Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 119/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r. ([...]) Prezydent Miasta Krakowa odmówił W. P. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze przy ul. [...] w Krakowie.

Decyzją z dnia 26 marca 2018 r. (SKO. [...]) na podstawie art. art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na błędne pominięcie przez organ I instancji okoliczności, że na analizowanym terenie istnieją działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób umożliwiający realizację kontynuacji funkcji i parametrów. Są to np. działki nr [...], [...], [...]. Stwierdzając więc brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy organ pominął wyniki analizy, które wskazują na dopuszczalność zastosowania odstępstw od reguł ogólnych ustalania tego parametru.

Według organu odwoławczego organ nie wyjaśnił, jakie uwarunkowania przemawiają za pominięciem zabudowy występującej po drugiej stronie ul. [...], która kształtuje linię zabudowy inaczej niż zabudowa zlokalizowana po północnej stronie tej drogi. Bezpodstawne według tego organu jest też ustalenie, jako cechy charakterystycznej w obszarze, znacznej odległości budynków od ul. [...], skutkiem czego zrezygnowano z zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia, skoro na dz. nr [...] linia zabudowy wynosi od 5 m do 10 m od granicy działki drogowej, a na dz. nr [...] budynki znajdują się w bliskiej odległości od tej drogi. Kolegium nie znalazło też podstaw do wykluczenia możliwości ustalenia wskaźnika zabudowy na poziomie zaproponowanym we wniosku, tj. 46%, ponieważ nieznacznie tylko odbiega on od średniego wskaźnika w całym obszarze analizowanym wynoszącego 40%. Natomiast okoliczność, że już obecnie zabudowa istniejąca na terenie inwestycji generuje wskaźnik 41%, przekraczając wartość średnią, nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy w tym zakresie i twierdzenia, że planowana zabudowa nie mieści się w parametrach zabudowy istniejącej w obszarze.

Decyzją z dnia 21 września 2018 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) Prezydent Miasta Krakowa ustalił dla W. P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] i [...] obr [...] jed. ewid. Podgórze przy ul. [...] w Krakowie.

Integralną część decyzji stanowią załączniki Nr 1- warunki zabudowy; Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej; Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania uzyskano:

1. Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 20.07.2017 r. znak: [...] zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną.

2. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z 27.07.2017 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska.

3. Opinię Wydziału bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z 25.07.2017 r. znak: [...]

4. Opinie Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego [...]" z dnia 27.08.2018 r. znak: [...],

5. Opinię Rady Dzielnicy XIII Podgórze- Uchwała Nr LX/706/2018 z dnia 21.08.2018.

Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Marszałka Województwa Małopolskiego oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we wskazanym terminie, za dokonane przyjęto uzgodnienia z tymi organami.

Ustalono nadto, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W załączniku Nr 1:

Linię zabudowy wyznaczono na podstawie art § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w odległości 17,0 m od działki drogowej nr [...] (ul. [...] zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr [...] i nr [...]. Wskazano przy tym, że wyznaczona linia zabudowy może zostać przekroczona przez części budynku lokalizowane całkowicie pod powierzchnią istniejącego terenu o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowania i realizacji inwestycji.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla inwestycji ustalono na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia na poziomie od 40,5% do 41% (tj. istniejący wskaźnik zwiększony o 0,5%). Wskaźnik ten ustalono dla terenu inwestycji kubaturowej tj.dz.nr [...], [...].

Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu dz.nr [...], [...] ustalono na poziomie min. 40%.

Szerokość elewacji frontowej budynku od strony ul. [...] ustalono zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia na 14,5 m.

Zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do attyki na 15,0m - 15,02, jako przedłużenie krawędzi attyki istniejącego budynku, zlokalizowanego na dz.nr [...]. Przyjęto średnią rzędną istniejącego terenu 206,00 m npm, przy czym wysokość krawędzi attyki nowej zabudowy nie może przekroczyć rzędnej wysokości 221,02 m npm.

Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia ustalono następujące zasady kształtowania dachu:

- krycie budynku dachem płaskim;

- wysokość nowej części budynku do attyki na 15,0 m - 15,02 m, jako przedłużenie krawędzi attyki przedmiotowego budynku, zlokalizowanego na dz.nr [...];

- przyjęto średnią rzędną istniejącego terenu 206,00 m npm, wysokość krawędzi attyki nowej zabudowy nie może przekroczyć rzędnej wysokości 221,02 m npm;

- rozwiązania architektoniczne i technologiczne winny być takie, aby pomieszczenia i urządzenia techniczne były wkomponowane w bryłę budynku i swoją wysokością nie przekraczały wysokości takich samych elementów w istniejącej części budynku, tym samym nie przekraczały całkowitej wysokości przedmiotowego budynku wyrażonej w wartości bezwzględnej tj. 222,00 m npm (tj. około 16,0 m).

Nadto Załącznik Nr 1 do ww. decyzji zawiera: warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu; warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. P., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób niekorzystny dla inwestora,

- § 4 ust. 1 - 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, poprzez ustalenie linii zabudowy w sposób niekorzystny dla inwestora pomimo tego, że ustalenie przedmiotowej linii w sposób uwzględniający interes wnioskodawcy było w niniejszej sprawie możliwe;

- § 5 ust. 1-2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób niekorzystny dla inwestora pomimo tego, że ustalenie przedmiotowego wskaźnika w sposób uwzględniający interes wnioskodawcy było w niniejszej sprawie możliwe,

- art. 7, 8, 10, 11 i 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 7a kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych na niekorzyść wnioskodawcy pomimo tego, że nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

- art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.), § 1 - 9 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył wyniki analizy oraz podał, co następuje:

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w dniu 2 lipca 2018 r została przygotowana nowa analiza urbanistyczno- architektoniczna, na podstawie której organ I instancji przygotował projekt decyzji.

Teren inwestycji obejmujący działki nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę (oświadczenie MPWiK S.A.), energię elektryczną (oświadczenie [...] S.A.), czynnik grzewczy (oświadczenie MPEC S.A.) na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie wód i ścieków opadowych oraz ścieków sanitarnych. Istniejące uzbrojenie terenu - w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] (zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 20.07.2017 r.) - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr L1I1/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa. Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

W celu określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wykonana w dniu 2 lipca 2018 r. przez mgr inż. arch. A. J. -G. analiza odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w tym jej parametrów na poziomie określonym tym aktem indywidualnym. Uwzględnione zostały też zalecenia organu odwoławczego, a przeprowadzone postępowanie doprowadziło do wyeliminowania uprzednio sygnalizowanych uchybień. Analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia.

W części tekstowej omawianego dokumentu zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano, że teren inwestycji usytuowany jest w południowo - zachodniej części Krakowa, w obszarze zabudowy głównie usługowo - magazynowej oraz w coraz większym stopniu mieszkaniowej wielorodzinnej (powstającej na terenach poprzemysłowych). Obszar analizowany podzielony jest ul. [...] na dwie części: południową - z niską szeregową zabudową jednorodzinną budującą ul. [...], zabudową usługową i przemysłową oraz zabudową wielorodzinną i północną - obok niskiej zabudowy usługowej powstała w ostatnich latach blokowa zabudowa wielorodzinna, są tu też obiekty sportowe Klubu Sportowego "[...]". Opisano również stan zainwestowania objętych wnioskiem działek wskazując, że znajdują się na nich dwa pięciokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne z garażami podziemnymi.

Z powyższego wynika, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji usługowej i mieszkaniowej, w tym o rodzaju zabudowy wielorodzinnej. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to wskazane w analizie i decyzji m.in. działki nr [...], [...], [...] obr. [...] Podgórze.

