Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1888/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.S.A. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją znak: [...], z dnia [...] czerwca 2018r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w N., od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy decyzję ww. Wojewody.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 17 grudnia 2015 r. (uzupełnionym pismem z 9 stycznia 2018 r.) [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego J. L., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2000r., Nr [...], znak: [...] (zmieniającej na wniosek Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]") decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] czerwca 1992 r., [...] (ze zmianami) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na adaptację nieczynnego stawu osadowego na [...] przy ul. G. w W. na składowisko odpadów przemysłowych, w części dotyczącej terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r.

Decyzją z [...] listopada 2017 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z [...] listopada 2017 r., Nr [...], znak: [...], [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego J.L., odwołała się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Rozpatrując powyższe odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

GINB wyjaśnił przy tym, że organy administracji publicznej, badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 340/07; wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1929/09; wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 25/11).

GINB zauważył, że weryfikowaną decyzją z [...] grudnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta W. udzielił ww. pozwolenia na budowę z zachowaniem warunku "zakończenia składowania odpadów w terminie do 21.12.2012 r., oraz zakończenia rekultywacji w terminie 31.12.2015".

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych; określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych; określa terminy rozbiórki: a) istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania, b) tymczasowych obiektów budowlanych; określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie; nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska.

GINB przyjął, że przepis art. 36 Prawa budowlanego wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach Prawa budowlanego, a sam art. 36 Prawa budowlanego uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie potrzeby (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 632/11).

Z kolei obowiązująca w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], ustawa z 27 czerwca 1997 r. o odpadach (DZ. U. z 1997 r., Nr 96, poz. 592 ze zm.), w art. 22 ust. 1, stanowiła, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzgodnieniu z wojewodą i państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, w decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów, określa wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określa sposób i termin rekultywacji terenu składowiska odpadów. Wymagania, o których mowa w ust. 1, obejmują w szczególności określenie warunków technicznych urządzenia składowiska; ustalenie sposobu eksploatacji składowiska, w tym ograniczeń co do rodzaju składowanych odpadów, ich selekcji i sposobu izolowania oraz stopnia wykorzystania pojemności eksploatacyjnej składowiska; obowiązek opracowania instrukcji eksploatacyjnej składowiska; określenie sposobu odprowadzania, gromadzenia i oczyszczania wód odciekowych; określenie sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów; obowiązek prowadzenia stałych lub okresowych badań wpływu składowiska na stan ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska (art. 22 ust. 2 ww. ustawy).

Organ odwoławczy przypomniał również, że kwestią dotyczącą wydanej w rozpoznawanej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów zajmował się już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 412/14, wskazał między innymi, że: "Terminy zakończenia składowania odpadów oraz zakończenia rekultywacji, wprowadzone do decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów w drodze zmiany dokonanej aktem z dnia 4 grudnia 2000 r., stanowią (...) element pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, że materialnoprawną podstawą ich ustalenia była ustawa z 1997 r. o odpadach. Wynika to wprost z treści art. 22 przywołanej ustawy o odpadach, w którym ustawodawca zobowiązał organ architektoniczno-budowlany do określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę wymagań zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określenia sposobu i terminu rekultywacji terenu składowiska odpadów (...)".

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że nie sposób jednoznacznie przesądzić, by decyzja Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej terminu zakończenia składowania odpadów oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w N.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30, poz. 168 z późn. zm.), dalej jako: k.p.a., w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, który w sposób nieuzasadniony odmówił z urzędu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w części dotyczącej terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r., w sytuacji, gdy powołane przesłanki uzasadniały uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w części dotyczącej określonej w niej terminów, gdyż obowiązek dotrzymania tych terminów został nałożony bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co przewiduje przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach (Dz. U. z 1997 r. nr 96, poz. 596), dalej jako: ustawa o odpadach z 1997r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu 1 instancji, a co za tym idzie błędnego ustalenia, że z przepisu art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 1997r. wynikał obowiązek wskazania w decyzji terminu zakończenia składowiska odpadów oraz terminu zakończenia rekultywacji, w sytuacji gdy przepis ten nie nakładał takiego obowiązku, a jedynie obowiązek określenia sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu oraz sposobu i terminu rekultywacji terenu składowiska odpadów, co nie jest tożsame z nałożonymi przez Prezydenta Miasta W. w decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., obowiązkami

