Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 630/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. SA w W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia wstrzymującego prowadzenie dalszych robót budowlanych i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej powoływany także jako PINB, organ pierwszej instancji) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku letniskowego o wymiarach 2,7 m x 12,4 m oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 1 znajdującego się na działce o nr geod. [...] w m. M., gm. M., a także w kwestii instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej na tej samej działce, zrealizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie trzech pozostałych obiektów kontenerowych, ustawionych w głębi działki. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w tym dniu ustalono, że na działce o nr geod. [...] w m. M. znajdują się łącznie 4 kontenery o wymiarach 2,7 m x 12,40 m ustawione na bloczkach betonowych. Obiekty nie są podłączone do mediów natomiast bezpośrednio przy nich wyprowadzone są w ziemi rury kanalizacyjne PCV, przewody wodociągowe PE oraz kable elektryczne. Na działce widoczne są szafki energetyczne, zasuwy wodociągowe, pokrywy studni rewizyjnych. Obecny w trakcie kontroli pan A. Ż.(pracownik A. w W., dalej powoływana także jako skarżąca spółka, inwestor), oświadczył, że odcinki ww. instalacji nie są podłączone do sieci. Jednocześnie poinformował, że obiekty są bliźniacze i wyposażone w prysznic, zlewozmywak, toaletę, łóżka. W dniu kontroli brak było możliwości wejścia do wnętrza obiektów. Nie stwierdzono ich użytkowania. Pracownik inwestora poinformował, że spółka zamierza je przemieścić w miejsce docelowe bądź na inną działkę. O wszczęciu postepowania w sprawie dotyczącej kanalizacji sanitarnej, organ pierwszej instancji poinformował skarżącą spółkę zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2022 r.

PINB w S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], wskazując w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej powoływana jako p.b.) wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych budowy instalacji kanalizacji sanitarnej. Organ uznał, że budowa instalacji kanalizacji sanitarnej w stwierdzonej lokalizacji nie została wymieniona w kategorii obiektów i robót zwolnionych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem istnieją podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 p.b. Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował inwestora o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia wniosku o legalizację oraz związanej z tym konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie spowoduje konieczność wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego zgodnie z art. 49e p.b.

Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca spółka i w złożonym zażaleniu zarzuciła naruszenie szeregu przepisów proceduralnych i prawa materialnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zdaniem spółki, wykonane roboty budowlane – kanalizacja sanitarna, wbrew twierdzeniom organu nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem na działce obok tymczasowych kontenerów znajduje się budynek mieszkalny. Tym samym organy błędnie ustaliły stan faktyczny w sprawie, w wyniku czego nie zastosowały art. 29 ust. 4 pkt 3 ppkt d) p.b. Wskazała również, że sporne obiekty budowlane nie są budynkami, bowiem nie mają fundamentów i nie są trwale związane z gruntem.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej powoływany także jako PWINB, organ odwoławczy) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ocenie PWINB zaskarżone postanowienie nie zostało wydane prawidłowo, jednakże zasadniczo nie z przyczyn wskazanych w treści zażalenia. Organ podkreślił, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, czy przedsięwzięcie, którego dotyczy niniejsze postępowanie mogło być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też należało do katalogu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, lub też czy było zwolnione z ww. obowiązku.

Organ wskazał, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 p.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 p.b., gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje inwestycji oraz inne robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Ten katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalna jest w tym przypadku wykładnia rozszerzająca.

