Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2841/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po 183/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po 183/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: "Spółka") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Starosty Leszczyńskiego (dalej: "Starosta") z dnia [...] września 2017 r. [...]

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: "P.b."), udzielił S.G. (dalej: "Wnioskodawca"/"Skarżący kasacyjnie") pozwolenia na rozbiórkę dwóch wiat gospodarczych ze stołami paszowymi na działce nr [...] w obrębie ewid. [...], gmina [...], z zachowaniem warunków wymienionych w decyzji. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółka zarzucając, że Wnioskodawca nie udowodnił w sposób należyty i wystarczający, że jest właścicielem wiat oraz nie uzyskał zgody Spółki, jako właściciela działki, na dokonanie rozbiórki. Wiaty są ściśle związane z prowadzoną na działce działalnością gospodarczą oraz odnoszą bezpośredni skutek na funkcjonowanie hodowli bydła. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdził, że Wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane dokumenty, w aktach sprawy znajduje się również zgoda właściciela obiektów (Wnioskodawcy) na dokonanie rozbiórki. Z wyjaśnień znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowe wiaty o konstrukcji stalowej zakotwiczone w gruncie zlokalizowane są przy istniejących budynkach inwentarskich i wykorzystywane były w trakcie produkcji prowadzonej we wspomnianych budynkach, które dzierżawił. Spółka będąca właścicielem działki, na której posadowione są obiekty objęte wnioskiem, nie zgadza się na ich rozbiórkę, gdyż wiaty stanowią część poszerzonych zabudowań inwentarskich i są przez Spółkę użytkowane. Jednocześnie nie kwestionuje prawa własności Wnioskodawcy do samych obiektów. Wojewoda wskazał, że rozbiórka wiat jest wynikiem braku porozumienia między stronami umowy dzierżawy, tj. Wnioskodawcą i Spółką, a na skutek toczącego się postępowania przed sądem cywilnym, wydzierżawiający, tj. Wnioskodawca, ma doprowadzić przedmiot dzierżawy do stanu pierwotnego. Ustalenie harmonogramu prac rozbiórkowych nie należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej wydającego pozwolenie na rozbiórkę, ale od indywidualnych ustaleń między stronami. Dopiero w przypadku braku możliwości dojścia do porozumienia wnioskodawca może zwrócić się do organu o wydanie pozwolenia na wejście na teren na podstawie przepisów prawa dopuszczających taka możliwość. Skoro Wnioskodawca spełnił w omawianej sprawie ciążące na nim obowiązki, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

W skardze oraz jej uzupełnieniu z dnia 19 kwietnia 2018 r. Spółka podniosła, że Wnioskodawca nie uzyskał zgody na dokonanie rozbiórki. Taka zgoda była wymagana zwłaszcza, że wiaty paszowe są zlokalizowane na nieruchomości stanowiącej własność Spółki i są ściśle związane z prowadzoną dzielnością gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił decyzje organów obu instancji. Podkreślił, że obiekt, którego dotyczył wniosek, usytuowany jest na działce nr [...], która stanowi własność Spółki. Zatem w świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej: "K.c."), własność nieruchomości gruntowej rozciąga się na posadowione na niej obiekty, niezależnie od tego, przez kogo zostały zrealizowane. Zgodnie z art. 47 K.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, stosownie zaś do art. 48 K.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. W świetle wyrażonej w powołanych przepisach zasady superficies solo cedit obiekt budowlany wzniesiony na danym gruncie, trwale z nim związany, dzieli los prawny tego gruntu. Skoro w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden wyjątek od zasady, że budynki są częściami składowymi gruntu i nie stanowią przedmiotu odrębnych praw rzeczowych, obiekt, którego dotyczyło postępowanie o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, nie stanowi przedmiotu odrębnej własności od własności gruntu, na którym został wzniesiony. W takiej sytuacji dla uzyskania pozwolenia na rozbiórkę wiat wymagana była zgoda właściciela gruntu, a takiej zgody Spółki nie ma. Zatem złożony przez Wnioskodawcę wniosek o pozwolenie na rozbiórkę wiat nie spełniał wszystkich wymogów określonych w art. 33 P.b., a brak zgody właściciela gruntu na rozbiórkę uniemożliwiał w świetle art. 33 ust. 4 pkt 1 P.b. udzielenie pozwolenia na rozbiórkę spornego obiektu.

