Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2319/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 15 art. 29 ust. 2 pkt 9 art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 617/14 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 617/14 (dalej wyrok z 31 marca 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił w skargę S. S. (dalej skarżący) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej LWINB) z [...] maja 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.), w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i przyznał adwokatowi wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:

W dniu 9 września 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach (dalej PINB) wpłynęło zgłoszenie G. L. z prośbą o kontrolę w gospodarstwie rolnym skarżącego, położonym w W. przy ul. [...], w którym jego zdaniem niezgodnie z przepisami wybudowano szamba na gnojowicę i płytę gnojową. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 20 października 2009 r., 31 marca 2010 r., 25 listopada 2010 r. oraz 30 października 2013 r. ustalono, że na powyższej nieruchomości (oznaczonej nr 1916) znajdują się 3 betonowe zbiorniki na gnojówkę, płyta gnojowa oraz jeden zbiornik betonowy o wymiarach 1,3 m. x 1,6 m. i głębokości około 1,5 m., zlokalizowany pomiędzy budynkiem gospodarczym a szklarnią. Według oświadczenia właściciela nieruchomości zbiornik obłożony od dołu folią, został wykonany około 2005 r. Służy on do zbierania wody opadowej, która spływa szparą pomiędzy terenem utwardzonym, a zbiornikiem o długości ok. 1,30 m. i szerokości ok. 2 do 4 cm. Właściciel nieruchomości stwierdził ponadto, że jej utwardzenie zostało wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w Puławach w 2005 r.

PINB uznając, że betonowy zbiornik należy zakwalifikować jako zbiornik na deszczówkę, a jego budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową zbiornika oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia do dnia 31 marca 2014 r. zaświadczenia Wójta Gminy Wąwolnica o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w razie braku obowiązującego planu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zbiornika wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi opracowanego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, która należy do właściwej izby samorządu zawodowego. Opinia ta ma zostać potwierdzona przez właściwą izbę, ponadto na inwestora nałozono obowiązek przedłożenia zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Żądane dokumenty nie zostały złożone, stąd też decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 pr.bud. nakazał skarżącemu rozbiórkę zbiornika.

W odwołaniu od decyzji skarżący wskazał, że zbiornik gromadzący wodę deszczową jest urządzeniem melioracji wodnej, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 9 pr.bud., stąd nie wymaga pozwolenia na budowę, można też uznać go za przydomowe oczko wodne lub basen przydomowy, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 15 pr.bud. Ponadto, zdaniem skarżącego, zbiornik ten nie podlega wymogowi zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego chociażby z uwagi na jego wybudowanie w 2001 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. LWINB po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając wywody organu I instancji zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie kserokopia zgłoszenia skarżącego z dnia 7 lutego 2001 r., jednak dotyczy budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m.², który miał stanowić obudowę istniejącej wiaty gospodarczej oraz kserokopia zgłoszenia robót z 23 lutego 2005 r., polegających na budowie płyty obornikowej o powierzchni 34,5 m.² i szerokości 5 m. x 6,9 m. (beton + folia izolacyjna) ze studzienką chłonną, żelbetowego zbiornika na gnojówkę o pojemności 17,5 m³, utwardzenia terenu (podwórka i drogi dojazdowej) oraz budowy studni.

W stosunku do tego zgłoszenia, Starosta decyzją z dnia [...] marca 2005 r., z uwagi na naruszenie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ośrodka Gminnego Wąwolnica wniósł sprzeciw. Organ zaznaczył, że według tego planu uchwalonego przez Radę Gminy Wąwolnica uchwałą Nr XXXVIII/250/02 z dnia 12 września 2002 r. działka o nr ewid. [...] oraz północna część działki o nr ewid. [...] w odległości 100 m. od drogi gminnej KG (KDD 3) znajdują się w XXII obszarze funkcjonalno-przestrzennym, w terenie oznaczonym symbolami MN UH UR UG, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej (usługi handlu, drobne nieuciążliwe rzemiosło, pokoje letniskowe). Powołując się na art. 28 ust. 1 oraz art. 29 pr.bud. organ wskazał, że zbiornik na deszczówkę nie został objęty obowiązkiem dokonania stosownego zgłoszenia, w związku z tym w niniejszej sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jego brak skutkował wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., a w dalszej kolejności, z uwagi na niewykonanie nałożonych tym postanowieniem obowiązków oraz biorąc pod uwagę treść art. 48 ust. 4 pr.bud., nakazaniem rozbiórki zbiornika.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący uznał decyzję LWINB za wadliwą. W jego ocenie bezprawnie nakłada ona obowiązek rozbiórki zbiornika na wodę deszczową, pomimo że jego wybudowanie w 2001 r. nie podlegało wymogowi zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415 ze zm.) oraz ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego dla Wąwolnicy w momencie wybudowania zbiornika, jeszcze nie istniał, a pozostałe wymogi techniczno-budowlane zostały zachowane.

