Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1012/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Sz. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

1. W dniu 17 kwietnia 2008 r. do Z. U. S. Oddział w S. (dalej przywoływany jako: "Zakład"), wpłynął wniosek K. K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") w sprawie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek uzasadniony trudną sytuacją finansową oraz zdrowotną.

Wydane przez Zakład decyzje w przedmiocie umorzenia należności, wskutek wniesionej przez Stronę skargi, zostały uchylone.

2. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. rozpatrując powyższy wniosek, Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie tych nieopłaconych należności, które wygasły po dacie złożonego wniosku wskutek przedawnienia.

3. W dniu 2 lutego 2011 r. wpłynął w trybie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. 2013, poz. 1442 dalej przywoływana jako: "u.s.u.s.") wniosek z dnia 31 stycznia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku Skarżąca powołała się na trudną sytuacją materialną i zdrowotną.

4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r. postanowiono utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, umarzając postępowanie w przedmiocie tych należności, które uległy przedawnieniu w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy.

5. Od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Skarżąca wniosła w dniu 24 czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S..

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r. (sygn. akt I SA/Sz 1110/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., uchylił zaskarżoną decyzję Z. U. S. nr [...] z dnia 5 maja 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Zakładu została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

6. W dniu 1 lipca 2014 r. Prezes Z. U. S. reprezentowany przez Dyrektora ZUS Oddział w S., wydał decyzję nr [...] którą postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. oraz umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres [...] w kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] w kwocie [...] zł, oraz na Fundusz Pracy za okres [...] w kwocie [...] zł.

7. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Organ ustalił, iż Skarżąca pozostaje ujawnionym przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie m.in. sprzedaży detalicznej wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzonej na straganach i targowiskach. Z dniem 1 marca 2013 r. zgodnie z Centralną Ewidencją Działalności i Informacji Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, przedmiotowe wykonywanie działalności zostało zawieszone, płatnik został w tym zakresie wyrejestrowany z ubezpieczenia.

Jak wskazał Organ, na koncie płatnika składek po uwzględnieniu należności, które wygasły wskutek przedawnienia w toku prowadzonego postępowania w zakresie złożonego wniosku o umorzenie, zadłużenie obejmuje składki: na ubezpieczenia społeczne za [...] w kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne za [...] w kwocie [...] zł, oraz na Fundusz Pracy za [...] w kwocie [...] zł, odsetki wyliczone od powyższych składek na dzień złożenia wniosku wynosiły kwotę [...] tj. łącznie [..] zł.

W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie umorzenia, oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia, na dzień wydania decyzji z dn. 1 lipca 2014 r., wygasły należności Zakładu na ubezpieczenia społeczne w okresie[...] , na ubezpieczenie zdrowotne[...] , oraz na Fundusz Pracy za okres [...] . W tym, w toku postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, składki na ubezpieczenie społeczne w okresie [...] w kwocie [....] zł, na ubezpieczenie zdrowotne[...] , w kwocie [...] zł, oraz na Fundusz Pracy [...] w kwocie [....] zł.

Nadto Organ ustalił, iż Skarżąca od 1 marca 2013 r. wykonuje pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia w "S." F. H. J. R. Z powyższego tytułu uzyskuje zaewidencjonowany miesięczny dochód w wysokości [...] zł brutto. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., Zobowiązanej został przyznany dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy tj. od 1 stycznia 2014r. do 30 czerwca 2014r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Pierwszy Urząd Skarbowy w S., pismem z dnia 10 kwietnia 2014r. poinformował, że Skarżąca w 2010 r. wykazała przychód w łącznej kwocie [...]. zł i dochód po odliczeniach [...] zł, w 2011 r. przychód w wysokości [..] zł i dochód w wysokości [...] zł, natomiast w 2012 r. przychód w łącznej kwocie [...] zł i dochód po odliczeniach w kwocie [...] zł. W złożonych zeznaniach PIT-36 za lata 2011-2013 potwierdzono powyższe informacje oraz ustalono, że w 2013 r. Skarżąca przy przychodach w wysokości [...] zł i kosztach wielkości [...] zł uzyskała łączny dochód w kwocie [....] zł.

