Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 441/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7  art. 16art. 77 par. 1 art. 107 par. 3 art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 ust. 1 ust. 2 art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2010r. decyzji własnej o skierowaniu M. S. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. A 5 m 2 w Ł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] skierowano M. S. do Domu Pomocy Społecznej przy ul. A 5 m 2 prowadzonego przez A. Umowa, na podstawie której Miasto Ł. reprezentowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zlecało z A na realizację zadania z zakresu pomocy została rozwiązana ze skutkiem na dzień 30 września 2010r. Podstawą rozwiązania umowy było nienależyte wykonywanie łączącej strony umowy.

W ocenie organu wobec rozwiązania umowy na prowadzenie dps przez A odpadła podstawa prawna dająca możliwość realizacji decyzji. Wobec istotnych zastrzeżeń co do funkcjonowania domu pomocy społecznej nie ma możliwości nawiązania nowego stosunku prawnego, wyczerpuje to niewątpliwie przesłankę bezprzedmiotowości decyzji. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia. w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa tj. od dnia 1 października 2010r. Nie możliwe jest skierowanie i ponoszenie odpłatności za pobyt podopiecznej w placówce na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wymagałoby to zawarcia nowej umowy, co w obliczu stwierdzonych nieprawidłowości i zaistniałych okolicznościach nie może być akceptowane. Organ powołał się na fakt, że decyzją z dnia [...]. Wojewoda [...] cofnął A zezwolenie. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2011r., sygn. akt. I SA/Wa 2371/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Organ ustalił, iż obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, co nie stanowi przeszkody do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do dps..

Ponadto zgodnie z art. 65 u.p.s. skierowanie w tym trybie możliwe jest jedynie w przypadku braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej prowadzonych przez lub na zlecenie gminy/powiatu. Tymczasem zapewniono podopiecznej miejsce w Domu Pomocy Społecznej przy ul. B 4/6 w Ł., placówce tego samego typu, prowadzonej przez Miasto Ł. Z uwagi na złożoną przez podopieczną rezygnację z przeniesienia, decyzją z dnia [...] umorzono postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia podopiecznej w tym ośrodku.

Powyższe okoliczności przesądzają o bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...]. Nadto M. S. z dniem 6 grudnia 2010r. zrezygnowała z pobytu w domu prowadzonym przez A, o czym MOOPS został powiadomiony przez A pismem z dnia 20 grudnia 2011r. Złożenie oświadczenia o rezygnacji także dowodzi bezprzedmiotowości decyzji z 2008 roku, ale nie ma wpływu na datę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w aktach znajdują się dwie decyzje o wygaśnięciu decyzji z [...] o identycznej treści uzasadnienia, jednakże decyzja z dnia [...] nie została doręczona, zatem wydano ponowną decyzję w [...] i dokonano jej skutecznego doręczenia. Po jej wyeliminowaniu z obrotu organ wydał decyzję w dniu [...].

W odwołaniu od tej decyzji M. S. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie, że decyzja z dnia [...] wygasła z dniem 15 grudnia 2010r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą wygaszeniem decyzji z dnia [...] z dniem 1 października 2010r., w sytuacji gdy przesłanki wygaszenia decyzji zaistniały dopiero z chwilą złożenia przez M. S. rezygnacji z domu pomocy społecznej, tj. z dniem 15 grudnia 2010r.

2) art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 Kkp.a. – poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie jednej z przesłanek stwierdzenia wygaszenia decyzji administracyjnej, tj. istnienia przepisu prawnego albo interesu społecznego lub interesu strony uzasadniającego wygaszenie decyzji.

