Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 621/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta na Prawach Powiatu z 23 czerwca 2007 r., nr [...], 2/ orzeka, iż wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 5 listopada 2004 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wstrzymał skarżącym A. i G. M. prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ulicy C. w S. Następnie decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym sporządzenie inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego dotyczących robót budowlanych wykonanych w tym budynku. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji publicznej stwierdził, że w budynku przy ulicy C. w S. wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę następujące roboty budowlane: wysunięcie belek stropowych i wykonanie otworu okna balkonowego od strony nieruchomości przy ulicy C., wykonanie otworu okiennego od strony nieruchomości przy ulicy C., zlikwidowanie drzwi prowadzających na pierwszy poziom kondygnacji, rozbiórka górnej części ściany szczytowej od strony nieruchomości przy ulicy C., rozbudowa werandy, w tym wymiana elementów konstrukcyjnych od podwaliny do belek konstrukcji jej dachu, wstawienie nadproży we wszystkich otworach okiennych.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 26 stycznia 2005 r., natomiast decyzja z dnia 24 stycznia 2005 r. została na skutek odwołania skarżących uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 4 marca 2005 r. Podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności zakresu robót budowlanych, które mają być doprowadzone do stanu zgodności z prawem. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, iż niedopuszczalne jest włączenie do postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego rozbudowy budynku polegającej na wykonaniu belek balkonowych i otworu na drzwi balkonowe. Zdaniem organu odwoławczego rozbudowa obiektu budowlanego podlega przepisowi art. 48 Prawa budowlanego i w związku z tym wymaga odrębnego postępowania.

Wskazane postanowienia i decyzje zostały uchylone na skutek skargi skarżących przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie II SA/Gd 244/05 Sąd uchylił postanowienia z dnia 26 stycznia 2005 r. i z dnia 5 listopada 2004 r., zaś wyrokiem z tego samego dnia w sprawie II SA/Gd 383/05 Sąd uchylił decyzję z dnia 4 marca 2005 r. i decyzję z dnia 24 stycznia 2005 r. Podstawą uchylenia postanowień było uznanie, iż skarżący nie zostali prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o terminie oględzin budynku w dniu 5 listopada 2004 r., które były podstawą istotnych w sprawie ustaleń. Ponadto Sąd zakwestionował wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na wniosek R. P. bez wykazania, że sprawa dotyczy jego indywidualnego interesu prawnego. Z kolei podstawą uchylenia decyzji było uwzględnienie skargi na postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, prowadzenie postępowania na wniosek R. P. bez wykazania, iż sprawa dotyczy jego indywidualnego interesu prawnego, wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego, polegające na przeprowadzeniu oględzin budynku dzień po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i zawiadomienie skarżących o tych oględzinach sześć, a nie siedem, jak wymaga tego art. 79 k.p.a., dni przed terminem, niewłaściwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego oraz niezgodne z prawem sformułowanie rozstrzygnięcia w decyzji organu pierwszej instancji. Bliżej wyjaśniając ostatnie ze wskazanych uchybień Sąd przyjął, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji obiektu budowlanego. Obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i orzeczenia technicznego może być nałożony, jak wskazał Sąd, na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, czego nie uczyniono, lub na podstawie art. 81c Prawa budowlanego.

Niezależnie od postępowań toczących się przed sądem administracyjnym w sprawach II SA/Gd 244/05 i II SA/Gd 383/05 organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadził postępowanie będące skutkiem uchylenia jego decyzji z dnia 24 stycznia 2005 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym postępowaniu zawiadomieniem z dnia 29 marca 2005 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku przy ulicy C. polegającej na wysunięciu belek oraz wykuciu otworów na drzwi i okno w ścianie od strony nieruchomości przy ul. C. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2005 r., w uzasadnieniu której wskazano m.in., że rozbudowa budynku polegająca na wykonaniu belek balkonowych i otworu na drzwi balkonowe została wyłączona do odrębnego postępowania, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym zamurować otwór w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C. oraz rozebrać okap dachu wystający poza lico tej ściany, a także przedłożyć inwentaryzację budowlaną wraz z orzeczeniem technicznym robót budowlanych wykonanych w budynku przy ulicy C. Decyzją z dnia 24 maja 2006 r., powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i twierdząc, że decyzja z dnia 6 kwietnia 2005 r. nie została przez skarżących wykonana, nakazał im zlikwidować otwór okienny w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C., rozebrać okap dachu wystający poza lico tej ściany, rozebrać balkon i drzwi balkonowe zlokalizowane w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C., zlikwidować podłużne okno w tej ścianie, zamurować otwory drzwiowe od strony nieruchomości przy ulicy C. i od strony nieruchomości przy ulicy C., rozebrać schody wewnętrzne, rozebrać ściany wewnętrzne za wyjątkiem ściany konstrukcyjnej z kominem i piecem kaflowym, rozebrać drewniane zadaszenie nad drzwiami wejściowymi do budynku od strony wschodniej oraz rozebrać wszystkie instalacje wewnętrzne i przyłącza wykonane bez wymaganych pozwoleń.

Decyzja z dnia 24 maja 2006 r. została uchylona na skutek odwołania skarżących decyzją z dnia 10 października 2006 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia tej decyzji było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 kwietnia 2005 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 września 2006 r. Z kolei powodem stwierdzenia nieważności było uznanie, iż rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożenie na podstawie tego przepisu, a nie art. 50 ust. 3 lub art. 81c ust. 2 obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i orzeczenia technicznego.

