Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 337/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. N. na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z dnia 22 maja 2003 r. Nr IX/98/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 54 ust. 1 pkt 2 i § 147, 2) w pozostałej części skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu, 4) zasądza od Gminy Kędzierzyn - Koźle na rzecz K. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu opłaty sądowej, kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem podatku VAT oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Kędzierzyn – Koźle w dniu 22 maja 2003r. podjęła Uchwałę Nr IX/98/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna – Koźla, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 1 lipca 2003r., Nr 50, pozycja 1038. Uchwałę tą wydano z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego między innymi zakazuje lokalizowania na terenie objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyłączenie możliwości lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko nastąpiło w stosunku do jednostki planistycznej Rogi – oznaczonej symbolem jednostki A (§ 51 pkt 2 uchwały), jednostki planistycznej Koźle – oznaczonej symbolem jednostki B (§ 52 pkt 2 uchwały), jednostki planistycznej Kłodnica Las – oznaczonej symbolem jednostki C (§ 53 pkt 3 uchwały), jednostki planistycznej Kłodnica – oznaczonej symbolem jednostki D (§ 54 ust. 1 pkt 2 uchwały), jednostki planistycznej Kędzierzyn Pogorzelec – oznaczonej symbolem jednostki E (§ 55 ust. 1 pkt 2 uchwały), jednostki planistycznej Kędzierzyn Śródmieście – oznaczonej symbolem jednostki F (§ 56 pkt 2 uchwały), jednostki planistycznej Cisowa oznaczonej symbolem jednostki G (§ 57 pkt 2 uchwały), jednostki planistycznej Kuźniczka - oznaczonej symbolem jednostki H (§ 58 pkt 2 uchwały), jednostki planistycznej Lenartowice - oznaczonej symbolem jednostki I (§ 59 pkt 2 uchwały), jednostki planistycznej Blachownia Osiedle - oznaczonej symbolem jednostki J (§ 60 pkt 3 uchwały), jednostki planistycznej Miejsce Kłodnickie - oznaczonej symbolem jednostki M (§ 64 pkt 2 uchwały) jednostki planistycznej Azoty Osiedle - oznaczonej symbolem jednostki jednostce L zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko za wyjątkiem obiektów technicznej obsługi miasta oraz transportu drogowego, kolejowego i wodnego (§ 62 pkt 2 uchwały).

Pismem z dnia 4 października 2007r., adresowanym do Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla, które wpłynęło do organu w dniu 8 października 2007r., skarżący K. N., będący właścicielem nieruchomości położonej w obrębie jednostki planistycznej K., wezwał do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego naruszonego - jego zdaniem - przez treść Uchwały Nr IX/98/2003 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna-Koźla. W uzasadnieniu wezwania wskazał, iż w konsekwencji zapisów, uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszone zostało jego prawo do zagospodarowania terenu i zlokalizowania na terenie nieruchomości stanowiących jego własność stacji bazowej telefonii komórkowej. Do wezwania skarżący dołączył umowę dzierżawy, jaką zawarł w dniu 31 grudnia 2006r. z A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wykazującą, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w K., obręb K. oznaczonej geodezyjnie jako działki nr A i B, które to prawo ujawnione jest w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w K. (por. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, umowa dzierżawy i odpis z księgi wieczystej k – 13 akt).

Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

W związku z powyższym, K. N. wniósł za pośrednictwem Gminy Kędzierzyn-Kożle skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarga sporządzona w dniu 30 listopada 2007r. wpłynęła do organu w dniu 3 grudnia 2007r. Skarżący żądał stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2003r., Nr IX/98/2003, w zakresie w jakim wyłącza realizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe oraz wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości, której dotyczą postanowienia zaskarżonej uchwały. W dniu 31 grudnia 2006r. zawarł z A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. umowę dzierżawy celem, której jest wykorzystanie gruntu stanowiącego jego własność na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a to masztu dla instalacji urządzeń telekomunikacyjnych wraz z infrastrukturą teletechniczną. Wykonanie zawartej umowy jest jednak wyłączone z uwagi na postanowienia zaskarżonej uchwały, które w § 51 pkt 2, § 52 pkt 2, § 53 pkt 3, § 54 ust. 1 pkt 2, § 55 ust. 1 pkt 2, § 56 pkt 2, § 57 pkt 2, § 58 pkt 2, § 59 pkt 2, § 60 pkt 3, § 62 pkt 2, § 63 pkt 3, § 64 pkt 2 wyłączają możliwość lokalizowania na terenie objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem obiektów technicznej obsługi miasta, transportu drogowego, kolejowego i wodnego.

