Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 690/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3, art. 130, art. 151 ust. 1.art. 157.
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. G. (G.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości gruntowe Oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 2204, dalej w skrócie "u.g.n.") ustalił na rzecz A. G. wysokość odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości gruntowe, oznaczone ewidencyjnie jako działka nr 1 oraz 2, obręb W., o łącznej powierzchni 992 m2, na kwotę 127 144,00 zł. Ponadto organ zobowiązał Gminę G. do wypłaty ustalonego powyżej odszkodowania na rzecz skarżącego w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji.

W motywach decyzji organ I instancji wyjaśnił najpierw, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w G., obejmującej działkę nr 3, obręb W. o powierzchni 4.4476 ha stanowiącej własność skarżącego. Podział został przeprowadzony na wniosek właściciela oraz za zgodą Gminy G. Powstałe w wyniku podziału działki nr 1 o powierzchni 0,0504 ha oraz 2 o powierzchni 0,0488 ha przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi należące do układu dróg publicznych przeszły z mocy prawa w trybie art. 98 u.g.n. na rzecz Gminy G. Skutek przejścia własności nastąpił wraz z ostatecznością decyzji zatwierdzającej podział.

Organ wskazał także, że przejęcie gruntu następuje za odszkodowaniem, a pierwszeństwo w sprawie jego ustalenia i wypłaty ma zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. tryb negocjacyjny. Jednocześnie wyjaśniono, że prowadzone w tym zakresie pertraktacje nie przyniosły skutku, a pełnomocnik skarżącego wniósł o ustalenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości tj. w trybie administracyjnym. W wyniku wszczętego tym wnioskiem postępowania powołany przez organ biegły sporządził operat szacunkowy, przy czym zostało to poprzedzone oględzinami nieruchomości przeprowadzonymi w obecności pełnomocnika skarżącego.

Operat został oceniony przez organ I instancji jako sporządzony zgodnie z wymogami prawa, w tym wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] r. (Dz. U. z 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej: "Rozporządzeniem". W operacie tym zamieszczone zostały wszystkie niezbędne przy dokonaniu wyceny informacje. Został on sporządzony z należytą starannością, a rzeczoznawca właściwie zdefiniował, przeanalizował i ocenił rynek lokalny, opracowując bazę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne z terenu Miasta G. Według organu I instancji rzeczoznawca prawidłowo dokonał wyboru podejścia oraz metody szacowania (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). Stwierdził przy tym organ, że wartość rynkowa prawa własności działki nr 1 została ustalona na kwotę 66.573,36 zł., a wartość rynkowa prawa własności działki nr 2 wyceniono na kwotę 60.570,56 zł., co po zaokrągleniu dało kwotę 127.144 zł. i taką wycenę uznano za wiarygodną i spełniającą wymogi prawodawcy. Organ zaakcentował przy tym, że w dniu [...] r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem pełnomocnika skarżącego oraz rzeczoznawcy, a przed wydaniem decyzji pełnomocnik skarżącego został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Odnotował także organ dwa obszerne pisma tego pełnomocnika. Zdaniem organu I instancji pisma te ingerowały w sferę wiedzy specjalnej rzeczoznawcy i stanowił nieuprawnione wchodzenie w kompetencje organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sprowadzając się do kwestionowania wszystkich elementów operatu, a jednocześnie pisma te był sporządzone w sposób niestaranny. Z kolei złożone w odpowiedzi na te pisma wyjaśnienia rzeczoznawcy organ uznał, za przekonujące.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i działając przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł odwołanie. Nie przyniosło ono jednak zamierzonego rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ odwoławczy nakreślił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie przywołał treść art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 130 u.g.n.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał sporządzony w sprawie operat szacunkowy, akcentując, że jego sporządzenie jest obligatoryjnym warunkiem ustalenia przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej odszkodowania. Wojewoda odnotował, że taki operat w ramach rozpatrywanej sprawy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] r. Wartość rynkową gruntu określono w nim podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, obejmując badaniem lokalny (rozumiany jako miasto G.) rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod drogi, w okresie 3 lat przed sporządzeniem wyceny.

