Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 214/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 152, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 73, art. 73, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej z dnia "[...]". nr "[...]" w udzieleniu świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej z dnia "[...]" nr "[...]".


UZASADNIENIE

W dniu 6 grudnia 2016 r. Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w "[...]" ogłosił konkurs na udzielenie świadczeń zdrowotnych w Zespole Opieki Zdrowotnej w "[...]" .

"[...]" , złożył w dniu 12 grudnia 2016 r. do Komisji Konkursowej ZOZ w "[...]" protest, w którym zarzucił, że cześć V ust. 1 pkt 1.2 powyższego ogłoszenia jest niezgodna z zasadą uczciwej konkurencji, gdyż wprowadza dodatkowe kryterium oceny ofert w postaci doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ "[...]" (40 %), a także wprowadza kryterium zawyżonej punktacji (od 20 do 40 punktów) i nieuzasadnionej wagi.

W odpowiedzi na protest Dyrektor ZOZ, w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r., sprostował ogłoszenie o konkursie ofert w ten sposób, że zakwestionowany zapis otrzymał brzmienie: "Kryterium oceny ofert dla zakresu: udzielanie świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych w ZRM typu P/S jest: kryterium: cena - 60%; kryterium: doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ "[...]" -30%; kryterium: Gotowość podjęcia pracy ("[...]") na wezwanie w czasie nie dłuższym niż 30 min - 10%" oraz "Wagi do kryterium: doświadczenie w rejonie działania: od 0 do 5 lat doświadczenia w rejonie działania - 10 pkt; powyżej 5 lat doświadczenia w rejonie działania - 30 pkt".

W dniu 22 grudnia 2016 r. Komisja Konkursowa rozstrzygnęła konkurs ofert,

w wyniku którego wyłoniono podmioty do realizacji określonych zadań w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, z którymi zostanie zawarta umowa na udzielanie świadczeń zdrowotnych w 2017 r.

"[...]" wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego konkursu, w którym zarzucił naruszenie: art. 6 - art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w związku z art. 5 pkt 41 lit. b, art. 134 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 139 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 pkt 2, art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 146 ust. 1 pkt 1-3, art. 148 pkt 1-2, art. 149 ust. 1 pkt 7 i ust. 3, art. 151 ust. 4, art. 153 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach " oraz naruszenie art. 152 ust. 1 w związku z art. 132 ust. 1 u.ś.o.z. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia konkursowego i wyeliminowanie z ogłoszenia kryterium posiadania eksterytorialnego doświadczenia i doprowadzenie jego treści do stanu zgodnego z prawem i zasadą uczciwej konkurencji. Ponadto, na podstawie art. 73 K.p.a., wniósł o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub kopii: rozstrzygnięcia Komisji konkursowej z dnia 22 grudnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem w sprawie udzielenia świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych, protokołu Komisji konkursowej z przebiegu postępowania oraz złożonych w postępowaniu konkursowym ofert wymienionych w odwołaniu podmiotów.

