Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 204/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 322/19 w sprawie ze skargi B. K.-W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2019 r., II SA/Op 322/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił skargę B. K.-W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (OWINB) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 27 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), w obecności B. K.-W. przeprowadził czynności kontrolne na posesji przy ul. [...] w [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W wyroku przywołano ustalenia tej kontroli: przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, wolnostojącym, parterowym z użytkowym poddaszem, a także wiatą garażową; przykrycie stanowi dwuspadowy dach o konstrukcji drewnianej; budynek został zrealizowany w technologii tradycyjnej i wyposażony jest w oznaczone następujące instalacje; budowę zrealizowano na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2009 r., udzielającego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] (aktualnie [...]), dz. nr [...], dla [...]; B. K.-W. jest właścicielką i inwestorem budowy na podstawie decyzji z [...] listopada 2013 r., przenoszącej na nią ww. pozwolenie na budowę; budowę zakończono 30 grudnia 2016 r.; po oddaniu domu jednorodzinnego do użytkowania nie był stale zamieszkiwany, a pokoje w nim były przedmiotem najmu. Według oświadczenia inwestora, w budynku dokonano zmian w układzie ścianek działowych, przesuwając je i wydzielając pomieszczenia (cztery) łazienkowe w pokojach, co właścicielka uznała za remont. Na parterze w pokoju dziennym została wydzielona łazienka, w pomieszczeniu kuchni również wydzielono łazienkę, a po przesunięciu ścianki działowej w holu wydzielono aneks kuchenny. Z kolei pomieszczenie uprzednio będące kuchnią użytkowane jest jako sypialnia. Na piętrze z łazienki głównej wyodrębniono niewielką łazienkę z dostępem z pokoju nr 4, z pokoju nr 2 również wydzielono łazienkę. Według protokołu mistrza kominiarskiego "cztery prysznice, wentylacja grawitacyjna wspomagana mechanicznie zał.-wył., jedna poprzez okno dachowe otwierane uchylnie z wywietrzakiem". Organ kontrolujący stwierdził, że aktualnie budynek zamieszkuje od 5 do 9 osób, właścicielka budynku podpisała umowę najmu z firmą remontowo-budowlaną z Katowic, w której nie określono ilości osób, dla których wynajmowane są pokoje. PINB ustalił również, że na stronie internetowej została zamieszczona oferta na wynajem pokoi pod adresem [...], ul. [...], podany w ofercie telefon do kontaktu, jest zgodny z numerem telefonu do skarżącej.

Postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...], PINB nakazał B. K.-W. z wstrzymać użytkowanie budynku objętego postępowaniem, i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2019 r. stosownych dokumentów, za podstawę powołując art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb).

