Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 315/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.138§2
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art.12
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T.S. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji za 2012 r. pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] decyzją z dnia 27.01.2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej w skrócie "K.p.a.", uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28.06.2016 r., nr [...], określającą Towarzystwu [...]- organ prowadzący Bursę Towarzystwa [...] w [...] (dalej także "Strona", "Skarżący") należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta [...] i przekazało sprawę ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia 25.03.2015 r. Prezydent Miasta [...] określił:

1) wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r. przez [...] [...] [...] p.w. [...] - organ prowadzący Bursę Towarzystwa [...] w [...] w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu,

2) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta [...] do dnia zapłaty

oraz

3) nakazał zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.

W wyniku odwołania Strony od ww. decyzji organu I instancji, SKO w [...] decyzją z dnia 23.10.2015 r., znak: [...], uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia przez organ I instancji, w jakiej części wydatki na zakup żywności w kwocie [...] zł zostały faktycznie sfinansowane przez rodziców (prawnych opiekunów) oraz inne podmioty, np. ośrodki pomocy społecznej oraz, czy zakup żywności w kwocie [...] zł był związany wyłącznie z działalnością bursy, czy też z prowadzeniem innych działalności przez [...] [...]. W tym zakresie organ I instancji był zobowiązany wyjaśnić, czy w zakresie kwoty [...] zł wydatkowanej na zakup żywności doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 28.06.2016 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] określił:

1) wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r. przez [...] [...] Inspektom [...] - organ prowadzący Bursę Towarzystwa [...] w [...] w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu,

2) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta [...] do dnia zapłaty

oraz

3) nakazał zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ I instancji wskazał, że odwołująca Strona otrzymała z budżetu Miasta [...] w roku 2012 dotację podmiotową na działalność oświatową w kwocie [...] zł - zgodnie z art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Kontrola zaś przeprowadzona w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi za 2012 r., przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] (wyniki kontroli nr [...] z dn. 24.09.2014r.) wykazała nieprawidłowości, tj.: 1) podanie przez organ prowadzący bursę faktycznej liczby uczniów do wyliczenia kwoty dotacji należnej w 2012 r. niezgodnie ze stanem faktycznym poprzez zawyżenie ich liczby w poszczególnych miesiącach łącznie o 255 osób, 2) wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem - w zakresie poniesienia wydatków dotyczących w 20% wynagrodzeń wraz z pochodnymi pracowników bursy zatrudnionych w kuchni, w związku z przygotowywaniem posiłków wydawanych/ sprzedawanych dla osób niezwiązanych z bursą w kwocie [...] zł oraz wydatków na zakup energii cieplnej zużytej przez inną jednostkę w kwocie [...] zł, a nadto na zakup żywności w kwocie [...] zł. Odnosząc się do zawyżenia liczby uczniów Organ I instancji stwierdził, że różnica w zakresie liczby uczniów podanych przez organ prowadzący bursę a ustalonych przez organ powstała m.in. w miesiącach letnich i wynika z tego, że bursa przyjęła dane z miesiąca czerwca, opierając się o pismo Urzędu Miasta [...] z dnia 06.09.2012 r., nr [...], wskazujące, że zmiana ustawy o systemie oświaty z dnia 27.07.2012 r. oraz zawarte w tej ustawie zapisy mają zastosowanie do dotacji na prowadzenie szkoły i placówki, które w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów za lipiec i sierpień 2012 r. nie uwzględniły absolwentów, w najbliższym terminie powinny złożyć stosowną korektę. Jednakże art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty dotyczy wyłącznie szkół, nie ma w nim mowy o placówkach oświatowych. Nadto, zdaniem Organu I instancji wskazanie przez organ prowadzący bursę, że na różnicę w ilości wychowanków miało wpływ zakwaterowanie osób w trudnej sytuacji, nie może mieć wpływu na ustalenia faktycznej liczby wychowanków podanej do miesięcznej informacji. Obowiązujące uregulowania prawne wyraźnie wskazują, na jakie osoby jest przyznawana dotacja. Prowadzona przez bursę działalność o charakterze charytatywnym, jak również zarobkowym nie może być finansowana przez budżet w ramach badanej dotacji. Następnie Organ I instancji podał, że zasady rozliczania dotacji otrzymanej w 2012 r. zostały uregulowane Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta [...] wraz z uchwałami zmieniającymi: Nr [...] z dnia 20 lutego 2012 r. i Nr [...] z dnia 16 lipca 2012 Rady Miasta [...].

Kolejno odnosząc się do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem Organ I instancji stwierdził, że pracownicy kuchni przygotowywali posiłki nie tylko dla mieszkańców bursy, ale także uczniów szkoły, pracowników, osób z zewnątrz, część ich wynagrodzeń nie mogła być przyjęta do rozliczenia dotacji, gdyż nie dotyczyła dotowanej działalności bursy. Z wyjaśnień złożonych przez Dyrektora Bursy, w jego ocenie działalność kuchni była związana z przygotowywaniem posiłków dla innych osób niż wychowankowie bursy w 20%, co stanowi kwotę [...] zł z tytułu wynagrodzeń pracowników kuchni. Kwota ta została zatem przeznaczona na inne zadania niż kształcenie, wychowanie i opiekę nad wychowankami w związku z czym wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników kuchni, w części w której działalność kuchni była związana z przygotowywaniem posiłków dla innych osób niż wychowankowie, nie mogły być sfinansowane z dotacji przysługującej Bursie. Dodał również, że pełniona w Bursie bez pobierania wynagrodzenia funkcja dyrektora, wicedyrektora i wychowawcy, nie ma wpływu na prawidłowość rozliczenia dotacji i jej przeznaczenie.

Co do rozliczenia energii cieplnej w kwocie [...] zł Organ I instancji stwierdził, że kwota ta stanowi wydatki innego podmiotu niż Bursa, w związku z tym w ramach dotacji przysługującej Bursie nie może być rozliczona. Natomiast odnosząc się do zakupu produktów do przygotowywania posiłków w kwocie [...] zł, Organ I instancji przywołał § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 lit. a) rozdziału 7 Statutu Bursy uchwalonego przez Radę Pedagogiczną Bursy Towarzystwa [...] w [...] z dnia 11.01.2010 r. uznając, że z zapisów tych wynika, iż całość produktów żywnościowych służących do przygotowywania posiłków w Bursie pokrywali rodzice, prawni opiekunowie. Zdaniem Organu I instancji, brak możliwości uzyskania opłat za żywność w 100% od rodziców wychowanków bursy z powodu trudnej sytuacji materialnej rodzin, nie może być argumentem na sfinansowanie tych wydatków z dotacji. Nadto, OrganI instancji dwukrotnie (w dniu 09.03.2016r. i 25.04.2016r.) kierował pisma do Bursy Towarzystwa [...] w [...] w sprawie wyjaśnienia wydatków na zakup żywności w kwocie [...] zł, w szczególności ustalenia, w jakiej części wydatki te zostały faktycznie sfinansowane przez rodziców (prawnych opiekunów) oraz inne podmioty (np. ośrodki społeczne). Organ ten zwrócił się także o wyjaśnienie, czy zakup żywności w powyższej kwocie był związany wyłącznie z działalnością Bursy, czy też z prowadzeniem innych działalności przez [...] [...], na co jednak Organ I instancji nie otrzymał odpowiedzi.