W decyzji z dnia 5 stycznia 2017 r., Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w "[...]" stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł, że Zespół Opieki Zdrowotnej w "[...]", ogłaszając konkurs ofert na udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych ratownika medycznego w zespole ratownictwa medycznego, ustalił kryteria wyboru ofert w następujący sposób: cena - 50%, doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w "[...]" - 40%, gotowość podjęcia pracy na wezwanie w czasie nie dłuższym niż 30 min. - 10% oraz określił wagi do kryterium "doświadczenie w rejonie działania" w następujący sposób: 0-4 lata - 0 pkt., powyżej 4 lat do 10 lat - 20 pkt., powyżej 10 lat - 40 pkt. W wyniku protestu ustalono nowe kryteria oceny ofert w zakresie udziału procentowego. Kryterium doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w "[...]" zostało zmniejszone do 30 %, natomiast w zakresie wagi kryterium ustalono, że oferenci posiadający doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w "[...]" od 0 do 5 lat mogą uzyskać 10 pkt., natomiast oferenci z doświadczeniem w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w "[...]" powyżej 5 lat mogą uzyskać 30 pkt. Dyrektor ocenił, że kryteria wyboru ofert zostały ustalone w sposób prawidłowy i zobiektywizowany, jednakowy dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego, z zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich oferentów, bez naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Stwierdził, że oferent nie mający w ogóle doświadczenia lub mający małe doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w "[...]" również mógł złożyć ofertę w postępowaniu konkursowym, jego oferta była brana pod uwagę i punktowana w zakresie kwestionowanego kryterium, a zatem konkurs dostępny był dla nieograniczonej liczby oferentów. Tym samym nie można podzielić stanowiska, że powyższe kryterium jest "kryterium kontynuacji świadczeń z dotychczasowymi świadczeniodawcami". Ponadto wskazał, że kwestionowane kryterium nie było jedyną przesłanką oceny ofert, gdyż stanowiło 30% oceny, zatem oferent składający ofertę, nie posiadający doświadczenia lub mający małe doświadczenie w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w "[...]", miał również obiektywne szanse na uzyskanie zamówienia, przy spełnieniu innych kryteriów, w szczególności w zakresie najkorzystniejszej ceny.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia w toku postępowania konkursowego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Dyrektor ZOZ stwierdził, że w postępowaniu konkursowym na świadczenie usług zdrowotnych, prowadzonym przez podmioty lecznicze nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie poinformował, że w postępowaniu na udzielanie świadczeń ratownika medycznego wybrane zostały 4 oferty, a na ratownika medycznego kierującego Zespołem wybranych zostało 5 ofert, które uzyskały odpowiednio największą ilość punktów. Przebieg postępowania konkursowego oraz punktacja złożonych w tym postępowaniu ofert zawarta jest w protokole z postępowania, dostępnym do wglądu w siedzibie ZOZ w "[...]".

"[...]" zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc tożsame zarzuty, które przedstawił w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpatrzenie sprawy co do jej istoty przez wyeliminowanie z ogłoszenia o konkursie ofert w przedmiocie udzielenia świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych kryterium posiadania doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w "[...]" i doprowadzenie jego treści do stanu zgodnego z prawem i zasadą uczciwej konkurencji.

Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w "[...]" w decyzji z dnia 18 stycznia 2017 r. poinformował skarżącego, że Regulamin udzielania zamówień na realizację świadczeń zdrowotnych i pracy komisji konkursowej w Zespole Opieki Zdrowotnej w "[...]" z 1 dnia grudnia 2015 r. oraz przepisy prawa nie przewidują kolejnego odwołania - złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodał, że wglądu we wskazane we wniosku dokumenty można dokonać w siedzibie ZOZ w "[...]".

W złożonej skardze "[...]" zarzucił, że stanowisko organu o braku drogi odwoławczej w postępowaniu konkursowym jest niezgodne z art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 154 ust. 1-8 ustawy o świadczeniach, a także narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i pozbawia skarżącego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto skarżący zakwestionował legalność zastosowanego przez organ kryterium oceny w postaci posiadania doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w "[...]" oraz zmiany tego kryterium w toku postępowania. Podniósł, że jego odwołanie winno być załatwione w formie decyzji, a nie pisma, stosownie do art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, a ponadto nie powinno być rozstrzygnięte w formie obwieszczenia. Stwierdził, że w konsekwencji powyższego pismo z dnia 18 stycznia 2017 r. narusza art. 6 - art. 11, art. 49, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Podniósł również, że jego protest z dnia 12 grudnia 2016 r. nie został rozpatrzony i rozstrzygnięty przez podmiot uprawniony, a do tego zarzutu organ nie ustosunkował się. Uwzględniając powyższe skarżący podtrzymał zarzut, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji. Skarżący wskazał ponadto na odrębności pomiędzy prawem wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich odpisów i notatek, a prawem do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z nich uwierzytelnionych odpisów, którego to żądania organ nie uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZOZ w "[...]" wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.

