Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1014/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1, 2, 3, 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1, 2 i 5, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].10.2012 r., w zakresie punktu 3, złożonego przez [...] Sp. z o.o., w [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].10.2012 r., znak: [...], w zakresie punktu 3, nakazującym [...] Sp. z o.o., w [...], wyposażyć w obuwie robocze pracowników sklepu [...], Al. [...], w [...].

Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o., w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 oraz 2 i 5 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) utrzymał w mocy ww. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].11.2012 r.,

W uzasadnieniu wskazał, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wykazała bezsprzecznie, że nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności, a zatem organ I instancji winien był wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Zgodnie z informacją zawartą w dokumentacji oceny ryzyka zawodowego, osoby zatrudnione w sklepie [...] w [...] na stanowisku kasjer-sprzedawca (co dotyczy również pracowników działów Elesy i PDK) wykonują pracę w pomieszczeniach hali sprzedaży i zaplecza magazynowego, w wymiarze 8 godzin. Praca na tym stanowisku polega m.in. na wykładaniu towaru na regały sklepowe, transportowaniu asortymentu z magazynu, przy użyciu wózków paletowych, transportowych i drabin.

Ze względu na charakter pracy, stosowanie przez pracowników obuwia własnego jest niedopuszczalne. Obuwie pracowników, jako obuwie całodzienne, noszone przez 8-10 godzin na dobę, powinno spełniać wysokie wymagania wytrzymałościowe i higieniczne, decydujące o trwałości i komforcie użytkowym. Pracownicy pracujący w obuwiu własnym, wykonując swoje czynności zawodowe, mogą być narażeni na dyskomfort psychiczny i fizyczny. Pracodawca nie zapewniając obuwia roboczego, skazuje pracowników na przymus noszenia obuwia własnego, które nie zabezpiecza przed uszkodzeniami mechanicznymi i które może również powodować nadmierne pocenie się stopy, a co się z tym wiąże alergie skórne i grzybice stóp.

W związku z powyższym, organ wskazał, iż wydana decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].10.2011 r., znak: [...], nakazująca w punkcie 3 wyposażyć pracowników w obuwie robocze z uwagi na poprawę warunków pracy, została wydana zgodnie z przepisami o właściwości, bowiem zapewnienie pracownikom obuwia roboczego, chroni ich przed niekorzystnym wpływem uciążliwości środowiskowych, do których niewątpliwie można zaliczyć dyskomfort pracy w nieodpowiednim obuwiu, jak również zapobiega przede wszystkim powstawaniu wypadków przy pracy.

Dalej GIS wskazał, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastosowały właściwą kwalifikację prawną zgodną z obowiązującą wykładnią przepisów. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Niedostarczenie pracownikom obuwia roboczego, narusza wymagania higieniczne i zdrowotne, wynikające z art. 2377 § 1 ustawy - Kodeks pracy.

Zgodnie z ww. przepisem ustawy - Kodeks pracy, pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie odzież i obuwie robocze, spełniające wymagania określone w Polskich Normach: jeżeli odzież własna pracownika może ulec zniszczeniu lub znacznemu zabrudzeniu, a także ze względu na wymagania technologiczne, sanitarne lub bezpieczeństwa i higieny pracy. Pracodawca może ustalić stanowiska, na których dopuszcza się używanie przez pracowników, za ich zgodą, własnej odzieży i obuwia roboczego, spełniających wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże nie dotyczy to stanowisk, na których są wykonywane prace związane m.in. z bezpośrednią obsługą maszyn i innych urządzeń technicznych. W przypadku obowiązków zawodowych na stanowisku kasjer-sprzedawca, wynikających z oceny ryzyka zawodowego, pracownicy wykonują prace polegające m.in. na wykładaniu towaru na regały sklepowe, transportowaniu asortymentu z magazynu, przy użyciu wózków paletowych, transportowych i drabin, co niewątpliwie mieści się w kategorii określonej w 2377 § 3 Kodeksu pracy jako bezpośrednia obsługa maszyn i urządzeń technicznych.

