – wschodnim narożniku planu "[...]". Pierwszy obszar stanowi fragment terenu oznaczonego symbolem 10M/U, gdzie obowiązuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna oraz zabudowa usługowa oraz fragment terenu oznaczonego symbolem 36ZP, gdzie obowiązuje teren zieleni publicznej urządzonej. Zmiana planu w tym obszarze polegać ma na zmianie parametrów zabudowy oraz na przeznaczeniu fragmentu terenu 36ZP pod poszerzenie terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz pod realizację ogólnodostępnego parkingu dla samochodów osobowych. Drugi obszar stanowi fragment terenu oznaczonego symbolem 12M/U, gdzie obowiązuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna oraz zabudowa usługowa a także fragment terenu oznaczonego symbolem 39U, gdzie obowiązuje zabudowa usługowa. Zmiana planu w tym obszarze polegać ma na regulacji linii rozgraniczającej tereny 12M/U i 39U oraz umożliwieniu rozbudowy i nadbudowy istniejących pawilonów handlowych znajdujących się przy zbiegu ulic C. i K.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 października 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), Wojewoda stwierdził nieważność uchwały z dnia 31 sierpnia 2020 r., wskazując, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody uchwała nie wypełniała bowiem obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że w załączniku graficznym nr 1 do uchwały, obszar objęty w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 10M/U oraz 36ZP przeznacza się w części na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej oznaczonej symbolem 42M/U oraz na teren publicznego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 16KDX, a w pozostałej części pozostawiono przeznaczenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej oznaczonej symbolem 10M/U, do którego mają zastosowanie zapisy uchwały z 2016 r. Z kolei, w załączniku graficznym nr 2 część terenu usług oznaczonego na rysunku planu z 2016 r. symbolem 39U przeznacza się na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej i oznacza symbolem 43M/U, natomiast pozostały teren objęty uchwałą z dnia 31 sierpnia 2020 r. pozostaje w obrębie terenu oznaczonego symbolem 12M/U przeznaczonego na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej, do której mają zastosowanie przepisy uchwały z 2016 r. Następnie, Wojewoda wskazał, że zgodnie z legendą zawartą na załącznikach graficznych nr 1 i 2 do uchwały oznaczenie w postaci czarnej linii ciągłej dotyczy linii rozgraniczających tereny o różnych przeznaczeniach lub różnych zasadach zagospodarowania. Jednak, w ocenie Wojewody, na podstawie załącznika nr 1 nie sposób ustalić, gdzie przebiega czarna linia ciągła rozgraniczająca tereny oznaczone symbolami 10 M/U i 42M/U, a w konsekwencji, nie można ustalić, dla którego fragmentu obszaru objętego planem zastosowanie mają zasady zagospodarowania określone w uchwale z 2016 r. dla terenu 10M/U, a dla którego mają zastosowanie nowowprowadzone zasady zagospodarowania dla terenu 42M/U. Ponadto, Wojewoda wskazał, że nowoutworzony teren oznaczony symbolem 16KDX przedzielony jest czarna linią ciągłą, która sugerowałaby, że w obrębie tego terenu mogą istnieć różne zasady zagospodarowania, chociaż z tekstu uchwały taka okoliczność nie wynika. Wojewoda zauważył również, że brak jest widocznej czarnej linii ciągłej odgraniczającej ten teren od pozostałych terenów objętych zmianą. Podobny zarzut podniósł Wojewoda względem załącznika nr 2 do uchwały, wskazując, że na całym obszarze objętym zmianą pojawia się wiele jednakowo wyglądających czarnych linii ciągłych nie pozwalających na ustalenie, gdzie przebiega granica pomiędzy terenem oznaczonym symbolem 12M/U, dla którego mają zastosowanie zasady zagospodarowania określone w uchwale z 2016 r., a gdzie znajduje się teren oznaczony symbolem 43M/U, dla którego zastosowanie mają nowe zasady zagospodarowania określone w uchwale z dnia 31 sierpnia 2020 r. Wojewoda nie zaakceptował przy tym argumentacji przedstawionej przez Radę Miejską w piśmie z dnia 30 września 2020 r., w którym wskazano, że załączniki graficzne do uchwały z dnia 31 sierpnia 2020 r. zostały przygotowane na aktualnych mapach z zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego z zastosowaniem bazy danych wektorowych obowiązującego planu z 2016 r. Podkreślono, że linie rozgraniczające tereny o różnych przeznaczeniach lub różnych zasadach zagospodarowania stanowią odrębną warstwę w układzie warstw na rysunku planu. W trakcie trwania procedury planistycznej, tj. na etapie przygotowywania projektu i uzgodnień, w odpowiednich programach przygotowywano (eksportowano) załączniki graficzne w formie plików w rozszerzeniach .jpg, gdzie linie rozgraniczające zachowywały odpowiednią grubość i były czytelne. Z kolei, na etapie wyłożenia do publicznego wglądu dodatkowo projekt planu był wydrukowany i linie rozgraniczające również zachowały odpowiednią grubość. Organ wskazał ponadto, że z treści poszczególnych uzgodnień oraz uwag wniesionych do projektu wynika, że nie było wątpliwości w zakresie odczytania treści. Dopiero w ostatnim technicznym etapie procedury planistycznej (już po uchwaleniu planu), na etapie prac legislacyjnych wyeksportowano załączniki graficzne z programów graficznych do plików typu .pdf wymaganych przez program XML, w którym publikowane są akty prawne w formie elektronicznej, w zwiększonej dwukrotnie rozdzielczości. Podczas tej operacji zwiększyła się dokładność poszczególnych elementów rysunku, oznaczeń zabytków, czytelność opisów, ale niestety równocześnie zmniejszyła się grubość linii rozgraniczających.

