Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3093/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.2 art.9 ust.4 art.15 ust.2 art.20 ust.1 art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Pracowniczej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "S." z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 772/17 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Pracowniczej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "S." z/s w W. na uchwałę Rady Miasta ... W. z dnia 10 lipca 2008 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. prostuje wyrok I instancji w ten sposób, że zamiast oznaczenia "2014" w wersie trzecim liczonym od dołu wpisuje "2008", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Międzyzakładowej Pracowniczej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "S." z/s w W. na rzecz Miasta ... W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 772/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta ... W. z dnia 10 lipca 2008 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa S. z siedzibą w W. (zwana dalej Spółdzielnią) pismem z dnia 3 sierpnia 2014 r. wniosła skargę na uchwałę z dnia 10 lipca 2008 r. Rady m. W. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. (Dz. Urz. Woj. ... z ... r. Nr ..., poz. ...), zwanej dalej w skrócie planem miejscowym lub uchwałą, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." poprzez przyjęcie w planie na jednym terenie dwóch funkcji podstawowych, wzajemnie się wykluczających oraz wadliwych rozwiązań komunikacyjnych;

2) art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6 i 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie: a) ochrony prawa własności spółdzielni, a tym samym naruszenie władztwa planistycznego, b) wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych;

3) art. 15 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady ochrony środowiska, w tym braku odpowiednich zapisów w planie dotyczących ograniczenia hałasu oraz wadliwych zapisów planu, które sprzyjają pogorszeniu warunków akustycznych na terenach mieszkaniowych;

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną definicję powierzchni biologicznie czynnej;

5) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust.1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. przyjętego uchwałą nr ... Rady m. W. z dnia 10 października 2006 r. (zwanej dalej Studium) w zakresie zapisów dotyczących lokalizacji wielofunkcyjnych obiektów handlowych, funkcji przewidzianych dla strefy miejskiej, współczynników powierzchni biologicznie czynnej;

6) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak korelacji tekstu uchwały z rysunkiem planu miejscowego w zakresie ustaleń odnoszących się do dominanty wysokościowej.

Pełnomocnik Spółdzielni wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust.1 pkt 2 i ust. 3; § 10 pkt 11 lit. a, c, d i e; § 12 ust.1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1; § 13; § 31; § 32 ust. 4 pkt 2 w zakresie działek nr ..., ..., ... i ... z obrębu ..., oznaczonych symbolem 14 U( UC)(KDs) oraz odcinka al. K. sąsiadującego z ww. terenem, oznaczonym symbolem 40.9 KDL oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady m. W. wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1764/14, oddalił skargę Spółdzielni wskazując, że podmiot skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżonym planem miejscowym.

Spółdzielnia od tego wyroku wniosła skargę kasacyjną i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 743/15 uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni wskazując, że o legitymacji procesowej Spółdzielni przesądził w tej sprawie Naczelny Sąd Administracji w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 743/15.

Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo naruszenia interesu prawnego Spółdzielni treścią zakwestionowanymi postanowieniami powołanej uchwały, to jednak naruszenie te odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności nie nadużyto władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta ... W.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wprowadzenie kwestionowanych zapisów planu nie było konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego organów miasta, czy też arbitralnej ingerencji w uprawnienia Spółdzielni, albowiem plan miejscowy całkowicie odpowiada założeniom przewidzianym w obowiązującym Studium. Zarzut Spółdzielni polegający na naruszeniu art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: uchwalenie planu niezgodnego ze Studium w zakresie: a) zapisów dotyczących lokalizacji wielofunkcyjnych obiektów handlowych, b) zapisów dotyczących funkcji przewidzianych dla strefy miejskiej, c) zapisów dotyczących współczynników powierzchni biologicznie czynnej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że Studium dopuszcza powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m2 natomiast zapis planu dopuszcza powierzchnię powyżej 400 m2. Niezgodność ta wynika z faktu, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zgodnie z którym (w pierwotnym brzmieniu), w Studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej, zmieniono ustawą z dnia 17 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, która weszła w życie z dniem 18 września 2007 r. Na mocy art. 12 cyt. ustawy zmieniono treść art.10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie granicy minimalnej powierzchni 400 m2 zamiast uprzednio istniejącej 2000 m2. Na skutek powyższych zmian w ustawie koniecznym stało się dostosowanie do nich zapisów uchwalonego w dniu 10 lipca 2008 r. planu i wprowadzenie parametrów dla powyższych obiektów od 400 m2. Studium uchwalone było przed wprowadzeniem zmian do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. K 46/07 powołana ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych została uznana za niezgodną z Konstytucją. Wobec powyższego od dnia 11 sierpnia 2008 r. art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie wyznacza w ogóle powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, które należy uwzględnić w Studium. W ocenie Sądu skoro nie można stwierdzić, jaka powierzchnia sprzedaży obliguje organ gminy do ujęcia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych najpierw w Studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności istniejących zapisów Studium z planem miejscowym, tym bardziej w sytuacji kiedy w dacie uchwalania planu miejscowego obowiązywała regulacja prawna przez organ uwzględniona.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w planie (§ 4) na jednym terenie dwóch funkcji podstawowych, wzajemnie się wykluczających oraz wadliwych rozwiązań komunikacyjnych Sąd wskazał, że zakwestionowana treść planu nie dotyczy nieruchomości wykorzystywanych przez Spółdzielnię pod zabudowę wielorodzinną lecz terenów, które zostały przeznaczone w planie pod tereny usług i urządzeń komunikacyjnych, w tym: obiekty handlowe powyżej 400 m2, parking strategiczny "parkuj i jedź", pętlę autobusową oraz teren przeznaczony pod ciąg pieszo-rowerowy. Ponadto teren 14 U(UC)(KDs) zlokalizowany jest w narożniku głównych ulic, przy pętli autobusowej, stacji końcowej metra w punkcie łatwo dostępnym, w zgodzie z istniejącym aktualnie zagospodarowaniem terenu. Gmina realizując zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim terenie, w granicach wynikających z u.p.z.p., w tym art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy może w tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Trudno uznać, że teren obiektu handlowego, projektowanego parkingu strategicznego "parkuj i jedź" oraz istniejącej pętli autobusowej są terenami, które wzajemnie się wykluczają, szczególnie biorąc pod uwagę ich położenie przy ostatniej stacji metra A. Teren rezerwowany pod inwestycję celu publicznego w postaci podziemnego parkingu strategicznego jest położony obok terenu przeznaczonego pod komercyjną zabudowę handlowo - usługową, w związku z czym inwestycje mogą być realizowane niezależnie, a jedynie pewne ich elementy (np. wjazd z al. K.) będą wspólne i powinny być dostosowane do potrzeb obu obiektów. Realizacja obiektu oraz przynależnych do niego miejsc parkingowych może nastąpić jedynie na terenie, do którego inwestor ma tytuł prawny.

