Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1898/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 188 w zw. z art. 151. art. 203 pkt 2, art. 141 par. 4, art. 158 i 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 22/13 w sprawie ze skargi A.F. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia w przedmiocie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego 1/ uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddala skargę; 2/ zasądza od skarżącego A.F. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r. II SAB/Wr 22/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.F. (dalej: "skarżący"), stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia postępowania w sprawie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.500 zł. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej: "PINB we Wrocławiu") prowadził postępowanie w sprawie budowy pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego przy ul. B. we Wrocławiu, o którym zawiadomił strony w piśmie z 30 października 2000 r. Decyzją z [...] listopada 2000 r. organ ten nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" we Wrocławiu (dalej: "Spółdzielnia") doprowadzić pochylnię do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie, a następnie decyzją z [...] grudnia 2001 r. nakazał jej rozbiórkę z powodu niewykonania ww. decyzji. Wskutek uwzględnienia odwołania Spółdzielni decyzją z [...] marca 2002 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2001 r. i umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednak wyrokiem WSA we Wrocławiu z 16 grudnia 2004 r. II SA/Wr 862/02 ww. decyzja organu odwoławczego została uchylona, ponieważ – jak podkreślono, w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja nakazująca doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a zatem należało ustalić, czy istotnie inwestor wykonał nałożone obowiązki. Wobec tego DWINB we Wrocławiu decyzją z [...] marca 2005 r. uchylił decyzję PINB z [...] grudnia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zaś wyrokiem z 18 lipca 2006 r., II SA/Wr 338/05 wydanym przez WSA we Wrocławiu oddalona została skarga na opisaną decyzję organu odwoławczego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB we Wrocławiu postanowieniem z [...] września 2006 r. zawiesił postępowanie w sprawie pochylni do czasu zakończenia prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej Spółdzielni pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W piśmie z 15 listopada 2006 r. skarżący zwrócił się do DWINB we Wrocławiu z wnioskiem o "unieważnienie" powyższego postanowienia. Z kolei 18 stycznia 2007 r. A.F. złożył do DWINB we Wrocławiu skargę "na opieszałość" organu I instancji. Organ wyższego stopnia rozpatrując opisany środek prawny stwierdził bezczynność PINB we Wrocławiu i zobowiązał go do podjęcia stosownych działań zmierzających do załatwienia sprawy w terminie 14 dni. Postanowieniem z [...] lipca 2007 r. DWINB we Wrocławiu oddalił zażalenie T. R. na niezałatwienie przez PINB we Wrocławiu sprawy w terminie.

Postanowieniami z [...] lipca 2007 r. PINB we Wrocławiu wznowił postępowanie w sprawie swojego postanowienia z [...] września 2006 r. zawieszającego postępowanie w sprawie pochylni oraz podjął to postępowanie, przy czym w tym ostatnim przypadku wskazał w uzasadnieniu, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie miało charakteru zagadnienia wstępnego w stosunku do prowadzonego postępowania w sprawie pochylni. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2007 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowionego na wniosek skarżącego postępowania dotyczącego postanowienia z [...] września 2006 r. ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. PINB we Wrocławiu wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] listopada 2000 r. W piśmie z 26 września 2007 r. organ zawiadomił zaś strony o rozszerzeniu przedmiotu tego postępowania o sprawę budowy przy ul. B. budynku mieszkalno-usługowego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Skarżący w piśmie z 25 lipca 2008 r. wezwał organ do wydania w terminie miesiąca decyzji nakazującej rozbiórkę pochylni. Natomiast postanowieniem z [...] sierpnia 2008 r. PINB we Wrocławiu zawiadomił strony, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania projektu budowlanego dotyczącego budowy rzeczonego budynku.

Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. PINB we Wrocławiu wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. oraz przebudową dwóch mieszkań przy ul. B. realizowaną na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] sierpnia 1997 r. oraz nakazał inwestorowi sporządzenie i dostarczenie w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Z kolei DWINB we Wrocławiu postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. oddalił jako bezzasadne zażalenie skarżącego z 27 października 2008 r. na bezczynność organu I instancji w sprawie pochylni. Następnie decyzją z [...] stycznia 2009 r. PINB we Wrocławiu nałożył na Spółdzielnię obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Jednak po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni postanowieniem z [...]kwietnia 2009 r. DWINB we Wrocławiu uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] listopada 2008 r., a decyzją z [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzję PINB we Wrocławiu z [...] stycznia 2009 r. Z kolei postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. oddalił kolejne zażalenie skarżącego z 16 lipca 2009 r. na bezczynność PINB we Wrocławiu w sprawie pochylni.

Wznowione postępowanie zostało zakończone decyzją PINB we Wrocławiu z [...] stycznia 2010 r. stwierdzającą, że decyzja z [...] listopada 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z powodu upływu 5 lat od dnia jej doręczenia nie można jej uchylić. Po tym rozstrzygnięciu postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie pochylni do czasu zajęcia stanowiska przez DWINB we Wrocławiu w sprawie weryfikacji z urzędu decyzji PINB we Wrocławiu z [...] listopada 2000 r. w trybie nieważnościowym, o co zwrócił się do tego organu odrębnym postanowieniem z tego samego dnia. Uwzględniając zażalenie Spółdzielni, DWINB we Wrocławiu postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania podając, że kwestia weryfikacji decyzji z [...] listopada 2000 r. nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., w związku z kolejnym zażaleniem skarżącego z 11 kwietnia 2011 r. na bezczynność PINB we Wrocławiu w sprawie pochylni, odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy uzasadniając to faktem, iż postępowanie PINB we Wrocławiu w istocie jest warunkowane treścią rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej, a Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] października 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] sierpnia 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni pozwolenia na budowę.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną przez Spółdzielnię decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2010 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] sierpnia 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni pozwolenia na budowę.

12 lipca 2011 r. do organu I instancji wpłynęła skarga A.F. w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego w przedmiocie pochylni, w której skarżący wnosił o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie oraz o wymierzenie grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W piśmie z 20 lipca 2011 r. PINB we Wrocławiu zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z kolei decyzją z [...] września 2011 r., utrzymaną w mocy przez DWINB we Wrocławiu decyzją z [...] stycznia 2012 r., umorzył postępowanie w sprawie pochylni ze względu na jego bezprzedmiotowość. Uznał, że choć nie została wykonana jego decyzja z [...] listopada 2000 r., a pochylnia w dalszym ciągu jest niezgodna z przepisami, to nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego.

WSA we Wrocławiu postanowieniem z [...] października 2011 r. II SAB/Wr 39/11, po rozpoznaniu ww. skargi na przewlekłość prowadzonego przez PINB postępowania w przedmiocie pochylni, umorzył postępowanie sądowe. Sąd stwierdził, że postępowanie trwające 11 lat prowadzone było przez PINB we Wrocławiu przewlekle, a podejmowane w jego toku liczne rozstrzygnięcia były wadliwe, o czym świadczy fakt ich eliminowania z obrotu prawnego. Pomimo zasadności skargi w dniu jej wniesienia postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, ponieważ PINB zakończył postępowanie decyzją z [...] września 2011 r.

Natomiast wyrokiem z 12 lipca 2012 r., II SA/Wr 229/12, WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę A.F. na decyzję DWINB we Wrocławiu z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pochylni, uchylając ją wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB z [...] września 2011 r. Odpis prawomocnego orzeczenia z aktami administracyjnymi zwrócono organowi I instancji 25 października 2012 r.

Po uzyskaniu 20 listopada 2012 r. wypisu z rejestru gruntów PINB we Wrocławiu w piśmie datowanym na 20 grudnia 2012 r. zawiadomił skarżącego, że na podstawie analizy aktualnych danych nie posiada on już interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i statusu strony. W kolejnym piśmie z 21 grudnia 2012 r. organ zawiadomił pozostałe strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W związku z zażaleniem skarżącego z 26 listopada 2012 r. na przewlekłość postępowania w sprawie pochylni, postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. DWINB we Wrocławiu odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia spraw.

