Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 64/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 104
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu udzielonej pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, wyznaczenia terminu do jej uiszczenia oraz odmowy odstąpienia od żądania jej zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. udzielił C. B. (dalej: strona, skarżący, zainteresowany, zobowiązany) świadczenia w formie usług opiekuńczych w okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r., w ilości 4 godzin tygodniowo w dni robocze oraz ustalił odpłatność za przyznane usługi w wysokości 15% kosztu jednej usługi (godziny), który wynosi 13,60 zł. Stwierdzono, że odpłatność za jedną godzinę wynosić będzie 2,04 zł.

Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] organ I instancji przyznał stronie usługi opiekuńcze w okresie od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 30 listopada 2015 r., w ilości 4 godzin tygodniowo w dni robocze oraz ustalił odpłatność za przyznane usługi w wysokości 15% kosztu jednej usługi (godziny), który wynosi 13,60 zł. Stwierdzono, że odpłatność za jedną godzinę wynosić będzie 2,04 zł.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] organ zmienił powyższą decyzję z dnia 16 czerwca 2015 r., w ten sposób, że w części dotyczącej odpłatności od dnia 1 października 2015 r. ustalił odpłatność za usługi w wysokości 7% kosztu jednej usługi godziny, który wynosi 13,60 zł, tj. 0,95 zł za godzinę oraz w części dotyczącej okresu przyznania usług ustalił okres uprawnienia do przyznanych usług do 31 grudnia 2015 r. Zmiana wysokości odpłatności za przyznane usługi była spowodowana tym, że od dnia 1 października 2015 r. zaczęły obowiązywać zweryfikowane kwoty kryterium dochodowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] organ I instancji udzielił stronie świadczenia w formie usług opiekuńczych w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do 31 maja 2016 r., w ilości 4 godzin tygodniowo w dni robocze oraz ustalił odpłatność za przyznane usługi w wysokości 7% kosztu jednej usługi (godziny), który wynosi 14 zł. Stwierdzono, że odpłatność za jedną godzinę wynosić będzie 0,98 zł.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, decyzją z dnia [...] maja

2016 r., nr [...] organ I instancji uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] i przyznał stronie na okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 maja 2016 r. pomoc w formie usług opiekuńczych w ilości 4 godzin tygodniowo w dni robocze oraz ustalił odpłatność za przyznane usługi w wysokości 90% kosztu jednej usługi (godziny), który wynosi 14 zł, tj. 12,60 zł za godzinę.

Pismem z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...] organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie należności do zwrotu za świadczone usługi opiekuńcze oraz trybu ich zwrotu za okres od maja 2015 r. do maja 2016 r.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] organ I instancji orzekł o: ustaleniu wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu udzielonej stronie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych za okres od maja 2015 r. do kwietnia 2016 r. w kwocie 2.083,24 zł, odmowie odstąpienia od żądania zwrotu należności, o których mowa w punkcie 1, 3) ustaleniu terminu zwrotu należności do dnia 31 marca 2017 r.

Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 6, art. 8, art.36 pkt 2 lit. l, art. 11 ust. 2, art. 50, art. 96 ust. 1 pkt 2, 3, art. 104, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 7, 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, dalej zwana także ustawą), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058).

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzjami z dnia: [...] stycznia

2015 r., nr [...];[...] czerwca 2015 r., nr [...];[...] października 2015 r., nr [...];[...] grudnia 2015 r., nr [...] oraz [...] maja 2016 r., nr [...] strona miała udzieloną pomoc społeczną w formie usług opiekuńczych w łącznym okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 31 maja 2016 r. oraz ustaloną odpłatność za jedną godzinę przyznanych usług w wysokości 15% (od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 30 września 2015 r.), 7% (od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.) i 90% (od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 maja

2016 r.).

W wyniku wszczętego z urzędu postępowania organ ustalił, że zainteresowany w marcu 2015 r. przeszedł z renty na emeryturę, o czym nie poinformował Ośrodka. Od kwietnia 2015 r. otrzymywał wyższą kwotę świadczenia z ZUS. Zmiana ta wpływa na wysokość odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej L. z dnia 24 października 2005 r., nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za świadczenia z pomocy społecznej i trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2005, nr 234, poz. 3639 ze zm.). Organ wskazał, że dochodem strony od kwietnia 2015 r. była emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.935,14 zł, natomiast od marca 2016 r. - emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.938,83 zł.

Organ podkreślił, że zgodnie z powołaną uchwałą w przypadku dochodu na osobę w gospodarstwie jednoosobowym przekraczającym kwotę 634,00 zł, usługi opiekuńcze są odpłatne. Stąd też od maja 2015 r. do września 2015 r. powinna być ustalona odpłatność w wysokości 100% kosztu jednej godziny usługi, gdyż dochód strony przekraczał 326% kryterium dochodowego, co zgodnie z obowiązującą tabelą odpłatności zawartą w powyższej uchwale zobowiązuje organ pomocy społecznej do ustalenia odpłatności w takiej właśnie wysokości. Z kolei od października 2015 r. do kwietnia 2016 r. należało ustalić odpłatność w wysokości 90% kosztu jednej godziny usługi, gdyż dochód strony przekraczał 290% kryterium dochodowego.

