Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 579/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 6- art. 12, art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1 art. 37
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 sprawy ze skargi Y.H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody D. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 ( słownie: siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 ( słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Postępowanie przed organem administracji.

1.1. W dniu [...] lipca 2020 r. wpłynął do Wojewody D. (dalej: Wojewoda/ organ) wniosek Y. H. (dalej: Strona/ Skarżący) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Strona bez wezwania, przedłożyła stosowne dokumenty oraz stawiła się w siedzibie organu. Wniosła też w piśmie z dnia 21 września 2020 r. o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie.

1.2. Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. Strona złożyła ponaglenie, które przekazano Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W. pismem z dnia 5 marca 2021 r.

1.3. Pismem z dnia 5 marca 2021 r. wskazano na przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 5 czerwca 2021 r. oraz wezwano Stronę do uzupełnienia dokumentów. Pismem z tego samego dnia wystąpiono do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej o podanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

2.1. W skardze z dnia [...] stycznia 2021 r. na bezczynność organu podniesiono, że mimo upływu terminów organ nie podjął żadnych zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia ww. wniosku i wydania stosownej decyzji, zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). Wniesiono o: zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek Skarżącego w terminie miesiąca; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; zasądzenie od strony przeciwnej kwoty 1.000 zł jako rekompensaty za bezczynność organu.

2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, ze sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców.

2.3. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. rozszerzono skargę o zarzut przewlekłości postępowania.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

3.1. Skarga jest zasadna.

3.2. Z uwagi na złożenie zdania odrębnego przez sędziego ze składu orzekającego należy odnieść się wpierw do zagadnienia zakresu orzekania zawartego w treści sentencji wyroku.

3.3. Sekwencja zdarzeń w niniejszej sprawie była następująca. W dniu [...] lutego 2021 r. Skarżący za pośrednictwem Wojewody złożył do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżący rozszerzył skargę o zarzut przewlekłości. Zarządzeniem z dnia 19 maja 2021 r. sędzia sprawozdawca rozszerzył przedmiot skargi na "bezczynność i przewlekłość w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę" i sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zakres rozstrzygnięcia zawarty w wyroku tut. Sądu z dnia 26 sierpnia 2021 r. dotyczył stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości i obydwie te formy zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązano organ administracji do wydania aktu w terminie 30 dni, zasądzono sumę pieniężną oraz zwrot kosztów postępowania sądowego.

3.4. Sędzia składająca zdanie odrębne uważa, że przedwczesnym było orzekanie w przedmiocie przewlekłości albowiem należało wpierw rozdzielić skargi na podstawie art. 57 § 3 ppsa na skargę na bezczynność i skargę na przewlekłość (za wyraźnym oświadczeniem strony i pobrać wpis) aby następnie je formalnie połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a.

3.5. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 137 § 2 zdanie trzecie, czwarte i piąte p.p.s.a. wyrok zapada większością głosów. Sędzia, który przy głosowaniu nie zgodził się z większością, może przy podpisywaniu sentencji zgłosić zdanie odrębne i obowiązany jest uzasadnić je na piśmie przed podpisaniem uzasadnienia. Zdanie odrębne może dotyczyć także samego uzasadnienia. Z powołanego przepisu wynika wprost, że zdanie odrębne może zarówno dotyczyć treści rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku, jak i samego uzasadnienia.

Nie negując prawa każdego sędziego do składania zdania odrębnego w wyżej przytoczonym zakresie można mieć uzasadnione wątpliwości czy w okolicznościach zaistniałych w sprawie i w związku z argumentacją odwołującą się do poprzednich zdań odrębnych złożonych w sprawach o sygn. akt I SAB/Wr [...] czy I SAB/Wr [...] istnieje płaszczyzna prawna do złożenia takiego zdania odrębnego. Czyli czy pogląd sędziego nazwany zdaniem odrębnym jest zdaniem odrębnym w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów.

