Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 718/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3; art. 4 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 9; art. 64 ust.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 135; art. 106
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. obowiązek uzgodnienia łączą z terenem przyległym do pasa drogowego, które to pojęcie, tj. pas drogowy w przepisach ustawy o drogach publicznych wiąże się wyłącznie z drogą publiczną. Skoro więc pas drogowy, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., to pas drogowy drogi publicznej, z powyższego wywieść należy wniosek, że uzgodnienie dokonywane na podstawie wyżej wymienionych przepisów jest uzgodnieniem dotyczącym terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych.

Z przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. wynika, że organem współdziałającym, z którym należy dokonać uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jest zarządcą drogi. Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie zarządcy drogi powiązane jest wyłącznie z drogami publicznymi. W stosunku dróg wewnętrznych w ustawie mowa jest jedynie zarządcy lub właścicielu terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna. Skoro więc uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., należy dokonywać z zarządcą drogi to wywieść należy z tego wniosek, że przepisach tych chodzi o zarządcę drogi publicznej.

Należy stwierdzić, że uzgodnienie, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., dotyczy wyłącznie terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych. W konsekwencji też organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien się zwrócić o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. tylko wtedy, gdy chodzi zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej.

Jeżeli zmiana zagospodarowania terenu, w tym także budowa obiektu budowlanego, nie dotyczy terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej, brak jest podstaw do dokonywania uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p.

TEZY

Art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. obowiązek uzgodnienia łączą z terenem przyległym do pasa drogowego, które to pojęcie, tj. pas drogowy w przepisach ustawy o drogach publicznych wiąże się wyłącznie z drogą publiczną. Skoro więc pas drogowy, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., to pas drogowy drogi publicznej, z powyższego wywieść należy wniosek, że uzgodnienie dokonywane na podstawie wyżej wymienionych przepisów jest uzgodnieniem dotyczącym terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych.

Z przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. wynika, że organem współdziałającym, z którym należy dokonać uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jest zarządcą drogi. Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie zarządcy drogi powiązane jest wyłącznie z drogami publicznymi. W stosunku dróg wewnętrznych w ustawie mowa jest jedynie zarządcy lub właścicielu terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna. Skoro więc uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., należy dokonywać z zarządcą drogi to wywieść należy z tego wniosek, że przepisach tych chodzi o zarządcę drogi publicznej.

Należy stwierdzić, że uzgodnienie, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., dotyczy wyłącznie terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych. W konsekwencji też organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien się zwrócić o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. tylko wtedy, gdy chodzi zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej.

Jeżeli zmiana zagospodarowania terenu, w tym także budowa obiektu budowlanego, nie dotyczy terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej, brak jest podstaw do dokonywania uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza J. L. z dnia [...] lutego 2021r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia K. C. (dalej także jako: "inwestor" lub "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza J. L. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. W. D. zwrócił się do Burmistrza J. L. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości Z. D., gmina D..

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., działający z upoważnienia Burmistrza J. L., Kierownik Referatu Zarządzania Kryzysowego i Logistyki, odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że jak wynika z zapisów art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z zapisami art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie natomiast z zapisami art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Działka nr ewid.[...] położona w miejscowości Z. D. (Gmina D. ), przylega od południa do działki nr [...] tj. pasa drogowego drogi publicznej, krajowej nr [...], natomiast od północy do działki nr [...] tj. drogi wewnętrznej gruntowej stanowiącej dojazd do pół i położonej na gruntach wsi Z. G. na terenie Gminy J. L.. Organ wskazał, że rozpatrując powyższą sprawę, należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt od 1 do 5.

