Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4228/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 78e ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 615
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3016/15 w sprawie ze skargi N. P. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu adwokackiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r. z dnia [...] września 2015 nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od N. P. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu adwokackiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3016/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. P. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu adwokackiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r. z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2015 r. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu adwokackiego, który został przeprowadzony w dniach 11-13 marca 2015 r., na podstawie art. 78h ust. 1, ust. 9 i ust. 12 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r., poz. 615) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania N. P., utrzymała w mocy uchwałę nr [...] Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komisja Egzaminacyjna II Stopnia wyjaśniła, iż uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. został ustalony negatywny wynik z egzaminu adwokackiego N. P., która z zadania z zakresu prawa karnego otrzymała ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa cywilnego ocenę dostateczną, z zadania z zakresu prawa gospodarczego ocenę dostateczną, a z zadania z zakresu prawa administracyjnego ocenę niedostateczną. W konsekwencji wynik końcowy egzaminu adwokackiego został ustalony jako negatywny.

I tak, Komisja podniosła, że – w zakresie zadania z prawa administracyjnego - zdająca nie dostrzegła w ogóle naruszenia zakazu reformationis in peius i nie postawiła zarzutu naruszenia przepisów art. 139 kpa.

Według Komisji odwołująca w sporządzonej podczas egzaminu skardze zasadnie natomiast podniosła zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności - art. 15 kpa, trafnie dostrzegając, że doszło do rozpoznania sprawy w innym zakresie niż została ona rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia organu II instancji na innej podstawie prawa materialnego (art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W tym zakresie Komisja nie podzieliła stanowiska pierwszego z egzaminatorów, iż nastąpiło "nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 15 k.p.a., co nie znajduje oparcia w materiale sprawy". Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia do naruszenia przepisu art. 15 kpa doszło i to w sposób opisany przez zdającą w skardze. Egzaminowana nie dostrzegła natomiast, że w kazusie doszło do przyjęcia przez organ drugiej instancji nowych, dodatkowych ustaleń stanu faktycznego i rozpoznania sprawy w innym zakresie niż została ona rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, co również stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności i ostatecznie doprowadziło organ do przyjęcia innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem Komisji zarzut naruszenia art. 15 kpa uznać należy za trafny, ale egzaminowana nie dostrzegła istotnej części przejawów naruszenia prawa procesowego koncentrując się wyłącznie na zmianie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Dalej, Komisja wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja organu I instancji nie została zaskarżona odwołaniem jedynie w części. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji otrzymało brzmienie:

I. Nakazuje usunąć nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań higienicznych w barze "Pod Złotym Linem" w Ełku przy ul. Stawowej 13, poprzez:

1. usunięcie w pomieszczeniu kuchennym wycieku z rury usytuowanej pod sufitem, a także wymianę w tym pomieszczeniu tynków oraz powłok malarskich ścian i sufitu;

2. zapewnienie sprawnie działającej spłuczki klozetowej w pomieszczeniu WC przeznaczonym dla personelu baru

- w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji.

II. Nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Z treści odwołania wynika natomiast, że adresat decyzji - Antoni Szczupak kwestionuje rozstrzygnięcie zarówno co do zakresu prac wskazanych w pkt. 1 "moim zdaniem, dla poprawy warunków sanitarnych w pomieszczeniu kuchennym baru wystarczy tylko uszczelnić rurę, uzupełnić ubytki tynku oraz odmalować ściany i sufit" jak i w zakresie pkt. 2. "nie zgadzam się z przyjętymi w decyzji ustaleniami, dotyczącymi spłuczki klozetowej w pomieszczeniu WC dla personelu".