Ze względu na zakres czynności zawodowych i sposób ich wykonywania przez pracowników sklepu [...] w [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję nakazującą m. in. wyposażenie w obuwie robocze pracowników sklepu [...], zgodnie z art. 27 ust. 1 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, odnoszącym się do ww. naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W związku z sugestią strony, iż art. 2377 Kodeksu pracy nie stanowi samodzielnej normy prawnej, która może nakładać na pracodawcę obowiązek stosowania obuwia roboczego i stanowić podstawę rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej, z całą stanowczością organ podkreślił, że Kodeks pracy nie przewiduje wydania przepisu wykonawczego, dotyczącego zasad dostarczania pracownikom odzieży i obuwia roboczego, co oznacza, że wszystkie obowiązki pracodawcy w tej dziedzinie wynikają z treści przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów, a w szczególności art. 7, 77 § 2 i 80 k.p.a. oraz art. 2377 Kodeksu pracy, organ I instancji wskazał, że Państwowa Inspekcja Sanitarna, dokonując czynności kontrolnych, opiera się wyłącznie na udostępnionych przez stronę dokumentach i ocenie wizualnej, co zostało w rozpatrywanym przypadku wykonane. Na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli sanitarnej sklepu [...] w [...], przeprowadzonej w dniu 28.09.2011 r., stwierdzono m.in., iż pracownicy działów Elesy, PDK, kasjerzy i magazynierzy nie otrzymują obuwia roboczego. Protokół kontroli został podpisany bez uwag kontrolowanego, jak również nie zgłoszono zastrzeżeń do ustaleń stanu faktycznego w przysługującym terminie (7 dni od daty otrzymania protokołu).

Dopiero w dniu 20.10.2011 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] dostarczono do wglądu, brakującą dokumentację m. in. tabelę przydziału odzieży i obuwia roboczego oraz oceny ryzyka zawodowego dla stanowisk pracy, w tym dla kasjera-sprzedawcy i magazyniera, które zostały poddane przez organ ocenie.

Wobec powyższego, na podstawie dokonanych ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...].10.2011 r. decyzję, w której w punkcie 3 nakazał do dnia 30.11.2011 r. wyposażyć ww. pracowników w obuwie robocze, powołując się na art. 2377 § 1 Kodeksu pracy. Organ zatem wskazał na czym uchybienie polegało i z jakiego przepisu wynika.

Nałożenie w drodze decyzji obowiązku wyposażenia pracowników w obuwie robocze wynikało z ustalenia, że wskazani przez organ pracownicy faktycznie nie są wyposażeni w obuwie robocze, a brak wyposażenia pracowników w obuwie robocze, w konkretnie określonych warunkach, narusza obowiązujące normy dotyczące wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W decyzji z dnia [...].10.2011 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w sposób czytelny ujął, która podstawa prawna wskazuje obowiązek dostarczenia pracownikom obuwia roboczego. Hipoteza art. 2377 § 1 Kodeksu pracy przewiduje pięć okoliczności rodzących obowiązek dostarczenia pracownikowi obuwia roboczego: możliwość zniszczenia lub zabrudzenia obuwia własnego pracownika, wymagania technologiczne, wymagania sanitarne, wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy.

Dobór odzieży i obuwia roboczego powinien opierać się na ocenie ryzyka zawodowego, która określa charakter i warunki pracy na danym stanowisku pracy. Podstawą doboru jest identyfikacja zagrożeń, która pozwoli zdefiniować, jaki rodzaj odzieży i obuwia roboczego zapewni pracownikowi bezpieczeństwo i wygodę użytkowania. W przypadku stanowiska kasjer-sprzedawca, występują wszystkie ww. okoliczności. Ocena ryzyka zawodowego, sporządzana przez pracodawcę dla tego stanowiska pracy, wśród występujących źródeł zagrożeń wymienia m.in.: drabiny, składowany towar, regały, śliską podłogę, wózki transportowe. Czynności zawodowe uzasadniają użycie obuwia roboczego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ustalił zatem, jakie konkretne warunki pracy zostały naruszone i jak miałyby ulec poprawie w wyniku wyposażenia pracowników w obuwie robocze.