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia jeżeli inwestor planował obsługę komunikacyjną drogami wewnętrznymi gruntowymi na działkach nr ewid.[...] i [...] położonych na terenie Gminy J. L., przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy lub w celu jego uzupełnienia, powinien wystąpić o zawarcie stosownej umowy z zarządcą tej drogi (czyli do Gminy J. L.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy braku takiej umowy skutkowałoby naruszeniem jednego z wymaganych do spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 jw. Zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie, wszystkie działki zabudowane przylegające do drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z. D. (zarówno po jednej jak i po drugiej stronie), mają bezpośredni dostęp (zjazdy) z tej drogi. Żadna z działek zabudowanych nie ma zjazdu na drogę gruntową do obsługi pól na działce nr ewid.[...] w Z. G., która nie jest drogą publiczną. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy planowana obsługa komunikacyjna terenu inwestycji planowana jest w sposób odmienny nie od drogi krajowej nr [...], a od drogi publicznej gminnej nr [...] w gminie D. (działka nr ewid.[...]), za pośrednictwem dróg wewnętrznych, dojazdowych do pól nr ewid.[...] i [...], położonych na terenie gminy J. L. w obrębie ewid. Z. G.. Zgodnie ze stanem istniejącym, faktyczna szerokość drogi gruntowej miejscami utwardzonej w zaniżeniach materiałem kamiennym (tj. części, po której odbywa się ruch pojazdów i maszyn rolniczych) na działce nr ewid.[...] w terenie wynosi 2,50 m. Szerokość działki nr ewid.[...], na której zlokalizowana jest droga gruntowa wynosi od około 3,50-4,50 m. Istniejąca szerokość drogi gruntowej utwardzonej (tj. części, po której odbywa się ruch pojazdów i maszyn rolniczych oraz dojazd do dwóch siedlisk) na odcinku działki nr ewid.[...] przy skrzyżowaniu z drogą gruntową na działce nr ewid.[...] wynosi w terenie 3,50 m. Szerokość działki nr ewid.[...] przy skrzyżowaniu z działką nr ewid.[...] wynosi ok. 6 m i zwęża się do 4,5 m. Droga gruntowa na działce nr ewid.[...] łączy się z drogą publiczną gminną nr [...] w gminie D., szerokość jezdni tej drogi wynosi ok. 3,50 m, szerokość działki nr ewid.[...], na której jest zlokalizowana ta droga wynosi ok. 6,50 m. Drogi gruntowe na działkach nr ewid.[...] i [...], nie mają do końca uregulowanego stanu prawnego, są we władaniu samoistnym Gminy J. L.. Teren obu działek nr ewid.[...] i [...] jw. stanowiących drogi wewnętrzne objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. L., uchwalonym Uchwałą Nr XVIII/126/04 Rady Miejskiej w Janowie Lubelskim z dnia 16 lipca 2004 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 28 września 2004 r. Nr 173, poz. 2422, z późniejszymi zmianami. Zgodnie z tym planem obie drogi wewnętrzne położone są w terenach upraw polowych wyłączonych z zabudowy, oznaczonych na rysunku planu symbolem RP i pełnią funkcję związaną z obsługą tych terenów.

Organ I instancji wyjaśnił, że obecna droga gruntowa na działce nr ewid.[...] ma szerokość na gruncie 2,50 m, natomiast droga na działce nr ewid.[...] szerokość 3,50 m, co nie spełnia wyżej przytoczonych warunków zawartych w § 14 ust. 2 rozporządzenia jw. nawet w przypadku dopuszczenia ciągu pieszo-jezdnego o min. szer. 5,00 m. Istniejące drogi gruntowe, częściowo tylko utwardzone do pól nie są w stanie dostatecznie i bezpiecznie obsłużyć terenu inwestycji związanych z budownictwem mieszkalnym z powodu nieodpowiednich parametrów dróg tj. szerokości, sposobu użytkowania, nawierzchni w tym m.in. zapewnić dojazdu dla służb ratunkowych straży pożarnej, karetki pogotowia czy policji, a także pojazdów z niezbędnymi materiałami budowlanymi do prowadzenia zaplanowanej inwestycji. Organ wyjaśnił, że obie drogi gruntowe stanowiące dojazd do użytków rolnych o szerokościach na gruncie około 2,50 m do 3,50 m nie mają uregulowanego w pełni stanu prawnego, a w związku z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. L., z uwagi na parametry tych dróg i ich funkcję związaną z obsługą gruntów rolnych bez prawa zabudowy, Gmina J. L. nie przewiduje zmiany ich funkcji na drogi dojazdowe do terenów zabudowanych. Istniejąca szerokość działek nr ewid.[...] i [...] dróg gruntowych nie pozwala również na umieszczenie w nich odwodnienia (rowów), jak i infrastruktury nie drogowej jak np. woda, sieć energetyczna, telekomunikacyjna czy w przyszłości kanalizacji sanitarnej bądź gazowej, a niezbędnej do prawidłowej obsługi zabudowy mieszkaniowej tym bardziej siedliskowej z budynkiem mieszkalnym. Organ wskazał, że dojazd do planowanej zabudowy od strony dróg gruntowych, będzie możliwy dopiero po zaprojektowaniu i wybudowaniu drogi o odpowiednich parametrach, zgodnych z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i po wydzieleniu gruntów pod tą drogę z działek znajdujących się po południowej stronie drogi gruntowej nr ewid.[...], obręb Z. G., położonych na terenie Gminy D., zaczynając od skrzyżowania drogi publicznej nr [...] z drogami gruntowymi, działki nr ewid.[...] i [...], obręb Z. G. położonymi na terenie gminy J. L. z uwzględnieniem szerokości tych dróg gruntowych w nowo projektowanym pasie drogowym.

