Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 647/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2; art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 05 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1209/10 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...], 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1209/10, oddalił skargę D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta Radomszczański decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na budowę stacji bazowej na terenie istniejącej stacji bazowej w S. R. na działce nr [...], obręb S. R..

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku D. P., T. S. i R. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy nie posiadają żadnego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zdaniem organu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowiłoby naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. oraz naruszenie zasady stabilności decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 listopada 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań R. S., D. P. i T. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego dotyczące braku przymiotu strony wnioskodawców. Ponadto organ II instancji wskazał, że zgodnie ze sporządzonym raportem oddziaływania planowanej inwestycji, rozkład pól elektromagnetycznych, dla których został przekroczony dopuszczalny poziom promieniowania niejonizującego znajduje się w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych. Ponadto projektowana stacja bazowa telefonii cyfrowej zarówno na etapie realizacji, eksploatacji, jak i likwidacji nie będzie oddziaływać negatywnie na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi. Zatem, zdaniem organu, obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki, na której został zaprojektowany, tj. działki o nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. P., wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/07 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 listopada 2006 r.

Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie ustalił gdzie dokładnie znajdują się działki wnioskującego. Zdaniem Sądu nie znając położenia nieruchomości skarżącego organ nie mógł ocenić, czy działki te znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położone są poza jego zasięgiem. Decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ może podjąć dopiero wówczas, gdy subiektywne twierdzenie składającego wniosek o wszczęcie postępowania, iż kwestionowana decyzja dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania nadzwyczajnego pozytywnie zweryfikowana.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. P., T. S. i R. S. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy powtórzył swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia 30 listopada 2006 r. dotyczącą sporządzonego raportu. Ponadto organ wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że R. S. jest właścicielką nieruchomości nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...] objętą inwestycją, przy czym wskazał, iż sporna inwestycja zlokalizowana jest w odległości 35 m od wspólnej granicy. A z raportu oddziaływania wynika, że przewidywany zasięg obszaru występowania pól elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej nie obejmuje działki nr [...]. Wskazał również, że nieruchomość o nr [...] będąca własnością D. P. nie graniczy w sposób bezpośredni z działką inwestora i jest oddalona o ok. 35 m od granicy ww. działki nr [...]. T. S. nie jest zaś właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości nr [...] i nr [...] należących do jego matki R. S., znajdujących się w pobliżu działki inwestora nr [...]. Swoje prawo do udziału w niniejszym postępowaniu wywodzi jedynie z faktu, iż zamieszkuje wspólnie z R. S. na nieruchomości nr [...], która nie graniczy z działką inwestora i jest oddalona od tej działki o 10 m, od inwestycji zaś o ponad 100 m.

Organ odwoławczy podkreślił też, że biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa brak jest podstaw do uznania, iż omawiana inwestycja utrudnia korzystanie z działek wnioskodawców zgodnie z ich przeznaczeniem z powodów innych aniżeli emisja pól elektromagnetycznych. Mając wskazane argumenty na względzie organ stwierdził, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, a przez to legitymacji materialnoprawnej do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w S. R..

D. P. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 7, 10, 17, 28, 75, 77, 80 i 107 k.p.a. oraz art. 32 i 46 Prawa ochrony środowiska, wskazując przede wszystkim na niewypełnienie wskazówek zawartych w wyroku Sądu. Ponadto skarżący powołując się na opinię mgr inż. M. K. niezależnego eksperta w dziedzinie pól elektromagnetycznych, skrytykował raport oddziaływania na środowisko sporządzony przez A. S. jako stronniczy i nierzetelny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 466/08, skargę oddalił w związku ze związaniem Sądu oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. i wydając decyzję po ponownym jej rozpatrzeniu uwzględnił wskazówki Sądu administracyjnego. Skarżący nie jest inwestorem, właścicielem; użytkownikiem wieczystym ani też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a swoją legitymację w postępowaniu nieważnościowym opiera jedynie na interesie faktycznym. W tej sytuacji decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r. jest prawidłowa.

Sąd wskazał, iż działka D. P. o nr ew. [...] nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora nr ew. [...], na której usytuowano inwestycję i jest od granic działki inwestorów oddalona o około 35 m. Z załączonego do akt raportu oddziaływania na środowisko, wynika, iż obszary pól elektromagnetycznych występujące na wysokościach niedostępnych dla mieszkańców, nie obejmują nieruchomości skarżącego. Ponadto działka skarżącego stanowi niezabudowaną nieruchomość.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby w myśl przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego bądź przepisu art. 28 k.p.a. miał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenia na budowę, nie wykazał bowiem, że nieruchomość, której jest właścicielem znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli stacji bazowej telefonii cyfrowej.