[...] [...] [...] p.w. Św. [...], reprezentowane przez pełnomocnika odwołało się od ww. decyzji Organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 K.p.a. przez niewskazanie w sposób niebudzący wątpliwości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności niewskazanie, które brzmienie przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (sprzed czy po nowelizacji) zostało przyjęte jako podstawa orzekania;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 §1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności przez brak wyjaśnienia w sposób wnikliwy oraz w oparciu o wskazania SKO w [...], zawarte w ww. decyzji z dnia 23.10.2015 r., nr [...], czy w zakresie kwoty [...] zł na zakup żywności doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a także wyciągnięcie niewynikającego z materiału dowodowego wniosku, jakoby kwota dotacji w wysokości [...] zł na zakup żywności została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Z ostrożności, na wypadek nieuznania zarzutów, o których mowa w pkt 1 i 2, decyzji zarzucono także:

3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności przez przyjęcie, że ww. przepis wprowadza konstrukcję dotacji podmiotowo-celowej, tj. dotacji przeznaczonej na wspieranie rodzajowo oznaczonej "działalności" podmiotu, jak i na realizację konkretnego przedsięwzięcia społecznie użytecznego (celu), gdy tymczasem dotacja ta ma charakter podmiotowy, co w efekcie skutkowało przeprowadzeniem kontroli w zakresie wykorzystania dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem, do czego Organ I instancji nie był upoważniony.

W uzasadnieniu odwołania, Strona przedstawiła swoją argumentację na poparcie zarzutów odwołania. Odnośnie do zarzutu ad. 1) odwołania co do niewskazania w sposób niebudzący wątpliwości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zdaniem Strony odwołującej, nie jest jednoznaczne, czy organ przyjął za podstawę brzmienie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty obowiązujące w 2012 r., czy też brzmienie tego przepisu obowiązujące w czasie wydania decyzji, co ma istotne znaczenie z uwagi na zmianę tego przepisu na skutek wejścia w życie w dniu 31.03.2015 r. ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 357). Strona odwołująca zarzuciła, że przedmiotowa decyzja nie zawiera wszystkich elementów składowych, które powinna posiadać zgodnie z treścią art. 107 § 1 K.p.a., z którego wynika, że decyzja powinna posiadać podstawę prawną jak i uzasadnienie prawne, na które składają się m.in. ustalenie obowiązywania stosowanych reguł prawa materialnego, które nasuwa problemy w okresie zmian regulacji prawnej i w przypadku kolizji reguł prawnych, wymagającej posłużenia się odpowiednimi dyrektywami kolizyjnymi (tak Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2016). Wobec powyższego, przedmiotowa decyzja posiada braki formalne. Z ostrożności procesowej Strona odwołująca dodała, że przyjęcie przez Organ I instancji, iż wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o przepis w brzmieniu z 2012 r. wystąpi rozbieżność pomiędzy podstawą prawną przedmiotowej decyzji a podstawą prawną decyzji SKO w [...] z dnia 23.10.2015 r. wydanej w przedmiotowej sprawie, w której Organ zajął stanowisko o prawidłowości stosowania ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania tej decyzji. W zakresie drugiego z zarzutów co do kwestii wydatków na zakup żywności, która miała być przedmiotem ponownego wyjaśnienia zgodnie z zaleceniami Organu odwoławczego, Strona odwołująca zarzuciła, że kwestia ta nie została przez Organ I instancji wyjaśniona, a już na pewno nie została wyjaśniona w sposób wnikliwy. Organ I instancji powołał się bowiem wyłącznie na to, że wystosował do Strony dwa pisma z prośbą o wyjaśnienie kwestii wydatków na żywność, nie podjął zaś żadnej innej czynności celem wyjaśnienia, czy w zakresie kwoty [...] zł doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Strony odwołującej, wniosek ten nie wypływał w żadnym zakresie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zatem jest sprzeczny z jednoznaczną dyspozycją art. 80 K.p.a. Zdaniem Strony odwołującej, postępowanie wyjaśniające nie zostało w znacznej części przeprowadzone - nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a dowody przeprowadzone przez Organ I instancji nie dały podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione. Jej zdaniem, materiał dowodowy w kwestii wydatkowania dotacji w kwocie [...] zł nie został skompletowany, stąd jakikolwiek wniosek organu w ww. kwestii przesądzający ww. okoliczność ma charakter wniosku błędnego i nieuzasadnionego. Z ostrożności, na wypadek nie uznania powyższych zarzutów Strona odwołująca zarzuciła również, że wydana decyzja narusza prawo materialne, tj. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Odwołująca Strona nie zgodziła się z zawartym w decyzji stwierdzeniem, że "wydatkowanie udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma służyć" na co przytoczono stanowisko NSA przedstawione w wyroku z dnia 12.12.2013 r., sygn. II GSK 1482/12, powtórzone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21.10.2014 r. sygn. I SA/Kr 1446/14, oraz w literaturze, a zgodnie z którym dotacje przyznawane na podstawie ustawy o systemie oświaty odpowiadają definicji dotacji podmiotowej przyjętej w art. 131 u.f.p., nie zaś dotacji celowej czy podmiotowo-celowej. Zdaniem Strony odwołującej, kontrola wydatkowania dotacji nie może koncentrować się na ustaleniu, czy środki dotacji były wydatkowane zgodnie z jej przeznaczeniem. Miasto [...], jako udzielający dotacji, nie określiło jej przeznaczenia, nie upoważniają go do tego obowiązujące w tym zakresie przepisy. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości określenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przeznaczenia udzielonej dotacji, jak i nie przewiduje żadnego upoważnienia do wpływania na kierunki wydatkowania tych środków, czy proporcje realizacji poszczególnych rodzajów wydatków. Uzasadniając powyższy zarzut Strona odwołująca przywołała treść orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach Naruszenia Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] z dn. 16.06.2015 r. (sygn. akt RIO-KO-12/2015). Następnie Strona odwołująca podniosła, że z decyzji Organu I instancji nie wynika także, że dotacja nie była wykorzystana na pokrycie wydatków bieżących w odniesieniu do wszystkich kwot - wniosek taki nie wypływa ani z sentencji, ani z uzasadnienia orzeczenia. Z ostrożności procesowej Strona odwołująca wskazała, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu aktualnym na rok 2012, tj. rok udzielenia i wykorzystania dotacji, wtedy bowiem dotacja została udzielona i była wykorzystana. Na potwierdzenie powyższego Strona odwołująca odwołała się do orzeczenia TK z dnia 28.05.1986 r. odnoszącego się do zasady zakazu retroakcji. Odwołująca nadto nie zgodziła się z ustaleniami co do stanu osobowego wychowanków w zakresie uznania, że Bursa udzielała świadczeń osobom, niebędącym wychowankami.

