Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1910/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1 - 3, art. 4 pkt 23.
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 86 par. 1, art. 130, art. 109, art. 110 par. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 16b i pkt 16c.
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7.
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. P. i S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 848/20 w sprawie ze skargi K. W. P. i S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. oddalił skargę K. W. P. i S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2020 r, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

podczas kontroli pasa drogowego na ulicy S. R. w G. W., przeprowadzonej w dniu 8 października 2019 r. ustalono, że bez zgody zarządcy drogi na działce publicznej nr [...] znajdowały się plakaty wyborcze o wymiarach 0,7m/1m w ilości 42 sztuk. Dalsze zajęcie pasa drogowego stwierdzono podczas kolejnych kontroli wymieniono pasa drogowego, przeprowadzonych w dniach: 9, 11 i 14 października 2019 r.

Ustalenia te stały się podstawą decyzji. Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2020 r., którą nałożono na K. W. P. i S. karę pieniężną w wysokości 3.087 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu objętą skargą decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzje za niesporne uznał, że plakaty w okresie podanym przez organ kontroli w ustaleniach faktycznych zajmowały wymieniony pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Za również niesporne uznał, że plakaty wyborcze były umieszczone w pasie drogowym.

Sąd stwierdził, że kwestią sporną było, czy plakat wyborczy jest reklamą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p.), czy należało mieć zgodę na jego umieszczenie w pasie drogowym oraz czy ukaranym w ten sposób za brak zgody za zajęcie pasa drogowego powinien być K. W. P. i S..

W ocenie Sądu I instancji organ, przy niekwestionowanych przez stronę przeciwną ustaleniach faktycznych - umieszczenie plakatów wyborczych we wskazanym przez organ okresie i miejscu - dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska strony skarżącej, że norma prawna zawarta w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ma charakter szczególny, stanowi tzw. Iex specialis wobec uregulowań zawartych w u.d.p.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej podmiotu, który odpowiada za umieszczenie plakatu wyborczego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, Sąd I instancji wskazał, że K. W. P. i S. powinien o tę zgodę wystąpić. Komitet wyborczy powołany przez partię polityczną stanowi bowiem jej część, co jednoznacznie wynika z art. 86 § 1 oraz art. 130 Kodeksu wyborczego. Podzielił w tym zakresie stanowisko organu, że partia polityczna jest "inną organizacją społeczną", o której mowa w art. 5 § 2 k.p.a. Komitet wyborczy z kolei posiada zdolność administracyjno - prawną w rozumieniu art. 29 k.p.a. bo jest jednostką organizacyjną partii politycznej, do którego zadań należy prowadzenie kampanii wyborczej, dlatego to komitety wyborcze powinny ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się zaś do zarzutu Komitetu odnośnie niedokonania ustaleń kto faktycznie umieścił plakaty w pasie drogowym, Sąd wskazał, że strona skarżąca nie twierdziła, że doszło do kradzieży plakatów wyborczych zawierających wizerunek umieszczonego na nich kandydata, co uzasadnia stwierdzenie, że plakatami wyborczymi dysponowały osoby należące do K. W. P. i S.. Rodzi to odpowiedzialność tego Komitetu za działania innych osób działających na ich rzecz.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

K. W. P. i S., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sytuacji, kiedy zgodnie z przepisami 109 § 1 i 110 § 1 Kodeksu wyborczego przepisy te nie mogły stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego polegającą na przyjęciu, że reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, podczas gdy spod pojęcia "reklamy" należy wyłączyć też nośniki zdefiniowane odrębnie w przepisach szczególnych, w tym plakat wyborczy, który został objęty szczególną definicją materiału wyborczego zawartą w art. 109 § 1 kodeksu wyborczego, jako lex specjalis;

3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, podczas gdy art. 40 ust. 12 u.d.p. przewiduje taką karę wyłącznie wobec podmiotu, który dokonał zajęcia,

4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść decyzji - poprzez zaakceptowanie tego, że organy administracji nie zgromadziły, w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, dowodów oraz pominęły i nie wyjaśniły wątpliwości natury faktycznej i prawnej, dotyczących podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej

sprawie, tj.:

• zaniechały ustalenia, kto faktycznie umieścił przedmiotowe plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego G. W.: ul. S. R. (dz. Nr [...]) w dniach 8-14.10.2019 r.;

• zaniechały wyjaśnienia, na jakich podstawach ustaliły, że osoby, które umieściły plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego G. W.: ul. S. R. (dz. nr [...]) w dniach 8-14.10.2019 r. działały w imieniu i na rzecz K.W. P. i S.;

