Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 47/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy: 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2009 roku Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

C. C.. i J. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2009r. znak [...]o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku "Dom weselny" o funkcji gastronomicznej z zapleczem hotelowym oraz infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...] położonych przy ul. Fabrycznej [...] i [...] w T.

Decyzja organu I instancji została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. znak [...].

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyli J. i R. D. reprezentowani przez radcę prawnego M. K. oraz C. i J. C.

J. i R. D. zarzucili wydanej decyzji naruszenie przepisów art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), 77 kpa oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz.1588). Dodatkowo zarzucili naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz.690).

Skarżący natomiast zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 6, 7, 8 77 i 107 § 1 kpa.

W przekonaniu skarżących planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, gdyż z analizy nie wynika dokładnie jakie działki zostały nią objęte i jaka jest funkcja na tych działkach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołań i decyzją z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. powołując się na treść przepisów zawartych w art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 kpa stwierdziło, że wniosek złożony przez inwestora w dniu [...] grudnia 2007r. spowodował wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Projekt tej decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną na postawie art. 60 ust. 4 ustawy. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie sporządzonego projektu i analizy. Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyznaczony wokół działki prawidłowo obszar analizowany (dowodem jest załącznik graficzny) i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy.

Organ przytaczając przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować następująco: "Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06- LEX nr 284499). Organ dodał również, że podobny pogląd został wyrażony w tezie I wyroku tego samego sądu z dnia 23 stycznia 2006r., sygn. akt IV SA 147/05 – LEX nr 196465" Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej". Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo został w rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, zgodnie z analizą tekstową planowana inwestycja spełnia wymagania dotyczące kontynuacji funkcji, istniejących na nieruchomościach sąsiednich. Z analizy wynika dokładnie, które działki zostały objęte analizą i jaka funkcja na tych działkach istnieje. Na objętym analizą obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa o charakterze mieszkaniowo – usługowym, w związku z czym inwestycja polegająca na budowie "Domu Weselnego" o funkcji gastronomicznej z zapleczem hotelowym stanowi kontynuację funkcji usługowej. Również maksymalna szerokość elewacji frontowej planowanego budynku wynosząca 12 m, mieści się w granicach szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym, wahających się od 6,5m do 14m. Projektowany budynek spełnia zatem – wbrew podniesionemu w odwołaniu zarzutowi – warunek dobrego sąsiedztwa.

Organ nie podzielił również innych zawartych w odwołaniu argumentów, gdyż inwestor przedstawił aktualne warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wydane przez E. S.A., jak również określenie przyłącza warunków technicznych do sieci wodno – kanalizacyjnej. Kolegium wskazało również, że planowana inwestycja dysponuje wystarczającą infrastrukturą drogową, co potwierdzone zostało stanowiskiem Miejskiego Zarządu Dróg w T., wyrażonym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...].

SKO, odnosząc się do wskazanego w odwołaniu zarzutu niezastosowania § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podniosło, iż przepis ów nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisy powyższego rozporządzenia – jak wskazał organ – brane są pod uwagę dopiero na etapie postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę, względnie zgłoszenie właściwemu organowi.

Organ podkreślił, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przesądza definitywnie o realizacji planowanej inwestycji.

W związku z powyższym orzeczeniem organu II instancji C. C. i J. C. wnieśli skargę do Sądu, w której podali, że wskazana decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2009 r. jest już drugą decyzją w sprawie zabudowy działek nr [...] i [...] inwestorowi. Pierwsza decyzja ustalająca analogiczne warunki zabudowy dla inwestycji jak obecna (nr ...) została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją nr [...] z [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu do decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wówczas m.in.: "Zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w trakcie postępowania wyjaśniającego została wykonana w sposób prawidłowy analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy stwierdzić, że zgodnie z przeprowadzoną analizą - częścią tekstową, planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji istniejącej na nieruchomościach sąsiednich. Powyższa okoliczność stanowi również podstawę wniesionego przez skarżącą stronę odwołania. Z przedstawionej analizy nie wynika dokładnie, jakie działki zostały objęte analizą i jaka funkcja na tych działkach istnieje. W przypadku wydania decyzji negatywnej powyższa kwestia powinna zostać wyjaśniona w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien naprawić powyższe uchybienie przez jednoznaczne wskazanie działek objętych analizą i określenia na nich istniejącej funkcji.