Sędzia składający zdanie odrębne nie kwestionuje w swej istocie rozstrzygnięcia zawartego w wyroku lecz czynności sądowe, które zostały dokonane zanim sprawa została przekazana zarządzeniem z dnia 19 maja 2021 r. do rozpoznania w trybie uproszczonym. Twierdzi bowiem, że gdyby zostały poczynione czynności sądowe jakie Sędzia uważa za zasadne (rozdzielenie spraw, pobranie wpisu sądowego, połączenie spraw w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a.), to dopiero wówczas wyrok mógł zawierać rozstrzygnięcie w zakresie bezczynności i przewlekłości. Innymi słowy, nie neguje zakresu rozstrzygnięcia jakie zostało dokonane w sentencji wyroku i nie wskazuje jaki wpływ miałyby na to rozstrzygnięcie. Konkludując brak jest elementu niezgadzania się z zapadłym rozstrzygnięciem.

Warto jest przypomnieć, że w myśl art. 57 § 3 p.p.s.a. jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg.

W momencie przekazania akt sprawy sędziemu sprawozdawcy, to on – jako przewodniczący - ma wyłączną dyskrecjonalną kompetencję do decydowania o rozdzieleniu spraw. Wynika to z treści § 37 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177) do czynności sądowych wykonywanych przez sędziego sprawozdawcę należy w szczególności: wydawanie zarządzeń niezbędnych do sprawnego rozpoznania sprawy (pkt 1); zapoznawanie się z wnioskami stron w toku postępowania (pkt 2). Zatem jeżeli na etapie przed wydaniem wyroku sędzia sprawozdawca nie zdecydował o rozdzieleniu spraw, zgodnie z wolą Strony, to inny sędzia na etapie wyroku nie ma możliwości prawnej kwestionować tej czynności sądowej składając zdanie odrębne. Należy wskazać, iż decyzje te są objęte niezależnością orzeczniczą sędziego wolą normodawcy.

Rolą Sądu jest orzekanie w sprawie a sędzia sprawozdawca powinien swymi zarządzeniami zmierzać do przygotowania sprawy w sposób sprawny celem jej rozpoznania przez Sąd bez uzasadnionej zwłoki szczególnie w sprawie, w której Strona upatruje zwłoki po stronie organu administrującego. Wynika to z art. 7 p.p.s.a. w myśl, którego sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Jak też z art. 45 ust. 1 Konstytucji zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Ponadto z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, które wytycza standardy rzetelnego postępowania, wynika również zakaz ekscesywnego formalizmu (wyroki ETPCz: z dnia 16 lutego 2017 r. sprawa Karakutsya przeciwko Ukrainie, nr 18986/06, §§ 53-54; z dnia 15 grudnia 2011 r. Poirot przeciwko Francji, nr 29938/07, § 46; z dnia 19 lutego 1998 r. Edificaciones March Gallego S.A. przeciwko Hiszpanii, § 34; z dnia 16 listopada 2000 r. Sotiris and Nikos Koura ATTEE przeciwko Grecji, nr 39442/98, § 22, dostępne na https://hudoc.echr.coe.int/). Z orzecznictwa ETPCz wynika również obowiązek Sądu do niedziałania w sposób przewlekły (por. m.in. wyrok ETPCz z dnia 18 grudnia 2007, skarga nr 3738/02 https://hudoc.echr.coe.int/).

3.6. Warto też jest wskazać, że argumentacja zawarta w zdaniu odrębnym wskazująca na odmienność rozstrzygnięcia (czy uzasadnienia) nie powinna stanowić uzasadnienia poglądu w wyniku którego podejmowane będą przez Sąd działania na niekorzyść Strony Skarżącej. Na taki sposób działania wskazuje treść art. 134 § 2 p.p.s.a. Sytuacja taka miałaby właśnie miejsce, gdyby uwzględnić stanowisko Sędziego składającego zdanie odrębne.

Po pierwsze, koniecznym byłoby wezwanie o dodatkowy wpis sądowy.

