Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1580/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1, art. 141, art. 145, art. 151, art. 174, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7, art. 77, art. 105 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 673/10 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy garażu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Wr 673/10, oddalił skargę R. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy garażu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w W.

W powyższej decyzji organ wskazał m.in., że postępowanie w powyższej sprawie zostało wszczęte pismem R. K. z dnia 8 września 2009 r., w którym wniósł on o przeprowadzenie kontroli zgodności obiektu budowlanego zagłębionego garażu położonego przy ul. S. [...] w W., będącego własnością J. W. pod kątem zgodności zabudowy z pozwoleniem na budowę oraz bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Podczas oględzin w dniu 15 stycznia 2010 r. ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w W. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, dwukondygnacyjny. Od strony sąsiedniej nieruchomości przy ul. S. [...] do budynku przylega garaż, zagłębiony w stosunku do poziomu terenu. W trakcie oględzin J. W. oświadczył, że garaż ten został wybudowany w 1972 r., że był on inwestorem tych robót i od tego czasu wykonywał jedynie bieżące remonty. R. K. przedstawił do protokołu pismo z dnia 15 stycznia 2010r. w którym wskazuje na nieprawidłowości powstałe w trakcie wydawania pozwolenia na dobudowę ww. garażu (m.in. brak zgody ówczesnego sąsiada, brak określenia odległości garażu od granicy działki).

Organ wskazał, że nie jest uprawniony do rozstrzygania o poprawności aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jak również do ich weryfikacji (np. w postępowaniu nadzwyczajnym). W jego ocenie zebrany materiał dowodowy wyjaśnia w sposób dostateczny aktualny stan dotyczący garażu dobudowanego do budynku przy ul. S. [...], od strony sąsiedniej nieruchomości przy ul. S. [...]. Przedmiotowy garaż został wykonany na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1972 r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany (po wcześniejszym uzyskaniu przez inwestora zatwierdzenia planu realizacyjnego - z dnia [...] grudnia 1971r.). Istniejąca lokalizacja garażu została zatwierdzona powyższymi decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył 2 egzemplarze dokumentacji projektowej (pismo z dnia 7 listopada 1971r.). Dokumentacja związana z realizacją robót budowlanych zachowała się w wersji szczątkowej, brak jest m.in. zatwierdzonej dokumentacji projektowej, dziennika budowy, zgłoszenia zakończenia robót. Organ zwrócił jednak uwagę, że ustawa Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (obowiązująca w czasie uzyskania pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu) nie nakładała obowiązku przechowywania dokumentacji, wobec czego nie można stwierdzić, iż właściciel budynku naruszył prawo poprzez nieposiadanie tych dokumentów. Powyższych dokumentów nie posiada także archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W.. Obowiązek archiwizowania dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania został nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę w nowelizacji prawa budowlanego w 1994r. ( art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane).

