Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2405/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
article: art. 64 par. 2, art. 8,  art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O.L. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Minister Rodziny i Polityki Społecznej (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania O. L. (skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r.nr [...], w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ wskazał, że pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 2020 r. skarżąca została wezwana do przedłożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentów koniecznych do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 dotyczących dochodu, tj. dokumentu określającego wysokość dochodu netto R. L. uzyskanego z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty z pracy za granicą, tj. za miesiąc sierpień 2018 r. Powyższe wezwanie zostało prawidłowo doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 16 października 2020 r. Organ podał, że w związku z brakiem przedstawienia przez skarżącą powyższych dokumentów Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2020 r. zawiadomił O. L. o pozostawieniu wniosku z dnia [...] września 2017 r. bez rozpoznania za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r., w zakresie w jakim wniosek dotyczy dziecka J. L. W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], uznał, iż świadczenie wychowawcze w wysokości [...] zł wypłacone skarżącej za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. na dziecko J. L. jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązał ją do zwrotu ww. kwoty wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynosiły [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż w związku z brakiem przedłożenia przez O. L. dokumentów, do złożenia których była wzywana, uniemożliwił ustalenie dochodu rodziny, a w konsekwencji ponowne zbadanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Powyższe dane, zdaniem Wojewody, stanowią ustawowy wymóg do rozpoznania sprawy i ewentualnego przyznania wnioskowanego świadczenia. Wojewoda [...] wskazał przy tym, że ojciec dziecka był w okresie od 20 lipca 2018 r. do 25 października 2018 r. osobą zatrudnioną na terytorium Królestwa [...] (dalej: [...]), w związku z czym, w sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 sierpnia 2018 r. Wojewoda wskazał ponadto, że powyższe świadczenia zostały przyznane skarżącej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. Wojewoda podkreślił, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, świadczenie wychowawcze zostało wypłacone skarżącej za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. na pierwsze dziecko, w łącznej kwocie [...] zł. Od decyzji Wojewody skarżąca wniosła w przewidzianym terminie odwołanie, wskazując, iż doszło do naruszania art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), gdyż została poinformowana w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], że wypełniła wszystkie dokumenty uprawniające do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę świadczenia i nie została poinformowana, że złożona przez nią umowa o pracę jest niewystarczająca. Podkreśliła, że organ w ogóle nie uwzględnił faktu, że składając wniosek o wypłatę świadczenia złożyła oświadczenie o dochodach, załączając do wniosku umowę o pracę, z której wynikają wszystkie potrzebne do wyliczenia świadczenia kwoty. Zamiast tego świadczenie było wypłacane i była przekonana, że pobierany przez nią zasiłek był należny. Wskazała także, że z uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z dnia 7 października 2020 r. została poproszona o dostarczenie dodatkowych dokumentów, przy czym był to dla niej trudny czas ze względu na pandemię i osobiste problemy z tym związane. Podkreśliła przy tym, że organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących wysokości dochodu netto uzyskanego przez R. L., pomimo tego, że dysponował dokumentami tj. umową o pracę zawierającą dane o dochodzie i kosztach, które umożliwiały mu ustalenie tego dochodu i przyznanie prawa do świadczenia za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2019 r. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, organ I instancji naruszył art. 25 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nakazując zapłacenie odsetek ustawowych za opóźnienie od dnia 1 września 2018 r. podczas, gdy w tym okresie nie była informowana o tym, że jakiekolwiek pobrane przez nią świadczenie jest nienależne. Do odwołania załączyła oświadczenie R. L. z [...] maja 2021 r., z którego wynika, że w miesiącu sierpniu 2018 osiągnął on dochód w wysokości [...] zł, natomiast za miesiąc wrzesień 2018 r. w wysokości [...] zł.

Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie oraz treści złożonego w terminie odwołania Minister odwołując się do treści przepisów art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 16 ust. 2 i 6 tej ustawy wskazał w pierwszej kolejności, że w niniejszym postępowaniu organ II instancji, nie jest uprawniony do badania, czy przysługiwało skarzącej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż w tym zakresie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i w związku brakiem uzupełnienia przez skarżącą koniecznych dokumentów, Wojewoda [...] pozostawił jej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego bez rozpoznania. Minister następnie odwołując się do treści art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i pkt 6, ust. 3 i ust. 9 powołanej ustawy, wskazał, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in.: świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 tej ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze oraz świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6 ww. ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Minister dodał przy tym, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych (por. A. Korcz - Maciejko i W. Maciejko, wyd. Beck 2009 r.. Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, s. 455). Minister wskazał, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia [...] września 2017 r. skarżąca nie wskazała, że któryś z członków rodziny przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Minister podkreślił, że zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego oraz w ww. wniosku została pouczona, iż w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego w szczególności, zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu (w szczególności o uzyskaniu dochodu), osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało również wskazane, iż niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Organ podał, że skuteczne pouczenie, to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 733/19). Zdaniem Ministra kwestia prawidłowości i skuteczności udzielonego pouczenia nie budzi w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości. Minister wskazał, że świadczenie wychowawcze zostało skarżącej przyznane decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] na skutek wniosku i załączonych do wniosku dokumentów oraz braku oświadczenia, iż członek rodziny przebywa poza granicami kraju. W związku z powyższym, brak jest okoliczności wskazujących na błędne działanie organu. W ocenie Ministra organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r., z uwagi na niedoręczenie przez skarżącą, mimo prawidłowego wezwania, dokumentów dotyczących uzyskania dochodu przez ojca dziecka, należy uznać, iż świadczenie wychowawcze w kwocie [...] zł wypłacone za ww. okres na pierwsze dziecko, jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązać do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego. Minister podkreślił, że wojewoda jest zobowiązany do dochodzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego pobranego za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych w odwołaniu, Minister wskazał, że zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zdaniem Ministra na uwagę zasługuje także, że to strona w znacznym stopniu zobowiązania jest do niezwłocznego informowania o zmianie sytuacji rodzinnej, w szczególności o fakcie uzyskania dochodu. Jak wynika natomiast z akt sprawy, skarżąca była wezwana do przedstawienia dochodu R. L. za miesiąc sierpień 2018 r., który przedstawiła wraz z odwołaniem od decyzji Wojewody [...] o ustaleniu i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W ocenie Ministra nie ulega również wątpliwości, iż składając wniosek w dniu [...] września 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie mogła być wezwana do przedłożenia dochodu, którego uzyskanie nastąpiło dopiero w sierpniu 2018 r., w związku z podjęciem zatrudnienia przez ojca dziecka na terytorium [...]. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby niezwłocznie po podjęciu zatrudnienia przez ojca dziecka poinformowała o tej okoliczności organ wypłacający świadczenie. Minister podkreślił, że dopiero od wydania decyzji przez właściwy dla danej sprawy organ można mówić o nienależnie pobranych świadczeniach oraz być zobowiązanym do ich zwrotu, zatem do chwili wydania takiej decyzji nie istnieje podstawa prawna do informowania o takiej możliwości. Niezależnie od powyższego, odsetki od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego naliczane są zgodnie z wyżej przytoczonym art. 25 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty, a inne ustalenie w tym zakresie prowadziłoby do działania organu bez podstawy prawnej. Ponadto, zgodnie z art. 17 ustawy o pomocy państwa (w brzmieniu przepisów z dnia złożenia wniosku) organ właściwy oraz marszałek województwa (obecnie wojewoda) prowadzący postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego są obowiązani do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, (...) drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, lub drogą pisemną, odpowiednio m.in.: 1) informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych każdego członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane o wysokości: a) dochodu, b) składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, c) należnego podatku; Minister podkreślił jednak, że w przypadku uzyskania dochodu poza granicami Polski i braku rozliczenia z tego tytułu z polskim urzędem skarbowym, wojewoda i organ właściwy nie będą miały możliwości uzyskania ww. informacji we wskazanym trybie. Zdaniem Ministra nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż w pierwszej kolejności to wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia stosownych dokumentów dotyczących sytuacji rodziny. Minister wskazał również, że z akt sprawy nie wynika, aby w związku z wezwaniem [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] skarżąca wystąpiła z prośbą o przedłużenie terminu do przesłania dokumentów lub wskazała na istotne problemy z pozyskaniem wymaganych informacji. Należy również zaznaczyć, iż w przypadku gdy organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, nie ma możliwości ponownej weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego z uwagi na zakończenie postępowania w tym zakresie. Minister wskazał także, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, oraz wypłacanego świadczenia wychowawczego, w myśl art. 25 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Minister podał także, że zgodnie z art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie powyższych ulg odbywa się na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. L. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie właściwej oceny zebranego w sprawie i ustalenie, że świadczenie wychowawcze wypłacone w okresach od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. w kwocie [...] zł zostało nienależnie pobrane;

- art. 8 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez działanie organu w sposób niebudzący zaufania obywateli, tj. poprzez nakazanie zwrotu kwoty w/w świadczenia, mimo iż w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] została poinformowana o tym, że wypełniła wszystkie dokumenty uprawniające do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę świadczenia; nie została poinformowana, że sama umowa o pracę przedstawiona do organu jest niewystarczająca;

- art. 30 ust. 9 w zw. z ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wydanie decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na podstawie braku przedstawienia dodatkowych dokumentów, podczas gdy organ administracji dysponował takimi dokumentami;

- art. 25 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez nakazanie dodatkowo zapłacenia odsetek ustawowych za opóźnienie, mimo iż organ nie powiadomił skarżącej o jakichkolwiek brakach w składanym wniosku, wypłacając świadczenie.

- art. 138 § 1 pkt ł k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., ewentualnie na podstawie art. 145a § 1 ustawy ppsa o zobowiązanie organu przez Sąd do wydania decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organowi administracji w dniu wydania zaskarżonej decyzji (jak również na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego) były przedstawione wszelkie oświadczenia i dokumenty zawierające informacje na temat dochodów członków jej rodziny. Przede wszystkim poinformowała organ - oświadczeniem z dnia [...] lipca 2018 r., że: "od dnia [...].07.2018 r. konkubent R. L. przebywa i pracuje w [...] (...)", które zostało doręczone organowi tego samego dnia (w załączeniu). Ponadto, składając wniosek o wypłatę świadczenia złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] oświadczenie o dochodach, załączając do niego umowę o pracę, z której wynikają wszystkie potrzebne do wyliczenia świadczenia kwoty. Zdaniem skarżącej w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organu powinna zostać poinformowana przez pracowników ośrodka o konieczności uzupełnienia oświadczenia, gdyż na tym polega zasada