Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1278/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, 7, 11 i 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2012r. sprawy ze skarg S. D., W. J., J. J., J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej - Burmistrz), na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt. 1, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 80, art. 85 ust. 1 i 2 pkt. 2 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., dalej – ustawa środowiskowa), § 2 ust. 1 pkt. 51 oraz § 3 ust. 1 pkt. 80 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, dalej – rozporządzenie ws. oddziaływania na środowisko), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej – Kpa), po rozpatrzeniu wniosku M. K. – "Gospodarstwo Rolne - M. K." (dalej – Wnioskodawca, Inwestor) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - "Budowa zespołu chlewni komorowych oraz biogazowni usytuowanych na działkach nr ewidencyjny: [...],[...],[...] położonych w miejscowości: [...] [...], gmina [...]" (dalej - Inwestycja, Przedsięwzięcie), po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko w/w Inwestycji, uzyskaniu Opinii Sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. (dalej - odpowiednio: Opinia sanitarna, PPIS) i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej - RDOŚ) uzgadniającego warunki realizacji Przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2011 r., określił środowiskowe uwarunkowania realizacji Przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 51 oraz § 3 ust. 1 pkt. 80 rozporządzenia ws. oddziaływania na środowisko Inwestycja należy do przedsięwzięć, dla których procedura oceny oddziaływania na środowisko, której elementem jest Raport o oddziaływaniu na środowisko (dalej - Raport), jest obligatoryjna. Raport został dołączony do wniosku wraz z informacją o braku miejscowego planu zagospodarowania dla terenu planowanej Inwestycji oraz kopiami mapy ewidencyjnej terenu planowanej Inwestycji.

Organ opisał Inwestycję wskazując, że Przedsięwzięcie polega na budowie biogazowni wytwarzającej energię elektryczną i cieplną ze spalania biogazu, powstającego z biomasy roślinnej i gnojowicy oraz budowie trzech budynków do hodowli trzody chlewnej. Ponadto w ramach Inwestycji planuje się budowę trzech zbiorników bezodpływowych na gnojowicę o pojemności ok. [...] m3 każdy. Zbiorniki te będą wyposażone w podziemny system transportu gnojowicy bezpośrednio do zbiornika fermentacyjnego. W projektowanych budynkach inwentarskich prowadzona będzie hodowla trzody chlewnej w postaci: tuczników, warchlaków, macior, prosiąt i knurów. Rocznie planuje się prowadzenie dwóch cykli produkcyjnych o długości około [...] miesiąca. Łączna obsada wyniesie [...] DJP. Proces fermentacji beztlenowej będzie odbywał się w sposób ciągły. Głównymi substratami dla biogazowni będzie gnojowica świńska i kiszonka kukurydzy. Przewiduje się również stosowanie innych substratów w zależności od możliwości i pory roku np. trawy z pokosów czy obornika ze stanowisk macior. Dzienne zapotrzebowanie na gnojowicę szacuje się na poziomie [...] m3 natomiast na kiszonkę kukurydzy ok. [...] m3. Kiszonka kukurydzy będzie przygotowywana i magazynowana w naziemnych silosach przejazdowych. Proces fermentacji będzie odbywał się ok. [...] dni. Pozostałość pofermentacyjna będzie transportowana do zbiornika magazynowego. Jego pojemność pozwoli na przechowywanie pofermentu przez okres [...] dni. Biogaz pozyskiwany w procesie fermentacji będzie wykorzystywany energetycznie na miejscu, w urządzeniach zainstalowanych w budynku kogeneratorów. W budynku planuje się instalacje trzech modułów kogeneracyjnych.

Głównymi źródłami emisji substancji zanieczyszczających powietrze z terenu przedmiotowego przedsięwzięcia będą budynki inwentarskie oraz agregaty kogeneracyjne wykorzystywane do spalania biogazu. Emisja tlenków siarki ze spalania biogazu zostanie ograniczona do śladowych ilości dzięki planowanemu odsiarczaniu biogazu. Ponadto źródłem emisji będą również środki transportu poruszające się po terenie Inwestycji. Organ wskazał, że w Raporcie przedstawiono obliczenia ładunku emitowanych substancji zanieczyszczających oraz obliczenia rozprzestrzeniania zanieczyszczeń w powietrzu. Z wykonanych obliczeń wynika, iż emisje te nie powodują przekroczenia dopuszczalnych poziomów odniesienia w powietrzu oraz dopuszczalnych częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 201 Or. Nr 16, poz.87). Emisje z terenu przedsięwzięcia zostaną znacząco ograniczone dzięki zastosowaniu bezściółkowego systemu chowu, w którym odchody zwierzęce magazynowane są w zamkniętych zbiornikach podziemnych. Odchody te, wykorzystywane jako substrat w instalacji biogazowni będą transportowane do zbiornika fermentacyjnego szczelnymi rurociągami. Z uwagi na fakt, że na terenie Inwestycji działały będą trzy agregaty kogeneracyjne, w przypadku awarii lub konieczności serwisowania któregoś z nich pracować będą pozostałe, a ewentualna nadwyżka produkowanego biogazu będzie w miarę możliwości magazynowana w systemie biogazowni. Z tego powodu inwestor nie przewiduje budowy pochodni gazowej. Osad pofermentacyjny, po przejściu procesu fermentacji wtórnej będzie prawie całkowicie pozbawiony substancji organicznych, a zatem emisje substancji do powietrza związane z jego magazynowaniem będą niewielkie i nie przewiduje się by mogły powodować przekraczanie dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu. Również emisje związane z magazynowaniem kiszonki kukurydzy będą pomijalnie małe.

