Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3789/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6 i 11
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 6 i 10
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 298/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi O., N. w gminie O. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 298/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi O., N. w gminie O., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 ust. 2 pkt 4, § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 (pkt I), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wskazaną uchwałę, zarzucając, że:

- § 16 ust. 2 pkt 4, § 16 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. § 14 ust. 2 uchwały podjęte zostały z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) polegającym na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego poprzez brak określenia wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych na terenie oznaczonym symbolem MU dla zabudowy usługowej w podstawowym przeznaczeniu terenu oraz dla usług towarzyszących, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów do 20% powierzchni terenu, dopuszczonych w

przeznaczeniu uzupełniającym;

- § 4 pkt 8 uchwały podjęty został z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez określenie wskaźnika zabudowy w odniesieniu do innego parametru niż działka budowlana;

- § 13 pkt 2 uchwały podjęty został z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) poprzez określenie zasad usytuowania obiektów tymczasowych i terminu usunięcia tych obiektów, przy braku podstaw prawnych do takiej regulacji.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że - w zakresie zarzutu dotyczącego

§ 4 pkt 8 uchwały - definicja wskaźnika zabudowy w odniesieniu do terenu nie wynika wprost z grupy wskaźników określonych w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Rada gminy argumentowała przy tym, że przyjęty w § 4 pkt 8 uchwały wskaźnik tj. powierzchnia liczona w granicach linii rozgraniczających dany teren stanowi "wskaźnik zagospodarowania terenu" odnoszący się do obszaru wyznaczonego planem, który w perspektywie obowiązywania planu nie ulegnie zmianie, w przeciwieństwie do działek, które mogą być dzielone lub scalane.

W zakresie zarzutu dotyczącego określenia przeznaczenia terenów w § 16 ust. 3 pkt 2 uchwały podkreślono, że podstawą do ustalenia na terenie MU również przeznaczenia dotyczącego obiektów produkcyjnych, składów i magazynów do 20% powierzchni terenu było zachowanie rolniczego, wielofunkcyjnego charakteru historycznych wsi, w których znajdują się gospodarstwa zajmujące się produkcją rolną, wykorzystującą historyczne zespoły zabudowy zagrodowej, składające się od jednego budynku wielofunkcyjnego do siedmiu budynków, łącząc w sobie różne przeznaczenia. Zespoły zagród stanowią obiekty o znacznych kubaturach, których adaptacja jedynie do przeznaczenia mieszkaniowego i usługowego nie jest możliwa.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 13 pkt 2 uchwały Rada wskazała, że ustalenia te nie odnoszą się jedynie do tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, ale do tymczasowego zagospodarowania określonego w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Termin likwidacji ustalony planem dotyczy zatem jedynie tymczasowego zagospodarowania, a nie tymczasowych obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew temu co twierdzi Rada Gminy O., nie ma znaczenia czy określone przeznaczenie ma charakter przeznaczenia podstawowego, czy pełni rolę uzupełniającą, gdyż ani przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ani przepis § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) nie dają podstaw do przyjęcia, by ustawodawca ograniczył obowiązek określenia ilości miejsc parkingowych wyłącznie dla przeznaczenia wiodącego. W kontekście powyższego, biorąc pod uwagę, iż określenie miejsc parkingowych stanowi element obowiązkowy miejscowego planu w stosunku do ilości mieszkań, ale również ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej zapisów odnoszących się do przeznaczenia terenów, dla których nie określono minimalnej ilości miejsc parkingowych, tj. § 16 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3 pkt 1 i pkt 2.

W ocenie Sądu, treść § 4 pkt 8 zaskarżonego aktu nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego. Ustalenie to zawiera opis sposobu obliczenia wskaźnika zabudowy, w którym jednym z odnośników jest powierzchnia działki budowlanej lub zespołu działek budowlanych, co odpowiada wymogowi ustawowemu, wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo w ustaleniach zawartych w rozdziale 3 zaskarżonego aktu, w którym Rada Gminy O. określiła szczegółowe zasady zagospodarowania terenów zostały przyjęte w konkretnych jednostkach redakcyjnych w odniesieniu do poszczególnych terenów zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy.

Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut i wniosek Wojewody [...] dotyczący § 13 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym na terenach oznaczonych symbolem US, dopuszcza się tymczasowe zagospodarowanie związane z obsługą imprez, festynów i spotkań rekreacyjno- sportowo-wypoczynkowych, w tym obiektów budowlanych; okres tymczasowego zagospodarowania związany jest z czasem ich trwania, nieprzekraczalny termin likwidacji tymczasowego zagospodarowania wynosi 21 dni od zakończenia zdarzenia. Sąd wskazał, że organ planistyczny, wykonując dyspozycję ustawodawcy zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określił sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Istotne jest również, że z treści § 4 pkt 10 powoływanego wcześniej rozporządzenia planistycznego wynika, że ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i usytuowania terenów powinny zawierać m.in. ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. W ocenie Sądu, omawiane ustalenie planistyczne jest prawidłowe i nie pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 3 pkt 5 i art. 20 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane ani tych przepisów nie modyfikuje. W ocenie Sądu, to, że ustawodawca uprawnia inwestora do zadeklarowania w zgłoszeniu dokonywanym w trybie art. 30 wskazanej ustawy, terminu usunięcia obiektu tymczasowego oznacza, że w zgłoszeniu inwestor wskazuje - jako nieprzekraczalny termin likwidacji tego obiektu - termin określony przez organ planistyczny w ustaleniu przyjmowanym w trybie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, Rada Gminy O. w zapisie § 13 pkt 2 nie określiła terminu usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego, który – co istotne - jest elementem tymczasowego zagospodarowania terenu, ale ograniczyła czasowo istnienie tego rodzaju zagospodarowania, wskazując nieprzekraczalny termin jego likwidacji, a ustalenie w tym zakresie stanowi obowiązkowy przedmiot regulacji zamieszczonej w uchwale planistycznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w punkcie II sentencji i opierając ją na podstawach naruszenia:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu zamiast w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

2) art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia działki budowlanej z pojęciem terenu;

3) art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy - w ramach kompetencji do określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów – może określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacje dotyczące zasad sytuowania obiektów tymczasowych związanych z obsługą imprez, festynów i spotkań rekreacyjno-sportowo-wypoczynkowych oraz terminu usunięcia tych obiektów;

II. naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez § 4 pkt 8 uchwały, a także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 tej ustawy przez § 13 pkt 2 uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach.

Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie części II sentencji zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 4 pkt 8 oraz § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż podstawą prawną do określenia w planie miejscowym wskaźnika powierzchni zabudowy jest art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zawarta w § 4 pkt 8 uchwały definicja sposobu obliczania powierzchni zabudowy istotnie narusza wskazany powyżej przepis. Przepis rangi ustawowej wprost literalnie odnosi wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, nie natomiast "do jego/ich powierzchni licznej w granicach linii rozgraniczających dany teren."

Ponadto Sąd I instancji utożsamia pojęcie działki budowlanej z pojęciem terenu, co nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że terenem inwestycji branym pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy nie musi być jedna działka ewidencyjna będąca własnością inwestora, ale także kilka takich działek, o ile ich wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nie ma możliwości realizacji inwestycji na "zespole działek budowlanych", jak to wskazała Rada Gminy O., ponieważ inwestycja zawsze realizowana jest na jednej działce budowlanej, na którą składać się może kilka działek ewidencyjnych.

Skoro Sąd I instancji stwierdził, że odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do terenu jest prawidłowe to należy przyjąć, że wskazany w § 4 pkt 8 uchwały teren został potraktowany jako teren inwestycji. Taka konstrukcja pojawia się w Polskiej Normie - PN-ISO 9836:2015-12 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Zgodnie z pkt 5.1.2.2 powołanej normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Jednak na gruncie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć zastosowania. Teren, w rozumieniu planistycznym, to zakreślony liniami rozgraniczającymi rozległy obszar o określonym przeznaczeniu. W związku z tym teren wskazany w § 4 pkt 8 uchwały to nie teren inwestycji (czyli właśnie działka budowlana) tylko oznaczony określonym symbolem obszar składający się z wielu działek ewidencyjnych będącymi we władaniu różnych podmiotów. A zatem definicja powierzchni zabudowy sformułowana w uchwale stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 przywołanej ustawy wartość intensywności zabudowy stanowi iloraz powierzchni całkowitej zabudowy (stanowiącej dzielną) przez powierzchnię działki budowlanej (stanowiącej dzielnik). Rada Gminy O., podejmując § 4 pkt 8 uchwały, wartości te odwróciła i postanowiła, że wartość intensywności zabudowy będzie stanowić iloraz powierzchni zabudowy budynków położonych w granicach działki budowlanej lub zespołu działek objętych inwestycją (określając ją jako dzielną) do jego/ich powierzchni liczonej w granicach linii rozgraniczających dany teren (określając ją jako dzielnik). Zdaniem organu nadzoru, do spełnienia wymogu ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wystarczy – jak wskazał Sąd I instancji - zastosowanie powierzchni działki budowlanej jako jednego z odnośników. Wartość powierzchni działki budowlanej powinna stanowić dzielnik, tj. wartość przez którą należy podzielić sumę powierzchni całkowitej zabudowy, aby uzyskać końcowy wynik, tj. zgodną z definicja ustawową wartość intensywności zabudowy.