• zastosowały, oparte na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemanie odpowiedzialności K. W. P. i S. za umieszczenie w obrębie pasów drogowych wymienionej powyżej ulicy przedmiotowych plakatów wyborczych.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez: uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2020 r., wydanej w sprawie [...]; uchylenie w całości decyzji Burmistrza Grodziska Wielkopolskiego z dnia [...].07.2020 r., znak [...] poprzedzającej decyzję wskazaną w lit. a powyżej; zasądzenie od organu (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu) na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego. Ewentualnie, kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd II instancji rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie została uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - w petitum skargi kasacyjnej pkt 4 oraz na zarzutach naruszenia prawa materialnego – w petitum skargi kasacyjnej pkt 1, 2 i 3. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 12174224 oraz wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów pomieszczonych w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej (a szczegółowo zacytowanych wyżej), Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Wbrew twierdzeniom kasatora poza sporem jest, iż przedmiotowe plakaty wyborcze w okresie ustalonym przez organy (od dnia 8.10.2019 r. do dnia 14.10.2019 r.) były umieszczone we wskazanym pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji za organami uznał, iż plakaty należą do K. W. P. i S.. Sąd I instancji niewadliwie powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, iż stroną postepowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a w konsekwencji zobowiązanym do uzyskania w tej sprawie decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. "On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowanym w postepowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzanej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby." (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA; por. także wyroki NSA: z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14). Jednak w analizowanej sprawie, co zasadnie uznał Sąd I instancji, strona skarżąca nie twierdziła, że doszło do kradzieży plakatów wyborczych zawierających wizerunek umieszczonego na nich kandydata przez osoby trzecie, co z punktu widzenia prawa, logiki i doświadczenia życiowego, uzasadnia twierdzenie, iż rzeczonymi plakatami wyborczymi dysponowały osoby działające w imieniu K. W. P. i S.. Rodzi to odpowiedzialność tego Komitetu za działania innych osób działających na ich rzecz. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, iż plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności Komitetu Wyborczego w zakresie ich odpowiedniego zabezpieczenia, posiadania kontroli nad ich dystrybucją, odpowiedzialności za działania zindywidualizowanych osób, którym KW powierza ich rozmieszczanie. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie tu orzekającym, podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 21 października 2016 r. (sygn. akt: II GSK 2321/14), iż: "Brak takiej kontroli prowadzi do odpowiedzialności Komitetu Wyborczego za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia plakatów wyborczych. Komitet Wyborczy jako właściciel plakatów wyborczych, ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczania materiałów wyborczych w postaci plakatów. Inne rozumienie zasady prowadzenia kampanii wyborczej wyłącznie przez Komitet Wyborczy prowadziłoby do uniknięcia odpowiedzialności za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym materiału wyborczego stanowiącego własność Komitetu Wyborczego w sytuacji złożenia tylko oświadczenia, że osoby (bez określenia ich tożsamości z imienia i nazwiska) wywiesiły plakaty wbrew woli pełnomocnika wyborczego". Sąd I instancji zasadnie uznał, iż Komitet wyborczy, powołany przez partię polityczną stanowi jej część, co w sposób nie budzący wątpliwości wynika z treści art. 86 § 1 i art. 130 Kodeksu wyborczego. "Posiada on wprawdzie organizacyjne wyodrębnienie w zakresie organizowania i finansowania kampanii wyborczej partii i w tym zakresie jest rozliczany przez Państwową Komisję Wyborczą. Rację więc organ twierdząc, że partia polityczna jest "inną organizacją społeczną", o której mowa jest w art. 5 § 2 k.p.a. Komitet wyborczy z kolei posiada zdolność administracyjno-prawna w rozumieniu art. 29 k.p.a. bo jest jednostką organizacyjna partii politycznej, do którego zadań należy prowadzenie kampanii wyborczej, dlatego to komitety wyborcze winny ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego". (s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a sformułowanych w punktach 1-3 petitum tejże skargi, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał ich za zasadne. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, iż WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z: 1) art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., "poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sytuacji, kiedy zgodnie z przepisami 109 § 1 i 110 § 1 Kodeksu wyborczego przepisy te nie mogły stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej"; 2) błędną wykładnią art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego "polegającą na przyjęciu, że reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, podczas gdy spod pojęcia "reklamy" należy wyłączyć też nośniki zdefiniowane odrębnie w przepisach szczególnych, w tym plakat wyborczy, który został objęty szczególną definicją materiału wyborczego zawartą w art. 109 § 1 kodeksu wyborczego, jako lex specjalis"; 3) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, podczas gdy art. 40 ust. 12 u.d.p. przewiduje taką karę wyłącznie wobec podmiotu, który dokonał zajęcia."

Zarzuty pomieszczone w zacytowanch wyżej punktach 1) - 3) petitum skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, iż spod pojęcia "reklamy", o której mowa jest w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy wyłączyć plakat wyborczy, jako nośnik zdefiniowany odrębnie w art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego, jako lex specialis. Nadto odmiennie uregulowano w Kodeksie wyborczym kwestię związaną z umieszczaniem plakatów wyborczych w obrębie pasów drogowych aniżeli uczynił to ustawodawca w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącego kasacyjnie w przypadku plakatów wyborczych, są one częścią kampanii wyborczej prowadzonej przez komitety wyborcze partii i ich umieszczenie w obrębie pasów drogowych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, ponieważ kwestie ich sytuowania, bezpieczeństwa umieszczania i usuwania regulują odrębne przepisy Kodeksu wyborczego, które to przepisy należy uznać za lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych. Pogląd ten, jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie przejął ze stanowiska zaprezentowanego przez WSA w Krakowie (wyrok z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 687/12). Podkreślić należy, iż tenże wyrok WSA w Krakowie jest wyrokiem pierwszoinstancyjnym, który nie był poddany weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ skarżący w pierwszej instancji prokurator nie wniósł od niego skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądów WSA w Krakowie zaprezentowanych w tymże wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednolita linię orzeczniczą zaprezentowaną w wyrokach NSA w analogicznych sprawach, z której wynika, iż pojęcie "reklamy" zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p. należy rozumieć szeroko. Stosownie do treści tego przepisu reklama to – "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55)". W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA wskazał, iż: "Z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane." W wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA stwierdził, iż: "Reklama są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie musza zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo." (analogicznie w wyroku NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11). Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). W wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, NSA wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej u.d.p. wedle następującej definicji: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że to w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 omawianej ustawy)." (por. także wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14).

