Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1388/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 art. 15 ust. 1 rt. 20 ust.1 i art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 537/15 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...] dot. działki o nr [...] w gminie [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 537/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...] dot. działki o nr [...] w gminie [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rada Gminy [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...] dot. działki nr [...] w gminie [...]. Podstawą prawną wydania uchwały były art. 20 w zw. z art. 14 ust. 8, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Pomorski, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie projektu planu w oderwaniu od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz przez jednoczesne podjęcie uchwał w sprawie miejscowego planu i studium;

- naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu na dzień [...] października 2009 r., w zw. z art. 16 ust. 2 ww. ustawy poprzez użycie materiałów planistycznych nieaktualnych na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, co naruszyło art. 28 ust. 1 ustawy;

- § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie załącznika graficznego do planu miejscowego w skali 1:2000, bez uzasadnienia takiej skali oraz użycie podkładu mapowego na którym brak potwierdzenia przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego;

- art. 17 pkt 4, 6 i 7 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy poprzez brak ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy;

Podnosząc powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na szereg naruszeń których dopuściła się Rada Gminy [...] przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego polegały m.in. na tym, iż w tym samym dniu, na tej samej sesji Rady Gminy [...], podjęto zarówno uchwałę w sprawie studium, jak i w sprawie miejscowego planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał także, że z art. 17 ust. 4 powyższej ustawy organ wykonawczy gminy winien był sporządzić projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, co przy uchwalaniu planu miejscowego przez Radę Gminy [...] nie miało miejsca. Prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona we wrześniu 2010 r., a opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nosi datę 10 maja 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] odnosząc się do zarzutu sporządzenia planu miejscowego w oderwaniu od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdziła, że skarżący nie wskazał w jakim zakresie miało to nastąpić. Podkreśliła również, że nie zostały przedstawione konkretne zarzuty i brak jest uzasadnienia takiego stanowiska. Powołano się przy tym na orzecznictwo traktujące o konieczności wystąpienia istotnych naruszeń trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ażeby możliwe było orzeczenie nieważności planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu braku uzyskania prognozy oddziaływania na środowisko przed przekazaniem projektu do opiniowania przez organ wykonawczy gminy, wskazano, że wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Prognoza jest tylko załącznikiem do projektu planu, nie stanowi jednak załącznika uchwalonego planu miejscowego i nie ma charakteru normatywnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwane dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przy czym nie określa ona rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Dalej Sąd powołał się na przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza natomiast kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej, która została określona w art. 17 ustawy.

Nadto Sąd zaznaczył, że ocena zgodności podjętej uchwały z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi opierać się na stanie prawnym z dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w tej sprawie na dzień [...] października 2009 r., co wynika z przepisów przejściowych zawartych w ustawach nowelizujących przepisy dotyczące sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wszelkie rozważania dotyczą kształtu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dzień [...] października 2009 r.

W ocenie Sądu z normy art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż jeszcze przed przystąpieniem do prac nad miejscowym planem, powinno mieć miejsce podjęcie uchwały w sprawie studium, zwłaszcza, że jest to dokument, którym Rada Gminy jest związana i który stanowi niejako bazę do dokonywania ustaleń miejscowego planu. Celem uchwalenia studium jest ukierunkowanie działań Rady Gminy przy sporządzaniu planu miejscowego w taki sposób, aby przyjęte rozwiązania były zgodne z ogólną polityką przestrzenną na terenie gminy. Konsekwencją niezachowania kolejności w uchwalaniu studium i planu miejscowego jest stan, w którym projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a co najwyżej na projekcie studium.

