Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2859/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 368/14 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P. w Krakowie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz skarżącego A. B. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1999 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P. w K.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skarżący wniósł skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla P. w K., wskazując że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] P., z których część została przeznaczona pod tereny miejskiej zieleni publicznej oraz trasy komunikacyjne. Jedynie część jego nieruchomości została przeznaczona pod zabudowę. Na terenach 02.ZP, na których znajduje się część nieruchomości skarżącego w sposób istotny została ograniczona możliwość zabudowy nieruchomości. Taki sposób przeznaczenia terenu stanowi ograniczenie prawa własności skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Skarżący jest właścicielem nieruchomości (działek nr [...],[...],[...],[...], obr. [...] P. w K.) położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla P. w K., które nabył kilka lat po wejściu w życie zaskarżonego planu. Skarżący nie podał jakie było przeznaczenie działek, będących aktualnie jego własnością, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ani kto był ich poprzednim właścicielem oraz, czy poprzedni właściciel brał udział w trakcie uchwalania planu. Numery działek po dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego uległy zmianie w związku z ich podziałem i wywłaszczeniem części działek pod budowę drogi. Przez "naruszenie" rozumieć należy wprowadzenie niekorzystnych zmian (odebranie prawa, ograniczenie jakiegoś prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego, nałożenie nowego obowiązku, czy zmienienie dotychczasowego obowiązku) w stosunku do prawa wcześniej istniejącego, podczas gdy skarżący nawet nie próbował wskazać i nie wskazał, jakie prawo do nieruchomości (w zakresie prawnego sposobu jej wykorzystania i zagospodarowania) mieli jego poprzednicy prawni przed uchwaleniem planu, co pozwoliłoby na porównanie stanu prawnego nieruchomości przed i po jego uchwaleniu. Skarżący nie wskazał też poprzedniego właściciela działki (osoba fizyczna/osoba prawna/gmina/Skarb Państwa), a zdaniem sądu jest to okoliczność istotna przy ocenie naruszenia interesu prawnego podmiotu kwestionującego ważność uchwały - aktu prawa miejscowego. Nowy właściciel wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, które posiadał poprzedni właściciel, co ma znaczenie nie tylko dla ustalenia, czy poprzedni właściciel skorzystał z prawa do zaskarżenia uchwały, ale też do porównania stanu prawnego nieruchomości (porównania treści prawa własności) przed i po uchwaleniu planu oraz oceny naruszenia aktualnego interesu prawnego nowego właściciela. Nabywając zatem nieruchomość po uchwaleniu planu skarżący nabył prawo własności nieruchomości ukształtowane przez zaskarżony plan, a zatem zaskarżając go, tym bardziej precyzyjnie powinien wskazać i wykazać naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego. Ogólne wskazanie, że plan nie pozwala na zabudowę mieszkaniową na pewnym obszarze, podczas gdy przewiduje ją na terenie sąsiednim nie jest jeszcze wystarczające. Tak ogólny zarzut, bez wskazania ograniczenia (zmiany) prawa własności poprzez kształtowanie odmiennego w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz jej przeznaczenia nie jest wystarczający do uznania, że skarżący wykazał naruszenie prawa, które mogłoby podlegać ocenie sądu.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 106 § 5, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 233 § 1 K.p.c., a także art. 1 ust. 2 pkt 1 – 6, art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 K.c. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Skarżący podniósł, że rada gminy nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy, a jednocześnie zgodny z kierunkiem nakreślonym w studium, ingerowałby w sferę uprawnień właścicieli nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania uchwalonego planu. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, rada gminy, uchwalając plan miejscowy, zobowiązana jest nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli. W tej sprawie gmina wyłączając znaczną część nieruchomości skarżącego spod zabudowy, naruszyła jego interes prawny i przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Przyjmując nawet, że przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego było tożsame z przeznaczeniem wynikającym z nowego planu, to nie można twierdzić, że w takim przypadku nie może dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Poprzedni plan miejscowy, który określał dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości mógł bowiem również naruszać interes prawny właściciela nieruchomości. Do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wystarczające jest samo ograniczenie jego uprawnień wynikających z prawa własności. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarżący nie wykazał okoliczności naruszenia jego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia w zakresie motywów, jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie skarżący nie wykazał, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny. Sąd, poprzestając na błędnym stwierdzeniu, że interes prawny nie został naruszony nie orzekł co do zarzutów szczegółowych wskazanych w skardze.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący, który nabył nieruchomości po wejściu w życie zaskarżonego planu miejscowego wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym poprzedniego właściciela, co ma szczególne znaczenie przy ocenie, czy poprzedni właściciel skorzystał z praw do zaskarżenia planu miejscowego. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w przypadku rozpoznawania skargi na plan miejscowy, będący uchwałą rady gminy z zakresu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącego. Dopiero wówczas gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącego, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. To, że skarżący nabył nieruchomości objęte planem miejscowym, po uchwaleniu planu w 1999 r., który ukształtował treść prawa własności co do korzystania z tych nieruchomości, nie pozbawia samo przez się skarżącego uprawnienia do zaskarżenia uchwały w sprawie planu, jeżeli postanowienia uchwały naruszają aktualny interes prawny skarżącego jako właściciela tych nieruchomości. Nie można jednak podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, tylko z tej przyczyny, że skarżący nie wskazał, kto był w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego właścicielem nieruchomości, obecnie należących do skarżącego oraz jakie było przeznaczenie tych nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny legalności zaskarżonego planu, w kontekście podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą.