W konsekwencji, w dniu 26 października 2020 r. Rada Miejska podjęła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę nr XX/203/20 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 4989), która wprowadziła zmiany tożsame co uchwała z dnia 31 sierpnia 2020 r.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą uchwałę skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając jej:

1. sprzeczność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. i naruszenie w związku z tym art. 20. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie niewypełnienie przepisów art. 1 ust. 2 tej ustawy, tj. nie uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego;

2. błędne sporządzenie "Analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. z dnia 6 maja 2019 r.;

3. błędne sporządzenie uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 października 2020 r. - Rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania;

4. niewypełnienie art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nieuwzględnienie interesu publicznego oraz nadużycie władzy publicznej w zakresie odrzucenia uwag złożonych w toku prac planistycznych.

W uzasadnieniu skargi odnośnie pierwszego zarzutu skarżąca wskazała, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wyznaczono cenne urbanistycznie strefy ochrony konserwatorskiej, które miały być uwzględnione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jedną z tych stref jest rejon zachodniego odcinka ulicy K. (Studium, Część B, str. 41), o granicach wskazanych na rysunku Studium (Ryc. 1.). W związku z tym cały obszar objęty zaskarżoną uchwałą powinien, zgodnie z treścią Studium, pozostawać pod ochroną konserwatorską. Tak jednak się nie stało, gdyż obszar ochrony w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały jest mniejszy, niż wskazują na to zapisy Studium i wyłączony został fragment, na którym planowana jest duża inwestycja mieszkaniowo-usługowa (42 M/U I część 16 KDX), która spowoduje znaczące przekształcenie terenu względem stanu obecnego.

Następnie skarżąca zarzuciła, że w "Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w K. wskazano, iż teren przeznaczony pod zamianę jest zaniedbany, podczas gdy jest to obszar zadbany i od dziesięcioleci oficjalnie użytkowany przez mieszkańców sąsiedniej kamienicy w formie ogrodów przydomowych. Skarżąca podważyła zasadność decyzji o przekształceniu cennego przyrodniczo obszaru zieleni publicznej na ciąg pieszo-jezdny oraz uznała, że przekształcenie terenu zieleni na teren zabudowy mieszkaniowej i parkingu jest zastanawiający, gdyż jeszcze dwa lata temu obszar ten miał zostać poddany rewitalizacji i stać się ogólnodostępnym terenem zieleni urządzonej. Uzgodniono to z mieszkańcami, którzy wyrazili wtedy zgodę na zlikwidowanie ogródków przydomowych na rzecz przestrzeni publicznej. Jednak do rewitalizacji na tym obszarze nigdy nie doszło, a mieszkańcy zaczęli zgłaszać sprzeciw w zakresie likwidacji ogrodów pod budowę budynku i parkingu, lecz ich uwagi zostały odrzucone. Ponadto, jak wskazała skarżąca, w Analizie wspomniano, że przeprowadzona zostanie zamiana gruntów między właścicielem prywatnym a miastem sugerując, że jest to niezbędne do zlokalizowania budynku mieszkaniowo - usługowego, podczas gdy nieruchomość prywatna jest dostatecznie duża na lokalizację budynku, a wymiana związana jest z chęcią budowy budynku wykraczającego gabarytami poza ustalenia aktualnego planu i jest urbanistycznie nieuzasadniona. Ponadto, zasygnalizowana w Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu "[...]" w K. chęć wymiany gruntów nie ma swojego odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu finansowym, które powinno zawierać opis formy oraz kosztów i/lub zysków realizacji publicznego ciągu pieszo-jezdnego 16 KDX. W ocenie skarżącej, w Rozstrzygnięciu powinno się znaleźć określenie wartości gruntów wymienianych pomiędzy gminą a właścicielem prywatnym, gdyż podejmowanie decyzji bez tych informacji może okazać się legitymizacją działania na niekorzyść majątku gminy. Jednocześnie, w uchwale nie wskazano strat wynikających z wypłaty odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości zgodnie z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wskazała też, że zaskarżona uchwała została przegłosowana większością tylko 1 głosu, przy odrzuceniu 126 uwag mieszkańców, co świadczy, jej zdaniem, o naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i wskazała, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. tereny 42M/U i 16KDX oznaczone są symbolem A12 - strefa kontynuacji i uzupełnień zabudowy w poszczególnych funkcjach. Na rysunku "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" oznaczono m.in. obszary wskazane do objęcia ochroną konserwatorską w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - granice stref historycznych zespołów urbanistycznych obejmujących zespoły i układy zabudowy historycznej z zachowanym układem drogowym, istotne dla krajobrazu kulturowego miasta. Tereny 42M/U i 16KDX znajdują się wśród takich obszarów, dlatego projekt zmiany planu był kilkukrotnie przedstawiany Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, który w kolejnych warunkach uzgodnienia projektu określił bardzo szczegółowe wymagania w zakresie zasad kształtowania zabudowy w celu dostosowania do istniejącej zabudowy historycznej. Wymagania te dotyczyły m.in. linii zabudowy, maksymalnej dopuszczonej wysokości przyszłej zabudowy, kształtów dachów, ilości kondygnacji i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Dzięki tym zapisom obszar zmiany planu został objęty szczególną ochroną konserwatorską. Konserwator oznaczone w Studium strefy konserwatorskie traktuje jednak elastycznie i granice tych stref są przez niego uszczegóławiane na etapie sporządzania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Studium sporządzone jest na mapie w skali 1:10000, a plany miejscowe na mapach w skali 1:1000). W trakcie trwania prac nad zmianą planu, Konserwator nie wnosił o zmianę granic stref konserwatorskich przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2016 r. Rada podkreśliła przy tym, że studium z założenia jest aktem elastycznym, który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Rada Miejska stwierdziła też, że nie posiada delegacji ustawowej do tego, aby w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozstrzygać o kosztach bądź formie realizacji ustaleń planu, czy też rozstrzygać o kwotach strat wynikających z wypłaty odszkodowań. Odpowiadając na zarzut nadużycia władzy publicznej w zakresie odrzucenia uwag złożonych do planu oraz nieuwzględnienia interesu publicznego organ wskazał, że w toku procedury planistycznej wyłożono projekt zmiany planu do publicznego wglądu. W wyniku wyłożenia wpłynęły uwagi, które zostały przedstawione Radzie Miejskiej celem rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu uwag i ich odrzuceniu uchwalono zmianę planu.

