Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 286/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20,  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych B. O. oraz P. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 25 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r., nr 1128/14, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej: "u.p.b.", odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 18 lipca 2014 r., nr 639/14, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A. sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego na działce nr [...], nr [...], nr [...], AM-19, obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że B.O. i P.K., działający w imieniu małoletniego M. K. - po doprecyzowaniu żądania - domagali się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty T. z dnia 18 lipca 2014 r. Jako podstawę wznowienia podali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Utrzymywali również, że skoro przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym budowy myjni samochodowej realizowanej na działkach nr [...], nr [...], nr [...], to przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego, usytuowanego na tych samych działkach.

Z uwagi na fakt, że termin na wniesienie podania określony w art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany organ postanowieniem z dnia 28 października 2014 r. wznowił postępowanie zgodnie z wnioskiem.

W trakcie w ten sposób zainicjowanego postępowania wznowieniowego, w dniu 12 listopada 2014 r. B. O. i P.K. zwrócili uwagę na fakt, że w rozbudowywanej części sklepu ma być zainstalowanych 6 chłodni, co wiąże się z emitowanym przez kompresory hałasem, jednocześnie w projekcie nie ma żadnych informacji, że ściany i dach budynku konstruowane będą przy użyciu materiałów dźwiękochłonnych. Ponadto nie przewiduje się w zagospodarowaniu terenu ochrony przed hałasem, który w porze nocnej już przekracza dopuszczalne normy. Podnieśli również, że zwiększenie kubatury budynku spowoduje wzrost mocy urządzeń klimatyzacyjnych, które znajdą się w bezpośrednim sąsiedztwie należącej do nich posesji, a już teraz w nocy hałas wytwarzany przez klimatyzatory jest uciążliwy. W przekonaniu wnioskodawców rozbudowa sklepu może również uniemożliwić zabudowę ściany myjni samochodowej ekranami akustycznymi, czego domagają się w drodze administracyjnej i sądowej w związku z przekroczeniem norm hałasu. Ponadto przekonywali, że przesunięcie ściany sklepu w stronę myjni spowoduje nasilenie hałasu, bowiem dźwięk będzie się od niej odbijał i jego impet zostanie skierowany w stronę należącej do nich posesji. W końcu wskazali, że rozbudowa sklepu ograniczy miejsca parkingowe, co spowoduje, że kierowcy przyjeżdżający na zakupy będą parkować na chodniku, wzdłuż ich posesji oraz na wjeździe, co sporadycznie miało miejsce wcześniej, a po rozbudowie może stać się normą. Ponadto zwrócili uwagę na parkowanie na wprost ich domu tirów – chłodni, przez co hałasują między godziną 5.00 a 7.00 rano, co stanowi dodatkową uciążliwość.

Odnosząc przedstawioną argumentację do przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w opisanej na wstępie decyzji organ I instancji stwierdził, że w decyzji z dnia 18 lipca 2014 r. obszar oddziaływania obiektu obejmował wyłącznie działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] AM 19 oraz działkę nr [...] AM 18 obręb [...]. Działka nr [...], której współwłaścicielem jest M. K., nie została potraktowana jako nieruchomość, znajdująca się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dalej zauważono, że postępowanie którego wznowienia domagają się wnioskodawcy dotyczy pozwolenia na rozbudowę, polegającą na powiększeniu obiektu handlowego o 10 m, od strony elewacji bocznej. W wyniku projektowanej rozbudowy nastąpi powiększenie sali sprzedaży o 292,11 m², oraz powstaną takie pomieszczenia jak: przedsionek (22,53 m²), komunikacja (18,39 m²), magazyn produktów gotowych (4,19 m²), pakowanie plus komunikacja (6,90 m²), rozbiór drobiu (4,21 m²), przyjęcie - magazyn drobiu (2,99 m²), magazyn (39.97 m²), mroźnia (4,50 m²), magazyn drobiu (3,30 m²). Łącznie powierzchnia użytkowa projektowanej rozbudowy wynosi 399,09 m². Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w części rozbudowywanej przewiduje się, tak jak w części istniejącej - sprzedaż towarów ogólnospożywczych, nabiału, wędlin i mięsa - rozbiór mięsa na miejscu. Wyjaśnił również, że w istniejącym obiekcie nie jest prowadzona działalność, która zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska, pozwalałaby na zaliczenie inwestycji do przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Z projektu budowlanego wynika, że projektowana rozbudowa nie spowoduje zmian w zakresie istniejącej komunikacji wewnętrznej. Nie przewiduje się zmiany lokalizacji wjazdów na działkę. Rozbudowa pawilonu nie spowoduje zwiększenia intensywności ruchu samochodów dostawczych. Obsługa pojazdów dostawczych odbywać się będzie, tak jak dotychczas, za tylną ścianą budynku. W projekcie zagospodarowania nie przewidziano zwiększenia ilości miejsc postojowych. Według organu I instancji, istniejąca ilość miejsc postojowych spełnia wymogi wynikające z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 26 września 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Projektowana rozbudowa budynku została usytuowana w odległości 39 m od granicy z działką nr [...], oraz w odległości 50 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tejże działce tj. działki stanowiącej współwłasność wnioskodawcy. Działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami, na których jest usytuowany pawilon handlowy, będący przedmiotem rozbudowy - oddziela ją droga gminna.