pogłębiana zaufania obywateli wobec organów administracji publicznej. Zamiast tego, świadczenie było jej wypłacane, a ona była przekonana, że pobierane przez nią świadczenie jest należne. Druk oświadczenia, które jest dostępne w ośrodku - i z którego nakazano jej skorzystać - nie zawiera szczegółowych rubryk do wypełnienia, ale zawiera miejsce do opisowego przedstawienia sytuacji wnioskodawcy. Wobec tego nie wiedziała i nie została w jakikolwiek sposób pouczona o tym, że załączona umowa o pracę, z której wynika zarówno przychód, jak i dochód netto nie jest wystarczający dla organu. Skarżąca wskazała także, że z uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z dnia [...] października 2020 r. została poproszona o dostarczenie dodatkowych dokumentów, jednak był to dla niej trudny czas ze względu na pandemię koronawirusa i problemy osobiste z tym związane. Skarżąca podniosła, że organ nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń dotyczących wysokości dochodu netto uzyskanego przez R. L. z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany z tytułu zatrudnienia za granicą, pomimo tego, że organ dysponował dokumentami, tj. umową o pracę (zawierającą dane o dochodzie i kosztach), które umożliwiały mu ustalenie tego dochodu i przyznanie prawa do świadczenia za okres od 1 sierpnia 2018 r, do 30 września 2019 r. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, organ naruszył art. art. 25 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nakazując dodatkowo zapłacenie odsetek ustawowych za opóźnienie od dnia 1 września 2018 r., podczas gdy w tym okresie nie była informowana o tym, że jakiekolwiek pobrane przez nią świadczenie jest nienależne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona. Decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co uzasadniało ich uchylenie w całości.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: ustawa), który ma również zastosowanie w przypadku zastosowania przepisów o zastosowaniu systemów koordynacji zabezpieczenia społecznego, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl natomiast ust. 2 pkt 6 powołanego art. 25 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia,

W niniejszej sprawie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], przyznano skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na syna J. L. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Z kolei decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r nr [...]. "wstrzymano realizację świadczenia" wynikającego z decyzji z [...] listopada 2017 r. za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie powyższe jest wynikiem pozyskania informacji z [...] Urzędu Wojewódzkiego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres 2017/2018 skarżąca własnoręcznie złożonym podpisem potwierdziła fakt zapoznania się z warunkami uprawniającymi do świadczenia wychowawczego oraz z treścią pouczenia zamieszczonego na druku przedmiotowego wniosku. Z treści pouczenia wynikało, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba uprawniona jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie wychowawcze. Z akt sprawy wynika także, że organ dokonał analizy przedmiotowego wniosku pod względem spełnienia warunków formalnych uznając, że jest on kompletny oraz, że złożono dokumenty pozwalające na ustalenie dochodu rodziny. Nie jest również sporne, że skarżąca w tym wniosku nie zawarła informacji, że R. L. pracuje za granicą gdyż w tej dacie nie podjął jeszcze zatrudnienia w [...] lecz przysługiwał mu wyłącznie status osoby bezrobotnej w Polsce. Pracę w [...] podjął od 20 lipca 2018 r. Z akt sprawy wynika także, że we wniosku złożonym w dniu [...] września 2018 r., na kolejny okres zasiłkowy 2018/2019 skarżąca wskazała, że ojciec dziecka R. L. pracuje na terenie [...] oraz załączyła umowę o pracę R.L. Organ przyjmując także ten wniosek zaznaczył, że wniosek jest kompletny, a złożone dokumenty pozwalają na ustalenie dochodu rodziny. Umowa o pracę R. L. nie została zakwestionowana przez organy. Ponadto z załączonej do skargi kserokopii oświadczenia wynika, że skarżąca w dniu [...] lipca 2018 r. poinformowała organ, że R. L. od dnia [...] lipca 2018 przebywa i pracuje za granicą. Na oświadczeniu tym znajduje się prezentata Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz podpis referenta potwierdzający przyjęcie tego oświadczenia.

Przed dokonaniem jednak oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd zwraca uwagę, że czynności organu, poprzedzające jej wydanie były nieprawidłowe i skutkowały błędnym rozstrzygnięciem.