W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, więc posiada interes prawny do złożenia skargi. W ocenie skarżącej, ustalenia planu wpływają na zmniejszenie wartości nieruchomości, której jest właścicielem, ponieważ aktualnie nieruchomość skarżącej jest otoczona z dwóch stron terenami zieleni (ZP), a wedle zaskarżonej uchwały jeden z tych obszarów został przekształcony w teren zabudowy mieszkaniowej i parking ogólnodostępny. Ponadto, wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany spowodują pogorszenie ulicy K.

W piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką udziałów w nieruchomości oznaczonej numerem [...] stanowiącej garaż, która bezpośrednio graniczy z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą oraz lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. K. znajdującym się na działce nr [...]. Obie nieruchomości znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Ustalenia zmiany planu wpływają na zmniejszenie wartości należących do niej nieruchomości, gdyż po uchwaleniu zmiany planu jeden z obszarów został przekształcony w tereny zabudowy mieszkaniowej i parking ogólnodostępny. Skarżąca oświadczyła przy tym, że kwestionuje jedynie zapisy zmiany planu, które dopuszczają budowę dużego gabarytowo budynku w kształcie litery L oraz przekształcają teren zieleni w parking. Nie kwestionuje natomiast wcześniejszych ustaleń planu, który dopuszczał zabudowę wzdłuż ulicy K. Istotą sporu jest dopuszczenie dużo większego budynku i zlikwidowanie terenu zieleni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 października 2020 r., nr XX/203/20, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], w części dotyczącej zmian wprowadzonych dla terenu 10M/U i 36 ZP, nie wykazała podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1378), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z treści powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Wskazać przy tym należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny, w sprawie o sygn. akt SK 76/07, orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W orzecznictwie ustalono przy tym, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1378 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego też, wskazuje się, że ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą także naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., II OSK 1402/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, wprowadzając zmiany w zakresie ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania fragmentu terenu oznaczonego symbolem 10M/U oraz fragmentu oznaczonego symbolem 36ZP, narusza bezpośrednio interes prawny i uprawnienie skarżącej, ponieważ zmiany te będą miały wpływ na wykonywanie przez skarżącą przysługującego jej prawa własności.

Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej nr [...], stanowiącej garaż, która to nieruchomość bezpośrednio graniczy z obszarem objętym powyższą zmianą planu. Ponadto, skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego w budynku usytuowanym na działce nr [...] bezpośrednio graniczącej z obszarem objętym zmianą planu oraz udziałów w tym gruncie związanych z własnością lokalu.

Działki nr [...] i [...], zgodnie z odnoszącym się do nich miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. z dnia 30 czerwca 2016 r., położone są na terenie oznaczonym symbolem 30MW-U, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług, dla którego ustalono m.in. następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: maksymalny udział powierzchni usługowej w budynku – 30%; intensywność zabudowy – maksymalna 2,5; maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – 45%; maksymalna wysokość budynków – do 12 m; liczba kondygnacji nadziemnych – maksymalnie 4; udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu lub działki budowlanej – minimum 30%.

Z kolei, zaskarżona uchwała wprowadza m.in. na terenie bezpośrednio graniczącym z działkami nr [...] i [...] zmiany dotyczące terenu oznaczonego symbolem 10M/U oraz zmiany dotyczące terenu oznaczonego symbolem 36ZP.

Przed zmianą dokonaną kontrolowaną uchwałą, jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2016 r., nr XX/130/16, teren oznaczony symbolem 10 M/U przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną i zabudowę usługową, dla którego ustalono m.in. następujące parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania: intensywność zabudowy – 2,5; maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – 45% za wyjątkiem zabudowy plombowej, dla której dopuszcza się wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w układach historycznych zgodnie z uwarunkowaniami historycznymi; maksymalna wysokość budynków dla budynków nowoplanowanych – do 12 m; liczba kondygnacji nadziemnych dla budynków nowoplanowanych – maksymalnie 4; udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu lub działki budowlanej – minimum 25%; dostępność komunikacyjna z terenu 8KDD, 3KDL, 6KDL, 4KDL, 12 KDW. Z kolei, dla terenu 36ZP plan ten przewidywał przeznaczenie pod zieleń publiczną – urządzoną, dla którego dopuszczono budowę obiektów małej architektury; intensywność zabudowy – maksymalna – 0,1; maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – 25%; maksymalna wysokość budynków – do 4 m; liczba kondygnacji nadziemnych – 1; udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu lub działki budowlanej – minimum 70%.

