Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1550/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 155 § 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 marca 2017 r. (data wpływu do organu: 22 marca 2017 r.) Pan M. M. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Pana M. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu 6 czerwca 2019 r. Na powyższe rozstrzygnięcie, Pan M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1720/19) uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. Wyrok stał się prawomocny od dnia 16 stycznia 2020 r. Akta sprawy do tut. organu wpłynęły w dniu 10 lutego 2020 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Pana M. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu 26 czerwca 2020 r.

W dniu 10 lipca 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej), z zachowaniem ustawowego terminu Pan M. M. przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2021r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że służba pełniona przez stronę przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, była pełniona krótkotrwale, zaś obowiązki wykonywane po dniu 12 września 1989 r. były realizowane rzetelnie.

W kontekście analizy zaistnienia w przedmiotowej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ uznał zaś, że wnioskodawca był świadomy przyjęcia go do Służby Bezpieczeństwa, o czym świadczy wniosek z dnia [...] listopada 1988 r.

Organ uznał też, że skarżący w okresie pracy w Hufcu Pracy oraz Wojsku Polskim - jak wynika z opinii przekazanych przez przełożonych byłego funkcjonariusza (karta 25-26 akt IPN, sygn. akt [...]) utożsamiał się z ideologią państwa totalitarnego, z powierzonych zadań wywiązywał się dobrze oraz zapowiadał się na dobrego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa (karta 34-35 akt IPN, sygn. akt [...]). Ponadto raportem z dnia 17 sierpnia 1989 r. Pan M. M. zwrócił się do przełożonych z wnioskiem o skierowanie na Podyplomowe Studium Oficerskie przy Wyższej Szkole Oficerskiej w [...] , co według Ministra świadczy o zaangażowaniu ww. w realizację zadań. Uwzględniając powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o wskazanej powyżej sygnaturze) pozwala domniemywać, że zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. ł5c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Z niniejszych akt wynika ponadto, że wnioskodawca nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, tj. 31 lipca 1990 r. Jednocześnie w dokumentacji Instytutu Pamięci Narodowej znajduje się informacja, że strona była członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP) (zob. ankieta osobowa z dnia [...] listopada 1988 r.).

O zaangażowaniu ww. w realizację zadań w strukturach SB może świadczyć uzasadnienie wniosku personalnego, sporządzonego przez Naczelnika Wydziału Kadr WUSW w [...] , z którego wynika, że Pan M. M. "(...) Z nałożonych obowiązków wywiązywał się dobrze i był dobrze zapowiadającym się funkcjonariuszem SB. W Wydziale [...] jest wolny etat [...]. Proponuje mianowanie [...] M. na to stanowisko". Wskazać należy, że Wydział [...], w którym ww. pełnił służbę był komórką organizacyjną Służby Bezpieczeństwa, która prowadziła walkę z działalnością antypaństwową w kraju, odpowiadała za tzw. nadbudowę tj. w rozumieniu marksistowskim sferę niematerialną.