Odnosząc się do zarzutów skarżących należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe merytoryczne ustosunkowanie się do nich z powodu błędów w sporządzonej analizie".

Zdaniem skarżących, Prezydent Miasta T. po raz drugi wydał analogiczną w stosunku do poprzedniej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2009r. dla przedmiotowej inwestycji, która obecnie została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Pomimo,, że rodzaj i charakter istniejącej zabudowy działek sąsiednich nie uległ zmianie, ani nie zmieniły się przepisy prawa w tym zakresie organ odwoławczy nie zajął jednoznacznego i spójnego stanowiska w sprawie planowanej zabudowy na terenie sąsiednich nieruchomości.

Z powyższych wzglądów skarżący uważają, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta T. o warunkach zabudowy dla inwestycji ,,Dom weselny" została wydana z naruszeniem przepisów: art. 61 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uzasadnienia prawnego do wydanej decyzji.

Organ odwoławczy pominął zgłoszone w odwołaniu zarzuty strony postępowania do decyzji o warunkach zabudowy oraz nie uzasadniając swego stanowiska na podstawie przepisów prawa nie pogłębia zaufania obywateli do organów administracji samorządowej, a tym bardziej świadomości i kultury prawnej obywateli.

Organ odwoławczy nie odniósł się do większości zarzutów wymienionych w odwołaniu. Wątpliwości budzi uzasadnienie decyzji organu II instancji. Zdaniem skarżących organ pominął orzeczenia sądów administracyjnych odnoszących się bezpośrednio do sprawy ustalania warunków zabudowy przy ulicy F., a w szczególności nie zapoznał się z wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 800/07 uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. F. [...] w T. należących do B. i G. M. oraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 874/08 oddalającym skargę kasacyjną B. i G. M. od wyroku WSA w Bydgoszczy.

W związku z powyższym skarżący oświadczyli, że wszystkie zarzuty do decyzji o warunkach zabudowy wyrażone w odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnoszą się w równym stopniu do decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że analiza urbanistyczna została wykonana w sposób prawidłowy. W ich ocenie, na co wskazywali w odwołaniu, analiza urbanistyczna zawarta w załączniku nr 2a – część graficzna analizy, została przeprowadzona na nieaktualnej, niezgodnej ze stanem faktycznym mapie zasadniczej, co potwierdza m.in. kopia mapy zasadniczej stanowiąca część graficzną analizy - załącznik nr 2a do poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta T. [...] czerwca 2009 r. (kopia tej mapy została dołączona do skargi jako załącznik nr 4 w celu porównania z nieaktualną mapą załączoną do przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 2009 r. organu I instancji). Na nieaktualnej mapie są zaznaczone budynki gospodarcze na terenie działki nr [...] przy ul. F., których od dawna tam nie ma, co potwierdza kopia mapy stanowiąca załącznik do poprzedniej decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2009 r. (załącznik nr 4 do skargi). Ponadto na nieaktuałnej mapie nie są zaznaczone faktycznie istniejące, nowe budynki przy ul. F. [...] i [...], które na kopii poprzedniej mapy zasadniczej są wykazane jako w budowie, co potwierdza jej dezaktualizację. Zmianie uległa również zabudowa działki przy ul. K. [...] (znajdującej się w obszarze analizy), co również nie zostało zaznaczone na mapie i potwierdza, że zastosowana mapa do analizy była nieaktualna.

Skarżący nie zgadzają się również ze stwierdzeniem, że planowana inwestycja spełnia wymagania dotyczące kontynuacji funkcji istniejącej na nieruchomościach sąsiednich. Stwierdzenie to oparto na wadliwej i niezgodnej z przepisami prawa analizie urbanistycznej funkcji zabudowy występującej na terenie działek sąsiednich.

