Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 408/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 235
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skarg A. M. i K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr 201/2011 w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r.,

nr [...].

Zasakrżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Nieruchomość o powierzchni [...] m2 położona w W. przy ul. [...], hip. nr [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca

2008 r., [...] wynika, że w księdze hipotecznej nr inwentarzowy [...] pod nazwą [...] jako poprzedni właściciel ujawniony był S. C.

N. C. (brat dawnego właściciela) w dniu 18 stycznia 1949 r. wniósł o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu.

Decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P., której następcą prawnym jest T. S.A. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] w obrębie [...] - na 99 lat tj.do dnia 5 grudnia 2089 r. Stwierdził również nieodpłatne nabycie prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie.

Aktualnie nieruchomość przy ul. [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] i stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym T. S.A.

K. G. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość. Następnie do postępowania przystąpiła A. M.

Następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości S. C. wynika z:

– tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] marca 1949 r., sygn. akt: Sp. [...], zgodnie z którym spadek po S. C. nabył w całości N. C.,

– postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 1992 r., sygnatura akt: II Ns [...] zgodnie z którym spadek po N. C, nabył z mocy ustawy syn S. C. w całości, a spadek po S. C. nabyły z mocy ustawy dzieci: K. G. i A. C - po [...] części spadku każde z nich,

– postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopda 2000 r., sygn. akt: II Ns [...], zgodnie z którym spadek po A. C. nabyły: żona A. M. i siostra K. G. - po [...] części każda.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku dekretowego Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] odmówił K. G. i A. M. (następczyń prawnych byłego właściciela) przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 położonego w W. przy ul. [...], hip. nr [...], wchodzącego obecnie w skład będącej własnością Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...].

W uzasadnieniu organ stwierdził, że przed rozpatrzeniem wniosku o odszkodowanie zachodzi konieczność rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Dodał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa ich reprezentujące mogli - w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. - złożyć wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym (obecnie prawa użytkowania wieczystego), lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Obejmowanie gruntów następowało na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 45), wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej.

Grunt nieruchomości hip. nr [...] został objęty w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr [...]. Zatem termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności upływał w dniu 16 lutego 1949 r. W niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu 18 stycznia 1949 r. - a więc termin został zachowany.

Organ ustalił, że nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ", zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...], poz. [...]), na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], dla którego ustala się, m.in. utrzymanie i rozwój funkcji z zakresu mieszkalnictwa, wraz z towarzyszącymi usługami nieuciążliwymi o charakterze lokalnym. W kwartale [...] plan wyklucza lokalizację obiektów przemysłowych i magazynowych, oraz obiektów i urządzeń, których działalność powoduje przekroczenie standardów jakości środowiska, jak również nowej zabudowy mieszkaniowej bez zabezpieczeń akustycznych oraz usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej w strefie uciążliwości ulicy [...].

Prezydent uznał, że korzystanie przez następców prawnych byłego właściciela z gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], dałoby się pogodzić z jego przeznaczeniem w uprzednio wskazanym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwową jednostkę organizacyjną "P.", której następcą prawnym jest "T." w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działki o numerach: [...], (obecna działka nr [...]) w obrębie [...], do dnia [...] grudnia 2089 r. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], w obrębie [...].

Z powyższego wynika, że grunt dawnej nieruchomości hip. nr [...] został trwale rozdysponowany na rzecz osób trzecich. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółce "T.." spowodowało, że w przedmiotowej sprawie - nawet przy spełnieniu warunku zgodności korzystania z gruntu przez następców prawnych byłego właściciela hipotecznego z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - brak jest prawnej możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i ustanowienia użytkowania wieczystego do ww. gruntu na rzecz spadkobierców dawnego właściciela. Oddanie ww. gruntu w użytkowanie wieczyste Spółce "T.", i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej spowodowało wystąpienie skutków prawnych, których organ administracji nie jest w stanie zmienić przy pomocy dostępnych środków prawnych, w ramach postępowania administracyjnego.