Organ podniósł, że art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie przewiduje sądowej kontroli w stosunku do podmiotów ubiegających się o świadczenie usług zdrowotnych na rzecz publicznych placówek służby zdrowia, jaką jest Zespół Opieki Zdrowotnej w "[...]". W myśli przepisów tej ustawy, postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami dotyczy sytuacji, gdy umowa o świadczenie usług medycznych zawierana jest pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia, a podmiotem - świadczeniodawcą usług medycznych, co wynika wprost z treści art. 132 ust. 1 ustawy. Żaden z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie odnosi stosowania przepisów tej ustawy do konkursów przeprowadzanych przez publiczne placówki służby zdrowia na świadczenie usług medycznych w jakiejkolwiek dziedzinie. Dodał, że Zespół Opieki Zdrowotnej w "[...]" przeprowadził postępowanie konkursowe na podstawie regulaminu obowiązującego w tej placówce służby zdrowia i przeanalizował skargę w trybie przewidzianym w regulaminie.

W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w "[...]" wydana w przedmiocie konkursu na udzielenie świadczeń zdrowotnych w Zespole Opieki Zdrowotnej w "[...]".

Tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 152 ust. 1 tej ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jednym ze "środków odwoławczych", o których mowa w cytowanym przepisie jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach.

Dodać należy, że stosownie do ust. 4 art. 154 od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodać należy, że zgodnie z ust. 8 tego artykułu od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie

z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 z późn. zm.), do konkursu ofert stosuje się odpowiednio art. 140, art. 141,

art. 146 ust. 1, art. 147, art. 148 ust. 1, art. 149, art. 150, art. 151 ust. 1, 2 i 4-6, art. 152, art. 153 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia.

Tym samym, stanowisko organu o braku właściwości sądu administracyjnego

w niniejszej sprawie jest bezpodstawne.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej w każdej instancji i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie, jako środek zaskarżenia, służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi mają zostać zawarte umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem rozstrzygnięcie to wskazuje również świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wobec tego, odwołanie złożone w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach, dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Za taką wykładnią przemawia charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie

w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu, czyli klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, z samego założenia i istoty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz (kierownika podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia) obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania

w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy

o świadczeniach). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności

z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się, w sytuacji gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji

i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154

ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy

o świadczeniach, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu (por.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 713/13; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1615/12; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 255/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 11/15; dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W konsekwencji powyższego zasadny jest zarzut, że organ błędnie stanął na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje środek odwoławczy w postaci wniosku

o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto, rozpoznając te środki odwoławcze Dyrektor ZOZ winien był wydać decyzje administracyjne, spełniające wymogi art. 107 § 3 K.p.a.,

w szczególności winien był odnieść się szczegółowo do zarzutów dotyczących naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Skoro bowiem organ w postępowaniu odwoławczym ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że organ kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może się bowiem ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Ma również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, CBOSA).

Należy również przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna miedzy innymi zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać dokładną analizę rozpoznawanej sprawy oraz w sposób jasny wskazywać, dlaczego w ustalonym stanie faktycznym niezbędne stało się wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego,

w tym postępowania dowodowego, nadto wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze - powinno pogłębiać zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (art. 8 K.p.a.). Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną

i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Decyzja wydana przez organ II instancji oprócz elementów o których mowa wyżej, winna ustosunkować się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy - fakt, iż organ nie zaakceptował stanowiska jakie strona prezentuje. Brak ustosunkowania się do zarzutów skargi narusza także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Strona nie może zaakceptować stanowiska organu, który nie wysłuchuje jej argumentów i który argumenty te ignoruje (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1032/16, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor ZOZ, nie dokonał kontroli postępowania

w zakresie oferty skarżącego i pozostałych oferentów oraz trybu postępowania konkursowego. Ograniczenia się do ogólnikowych stwierdzeń dotyczących prawidłowości kryteriów wyboru ofert, nie można bowiem uznać za merytoryczną kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Skarżący podstawowym zarzutem uczynił zaś naruszenie w trakcie oceny ofert zasady równego traktowania