Mając na uwadze powyższe, GIS wskazał, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].10.2011 r., została wydana zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. bowiem w toku postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, na podstawie którego ustalił potrzebę zaopatrzenia pracowników sklepu [...] w [...] w obuwie robocze.

Odnośnie zarzutu, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].10.2011 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, organ uznał, że nakaz określony w ww. decyzji został określony dostatecznie precyzyjnie. Zarzut strony, iż organ operuje "niedookreślonym pojęciem obuwia roboczego" i nie wskazuje w jakiego rodzaju obuwie robocze mają być wyposażeni pracownicy, jest nieuzasadniony. Przepisy nie precyzują rodzajów obuwia roboczego, które nie jest traktowane jako środek ochrony indywidualnej. Obuwie ochronne jest zupełnie innym rodzajem obuwia i musi spełniać wymagania, określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U z 2003r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). W decyzji administracyjnej, w nakazie wymienionym w punkcie 3 wskazano natomiast, że należy wyposażyć pracowników w obuwie robocze, które zgodnie art. 2377 §1 Kodeksu pracy, spełnia wymagania określone w Polskich Normach.

Wymieniony nakaz decyzji dotyczy wszystkich pracowników zatrudnionych na stanowisku kasjer-sprzedawca, gdyż z informacji uzyskanych przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] od kierownika sklepu [...] w [...] wynikało, że podział na pracowników Elesy, PDK, kasjerzy - jest tylko wewnętrznym ustaleniem firmy, w celu łatwiejszej komunikacji. Ponadto, czynności wskazane w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku kasjer-sprzedawca, częściowo pokrywają się z czynnościami wykonywanymi przez magazynierów, którzy to obuwie robocze otrzymują. W decyzji administracyjnej nakaz został zatem sformułowany w sposób jasny i czytelny, została podana podstawa prawna, a wykonanie decyzji jest możliwe.

Reasumując, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] słusznie wskazał, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].10.2011 r.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w [...].

Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pełnomocnik spółki [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1,2 i 5 k.p.a. - z uwagi na brak uchylenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji organu I instancji oraz brak wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].10.2011 r., pomimo tego, iż w świetle art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. oraz zgromadzonych w niniejszej sprawie materiałów poddawana weryfikacji w trybie nadzorczym decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem przepisów prawa,

2) naruszenie art. art. 20 k.p.a. w zw. z art. 184 § 2 kodeksu pracy w zw. z art. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 2) i 5) oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej posiada kompetencje do nakazania w drodze decyzji wyposażenia pracowników w obuwie robocze "z uwagi na poprawę warunków pracy w zakładzie", pomimo, iż zakres kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji zarówno w zakresie jej sentencji jak i uzasadnienia nie mieści się w zakresie bieżącego nadzoru i kontroli inspekcji sanitarnej obejmującego wyłącznie przestrzeganie zasad i przepisów higieny pracy oraz warunków zdrowotnych środowiska pracy,

3) naruszenie art. 21 § 1 pkt 2) kpa poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż termin "miejsce prowadzenia zakładu pracy" jest tożsame z terminem "lokalizacja miejsca prowadzenia działalności", a przez to przyjęcie iż decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości miejscowej organu z całkowitym pominięciem stanu faktycznego, iż sklep [...] w [...] nie posiada odrębnej osobowości prawnej, nie stanowi oddziału w rozumieniu art. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarcze, tj. wyodrębnionej i samodzielnej organizacyjnie części działalności gospodarczej, wykonywanej przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności, nie posiada również przymiotu pracodawcy w rozumieniu art. 3 kp tj. zdolności do samodzielnego zatrudniania pracowników, zaś kierownik sklepu nie posiada nawet pełnomocnictwa zarządu do wykonywania czynności pracodawcy na podstawie pełnomocnictwa zarządu spółki.

