Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 615/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie sprawa ze skargi K. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. i K. C. złożyli wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego całorocznego na działce oznaczonej nr [...] w obrębie geodezyjnym Cz., gmina K. We wniosku określono, iż planowana inwestycja to dom mieszkalny typu Kaszubskiego (z podcieniem narożnym, podmurówką kamienną i oblicówką drewnianą), o gabarytach planowanej zabudowy dwie kondygnacje nadziemne i jedna kondygnacja podziemna (piwnica i pomieszczenie gospodarcze).

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2010 r. Nr [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 20 września 2010 r. sygn. akt [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy, decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Cz., gmina, dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego całorocznego.

Uzasadniając wydaną w sprawie decyzję organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717, ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. Organ ustalił, iż dla terenu działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Cz., gmina K., brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki został uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia 3 września 2007 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 563/08, stwierdził jednak nieważność tej uchwały w zakresie przedmiotowej działki.

Organ I instancji ustalił, iż z przepisów odrębnych wynika bezpośredni zakaz zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Przedmiotowy obszar położony jest w granicach Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie W. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. 2006, Nr 58, poz. 1189). W rozporządzeniu tym określono między innymi ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Planowana Inwestycja znajduje się w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora R. i nie jest inwestycją służącą turystyce wodnej gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ I instancji ustalił ponadto, iż nie zachodzi żadna z okoliczności zwalniających z cytowanego zakazu. Zakaz ten nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Przedmiotowy teren położony jest jednak poza obszarem zwartej zabudowy wsi Cz. wskazanym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zwarta zabudowa wsi znajduje się na północny - wschód od przedmiotowej nieruchomości. Obszar ten, określony w studium jako: "obszar zabudowy ukształtowanej i istniejącego zainwestowania, w tym: zabudowa mieszkaniowa z drobnymi usługami" cechuje się zwartością zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Zabudowa wsi od czasu ukształtowania się tradycyjnego układu rozwinęła się w kierunku północnym, można zatem uznać, iż ten kierunek jest obserwowanym kierunkiem rozwoju przestrzennego zwartego układu wsi Cz.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu.

Od decyzji Wójta Gminy odwołanie wnieśli J. i K. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ewentualnie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie odwołujących się, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a.

Odwołujący się podnieśli, iż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna przygotowana została w sposób nieprawidłowy i jest ona powieleniem poprzedniej analizy, w stosunku do której przedstawiono uwagi w decyzji organu odwoławczego. Zdaniem odwołujących się, pogląd, iż projektowana zabudowa narusza zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych w odległości 100 m od granicy jeziora, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego w sprawie W. Parku Krajobrazowego, jest niezasadny. W odwołaniu zakwestionowano pogląd, iż zwarta zabudowa znajduje się na północny wschód od nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W ocenie odwołujących się, planowana inwestycja spełnia warunek, o jakim mowa w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody, a kwestia, czy działka znajduje się na terenie zwartej czy też rozproszonej części wsi Cz. powinna być, zdaniem odwołujących się, wyjaśniona poprzez szczegółową analizę tej zabudowy, a nie przez arbitralne stwierdzenie, że w części objętej zamierzeniem inwestycyjnym skarżących zabudowa ta nie ma charakteru zwartej. W ocenie odwołujących się, z planu wsi Cz. wynika, że zwarta zabudowa znajduje się po lewej stronie drogi od strony K., gdzie jest położona działka inwestora, natomiast część rozproszona dotyczy m.in. terenów "A". Jednocześnie odwołujący się podnieśli, iż budynki położone na działkach nr [...] i [...] użytkowane są jako budynki mieszkalne całoroczne, a nie jak stwierdzono w analizie jako budynki rekreacyjne, zaś w planie zagospodarowania przestrzennego obszar tych działek przeznaczony jest na funkcję mieszkaniową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt [...], wydaną na podstawie art. 52, art. 53 ust. 3 - 5, art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, iż działka nr [...], położona jest w 100-metrowej strefie ochronnej jeziora R., w granicach W. Parku Krajobrazowego, na którym obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie W. Parku Krajobrazowego. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia ustanawia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wyłączając spod swej regulacji jedynie lokalizowanie obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z treści § 3 ust. 2 uchwały wynika zaś, iż zakazy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczą: 1) określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych - gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, 3) istniejących ośrodków wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno -krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt.

Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Teren planowanej inwestycji nie jest bowiem położony w obszarze zwartej zabudowy wsi Cz. w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna (§ 3 ust. 2 pkt 1). W studium na mapie "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zwarta zabudowa wsi znajduje się na obszarze oznaczonym kolorem brązowym, są to obszary zabudowy ukształtowanej i istniejącego zainwestowania w tym zabudowa mieszkaniowa z drobnymi usługami. Planowana inwestycja znajduje się poza tym obszarem. Nie jest to również istniejące siedlisko rolnicze (§ 3 ust. 2 pkt 2), ani też przypadek, o którym mowa w przepisie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż skoro planowana inwestycja, nie może zostać zaliczona do żadnej podlegającej wyłączeniu w świetle przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, to ma do niej zastosowanie zakaz określony w przepisie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, wykluczający lokalizację obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Tym samym, wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z treścią art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, jak też z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie W. Parku Krajobrazowego, co uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

J. i K. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, domagając się, na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 i 7 k.p.a., stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, wskutek zaniechania podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Ponadto skarżący podnieśli, iż podczas wydawania zaskarżonej decyzji dokonano błędnej interpretacji rozporządzenia Wojewody, a obecnie uchwały Sejmiku Województwa nr [...], w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 20003 r. oraz w świetle art. 94 i art. 64 Konstytucji RP. Skarżący podnieśli, iż organ decyzję swoją błędnie oparł na podstawie studium zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia 10 lutego 2002 r. Nr [...]. Dla terenu wsi Cz. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 3 września 2007 r. i związku z tym Kolegium powinno rozpatrzeć odwołanie na podstawie planu miejscowego lub aktualnych map geodezyjnych. Ponadto, w ocenie skarżących, organ niesłusznie nie uwzględnił § 5 uchwały Sejmiku Województwa nr [...], zgodnie z którym niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowani przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Zdaniem skarżących, prawidłowa interpretacja § 5 uchwały zwalnia w niniejszej sprawie od zakazu wymienionego w § 3 pkt 7 uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ten wyjaśnił, iż uchwała Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. Nr [...] w sprawie W. Parku Krajobrazowego weszła w życie w dniu 17 czerwca 2011 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W dniu orzekania przez organ obowiązywało rozporządzenie Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. Nr [...] w sprawie W. Parku Krajobrazowego. Organ wskazał, iż także w świetle treści obecnie obowiązującej uchwały nie prawna skarżących nie uległa zmianie. Planowana inwestycja znajduje się w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora R., w którym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych. Teren planowanej inwestycji nie jest położny w obszarze zwartej zabudowy wsi Cz. w graniach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., nie zachodzą też sytuacje, o których mowa w przepisie § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. Ponadto organ podkreślił, iż na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Cz. w Gminie K. uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 3 września 2007 r., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 563/08 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w części obejmującej działkę skarżących a rozporządzenie Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. odsyła do określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów zwartej zabudowy wsi nie zaś do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dla terenu, na którym planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego całorocznego na działce nr [...] położonej w Cz. gmina K. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zmiana zagospodarowania takiego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Art. 61 ust. 1 ustawy przewiduje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ust. 1-5.

Art. 61 ustawy w ust. 1 wprowadza wymóg by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Natomiast art. 61 ust. 5 ustawy wprowadza obowiązek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie kwestią sporną była zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi – przepisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie W. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. 2006, Nr 58, poz. 1189) oraz prawidłowość analizy sporządzonej w celu stwierdzenia istnienia przesłanek art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie jest uzasadniony.

Działka, której dotyczy wniosek położona jest w granicach W. Parku Krajobrazowego. Na obszarze tym obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie W. Parku Krajobrazowego, zwane dalej rozporządzeniem. Podstawę wydania niniejszego rozporządzenia stanowił przepis art. 16 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.), który w ust. 1 stanowi, iż park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W § 2 rozporządzenia określono szczególne cele ochrony Parku, jakimi są

1) zachowanie unikatowych form ukształtowania terenu, w tym charakterystycznych dla krajobrazu sandrowego: rynien jeziornych, dolin rzecznych i niecek wytopiskowych, a także wzniesień morenowych,

2) utrzymanie spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja, z uwzględnieniem potrzeb ochrony siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin, grzybów i zwierząt oraz ich siedlisk,

3) aktywna ochrona półnaturalnych fitocenoz nieleśnych,

4) ochrona śródleśnych torfowisk oraz jezior lobeliowych i oczek wodnych – w szczególności występujących tam siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt,

5) ochrona i utrzymanie naturalnej struktury hydrograficznej charakterystycznej dla obszarów sandrowych oraz przeciwdziałanie pogarszaniu jakości wód powierzchniowych,

6) utrzymanie naturalnej różnorodności fauny oraz tworzenie warunków umożliwiających restytucję gatunków, a w szczególności troci jeziorowej i raka szlachetnego,

7) ochrona swoistych wartości historycznych i kulturowych – w szczególności zabytkowych układów ruralistycznych i tradycyjnych form budownictwa oraz dziedzictwa kultury materialnej i niematerialnej ludności kaszubskiej,

8) ochrona i rewaloryzacja mozaiki krajobrazu leśnego i rolniczego, a także specyficznych wnętrz krajobrazowych oraz przedpoli punktów i ciągów widokowych

9) oszczędne użytkowanie i planowe, kompleksowe kształtowanie przestrzeni uwzględniające ochronę walorów krajobrazowych, w tym lokalnego krajobrazu kulturowego.

