Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 678/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005r. sprawy ze skargi A. i K. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania dla Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej radiowej sieci trankingowej wraz z przyłączem energetycznym, wieżą kratową i kontenerem w O. ul.N. O., działka nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

1

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...]Starosta O. powołując się na przepis art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./ zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z/s w W. pozwolenie na budowę stacji bazowej radiowej sieci trankingowej BSRP-O. o mocy nadajnika 30W kanały, IOW 1 kanał, częstotliwości 417,7375-468,9250 MHZ wraz z przyłączem energetycznym (w obrębie działki), wieżą kratową o wysokości 4Im i kontenerem technologicznym, przewidzianej do realizacji w O. ul. N. O. na działce nr [...] (teren stacji redukcyjno-pomiarowej).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i K. M. sprzeciwiając się budowie masztu o wysokości 41m wraz przyłączami energetycznymi. Zdaniem odwołujących się wybudowanie w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki takiego masztu jest niezgodne z prawem budowlanym i zagraża ich życiu. Ponadto wyjaśniono, iż ugoda w zakresie odsprzedaży ich działki inwestorowi nie doszła do skutku, pomimo deklarowanego zamiaru odkupienia tej nieruchomości w trakcie przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w O. rozprawy administracyjnej.

W dniu [...]r. Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu

Pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie

do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W omawianej sprawie inwestor złożył wniosek wraz z elementami wymaganymi przepisem art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też przedłożył stosowne dokumenty potwierdzające jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Planowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzania raportu oddziaływania na środowisko stwierdza stosowny organ - § 2 pkt 8k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia \A lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Wobec powyższego, zdaniem organu, dla tej inwestycji wymagane jest przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy

Sygn.akt II S.A./Wr 678/03

2

z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw.

W ocenie Wojewoda, organ pierwszej instancji przeprowadził w tym zakresie postępowanie, zamieszczając stosowne zawiadomienia o planowanym przedsięwzięciu na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w O. w terminie od [...]r. do [...]r., informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i załączonym do akt raportami oddziaływania inwestycji na środowisko oraz możliwościami składania uwag i wniosków w tej sprawie. Zamieścił też stosowne zawiadomienie w prasie lokalnej, tj. Gazecie powiatowej - Wiadomościach O.. Nadto inwestor przedłożył wymagane przepisami, a w szczególności ustawy - Prawo ochrony środowiska, uzgodnienia i opinie.

Zdaniem organu, inwestor spełnił wynikające z przepisów prawa budowlanego warunki do uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, mając na uwadze przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania decyzji zatwierdzające projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu organ odwoławczy wskazał, iż zagadnienie dot. obniżenia wartości gruntów w związku z budową określonej inwestycji, nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Są to zagadnienia z zakresu spraw cywilnoprawnych, o których mogą rozstrzygać jedynie sądy powszechne. Jednocześnie podniesiono, iż zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania, ustalające standardy jakości środowiska w miejscach dostępnych dla ludzi, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania - nie stosuje się w miejscach niedostępnych dla ludzi. Fakt występowania w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni miejsc, w których gęstość mocy pola elektromagnetycznego jest wyższa od zapisanej w obowiązującym rozporządzeniu, nie jest tożsamy z przekroczeniem jakichkolwiek norm, ponieważ dla miejsc niedostępnych dla ludności norm takich nie ma. W ocenie organu odwoławczego decydujące znaczenie ma tutaj jedynie określenie wartości gęstości mocy pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Tym samym występowanie pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych w wolnej niedostępnej przestrzeni, niezależnie od parametrów te pola charakteryzujących, nie jest uciążliwością w rozumieniu wymagań - przepisów ochrony środowiska.

Sygn.akt II S.A./Wr 678/03 3

Z załączonego do akt "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", promieniowanie o wartościach wyższych od dopuszczalnych, tj. powyżej 0,1 W/m2 występuje jedynie na wysokościach powyżej 17 m npm, a więc w strefach niedostępnych dla ludzi.

Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie przewiduje się budownictwa mieszkaniowego wysokiego, dla którego to oddziaływanie mogłoby mieć negatywne skutki.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i K. M. domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli m.in., iż przy wydawaniu skarżonej decyzji Starosta Powiatowy w O., a następnie Wojewoda D. pominął fakt, że w dniu [...].r. Rada Miejska w O. uchwaliła nowy plan zagospodarowania przestrzennego tego rejonu osiedla N. O. (uchwała Nr IX/48/2001). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 listopada 2001 r. Nr 156, poz. 2153 i obowiązywała już od połowy grudnia 2001 r.

