Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1315/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6,7,8,15,77 par. 1,4 i 5,138 par. 1 pkt 2 oraz 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: par. 2 ust. 2 pkt 2 oraz  par. 3 ust. 1,2 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48  art. 15, art. 18 ust. 6, art. 19 ust. 2
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 64
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Katarzyna Borońska, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności ONW, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 w strefie nizinnej I i nałożenia sankcji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

Skarżoną decyzją z [...] r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z/s w J. (dalej: strona, spółka, skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w J. z [...] r. (nr [...]), mocą której Kierownik BP uchylił w całości wydaną przez siebie decyzję z [...] r. (nr [...]) przyznał spółce na [...] r. płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: płatność ONW) w łącznej wysokości [...] zł, w tym: płatność ONW - strefa górska ([...] zł), płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami ([...] zł), 2) odmówił przyznania płatności ONW - strefa nizinna I, Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) ARiMR we W.: 1) uchylił tę decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW - strefa nizinna I, 2) odmówił przyznania płatności ONW - strefa nizinna I i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm. - dalej: u.w.r.o.w.).

Z akt sprawy wynika, że spółka wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na [...] r. Do płatności zadeklarowała [...] działek rolnych o powierzchni [...] ha. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik BP - w/w decyzją z [...] r. - przyznał spółce na [...] r. płatność ONW w łącznej kwocie [...] zł (w tym: płatność ONW - strefa górska /[...] zł/, płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami /[...] zł/) oraz odmówił przyznania płatności ONW

w strefie nizinnej I i jednocześnie nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Uzasadniał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW - strefa górska ([...] ha) i płatności ONW - strefa ze specyficznymi utrudnieniami ([...] ha) odpowiada powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej. Wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW - strefa nizinna I wynosiła [...] ha, zaś stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej [...] ha. Podał, że z płatności zostały wykluczone działki ewidencyjne znajdujące się poza strefą ONW o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (łącznie [...] ha). Stwierdził, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych, położonych na obszarze ONW - strefa nizinna I a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli przekroczyła 50%. Rozstrzygnął, że - w konsekwencji - spółce należało odmówić przyznania płatności ONW - strefa nizinna I i nałożyć dodatkową karę (jednocześnie przyznać płatność ONW - strefa górska i płatności ONW - strefa ze specyficznymi utrudnieniami).

Jako uzasadnienie prawne rozstrzygnięć, Kierownik BP powołał m.in: 1) art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L47 z 20.12.2013 r., s. 549 - dalej: rozporządzenie nr 1306/2013); 2) § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków

i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów

z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 - dalej: rozporządzenie ONW); 3) art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181

z 20.06.2014 r., str. 48 - dalej: rozporządzenie nr 640/2014).

Od w/w decyzji spółka złożyła odwołanie.

Po przeanalizowaniu odwołania, Kierownik BP uznał, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie. Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy - działając na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. - wydał powołaną na wstępie decyzję z [...] r., w sentencji której uchylił wydaną przez siebie decyzję z [...] r. w całości i przyznał spółce na [...] r. płatność ONW w łącznej wysokości [...] zł, w tym: płatność ONW - strefa górska ([...] zł), płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami ([...] zł) oraz odmówił przyznania płatności ONW - strefa nizinna I. W uzasadnieniu decyzji poinformował, że spółce wymierzono dodatkowo karę w wysokości [...] zł.

Kierownik BP argumentował, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku wykazano, że spółka zadeklarowała do płatności ONW działki ewidencyjne [...] i [...]. Podał, że grunty położone we wsi L., gmina B., zgłoszone jako działka rolna [...], nie znajdują się na wykazie gruntów, do których przysługuje płatność ONW. Ocenił, że działkę tę należało wykluczyć z płatności ONW - strefa nizinna I. Podkreślił, że

w związku z pochodzącą od organu rolnego - błędną - informacją, że działka rolna [...] znajduje się na obszarach ONW, działka ta została wykluczona z płatności lecz bez nakładania sankcji.

W odwołaniu spółka podniosła, że deklarując grunty do płatności ONW popełniła nieumyślnie błąd. Dowodziła, że nie miała wiedzy, iż błąd w deklaracji będzie skutkował odmową przyznania płatności oraz nałożeniem sankcji. Wskazała, że dotychczasowa praktyka była inna (w przypadku błędów w deklaracji płatność ONW była przyznawana wyłącznie do powierzchni kwalifikującej się do tej płatności). Dowodziła, że udostępniane publicznie (na stronie internetowej...) wytyczne ARiMR, z którymi się zapoznała, nie zawierały informacji dotyczącej konsekwencji błędnego zadeklarowania do płatności ONW powierzchni działek rolnych położonych poza strefą ONW. Co więcej, informowały o nie ponoszeniu w takiej sytuacji żadnych dodatkowych negatywnych konsekwencji. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - w skarżonej decyzji - Dyrektor OR orzekł j/w. Uzasadniając, Dyrektor OR przedstawił ramy prawne sprawy. Zauważył, że tryb

i warunki przyznawania płatności ONW reguluje rozporządzenie ONW. Wskazał, że płatność ONW przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia, do użytków rolnych, o którym mowa w ust. 2 i nast. (m.in. położonych na obszarach ONW - ust. 2 pkt 2). Zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności (przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnie działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b/ rozporządzenia nr 640/2014). Podniósł, że obowiązek kontroli wniosków (wszystkich) o przyznanie pomocy i płatności nałożono na państwa członkowskie w rozporządzeniu nr 1306/2013. Odwołał się także do postanowień rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE z dnia 31.07.2014 r. L 2014.227.69 - dalej: rozporządzenie nr 809/2014). Dalej przedstawił zasady traktujące o tejże kontroli. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Dyrektor OR stwierdził, że organ

I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i we właściwy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. Uznał jednak, że - w odniesieniu do odmowy przyznania płatności ONW dla strefy nizinnej I - zaistniała wadliwość rozstrzygnięcia (sentencji, osnowy) decyzji, polegająca na wewnętrznej sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, co niniejszą decyzją - jako organ dokonujący powtórnej merytorycznej oceny sprawy - będzie on zobowiązany sanować. Mianowicie, Kierownik BP w uzasadnieniu decyzji wskazał wysokość ustalonej sankcji, nie czyniąc tego

w sentencji (osnowie) decyzji. Dyrektor OR wyłożył, że uzasadnienie nie może zastąpić ustawowego składnika decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie (sentencja) i że nie można

z treści uzasadnienia decyzji domyślać się jej rozstrzygnięcia. Podkreślił, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji a o pozostałej ich części w uzasadnieniu. Tym samym, wskazał na konieczność wydania w II instancji rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego, polegającego na uchyleniu tej części decyzji, której dotyczy omawiana wadliwość i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy. Dalej, Dyrektor OR stwierdził, że organ I instancji zasadnie przyznał spółce płatność ONW - strefa górska i płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami. Zaznaczył, że odnośnie tychże płatności spółka nie wnosi zastrzeżeń. W kwestii płatności ONW - strefa nizinna I, Dyrektor OR wskazał, że wyłączone

z tej płatności działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] oraz [...], umiejscowione

w granicach działki rolnej I (położone w obrębie ewidencyjnym L./obręb geodezyjny nr [...]/, województwo d., powiat z., gmina B.), nie znajdują się w obszarach ONW, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, co pokazała kontrola wniosku. Dodał, że - w myśl § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW - wykaz obszarów ONW określa załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.). Uznał, że grunty zlokalizowane w w/w obrębie ewidencyjnym, na terenie którego położone są działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...], nie są położone w granicach obszarów ONW, dla których przysługuje sporna płatność.

Dyrektor OR ocenił, że w stanie sprawy - wbrew stanowisku strony - nie mamy do czynienia z oczywistym błędem wniosku (oczywistą omyłką). Podniósł, że wykrycie stwierdzonych nieprawidłowości wymagało przeprowadzenia kontroli administracyjnej (sięgnięcia do dodatkowych dokumentów). Organ odwoławczy zaznaczył, że - zgodnie z art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014 - w przypadku wniosków o przyznanie płatności ONW, jeżeli obszar zadeklarowany (zgłoszony) przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw. Podał, że - w myśl art. 2 ust. 1 pkt 23 lit. b/ tego rozporządzenia - w przypadku środków wsparcia obszarowego, obszar zatwierdzony oznacza obszar zidentyfikowany w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu. Stwierdził, że w przypadku, gdy rolnik zgłasza do płatności ONW użytki rolne położone poza obszarami ONW, powierzchnia ta (powierzchnia zgłoszona) nie jest uznawana jako obszar zatwierdzony a płatność ONW może zostać przyznana do obszaru zatwierdzonego, o którym mowa wyżej. Dyrektor OR wyłożył, że w sytuacji, gdy obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony, zastosowanie znajduje art. 19 rozporządzenia nr 640/2014, określający sposób obliczania kar administracyjnych w przypadku zawyżenia przez rolnika deklaracji. Zauważył, że - stosownie do art. 19 ust. 2 tego rozporządzenia - jeśli różnica między obszarem zgłoszonym a zatwierdzonym przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Organ II instancji wskazał, że - w niniejszej sprawie - różnica między obszarem zgłoszonym przez stronę a obszarem zatwierdzonym przez organ rolny przekracza 50%, co stanowi podstawę do odmowy przyznania płatności ONW - strefa nizinna I

i ustalenia kary administracyjnej w wysokości [...] zł. Dyrektor OR stwierdził, że informacje, do których odwołuje się strona (dot. warunków przyznawania płatności ONW i nie stosowania sankcji, zamieszczone na stronie internetowej ARiMR) miały zastosowanie do płatności ONW wypłacanych

w roku [...] i nie mogąc mieć zastosowania przy obsłudze wniosków o przyznanie płatności na rok [...], z uwagi na zmianę przepisów prawa i zasad przyznawania płatności, o czym Agencja informowała rolników. Organ rolny zauważył, że wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok [...] strona otrzymała szczegółową instrukcję (dostępną również na stronie internetowej ARiMR), gdzie informowano, że płatność jest przyznawana do użytków rolnych położonych na obszarach ONW, pozostających w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Dodał, że wykaz obszarów ONW zamieszczony jest na stronie internetowej Agencji (www.arimr.gov.pl.). Dyrektor OR argumentował, że stwierdzone w sprawie nieprawidłowości były wynikiem świadomego działania strony, która konsekwentnie - w poszczególnych rubrykach wniosku - deklarowała zakwestionowane obszary do płatności ONW. Podkreślił, że podpisując wniosek strona oświadczyła, iż zna zasady przyznawania płatności. Zaakcentował, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od zastosowania zmniejszeń i kar, co dopuszcza art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, gdyż w/w nieprawidłowości zostały stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej wniosku

a rolnik - wcześniej - nie poinformował o dezaktualizacji wniosku. Organ odwoławczy uzasadniał, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia znajdują podstawy w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego, określających zasady przyznania płatności ONW (dokonywania zmniejszeń, nakładania kar), które mają charakter norm prawa publicznego, a zatem bezwzględnie obowiązującego i nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości organów. Konkludując, Dyrektor OR wyjaśnił, że - na skutek niniejszego orzeczenia - moc prawną zachowuje pozostała część decyzji organu I instancji (w zakresie przyznania płatności ONW - strefa górska oraz płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami). Informował, że organ odwoławczy - wydając decyzję w części reformatoryjnej - nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej odwołaniem decyzji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wyłożył, że - w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia - sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on skarżoną odwołaniem decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu

I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W skardze na decyzję Dyrektora OR, skarżąca zaskarżyła tę decyzję w całości. Zarzuciła naruszenie art. 6 K.p.a. (wskutek naruszenia zasady praworządności) i art. 8 K.p.a. (przez naruszenie zasady pogłębionego zaufania). Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona podkreśliła, że błąd podczas deklarowania gruntów nie został popełniony przez nią umyślnie. Skarżąca dowodziła, że dotychczasowa praktyka nie przewidywała sankcji za błędy w deklaracji (płatność była przyznawana wyłącznie do działek położonych na obszarach ONW). Wskazała, że - przed złożeniem deklaracji - zapoznała się ze wszystkimi wytycznymi zamieszczonymi na stronie internetowej ARiMR, gdzie nie informowano o tychże sankcjach (mowa była tylko o zmniejszeniu płatności). Podała, że nakładanie sankcji, bez uprzedniego wezwania do usunięcia błędów, jak i brak informowania o zmianie warunków przyznawania płatności jest działaniem sprzecznym z zasadą pogłębionego zaufania do organów. Zauważyła, że stosując się do informacji zamieszczonych przez Agencję na stronie internetowej w [...] r. miała - działając w zaufaniu do organu - prawo przypuszczać, że informacje te nie straciły na aktualności. Reasumując, strona wywiodła, że - dopuszczając się w/w naruszeń - organ rolny zignorował zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a., nakazującą organom działanie na podstawie i w granicach prawa. Podkreśliła, że - zawarte w art. 6-16 K.p.a. - zasady postępowania administracyjnego nie mają charakteru postulatów, czy też niewiążących zaleceń, lecz stanowią obowiązujące normy prawne, które ustalają wytyczne działania organów administracji publicznej (są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną a więc wiążą organy administracji na równi