Zaznaczenia wymaga, że Biuro [...] MSW od kwietnia 1967 r. znajdowało się w strukturze Służby Bezpieczeństwa. Z dniem [...] kwietnia 1967 r., na mocy Zarządzenia organizacyjnego nr [...]. ministra spraw wewnętrznych z dnia 4 kwietnia 1967 r. zostało przemianowane na Biuro [...] i Dowodów Osobistych, a następnie z dniem [...] stycznia 1975 r. ponownie przekształcone w Biuro [...] . Do głównych zadań tej jednostki należała ochrona obywateli PRL przed działalnością obcych służb specjalnych, wstępne rozpoznanie cudzoziemców przebywających w PRL oraz zapobieganie niepożądanym przyjazdom. W swojej pracy wykorzystywało dokumenty zgromadzone w elektronicznym systemie przetwarzania danych ([...]) oraz Departamencie PESEL. Współpracowało również m.in. z Departamentem [...] i Biurem [...] - (zob. Elermański Sz., Jusupović A., Wróblewski T., [w:] Historyczno-prawna analiza struktur organów bezpieczeństwa w Polsce Ludowej (1944-1990) Zbiór studiów, Jusupović A., Leśkiewicz R. (red.), Warszawa 2013, ISBN 978-83-7629-457-5, s. 118). Z kolei Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych to nazwa jednostek terenowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, funkcjonujących w Polsce w latach 1983-1990, utworzonych w wyniku przemianowania komend wojewódzkich Milicji Obywatelskiej. Na czele urzędów stali szefowie pełniący funkcję terenowych organów ministra w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, wykonujący swoje zadania poprzez Służbę Bezpieczeństwa i Milicję Obywatelską. Podsumowując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których przynależała. Przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, uniemożliwia tym samym potraktowanie przedmiotowej spraw jako "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zaznaczyć należy, że zainteresowany w okresie od dnia [...] kwietnia 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnił służbę w na stanowisku [...] Wydziału [...] SB WUSW w [...] oraz na stanowisku inspektora w Wydziale [...] WUSW w [...] , tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł M. M. zarzucając jej:

1. przekroczenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji granic uznania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 723) i przyjęcie, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na odstąpienie od stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej w sytuacji, gdy organ w drodze decyzji administracyjnej stwierdził łączne spełnienie wymogów ustawowych wynikających z pkt. I i pkt. 2 art. 8a ust.l ustawy zaopatrzeniowej,

2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na analizie oceny pracy i służby w jednostkach niesklasyfikowanych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie nie objętym służbą na rzecz tzw. państwa totalitarnego: Ochotniczym Hufcu Pracy i podczas odbywania zasadniczej służby wojskowej,

3. nienależyte wykonanie wytycznych danych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. (sygn. Akt II SA/Wa 1720/19), którego wykonaniem Jest zaskarżana decyzja,

4. zastosowanie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie przepisu ustawowego w kontekście intencji Ustawodawcy, które przyświecały wprowadzeniu Artykułu 8a do nowelizacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,

5. błędną interpretację wskazanej przez organ wykładni systemowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiocie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", poprzez niesłuszne dowodzenie, że w każdej sprawie, łączne spełnienie wymogów pkt.1 i pkt. 2 z ar1. 8a ust I ustawy zaopatrzeniowej, nie wystarczy, aby uznać, że przypadek ten został spełniony,

6. odmowę dopuszczenia dowodów strony, mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia,

7. ocenę dowodów z naruszeniem logicznego rozumowania i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie domniemania, że postawa i wykonywane zadania mogły świadczyć o utożsamianiu się z państwem totalitarnym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do meritum sprawy, dla lepszego zobrazowania tematyki której dotyczy należało wyjaśnić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wbrew twierdzeniom organu przepis art.8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt.1 i 2, nie przewiduje kolejnej "superprzesłanki" w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt.1 i 2 [Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na : pkt.1 i 2 (...)] świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.

Powyższa uwaga pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19 w myśl którego : "łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy".

Niezależnie od powyższego, dekodując normę art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski – nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej "superprzesłanki", stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art.8a konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt.1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej "superprzesłanki" nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

Na marginesie zwrócić też należało uwagę na fakt, iż w sytuacji takiej jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy w przepisie art. 8a analizowanej ustawy nie została wprost sformułowana przez ustawodawcę przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", to obowiązkiem organu wywodzącego jej istnienie, jest dokonanie wykładni stosowanej normy prawnej i szczegółowe wyjaśnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sposobu własnego rozumowania. Brak wyjaśnień organu w powyższym zakresie pozbawia bowiem Sąd administracyjny możliwości weryfikacji poprawności rozumowania zaprezentowanego w rozstrzygnięciu.

