Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1351/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 153/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenie decyzji organu I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Spółdzielni [...] w G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Bk 153/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółdzielni Mleczarskiej [...] w G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] Starosta Grajewski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych oraz placu manewrowego z miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych na działkach nr 3301/8 i 3299/3 położonych w G. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...] Starosta Grajewski na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. wznowił postępowanie zakończone wymienioną wyżej decyzją z uwagi na fakt, iż jako użytkownik działki nr ew. 3301/8 Spółka nie brała udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] Starosta Grajewski odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 roku.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o. podnosząc zarzut, iż działka nr 3301/08 obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania ustanowionego na rzecz Spółki. Użytkowanie to wynika z umowy zawartej pomiędzy poprzednim właścicielem działki to jest Spółką ROBII, co potwierdza wpis w Księdze Wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Grajewie. Konsekwencją obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym jest ograniczenie po stronie właściciela w możliwości dysponowania swoja rzeczą. Zdaniem odwołującej się Spółki organ administracji miał od początku świadomość, że [...] Sp. z o.o. jest użytkownikiem działki o nr ew. 3301/8 i pomimo tego udzielił spółdzielni pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] Wojewoda Podlaski uchylił decyzję Starosty Grajewskiego z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...] oraz decyzję z dnia 16 lipca 2007 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zarzuty odwołującej się Spółki zasługują na uwzględnienie. Przed organem pierwszej i drugiej instancji toczyły się dwa odrębne postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, których wnioskodawcami były przeciwne strony to jest [...] i [...]. Obydwa podmioty złożyły oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, to jest działką o nr ew. [...], na cele budowlane. Zdaniem Wojewody nie może być tak, że dwa odrębne podmioty maja prawo do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania tą samą nieruchomością na cele budowlane. Ograniczone prawo rzeczowe polega na wykonywaniu niektórych uprawnień na cudzej rzeczy przysługujących w zwykłych warunkach właścicielowi. Do ochrony ograniczonych praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie praw własności. Do zmiany treści ograniczonego prawa rzeczowego konieczna jest umowa miedzy uprawnionym, a właścicielem rzeczy obciążonej, a jeśli prawo było ujawnione w księdze wieczystej – wpis do księgi wieczystej.

Nieruchomość stanowiąca działkę o nr ew. 3301/8 obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz [...] Sp. z o.o. Prawo to zostało ustanowione do dnia [...] grudnia 2017 roku. Z aktu notarialnego A nr [...] z dnia [...] listopada 2002 roku wynika, że użytkownik ma prawo do dokonywania nakładów na nieruchomość, ponosi koszty użytkowania, uiszcza opłatę za użytkowanie itp. Spółdzielnia pomimo tego, że złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, faktycznie nie będzie mogła zrealizować inwestycji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mleczarska "[...]" w G. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 4 ustawy prawo budowlane, poprzez bezpodstawną odmowę udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem mimo,

że jest on użytkownikiem wieczystym gruntu,

2. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przyjęcie, że skarżący nie ma prawa do dysponowania gruntem będącym przedmiotem postępowania na cele budowlane mimo tego, że umowa ustanowienia użytkowania, która zdaniem organu odwoławczego pozbawiła skarżącego tego prawa nie przesądza o powstaniu takiego prawa, a jedynie warunkowo przewiduje jego powstanie w przyszłości, a nadto z umowy tej nie wynika, aby użytkownik wieczysty zrzekł się prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane na rzecz użytkownika.

Zdaniem skarżącego umowa nie jest umową stanowczą tylko umową zawartą pod warunkiem i z żadnego z przeprowadzonych dowodów nie wynika, by warunki te się ziściły. Użytkownikowi wieczystemu z zasady przysługuje prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i ograniczenia tego prawa nie mogą być domniemywane ani wykładane rozszerzająco.

Wyrokiem z dnia z dnia 19 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Bk 153/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółdzielni Mleczarskiej [...] w G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne organu odwoławczego są słuszne i wyczerpujące i jako takie zasługują na aprobatę.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie w zasadzie kwestią sporną jest to, komu faktycznie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością – użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (Spółdzielni Mleczarskiej "[...] " w G.), czy też użytkownikowi ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w E.), a co za tym idzie czyje oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wiąże organ administracji i wywołuje zamierzone przez inwestorów skutki w postaci możliwości uzyskania pozwolenia na budowę.