Organ odwoławczy przywołał również wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, wedle których operat został sporządzony na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w oparciu o dane o transakcjach pochodzące z aktów notarialnych udostępnionych w Urzędzie Miasta G. Nieuzasadnionym było przy tym ograniczenie go wyłącznie do dzielnicy W., gdyż rynek ten jest słabo rozwinięty i charakteryzuje się nietypowym rozkładem cen. Przypisanie atrybutów cech nieruchomości porównawczych było poprzedzone weryfikacją ich stanu w oparciu o dostępne informacje oraz wizje lokalne, a wartości wycenianych działek mieszczą się w przedziale cen wyznaczonym analizą rynku (pisma z [...] i [...] r.). Odnotował także Wojewoda, że autor operatu dokonał sprostowania omyłki pisarskiej powstałej w toku komputerowego składu tekstu w tabeli na str. 12 (wagę cechy "otoczenie" zmieniono z 40% na 65%), co było jednak bez wpływu na ustaloną wartość, bowiem do wyliczeń przyjęto prawidłową wagę tej cechy (korekta z [...] r)

Ponadto, odpowiadając na pismo organu odwoławczego z [...] r, w którym zwrócono uwagę na rozbieżność w treści operatu, biegły wyjaśnił, iż wskazanie transakcji nr 17 stanowi omyłkę pisarską (prawidłowo powinna zostać wskazana transakcja nr 15), co jednak nie wpływa na prawidłowość dokonanych analiz i obliczeń (wystąpienie z [...] r.).

Wojewoda stwierdził, że wyceny dokonano w oparciu o rynek nieruchomości podobnych - w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. przyjmując jako decydujące kryterium przeznaczenie nieruchomości. Analizą objęto transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi z obszaru miasta G. (t.j. z rynku lokalnego).

Ze względu na słabe rozwinięcie rynku, czas analizy rozszerzono do 3 lat przed sporządzeniem operatu Jednocześnie biegły stwierdził, iż rynek był w tym czasie stabilny i nie było konieczne korygowanie cen z uwagi na trend czasowy.

Wojewoda zaakcentował, że nieruchomości przyjęte do porównań nie muszą być identyczne z przedmiotem wyceny. Istota wyceny w podejściu porównawczym (zarówno metodą korygowania ceny średniej, jak i porównywania parami) polega bowiem na tym, ze występujące różnice korygowane są stosownymi poprawkami (jak uczyniono to w operacie).

Ponadto organ odwoławczy zaakcentował, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości, decyduje stosownie do treści art. 154 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Wyłącznie do biegłego - jako do osoby posiadającej w tym zakresie wiadomości specjalne - należy również dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych na danym rynku. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Natomiast dokonuje oceny pod względem formalnym. W ramach tej oceny bierze pod uwagę moc dowodową operatu, co w niniejszej sprawie uczyniono.

W podsumowaniu Wojewoda ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, jest kompletny, logiczny i spójny. Brak jest zatem podstaw do jego kwestionowania.

W skardze pełnomocnik skarżącego będący radcą prawnym zarzucił naruszenie przez decyzje obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło, a w zasadzie nawet miało wpływ na wynik postępowania. Do naruszenia tych przepisów doszło na skutek wadliwości operatu szacunkowego, sporządzonego niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Pełnomocnik zaakcentował, że strona skarżąca przedstawiła szereg zarzutów do operatu szacunkowego, przy czym rzeczoznawca odniósł się tylko do niektórych z nich. W konsekwencji operat jest nieweryfikowalny. Ponadto organy nie odniosły się do tych zarzutów w uzasadnieniach decyzji obu instancji.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego operat nie zawiera logicznego i przekonującego uzasadnienia; a przykładami tego są:

- brak wyjaśnienia dlaczego biegły nie uwzględnił innych niż zastosowane sposobów i metod wyceny;