Ustalono również, iż Skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ponosząc stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat w łącznej kwocie ok. [...] zł (w tym czynsz, energia, gaz) oraz koszty związane z zakupem leków w kwocie [..] zł, będąc osoba schorowaną.

Organ, powołując treść art. 28 u.s.u.s., wskazał kiedy należności z tytułu składek mogą być umorzone również w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności oraz co należy rozumieć przez pojęcie ważny interes strony zobowiązanej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003 r. Nr 141, poz. 1365).

Jak wskazał Organ, z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia o których mowa w art. 28 u.s.u.s.: całkowita nieściągalność lub uzasadniony przypadek ze względu na szczególne okoliczności związane z ważnym interesem osoby zobowiązanej.

Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie w stosunku do Skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skarżąca aktualnie osiąga dochody na podstawie umowy cywilnoprawnej - umowy zlecenia od 1 marca 2013r., stanowiące środek egzekucyjny podlegający zajęciu. Skarżąca pozostaje przy tym formalnie przedsiębiorcą, zawieszając w tym zakresie od 1 marca 2013 r. prowadzenie pozarolniczej działalności.

Zdaniem Organu, w niniejszej sprawie nie zachodzi przy tym uzasadniony przypadek, który ze względu na szczególne okoliczności przy uwzględnieniu ważnego interesu osoby zobowiązanej, winien skutkować w ustalonym stanie sprawy umorzeniem przedmiotowego zadłużenia i zwolnieniem z długu w okresie jego wymagalności, na podstawie podniesionych przez Skarżącą okoliczności.

Jak wskazał Organ, aktualna sytuacja majątkowa i rodzinna przy uwzględnieniu okoliczności pozostawania ujawnionym przedsiębiorcą, a także wykonywaniem prac zleconych nie uzasadniana takiego odstąpienia w oparciu o przesłanki ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca bowiem pracuje obecnie na podstawie umowy zlecenia i otrzymuje dochód w wysokości [...] zł brutto, będąc osobą schorowaną, otrzymującą zasiłek mieszkaniowy, gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie nie mając innych osób na utrzymaniu. Organ podniósł przy tym, iż Skarżąca będąc w okresie przedemerytalnym, pozostaje ujawnionym przedsiębiorcą z zawieszoną działalnością, w gotowości do jej podjęcia.

Nadto wskazał, iż zadłużenie tytułem nieopłaconych składek nie jest przy tym w przedmiotowej sprawie wynikiem klęski żywiołowej czy innego nadzwyczajnego zdarzenia, w prowadzonej działalności uniemożliwiającego przy tym jej prowadzenie czy kontynuację z przyczyn obiektywnie niezależnych, a jak podniosła Skarżąca niewystarczających dochodów uzyskiwanych w toku jej prowadzenia uniemożliwiającego opłacenia powstałych w niej obowiązków.

Organ zauważył, że Skarżąca w aktualnym stanie sprawy w zakresie zadłużenia objętego przedmiotowym postępowaniem tj. nadal wymagalnym, ma prawo i może wystąpić z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012r., poz. 1551).

Mając na uwadze powyższe oraz to, że Skarżąca pozostaje przedsiębiorcą (zawieszając działalność) wykonując przy tym prace zarobkowe, Organ stwierdził przy braku całkowitej nieściągalności, również brak uzasadnionego przypadku o którym mowa w art. 28 ust. 3a powołanej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., który ze względu na szczególne okoliczności uzasadnione ważnym interesem zobowiązanej winien prowadzić do umorzenia przedmiotowej należności w okresie wymagalności w oparciu o ustalony stan sprawy i przesłanki ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

10. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 grudnia 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 28 ust.3 a i 3 b u.s.u.s. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego i nie uznanie ważnego interesu Skarżącej pomimo wykazania, że nie jest w stanie ze względu na przewlekłą chorobę oraz stan majątkowy i sytuacje rodzinną, opłacić żądanych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą ciężkie skutki Skarżącej i jej rodziny w postaci pozbawienia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a to miało wpływ na charakter decyzji,

b) naruszenie par.3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez nierozpatrzenie w sposób należyty i rzetelny sytuacji majątkowej i rodzinnej płatnika składek oraz wydanie decyzji o charakterze nie uznaniowym a dowolnym,

c) naruszenie art. 7, 77, 80 i art.107 § 1 i 3 k.p.a. polegający na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że Organ ustalił stan faktyczny, który po raz kolejny jest niepełny i nierzetelny a wydana decyzja jest nie uznaniowa a dowolna. Zdaniem Skarżącej, ustalenie faktyczne zostały wprost przepisane z uzasadnienia poprzednich decyzji odmawiających umorzenia, co do których już dwakroć Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. (sygn. akt I SA/Sz 674 /08 i I SA/Sz 1110/13 ) wydał wyroki uchylające decyzje.

