Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 385/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8,  art. 17.  ust. 3  pkt 2;  art. 28  dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla  realizacji narodowych planów gospodarczych
article: art. 156  par. 1 kpa;  art. 7, 77  par. 1, 80 kpa;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  lit. c;  art. 152 i  art. 190 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi Starosty W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...].

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działka o nr ew. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców B. B.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wystąpili I. R., T. R. i S. R. podnosząc, że orzeczenie o wywłaszczeniu rażąco naruszało art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż nie zaoferowano odpowiedniej nieruchomości zamiennej, a ponadto nie zostały dokonane odpowiednie ustalenia dotyczące własności wywłaszczanych nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka o nr ew. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców B. B.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium o wywłaszczeniu nieruchomości wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.31)

Podniósł, że celem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było utworzenie lotniska wojskowego w W. Wnioskodawcą i jednocześnie przeprowadzającym postępowanie wywłaszczeniowe było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.

Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto w dniu 10 września 1951 r., co potwierdza decyzja PWRN w B. z dnia [...] września 1951 roku, nr [...] oraz decyzja - zezwolenie na zajęcie nieruchomości (rękopis). Jednakże w aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jak też wniosku o wywłaszczenie, które to dokumenty są istotne dla ustalenia zasadności i prawidłowości wywłaszczenia. Nie można ustalić kiedy i z jakimi zastrzeżeniami zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane. W celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, w tym przesłuchania stron postępowania na okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego, została przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu 20 listopada 2003 r.

O brakujących dokumentach, w tym o wydanym zezwoleniu PPKPG, mowa jest jedynie w piśmie Zastępcy Dyrektora Generalnego Prezydium Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1951 roku. Skoro zatem o wydanym zezwoleniu jest już mowa w dniu 25 czerwca 1951 roku, to należy uznać, iż zezwolenie PPKPG zostało wydane przed wszczęciem postępowania. Jednakże - wobec braku tego dokumentu - nie jest możliwe ustalenie jego dokładnej treści.

Prawo własności przedmiotowej nieruchomości ustalano na podstawie posiadania, gdyż w dacie wywłaszczenia, a w szczególności po reformie rolnej, większość nieruchomości rolnych miała nieuregulowany stan prawny. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzone były zebrania gromadzkie, podczas których były ustalane kwestie związane z wywłaszczeniem i jak wynika z rozprawy brali w nich udział wszyscy zainteresowani.

Zgodnie z art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 roku czynnością wstępną, bezwzględnie wymaganą, było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odsprzedania z wyznaczeniem ceny. Nadto w przypadku nieruchomości wskazywanych w art. 30 dekretu, to jest gospodarstw rolnych, musiała zostać zaoferowana nieruchomość zamienna o zbliżonym charakterze i wartości. Dopiero w przypadku, gdy nie doszło do zawarcia umowy możliwe było nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia.

Z akt sprawy, w szczególności ze sprawozdań PWRN w B. z dnia 25 września 1951 r. i z dnia 23 października 1951 r. wynika, iż działania zmierzające do wydzielenia nieruchomości zamiennych i ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonych zostały, bądź miały zostać przeprowadzone we wrześniu 1951 r. Większość tych działań została jednak przeprowadzona w następnych miesiącach, już po wszczęciu postępowania. Z akt wynika, iż do wywłaszczenia przeznaczonych zostało 141 ha ziemi rolnej i lasu. Wywłaszczeniu podlegało również gospodarstwo rolne B. B. o łącznej powierzchni [...] m2, jednak w zamian za to gospodarstwo nie przydzielono nieruchomości zamiennej. Ze sprawozdań wynika ponadto, że 19 właścicieli zgodziło się na zmiany, jednakże postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, gdyż nie były ustalone konkretne nieruchomości zamienne. Brak pomiarów nieruchomości uniemożliwiał wskazanie ich wartości, a tym samym nie mogła być złożona prawidłowa oferta.