Dokonane kontrolowaną uchwałą dla tego terenu zmiany polegają na tym, że: część terenu zieleni publicznej urządzonej oznaczonego symbolem 36ZP przeznaczono na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej i oznaczono symbolem 42M/U; część terenu zieleni publicznej urządzonej oznaczonego symbolem 36ZP przeznaczono na tereny publicznego ciągu pieszo – jezdnego i oznaczono symbolem 16KDX; część terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej oznaczonego symbolem 10M/U przeznaczono na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej o tożsamym przeznaczeniu ale o różnych zasadach zagospodarowania i oznaczono symbolem 42M/U; część terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej oznaczonego symbolem 10M/U przeznaczono na teren publicznego ciągu pieszo – jezdnego i oznaczono symbolem 16KDX. Przy tym, dla terenu oznaczonego symbolem 42M/U ustalono m.in. następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: zabudowę o funkcji mieszkaniowej można realizować jako obiekty samodzielne lub razem z funkcją usługową, przy czym zabudowę usługową dopuszcza się jako osobny obiekt w granicach terenu lub działki budowlanej; intensywność zabudowy – maksymalna 2,75, w tym dla kondygnacji nadziemnych – 2,2; maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – 55%, za wyjątkiem zabudowy plombowej, dla której dopuszcza się wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w układach historycznych zgodnie z uwarunkowaniami historycznymi; maksymalna wysokość budynków – 12 m; liczba kondygnacji nadziemnych – maksymalnie 4; dopuszcza się kondygnację nadziemną; udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu lub działki budowlanej – minimum 15%; dostępność komunikacyjna z terenu 8KDD i 16 KDX. Z kolei, dla terenu oznaczonego symbolem 16KDX, przeznaczonego pod publiczny ciąg pieszo – jezdny z dopuszczeniem parkingów i drogi dojazdowej w formie pieszo-jezdni ustalono szerokość minimalną 5,5 m.

Dla nowoprojektowanej zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie stref ochrony konserwatorskiej wprowadzono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w nawiązaniu do historycznej tkanki urbanistycznej: 1) wzdłuż ul. K. ustalono obowiązek kształtowania fasady frontowej z nakazem rozczłonkowania bryły dla budynków o długości elewacji większej niż 20 m, ustalono konieczność zastosowania łącznika: segmenty o maksymalnej długości 18 m, połączone łącznikiem wycofanym co najmniej na 3 m w głąb i długości minimalnej 4 m, zaś cała długość elewacji frontowej budynku nie powinna przekroczyć 42 m; 2) dopuszcza się maksymalnie na 30% powierzchni połaci dachu lukarny, sytuowane w osi okien kondygnacji niższej, zaleca się okna połaciowe oraz wyklucza się balkony w elewacji frontowej i bocznej w nawiązaniu do zabudowy historycznej wzdłuż ul. K. Z kolei, dla terenu oznaczonego symbolem 16KDX, przeznaczonego pod publiczny ciąg pieszo – jezdny z dopuszczeniem parkingów i drogi dojazdowej w formie pieszo-jezdni ustalono szerokość minimalną 5,5 m.

Z powyższego zestawienia wynika, że wprowadzone na terenie 10M/U i 36ZP zmiany, ze względu na zmianę kluczowych dla możliwości inwestycyjnych parametrów (intensywność zabudowy z 2,5 na 2,75; maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu z 45% na 55%; udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu lub działki budowlanej – z minimum 25% na 15%) wpłyną na zwiększenie intensyfikacji wykorzystania terenu objętego zmianą. Niewątpliwie bowiem, przekształcenie części terenu przeznaczonego pod zieleń publiczną na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej oraz na teren publicznego ciągu pieszo – jezdnego a także zwiększenie wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy spowoduje intensyfikację wykorzystania terenu, co będzie miało wpływ na wykonywanie przez skarżącą prawa własności jej nieruchomości w dotychczasowy sposób, np. poprzez zacienienie działki, wzmożony hałas, zwiększony ruch komunikacyjny, zintensyfikowane użytkowanie przestrzeni publicznych. Skarżąca, jako współwłaścicielka nieruchomości bezpośrednio graniczących z obszarem objętym zmianą planu, będzie musiała znosić skutki zwiększonych możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach objętych zmianą planu. Tym samym, zmiany te mają realny wpływ na zagospodarowanie i ewentualną zabudowę, rozbudowę na działce, stanowiącej współwłasność skarżącej. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, sam fakt, że w planie miejscowym dopuszczono realizację danego rodzaju zabudowy przesądza o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, która znajduje się w obszarze odziaływania potencjalnej nowej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., II OSK 1213/16; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, stwierdzając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi i przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd wskazuje na wstępie, że wykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu nie przesądzając jednak o jej wyniku. Co do zasady weryfikacja przez sąd planu miejscowego dotyczy tylko tych jego części, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem bądź nieruchomości pozostającej poza planem, na którą postanowienia planu oddziałują, bowiem kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15, LEX nr 1796083).

Tym samym, kontroli Sądu poddana została zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w zakresie zmian wprowadzonych na terenie dotychczas oznaczonym symbolem 10M/U oraz 36ZP, jako że ustalenia dotyczące tego obszaru mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącej prawa własności. Granice tak ustalonej kontroli pokrywają się z żądaniem skarżącej, która co prawda w skardze wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości ale w piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2021 r. oświadczyła, że kwestionuje jedynie te zapisy zmiany planu, które dopuszczają budowę dużego gabarytowo budynku w kształcie litery L oraz przekształcają teren zieleni w parking.

Jednocześnie, Sąd wyjaśnia, że w u.s.g. brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia we wskazanej ustawie, regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2006, s. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Przez istotne naruszenie trybu czy zasad należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu lub zasad. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., IV SA/Po 197/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała nie została wydana ani z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania ani z naruszeniem właściwości organów w tym zakresie, a ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie zmian wprowadzonych na terenie dotychczas oznaczonym symbolem 10M/U oraz 36ZP, nie zostały wydane z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu Sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury. Sąd uwzględnił przy tym, że zgodnie z treścią art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Z kolei, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. W ocenie Sądu, procedowanie zaskarżonego planu po rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody z dnia z dnia 6 października 2020 r. nie naruszyło dyspozycji powyższego przepisu, albowiem odpowiadało potrzebie wynikającej z dostrzeżonych przez Wojewodę uchybień.