z innymi przepisami tej procedury). Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie, pełnomocnik strony skarżącej wskazał dodatkowo na naruszenie przez organ administracji art. 15, art. 107 i art. 139 K.p.a. oraz zasad tam określonych, w zakresie, w jakim organ II instancji - po raz pierwszy - w sentencji wydanej decyzji nałożył na spółkę sankcję przewidzianą w art. 19 rozporządzenia nr 640/2014.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 817 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.)]. W myśl art. 134 § 1 u.p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. W ocenie Sądu, skarżoną decyzję należało uchylić z powodów przedstawionych na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny

i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy procesowe przemawiające za uchyleniem tej decyzji. Treść art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że w przypadku, gdy różnica między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym przekracza 50%,

w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego (zdanie 1). Nadto, beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym

a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18 (zdanie 2). W sprawie - w sentencji decyzji organu I instancji - czyniąc zadość dyspozycji art. 19 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia nr 640/2014, odmówiono skarżącej przyznania płatności ONW - strefa nizinna I (w uzasadnieniu decyzji przedstawiono argumentację prawną i faktyczną dla tego rozstrzygnięcia). Dyspozycję art. 19 ust. 2 zdanie 2 w/w rozporządzenia (nałożenie kary) wykonano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (o karze nie wspomina sentencja tej decyzji). Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Dyrektor OR ocenił, że brak rozstrzygnięcia o karze w sentencji (osnowie) decyzji organu I instancji jest nie do zaakceptowania. Z uwagi na oczywistą sprzeczność między sentencją i uzasadnieniem decyzji, uznał za niezbędne sanowanie uchybienia Kierownika BP i uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej płatności ONW - strefa nizinna I i - obok odmowy przyznania tejże płatności - nałożenie kary (sankcji) w sentencji decyzji II instancji. Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie sanacyjne organu odwoławczego - jako takie - nie mogło być wydane. Przy czym, Sąd podziela argumentację tego organu odnośnie konieczności rozstrzygnięcia o karze w sentencji (osnowie) decyzji (także wywody dotyczące roli poszczególnych elementów decyzji administracyjnej). Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja administracyjna winna zawierać m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazane elementy stanowią odrębne składniki decyzji. Analiza przepisów K.p.a. potwierdza, że o ile - w pewnych sytuacjach (§ 4 i 5 art. 107 K.p.a.) - ustawodawca dopuszcza ewentualność odstąpienia od uzasadnienia decyzji, to odnośnie rozstrzygnięcia takiej możliwości nie przewiduje. Rozstrzygnięcie stanowi najważniejszy element decyzji administracyjnej. Jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych. Informuje, jakie skutki prawne rodzi dla strony - ustalony przez organ administracji - stan faktyczny sprawy. Z rozstrzygnięcia powinien jednoznacznie i niewątpliwie wynikać zakres praw lub obowiązków strony (adresata decyzji). Z uwagi na jego istotę, rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej winno być sformułowane w sposób zrozumiały, precyzyjny i wyczerpujący (jednoznaczny, jasny, wyraźny), ponieważ nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadniania decyzji. W świetle powyższego, Sąd uznał, że decyzja organu I instancji faktycznie nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie sankcji, o której stanowi art. 19 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 640/2014 i że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie - po raz pierwszy - zapadło przed organem odwoławczym (w sentencji decyzji tego organu). W ocenie Sądu, powyższe jest nie do zaakceptowania, jako - oczywiście -naruszające przepisy prawa. Zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zasadę reformationis in peius (art. 139 K.p.a.), zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.) i zasadę zaufania od organów (art. 8 K.p.a.) a w konsekwencji art. 6 K.p.a. (zasadę legalizmu),