Wobec powyższego dokonano przeliczenia odpłatności od maja 2015 r. do września 2015 r. z 15% na 100%, a od października 2015 r. do kwietnia 2016 r. z 7% na 90% odpłatności jako różnicy pomiędzy należnością z tytułu opłaty ustalonej po zmianie sytuacji dochodowej strony, a opłatą poniesioną na podstawie decyzji z dnia 23 stycznia 2015 r., 16 czerwca 2015 r. oraz 1 października 2015 r.

Wskazano, że wysokość opłat poniesionych za przyznane usługi opiekuńcze oraz wysokość opłat, które powinny być wnoszone kształtują się następująco:

- maj 2015 r.: 16 h x 2,04 zł = 32,64 zł, a powinno być 16 h x 13,60 zł = 217,60 zł (różnica do zapłaty 184,96 zł),

- czerwiec 2015 r.: 18 h x 2,04 zł = 36,72 zł, a powinno być 18 h x 13,60 zł = 244,80 zł (różnica do zapłaty 208,08 zł),

- lipiec 2015 r.: 16 h x 2,04 zł = 32,64 zł, a powinno być 16 h x 13,60 zł = 217,60 zł (różnica do zapłaty 184,96 zł),

- sierpień 2015 r.: 12 h x 2,04 zł = 24,48 zł, a powinno być 12 h x 13,60 zł = 163,20 zł (różnica do zapłaty 138,72 zł),

- wrzesień 2015 r.: 18 h x 2,04 zł = 36,72 zł, a powinno być 18 h x 13,60 zł = 244,80 zł (różnica do zapłaty 208,08 zł),

- październik 2015 r.: 14 h x 0,95 zł = 13,30 zł, a powinno być 14 h x 12,24 zł = 171,36 zł (różnica do zapłaty 158,06 zł),

- listopad 2015 r.: 16 h x 0,95 zł = 15,20 zł, a powinno być 16 h x 12,24 zł = 195,84 zł (różnica do zapłaty 180,64 zł),

- grudzień 2015 r.: 16 h x 0,95 zł = 15,20 zł, a powinno być 16 h x 12,24 zł = 195,84 zł (różnica do zapłaty 180,64 zł),

- styczeń 2016 r.: 16 h x 0,98 zł = 15,68 zł, a powinno być 16 h x 12,60 zł = 201,60 zł (różnica do zapłaty 185,92 zł),

- luty 2016 r.: 12 h x 0,98 zł = 11,76 zł, a powinno być 12 h x 12,60 zł = 151,20 zł (różnica do zapłaty 139,44 zł),

- marzec 2016 r.: 18 h x 0,98 zł = 17,64 zł, a powinno być 18 h x 12,60 zł - 226,80 zł (różnica do zapłaty 209,16 zł),

- kwiecień 2016 r.:9hx 0,98 zł = 8,82 zł, a powinno być 9 h x 12,60 zł = 113,40 zł (różnica do zapłaty 104,58 zł).

Po przeliczeniu odpłatności powstała należność podlegająca zwrotowi w łącznej wysokości 2.083,24 zł.

Organ podał, że w myśl art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Przepis ten stanowi o sytuacji wyjątkowej jaką jest możliwość odstąpienia od żądania zwrotu opłat określonych w ustawie z tytułu udzielonych świadczeń w ramach pomocy społecznej. Nawet w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki, które uzasadniałyby odstąpienie od żądania zwrotu należności, to użyte sformułowanie "może" oznacza, że w takiej sytuacji nie ma bezwzględnego obowiązku pozytywnego rozpatrzenia podania.

Organ wyjaśnił, że w trakcie wizyty pracownika socjalnego w dniu 20 lipca

2016 r. w mieszkaniu zainteresowanego, został on poinformowany o możliwości zwrócenia się z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu należności. W dniu 12 września 2016 r. pracownik socjalny ponownie udał się do strony w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W trakcie jego przeprowadzania zainteresowany był bardzo niegrzeczny i wykrzykiwał, że nie będzie nic podpisywał. Wskazał, że oczekuje odstąpienia od żądania zwrotu naliczonej kwoty, ponieważ nie poczuwa się w obowiązku do jej zwrotu. Jednocześnie nie zgodził się na napisanie podania w tym zakresie, gdyż nie czuje się winny zastałej sytuacji. Zmianą odpłatności za usługi opiekuńcze obwinił pracowników socjalnych, pomimo tego, że jest zobowiązany do zgłaszania każdorazowej zmiany swojego dochodu, czego nie uczynił. Nie chciał również wyrazić zgody na podpisanie oświadczenia oraz nie chciał zapoznać się z tabelą naliczonych odpłatności.

Końcowo argumentując swoje rozstrzygnięcie organ podał, że miesięcznie wydatki strony to: wynajem mieszkania - 500 zł, energia elektryczna - ok. 60 zł, gaz - ok. 60 zł, wydatki na leki - ok. 150 zł. Stałe miesięczne wydatki kształtują się w granicach 770 zł, a więc kwota jaka pozostaje do dyspozycji strony to ok. 1.160 zł. Mając na uwadze sytuację dochodową strony oraz wysokość jego wydatków, w ocenie organu I instancji jest on w stanie ponosić odpłatność za przyznaną pomoc w ustalonej wysokości oraz spłacać ustaloną należność do zwrotu. Jego sytuacja jest trudna przede wszystkim z uwagi na stan zdrowia (cierpi na schorzenia układu krążenia, jest po udarze mózgu, ma niedowład prawostronny, więc wymaga pomocy osoby drugiej przy większości czynności życiowych) i dlatego też korzysta on z pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ po dokonaniu analizy sytuacji wydał decyzję ustalającą wysokość należności do zwrotu oraz wyznaczył termin ich zwrotu do dnia 31 marca 2017 r., tak aby strona była w stanie spłacić należność. Nie dopatrzono się natomiast okoliczności przemawiających za odstąpieniem od żądania zwrotu należności z tytułu udzielonej pomocy w formie usług opiekuńczych.

