Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1745/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 617/10 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa – [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. i Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. oddala wniosek Miasta P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 617/10, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Skarbu Państwa - [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. i Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność tej decyzji i zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz Skarbu Państwa - [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. kwotę 440 zł oraz na rzecz Miasta P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) stwierdził przejście z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w P. - [...] przy ulicy [...], objętej KW Nr [...], stanowiącej własność "[...]" Towarzystwo Akcyjne w P.

Po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2002 r. kuratora Spółki "[...]" o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], natomiast w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] stwierdził wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa. Decyzja ta uprawomocniła się. Minister Infrastruktury przyjął, że zastosowanie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności orzeczenia w części odnoszącej się do działek stanowiących własność Skarbu Państwa i pozostających we władaniu bez tytułu prawnego odpowiednio Zarządu Dróg Miejskich w P. (działka nr [...]) oraz Komendy Wojewódzkiej Policji w P. i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w P. (działka nr [...]). Wobec tego, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1999 r. Miasto P. sprzedało [...] SA, obecnie [...] SA w P. działki nr [...] i [...], wystąpił nieodwracalny skutek prawny, stąd należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania orzeczenia w tej części z naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w P., zwany dalej Komendantem Policji, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. w części odnoszącej się do działki nr [...] o powierzchni 0.3237 ha, podnosząc, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieumocowanego do reprezentowania Spółki w sprawach o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnych. Ponadto wskazał, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że podanie nie pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Minister Infrastruktury w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku Komendanta Policji utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Na tę ostatnią decyzję Komendant Policji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd organu, że Komendant Policji nie legitymuje się interesem prawnym, stąd nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Policja włada bowiem nieruchomością (działka nr [...]) bez tytułu prawnego. Stwierdził następnie, że Minister Infrastruktury w toku postępowania rozważył jedynie kwestię zdolności Komendanta Policji jako strony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszając zasadę wymienioną w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Wobec podniesionych we wniosku zarzutów Minister winien był wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu i po rozpatrzeniu sprawy wydać merytoryczną decyzję.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Budownictwa stwierdził, że wydanie przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. nastąpiło z naruszeniem prawa. Organ wskazał w uzasadnieniu tej decyzji, że postępowanie prowadzone było na wniosek kuratora, który nie był umocowany do dokonania tej czynności. Decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), gdyż wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Jednakże zdaniem Ministra nie można stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., chociaż wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Na skutek wniosku Komendanta Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono zarzut nierozpoznania istoty sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Ministra Budownictwa. Minister Infrastruktury podzielił stanowisko, że decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla końcowego wyniku sprawy okoliczności. Minister zastrzegł, że nie oceniał, czy można było stosować w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a jedynie czy ocena legalności decyzji dokonana została poprawnie w oparciu o pełny materiał dowodowy i właściwe przepisy. Jednakże zdaniem Ministra nie można stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., skoro wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem tej decyzji orzekającej o nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1968 r. było odzyskanie przez osobę prywatną własności części nieruchomości, która została aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2004 r. sprzedana osobie trzeciej. Nie ma znaczenia, że przed datą sprzedaży nieruchomości Prezydent Miasta P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Zbędne jest przy tym, z uwagi na tożsamość stron i przedmiot sprawy, oddzielne rozpoznanie tego wniosku noszącego datę [...] lutego 2004 r.

Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa – [...] Wojewódzki Komendant Policji w P. oraz Miasto P.

W obu skargach podniesione zostały zarzuty niezbadania przez organ, czy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. nie naruszyła w sposób rażący przepisu art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym i przyjęcie, że pojęcie "innego mienia" dotyczy tylko takiego mienia, które zostało objęte przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, a ponadto przyjęcie, że decyzja Ministra Infrastruktury wywołała nieodwracalne skutki prawne w sytuacji, gdy sprzedaż nieruchomości nastąpiła w toku postępowania nieważnościowego, a nabywcy nie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zarzucono również, że zaskarżona decyzja wydana została bez rozpatrzenia oddzielnego wniosku Prezydenta Miasta P. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r.

Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1219/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał na wstępie wyrok tego Sądu z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03 wskazując, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, zarówno organ, jak i Sąd byli związani oceną prawną zawartą w tym orzeczeniu. Organ nie był zatem uprawniony do rozpoznania wniosku Komendanta Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy z tej przyczyny, że nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, winien więc był umorzyć postępowanie odwoławcze. Sąd wskazał, że w tej sytuacji skarga Miasta P. nie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, skoro z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił jedynie Komendant Policji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. skargi kasacyjne wniosło Miasto P. i Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 517/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. nie był stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podkreślił jednakże, że przeprowadzone zostało postępowanie odwoławcze, a decyzja organu pierwszej instancji nie stała się ostateczna, zatem otwarta została droga dla pozostałych uczestników postępowania do wniesienia skargi na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny przywołując treść art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrócił uwagę, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia zostaje spełniony także wtedy, gdy z uprawnienia tego skorzysta którakolwiek ze stron, niekoniecznie ta sama, która następnie wystąpi ze skargą do sądu administracyjnego. Kluczowym jest bowiem fakt, aby sprawa była rozstrzygana przez organy administracyjne w dwóch instancjach lub podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez ten sam organ. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo przyjął, że skarga Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, gdyż zobligowany był do jej rozpoznania i dokonania oceny zawartych w tej skardze zarzutów.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 617/10 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r.

Sąd na wstępie rozważań podkreślił, że zgodnie z art.190 Ppsa związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 517/09. Obowiązany jest zatem ponownie rozpatrzyć sprawę także w kontekście zarzutów skargi Miasta P. Obie skargi zasługują na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w nich wskazane.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżona decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez podmiot nieuprawniony. Podzielił w tym zakresie argumentację przedstawioną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. wskazując, że organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. z mocy art. 153 Ppsa związane były ocenami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03. Zwrócił także uwagę, że Komendant Policji nie wykazał indywidualnego interesu prawnego połączonego z normą prawa materialnego świadczącego o posiadaniu przymiotu strony w tym postępowaniu. Komenda Policji władała bowiem działką nr [...] bez tytułu prawnego, a złożony wniosek o ustanowienie trwałego zarządu nie został merytorycznie rozpatrzony (organ umorzył postępowanie). Niedopuszczalne zatem było rozpatrzenie przez Ministra Infrastruktury wniosku Komendanta o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem wniosek ten nie pochodził od strony postępowania, co stanowi naruszenie art. 127 § 1 Kpa. Minister Infrastruktury winien był zatem umorzyć postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 3 Kpa. Podniósł przy tym, że o ile nie istnieje jakakolwiek wątpliwość co do tego, że środek odwoławczy, który został wniesiony od decyzji administracyjnej, nie pochodzi od uprawnionego podmiotu, to rozpoznanie w tych okolicznościach odwołania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 401/06 - Lex nr 351137).

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi Miasta P. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że żadna ze stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. nie złożyła do tego samego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji powyższego legalność tej decyzji, w tym kwestia interpretacji przepisów ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nie była oceniana przez sąd administracyjny. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie mogło bowiem zastąpić przedmiotowego wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa ocena prawna zawarta w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., zgodnie z którą art.17 pkt 2 lit.b ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym dotyczy tylko mienia objętego przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Sąd zwrócił przy tym uwagę na różnorodność poglądów w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zbieżne z oceną Ministra stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 2222/96, zaś zbieżne z oceną skarżących stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 40/07. Istnienie takiej rozbieżności uniemożliwia przyjęcie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem art.17 pkt 2 lit.b ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a zatem przy oczywiście wadliwym zinterpretowaniu przepisu prawa, którego literalna wykładnia nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Analizując następnie zarzut błędnego zastosowania w zaskarżonej decyzji przepisu art. 156 § 2 Kpa Sąd pierwszej instancji zauważył, że sprzedaż działki nr [...] nastąpiła w dniu [...] listopada 2004 r., czyli przed wszczęciem z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. (zawiadomienie Ministra Infrastruktury o wszczęciu tego postępowania nosi datę [...] czerwca 2005 r.). Natomiast w kwestii niechronienia nabywcy nieruchomości rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych Sąd przywołał stanowisko sformułowane przez NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/07 - Lex nr 498362, że ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego, lecz do właściwości sądu powszechnego.

Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz złożenie przez Miasto P. osobnego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący, zgodny z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności te nie miały jednak istotnego znaczenia z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji, bowiem organ nie posiadał uprawnienia do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Komendanta Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Gdyby przedmiotowy wniosek złożony został jednak przez podmiot uprawniony i zachodziły warunki do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, to oceniając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury Sąd winien byłby niewątpliwie rozważyć ewentualność uchylenia tej decyzji albo też uchylenia łącznie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. w kontekście podniesionych okoliczności. Sąd pierwszej instancji uznał jednakże, że nie ma takiej możliwości, albowiem zaskarżona decyzja zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego z przyczyn formalnych.

Zawierając w wyroku wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji,

o której mowa w art.138 § 1 pkt 3 Kpa. Zwrócił jednocześnie uwagę, że w obrocie prawnym pozostanie decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. rozstrzygająca kwestię ważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Niezłożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją powoduje bowiem, że do oceny legalności i ewentualnego wzruszenia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nie był upoważniony ani organ administracyjny, ani sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 617/10 w części stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. zaskarżyło Miasto P.

W skardze kasacyjnej wniesionej w oparciu o podstawę naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa) podniesiony został zarzut niezastosowania się do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 517/09 i przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 Kpa i art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył podmiot nieuprawniony i nie zachodziły podstawy do merytorycznego rozpatrzenia skargi (błędnie wskazano na wniosek), co spowodowało naruszenie art. 190 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 127 § 1 Kpa o art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, jak również art. 134 § 1 Ppsa o art. 135 Ppsa.

Wnoszący skargę kasacyjną w oparciu o tak sformułowane zarzuty domagał się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na błędną interpretację przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 517/09, albowiem przyjęto, że NSA podzielił stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne było złożenie przez Komendanta Policji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Tymczasem w ocenie autora skargi kasacyjnej NSA nie zawarł takiego stwierdzenia w powyższym wyroku, lecz przyjął, że Komendant uzyskał przymiot strony w znaczeniu formalnym, bowiem skierowana została do niego decyzja pierwszoinstancyjna. Wnoszący skargę kasacyjną uznał, że spełniony został wymóg wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Ppsa), zatem Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że wniosek Komendanta Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy był prawnie nieskuteczny. Z uwagi na wyczerpanie środków zaskarżenia Sąd zobligowany był do dokonania oceny zarzutów zawartych w skardze Miasta P. Przyjęcie odmiennej interpretacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne byłoby ze stwierdzeniem obowiązku dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny zarzutów zawartych w skardze Miasta P. Ocena ta byłaby także bezprzedmiotowa, gdyż skarga Miasta P. jako wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia podlegałby odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Infrastruktury poparł zarzuty skargi kasacyjnej i wniósł o jej uwzględnienie. Natomiast pełnomocnicy skarżącego Skarbu Państwa – [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. oraz "[...]" SA w P. w likwidacji wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Wnoszący skargę kasacyjną zasadność postawionego w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania upatruje wyłącznie w tym, że Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosował się do wiążącej go wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 517/09 i wynikającymi z tej wykładni wskazaniami co do dalszego postępowania. Aczkolwiek autor skargi kasacyjnej oprócz postawionego zarzutu naruszenia art. 190 Ppsa przywołał jeszcze szereg przepisów procedury administracyjnej, to jednakże uwzględniając konstrukcję podstawy kasacyjnej i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu, powołanie tych przepisów miało na celu wzmocnienie podstawowego zarzutu, tj. naruszenia art. 190 Ppsa.

Stosownie do treści tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa oznacza podporządkowanie się Sądu w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sposobem rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu. Moc wiążąca dokonanej wykładni prawa ustaje w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 – ONSAiWSA 2008 r. Nr 5, poz. 75). Jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji obowiązany był zastosować się w pełni do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku.

W orzeczeniu tym NSA wskazał, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra ( art. 127 § 3 Kpa ) przysługuje jedynie stronie, a sam fakt skierowania decyzji do podmiotu nieposiadającego przymiotu strony nie kreuje interesu prawnego. W tym kontekście zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzednio rozpoznającego sprawę, odwołując się przy tym do wcześniejszego wyroku tego Sądu z dnia 5 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03, że Komendant Policji nie posiada przymiotu strony w tej sprawie, stąd nie był podmiotem uprawnionym do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. Jednakże na skutek złożonego wniosku zostało przeprowadzone postępowanie odwoławcze, a Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał merytoryczną decyzję i tym samym otwarta została droga dla stron tego postępowania do wniesienia skargi. NSA wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2002 r., że wynikający z art. 52 § 1 Ppsa wymóg wyczerpania środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest spełniony także wtedy, gdy środek taki wniesie którakolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym, niekoniecznie strona, która następnie wniosła skargę. Z tej przyczyny NSA nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarga Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Przeciwnie, zobowiązany był do "dokonania oceny zawartych w skardze Miasta zarzutów i skontrolowania decyzji organu pod kątem naruszenia prawa wskazanego we wniesionym środku zaskarżenia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy jedynie w części zastosował się do przedstawionej wykładni prawa. Słusznie przyjął, że w następstwie kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązany jest rozpoznać zarówno skargę Skarbu Państwa – [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., jak i skargę Miasta P. Prawidłowo także uznał, że wypływające z dokonanej wykładni prawa wskazania co do dalszego postępowania obejmują konieczność merytorycznego odniesienia się do postawionych w skardze Miasta P. zarzutów, a zatem podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, który jednak nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez Ministra Budownictwa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ocenił zasadność jednego z trzech zarzutów skargi, a mianowicie, czy istniały powody do uznania, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przystąpił również do oceny drugiego zarzutu, tj. wadliwego przyjęcia przez organy, że decyzja ta wywołała nieodwracalny skutek prawny i w trakcie rozważań w omawianej materii doszedł do przekonania, że zajęcie jednoznacznego stanowiska w kwestii, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny oraz ocena trzeciego zarzutu ( nierozpoznanie odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r.) jest zbędna dla wyniku postępowania sądowego. Co więcej, uznał że nie ma nawet takiej możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że skoro żadna ze stron, dysponująca takim przymiotem, nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Minister Infrastruktury winien był wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, skoro wniosek taki pochodził tylko od Komendanta Policji, a zatem podmiotu niebędącego stroną postępowania administracyjnego.

Z takim poglądem, pozostającym w kolizji z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co trafnie dostrzegł wnoszący skargę kasacyjną, nie można się zgodzić. Jak już wskazano, z dokonanej przez NSA wykładni przepisów art. 52 § 1 i art. 50 § 1 Ppsa wynikało w sposób jednoznaczny, że wydanie przez Ministra Infrastruktury decyzji utrzymującej w mocy decyzję Ministra Budownictwa, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzącego od podmiotu nieposiadającego przymiotu strony, umożliwia stronom tego postępowania wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zatem skarga Miasta P. winna była zostać rozpoznana, a rzeczą Sądu było dokonać kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. w jej całokształcie, jak stanowi art. 134 § 1 Ppsa, w tym odnieść się do sformułowanych w skardze zarzutów. Co prawda zaskarżony wyrok, którym stwierdzono nieważność wymienionej decyzji Ministra Infrastruktury wydany został, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, wskutek uwzględnienia obu skarg, to jednak, co zasadnie zaakcentował autor skargi kasacyjnej, Sąd uchylił się od dokonania oceny, czy istniały powody do uznania, że dotknięta kwalifikowaną wadą decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny. Rozstrzygniecie tego zagadnienia prawnego stanowiło istotę skargi Miasta P.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 190 Ppsa przez niezastosowanie się w pełni do wykładni prawa, a w konsekwencji także art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa przez niedokonanie właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Zauważyć przyjdzie, że organy administracyjne w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym nie wyjaśniły istotnej kwestii, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny. Dostrzegł to zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że niewyjaśnienie tej kwestii winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji względnie obu decyzji. Zatem, gdyby Sąd pierwszej instancji właściwie odczytał ocenę prawną wyrażoną w kasacyjnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego mogłoby dojść do wydania wyroku o odmiennej treści niż stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu administracyjnego. Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających argumentów do podzielenia ostatniego zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa przez zastosowanie tego przepisu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie oddalił wniosek skarżącego kasacyjnie Miasta P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, jako że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stwarzają podstaw do uwzględnienia wniosku w tym zakresie. Jeżeli bowiem w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, to z mocy art. 203 pkt 2 Ppsa stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wyłącznie od skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę ze skarg Skarbu Państwa – [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. oraz Miasta P. podda ocenie legalność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. w jej całokształcie, odniesie się również do zarzutów podniesionych w skargach. Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 517/09 nie będzie kwestionowane, że Komendant Policji w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie posiadał interesu prawnego, zatem nie dysponował przymiotem strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Jednakże tylko z tego powodu, że żadna ze stron posiadająca przymiot strony nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnio powołanym wyroku, brak będzie podstaw do przyjęcia, że decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Umożliwi to Sądowi odniesienie się do merytorycznych zarzutów skarżącego Miasta P., w tym zarzutu podważającego stanowisko Ministra Infrastruktury, że decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny. Sąd w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, korzystając z uprawnienia jakie stwarza art. 134 § 1 Ppsa, podda także ocenie pogląd organów administracyjnych, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.