W wyroku przytoczono dalej, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 71a ust. 4 uPb, nakazał B. K.-W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Organ powiatowy w motywach swej decyzji przytoczył przebieg postępowania, podał okoliczność wynajmu pokoi w tym budynku w oznaczonych okresach lat 2017-2018, przy czym na podstawie informacji Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...] ustalił, że pod adresem [...] w [...] brak jest osób zameldowanych, a także przywołał informacje dot. zużycia wody w przedmiotowym budynku. Przywołano treść zeznań świadka H. M., który zeznał, że od stycznia 2017 r. sporny budynek jest wykorzystywany jako hotel pracowniczy, przebywa tam okresowo od 2 do 20 osób, a osoby te (różne) stale wynajmują obiekt, niestosownie się zachowują, awanturują się i są agresywne, na zwracane im uwagi nie reagują, na prośby o spokój, koniecznym były interwencje Policji. PINB przywołał treść wyjaśnień B. K.-W., która stwierdziła, że postanowiła dom wykończyć z przeznaczeniem na zamieszkanie dla jej rodziny – kuzyna, który ma kilkanaścioro dzieci i dlatego zrobionych jest więcej łazienek. Z uwagi na zmianę terminu przeprowadzki i zapotrzebowanie na wynajem pokoi, zdecydowała się na zawarcie umów wynajmu. W celu wynajęcia budynku przedstawiciel danej firmy budowlanej kontaktuje się z właścicielką zgłaszając potrzebę ulokowania w jej domu swoich pracowników na jakiś czas. Organ powiatowy wskazał, że przeprowadzone w dniu 12 marca 2019 r. oględziny potwierdziły fakt niezastosowania się przez właścicielkę do nakazu wstrzymania użytkowania rzeczonego budynku i jego dalszym użytkowaniu, jako hostel. B. K.-W. pomimo upływu wyznaczonego terminu, nie wykonała nałożonego obowiązku. Organ powiatowy argumentował też, że bezsporność dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu potwierdzają zeznania sąsiada, skargi sąsiadów oraz wartości zużycia wody w przedmiotowym budynku, które są wysokie i nietypowe dla przeciętnego gospodarstwa domowego. Organ ten uznał, że podjęcia działalności hostelowej dokonano w styczniu 2017 r. Pokoje w omawianym budynku nie służyły inwestorowi jako pomieszczenia mieszkalne, a były i są nadal wykorzystywane do okresowego najmu dla pracowników budowlanych. Z tego powodu warunki higieniczno-sanitarne w budynku powinny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego. Podjęcie takiej działalności spowodowało zmianę warunków sanitarnych i innych związanych ze znacznym wzrostem liczby osób przebywających w budynku. Działalność ta stanowi też uciążliwość dla sąsiadów i koliduje z funkcją mieszkalną ich nieruchomości. Skoro zatem B. K.-W. nie wykonała nałożonych obowiązków, warunkujących legalizację dokonanej zmiany sposobu użytkowania, PINB był zobligowany do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K.-W. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji podnosząc, że zasadnicza funkcja obiektu – mieszkaniowa została zachowana. Budynek został oddany do użytkowania bez zastrzeżeń, wiosną 2017 r. odwołująca przeprowadziła drobny remont z uwagi na zaistniałą sytuację rodzinną pozwalającą na zamieszkanie rodziny jej kuzyna (ojca dwanaściorga dzieci), w tym domu w czasie rodzinnych spotkań (świąt, wakacji). W międzyczasie podnajmowała część domu na tzw. najem krótkoterminowy umożliwiający pokrycie kosztów utrzymania domu.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca q960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096, K.p.a.). Organ wojewódzki uznał, że realizacja inwestycji była zgodna z pozwoleniem na budowę, natomiast do wszelkich zmian w zakresie ilości łazienek, zmiany funkcji i układu pomieszczeń doszło po oddaniu obiektu do użytkowania. Podniósł, że pozwolenie na budowę obejmowało budowę budynku mieszkalnego. Natomiast w prowadzonym postępowaniu ustalono, że obiekt ten jest przez właścicielkę wynajmowany. Fakt ten potwierdziła sama odwołująca, dodatkowo wskazując, że w budynku nie mieszka. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, należy przyjąć, że dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu. Dalej organ II instancji wywiódł, że użytkowanie budynku mieszkalnego na cele wynajmu kwater pracowniczych, pokoi dla firm, poprzez dobowe określenie ceny za świadczoną usługę powoduje, że sporny budynek przestał spełniać funkcje mieszkalne, a stał się obiektem zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym/hostelowym, o jakim mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1605, rozp. MI z 2002). Skarżąca natomiast prowadząc od 2017 r. ww. rodzaj działalności (wg własnego oświadczenia), winna była uzyskać zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na zmianę sposobu użytkowania. Skoro zaś w wyznaczonym terminie nie przedłożyła żądanych dokumentów, konieczne było wydanie przedmiotowego nakazu.

W skardze na powyższą decyzję B. K.-W. wniosła o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania postanowienia PINB nr [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, 77, 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i 140 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo tego, że nie wyjaśniono w żaden sposób na czym polegają w stanie faktycznym niniejszej sprawy owe rzekome zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb, lecz bezkrytyczną ich akceptację.

Skarżąca sformułowała też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71a ust. 1 i ust. 4 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że decyzja organu jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do uznania rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji, gdyż nie nastąpiła na żadnym etapie zmiana użytkowania obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący na jakiej podstawie uznały, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, podlegającej legalizacji na podstawie art. 71a uPb.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Opolu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organy obu instancji dokonały szczegółowej analizy zakresu obecnej działalności prowadzonej przez skarżącą w stosunku do funkcji mieszkaniowej budynku określonej w pozwoleniu na budowę, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem tegoż sądu organy prawidłowo stwierdziły, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. W ocenie tegoż sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w przepisach prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. K.-W., samodzielnie sporządzając jako radca prawny środek odwoławczy, opierając swą skargę kasacyjną na podstawach wynikających z art.174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa).

1. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 71a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 uPb poprzez:

- jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomimo tego, że nie wyjaśniono w żaden sposób na czym polegają w stanie faktycznym niniejszej sprawy owe rzekome zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb lecz bezkrytyczną jej akceptację i przyjęcie za organem II instancji nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...];

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, że zaskarżona decyzja organu jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do uznania rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji, gdyż nie nastąpiła na żadnym etapie zmiana użytkowania obiektu budowlanego; realizowany jest w nim cel mieszkaniowy, zgodnie z przeznaczenia budynku w dacie jego oddania do użytkowania;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji OWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] kwietnia 2019 r. przez przyjęcie, iż najem budynku stanowi działalność hostelową, gdy tymczasem w budynku nie nastąpiła zmiana jego przeznaczenia z funkcji mieszkalnej na biurową czy użytkową; brak jest ponadto w zaskarżonym wyroku jakichkolwiek wytycznych wskazujących, które z elementów obecnego stanu należy wyeliminować/zmodyfikować, aby ewentualnie przywrócić poprzedni sposób korzystania, naruszenie art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i błędne uzasadnienie przez przyjęcie, iż budynek wykorzystywany jest jako hostel, gdy tymczasem wykorzystywany był okresowo w ramach najmu okazjonalnego;

3. naruszenie art. 145 § 1 "ust. 1" lit. a Ppsa poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji OWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z powodu "jego bezprzedmiotowości przed organami administracji architektoniczno-budowlanymi", ponieważ najem regulują przepisy kodeksu cywilnego.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 Ppsa umorzenie postępowania przed organami administracji,

3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną wnosi również - na podstawie art. 61 Ppsa - o wstrzymanie wykonania postanowienia WSA w Opolu z 19 września 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] PINB z [...] października 2018 r. nakazującego wstrzymać użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] i odmawiające wstrzymania wykonania postanowienia. Skarżąca kasacyjnie oświadcza, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając jej podstawy, skarżąca podnosi, że zmiany w budynku polegające na drobnych remontach w układzie ścianek karton-gipsowych, wydzielające pomieszczenia na dodatkowe łazienki oraz aneks kuchenny, podyktowane zostały potrzebą zapewnienia podstawowych warunków wieloosobowej rodzinie mojego kuzyna (ojca dwanaściorga dzieci) w tym domu w czasie rodzinnych spotkań (świąt, urlopów, wakacji). Dalej wywodzi, że w międzyczasie okresowo podnajmowała część domu na tzw. najem krótkoterminowy, tzw. okazjonalny pozwalający na pokrycie kosztów utrzymania domu. Wynajmowanie pokoi w domach jednorodzinnych czy też mieszkań w domach wielorodzinnych jest ogólnie przyjętą i stosowaną praktyką. Zdaniem skarżącej nie prowadzi to jednak do przekształcenia takich domów na budynki zamieszkania zbiorowego. Argumentację w aspekcie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wspierała poprzez odwołanie się do tez wybranych judykatów. W ocenie tej strony zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 71a ust. 1 i 4 uPb.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera przeto ocenę zarzutów kasacyjnych.

A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151 Ppsa) oraz wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa ogranicza się wyłącznie do podniesienia wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, to zaś nie dowodzi naruszenia cyt. przepisu.

B. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa (oczywiście wadliwie w pkt 3 podstaw kasacyjnych powołano się na przepis art. 145 § 1 "ust. 1" lit. a Ppsa – uwaga Sądu) to przepisy te mają charakter tzw. wynikowy, określając przesłanki uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi m. in. na decyzję administracyjną. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych, albowiem określają oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części odpowiednio, jeśli dopatrzy się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, względnie dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, względnie uchybienie przepisów postępowania przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będą musiały zostać uznany jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie.

C. W aspekcie powyższych wywodów za nietrafny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. Co się tyczy art. 77 K.p.a., to nie dostrzeżono, że dzieli się ona cztery paragrafy, a tak sformułowana podstawa kasacyjna w odniesieniu do art. 77 K.p.a., przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia jej, nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej.

Słuszne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, wedle którego organy obu instancji podjęły wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a także wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przepisami art. 7 i 80 K.p.a. W sprawie przeprowadzono dokładne postępowanie wyjaśniające, zebrano wszelkie, niezbędne dowody pozwalające wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy, przeprowadzono oględziny spornego budynku, przesłuchano świadka, odebrano wyjaśnienia od strony – właścicielki przedmiotowego budynku, organy oceniały na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność jest udowodniona. W skardze kasacyjnej zresztą nie uzasadniono tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego nieuwzględnienia przez sąd pierwszej instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7 i 80 K.p.a.