Dodał, że ustanowienie na gruncie Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów trzecich powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji podnosząc, iż organ powinien był podjąć w przedmiotowej sprawie wszelkie przewidziane prawem działania, w tym złożyć odpowiednie wnioski do odpowiednich organów, aby usunąć przeszkodę jaką jest decyzja o prawie użytkowania wieczystego na rzecz T.

Do odwołania dołączyła kserokopię złożonego do Ministra Infrastruktury wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1990 r., nr [...] i w związku z tym wniosła o ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

Odwołanie od decyzji z dnia 17 listopada 2010 r. wniosła również A. M, zarzucając jej

– naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci m.in. art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i art. 215, art. 128 i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

– naruszenie art. 7 i art. 8 kpa., poprzez wydanie decyzji naruszającej wyrażone w nich zasady, a także przepisów art. 35 i art. 36 kpa przez przewlekłe prowadzenie postępowania, nienależącego do rodzaju szczególnie skomplikowanych;

– błąd w ustaleniach faktycznych , stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia

2011 r., nr 201/2011 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia

[...] listopada 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu zasakrżonej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, aby wydana została pozytywna decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, muszą kumuklatywnie wystąpić następujące przesłanki:

– złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę,

– korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Dodał, że analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że brat dawnego właściciela złożył wniosek dekretowy z zachowaniem ustawowego terminu i istnieje możliwość korzystania z przedmiotowego gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 r.,

nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez "Polska P." prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy

ul. [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] 6 w obrębie

[...] - do dnia 5 grudnia 2089 r. Decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art.2 ust. 1 i 2 tego aktu, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w dniu wejścia w życie ww. ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego (...).

W przedmiotowej sprawie decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1973 r.,

nr [...], nieruchomość położona przy ul. [...] w W. przekazana została w użytkowanie Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji w W., tj. poprzednikowi prawnemu państwowej jednostki organizacyjnej "P.". Nastepnie użytkowanie to, z mocy art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30 z 1991 r., poz. 127 ze zm.), przekształciło się z dniem

1 sierpnia 1985 r. w prawo zarządu.

Wojewoda dodał, że zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze, gdy na nieruchomości objętej działaniem dekretu ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nawet w sytuacjach, gdy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego lub wniosku takiego nie rozpatrzono, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, nie ma możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby. Zatem istniejące obciążenie tej części przedmiotowej nieruchomości stanowi w świetle powszechnie obowiązujących przepisów wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a organ rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na tym gruncie.

Przepis art. 7 ust.2 dekretu zobowiązuje organ do uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie przysługiwania osobom wskazanym w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu uprawnienia do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu, które to prawo ma służyć zrekompensowaniu odebrania, na mocy art. 1 tego dekretu, prawa własności nieruchomości. Jednakże przy dokonaniu oceny spełnienia tych przesłanek muszą zostać uwzględnione okoliczności pozostawania nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. O możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego nie decydują zatem wyłącznie przesłanki określone w art. 7 ust.2 dekretu, a uwzględnienie wniosku dekretowego nie może odbywać się bez wzięcia pod uwagę skutków prawnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca |

1995 r., której przedmiotem jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwową jednostkę organizacyjną "P.", prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Prawo to korzysta z ochrony na równi z roszczeniami następców przeddekrertowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu nie może więc następować z naruszeniem instytucji prawa administracyjnego, określających następstwa prawne zachodzące po dokonaniu oznaczonej formy działania organu administracji oraz naczelnych zasad konstytucyjnych. Obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz T. S.A., w świetle powszechnie obowiązujących przepisów stanowi wystarczającą, a co więcej, konieczną podstawę odmowy uwzględnienia ww. wniosku, bowiem organ administracji rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który jest już tym prawem obciążony.