28 stycznia 2013 r. skarżący wniósł kolejną skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB we Wrocławiu w sprawie pochylni, wnosząc o zobowiązanie go do wydania decyzji w sprawie oraz wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi, poza przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania, A.F. zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie pochylni trwa 12 lat i może zostać potraktowane, jako rażący przykład przewlekłości. Stwierdził, że o ile w początkowym okresie PINB we Wrocławiu wydawał w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcia, to obecnie widoczny jest po stronie organu brak woli załatwienia tej sprawy. Najpierw organ nieskutecznie umorzył postępowanie, a w piśmie z 20 grudnia 2012 r. w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych podjął próbę wyeliminowania z postępowania określonych stron. Niemniej, w dotychczasowym postępowaniu status strony u skarżącego nie był kwestionowany, w tym był on stroną postępowań sądowych. Postępowanie administracyjne ocenił jako nieefektywne, z podejmowanymi czynnościami w dużych odstępach czasu lub o pozornym charakterze.

W odpowiedzi na skargę PINB we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wskazując, że decyzją z [...] stycznia 2013 r. nakazał rozbiórkę pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. we Wrocławiu, a następnie postanowieniem z [...] lutego 2013 r. uzupełnił tę decyzję poprzez wskazanie inwestora - Spółdzielnię, jako podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki.

W ocenie organu skarga została wniesiona przez osobę nieuprawnioną, nielegitymującą się interesem prawnym. W toku postępowania doszło bowiem do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podał, że w wyroku z 12 lipca 2012 r. II SA/Wr 229/12, WSA we Wrocławiu nie podzielił poglądu organu o konieczności objęcia całego obiektu budowlanego jednym postępowaniem naprawczym w związku z odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na upływ czasu, w trakcie którego nastąpiły zmiany stanu właścicielskiego i ograniczenie przedmiotu postępowania tylko do pochylni przynależnej do budynku (do czasu ww. wyroku organ traktował przedmiot postępowania szeroko, mając na uwadze, że pochylnia przynależna do budynku przy ul. B. powinna być objęta jednym postępowaniem razem z tym budynkiem), należało na nowo ustalić krąg stron. Dlatego też w piśmie z 20 grudnia 2012 r. poinformowano A.F. i inne osoby o utracie przez nie statusu strony postępowania. A zatem, skarżący, jako właściciel garażu na działce nr 1, nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pochylni, jak i we wniesieniu skargi na przewlekłość tego postępowania.

W przypadku nie podzielenia tej argumentacji organ wnosząc o umorzenie postępowania powołał się na stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 uznając, że znajdzie ona zastosowanie także w obecnym stanie prawnym. A zatem wydanie decyzji po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma świadczyć o jego bezprzedmiotowości. PINB we Wrocławiu stwierdził ponadto, że prowadzone postępowanie jest skomplikowane, czego wyrazem ma być wydawanie szeregu rozstrzygnięć zarówno przez organy administracyjne, jak i sąd administracyjny. Jednakże na obecnym etapie nie można mówić o przewlekłości, a po wyroku WSA we Wrocławiu z 12 lipca 2012 r. czynności procesowe podejmowano w sprawach merytorycznie istotnych oraz zgodnie z art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając skargę opisanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu braku po stronie skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Podał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji jest pochodną skargi na określone prawne formy działania tych organów. Oznacza to zatem, że złożyć ją może tylko podmiot, który jest stroną danego postępowania administracyjnego. W przypadku postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej stroną postępowania jest, zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd przypomniał, że w czasie trwania rzeczonego postępowania sprawy ze skarg A.F. były kilkakrotnie przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu sądowym, a zatem uznawano, że ma on interes prawny w ich wnoszeniu. W każdym bowiem z nich legitymacja skargowa podlegała ocenie w pierwszej kolejności. Ponadto, wbrew stanowisku organu, sąd a quo nie uznał, aby w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego, który uzasadniałby konieczność zweryfikowania kręgu stron tego postępowania.