Nadto Skarżąca podniosła, że Organ nie uzasadnia merytorycznie swojej odmownej decyzji. W opinii ZUS sam fakt, że Skarżąca jest ujawnionym przedsiębiorca z zawieszoną działalności, a zatem z gotowością do jej podjęcia, a nadto pracuje na umowę zlecenie - pomimo swojego stanu zdrowia - jest wystarczające ku temu, by odmówić umorzenia.

W ocenie Skarżącej, z całej treści uzasadnienia decyzji wypływa tylko jeden wniosek, że co prawda Skarżąca ponosi niezbędne koszty co miesiąc związane z podstawową jej egzystencją, jak opłaty za media w komunalnym mieszkaniu, zakup leków i po odliczeniu tylko tych wydatków pozostaje jej dziennie na inne wydatki - żywność, ubrania, środki czystości itp. - tylko kwota [...] zł dziennie i nie zarejestrowała się jako bezrobotna, nie korzysta z pomocy ośrodka pomocy rodzinie opłaca czynsz za mieszkanie komunalne i pracuje na umowę zlecenia - to za mało, bo urzędnikowi marzy się klęska żywiołowa czy inne nadzwyczajne zdarzenie .

Skarżąca wskazała również, iż została poinformowana w ZUS, iż nie spełnia warunków z art. 1 ust.10 "ustawy abolicyjnej". Nadto, mieszka razem z bratem i z siostrą, ale każda z osób prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.

Skarżąca ponownie wskazała, iż zachorowała na raka tarczycy a następnie na gruźlicę. Po drodze miała depresję. Miesięczne wydatki na leki to średni koszt ok.[...] zł a do tego odpowiednia dieta (przy gruźlicy i chorej tarczycy wymagana).

Nadto podniosła, iż z roku na rok Jej przychody z tytułu prowadzonej działalności spadały. W 2008 r. – [...] zł a w 2010 r. – [...] zł. Dochód również malał i w 2010 r. z działalność gospodarczej wyniósł [...] zł, co na miesiąc daje kwotę [...] zł. Skarżąca podkreśliła, iż to jest dochód ( nie pomniejszony o wpłaty na Fundusz Zdrowia) a nie zysk. Dochód z 2011 r. to kwota [...] zł, w 2012 r.- [...] zł, a w 2013 r. Skarżąca osiągnęła dochód w wysokości [...] zł.

Jak wskazała Skarżąca, odmowa Organu oparta jest na fakcie, iż Skarżąca jest przyczajonym podmiotem gospodarczym oraz ma umowę zlecenie na [...] zł brutto.

Skarżąca podniosła, iż niewątpliwie ważki jest interes społeczny, ale jej sytuacja życiowa materialna i zdrowotna wypełnia całkowicie przesłanki z przywołanego art. 28 ust.3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Końcowo jeszcze raz wskazała, że Organ nie uwzględnił żadnych uwag i zaleceń Sądów administracyjnych a powinien zwłaszcza przez pryzmat orzeczenia II GSK1045/08 , gdzie wskazano, że nie jest w interesie państwa, aby zobowiązany do zapłaty należności publicznoprawnych był zmuszany, na skutek pozbawienia go możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do korzystania ze środków pomocy od państwa - a tak byłoby w tym przypadku , bo zapłacenie tych (nota bene ) źle wyliczonych należności w konsekwencji pozbawiłoby skarżącą możliwości egzystencji i wpędziłoby w dalsze niezbędne leczenie na koszt innych podatników .

