Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 379/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 58,
journal: Dz.U. 2015 poz 1045
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 88, art. 89.
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3, art. 7a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi B. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia i pobrania kary pieniężnej za zniszczenie drzew 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących B. G. i M. G. solidarnie kwotę 16642 (szesnaście tysięcy sześćset czterdzieści dwa) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez B. i M. G. - reprezentowanych przez radcę prawnego K. D., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r., [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylająca decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 28 grudnia 2016 r. i orzekająca co do istoty sprawy, tj. umorzenia kary pieniężnej z tytułu zniszczenia 29 drzew oraz pobrania należności z tytułu kary pieniężnej w związku z niezachowaniem żywotności 7 drzew.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją ostateczną z dnia 12 maja 2011 r., nr [...], Burmistrz Głuchołaz wymierzył B. i M. G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.180.999,57 zł, za zniszczenie 36 drzew z gatunku brzoza brodawkowata, lipa drobnolistna, jesion wyniosły, wierzba krucha i olsza czarna, rosnących na działce nr a, położonej w obrębie sołectwa [...], gmina [...] (pkt 1). Jednocześnie decyzją tą, zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220), zwanej dalej ustawą, odroczył termin płatności kary na okres 3 lat (pkt 2), ponieważ stopień uszkodzenia drzew nie wykluczał zachowania ich żywotności lub możliwości odtworzenia korony.

W dniu 24 września 2013 r., Burmistrz Głuchołaz wszczął z urzędu postępowanie w celu ustalenia, czy zniszczone drzewa zachowały żywotność lub odtworzyły korony, zawiadamiając o tym strony, tj. B. i M. G.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2014 r. w ustalono, iż z 36 drzew wskazanych w decyzji z 12 maja 2011 r., żywotności nie zachowało 7 sztuk drzew (6 sztuk z gatunku brodawkowata i 1 sztuka z gatunku lipa drobnolistna), pozostałych 29 sztuk drzew zachowało żywotność, a ponadto posiadało odtworzoną koronę.

Z kolei, w wyniku uwzględnienia wniosku B. i M. G., zwanych dalej skarżących, w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przez skarżących opinii Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej we [...], Burmistrz Głuchołaz zawiesił wszczęte z urzędu postępowanie - postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 r., a następnie po przedłożeniu przez skarżących stosownej opinii, organ podjął zawieszone postępowanie - postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2015 r.

W dniu 5 maja 2016 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny z udziałem skarżących oraz dendrologa. Organ postanowił również dopuścić w przedmiotowej sprawie dowód z opinii rzeczoznawcy dendrologa A. S. z dnia 30 maja 2016 r., uzupełnionej w dniu 5 września 2016 r.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [...], Burmistrz Głuchołaz, działając na podstawie art. 88 ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, orzekł o umorzeniu skarżącym należności w wysokości 2.598.576,28 zł, z tytułu wymierzonej kary pieniężnej za zniszczenie 29 sztuk drzew, które zachowały żywotność, a spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, rosnących na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym a położonej w obrębie sołectwa [...], gmina [...] (pkt 1) oraz stwierdził, że w pozostałej części dotyczącej 7 sztuk drzew, które nie zachowały żywotności z powodu wykonania niewłaściwych zabiegów pielęgnacyjnych kara pieniężna w kwocie 582.423,29 zł, staje się wymagalna (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania, w szczególności postępowania dowodowego, wskazał przepisy i ustalenia faktyczne, które przyjął jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie przepisu art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2015 r. poz. 1045] zwanej dalej ustawą nowelizującą). Uznali, iż zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego nastąpiło wbrew regułom wynikającym z ww. przepisów oraz dokonano błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji bezpodstawnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie, po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary, 7 sztuk drzew nie wykazywało oznak żywotności, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli też, że Burmistrz nie zastosował art. 88 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody i nie umorzył kary za zniszczenie 7 sztuk opisanych drzew, pomimo że po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary, co najmniej jedno z nich zachowało żywotność, a pozostałe 6 sztuk drzew nie zachowało żywotności w okresie dłuższym niż 3 lata od wydania decyzji o odroczeniu kary, ale na skutek okoliczności niezależnych od strony. Zdaniem skarżących, organ dokonał błędnej wykładni art. 88 ust. 4 ustawy, przyjmując, iż zachowanie żywotności drzewa jest równoznaczne z odtworzeniem korony drzewa, jak i że wystąpienie obu tych okoliczności stanowi łącznie przesłankę uzasadniającą umorzenie kary pieniężnej, na podstawie tego przepisu. Dodatkowo wskazali na naruszenie art. 6 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej, poprzez naruszenie zasady praworządności, wyrażającej się w braku dokonania oceny, w jaki sposób utrata mocy obowiązującego przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, na podstawie którego wymierzono administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew wpływa na okoliczności niniejszej sprawy. Skarżący podnieśli też, że organ nie wskazał, dlaczego nie rozpoznał i nie rozstrzygnął tej sprawy wg. stanu prawnego obowiązującego na dzień orzekania, pomimo że kara pieniężna byłaby dla nich względniejsza.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opisaną na wstępie decyzją, postanowiło:

1) umorzyć B. i M. G. należność z tytułu kary pieniężnej ustalonej decyzją Burmistrza Głuchołaz z dnia 12 maja 2011 r., nr [...], w wysokości 2.598.576,28 zł ;

2) pobrać od B. i M. G. należność z tytułu kary pieniężnej ustalonej decyzją Burmistrza Głuchołaz z dnia 12 maja 2011 r., nr [...], w wysokości 582.423,29 zł, w związku z niezachowaniem żywotności przez sześć drzew z gatunku brzoza brodawkowata oraz jedno z gatunku lipa drobnolistna.

W uzasadnieniu decyzji, w pierwszej kolejności Kolegium opisało przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, wszczętego z urzędu przez organ pierwszej instancji, a następnie podało, że podstawę materialnoprawną orzekania stanowi ustawa o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 sierpnia 2015 r. Kolegium jednak przywołało treść znowelizowanych przepisów art. 83-87 oraz art. 88-89 ustawy, tj. po 28 sierpnia 2015 r. Zwróciło również uwagę na kolejną nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249), sygnalizując, iż zgodnie z art. 4 tejże ustawy do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 oraz w art. 88 i art. 89 ustawy (zmienianych art. 1), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza.

Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, iż decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew jest ostateczna i nie podlega ona ocenie w ramach niniejszego postępowania, a zatem nałożona kara nie może być oceniana przez pryzmat ww. przepisów przejściowych. Kolegium wyjaśniło, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) dotyczyło utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy, co nie skutkowało wyeliminowaniem automatycznie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych wymierzających administracyjne kary pieniężne za usuniecie lub zniszczenie drzew, wydanych w oparciu o przepisy uznane tym orzeczeniem za niekonstytucyjne. Kolegium wskazało równocześnie, że skarżący nie skorzystali z art. 145a § 1 K.p.a., stąd też decyzja z 2011 r. jest ostateczna i wiążąca organy oraz stanowi podstawę do orzekania w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie umorzenia kary administracyjnej jest postępowaniem odrębnym (następczym) w stosunku do postępowania o wymierzenie kary, a ponadto umorzeniu podlega wyłącznie kara nałożona, czyli wynikająca z ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Nawiązując do zarzutu odwołania, Kolegium zaznaczyło, że w ramach przedmiotowego postępowania organ nie stosował przepisów uznanych przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją, gdyż w tym postępowaniu nie wymierza administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie istnienia podstaw do umorzenia nałożonej kary i orzeczenie o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary, a nie orzeczenie o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej z tytułu zniszczenia drzew. Powielając treść art. 88 ust. 6 i 7 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez Kolegium oraz art. 88 ust. 4 i 5 tej ustawy sprzed nowelizacji, zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie należało zastosować przepisy dotychczasowe, bowiem zgodnie z nimi umorzenie kary następuję jeśli drzewa zachowały żywotność w okresie 3 lat od dnia odroczenia terminu płatności kary, zaś przepisy znowelizowane wydłużają ten okres do lat 5. Zauważyć przy tym należy, zdaniem Kolegium, iż przepisy dotychczasowe, jak i obecnie obowiązujące uzależniają umorzenie nałożonej kary od zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzenia korony. W sytuacji niezachowania żywotności, kara jest umarzana wyłącznie w przypadku, gdy niezachowanie żywotności nastąpiło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Dlatego w tej sprawie zadaniem organów było dokonanie ustalenia, czy zniszczone drzewa zachowały żywotność albo odbudowały koronę po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna. Kolegium wyjaśniło, że jeżeli okoliczność ta zostanie potwierdzona, to organ administracji na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy winien umorzyć ustaloną opłatę. Natomiast w sytuacji, gdy drzewa nie zachowały żywotności po upływie 3 lat, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, organ powinien ustalić, czy nastąpiło to z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W takim przypadku organ administracji powinien