- dobór nieruchomości podobnych z pominięciem nieruchomości wskazanych przez stronę skarżącą, jak również znajdujących się w katastrze;

- dobór cech rynkowych i ich wag, w tym z pominięciem wskazanych przez stronę skarżącą;

- zaniechanie, bez podania przekonujących podstaw, urealnienia wartości nieruchomości wskutek upływu czasu;

- brak uzasadnienia dla przyjętego przez biegłego rynku jako właściwego przy jednoczesnym braku przekonującego odniesienia się do odmiennych twierdzeń strony skarżącej w tym zakresie.

W ocenie pełnomocnika skarżącego w sprawie powinien być przeprowadzony dowód z wyciągu katastru nieruchomości prowadzonego przez Prezydenta Miasta G. w zakresie transakcji nieruchomościami zabudowanymi przeznaczonym pod drogi, w okresie od dnia [...] r. W katastrze tym odnotowane są bowiem transakcje nieruchomościami także przeznaczonymi pod drogi, w szczególności z obrębu W.

W skardze podniesiono także, że skoro odpowiedź biegłego na zarzuty pełnomocnika jest ogólna i nieprawidłowa, to organ powinien dopuścić dowód z opinii innego biegłego. Ponadto organ odwoławczy nie zobowiązał biegłego do szczegółowego odniesienia do każdego z zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.

Według skargi uzasadnienia decyzji obu instancji nie wskazują okoliczności, które zostały uznane za udowodnione.

W dalszej części skargi pełnomocnik skarżącego przedstawił obszerne zarzuty dotyczące poszczególnych fragmentów operatu szacunkowego kwestionując prawidłowość każdego z nich.

Zarzuty te dotyczą :

1. Podstaw merytorycznych, tj. dotyczą: braku podstaw metodologicznych i odniesienia do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny; wskazania tylko jednej pozycji literaturowej przy jednoczesnym braku wskazania zakresu korzystania z tej pozycji.

2. Źródeł danych merytorycznych oraz załączników, tj. dotyczą: braku wykazu materiału dowodowego, stanowiącego podstawę operatu; braku załącznika w postaci planu miejscowego i protokołu z badania przeznaczenia nieruchomości w tym planie oraz w rejestrze gruntów; błędnego przywołania "ewidencji nieruchomość" prowadzonej przez Prezydenta Miasta G.; braków w załączonej dokumentacji fotograficznej; braku załącznika w postaci mapy zasadniczej; braku protokołu z badania mapy z projektem podziału nieruchomości; braku poszczególnych aktów notarialnych udostępnionych biegłemu przez Urząd Miejski w G. oraz informacji o kompletności zbioru tych aktów; braku szczegółowych informacji o bazie danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi oraz o innych źródłach danych merytorycznych wskazanych z operacie; pominięcia uchwały Rady Miejskiej w G. o wyznaczeniu dzielnic; pominięcia mapy ewidencyjnej jako źródła danych.

3. Wskazania daty, według której określono stan przedmiotu decyzji – tj. daty wydania decyzji zatwierdzającej podział zamiast daty jej ostateczności.

4. Stanu zagospodarowania i techniczno-użytkowego oraz stanu otoczenia nieruchomości, tj. dotyczą: braku opisu i określenia stanu nieruchomości według ewidencji gruntów; braku informacji o korzystaniu ze zdjęć lotniczych oraz materiałów dostępnych na geoportalu miasta G.; braku źródeł danych o wymiarach nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...], braku źródła informacji o tym "że na południe od zabudowań rozciąga się rozległa strefa gruntów rolnych" obejmująca środkową i południową część działki nr 3; braku źródeł informacji o położeniu wycenianych działek (w tym odległości względem zabudowy) i ich wymiarach; braku informacji o kształcie działki, położeniu na terenie, który nie jest podmokły, wyposażeniu w infrastrukturę techniczną, uzbrojeniu, mediach lub dostępności mediów; szczegółowego stanu zagospodarowania, sposobie wykorzystywania. a także stanu nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt. 17 u.g.n.