Szczególnie istotnym pojęciem dla procesu budowlanego jest "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w którym wskazano, iż należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oznacza to posiadanie do nieruchomości określonego tytułu prawnego, którego ocena może być dokonywana jedynie na gruncie przepisów prawa cywilnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie podkreślano, że: "tytuł do dysponowania nieruchomością musi być niewątpliwy" (m.in. wyrok NSA z 6 kwietnia 2000 roku, sygn. akt II SA/Po 1033/99, niepubl.).

Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest koniecznym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. W komentowanym przepisie nie wskazano, o które z ograniczonych praw rzeczowych chodzi. Ograniczonymi prawami rzeczowymi są zaś obecnie użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenie będą miały: użytkowanie, służebność i prawa spółdzielcze. Z treści przedstawionej definicji wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Podobnie jest z innymi ograniczonymi prawami rzeczowymi.

W przedmiotowej sprawie działka nr 3301/8 objęta wnioskiem Spółdzielni Mleczarskiej "[...] " w G. obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania ustanowionego na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. w E.. Powyższe użytkowanie wynika z umowy zawartej w formie aktu notarialnego "A" nr [...] z dnia 21 listopada 2002 roku, co potwierdza wpis do Księgi Wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Grajewie.

Instytucję użytkowania regulują art. 252 – 284 k.c. Treścią tego prawa jest używanie i pobieranie pożytków z rzeczy. Przedmiotem użytkowania mogą być rzeczy, prawa zbywalne, przedsiębiorstwo lub gospodarstwo rolne. Wobec powyższego można użytkowaniem obciążyć całą nieruchomość, jej część lub udział we własności. Do ustanowienia użytkowania nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności. Zakres przysługującego użytkownikowi prawa zabudowy wyznacza umowa i przepisy Kodeksu cywilnego. Użytkownik powinien bowiem wykonywać swoje prawo zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 256 k.c.). Klauzula ta nie ma charakteru stałego – jej treść jest uzależniona w szczególności od przedmiotu użytkowania i danego stanu faktycznego. Przepisy o użytkowaniu przez osoby fizyczne nakazują użytkownikowi zachowanie substancji rzeczy i jej dotychczasowego przeznaczenia. Naruszeniem substancji rzeczy, a zazwyczaj także zmianą przeznaczenia rzeczy jest usunięcie rzeczy. Natomiast zgodnie z orzeczeniem SN zakaz wznoszenia nowych budowli nie obowiązuje dla przykładu wówczas, gdy użytkownik wznosi nowy budynek na miejscu dotychczasowego, który stał się niezdatny do użytku i nie nadaje się do remontu, a jednocześnie budynek ten jest niezbędny do dalszego korzystania z przedmiotu użytkowania (orz. SN z 12 maja 1959 roku, I CR 167/59, OSNCP 1/61, poz. 8). Nadto użytkownik może zbudować i użytkować nowe budynki na nieruchomości stanowiącej przedmiot umowy użytkowania, jeżeli dysponent nieruchomości

w umowie użytkowania wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Taki zapis daje wówczas inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane.

Taka też sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem w § 5 ust. 5 umowy użytkowania zawartej w formie aktu notarialnego Repetytorium "A" nr [...] z dnia 21 listopada 2002 roku zezwolono użytkownikowi, aby w czasie trwania użytkowania dokonywał rozbiórki budynków (...) oraz wznosił budynki i budowle. (...). Tym samym ustanawiający wyraził zgodę na dysponowanie przez użytkownika gruntem na cel budowlany związany z prowadzoną przez użytkownika działalnością gospodarczą (k. 12 akt organu pierwszej instancji).

Nie budzi również żadnych wątpliwości to, że w/w umowa ustanowienia pod warunkiem prawa użytkowania nieruchomości doszła do skutki i wiąże Spółdzielnię Mleczarską "[...] " w G. w sytuacji kiedy to [...] Sp. z o.o. z siedzibą w E. faktycznie użytkuje przedmiotową nieruchomość zgodnie z zawartą umową (nastąpiło przejęcie tej nieruchomości, korzysta z niej i ponosi ciężary związane z użytkowaniem nieruchomości), a Spółdzielnia Mleczarska "[...] " w G. pobiera z tego tytułu pożytki tj. opłaty z tytułu tego użytkowania (okoliczności tych nie kwestionuje strona skarżąca – protokół z rozprawy w dniu 6 maja 2008 roku). Ponadto znamiennym jest, iż umowa została zawarta do dnia 31 grudnia 2017 roku, a strona skarżąca nie podjęła nawet żadnej próby jej rozwiązania jeszcze przez uzyskaniem przez nią pozwolenia na budowę.