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących hałasu w związku z zainstalowaniem 6 chłodni oraz działania klimatyzacji, organ I instancji wskazał, że w projekcie budowlanym, w celu eliminacji emisji hałasu do przestrzeni przebywania ludzi na zewnątrz budynku przewidziano zastosowanie tłumików akustycznych na przewodach wentylacyjnych. Odnosząc się do uwag dotyczących ograniczenia ilości miejsc parkingowych, stwierdzono natomiast, że miejsca postojowe związane z rozbudowywanym pawilonem handlowym znajdują się na terenie objętym inwestycją, stosownie do ustaleń mpzp. Ponadto wyjaśniono, że zasady postoju samochodów na drodze publicznej regulują przepisy ustawy o ruchu drogowym i obowiązujące przepisy lokalne. Za nieuzasadniony organ I instancji uznał zarzut polegający na tym, że rozbudowa może uniemożliwić zabudowę ściany myjni samochodowej, ponieważ to inwestor-właściciel nieruchomości decyduje o sposobie usytuowania obiektu i zagospodarowania terenu z zastrzeżeniem, że inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów. Organ I instancji stwierdził, że myjnia nie jest przedmiotem analizy, ponieważ postępowanie dotyczyło innego obiektu - rozbudowy pawilonu handlowego. Według niego, również konieczność wybudowania ekranów związanych z emisją hałasu przez myjnię, może być wyłącznie przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy ochrony środowiska. Przedstawione zastrzeżenia wnioskodawców sprowadzają się natomiast do obaw o zgodne z przepisami wykonanie i użytkownie rozbudowanego obiektu. Wobec tego zauważono, że do obowiązków właściciela obiektu budowlanego należy utrzymywanie tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej oraz użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska ( art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 u.p.b.).

Podsumowując przedstawione stanowisko organ I instancji uznał, że z dokumentacji projektowej nie wynika aby rozbudowa pawilonu handlowego powodowała powstanie uciążliwości i utrudnienia w możliwości korzystania przez współwłaścicieli działki nr [...] z ich nieruchomości. Projektowana rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego nie ograniczy możliwości zagospodarowania należącej do nich działki i tym samym działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że współwłaściciele działki nr [...] nie są stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na rozbudowę pawilonu handlowego.

Od decyzji tej odwołał się małoletni M. K., w imieniu którego działali rodzice: B.O. i P.K.. Odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 i 2 u.p.b., poprzez błędną ich wykładnię w następstwie nieprawidłowego przyjęcia, że brak jest przesłanek do przyznania odwołującemu się statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Trzebnickiego nr [...] z dnia 3 kwietnia 2013 r., podczas gdy on posiada status strony, gdyż jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu analizowanym na etapie projektowania inwestycji i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto podnieśli zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało bezzasadną odmową uchylenia ostatecznej decyzji Starosty T. nr [...] z dnia 18 lipca 2014 r., podczas gdy istnieją podstawy faktyczne i prawne do uchylenia wymienionej ostatecznej decyzji albowiem, odwołujący nie z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie projektowania inwestycji i udzielania pozwolenia na budowę.

Wojewoda D. decyzją z dnia 25 lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił regulację prawną poświęconą wznowieniu postępowania. Następnie zwrócił uwagę na treść oraz orzecznictwo dotyczące art. 28 ust. 2 u.p.z.p. i art. 3 pkt 20 tej ustawy. W tak omówionych realiach prawnych, organ II instancji rozważając czy odwołujący się posiada przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją z dnia 18 lipca 2014 r., wskazał, że objęta tą decyzją inwestycja polega na rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego przeznaczonego na cele handlowe w branży spożywczej i przemysłowej. W wyniku rozbudowy nastąpi powiększenie obiektu o 399,09 m2. Zgodnie z informacją zawartą w projekcie budowlanym projektowana rozbudowa nie spowoduje zwiększenia oddziaływania obiektu (str. 21 projektu budowlanego). Rozbudowa nie ingeruje w istniejącą komunikację wewnętrzną - nie powoduje zmiany ilości wjazdów i miejsc postojowych - oraz nie powoduje zwiększenia intensywności ruchu samochodów dostawczych (str. 22 projektu budowlanego). Z rzutu parteru (rysunek 2) wynika, że w rozbudowywanej części pawilonu zlokalizowane będą: 2 magazyny produktów gotowych, komunikacja, pakowanie + komunikacja, pomieszczenie rozbioru drobiu, magazyn drobiu, magazyn, sala sprzedaży, mroźnia i przedsionek. Projektowana rozbudowa zlokalizowana jest w odległości około 39 m od granicy z działką nr [...].

