Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 772/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1-4, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w związku art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa" – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...], nakazującą M. O. rozbiórkę nadbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 15,60 x 5,02m, znajdującego się na działce o nr ewid. 181 w miejscowości M. gm. C.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż postępowanie wszczęte zostało w związku z pismem właścicielki sąsiedniej nieruchomości C. W. z dnia 5 kwietnia 2012r. PINB w T. ustalił, ze na nieruchomości w miejscowości M., gm. C. prowadzone są roboty, polegające na wykonywaniu nowych tynków wewnętrznych i zewnętrznych, posadzek oraz wymianie pokrycia dachowego budynku gospodarczego. Właściciel nieruchomości C. O. oświadczył, że zgłosił prowadzone roboty w Starostwie Powiatowym w T., które nie zgłosiło sprzeciwu, przedłożył pismo tego organu z dnia 20 kwietnia 2012r. o braku sprzeciwu odnośnie wykonania wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych. C. O. oświadczył dodatkowo, że przedmiotowy budynek gospodarczy – obora – o wymiarach 15,6 x 5,02m budowany był w latach 60-tych przez W. W. – jego nieżyjącego już dziadka. Natomiast kurnik został dobudowany po roku 1972 do 1973r. Obecnie wykonywany jest tylko remont. Dokonano wymiany zużytych cegieł i pustaków na wysokości 1,8, gdyż groziły zawaleniem Dodatkowo oświadczył, że dziadek budował przedmiotowy budynek gospodarczy w oparciu o udzielone pozwolenie z Gminy w C. C. W. oświadczyła, że budowa kurnika wykonana była później, tj. w latach 80-tych. Budynek kurnika pierwotnie wg niej miał wysokość do 1,9m. W marcu 2012r. ściany podniesiono do obecnej wysokości. Nie zgodziła się, aby budynek kurnika był usytuowany w granicy działki. PINB ustalił, że Urząd Gminy w G. nie posiada dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę owego budynku gospodarczego. Sprawdzeniem objęto posiadana dokumentację z lat 1973-1983. Starostwo Powiatowe w T. przekazało akta dotyczące zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz remoncie dachu na istniejącym budynku gospodarczym znajdującym się na działce o nr ewid. 181 w miejscowości M., gm. C.

Dalej organ II instancji wskazał, że PINB w T. decyzją nr [...] z [...] lipca 2012r. wstrzymał roboty budowlane polegające na podniesieniu części ścian, wymianie pokrycia dachowego oraz remoncie dachu na istniejącym budynku gospodarczym. W dniu 22 sierpnia 2012r. C. O. przedłożył dwa egzemplarze "Rzutu przyziemia – inwentaryzacji" wraz z "Oceną techniczną wykonywanych robót budowlanych przy budynku gospodarczym". C. W., pismem z dnia 10 września 2012r. poinformowała, że roboty budowlane były wykonywane już przed ich zgłoszeniem w dniu 19 kwietnia 2012r., wskazała na rozbieżności zakresu robót określonych w zgłoszeniu i faktycznie wykonywanych. Dotyczy to m.in. podwyższenia kurnika. Ponadto ocena techniczna nie uwzględnia zmiany architektury dachu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem nr [...] w dniu [...] października 2012r., w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na C. O. obowiązek dostarczenia dokumentacji niezbędnej do skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. C. O. przedłożył zgłoszenie z dnia 9 listopada 2012r. obejmujące zamiar wykonania remontu budynku gospodarczego, częściowej wymiany ścianki kolankowej wykonana z pustaka beton., częściowej wymiany więźby dachowej, podszycia blachą trapezową, wykonanie posadzek betonowych, tynk wewnętrzny i zewnętrzny (na zgłoszeniu tym brak prezentaty organu); oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. 181 na cele budowlane; zaświadczenie z dnia 26 kwietnia 2012r. wydane przez Urząd Gminy w C. do celów - zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy w Starostwie Powiatowym w T. Pismem z dnia 26 listopada 2012r. C. W. wniosła uwagi i wyjaśnienia w sprawie oraz przedłożyła zdjęcie przedstawiające stan przedmiotowego obiektu w 2008r.

