Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2088/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 79/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. II SA/Łd 79/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] października 2014 r. umarzającą w całości postępowanie "w sprawie prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu inwestycji polegającej na wybudowaniu drogi zlokalizowanej w Ł. przy [...] (nr ewidencyjny działki [...], obręb [...])".

Sąd I instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 26 lipca 2011 r. P. K. wystąpił o wszczęcie postępowania między innymi w sprawie nieprawidłowego wybudowania kanalizacji deszczowej ("brak co najmniej jednego wpustu burzowego, ulicznego") oraz wadliwego, niezgodnego z naturalnym spadkiem, ukształtowania nawierzchni [...] w Ł.. W dniu 16 września 2011 r. przeprowadzono oględziny ustalając, iż nieruchomość przy [...] zlokalizowana jest przy łopacie manewrowej, której poziom jest niższy od poziomu tej ulicy w obrębie skrzyżowania z [...]. Stwierdzono nadto, że wody opadowe z [...] odprowadzane są do kanalizacji deszczowej poprzez jedną kratkę ściekową, zlokalizowaną przy posesji wnioskodawcy. P. K. oświadczył do protokołu, że kratka ściekowa podczas intensywnych opadów "nie odbiera całej wody opadowej, która przelewa się na teren nieruchomości przy ulicy [...] pomimo wykonanych zabezpieczeń". Dodatkowo organ ustalił, że "pomiędzy posesją przy [...] i [...] wybudowane jest ogrodzenie wewnętrzne posiadające cokół betonowy [..]. Wzdłuż tylnej granicy posesji przy [...] wykonane jest pełne ogrodzenie z cegły silikatowej grubości 12 cm wzmocnione - usztywnione słupami ceglanymi".

W dniu 5 grudnia 2011 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zalewania wodami opadowymi terenu nieruchomości przy [...] w związku z domniemanym niewłaściwym ukształtowaniem i odwodnieniem ulicy [...] w Ł.. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzył w całości wskazane powyżej postępowanie. Zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów "nie jest możliwe rozwiązanie tej sprawy w formie wydania aktu administracyjnego nakazującego opracowanie niezbędnej dokumentacji technicznej a następnie na jej podstawie wykonanie stosownych robót budowlanych - z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie". Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją organu szczebla wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu P. K. złożył niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: wypisu z rejestru gruntów, mapki lokalizacyjnej oraz księgi wieczystej i pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 10 maja 2012 r. W dniu 9 października 2012 r. Prezes [...] oświadczył do protokołu, że "działka nr [...] w obrębie [...] będąca ulicą [...] na całej jej długości stanowi współwłasność szesnastu właścicieli nieruchomości zabudowanych położonych przy tej ulicy". Własność nieruchomości przeniesiono notarialnie w dniach 18 i 28 września 2012 r. Dodatkowo oświadczył do protokołu, że nawierzchnia z asfaltu na ulicy [...] wykonana została na koszt współwłaścicieli w 2005 r. Organ I instancji pozyskał nadto niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 1994 r., o udzieleniu [...] w Ł. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej drogi, chodniki, odwodnienie drogi w rejonie [...]; projektu dróg, chodników i wpustu. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. [...] poinformował organ stopnia podstawowego, że w 1996 r. z zasobów spółdzielni wydzieliła się między innymi [...]. [...] nie posiada w związku z tym żadnej dokumentacji dotyczącej inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. poinformował, że w zasobach archiwalnych brak jest decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. oraz zawiadomienia o zakończeniu tych robót.

W dniu [...] maja 2012 r. organ I instancji wydał decyzję ponownie umarzając postępowanie w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ponownie uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego postępowania, organ I instancji pozyskał aktualny odpis księgi wieczystej prowadzonej dla działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a następnie zawiadomił ustalone strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 31 grudnia 2013 r. do organu szczebla podstawowego wpłynęło pismo stron, w treści którego przyznano, że wpust odwadniający zaprojektowany przy południowo-zachodnim rogu łopaty manewrowej nie został wykonany, jak również że wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu nawierzchni asfaltowej ulicy [...]. Dodatkowo jak wynika z omawianego pisma w 1997 r. dokonano "udrożnienia" kanalizacji, przy czym "udrożnienia dokonano poprzez wymianę rur kanalizacji". W treści zawarto wniosek "o przedłużenie terminu na zajęcie stanowiska w sprawie o 10 dni" z uwagi na ograniczoną możliwość zapoznania się z aktami ze względu na okres świąteczny.