Ustosunkowując się do podniesionej przez odwołującego kwestii dotyczącej hałasu wywoływanego przez "6 chłodni", "tiry" oraz klimatyzatory, organ odwoławczy wskazał, że wymagania dotyczące ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu określono w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), który to akt prawny nie wskazuje jednak dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego ze środków transportu związanego z obsługą obiektów budowlanych. W przekonaniu organu II instancji, sporna inwestycja nie wymaga także wydania decyzji środowiskowej, w której, po uprzednim postępowaniu, mogłyby zostać określone dodatkowe wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ II instancji przyjął, że projekt budowlany nie przewiduje wykonania w rozbudowywanej części pawilonu handlowego sześciu chłodni. Podkreślono również, że w celu ograniczenia emisji hałasu zaprojektowano tłumiki akustyczne na przewodach wentylacyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że okoliczności, na które wskazuje odwołujący się mogą zostać zakwalifikowane jedynie jako interes faktyczny, co jednak nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania administracyjnego. Organ powołał się przy tym na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2014 r., II SA/Wr 568/14. Na koniec odnosząc się do zarzutów odwołania związanych z myjnią samochodową funkcjonującą na działkach objętych inwestycją, organ odwoławczy wskazał, że obiekt ten nie został objęty kwestionowaną decyzją Starosty Trzebnickiego z dnia 18 lipca 2014 r., a więc oddziaływanie związane z tym obiektem, a także potencjalna możliwość zabudowy jego ścian w celu zmniejszenia generowanego hałasu nie mogą być przedmiotem rozważań w tym postępowaniu.

Małoletni M. K., w imieniu którego działali rodzice: B.O. i P.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję. Zarzucono w niej Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w istniejącym stanie faktycznym brak jest przepisu prawa materialnego wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nieruchomości stanowiących własność A. sp. z o.o., a w konsekwencji uznanie, że nieruchomość której skarżący jest współwłaścicielem nie znajduje się w obszarze oddziaływania działek nr [...], nr [...], nr [...], co skutkowało odmówieniem skarżącemu przymiotu strony, podczas gdy ograniczenia w takie wynikają wprost z uregulowań art. 144 k.c., art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarantującym każdej osobie fizycznej niezakłócone korzystanie z jej własności oraz z uregulowań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określającego dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej; 2) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z dnia 17 grudnia 2014 r. odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 18 lipca 2014 r. a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego, podczas gdy skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, dla której wydano pozwolenie na rozbudowę pawilonu handlowego, która to rozbudowa godzi bezpośrednio w nieruchomość skarżącego jak i jego dobra osobiste i majątkowe.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody D. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty T.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego, ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a.

W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

We wszystkich wymienionych wyżej ustawowych przesłankach wznowienia, kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wówczas bowiem, postępowanie inicjowane jest wyłącznie na wniosek. Podmiot, który żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na tej właśnie podstawie, musi wykazać, że posiadał przymiot strony postępowania i bez własnej winy w postępowaniu tym nie brał udziału.

Z kolei przepis art. 151 § 1 k.p.a. przesądza, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zasadą jest więc, że organ administracji w postępowaniu wznowieniowym uchyla decyzję będącą przedmiotem tego postępowania - jeżeli postępowanie przed tym organem potwierdzi, iż podstawy wznowienia istniały.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności wydanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z powodu uznania, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, pogląd ten jest co najmniej przedwczesnym.

Niewątpliwie rację mają orzekające organy, że poddając ocenie zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.b., poprzez odmówienie mu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wyjść należało od analizy i określenia obszaru oddziaływania obiektu. Powzięte w tym zakresie ustalenia są kluczowe dla ustalenia komu w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ów status przysługuje.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z tym przepisem pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). Należy przy tym zaznaczyć, że krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1859/12).