Zdaniem Wojewody, organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji, aby w ramach określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować regulacje dotyczące zasad sytuowania obiektów tymczasowych związanych z obsługa imprez, festynów i spotkań rekreacyjno – sportowo -wypoczynkowych oraz terminu usunięcia tych obiektów.

Po pierwsze, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Ustalenia dotyczące tych zagadnień, zgodnie z § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Tymczasem Rada Gminy O., zamiast określić w planie miejscowym sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, ustaliła w § 13 pkt 2 uchwały zasady usytuowania obiektów tymczasowych i termin usunięcia takich obiektów. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zasady sytuowania obiektów tymczasowych nie mieszczą się w ramach normy kompetencyjnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po drugie, nawet gdyby uznać regulację zawartą w § 13 pkt 2 uchwały za realizację kompetencji z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to Rada Gminy O. nie określiła terminu, do którego takie tymczasowe zagospodarowanie może być wykonywane. Rada przyjęła, że dopuszcza się tymczasowe zagospodarowanie związane z obsługą imprez, festynów i spotkań rekreacyjno-sportowo- wypoczynkowych, w tym obiektów budowlanych, a okres tymczasowego zagospodarowania związany jest z czasem ich trwania. Taka regulacja w praktyce powoduje brak jednoznaczności w ustaleniu terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane.

Po trzecie, w kwestionowanym przez organ nadzoru planie miejscowym przyjęto, że nieprzekraczalny termin likwidacji tymczasowego zagospodarowania wynosi 21 dni od zakończenia zdarzenia. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do wskazania nieprzekraczalnego terminu likwidacji tymczasowego obiektu budowlanego. Określone w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencje rady gminy nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały ustalić nakaz likwidacji obiektów tymczasowych. Nakaz taki może być wskazany wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, stosując właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane. O możliwościach likwidacji tymczasowego obiektu budowlanego nie może decydować plan miejscowy, który zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy, może regulować jedynie kwestie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Rada wskazała, że przyjęta w § 4 pkt 8 uchwały definicja "powierzchni zabudowy" ma zastosowanie do terenu wyznaczonego planem, który nie ulegnie zmianie, w przeciwieństwie do działek, które mogą być w dowolny sposób dzielone i scalane. Powierzchnia zabudowy nie została zdefiniowana w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, dlatego organ był uprawniony do przyjęcia własnej definicji.

Organ podkreślił, że ustalenia zawarte w § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie dotyczą likwidacji tymczasowych obiektów budowlanych, lecz likwidacji tymczasowego zagospodarowania terenu związanego z odbywającymi się imprezami, festynami itp.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten wskazuje, że w planie obowiązkowo określa się "zasady kształtowania zabudowy" oraz "wskaźniki zagospodarowania terenu", przy czym określa definicje tylko niektórych z tych wskaźników. Wskaźnik intensywności zabudowy został określony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Podobnie określono wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, odnosząc go do powierzchni działki budowlanej. W przepisie tym nie przyjęto definicji pozostałych wskaźników zagospodarowania terenu, w tym definicji wskaźnika powierzchni zabudowy. Taką definicję zawiera natomiast § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia nakazuje więc odnosić wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu". W tym zakresie nie powstaje sprzeczność pomiędzy treścią przepisu ustawowego a treścią przepisu rozporządzenia, ponieważ art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem "wielkości powierzchni zabudowy".