W skardze kasacyjnej Wnioskodawca zaskarżył wyrok WSA w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: " P.p.s.a."), uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi.

Wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. niezastosowaniu art. 151 P.p.s.a., w sytuacji gdy organ w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, wydal decyzję na podstawie obowiązujących przepisów prawa,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, w sytuacji gdy organ ten nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego,

3. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy:

- wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt IX GC 31/14 oraz wyroku Sąd Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt I ACa 1025/15,

- oświadczeń [...] składanych w toku postępowania przed organami administracji publicznej jak i przed sądem powszechnym,

- treści art. 47 § 3 K.c.,

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez:

a. nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich mających znaczenie w sprawie okoliczności, a przede wszystkim do:

- wydanych i wiążących w niniejszej sprawie wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt IX GC 31/14 oraz wyroku Sąd Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 29 lutego 2016 r., sygn, akt I ACa 1025/15,

- oświadczeń [...]. składanych w toku postępowania przed organami administracji publicznej jak i przed sądem powszechnym, a wyrażających żądanie przywrócenia stanu poprzedniego, jak i zgodę na rozbiórkę,

b. nieodniesienie się do stanowiska, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zgoda na rozbiórkę została wyrażona przez [...].,

c. niewskazanie jaki i w jaki sposób został naruszony przepis prawa materialnego uzasadniający zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 47 § 3 K.c., jak również art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, dalej: "K.p.c.").

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Ocenę skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 47 § 3 K.c. Zdaniem skargi kasacyjnej WSA ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w świetle przepisów K.c. własność nieruchomości gruntowej rozciąga się na posadowione na niej obiekty, niezależnie od tego, przez kogo zostały zrealizowane, czym zignorował treść art. 47 § 3 K.c. Zgodnie z tym przepisem, nie stanowią części składowych przedmioty połączone z gruntem jedynie dla przemijającego użytku. Jeżeli połączenie budynku z gruntem było technicznie trwałe, a nastąpiło dla przemijającego użytku, budynek nie stał się z chwilą połączenia częścią składową nieruchomości.

Zarzut ten w swej treści nawiązuje do wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego a w szczególności wynikającego z art. 33 pkt 1 P.b., wymogu dołączenia do wniosku zgody właściciela obiektu. W ocenie skargi kasacyjnej, w realiach sprawy zgoda Spółki, jako właściciela terenu, na którym posadowione są przedmiotowe wiaty, nie była wymagana. Wystarczającym było oświadczenie (zgoda) właściciela tych wiat, którym - jak uznały organy, jest Wnioskodawca.

Jest poza sporem, że właścicielem działki, na której wzniesione zostały wiaty objęte postępowaniem, jest Spółka. Nie jest także kwestionowane, że Skarżący kasacyjnie, na podstawie pozwolenia na budowę, wybudował dwie wiaty o powierzchni zabudowy 441,3 m2 oraz 701,6 m2. Wiaty te, zgodnie z projektem, posadowione są na ławach fundamentowych i stopach betonowych; wg opisu technologicznego projektu budowlanego są budynkami jednokondygnacyjnymi, z podłożeniem betonowym dylatowanym, z uzbrojeniem w postaci kanalizacji sanitarnej, oświetlenia i naturalnej wentylacji. Taki opis obiektów budowlanych w powiązaniu z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz przeznaczeniem wiat (powiększenie istniejących obiektów inwentarskich gospodarstwa hodowlanego składającego się z dwóch obór wraz z łącznikiem), trafnie oceniony został przez WSA jako część składowa rzeczy, która nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 K.c.). Stąd też ze względu na cechy wiat i ich przeznaczenie, o wyjątku przewidzianym w art. 47 § 3 K.c. nie może być mowy. Wskazując natomiast na art. 48 K.c. WSA zasadnie wywiódł, że przedmiotowe wiaty, będące w rzeczywistości budynkami, stanowią części składowe gruntu. W konsekwencji na pełną aprobatę zasługuje stanowisko, że w sprawie nie zachodzi również wyjątek, o jakim mowa w art. 48 K.c. co oznacza, że skoro działka nr [...], na której wzniesione zostały oba obiekty budowlane stanowi własność Spółki, to obiekty te są częściami składowymi gruntu i nie stanowią przedmiotu odrębnych praw rzeczowych. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.