Pismem z dnia 08.08.2016 r. pełnomocnik Strony odwołującej doprecyzował charakter naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania, które zarzucono decyzji Prezydenta Miasta [...], podnosząc, że:

1) naruszenie przepisu § 10 ust. 1 uchwały Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia 28 grudnia 201 Or. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta [...], przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez przyjęcie, że faktyczna liczba uczniów mieszkających w Bursie, na których przysługuje przedmiotowa dotacja, może być stwierdzona na podstawie dzienników zajęć oraz kart obiegowych, gdy tymczasem za faktyczną liczbę wychowanków przyjmuje się uczniów przyjętych do placówki i nieskreślonych z listy uczniów, co w efekcie doprowadziło organ do błędnego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji do bezzasadnego nakazania Odwołującemu zwrotu dotacji,

2) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię, w szczególności przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie szkół, gdy tymczasem dotyczy on także placówek oświatowych, co oznacza, że Bursa słusznie przyjęła dane z miesiąca czerwca 2012 r. odnośnie stanu osobowego uczniów w lipcu i sierpniu 2012, gdy tymczasem organ przyjął, że brak jest ku temu podstawy prawnej, co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania, jakoby Bursa pobrała dotację na zawyżoną, niezgodną ze stanem faktycznym liczbę uczniów/wychowanków.

Zaskarżoną wyżej opisaną decyzją z dnia 27.01.2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję Organu I instancji z dnia 28.06.2016 r.

W pierwszej kolejności, w pkt 1 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 23.10.2015 r., znak: [...], przypominając przy tym, że decyzją tą Kolegium przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji z zaleceniem wnikliwego wyjaśnienia, czy w zakresie kwoty [...] zł, wydatkowanej przez [...] [...] [...] p.w. [...] - organ prowadzący Bursę Towarzystwa [...] w [...], na zakup żywności, doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Organ I instancji zobowiązany był więc ustalić, w jakiej części wydatki na zakup żywności w kwocie [...] zł, zostały faktycznie sfinansowane przez rodziców (prawnych opiekunów) oraz inne podmioty, np. ośrodki pomocy społecznej oraz, czy zakup żywności w kwocie [...] zł był związany wyłącznie z działalnością Bursy, czy też z prowadzeniem innych działalności przez [...] [...].

Po czym Kolegium wskazało, że realizując ww. zalecenia, Organ I instancji pismami z dnia 09.03.2016 r. oraz z dnia 25.04.2016 r. wezwał Stronę do wyjaśnienia powyższych kwestii, które – jak wynika z akt sprawy - zostały wysłane na adres Towarzystwa [...] [...] pw. [...] i odebrane tam przez osobę posiadającą pełnomocnictwo pocztowe do odbioru korespondencji. Kolejno Organ I instancji pismem z dnia 30.05.2016 r. zawiadomił pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Następnie wyjaśniono, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 9.04.2015r. udzielone przez [...] - Inspektora [...] (będącego osobą sprawującą funkcje organu osoby prawnej jaką jest [...] [...] Inspektora p.w. [...] uprawnioną do jej reprezentowania) radcy prawnemu [...] do reprezentowania Towarzystwa [...] w postępowaniu w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta [...]. Stwierdzono zatem, że Organ I instancji, wystosowując do Strony wezwanie do udzielenia wyjaśnień z pominięciem skutecznie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na co przytoczono przepisy art. art. art. 40 § 1 i § 2 zd. pierwsze K.p.a., po czym podzielono pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.04.2012 r., II OSK 98/11, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.03.2014 r. II OSK 2536/12, co do wykładni art. 40 § 2 k.p.a. wskazując, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, a więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewniania sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa.

Następnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie brak ww. wyjaśnień, o złożenie których organ zwrócił się bezpośrednio do Strony, skutkował niekorzystnym dla Strony ponownym uznaniem, że w zakresie kwoty [...] zł na zakup żywności doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Uchybienie w zakresie doręczenia ww. pisma było o tyle istotne, że uprzednio Kolegium wydało decyzję kasacyjną a ustalenie ww. istotnej dla sprawy okoliczności wymagało złożenia przez Stronę wyjaśnień. W tym stanie rzeczy Kolegium doszło do wniosku, że Organ I instancji powinien dokonać prawidłowego doręczenia pisma wzywającego do złożenia wyjaśnień, tj. na ręce ustanowionego w sprawie pełnomocnika celem zagwarantowania mu czynnego udziału w danej czynności postępowania.

Wskazano przy tym, że Organ I instancji powinien mieć także na uwadze, na co słusznie zwróciła Strona odwołująca, że podstawą wydania decyzji przez organy administracji winno być prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że organy od momentu wszczęcia postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W ramach podjętych działań są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powodu tego uchybienia SKO w [...] uznało, że Organ I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, a mających istotne znaczenie dla ustalenia, czy w zakresie kwoty [...] zł na zakup żywności doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zaznaczyć trzeba, że wyjaśnienie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego przekraczającego ramy postępowania przed organem odwoławczym.

W pkt 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji z dnia 23.10.2015 r. wraz z argumentacją tam przywołaną dotyczącą zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w obecnie obowiązującym brzmieniu pomimo, że niniejsze postępowanie dotyczy określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. Wskazano przy tym, że stanowisko to znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na potwierdzenie czego powołano wyrok WSA w [...] z dnia 28.07.2016 r., I SA/Sz 1323/15, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.10.2016 r., VIII SA/Wa 896/15. SKO w [...] zgodziło się jednak ze Stroną odwołującą, że Organ I instancji, mimo wyraźnego akcentowania ww. kwestii przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 23.10.2015 r., nie wyraził wprost, które brzmienie przepisu stanowiło podstawę jego rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia decyzji (stanowiącego prawie w całości powielenie uzasadnienia decyzji z dnia 25.03.2015 r.) i cytowanego tam art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty wynika jednak, że Organ I instancji, badając podstawy domagania się kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, opierał się na brzmieniu przepisu art. 90 ust. 3d sprzed nowelizacji (strona 2, 5 i 7 uzasadnienia decyzji organu I instancji). W toku uzupełnionego postępowania Organ ten winien zatem zastosować art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w aktualnej "doprecyzowanej" treści.

Mając na uwadze powyższe naruszenia proceduralne, SKO w [...] uznało za przedwczesne odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię.

Następnie, w pkt 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustosunkowując się do zarzutów odwołania podniesionych w piśmie z dnia 08.08.2016 r. a dotyczących określenia przez organ I instancji kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, SKO w [...] wskazało, że nie znajdują one uzasadnienia, po czym wskazując na przepis art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty dotacja dla niepublicznej placówki jaką jest bursa przysługuje na każdego wychowanka, odniosło się do zarzutu odwołania, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił faktyczną liczbę wychowanków, na których przysługuje dotacja, czyli w oparciu o dzienniki zajęć oraz karty obiegowe wbrew temu, że za faktyczną liczbę wychowanków przyjmuje się uczniów przyjętych do placówki i nieskreślonych z listy uczniów. Wskazany przez Stronę odwołującą § 10 ust. 1 Załącznika Nr 1 do wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty uchwały Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta [...] określa zasady stwierdzania i dokumentowania stanu faktycznej liczby uczniów, stanowiąc, że za "datę początkową" uczęszczania ucznia uznaje się dzień 1 września lub pierwszy dzień danego miesiąca, gdy uczeń podejmuje naukę lub uczestniczy w zajęciach w trakcie roku szkolnego, zaś za "datę końcową" uczęszczania ucznia uznaje się dzień 31 sierpnia lub ostatni dzień miesiąca, w którym następuje skreślenie ucznia z listy uczniów.

