Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 520/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90d, art. 90e, art. 90f, art. 90o
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 marca 2005 r., nr XIX/208/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 1 pkt 4, § 10 ust. 1, § 8 ust. 2, § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

1. Rada Gminy w dniu 22 marca 2005 r. podjęła uchwałę nr XIX/208/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2005 r. , nr 19, poz. 400.

Zmiana uchwały w zakresie jej § 5 pkt 1 oraz § 13 pkt 2 i 3 nastąpiła uchwałą Rady nr X/63/07 z dnia 28 września 2007r. w sprawie wprowadzenia zmian do regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2007r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały zmieniającej w części obejmującej § 1 pkt 3. W konsekwencji treść § 13 ust. 3 uchwały z dnia 22 marca 2005 r. uzyskała pierwotne brzmienie.

2. Skargą z dnia [...] maja 2017r. Prokurator Rejonowy zaskarżył uchwałę z dnia 22 marca 2005 r. nr XIX/208/2005 w części dotyczącej §1 ust. 4, §3, § 8 ust. 2 , § 10 ust. 1, §11 ust. 1 oraz §13 ust. 3 uchwały.

Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa w szczególności:

- rażące naruszenie przepisu art. 90n ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w §1 pkt 4 i §11 ust. 1 uchwały kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o świadczenia pomocy materialnej,

- rażące naruszenie przepisu art. 90b ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez

nieuprawnione powtórzenie i wyeliminowanie w §3 uchwały pomocy materialnej udzielanej także dla wspierania edukacji uczniów zdolnych,

- rażące naruszenie art. 90e ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w §8 ust. 2 uchwały form w jakich może być przyznawany zasiłek szkolny w formie świadczenia pieniężnego,

- rażące naruszenie przepisu art. 90n ust. 6 i 7 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuprawnione zawężenie możliwości złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego do dat wskazanych w §10 ust. 1 uchwały, a nadto rażące naruszenie przepisu art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez wskazanie w §7 uchwały, iż wypłata stypendium następuje jako zwrot poniesionych wcześniej przez ucznia wydatków;

- rażące naruszenie 90o ustawy o systemie oświaty poprzez uregulowanie w §13 ust. 1 uchwały okoliczności powodujących zaprzestanie wypłacania stypendium,

W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej §1 ust. 4, §3, § 8 ust. 2, § 10 ust. 1, §11 ust. 1, §13 ust. 3 uchwały.

W motywach skargi Prokurator wywodził, iż uchwała w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest normatywnym aktem wykonawczym należącym do kategorii aktów prawa miejscowego, stąd też powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Wskazując na upoważnienie rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy zawarte art. 90 f ustawy o systemie oświaty podnosił, iż § 1 pkt 4 uchwały narusza przepis art. 90n ust. 2 ustawy bowiem powtarza zapisy ustawowe w zakresie uregulowań dotyczących wnioskodawcy wskazując, iż mogą nim być: rodzice ucznia albo pełnoletni uczeń, dyrektor szkoły, a także "urząd", nie precyzując jednak o jaki urząd chodzi. Następnie w §11 ust. 1 uchwały Rada Gminy wskazała, iż świadczenia pomocy materialnej przyznawane są na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, po zasięgnięciu opinii odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka o których mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jak również na wniosek odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium języków obcych kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Powyższe uregulowania są sprzeczne z uregulowaniami wskazanymi w ustawie o systemie oświaty i jako takie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Prokurator stwierdził, iż Rada Gminy w §3 uchwały wskazała komu przysługuje pomoc materialna, powielając zapis ustawowy wskazany w art. 90b ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Jednakże został przez Radę pominięty istotny zapis ustawowy, a mianowicie nie wskazano w uchwale, iż pomoc materialna obejmuje również możliwość wspierania edukacji uczniów zdolnych (tzw. stypendium o charakterze motywacyjnym). Zgodnie z art. 90c ust. 1 ustawy pomoc materialna ma charakter socjalny albo motywacyjny, zaś świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są stypendium szkolne i zasiłek szkolny ( ust. 2 ) zaś świadczenia pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym to stypendium za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe, stypendium Prezesa Rady Ministrów, stypendium ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, stypendium ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego ( ust. 3 ). Uczniowi może być przyznana jednocześnie pomoc materialna o charakterze socjalnym i motywacyjnym (ust. 4). Tym samym Rada Gminy zmieniła, materię wskazaną w ustawie, istotnie ją zawężając.

Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 90n ust. 6 ustawy o systemie oświaty wniosek o przyznanie stypendium szkolnego składa się do dnia 15 września danego roku szkolnego, a zgodnie z ust. 7 tego przepisu w uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego może być złożony po upływie wskazanego terminu. Zawarcie w § 10 ust. 1 uchwały zapisu, iż wnioski o przyznanie stypendium szkolnego można składać do 15 września danego roku szkolnego, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych do dnia 15 października danego roku szkolnego stanowi rażące naruszenia w/w przepisu ustawy albowiem ogranicza możliwość składania wniosków do wspomnianych w uchwale dat. Nie przewiduje przy tym możliwości wystąpienia określonego zdarzenia (uzasadnionego przypadku), którego wystąpienie po tej dacie mogłoby skutkować przyznaniem takiego stypendium.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu Prokurator podnosił, że w art. 90 ust. 1. ustawy o systemie oświaty wskazano, iż zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego. W §8 ust. 2 uchwałodawca wskazał formy w jakich może być przyznany zasiłek szkolny podając, iż może być on przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem (nie wskazując jakim), w tym w szczególności na opłacenie dodatkowych zajęć edukacyjnych, jak też pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności na zakup podręczników, przyborów szkolnych i odzieży szkolnej. Zdaniem Prokuratora wątpliwości budzi tutaj uregulowanie dotyczące zasiłku szkolnego w formie świadczenia pieniężnego, albowiem niedookreślenie sformułowania procesu jakiego świadczenie ma dotyczyć jest sprzeczne z uregulowaniami ustawowymi i może prowadzić do jego nadinterpretacji.

W art. 90f ustawy o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział w powołanej ustawie możliwości regulowania przez radę gminy w regulaminie sytuacji powodujących zaprzestanie wypłacania stypendiów. Ustawodawca w art. 90o ustawy precyzyjnie uregulował zarówno kwestię konieczności informowania o zmianie okoliczności stanowiących podstawę przyznania stypendium szkolnego, podmioty do tego zobowiązane, jak i kwestię wstrzymania lub cofnięcia stypendium i wydawania decyzji w tym zakresie, nie pozostawiając radzie gminy żadnych uprawnień do regulowania powyższych spraw. Uregulowanie tych kwestii w akcie prawnym niższego rzędu jest sprzeczne z prawem i jako takie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W ocenie Prokuratora, niezależnie od tego, czy modyfikacje powyższe mogły wpłynąć na treść konkretnego rozstrzygnięcia, to w regulacjach o randze uchwały nie mogą zostać zawarte materie ustawowe z jakąkolwiek modyfikacją w stosunku do treści przepisu ustawy. Sytuacje takie powodują ponowne regulowanie materii ustawowych w akcie prawnym o niższej randze. Organ jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działa na podstawie i w granicach prawa, stąd każda norma musi być realizowana w sposób ścisły, żeby nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wynika to również z §118 w zw. z §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W oparciu o przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i z w. z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej powyżej części.

II. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Gminę, Wójt wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na fakt, iż zaskarżona uchwała oraz uchwała nr X/63/07 nie pozostają już w obrocie prawnym. Zostały bowiem uchylone (vide: § 3) w wyniku podjęcia przez Radę Gminy uchwały nr XXVIII/185/2017 z dnia 30 czerwca 2017r. w sprawie regulaminu. udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy.

III. Wezwany do zajęcia aktualnego stanowisko procesowego Prokurator Rejonowy podtrzymał skargę.

IV. Na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. Prokurator podtrzymując skargę oświadczył iż wskazanie w zarzucie czwartym skargi § 7 uchwały stanowi oczywistą omyłkę i paragraf ten nie jest objęty przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V. 1. W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; powoływanej jako: Ppsa ), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia.

2. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. ). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów ( vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

3. W kontekście sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organów gminy wskazać należy, że odwoływanie się do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U., Nr 100, poz. 908), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania ( vide: wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10 –baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw ( vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej.Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

4. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 22 marca 2005r. nr XIX/208/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy podjęta na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. 2004r., poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem "rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego".

Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

5. Uprawnienie prokuratora do zaskarżenia uchwały organu stanowiącego gminy wynika z przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 Ppsa. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 Ppsa prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 Ppsa w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

6. Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie pozostawała okoliczność, iż zaskarżona uchwała na dzień orzekania przestała obowiązywać, na skutek uchylenia jej przez Radę Gminy w związku z podjęciem nowej uchwały w przedmiocie regulaminu. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc ( tj. z mocą wsteczną ), tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 Ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości ( vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. w sprawie akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r. w sprawie akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). W świetle powyższych okoliczności nie zachodziły więc negatywne przesłanki, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Z tych przyczyn wniosek organu Gminy o umorzenie postępowania sądowego nie mógł zostać uwzględniony.

7. Odnosząc się zatem do meritum sprawy wskazać należy, że konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia.

W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie ulega wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f ustawy o systemie oświaty stanowił podstawą umocowującą Radę Gminy do podjęcia uchwały z 22 marca 2005r. w sprawie regulaminu udzielania uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym.

8. Co do drugiej przesłanki konstytucyjnej (akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia), to w kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e ustawy o systemie oświaty. Zestawienie regulacji art. 90f ustawy o systemie oświaty z regulacją art. 90d i art. 90e tej ustawy daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego ( vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 99/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

9. Przez użyte w art. 90f ustawy o systemie oświaty pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń ( vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie I OSK 338/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

10. Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zgodzić się należy, że skarżącym co tego, iż przepis § 1 pkt 4 narusza prawo w stopniu istotnym ( art. 90n ust. 2 i 3 w zw. z art. 90 f ustawy ). Zawiera bowiem definicję wnioskodawcy sformułowaną w sposób nie obejmujący wszystkich podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie stypendium lub zasiłku, wprowadzając do niej niesprecyzowane pojęcie "urząd".

11. Co do zarzutów skarżącego pod adresem § 11 ust. 1 uchwały stwierdzić należy, iż przepis ten podobnie jak ust. 2 § 11 uchwały, powtarzają dosłownie, bez jakichkolwiek modyfikacji regulacje ust. 2 i 3 art. 90 ustawy o systemie oświaty, co w tym konkretnym przypadku służy lepszej "czytelności" regulaminu zawierając pełną regulację w zakresie podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku. Nawiązując już do wywodów zawartych w pkt V.3 uzasadnienia wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny ( vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1284/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowi bowiem wskazanie w zakresie treści, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Zabieg dosłownego przytoczenia w uchwale kwestionowanych zapisów ustawowych zapewnił regulaminowi czytelność i wyczerpujący charakter regulacji. W omawianym aspekcie stwierdzić też należy niekonsekwencję skarżącego, który kwestionując zgodność z prawem § 11 ust. 1 uchwały, pomija jego ust. 2 również stanowiący powtórzenie ustawowe, co jednakże prowadzi do zawarcia w regulaminie pełnej i czytelnej regulacji dotyczącej podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o pomoc o charakterze socjalnym z uwzględnieniem możliwości przyznania świadczeń z urzędu. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 1 uchwały.