W odwołaniu od wyżej omówionej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości, ewentualnie o jej zmianę poprzez odstąpienie od spłaty należności. Odwołujący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Stwierdziła, że decyzja narusza również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ramach podstaw proceduralnych, polegających na braku zbadania kwestii wystąpienia okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co spowodowało, że organ I instancji nie mógł tych okoliczności faktycznych wszechstronnie ocenić. Uzasadniając swoje odwołanie, odwołujący podkreślił, że nie jest prawdziwe twierdzenie, że nie dokonał zgłoszenia o zmianie sytuacji dochodowej z uwagi na przejście na emeryturę. Według niego potwierdzeniem tej okoliczności jest przede wszystkim fakt osobistego udania się do MOPS i dokonanie zgłoszenia tej zmiany. Dodał, że pracownicy Ośrodka systematycznie robią tzw. wywiad, w wyniku którego ustalana jest sytuacja dochodowa i nigdy niczego nie zatajał, zawsze wszystko podawał, również okoliczności związane z przejściem na emeryturę. Ponadto jest osobą bardzo chorą co determinuje go do korzystania z opieki i wsparcia. Wyjaśnił, że pracownicy MOPS najlepiej wiedzą że nigdy nie było z nim problemów, stąd wpisanie w decyzji określenia o jego rzekomym nieładnym zachowaniu, było stronnicze i w ten sposób próbuje mu się wmówić, że nie składał informacji o przejściu na emeryturę.

Podniósł również, że zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej można zastosować procedurę odstąpienia od żądania zwrotu należności, a wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części winno być poprzedzone oceną sytuacji zobowiązanego dokonaną na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Brak prawidłowego zastosowania tego przepisu spowodował, że został pozbawiony swoich praw i nieprawidłowo nie odstąpiono od żądania zwrotu należności.

Ponadto wywiódł, że brak zbadania okoliczności faktycznych stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ramach podstaw proceduralnych, polegających na braku zbadania kwestii wystąpienia okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zatem doszło do naruszenia fundamentalnych zasad, a organ pominął okoliczności, że jest osobą w bardzo trudnej sytuacji. Tymczasem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazał, że jego słusznym interesem było zbadanie jego sytuacji finansowej i uwzględnienie spraw egzekucyjnych, jakie są prowadzone w stosunku do jego osoby oraz tego, że na życie pozostaje mu minimum egzystencji finansowej. Z kolei w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co również nie zostało prawidłowo dokonane.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 września 2017 r.

Organ odwoławczy powołał brzmienie art. 104 ustawy, w którym znajduje wyraz zasada odpłatności, wyrażająca się w tym przypadku w powinności zwrotu wydatków poniesionych w związku z udzieloną pomocą. Zwrot dotyczy zarówno nakładów poniesionych na świadczenia, jak i opłat określonych w ustawie. Chodzi tu w szczególności o opłaty za usługi opiekuńcze oraz pobyt w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej.

Według art. 104 ust. 1 ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wysokość należności, o których mowa w art. 104 ust. 1 ustawy, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 ustawy). Decyzja ta jest wydawana jedynie w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny, będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

W art. 104 ust. 4 ustawy została przewidziana ochrona zobowiązanego do zwrotu należności. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, decyzjami z dnia: [...] stycznia 2015 r., nr [...];[...] czerwca 2015 r., nr [...];[...] października 2015 r., nr [...];[...] grudnia 2015 r., nr [...] oraz [...] maja 2016 r., nr [...] strona miała udzieloną pomoc społeczną w formie usług opiekuńczych w łącznym okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 31 maja 2016 r. oraz ustaloną odpłatność za jedną godzinę przyznanych usług w wysokości 15% (od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 30 września 2015 r.), 7% (od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.) i 90% (od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 maja 2016 r.). Wysokość odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze była ustalana zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej L. z dnia 24 października 2005 r., nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za świadczenia z pomocy społecznej i trybu ich pobierania.

Wszystkie powyższe decyzje zawierały pouczenie wynikające z art. 109 ustawy, iż osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Ponadto organ wskazywał, że niepoinformowanie o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej i dalsze korzystanie z przyznanej wysokości odpłatności, spowoduje podwyższenie odpłatności od miesiąca następującego po zmianie sytuacji i ustalenie obowiązku zwrotu poniesionych wydatków z tytułu przyznanych usług.

Pismem z dnia 2 maja 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L., że strona od dnia 18 marca 2015 r. pobiera emeryturę i podał wysokość wypłaconych świadczeń w okresie od dnia 20 kwietnia 2015 r. do marca 2016 r. włącznie.

W następstwie powyższego, organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie należności do zwrotu za świadczone usługi opiekuńcze oraz trybu ich zwrotu za okres od maja 2015 r. do maja 2016 r.

