Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1548/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1791/15 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz D.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1791/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi D.C. - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] (pkt 1) w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. Nadto w pkt 2 Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej także jako: "ustawa z 1998 r."), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie R., jednostka ewidencyjna R., zajętej pod fragment drogi gminnej [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,1069 ha.

Od tej decyzji odwołanie wniosła D.C.

Decyzją [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. trzech przesłanek. Mianowicie nieruchomość nie mogła być własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Jak podał organ, ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z elektronicznej księgi wieczystej numer [...] wynika, że aktualnie właścicielem przedmiotowej działki jest D.C. Natomiast z wypisu z aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] maja 2000 r., Rep. A. [...] wynika, że właścicielką przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (na podstawie aktu własności ziemi [...]) była A. C. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Cywilny stwierdził, że spadek po A. C., zmarłej w dniu 6 lutego 2011 r., nabyły Z. C. oraz D. C. Z powyższego wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. U. z 1989 r., Nr 3, poz. 25) droga numer [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Na fakt zajęcia działki nr ew. [...] pod drogę numer [...] relacji [...], w dniu 31 grudnia 1998 r., wskazała Burmistrz Miasta [...] E.P. w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. oraz w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. Okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę numer [...] relacji [...] potwierdził również dotychczasowy właściciel przedmiotowej nieruchomości D. C. W piśmie z dnia 15 listopada 2013r. wskazała bowiem, że "gmina bez zgody (właściciela) zawłaszczyła część działki nr ew. [...] i wydzieliła samowolnie z niej działkę nr [...]" oraz że "droga przebiegająca przez działkę nr ew. [...] została wybudowana bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wywłaszczeniowego". Okoliczność zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną (zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie) potwierdziła również przeprowadzona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju analiza dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl oraz www.miip.geomalopolska.pl zdjęć satelitarnych ukazujących przebieg drogi numer [...] relacji [...] w okresie od 1996 do 2002 roku oraz aktualnie. Analiza ww. zdjęć wykazała, że przebieg drogi numer [...] relacji [...], na analizowanym odcinku drogi przebiegającym przez działkę nr ew. [...], od 1996 r. do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie. Mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy Minister uznał, że ww. dowody jednoznacznie wskazują na zajętość działki nr ew. [...] pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ zaznaczył, że władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Organ powołał się na rozległe orzecznictwo sądowo-administracyjne, zgodnie z którym do udowodnienia władztwa nad nieruchomości należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Jednocześnie nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania, a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zarządca drogi potwierdził okoliczność zajęcia działki nr ew. [...] pod drogę publiczną oraz wykonywania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Burmistrz Miasta [...] E. P. w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r oraz w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. wskazała na fakt urządzenia drogi publicznej na przedmiotowej działce nr ew. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajdują się również dokumenty potwierdzające okoliczność wykonywania władztwa publiczno-prawnego w 1984 r. przez Gminę [...] w stosunku do drogi relacji [...], a w szczególności umowa zawarta w dniu [...] maja 1984 r., Nr [...] dotycząca zlecenia wykonania nawierzchni na ww. drodze relacji [...], protokół z dnia 8 października 1984 r. w sprawie odbioru pogwarancyjnego drogi rolniczej relacji [...], kosztorys wykonawczy budowy drogi i wyrównania fragmentów jej nawierzchni z dnia 25 maja 1984 r. wraz z fakturami oraz protokół odbioru wykonanych robót na drodze relacji [...] z dnia 30 maja 1984 r. Powyższe dokumenty potwierdzają, że co najmniej od lat 80-tych ubiegłego wieku Gmina [...] ponosiła wydatki na rzecz utrzymania stanu przejezdności przedmiotowej drogi oraz poprawienia jakości jej nawierzchni, a tym samym wykonywała czynności władztwa publiczno-prawnego w stosunku do nieruchomości zajętych pod ww. drogę m.in. w stosunku do przedmiotowej działki nr ew. [...].

W oparciu o powyższe dokumenty organ uznał za udowodnioną okoliczność zajęcia przedmiotowej działki pod drogę co najmniej od 1996 r. oraz okoliczność wykonywania władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie organu, skoro przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną - gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy [...].

Na powyższą decyzję D. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej, jako: "P.p.s.a.") kopię poświadczoną za zgodność wyrysu z mapy ewidencyjnej według stanu na dzień 8 kwietnia 1999 r. oraz Aktu Własności Ziemi.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił m.in. art. 73 ust. 1 i 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który nie zawiera definicji drogi publicznej, a zatem należy posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w grudniu 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

W niniejsze sprawie, zdaniem Sądu I instancji, poza sporem jest okoliczność, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność A. C.

Organy twierdzą natomiast, iż w tej dacie sporna działka ewidencyjna była zajęta pod drogę publiczną nr [...] relacji [...], a świadczyć ma o tym analiza zdjęć satelitarnych (na stronie www.geoportla.gov.pl oraz www.miip.geomalopolska.pl) ukazujących przebieg tej drogi w okresie od 1996 r. do 2000 r. oraz aktualnie. W ocenie organu okoliczność tę potwierdza także Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. oraz w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. jak i sama skarżąca - w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r.

Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organów w powyższym zakresie jest jednak przedwczesne. Dokumenty, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie nie obrazują stanu zajęcia nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu rejestru z dnia 31 grudnia 1998 r., z którego wprost wynika, że działka nr [...] stanowiła w większej części grunty orne (RV), w pozostałej zaś pastwiska trwałe (PsVI). Stan taki wynika również z wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 lutego 2013 r. Z kolei, z kserokopii map (np. sytuacyjnej podziału działek ewidencyjnych, dla celów prawnych) - zalegających w aktach administracyjnych (np. karta 28, 29 51, 54, 55, 126) także trudno wywieść, iż przedstawiają one stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podjął wprawdzie próby obrysowania granicy nieruchomości (o czym świadczą naniesienia kolorem zielonym na niektórych mapach) jednakże jest to zabieg nieczytelny i bez żadnych objaśnień co do numerów działek oraz daty takiego stanu. Dowodem, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie nie mogą stanowić 4 wydruki ze stron www.geoportla.gov.pl oraz www.miip.geomalopolska.pl. Pierwszy z nich ukazuje tylko położenie Gminy [...], zaś trzy pozostałe położenie działek, w tym działki nr [...] bez odniesienia, iż jest to stan w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy brak jest dokumentu geodezyjnego (sporządzonego przez osobę uprawnioną) ukazującego jednoznacznie przynależność spornej części nieruchomości do drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. Tymczasem, powyższe braki w ustaleniach faktycznych nie stały na przeszkodzie aby organ I instancji stwierdził jednoznacznie, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną a ustalenia te zaakceptował organ II instancji. Organy przyjęły za właściwe (w kwestii oceny zajęcia spornej nieruchomości) stanowisko Burmistrz Miasta [...] zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. oraz z dnia 3 stycznia 2014 r. pomimo, iż w żadnym z nich nie poparto twierdzenia konkretnym dokumentem geodezyjnym.

W konsekwencji, wobec tak dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego oraz braku wykazania granic przestrzennej zajętości drogi w stosunku do przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., trudno uznać, zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organów za zasadne. Kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie organy winny więc udokumentować stan prawny i faktyczny działki na dzień 31 grudnia 1998 r.

W ocenie Sądu powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięć. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organy naruszyły przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i zaskarżając wyrok w całości wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż organy nie zgromadziły dowodów potwierdzających zajęcie działki nr [...] o pow. 0,1069 ha pod pas drogi publicznej również w dniu 31 grudnia 1998 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne nieuznanie jako dowodu w sprawie zdjęć satelitarnych przedstawiających przebieg drogi publicznej [...] na wysokości działki nr [...] również według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.;

3. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny polegający na zanegowaniu mocy dowodowej wydruków zdjęć satelitarnych przy jednoczesnym wskazaniu organowi na możliwość posłużenia się wszelkimi dowodami dopuszczalnymi w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo zaistnienia łącznie w stosunku do działki nr [...] wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wskazującą na zasadność postawionych zarzutów, w szczególności powołano dowody, które legły u podstaw wydania zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. C. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu poparła stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która jednak nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżony wyrok w świetle okoliczności motywujących Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., doszedł do przekonania, że są one usprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. podnieść należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną jednak nie oznacza to, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej jego oceny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Z tych względów omawiany zarzut jest bezzasadny.

Dalej podnieść trzeba, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w istocie nie przekonuje w pełni do podjętego przez organy rozstrzygnięcia.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nadto, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Z kolei stosowanie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) zgodnie z ww. przepisami jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W tej sprawie, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w tej sprawie sporna jest nadal kwestia czy w dacie 31 grudnia 1998 r. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1069 ha była zajęta pod drogę publiczną relacji [...]. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, iż oparcie kluczowych dla sprawy ustaleń o zdjęcia satelitarne ukazujące przebieg tej drogi w latach 1996- 2000 oraz aktualnie, czy oświadczenia Burmistrza Miasta [...] z 2013 r. i 2014 r. było niewystarczające. Argumentacja Sądu I instancji jest w tym zakresie przekonywująca. Organ nie poczynił wystarczających ustaleń w omawianym zakresie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w motywach swojego rozstrzygnięcia. Zarówno Wojewoda, jak i Minister winni byli odnieść się do zarzutów strony skarżącej formułowanych w toku postępowania administracyjnego, wyjaśnić sporne kwestie, w szczególności dokonać ustaleń stanu faktycznego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że brak wykazania granic przestrzennej zajętości drogi w stosunku do spornej działki przesądza o przedwczesności stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości.

Dopiero po zbadaniu tych kwestii i wyjaśnieniu dlaczego organ pewnym dowodom dał wiarę, a innym odmówił wiarygodności, możliwe będzie wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie R., jednostka ewidencyjna R., zajętej pod fragment drogi gminnej [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,1069 ha.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej poprzedzone musi być wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym i ustaleniem stanu faktycznego danej sprawy, tym bardziej gdy skutkiem wydanej decyzji ma być odjęcie prawa własności.

Oczywiście wyrok niniejszy nie oznacza pozbawienia organu możliwości wydania w tej sprawie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie R., jednostka ewidencyjna R., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,1069 ha, jednakże decyzja taka musi być poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.