Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2177/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Tadeusz Nowak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, tj.) – dalej jako "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] stwierdzającej, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [....], utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1953 r. nr [...], w części dotyczącej lokalu nr [...] przy ul. [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdzającej ich nieważność.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1953 r. nr [...], wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w P. przy ul. [...], stanowiąca własność M. M.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku J. M. - spadkobierczyni po M. M., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił powyższą decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. i odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 241/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] stycznia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że załączone materiały dowodowe dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r., nie są wystarczające do oceny, czy decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, iż pomimo zgromadzenia niekompletnej dokumentacji archiwalnej z akt sprawy wynika, iż organ wywłaszczeniowy w sposób rażący naruszył prawo uznając, iż został określony cel wywłaszczenia oraz że dochowano wszystkich wymogów formalnych, w tym uzyskania zezwolenia w trybie art. 5 dekretu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...], dokonując ponownej oceny legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, uwzględniając ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952r. nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1953 r. nr [...], w części dotyczącej lokalu nr [...] przy ul. [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jego nieważność.

Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2000 r.

Wyrokiem z dnia 05 września 2003 r., sygn. akt I SA 1219/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [..] marca 2001 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt 1 SA 241/99 przedstawił obszerne stanowisko dotyczące tego, jak powinno wyglądać postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W ocenie Sądu, organ administracji przeprowadzając ponownie postępowanie nadzorcze uwzględnił wytyczne wyroku Sądu z dnia 18 stycznia 2000 r. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Pismem z dnia 05 grudnia 2007 r., uzupełnionym pismami z dnia 14 listopada 2008 r. i z dnia 26 lipca 2009 r. Prezydent Miasta P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. oraz z dnia [...] marca 2001 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż ww. decyzjami naruszono obowiązujący porządek prawny. Organ nadzoru, z uwagi na skomplikowany charakter stanu prawnego nieruchomości, powinien był stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do działki [...], bowiem rozstrzygnięcie w takiej postaci, w jakiej istnieje w obrocie prawnym, doprowadziło do powstania konstrukcji prawnej sprzecznej z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego. Znamienny, w ocenie wnioskodawcy, jest również fakt, iż na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, który zajmuje również działkę sąsiednią nr [...] (nie wchodzącą w skład działki wywłaszczonej), a jego wewnętrzny układ funkcjonalny i konstrukcyjny nie pozwala na wydzielenie poszczególnych części tak, aby mogły stanowić odrębne mienie. Dodatkowo, w kolejnych pismach podniesiono, iż treść kwestionowanych decyzji nadzorczych wskazuje, jakoby decyzje te odnosiły się do wszystkich postępowań wywłaszczeniowych zakończonych wydaniem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953r. oraz, że istnieje rozbieżność pomiędzy treścią kwestionowanych decyzji, a obecnym stanem terenowo- prawnym nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] marca 2001 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 2000 r.

Pismem z dnia 09 listopada 2012 r. Miasto P. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...].

W uzasadnieniu swego wniosku Miasto P. wskazało, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. naruszono art. 15 k.p.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczący wyłączenia pracownika organu naczelnego biorącego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący podtrzymał swe stanowisko dotyczące przedmiotu postępowania nadzorczego podnosząc, iż osnowa decyzji organu wskazuje, iż przedmiotem rozstrzygania w decyzji z dnia [...] marca 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. jest całość orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. utrzymanego w mocy decyzją z dnia [...] września 1953 r., nie zaś jedynie jego część dotycząca wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Jednocześnie we wniosku wskazano, że organ nadzoru nie odniósł się do nowych dokumentów nadesłanych przy piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odnalezionych w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta P., które według skarżącego potwierdzają, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 1952 r. utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 1953 r. zostały wydane zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż w trakcie postępowania administracyjnego, które prowadzone było w trybie nadzoru na podstawie i w granicach art. 156 § 1 k.p.a. i nast., niezbędnym było ustalenie czy decyzja, która podlega ww. analizie dotknięta jest jedną z wad wymienionych w wskazanym powyżej art. 156 § 1 k.p.a. i w sytuacji ich wystąpienia stwierdzenie jej nieważności lub w sytuacji wystąpienia przesłanek z § 2 stwierdzenie naruszenia prawa. Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone w oparciu o ówczesne brzmienie k.p.a., dlatego w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane decyzje. Organ powołując się na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr. 153, poz. 1271) z zastrzeżeniem art. 100 ww. ustawy oraz treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", jak również treść zapadłych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia w sprawie o sygn. akt I SA 241/99 oraz sygn. akt I SA 241/99, organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Jednocześnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazał, iż w dniu 11kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2011 r., nr 6, poz. 18) nowelizująca w art. 1 pkt 4 dotychczasowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.: "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Powyższy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie o treści: "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Z ww. wynika, że w dacie wydania podlegającej nadzorowi decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. nr [...], w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji z dnia [...] marca 2001 r., wyłączeniu podlegał jedynie pracownik biorący udział w wydaniu skarżonej decyzji, o ile była to decyzja niższej instancji. Powyższe oznacza, że wyłączenie nie dotyczy przedmiotowego postępowania, bowiem jego przedmiotem było ponowne rozpatrzenie przez ten sam organ naczelny - Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast sprawy zakończonej swą własną decyzją (decyzją z dnia [...] listopada 2000 r.). Ponadto, w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa, podjął w niniejszej sprawie wszystkie czynności zmierzające do zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego oraz wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, w szczególności w zakresie pozyskania dokumentów archiwalnych, a także wobec stwierdzonych braków poprzez przeprowadzenie rozprawy w dniu [...] czerwca 2000 r. w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego. Mając na uwadze treść przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. (Dz.U. z 1952r. nr 4 poz. 31) o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w wiążącym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt 1 SA 241/99 należało podtrzymać stanowisko, iż właściwie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo stwierdził w nadzorowanym postępowaniu wywłaszczeniowym rażące naruszenie art. 5 ust. 1 i ust 2 dekretu wywłaszczeniowego, bowiem z ówcześnie posiadanych przez organ nadzoru akt sprawy nie wynikało, aby przed wydaniem zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] września 1951 r. uzyskano wymaganą opinię prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, zawierającą stwierdzenie, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, a także uwzględnia zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze. Tymczasem w myśl art. 8 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawca narodowych planów gospodarczych po uzyskaniu ww. zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, zobowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za cenę określoną na podstawie przepisów art. 28, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zaś w przypadku, gdy nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, jedyną działkę wywłaszczonego wraz z domem jednorodzinnym, wezwanie powinno zawierać dodatkowo wyrażenie gotowości zawarcia umowy za nieruchomość zamienną. Materiał dowodowy wskazuje, że brak w nim wymaganego art. 8 i art. 28 dekretu wezwania do odstąpienia nieruchomości z podaniem ceny. W wyżej zgromadzonym materiale dowodowym brak również okoliczności potwierdzającej, iż w wezwaniu byłemu właścicielowi nieruchomości zaproponowano nieruchomość zamienną, skoro na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2000 r. ustalono, iż w budynku na nieruchomości przy ul. [...] znajdował się warsztat krawiecki (parter i I piętro), będący jedynym źródłem utrzymania właściciela, zaś na ul. [...] znajdowały się magazyny. W aktach zgromadzonych przed wydaniem decyzji z 2000 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z 2001r. brak jest również dokumentu (protokołu lub innego dokumentu) potwierdzającego fakt przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej wymaganej art. 20 ust. 1 i art. 21 ust 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. Tym samym należy uznać, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zakresie dotyczącym oceny legalności postępowania wywłaszczeniowego, nie naruszył prawa w stopniu rażącym. Powyższe stanowisko również podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 05 września 2003r. sygn. akt I SA 1219/01, oddalając skargę na kwestionowaną decyzję.