Co się tyczy linii zabudowy, to z analizy wynika, że linia zabudowy ul. [...] nie jest prostokreślna z uwagi na kręty przebieg tej drogi publicznej. Choć budynki nie są zlokalizowane w jednej odległości od granicy działki drogowej, zachowują zbliżoną odległość od krawędzi jezdni. Po północnej stronie tej ulicy, po której znajduje się teren inwestycji, budynki położone są w odległości ok. 35-38 m (budynek na dz. nr [...]), ok. 21-24 m (budynek na dz. nr [...]), ok. 35-40 (budynek na dz. nr [...]), ok. 19m, od 21 m - 32 m (budynek na dz. nr [...], 21, 22) od krawędzi jezdni ul. [...] Jednocześnie są to odległości: 32-35 m (dz. nr [...]), 17-21 m (dz. nr [...]), 17-19 m (dz. nr [...]), ok. 5 m - 11 m (dz. nr [...], 21, 22) od działki drogowej nr [...] (ul. [...]). Z kolei południową pierzeję tej drogi tworzą budynki zlokalizowane w odległości: ok. 30-38 m (budynek na dz. nr [...]), ok. 34-50 m (budynek na dz. nr [...], [...]), ok. 2,5 (3m) - 12 m (budynek na dz. nr [...]), ok. 2,5 m i 7 n (budynek na dz. nr [...]), ok. 5,5 m - 6m (budynek na dz. nr [...]) od krawędzi jezdni ul. [...]. Jednocześnie są to odległości: 28-35 m (dz. nr [...]), ok. 32-47 m (dz. nr [...], [...]), ok. 1 m (dz. nr [...] i nr [...]) od granicy działki drogowej nr [...] (ul. [...]), a nawet w granicy z działką drogową tej drogi. Nadto ustalono, że przy ponownej analizie uwzględniono zmiany w zagospodarowaniu terenu nieruchomości znajdujących się w badanym obszarze, jednak linie zabudowy nie uległy zmianie.

Co się tyczy linii zabudowy, to wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nie było możliwe w tej sprawie. Linia bowiem ukształtowana na działce stanowiącej najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji, tj. na dz. nr [...] wynosi ok. 17 m od granicy z działką drogową i ok. 35 m od krawędzi jezdni ok. 29 m na dz. nr [...] i ok. 33 m na dz. nr [...]. Z kolei na drugiej uznanej za sąsiednią dz. nr [...] linia ta wynosi ok. 32 m. Linia przebiega więc tworząc uskok, co sugerowałoby przyjęcie sposobu wyznaczenia linii zabudowy z § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Niestety i takie rozwiązanie nie może być wprost przyjęte, jako że istniejący na terenie inwestycji budynek już obecnie znajduje się w odległości ok. 17 m od działki drogowej nr [...]. Nie zachodzą również podstawy do wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, jako że budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich położone są w zgodzie z przepisami odrębnymi. Zatem autor analizy i organ I instancji trafnie rozważyli możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. W wynikach analizy wyraźnie zaakcentowano charakterystyczne głębokie odsunięcie budynków od ul. [...] po północnej stronie (odległości budynków od krawędzi jezdni wahają się od 21 m do 35 m) i usytuowanie budynków po stronie południowej w zbliżeniu do tej ulicy (odległości budynków od krawędzi jezdni wahają się od 2 m do 34 m). Podkreślono też, że mniejsze odległości zabudowy po stronie południowej dotyczą zabudowy jednorodzinnej pierzejowej oraz budynków niższych, natomiast zabudowa wielorodzinna (wyższa) zlokalizowana jest w znacznym oddaleniu od ul. [...], podobnie jak po północnej stronie tej drogi. Na podstawie tych ustaleń uznano za najbardziej właściwe dla przedmiotowej inwestycji wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej rozbudowy istniejącego budynku przy uwzględnieniu istniejącej odległości tego budynku od działki drogowej nr [...] - 17,0 m i równocześnie 21 m od krawędzi jezdni na działce sąsiedniej nr [...], zaznaczając, że odległości te kontynuują również linię zabudowy budynku sąsiedniego na dz. nr [...] (17 m od działki drogowej) stanowiącego bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji.