W odniesieniu do sprzeciwu R. K. dotyczącego dokonania odbioru technicznego garażu organ wskazał, że nie dokonuje odbiorów technicznych, a jako właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrolę powyższą przeprowadza się w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, po zgłoszeniu zakończenia robót. W uzasadnieniu organ wyjaśnił również, że prowadził postępowanie w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Kończąc organ wyjaśnił, że stwierdzając brak przesłanek (określonych w art. 50 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.) do prowadzenia postępowania, a także brak czynności bądź robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego prawem - w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - postanowił umorzyć prowadzone postępowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. zarzucił organowi naruszenie: art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez oparcie decyzji na zgromadzonych w materiale dowodowym faktach nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. oczywiście nie związanych z istotą postępowania, a przywoływanych jako uzasadnienie zajętego stanowiska; art. 80 k.p.a., art. 75 w art. 83 § 3 k.p.a., art. 75, 86 i 95 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na szczątkowym materiale dowodowym, uznając większość faktów za udowodnione jedynie na podstawie jednostkowej dostępnej dokumentacji oraz oświadczeniu J. W. o rzekomym dokonaniu odbioru technicznego garażu, które nie usuwają powstałych w sprawie wątpliwości, nieskonfrontowanych z innymi dowodami, które winny być przez organ zebrane, a w szczególności poprzez uznanie dokumentacji przedstawionej przez Urząd Miasta W. za jedyną istniejącą i wystarczającą do wydania przedmiotowej decyzji; art. 7, 77 oraz 84 k.p.a. poprzez nieprzywołanie przez organ biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność sprawności technicznej budynku oraz stwarzanego przez niego zagrożenia dla ludzi i otoczenia, w sytuacji gdy wydanie decyzji o braku takiego zagrożenia jedynie na podstawie zdjęć i oględzin nieruchomości, jak również przez osobę nie posiadającą wiadomości specjalnych, jest co najmniej przedwczesne.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 1971 r. podało informacje dotyczące możliwości i warunków realizacji zamierzonej inwestycji - budowy zagłębionego garażu przy ul. S. [...] w W.. W postanowieniu tym wskazano, iż garaż ma mieć długość 6 m, odległość od ul. S. do garażu ma wynosić 11 m, natomiast inwestor obowiązany jest uzyskać zgodę sąsiada na budowę przy granicy posesji. Kolejnym aktem prawnym wydanym w sprawie spornego garażu jest decyzja Prezydium nr [...] z dnia [...] grudnia 1971 r., zatwierdzająca plan realizacji budowy garażu na posesji nr [...] przy ul. S. do której dołączone jest oświadczenie K. J. z dnia 25 sierpnia 1971 r. o wyrażeniu zgody na budowę tego garażu oraz mapki przedstawiające jego usytuowanie. Organ wskazał też na archiwalną teczkę przesłaną przez Wydział Architektury Urzędu Miasta W. datowaną na lata 1965-1972, dotyczącą nieruchomości nr [...] przy ul. S., zawierającą decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 1972r., udzielającą pozwolenia na budowę garażu przy ul. S. [...] w W., wraz z mapą i częścią dokumentacji technicznej.

Analizując powyższe dokumenty organ odwoławczy stwierdził, iż jak słusznie uznał organ I instancji, na wybudowanie spornego garażu inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Chronologia powyżej opisanych zachowanych aktów znajdujących się w archiwum urzędów, bezsprzecznie wskazuje na podjęcie przez inwestora działań zmierzających do legalnej budowy obiektu budowlanego jakim jest sporny garaż. Biorąc pod uwagę, iż od powstania przedmiotowego obiektu upłynął znaczny okres czasu, oraz że dopiero ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wprowadziła w art. 63 dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonej art. 60 dokumentacji budowlanej należało, zdaniem organu orzekającego uznać, że zgromadzone dokumenty jakkolwiek niekompletne bowiem niezawierające dziennika budowy, jednoznacznie wskazują, iż inwestor legalnie wybudował przedmiotowy obiekt budowlany, zgodnie z dokumentacją techniczną. Ponadto, w ocenie organu, biorąc pod uwagę zachowane do dnia dzisiejszego dokumenty, uznanie, iż sporny budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej lub z odstępstwem od projektu byłoby daleko idącym nadużyciem. Wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, a także niemożności interpretowania powstałych niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu, któremu zarzuca się brak respektowania obowiązków wynikających z przepisów prawa należy, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzić, że przedmiotowy garaż powstał legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zdaniem organu nie ma podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego bowiem organ pierwszej instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe w sprawie. Jakkolwiek dokumentacja dotycząca przedmiotowego obiektu zachowała się w wersji szczątkowej, jednakże dołączone do akt sprawy przekazane przez Wydział Architektury i Budownictwa dokumenty świadczą o podjęciu przez inwestora działań zmierzających do wykonania przedmiotowego garażu zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, a fakt nieposiadania przez inwestora dokumentu potwierdzającego odbiór tego budynku przez organy nie jest podstawą do wskazania, iż nie zgłosił on zakończenia robót budowlanych. Ponadto organ zauważył, iż skarżący podważając zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy nie wskazuje na żadną okoliczność potwierdzającą jego zarzuty co do nielegalnego wybudowania spornego garażu.

Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że kwestia niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego garażu, jako niezwiązana z jego legalnością, pozostaje poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu, a kwestia sporu sąsiedzkiego pomiędzy inwestorem a poprzednim właścicielem sąsiedniej posesji także nie ma wpływu na postępowanie dotyczące budowy garażu.

Skargą R. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż niemożliwym jest przedmiotowe rozstrzygnięcie w sprawie wobec braku możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy prawa materialnego, w sytuacji gdy organowi z urzędu wiadomo jakie przesłanki winny być spełnione przez inwestora w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę m.in. uzyskanie odpowiednich zgód, a które nie zostały spełnione przez J. W.; art. 7, 77, 80, 75 i 86 k.p.a. poprzez uznanie większość faktów za udowodnione jedynie na podstawie jednostkowej dostępnej dokumentacji oraz oświadczenia J. W. o rzekomym dokonaniu odbioru technicznego garażu, które nie usuwają powstałych w sprawie wątpliwości, nieskonfrontowanych z innymi dowodami, które winny być przez organ zebrane, a w szczególności poprzez uznanie dokumentacji przedstawionej przez Urząd Miasta W. za jedyną istniejącą i wystarczającą do wydania przedmiotowej decyzji, podczas gdy w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest zgody właścicieli sąsiadujących nieruchomości K. J. oraz K. W. na budowę garażu przy ul. S. [...], będących podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę garażu; bezzasadne naruszenie art. 221 i art. 223 k.p.a. w związku z art. art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a. poprzez niezbadanie całości wniosku strony tj. brak przeprowadzenia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy stan techniczny spornego budynku grozi zawaleniem, w szczególności na teren nieruchomości skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 lutego 2011 r. pełnomocnik organu i uczestnik postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Sąd pominął oświadczenie obecnej na rozprawie adw. A. M. wobec niedoręczenia – mimo zobowiązania złożonego na rozprawie – prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa substytucyjnego do reprezentowania R. K. przed WSA we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że z materiału sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy garaż został w 1972 r. wybudowany przez J. W. w sposób legalny. Podstawę dla realizacji tego obiektu budowlanego stanowiły: postanowienie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1971r. Nr [...] dotyczące ustalenia możliwości i warunków realizacji garażu oraz decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...]grudnia 1971r. Nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny i decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 1972r. Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę (decyzja o pozwoleniu na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu). Wskazane powyżej orzeczenia pozostają w obrocie prawnym, a zatem są wiążące dla organów administracji publicznej i innych jednostek stosujących prawo, a organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania oceny ich prawidłowości ani do ich weryfikowania. Fakt istnienia tych orzeczeń czyni niezasadnym zarzut nielegalnego działania inwestora. Pozwolił też stwierdzić zgodność zrealizowanych robót budowlanych z ich treścią. Natomiast brak kompletu dokumentów wymaganych w procesie inwestycyjnym w obowiązujących w czasie realizowania przedmiotowego obiektu warunkach prawnych nie może być traktowany jako okoliczność przemawiająca na niekorzyść inwestora. Istotne też jest, że ani ustawa Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., ani ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nie nakazywała inwestorowi przechowywania dokumentacji budowlanej, a obowiązek taki wprowadzony został dopiero przepisem art. 63 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Ponadto starannie przeprowadzone przez organy właściwe instancyjnie postępowanie wyjaśniające wykazało brak legalnej możliwości uzyskania kompletu dokumentacji technicznej związanej z przedmiotową inwestycją.

W tych okolicznościach i przy uwzględnieniu ustrojowej zasady praworządności, której bezwzględnie podporządkowane są organy administracji publicznej dysponujące kompetencją orzeczniczą, umorzenie przedmiotowego postępowanie należy, zdaniem Sądu, uznać za czynność nie naruszającą prawa.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie były też istotne podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące złego stanu technicznego przedmiotowego garażu i ewentualnych zagrożeń z tego wynikających. Takie kwestie mogą być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego wyłącznie w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Sąd wyjaśnił też, że organy nadzoru budowlanego wypełniają czynności tzw. policji budowlanej i zobowiązane są do interwencji w formie prawem przewidzianej w sytuacji naruszenia przez określony ustawowo podmiot przepisów Prawa budowlanego. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w art. 66 ww. ustawy będzie on zobligowany do zainicjowania z urzędu postępowania zmierzającego do usunięcia w tym zakresie niezgodności przedmiotowego obiektu z prawem materialnym.

Sąd wskazał ponadto, że zarzuty dotyczące wybudowania przedmiotowego garażu częściowo na nieruchomości skarżącego nie mogą być rozważane ani rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego i podlegają ocenie sądu powszechnego w postępowaniu o naruszenie posiadania.

Skargą kasacyjną R. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz 113 § 1 i 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 i 145 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.c. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą wadliwą subsumcją stanu faktycznego do stanu prawnego, w szczególności uznanie, iż nie stanowi przesłanki do uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania fakt, iż organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, tj. uznanie za legalne działanie organu wyrażające się w pominięciu powinności rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego i całości materiału dowodowego w sprawie

2) przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę wyjaśnienia istotnych przesłanek warunkujących jego zastosowanie, tj. całkowitego wykluczenia istnienia przesłanek uzasadniających nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa, w szczególności ustawy Prawo budowlane i rozporządzeń wykonawczych.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując kontroli ustaleń organu odnośnie podstawy faktycznej Sąd I instancji nie odniósł się do zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych. Dokumentacja związana z realizacją robót budowlanych zachowała się w szczątkowej wersji, w szczególności brak w niej było dokumentu potwierdzającego odbiór techniczny garażu. Pomimo tych okoliczności Sąd I instancji stwierdził, iż na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, jakkolwiek niekompletnych i niezawierających dziennika budowy, możliwe było wyjaśnienie okoliczności sprawy i wydanie orzeczenia. W powyższym stanie rzeczy nie można uznać za prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, bowiem nie zostały ponad wszelką wątpliwość rozstrzygnięte okoliczność faktyczne tj. ustalenie stanu prawnego przedmiotowego garażu, stwierdzenie wybudowania garażu zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, pozwalające na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Zgłoszony przez skarżącego w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego miał przedstawić i uzasadnić okoliczności świadczące o tym, że sporny budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej lub z odstępstwem od projektu. Skarżący zarzuca, iż wobec zaniechania przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego, niezasadne jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu Sądu. Prosta czynność jaką jest stwierdzenie przekroczenia granic działki, tj. wybudowania obiektu niezgodnie z projektem przewidującym jego posadowienie na granicy działki, nie została wykonana w całym zakresie. Argumentacja Sądu wskazująca, że tego typu naruszenie stanowić może jedynie przedmiot postępowania sądowego w postępowaniu cywilnym nijak nie może się ostać. Jeśli bowiem w wyniku zestawienia geodezyjnie wyznaczonej granicy działki z rzeczywistym pomieszczeniem ściany spornego obiektu garażowego wskazywane przez skarżącego naruszenie Prawa budowlanego miałoby miejsce, organ winien zastosować w sprawie art. 48 tej ustawy, bowiem takim właśnie sytuacjom ów przepis służy. Brak zgody na budowę na gruncie sąsiada wprost implikuje stwierdzenie, że nie tylko obiekt wybudowano niezgodnie z projektem, ale i w oczywistej sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego. Dla skuteczności pozwolenia na budowę wymagane jest bowiem oświadczenie inwestora o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości (gruntu), na której zamierza posadowić budynek. W braku takiej zgody pozwolenia nie wydaje się, zaś w razie stwierdzenia, że budowę wykonano na gruncie, co do którego inwestor nie posiadał tytułu prawnego, koniecznym staje się stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Należało więc wyjaśnić istnienie faktu mającego istotne znaczenie prawne, czego zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji nie uczyniły.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji. Z kolei J. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W związku z jej zredagowaniem przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w skardze. Koniecznym staje się wobec tego powołanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i precyzyjne ich określenie ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych, takich jak artykuły, paragrafy czy ustępy i punkty. Sąd kasacyjny, związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy badać czy w danej sprawie doszło do naruszenia jeszcze innych niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisów. Formułując podstawy skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę powinien więc wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego ewentualnie procesowego i uzasadnić zarzut ich naruszenia. Nadto w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego winien dodatkowo wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna przedstawionych wymogów nie spełnia. Oparta ona została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt. 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do wskazanych w pkt. 1 skargi zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż powołane tam przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zostały precyzyjnie określone. Wskazany jako naruszony przepis art. 141 p.p.s.a. składa się z czterech paragrafów, regulujących odmienne kwestie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z nich został jego zdaniem naruszony. Nie wynika to również z uzasadnienia skargi. Te same uwagi odnieść należy do powołanego w skardze przepisu art. 145 p.p.s.a. składającego się z dwóch paragrafów i sześciu wyszczególnionych jednostek. Już tylko z tych powodów zarzuty naruszenia przez Sąd art. 141 i 145 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia pozostałych, wskazanych w pkt. 1 skargi kasacyjnej przepisów postępowania.

Przedmiotem oceny Sądu była legalność decyzji organów nadzoru budowlanego o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie budowy garażu na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w W. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzone dowody dają podstawę do oceny, że przedmiotowy garaż został wybudowany przez inwestora w 1972 roku legalnie, zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami, w związku z czym dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalności budowy tego garażu stało się bezprzedmiotowe, a zastosowanie przez organy art. 105 § 1 k.p.a. było prawidłowe. Swoje stanowisko Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił w zaskarżonym wyroku.

W skardze kasacyjnej skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., w związku z czym uznać należy, że ustalenia Sądu I instancji co do prawidłowości zastosowania tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym sprawy są prawidłowe i nie podlegają ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak bowiem wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. przy ocenie wyroku sądu I instancji związany jest zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej.

Skoro zatem skarżący - nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia - nie zakwestionował tym samym prawidłowości ustaleń co do bezprzedmiotowości dalszego postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego garażu, to nie może skutecznie podnosić zarzutu nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy dotyczących legalności tej budowy. Stąd zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej nie może być uwzględniony.

Skarżący wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., który ustanawia kompetencje do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie określił natomiast jakich dowodów z dokumentów nie przeprowadził Sąd administracyjny pierwszej instancji, w trybie tegoż przepisu, co w powiązaniu z uznaniowym charakterem tego przepisu czyni ten zarzut niezasadnym.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., który to przepis reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce jedynie, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07, niepubl.). Przedstawione wyżej okoliczności nie zaistniały, a tym samym zarzut uchybienia tej normie nie był zasadny.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek Sądu wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie niemożność wyjścia przez Sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach. Brak jest podstaw do przyjęcia, by w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie materiału dowodowego, który nie znajdował się w posiadanych przez niego aktach.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący powinien był wykazać, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił w związku z czym niezasadny jest także zarzut naruszenia tego przepisu.

Prawidłowo też w niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalając skargę zastosował przepis art. 151 p.p.s.a.

Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 Prawo budowlane, poprzez "odmowę wyjaśnienia istotnych przesłanek warunkujących jego zastosowanie, tj. całkowitego wykluczenia istnienia przesłanek uzasadniających nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa, w szczególności ustawy Prawo budowlane i rozporządzeń wykonawczych."

Podstawa kasacyjna przedstawiona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polega bądź na mylnym odczytaniu przez Sąd określonej normy prawnej, bądź na błędnym uznaniu, że do określonego stanu faktycznego ma zastosowanie lub nie ma zastosowania hipoteza konkretnej normy prawnej (błąd w subsumcji). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stosował wskazanego przepisu. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami tymi dotychczasowymi – w zakresie usuwania skutków stwierdzonej samowoli budowlanej - są przepisy art. 38 – 42 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.