Podkreślić bowiem należy, że Wojewoda niemal trzy lata po złożeniu wniosku przez skarżącą o ustalenie prawa do świadczenia i półtora roku po uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia za okres od 1 sierpnia 2018 r do 30 września 2018 r. wezwał skarżącą do wskazania dochodu netto ojca dziecka i na skutek braku wykonania tego zobowiązania pozostawił wniosek skarżącej o przyznanie tego świadczenia za wskazany okres bez rozpoznania. Wprawdzie, jak słusznie wskazuje organ przyznanie prawa do świadczenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania to jednak nie może ujść uwadze Sądu, że zaskarżona decyzja nie była skutkiem merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lecz została wydana na skutek pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Decyzja Burmistrza z [...] stycznia 2019 r. nie rozstrzygała bowiem merytorycznie o uprawnieniu skarżącej do tego świadczenia lecz była wynikiem zmiany właściwości organu w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (wynikająca ze zmiany okoliczności faktycznych wobec podjęcia zatrudnienia przez ojca dziecka na terenie państwa, w którym przepisy te mają zastosowanie). Burmistrz nie był wówczas uprawniony do merytorycznej weryfikacji prawa skarżącej do tego świadczenia z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez ojca dziecka w [...]. Mając to na uwadze Sąd podkreśla, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa jest wyłącznie czynnością techniczną od której skarżącej nie przysługiwała możliwość wniesienia środków zaskarżenia (ewentualnie możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu o czym nie została poinformowana) i nie stanowi merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego organ był zobowiązany. Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. służy bowiem wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy a taką było ustalenie wysokości dochodu ojca dziecka. Wysokość dochodu ojca dziecka bowiem stanowiło przesłankę merytoryczną do rozpoznania wniosku o świadczenie wychowawcze na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Zastosowanie tego przepisu nie może zatem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Przepis art. 64 § 2 kpa nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny w szczególności w okolicznościach gdy wniosek jest ponownie rozpoznawany na skutek zmiany okoliczności sprawy. W takiej sytuacji żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Z tego powodu pozostawienie w niniejszej sprawie wniosku skarżącej, która działała samodzielnie, bez rozpoznania było nieprawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy (gdy podstawę pozostawienia bez rozpoznania stanowiła kwestia merytoryczna, a nie formalna) takie działanie organu podważa zasadę zaufania obywatela do organów państwa wynikającą z art. 8 kpa i stanowi naruszenie art. 64 § 2 kpa. Organy bowiem winny w sposób należyty prowadzić postępowanie, gromadzić dowody. Ponadto rację ma skarżąca, że organ również miał możliwość podjęcia działań na podstawie art. 7 kpa tj. zwrócenia się do Urzędu Skarbowego o informacje o uzyskanych dochodach przez R. L. jeżeli dane wynikające z umowy były dla organu niewystarczające. Organ nie dokonując tych czynności nie może opierać się na przypuszczeniach – czy strona rozliczała się z dochodu uzyskanego za granicą w Polsce czy nie i w jakich okolicznościach uzyska informacje, a w jakich nie, mając jednocześnie świadomość, co wynika z akt, że okres zatrudnienia ojca dziecka za granicą ustał z dniem [...] października 2018 r. Organ ma dysponować dokumentami potwierdzającymi określony stan faktyczny i dokonać ich oceny, do czego zobowiązuje go treść art. 7, 77 i 80 kpa, a nie czynić założeń. Oczywiście skarżąca jest obowiązana współdziałać z organem jednak na etapie na jakim organ wzywał skarżącą do złożenia dodatkowego dokumentu w związku z ponownym rozpoznaniem wniosku, organ dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał mu na podjęcie czynności w sprawie i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Nie można również czynić zarzutu skarżącej, że składając wniosek o przyznanie świadczenia za okres 2017/2018 nie poinformowała organu, że ojciec dziecka przebywa za granicą skoro w tej dacie nie przebywał ani nie pracował za granicą. Uzasadnienie Ministra w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne gdyż z jednej strony Minister zarzuca skarżącej, że nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku gdyż nie zawarła we wniosku informacji o pobycie ojca dziecka za granicą, po czym w dalszej części Minister przyznaje, że R. L. podjął zatrudnienie za granicą w trakcie okresu zasiłkowego ( [...] lipca 2018 r.), zarzucając skarżącej jednocześnie, że nie dopełniła obowiązku wynikającego z pouczenia tj. obowiązku informowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia. Tymczasem z akt wynika, że skarżąca swój obowiązek wypełniła. Brak w aktach załączonego do skargi oświadczenia skarżącej z prezentatą organu nie może jej obciążać. Ponadto Wojewoda dysponował wnioskiem skarżącej na kolejny okres (2018/2019 z września 2018 r.), co do którego w maju 2020 uznał, że nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i z którego również wynikało, że ojciec dziecka od [...] lipca 2019 r. przebywa za granicą.