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania i poprzestanie na stwierdzeniu, że argumenty podnoszone przez Stronę nie mają znaczenia dla sprawy, co stanowi naruszenie zasady przekonywania oraz sprawiło, że sprawa nie została rozstrzygnięta w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki [...] S.A. z dnia 17 grudnia 2015r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 1992 r. (znak [...]) udzielającej Kopalni Węgla Kamiennego W. w likwidacji pozwolenia na budowę składowiska odpadów stałych przemysłowych na [...] przy ul. G. w W. (zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]) w części zobowiązującej do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz w części zobowiązującej do zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej terminu zakończenia składowiska odpadów oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji, nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dla porządku Skarżąca Spółka wyjaśniła, że posiada interes prawny rozstrzygnięciu kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w części dotyczącej terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r., albowiem legitymuje się interesem prawnym, które wywodzi z faktu dysponowania prawem własności oraz prawem użytkowania wieczystego w stosunku do działek, na których położone jest składowisko. Są to działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz działka o numerze ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Jak wynika z wpisu zawartego w dziale II księgi nr [...], Spółka jest właścicielem nieruchomości. W dziale trzecim księgi wieczystej o numerze [...] Spółka [...] S.A. jest wskazana jako użytkownik wieczysty działek, na których posadowiony jest budynek stanowiący odrębną własność Spółki.

Spółka [...] S.A. korzysta także z uprawnień Kopalni Węgla Kamiennego W. w likwidacji, czyli podmiotu, któremu wydano pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów stałych i przemysłowych na "[...]" przy ulicy G. w W. i korzysta z pozwoleniem na budowę, które zostało skonsumowane przez pozwolenie na użytkowanie.

Ponadto Skarżąca [...] S.A. uznawana jest za Stronę i adresata innych toczących się postępowań dotyczących pozwolenia na budowę (a także pozwolenia na użytkowanie). Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie miały i nie mają wątpliwości co do legitymowania się przez [...] S.A. pozwoleniem na budowę, czy też pozwoleniem na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy Spółki [...] S.A. i Spółka ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności terminów składowania odpadów i rekultywacji składowiska zawartych w ww. decyzji.

Zdaniem Skarżącej, z literalnego brzmienia obowiązującego w dniu 4 grudnia 2000 r. przepisu art. 22 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. z dnia 13 sierpnia 1997 r.), nie wynikał obowiązek wskazania dokładnego terminu wykonania obowiązku zakończenia rekultywacji oraz zakończenia składowania odpadów. Przepis art. 22, ani żaden inny nie odnosił się do kwestii zakończenia składowania odpadów. O ile w pewnym zakresie odnosi się do terminu rekultywacji (ale nie terminu zakończenia rekultywacji), to o terminie zakończenia składowania milczy. W świetle powyższego należy wskazać, że decyzja obejmująca zatwierdzenie projektu technicznego adaptacji nieczynnego stawu osadowego na [...] przy ul. G. w W. na składowisko odpadów przemysłowych reguluje nowe obowiązki ponad ustawowo określoną granicę.

Skarżąca wskazała, że art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, stanowił o konieczności określenia sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowiska, ale również i na to, że brak jest ustawowej definicji "docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów". Możliwa interpretacja sformułowania "docelowego zagospodarowania terenu składowiska" przywodzi takie zrozumienie w/w określenia, które obejmuje ostateczny kształt składowiska uwzględniający szerokie spektrum czynników przyrodniczych, ekonomicznych, technicznych i społecznych. Chodzi więc o taki stan gdzie wszelkie prace projektowe, terenowe, roboty przygotowawcze zostaną zakończone. Nie można jednak uznać, że osiągnięcie docelowego zagospodarowania terenu składowiska jest równoznaczne z jego zamknięciem. Zamknięcie składowiska odpadów uregulowane jest decyzją właściwego organu wyrażoną po przeprowadzeniu kontroli składowiska odpadów przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Wobec powyższego nie można rozumieć, że pod szeroko rozumianym pojęciem "zagospodarowania" znajduje się obowiązek zamknięcia składowiska. Dla zamknięcia składowiska odpadów przewidziana jest odrębna procedura. Jest ona wynikiem złożenia wniosku o wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów i to ta decyzja może regulować termin zakończenia składowania odpadów.

Podobne uwagi należy poczynić w zakresie obowiązku określenia zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Według Skarżącej, ani powołana w decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. podstawa prawna, ani też treść ustawy o odpadach nie stanowi w żadnym miejscu o obowiązku wskazania precyzyjnego terminu zakończenia rekultywacji. Odnosząc się do wymogu wskazanego w art. 22 ustawy o odpadach w zakresie rekultywacji, który stanowi, że "w decyzji o pokoleniu na budowę składowiska odpadów, określa sposób i termin rekultywacji terenu składowiska odpadów" interpretacja takiego postanowienia prowadzi do wniosku, że w decyzji należało określić procedurę rekultywacji oraz termin przeprowadzenia tej procedury. Rekultywacja jest końcowym etapem eksploatacji każdego składowiska odpadów lub jego części. Istotą rekultywacji składowisk odpadów jest stworzenie, poprzez odpowiednie zabiegi techniczne i uprawowe, warunków do przywrócenia zdegradowanemu środowisku warunków użytkowych i krajobrazowych. Proces rekultywacji składa się z kilku etapów określonych decyzją na zamknięcie. A zatem skoro wskazuje się, że rekultywacja to złożony proces, to według Skarżącej, sprzecznym z zasadami logiki oraz charakterem przedsięwzięcia byłoby określenie dokładnego terminu zakończenia rekultywacji na etapie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, Skarżąca twierdzi, że brak w przepisach prawa podstawy do określenia w decyzji terminu wykonania nakazanego obowiązku oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta W. w części określającej termin wykonania obowiązku wydana została bez podstawy prawnej, a to stanowi, że zgodnie z dyspozycją wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja taka w tej części jest nieważna.

W skardze wskazano też, że w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd istnienia nieważności decyzji z powodu braku podstawy prawnej, omawiane pozwolenie na budowę w części nakładającej obowiązki dotyczące składowania odpadów i rekultywacji rażąco naruszają prawo, albowiem nałożenie obowiązków o jakich mowa powyżej nie mieści się w zakresie regulacji art. 22 ustawy o odpadach. Wydanie decyzji w zakresie określenia terminu spełnienia obowiązku bez podstawy prawnej należy traktować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wynika oczywista niezgodność.

Skarżąca odniosła się również do argumentów organu II instancji dotyczących przepisu art. 36 ust. I ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym zostały określone warunki, które w razie potrzeby określa właściwy organ w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wśród wymienionych tam przykładowych warunków nie znajdował się wymóg określenia terminu zakończenia składowiska odpadów oraz terminu zakończenia rekultywacji, ani też żaden podobny. Zakwalifikowanie więc wymienionych w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], terminów jako warunków określonych w przepisie art. 36 ustawy Prawo budowlane, było niezgodne z tym przepisem.

Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu [...] czerwca 1992r. Prezydent Miasta W. decyzją, znak: [...], udzielił Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w likwidacji pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów stałych i przemysłowych na "[...]" przy ul. G. w W.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000r. nr [...] Prezydent W., przeniósł w trybie art. 40 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. nr 89, poz. 414 ze zm.) własną decyzję z dnia [...] czerwca 1992r. o pozwoleniu na budowę z Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w likwidacji na Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. nr [...] Prezydent W. zmienił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2000r. nr [...], w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 i 36a Prawa Budowlanego oraz art. 22 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. - o odpadach (Dz. U. nr 96 poz. 592 z późn. zm.) w części dotyczącej zakresu projektu budowlanego. Zmiana objęła zatwierdzenie projektu technicznego adaptacji nieczynnego stawu osadowego na [...] przy ul. G. w W. na składowisko odpadów przemysłowych. Jednocześnie w powyższej decyzji, na inwestora został nałożony, zgodnie z art. 22 ustawy o odpadach obowiązek, między innymi: zakończenia składowania odpadów w terminie do 21.12.2012, oraz zakończenia rekultywacji w terminie 31.12.2015.

W dniu 21 grudnia 2015r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Spółki [...] S.A. z/s w N., reprezentowanej przez radcę prawnego J. L., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 1992r. znak: [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2000r., nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r., nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia . czerwca 2002r. nr . w części zobowiązującej "do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012r." oraz w części zobowiązującej "do zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015r." Wnioskodawca wskazał na brak podstawy prawnej do nałożenia w decyzji powyższych obowiązków oraz na rażące naruszenie prawa, polegające na nałożeniu tych obowiązków.

