Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 473/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art.22
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak / spr. / Sędziowie WSA Jacek Bursa Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 340 / trzysta czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa w dniu 12 maja 2011r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa ul. Stawowej i ul. Sosnowieckiej wraz z budową kanalizacji opadowej, budową sieci oświetlenia ulicznego, przebudową sieci energetycznej oraz przebudową sieci wodociągowej", obejmującą między innymi działkę nr [....] o pow. 0,0126 ha, obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. Kraków.

Na podstawie ww. decyzji nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [....] o pow. 0,0126 obręb [....] , jednostka ewidencyjna Kraków [....] , stały się własnością Gminy Kraków, a ich dotychczasowym właścicielom przysługuje odszkodowanie ustalone w decyzjach Starosty Wielickiego z dnia 12 października 2012r.

W związku z powyższym Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 12 października 2012r. znak: GN.III.683.3.2.2012.BŻ, wydanym na podstawie art. 264 §1 i § 2 kpa, zobowiązał Gminę Miejską Kraków do zwrotu kwoty 159,90 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 12 października 2012r. znak: GN.III.683.3.2.2012.BŻ.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że dotychczasowym właścicielom ww. nieruchomości za utratę prawa własności przysługuje odszkodowanie ustalone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość przedmiotowych nieruchomości. Koszt operatu szacunkowego określający wartość ww. nieruchomości, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.G. wyniósł 159,90 zł. Dlatego, w ocenie Starosty, art. 264 § 1 kpa stanowi podstawę do obciążenia kosztami operatu Gminy Miejskiej Kraków.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Kraków, która powołała się na stanowiska zajęte przez sądy administracyjne (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 167/10, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 1616/10), z których wynika, że: "obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 20 lutego 2013r. znak: WS-VI.7570.I.258.2012.BK, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił przebieg postępowania poprzedzający wydanie zaskarżonego postanowienia i podkreślił, że dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z przedmiotową inwestycją drogową Starosta Krakowski zawarł umowę z M.G. na wykonanie operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości przejętych na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 12 października 2012r.. Koszt wykonania tego operatu wyniósł 159,90 zł brutto. Wojewoda powołał się na przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i uznał, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie tej ustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a więc logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia tej tezy Wojewoda przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 1246/10, w którym orzeczono, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Zatem w ocenie Wojewody postanowienie Starosty Krakowskiego było prawidłowe.

Skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego wniosła Gmina Miejska Kraków, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogę był także koszt sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Kraków;

2) art. 263 i art. 264 kpa poprzez błędne przyjęcie, że na stronie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w szczególności kosztów wyceny nieruchomości.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty Wielickiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie stwierdził, że nie można odmówić racji przedstawionej w skardze argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. * Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które podczas realizacji inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie prowadzi do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zasadność uzyskania takiej opinii potwierdza też treść art. 84 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W takiej sytuacji koniecznym jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Art. 262 § 1 kpa stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Art. 263 § 1 kpa do kosztów postępowania zalicza m.in. należności świadków i biegłych, zaś § 2 tego artykułu pozwala organowi administracji publicznej zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.

Z treści art. 262 § 1 kpa wynika zatem, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Wyjaśnić trzeba, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określają art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skoro zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wkłada ciężar dowodu na organ administracji publicznej, to kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Zatem koszty postępowania poniesione w interesie strony będą związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że koszt opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w celu ustalenia wartości nieruchomości przejętej na rzecz gminy nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa ani też nie został poniesiony na żądanie strony. Natomiast obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie, co wynikało z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 84 § 1 i art. 7 kpa. Zatem był to koszt wynikający z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że okoliczność, iż postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, nie świadczy o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Skoro bowiem wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., to sporządzenie operatu stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie.

Odstępstwo od powołanych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 kpa, a regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Z przepisu tego wynika, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogę, a obejmują nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. Jednakże w zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. ma bowiem charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w kpa. Warto wskazać też, że ustawa z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, póz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których mowa w przytoczonym przepisie, a więc nie może być ujmowane w ich ramach.

Sąd uznał, że przyjęcie przez organy obu instancji, że gmina jako strona postępowania administracyjnego jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. i stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało obciążeniem kosztami postępowania administracyjnego strony bez wyraźnego umocowania ustawowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania się do wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej.

Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane w całości na podstawie art. 152 ppsa.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu, który podjął zaskarżone postanowienie kwotę 340 zł, na która złożyła się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (240 zł).