Organ I instancji uzyskał informację Starostwa Powiatowego, że na działce nie były prowadzone żadne prace geodezyjne w latach 1970-1994. Jednocześnie poinformowano, że w zasobie geod.-kart. znajduje się mapa topograficzna przyjęta do zasobu dnia 15 maja 1986r. Poinformowano również, że w dniach 27-28 lutego 1997r. w ramach wykonania mapy do celów projektowych zaewidencjonowanej w dniu 15 kwietnia 1997r., pod numerem [...], dokonano pomiaru budynku. Dalej, organ szczebla podstawowego załączył do akt sprawy zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania działki nr ewid. 181 w 1973r., 1996r. oraz 2004r., z kolei w dniu 18 lutego 2013r. dokumentację budowlaną związaną z budową budynku mieszkalnego na tej nieruchomości, pozyskaną z Archiwum Państwowego W., Oddział w G. W dniu [...] marca 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał postanowienie nr [...].

C. W. pismem z dnia 15 września 2013r. zwróciła uwagę na kolejne prace wykonane przez właściciela w budynku gospodarczym (instalacja elektryczna, hydrauliczna, tynki wewnętrzne i zewnętrzne, wylewki, wymiana wszystkich okien i drzwi łącznie z dużymi drzwiami wjazdowymi oraz nowe doprowadzenie energii elektrycznej do budynku prowadząc przewód elektryczny wykopem w ziemi (przedtem przewód doprowadzony był górą). Pismem z dnia 23 września 2013r. C. O. wniósł własne uwagi i wyjaśnienia w sprawie. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego, ale ta decyzja została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 13 lutego 2014r. C. W. oświadczyła, iż roboty budowlane polegające na zdjęciu i ułożeniu nowego dachu kurnika, wymurowaniu ścian do góry i ponownego ułożenia dachu z nowych materiałów rozpoczęto w marcu 2012r. W tym samym czasie wg niej prowadzono pozostałe roboty. Z kolei C. O. oświadczył, że prace polegające na remoncie budynku gospodarczego rozpoczął w kwietniu 2012r. Remont polegał na częściowej wymianie konstrukcji dachu nad całym budynkiem gospodarczym o wymiarach 15,60 x 5,02m, pokrycia dachowego, wymianie instalacji elektrycznej w starym śladzie, częściowym wykonaniem tynków zewnętrznych i wewnętrznych oraz na wymianie starych okien i drzwi. Dodatkowo skuto i wykonano nowe posadzki w części budynku tj. w obu pomieszczeniach wskazanych na rysunku rzut przyziemia karta 31/2. Przyznał, że ściany kurnika zostały podniesione do wysokości pozostałej części budynku. Wyjaśnił, że dach wymienił z uwagi na groźbę zawalenia, czemu zaprzeczyła C. W.

W dniu [...] organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję.

W odwołaniu M. O. podniósł, iż sporządzenie projektu budowlanego jest niemożliwe, skoro budynek nie był nigdy nadbudowywany ani przebudowywany. Wadliwie w ocenie C. O. organ I instancji przyjął, iż budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, zignorował tym samym decyzję Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 1992r. udzielająca pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-składowego. Integralną częścią tej decyzji jest plan realizacyjny zagospodarowania, na którym oznaczony jest budynek gospodarczy, którego dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne i opisany jako przeznaczony do trwałej adaptacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie definicję remontu zawartą art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który np. uległ zniszczeniu nie są remontem. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów.

Zdaniem organu II instancji, materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie pozwalał stwierdzić, że zakres robót budowlanych wykonanych przy spornym obiekcie wykraczał poza granice znaczeniowe ustawowego pojęcia remontu. Już zwykłe porównanie dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia 10 maja 2012r., ze zdjęciem złożonym do akt sprawy przy piśmie z dnia 26 listopada 2012r. przez C. W., wskazuje bezsprzecznie, iż wygląd przedmiotowego obiektu uległ zasadniczej zmianie. Na zdjęciu załączonym do pisma z dnia 26 listopada 2012r., sporządzonym według wiedzy C. W. w 2008r., widoczny jest bowiem budynek gospodarczy z dachem dwuspadowym oraz dobudowany do niego budynek inwentarski (znacząco niższy od budynku gospodarczego). Aktualny wygląd obiektu obrazuje natomiast dokumentacja fotograficzna wykonana podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 10 maja 2012r. na terenie spornej posesji (jak również wykonana w toku oględzin, których obowiązek przeprowadzenia zlecono organowi I instancji w ramach dyspozycji przepisu art. 136 K.p.a.) i jest on zgodny ze stanem przedstawionym w inwentaryzacji "Ocena techniczna wykonywanych robót budowlanych przy budynku gospodarczym".