Egzaminowana twierdząc, iż Antoni Szczupak nie kwestionuje decyzji w części nakazującej usunięcie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań higienicznych w barze nie dostrzegła, zdaniem Komisji faktu, iż tak sformułowany nakaz nie nakładałby żadnego rzeczywistego i konkretnego obowiązku. Treść rozstrzygnięcia wskazana w części I decyzji dotycząca nakazu usunięcia nieprawidłowości stanowi zwartą i nierozerwalnie powiązaną całość z każdym z punktów wymienionych po dwukropku. Nadto sama decyzja ostateczna w zakresie nakazu byłaby niewykonalna, a przez to istniałyby podstawy do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Z uwagi na powyższe Komisja stwierdziła, iż podniesiony przez egzaminowaną zarzut naruszenia art. 16 kpa był nieuzasadniony i nietrafny.

Nadto - jak podniesiono - egzaminowana nie dostrzegła naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa (zasadne było również podniesienie naruszenia z art. 80 i art. 107 § 3 kpa) dotyczącego niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy w zakresie sprawności urządzeń sanitarnych w pomieszczeniu WC dla personelu oraz przestrzegania wymagań higieny osobistej przez pracownika kuchni - Krystynę Szczupak. Brak również podniesienia zarzutów związanych z niezawiadomieniem strony o przesłuchaniu świadka, uniemożliwieniem stronie wzięcia czynnego udziału w przesłuchaniu oraz niepoinformowaniem strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji (art. art. 10 § 1 kpa, art. 79 kpa).

Wbrew twierdzeniom odwołującej w sporządzonej pracy egzaminacyjnej nie został zdaniem Komisji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego. Egzaminowana uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 kpa wskazała jedynie, iż decyzja organu II instancji oparta została na innej podstawie prawnej, niż wskazana w decyzji organu I instancji. Brak jest przy tym zarzutów wskazujących, iż przepisy prawa materialnego zostały przez organ II instancji błędnie zinterpretowane (błędna wykładnia) lub błędnie zastosowane (błędna subsumcja do ustalonego stanu faktycznego).

W konsekwencji Komisja uznała, iż egzaminowana nie dostrzegła faktu naruszenia przepisów prawa materialnego. W realiach zadania egzaminacyjnego można było podnieść, iż konsekwencją naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa) było naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez ich niewłaściwe zastosowanie do sprawy, w których okoliczności faktycznie nie zostały ustalone ponad wszelką wątpliwość.

Komisja wyjaśniła, że zgodnie z przepisem art. 78d ust. 1 Prawa o adwokaturze, egzamin adwokacki polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata. Odwołująca nie może przejść tej weryfikacji pozytywnie z uwagi na fakt, iż ewidentnie nie dostrzegła powyższych podstawowych dla sprawy zarzutów. Komisja nie zgodziła się też z twierdzeniami, że egzaminowana dostrzegła w swojej pracy naruszenie 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zarzutów takich brak jest w pracy zdającej. Ponadto, sam fakt podniesienia zarzutu naruszenia przepisu art. 16 kpa niemającego żadnego odzwierciedlenia w realiach zadania egzaminacyjnego świadczy o podstawowych problemach z interpretacją stanu faktycznego sprawy i stosowaniem przepisów kpa.

Oceny tej nie może zmienić fakt podniesienia przez egzaminowaną jednego trafnego zarzutu (naruszenia art. 15 kpa).

Komisja uznała, że zawarcie w skardze tylko jednego z licznych uchybień wskazuje na nienależytą wiedzę i umiejętności w zakresie stosowania prawa. Tymczasem od kandydata do zawodu adwokata należy wymagać zdolności do prawidłowego zdefiniowania co najmniej kilku z występujących w sprawie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, a przynajmniej tych zupełnie podstawowych, tj. art. 139, art. 7, art. 77 § 1 kpa.