Prawo własności jest jednym z podstawowych praw człowieka, które podlega konstytucyjnej i konwencyjnej ochronie. Jest to najszersze prawo do rzeczy, gdyż co do zasady obejmuje pełnię władzy właściciela nad przedmiotem własności, przyznając mu uprawnienia najdalej idące. Tymi zasadniczymi uprawnieniami składającymi się na treść prawa własności są swoboda nabywania, dysponowania i korzystania z przedmiotu własności (art. 140 K.c.). Istotną cechę każdej własności konstytucyjnie gwarantowaną (bez względu na to kto jest właścicielem i kiedy nabył prawo własności) stanowi także możliwość jej ochrony na drodze sądowej – czy to sądowoadministracyjnej, czy przed sądami powszechnymi. Wyeliminowanie takiej ochrony może godzić w istotę własności. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego co do zasady wpływają na możliwość korzystania z prawa własności, ponieważ określają przeznaczenie terenu i wyznaczają sposób jego zagospodarowania. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązująca w czasie podejmowania uchwały, wprost wskazuje w art. 33, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Korzystanie z nieruchomości w sposób wyznaczony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może się wiązać z pewnymi ograniczeniami, które w istocie kształtują treść prawa własności nieruchomości. Ponadto plany miejscowe, jakkolwiek nie stanowią bezpośredniej podstawy wywłaszczenie, mogą do niego prowadzić, jeżeli w planie miejscowym pewien obszar zostanie przeznaczony do realizacji celów publicznych. Celami publicznymi są w szczególności wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, czy też pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa (art. 6 pkt 1 i 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym, plan miejscowy stanowi jeden z instrumentów ingerencji w prawo własności, zasadniczo służący wprowadzeniu ograniczeń w wykonywaniu uprawnień właścicielskich z uwagi na interes publiczny.

Skarżący upatruje naruszenia jego interesu prawnego i uprawnień poprzez takie ukształtowanie przez zaskarżony plan miejscowy sposobu wykonywania jego prawa własności, które ogranicza uprawnienia właścicielskie w zakresie możliwości korzystania z będącej przedmiotem jego własności nieruchomości gruntowej.

Z akt sprawy wynika, że należące do skarżącego działki nr [...],[...],[...],[...], obr. [...] P. w K. według zaskarżonego planu miejscowego są częściowo (działka [...] i [...]) przeznaczone pod tereny zabudowy jednorodzinnej (02.M4), a częściowo pod tereny miejskiej zieleni publicznej (02.ZP). Z treści planu miejscowego (§ 16 ust. 2 pkt 2a) wynika, że na terenach miejskiej zieleni publicznej (02.ZP) dopuszcza się w szczególności lokalizację obiektów kultury (galerii, plenerowych, amfiteatrów, kin otwartych), ścieżek rowerowych, urządzonych ciągów spacerowych oraz urządzeń rekreacji, placów zabaw, a także towarzyszących im pojedynczych obiektów handlu i gastronomi. Skarżący kwestionuje przeznaczenie części jego nieruchomości pod tereny zieleni miejskiej publicznej, jako nazbyt daleko wkraczające w sferę jego uprawnień właścicielskich.

Należy podzielić zarzuty skarżącego, że przeznaczenie w planie miejscowym części jego nieruchomości pod zieleń miejską publiczną wskazuje na to, że jego interes prawny i uprawnienie zostały naruszone w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżony plan miejscowy ogranicza bowiem możliwość skorzystania przez skarżącego z prawa zabudowy nieruchomości, ingerując w znacznym stopniu w uprawnienia skarżącego do korzystania z przedmiotu własności, a nawet pośrednio może prowadzić do wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na to, że część jego nieruchomości może zostać przeznaczona na cele publiczne. Nie można zatem przyjąć, że nie istnieje żaden związek pomiędzy gwarantowaną prawnie sytuacją skarżącego jako właściciela działek [...] i [...] a zaskarżoną uchwałą, która w części przeznacza te działki pod tereny zieleni miejskiej publicznej, które to przeznaczenie jest sprzeczne z interesem prawnym skarżącego, a także może wpływać na wartość jego nieruchomości. Takie ustalenia planu miejscowego mogą świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności. Natomiast samo to, że skarżący nie wskazał, kto był właścicielem nieruchomości w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego oraz jakie było przeznaczenie jego nieruchomości przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, nie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Właściciel nieruchomości, niezależnie od momentu nabycia prawa własności może domagać się ochrony swoich praw z powodu ich naruszenia ustaleniami planu miejscowego, jeżeli ustalenia te wkraczają w sferę jego uprawnień właścicielskich, pod warunkiem że jego poprzednik prawny nie skorzystał już z tego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że poprzedni właściciel nie zaskarżył miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla P. w K. Zatem w sytuacji gdy zaskarżony plan miejscowy przeznacza część jego nieruchomości pod tereny zieleni publicznej, nie sposób z góry przyjąć, że uprawnienia właścicielskie skarżącego nie została naruszone. Natomiast kwestia przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, czy też tego, kto był właścicielem w dacie uchwalenia tego planu mogą mieć znaczenie w toku oceny legalności planu miejscowego. Informacje te Sąd może uzyskać od organów gminy, na których spoczywa obowiązek należytego wyważenia interesu publicznego i prywatnego

Przedwczesne jest natomiast ocenianie zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo zaistnienia naruszenia przepisów prawa, ponieważ Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał oceny legalności zaskarżonego planu, z uwagi na to, że uznał, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokona takiej oceny w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a., albowiem w tej sprawie przepisy te nie miały zastosowania, a ich naruszenie nie zostało uzasadnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.