W § 31 planu miejscowego dla terenu 14 U(UC)(KDs) ustalono funkcje: usługową i urządzeń komunikacyjnych (w tym parking strategiczny i pętla autobusowa). Plan miejscowy dopuszcza przeniesienie istniejącej pętli autobusowej i realizację w tym miejscu zabudowy handlowo - usługowej zgodnie z wrysowanymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oraz nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dla nadwieszeń i podcieni. Przyjęcie takiego rozwiązania pozwoli na kontynuację linii zabudowy przyjętej na południe od tego terenu, a tym samym wytworzenie harmonijnej przestrzeni zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., które w ocenie skarżącej polegają na naruszeniu władztwa planistycznego gminy jak i wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych. Zdaniem Sądu założenia planu są spójne i w żaden sposób nie zaburzają istniejącego stanu zabudowy na omawianym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że według zarzutów skargi Spółdzielnia naruszenia swych praw właścicielskich upatruje przede wszystkim w tym, że plan dopuszcza rozbudowę istniejącego marketu T. do rozmiarów dużego centrum handlowego oraz budowę parkingu strategicznego i alokację pętli autobusowej - co pogorszy sposób korzystania z zabudowy mieszkaniowej Spółdzielni i jej obsługi komunikacyjnej. Sąd wywiódł, że nie można domniemywać ewentualnego naruszenia konkretnego prawa czy uprawnienia, takie naruszenie musi bezwzględnie istnieć w chwili wniesienia skargi do Sądu. Musi wystąpić fakt rażącego naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, które skutkowałoby wyeliminowanie stosownego zapisu planu.

Natomiast inwestycja, jeśli w ogóle zostanie zrealizowana, będzie musiała spełniać określone parametry związane z ochroną środowiska czy hałasem oraz zawierać takie rozwiązania techniczne, by na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę spełniać wymogi odkreślone szczegółowymi przepisami w tym zakresie jak chociażby rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ponadto już w samym planie miejscowym przewidziano stosowanie ogrodzeń pełnych w części stanowiącej zaplecze zespołu usługowo-handlowego. Oznacza to, że inwestor decydujący się na rozbudowę albo zastosuje ww. ogrodzenia albo przedstawi organowi administracji architektoniczno-budowlanej inne rozwiązanie zapewniające spełnienie norm hałasu. Plan miejscowy z oczywistych powodów nie może określać tak szczegółowych parametrów, które wynikają z przepisów odrębnych, a które znajdują zastosowanie na etapie analizy projektu w procedurze pozwolenia na budowę.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Spółdzielni, że przewidywana w planie skala rozbudowy obiektu usługowo handlowego i parkingu na tzw. terenie T. sprawi, że funkcja usługowa oznaczonego terenu będzie rozwijana kosztem funkcji mieszkaniowej realizowanej na nieruchomościach należących do Spółdzielni. Możliwość rozbudowy ww. obiektu handlowego nie umożliwi Spółdzielni realizowania swoich zadań na własnym terenie. Nie spowoduje naruszenia równowagi pomiędzy funkcją mieszkaniową a handlowo-usługową na omawianym obszarze, gdyż przeznaczenie terenów Spółdzielni w zakresie realizacji inwestycji mieszkaniowych nie uległo zmianie. Tym samym powyższe unormowanie planistyczne nie narusza art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Żadna z nieruchomości należących do skarżącej nie podlega ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale. Rażącego naruszenia interesu prawnego nie można upatrywać w tym, że organ, zgodnie z przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, zadecydował o rozwiązaniach z którymi nie godzi się strona skarżąca.

Sąd uznał również za niezasadny zarzut dotyczący strefy miejskiej. Strefa miejska określona w Studium nie odnosi się tylko do terenu (UH 20), ale obejmuje znacznie większy obszarowo teren, którym, jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, jest cały U. wielorodzinny, od ulicy P. do ul. R. i od D. po Las A. Ustalenia Studium dla tej strefy dotyczą tego właśnie obszaru traktowanego całościowo. W istocie zapisy Studium nakazują tworzenie nowych obszarów ogólnodostępnej zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce), ale trzeba mieć na uwadze, że strefa miejska obejmuje większy obszar niż tylko rezerwowany pod rozbudowę T. a nadto plan przewidział swoisty zielony bufor na przedpolu Rezerwatu Las A., wyznaczył osie dojścia do Rezerwatu i zmniejszył współczynnik intensywności zabudowy dla działek, na których obecnie funkcjonuje market T. z 3,5 do 1,5. Współczynnik ten dla działek Spółdzielni jest zdecydowanie wyższy i wynosi dla terenu 16 MW - 2; dla terenu 17 MW - 2,5; dla terenu 22 MW - 2,5. Brak wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. — wynika z faktu, że zmiana ustawy wprowadzająca wskaźnik intensywności zabudowy nastąpiła w 2010 r. po uchwaleniu skarżonego planu miejscowego w 2008 r.

Również w odniesieniu do określenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenu T. 14 U(UQ(KDs) - 7% nie doszło do niezgodności planu miejscowego ze Studium. W rozdz. XIII, pkt A 1 Studium znajduje się zalecenie, aby wskaźnik PBC kształtował się w przedziale 25% - 40%, przy czym normatyw ten dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej. Dla innych funkcji, poza funkcją zieleni i zabudowy mieszkaniowej, Studium nie ustala minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określony został wyłącznie dla terenów ZW, ZP, Zf, dla terenów położonych w zasięgu systemu przyrodniczego W. oraz dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Studium nie określa natomiast wskaźnika dla terenów usługowych. Powyżej wskazana wartość dla powierzchni usługowej, w ocenie Sądu, jest dopuszczalna.

Nietrafnie zarzuca Spółdzielnia naruszenie przez zaskarżony plan miejscowy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie dwóch różnych definicji powierzchni biologicznie czynnej w § 2 pkt 9 oraz § 10 pkt 14 uchwały, co ma prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej osób posiadających prawa do nieruchomości na obszarze objętym planem. Zawarta w § 2 pkt 9 uchwały definicja narusza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) poprzez dokonanie przyjętej w nim modyfikacji pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej". Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że w powołanym rozporządzeniu (§ 3 pkt 22) zdefiniowano pojęcie "teren biologicznie czynny" a nie "powierzchnia biologicznie czynna" wskazana w uchwale. Uznanie za niedopuszczalny ww. zapis uchwały byłoby możliwe wówczas, gdyby w definicji zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego posłużono się wyrażeniem "teren biologicznie czynny" a nie jak ma to miejsce, "powierzchnia biologicznie czynna". Z powyższego wynika, że zapisy planu miejscowego nie stoją w tym zakresie w sprzeczności ani nie modyfikują powołanej wyżej definicji terenu biologicznie czynnego wskazanego w rozporządzeniu. Sąd również nie dopatrzył się sprzeczności wskazanych zapisów postanowienia § 2 pkt 9 oraz § 10 pkt 14 uchwały, które, zdaniem Sądu, wzajemnie się uzupełniają.

