Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 577/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 7 września 2018 r. skarżący złożył w Urzędzie Miejskim wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech segmentów budynku mieszkalnego wielorodzinnego, połączonych częścią wspólną w postaci garażu podziemnego, z funkcją usług nieuciążliwych, o powierzchni sprzedaży do 200 m2 w poziomie parteru, na działce nr [..], obręb [..], w L. przy ul. T. w L.

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 31 października 2019 r., nr [..]., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem skarżącego inwestycji.

Uzasadniając wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wysokość głównej kalenicy planowanej zabudowy jest bowiem wyższa niż zabudowy występującej w pierzei tej samej drogi publicznej.

Burmistrz wyjaśnił przy tym, że nowa zabudowa ma powstać w linii istniejącej zabudowy (pierzei), która ma wykształconą architekturę i parametry zabudowy w związku z czym wysokość głównej kalenicy powinna być określona przez zabudowę bezpośrednio sąsiadującą, tworzącą pierzeję ulicy. Działka jest usytuowana przy dwóch ulicach przyległych do działki przedszkolnej (ul. S. i W.) oraz przy ul. T. Pierzeja jest ukształtowana wzdłuż ul. T., która pełni ważniejszą rolę w układzie komunikacyjnym i z tego powodu należy nawiązać nową zabudowę do zabudowy przy tej ulicy. Pod uwagę zostały wzięte budynki na działkach nr [..]-[..]. Zabudowa działki nr [..] jest cofnięta, gdyż jest w linii pierzei ul. S. Wszystkie brane pod uwagę budynki posiadają dachy ostre dwuspadowe oraz wielospadowe symetryczne z główną kalenicą równoległą do ulicy z pochyleniami połaci od 40° do 45°. Gzyms (okap dachu) posiadają na wysokości od 7,0 m do 7,5 m a kalenice na wysokościach od 12 m do 13,5 m (w zależności od szerokości budynku). Wskazywane zaś przez skarżącego budynki wielorodzinne są usytuowane w znacznej odległości od planowanej nowej zabudowy i po przeciwnej stronie ul. T. Budynki te nie będą tworzyły z planowaną zabudową pierzei w związku z czym nie mogą być podstawą do ustalenia wysokości kalenicy nowej zabudowy. Przyjmując dla nowej zabudowy wysokości budynków wielorodzinnych wskazanych przez skarżącego zostałby wprowadzony dysonans w ustalonej architektonicznie pierzei ul. T. Wśród zabudowy o zgodnej architekturze w zakresie usytuowania głównej kalenicy, wysokości okapu (wysokości elewacji frontowej) oraz wysokości głównej kalenicy, znalazłby się budynek znacznie wyższy. Z kolei, jak podkreślił Burmistrz, ustalając warunki zabudowy należy zachować ład przestrzenny, który jest wspólnym dobrem mieszkańców miasta a wnioskowana zabudowa w wysokości zaproponowanej ten ład zakłóci. Burmistrz wskazał jednocześnie, że ponieważ skarżący nie wyraził zgody na parametr wysokości ustalony w analizie, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Od decyzji Burmistrza Miasta skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem.

W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem:

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego a także nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci stanowiącej załącznik do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, w jakim stwierdzono niespełnienie przez skarżącego warunku dla planowanej inwestycji w zakresie wysokości głównej kalenicy budynków w obszarze analizowanym, ponieważ podane w jej treści dane wysokościowe nie odpowiadają stanowi faktycznemu, co potwierdzają załączone do odwołania dokumenty (operaty pomiarowe) a co skutkowało rozstrzygnięciem sprawy na podstawie wadliwych ustaleń autora analizy i tym samym naruszenie przepisów wykonawczych, tj. § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego wadliwe zastosowanie do rozważenia kwestii zgodności wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie wysokości głównej kalenicy albowiem, jak wynika z treści analizy ustalenia te zostały poczynione na podstawie nieprawdziwych danych co do wysokości bezpośrednio sąsiadujących budynków a nadto powinny dotyczyć obszaru analizowanego a nie wyłącznie budynków bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją.

Skarżący wniósł o uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego o przedłożone przez niego kopie operatów pomiarowych, dotyczących wysokości budynków zlokalizowanych na działkach nr [..]-[..], potwierdzających różnice w wysokościach podanych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 31 października 2019 r., w pełni podzielając stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wysokość głównej kalenicy zaplanowanej przez skarżącego inwestycji jest wyższa niż zabudowy występującej w pierzei tej samej drogi publicznej, i powołując przy tym tożsamą argumentację, co organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.

Ponadto, Kolegium podkreśliło, że organ I instancji pismem z dnia 12 lipca 2019 r. wystąpił do skarżącego z zapytaniem o modyfikację złożonego przez niego wniosku, celem uzyskania zgodności z wynikami przeprowadzonej w tym zakresie analizy urbanistycznej. Skarżący sprecyzował swoje oczekiwania, lecz nie wyraził zgody na parametr wysokości ustalony w analizie i projekcie decyzji na poziomie 13,5 m. Wskazał natomiast, że wysokość zabudowy może wynosić 15,65 m. W ocenie Kolegium, negatywna odpowiedź skarżącego obligowała organ I instancji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Jednocześnie, Kolegium wyjaśniło, że wskazywane przez skarżącego budynki wielorodzinne są usytuowane w znacznej odległości od planowanej nowej zabudowy i po przeciwnej stronie ul. T. Budynki te nie będą tworzyły z planowaną zabudową pierzei w związku z czym nie mogą być podstawą do ustalenia wysokości kalenicy nowej zabudowy. Przyjmując dla nowej zabudowy wysokość budynków wielorodzinnych wskazanych przez skarżącego zostałby wprowadzony dysonans w ustalonej architektonicznie pierzei ul. T. Wśród zabudowy o zgodnej architekturze w zakresie usytuowania głównej kalenicy, wysokości okapu (wysokości elewacji frontowej) oraz wysokości głównej kalenicy, znalazłby się budynek znacznie wyższy. Natomiast, regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia w całości, ewentualnie uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na nieodniesieniu się w sposób rzetelny i wnikliwy do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, dotyczących wadliwych ustaleń organu I instancji, dotyczących wysokości głównej kalenicy budynków w obszarze analizowanym - przesłanki spełnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego wadliwe zastosowanie odnośnie stwierdzenia niespełnienia warunków wskazanych w przywołanym przepisie w sytuacji przyjęcia wadliwego stanu faktycznego organu I instancji, poczynionego na podstawie nieprawdziwych danych co do wysokości budynków znajdujących się w analizowanym obszarze;

- § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, poprzez jego wadliwe zastosowanie do rozważenia kwestii zgodności wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie wysokości głównej kalenicy, albowiem jak wynika z treści analizy, ustalenia te zostały poczynione na podstawie nieprawdziwych danych co do wysokości budynków wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, a nadto powinny dotyczyć obszaru analizowanego, a nie budynków bezpośrednio z nią sąsiadujących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2020 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 31 października 2019 r. są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powołanego przepisu wynika przy tym, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2967/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obszar analizowany w niniejszej sprawie, jak wskazano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół działki nr [..] w odległości 132,6 m od granicy działki, przy szerokości frontu działki, przylegającego do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, wynoszącej 44,2 m. Wielkość 132,6 m stanowi trzykrotną szerokość frontu działki nr [..] a zatem obszar analizowany został wyznaczony w wielkości minimalnej.

Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego obszaru wynika jednakże, że zaplanowana na działce nr [..], położonej w L. przy ul. T. budowa trzech segmentów budynku mieszkalnego wielorodzinnego, połączonych częścią wspólną w postaci garażu podziemnego, z funkcją usług nieuciążliwych, o powierzchni sprzedaży do 200 m2 w poziomie parteru, nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Zauważyć przy tym trzeba, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia i parametrów nowej zabudowy. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p., czy też nie. Inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy tylko powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej.

Działki, tworzące dla działki objętej wnioskiem skarżącego, dobre sąsiedztwo, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zaś zabudowane w taki sposób, który nie pozwala na określenie wysokości głównej kalenicy planowanej przez skarżącego zabudowy zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem. Wysokość głównej kalenicy zabudowy zaplanowanej przez skarżącego na terenie działki nr [..] jest bowiem wyższa od średniej wysokości głównej kalenicy zabudowy stanowiącej dla działki nr [..] dobre sąsiedztwo.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący wskazał, że planowana przez niego zabudowa będzie miała 4 nadziemne kondygnacje i wysokość 16 m. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. skarżący wyraził zgodę na modyfikację swojego wniosku w zakresie zmiany wysokości kalenicy planowanego budynku z wnioskowanych 16 m na 15,65 m.

Przepis § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zaś, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Co do zasady więc wysokość głównej kalenicy planowanej zabudowy powinna stanowić średnią wysokości głównych kalenic zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Przepisy rozporządzenia z 2003 r. dają jednak organom kompetencje do tego, aby parametry zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Odstępstwo od zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w rozporządzeniu jest dopuszczalne tylko wtedy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać dowolności. Dopuszczenie wyjątku stanowiącego odstępstwo od wymogów wprowadzonych w przywołanych przepisach musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. W konsekwencji, ustalenie warunków w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu generalnych reguł wymagać musi wykazania przez organ, iż właśnie takie warunki, a nie wynikające z owych reguł dostosowanie inwestycji do średniego wskaźnika zabudowy, odpowiadać będą potrzebom ładu przestrzennego.

W kontekście powołanego wyżej przepisu § 8 rozporządzenia, zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Powołany przepis nakazuje aby parametry zabudowy w tym zakresie określać "odpowiednio" do występujących. Pojęcie odpowiednio oznacza, iż geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, tworząc z nimi harmonijną całość, w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Wydaje się zatem, iż właściwy byłby pogląd, że chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu, występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takie rozwiązanie, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego.

Załączona do decyzji organu I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazuje, że średnia wysokość głównej kalenicy w obszarze analizowanym wynosi 11,7 m. W analizie wyjaśniono jednakże, że wysokość głównej kalenicy dla budynku zaplanowanego przez skarżącego powinna być określona przez zabudowę bezpośrednio sąsiadującą, tworzącą pierzeję ulicy. Działka jest usytuowana przy dwóch ulicach przyległych do działki przedszkolnej, tj. ul. S. i ul. W. oraz przy ul. T. Pierzeja jest ukształtowana wzdłuż ulicy T., która pełni ważniejszą rolę w układzie komunikacyjnym i z tego powodu należy nawiązać nową zabudowę do zabudowy przy tej ulicy. Budynki na działkach tworzących pierzeję ul. T., tj. budynki na działkach nr [..]-[..]. posiadają dachy ostre dwuspadowe oraz wielospadowe symetryczne z główną kalenicą równoległą do ulicy z pochyleniami połaci od 40° do 45°. Gzyms (okap dachu) posiadają na wysokości od 7,0 m do 7,5 m a kalenice na wysokościach od 12 m do 13,5 m (w zależności od szerokości budynku).

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, wyznaczenie wysokości głównej kalenicy dla planowanej przez skarżącego zabudowy według wysokości głównych kalenic zabudowy bezpośrednio sąsiadującej, tworzącej pierzeję ulicy T. jest w pełni uzasadnione. Nowa zabudowa ma powstać w pierzei ul. T., która ma już wykształconą architekturę i parametry zabudowy. Przyjmując dla nowej zabudowy inną wysokość głównej kalenicy niż zastaną w pierzei wprowadzono by dysonans w zastanej architektonicznej układzie. Wśród zabudowy o zgodnej architekturze w zakresie usytuowania głównej kalenicy, wysokości okapu (wysokości elewacji frontowej) oraz wysokości głównej kalenicy, znalazłby się budynek znacznie wyższy. Specyficzne położenie działki objętej wnioskiem skarżącego w pierzejowej zabudowie ulicy T. determinowało zatem odstąpienie od wyznaczenia wysokości głównej kalenicy jako wielkości uśrednionej z całego obszaru analizowanego. Niewątpliwie bowiem, takie wyznaczenie parametrów nowej zabudowy służy zapewnieniu ładu przestrzennego i wprowadza harmonię architektoniczną.

Dlatego też, wskazywane przez skarżącego błędy w przyjętych w analizie wysokościach kalenic budynków znajdujących się na działkach nr [..]-[..] nie mogły wpłynąć na ustaloną dla terenu działki nr [..] wysokość głównej kalenicy planowanej zabudowy. Działki wskazane przez skarżącego, jak wynika z mapy załączonej do sporządzonej w sprawie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie tworzą pierzei ul. T., która stanowiła wyznacznik dla określenia parametru wysokości głównej kalenicy dla zabudowy planowanej przez skarżącego. Działki nr [..] i [..] leżą po przeciwnej stronie tej pierzei i w znacznej odległości od działki nr [..]. Działka nr [..] zlokalizowana jest przy ul. S. a działka nr [..] znajduje się w ogóle poza obszarem analizowanym. Uwzględnienie wysokości głównych kalenic zabudowy na tych działkach dla wyznaczenia wysokości głównej kalenicy planowanej przez skarżącego zabudowy nie znajduje zatem uzasadnienia.

Tym samym, wysokość głównej kalenicy zabudowy zaplanowanej przez skarżącego jest dużo większa od wysokości głównej kalenicy ustalonej w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Skarżący, pomimo wystosowanego do niego przez Burmistrza Miasta wezwania, nie wyraził zgody na dostosowanie wysokości głównej kalenicy planowanej zabudowy do istniejącej w sąsiedztwie, tworzącym z terenem jego działki inwestycyjnej urbanistyczną całość.

Zauważyć zaś należy, że organy administracji tracą możliwość ustalenia warunków zabudowy jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy niezgodnie z wynikami analizy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu a tym samym, że nie jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem skarżącego zawarty w skardze i brakiem sprzeciwu pozostałych stron postępowania.