Dalej SKO w [...] wskazało, że Organ I instancji, uzasadniając stanowisko w kwestii zawyżenia faktycznej liczby wychowanków Bursy, powołał się na wyniki kontroli. W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 29.08.2014 r. z postępowania kontrolnego (znak: [...] przeprowadzonego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] wobec Bursy Towarzystwa [...] w [...] w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2012 r., stwierdzający faktyczną liczbę uczniów, w oparciu o dokumenty w postaci ksiąg uczniów/wychowanków prowadzonych w formie rejestru z danymi, dzienników zajęć wychowanków oraz kart obiegowych, W aktach sprawy znajduje się również, stanowiący załącznik do protokołu kontroli, dokument zatytułowany "Zestawienie informacji miesięcznych o rzeczywistej liczbie wychowanków Bursy w 2012 roku", który to dokument zawiera m.in. dane dotyczące daty przyjęcia danego wychowanka do placówki oraz daty jego ewentualnego odejścia z Bursy, i w oparciu o który stwierdzić można różnice między liczbą wychowanków wskazywaną przez Bursę Prezydentowi Miasta [...]w comiesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów, a stanem faktycznym. Jak dalej wskazało SKO, różnice te odpowiadają tym, które wskazał Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem SKO w [...], dzienniki zajęć oraz karty obiegowe, podobnie jak księgi uczniów/wychowanków prowadzone w formie rejestru z danymi, zawierające m.in. datę przyjęcia do placówki i ewentualne skreślenia, służyły weryfikacji danych przekazanych Prezydentowi Miasta [...]. Nie można zatem zarzucić – jak dalej wskazało SKO w [...] - że badano te dokumenty ustalając prawidłowość danych przekazanych Prezydentowi Miasta [...]. Dodatkowo podkreślono, że Strona w piśmie z dnia 11.09.2014 r. zatytułowanym "Uwagi i wyjaśnienia do protokołu z dnia 29.08.2014 r." wskazała, że różnice w ilości wychowanków w miesiącach innych niż lipiec i sierpień (o których będzie w dalszej części uzasadnienia) "wynikały z obecności w Bursie wychowanków będących w trudnej sytuacji materialnej". Tymczasem osoby te, jak wskazywało już w uprzedniej decyzji Kolegium, nie mogły być potraktowane jako "wychowanek" w rozumieniu Statutu Bursy Szkolnej w [...] Towarzystwa [...] z dnia 11.01.2010 r., na którego przysługuje dotacja.

Następnie SKO w [...] podzieliło stanowisko Organu I instancji, że niedopuszczalne było ustalenie stanu osobowego wychowanków w lipcu i sierpniu w oparciu o dane z czerwca, tj. liczby 173 wychowanków. Kolegium wskazało, że powoływanie się przez Stronę odwołującą na pismo UM w [...] z dnia 06.09.2012 r., nr [...], oraz na zmianę ustawy o systemie oświaty, w wyniku której m.in. dodany został art. 90 ust 2f ustawy o systemie oświaty, który wszedł w życie z dniem 31.08.2012 r. - jest bezzasadne. Przepis ten znajduje zastosowanie do szkół, a nie do placówek takich jak bursa, tj. placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. W myśl powyższego przepisu szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja przysługuje również na każdego absolwenta szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę. Podkreślono przy tym, że placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem zamieszkania nie jest szkołą. Wynika to m.in. z art. 2 ustawy o systemie oświaty, który rozróżnia szkoły (wskazując w pkt 2 na ich rodzaje) od placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, inne są także cele ich działalności.

Z powyższego wynika – jak dalej wskazało Kolegium - że doszło do zawyżenia ilości wychowanków Bursy w poszczególnych miesiącach, zaś kwestionowanie przez Stronę odwołującą wykazanych przez Organ I instancji w tym zakresie nieprawidłowości jest niezasadne.

W ocenie Kolegium, określenie, że w 2012 r. dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, tj. w kwocie [...] zł, jest prawidłowe.

Końcowo, w pkt 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO w [...], mając jednak na uwadze, że zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym ustalenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., decyzję Organu I instancji uchyliło i przekazało sprawę temu Organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując przy tym, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję SKO w [...] z dnia 27.01.2017 r. w zakresie jej uzasadnienia, Strona zarzuciła jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 8 K.p.a. przez zawarcie w treści uzasadnienia decyzji (w pkt 3) uwag dotyczących prawidłowości określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, pozostających w sprzeczności z rozstrzygnięciem w postaci uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 K.pa. przez narzucenie Organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w szczególności przez odniesienie się do kwestii merytorycznych dotyczących prawidłowości pobierania dotacji przez Skarżącego.

Z ostrożności, na wypadek nieuznania zarzutów, o których mowa w pkt 1 i 2 powyżej, zarzucam przedmiotowemu uzasadnieniu decyzji:

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 10 ust. 1 Uchwały nr III 26/10 Rady Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta [...] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez przyjęcie, że faktyczna liczba uczniów mieszkających w Bursie, na których przysługuje przedmiotowa dotacja, może być stwierdzona na podstawie dzienników zajęć oraz kart obiegowych, gdy tymczasem za faktyczną liczbę wychowanków przyjmuje się uczniów przyjętych do placówki i nieskreślonych z listy uczniów, co w efekcie doprowadziło organ do błędnego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji do bezzasadnego nakazania Skarżącemu zwrotu dotacji;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943) – dalej w skrócie "o.s.o.", przez jego błędną wykładnię, w szczególności przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie szkół, gdy tymczasem dotyczy on także placówek oświatowych, co oznacza, że Bursa słusznie przyjęła dane z miesiąca czerwca 2012 r. odnośnie stanu osobowego uczniów w lipcu i sierpniu 2012 r., gdy tymczasem organ przyjął, że brak jest ku temu podstawy - które to zarzuty podnoszone były już odnośnie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2016 r. w piśmie Skarżącego z dnia 8 sierpnia 2016 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je w swojej decyzji za bezzasadne.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o:

1) usunięcie z przedmiotowej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia zawartego na stronie 9 decyzji rozpoczynając od słów: "Z powyższego wynika (...)i kończąc na słowach "jest prawidłowe" oraz

2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym przedstawił argumentację co do dopuszczalności skargi, powołując przy tym postanowienie NSA z dnia 28.07.2009 r., I FSK 892/09, a następnie uzasadnił zarzuty skargi, wskazując przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.10.2007 r., VII SA/Wa 867/07.

Odnosząc się w kwestii dopuszczalności skargi, Skarżący wskazał, że nie kwestionuje sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca bezsprzecznie zgadza się również z uwzględnieniem w uzasadnieniu decyzji naruszeń proceduralnych.

