Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2718/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Strzebińczyk, Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy L. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 9 października 2002r. Nr [...] w przedmiocie nieważności: § 3 ust. 1, § 11 ust. 1. § 12 ust. 2, § 19 ust. 3 i 4, § 20, § 28 ust. 1, § 35 ust. 3, § 69 ust. 1, § 70, § 79, § 122 zdanie drugie Statutu Gminy w Legnickim Polu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy w L. P. z 4 września 2002r. Nr XXXII/218/2002 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy L. P. I. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. Odstępuje od orzeczenia o wykonaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 października 2002 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591), stwierdził nieważność: § 3 ust. 1, § 11 ust. 1, § 12 ust. 2, § 19 ust. 3 i 4, § 20, § 28 ust. 1, § 35 ust. 3, § 69 ust. 1, § 70, § 79, § 122 zdanie drugie Statutu Gminy L. P., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy w L. P. z 4 września 2002 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia statutu gminy L. P. W uzasadnieniu organ nadzoru wywodził, że w dniu 4 września 2002 r. Rada Gminy w L. P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia statutu gminy L. P. Załącznik do tej uchwały stanowi Statut Gminy L. P. W toku badania przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż:

|- |§ 3 ust. 1 statutu w sposób istotny narusza art. 164 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy o samorządzie gminnym; |

| |§ 11 ust. 1 w istotny sposób narusza art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, |

|- |§ 12 ust. 2 Statutu w istotny sposób narusza art. 37a ustawy o samorządzie gminnym; |

| |§ 19 ust. 3 i 4 Statutu w istotny sposób narusza art. 19 ust. 2 o samorządzie gminnym; |

|- |§ 20 Statutu w istotny sposób narusza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; |

| |§ 28 ust. 1 Statutu w istotny sposób narusza art. 19 ust. 2 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym; |

|- |§ 35 ust. 3 Statutu w istotny sposób narusza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; |

| |§ 69 ust. 1 Statutu w istotny sposób narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; |

|- |§ 79 podjęty został bez podstawy prawnej; |

| |§ 122 zdanie 2 Statutu w istotny sposób narusza art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ustawy z dnia 9 września 2000r. o opłacie skarbowej |

|- |(Dz. U. nr 86, poz. 960 z późn. zm.). |

| | |

|- | |

| | |

|- | |

| | |

|- | |

|- | |

Uzasadniając ocenę istotnego naruszenia prawa organ wywodził:

|W § 3 ust. 1 Statutu gminę definiowano jako "podstawową jednostkę lokalnego samorządu terytorialnego, powołaną dla organizacji życia |

|publicznego na swoim terenie". Tymczasem legalna definicja gminy, zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ani też treść |

|art. 164 Konstytucji nie wspominają o tym, iż gmina "powołana jest do organizacji życia publicznego na swoim terenie". Art. 1 ust. 2 |

|ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż przez pojęcia "gmina" rozumieć należy wspólnotę samorządowa oraz jej mieszkańców, zaś art. 164|

|Konstytucji w ust. 1 i 3 określa gminę jako "podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, która wykonuje wszystkie zadania samorządu |

|terytorialnego, nie zastrzeżone dla innych jednostek". Zdefiniowanie w Statucie pojęcia gminy w sposób odmienny niż czynią to ustawy |

|stanowi istotne naruszenia prawa. |

|§ 11 ust. 1 Statutu brzmi: "Kontrolą gospodarki finansowej jednostek pomocniczych sprawuje skarbnik gminy i przedkłada informacją w tym|

|zakresie wójtowi". Powierzenie skarbnikowi kontroli gospodarki finansowej jednostek pomocniczych jest sprzeczne z postanowieniem art. |

|18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi jednoznacznie, iż działalność (także finansową) jednostek pomocniczych |

|gminy kontroluje rada gminy powołując w tym celu komisję rewizyjną. |

|W § 12 ust. 1 znalazł się zapis "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestniczy w pracach rady z urzędu". |

|Zgodnie z zasadami wykładni gramatycznej zapis ten należy rozumieć jako zobowiązanie ("uczestniczy") przewodniczący organu |

