Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2328/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., III SA/Wr 213/12 w sprawie ze skargi A.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 213/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Nowej Rudzie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego A.C. z powodu naruszenia zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w art. 190 ust. 1 ustala katalog przyczyn, wskutek których następuje wygaśnięcie mandatu radnego. Radny jest prezesem Zarządu "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w Nowej Rudzie, gospodarującej w części na mieniu komunalnym oraz prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zarządu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których gmina posiada udziały. Według rady gminy stanowi to naruszenie zakazu z dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jest podstawą do zastosowania procedury, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A.C. zarzucił powyższej uchwale naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez jego zastosowanie mimo uchylenia tej ustawy z dniem 1 sierpnia 2011 r. w całości z mocy art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113) oraz naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowej Rudzie wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny, zgodnie z jego brzmieniem osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością z wykorzystaniem mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach. Sąd zaznaczył, że radny jako osoba zaufania społecznego może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Natomiast wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. Zatem powołany przepis stanowi ustawową gwarancję realizacji zasady zaufania społecznego. Jednocześnie przepis ten nie powoduje, że skarżący jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej. Może ją bowiem prowadzić, ale nie może jej łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego. Sąd wskazała, że "[...]" Spółka z o.o., jest podmiotem gospodarczym, który prowadzi działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu wspólnotami mieszkaniowymi z udziałem mienia komunalnego, za wynagrodzeniem w oparciu o umowy zawarte z gminą. Jest to więc działalność gospodarcza "z wykorzystaniem mienia gminy", zatem może stwarzać niebezpieczeństwo wykorzystywania mandatu radnego dla tej działalności. Spółka sprawuje bowiem za wynagrodzeniem zarząd mieniem komunalnym, świadczy gminie usługi na podstawie umowy. Pełnienie przez skarżącego radnego funkcji prezesa zarządu spółki zarządzającej wspólnotami mieszkaniowymi z udziałem mienia gminy, spełnia wymogi art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji zaszły przesłanki zastosowania art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżoną uchwałę wydano w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa, Sąd wyjaśnił, iż jest to pogląd nietrafny w świetle ustalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego opartego o art. 16 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy. Ponadto Sąd wyjaśnił, że nie jest władny do rozstrzygnięcia podniesionych przez skarżącego kwestii kolizji powołanych przepisów ustawowych z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej oraz z powołanym przepisem Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A.C. domagając się uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty zarzutu sformułowanego przez skarżącego we wniesionej do tego Sądu skardze, art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo iż została ona wydana z naruszeniem prawa, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie lakonicznego i ogólnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku niedokonującego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, pozbawionego dokonania stosownych ocen prawnych w przedmiocie wskazanych we wniesionej skardze zarzutów, a nadto zawierającego zaniechanie wykazania przyczyn, dla których zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie, art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niedokonanie kontroli działalności Rady Gminy Nowa Ruda pod względem jej zgodności z prawem i powtórzenie za organem administracji błędnej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skutkującej niedokonaniem kontroli powziętej uchwały pod względem jej zgodności z prawem. W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art.; to art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż pełnienie funkcji członka zarządu spółki kapitałowej zajmującej się zarządzaniem nieruchomościami, która to spółka pełni również funkcję zarządcy wspólnoty mieszkaniowej w skład której wchodzi gmina, jest zarządzeniem działalnością gospodarczą prowadzoną "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadniać ma wygaśnięcia mandatu radnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i skarżący go nie kwestionuje: A.C. jest współwłaścicielem i prezesem Zarządu spółki z o.o. "[...]" z siedzibą w Nowej Rudzie. Spółka ta na podstawie zawartych umów zarządza nieruchomościami wspólnymi wspólnot mieszkaniowych utworzonych w budynkach wielorodzinnych, w których część lokali należy do Gminy Miejskiej Nowa Ruda. Jednocześnie A.C. został wybrany na funkcję radnego Rady Miejskiej w Nowej Rudzie i mimo tego nie zaprzestał zarządzać mieniem wspólnot mieszkaniowych, w których gmina ma swoje udziały. Dlatego Rada Miejska uznała, iż naruszył on zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i zaskarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie ma też różnic co do sposób wykładni powołanego wyżej przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prezentowych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w treści skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie przyjął, iż wskazany przepis zabrania radnym prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Sąd I instancji przyjął więc, iż do naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dojdzie tylko wówczas, gdy działalność ta łączy się z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Skarga kasacyjna zarzuca więc w istocie nie wadliwą wykładnię podanego przepisu, lecz jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co również – zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – może stanowić podstawę takiej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż Sąd I instancji w sposób niewadliwy zastosował przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko zawarte w podobnych sprawach zakończonych wyrokami NSA z 5 grudnia 2006 r., II OSK 1263/06, i z 16 września 2009 r., II OSK 951/09, w których wyrażony został pogląd, iż przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie, między innymi, do radnego prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których współudziałowcem i właścicielem części lokali mieszkalnych jest gmina, w której radny uzyskał mandat. Przemawiają za tym następujące argumenty:

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w razie wyodrębnienia w budynku odrębnej własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Jest to niepodzielna współwłasność nieruchomości wspólnej, obejmująca grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 1 zd. 2 i ust. 2 wym. ostatnio ustawy). Jeżeli więc gmina, jak w rozpoznawanej sprawie, jest właścicielem w budynkach podlegających wspólnotom mieszkaniowym odrębnych lokali mieszkalnych, to jednocześnie posiada udziały w części nieruchomości wspólnej wyznaczone zgodnie z przepisami ust. 3 i 4 art. 3 ustawy o własności lokali. Udziały we współwłasności nie zmieniają ich charakteru własnościowego, gdyż w dalszym ciągu jest to część mienia komunalnego. Gmina jest wprawdzie ograniczona w sposobie dysponowania swoim udziałem w nieruchomości wspólnej, lecz nie jest pozbawiona jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest możliwość zbycia tego udziału łącznie z należącym do niej lokalem. Dlatego w kwestii tej skład rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w wyroku NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1704/10, powołanym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Należy natomiast podzielić stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro zarządzana przez skarżącego spółka odpłatnie sprawuje zarząd nieruchomością wspólną, w skład której wchodzą też udziały w mieniu komunalnym, to jednocześnie wykorzystuje ona to mienie komunalne w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spółka prowadzi bowiem działalność gospodarczą na mieniu komunalnym i z wykorzystaniem tego mienia. Istnienie jego jest w tej sytuacji warunkiem umożliwiającym spółce prowadzenie tej działalności i uzyskiwanie z tego tytułu dochodów. Celem zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przeciwdziałanie możliwości wykorzystywania przez radnych swojej pozycji w organie samorządowym dla uzyskiwania korzyści majątkowych. Jest oczywistym, że w braku takiego zakazu radny miałby większe możliwości zawarcia umowy o zarząd mieniem stanowiącym w części, czasem przeważającej, mienie gminne. Celem tej umowy jest bowiem uzyskiwanie dochodów i w tym sensie jest to wykorzystywanie mienia komunalnego. W sytuacji gdy istnieje konkurencja wielu podmiotów o uzyskanie źródła dochodów radny byłby w zdecydowanie lepszej sytuacji, niż inne osoby, przy podejmowaniu starań o zawarcie umowy o zarządzanie mieniem gminy, w której uzyskał mandat. Związane to jest bowiem z wykorzystywaniem tego mienia jako źródła dochodów.

W tej sytuacji nie można uznać, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są uzasadnione. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.