Odnosząc się do kwestii nadesłanych przy piśmie Urzędu Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r. kopii akt archiwalnych, Organ podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego jest decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000r. nr [...], nie zaś orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [.,..] oraz utrzymująca je w mocy decyzja z dnia [...] września 1953r. nr [...]. Podsumowując powyższe ustalenia, wskazano, iż z akt sprawy nie wynika, aby zostały naruszone przepisy procedury administracyjnej w zakresie dotyczących oceny legalności postępowania wywłaszczeniowego w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05.09.2003r. sygn. akt 1 SA 1219/01 rozpatrując skargę na kwestionowane decyzje nie stwierdził, aby zaszły przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz.U. 1995r., nr 74, poz. 368, ze zm.). Organ wskazał również, iż pismo z dnia 13 lutego 2012 r. wskazuje, że skarżący - Miasto P. było w posiadaniu dokumentów archiwalnych wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i pomimo wystąpień o nadesłanie dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia tego faktu nie ujawniło i żądanych dokumentów nie nadesłało, zaś na przeprowadzonej rozprawie również nie ujawniło faktu posiadania dokumentów wywłaszczeniowych przez skarżącego. Tym samym zarzut stawiany przez skarżącego, jakoby to na organie nadzorczym ciążył obowiązek wyjaśnienia stanu sprawy, w oparciu o materiały archiwalne przechowywane w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta P., które mimo próśb nie zostały ujawnione praz skarżącego organowi nadzorczemu należało uznać za niezasadne. Podkreślono, iż ustawodawca w treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazał, iż w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję organ na żądanie strony lub z urzędu wznawia postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Należy zatem wskazać, iż ujawnienie w sprawie archiwalnych akt wywłaszczeniowych nieznanych organowi nadzorczemu w dacie wydania kwestionowanych decyzji może co najwyżej stanowić przesłankę wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. W odniesieniu do zaistnienia rozbieżności pomiędzy treścią kwestionowanych decyzji, a obecnym stanem terenowo-prawnym nieruchomości, wskazał, że organ nadzorczy oceniając skutki prawne dotyczące wywłaszczonej nieruchomości oparł się na dokumentach nadesłanych przez Zarząd G. w P. przy pismach z dnia 25 maja 2000 r. oraz z dnia 31 sierpnia 2000r. nr, w których wskazano, iż w skład nieruchomości przy ul. [...] wchodzą działki nr [...], zaś nieruchomości położonej przy [...] wchodzą działki nr [...]. W przedmiotowym piśmie ponadto wskazano, iż ujęta w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją z dnia [...] września 1953r. nr [...], parcela nr [...] odpowiada nr [...]. Działka nr [...] została dodatkowo obciążona udziałem w prawie użytkowania wieczystego z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] na rzecz P. B. K. Wprawdzie w piśmie Urzędu Miasta P. Urząd Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] listopada 2008 r. nr wynika, iż działka nr [...] stanowi również obecnie część działki nr [...], jednak ww. okoliczności nie były znane Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dacie wydania kwestionowanych przez skarżącego decyzji. Wyżej wymienione okoliczności wypełniają przesłankę wskazaną w ww. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., będącą podstawą wznowienia zakończonego postępowania, nie zaś stwierdzenia jego nieważności. Oceniając natomiast stwierdzone wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej lokalu nr [...] należy stwierdzić, że do takiego wniosku organ doszedł na podstawie dokonanej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., który zawiera pojęcie nieostre i niejednoznaczne, a zatem nie można stawiać w tym zakresie zarzutu rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do zarzutu, iż osnowa decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2000r., która następnie została utrzymana decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2001 r. rozstrzygała w zakresie całości orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...], czyli w przedmiocie wszystkich wywłaszczeń, w ocenie organu naczelnego stanowi polemikę z jego stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...] października 2012r. oraz stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 05 września 2003 r. sygn. akt I SA 1219/01, oddalającym skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001r. nr [...]. Treść sentencji decyzji z dnia [...] listopada 2000r. nr [...] jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem rozstrzygania - osnowy ww. decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. jest wniosek J. M. (następczyni prawnej M. M.) o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].12.1952r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], które następnie zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1953r. nr [...]. Zatem powtarzające się zarzuty skarżącego w ww. zakresie należy uznać za nieuzasadnione.