Organ dodał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2004 r.,

sygn. akt 1 CK 310/03, złożenie wniosku na podstawie art. 7 powołanego dekretu nie stwarza po stronie wnioskodawcy prawa do gruntu. Natomiast w przypadku nie załatwienia wniosku z wynikiem pozytywnym gmina, w miarę posiadania zapasów gruntów, zaofiaruje wnioskodawcy prawo użytkowania innego gruntu o równej wartości użytkowej lub zobowiązana będzie do wypłaty odszkodowania.

Stwierdził również, iż zgodnie z orzecznictwem, organ nie może - zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia badanej sprawy w postępowaniu nadzorczym, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 156/09, LEX nr 550268). Okoliczność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu A. M., dotyczącego przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania podniósł, iż zgłoszone zarzuty przewlekłego załatwiania sprawy nie wpływają na ocenę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Prezydenta W.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. M. i K. G.

A. M. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego:

a) art. 6, art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 77 kpa i art. 80 kpa - poprzez brak należytej analizy treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, niewyjaśnianie całości sprawy na podstawie materiału dowodowego i nierozważenie zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

b) art. 35 i 36 kpa - polegającą na prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez okres 23 lat i nie wskazaniu przez organ zarówno I stopnia ani przez organ odwoławczy przyczyn zwłoki i terminu załatwienia sprawy,

c) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP o ochronie prawa własności, poprzez nie uznanie istniejącego prawa własności i co za tym idzie nie przyznanie spadkobiercom byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu zlokalizowanego w W. przy ul. [...], hip. [...], o powierzchni [...] m², oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] lub odszkodowania za wywłaszczenie,

d) art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279 ), polegające na nie zastosowaniu w ogóle wskazanego wyżej przepisu - podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, iż spadkobierczynie dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] spełniły łącznie przesłanki określone w art. 7 w/w dekretu,

e) art. 215, art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.) polegające na nie uwzględnienie w ogóle w treści zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji wskazanych przepisów, a w szczególności nie dokonaniu oszacowania nieruchomości zgodnie z cenami rynkowymi, a tym samym naruszenie zasady ekonomii procesowej.

Dodała, że organ popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, a w szczególności:

a) nie uwzględnienił treści zapisów decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1973 r. w sprawie przekazania terenu w użytkowanie, z których wynika, iż: “odszkodowanie należne osobom trzecim na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ) pokrywa inwestor. Koszty te podlegają refundacji w trybie przepisu § 20 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19 )" - a zatem obrazę ww. przepisów, z których jednoznacznie wynika obowiązek odszkodowawczy Skarbu Państwa za wywłaszczone nieruchomości i możliwość regresowego dochodzenia przez Skarb Państwa zwrotu wypłaconego odszkodowania od inwestora, tj. T. S.A. w W.,

b) błędnie uznał w zaskarżonej decyzji, iż na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające przyznanie spadkobiercom dawnych właścicieli przyznania prawa własności czasowej i ustanowienia użytkowania wieczystego, podczas gdy w orzecznictwie i doktrynie od wielu lat ugruntowany jest jednak pogląd, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli do gruntu pozostającego w ich zarządzie nie został rozpoznany wniosek dekretowy lub istnieją do tego gruntu inne uprawnienia osób trzecich. Istniejące zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. uprawnienie osoby trzeciej wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (wyroki NSA w sprawach I OSK 1633/06, I OSK 1046/07). Pogląd ten potwierdza również Uchwała z dnia 16 grudnia 1996 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie OPS 7/96, w myśl, której "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945r.o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U.Nr50,poz.279),znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa".

Mając na uwadze piowyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, oraz nakazanie oszacowania zgodnie z cenami rynkowymi wartości przedmiotowej nieruchomości i przyznanie odszkodowania spadkobiercom dawnych właścicieli. Ewentualnie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w sprzeczności z obowiązującym orzecznictwem.