Na terenie nieruchomości sąsiednich nie występuje funkcja planowanej inwestycji pn. "Dom weselny", określona przez organ I instancji w sposób następujący: ,,Planowana funkcja usług gastronomiczno-hotelarskich stanowi połączenie funkcji budynku zamieszkania zbiorowego (przeznaczonego na okresowy pobyt ludzi) z funkcją budynku użyteczności publicznej przeznaczonego na usługi gastronomiczne". W związku z tym chybione jest stwierdzenie, że planowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję istniejącą na terenie nieruchomości sąsiednich. Zarzut ten wcześniej został podniesiony w odwołaniu, co zostało pominięte przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżących zabudowa ulicy F. jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, co wynika z analizy graficznej zawartej w załączniku nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy. Układ urbanistyczny występujący na tej ulicy tworzą budynki mieszkalne jednorodzinne w przedniej części ulicy i kilka niezabudowanych działek, a w tylnej jej części rozległe tereny ogródków działkowych, co wynika z mapy terenu. Skarżący wymienili obiekty zlokalizowane przy ul. F. oraz funkcję jaką one pełnią. W obszarze analizy znalazły się działki z zabudową budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Zaznaczyli, że w przypadku działki nr [...] przy ul. F. [...] - zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, organ I instancji wskazał, że jest to budynek mieszkalny "z usługami biurowymi". Natomiast właścicielka nieruchomości nie zgadza się z tym stwierdzeniem oświadczając, że wprawdzie jeden pokój o pow. 20 m kw. w budynku jednorodzinnym posiada status lokalu użytkowego przeznaczonego na Biuro Doradztwa Podatkowego, ale nie jest jednak w tym celu wykorzystywany. Właścicielka tej nieruchomości prowadzi swoje Biuro w innym miejscu, w budynku jednorodzinnym nie wykonuje działalności gospodarczej.

Działka nr [...] przy ul. F. [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z lokalem użytkowym, w którym mieści się warsztat mechaniki samochodowej. Obiekt ten przez organ I instancji określony został jako "budynek mieszkalny z usługami motoryzacyjnymi", a działka nr [...] przy ul. F. [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z lokalem użytkowym przeznaczonym na usługi. Decyzja o warunkach zabudowy dla tej działki wydana przez Prezydenta Miasta T. [...] maja 2007 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., utrzymanym w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r. Strona postępowania – A. K. i złożył wniosek do Urzędu Miasta o wykonanie wyroku sądowego.

Również działka nr [...] przy ul. F. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Decyzja o warunkach zabudowy dla tej działki wydana przez Prezydenta Miasta T. [...] maja 2007 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., utrzymanym w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r., (jest złożony wniosek strony o wykonanie wyroku).

Działki nr [...] i [...] przy ul. F. [...] zabudowane są budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi niezwiązanymi z działalnością gospodarczą.

Skarżący dodali, że 2 lokale użytkowe wykazane przez organ I instancji na terenie działek przy ul. F. [...] i [...] przeznaczone na działalność gospodarczą są częściami składowymi budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie przekraczającymi 30% powierzchni tych budynków i nie zmieniają one charakteru zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej przy ulicy F. Istniejąca zabudowa przy ulicy F. została ukształtowana zgodnie z ustaleniami obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określały, że działki przy ulicy F. leżą w obrębie zabudowy jednorodzinnej z możliwością działalności gospodarczej w zakresie usług rzemiosła nie powodującej szkodliwości dla środowiska przyrodniczego i uciążliwości dla osób trzecich. W związku z tym istniejąca zabudowa działek przy ulicy F. ma charakter zabudowy jednorodzinnej. Infrastruktura kolejowa, o której jest mowa w analizie obszaru analizowanego nie jest związana z układem urbanistycznym występującym przy ulicy F. Związana ona jest z Dworcem – T., znajdującym się w okolicy i torowiskiem, a od ulicy F. jest ona oddzielona pasem rzeczki – S. Teren ten jest placem zamkniętym, dla którego nie będzie sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren ten nie był również objęty wygasłym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla ulicy F.

