Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 795/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2  pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/08 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2007 r. nr XXXI/398/7 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08 oddalił skargę M. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2007 r., nr XXXI/398/7 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 19 grudnia 2007 r. Nr XXXI/398/07 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie", w którym obszar działek skarżącego został zakwalifikowany w jednostce urbanistycznej ZP 6 - Tereny Zieleni Urządzonej. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest ogólnodostępna zieleń urządzona jako park dla potrzeb rekreacji i wypoczynku. Ustalono również przeznaczenie dopuszczalne w zakresie możliwości lokalizowania obiektów i urządzeń towarzyszących w zakresie pojedynczego obiektu usług komercyjnych z zakresu sportu i rekreacji; pojedynczego obiektu o funkcji wystawienniczej z częścią administracyjno-socjalną; obiektu usług z zakresu funkcji rekreacyjnych, sportowych i rehabilitacyjnych oraz komercyjnych w tym gastronomicznych; obiektów małej architektury; ciągów pieszych i ścieżek rowerowych; obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów i urządzeń służących wyłącznie dla obsługi terenów i obiektów budowlanych.

W trakcie procedury uchwalania planu miejscowego dla działek skarżącego uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia z terenu rolnego na cele nierolne.

W dniu [...] października 2008 r. (data wpływu do organu) M. B. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwał Miasto Kraków do usunięcia naruszenia interesu prawnego powyższą uchwałą.

W odpowiedzi na wezwanie Przewodnicząca Rady Miasta Krakowa przekazała skarżącemu stanowisko zajęte przez Prezydenta Miasta Krakowa, jako projektodawcy kwestionowanej uchwały wraz ze stwierdzeniem, że wezwanie nie znajduje podstaw do uwzględnienia.

W dniu 1 grudnia 2008 r. M. B. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2007 r., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt. 1-5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie odpowiednich regulacji wymaganych w tym przepisie,

- art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenia załącznika graficznego do uchwały,

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 140 k.c. polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Skarżący podał, że jest współwłaścicielem działek o nr [...],[...] oraz [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie. Przedmiotowe nieruchomości znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem ZP6 - Tereny Zieleni Urządzonej. Zgodnie z § 47 miejscowego planu teren ten został przeznaczony pod ogólnodostępną zieleń urządzoną jako park dla potrzeb rekreacji i wypoczynku.

Zdaniem skarżącego naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło wobec niezgodnego z prawem ograniczenia jego prawa własności poprzez brak zagwarantowania dostępu do drogi publicznej, przez co w sposób istotny ogranicza możliwość prowadzenia działalności inwestycyjnej na przedmiotowej nieruchomości. W treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został ustalony sposób obsługi komunikacyjnej obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedynie w § 16 pkt 5, że niewyznaczone w planie liniami rozgraniczającymi niezbędne dla poszczególnych inwestycji dojazdy z dostępem do dróg publicznych należy wyznaczać w sposób uwzględniający obsługę terenów znajdujących się w sąsiedztwie, w zgodzie z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi oraz z uwzględnieniem możliwości prowadzenia lokalnych sieci uzbrojenia technicznego. W ocenie skarżącego powyższy przepis jest bardzo nieprecyzyjny i powoduje istotne trudności interpretacyjne w praktyce stosowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powinien w swojej treści gwarantować dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. Treść planu miejscowego powinna być w tym zakresie precyzyjna. Aktualna zatem treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spełnia wymagań ustawowych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazał skarżący, posiadany przez niego obecny dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] obr. [...], która jest faktycznie użytkowana jako droga, nie ma charakteru prawnego lecz wyłącznie faktyczny.