5. Określenia przeznaczenia nieruchomości, tj. dotyczą: braku informacji, czy określone w operacie przeznaczenie działek obejmuje całe działki, czy leżą one w strefie zieleni o dużym znaczeniu przyrodniczo-krajobrazowym

6. Analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, gdyż według skarżącego:

- nieprawidłowo zdefiniowano rynek nieruchomości;

- przyjęto do szacowania działki przeznaczone pod drogę pomimo braku wystarczającej ilości takich transakcji w obrębie geodezyjnym W. zamiast przyjęcia do szacowania działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych;

- nie wzięto w pierwszej kolejności pod uwagę nieruchomości podobnych w obrębie W.;

- nie wyjaśniono dlaczego dwuletni okres analizy nie pozwalał na prawidłową wycenę oraz co oznaczają ceny amatorskie;

- w wycenie nie powinna być uwzględniana transakcja dotycząca sprzedaży udziału [...] w prawie własności nieruchomości (poz. 2), a także nie powinny być uwzględniane transakcje dotyczące sprzedaży prawa własności nieruchomości, gdyż żadna z tych nieruchomości nie jest położona w obrębie geodezyjnym W. oraz są one położone w znacznej odległości od działek wycenianych, nie spełniają cech "podobieństwa", a powierzchnia ich znacznie odbiega (jest większa lub mniejsza) od wycenianej nieruchomości;

- nie uwzględniono powierzchni jako cechy rynkowej, a ponadto uwzględniono tylko dwie cechy rynkowe (położenie i otoczenie), przy czym opis atrybutów tych cech rynkowych jest niewłaściwy;

- rzeczoznawca nie wyjaśnił na jakiej podstawie postawił tezę, że kształt i powierzchnia nieruchomości pod drogi pozostaje bez znaczącego wpływu na wartość nieruchomości;

- pominięto przeznaczenie przyległych terenów, które wbrew stanowisku rzeczoznawcy mają istotne znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości;

- zastosowano atrybut "przeciętne" w odniesieniu do położenia i otoczenia jako cech rynkowych, pomimo że atrybuty tych cech w operacie określono jedynie jako "korzystne" lub "niekorzystne", a atrybutu "przeciętne" nie przewidziano;

- nie wyjaśniono znaczenia określenia "przewaga czynników korzystnych", "przewaga czynników niekorzystnych" oraz "równowaga czynników korzystnych i czynników niekorzystnych";

- uwzględniono w obliczeniach transakcje, które wcześniej biegły wykluczył (poz. 10 i 17 na str. 10 operatu);

- nie wyjaśniono dlaczego transakcjom ujętym w tabeli na str. 10 operatu w zakresie położenia i otoczenia przypisano poszczególne atrybuty: korzystne, przeciętne, niekorzystne, co prowadzić ma do dyskwalifikacji ustalenia różnicy pomiędzy ceną maksymalną i ceną minimalną;

- nieprawidłowe określenie wag cech rynkowych – położenie 35 % a otoczenie 65 %, przy braku przedstawienia przez rzeczoznawcę jakiegokolwiek uzasadnienia;

7. Określenia wartości nieruchomości, gdyż według skarżącego:

– położenie obu wycenianych działek zostało uznane za przeciętne, z czym pełnomocnik skarżącego się nie zgadza, wywodząc, że dzielnica W. należy do najbardziej atrakcyjnych w G.;

- nieprawidłowo oceniono otoczenie działki nr 1 jako przeciętne, podczas gdy podobnie jak w przypadku działki 1 powinno być ono uznane za korzystne;

- błędnie określono podobieństwa nieruchomości nr 1, 2, 3 i 4 (na str. 12 operatu), co wynika z nieprawidłowej charakterystyki cech tych nieruchomości oraz niewłaściwego przypisania wag tych cech;

- brak jest wyliczeń matematycznych wskazujących w jaki sposób została wyliczona wartość poprawek w odniesieniu do nieruchomości 1, 2, 3 i 4;

W skardze zarzucono również nieuprawnioną zmianę daty operatu szacunkowego z daty [...] r. na datę [...] r.