Organ wskazał kolejno, że głównymi źródłami hałasu na terenie Inwestycji będą kogeneratory, wyloty spalin z kogeneratorów, pojazdy ciężarowe oraz instalacje zlokalizowane wewnątrz obiektów budowlanych, wchodzące w skład instalacji biogazowni. Ponadto na planowanych obiektach źródłami hałasu będą wentylatory dachowe. Inwestor przewiduje, że po terenie Inwestycji, w porze dziennej, będzie wykonywanych maksymalnie 40 kursów pojazdów ciężarowych związanych z obsługą biogazowni oraz 25 pojazdów ciężarowych na miesiąc związanych z obsługą fermy trzody chlewnej. Ruch pojazdów po terenie przedmiotowej Inwestycji będzie odbywał się wyłącznie w porze dziennej. Ponadto po analizowanym terenie będzie poruszała się spycharko-ładowarka. Pozostałe źródła hałasu będą funkcjonowały przez całą dobę. Agregat kogeneracyjny zostanie umieszczony w zabudowie kontenerowej.

W oparciu o informacje zawarte we wniosku, karcie informacyjnej przedsięwzięcia, Raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz w wyniku przeprowadzonej analizy organ ustalił, że najbliższe tereny chronione akustycznie sąsiadują z działką przeznaczoną pod planowaną biogazownię i stanowią tereny zabudowy zagrodowej. Z przedstawionej w Raporcie analizy wpływu planowanej Inwestycji na stan akustyczny środowiska wynika, iż – zdaniem organu – przy spełnieniu warunków przedstawionych w niniejszej decyzji, przedmiotowa Inwestycja nie będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) zarówno w porze dnia jak i nocy. W celu ograniczenia emisji hałasu, którego źródłem jest głównie praca kogeneratora organ wpisał, jako warunek, konieczność umieszczenia kogeneratora w zabudowie kontenerowej. Ponadto w związku z uwzględnieniem w analizie akustycznej manewrów pojazdów ciężarowych wyłącznie w porze dziennej, w treści decyzji wpisano powyższe założenie. W związku z tym, iż analiza akustyczna została przeprowadzona przy uwzględnieniu wentylatorów o określonych parametrach akustycznych, które to parametry zapewniają zachowanie akustycznych standardów ochrony środowiska, jako warunek, wpisano konieczność zainstalowania wentylatorów o określonych poziomach mocy akustycznych.

Dalej organ wskazywał, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w obszarze Głównych Zbiorników Wód Podziemnych tj. [...] [...]-[...] nr [...]. Użytkowym piętrem wodonośnym w rejonie planowanej Inwestycji jest piętro czwartorzędowe. Głębokości zalegania pierwszego poziomu wodonośnego kształtuje się na poziomie [...] m ppt. Przedmiotowa Inwestycja zlokalizowana jest poza strefami ochronnymi ujęć wód podziemnych.

Burmistrz podkreślał, że w toku postępowania przeanalizowano wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko gruntowo-wodne. Ustalono, że woda na cele przedsięwzięcia będzie pobierana z gminnej sieci wodociągowej na cele pojenia zwierząt, socjalno-bytowe oraz mycia pomieszczeń inwentarskich. Zgodnie z informacją przedłożoną przez inwestora łączne zużycie wody będzie wynosiło ok. [...] m na rok. Inwestor nie przewidział poboru wody na cele technologiczne biogazowni. Ścieki bytowe będą odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego, a następnie będą wywożone do oczyszczali ścieków. Inwestor do mycia pomieszczeń będzie używał wyłącznie wody pod wysokim ciśnieniem, bez dodatku substancji czynnych, ponieważ zamierza on ścieki z mycia pomieszczeń inwentarskich odprowadzać do zbiorników na gnojowicę, a następnie do układu technologicznego biogazowni.

W celu minimalizacji zużycia wody Inwestor będzie stosował automatyczny system pojenia zwierząt. Inwestor zastosuje środki mające na celu ochronę środowiska gruntowo-wodnego. Wszystkie zbiorniki i instalacje zostaną wykonane jako szczelne. Każdy zbiornik znajdujący się na terenie biogazowni będzie wyposażony także w upust awaryjny umożliwiający jego opróżnienie i naprawę. W przypadku rozszczelnienia zbiornika, jego zawartość zostanie przetransportowana do pozostałych zbiorników, a zbiornik zostanie uszczelniony.