4) art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że niedostarczenie pracownikom obuwia roboczego narusza wymagania higieniczne i zdrowotne wynikające z art. 237 § 1 kp, a zatem stanowi podstawę wydania decyzji przez organ Inspekcji Sanitarnej,

5) art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 2377§ 1 kp - przez przyjęcie, że ustalenie przez organ samego faktu niewyposażenia pracowników w obuwie robocze daje podstawę do nakazania w drodze decyzji administracyjnej organu inspekcji sanitarnej wyposażenia pracowników w obuwie robocze z uwagi na poprawę warunków pracy w zakładzie oraz jest jednoznaczne ze stwierdzeniem przez organ naruszenia norm higienicznych i zdrowotnych,

6) art. 2377 § 1 kodeksu pracy przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że:

a) obowiązek wyposażenia pracowników w obuwie robocze ciąży na pracodawcy w każdym przypadku ustalenia, że pracownicy obuwia roboczego nie otrzymują z pominięciem badania przesłanek determinujących ten obowiązek oraz wynikającej z przepisów kodeksu pracy procedury ustalania norm przydziału odzieży i obuwia roboczego,

b) obowiązek wyposażenia pracowników w obuwie robocze wykonujących prace związane z bezpośrednią obsługą maszyn i innych urządzeń technicznych zdeterminowany jest wymaganiami sanitarnymi bądź higieny pracy, które podlegają kontroli inspekcji sanitarnej,

c) pojęcie "obuwie robocze" jest tożsame z pojęciem "środków ochrony indywidualnej, zabezpieczających przed działaniem niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia czynników występujących w środowisku pracy", o których mowa w art. 2376 § 1 kp, a zatem w celu ochrony pracownika przed grzybicą i urazami mechanicznymi stóp należy wyposażyć go w obuwie robocze, zamiast w obuwie ochronne,

d) na skarżącym ciąży obowiązek wyposażenia pracowników na stanowiskach kasjer - sprzedawca w obuwie robocze, gdyż czynności wskazane w ocenie ryzyka zawodowego częściowo pokrywają się z czynnościami wykonywanymi przez magazynierów, którzy to obuwie robocze otrzymują;

7) bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.03.169.1650 ze zm.) poprzez ich pominięcie i przyjęcie, że organ inspekcji sanitarnej jest władny nakazać wyposażenie wszystkich pracowników w obuwie robocze w każdej sytuacji, gdy ustali brak takiego wyposażenia, bez względu na to, czy przyjęte u pracodawcy w sposób zgodny z prawem, normy przydziału odzieży i obuwia roboczego, oparte na prawidłowo dokonanej ocenie ryzyka zawodowego, przewidują przydział takiego obuwia na danym stanowisku;

8) art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy z pominięciem szeregu istotnych okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, co doprowadziło do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz, że decyzja wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności jest zgodna z prawem, pomimo, że organ m. in.:

a) nie zbadał, czy sklep w pozwanej w [...] jest zakładem pracy w rozumieniu art. 21 § 1 kpa w zw. z art. 3 k.p., co poza błędnym ustaleniem właściwości dodatkowo także skutkowało brakiem powiadomienia strony o wszczęciu postępowania,

b) nie zweryfikował, że ani sentencja ostatecznej decyzji, ani też jej uzasadnienie faktyczne czy prawne nie wskazuje na jakiekolwiek naruszenia wymagań higienicznych bądź zdrowotnych, w zakresie których organ Inspekcji Sanitarnej posiada kompetencje do wydania usunięcia tych naruszeń w drodze decyzji administracyjnej, jak i jakiekolwiek dowody je potwierdzające,

c) nie zweryfikował, iż kontrolowana decyzja ostateczna nie zawiera uzasadnienia faktycznego,