Skarżący zarzucił także, iż postanowienia planu wyłączają możliwość prowadzenia działalności przez spółkę A Sp. z o.o. W dalszej części uzasadnienia skarżący dowodził, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych budowa stacji telefonii cyfrowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Zauważył także skarżący, iż brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej bez wykazania, że mogą mieć one negatywny wpływ na otoczenie. Jedyne ograniczenie w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przewidują przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. NR 167, poz. 1399). Skarżący wywodził dalej, że interes prawny wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jako właściciel nieruchomości winien mieć możliwość spełnienia świadczenia z tytułu umowy dzierżawy. Niemożność wykonania umowy dzierżawy z dnia 31 grudnia 2006r. powoduje powstanie szkody w jego majątku.

Gmina Kędzierzyn-Koźle w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. Organ przyznał fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zakazem lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Organ przyznał także, iż skarżący wezwał go pismem z dnia 4 października 2007r., które wpłynęło do Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla w dniu 8 października 2007r. do usunięcia skutków naruszenia interesu prawnego strony spowodowanego uchwałą Nr IX/98/2003 z dnia 22 maja 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna-Koźla. W związku z powyższymi zarzutami zauważył jednak, iż umowę dzierżawy skarżący zawarł już po uchwaleniu planu w dniu 31 grudnia 2006r., a zaskarżona uchwała podjęta została w trybie określonym w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten przewiduje, że do planu zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego wdrożono procedurę planistyczną określoną w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz jej nie zakończono stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza zatem, iż w odniesieniu do zaskarżonej uchwały ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogły być kwestionowane nie w drodze skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, lecz w trybie określonym w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. to jest w drodze wniesienia zarzutu do projektu oraz zaskarżenia uchwały odrzucającej zarzut do sądu.

W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2008r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ i dowodził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalonym na podstawie upoważnienia ustawowego, a przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi umocowania dla rady gminy dla wprowadzenia określonego zakazu. Podkreślał także skarżący, iż dla badania zasadności skargi pozostaje bez znaczenia fakt, iż skarżący zawarł umowę dzierżawy kilka lat po uchwaleniu planu miejscowego, bowiem podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą nie ma obowiązku przewidywania, w jaki sposób w przyszłości zagospodaruje swoją nieruchomość, a zatem skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje to i tym samym dopuszczalne jest złożenie skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie zaś procesowym z dnia 28 maja 2008r. skarżący wnosił o rozważenie przez sąd podstaw do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Organ w piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2008r. wskazał, iż sporne działki nr ewid. B i A stanowiące własność skarżącego K. N. w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego położone były na terenie oznaczonym symbolem C1KHPS czyli istniejący teren [...] ze stacją kontenerową w strefie ochronnej wokół obiektu chronionego ustalonego odrębnymi przepisami (zabytki) oraz w strefie ochrony sanitarnej 300m od rzeźni.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2008r. organ, odnosząc się do pisma procesowego skarżącego z dnia 28 maja 2008r., stwierdził że Gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działała w ramach upoważnienia ustawowego i nie naruszyła swoim działaniem art. 64 ust. 3 Konstytucji, gdyż prawo własności może doznawać ograniczenia w zakresie określonym w ustawie oraz zgodnie z warunkami zawartymi w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 31 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 4/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę K. N. na uchwałę Miasta Kędzierzyn - Koźle z dnia 22 maja 2003 r., nr IX/98/2003. Uznając, że skarga wniesiona została w sposób zgodny z dyspozycją art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w odpowiednim trybie oraz terminie, Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że skarżący posiadał legitymację do zaskarżenia uchwały jedynie w części dotyczącej jednostki planistycznej "[...]". Tylko bowiem w odniesieniu do działek położonych na obszarze tej jednostki legitymował się prawem własności. Dokonując tym samym oceny legalności Sąd zgodził się z twierdzeniem organu administracji, że w odniesieniu do zaskarżonej uchwały zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o jej regulacje wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach oraz że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym, który określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem (art. 7 i art. 10 cytowanej ustawy).