Brak wezwania do odsprzedaży nieruchomości uniemożliwia ocenę jego treści, jednak wymienione okoliczności, akta sprawy oraz zeznania świadków złożone na rozprawie uzasadniają stwierdzenie, że wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczanych nieruchomości, ani nieruchomościami zamiennymi, które mogły stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwa. Uniemożliwiało to wskazanie konkretnie oznaczonej ceny i zatwierdzenia jej przez właściwy organ. Ze względu na charakter nieruchomości wywłaszczający zobowiązany był wskazać nieruchomości zamienne, jednak nie były one ustalone przed wszczęciem postępowania zarówno pod względem charakteru jak i wartości. Właściwe pomiary nieruchomości, oględziny i wyceny zostały sporządzone dopiero po wszczęciu postępowania, co potwierdzają rachunki i protokoły tych działań. Z zeznań świadków, złożonych podczas rozprawy administracyjnej, również wynika, że rozmowy z właścicielami w kwestii nieruchomości zamiennych prowadzone były już po wszczęciu postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ wywłaszczeniowy nie dysponował odpowiednią ilością nieruchomości zamiennych. Nie było również mowy o cenie za nieruchomości, gdyż miała ona zostać ustalona po dokonanych pomiarach. W kontekście ustawowej konieczności zawarcia umowy w dokładnie określonym terminie przed wszczęciem postępowania, przy jednoczesnym braku wyliczonej i zatwierdzonej przez odpowiedni organ wyceny oraz braku konkretnych nieruchomości zamiennych, niezastosowanie właściwej procedury przed wszczęciem postępowania należy, zdaniem Ministra, uznać za rażąco naruszające art. 8 ust. 4 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

W przypadku gruntów rolnych odszkodowanie ustalić mógł jedynie biegły rzeczoznawca. Jak wynika z akt sprawy działania takie przeprowadzone zostały już po wszczęciu postępowania. Brak wyceny i nieruchomości zamiennych przed wszczęciem postępowania uzasadnia stwierdzenie, że ewentualnie składana oferta, której istnienie wnioskodawcy kwestionują, nie zawierała prawidłowego wezwania do odsprzedaży lub zamiany. Minister uznał to zatem za rażące naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

Wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych takich jak wezwanie oraz wskazanie we wniosku powierzchni przeznaczonej pod wywłaszczenie nieruchomości, uznać należy, że również wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego naruszał art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono zatem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Starosta W. podnosząc zarzut, że w sprawie doszło niewątpliwie do naruszenia prawa, jednakże nie było to naruszenie rażące, które mogłoby spowodować stwierdzenie nieważności decyzji.

Wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy złożył również Burmistrz Miasta W. Zdaniem Burmistrza Minister nie ustosunkował się do kwestii związanych z nieruchomościami zamiennymi. Decyzja Ministra narusza podstawowe zasady współżycia społecznego, gdyż strony zainteresowane odzyskaniem wywłaszczonych nieruchomości- poza odzyskanymi - będą również właścicielami nieruchomości, które otrzymały jako zamienne.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., podzielając zawarte w niej stanowisko.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Burmistrza Miasta W. Minister stwierdził, że byłemu właścicielowi nie została przyznana nieruchomość zamienna.

Odnosząc się zaś do zarzutu podniesionego przez Starostę W. Minister stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia i stwierdzenie, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta W. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy,

2. naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] stycznia 1953 r.

Skarżący stwierdził, że z istniejących w sprawie dowodów wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzone były czynności przygotowujące wywłaszczenie. W dniu 30 sierpnia 1951 r. dokonano klasyfikacji i szacunku gruntów poprzez oględziny i badanie terenu oraz wyodrębniono poszczególne klasy użytków rolnych. W tym też dniu ustalono stan posiadania gruntów. Powierzchnia wywłaszczonych gruntów znana była na podstawie mapy scaleniowej z 1930 r. Nie zachowały się inne dokumenty związane z postępowaniem. Może to wynikać z faktu, że przedmiot wywłaszczenia przeznaczony był na cele wojskowe i wszelkie pisma związane ze sprawą opatrzone były klauzulą "ściśle tajne" - wobec powyższego - na skutek upływu czasu zaistniały trudności dowodowe.

W ocenie skarżącego istota zagadnienia zawiera się w kwestii, czy naruszenie prawa, które miało miejsce w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanego orzeczenia, miało charakter rażący i czy uzasadnia ono stwierdzenie nieważności. Orzekając o rażącym naruszeniu prawa organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego. Naruszenie prawa będzie miało charakter rażącego, jeżeli czynność postępowania lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2077/06 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Przepisy te, obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez zebranie i wyczerpujące rozważenie materiału dowodowego, a następnie do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew tym wymogom, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wskazano w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości ceny jej nabycia stosownie do art. 8 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 pkt 2 tegoż dekretu wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych wywłaszczenia.