12. Uzasadniony okazał się natomiast zarzut kierowany pod adresem § 10 ust. 1 uchwały. Niewątpliwie nie zachodziła potrzeba - tak jak rada uczyniła w tym przepisie - określania w uchwale terminu do którego składa się wniosek o stypendium szkolne, jak to uczyniono w § 5 ust. 1 uchwały. Wynika on bowiem wprost z art. 90n ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Samo jednak powtórzenie tego przepisu w regulaminie udzielania pomocy, z naruszeniem § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej – jak już wspomniano powyżej - nie stanowiłoby podstawy do stwierdzenia nieważności. Jednakże w kontrolowanej uchwale wobec braku przytoczenia również art. 90n ust. 7 ustawy ( stanowiącego, iż w uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium może być złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6 naruszenie to uznać należy za istotne. W istocie bowiem doszło do niedopuszczalnej modyfikacji ustawowej, co doprowadziło do ograniczenia uprawnienia do złożenia wniosku o stypendium jedynie do dnia 15 września danego roku, nie przewidując w tym zakresie żadnego wyjątku.

13. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 3 uchwały. Ta regulacja ustawowa powtarza w części brzmienie przepisu art. 90b ust. 2 ustawy o systemie oświaty, pomijając wskazanie, że pomoc materialna jest udzielana także w celu wspierania edukacji uczniów zdolnych. Wbrew stanowisku Prokuratora to pominięcie nie narusza prawa w sposób istotny i nie prowadzi do zawężenia w regulaminie wymaganej ustawą materii. Prokuratorowi, przy formułowaniu tego zarzutu umknęło, iż przedmiotem jego zaskarżenia i w konsekwencji sądowej kontroli podlega uchwała podjęta na podstawie delegacji zawartej w art. 90f ustawy o systemie oświaty. Przepis ten uprawnia radę gminy do uchwalenia regulaminu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, a nie motywacyjnym. Świadczenia pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym (wymienione w art. 90c ust. 3 ustawy o systemie oświaty ) przyznawane są w innym trybie ( vide: art. 90g i następne ustawy o systemie oświaty).

14. Zasadnie Prokurator zakwestionował natomiast § 8 ust. 2 uchwały jako naruszający art. 90e ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wynika to z faktu, że w myśl przepisu art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty rada gminy uzyskała – odmiennie niż w przypadku stypendium szkolnego ( vide: pkt 2 art. 90f ) - kompetencję do ustalenia w regulaminie jedynie trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego. Formy w jakich udzielany jest zasiłek szkolny uregulował już sam ustawodawca w przepisie art. 90e ust. 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiąc iż "zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego". Bez wątpienia kwestionowana regulacja uchwały nie dotyczy tryby i sposobu udzielania zasiłku szkolnego, a formy ( w rozumieniu wskazania pierwszeństwa formy ) w jakiej pomoc tego rodzaju jest przyznawana. W konsekwencji należało uznać, że Rada Gminy naruszyła w sposób istotny przepis art. 90e ust. 2 ustawy i zakres upoważnienia do określenia w regulaminie materii dotyczącej zasiłku szkolnego.

15. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 90f ustawy Rada Gminy uchwaliła też § 13 ust. 3, który po rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, stwierdzającym nieważność pkt 4 i 5 w ust. 3 § 13 ( dodanych uchwałą nowelizującą), uzyskał, ponownie pierwotną treść, podlegającą kontroli sądowej. Kwestionowana regulacja dotyczy przypadku zaprzestania wypłacania stypendium szkolnego. W powołanym przepisie upoważniającym ustawy o systemie oświaty ustawodawca nie przewidział możliwości regulowania przez radę gminy w regulaminie sytuacji powodujących zaprzestanie wypłacania stypendium szkolnego. W art. 90o ustawy ustawodawca natomiast precyzyjnie uregulował zarówno kwestię konieczności informowania o zmianie okoliczności stanowiących podstawę przyznania stypendium szkolnego, podmioty do tego zobowiązane, jak i kwestię wstrzymania lub cofnięcia stypendium i wydawania decyzji w tym zakresie, nie pozostawiając radzie gminy żadnych uprawnień do regulowania powyższych spraw w regulaminie.

16. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 1 pkt 4, §10 ust. 1, § 8 ust. 2 oraz § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały ( art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ), oddalając skargę w pozostałym zakresie ( art. 151 Ppsa ).