Przechodząc następnie do kontroli zasad sporządzania planu Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W ramach władztwa planistycznego samodzielnie ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., II OSK 1196/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Ograniczenia władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2017 r., IV SA/Po 657/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

W ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżącą postanowienia zmiany planu nie ustalają przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

Jak już wyżej wskazano, kontrolowana uchwała wprowadza na terenie bezpośrednio graniczącym z działkami nr [...] i [...] zmiany dotyczące terenu oznaczonego symbolem 10M/U, gdzie do tej pory obowiązywała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna oraz zabudowa usługowa oraz zmiany dotyczące terenu oznaczonego symbolem 36ZP, gdzie do tej pory obowiązywało przeznaczenie pod teren zieleni publicznej – urządzonej. Jak już wyżej wyszczególnioną część terenu zieleni publicznej urządzonej - 36ZP przeznaczono na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej - 42M/U, a część przeznaczono na tereny publicznego ciągu pieszo – jezdnego - 16KDX. Natomiast część terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, usługowej - 10M/U pozostawiono w takim samym przeznaczeniu, ale o innych zasadach zagospodarowania – 42M/U, natomiast część przeznaczono na teren publicznego ciągu pieszo – jezdnego - 16KDX.

Z dokumentów planistycznych wynika, że zmiana planu zainicjowana została wnioskami właścicieli nieruchomości, objętych tą zmianą. Jak przy tym wskazano w "Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K." wprowadzone zmiany mają umożliwić właścicielom wykonanie nowej inwestycji przy ul. K., polegającej na budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze przy zapewnieniu miejsc postojowych w garażu podziemnym, która uzupełni pierzeję ul. K. i pozytywnie wpłynie na ład przestrzenny fragmentu Miasta, natomiast rozbudowa i nadbudowa zabudowy usługowej u zbiegu ulic C. i K. pozytywnie wpłynie na estetykę tego miejsca.

Przede wszystkim jednak, wprowadzone zmiany spełniają określony w art. 15 ust. 1 i w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. warunek zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Ponadto zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

Ustalone w kontrolowanej uchwale zmiany planu odpowiadają wymogom określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 2013 r., nr XXXIV/226/13. Zgodnie ze Studium tereny 10M/U i 36ZP, objęte zmianą w kontrolowanym planie, znajdują się w strefie A12, tj. w strefie kontynuacji i uzupełnień zabudowy w poszczególnych funkcjach, w której dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna a uzupełnienie stanowi zabudowa usługowa. Dla strefy tej w Studium przewidziano następujące kierunki i zasady użytkowania terenów: uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej, jednorodzinnej i jednorodzinnej z usługami oraz usługowej; przekształcenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz jej dalszy rozwój; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednorodzinna z usługami, wielorodzinna, wielorodzinna z usługami i usługowa w tym usługi publiczne; zabudowę usługową kształtować w formie zabudowy wolnostojącej oraz wbudowanej w zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną; maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej – 2 a w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami – 3; optymalna wielkość nowowydzielanej działki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i jednorodzinnej z usługami – 800 m2; optymalna wielkość nowowydzielanej działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej szeregowej – 400 m2; optymalny udział powierzchni czynnej biologicznie w powierzchni działki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej – 60%, maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych w zabudowie usługowej wolnostojącej – 3; maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami – 5; optymalna wielkość nowowydzielanej działki w zabudowie wielorodzinnej - nie wyznacza się ale minimalna powierzchnia wyznaczonej działki budowlanej w zabudowie wielorodzinnej musi zapewnić miejsca parkingowe i tereny zielone. Powyższe potwierdza, że obrany przez uchwałodawcę gminnego kierunek zmian planu jest zgodny z założeniami przyjętymi w Studium dla tego terenu.

Jednocześnie, Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała nie narusza również ustaleń Studium w zakresie wskazanego tam wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej. Sąd podkreśla przy tym ponownie, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 15 ust. 1 i w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu.

Niewątpliwie zaś, ze Studium wynika, że rejon zachodniego odcinka ulicy K. położony jest w obszarze wskazanym do objęcia ochroną konserwatorską w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie w granicach strefy historycznych zespołów urbanistycznych obejmujących zespoły i układy zabudowy historycznej z zachowanym układem drogowym, istotny dla krajobrazu kulturowego miasta. W Studium ustalono przy tym, że jest to strefa ograniczenia wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, przy czym ostatnia kondygnacja w poddaszu użytkowym.

Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1378 ze zm.) ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest formą ochrony zabytków, która zgodnie z art. 4 tej ustawy polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Zgodnie przy tym z treścią art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, strategii rozwoju ponadlokalnego, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z kolei, zgodnie z treścią art. 19 ust. 3 tej ustawy w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na tym tle wskazać przede wszystkim należy, że uprawnienie wynikające z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie pozwala na wprowadzenie przepisów proceduralnych mających na celu realizację wprowadzonych w tym zakresie przez radę norm materialnoprawnych. Organ planistyczny nie może zobowiązywać do wykonywania wprowadzonych przez siebie zakazów i nakazów innego organu (tutaj konserwatora zabytków). Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywiste, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1823/10, LEX nr 746816).