Następnie zwrócono uwagę, że ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. Zarazem zmieniono odpowiednie przepisy Ppsa, na mocy których od 11 kwietnia 2011 r. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 cyt. ustawy, nadając nowe brzmienie także przepisowi art. 149 Ppsa.

Określone w art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zasadniczo wskazują na konieczność wywiązania się przez organ z tego obowiązku bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w odniesieniu do sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, chociażby niezależnym od organu, ma on obowiązek zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Powołując wywody prezentowane w orzecznictwie sądowym stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Nie można zaś przypisać stanu przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy organ podejmuje wszelkie możliwe, konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku.

W ocenie sądu wojewódzkiego rozpoznana skarga była dopuszczalna, a przed jej wniesieniem skarżący wyczerpał dostępne środki zaskarżenia. Brak było zarazem podstaw do uwzględnienia żądania organu umorzenia postępowania sądowego.

WSA we Wrocławiu odniósł się także do wywodu zawartego w postanowieniu z [...] października 2011 r., II SAB/Wr 39/11, że "zawarta w dotychczasowym orzecznictwie (...) argumentacja dotycząca bezczynności organu znajdzie również zastosowanie w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która to instytucja [w Ppsa] uregulowana jest w sposób dokładnie taki sam, jak instytucja skargi na bezczynność organu administracji. Jeżeli zatem w toku postępowania [sądowego], przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, organ (...) wyda akt lub podejmie czynność prowadzącą do załatwienia sprawy, to – mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy i długotrwałego jej prowadzenia – postępowanie [sądowe] w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego staje się bezprzedmiotowe." Orzekający w niniejszej sprawie sąd wskazał, że ww. ocena prawna wyrażona w tamtym orzeczeniu nie korzysta z przywileju zawartego w art. 153 Ppsa, a samo rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania nie ma przewidzianego w art. 171 Ppsa waloru powagi rzeczy osądzonej, gdyż zapadło w formie postanowienia, a nie wyroku. Tak więc w jego ocenie nie było przeszkód do rozpoznania niniejszej skargi.

Kontrolując przedmiotowe postępowanie sąd wojewódzki uznał, że stosownej ocenie należało poddać dwa jego etapy: pierwszy od wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji z [...] września 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, a drugi od zwrócenia organowi I instancji akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku z 12 lipca 2012 r., II SA/Wr 229/12, czyli od 25 października 2012 r. do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie.

Stan przewlekłego prowadzenia postępowania nie zachodził w ocenie sądu wojewódzkiego w okresie od dnia zwrotu organowi akt, czyli od 25 października 2012 r. do zakończenia postępowania decyzją z [...] stycznia 2013 r. Odmienny natomiast wniosek sąd ten wywiódł po analizie okresu od wszczęcia postępowania do wydania decyzji z [...] września 2011 r. W tym czasie o przewlekłości świadczyć miały określone szczegółowo w wyroku okresy czasu. W przedstawionych okresach miały wielokrotnie miejsce przestoje świadczące o opieszałym i mało skutecznym działaniu organu, choć sprawa mogła być załatwiona w zdecydowanie krótszym terminie. Wprawdzie sąd w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do merytorycznej oceny zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć, to jednak nie utrzymały się wszystkie wydane przez PINB we Wrocławiu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podejmowane przez organ czynności nie charakteryzowały się koncentracją. Organ nie wywiązywał się także z obowiązków określonych w art. 36 § 1 Kodeksie postępowania administracyjnego, ponieważ pierwsze takie zawiadomienie pochodzi dopiero z 18 sierpnia 2008 r. Sąd wojewódzki podkreślił, że w toku postępowania skarżący kilkakrotnie składał zażalenia na bezczynność bądź przewlekłość postępowania i niektóre z nich zostały uwzględnione. Stan przewlekłości został także potwierdzony w postanowieniu z [...] października 2011 r., II SAB/Wr 39/11.