Wody opadowe i roztopowe z terenu Inwestycji będą odprowadzane w sposób niezorganizowany do gruntu na terenie należącym do Inwestora. W celu ochrony środowiska gruntowo-wodnego zobowiązano Inwestora do uszczelnienia powierzchni w rejonie prowadzenia załadunku substratów, odbioru produktu pofermentacyjnego oraz w pozostałych miejscach narażonych na zanieczyszczenie w związku z funkcjonowaniem biogazowni oraz chlewni, w tym dróg dojazdowych i placów manewrowych, a także do czyszczenia po załadunku substratów powierzchni zanieczyszczonych w wyniku tej czynności i niedopuszczania do przedostawania się substancji biogennych do ziemi. Kogenerator oraz stacja trafo zostaną zainstalowane w budynkach wyposażonych w szczelne posadzki. Nałożono na Inwestora obowiązek przeprowadzenia kontroli szczelności instalacji biogazowni oraz chlewni przed oddaniem ich do eksploatacji. Mając na względzie wymogi ochrony środowiska gruntowo - wodnego, w przypadku gdy Inwestor uzyska certyfikat kwalifikujący odpad jako nawóz, zgodnie z przepisami o nawozach i nawożeniu, będzie on zobowiązany do przestrzegania okresów nawożenia zgodnie z ww. przepisami. W związku z powyższym nałożono na niego obowiązek zapewnienia objętości zbiornika pofermentacyjnego pozwalającą na magazynowanie produktu pofermentacyjnego przez okres co najmniej czterech miesięcy. Zaproponowane przez inwestora rozwiązania techniczne znalazły swoje odzwierciedlenie w warunkach realizacji Inwestycji. Wyżej opisane środki techniczne, a także ustalone warunki realizacji przedsięwzięcia zawarte w decyzji, pozwolą – zdaniem organu – na ochronę środowiska gruntowo - wodnego przed zanieczyszczeniem.

Kolejno organ wywodził, że w związku przedmiotowym przedsięwzięciem będą wytwarzane odpady zarówno niebezpieczne jak i inne niż niebezpieczne. Gospodarowanie odpadami na poszczególnych etapach Inwestycji tj. realizacji, eksploatacji i likwidacji będzie zgodne z wymaganiami określonymi

w przepisach prawa. Nałożono na Inwestora warunek, aby wytwarzane odpady selektywnie magazynował w wydzielonych miejscach, w sposób zabezpieczający środowisko gruntowo - wodne przed ewentualnymi zanieczyszczeniami oraz przekazywał odpady podmiotom posiadającym wymagane prawem zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami. Ponadto zobowiązano Inwestora, aby odpady przekazywał w pierwszej kolejności do odzysku. Zobowiązano go również, aby padłe sztuki zwierząt magazynował w zamykanych szczelnych pojemnikach, maksymalnie 24 h, a następnie przekazywał uprawnionym do ich zagospodarowania podmiotom.

Ze względu na dużą obsadę projektowanego zespołu budynków inwentarskich nałożono na Inwestora obowiązek utrzymywania zwierząt gospodarskich w warunkach spełniających wymogi określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U.z 2003 r. Nr 106 poz. 1002 z późn. zm.), Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167 poz. 1629 z późn. zm. ), Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków jakie muszą spełnić gospodarstwa w przypadku gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz. U. nr 168 poz. 1643).

Organ wskazał, że określono również zasady postępowania w przypadku wystąpienia chorób zakaźnych zwierząt i podwyższonej śmiertelności zwierząt. W razie wystąpienia opisanej sytuacji Inwestor zobowiązany jest postępować zgodnie z zapisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008. Nr 213, poz. 1342 ze zm, tekst jednolity) i szczegółowymi przepisami weterynaryjnymi.

Podniesiono także, że z informacji przedstawionych w Raporcie wynika, iż Inwestor będzie prowadził odzysk odpadów o kodzie [...] - ciecze z beztlenowego rozkładu gnojowicy, odpadów roślinnych lub roślin, na własnych gruntach, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku RIO (Dz. U. z 2007 r. Nr 228. poz. 1685) lub będzie przekazywał je jako odpad innym podmiotom posiadającym określone prawem zezwolenia. Ponadto Inwestor nie wyklucza możliwości uzyskania pozwolenia na wprowadzanie tych odpadów jako nawozu do obrotu po spełnieniu wymagań określonych w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033). Inwestor w przedstawionych dokumentach zapewnił, iż gnojowica będąca surowcem, będzie dostarczana na teren biogazowni w sposób szczelny, bezpośrednio do komory fermentacyjnej, co zapisano jako warunek realizacji Inwestycji. Przy założeniu, że Inwestor będzie realizował planowane przedsięwzięcie zgodnie z zapisami w Raporcie i warunkami określonymi w decyzji środowiskowej, w ocenie organu, Inwestycja nie będzie naruszać przepisów prawa w zakresie gospodarki odpadami.

Organ zwrócił uwagę, że planowana instalacja do chowu trzody chlewnej będzie wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W Raporcie dokonano porównania proponowanej do zastosowania techniki z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT) i wykazano, że instalacja ta spełnia wymagania określone w dokumentach referencyjnych (BREF) opracowanych pod auspicjami Komisji Europejskiej.

Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu "[...] [...] [...]". Najbliżej położonymi obszarami Natura 2000 są: [...] "[...] [...]" i [...] "[...] [...] [...]", oddalone od planowanej Inwestycji o ok. [...] km. Ponadto w odległości ok. [...] km położony jest rezerwat przyrody "[...]", a w odległości [...] km rezerwat przyrody "[...]".

Z przedłożonego Raportu wynika, że przedsięwzięcie zrealizowane będzie na terenie użytkowanym rolniczo i częściowo zagospodarowanym (budynek inwentarski w budowie), gdzie nie występują drzewa i krzewy. Uwzględniając powyższe oraz biorąc pod uwagę fakt, iż oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy przyrodnicze, ograniczone będzie bezpośrednio do miejsca, na którym będzie realizowane, nie przewiduje się znacząco negatywnego wpływu na obszary chronione oraz wpływu na gatunki chronione.