Zdaniem M. B. nieprawidłowo również został sporządzony rysunek planu miejscowego stanowiący obligatoryjny załącznik do tekstu planu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rysunek planu powinien być sporządzony w skali 1:1000, natomiast plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą został sporządzony na mapie w skali 1:2000. Organ niezasadnie sporządził mapę w mniejszej, choć dopuszczalnej skali przyjmując, że obejmuje ona obszar o znacznej powierzchni zgodnie z treścią § 6 ust. 1 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 157). Zdaniem skarżącego sporządzenie w takiej skali części graficznej planu miejscowego nastąpiło bez zaistnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu, co powoduje naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że zastosowanie zbyt małej skali mapy, na której sporządzony został rysunek planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest uzasadnione przede wszystkim z punktu widzenia możliwości precyzyjnego odczytania treści planu. Nieuzasadnione pomniejszenie rysunku planu może bowiem spowodować nieczytelność jego zapisów i w konsekwencji wywołać poważne problemy z ich stosowaniem przez organy administracyjne, w szczególności w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dodatkowo skarżący wskazał, że przy zastosowaniu małej skali mapy, rysunek planu wykonano przy stosunkowo grubych liniach rozgraniczających, co wywołuje dodatkowe trudności z odczytaniem treści planu. Skarżący podał, że użycie zbyt grubej kreski przy równocześnie zbyt małej skali mapy zostało uznane za uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 roku (II SA/Kr 55/07, niepubl.) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 roku (II OSK 1487/07).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego ograniczył treść skargi do § 47, § 16 ust. 1 pkt 5 w związku z § 6 pkt 21 oraz § 7 pkt 3 lit. m w zakresie dotyczącym jednostki urbanistycznej ZP 6 oraz odpowiadającej temu rysunkowi planu miejscowego. Dodatkowo podniósł, że w jednostce urbanistycznej ZP 6 nie wyznaczono dróg dojazdowych do działek skarżącego, a tak uchwalony plan miejscowy nie pozwala na ich dodatkowe wyznaczenie. Ponadto § 16 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego w istocie przerzuca na inne organy administracji uprawnienia w zakresie ustalania dróg dojazdowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2009r. oddalił skargę M. B., stwierdzając, że żaden z powołanych paragrafów zaskarżonej uchwały nie narusza prawa własności skarżącego. Rada Miasta Krakowa nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżącego jako naruszających jego interes prawny, a koncentrujących się na twierdzeniu, że ustalenia planu uniemożliwiają skarżącemu korzystanie z nieruchomości w pełnym zakresie wynikającym z prawa własności, tj. nie zapewniają nieruchomościom skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz ograniczają w możliwościach inwestycyjnych na przedmiotowych nieruchomościach.

Jak zauważył Sąd, uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii naruszenia istoty prawa własności Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, że do takiego naruszenia dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

Mając zatem powyższe na uwadze, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Zauważyć bowiem należy, że działki nr [...] i [...] obr. [...][...] będące współwłasnością skarżącego korzystają z dostępu do drogi publicznej poprzez działkę o numerze [...] należącą do Gminy Kraków, a wykorzystywaną jako droga. Natomiast działka o nr [...] graniczy z działką nr [...] - stanowi drogę publiczną ([...] w Krakowie). Uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania miejscowego nie zmienia tej sytuacji. Plan nie powoduje likwidacji dotychczasowego dojazdu do nieruchomości, a w oparciu o zapisy § 8 ust. 2 uchwały istniejący dojazd może być utrzymany i wykorzystywany w sposób dotychczasowy.