Organ I instancji wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję, którą w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2014 r. określonego projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającym na niewykonaniu wpustu deszczowego w południowo-zachodnim narożniku "łopatki" ulicy [...]. Organ szczebla wojewódzkiego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., uchylił w całości decyzję organu stopnia podstawowego z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pozyskał archiwalną dokumentację techniczną, w oparciu o którą ustalił, że pismem z dnia 3 listopada 1993 r. Urząd Miasta Ł. został poinformowany o samowolnie wykonywanych robotach budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej pomiędzy ulicą [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. Prezydent Miasta Ł. wstrzymał "roboty budowlane związane z ukształtowaniem terenu oraz budowę placu i drogi pomiędzy ul. [...] i [...] przy posesji Nr [...] przy [...] w Ł.", nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wykonanie inwentaryzacji powykonawczej wykonanych prac wraz z orzeczeniem technicznym stwierdzającym zgodność wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i normami, oraz stwierdzeniem, że wykonany obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia i mienia. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził [...] w Ł. "plan realizacyjny objęty załącznikami nr 1" i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej "drogi, chodniki, odwodnienie drogi w rejonie ul. [...] - [...] na os. [...]". Decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r., Wojewoda [...] uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [...] września 1994 r., Prezydent Miasta Ł. zezwolił [...] na wznowienie robót przy rozpoczętej samowolnie budowie obligując jednocześnie między innymi do uzyskania pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji. W przekazanych aktach sprawy znajdują się nadto odpisy: orzeczenia technicznego, protokołu spisanego w dniu 5 listopada 1993 r., projektu dróg i chodników i wpustu, oświadczenia z dnia 7 września 1994 r w sprawie spotkania z mieszkańcami oraz uzgodnienia z dnia 16 września 1994 r. "między mieszkańcami segmentów".

Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. P. K. wniósł o dopuszczenie "dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu budowy dróg dla stwierdzenia, że ukształtowanie nawierzchni ulicy [...] nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie w szczególności wskutek jej przegrodzenia".

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji nałożył na współwłaścicieli przedmiotowego obiektu obowiązek przedłożenia oceny prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu nawierzchni asfaltowej w 2000-2005 roku na działce gruntu nr [...] stanowiącej ulicę [...] w Ł. oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej inwestycji polegającej na wykonaniu nawierzchni asfaltowej na drodze, budowie chodników i odwodnienia nawierzchni w rejonie ul. [...] - [...] wraz z oznaczeniem rzędnych wysokościowych terenu na osi jezdni, w ścieku i na krawężnikach, rzędnych wysokościowych wpustów na zjazdach przed garażami, rzędnych urządzeń naziemnych i instalacji podziemnych w celu sprawdzenia zgodności wykonanej inwestycji z projektem będącym załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] września 1994 r.

W dniu 25 lipca 2014 r. w organie I instancji została złożona ocena techniczna wraz z uzupełnieniem do oceny technicznej oraz geodezyjną inwentaryzacją infrastruktury naziemnej oraz geodezyjną inwentaryzacją nawierzchni asfaltowej i jej odwodnienia w ulicy [...] - działka [...], obręb [...] - w Ł..

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. organ I instancji, mając na względzie ustalony stan faktyczno-prawny, umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu inwestycji polegającej na wybudowaniu drogi zlokalizowanej w Ł. przy [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. zarzucił rażące naruszenie art. 6, 7, 78 § 1, 84 § 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Uzasadniając m.in., iż nie wyjaśniono precyzyjnie na czym organ opiera stwierdzenie, iż przedmiot postępowania nie istnieje, w szczególności pominięto fakt przegrodzenia tejże drogi na odcinku pomiędzy ul. [...] a [...], które zdaniem odwołującego zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej ponieważ nie znajduje odzwierciedlenia w żadnej dokumentacji budowlanej, a które uniemożliwia ukształtowanie właściwych spadków dla odpływu wód opadowych. Zdaniem strony bezzasadnie odmówiono dopuszczenia dowodu z opinii biegłego dla stwierdzenia ukształtowania drogi zgodnie z zasadami, które w tym zakresie obowiązują. Skarżący zakwestionował wiarygodność złożonych ocen technicznych, inwentaryzacji geodezyjnych powykonawczych wskazując, że pochodzą od osób bez odpowiednich uprawnień i wiedzy, co przesądza, że stan zagrożenia mienia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymany.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, iż droga na działce nr [...], nie spełnia kryteriów drogi publicznej, ponieważ nie została zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg w rozumieniu przepisów art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Działka na której zlokalizowana jest droga stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania stanowi natomiast, jak wynika z księgi wieczystej, współwłasność [...] w Ł. oraz osób prywatnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Tym samym do drogi, nie będącej drogą publiczną, nie znajdują zastosowania normy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Badając legalność wybudowania przedmiotowej drogi wewnętrznej, organ szczebla powiatowego pozyskał odpis decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1994 r. wraz z dokumentacją techniczną. Decyzja ta ma przymiot ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym nie ma podstaw do kwestionowania legalności budowy drogi wewnętrznej stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania.