W wyniku skargi kasacyjnej D. P., wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki rozważył tylko treść raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego przez A. S., w którym to raporcie określono między innymi rozkład pól elektromagnetycznych dla inwestycji objętej decyzją z dnia [...] września 2005 r., i nie wziął pod uwagę dokumentu sporządzonego przez M. K. złożonego do akt administracyjnych, na który powoływał się skarżący, jako na dokument mający zakwestionować dane podane w raporcie sporządzonym przez A. S..

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2013/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu skargi D. P., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. Zdaniem Sądu brak oceny dokumentu sporządzonego przez M. K. stanowi naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. P., T. S. i R. S. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2006 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że analizując pojecie strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście treści art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w przypadku stacji bazowych telefonii cyfrowej kluczowe znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania danej stacji ma zasięg oddziaływania emitowanych przez nią pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2. Powyższe jest związane z unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Zgodnie z załącznikiem nr 1 (tabela nr 2) do powyższego rozporządzenia, w przypadkach częstotliwości pola elektromagnetycznego mieszczącej się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, gęstość pola w miejscu dostępnym dla ludności jest dopuszczalna na poziomie nieprzekraczającym 0,1 W/m2.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji organu powiatowego, przedmiotowa inwestycja zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Do wniosku o pozwolenie na budowę omawianej stacji bazowej telefonii cyfrowej dołączono raport w sprawie oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci Era nr [...], który został pozytywnie uzgodniony przez Wojewodę Łódzkiego (decyzja z dnia 5 maja 2005 r.) oraz przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (decyzja z dnia 21 maja 2005 r.). Z analizy raportu, zwłaszcza z rys. nr 4, wynika bezsprzecznie, że przewidywany obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 nie obejmuje działek skarżących o nr ewid. [...] i [...]. Ponadto autor raportu – A. S., specjalista ds. ochrony środowiska – stwierdziła jednoznacznie, że "Określony na podstawie obliczeń i analizy przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych zasięg obszarów, dla których przekroczony został dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, pozwala stwierdzić, że wystąpią one tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych, co pozwała wnioskować o zrezygnowanie z tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania w drodze formalnych zapisów. Opiniowana, projektowana stacja bazowa telefonii cyfrowej zarówno na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji nie będzie oddziaływać negatywnie na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi".

Odnosząc się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 14 grudnia 2009 r., organ wyjaśnił, iż znajdująca się w aktach sprawy opinia Mariana Kłoszewskiego, członka niemieckiego stowarzyszenia "Burgerwelle" ds. przeciwdziałania elektroskażeniom, z dnia 2 września 2005 r. ("uwagi i wnioski w sprawie raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci Era nr [...]") nie podważa w ocenie GINB prawidłowości analizy przewidywanego obszaru występowania pół elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2, sporządzonej przez A. S.. Organ zauważył, że powyższa opinia nie została poparta jakimikolwiek badaniami dotyczącymi zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zaś podnoszone w niej argumenty, zwłaszcza dotyczące szkodliwości stacji bazowej dla zdrowia, są sformułowane ogólnikowo oraz nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W ww. dokumencie stwierdzono m.in. cyt.: "lstniejące przepisy prawa nie zapewniają ochrony zdrowia ludności przed połami e-m. Wprost przeciwnie, dopuszczają one emisje pól e-m do drastycznie wysokich poziomów (graniczna wartość 0,1 W/m2) do siedzib ludzkich, co ingeruje w funkcjonowanie organizmu człowieka, a tym samym stwarza zagrożenie zdrowia. Przepisy te są sprzeczne z konstytucją RP". Tymczasem, zdaniem organu, jedynie powszechnie obowiązujące przepisy prawa mogą stanowić podstawę wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Z tych względów organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2005 r., nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku odwołujących się i tym samym nie są oni stronami w postępowaniach dotyczących powyższej decyzji organu powiatowego.

D. P. w skardze na powyższą decyzję, zarzucił jej naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych i prawnych, a także nieuwzględnienie kumulacji pól elektromagnetycznych w środowisku oraz naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że art. 157 § 3 k.p.a. dopuszcza wydanie przez organ administracji publicznej orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z pierwszym rodzajem przesłanek niedopuszczalności wszczęcia tego nadzwyczajnego postępowania mamy do czynienia np. gdy żądanie w tym przedmiocie złożył podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego.

Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie czy R. S., D. P. i T. S. mają przymiot strony uprawniający ich do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organy wskazały, iż żadna z nieruchomości należących do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. R. S. jest właścicielką nieruchomości nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...] objętą inwestycją, przy czym sporna inwestycja zlokalizowana jest w odległości 35 m od wspólnej granicy. Nieruchomość o nr [...] będąca własnością D. P. nie graniczy w sposób bezpośredni z działką inwestora i jest oddalona o ok. 35 m od granicy działki nr [...]. T. S. nie jest zaś właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości nr [...] i [...] należących do jego matki R. S., znajdujących się w pobliżu działki inwestora nr [...].

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji organu powiatowego, przedmiotowa inwestycja zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Natomiast dla obowiązku sporządzenia raportu decydujące znaczenie ma regulacja przepisu 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wskazująca na to, że sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane wówczas, gdy nie zostaną zachowane parametry określone w tym przepisie, przyjęte przy uwzględnieniu odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 297/09 wyjaśnił, że "nie powinno budzić wątpliwości, że »oś głównej wiązki promieniowania«, to linia prosta wykreślona od środka elektrycznego, jak też, że musi się ona znajdować w »głównej« wiązce promieniowania, co nie wyklucza, iż źródło promieniowania emituje też inne niż »główną« wiązki, które jednak z woli ustawodawcy w sprawie nie mają istotnego znaczenia".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedłożony do akt sprawy raport oddziaływania na środowisko jednoznacznie wskazuje, iż przewidywany zasięg obszaru występowania pól elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej nie obejmuje działki nr [...], zaś przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych, dla których przekroczony został dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, pozwala stwierdzić, że wystąpią one tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych. Tym samym organ zasadnie przyjął, że obszar występowania pól elektomagnetycznych o wartości wyższej od dopuszczalnego poziomu promieniowania wystąpi na wysokości niedostępnej dla ludzi, a co za tym idzie nie będzie oddziaływał na nieruchomości skarżących i w żaden sposób nie wpłynie na sposób i zakres ich zagospodarowania.

Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., organ odwoławczy poddał ocenie dokument złożony do akt sprawy przez skarżących, tj. opinię M. K. –uwagi i wnioski w sprawie raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci Era nr [...].

Sąd Wojewódzki ocenę tę, jako dowodu niemającego istotnego znaczenie dla rozstrzygniecie, podzielił z uwagi na to, że analiza jego treści prowadzi do wniosku, iż postawione w niej tezy, niepoparte żadnymi badaniami czy obliczeniami, stanowią w istocie polemikę autora z obowiązującymi w Polsce przepisami prawa w zakresie ustalającym dopuszczalny poziom emisji pól elektromagnetycznych docierających do siedzib ludzkich (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz. U z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Sąd, odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze a dotyczącego nie uwzględnienia przez organ kumulacji pól elektromagnetycznych, podniósł, iż zasadnie organ wywiódł, że zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. podstawą kwalifikacji przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Dla kwalifikacji tej nie ma więc znaczenia, że w pobliżu mogą znajdować się inne anteny (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1683/08).

Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko organów o braku przymiotu strony skarżących w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

D. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie prawa procesowego tj.:

1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. – poprzez przekroczenie uprawnień i dokonywanie ustaleń w kwestii kumulacji pola e-m w zastępstwie organu w oparciu o nieistniejące w roku 2006 przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem, przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko obowiązujące od dnia 31 sierpnia 2007 r.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 6 oraz 104 § 1 oraz 2 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy nigdy nie może nastąpić bez wszczęcia postępowania administracyjnego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku w znacznej części na przepisach rozporządzenia, o których mowa w punkcie 1 nieobowiązującego w roku 2005, przywołanie w wyroku orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1683/08, które zostało uchylno przez NSA wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 925/09;

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 1 lit. b/ oraz 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) w brzemieniu obowiązującym w dniu [...] września 2005 r. poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM) oraz wykluczenie kumulacji na podstawie rozporządzenia, o którym mowa powyżej w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 sierpnia 2007 r.;

art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 8 ust. 2 art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 pkt 1 lit. a/ oraz art. 6 pkt 2 oraz załącznikiem I pkt 20 Konwencji z Aarhus – poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. 2003 r. Nr 78, poz. 706, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. nr 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 33 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uznanie, iż osoba uczestnicząca w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie ma żadnych uprawnień do kwestionowania decyzji środowiskowej, co faktycznie przesądza, iż w rzeczywistości udział społeczeństwa jest fikcyjny. Ponadto zarówno organ jak i WSA pominął Konwencję z Aarhus, która znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie bezpośrednio wraz z zapisami Konstytucji RP.