W uzasadnieniu zarzucono, że organ błędnie ustalił zarówno podstawy jak i datę powstania bezprzedmiotowości decyzji, a nadto pominął ustalenie, czy wygaszenie decyzji z datą wskazaną w jej sentencji wynikać miało z nakazu przepisu prawa, czy też służyć interesowi społecznemu lub interesowi strony. Podstawę prawną decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej A stanowiły przepisy k.p.a., ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tejże ustawy, a nie umowa cywilnoprawna. Nie można zgodzić się więc z twierdzeniem organu, iż z chwilą wypowiedzenia umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej z podmiotem niepublicznym, odpadła podstawa prawna wygaszanej decyzji. Sam fakt zapewnienia przez organ miejsca dla M. S. w innym domu pomocy społecznej mógłby mieć znaczenie w przypadku zmiany decyzji o skierowaniu M. S. do A przez przeniesienie jej do domu pomocy społecznej na ul. B w Ł. Jednak ostatecznie organ umorzył postępowanie w sprawie przeniesienia. Pełnomocnik podopiecznej zwrócił uwagę, że dom pomocy społecznej przy ul. B w Ł. nie jest placówką właściwą dla M. S., jako placówka przeznaczona jedynie dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej umysłowo. M.S. jest osobą pełnoletnią. To było przyczyną braku zgody na przeniesienie. W uzasadnieniu odwołania wskazano również, że decyzja o skierowaniu danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych dps-ów. Nie przewidują również sytuacji, w której organ byłby uprawniony do przenoszenia raz skierowanych do danej placówki osób, bez ich zgody, z powodu zwolnienia się miejsca w innym domu pomocy społecznej lub z powodu zmiany preferencji finansowania przez gminę podmiotów prowadzących niepubliczne placówki opieki całodobowej. Tym bardziej ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu. Taka możliwość prowadziłaby do pozbawiania osób niepełnosprawnych prawa do zabezpieczenia egzystencji przez Państwo (art.69 Konstytucji RP). Placówka, do której skierowano M. S. nieprzerwanie prowadzi usługi w zakresie domu pomocy społecznej, a sam fakt, iż nie jest to dom prowadzony na zlecenie gminy, nie wyłącza możliwości pobytu tam skarżącej ani tym bardziej finansowania przez gminę kosztów jej utrzymania.