Nie ma więc racji odwołujący się twierdząc, że w sprawie brak było podstaw do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w sposób określony w decyzji. Linia zabudowy została ustalona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia - czego właśnie domagał się inwestor, przy czym ma ona charakter linii nieprzekraczalnej (nieprzekraczalnej granicy terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy), a nie obowiązującej (czyli linii, do której budynek musi przylegać), jak błędnie zarzucił inwestor. Z samego bowiem faktu położenia części istniejącej zabudowy po południowej stronie ul. [...] w większym zbliżeniu do drogi publicznej, niż ustalił to organ I instancji nie można wywodzić automatycznego wniosku o zasadności zastosowania tego samego rozwiązania w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia.

Jeśli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (działek nr [...], [...]) to analiza i jej wyniki podają w zestawieniu tabelarycznym wskaźnik zabudowy dla wszystkich działek z obszaru analizowanego (niezależnie od formy i gabarytów), wyliczając średnią z obszaru analizowanego na poziomie 35% (zbliżona średnia, tj. 34,83% jest uzyskiwana przy pominięciu terenu inwestycji w zestawieniu). Jednocześnie wyjaśniono, że przy ponownym opracowywaniu analizy uwzględniono zmiany w zagospodarowaniu na działkach sąsiednich, szczegółowo przebadano przebieg granic nieruchomości w obszarze analizowanym, w wyniku czego wystąpiła różnica w obliczonej średniej z całego obszaru w stosunku do poprzedniego opracowania (wówczas 41%). Dalej podano, że parametry skrajne z obszaru wynoszą ok.1 % - dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] (zespół sportowy [...]) i ok. 61% - dz. nr [...] (zabudowa jednorodzinna). Została też obliczona średnia dla zabudowy usługowej i produkcyjnej wynosząca ok. 32%, średnia dla nieruchomości z zabudową jednorodzinną wynosząca ok. 50% i średnia dla nieruchomości z zabudową wielorodzinną wynosząca 31%. Podkreślono, że istniejąca zabudowa na terenie inwestycji generuje wskaźnik na poziomie 40,5%, który stanowi najwyższy wskaźnik wśród budynków z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową. Na tej podstawie, mając na uwadze również dotychczasowe zainwestowanie terenu inwestycji i potrzebę kontynuacji parametrów występujących w obszarze - przy uwzględnieniu jej funkcji, autor analizy zasugerował za najlepsze rozwiązanie wyznaczenie wskaźnika nowej i istniejącej zabudowy na poziomie od 40,5% (istniejący) do 41%, w oparciu o wyjątkowy sposób ustalania tego parametru z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Wyznaczony w decyzji organu I instancji wskaźnik pozwoli na dopełnienie istniejącej na terenie inwestycji zabudowy w sposób dostosowany do zabudowy już występującej w obszarze, w tym na działkach z zabudową o funkcji odpowiadającej planowanej inwestycji. W wynikach analizy zasadnie zwrócono uwagę, że wyższe wskaźniki zabudowy osiąga zabudowa jednorodzinna, jednak nawiązanie do niej nie znajduje uzasadnienia z racji zaobserwowanej w obszarze prawidłowości istotnej z punktu widzenia przestrzennego, że wysoki wskaźnik zabudowy (45%, 46%, 51%, 61%) generują wyłącznie nieruchomości o niewielkiej powierzchni działek (250m2 - 350 m). Wobec faktu, że powierzchnia terenu inwestycji (3759 m2) nie przystaje do powierzchni działek o najwyższym wskaźniku zabudowy, mieści się natomiast w przedziale powierzchni zabudowy nieruchomości z zabudową wielorodzinną (2500 m2

5500 m2) generującej wskaźniki od 25% do 37%, również i z tego powodu ustalony w decyzji poziom wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji odpowiada potrzebie właściwego wkomponowania zabudowy w istniejący układ zabudowy. Uzupełnieniem tej argumentacji może być też odnotowana w wynikach analizy okoliczność, że działki z wyższym wskaźnikiem zabudowy są zabudowane budynkami jednorodzinnymi o wysokości nieprzekraczającej 6,5 m do gzymsu i 8,5 m do kalenicy.