Również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 365 § 1 K.p.c. Przepis ten, wg skargi kasacyjnej, stanowiąc o związaniu prawomocnym wyrokiem nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych, wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej. Jest zatem przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych. Wobec tego zarówno organy administracyjne wydające decyzje w niniejszej sprawie, jak również WSA, zobowiązane były do respektowania zapadłych orzeczeń sądów powszechnych.

Zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie ulega wątpliwości, że wynikający z tego przepisu stan związania orzeczeniami wydanymi w innych sprawach odnosi się wyłączenie do sentencji orzeczenia a nie jego motywów (zob. wyrok SN z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. V CSK 80/18). W rozpoznawanej sprawie orzeczeniami, na które powołuje się skarga kasacyjna, są wyroki Sądu Okręgowego sygn. akt IX GC 31/14 oraz Sądu Apelacyjnego sygn. akt I ACa 1025/15. Pierwszym z tych wyroków, w sprawie z powództwa Skarżącego kasacyjnie przeciwko Spółce o zapłatę, powództwo zostało oddalone. Drugim natomiast wyrokiem Sąd Apelacyjny, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy z powództwa Skarżącego kasacyjnie przeciwko Spółce, na skutek apelacji powoda (Skarżącego kasacyjnie), oddalił apelację. Zatem wyroki, na które powołuje się skarga kasacyjna, wydane w sprawie o zapłatę, oddalające powództwo a następnie apelację Skarżącego kasacyjnie, pozostają obojętne dla postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych. Nie rozstrzygają bowiem w sentencji o własności przedmiotowych wiat, co ma kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna wskazuje na art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich mających znaczenie w sprawie okoliczności. Dotyczy to przede wszystkim wydanych i wiążących wyroków w sprawach sygn. akt IX GC 31/14 oraz sygn. akt I ACa 1025/15, oświadczeń Spółki składanych w toku postępowania przed organami administracji publicznej, jak i przed sądem powszechnym, w tym wyrażonej zgody na rozbiórkę przedmiotowych wiat. Zarzuca również brak wskazania, jaki i w jaki sposób został naruszony przepis prawa materialnego uzasadniający zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13 oraz z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16). Natomiast co do odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów, to art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów. Sąd ma obowiązek odniesienia się jedynie do tych zarzutów, które miały znaczenie dla sprawy. Wobec tego stawiając w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia przez sąd określonych zarzutów koniecznym staje się precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. II OSK 253/16). W realiach sprawy wyroki oddalające powództwo o zapłatę oraz oświadczenia Spółki składane w toku tych postępowań sądowych, nie mają znaczenia dla postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych. Także stanowiska procesowe w sprawie o zapłatę nie mogą zastąpić wymaganej przepisem art. 33 pkt 1 P.b. zgody. Pominięcie więc tej kwestii w uzasadnieniu w żadnym wypadku nie jest naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Co się tyczy z kolei wskazanego w petitum art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to wbrew skardze kasacyjnej, WSA podał przepis prawa materialnego. Stwierdził, że decyzja Starosty oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w poprzednim akapicie naprowadził, że złożony wniosek nie spełniał wszystkich wymogów z art. 33 P.b., a brak zgody właściciela gruntu na rozbiórkę, w świetle art. 33 ust. 4 pkt 1 P.b., uniemożliwiał udzielenia pozwolenia. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 135 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organów obu instancji.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przepisy tego typu to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uwzględniającego lub oddalającego skargę. Wskazuje się ponadto, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów P.p.s.a. stanowiących o formie wyroku, czyni niezasadnym zarzuty naruszenia wskazanych uprzednio norm (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1828/14, z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. II GSK 856/14, z dnia 25 września 2015 r., sygn. II OSK 146/14). Innymi słowy o trafności zarzutu naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie wszystkie zarzuty okazały się nieskuteczne, dlatego i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony. Stwierdzenie to dotyczy również zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy wyroków sygn. akt IX GC 31/14 i sygn. akt I ACa 1025/15 oraz składanych w tych postępowaniach oświadczeń.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest zobowiązany do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. nie może zostać naruszony w sposób wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Końcowo powtórzyć należy, że kwestia mocy wiążącej podanych w zarzucie orzeczeń została już wyjaśniona. Co się tyczy z kolei oświadczeń składanych w toku postępowania administracyjnego, to pełnomocnik Spółki w piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r. nie wyraził zgody na przystąpienie do robót rozbiórkowych (k. 68 akt adm.).

Reasumując, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.