W wyniku wszczętego postępowania organ ustalił, iż od dnia 18 marca 2015 r., tj. od dnia przejścia na emeryturę, strona uzyskuje wyższą kwotę świadczenia, gdyż z tytułu renty otrzymywał [...] zł netto, a z tytułu emerytury pobierał do lutego

2016 r. kwotę [...] zł netto, a od marca 2016 r. wysokość świadczenia wynosi [...]zł netto. W czasie wydawania decyzji przyznających usługi opiekuńcze organ nie miał wiedzy, że strona posiada wyższe dochody, od tych zadeklarowanych w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie pierwszej decyzji udzielającej usługi opiekuńcze. Wówczas wnioskodawca podał, iż jego łączne dochody wynoszą [...]zł (renta - [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł).

W dniu 12 września 2016 r. została przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego, w trakcie której ustalono, że strona mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego dochodami są emerytura w wysokości 1.785,83 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Stałe comiesięczne wydatki strony kształtują się następująco: wynajem mieszkania - 500 zł, energia elektryczna - ok. 60 zł, gaz - ok. 60 zł, wydatki na leki - ok. 150 zł, co daje łączną kwotę około 770,00 zł miesięcznie. Ustalono również, że strona oczekuje, iż organ I instancji odstąpi od żądania zwrotu kwoty jaka powstała z tytułu zaległości za świadczone usługi opiekuńcze za okres od maja 2015 r. do kwietnia 2015 r. Zainteresowany nie wyraził zgody na spłatę tej kwoty, jak również stwierdził, że nie poczuwa się do jakiejkolwiek winy. Zobowiązany nie chciał zapoznać się z tabelą powstałych zaległości oraz nie chciał napisać podania o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty, jaka powstała za świadczone usługi opiekuńcze.

Konsekwencją przeprowadzonego postępowania było wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr[...], w której ustalił stronie wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu udzielonej pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych za okres od maja 2015 r. do kwietnia 2016 r. w kwocie 2.083,24 zł, odmówił odstąpienia od żądania zwrotu tych należności oraz ustalił termin ich zwrotu do dnia 31 marca 2017 r.

Organ odwoławczy uznał, że w wydanej decyzji organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę podlegającą zwrotowi jako różnicę pomiędzy wpłatą za świadczone usługi a wpłatą należną oraz określił termin jej zwrotu, przyjmując za podstawę wyliczenia tej kwoty obowiązujące stawki godzinowe w okresach, za które usługi opiekuńcze zostały przyznane stronie.

Jak już wcześniej podano, strona w decyzjach przyznających usługi opiekuńcze prawidłowo była pouczana o obowiązku niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Pomimo tego nie poinformowała organu I instancji o nabyciu w dniu 18 marca 2015 r. uprawnień do emerytury z ZUS, a w związku z tym uzyskania większej kwoty świadczenia. Wbrew twierdzeniom strony zawartym w odwołaniu, iż osobiście udała się do MOPS i dokonała zgłoszenia zmiany sytuacji dochodowej z uwagi na przejście na emeryturę, w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu, by strona faktycznie poinformowała organ o tym fakcie. Należy również wskazać, że przed wydaniem każdej z decyzji przyznającej usługi opiekuńcze, organ dokonywał aktualizacji wywiadu środowiskowego, tj. w dniach: 7 stycznia 2015 r., 12 czerwca 2015 r., 29 września 2015 r. oraz 7 grudnia 2015 r. W trakcie każdego z tych wywiadów ustalano, że źródłem utrzymania strony była renta z ZUS (na dowód czego strona przedłożyła decyzję ZUS z dnia 9 marca 2015 r., nr [...] o waloryzacji renty od dnia 1 marca 2015 r.) oraz zasiłek pielęgnacyjny. Decyzja ZUS z dnia 3 kwietnia 2015 r., nr [...] o przyznaniu emerytury została ujawniona przez stronę dopiero w dniu 20 maja 2016 r., w trakcie przeprowadzania kolejnej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Stąd też twierdzenia strony zawarte w odwołaniu o informowaniu organu o pobieraniu emerytury należy uznać za gołosłowne.

Wysokość ustalanej odpłatności za usługi opiekuńcze jest determinowana przez wielkość osiąganych przez stronę dochodów, dlatego też tak ważne jest informowanie organu o każdej zmianie sytuacji dochodowej, która może mieć wpływ na poziom odpłatności za przyznane świadczenie. Odpłatność za usługi opiekuńcze zależy od wysokości przekroczenia kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Do 30 września 2015 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 542 zł, a od 1 października 2015 r. stanowi kwotę 634, zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej L. z dnia 24 października 2005 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za świadczenia z pomocy społecznej i trybu ich pobierania, wysokość odpłatności za jedną godzinę usług opiekuńczych zależy od procentowego poziomu przekroczenia kryterium dochodowego (im jest on wyższy, tym wyższa jest stawka odpłatności za usługi). Organ I instancji w czasie wydawania decyzji przyznających usługi opiekuńcze nie miał wiedzy, że strona osiąga wyższe dochody od tych, które zadeklarowała w postępowaniu poprzedzającym wydanie pierwszej z decyzji. Dlatego też odpłatność za usługi była ustalana w nieprawidłowej, niższej wysokości od tej, która powinna być faktycznie ponoszona. Słusznie więc organ po powzięciu informacji, iż od dnia 18 marca 2015 r. strona pobiera emeryturę w kwocie wyższej od otrzymywanej wcześniej renty, dokonał ponownego przeliczenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze i podwyższył odpłatność od miesiąca następującego po zmianie sytuacji dochodowej (tj. od maja 2015 r.) oraz ustalił obowiązek zwrotu poniesionych wydatków z tytułu przyznanych usług za okres od maja 2015 r. do kwietnia 2016 r. w kwocie 2.083,24 zł.