|wykonawczego jednostki pomocniczej do udziału w pracach rady gminy. Tymczasem art. 37a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż |

|przewodniczący "może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu". |

|Ustawodawca wprowadził więc możliwość uczestniczenia w pracach rady jako uprawnienie, nie zaś obowiązek przewodniczącego organu |

|wykonawczego jednostki pomocniczej. Rada gminy jest wprawdzie uprawniona do ustalenia zasad tego uczestnictwa, nie ma jednak |

|upoważnienia do zmieniania w statutem (ani innym aktem) zapisów ustawowych. Stąd uznać należy, iż nałożenie w § 12 Statutu|

|na przewodniczącego organ wykonawczego jednostki pomocniczej obowiązku uczestnictwa w pracach Rady Gminy w L. P. stanowi istotne |

|naruszenie prawa. |

|§ 19 ust. 3 i 4 Statutu Rada Gminy w L. P. przewidziała możliwość działania przewodniczącego rady przez pełnomocnika, którym może być |

|wyłącznie radny. Rozwiązanie takie jest niedopuszczalne w świetle treści art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jedynymi osobami |

|uprawnionymi do wykonywania ustawowych zadań w zastępstwie przewodniczącego są wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący rady lub (w |

|razie niewyznaczenia wiceprzewodniczącego) wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Dopuszczenie w Statucie możliwości zastępowania w tym|

|zakresie przewodniczącego przez inną osobę stanowi istotne naruszenie prawa. |

|§ 20 Statutu stanowi: "Do obowiązków I wiceprzewodniczącego należy wykonywanie zadań zastrzeżonych przez ustawę lub statut dla |

|przewodniczącego w razie wakatu na stanowisku przewodniczącego". Ustawa o samorządzie gminnym nie posługuje się pojęciem "wakatu" na |

|stanowisku przewodniczącego rady, używając pojęcia "nieobecność" co oczywiście nie jest równoznaczne. Z treści art. 19 |

|ust. 2 zdanie 2 i 3 ustawy o samorządzie wynika, iż to przewodniczący rady wyznacza wiceprzewodniczącego do wykonywania swoich zadań -|

|oczywiście jedynie w sytuacji, gdy rada wcześniej wybrała dwóch lub trzech wiceprzewodniczących. W przypadku zaś |

|nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszym |

|wiekiem. Rada Gminy w L. P. nie była upoważniona do wprowadzenia odmiennej regulacji w tym zakresie. |

|Zgodnie z treścią § 28 ust. 1 Statutu "Przed każdą sesją przewodniczący rady, po zasięgnięciu opinii wójta ustala listą osób |

|zaproszonych na sesję". Zapis ten w sposób istotny narusza art. 19 ust. 2 oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, nakładając na |

|przewodniczącego rady i wójta obowiązek co najmniej konsultacji w sprawie listy osób zaproszonych na sesję, podczas gdy powołane |

|przepisy odmiennie regulują zakres ich obowiązków i kompetencji - zgodnie z ustawą przewodnicy rady może o podobnych sprawach decydować|

|samodzielnie, natomiast wójt, zobowiązany do kierowania bieżącymi sprawami gminy i reprezentowania jej na zewnątrz, nie musi się w nie |

|wcale angażować. |

|W § 35 ust. 3 Rada Gminy w L. P. postanowiła, iż "na wniosek przewodniczącego rady może powołać spośród radnych sekretarza obrad i |

|powierzyć mu prowadzenie listy mówców, rejestrowanie zgłoszonych wniosków, obliczanie wyników głosowania jawnego, sprawdzanie quorum |

|oraz wykonywanie innych czynności o podobnym charakterze". Wykonywanie czynności wymienionych w § 35 ust. 3, a także czynności o |

|podobnym do nich charakterze stanowi niewątpliwie "organizowanie obrad rady oraz prowadzenie obrad rady", to zaś należy do ustawowych |

|zadań przewodniczącego rady, o czym przesądza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dopuszczenie możliwości powierzenie ich |