Wobec faktu, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia, pozostawiając go bez rozpoznania z przyczyn merytorycznych a nie formalnych nie był uprawniony rozstrzygać czy świadczenie zostało pobrane nienależnie. Nie ocenił bowiem czy świadczenie to było skarżącej należne. Na marginesie Sąd także zwraca uwagę, że organy rozstrzygając w zakresie czy świadczenie wychowawcze zostało pobrane nienależnie winien również uwzględnić cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - wyrażony już w samym tytule ustawy - jakim jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu, nie można bowiem przepisów o nienależnie pobranym świadczeniu interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów nie dających się pogodzić z ratio legis ustawy. W szczególności, skoro świadczenie wychowawcze jest wypłacane na potrzeby dziecka, to przy ustaleniu, że organ nie dysponuje wszelkimi dokumentami niezbędnymi do ustalenia czy rodzic dziecka, któremu świadczenie przyznano, faktycznie w tym okresie posiadał prawo do tego świadczenia winien podejmować najpierw działania zmierzające do merytorycznego ustalenia tego prawa. W tej sytuacji jeżeli uznał, że dokumenty zgromadzone w aktach są niewystarczające dla ustalenia prawa do świadczenia organ winien wystąpić do właściwych organów o przekazanie informacji o dochodach rodziny oraz do skarżącej, wyjaśniając jednocześnie dlaczego takich dokumentów żąda oraz jakie skutki może wywołać ich brak ale merytorycznie, a nie formalnie.

Kluczową zatem kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stało się nie tylko ustalenie, czy skarżąca była uprawniona do pobrania świadczenia wychowawczego na małoletniego syna w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r w kwocie [...] zł, ale czy organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że kwota przyznanego skarżącej pierwotnie świadczenia wychowawczego w zakresie w jakim została uchylona decyzja wobec zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego są nienależnie pobranymi świadczeniami wychowawczymi w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy w okolicznościach niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie uprawniało organu do niejako automatycznego uznania świadczeń za nienależnie pobrane w danym okresie, z pominięciem ponownej oceny (w związku z zastosowanie przepisów ustawy o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) czy świadczenie to skarżącej przysługiwało, a następnie po merytorycznym rozpoznaniu sprawy w wypadku odmowy przyznania świadczenia, czy środki przyznane i wypłacone uprzednio na podstawie decyzji Burmistrza w sytuacji gdy skarżąca dopełniła obowiązkowi wynikającemu z pouczenia (wskazanego w decyzji o przyznaniu uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego), zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez ustawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższą ocenę prawną Sądu. Organy rozważą w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia, który nieprawidłowo został pozostawiony bez rozpoznania, a następnie w zależności od wyniku tego postępowania ponownie ocenią czy świadczenie to zostało pobrane nienależnie mając na względzie powyższe rozważania Sądu. Organy winny przy tym ustalić, w jaki sposób skarżąca dysponowała spornymi świadczeniami wychowawczymi i na jaki cel zostały one przeznaczone. Organ weźmie pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym także dokumenty załączone do wniosku na kolejny okres zasiłkowy, oświadczenie R. L. o wysokości osiągniętych przez niego dochodów załączone do odwołania oraz oświadczenie skarżącej załączone do skargi wyjaśniając jednocześnie przyczyny braku tego oświadczenia w aktach. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W postępowaniu odwoławczym z kolei powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów rozdziału 4 k.p.a., regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów. Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wydając decyzję administracyjną organ jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili orzekania. Tym wymogom organ II instancji nie sprostał przyjmując bez zarzutu błędne ustalenia i uchybienia organu I instancji. Ocena tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów, stanowi działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.