Odnosząc się do części kwestionowanej decyzji dotyczącej odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności, wskazano, że zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Jednoznaczne brzmienie wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że jego wykładni nie można dokonywać w oderwaniu od art. 104 ust. 1 ustawy, co wynika z redakcji przepisów prawa. Z powyższego wynika, że w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej ustalenia należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu, zwłaszcza gdy wnosi o to strona. Zobowiązany jest tym samym ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania można twierdzić o występowaniu przypadku szczególnego, przejawiającego się zwłaszcza tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy.

Podkreślono, że decyzja w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej ma tzw. uznaniowy charakter, bowiem przepis art. 104 ust. 4 ustawy nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem wskazanego w nim przypadku szczególnie uzasadnionego. Oznacza to, że do organu należy kwestia oceny, czy występujące w sprawie okoliczności przemawiają w wystarczającym stopniu za zastosowaniem przewidzianych w powołanym przepisie rozwiązań. Nie jest to jednak równoznaczne z dowolnością w tym zakresie. Wydanie decyzji orzekającej o zwrocie świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu należności.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w dniu 12 września 2016 r. pracownik socjalny przeprowadził ze stroną aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, w trakcie której ustalono aktualną sytuację dochodową rodzinną i życiową strony. Zobowiązany wskazał również, że oczekuje, iż organ I instancji odstąpi od żądania zwrotu kwoty jaka powstała z tytułu zaległości za świadczone usługi opiekuńcze za okres od maja 2015 r. do kwietnia 2016 r. Wobec tego organ zbadał czy zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku strony.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji zawarty w podjętej decyzji, iż mając na uwadze aktualną sytuację dochodową strony oraz wysokość jego wydatków, jest on w stanie spłacać ustaloną należność do zwrotu. Odmowa odstąpienia od obowiązku zwrotu należności z tytułu udzielonych usług opiekuńczych nie spowoduje nadmiernego obciążenia zobowiązanego lub zniweczenia skutków tej pomocy. Ustalony przez organ stan faktyczny jest niesporny, dotyczy osiąganych przez stronę dochodów, wydatków, a także chorób na jakie cierpi zobowiązany. Po uwzględnieniu wydatków ponoszonych co miesiąc, do dyspozycji zobowiązanego pozostaje kwota około 1.160 zł. Z akt sprawy nie wynika, aby strona posiadała zobowiązania wobec innych osób, miała zaciągnięte kredyty, ponosiła stałe wydatki na cele nie wykazane w wywiadzie czy też aby były prowadzone w stosunku do niej jakieś postępowania egzekucyjne (co zostało poniesione w odwołaniu), które w znaczący sposób mogłyby wpływać na jej sytuację dochodową. Dlatego też uznano, że jest w stanie spłacić należność określoną w zaskarżonej decyzji.

W kwestii wyznaczonego przez organ I instancji terminu zwrotu należności z tytułu udzielonych usług opiekuńczych wyjaśniono, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności, o których mowa w art. 104 ust. 1 ustawy (w niniejszej sprawie - z tytułu udzielonych usług opiekuńczych), podlegających zwrotowi oraz termin ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Tak więc organ w jednej decyzji orzeka zarówno o wysokości należności podlegających zwrotowi, jak i o terminie ich zwrotu. Powyższy przepis nie wskazuje jednak kryteriów, jakimi powinien kierować się organ wyznaczając bardziej lub mniej odległy termin wykonania obowiązku zwrotu należności. Decyzja w tym zakresie jest więc niewątpliwie decyzją uznaniową, co jednak nie zwalnia organu z wykazania motywów, jakimi kierował się przy wyznaczaniu konkretnego terminu do spłaty świadczeń. Termin ten musi być jednak realny, tj. musi być tak wyznaczony, aby pozwalał zobowiązanemu na samodzielny zwrot należności. Winien być też określony jasno i precyzyjnie, w sposób pozwalający zobowiązanemu na jego poznanie i zastosowanie.

W kwestionowanej decyzji organ I instancji wyznaczył stronie termin zwrotu należności do dnia 31 marca 2017 r., tak aby zobowiązany był w stanie ją spłacić. Również i w tym zakresie decyzja organu jest zgodna z prawem i nie zachodzą podstawy do jej uchylenia. Organ prawidłowo oszacował możliwości płatnicze strony i nie wyznaczył zbyt krótkiego okresu na spłatę powstałego zobowiązania.

Wbrew zarzutom odwołującego, wydana decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ przed wydaniem decyzji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył materiał dowodowy oraz prawidłowo ocenił na jego podstawie, że w niniejszej sprawie należało orzec o obowiązku zwrotu należności. Ponadto rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, które jest spójne, logiczne i oparte na zgromadzonym materiale dowodowym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł zobowiązany, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ramach podstaw proceduralnych, polegających na nie zbadaniu kwestii wystąpienia okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 ustawy, co spowodowało, że organ I instancji nie mógł tych okoliczności faktycznych wszechstronnie ocenić.