W ocenie organu odwoławczego, skoro w następstwie wykonanych robót budowlanych doszło do podwyższenia części gospodarczej i inwentarskiej spornego obiektu, poprzez zmianę ich wysokości, połączonej ze zmianą konstrukcji dachu obiektu na całej jego długości, to ten rodzaj robót stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, do przeprowadzenia której niezbędne jest uzyskanie pozwolenia stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy. Według organu II instancji już sam opis wykonanych robót, przytaczany przez C. O. (m.in. podniesienie ścian kurnika), dodatkowo wskazuje na niezasadność podniesionej w odwołaniu argumentacji.

W związku z tym, iż na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie zostało wydane pozwolenie na budowę, zachodziła zdaniem organu odwoławczego podstawa do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przy czym w takim przypadku organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności prowadzą postępowanie mające na celu legalizację obiektu budowlanego, a dopiero w przypadku braku podstaw do takiej legalizacji orzekają o nakazie jego rozbiórki w całości lub w części. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z oświadczeniem C. O. złożonym do protokołu oględzin z dnia 10 maja 2012r. budynek gospodarczy wybudowany został w latach 60-tych ubiegłego wieku, a inwestorem jego budowy był nieżyjący już W. W. W latach 1972-1973 do budynku gospodarczego dobudowany został natomiast kurnik. Zdaniem organu II instancji można było dać wiarę powyższemu oświadczeniu, a to z tego względu, iż na planie sytuacyjnym obrazującym stan zagospodarowania terenu działki nr ewid. 181, stanowiącym załącznik do wniosku z dnia 20 maja 1960r. W. W. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na ww. nieruchomości, brak budynku gospodarczego objętego niniejszym postępowaniem, z kolei zaś na zdjęciu lotniczym wykonanym w 1973r. nad spornym terenem widoczny jest przedmiotowy obiekt.

Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 1 ust. 4 pkt 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane oraz przepis § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, a następnie stwierdził, że z przedłożonej do akt sprawy inwentaryzacji wynika, że wymiary budynku gospodarczego - bez części inwentarskiej - wynoszą 13,36m x 5m (66,8m2), a zatem jego powierzchnia zabudowy jest większa niż 12m2, co tym samym oznacza, iż jego budowa wymagała uprzedniej zgody właściwego organu. Ponieważ stosownego zezwolenia na realizację ww. inwestycji nie posiada aktualny właściciel przedmiotowej nieruchomości, jak również dokumentacji takiej nie udało się pozyskać organowi I instancji, należy przyjąć, iż inwestycja ta zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej.

Przechodząc z kolei do rozbudowy budynku gospodarczego o część inwentarską organ II instancji stwierdził, że realizacja tego zamierzenia inwestycyjnego miała miejsce pod rządami przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Za konstatacją taką przemawia przede wszystkim dowód w postaci złożonej do akt sprawy przez C. O. dokumentacji odnoszącej się do budowy budynku inwentarsko-składowego na terenie spornej posesji. Z planu realizacyjno-sytuacyjnego zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik do decyzji Urzędu Gminy w C. z dnia [...] lutego 1992r., nr [...], udzielającej Z. O. pozwolenia na budowę budynku inwentarsko-składowego, wynikało bowiem bezsprzecznie, iż kurnik, będący dobudową do istniejącego budynku gospodarczego, już istniał. Powołując się natomiast na art. 2 ust. 1-3, art. 3 i art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a także przepis § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975r., Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) organ odwoławczy wskazał, że ww. przepisy nie przewidywały by rozbudowa obiektu istniejącego była zwolniona z obowiązku uzyskania zgody właściwego organu.