Co się tyczy szerokości elewacji frontowej w analizie i jej wynikach odnotowano, to z analizy wynika, że obliczono średnią dla zabudowy, która formą i gabarytem odpowiada wnioskowanej inwestycji (mieszkalna wielorodzinna), która wyniosła ok. ok. 23,5 m, jak też średnią dla zabudowy jednorodzinnej - ok. 13 m i zabudowy usługowej - ok. 32 m. Żadnej z podanych wartości nie można było jednak przyjąć dla planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że przewyższają one szerokość terenu inwestycji wynoszącą ok. 24 m. Okoliczność ta w zupełności wyklucza możliwość zastosowania § 6 ust. 1 rozporządzenia. Trafnie więc w decyzji organu I instancji oparto rozstrzygnięcie na § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczającym inne ustalenie omawianego parametru, jeśli wynika to z analizy. Z danych ujętych w analizie wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości frontowej, w której mieści się wartość wnioskowana, w tym taki parametr występuje na terenie inwestycji. Wobec tych wyczerpujących ustaleń analizy oraz przekonujących jej wniosków mających odniesienie do uwarunkowań przestrzennych przedmiotowego obszaru i cech terenu inwestycji, że ustalona decyzją szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy, tj. szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] na poziomie 14,5 m odpowiada wymogom przepisów. Jest to też jeden z najniższych parametrów w obszarze, uzasadniony geometrią terenu inwestycji, więc brak podstaw do jego kwestionowania.

Co do górnej krawędzi elewacji frontowej organ podał, że uprawnione jest stwierdzenie, że wykluczona jest zasadność ustalenia omawianego parametru dla projektowanej inwestycji na podstawie przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość na tych działkach jest co prawda dość ujednolicona, jednak różni się wyraźnie od wysokości budynku już istniejącego na terenie inwestycji, od którego wszak nie można abstrahować wyznaczając omawiany parametr. Z tego samego powodu wykluczona jest trafność oparcia rozstrzygnięcia o przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia i przyjęcie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym wynoszącej 12 m.. Co prawda w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości 19,5 m - 22m do gzymsu, 19 m do okapu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jednak jest to jedyny przykład tak wysokiej zabudowy w całym obszarze.

Co do geometrii dachu dla projektowanej zabudowy organ wskazał, że wyznaczone w decyzji wysokości bezwzględne oraz geometria dachu mieszczą się w cechach zabudowy z obszaru analizowanego, w tym tej na terenie inwestycji i z najbliższego sąsiedztwa inwestycji. Zatem zapewniono należyte zharmonizowanie omawianego parametru z najbliższą zabudową. Podobnie prawidłowo wyznaczono pozostałe elementy geometrii dachu. Wszystkie elementy geometrii dachu wyznaczonej w decyzji znajdują kontynuację w dachach zabudowy z obszaru analizowanego, zatem co do zasady prawidłowo zastosowano przepis § 8 rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Wobec zaś szczegółowego podania przez organ w warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów, z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie, badana decyzja odpowiada wymogom z art. 107 k.p.a. Zasadnym jest zatem ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ wnioskowana zabudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Organ I instancji określił ponadto w badanej decyzji szczegółowe warunki zabudowy wynikające z przeprowadzonych uzgodnień i opinii organów współdziałających w sprawie, a także warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Określono także warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Kolegium nie dopatrzyło się niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Decyzja zaś organu I instancji wraz z jej załącznikami — wyczerpująco o dogłębnie omawiającymi wszystkie aspekty istotne w sprawie, stanowiącymi immanentne części decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie potwierdził się więc zarzut odwołania, jakoby uzasadnienie decyzji było zbyt skrótowe i niejasne, a decyzja naruszała art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 kpa.

W przedmiotowej sprawie wyniki analizy dowodzą, że w zgodzie z ładem przestrzennym pozostaje planowana inwestycja o parametrach ustalonych decyzją organu I instancji. W myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z istoty tej decyzji wynika, że jej przedmiotem nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, zatem nie może mieć w tej sprawie zastosowania art. 7a k.p.a., o co wnioskował odwołujący.

Co zaś się tyczy pominięcia przez organ prawa własności nieruchomości, do której tytuł prawny posiada inwestor wskazać należy, że prawo własności nie ma charakteru prawa bezwzględnie obowiązującego i jakkolwiek Konstytucja RP wskazuje na jego poszanowanie, może ono w zakresie swobody dysponowania nim i wykonywania doznawać ograniczeń wynikających z ustaw. Do takich właśnie ustaw należy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która poza tym zobowiązuje do wydawania decyzji zgodnych z przepisami odrębnymi.

Na powyższą decyzję W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie linii zabudowy w sposób niekorzystny dla inwestora pomimo, że ustalenie przedmiotowej linii w sposób uwzględniający interes wnioskodawcy było w sprawie możliwe;

- § 5 ust. 1-2 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób niekorzystny dla inwestora pomimo tego, że ustalenie przedmiotowego wskaźnika w sposób uwzględniający interes wnioskodawcy było w sprawie możliwe;

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 7a i art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na niekorzyść skarżącego pomimo tego, że rozpatrzeniu tych wątpliwości na korzyść inwestora nie sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ w sposób błędny ustalił poszczególne parametry. Jego zdaniem, w sprawie brak było podstaw do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w odległości około 17,0 m od granicy z działką drogową nr [...]. Linia ta powinna być ustalona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ po południowej stronie ul. [...] budynki są znacznie zbliżone do drogi publicznej, co oznacza, że w obszarze analizowanym linia zabudowy nie jest na tyle jednorodna, aby nie można jej było zbliżyć do działki drogowej na odległość mniejszą niż 17,0 m. W ocenie skarżącego, postulowane przez niego wyznaczenie linii zabudowy nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego, zaś projektowana odległość od chodnika ok. 10 m i od krawędzi jezdni ok. 15 m jest znaczna — jak na warunki występujące na terenie miasta K.. Skarżący zarzucił też organowi I instancji błędne wyznaczenie wskaźnika zabudowy, ponieważ wskaźnik wnioskowany w niewielkim zakresie wykracza poza średni ustalony na poziomie ok. 40%. Nie będzie też naruszał ładu przestrzennego, ponieważ w obszarze analizowanym występują nieruchomości znacznie intensywniej zabudowane i brak jest zauważalnej reguły, że wyznaczenie wskaźnika winno nawiązywać do średniej z obszaru. Natomiast wskaźnik ustalony w decyzji wyłącza możliwość realizacji planowanej inwestycji. Skarżący podkreślił też, że uwzględnienie wniosku nie sprzeciwiałoby się spornym interesom stron i interesom osób trzecich, spełniając wymagania z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jego zdaniem, zachodzi w sprawie potrzeba rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść inwestora, co wynika z art. 7a kpa. Skarżący podniósł, że organ pominął obowiązek wzięcia pod uwagę Jego prawa własności nieruchomości, nie skonkretyzował też interesu publicznego, a dając prymat bliżej nieokreślonemu interesowi społecznemu rozstrzygnął sprawę niezgodnie z żądaniem wniosku, w sposób krzywdzący dla Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i niósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

Na taką ocenę pozwalają, obszernie powyżej cytowane, motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, stanowiące w zasadzie wyczerpującą, jasną i zgodną z prawem odpowiedź na wszystkie wątpliwości skarżącego. Wbrew zarzutowi skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa i zawiera ustosunkowanie się zarówno do zarzutów odwołania, jak i rozważania co do poprawności całego rozstrzygnięcia organu i instancji. Nadto organ odwoławczy dokonał własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którego elementem podstawowym – jak w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy – jest analiza architektoniczno-urbanistyczna. I tę ocenę organu Sąd w całości podziela. Analiza bowiem przygotowana została prawidłowo i rzetelnie, zawiera wszystkie wymagane elementy i stanowi pełną podstawę do formułowania wniosków. Te ostatnie zaś pozostają w logicznym związku z istniejącym w obszarze analizowanym stanem. Niezgodność zaskarżonej decyzji z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa o postępowaniu, w tym też art. art. 7 i 7a kpa. Po pierwsze żaden przepis prawa nie nadaje prymatu interesowi indywidualnemu przed interesem publicznym. Art. 7 nakazuje organom uwzględnienie zarówno interesu społecznego, jak i interesu obywateli. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy ów interes społeczny wyraża się w obowiązku dbałości o zachowanie ładu przestrzennego, czyli w prawidłowym stosowaniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rację ma zaś organ odwoławczy twierdząc, że przepis art. 7a kpa w ogóle w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania, ponieważ jej przedmiotem nie jest nałożenie obowiązku, ani odebranie lub ograniczenie uprawnienia. Wobec powyższego zarzuty o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów o postępowaniu należy uznać za oczywiście nietrafne.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczących linii zabudowy, skarżący wskazał, że linię zabudowy należało odnieść do tej, która jest ukształtowana po drugiej stronie ulicy [...], a oczekiwana przez niego odległość rozbudowy od chodnika (10m) jest i tak znaczna jak na warunki w mieście Krakowie. Tymczasem w analizie urbanistyczno-architektonicznej i jej wynikach zawarto pełne i przekonujące uzasadnienie przyczyn, dla których linia zabudowy dla zamierzonej inwestycji nie może nawiązywać do linii po drugiej stronie ulicy. Załącznik graficzny do analizy w pełni te wyjaśnienia potwierdza. Wynika tez z niego w sposób oczywisty, że właśnie ustalona linia zabudowa jest rozwiązaniem optymalnymi i to ona, przez uwzględnienie charakteru i usytuowania zabudowy po północnej stronie ulicy [...], zapewnia zachowanie ładu przestrzennego. Odwołanie się do ogólnych "warunków" krakowskich nie ma żadnego znaczenia: zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (DZ.U.2018/1945) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003/164/1588) analizie podlega ściśle ustalony obszar, a nie teren całego miasta. Wbrew też twierdzeniom skarżącego zmniejszenie odległości z 17 m od działki drogowej do 15 m, ale od krawędzi jezdni, miałoby oczywisty i istotny wpływ na istniejący porządek urbanistyczny.

W analizie i jej wynikach w sposób niewymagający uzupełnień wyjaśniono również przyczyny, dla których wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 40,5 %. Organy zatem miały pełne podstawy, aby taki wskaźnik przyjąć za właściwy. Przypomnieć należy, że ustalony wskaźnik i tak nieco odbiega od średniej z obszaru analizowanego, a wyraźnie odbiega od takiej średniej liczonej z pominięciem zabudowy jednorodzinnej po drugiej stronie ulicy. Autor analizy zaproponował ustalenie tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, a więc na zasadzie odstępstwa od reguły i wyraźnie wypowiedział się przeciwko dalszemu jego podwyższeniu, stanowisko to logicznie motywując. Stosownie zaś do treści przywołanego przepisu wyznaczenie innego, niż wynika to ze średniej w obszarze analizowanym, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy.

Stwierdzić więc należy, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd, badając zaś legalność zaskarżonej decyzji w pełnym jej zakresie, nie stwierdził uchybień mogących powodować jej uchylenia. Dlatego też na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalono.