Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1433/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 649  Sprawy dotyczące poświadczenia bezpieczeństwa oraz z zakresu ochrony informacji niejawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
article: art. 1 ust. 4, art. 48f ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 196 poz 1631
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego P. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2011 r. Prezes Rady Ministrów wydał decyzję nr [...]

o uchyleniu decyzji Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego nr [...]

o cofnięciu P. K. poświadczenia bezpieczeństwa nr [...]

i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższej decyzji P. K. w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił tę skargę. W wyniku wniesionej kasacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 14 czerwca 2012 r., którym uchylił wyrok WSA i odrzucił skargę. W uzasadnieniu NSA wskazał, że decyzja o uchyleniu decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego - ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, na podstawie której procedowano w tej sprawie, nie przewiduje złożenia skargi do sądu administracyjnego od tego rodzaju decyzji.

Dnia [...] grudnia 2012 r. P. K. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - złożył do Prezesa Rady Ministrów wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia i o stwierdzenie nieważności wydanej w konsekwencji tego przekazania decyzji SKW nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa. Dnia [...] stycznia 2013 r. P. K. złożył wniosek o wyłączenie do odrębnego postępowania kwestii stwierdzenia nieważności decyzji SKW z dnia [...] czerwca 2011 r.

Dnia [...] marca 2013 r. Prezes Rady Ministrów wydał decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.

P. K., po odebraniu powyższej decyzji, w ustawowym terminie wniósł do Prezesa Rady Ministrów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten został złożony na Biurze Podawczym Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dnia [...] kwietnia 2013 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. K. wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezesa Rady Ministrów nr [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów nr [...] w części dotyczącej przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

P. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że decyzją nr [...]:

> rażąco naruszono art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 4 oraz art. 48f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, gdyż przepisy te nie przewidują ani zastosowania wskazanego przepisu K.p.a. w postępowaniu sprawdzającym, ani wydania przez Prezesa Rady Ministrów decyzji o uchyleniu decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzję więc wydano bez podstawy prawnej.

> rażąco naruszono art. 1 ust. 4 oraz 48f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 188 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o tym samym tytule - z przyczyn podanych wyżej.

> rażąco naruszono art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 7, 45 i 77 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie zasady praworządności wyrażonej w tych przepisach i odebranie stronie postępowania poczucia pewności, co do prawa obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej, a także prawa do sądu.

> rażąco naruszono art. 16 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48j ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu przez wydanie decyzji nieprzewidzianej w ustawie o ochronie informacji niejawnych z 1999 r., a tym samym, decyzji, od której ustawodawca nie przewidział złożenia skargi.

> rażąco naruszono art. 48f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 1999 z późn. zm.) w zw. z art. 268a K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych poprzez podpisanie decyzji nr [...] przez [...] w [...] J. C., który nie został skutecznie upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów, gdyż jego upoważnienie nie obejmowało decyzji o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji nie był bowiem wskazany w ustawie o ochronie informacji niejawnych, a tylko do podpisywania decyzji tam wskazanych J. C. został upoważniony.

Decyzji nr [...] P. K. zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez tylko ogólnikowe odniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku z [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, a także poprzez całkowite pominięcie części z nich - art. 157 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w zakresie szerszym niż wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r., albowiem decyzja nr [...] obarczona była jedynie wadą kwalifikowaną, której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i to wyłącznie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dalszej części wniosku P. K. wskazał m.in., że:

> rozumowanie organu administracji przedstawione w uzasadnieniu decyzji nr [...] jest błędne, gdyż idąc jego tropem należałoby uznać, że skoro można zastosować art. 138 § 2 K.p.a. mimo, że nie jest on wymieniony w ustawie o ochronie informacji niejawnych, to należałoby wówczas także stosować inne, niewymienione w tej ustawie, przepisy K.p.a. znacznie rozszerzające prawa strony. Tego jednak się nie czyni;

> być może organ administracji kierował się tym, iż nowa ustawa o ochronie informacji niejawnych daje Prezesowi Rady Ministrów prawo uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania spawy do ponownego rozpoznania. Posunięcie takie byłoby jednak niezgodne z art. 188 nowej ustawy. Ponadto, gdyby sprawa wnioskodawcy była rozpatrywana w oparciu o przepisy nowej ustawy to nigdy nie doszłoby do wszczęcia wobec niego kontrolnego postępowania sprawdzającego;

> działanie organu nie było, wbrew temu co organ ten przestawił w uzasadnieniu decyzji nr [...], zgodne z interesem strony, gdyż interesy te są sprzeczne, na co strona wskazywała w licznych pismach procesowych;

> zasada ujęta w art. 6 k.p.a. jest jasna i wyraźnie wskazuje, iż organy państwa mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Przyjęta przez organ administracji w skarżonej decyzji interpretacja tego przepisu jest niezgodna z zasadami demokratycznego państwa prawa;

> w omawianym przypadku nie występuje luka prawna, gdyż norma kompetencyjna zawarta w art. 48f ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych jest jasna i wyraźnie nie przewiduje wydania przez Prezesa Rady Ministrów decyzji o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 10 kwietnia 2013 r. P. K. złożył uzupełnienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym to uzupełnieniu poszerzył argumentację dotyczącą odebrania mu decyzją nr [...] prawa do sądu, co - jego zdaniem naruszyło zasady Konstytucji RP.

Dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Biura Kolegium do Spraw Służb Specjalnych podpisał w imieniu Prezesa Rady Ministrów decyzję nr [...] o utrzymaniu mocy decyzji nr [...] Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2011 r.

P. K. złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to sąd postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. skargę tę odrzucił.

P. K. złożył od tego postanowienia skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję nr [...] Prezesa Rady Ministrów o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Prezesa Rady Ministrów o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezesa Rady Ministrów o uchyleniu decyzji SKW o cofnięciu Panu P. K. poświadczenia bezpieczeństwa.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że powodem uchylenia decyzji nr [...] Prezesa Rady Ministrów jest naruszenie przez organ administracji art. 24 ust. 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzję nr [...] podpisał bowiem - w imieniu Prezesa Rady Ministrów - dyrektor Biura Kolegium ds. Służb Specjalnych T. B., który wydał poprzedzającą ją decyzję nr [...]. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem wyłączenie pracownika z tego przepisu odnosi się również do decyzji wydawanej w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy.

W wytycznych Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku P. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2011 r., rozstrzygniętej decyzją nr [...] Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2013 r. - z uwzględnieniem treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2011 r.

Ponownie rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji organ zwrócił uwagę na fakt, że wydając decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o uchyleniu decyzji Służby Kontrwywiadu Wojskowego nr [...] o cofnięciu P. K. poświadczenia bezpieczeństwa nr [...] i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oparł się na art. 138 § 2 K.p.a., który nie jest wymieniony w art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych.

Wskazał jednak, że uczynił tak dochodząc do wniosku, że ustawa nie reguluje sytuacji, z którą miał do czynienia w przypadku sprawy P. K. Uznał więc, że ma do czynienia z luką prawną, którą należy wypełnić sięgając po przepisy odnoszące się do ogólnego postępowania administracyjnego.

Oto bowiem do Prezesa Rady Ministrów, będącego drugą instancją, wpłynęło odwołanie od decyzji SKW, która zawierała liczne błędy natury formalnej - co przyznaje sam wnioskodawca. Również postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wymagało uzupełnienia. Organ odwoławczy miał więc do czynienia z wadliwą formalnie decyzją oraz z niepełnym materiałem dowodowym, w którym znajdowały się jednak elementy mogące wskazywać na istnienie wątpliwości, co do dawania przez osobę sprawdzaną rękojmi zachowania tajemnicy. Gdyby organ skorzystał jedynie z trybu zlecenia organowi pierwszoinstancyjnemu wykonania dodatkowych czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego (art. 48d ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych) mógłby znaleźć się w sytuacji, w której mając materiał dowodowy wskazujący na wątpliwości, co do dawania przez osobę sprawdzaną rękojmi zachowania tajemnicy uchyliłby decyzję I instancji ze względów formalnych, tym samym przywracając osobie sprawdzanej dostęp do informacji niejawnych mimo istnienia owych wątpliwości. Byłoby to posunięcie wprost niezgodne z zasadami ochrony informacji niejawnych (art. 3 ustawy), mimo, że zgodne z literalnym brzmieniem przepisu kompetencyjnego zawartego w tym akcie prawnym. Wskazał również, że organ odwoławczy mógłby także utrzymać decyzję pierwszoinstancyjną, tym samym utrzymując w obiegu prawnym decyzję obarczoną licznymi formalnymi wadami.

Oczywiście po realizacji zlecenia mogłoby się również okazać, że wątpliwości, co do dawania rękojmi zachowania tajemnicy zostały usunięte i decyzję organu I instancji należałoby uchylić ze względów zarówno formalnych, jak i merytorycznych. Sięgnięcie po rozwiązanie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. było więc, w ocenie organu, jedynym racjonalnym posunięciem w tej sprawie. Z jednej strony bowiem pozwalało organowi I instancji na usunięcie braków formalnych decyzji, z drugiej zaś dawało szanse na pełne wyjaśnienie sprawy, na czym powinno zależeć osobie sprawdzanej skoro nie zgadzała się ona z rozstrzygnięciem przyjętym przez SKW, a więc uważała, że nie istnieją wątpliwości, co do dawania przez nią rękojmi zachowania tajemnicy.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w przypadku decyzji Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. nie zachodzą przesłanki nieważności ujęte w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie jest to bowiem decyzja wydana bez podstawy prawnej, gdyż podstawa prawna istnieje w systemie prawa, a sięgnięto po nią, aby wypełnić lukę prawną. Nie jest to również decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż za takie uważa się działanie stanowiące zaprzeczenie normy prawnej. W tym przypadku zaś organ administracji wybrał jedyną racjonalną z punktu widzenia zasad ochrony informacji niejawnych drogę, która uniemożliwiła ich naruszenie.

Odnosząc się do - podniesionej przez wnioskodawcę - kwestii odebrania stronie drogi do sądu poprzez wydanie decyzji nie ujętej w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, organ wskazał, że w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r. (I OSK 2675/12), którym to sąd ten uchylił wyrok WSA w Warszawie i odrzucił skargę P. K. nie stwierdzono, iż strona nie ma prawa do sądu w ogóle. Stwierdzono jedynie, iż stronie nie przysługuje skarga na tę decyzję do sądu administracyjnego. NSA nie wypowiedział się więc na temat dopuszczalności skorzystania z drogi sądowej w ogóle, lecz uznał, iż nie przysługuje ona jedynie, jeśli chodzi o sądownictwo administracyjne.

Nadto organ zwrócił uwagę na to, że upoważnienie [...] J. C. .nr [...] z [...] lutego 2006 r. do podpisywania decyzji administracyjnych w imieniu Prezesa Rady Ministrów dotyczyło załatwiania spraw (w tym podpisywania decyzji) z zakresu postępowań odwoławczych, o których mowa w rozdziale 5a ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. Nie precyzowało rodzajów decyzji. Skoro więc uznano, iż można zastosować w sprawie P. K. art. 138 ust. 2 K.p.a., to tym samym decyzja wydana w na podstawie tego przepisu mieściła się w kręgu decyzji ujętych w upoważnieniu.

W ocenie organu, uzasadnienie decyzji nr [...] nie naruszało też art. 107 § 3 K.p.a. - dotyczyło istoty sprawy i nie zajmowało się kolejnymi podnoszonymi przez P. K. konsekwencjami zastosowania w skarżonej decyzji art. 138 § 2 K.p.a.

Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł P. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2013 r., ewentualnie o uchylenie obu ww. decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a w sprawie było właściwe i nie stanowiło podstawy do przyjęcia, iż organ wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r. rażąco naruszył ww. przepis, albowiem doprowadził do sytuacji, w której wydał decyzję bez podstawy prawnej, podczas gdy wobec braku możliwości zastosowania ww. przepisu art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na treść art. 1 ust. 4 oraz art. 48f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z dnia 22 stycznia 1999 r.", należało uznać, że rozstrzygnięcie w części przekazującej sprawę SKW do ponownego rozpatrzenia zostało wydane bez podstawy prawnej (jako rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 48f ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r.), tj. obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem mająca w niniejszej sprawie zastosowanie ustawa z 22 stycznia 1999 r. będąca "lex specialis" w stosunku do K.p.a., wyłączała możliwość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a następnie wydania na podstawie tego rozstrzygnięcia, kolejnej decyzji w przedmiocie cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa osobowego z dnia [...] czerwca 2011 r. przez organ I instancji - SKW;

2) naruszenie art. 1 ust. 4 oraz art. 48f ust. 1 pkt 3 ustawy z 22 stycznia 1999 r., w związku z art. 188 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, że decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2011 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy w niniejszej sprawie należało przyjąć, że niezastosowanie art. 48f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. stanowiło podstawę do stwierdzenia, że ww. decyzja Prezesa Rady Ministrów w części przekazującej sprawę SKW do ponownego rozpatrzenia jako wydana bez podstawy prawnej jest nieważna;

3) naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ "postępowania nieważnościowego" w zakresie szerszym niż wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2011 r., wyłącznie w części, w której organ odwoławczy przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jako rozstrzygnięcia nieznanego ustawie o ochronie informacji niejawnych z 22 stycznia 1999 r., a nie w całości - jak orzekał organ, albowiem, w ocenie skarżącego, decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. była obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyłącznie w części, w której przekazywała sprawę SKW do ponownego rozpatrzenia;

4) naruszenie art. 16 § 2 K.p.a. w zw. z art. 48j ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. oraz art. 45 ust 1 oraz art. 77 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wydanie rozstrzygnięcia nieznanego ustawie o ochronie informacji niejawnych z dnia 22 stycznia 1999 r. i doprowadzenie do sytuacji, w której strona postępowania administracyjnego została pozbawiona prawa do sądu (co zostało potwierdzone w niniejszej sprawie postanowieniem NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2675/12, na mocy którego NSA uchylił wyrok sądu I instancji i odrzucił skargę z uwagi na fakt, iż w okolicznościach niniejszej sprawy była ona niedopuszczalna) nie stanowi rażącego naruszenia ww. przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

5) naruszenie art. 48f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 1999 z późn. zm.), w zw. z art. 268a K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. w zw. z art. 188 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że podpisanie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. przez osobę, która w świetle ww. przepisów nie mogła i nie została skutecznie upoważniona przez Prezesa Rady Ministrów do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji w części przekazującej SKW sprawę do ponownego rozpatrzenia (o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), w sytuacji gdy sam Prezes Rady Ministrów w świetle tych przepisów, a w szczególności art. 48f ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r., w tym jego pkt 3, nie miał kompetencji do wydania w postępowaniu odwoławczym od decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, decyzji uchylającej i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tym samym nie mógł skutecznie upoważnić kogokolwiek do wydania w swoim imieniu tego rodzaju rozstrzygnięcia, co powoduje że podpisanie decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez osobę upoważnioną wyłącznie do wydania decyzji, o których mowa w rozdziale 5a ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. należało uznać za nieważne, albowiem z dołączonego do akt sprawy upoważnienia nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wynika, iż na podstawie art. 268a K.p.a. były [...] J.C. został upoważniony do załatwiania w imieniu Prezesa Rady Ministrów spraw w zakresie postępowań odwoławczych, o których mowa w rozdziale 5a Postępowanie odwoławcze i skargowe oraz rozdziale 11 Bezpieczeństwo przemysłowe ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, a w szczególności do wydawania we wskazanym zakresie decyzji administracyjnych;

6) naruszenie art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika zakaz domniemywania kompetencji organów państwowych ("organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa") poprzez przyjęcie przez organ, iż skoro uznano, iż w sprawie skarżącego można zastosować art 138 § 2 K.p.a., to tym samym decyzja wydana na podstawie tego przepisu mieściła się w kręgu decyzji ujętych w upoważnieniu, pomimo tego, że upoważnienie uprawniło osobę upoważnioną wyłącznie do podpisywania decyzji wymienionych w rozdziale 5a ustawy o ochronie informacji niejawnych z 22 stycznia 1999 r.;

7) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm.), polegające na wydaniu przez organ decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności bez uwzględnienia oceny prawnej, co do dalszego postępowania zawartej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2675/12, która dotyczyła tego, iż w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych z dnia 22 stycznia 1999 r. (a więc także tylko te przepisy postępowania administracyjnego, których zastosowanie ustawa o ochronie informacji niejawnych nie wyłączała), jak również kwestii upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych jakim dysponował [...]Pan J. C., co do załatwiania spraw z zakresu postępowań odwoławczych wyłącznie wskazanych w rozdziale 5a ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych oraz tego, iż skarga do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie była niedopuszczalna z uwagi na treść art. 48j ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r., co de facto naruszyło prawo skarżącego do sądu;