Uzasadniając swoją skargę podał, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja tut. Kolegium zostały oparte na nieprawidłowych ustaleniach, z których wynika, że jest on w stanie ponieść koszty w wysokości 2.083,24 zł, co nie jest prawdą. Podkreślił, że nie jest prawdą twierdzenie, że nie posiada zobowiązań wobec osób trzecich, co potwierdzają załączone do skargi dokumenty komornicze. Nieprawidłowo zostały ustalone również jego wydatki, albowiem nie uwzględniono w nich kosztów wyżywienia, artykułów higieny. Dalej skarżący podniósł, że zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy można zastosować procedurę odstąpienia od żądania zwrotu należności. Bez znaczenia jest powoływanie się na tzw. uznaniowy charakter tego odstąpienia, albowiem w szczególnych przypadkach (takich jak jego), obowiązkiem organu administracyjnego jest odstąpienie od żądania zwrotu, tak by zrozumiała była zasada praworządności i respektowania zasad Konstytucji RP oraz ochrony przed popadaniem osób w ubóstwo i nędzę. Skarżący podkreślił, że wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części winno być poprzedzone kompleksową oceną sytuacji zobowiązanego, dokonaną na postawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Ponadto podniósł, że brak zbadania okoliczności faktycznych stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w ramach podstaw proceduralnych, polegających na braku zbadania kwestii wystąpienia okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 ustawy. Zatem doszło do naruszenia fundamentalnych zasad, gdyż jest osobą w bardzo trudnej sytuacji, a organ pominął okoliczności oraz błędnie ustalił, że nie ma zobowiązań w stosunku do osób trzecich. Tymczasem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazał, że jego słusznym interesem było zbadanie jego sytuacji finansowej i uwzględnienie spraw egzekucyjnych, jakie są prowadzone w stosunku do jego osoby oraz tego, że na życie pozostaje mu minimum egzystencji finansowej. Z kolei w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co również nie zostało prawidłowo dokonane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze stwierdzono, że zarzuty w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż błędnie zostało ustalone, że skarżący nie posiada zobowiązań w stosunku do osób trzecich (na dowód czego załączył do skargi dokumenty komornicze), podkreślono iż generalnie podmiotem odpowiedzialnym za przeprowadzenie postępowania dowodowego na gruncie postępowania administracyjnego jest organ administracji i wszelkie uchybienia w tym zakresie obciążają ten organ. Jedyne odstępstwo w tym zakresie dotyczy tych postępowań, w których strona ubiega się o przyznanie jej jakichś praw, względnie o zwolnienie jej z obowiązków i na tę okoliczność zobligowana jest do przedłożenia stosownych dowodów. W tego typu przypadkach ciężar dowodu spoczywa na stronie chcącej uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, zadaniem natomiast organu jest jedynie pouczyć stronę o ciążącym na niej obowiązku, jak również o ewentualnych skutkach nie wyjaśnienia danej okoliczności. Strona, która w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedłoży żądanych przez organ dowodów lub dokumentów potwierdzających jej twierdzenia nie może następnie czynić zarzutu organowi, że danych okoliczności nie wyjaśnił, a tym samym nie może przerzucać odpowiedzialności za własne zaniechania na organ administracji.

Wskazano, że w trakcie przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu 12 września 2016 r. zainteresowany podał, że oczekuje odstąpienia przez organ od żądania zwrotu naliczonej kwoty, ponieważ nie poczuwa się w obowiązku do jej zwrotu. Co prawda nie zgodził się na napisanie wniosku w tym zakresie, jednakże złożył swój podpis pod częścią wywiadu dotyczącą potrzeb i oczekiwań zgłoszonych podczas przeprowadzania wywiadu, w której została zapisana prośba o odstąpienie od żądania zwrotu należności. Skoro więc to skarżący wystąpił z przedmiotowym wnioskiem, to na nim spoczywał ciężar udowodnienia, że zachodzą podstawy do pozytywnego rozpatrzenia jego podania. Co prawda strona umożliwiła przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, ale nie przedstawiła żadnych dowodów, które pozwoliłyby na pozytywną ocenę tego wniosku. Mianowicie strona nie poinformowała pracownika socjalnego o fakcie, że prowadzone jest wobec niego postępowanie egzekucyjne (dotyczące wierzyciela M. K.). Podkreślono, że w dniu przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego, tj. dnia 12 września 2016 r., skarżący miał świadomość, że posiada m.in. wobec osoby M. K. zaległości na łączną kwotę [...] zł. Świadczy o tym postanowienie o przekazaniu sprawy Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., które datowane jest na dzień 6 września 2016 r., a więc zostało wystawione przed dniem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skoro więc strona nie wykazała wszechstronnie swojej sytuacji dochodowej, to tym samym nieuzasadnione jest obarczanie organu I instancji zarzutem nie zebrania w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zatem czynienia zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść art. 104 ust. 4 ustawy, osoba ubiegająca się o odstąpienie od żądania zwrotu określonych wydatków na udzielone świadczenie, zobligowana jest do współdziałania z organem pomocy społecznej w zakresie zmierzającym do wykazania swojej realnej sytuacji bytowej, która potwierdzałaby, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający odstąpienie przez jednostkę samorządu terytorialnego od żądania zwrotu wymaganych należności.