Dalej stwierdził, iż nie ma możliwości kwestionowania zaewidencjonowanej w [...] Ośrodku Geodezji w Ł. inwentaryzacji powykonawczej, wynika z niej zaś zgodność lokalizacji inwestycji - również pod kątem rzędnych wysokościowych - z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1994 r., zaś wpisom uprawnionego geodety, posiadającego wymagane uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, na mocy przepisu art. 76 ust. 2 k.p.a., przysługuje domniemanie prawdziwości i domniemanie zgodności z prawdą.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż ustalono, że w latach 2000-2005 zrealizowano roboty budowlane polegające na zmianie nawierzchni części drogi wewnętrznej, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania - z betonowej na asfaltową. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z przepisem art. 30 ust.1 pkt 2 inwestycja taka wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia takiego inwestor nie dokonał, co potwierdził Prezydent Miasta Ł. w treści pisma z dnia 1 kwietnia 2014 r. Stwierdzenie takiego faktu obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Jako że roboty budowlane związane z wykonaniem nawierzchni asfaltowej zostały zakończone w 2005 r. bezprzedmiotowym było wydawanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dla określenia zakresu ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na współwłaścicieli drogi obowiązek przedłożenia oceny prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z przedłożonej dokumentacji technicznej wynika, że brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W szczególności z oceny technicznej wynika, że przy układaniu asfaltu zachowano wszystkie projektowane dla nawierzchni betonowej spadki na całej powierzchni wewnętrznej drogi i łopatki manewrowej, aktualna inwentaryzacja geodezyjna potwierdza zachowanie spadków, ustawienie krawężników i obrzeży, tym samym ukształtowanie asfaltu nie zmieniło ukształtowania terenu, kierunku i wielkości spadków w obrębie wewnętrznej drogi i łopatki manewrowej przy [...] w Ł.. W uzupełnieniu wskazano, że wykonana nawierzchnia asfaltowa (dywanik) odpowiada wymogom projektu dróg i jest zgodna z wymaganiami Norm dla odprowadzania wody z powierzchni nawierzchni drogowych i wymogami decyzji z dnia [...] września 1994 r. Z kolei z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że rzędna na istniejącym wpuście zlokalizowanym na narożniku północ-wschód, ogrodzenia posesji [...] jest niższa niż rzędna na bramie posesji i jest 5 cm powyżej rzędnej wpustu. Ze szkiców inwentaryzacji infrastruktury naziemnej wynika, że inwestycja została wykonana zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1994 r. Wobec powyższego, w ocenie organu uznać należy, że wykonane roboty budowlane w zakresie budowy drogi nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, a tym samym brak jest podstaw materialnych do ingerencji merytorycznej w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do odwołania, organ szczebla wojewódzkiego nie podzielił podnoszonych zarzutów. W kwestii oddalenia wniosku dowodowego wyjaśnił, że wniosek ten w ogóle nie powinien zostać rozpatrzony z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w ustawowym terminie. W analizowanej sprawie określono tezę dowodową jako ustalenie, że "ukształtowanie nawierzchni ulicy [...] nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie". Przy czym organ zaznaczył, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie obowiązują wyłącznie w odniesieniu do dróg publicznych. Nadto na wcześniejszym etapie, złożone zostały m.in. ocena techniczna nawierzchni asfaltowej ułożonej na ulicy [...] w Ł. oraz geodezyjna inwentaryzacja nawierzchni asfaltowej i jej odwodnienia, które stanowią opinie biegłych w rozumieniu normy art. 84 § 1 k.p.a. Odwołujący nie sformułował żadnych zarzutów, które mogłyby podważyć wiarygodność i rzetelność tej dokumentacji technicznej.

Wyjaśniając kwestię bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu normy art. 105 § 1 k.p.a., organ II instancji wyjaśnił, że bezprzedmiotowość oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W analizowanej sprawie nie stwierdzono podstaw do kwestionowania zarówno legalności budowy drogi wewnętrznej, zgodności tej inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisami, jak też prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z wymianą nawierzchni przedmiotowej drogi wewnętrznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. K. zarzucił rażące naruszenie art. 6, 7, 75 § 1, 78 § 1, 105 § 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Uzasadniając strona podniosła, iż przedmiotem postępowania jest ukształtowanie nawierzchni [...], która nie ma charakteru drogi publicznej, ale jest wymieniona w wykazie ulic miasta i jest powszechnie dostępna. Ulica posiada naturalny spadek w kierunku [...]. Nawierzchnię ulicy przegrodzono i ukształtowano w taki sposób, iż w czasie silniejszych opadów atmosferycznych zalewana jest nieruchomość skarżącego. Powyższa okoliczność spowodowała wniosek o doprowadzenie drogi do stanu zgodnego z prawem. W ocenie strony ustalenia organu odwoławczego oparto na dokumentach prywatnych, nie zaś na opinii biegłego, o którą wnioskowała strona. Zdaniem skarżącego opinią taką nie jest ocena techniczna przedłożona przez stronę postępowania i to bez względu na to czy została wydana przez osobę o specjalistycznej wiedzy i posiadającymi określone uprawnienia. Taki sposób działania, w ocenie skarżącego, stanowi naruszenie art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Zdaniem strony uchybienie to jest tym bardziej istotne, iż z zebranej w sprawie dokumentacji wynikają odmienne pomiary rzędnych wysokości np. dla podmurówki bramy prowadzącej na nieruchomość skarżącego. W tym kontekście całkowicie niezrozumiałe jest zaakceptowanie wywodów organu I instancji dotyczące odrzucenia wniosku dowodowego skarżącego wobec treści pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 5 maja 2014 r.