Przedmiotem niniejszej skargi jest kwestionowanie ustaleń poczynionych w uzasadnieniu, a prowadzących do niekorzystnego dla strony skarżącej związania wytycznymi organu I instancji. Zaskarżone zostaje zatem samo uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W pierwszej kolejności Skarżący odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję o przychylnym rozstrzygnięciu dla strony skarżącej, ale zawierającą niekorzystne ustalenia w jej uzasadnieniu - a w związku z tym, czy nastąpiło naruszenie interesu prawnego, dopuszczające do złożenia środka odwoławczego.

Jak wskazał Skarżący, w świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. istnieje prawo do przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli decyzji pod względem jej legalności, także w przypadku, gdy w ocenie strony jedynie część tej decyzji - w tym wypadku w postaci uzasadnienia, a nie jej całość, takie prawo narusza, po czym powołano postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt I FSK 892/09, w którym Sąd ten stwierdził, że: "uznać należy, iż wskazanie jako przedmiotu zaskarżenia jedynie uzasadnienia decyzji, pod warunkiem, że z treści skargi jednoznacznie wynika, z uzasadnieniem której decyzji strona się nie zgadza, powoduje, że skarga taka zawiera element, o którym mowa w art. 57 § i pkt 1 PostAdmil. (...) Kwestia dopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji było już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, przy czym dominujące w orzecznictwie jest stanowisko przyjmujące taką możliwość. (...) Podkreślić należy, iż nie można wykluczyć sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji (lub jego fragment, jak wskazuje strona w przedmiotowej sprawie) może swoją treścią prawo naruszać."

Biorąc pod uwagę cytowane postanowienie, Skarżący stwierdził, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie samego jej uzasadnienia jest dopuszczalna.

Następnie Skarżący przedstawił argumentację uzasadniającą podniesione w skardze zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi, Skarżący wskazał, że zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 K.p.a. przez zawarcie w treści uzasadnienia uwag (w pkt 3) pozostających w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w osnowie decyzji. Niezrozumiałe jest działanie organu II instancji polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, a mimo to jednoczesne orzeczenie co do istoty sprawy, potwierdzające prawidłowość określenia pobranej w 2012 r. dotacji w nadmiernej wysokości. Uzasadnienie powinno objaśnić tok myślenia prowadzący do rozstrzygnięcia, a nie wprowadzać wywody sprzeczne z orzeczonym uchyleniem. W komentarzach do Kodeksu Postępowania Administracyjnego wskazuje się, że cechami dobrego uzasadnienia są: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Jedną z najistotniejszych wadliwości decyzji jest właśnie niepowiązanie uzasadnienia z jej rozstrzygnięciem. (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski CH Beck, Wyd. 14, Warszawa 2016). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 78/15) potwierdza wskazaną tezę: "Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu najbardziej istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, zaś żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Treść rozstrzygnięcia stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać w szczególności, jak wskazuje na to przepis art. 107 § 3 K.p.a., wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynika z tejże regulacji, iż funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w niej rozstrzygnięcia, co oznacza, że uzasadnienie wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji korespondować musi z jej rozstrzygnięciem. Brak takiej wewnętrznej spójności decyzji oznacza, że jako wadliwa - w stopniu niedającym możliwości poznania jej rzeczywistej treści - decyzja ta winna zostać z tego obrotu usunięta."

Zdaniem Skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 8 K.p.a. - zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem Skarżącego, stanowi to podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego uzasadnienia, nawet pomimo tego, że sentencja decyzji jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do z zarzutu zawartego w pkt 2 skargi, Skarżący wskazał, że z powyższym zarzutem powiązane jest naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez narzucenie organowi pierwszej instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z tym, w pkt 4 zaskarżanej decyzji zawarto wskazanie, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji uwzględnił uwagi zawarte w niniejszej decyzji, a więc również uwagi z punktu trzeciego, podzielające stanowisko Prezydenta Miasta [...] w sprawie określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Należy zauważyć, że tego typu wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia bezzasadnie wiążą organ I instancji w kwestiach merytorycznych. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. (sygn. akt VII SA/WA 867/07) zauważono, że: "O treści rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, decydować winien wyłącznie ponownie rozpatrujący sprawę organ pierwszej instancji. Przepisy KPA nie przewidują bowiem związania organu pierwszej instancji wytycznymi, a także oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. "Wytyczne" wiążą więc organ pierwszej instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wskazanych okoliczności i ocena dowodów, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do kompetencji organu pierwszej instancji. Przed tym organem bowiem postępowanie toczy się "od początku" w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy".

Kształt uzasadnienia decyzji, wyrażone w nim uwagi, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów mają dla strony skarżącej istotne znaczenie, niezależnie od samego rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. W związku z tym, fragment uzasadnienia w punkcie trzecim omawianej decyzji i wyrażona tam ocena merytoryczna dotycząca ustaleń w sprawie wysokości nadmiernie pobranej dotacji bezprawnie wpływa na dalszą sytuację prawną strony skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 3 skargi odwołania, Skarżący wskazał, że z ostrożności, na wypadek nieuznania przez organ zasadności ww. zarzutów, podkreśla, że wydana decyzja narusza także prawo materialne, tj. § 10 ust. 1 Uchwały nr III 26/10 Rady Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta [...] oraz art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty przez potwierdzenie prawidłowości określenia wysokości pobranej dotacji jako nadmiernej. Zarzuty naruszenia powyższych przepisów wskazywane były już w piśmie Skarżącego z dnia 8 sierpnia 2016 r., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za bezpodstawne. W pkt. 3 uzasadnienia decyzji, Kolegium, prócz wskazania, że nie zgadza się ze zarzutami strony skarżącej, przedstawiło kolejno stanowiska organu I instancji oraz odwołującego się - nie przytaczając w zasadzie żadnych wyjaśnień, dlaczego uznano argumentację Towarzystwa [...] za niesłuszną. Strona skarżąca nie rozumie stwierdzenia, iż: "Zdaniem organu odwoławczego dzienniki zajęć oraz karty obiegowe podobnie jak księgi uczniów/wychowanków prowadzone w formie rejestru z danymi zawierające m.in. datę przyjęcia do placówki i ew. skreślenia służyły weryfikacji danych przekazanych Prezydentowi Miasta [...]. Nie można zatem zarzucić, że badano te dokumenty ustalając prawidłowość danych przekazanych Prezydentowi Miasta [...]". Wydaje się, że jeżeli dokumenty te służyły weryfikacji danych w trakcie kontroli, to właśnie potwierdza fakt, że na ich podstawie ustalono prawidłowość przekazywania tych danych Prezydentowi Miasta [...]. Ponadto, rozważania w punkcie trzecim na temat uznania osób będących w trudnej sytuacji jako wychowanków podlegają pod zarzut naruszenia przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, a więc pod zarzut, co do którego Kolegium uznało odnoszenie się za przedwczesne (punkt drugi uzasadnienia).