W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, że nietrafne są argumenty strony skarżącej, iż zawarta w niniejszej sprawie umowa użytkowania nie jest umową stanowczą, a jedynie umową warunkową, której warunki się nie ziściły, a tym samym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane służy wieczystemu użytkownikowi. Zdaniem Sądu przeczy temu przede wszystkim to, iż uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego w Suwałkach o umorzeniu postępowania układowego (V Ukł 4/02) (k. 41 akt sprawy) tj. ziścił się § 2 ust. 3 umowy użytkowania. Tym samym upadł ostatni z argumentów strony skarżącej wskazujący, iż umowa użytkowania nie weszła w życie.

Podkreślił, iż okoliczność ta nie ma jednak zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie, bowiem jak wcześniej wykazano skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, iż nawet pomimo tego, że ziścił się również jeden z warunków umowy użytkowania, to pozostałe okoliczności sprawy wskazują bezspornie, że umowa użytkowania doszła do skutku i wiąże obie strony.

Zdaniem Sądu nie potwierdziły się również pozostałe zarzuty podniesione w skardze, w tym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji publicznej podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco zebrały oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także wyciągnęły z niego logiczne i uzasadnione wnioski. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie w sposób wyczerpujący przedstawia podstawy prawne i faktyczne tej decyzji oraz tok rozumowania organu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Mleczarska "[...]" podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) naruszenia art. 133 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędną wykładnię i art. 106 § 3 tejże ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd I instancji z dokumentu złożonego dopiero na toczącej się przed nim rozprawie wywiódł skutki niekorzystne dla skarżącego, mimo, że dokument taki winien być jedynie podstawą do przyjęcia, że organy administracji nie wyjaśniły należycie sprawy, skutkiem czego Sąd I instancji winien wyrokiem uchylić zaskarżoną decyzję administracyjną,

b) naruszenia art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia – Sąd I instancji nie wskazał przepisu, na mocy którego skarżący użytkownik wieczysty nie ma jego zdaniem prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, co utrudnia prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i kontrolę instancyjną w kwestii będącej kluczową dla rozstrzygnięcia,

c) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego i art. 4 prawa budowlanego oraz art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej wskazane przepisy prawa materialnego i wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania.

2. naruszenia przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 3 pkt 11 prawa budowlanego i bezpodstawne przyjęcie, że w niektórych sytuacjach jak w przedmiotowej sprawie użytkownik wieczysty nie ma prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, podczas gdy jest to zgodnie z tym przepisem prawo bezwarunkowe, przysługujące wieczystemu użytkownikowi zawsze, z samej istoty jego prawa,

b) błędną wykładnię art. 4 prawo budowlane i bezpodstawne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja odmawiająca skarżącemu pozwolenia na budowę, mimo, że skarżący jest, jak słusznie ustalił Sąd I instancji, użytkownikiem wieczystym gruntu, a organy administracji i Sąd I instancji nie wskazały innych przyczyn odmowy poza rzekomym brakiem prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółdzielni Sąd I instancji nie wskazał żadnej podstawy prawnej swojego poglądu, jakoby w niektórych sytuacjach użytkownik wieczysty nie miał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego użytkownik wieczysty ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawsze, z samej istoty swojego prawa. Ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń, w szczególności nie zastrzegł, że prawo to przysługuje użytkownikowi wieczystemu jedynie wówczas, jeżeli w stosunku do danej nieruchomości nie ma podmiotów uprawnionych z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Kwestia wzajemnych relacji cywilnoprawnych poszczególnych podmiotów posiadających różne prawa do tej samej nieruchomości nie może być badana w postępowaniu administracyjnym czy też sądowo-administracyjnym, a jest typową sprawą cywilną.

Ustawodawca nie sformułował również w żadnym przepisie przyjętej domyślnie przez Sąd I instancji reguły, jakoby prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane nie mogło przysługiwać jednocześnie więcej niż jednemu podmiotowi. Przeciwnie, z redakcji art. 4 ustawy prawo budowlane zdaniem skarżącego wprost wynika, że istnieją sytuacje, w których prawo takie przysługuje na raz więcej niż jednej osobie w stosunku do tego samego gruntu. Za taką wykładnią przemawia również treść art. 65 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że ustawodawca przewidział tego rodzaju zbieg uprawnie.

