Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 225/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 7,7b,art. 9, 77 par. 1, art. 79a, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134, 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej W. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 t.j.- zwanej dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2016.1518 t.j. - zwanej dalej w skrócie "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji z dnia [...] r. nr [...] wydanej przez Prezydenta [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że wnioskiem z [...] października 2020 r. Strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem.

Wyżej opisaną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. odmówił Stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego z powodu daty powstania niepełnosprawności oraz z powodu zaistnienia negatywnej przesłanki, tj. ustalonego prawa do emerytury.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. W. K. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium zakreśliło ramy prawne sprawy i wskazało, że materialnoprawną podstawą wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r.).

Wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny - z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznic ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Kolegium podniosło, że Organ I instancji nie kwestionuje sprawowania opieki nad mężem, nie kwestionuje zakresu sprawowanej opieki ani samego faktu jej sprawowania. Z akt zaś sprawy wynika, że taka opieka jest sprawowana przez Stronę osobiście, a Strona posiada ustalone prawo do emerytury w wysokości [...] zł netto miesięcznie.

Wyjaśniono, że istotą sporu jest stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, który uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak dalej wskazało Kolegium, w niniejszej sprawie Organ I instancji uznał, że z uwagi na brak możliwości określenia powstania niepełnosprawności matki, skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazany powyżej przepis nie może być jednak podstawą odmowy świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. sprawy K38/13) stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest konieczność oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium: "W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania, natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 537/17).

Dalej Kolegium także wyjaśniło, że Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał natomiast, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz fakt, że wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy osoby innej związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Biorąc jednak pod uwagę, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z Konstytucją, to przesłanka określona w tym przepisie utraciła jakiekolwiek znaczenie prawne.

Nadto, Kolegium zwróciło uwagę na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSI< 1578/16 oraz z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/O1 623/15, czy cytowany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 — publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niemniej - jak dalej wskazało Kolegium - spór w niniejszej sprawie powstał na kanwie nowej linii orzeczniczej dotyczącej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zapoczątkowanej wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 lutego 2019 r. (sygn. II SA/Go 833/18), podtrzymanej w orzeczeniach m.in. WSA w Krakowie (wyrok z 11 kwietnia 2019 r.), WSA w Gdańsku (wyrok z 12 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 472/19.) i NSA (wyrok z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19). Zgodnie z nią, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy, dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu, akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

W tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wynika z powyższego, omawiany przepis stracił moc obowiązującą tylko w zakresie, w jakim stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tylko bowiem osoba mająca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może zrezygnować z zatrudnienia, gdyż jest to osoba, która w znacznym stopniu (a nie całkowicie) utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, ze zm.). Z kolei osobą całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, dlatego też nie może ona dobrowolnie zrezygnować z zatrudnienia, co jest z kolei warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podzieliło pogląd, że brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Zdaniem Kolegium, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. Strona zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a świadczenia emerytalnego uzyskiwanego przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia,

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. 24a ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącej do złożenia wniosku o zawieszenie emerytury oraz brak poinformowania skarżącej o konieczności złożenia takiego wniosku,

naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń - świadczenia emerytalnego skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tych przepisów poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych M. O. P. S. w S. , działającego z upoważnienia Prezydenta [...]. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd administracyjny, stosownie do art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie określonym w ustawie przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Kontrola ta - zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2021 r., poz. 137) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m. in. kontrolę zaskarżonych decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), przy czym uwzględnienie skargi na decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) albo w przypadku stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) albo w przypadku stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzygając sprawę związany jest tylko jej granicami, natomiast z urzędu uwzględnia stwierdzone uchybienia organów administracji, które miały istotne znaczenie dla meritum rozstrzygnięcia sprawy, wyciągając konsekwencje procesowe wskazane w przytoczonym wyżej art. 145 § 1 P.p.s.a.

W ramach tak zakreślonych kompetencji ustawowych, sąd administracyjny uprawniony jest zatem badać, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] r., którą odmówiono Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. K. - jak wskazało Kolegium - z powodu zaistnienia negatywnej przesłanki przewidzianej w art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r., tj. ustalenia prawa do emerytury.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne występujące w badanej sprawie co do możliwości uzyskania ze strony Państwa pomocy w formie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na Jej złożoną i faktycznie trudną sytuację (osobistą, zdrowotną i finansową), powstałą niezależnie od strony skarżącej, Sąd orzekający w tej sprawie stwierdził, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji wobec naruszenia podstawowych wartości chronionych Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności zasady sprawiedliwości, której wyrazem jest idea jednakowego traktowania wszystkich, czyli zasada równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się określoną cechą istotną prawnie w równym stopniu (tutaj: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny), muszą być traktowani równo, tj. bez różnicowań dyskryminujących bądź faworyzujących (por. wyrok NSA z 24.11.2020 r., I OSK 1416/20), a nade wszystko chroniony Konstytucją RP obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym.

Wskazać należy w podobnym stanie faktycznym rozstrzygał m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 3.02.2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1319/20 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawioną tam argumentację i przyjął ją za własną orzekając w niniejszej sprawie.

Istota problemu prawnego w niniejszej sprawie polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej w skrócie "u.ś.r.").