Sąd uznał, że wydane decyzje oparte zostały o niepełny materiał dowodowy. Nie można zatem ustalić kiedy i z jakimi zastrzeżeniami zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane. W celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, w tym przesłuchania stron postępowania na okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego, została przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu 20 listopada 2003 r. W sytuacji, gdy zebrane dokumenty mogą wskazywać, że są niepełne, oparcie tak istotnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej kwestii, jak treść i data wniosku o odstąpienie nieruchomości nie może się opierać wyłącznie na zeznaniach świadków. W ocenie Sądu w postępowaniu nadzorczym należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków. Brak dokumentów, a tylko pośrednie dowody, że kwestionowane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów dekretu nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. W tej sprawie takich ustaleń nie ma. Dlatego w ponownym postępowaniu konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o brakujące dokumenty i ich wszechstronna ocena.

W niniejszej sprawie, nie wykazano też dostatecznie, że postępowanie nadzorcze potwierdziło, iż badane orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza, gdy uwzględni się opisane wyżej braki w materiale dowodowym.

Sąd podniósł ponadto, że nie każde naruszenie prawa jest rażące. Minister Budownictwa w decyzji z dnia [...] października 2006 r. nie ustosunkował się do przedstawionej we wniosku Starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji. Dlatego, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.T. R. (następca prawny I. R.).

Skarżący J. J. podniósł zarzut naruszenia przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...]stycznia 1953 r. wydana została z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., ale nie z rażącym naruszeniem prawa. Nadto naruszone zostały art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Infrastruktury oraz Minister Budownictwa wyczerpująco nie rozważył materiału dowodowego i dowolnie przyjął, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa. Dodał, że wymaganie uzupełnienia materiału dowodowego ma sens wówczas, gdy istnieje pewność, że poszukiwane dokumenty wydane zostały w okresie wywłaszczenia. Tymczasem takiej pewności nie ma, a analiza i ocena zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż nie wszystkie wymagane przez dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. dokumenty zostały wydane.

Stwierdził też, że nie było gruntów zamiennych, wobec czego nie wzywano rolników do odsprzedaży. Poszukiwanie zatem wezwań jest bezcelowe. Przesłuchani w sprawie świadkowie stwierdzili, że wezwania do odsprzedaży nie były wysyłane. Od dokonania wywłaszczenia upłynęło już 54 lata i odnalezienie dokumentów, poza tymi, którymi dysponuje Sąd, graniczy z cudem. Przy trwającym dłużej postępowaniu dowód z przesłuchania stron lub świadków również stanie się niemożliwy.

Skarżący uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, istnieją podstawy do stwierdzenia, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wycena i szacunek nieruchomości dokonane zostały po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, o czym świadczą daty rachunków, protokoły oględzin gruntów, wycena nieruchomości. Naruszono tym samym wynikający z art. 17 ust 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 dekretu nakaz wykonania tych czynności przed przystąpieniem do wywłaszczenia.

Natomiast T. R. podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - pominięto istotne ustalenia organu administracji poparte zebranymi w sprawie dowodami.

Nadto naruszony został art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z następującymi przepisami k.p.a.:

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zostały podjęte kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a organ nie zebrał w sposób wyczerpujący dowodów,

b) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków,

c) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ mylnie przyjął za udowodnione okoliczności naruszenia trybu postępowania poprzedzającego wywłaszczenie,

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja jest niewłaściwie uzasadniona, gdyż nie zawiera ustosunkowania się do przywołanych w skardze orzeczeń sądowych,

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa, w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji,

Naruszony został również art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Zdaniem skarżącego Sąd w uzasadnieniu wyroku wybiórczo wskazuje, iż decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, wymieniając brak zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego oraz wniosku o wywłaszczenie. Tymczasem w uchylonej decyzji przywołano istotne dokumenty i okoliczności mające wpływ na ustalenie stanu faktycznego takie jak:

1. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1951 r., nr [...];

2. pismo Zastępcy Dyrektora Generalnego Prezydium Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1951 r.;