Prawo użytkowania wieczystego jest prawem najbardziej zbliżonym do własności, którego ochrona może być wyłączona jedynie w ściśle określonych sytuacjach – jego ograniczenia nie mogą być domniemane ani wynikać z przesłanek pozaustawowych. Jest to tym bardziej istotne, że Sąd I instancji wskazał, że jego zdaniem skarżący nie ma prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane niezależnie od tego, czy ziściłby się którykolwiek z warunków zawieszających umowy ustanowienia użytkowania. Zdaniem Sądu I instancji istotne jest, że "pozostałe okoliczności sprawy" wskazują, że "umowa użytkowania doszła do skutku i wiąże obie strony". Taki pogląd jest błędny i wynika z braku rozróżnienia między bezspornym stanem faktycznym (posiadaniem zależnym w zakresie takim jak użytkownik), a kwestionowanym ograniczonym prawem rzeczowym (użytkowaniem), które w żadnym wypadku nie może powstać jedynie dzięki czynnościom faktycznym. Ustawa prawo budowlane w art. 3 pkt 11 nie przyznaje żadnych uprawnień posiadaczom, niezależnie od ich dobrej lub złej wiary ani od tego, czy jest to posiadanie zależne czy samoistne. Posiadanie zależne nie może być również w żadnym wypadku podstawą ograniczenia praw właściciela lub użytkownika wieczystego w tym zakresie, skoro ustawodawca w ogóle się nim w prawie budowlanym nie zajmuje.

Sąd I instancji zobowiązany był z urzędu do rozpoznania sprawy w całości, bez związania granicami skargi. Co do zasady Sąd I instancji orzekając winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przez organy administracji, jedynie wyjątkowo dopuszczalne było przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, o ile byłyby niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Powyższy wyjątek dotyczący dopuszczalności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów przed Sądem I instancji należy rozpatrywać przy uwzględnieniu przepisu art. 145 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi nie orzeka merytorycznie, a uchyla zaskarżoną decyzję, wskutek czego sprawa ponownie jest przedmiotem postępowania administracyjnego. O ile zatem dodatkowe dokumenty, które świadczyłyby o konieczności uchylenia decyzji administracyjnej będą następnie przedmiotem postępowania administracyjnego, co gwarantuje zachowanie praw wszystkich stron, o tyle w wypadku dokumentów, które nie były wcześniej złożone w postępowaniu administracyjnym, i niejako następczo, po wydaniu decyzji miałyby stwierdzać, że jest ona słuszna należy przyjąć, że świadczą one przede wszystkim o niewłaściwym wyjaśnieniu sprawy przez organy administracji – już samo dopuszczenie bowiem dowodu z dokumentu, świadczy o tym, że zdaniem Sądu I instancji dotyczy on kwestii istotnej i nie wyjaśnionej przez organy administracji. Wywodzenie ze złożonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dokumentów faktów niekorzystnych dla skarżącego łączyłoby się natomiast z bezpodstawnym ograniczeniem jego praw. Dokumenty takie miałyby bowiem paradoksalnie większą moc dowodową niż dokumenty złożone w toku postępowania administracyjnego, o ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona może wywodzić wszelkimi środkami dowodowymi fakty przeciwne również do wykazanych w dokumencie urzędowym, o tyle w postępowaniu przed Sądem I instancji praktycznie takiej możliwości nie ma. Takie "uzupełnianie" podstawy faktycznej decyzji po jej wydaniu stanowiłoby akceptację praktyk organów administracji rażąco sprzecznych z szeregiem przepisów kpa (w szczególności art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa), podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji było w wypadku tego rodzaju uchybień uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Twierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jakoby organ administracji wszechstronnie wyjaśnił sprawę, jest błędne również z tego powodu, że ustalenia o prawie [...] sp. z o.o. do dysponowania gruntem na cele budowlane są oparte na niekompletnym tekście umowy o ustanowieniu użytkowania pod warunkiem. Organ administracji i Sąd I instancji zupełnie pomijają, że posiada umowa również załączniki i to wprost odnoszące się do zakresu robót budowlanych i rozbiórek, na które ustanawiający użytkowanie warunkowo zezwalał użytkownikowi. Sąd I instancji cytując umowę (str. 7 uzasadnienia) wykropkował jako pominięte właśnie fragmenty aktu notarialnego odwołujące się do jego załączników, nie były one również przedmiotem ustaleń organu administracji. Wobec tego skarżący wnioskuje, że w aktach sprawy nie ma powyższych załączników, a ustalenia co do treści umowy z dnia [...] listopada 2002 roku są zatem wadliwe.