Po drugie, sprawa zostałaby rozpoznana w terminie późniejszym, co w kontekście charakteru sprawy (zwłoka organu administracji w wydaniu zezwolenia), ilości rozpoznawanych spraw przed tut. Sądem i konieczności poczynienia szeregu czynności sądowych mogłoby przyczynić się do pogorszenia sytuacji procesowej Strony skarżącej w postaci wydania wyroku w terminie znacznie późniejszym niż termin wyznaczenia posiedzenia niejawnego i to w trybie uproszczonym, który zakłada, że tego typu sprawy nie są skomplikowane i rozpoznawane są znacznie szybciej. Co przeczy wyżej wskazanej zasadzie rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Nawet wówczas, gdyby Sąd popełnił błąd w dokonaniu czynności sądowej (zakładając jedynie teoretycznie – bo stanowisko zajęte w niniejszej sprawie zostanie przedstawione poniżej), to nigdy ten błąd nie powinien obciążać Strony skarżącej. Nie sposób również wywieść adekwatnego związku przyczynowo - skutkowego z czynnościami sądowymi o których mowa powyżej a zapadłym rozstrzygnięciem chociażby w płaszczyźnie hipotetycznej. Wszakże zarówno bezczynność jak i przewlekłość są różnymi deliktami organu w pozostawaniu w zwłoce w wydaniu rozstrzygnięcia.

3.7. Spór, który legł u podstaw złożenia przedmiotowego zdania odrębnego dotyczy kwestii braku możliwości rozszerzenia skargi na bezczynność przez Skarżącego o skargę na przewlekłość albowiem są to dwie odrębne sprawy sądowoadministracyjne.

Tego poglądu nie podziela Sąd uznając, że jeżeli skarga dotyczy zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania w tej samej sprawie administracyjnej, to przedmiot zaskarżenia nie uzasadnia rozdzielenia skarg i zarejestrowania ich pod odrębnymi sygnaturami – na bezczynność oraz przewlekłość.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Po pierwsze, niewątpliwie z treści ww. przepisu wynika, że ustawodawca świadomie ujął bezczynność i przewlekłość w jednym przepisie. Mowa tutaj o opieszałości organu administracji (braku aktu władczego), która może objawiać się w dwojaki sposób jako bezczynność albo jako przewlekłość postępowania lecz to nie czyni z nich dwóch spraw sądowoadministracyjnych. To są dwa aspekty tego samego zjawiska a rozstrzygnięcie może dotyczyć bezczynności lub przewlekłości przy wydaniu aktu administracyjnego. W tej sytuacji sprawa sądowoadministracyjna jest jedna albowiem mamy do czynienia z naruszeniem przepisów opartym na tym samym stanie faktycznym. Na co wskazał wyraźnie NSA w swoim orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia: 24 stycznia 2013 r., I OSK 34/13; 30 stycznia 2014 r., I OSK 2565/13; z dnia 4 grudnia 2019 r. II OSK 2317/19; 17 marca 2020 r. II OSK 3990/19 i wielu innych).

Po drugie, łącznik "lub" nie może być odczytywany w sposób abstrahujący od treści całego przepisu albowiem mowa w nim o skargach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ale dotyczące konkretnych przypadków, a mianowicie tych jakie zostały określone w pktach 1-4 i 4a [§2 art. 3 p.p.s.a.]. Ustawodawca zatem wyraźnie odnosi ww. przypadki opieszałości do konkretnego ustawowego przypadku. W sprawie Strona wskazuje na niewydanie decyzji. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów determinuje liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Innymi słowy, Strona zaskarżając bezczynność lub/i przewlekłość inicjuje postępowanie wpadkowe wobec postępowania głównego, którego celem jest wydanie aktu. Sąd ocenia te same okoliczności faktyczne zgromadzone w aktach postepowania głównego, innej kompetencji nie ma i w istocie może zobowiązać jedynie do wydania jednego aktu (na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Podobną konstrukcję prawną zastosowano w przepisie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w myśl, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

3.8. Nieprzekonujące dla Sądu jest stwierdzenie, że dochodzi do nierównego zapewnienia stronom prawa do Sądu i dostępności do Sądu oraz sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 i art. 78 Konstytucji) w sytuacji, Strona zażąda w jednej skardze zarówno kontroli bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia w porównaniu do Strony, która złoży odrębne skargi w każdym z ww. przedmiotów.

Postępowanie sądowoadministracyjne jest inicjowane skargą Strony na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. To strona zatem decyduje o kształcie tej skargi i jej konfiguracji w jakich chciałaby aby Sąd dokonał kontroli działania lub zaniechania organu administracji. Przepisy ppsa nie zabraniają Stronie rozszerzenia skargi a Sąd nie może odmówić kontroli sądowej. Zatem z tej okoliczności, że jedna Strona składa jedną skargę a druga dwie skargi nie można budować argumentacji wskazującej na naruszenie zasady równości i to we wskazanym wyżej zakresie albowiem żadna ze wskazanych płaszczyzn prawnych nie zostaje naruszona. Zasada równości oznacza, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujący się daną cechą istotną w równym stopniu powinny być traktowane równo, według jednolitej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących lub faworyzujących. Wobec odmienności procesowej stron trudno jest stwierdzić, że mamy obszar do wywodzenia o nierówności stron. Należy ponownie wskazać, iż w wyniku rozstrzygnięcia tej sprawy może dojść do wydania przez administrację tylko jednego aktu określającego prawa i obowiązki Strony.

3.9. Należy też zauważyć, że wprowadzenie skargi na przewlekłość nie było novum normatywnym. Przed nowelizacją p.p.s.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 , poz. 18) pojęciem bezczynności obejmowano również przewlekłość postępowania (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6/30-43 oraz wskazywane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Powyższe przesłanki nie dają podstaw do stwierdzenia naruszenia, jak to uczyniono w zdaniu odrębnym, art. 57 § 7 [3] oraz art. 3 § 2 pkt 8 (oraz pkt 9) w związku z art. 12a § 1 p.p.s.a. albowiem Sąd w zakresie swojej kompetencji nie dokonuje oceny własnych naruszeń [które w sprawie nie miały miejsca] tylko naruszeń organu administracji.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

3.10. Odnosząc się do meritum sprawy warto przypomnieć, że z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

3.11. Przewlekłość postępowania została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).

W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a. – postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46).

3.12. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłość organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

3.13. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

3.14. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego bezczynność i przewlekłość jest przedmiotem skargi.

3.15. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.).

W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

3.16. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; stan prawny na moment złożenia wniosku).

Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

W myśl art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

3.17. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).

3.18. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie z wniosku Skarżącego złożonego w dniu [...] lipca 2020 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności po wpływie wniosku Strony organ podjął po ponad siedmiu miesiącach (w dniu 5 marca 2021 r.), kiedy to wystąpił z zapytaniem do stosownych organów celem sprawdzenia czy Skarżący stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, oraz poinformował Stronę o wyznaczeniu przewidywanego terminu załatwienia sprawy (na dzień 5 czerwca 2021 r.). Czynności te zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez Skarżącego skargi. Pomimo też wskazania terminu zakończenia postępowania administracyjnego, nie wydano rozstrzygnięcia w sprawie. Ponaglenie zaś zostało przekazane instancji wyższej po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie. To zaś powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłości (pkt I sentencji wyroku).

3.19. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji, jak i przewlekłość miały miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

3.20. Z uwagi na brak informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

3.21. Co do wniosku skargi o zasądzenie sumy pieniężnej, to na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w razie stwierdzenia przewlekłości postępowania, sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 (to jest dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zaznaczyć trzeba, że suma pieniężna pełni rolę kompensującą za niedogodności, jakich doznał skarżący w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania – nie pełni funkcji odszkodowawczej. Z drugiej strony, dla organu ma przede wszystkim walor dyscyplinujący, odnoszący się do zmiany przyjętego sposobu postępowania w przedmiotowym zakresie. W związku z powyższym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 1.000 zł jest zbyt wygórowana. W opinii Sądu – w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasadą demokratycznego państwa prawa i z prawem do dobrej administracji – adekwatna będzie suma pieniężna w wysokości 700 zł. Tym samym Sąd orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku.

3.22. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

3.23. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.