Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 547/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 6 listopada 2010 r. nr 290/XLIV/10 w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 pkt 3 i 4 oraz § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 6 listopada 2010 r., powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), Rada Miejska podjęła uchwałę nr 290/XLIV/10 w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży na terenie gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r., nr 1 pod pozycją 38.

W § 2 uchwały Rada ustaliła następujące zasady usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych:

sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych może odbywać się tylko w punktach znajdujących się w odległości nie mniejszej niż 30 m od placówek oświatowo- wychowawczych i opiekuńczych oraz obiektów kultu religijnego (kościoły, kaplice, cmentarze);

odległość, o której mowa wyżej, mierzona jest od wejścia głównego do punktu sprzedaży do wejścia głównego do obiektu określonego w pkt 1, z uwzględnieniem faktycznych możliwości dojścia. W przypadku, gdy obiekt ten jest ogrodzony, odległość mierzona jest do wejścia lub wjazdu na teren posesji, na której znajduje się obiekt;

ograniczeń zawartych w pkt 1 nie stosuje się przy wydawaniu zezwoleń jednorazowych;

ograniczenia zawarte w§ 2 pkt 1 i 2 nie dotyczą punktów podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia wydanego przed wejściem w życie niniejszej uchwały.

W § 3 Rada natomiast postanowiła, że:

"1. Wprowadza się czasowy zakaz sprzedaży alkoholu w dniach świąt państwowych i kościelnych, tj. Święto Niepodległości, Boże Ciało, Wszystkich Świętych, w odległości 500 m od miejsca zbiorowego zgromadzenia.

2. Wprowadza się czasowy zakaz sprzedaży alkoholu w czasie trwania święta gminnego "Dni [...]" w odległości 500 m od miejsca zgromadzenia, z wyłączeniem jednorazowych zezwoleń."

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skargę na wskazaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w zakresie obejmującym § 2 pkt 3 i 4 oraz § 3 ust. 1 i 2 uchwały, zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust.2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 6 listopada 2010 r. we wskazanej części.

Zdaniem skarżącego, przepis art. 12 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do regulacji kwestii związanych z zezwoleniami na sprzedaż napojów alkoholowych.

Następnie Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 18 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast zgodnie z treścią art. 18 ust. 3 lit.a ustawy zezwolenie takie organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Również zapisy dotyczące jednorazowych zezwoleń na sprzedaż alkoholu nie znajdują umocowania w kompetencji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Dlatego też, zdaniem skarżącego, Rada Gminy nie mogła wprowadzić ograniczeń wskazanych w § 2 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Kompetencja ustawowa wynikająca z art. 12 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wszelkie wykroczenia poza tę materię stanowią istotne naruszenie prawa i powinny być uchylone. Zdaniem skarżącego, Rada Miejska nie miała kompetencji do regulowania uchwałą kwestii dotyczących zezwoleń.

Zdaniem Prokuratora, rażącym naruszeniem prawa są również postanowienia § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowiące, iż wprowadza się czasowy zakaz sprzedaży alkoholu w dniach świąt państwowych i kościelnych tj. Święto Niepodległości, Boże Ciało, Wszystkich Świętych w odległości 500m od miejsca zbiorowego zgromadzenia oraz wprowadzający czasowy zakaz sprzedaży alkoholu w czasie trwania święta gminnego "Dni [...]" w odległości 500m od miejsca zgromadzenia z wyłączeniem jednorazowych zezwoleń. Regulacje te, zdaniem skarżącego, niewątpliwe wydane zostały bez upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 2 lub w art. 14 ust.6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania w całości z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w dniu 11 lipca 2014 r. uchwały nr XLVI/297/14 o zmianie zaskarżonej uchwały w taki sposób, że z przedmiotowej uchwały wykreślono pkt 3 i 4 § 2 oraz cały § 3. Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 15 lipca 2014 r., poz. 1451.

Wezwany do zajęcia, w związku z treścią odpowiedzi na skargę, aktualnego stanowiska procesowego, Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. podtrzymał złożoną skargę.

W dniu 21 sierpnia 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika organu stwierdzające, iż w okresie od wejścia w życie do dnia jej zmiany zaskarżona uchwała nie była wykonywana w kwestionowanym skargą zakresie tj. § 2 pkt 3 i 4 oraz § 3. Do pisma załączono oświadczenie Burmistrza, stwierdzające, że od momentu wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia jej zmiany nie podejmowano żadnych interwencji, ani też nie nałożono żadnych kar z tytułu wprowadzonych ograniczeń i zakazów sprzedaży alkoholu, a poza tym w okresie obowiązywania uchwały nie cofnięto zezwoleń na sprzedaż alkoholu ani też nie wydano decyzji odmownych.

Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. Prokurator i pełnomocnik organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 271 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w brzmieniu obecnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 594 ; zwanej dalej "u.s.g." ) jak i dacie podjęcia uchwały, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej nr 290/XLIV/10 z dnia 6 listopada 2010 r., podjęta między innymi na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( w dacie podjęcia uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.; obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1356; zwanej dalej "ustawą". Zaskarżona uchwała została następnie zmieniona uchwałą Rady Miejskiej nr XLVI/297/14 z dnia 1 lipca 2014r. w ten sposób, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy uchwały zostały skreślone. Uchwała zmieniająca weszła w życie z upływem 14 dni od dnia jej ogłoszenia w powołanym dzienniku urzędowym województwa lubuskiego.

Kompetencję rady do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Miejskiej, reguluje art. 40 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według natomiast art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Zgodnie natomiast z ustępem 2 tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112).

Innymi słowy, swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą ( por. wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, baza orzeczeń. Nsa.gov.pl ; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/Gl 354/13, Lex nr 1343396).

Zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w tym również zasad dotyczących wydawania zezwoleń jednorazowych, co uczyniła Rada w przedmiotowej sprawie, określając w § 2 pkt 3, że ograniczeń ( czyli zasad ) dotyczących odległości sytuowania punktów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych od określonych obiektów ( tj. wskazanych w § 2 pkt 1 uchwały) nie stosuje się przy wydawaniu zezwoleń jednorazowych. Cytowany przepis nie daje radzie kompetencji do doprecyzowania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2007r., sygn. akt III SA/Po 584/07; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Go 876/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Szczegółowe zasady wydawania zezwoleń okresowych na sprzedaż napojów alkoholowych zostały ujęte w art. 18 ustawy, natomiast jednorazowych – w art. 181

i w żaden sposób zasady te nie mogą być modyfikowane przepisami uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje bowiem ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Należy również zwrócić uwagę, że obowiązek lub sposób ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie został przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uzależniony od charakteru (okresowego albo jednorazowego) zezwolenia, na podstawie którego będzie prowadzona sprzedaż (podawanie) alkoholu. Oznacza to, że w świetle art. 12 ust. 2 ustawy rada gminy nie tylko nie może odstąpić od ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dla któregokolwiek z rodzajów zezwoleń (okresowych albo jednorazowych), ale także nie jest władna różnicować tych zasad dla poszczególnych rodzajów zezwoleń ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W aspekcie powyższych zasad, podjęcie przez Radę Miejską uchwały przewidującej w § 2 pkt 3 warunki wydawania zezwoleń jednorazowych na sprzedaż napojów alkoholowych należy uznać za ich naruszenie.

Dotychczasowe rozważania odnoszą się również do zapisów § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały, wyłączającego konieczność stosowania ograniczeń związanych z odległością punktów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych od określonych obiektów oraz sposobu liczenia tej odległości do punktów podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie zezwolenia wydanego przed wejściem w życie zaskarżonej do Sądu uchwały. Zapis ten, potwierdzający niezmienność warunków sprzedaży napojów alkoholowych określonych w dotychczas wydanych zezwoleniach, stanowi powtórzenie reguł wynikających z ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. Przepis § 2 pkt 4 uchwały nie ma charakteru normatywnego, lecz wyłącznie informacyjny, co jest nie do pogodzenia z charakterem prawnym uchwały jako aktu prawa miejscowego, który powinien zawierać wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania.

Odnosząc się natomiast do stawianego w skardze zarzutu uchwalenia bez upoważnienia ustawowego § 3 ust. 1 i 2 uchwały należy zauważyć, że art. 14 ust. 1, 2a 3 i 4 ustawy zawiera katalog obiektów, w których zabroniona jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych. Norma zawarta w art. 14 ust. 6 pozwala zaś radzie gminy na wprowadzenie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Zatem dopuszczalność wprowadzania czasowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych została wyczerpująco uregulowana w art. 14 ust. 6 ustawy, natomiast zaskarżony przepis § 3 uchwały wskazaną regulację ustawową w sposób niezasadny i nieuprawniony rozszerza. Ustawodawca w przepisie art. 14 ust. 6 ustawy przyznał organowi stanowiącemu gminy kompetencję do wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych o charakterze stałym bądź też czasowym na wyznaczonych obszarach gminy "ze względu na charakter tych miejsc", a nie ze względu na wagę odbywających się tam uroczystości czy wydarzeń. Rada gminy nie jest zatem władna modyfikować we własnym zakresie kompetencji przyznanych jej ustawą, ani tym bardziej przypisywać sobie dalszych, w ustawie nie przewidzianych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 705/12, Lex nr 1351560).