Zdaniem organu II instancji analiza materiału dowodowego wykazała ponad wszelką wątpliwość, że budowa budynku gospodarczego miała miejsce w latach 60-70 tych ubiegłego wieku, zaś jego rozbudowa przed 1 stycznia 1995r., a więc przed wejściem w życie przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak fakt, iż co najmniej w 2012r. przy spornym obiekcie prowadzone były roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oznacza, iż mamy do czynienia z kontynuacją samowoli budowlanej rozpoczętej przed 1 stycznia 1995r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego sprawcy samowoli budowlanej.

Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie umożliwiono M. O. zalegalizowanie samowoli budowlanej, wzywając go do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zobowiązany nie wypełnił nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014r. obowiązków, dlatego też rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Powołując się na art. 52 ustawy organ II instancji stwierdził, że adresatem obowiązku orzeczonego w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy winien być aktualny właściciel nieruchomości, na której obiekt jest usytuowany – M. O., gdyż to właśnie on posiada tytuł prawny do działki nr ewid. 181, położonej w miejscowości M. gm. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zasadnie wskazał M. O., jako adresata decyzji.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem władczych rozstrzygnięć decyzji [...] Wójta Gminy w C. był jedynie projektowany budynek inwentarsko-składowy oznaczony nr 5 na planie realizacyjnym sytuacyjnym zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym załącznik do tej decyzji, który nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym podniesiony w odwołaniu zarzut nie miał znaczenia w sprawie.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożył M. O., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi M. O. ponownie zakwestionował zakwalifikowanie wykonanych przez niego robót jako wymagających pozwolenia na budowę, w szczególności zarzucając wadliwe przyjęcie, że wykonał nadbudowę budynku, skoro po poniesieniu ścian nie uzyskano dodatkowej kondygnacji. W ocenie skarżącego tylko w przypadku stworzenia nowej kondygnacji można mówić o nadbudowie.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...], a także zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne rozpoznają sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Uwzględniając powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo z przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na mocy przepisu art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Natomiast zarzuty skarżącego co do nieprawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych w 2012 roku robót są niezasadne. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że nie dokonał przebudowy budynku, ani żadnych prac wymagających pozwolenia. Na gruncie unormowań Prawa budowlanego, w tym zawartych w art. 3 tej ustawy definicji legalnych brak uzasadnionych podstaw do wniosku, że nadbudową jest jedynie taka zmiana wysokości budynku, która prowadzi do powstania kolejnej kondygnacji. Nie jest trafny pogląd, że wykonane prace stanowią jedynie remont. Sąd w pełni podziela stanowisko organów w tym zakresie i przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację. Już porównanie dokumentacji zdjęciowej sprzed wykonania tych prac i obecnie wskazuje, że po roku 2012 powstał budynek istotnie różniący się od budynku wybudowanego w latach 60.

Trafny jest też wniosek organów, że sporne roboty budowlane w 2012 roku nie zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia. Po pierwsze, zgłoszenie pochodzi z 19 kwietnia 2012r., zaś postępowanie wszczęto na podstawie pisma C. W. z dnia 5 kwietnia 2012r. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994r. do realizacji zgłoszonych robót można przystąpić po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. Przede wszystkim jednak zakres wykonanych robót zupełnie odbiega od treści zgłoszenia, co słusznie zauważył organ. Brak zatem podstaw do uznania, że skarżący wykonał jedynie roboty, które zgłosił zgodnie z prawem budowlanym.

W pełni zasadnie organy uznały, że podstawą procedowania i orzekania są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06 oraz w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013r. w sprawie II SA/Wr 20/13, w myśl którego jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995r. zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 u.p.b. z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora.

Przesłanką nakazania C. O. rozbiórki budynku gospodarczego było niezłożenie przez niego dokumentów, stanowiących dla organu nadzoru budowlanego podstawę do dalszych działań legalizacyjnych. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane 7 lipca 1994r. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie zaś do ust. 2 powołanego artykułu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Natomiast ust. 3 ww. artykułu stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy).