Z uwagi na powyższe skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu I i II instancji, że na terenie obszaru analizowanego występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa z usługami (motoryzacyjnymi, biurowymi, mechanicznymi, handlowymi) czyli zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że funkcja planowanej inwestycji jest kontynuacją funkcji usługowej.

Zdaniem skarżących organ ustalił funkcję zabudowy na terenie nieruchomości sąsiednich niezgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący uważają, że analiza funkcji zabudowy dotyczy wyłącznie funkcji zabudowy realizowanej na terenie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej - ulicy F. nie tak jak przyjęły organy, że obejmuje również funkcje zabudowy na terenie działek dostępnych z innych dróg publicznych - ulicy Ch. i ulicy K., które nie stanowią punktu odniesienia do ustalenia funkcji projektowanej zabudowy przy ulicy F.

Działki zlokalizowane przy innych ulicach nie powinny być brane pod uwagę przy realizacji dobrego sąsiedztwa, gdyż art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi tylko o działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Wymienione w analizie urbanistycznej działki znajdujące się przy ul. Ch. i K. nie są działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Nadto organ odwoławczy nie wskazał, w oparciu o jakie przepisy odrębne ustalił funkcję zabudowy na terenie działek sąsiednich jako funkcję mieszkaniowo-usługową. Na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia organ odwoławczy był zobowiązany wskazać przepisy prawa, z których wynikało, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występująca na terenie ulicy F. realizuje funkcję mieszkaniowo-usługową.

Nie zostały również przez organ odwoławczy uwzględnione cechy planowanej zabudowy, które są odmienne od cech istniejącej zabudowy przy ulicy F., co można stwierdzić na podstawie § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, z którego wynika, że rodzaj zabudowy określony jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest innym rodzajem zabudowy niż zabudowa usługowa, produkcyjna, zagrodowa. Poza tym zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, budynki mieszkalne jednorodzinne reprezentują kategorię I obiektów budowlanych, która jest odmienną kategorią niż kategoria XIV budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego oraz XVII - budynki handlu, gastronomii i usług. W świetle obowiązujących przepisów prawa na terenie działek sąsiednich nie występuje ani zabudowa mieszkaniowo – usługowa, ani zabudowa usługowa, a wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Zatem nowy obiekt reprezentujący zabudowę usługową w ogóle nie nawiązuje do istniejącej zabudowy mieszkaniowej przy ul. F.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy również nieprawidłowo ustalił parametry techniczne nowej zabudowy w obszarze analizowanym niezgodnie z § 6.1, § 5.1, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieprawidłowo ustalono następujące parametry techniczne nowej zabudowy: szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki określono jako 36 m, czyli w kompletnym oderwaniu od analizy zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym (wynikającej z zał. nr 2a i 2b do decyzji o warunkach zabudowy) - § 6 rozporządzenia. Organ I instancji w ogóle nie określił średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy. Wskazał jedynie rozpiętość szerokości elewacji frontowych od 6,5 m do 14 m, a szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy określił na 36 m, wymagając jednocześnie wyraźnego podziału elewacji na części (segmenty) o szerokości maksymalnej ca 12 m.

Organ I instancji nie wyliczył średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Zgodnie ze wskazaniami § 5 rozporządzenia ustalił wskaźnik nowej zabudowy na poziomie 30 % wyliczając go na podstawie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla 5 wybranych działek spośród całego obszaru analizy liczącego ok. 29 działek. Wskaźnik ten nie uwzględniał nawet parametrów powierzchni zabudowy wszystkich działek przy ul. F. wchodzących w skład obszaru analizowanego, których liczba wynosi 7. Wszystkie jednostkowe wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zostały określone w sposób nieprecyzyjny, szacunkowo (z bardzo wysokim przybliżeniem).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określoną na 9,5 m ustalono w sposób niezgodny z przepisami § 7 rozporządzenia. Zdaniem skarżących organ I instancji powinien ustalić wysokość nowego budynku na podstawie średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. Tymczasem ustalono ten parametr w oparciu o wysokość kalenicy budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. F., którego nie ma na mapie zasadniczej. Niedostosowanie do istniejącej zabudowy przy ul. F. potwierdza również planowana przez inwestora powierzchnia zabudowy nowym budynkiem (o wymiarach: szerokość 35 m, długość 15 m) na poziomie 450 m², która znacznie odbiega od parametrów istniejącej zabudowy przy ul. F. Największa powierzchnia zabudowy wśród działek znajdujących się przy ulicy F. nie przekracza 190 m².