Skargę na zaskarżając decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosło Miasto P. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, art. 8, art. 24 § 1 pkt 5, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż po przeanalizowaniu treści decyzji oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego w ocenie skarżącego - Miasta P. naczelny organ administracji dokonał nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym uchybił treści art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w ocenie skarżącego nie można się zgodzić ze stwierdzeniem organu, iż podpisanie przez tę samą osobę obu decyzji tj., z dnia [...] listopada 2000 r., jak też z dnia [...] marca 2001 r., nie narusza art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji przez organ naczelny, iż w dniu 11 kwietnia 2011 r., weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy k.p.a. oraz p.p.s.a. nowelizująca dotychczasowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 i twierdzenie, że dopiero po tej dacie zabronione jest podpisywanie przez tę samą osobę decyzji oraz, że: "powyższe nie dotyczy przedmiotowego postępowania" jest sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem, sprzeczne przede wszystkim z treścią powołanego przepisu art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. W ocenie skarżącej Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, a następnie jego następca prawny, jakim był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie podejmowali czynności zmierzające do zgromadzenia akt archiwalnych sprawy co zostało przyznane przez organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. na stronie 6 uzasadnienia decyzji. Wynika z niej, iż udało się zgromadzić jedynie część akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia, a skutki poszukiwania dalszych akt uznano jako niesatysfakcjonujące i w wyniku tych poszukiwań uzyskano niepełny materiał archiwalny. Zatem skoro nie uchylono tych decyzji, to organ badający w 2000 r., legalność przedmiotowych orzeczeń mógł podjąć przypuszczenie, że materiał dowodowy jest niekompletny, a wobec poinformowania, że dokumenty dot. odbudowy tego terenu znajdują się u Konserwatora Zabytków winien wystąpić o nie, czego nie uczynił. Takie działanie organu stwierdzającego nieważność decyzji wywłaszczeniowych uznać należy za bezprawne, jako naruszające art. 7 k.p.a. naruszenie przepisów w postępowaniu wywłaszczeniowym i tym samym powinno być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, natomiast braki w dokumentach archiwalnych nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i stanowić podstawy utraty przez Miasto P. nieruchomości odbudowanej ze środków publicznych. Podjęte przez Miasto P. starania spowodowały, iż odszukano wszelkie brakujące akta z których wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe było przeprowadzone prawidłowo. Akta te zawierają, m.in.: wezwanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 19 października 1951 r., nr [...], do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, skierowane do właścicieli nieruchomości, wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 12 listopada 1951 r., nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w P. o łącznej powierzchni około [...] m2, zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] września 1951 r., nr [...], na nabycie pod budownictwo mieszkaniowe nieruchomości, wydane na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (przepis ten obowiązywał do 31.01.1952 r., kiedy dodano do art. 5 ust. 2), przez Z-cę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania, zaświadczenie o lokalizacji Nr [...], zawiadomienie z dnia 17 sierpnia 1952 r., o terminie rozprawy administracyjnej, którą przeprowadzono w dniu [...] sierpnia 1952 r. (ogłoszenie o rozprawie wywieszono w dniu 20.08.1952 r., zdjęto w dniu 28.08.12952 r.) oraz protokoły rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 1952 r. W przesłanych aktach archiwalnych znajdowały się ponadto mapy i odpisy ksiąg wieczystych dla poszczególnych nieruchomości oraz wyjaśnienia dotyczące nie spełnienia przez wywłaszczoną nieruchomość wymogów określonych wart. 30 ust. 1 wymienionego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a także inne dokumenty świadczące o prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie skarżącego nie można się zgodzić, iż dokumenty te mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania dlatego, że podstawą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest wykrycie za pomocą nowej metody, nowego środka dowodowego (np. ekspertyzy biologicznej) - (vide: Z. Janowicz - komentarz K.p.a.), a wymienione dokumenty istniały w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. oraz z dnia [...] marca 2001 r. Brakujące dokumenty to nie są nowe dowody, świadczą one jedynie o niekompletnym materiale dowodowym na podstawie którego orzekał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W odniesieniu do osnowy zaskarżonej decyzji Miasto P. podniosło, że w osnowie decyzji odkreślono, że postępowanie nadzorcze dotyczyło rozpatrzenia wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r., o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Zgodzić się należy, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wystąpiła p. J. M., ale w osnowie decyzji takie sformułowanie nie było zawarte, że rozstrzygnięcie dotyczy parceli stanowiącej jej własność. Stwierdzić należy, że wyjaśnienie zawarte w podstawie decyzji czyj wniosek jest rozpatrywany i co jest jego przedmiotem, nie może stanowić o tym, co miał na myśli organ formułując osnowę decyzji. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Ostatecznie wskazano, iż we wniosku złożonym o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wyjaśniono, iż analiza map (które stanowiły załącznik do wniosku) wskazuje, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w obu decyzjach nie określił współczesnych danych geodezyjnych nieruchomości. W związku z tym spadkobiercy byłych właścicieli zostali wpisani do ksiąg wieczystych jako właściciele nieruchomości innych danych geodezyjnych i innej powierzchni, niż wynika to z położenia powierzchni dawnych parcel nr [...] (vide: załączone do akt sprawy mapy).