Wracając do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" wskazać należy, że zostało ono zdefiniowane w art. 3 pkt 20 u.p.b., zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka, Prawo budowlane Komentarz, Gdańsk, 2005, str. 21-22). Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10), oraz przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Jak bowiem słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1899/13, przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno- budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza przecież, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, zgodnie z którym, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności związane z hałasem wywołanym przez "6 chłodni", "tiry" oraz "klimatyzatory", świadczą wyłącznie o interesie faktycznym skarżącego, co jednak nie daje podstaw do uznania jego za stronę postępowania. Zdaniem Sądu, zachowanie odległości usytuowania obiektu określonych w przepisach rozporządzenia o warunkach technicznych, w tym zlokalizowanie projektowanej rozbudowy w odległości około 39 m od granicy z działką nr [...], nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej. Podkreślić należy, że kwestia ta (tj. zachowanie minimalnych odległości usytuowania projektowanego obiektu) może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel bądź użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości. Samo zatem zachowanie wymaganych minimalnych odległości na działce inwestora nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji, że nieruchomości sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego. Stanowisko organu zajęte w tej sprawie jest zatem wadliwe, ponieważ ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta w art. 3 pkt 20 u.p.b. nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia, sprzecznego z przytoczonym wyżej orzecznictwem, wyznaczającym kierunki analizy przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu.

Nie można przy tym pominąć również tego, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli zatem jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644). Słusznie przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/2011 wyjaśnił, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

W świetle przedstawionego stanowiska judykatury tylko do pewnego stopnia za prawdziwe należy potraktować stwierdzenie Wojewody, że projekt budowlany nie przewiduje wykonania w rozbudowywanej części pawilonu handlowego "sześciu chodni". Jak wynika z analizy tego projektu, w rzeczywistości w rozbudowywanej części nie będą znajdować się chodnie ale zlokalizowane zostało pomieszczenie mroźni. Wobec tego przyjdzie zauważyć, że w przedłożonej dokumentacji brak jest jakichkolwiek informacji na temat parametrów urządzeń działających w tym pomieszczeniu, w szczególności, czy tak jak w przypadku chłodni, zaprojektowano tłumiki akustyczne na przewodach wentylacyjnych. Wymaga zatem dodatkowych wyjaśnień, czy fakt umiejscowienia pomieszczenia mroźni w rozbudowywanej części pawilonu handlowego może wpływać na nieruchomość skarżącego, w tym stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania należącej do niego działki.

Również daleko niewystarczające okazały się ustalenia dotyczące ewentualnej kumulacji odziaływań jakie mogą powstać na skutek zbliżenia się rozbudowywanego budynku do myjni samochodowej. W tym zakresie dodatkowych wyjaśnień wymagać będzie ustalenie wpływu rozbudowy na rozchodzenie się hałasu ze względu na bliskie wzajemne sąsiedztwo rozbudowywanego pawilonu handlowego i myjni samochodowej. Zdaniem Sądu, znajdujące się na działce nr [...], nr [...] i [...] pawilon handlowy i myjnia samochodowa, pomimo tego, że w sensie jurydycznym były objęte dwoma odrębnymi postępowaniami, inicjowanymi odrębnymi wnioskami, to jednak stanowią funkcjonalnie ze sobą powiązane obiekty. Nie chodzi przy tym tylko powiązanie gospodarcze. Takie powiązanie przejawia się między innymi tym, że nie można było oceniać możliwości usytuowania jednego z tych obiektów budowlanych w oderwaniu od drugiego. Dlatego też dla wyznaczenia obszaru odziaływania planowanej rozbudowy jednego z nich (w tym przypadku pawilonu handlowego) należy brać pod uwagę ich funkcjonalny związek. Wobec tego, okoliczność, że na etapie postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 lipca 2014r. nie zostało objęte badanie oddziaływań związanych z myjnią samochodową, nie świadczy o prawidłowości takiego działania i tym samym nie stanowi przeszkody zbadania we wznowionym postępowaniu, czy przesunięcie ściany pawilonu handlowego w stronę myjni samochodowej nie wygeneruje zwiększenia hałasu oraz nie ograniczy możliwości zabudowy wokół myjni odpowiednich ekranów akustycznych.

Reasumując, powyższe uchybienia skutkowały naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem organ II instancji nie uzasadnił należycie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę wydanej decyzji. Należało również stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dokonał niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., a tym samym naruszył przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W wyniku błędnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", organ II instancji ograniczył bowiem badanie przymiotu strony postępowania do ustalenia, że wymagania dotyczące ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), który to akt nie wskazuje dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego ze środków transportu związanego z obsługą obiektów budowlanych. Ponadto odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, że ewentualna kumulacja związana z myjnią samochodową funkcjonującą na działkach objętych planowaną rozbudową nie została objęta decyzją z dnia 18 lipca 2014 r. Tym samym organ odwoławczy naruszył również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na względzie, że zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień tego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zając stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wyjaśnić na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA z 1989 roku, nr 2, poz. 68 oraz wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1010/97).

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymogów nie spełnia, ponieważ brak jest w nim wyczerpującej analizy obszaru oddziaływania inwestycji, a w szczególności zbyt pobieżnie przeanalizowano związane z planowaną rozbudową ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w otoczeniu spornego obiektu budowlanego.

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, jak i przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy czym naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określając przy tym, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.