Przepis art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi, iż w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W oparciu o to uregulowanie w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Celem wprowadzenia zakazów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest realizacja wartości wskazanych w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w sposób bezpośredni wynika z celów ustanowienia W. Parku Krajobrazowego wskazanych w § 2 rozporządzenia. Krajobraz W. Parku Krajobrazowego jest zdominowany występowaniem akwenów wodnych, występują tu zespoły unikatowych, wielkich jezior jak i drobnych, śródleśnych oczek wodnych i małych jeziorek. Zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony jezior, występujących tam siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt oraz ochrony wartości krajobrazowych obszarów parku.

Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zakaz ten nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach.

Przepis § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia umożliwiający budowę nowych obiektów na określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarach zwartej zabudowy wsi, stanowi wyjątek od zasady zakazu zabudowy. Przepis ten wyraźnie uzależnia uchylenie zakazu zabudowy od położenia nieruchomości na terenie zwartej zabudowy wsi określonym w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Unormowanie to odwołuje się do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są aktami podejmowanymi w formie uchwały przez radę gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy).

Przepis § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jako ustanawiający wyjątek od zasady, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zatem uchylenie zakazu zabudowy w pasie 100 m od zbiorników wodnych nastąpić może jedynie w przypadku gdy dana nieruchomość znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wskazanym w studium. Prawodawca nie przewidział w rozporządzeniu prawa do rozszerzenia wyłączenia zakazu zabudowy w oparciu o ustalenia odnośnie terenu zwartej zabudowy wsi dokonane w inny sposób niż na podstawie zapisów studium. Autor rozporządzenia był upoważniony do wprowadzenia takiego uregulowania. Treść § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia odpowiada brzmieniu art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Podkreślić należy, iż ustawodawca nie wprowadził obowiązku ustanowienia wyłączeń w razie wprowadzenia tej zasady, w tym zwolnienia od zakazu na terenie zabudowanym. Twórca rozporządzenia, w świetle postanowień ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie miał zatem obowiązku wprowadzenia wyjątków od zasady niedopuszczalności zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Niemniej był on uprawniony do wprowadzenia takich wyjątków jak i określenia ich warunków.

Planowana inwestycja znajduje się w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora R. i nie jest inwestycją służącą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, zatem jej realizacja byłaby możliwa jedynie w razie położenia działki na terenie zwartej zabudowy wsi wskazanej w studium.

Organy administracji prawidłowo ustaliły, iż teren działki nr [...] położony jest poza obszarem zwartej zabudowy wsi Cz. wskazanym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Jak wynika z wyrysuj ze studium, znajdującego się w aktach organu I instancji, zwarta zabudowa wsi oznaczona kolorem brązowym znajduje się na północny - wschód od przedmiotowej nieruchomości nad Jeziorem J. Działka skarżącego nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy wsi wskazanym w studium, przeciwnie znajduje się ona w znacznej odległości od tego obszaru.

Wskazać należy, iż zabudowa wsi może mieć, co do zasady, charakter rozproszony lub zwarty. Zabudowa rozproszona występuje w formie luźno rozrzuconych pojedynczych lub kilku siedlisk. Do rozproszonej zabudowy dochodzi wtedy, gdy rolnicy osiedlają się w pobliżu swoich pól uprawnych, w oddaleniu od centrum wsi. Zabudowa zwarta wsi ma natomiast charakter ścisły, gęsty, skupiony, budynki zagęszczone są na danym obszarze, blisko siebie położone. Znaczne oddalenie od siebie budynków świadczy o zabudowie typu rozproszonego. Oddalenie działki od nieruchomości wiejskich wyklucza możliwość uznania, że leży ona na terenie zwartej zabudowy. Teren położony na północ od nieruchomości skarżącego jest znacznym obszarem o charakterze rolnym i brak jest na nim jakichkolwiek zabudowań. Na zachód od nieruchomości skarżącego znajdują się budynki rekreacyjne w zabudowie rozproszonej, a na wschód od nieruchomości skarżącego położony jest ośrodek wypoczynkowy, który nie jest elementem zwartej zabudowy wsi uwidocznionej w studium.

Celem dopuszczenia w formie wyjątku budowy obiektów w pasie 100 m od zbiorników wodnych na terenie zwartej zabudowy wsi jest umożliwienie uzupełnienia tej zabudowy. Planowany obiekt nie uzupełni zwartej zabudowy wsi. Organom w tym zakresie nie można zatem postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego lub procesowego.

Podnoszone przez skarżących zastrzeżenia dotyczące nieprawidłowego zbadania przez organ stanu sąsiedniej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej na terenie analizowanym, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi wykluczała bowiem możliwość uwzględnienia wniosku. W takiej sytuacji sporządzenie przez organ analizy przewidzianej w art. 61 ust. 1 ustawy było w istocie zbędne. Spełnienie wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie mogło bowiem prowadzić do wydania decyzji uwzględniającej złożony wniosek.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że fakt, iż zgodnie z ustaleniami planistycznymi dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów o funkcji rekreacyjnej na obiekty o funkcji mieszkaniowej, nie ma znaczenia dla oceny kontynuacji funkcji, dopóki zmiana taka rzeczywiście nie nastąpiła. Sporządzając analizę, organ winien ustalić rzeczywistą funkcję budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, sposób ich użytkowania musi być jednak zgodny z przepisami prawa. Winien więc przyjąć taką funkcję obiektów jaka została wskazana w wydanym pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanym w trybie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). O ile istnieją podstawy do przypuszczeń, iż funkcja budynków został zmieniona, właściwy organ winien wszcząć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dopiero po przeprowadzeniu tego postępowania i zalegalizowaniu ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów możliwe będzie uwzględnienie ich nowej funkcji w analizie sporządzanej dla celów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Uwzględnienie rzeczywistej funkcji obiektów, innej niż wynikająca z pozwolenia na budowę, będzie natomiast w analizie możliwe w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania nie wymaga dokonania jej zgłoszenia właściwemu organowi.

Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 563/08 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K.z dnia 3 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Cz. na terenie gminy K. w części w części dotyczącej strefy funkcyjnej 44. R,ZL obejmującej działki nr [...] i nr [...] stanowiące własność skarżących. Stwierdzenie nieważności planu w tym zakresie nastąpiło na skutek skargi K. C. i wiązało się z naruszeniem jego interesu, jako właściciela nieruchomości. Zgodnie z uchwalonym planem teren nieruchomości należących do skarżącego został oznaczony jako działki rolne i leśne, bez prawa zabudowy. Skarżący wskazywał, iż jego nieruchomości winny być objęte sąsiednią jednostką planistyczną o symbolu 10MN, przewidzianą pod zabudowę mieszkaniową.

Sąd rozważał, czy stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej może mieć znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy i doszedł do przekonania, iż nie stanowi ono argumentu przemawiającego za wadliwością zaskarżonej decyzji. W szczególności, z faktu stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie można wyprowadzać istnienia prawa skarżącego do zabudowy nieruchomości oraz obowiązku organu uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ rozpoznający wniosek wydanie warunków zabudowy rozpoznaje odrębną sprawę i jest związany treścią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Motywy, jakim kierował się Sąd stwierdzając nieważność planu zagospodarowania przestrzennego wiązały się wyłącznie z oceną równości sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych planem. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, Sąd ten nie rozważał natomiast w ogóle kwestii obowiązywania na terenie nieruchomości skarżących zakazów przewidzianych w rozporządzeniu Nr [...]Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie W. Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano bowiem, iż "powoływane przez pełnomocnika organu postanowienia studium nie zawierają żadnych zapisów dotyczących zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Wprawdzie zostały one zawarte w powołanych regulacjach dotyczących ochrony [...] Parku Krajobrazowego, lecz organ nie przedstawił swojego stanowiska w tej sprawie wraz z uzasadnieniem i powołaniem się na rozporządzenia Wojewody w tym zakresie." Sąd ten wskazał, iż odstępstwa od zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na takim samym traktowaniu właścicieli nieruchomości znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji (w rozpatrywanej sprawie położeniu) wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego organy nie dopełniły. Podstawowy zarzut o sprzeczności zarzutów i wniosków skarżącego ze studium, w świetle powyższych ustaleń również nie został przez organ uzasadniony w sposób umożliwiający uznanie, że interes zarówno publiczny, jaki i skarżącego zostały wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone". Okoliczności związane z treścią § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia oraz wprowadzonym w tym przepisie zakazem zabudowy nieruchomości w pasie 100 m od zbiorników wodnych, pozostawały zatem poza sferą zainteresowania Sądu stwierdzającego nieważność uchwały.

Wbrew stanowisku skarżących, uchwała Sejmiku Województwa nr [...], która nie była aktem obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie znajduje w sprawie zastosowania.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.