Konsekwencją takich regulacji jest nie tylko ingerencja w sferę prawa własności, lecz także ustanowienie podstawy do odjęcia bądź ograniczenia prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencje w prawo własności. Zdaniem Sądu tego rodzaju ingerencja jest dopuszczalna i legalna, bowiem wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego.

W oparciu o przedstawione twierdzenia Sąd uznał tym samym, że Rada Miasta Kędzierzyn - Koźle, wykonując ustawowe uprawnienia, działała zgodnie z prawem i nie nadużyła swoich uprawnień. Działała w granicach przysługującego jej upoważnienia ustawowego i stąd też nie można postawić jej zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji, jak i przepisów dotyczących prawa własności. Sąd wskazał, że działania Rady Miejskiej podlegające na wprowadzeniu w wymienionych jednostkach zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe, bądź może być wymagane, za wyjątkiem obiektów technicznej obsługi miasta, transportu drogowego, kolejowego i wodnego było działaniem przemyślanym i tworzącym spójną koncepcje planistyczną zmierzającą do ograniczenia uciążliwości związanych z lokalizacją przemysłu oraz inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko na terenach, które przewidziane zostały pod zabudowę mieszkaniową. Teren na którym położone są działki stanowiące własność skarżącego przeznaczony został w planie do realizacji lub utrzymania funkcji związanej z zabudową usługową nieuciążliwą, wraz z niezbędną infrastrukturą, składy, magazyny, bazy, wytwórczość i stacje paliw. Dopuszczono także na nim możliwość zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Jego przeznaczenie nie uległo jednak istotnej zmianie wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu obecne przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu nie wskazuje zatem na to, że władztwo planistyczne gminy przekraczałoby granice racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. N. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi powołał naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek: niewłaściwego zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego, w zakresie pominięcia, że wskutek uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel nie może korzystać z nieruchomości oraz wadliwej wykładni art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 591) poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego "mając na względzie treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Kędzierzyna - Koźle wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r., Sygn. akt II OSK 1906/08, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Skład orzekający Sądu II instancji zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż skarżący jako właściciel działek o nr ewid. B i A położonych w K., miał prawo zakwestionować postanowienia planu tylko w części dotyczącej tego terenu. Jednocześnie Sąd odwoławczy uznał, że wniesioną przez niego skargę należało uwzględnić. Podkreślając, że akty prawa miejscowego, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) wskazał, iż wymienienie ich w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP na ostatniej pozycji w hierarchii źródeł prawa powoduje, że wydając przepisy gmina winna czynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych tam upoważnień.

Z określonej w art. 87 ust. 1 ust. 2 Konstytucji RP hierarchii źródeł prawa wynika zakaz regulowania w prawie miejscowym materii zastrzeżonych dla przepisów wyższego rzędu oraz nakaz zgodności postanowień prawa miejscowego z przepisami wyższego rzędu. O ile zatem gmina dysponuje, w świetle regulacji art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach gospodarowania terenu, to winna to czynić w granicach obowiązującego prawa. Stąd też do zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń nie mogą być wprowadzane zakazy nie ustanowione w ustawach regulujących daną problematykę. Uznając, iż w przypadku zaskarżonej uchwały wskazany wymóg nie został spełniony, Sąd odwoławczy zważył, iż ustanowiony w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Kędzierzyna - Koźle "zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe" nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak również w przepisach ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Podniósł, że żaden z obowiązujących aktów prawnych rangi ustawowej nie daje bowiem podstaw do stanowienia w planie miejscowym tego rodzaju zakazów. Obowiązek wynikający z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje natomiast w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte zarówno w tej ustawie, jak i innych przepisach prawa materialnego. Sąd odwoławczy uznał ponadto, że w żadnej ze wskazanych regulacji nie został zawarty zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe. Oznacza to, że po spełnieniu określonych wymogów, tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane, a władztwo planistyczne gminy nie może wykluczać ich realizacji. Ustanawiając w planie zagospodarowania przestrzennego tego rodzaju zakaz, w ocenie Sądu, gmina naruszyła tym samym porządek prawny nie przestrzegając wymogów wynikających z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy jak również art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Jako niezrozumiałe wskazał przy tym ustanowienie na przedmiotowym terenie zakazu lokalizacji inwestycji "mogących znacząco oddziaływać na środowisko", których uciążliwość nie została ustalona, w sytuacji gdy teren ten w planie przeznaczony został pod usługi uciążliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Jednocześnie jednak w myśl z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, przy ponownym jej rozpoznaniu, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1906/08, uznać zatem należało, że zapisy § 54 ust. 1 pkt 2 oraz § 147 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kędzierzyn – Koźle, naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem ich nieważności. Z tego też względu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należało nieważność uchwały w tej części.

Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż legitymacja skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., wynikała z przysługującego mu prawa własności nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętych zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akta administracyjnych, skarżący jest właścicielem jedynie działek położonych w K. Miał zatem prawo zakwestionować postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego tylko w części dotyczącej tego terenu. Jednocześnie też, Sąd poza dokonaniem oceny zachowania całokształtu procedury planistycznej uprawniony był w niniejszej sprawie jedynie do oceny zgodności z prawem postanowień uchwały dotyczących jednostki planistycznej K. O ile bowiem zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o tyle obowiązany jest rozstrzygać w granicach danej sprawy.

W przypadku skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakres sprawy bezwzględnie związany jest z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Uwzględniając skargowy charakter postępowania przed sądami administracyjnymi, Sąd nie może rozstrzygać o niezgodności uchwały z przepisami prawa w zakresie w jakim narusza ona interes prawny lub uprawnienia podmiotów, które nie wystąpiły ze skargą. Skarżący nie posiadał uprawnienia do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Kędzierzyn – Koźle, w części zapisów wykraczających poza jednostkę planistyczną K. Dlatego też, Sąd rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, nie stwierdzając naruszenia procedury planistycznej, zbadał zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, jedynie pod kątem rozważenia jej przepisów. W szczególności badaniem Sądu objęte zostały ustalenia czy nie naruszają one interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W zakresie dokonanej oceny, za powołanym orzeczeniem Naczelnym Sądem Administracyjnym należy zaznaczyć, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów.

W niniejszej sprawie stwierdzono, że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego, na skutek naruszenia przepisów prawa, przez zapisy § 54 ust. 1 pkt 2 i § 147 tej uchwały, wprowadzające zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Bezsporny pozostaje bowiem fakt, że skarżącemu przysługuje tytuł własności nieruchomości położonych w K. w tym działki nr B i A, a wprowadzony zapis ogranicza wynikające z prawa własności uprawnienie skarżącego do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią, a w szczególności jego uprawnienie do zawarcia umowy dzierżawy w celu realizacji inwestycji, której dotyczy zakaz.

Wprowadzony we wskazanych postanowieniach uchwały zakaz, jako wykraczający poza zakres ustawowego upoważniania rady gminy, narusza przy tym porządek prawny. Jego ustanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W szczególności kompetencje do jego ustanowienia w akcie prawa miejscowego nie wynikają z obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały i znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, jak również ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Jak zaznaczył w swym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego ( do których zalicza się plan zagospodarowania przestrzennego gminy) i nie może wkraczać w materię regulowaną ustawą, wprowadzając do treści planu postanowienia ustawowe.

Wskazać w tym miejscu należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, a uprawnienia gminy do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu i określenia zasad jego zagospodarowania wynikają z art. 2 ustawy. Wszelkie wprowadzone ustaleniami planu zakazy ograniczające sposób wykonywania własności winny mieć jednak umocowanie w ustawach. Wynika to z tego, że choć plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania własności, to nie jest aktem ustawowym. Przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji zasada ochrony prawa własności dopuszcza z kolei jej ograniczenie jedynie w drodze ustawy i wyłącznie w zakresie w jakim nie narusza to istoty tego prawa. O ile zatem w myśl art. 33 ustawy ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, postanowienia w tym zakresie muszą mieścicie się w ustawowych ramach. W konsekwencji, kompetencje gminy do sporządzenia i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, zwane władztwem planistycznym, nie oznaczają autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa.