Komisja dodała, że odwołująca kwalifikowała zarzut naruszenia art. 15 kpa jako rażące naruszenie prawa. W treści uzasadnienia nie wykazano jednak w dostatecznie przekonujący sposób jakoby to naruszenie prawa było rażące. Ponadto twierdzenie zawarte w odwołaniu jakoby podniesienie innych zarzutów naruszenia prawa niż zarzuty dotyczące nieważności było zbędne, jest nieuzasadnione albowiem egzaminowana nie miała żadnej pewności, iż zarzuty przez nią postawione zostaną istotnie przez sąd administracyjny zakwalifikowane jako zarzuty wskazujące na wystąpienie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Gdyby nie zostały one zakwalifikowane to sąd administracyjny dokonałby oceny czy stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. W kontekście naruszenia zasady dwuinstancyjności wystąpienie takiego wpływu nie jest wcale oczywiste. Z tego względu należało możliwie szeroko zabezpieczyć interesy reprezentowanej strony i podnieść chociażby z ostrożności inne dostrzeżone uchybienia. Ponadto skarga sporządzana była przez odwołującą w warunkach egzaminu adwokackiego, a zatem należało przynajmniej wskazać w uwagach do pracy jakie, istotne dla rozstrzygnięcia, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego lub prawa materialnego skarżąca dostrzegła, w czym się one wyrażały i dlaczego nie zostały zawarte w skardze. Brak takich zarzutów w skardze lub w uwagach do pracy uniemożliwia Komisji oraz egzaminatorom odniesienie się do ewentualnych dostrzeżonych a nieujawnionych przez zdającą zarzutów i dokonanie pełnej oceny wiedzy i kwalifikacji zawodowych egzaminowanej, jednakże taki stan rzeczy obciąża wyłącznie odwołującą.

Egzaminowana sporządziła skargę, co było prawidłową decyzją w realiach zakreślonych zadaniem egzaminacyjnym. Wniosła na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ppsa o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Wniosek ten był adekwatny do postawionego zarzutu, jednakże w realiach zadania egzaminacyjnego był on nietrafny. Sformułowanie takiego wniosku wymaga wskazania, dlaczego w ocenie skarżącej dostrzeżone uchybienia są tego rodzaju, że zachodzą przesłanki nieważności decyzji. Takiego uzasadnienia wniosku egzaminowana w skardze nie zawarła. W realiach zadania egzaminacyjnego wniosek ten nie był zasadny, choć w przypadku przekonującego uzasadnienia oraz wykazania wpływu dostrzeżonych uchybień na treść rozstrzygnięcia nie stanowiłby on samodzielnej przeszkody dla uzyskania oceny pozytywnej.

Komisja stwierdziła również, że egzaminowana nie zabezpieczyła w dostatecznym stopniu interesów reprezentowanej strony, narażając ją, w razie braku stosownej aktywności ze strony sądu administracyjnego, na oddalenie skargi.

Podsumowując Komisja II Stopnia zaznaczyła, że dokonana przez egzaminujących analiza sporządzonej pracy została przeprowadzona w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś ocena została dokonana zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisie art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła N. P.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: ppsa), przede wszystkim podkreślił rolę sądu administracyjnego w sprawie wskazując, że nie jest trzecią komisją egzaminacyjną, gdyż nie zastępuje organów powołanych przez Ministra Sprawiedliwości w ich kompetencjach oceny zakwestionowanej pracy, lecz jedynie bada, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji ocenił, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia odniosła się w sposób wystarczający i prawidłowy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od uchwały z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wnioski Komisji zostały wyciągnięte po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o istniejący materiał dowodowy w sprawie i właściwie uzasadnione. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje na to, że ocena rozwiązania zadania z zakresu prawa administracyjnego została dokonana w aspekcie zachowania wymogów formalnych, prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji.

Komisja wywiodła, że sporządzona przez skarżącą skarga zawiera mankamenty, których ilość i waga stanowi o nieprawidłowym rozwiązaniu tego zadania i świadczy o niewystarczającym przygotowaniu egzaminowanej do wykonywania zawodu adwokata. W konsekwencji wadliwość sporządzonej przez skarżącą skargi uzasadniała otrzymanie przez nią oceny niezaliczającej tej części egzaminu adwokackiego.