W skardze podniesiono, że w ramach zapisów planu dotyczących ochrony środowiska brak jest rozwiązań minimalizujących uciążliwy hałas, który wzrośnie po rozbudowie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego oraz parkingu. Skarżąca zarzuciła, że spotęgowanie fal dźwiękowych emitowanych przez centrum handlowe (T.), także przez parking (P+R) będzie oddziaływać także na terenach mieszkaniowych. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji rozważał, czy uciążliwość wynikająca ze sposobu zagospodarowania terenu 14U(UC)(KDs), w tym uciążliwość polegająca na emisji hałasu może stanowić o rażącym naruszeniu kwestionowanego planu wskazując, że w badanym planie miejscowym wbrew stanowisku skarżącej, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, ustalono obowiązek ochrony przed hałasem i zapewnienie standardu akustycznego poprzez wskazanie terenów dla których obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. § 10 zawiera ustalenia określające zasady ochrony środowiska i krajobrazu, w tym dotyczące hałasu. Z treści pkt 11 tego paragrafu wynika obowiązek ochrony przed hałasem i zapewnienie standardu akustycznego, w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska, dla wskazanych terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami literowymi: MW, UO/U-Ks, UOp, U-Ks, ZP(US), ZP(U), ZP, ZPj, ZPc-j, ZL, U(UC)(KDs), U, MW/MN, MN. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dopuszczalne poziomy hałasu, określone wskaźnikami hałasu tam wskazanych, są takie same dla terenów objętych ww. § 11 planu miejscowego, tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe. W związku z tym na wszystkich tych terenach poziomy hałasu uwzględniające rodzaj obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu mają określone jednakowe granice. Wynika z tego, że na wszystkich terenach wskazanych w pkt 11 § 10 uchwały obowiązują te same normy dopuszczalnego hałasu. Zdaniem Sądu oznacza to, że przyszłe rozwiązania techniczne nowo powstających obiektów muszą spełniać normy określone w tym rozporządzeniu. Wobec tego obawy strony skarżącej, że realizacja rozwiązań planistycznych przyjętych w § 31 zaskarżonej uchwały spowoduje ponadnormatywny hałas, zakłócając spokojne zamieszkiwanie w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni, nie mogą stanowić legitymacji do skutecznego jego wyeliminowania. Sposób zabezpieczenia nieruchomości przed nadmiernym hałasem określa się na etapie postępowania inwestycyjnego. Celem wyeliminowania hałasu w § 31 ust. 2 pkt 24 planu miejscowego zostały zawarte zapisy dopuszczające stosowanie ogrodzeń pełnych na terenie 14 U(UC)(KDs), co jest związane z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Powyższe jednak nie oznacza, jak słusznie podniósł organ, że będzie to jedyna i konieczna forma zabezpieczenia przed hałasem. Szczegółowe rozwiązania tej kwestii będą zależały od rozwiązań projektowych inwestycji, przedstawionych w projekcie budowlanym. Inwestor decydujący się na ewentualną rozbudowę albo zastosuje ww. ogrodzenia albo przedstawi organowi administracji architektoniczno-budowlanej inne rozwiązanie zapewniające spełnienie norm hałasu. Plan miejscowy z oczywistych powodów nie może określać tak szczegółowych parametrów, które wynikają z przepisów odrębnych, a które znajdują zastosowanie na etapie analizy projektu w procedurze pozwolenia na budowę. Wobec tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji obawy strony skarżącej, że realizacja rozwiązań planistycznych przyjętych w § 31 zaskarżonej uchwały spowoduje ponadnormatywny hałas, zakłócając spokojne zamieszkiwanie w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni, nie mogły stanowić podstawy skutecznego jego zakwestionowania.

Sąd wywiódł, że określenie w planie wysokości zabudowy, wbrew stanowisku skarżącej jest zgodna z treścią Studium. Studium w tym obszarze bowiem stanowi, że "wskaźniki dotyczące wysokości i intensywności są uśrednione, uszczegółowienie tych wskaźników oraz wskazanie lokalnych dominant wysokościowych będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych uwzględniających zagospodarowanie terenów otaczających i panoramy miasta." Nie ma unormowania nakazującego zastosowanie limitów do dominanty wysokościowej. Zatem Rada Miasta st. W. miała prawo do podjęcia takiego postanowienia uchwały z uwagi na wyżej wskazane umocowanie wynikające z powołanego zapisu w Studium.

Sąd nie podzielił także zarzutów Spółdzielni dotyczących naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak korelacji tekstu planu z rysunkiem w zakresie pojęcia dominanta wysokościowa i dominanta wysokościowo-przestrzenna. § 2 pkt 18 stanowi, że przez dominantę wysokościową - należy rozumieć budynek, budowlą lub część budynku, budowli, która może mieć wysokość większą, określoną planem miejscowym niż wysokość maksymalna dla całego terenu lub całego obszaru objętego planem zaś § 2 pkt 19 stanowi, że przez dominantę przestrzenną - należy rozumieć obiekt budowlany wyróżniający się wśród pozostałej zabudowy lub zagospodarowania terenu, gabarytami, wybitną jakością architektury, reprezentacyjnością lub monumentalnością. § 31 ust. 2 dotyczący warunków zabudowy w pkt 10 planu stanowi, że ustala się realizację części zabudowy zespołu usługowo-handlowego na powierzchni zabudowy do 3000 m w formie dominanty wysokościowej liczącej od 28 m do 35 m wysokości nad poziom gruntu rodzimego i do 10 kondygnacji nadziemnych, w rejonie wskazanym na rysunku planu. Wskazuje zatem na dominantę zarówno wysokościową jak i przestrzenną (określona powierzchnia). Wskazany zapis w części tekstowej odnoszący się do obu rodzajów dominanty wysokościowej i przestrzennej znalazł swoje odzwierciedlenie w części graficznej planu miejscowego. W dolnym lewym rogu terenu oznaczonego na planie (część graficzna) symbolem 14U(UC)(KDs), wskazane są obie dominanty: dominanta wysokościowa w postaci czarnego sześcianu oznaczającego, zgodnie z legendą, dominantę wysokościową i dominanta przestrzenna oznaczona kołem, otaczającym ww. sześcian. Sąd nie dopatrzył się zatem w tym zakresie żadnych nieścisłości. Nie można wymagać bowiem aby w planie w sposób bardzo kazuistyczny były wskazywane wszelkie parametry, tym bardziej, iż odnośnie dominanty przestrzennej bezsporna jest okoliczność, że na powyższym terenie znajduje się budynek T., który stanowi powyższą dominantę w omawianym obszarze a w kwestionowanym zapisie § 31 ust. 2 części tekstowej planu miejscowego jak wyżej podano, wskazana jest również powierzchnia zabudowy potencjalnego budynku do 3000 m

W zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości należących do Spółdzielni Mieszkaniowej wskazano na niejednoznaczność zapisów dotyczących ciągu pieszo-rowerowego i ciągu pieszo-jezdnego przewidzianych planem. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi, nie można się doszukać w tym wypadku nadużycia planistycznego ze strony organu (§ 32 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały). Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego jako 15 ZPc-j są tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej. Ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. Zauważyć należy, mając na uwadze cele publiczne wskazane w art. 6 pkt 1-10 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że droga dla rowerów jest oddzielona od innych dróg lub jezdni tej samej drogi konstrukcyjnie lub za pomocą urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Interpretacja treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że ścieżka przeznaczona do ruchu rowerowego stanowi element drogi, a więc można w tym przypadku mówić o inwestycji celu publicznego (tak - NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 750/12). Co istotne, w bezpośrednim sąsiedztwie ciągu pieszo-rowerowego, usytuowana jest nieruchomość skarżącej - działka nr 11, co stanowi także dodatkową ochronę akustyczną przed ewentualnym zwiększeniem hałasu na skutek potencjalnej rozbudowy powierzchni handlowej, gdyż ciąg ten, jak wskazał organ, ma odgradzać tereny mieszkaniowe od terenu marketu T. Dzięki zapisowi ust. 4 pkt 2 § 10 uchwały zapewnione będzie utrzymanie dotychczasowego dojazdu do budynku Spółdzielni, gdyż na pewnym odcinku funkcjonuje on (ciąg pieszo-rowerowy) jako ciąg pieszo-jezdny.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne ustalenia jakie muszą być w planie zawarte. Powyższe unormowanie znalazło wyraz w kwestionowanych zapisach planu, gdyż na etapie uchwalania planu miejscowego uwzględnione zostały wszystkie uwarunkowania faktyczne i prawne służące realizacji podstawowych zasad wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym ochrona własności w aspekcie prawa sąsiedzkiego. Dalsze uszczegółowienie elementów planu określone jest przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd za niezasadne uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, § 10 pkt 10 lit. a, c, d i e, § 12 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 i § 13, albowiem skarżąca Spółdzielnia nie wskazała aby zawarte w nich ogólne ustalenia planu w odniesieniu do działek będących jej własnością naruszały jej interes prawny w stopniu skutkującym ich wyeliminowanie. Zakwestionowana treść planu nie dotyczy nieruchomości wykorzystywanych przez Spółdzielnię pod zabudowę wielorodzinną, lecz terenów, które zostały przeznaczone w planie pod tereny usług i urządzeń komunikacyjnych, w tym: obiekty handlowe powyżej 400 m2, parking strategiczny "parkuj i jedź", pętlę autobusową oraz teren przeznaczony pod ciąg pieszo-rowerowy. Spółdzielnia nie wykazała aby przewidziane zaskarżonym planem unormowania miały negatywnie wpłynąć na korzystanie przez nią ze swoich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i przeznaczeniem zawartym w aktualnym planie miejscowym.

W ocenie Sądu, organ dopełnił wszelkich obowiązków podejmując zaskarżoną uchwałę, poprzez uwzględnienie zasad zagospodarowania i zabudowy terenu zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wniesioną skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie wyroku i stwierdzenie nieważności następujących paragrafów planu miejscowego: § 4 ust, 1 pkt 1, § 4 ust. 3, § 10 pkt 11 lit. a, c, d i e, § 12 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1, § 13, § 31, § 32 ust 4 pkt 2 w zakresie działek ew. nr ..., ..., ... i ... z obrębu ..., oznaczonych symbolem 14 U(UC)(KDs) oraz odcinka al. K. sąsiadującego z ww. terenem, oznaczonym symbolem 40.9 KDL oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego art. 153 i 190 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu wykonania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z uzasadnienia wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 743/15 w przedmiocie:

1) braku ustalenia w jakim zakresie zapisy planu pogarszają sytuację prawną spółdzielni, a w szczególności:

a) braku ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak dalece ograniczono prawo do korzystania z nieruchomości spółdzielni na cele mieszkaniowe, w związku z zapisami planu, które dotyczą tzw. terenów T. oraz terenów parkingu P+R, pętli autobusowej i obsługi komunikacyjnej (§ 31 ust. 2 pkt 16 plan miejscowego);

b) braku ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, czy doszło do wyważania interesów prawnych poszczególnych właścicieli i zagwarantowano ład przestrzenny i zrównoważony rozwój w związku ze skalą dopuszczonej zabudowy terenów T. pod galerię handlową, w odniesieniu się do takich współczynników i warunków zabudowy planu, jak:

- wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy dla terenów 14U (UC)(KDs) (§ 31 ust 2 pkt 2 planu miejscowego);

- wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów dla terenów 14U (UC)(KDs) (§ 31 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego);

- parkingi i obsługa komunikacyjna, w tym kwestia zatowarowania i odbiór nieczystości dla terenów 14U (UC) (KDs) (§ 31 ust. 3 planu miejscowego);

- określenie linii zabudowy (§ 31 ust 2 pkt 6 i 8 planu miejscowego) i obligatoryjności dominanty wysokościowo-przestrzenna dla terenów (§ 31 ust 2 pkt 10 planu miejscowego).

2) ustalenia, czy w planie doszło do sprecyzowania rozwiązań służących dotrzymaniu właściwego standardu akustycznego na terenach mieszkaniowych w związku dopuszczonymi warunkami zabudowy na terenach sąsiednich T., w tym czy plan zawiera stosowne nakazy i zakazy związane z ochroną środowiskową;

3) naruszenia zasad sporządzania uzasadnienia (art. 141 § 4 P.p.s.a.) oraz prawa do rzetelnego procesu {art. 45 konstytucji RP) ponieważ brak poczynienia stosownych ustaleń do których zobowiązał Naczelny Sąd Administracyjny oraz lakoniczność poczynionych wyjaśnień w konsekwencji uniemożliwił dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawnej czy uprzywilejowanie jednego interesu prawnego (właściciela nieruchomości położonych na tzw. terenie T.) kosztem drugiego interesu prawnego (właściciela nieruchomości położonych na tzw. terenie spółdzielni) było prawnie;

II) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 140 K.c. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1-3 i 9 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że plan miejscowy w sposób wystarczający uwzględnił prawo własności skarżącej Spółdzielni w zakresie, w którym ograniczył jej dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości Spółdzielni w związku z warunkami zabudowy terenów T., o których mowa w § 31 ust 2 planu miejscowego pomimo tego, że doszło do naruszenie władztwa planistycznego gminy w zakresie wymagań kształtowania ładu przestrzennego w ramach zrównoważonego rozwoju - co stanowiło zarazem naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust, 3 Konstytucji RP;

b) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku art. 1 ust 2 pkt 3 i w związku z art. 72 i 114 Prawa ochrony środowiska polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżony plan miejscowy w sposób prawidłowy określił elementy środowiskowe, w tym błędne ustalenie, że treść zaskarżonej uchwały w zakresie ochrony przed hałasem (§ 10 pkt 11 planu miejscowego) jest zgodna z wymogami planistycznymi wynikającymi z powyższych przepisów, gdy tymczasem plan ten w żadnym stopniu nie określa zasad ochrony przed hałasem a jedynie poprzez oznaczenia funkcji terenu odsyła do przepisów odrębnych;

c) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że zapisy planu miejscowego nie są sprzeczne ze Studium w zakresie (a) zapisów dotyczących funkcji przewidzianych dla strefy miejskiej, oraz (b) zapisów dotyczących współczynników powierzchni biologicznie czynnej;

d) naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynikające z braku korelacji tekstu uchwały z rysunkiem planu miejscowego w zakresie ustaleń odnoszących się do dominanty wysokościowe co w konsekwencji stanowiło naruszenie prawa materialnego art. 28 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie do części planu, w tym warunków określonych w § 31 ust 2 planu miejscowego - mimo istotnego naruszenia zasad planistycznych;

e) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną definicję powierzchni biologicznie czynnej;

f) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w planie na jednym terenie dwóch funkcji podstawowych, wzajemnie się wykluczających oraz wadliwych rozwiązań komunikacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta ... W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zostaną rozpoznane te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, mają one bowiem zasadnicze znaczenie dla rozpoznania tej sprawy.