W odpowiedzi na skargę, LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę sąd I instancji wskazał, że budowa betonowego zbiornika przeznaczonego do gromadzenia wody deszczowej powinna była zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący podczas oględzin przeprowadzonych 20 października 2009 r. i 31 marca 2010 r. konsekwentnie twierdził, że jest to zbiornik przeznaczony do zbierania wody opadowej, co potwierdził w skardze. Nie ma powodu, dla którego stanowisko powyższe należałoby poddawać w wątpliwość. Słusznie zatem organy uznały, że chodzi tu o zbiornik jako budowlę, w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., wymagającą pozwolenia na budowę. W tej sytuacji wszczęcie postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 pr.bud. było w pełni uzasadnione.

Brak wywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia określonych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. dokumentów obligował organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 pr.bud.

Zdaniem sądu I instancji, nie ma racji skarżący wskazując na brak w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nie dotyczy bowiem planu obowiązującego w dacie budowy, ale planu obowiązującego w dacie podejmowania decyzji legalizacyjnej. Zarzut ten jest nieskuteczny także wobec podtrzymywanej podczas oględzin daty budowy zbiornika, określanej na 2005 r. W tym zaś czasie obowiązywała już uchwala Rady Gminy Wąwolnica Nr XXXVIII/250/02 z dnia 12 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ośrodka Gminnego Wąwolnica. Przy tak określonej dacie budowy, nieskuteczny pozostaje także zarzut nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., (sygn. akt P 27/05), który dotyczy samowoli budowlanej dokonanej po dniu 1 stycznia 1995 r. a przed dniem 10 lipca 2003 r.

Pismem z dnia 5 czerwca 2015 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok z 31 marca 2015 r. w części obejmującej pkt I rozstrzygnięcia. Wyrokowi sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił w trybie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.):

- naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:

a) art. 28 ust. 1 pr.bud. oraz art. 48 ust. 1-4 pr.bud. - przez ich niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie procedury dotyczącej obiektów, dla których budowy wymagane jest pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy budowa zbiornika na deszczówkę (wraz z rowem odprowadzającym wodę opadową) objęta jest jedynie obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 lub art. 29 ust. 1 pkt 15 pr.bud.,

- mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 1 i 145 §1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez nienależytą kontrolę rozstrzygnięcia i w efekcie nieuwzględnienie przez Sąd skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji zasady prawdy obiektywnej polegające na nieustaleniu w sposób dokładny jakie jest przeznaczenie i charakter zbiornika będącego przedmiotem postępowania, co miało istotny wpływ na wybór odpowiedniego trybu postępowania w zakresie legalizacji budowy zbiornika,

b) art. 134 § 1 i art. 135 art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezawarciu w uzasadnieniu wyroku dokładnego wyjaśnienia podstawy, na której Sąd oparł twierdzenie, że wobec zdecydowanej wypowiedzi skarżącego, że zbiornik służy gromadzeniu deszczówki, nie ma podstaw do traktowania go jako przydomowe oczko wodne czy też urządzenie melioracji szczegółowej,