Końcowo Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzielając stanowisko Organu I instancji co do bezzasadności użycia w przedmiotowej sprawie art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty, nie odniosło się w żaden sposób do przedstawianej w odwołaniu przez [...] [...] procedury interpretacyjnej tego przepisu z zastosowaniem funkcjonalnych i systemowych dyrektyw wykładni. Wskazanie art. 2 ustawy o systemie oświaty jako argumentu za rozróżnieniem szkoły oraz placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania traci na znaczeniu przy wskazaniu ustawodawcy, że rok szkolny dla szkół i placówek jest jednakowy i trwa do dnia 31 sierpnia, a dotacje służą finansowaniu działalności statutowej szkół i placówek w ciągu całego roku. Dodatkowo, placówka niepubliczna jaką jest Bursa, zgodnie ze swoim statutem, związana jest bezpośrednio z działalnością szkół gimnazjalnych oraz ponadgimnazjalnych i działa równolegle do ww. szkół - tym samym, prowadzi do równoprawnego traktowania tych podmiotów w ich prawie do kalkulowania dotacji w okresie wakacji letnich. W związku z tym, strona skarżąca podtrzymuje, że art. 90 ust. 2f ustawy odpowiednio interpretowany znajduje zastosowanie w kwestii rzeczonej dotacji. Zdaniem strony skarżącej, nie doszło do faktycznego zmniejszenia się liczby wychowanków Bursy w miesiącach lipiec i sierpień 2012 r., a organy I i II instancji nieprawidłowo poczyniły ustalenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Następnie Kolegium podniosło, że jakkolwiek w judykaturze dopuszcza się zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji administracyjnej, gdy narusza ono swą treścią prawo (pot. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 47/82; z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83; z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt 1 SA 1896/97), to z uwagi na to, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a więc w istocie jest elementem nierozerwalnie związanym z rozstrzygnięciem, to w przypadku wniesienia skargi na uzasadnienie, w istocie mamy do czynienia ze skargą na "całą" decyzję (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 892/09). Uzasadnienie decyzji nie funkcjonuje bowiem samodzielnie w obrocie prawnym, nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania "sentencji" rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie - jak wskazało dalej Kolegium - Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o usunięcie z przedmiotowej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia zawartego na stronie 9 decyzji rozpoczynając od słów "Z powyższego wynika (...) i kończąc na słowach "jest prawidłowe". Żądanie takie, jako nie znajdujące oparcia w przepisach procedury sądowoadministracyjnej, winno skutkować oddaleniem skargi.

Niezależnie od powyższego, ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów procedury, zdaniem Kolegium, nie zaistniała podstawa do uchylenia przedmiotowej decyzji lub jej uzasadnienia.

Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji z dnia 28.06.2016 r., która została przez organ odwoławczy uchylona, orzekała w przedmiocie 1) określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r. przez [...] [...] [...] p.w. Św. [...] - organ prowadzący Bursę Towarzystwa [...] w [...] w kwocie [...] z I wraz z odsetkami Uczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu, 2) określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. w kwocie [...]zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta [...] do dnia zapłaty, 3) nakazania zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.

Kolegium podkreśliło, że rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, organ odwoławczy miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania Strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Obowiązek ten wynika chociażby poprzez art. 140 K.p.a. bezpośrednio z art. 107 § 1-3 K.p.a., bowiem decyzja kasacyjna podlega takim samym wymogom formalnoprawnym jak każda inna decyzja (por. NSA oz. w Lublinie w wyroku z dnia 04.11.1998 r. sygn. I SA/Lu 1056/97). Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty; a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane.

Kolegium przytoczyło przy tym przepis art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że stanowił podstawę wydania decyzji, której uzasadnienie zostało zaskarżone, a którą organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Kolegium, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy sprostał tym obowiązkom. Uchybienia bowiem przepisom postępowania, jakie dostrzegł organ odwoławczy, dotyczyły ustaleń stanu faktycznego w zakresie dotyczącym wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium wywiązało się przy tym z obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji naruszeń prawa dokonanych przez organ I instancji oraz wskazało okoliczności konieczne do wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czego wymaga art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie w pkt 3 uzasadnienia decyzji, Kolegium odniosło się do zarzutów podnoszonych przez Stronę odwołującą w piśmie z dnia 08.08.2016 r. dotyczących kwestii pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Kolegium mając na uwadze, że jako organ odwoławczy rozpoznając sprawę wskutek wniesienia środka zaskarżenia w stosunku do decyzji organu I instancji winien poddać analizie zarzuty strony, wyraziło zatem swoje zdanie co do tej kwestii, która nie wymagała wyjaśnienia przez organ I instancji. Działanie takie w ocenie Kolegium nie było wadliwe.

Zdaniem SKO, organ odwoławczy nie przesądził o treści przyszłej decyzji organu I instancji, zajął jedynie swoje stanowisko w kontekście zarzutów stawianych przez Odwołującego. Ustaliwszy zatem, że postępowanie w tym zakresie jest kompletne i nie posiada istotnych braków mających wpływ na jego wynik, odniosło się do ww. kwestii.

Na marginesie, z ostrożności SKO wskazało, że w realiach przedmiotowej sprawy nie zaistniały podstawy do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w zakresie części jej uzasadnienia, skoro wyrażone przez organ odwoławczy stanowisko dotyczące pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nie miało i nic mogło mieć w sprawie charakteru wiążącego. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie uzasadnienia decyzji.

W związku z powyższym, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Co do podniesionych przez Skarżącego z ostrożności zarzutów naruszenia prawa materialnego Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 27.01.2017 r.

Zdaniem SKO w [...], również nie jest zasadny zarzut naruszenia § 10 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkól i placówek oświatowych, funkcjonujących na terenie Miasta [...], który stanowi, że za "datę początkową" uczęszczania ucznia uznaje się dzień 1 września lub pierwszy dzień danego miesiąca, gdy uczeń podejmuje naukę lub uczestniczy w zajęciach — w trakcie roku szkolnego, zaś za "datę końcową" uczęszczania ucznia uznaje się dzień 31 sierpnia lub ostatni dzień miesiąca, w którym następuje skreślenie ucznia z listy uczniów. Organ I instancji powołał się na wyniki postępowania kontrolnego (znak: [...]) przeprowadzonego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] wobec Bursy Towarzystwa [...] stwierdzającego, że faktyczna liczba uczniów/wychowanków w poszczególnych miesiącach została zawyżona, były to księgi uczniów/wychowanków prowadzone w formie rejestru z danymi, tj. datą przyjęcia ucznia/wychowanka do placówki i ewentualnego jego skreślenia, dzienników zajęć wychowanków oraz kart obiegowych. Zdaniem SKO, z powyższego w żaden sposób nie wynika, że Organ I instancji wbrew zapisom uchwały poczynił ustalenia co do faktycznej liczby uczniów/wychowanków.

Według Kolegium, brzmienie art. 90 ust. 2f ustawy o systemie oświaty jest jednoznaczne - przepis ten odnosi się wyłącznie do szkól, nie wymieniając placówek oświatowych. W ocenie Kolegium, wykładnia literalna ww. przepisu w powiązaniu z treścią art. 2 wymienionej ustawy jest wystarczająca. Gdyby wolą ustawodawcy było ażeby przepis art. 90 ust. 2f cytowanej ustawy odnosił się także do placówek oświatowych, to dałby temu wyraz w przepisach. Zdaniem Kolegium, brak było podstaw do zastosowania zaprezentowanej przez Skarżącego wykładni funkcjonalnej i systemowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo opostępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z póżń. zm.) – dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oznacza to, że nie wystarczy by sąd administracyjny stwierdził samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, lecz nadto, konieczne jest stwierdzenie takiego naruszenia przepisów prawa, które miało lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki by doszło do uwzględnienia skargi, po pierwsze – sąd musi stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, po drugie - sąd musi stwierdzić, że te naruszenia odpowiednio mają lub mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (na końcowe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy). Dopiero wówczas, gdy wystąpią te przesłanki łącznie, zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Wystąpienie więc tylko pierwszej przesłanki stwierdzającej naruszenie prawa, bez drugiej przesłanki, skutkuje uznaniem, że orzeczenie odpowiada prawu, bowiem mimo stwierdzonych naruszeń prawa nie budzi wątpliwości, że sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.08.2004 r., FSK 207/04).

Wyjaśnić przy tym nadto należy, że ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez naruszenie prawa materialnego "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się jednak, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. W przypadku zaś naruszenia przepisów postępowania, ustawodawca wymaga by ich naruszenie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ustawa nie wymaga więc w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, wystarczy bowiem uznanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A zatem, nie każde naruszenie przepisów, czy to prawa materialnego czy też procesowego, skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu poddanego kontroli sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, wyjaśniając m.in. zagadnienie prawne sprowadzające się do tego, czy w każdym wypadku naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 w związku z art. 123 § 1 O.p. stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uznał, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 O.p. jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu uchwały, w części dotyczącej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., NSA jednakże podkreślił, że w każdej sprawie sąd indywidualnie bada, czy naruszenie art. 200 § 1 O.p. mogło mieć wpływ na wynik sprawy; może to czynić na podstawie art. 134 p.p.s.a. Jeżeli zarzut wymienionego naruszenia podnosi strona, w jej interesie leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jeżeli przed sądem strona nie przedstawi argumentów wskazujących na słuszność powyższego zarzutu, oznacza to, że naruszenie art. 200 § 1 O.p. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mimo stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania (art. 138 § 2 O.p.), nie budzi wątpliwości Sądu, że sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie uległaby zmianie, Skarżący zaś nie przedstawił przekonującej argumentacji, że naruszenie tego przepisu "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wskazać przy tym należy, że wyżej cytowany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., wskazujący, że nie każde naruszenie przepisu ma lub może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, służy m. in. wzmocnieniu zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a., która to zasada ma na celu przeciwdziałanie przedłużaniu prowadzonych postępowań administracyjnych przez organy w sytuacji, gdy sprawa nie wymaga zbierania dowodów, jak w kwestionowanej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczącej pobrania dotacji w nadmiernej wysokości odnoszącej się do faktycznej ilości wychowanków Bursy, tym bardziej w sytuacji gdy Skarżąca w istocie nie kwestionuje sentencji zaskarżonej decyzji SKO w [...], a więc uchylenia w całości decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Przechodząc zatem do meritum sprawy, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że, jak wskazał Skarżący w skardze, nie kwestionuje sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, Skarżący wskazał, że bezsprzecznie zgadza się również z uwzględnieniem w uzasadnieniu decyzji naruszeń proceduralnych.

Przedmiotem zaś skargi – jak dalej wskazał Skarżący - jest kwestionowanie ustaleń poczynionych w uzasadnieniu, a prowadzących do niekorzystnego dla strony skarżącej związania wytycznymi organu I instancji. Zaskarżone zostaje zatem – jak wskazał Skarżący - samo uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w pkt 3).

Wobec tak zakreślonego przedmiotu skargi wyjaśnić należy, że przedmiotem zaskarżenia może być jedynie uzasadnienie decyzji, gdyż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z jego uzasadnieniem stanowią całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony. Integralny charakter decyzji skutkuje tym, że skarga może obejmować tylko i wyłącznie decyzję jako całość, a konsekwencją tego jest, że zaskarżenie przez stronę "samego "uzasadnienia jest w istocie skargą na "całą" decyzję (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2009 r., I FSK 892/09), którą sąd administracyjny kontroluje pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.). Prawidłowość tego stanowiska uzasadnia przepis art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., który wprost przewiduje obligatoryjne elementy decyzji, w tym rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Unormowanie to, w ocenie Sądu, nie pozostawia pola do odmiennej wykładni, a mianowicie, że tylko kompletna decyzja, a zatem spełniająca wymogi formalne przewidziane w art. 107 §1 K.p.a. skutkuje tym, że skarga może obejmować wyłącznie decyzję jako całość, co jednakże nie wyklucza możliwości zaskarżenia decyzji tylko w zakresie jej uzasadnienia, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Tym samym kontrolą Sądu objęta została zaskarżona decyzja w całości, co odpowiada również kompetencjom sądu administracyjnego w zakresie możliwości rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi, stosownie do art. 145 p.p.s.a., według którego sąd jest uprawniony – w zależności od okoliczności występujących w sprawie - uchylić zaskarżony akt w całości lub w części albo, stwierdzić nieważność aktu w całości lub w części albo, stwierdzić wydanie aktu z naruszeniem prawa.

Przechodząc zatem do meritum sprawy, przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest decyzja SKO w [...] z dnia 27.01.2017 r., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28.06.2016 r., którą określono Skarżącemu wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r. (pkt 1) oraz wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. (pkt 2) oraz nakazującej zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie w zasadzie powszechnie przyjmuje się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328) . Również w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten zyskał aprobatę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1065/09 oraz z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1566/09 ).

Dla dalszych jednakże rozważań istotne jest, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138 § 2 K.p.a., jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza bowiem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art.138 § 2 K.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności.

Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy, nie jest ani dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 2 K.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu sprawy (sprawy w toku) i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuację prawną strony w sposób mniej korzystny niż czyniła to poprzednia (uchylona) decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, jako rezultat (wynik) nowego postępowania. Skoro bowiem decyzja I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę dla organu odwoławczego do porównania treści obu orzeczeń.

Obecne zatem brzmienie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, tj. wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy jednakże uwzględnić, że jest to decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, w kontekście ww. art. 138 § 2 K.p.a.: "(...) decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie.".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt stanu rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Kolegium jako organ odwoławczy prawidłowo uznało, że: "(...) zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym ustalenia wykorzystania dotacji niegodnie z przeznaczeniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.", gdyż z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika strona została wezwana do wyjaśnienia okoliczności kwestionowanej przez Kolegium w decyzji z dnia 23.10.2015 r., a mianowicie, w zakresie ustalenia, w jakiej części wydatki na zakup żywności w kwocie [...] zł zostały faktycznie sfinansowane przez rodziców (prawnych opiekunów) oraz inne podmioty np. ośrodki pomocy społecznej oraz, czy zakup żywności w kwocie [...] zł był wyłącznie związany z działalnością Bursy, czy też z prowadzeniem innych działalności przez [...] [...].W tym też zakresie (przez Kolegium kwestionowanym) Kolegium wskazało, że podstawą wydania decyzji jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zaś Organ I instancji - z powodu uchybienia przez brak skutecznego doręczenia pisma wzywającego do złożenia wyjaśnień, tj. na ręce ustanowionego w sprawie pełnomocnika w celu zagwarantowania mu czynnego udziału w czynności postępowania - nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a mających istotne znaczenie dla ustalenia, czy w zakresie kwoty [...] zł na zakup żywności doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co zdaniem Kolegium, wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego przekraczającego ramy postępowania przed organem odwoławczym. Nie budzi zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w wyżej wskazanym kwestionowanym zakresie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc co najmniej w znacznej części.