Kwestia legitymacji Skarżącej [...] S.A. z/s w N. do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r., nr [...] została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., Nr [...].

Pismem z dnia 9 sierpnia 2016r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2000r.

Następnie w piśmie z dnia 3 stycznia 2017r. Wojewoda [...] wystąpił do wnioskodawcy o jednoznaczne wskazanie, której konkretnie decyzji dotyczy żądanie. Wyjaśniono w powyższym piśmie, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, iż wymieniona literalnie we wniosku decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 1992r. nie zawiera w swoim rozstrzygnięciu żadnych nałożonych na inwestora obowiązków terminów. Z kolei decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r. nr [...], zatwierdzono projekt techniczny adaptacji nieczynnego stawu osadowego na [...] przy ul. G. w W. na składowisko odpadów przemysłowych oraz nałożono na inwestora obowiązek zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012r., oraz zakończenia rekultywacji w terminie 31 grudnia 2015r. Jednakże we wniosku, a co więcej - w piśmie strony z dnia 25 sierpnia 2016r., zawarte zostało wyraźnie żądanie co do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego wobec decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 1992r. Tymczasem w myśl przepisu art. 63 § 2 w związku z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, przedmiot postępowania zostaje wyznaczony przez treść żądania strony.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 9 stycznia 2017r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformowała, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętych tym postępowaniem.

Skarżąca upatruje kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r. nr [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 1992r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów przemysłowych, w zakresie, w jakim nałożono na inwestora obowiązek zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie 31 grudnia 2015r.

Należy wobec tego zauważyć, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazuje na dwa rodzaje kwalifikowanych przesłanek, których wystąpienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, tj. na wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten zawiera zatem dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności, które mają charakter nieostry, dlatego granica między wydaniem decyzji bez podstawy prawnej a wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa może być trudna do uchwycenia, co jak wynika z treści skargi ma również miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza więc, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem dopuszczalne powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu prawa nieobowiązującego powszechnie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że brak podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I FSK 482/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1504/12).

W niektórych przypadkach może wystąpić jedynie częściowy brak podstawy prawnej. Decyzja może być podjęta częściowo bez podstawy prawnej i w tej części podlega stwierdzeniu nieważności. W szczególności dotyczy to przypadków opatrzenia decyzji terminem, warunkiem czy zleceniem w sytuacji, kiedy przepisy prawa materialnego takiej dodatkowej klauzuli nie przewidują (zob.: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wydanie 5 pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2018, Wydawnictwo C.H. Beck).

Rację ma zarazem Skarżąca podnosząc, że przesłanka dotycząca braku podstawy prawnej obejmuje również przypadki wydania decyzji opartej na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie do działania (tak też NSA w wyroku z dnia 9 czerwca1993 r., I SA 1729/92).

Tym niemniej, Sąd pragnie podkreślić, że również w ostatniej z wymienionych sytuacji, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na przekroczenie umocowania dla organu do zamieszczenia w niej postanowień nakładających dodatkowe obowiązki na adresata decyzji, jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy wydanie orzeczenia w tej części pozostawało w sposób wyraźny poza sferą regulacji prawnej zastosowanych przepisów rangi ustawowej.

Z kolei o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10).

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w doktrynie, według którego, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (zob.: [w:] J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA w Krakowie z 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, s. 163).

Trzeba także uznać za całkowicie trafne zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93), w którym NSA stwierdził, że: "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (zob. też: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010r., sygn.. akt I OSK 373/10).

Nie jest natomiast rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który - nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji - może być interpretowany odmiennie. Rażąco naruszony może być zatem wyłącznie przepis niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (zob. np.: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1975/11). Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1475/11).

W tak ukształtowanym stanie prawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że zaskarżona decyzja GINB, oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...], odpowiadają prawu, gdyż nie sposób przyjąć, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r., nr [...], zmieniająca decyzję ww. organu z dnia [...] czerwca 1992 r., w zakresie w jakim określa termin zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012r. oraz w części zobowiązującej do zakończenia rekultywacji terenu w terminie do dnia 31 grudnia 2015r., rażąco narusza prawo.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. z 1997 r., Nr 96, poz. 596). Przepis art. 22 tej ustawy przewidywał, że:

Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzgodnieniu z wojewodą i państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, w decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów, określa wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określa sposób i termin rekultywacji terenu składowiska odpadów.