Biorąc powyższe pod uwagę nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej Inwestycji na integralność obszaru, a także na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których wyznaczony został ww. obszar Natura 2000.

Opisując tok postępowania organ wskazał, że obwieszczeniem z dnia 28 sierpnia 2011 r. (art. 33 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej podał do publicznej wiadomości informację o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia, organach biorących udział w ocenie oddziaływania na środowisko oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy.

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2011 roku zawiadomiono wszystkie strony postępowania oraz podmioty zainteresowane o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organach biorących udział w ocenie oddziaływania na środowisko, o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz o możliwości składania uwag i wniosków w formie: pisemnej, elektronicznej i ustnej, w terminie od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r.

W dniu [...] marca 2011 r. Burmistrz zwrócił się do RDOŚ i PPIS o uzgodnienie i określenie warunków realizacji przedsięwzięcia, dołączając do obydwu pism Raport.

Obwieszczeniem z dnia [...] marca 2011 r. podano do publicznej informację o wyłożeniu do wglądu publicznego Raportu oraz pozostałą zgromadzoną dokumentacją sprawy, a także o możliwości składania uwag i wniosków w formie: pisemnej, elektronicznej i ustnej, w terminie od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r. Ponadto z uwagi na fakt, że iż projektowane przedsięwzięcie usytuowane będzie na działkach graniczących z gruntami należącymi do m. [...], gmina [...], Burmistrz zwrócił się do Urzędu Gminy w [...]z prośbą o podanie do publicznej wiadomości powyższych informacji.

Organ wskazał, iż w toczącym się postępowaniu zapewniono możliwość udziału społeczeństwa przez: udostępnienie informacji o prowadzonym postępowaniu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy [...] i na tablicach ogłoszeń na terenie sołectwa [...] [...], gmina [...], na tablicach urzędowych Urzędu Gminy [...] i na terenie sołectwa [...], gmina [...]. Skierowano także listownie Zawiadomienie do stron postępowania.

W wyznaczonym terminie do Burmistrza spłynęły dwa wnioski od stron postępowania oraz mieszkańców wsi [...] [...] gmina [...] oraz sołectwa [...], gmina [...]. Wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawierał protesty i sprzeciw przeciwko realizacji Przedsięwzięcia. Mieszkańcy wsi [...] [...] oraz strony postępowania (właściciele działek sąsiadujących z terenem objętym Inwestycją) uzasadniali swój sprzeciw obawami, że lokalizacja Inwestycji w pobliżu ich miejsc zamieszkania spowoduje: zagrożenie dla ich zdrowia, utratę komfortu życia dla nich samych oraz ich rodzin, z powodu odorów generowanych przez biogazownię; możliwość rozprzestrzeniania się bakterii i wirusów w ich najbliższym środowisku; zaburzenia środowiska naturalnego; utratę walorów środowiskowych ich domostw położonych w cichej leśnej okolicy.

Drugi wniosek złożony w dniu [...] kwietnia 2011 r. zawierał sprzeciw przeciwko planom budowy biogazowni uzasadniony tym, że z funkcjonowaniem obiektu będą wynikały liczne, uciążliwości takie jak: transport związany z bieżącym dowozem substratów do biogazowni oraz odbiorem nawozów organicznych; uciążliwa emisja odorów podczas transportu odpadów; zanieczyszczenia dróg na trasie przewozu substratów z powodu nieszczelności skrzyń ładunkowych pojazdów; ponadto lokalizacja biogazowni w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, narazi mieszkańców na hałas, nieprzyjemne odory,

Organ I instancji wskazał, że poddał analizie dokumentację zgromadzoną w toku postępowania pod kątem podnoszonych przez mieszkańców obaw, a ponadto w dniu [...] maja 2011 r. przekazał złożone uwagi i wnioski do organów współdziałających: RDOŚ i PPIS z prośbą o dodatkowe przeanalizowanie tych zastrzeżeń.

W dniu 18 lipca 2011 r. - po upływie wyznaczonego terminu składania uwag i wniosków - wpłynęły dwa wnioski sprzeciwiające się realizacji Inwestycji, które pozostawiono bez rozpatrzenia.

RDOŚ, w trakcie trwającego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na konieczność kilkukrotnego uzupełnienia przez Inwestora Raportu informował Burmistrza o wydłużeniu terminu wydania uzgodnienia warunków realizacji Inwestycji. Zwrócił się także z wnioskiem do Burmistrza o dodatkowe wyjaśnienia dot. przeznaczenia terenu projektowanego przedsięwzięcia i terenów z nim sąsiadujących w planie zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedzi organ udzielił pismem z dnia [...] czerwca 2011 roku.

W dniu [...] maja 2011 roku organ otrzymał odpowiedź od PPIS na swój wniosek Burmistrza o przeanalizowanie złożonych uwag i wniosków. Inspektor uznał, na podstawie posiadanej dokumentacji sprawy, w szczególności Raportu, że projektowane przedsięwzięcie będzie zlokalizowane na terenie wokół którego nie występują praktycznie obiekty i tereny podlegające ochronie akustycznej. Gospodarka wodna, ściekowa, i gospodarka odpadami nie będą również wpływały w znaczący sposób na zmianę warunków środowiska w otoczeniu planowanej Inwestycji i warunków życia okolicznych mieszkańców. Zadaniem PPIS przeprowadzona przez autora Raportu analiza emisji hałasu do środowiska nie wykazała przekroczeń dopuszczalnych wartości hałasu dla analizowanego obszaru, zarówno dla pory dnia jak i nocy.