Zdaniem organu, przywoływany w zażaleniu przepis art. 29 ust. 4 pkt 3 ppkt d p.b. dotyczy instalacji mających służyć obsłudze określonego budynku, a nie innych obiektów posadowionych w sąsiedztwie, nawet jeśli mieści się to w obrębie jednej działki, a zatem w sprawie nie mógł mieć zastosowania. Jednakże zważając na gradację wymagań stawianych przez ustawodawcę np. w stosunku do budowy sieci (wymagają zgłoszenia na podst. art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.), czy też robót budowlanych związanych z instalacją gazową wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku (art. 29 ust. 3 pkt 3d p.b.), nie znajdujemy instalacji wodociągowej, energetycznej i kanalizacyjnej w katalogu zwolnionych spod reżimu uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia (poza przypadkiem wymienionych w art. 29 ust. 4 pkt 3 d p.b., który miałby zastosowanie w sprawie jedynie, gdyby instalacje miały służyć i zostały doprowadzone do istniejącego i użytkowanego budynku mieszkalnego, a nie w bezpośrednim sąsiedztwie innych obiektów. Niemniej wszczynanie odrębnych postępowań legalizacyjnych do każdej instalacji z osobna prowadzi do konieczności naliczenia osobnej opłaty legalizacyjnej za każdy przedmiot postępowania, a takowa opłata legalizacyjna za instalacje nie została w ustawie przewidziana. W ocenie PWINB zasadne wydaje się prowadzenie postępowania legalizacyjnego odnośnie każdego z przedsięwzięć inwestycyjnych w całości - tj. budowy poszczególnych budynków letniskowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wówczas w ramach takiego postępowania zostanie naliczona jedna opłata, o ile inwestor oczywiście nie zrealizuje swoich zapewnień o przewiezieniu obiektów kontenerowych do innej lokalizacji.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, w przeważającej części stanowiącego polemikę z zasadnością prowadzenia postępowania odnośnie obiektów letniskowych organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą nie sposób uznać, iż odrestaurowane z kontenerów morskich, domki letniskowe stanowią obiekty rekreacji indywidualnej. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2021 r. II SA/Gd 7/21 przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. dotyczy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, co oznacza, że budynek rekreacji indywidualnej to budynek przeznaczony dla odpoczynku jego właściciela i na zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Obiekt rekreacji indywidualnej nie stanowi zatem zabudowy w ramach usług turystycznych. Obiekty takie nie mogą służyć prowadzeniu działalności usługowej, polegającej na wynajmowaniu takich obiektów zainteresowanym turystom czy wczasowiczom, a właśnie w taki sposób zamierza wykorzystywać obiekty inwestor (co wynika z licznych ogłoszeń znajdujących się na stronie inwestora dotyczących możliwości noclegu w konkretnych lokalizacjach na siedliskach w tzw. eko-boxach). Przez rekreację indywidualną należy bowiem rozumieć rekreację organizowaną samodzielnie przez zainteresowane tą formą aktywności osoby, nie zaś zapewnianie zakwaterowania za pośrednictwem trudniącego się świadczeniem tego typu usług podmiotu. Tym samym, zgłoszenie obiektów mających pełnić funkcję usługową należy uznać za sprzeczne z przywołanym przepisem Prawa budowlanego, gdyż budynki rekreacji indywidualnej nie są obiektami przeznaczonymi do świadczenia usług. Usługowy charakter takich budynków potwierdza ponadto fakt, że na terenie działki [...] w m. M. znajdują się 4 tego typu obiekty, tworzące de facto ośrodek wypoczynkowy, którego budowa nie została zwolniona z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do zakwalifikowania przedmiotowej budowy jako niewymagającej zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. Powstałe obiekty, jak też inwestycja wynajmu kontenerów jako bazy noclegowo-rekreacyjnej nie stanowi żadnego wyjątku określonego w art. 29 p.b., który uprawniałby skarżącą do wykonania zaplanowanej budowy bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ ponadto nie podzielił opinii zawartej w zażaleniu, iż doprowadzenie mediów w bezpośrednim zbliżeniu do postawionych obiektów i uzbrojenie działki (widoczne na zdjęciach zawartych w aktach sprawy) nie ma związku z zamiarem inwestora by służyły obsłudze posadowionych obiektów.

Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty zawarte w zażaleniu, iż przedmiotowy obiekt nie może zostać uznany za budynek, gdyż nie posiada fundamentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla ustalenia, czy dany obiekt stanowi budynek czy budowlę niezbędne jest zbadanie w jaki sposób jest on związany z gruntem. Dopiero jednoznaczne ustalenie charakteru związania tego konkretnego obiektu z gruntem pozwoli na prawidłową kwalifikację prawną obiektu. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zdaniem PWINB przedmiotowy obiekt jest powiązany z gruntem na tyle stabilnie, że nie ma podstaw do kwestionowania tego związania. W orzecznictwie podkreśla się, że błędem jest założenie, że na trwałość wiązania obiektu z gruntem ma wpływ wyłącznie istnienie fundamentów. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Fundament jest natomiast elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Nie budzi wątpliwości organów, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem. Natomiast fakt posiadania przegród budowlanych, tj. ścian i dachu daje podstawę do uznania, że spełnia on definicję budynku.

Nie do przyjęcia są także argumenty zawarte w zażaleniu, iż spółka w swojej fabryce w S. również produkuje boksy, a także je składuje i magazynuje na swoich innych nieruchomościach, ponadto obiekty te mogą być w dowolnym momencie przeniesione w inne miejsce. Składowanie, czy magazynowanie tego rodzaju obiektów na określonej powierzchni można uznać za plac ekspozycyjny lub składowy, którego wykonanie zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane, jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., kategorii XXII, wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie pozwolenia na użytkowanie.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że istnieją podstawy prawne do uchylenia postanowienia PINB inicjującego legalizację odnośnie każdej z instalacji, w tym kanalizacji sanitarnej, jako odrębnego przedmiotu postępowania w oderwaniu od obiektów budowlanych, których obsłudze, zdaniem organu powiatowego mają służyć. Z tego względu zachodzi konieczność ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i weryfikacji postępowania pod kątem całokształtu zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności z uwagi na niemożność wyliczenia opłaty legalizacyjnej dla poszczególnych instalacji (nie jest to kategoria VIII - inne budowle, albowiem instalacje nie stanowią budowli).

Nie zgadzając się z ww. postanowieniem, skarżąca spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając naruszenie:

- art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez uznanie, że prawidłowo wstrzymano budowę z uwagi na brak decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas, gdy w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę nie było wymagane;

- art. 29 ust. 4 pkt 3) ppkt d) p.b. poprzez uznanie, że spółka powinna była uzyskać pozwolenie na budowę instalacji kanalizacji sanitarnej pomimo, że na działce, na której budowana jest instalacja istnieje użytkowany budynek mieszkalny, niezależnie od kontenerów, które na nieruchomości znajdują się jedynie tymczasowo;

- art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne uznanie, że instalacje nie mogą służyć istniejącemu i użytkowanemu budynkowi mieszkalnemu (pominiętemu zupełnie przez organ pierwszej instancji), oraz że kontenery wybudowano w ich docelowej lokalizacji, podczas, gdy mają one zostać docelowo przeniesione w inne miejsce;

- art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez niepodanie prawidłowego i wystarczającego uzasadnienia faktycznego postanowienia, brak prawidłowego wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz brak wskazania właściwej podstawy prawnej;

- art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez brak uznania, że organ pierwszej instancji naruszył ten przepis przez niezawiadomienie spółki o wszczęciu w dniu [...] lutego 2022 r. postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie,

- art. 79a § 1 k.p.a - poprzez niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane,

- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., tj. zasady pogłębionego zaufania do władzy publicznej -poprzez nieuznanie za wadliwe niezawiadomienie strony o toczącym się postępowaniu, niezapewnienie jej czynnego udziału w sprawie, nierówne traktowanie podmiotów w identycznych sytuacjach, wskazanie, że na nieruchomości są budynki oznaczone "na szkicu sytuacyjnym cyframi od 1 do 4" i nieprzekazanie skarżącej takiego szkicu;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 123 k.p.a. - poprzez niewskazanie prawidłowych okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go wydanie postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli sądu poddane zostało postanowienie kasacyjne PWINB z dnia [...] lipca 2022 r., uchylające postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2022 r. wstrzymujące inwestorowi prowadzenie dalszych robót budowlanych w postaci budowy instalacji kanalizacji sanitarnej.

Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również co do obiektu już wybudowanego. Podstawą do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy (prowadzenia robót budowlanych) jest także prowadzenie budowy bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b.). Tym niemniej należy pamiętać, że przedmiotem skargi do sądu jest postanowienie kasacyjne organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., na mocy którego uchylone zostało postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie instalacji kanalizacji sanitarnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zatem niniejsza sprawa w istocie dotyczy wyłącznie budowy instalacji kanalizacji sanitarnej.

Już w świetle powyższego należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem wstrzymanie budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. może dotyczyć obiektu budowlanego lub jego części, a zatem objęcie przez organ pierwszej instancji wyłącznie instalacji kanalizacji sanitarnej położonej na działce o nr geod. [...] w m. M., gm. M., bez powiązania jej z konkretnym obiektem budowlanym było nieprawidłowe. Słusznie wskazał PWINB, że postępowanie legalizacyjne powinno dotyczyć poszczególnych obiektów budowlanych wraz z instalacjami, bowiem jedynie w ten sposób można wyliczyć i ewentualnie nałożyć na inwestora stosowną opłatę legalizacyjną. Zasadnie zatem organ zastosował w sprawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i uchylił zaskarżone postanowienie.

W ocenie sądu, zgodzić się należało z organami, że kluczowe w sprawie miała kwestia oceny, czy przedsięwzięcie, którego realizację rozpoczął inwestor na działce o nr geod. [...] w m. M., gm. M. wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ewentualnie czy mogło być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, lub też czy było zwolnione z tychże obowiązków.