|innej osobie stanowi istotne naruszenie prawa. |

|W § 69 ust. 1 Rada Gminy w L. P. wyjaśniła zasady głosowania bezwzględną większością głosów oraz głosowania większością 3/5 głosów. |

|Uczyniła to w sposób oczywiście błędny, gdyż z treści wspomnianego zapisu wynika, iż zarówno głosowanie bezwzględną |

|większością głosów jak i głosowanie większością 3/5 głosów "oznacza, że przechodzi wniosek lub kandydatura, które uzyskały co najmniej |

|jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Większość 3/5|

|głosów oblicza się oczywiście w sposób odmienny niż wskazany w § 69 ust. 1. Zgodnie z treścią art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska|

|jest demokratycznym państwem prawnym. Oznacza to, iż wszystkie organy stanowiące prawo (także rada gminy) zobowiązane jest do |

|przestrzegania pewnych standardów i uwzględniania powszechnie przyjętych bezsprzecznych zasad, choćby nie miały one swego wyrazu w |

|konkretnych normach prawnych. Do zasad takich zaliczyć należy z pewnością reguły arytmetyki. Naruszenie ich we wskazanym przepisie |

|Statutu zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. |

|§ 71 przewiduje sankcje za "notoryczne uchylanie się przez radnego od wykonywania jego obowiązków". Zgodnie z treścią przedmiotowego |

|zapisu przewodniczący rady może wnioskować o udzielenie radnemu upomnienia, a rada gminy podjąć odpowiednią uchwałę po uprzednim |

|umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień "chyba, że okaże się to niemożliwe". Tymczasem przepisy ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin |

|oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie uzasadniają stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków |

|dyscyplinarnych w razie niewykonania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady, a także zawiadamiania mieszkańców gminy o |

|zastosowaniu takich środków wobec radnego. Pogląd ten znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka |

|Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 1995 r. (SA/Wr 215/95, OSS 1996/1/13. |

|§122 Statutu, stanowi, iż "Zainteresowani mogą żądać za odpłatnością poświadczenia zgodności sporządzonych przez siebie notatek z |

|dokumentów określonych w § 121 ust. 1 oraz odbitek kserograficznych. Postanowienia o opłacie skarbowej stosuje się odpowiednio". |

|Zdanie drugie § 122 w istotny sposób narusza art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ustawy z dnia 9 września o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 86, |

|póz. 960 z późn. zm.). |

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o opłacie skarbowej opłacie skarbowej podlegają w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej: a) podania (żądania, odwołania, zażalenia) i załączniki do podań, b) czynności urzędowe dokonywane na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego, c) zaświadczenia wydawane na wniosek zainteresowanego d) zezwolenia (pozwolenia, koncesje) wydawane na wniosek zainteresowanego. Zgodnie z art. 9 powyższej ustawy szczegółowy wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, wysokość stawek opłaty skarbowej od poszczególnych jej przedmiotów oraz zwolnień określa tabela stanowiąca załącznik do ustawy.

W załączniku do ustawy - szczegółowym wykazie przedmiotów opłaty skarbowej, stawki oraz zwolnienia nie została uwzględniona czynność w postaci uwierzytelniania dokumentów.

Ustawa nie dała również radzie gminy prawa do rozszerzania zakresu przedmiotów opłaty skarbowej. Zatem Rada Gminy nie ma żadnych podstaw prawnych do decydowania o poddaniu opłacie skarbowej dokonywania uwierzytelnień sporządzanych przez obywateli notatek oraz odbitek kserograficznych. Nie jest tym bardziej uprawniona do decydowania o "odpowiednim stosowaniu" w tym zakresie przepisów ustawy o opłacie skarbowej.

Gmina L. P. wniosła na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła naruszenie art. 85 i art.91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na tej podstawie żądała uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części w jakich stwierdza nieważność następujących przepisów statutu gminy L. P. stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXII/218/2002 Rady Gminy w L. P. z dnia 4 września 2002r. w sprawie nadania statutu gminy L. P., a to: § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 20, § 28 ust. 1, § 35 ust. 3 § 79. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że rozstrzygnięcie to, w części zaskarżonej narusza prawo. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 171 ust. 1, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Stwierdzeniem tym wyznaczony został zakres ingerencji nadzorczej innych organów administracji publicznej w działanie wszystkich organów samorządu terytorialnego. Wśród tych organów mających uprawnienie nadzorcze wymieniony został wojewoda.