Odkodowując natomiast pojęcie "krótkotrwałości służby" w ocenie tut. Sądu najtrafniejszym i najbardziej obiektywnym będzie odwołanie się do potocznego, najpowszechniejszego i najprostszego rozumienia tego zwrotu. Taki zaś sposób rozumienia najłatwiej wyłonić stosując metodę zestawienia dekodowanego pojęcia z pojęciem przeciwstawnym. Powyższa metoda jest z reguły najczęściej stosowaną przez ludzi, a więc można by rzec że jest metodą najbardziej demokratyczną. Umożliwia bowiem uzmysłowienie sobie znaczenia danego określenia nawet przez osoby, które nie znają w pełni fachowej (słownikowej) definicji. Tego typu metoda tłumaczenia zwrotów niedookreślonych, jako najpowszechniejsza, jest też generalnie akceptowana przez naukę języka polskiego. Odwołuje się bowiem do najbardziej obrazowego ujęcia konkretnej materii. Jako taka jest wiec nie tylko metodą najszerzej stosowaną, ale też prowadzącą do uzyskania najbardziej zobiektywizowanych rezultatów.

Stosując więc powyższą metodę porównawczą, i zestawiając ze sobą pojęcie "krótkotrwałości" z pojęciem "długotrwałości", jako uzasadniona wyłania się konkluzja, iż zwroty jakimi posłużył się organ dla wyjaśnienia tego czym jest krótkotrwałość tj. nietrwałość, chwilowość, przelotność, nie tylko nie stanowią wyczerpującego opisu omawianego pojęcia, ale wręcz stanowią niszową grupę pojęć charakteryzujących "krótkotrwałość". Skoro bowiem pojęcie "długotrwałości", pojmowane jest potocznie jako opisujące stan trwający przez znaczny okres czasu, to nie sposób uznać, aby najtrafniejszym i najpowszechniej stosowanym rozumieniem "krótkotrwałości" była przelotność czy chwilowość. Jako bliższe spełnienia kryterium powszechności i obiektywności można zakwalifikować wskazane przez organ synonimy omawianego pojęcia takie jak : przejściowość, przemijający czas, okres czasowy, trwający krótko, niedługo trwający. Co do zasady, w ocenie tut. Sądu pojęcie "krótkotrwałości" winno być odczytywane jako opisujące stan, który nie trwa przez zbyt długi czas, czy przez choćby znaczny czas.

Nadto, odkodowując zwrot "krótkotrwałość pełnienia służby", który to zwrot w sposób oczywisty wymusza dokonanie zestawienia (porównania) ze sobą co najmniej dwóch okresów, trafnym co do zasady będzie odnoszenie się do całej długości służby pełnionej przez funkcjonariusza. Skoro bowiem ustawodawca formułując przesłankę "krótkotrwałości", nawiązał do materii służby, to zasadnym i uprawnionym jest badanie problematyki długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990r. na tle całego okresu służby jaką pełnił dany funkcjonariusz.

Na marginesie dodać należało, iż nie sposób zdyskwalifikować także drugiej metody określenia "krótkotrwałości służby" pełnionej przed 31 lipca 1990r. (tj. jak to opisał ustawodawca – służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa), polegającej na zestawieniu długości służby konkretnego funkcjonariusza z długością istnienia tzw. Państwa totalitarnego. Skoro bowiem sam ustawodawca odniósł się do pojęcia Państwa totalitarnego, traktując pełnienie służby na jego rzecz jako coś nagannego i uniemożliwiającego pobieranie emerytury czy renty w pełnej wypracowanej wysokości, to zestawienie długości owej służby z długością trwania tak opisanego tworu państwowego, znajduje również logiczne uzasadnienie, pozostające w ścisłym związku z pojęciem jakim posłużył się prawodawca.

Nie pozbawioną podstaw byłaby również kolejna metoda odkodowania w/w zwrotu, a polegająca na zestawieniu długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990r. z długością życia strony. Tego typu odniesienie, byłoby przejawem szczególnej indywidualizacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Nawiązywałoby przecież wprost do cech konkretnej osoby, której dotyczy decyzja.