c) art. 3 § 2 pkt 1 i 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy obu instancji zasad ekonomiki procesowej i niezasadnie rozdzielne prowadzenie sprawy dotyczącej zbiornika o wymiarach 1,3 m. x 1,6 m. x 1,5 m. od spraw dotyczących zbiorników na gnojówkę (sygn. akt II SA/Lu 457/14) znajdujących się na nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...] położonej w W. przy ul. [...], a w konsekwencji rozdzielenia spraw, nieobjęcie zbiornika na deszczówkę wnioskiem z dnia 17 stycznia 2014 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie rozbiórki zbiornika pomimo negatywnego rozstrzygania zagadnienia wstępnego przez Wójta Gminy Wąwolnica.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; w tym kosztów zastępstwa świadczonego w ramach prawa pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, był ograniczony do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, które dotyczyły zarówno pierwszej jak i drugiej podstawy kasacyjnej. Wszystkie one okazały się jednak niezasadne.

Skarżący kasacyjnie nietrafnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 48 ust. 1-4 pr.bud. wywodząc, że budowa zbiornika na deszczówkę objęta była jedynie obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 pr.bud., bądź też art. 29 ust. 1 pkt 15 pr.bud. Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie nie wskazał wyraźnie czy będący przedmiotem niniejszego postępowania zbiornik betonowy o wymiarach 1,30 m. x 1,60 m. oraz głębokości około 1,5 m. powinien był zostać zakwalifikowany do kategorii przydomowych basenów i oczek wodnych (art. 29 ust. 1 pkt 15 pr.bud.), czy też urządzeń melioracji wodnych (art. 29 ust. 2 pkt 9 pr.bud.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji w ślad za organami obu instancji prawidłowo uznał ten obiekt za zbiornik przeznaczony do zbierania wody opadowej. Sąd wyjaśnił, że przemawia za tym faktyczne jego przeznaczenie jak i położenie w bezpośrednim sąsiedztwie zbiorników na gnojowicę i płyty gnojowej. Obiekty takie jak oczka wodne oraz przydomowe baseny służą celom rekreacyjnym i sportowym. Pełnią one także funkcję wypoczynkową, zwiększając dodatkowo estetykę działki na której zostały wybudowane. Trudno uznać, ażeby celom tym służył betonowy zbiornik do którego spływa woda ze znajdującego się przy budynku gospodarczym utwardzonego terenu.

Zbiornik ten nie mógł także zostać uznany za urządzenie melioracyjne w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 9 pr.bud. O urządzeniach tych stanowi art. 71 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej pr.wod.). Z kolei urządzenia melioracji wodnych szczegółowych wymienione zostały w art. 73 ust. 1 pr.wod. Skarżący kasacyjnie wskazując na możliwość zaliczenia betonowego zbiornika do jednej z kategorii urządzeń melioracyjnych nie wskazał dokładnie w ramach której z nich obiekt ten powinien się mieścić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbiornik ten nie zawiera się w którejkolwiek z wyróżnionych przez ustawodawcę kategorii.

Z przedstawionych powodów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które były powiązane tematycznie z zagadnieniem nieprawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego jako zbiornika na deszczówkę. Sąd I instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego miał podstawy ku temu, ażeby podzielić ustalenia faktyczne organów obu instancji. Zarówno organy obu instancji, jak i WSA w ramach ustaleń faktycznych oparły się nie tylko na twierdzeniach skarżącego, lecz przede wszystkim na kilkukrotnych oględzinach działki o nr ewidencyjnym 1916.

Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak zostało to zauważone w samej skardze kasacyjnej, przedmiot postępowania w niniejszej sprawie oraz w sprawie dotyczącej zgodności z pr.bud. wybudowania zbiorników na gnojówkę był inny. Konsekwencją tego było zastosowanie odrębnych przepisów pr.bud. Poza tym, skarżący kasacyjnie, wskazując na naruszenie zasad ekonomiki procesowej, nie wykazał, w jaki sposób ewentualne łączne rozpoznanie obu spraw przełożyłoby się na końcowe ich rozstrzygnięcie. Innymi słowy, zarzut ten nie znajdował zastosowania także z tego względu, że skarżący kasacyjnie nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy treścią wydanego przez sąd I instancji orzeczenia a sformułowanym uchybieniem przepisom procesowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpozna zatem wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.