Z dokumentacji planistycznej wynika zaś, że w dniu 31 lipca 2020 r. Burmistrz Miasta wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków – Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu zmiany planu. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując warunki uzgodnienia projektu planu dla terenu 42MU, jako dla nowoprojektowanej zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie stref ochrony konserwatorskiej, w której należy wprowadzić zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w nawiązaniu do historycznej tkanki urbanistycznej zabudowy wzdłuż ulicy K., tj. przywrócić parametr wysokości maks. 12 m, wzdłuż ulicy K. ustalić obowiązek kształtowania fasady frontowej z nakazem rozczłonkowania bryły oraz z kierunkiem kalenicy równoległym do tej drogi: dla budynków o długości elewacji większej niż 20 m należy ustalić konieczność zastosowania łącznika: segmenty o maksymalnej długości 18 m połączone łącznikami wycofanymi co najmniej na 3 m w głąb i długości minimalnej 4 m, zaś cała długość elewacji budynku nie powinna przekroczyć 42 m; dopuszcza się maks. Na 30% powierzchni połaci dachu lukarny, sytuowane w osi okien kondygnacji niższej, zaleca się okna połaciowe oraz dach stromy w przedziale 40-45 w nawiązaniu do zabudowy historycznej wzdłuż ul. K. oraz wyklucza się balkony w elewacji frontowej i bocznej; bryła na rzucie prostokąta, dopuszcza się w kształcie litery L; ustalić zasadę ostatniej kondygnacji w poddaszu; ustalić parametr powierzchni biologicznie czynnej na min. 15%; ograniczyć powierzchnię zabudowy do 50% i odpowiednio skorygować intensywność zabudowy maks. 2; dopuścić zieleń w terenie 16KDX.

Kolejnym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie odmówił uzgodnienia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego artykułując ponownie potrzebę wprowadzenia dla terenu 42M/U określonych warunków zagospodarowania. Następnie, postanowieniem z dnia 13 marca 2020 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślając, że przedłożony do uzgodnienia projekt zmiany planu uwzględnia uwagi zawarte w powyższych postanowieniach dla terenów objętych ochroną konserwatorską oraz w zapisach dotyczących zasad zagospodarowania terenu w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego miasta K., w tym wartościowych układów urbanistycznych, zespołów zabudowy oraz pojedynczych obiektów o wartościach historycznych. Mając to na uwadze Konserwator stwierdził, że przedłożony projekt uwzględnia zasady ochrony krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, granice i sposoby zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ze względu na prezentowane przez nie wartości kulturowe oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenów o wartościach kulturowych.

Tym samym, uznać należy, że dokonana kontrolowaną uchwałą zmiana planu spełnia określony w Studium wymóg objęcia terenu ochroną konserwatorską w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w sposób w pełni zaaprobowany przez organ ochrony zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu uzgadniającym wskazał bowiem jakie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w nawiązaniu do historycznej tkanki urbanistycznej zabudowy wzdłuż ul. K. powinny zostać ustalone i wskazania te zostały uwzględnione w dokonanej zmianie planu, czyniąc tym samym zadość ustalonemu w Studium obowiązkowi objęcia rejonu zachodniego odcinka ulicy K. ochroną konserwatorską.

Wskazać należy, że w toku procedury planistycznej dotyczącej zmiany planu w dniu 19 czerwca 2020 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie zmiany rozwiązaniami, podczas której ustalono, że problemy zgłoszone przez mieszkańców posesji sąsiadującej z terenem objętym inwestycją przy ul. K., zostaną przedstawione Burmistrzowi Miasta, podjęte zostaną rozmowy z wnioskodawcą i zostaną dokonane pomiary wysokości zabudowy przy ul. K. w celu ustalenia rzeczywistej wysokości istniejących budynków. Jednocześnie, jak wynika z załącznika nr 3 do kontrolowanej uchwały, Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu - wszystkie uwagi zgłoszone w toku procedury planistycznej, zostały przez Radę Miejską rozpatrzone a ich nieuwzględnienie zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione. W odniesieniu do uwag zgłoszonych przez skarżącą Rada wyjaśniła, że ustalone wskaźniki nowej zabudowy nawiązują do zabudowy zastanej w rejonie planu. Przeznaczenie terenu jest zgodne z wnioskami właścicieli terenów a utrzymywanie ogrodów przydomowych w obszarze [...] nie znajduje uzasadnienia funkcjonalnego ani ekonomicznego. Wskazano też, że w obszarze [...] istnieje wiele budynków o rzucie w kształcie litery L a obszar wyznaczony liniami zabudowy stanowi około 69% powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę i nie może być w całości wykorzystany. Podkreślono również, że nie ma możliwości aby ustalić w planie, kto będzie mógł korzystać z parkingu zlokalizowanego na terenie 42 MU poza użytkownikami przyszłego budynku.

Podkreślić przy tym należy, że Rada nie ma obowiązku uwzględniania uwag zgłoszonych do projektu planu. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. Stosownie zaś do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Organ stanowiący o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma zaś obowiązku uwzględnienia uwag zgłaszanych do projektu planu, o ile jego stanowisko znajduje oparcie w przepisach prawa, zawsze ma natomiast obowiązek ustosunkowania się do nich, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Fakt, że przyjęte przez organ planistyczny rozwiązania nie są satysfakcjonujące dla strony nie stanowi o ich niezgodności z prawem i nie czyni ich z tej przyczyny wadliwymi (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2012 r., II SA/Łd 345/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w zaskarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada Miejska władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny, z zachowaniem zasady ważenia interesu publicznego z prywatnym, zadecydowano o dokonanych zmianach w kierunku zgodnym z wytyczonym w Studium planie rozwoju gminy. Z pewnością wprowadzone zmiany wpływają na sposób wykonywania prawa własności, wprowadzając konieczność znoszenia zwiększonych możliwości inwestycyjnych na terenie jednostki 42M/U i 16KDX, jednak w sposób proporcjonalny do potrzeb gminy i wyznaczonych w Studium kierunków jej rozwoju. Intencją zmiany planu było uzupełnienie przestrzeni istniejącej zabudowy miejskiej pozwalającej osiągnąć wysoką jakość życia mierzoną parametrami infrastruktury zapewniającymi niezbędny poziom bezpieczeństwa i możliwe najniższe uciążliwości komunikacyjne, również z punktu widzenia środowiska.