W ocenie Sądu, sposób sprawdzenia wiedzy skarżącej został dokonany zgodnie z art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez ocenę rozwiązania każdego z zadań przez dwóch egzaminatorów z dziedzin prawa, których dotyczyła praca pisemna i niezależnie od siebie. Egzaminatorzy w swoich ocenach, a w ślad za tym wydane na ich podstawie uchwały komisji egzaminacyjnej uwzględniły w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji.

W niniejszej sprawie organ administracji ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie uchwały wyczerpująco wyjaśnia powody jej podjęcia. Przywołano stosowne przepisy prawa, obszernie zostały wyjaśnione motywy rozstrzygnięcia oraz wskazano na stosowne orzecznictwo. Komisja II stopnia odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą argumentów dokładnie uzasadniła wadliwości sporządzonej przez nią skargi Uzasadnienie uchwały zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 kpa.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania uchwały ustalającej negatywny wynik z egzaminu adwokackiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. P., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez niewłaściwą ocenę jego zastosowania przez organ (tj. niedostrzeżenie, że ocena pracy egzaminacyjnej skarżącej i podniesionych przez nią zarzutów w odwołaniu nie została dokonana przez Komisję Egzaminacyjną do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego z siedzibą w S. oraz przez Komisję Egzaminacyjną II Stopnia z uwzględnieniem wszystkich kryteriów przewidzianych we wskazanym przepisie), a tym samym naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 135 i art. 146 § 1 ppsa,

2) prawa materialnego, tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 78h ust. 12 Prawa o adwokaturze poprzez ich niezastosowanie, (tj. niedostrzeżenie, że zaskarżona uchwała Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego i nie odnosi się w sposób jasny i zrozumiały oraz wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu), a tym samym naruszenie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 135 i art. 146 § 1 ppsa,

3) art. 134 § 1 ppsa poprzez nieodniesienie się merytorycznie do zarzutów skarżącej co do wadliwego przyjęcia przez Komisje Egzaminacyjne, że w sprawie nie powinien był zostać podniesiony zarzut naruszenia art. 139 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4) art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, tj. pominięcie zarzutu skarżącej co do wadliwego przyjęcia przez Komisje Egzaminacyjne, że w sprawie powinien był zostać podniesiony zarzut naruszenia art. 139 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie zauważył, że wbrew stanowisku Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia skarżąca w swoim zadaniu egzaminacyjnym zastosowania właściwe przepisy prawa, poprawnie je zinterpretowała i odpowiednio rozstrzygnęła problem egzaminacyjny z uwzględnieniem interesu strony, którą reprezentowała. W szczególności podkreślono, że podniesiony w zadaniu egzaminacyjnym zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ II instancji był świadomie wybranym zarzutem, w pełni uzasadnionym i korespondującym z wnioskiem skargi i nie jest jasne, dlaczego Komisja Egzaminacyjna II Stopnia uznała, że podniesione w zadaniu egzaminacyjnym naruszenie nie jest dostatecznie przekonujące.

Autor skargi kasacyjnej uznał za bezpodstawne stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia, podzielone następnie przez Sąd I instancji, jakoby skarżąca nie podniosła zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono, że nie odniósł się do podniesionego przez skarżącą na rozprawie przed WSA argumentu, że postawienie w zadaniu egzaminacyjnym zarzutu naruszenia art. 139 kpa byłoby błędem, ponieważ nałożenie na stronę obowiązku w ramach stosunku materialnoprawnego wynikającego z innych przepisów prawa nie narusza zakazu reformationis in Pius, ponieważ obowiązek taki nie był przedmiotem postępowania pierwszej instancji, natomiast narusza zasadę dwuinstancyjności oraz przepisy o właściwości organów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu - jak wynika z zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia - wymaga oceny stanowiska Sądu I instancji, akceptującego pogląd organu, tj. Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia, że - przede wszystkim - podniesiony w zadaniu egzaminacyjnym zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ II instancji (tj. art. 15 kpa) nie jest zarzutem wystarczającym i sam w sobie nie zabezpiecza w wystarczającym stopniu interesu strony. Dodatkowo skarżąca podniosła, że Komisja Egzaminacyjna II Stopnia niezasadnie uznała, że skarżąca w pracy egzaminacyjnej nie podniosła zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Poza tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej postawienie w zadaniu egzaminacyjnym zarzutu naruszenia art. 139 kpa byłoby błędem, co wywodziła skarżąca na rozprawie przed WSA, a co Sąd ten pominął w swoich rozważaniach – naruszając art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa.