Niezależnie od powyższego organ I instancji podkreślił, że wszystkie działki zabudowane przylegające do drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z. D. (zarówno po jednej jak i po drugiej stronie), mają bezpośredni dostęp (zjazdy) z tej drogi, inwestor może ubiegać się u zarządcy tej drogi o zjazd do swojej nieruchomości, tym bardziej, że położona jest w istniejącej enklawie, a droga krajowa nr [...] przebiegająca przez tą miejscowość, ma odpowiednie parametry.

W wyniku zażalenia wniesionego przez K. C. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza J. L. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazał organ odwoławczy w sprawie W. D. zwrócił się do Burmistrza J. L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości Z. D., gmina D.. Burmistrz J. L. występuje jako zarządca terenu stanowiącego drogę wewnętrzną, przy której usytuowana jest działka, na której planowane jest posadowienie budynku. Zatem uzgodnienie winno nastąpić w zakresie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej jako u.d.p.).

Kolegium, odwołując się do art.. 35 ust. 3 tej ustawy, podkreśliło, że ustawodawca wprawdzie nie wskazał wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi przy realizacji obowiązku uzgodnienia, jednak należy je wiązać z obowiązkami zarządcy.

W myśl art. 8 ust. 2 u.d.p. do zarządcy drogi wewnętrznej należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie tych dróg oraz zarządzanie nimi. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 u.d.p.

W tym też zakresie zarządca działki nr [...] wyraził swoje stanowisko. Stwierdził on, że przedmiotowe drogi wewnętrzne są drogami gruntowymi, częściowo utwardzonymi. Nie są w stanie dostatecznie i bezpiecznie obsłużyć terenu inwestycji z powodu nieodpowiednich parametrów tj. szerokości, sposobu użytkowania, nawierzchni. Nie są w stanie zapewnić dojazdu dla służb ratunkowych, a także pojazdów z materiałami budowlanymi niezbędnymi do realizacji planowanej inwestycji. Nie mogą więc zapewnić bezpieczeństwa w ruchu drogowym i odpowiedniej komunikacji dla terenu przyszłej inwestycji. Argumentom zarządcy nie sposób zarzucić dowolności.

Jak wynika z Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt: II OSK 2985/20, zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z ' zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak stanowi § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Przepis § 79 powołanego wyżej rozporządzenia określa wymagania, jakie powinien spełniać zjazd indywidualny, w tym wymagania dotyczące szerokości całkowitej i szerokości jezdni (pkt 1 lit. a) i b) oraz rodzaju nawierzchni - pkt 4 lit. a) i b). Od spełnienia m.in. tych wymogów zależy bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, bezpieczeństwo wykonywania manewrów wjazdu na drogę publiczną i zjazdu z niej, a tym samym i ocena możliwości uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego.

Z tych też względów Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia i orzekło jak w sentencji.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zaskarżone przez K. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze decyzji zarzucono rażące zignorowanie argumentów strony skarżącej, odniesienie się tylko do argumentów Burmistrza J. L. oraz branie pod uwagę wątpliwego materiału dowodowego, opartego na oświadczeniach domniemanego zarządcy drogi, zignorowanie braku tytułu prawnego do posiadania i sprawowania zarządu nad nieruchomością stanowiącą dojazd, co sprawia iż Inwestor ma wątpliwości, co do dostatecznego zrozumienia meritum sprawy i poprawnego

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi w znanej Inwestorowi dokumentacji, w tym z ewidencji gruntów i budynków nie wynika, iż Gmina J. L. jest właścicielem lub zarządcą działek [...], ujawniona jest tylko, jako posiadacz samoistny. Art. 19 ustawy o drogach publicznych definiuje, jakimi drogami zarządza wójt, burmistrz lub prezydent, na działkach [...] nie znajduje się droga gminna, a droga wewnętrzna, co do zarządu nad drogą wewnętrzną o nieuregulowanym stanie prawnym przepisy milczą. Zatem Gmina J. L. nie ma podstaw prawnych do wydawania jakiegokolwiek postanowienia dotyczącego tejże drogi, jest to urzędnicza nadgorliwość, prawdopodobnie z niskich ludzkich pobudek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednak stwierdziło, błędnie, iż Burmistrz J. L. ma prawo zajmować stanowisko w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało w żadnym zakresie prawidłowości twierdzeń Burmistrza J. L., co do parametrów technicznych i geometrycznych drogi. Nie możliwym jest stwierdzenie, że droga gruntowa, po której jeżdżą ciężkie pojazdy rolne, posiada jakąkolwiek stałą i okresowo niezmienną szerokość, ponadto dokumentacja geodezyjna stwierdza, iż działka ma stałą szerokość 5 metrów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do twierdzenia, iż Inwestor ma zapewnić dostęp i dojazd, a nie budować drogę, zatem parametry drogi to rzecz wtórna i nieistotna w sprawie.

Ponadto w skardze zwrócono uwagę na to, że rozstrzygnięcie w tak nie skomplikowanej sprawie trwało pół roku. Według informacji Inwestora spowodowane to było uzupełnianiem dokumentacji przez Burmistrza J. L. ws. postępowania przed SKO, co ponownie wydłużyło postępowanie, pozostawiając uzasadnione obawy, iż jest to działanie z premedytacją.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie postanowienia w całości lub nakazanie ponownego rozpatrzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie pozostaje rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza J. L. z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów [...] położonej w miejscowości Z. D., gmina D..

Postanowienie zostało wydane w fazie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p."). Co ważne postanowieniem tym organ współdziałający - Burmistrz J. L. zajął merytoryczne stanowisko w sprawie, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn merytorycznych.

Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 stosowanego w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wynika, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Z przepisem tym koresponduje art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. – dalej jako: "ustawa o drogach publicznych" lub "u.d.p."), który stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

W ocenie Sądu treść powyższych przepisów uprawnia do stwierdzenia, że uzgodnienie, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., dotyczy wyłącznie terenów przyległych do pasa drogowego dróg objętych regulacją ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc dróg publicznych.

Wskazuje na to również treść pozostałych przepisów zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. obowiązek uzgodnienia łączą z terenem przyległym do pasa drogowego, które to pojęcie, tj. pas drogowy w przepisach ustawy o drogach publicznych wiąże się wyłącznie z drogą publiczną. Skoro więc pas drogowy, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., to pas drogowy drogi publicznej, z powyższego wywieść należy wniosek, że uzgodnienie dokonywane na podstawie wyżej wymienionych przepisów jest uzgodnieniem dotyczącym terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych.

Identyczny wniosek wywieść należy także ze sposobu, w jaki w przepisach tych, wskazany został organ współdziałający.

Z przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p. wynika, że organem współdziałającym, z którym należy dokonać uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jest zarządcą drogi.

Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie zarządcy drogi powiązane jest wyłącznie z drogami publicznymi. W stosunku dróg wewnętrznych w ustawie mowa jest jedynie zarządcy lub właścicielu terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna. Skoro więc uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., należy dokonywać z zarządcą drogi to wywieść należy z tego wniosek, że przepisach tych chodzi o zarządcę drogi publicznej.

Podsumowując należy stwierdzić, że uzgodnienie, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., dotyczy wyłącznie terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych.

W konsekwencji też organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien się zwrócić o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. tylko wtedy, gdy chodzi zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej.

