Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1315/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 17 ust. 12, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 658/17 w sprawie ze skargi M. S. i U. S. na uchwałę Rady Gminy Łęczyce z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr XLI/60/2017 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 658/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. S. i U. S. na uchwałę Rady Gminy Łęczyce z dnia 7 sierpnia 2017 r. nr XLI/60/2017 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Strzebielino, gmina Łęczyce.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że wyżej wymieniona uchwała została zakwestionowana przez skarżących w zakresie, w jakim nie dopuszcza chowu i hodowli zwierząt na terenie oznaczonym symbolem 6.2.P. (§ 5 ust. 6.2 pkt 3 lit. e uchwały). Skarżący wskazali, że na terenie jednostki urbanistycznej objętej wprowadzonym zakazem położone są ich działki o nr [...] [...][...][...][...][...]. Znajdujące się na wskazanym terenie budynki inwentarskie miały zostać zaadaptowane przez stronę na potrzeby specjalistycznej fermy drobiu, wyposażonej w instalację do chowu drobiu dla ponad 40.000 stanowisk, prowadzonej w systemie chowu bezklatkowego, w technologii ściółkowej. Zakaz chowu i hodowli bydła wprowadzony zaskarżonym aktem w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ograniczył, zdaniem skarżących, ich uprawnienia jako właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem miejscowym.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono istotnych naruszeń trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.

Zaakcentowano, że w toku prac nad zaskarżoną uchwałą w odniesieniu do możliwości wyłączenia chowu i hodowli zwierząt na nieruchomości skarżących położonej na terenie oznaczonym symbolem 6.2.P., ujawniony został zdecydowany sprzeciw mieszkańców wsi Strzebielino wobec dopuszczenia na ww. terenie chowu i hodowli zwierząt w związku z obawami dotyczącymi rozprzestrzeniania się fetoru wynikającego z wyboru miejsca potencjalnej inwestycji, charakterystyki ułożenia miejscowości oraz występujących wiatrów. Rada Gminy Łęczyce rozpatrując uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznała za zasadne wykluczenie możliwości prowadzenia chowu i hodowli zwierząt na terenie oznaczonym symbolem 6.2.P ze względu na oddziaływanie oraz zakres i rodzaj tego typu działalności. Wskazując na uwagi mieszkańców Strzebielina oraz ich obawy motywowane faktycznymi doświadczeniami z tego typu działalnością rolniczą, która miała już kiedyś miejsce na terenie PGR-u S. Rada wyjaśniła, że obecnie funkcjonujące zakłady tego typu oraz ich oddziaływanie na otoczenie oraz zasięg uciążliwości pozwalają stwierdzić, że uciążliwości związane z prowadzoną działalnością będą wykraczać poza granice nieruchomości, na której będzie ona prowadzona. Uwarunkowania ekofizjograficzne terenu oznaczonego symbolem 6.2.P, a w szczególności kierunek i siła wiatrów stanowią podstawę do twierdzenia, że uciążliwości powstałe w wyniku takiego typu działalności rolnej wykroczą poza teren lokalizacji inwestycji.

W ocenie Sądu przytoczona wyżej argumentacja Rady jest przekonująca i pozwala uznać, że ustalając w zaskarżonej uchwale zakaz chowu i hodowli zwierząt na terenie 6.2.P. Rada Gminy nie nadużyła, wbrew twierdzeniom skarżących, przysługującego jej władztwa planistycznego. Wykazała bowiem, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżących uzasadniają względy interesu publicznego związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących na środowisko. Zwrócono przy tym uwagę, że kwestionowany zapis planu należy interpretować w powiązaniu z ustaleniem zawartym w pkt 7 lit. f karty terenu 6.2.P., zgodnie z którym wszystkie uciążliwości związane z prowadzoną działalnością gospodarczą muszą zawierać się w granicach własności nieruchomości.

Podkreślono nadto, że przeznaczenie działki skarżących pod tereny zabudowy produkcyjnej i przemysłowej, rzemiosło i usługi, składy i magazyny oraz produkcję rolniczą z wyłączeniem chowu i hodowli zwierząt nie narusza założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łęczyce, ponieważ Studium dopuszcza na omawianym terenie produkcję rolniczą oraz produkcję specjalistyczną w rolnictwie.