w zakresie, w jakim organ odwoławczy - po raz pierwszy - orzekł o nałożeniu na stronę kary administracyjnej, o której mowa w art. art. 19 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 640/2014. Według Sądu, zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją organu odwoławczego przesądza, że w niniejszej sprawie nastąpiło pogorszenie sytuacji strony (adresata decyzji). Przy czym - co należy podkreślić - organ odwoławczy nie wskazał na zaistnienie w sprawie sytuacji pozwalającej wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, co umożliwia - w dwóch przypadkach - art. 139 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, Dyrektor OR - jako organ odwoławczy - obowiązany będzie uwzględnić w/w zasady procesowe i uwagi Sądu, tj. ocenić wartość prawną decyzji organu I instancji, jako zawierającej oczywiste sprzeczności w relacji jej sentencji i uzasadniania (brak w sentencji rozstrzygnięcia w zakresie sankcji i nałożenie tej sankcji w uzasadnieniu decyzji). Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że tryb i warunki przyznawania płatności ONW uregulowano w rozporządzeniu ONW. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych położonych na obszarach ONW. Stosownie do treści § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW, wykaz obszarów ONW określa załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich

i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.). W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych

i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnie działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b/ rozporządzenia nr 640/2014. Sąd stwierdza, iż - zadeklarowane przez skarżącą we wniosku do płatności ONW (strefa nizinna I) - działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] oraz [...], umiejscowione

w granicach działki rolnej I (położone w obrębie ewidencyjnym L./obręb geodezyjny nr [...]/, województwo d., powiat z., gmina B.), nie znajdują się na obszarach ONW, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, wymienionych w załączniku do w/w rozporządzenia, co wynika z niewątpliwych ustaleń poczynionych w ramach kontroli złożonego przez skarżącą wniosku.

W ocenie Sądu, prawidłowo przyjęły zatem orzekające w sprawie organy rolne, że w/w działki nie mogą być objęte płatnością ONW - strefa nizinna I. W tym miejscu podkreślić należy, że zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów stanowi fundamentalną - dla wielkości pomocy finansowej i w ogóle dla możliwości udzielenia tej pomocy - kwestię. Zadeklarowana do pomocy finansowej powierzchnia gruntów określa ciężar finansowy owej pomocy. Wnioskujący o pomoc rolnik, wskazując powierzchnię do płatności, musi zatem czynić to w pełni świadomie, bowiem to on bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane. Zatem tylko rolnik, jako podpisujący wniosek, a także składający oświadczenie

o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenia, w wyniku których mógłby uzyskać nienależną korzyść finansową, odpowiada za treść złożonego wniosku

o przyznanie płatności. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek został podpisany przez skarżącą, zatem to ona ponosi odpowiedzialność za jego treść. Analiza złożonego i podpisanego przez skarżącą [...] r. wniosku potwierdza, że do spornej płatności - świadomie - zadeklarowała ona w/w działki. Jednoznaczność (konsekwencja) tej deklaracji wynika z treści wniosku (zapisów poszczególnych jego rubryk). Zresztą, co trzeba podkreślić, powyższemu nie przeczy sama skarżąca.

Powyższe dowodzi, że w sprawie nie mamy do czynienia z oczywistym błędem beneficjenta działającego w dobrej wierze, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, który to błąd mógł zostać "z łatwością" wykryty przez organ rolny przyjmujący wniosek (i poprawiony przez rolnika), bez konieczności prowadzenia kontroli administracyjnej. O oczywistym błędzie można mówić wtedy, gdy - bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami - istnieje możliwość wykrycia niespójności (sprzeczności, przeoczeń) kolejnych pozycji wniosku. W sprawie, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Zadeklarowanie przez skarżącą do płatności ONW użytków rolnych, które nie są wymienione w załączniku,