Nadto Skarżąca zarzuciła, iż Organ administracyjny nie umorzył przedawnionych należności - pomimo zaleceń Sądu Administracyjnego z tytułu: ubezpieczenia społecznego za okres od 11.1999 r. do 06.2004 r., ubezpieczenia zdrowotnego za okres do 06.2004 r., Fundusz Pracy za okres do 06.2004 r. Co prawda w decyzji z dnia [...] r., Organ podatkowy podaje i wskazuje jakie kwoty i za jaki okres umorzył, ale są te same kwoty jakie były wskazane w decyzji z [...] r. i z, [...] r.. - czyli decyzji wykluczonych z obrotu prawnego wyrokiem Sądu z dnia 18.12.2013r.

Ponadto organ podatkowy w decyzji z dnia [...] r. utrzymuje w mocy decyzję z dnia[...] ., która została uchylona ostatnim prawomocnym orzeczeniem WSA z dnia 18.12.2013 r. sygn. akt I SA/Sz 1110/13.

11. W odpowiedzi na skargę, Prezes Z. U. S. reprezentowany przez Dyrektora Z. U. S. Oddziału w S. działającego w sprawie przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

12. Należy zwrócić na wstępie uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wyroków z dnia 23 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Sz 674/08) oraz z dnia 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt. I SA/Sz 1110/13). Oznacza to, że zakres kontroli sądowej wydanej w ich wyniku decyzji wyznacza art. 153 p.p.s.a.

13.W tej sytuacji należy przypomnieć co wynika z przepisu art. 153 p.p.s.a. i jakie powinny być skutki zastosowania się do reguł w nim wyrażonych dla wyniku rozpoznawanej sprawy.

Stosownie do treści tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonymi poglądami w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treść przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejowski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom l, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane były zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 240/06, publ., Lex 325365).

Równocześnie w takim samym zakresie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd". Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt l OSK 407/06, publ. Lex 362477 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt. III RN 13/97, publ. OSNAP 1999, nr 1, poz. 2).

Zauważyć ponadto należy, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania mają wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.

14. We wspomnianych powyżej wyrokach przesądzono i zobowiązano Organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o przedstawione mu przez Skarżącą informacje o stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu jej niezbędnych potrzeb życiowych, w sposób racjonalny ocenienia możliwości poniesienia przezeń wydatków na zapłatę należności z tytułu zaległych składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej przy uwzględnieniu stanu zdrowia Skarżącej, (sygn. akt I SA/Sz 674/08).

15. Z wyroku kasatoryjnego w sprawie I SA/Sz 1110/13 wynika zaś, iż w ocenie Sądu, zabrakło szczegółowego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącej (która niewątpliwie nie nosi znamion sytuacji przejściowej) z punktu widzenia skutków dla zobowiązanej i jej rodziny, co oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieściła się w sferze swobodnego uznania, lecz nosiła cechy dowolności. Sąd zobowiązał zatem Organ by mając na względzie w szczególności przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 u.s.u.s., § 3 ust. 1 rozporządzenia i sytuację życiową i materialną wnioskodawcy oraz jej rodziny, uwzględnił indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanej, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności korzystania przez zobowiązaną ze środków pomocy społecznej, w celu m.in. uiszczenia zaległości od składek, co godzi zarówno w interes obywatela jak i interes publiczny.

16. Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, Sąd nie mógł pominąć kontroli, czy Organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i których strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, ponownie oceniane być nie mogą. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani Organ administracji publicznej ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli działalności organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.

17. Na wstępie wywodu nakreślić należy ramy prawne sprawy.

Zgodnie z normą zawartą w art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem treści ust. 2-4. Jest to regulacja określająca prawo wierzyciela do zwolnienia dłużnika z długu. W przypadku wierzycieli, będących podmiotami dysponującymi środkami publicznymi, do których należy Z. U. S., nie występuje dowolność w tym zakresie. W takim bowiem przypadku, ustawodawca - zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności - wprowadza daleko idące ograniczenia prawne.

I tak, przepis art. 28 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w ust. 3 wymienione są w siedmiu punktach sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy. Są to takie sytuacje, jak: śmierć dłużnika i brak następców prawnych (pkt 1), oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości (pkt 2), zaprzestanie prowadzenia działalności przy braku majątku, następców prawnych i podstaw do odpowiedzialności osób trzecich (pkt 3), brak środków po zakończeniu postępowania likwidacyjnego (pkt 4), znikoma wysokość nieopłaconej składki (pkt 4a), stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku (pkt 5), oraz brak możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne( pkt 6).