W przedmiotowej sprawie [...] sp. z o.o. w E. dopiero w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym złożyła dokument świadczący zdaniem Sądu I instancji o ziszczeniu się warunku zawieszającego, pod którym poprzedni użytkownik wieczysty ustanowił na jej rzecz użytkowanie nieruchomości. Skarżący nie miał więc żadnej możliwości skutecznego podważenia tego dokumentu. W postępowaniu przed Sądem I instancji dopuszczalne są jedynie wyjątkowo dowody z dokumentów i to tylko o ile nie prowadziłyby do nadmiernego przedłużenia postępowania, zaś skarżący został zaskoczony złożonym tak późno dokumentem dotyczącym kwestii, o której wyjaśnienie wcześniej wielokrotnie bezskutecznie zgłaszał się do organu I instancji. Wątpliwości skarżącego wywołuje również brak wskazania daty, w której przedłożone przez uczestnika orzeczenie się uprawomocniło ze względu na to, że w niedługim czasie po zawarciu warunkowej umowy wobec ustanawiającego użytkowanie pod warunkiem [...] sp. z o.o. w G. ogłoszono upadłość, skutkiem czego skarżący nabył wieczyste użytkowanie od syndyka masy upadłości, zaś ziszczenie się warunku zawieszającego po ogłoszeniu upadłości lub wskutek tego ogłoszenia nie prowadziłoby zdaniem skarżącego do obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym wobec ustawowego zakazu obciążania składników masy upadłości.

Jak dalej wywiódł wnoszący skargę kasacyjną Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku marginalizuje wprawdzie znaczenie dowodu z powyższego dokumentu, wskazując, że również bez niego zaskarżony wyrok byłby identyczny, jednakże opiera na nim część ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie wskazując argumenty, które, zdaniem Spółki, podważają zasadność zarzutów wnoszącej skargę kasacyjną Spółdzielni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnię Mleczarską [...] G. zasługuje na uwzględnienie.

Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, to jest czy w dacie wydania pozwolenia na budowę na rzecz Spółdzielni istniała umowa użytkowania działki nr 3301/8 ustanowiona na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w E.. Zaznaczyć przy tym należy, iż niewyjaśnienie tych okoliczności spowodowane było nieprzekazaniem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółdzielnię, istotnych informacji związanych z nabyciem wymienionej wyżej nieruchomości.

Na wstępie stwierdzić należy, iż istnienie prawa użytkowania przysługującego [...] sp. z o.o. z siedzibą w E., którego treścią jest m.in. prawo zabudowy działki o nr ew. [...] wyłącza możliwość wykorzystania tej działki na cele budowlane przez Spółdzielnię, która jest jej użytkownikiem wieczystym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż umowa użytkowania została zawarta, jednakże na uzasadnienie tego twierdzenia powołał niewłaściwe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, iż o tym, że umowa ustanowienia prawa użytkowania doszła do skutku świadczy fakt, iż [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. faktycznie użytkuje przedmiotową nieruchomość, to jest, że nastąpiło przejecie tej nieruchomości, Spółka korzysta z niej i ponosi ciężary związane z użytkowaniem tej nieruchomości, a Spółdzielnia pobiera pożytki, to jest opłaty z tytułu użytkowania, czego nie kwestionuje strona skarżąca. Sąd stwierdził również, że znamiennym jest, iż umowa zawarta została do dnia 31 grudnia 2017 roku, a strona skarżąca nie podjęła żadnej próby jej rozwiązania przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Odnośnie do faktu uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w Suwałkach z dnia 6 listopada 2002 roku, sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania układowego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż ma ono znaczenie marginalne. Tego stanowiska nie można zaakceptować. To właśnie wymienione postanowienie ma rozstrzygające znaczenie dla stwierdzenia, czy umowa użytkowania została skutecznie zawarta. Z § 2 pkt 2 umowy ustanowienia prawa użytkowania nieruchomości (akt notarialny z dnia [...] listopada 2002 roku, Repertorium "A" nr [...]) wynika, że użytkowanie powstanie, jeśli ziści się warunek w postaci uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w Suwałkach o umorzeniu postępowania układowego ustanawiającego użytkowanie, którym była "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G.. Wydanie przez Sąd Rejonowy w Suwałkach postanowienia z dnia 6 listopada 2002 roku o umorzeniu postępowania układowego, które to postanowienie stało się prawomocne, oznacza iż ziścił się warunek, od którego zależało ustanowienie użytkowania na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w E..