W ocenie Kolegium nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż organ I instancji przed wydaniem decyzji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Po powzięciu informacji, że zobowiązany w marcu 2015 r. przeszedł z renty na emeryturę, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie należności do zwrotu za świadczone usługi opiekuńcze oraz trybu ich zwrotu za okres od maja 2015 r. do maja 2016 r. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr [...] organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W dniu 12 września 2016 r. dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego, w trakcie którego została ustalona aktualna sytuacja osobista, majątkowa, rodzinna, dochodowa i zdrowotna skarżącego. Podkreślono, że wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu i to o charakterze obligatoryjnym. Stanowi on element postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Jako swoisty tryb postępowania dowodowego, wywiad jest sposobem zbierania informacji. Wywiad stanowi zatem dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej danej osoby, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Wobec tego strona w trakcie przeprowadzania wywiadu winna współpracować z pracownikiem socjalnym, celem ustalenia jak najbardziej dokładnej sytuacji np. dochodowej. Tymczasem, jak wynika z zapisów wywiadu z dnia 12 września 2016 r., zobowiązany nie uczestniczył aktywnie w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż m.in. nie chciał napisać wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu należności oraz był niegrzeczny w stosunku do pracownika socjalnego. Ponadto, jak już wcześniej podano, nie ujawnił swojej rzeczywistej sytuacji dochodowej, gdyż nie poinformował pracownika, że wobec jego osoby prowadzone są postępowania egzekucyjne. Skoro więc skarżący nie podał wszystkich informacji na temat swojej sytuacji m.in. dochodowej, to w sposób nieuprawniony twierdzi obecnie, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślono też, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez organ I instancji, prowadzone było w interesie strony, celem ustalenia w jak najbardziej obiektywny sposób jej sytuacji m.in. majątkowej i osobistej. Skarżący winien był więc przedłożyć w toku postępowania wszystkie niezbędne dokumenty, które mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie organu I instancji, czego jednak nie uczynił.

Ponadto, w ocenie Kolegium, zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja, nie naruszają art. 80 k.p.a., gdyż w zgromadzonym materiale dowodowym zostało bezsprzecznie udowodnione, że zainteresowany nie poinformował organu pomocy społecznej o fakcie przejścia w marcu 2015 r. z renty na emeryturę, a w konsekwencji - o fakcie otrzymywania wyższej kwoty świadczenia z ZUS. Potwierdzają to aktualizacje wywiadów środowiskowych, w trakcie których skarżący podawał, że źródłem jego utrzymania była renta z ZUS. Organ I instancji udowodnił więc, że zobowiązany winien był ponosić większą odpłatność za przyznane usługi opiekuńcze i słusznie po powzięciu informacji, iż od dnia 18 marca 2015 r. skarżący pobiera emeryturę w kwocie wyższej od otrzymywanej wcześniej renty, dokonał ponownego przeliczenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze i podwyższył odpłatność od miesiąca następującego po zmianie sytuacji dochodowej (tj. od maja 2015 r.) oraz ustalił obowiązek zwrotu poniesionych wydatków z tytułu przyznanych usług za okres od maja 2015 r. do kwietnia 2016 r. w kwocie 2.083,24 zł.

Odnosząc się do stwierdzenia strony, że obowiązkiem organu administracyjnego było odstąpienie od żądania zwrotu, tak by urzeczywistniona była zasada praworządności i respektowania zasad Konstytucji RP wskazano, że zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Redakcja tego przepisu jest jednoznaczna. Cytowany przepis formułuje uprawnienie dla właściwego organu administracji do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy (ustawodawca posługuje się zwrotem "może", a nie "organ odstępuje") i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności, uzasadniających odstąpienie od żądania zwrotu. Oznacza to, że to do organu należy kwestia oceny, czy występujące w sprawie okoliczności przemawiają w wystarczającym stopniu za zastosowaniem przewidzianych w powołanym przepisie rozwiązań i organ w żadnym wypadku nie ma obowiązku odstępowania od żądania zwrotu należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, mieszczących się w granicach rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza przepis art. 104 regulujący tryb zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie z jego ust. 3, wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Istotne jest przy tym również postanowienie art. 104 ust. 4 omawianej ustawy, w myśl którego – w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Niesporne jest w rozpoznawanej sprawie, że organ I instancji w opisanej wyżej decyzji z dnia 16 września 2016 r. orzekł nie tylko, o ustaleniu wysokości należności podlegającej zwrotowi i terminie dokonania zwrotu lecz równocześnie odmówił odstąpienia od żądania zwrotu istniejących należności.

W ocenie Sądu takie działanie organu nie było prawidłowe, albowiem treść cytowanego wyżej art. 104 ust. 4 ustawy pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że odmowa odstąpienia od żądania zwrotu należności nie może być orzeczona w tej samej decyzji, która zobowiązuje do zwrotu należności. Do takiego wniosku uprawnia Sąd ta część przepisu art. 104 ust. 4, w której mowa jest o "właściwym organie, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1 (...) może odstąpić (...)". Ustawodawca zatem wyraźnie rozgraniczył między wydaniem decyzji w sprawie zwrotu i odstąpieniem od żądania zwrotu należności.

Z przywołanego przepisu wynika zatem, że dopiero po wydaniu przez właściwy organ decyzji w sprawie zwrotu należności, organ ten może rozważać, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej kwestie odstąpienia od żądania takiego zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Oznacza to zatem, że dopiero, gdy uprawomocni się decyzja ustalająca należności podlegające zwrotowi, można mówić o świadczeniu nienależnym, i w efekcie rozważać, czy w sprawie nie zachodzi przypadek szczególny, uzasadniający zastosowanie ulgi. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art.1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.), według zasady: jedna sprawa, jedna decyzja administracyjna. Tę zasadę organy administracyjne naruszyły. Jedynym bowiem przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalającym organowi orzekającemu na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw jest art. 62 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Nie wynika z tego, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony.

Wynikające z art. 62 k.p.a. tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania nie zwalnia, jednak organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 553/13 wraz z podanymi w nim orzeczeniami NSA i WSA).

Poza unormowaniem art. 62 k.p.a. w kodeksie postępowania administracyjnego brak przepisu umożliwiającego połączenie dwóch lub więcej spraw tej samej strony do wspólnego rozpoznania. Taką możliwość ma dopiero Sąd Administracyjny (art. 111 p.p.s.a.), a także organ administracyjny, ale na podstawie rozwiązania szczególnego (np. art. 266 § 1 kodeksu celnego). Widać stąd, że to przepisy prawa, a nie wola strony, stanowią o treści decyzji.

W świetle powyższych ustaleń, wydanie jednej decyzji (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), mocą której organ orzeka w kwestii zwrotu należności i równocześnie odmawia odstąpienia od żądania zwrotu tych należności, nie jest prawidłowe.

Jak już wyżej wskazano, art. 104 ust. 4 upoważnia organ, który orzekł obowiązek zwrotu należności, do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Zobowiązany jest zatem ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania można twierdzić o występowaniu przypadku szczególnego, przejawiającego się zwłaszcza tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Dokonując takiej oceny należy mieć przy tym na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 30 października 2008 r. I OSK 1863/2007, LexPolonica nr 1987280, wyrok NSA z 18 marca 2011 r. I OSK 2065/10, Lex nr 1079747).

Powyższe wskazuje, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych z pomocy społecznej świadczeń musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby zobowiązanej pod kątem możliwości zastosowania dobrodziejstw przewidzianych w art. 104 ust. 4 ustawy.

Istotnie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji został przeprowadzony ze skarżącym wywiad środowiskowy, w trakcie którego skarżący wskazał, że oczekuje od organu odstąpienia od żądania zwrotu kwoty, jaka powstała z tytułu zaległości za świadczone usługi opiekuńcze. Jednak, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ nie zbadał w sposób wszechstronny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku strony.

Organ I instancji uznał, że skarżący jest w stanie, przy uwzględnieniu jego sytuacji materialnej, spłacać ustaloną do zwrotu należność mimo jego trudnej sytuacji zdrowotnej. Jak wskazano, skarżący cierpi na schorzenia układu krążenia, jest po udarze mózgu, ma niedowład prawostronny i w związku ze złym stanem zdrowia wymaga pomocy osoby drugiej przy większości czynności życiowych. Dokonując oceny, czy w sprawie nie zachodzi przypadek szczególny, organ jednak przede wszystkim zaakcentował "niegrzeczne zachowanie skarżącego" w stosunku do pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad. Zdaniem Sądu, nieodpowiednie zachowanie beneficjenta pomocy społecznej, zwłaszcza osoby schorowanej, w podeszłym wieku nie może wykluczać istnienia szczególnego przypadku z art. 104 ust. 4 ustawy, uprawniającego do udzielenia stosownej ulgi, a także sporządzenia wniosku, o jakim mowa.

W orzecznictwie podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób.

Wreszcie zaakcentowania wymaga, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji - w toku tego postępowania - obowiązany jest, w myśl art. 104 ust. 4 ustawy, ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Wymaga to więc dokonania stosownych ustaleń, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, w szczególności ze względu na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu. W związku z tym, że w świetle powołanego przepisu, postępowanie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego wymaga złożenia wniosku, to w razie, gdy wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, organ powinien pouczyć stronę o przysługującym jej w tym zakresie uprawnieniu. Obowiązek ten wynika również z art. 9 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakie mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania oraz z art. 10 § 1 k.p.a., zobowiązującego te organy do zapewnienia stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Oznacza to zatem, że organ administracji prowadzący postępowanie określone w art. 98 ustawy o pomocy społecznej ma obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, a następnie wniosek taki rozpoznać (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1863/07, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 31).

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy, jak też w treści wydanych decyzji brak jest tymczasem jakiegokolwiek śladu, by pracownik socjalny składał wniosek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., jak też, by strona skarżąca była szczegółowo pouczana o wszystkich rodzajach ulg, wymienionych w powyższym przepisie, mogących mieć zastosowanie w jej przypadku. Istotnie, w trakcie przeprowadzania wywiadu pracownik socjalny pouczył skarżącego, że może napisać podanie o odstąpienie od żądania zwrotu należności, jednak nie poinformował zobowiązanego o pozostałych możliwych ulgach z art. 104 ust. 4 ustawy, tj. umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczeniu terminu płatności albo rozłożeniu na raty. Także wydane w sprawie decyzje stosownych pouczeń w tym zakresie nie zawierają, jakkolwiek cytując ten przepis ustawy wymieniają także pozostałe ulgi.

Konsekwencją powyższego jest to, że brak ustaleń, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki powodujące, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu art. 104 ust. 4 k.p.a. świadczy o tym, że rozpoznające sprawę organy obu instancji uchybiły zasadom uregulowanym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, nakazującym wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego przedstawienie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Dopiero zaś dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym przypadku - art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy. Z kolei okoliczność, iż braków tych nie dostrzegł organ odwoławczy świadczy z kolei o naruszeniu przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pomocy społecznej uwzględni obowiązki w zakresie ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego, jakie niesie ze sobą regulacja art. 104 ust. 4 ustawy i wyda stosowne do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie, z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.