Według PPIS obawy mieszkańców może budzić oddziaływanie zapachowe budynków inwentarskich, jednak z założeń Raportu wynika, że gnojowica powstająca w procesie hodowli, która w przeciętnych obiektach tego typu jest magazynowana i transportowana w postaci nieprzerobionej, przez co jest źródłem intensywnej emisji zapachów, będzie odbierana i magazynowana w sposób szczelny. Gnojowica będzie na terenie przedsięwzięcia poddawana procesowi fermentacji. Sam proces fermentacji wydatnie zmniejsza zdolność gnojowicy do uwalniania substancji odorowych. Inspektor zwrócił uwagę, że istotne jest by na etapie wykonywania projektu budowlanego zespołu budynków inwentarskich i biogazowni zachowane zostały wszystkie założenia poczynione w opracowanej dokumentacji. Realizacja Inwestycji zgodnie z założeniami przyjętymi w Raporcie w opinii PPIS nie będzie powodować zagrożenia dla zdrowia ludzi i dla środowiska.

RDOŚ pismem z dnia . czerwca 2011 r. w odpowiedzi na wniosek Burmistrza o przeanalizowanie złożonych uwag i wniosków stron postępowania i mieszkańców poinformował, że zostaną one wzięte pod uwagę w toku wydawania postanowienia uzgadniającego warunki Inwestycji.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. RDOŚ przekazał wg właściwości do organu skargę mieszkańców wsi [...] [...], z dnia [...] czerwca 2011 r., przeciwko planowanej Inwestycji. Zdaniem organu przekazane pismo w treści zbliżone było do pism z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r. złożonych przez strony i zainteresowanych mieszkańców na ręce Burmistrza.

Uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia otrzymano: w dniu [...] kwietnia 2011 r. od PPIS w Opinii Sanitarnej z dnia [...] marca 2011 r., w której uzgodnił on pozytywnie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w Raporcie oraz w dniu [...] lipca 2011 r. od RDOŚ pozytywnie określone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r.

Uzgodnienie PPIS oraz RDOŚ zostało w pełni podzielone przez Burmistrza i uwzględnione w całości w decyzji. Burmistrz podzielił również stanowisko organów współdziałających w ocenie oddziaływania na środowisko, iż realizacja Inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji nie będzie powodować zagrożenia dla zdrowia ludzi i dla środowiska.

Organ wskazał, że pragnąc zapewnić możliwie najszerszy udział społeczeństwa w toczącej się procedurze środowiskowej oraz w celu uzgodnienia interesów stron potrzebnego do obiektywnego wyjaśnienia spornych kwestii w postępowaniu, przy jednoczesnym udziale osobistym lub też przez pełnomocnika wszystkich stron postępowania i w celu zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego (zgodnie z art. 89 § 1 ,91, 92 Kpa w związku z art. 33 ust. 1 pkt. 9 oraz art. 36 ustawy środowiskowej) w dniu 18 lipca 2011 roku w Wiejskim Domu Kultury w [...] [...] przeprowadzono rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa, w której udział wzięli Burmistrz - jako organ uprawniony do wydania decyzji środowiskowej, strony postępowania, Inwestor i jego przedstawiciel z firmy [...] dostarczającej technologię budowy biogazowni, Radni Rady Miejskiej w [...] oraz mieszkańcy wsi [...] [...], i sołectwa [...].

Dokonane ustalenia zawarto w protokole, który na zakończenie rozprawy został odczytany zebranym uczestnikom i przez nich podpisany. Protokół wraz z załącznikami został dołączony do akt sprawy i podany do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie w dniu [...] lipca 2011 roku na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy [...].

W trakcie rozprawy na wezwanie organu Inwestor udzielił obszernych, wyczerpujących odpowiedzi i wyjaśnień na skierowane pod adresem jego Inwestycji pytania przez strony i obecnych na rozprawie mieszkańców.

Uzyskane w wyniku rozprawy informacje i dodatkowe wyjaśnienia Inwestora w opinii organu pozwoliły stwierdzić, że planowana Inwestycja nie będzie powodowała niekorzystnego oddziaływania na zdrowie ludzi i środowisko.

Burmistrz wskazał, że po przeprowadzonej ocenie oddziaływania na środowisko uwzględnił zarzuty mieszkańców m. [...] zgłoszone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczące ruchu pojazdów ciężarowych i nałożył obowiązek jego ograniczenia do pory dziennej tj: w godz. od [...]:[...] do [...]:[...]. Ponadto nałożył obowiązek uzyskania zgody właściwego organu administracyjnego w przypadku użycia do transportu pojazdów nienormatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, 115, ze zm., tekst jednolity). Nie uwzględniono natomiast pozostałych zarzutów wymienionych w ww. piśmie. W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługują zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. od stron postępowania oraz mieszkańców wsi [...] [...] i [...] z następujących, wskazanych w decyzji, powodów:

- pomimo podania do wiadomości publicznej informacji o prowadzonym postępowaniu i zapewnieniu możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją sprawy na każdym etapie postępowania, z przysługującego prawa skorzystało tylko kilku mieszkańców [...] [...] i [...]a występujących w postępowaniu na prawach strony. Zdecydowana większość sygnatariuszy zgłoszonych protestów nie zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w tym z zapisami Raportu oraz uzgodnieniami organów współdziałających z Burmistrzem w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W w ocenie organu zatem większość podnoszonych zastrzeżeń zostało opartych na ogólnie dostępnych, nie zawsze rzetelnie sprawdzonych i odpowiadających prawdzie informacjach dotyczących tematyki biogazowni (często informacje te dotyczyły funkcjonowania biogazowni przemysłowej, podczas gdy jednym z elementów postępowania jest funkcjonowanie biogazowni rolniczej). Przeważająca część protestujących nigdy nie skorzystała z możliwości uzyskania rzetelnej wiedzy o rodzaju, specyfice i parametrach projektowanej Inwestycji,

- zbieżne stanowiska Burmistrza, RDOŚ oraz PPIS w toku rozpatrywania protestów mieszkańców. Wszystkie wymienione organy działając niezależnie od siebie doszły do podobnych konkluzji i wniosków, że projektowana Inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko,

dla terenu, na którym planowane jest przedsięwzięcie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (studium określa tylko kierunki zagospodarowania),

w Raporcie zostały opisane warianty przedsięwzięcia ze wskazaniem wariantu najlepszego, z uzasadnieniem tego wyboru, po analizie i ocenie wpływu na środowisko,

- została przeprowadzona analiza wpływu planowanego przedsięwzięcia na powietrze, klimat akustyczny, gospodarkę wodno-ściekową odpady,

zostały opisane wymagania dla planowanego przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska, które muszą być spełnione, aby Inwestycja nie była uciążliwa dla środowiska,

przeprowadzono rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa, podczas której udzielono odpowiedzi na wszystkie zgłoszone przez strony i przybyłych mieszkańców pytania i zastrzeżenia.

Reasumując organ skonstatował, że z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko i przedstawionych materiałów dowodowych wynika, że przyjęte rozwiązania zapewnią minimalizację wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Jego realizacja nie spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach, jeśli spełnione zostaną przez Inwestora warunki określone w Raporcie oraz w decyzji środowiskowej.

Ze względu na szczegółowy opis planowanej do zastosowania technologii oraz stosowanych środków mających na celu zmniejszenie uciążliwości dla środowiska, w związku z planowanym przedsięwzięciem, nie stwierdzono konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, pod warunkiem jednak, że we wniosku o wydanie ww. decyzji nie zostaną dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w Raporcie.

Ze względu na lokalizację w dużej odległości od granic państwa oraz zakres oddziaływania Inwestycji, nie stwierdzono również konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Organ skonstatował, że decyzję wydano zgodnie z art. 71 ustawy środowiskowej i ma uzasadnienie zgodnie z art. 85 ust. 1, o treści wyczerpującej wymagania określone w art. 85 ust. 2 pkt. 1 w/w ustawy. Załącznikiem do decyzji (art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej) jest charakterystyka przedsięwzięcia.

Wreszcie wskazano, że informację o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej organ podał do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty tzn. poprzez zamieszczenie obwieszczenia o wydanej decyzji środowiskowej w publicznie dostępnym wykazie danych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz poprzez wywieszenie obwieszczenia na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy [...], Urzędzie Gminy [...] i na tablicach ogłoszeń na terenie sołectwa [...] [...], gmina [...] oraz sołectwa [...], gmina [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli mieszkańcy [...] [...]. Odwołujący się zarzucili, że Raport, będący jedną z podstaw wydania decyzji, jest niepełny i nie zawiera opisu realnego zagrożenia oraz wpływu dla środowiska wokół planowanej Inwestycji. Planowane przez Inwestora środki mające na celu zmniejszenie uciążliwości na środowisko są niewystarczające.

Odwołujący się zwrócili uwagę, że Raport był kilkukrotnie uzupełniany m.in. na wniosek RDOŚ, który zwracał się o dodatkowe wyjaśnienia również do Burmistrza. Uzupełnienie Raportu przez Inwestora nastąpiło w dniach [...] maja 2011 r. oraz [...] maja 2011 r. W tym samym czasie wnioski mieszkańców oraz Raport bez uzupełnień, o które wystąpił RDOŚ był przedmiotem oceny przez PPIS. Uzgodnienie przez PPIS nastąpiło w dniach [...] marca 2011 r. oraz w dniu [...] maja 2011 r. Ocena dwóch różnych Raportów jaka miała miejsce podczas postępowania administracyjnego jest, zdaniem odwołujących się, okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej.

Zarzucono również, że w toku postępowania, przez mieszkańców [...] [...] zgłaszane były zastrzeżenia i uwagi, które nie były brane pod uwagę.

W ocenie odwołujących się Inwestycja negatywnie wpłynie na środowisko naturalne, a komfort życia mieszkańców znacznie się obniży. Budowa biogazowni w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkalnych wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości.

Samo postępowanie, według Odwołujących się, nie zostało przeprowadzone właściwie, a wnioski wysnute z różnych dokumentów jakie były badane przez RDOŚ oraz PPIS były błędne.