i zasady jawności mającej wpływ na końcowy wynik oceny oferty, a w konsekwencji wybór świadczeniodawcy. W wydanych decyzjach Dyrektor ZOZ nie wypowiedział się w tej kwestii w ogóle. Organ ma zaś obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego

w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie poparte logicznymi argumentami powinno być ich konsekwencją. Niezachowanie powyżej wskazanych zasad, powoduje, że zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności.

Sąd wyjaśnia, że nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez Dyrektora ZOZ zasad uczciwej konkurencji, w tym legalności zastosowanego przez organ kryterium oceny w postaci posiadania doświadczenia w rejonie działania obsługiwanym przez ZOZ w "[...]" oraz zmiany tego kryterium w toku postępowania, gdyż z uwagi na brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych kwestii przez organ, ocena taka byłaby przedwczesna. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w powyższej kwestii w zaskarżonych decyzjach powoduje wyłączenie możliwości jej oceny Sądu w niniejszym postępowaniu.

Zasadnie skarżący zarzucił również, że niezgodnie z obowiązującymi normami zaniechano realizacji jego wniosku o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub kopii: rozstrzygnięcia Komisji konkursowej z dnia 22 grudnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem w sprawie udzielenia świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych, protokołu Komisji konkursowej z przebiegu postępowania oraz złożonych w postępowaniu konkursowym ofert wymienionych w odwołaniu podmiotów, czym organ naruszył art. 73 K.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że w ustawie o świadczeniach nie ma podstaw do wyłączenia stosowania przepisów regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. W tym miejscu należy wskazać, że prawo strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy należy ujmować bardzo szeroko. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Prawo strony do przeglądania akt obejmuje uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich pism, opinii, protokołów, dokumentów i innych materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Niewątpliwie akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jak już bowiem wyżej wskazano, jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Sąd stoi na stanowisku, że należy chronić procesowe prawo strony do udostępnienia materiałów znajdujących się

w aktach sprawy w zakresie, o którym mowa w art. 73 i art. 74 K.p.a. W przeciwnym bowiem przypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II GSK 614/15, CBOSA). Jak wskazał NSA w powołanym wyroku z dnia 22 września 2016 r., rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących. Bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.

Dodać należy, że ograniczenie prawa dostępu do akt sprawy może wystąpić jedynie w oparciu o jednoznaczny przepis ustawowy. Może on wynikać z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej (np. lekarskiej, adwokackiej, radcowskiej, notarialnej) lub innej tajemnicy prawnie chronionej (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, tajemnicy bankowej). W każdym jednak przypadku wystąpienia obowiązku zachowania takiej tajemnicy konieczne jest ustalenie stosunku tej regulacji do normy art. 73 K.p.a., gwarantującej prawo dostępu do akt sprawy (zasada). Przepis odrębnej ustawy, wprowadzający ochronę określonych informacji (w tym zawartych w aktach sprawy), uzyska pierwszeństwo przed normą kodeksu postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy wyznaczony nim zakres przedmiotowy i podmiotowy udostępnienia informacji wyraźnie eliminuje (modyfikuje) regulację ustawy procesowej administracyjnej. Warunki takie spełnia m.in.

art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z jego treścią informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, którym nadano klauzulę poufności, nie mogą być udostępniane innym uczestnikom postępowania bez zgody przedsiębiorcy przekazującego informacje. Przepis art. 55 może zatem stanowić podstawę do wyłączenia jawności akt sprawy zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy

o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., którego skarżący upatruje w podpisaniu obu decyzji przez Dyrektor ZOZ w "[...]" – "[...]". Wyjaśnić należy, że nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12, CBOSA).

W toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie dokonać pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, uwzględniając powyższe rozważania Sądu, zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Podjęte rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.