Z zestawienia tych sytuacji wynika, że Z. U. S. może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tzn. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla Organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tych składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami tych składek, ustawa ta przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytuł składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podkreślić także należy, iż w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3 b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

18. Przesłanki, którymi powinien się kierować Organ podejmujący decyzję w takim przypadku, wskazane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którego § 3 ust. 1 przewidziano, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1) lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2). Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, jest kolejną przesłanką wymienioną w tym rozporządzeniu wykonawczym (pkt 3).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 22/13), w stosunku do tej grupy osób (zobowiązanego i jego rodziny), konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 264/07, LEX 494281).

Uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. II GSK 1045/08, źródło internetowe: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne. Natomiast wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla Zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej.

20. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że jego rolą w kontroli legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy, jest dokonanie analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej.

Zadaniem bowiem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX nr 746112).

Na gruncie regulacji z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego nie można stwierdzić, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże w ocenie Sądu należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum. W delimitacji znaczenia tego terminu należy bez wątpienia odnieść się do takich pojęć, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji". W związku z tym należy zauważyć, że Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w publikowanych okresowo danych statystycznych uwzględnia informacje określające wielkość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego i te okoliczności Sąd winien mieć na względzie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się analizy i odniesienia konkretnej sytuacji Skarżącej do tychże pojęć, co niewątpliwie stanowi błędną interpretację i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

21. W tym miejscu Sąd podkreśla, że za ziszczenie się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze Zobowiązanej mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę i członków jej rodziny w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

22. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu narusza także dyspozycję art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić należy, iż okoliczności wskazane w tej normie prawnej (przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny) mogą stanowić podstawę ubiegania się o umorzenie należności tylko wtedy, gdy pozbawiają zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na opłacenie należności.

Dla oceny czy przesłanka powyższa jest spełniona, wymagana jest zatem weryfikacja zaskarżonej decyzji w aspekcie, czy dokonana przez Organ analiza finansów Zobowiązanej pozwala na ustalenie, że w jej budżecie pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 427/10; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. II GSK 393/09).

Oczywiście, decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Nie zwalnia to jednak Organu przy wydaniu tego rodzaju decyzji z obowiązku rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

23. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca zachorowała na raka tarczycy a następnie gruźlicę. Na skutek krachu na rynku straciła swoje miejsce pracy. Mieszka razem z bratem i z siostrą, ale każda z osób prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Od 1 marca 2013 r., Skarżąca wykonuje pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia w "S." Firma H. J. R. Z powyższego tytułu uzyskuje zaewidencjonowany miesięczny dochód w wysokości [...] zł brutto. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [..] ., Skarżącej został przyznany dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy tj. od 01 stycznia 2014r. do 30 czerwca 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Na podstawie zeznań PIT-36 za lata 2011-2013 ustalono, że w 2013 r., Skarżąca przy przychodach w wysokości [...] zł i kosztach wielkości [..] zł uzyskała łączny dochód w kwocie [...] zł. Ustalono również, iż Skarżąca ponosi stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat w łącznej kwocie ok. [..] zł (w tym czynsz, energia, gaz) oraz koszty związane z zakupem leków w kwocie [..] zł, będąc osoba schorowaną.

Skarżąca wykazała, iż na inne niezbędne wydatki (np. wyżywienie, środki czystości, ubranie) dziennie zostaje Jej ok. [...] zł.

24. Biorąc pod uwagę powyższy wywód, a także konieczność odniesienia się do wskazywanych i możliwych do zweryfikowania poziomów minimum socjalnego i minimum egzystencji, Organ winien ustalić, czy jest to kwota zapewniające owe minima i pozwalająca w konsekwencji na stwierdzenie, że Skarżąca jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Należy bowiem podkreślić, że dążenie do zaspokojenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie może doprowadzić pozbawienia zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych (§ 3 pkt 1 rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zw. dalej: p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą jej wydanie decyzję Organu I instancji. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.