Definicję dojazdów niewydzielonych zawiera § 6 pkt 21 ww. uchwały określając je jako niewydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie" istniejące i projektowane dojazdy, zapewniające obsługę obiektów w ramach terenów inwestycji poprzez dostęp do dróg publicznych; których przebieg i sposób ich rozwiązania określany będzie na etapie wydawania decyzji administracyjnych. Takie zaś sformułowanie nie narusza prawa własności przysługującego skarżącemu. Zgodnie natomiast z § 7 pkt 3 lit. m ww. uchwały elementy ustaleń planu zawarte w jego części graficznej określają m.in. tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym oraz o zróżnicowanych zasadach zagospodarowania i warunkach zabudowy oznaczone m.in. symbolami: ZP 1 - ZP 6 - Tereny Zieleni Urządzonej. Taka treść planu miejscowego również nie narusza prawa własności skarżącego ani innego prawnie chronionego uprawnienia skarżącego. W istocie sam skarżący nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie powołanego § 6 pkt 21 i § 7 pkt 3 lit. m ww. uchwały wobec prawnie chronionych dóbr skarżącego.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają, aby plan miejscowy wyznaczał szczegółową lokalizację dojazdu do każdej działki, oznaczałoby to bowiem konieczność wyznaczenia takiego dojazdu na terenie każdego zainteresowanego właściciela. Ze względów oczywistych (m.in. podziały działek w trakcie sporządzania planu, zmiany stosunków własnościowych, uwarunkowania przestrzenne) byłoby to często niewykonalne. Natomiast ustalenia planu - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zawierają w § 16 między innymi zasady budowy systemu komunikacji. Jedną z tych zasad jest zapis § 16 ust. 1 pkt. 5 odnoszący się do sytuacji, gdzie nie został wyznaczony w planie liniami rozgraniczającymi dojazd do działek. Z zapisu tego wyraźnie wynika, że właściciele terenu występujący o pozwolenie na budowę, powinni wyznaczyć (zaprojektować) dojazd z dostępem do dróg publicznych tak, aby tereny sąsiednie miały również możliwość obsługi komunikacyjnej, a wyznaczone dojazdy dawały możliwość prowadzenia ewentualnych sieci uzbrojenia technicznego. Również i ten przepis planu miejscowego nie narusza prawa własności skarżącego. Naruszenia tego Sąd nie upatruje zwłaszcza w zakresie, w jakim plan miejscowy wskazuje na wyznaczanie dojazdów niewyznaczonych w planie liniami rozgraniczającymi w ten sposób, że nakazuje uwzględnianie obsługi terenów znajdujących się w sąsiedztwie, ustaleń planu i przepisów odrębnych, a także nakazuje uwzględniać możliwości prowadzenia lokalnych sieci uzbrojenia technicznego.

Ponadto, jak zauważył Sąd, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W ocenie Sądu, zaskarżony plan określa zasady obsługi komunikacyjnej i spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do powołanego przez skarżącego § 47 uchwały Sąd stwierdził, że zapisy planu nie uniemożliwiają prowadzenia działalności inwestycyjnej na działkach położonych na obszarze Zieleni Urządzonej oznaczonej symbolem ZP 6. Właściciel może bowiem zlokalizować na nich obiekty o powierzchni zabudowy maksymalnie do 225 m2 i wysokości do 5 metrów. Sama treść § 47 planu miejscowego dopuszcza na terenie obejmującym działki skarżącego budowę, między innymi, obiektów i urządzeń - służących wyłącznie dla obsługi terenów i obiektów budowlanych - w tym dojazdów, zatok postojowych i parkingów. Tym samym nie jest tak, że plan miejscowy w zaskarżonym zakresie uniemożliwia skomunikowanie działek skarżącego z drogą publiczną. Plan ten dopuszcza budowę dojazdu, a teren obejmujący działki skarżącego bezpośrednio przylega do drogi publicznej stanowiącej [...] w Krakowie. Nie ma przy tym znaczenia, czy właściwy zarząd dróg udziela bądź odmawia udzielenia zgody na budowę takiego dojazdu (zjazdu) - ta kwestia nie może być objęta treścią planu. Plan miejscowy nie zawiera zapisów dotyczących udzielania zgody przez zarządcę drogi na budowę zjazdu.

