Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 543/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 62
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: 8 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 8 marca 2022 r. nr [...], znak [...]


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta O. (dalej także jako Prezydent lub organ I instancji) decyzją z dnia 08 marca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 503, zwanej dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku G. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej jako skarżąca, strona lub spółka) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], obręb [...], położonej w O. przy ul. [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 10 lipca 2020 r. wszczęto postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia 11 września 2020 r. Prezydent zawiesił postępowanie w sprawie na 9 miesięcy ze względu na przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zasięgiem wnioskowany teren. W związku z brakiem uchwalenia w okresie zawieszenia postępowania planu miejscowego, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. Prezydent podjął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Decyzją nr [...] z dnia 11 sierpnia 2021 r., Prezydent Miasta O. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od ww. decyzji odwołanie wniósł W. B.. Decyzją z dnia 23 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji), uchyliło decyzję organu I instancji, któremu przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uchylając decyzję Kolegium zakwestionowało przyjęty przez organ I instancji niekonkretny sposób określenia parametrów wnioskowanej zabudowy. Kolegium zakwestionowało brak obliczenia średniej wartości parametrów dla poszczególnych wskaźników, tak jak przewiduje to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem") zaznaczając przy tym, że większe wartości, ustalone w sposób inny niż średnia, wymagają szczegółowego uzasadnienia w analizie urbanistycznej.

Prowadząc dalej postępowanie ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z przepisami rozporządzenia. Dokonując tych czynności wyjaśniono jednocześnie kwestie objęte wskazaniami organu II instancji w decyzji z dnia 23 września 2021 r.

Prezydent wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należało ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem że spełnione są wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu o przepisy art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzoną wizją w terenie. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w sposób szczegółowo opisany w załączniku nr 2 do decyzji i przedstawiono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej jej załącznik graficzny. Na obszarze tym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Organ wskazał, że analizą objęto działki znajdujące się (w całości lub w części) w granicach obszaru analizowanego, uwidocznione na załączniku graficznym nr 3 do decyzji. Budynki zlokalizowane na ww. działkach zestawiono następnie w tabeli, uwzględniającej ich parametry takie jak: funkcja, linia zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu.

Organ następnie stwierdził, że wnioskowany teren, o łącznej powierzchni wynoszącej [...] m2, zabudowany jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się w fazie realizacji, zlokalizowanym we frontowej części działki. Wniosek inwestora obejmuje budowę sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, krytych dachami płaskimi, o wysokości ok. 16 m każdy oraz szerokości elewacji frontowej ok. 16 m każdy. Docelowy wskaźnik powierzchni zabudowy przedmiotowego terenu wynosić ma ok. 17% (przy powierzchni działki objętej wnioskiem wynoszącej [...] m2, łącznej powierzchni zabudowy planowanej - ok. [...] m2 oraz powierzchni zabudowy będącej w trakcie realizacji - ok. [...] m2).

Na podstawie oceny stanu faktycznego przedstawionego w analizie urbanistycznej stwierdzono, że istniejąca zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji: funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowych oraz geometrii dachów. Jednocześnie z analizy wynika, że nie został spełniony warunek kontynuacji wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych/gzymsów/attyki. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast na mocy § 7 ust. 3 rozporządzenia - jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym.

Wskazano, że na działkach nr geod. [...], [...] i [...], które bezpośrednio sąsiadują z wnioskowanym terenem - istniejące (tj. oddane do użytkowania) budynki posiadają zróżnicowane wysokości: od 2,50 m do 7,0 m. W związku z powyższym stwierdzono, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, co oznacza, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje § 7 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z wnioskiem inwestora każdy z planowanych budynków miałby posiadać wysokość wynoszącą ok. 16 m, co stanowi przekroczenie o 10 m średniej wysokości z analizowanego obszaru, wynoszącej 6 m. Tym samym warunek wynikający z § 7 ust. 3 rozporządzenia nie jest spełniony.

Organ podkreślił, że z całkowitej ilości [...] budynków występujących w analizowanym obszarze, zaledwie pięć z nich posiada wysokość taką jak żądana we wniosku, a dwa - wysokość zbliżoną (po 15 m). Natomiast pozostałe budynki, wśród których zdecydowaną większość stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, osiągają wysokości o co najmniej połowę mniejsze niż wysokość wnioskowana, co w sposób bardzo wyraźny obrazuje jak znacznie planowana inwestycja odbiega od zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze, ujmowanym w sposób całościowy, a nie wybiórczy, tj. w nawiązaniu wyłącznie do kilku wybranych budynków, z całkowitym pominięciem pozostałych. W takim kontekście organ stwierdził, że w sprawie nie znajduje uzasadnienia zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczającego wyznaczenie innej (tu: większej) wysokości niż średnia występująca w obszarze analizowanym.