W tym miejscu należy też podkreślić, iż w/zaprezentowana wykładnia pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19 sprowadzającym się do stwierdzenia, iż : "wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy, tak jak podnosi to organ w decyzji, należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy, a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza".

Przechodząc do wykładni przesłanki opisanej w art. 8a ust.1 w pkt.2 ustawy zaopatrzeniowej, to w ocenie tut. Sądu nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt. 2 sformułowanie " w szczególności " nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Tego typu wtręt stylistyczny jest jedynie podkreśleniem, ze jednym z wyjątkowych rodzajów rzetelnego wykonywania zadań, jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia. Wbrew twierdzeniom organu nie stanowi natomiast ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową (czyli właśnie szczególną) okoliczność, nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi. Reasumując, powyższe sformułowanie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" o jakim mowa w art. 8a ust.1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej ,nie dotyczy tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Jest bowiem znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za poprawnością w/zaprezentowanej konkluzji jest to, że zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, gdyby racjonalny ustawodawca chciał zrównać pojęcie rzetelności pełnienia służby z faktem narażania zdrowia czy życia, to dokonałby tego wprost, rezygnując z użycia zwrotu "w szczególności", lub zastępując go np. sformułowaniem "wyłącznie w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia". Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, to wykładnia sprowadzająca się do twierdzenia, że o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić tylko wtedy, gdy osoba pełniąca służbę narażała życie lub zdrowie, jest nielogiczna, sprzeczna z językowym rozumieniem odkodowywanego zwrotu i w konsekwencji jawi się jako wykładnia dokonana wprost contra legem.

Omawiając przesłankę "rzetelności", również należało przywołać zbieżny i wielce trafny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19 w myśl którego "brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium - "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia - jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia".

Przenosząc powyższe wnioski na realia faktyczne badanej sprawy za zasadny należy uznać wniosek, że Minister wydał błędne rozstrzygnięcie. Skoro bowiem sam organ ustalił, że w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwa kryteria określone w pkt. 1 i 2 w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia której ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. to winien w efekcie tych ustaleń wydać pozytywną dla wnioskodawcy decyzję.

Na zakończenie zwrócić należało też uwagę organowi, iż formułowanie w uzasadnieniu decyzji wniosków o utożsamianiu się przez stronę z ustrojem totalitarnym, z ideologią ówczesnych władz, czy o zaangażowaniu w działalność charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego, nie znajduje podstaw w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Także Sąd kasacyjny dokonując wykładni omawianej normy prawnej nie sformułował tego rodzaju przesłanek. Zwrócił jedynie uwagę na to, że "Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego" (patrz sygn. akt I OSK 1895/19).

W oderwaniu od realiów prawnych niniejszej sprawy pozostają także uwagi organu dotyczące materii światopoglądu strony, wywodzona z faktu członkowstwa skarżącego w ZSMP. Ta problematyka nijak się ma do treści przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia organu. Jako taka pozostaje więc poza zainteresowaniem Sądu, jak również powinna pozostać poza zainteresowaniem organu. To nie kwestia światopoglądu stała się powodem pozbawienia skarżącego świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości. W konsekwencji więc kwestia światopoglądu nie może przesądzać o możliwości zastosowania wobec skarżącego dobrodziejstwa art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Reasumując, nawiązywanie przez organ przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, do materii światopoglądu strony, czy przynależności do ZSMP, zdają się być kolejnym przykładem nieuprawnionej nadinterpretacji stosowanej normy prawnej i wybiórczego odczytywania uzasadnień wyroków wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak też przyznaną przez Ministra okoliczność, iż służba skarżącego na rzecz państwa tzw. totalitarnego była służbą krótkotrwałą, a służba po dniu 12 września 1989 r. była pełniona przez skarżącego w sposób rzetelny – wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie winien być rozpoznany pozytywnie przez organ. Minister nie udowodnił bowiem tego, aby zaangażowanie strony w wykonywaną na rzecz tzw. państwa totalitarnego służbę, było ponadprzeciętnie wysokie.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 2325 z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.