8) naruszenie art. 6 i 8 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ odwoławczy zasad zawartych w tych przepisach przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i odebraniu tym samym stronie postępowania jakiegokolwiek poczucia pewności, co do prawa obowiązującego w RP, która zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest demokratycznym państwem prawa, w którym organy administracji działają na podstawie przepisów prawa;

9) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że w niniejszej sprawie przyjęcie rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. miało miejsce również przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy było ono wyłączone przez konieczność zastosowania w pierwszej kolejności przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine, z uwagi na to, że zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i umorzenia postępowania I instancji wobec wszczęcia i przeprowadzenia postępowania I instancyjnego przez niewłaściwy organ, tj. Biuro Pełnomocnika Ochrony (właściwy organ - SKW), co wynikało wprost z uzasadnień i decyzji organu I instancji z [...] lutego oraz [...] czerwca 2011 r., zawiadomienia o przeprowadzeniu czynności wysłuchania z dnia [...] stycznia 2011 r., pisma z dnia [...] maja 2011 r. skierowanego do Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia SKW, pisma z [...] maja 2011 r. skierowanego do Dyrektora Inspektoratu SKW w W., podczas gdy powyższe uzasadniało przyjęcie, iż w związku z tym, że również decyzja pierwszoinstancyjna obarczona była wadą nieważności, to w pełni uzasadnione było przyjęcie, iż słuszne jest stanowisko skarżącego, co do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. wyłącznie w części przekazującej SKW sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem pozostawanie w obrocie prawnym części decyzji z dnia [...] maja 2011 r. o uchyleniu decyzji SKW z dnia [...] lutego 2011 r. skutkowałoby wyeliminowaniem z obrotu prawnego tej właśnie decyzji obarczonej również wadą nieważności, która nie mogła być sanowana, z uwagi na to, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone przez niewłaściwy organ, tj. Biuro Pełnomocnika Ochrony, zamiast SKW:

10) naruszenie art. 48d w zw. z art. 34 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, poprzez jego niezastosowanie w postępowaniu odwoławczym, co umożliwiłoby Prezesowi Rady Ministrów na żądanie osoby sprawdzanej lub z urzędu zlecenie SKW przeprowadzenia dodatkowych czynności w celu uzupełnienia dowodów i materiałów postępowania w wyniku czego organ miałby możliwość usunięcia wątpliwości natury formalnej i merytorycznej i nie wydawania decyzji na podstawie przepisu wyłączonego przez ustawę o ochronie informacji niejawnych z dnia 22 stycznia 1999 r., co organ podniósł w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. uznając takie rozwiązanie za jeden z możliwych sposobów załatwienia sprawy - niewątpliwie zgodny z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych;

11) naruszenie art. 188 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228), zwanej dalej: "ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu, który stanowi, że do postępowań sprawdzających, kontrolnych postępowań sprawdzających i postępowań bezpieczeństwa przemysłowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, wynika, że przepisy dotychczasowe stosuje się do ww. postępowań, które zostały wszczęte przed wejściem w życie nowej ustawy, z pominięciem ostatniego etapu jakim jest wydanie rozstrzygnięcia decyzji, do którego zastosowano przepis istniejący wyłącznie w nowej ustawie o ochronie informacji niejawnych z 5 sierpnia 2010 r., ale jednocześnie z wyłączeniem tych przepisów nowej ustawy dotyczących orzekania o istocie sprawy, które są korzystniejsze dla osoby sprawdzanej;

12) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę równości wobec prawa, poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wyłączonego z zastosowania na mocy art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, co spowodowało uniemożliwienie poddania kontroli sądowej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i odrzucenie skargi przez NSA jako niedopuszczalnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r.) podczas gdy, w razie wydania przez organ administracji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stronie niezadowolonej z takiego rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami prawa przysługuje możliwość jego zaskarżenia do właściwego sądu administracyjnego;