Zgodnie z art.. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (w brzmieniu w dacie wydania zaskarżonej decyzji), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Zagadnienie to było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia: 10.07. 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; 6.04.2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; 20.04.2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Jednakże w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28.06. 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 08.01.2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30.04.2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27.05.2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18.06.2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 11.08. 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15.12. 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W szczególności zgadza się z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18.06.2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 11.08.2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 24.08.2020 r., sygn. akt I OSK 650/20. Zasadnie w wyroku tym wskazano, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a każdy przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 r., s. 65).

Rozpoznając więc niniejszą sprawę w kontekście ostatniej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, Sąd uznał za celowe odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł. miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł. i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury a następnie wynosiło [...] zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła [...]00 zł.

Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971,00 zł., zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M. P. z 2020 r., poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania przepisów u.ś.r., stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej w celu zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w wyroku NSA, sygn. akt I OSK 254/20, zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem zatem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka jednak wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku NSA sygn. akt I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z dnia 9.03.1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6.05.1998 r., sygn. akt K 37/97, z dnia 20.10.1998 r. sygn. akt K 7/98, z dnia 17.05.1999 r., sygn. akt P 6/98, z dnia 4.01.2000 r., sygn. akt K 18/99, z dnia 18.12.2000 r. sygn. akt K 10/00, z dnia 21.05. 2002 r. sygn. akt K 30/01, z dnia 28.05.2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18.03.2014 r. sygn. akt SK 53/12). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.11.2010 r. sygn. akt K 5/10, z dnia 19.04.2011 r. sygn. akt P 41/09, z dnia 18.06.2013 r. sygn. akt K 37/12, z dnia 05.11.2013 r. sygn. akt K 40/12 i z dnia 17.06.2014 r. sygn. akt P 6/12).

Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21.10.2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.08.2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r.

W wyroku tym Trybunał orzekł: pkt I Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa, a świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach z dnia: 28.06.2019 r. sygn. akt I OSK 757/19; 08.01.2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19; 30.04.2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18.06.2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 27.05.2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; 11.08.2020 r. sygn. akt I OSK 764/20; 15.12.2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17.12.2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20. Zgodnie z tymi stanowiskami, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13.01.2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20.02.2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Dodatkowo można jeszcze przywołać powoływany już wcześniej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20, I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 - dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z wymienionych ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na ich podstawie, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z nich. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez zawieszenie prawa do świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie czasowym wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.), aż do jego odwołania na podstawie odrębnego wniosku uprawnionego podmiotu. Emerytura jest prawem niezbywalnym, zatem zawieszenie prawa do emerytury przez czasowe wstrzymanie wypłaty przysługującego świadczenia na rzecz uprawnionego podmiotu, skutkować będzie w konsekwencji wyeliminowaniem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci "prawa do emerytury".

Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro, zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - w skrócie "K.p.a."), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym ( w trybie art. 7b K.p.a.), by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej, niezbędnego dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały takich działań, a więc, nie poinformowano Skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia prawa do emerytury przez wstrzymanie jej wypłaty aż do odwołania i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Uchybienia te skutkowały przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Za takim stanowiskiem przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 09 stycznia 2020 r.

W ocenie zatem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, brak było podstawy uzasadniającej zróżnicowanie sytuacji opiekuna osoby niepełnosprawnej polegającej na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego opiekuna, który ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.) w sytuacji, gdy to świadczenie jest znacząco niższe (1 025,00 zł) niż świadczenie pielęgnacyjne (w 2021 r. wynosi 1 971,00 zł). Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiej wykładni jego treści, która nie jest sprzeczna nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Interpretacja tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa, w tym wartościami chronionymi przez Konstytucje RP. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Problemy te były już analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał na konieczność korygowania skutków wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej (wyroki NSA z 27.05.2020 r., sygn. I OSK 2375/19 i z 18.06.2020 r., sygn. I OSK 254/20 oraz powołane w nich orzecznictwo). Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury jest nieuzasadnione, szczególnie w sytuacji, gdy wysokość tego świadczenia jest znacząco wyższa od przyznanego prawa do emerytury (tutaj: w wysokości najniższej, co jest niezależne od strony). Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu (z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do tej emerytury, ale posiadała prawo do świadczenia określonego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Przyjęcie w badanej sprawie odmiennego poglądu skutkowałoby naruszeniem wyżej wskazanych wartości chronionych Konstytucją RP, a w szczególności zasady równości. Jak już bowiem wyżej wskazano, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a). u.ś.r.

Prowadząc więc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie, organ, będąc związany oceną prawną sprawy i wskazaniami Sądu, stosownie do art. 153 P.p.s.a, umożliwi Skarżącej jako wnioskodawczyni dokonanie wyboru preferowanego świadczenia i pouczy - po uprzedniej koordynacji działań w tym zakresie z organem emerytalno-rentowym (w trybie art. 7b K.p.a.), by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej, niezbędnego dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, świadczenia, nawet przez krótki czas - o możliwości wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury przez wstrzymanie jej wypłaty aż do odwołania w trybie wyżej przytoczonych przepisów. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały zawężającej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalenie Jej prawa do emerytury, bez uprzedniego pouczenia Jej i wezwania do wykazania, że doszło do zawieszenia prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia do odwołania na czas pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Tym samym Sąd uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 K.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: [...]