25 kwietnia 2006 r. skarżący złożyli trzy skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpoznając jedną z nich Sąd wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2006 r. w sprawie II SAB/Gd 24/06 zobowiązał ten organ administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nr [...] prowadzonej w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego i wszczętej zawiadomieniem z 29 marca 2005 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd uznał, że pod tym numerem jest prowadzona sprawa dotycząca rozbudowy budynku przy ulicy C. polegającej na wysunięciu belek oraz wykuciu otworu drzwiowego i okiennego w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C. Sprawa ta jest prowadzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego i w żaden sposób nie została zakończona, w szczególności, jak przyjął Sąd, wbrew odmiennym twierdzeniom organu nadzoru budowlanego nie została ona załatwiona decyzją z dnia 24 maja 2006 r., która dotyczyła sprawy nr [...] prowadzonej od października 2004 r. W tej sytuacji Sąd uznał, iż skoro organ administracji publicznej wszczął odrębne postępowanie w sprawie nr [...], zawiadamiając o tym strony postępowania, to jego obowiązkiem było to postępowanie zakończyć zgodnie z treścią art. 104 k.p.a.

Po otrzymaniu prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Gd 24/06 postanowieniem z dnia 27 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone przez skarżących roboty budowlane polegające na wysunięciu belek, wykuciu otworu na drzwi i przebudowy otworu okiennego w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy C. i nakazał im złożenie w terminie 60 dni od chwili doręczenia tego postanowienia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W części wstępnej tego postanowienia organ administracji publicznej zaznaczył, że wydaje je po rozpatrzeniu sprawy zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku w sprawie II SAB/Gd 24/06. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji publicznej odwołał się do decyzji z dnia 4 marca 2005 r., w szczególności do zawartego w jej uzasadnieniu stwierdzenia, iż rozbudowa obiektu budowlanego podlega przepisowi art. 48 Prawa budowlanego, a nie przepisowi art. 51 tej ustawy i wyjaśnił, że ze względu na takie stwierdzenie wszczął z urzędu postępowanie, o czym zawiadomił strony zawiadomieniem z dnia 29 marca 2006 r. Dalej wskazano, że w dniu 4 kwietnia 2005 r. zostały wyznaczone oględziny budynku oraz że skarżący na te oględziny nie stawili się w związku z czym został im przesłany protokół oględzin. Następnie wobec wniesionych przez skarżących zastrzeżeń wyznaczono ponowne oględziny w dniu 17 maja 2005 r., z których materiał dowody pozwolił na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, które jednakże zostało uchylone a sąd administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem nakazał odrębne prowadzenie sprawy. Dalej organ administracji publicznej w uzasadnieniu swego postanowienia podaje, że na podstawie zgromadzonych akt sprawy należy stwierdzić, że skarżący prowadzili roboty budowlane polegające na przebudowie budynku przy ulicy C. O prowadzeniu przebudowy tego budynku świadczyły wykonane częściowo roboty budowlane polegające na tym, że w ścianie zewnętrznej tego budynku, od strony nieruchomości przy ulicy C., wykonano otwór na drzwi balkonowe oraz otwór okienny a na poziomie stropu nad parterem wysunięto drewniane belki. Wzajemne usytuowanie wykonanego otworu na drzwi i wysuniętych belek świadczyło o tym, że przystąpiono do budowy balkonu. Następnie powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, iż wykonanie okna jest przebudową obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przebudową jest również wykonanie drzwi balkonowych. Niezależnie od tego stwierdził też, że budowa balkonu wymaga pozwolenia na budowę. W końcu wskazał, że dla inwestycji polegającej na wysunięciu belek w budynku przy ulicy C. i na przebudowie tego budynku nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji organ ten – jak wskazał w uzasadnieniu postanowienia - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć wskazane obowiązki.

Skarżący dwukrotnie występowali do Prezydenta Miasta o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w postanowieniu z 27 listopada 2006 r. i dwukrotnie (postanowieniami z 12 lutego 2007 r. i 18 czerwca 2007 r.) wydania takiego zaświadczenia im odmawiano wskazując, że z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 27 stycznia 2006 r. i ogłoszonego w dniu 26 lipca 2006 r. wynika, iż budynek przy ulicy C. jest objęty ochroną konserwatorską w zakresie kształtu bryły, formy i detalu elewacji, pokrycia dachowego oraz formy stolarki.

Decyzją z dnia 12 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozbiórkę "części obiektu budowlanego, wykonanej jako rozbudowa budynku polegająca na wysunięciu belek i wykuciu otworu drzwiowego oraz przebudowie otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. C. w S. od strony posesji przy ul. C. w S. wraz z wykonanym balkonem drewnianym opartym na wyżej wymienionych belkach". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż jej podstawą faktyczną było ustalenie, iż skarżący nie złożyli dokumentów, do złożenia których zobowiązano ich postanowieniem z dnia 27 listopada 2006 r.

Skarżący od decyzji z dnia 12 marca 2007 r. wnieśli odwołanie. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 kwietnia 2007 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nakazał skarżącym rozbiórkę "belek balkonowych wraz z opartym na nich balkonem drewnianym, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę jako rozbudowa budynku mieszkalnego". W uzasadnieniu decyzji, po opisaniu przebiegu postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, skoro nie wykonano obowiązków nałożonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, to nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego było zasadne. Organ odwoławczy uznał jednakże za konieczne skorygowanie decyzji organu pierwszej instancji, co do dwóch aspektów. Po pierwsze uznał, iż należało w decyzji określić funkcję użytkową obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, którą jest budynek mieszkalny. Po drugie uznał, iż należy zmniejszyć zakres nakazanej rozbiórki ograniczając ją do belek balkonowych i opartego na nich balkonu, natomiast wykuty otwór drzwiowy i zmodyfikowany otwór okienny powinny zostać włączone do prowadzonego postępowania w sprawie robót budowlanych, polegających na przebudowie tego budynku mieszkalnego.

Skarżący na decyzję z dnia 17 kwietnia 2007 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. w sprawie II SA/Gd 359/07 uchylił tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 marca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że nie można balkonu, którego dotyczy postępowanie, uznać za część domu na tyle wyodrębnioną, aby mogła ona podlegać rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 albo 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż jak ustalono to w decyzji z 24 stycznia 2005 r. i co potwierdzają wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r., balkon ten opiera się na wysuniętych poza obrys budynku belkach stropowych. Nie można więc wykluczyć ingerencji w pozostałą część budynku (belki stropowe) podczas rozbiórki balkonu. Usunięcie samowoli budowlanej polegającej na budowie tego balkonu powinno zatem, tak jak i usunięcie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie budynku przy ulicy C., odbywać się w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy. Pozwoli to też na całościowe i jednolite rozstrzygnięcie odnośnie przebudowy tego domu, a nie dzielenie tej przebudowy na poszczególne elementy. W związku z tym Sąd wskazał, że sprawa budowy balkonu winna być rozpatrzona łącznie ze sprawą przebudowy domu, zaś postępowanie oznaczone symbolem nr [...] i wszczęte zawiadomieniem z 29 marca 2005 r. winno być umorzone. W chwili wydawania tego wyroku znana była już bowiem Sądowi decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie.

Niezależnie od postępowania dotyczącego balkonu, okna i drzwi balkonowych toczyło się postępowanie dotyczące przebudowy budynku przy ulicy C. W tym postępowaniu w dniu 23 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez skarżących i polegających na przebudowie tego domu oraz o zobowiązaniu skarżących do złożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej określającej ich zgodność z przepisami prawa.

Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu A. M. w dniu 26 kwietnia 2007 r. a skarżącej G. M. w dniu 30 kwietnia 2007 r.

W dniu 14 maja 2007 r. skarżący złożyli inwentaryzację wykonanych robót budowlanych i ich ocenę techniczną, sporządzoną przez mgr inż. arch. I. W.

Pismem z dnia 18 maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżących do uzupełnienia złożonej inwentaryzacji i oceny technicznej przez przedłożenie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej części obiektów budowlanych zmieniających zagospodarowanie działki, takich jak okapy na jej granicy, przedłożenie opinii przeciwpożarowej, dotyczącej przebudowy ściany oddzielenia pożarowego na granicy z działką nr [...], złożenie informacji i obliczeń konstrukcyjnych przebudowanej konstrukcji budynku, w tym stropu, więźby dachowej, nadproży i konstrukcji schodów, złożenie pełnej informacji o wentylacji pomieszczeń budynku, w tym o współczynniku infiltracji okien, istnieniu nawiewów, ich wydajności, złożenie opinii kominiarskiej dotyczącej przewodów kominowych, złożenia informacji o termochłonności i dźwiękochłonności przebudowanych ścian i stropów, w tym informacji o ich rodzaju, ilości, parametrach technicznych, złożenia atestów i aprobat dopuszczających zastosowane materiały budowlane oraz informacji o wielkości zabudowy, powierzchni użytkowej i zwiększenia kubatury budynku w wyniku podwyższenia stropodachu i wykonanych dobudów. Tym samym pismem wezwano skarżących także do złożenia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej dotychczas wykonanych instalacji elektrycznych, gazowych, wodnokanalizacyjnych i grzewczych wraz z protokołami prób i pomiarów ochronnych.

Odpowiadając na to wezwanie skarżący w piśmie z dnia 30 maja 2007 r. przede wszystkim twierdzili, że wyznaczony siedmiodniowy termin do uzupełnienia inwentaryzacji i opinii technicznej jest zbyt krótki. Ponadto zobowiązali się niektóre elementy uzupełnić w późniejszym terminie, a co do innych kwestionowali potrzebę uzupełnienia. I tak m.in. twierdzili, że obrys budynku, poza zmianami wynikającymi z jego ocieplenia, nie uległ zmianie oraz że nie nastąpiła przebudowa ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Odnośnie do obowiązku złożenia obliczeń konstrukcyjnych twierdzili, że uwzględniając przepisy dotyczące formy i zakresu projektu budowlanego nie są wymagane obliczenia statyczne, lecz jedynie ich wyniki. Ponadto oświadczyli, iż elementy konstrukcyjne budynku nie uległy zmianie. Jak wskazali "wymieniono jedynie uszkodzone i zniszczone na analogiczne do poprzednio zastosowanych."

Pismem z dnia 1 czerwca 2007 r. ponownie wezwano skarżących do uzupełnienia inwentaryzacji i oceny technicznej. Wyjaśniono przy tym m.in., że okapem i ociepleniem przekroczono granice nieruchomości z działką nr [...] i nr [...], że zmieniono wygląd elewacji poprzez zmianę wymiarów i liczby okien, dobudowy balkonu i daszku nad wejściem oraz przebudowę dachu, że przebudowa ściany oddzielenia przeciwpożarowego polegała na rozebraniu muru grubości jednej cegły nad połacią dachową i w to miejsce wydłużenie palnego okapu skierowanego na sąsiednią działkę nr [...] oraz że dobudowa budynku gospodarczego i podwyższenie dachu spowodowały zmianę kubatury budynku.

W dniu 18 czerwca 2007 r. skarżący złożyli szereg dokumentów mających spełniać żądanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu 25 czerwca 20007 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z dnia 18 czerwca 2007 r., będące odpowiedzią na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2007 r., w którym tenże organ zwrócił się o wyrażenie opinii, co do zgodności wykonanych przez skarżących robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym, sporządzonym, jak napisano, w porozumieniu z Konserwatorem Zabytków, poinformowano, że nieruchomość przy ul. C. w S. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 stycznia 2006 r., który został ogłoszony w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym w dniu 26 lipca 2006 r. Cytując niektóre ustalenia tego planu stwierdzono, że wynika z nich zakaz budowy wiaty oraz balkonu, a także dobudowy daszka nad wejściem, podwyższenia dachu oraz wymiany okien drewnianych na plastikowe.

W tym samym dniu wpłynęło też do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego postanowienie Prezydenta Miasta z 18 czerwca 2007 r., wydane na wniosek skarżących, którym odmówiono im wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parterowej drewnianej wiaty przylegającej do budynku przy ul. C. oraz balkonu w tym budynku.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 czerwca 2007 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżących obowiązek wykonania do 30 października 2007 r. następujących czynności: zlikwidowanie pionowego otworu wypełnionego szklanymi pustakami w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego na granicy z nieruchomością przy ul. C., rozebranie drewnianego okapu dachu wystającego poza lico tej ściany i poza tą granicę oraz odtworzenie w poprzednim kształcie rozebranego muru ogniowego, rozebranie drewnianego dwuspadowego daszku, opartego na dwóch drewnianych słupach nad drzwiami wejściowymi do budynku od strony budynku przy ul. C., odtworzenie rozebranego okna w elewacji od strony budynku przy ul. C., zlikwidowanie drzwi balkonowych w ścianie od strony nieruchomości przy ul. C., przywrócenie pierwotnych podziałów okien oraz odtworzenie ściany zewnętrznej w miejscu styku z budynkiem gospodarczym od strony nieruchomości przy ul. C.

Uzasadniając decyzję organ administracji publicznej wskazał przede wszystkim na to, że postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2007 r. wstrzymano skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku przy ul. C. Organ wskazał przy tym, że dla udokumentowania stanu wykonanych robót, zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej. Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedłożone w dniu 14 maja 2007 r. dokumenty nie zawierały ekspertyzy technicznej oraz pełnych informacji pozwalających na legalizację wykonanych robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił też, iż dwukrotnie wzywał skarżących do uzupełnienia dokumentów, jednakże w odpowiedzi uzyskał, jak to określił, pismo z 30 maja 2007 r. "zawierające dowolne uwagi inwestorów" oraz pismo z dnia 18 czerwca 2007 r., zawierające "kolejną polemikę inwestorów z wymogami prawa". Wskazano również, że w dniu 1 czerwca 2007 r. zwrócono się do organu administracji architektoniczno-budowlanej w S. o opinię co do zgodności przebudowy budynku przy ul. C. z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i "konserwacji zabytków". Następnie stwierdzono, że otrzymana opinia oraz postanowienie z dnia 18 czerwca 2007 r. wraz ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym stały się podstawą do rozstrzygnięcia określonego w decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono też, że odmowa wykonania przez skarżących powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej spowodowała, że nie odniesiono się do legalizacji zagospodarowania działki oraz przebudowy budynku gospodarczego i budowy drewnianej wiaty.

Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 16 lipca 2007 r. Brak natomiast dowodu doręczenia jej skarżącemu.

Skarżący od decyzji z dnia 23 czerwca 2007 r. wnieśli odwołanie. W odwołaniu zarzucili m.in., że decyzja została wydana po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, że nie wyjaśniono przyczyn nałożenia poszczególnych obowiązków, że nie wskazano treści opinii i postanowienia z 18 czerwca 2007 r. oraz że nie wyjaśniono dlaczego ta opinia i postanowienie są wiążące w sprawie.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia 21 sierpnia 2007 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy opisał stan sprawy poczynając od decyzji z 10 października 2006 r. Następnie odnosząc się już do decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że dostarczona przez skarżących ocena techniczna może być uznana za wystarczającą. Zaznaczył jednakże, że "wymóg sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych nie został opatrzony warunkiem dołączenia stanowiska miejskiego konserwatora zabytków w zakresie ich wpływu na formę architektoniczną obiektu w chronionej zabudowie." W tej sytuacji – jak dalej wskazał – "decyzja restrykcyjna nie ma podstawy faktycznej". Zaznaczył przy tym, że gdyby tak było, podstawę prawną stanowiłby art. 51 ust. 1 pkt 1, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dalej stwierdził, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy będzie możliwe dopiero po uzyskaniu stanowiska konserwatora zabytków i zaznaczył, że obecnie powinien o nie wystąpić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania stwierdzając, że organ pierwszej instancji wydał decyzję przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia z 23 kwietnia 2007 r. W tym zakresie powołał się na art. 57 § 1 i 3 k.p.a. i wskazał, że początkiem dwumiesięcznego terminu był dzień 24 kwietnia 2007 r., co powoduje, iż jego koniec przypadał na dzień 24 czerwca 2007 r., który był w niedziel ę, co z kolei sprawiło, iż ostatecznie termin ten upływał w następnym dniu.

W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji organu pierwszej instancji po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z 23 kwietnia 2007 r. została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 29 czerwca 2007 r., co przy uwzględnieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., powoduje, iż termin wydania decyzji został przekroczony o sześć dni.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Poza wyżej opisanymi postępowaniami toczyły się jeszcze postępowania dotyczące drewnianej wiaty, w której ostatecznie decyzją z dnia 21 grudnia 2006 r. nakazano rozbiórkę tego obiektu budowlanego oraz postępowanie w sprawie przebudowy budynku gospodarczego od strony nieruchomości przy ul. C. W tym drugim postępowaniu WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. w sprawie II SA/Gd 375/07 uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Formułując zaś wskazania, co do dalszego postępowania zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, iż sprawa robót budowlanych w budynku gospodarczym winna być załatwiona w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W toku postępowania wezwano skarżących do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zgłoszenie wykonanych robót budowlanych. Jednakże skarżący, twierdząc, że zgłoszenia dokonali w 2004 r. stosownego dokumentu nie przedłożyli.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów, które w skardze nie zostały wskazane. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że sąd administracyjny, rozpoznający skargę, nie jest związany jej zarzutami i wnioskami. Oznacza to, że może skargę uwzględnić także wtedy, gdy podniesione w niej zarzuty nie są trafne, ale zachodzą inne uchybienia dostrzeżone przez sąd z własnej inicjatywy.

Odnosząc się do zarzutu skargi należy zwrócić uwagę na różnicę w określeniu terminu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (dwa miesiące od dnia doręczenia – art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego – Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) oraz terminu wydania decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (dwa miesiące od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót – art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego). Należy też zwrócić uwagę na to, że art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie określa jedynie terminu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale także pośrednio termin wydania m.in. decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowi się bowiem w tym przepisie, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie traci ważności, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od jego doręczenia zostanie wydana decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, z czego wynika, że winna ona być wydana w tym terminie. Tymczasem w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego termin wydania takiej decyzji jest określony inaczej, przy czym tak, że z reguły będzie on krótszy niż termin określony w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. I tak jest w niniejszej sprawie. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z 23 kwietnia 2007 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 30 kwietnia 2007 r., zaś skarżącej w dniu 26 kwietnia 2007 r. Traciło ono zatem ważność w dniu 26 czerwca 2007 r. Natomiast termin do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, upływał w dniu 23 czerwca 2007 r.

W tym miejscu należy wyjaśnić kilka kwestii dotyczących liczenia omawianego terminu ważności postanowienia i terminu do wydania decyzji. W sytuacji, kiedy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest doręczane odrębnie więcej niż jednemu zobowiązanemu, termin ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych należy liczyć od najwcześniejszego doręczenia, gdyż nie sposób przyjąć, iż mogło ono by tracić ważność w stosunku do każdego z zobowiązanych w innym czasie. Za uznaniem za istotne najwcześniejszego doręczenia przemawia ratio legis unormowania przewidującego utratę ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z mocy prawa. Chodzi o to, aby nie ograniczać bez terminu uprawnienia inwestora do realizacji robót budowlanych. Zatem skoro jeden z inwestorów będzie mógł wznowić roboty budowlane, to nie ma przeszkód aby mogli to uczynić pozostali. Druga kwestia to sposób wyznaczenia początku terminu określonego w miesiącach. Należy zwrócić uwagę, że z art. 57 k.p.a. wynika, że jedynie w przypadku terminu określonego w dniach (na przykład 7 dni, 14 dni), nie uwzględnia się przy jego obliczaniu dnia, w którym nastąpiło zdarzenie będące jego początkiem. Z tego wniosek, że termin określony w innych jednostkach czasu (tydzień, miesiąc) liczy się od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie będące jego początkiem. W niniejszej sprawie początkiem terminu dwóch miesięcy jest dzień doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego) lub dzień jego wydania (art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego). Zatem termin dwóch miesięcy liczony od tych zdarzeń kończy się odpowiednio 26 czerwca 2007 r. lub 23 czerwca 2007 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc decyzja z dnia 23 czerwca 2007 r. została wydana zarówno w terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i w terminie dwóch miesięcy od jego wydania.

Pozostaje jeszcze do wyjaśnienia, czy w omawianych przepisach chodzi o wydanie decyzji, czyli akt sporządzenia jej przez właściwy organ, czy o doręczenie jej adresatom, gdyż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że doręczona ona została po upływie obu wskazanych terminów. W ocenie Sądu żaden przepis nie wskazuje wprost, aby chodziło o doręczenie decyzji. Wręcz przeciwnie w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego mowa jest wyraźnie o wydaniu decyzji. Co więcej, w tym przepisie mowa jest o wydaniu decyzji obok sformułowania o doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Nie można zatem dwom różnym sformułowaniom nadawać tej samej treści i przyjmować, iż także w przypadku wydania decyzji tak naprawdę chodzi o jej doręczenie. W konsekwencji Sąd przyjmuje, iż wystarczy, iż w terminach określonych w art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 zdanie wstępne Prawa budowlanego zostanie wydana decyzja i nie jest konieczne, aby w tych terminach została ona doręczona.

Zatem zarzuty skargi nie są zasadne.

Przechodząc do oceny godności z prawem zaskarżonej decyzji z innych punktów widzenia zacząć należy od oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, czyli decyzji z dnia 23 czerwca 2007 r. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Istotna jest zatem ocena decyzji organu pierwszej instancji, aby zbadać, czy organ drugiej instancji uchylając ją i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia dostrzegł wszystkie istotne uchybienia przepisom prawa i w związku z tymi uchybieniami prawidłowo ocenił zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz czy prawidłowo wskazał okoliczności, które organ pierwszej instancji musi wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uprawnienie do objęcia kontrolą przez sąd administracyjny także decyzji organu pierwszej instancji wynika z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z okoliczności tej sprawy, jak i innych spraw z udziałem skarżących, które były rozpatrywane przez Sąd, wynika, że trafnie organy nadzoru budowlanego stosują do robót budowlanych prowadzonych przez skarżących w budynku przy ul. C. przepisy zawarte w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, w szczególności wobec tego, że skarżący mimo wezwań Sądu nie przedłożyli dowodu zgłoszenia robót budowlanych, iż zgłoszenia robót budowlanych nie dokonali. Nie ulega też wątpliwości, w szczególności w świetle złożonej przez skarżących inwentaryzacji, że w wyniku tych robót budowlanych nie powstał nowy budynek, ani taka jego część, która mogłaby podlegać rozbiórce. Oznacza to, że nie można w sprawie stosować art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, lecz właśnie art. 51 tej ustawy. Przy czym skoro nie ulega wątpliwości, że skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę, to ściślej rzecz ujmując można w ich sprawie stosować art. 51 Prawa budowlanego z wyłączeniem tych jego przepisów, które odnoszą się do usunięcia samowoli polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Istotą art. 51 Prawa budowlanego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane samowolnie roboty budowlane są zgodne z prawem. Przy czym przez zgodność z prawem nie należy rozumieć sytuacji wykonania ich po uzyskania pozwolenia na budowę lub po zgłoszeniu ich właściwemu organowi, gdyż jest oczywiste, że w tym zakresie zgodne z prawem one nie są. Przez zgodność z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych należy rozumieć zgodność tego, co w ich wyniku powstało z przepisami techniczno-budowlanymi, czyli przepisami określonymi w art. 7 Prawa budowlanego oraz zgodność z zasadami wiedzy technicznej w zakresie wskazanym w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli wykonane samowolnie roboty budowlane nie są w tym znaczeniu zgodne z prawem a istnieje możliwość doprowadzenia ich do takiego stanu, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora lub właściciela albo na zarządcę obiektu budowlanego obowiązek wykonania takich czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą do tego, że obiekt budowlany będzie zgodny z prawem. Podstawą do takiego działania jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Aby taką decyzję podjąć trzeba ustalić, co w obiekcie budowlanym wykonano i jaką to ma wartość z punktu widzenia wiedzy technicznej oraz czy jest to zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym celu organ nadzoru budowlanego musi przeprowadzić czynności dowodowe, które będą dla niego źródłem wiedzy o tych istotnych dla rozstrzygnięcia faktach. Postępowanie organów nadzoru budowlanego jest uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Może więc stosować tam przewidziane środki dowodowe, a więc dowód z zeznań świadków, oględziny, dowód z opinii biegłego. Nadto szczególne uprawnienia dowodowe dla organów nadzoru budowlanego przewidziane są w przepisach Prawa budowlanego. Na podstawie art. 50 ust. 3 może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub obowiązek przedstawienia oceny technicznej bądź ekspertyzy tych robót budowlanych. Na podstawie art. 81c ust. 2 może nałożyć w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Na podstawie art. 81a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a organ nadzoru budowlanego lub osoby działające z jego upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego lub na teren budowy. Na podstawie art. 81a ust. 2 i 3 osoby te mogą wykonywać czynności kontrolne nawet pod nieobecność inwestora lub właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego. Udaremnianie tych czynności zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń, co do zgodności z prawem we wskazanym wyżej znaczeniu wykonanych robót budowlanych. Jego decyzja opiera się na ustaleniu, że mimo nałożenia takiego obowiązku w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, nie złożono ekspertyzy technicznej. Jednakże żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 3. Jak wykazano obowiązki, które można nałożyć na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego są jednym z wielu środków dowodowych służących poczynieniu ustaleń koniecznych do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie można zatem niezłożenia ekspertyzy utożsamiać z ustaleniem, iż wykonane roboty budowlane nie są zgodne z prawem. Jeżeli obowiązki nałożone w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie zostaną wykonane organ nadzoru budowlanego musi innymi dostępnymi środkami dowodowymi ustalić istotne w sprawie okoliczności faktyczne.

Nie jest też zrozumiałe w jaki sposób na wynik sprawy w pierwszej instancji wpływa pismo Urzędu Miasta z 18 czerwca 2007 r. oraz postanowienie Prezydenta Miasta z tego samego dnia. Poza stwierdzeniem, że dokumenty te były podstawą rozstrzygnięcia nie wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji ich znaczenia dla rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu dokumenty te żadną podstawą decyzji administracyjnej nie mogły być.

Przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do konstruowania instytucji opinii o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z tym jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy, której organy go uchwaliły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wobec tego musi być stosowany przez organy administracji publicznej, które stosując go są zobowiązane samodzielnie interpretować jego ustalenia, a nie wyręczać się w tym zakresie innymi organami, nawet tymi, które biorą udział w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego są ogłaszane w dzienniku urzędowym województwa. Z tych wszystkich względów nie jest dopuszczalne opieranie się zamiast bezpośrednio na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na pismach (opiniach) innych organów o jego treści, czy sposobie zastosowania w konkretnej sprawie.

Jeżeli chodzi o postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 18 czerwca 2007 r., to zauważyć należy, iż z okoliczności sprawy wynika, iż zostało ono podjęte w sprawie prowadzonej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W tym artykule znajduje się przepis (art. 48 ust. 3 pkt 1), który pozwala na ustalanie zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wprost w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz poprzez zaświadczenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Brak natomiast analogicznego uregulowania w art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto postanowienie to dotyczy kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dwóch szczegółowych elementów robót budowlanych prowadzonych przez skarżących, które jednakże formalnie nie są objęte niniejszym postępowaniem.

Można domyślać się, że powołując się na pismo i postanowienie z 18 czerwca 2007 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji miał na myśli ocenę wykonanych samowolnie przez skarżących robót budowlanych w aspekcie ochrony konserwatorskiej, wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym bowiem od 26 sierpnia 2006 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części S., uchwalonym w dniu 27 stycznia 2006 r. (Dz.U. Woj. Pomorskiego nr 78, poz. 1607), ustalono m.in. ochronę konserwatorską obiektu położonego przy ul. C. (§ 5 pkt 4 lit. c uchwały w sprawie planu). Konsekwencją objęcia ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest konieczność uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). Pozwala to organom administracji architektoniczno-budowlanej na objęcie kontrolą pod względem ochrony zabytków także tych robót budowlanych, które co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę i mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może po zgłoszeniu mu zamiaru wykonywania robót budowlanych, które nie wymagają pozowania na budowę, zgłosić w drodze decyzji sprzeciw i nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jedną z podstaw takiej decyzji o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest powodowanie pogorszenia stanu zabytków (art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego). W ten sposób organ administracji architektoniczno-budowlanej może doprowadzić do tego, że nawet przy robotach budowlanych, które co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę, z uwagi na potrzebę ochrony zabytków będzie wymagane pozwolenie na budowę, co pociągnie za sobą obowiązek uzgadniania na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie to jest dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., czyli organ załatwiający sprawę zwraca się do wojewódzkiego konserwatora zabytków albo do właściwego organu gminy, jeżeli zawarto porozumienie na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), o zajęcie stanowiska, zawiadamiając o tym strony postępowania. Organ uzgadniający zajmuje stanowisko w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Oczywiście w niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej był pozbawiony możliwości uruchomienia wskazanej procedury, gdyż skarżący roboty budowlane rozpoczęli samowolnie, a więc bez wymaganego zgłoszenia. Dlatego obecnie organy nadzoru budowlanego są uprawnione, jeżeli uznają, iż wymaga tego ochrona zabytków, nałożyć na skarżących obowiązek uzyskania uzgodnienia dokonanych robót budowlanych w budynku, który jest objęty ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą nałożenia tego obowiązku jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że organ nadzoru budowlanego poza obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych może nałożyć też obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie przewiduje on wprawdzie wprost, aby stosując ten przepis można było wymagać od samowolnego inwestora robót budowlanych przy obiekcie budowlanym objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Jednakże wskazanego przepisu nie można interpretować w taki sposób, aby samowolni inwestorzy byli w lepszej sytuacji niż osoby stosujące się do wymogów prawa. Wobec tego należy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na samowolnych inwestorów obowiązek uzyskania tych uzgodnień, które należałoby uzyskać, gdyby inwestorzy dokonali zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Sądu uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nałożenia takiego obowiązku wynika z tej części powołanego przepisu, w której mowa jest o nałożeniu obowiązku "wykonania określonych czynności". Jak się wydaje nie bez przyczyny ustawodawca użył bardzo pojemnego określenia, tak aby można było nim objąć wszystkie sytuacje, które wymagają doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym zwrócić należy uwagę, że ochrona zabytków jest jednym z elementów, które według art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego należy uwzględniać podczas działalności inwestycyjnej (art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego). Przedstawiona wykładnia zakłada też, że organy zobowiązane do uzgodnienia nie mogą się od tego obowiązku uchylić z tego powodu, że roboty budowlane zostały wykonane. Ponadto uzgodnienie musi być dokonane w takiej formie, jaka byłaby wymagana, gdyby było one dokonywane w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych i następnie decyzją zobowiązującą do uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że także samowolny inwestor będzie miał prawo kwestionować stanowisko konserwatora zabytków przed organem drugiej instancji i ewentualnie przed sądem administracyjnym. W ten sposób z jednej strony zapewnia się ochronę zabytków, zaś z drugiej stwarza się możliwość realnej ochrony uprawnień samowolnego inwestora przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej.

Mając na uwadze wskazane uchybienia organu pierwszej instancji i nakreślony sposób postępowania widać wyraźnie, że decyzja organu drugiej instancji została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten, będący podstawą zaskarżonej decyzji, określa warunki, w których organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie w decyzji organu odwoławczego nie wskazano jakie były rzeczywiste uchybienia organu pierwszej instancji. Nie dostrzeżono bowiem, iż organ pierwszej instancji nie poczynił koniecznych do wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustaleń. Stwierdzenie, iż ocena techniczna jest wystarczająca, gdyż odpowiedzialność za nią ponosi jej autor niczego nie wyjaśnia. Ocena ta jako dowód w postępowaniu administracyjnym jest podstawą dokonania określonych istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. W tym przypadku, mając na uwadze przedstawiony cel art. 51 Prawa budowlanego winna ona być podstawą ustaleń, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, ściślej, czy są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Należało też konkretnie wyjaśnić jakie postępowanie wyjaśniające winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Nie można było ograniczyć się do bardzo nieprecyzyjnego sformułowania, iż "prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy będzie możliwe dopiero po uzyskaniu stanowiska konserwatora zabytków." Co do zasady prawidłowe jest wskazanie istotnej roli konserwatora zabytków w niniejszej sprawie. Jednakże należało szczegółowo przedstawić tryb uzyskania tego stanowiska, tak jak przedstawione to zostało przy ocenie decyzji organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję w sposób istotny dla wyniku sprawy naruszono art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzje organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia bez wyraźnego wskazania zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast podejmując decyzję organu pierwszej instancji w sposób istotny dla wyniku sprawy naruszono art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przyjmując, że podstawą do wydania tej decyzji jest fakt, iż nie wykonano właściwie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Nadając takie znaczenie dla decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązkom nałożonym w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, naruszono też w sposób istotny dla wyniku sprawy art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera bowiem szczególne uprawnienie dowodowe, a nie uprawnienie do nałożenia obowiązków, które będą sankcjonowane decyzją wydawaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto nie dokonując ustaleń, które są istotne dla wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sposób istotny dla wyniku sprawy naruszono też art. 7 k.p.a. Nie można bowiem wykluczyć, że po dokonaniu koniecznych ustaleń okazałoby się, że niektóre lub wszystkie roboty budowlane wykonane przez skarżących, mimo że wykonane samowolnie, to są zgodne z prawem w znaczeniu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej w zakresie określonym w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Te wszystkie uchybienia sprawiają, że Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznana. Przy tym ponownym rozpoznaniu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uwzględni przedstawioną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z tym przy pomocy wskazanych wyżej środków dowodowych ustali jaka jest wartość z punktu widzenia zasad wiedzy technicznej i przepisów techniczno-budowlanych wykonanych przez skarżących robót budowlanych, w szczególności, czy z tego punktu widzenia można je uznać za zgodne z prawem. Następnie w zależności od wyniku tych ustaleń nałoży na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych lub określonych czynności, przy czym pod pojęciem "określonych czynności" można rozumieć także nałożenie obowiązku uzgodnienia wykonanych robót budowlanych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków albo Prezydentem Miasta (Miejskim Konserwatorem Zabytków), jeżeli w chwili podejmowania decyzji na podstawie odpowiedniego porozumienia przekazano mu kompetencje do uzgadniania decyzji o pozwoleniu na budowę przy obiektach budowlanych objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji będzie miał też na uwadze, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można stosować także do robót już wykonanych (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Oznacza to, że wówczas może wydać także postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, ale bez części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych, gdyż jest ona w takiej sytuacji zbędna.

Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uwzględni też wskazania sformułowane w sprawie II SA/Gd 359/07, z których wynika, aby budowę balkonu od strony nieruchomości przy ul. C. włączyć do postępowania w sprawie przebudowy budynku przy ul. C. W związku z tym, że na skutek wyroku w sprawie II SA/Gd 375/07 nie jest zakończona sprawa przebudowy budynku gospodarczego oraz że podstawa prawna prowadzenia tej sprawy też zasadza się na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a także dlatego że ten budynek gospodarczy łączy się z budynkiem przy ul. C. można tą sprawę również połączyć z niniejszą sprawą.

W końcu należy też zwrócić uwagę, że fakt, iż Miasto S. jako właściciel działek nr [...] i [...] nie sprzeciwia się prowadzeniu robót budowlanych na granicy swych nieruchomości, co wynika z pisma z dnia 11 lipca 2007 r. dołączonego do odwołania skarżących od decyzji z 23 czerwca 2007 r., nie sprawia, że Miasto S. nie jest stroną postępowania w sprawie przebudowy budynku przy ul. C. Sąd przyjął w niniejszej sprawie, iż Miasto S. brało udział w tym postępowaniu, gdyż doręczano mu decyzje administracyjne, jednakże uwaga ta jest konieczna, gdyż istnieje prawdopodobieństwo, iż decyzje doręczano Gminie nie z uwagi na to, iż jest stroną postępowania, w związku z czym Sąd uznał za konieczne zwrócenie na to uwagi, aby nie zachodziły w przyszłości uchybienia przepisom postępowania stanowiące podstawę do wznowienia postępowania.

Z tych wszystkich względów na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji, przy czym na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec uwzględnienia skargi orzeczono o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji.