Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3222/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) w przedmiocie nieudzielenia absolutorium prezydentowi miasta z tytułu wykonania budżetu za 2015 rok stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. S. jest uchwała Rady Miasta O. z ... czerwca 2016 r., Nr ... w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta O. absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2015r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 199 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, ze zm., dalej: u.f.p.). W uchwale wskazano, że Rada Miasta O. po zapoznaniu się z: 1) informacją o stanie mienia Miasta O.; 2) sprawozdaniem z wykonania budżetu za 2015 rok; 3) sprawozdaniem finansowym; 4) opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o tym sprawozdaniu; 5) wnioskiem Komisji Rewizyjnej; 6) opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o wniosku postanowiła nie udzielić absolutorium. W uzasadnieniu uchwały jako podstawę nieudzielenia absolutorium wskazano na niskie wykonanie dochodów miasta, a także niskie wykonanie wydatków.

W ocenie Rady Miasta O. (dalej: Rada) Prezydent dokonał niskiego wykonania dochodów miasta. Z założonych ... zł zrealizowano ... zł (91,27% planu). Dochody bieżące zrealizowano na akceptowalnym poziomie 97,92% natomiast dochody majątkowe zapisane w dziale 700 rozdziale 7005 paragraf 0770 zostały wykonane w stopniu rażąco niskim, tj. 37,06 %. Tak niskie wykonanie świadczy o złym planowaniu dochodów ze strony organu wykonawczego gminy. Podkreślono, że w treści sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Miasta O. za 2015 r. Prezydent Miasta O. sam stwierdza, że od kilku lat obserwuje się zdecydowanie mniejsze zainteresowanie wystawianymi do sprzedaży nieruchomościami co skutkuje kolejnymi, negatywnymi przetargami. Jednocześnie, pomimo posiadania takiej wiedzy, zaplanował na rok 2015 dochody z tytułu sprzedaży składników majątkowych zapisanych w dziale 700 rozdziale 7005 paragrafie 0770 na poziomie ... zł, czyli na podobnym jak w roku 2014 , kiedy to zaplanowane na początku roku budżetowego w wysokości ... zł wpływy z tego tytułu udało się zrealizować zaledwie w 41,7 proc. Rada kilkukrotnie kierowała pytania do Prezydenta czy jest w stanie wykonać tak wysoki plan dochodów, zamierzając urealnić wysokość dochodów. Każdorazowo uzyskiwała jednak ze strony Prezydenta deklarację o realności uzyskania tak wysokiego dochodu. Propozycje zmian w zakresie dochodów, zgodnie z informacją uzyskaną w dniu 29 czerwca 2016 r. podczas Sesji Rady Miasta, Prezydent przedstawił dopiero w październiku i listopadzie 2015 r. a realizacja znaczącej części zaplanowanych inwestycji była możliwa jedynie dzięki wolnym środkom.

Dodatkowo wskazano, że brak realizacji dochodów budżetowych zaplanowanych w dziale 900 rozdziale 90002 paragrafie 0740 związany był bezpośrednio z działaniem Prezydenta O., który (jak wynika z informacji przekazanych przez wiceprezydenta O. na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej w dniu 15 czerwca 2016 r. oraz podczas Sesji Rady Miasta w dniu 29 czerwca 2.016 r.) reprezentując Miasto O. podczas zgromadzenia wspólników spółki ... zagłosował za przeznaczeniem zysku spółki za rok 2014 na zwiększenie kapitału rezerwowego spółki w pierwszej połowie roku 2015 (informację o tym fakcie radni uzyskali dopiero w 2016 roku), pomimo że wcześniej planując budżet założył osiągnięcie wpływu z tytułu dywidendy z tych środków w wysokości ... zł. Tym samym Prezydent działał wbrew zapisowi w budżecie, którego sam był autorem. Rada wymagała od Prezydenta wykonania dochodów budżetu miasta zgodnie z jego założeniami pierwotnymi i nie zgadzała się na nieuzyskanie dochodu z tytułu posiadania udziałów w spółce. Propozycja zmian nastąpiła w trakcie roku budżetowego i nie została poparta rzetelną argumentacją organu wykonawczego. Natomiast gwarancja partycypowania w zyskach spółki została zawarta w umowie spółki. Należy również wspomnieć, iż w związku z działaniami podejmowanymi przez Prezydenta przez ostatnie 10 lat zyski jakie miasto uzyskało z posiadania 33% udziałów w spółce wyniosły łącznie jedynie ok. ... zł.