Jak wynika z akt sprawy, w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2022 r. kontrolerzy ujawnili na działce należącej do inwestora posadowienie czterech kontenerów o wymiarach 2,7 m x 12,40 m, ustawionych na bloczkach betonowych. Kontenery te nie było podłączone do mediów, jednakże w ich bezpośrednim sąsiedztwie ujawniono wyprowadzone z ziemi rury kanalizacyjne PCV, przewody wodociągowe PE oraz kable elektryczne. Na działce ujawniono szafki energetyczne, zasuwy wodociągowe oraz pokrywy studni rewizyjnych. Ujawnione kontenery, mimo iż nie było możliwości do ich wejścia, pełnią funkcję domków letniskowych, wyposażone są w łóżka, toaletę, prysznic, aneks kuchenny (dołączona do akt dokumentacja fotograficzna).

Wyjaśnić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być, co do zasady, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 p.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, stosownie do art. 3 pkt 7 p.b., to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 p.b., pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 p.b., gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby inwestor względem ujawnionych obiektów i instalacji ubiegał się o uzyskanie pozwolenia na budowę, ewentualnie że dokonał skutecznego zgłoszenia. W związku z czym organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, oparte o treść art. 48 p.b.

W ocenie sądu, zgodzić się należało z PWINB, że wybudowanie czy posadowienie obiektów budowlanych oraz instancji na działce inwestora objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekty te i instalacje nie stanowią wyjątku od reguły określonej w art. 28 p.b.

Odnosząc się do zarzutów skargi, nie można przyjąć, jakoby w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 3) ppkt d) p.b. Stosownie do tegoż przepisu, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych.

Pojęcie instalowania nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 p.b.), jednakże ustawodawca posługuje się tym pojęciem, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 4 pkt 3 p.b., które obejmują instalowanie różnych urządzeń. W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), b), d) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a), b), d) p.b.) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. W świetle powyższego zasadnym jest przyjęcie, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Nie budzi również wątpliwości sądu, na co zwrócił uwagę PWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że z treści art. 29 ust. 4 pkt 3 ppkt d) p.b. wynika, że instalacje mają służyć obsłudze określonego budynku, a nie innych obiektów posadowionych w sąsiedztwie, nawet jeśli mieści się to w obrębie jednej działki.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że ujawniona w trakcie czynności kontrolnych na działce o nr geod. [...] w m. M., gm. M. instalacja kanalizacji sanitarnej nie tylko nie jest umiejscowiona wewnątrz czy na zewnątrz istniejącego budynku lecz jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie posadowionych na działce kontenerów o funkcji domków letniskowych. Nie można zatem przyjąć, jak oczekiwałaby tego skarżąca spółka, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu tej instalacji służą obsłudze istniejącego budynku a zatem, że mamy do czynienia z instalowaniem instalacji wewnątrz lub na zewnątrz użytkowanego budynku. Brak jest również podstaw do przyjęcia, jakoby sporna instalacja miała służyć innym niż kontenery – domki letniskowe – budynkom gospodarczym położonym na tejże działce. Wskazać wręcz należy w tym miejscu, że ustawodawca wprost w ustawie wskazał, że co do zasady budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych oraz kanalizacyjnych podobnie jak przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych oraz kanalizacyjnych wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. (art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 23 p.b.).

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżąca spółkę kwestii związanych z charakterem posadowionych na działce kontenerów mieszkalnych, czy stanowią one budynki czy też budowle, czy stanowią parterowe budynki rekreacji indywidualnej, czy są trwale związane z gruntem czy też mają charakter tymczasowy, czy są umiejscowione na stałe czy jedynie magazynowane (przechowywane) na działce skarżącej spółki, wyjaśnić należy, że zagadnienia te w żaden sposób nie wpływają na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to, na co sąd już zawracał uwagę, dotyczy robót budowlanych w postaci instalacji kanalizacji sanitarnej, a zatem charakter tychże obiektów budowlanych na obecnym etapie sprawy nie miał kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Powyższe kwestie podnoszone przez skarżącą spółkę winny być ustalone, w sposób bezsporny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Nie można bowiem wykluczyć, że w sytuacji usunięcia wszystkich boksów – domków letniskowych przez skarżącą spółkę z terenu działki, postępowanie w sprawie okaże się bezprzedmiotowe i zachodzić będzie podstawa do jego umorzenia.

