Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1085/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152-154; art. 134; art. 148; art. 146; art. 142 ust. 5 pkt 1; art. 98 ust. 1 pkt 2; art. 33 ust. 2; art. 154 ust. 1 i 6; art. 96 ust. 1;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 77 par 1; art. 80; art. 81; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Prezes NFZ), działając w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej jako ustawa o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako skarżącą), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) z [...] grudnia 2010 r., oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki [...] - etap podstawowy, na obszarze: [...] – G., o kodzie postępowania numer [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w ww. rodzaju, zakresie i na wskazanym powyżej obszarze. Wartość zamówienia określono na nie większą niż [...] PLN, na okres rozliczeniowy przypadający od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Termin składania ofert upływał dnia [...] października 2010 r.

Z akt sprawy wynika, iż do konkursu przystąpiło 10 świadczeniodawców (rejestr ofert). Oferta skarżącej otrzymała numer [...]. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Jak wynika z rankingu otwarcia oferta skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333, w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

Dnia [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego w dniu [...] listopada 2010 r. rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu, uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta skarżącego zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333, w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania, komisja konkursowa nie wybrała oferty skarżącej, ze względu na wyczerpanie środków finansowych które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert zajmujących miejsce 1 i 2. Oferty uznane za najlepsze zdobyły 87,500 punktów i zamknęły listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną na przedmiotowe postępowanie.

Pismem z [...] listopada 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od wyników postępowania. W uzasadnieniu wskazała, iż w jej ocenie rozstrzygniecie limitujące liczbę świadczeniodawców do tych, którzy zmieścili się w kwocie zamówienia świadczeń zaproponowanych w ogłoszeniu konkursu pozbawia dostępu do badań pacjentki, które mają zagwarantowany dostęp do tego typu świadczeń na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2009 r., nr 140 poz. 1148). W ocenie skarżącej, w celu zapewnienia pacjentkom dostępu do badań, w wyniku których wykrywane są zmiany nowotworowe piersi, jak również w celu zapewnienia skutecznej realizacji programu profilaktyki raka piersi, w ramach konkursu powinni zostać wybrani wszyscy świadczeniodawcy, którzy spełniają wymogi formalne, a zaoferowali najkorzystniejszą cenę. Skarżąca podkreśliła, iż za zaoferowaną cenę otrzymała maksymalna liczbę punktów – 30.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Dyrektor NFZ oddalił odwołanie skarżącej wskazując na brak podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców – w tym dla skarżącej, kryteriów i warunków, które były jawne i nie podlegały w toku postępowania zmianie. Nadto warunki zostały zaakceptowane przez świadczeniodawcę w oświadczeniu załączonym do oferty. Zdaniem Dyrektora NFZ odwołanie nie zawierało zarzutów, które dotyczyłyby konkretnych czynności podjętych albo zaniechanych przez Fundusz w trakcie postępowania, czy też naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach. Organ podkreślił, iż oferta skarżącej uzyskała 83,333 pkt, podczas gdy ostatnia wybrana oferta otrzymała łącznie 87,500 pkt.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa NFZ, w którym wnosząc o uchylenie decyzji oraz unieważnienie postępowania konkursowego, zarzuciła naruszenie:

1. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej w dniu [...] grudnia 2010 r. g. [...] – [...], wglądu do całości akt sprawy, w tym ofert złożonych przez pozostałych uczestników postępowania, udostępniając skarżącej jedynie jej ofertę, protokół z posiedzenia komisji – podsumowanie oraz udzielając informacji o uzyskanej przez wybranych oferentów maksymalnej liczbie punktów w danym postępowaniu;

2. art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, na które służy zażalenie;

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie dostępu do akt sprawy i możliwość do złożenia tylko częściowego oświadczenia na podstawie przedstawionych akt, a nie w oparciu o wszystkie akta sprawy;

4. art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również gwarancji zachowania uczciwej konkurencji.

Odwołując się do okoliczności nieprzeprowadzenia w 2009 r. przez NFZ konkursu na realizację programu profilaktyki raka piersi, a jedynie aneksowanie umów z dotychczasowymi świadczeniodawcami na rok 2010, skarżąca podniosła, iż kontroli spełniania przez świadczeniodawców wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2009 r., nr 140 poz. 1148) nie poddano wszystkich świadczeniodawców, a jedynie nowych, zobowiązując ich do przedłożenia licznych dokumentów i oświadczeń, odmawiając jednocześnie zgody na sprawdzenie, czy te same oświadczenia i dokumenty złożyli pozostali oferenci. Odwołując się do § 1 pkt 1 ppkt 1c zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 73/2009/DSOZ z 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, skarżąca wskazała na załącznik nr 1, tab. 1.7 – programy terapeutyczne w kryterium jakości, gdzie w warunkach dodatkowych ocenianych w pkt 10 wymieniono certyfikat wydany przez C. ważny w dniu zawarcia umowy – liczba punktów jednostkowych 2,5 pkt. W ocenie skarżącej umieszczenie w kryteriach oceny ofert powyższego kryterium stanowiło naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Jak ustalono w C. w K. wskazany certyfikat mogą otrzymać jedynie szpitale i lekarze POZ. To powoduje, że świadczeniodawcy nie będący szpitalami nie mogą spełnić ww. kryterium i w związku z tym nie mogą uzyskach dodatkowych punktów w ocenie ofert. Takie działanie – w ocenie odwołującej się, świadczy o faworyzowaniu ofert szpitali startujących w tym samym konkursie, co ona.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzją Prezes NFZ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Obie instancje nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają więc czynności zarezerwowanych przez ustawę o świadczeniach dla komisji powoływanej przez Dyrektora NFZ. Dyrektor NFZ i Prezes NFZ zobowiązani są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Przechodząc do kwestii merytorycznych, organ odwoławczy podkreślił, iż zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców; niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania; przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Odnosząc się do zarzutu narusza interesu prawnego skarżącej poprzez niewybranie zgłoszonej przez nią oferty, organ zaznaczył, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niewybranie oferty nie stanowi naruszenia interesu prawnego. Dokonując oceny prawidłowości postępowania organ zaznaczył, iż w jego ocenie, postępowanie konkursowe prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach a oferta zgłoszona przez skarżącą oceniona została według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad, określonych w przepisach prawa, których znajomość skarząca potwierdziła w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty. Prezes NFZ odwołując się do idei konkursu ofert, jaką jest wybór ofert najkorzystniejszych podkreślił, iż oferta skarżącej nie została wybrana, bowiem w konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktowa i jako najkorzystniejsze zostały wybrane do zawarcia umowy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. w związku z uniemożliwieniem skarżącej wglądu do całości akt sprawy, w tym do ofert konkurencyjnych organ uznał go za bezzasadny. Podkreślił, iż ograniczenie w tym zakresie, wynika między innymi z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.). W ocenie organu, udostępnianie oferentowi odwołującemu się w postępowaniu administracyjnym danych dotyczących innych oferentów wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych, którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, nie mieliby takiej możliwości. Powyższe zdaniem organu naruszałoby zasadę równego traktowanie stron postępowania konkursowego, bowiem oferent wnoszący odwołanie znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, a nie uczestniczących w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe Prezes NFZ uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 74 § 2 k.p.a. Uznał bowiem, że nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy. Organ nie dopatrzył się również naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podając, że skarżąca została poinformowana o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i z uprawnienia tego skorzystała. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach podkreślił, iż Oddział Wojewódzki Funduszu nie miał obowiązku przeprowadzania kontroli u wszystkich oferentów. Wskazując na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (...) (Dz. U. z 2004 r., nr 273, poz. 2719), Prezes NFZ zaznaczył, iż komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Kierunek powyższej regulacji jest jasny i odnosi się tylko do tego oferenta, którego komisja konkursowa postanowiła poddać weryfikacji. Przepis ów nie nakłada obowiązku uzasadniania przez komisje konkursową dlaczego skierowała kontrolę do wybranego oferenta. Przeprowadzenie kontroli w ramach § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. u jednego tylko oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, albowiem kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji. Odpierając zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z umieszczeniem w kryteriach oceny ofert oceny za posiadanie C. organ podkreślił, iż analiza warunków oceny ofert zawartych w zarządzeniu 73/2009/DSOZ nie stanowiła części prowadzonego postępowania konkursowego, a zatem nie mogła być przedmiotem oceny dokonywanej w ramach rozpatrywania złożonego przez skarżącą odwołania. Powyższy zarzut, zdaniem organu, nie odnosi się do naruszenia przez komisję konkursową zasad prowadzenia postępowania których skutkiem byłby uszczerbek w interesie prawnym skarżącej. W ocenie organu, kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez komisję konkursową przepisy, skarżącą wyszła poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach. Reasumując Prezes NFZ uznał, że Oddział Wojewódzki Funduszu nie naruszył zasad postępowania konkursowego określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. W sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora NFZ i zarzuciła naruszenie:

1. zasad postępowania określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad równego traktowania oferentów;

2. zasad postępowania określonych w art. 152 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad prowadzenia postępowania odwoławczego;

3. przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7, 77, 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi omawiając powody naruszenia przez organ zasady równego traktowania stron postępowania konkursowego, wskazała na uzasadnienie zaskarżonej decyzji i podniosła, iż nie wykazano w nim w sposób niebudzący wątpliwości, że wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Ograniczenie się jedynie do kilku zdań, bez dokonania analizy wyniku punktowego oraz analizy dokumentacji postępowania świadczy jedynie o iluzorycznym charakterze dokonanej przez organ kontroli, a ponadto uniemożliwia podjecie polemiki z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją. Pobieżne uzasadnienie, ograniczające się jedynie do stwierdzenia, że oferta skarżącej w rankingu otwarcia ocen zajęła 1 pozycję, z łączną liczbą 83,333 pkt, w tym za ofertę cenową 30,000 pkt; ciągłość – 10,000 pkt; jakość 40,000 pkt; dostępność 3,333 pkt; natomiast w rankingu końcowym (po negocjacjach) zajęła 4 pozycję z łączną ilością 83,333 punktów (z podziałem jak powyżej), bez wskazania czy została ona skalkulowana w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami ustawy oświadczeniach oraz stosownych zarządzeń Prezesa NFZ, nie pozwalało na ocenę, czy w toku postępowania doszło od naruszenia interesu prawnego skarżącej, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach podkreślił, iż kryteria i przedmiot zamówienia zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpujący opisane, z jednoczesnym zachowaniem wytycznych określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa NFZ, dotyczących postępowania konkursowego w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi. Wskazując na swoje zarządzenie nr 73/2009/DSOZ Prezes NFZ podkreślił, iż dokument ten bardzo precyzyjnie określa przez pryzmat jakich okoliczności każde z kryteriów jest oceniane. Akt ten zawiera szczegółowe parametry kryteriów oceny, ich wagę w ocenie łącznej oraz dokładne wskazanie sposobu oceny oferty pod względem kryterium ceny. Odnosząc się do oferty skarżącej wskazał, iż w rankingu końcowym przedmiotowego postępowania po negocjacjach zajęła ona wspólnie z innym świadczeniodawcą 4 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość - 10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt. Analizując kryterium ceny – organ wskazał, że zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ skarżąca otrzymała maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowała w ofercie cenę 9,00 złotych za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana, która wynosiła 10,00 złotych za punkt. W zakresie ciągłości skarżąca otrzymała 10 pkt, ponieważ za każde z czterech kryteriów w zakresie ryzyka przerwania ciągłości umowy otrzymała 1 punkt, co po przeliczeniu zgodnie z wzorem z załącznika nr 2 zarządzenia nr 73/2009/DSOZ dało łączną ilość 10 pkt. W zakresie jakości skarżąca otrzymała 40 pkt, ponieważ spełniała wszystkie wymagania dodatkowe w zakresie personelu (maksymalnie 25 pkt) i sprzętu (maksymalnie 15 pkt.). Skarżąca nie otrzymała dodatkowych punktów w zakresie jakości za posiadanie certyfikatów ISO oraz wydanych przez C. Przeprowadzony dowód w postaci powyższych wyliczeń, w ocenie organu, jednoznacznie potwierdza właściwe uszeregowanie skarżącej w rankingu oraz fakt, że wynik punktowy skarżącej został skalkulowany w sposób prawidłowy pod względem rachunkowym i merytorycznym. Organ podkreślił również, iż punktacja w rankingu końcowym generowana jest przez system informatyczny oraz oparta jest na informacjach zawartych w ofercie (w jej wersji elektronicznej przygotowanej przez oferenta a następnie automatycznie wczytywanej do systemu) z uwzględnieniem przeprowadzonych negocjacji dotyczących liczby i ceny proponowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Nie jest zatem możliwa sytuacja różnego punktowania przez komisję konkursową jednakowych odpowiedzi udzielonych przez oferentów. Ponadto, takim samym zasadom postępowania, oraz jednolitym kryteriom oceny, określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach i w zarządzeniach Prezesa NFZ podlegały wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne, nie podlegały zmianie w toku postępowania, i co ważne nie mógł ich zmienić ani oferent ani zamawiający. Reasumując Prezes NFZ zważył, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasady określonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, a także w art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz mając na uwadze przepis art. 152 ustawy o świadczeniach, należy uznać, iż jest ona zasadna.

Zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcie umowy o świadczenie opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Najważniejsze zasady, o których mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach, to wynikające z art. 134 ustawy o świadczeniach - równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach).

W trakcie postępowania może dojść do naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów ustawy o świadczeniach. Zasady postępowania określone są również w dokumentach określonych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Fundusz powinien z urzędu korygować niezgodne z prawem czynności, nie mniej najczęściej do korekty takiej dochodzi wskutek skorzystania ze środków odwoławczych i skargi.

Dla interpretacji przepisu art. 152 ustawy o świadczeniach kluczowe znaczenie ma także pojęcie interesu prawnego. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwość zawarcia umowy przez tego świadczeniodawcę. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. W związku z tym posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że świadczeniodawca pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Powyższe ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją lub jej brakiem, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada celom ustawy o świadczeniach.

W myśl art. 134 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 grudnia 2009 r. w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia i następnie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach).

Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji – Dyrektor NFZ, jak i organ II instancji - Prezes NFZ nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Na tle tego przepisu należy zauważyć, że pomimo jednoznacznego wniosku skarżącej, żaden z organów nie ujawnił - czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Do akt załączono jedynie dokumentację dotyczącą skarżącej (brak jest dokumentacji pozostałych oferentów, którzy wygrali konkurs), bez analizy dokumentacji pozostałych oferentów w stosunku do ujawnionych danych skarżącej. Jeżeli zatem Prezes NFZ odmowę ujawnienia dokumentacji oferentów, którzy wygrali, uzasadniał "danymi wrażliwymi" tych oferentów, to co najmniej niezrozumiałym jest ujawnienie dokumentacji skarżącej również zawierającej "dane wrażliwe". Sąd zauważa, że brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji, aby akta, które nie zostały skarżącej udostępnione były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają one wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wprowadzenie dodatkowej bariery, polegającej na nieudostępnieniu skarżącej akt sprawy doprowadziło do pozbawienia obrony jej praw.

W ocenie składu orzekającego Sądu, Narodowy Fundusz Zdrowia nie wykazał, że konkurs w rozpoznawanej sprawie był przeprowadzony, zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach, w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych, skoro skarżąca nie miała praw wglądu do oferty podmiotu, który wygrał przedmiotowy konkurs.

Zdaniem Sądu w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji, co do każdego z kryteriów ocen. Zarówno brak właściwej dokumentacji w tym zakresie i uzasadnienia decyzji stoi w niezgodzie, w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. przez brak oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącej.

Brak porównania ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiało skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 k.p.a.) i uniemożliwiło również Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania Sąd nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

Z tych względów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200.