Mając na względzie powyższe WSA we Wrocławiu stwierdził, że PINB we Wrocławiu prowadził postępowanie w sposób przewlekły i pomimo zakończenia go decyzją z [...] stycznia 2013 r. trwało ono dłużej, niż było to konieczne. Przewlekłość ta miała charakter rażący, ponieważ wynikała z oczywistego naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych zwłaszcza w art. 7, 8 i 12 oraz regulacji z art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniało to również wymierzenie organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od wyroku z 24 kwietnia 2013 r. wniósł PINB we Wrocławiu, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu oraz zasądzenia podwyższonych kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego – art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej K.p.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że A.F. posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie pochylni przynależnej do budynku przy ul. B. z powodu posiadania prawa własności garażu usytuowanego na działce przylegającej do ww. budynku w sytuacji, gdy pochylnia ta znajduje się w tak dużej odległości od garażu, że nie może wpływać na prawa i obowiązki skarżącego, nie ingeruje w prawo własności oraz nie oddziałuje na jego obiekt,

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 170, 153 w zw. z art. 166 i 171 oraz art. 149 § 1 i 2 Ppsa przez ich niewłaściwą wykładnię, w konsekwencji ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi, tj. uznanie, że postanowienie WSA we Wrocławiu z 4 października 2011 r., II SAB/Wr 39/11 i zawarta w nim ocena prawna nie wiąże sądu w niniejszym postępowaniu, co doprowadziło do ponownego wypowiedzenia się przez sąd w tej samej sprawie, która podlegała już jego ocenie, ponieważ w zaskarżonym obecnie wyroku stwierdzono, że przewlekłość postępowania w okresie, który był uprzednio badany w sprawie o sygn. II SAB/Wr 39/11 miała charakter rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy uprzednio sąd rozstrzygając w tym samym przedmiocie ocenił odmiennie zaistniały stan faktyczny i prawny sprawy, nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa,

2. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 Ppsa i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 141 § 4 Ppsa przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uwzględnienie skargi, tj. przyjęcie – wbrew regułom intertemporalnym, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter naruszenia rażącego w sytuacji, gdy powołane przepisy nie powinny znaleźć w tej sprawie zastosowania, a ponadto brak ujęcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, dlaczego uznano przewlekłość za rażące naruszenie prawa.

W ocenie autora skargi kasacyjnej WSA we Wrocławiu nie wykazał źródła interesu prawnego A.F. w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie wskazał, że brał on udział we wcześniejszych postępowaniach sądowych. W ocenie organu skarżący takiej legitymacji jednak nie posiada w prowadzonym postępowaniu dotyczącym pochylni, ponieważ jest właścicielem sąsiedniej działki o nr 1, a pochylnia jest usytuowana w dużej od niej odległości. Dlatego też nie wywiera żadnego wpływu na nieruchomość skarżącego. Krąg stron został zaś zaktualizowany po wydanym przez WSA we Wrocławiu wyroku z 12 lipca 2012 r., II SA/Wr 229/12, stosownie do zawartych w nim wskazań. Wtedy to zmianie uległ obszar, w relacji do którego ustalono krąg stron.

Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował również możliwość ponownej oceny przez sąd I instancji stanu przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od jego wszczęcia do wydania decyzji z [...] września 2011 r. Mając bowiem na względzie dyspozycję art. 166 Ppsa do postanowienia WSA we Wrocławiu z 4 października 2011 r., II SAB/Wr 39/11 winien znaleźć zastosowanie art. 171 Ppsa stanowiący o powadze rzeczy osądzonej. Ponadto, zgodnie z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i wydające je sąd, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem dana kwestia, która była już przedmiotem oceny sądu nie może być ponownie badana. Ponadto, mając na względzie, że przepisy K.p.a. i Ppsa regulujące instytucję przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wymierzenia organowi grzywny obowiązują odpowiednio od 11 kwietnia 2011 r. i 12 lipca 2011 r., przy ich stosowaniu należy mieć na względzie konstytucyjną zasadę lex retro non agit. Przepisy te mogą w ocenie organu znaleźć zastosowanie do oceny stanu przewlekłości postępowań prowadzonych przed tymi zdarzeniami, pod warunkiem że stan przewlekłości istniał również po wskazanych datach. Tymczasem WSA we Wrocławiu stwierdził, że przewlekłość miała miejsce w okresie od 2000 r. do 30 września 2011 r., a zatem w przeważającej części, gdy przepisy o przewlekłości jeszcze nie obowiązywały. Nie zbadano natomiast, czy przewlekłość miała miejsce w okresie od dnia wejścia ww. przepisów w życie do wydania decyzji z [...] września 2011 r. Nie wyjaśniono też, co wpłynęło na fakt orzeczenia o kwalifikowanej przewlekłości poza naruszeniem terminów do załatwienia sprawy.