Okoliczność, iż Spółdzielnia pobiera opłaty za korzystanie przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. z działki o nr ew. [...] nie przesądza o tym, że użytkowanie zostało ustanowione. Wbrew twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiciel Spółdzielni na rozprawie wcale nie przyznał, że Spółdzielnia pobiera pożytki z tytułu użytkowania nieruchomości. Jak wynika z protokołu rozprawy przedstawiciel Spółdzielni początkowo rzeczywiście tak stwierdził, jednakże następnie stwierdził również, że uważa, iż umowa nie weszła w życie, a opłaty są pobierane, gdyż uczestnik postępowania korzysta z nieruchomości i za to płaci. Pobieranie opłat nie musi świadczyć o zawarciu umowy użytkowania, gdyż opłaty takie właściciel nieruchomości może również pobierać za bezumowne korzystanie z niej przez inną osobę.

Również z faktu, że Spółdzielnia nie podjęła próby rozwiązania umowy nie można wyprowadzać wniosku, że umowa taka została zawarta. W sytuacji, gdy Spółdzielnia stała na stanowisku, że umowa nie została zawarta niezrozumiałym byłoby podejmowanie przez Spółdzielnię czynności zmierzających do rozwiązania umowy. Spółdzielnia mogłaby wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie istnienia umowy jednakże z faktu, iż tego nie uczyniła również nie można wyciągać wniosku, że umowa została skutecznie zawarta. To, że Spółdzielnia nie skorzystała z przysługującej jej możliwości wytoczenia takiego powództwa nie świadczy ani o istnieniu ani o nieistnieniu umowy. Jest to okoliczność dla istnienia umowy obojętna.

Pomimo powołania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwych argumentów mających uzasadniać twierdzenie, że użytkowanie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. zostało skutecznie uzasadnione, pogląd Sądu, iż użytkowanie to rzeczywiście zostało ustanowione jest trafny. Jak to zostało już bowiem wyżej wskazane, przesądza o tym istnienie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Suwałkach z dnia 6 listopada 2002 roku o umorzeniu postępowania układowego.

Okoliczność, iż prawo użytkowania zostało skutecznie ustanowione na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. nie oznacza jednak, że w dacie wydania na rzecz Spółdzielni przez Starostę Grajewskiego decyzji z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] o pozwoleniu na budowę prawo to istniało. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia podniosła, że prawo użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] nabyła od syndyka masy upadłości "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Grajewie. Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 313 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.) sprzedaż nieruchomości w postępowaniu upadłościowym powoduje, że użytkowanie oraz prawa dożywotnika pozostają w mocy, jeżeli przysługuje im pierwszeństwo przed wszystkimi hipotekami lub jeżeli nieruchomość nie jest hipotekami obciążona albo jeżeli wartość użytkowania i praw dożywotnika znajduje pełne pokrycie w cenie nabycia. Jednakże w tym ostatnim wypadku wartość tych praw będzie zaliczona na cenę nabycia. Co do zasady więc na skutek sprzedaży nieruchomości w postępowaniu upadłościowym prawo użytkowania wygasa, chyba że zaistnieją okoliczności wymienione w przytoczonym wyżej przepisie. Nie jest wykluczone, że użytkowanie ustanowione na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w E. wygasło i w dacie wydawania na rzecz Spółdzielni decyzji przez Starostę Grajewskiego z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] o pozwoleniu na budowę prawo to nie istniało.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zażądać od Spółdzielni dowodu na to, że użytkowanie wieczyste działki o nr ew. [...] zostało nabyte przez Spółdzielnię w toku postępowania upadłościowego. Jeśli istotnie nabycie użytkowania wieczystego nastąpiło w toku postępowania upadłościowego, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi administracji, by zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z jednoczesnym zobowiązaniem Spółdzielni do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem cywilnym o ustalenie istnienia umowy użytkowania. Nie ma powodu, by to Wojewódzki Sąd Administracyjny lub organ administracji oceniał, czy użytkowanie wygasło czy też nie. To Spółdzielnia, występując o wydanie pozwolenia na budowę ma wykazać, że przysługuje jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że uprawnienia Spółdzielni budzą wątpliwości, to rolą Spółdzielni jest podjęcie działań w celu usunięcia tych wątpliwości.

