Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1203/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] (skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2017 r.nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

B. K., A. K. i M. K. jako współwłaściciele działki ewidencyjnej nr 1182 położonej w N. wystąpili z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki ewidencyjnej nr 1182 na działki ewidencyjne nr 1182/1, 1182/2 i 1182/3. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (Wójt) pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki ewidencyjnej nr 1182 na 1182/1, 1182/2 i 1182/3 jako nie sprzeczny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]".

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wójt, po rozpoznaniu wniosku B. K., A. K. i M. K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr 1182 o powierzchni 0,2762 ha, położoną w N., objętą kw nr [...] na działki ewidencyjne nr: 1182/1 o pow. 0,0882 ha, 1182/2 o pow. 0,0563 ha i 1182/3 o pow. 0,1317 ha. Podział działki ewidencyjnej nr 1182, położonej w N. został ujawniony w księdze wieczystej [...].

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wójt odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania B. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wójt ponownie odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W dniu 19 marca 2012 r. B. K., A. K. i M. K. wystąpili do Wójta o wypłatę odszkodowania za działkę ewidencyjną nr 1182/1 o pow. 0,0882 ha, położoną w N., przejętą pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Wójt pismem z dnia 21 marca 2012 r., nie wyraził zgody na wypłatę proponowanego przez współwłaścicieli odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Odmowę opłaty odszkodowania Wójt uzasadnił faktem, iż powstała z podziału działka ewidencyjna nr 1182/1 zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczona pod drógę publiczną, nie weszła w skład istniejących ulic znajdujących się na tym obszarze, które są drogami gminnymi zgodnie z ustawą o drogach publicznych (u.d.p.). Według Wójta przedmiotowa działka może być uznana za drogę wewnętrzną a wydzielenie gruntów pod taką drogę w wyniku podziału nie powoduje pozbawienia prawa własności dotychczasowych właścicieli na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. i w związku z tym nie należy się odszkodowanie.

W dniu 28 marca 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. K., M. K. i A. K., o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę ewidencyjną nr 1182/1 położoną w N., przeznaczoną pod drogę w planowanym osiedlu mieszkaniowym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz B. K., M. K., A. K., za działkę ewidencyjną nr 1182/1 o powierzchni 0,0882 ha, położoną w N., gmina [...], wydzieloną pod drogę dojazdową wewnątrzosiedlową w wyniku podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że powstała po podziale działka nr 1182/1 nie weszła w skład istniejących ulic, które są drogami gminnymi. Wyjaśnił, że według treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] z dnia [...] marca 1999 r. (MPZP) oraz uchwały Rady Gminy [...] z dnia 28 września 2005 r. działka nr 1182/1 leży w terenie oznaczonym symbolem 03KD, 02KD droga dojazdowa wewnątrzosiedlowa i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. Gmina [...] nie nabyła prawa własności przedmiotowej działki na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., dlatego żądanie wnioskodawców o przyznanie odszkodowania jest niezasadne.

Po rozpoznaniu odwołań B. K., M. K. i A. K. od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał ją w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli A. K. i B. K. Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 140/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n. stwierdzając, że z regulacji tej wynika, iż dla nabycia prawa własności nieruchomości nie jest konieczne wybudowanie drogi na nowo wydzielonej działce oraz zaliczenie tej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Przeniesienie własności działki na podmiot publiczny następuje ex lege, gdy podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, a działka jest przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Podmiot publiczny staje się właścicielem nieruchomości z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. niezależnie od swoich planów wobec tej budowy drogi. W dalszej części rozważań Sąd I instancji stwierdził m.in., że o przejściu własności nieruchomości z mocy prawa w omawianym trybie decyduje ustalone w MPZP przeznaczenie terenu i odwołując się do przepisów u.d.p. i regulacji ustawowych dotyczących planowania przestrzennego dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla Gminy [...]. Rozważania te doprowadziły Sąd do konstatacji, że teren działki gruntu nr 1182/1 jest wydzielony w MPZP pod budowę drogi publicznej, co skutkować musi konsekwencjami dla prawa własności, jakie wynikają z art. 98 ust. 1 u.g.n. Uznając, że organy błędnie zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina [...]. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1705/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, która z mocy prawa przechodzi na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z decyzji podziałowej musi więc wynikać, że wydzielona pod drogę działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie pod drogę wewnętrzną, która, choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Mimo że skutki prawne określone w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, lecz są następstwem z mocy prawa tej decyzji, to z treści rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji musi wynikać, że z dzielonej na wniosek właściciela nieruchomości zostały wydzielone działki przeznaczone pod drogę publiczną. Na tego rodzaju przeznaczenie działek wskazywać też powinna podstawa prawna decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy rozpatrując ponownie sprawę winny mieć na uwadze przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i w pierwszej kolejności rozważyć, czy z treści ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 2012 r., która zdaniem organu wydającego tę decyzję jest zgodna z MPZP wynika, że działka nr 1182/1 wydzielona została pod drogę gminną, ze skutkiem, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Od wyniku ustaleń w tym względzie zależeć będzie dalszy tok postępowania w przedmiocie wniosku właścicieli nieruchomości wniesionego w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] organ I instancji:

I) ustalił odszkodowanie w wysokości:

a) 5095,00 zł na rzecz B. K. za prawo własności w udziale 1/3;

b) 5095,00 zł na rzecz M. K. za prawo własności w udziale 1/3;

c) 5095,00 zł na rzecz A. K. za prawo własności w udziale 1/3

nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1182/1 o powierzchni 0,0882 ha, położonej w N., gmina [...], objętej księgą wieczystą nr [...], która stała się z mocy samego prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. własnością Gminy [...];

II) zobowiązał Wójta Gminy [...], do wypłaty ustalonego w pkt. II odszkodowania poprzedniemu właścicielowi, jednorazowo, w terminie 14 dni liczonych od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

III) w przypadku gdy podmiot uprawniony odmówi przyjęcia odszkodowania albo jego wypłata natrafi na trudne do przezwyciężenia przeszkody, zobowiązał Wójta Gminy [...] do złożenia ustalonego w pkt. I odszkodowania, do depozytu sądowego w Sądzie Rejonowym w [...], na okres 10 lat, jednorazowo, w terminie 14 dni liczonych od dnia, odmowy przyjęcia odszkodowania lub powstania trudnej do przezwyciężenia przeszkody;

IV) stwierdził, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przeznaczenie nieruchomości na budowę drogi publicznej jest warunkiem nabycia praw do niej przez podmiot publiczny na który wskazuje planowana kategoria drogi. Następnie organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym MPZP działka ewidencyjna nr 1182/1 położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 03 KD. Zgodnie z § 10 MPZP "ustala się tereny dróg dojazdowych wewnątrzosiedlowych i istniejących ulic oznaczonych na rysunku planu symbolami KD i D Zgodnie z ust. 2 pkt 3 ww. paragrafu MPZP "03 KD - droga dojazdowa o szerokości w limach rozgraniczających 10,0 m. Szerokość jezdni 6,0 m". Organ I instancji nie podzielił stanowiska, iż według art. 8 ust. 1 u.d.p. i uchwały Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. przedmiotowa działka nr 1182/1 może być uznana za drogę wewnętrzną. Definicja z art. 8 ust. 1 u.d.p. dotyczy dróg istniejących, czyli wybudowanych obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie, w chwili wydawania decyzji podziałowej, droga na działce ewid. nr 1182/1 nie była wybudowana, co tym samym uniemożliwiało zaliczenie jej do którejkolwiek kategorii dróg publicznych. Zdaniem organu I instancji nie można także wywieść wniosku o niepublicznym (wewnętrznym) przeznaczeniu działki ewidencyjnej nr 1182/1 z wyrażeń użytych w § 10 MPZP tj. droga dojazdowa i droga wewnątrzosiedlowa. Użycie w planie ww. wyrażeń nie pozwala na stwierdzenie, że wskazana działka ma służyć tylko indywidualnym potrzebom właściciela drogi czyli prawnego dysponenta nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Z analizy zapisów MPZP można wywnioskować, że planowana droga ma obsługiwać ruch drogowy na osiedlu poprzez umożliwienie dojazdu do działek przy drodze. MPZP w żadnym swoim zapisie nie definiuje projektowanej drogi w terenie o symbolu 03 KD jako drogi wewnętrznej. Zdaniem organu I instancji, charakteryzowanie drogi jako infrastruktury wewnątrzosiedlowej nie jest wystarczającą przesłanką do wyłączenia jej z sieci dróg publicznych. Co więcej droga osiedlowa powinna służyć społeczności zamieszkującej to osiedle, a nie tylko właścicielowi oznaczonej nieruchomości. Po przeanalizowaniu części graficznej MPZP organ I instancji stanął na stanowisku, iż planowana droga (symbol 03 KD) nie może mieć charakteru drogi wewnętrznej skoro według części graficznej MPZP ma razem z projektowanymi drogami w terenach o symbolach 01KD, 02KD, 03aKD, łączyć teren projektowanego osiedla z drogami publicznymi tj. ul. M. (droga wojewódzka), ul. D. (droga wojewódzka), ul. Ś. (droga gminna). Zdaniem organu już z tego powodu me można kwalifikować działki ewidencyjnej nr 1182/1 jako planowanej pod budowę drogi wewnętrznej. Zdaniem organu I instancji, kolejnym argumentem przemawiającym za publicznym przeznaczeniem dziatki ewidencyjnej nr 1182/1 jest fakt, iż w czasie uchwalania MPZP obwiązywał przepis art. 10 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Z treści poprzednio obowiązujących jak i aktualnych przepisów dotyczących planowania przestrzennego można wywieść regułę o publicznym przeznaczeniu nieruchomości, które nie są w planie jednoznacznie określone jako przeznaczone pod budowę dróg wewnętrznych. Podsumowując, o planowaniu drogi wewnętrznej będzie można mówić wówczas, gdy nieruchomość znajdować się będzie w liniach rozgraniczających o wyraźnie takim przeznaczeniu. Organ I instancji uznał zatem, iż działka ewidencyjna nr 1182/1 położona w N., przeznaczona jest pod budowę drogi publicznej, natomiast w związku z wydaniem przez Wójta decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] nastąpiło z mocy prawa przejście prawa własności działki ewidencyjnej nr 1182/1 położonej w N. na rzecz Gminy [...]..

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz postanowień MPZP przez przyjęcie, że działka nr 1182/1 położona w N. przeznaczona jest pod drogę publiczną, że Gmina [....] nabyła jej własność na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., i że w związku z tym konieczne jest ustalenie odszkodowania za tę działkę. Zdaniem skarżącej, organ I instancji dokonał oceny prawnej w sposób sprzeczny z ocenami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. I OSK 1705/13, które dla organów rozpoznających sprawę są wiążące. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o charakterze działek gruntów wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, która z mocy prawa przechodzi na własność gminy, powiatu województwa lub Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z decyzji podziałowej musi więc wynikać, że wydzielona pod drogę działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego." Decyzja podziałowa stanowi podstawę wpisów prawa własności na rzecz Gminy w księdze wieczystej. Stwierdzenie, że w decyzji podziałowej, działka jest przeznaczona pod drogę publiczną musi być jednoznaczne i nie budzić żadnych wątpliwości. Nie może być przedmiotem domysłów i badania intencji. Zdaniem skarżącej, decyzja podziałowa z dnia [...] lutego 2012 r. nie stwierdza, że działka wydzielona pod drogę, została wydzielona pod drogę publiczną. Wnioskodawcy też nie mieli w tej sprawie wątpliwości skoro domagali się od Wójta jej zmiany w taki sposób, by można było ustalić, że działka nr 1182/1 została wydzielona pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wójt odmówił zmiany decyzji podziałowej, ponieważ żądana zmiana naruszałaby postanowienia MPZP co do przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę wewnętrzną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] tę decyzję utrzymało w mocy. Decyzja odmawiająca zmiany decyzji podziałowej stała się ostateczna.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji przytoczył wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591) w którym to orzeczeniu Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Organ I instancji zasadnie uznał, że działka nr 1182/1 wydzielona została pod drogę publiczną i ustalił za nią odszkodowanie. Przytoczone argumenty dowodzą prawidłowości zaskarżonej decyzji i przesądzają o tym, że żądania skarżącej nie mogą być uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie w całości decyzji poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust 1 i 3 u.g.n. oraz postanowień MPZP przez przyjęcie, że działka nr 1182/1 o pow. 0,882 ha położona w N. przeznaczona jest pod drogę publiczną, a Gmina [...] nabyła jej własność na podstawie art. 98 ust 1 u.g.n. i ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie wytycznych i wykładni prawa wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1705/13, iż z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości powinno wynikać, że wydzielona pod drogę działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie drogę wewnętrzną. Na takie przeznaczenie gruntu powinna wskazywać podstawa prawna decyzji, z przedmiotowej decyzji takie przeznaczenie wydzielonego pod drogę gruntu nie wynika.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wobec stwierdzenia wadliwości wykładni i zastosowania art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W konsekwencji zasadniczy zarzut skargi okazał się uzasadniony. Częściowo usprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 184 p.p.s.a., albowiem organy orzekające ponownie w sprawie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1705/13) oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2013 r., uwzględniającego skargę poprzez uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji (sygn. akt II SA/Rz 140/13), pominęły zasadniczą okoliczność, że Sąd kasacyjny – pomimo utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku – dokonał częściowej zmiany oceny prawnej Sądu pierwszej instancji, uznając że wyrok ten zawiera częściowo błędne uzasadnienie. Zgodnie z art. 184 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w takiej sytuacji miejsce uznanej za wadliwą części uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji zajmuje uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 28 marca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość obejmującą działkę nr 1182/1, która – według wnioskodawców – została przejęta pod drogę publiczną, został złożony w związku z decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. zatwierdzającą podział nieruchomości – działki nr 1182 na działki o numerach 1182/1, 1182/2 i 1182/3. W toku postępowania przed organami oraz przed Sądem pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia 9 maja 2013 r., eksponowano i rozważano przede wszystkim zagadnienie przeznaczenia terenu obejmującego wydzieloną działkę nr 1182/1. Sąd pierwszej instancji stwierdził w powyższym wyroku, że teren działki gruntu nr 1182/1 jest przeznaczony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" z dnia 16 marca 1995 r. pod budowę drogi publicznej, wysuwając z tego faktu wniosek, że warunki do zastosowania przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione. Jak jednak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 9 maja 2013 r. pominął zasadniczą kwestię, że podstawą do przejścia z mocy prawa działki wydzielonej w decyzji zatwierdzającej projekt podziału (tzw. decyzji podziałowej) jest sama treść rozstrzygnięcia podziałowego decyzji, a więc określenie, że wydzielona i konkretnie wskazana działka została wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od tego, że skutek przejścia prawa własności do tego rodzaju działki następuje "z mocy prawa" (art. 98 ust. 1 u.g.n.), z treści rozstrzygnięcia decyzji podziałowej musi wyraźnie wynikać, że z dzielonej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości została wydzielona działka pod drogę publiczną. Sąd kasacyjny podkreślił również, że na tego rodzaju przeznaczenie wydzielanej działki (wydzielanej "pod drogę publiczną") "wskazywać też powinna podstawa prawna decyzji". Z powyższym stanowiskiem koresponduje skierowane do organów zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w toku ponownego postępowania w pierwszej kolejności należy rozważyć, "czy z treści ostatecznej" decyzji podziałowej "wynika, że działka nr 1182/1 wydzielona została pod drogę gminną ze skutkiem, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Dopiero bowiem od wyniku ustaleń w tym względzie "będzie zależeć dalszy tok postępowania w przedmiocie wniosku właścicieli nieruchomości" wniesionego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku jest podzielane w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. I OSK 1688/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela. W tej sytuacji podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej. To na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która, choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego" (LEX nr 2316139).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie w związku ze skargą Gminy na decyzje ustalające odszkodowanie za wydzieloną działkę nr 1182/1, stwierdza, że opisane wyżej ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r. nie zostały prawidłowo zastosowane i wykonane.

Organy pierwszej i drugiej instancji błędnie przyjęły, że z treści decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że działka nr 1182/1 powstała w wyniku zatwierdzenia przedłożonego przez wnioskodawców projektu podziału została wydzielona pod drogę publiczną ze skutkiem przejścia prawa własności na rzecz gminy (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Z treści sentencji (osnowy) i uzasadnienia decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 2012 r. nie wynika, aby w ramach podziału nieruchomości na wniosek doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną w celu wywołania skutku prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest przejścia prawa własności do tego rodzaju działki na rzecz gminy. W podstawie prawnej powyższej decyzji wskazano przepisy art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., pomijając przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. Również w uzasadnieniu decyzji nie stwierdzono, że wydzielona działka nr 1182/1 przechodzi z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność gminy. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że działka nr 1182/1 jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową wewnątrzosiedlową. Trzeba ponadto wyraźnie podkreślić, że do dnia wyrokowania (zob. oświadczenie uczestniczki postępowania złożone na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r.) nie nastąpiło ujawnienie gminy w księdze wieczystej jako nowego właściciela spornej działki (zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 u.g.n.), co oznacza, że wnioskujący o ustalenie odszkodowania nie przestali być właścicielami spornej działki, a organ wydający decyzję podziałową nie uznaje, że decyzja podziałowa wywołała skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

W świetle powyższych uwag należy uznać, że warunkiem zastosowania przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. i decyzyjnego ustalenia odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną i przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa jest uprzednia realizacja przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może zatem powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji o powstaniu roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną i przejęte na własność podmiotu publicznego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przesądza podstawa prawna i treść rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, która powinna nie tylko odwoływać się do art. 98 ust. 1 u.g.n., lecz także powinna precyzyjnie i bezspornie wyznaczać zakres przedmiotowy skutku wywłaszczeniowego wynikającego z tego przepisu. Jeżeli organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie podziału nie skorzysta wyraźnie i bezspornie z kompetencji do wydzielenia działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., to nie można z samego faktu przeznaczenia dzielonych działek pod drogi publiczne wywodzić, że decyzja podziałowa wywołała skutek wywłaszczeniowy. Skutek ten jest bowiem ściśle powiązany z operacją odrębnego wydzielenia w decyzji podziałowej działek w celu ich wywłaszczenia pod drogi publiczne. Bez następującego z urzędu wydzielenia działek pod drogę publiczną – towarzyszącemu wnioskowi o zatwierdzenie podziału – nie może być bowiem mowy o skutkach wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wobec powyższego należy uznać, że ponieważ decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. zatwierdzająca podział nie wywołała skutku przejścia własności działki nr 1182/1 na rzecz gminy, warunki do zastosowania art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. nie zostały spełnione. W konsekwencji nie doszło również do powstania indywidualnej sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie związania oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. (art. 153 w zw. z art. 184 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Jednocześnie stwierdzając istnienie podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za prawo własności przejęte przez gminę (wobec pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.), Sąd na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Orzeczenie Sądu w powyższym zakresie eliminuje konieczność wydania przez skarżone organy decyzji o umorzeniu postępowania.