Zdaniem strony skarżącej bezprzedmiotowość wskazanej decyzji powstała natomiast w wyniku rezygnacji M. S. z usług domu pomocy społecznej. Oświadczeniem z dnia 6 grudnia 2010r. zrezygnowała ona z uprawnień nadanych jej wygaszaną decyzją z dniem [...]. Organ wydając zaskarżoną decyzję, zaniechał ustalenia, czy stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji wynikało z nakazu prawa, czy też służyć miało interesowi społecznemu czy interesowi strony. Stwierdzenie zaś wskazanej okoliczności było niezbędne do wydania decyzji wygaszającej. Powyższy brak stanowi oczywiste naruszenie art. 107 § 1 i art. 7 k.p.a. Z zebranego w spawie materiału dowodowego wynika, iż wygaszenie decyzji o skierowaniu M. S. do domu pomocy społecznej A z datą 1 października 2010r. nie tylko nie wynikało z żadnego przepisu prawa, ale było sprzeczne zarówno z interesem społecznym, jak i z interesem strony. W trakcie kilkunastomiesięcznego prowadzenia postępowania organ nigdy nie przeprowadzał dowodów mających na celu wskazanie, iż stan zdrowia M. S. oraz jej samodzielności życiowej pozwalał na pozbawienie jej uprawnień do domu pomocy społecznej z dniem 1 października 2010r. Nie stwierdzono również innych przesłanek, które powodowałby konieczność wzruszenia decyzji z dnia [...], jak chociażby marnotrawienie przez uprawnioną przyznanej jej pomocy. A skoro tak, to wygaszenie skierowania tej podopiecznej do A spowodowało bezprawne pozbawienie jej podstawowej opieki i utrzymania zagwarantowanych ustawą o pomocy społecznej. Doszło bowiem do sytuacji, w której osoba uzależniona od pomocy Państwa, została bez własnej winy, nagle jej pozbawiona. Stwierdzenie wygaszenia decyzji z dnia [...] z datą 1 października 2010 r. skutkowało również naruszeniem interesu społecznego. W interesie społecznym leży należyte wywiązywanie się przez organy administracji z ustawowo nałożonych na nie obowiązków, a w szczególności z obowiązków, które organy administracji, mocą własnej decyzji, na siebie przyjmują. Taki obowiązek w niniejszej sprawie precyzuje względem gminy art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż do zadań własnych gminy należy "kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu". Decyzją z dnia [...] organ przyjął na siebie wskazany obowiązek względem M. S. Nieuzasadnione zaprzestanie wykonywania obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt – we wskazanym przez gminę – domu pomocy społecznej, narusza zatem interes społeczny, burząc zaufanie społeczne w to, że decyzja administracyjna służyć ma realizowaniu żądań, nałożonych przez prawo na organy administracyjne, a nie uchylaniu się od nich.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że postanowienia umowy o prowadzeniu niepublicznego domu pomocy społecznej trzeba włączyć w orbitę pojęcia "stanu prawnego", jakim posługuje się doktryna dla zdefiniowania istoty bezprzedmiotowości. Konsekwentnie zatem, wszelkie zmiany dotyczące wspomnianej umowy, w tym również jej rozwiązanie oświadczeniem woli jednej ze stron, powodują zmianę w obrębie stanu prawnego, mogącą skutkować powstaniem bezprzedmiotowości stosunku prawnego, dla którego umowa taka miała istotne znaczenie. Rozwiązanie przez Miasto umowy zlecającej zadanie prowadzenia domu pomocy społecznej wskutek stwierdzonych nieprawidłowości (okoliczności te są przedmiotem dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania) bezsprzecznie stanowi istotną zmianę stanu prawnego. Tą drogą bowiem, placówka prowadzona przez A przestała z upływem okresu wypowiedzenia, tj. od 1 października 2010r., realizować zadanie immanentnie związane z treścią decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem. Gmina realizując swój obowiązek w zakresie zagwarantowania osobie tego wymagającej miejsca w domu pomocy społecznej, czyni to zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Powołane przepisy stanowią o skierowaniu danej osoby, m.in. do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot działający na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie przez Miasto umowy ze skutkiem na dzień 30 września 2010r. spowodowało utratę od 1 października 2010r. podstawy dla działania na zlecenie gminy przez dps A. Okoliczność tę należy więc uznać za równoznaczną z brakiem warunków do wykonywania decyzji, mocą której skierowano M. S. do wspomnianej wyżej placówki, wyczerpującą znamiona jej bezprzedmiotowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, że brak umowy między A a Miastem, mocą której zlecono prowadzenie domu pomocy społecznej, nie wyłącza możliwości pobytu w niej skarżącego oraz finansowania kosztów jego utrzymania przez gminę. Wypowiedzenia umowy nie można utożsamiać z uchybieniem obowiązkom ciążącym na administracji. Za rozwiązaniem umowy stoi konieczność przerwania stanu niezgodności z prawem oraz działań sprzeciwiających się dobru podopiecznych przebywających w domu pomocy społecznej. W istocie więc rozwiązanie umowy było w interesie strony, otwierając możliwość jej przeniesienia do ośrodka spełniającego niezbędne standardy i gwarantującego właściwą jakość opieki, z czego podopieczna nie skorzystała. Kwestia umieszczenia M. S. w domu pomocy społecznej przy ul. B w Ł. nie może podlegać jakiejkolwiek ocenie w toku rozpatrywanej sprawy. Istnienie w obrocie prawnym nie tyle ostatecznej, co nawet prawomocnej decyzji rodziłoby oczywiście konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do tejże placówki M. S. Brak decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej nie uniemożliwia stwierdzenie takiego wygaśnięcia. O ile bowiem istnieją ku temu inne przesłanki - np. w postaci rozwiązania umowy o prowadzenie dps-u na zlecenie - wygaszenie takie nie tylko jest możliwe, ale nawet niezbędne z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. Rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy zlecającej prowadzenie dps-u powoduje, że placówka taka może nadal istnieć, lecz niejako w formie komercyjnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłową datą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji kierującej stronę do domu pomocy społecznej prowadzonego przez A jest 1 października 2010r. Późniejsza rezygnacja strony z pobytu we wspomnianej placówce pozostaje bez wpływu na datę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W skardze na powyższą decyzję M. S. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

a) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na wygaszeniu decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy na dzień wygaszenia, nie została spełniona żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 162 k.p.a., a wygaszenie wskazanej decyzji naruszało zasadę trwałości decyzji administracyjnej, interes społeczny oraz interes strony, czyli skarżącej;

b) art. 6 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczne z zasadą praworządności przyjęcie, iż podstawą prawną wygaszanej decyzji oprócz przepisów prawa materialnego wprost w niej wskazanych, były również postanowienia umowy cywilno – prawnej zawartej przez MOPS z podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej, do którego skierowano skarżącej oraz przepisy innych przepisów prawa materialnego, nie wskazanych w decyzji;

c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w Ł., z dnia [...], sygn. akt [...] M. S. została umieszczona w domu pomocy społecznej bez wymaganej zgody. Wygaszaną decyzją organu gminy z dnia [...] M. S. została skierowana do domu pomocy społecznej A. Pismem z dnia 6 grudnia 2010r. skarżąca zrezygnowała z domu pomocy społecznej. M. S. opuściła dom pomocy społecznej 15 grudnia 2010r., na co uzyskała zgodę sądu opiekuńczego. Sąd Rejonowy dla [...] w Ł., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...], sygn. akt [...] zwolnił skarżącą z domu pomocy społecznej. Zarzucono, że organy obi instancji dokonały niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni art. 162 k.p.a., która polegała na błędnej wykładni pojęcia bezprzedmiotowości, a nadto, na przyjęciu wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wystarczające jest jedynie ustalenie jej aktualnej bezprzedmiotowości, z pominięciem wskazania przepisu prawnego, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a także interesu, któremu wygaszenie to miałoby służyć. Podniesiono, że umowa cywilnoprawna została zawarta już po skierowaniu skarżącej do A. Skarżąca nie była jej stroną. Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu, iż wypowiedzenie umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej oznaczało niemożność dalszego wykonywania decyzji o skierowaniu M. S. do A. Skoro istnieje placówka, do której skierowano podopieczną, jest ona dla niej placówką odpowiedniego typu, a sama podopieczna wyraża wolę pozostania w niej, to do chwili złożenia przez podopieczną rezygnacji z domu pomocy społecznej, nie zachodziły żadne przesłanki nie tylko do zmiany decyzji o skierowaniu skarżącej do A, ale w szczególności do jej wygaszenia. Treść art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie statuuje, iż w przypadku skierowania podopiecznego do niepublicznego domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie gminy, gmina winna zawrzeć umowę z podmiotem prowadzącym dom, w której zostanie ustalona odpłatność za pobyt skierowanego tam podopiecznego. Ustalenie przez organ w drodze decyzji, że zachodzą warunki do skierowania danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony, stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych domów pomocy społecznej. Nie przewidują również sytuacji, w której organ byłby uprawniony do przenoszenia raz skierowanych do danej placówki osób, bez ich zgody, z powodu zwolnienia się miejsca w innym domu pomocy społecznej lub z powodu zmiany preferencji finansowania przez gminę podmiotów prowadzących niepubliczne placówki opieki całodobowej. Tym bardziej wskazana ustawa nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu. Nie można zaakceptować stanowiska obu organów, iż podstawą prawną decyzji administracyjnej mogą być postanowienia umów cywilnoprawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się również do zarzutów odwołania skarżącej, co do braku wskazania, czy wygaszenie przedmiotowej decyzji spowodowane było dodatkowo nakazem przepisu prawa, czy interesem społecznym, czy może interesem strony. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zawierało omówienia przesłanki interesu. Nie można też uznać za wystarczające wskazanie przez organ odwoławczy, iż można dopatrzyć się "kwestii interesu społecznego oraz interesu strony" w niektórych fragmentach uzasadnienia decyzji. Taka postawa organu nie daje się pogodzić z żadną zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Strona nie może się bowiem domyślać, czym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie decyzji, w którym organ nie odnosi się do wskazanych w odwołaniu zarzutów strony nie czyni zadość art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej osoby niepełnosprawnej umysłowo, zdanej przez prawie całe życie na pomoc i utrzymanie państwa oznacza w istocie pozostawienie jej bez pomocy i bez żadnego źródła utrzymania, do czasu, kiedy zwolni się miejsce w gminnym domu pomocy społecznej. Takie postępowania z pewnością nie leży w interesie skarżącej. Zdaniem skarżącego obie zaskarżone decyzje naruszają również podstawową zasadę prowadzenia postępowania w przedmiocie pomocy społecznej wyrażoną w art. 100 ustawy o pomocy społecznej. Organy administracyjne winny kierować się bowiem przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Tymczasem odebranie M. S. prawa do korzystania z usług domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy jej stan zdrowia i warunki życiowe na to nie zezwalały, jest z jej dobrem sprzeczne. M. S. nadal pozostaje osobą upośledzoną umysłowo. Z uwagi jednak na niewielki stopień niepełnosprawności oraz znaczną samodzielność życiową, którą wykształciła w dotychczasowym miejscu pobytu, tj. w A, Sąd Opiekuńczy w Ł. zwolnił ją z domu pomocy społecznej umożliwiając tym samym założenie przez nią własnej rodziny. Przed dniem 15 grudnia 2010r. nie zaszły jednak żadne przesłanki z art. 106 ust. 5, art. 11, art. 12 ani art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniałyby pozbawienie skarżącej uprawień nadanych jej decyzją z dnia [...]. Organ nie prowadził też żadnego postępowania mającego zbadać, czy w przypadku M. S. zaszły okoliczności uzasadniające pozbawienie jej prawa do domu pomocy społecznej przed opuszczeniem domu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest związany zarzutami skargi