Oprócz niskiego wykonania dochodów, zdaniem Rady, Prezydent dopuścił się także niskiego wykonania wydatków. Ogółem wydatkowano ... zł z zaplanowanych w budżecie ... zł. Wydatki bieżące zachowują w ostateczności akceptowalny poziom realizacji 92,26% planu po zmianach, jednakże wydatki majątkowe zostały zrealizowane na niezadowalającym poziomie 84,75% planu po zmianach.

Rada w zakresie inwestycji "projekt i odwodnienie os. Jabłonna (...)" wskazała, że nie została poinformowana o powodach niezrealizowania zadania w pełnym zakresie (plan ...zł, wykonanie 0 zł). W opinii Rady część zadań mogła zostać zrealizowana. Dotyczy to budowy i remontów rowów w ul. ..., ul. ... oraz wysięgników ulic wewnątrz osiedla .... Prezydent nie przedstawił Radzie rzetelnego argumentu na temat niemożności wykonania inwestycji w trakcie roku budżetowego a jedynie zawnioskował o rezygnację z realizacji zadania twierdząc, iż opinia ekspertów/fachowców podważa zasadność wykonania ww. zadania. Jednakże nie przedstawił radnym dokumentów i opinii ekspertów na które się powoływał. Pomimo pytań radnych o obiektywne przyczyny niewykonania tego zadania w jakimkolwiek zakresie nie zostały one przedstawione. W związku z powyższym Rada nie zgodziła się na rezygnację z realizacji zadania. Dodatkowo zaznaczono, że w części opisowej rocznego sprawozdania z wykonania budżetu Prezydent przedstawił odmienną argumentację dotyczącą niewykonania zadania, której nie przedstawiał Radzie w trakcie roku budżetowego.

W zakresie wykonania projektu i budowy Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (plan ... zł, wykonanie 0 zł) Rada stwierdziła, że Prezydent wiedząc w ciągu roku, iż budowa nie będzie możliwa, zwlekał z propozycją przesunięcia tak znacznych środków. Nie zwrócił się do Rady z wnioskiem o przekazanie środków na zakup terenu pod wykonanie inwestycji oraz nie przedstawił potencjalnych lokalizacji PSZOK Radzie mimo deklaracji, iż jest rozważane kilka działek na terenie miasta O.. Nie wskazano tych działek, stanu ich własności a także nie uargumentowano w rzetelny sposób powodu dla którego zadanie miałoby zostać usunięte z uchwały budżetowej. Projekt zmian w budżecie w zakresie rezygnacji z realizacji zadania złożono Radzie Miasta w listopadzie 2015 r.

W zakresie budowy monitoringu celem ochrony środowiska i prewencji przeciwko zaśmiecaniu i powstawaniu dzikich wysypisk odpadów (plan ... zł, wykonanie 0 zł) Rada wskazała, że Prezydent w sprawozdaniu wyjaśnił, iż inwestycja ta nie została wykonana z uwagi na niestwierdzenie występowania dzikich wysypisk w roku budżetowym. Jednakże w rozdziale 90003 § 4300 zawarta jest informacja o likwidacji dzikich wysypisk (334,96 t), a więc nieprawdą jest, że nie stwierdzono ich występowania. Ponadto Prezydent nie zwrócił uwagi na fakt, iż zgodnie z zapisem zadania budżetowego monitoring nie miał powstać w miejscu występowania dzikich wysypisk lecz miał zapobiegać ich powstawaniu. Problem jest na tyle poważny, iż w sprzątanie terenów zielonych jako wolontariusze angażują się także radni oraz mieszkańcy miasta O. (w 2015 roku zebrano przeszło 44 tony odpadów).

Pismem z 8 września 2016 r., wniesionym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z. S. (Prezydent Miasta O. – dalej: strona lub skarżący) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa dokonanego tą uchwałą. W uzasadnieniu wezwania zarzucił naruszenie art. 14 u.s.g., gdyż głosowanie nad nieudzieleniem absolutorium zostało przeprowadzone w trybie głosowania jawnego imiennego. Natomiast powyższy przepis wskazuje na konieczność głosowania jawnego (nie imiennego). Tym samym w ocenie skarżącego naruszono ww. przepis.

Dodatkowo strona wskazała, że przy podjęciu uchwały nie uwzględniono braku winy organu wykonawczego na zdarzenia, które w ocenie Rady były podstawą nieudzielenia absolutorium. Wyjaśnił, w odniesieniu do kwestii niskiego wykonania dochodów z odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (dz. 700 rozdz. 70005 § 0770), że w projekcie budżetu planowane były dochody z tego tytułu w kwocie 15.000.000 zł (kwota wynikała z wcześniejszych wycen nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawców majątkowych). Wykonanie na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosiło ... zł. W celu realizacji planowanych dochodów strona podejmowała wszelkie możliwe działania m.in. wystawiając do sprzedaży w przetargach 10 nieruchomości wymienionych w sprawozdaniu o wartości szacunkowej ... zł, niemniej jednak z przyczyn obiektywnie niezależnych od skarżącego przetargi te zakończyły się wynikiem negatywnym.

Ponadto planowana była sprzedaż nieruchomości o wartości szacunkowej ... zł, które z różnych przyczyn nie doszły do skutku (nie zakończenie postępowania sądowego; cofnięcie oświadczenia przez spadkobierców o odrzucenia spadku; wstrzymanie sprzedaży w związku z planowaną budową drogi technicznej przez PKP w sąsiedztwie nieruchomości; wstrzymanie sprzedaży w związku z przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Podkreślił, że w chwili, kiedy okazało się, iż nie zostaną zrealizowane dochody na zaplanowanym poziomie wystąpił on dwukrotnie z wnioskami (wnioski z 23 listopada i 10 grudnia 2015r.) do Rady z propozycją zmiany budżetu w tym zakresie. Rada do wyłącznej właściwości której (jako organu stanowiącego) należało decydowanie o wysokości planowanych w budżecie dochodów nie uwzględniła tych wniosków.

Natomiast w odniesieniu do strony dochodowej wskazał, że miasto nie otrzymało dywidendy od Spółki S. sp. z o.o. (obecnie A. sp. z o.o.). Jednakże strona zauważyła, że Miasto O. jest mniejszościowym udziałowcem przedmiotowej spółki (33 %), pozostałe udziały posiada A.sp. z o.o. W konsekwencji głosowanie przedstawiciela Miasta nie miało żadnego znaczenia, gdyż większościowy udziałowiec i tak podjął taką decyzję jaka była zgodna z jego wolą.

W jego ocenie niezrealizowania zdania inwestycyjnego "projekt i odwodnienie os. Jabłonna (...)" spowodowane było niezgodnością inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższą sytuację skarżący występował dwukrotnie do Rady Miasta z propozycją zdjęcia tego zadania z budżetu wyjaśniając przyczyny niemożności jego zrealizowania, jednak Rada nie podjęła stosownej uchwały. W zakresie inwestycji "wykonanie projektu i budowa Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych" wskazał, że miała ona być realizowane z dotacji z NFOŚiGW, wobec powyższego stwierdzenie Rady, że niewykorzystane środki można było przeznaczyć na inny cel jest bezpodstawne. Zauważył również, że po analizie warunków konkursowych oraz lokalizacji jakie były dostępne uzyskanie tej dotacji z punktu widzenia planu wykonawczego było niemożliwe. Odnosząc się z kolei do niezrealizowania inwestycji "budowa monitoringu (...)" wyjaśnił, że inwestycja miała być realizowana ze środków pochodzących z opłat za korzystanie ze środowiska. Wskazane przez Radę lokalizacje monitoringu nie obejmowały miejsc, w których stwierdzono występowanie dzikich wysypisk, o czym skarżący wielokrotnie informował Radę i prosił o zmianę usytuowania monitoringu.

Rada Miasta O. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wobec czego skarżący pismem z 4 listopada 2016r. złożył skargę do WSA w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Nr ... Rada Miasta O. z 29 czerwca 2016r. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 14, 28a ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 ust. 1 u.f.p.

W uzasadnieniu skargi przytoczył analogiczną argumentację, co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwałą Nr ... Rady Miasta O. z ... grudnia 2016r., udzieliła odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada odniosła się do poruszanych przez skarżącego zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że Z. S. wykazał swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Nr ... Rady Miasta O. z ... czerwca 2016 r.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W myśl art. 101 ust. 4 u.s.g. w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94.

Art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.).

Mając powyższe na względzie należy wskazać, że skargę na uchwałę rady gminy może wnieść ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. Powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. To znaczy, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. wójt (burmistrz, czy prezydent miasta) będący organem gminy nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy nie jest więc podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy uchwała rady gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium.

Jeżeli można mówić o naruszeniu interesu prawnego uchwałą rady gminy, to może to odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego, a nie organu jako takiego. Organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Art. 101 u.s.g. nie odnosi się do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14).

Zdaniem sądu, podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa natomiast na sferę prawną osoby fizycznej pełniącej tę funkcję.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.s.g. kadencja wójta (odpowiednio burmistrza, prezydenta miasta) rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Przepis ten zawiera ogólną zasadę określającą kadencję wójta. Wprawdzie uchwała o nieudzieleniu absolutorium nie jest jednoznaczna z pozbawieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego funkcji, jednak zgodnie z art. 28a u.s.g. stanowi ona pierwszy etap w procedurze jego odwołania. Nieudzielenie wójtowi absolutorium, daje bowiem podstawę do przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Stąd uchwała rady gminy, może negatywnie zaważyć na jednostkowych interesach prawnych lub uprawnieniach. W konsekwencji należy uznać, że uchwała o nieudzieleniu absolutorium narusza interes prawny osoby piastującej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Przyjęcie, że podmiot ten, a zatem konkretna osoba fizyczna, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o nieudzieleniu absolutorium pozbawiałoby go w istocie ochrony sądowej, co z kolei naruszałoby standardy konstytucyjne. W konsekwencji należy przyznać tej osobie legitymacje skargową. Warto zauważyć, że w postanowieniach z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 955/14 i z 23 maja 2014 r., II OSK 1279/14 Naczelny Sąd Administracyjny kierując się podobną argumentacją związaną z koniecznością zapewnienia prawa do sądu uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia prawa do sądu w przypadku kwestionowania przez wójta podjętej w trybie art. 28a u.s.g. uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (w sprawie ze skargi osoby pełniącej funkcję wójta). W ocenie tut. sądu należy podzielić stanowisko o konieczności zapewnienia w takiej sytuacji ochrony sądowej osobie piastującej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednakże taka ochrona, aby miała realny charakter, musi być zastosowana już na etapie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium. Wtedy podmiot ten może podnosić zarzuty dotyczące nieudzielenia absolutorium. Uchwała o przeprowadzeniu referendum jest jedynie konsekwencją uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium, stąd możliwość jej kwestionowania jest znacznie ograniczona.

Wobec powyższego sąd uznał, że w sprawie skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały Rady.

Przechodząc do dalszej analizy sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z nieprawidłowym, zdaniem skarżącego, trybem podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Jednakże rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga również poczynienia pewnej uwagi natury ogólnej.

Stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji obowiązuje – wynikająca z powołanego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. - zasada niezwiązania sądu granicami skargi. Wniesienie skargi jest elementem koniecznym do uruchomienia sądowej kontroli legalności kwestionowanego nią aktu (czynności). Jednakże wskazane w skardze granice zaskarżenia aktu nie pokrywają się z granicami rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Zakres rozpoznawania sprawy administracyjnej przez sąd jest zawsze szerszy ("wszerz" i "w głąb") od zakresu zaskarżenia. Również na etapie orzekania przez sąd administracyjny (zważywszy na przepis art. 135 p.p.s.a.) jego zakres może być szerszy i bywa szerszy niż wynikający z wniosku skargi co do żądanego zakresu i sposobu pozbawienia mocy wiążącej kontrolowanego aktu. Tym samym skoro przedmiotem sporu jest nieudzielenie absolutorium Prezydentowi Miast O., to przedmiot ten obejmuje całość procedury od zwołania sesji Rady, procedowania przez Radę i skończywszy na podjęciu zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do meritum należy zauważyć, że zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i expressis verbis ustanawia zasadę, że uchwały organu stanowiącego gminy podejmowane są w głosowaniu jawnym, chyba że chodzi o przypadki dla których sama ustawa zastrzega odmienny tryb głosowania. Ww. art. 14 u.s.g. reguluje kwestię większości głosów, tzw. quorum oraz jawny charakter głosowania. Przepis ten zatem regułę mającą zastosowanie do wszystkich głosowań kolegialnego organu stanowiącego gminy zaś skutkiem niedochowania wymagań określonych w tym przepisie powinna być nieważność uchwały jako sprzecznej z prawem.

Odrębny od powyżej cytowanego art. 14 u.s.g. tryb podejmowania uchwał przez radę gminy ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza jedynie w nielicznych przypadkach. I tak kwalifikowaną postacią głosowania jawnego jest głosowanie imienne. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje imienne głosowanie jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu nieudzielania absolutorium z wykonania budżetu gminy (art. 28a ust. 5 u.s.g.) oraz przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium (art. 28b ust. 4 u.s.g.). Natomiast głosowanie tajne przewiduje art. 19 ust. 1 u.s.g. dla wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy, a także art. 36 ust. 2 u.s.g. dla wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

W związku z cytowanym art. 14 u.s.g. rada gminy nie może dowolnie kształtować trybu i sposobu głosowania w sprawach, które należą do jej właściwości. Przepis art. 14 u.s.g. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens), od którego wyjątki może wprowadzać tylko ustawa.

Powyższe stanowisko nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA w Gliwicach z 24 marca 2011 r., II SA/Go 104/11, WSA w Lublinie z 8 marca 2016r. III SA/Lu 1366/15, WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 531/17, WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2007r., II SA/Wa 863/06). Także doktryna przychyla się do wskazanego stanowiska i wskazuje, że rada gminy nie może samodzielnie decydować o przeprowadzeniu głosowania jawnego imiennego w miejsce zwykłego jawnego. Świadczy o tym w szczególności fakt, że jeśli ustawodawca dopuszcza tryb głosowania jawnego imiennego, to stanowi o tym wprost w przepisie ustawy, np. w art. 28a ust. 5 czy art. 28b ust. 4 u.s.g. Powyższa okoliczność jednoznacznie przesądza o tym, że ustawa odróżnia głosowanie jawne od głosowania jawnego imiennego. Poza tym gdyby intencją ustawodawcy było pozostawienie radzie gminy wyboru, czy podejmie uchwałę w zwykłym głosowaniu jawnym, czy też w jawnym imiennym, to zapewne posłużyłby się analogiczną konstrukcją do użytej w art. 19 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z tym przepisem uchwały sejmiku województwa zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (por. Anna Wierzbicka, Komentarz do art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Lex Omega). Podobnie omawianą kwestię ocenił M. Cyrankiewicz, Głosowanie imienne, Wspólnota 2007, nr 3, s. 28.

Skoro ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował w ustawie o samorządzie gminnym tryb głosowania i przypadki, w których głosowanie może być przeprowadzone imiennie (a także głosowanie tajne), to należy uznać, że Rada nie mogła podjąć uchwały o nieudzieleniu absolutorium w inny sposób niż wskazany w art. 14 u.s.g. Tym samym skoro zaskarżona uchwała została podjęta w głosowaniu jawnym imiennym, to w sposób rażący narusza wskazany przepis i nie ma przy tym żadnego znaczenia, że uchwała zapadła w zgodzie z art. 28a ust. 2 u.s.g. (uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy). Bez znaczenia także, w ocenie sądu, pozostaje czy omówione uchybienie miało w konsekwencji wpływ na treść uchwały, tj. czy wpłynęło na wynik głosowania. Ta okoliczność podlega badaniu w sprawach w których podstawą orzekania sądu administracyjnego jest przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast podstawą orzekania w sprawie niniejszej stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.

Odmienne stanowisko co do legalności zaskarżonej uchwały przedstawione przez Radę w odpowiedzi na skargę nie znajduje uzasadnienia w powołanych regulacjach prawnych. W szczególności pozbawione podstaw jest twierdzenie, że skoro podjęta uchwała została zaakceptowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Warszawie w uchwale nr Wa.246.2016 z 14 lipca 2016 r., to jest ona prawidłowa. Także powoływanie się na Statutu Miasta O. (uchwała utrzymana w mocy przez Wojewodę), który przewiduje w § 14 ust. 4 możliwość głosowania imiennego dla głosowania jawnego w momencie gdy jeden z radnych skieruje wniosek o przeprowadzenie głosowania w tym trybie, jest nieuzasadnione. Sąd bowiem prawidłowość podjęcia uchwały ocenia na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej, a nie na podstawie Statutu Miasta O., czy też opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 14 lipca 2016 r. Zdaniem składu orzekającego w sprawie zasadne jest uznanie, iż określenie w statucie rady gminy innego trybu podejmowania uchwał niż wynika to z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 14 u.s.g. stanowi naruszenie prawa, czego konsekwencją jest to, że podjęta w takim trybie uchwała jako sprzeczna z prawem - tj. z ww. art. 14 - jest nieważna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - oz. W Gdańsku z 28 czerwca 1995r., SA/GD 1737/94, OwSS 1995/4/152/152.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 ust. 1 u.f.p. należy uznać je za zupełnie niezasadne.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Natomiast art. 271 ust. 1 u.f.p. stanowi, że nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.

W sprawie zaskarżona uchwała zapadła w zgodzie z przywołanymi przepisami. Rada Miasta O. dochowała w tym zakresie wszystkich wymogów przewidzianych przez przepisy powszechnie obowiązujące.

Zgodnie z art. 28a ust. 1 u.s.g. uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3. W myśl tego ostatniego przepisu komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową.

Absolutorium jest instytucją prawa budżetowego. W prawie samorządowym oznacza skwitowanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego z wykonania budżetu tej jednostki. Opiniowanie wykonania budżetu gminy i występowanie do rady gminy z wnioskiem w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi gminy (art. 18a ust. 3 i art. 28a ust. 1 zd. 2 u.s.g.) należy do opiniodawczo-wnioskowych zadań komisji rewizyjnej. Opiniowanie wykonania budżetu obejmuje ocenę zrealizowania planu przychodów, wydatkowania środków, zmian dokonanych w budżecie przez wójta gminy, przestrzegania dyscypliny budżetowej oraz uchwał "okołobudżetowych" (tj. uchwał dotyczących zaciągania pożyczek, kredytów, zobowiązań inwestycyjno-remontowych przekraczających limity budżetowe), przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych itp. Na podstawie oceny tych aspektów działania wójta gminy komisja rewizyjna formułuje i przedkłada radzie gminy wniosek w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia zarządowi absolutorium za dany rok budżetowy. Wniosek ten podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (art. 18a ust. 3 zd. 2 u.s.g.). Wniosek komisji rewizyjnej, jak również opinia RIO nie są dla rady wiążące, jednakże niezasięgnięcie tych opinii jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały absolutoryjnej (por. wyrok NSA z 10 października 1996 r., I SA/Kr 887/96).

Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została poprzedzona spełnieniem wymogów formalnych, wynikających z u.s.g.

Mianowicie uchwała została podjęta po zapoznaniu się z: 1) informacją o stanie mienia Miasta O.; 2) sprawozdaniem z wykonania budżetu za 2015 rok; 3) sprawozdaniem finansowym; 4) opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o tym sprawozdaniu; 5) wnioskiem Komisji Rewizyjnej; 6) opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o wniosku postanowiła nie udzielić absolutorium.

Ustosunkowując się do merytorycznej treści uchwały, stwierdzić należy przede wszystkim, że przepisy prawa nie określają zasad dokonywania oceny prawidłowości wykonania budżetu. Oznacza to, że kwalifikowanie stwierdzonych uchybień jako istotnych bądź nieistotnych, pozostawione zostało radzie. Radzie także pozostawiono ocenę działań organu wykonawczego w zakresie stopnia realizacji budżetu z uwzględnieniem kryterium gospodarności i celowości, czy też stopnia zawinienia organu wykonawczego w braku realizacji budżetu. Tym samym Rada Miasta O. mogła negatywnie ocenić postępowanie organu wykonawczego zarówno w kwestiach dochodowych, jak i inwestycyjnych i uznać to postępowanie w kategoriach wadliwego planowania budżetu. Miała także suwerenne uprawnienie do uznania propozycji znacznych zmian budżetowych wnoszonych przez Prezydenta Miasta O. pod jej obrady (w dniu 23 listopada i 10 grudnia 2015 r.) za złe planowanie budżetu i chęć jego formalnego uporządkowania przed zakończeniem roku dla niemożności wykazania nieprawidłowości wykonania budżetu w procedurze absolutoryjnej.

W związku z powyższym sąd administracyjny dokonując oceny legalności uchwały o nieudzielaniu absolutorium, nie ma podstaw prawnych do zakwestionowania zastosowanych przez radę kryteriów oceny realizacji budżetu. Jeżeli spełnione zostały wymogi formalne, rada dokonała oceny wykonania budżetu, który odbiegał od zaplanowanego i z tego powodu rada nie udzieliła wójtowi absolutorium, to takie stanowisko mieści się w zakresie jej kompetencji określonych w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 ust. 1 u.f.p.

Mając powyższe na względzie spełnione zostały formalne wymogi niezbędne dla skuteczności uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium, za wyjątkiem podjęcia tej uchwały w sposób niezgodny z art. 14 u.s.g.

Z uwagi na powyższe, uwzględniając fakt, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego z racji unormowania o charakterze wewnętrznym, konkretnym i jednostkowym oraz mając na uwadze okoliczność, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął termin 1 roku (art. 94 ust. 2 u.s.g.) sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa (art.147 § 1 p.p.s.a.).