Organ stwierdził, że z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. W sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Dalej wyjaśniono, że pismem z dnia 05 stycznia 2022 r., odpowiadając na wystosowane wezwanie do korekty złożonego wniosku, Inwestor poinformował, że nie widzi żadnych podstaw do dokonania zmiany wniosku w zakresie parametrów planowanej zabudowy oraz powołał się na decyzję z dnia 19 lipca 2021 r. nr [...], którą ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na przedmiotowej działce. Wskazał ponadto na realizowane w sąsiedztwie inne budynki, osiągające parametry podobne do wnioskowanych w zakresie szerokości elewacji frontowych oraz wysokości.

Odnosząc się do tych argumentów Prezydent podniósł, że ustalenia uchylonej przez SKO [...] decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 11 sierpnia 2021 r. (decyzja SKO z 23 września 2021 r.) istotnie opierały się całkowicie na ustaleniach analogicznej, powoływanej przez wnioskodawcę decyzji Prezydenta nr [...] z dnia 19 lipca 2021 r. Powodem takiego stanu rzeczy był m.in. to, że decyzja nr [...] wydana została na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wcześniejszej, wydanej w tym samym postępowaniu decyzji z dnia 06 listopada 2019 r. Jednakże okoliczności, które spowodowały wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu prawnego przez Sąd dotyczyły wyłącznie kwestii związanych z pochodzeniem załączonych do tejże decyzji map. Zagadnienia dotyczące ustaleń analizy urbanistycznej nie zostały przez Sąd zakwestionowane, nawet pomimo tego, że nie zawarto tam obliczeń uśrednionych parametrów zabudowy w analizowanym obszarze. Uznano zatem, że możliwe i właściwe będzie wydanie analogicznej w treści decyzji jak ta, która była już wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez WSA w Poznaniu.

Prezydent wskazał, że w aktualnie toczącym się postępowaniu administracyjnym, decyzja nr [...] z dnia 11 sierpnia 2021 r. - bazująca, na decyzji nr [...] z dnia 19 lipca 2021 r. - została uchylona przez SKO [...] decyzją z dnia 23 września 2022 r. z powodów, o których mowa na wstępie, wśród których najistotniejszym stał się brak obliczenia średniej wartości parametrów zabudowy. Realizując zatem wytyczne Kolegium z decyzji z dnia 23 września 2021 r. dokonano szczegółowych obliczeń, z których jednoznacznie wynikło, że uśrednione wartości w zakresie parametrów szerokości elewacji frontowej oraz wysokości odbiegają od parametrów planowanej inwestycji. Kolegium zwróciło przy tym słuszną uwagę, iż punktem odniesienia w ustaleniach parametrów nowej zabudowy winny być wymagania ładu przestrzennego, a w przypadku każdego ze wskaźników wszelkie odstępstwa od wskaźników średnich stanowią jedynie wyjątki od zasad określonych m.in. w przepisach § 6 ust. 1 czy też § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Reasumując, Prezydent wskazał, iż po dokonaniu szczegółowych obliczeń średnich wartości parametrów szerokości elewacji frontowych oraz wysokości istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy uzyskano wyniki oraz wiedzę i na tej podstawie uznano, że możliwe jest zastosowanie przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej, natomiast w odniesieniu do parametru wysokości zabudowy - w obliczu znaczących różnic pomiędzy wartością średnią, a wartościami żądanymi przez Inwestora - nie znaleziono powodów do zastosowania odstępstw w tym zakresie. W odniesieniu do zabudowy planowanej (dla której wydano inne decyzje o warunkach zabudowy, bądź pozwolenia na budowę), czy też nawet znajdującej się w fazie realizacji wyjaśniono, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy ponieważ zabudowa, która nie istnieje lub nawet znajduje się w fazie realizacji, ale nie została oddana do użytkowania, nie może być brana pod uwagę w sporządzanej analizie urbanistycznej.

Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta, zaskarżając ją w całości, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji - art. 6, 7, 8, 9, 10 §1 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "k.p.a."), poprzez brak wykonywania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez nieuwzględnienie dwóch wybudowanych budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym na działce nr [...] oraz pominięcie ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta O. . z dnia 19 lipca 2021 r., ustalającej na rzecz Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] w O. .;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż nieruchomość skarżącej nie spełnia warunków określonych tym przepisem, jak i to, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

b) § 3 oraz § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie analizowanego obszaru i wykonanie analizy niezgodnie z tym aktem prawnym.