również umorzyć nałożoną karę, gdyż niezachowanie żywotności przez drzewa lub krzewy nie było spowodowane przez posiadacza nieruchomości. Jeżeli natomiast drzewa lub krzewy nie zachowały swojej żywotności z przyczyn leżących po stronie posiadacza nieruchomości, organ administracji powinien wydać decyzję i podjąć rozstrzygniecie dotyczące wysokości kary podlegającej uiszczeniu. W tak przedstawionym stanie prawnym Kolegium rozważyło dokonane ustalenia faktyczne przez organ pierwszej instancji, podzielając je w całości, stwierdzając, iż mają one odzwierciedlenie w materiale dokumentacyjnym sprawy. Kolegium podkreśliło, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadza w sposób prawidłowy, przy zachowaniu zasad określonych w K.p.a. W sposób jednoznaczny wykazano i ustalono ilość drzew, które zachowały żywotność oraz liczbę drzew zniszczonych, które nie zachowały żywotności z przyczyn zależnych od strony. Z materiału zgromadzonego w sprawie (protokoły, oględziny, dokumentacja fotograficzna, opinia biegłego dendrologa), wynika, że 7 drzew nie zachowało żywotności. W kwestii przyczyn niezależnych od strony, organ nawiązał do opinii rzeczoznawcy i stwierdził, że nie podziela argumentu skarżących, jakoby niezachowanie żywotności przez sporne drzewa spowodowane było wyjątkowo niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Kolegium wskazało, że biegły po przeanalizowaniu m.in. przedłożonego przez skarżących pisma Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej we [...] z dnia 10 marca 2015 r. wraz z załączonym opracowaniem meteorologicznym pod nazwą "Charakterystyka wybranych elementów meteorologicznych dla rejonu miejscowości [...], Gmina [...], Województwo [...] w okresie maj 2011 r. - grudzień 2014 r." stwierdził, że podane wielkości średnich temperatur różnią się od normy o około 2°C i nie mają dla drzew żadnego znaczenia. Również niższa od normy ilość opadów w latach 2011 i 2012 oraz wyższa w latach 2013 i 2014 nie miały istotnego znaczenia dla drzew, które zostały pozbawione możliwości wegetacji z powodu pozbawienia ich ulistnienia. W ocenie Kolegium, opinia biegłego dendrologa z dnia 30 maja 2016 r. wraz z jej uzupełnieniem z dnia 5 września 2016 r., jest spójna i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz nie pozostaje w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Ponadto, zdaniem Kolegium, materiał fotograficzny wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, iż sporne drzewa zostały ogłowione, tj. pozbawione korony w 100%, co doprowadziło do ich obumarcia. Jedynie lipa drobnolistna posiada drobne odrosty, jednakże są to przypadkowe pędy (niemające charakteru korony) i niepozwalające na przyjęcie, że drzewo zachowało żywotność, tj. zachowało prawidłowy przebieg ogółu procesów życiowych. Kolegium w pełni podzieliło ustalenia zawarte w opinii biegłego, wskazujące, iż wyłączną przyczyną obumarcia drzew - utraty przez nie żywotności - jest ich ogłowienie. W sytuacji, kiedy usunięto całą koronę drzewa, nie sposób podzielić argumentacji skarżących, iż drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, czy też że lipa drobnolistna zachowała żywotność w okresie określonym w art. 88 ust. 4 ustawy. Zdaniem Kolegium, stopień zachowania drzew przedstawiony na dokumentacji zdjęciowej, pozwala przyjąć w sposób niebudzący wątpliwości, jak to uczynił biegły, że 6 spornych drzewa obumarło już w pierwszym roku po ich ogłowieniu. Natomiast lipa w pierwszym roku ze zgromadzonych w pniu i korzeniach asymilatów zaczęła tworzyć nienaturalną dla pokroju lipy miotlastą koronę. Wskutek wyeksploatowania zgromadzonych zapasów, w drugim roku od ogłowienia w wyniku zaniku żywotności, lipa nie odbudowała korony. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że pozostałe drzewa (29 szt.) w dniu przeprowadzenia oględzin zachowały żywotność. Kolegium dodało, że oględziny spornych drzew odbyły się po upływie 5, a nie bezpośrednio po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu płatności kary stała się ostateczna, ale w ustalonym stanie faktycznym, nie miała ta okoliczność wpływu na wynik postępowania. Przedmiotem ustaleń bowiem był stan zdrowotny drzew w okresie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu płatności nałożonej kary oraz stan w stosunku do 7 drzew objętych zaskarżoną decyzją nie budzi wątpliwości.

Kolegium podniosło, iż bazując na regulacji art. 84 ust. 1 i 5 ustawy, w sytuacji gdy drzewa zachowały żywotność, orzeka się o umorzeniu nałożonej kary, natomiast w przypadku, gdy nie zachowały żywotności organ orzeka o pobraniu opłaty. Konsekwencją sformułowania rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ pierwszej instancji (dotyczącego częściowej wymagalności kary), zachodziła podstawa do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i podjęcia orzeczenia merytorycznego (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kolegium ustaliło w rozstrzygnięciu należność podlegającą pobraniu, przyjmując administracyjną karę pieniężną określoną w ostatecznej decyzji Burmistrza Głuchołaz z dnia 12 maja 2011 r., natomiast kwota, którą należało umorzyć z uwagi na zachowanie żywotności przez 29 drzew wynosi 2.598.576,28 zł. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że kwota podlegająca pobraniu odpowiada wysokości kary nałożonej za zniszczenie drzew, które nie zachowały żywotności, tj. sześć drzew z gatunku brzoza brodawkowata i jedno z gatunku lipa drobnolistna, oznaczonych i opisanych w ww. decyzji numerami: 8, 10, 11, 12, 30, 32 i 33 (odpowiednio: 63.836,87 zł, 60.815,01 zł, 63.836,87 zł, 116.719,49 zł, 63.081,41 zł, 150.674,50 zł i 63.459,14 zł), co stanowi kwotę 582.423,29 zł.

W skardze B. i M. G., nadal reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, rozszerzyli zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, zarzucając powyższej decyzji naruszenie:

1) art. 88 ust. 6 ustawy w związku z art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej poprzez brak zastosowania przepisu art. 88 ust. 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji pomimo, iż kara pieniężna wymierzona na gruncie znowelizowanych przepisów byłaby względniejsza dla skarżących, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że przesłanką umorzenia odroczonej administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych jest łącznie zachowanie przez drzewo żywotności oraz odtworzenie przez drzewo korony;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 88 ust. 6 i art. 5 pkt 26e ustawy, polegającego na dowolnej, a zarazem błędnej ocenie materiału dowodowego i dokonaniu ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego, przejawiających się odmową uznania, że drzewo z gatunku lipa drobnolistna zachowało żywotność (art. 5 pkt 26e), a w konsekwencji brak umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa z gatunku lipa drobnolistna spowodowanego niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych pomimo, że po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, drzewo to zachowało żywotność;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 88 ust. 6 ustawy poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, przejawiającą się odmową uznania, że sześć drzew z gatunku brzoza brodawkowata nie zachowało żywotności po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna z przyczyn niezależnych od skarżących, a w konsekwencji brak umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie sześciu drzew z gatunku brzoza brodawkowata spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, pomimo ziszczenia się przesłanki wskazanej w art. 88 ust. 6 ustawy;

4) art. 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasady praworządności poprzez brak dokonania oceny, w jaki sposób utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, na postawie którego wymierzono skarżącym administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew, wpływa na okoliczności niniejszej sprawy, w tym - czy z uwagi na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa dopuszczalne jest orzeczenie o pobraniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisu uznanego za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto wnieśli o wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg postępowania w sprawie przed organem pierwszej i drugiej instancji. Przywołując fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżący zawarli obszerną polemikę, odwołując się m.in. do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, wskazując na błędne, niekonstytucyjne (sztywne) naliczenie kary decyzją Burmistrza Głuchołaz z dnia 12 maja 2011 r.