A.F. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Skarżący podał, że PINB we Wrocławiu niezasadnie próbuje pozbawić go statusu strony. Pochylnia została wybudowana samowolnie, utrudnia wywóz śmieci.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że skarżący – A.F. posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie dotyczącej pochylni przynależnej do budynku przy ul. B. we Wrocławiu. Niesporne jest, jak to trafnie zauważył sąd I instancji, że po wyroku II SA/Wr 229/12 nie doszło do takich zmian w stanie faktycznym sprawy, które pozbawiałyby A.F. statusu strony postępowania, czego uprzednio skutecznie nie zakwestionowano. Pochylnia, jak to zresztą w samej skardze kasacyjnej wskazano, przynależy do budynku zlokalizowanego przy ul. B. we Wrocławiu. Budynek ten wybudowano na działce bezpośrednio graniczącej z działką nr 1, na której skarżący posiada garaż. Skarżącego organ traktował do tej pory jako stronę postępowania, tak zresztą oceniono jego status w licznych orzeczeniach administracyjnych jak i sądowoadministracyjnych, które zapadły odnośnie powyższego budynku i samej pochylni. Kasator nie wskazał zresztą, jakie to "zmiany stanu właścicielskiego" miałyby znaczenie dla oceny statusu A.F. w postępowaniu.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Nie jest zasadny zarzut wadliwości uzasadnienia wyroku w aspekcie braku wskazania przyczyn, dla których sąd I instancji uznał stwierdzoną przewlekłość jako "rażącą". W uzasadnieniu wyroku dokonano egzegezy wszystkich istotnych czynności podejmowanych przez organ w okresie kilkunastu lat, wskazując precyzyjnie ich rozwlekłość i bezskuteczność w aspekcie braku realizacji ustawowego obowiązku działania szybkiego w załatwieniu sprawy. Wyrok nie narusza zatem wskazanego przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym aspekcie wskazuje, że organ kwestionuje w istocie pod względem merytorycznym stanowisko sądu wojewódzkiego, w ocenie którego zaistniała przewlekłość PINB we Wrocławiu w prowadzeniu postępowania, to zaś jest kwestią odrębną. Za oczywistą omyłkę sądu I instancji uznać należy ten fragment uzasadnienia na s. 19, gdzie znajduje się wywód, jakoby chodziło o przesądzenie "czy w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość doszło do przewlekłości", skoro niewątpliwie nie taki był przedmiot postępowania przez organami nadzoru budowlanego.