d) nie zweryfikował, iż organ wydający kontrolowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzję ostateczną ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie wskazywał na konieczność wyposażenia pracowników w obuwie robocze ze względu na, wskazywane w uzasadnieniu decyzji organu I, jak i II instancji, uciążliwości środowiskowe polegające na dyskomforcie pracy w nieodpowiednim obuwiu, jak również zagrożeniu grzybicą jak również postępowanie dowodowe w chwili wydania decyzji nie wskazywało na występowanie tego rodzaju czynników uciążliwych na wszystkich stanowiskach pracy,

e) bezpodstawnie przyjął, że na skarżącym ciąży obowiązek wyposażenia pracowników na stanowiskach kasjer - sprzedawca w obuwie robocze skoro czynności wskazane w ocenie ryzyka zawodowego częściowo pokrywają się z czynnościami wykonywanymi przez magazynierów, którzy to obuwie robocze otrzymują

f) nie zweryfikował, że decyzja dotyczy wszystkich pracowników sklepu, nie zaś tylko pracowników na stanowisku kasjer - sprzedawca,

g) bezpodstawnie przyjął, iż Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję nakazującą wyposażenie pracowników w obuwie robocze ze względu na poprawę warunków pracy, na podstawie oceny wizualnej warunków i sposobu wykonywania pracy przez pracowników w sklepie w [...], w sytuacji, gdy decyzja została wydana jedynie na podstawie wizualnej oceny zebranej dokumentacji (osoby kontrolujące w żaden sposób nie wizytowały stanowisk pracy), a zatem dowód ten w sposób oczywisty i jednoznaczny nie pozwolił na ustalenie istotnej okoliczności w sprawie: że na tle konkretnych warunków pracy, istnieją względy higieniczne lub sanitarne, które powodują konieczność wyposażenia pracowników w obuwie robocze;

h) przyjął wbrew zasadom logicznego rozumowania, że istniała podstawa prawna wydania nakazu wyposażenia pracowników w obuwie robocze, bowiem zapewnienie pracownikom obuwia roboczego chroni ich przez niekorzystnym wpływem uciążliwości środowiskowych, do których niewątpliwie można zaliczyć dyskomfort pracy w nieodpowiednim obuwiu, które może spowodować, np. dyskomfort psychiczny, grzybicę lub uszkodzenia mechaniczne, jednocześnie w uzasadnieniu decyzji stwierdzając, że obuwie to nie musi spełniać właściwości ochronnych określonych dla obuwie ochronne, które jest zupełnie innym rodzajem obuwia,

i) niezasadnie przyjął, iż decyzja w dniu jej wydania była wykonalna, ponieważ zarzut skarżącej, że operuje ona niedookreślonym pojęciem obuwia roboczego i nie wskazuje w jakiego rodzaju obuwie mają być wyposażeni pracownicy jest niezasadny, gdyż przepisy nie precyzują rodzajów obuwia roboczego, które nie jest traktowane jako środek ochrony indywidualnej, zatem nakaz został sformułowany w sposób jasny i czytelny,

j) poczynił dodatkowe ustalenia w sprawie , m. in. w zakresie występowania zagrożenia pracowników grzybicą.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości - jako wydanych z naruszeniem prawa - zaskarżanej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].11.2012 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wyposażyć pracowników sklepu [...] w [...] w obuwie robocze.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga została oddalona.

Przypomnieć należy, że w sprawie zaskarżona została decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r., mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] listopada 2012 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2012 r. w zakresie pkt 3 nakazującego spółce [...] w [...] wyposażyć w obuwie robocze pracowników sklepu [...] w [...].

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie nieważnościowym.

Postępowanie to jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego, gdyż nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, a stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ocenia decyzję na dzień jej wydania, a stwierdzenie nieważności powoduje eliminację decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex tunc). Stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć nie tylko całej decyzji, ale również jej części. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowało się stanowisko, że nie ma żadnego uzasadnienia do eliminowania z obrotu prawnego prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 1998r. OSP 6/97).