Pod odwołaniem podpisało się [...] mieszkańców.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej - SKO, Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że Inwestycja w zakresie chlewni według § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia ws. oddziaływania na środowisko zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia Raportu jest wymagany, a w odniesieniu do biogazowi należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. l pkt 80), wskutek czego w sprawie zastosowano procedury wynikające z przepisów środowiskowej dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1). Podkreślono, że organ I instancji zawiadamiał w drodze umieszczenia na stronach internetowych Urzędu Miasta i Gminy [...] w Biuletynie Informacji Publicznej oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy [...] oraz w sołectwie [...] [...], o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Przeprowadzono również rozprawę administracyjną oraz zorganizowano wyjazd do [...] w celu zapoznania mieszkańców z funkcjonowaniem biogazowi.

Organ I instancji w toku prowadzenia sprawy umożliwił zatem tak stronom jak i społeczeństwu udział na każdym etapie postępowania oraz składanie uwag i zastrzeżeń. Dotyczyły one głównie uciążliwości zapachowych "odorów", które zdaniem mieszkańców będzie generować biogazownia.

Tymczasem w Raporcie określono, że Przedsięwzięcie to nie będzie powodowało ponadnormatywnego oddziaływania na powietrze atmosferyczne. Głównym źródłem emisji substancji "odorowych" będą budynki inwentarskie, a biogazownia tylko w niewielkim zakresie wpłynie na poziomy substancji zapachowych. Symulacja rozprzestrzeniania amoniaku wskazuje, że stężenia nie przekraczają progu wyczuwalności zapachowej zarówno przy uśrednianiu godzinowym jak i rocznym. Rozprzestrzenianie siarkowodoru w przypadku stężeń maksymalnych godzinowych, wykazuje przekroczenia progu wyczuwalności zapachowej. Przekroczenia wartości nie sięgają siedzib ludzkich, z wyjątkiem zabudowy zagrodowej należącej do Inwestora, a gdy chodzi stężenia średnioroczne nie zauważono przekroczenia progu zapachowego. Powiązanie budynków inwentarskich, w których prowadzony będzie chów trzody chlewnej z obiektem biogazowi zmniejszy oddziaływania zapachowe budynków inwentarskich, bowiem gnojowica będzie magazynowana w sposób szczelny, a także transport i przesył w obrębie urządzeń do fermentacji będzie szczelny.

Organ odwoławczy podkreślił, że Przedsięwzięcie uzyskało pozytywne uzgodnienia z RDOŚ oraz z PPIS. Organy uzgadniające w swoich postanowieniach opiniujących określiły warunki, które winny być spełnione aby zminimalizować oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie Organ I instancji wprowadził do decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia określone przez organy opiniujące oraz zawarte w Raporcie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji określił również, które zarzuty wnoszone w toku postępowania zostały uwzględnione w decyzji, a których nie uwzględniono i z jakich powodów.

Kolegium podkreśliło, że Odwołujący się kwestionują jedynie tę część przedsięwzięcia, która dotyczy biogazowi, a ich twierdzenia oscylują wokół tego, że wszystkie biogazownie na terenie Polski działają źle ,ponieważ są źródłem uciążliwości zapachowych.

Zdaniem SKO, przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązania pozwolą na wyeliminowanie uciążliwości generowanych przez Przedsięwzięcie, a nieprawidłowości w funkcjonowaniu innych tego typu instalacji nie mogą być okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie wniosku Inwestora.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli mieszkańcy [...] [...] (dalej - skarżący), wnosząc o jej uchylenie.

Odwołując się do zasady demokratycznego państwa prawa skarżący zarzucili pominięcie interesu społecznego w postępowaniu. Zdaniem skarżących wszelkie kalkulacje wykazują, iż ogromny wymiar Inwestycji, zarówno obsada budynków inwentarskich jak i parametry mocy biogazowni są zbyt wygórowane dla możliwości gospodarczych Inwestora, który sam nie będzie w stanie zaspokoić potrzeby tak dużej biogazowni oraz zagospodarować fermentu otrzymanego w skutek procesu fermentacyjnego. Ilość posiadanych przez niego gruntów własnych jest zbyt mała do zaspokojenia ogromnej biogazowni i całej planowanej Inwestycji. Na poparcie powyższych tez powoływano się na informacje z krajów unijnych.

Skarżący akcentowali swoje prawo do czystego otoczenia oraz do właściwego stanu środowiska w kontekście tego, że ingerencja Inwestycji w lokalny ekosystem z pewnością zmieni i naruszy jego wartości. Zdaniem skarżących nie należy przekształcać nieprzystosowanej wsi na przemysłową wytwórnię biogazu, gdyż niesie to zagrożenia wzmożonym, uciążliwym transportem kołowym, ale przede wszystkim nieodwracalnym zepsuciem, zniekształceniem krajobrazu.

Podniesiono, że Inwestycja spowoduje spadek wartości nieruchomości okolicznych mieszkańców, utratę ciszy, spokoju, czystego świeżego zapachu, zaś korzyści z przedsięwzięcia będzie uzyskiwać jednostka. Zarzucono naruszenie równowagi pomiędzy potrzebami i dobrem społeczności lokalnej, a partykularnym interesem Inwestora.