3. dwa sprawozdania PWRN w B. z dnia 25 września 1951 r. i 23 października 1951 r.;

4. że z akt sprawy wynika, iż organ wywłaszczeniowy nie dysponował odpowiednią ilością nieruchomości zamiennych;

5. że w sprawie B. B. wywłaszczeniu podlegało gospodarstwo rolne o powierzchni [...] m2, za które w zamian nie przydzielono nieruchomości zamiennej,

6. uchwała Prezydium WRN nr [...];

7. sprawozdania, z których wynika, że 19 właścicieli zgodziło się na zamiany, jednak postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, gdyż nie były ustalone nieruchomości zamienne, a brak pomiarów nieruchomości uniemożliwiał wskazanie ich wartości, wobec czego nie mogła być złożona prawidłowa oferta zgodnie z art. 8 dekretu;

8. rachunki i protokoły z pomiarów, oględzin i wycen.

Przytoczone dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i przywoływane w zaskarżonych decyzjach wyraźnie dowodzą, że przed wywłaszczeniem wnioskodawca nie dysponował zarówno właściwą wartością wywłaszczanych nieruchomości, ani nieruchomościami zamiennymi, które mogłyby stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwo. Tym samym, nie zostały i nie mogły zostać przeprowadzone w odpowiednim terminie, to jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (w dniu 10 września 1951 r.), czynności wstępne, od których zależała możliwość prawidłowego wywłaszczenia. Pominięcie przez Sąd powyższych dowodów uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pominięcie przez Sąd wyższej wykazanych dokumentów uzasadnia również zarzut, że Sąd poczynił ustalenia faktyczne w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Obowiązek ten wynika z przepisu art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych. Również ten zarzut uzasadnia podstawę kasacyjną wymienioną w art. 114 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niewłaściwe jest też stanowisko Sądu co do naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew ocenie poczynionej przez Sąd zasada określona w art. 7 k.p.a. - nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy - nie oznacza obowiązku "szukania" dokumentów aż do skutku. W przedmiotowym wypadku organy administracji wykazały, że podejmowały wszelkie możliwe kroki, by skompletować dokumenty. Wobec oczywistej niemożności skompletowania dokumentów wyznaczyły rozprawę administracyjną, w trakcie której przeprowadzono dowód z zeznań świadków.

Sąd nie wskazał także jakich czynności "poszukiwawczych" organ zaniechał, ani jaki skutek odmienny byłby w przypadku skompletowania całości akt wywłaszczeniowych.

Organy administracji postąpiły zatem zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Odmienna ocena Sądu, nie poparta wskazaniem, jaki wpływ na wynik sprawy ma niepełna dokumentacja narusza te przepisy. Sąd uchylając decyzję z powodu niekompletności dokumentacji powinien wykazać, w jaki sposób uzupełnienie tych dokumentów mogłoby wpłynąć na wydanie przez organ odmiennego rozstrzygnięcia. Wykazanie to winno uwzględniać istnienie przywołanych w decyzjach niezbitych dowodów, wynikających z dokumentów i zeznań świadków, wskazujących na ewidentne i bardzo istotne nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego.

Za dowolny uznać również należy pogląd prezentowany przez Sąd, że w postępowaniu dowodowym prowadzonym w trybie k.p.a. dokument ma pierwszeństwo przed zeznaniami świadków. Sąd poczynił tę ocenę z uwagi na fakt, że organ w celu uzupełnienia materiału dowodowego przesłuchał świadków na rozprawie administracyjnej. Przepisy rozdziału 4 k.p.a. nie przewidują wymogu potwierdzania zeznań świadków dowodami z dokumentów, a w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego. Stwierdzenie Sądu o pierwszeństwie dokumentu przed zeznaniami świadków stanowi naruszenie art. 75 § 1 k.p.a.

Za nieuzasadniony uznać też należy, zarzut Sądu naruszenia przez Ministra Budownictwa art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister poprzez przywołanie argumentów faktycznych i prawnych wskazał dlaczego naruszenia poprzedzające decyzję wywłaszczeniową uznał za rażące.

Sąd swoje rozstrzygnięcie oparł na założeniu braku przesłanek do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem ustalony przez Ministra Infrastruktury stan faktyczny dowodzi, że w toku prowadzonego w 1951 r. postępowania wywłaszczeniowego miało miejsce szereg zasadniczych nieprawidłowości. Naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 i art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. są rażące i prowadzą do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo. Dowodzą tego dokumenty zgromadzone w aktach oraz przywołane i analizowane w zaskarżonych decyzjach.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 193/08 Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej T. R. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pkt. 2 sentencji wyroku oddalił skargę kasacyjną J. J.

W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna wniesiona przez J. J. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie spełnia wymogów wynikających z art. 174 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. w sposób samoistny. Postawą prawną postępowania przed sądami administracyjnymi są przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi. Naruszenie przepisów k.p.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym może nastąpić jedynie pośrednio, to jest na skutek uwzględnienia skargi lub jej oddalenia w następstwie błędnej oceny, iż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie organu administracji zapadło z naruszeniem ewentualnie bez naruszenia przepisów Kodeksu, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Naczelny sad Administracyjny uznał natomiast za zasadną skargę kasacyjną wniesioną przez T. R.

Sad ten stwierdził, że z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., było oparcie wydanych rozstrzygnięć na niepełnym materiale dowodowym.

Dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, iż Minister Infrastruktury powołuje się na protokół rozprawy administracyjnej z dnia 20 listopada 2003 r., którego w aktach nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę dysponował jednym tomem akt o nr [...], jednak w aktach znajdowała się notatka służbowa z dnia 26 kwietnia 2006 r., nr [...], z której wynikało, że organy administracji prowadziły jeszcze inne postępowanie dotyczące decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r., Nr [...]. Na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego akta te zostały nadesłane przez organ administracji. W aktach tych znajdował się również protokół rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2003 r. Przesłanie tylko części akt było oczywiście uchybieniem organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny posiadał jednak informację o istnieniu tych akt i miał możliwość żądania ich nadesłania oraz zapoznania się z nimi.

Kontrolę prawidłowości decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października

2005 r., bez zapoznania się przez Sąd z dokumentami zawartymi w aktach sprawy o nr [...] oraz bez dokonania ich analizy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niepełną. W związku z czym, za zasadny w tej sytuacji uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. Naruszenie tego przepisu polega na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w postępowaniu nadzorczym należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków. Wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obowiązuje zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. Każdy dowód podlega swobodnej ocenie pod kątem jego przydatności do poczynienia ustaleń faktycznych. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie z góry założenia, iż dowody określonego rodzaju są wiarygodne, a dowody innego rodzaju są niewiarygodne.

Za nieuzasadniony Sąd uznał pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż stwierdzenie nieważności decyzji, nie może być dokonane w oparciu o dowody pośrednie, takie jak zeznania świadków. Bezzasadne jest również stwierdzenie Sądu, że byłoby to wbrew powszechnie przyjętej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustalenie, że badane orzeczenie rażąco narusza prawo może być dokonane w oparciu o dowody bezpośrednie, w oparciu o dowody pośrednie, jak również w oparciu o obydwa te rodzaje dowodów. Istotne jest to, czy dowody są wiarygodne, a tym samym czy są przydatne do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie znajduje uzasadnienia pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy administracji oparły zaskarżone rozstrzygnięcia tylko na zeznaniach świadków. Zeznania te zostały bowiem wskazane tylko jako jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie. Zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że respektując zasadę swobodnej oceny dowodów, przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd może dojść do przekonania, że skargę należy oddalić lub, że zaskarżoną decyzję należy uchylić ale z innych przyczyn, niż z tego powodu, że organ administracji oparł swoje ustalenia także na zeznaniach świadków. Zobowiązanie organu administracji, by przy dokonywaniu ustaleń faktycznych co do zasady opierały się na dokumentach, a nie na zeznaniach świadków, może doprowadzić do ustaleń faktycznych, które nie będą odzwierciedlały rzeczywistości, a w konsekwencji do błędnego rozstrzygnięcia.

Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uzasadnienie decyzji organów administracji sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że: "przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wykazano w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości ceny jej nabycia stosownie do art. 8 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 pkt 2 tego dekretu wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych wywłaszczenia".