Jeżeli zmiana zagospodarowania terenu, w tym także budowa obiektu budowlanego, nie dotyczy – tak jak w niniejszej sprawie – terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej, brak jest podstaw do dokonywania uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że teren na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja nie jest terenem przylegającym do pasa drogowego drogi publicznej.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że teren inwestycji położony jest w znacznym oddaleniu od przebiegającej na tym obszarze drogi publicznej – drogi krajowej nr [...], w związku z czym nie można przyjąć, że jest to teren przyległy do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p.

Teren inwestycji przylega natomiast do działki nr [...], która od strony wschodniej graniczy z działką nr [...], łączącą się z drogą publiczną – gminną nr [...]

Działka nr [...] nie ma charakteru drogi publicznej, w związku z czym nie można uznać, że przylegający do tej działki teren inwestycji jest terenem przyległym do drogi publicznej.

Na przeznaczenie działki nr [...] jako drogi wskazuje jedynie wpis w ewidencji gruntów, co jest rzecz jasna niewystarczające dla uznania tej działki za drogę publiczną. O tym, czy i z jaką drogą publiczną mamy do czynienia nie decydują zapisy w ewidencji gruntów i budynków, lecz zaliczenie danej drogi do dróg publicznych w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych. Co więcej budzi nawet wątpliwości to, czy działkę nr [...] można uznać za drogę wewnętrzną o charakterze powszechnie dostępnej dla wszystkich, z tego podstawowego względu, że jej właścicielem nie jest Gmina J. L., która w ewidencji gruntów wpisana jest jedynie jako posiadacz samoistny nieruchomości (k.22 akt administracyjnych).

Skoro więc planowane przedsięwzięcie nie jest położone w bezpośredniej bliskości drogi publicznej to tym samym brak było obowiązku dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi.

Jak wskazano bowiem już wyżej jeżeli zmiana zagospodarowania terenu nie dotyczy terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej to brak jest podstaw do dokonywania uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p.

Końcowo podkreślić należy, że w taki też sposób kwestia ta jest postrzegana w orzecznictwie innych sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jeżeli planowana inwestycja nie znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej to brak obowiązku dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1963/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 20/06 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 531/16).

Reasumując należy stwierdzić, że w sprawie brak było podstaw do dokonywania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Pomimo tego, organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zwrócił się do organu współdziałającego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (k.1 akt administracyjnych), a organ współdziałający – Burmistrz J. L. zajął merytoryczne stanowisko w sprawie. Postanowienie Burmistrza J. L. miało wprawdzie dla inwestora charakter negatywny, albowiem organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jednakże odmowa ta wynikała z przyczyn merytorycznych, w sytuacji, gdy organ ten w ogóle nie powinien zajmować stanowiska w sprawie.

Procedując w taki sposób organy dopuściły się naruszenia prawa błędnie interpretując i stosując przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p.

Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które warunkowały istnienie obowiązku dokonania uzgodnienia, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jako, że uchybień takich dopuściły się oba współdziałające w sprawie organy, oprócz zaskarżonego postanowienia, uchylono także postanowienie organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązki organu współdziałającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie, nie są ze sobą tożsame.

Zajęcie stanowiska przez inny organ w trybie art. 106 k.p.a. nie stanowi ani rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, ani nie kończy postępowania administracyjnego. Organ współdziałający nie jest bowiem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie od sprawy, w której toczy postępowanie główne, lecz wypowiada się "jedynie" w ramach sprawy, która zawisła już przed organem prowadzącym postępowanie główne. Organ współdziałający oraz organ prowadzący postępowanie główne działają w ramach tego samego postępowania administracyjnego.

Wprawdzie więc postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Uchylenie postanowień uzgodnieniowych następuje w odrębnym trybie, przewidzianym dla tego rodzaju rozstrzygnięć.

Z uwagi na tego rodzaju wiążący i odrębny charakter postanowień uzgodnieniowych konieczne było ich wyeliminowane z obrotu prawnego, w związku z czym rozstrzygając w sprawie uchylono postanowienia w przedmiocie uzgodnienia wydane przez organy obu instancji.

Skutkiem wyroku pozostaje wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie postanowień uzgodnieniowych w związku z czym organ prowadzący postępowanie główne w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie je prowadził mając na uwadze, że w sprawie nie istnieje konieczność dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kwoty 100 zł, na którą składał się wpis od skargi (k.17 i 26 akt sądowych).