Dostrzegając, iż w niniejszym postępowaniu przedmiotem sprawy jest ustalenie podstaw do umorzenia wymierzonej uprzednio administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew i orzeczenie o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary, skarżący uznali, że skoro ustawa nowelizująca wdraża zasadę, że "jeśli po popełnieniu czynu zabronionego" ustawa została zmieniona na korzyść sprawcy, to skarżący powinni mieć możliwość skorzystania z tej zmiany przepisów. Obowiązujący od dnia 28 sierpnia 2015 r. przepis art. 89 ust. 1 i ust. 2 ustawy przewiduje obniżenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej zarówno za uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa, jak i za zniszczenie drzewa. Na zasadzie art. 89 ust. 1 ustawy, administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa, natomiast według art. 84 ust. 1 ustawy karę tę, za uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa ustala się w wysokości opłaty za usunięcie drzewa, pomnożonej przez 0,6. Zdaniem skarżących, kara pieniężna wymierzona na podstawie znowelizowanych przepisów byłaby względniejsza i organ jest zobowiązany, aby zastosować ww. przepisy w tej sprawie. Podkreślili, że przepisy ustawy obowiązujące do dnia 28 sierpnia 2015 r., w przedmiocie ustalenia podstaw do umorzenia wymierzonej uprzednio administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 36 sztuk drzew i orzeczenia o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary - przewidywały surowsze przesłanki wymierzenia i umorzenia wymierzonej kary administracyjnej za zniszczenie drzew spowodowane nieprawidłowym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, a zatem organy działały w tej sprawie z naruszeniem przepisów i interesu skarżących. Błędnie też zinterpretował organ zastosowany art. 88 ust. 4 ustawy (sprzed nowelizacji) przez utożsamienie "zachowania żywotności" z "odtworzeniem korony" w sytuacji, gdy do umorzenia wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie zachowania przez drzewo żywotności. W ocenie skarżących, drzewo gatunku lipa zachowało żywotność, stąd też organ zobligowany był do umorzenia kary, czego jednak nie orzekł w tej sprawie. Zdaniem skarżących, oba organy orzekające w sprawie dokonały błędnej oceny materiału dowodowego, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek umorzenia kary. Ponadto, organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął stanowisko prezentowane przez biegłego w opinii dendrologicznej, w sytuacji gdy nie powinien był bezrefleksyjnie powielać bezzasadnej i całkowicie nietrafnej wykładni przepisów ustawy, prezentowanej przez biegłego, ignorując zgromadzoną w aktach sprawy dokumentację fotograficzną. Skarżący uznali również, że organ w sposób niewyczerpujący przedstawił motywy rozstrzygnięcia, zatem dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Dodali, że zebrany materiał dowodowy organ rozpatrzył wybiórczo, nie dokonał oceny opinii Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, przez co zaskarżone rozstrzygnięcie nosi znamiona dowolności. W ocenie skarżących, Kolegium nie dokonało wymaganej przepisami prawa analizy okoliczności faktycznych sprawy, ani znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa, w świetle art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte. Oświadczyła, iż decyzja Burmistrza Głuchołaz z 2011 r. nie była przedmiotem postępowania weryfikacyjnego, ani nadzwyczajnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż Sąd nie uznał wszystkich jej zarzutów za słuszne.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm), zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r., [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylająca decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 28 grudnia 2016 r. i orzekająca co do istoty sprawy, tj. umarzająca administracyjną karę pieniężną z tytułu zniszczenia 29 drzew oraz stanowiąca o pobraniu należności z tytułu kary pieniężnej w związku z niezachowaniem żywotności 7 drzew.

Organy obu instancji, jako podstawę prawną orzekania - na dzień wydania zaskarżonych decyzji - w przedmiocie umorzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz pobrania należności, wskazały przepisy art. 88 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 sierpnia 2015 r. Postępowanie to, jest jednym z postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i 89 ustawy o ochronie przyrody, czyli takim, którego przedmiotem jest ustalenie podstaw do umorzenia wymierzonej uprzednio administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew i orzeczenie o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary.

Należy podkreślić, że w ustawie o ochronie przyrody wprowadzono m.in. zmiany z dniem 28 sierpnia 2015 r., mające na celu wypełnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, aby dostosować dotychczasową regulację do wymogów Konstytucji RP, tj. art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045), zwanej dalej ustawą nowelizującą. Na zasadzie art. 58 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza." Przy czym na dzień orzekania przez organ odwoławczy obowiązywała kolejna zmiana ustawy o ochronie przyrody, wprowadzona art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249). Przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza.