Organ administracji, który stwierdził nieważność decyzji, wyraził pogląd, że pomimo tego, iż materiał dowodowy jest niepełny, to na jego podstawie można wykazać, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nieprawidłowo przeprowadzone zostały czynności wstępne, poprzedzające wywłaszczenie. Czynności te winny mieć miejsce przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy, większość tych czynności dokonano już po jego wszczęciu. Organ administracji wskazał również argumenty na poparcie swojego stanowiska. Nie jest to więc gołosłowne twierdzenie, tylko pogląd, który powinien być przez Sąd poddany ocenie.

Odnosząc się do twierdzeń Sądu pierwszej instancji, że Minister Budownictwa nie ustosunkował się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Starostę W. - Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za bezpodstawne. Starosta W. nie kwestionował faktu naruszenia prawa, lecz pogląd Ministra Infrastruktury, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Skoro Minister Budownictwa podzielił pogląd Ministra Infrastruktury, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r., Nr [...]wydana została, w części dotyczącej działki o nr ew. [...], z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym nie podzielił odmiennego poglądu Starosty W. zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jest to zatem wystarczające ustosunkowanie się do zarzutu jaki podniesiony został przez Starostę W.

Za zasadny uznać należy w tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja Ministra Budownictwa, wbrew stanowisku Sądu, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Minister Budownictwa w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje powodu dla którego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej określonym dowodom, jednakże wynika to z faktu, że podmioty, które składały wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy nie podnosiły zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego. Decyzja Ministra Budownictwa zawiera również wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji - skoro organ administracji przepisu tego nie naruszył.

Zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za częściowo uzasadniony, bowiem jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymogi formalne określone w zdaniu pierwszym tego przepisu. Natomiast sposób sformułowania przez Sąd wskazań dla organów administracji co do dalszego postępowania uznać należy za nieprawidłowy.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zakresie wyżej wskazanym) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie wyroku uchylającego decyzję, zawierającego jedynie ogólnikowe wskazania dla organów administracji, które muszą otrzymać konkretne wskazówki jakich czynności mają dokonać.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji, nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdził on tylko, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji jest niewystarczający do dokonania ustaleń faktycznych, z których wynikałoby, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jak to zostało już wyżej wskazane Sąd wyraził taki pogląd, nie dysponując całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji.

Nie mógł być również podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Nie można więc zarzucić Sądowi, że naruszył wymieniony wyżej przepis dokonując kontroli zaskarżonej decyzji np. pod kątem celowości jej wydania. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten nie jest dla Sądu źródłem obowiązku dokonywania ustaleń faktycznych zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Pominięcie przez sąd administracyjny, przy ocenie zaskarżonej decyzji, istotnych ustaleń poczynionych przez organ administracji może być uznane za naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a lub art. 151 p.p.s.a. w zależności od rodzaju wydanego przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zapoznał się z całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, to jest z aktami sprawy o nr [...] oraz o nr [...], co pozwoli na rzeczywistą ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Będzie więc mógł ustalić czy materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych, czy ustalenia te są prawidłowe oraz czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. Nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Dodał, że gdyby Sąd doszedł do wniosku, iż konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, to powinien wskazać, dlaczego dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do oceny rozstrzygnięcia organów administracji oraz jakie konkretnie czynności organ administracji ma podjąć w celu uzupełnienia tego materiału i gdzie tego materiału ma poszukiwać. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzania, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie wyroku uchylającego decyzję, zawierającego jedynie ogólnikowe wskazania dla organów administracji, które muszą otrzymać konkretne wskazówki jakich czynności mają dokonać.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny - jako podstawową przesłankę uchylenia zaskarżonego wyroku - wskazał na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając zaskarżoną decyzję, nie dysponował całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, a znajdującymi się w aktach sprawy o nr [...] - wobec tego nie zapoznał się ze znajdującymi się tam dokumentami i nie dokonał ich analizy.

W związku z powyższym zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd zapoznał się z całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, co pozwoli na rzeczywistą ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd będzie mógł więc ustalić, czy materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych, czy ustalenia te są prawidłowe oraz czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. w części dotyczącej działki o nr ew. [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny - respektując zasadę swobodnej oceny dowodów przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - nie wykluczył prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odnośnie tego, że zaskarżoną decyzję należy uchylić - ale z innych przyczyn, niż dotychczas wskazane.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego - zapoznał się z całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, znajdującego się w aktach o nr [...] oraz o nr [...].