Za bezzasadne uznano zarzuty naruszenia przez Radę art. 17 ust. 12 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Zdaniem Sądu, art. 20 ust. 1. u.p.z.p. nie obliguje organu do rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag w oddzielnych uchwałach, podjętych w kwestii każdej nieuwzględnionej uwagi, a w istocie przepis ten wprost przewiduje możliwość jednoczesnego uchwalenia planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały planu miejscowego. Tym samym rozstrzygnięcie Rady Gminy jednym aktem - zaskarżoną uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag oznaczonych indywidualnie numerami i z uzasadnieniem dotyczącym rozpatrzenia każdej z nich - spełnia warunki prawidłowej procedury uregulowanej we wskazanym przepisie.

Nietrafny okazał się również zarzut niesporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wyjaśniono, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Co prawda obowiązek uzasadnienia uchwały wynika z § 143 w związku z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jednakże nawet uznanie naruszenia tych postanowień zaskarżoną uchwałą nie mogłoby, w ocenie Sądu, doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności z przyczyn określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak uzasadnienia stanowi wadliwość nieistotną z punktu widzenia zachowania zasad i trybu procedowania planistycznego, szczególnie że stanowisko Rady w odniesieniu do oczekiwań strony skarżącej jednoznacznie wynika z załącznika do uchwały o sposobie rozstrzygnięcia o uwagach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S. i U. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji ustalił, że w odniesieniu do unormowań zawartych w treści planu miejscowego, a zwłaszcza w odniesieniu do § 5 ust. 6.2. pkt. 3 lit. e tego planu, który nie dopuszcza chowu i hodowli zwierząt na terenie oznaczonym symbolem 6.2.P., organ działa w zakresie przysługującego mu władztwa planistycznego bez dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że uchwalenie planu miejscowego odbyło się z niedozwolonym i nieproporcjonalnym ograniczeniem uprawnień właścicielskich skarżących;

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 17 ust. 12 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organ, a w szczególności:

- niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium i kierunkami rozwoju dominującymi w gminie,

- brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego, co w braku wyczerpującego odniesienia się przez organ do sposobu rozstrzygnięcia zgłoszonych do projektu planu uwag całkowicie uniemożliwia zbadanie motywów i zasadności rozstrzygnięcia organu w zakresie w jakim ogranicza ono prawo własności skarżących;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności uchwały, która wydana została z naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym, co wyraża się pominięciem przez organ m.in. raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, gdyż w ocenie organu przedstawiał on ,,(...) jedynie teoretycznie analizy oddziaływania takiej inwestycji (...)", podczas gdy raport ten w sposób wyczerpujący i poparty profesjonalnymi obliczeniami omawia technologię produkcji oraz jej wpływ na środowisko, a na etapie postępowania administracyjnego nie został przedstawiony jakikolwiek inny dokument mogący podważyć ustalenia raportu, co doprowadziło do oparcia się przez organ jedynie na "faktycznych doświadczeniach mieszkańców" związanych z fermą trzody chlewnej funkcjonującą na tym terenie w latach 80, stosującą przestarzałe technologie produkcji,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji działania przez organ w sposób budzący brak zaufania do organów administracji i władzy publicznej oraz braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co wyraża się wprowadzeniem skarżących w błąd przez Kierownika Referatu Infrastruktury (pismo z 25 marca 2016 r., w aktach sprawy) w zakresie przewidywanej zmiany planu miejscowego w ten sposób, że będzie on dopuszczał specjalistyczną hodowlę zwierząt (w tym m. in. chów i hodowlę drobiu) w istniejącej lub nowopowstałej zabudowie.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Istota zarzutów strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organ stanowiący Gminy Łęczyce. Zarzuca się bowiem, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł nieprawidłowego zastosowania przez Radę Gminy Łęczyce art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy poprzez nie wykreślenia w istniejącym planie miejscowym w zakresie obszaru 6.2 braku dopuszczenia chowu i hodowli zwierząt (§ 5 ust. 6.2 pkt 3 lit. e planu miejscowego).

Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wraz z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo to stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym (por. wyrok NSA z wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1053/18)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie organy Gminy Łęczyce nie przekroczyły granic władztwa planistycznego. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazał na kilkanaście przesłanek uwzględnianych na etapie planowania przestrzennego. Jedną z nich jest prawom własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), ale oprócz tego m.in. wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego czy też potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Nie ulega wątpliwości, że treść planu miejscowego może kształtować, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Owo kształtowanie oznacza także możliwość ograniczenia tego prawa aż do granic naruszenia istoty prawa własności. W tej zaś sprawie istotnym jest i to, że dla nieruchomości skarżących kasacyjnie obowiązywał przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Gminy Łęczyce z dnia 8 lutego 2007 r. zgodnie z którym dla ww. nieruchomości przewidywał przeznaczenie 6.2 P – tereny zabudowy produkcyjnej i przemysłowej, rzemiosła i usług, składów i magazynów z wyłączeniem możliwości specjalistycznej hodowli zwierzęcej. Zaskarżony plan miejscowy zawiera kontynuację ww. zapisów planistycznych. Okoliczność braku uwzględnienia wniosków i uwag skarżących kasacyjnie dotyczących zmiany tego planu nie stanowi o niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności. Organy planistyczne mogą bowiem kształtować zasady zagospodarowania terenów i w zakresie objętym w tej sprawie skargą trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwzględniając interes publiczny dopuszczalnym było nie dokonywanie zmiany w zakresie dotychczas obowiązującego planu miejscowego. Tym samym sytuacja skarżących kasacyjnie nie uległa pogorszeniu w stosunku do poprzedniej treści planu miejscowego. Nie można więc uznać za zasadną argumentację strony skarżącej kasacyjnie o niedozwolonym i nieproporcjonalnym ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących.

Zasadnie przy tym wskazał Sąd pierwszej instancji, że kontrola planu miejscowego nie może być przeprowadzona z uwagi na inne kryterium niż kryterium legalności. Jakakolwiek ocena zasadności czy celowości utrzymywania dotychczasowych zasad zagospodarowania przestrzeni nie może być oceniana w procedurze kontroli sądu administracyjnego.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. i w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności uchwały, która wydana została z naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym, co wyraża się pominięciem raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że skoro prognoza oddziaływania na środowisko zmiany planu miejscowego sporządzona w maju 2016 r. obejmowała zamierzoną zmianę obszaru 6.2 P w zakresie dopuszczającym specjalistyczną hodowlę zwierząt, to późniejsze wyeliminowanie tego zapisu z projekty zmiany planu miejscowego powoduje istotne naruszenie samej procedury planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Okoliczność, że po sporządzeniu takiej prognozy niektóre zapisy projektowanego planu miejscowego uległy zmianie nie oznacza, że sama prognoza przestała być aktualna lub też należałoby ponowić jej sporządzenie. Tylko wówczas sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko w zakresie projektowanego planu miejscowego wymagałoby ponowienia, gdyby organy planistyczne dokonały zmiany projektu planu miejscowego w stopniu istotnym dla środowiska, tzn. w stopniu znacznie bardziej ingerujący w stan środowiska. W tej zaś sprawie zmiana treści 6.2 P nie spowodowała zwiększenia ingerencji w stan środowiska, a wprost przeciwnie zapewniła jego większą ochronę. Ponadto prognoza oddziaływania na środowisko planu miejscowego zawiera jedynie ocenę stopnia ingerenci w środowisko i ochrony jego zasobów poprzez kierunki zagospodarowania przestrzennego zawarte w projekcie planu miejscowego. Prognoza ta nie jest aktem prawnym, ale jedynie ocenia wpływ planu na środowisko naturalne.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 8 i 9 K.p.a. poprzez wprowadzenie skarżących w błąd przez kierownika Referatu Infrastruktury Urzędu Gminy Łęczyce w zakresie przewidywanej zmiany planu miejscowego w zakresie dopuszczającym specjalistyczną hodowlę zwierząt, a tym samym działaniu organu w sposób budzący brak zaufania do organów administracji i władzy publicznej oraz braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że procedura planistyczna jest odrębnym od administracyjnej procedury jurysdykcyjnej postępowaniem, a tym samym nie stosuje się wprost do procedury uchwalania planu miejscowego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątkowo stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. wtedy, gdy znajduje się takie odesłanie w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak jest w art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). Objęta art. 9 K.p.a. zasada informowania stron jest odrębnie uregulowana w przepisach regulujących procedurę uchwalania planu miejscowego, a takiego zarzutu naruszenia w tym zakresie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi.