Zdaniem skarżącego, wadliwość zaskarżonej decyzji polega również na pominięciu zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w odniesieniu do oględzin ulicy, a w szczególności przegrodzenia tej ulicy poniżej nieruchomości skarżącego. W sytuacji, gdy nawet bez specjalnej wiedzy i wykształcenia wiadomo, że zagrodzenie naturalnych spadków terenu musi powodować zalewanie nieruchomości położonych wyżej. Niezrozumiałym w ocenie strony jest powoływanie się organów nadzoru budowlanego na brak możliwości odniesienia się do naruszenia art. 66 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, iż sam fakt, że droga będąca przedmiotem postępowania nie jest drogą publiczną, przez co nie stosuje się do niej wprost przepisów ustawy o drogach publicznych, nie oznacza, że nie można tych przepisów stosować per analogiam. Ustawodawca bowiem uchwalając ww. ustawę wskazał istotne standardy budowy dróg. W sytuacji, w której dochodzi do immisji wód opadowych na nieruchomość sąsiadującą należy zatem posłużyć się zawartymi w ustawie o drogach publicznych standardami, aby wyeliminować istniejącą wadę.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, że w doktrynie problem dopuszczalności analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny, ale zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości. Przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa bądź obowiązki jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa. Zdaniem organu nie ma w związku z tym możliwości zastosowania per analogiam rygoryzmów określonych rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do innych dróg niż drogi publiczne.