Istota sporu w tej sprawie, mająca odzwierciedlenie także w zarzutach skargi kasacyjnej, dotyczy przekroczenia przez Radę Miasta W. granic władztwa planistycznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie nastąpiło takie przekroczenie, natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie strony do takiego przekroczenia doszło.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, między innymi wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz prawo własności. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W tej sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organy Gminy Miasto ... W. Niezasadnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta ... W. polegające na tym, że zaskarżony plan miejscowy ograniczył skarżącej kasacyjnie Spółdzielni jej dotychczasowy sposób korzystania ze swoich nieruchomości w związku z warunkami zabudowy terenów T., o których mowa w § 31 ust. 2 planu miejscowego i to naruszenie skarżąca Spółdzielnia dodatkowo upatruje w zakresie nieprawidłowego kształtowania ładu przestrzennego w ramach zrównoważonego rozwoju poprzez określenie przeznaczenia obszaru 14 U (UC) (KDs), co do którego skarżąca Spółdzielnia nie ma tytułu prawnego, ale z faktu posiadania prawa własności do nieruchomości (działki nr 11) znajdującej się w pewnej odległości od tego terenu, upatruje Spółdzielnia niedopuszczalnego ograniczenia jej prawa poprzez planowaną rozbudowę tego terenu (14 U 9UC (KDs)) i tym samym zwiększenie hałasu, zwiększenie ruchu, zwiększenie zacienienia oraz powstania trudności komunikacyjnych skutkiem czego będzie zmniejszenie komfortu zamieszkiwania w obszarach zabudowy wielorodzinnej.

Tak zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja nie może uzasadnić przekroczenia granic władztwa planistycznego w tej sprawie.

Niewątpliwie obszary objęte planem miejscowym stanowią obszar zwartej zabudowy wielkomiejskiej i są zainwestowane w znacznym zakresie. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, obszar 14 U (UC) (KDs) został objęty ochroną przed hałasem. Zgodnie z § 10 ustalającym zasady ochrony środowiska i krajobrazu, w pkcie 11 lit. d tego paragrafu plan miejscowy ustalił obowiązek ochrony przed hałasem i zapewnienie standardu akustycznego dla tego terenu (14 U (UC) (KDs)) jako terenu przeznaczonego na cele mieszkaniowo-usługowe. Powołany § 10 pkt 11 uchwały wprost odsyła do regulacji Prawa ochrony środowiska w zakresie, między innymi, współczynników wielkości hałasu. Takie rozwiązanie nie może być traktowane jako naruszenie granic władztwa planistycznego i niedopuszczalne naruszenie prawa własności Spółdzielni z tej przyczyny, że taka treść planu miejscowego zapewnia na płaszczyźnie planistycznej prawidłową ochronę przed hałasem. Na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zostało wydane w dniu 14 czerwca 2007 r. przez Ministra Środowiska rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Zgodnie z tabelą nr 1 będącą załącznikiem do tego rozporządzenia, dla obszarów stanowiących tereny mieszkaniowo-usługowe wyznacza się dopuszczalny poziom hałasu w przedziałach od 45 do 65 dB, a na terenach w trefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tyś. mieszkańców maksymalny dopuszczalny poziom hałasu wynosi od 45 dB do 68 dB.

Tym samym skoro obowiązujące powszechnie rozporządzenie zawiera precyzyjnie określone maksymalne poziomy hałasu, to trafnie plan miejscowy nie zawierał szczegółowych wielkości tego dopuszczalnego poziomu. Stanowiłoby to naruszenie prawa polegające na regulowaniu dwukrotnych w różnych aktach prawnych tej samej materii. Gdyby natomiast wyznaczony w planie miejscowym wskaźnik dopuszczalnego poziomu hałasu różnił się od wskaźnika zawartego w ww. rozporządzeniu, to wówczas powstałaby sprzeczność pomiędzy dwoma regulacjami prawnymi. Tym samym skoro plan miejscowy poprzez odesłanie do odrębnej regulacji wskazuje na precyzyjny poziom dopuszczalnego hałasu, to w tym zakresie nie nastąpiło naruszenie prawa własności Spółdzielni. Oceniając ten zarzut należy także stwierdzić, że niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędne ustalenie, że nie nastąpiło naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku art. 1 ust 2 pkt 3 i w związku z art. 72 i 114 Prawa ochrony środowiska poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaskarżony plan miejscowy w żadnym stopniu nie określa zasad ochrony przed hałasem a jedynie poprzez oznaczenie funkcji terenu odsyła do przepisów odrębnych.

Zgodnie z art. 112 Prawa ochrony środowiska ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Zgodnie zaś z powołanym przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 114 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, czyli m.in. obszary wyznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f Prawa ochrony środowiska). Ochrona przed hałasem polega właśnie na określeniu jego maksymalnego poziomu i to zawiera zaskarżony plan miejscowy.

Nie został naruszony także art. 72 ust. 1 pkt 6 Prawa ochrony środowiska, ponieważ przepis ten nakazuje, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie potrzeb w zakresie ochrony przed hałasem. Te potrzeby dla obszaru 14 U (UC) (KDs) zabezpiecza § 10 pkt 11 lit. d planu miejscowego oraz § 31 ust. 2 pkt 22 planu miejscowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Te zasady zawiera plan miejscowy i zostały one objęte w § 10 tego planu.

Podniesione przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię naruszenie prawa własności poprzez wzmożony ruch oraz trudności komunikacyjne także nie mogą uzasadniać postawienia Radzie Miasta ... W. przekroczenia granic władztwa planistycznego. Granice prawa własności nie obejmują ochrony przed samym wzmożonym ruchem na terenach sąsiednich. Sama skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie wskazała, na czym lub w jakim zakresie "wzmożony" ruch miałby ograniczać wykonywanie prawa własności. Wzmożony ruch może generować większe zapotrzebowanie na miejsca postojowe, ale w tym zakresie właśnie obszar 14 U (UC) (KDs) obejmuje wybudowanie podziemnego parkingu typu "parkuj i jedź" jako inwestycji celu publicznego. Także umiejscowienie tego parkingu pod ziemią powoduje ograniczenie hałasu wynikającego z jego użytkowania, przy czym maksymalne wyznaczniki dopuszczalnego hałasu dla obszaru 14 U (UC) (KDs) obejmują także przyszły parking "parkuj i jedź".

Także kwestia przyszłego zacienienia nie stanowi naruszenia prawa własności Spółdzielni. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje kwestii zacieniania działek sąsiednich, a tym samym w przypadku ewentualnego realizowania inwestycji na obszarze 14 U (UC) (KDs) inwestor będzie musiał spełnić warunki minimalnego czasu nasłonecznienia wynikające z przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane.

Również należy stwierdzić, że podniesiony zarzut dyskomfortu mieszkańców w związku z przeznaczeniem obszaru 14 U (UC) (KDs) nie uzasadnia postawienia zasadnego zarzutu Radzie Miasta ... W. przekroczenia granic władztwa planistycznego. Samo pojęcie komfortu lub dyskomfortu zamieszkiwania jest pojęciem bardzo ogólnym i niejednoznacznym, uzależnionym w wielu przypadkach od osobistych preferencji mieszkańców. Nie można stwierdzić, że lokalizowanie sklepu wielkopowierzchniowego (galerii handlowej) oznacza zawsze dyskomfort mieszkańców terenów znajdujących się w pewnej odległości od takiego centrum handlowo-usługowego. Sama Spółdzielnia nie wykazał przy tym, w jaki sposób jej prawo własności uległoby niedopuszczalnemu ograniczeniu w związku z ewentualnym poczuciem dyskomfortu mieszkańców.

Nie został także naruszony art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zaskarżony plan miejscowy nie ogranicza w sposób niedopuszczalny wykonywania prawa własności przez Spółdzielnię. Tym bardziej nie ogranicza plan miejscowy istoty prawa własności. Ograniczenie istoty prawa własności miałoby miejsce wówczas, gdyby Spółdzielnia została pozbawiona całkowicie prawa do rozporządzania swoją nieruchomością, korzystania z niej lub pobierania pożytków (art. 140 K.c.). Plan miejscowy żadnych takich ograniczeń nie wprowadza.

Także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest niezasadny, ponieważ w tej sprawie ustalając treść planu miejscowego dla obszaru 14 U (UC) (KDs) nie naruszono zasady proporcjonalności. Proporcjonalność w procedurze planistycznej nie oznacza, że każdy z właścicieli nieruchomości musi mieć identyczne ograniczane swoje prawa lub otrzymać analogiczne (takie same) uprawnienia. Plan miejscowy regulując kształt ładu przestrzennego może w odmienny sposób regulować, a przy tym także i ograniczać prawa właścicieli terenów.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że zapisy planu miejscowego nie są sprzeczne ze Studium w zakresie dotyczącym funkcji przewidzianych dla strefy miejskiej oraz zapisów dotyczących współczynników powierzchni biologicznie czynnej. Jak trafnie to wykazał Sąd pierwszej instancji, Studium określa współczynnik powierzchni biologicznie czynnej na terenach zieleni i na terenach zabudowy mieszkaniowej. Nie określa natomiast współczynnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenów mieszkaniowo-usługowych (str. 114 Studium). Ponadto nawet dla zabudowy mieszkaniowej treść Studium nie przesądza wielkości współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Jak bowiem wynika z treści Studium, na terenach zabudowy mieszkaniowej zaleca się, aby wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej kształtował się w granicach od 25 % do 40 %. Samo jedynie "zalecenie" w Studium wielkości współczynnika powierzchni biologicznie czynnej nie stanowi bezwzględnego związania co do wielkości tego wskaźnika w przyszłej treści planu miejscowego.

Także ustalenia dla strefy miejskiej zawarte w Studium znalazły swoje odzwierciedlenie w zaskarżonej części planu miejscowego. Zgodnie z rysunkiem nr 27 Studium, obszar objęty oznaczeniem 14 U (UC) (KDs) został w Studium oznaczony jako "wielofunkcyjne centra handlowe oraz obiekty handlowe". Także objęte stroną 102 Studium generalne założenia i kierunki zmian w strefie miejskiej nie zakładają braku możliwości tworzenia wielkopowierzchniowej zabudowy usługowo-handlowej. Co istotne, Studium określa również strukturę funkcjonalną -uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego (rysunek nr 1), w ramach których dla obszaru UH (obejmującym teren 14 U (UC) (KDs)) jako strukturę funkcjonalną w Studium wskazano obszar usług handlu. Na rysunku nr 14 w Studium obszar 14 U (UC) (KDs) wskazy został także jako teren usług, których profil zostanie przesądzony w planach miejscowych. Ponadto obszar UH (strona 103 Studium), to obszar usług handlu wielkopowierzchniowego z priorytetową lokalizacją wielofunkcyjnych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić, że w zakresie obszaru planu miejscowego 14 U (UC) (KDs) treść tego planu nie jest zgodna ze Studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Rada Miasta ... W. prawidłowo stwierdziła, że w zakresie zaskarżonym w tej sprawie treść planu miejscowego jest zgodna ze Studium. Tym samym zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nakazującym związanie organu planistycznego w procedurze uchwalania planu miejscowego treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – także nie jest zasadny.

Nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakazujący sporządzenie przez organ wykonawczy gminy projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził zgodność treści Studium z planem miejscowym w zaskarżonym przez Spółdzielnię zakresie, a skoro tak, to także nie został naruszony art. 15 ust. 1 ww. ustawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie braku korelacji tekstu uchwały z rysunkiem planu miejscowego w zakresie ustaleń odnoszących się do dominanty wysokościowej, co miałoby skutkować niezgodnością między Studium a planem miejscowym co do dominanty wysokościowej i naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z treści planu miejscowego, a w tym w szczególności z § 31 ust. 2 pkt 3 tego planu w obszarze 14 U (UC) (KDs) wysokość zabudowy wynosi od 10 do 20 metrów.

Natomiast zgodnie z § 31 ust. 2 pkt 10 planu miejscowego dla realizacji zabudowy zespołu usługowo-handlowego dla powierzchni zabudowy do 30 arów (3000 m2) zabudowa ta stanowi dominantę wysokościową od 28 metrów od 35 metrów nad poziomem gruntu rodzimego. Zgodnie z treścią Studium (str. 120) wysokości zabudowy brutto określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych i mają one służyć do badania chłonności terenów i opracowania wytycznych programowo-przestrzennych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wraz z przewidzianym podziałem na następujące kategorie wysokości zabudowy: powyżej 30 metrów, 30 metrów, 20 metrów i 12 metrów. Jako zasadę dla obszaru objętego w tej sprawie zaskarżeniem przyjęto 20 metrów za wyjątkiem ww. dominanty wysokościowej. Jak jednak wynika ze stanowiska Rady Miasta ... W., przewidziana na części obszaru 14 U (UC) (KDs) dominanta nawiązuje do istniejącej już zabudowy o takiej wysokości i wskazuje na zlokalizowane już budynki w narożnikach skrzyżowania al. K. z ul. Wąwozową i skrzyżowania ul. Wąwozowej z ciągiem ulic Zaruby i Bronikowskiego. Budynki te mają wysokość do ok. 40 metrów. Tym samym tak ustalona w planie miejscowym dominanta wysokościowa mogła zostać uznana jako kontynuacja ładu przestrzennego na tym obszarze. Nie jest to jedyny budynek o takiej wysokości przewidziany na tym obszarze. Ponadto istniejąca wokół obszaru 14 U (UC) (KDs) zabudowa mieszkaniowa ma wysokość także przekraczającą 20 metrów (ok. 24 metry) i zawierającą 7 kondygnacji. Przewidziana w § 32 ust. 2 pkt 10 planu miejscowego dominanta ma dodatkowo spełniać warunek zabudowy do 10 kondygnacji naziemnych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro w obszarze obejmującym plan miejscowy i pozostającym w pewnym sąsiedztwie znajdują się już budynki o wysokości odpowiadające dominancie objętej § 31 ust. 2 pkt 10 planu miejscowego i treść Studium wskazał jedynie orientacyjnie na wysokości zabudowy, które służą jedynie badaniu chłonności terenów i wytycznych dla przyszłych planów miejscowych, to taka treść planu miejscowego nie oznacza sprzeczności ze Studium i istniejącym zagospodarowaniem terenu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd pierwszej instancji tak jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie mają kompetencji do kształtowania ładu przestrzennego i merytorycznej oceny co do tego, jaka zabudowa i o jakiej wysokości powinna znaleźć się w danym obszarze planu. Kształtowanie ładu przestrzennego poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego to domena organów samorządu gminnego, a rolą sądów administracyjnych jest jedynie ocena, czy przy kształtowani tego ładu nie naruszono obowiązującego prawa. Skoro istniejąca zabudowa wokół obszaru 14 U (UC) (KDs) pozwalała na ustalenie w planie dominanty wysokościowej i nie naruszyło to treści Studium, to nie można uznać, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było unieważnienie części planu miejscowego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niezasadny jest zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji braku naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną definicję powierzchni biologicznie czynnej. Tak jak trafnie ustalił to Sąd pierwszej instancji, czym inny jest definicja terenu biologicznego czynnego i powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w planie miejscowym należy ustalić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności udział powierzchni biologicznie czynnej.

Natomiast definicję powierzchni biologicznie czynnej zawiera § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z .2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym pod tym pojęciem rozumie się grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki budowlanej, a także 50 % sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację. Ta definicja jest zgodna z zawartą w § 2 pkt 9 planu miejscowego.

Nie został naruszony także art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakazujący, aby w planie miejscowym określić obowiązkowo minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ten wskaźnik został określony i to zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Nie zasługuje na uwzględnienie i ten zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, które polegałoby na uznaniu za prawidłowe określenie w obszarze 14 U (UC) (KDs) dwóch funkcji podstawowych wzajemnie wykluczających się i wadliwych rozwiązań komunikacyjnych.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie stanowi żadnego naruszenia zasad planistycznych wskazanie w jednej jednostce planistycznej (w jednym obszarze planistycznym) dwóch różnych funkcji przeznaczenia tego terenu. Istotnym jest to, aby funkcje te wzajemnie się nie wykluczały, a więc aby realizacja jednej z nich uniemożliwiała realizacji drugiej. Taka sytuacja nie zachodzi w stosunku do obszaru 14 U (UC) (KDs), ponieważ teren usług obejmujący obiekty handlowe w żadnym zakresie nie przeszkadza realizacji urządzeń komunikacyjnych w postaci pętli autobusowej lub strategicznego parkingu "parkuj i jedź". W szczególności jak wynika to z treści § 31 ust. 2 pkt 16 planu miejscowego, parking ma mieć charakter parkingu do 3 kondygnacji podziemnych, a zabudowa usługowo-handlowa będzie przede wszystkim realizowana jako zabudowa nadziemna. Jak przy tym wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej sama strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym polegałaby niemożliwość (sprzeczność) realizacji obu funkcji ale podkreśla, że podziemny parking przyczyni się do zwiększenia napływu klientów do galerii handlowej mającej być usytuowanej na obszarze 14 U (UC) (KDs). W ten sposób sama strona skarżąc kasacyjnie wskazuje na pełną współzależność obu funkcji, upatrując w tym także realizację interesu przedsiębiorcy budującego w przyszłości ową galerię handlową. W związku z powyższym nie można stwierdzić, aby został naruszony także art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzuty stawiane Sądowi pierwszej instancji dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a skupiające się na naruszeniu art. 153 i 190 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wykonania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z uzasadnienia wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 743/15 – nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z uzasadnienia wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. i uznał, że strona skarżąca ma legitymację do skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji ocenił wpływ treści zaskarżonego planu miejscowego na wykonywanie prawa własności przez Spółdzielnię i analizując ten wpływ stwierdził, że organy planistyczne Gminy Miasta ... W. nie przekroczyły granic władztwa planistycznego. Szczegółowo Sąd pierwszej instancji ocenił wpływ treści planu miejscowego na wykonywanie prawa własności przez Spółdzielnię, zgodność ze Studium planu oraz zgodność planu miejscowego z odrębnymi przepisami, a w tym z przepisami Prawa ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że plan miejscowy w zaskarżonym zakresie nie ograniczył prawa własności Spółdzielni ponad miarę wynikającą z przysługującego gminom tzw. władztwa planistycznego, czyli konglomeratu uprawnień (władztwa) obejmujących znaczną domenę swobody w kształtowaniu ładu przestrzennego. Sąd pierwszej instancji oceniając wpływ planu miejscowego w zaskarżonym zakresie nie pominął obszaru 14 U (UC) (KDs), ale skupił się – trafnie – właśnie na ocenie, w jaki sposób planistyczne ukształtowanie tego obszaru w przeznaczeniu handlowo-usługowym oraz terenu przyszłego parkingu P+R i pętli autobusowej wpłyną na wykonywanie prawa własności przez Spółdzielnię. Dostrzegając ten wpływ Sąd pierwszej instancji nie stwierdził przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Niezasadny jest zarzut braku wyważania interesów prawnych Spółdzielni i właściciela (właścicieli) innych terenów, w tym obszaru 14 U (UC) (KDs). W postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującym kontrolę planu miejscowego nie dochodzi do wyważania interesów właścicieli poszczególnych terenów, ale do oceny, czy uchwalając plan miejscowy nie dokonano zbyt daleko idącej (a przez to niedopuszczalnej) ingerencji w prawo własności jednych właścicieli kosztem innych.

Postępowanie przed sądem administracyjnym w tym zakresie nie służy uzgadnianiu przez właścicieli poszczególnych obszarów zakresu akceptacji przez nich treści planu miejscowego. Kwestia zagwarantowania ładu przestrzennego nie zależy od zgody na proponowany ład właściciela danego terenu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w zakresie zaskarżonym skargą ani nie naruszono ładu przestrzennego, ani też nie została naruszona zasada zrównoważonego rozwoju. Przy czym do oceny zachowania ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju nie można objąć jedynie terenu 14 U (UC) (KDs), ale obszar objęty całym planem, ponieważ to plan miejscowy jako całość ma dążyć do zapewnienia ładu przestrzennego i zrównoważenia rozwoju obszarów objętym danym planem.

Wyznaczony w § 31 ust 2 pkt 2 planu miejscowego wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy dla terenów 14U (UC)(KDs) wynoszący 1,5 jest zgodny ze Studium, ponieważ dla obszarów U wyznaczono w Studium wskaźnik intensywności zabudowy jako 1,5, a dla obszarów C – 2,0. Wskaźnik ten jest przy tym zdecydowanie mniejszy niż wskaźnik intensywności zabudowy terenów Spółdzielni objętych planem i wynoszący od 2,0 do 2,5.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co do ustalenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów dla terenów 14U (UC)(KDs). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 743/15 nie zamieścił wymogu dokonania oceny wpływu tego wskaźnika na wykonywanie prawa własności przez Spółdzielnię.