Przywołane wyżej rozwiązania przejściowe w stosunku do zmian dokonanych w ustawie o ochronie przyrody, w tym obejmujących w całości przepis art. 88 i art. 89 tej ustawy, nie mogły być pominięte przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, tj. ustaleniu podstaw do umorzenia wymierzonej uprzednio administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew i orzeczenie o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary. Organ odwoławczy wprawdzie dostrzegł ww. zmiany, ale podobnie jak organ pierwszej instancji zastosował przepisy sprzed nowelizacji z dnia 28 sierpnia 2015 r. pomimo, że nie rozważał, czy w tej sprawie - do pobrania nałożona administracyjna kara byłaby względniejsza.

W związku z powyższym podkreślić należy, na co trafnie wskazywał organ, że niniejsze postępowanie nie dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia 12 maja 2011 r., wydanej na podstawie wówczas obowiązujących przepisów art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w przedmiocie wymierzenia skarżącym administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, z jednoczesnym jej odroczeniem. Stąd też, podzielić należy stanowisko organu, że zarzuty skarżących w kwestii wadliwego i niekonstytucyjnego naliczenia wysokości kary orzeczonej ww. decyzją z 2011 r. nie mogły być rozważane i oceniane, bowiem w tym postępowaniu organ nie wymierzał kary za zniszczenie drzew.

Dostrzec też trzeba, że ustawodawca przewidział w poprzednim stanie prawnym, jak i w obecnym, możliwość odroczenia terminu płatności kar wymierzonych jeżeli stopień zniszczenia drzewa nie wykluczał zachowania jego żywotności. Po określonym przez ustawodawcę okresie odroczenia przewidziano również m.in. możliwość umorzenia tej kary po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa, a w przypadku niezachowania żywotności, pobrania nałożonej kary. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło właśnie tego drugiego etapu, czyli po upływie okresu odroczenia płatności kary, organ był zobowiązany do sprawy wrócić i na zasadzie obowiązujących przepisów, w zależności od ustalonego stanu faktycznego podjąć stosowne rozstrzygniecie. W drugim etapie, wydane decyzje są konsekwencją prowadzenia nowego postępowania administracyjnego, w ramach którego dokonuje się ustalenia istnienia podstaw do umorzenia nałożonej kary i orzeczenie o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary (art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody). Przy czym kwestie związane z drugim etapem, z woli ustawodawcy, nie zostały uregulowane - co należy podkreślić - w sposób identyczny (tożsamy) sprzed i po nowelizacji przepisów art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody. W aspekcie zmian tych przepisów, przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 K.p.a., w sytuacji zmiany przepisów w okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji przez organ odwoławczy, zachodzi obowiązek ich uwzględnienia, co wynika z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.).

Organ odwoławczy, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie decyzją z dnia 25 kwietnia 2017 r., załatwiającą sprawę w drugim etapie (wszczętą z urzędu przez organ I instancji), zobowiązany był ustalić, które przepisy ustawy o ochronie przyrody winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku bowiem z treścią art. 4 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach, (zwanej dalej: ustawą z grudnia 2016 r.), do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 grudnia 2016 r., tj. 1 stycznia 2017 r., stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza. Uwzględniając regulację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy z grudnia 2016 r., stwierdzić należy, że ustawodawca w sprawach niezakończonych decyzją ostateczną przed 1 stycznia 2017 r., jako zasadę przyjął bezpośrednie stosowanie przepisów nowych. Jako wyjątek od tej zasady ("chyba, że") ustawodawca dopuścił stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu dotychczasowym, ale tylko w sytuacji, w której kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy w brzmieniu dotychczasowym byłaby względniejsza. Treść art. 4 ust. 2 ustawy z grudnia 2016 r. jednoznacznie wskazuje, że chodzi o przepisy ustawy o ochronie przyrody obowiązujące w danej dacie, czyli wszystkie, a nie jedynie wybrane regulacje tej ustawy. Natomiast jeśli organ stosuje przepisy "ustawy względniejszej" zobowiązany jest tę okoliczność wykazać i wyjaśnić w sposób przekonywujący, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, wskazując jednocześnie na materiał dowodowy, który w sposób niewątpliwy odzwierciedla przyjęte przez organ stanowisko korzystniejsze dla strony.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem organ odwoławczy nie wykazał i nie umotywował zastosowania przepisów "ustawy względniejszej". W kwestii orzekania o umorzeniu administracyjnej kary i/lub pobraniu tej kary za zniszczenie drzew, organy nie mogą abstrahować od znaczenia rozwiązań przejściowych i wprowadzających zmiany w przepisach ustawy o ochronie przyrody. W kontrolowanej sprawie, w zakresie umorzenia kary, organ wskazał jedynie na okoliczność żywotności uszkodzonych drzew w okresie 3 lat. Przyjęcie w tej sprawie przez organ przepisów "ustawy względniejszej", w tym przypadku sprzed 28 sierpnia 2015 r., nie znalazło odzwierciedlenia w materiale dokumentacyjny, ani w motywach uzasadnienia.

Powyższe, zdaniem Sądu, skutkowało uznaniem naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., a w szczególności art. 7a K.p.a. określającego zasadę rozstrzygania "na korzyść strony", która odnosi się wyłącznie do wątpliwości co do stanu prawnego.

Także brak jest podstaw do wąskiego rozumienia zmiany art. 88 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzonej od 28 sierpnia 2015 r. ustawą nowelizująca, że odnosi się ona tylko do naliczania kar - w związku z orzeczoną niekonstytucyjnością art. 88 ust. 1 pkt 2 - w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy zmianie ulega "cały" art. 88 tej ustawy. Nie jest rolą organu dogmatyczne przyjęcie, że orzeczona decyzją ostateczną administracyjna kara w sztywnej wysokości, w trybie niekonstytucyjnego przepisu, nie może być zmieniona w nowym postępowaniu (po upływie odroczonego okresu płatności), w zakresie orzekania w przedmiocie pobrania kary, w przypadku stwierdzenia braku żywotności zniszczonych drzew.

Zasada trwałości rozstrzygnięć administracyjnych w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie eliminuje zasady praworządności przy rozstrzyganiu w kolejnym etapie nowej sprawy w przedmiocie umorzenia wymierzonej uprzednio administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew i orzeczenie o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary (art. 88 ust. 6 tej ustawy).

W ocenie Sądu, treść uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i zgromadzone dowody nie przekonywały o słuszności stanowiska organu w kwestii zastosowania przepisów ustawy dotychczasowej, tj. obowiązującej do dnia 28 sierpnia 2015 r.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty strony skarżącej dotyczące wadliwego, niekonstytucyjnego naliczenia wysokości orzeczonej kary decyzją ostateczną z 2011 r., bowiem niniejsza sprawa nie była prowadzona w trybie postępowania nadzwyczajnego, na podstawie art. 145a K.p.a., lecz dotyczyła umorzenia opłaty za zniszczenie drzew, w sytuacji zachowania ich żywotności i ewentualnego pobrania opłaty za zniszczone drzewa przy stwierdzeniu braku ich żywotności. Kwestią istotną dla ustalenia zachowania żywotności zniszczonych drzew było przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego, w celu stwierdzenia czy zachodziły przesłanki do umorzenia opłaty w całości lub w części, czy też pobrania opłaty. Z lektury akt wynika, wbrew zarzutom skargi, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia zachowania żywotności zniszczonych drzew. Oba organy orzekające w tej sprawie dokonały wnikliwej oceny zebranych dowodów, w tym opinii biegłego, nie pomijając przedłożonego przez stronę skarżącą pisma z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej we [...]. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania w tej materii.

Natomiast Sąd podzielił zawarte w skardze zarzuty, że oba organy orzekające nie dokonały w sposób prawidłowy rozważań w kwestii zastosowania przepisów "ustawy korzystniejszej", nie przeprowadziły też żadnych porównań na tę okoliczność, co było nieodzowne w tej sprawie i to przy zachowaniu ogólnych reguł postępowania dowodowego.

Powyższe względy zadecydowały o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie wykazania, przy równoczesnym ustaleniu w sposób jednoznaczny przesłanek do umorzenia oraz pobrania opłaty, które przepisy ustawy o ochronie przyrody należy zastosować w tej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien także uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Sądu w zakresie stosowania art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazana w punkcie 2 sentencji wyroku kwota obejmuje: kwotę 5.825 zł (wpis od skargi) oraz kwotę 10 800 zł plus 17 zł - jako koszty zastępstwa procesowego wynikające z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) .