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].10.2012 r., w zakresie punktu 3, złożony został w dniu 30 października 2012 r. przez [...] Sp. z o.o., w [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. i zarzucał, iż ww. decyzja:

- została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,

- została wydana bez podstawy prawnej,

- została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, a w szczególności art. 7, 77 § 2 i 80 k.p.a. oraz art. 2377 ustawy Kodeks pracy,

- była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił pogląd organów administracji i uznał że decyzja z dnia [...] października 2012 r. nie narusza w sposób kwalifikowany przepisów prawa, a tym samym zaskarżona do Sądu decyzja i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Rozpoznając sprawę pod kątem zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazać należy, że zgodnie z art. 184 § 1 ustawy kodeks pracy nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy. Natomiast zgodnie z § 2 ww. przepisu nadzór i kontrolę przestrzegania zasad, przepisów higieny pracy i warunków środowiska pracy sprawuje Państwowa Inspekcja Sanitarna.

Inspekcja sanitarna ma zatem w porównaniu z inspekcją pracy węższy zakres działania. Kompetencje nadzorcze i kontrolne Państwowej Inspekcji Sanitarnej obejmują wyłącznie dziedzinę higieny pracy oraz warunków środowiska pracy.

Według art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny pracy w zakładach pracy, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Zadania swoje Państwowa Inspekcja Sanitarna wykonuje poprzez sprawowanie bieżącego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 wyżej przywołanej ustawy, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy (w zakładach pracy i innych miejscach wykonywania pracy przez pracowników).

Działania inspekcji (nazwane w ustawie "nadzorem") polegają w szczególności na:

1) badaniu stanu przestrzegania zasad i przepisów higieny pracy oraz warunków środowiska pracy (kontrola we właściwym tego słowa znaczeniu) oraz na wpisywaniu do książki kontroli sanitarnej doraźnych zaleceń, uwag i wniosków;

2) wydawaniu nakazów (usunięcia stwierdzonych naruszeń);

3) zgłaszaniu sprzeciwów (przeciw budowom, nowym technologiom i dopuszczaniu do obrotu materiałów zagrażających życiu lub zdrowiu pracowników).

Wskazać również należy w tym miejscu, że pojęcie nadzoru jest pojęciem szerszym od pojęcia kontroli i obejmuje obok właściwej kontroli także możliwość władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany. Podmiot nadzorujący odpowiada nie tylko za kwestie proceduralne, ale i działania podmiotu nadzorowanego.

Państwowa Inspekcja Sanitarna jest zatem organem, który realizując swoje ustawowe zadania związane z nadzorem nad warunkami higieny pracy w zakładach pracy, zajmuje się głównie określaniem zagrożeń zdrowia w środowisku pracy, ustalaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, profilaktyką w zakresie działań prozdrowotnych w miejscu pracy oraz oceną ryzyka zdrowotnego na stanowisku pracy. Rola Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ogranicza się jednak tylko do kontroli przestrzegania przepisów prawa, ma również prawo do władczego stosowania nakazów określonego zachowania. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podczas sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego, biorą pod uwagę wszystkie elementy zagrożeń zawodowych, mające na celu ochronę zdrowia pracownika i zapobieganie powstawaniu chorób.

Z ww. względów nie budzi wątpliwości Sadu fakt, iż kwestie związane z prawidłowością stosowania obuwia roboczego są kwestiami mieszczącymi się w pojęciu higiena pracy. Dotyczą one bowiem ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiska pracy i zmierzają do zapobieżenia powstawania chorób.