W uzasadnieniu podała, że zgodnie z wyrokiem SN z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt

III ARN 23/92, OSP 1993 r. nr 3, poz. 47 "Regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu, nie pozwala gminie na swobodne podejmowanie decyzji. Gmina jest bowiem zobligowana uwzględnić wniosek, a z obowiązku tego gmina może zwolnić się tylko w ściśle określonych przypadkach. W decyzjach o charakterze nacjonalizacyjnym wymagana jest wykładnia literalna, niedopuszczalna zaś jest wykładnia rozszerzająca."

Wojewoda [...] nie uwzględnił również poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 580/06 (niepublikowany), zgodnie z którym zagadnienia związane z warunkami umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, w tym z przeniesieniem własności budynku położonego na gruncie, nie stanowią okoliczności mogących przesądzić o braku prawnych podstaw do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

Dodała, że Wojewoda [...] nie rozstrzygnął również zarzutu naruszenia art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Nie odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 215, art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - nie dokonaniu oszacowania nieruchomości zgodnie z cenami rynkowymi.

Skarzaca wskazała, że zgodnie z zasadami ekonomii procesowej jedną decyzją administracyjną winna być rozstrzygnięta zarówno kwestia ewentualnej odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu oraz przyznania z tego tytułu słusznego odszkodowania, zgodnie z treścią orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1493/0.

Wojewoda [...] pominął także konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez nie uznanie istniejącego prawa własności i nie przyznanie spadkobiercom byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu

Również K. G. w swojej skardze wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., zarzucając im naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy, art. 7, 9, 75 i 77, 97, 98 i 99 kpa.

W uzasadnieniu stwierdziła, że skoro nastąpił oczywisty błąd prawny wskutek działania organów rozstrzygających sprawę, polegający na tym, że złożony prawidłowo wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej nie został w ogóle rozpoznany, a miał on niezaprzeczalne prawo pierwszeństwa - co potwierdza utrwalone już orzecznictwo sądowe - to organ pierwszej instancji powinien podejmować wszystkie przewidziane prawem działania, aby spowodować wycofanie z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...].

Dodała, że złożyła wniosek do Ministerstwa Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 1995 r., jednakże, mimo wniosku o zawieszenie psotępowania, organ drugiej instancji nie wydał postanowienia w przedmiocie tego wniosku, albowiem w pierwszym przepisie organ winien kierować się słusznym interesem strony i przed wydaniem decyzji poinformować o zamiarach dotyczących postępowania, które mogą mieć wpływ lub skutki niekorzystne dla stron.

W odpowiedziach na powyższe skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. Sąd zarządził połączenie spraw ze skarg K. G. i A. M. o sygnaturach akt I SA/Wa 408/11 i I SA/Wa 669/11 do współnego ropzoznania i rozstrzygnięcia pod niniejszą sygnatura akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą K. G. i A. M. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], hip. nr [...]- z uwagi na fakt, że grunt ten został oddany w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...].

W związku z okolicznością, iż organy administracji uznały, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., co jest bezsporne - bowiem wniosek o przyznanie prawa włąsności czasowej został złożony w ustawowym terminie, a korzystnaie z nieruchomości da się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospdoarowania przestrzennego - istota sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste podmiotowi trzeciemu powoduje konieczność negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego.

Sąd stoi na stanowisku, że bezwzględnie należy uznać pierwszeństwo byłego właściciela (lub jego następców) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego, a następnie dopiero po negatywnym rozpoznanianiu tego wniosku, możliwe staje się rozpatrywanie roszczeń do tego gruntu, wynikających z innych regulacji prawnych, np jak to ma miejsce w niniejszej sprawie z regulacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt ten wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego - pierwszeństwo przed wszelkimi innymi zadysponowanymi gruntami warszawskim ma rozpoznanie wniosku dekretowego. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r. (sygn. akt III ARN 8/95) wyraził pogląd, iż prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie.