Tym niemniej, w ocenie sądu, organ odwoławczy słusznie wskazał, mając na uwadze poczynione w trakcie kontroli ustalenia, że nie można przyjąć iż w sprawie mamy do czynienia z budynkami rekreacji indywidualnej przeznaczonymi do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki – art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. Posadowione przez skarżącą spółkę obiekty, przeznaczone na usługi hotelarskie (turystyczne) nie mogą być traktowane jako budynki rekreacji indywidualnej, bowiem z założenia te mają służyć zaspakajaniu potrzeb wypoczynkowych jego właściciela i osób mu bliskich, a nie stanowić element prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd w składzie orzekającym podziela przywołany przez organ pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 7/21, że inwestycja polegająca na budowie (posadowieniu) obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej – usług turystycznych czy też hotelarskich, nie mieści się w pojęciu wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej.

Także argumentacja skarżącej spółki związana z magazynowaniem czy przechowywaniem produkowanych przez nią eko-boksów – domków kontenerowych na spornej działce nie podważa legalności zaskarżonego postanowienia. Słusznie zwrócił uwagę organ, że składowanie, czy magazynowanie tego rodzaju obiektów na określonej powierzchni należy zakwalifikować jako wykonanie placu ekspozycyjnego lub składowego, którego wykonanie wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie pozwolenia na użytkowanie.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa budowlanego.

Podobnie należało również ocenić zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością, opierając się na treści protokołu z dnia [...] lutego 2022 r. oraz dokumentacji fotograficznej. Tym samym nie naruszył zasad prawdy materialnej, ani swobodnej oceny dowodów (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.). Jednocześnie trudno jest przyjąć, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, skoro uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. To, że rozstrzygnięcie organu, o charakterze kasacyjnym, jest sprzeczne z wolą i interesem skarżącego, nie może świadczyć, że zostało wydane z naruszeniem zasady praworządności czy zasadą ochrony zaufania jednostki do organów administracji.

Podkreślić należy, że podnoszona w skardze okoliczność posadowienia podobnego kontenera na parkingu przed siedzibą PINB w S. jako Mobilnego Punktu Szczepień nie może być poczytywana jako naruszenie wynikającej z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. zasady równości czy pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Abstrahując od faktu, że brak jest konkretnych danych mogących stanowić porównanie obu obiektów pod względem technicznym wyjaśnić skarżącej spółce należy, że ustawodawca w art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) wprowadził szczególną regulację ograniczającą stosowanie przepisów ustawy Prawo budowalne do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19.

Podobnie należało ocenić zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 § 4, art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Zgodzić się należało ze skarżącą spółką, że organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu w dniu [...] lutego 2022 r. czynności kontrolnych na działce o nr geod. [...] w m. M., gm. M. powinien wcześniej poinformować skarżącą spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie budowy instalacji kanalizacji sanitarnej niż zawiadomieniem z [...] czerwca 2022 r. Zwrócić jednakże należy uwagę, że powyższe opóźnienie organu nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Przy czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2022 r. był obecny pracownik skarżącej spółki, ponadto z akt sprawy wynika (uzasadnienie skargi skarżącej spółki), że organ pierwszej instancji początkowo prowadził postępowanie jedynie wobec kontenera nr 1 posadowionego na działce skarżącej spółki – postanowienie PINB z dnia [...] marca 2022 r. Dopiero w wyniku wydania przez PWINB postanowienia z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] uchylającego ww. postanowienie z [...] marca 2022 r. organ pierwszej instancji wyodrębnił do odrębnych postępowań roboty budowlane polegające na instalowaniu sieci wodociągowej, elektrycznej i kanalizacyjnej. Nie jest zatem tak, że skarżąca spółka nabyła wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie realizowanej inwestycji na działce o nr geod. [...] w m. M. dopiero w wyniku zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2022 r. - wiedze tę posiadała wcześniej, nie był jedynie w sposób szczegółowy sprecyzowany przedmiot prowadzonego postępowania. Jednocześnie zaskarżone przez spółkę zażaleniem postanowienie z [...] czerwca 2022 r. o wstrzymaniu prowadzenia dalszej budowy instalacji kanalizacji sanitarnej było pierwszym rozstrzygnięciem inicjującym postępowanie w tej sprawie, a zatem spółka miała możliwość (z którego prawa skorzystała) przedstawienia własnego stanowiska i argumentów w dalszych pismach, w tym zażaleniu. Art. 10 § 1 k.p.a. ma zastosowanie co do zasady na końcowym, poprzedzającym wydanie decyzji, etapie postępowania a nie na jego początku, dlatego też organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy lub prowadzenia dalszych robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b.

Sąd nie dostrzegł także naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, na podstawie jakich dowodów oraz na jakiej podstawie prawnej oparte zostało rozstrzygnięcie oraz wskazuje przesłanki, dla których koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).