Z materiałów sprawy wynika, że osoby zatrudnione w sklepie [...] w [...] na stanowisku kasjer-sprzedawca, jak i pracujące w działach Elesy i PDK wykonują prace w pomieszczeniach hali sprzedaży i zaplecza magazynowego, w wymiarze 8 godzin. Praca na tym stanowisku polega m.in. na wykładaniu towaru na regały sklepowe, transportowaniu asortymentu z magazynu, przy użyciu wózków paletowych, transportowych i drabin. Nie ulega wątpliwości, że ze względu na charakter pracy, stosowanie przez pracowników obuwia własnego jest nieodpowiednie. Obuwie pracowników, jako obuwie całodzienne, noszone przez 8-10 godzin na dobę, powinno spełniać wysokie wymagania wytrzymałościowe i higieniczne, decydujące o trwałości i komforcie użytkowym. Pracownicy pracujący w obuwiu własnym, wykonując swoje czynności zawodowe, mogą być narażeni na dyskomfort psychiczny i fizyczny. Pracodawca nie zapewniając obuwia roboczego, skazuje pracowników na przymus noszenia obuwia własnego, które może również powodować nadmierne pocenie się stopy, a co za tym idzie alergie skórne i grzybice stóp.

W związku z powyższym, nie budzi wątpliwości, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2012 r., nakazująca w punkcie 3 wyposażyć pracowników w obuwie robocze z uwagi na poprawę warunków pracy, mającą na celu ochronę zdrowia pracownika i zapobieganie powstawaniu chorób, została wydana zgodnie z przepisami o właściwości, bowiem działania zmierzające do zapewnienia pracownikom obuwia roboczego, chronienia ich przed niekorzystnym wpływem uciążliwości środowiskowych, do których niewątpliwie można zaliczyć dyskomfort pracy w nieodpowiednim obuwiu, jak również zapobieganie powstawaniu chorób, np. grzybicy, powstania urazów (powstałych w wyniku upadku, uderzenia, poślizgnięcia, oblania, itp.), które niewątpliwie mogą mieć negatywny wpływ na stan zdrowia pracowników, mieszczą się w pojęciu higiena pracy. Zatem zarówno właściwość rzeczowa została w sprawie zachowana.

Na temat zachowania właściwości miejscowej wskazać należy, ze zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Natomiast stosownie do art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się, w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony. Z powyższego wynika, że miejscem prowadzenia zakładu pracy jest miejsce położenia zakładu pracy w znaczeniu przedmiotowym, w przypadku sklepu [...], Al. [...], w [...], organem właściwym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] z uwagi na lokalizację jednego z miejsc prowadzenia działalności przez [...] Sp. z o.o. w [...].

Sąd orzekający w całości podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 290/10 stwierdził, że "W sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, którym był, jest albo będzie on prowadzony. Wynika stąd, że przy ustaleniu właściwości organu bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym jest prowadzona działalność."

Dalej wskazać należy, że badana decyzja w zakwestionowanym pkt 3 została wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Organ inspekcji sanitarnej posiadał zatem podstawę prawną do wydania nakazu określonego zachowania od podmiotu nad którym sprawuje nadzór.

Niedostarczenie pracownikom obuwia roboczego, narusza wymagania higieniczne i zdrowotne wynikające z art. 2377 § 1 ustawy z dnia z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

Zgodnie z art. 2377 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie odzież i obuwie robocze, spełniające wymagania określone w Polskich Normach: jeżeli odzież własna pracownika może ulec zniszczeniu lub znacznemu zabrudzeniu, a także ze względu na wymagania technologiczne, sanitarne lub bezpieczeństwa i higieny pracy. Pracodawca może ustalić stanowiska, na których dopuszcza się używanie przez pracowników, za ich zgodą, własnej odzieży i obuwia roboczego, spełniających wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże nie dotyczy to stanowisk, na których są wykonywane prace związane m.in. z bezpośrednią obsługą maszyn i innych urządzeń technicznych.

W przypadku obowiązków zawodowych na stanowisku kasjer-sprzedawca, wynikających z oceny ryzyka zawodowego, pracownicy wykonują prace polegające m.in. na wykładaniu towaru na regały sklepowe, transportowaniu asortymentu z magazynu, przy użyciu wózków paletowych, transportowych i drabin, co niewątpliwie mieści się w kategorii określonej w 2377 § 3 Kodeksu pracy jako bezpośrednia obsługa maszyn i urządzeń technicznych.