Oczywistym jest, że wprowadzenie na terenie, który dotychczas przeznaczony był pod zieleń publiczną publicznego ciągu pieszo – jezdnego i zwiększenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną oraz zabudowę usługową ingeruje w prawo własności skarżącej, o czym mowa była wyżej, albowiem będzie determinowało sposób wykonywania przez nią prawa własności. Jednakże, ukształtowanie przy tym zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze oznaczonym symbolem 42M/U i 16KDX, nakazuje stwierdzić, że ingerencja ta nie jest nadmiernie ograniczająca i nieproporcjonalna. W istocie bowiem wprowadzone zmiany stworzyły warunki do, tożsamego z warunkami panującymi w strefie 30 MW-U, gdzie położone są nieruchomości skarżącej, wykorzystania terenu. Zmienione postanowienia planu stworzyły warunki do niezakłócającego ład przestrzenny uzupełnienia dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ścisłym centrum miasta. Również z prognozy oddziaływania na środowisko nie wynika, aby zaproponowane rozwiązania planistyczne nie uwzględniały walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz wymagań ochrony środowiska. W dokumencie tym, po zdiagnozowaniu wpływu projektowanych zmian na środowisko, stwierdzono, że planowane zagospodarowanie terenów włączonych w granice projektu planu nie będzie zagrożeniem dla środowiska i zdrowia ludzi. Analizując proponowane zmiany stwierdzono również, że nie naruszają ani nie zmieniają one ustaleń dotychczasowego planu dotyczących ochrony środowiska i minimalizacji zagrożeń wynikających z realizacji ustaleń planu poprzez uwzględnienie przepisów odrębnych w zakresie ochrony przyrody i środowiska oraz pośrednio poprzez wprowadzenie na terenach inwestycyjnych zapisów minimalizujących niekorzystny wpływ na środowisko (m.in. zalecenie stosowania technologii ekologicznych, nieprzekraczalne linie zabudowy, wskaźniki urbanistyczne). W prognozie nie wskazano wariantu alternatywnego w stosunku do projektowanych zmian, a wariant tzw. zerowy – niepodejmowania inwestycji, uznano za mogący wywołać negatywne skutki dla rozwoju infrastruktury technicznej i drogowej, a także dla rozwoju społeczno – gospodarczego tej części miasta.

W ocenie Sądu, do kontrolowanej zmiany planu doszło w zgodzie z prawem, przy odpowiednim wyważeniu interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem objętym planem z interesem właściciela nieruchomości stanowiących obszar tego planu oraz z interesem publicznym, czym wypełniono dyspozycję art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. Tym samym, przyjęte rozwiązania planistyczne uznać należało za czyniące zadość wymogom ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Jednocześnie, Sąd ocenił, że brak jest podstaw do zarzucenia Radzie Miejskiej naruszenia zasad sporządzenia planu w zakresie sporządzenia analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K. została sporządzona w dniu 6 maja 2019 r. Jednakże, co należy podkreślić, zakres powyższych czynności, ich wyniki oraz prawidłowość ich przeprowadzenia pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego, zarówno ze strony wojewody, jak i sądu administracyjnego. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest okoliczność, że sporządzenie przez organ wykonawczy analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium nie podlega żadnym wymogom ustawowym (por. m.in. J. Dziedzic-Bukowska [w:] K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, t. 15 do art. 14 u.p.z.p.; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, zdaniem Sądu, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady, ale zawsze w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikami (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., II SA/Lu 274/09, LexisNexis nr 2783892). Z tych powodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowości w zakresie sporządzenia analizy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi, wskazującego na błędne sporządzenie Rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, poprzez nieokreślenie kosztów wymiany gruntów, budowy parkingu, drogi i ciągu pieszo – jezdnego, Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Powołany przepis wymaga, aby przed uchwaleniem planu miejscowego rada gminy sporządziła m.in. rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania. Przepis ten w danym zakresie należy interpretować z zastosowaniem ogólnego określenia art. 7 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego są to zadania własne gminy związane z budową i utrzymywaniem obiektów infrastruktury technicznej, takich jak: gminne drogi, ulice i mosty, wodociągi i inne obiekty zaopatrzenia w wodę, kanalizacja i obiekty służące do usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, urządzenia sanitarne, wysypiska i urządzenia unieszkodliwiania odpadów komunalnych, urządzenia zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Gmina zadania własne w tym zakresie może realizować własnymi siłami (jednostkami gminnymi w ramach działalności komunalnej) lub też zlecać ich realizację na zewnątrz. Z zestawienia art. 7 z art. 18 u.s.g. można wnosić, że w ramach wykonania zadań rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego, powinna zadecydować o tym, czy realizacja infrastruktury technicznej nastąpi bezpośrednio przez samą gminę, w jakim przybliżonym terminie będzie to miało miejsce oraz na jakich zasadach finansowych. Ustalenia w tym zakresie powinny być zamieszczone w załączniku do uchwały w sprawie planu miejscowego. Jak podnosi się w doktrynie, celem omawianego przepisu nie jest formalne wskazanie przez gminę podstaw prawnych zadań publicznych, które będą realizowane zgodnie z zapisami planu na jej terenie, ale wskazanie realnej w czasie perspektywy realizacji tych zadań przez jednostki podporządkowane gminie (zob. K. Buczyński, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Legalis 2014).

Z akt planistycznych niniejszej sprawy wynika, że załącznik nr 4 do kontrolowanej uchwały zawiera Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania, wskazując m.in., że zadania w zakresie realizacji inwestycji infrastrukturalnych finansowane będą zgodnie z obowiązującymi przepisami i zawartymi umowami z budżetu gminy i ze źródeł zewnętrznych, tj. m.in. ze środków własnych przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych, energetycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych, kredytów i pożyczek, funduszy unijnych i innych. Sąd nie dostrzegł w powyższym zakresie jakichkolwiek nadużyć.