Odnosząc się do kwestii przegrody wyjaśnił, że dokonane pomiary rzędnych wysokościowych oznaczone w szkicu geodezyjnej inwentaryzacji nawierzchni asfaltowej i jej odwodnienia w ulicy [...], sporządzone przez uprawnionego geodetę, oraz związany z tym kierunek spływu wód opadowych jasno wskazują, że przegroda w postaci tzw. schodów terenowych znajdujących się - jak sam przyznaje skarżący - poniżej nieruchomości przy [...] nie jest przyczyną zalewania nieruchomości skarżącego. Schody do ciągu pieszego były również ujęte w sporządzonym orzeczeniu technicznym, w oparciu o które decyzją z dnia [...] września 1994 r., Prezydent Miasta Ł. zezwolił [...] na wznowienie robót przy rozpoczętej samowolnie budowie. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania legalności budowy drogi.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie prawidłowości robót budowlanych polegających na wybudowaniu drogi zlokalizowanej w Ł. przy [...]. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, po lekturze zaskarżonego rozstrzygnięcia i rzetelnie zgromadzonego dla potrzeb sprawy obszernego materiału dowodowego, doszedł do przekonania, iż uzasadniona jest ocena organu nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone dla potrzeb ustalenia stanu faktycznego sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie budzi zastrzeżeń. Organy nadzoru budowlanego podjęły niezbędne działania celem należytego zgromadzenia materiału dowodowego, choć niewątpliwie sprawność postępowania pozostawiała wiele do życzenia, co jednak nie ma wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Niemniej jednak prowadząc postępowanie w zakresie prawidłowości i legalności robót budowlanych zgromadzono przede wszystkim dokumentację archiwalną dotyczącą budowy drogi [...]. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że budowa osiedla, a tym samym i drogi dojazdowej – [...], przebiegała dwuetapowo, w różnym czasie, w oparciu o dwie decyzje: odcinka do ul. [...] dotyczy decyzja z dnia [...] marca 1984 r., a odcinka do [...] decyzja z dnia [...] września 1994 r., nr [...]. Za niesporne uznano, że następnie betonowy odcinek drogi [...] do ul. [...] został pokryty nawierzchnią asfaltową w warunkach samowoli. W oparciu o wskazane dokumenty i ustalenia organ zobowiązał uczestników postępowania, współwłaścicieli obiektu do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu nawierzchni asfaltowej na działce [...] stanowiącej ul. [...] oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej inwestycji polegającej na wykonaniu nawierzchni asfaltowej, budowie chodników i odwodnienia nawierzchni w rejonie ul. [...] - [...] wraz z oznaczeniem wskazanych rzędnych wysokościowych terenu. W wykonaniu nałożonego obowiązku przedłożono następujące dokumenty: "Ocenę techniczną nawierzchni asfaltowej ułożonej na [...] w Ł." sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. H. W. wraz z "Uzupełnieniem do oceny technicznej nawierzchni asfaltowej na [...] w Ł." sporządzonym przez inż. J. R.-Z., a także "Geodezyjną inwentaryzację infrastruktury naziemnej" oraz "Geodezyjną inwentaryzację nawierzchni asfaltowej i jej odwodnienia w [...] – działka [...], obręb [...] w Ł." sporządzone przez geodetę uprawnionego K. S.. Zdaniem Sądu I instancji analiza zgromadzonych dokumentów pozwalała stwierdzić, że argumenty podniesione przez organ w kwestionowanym rozstrzygnięciu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale. W tej sytuacji nie sposób postawić organom zarzutu braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to powoduje, iż jako niezasadne trzeba ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Nie podzielono zapatrywania strony skarżącej, zgłaszanego już w toku postępowania administracyjnego, iż ocena techniczna i inwentaryzacja geodezyjna, sporządzone przez uprawnione podmioty nie może być wykorzystana jako dowód w niniejszej sprawie. Wskazano, że po pierwsze dokumenty te zostały sporządzone przez podmioty posiadające odpowiednie, wymagane przepisami odrębnymi, uprawnienia i wiedzę, zatem jak uczynił to zasadnie organ, należy je zakwalifikować jako opinie biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Po wtóre skarżący podważając moc dowodową tych dokumentów nie przedstawił żadnego kontrdowodu, nie przedstawił również argumentacji, która mogłaby podważyć moc dowodową tych dokumentów. Zdaniem Sądu wojewódzkiego nie sposób zaś odmówić mocy dowodowej danemu dokumentowi tylko z uwagi na pozbawione argumentów wnioski strony i jej odmienne stanowisko. Podkreślono, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena techniczna, czy też inwentaryzacja powykonawcza wykonanych robót budowlanych, sporządzona na prywatne zlecenie strony, po zobowiązaniu przez organ do jej przedłożenia staje się, z momentem dołączenia do akt sprawy, dowodem w prowadzonym postępowaniu, z którym mają prawo zapoznać się inne strony postępowania. Jednocześnie staje się dokumentem urzędowym, który stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy z 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. 2006 r. nr 90 poz. 631 ze zm.), nie stanowi już przedmiotu prawa autorskiego. Z faktu, iż kodeks postępowania administracyjnego nie wymienia dokumentu prywatnego jako środka dowodowego nie można wyprowadzać wniosku, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego jest nie dopuszczalne (wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Bk 1171/02 oraz z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 532/08).

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nadzoru budowlanego nie miał podstawy faktycznej i prawnej do uwzględnienia wniosku dowodowego strony skarżącej, abstrahując nawet od braku argumentacji na poparcie wniosku, jak też braku prawidłowo sformułowanej tezy, która miałaby zostać udowodniona. Tym bardziej w sytuacji, gdy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, w postaci opinii podmiotów posiadających odpowiednie uprawnienia, zrównanych w istocie z opiniami biegłych.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro przedmiotem kontrolowanego postępowania była legalność i prawidłowość wykonania robót budowlanych polegających na budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...] przy [...] w Ł., to należało podzielić wywiedziony z materiału dowodowego wniosek organu, iż brak jest podstaw do podjęcia oczekiwanych przez stronę skarżącą kroków prawnych, wobec ustalenia, odzwierciedlonego w dokumentach, że inwestycja, której prawidłowość skarżący kwestionuje, została w konsekwencji zrealizowana zgodnie z prawem. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącego zaznaczono, iż przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną i nie ma do niej zastosowania rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Opisana droga nie została zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg w rozumieniu przepisów art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Działka, na której jest zlokalizowana ta droga stanowi, jak wynika z księgi wieczystej, współwłasność [...] w Ł. oraz osób prywatnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Wobec powyższego zarzuty strony skarżącej oparte na postanowieniach powyższego rozporządzenia nie mogły być uwzględnione w toku postępowania wyjaśniającego.

Sąd wojewódzki zauważył również, że z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1994 r. a także wcześniejszej decyzji z dnia [...] marca 1984 r. i dołączonych dokumentacji technicznych - pozyskanych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowa droga wewnętrzna została w części legalnie wybudowana, a w części zalegalizowana zgodnie z postanowieniami tychże ostatecznych decyzji, które pozostają w obrocie prawnym. Nadto celem ustalenia zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami ww. decyzji i dokumentacji projektowych organ zobowiązał do przedłożenia oceny technicznej i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Po analizie tychże dokumentów organ potwierdził zgodność lokalizacji inwestycji również pod kątem rzędnych wysokościowych. Sąd I instancji zaznaczył też, że wbrew argumentom strony, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza została sporządzona przez podmiot posiadający wymagane prawem uprawnienia, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą.