Ze względu na zakres czynności zawodowych i sposób ich wykonywania przez pracowników sklepu [...] w [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał zatem decyzję nakazującą wyposażenie w obuwie robocze pracowników sklepu [...], zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stwierdzając ww. naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wskazać należy, że art. 2377 Kodeksu pracy stanowi samodzielną normę prawną, na mocy której można nakładać na pracodawcę obowiązek stosowania obuwia roboczego i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Kodeks pracy nie przewiduje wydania przepisu wykonawczego, dotyczącego zasad dostarczania pracownikom odzieży i obuwia roboczego, co oznacza, że wszystkie obowiązki pracodawcy w tej dziedzinie wynikają z treści przepisów ustawy. Stanowisko to zaprezentowane przez organy inspekcji sanitarnej Sąd uważa za słuszne.

Odnośnie zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów, a w szczególności art. 7, 77 § 2 i 80 k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że materiał zebrany w sprawie został w sposób pozwalający na wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Podstawą do takiego stwierdzenia są ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 28 września 2011 r., z której wynika, że pracownicy działów Elesy, PDK, kasjerzy i magazynierzy nie otrzymują obuwia roboczego. Zdaniem Sądu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, na podstawie którego ustalił potrzebę zaopatrzenia pracowników sklepu [...] w [...] w obuwie robocze.

Zauważyć również należy, że pracodawca na żadnym z etapów prowadzonego postępowania nie udowodnił, że stosowane przez pracowników własne obuwie robocze posiada właściwości ochronne i użytkowe, przewidziane do stosowania na danym stanowisku pracy, czyli spełnia wymagania, o których jest mowa w art. 2379 § 2 Kodeksu pracy.

Odnośnie podniesionego zarzutu niewykonalności decyzji z uwagi na niedookreślenie pojęcia obuwia roboczego i niewskazanie w jakiego rodzaju obuwie robocze mają być wyposażeni pracownicy, wskazać należy, że słusznie zauważyły organy administracji, że przepisy nie precyzują rodzajów obuwia roboczego. Obuwie ochronne musi spełniać wymagania określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U z 2003r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). W decyzji administracyjnej, w nakazie wymienionym w punkcie 3 wskazano, że należy wyposażyć pracowników w obuwie robocze, które zgodnie art. 2377 §1 Kodeksu pracy, musi być zgodne z Polskim Normami. Takie sformułowanie nakazu zdaniem Sądu w wystarczający sposób określa w jakie obuwie powinien pracodawca wyposażyć swoich pracowników. Tym samym nie można podzielić zarzutu, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu.

Nie można zatem przyjąć by wskazana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Podsumowując Sąd uznał, ze w rozpatrywanym przypadku nie zaistniały okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Ustalenia stanu faktycznego oraz analiza dokumentacji dotyczącej sklepu [...] w [...], w tym oceny ryzyka zawodowego na stanowisku kasjer-sprzedawca wskazują, że ze względu na wymagania technologiczne, sanitarne oraz bezpieczeństwa i higieny pracy pracodawca jest obowiązany dostarczyć pracownikowi nieodpłatnie obuwie robocze, spełniające wymagania określone w Polskich Normach.

Wszystkie obowiązki pracodawcy w tej dziedzinie oraz uprawnienia pracowników wynikają z treści przepisów ww. ustawy, a niedostarczenie pracownikowi nieodpłatnie obuwia roboczego lub dopuszczenie pracownika do pracy bez obuwia roboczego, stanowi wykroczenie przeciwko prawom pracownika.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone w sprawie decyzje czynią zadość nałożonym obowiązkom, a postępowanie przeprowadzone przez organy inspekcji sanitarnej przeprowadzone zostało w granicach kompetencji i umocowania ustawowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że podniesione w niej problemy zostały wyżej omówione, stąd Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 20 k.p.a., 21 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, 2377 kodeksu pracy, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 140 k.p.a., ze wskazanych wyżej względów.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych, że w sprawie nie można stwierdzić, aby decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], naruszała rażąco przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto, nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.