Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1578/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkyt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1578/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A.F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy [....] – po rozpoznaniu wniosku A.F. - decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką K.F. wobec niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), tj. nieustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (a w związku z tym braku możliwości stwierdzenia jej powstania w okresach czasu o jakich mowa w tym przepisie).

W odwołaniu A.F. wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż to ona sprawuje wszechstronną opiekę nad matką i ojcem obejmującą zarówno obowiązki domowe i zaspokajanie potrzeb higienicznych, jak też wizyty u lekarzy. Wymieniła liczne choroby niepełnosprawnej matki, na skutek których jest ona osobą niezdolną do samodzielniej egzystencji. Odwołująca nie pracuje zarobkowo i jest zarejestrowana w PUP.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) - w pkt I uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2021 r., w pkt II - odmówiło przyznania A.F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K.F.

Kolegium nie podzieliło wskazanego przez organ I instancji powodu odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia w postaci nieustalenia daty powstania niepełnosprawności. Wskazało, iż w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 jednoznacznie przesądzono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niespełnienie zatem przesłanki z tego przepisu nie mogło być podstawą do odmowy przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że ustawodawca nie zastąpił przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP nową regulacją.

W sprawie zaistniała jednak inna, niedostrzeżona przez organ odwoławczy przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia (wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), tj. pozostawanie niepełnosprawnej w związku małżeńskim z małżonkiem C.F. nielegitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego [...] lipca 2021 r. Takie stanowisko wynika z linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W świetle stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 599/20 - LEX nr 3044226, uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.

Niejako pobocznie Kolegium dostrzegło w sprawie brak ustaleń faktycznych organu I instancji co do okoliczności, sposobu i możliwości sprawowania przez małżonka niepełnosprawnego opieki nad K.F., tym bardziej, że jej orzeczenie wydano terminowo. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia takiej pomocy świadczyć. Niemniej okoliczności te nie mają kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2021 r. A.F. zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie należy odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką z uwagi na fakt, iż matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z C.F. który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy rzetelna i należyta ocena materiału dowodowego i przepisów prawa oraz rzetelne rozpoznanie sprawy powinno skutkować stwierdzeniem, że mimo braku stwierdzonego orzeczenia o niepełnosprawności, C.F. z uwagi na swój zły stan zdrowia i liczne schorzenia zdrowotne na jakie cierpi nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną (co potwierdza zalegająca w aktach sprawy dokumentacja medyczna), a organ nie jest uprawniony do tego, aby narzucać obowiązki opiekuńcze innym osobom niż ta, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wydanie rażącej decyzji, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym m.in. nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania C. i K.F.,

- art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 i nast. k.p.a w zw. z art. 10 k.p.a, co w stopniu oczywistym miało wpływ na wydanie błędnej, sprzecznej z przepisami prawa decyzji oraz wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia przez dokonanie przez organ zupełnie nierzetelnej oceny materiału dowodowego, prowadzenie postępowania administracyjnego zupełnie stronniczo, bez uwzględnienia stanowiska skarżącej, która od samego początku wnosiła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem musiała przejąć bezpośrednią opiekę nad chorą matką oraz z uwagi na niemożność sprawowania takiej opieki nad żoną przez C.F. oraz nieuwzględnienie faktu, iż skarżąca jest jedynaczką, nie ma rodzeństwa i cały trud związany z opieką nad rodzicami spoczywa na skarżącej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przyznanie jej prawa do świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką od daty złożenia wniosku, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. 2 zaświadczeń lekarskich z [...] września 2021 r. dotyczących wykazania złego stanu zdrowia małżonków K. i C.F.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że K.F. jest osobą niepełnosprawną ( i często przebywa w szpitalu, co potwierdzają załączone do sprawy liczne dokumenty medyczne. Jej stan zdrowia był tragiczny (w odstępie kilku tygodni przeszła udar oraz zawał), była całkowicie sparaliżowana. Dopiero na skutek zabiegów rehabilitacyjnych jej stan zdrowia uległ poprawie i zaczęła powoli chodzić. Aktualnie cierpi na przewlekłą niewydolność krążenia, ma wszczepiony rozrusznik, migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, reumatoidalne zapalenie stawów i cukrzycę. Z domu wychodzi jedynie wówczas, kiedy niezbędna jest wizyta u lekarza albo kontrola wszczepionego rozrusznika. Nie wychodzi jednak sama, bowiem ktoś musi ją przytrzymywać przy pokonywaniu schodów. Jest w dalszym ciągu częściowo sparaliżowana. Mąż K.F.- C.F. mimo iż nie ma orzeczenia o niepełnosprawności, bez wątpienia nie jest osobą odpowiednią do opieki nad żoną, bowiem sam jako osoba 86 letnia cierpi na liczne schorzenia i dolegliwości zdrowotne oraz wymaga codziennej opieki i wsparcia ze strony osoby trzeciej. Ma problemy z pamięcią, zdarza się mu zostawiać włączony gaz, w związku z czym niezbędna była instalacja czujnika gazowego. Z uwagi na niedowład lewej nogi porusza się o dwóch kulach bądź przy pomocy balkonika i tak jak jego żona wychodzi z domu jedynie wówczas, kiedy musi stawić się u lekarza. Nie jest w stanie sam się wykąpać, często przebywa w szpitalach z uwagi na rozpoznanie przewlekłego zapalenia błony śluzowej żołądka, przepukliny wślizgowej rozworu przełykowego przepony, drobne polipy okrężnicy, tłuszczak wstępnicy, mnogie torbiele w wątrobie, chorobę niedokrwienną serca, stan po zawale serca, tętniak aorty brzusznej, miażdżyca, nadczynność tarczycy, przewlekła choroba nerek, zmiany zwyrodnieniowe w lewym stawie biodrowym. Zgodnie z zalegającym w aktach sprawy orzeczeniem Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [....] z [...] lutego 2000r. C.F. jako wojskowy został uznany za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej, a zatem stan jego zdrowia już 20 lat temu był ciężki.

Skarżąca jest jedynaczką. Nikt inny poza nią nie może zająć się rodzicami. Początkowo pomagały jej córki, jednakże aktualnie każda z nich mieszka poza [...] i wszystkie obowiązki dnia codziennego (w tym kąpanie rodziców, gotowanie, robienie zakupów, sprzątanie) spoczęły na skarżącej. C.F., jako mąż K.F. nie byłby w stanie sprawować bezpośredniej opieki nad chorą i niepełnosprawną żoną, bowiem wymaga ona opieki ze strony osoby odpowiedzialnej i sprawnej zarówno umysłowo jak i fizycznie.

Skarżąca powołała się na prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2020 r. II SA/Rz 230/20, tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć nie tylko osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 K.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Decyzjami tymi orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania skarżącej (aczkolwiek z odmiennych przyczyn) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na skarżącej (wnioskodawczyni) jako córce K.F. ciążył obowiązek alimentacyjny oraz nie podejmowała ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.

1. Organ I instancji odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia jako przyczynę – wywodzoną z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - wskazał brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (wg znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy orzeczenia z [...] grudnia 2018 r. o zaliczeniu K.F. - urodzonej w 1945 r. - do znacznego stopnia niepełnosprawności, nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności został datowany od [...] listopada 2018 r.).

Odmowę przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o tę okoliczność trafnie zweryfikował organ odwoławczy, prawidłowo wywodząc w oparciu o wyrok TK z 21 października 2014 r. K 38/13 (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r.), że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia (zgodnie z jego literalnym brzmieniem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). TK we wskazanym wyroku stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W tej sytuacji wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w istocie nie zachodzi, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie.

2. Przechodząc do wywiedzionej przez SKO przyczyny odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy wskazać, że zgodnie z jego treścią, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wg Kolegium, skoro mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie ma prawnych możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom obwiązanym do alimentacji w dalszej kolejności (w rozpoznawanym przypadku skarżącej - córce). Dopiero stwierdzony odpowiednim orzeczeniem u współmałżonka osoby wymagającej opieki znaczny stopień niepełnosprawności – przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych - uprawnia właściwy organ do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Sądu, fakt braku posiadania przez C.F. (męża K.F. i jednocześnie ojca wnioskodawczyni) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub mu równoważnego – art. 3 pkt 21 u.ś.r.) nie może jednak automatycznie sam w sobie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania skarżącej świadczenia.

Sąd co do zasady zgadza się ze stanowiskiem, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., sprawujące opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (por. m.in. wyroki NSA z 23 stycznia 2020 r. I OSK 2462/19, z 20 stycznia 2016 r. I OSK 3283/14 i z 27 listopada 2014 r. I OSK 1219/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie Sąd stoi jednak na stanowisku, że formalne nielegitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza automatycznie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie sprawującej faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, która jest obciążona względem niej obowiązkiem alimentacyjnym, w tym zwłaszcza jej dziecku. Ograniczenie się bowiem w takiej sytuacji – jak uczynił to organ II instancji - wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. kłóciłoby się z zasadami sprawiedliwości społecznej, jak również celem ustawy i samej instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym Sąd dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość odstąpienia od ścisłej językowej wykładni tego przepisu, prezentując stanowisko, że nie w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wiąże się bowiem z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że współmałżonek pomimo nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest w stanie z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli zapewnić współmałżonkowi wymaganej opieki, mogą zaistnieć uzasadnione podstawy do uznania możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby z kręgu uprawnionych w dalszej kolejności. Tym samym Sąd akceptuje stanowisko, że przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie – w sposób nie budzący wątpliwości - nie jest w stanie z tego obowiązku się wywiązać i opiekę tę - niejako w zastępstwie tego małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.

Jak wskazano m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z 23 lutego 2021 r. II SA/Rz 1417/20, poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych); zbieżne z tym stanowisko wyrażono także w innych wyrokach WSA w Rzeszowie (m.in. z 27 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 358/21, z 23 marca 2021 r. II SA/Rz 189/21 i z 18 marca 2021 r. II SA/Rz 186/21) oraz wyrokach innych sądów administracyjnych (w tym WSA w Szczecinie z 15 kwietnia 2021 r. II SA/Sz 1086/20, WSA w Krakowie z 23 marca 2021 r. III SA/Kr 1277/20 i WSA w Łodzi z 19 marca 2021 r. II SA/Łd 900/20).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje to stanowisko, w myśl którego w konkretnych indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej wskazanych przepisów, w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Nie można bowiem wykluczyć, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i wymagającej stałej opieki, mimo niedysponowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, znajdzie się w sytuacji wymagającej zapewnienia jej opieki, której sam nie jest w stanie w żaden sposób zapewnić.

W tym kontekście należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a niezbędnej pomocy i wsparcia jest w stanie udzielić osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić więc tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Taki pogląd wyrażono także m.in. w wyrokach NSA z 25 stycznia 2021 r. I OSK 2103/20, z 11 stycznia 2017 r. I OSK 1113/15, z 18 listopada 2015 r. I OSK 1200/14, z 13 listopada 2015 r. I OSK 1230/14, z 6 listopada 2014 r. I OSK 251/14, z 20 września 2013 r. I OSK 46/13 i z 13 lutego 2013 r. I OSK 1526/12 (CBOSA).

Nie kwestionując ustaleń orzekających w sprawie organów co do braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie C.F. (liczącego w dacie wydawania decyzji przez organ I i II instancji 86 lat), nie można wobec powyższych uwag pominąć, że już z treści przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że analogicznie jak jego żona, wymaga ze względu na stan zdrowia pomocy innych osób (co zapewnia mu córka) oraz że z tego względu nie jest w stanie sprawować ciągłej opieki nad żoną. Zły stan jego zdrowia potwierdza załączone do skargi zaświadczenie lekarskie z [...] września 2021 r. (wystawione przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych), wg którego pozostaje pod stałą opieką lekarską z powodu chorób przewlekłych i wymaga pomocy osób drugich (jako rozpoznanie zaświadczenie to wskazuje m.in. na chorobę niedokrwienną serca, miażdżycę i nadciśnienie, przewlekłą niewydolność nerek, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa i stawu biodrowego, zawroty głowy, choroby układu pokarmowego i tarczycy).

W kontekście samego wieku C.F. należy zwrócić uwagę na treść art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., stosownie do którego zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie która ukończyła 75 lat, a zgodnie z ust. 1 tego artykułu, zasiłek ten przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji (w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Dz.U. z 2021 r., poz. 573, niezdolność taka jest jedną z cech kwalifikujących osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności, który z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż małżonek niepełnosprawnego). Wynika z tego, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji tylko ze względu na osiągnięty wiek. Wg ustawodawcy, przekroczenie określonego pułapu wiekowego może więc wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku od 75 lat wzwyż są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepisy te zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku.

Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego zawartych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.). W świetle art. 75 ust. 1 tej ustawy, dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Podobnie zatem jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób które ukończyły 75 rok życia.

Wskazane unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z samego powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Skoro daną osobę cechuje brak zdolności do samodzielnej egzystencji z przyczyn wiekowych, tym bardziej świadczy to o braku zdolności do sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Zestawienia z tym w okolicznościach sprawy wymaga stan zdrowia K.F. (76 lat), który w szczegółach nie wynika dokładnie z ustaleń organów administracji, ale wg dołączonego do skargi analogicznego zaświadczenia lekarskiego (wystawionego w tej samej dacie i przez tego samego lekarza co względem jej męża), jako leczona przewlekle znajduje się pod stałą opieka lekarską i wymaga pomocy osób drugich (jako rozpoznanie wymieniono chorobę niedokrwienną serca związaną z przewlekłą choroba niedokrwienną, migotaniem i trzepotaniem przedsionków – przy obecności implantów czynnościowych, cukrzycę, nadciśnienie, porażenie połowiczne z następstwami chorób naczyń mózgowych, reumatoidalne zapalenie stawów).

Prowadzi to do wniosku, iż ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami które ukończyły 75 lat życia powoduje zatem, że w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia, czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat i związany z nim stan zdrowia jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., równoznaczną w skutkach z posiadaniem orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności.

W opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego należało zatem zdaniem Sądu uzależnić od wyjaśnienia, czy przedmiotową opiekę nad K.F. obiektywnie zdolny był sprawować jej mąż. W tej kwestii nie wypowiadają się wydane w sprawie decyzje, w tym w szczególności zaskarżona decyzja SKO, koncentrując się na braku posiadania przez niego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (aczkolwiek z uzasadnienia tej decyzji s. 7 wynika, że mimo wszystko powyższy aspekt został przez ten organ dostrzeżony).

Mimo że niewątpliwie posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez małżonka osoby wymagającej opieki jest decydującym kryterium pozwalającym w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wywieść prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla zstępnego takiej osoby (a ani organy, ani Sąd co do zasady nie mają wiadomości specjalnych które pozwalałyby im trafnie wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji – w tym przypadku małżonka – rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki), to jednak nie można jednocześnie wykluczyć pewnych skrajnych przypadków pozwalających jednak organom administracji samodzielnie i w sposób nie budzący wątpliwości obiektywnie stwierdzić, że małżonek osoby wymagającej opieki absolutnie nie może tej opieki z uwagi na swój wiek i /lub stan zdrowia sprawować. W takich przypadkach do uznania braku takiej zdolności nie jest więc konieczne legitymowanie się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność braku możliwości sprawowania przez niego opieki może zostać wykazana innymi dowodami (np. z dokumentacji medycznej).

W opisanej sytuacji odmowa przyznania więc skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką tylko z tej przyczyny, iż jej ojciec – jako zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jawi się jako niemożliwa do pogodzenia z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego i przedstawionym wyżej sposobem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności jawi się bowiem wymaganie od osoby która sama wymaga wsparcia w codziennej egzystencji (aczkolwiek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), aby zapewniła kompleksową pomoc i właściwą opiekę osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nawet jeżeli jest to osoba jej bliska, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Wobec tego należało stwierdzić, że wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez SKO odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., pozostającej w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stosownie do powyższego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wedle których nie będzie możliwa odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką tylko w oparciu o brak posiadania przez jej ojca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (niezależnie od podjętych w tym kierunku starań - sygnalizowanych w toku postępowania sądowego), jeżeli w toku prawidłowo przeprowadzonego w ramach sprawy postępowania dowodowego potwierdzone zostaną sygnalizowane wyżej okoliczności wskazujące wprost na obiektywny brak możliwości zapewnienia przez niego niezbędnej opieki swej żonie.

Ubocznie Sąd zwraca także uwagę organów – co zostało zapewne przez nie przeoczone – że przedłożone wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności K.F. z [...] grudnia 2018 r. było orzeczeniem terminowym, wydanym do [...] grudnia 2020 r. W toku postępowania sądowego skarżąca przedłożyła orzeczenie o zaliczeniu jej matki K.F. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, pochodzące z [...] listopada 2021 r. Wiąże się to z koniecznością ustalenia podstawowej dla niniejszej sprawy kwestii przysługiwania w ogóle skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a związanej z wynikającymi z powyższego wątpliwościami co do legitymowania się przez osobę podopieczną w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (tj. [...] czerwca 2021 r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako ustawowego warunku jego przyznania wynikającego z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.