Wynika z niego, że Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości z uwagi na naruszenie art. 8 (brak wezwania właściciela nieruchomości do jej odsprzedania z wyznaczeniem konkretnej ceny) oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 (nieprawidłowe dokonanie czynności wstępnych) dekretu z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.31).

Minister dokonał tych ustaleń - mimo braku pisma zawierającego wezwanie do odsprzedaży nieruchomości - na podstawie okoliczności sprawy, akt sprawy oraz zeznań świadków złożonych na rozprawie. Uznał, że uzasadniają one stwierdzenie, iż wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczanych nieruchomości ani nieruchomości zamiennych, które mogły stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwa – co zarazem uniemożliwiało wskazanie konkretnie oznaczonej ceny i zatwierdzenie jej przez właściwy organ. Dodał, że naruszenie ww. przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 roku - zgodnie dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - świadczy o rażącym naruszeniu prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie był wystarczający do dokonania takich ustaleń faktycznych – w szczególności z uwagi na brak wezwania właścicieli do zawarcia umowy i zezwolenia PKPG.

Sąd w pełni zgodził się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w analogicznych sprawach o sygn. akt I OSK 256/07 i I OSK 214/07: "Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga bowiem zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Istnienia wady prawnej nie można opierać na domniemaniu, jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim ustalenia wymaga kwestia czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie dopiero możliwe jest dokonanie oceny czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi opierać się na ocenie zebranego materiału dowodowego, a nie na domniemaniu. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że podwójna numeracja niektórych kart w aktach nr 9-6/55 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej może wskazywać, iż dokumenty te zostały wyłączone z innych teczek i nie można wykluczyć, że w innych zasobach zachowały się dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo stanowisko Sądu znajduje oparcie w innych zapisach, widniejących na niektórych dokumentach zgromadzonych w teczce nr [...]. Mianowicie również na dokumentach noszących podwójną numerację znajdują się zapisy "teczka [...]", "teczka [...]". Wskazują one, że istniały akta, czy też teczki, zawierające dokumenty założone przed wydaniem w dniu [...] stycznia 1953 r. decyzji o wywłaszczeniu. W piśmie z dnia 8 września 1951 r. (k.37/160) stwierdzono, że część pism w sprawie wywłaszczenia pod lotnisko przekazano do Wydziału Społecznoadministracyjnego, wymieniając wśród załączników m.in. wezwanie właścicieli do zawarcia umowy i zezwolenie PKPG. Niewątpliwe rozproszenie dokumentacji, już w toku prowadzonego wywłaszczenia nakładało na organ obowiązek szczególnej staranności w poszukiwaniu akt archiwalnych. Z opisów na teczce nr [...] można wnosić, że została ona założona w 1955 roku , a więc już po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ nadzoru podjął wszystkie możliwe kroki celem ustalenia istnienia dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ogóle nie rozważał kwestii podwójnej numeracji kart, jak i zapisów świadczących o istnieniu innych zbiorów dokumentów. W aktach administracyjnych znajduje się tylko pismo skierowane do Instytutu Pamięci Narodowej, brak jest odpowiedzi na to pismo. Również brak jest dokumentów potwierdzających stanowisko, co do wystąpienia do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne."

Wobec powyższego organy administracji - w celu uzupełnienia materiału dowodowego - powinny dołączyć do akt sprawy niniejszej teczkę nr [...] (o której mowa w ww. wyrokach) oraz podjąć poszukiwania teczek "[...]" i "[...]" – we "wszystkich możliwych instytucjach gromadzących akta archiwalne", w tym w Wydziale Społecznoadministracyjnym o którym mowa w piśmie z dnia 8 września 1951 r.

Następnie – bez względu na wynik tych poszukiwań – organy administracji powinny dokonać oceny zaskarżonego orzeczenia z dnia [...]stycznia 1953 roku w kontekście rażącego naruszenia prawa - mając także na uwadze treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08 stwierdzającej że: " W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości".

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, aby organy administracji mogły podjąć jeszcze jedną próbę uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z ww. wskazówkami - a następnie ponownie rozpatrzyć całość zgromadzonego materiału dowodowego i dokonać jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. a także zasadą swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.