Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1009/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Jan Paweł Tarno(spr.), Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Roberta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2004r. sygn. akt 3/II SA/Gd 2120/01 w sprawie ze skargi Roberta Tomaszka na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 9 maja 2001 r. (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 kwietnia 2004 r., 3/II SA/Gd 2120/01 oddalił skargę na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z 9 maja 2001 r., (...). W uzasadnieniu Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, wydane w wykonaniu prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego o wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, są zgodne z prawem. Podkreślił, że odpowiedzialność dyscyplinarna odbywa się w innej płaszczyźnie, niezależnie od odpowiedzialności karnej, co wyraźnie wynika z treści art. 132 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./. Bliskość odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej, wynikająca z ich represyjnego charakteru, nie oznacza ich tożsamości. Istotę postępowania dyscyplinarnego scharakteryzował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 lutego 2001 r., K 22/00 /OTK ZU 2001 nr 3 s. 266-268/. Wskazał, że źródło postępowania dyscyplinarnego jest inne niż postępowania karnego. Łączy się ono przede wszystkim ze szczególnym charakterem niektórych zawodów oraz zasadami funkcjonowania konkretnych korporacji zawodowych. Ukształtowane w ich ramach reguły ukierunkowane są przede wszystkim na obronę honoru i dobra zawodu. Stąd też odpowiedzialność dyscyplinarna związana może być z czynami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Odpowiednie stosowanie przepisów Kpk nie oznacza, że postępowanie dyscyplinarne staje się postępowaniem karnym.

Niewątpliwie odpowiedzialność dyscyplinarna stanowi dodatkową dolegliwość, ponieważ jest niezależna od odpowiedzialności karnej. W ramach postępowania dyscyplinarnego mieści się także odpowiedzialność za czyny niemające znamion przestępstw, a które uchybiają godności lub regułom wykonywania danego zawodu. W wyroku z 8 grudnia 1998 r. TK przyjął, że nawiązanie szczególnego stosunku pracy właściwego tylko dla niektórych grup zawodowych spełniających ważne z punktu widzenia interesu publicznego role w państwie, powoduje konieczność określenia szczególnego trybu dyscyplinowania członków korporacji, w ramach, której działają, gdy ich zachowanie uchybia obowiązkom lub godności wykonywanego zawodu /K 41/97 - OTK ZU 1998 nr 7 s. 117/.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Przepis ten nakłada na organ służbowy Policji właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 45 ustawy o Policji obowiązek zwolnienia policjanta ze służby, w stosunku, do którego zapadło prawomocne orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze służby. Oznacza to, że właściwy organ służbowy Policji jest związany prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym i nie może go nie wykonać.

Rozpoznając sprawę Sąd oparł się na przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonych decyzji. Z uwagi na to, iż w dniu wydawania zaskarżonych decyzji nie było możliwości prawnych zaskarżania do Sądu administracyjnego orzeczeń dyscyplinarnych, Sąd badał postępowanie dyscyplinarne z uwzględnieniem właściwości organów, rodzaju zastosowanej kary i wykonalności orzeczenia. W rozpoznanej sprawie zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło po zakończeniu postępowania spełniającego wymienione elementy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Robert T. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

a/ art. 132 ustawy o Policji przez błędną wykładnię a w rezultacie przyjęcie, iż postępowania dyscyplinarne oraz karne wobec funkcjonariusza toczące się równolegle i oparte na takich samych zarzutach i okolicznościach są postępowaniami całkowicie niezależnymi, a wynik jednego z postępowań nie ma żadnego wpływu na wynik drugiego z nich i tym samym na sytuację zawodową funkcjonariusza,

b/ par. 21 ust. 1 i 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz.U. 1998 nr 4 poz. 14/ przez niewłaściwe zastosowanie, mianowicie przyjęcie że postępowanie dyscyplinarne zostało przeprowadzone prawidłowo, chociaż zaistniały przesłanki do jego zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7 Kpa, przez jego pominięcie.

Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi i zasądzenie od pozwanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że WSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku oparł na orzeczeniu TK z dnia 27 lutego 2001 r., K 22/00, którego przedmiotem jest charakterystyka postępowania dyscyplinarnego a także jego relacji do postępowania karnego. Jednakże inny był stan faktyczny oraz istota rozpatrywanej przez Trybunał sprawy. Wnioskodawcy żądali uznania jednego z przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym za niekonstytucyjny z uwagi na to, iż przewidywał on możliwość stwierdzenia winy nauczyciela akademickiego nie na mocy prawomocnego wyroku sądowego, ale na mocy orzeczenia dyscyplinarnego organu pozasądowego. Zdaniem wnioskodawców prawomocne ukaranie przez organ pozasądowy, jakim jest komisja dyscyplinarna przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego, stanowi w przypadku orzeczenia kary zakazu wykonywania zawodu, bezpośrednią i trwałą ingerencję organu pozasądowego w sferę wolności wykonywania zawodu oraz rodzi skutek prawny, który zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o szkolnictwie wyższym wyraża się wygaśnięciem ex lege stosunku pracy z mianowanym nauczycielem akademickim. Zdaniem wnioskodawcy, dla wywołania skutku w postaci wygaśnięcia stosunku pracy wymagany jest prawomocny wyrok sądowy, w którym zostanie stwierdzone, że kara dyscyplinarna zwolnienia z pracy lub zakazu wykonywania zawodu nauczycielskiego jest uzasadniona, TK dokonał zatem analizy istoty postępowania dyscyplinarnego, stwierdzając, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest niezależna od odpowiedzialności karnej i stanowi dodatkową dolegliwość dla obwinionego, nadto iż w wyniku postępowania dyscyplinarnego można przypisać określonej osobie winę w naruszeniu spoczywających na niej obowiązków zawodowych. Stwierdził również, że zasada domniemania niewinności - przede wszystkim ze względu na jej ochronne funkcje przestrzegana być musi także w postępowaniach dyscyplinarnych, i nie stanowi instytucji właściwej wyłącznie dla postępowania karnego.

Przytoczenie treści ww. wyroku Trybunału ma na celu wskazanie odmienności stanu faktycznego oraz różnic w zakresie istoty problemu, będącego przedmiotem zaskarżonego orzeczenia WSA. Trybunał rozstrzygał kwestię możliwości stosowania przez organy dyscyplinarne dla określonej grupy zawodowej kar, które swym represyjnym charakterem zbliżone są do kar właściwych prawu karnemu.

Tymczasem istotnym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w oparciu o niniejszą skargę, nie jest bynajmniej istnienie bądź nie kompetencji organów dyscyplinarnych do przypisania winy i wymierzenia kary za popełnienie określonego czynu, a relacja i wzajemny wpływ toczących się już postępowań dyscyplinarnego i karnego dotyczących tego samego czynu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte wobec skarżącego w oparciu o tożsame przesłanki z tymi, które stanowiły podstawę wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawie karnej. Chodziło mianowicie o postawienie skarżącemu zarzutów na podstawie art. 228 par. 3 Kodeksu karnego. Należy podkreślić, że postępowanie dyscyplinarne oraz postępowanie karne toczyły się niemal równolegle i rozpoznawane były w świetle tych samych okoliczności faktycznych oraz zebranego materiału dowodowego. Jest to sytuacja szczególna, bowiem postępowanie dyscyplinarne oraz karne dotyczą tego samego stanu faktycznego i opierają się na tych samych zarzutach. W celu zapobieżenia sytuacji, w której mogłaby wystąpić sprzeczności orzeczeń dwóch różnych organów - sądowego i pozasądowego wobec tej samej osoby w tej samej sprawie rozpoznawanej w równoległych postępowaniach, wprowadzono w zakresie dotyczącym służby w Policji przepis, który nakłada na organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne obowiązek zawieszenia postępowania dyscyplinarnego do czasu zakończenia postępowania karnego. Regulacja taka zawarta jest w par. 21.1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania ..., który stanowi iż przełożony, który wszczął postępowanie dyscyplinarne, zawiesza je do czasu zakończenia postępowania karnego, jeżeli czyn zarzucany policjantowi jest przedmiotem tego postępowania i nie stanowi naruszenia dyscypliny służbowej. Zgodnie natomiast z par. 21.2 przepisu ww. nie stosuje się, gdy popełnienie przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste i uniemożliwia pozostawienie go w służbie. Przywołany powyżej przepis nakazuje zatem organowi, który wszczął postępowanie dyscyplinarne zawiesić je przy zaistnieniu wskazanych w tym przepisie okoliczności, przy czym wyłączenie tego obowiązku możliwe jest gdy popełnienie czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste. Pojęcie oczywistości charakteryzuje się tymczasem bardzo wysokim stopniem prawdopodobieństwa popełnienia określonego czynu, istnieniem dowodów pozwalających bezpośrednio na przypisanie winy za popełnienie tego czynu. Z przebiegu zakończonego postępowania dyscyplinarnego jak również toczącego się postępowania karnego nie wynika tymczasem, iż skarżący oczywiście popełnił zarzucany mu czyn. Co więcej wszystko wskazuje, iż postępowanie karne zakończy się uwolnieniem skarżącego od postawionych mu zarzutów. Jeżeli zatem zarzuty wobec skarżącego w trakcie toczących się postępowań nie wskazywały, iż oczywistym było popełnienie przez niego czynu zabronionego, organ dyscyplinarny winien był zawiesić prowadzone postępowanie dyscyplinarne, aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd karny. Postępowanie bowiem przed niezawisłym sądem stanowi najpewniejszą gwarancję w ustaleniu prawdy obiektywnej i przypisania bądź nie, winy za popełnienie określonego czynu zabronionego.

Należy również stwierdzić, iż w trakcie postępowania dyscyplinarnego naruszone zostały inne przepisy przytoczonego powyżej rozporządzenia a dotyczące zasad wymiaru kary. Treść par. 27.1 i 2 rozporządzenia wskazuje, iż wymierzana kara dyscyplinarna powinna być współmierna do popełnionego czynu i stopnia zawinienia przez obwinionego. Nadto przy wymierzaniu kary należy uwzględnić m.in. okoliczności popełnienia czynu, stopień nasilenia złej woli, dotychczasowe wyniki w służbie, zachowanie się obwinionego poza służbą, jak również inne istotne w sprawie okoliczności zarówno obciążające jak i łagodzące. Wobec skarżącego orzeczono najsurowszą z możliwych kar przewidzianych w katalogu kar dyscyplinarnych, który zawiera art. 134 ustawy o Policji. Należy podkreślić, iż postępowanie dyscyplinarne, w którym orzeka się karę wydalenia ze służby jest niezmiernie dotkliwe dla ukaranego, dlatego też powinno przebiegać w sposób nie nasuwający najmniejszych wątpliwości co do jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1991 r. /II SA 1188/91/, iż sprawa zwolnienia ze służby wykracza poza sprawę wynikającą tylko z podległości służbowej. Dotyczy ona bowiem całkowitej zmiany dotychczasowego statusu funkcjonariusza-policjanta jako obywatela, pozbawiając go przynależności do określonej grupy zawodowej, zwalniając z określonych obowiązków i pozbawiając określonych uprawnień zewnętrznych /nie tylko wewnątrz struktur danej grupy zawodowej/. Biorąc natomiast pod uwagę stan faktyczny rozstrzygniętej sprawy należy stwierdzić, iż organy dyscyplinarne, działały w całkowitym oderwaniu od przedstawionego przez NSA rozumienia postępowania dyscyplinarnego oraz kary wydalenia ze służby. Nie stanowi bowiem wystarczającej podstawy do uzasadnienia wymiaru najbardziej dotkliwej kary służbowej powoływanie się jedynie na wysokie wymagania stawiane funkcjonariuszom policji z całkowitym pominięciem sytuacji funkcjonariusza jako obywatela. Tym samym naruszony został również przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego zastosowanie nie jest wyłączone na gruncie niniejszej sprawy. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie ulega wątpliwości, iż organy policji nie zważały na jakikolwiek interes skarżącego, działały z naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów naruszając zasadę praworządności, postępowały pochopnie. Nie podjęły również wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, wątpliwego z punktu widzenia przypisania skarżącemu odpowiedzialności za zarzucany czyn. Postępowanie takie mogło polegać na współpracy z prokuraturą w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i wstrzymaniem sit; z orzeczeniem kary do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, skoro i tak uruchomiony został mechanizm ścigania przestępstwa z oskarżenia publicznego. Tych okoliczności WSA nie wziął pod uwagę. Gdyby miał je na względzie inna byłaby ocena zasadności roszczeń skarżącego.

Odnosząc się natomiast do błędnej wykładni art. 132 ustawy o Policji należy stwierdzić co następuje. Powyższy przepis stanowi, iż policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwo lub wykroczenie niezależnie od odpowiedzialności karnej. natomiast podstaw takiego uregulowania nie leży stwierdzenie, że jeśli policjant któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa, został następnie uwolniony od tego zarzutu to i tak można mu przypisać odpowiedzialność dyscyplinarną, bowiem jest ona niezależna od odpowiedzialności karnej. Dlatego też argumentacja opierająca się na założeniu, że nawet jeśli nie zakończono wobec sprawcy postępowania karnego, można wymierzyć mu karę w postępowaniu dyscyplinarnym - bowiem odpowiedzialność dyscyplinarna jest niezależna od karnej - jest całkowicie niezasadna, szczególnie w sytuacji gdy ten sam czyn jest przedmiotem obydwu postępowań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne.

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu /art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. dalej jako "p.p.s.a."/. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Zarzut naruszenia przez WSA w Gdańsku prawa materialnego, tj. art. 132 ustawy o Policji przez błędną wykładnię jest niezasadny. Trafnie bowiem Sąd ten przyjął, że odpowiedzialność dyscyplinarna odbywa się w innej płaszczyźnie, niezależnie od odpowiedzialności karnej. Nie naruszył przy tym zasad prawidłowej wykładni, ponieważ z uwagi na to, iż w dniu wydawania zaskarżonych decyzji nie było możliwości prawnych zaskarżania do Sądu administracyjnego orzeczeń dyscyplinarnych, WSA w Gdańsku mógł badać jedynie przeprowadzone w sprawie postępowanie dyscyplinarne z uwzględnieniem właściwości organów, rodzaju zastosowanej kary i wykonalności orzeczenia. W tym stanie rzeczy nie można było uznać, że zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego, które nie spełniałoby wyżej wymienionych elementów.

Natomiast zarzuty naruszenia przepisów par. 21 ust. 1 i 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów i przepisów postępowania przez pominięcie art. 7 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy są nietrafne, ponieważ przepisy te - z istoty swej - nie mogą być stosowane przez sąd administracyjny.

Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.