Zarzucono również brak wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych art. 98 u.g.n., podanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, a także, że nie wskazano, który z przepisów wymienionych w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. powinien znajdować zastosowanie w sprawie.

Końcowe 20 stron skargi pełnomocnik skarżącego przeznaczył na przytoczenie wybranych przepisów u.g.n. oraz tez wyroków sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej części skargi pełnomocnik skarżącego sformułował zarzut naruszenia art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4 u.g.n., polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdyż jako podstawa do ustalenia odszkodowania nie została przyjęta wartość rynkowa, a ponadto zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zarzucił również naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego organy administracyjne przyjęły wskazany przez biegłego wykaz nieruchomości podobnych mimo zarzutów niewyjaśnionych przez biegłego, jak i organy administracji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dniu 16 listopada 2020 r. do Sądu wpłynęło dodatkowe pismo pełnomocnika skarżącego, do którego załączono sporządzony na zlecenie skarżącego operat szacunkowy. Według treści tego operatu wysokość odszkodowania powinna wynosić 230.828 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. z 2020 r. poz. 1990), dalej w skrócie "u.g.n." działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości

Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, jak wynika z art. 134 u.g.n., stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jak natomiast wynika z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści art. 7 i art. 150 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Dokonują oni wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, zwane dalej "Rozporządzeniem").

Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 Rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących

Mając na względzie przedstawioną dotychczas regulację prawną stwierdzić należy, że w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, ustalająca wartość rynkową nieruchomości. Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast. u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). W konsekwencji to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 557/19). Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy jest operat logiczny i spójny. Chodzi tutaj przede wszystkim o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny.

W kontekście dotychczasowych rozważań zaakcentować należy, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny dokonywana we wskazanym powyżej ograniczonym zakresie sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej, którą odróżnić należy od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że kluczowym aspektem kontroli sprawowanej przez Sąd w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest stwierdzenie, czy organ ten, a wcześniej organ I instancji, w sposób prawidłowy ocenił wiarygodność operatu szacunkowego w oparciu, o który ustalono kwestionowaną przez skarżącego wysokość odszkodowania.

W ramach tej kontroli stwierdzić najpierw należy, że wspominany operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (nr uprawnień [...]). W zaskarżonej decyzji Wojewoda poddał pod ocenę wiarygodność tego operatu. W ramach tej kontroli stwierdził, że wartość rynkową gruntu określono w nim podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, obejmując badaniem rynek lokalny (rozumiany jako miasto G.), nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, w okresie 3 lat przed sporządzeniem wyceny, wskazując jednocześnie, iż badany rynek był wówczas stabilny, wobec czego nie zachodzi konieczność korygowania cen z uwagi na upływ czasu.

Wojewoda stwierdził, że wyceny dokonano w oparciu o rynek nieruchomości podobnych - w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. przyjmując jako decydujące kryterium przeznaczenie nieruchomości. Analizą objęto transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi z obszaru miasta G. (t.j. z rynku lokalnego).

Wojewoda ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, jest kompletny, logiczny i spójny. Brak jest zatem podstaw do jego kwestionowania.

Powyższe stanowisko organu odwoławczego w ocenie Sądu należało uznać za prawidłowe, a organ ten nie miał podstaw do tego, aby sporządzonemu operatowi odmówić wiarygodności. W konsekwencji operat mógł stanowić dowód na okoliczność wartości rynkowej działki nr 1 i 2.

Powyższą, pozytywną ocenę operatu przede wszystkim uzasadnia to, że zdaniem Sądu jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. W ocenie Sądu rzeczoznawca dokonał prawidłowego i wyczerpującego opisu przedmiotowych nieruchomości. Rzeczoznawca przedstawił staranną charakterystykę i analizę rynku gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponadto wyczerpująco oraz logicznie uzasadnił wybór oraz istotę podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównania parami.