W zaskarżonej uchwale w § 3 Rada wprowadziła czasowy zakaz sprzedaży alkoholu nie ze względu na charakter określonych miejsc, ale świąt i obchodzonych w związku z nimi uroczystości, do czego – w świetle przywołanych wyżej przepisów – nie była uprawniona. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się również do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 11/97 (Lex nr 3007), że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy wprowadzony został (ex lege) powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w odniesieniu do ściśle określonych kategorii miejsc, obiektów lub obszarów, które zostały określone enumeratywnie w ustawie poprzez użycie sformułowań językowych pozwalających na ich odróżnienie od ogółu pozostałych miejsc, obiektów lub obszarów publicznych. W tej sytuacji redakcja art. 14 ust. 6 ustawy wskazuje, że upoważnienie rady gminnej do wprowadzenia stosownych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary, nie objęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 ustawy i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter. Przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy w celu wskazania miejsc, obiektów lub określonych obszarów gminy, na które rozciągać się ma obowiązywanie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, nie mogą posługiwać się sformułowaniami pełniącymi funkcję semantyczną tzw. nazw ogólnych i generalnych zarazem (jak np. ulice, place, parki, skwery, obiekty sportowe, obiekty rekreacyjne, sklepy, place zabaw, wnętrza blokowe, klatki schodowe, cmentarze), którym przyporządkowany jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Przepisy wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy w celu wskazania innych aniżeli wymienione w art. 14 ust. 1 - 5 tej ustawy miejsc, obiektów lub obszarów, w odniesieniu do których dodatkowo wprowadza się (czasowy lub stały) zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, powinny się posługiwać takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów lub obszarów i zarazem pozwalają je indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy.

W zaskarżonym przez Prokuratora § 3 uchwały wyraźnego oznaczenia takich miejsc zabrakło, Rada ograniczyła się jedynie do określenia "miejsce zgromadzenia", co nie czyni zadość wymogom art. 14 ust. 6 ustawy, a tym samym powoduje wadliwość regulacji zawartej w omawianym przepisie uchwały.

Z powyższych względów należało uwzględnić skargę Prokuratora Rejonowego i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 3 i 4 oraz § 3 ust. 1 i 2. Mając na uwadze okoliczność, iż w dacie wyrokowania zaskarżona uchwała nie pozostawała już, w zakwestionowanym skargą zakresie, w obrocie prawnym, ze względu podjęcie przez Radę Miejską uchwały zmieniającej i wejście tego aktu do obrotu prawnego, Sąd nie orzekał ( art. 153 ppsa ) w przedmiocie stwierdzenia niewykonywania uchwały z 6 listopada 2010 r.

Podjęte orzeczenie merytoryczne w przedmiocie zaskarżonej uchwały oznacza jednocześnie, iż Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego, ( art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o co wnioskował pełnomocnik organu ze względu na uchylenie przez organ stanowiący uchwały z dnia 6 listopada 2010 r. w zaskarżonej przez Prokuratora części.

Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, iż uchylenie zaskarżonej części uchwały nr 290/XLIV/10 z dnia 6 listopada 2010 r. w wyniku podjęcia przez Radę Miejską uchwały z dnia 11 lipca 2014 r. skutkowało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego z dopiero z dniem wejścia w życie tej nowej uchwały ( czyli z upływem 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa. Publikacja ta miała miejsce w dniu 15 lipca 2014 r. Oznacza to, iż zaskarżonej uchwały nie ma w obrocie prawnym od 30 lipca 2014 r. Mieć jednak należy na uwadze, że uchwała, a tym samym i jej jednostki redakcyjne będące przedmiotem skargi, pozostawały w obrocie od wejścia w życie do wskazanej daty. Tymczasem zaskarżenie uchwały rady gminy przez prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym) tj. od daty jej podjęcia. Podkreślenia wymaga też, że istotą kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni co do zasady bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia (zmiany) kwestionowanej uchwały przez organ stanowiący gminy nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767 ; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 roku , z. 7-8 póz. 125 ). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku w sprawie W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44) w którym - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie (zmiana) uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ale wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005, OSK 1290/04; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną", Warszawa 1995, s. 137 ). W omawianym kontekście przedłożone do akt sprawy oświadczenie Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie mogło być uznane za wystarczające dla uznania iż kontrolowana przez Sąd uchwała ( w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność) nie wywołała jakichkolwiek skutków prawnych, które nie muszą ograniczać się do okoliczności objętych oświadczeniem Burmistrza. W konsekwencji brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Z tych więc względów Sąd nie uwzględnił stanowiska pełnomocnika organu i dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu 6 listopada 2010r. tj. dacie uchwalenia kontrolowanego aktu.