Usprawiedliwiony jest za to zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 Ppsa. Niesporne jest, że WSA we Wrocławiu rozpoznawał uprzednio skargę A.F. na przewlekłość PINB we Wrocławiu w sprawie dotyczącej przedmiotowej pochylni. Postanowieniem z [...] października 2011 r., II SAB/Wr 39/11 WSA we Wrocławiu umorzył to postępowanie uznając wyrokowanie za zbędne wobec wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie. Jednocześnie w postanowieniu tym oceniono toczące się postępowanie przed PINB we Wrocławiu za prowadzone przewlekle, zaś wydanie decyzji uznano za działanie przez organ w trybie autokontroli, co znalazło wyraz w zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wedle art. 54 § 3 zd. 1 Ppsa organ, którego m. in. przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie II SAB/Wr 39/11 wobec jego niezaskarżenia stało się prawomocne. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ eksponuje treść art. 153 i art. 170 Ppsa, cyt. przepisy stanowią odpowiednio, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia" oraz, że "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Ocena prawna wyrażona w postanowieniu II SAB/Wr 39/11 sprowadzała się do tego, że sąd wojewódzki przyjął istnienie stanu przewlekłości w postępowaniu PINB we Wrocławiu w sprawie dotyczącej pochylni do momentu wydania decyzji Nr [...] z [...] września 2011 r., zaś wydanie tej decyzji uznano za działanie autokontrolne. Skoro postanowienie powyższe WSA we Wrocławiu stało się prawomocne, to z mocy art. 153 i art. 170 Ppsa wiązało zarówno sąd a quo, jak i organ. Z uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku wynika, że sąd wojewódzki nie zgadzając się z motywami zawartymi w prawomocnym postanowieniu II SAB/Wr 39/11 przyjął, że zawarta tam ocena "nie korzysta z przywileju zawartego w art. 153 Ppsa" (s. 19 uzasadnienia wyroku), nadto umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie ma przewidzianego w art. 171 Ppsa waloru powagi rzeczy osądzonej, gdyż zapadło w formie postanowienia. Zgodzić należy się z sądem wojewódzkim, że postanowienie o umorzeniu postępowania nie ma waloru "powagi rzeczy osądzonej", bo ten posiadają wyłącznie prawomocne wyroki, jak to wynika expressis verbis z art. 171 Ppsa, co prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia cyt. przepisu uznać należy za chybiony. Nietrafnie jednak sąd I instancji wykluczył, aby wobec prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w warunkach uznania działania organu za autokontrolne wobec stwierdzonej jego przewlekłości, nie można stosować konstrukcji z art. 153 Ppsa. Trafnie także w skardze kasacyjnej wywiedziono, że wobec tego postanowienia zastosowanie ma także konstrukcja art. 170 Ppsa, nie ograniczająca wszak zasady związania prawomocnym orzeczeniem wyłącznie do wyroków. Przywołane przepisy mają jednak nie tylko procesowy charakter, ale skoro skutkami swymi dotykają sfery materialnoprawnej, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (por. wywody w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2010 r., II FSK 1365/08, LEX nr 558897), przeto ich naruszenie i niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej zawartej w prawomocnym orzeczeniu tego sądu ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego, stanowiącego uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I GSK 1591/11, LEX nr 1339558). Przepis art. 153 Ppsa w tej sytuacji, wbrew oznaczeniu Kasatora, uznać należy za przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586), taki sam walor w ocenie Sądu posiada przepis art. 170 Ppsa. W orzecznictwie stwierdzono nawet, że wojewódzki sąd administracyjny, który pomija ocenę prawną wiążącą go w danej sprawie, dopuszcza się naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., II FSK 153/09, LEX nr 595812), podzielając ten pogląd za trafny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia powyższego przepisu Konstytucji RP. Błędnie wykładając przeto art. 153 Ppsa oraz przez brak zastosowania w sprawie przepisu art. 170 Ppsa sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 188 Ppsa "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku". W sprawie istotne było ustalenie, czy zachodziła przewlekłość postępowania w okresie od zwrotu akt organowi I instancji po uprawomocnieniu się wyroku II SA/Wr 229/12 z 12 lipca 2012 r., tj. od 25 października 2012 r. PINB we Wrocławiu po uprawomocnieniu się powyższego wyroku uzupełnił akta sprawy o wypis z rejestru gruntów, zawiadomił podmioty traktowane przezeń jako strony o prawie do przeglądania akt sprawy, jednocześnie poinformował o nowym, przewidywanym terminie załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Decyzję o nakazie rozbiórki PINB we Wrocławiu wydał w dniu 31 stycznia 2013 r. Te okoliczności nakazują uznać, że nie można przypisać organowi skutecznie zarzutu przewlekłości postępowania, to zaś nakazuje oddalenie skargi A.F.

Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.