W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczny do ustalenia warunków zabudowy dla nowego obiektu, a planowany obiekt nie nawiązuje ani pod względem funkcji, ani pod względem cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu do istniejącej zabudowy przy ulicy F.

Decyzja o warunkach zabudowy wydana została również z naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ określając warunki zabudowy dla budynku usługowego pn. "Dom weselny" z przeznaczeniem na prowadzenie usług gastronomiczno - hotelarskich nie uwzględnił interesów prawnych skarżących, z uwagi na uciążliwość hałasu, obniżenie wartości rynkowej należących do nich działek, jak również ich wartości użytkowej.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Do udzielonej odpowiedzi na skargę skarżący odnieśli się w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r., w którym wnieśli o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozważania w zakresie zasadności skargi należy rozpocząć od wykładni przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie zostało przyjęte, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Sąsiedztwo, a dokładniej tzw. prawo sąsiedzkie, jest przede wszystkim przedmiotem badań przedstawicieli prawa cywilnego. Prawo sąsiedzkie jest bowiem rozumiane jako zespół norm regulujących problematykę treści wykonywania własności nieruchomości, a zwłaszcza granic prawa własności, wytyczanych treścią praw innych podmiotów, w tym przypadku podmiotów legitymujących się prawem do innych nieruchomości (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001, s. 89). W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się, że przepisy Kodeksu cywilnego (w tym m.in. art. 144 i 145 k.c.), odnosząc się do stosunków sąsiedzkich, obejmują swym zasięgiem nie tylko nieruchomości graniczące ze sobą, ale również i te, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności (por. tamże, s. 90 i 94). Uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może jedynie wynikać z fizycznej styczności. Status nieruchomości sąsiedniej może także wynikać na przykład z zasięgu oddziaływania immisji (por. W.J. Katner, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV CZ 29/02, OSP 2003, z. 4, poz. 52).

Za uznaniem, iż przymiot nieruchomości (działek) sąsiednich może odnosić się również do nieruchomości niegraniczących ze sobą, przemawia zarówno prawodawstwo, jak i orzecznictwo sądowe. W obowiązującym porządku prawnym można się bowiem spotkać z pojęciem "najbliższego sąsiedztwa" (zob. np. art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, Dz. U. Nr 124, poz.1152). Jeśli więc istnieje "najbliższe sąsiedztwo", to należałoby wnioskować, iż uznaje się również stan będący "dalszym sąsiedztwem". Oba zaś stany winny być zaliczone do "sąsiedztwa" obejmującego obie wyżej wymienione postaci (komentarz do art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 – Lex).

Autor powyższego komentarza uważa również, że odnosząc się do zwrotu "działka sąsiednia" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustawodawca - wprowadzając wymóg zabudowy takiej działki - miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne.

Odnośnie natomiast zwrotu "Dostępu z tej samej drogi publicznej" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to doktryna zajmuje stanowisko, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - w zależności od potrzeb zamierzenia budowlanego inwestora - zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Decyzja o warunkach zabudowy, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne.

W świetle powyżej przytoczonych przepisów i stanowiska doktryny należy wysnuć wniosek, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, czy też położonym przy tej samej drodze, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez zabudowę danej ulicy. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne.

Każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracji jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach sądów administracyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Ol 869/09- LEX nr 531604, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 - 499).

W orzecznictwie sądów administracyjnych również zajęto stanowisko, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem (zobacz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Po 68/08-LEX nr 493251). Podobnie w wyroku z dnia 3 października 2007r. WSA w Łodzi - LEX nr 394803 w tezie 4 wyraził pogląd, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Brak rozważań co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego powoduje również, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie poddają się w tym zakresie kontroli sądu administracyjnego. Działanie powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że analiza funkcji cech zabudowy powinna zostać ograniczona tylko do zabudowy przy ulicy F., przy której w przeważającej większości istnieje budowa mieszkaniowa jednorodzinna. Analizie powinien zostać poddany cały obszar analizowany.

Sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Dokonując porównania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy z postanowieniami powyższego rozporządzenia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd poddał analizie akta administracyjne sprawy i poszczególne regulacje powyższego rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Definicja obszaru analizowanego zawarta została w § 2 pkt 4 rozporządzenia. Przez obszar ten należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 mowa jest o kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Do decyzji o warunkach zabudowy jako załącznik nr 1 dołączono mapę zasadniczą w skali 1: 500. Zgodnie z legendą tej mapy nakreślono na niej linie rozgraniczające teren inwestycji między punktami A-D oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. Na mapie tej nie zostały natomiast naniesione granice obszaru analizowanego wyznaczonego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Do decyzji organu I instancji załączona została co prawda mapa jako załącznik nr 2a sporządzona w skali 1: 500. Zgodnie z legendą tej mapy pkt 1-4 (oznaczenie: kreska kropka kreska) zaznaczone zostały granice obszaru analizowanego. Nie jest wiadome jaka natomiast była szerokość frontu działki, zatem nie jest wiadome czy granice obszaru analizowanego stanowią trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 metrów.

Organ administracji I instancji nie odniósł się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego ani w decyzji wydanej, ani w załącznikach do niej (linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji, a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie inwestycji zawarto w formie tekstowej i graficznej w załącznikach nr 2a i 2 b do tej decyzji).

Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Analiza urbanistyczno – architektoniczna ma wskazywać parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych.

Obszar przyjęty do analizy z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, może być równy z trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony w formie koła i nie tylko, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzja organu w przedmiocie przyjętej wielkości obszaru analizowanego powinna zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom, dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren.

Podobny pogląd zajął NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07- LEX nr 488144, teza 1-4: "1. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną.

2. Jeżeli organ wyznacza do analizy minimalny obszar, to także powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru.

3. Problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać np. w przypadku działek o dużych rozmiarach.

4. Rozważając natomiast kwestię sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" wydaje się, iż najbardziej uzasadnione byłoby wyznaczenie go mając na uwadze front działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, gdyż takim pojęciem posługuje się § 3 rozporządzenia. Metoda wyznaczania granic obszaru analizowanego, czy będzie to przyjęta linia prosta, linia łamana, czy też linia po okręgu to już kwestia pozostająca w kompetencji organu procedującego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu."

Zgodnie z § 4. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wyznaczona linia zabudowy na załącznikach graficznych nie odpowiada wymaganiom tego przepisu. Na mapie stanowiącej załącznik nr 2a w miejscu planowanej inwestycji nie została wyznaczona linia zabudowy jako przedłużenie istniejącej zabudowy, natomiast linia ta zgodnie z legendą została wykreślona jedynie w miejscu istniejącej zabudowy. Mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji posiada natomiast w miejscu planowanej inwestycji wykreśloną linię zabudowy, ale tylko w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji. Linia ta nie stanowi przedłużenia istniejącej zabudowy, ponieważ takiej nie ujęto na mapie.

W załączniku tekstowym nr 2 b do decyzji podano, że linia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 5-6 m od granicy działek sąsiednich z pasem drogowym ul. F. Dla planowanej inwestycji linia ta została wyznaczona w odległości 6 m. od granicy z pasem drogowym.

Przepis stanowi, że linia ta powinna stanowić przedłużenie istniejącej zabudowy. Zatem ani załącznik graficzny, ani tekstowy nie spełnia wymagań § 4 rozporządzenia. Organ nie ustalił jaką linię zabudowy posiada budynek najbliżej sąsiadujący.