Odniesienie się do podstaw kasacyjnych należy poprzedzić uwagą, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami.

Wysoka jakość świadczonej pomocy prawnej jest wartością, która ma kluczowe znaczenie dla każdego, kto korzysta z tej pomocy. Nie ma wątpliwości, że od kandydata do zawodu adwokata należy wymagać takich kwalifikacji, aby mógł on sprostać wymaganiom świadczenia pomocy prawnej o jak najwyższej jakości. Kwalifikacje te winny – co do zasady – gwarantować prawidłowe wykonywanie zawodu adwokata, a więc realizację ustawowego zobowiązania gorliwego, sumiennego i zgodnego z przepisami prawa wypełniania przez niego obowiązków (tak: NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 83/11).

Wiedza i umiejętności niezbędne do wykonywania zawodu adwokata podlegają sprawdzeniu w trakcie egzaminu adwokackiego. Zgodnie z przepisem art. 78d ust.1 Prawa o adwokaturze, egzamin adwokacki polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym właśnie kontekście normatywnym, kształtującym systemowo zasady dostępu do zawodu adwokata, rozstrzygać należy prawidłowość podejmowanych przez komisje egzaminacyjne uchwał stwierdzających wynik egzaminu adwokackiego.

Przechodząc do postawionych Sądowi I instancji zarzutów, podkreślić należy, że podstawowe znaczenie w procedurze ustalania wyników z zadań z części pierwszej do czwartej egzaminu adwokackiego ma przepis art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze, zgodnie z którym oceny rozwiązania każdego z tych zadań dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Naczelną Radę Adwokacką, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje.

Nie ma więc wątpliwości, że to wskazane w art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze kryteria stanowią wzorzec kontroli pracy pisemnej zdającego, a w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie prawidłowości oceny wyrażonej przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia w zaskarżonej uchwale oraz poprawności wyniku kontroli tej uchwały przyjętego przez Sąd I instancji.

Nie jest sporne w sprawie, że Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przyznała, iż egzaminowana trafnie dostrzegła, że w zadaniu egzaminacyjnym należało zarzucić organowi naruszenie przepisu art. 15 kpa.

Zasadnie jednak przyjęto, że skarżąca poprzestała na zarzucie, że naruszenie zasady dwuinstancyjności uzasadniało stwierdzenie nieważności - nie przedstawiając żadnych argumentów dla poparcia trafności tego stanowiska w okolicznościach wynikających z egzaminacyjnego kazusu. Tymczasem nie ulega kwestii, że naruszenie art. 15 kpa nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wprost przewidzianej art. 156 § 1 kpa. Zarzut, że naruszenie wskazanego przepisu prawa ma charakter rażący wymaga stosownego wywodu.

Biorąc pod uwagę, że w opisanej w zadaniu decyzji istniały inne uchybienia, zasadnie wskazano na konieczność jak najszerszego i tym samym jak najskuteczniejszego zabezpieczenia interesów reprezentowanej strony, przez podniesienie nie tylko zarzutu wyłącznie potencjalnej nieważności, ale - chociażby z ostrożności - także dalszych zarzutów dotyczących, pojawiających się w zadaniu uchybień, a to art. 7, art. 77 § 1 kpa, czy zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Jak zauważyła Komisja Egzaminacyjna II Stopnia, konsekwencją naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa) było naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez ich niewłaściwe zastosowanie do sprawy, w której okoliczności faktycznie nie zostały ustalone ponad wszelką wątpliwość.