Odnośnie do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, iż są one bezzasadne i jako takie nie mogły być podstawą uwzględnienia kasacji.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej – p.p.s.a.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Co do zasady Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy. Jeśli jednak w postępowaniu przed sądem zostanie dopuszczony dowód z dokumentu, to dowód ten również stanowi podstawę orzekania przez Sąd. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do stwierdzenia, iż ustawodawca pozwolił na uzupełnienie materiału dowodowego przed sądem jednocześnie zabraniając sądowi korzystania z tych dowodów. Tego rodzaju wykładnia art. 133 § 1 p.p.s.a. byłaby wykładnią nieracjonalną i jako taka nie może być uwzględniona.

Twierdzenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzając dowód z dokumentu w postaci odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Suwałkach z dnia 6 listopada 2002 roku o umorzeniu postępowania układowego naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., jest twierdzeniem dowolnym i niczym nieuzasadnionym. Przepisy p.p.s.a. nie zabraniają przeprowadzania przed sądem dowodu z dokumentu, z którego mogą wynikać niekorzystne dla skarżącego skutki. Wnoszący skargę kasacyjną miał możliwość odniesienia się do przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodu. Twierdzenie, iż wnoszący skargę kasacyjną nie miał możliwości skutecznego podważenia dokumentu są twierdzeniami gołosłownymi. Pełnomocnik Spółdzielni nie wnosił o zarządzenie przerwy lub odroczenie rozprawy w celu zajęcia stanowiska odnośnie do przedstawionego na rozprawie dokumentu. Również w skardze kasacyjnej nie przedstawił argumentów, które miałyby wiarygodność podważać dokumentu, który został dopuszczony jako dowód. Trudno też wyobrazić sobie racjonalne argumenty, które mogłyby podważać wiarygodność dokumentu jakim jest odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego. Skoro Spółdzielnia nie przedstawiła takich argumentów w skardze kasacyjnej, to nie ma podstaw do przyjęcia, że przedstawiłaby takie argumenty w postępowaniu przed organami administracji.

Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie przepisu, na mocy którego w niektórych przypadkach użytkownik wieczysty nie ma prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Nie każda sytuacja faktyczna jest regulowana wprost konkretnym przepisem prawa. Istnieją sytuacje, które podlegają kwalifikacji prawnej poprzez wykładnię określonego przepisu prawnego lub grupy przepisów w ich wzajemnym powiązaniu. Pogląd, iż użytkownikowi wieczystemu nie zawsze przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z wykładni przepisów prawa normujących to zagadnienie.

Użytkowanie wieczyste jest prawem pośrednim pomiędzy własnością, a ograniczonymi prawami rzeczowymi, jednakże bliższe jest ono prawu własności. Treść użytkowania wieczystego ukształtowana została na wzór treści prawa własności.

Zgodnie z art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

W orzeczeniu z dnia 17 stycznia 1974 roku, sygn. akt III CRN 316/73 (OSNC 1974/11/197) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "Wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych. W wypadkach więc nie uregulowanych w art. 232-243 k.c. oraz w umowie o oddanie terenu państwowego w wieczyste użytkowanie należy przy trudnościach interpretacyjnych posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej k.c., dotyczących treści i wykonywania własności, a więc m.in. również do art. 145 k.c.". Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Uprawnienia właściciela oraz użytkownika wieczystego do nieruchomości mogą zostać jednak ograniczone. Może to nastąpić np. poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jednym z takich ograniczonych praw rzeczowych jest użytkowanie. Z wyjątkiem zastawu i hipoteki pozostałe ograniczone prawa rzeczowe dają uprawnionemu w pewnym, ograniczonym zakresie władztwo nad cudzą rzeczą. Jak daleko sięgają te uprawnienia zależy od tego jak została określona treść danego ograniczonego prawa rzeczowego. Uprawnienia użytkownika do korzystania z nieruchomości wyłączają uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w takiej części, w jakiej przysługują one użytkownikowi. Jest to istota prawa użytkowania. Właściciel nieruchomości uzyskuje od użytkownika określoną korzyść właśnie dlatego, że zostaje pozbawiony na jego rzecz określonych uprawnień do nieruchomości.