Podobny pogląd został wyrażony w tezie wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1309/08- LEX nr 529577: "Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na podstawie ustępu 4 przepisu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., czyli o innym przebiegu niż dopuszczają ustępy od 1 do 3, winno wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tekstowej i graficznej). Określenie "winno wynikać" nie tylko wskazuje na graficzne ujęcie obowiązującej linii zabudowy na załączniku do decyzji będącym analizą graficzną, ale i umotywowanie takiego, a nie innego jej przebiegu w załączniku do decyzji będącym analizą tekstową, jako że wyniki analizy znajdują swoje odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy". Organ nie wypowiedział się czy linia zabudowy przy ul. F. tworzy uskok. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Nie wiadomo jakimi przesłankami kierował się organ wyznaczając linię zabudowy w odległości 6 m od granicy.

Zastrzeżenia budzi również przyjęty 30 % wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr 163 i 164.

Zgodnie z § 5. 1. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Przy ustaleniu wskaźnika dane powinny być bardzo czytelne poparte wyliczeniami matematycznymi, a przede wszystkim organ powinien się wypowiedzieć czym się kierował wybierając konkretne nieruchomości do analizy. Powinien wskazać nie tyko numerację domów położonych przy ulicy F., ale również podać na których działkach są one zlokalizowane. Stanowisko organu w tym zakresie powinno być czytelne dla stron postępowania, ale również na potrzeby kontroli instancyjnej, w tym sądowej. W rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się jedynie do przybliżonego podania wskaźnika. Trudno zatem ocenić prawidłowość jego działania z uwagi na brak danych. W tezie 4 wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08- LEX nr 486229 zawarty został pogląd, że: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

W tezie 2 wyroku z dnia 8 grudnia 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/08 WSA w Warszawie -LEX nr 529554- stwierdził, że: "Dla terenów nie objętych planami nie dopuszczalne jest kształtowanie normatywów zabudowy według abstrakcyjnych założeń. Muszą być one wyłącznie następstwem matematycznego obliczenia na podstawie parametrów zastanych w danym terenie lub wynikać z konkretnych względów przemawiających za przyjęciem określonych wartości na danym terenie, w związku z uwarunkowaniami lokalnymi, w kontekście kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem walorów architektonicznych, estetycznych, krajobrazowych itp. W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych). Celem analizy obszarów dalszych, niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań, co do kształtowania zabudowy niż wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa. Nie jest jednak jej celem umożliwienie określanie warunków realizacji przedsięwzięcia, które prowadziłyby do naruszenia wymaganie ładu przestrzennego w kontekście tworzenia w przestrzeni harmonijnej całości".

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia postanowień § 6 rozporządzenia dotyczącego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.

Zgodnie z powyższym przepisem szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zdaniem Sądu, przy ustaleniu tych parametrów również zabrakło danych w wyniku, których można dokonać analizy i zweryfikować ustaloną szerokość elewacji na 36 m. Tym bardziej, że przyjęta szerokość znacznie przekracza przyjętą tolerancję 20% przy szerokościach elewacji frontowych od 6,5 do 14 m w obszarze analizowanym. Na podstawie stanowiska organu zawartego w decyzji i załącznikach do niej nie można ustalić, które obiekty zostały przyjęte do analizy i dlaczego.

W ocenie Sądu szerokości elewacji frontowej nie zmniejszy podział jej na segmenty. W dalszym ciągu elewacja ta będzie stanowiła całość jako ściana frontowa obiektu, chyba, że każdy z segmentów będzie stanowił oddzielny obiekt budowlany.

To samo uchybienie dotyczy ustalenia kalenicy dachu, kubatury obiektu z uwagi na brak danych, które można by poddać analizie.

Mapy załączone do decyzji organu I instancji są w ocenie Sądu nieczytelne, co stanowi naruszenie § 9 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten nakłada obowiązek, aby część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządzona była na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z załączonej mapy stanowiącej załącznik nr 2a do decyzji Sąd nie mógł odczytać numerów działek, oraz funkcji obiektów. Nieczytelność tego dokumentu stanowi niemożność dokonania wnikliwej analizy.

Opisane uchybienia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.

W ponownym postępowaniu organ powinien powtórnie przeprowadzić analizę urbanistyczną, uwzględniając powyższe wskazania Sądu.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 152 i art. 200, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę orzekając jak w pkt 1 sentencji wyroku.