D. Zdaniem Sądu Naczelnego nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 71a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 uPb. Wbrew stwierdzeniom skarżącej kasacyjnie, trafnie WSA w Opolu uznał, że w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego doszło do ustalenia, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku dokonana przez skarżącą, która takiej zmiany uprzednio nie zgłosiła właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niesporne wszak jest, że budynek objęty zaskarżoną decyzją został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę jako budynek mieszkalny jednorodzinny i jako taki został zgłoszony do użytkowania. Niesporne jest również, że skarżąca w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych dokonała oznaczonych modyfikacji wewnątrz budynku, polegających głównie na zwiększeniu liczby łazienek i wydzielając aneks kuchenny. Nie ulega także wątpliwości, że w następstwie oferowania przez skarżącą pokoi do wynajęcia w przedmiotowym budynku doszło do ww. samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym/hostelowym, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych, określonych w rozp. MI z 2002. Słusznie sąd a quo zauważył, że to sama skarżąca przyznała, że obiekt jest wynajmowany pracownikom różnych firm, po uzgodnieniu warunków najmu z ich przedstawicielami, zaś na rozprawie potwierdziła, iż w latach 2017-2018 wynajmowała pokoje kilkunastu osobom, sama nie korzystała i nie korzysta z tego domu, a jej krewni korzystali z budynku w tym okresie dwukrotnie po 2 dni, nadto oświadczyła też, że co roku składa deklarację do Urzędu Skarbowego na podatek od najmu w wysokości 8,5%. Trafne jest stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że w świetle poczyniony ustaleń w postępowaniu administracyjnym doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek zamieszkania zbiorowego o charakterze hostelu. W samej skardze kasacyjnej roboty adaptacyjne dokonane wewnątrz przedmiotowego budynku tłumaczono potrzebą zapewnienia podstawowych warunków wieloosobowej rodzinie kuzyna skarżącej w okresie wizyt rodzinnych (świąt, urlopów, wakacji). Zebrane dowody w postępowaniu administracyjnym, które trafnie ocenił sąd pierwszej instancji, wskazują że budynek ten stale jest wykorzystywany na działalność typu hostelowego, zaś korzystanie z niego przez rodzinę skarżącej ma charakter okazjonalny.

Zasadnie w zaskarżonym wyroku eksponowano, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 5 rozp. MI z 2002 budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, a dla takiego rodzaju obiektu w cyt. rozporządzeniu określono wymogi, w szczególności dotyczące wysokości pomieszczeń (§ 72), wyposażenia pomieszczeń sanitarnohigienicznych (§ 82), dostępu dla osób niepełnosprawnych (§ 16) a przede wszystkim przeciwpożarowe (§ 209 i n.). W konsekwencji trafna co do reguły jest uwaga WSA w Opolu – uczyniona w ślad za orzekającymi organami nadzoru budowlanego, że że podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt do zamieszkania zbiorowego, w tym jako hotel/hostel musi spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel domu jednorodzinnego. Podnoszone w tym aspekcie przez skarżącą kasacyjnie wywody, że zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny, jak i taki obiekt, w którym oferuje ona pokoje na wynajem realizują cel mieszkaniowy, nie mogła odnieść powodzenia. Po to właśnie skarżąca kasacyjnie wykonała roboty budowlane, przystosowujące uprzednio oddany do użytkowania budynek mieszkalny jednorodzinny, aby był on zdatny do oferowania poszczególnych pokoi jako nadających się do ich wykorzystywania dla pracowników firm budowlanych prowadzących okoliczne inwestycje. Zmiana sposobu użytkowania oznaczonego obiektu budowlanego może być na pewnym terenie niedopuszczalna, chociażby z punktu widzenia przepisów planistycznych.

Trafnie przeto sąd wojewódzki ocenił, że w sprawie organ nadzoru budowlanego posiadał podstawę do tego, aby na podstawie art. 71a ust. 1 uPb wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego i nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Skoro zaś skarżąca nie zastosowała się – co jest bezsporne – do nakazu wstrzymania użytkowania i nie przedstawiła wymaganych dokumentów, przeto istniały podstawy do orzekania nakazowego na podstawie art. 71a ust. 4 uPb.

E. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

F. Skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.