Nadto wskazali, iż w skarżonej decyzji wydano zgodę na budowę przyłącza energetycznego mimo, że istniejąca sieć zasilająca nie ma wystarczającej mocy i wymaga uprzedniej przebudowy na wyższe parametry. Zdaniem skarżących maszt stalowy o wysokości 41m jest niezgodny z

zabudową mieszkaniową jednorodzinną osiedla, dla której ograniczacie wymóg.._

wysokości budynków maksymalnie do 12m. W związku z tym zostało ograniczone prawo skarżących do dysponowania nieruchomością, będącą ich własnością. Inwestor anteny w takiej sytuacji powinien nabyć teren, na którym występują opisane w "Raporcie" przekroczenia uciążliwości i zagrożenia. Regułą powinno być, aby strefa ta mieściła się w obrębie działki inwestora. W nowo uchwalonym planie cały teren wzdłuż ulicy N. O. przewidziany jest pod zabudowę usługową. Stąd też, zdaniem skarżących, powinna być ustalona strefa ograniczonego użytkowania, w której nie wolno realizować określonych inwestycji.

Nadto podniesiono, iż rozpatrując wniosek dotyczący inwestycji, która negatywnie oddziaływuje na otoczenie powinno się brać pod uwagę nie tylko teren inwestycji, ale również teren przyległych nieruchomości, na obszarze których występują te oddziaływania, czego organ wydający decyzję nie uwzględnił. Tak wydana decyzja, zdaniem skarżących, rodzi negatywne skutki materialne dla niej jako potencjalnego inwestora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Sygn.akt II S.A./Wr 678/03 4

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.l & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 &2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...]odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.l45 lub art.l51 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.l lita i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Zgodnie zaś z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego.

Zgodnie zaś z przepisem art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

Sygn.akt II S.A./Wr 678/03 5

Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w odwołaniu kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./, zwaną dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

I tak zgodnie z art.32 ust.4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto :

* złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

* wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Istotny jest również przy tym przepis art.35 ust. 1 pkt.l Prawa budowlanego, stosownie do którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z:

* miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,

* wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenami,

* przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

Powyższa regulacja oznacza, że organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę obowiązany jest badać ważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do aktualności planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie bowiem z art.35 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu / ust.l/. Wygaśnięcie decyzji, o których mowa w ust. 1, stwierdza organ, który wydał tę decyzję /ust.2/.

W sytuacji zatem, gdy w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego i gdy decyzja ta jest sprzeczna z ustaleniami tego planu, organ zawiesza postępowanie o pozwolenie na budowę do czasu wydania decyzji, o której mowa w cyt. wyżej art.35 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym / por. Zygmunt Niewiadomski, Orzecznictwo Naczelnego Sądu

Sygn.akt II S.A./Wr 678/03 6

Administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, z.l, 1998r., str.73/.

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził jedynie, że , cyt. " ... Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania, w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie przewiduje się budownictwa mieszkaniowego wysokiego, dla którego to oddziaływanie mogłoby mieć negatywne skutki...". Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zgodności spornej inwestycji z postanowieniami cyt. wyżej art.35 ust.l pkt. 1 lit.a Prawa budowlanego.

Niesporne jest w sprawie, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji w okresie ważności decyzji Burmistrza Miasta O.z dnia [...]r., Nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, przewidzianej do realizacji w O. , ul, N. O., działka nr [...]. Również niesporne jest w sprawie, że decyzja ta wydana została z powołaniem się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O., uchwalonego przez Radę Miejską w O. uchwałą Nr IW25/94 z dnia 29 kwietnia 1994r. /Dz. Urz. Woj.Wrocławskiego Nr 7, poz.42/.

Lektura akt sprawy wskazuje zaś / pismo Naczelnika Wydziału Architektury, Urbanistyki i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w O.z dnia [...]\, Nr [...]że w dniu [...]r. podjęta została uchwała Nr IX/48/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru południowej części osiedla N.O. w O. / Dz.Urz.Woj. Dolnośląskiego z 23 listopada 200Ir., Nr 156,poz.2153/.

W okolicznościach niniejszej sprawy, istotny jest zapis & 23 opisanej wyżej uchwały z dnia 13 września 200Ir., Nr IX/48/2001, stanowiący, iż dla terenu określonego w & 1 / m.innymi działka nr [...]/, tracą moc ustalenia uchwały Nr IV/25/94 Rady Miejskiej w Oławie z dnia 29 kwietnia 1994r. w sprawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Oławy, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wrocławskiego Nr 7 z dnia 17 czerwca 1994r.

Mając na uwadze powyższe, gdy teren objęty sporną inwestycją to działka nr [...], stwierdzić należy, że zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania sprawdzającego, określonego w cyt. wyżej art.35 ust.l pkt.l lit.a Prawa budowlanego, stanowi nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz także naruszenie przepisów prawa procesowego.

Wyjaśnienie tej kwestii było o tyle istotne, że organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...]r., Nr [...], w ogóle nie odniósł się do tej kwestii.

W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało, iż jeżeli organ odwoławczy

Sygn.akt II S.A./Wr 678/03

7

nie usuwa naruszeń prawa popełnionych organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo. / por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986r., sygn. akt II S.A. 1829/85 - ONSA 1986, Nr 2, poz.43/.

W okolicznościach niniejszej sprawy, przedwczesne zatem było wydanie zaskarżonej decyzji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok z 6 listopada 1984r., sygn. akt I S.A. 508/84, ONSA 2/84, poz.100/.

Powyższe uchybienia dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały w/w przepisy , a ze względu na swój charakter uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art.145 & 1 pkt.l lit.a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.