Nie stanowi więc naruszenia prawa przyjęcie przez organ planistyczny na potrzeby danego planu miejscowego definicji wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy jako jednego ze wskaźników zagospodarowania terenu. Wprawdzie nieprecyzyjnie użyto w słowniczku planu zwrotu "powierzchnia zabudowy" zamiast "wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy", lecz nie stanowi to istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. W § 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały przyjęto, iż "powierzchnia zabudowy" to parametr określany jako % maksymalny, będący ilorazem sumy powierzchni zabudowy, liczonej na poziomie parteru w zewnętrznym obrysie murów wszystkich budynków położonych w granicach działki budowlanej lub zespołu działek objętych inwestycją, do jego/ich powierzchni liczonej w granicach linii rozgraniczających dany teren, przemnożony przez 100%. Zgodnie z § 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały "powierzchnię zabudowy" należy więc obliczać jako stosunek powierzchni wszystkich budynków (liczonej na poziomie parteru w zewnętrznym obrysie murów) położonych w granicach działki budowlanej lub zespołu działek objętych inwestycją do łącznej powierzchni tych działek budowalnych (tego zespołu działek). Przy czym do obliczenia tego wskaźnika należy przyjąć tylko tę część powierzchni działki (działek), która znajduje się w granicach linii rozgraniczających dany teren planistyczny. Ten ostatni warunek nawiązuje do pojęcia "działki budowalnej" w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Działka ewidencyjna stanowi więc działkę budowlaną w tej części, w której zgodnie z zapisami planu miejscowego została przeznaczona pod zabudowę. W przedmiotowym planie dla obliczenia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy przyjmuje się powierzchnię tylko tej części działki ewidencyjnej, która znajduje się w liniach rozgraniczających dany teren planistyczny, a więc tylko tą część, która jest przeznaczona pod dany rodzaj zabudowy. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy, ponieważ przedmiotowy zapis planu odwołuje się do pojęcia "działki budowlanej". Pojęcie "linie rozgraniczające dany teren" zostało tu użyte dla ograniczenia powierzchni działek budowalnych przy obliczaniu wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy do tych ich części, które znajdują się w danej jednostce planistycznej.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nie wskazuje definicji maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, zatem przepis ten nie przesądza, że wskaźnik ten powinien być odnoszony wyłącznie do powierzchni całej działki budowalnej. Natomiast przepis § 4 pkt 6 powołanego rozporządzenia nakazuje odnosić wielkość powierzchni zabudowy do ogólnie określonej powierzchni "działki lub terenu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ planistyczny, przyjmując w § 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały taką definicję wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, nie naruszył prawa. Wprawdzie definicja ta została sformułowana w sposób nie do końca precyzyjny, ale jej przyjęcie nie narusza zasad sporządzania planu w sposób istotny, który dawałby podstawę do stwierdzenia nieważności tego zapisu planu.

Błędna jest argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca matematycznego sposobu wyliczenia wskaźnika wskazanego w § 4 pkt 8 uchwały. Należy odróżnić wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy od wskaźnika intensywności zabudowy. Ten pierwszy wskaźnik określa maksymalny procent powierzchni działki (lub jej możliwej do zabudowy części), który może być zabudowany budynkami i nie może być większy niż 100 %, przy czy wskaźnik ten jest powiązany ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Powierzchnia całkowita budynku to suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynku. Wskaźnik intensywności zabudowy może być wyższy niż 1, gdy łączna powierzchnia wszystkich kondygnacji budynku jest większa niż powierzchnia działki budowlanej. Zatem porównanie sposobu obliczania tych dwóch różnych wskaźników nie świadczy o błędnym sposobie ustalenia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy w § 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Ustalenia dotyczące tych zagadnień, zgodnie z § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane.

Przepis § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowi, iż na terenach oznaczonych symbolem US, dopuszcza się tymczasowe zagospodarowanie związane z obsługą imprez, festynów i spotkań rekreacyjno-sportowo-wypoczynkowych, w tym obiektów budowlanych; okres tymczasowego zagospodarowania związany jest z czasem ich trwania, nieprzekraczalny termin likwidacji tymczasowego zagospodarowania wynosi 21 dni od zakończenia zdarzenia. Błędnie uznał organ nadzoru, że Rada Gminy O. ustaliła w § 13 pkt 2 uchwały zasady budowy obiektów tymczasowych i termin usunięcia takich obiektów. Ta regulacja planu nie dotyczy budowy obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), lecz tymczasowego zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, określony w § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały termin likwidacji nie dotyczy likwidacji tymczasowych obiektów budowalnych, bo te kwestie regulują przepisy prawa budowalnego, lecz likwidacji tymczasowego zagospodarowania terenu US. Obowiązek określenia w planie miejscowym sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania określonego terenu (jeżeli takie tymczasowe zagospodarowania jest dopuszczone) zawiera powołany na wstępie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ten zapis planu nie narusza prawa.

W związku z powyższym nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd dokonał prawidłowej kontroli tej uchwały, aczkolwiek uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez § 4 pkt 8 uchwały jest zbyt ogólnikowe.

Mając na uwadze wszystkie okoliczności tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ nadzoru zrzekł się rozprawy, a Rada Gminy O. nie zażądała w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.