Zdaniem skarżącej Spółki decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została przygotowana na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej, nie uwzględniającej istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [...], obr. [...]. W przypadku wszystkich elementów analizy spowodowało to powstanie nieprawidłowych ustaleń, które w konsekwencji doprowadziły do przygotowania równie wadliwego projektu decyzji. Pomijanie faktycznie istniejącej zabudowy nie ma żadnych podstaw prawnych, gdyż organ sporządzając analizę powinien brać pod uwagę wszystkie budynki występujące na obszarze nią objętym, nie rozstrzygając o ich stanie prawnym, ponieważ nie leży to w jego kompetencjach. Uchybieniem jest stwierdzenie, że obiekty zlokalizowane na działce nr [...] nie mogą być brane pod uwagę przy analizie funkcji i cech zabudowy, choć są wybudowane na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta O. . z dnia 19 lipca 2021 r., ustalającej na rzecz Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...]. Tym bardziej, że ma zbliżone parametry i tożsamy rodzaj. Ponadto przedmiotowa decyzja w znacznej części odbiega od uprzednio wydanych przez organ decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności decyzji nr [...] z 06 listopada 2019 r. oraz nr [...] z dnia 19 lipca 2021 r., ustalających warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] przy ul. [...]. Ograniczenie zakresu obszaru analizowanego do wymaganego w rozporządzeniu minimum spowodowało, że nieczytelny stał się rzeczywisty kontekst planowanej zabudowy, która stanowi kontynuację i uzupełnienie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanego na północ od działki nr [...]. Niezrozumiałym jest przyjęcie przez organ w analizie obszar wyłącznie obejmujący 5 budynków z kompleksu, w którego skład wchodzi ponad [...] budynków wielorodzinnych.

Spółka podniosła, że wysokość elewacji frontowej realizowanego już na działce nr [...] jednego z budynków mieszkalnych wielorodzinnych (który zostanie oddany do użytkowania w ciągu najbliższych 3 miesięcy) wynosi ponad 15 m, a wysokość realizowanego na działkach sąsiednich - nr [...] i [...] (przez innego inwestora) budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosi obecnie 5 kondygnacji - czyli około 15,0 - 16,0 m. Zatem zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu co do stosowania §7 ust. 1 i 3 rozporządzenia i kwestionowanie możliwości skorzystania z przepisów zawartych w §7 ust. 4 rozporządzenia. Sąsiadujące budynki są już zrealizowane w takim stopniu, że nie jest problemem ustalenie ich parametrów. Nie jest to zabudowa "planowana", lecz w przeważającej części zrealizowana. W sąsiedztwie działki nr [...] występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jedno- jak i wielorodzinna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 maja 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji SKO [...] z 23 września 2021 r. i wydał właściwe rozstrzygnięcie. Organ I instancji sporządził w sposób właściwy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ocenił, czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p.

Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wynika z analizy urbanistycznej na sąsiednich działkach nr [...], [...] i [...] istniejące budynki mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,50 m do 7,0 m. W związku z powyższym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzy uskok. Organ dokonał obliczeń tego parametru dla każdej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej waha się od 2,5 m do 16,0 m, a średnia wartość wynosi 6,0 m. Jak wynika z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, planowane budynki mają mieć wysokość ok. 16 m, a zatem znacznie przekraczają średnią wartość. Organ I instancji, stosując się do zaleceń Kolegium przeanalizował w niniejszej sprawie, czy można zastosować odstępstwo od ogólnej zasady zawarte w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wyjaśnił, że w obszarze analizowanym występuje [...] budynków, z których tylko pięć ma wysokość zbliżoną do planowanych obiektów, tj. ok. 16,0 m, natomiast zdecydowana większość ma wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej niższą o co najmniej połowę. W związku z tym organ uznał, że planowana inwestycja w ujęciu całego obszaru analizowanego znaczenie odbiega od zastanej zabudowy i nie kontynuuje wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W kontekście powyższego Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, choć pozostałe parametry oraz przesłanki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że w świetle poczynionych ustaleń nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy, opierając się na wszechstronnie ustalonym stanie faktycznym, przez co spełnił wymagania z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 w rozporządzenia, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Prawdą jest, że organ właściwy w sprawie warunków zabudowy może rozszerzyć granice obszaru analizowanego, jednakże nie jest dopuszczalne poszerzanie w celu znalezienia zabudowy podobnej do planowanej. Wskazane w odwołaniu budynki nie zostały uwzględnione przez organ I instancji, ponieważ nie zostały jeszcze ukończone, a w analizie uwzględnia się wyłącznie już istniejącą zabudowę.

Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj.: naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 §1 i 11 k.p.a. m.in. poprzez brak wykonywania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez nieuwzględnienie dwóch wybudowanych budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym na działce nr [...] oraz pominięcie ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...]. z dnia 19 lipca 2021 r. ustalającej na rzecz Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] w O. ;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż nieruchomość skarżącej nie spełnia warunków określonych tym przepisem, a to iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

b) § 3 oraz § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez wyznaczenie analizowanego obszaru i wykonanie analizy niezgodnie z tym aktem prawnym.

W skardze powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreślono, ze planowana zabudowa wpisuje się w zastany ład przestrzenny, a przede wszystkim w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości takiej, jak planuje skarżąca, w tym w szczególności niemalże ukończony budynek wielorodzinny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 1 września 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania W. B. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych, o gabarytach i parametrach wskazanych przez inwestora, nie stanowi kontynuacji zastanej zabudowy i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponadto przedmiotowa działka leży na terenie w stosunku do którego w dniu 30 kwietnia r. podjęto uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. w rejonie ul. [...], co uzasadnia zawieszenie postępowania.

Ustosunkowując się do tej argumentacji pełnomocnik skarżącej Spółki w piśmie procesowym z 25 października 2022 r. podniósł, że niezrozumiałe są twierdzenia uczestnika, że organ mógł skorzystać z trybu zawieszenia postępowania - z którego uprzednio skorzystał. Ponadto pełnomocnik podtrzymał w całości stanowisko zawarte w skardze, zaprzeczając w całości gołosłownym twierdzeniom strony. Spółka odwołała się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonego w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 342/19, w którym przyjęto, że w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy. Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników, w tym musi być obiektem legalnym, czyli wykonanym zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. W analizie urbanistycznej nie można "pominąć milczeniem" rozpoczętej i zaawansowanej budowy, prowadzonej w obszarze analizowanym, na podstawie ważnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, nawet jeśli obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania. Uwzględnienia tej zabudowy wymaga zasada budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W związku z powyższym kontynuacja funkcji zabudowy, z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa, została przez Inwestora brana pod uwagę przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sąsiadujące budynki na obecnym etapie są zrealizowane na tyle, że nie jest problemem ustalenie ich parametrów. Nie jest to zabudowa "planowana" lecz w przeważającej części zrealizowana. Co więcej, teren ten został poddany analizie już w 2009 roku. Decyzją nr [...] z dnia 19 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta O. . ustalił warunki zabudowy na rzecz M. L. dla inwestycji przy ul. [...] - działki nr [...][...],[...] obręb [...] obejmującej budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z komunikacją wewnętrzną i infrastrukturą techniczną. W wyniku tej analizy ustalono, iż na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna z zabudową gospodarczą jako uzupełniającą, usługowa oraz tereny torów kolejowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę jest zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na które została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 3 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3). W przedmiotowej sprawie liczba stron postępowania przekraczała pięć osób, co z uwagi na przekroczone kryterium co do liczby osób mogących uczestniczyć w rozprawie w budynku sądu, ustalone w Zarządzeniu Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2021 r. nr 22/21, uniemożliwiało przeprowadzenie rozprawy w budynku sądu z uwagi na obostrzenia sanitarne ustalone w tym Zarządzeniu.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy należy również wyjaśnić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji SKO [...] z dnia 25 maja 2022 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. . z dnia 08 marca 2022 r., nr [...], którą odmówiono wydania na rzecz skarżącej Spółki decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], obręb [...], położonej w O. . ul. [...].

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji planowanej na obszarze dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem polityki przestrzennej, której celem jest zapewnienie zachowania ładu przestrzennego. W tym znaczeniu dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno – estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego.

W świetle przepisu art. 61 ust 1 – 5 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może zostać wydana wyłącznie wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną wszystkie warunki wynikające z tych przepisów. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do przywołanego już wcześniej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zauważyć należy, że analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 936/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 649/17 - publ. na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA".

W przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji wyznaczonych w odległości nieznacznie przekraczającej określone §3 rozporządzenia minimum, mając na uwadze istniejący układ drogowy oraz kształt nieruchomości inwestora (działka długa i wąska). Przyjęto trzykrotną szerokość frontu działki nr [...], która wynosi [...] m. ([...] m w kierunku wschodnim, [...] m w kierunku północnym, [...] m w kierunku południowym i na zachód ograniczony naturalną granicą w postaci linii kolejowej O. ). Obszar ten został wyznaczony w sposób prawidłowy i, co istotne w realiach niniejszej sprawy, w sposób analogiczny do analiz urbanistycznych przeprowadzonych na potrzeby wcześniejszych postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianych do realizacji na terenie tej samej działki nr [...], które podlegały kontroli sądowej i co nie było w zakresie sposobu wyznaczenia tego obszaru kwestionowane przez Sąd oraz organ odwoławczy (SKO [...]) – o czym w dalszej części uzasadnienia.

W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy Sąd uznał za prawidłowe rozważania organu I instancji w zakresie określenia granic obszaru analizowanego, zaaprobowane przez organ odwoławczy.

Na tak wyznaczonym obszarze analizie podano wszystkie zabudowane działki, przy czym uwzględniono wyłącznie te działki, na których budowa została ukończona i budynki zostały oddane do użytkowania. Z tego względu w analizie oraz w wynikach analizy nie uwzględniono zabudowy realizowanej przez Spółkę na działce nr [...] – od strony frontu tej działki przy ul. [...], co skarżąca Spółka kwestionuje. Z akt sprawy wynika, że budowa w takiej lokalizacji tożsamego co do parametrów budynku wielorodzinnego, jak budynki, których dotyczy niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, była zaawansowana w okresie kontrolowanego obecnie postępowania prowadzonego przez organy obu instancji. Stan zaawansowania robót w budynku przy ul. [...] skarżąca dokumentowała poprzez załączenie do odwołania oraz do rozpatrywanej obecnie skargi dokumentacji fotograficznej. Co istotne, na etapie postępowań przed organami obu instancji budowa ta realizowana była przez Spółkę na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, które poprzedzone było uzyskaniem przez Spółkę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydanej przez Prezydenta Miasta O. . w dniu 19 lipca 2021 r. (decyzja nr [...]). Spółka argumentuje, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 342/19, że w analizie urbanistycznej powinny zostać uwzględnione również nieruchomości, na których budowa jest zaawansowana i realizowana jest na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie Spółka podniosła, że w tym przypadku organ I instancji zajął odmienne stanowisko co do spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję od stanowisk wyrażonych we wcześniejszych decyzjach ustalających warunki zabudowy dla inwestycji objętych wnioskami Spółki oraz innych deweloperów na obszarze wyznaczonym do przeprowadzenia analizy urbanistycznej.

W opinii Sądu zarzuty te w okolicznościach niniejszej sprawy są uprawnione, lecz jednocześnie nie mogą jeszcze przesądzać o stwierdzeniu konieczności ustalenia na rzecz skarżącej wnioskowanych warunków zabudowy. W tym zakresie materiał dowodowy jest bowiem niekompletny.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...], uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2019 r. nr [...],[...] i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta O. . z dnia 6 listopada 2019 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie położonym w O. , przy ulicy [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] Jeden budynek miał być zlokalizowany od strony ulicy [...], natomiast drugi budynek w końcu tej działki – od strony torów kolejowych. W opinii składu obecnie orzekającego (jak i orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...]), Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...] nie tylko zakwestionował załącznik graficzny do analizy oraz część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, lecz również wypowiedział się wiążąco co do kwestii istotnych dla dalszego procedowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tamtej sprawie, dotyczącej planowanej budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...]. Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...] ocenił, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowo, a zważyć należy, że w ten sam sposób wyznaczono ten obszar na potrzeby niniejszej sprawy. Sąd uznał, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o różnych funkcjach, zatem, planowana inwestycja nie odbiega w tym zakresie od istniejącej zabudowy terenu. Jak wynika z analizy urbanistycznej zrobionej na potrzeby tamtej sprawy w pobliżu budynku inwestora, w obszarze analizowanym, znajdują się budynki o różnych wysokościach, co związane jest z bardzo zróżnicowaną zabudową na tym terenie. Do analizy wzięto pod uwagę wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Sąd stwierdził, że nie ma jednak przeszkód, aby w przypadku ustalania nowej zabudowy (w tym w zakresie spornego na gruncie niniejszej sprawy parametru wysokości) wykorzystać nieruchomości z tzw. dalszego sąsiedztwa. Z analizy urbanistycznej wynika, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania o zróżnicowanej funkcji i wysokości, w tym na działce nr [...] i [...] znajdują się budynki o wysokości 16 m, dalej na działkach [...] i [...] budynki o wysokości 15 m. Wysokość elewacji w obszarze analizowanym waha się od 2,5 m do 16 m. Na tej podstawie za dopuszczalne Sąd uznał wskazanie w decyzji aby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalić w przedziale nie mniej niż 9 do 16 m. Tak ustalona wysokość wpisuje się zdaniem Sądu w ład przestrzenny.

Skoro Sąd wypowiedział się o parametrach planowanej inwestycji, a także uznał, że rzeczona inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ I instancji był związany prawomocnym wyrokiem ponownie rozpatrując sprawę dla tej inwestycji (wyrok wydany w sprawie II SA/Po [...] uprawomocnił się bowiem skarżąca kasacyjnie Spółka G. cofnęła skargę kasacyjną i postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne). Decyzją z 19 lipca 2021 r. nr [...] Prezydent ponownie ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji - budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...]. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr [...], SKO [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Sądowi wiadomym jest również, że ostateczną decyzją z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji na działce nr [...] – budowa dwóch budynków wielorodzinnych. Decyzja Starosty wydana została w czasie, gdy decyzja Prezydenta Miasta O. . o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 6 listopada 2019 r., nr [...], była ostateczna i pozostawała w obrocie prawnym. Co prawda wobec tej decyzji Starosty toczy się postępowanie wznowieniowe przed Wojewodą W. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 477/21 - dostępny w CBOSA). Wyrokiem z dnia 11 października 2022, sygn. akt II SA/Po [...] (dostępnym jw.), wydanym w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody W. z dnia 6 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji, Sąd oddalił skargę uznając brak interesu prawnego skarżącego, którego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na dz. nr [...] przy ul. [...]. Tym samym decyzja Starosty O. o pozwoleniu na budowę z dnia 15 maja 2020 r. cały czas korzysta z domniemania legalności.

Ponadto, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Po [...], WSA w Poznaniu oddalił skargę W. B. na decyzję SKO [...] z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd uznał, że nie było przeszkód, aby w przypadku ustalania nowej zabudowy wykorzystać nieruchomości z tzw. dalszego sąsiedztwa. Wyrok Sądu jest nieprawomocny.

Reasumując tę część wywodów, zarówno na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, zabudowa na działce nr [...] – realizowana od frontu działki przy ulicy budynku przy ul. [...], jest zabudową realizowaną legalnie. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że niewątpliwie w analizie urbanistycznej powinny być uwzględnione obiekty istniejące (wybudowane i oddane do użytkowania), z wyłączeniem obiektów w budowie bądź tych, które uzyskały jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy (vide wyroki w sprawach IV SA/Wa 234/20, II SA/Gd 233/19 oraz II SA/Gd 198/19). Formułowane są jednak również stanowiska, zgodnie z którymi na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Wykładnia taka uwzględnia realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. np. wyrok w sprawie II OSK 239/06 oraz II SA/Rz 1156/19). Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, iż trudno podważyć spełnienie warunku kontynuacji funkcji w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na podstawie pozwolenia na budowę w trakcie realizacji jest inwestycja budynku tożsamej funkcji jak zawnioskowana przez inwestora w sprawie (tak wyrok w sprawie II OSK 401/19). Z kolei w wyroku z 29 września 2016 r., sygn. II OSK 3192/14, NSA ocenił, że "trudno przejść do porządku dziennego nad całkowitym milczeniem organów w wydanych decyzjach odnośnie do wznoszonego w pobliżu planowanego obiektu nowego budynku biurowego o wysokości 35 m", na który przecież inwestor musiał uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy funkcja tego realizowanego obiektu jest tożsama z funkcją obiektu zamierzonego w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji, zdaniem NSA, milczenie organów na temat tego realizowanego budynku podważa zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Wskazać również należy na wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 2142/18, w którym sąd wywiódł, że konieczność uwzględnienia zabudowy faktycznie istniejącej oznacza, że nie można poprzestać na treści mapy zasadniczej, a nawet ewidencji gruntów i budynków, jeżeli miałoby to skutkować pominięciem zabudowy już legalnie wzniesionej, która jedynie nie została zainwentaryzowana, szczególnie gdy podjęto działania łączące się z przystąpieniem do użytkowania obiektów i wprowadzenia ich do ewidencji oraz zasobu geodezyjno-kartograficznego.

W uzasadnieniu kolejnego wyroku podzielającego to stanowisko – wyroku WSA w Białymstoku sygn. II SA/Bk 102/22 uznano, że w analizie urbanistycznej powinna zostać uwzględniona zabudowa legalnie wznoszona w obszarze analizowanym, nawet jeśli nie została ona jeszcze oddana do użytku, ale przystąpiono do tych czynności oraz do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Jest to istotne, jak w sprawie niniejszej, gdy fakt uwzględnienia bądź nieuwzględnienia tej zabudowy jest kluczowy dla ustalenia, czy dla spornej inwestycji spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji.

W opinii składu orzekającego w realiach niniejszej sprawy dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia nie można pomijać zabudowy realizowanej na dz. nr [...] przy ul. [...] i to również wobec braku dokonania przez skarżącą Spółkę podziału działki nr [...]. O ile w bowiem w zestawieniu obejmującym wszystkie działki zabudowane na obszarze analizowanym uwzględnia się wyłącznie zabudowę sąsiednią wobec działki planowanej pod inwestycję, to już w samej analizie, a następnie w decyzji, przy ocenie zachowania warunku sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego należałoby uwzględnić zabudowę realizowaną już na tej samej działce. Na gruncie niniejszej sprawy możliwość uwzględnienia tej zabudowy nie została jednakże w postępowaniu administracyjnym wyjaśniona, tak aby można było uznać, że przy wydawaniu decyzji oraz w analizie urbanistycznej należy uwzględnić tę zabudowę. W tym zakresie Spółka wywodzi, że budowa jest na ukończeniu i w terminie trzech miesięcy budynek będzie zgłoszony do użytkowania. Na poparcie tych twierdzeń do odwołania oraz do skargi Spółka załączyła nieopisaną dokumentację fotograficzną, która jednakże budzi wątpliwości co do opisanego stanu zaawansowania robót budowlanych. Co prawda rzeczą skarżącej Spółki było wykazanie, że faktycznie budowa jest na ukończeniu, lecz mając na uwadze, że w tym zakresie Spółka wywodzi swoje racje w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, Sąd uznał, że było to wystarczające do przyjęcia, że w tym zakresie materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia przez organ admisniatracji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko odnośnie konieczności uwzględniania w analizie urbanistycznej zabudowy legalnie wznoszonej w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, nawet jeśli nie została ona jeszcze oddana do użytku, lecz nie można pomijać stopnia zaawansowania robót budowlanych przy takim budynku. Tylko w przypadku inwestycji, której realizacja jest faktycznie na ukończeniu, możliwe jest przyjęcie, że mamy do czynienia ze zrealizowaną inwestycją. Natomiast nie jest wystarczające samo powoływanie się na realizowanie inwestycji na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na gruncie niniejszej sprawy kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

W opinii Sądu uzasadniony może również okazać się podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 8 k.p.a., który zawiera jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, realizującego zasadę praworządności. Zgodnie z treścią art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyraża się przede wszystkim w dogłębnej analizie całokształtu okoliczności sprawy, uwzględnienia wniosków stron a także równoważenia interesu społecznego z interesem obywatela. Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zawarty w zacytowanym przepisie zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jest jednak wykazać uzasadnioną przyczynę dla której tak czyni. Składając wniosek o załatwienie sprawy strona powinna mieć bowiem możliwość przewidywania wydania takiego samego rozstrzygnięcia w takich samych okolicznościach i w takim samym stanie prawnym. Organ natomiast bez uzasadnionej przyczyny nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca Spółka w treści odwołania oraz skargi wskazała na pozytywne załatwianie przez Prezydenta Miasta O. . spraw związanych z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanych do realizacji w obszarze objętym analizą urbanistyczną wykorzystaną na potrzeby niniejszej sprawy. W tym zakresie Spółka wykazywała, że zarówno na jej rzecz, jak i na rzecz innych deweloperów, wydawane były pozytywne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego (jednorodzinnego oraz wielorodzinnego) na potrzeby których przeprowadzane były analizy urbanistyczne, w których treści zawarte były stwierdzenia co do spełnienia warunku kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa – także co do wysokości planowanych budynków.

Odnosząc się do tej argumentacji organ I instancji podniósł, że ustalenie warunków zabudowy do działki nr ewid.[...] wynikało z wiążących stanowisk zawartych w wyrokach sądu administracyjnego, w tym w szczególności w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...]. W opinii Sądu argumentacja ta nie może zostać uwzględniona, bowiem wyrok w sprawie II SA/Po [...] nie kwestionował decyzji Prezydenta Miasta O. . z dnia 6 listopada 2019 r. w zakresie części merytorycznej analizy urbanistycznej na podstawie której decyzja ta została wydana. Po drugie, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze Spółka wskazywała, że tożsame stanowisko co do możliwości zabudowy wielorodzinnej zawarto w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej dla inwestycji na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...] – decyzji z dnia 19 czerwca 2019 r. nr [...] – wydanej na rzecz innego inwestora. Na poparcie tych twierdzeń do skargi załączono zarówno kopie tej decyzji, jak i załączników do niej, w tym kopię wyników analizy urbanistycznej z dnia 16 kwietnia 2019 r. w której w zakresie wysokości górnej krawędzi znalazł się zapis "budynki w terenie analizowanym są I - IV kondygnacyjne". Tymczasem do argumentacji tej w żaden sposób SKO [...] nie odniosło się, tak w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji Sąd nie może ocenić, czy również z faktu wydania tej decyzji można wywodzić, że mamy do czynienia z utrwaloną praktyką organu w tym zakresie. W opinii Sądu treść wcześniejszych analiz, sporządzanych na przestrzeni od 2019 roku w związku z postępowaniami wszczętymi na wnioski skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...] przy ul. [...], w tym w szczególności z analizy sporządzonej na potrzeby pierwszej z decyzji wydanych dla tego terenu (z dnia 6 listopada 2019 r.), jak również załączone do skargi wyniki analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania zakończonego wydaniem w dniu 6 czerwca 2019 r. decyzji na rzecz innego dewelopera, mogą wskazywać na utrwaloną praktykę organu I instancji w sposobie rozpatrywania wniosków o ustalenie warunków zabudowy na tym samym obszarze. Skarżąca Spółka mogła pozostawać w przeświadczeniu, że również przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie zabudowy dla tożsamej co do rodzaju inwestycji i jej parametrów, planowanej do realizacji również na terenie działki nr [...], analiza urbanistyczna i wyniki analizy będą zawierały tożsame stwierdzenia co do spełnienia wymogu kontynuacji funkcji w zakresie wszystkich koniecznych parametrów. Tymczasem w sprawie obecnie procedowanej wydane zostały decyzje, które wskazują, że organ I instancji odstąpił od dotychczasowej praktyki. Również w tym zakresie zgromadzony materiał nie pozwala Sadowi na zajęcie jednoznacznego stanowiska. Zatem i z tej przyczyny wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać.

Sąd podzielił natomiast stanowisko organów obu instancji co do spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich pozostałych warunków z art. 61 u.p.z.p., tj. art. 61 §1 pkt 2-5. W szczególności należy zaakceptować stanowisko, że planowana zabudowa spełnia wymagania w zakresie kontynuacji: funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/ intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowych oraz geometrii dachów. Powyższe zostało szczegółowo wykazane w tabelarycznym zestawieniu dotyczącym zabudowanych działek na analizowanym obszarze. W tym zakresie wydane w sprawie decyzje są prawidłowe. Obliczenia poczynione w analizie funkcji i zagospodarowania terenu, sporządzone załączniki, a wreszcie przyjęte końcowo parametry inwestycji, zostały przygotowane według tej samej metodyki, którą zaakceptował tut. Sąd w wyroku II SA/Po [...] oraz w ww. sprawach, w których rozpatrywane były kolejne skargi na późniejsze decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji, co podlegająca kontroli w sprawie II SA/Po [...].

Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania zawartego w piśmie z dnia 1 września 2022 r. Sąd podziela stanowisko pełnomocnika skarżącej Spółki, zgodnie z którym Prezydent nie mógł po raz drugi zawiesić postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 u.p.z.p.

W tych okolicznościach, z uwagi na wykazane wcześniej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 8 marca 2022 r., nr [...].

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności powinien ustalić stan zaawansowania robót budowlanych w budynku realizowanym na działce nr [...] od frontu przy ul. [...]. W przypadku ustalenia, że budynek na działce nr [...] powinien zostać uwzględniony w analizie oraz przy ocenie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (co organ zbada mając na uwadze stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu), powinna zostać sporządzona nowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, z uwzględnieniem zabudowy istniejącej na działce nr [...]. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, iż w sprawie nie jest konieczne przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej w jej całokształcie, gdyż ta, jak wskazano wyżej, przeprowadzona została prawidłowo, a jedynie jej uzupełnienie w zakresie parametru wysokości zabudowy, przy czym w treści analizy należy również ocenić inwestycję w aspekcie spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa – co wymaga odniesienia do § 7 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast w przypadku podtrzymania przez organ I instancji stanowiska o braku podstaw do uwzględnienia budynku zrealizowanego na działce nr [...], przyszła decyzja – jej uzasadnienie - powinna spełniać wymogi wynikające z art. 107 §3 k.p.a.

O kosztach nie orzekano wobec braku wniosku skarżącej Spółki w tym zakresie.