Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1426/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.  79 ust. 3 , ust. 7 i ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. B. K. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia/decyzji administracyjnej z dnia [...] r. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w G. przy ulicy [...], oznaczonej działkami nr 1, 2, 3, 4 o łącznej powierzchni 9991m², dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W motywach wniosku strona argumentowała, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zachodzi potrzeba stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazała, że orzeczenie z dnia [...] r. znak [...] wydane zostało w indywidualnej sprawie wspólników spółki cywilnej "A" z siedzibą w K. w sytuacji gdy podmiot ten już nie istniał albowiem wspólnik w osobie W. K. zmarł w dniu [...] r., co skutkowało ustaniem bytu prawnego spółki cywilnej.

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach na podstawie art. 61a w związku z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. [...] oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w G. przy ulicy [...], oznaczonej działkami nr 1, 2, 3, 4 o łącznej powierzchni 9991m², jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.

W motywach odwołując się do treści art. 157 § 2 oraz art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony, a w myśl art. 61a organ odmawia jego wszczęcia, gdy wniosek został wniesiony przez osobę, która nie jest stroną lub zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania.

Odnośnie możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez Kolegium w związku z wnioskiem złożonym na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite i sprowadza się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia Kolegium, stanowiącego wymienione powyżej orzeczenie. Punktem wyjaśnia dla tej argumentacji jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez Kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium, posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Stąd też, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzja administracyjną.

W związku z tym nie można dokonując wykładni art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami twierdzić, że przewidziane w nim rodzaje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed kolegium, zostały wymienione jedynie przykładowo. Jest to bowiem wymienienie enumeratywne. Brak wyraźnego wyłączenia w przepisie art. 79 ust. 7 stosowania przed kolegiami przepisów odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania nie może automatycznie przesądzić, iż przepisy te mają tu zastosowanie. Z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu wieczystego użytkowania oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenie takie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów trybów postępowania administracyjnego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawę cywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kończonym rozstrzygnięciem mogącym podlegać wzruszeniu w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Przedstawiona analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że w stosunku do orzeczenia wydanego na podstawie art. 77 ust. 3 tej ustawy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niedopuszczalne. W tym stanie orzeczono jak w sentencji.

Pismem z dnia 21 lipca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia/decyzji administracyjnej z dnia [...]r.. W motywach strona podniosła, że przedstawiona przez Kolegium interpretacja art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami mija się z interpretacją dokonywaną przez sądy administracyjne, na dowód czego odwołała się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o sygn.. akt I SA/Rz 462/13 .

Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach na podstawie art. 24 § 1 pkt 5, art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 w związku z art. 127 §3, art. 141 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ) w pkt 1 - uchyliło zaskarżone doń postanowienie z dnia [...] r., nr [...] a w pkt. 2 - odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania wskazanej nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko wyrażone uprzednio w postanowieniu z dnia [...] r. odnośnie niemożności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wymienionego powyżej orzeczenia Kolegium.

Jednak wobec treści art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przeoczenia, w składzie Kolegium orzekającego w dniu [...] r. była osoba orzekająca także w sprawie oddalenia wniosku użytkownika wieczystego orzeczeniem z dnia [...] r., o stwierdzenie nieważności którego wnioskowała skarżąca.

Tak więc postanowienie z dnia [...] r. nie mogło ostać się w obrocie prawnym z tych przyczyn.

Jednak uchylając to postanowienie i orzekając merytorycznie skład Kolegium nie podzielił argumentacji zawartej we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgadzając się z argumentacją zawartą w uchylanym postanowieniu .

Podstawą prawną postanowienia jest przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie to ma charakter proceduralny. Na skutek tego postanowienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z powyższego przepisu wynikają dwie samodzielne przesłanki- tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną lub zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ jest zobowiązany, na podstawie tego przepisu odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych.

Taka niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z dnia [...] r. zachodzi w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez Kolegium w związku z wnioskiem złożonym na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jest jednolite i sprowadza się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego wymienione powyżej orzeczenie.

Punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych jest przyjęcie poglądu, że wydane przez Kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Ustawa o gospodarce nieruchomościami posługuje się właśnie tym terminem dla określenia rozstrzygnięcia Kolegium. Stąd też choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, to nie każde orzeczenie jest decyzją administracyjną. Gdyby ustawodawca nie widział różnicy pomiędzy decyzją a orzeczeniem wydanym w trybie art. 79 ust. 3 omawianej ustawy, to niewątpliwie określiłby to rozstrzygnięcie mianem decyzji administracyjnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 79 ust. 9 tej ustawy orzeczenie lub ugoda, której Kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. .

Nie można więc, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami twierdzić, że przewidziane w nim rodzaje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed kolegium, zostały wymienione jedynie przykładowo. Jest to bowiem wyliczenie enumeratywne.

Z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu wieczystego użytkowania oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenie takie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Orzeczenie kolegium rozstrzyga bowiem sprawę cywilną i nie powoduje, że nabiera ona charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kończonej rozstrzygnięciem mogącym być wzruszonym w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia.