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a jej argumenty w większości należy uznać za trafne, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu rzutującym na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli jest decyzja orzekająca w trybie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. o wygaśnięciu decyzji orzekającej o skierowaniu skarżącej do domu opieki społecznej określonego typu na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), powoływanej także jako u.p.s.

Wadliwie prowadzono postępowanie i rozstrzygnięto na podstawie art. 162 § 1pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy zatem w sposób niewątpliwy przesądzić, że decyzja podlegająca wygaszeniu stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości albo nakazuje przepis prawa, albo należy wykazać, że leży to w interesie społecznym bądź w interesie strony. Oznacza to, że samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania cytowanej normy prawnej. Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 54 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn. – Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Na podstawie ust. 2 art. 54 u.p.s. osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przypadku braku zgody osoby chorej psychicznie lub upośledzonej umysłowo albo jej przedstawiciela ustawowego na pobyt w domu pomocy społecznej, przy występowaniu ustawowo określonych przesłanek, o takim pobycie orzeka sąd opiekuńczy. W takiej sytuacji organ, wydając stosowne decyzje z zakresu pomocy społecznej, wykonuje jedynie orzeczenie sądu. W takim trybie skierowana została M. S. Decyzja w trybie art. 54 u.p.s. zawiera w istocie trzy elementy: skierowanie, rozstrzygnięcie o umieszczeniu i o kosztach pobytu. Zmiana okoliczności faktycznych związanych z każdym z tych elementów uprawnia do zmiany decyzji w trybie art. 106 u.p.s. Przy czym należy pamiętać, że skierowanie do domu pomocy społecznej oznacza, że podopieczny spełnia przesłanki do skorzystania z tej formy pomocy, określone w art. 54 u.p.s. Tak więc kwestie związane z umieszczeniem w określonym ośrodku i ustalenie zasad odpłatności i ewentualne zmiany w tym zakresie co do zasady nie mają wpływu na byt rozstrzygnięcia o skierowaniu do domu pomocy społecznej

Trafnie zarzuca pełnomocnik skarżącej, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Już to stwierdzenie przesądza o wadliwości zaskarżonych decyzji. Nie budzi wątpliwości, że brak było podstaw do zastosowania tej podstawy prawnej decyzji Ponadto argumentacja organu w zakresie pozostałych przesłanek określonych w powołanym przepisie: uzasadnionego interesu społecznego bądź interesu samej skarżącej jest tak lakoniczna, wręcz szczątkowa, że nie poddaje się weryfikacji..

Niezależnie od powyższego już samo ustalenie organu, że decyzja o skierowaniu M. S. do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 października 2010 budzi poważne wątpliwości. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach, że okoliczności wykazywane jako przesłanka rozstrzygnięcia nie dotyczyły samych przesłanek przesądzających o uprawnieniu do skorzystania z tej formy pomocy.

Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno prawnego, nawiązanego na podstawie tejże decyzji stosunku prawnego na skutek np. rezygnacji z uprawnień przez stronę czy zmiany stanu faktycznego bądź prawnego.

Wbrew stanowisku organu w tej konkretnej sprawie nie stanowi wystarczającej przesłanki bezprzedmiotowości decyzji oświadczenie złożone przez samą skarżącą o rezygnacji z pobytu w domu prowadzonym przez A. Stanowisko organu wprawdzie podzielił również pełnomocnik skarżącej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o orzeczenie wygaśnięcia decyzji z datą złożenia przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z pobytu w tym ośrodku. Do akt administracyjnych istotnie załączono kserokopię oświadczenia skarżącej tej treści z dnia 6 grudnia 2010 roku, przesłanej organowi 20 grudnia 2011 roku. Organ nie wyjaśnił, czy skarżąca była uprawniona do złożenia takiego oświadczenia. Nie wyjaśniono nawet wieku skarżącej. Jedynie z informacji przesłanej przez Sąd Rejonowy w Ł. z dnia 26 stycznia 2011 roku wynika, że skarżąca urodziła się w 1990 roku. W dacie składania oświadczenia była zatem osobą pełnoletnią. Jednak i organ i pełnomocnik skarżącej pomijają zupełnie tryb skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. Otóż jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], M. S. została skierowana bez wymaganej zgody bezterminowo do domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. z dnia [...] w sprawie [...] o umieszczeniu M.S. w domu pomocy społecznej. W czasie, gdy postanowienie to pozostawało w obrocie prawnym, determinuje ono ocenę oświadczenia skarżącej o rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej oraz brak zgody na przeniesienie. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że skarżąca kwestionowała nie samo przeniesienie jej do innego domu pomocy społecznej, ale przede wszystkim fakt, że jest to dom nieodpowiedniego typu.. Reasumując, tryb skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej – na podstawie orzeczenia sądu powszechnego i bez wymaganej zgody zainteresowanej – determinuje ocenę składanych przez nią oświadczeń woli w tym zakresie. Tym samym, do czasu obowiązywania orzeczenia sądu o skierowaniu M.S. do domu pomocy społecznej bez jej zgody oświadczenie zainteresowanej o rezygnacji jest nieskuteczne. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie pismo Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. z dnia 26 stycznia 2011 roku informujące o toczącym się z wniosku pełnomocnika M. S. postępowaniu o zmianę postanowienia z dnia [...], organ nie wyjaśnił jednak, czy postanowienie to nadal pozostaje w obrocie. Dopiero z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca uzyskała na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. [...] w sprawie [...] zwolnienie z domu pomocy społecznej. Organ winien załączyć to orzeczenie do akt sprawy i wyjaśnić, z jaka datą nastąpiło zwolnienie skarżącej z pobytu w dps i czy ma ono charakter trwały i dopiero wówczas rozważać ewentualnie zmianę decyzji (ale nie jej wygaśnięcie).

Powyższe uwagi czynią w pełni zasadnym zarzut naruszenia norm określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 §3 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej przesądza też fakt rozwiązania umowy cywilnoprawnej z podmiotem prowadzącym ten ośrodek, do którego została skierowana M. S. Trafnie podnosi pełnomocnik skarżącej, że argumentacja ta jest wadliwa. Jak słusznie zauważa strona skarżąca, byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Podstawę stosunku prawnego, przesadzającego o skierowaniu skarżącej do dps stanowi bowiem decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego, a nie umowa zawarta przez organ z innym podmiotem. Zatem rozwiązanie umowy cywilnoprawnej nie daje podstaw do wniosku, że odpadła podstawa prawna spornej decyzji. Przepis art. 65 ust. 2 ww. ustawy przewiduje możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzygnięcie w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej, i dopiero ta decyzja będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 roku w sprawie II SA/Bd 1321/10). Oznacza to, że nie umowa jest przesłanką wydania decyzji o skierowaniu do niepublicznego dps, a decyzja o skierowaniu stanowi podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną. Należy też podkreślić, że organy poza ogólnikowym odwołaniem się do stwierdzonych nie prawidłowości w A nie dokonała w tym zakresie żadnych ustaleń. Wobec tego nietrafne są również argumenty o niemożności zawarcia z tą jednostką umowy w trybie art. 65 ust.2 u.p.s.

Nie stanowią o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do dps powoływane przez organ okoliczności związane z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie dps przez A. Organ wszak ustalił, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej jednostki została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 roku, zaś wcześniej Minister Pracy i Polityki Socjalnej wstrzymał jej wykonanie. Organ nie ustalił przy tym statusu tego ośrodka i zasad jego działania w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, co czyni przedwczesnymi rozważania o niemożności skierowania tam w skarżącej 2010 roku z powołaniem się na niespełnienie wymaganych standardów

Reasumując tę część rozważań, organ nie wykazał żadnej z przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Trafny jest i ten zarzut strony skarżącej.

Przede wszystkim jednak zauważyć wypada, że ustawa o pomocy społecznej w takich sytuacjach nie przewiduje rozstrzygania w trybie art. 162 k.p.a.. Organ winien był rozważyć ewentualnie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. czy 163 k.p.a. i art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia przepisu prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie instytucji wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2012r., poz. 270) , dalej powoływanej jako p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wcześniejszych wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu, uzupełni postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia daty zwolnienia skarżącej z pobytu w dps, a przede wszystkim rozważy zastosowanie odpowiedniego trybu zmiany decyzji rozstrzygającej o skierowaniu M. S. do domu pomocy społecznej.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien wyjaśnić kwestię pełnomocnictwa udzielonego adwokat A. W. Została ona bowiem ustanowiona jako kolejny pełnomocnik, choć pełnomocnictwo podpisane przez skarżącą wprost takiego upoważnienia nie zawierało. Tymczasem zgodnie z art. 106 kodeksu cywilnego pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W orzecznictwie nie budzi większych sporów pogląd, że udzielenia dalszego pełnomocnictwa nie można domniemywać. Ma to istotne znaczenie dla oceny skutków czynności prawnych podejmowanych przez pełnomocnika. W orzecznictwie i piśmiennictwie czynności podjęte przez pełnomocnika ustanowionego z naruszeniem art. 106 kodeksu cywilnego skutkują nieważnością czynności podejmowanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika. Zważywszy jednak na intelektualne skarżącej w dacie udzielania pełnomocnictwa G.B. można przyjąć, że zamiarem jej było również upoważnienie pełnomocnika do udzielania dalszych pełnomocnictw, jednak wobec powrotu sprawy do postępowania administracyjnego wątpliwości te pełnomocnik winien usunąć w sposób nie budzący zastrzeżeń, uwzględniając normę wynikającą z art. 106 k.c.

O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

m.o.