Jednocześnie, mając na uwadze zarzuty stawiane przez skarżącą, Sąd wskazuje, że w dokumentacji planistycznej kontrolowanej uchwały znajduje się Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, sporządzona w 2019 r., której celem jest oszacowanie wpływów i wydatków Miasta związanych z uchwaleniem zmiany planu. W Prognozie tej wskazano, że w obszarze zmiany planu nie występują okoliczności związane z koniecznością wykupów nieruchomości przez gminę bądź z wypłatą odszkodowań z uwagi na brak nowych inwestycji publicznych oraz brak sytuacji, w których plan miejscowy wprowadza pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości w stosunku do obowiązujących planów miejscowych. Szacowane koszty wykupu dróg gminnych wyniosą 0 zł. Wskazano również, że w obszarze zmiany planu występują działki gminne nr [...] i część działki nr [...], które po uchwaleniu planu zostaną zmienione na działki nr [...],[...] i [...] (własność osoby prywatnej) z uwzględnieniem zapłaty na rzecz Miasta różnicy wynikającej z cen działek. Szacowany przychód ze sprzedaży tych gruntów oszacowano na kwotę 14 985 zł. Podkreślono także, że plan wprowadza publiczny ciąg pieszo – jezdny KX ale koszt budowy urządzenia nie będzie obciążał gminy.

Obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie podlega uchwaleniu, ani publikowaniu, stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie m.p.z.p. Tak więc podane w prognozie dane dotyczące kosztów i cen nieruchomości mają charakter szacunkowy, nie stanowią wyceny inwestycji, wyceny wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań. Zakres, który ma być zawarty w prognozie, reguluje przepis § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p.; 2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Ponadto, w art. 36 ustawodawca u.p.z.p. wprowadził regulację umożliwiającą wzajemne rozliczenia pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu. Jeśli więc w związku z uchwaleniem m.p.z.p. korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, albo wprawdzie jest ono możliwe, ale wartość nieruchomości uległa obniżeniu, właścicielowi nieruchomości przysługują stosowne roszczenia wobec gminy o: odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykup nieruchomości lub jej części (ust. 1), zaoferowanie nieruchomości zamiennej (ust. 2) czy też odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości (ust. 3).

Podsumowując wskazać należy, że kreowanie polityki przestrzennej gminy, jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu. W konkretnej sytuacji przestrzennej danego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak podstaw prawnych, ażeby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium, co w ocenie Sądu zostało w zaskarżonym planie uczynione.

W planowaniu przestrzennym gmina z jednej strony związana jest postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a z drugiej – konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zakres uprawnień gminy w planowaniu przestrzennym wskazuje, że ochrona prawa własności (użytkowania wieczystego) nie jest na gruncie Konstytucji RP bezwzględna, co oznacza, że ingerencja w sferę tych praw do nieruchomości jest możliwa, ale musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do ściśle określonych celów, dla osiągniecia których wprowadzenia się określone ograniczenia i powinna być efektem wyważenia różnych dóbr (wartości), których pełna, jednoczesna realizacja jest niemożliwa. Stanowiąc i stosując prawo nie można ustanawiać ograniczeń zaburzających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. Zakodowany w zasadzie proporcjonalności zakaz ingerencji oznacza konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Tylko wówczas, gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź jest w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można by mówić o nadużyciu władztwa planistycznego. W konsekwencji pozbawienie bądź ograniczenie określonego zakresu uprawnień właścicielskich w przyjętym planie miejscowym nie musi oznaczać automatycznie, że doszło do niedopuszczalnego naruszenia zasady proporcjonalności.

Z taką dopuszczalną ingerencją w prawo własności nieruchomości skarżącej, graniczącej bezpośrednio z obszarem objętym postanowieniami kwestionowanej zmiany planu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gmina bowiem w ten sposób wdrożyła realizację przewidzianej w Studium koncepcji rozwoju na wskazanym terenie funkcji zabudowy mieszkaniowej o zróżnicowanym charakterze z usługami i przestrzenią publiczną w postaci m.in. miejsc parkingowych. Zamiarem zmian objęto centralną część miasta, w pełni uzbrojoną w infrastrukturę techniczną, w której dokonuje się koncentracja funkcji usługowych i mieszkaniowych.

W zaskarżonej uchwale należycie została uzasadniona potrzeba objęcia terenów strefą 42M/U pod zabudowę mieszkaniową i usługi oraz strefą 16KDX stanowiącą naturalne i konieczne uzupełnienie zabudowy mieszkaniowo – usługowej w postaci ciągu pieszo – jezdnego wraz z parkingami. Stanowi ona bowiem spójne, z istniejącą koncepcją urbanistyczną, uzupełnienie istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w ścisłym centrum miasta. Obszar zmiany planu jest bowiem zabudowany i zagospodarowany z ukształtowanym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną, a istniejąca zabudowa to kamienice z funkcją usługową w parterach i lokalami mieszkalnymi na wyższych kondygnacjach. W tych okolicznościach podzielić należy argumentację Rady, że utrzymywanie ogródków przydomowych w opisanym obszarze [...] nie ma uzasadnienia funkcjonalnego ani ekonomicznego. Powyższe potwierdza, że organ planistyczny miał na uwadze potrzebę pogodzenia interesu publicznego i interesu prywatnego, co znajduje swoje odzwierciedlenie w materiałach z prac planistycznych.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt, że zmiana przeznaczenia gruntów w planie objęła strefy 10M/U i 36ZP bezpośrednio sąsiadujące ze strefą 30MW-U, w której położone są działki skarżącej, nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności, uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części miasta, w którą w sposób spójny, wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżącą. Wprowadzone zmiany pozostają również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 2013 r., nr XXXIV/226/13. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżącej w sposób nieuzasadniony.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącej w zakresie działek [...] i [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania, stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z uwagi na obowiązujący stan epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).