Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 5/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 58, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do gospodarowania pojazdami oraz finansowania kosztów powstałych z tytułu ich usunięcia z dróg i przechowywania na parkingach strzeżonych postanawia 1. odmówić [...] Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu [...] Sp. z o.o. w [...] dopuszczenia do udziału w sprawie; 2. odrzucić wniosek; 3. zwrócić Staroście [...] ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od wniosku.


UZASADNIENIE

Starosta [...] wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do gospodarowania pojazdami oraz finansowania kosztów powstałych z tytułu ich usunięcia z dróg i przechowywania na parkingach strzeżonych, przez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego w tych sprawach.

W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że w toku kontroli dokonanej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...] zobowiązano Starostę [...] do niepodejmowania żadnych kroków związanych z pojazdami, w stosunku do których ustalono, że ich właścicielem jest Skarb Państwa. W toku prowadzonej korespondencji Wojewoda [...] zwrócił do Starosty całość dokumentacji w tej sprawie, dotyczącej pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa, uznając, że również w stosunku do tych pojazdów znajduje zastosowanie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W obszernym uzasadnieniu Starosta wskazał historię nowelizacji przepisów odnoszących się do tej kwestii, w tym także brzmienie przepisów przejściowych, wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 oraz podniósł, że dopiero obecnie, po nowelizacji Prawa o ruchu drogowym z 2010 r., orzeka się przepadek pojazdów usuniętych z drogi na rzecz powiatu. Nierozwiązane zostało przy tym zagadnienie dotyczące ustalenia spornych kosztów w stosunku do pojazdów zatrzymanych przed dniem 1 stycznia 2002 r., które ustawodawca uznał za porzucone z dniem 1 lipca 2002 r. Z wyjaśnień uzyskanych w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] i MSWiA oraz w Ministerstwie Rozwoju i Finansów wynika, że w stosunku do pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa znajduje zastosowanie generalna zasada wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2259 ze zm.). Nie znajduje natomiast zastosowania reguła wynikająca z art. 130a Prawa o ruchu drogowym, gdyż przepis ten wszedł w życie już po przejściu własności pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Starosta powołał się też na projekt nowelizacji Prawa o ruchu drogowym, w którym przewiduje się, że przedmiotowe koszty ponosić będzie Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego.

Wojewoda [...] wnosił o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego w przedstawionej sprawie, podnosząc że obowiązujący przepis art. 130a Prawa o ruchu drogowym wyklucza wprost kompetencję wojewody w tego rodzaju sprawach. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 848/14 oraz wskazał, że w sprawach cywilnych toczących się przed Sądem Rejonowym w [...], dotyczących nabycia z mocy ustawy z dniem 1 lipca 2002 r. prawa własności pojazdów usuniętych z dróg publicznych, Starosta [...] występował jako wnioskodawca. Reprezentacja ta nie była kwestionowana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Powołał się w tym zakresie na pismo wyjaśniające MSWiA z dnia 17 stycznia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – powoływana dalej jako: "P.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość (kompetencyjny), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór kompetencyjny jaki zaistniał pomiędzy Starostą [...] a Wojewodą [...] ma charakter negatywny, bowiem żaden ze wspomnianych organów nie uważa się za organ właściwy do podejmowania czynności związanych z gospodarowaniem pojazdami przejętymi na rzecz Skarbu Państwa po uprzednim ich usunięciu z dróg.

Spór ten nie ma jednak charakteru sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 P.p.s.a.

Z treści wniosku i odpowiedzi na wniosek oraz załączonych do akt dokumentów wynika, że strony pozostają w sporze co do organu właściwego do zarządzania różnymi pojazdami, które znalazły się w posiadaniu Starosty [...] na skutek orzeczeń o ich przepadku. Oznacza to, że rzeczywistą intencją wniosku jest wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążącej opinii prawnej odnoszącej się do szeroko rozumianego gospodarowania takimi pojazdami, a w tym podejmowania czynności związanych z ich przechowywaniem, sprzedażą lub utylizacją oraz ponoszeniem kosztów z tym związanych.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, przy czym o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z identycznością jej podmiotów, przedmiotu (czyli węzła praw i obowiązków) oraz podstawy prawnej i faktycznej (zob. T. Woś - Komentarz do art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – System Informacji Prawnej LEX).

Aby zatem można było mówić o sporze kompetencyjnym musi istnieć konkretna sprawa administracyjna, wymagająca rozstrzygnięcia w formie prawem przewidzianej decyzji lub innego aktu.