W zakresie powołania się przez stronę skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Kolegium podkreśliło, że odmienna jest linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i stąd powo9lany przez skarżącą wyrok nie może wpłynąć na zmianę stanowiska Kolegium w przedmiotowej sprawie. Pogląd prezentowany przez Kolegium został powszechnie zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wobec powyższego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego powyżej orzeczenia Kolegium jest niedopuszczalne. Zasadnie zatem orzeczono jak w sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność wskazanego orzeczenia/decyzji Kolegium względnie uchylnie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organowi wydającemu zaskarżone rozstrzygnięcie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie:

- art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, iż gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania;

- art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia orzeczenia kolegium, stanowiącego przedmiotowe orzeczenie;

- art. 79 ust. 7 tej ustawy przez przyjęcie, iż dokonując wykładni tego przepisu można twierdzić, że przewidziane w nim rodzaje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają ostatecznie zastosowania w tym przedmiotowym postępowaniu przed kolegium i w konsekwencji wydanie wadliwego orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty powtarzając informacje podane we wniosku początkującym niniejsze postępowanie, iż orzeczenie Kolegium wydane i skierowane zostało do podmiotu nie istniejącego – do osoby zmarłej, co oznacza, że jest obarczone wadliwością, która nie podlega konwalidacji.

Następnie ponownie odwołała się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – sygn. akt I SA/Rz 462/13 dowodząc, iż w takiej sytuacji brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia/decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, wobec czego należało ją oddalić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r. , poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Oceniając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach uchylającego własne postanowienie z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania wskazanej nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości należy stwierdzić, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wspomnianego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Kolegium zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego powyżej własnego orzeczenia z dnia [...] r.

Zdaniem skarżącej odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego jest zupełnie nieuzasadniona, przeciwne zaś stanowisko w tym względzie prezentuje Kolegium, twierdząc, że sprawa aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste należy do kategorii spraw cywilnych, a co za tym idzie do rozpoznawania sporów na tym tle powstałych powołane są sądy powszechne.

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko organu administracji.

W myśl art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 256), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (a więc żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, iż orzeczeniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 77 ust. 2a i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w G. przy ulicy [...] oznaczonej działkami nr 1, 2, 3 i 4 o łącznej powierzchni 9991m² - oddaliło wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione.

Stosownie do treści art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się za pośrednictwem właściwego organu. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie (ust. 3).

Zgodnie z art. 79 tej ustawy wniosek do kolegium składa się na piśmie w dwóch egzemplarzach. Podlega on opłacie skarbowej. Kolegium wyznacza niezwłocznie termin pierwszej rozprawy, doręczając jednocześnie właściwemu organowi odpis wniosku. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach.

Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 ust. 1 ustawy). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust. 2 przywołanego przepisu). W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (ust. 3).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez skład orzekający, dominuje pogląd, iż przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, o których mowa w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji - tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11 – Lex nr 1139835).

W przekonaniu Sądu analiza przywołanych wyżej norm prawnych nie nastręcza większych wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do jednoznacznego wniosku, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś - jeśli do niego dojdzie - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego jednak, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Powyższy pogląd ma zresztą oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym.

W wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1457/10 (Lex nr 1082652) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiednie w tym przypadku stosowanie przez kolegium części przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Natomiast w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12 (Lex nr 1120684) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w trakcie postępowania - wywołanego wnioskiem o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej - kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 7 omawianej ustawy) dotyczy zasadniczo takich właśnie, postępowań "wpadkowych". Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1129/10 (Lex nr 1080881) wywodząc, że wprawdzie wymieniony powyżej art. 79 ust. 7 ustanowi stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że dana sprawa w jakimś momencie uzyskuje charakter sprawy administracyjnej. Cały czas organ ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste.

Skoro zatem nie budzi wątpliwości fakt, że sprawa dotycząca aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, zaś od orzeczenia Kolegium wydanego w trybie art. 79 ust. 3, nie przysługuje odwołanie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego lecz sprzeciw, którego wniesienie jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, to niedopuszczalne jest również prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do orzeczenia kolegium. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i w pełni aprobowane przez tutejszy Sąd (zob: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12, z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 367/11 i z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12 Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśnił, że punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 ustawy, to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać właśnie mianem decyzji administracyjnej.(...) Dodać też należy, że w myśl art. 79 ust. 9 tej ustawy -orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej (egzekucja administracyjna). Poza tym zauważyć wypada, że postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych. W tym przypadku uprawniony składa wniosek "przeciwko właścicielowi nieruchomości, - tj. właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 ustawy). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. Podkreślenia wymaga też, że wspomniane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Podkreślić przy tym trzeba, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy.

Wobec powyższego nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 wymienionej ustawy twierdzić, że przewidziane w nim rodzaje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają odpowiednie zastosowanie w tym, szczególnym postępowaniu przed kolegium, zostały wymienione jako przykładowe- tzn. "...m. in." Jest to bowiem wymienienie enumeratywne. Wskazuje na to dokładne określenie rozdziałów i działu tego Kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, czyli przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 ustawy in fine, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego Kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie, wybrane przez ustawodawcę unormowania w nim zawarte. Trudno jest zatem w rozpatrywanej sprawie mówić, o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 ustawy nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 Kodeksu. Zasady ogólne). Lepszym wydaje się więc określenie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób bronić poglądu zaprezentowanego w przywołanym przez skarżącą worku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Podnieść w tym miejscu wypada, że w zasadzie tryb nadzwyczajny może być stosowany tylko do decyzji administracyjnej czy postanowienia. W innych przypadkach wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego, jak np. na mocy art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego szczególnego przepisu nie zawierają.

Ponadto, co jest istotne, tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy zarówno decyzji prawomocnych jak nieprawomocnych. Wniesienie zatem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 ustawy mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu przecież kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy.

Podzielając wobec tego w pełni argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podziela stanowisko, iż niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności wymienionego na początku orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania wskazanej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.

Na marginesie należy podnieść, że pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. (prawdopodobnie z 2016 r. , gdyż kwestionowane jest orzeczenie z [...] r,, doręczone w dniu 4 kwietnia 2016 r.) skarżąca złożyła sprzeciw od wskazanego na wstępie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego.

Z powyższych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 wymienionej ustawy.