W uzasadnieniu podniesiono, że dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. W niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1, art. 80, 81 k.p.a. albowiem postępowanie administracyjne nie było prowadzone.

Ponadto Sąd pierwszej instancji orzekał w znacznej części uzasadnienia w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2007 r. Nr 158, poz. 1105) obowiązujące od dnia 31 sierpnia 2007 r. Wobec powyższego doszło do rażącego naruszenia prawa zastosowanie norm prawa wstecz. Powyższego wyrok rażąco narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego w kwestii kumulacji pola elektromagnetycznego stanowisko WSA jest nie do zaakceptowania, ponieważ wyrok w tej kwestii oparto o przepisy, które weszły w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. oceniając stan prawny obowiązujący do dnia [...] września 2005 r. W dalszej kolejności WSA przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1683/08, który został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 925/09 (dotyczy przedmiotowego obiektu). Kumulacja pola elektromagnetycznego, jako mająca ogromne znaczenie winna zostać dokonana w niniejszej sprawie z uwzględnieniem również linii wysokiego napięcia znajdującej się w pobliżu. WSA dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego oraz prawnego próbując jednocześnie zastąpić organ w ustaleniach dotyczących kumulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej były decyzje w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej.

Sąd Wojewódzki akceptując przyjętą przez organy administracji interpretację art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – zgodził się ze stanowiskiem, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji nie ma on przymiotu strony, uprawniającego do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego. Sąd odwołując się do ustaleń raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko uznał za zasadne wnioskowanie organu, że obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od dopuszczalnego poziomu promieniowania wystąpi na wysokości niedostępnej dla ludzi, a co z tym idzie nie będzie oddziaływał na nieruchomości skarżących i w żaden sposób nie wpłynie na sposób i zakres ich zagospodarowania.

Ponadto Sąd Wojewódzki, odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego nieuwzględnienia przez organ kumulacji pół elektromagnetycznych wskazał, że dla kwalifikacji przedsięwzięcia nie miało znaczenia, że w pobliżu mogą znajdować się inne anteny, przy czym na potwierdzenie takiego poglądu przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1683/08.

Uwzględniając zawartą w uzasadnieniu wyroku argumentację Sądu Wojewódzkiego, za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a.

Sąd Wojewódzki oceniając stanowisko organów nadzoru budowlanego co do braku legitymacji skarżącego w rozpatrywanej sprawie odwołał się do przepisu art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, pomijając przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który uwzględniony był przez organy obu instancji jako podstawa prawna wydanych decyzji.

Niewątpliwie wszystkie wskazane przepisy muszą być brane pod uwagę przy określaniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

Podkreślenie wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych.

Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm.

To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony.

Oczywiście ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05, z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1764/10).

Przedstawione powyżej uwagi oddają przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwe rozumienie przepisów art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie przyznając wnioskodawcy przymiotu strony odmawia wszczęcia postępowania, podczas gdy zarzuty podnoszone we wniosku – związane z jej interesem prawnym – wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w których uzasadniona będzie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zainicjowanego przez osobę nielegitymującą się interesem prawnym w konkretnej sprawie.

Jednak w ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ administracji tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dana osoba nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania.

Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to może wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych.

Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru dokonały oceny co do legitymacji skarżącego, kierując się niewłaściwą interpretacją art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Analizując wybrane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) organy administracji doszły do wniosku, że obszar występowania pół elektromagnetycznych o wartości wyższej od dopuszczalnego poziomu promieniowania wystąpi na wysokości niedostępnej dla ludzi, a co za tym idzie nie będzie oddziaływał na nieruchomość skarżącego i w żaden sposób nie wpłynie na sposób i zakres jej zagospodarowania.

Trudno w konsekwencji zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że powyższe ustalenia organów administracji były wystarczające do uznania braku legitymacji skarżącego.

Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji i zarzuty podniesione w skardze przez skarżącego należało uznać, że Sąd Wojewódzki nie dokonał właściwej kontroli co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przypomnieć przy tym trzeba, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia była okoliczność, że przedmiotowa inwestycja zaliczona została do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W kontekście analizowanego interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej w niedalekiej odległości od działki inwestycyjnej (35 m od granicy) rozważeniu podlegała podnoszona przez niego okoliczność kumulacji pół elektromagnetycznych, wynikającej z promieniowania wywołanego funkcjonowaniem innej stacji bazowej telefonii komórkowej, znajdującej się na tej samej nieruchomości co przedmiotowa inwestycja.

W stanie faktycznym konkretnej sprawy niezbędna była analiza zjawiska kumulowania się oddziaływań stacji bazowej wcześniej istniejącej i tej objętej kwestionowaną decyzją. Dokonanie ustaleń w tym zakresie dotyczy niewątpliwie okoliczności istotnych dla oceny stopnia oddziaływania przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości (por. wyroki Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 05.12.2008 r., sygn. II OSK 1928/07, z dnia 17.11.2011 r., sygn. II OSK 1680/10, z dnia 14.10.2011 r., sygn. II OSK 1695/10).

Wyrażona w zaskarżonym wyroku odmienna ocena w tym zakresie nie jest trafna, przy czym z uzasadnienia wyroku nie wynika, jakimi względami prawnymi kierował się Sąd Wojewódzki.

Na marginesie dodać należy, co zasadnie podniósł autor skargi kasacyjnej, że Sąd wyrażając pogląd, że nie miała znaczenia w sprawie okoliczność istnienia na oznaczonej nieruchomości anten stacji bazowej – odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA z dnia 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1683/08) w sytuacji, gdy wyrok ten został uchylony orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 925/09.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazane będzie zatem uwzględnienie wymienionego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zwłaszcza, że dotyczy on rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie S. R. w gminie Radomsko, a więc tej samej nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja.

Rzeczą organu pierwszej instancji będzie uwzględnienie zagadnienia związanego z kumulacją oddziaływania stacji bazowej znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości, bądź w jej pobliżu.

Ze względów wyżej przedstawionych należało uznać, że skarżący w niniejszej sprawie wykazał interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Rzeczą zatem właściwego organu będzie merytoryczne rozpoznanie sprawy w kierunku zbadania czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

W konsekwencji uzasadnione było uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku, ale też decyzji organów obu instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe, dla właściwego końcowego załatwienia sprawy, skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i orzeczenie o uchyleniu decyzji określonej w pkt. 2 wyroku tj. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z [...] marca 2006 r. Wymienioną decyzją stwierdzona została nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2005 r., wydanej po rozpoznaniu odwołania m. in. D. P. od decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej. Wojewoda uznając D. P. za stronę postępowania rozpoznał jego odwołanie i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei po złożeniu przez D. P. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 2005 r. (rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że weryfikowana decyzja Wojewody wydana została z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez merytoryczne rozpoznanie odwołania m. in. D. P., któremu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej na oznaczonej działce z uwagi na to, że obszar oddziaływania spornego obiektu zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

Analizując decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontekście rozpatrywanej sprawy należało dojść do wniosku, że została ona podjęta z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, że rozpoznanie przez Wojewodę odwołania skarżącego stanowiło rażące naruszenie prawa. Wbrew temu co przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego brak legitymacji skarżącego w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę nie był oczywisty, co potwierdził przebieg niniejszej sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Badanie interesu prawnego skarżącego, warunkującego uznanie go za stronę w postępowaniu nadzwyczajnym, stało się przedmiotem czterech decyzji organów obu instancji, trzech wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolejno podejmowane rozstrzygnięcia przez organy obu instancji oraz sądy administracyjne na przestrzeni sześciu lat dotyczyły wyłącznie legitymacji skarżącego, co pokazuje, że było to zagadnienie problematyczne w niniejszej sprawie. W sprzeczności z oceną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje więc stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w opisanej decyzji z [...] marca 2006 r. co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W konsekwencji obowiązkiem organu administracji będzie rozpoznanie niniejszej sprawy przy uwzględnieniu skutków prawnych jakie wywołuje prawomocny wyrok w części dotyczącej uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2006 r. Zauważyć bowiem należy, że wskutek uchylenia wymienionej decyzji z jednej strony do załatwienia pozostanie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 2005 r., a z drugiej strony powstanie przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w stosunku do decyzji, jaka podjęta została po wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] marca 2006 r. tj.: decyzji Wojewody z 31 czerwca 2006 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.