Pojęcie legalności ma utrwalone znaczenie w polskim prawie i polskim porządku prawnym i mówiąc najprościej oznacza dokonywanie czynności nadzorczych w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym natomiast w art. 91 określa zakres naruszenia prawa, które prowadzi do ingerencji organu nadzoru.

Wykładając cytowany przepis należy dojść do wniosku, że jedynie istotne naruszenie prawa powoduje skutek w postaci nieważności aktu prawnego lub jego części.

Wedle ustalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do istotnych naruszeń traktujących nieważność uchwały organu gminy należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak z wyroku NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt SA/Wr 1459/90, postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2002r. sygn. akt II SA/Wr 2151/00).

W przypadkach będących przedmiotem niniejszej skargi trudno dopatrzyć się tak rozumianego istotnego naruszenia prawa.

1) § 11 ust. 1

Organ uznał, iż powierzenie skarbnikowi gminy kontroli gospodarki finansowej jednostek pomocniczych jest sprzeczne z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Cytowany przepis określając kompetencje komisji rewizyjnej gminy, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, nie stanowi że ten organ gminy posiada wyłączną kompetencję do kontroli jednostek pomocniczych. Takie uprawnienia posiadają bowiem inne organy kontrolne w tym również skarbnik gminy. Jednostki pomocnicze gminy L. P. uzyskały na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prawo prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Jednostki te, a to z mocy § 35 ust. 3 pkt 2 statutu sołectwa organizują wykonywanie robót na rzecz sołectwa zbierając na ten cel środki finansowe.

Ponieważ czynności te wykonują w ramach budżetu gminy, wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi oraz odpowiedzialność za prowadzenie rachunkowości należy do głównego księgowego, którym jest skarbnik gminy. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 1999 r. Nr 38, poz. 360 z późn. zm.). W ust. 6 cytowanego art. 35 ustawy o finansach publicznych sformułowano prawo skarbnika gminy do żądania niezbędnych informacji i wyjaśnień udostępnienia do wglądu dokumentów i wyliczeń będących źródłem tych informacji i wyjaśnień. Tak określony zakres uprawnień nie jest niczym innym jak kontrolą procesu dysponowania środkami pieniężnymi gminy (w ramach budżetu gminy). W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa przez przyjęcie § 11 ust. 1 statutu w brzmieniu zakwestionowanym przez organ nadzoru nie może się ostać.

2) § 12 ust. 1

Zgodnie z art. 35 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy określa w statucie sołectwa organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, w tym organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kompetencja do określenia zadań organów sołectwa jest określona w tym przepisie bardzo szeroko. W ramach tych kompetencji mieści się bez wątpienia możliwość zobowiązania sołtysa do uczestnictwa w pracach rady tym bardziej, że rada ustaliła za ten udział stosowne diety. Jak wykazano w pkt 1 jednostki pomocnicze w gminie L. P. uzyskały, poprzez zapisy statutowe dość szerokie uprawnienia w organizacji życia sołectwa w tym do podejmowania działań gospodarczych w ramach budżetu gminy. Z tego również powodu udział sołtysa w pracach rady gminy jest pożądany i konieczny. Zarzut istotnego naruszenia prawa w tym przepisie jest nieuzasadniony.

3) § 20

Regulacja przyjęta przez radę gminy w tym paragrafie dotyczyła, dość częstej w praktyce, sytuacji gdy odwołano przewodniczącego rady gminy zaś powołanie nowego przedłuża się. Regulacja ta wypełnia zatem lukę w ustawie, albowiem ta w art. 19 nie przewiduje "wakatu" na stanowisku przewodniczącego rady, a jedynie jego "nieobecność".

Trzeba się zgodzić z organem nadzoru, że pojęcia te nie są tożsame i mają inne desygnaty. Wedle "Słownika języka polskiego" PWN Warszawa 1989 "wakat" oznacza "nie obsadzone stanowisko" natomiast "nieobecność" – "nieznajdowanie się w jakimś miejscu". Ta druga okoliczność charakteryzuje się zatem chwilową nieobecnością osoby umocowanej na stanowisku przewodniczącego rady gminy nawet jeżeli ta nieobecność jest długa w czasie, ale w każdym razie winna tu występować przesłanka pełnienia funkcji, przynajmniej z formalnego punktu widzenia. Wakat charakteryzuje się wolnym, nie obsadzonym stanowiskiem. Trudno dopatrzyć się w tej regulacji naruszenia prawa.

4) § 28 ust. 1

Uprawnienia przewodniczącego rady gminy zostały ograniczone w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad. Uprawnienia wójta wynikają z wielu przepisów ustawy ustrojowej a także z przepisów innych ustaw. Wójtowi wyłącznie przysługuje prawo reprezentowania gminy na zewnątrz, zgodnie z art. 31 ustawy ustrojowej. W praktyce funkcjonowania rad gmin rozpowszechniona jest praktyka zapraszania przedstawicieli różnych jednostek organizacyjnych, w tym także nie związanych z samorządem gminnym, na sesje rad gmin w celu złożenia informacji itp. Zważywszy na treść art. 31 ustawy, przewodniczący rady gminy nie mógłby tego uczynić w ramach prawa do organizowania pracy rady albowiem nie posiada prawa występowania "na zewnątrz" gminy. Przymiot ten przysługuje bowiem wyłącznie wójtowi gminy.

Poza wszystkim nie ma nic zdrożnego w zasięganiu opinii wójta, co do osób zaproszonych na sesję, albowiem on posiada większy zakres informacji o osobach piastujących określone funkcje, strukturach organizacyjnych jednostek, ich obowiązkach i zakresie działania, a więc informacji niezbędnych do podjęcia decyzji kto i w jakim przedmiocie mógłby wystąpić na sesji. Rada gminy nie widzi w zapisie § 28 ust. 1 żadnej sprzeczności z art. 19 ust. 2 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym.

5) § 35 ust. 3

Organ nadzoru nie zauważył, że ewentualne powołanie sekretarza obrad następuje spośród radnych. Jest to okoliczność mająca zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości - zgodności z prawem - przyjętego w zakwestionowanym przepisie rozwiązania.

Jest faktem notoryjnym powoływanie przez radę gminy w trakcie obrad różnych gremiów wspomagających przebieg sesji, a to komisji skrutacyjnych, zespołów wnioskowych itp. Nie stanowi to uszczuplenia prawa przewodniczącego rady gminy, z reguły bowiem ma na celu sprawne przeprowadzenie sesji co jest zadaniem i głównym celem tegoż i przewodniczącego.

Takiemuż celowi służy stworzenie - w § 35 ust. 3 statutu możliwości powołania sekretarza obrad na wniosek przewodniczącego rady. Chodzi zatem o sytuację, kiedy przewodniczący przewidując gorącą dyskusję lub wiele głosowań, chciałby zapewnić sprawny przebieg sesji i odpowiednio sformułować wnioski z dyskusji. Z naprowadzonych przyczyn unieważniony przepis statutu nie narusza prawa.

6) § 70

Z petitum rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 9 października 2002r. wynika, że stwierdzono nieważność § 70 statutu. Nie sposób dopatrzyć się sprzeczności zapisu § 70 statutu z jakimkolwiek przepisem prawa. Organ nadzoru miał, wydaje się, trudności z wykazaniem tej sprzeczności z prawem skoro, wbrew obowiązkowi płynącemu z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie uzasadnił podstaw rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Wypada zgodzić się z supozycją organu nadzoru wyłożoną w pkt VIII uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, w którym wszystkie organy stanowiące prawo zobowiązane są przestrzegania pewnych standardów i uwzględniania przyjętych bezsprzecznie zasad, choćby nie miały one swego wyrazu w konkretnych normach prawnych. Dotyczy to wszakże również organu nadzoru, w szczególności gdy obowiązek określonego zachowania się tego organu wynika wprost z prawa.

7) § 79

Organ nadzoru uznał, iż przewidziane w tym przepisie statutu działanie

dyscyplinujące radnych permanentnie ("notorycznie") nie wykonujących obowiązków związanych z pełnieniem mandatu radnego, nie znajduje umocowania prawnego. Na poparcie rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru

przywołał orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1995r. (SA/Wr 215/95). Orzeczenie to zostało wydane w innym stanie prawnym. Wedle art. 24f ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym, naruszenie przez radnego obowiązków przewidzianych w tym przepisie powoduje odpowiedzialność regulaminową radnego. Ustawodawca przewidział więc dla pewnego rodzaju naruszeń obowiązków odpowiedzialność regulaminową. Oznacza to, że w sferze obowiązków radnego istnieje ustawowa odpowiedzialność regulaminowa. Przyjęta przez radę gminy, w § 79 statutu, odpowiedzialność ma charakter etyczny nie wywołując żadnych innych skutków w sferze praw podmiotowych radnego.

Instytucja przyjęta w zakwestionowanym przepisie statutu mieści się zatem w zakresie swobody organu stanowiącego przydanej mu ustawą.

8) § 122 zdanie drugie.

W tym przypadku rada gminy widzi naruszenie takim zapisem prawa, ale nie z przyczyny wywiedzionej przez organ nadzoru w uzasadnieniu. Otóż należy zgodzić się z organem nadzoru, że w ustawie z 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej nie występuje czynność pn. "uwierzytelnienie dokumentów". Tylko, że kwestionowany przepis statutu takim terminem się nie posługuje. Natomiast wprowadził on inny - znany ustawie o opłacie skarbowej - "poświadczenie zgodności" (cz. III pkt 4 załącznika do ustawy). W tym przypadku wywód uzasadnienia jest bezprzedmiotowy.

Kolizja zakwestionowanego przez organ nadzoru przepisu - jeżeli już – zachodzi z art. 15 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198). Norma zawarta w cyt. artykule daje prawo podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji, do pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom jej przygotowania. I w tym zakresie jest to regulacja kompletna, wykluczająca odsyłanie do przepisów ustawy o opłacie skarbowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że zarzuty skargi uznać należy za nietrafne.

Wbrew twierdzeniom skarżącego przepis § 11 ust. l statutu nadający skarbnikowi gminy kompetencje do kontroli gospodarki finansowej jednostek pomocniczych gminy nie znajduje oparcia w treści art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 360 - z późn. zmian.). Istotnie, przepis ten dotyczący głównego księgowego jednostki organizacyjnej stosować należy, na mocy art. 35 ust. 7 ustawy o finansach publicznych odpowiednio do skarbnika gminy. Jednak "odpowiednie" stosowanie nie oznacza, iż wspomniany przepis przyznaje skarbnikowi kompetencje, których nie ma główny księgowy. Zauważyć należy, że uprawnienia określone w art. 35 ust. 6 ustawy o finansach publicznych nie mają charakteru kontrolnych. Uprawnienia kontrolne to prawo do badania stanu faktycznego, porównywania go ze stanem idealnym, wyciągania odpowiednich wniosków przedstawiania ich kontrolowanemu i żądania informacji, jak i czy wnioski te są wykorzystane. Kontrolować zatem to coś więcej, jak tylko żądać informacji i dostępu do dokumentów. Kluczowe znaczenie w rozróżnieniu uprawnień skarbnika określonych w art. 35 ust. 6 ustawy o finansach publicznych od rzeczywistych uprawnień kontrolnych ma fakt, iż skarbnik nie może samodzielnie formułować wniosków pokontrolnych a może jedynie wnioskować o to do wójta. Wskazane art. 35 ust. 6 uprawnienia skarbnika mają charakter kierowniczy – są istotnie niezbędne do tego, by skarbnik mógł wykonywać swoje zadania głównego księgowego budżetu, nie są zaś uprawnieniami kontrolnymi.

Art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi bowiem jednoznacznie, iż działalność (także finansową) jednostek pomocniczych gminy kontroluje rada gminy, powołując w tym celu komisję rewizyjną.

Skarżący podniósł, iż organ nadzoru niesłusznie zakwestionował treść § 12 ust. 1 Statutu. Przepis ten brzmi "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestniczy w pracach rady z urzędu". Skarżący twierdzi, iż w zobowiązanie sołtysa do uczestnictwa w pracach rady mieści się w ramach jej kompetencji do określania zadań organów sołectwa, wynikających z treści art. 35 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru nie kwestionuje faktu, iż "udział w pracach rady gminy jest pożądany i konieczny", podtrzymuje jednak przedstawione w rozstrzygnięciu stanowisko, iż statut gminy, jako akt prawny niższego rzędu nie może przekształcić w obowiązek tego, co zgodnie z zapisem ustawy jest jedynie uprawnieniem.

Dalej skarżący podnosi, iż nieuzasadnione było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności przepisu § 20 Statutu. Organ nadzoru, podobnie jak skarżący nie ma wątpliwości, iż pojęcia "wakat" i "nieobecność" różnią się znaczeniem. Nie może się natomiast zgodzić z wywodem skarżącego, jakoby regulacja § 20 Statutu "legalnie wypełniała lukę w ustawie".

Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie do Statutu pojęcia wakatu na stanowisku przewodniczącego rady gminy (którego nie przewiduje ustawa o samorządzie gminnym) i upoważnienie wiceprzewodniczącego rady gminy do wykonywania w razie takiego wakatu zadań zastrzeżonych przez ustawę lub statut dla przewodniczącego prowadzić może w konsekwencji do obejścia prawa.

Ustawodawca wprowadzając w art. 19 ust. 2 pojęcie "nieobecności" przewodniczącego nie wskazał, jak charakter czy też powód może mieć owa nieobecność. Przyjąć więc należy, iż w przepisie chodzi o każdą nieobecność przewodniczącego - długo i krótkotrwałą, jednorazową i powtarzającą się spowodowaną chorobą, wyjazdem służbowym lub tym, że przewodniczący zmarł, został odwołany lub rada przyjęła jego rezygnację.

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 uprawnionym do wyznaczenia wiceprzewodniczącego, który pełnić będzie obowiązki przewodniczącego jest sam przewodniczący, nie zaś rada gminy. Jeżeli nie doszło do wyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru stoi na stanowisku, iż Rada Gminy w L. P. nie była uprawniona do wprowadzenia do statutu instytucji wakatu na stanowisku przewodniczącego ani też do nadania I wiceprzewodniczącemu kompetencji do wykonywania, razie takiego wakatu, obowiązków przewodniczącego rady.

Skarżący podnosi, iż organ nadzoru bezpodstawnie zakwestionował treść § 28 ust. 1 statutu, który stanowi, iż "Przed każdą sesją przewodniczący rady, po zasięgnięciu opinii wójta ustala listę osób zaproszonych na sesję". Organ nadzoru, nie negując iż w praktyce zaproponowane rozwiązanie może być wygodne i przydatne podtrzymuje stanowisko, iż wprowadzenie wskazanego zapisu do statutu gminy w sposób istotny narusza art. 19 ust. 2 oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, nakładając na przewodniczącego rady i wójta obowiązek nie przewidziany w ustawie.

Organ nadzoru nie przeoczył faktu, iż sekretarz obrad, o jakim mowa w § 35 ust. 3 Statutu powołany jest z grona radnych. Znana jest mu także praktyka powoływania komisji skrutacyjnych i "zespołów wnioskowych". Racją powoływania tych gremiów nie jest jednak uprawnienie przebiegu obrad a odpowiednio - zagwarantowanie prawidłowego przebiegu głosowania tajnego i wyjaśnienie i opracowanie pewnych zagadnień merytorycznych, w celu przedstawienia ich radzie. Zadania te leżą poza obszarem zadań przewodniczącego rady. Stąd organ nadzoru podtrzymuje zaprezentowane w rozstrzygnięciu stanowisko, iż dopuszczenie możliwości powierzenia zadań z zakresu organizowania obrad rady oraz prowadzenia obrad osobie nie wymienionej w ustawie o samorządzie gminnym stanowi istotne naruszenie prawa.

Kwestionując stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 79 statutu przewidującego sankcje za "notoryczne uchylanie się przez radnego od wykonywania jego obowiązków" skarżący podniósł, iż rozwiązanie zaproponowane w statucie znajduje oparcie w treści art. 24f ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym a wskazane przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu orzecznictwo straciło aktualność z powodu zmiany stanu prawnego. Organ nadzoru, badając legalność uchwały bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia jej podjęcia. W dniu 4 września 2002r. przepis art. 24f ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym nie obowiązywał.

Ponadto, nawet w obecnym stanie prawnym wskazany przez skarżącego przepis nie mógłby być podstawą do pociągnięcia radnego do odpowiedzialności regulaminowej w związku z określonym w § 79 statutu "notoryczne uchylanie się przez radnego od wykonywania jego obowiązków". Odpowiedzialność, o jakiej mowa w art. 24f ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym może być skutkiem jedynie naruszenia przez radnego ściśle określonych obowiązków (wynikających z treści art. 24f ust. 1-5), nie zaś szeroko pojętych "obowiązków radnego" o jakich mowa w § 79 statutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyłącznym zatem kryterium oceny sądu administracyjnego jest zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru: kryterium nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Środki nadzoru nad organami samorządu terytorialnego normują ustawy samorządowe.

Według art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy". Według art. 40 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, (...)". W myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "O ustroju gminy stanowi jej statut". Powołana ustawa o samorządzie gminnym stanowi zatem w sposób jednoznaczny, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, który, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organu, który go ustanowił.

Warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego jest zachowanie normy prawnej tego aktu. Formę prawną stanowienia prawa miejscowego reguluje art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Odstąpienie od formy uchwały jest dopuszczalne tylko gdy tak stanowi przepis powszechnie obowiązującego prawa. Tak art. 41 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza formę zarządzenia w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. Stanowienie aktów prawa miejscowego w formie nie dopuszczalnej w przepisach prawa powoduje, że akt ten nie ma charakteru prawa miejscowego przez to i mocy obowiązującej.

Unormowanie w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym formy stanowienia prawa miejscowego wyłącza stanowienie norm prawa powszechnie obowiązującego w formie załącznika do uchwały.

Należy też zważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (tj. Dz. U. 2003, nr 24, poz. 199) "Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia: 1) zasady techniki prawodawczej (...)". Umocowanie ustawowe dla Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej nie zostały ograniczone tylko do określenia tych zasad dla administracji rządowej. Ustalone zasady wiążą zatem organy władzy publicznej, a wiec i organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)". Zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 powołanego rozporządzenia). Rozporządzenie to obowiązywało w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z § 2 rozporządzenie weszło w życie 1 sierpnia 2002r.

W postępowaniu nadzorczym zostało pominięte, że uchwała Nr XXXII/218/2002 z 4 września 2002r. Rady Gminy w L. P. zawiera regulację w § 1 "Uchwala się statut gminy L. P. w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały". Przyjęcie takiej formy regulacji statutu gminy stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru pominął całkowicie ocenę czy przedstawiona uchwała spełnia warunki ustanowione dla przyznania załącznikowi charakteru prawa miejscowego, przez to i mocy obowiązującej. Stanowi to naruszenie prawa co w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wymaga też podkreślenia, że w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego nie można dokonywać odręcznych dopisków do treści pomyłka. Po doręczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, wiąże ono zarówno organ nadzoru, jak i gminę. W razie rozbieżności pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia nadzorczego a uzasadnieniem, o zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego przesądza sentencja. W dołączonym sądowi rozstrzygnięciu nadzorczym w sentencji dopisano pomyłka, co stanowi naruszenie prawa, prawo bowiem takiego sposobu korygowania sentencji nie dopuszcza. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym dopuszczają sprostowanie ale tylko błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, ale nie można tym trybem objąć sentencji rozstrzygnięcia (art. 113 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.

Odstąpiono od orzekania na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na charakter prawny aktu objętego rozstrzygnięciem nadzorczym, któremu nie można przypisach mocy obowiązującej.