Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 4679/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J.S. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w R. z dnia [...] lutego 1981 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego H. i S. S.. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podniósł co następuje:

Naczelnik Miasta i Gminy w R. decyzją z [...] lutego 1981 r. wydaną na podstawie art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140) i na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. (Dz. U. nr 21, poz. 118) o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne przejął z urzędu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. 5,05 ha we wsi Z., S., stanowiące własność H. i S.S.. W uzasadnieniu organ podał, że gospodarstwo H. i S.S. figuruje w rejestrach gospodarstw podupadłych od 1977 r. i nie rokuje żadnej poprawy, gdyż są to ludzie starzy, niedołężnie i nie nadają się do dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto nie mają możliwości przekazania tego gospodarstwa na rzecz następcy, albowiem nie odpowiadają oni warunkom z uwagi na zatrudnienie poza rolnictwem, a ponadto nie chcą przejąć przedmiotowego gospodarstwa. Właściciele tego gospodarstwa rolnego spełniają warunki do przyznania emerytury.

Postępowanie związane z przejęciem tego gospodarstwa toczyło się z udziałem S. i H. S. oraz ich następców. Wydana decyzja nie naruszała obowiązującego wówczas prawa tzn. art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. Gospodarstwo to od 1977 r. figurowało jako podupadłe i nie rokujące żadnej poprawy.

Sprzedaż produktów rolnych była niska. W 1979 r. właściciele zbyli grunty o pow. 2,99 ha na rzecz miejscowych rolników. Następcy prawni odmówili przejęcia pozostałego gospodarstwa. Działka leśna i pozostałe nieruchomości stanowiły jedną całość gospodarczą. Warunkiem przyznania świadczeń przez ZUS było przejęcie na rzecz Państwa wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Właściciele tego gospodarstwa nie kwestionowali jego przejęcia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] i podtrzymał stanowisko w niej zajęte.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł J. S. żądając uchylenia tej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w R. z dnia [...] lutego 1981 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w stosunku do przejętego gospodarstwa rolnego jego rodziców nigdy nie została wykazana przesłanka "niskiego poziomu produkcji rolnej". Skarżący zarzucił też, że w skład przejętego gospodarstwa rolnego bezprawnie zaliczona została działka leśna, której rodzice nigdy nie mieli zamiaru przekazywać na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto decyzję o przejęciu działki leśnej, ze względu na jej położenie, mógł wydać tylko Naczelnik Gminy R., a nie Naczelnik Miasta i Gminy R. jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i niezależnie od podniesionych w niej zarzutów dokonuje kontroli legalności zaskarżonych aktów. Sąd zatem poddał ocenie legalność zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie zarzutów podniesionych przez skarżącego, lecz przede wszystkim zbadał kompetencję Wojewody, a następnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do oceniania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R..

Zgodnie z art. 157 § 1 kpa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów prawa materialnego, które to przepisy stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustalić należy najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określić organ wyższego stopnia (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1996 r., str. 732).

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w R. stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118 ze zm.). Art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, z dniem 1 stycznia 1978 r. uchylił ustawę z 29 maja 1974 r. pozostawiając w mocy m.in. art. 9 ust. 2 tej ustawy.

Taka regulacja oznaczała możność orzekania po dniu 1 stycznia 1978 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego z urzędu na podstawie jeszcze obowiązującego przepisu prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118 ze zm.), ale z zastosowaniem odpowiednio procedury przewidzianej dla instytucji dobrowolnego przekazania takiego gospodarstwa Państwu. Z dniem 1 stycznia 1978 r. utracił również moc art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. statuujący naczelnika gminy jako organ właściwy do orzekania w przedmiocie przejęcia. Jednocześnie jednak art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. nakazywał przy przejmowaniu gospodarstwa w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. odpowiednie stosowanie przepisów przywołanego aktu normatywnego z dnia 27 października 1977 r. dotyczących przekazywania gospodarstw rolnych Państwu.

Ostatecznie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. nr 21, poz. 118 ze zm.) skreślony został na mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Instytucja przejęcia gospodarstwa na własność Państwa z urzędu, z powodu zaniedbania w wykorzystywaniu rolniczym gruntów, a zatem odpowiadająca celowi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne została zawarta w art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta w art. 45 ust. 1 przyznawała kompetencje w zakresie przejęcia gruntów naczelnikowi gminy, zaś od dnia 20 lipca 1988 r. organem właściwym stał się organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. W powołanych aktach prawnych nie ma więc żadnych uregulowań, które przesądzałyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Należy też stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejęcie przez państwo z urzędu gospodarstw rolnych za rentę, bądź emeryturę. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma też naczelników gminy, jako organów administracji rządowej.

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 pkt 14 j) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm.), sprawy z zakresu art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie grunt ów rolnych i leśnych przeszły do właściwości organów gminy, jako zadania zlecone. Jednakże przepis ten został z dniem 1 stycznia 1992 r. skreślony i od tego czasu zarówno nowa ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.) jak i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują tej kategorii spraw.

Obecnie obowiązująca ustawa z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst. jedn. Dz. U. z 1998 r. nr 7 poz. 25 ze zm.) w art. 58 dopuszcza przejęcie nieruchomości na własność Państwa, ale przejęcie to nie odpowiada warunkom przejęcia określonym w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z 29 maja 1974 r. Przejęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 58 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 1990 r., dotyczy sytuacji, gdy właściciel gruntów już ma ustalone prawo do emerytury lub renty rolniczej, ale świadczenie to uległo zawieszeniu w - z uwagi na nie zaprzestanie działalności rolniczej, wobec nie zawarcia umowy z następcą i braku możliwości sprzedaży tej nieruchomości - art. 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy. Przejęcie to następuje na wniosek właściciela nieruchomości i za odpłatnością. W takiej sytuacji decyzje wydaje Agencja Nieruchomości Rolnych.

Wobec tego Sąd przyjął, że przejęcie nieruchomości z art. 58 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z 1990 r. ma zupełnie inny charakter prawny, niż przejęcie gospodarstwa rolnego za rentę na podstawie art. 9 ust. 2 wymienionej ustawy z 1974 r.

Dlatego też należy przyjąć, iż kompetencja do orzekania w omawianej kategorii spraw w I instancji należałaby obecnie do organów samorządowych:

Przepis art. 163 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

W myśl zaś art. 17 ust. 1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez naczelnika gminy o przymusowym przejęciu gospodarstwa rolnego, brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby w tej materii o właściwości wojewody lub Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W oparciu o powyższe sąd stwierdził, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru dotknięte są wadą nieważności wskutek rozpoznania sprawy przez Wojewodę [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo niewłaściwości rzeczowej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku za art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) Sąd orzekł jak na wstępie.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.