Nadto, Kolegium, odnosząc się do zarzutu odwołania co do braku wskazania brzmienia przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (sprzed czy po nowelizacji) przyjętego jako podstawa orzekania, stwierdzając uchybienie Organu I instancji w tym zakresie, zobowiązało także ten Organ do zastosowania tego przepisu w aktualnej "doprecyzowanej" treści, uznając przy tym, że te naruszenia proceduralne powodują, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu co do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

W pozostałym natomiast zakresie Kolegium, w pkt 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji – co skargą kwestionuje Skarżący - odniosło się do zarzutów podniesionych w uzupełnieniu odwołania w piśmie z dnia 08.08.2016 r. a dotyczących określenia przez Organ I instancji kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł w związku z zawyżeniem ilości wychowanków Bursy w poszczególnych miesiącach 2012 r., a więc w zakresie nie kwestionowanym przez Kolegium decyzją z dnia 23.10.2015 r. W ocenie Kolegium, określenie, że w 2012 r. dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, tj. w kwocie [...] zł, było prawidłowe.

Przypomnieć przy tym należy, że w skardze Skarżący nie kwestionuje sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a przy tym bezsprzecznie zgadza się również z uwzględnieniem w uzasadnieniu decyzji naruszeń proceduralnych. W istocie sporu, Skarżący kwestionuje jedynie uwagi Kolegium poczynione w pkt 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które - zdaniem Skarżącego - pozostają w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w osnowie decyzji, a prowadzące do niekorzystnego dla strony skarżącej związania wytycznymi Organu I instancji. Przedmiotem zatem skargi jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 3.

Wskazać zatem należy, że Kolegium w pkt 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosiło się do okoliczności niekwestionowanej decyzją z dnia 23.10.2015 r. (ilości wychowanków), w której nie zobowiązywano Organu I instancji do uzupełniania postępowania w tym zakresie, a jedynie ustosunkowywało się w tej kwestii w związku z podniesionym w odwołaniu zarzutem (uzupełnienie odwołania w piśmie z dnia 08.08.2016 r.), co jest istotą kompetencji organu odwoławczego. Poza tym, zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy w kwestii, która nie ulegnie zmianie (nie zmienią się już okoliczności w tym zakresie), ta bowiem znajduje oparcie w materiale dowodowym, który w tym zakresie nie wymaga uzupełnienia przez Organ I instancji, stosownie do wskazań Kolegium w decyzji z dnia 23.10.2015 r., nie będzie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy.

Jakkolwiek Skarżący w skardze zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 3 pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w osnowie decyzji (uchyleniem decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia tego przepisu, ani też innych przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czego dla uchylenia decyzji w całości lub w części - jak już wyżej wskazano - wymaga ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Nadto, jak już wcześniej wskazano i co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, decyzja kasacyjna wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany – i nie jest - ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji – niezależnie od zaleceń organu odwoławczy - na nowo ma jednak prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie uzależniony od przyszłych ustaleń faktycznych, to i oceny prawne będą uzależnione od tego nowo ustalonego stanu. Jeżeli nawet organ II instancji, uchylając decyzję, formułuje nadto oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów odwołania, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Z tego też powodu, oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w zakresie oceny merytorycznej. Na gruncie jednak rozpoznawanej sprawy, Organ I instancji nie był zobowiązany do uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie ilości wychowanków Bursy, w związku z czym w tym zakresie stan sprawy nie zmieni się. Niezależnie jednak od tego, Organ I instancji nie jest związany oceną merytoryczną Kolegium wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tej kwestii (w pkt 3), gdyż zaskarżona decyzja stanowi typowe rozstrzygnięcie procesowe (kasacyjne), które nie przesądza o istocie sprawy, stanowi bowiem przeszkodę dla ukształtowania stosunku materialnego wydanym wcześniej rozstrzygnięciem Organu I instancji, uniemożliwiając mu tym samym uzyskanie przymiotu ostateczności. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć zatem istotnego wpływu na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż w ocenie Sądu poddana kontroli sądowej decyzja organu odwoławczego nie naruszała przepisów (art. 138 § 2 K.p.a.) w stopniu wymagającym jej wyeliminowanie z obiegu prawnego.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dochował swoim obowiązkom procesowym. Uchybienia bowiem przepisom postępowania (art. 40 § 2 K.p.a.), jakie dostrzegło Kolegium, dotyczyły ustaleń stanu faktycznego w innym zakresie, a mianowicie, dotyczącym wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (wydatków na zakup żywności). Kolegium wywiązało się przy tym z obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji naruszeń prawa dokonanych przez Organ I instancji oraz wskazało okoliczności konieczne do wyjaśnienia w ponownym postępowaniu, stosownie do wymogów przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a.

Natomiast ponownie podkreślić należy, że w pkt 3 uzasadnienia decyzji, Kolegium odniosło się jedynie do zarzutów odwołania podniesionych w piśmie z dnia 08.08.2016 r. dotyczących kwestii pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (w zakresie liczby wychowanków Bursy), co nie było przedmiotem zaleceń Kolegium wskazanych w decyzji z dnia 23.10.2015 r. Kolegium, zatem rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy od decyzji Organu I instancji, poddając badaniu zarzuty odwołania, wyraziło swoją ocenę w tej kwestii, która – co istotne - nie wymagała jednak wyjaśnienia przez Organ I instancji. Takie działanie Kolegium, w ocenie Sądu, nie było w takim stopniu wadliwe by miało wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że ocena ta nie jest wiążąca dla Organu I instancji. Tym samym, Kolegium nie przesądziło o treści przyszłego rozstrzygnięcia Organu I instancji, zajęło jedynie jako organ odwoławczy swoje stanowisko wobec zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skoro bowiem Kolegium w decyzji z dnia 23.10.2015 r. stwierdziło już, że postępowanie w zakresie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (w zakresie liczby wychowanków Bursy) jest kompletne i nie wymaga uzupełnienia, nie posiada istotnych braków mających wpływ na jego wynik, tym samym brak było podstaw do uznania, że odniesienie się w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu odwołania stanowi taką istotną wadliwość decyzji, że należy tę zaskarżoną decyzję kasacyjną uchylić. Zaistniała zatem podstawa do uznania, że nie doszło w sprawie do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, pozostałe zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania (art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 K.p.a.) również nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tej sytuacji przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się do zarzutów skargi co do naruszenia prawa materialnego.

Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.

Wszystkie przywołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.