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Jednocześnie przepis art.. 156 k.p.a. pozostaje praktycznie niezmienny od daty wprowadzenia k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która "1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie kontrola wydanych decyzji przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prowadzą do konstatacji, iż zostały wydane w sposób prawidłowy, wobec faktu prowadzenia przez organ postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, co pomija skarżąca, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2001 r. nr [...] była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 5 września 2003 r. sygn. akt I SA/Wa 1219/01Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. w P. na tę decyzję. Tymczasem zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązującym w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie bowiem z art. 51 tej ustawy "Sąd nie jest związany granicami skargi. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu". Wyrok ten zgodnie z art. 144 p.p.s.a. wiąże Sąd od chwili jego ogłoszenia. Brak stwierdzenia przesłanek nieważności ww. decyzji i decyzji ją poprzedzającej w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem są wiążące dla niniejszego składu, w szczególności z uwagi na fakt, iż przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie uległ zmianie, tak jak i przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę ich wydania. Co więcej ww. wyrok z dnia 5 września 2003 r. jest wiążący również w tym zakresie, że w postępowaniu tym było badane wykonanie wytycznych dla organu wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 241/99, w którym przedstawiono obszerne wywody co do tego jak powinno wyglądać postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) aby je można było uznać za zgodne z przepisami tego dekretu, jak i przepisami postępowania administracyjnego w brzmieniu wówczas obowiązującym. Ocena zatem prawidłowości rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2001 r. nr [...], a tym samym, że stwierdzone wady postępowania wywłaszczeniowego w pełni uzasadniały uznanie wywłaszczenia za rażąco naruszającego prawo są również wiążące dla niniejszego składu w świetle art. 144 p.p.s.a.

Ponadto należy wskazać, iż powoływane zarzuty przez skarżącą nie mogą odnieść skutków w tym postępowaniu. Od przesłanek określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. (materialnoprawna wadliwość decyzji) należy odróżnić przesłanki wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. dającego podstawy do wznowienia postępowania, a który oparty jest o wady proceduralne. Zgodnie z tym przepisem " W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Również ten przepis pozostaje niezmienny od czasu jego uchwalenia. Jeżeli zatem wadliwości decyzji z dnia [...] marca 2001 r. upatrywana jest w "udziale pracownika, który uczestniczył w podejmowaniu decyzji w I instancji" lub w nieuwzględnieniu "odnalezionych dokumentów w Urzędzie Miasta P.", a zatem "nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję" skarżącej przysługiwał wniosek wynikający z treści art. 145 § 1 k.p.a., nie zaś art. 156 § 1 k.p.a. Należy podkreślić bowiem, że różnica pomiędzy tymi przepisami wynika z odróżnieniu przez ustawodawcę przesłanek materialnoprawnych (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz proceduralnych (art. 145 § 1 k.p.a.) wadliwości decyzji ostatecznych.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości osnowy zaskarżone decyzji należy wskazać, iż przepis art. 107 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje minimalne standardy treści decyzji. Zatem brak wskazania osoby, która pierwotnie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych nie może w osnowie skarżonych decyzji nie może przesądzać o ich wadliwości skutkujących stwierdzeniem nieważności tych decyzji. W sposób jasny wskazano bowiem których decyzji postępowanie dotyczy poprzez określenie organu, który je wydał, daty ich wydania, nr decyzji oraz przedmiotu rozstrzygnięcia, które nie zawierają błędu. Ponadto pierwotna wnioskodawczyni lub jej następcy prawni w postępowaniu zainicjonowanym wnioskiem skarżącej 5 grudnia 2007 r., powinni być oznaczoną stroną postępowania. Brak jest bowiem przepisu wskazującego na obowiązek zamieszczania jej w osnowie decyzji.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.