W ocenie sądu nie można jednak skarżącemu skutecznie postawić zarzutu niezłożenia projektu budowalnego, a to z uwagi na wadliwie sformułowane postanowienie, wydane w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu skarżący nie złożył projektu budowlanego, do czego został zobowiązany postanowieniem PINB w T. nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku (k.138 tomu I akt administracyjnych). W sentencji postanowienia nałożono na skarżącego obowiązek: 1. przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy C. o zgodności budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2. " dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz ust.3;". Sformułowanie punktu 2 nie jest określeniem zobowiązania strony, które można wyegzekwować. Jak wynika z przytoczonego fragmentu postanowienia, nie powołano nawet ustawy, zawierającej powołane przepisy. Ogólnikowe odwołanie się do przepisu, którego treści nie przytoczono, ani nawet nie wskazano aktu prawnego nie jest w istocie nałożeniem obowiązku. Co więcej, błędu tego nie naprawiono również w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Na stronie trzeciej motywów postanowienia nr [...] (k.137 akt administracyjnych), po przytoczeniu zasad działania organu w razie stwierdzenia samowoli, również przytoczono cytowane wyżej sformułowanie odnośnie nałożonych obowiązków. Wprawdzie w dalszej części uzasadnienia postanowienia organ omawia skutki m.in. niezłożenia projektu budowalnego. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny, że skarżący w istocie nie został wezwany do złożenia projektu zamiennego. W żadnym razie bowiem uczestnik postępowania nie może domyślać się treści nałożonych na niego obowiązków.

Skoro zatem skarżący nie został prawidłowo wezwany do złożenia dokumentacji projektowej, która jest warunkiem dalszych działań legalizacyjnych, brak było podstaw do zastosowania rygoru rozbiórki obiektu. Dla przypomnienia - pierwszy z obowiązków został wykonany przez skarżącego w 2012 roku (zaśw. Wójta z dnia 26.04.2012r. – k. 183 tomu I akt adm.).

Już z przedstawionych wyżej powodów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wymagają uchylenia, bowiem brak wszystkich dokumentów, wymaganych do legalizacji obiektu, obciąża w tej sprawie organ nadzoru budowlanego, a nie stronę. Zatem normę art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego zastosowano co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem zasad postępowania, określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy podkreślić, że kierowanie do stron nieprecyzyjnych wezwań, nieczytelnych obowiązków stanowi naruszenie zasady właściwego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Wypada podnieść również, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji, aczkolwiek bardzo obszerne, nie wyjaśniają wszystkich istotnych w sprawie wątpliwości, nie odpowiadają też wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Nie stanowi prawidłowo skonstruowanego stanu faktycznego jedynie przedstawienie chronologicznie przebiegu postępowania z przytoczeniem treści pism i oświadczeń uczestników postępowania, zwłaszcza, gdy zawierają odmienne treści. Zarzut ten dotyczy przede wszystkim braku wyczerpującego ustalenia co do zakresu robót wykonywanych od 2012 roku. Organ zobligowany był do wyszczególnienia tych robót, które przyjął za wykonane i wskazać, które dowody na to wskazują oraz ocenić rozbieżne oświadczenia skarżącego i uczestniczki postępowania oraz przesądzić, czy i które z tych robót podlegają reżimowi prawa budowlanego. Organ wprawdzie szczegółowo przytacza wyjaśnienia i skarżącego i uczestniczki postępowania dotyczące zakresu tych robót, odmiennie przedstawiających stan faktyczny, nie dokonuje jednak wyczerpującej ich oceny i weryfikacji. Tymczasem to organ powinien wskazać wyraźnie, jakie roboty zostały wykonywane w roku 2012 i ewentualnie w latach następnych i które z nich podlegają reżimowi prawa budowlanego. W tej sytuacji trudno zweryfikować trafność oceny, czy podlegały one reżimowi zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę. Organ wszak prowadził postepowanie początkowo w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Nie można wykluczyć, że wykazane uchybienie – zaniechanie wyczerpującego ustalenia zakresu robót wykonywanych od kwietnia 2012 roku i oceny materiału dowodowego w tym zakresie – jest następstwem przyjęcia przez organy prowadzące postępowanie, że samo wybudowanie budynku gospodarczego, jak i kurnika było samowolą budowlaną, a skoro inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków umożliwiających legalizację, to niezbędna jest rozebranie obiektów. Wówczas istotnie zakres poszczególnych etapów samowoli nie miałby pierwszorzędnego znaczenia da rozstrzygnięcia sprawy, skoro zaniechanie przez skarżącego złożenia żądanych dokumentów skutkuje nakazem rozbiórki w trybie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, co akcentowały organy orzekające w sprawie, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem a nie obowiązkiem właściciela nieruchomości czy inwestora.