Z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przepisie tym ustawodawca rzeczywiście nie stwierdził, że prawo do dysponowana nieruchomością na cele budowlane przysługuje użytkownikowi wieczystemu, jeśli w stosunku do danej nieruchomości nie ma podmiotów uprawnionych z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego. Jak to jednak zostało już wyżej wskazane treść pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" podlega wykładni jak każde inne pojęcie używane w prawie administracyjnym. Nie można wymagać od ustawodawcy, by szczegółowo uregulował przepisami prawa każdą możliwą sytuację. W sytuacji, gdy pojawiają się wątpliwości co do zastosowania określonego przepisu do danej sytuacji, wątpliwości te są usuwane poprzez wykładnię tego przepisu.

Z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika, że tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest użytkowanie wieczyste jak i ograniczone prawo rzeczowe, a więc także użytkowanie. Jest oczywistym i nie wymagającym dowodu, że użytkownik wieczysty i użytkownik tej samej nieruchomości nie mogą jednocześnie w tym samym miejscu i czasie wykonywać swojego uprawnienia do zabudowy nieruchomości. Powstaje w tej sytuacji konieczność określenia, kto ma pierwszeństwo w korzystaniu z nieruchomości poprzez jej zabudowę. Jak to już zostało wyżej wskazane poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania, uprawnienia użytkownika do korzystania z nieruchomości wyłączają uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w takiej części, w jakiej przysługują one użytkownikowi. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw, by zasada ta nie miałby być stosowana przy dokonywaniu przez organy administracji oceny, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wskazane zostały tytuły prawne, które uzasadniają przyjęcie, że inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego do nieruchomości mogą być jednak tak ograniczone, że w istocie wyłączają możliwość wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ograniczenia te przestają obowiązywać tylko dlatego, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości występuje o wydanie pozwolenia na budowę. Prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z uprawnień wynikających z prawa własności lub użytkowania wieczystego. Zostało ono jedynie poddane w pewnym zakresie wymogom zawartym w prawie administracyjnym. Ograniczenia cywilnoprawne w wykonywaniu prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości muszą być więc respektowane również na gruncie prawa administracyjnego przy ocenie, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przyjmując za prawidłowy tok rozumowania wnoszącej skargę kasacyjną Spółdzielni należałoby przyjąć, że ustanowienie na nieruchomości użytkowania wieczystego nie wyłącza prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane przez jej właściciela. W art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wymienione są bowiem obok siebie własność oraz użytkowanie wieczyste jako tytuły prawne uprawniające do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pogląd taki byłby nieuprawniony z przyczyn analogicznych, jak wskazane wyżej. Uprawnienia użytkownika wieczystego do zagospodarowania nieruchomości wyłączają uprawnienia właściciela w zakresie określonym umową o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Spółdzielnia w skardze kasacyjnej podnosi, iż ustawodawca nie sformułował w żadnym przepisie domyślnej reguły, że prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane nie może przysługiwać więcej niż jednemu podmiotowi. Odnosząc się do tego argumentu stwierdzić należy, iż przepisy prawa dopuszczają oczywiście możliwość, by prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługiwało więcej niż jednemu podmiotowi. Należy jednak odróżnić sytuację, w której prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z tytułu prawnego o charakterze niekonkurencyjnym (np. z faktu, iż dana nieruchomość jest przedmiotem współwłasności) od sytuacji, gdy prawo to wynika z tytułów o charakterze konkurencyjnym (np. gdy jeden podmiot wywodzi swoje uprawnienie z tytułu prawnego jakim jest własność, zaś inny podmiot z tytułu prawnego jakim jest ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania). W pierwszym przypadku nie istnieje koniczność rozstrzygania czyje uprawnienie ma pierwszeństwo, gdyż uprawnienia te są równorzędne. W drugim przypadku, istnieje koniczność rozstrzygnięcia, któremu z uprawnień należy przyznać pierwszeństwo w realizacji.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w pkt 2 ppkt a i b stanowią w istocie powtórzenie zarzutu zawartego pkt 1 ppkt b skargi kasacyjnej, do którego to zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny już się odniósł. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec faktu, iż konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku była spowodowana faktem, iż wnosząca skargą kasacyjną Spółdzielnia, w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie przedstawiła istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jaką było nabycie działki o nr ew. 3301/8 w toku postępowania upadłościowego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądzono na rzecz Spółdzielni zwrot kosztów postępowania kasacyjnego jedynie w części w wysokości 120 zł.