13) naruszenie art. 2 Konstytucji RP, z której wywodzi się zasada sprawiedliwości proceduralnej, polegające na wydaniu decyzji nr [...]na podstawie przepisu wyłączonego przez ustawę o ochronie informacji niejawnych, co spowodowało naruszenie uprawnień procesowych skarżącego oraz jego prawa do sądu, co prowadzi do sytuacji, w której legalność działania organu przeprowadzającego postępowanie sprawdzające pozostaje poza kontrolą jakiegokolwiek organu niezależnego od administracji rządowej;

14) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ogólnikowe tylko odniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a także całkowite pominięcie części tych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na fakt, że na mocy art. 188 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228), do postępowań sprawdzających, kontrolnych postępowań sprawdzających i postępowań bezpieczeństwa przemysłowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Kontrolne postępowanie sprawdzające wobec P. K. zostało wszczęte w dniu [...] maja 2010 r., a zatem w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych i nie zostało zakończone przed dniem 2 stycznia 2011 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. W świetle powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631). Przedmiotem wniosku strony o stwierdzenie nieważności było bowiem orzeczenie organu, wydane w wyniku postępowania sprawdzającego wszczętego pod rządami ww. ustawy.

Na marginesie wskazać należy, że powyższe konkluzje pozostają w zgodzie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2675/12, z którym to poglądem tutejszy Sąd zgadza się w całości.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ, wydając skarżoną decyzję, dokonał prawidłowej analizy decyzji z dnia [...] maja 2011 r. pod kątem istnienia przesłanek nieważnościowych.

W ocenie tutejszego Sądu, kluczową dla sprawy kwestią było ustalenie, czy organ stosując przepisy K.p.a. w zakresie, w jakim nie zezwalał na to ustawodawca tworzący ustawę z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631), rażąco naruszył prawo.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jak również z ugruntowanymi poglądami doktryny, rażące naruszenie prawa będzie wyrażało się w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, czy też w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Aby więc można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione dwie przesłanki. Przepis prawa mający być przedmiotem naruszenia winien być sformułowany w sposób jasny, klarowny, niewymagający dokonywania jego wykładni. Nadto proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z przepisem prawa musi prowadzić do konkluzji, że rozstrzygnięcie zostało dokonane wbrew jasnym regulacjom danej normy prawnej.

Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należało, że przepis art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631), był sformułowany w sposób jasny i czytelny. Stanowił, że: "w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania sprawdzającego, postępowania odwoławczego oraz postępowania bezpieczeństwa przemysłowego stosuje się przepisy art. 6–8, art. 12, art. 14–16, art. 24 § 1 pkt 1–6 i § 2–4, art. 26 § 1, art. 28, art. 29, art. 30 § 1–3, art. 35 § 1, art. 39, art. 41–47, art. 57–60, art. 61 § 3 i 4, art. 63 § 4, art. 64, art. 97 § 1 pkt 4 i § 2, art. 98, art. 101, art. 104, art. 105, art. 107, art. 112, art. 113, art. 156–158 oraz art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.1)".

Dla odkodowania woli prawodawcy tworzącego powyższą normę prawną, nie było wiec konieczne sięganie po wykładnię celowościową, czy funkcjonalną. Ustawodawca w przywołanym przepisie zawarł zamknięty katalog przepisów K.p.a., które mogą znaleźć zastosowanie m.in. do postępowania odwoławczego. Zawarcie w danej normie prawnej takiego enumeratywnego wyliczenia przepisów K.p.a. prowadzi do konkluzji, że organ w postępowaniu odwoławczym nie miał możliwości zastosowania innych przepisów K.p.a. niż wymienione przez ustawodawcę. Stosowanie innych przepisów K.p.a. pozostawałoby bowiem w jawnej sprzeczności z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631). Taka zaś sytuacja winna być kwalifikowana jako przypadek rażącego naruszenia prawa.

Podobna sytuacja zaistniała w odniesieniu do normy art. 48f ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631). Zgodnie z ww. regulacją "Prezes Rady Ministrów wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy decyzję o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa lub decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, albo

2) uchyla decyzję o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa i nakazuje służbie ochrony państwa wydanie poświadczenia bezpieczeństwa, albo

3) uchyla decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa".

Przywołany przepis również sformułowany został w sposób czytelny i niewymagający sięgania po wykładnie celowościowe czy funkcjonalne dla zrozumienia jego treści. Zawierał także zamknięty katalog rozstrzygnięć, które Prezes Rady Ministrów, działając jako organ odwoławczy, mógł wydawać w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnych. Enumeratywne wyliczenie przez ustawodawcę rodzajów rozstrzygnięć, jakie może wydać organ, zamyka temu organowi drogę do wydania decyzji niewymienionych w tym zamkniętym katalogu. Wydanie rozstrzygnięcia innego rodzaju, byłoby więc działaniem wprost sprzecznym z wolą ustawodawcy. Musiałoby więc także zostać zakwalifikowane jako noszące znamiona rażącego naruszenia prawa.

Bez wpływu na powyższe konkluzje pozostają argumenty podnoszone przez organ, a dotyczące kwestii celowości wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nawet bowiem gdyby uznać, że organ wydając decyzję z [...] maja 2011 r. postąpił w sposób racjonalny, kierując się dobrem służby, oraz ochroną informacji niejawnych, to nie zmienia to faktu, że przekroczył w sposób oczywisty swoje upoważnienie ustawowe określone w art. 1 ust. 4 i art. 48f ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631). W realiach niniejszej sprawy nie występowała uzasadniona konieczność dokonywania wykładni celowościowej czy funkcjonalnej ww. przepisów. Generalną zasadą obowiązującą przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa, jest bowiem odniesienie się w pierwszej kolejności do wykładni językowej. Wynika to z tego, że przepisy prawa, powinny być formułowane w sposób jasny i czytelny i z reguły, dla zrozumienia intencji prawodawcy, wystarczającym jest odniesienie się do ich treści. Stosowanie dalej idącej wykładni (systemowej, czy celowościowej), do przepisów klarownie i jasno napisanych, mogłoby doprowadzić do ich wykładni nadmiernie rozszerzającej lub nawet do wykładni wprost wbrew treści danej normy prawnej.

Co się tyczyło pozostałych zarzutów zawartych w niniejszej skardze, to uznać je należało za niezasadne. W szczególności podkreślić należało, że organ nie mógł uwzględnić wniosku strony dotyczącego stwierdzenia nieważności tylko części decyzji z [...] maja 2011 r. (tj. w zakresie w jakim organ przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji). W takiej sytuacji doszłoby bowiem do zmiany nie tylko podstaw faktycznych wydania przedmiotowej decyzji, ale także do pojawienia się rozstrzygnięcia niezgodnego z intencjami organu, który je wydawał.

Nadto decyzja w przedmiocie uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, stanowiła całość, a więc także jako całość winna podlegać badaniu w postępowaniu wywołanym wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności.

Wbrew wywodom skargi nie zaistniała też sytuacja, aby strona została pozbawiona prawa do sądu. Z treści uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 2675/12, wynikało bowiem wprost, że Sąd ten wypowiadał się wyłącznie w zakresie dopuszczalności skargi na decyzję z [...] maja 2011 r. kierowaną do Sądu administracyjnego. Stąd więc brak było podstaw dla formułowania generalnych twierdzeń o całkowitym pozbawieniu strony prawa do każdego sądu.

W ocenie tutejszego Sądu, nie istniały też podstawy dla skutecznego podnoszenia zarzutu, iż J. C. nie był upoważniony do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Był on bowiem upoważniony do wydawania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Kwestionowanie zaś przez stronę merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia, nie przekłada się w żaden sposób na materię poprawności umocowania osoby wydającej sporną decyzję.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 153 P.p.s.a. Organ działał bowiem poprawnie, badając sprawę w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631). Wskazuje to na to, że organ uwzględnił w swym działaniu, sposób rozumienia przepisów intertemporalnych, zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2675/12. W świetle powyższego, a w szczególności w świetle wyżej powołanego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako niezrozumiały jawi się zarzut naruszenia art. 188 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. W sytuacji bowiem, gdy organ, stosując się do wytycznych zawartych w powyższym rozstrzygnięciu NSA, stosował ustawę z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631), to tym samym nie mógł naruszyć regulacji nowej ustawy z 2010 r. Nadto brak było podstaw prawnych do tego, aby w niniejszej sprawie procedować w oparciu o konkurencyjne przepisy dwóch aktów prawnych regulujących tą samą materię, a obowiązujących w różnym czasie.

W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do jej szczegółowego zbadania, z uwzględnieniem wykładni prawa zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu.