Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2159/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. J. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez: M. J., T. J., A. C., A. T. i E. T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] stycznia 2013 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i dwóch szamb szczelnych na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w [...] W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 16 sierpnia 2010 r. B. Z. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i 2 szamb szczelnych o powierzchni zabudowy 200 m² na części dz. ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] W., o powierzchni ok. [...] m² .

Decyzją Zarządu [...] W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] ustalone zostały warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą uchylania decyzji było nieprawidłowe ustalenie stron postępowania i wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej we wniosku z dnia 16 sierpnia 2010 r.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli: M. J., T. J., A. C., A. T. i E. T. Odwołujące się strony zarzuciły organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nieprawidłowe wadliwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Odwołujący się podnosili, że decyzja nie wskazuje w jaki sposób ustalono poszczególne wskaźniki powierzchni zabudowy zawarte w części graficznej analizy i czy odnoszą się do nieruchomości, czy wchodzących w ich skład działek ewidencyjnych. Podniesiono, że powyższy parametr dla działek graniczących z ternem inwestycji od strony północnej został zawyżony. Zdaniem stron mimo podziału geodezyjnego działki ew. nr [...] organ pierwszej instancji powinien był przyjąć na potrzeby analizy urbanistycznej powierzchnię zabudowy tej działki sprzed jej podziału, ponieważ jak wywodziły, następcze dokonanie podziału nie powinno skutkować wzrostem wskaźnika powierzchni zabudowy.

Rozpatrując powyższe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagali dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści art. 4 ust. 2 powyższej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji, które nie są inwestycjami celu publicznego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu 63 kpa i jako taki oprócz spełnienia wymogów kodeksowych powinien czynić zadość przepisom szczególnym, w tym zawierać elementy określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu drugiej instancji wniosek z dnia 16 sierpnia 2010 r. odpowiada powołanym przepisom. Podkład kartograficzny pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o czym świadczy pieczęć ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Również część opisowa wniosku nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Określa wymagania planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, zawiera opis i prezentację graficzną planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i przeznaczenia obiektów budowlanych, a także charakterystyczne parametry inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że wniosek znajdujący się w aktach sprawy mógł stanowić podstawę przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia w kierunku ustalenia stron postępowania są prawidłowe. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będą przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, znajdujących się na terenie lokowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie stronami postępowania są: wnioskodawczyni, współwłaściciel dz. ew. [...] oraz właściciele nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, oznaczonymi jako dz. ew. nr: [...].

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Organ drugiej instancji wskazał, że przesłanką warunkującą dopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób ustalenia wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w przepisach rozporządzenia.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia organy orzekające w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zobowiązane zostały do wyznaczenia wokół dziatki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego oraz do przeprowadzenia na nim analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powyższej ustawy. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wyznaczenie w sposób właściwy obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla oceny spełnienia przez planowaną inwestycję warunków ustawowych bądź nie. Stanowi on, bowiem wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 powyższej ustawy. Organ odwoławczy wskazał – powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych – że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy.

W rozpatrywanej sprawie granice obszaru analizowanego wytyczone zostały w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Organ jako front działki przyjął jej część południową, która przylega do drogi wewnętrznej, przez którą działka skomunikowana jest z drogą publiczną - [...]. Na mapie będącej załącznikiem nr 2 do decyzji sporządzonym w skali 1:1000 południowa część działki nr [...] mierzy [...] cm, co oznacza, że jej rzeczywista długość wynosi [...] m. Oznacza to że granica obszaru analizowanego wytyczona w odległości [...] m od granicy dz. ew. nr [...] spełnia oba minima określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany obejmuje ponad [...] ha powierzchni.

Organ odwoławczy wskazał, że zrealizowanie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji przy ul. [...] znajduje się działka nr [...] z obrębu [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Działka dostępna jest z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji. Ze względu na funkcję i cechy zabudowy może stanowić punkt odniesienia dla projektowanej zabudowy. Do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora i taka okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie.

Planowana inwestycja czyni zadość pozostałym przesłankom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 powyższej ustawy. Teren posiada dostęp do drogi publicznej. Uzbrojenie terenu w zakresie dostępu do przewodów i urządzeń sieci wodno-kanalizacyjnej, ciepłowniczej i elektroenergetycznej jest wystarczające, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy pozytywnych prognoz gestorów sieci, dotyczących możliwości obsługi planowanej inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ klasyfikowany jest w ewidencji gruntów i budynków jako tereny mieszkaniowe (B), zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja nie została wymieniona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr .213 poz. 1397). Projekt decyzji został uzgodniony organem ochrony zabytków, stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474), ponieważ inwestycja zlokalizowana jest na obszarze stanowiska archeologicznego ujętego w wykazie zabytków nieruchomych ([...]).

Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa wymaga określenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie zabudowy zastanej i w tym celu przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać odnośne dane wyjściowe, tj. cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą, które posłużyły do wyznaczenia funkcji i parametrów planowanej inwestycji.

Z załączników do decyzji wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził klarowną analizę cech i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania. Wynika z niej, że parametry wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się w granicach obszaru analizowanego zostały ustalone i tym samym wzięte pod uwagę przy ustalaniu wymagań dla planowanej inwestycji.

Linię zabudowy od strony drogi wewnętrznej wytyczno stosownie do treści § 4 ust. 4 powyższego rozporządzenia. Odstępstwo od podstawowych rozwiązań w zakresie ustalania linii zabudowy zostało przekonująco umotywowane brakiem czytelnej linii zabudowy wzdłuż istniejącej drogi wewnętrznej. Linię regulacyjną dla projektowanej inwestycji wyznaczono kierując się położeniem zabudowy istniejącej na dz. ew. nr [...].

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został obliczony stosownie do treści § 5 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z treścią przepisu wskaźnik wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji wyznaczył omawiany wskaźnik na poziomie 0,31 jako średnią arytmetyczną dla 85 sąsiednich działek.

Szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, a więc zgodnie z dyspozycją § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia.

Zgodnie z regulacją § 7 organ powinien wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy jako przedłużenie istniejącej i jest to zasada działania. Jeżeli jest to niemożliwe lub z innych względów nieuzasadnione to może przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, ale tylko wówczas jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z części tekstowej analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest zróżnicowana i wynosi od 5 m do 12 m i że zazwyczaj nie przekracza 9 m. Wynika z niej również, że wartość tego parametru w sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na dz. ew. nr [...] obrębu [...] wynosi 9 m. Taką też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla lokowanej inwestycji określił organ I instancji.

Geometrię dachu ustalono stosownie do wyników analizy cech zabudowy na obszarze analizowanym, w obrębie którego budynki charakteryzują się zróżnicowaną geometrią dachu. Nachylenie połaci dachowych wynosi od 0 do 45 stopni. Zgodnie z ustaleniami zaskarżonej decyzji, kąt nachylenia dachu powinien mieścić się w powyższym przedziale, przy kalenicy na wysokości do 9 m.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Nietrafny jest pogląd, że dla ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy należało przyjąć wartość tego parametru dla działki [...] przed jej podziałem, tj. 0,32. Organ wyjaśnił, że analiza funkcji i cech zabudowy sąsiedniej odzwierciedla aktualny w dacie orzekania stan zagospodarowania terenu. Skoro podział nieruchomości został dokonany ostatecznie, parcelację ww. działki należało uwzględnić w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Nie zasługuje na uwzględnienie – zdaniem organu odwoławczego – zarzut dotyczący wadliwości ustaleń wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Akta sprawy zawierają materiał dowodowy, który stanowił podstawę ustaleń faktycznych o wartości tego parametru na obszarze analizowanym a uzasadnienie decyzji wprost wskazuje na źródło danych o powierzchni zabudowy i powierzchni działek, którym jest ewidencja gruntów i budynków. Z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że wskaźniki powierzchni zabudowy ustalone zostały dla poszczególnych działek, przy czym dane ewidencyjne zgromadzone w aktach postępowania wskazują, że każda z tych działek jest jednocześnie nieruchomością w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, ponieważ dla każdej w tych działek prowadzona jest odrębna księga wieczysta.

Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: A. T., E. T., A. C., A. C., T. J. oraz M. J., działająca również jako pełnomocnik skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ponieważ analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia została sporządzona nieprawidłowo, a w szczególności nieprawidłowo ustalony został wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ponadto naruszony został przepis art. 7 kpa ponieważ nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy poprzez zupełnie dowolne przyjęcie powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego.

Zdaniem skarżących nieprawidłowo został ustalony krąg stron postępowania, albowiem z nieznanych powodów nie uznano, iż stroną postępowania są także A. i M. K.

Skarżący wskazali, że analiza stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji w zakresie określonym wymogami § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia została sporządzona wadliwi, albowiem nie znalazły się w niej informacje dotyczące tego, w jaki sposób obliczono poszczególne wskaźniki powierzchni zabudowy podane w części graficznej analizy (podano jedynie w tabelce na str. 9 jako jest powierzchnia zabudowy poszczególnych działek). Nie podano również czy powierzchnia zabudowy została ustalona dla poszczególnych nieruchomości, które mogą składać się z kilku działek o oznaczonych numerach, czy też dla poszczególnych działek, niezależnie od tego czy dana nieruchomość składa się z większej liczby działek.

Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na której ma być realizowana inwestycja. Błędne wyliczenie tej wielkości powstało na skutek błędu polegającego na przyjęciu w odniesieniu do działek graniczących z terenem inwestycji od strony północnej powierzchni zabudowy 0,45. Podobnie, jak w odniesieniu do innych terenów zabudowanych w obszarze analizowanym, organ nie uzasadnił na jakiej podstawie została przyjęta taka właśnie powierzchnia zabudowy. Skarżący wskazali, że ma to istotne znaczenie jakiej wielkości budynek powstanie na przedmiotowej działce i jak bardzo zasłoni skarżącym dostęp do światła.

Zdaniem skarżących dla wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy należało wziąć pod uwagę wskaźnik tej wielkości dla działki nr [...], przed podziałem geodezyjnym.

Ponadto skarżący wskazali, że obszar, na którym planowana jest inwestycja to dawne tereny rolnicze, na których zabudowa nigdy nie była "gęsta". Zdaniem skarżących średnia powierzchnia zabudowy na działce inwestorów powinna wynosić 026, a nie 0,31.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 31 sierpnia 2013 r. B. Z. wniosła o oddalenie skargi i załączyła fotografie obrazujące – jak wskazała – intensywność zabudowy w terenie analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.

Postanowieniem z dnia 17 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. T., E. T., A. C. oraz A. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zatem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

W sprawie zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na wstępie należy podnieść, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo, tzn. granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr ew. [...], tj. w odległości [...] m od granicy wnioskowanego terenu.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zdaniem skarżących do nieprawidłowego wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Przepis § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia określa regułę wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy: regułą jest wyznaczenie wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Od tej reguły § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopuszcza wyjątek przez przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Dopuszczalność zastosowania innego wskaźnika zabudowy jest obwarowana spełnieniem warunku: zastosowanie tego innego wskaźnika wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Według § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Z powyższego wynika, że odstąpienie od średniego wskaźnika i zastosowanie innego wskaźnika jest dopuszczalne, ale tylko jeżeli organ orzekający ustali, a następnie w decyzji wyprowadzi, że odstępstwo jest dopuszczalne, bo wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. W niniejszej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na podstawie § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia i wynosi on 0,31. Na obszarze analizowanym wskaźniki powierzchni zabudowy budynków do powierzchni działek wynoszą od 0,05 do 0,55. Do powyższego ustalenia wskaźnika organ prawidłowo wybrał 85 działek znajdujących się w analizowanym terenie, w tym działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem przyszłej inwestycji. Wskazał, że średni wskaźnik zabudowy na działkach znajdujących w obszarze analizowanym wynosi 0,31 i taki właśnie wskaźnik został wyznaczony dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej.

Dokonanie wykładni przepisu § 5 rozporządzenia wykonawczego, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istotniejsze jest to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo w niniejszej sprawie organ stwierdził, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na kilku oznaczonych działkach sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że organ wziął pod uwagę w analizie obecną działkę nr [...], która powstała na skutek podziału na inne działki jest niezasadne. Słusznie wskazało Samorządowe Kolegium odwoławcze w W., że analiza funkcji i cech zabudowy sąsiedniej odzwierciedla aktualny w dacie orzekania stan zagospodarowania terenu. Gdyby uznać argumenty skarżących to nieprawidłowo sporządzona byłaby analiza bowiem nie przedstawiałaby aktualnego stanu zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że powstanie nowego budynku spowoduje zmniejszenie dostępu do światła to wskazać należy, że zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (wyrok NSA z dnia 7 września 2001 r. IV SA 1505/99 ONSA 2002/4/53). A zatem okoliczność ta będzie brana pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że w postępowaniu nie brali udziału małżonkowie A. i M. K., to wskazać należy, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i do stosowania z tej przyczyny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazują, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób właściwy zastosowała przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.