Jak już zostało to wyjaśnione, Studium nie zawierało określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru zabudowy usługowej, a tym samym ustalony w § 31 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 7 % nie narusza ani ustaleń Studium, ani też nie ingeruje w wykonywanie prawa własności przez Spółdzielnię.

Niezasadne są zarzuty braku należytej oceny przez Sąd pierwszej instancji umiejscowienia parkingów i obsługi komunikacyjnej, w tym zatowarowania i odbioru nieczystości dla terenów 14U (UC) (KDs). Plan miejscowy w § 31 ust. 3 określa zasady obsługi komunikacyjnej i wskazuje sposób dokonywania zjazdu na parking z ulicy 40.9 KDL czyli od strony al. K. jako głównej arterii komunikacyjnej w tym obszarze. Plan miejscowy dopuszcza fakultatywnie także obsługę komunikacyjną terenu 14 U (UC) (KDs) od ulicy 40.23 KDD (§ 31 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego). Tak określony sposób lokalizacji zjazdów na podziemny parking nie ingeruje w ponadnormatywny sposób na wykonywanie prawa własności przez Spółdzielnię. Spółdzielnia, jak sama to wskazała, jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... i położonej od strony ul. M. S. oraz działek nr ..., ... i ... położonych jednak po przeciwnej stronie al. K. w stosunku do projektowanego parkingu podziemnego.

Natomiast miejsc zatowarowania dla obsługi przyszłej galerii handlowej oraz odbioru nieczystości dla terenów 14U (UC) (KDs) plan miejscowy nie określa i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do ustalania w planie miejscowym miejsc zbierania nieczystości oraz miejsc dowozu towarów do sklepów. Obowiązku wprowadzania takich ustaleń nie zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Także określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy i wskaźników dominanty wysokościowo-przestrzenna dla terenów 14 U (UC) (KDs) nie narusza w niedopuszczalny sposób prawa własności Spółdzielni.

W istocie w tym zakresie Spółdzielnia zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak oceny proporcji i skali inwestycji na terenie 14 U 9UC) (KDs) w stosunku do terenów zabudowy mieszkaniowej Spółdzielni. Ustalenie linii zabudowy jest obowiązkiem organu planistycznego i badaniu legalności podlegałby ten wskaźnik tylko wtedy, gdyby strona skarżąca wykazała, dlaczego tak ustalony wskaźnik (co do odległości od drogi lub oznaczenia jako linia nieprzekraczalna) naruszałby prawo przysługujące stronie skarżącej lub dlaczego wbrew obowiązkowi takiej linii plan miejscowy nie wyznacza. Natomiast badanie proporcji i skali przyszłej inwestycji pod kątem linii nieprzekraczalnej zabudowy oznacza dokonanie oceny nie pod względem legalności, ale celowości lub zasadności takiego rozwiązania. Tego zaś ani Sąd pierwszej instancji, ani też Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać jako kryterium kontroli w tej sprawie.

Nie jest zasadny i ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasad sporządzania uzasadnienia (art 141 § 4 P.p.s.a.) oraz prawa do rzetelnego procesu (art. 45 konstytucji RP) poprzez brak poczynienia stosownych ustaleń do których zobowiązał Naczelny Sąd Administracyjny oraz lakoniczności poczynionych wyjaśnień i w konsekwencji braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej oraz oceny, czy uprzywilejowanie jednego interesu prawnego (właściciela nieruchomości położonych na tzw. terenie T.) kosztem drugiego interesu prawnego (właściciela nieruchomości położonych na tzw. terenie spółdzielni) było prawnie dopuszczalne.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. nakazuje, aby uzasadnienie wyroku zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wszystkie elementy zawiera zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji. Sąd ten ustosunkował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego i ocena strony skarżącej kasacyjnie co do jedynie "lakoniczności" poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń nie znajduje potwierdzenia w sprawie.

Także zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa do rzetelnego procesu nie jest zasadny, skoro w tej sprawie prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie przed sądem pierwszej instancji, a brak zgody strony skarżącej kasacyjnie na wyrok Sądu pierwszej instancji nie oznacza naruszenia prawa do rzetelnego procesu.

Rekapitulując należy stwierdzić, że argumentacja i zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zasadniczo skupiają się na dokonywaniu oceny zasadności przyjmowanych rozwiązań planistycznych, ich dostosowywaniu do stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółdzielni i wyważaniu stopnia ingerencji w prawa danej strony. To zaś nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego, który nie jest podmiotem planistycznym lub współdziałającym na etapie procedury planowania przestrzennego. To właśnie zasygnalizowane uprawnienie rady gminy polegające na tzw. władztwie planistycznym pozwala organom gminy na różnorodne kształtowanie ładu i zagospodarowania przestrzennego i dokonywania wyboru poszczególnych opcji lub sposobów zagospodarowania przestrzeni i jako takie pozostaje domeną organów planistycznych. Ingerencja planu przestrzennego w prawo własności jest wprost przewidziana przez ustawodawcę. Wprost wynika to z art. 6 u.p.z.p. zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ocenie sądu administracyjnego podlega tylko to, czy dany zapis planu miejscowego nie narusza kryterium legalności, a więc czy nie narusza w sposób niedopuszczalny treści wykonywanego prawa własności strony skarżącej, nie narusza treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ani procedury planistycznej. Jeżeli nawet plan miejscowy ingeruje w prawo własności strony, ale strona nie może wykazać, ze ta ingerencja jest zbyt daleko idąca i niedopuszczalna, to wówczas sąd administracyjny nie może takiego planu miejscowego unieważnić. W przeciwnym razie sam sąd administracyjny stałby się podmiotem wyważającym interesy stron, rozsądzającym czy prawo własności jednego podmiotu nie jest zbyt uprzywilejowane kosztem innego i czy dane zapisy planu powinny być modyfikowane (i w jakim zakresie) lub utrzymane. Taka zaś rola sądu administracyjnego byłaby niezgodna z podstawową zasadą sądownictwa administracyjnego, jaką jest dokonywanie kontroli aktów prawnych tylko pod względem legalności.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadniając punkt pierwszy wydanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. sprostował wyrok Sądu pierwszej instancji poprzez prawidłowe oznaczenie daty zaskarżonej uchwały. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że skarżąca Spółdzielnia zaskarżyła uchwałę Rady Miasta ... W. z dnia 10 lipca 2008 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U., tym samym błędnie podany w rubrum wyroku Sądu pierwszej instancji (w trzecim wersie liczonym od dołu) rok 2014 należało sprostować na rok 2008. Jest to oczywista omyłka pisarska.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało do skarżącej kasacyjnie Spółdzielni zasądzić na rzecz Miasta ... W. kwotę 240 złotych stanowiących stosowne wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem Gminy. Zostało ono obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).