Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1668/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1 art. 32 ust 4a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 928/17 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 928/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił na wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (ujętego w gminnej ewidencji zabytków) i budowę dwóch stanowisk garażowych wraz z zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 32 ust 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy.

W dniu 7 października 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej, w którym wniosła o potraktowanie jej wniosku o pozwolenie n budowę jako zgłoszenia, ponieważ przebudowa budynku jednorodzinnego oraz budowa wolnostojących garaży wymagało dokonania jedynie zgłoszenia.

Następnie skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że skoro inwestor przystąpił do robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1, art. 15, art. 78 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 928/17, oddalając skargę, wskazał, że w sprawie spornej inwestycji zostało wszczęte postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru budowlanego zwanego dalej "PINB" [...]. Organ ten, po przeprowadzeniu kontroli robot budowlanych, stwierdził, że są one prowadzone w warunkach samowoli budowlanej i w dniu [...] maja 2016 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia tych robót, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczności te zostały potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. i w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły bowiem, że przy spornym obiekcie budowlanym trwają roboty budowlane, wymagające pozwolenia budowlanego – związane z wymianą stropów, zbiciem tynków na ścianach, rozebraniem wszystkich posadzek, zdemontowaniem instalacji, mimo że inwestor takiego pozwolenia nie posiada. Zdaniem Sądu, w świetle tych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej miały wystarczające podstawy do przyjęcia, że skarżąca rozpoczęła wykonywanie robot budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego przed uzyskaniem takiego pozwolenia i prawidłowo odmówiły wydania wnioskowanego pozwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 1029/16; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2401/10). W konsekwencji w niniejszej sprawie brak był podstaw do uwzględnienia podnoszonych przez skarżącą w skardze zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o “zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuprawnione zastosowanie przez oddalenie skargi w całości, spowodowane niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że sam fakt wstrzymania robót przez organ nadzoru budowlanego jest podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, że sam fakt wstrzymania robót przez organ nadzoru budowlanego jest podstawą do stwierdzenia, że wstrzymane roboty wymagają pozwolenia na budowę oraz odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W kolejno składanych pismach procesowych z 4 grudnia 2020 r., 14 grudnia 2020 r. oraz 4 stycznia 2021 r. skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: postanowienia PINB [...] nr [...] z dnia [...] października 2020 r.; decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.; zaświadczenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.; decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.; postanowienia PINB [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r.

Przy piśmie z 19 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Zasadniczo wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały formułowane w związku uwzględnieniem przez organy architektoniczno-budowlane okoliczności związanej z wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie legalności realizacji przedmiotowej inwestycji. Do tych drugich należy bowiem kompetencja do oceny legalności wykonanych robót budowlanych, a nie do organów architektoniczno-budowlanych.

Ponadto strona skarżąca zdaje się nie rozumieć, że zgodnie z obowiązującą zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego do robót budowlanych można przystąpić na podstawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem, że dana budowa podlega uproszczonej procedurze zgłoszeniowej – to w takiej sytuacji legalne przystąpienie do robót budowlanych może nastąpić dopiero po upływie stosownego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany.

W tej zaś sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca przystąpiła do robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, co wypełniło dyspozycję ówcześnie obowiązującej treści art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia czy ewentualnie skarżąca została wprowadzona przez organ w błąd co do prawidłowości sposobu ubiegania się o odpowiednią zgodę organu na wykonanie robót budowlanych. Jeżeli złożyła wniosek o pozwolenie na budowę to nie czekała z robotami budowlanymi na pozwolenie na budowę; natomiast jeżeli później stwierdziła, że roboty budowlane wymagały jedynie zgłoszenia, to i tak w tym momencie mieliśmy do czynienia z już realizowanymi robotami budowlanymi. Zresztą w tym zakresie brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska strony skarżącej skoro przed wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie i ocenił, że wykonywane roboty budowlane realizowane były bez stosownej zgody właściwego organu, co jest niekwestionowanym faktem. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała aby prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie, jak i podejmowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, zostały skutecznie przez skarżącą podważone co do ich legalności. Poza tym zasadniczo wszystkie dowody, o których dopuszczenie skarżąca wnioskowała potwierdzają, że istniały podstawy do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego (bądź naprawczego w odniesieniu do budowy ogrodzenia). Co więcej, dowody te stanowią aktualnie potwierdzenie prawnej legalizacji samowolnie realizowanej rozbudowy ww. budynku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], PINB dla [...] ustalił opłatę legalizacyjną w związku z samowolną rozbudową ww. budynku, ponieważ jak ocenił zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto w decyzji z [...] grudnia 2020 r., nr [...], PINB potwierdził, że ogrodzenie zostało zrealizowane bez zgłoszenia. Jednak ocenił, że ogrodzenie wykonano prawidłowo, nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa osób ani mienia. Dlatego w zakresie oceny legalności budowy ogrodzenia PINB zakończył postępowanie przez orzeczenie o odstąpieniu od nakładania na skarżącą obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie poważono skutecznie oceny, zgodnie z którą skarżąca jako inwestorka przystąpiła do przedmiotowych robót budowlanych związanych z przebudową ww. budynku w warunkach samowoli budowlanej, tj. przed wymaganym pozwoleniem na budowę. W tych warunkach Sąd I instancji trafnie ocenił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej miały wystarczające podstawy do przyjęcia, że skarżąca rozpoczęła wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego przed uzyskaniem takiego pozwolenia i prawidłowo odmówiły wydania wnioskowanego pozwolenia.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.