W wyroku z dnia 21 lipca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2937/15) NSA wyraził pogląd, który podziela skład NSA orzekający w niniejszej sprawie, iż: "Fakt, że art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego definiuje materiał wyborczy - jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami - nie znaczy, że materiału tego nie można uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Według ostatniego z powołanych przepisów reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że materiał wyborczy - jako przekaz informacji - jest nośnikiem tej informacji, tym samym ma zasadniczy charakter reklamy. Stanowisko takie - zasługujące na pełną aprobatę - wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14. Poza sporem, w myśl art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego, na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia. Z treści przytoczonej regulacji nie można jednak wywieść, że przepis ten wyłącza konieczność uzyskania zgody/zezwolenia od zarządcy drogi - w drodze decyzji administracyjnej - w sytuacji, gdy plakat wyborczy ma być umieszczony w pasie drogowym. Zgodzić bowiem należy się z poglądem, że nie ma żadnego dającego się racjonalnie uzasadniać powodu (...), aby materiał wyborczy eksponowany jako nośnik informacji wizualnej znajdujący się w pasie drogowym, traktowany był odmiennie od innych nośników informacji wizualnej znajdujących się w polu użytkowników drogi." (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. II GSK 728/09). Brak też podstaw by przyjąć, że w tym zakresie - to znaczy co do możliwości umieszczania m.in. plakatów wyborczych w określonych miejscach po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia - przepisy Kodeksu wyborczego wyłączają stosowanie art. 40 ust. 1 u.d.p.". W ocenie NSA niewadliwy jest pogląd prezentowany w judykaturze, iż plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Brak jest bowiem podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. "Plakat wyborczy, podobnie jak handlowy czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi. Zgodnie natomiast z art. 109 Kodeksu wyborczego materiałem wyborczym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami (§ 1). Materiały wyborcze powinny zawierać wyraźne oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą (§ 2). Materiały wyborcze podlegają ochronie prawnej (§ 3). Zestawienie wyżej cytowanych definicji ustawowych wskazuje, że pojęcie: "materiał wyborczy" jest węższe od pojęcia: "reklama" i mieści się w zakresie pojęciowym reklamy. Definicja ta mówi przecież o nośniku informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (jedyne wprowadzone tu wyłączenie dotyczy tylko znaków w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach i znaku informującego o obiektach użyteczności publicznej ustawionego przez gminę). Z art. 110 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, stanowiącego, że: "Na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia", nie wynika, aby materiał wyborczy będący jednocześnie reklamą, podlegał łagodniejszym rygorom prawnym w zakresie umieszczenia w pasie drogowym, niż inne reklamy, nie będące materiałami wyborczymi. Jeśli właściciel materiałów wyborczych umieszcza lub zleca umieszczenie ich w pasie drogowym, to zastosowanie mają wówczas przepisy u.d.p. regulujące kompleksowo zagadnienie zajęcia pasa drogowego pod reklamę, a więc przepisy obligujące do uzyskania zgody na takie zajęcie za określoną opłatą oraz regulujące konsekwencje zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi lub wbrew warunkom uzyskanej zgody." (tak w wyroku NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przepisy art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego stanowią tzw. lex specialis wobec uregulowań zawartych w u.d.p. Jak zasadnie uznał NSA przepisy te są względem siebie równorzędne i wzajemnie się uzupełniają. Z art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem nie można było wyciągać wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 u.d.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. II GSK 728/09, z dnia 21 października 2016 r. , sygn. akt II GSK 2321/14; z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II 2937/15). "Okoliczność, że w art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego ustawodawca mówi o zgodzie właściciela lub zarządcy, a nie o decyzji nie oznacza wcale, że dla umieszczaniu plakatu wyborczego w pasie drogowym drogi publicznej taka decyzja nie jest konieczna. Skoro bowiem z ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż zarządca drogi udziela takiej zgody w formie decyzji administracyjnej, to oczywistym jest, że w celu umieszczenia w pasie drogowym plakatu wyborczego niezbędne jest uprzednie wystąpienie do właściwego zarządcy drogi publicznej z wnioskiem o wydanie decyzji (zezwolenia) na zajęcie pasa drogowego. Brak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, powoduje, że zarządca drogi zobligowany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężną w wysokości 10-krotności należnej opłaty - art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.d.p." (wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 728/09, z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14).

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.