Jeżeli zatem z ustaw nie wynikają uprawnienia gminy do wprowadzenia określonych ograniczeń w przeznaczeniu terenów, niewątpliwie gmina nie może w sposób dowolny kształtować miejscowego porządku prawnego w tym zakresie. Wszelkie ograniczenia nieznajdujące umocowania w ustawie, które mogą pojawiać się w zagospodarowaniu terenu, w szczególności skutkujące ograniczeniem prawa własności, jeżeli nie mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, skutkują nieważnością wprowadzających je zapisów.

W kontrolowanym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyn – Koźle, na terenie jednostki planistycznej [...], w granicach której położone są nieruchomości stanowiące własność skarżącego, zapisem § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji na jej terenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko za wyjątkiem obiektów technicznych obsługi miasta, budowli przeciwpowodziowych oraz transportu drogowego, kolejowego i wodnego. Co więcej działki skarżącego o nr A i B oznaczone zostały w planie symbolem D.UW-1. Zgodnie z § 10 pkt 24 uchwały są to tereny usługowo wytwórcze – Centrum Logistyczne. Z przepisów § 147 wynika natomiast, że na terenach oznaczonych symbolami UW, UW-1 wprowadzony został całkowity zakaz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wprowadzenie takiego zakazu stanowi bez wątpienia ograniczenie uprawnień właściciela, w zakresie przeznaczenia terenu pod realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym co do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości w celu jego realizacji. Nie znajduje on przy tym umocowania ustawowego. Przede wszystkim zakaz taki nie znajduje podstawy prawnej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zaś uprawnienie gmin do jego wprowadzenia nie zostało ustalone w art. 10 ustawy, który wskazuje zakres władztwa planistycznego gminy. Kompetencji gminy w tym zakresie nie można również wyprowadzić z art. 1 ust. 2 ustawy, w którym określając walory, wymagania i potrzeby, jakie gmina winna uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nie wskazał wymogu oddziaływania na środowisko. Wprawdzie redakcja art. 1 ust. 2 ustawy każe przyjąć, że określony w nim katalog nie jest zamknięty, a w pkt 3 wskazano na wymagania ochrony środowiska, niemniej jednak art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Ponadto, w myśl art. 9 ust. 1 ustawy w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina winna uwzględniać postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń.

Dostrzec w związku z tym trzeba, że zagadnienia dotyczące realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko regulowane są ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). Ustawa ta, znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, dopuszczała przy tym realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu. Określając warunki ich realizacji, nie stanowiła jednak o uprawnieniach gminy w tym zakresie. Nie przewidziano w niej również możliwości wprowadzania przez gminę w planie miejscowym zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że realizacja takich przedsięwzięć możliwa jest na warunkach określonych w Prawie ochrony środowiska, a władztwo planistyczne gminy, co do wprowadzania zakazów w tym zakresie jest wyłączone. Przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu w drodze przepisów prawa miejscowego gmina winna bowiem przestrzegać warunków określonych w ustawach. Jednocześnie też, obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w tym zakresie przez ustawę. Nie może tym samym wkraczać w materię ustawową i stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji wprowadzać w prawie miejscowym, nie znajdujących umocowania w ustawie, zakazów ograniczających prawo własności.

Reasumując, w oparciu o powyższe rozważania, uznać należało, że postanowienia § 54 ust. 1 pkt 2 i § 147 zaskarżonej uchwały, wprowadzające zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przekraczają władztwo planistyczne gminy i naruszają przepisy art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie są do pogodzenia z regulacjami ustawy Prawo ochrony środowiska. Wprowadzając taki zakaz gmina naruszyła przy tym, wynikające z prawa własności, uprawnienia skarżącego, a to wobec braku ustawowego zapisu o możliwości wprowadzenia w prawie miejscowym zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, po spełnieniu określonych wymogów tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. Władztwo planistyczne gminy nie może natomiast sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego.

W świetle powyższego, na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 54 ust. 1 pkt 2 i § 147, a dalej idącą skargę oddalono z mocy art. 151 P.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania należnych stronie skarżącej za I instancję orzeczono z mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 206 P.p.s.a. gdyż skarga w ramach interesu prawnego skarżącego została uwzględniona, a inne zapisy kwestionowanej uchwały, co do których skargę oddalono nie dotyczyły strony.