Autor skargi kasacyjnej braku tak sformułowanego zarzutu skargi, nie kwestionuje.

Skarżąca podtrzymuje wprawdzie, że zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej został w skardze podniesiony. Należy jednak zauważyć, że wskazany przepis w treści pracy egzaminacyjnej wspomniano wyłącznie w kontekście naruszenia art. 15 kpa. Sam autor skargi kasacyjnej wskazuje, że w skardze wyraźnie zostało zaznaczone, że organ II instancji wadliwie zastosował przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmieniając tym samym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Nie ma zatem wątpliwości, że przedmiotem skargi N. P. w ramach zadania egzaminacyjnego nie stały się uchybienia przepisom prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w której stan faktyczny został ustalony z naruszeniem przepisów kpa, które to naruszenia również powinny zostać dostrzeżone i podniesione w skardze w ramach szerokiego zabezpieczenia interesu strony reprezentowanej.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że Sąd I instancji nie miał podstaw by stwierdzić, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia - oceniając pracę w omówionym zakresie - wykroczyła poza ramy kontroli zakreślone w art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze, które stanowią również ustawowe granice uznania administracyjnego.

Jak już wyżej wskazano, Komisja oceniając zadania bierze pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Sąd I instancji trafnie uznał, że wszystkie te kryteria zostały przez Komisję zachowane. Jak podkreślono w zaskarżonej uchwale, kryteria te, do których egzaminatorzy czynili stosowne uwagi na tle ocenianej pracy, stanowiły uzasadnienie oceny. Naczelny Sąd Administracyjny twierdzenie to podziela. Wskazano bowiem na zachowanie wymogów formalnych skargi. Odniesiono się do zastosowanych przepisów i przyjętego w zadaniu rozwiązania, a w konsekwencji przyjęto, że z uwagi na niezdefiniowanie w pracy egzaminacyjnej licznych uchybień natury procesowej, dotyczących sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego, nie zabezpieczono interesu reprezentowanej strony w sposób wystarczający. Oceny końcowej nie mogły zaś zmienić elementy pozytywne pracy, jak dostrzeżenie naruszenia art. 15 kpa. W pełni zasadnie uznano zaś, że sformułowanie przez skarżącą - w sporządzonej przez nią na egzaminie skardze -zarzutu art. 16 kpa, świadczy o problemach z interpretacją stanu sprawy i stosowaniem przepisów kpa. Zarzut naruszenia tego przepisu w okolicznościach przedstawionych w kazusie był bowiem całkowicie nieuzasadniony.

Odnośnie do kwestionowanej przez skarżącą celowości podniesienia zarzutu naruszenia art. 139 kpa, co do której - zgodnie z zarzutem nr 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej - WSA nie odniósł się merytorycznie i nie zawarł rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa), trzeba wskazać, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2276/16). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuwzględnienie w rozważaniach WSA zgłoszonego zarzutu dotyczącego prawidłowości zastosowania w zadaniu art. 139 kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że jak wynika z całości rozważań Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia, zasadniczym i wystarczającym powodem oceny negatywnej było niedostateczne zabezpieczenie interesów strony reprezentowanej przez poprzestanie na słabo argumentowanym naruszeniu art. 15 kpa w sposób rażący, a niedostrzeżenie innych naruszeń pojawiających się w zadaniu.

Trzeba podkreślić, że komisje przeprowadzające egzamin adwokacki zostały ustawowo zobowiązane do skontrolowania wiedzy i umiejętności zdającego (przygotowania prawniczego) do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata, a więc świadczenia pomocy prawnej jak najwyższej jakości. Z tego też punktu widzenia oceniać należy poziom pracy sporządzonej przez zdającą, co w okolicznościach niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, że oczekiwany przez zdającą skutek skargi nie ma przeważającego znaczenia dla oceny jej pracy, bowiem znaczenie tu mają jedynie kryteria określone w art. 78e ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 ppsa.