o którym mowa w § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW, nie może być potraktowane jako omyłka oczywista. W świetle deklaracji skarżącej, pominięcie wykazanych przez nią do płatności ONW użytków rolnych całkowicie zmieniłoby treść merytoryczną wniosku. Dalej zauważania wymaga, że zgodnie z art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach środków wsparcia obszarowego (w tym płatności ONW), bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zadeklarowany (zgłoszony) przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw. Definicja obszaru zatwierdzonego zawarta została w art. 2 ust. 1 pkt 23 lit. b/ rozporządzenia. W myśl tego przepisu, obszar zatwierdzony oznacza w przypadku środków wsparcia obszarowego obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu. Zatem, gdy rolnik zgłasza do płatności ONW użytki rolne położone poza obszarami ONW, powierzchnia ta (powierzchnia zgłoszona) nie jest uznawana jako obszar zatwierdzony a płatność ONW może zostać przyznana do obszaru zatwierdzonego, o którym mowa powyżej. Treść art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że w przypadku, gdy różnica między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym przekracza 50%,

w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto, beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym

a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Skoro w sytuacji skarżącej - wykazana w ramach kontroli administracyjnej jej wniosku - procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną przekracza 50%, organ rolny zobligowany był do zastosowania art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Sąd stwierdza, że wnioskujący o płatność ONW rolnik, podpisując oświadczenie

o znajomości zasad dotyczących przyznawania płatności, nie może powoływać się na brak wiedzy odnośnie zmiany tychże zasad (o wprowadzeniu sankcji) i obarczać za ten stan rzeczy organy rolne. Jako beneficjent pomocy, rolnik jest bowiem zobowiązany do złożenia wniosku zgodnego z obowiązującym - w danym momencie - prawem. Organ rolny nie ma zaś obowiązku indywidualnego informowania rolnika o zmianach prawa. Powyższego nie zmienia okoliczność, że organy ARiMR wydają w tym zakresie broszury i materiały informacyjne, publikując je np. na stronach internetowych Agencji. Zauważyć trzeba, że - zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 u.w.r.o.w. -

w postępowaniach o przyznanie płatności, organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie (podkreślenie Sądu), niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zasada informowania, wyrażona w art. 9 K.p.a., uległa istotnemu ograniczeniu, gdyż stronom udziela się pouczeń jedynie na ich żądanie. Nie sposób uznać, że w sprawie naruszono zasadę określoną w art. 8 K.p.a. (zasadę zaufania), skoro ARiMR - w materiałach informacyjnych zamieszczonych na stronie internetowej Agencji - informowała rolników, że płatność ONW przyznawana jest rolnikowi, który prowadzi działalność rolniczą na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami i deklaruje do płatności ONW działki rolne położone na tych obszarach, pozostające w jego posiadaniu w dniu [...] roku, w którym jest składany wniosek (wykaz obszarów ONW znajdował się na stronie internetowej Agencji). Wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok [...] strona otrzymała ponadto szczegółową instrukcję (dostępną również w internecie). Wobec powyższego, nie można przyjąć, że rolnicy nie byli informowani przez ARiMR

o zasadach przyznawania płatności ONW na [...] r. Informacje, do których odwołuje się strona (dot. warunków przyznawania płatności ONW i nie stosowania sankcji, zamieszczone na stronie internetowej ARiMR) miały zastosowanie do płatności ONW wypłacanych w latach wcześniejszych i nie mogą mieć zastosowania przy obsłudze wniosków o przyznanie płatności na rok [...],

z uwagi na zmianę przepisów prawa i zasad przyznawania płatności, co słusznie podnosi organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Skoro skarżąca, co wykazano wyżej, świadomie zadeklarowała do płatności użytki rolne nie objęte obszarem ONW (Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się błędu, czy też zawinienia organów rolnych) a fakt ten stwierdzono dopiero w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, brak było - co do zasady - podstaw do odstąpienia od zastosowania w/w kary administracyjnej, na co zezwala art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 64 rozporządzenia nr 1306/2013. Dodać trzeba, że w związku z pochodzącą od organu rolnego - błędną - informacją, że działka rolna [...] znajduje się na obszarach ONW, działka ta została wykluczona z płatności lecz bez nakładania sankcji.

Reasumując, Sąd uznał, że - wbrew stanowisku skarżącej - działania organów rolnych, poza stwierdzonymi wcześniej naruszeniami prawa, czynią zadość zasadom procesowym wyrażonym w art. 6-16, zmodyfikowanym w art. 27 u.w.r.o.w. Z uwagi jednak na stwierdzone na wstępie naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd - uwzględniając regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - uchylił skarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a.