Ponadto, jak zauważył Sąd, w stanie prawnym istniejącym przed uchwaleniem planu miejscowego działki skarżącego miały połączenie z drogą publiczną poprzez działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy Kraków i jedynie faktycznie używaną przez skarżącego jako droga. Plan miejscowy tej sytuacji nie zmienił, a ewentualne oczekiwania skarżącego co do budowy w przyszłości drogi publicznej do jego działek nie oznacza pogorszenia sposobu wykonywania jego prawa własności. Plan miejscowy w istocie doprowadził do zwiększenia uprawnień skarżącego wynikających z prawa własności, ponieważ dokonano zmiany przeznaczenia terenu działek skarżącego z terenów rolnych na nierolne, co dla samego skarżącego ma znaczenie, ponieważ oczekiwał on zwiększenia możliwości prowadzenia działalności inwestycyjnego (gospodarczej) na tym terenie.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej skali mapy, na której sporządzono plan, Sąd stwierdził, że i ten zarzut jest nietrafny. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzenie projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Uzasadnienie dla odstąpienia od zasady sporządzania planu w skali 1:1000 może być związane z przedmiotem ustaleń planu, który może spełnić swoje zadanie regulacyjne w większej skali. Wyjątek ten dopuszcza stosowanie zwiększonej skali planu, ale jej nie narzuca. Organ decyduje więc w jakiej skali należy sporządzić mapę (oczywiście w ramach dopuszczalnych odstępstw od zasady 1:1000), aby spełniła swoje zadanie regulacyjne. Dopuszczalnym więc było w przypadku przedmiotowego planu zastosowanie skali 1:2000. W odniesieniu do zakresu zaskarżonego planu miejscowego skala 1:2000 jest czytelna i zawiera wszystkie wymagane przepisami oznaczenia.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania w planie "stosunkowo grubych linii rozgraniczających" Sąd zaznaczył, że są one zgodne rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w § 9 ust. 2 ustala wprost, iż przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Zgodnie z cytowana normą grubość linii rozgraniczającej tereny o różnym sposobie użytkowania wynosi 0,7 mm.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Skargę kasacyjną oparto na następujących zarzutach:

naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku - o samorządzie gminnym (tekst jedn. z dnia .1.2.10.2001 Dz. U. Nr 142, poz.1591), poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXXI/398/7 z dnia 19 grudnia 2007 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie" nie narusza interesu prawnego skarżącego;

naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 16 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, i 5 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXI/398/7 z dnia 19 grudnia 2007 roku poprzez uznanie, że treść planu miejscowego nie narusza prawa własności skarżącego;

naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-6, 7, 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jednym z konstytucyjnie chronionych praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi bowiem, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, mająca wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającemu jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiści władztwa tego nie nadużywa. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie narusza prawa własności lecz jedynie je kształtuje. Działania gminy podejmowane na podstawi legitymacji ustawowej w tym zakresie muszą być podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi więc ingerencję w prawo własności. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym.

W ocenie skarżącego naruszenie jego interesu prawnego polega na niezgodnym z prawem ograniczeniem prawa własności poprzez brak zagwarantowania nieruchomościom stanowiącym przedmiot jego współwłasności dostępu do drogi publicznej. W treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został bowiem ustalony sposób obsługi komunikacyjnej obszaru, na jakim znajdują się jego działki. Teren ten nie został skomunikowany ani w drodze przewidzianej budowy dróg należących do układu drogowego podstawowego, ani do układu drogowego uzupełniającego w rozumieniu § 16 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Jedynie w § 16 pkt 5 plan ten stanowi, że niewyznaczone w planie liniami rozgraniczającymi niezbędne dla poszczególnych inwestycji dojazdy z dostępem do dróg publicznych należy wyznaczać w sposób uwzględniający obsługę terenów znajdujących się w sąsiedztwie, w zgodzie z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi oraz z uwzględnieniem możliwości prowadzenia lokalnych sieci uzbrojenia technicznego. Przepis ten jest jednak bardzo nieprecyzyjny i powoduje istotne trudności interpretacyjne w praktyce stosowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść uchwały w tym zakresie pozostawia bowiem w gestii organów stosujących prawo możliwość arbitralnego kształtowania zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych ustaleniami planu.

Pełnomocnik skarżącego podniósł iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien w swojej treści gwarantować dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. W tym zakresie treść planu powinna być precyzyjna. Treść zaś planu miejscowego obejmującego nieruchomości skarżącego nie spełnia więc wymagań ustawowych, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostęp nieruchomości skarżącego do drogi publicznej uzależniony został w praktyce od inwestycji gminy związanej z budową Hali Widowiskowo-Sportowej, której realizacja jest planowana na działkach sąsiednich. Brak zatem dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej stanowi istotne utrudnienie z korzystania z tej nieruchomości. Ponadto , posiadany obecny dostęp do nieruchomości nie ma charakteru prawnego lecz wyłącznie faktyczny, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, oznacza, że nie posiadają one dostępu do drogi publicznej. Również okoliczność położenia działki w sąsiedztwie drogi publicznej nie oznacza, że posiada ona do niej dostęp.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni treści planu miejscowego, w szczególności § 16 ust. 1, 2, 3 i 5 uchwały, uznając, że jego zapisy w zakresie wskazanym przez skarżącego nie naruszają jego prawa własności, a tym samym jego interesu prawnego.