Sąd I instancji podzielił pogląd, że nie można pominąć ustalenia, że w ramach samowoli wykonano roboty polegające na położeniu na części działki nr [...] nawierzchni asfaltowej, w miejsce dotychczasowej betonowej. Roboty te niewątpliwie winny zostać zgłoszone (art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane) a wobec braku takowego, organ dla określenia zakresu ingerencji, zobowiązał współwłaścicieli działki do przedłożenia oceny prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. I co istotne analiza tych dokumentów uzasadnia konkluzję organu, gdyż w ramach robót polegających na zmianie nawierzchni zachowano wszystkie projektowane dla nawierzchni betonowej spadki na całej powierzchni wewnętrznej drogi i łopatki manewrowej a nadto, iż wykonana nawierzchnia asfaltowa odpowiada wymogom projektu dróg i jest zgodna z wymaganiami Norm dla odprowadzania wody z powierzchni nawierzchni drogowych. Rzędna na istniejącym wpuście ulicznym zlokalizowanym w narożniku północno-wschodnim odgrodzenia przy [...] jest niższa niż rzędna przy bramie, która jest powyżej rzędnej wpustu. Ustalenia powyższe uprawniały organ nadzoru budowlanego do oceny, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, a tym samym brak jest podstaw do ingerencji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. A skoro prowadzono postępowanie we wskazanym trybie, to nie można zarzucić organowi naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując powyższe, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, z wykorzystaniem dopuszczonych prawem dokumentów sporządzonych przez osoby o stosownych uprawnieniach oraz w oparciu o pozostające w obrocie prawnym decyzje administracyjne, organ nadzoru budowlanego prawidłowo wywiódł, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych, dla wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie w sprawie. Obszerna argumentacja organów odzwierciedla prawidłową i wnikliwą analizę materiału dowodowego i przekłada się na obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które czyni zadość zasadom postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji powyższe uzasadnia stwierdzenie organu, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (zob. wyroki WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1194/12 oraz z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1145/13). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie z tak rozumianą bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdyż w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy stwierdzić trzeba, iż brak podstawy prawnej do wydania merytorycznej decyzji nakładającej określone prawa lub obowiązki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 8 ustawy o drogach publicznych, przez błędną wykładnię polegającą na rozszerzeniu pojęcia dróg wewnętrznych także na takie drogi, które służą do powszechnego korzystania,

- art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji sankcjonującej stan sprzeczny z obowiązkiem zapewnienia przepustowości urządzeń odprowadzających wodę, ewentualnie przez odmowę zastosowania per analogiam ww. rozporządzenia do kategorii dróg wewnętrznych,

- art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przez niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przyzwalającej na odprowadzanie wód oraz ścieków na grunt sąsiedni i sankcjonujących zatwierdzenie samowoli budowlanej, która doprowadziła do ukształtowania takiego kierunku odpływu wody opadowej, który odbywa się ze szkodą dla gruntów sąsiednich,

- art. 66 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3a, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 9 oraz art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskutek nie zastosowania w sytuacji, gdy stan zagrożenia mienia skarżącego istnieje nadal;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 113 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), przez ich niezastosowanie polegające na zamknięciu rozprawy, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i na niezastosowaniu środków procesowych w celu usunięcia naruszenia prawa, a następnie odmowie uchylenia wadliwej decyzji administracyjnej, co doprowadziło do uchybienia zasadzie sądowej kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji do utrwalenia uchybień procesowych powstałych w postępowaniu przed organem administracyjnym, w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zaistniałych m.in. wskutek:

- pominięcia wniosków dowodowych skarżącego, w szczególności pominięcia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego,

- przyjęcia, że dokumentacja techniczna i inwentaryzacja geodezyjna sporządzone przez organ administracyjny może zastąpić dowód z opinii biegłego i że korzysta z takiej samej mocy dowodowej jak opinia biegłego,

- zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy budowa i przebudowa drogi doprowadziła do stanu zgodnego z przepisami i normami architektoniczno-budowlanymi, np. normami dotyczącymi sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zatwierdzonymi w postaci uchwały przez Polski Komitet Normalizacyjny, zaleceń wymiarowania kanalizacji, a także z innymi szczególnymi normami przewidzianymi w ustawach, m.in. w ustawie Prawo wodne oraz ustawie Prawo budowlane,

- przyjęcia, że postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 113 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez ich niezastosowanie polegające na zamknięciu rozprawy, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i na niezastosowaniu środków procesowych w celu usunięcia naruszenia prawa, a następnie odmowie uchylenia wadliwej decyzji administracyjnej, co doprowadziło do uchybienia zasadzie sądowej kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji do utrwalenia uchybień procesowych powstałych w postępowaniu przed organem administracyjnym, w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Przepis natomiast art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia czy też zamknął rozprawę nie udzielając głosu stronom. To, że zdaniem skarżącego materiał dowodowy zebrany przez organy jest niekompletny, gdyż nie przeprowadzono wskazanych przez skarżącego dowodów nie oznacza, że doszło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 113 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1807/13; z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 154/16; z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 630/15).