Sporem kompetencyjnym nie jest w szczególności spór o wykładnię prawa, prowadzony między organami administracji (samorządowej i rządowej) w oderwaniu od konkretnej sprawy administracyjnej i występującej w niej strony (zob. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 1043/91, zam. w ONSA z 1991 r., nr 3-4, poz. 96). W postanowieniu z dnia 14 października 1991 r., sygn. akt II SA 813/91 (ONSA z 1991 r., nr 3-4, poz. 89) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie można występować do sądu administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie łączące się ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty lub wyborem jednej z prawnych form działania administracji albo z wykładnią prawa.

W rozpoznawanej sprawie wniosek Wojewody jest w rzeczywistości prośbą o dokonanie przez Sąd wykładni przepisów regulujących zasady postępowania z pojazdami usuniętymi z dróg oraz regulujących zasady rozliczania się organów w przypadku kolizji lub niejednoznaczności norm prawnych dotyczących tego zagadnienia. Między stronami istnieje zatem niewątpliwie spór prawny na tym tle, ale nie sposób tu mówić o sporze kompetencyjnym w rozumieniu art. 4 P.p.s.a.

W postanowieniu NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), wyjaśniono trafnie, że spór kompetencyjny z istoty swej powstaje między określonymi organami, na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwrócił się do organów indywidualnie określony podmiot lub podmioty. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny wskazuje konkretny organ właściwy do rozpoznania sprawy - konkretnej sprawy, tej, która stanowiła podstawę złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. Orzeczenie Sądu w tym przypadku ma również charakter rozstrzygnięcia indywidualnego, wiążącego na zasadzie art. 153 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, chociaż w praktyce takie orzeczenie może stanowić przykład i wskazówkę postępowania dla organów w innych podobnych sprawach. Jeżeli organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie sformułuje swego wniosku na tle konkretnej sprawy, w której doszło do sporu, Naczelny Sąd Administracyjny nie może merytorycznie rozpoznać tego wniosku, gdyż orzeczenie Sądu rozstrzygającego spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy. Wniosek taki należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie. Można tu przywołać postanowienie NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08 (zam. w CBOSA oraz w ONSA i wsa z 2009 r., nr 3, poz. 53), w którym stwierdzono, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego mający charakter abstrakcyjny, oderwany od konkretnego przypadku, należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.

Z przytoczonych względów należało odrzucić wniosek Starosty [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do "gospodarowania pojazdami oraz kosztów powstałych z tytułu ich usunięcia z dróg i przechowywania na parkingach strzeżonych".

W świetle powyższego za bezzasadny należało uznać też wniosek [...] Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego [...] w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z jego uzasadnienia wynikało, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w sprawie zwrotu należności związanych z dozorowaniem przez zgłaszającego się pojazdu marki [...], który został usunięty z drogi publicznej w 2002 r. i umieszczony na jego parkingu strzeżonym, a wynik zawisłego sporu kompetencyjnego wpłynie na maksymalnie szybkie zobowiązanie Starosty do ustalenia należnych kosztów związanych z tym dozorem.

Skoro jednak, co już powiedziano na wstępie, spór nie dotyczył żadnej konkretnej sprawy administracyjnej, związanej z jakimkolwiek indywidualnie wskazanym pojazdem, a zatem także z pojazdem wymienionym we wniosku Spółki, to brak jest podstaw do stwierdzenia po stronie ZPK [...] Sp. z o.o. w [...] interesu prawnego wskazywanego w we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, uzasadnianego tylko koniecznością rozpoznania kwestii jednostkowej zapłaty za dozorowanie. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 33 § 2 P.p.s.a., gdyż wynik postępowania nie mógł dotyczyć jej interesu prawnego. W piśmiennictwie ponadto przyjmuje się konieczność wąskiego rozumienia użytego w art. 33 § 2 P.p.s.a. pojęcia "postępowanie administracyjne", ze wskazaniem, że dotyczy ono tylko postępowania jurysdykcyjnego. W takim przypadku krąg osób, które w trybie tego przepisu mogą stać się uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego, ogranicza się przede wszystkim do osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym jako strona. Przepis nie ma natomiast zastosowania w przypadkach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt wydany lub czynność podjęta poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. M. Romańska "Komentarz do art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" – System Informacji Prawnej LEX).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w związku z art. 64 § 3 oraz w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o zwrocie opłaty sądowej (wpisu) w całości znajduje oparcie w przepisie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.