Ustalenie zakresu robót i to w wyszczególnieniem wykonanych zarówno w budynku gospodarczym, jak i w kurniku może mieć znaczenie w zależności od oceny, czy w sposób wystarczający i wyczerpujący wyjaśniono legalność posadowienia budynków. Organ podjął wprawdzie próbę uzyskania dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę, ale uzyskał jedynie informacje o braku takowej dokumentacji za lata od 1973 roku. Tymczasem skarżący dość konsekwentnie twierdzi, że budynek gospodarczy powstał w latach 60. oraz że jego dziadek, będący inwestorem, musiał dysponować stosownym zezwoleniem. W takiej sytuacji nieprzekonujące wydaje się odwoływanie do danych o braku dokumentacji projektowo - pozwoleniowej po roku 1972. Wydaje się niezbędne wyjaśnienie kwestii istnienia pozwolenia na budowę w okresie wcześniejszym, czy z wykorzystaniem innych środków dowodowych, jak zeznania stron czy świadków, czy też dokonanie oceny np. takich faktów, na które powołuje się skarżący, że w planie realizacyjnym z 1992 roku, dotyczącym innego budynku, sporne budynki zostały wskazane do trwałej adaptacji. W ocenie skarżącego świadczyć to miałoby o ich legalności, bowiem organ nie orzekałby w ten sposób o budynkach postawionych samowolnie. Przy ocenie i zbieraniu dowodów dla ustalenia, czy budynki pierwotnie zostały wzniesione legalnie organy winny uwzględnić również znaczny upływ czasu od daty ich wybudowania, jak i ustalić ówczesne obowiązki organów administracji w zakresie przechowywania dokumentów.

Nadto wydaje się, że organy przyjęły jako niewymagającą żadnych wyjaśnień i szczegółowych ustaleń okoliczność, że kurnik, dobudowany kilka lub kilkanaście lat później niż obora, stanowił nierozerwalną całość z budynkiem głównym. Z uzasadnień organów nie wynika jednak, jakie wymiary miał każdy z budynków i czy zatem nakaz rozbiórki dotyczy budynku "głównego", czy także owego kurnika. Możliwość jego samodzielnego bytu może mieć znaczenie z uwagi na fakt, że na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1994r. budowa niewielkich budynków gospodarczych o określonych wymiarach nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgłoszenia. W takiej sytuacji należałoby rozważyć zasadność przyjętego trybu legalizacji (art. 48 czy art. 49). Jeżeli kurnik powstał pod rządami prawa budowlanego z 1961 czy 1974 roku, wówczas rozważyć należało, jakie obowiązki spoczywały na inwestorze tego typu budowy pod rządami prawa budowlanego z 1974 roku. Prawa budowlanego. Wskazana ustawa nie zawierała bowiem przepisów intertemporalnych analogicznych do art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Reasumując, skarga okazała się uzasadniona. W toku postępowania doszło do naruszenia powoływanych wcześniej zasad postępowania, obligujących organ do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na wynik sprawy z poszanowaniem praw uczestników do pełnego informowania o wszystkich istotnych okolicznościach sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Spowodowało to nakazanie rozbiórki budynku za pozbawione na obecnym etapie uzasadnionych podstaw.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 u.p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot poniesionych kosztów postępowania, w ty przypadku wpisu sądowego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające we wskazanym w niniejszym uzasadnieniu zakresie, dokonując wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności uzupełniając ustalenia co do daty wybudowania budynków, ich legalności, zakresu robót wykonanych w roku 2012 i w latach następnych.

m.m.