Niewłaściwe jest także, na gruncie rozpoznawanej sprawy, przywoływanie art. 135 p.p.s.a., w myśl postanowień którego, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. W takim zaś kierunku zmierzają argumenty zawarte w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zdaje się pomijać zasadniczą część ww. przepisu, nie rozumiejąc jego istoty, próbując w ramach zarzucanego jego naruszenia zwalczać, w jego ocenie nieprawidłowość rozstrzygnięcia Sądu. Istotą zaś konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest jedynie powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu administracji wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego aktu, którego konieczność wyeliminowania wynikałaby z art. 135 p.p.s.a.

Nie można także uznać, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia ww. przepisów w związku z pominięciem wniosków dowodowych skarżącego, w szczególności pominięcia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, przyjęciem, że dokumentacja techniczna i inwentaryzacja geodezyjna sporządzone przez organ administracyjny może zastąpić dowód z opinii biegłego i że korzysta z takiej samej mocy dowodowej jak opinia biegłego, zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy budowa i przebudowa drogi doprowadziła do stanu zgodnego z przepisami i normami architektoniczno-budowlanymi, np. normami dotyczącymi sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zatwierdzonymi w postaci uchwały przez Polski Komitet Normalizacyjny, zaleceń wymiarowania kanalizacji, a także z innymi szczególnymi normami przewidzianymi w ustawach, m.in. w ustawie Prawo wodne oraz ustawie Prawo budowlane.

W myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W konsekwencji wolno organowi, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny (art. 85 § 1 k.p.a.).

Podkreślić trzeba, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 371). Żądaniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w świetle art. 84 k.p.a., organ jest związany, jedynie wówczas jeżeli ustalenie stanu faktycznego wymaga wiadomości specjalnych. Dotyczyć więc ono powinno okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Zwrócić uwagę należy, iż użyty w przepisie art. 84 § 1 k.p.a. wyraz "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Wobec tego organ administracji publicznej nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób nie budzący wątpliwości może być ustalona przez ten organ na podstawie dokumentów zebranych w sprawie. Granice korzystania przez organ ze swobody w korzystaniu ze środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, z której wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Działalność biegłego zamyka się w granicach ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jego opinia jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. Rozstrzygnięcie sprawy, a więc ocena prawna jej elementów należy natomiast tylko i wyłącznie do organu.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest w żadnym wypadku obligatoryjne, a nadto dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła, albowiem wystarczającym dla rozpoznania sprawy, wyjaśnienia stanu faktycznego, było dla organu oparcie się na przedłożonych przez zobowiązanego dokumentach – 1) Ocenie technicznej nawierzchni asfaltowej ułożonej na [...] w Ł. sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. H. W., 2) Uzupełnieniu oceny technicznej nawierzchni asfaltowej na [...] w Ł., sporządzonej przez inż. J. R.-Z., 3) Geodezyjnej inwentaryzacji infrastruktury naziemnej oraz Geodezyjnej inwentaryzacji nawierzchni asfaltowej i jej odwodnienia w [...] – działka [...], obręb [...] w Ł., sporządzonych przez geodetę uprawnionego K. S.. Dokumenty te zostały sporządzone przez podmioty posiadające odpowiednie, wymagane przepisami odrębnymi, uprawnienia i wiedzę.

Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08). Skarżący, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, podważając moc dowodową tych dokumentów nie przedstawił żadnego kontrdowodu, nie przedstawił również argumentacji, która mogłaby podważyć moc dowodową tych dokumentów.

Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje przyjęcie, że dokumentacja techniczna i inwentaryzacja geodezyjna sporządzone przez organ administracyjny może zastąpić dowód z opinii biegłego i że korzysta z takiej samej mocy dowodowej jak opinia biegłego. Odnosząc się do powyższej kwestii, podnieść trzeba, że wbrew wskazaniu przez skarżącego, dokumentacja techniczna i geodezyjna nie zostały sporządzone przez organ administracyjny, lecz na jego zlecenie, przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i wiedzę. Można się spierać, mając na uwadze tryb powoływania biegłego, czy dokumenty sporządzone przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę, tj. w niniejszym przypadku ocena techniczna i inwentaryzacja geodezyjna, można zakwalifikować jako opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Co do zasady należy przyjąć, że opinią nie będzie ekspertyza sporządzona przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, która nie została powołana przez organ administracyjny na biegłego, lecz wykonała opinię na zlecenie strony. W tym zakresie rozumowanie Sądu I instancji i organu jest wadliwe. Jednakże nie może ujść uwadze, iż w sensie potocznym dokumenty sporządzone przez osoby uprawnione mają walor opinii biegłego. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje żadnych kryteriów w zakresie uznania danej osoby jako biegłego. Biegłym może być osoba fizyczna, która posiada wiedzę specjalistyczną i nie jest powiązana z prowadzoną sprawą, przez co nie ma interesu faktycznego czy prawnego przy wydawaniu opinii, jednak posiada odpowiednią wiedzę i doświadczenie pozwalające na merytoryczne ustosunkowanie się w zleconym przez organ zakresie sprawy. Biegły to inaczej rzeczoznawca, ekspert. Przez "wiadomości specjalne" należy zaś rozumieć wiedzę naukową z zakresu poszczególnych gałęzi, zdobytą w wyniku specjalistycznych studiów w danej dziedzinie, popartą umiejętnościami praktycznymi i doświadczeniem.

W zaistniałej sytuacji, skoro stan faktyczny sprawy nie mógł zostać skutecznie podważony, można przejść do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

I tak, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 8 ustawy o drogach publicznych, przez błędną wykładnię polegającą na rozszerzeniu pojęcia dróg wewnętrznych także na takie drogi, które służą do powszechnego korzystania oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji sankcjonującej stan sprzeczny z obowiązkiem zapewnienia przepustowości urządzeń odprowadzających wodę, ewentualnie przez odmowę zastosowania per analogiam ww. rozporządzenia do kategorii dróg wewnętrznych.

W sprawie niesporne jest, że [...] nie został przyznany stosownym aktem status drogi publicznej, ma ona charakter drogi wewnętrznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Wbrew zapatrywaniu strony, z faktu, iż ul. [...] jest powszechnie dostępna dla ogółu osób, nie można wnioskować, iż pozbawia to jej wewnętrznego charakteru. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. To zaś powoduje, że nie ma podstaw do przyjęcia, że w stosunku do [...] (drogi wewnętrznej), możliwe jest stosowanie przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nawet na zasadzie "per analogiam".

W doktrynie szeroko reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa. Przyznać jednak należy, że w doktrynie dostrzegalne jest także zapatrywanie, że mimo istnienia zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym dopuszczalne są pewne odstępstwa od tego zakazu w określonych dziedzinach lub sytuacjach, z tym jednym zastrzeżeniem, że tej metody nie można stosować na niekorzyść jednostki oraz w sposób, który by szkodził interesowi społecznemu (zob. M. Walasiak, Analogia w prawie procesowym cywilnym, LexisNexis, Warszawa 2013 r., s. 242-244). Gdyby nawet przyjąć koncepcję możliwości zastosowania analogii, to i tak w niniejszej sprawie nie można byłoby jej zastosować, z uwagi na sporne interesy stron postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie, zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu jego skarżący zarzucił dodatkowo pominięcie w decyzjach organów administracyjnych zakazów przewidzianych w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wskazał, że przepisy te w sposób kategoryczny nie pozwalają na to, aby właściciel gruntu mógł zmieniać kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani aby mógł odprowadzać wody i ścieki na grunty sąsiednie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem co do zasady ocena zmiany stosunków wodnych z art. 29 ustawy Prawo wodne nie należy do organów nadzoru budowlanego (zob. postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OW 62/10).

Brak jest także podstaw do postawienia zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3a, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 9 oraz art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przejawiającego się w jego niezastosowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że wydanie decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane może bowiem dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny być zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach ustawy Prawo budowlane, w tym art. 50 - 51 tej ustawy. Możliwość wdrożenie trybu postępowania określonego w art. 66 ustawy Prawo budowlane powstaje dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem. Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a więc obowiązków wynikających z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Prowadzenie postępowania w tym trybie w stosunku do obiektu budowlanego, w którym doszło do nielegalnie wykonanych robót budowlanych, stanowi istotne naruszenie art. 66 ustawy Prawo budowlane, polegające na jego błędnej wykładni, dopuszczającej nałożenie na jego podstawie obowiązków mających na celu w istocie usunięcie nieprawidłowości spowodowanych samowolą budowlaną. Zarówno art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jak i art. 66 tej ustawy odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Jednak różnica polega między innymi na tym, że przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 tej ustawy odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09; z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 121/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 190/16).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, tym samym, wbrew oczekiwaniu wnoszącego skargę kasacyjną, postępowanie nie mogło się toczyć także na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Jeszcze raz należy podkreślić, że niedopuszczalne jest jednoczesne prowadzenie w stosunku do tego samego przedmiotu postępowania z art. 66 i z art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.