Operat zawiera również przekonujące uzasadnienie dokonanego wyboru transakcji sprzedaży działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej, przeznaczonych i nabywanych pod drogi publiczne. Dla oceny poszczególnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej przyjęto zaś następujące cechy: położenie nieruchomości, otoczenie. Dane uzyskane wskutek przeprowadzonych wyliczeń doprowadziły zaś do ustalenia wartości rynkowej przedmiotowych działek.

W kontekście doboru transakcji sprzedaży działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej zaakcentować należy, że w świetle treści § 36 ust. 4 Rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiałby odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zasadnie więc rzeczoznawca uczynił przedmiotem analizy ceny transakcyjne gruntów nabywanych pod drogi publiczne, przy czym wyjaśnił w logiczny sposób zasadność rozszerzenia okresu badania rynku do 3 lat. Przedmiot analizy stanowiły, w ocenie Sądu, transakcje nieruchomościami podobnymi przy czym decydujące znaczenie przy ocenie spełnienia wymogu podobieństwa miało drogowe przeznaczenie nieruchomości stanowiące przedmiot prawa własności (pominięto nieruchomości stanowiące przedmiot użytkowanie wieczystego) a podobieństwa tego nie niweczą różnice dotyczące wielkości powierzchni. W konsekwencji w ocenie Sądu zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, to dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). W realiach rozpoznawanej sprawy wystarczającym okazało się sięgnięcie do rynku lokalnego obejmującego Gminę G. Tym bardziej więc nie było podstaw do tego, aby poszukując nieruchomości podobnych do wycenianej, kierować się przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych.

Reasumując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu sporządzony w sprawie operat spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz opiera się danych, których rzetelność nie została skutecznie podważona. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz ustalił względem nich odpowiednie współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana przez biegłą wycena nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy, ocena dowodowa operatu szacunkowego, jest rzetelna, wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że żaden z nich nie mógł być uznany za zasadny w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wbrew zarzutom, dotyczącym podstaw merytorycznych (punkt 1 zarzutów skargi) rzeczoznawca w wystarczającym zakresie przedstawił w pkt. 3 operatu podstawy wyceny. Wymagania, jakie w tym zakresie stawia pełnomocnik skarżącego nie znajdują oparcia w obowiązującym stanie prawnym. W szczególności brak podstaw prawnych do tego, aby na autora operatu nakładać obowiązek uszczegółowienia w stopniu wskazanym w skardze podstaw metodologicznych, zamieszczenia w operacie określonej liczby pozycji z zakresu literatury fachowej, określenia zakresu korzystania z tej literatury czy załączania wyciągu z planu miejscowego, który jako akt prawa miejscowego podlega publikacji we właściwym dzienniku urzędowym województwa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący daty, według której określono wartość wyceny zgodnie bowiem z art. 130 u.g.n. punktem odniesienia jest tutaj data wydania decyzji tj. [...] r.

Sąd nie mógł uznać za skuteczne zarzutów dotyczących pkt. 5.2 i 5.3. operatu. Zarzuty te w znacznej części dotyczą braku wskazania źródeł w oparciu, o które biegły ustalił stan zagospodarowana i stan techniczno-użytkowy oraz stan otoczenia, przy jednoczesnym braku zarzutów dotyczących samych ustaleń. W pozostałym zaś zakresie w skardze nie wskazano, w jaki sposób dodatkowe informacje, które miałby zawrzeć w opinii biegły, miałyby wpłynąć na wycenę.

Bezzasadne są także zarzuty dotyczące określenia przeznaczenia wycenianych działek, w świetle planu miejscowego wskazane przez biegłego przeznaczenie dotyczy bowiem całej powierzchni wycenianych działek.

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące przedstawionej przez rzeczoznawcę analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (pkt 6 operatu). Brak podstaw prawnych do tego, aby rynek nieruchomości zawężać do obrębu geodezyjnego W. Poszukując transakcji nieruchomościami drogowymi biegły prawidłowo wziął pod uwagę rynek lokalny obejmujący obszar Gminy G., zwłaszcza, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się poszukiwanie takich nieruchomości w jeszcze szerszej perspektywie obejmującej rynek regionalny (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r. I OSK 216/20). Pozostałe zaś zarzuty dotyczące tego punktu operatu dotyczą już ściśle sfery wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, przy czym brak przeciwskazań prawnych do tego, aby w operacie odnieść się tylko do dwóch cech rynkowych: położenia i otoczenia.

Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących pkt. 9 operatu – tj. określenia wartości nieruchomość. Na stronie 10 operatu rzeczoznawca wskazał, że ocena "przeciętna" oznacza równowagę czynników korzystnych i niekorzystnych. W odniesieniu do otoczenia działki nr 1 wskazał na bardzo bliską zabudowę jednorodzinną zaś w odniesieniu do działki 2 zabudowa ta znajduje się "niedaleko", co zdaniem Sądu pozwala na odmienną ocenę cechy położenia obu działek. Pozostałe zaś zarzuty dotyczące tego punktu operatu szacunkowego dotyczą w istocie kwestii należących do sfery wiadomości specjalnych.

W kontekście zarzutów skargi dotyczących zagadnień należących do sfery wiadomości specjalnych (które zdecydowanie dominują w skardze) stwierdzić należy, że żaden z nich nie zawiera uzasadnienia, które po skonfrontowaniu z wyjaśnieniami złożonymi przez rzeczoznawcę (oraz dokonanymi przez niego sprostowaniami) obligowałyby organy do zwrócenia się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego (art. 157 u.g.n.). W takim stanie rzeczy, to na skarżącym spoczął ciężar przeprowadzenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jednak o przeprowadzenie takiej oceny skarżący nie wystąpił do organizacji rzeczoznawców.

Przedstawionej powyżej pozytywnej oceny operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalona została wysokość odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, nie mógł zmienić operat szacunkowy, który na zlecenie skarżącego został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w [...] r., a który został przesłany do Sądu pismem z dnia 16 listopada 2020 r. (data wpływu). Wedle tego operatu wysokość odszkodowania powinna wynosić 230.828 zł., a nie jak przyjęły organy: 127.144 zł. Jednak operat ten nie mógł wnieść nic do rozpatrywanej sprawy z dwóch powodów:

Po pierwsze wycena nie została dokonana w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. Została ona zatem sporządzona z naruszeniem § 36 ust 4 Rozporządzenia. Z przedstawionego przez skarżącego operatu jednoznacznie wynika, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym przedmiotowe działki stanowią tereny dróg dojazdowych projektowanych (oznaczone są jako 040 KDD1/2, 041 KDD 1/2). Tymczasem rzeczoznawca uznał, że skoro przedmiotowe działki zostały wydzielone z działki o przeznaczeniu w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe, to analizie poddano transakcje przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Takie podejście dyskwalifikuje przedłożony operat i to bez konieczności sięgania do wiadomości specjalnych.

Po drugie wartość przedmiotu wyceny określono na dzień [...] r. Tymczasem punktem odniesienia kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest stan prawny i faktyczny według daty wydania zaskarżonej decyzji. Przedstawiona wycena dotyczy stanu faktycznego kontrolowanej sprawy administracyjnej aktualnego w dacie wyrokowania przez tutejszy Sąd. Tymczasem aby mogła stanowić jakikolwiek punkt odniesienia, to powinna dotyczyć stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że po przeanalizowaniu treści operatu szacunkowego (wraz z wyjaśnieniami i sprostowaniami przedstawionymi przez rzeczoznawcę) i skonfrontowaniu wyników tej analizy z zarzutami skargi oraz treścią operatu opracowanego na zlecenie skarżącego, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkowało – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jej oddaleniem.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).