Wskazać również wypada, że nawet w odniesieniu do roszczeń byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej uregulowanych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a obecnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami (a zatem mogących być brane pod uwagę dopiero w sytuacji, gdy roszczenia ich przewidziane wspomnianym dekretem wygasły) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 1992 r. sygn. akt IV SA 1348/91 (ONSA 1993/2/38) podniósł, że ratio legis formuły "nie narusza to praw osób trzecich" użytej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polega na zapewnieniu ochrony także prawom następców prawnych byłych właścicieli działek zabudowanych, którzy w trybie i terminie wskazanym w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) złożyli wnioski o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego i o zwrot wymienionych w tym przepisie budynków. Do chwili rozpoznania tego wniosku nie jest możliwe zadysponowanie nieruchomością w inny sposób i na rzecz innych podmiotów.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca - bowiem przedmiotwowy grunt został już oddany w użytkowanie wieczyste, co zostało ujawnione w księdze wieczystej i to przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Decyzja deklaratoryjna w tym zakresie nadal pozostaje w obiegu prawnym i nie została z niego wyeliminowana.

W tej sytuacji właściciel nieruchomości, na której ustanowione jest prawo wieczystego użytkowania, nie może dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego, jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu), wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania do gruntu, który jest już takim prawem obciążony lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna.

Podkreślić też należy, że nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on obowiązywać przez ponad półwiecze. Jednak skoro rzeczywistość okazała się bardziej skomplikowana niż wyobraźnia ustawodawcy, to trzeba przepisy tego aktu prawa rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego przepis ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd wziął pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) została oddana w użytkowanie wieczyste państwowej jednostce organizacyjnej P., która stała się także właścicielem budynku znajdującego się na tej działce. Jak wynika z akt sprawy, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca

1995 r. nr [...] 9. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i kształtuje obecny stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Musi być też uwzględniona przez organ wydający orzeczenie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego. Ten szczególny stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, uniemożliwił uwzględnienie wniosku i ustanowienie na rzecz skarżących użytkowania wieczystego.

Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy rzeczywiście w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jak już wcześniej Sąd orzekający podkreślał, wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (np. w zakresie warunków sprzedaży budynku znajdującego się na nieruchomości objętej działaniem dekretu), zwłaszcza, że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

W tej sytuacji należy zwrócić także uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1149/05, niepubl. (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1195/06), które Sąd orzekający podziela, a zgodnie z którym: "W przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, Prezydent [...] obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 kc. Mimo, że dekret warszawski przewiduje powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, to jednak jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 kc oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami."

Podsumowując stwierdzić należy, że oddanie gruntów - przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r. - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, a zwłaszcza gdy osoby te (tak jak w rozpatrywanej sprawie) dodatkowo dysponują tytułem własności do naniesień budowlanych znajdujących się na tych gruntach.

W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich może zatem być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawnego. Z powyższych wywodów wynika również, iż przeszkodą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy może być fakt, że na gruncie, do którego dotychczasowy właściciel domaga się ustanowienia tego prawa, znajduje się budynek wybudowany przez użytkownika wieczystego i stanowiący jego własność jako odrębna od gruntu nieruchomość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt 617/06, niepubl.). W takiej sytuacji wniosek dekretowy będzie mógł być załatwiony pozytywnie tylko wówczas, gdy zabudowa została dokonana przez Skarb Państwa (gminę), albo też osobę trzecią, lecz doszło do uregulowania stanu prawnego budynku i połączenia "w jednym ręku" uprawnień (roszczeń) z tytułu budowy oraz prawa do gruntu. Tylko wówczas zaistnieje możliwość pełnego rozporządzania nieruchomością na rzecz dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych. Nie sposób jest bowiem przenieść własności lub ustanowić użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości bez przeniesienia własności wzniesionych na niej budynków.

Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1025/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 696/10 oddalił skargę kasacyjną.

Sąd pragnie również zauważyć, że gdyby stan prawny w niniejszej sprawie uległ zmianie (np. stwierdzono by nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia

[...] lipca 1995 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu) – to wówczas skarżący będą mogli skorzystać z instytucji wznowienia postępowania.

Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,

poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.