W niniejszej sprawie Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium oraz zaskarżoną w tej sprawie uchwałę o miejscowym planie na tej samej sesji. W tej sytuacji czynności przewidziane w art. 17 ustawy (zgłoszone wnioski, opinie i uzgodnienia, wniesione uwagi) zostały wykonane do projektu planu, który nie mógł opierać się na studium uchwalonym [...] kwietnia 2011 r. Stanowiło to naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut naruszenia art. 17 pkt 4, 6 i 7 ww. ustawy polegający na przekazaniu projektu planu miejscowego do opiniowania bez uzyskania prognozy oddziaływania na środowisko. Z akt sprawy wynika, że opinia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej została wydana w dniu 10 maja 2010r., podczas gdy jedyne prognozy oddziaływania na środowisko zostały sporządzone w czerwcu i wrześniu 2010 r. Świadczy to, zdaniem Sądu, o przekazaniu przez Wójta Gminy [...] do zaopiniowania bez uprzedniego, wymaganego przepisami prawa uzyskania prognozy oddziaływania na środowisko. A zatem także i z tego powodu doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowiło podstawę do stwierdzenie nieważności omawianej uchwały.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieusprawiedliwione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wejście w życie uchwały nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...] dot. działki nr [...] w gminie [...] poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd a quo, że przy podejmowaniu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu doszło do istotnego naruszenia trybu jej sporządzenia, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi Wojewody i jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 1 i 2 p.p.s.a. Gmina oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z tym, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., to stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie przede wszystkim zauważyć należy, że przyczyną stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały było uznanie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu. To istotne naruszenie polegało po pierwsze na: niezachowaniu kolejności w uchwalaniu studium i planu miejscowego, co skutkowało naruszeniem art. 28 ust. 1 w powiązaniu z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a po wtóre na: przekazaniu przez Wójta Gminy projektu planu do zaopiniowania bez uzyskania prognozy oddziaływania na środowisko, co skutkowało naruszeniem art. 17 pkt 4, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wymienione wyżej naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego stanowiły niezależne od siebie przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu. Uwaga ta została poczyniona, gdyż w złożonej skardze kasacyjnej podniesiona podstawa kasacyjna zmierzała do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji tylko w zakresie objętym przepisami art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy. Natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 17 pkt 4, 6 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy nie został sformułowany, co oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tej przesłanki stwierdzenia nieważności.

Niemniej jednak przechodząc do merytorycznej oceny zasadności podniesionego zarzutu, tj. naruszenia art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

Według art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] października 2009 r. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten zawiera regulację materialnoprawną zastosowania sankcji nieważności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjmując jednolitą w tym zakresie konstrukcję podstaw jej zastosowania zarówno do studium jak i miejscowego planu. Podstawą do zastosowania sankcji nieważności jest: - po pierwsze, naruszenie zasad sporządzania studium, zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, - po trzecie, naruszenie właściwości organów. Wyliczone podstawy zastosowania sankcji nieważności są odrębnymi, samodzielnymi, uzasadniającymi jej zastosowanie. Nadanie treści tym odrębnym podstawom wymaga uwzględnienia całokształtu regulacji w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu. Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadaje tym odrębnym podstawom zastosowania sankcji nieważności treści ustanawiającej expressis verbis zasady sporządzania planu miejscowego, określającej rodzaje istotnego naruszenia trybu ich sporządzenia. Pierwsza podstawa zastosowania sankcji nieważności planu miejscowego ma charakter materialny. Do zasad materialnoprawnych sporządzania planu miejscowego zalicza się zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Według art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Gwarancją prawną tej materialnoprawnej zasady sporządzania planu miejscowego jest unormowanie procedury jej realizacji. Naruszenie przepisów prawa regulujących procedurę realizacji zasady materialnoprawnej zgodności planu miejscowego ze studium, stanowi tego stopnia naruszenie, które należy zaliczyć do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Naruszenie tego sformalizowanego ciągu czynności przesądza o kwalifikacji do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wywiódł brak podstaw do odstąpienia od wskazanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ciągu czynności. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały na tej samej sesji. Należy wskazać na wyodrębnienie w tej procedurze właściwości rady gminy i organu wykonawczego gminy, co przesądza, że organy te nie mogą przekraczać swojej właściwości w procedurze uchwalania planu miejscowego (porównaj: wyrok NSA z 17.11.2016 r. II OSK 303/15).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż zarówno uchwała w sprawie miejscowego planu jak i uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały podjęte na jednej sesji. Natomiast akcentowana przez skarżącą kasacyjnie kwestia braku "jakichkolwiek niezgodności pomiędzy obydwoma aktami prawa miejscowego" nie ma tutaj żadnego znaczenia. Niekwestionowane jest bowiem, że Rada naruszyła procedurę sporządzania miejscowego planu, a naruszenie to – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – należało uznać za istotne.

Tym samym przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jako całkowicie nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Dlatego, też na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.