Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1419/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 237
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016r. sprawy ze skargi Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie sporządzenia przeglądu ekologicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", znak. "[...]" Naczelnik Wydziału Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 237, art. 239 ust. 1, art. 241 i art. 241a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1232 ze zm., dalej jako: "u.p.o.ś."). zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "skarżąca" lub "GDDKiA") – jako zarządzającego drogą krajową nr "[...]", do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w zakresie oddziaływania na środowisko akustyczne fragmentu tej instalacji, tj. części znajdującej się w obrębie terenu zabudowanego miejscowości Z., gm. P. W pkt 2 sentencji decyzji organ zawarł wskazania, które powinien zawierać przedmiotowy przegląd ekologiczny.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że pismem z dnia 8 września 2014r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) zawiadomił organ I instancji, że w związku ze skargą mieszkańców miejscowości Z., dokonał pomiaru poziomów hałasu komunikacyjnego na odcinku drogi krajowej nr "[...]", przebiegającej przez tę miejscowość. Wyniki dokonanych pomiarów hałasu wskazywały na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu na badanym terenie. Zwrócono uwagę, że nie można oprzeć się wprost na tych badaniach, gdyż laboratorium to nie posiada stosownej akredytacji. W celu potwierdzenia przekroczenia na wskazanym odcinku drogi obowiązujących norm hałasu, organ I instancji powołał biegłego – Laboratorium Higieny Pracy s.c. (nr akredytacji PCA 1337). Po przeprowadzeniu w dniu 22 lipca 2015r. pomiarów emisji hałasu wytwarzanego podczas eksploatacji drogi, biegły stwierdził przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia o 1,6 dB i porze nocy 6,4 dB powyżej dopuszczalnej normy hałasu. Organ I instancji argumentował dalej, że wieś Z. jest to zabytkowa, malowniczo położona miejscowość nad jeziorem M. na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w obszarze chronionym Natura 2000. Wieś ta to typowa dla regionu ulicówka ze zabytkowymi domami położonymi bezpośrednio lub w niewielkiej odległości od jezdni, co bardzo zawęża zakres możliwych do zastosowania typowych zabezpieczeń ograniczających hałas. Droga krajowa nr "[...]" przebiegająca przez tę wieś od chwili zakończenia remontu mostu pomiędzy jeziorem M. i U. stała się trasą bardzo intensywnie użytkowaną przez samochody ciężarowe. Od dłuższego czasu do organu docierały telefoniczne skargi mieszkańców oraz turystów na znaczny hałas komunikacyjny w tej miejscowości. Organ wyjaśnił też, że badania będące podstawą wydania opinii przez biegłego, wykonane zostały zgodnie z wymogami PCA w miejscu wskazanym przez organ

(tj. w tym samym, w jakim badania przeprowadził WIOŚ), co uznano za wystarczającą przesłankę do przyjęcia, że istnieje ryzyko podobnych przekroczeń na całości analizowanego odcinka. Podniósł, że szczegółowy rozkład natężenia hałasu na całej długości wsi ważny jest dla opracowania możliwych do zastosowania metod ograniczania hałasu. Podał, że w oparciu o art. 239 u.p.o.ś. ograniczył zakres przeglądu do niezbędnych elementów warunkujących realizację celu jego sporządzenia, tj. wytypowania działań służących ograniczeniu emisji hałasu niezbędnego do sformułowania treści decyzji tzw. "naprawczej" wydanej w oparciu

o art. 362 u.p.o.ś. lub w przypadku braku takich rozwiązań, do wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania w oparciu o art. 135 tej ustawy. Zauważył też, że ze względu na uwarunkowania lokalne (układ zabudowy wsi, bezpośrednie sąsiedztwo jeziora oraz terenów prawnie chronionych) brak jest możliwości bezpośredniego zastosowania art. 362 u.p.o.ś.

GDDKiA wniosła w ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem:

1. art. 237 u.p.o.ś. poprzez niewskazanie w stosunku do jakich konkretnie urządzeń technicznych, ich zespołu lub nie będących takimi urządzeniami budowli organ

I instancji zamierza ustanowić obowiązek sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego;

2. art. 7, 77 § 1 i 78 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności zaś poprzez dopuszczenie dowodu z badań przeprowadzonych w sposób niewłaściwy;

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w sposób wnikliwy

i wyczerpujący, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że pomiar został wykonany

w sposób właściwy, podczas gdy negatywny wpływ na jego wynik miała zarówno prędkość przejeżdżających samochodów, tylko okres letni oraz błędy w metodyce pomiarów, które nie zostały wykonane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz. U. 2011, Nr 140, poz. 824 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie");

4. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, w miejsce swobodnej, oceny dowodów i błędne przyjęcie, że w okolicznościach danej sprawy uznać należy za udowodnione podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. W ocenie odwołującej się organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż nadmierna prędkość przejeżdżających samochodów wpłynęła na wynik końcowy pomiaru, który wskazał przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu.

Na podstawie art. 136 k.p.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie opisanym w uzasadnieniu odwołania.

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji omówił przepisy powołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przez organ I instancji, uznając, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Kolegium nie podzieliło wątpliwości skarżącej co do zakresu obowiązku. Zauważyło, że organ I instancji wskazał, że przegląd ten dotyczyć ma wyłącznie fragmentu instalacji (odcinka drogi krajowej nr "[...]") znajdującego się w obrębie terenu zabudowanego miejscowości Z. w gminie P. Co więcej w punkcie 2 decyzji organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości wskazał zakres przeglądu ekologicznego, jaki ma zostać wykonany dla wymienionego fragmentu instalacji, której zarządcą jest strona. W ocenie organu II instancji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty natury procesowej, z powodu błędnego założenia, iż w prowadzonym postępowaniu to na organie I instancji ciążył obowiązek udowodnienia negatywnego oddziaływania (nadmiernej emisji hałasu do środowiska) instalacji, której strona jest zarządcą. Wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w art. 237 u.p.o.ś. ustawodawca nie mówi o wystąpieniu negatywnego oddziaływania na środowisko, ale jedynie o "możliwości" wystąpienia takich skutków. Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX/El). Kolegium stwierdziło, że w świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji z całą pewnością uznać można, że korzystanie z instalacji zarządzanej przez stronę powoduje możliwość jej negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez nadmierną emisję hałasu w obrębie terenu zabudowanego miejscowości Z. Wskazują na to zarówno wyniki pomiarów dokonanych przez WIOŚ, jak również wyniki pomiarów przeprowadzonych przez powołanego na potrzeby niniejszego postępowania biegłego. Z badań tych wynika jednoznacznie, iż poziom hałasu emitowanego do środowiska w związku z eksploatacją drogi krajowej nr "[...]" w miejscowości Z. przekracza normy przewidziane w przepisach prawa. Kolegium jako niezasadne oceniło zarzuty dotyczące wadliwego wykonania pomiarów, tj. w sposób niezgodny z przepisami powołanego rozporządzenia. Wyjaśniło, że przepisy tego rozporządzenia nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie. Akt ten bowiem obowiązuje wyłącznie zarządzających drogami przy realizacji nałożonego na nich ustawowego obowiązku dokonywania określonych pomiarów w związku z eksploatacją drogi. Rozporządzenie to nie miało natomiast zastosowania do pomiarów zleconych przez organ I instancji, jako organ ochrony środowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie GDDKiA domagała się uchylenia obu decyzji instancyjnych, podnosząc zarzuty i argumenty takie same jak w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi skarżąca sprecyzowała, że Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 237 u.p.o.ś., poprzez stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko oraz niewskazanie, w stosunku do jakich konkretnie urządzeń technicznych zespołu lub nie będących takim urządzeniami budowli, istnieje obowiązek sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego. Zdaniem skarżącej, brak tego ustalenia uniemożliwił dalsze rozpatrywanie sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek do nałożenia obowiązku. Wyjaśniono, że zgodnie

z pismem wyjaśniającym Starosty z dnia 25.09.2015 r., skierowanym do SKO "zakres instalacji, co do którego należy wykonać przegląd ekologiczny, wynika

z konkretnego celu przeglądu - obszary poza terenem zabudowanym nie podlegają ochronie akustycznej zaś w jego obrębie ochrona może mieć natężenie zależne od przeznaczenia terenów". Skarżąca stwierdziła, że wyjaśnienie to budzi wątpliwości, ponieważ poza obszarem zabudowanym także może występować zabudowa chroniona przed hałasem i odwrotnie tj. tereny, które nie są chronione akustycznie mogą występować na obszarze zabudowanym. Dlatego Starosta powinien ustalić zakres przeglądu ekologicznego tylko dla tych terenów, które tego wymagają. Starosta nie ustalił zaś gdzie znajdują się tereny wymagające ochrony przed hałasem. Wskazała, że Starosta powinien to zrobić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku na podstawie art. 115 Prawa ochrony środowiska, czyli zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami a nie na podstawie opinii wykonawcy pomiarów. Zauważyła, że w pkt 2 decyzji organu I instancji również nie przewiduje się ustalenia, gdzie występują tereny chronione. Ponadto skarżąca podniosła, że "oddziaływania negatywne" to takie, które pogarszają aktualny stan środowiska, zmieniają go na niekorzyść. Przyjęcie przez ustawodawcę tak ogólnego określenia nie daje podstaw do odnoszenia oceny oddziaływań do jakichkolwiek kryteriów, typu np. standardów. "Negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania, może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje" (wyrok NSA z dnia 26 września 2013r., sygn. akt II OSK 1568/12).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżąca wywiodła, że podstawę do wydania decyzji stanowiły wyniki badania emisji hałasu

z analizowanego odcinka instalacji oraz wykonanie oceny jego wyniku w porównaniu do wartości dopuszczalnych prawem wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przeprowadzone przez biegłego - firmę Laboratorium Higieny Pracy "[...]" s.c. Skarżąca stwierdziła, że wyniki badania nie wyczerpują całokształtu materiału dowodowego, gdyż zostały wykonane z naruszeniem okresu w jakim mogły zostać wykonane, tj. wzięto pod uwagę tylko okres letni, co w przełożeniu na całokształt sprawy nie daje miarodajnego obrazu sprawy. Ponadto pomiary wykonane przez biegłego są niezgodne z załącznikiem nr 3 litera B powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów. Zgodnie z tym rozporządzeniem punkt pomiarowy zlokalizowany na terenie zabudowanym w zależności od możliwości (tutaj takie były) powinien być zlokalizowany przy elewacji budynku objętego ochroną przed hałasem w związku z wypełnieniem funkcji, dla realizacji których teren został objęty przed hałasem, w odległości od 0,5 m do 2 m od elewacji tego budynku, w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas. Natomiast punkt pomiarowy wyznaczony przez Starostę lub wykonawcę pomiarów w miejscowości Zgon nie spełniał tych kryteriów. Zauważono, że zgodnie z powyższym rozporządzeniem przy lokalizacji punktu pomiarowego należy przyjąć, że wynik pomiaru w jednym punkcie będzie charakteryzował hałas z danego, jednorodnego pod względem akustycznym odcinka drogi publicznej; jednorodność ta dotyczy nie tylko parametrów ruchu drogi publicznej, lecz jednocześnie najbliższego otoczenia. Z dokonanej przez GDDKiA wizji w terenie wynika, że punkt został wyznaczony na odcinku niejednorodnym przy skrzyżowaniu drogi krajowej nr "[...]" z inną drogą. Pojazdy skręcające w lewo (było ich kilka w ciągu ok. 20 minut wizji) wymuszają zatrzymywanie się samochodów ciężarowych jadących za nimi, ponieważ muszą ustąpić pierwszeństwa przejazdu pojazdom jadącym ze strony przeciwnej. Ponowne ruszanie pojazdów ciężarowych, dodatkowo pokonujących znajdujące się w tym miejscu wzniesienie, generuje zwiększony hałas. Także samochody ciężarowe, które nie muszą zatrzymywać się przed skrzyżowaniem, podjeżdżając pod górę generują hałas inny niż na odcinku jednorodnym. Dlatego też ustawiony punkt pomiarowy w miejscowości Z. nie może być reprezentatywny dla całej miejscowości i stanowić podstawy do nałożenia na GDDKiA obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego. Skarżąca krytycznie oceniła jednoznaczne stwierdzenia biegłego o przekroczeniu dopuszczalnych norm hałasu bez wiedzy czy teren, na którym zlokalizowano punkt pomiarowy jest chroniony, a jeśli tak, to nie ustalono jakie obowiązują tam normy hałasu. Tym samym, zdaniem skarżącej, uzyskany wynik pomiarów hałasu nie daje podstawy do nałożenia na GDDKiA obowiązku wykonania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W ocenie skarżącej pomiary powinny być wykonane zgodnie z metodyką przytoczoną w rozporządzeniu lub inną równoważną z przeprowadzeniem dowodu, ponieważ nie istnieją inne metodyki wykonania pomiarów hałasu, które mogłyby mieć zastosowanie w omawianym przypadku. Nie można przyjąć dowolnej metodyki pomiarów i następnie porównywać jej do dopuszczalnych poziomów hałasu. W ten sposób można dowolnie ustalać różne wyniki nie uwzględniając np. lokalizacji punktu pomiarowego. Również w sprawozdaniu z pomiarów przeprowadzonych przez WIOŚ wynika, że były one wykonywane na podstawie załącznika nr 3 do tego rozporządzenia. Skarżąca zarzuciła też niewzięcie pod uwagę faktu, iż nadmierna prędkość przejeżdżających samochodów wpłynęła na wynik końcowy pomiaru, gdyż spowodowało to wyższe odczyty hałasu, niż jeśli by wzięto pod uwagę szerszy przedział czasowy oraz granicę błędu spowodowaną zbyt szybką jazdą przejeżdżających samochodów. Zgodnie ze sprawozdaniem nr "[...]", którym podpiera się SKO, średnia prędkość pojazdów wyniosła ok. 70 km/h. Natomiast na terenie miejscowości Zgon obowiązuje dopuszczalna prędkość pojazdów 40 km/h. Skarżąca zaznaczyła, że źródłem hałasu nie jest droga, której zarządcą jest GDDKiA, ale pojazdy, które się po niej poruszają.

Reasumując skarżąca wskazała, że rolą Sądu jest ocena zgodności pod względem przepisów prawa opinii biegłego. Podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jako niekompletny nie powinien stanowić podstawy do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego, daje podstawy do przyjęcia, iż instalacja, której zarządcą jest skarżąca może poprzez nadmierną emisję hałasu negatywnie oddziaływać na środowisko. Tym samym zaszły przesłanki do nałożenia na skarżącą obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 9 lutego 2016r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Podniósł, że opinia sporządzona przez Laboratorium jest nierzetelna i nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Uważa, że badania powinny być wykonane prawidłowo.

Pełnomocnik organu wniósł, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 20012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.p.o.ś.

W art. 6 tej ustawy prawodawca sformułował naczelne zasady, w myśl których kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust.1). Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Realizację tych zasad konkretyzują dalsze przepisy tej ustawy. Zgodnie z art. 174 ust. 1 u.p.o.ś. eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Stosownie do art. 174 ust. 2 pkt 4 u.p.o.ś. emisje polegające na powodowaniu hałasu powstające w związku z eksploatacją drogi nie powinny co do zasady powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. W myśl art. 175 ust. 1 u.p.o.ś. zarządzający drogą, z zastrzeżeniem ust. 2, jest obowiązany do okresowych pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii wprowadzanych w związku z eksploatacją tych obiektów. Z ust. 2 wynika zaś, że w razie eksploatacji obiektów o określonych cechach lub kategoriach wskazujących na możliwość wprowadzania do środowiska substancji lub energii w znacznych ilościach zarządzający drogą jest obowiązany do ciągłych pomiarów ich poziomów w środowisku. Ust. 6 art. 175 u.p.o.ś. stanowi, że na podstawie wyników wykonywanych okresowych pomiarów poziomów hałasu, o których mowa w ust. 1, i innych niezbędnych danych, zarządzający drogą, linią kolejową lub lotniskiem sporządza mapę akustyczną terenów położonych wokół tych obiektów. Unormowania te korespondują z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., Nr 260 ze zm.), która w art. 20 nakłada na zarządcę drogi szereg obowiązków, do których należy m.in. pełnienie funkcji inwestora (pkt 3) oraz przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg (pkt 13). Z przytoczonych unormowań bezspornie wynika, że zarządca drogi powinien przede wszystkim z własnej inicjatywy podejmować działania zmierzające do kontrolowania i ograniczania szkodliwych oddziaływań związanych z eksploatacją drogi na tereny ją otaczające. Oczywistym jest, że dopiero eksploatacja drogi może powodować oddziaływanie na środowisko akustyczne. Dlatego bezpodstawnie skarżąca wywodzi, że źródłem hałasu nie jest droga, ale pojazdy, które się po niej poruszają. Skarżąca ma też świadomość, że w obrocie prawnym funkcjonuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 112), które określa dokładnie dopuszczalne poziomy hałasu dla poszczególnych rodzajów terenów z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu. Stosownie do tabeli 1 załącznika do tego rozporządzenia dopuszczalny poziom hałasu związany z funkcjonowaniem drogi to 65 dB w porze dziennej i 56 dB w porze nocnej dla terenów zabudowy zagrodowej, mieszkaniowo-usługowych, czy rekreacyjno-wypoczynkowych. Dane te zostały przedstawione wyraźnie w sprawozdaniu Laboratorium WIOŚ, jak i opinii Laboratorium Higieny Pracy "[...]"s.c. W opracowaniach tych wyjaśniono, że miejscowość Z. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i opisano jaka faktycznie występuje tu zabudowa. Wskazano, że funkcjonuje tutaj zabudowa siedliskowa z przewagą domów jednorodzinnych z budynkami gospodarczymi. Rzeźba terenu pofałdowana ze spadkiem do linii brzegowych jezior. W związku z tym niezrozumiałe są wątpliwości skarżącej, czy zabudowane tereny miejscowości Z. wymagają ochrony przed hałasem.

W razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko organ ochrony środowiska może, na mocy art. 237 tejże ustawy zobowiązać w drodze decyzji podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Jeżeli przegląd ekologiczny dotyczy drogi, obowiązek sporządzenia przeglądu spoczywa na zarządzającym tym obiektem (art. 241 ust. 2 u.p.o.ś.). Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów i prawidłowej ich subumcji do poczynionych ustaleń, które były wystarczające na potrzeby nałożenia na skarżącą obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i przenosi obowiązek dowodowy na stronę postępowania. Przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 569/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Z podniesionych w skardze argumentów wynika, że GDDiA jest świadoma przekroczeń emisji hałasu na terenie miejscowości Z. Sama strona przyznała, że wynika to z przekroczenia dopuszczonej prędkości, a także wyjaśniła dlaczego w przyjętym punkcie pomiarowym w pobliżu skrzyżowania i wzniesienia, ruch pojazdów ciężarowych generuje zwiększony hałas. Okoliczności te przekonują o możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania badanego odcinka na środowisko akustyczne, co uprawniało organ ochrony środowiska do nałożenia na zarządcę drogi – jako podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b u.p.o.ś. przedmiotowego obowiązku. Słusznie organ I instancji powoływał się w tym względzie na liczne skargi mieszkańców i turystów na występujący w miejscowości Z. hałas komunikacyjny, a także duży ruch samochodów ciężarowych. Mieszkańcy tej wioski, co wynika z akt administracyjnych, wystąpili także ze skargą na hałas związany z funkcjonowaniem drogi krajowej nr "[...]" do WIOŚ i Rzecznika Praw Obywatelskich. Zawiązana została inicjatywa obywatelska "Stop TIR-om w Mazurski Parku Krajobrazowym". WIOŚ przeprowadził pomiar poziomu hałasu komunikacyjnego na odcinku drogi krajowej nr "[...]" i stwierdził przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu na badanym terenie. Fakt ten potwierdził następnie powołany przez organ biegły, posiadający wymaganą akredytację, który przeprowadził badanie w tym samym punkcie co WIOŚ, zgodnie ze wskazaniem organu I instancji. Wbrew przekonaniu skarżącej art. 237 u.p.o.ś. nie wymaga od organu ochrony środowiska kompleksowego wykazania negatywnego oddziaływania przedmiotowej instalacji na środowisko na obszarze całej miejscowości Z, a jedynie ustalenia okoliczności powodujących takie negatywne oddziaływanie, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. W ocenie Sądu organy orzekające dysponowały wystarczającymi danymi do uznania, że eksploatacja drogi krajowej przebiegającej przez miejscowość Z. może być źródłem zakłóceń akustycznych, a więc negatywnie oddziaływać na środowisko. Wystarczające było wytypowanie jednego punktu pomiarowego, który może nie być miarodajny dla dalszego obszaru zabudowanego tej miejscowości położonego przy drodze krajowej, ale danych tych ma dostarczyć właśnie sporny przegląd ekologiczny. W przyjętym do badań punkcie ujawniono natomiast znaczne przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a skarżąca kwestionowała jedynie jego lokalizację, a nie ujawnione naruszenia, tłumacząc dodatkowo czym były one spowodowane. Nie budzi więc wątpliwości, że na terenie tej miejscowości dochodzi do nadmiernego hałasu z powodu przejeżdżających tam samochodów.

Wobec stwierdzenia istnienia możliwości emisji ponadnormatywnego hałasu konieczne stało się rozważenie zastosowania odpowiednich środków prawnych zmierzających do ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 362 ust. 1 u.p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek (1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub (2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Jak podnosi się w judykaturze przegląd ekologiczny to dokument określający oddziaływanie na środowisko funkcjonującej instalacji lub innej działalności (w szerokim odniesieniu się do tego oddziaływania, jego przyczyn i skutków). Przesłanką wydania decyzji może być wyłącznie ocena, iż niezbędne jest uzyskanie konkretnych informacji, koniecznych dla podjęcia określonych działań przez organy władzy publicznej. Na okoliczności te wskazał organ I instancji, zauważając, że w przypadku braku rozwiązań naprawczych, może dojść do konieczności wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania w oparciu o art. 135 u.p.o.ś., który wymaga sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącą zakresu nałożonego obowiązku, czy też jego braku, jak to wywodzi strona, to Sąd nie dopatrzył się w tym względzie jakichkolwiek uchybień. Z sentencji decyzji określającej obowiązek wynika jednoznacznie, że przegląd ekologiczny ma dotyczyć oddziaływania w sferze akustycznej części drogi krajowej nr "[...]", znajdującej się w obrębie terenu zabudowanego miejscowości Z. Stosownie do art. 238 pkt 1, 3, 5-7 w zw. z art. 240 u.p.o.ś organ I instancji wskazał w pkt 2 sentencji decyzji co powinien zawierać przegląd ekologiczny. Zgodnie z tymi wytycznymi ma być to m.in. opis istniejących uwarunkowań, opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania, wskazanie czy konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Autor przeglądu ekologicznego będzie musiał sam ustalić i opisać istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej oraz obiekty i obszary poddane ochronie na podstawie wymienionych ustaw.

Autor skargi w sposób nieadekwatny przytoczył fragment wyroku NSA z dnia 26 września 2013r., sygn. akt II OSK 1568/12. W sprawie tej NSA wyjaśnił natomiast, że niewykazanie przez kompetentny organ przekroczeń ustalonych norm w zakresie hałasu i pól elektromagnetycznych (przedmiot postepowania dotyczył linii energetycznej 400 kV), nie wyklucza zastosowania art. 237 u.p.o.ś. NSA przyjął, że wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest fakt funkcjonowania instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. W wyroku tym NSA przekonywująco też argumentował, że według art. 237 u.p.o.ś. wystarczy samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na "potencjalnie" występujące zagrożenie. Skoro ustawodawca w art. 237 u.p.o.ś. ustanowił dwie przesłanki, od spełnienia których uzależniona jest możliwość nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, t.j. wystąpienia w obrocie prawnym instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 w/w ustawy oraz ustalenie, że w związku z funkcjonowaniem instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, a organy orzekające w sprawie ustaliły, iż przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, to brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie można jednak przypisać zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji cech dowolności biorąc pod uwagę to, że strona skarżąca podważała wyniki badań przeprowadzonych przez WIOŚ oraz specjalistyczne laboratorium badawcze posiadające certyfikat PCA, lecz nie przedstawiła w tym zakresie żadnych przeciwdowodów.

W tym stanie rzeczy należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.