Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2304/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art 7, art 77 § 1, art 80, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, , Joanna Głowala, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. N. kwotę 497 złotych (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. N. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. Z. N., działając przez pełnomocnika, zwrócił się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu ww. wniosku przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, iż od dnia [...] lipca 1982 r. pełnił służbę w organach Milicji Obywatelskiej. W latach 1986 -1989 był słuchaczem Wyższej Szkoły [...] w [...]. Po ukończeniu Szkoły, z uwagi na brak etatu oficerskiego w macierzystej jednostce, zatrudnił się w Służbie Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], gdzie pełnił służbę od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] listopada 1989 r. Następnie, od dnia [...] listopada 1989 r. został na własną prośbę przeniesiony do Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] i mianowany na stanowisko kierownika Referatu [...]. Służbę w Policji pełnił do dnia [...] lutego 2006r. zajmując odpowiedzialne stanowiska służbowe - [...], zastępca [...], zastępca [...] Policji, [...] Policji. Wnioskodawca wskazał, iż służbie dla ojczyzny poświęcił 25 lat życia - najpierw w Milicji Obywatelskiej, a następnie po przemianach ustrojowych, jako funkcjonariusz Policji. Za swoje dokonania był wielokrotnie wyróżniany. Przez przełożonych postrzegany był jako funkcjonariusz sumienny, dyspozycyjny, zdyscyplinowany, o wysokim stopniu odpowiedzialności. W uznaniu szczególnych zasług i osiągnięć służbowych został uhonorowany przez Prezydenta RP Brązowym Krzyżem Zasługi. Wnioskodawca podkreślił, iż okres jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. wynosił zaledwie 4 miesiące i 22 dni, co w kontekście posiadanej przez niego ponad 25-letniej wysługi należy uznać za okres krótkotrwały. Zaznaczył również, że aktualny stan jego zdrowia czyni go niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Schorzenia powodujące zaliczenie go do I grupy inwalidzkiej wymagają kosztownego leczenia i rehabilitacji. Decyzja o obniżeniu świadczenia, pozbawia go szansy na powrót do normalnego funkcjonowania w przyszłości, albowiem nie stać go na sfinansowanie skutecznych terapii.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2006 r. nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ww. ustawy.

Organ podał, iż z informacji Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] listopada 1989 r., tj. przez 4 miesiące i 22 dni. Całkowity okres jego służby wynosi natomiast 23 lata, 7 miesięcy i 27 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej obejmujący 1 rok, 11 miesięcy i 22 dni.

Następnie organ powołał się na kopie akt osobowych przekazane przez IPN, (sygn. [...]) wskazując, iż z materiałów tych nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ powołał się również na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...]), w którym przedstawiono informacje dotyczące mianowania wnioskodawcy na wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz pozytywnego opiniowania. Wskazano również, że wnioskodawcy dwukrotnie - w 2004 r. oraz 2005 r. - wymierzono kary dyscyplinarne. Jednocześnie poinformowano, iż w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

W ocenie organu spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, iż całkowity okres służby Z. N. wynosi 23 lata, 7 miesięcy i 27 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 4 miesięcy i 22 dni. Wśród dokumentów zawierających pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne stopnie policyjne i stanowiska służbowe, stanowiących o rzetelności realizowanych przez wnioskodawcę czynności służbowych, znajduje się również informacja o dwukrotnym wymierzeniu mu kar dyscyplinarnych za popełnione przewinienia oraz o dwukrotnym obniżeniu dodatku służbowego. Przywołane powyższej okoliczności mogą poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy.

Abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r. organ stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby drugiej przesłanki analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Organ wskazał również, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Konkludując organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek'".

Pismem z dnia 4 września 2019 r. Z. N., działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2019 r. zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia art. 15c ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.

b) pojęcia "krótkotrwałość" oraz "rzetelność", o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

c) okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy,

d) pojęcie "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy, powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych, i w związku z tym niezastosowanie przez organ art. 8a ust. 1 ww. ustawy pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności:

- dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę, że organ nie wypowiedział się co do spełnienia kryterium krótkotrwałej służby,

- dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, podając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych,

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, a także niewyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, skoro ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jak również w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnego przypadku" w tej sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji; zobowiązanie Ministra SWiA do wydania - w terminie określonym przez Sąd -decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona.

Zdaniem skarżącego organ nie dokonał oceny przedmiotowej sprawy w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ stwierdził bowiem, że wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalały na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie (awanse na kolejne stopnie służbowe), choć także te okoliczności wskazał jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z tych względów ocena organu co do zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku: ma charakter dowolny.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec Z. N. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko organu, czy w przypadku skarżącego spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r.". Organ posłużył się bowiem sfomułowaniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa", co w istocie oznacza, iż z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pominął w niniejszej sprawie, czy też uznał za nieistotną, kwestię oceny kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Takiego stanowiska organu nie sposób zaakceptować w świetle obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem organ podkreśla w części wstępnej uzasadnienia ww. decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do wnioskodawcy, to powinien dokonać rzetelnej oceny kryterium krótkotrwałości służby skarżącego w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Oceny tej jednak organ nie dokonał, nie wyjaśnił też z jakich przyczyn uznał ostatecznie, że skarżący nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej (s. 6 decyzji) w sytuacji, gdy w analizowanym przypadku służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres zaledwie 4 miesięcy i 22 dni, zaś całkowity okres służby skarżącego wynosi 23 lata, 7 miesięcy i 27 dni. Zauważyć należy, że w świetle ww. przywołanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. okresu służby w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (wyrażonego w miesiącach), nie sposób nie uznać za krótkotrwały.

W niniejszej sprawie organ nie dokonał również wnikliwej oceny kryterium rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Wskazał bowiem, że okoliczności dotyczące wymierzenia skarżącemu kar dyscyplinarnych oraz obniżenia dodatku służbowego "mogą poddawać w wątpliwość rzetelność służby skarżącego". Tak nieprecyzyjne stanowisko organu powoduje, że zaskarżona decyzja w odnośnym zakresie nie poddaje się kontroli Sądu. Rzeczą organu jest dokonanie jednoznacznej oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego przy uwzględnieniu całego przebiegu służby przedstawionego w dokumentacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji (pismo z dnia [...] września 2018 r.) oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ("Informacja dotycząca przebiegu służby" z dnia [...] maja 2018 r.), w tym również informacji o pozytywnych opiniach służbowych, wyróżnieniach (nagrodach pieniężnych), nadanych odznaczeniach.

Ponadto, odnosząc się do kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dowodów, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe stanowisko organu jest błędne. Jak już bowiem wyżej wskazano, ustawodawca nie wymaga aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, które dodatkowo potwierdzałby materiał dowodowy, w tym zaświadczenie uprawniające do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zostało spełnione.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że uprawnienie z ww. przepisu "dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami". Przy czym organ w ogóle nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie w szczególności w oparciu o ww. "Informację (...)" z dnia [...] maja 2018 r. sporządzoną przez KWP w [...], która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie, wyróżnienia i odznaczenia: Brązowym Krzyżem Zasługi nadanym przez Prezydenta RP w dniu 6 lipca 2004 r. Przy czym, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138 ze zm.), ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 23 czerwca 1923 r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Organ zważy również, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podziela Sąd orzekający, łączne spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu na", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy. Natomiast brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", to jednak już w świetle zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego nie można przyjąć, by w rozpoznawanej sprawie spełnione zostało kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku." (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, publ. CBOSA).

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.