Art. 8 K.p.a. reguluje zarówno zasadę budowania zaufania obywateli do organów administracyjnych, jak i zasadę proporcjonalności, równego traktowania, bezstronności oraz rozstrzygania spraw zgodnie z utrwaloną praktyką. Pismo kierownika Referatu Infrastruktury i Rozwoju Urzędu Gminy Łęczyce z dnia 25 marca 2016 r. nie narusza żadnej z tych zasad. Z tego pisma wynika, jaka jest treść planu miejscowego dla działek skarżących na datę jego wystawienia oraz jaka jest na tę datę projektowana wersja zmiany tego planu ze wskazaniem, że jeżeli taka wersja byłaby uchwalona przez Radę Gminy, to wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania we właściwym dzienniku urzędowym. W oparciu o to pismo nie można zasadnie twierdzić, że zawiera ono przyrzeczenie lub inną formę zobowiązującą organy Gminy Łęczyce do uchwalenia takiej wersji planu miejscowego, jaka istniała na datę 25 marca 2016 r. Zawiera ona obiektywną informację o treści obowiązującego planu oraz treści projektu jego zmiany. O tym, jaka będzie treść planu miejscowego decyduje Rada Gminy. O tym, kto kształtuje treść projektu planu miejscowego rozstrzygają przepisy regulujące procedurę jego uchwalenia, jednak strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia w tym zakresie samej procedury planistycznej, a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej.

Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ jest to przepis ogólny o charakterze kompetencyjnym stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opubl. w Lex nr 2450637).

Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 17 ust. 12 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienie proceduralne polegające na braku uzasadnienia uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego i braku wyczerpującego odniesienia się przez organ do sposobu rozstrzygnięcia zgłoszonych do projektu planu uwag, co całkowicie uniemożliwia zbadanie motywów i zasadności rozstrzygnięcia organu w zakresie w jakim ogranicza ono prawo własności skarżących.

Wbrew temu zarzutowi zaskarżony plan miejscowy zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu miejscowego, w tym uwagi skarżących kasacyjnie (załącznik nr 3 do zaskarżonego planu miejscowego, uwaga nr 12). Zawiera również szczegółowe ustosunkowanie się do tej uwagi, jak i szeregu innych uwag (np. uwag nr 2, 7-9, 11 i 13), które dotyczyły pozostawienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu 6.2 P. Rada Gminy Łęczyce wskazała na treść uwagi skarżących kasacyjnie oraz na przesłanki uzasadniające brak zmiany w tym zakresie istniejącego planu miejscowego poprzez uchylenie zakazu dopuszczającego specjalistyczną hodowlę zwierząt. Uwaga ta była rozpatrzona przez Wójta Gminy Łęczyce oraz Radę Gminy Łęczyce. Nie został naruszony przepis procedury planistycznej zawarty w art. 17 pkt 12 u.p.z.p., ponieważ zgodnie z tym przepisem w tej sprawie Wójt wyznaczył termin na składanie uwag dotyczących projektu planu miejscowego, a potem rozpatrzył te uwagi w terminie zgodnym z art. 17 pkt 12 ww. ustawy. Nie został również naruszony art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W tej sprawie rozstrzygniecie w sprawie uwag obejmuje załącznik nr 3 do zaskarżonego planu miejscowego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą ocenę zachowania zgodności między treścią planu miejscowego a treścią studium i kierunkami rozwoju dominującymi w gminie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak naruszenia ustaleń nie jest tożsamy ze zgodnością między tymi aktami planistycznymi. W tej zaś sprawie nie występuje sprzeczność między treścią studium a treścią planu miejscowego w zakresie objętym skargą. Na tym obszarze studium dopuszcza jako kierunkową produkcję rolną oraz produkcję specjalistyczną w rolnictwie. Przeznaczenie w planie miejscowym obszaru 6.2 P – tereny produkcyjno-usługowe, obejmujące zabudowę produkcyjną i przemysłową, rzemiosło i usługi, składy i magazyny oraz produkcję rolniczą nie narusza ustaleń studium, ale je precyzuje.

Zgodnie z ustępem 3.3 punktem 1 (s. 19) tomu II studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łęczyce "Kierunki Polityki Przestrzennej Gminy", ustalono następujące szczegółowe wytyczne dla strefy A: 1) obszary predysponowane do intensywnej produkcji rolnej jako podstawowej formy zagospodarowania przestrzeni (dopuszczalne wszystkie działy produkcji rolnej oraz produkcji specjalistycznej w rolnictwie); 2) ze względu na wysoką jakość gleb, szczególnie tych o podłożu torfowym nie zaleca się zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Ewentualne zmiany powinny następować w pierwszej kolejności na gruntach słabszej jakości oraz w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy i głównych dróg dojazdowych; 3) wskazane jest zachowanie istniejącej powierzchni gospodarstw; 4) dopuszcza się obok produkcji rolnej wprowadzenie innych działalności związanych z rolnictwem: przetwórstwo owocowe i mięsne, specjalistyczne hodowle oraz działalność agroturystyczną i usługi związane z obsługą ruchu turystycznego i rekreacji (szczególnie w dawnych założeniach dworskich i folwarcznych).

Treść ww. wytycznych nie oznacza, że uchwalając plan miejscowy dla terenów w strefie A (a w takiej strefie są działki skarżących) organy Gminy Łęczyce były zobowiązane do wprowadzenia nieograniczonej działalności rolniczej, w tym w zakresie chowu i hodowli zwierząt. Zgodnie z ich treścią dopuszczalnym byłoby wprowadzenie na tym obszarze specjalistycznych hodowli, ale to jest tylko kwestia dopuszczalności, a nie nakazu ich wprowadzenia. Tym samym wyłączenie w jednostce planistycznej 6.2 P chowu i hodowli zwierząt nie oznacza sprzeczności z ww. treścią studium.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie zaskarżony plan miejscowy nie narusza ustaleń studium zawartych w ustępie 7.1.3. tomu II studium (s. 33). Zgodnie z tym ustępem w zakresie zabudowy przemysłowej, magazynowej oraz usług i rzemiosła uciążliwego wskazuje się, aby nowa zabudowa przemysłowa i składowa oraz rzemiosła, produkcji i usług, była realizowana w pierwszej kolejności w granicach istniejącej (najczęściej po PGR-owskiej) zabudowy przemysłowej oraz urządzeń produkcji rolnej i obsługi rolnictwa zgodnie z załącznikiem nr 3 pt. "Kierunki rozwoju przestrzennego i infrastruktury gminy Łęczyce". Na terenach tych należy dążyć do racjonalnego i intensywnego wykorzystania przestrzeni poprzez adaptację istniejących obiektów, zabudowę terenów wolnych, modernizację istniejącej infrastruktury technicznej, szczególnie w zakresie odprowadzenia ścieków oraz emisji zanieczyszczeń. Przytoczona treść studium w żaden sposób nie nakłada obowiązku dopuszczania chowu i hodowli zwierząt na terenach objętych przeznaczeniem 6.2. P i ustalenia zawarte w ww. fragmencie studium nie są sprzeczne z treścią pkt 6.2 P planu miejscowego.

Ponadto należy wskazać, że obszar 6.2 P w planie miejscowym został przeznaczony pod zabudowę produkcyjną i przemysłową, rzemiosło, usługi, składy i magazyny oraz produkcję rolniczą. Produkcja rolnicza nie jest jedynym przeznaczeniem tego obszaru, a tym samym nie stanowi naruszenia prawa takie ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze przez organy planistyczne Gminy Łęczyce, aby te ww. funkcje mogły być realizowane i żeby żadna z nich nie zdominowała pozostałych.

Także brak uzasadnienia zaskarżonego planu miejscowego nie stanowi istotniejszej jego wady. Przesłanki, jakimi kierowały się organy planistyczne w zakresie nieuwzględnienia uwagi strony skarżącej kasacyjnie zostały wykazane w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały, a uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych w zakresie objętym granicami tej sprawy znalazło się zarówno w aktach planistycznych sprawy, jak i w odpowiedzi na skargę. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak uzasadnienia planu miejscowego co najwyżej może być traktowany jako nieistotne uchybienie, które nie skutkuje jego unieważnieniem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Zgodnie z tym przepisem Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji.

W przypadku skargi na plan miejscowy będący aktem prawa miejscowego, podstawę do uwzględnienia takiej skargi przez Sąd pierwszej instancji zawiera art. 147 § 1 P.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. który uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tym samym niezasadnym jest zarzut naruszenia w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oddalając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę skarżących.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek złożony w piśmie z daty 2 listopada 2020 r. przez pełnomocnika Rady Gminy Łęczyce o zasądzenie kosztów postępowania dla strony przeciwnej do strony wnoszącej skargę kasacyjną, został wniesiony po terminie uzasadniającym zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 179 P.p.s.a termin ten wynosi 14 dni od daty doręczenia skargi kasacyjnej i w tej sprawie upłynął z końcem 19 kwietnia 2018 r. W związku z tym nie było podstaw do zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla tej strony.