Ponadto – zdaniem skarżącego - sposób wyznaczenia w zaskarżonej uchwale zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazują na potrzebę szczegółowego określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uznać zatem należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien, określając w sposób ogólny pewne reguły, delegować uprawnienia organu planistycznego na inne organy gminy. Zdaniem skarżącego w miejscowym miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego powinny zostać określone szczegółowe warunki obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem ograniczające swobodne uznanie organów działających na etapie stosowania przepisów planu miejscowego.

Sąd I instancji nieprawidłowo zatem uznał, iż w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXXI/398/7 z dnia 19 grudnia 2007 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie" nie narusza interesu prawnego skarżącego. W tym zakresie Sąd I instancji naruszył prawo materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji powinien zatem stwierdzić naruszenie interesu prawnego skarżącego i w związku z tym powinien stosując art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie stanowi więc naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Polega ono na uchybieniu art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-6, 7, 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem wskazane w skardze naruszenia powinny stanowić podstawę uwzględnienia skargi.

Zdaniem kasatora Sąd I instancji dopuścił się ponadto naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W sprawie zaistniała więc podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim , nie mogą być uznane za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.)oraz przez błędną wykładnię . Naruszenia interesu prawnego upatruje skarżący w naruszeniu jego prawa własności i przekroczeniu granic władztwa planistycznego przez gminę. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty w kontekście ustaleń i wykładni dokonanej przez Sąd I instancji nie są uzasadnione. Z kolei naruszenie prawa własności wynika z pozbawienia skarżącego dostępu do drogi publicznej . Te twierdzenia w świetle akt sprawy oraz wyjaśnień i pism złożonych na rozprawie nie są zasadne, bowiem skarżący z jednej strony nieruchomości posiada dostęp do drogi publicznej, a z drugiej korzysta z drogi gminnej, może mieć także dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej (pojęcie dostępu do drogi publicznej definiuje przepis art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) i przepis ten naruszony nie został). .Przytaczane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki mające potwierdzać zarzuty skargi kasacyjnej mają charakter ogólny, zapadały w innych stanach faktycznych i dla rozpoznawanej sprawy , w jej stanie faktycznym ,nie mają znaczenia . Nie mają także znaczenia wywody dotyczące uwzględniania interesu społecznego na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego bo przepisy kodeksu nie mają zastosowania w procesach legislacyjnych związanych z tworzeniem aktów prawa miejscowego, a zwłaszcza w procesie tworzenia planu miejscowego na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta w art. 2 pkt 4 definiuje – na potrzeby procesów planistycznych - pojęcie interesu publicznego jako "uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym". Dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni § 16 zaskarżonej uchwały nie można zarzucić dowolności i błędnych ustaleń przy przyjęciu, że jego treść nie narusza interesu prawnego skarżącego ani nie ogranicza jego prawa własności w stopniu który uniemożliwiłby wykonywanie wszystkich uprawnień związanych z rozporządzaniem i korzystaniem z nieruchomości. Prawo własności nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie pozbawia skarżącego dostępu do drogi publicznej ani nie uniemożliwia prowadzenia działalności inwestycyjnej a w tym skarżący upatrywał naruszenie zarówno jego interesu prawnego jak i prawa własności.

W konsekwencji niezasadności zarzutów odnoszących się do prawa materialnego niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącego i tym samym właściwie zastosował przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. i gdy sądowa wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej postanowień zaskarżonej uchwały była – w świetle akt sprawy – prawidłowa ,to - nie stwierdzając nieważności zaskarżonej uchwały i oddalając skargę – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawa nie naruszył.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.