Skarżący zarzucili także brak pomocy ze strony lokalnych organów oraz wyłaczną inicjatywę po stronie skarżących w celu podjęcia dialogu. Według twierdzeń skarżących Inwestor nie powiadomił mieszkańców o swoich planach, informacje zbierali sami. Dwukrotnie zorganizowali wyjazd do działającej na obszarach Polski biogazowi i sami wyszli z inicjatywą zorganizowania spotkania obu zainteresowanych stron. Podnieśli również, że Inwestor rozpoczął budowę Inwestycji długo przed ostateczną decyzją w sprawie - uzyskał bowiem wcześniej pozwolenie na pojedynczy budynek inwentarski na terenie Przedsięwzięcia, dla którego została wydana decyzja zaskarżona w sprawie.

Skarżący wskazali, iż osoby, które reprezentują mieszkańców wypowiadają się w imieniu całej społeczności protestującej, a skarga jest skargą wszystkich protestujących wcześniej mieszkańców [...] [...] oraz [...]a zamieszkujących tereny sąsiadujące z Inwestorem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć ze względów innych aniżeli powołane w skardze.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej - Ppsa)).

Zdaniem Sadu zaskarżona decyzja nie może się ostać, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 15 Kpa w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 tej ustawy.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 Kpa stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być też efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). (Por. Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2012)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.; wyr. WSA w Lublinie z dnia 10 września 2008 r., I SA/Lu 93/08, LEX nr 489194). Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.).

Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010)

W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu II instancji – nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Albo bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa. W obu przypadkach konsekwencją było naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu II instancji jest lakoniczne, odtwórcze i brak w nim elementów samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nawet bowiem jeśli organ II instancji doszedłby, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. Tymczasem Kolegium w niniejszej sprawie ograniczyło się do podtrzymania ustaleń i stanowiska organu I instancji, jednak – a przynajmniej to wynika z uzasadnienia decyzji – bez głębszej refleksji i przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie i zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia. Organ w przeważającej mierze opisywał stan faktyczny w sprawie. W sposób nazbyt ogólny odnosił się do zarzutów odwołania oraz odtwórczo jedynie przytaczał ustalenia Raportu, który powinien podlegać ocenie w postępowaniu dowodowym, nie zaś determinować rozstrzygnięcie. Brak w uzasadnieniu elementów ocennych, są za to konstatacje, nie poparte wcześniejszym wywodem wynikającym z przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Sąd nie przesądza zatem, co do meritum, o prawidłowości decyzji organu I instancji, ponieważ zastąpiłby w tej mierze organ odwoławczy, to zaś nie tylko nie leży w jego kompetencji, ale w świetle obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalne.

Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 135 Ppsa, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści art. 135 Ppsa wynika bowiem, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). (por. Kabat Andrzej, Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2011).

Wobec powyższego, już tylko z powyższego względu, rzeczą Sądu jest uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia organu II instancji. Sąd nie może bowiem skutecznie dokonać oceny merytorycznej rozstrzygnięcia Kolegium, a to z tego względu, że nie poddaje się ono weryfikacji z uwagi na uchybienia prawnoprocesowe.

Okolicznością, która również przesądza o konieczności eliminacji z obrotu rozstrzygnięcia SKO jest brak ustalenia kręgu stron postępowania przed organem II instancji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w tej mierze nastąpił szereg uchybień.

Po pierwsze zatem należy wskazać, że organ nie zweryfikował, które z osób wnoszących odwołanie miały ku temu legitymację i czy odwołania zostały wniesione w terminie. W efekcie m.in. do osób, które nie składały odwołania kierowano decyzję organu II instancji i nie jest wiadomym dlaczego uznano ich za uczestników postępowania. Przykładowo również istnieją osoby, które składały protest jako mieszkańcy, a następnie odwołanie lecz nie były uwzględnione w toku postępowania administracyjnego. Decyzję drugiej instancji nadano do osoby, która w ogóle wcześniej w postępowaniu nie występowała. Sąd celowo unika wyrażenia doręczano, zastępując je kierowano i nadawano, ponieważ uchybienia nastąpiły nie tylko na etapie uznawania osób za strony postępowania i kierowania do nich korespondencji, ale też w samym doręczaniu korespondencji. I tak, przykładowo W. J. zmarł, ale nie ustalono jego następców prawnych i nie doręczono im decyzji II instancji. W aktach brakuje niektórych zwrotnych potwierdzeń odbioru. W stosunku do S. M. nie ustalono jego miejsca zamieszkania, pomimo że korespondencja wróciła z adnotacją "adresat nie mieszka".

Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej jest bezsporny i kwestie te winny być przez organ odwoławczy zbadane w toku czynności wstępnych w postępowaniu. Nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, w tym, przeprowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, stanowi naruszenie procedury administracyjnej: art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym stanowi podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2011 r. II SA/Łd 622/11, LEX nr 966519; Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2012).

W opisanych okolicznościach decyzja organu II instancji nie mogła się ostać i jako wadliwa podlega eliminacji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa. O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi prawidłowo postępowanie dowodowe, stosując się do art. 7, 11 i 77 § 1 i w myśl art. 80, 81 i 107 § 3 Kpa uzasadni rozstrzygnięcie. Sąd ubocznie zwraca uwagę na inicjatywę dowodową przysługującą organowi (por. art. 75 i 84 Kpa). Sąd podkreśla jednocześnie, że podstawową powinnością organu jest ustalenie kręgu osób będących stronami postępowania.

ja