Wymagania, o których mowa w ust. 1, obejmują w szczególności:

określenie warunków technicznych urządzenia składowiska.

ustalenie sposobu eksploatacji składowiska, w tym ograniczeń co do rodzaju składowanych odpadem, ich selekcji i sposobu izolowania oraz stopnia wykorzystania pojemności eksploatacyjnej składowiska,

obowiązek opracowania instrukcji eksploatacyjnej składowiska,

określenie sposobu odprowadzania, gromadzenia i oczyszczania wód odciekowych,

określenie sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów,

obowiązek prowadzenia stałych lub okresowych badań wpływu składowiska na stan ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.

W ocenie tutejszego Sądu, wbrew zarzutom Skarżącej, nie może budzić żadnych wątpliwości, że w świetle powyższego przepisu to organ administracji architektoniczno-budowlanej, w tym przypadku Prezydent Miasta W. był właściwy do nałożenia na inwestora obowiązków przewidzianych w art. 22 ustawy o odpadach.

Wobec powyższego, Prezydent Miasta W. uznał, że jest kompetentny do tego, aby w decyzji z dnia [...] grudnia 2000r., zmieniającej decyzję pierwotną tego organu z dnia [...] czerwca 1992 r. wraz z jej kolejnymi zmianami, nałożyć na inwestora następujące obowiązki:

prowadzenia "Instrukcji eksploatacji i technologii składowania odpadów"

zakończenia składowania odpadów w terminie do 21.12.2012r., oraz do zakończenia rekultywacji w terminie do 31.12.2015r.,

odprowadzenia wód drenażowych odcieków z terenu składowiska do wód powierzchniowych zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym,

prowadzenia badań wpływu wód drenażowych i odcieków na środowisko gruntowo-wodne, min. 1 raz w roku.

Kwestionowaną decyzją Prezydent Miasta W. zatwierdził również wnioskowane przez M. S., który prowadził działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...]", zmiany w projekcie budowlanym i w tym zakresie zmienił własną uprzednią decyzję o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów. Równocześnie, uznając swoje zobowiązanie narzucone przez powyżej przytoczone przepisy art. 22 ustawy o odpadach i art. 36 Prawa budowlanego, w brzmieniu na dzień wydania tej decyzji, nałożył na M. S. powyżej wymienione obowiązki, m.in. określając terminy zakończenia składowania odpadów i rekultywacji terenu, związane z eksploatacją składowiska. Także i w tym zakresie działanie organu odpowiadało żądaniom wnioskodawcy zamieszczonym w piśmie z dnia 9 listopada 2000r. (w aktach postępowania administracyjnego – karty 17-18).

Należy wobec tego ocenić, czy w przywołanym wyżej art. 22 ustawy o odpadach, bądź przepisach ustawy Prawo budowlane, istniała podstawa prawna do określenia przez Prezydenta Miasta W. zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012r., oraz do zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015r.

W tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że w dyspozycji przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o odpadach ustawodawca jednoznacznie przewidział uprawnienie dla organu administracji architektoniczno-budowlanej do określenia w decyzji "sposobu i terminu rekultywacji terenu składowiska odpadów".

Dalej, w art. 22 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, doprecyzowano, że wymagania, o których mowa w ust. 1 obejmują w szczególności "określenie sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów".

Po pierwsze, nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że wskazanie w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r. terminu "zakończenia rekultywacji składowiska odpadów do dnia 31 grudnia 2015 r.", mieściło się w użytym przez ustawodawcę w art. 22 ustawy o odpadach nakazie wskazania w decyzji "sposobu i terminu rekultywacji terenu składowiska odpadów" oraz "określenia sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów".

W literaturze przedmiotu przyjmuje się bowiem, że rekultywacja składowiska odpadów następuje po jego zamknięciu (dotyczyć może więc wyłącznie instalacji, na których zakończono składowanie odpadów). Rację ma Skarżąca, że jest to proces wieloetapowy, jednak zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r., jej ostatnim etapem jest zagospodarowanie docelowe - przywrócenie gospodarczej użyteczności terenom poskładowiskowym z wykorzystaniem działań technicznych i rekultywacji biologicznej (np. poprzez utworzenie terenu rekreacyjnego). Działań związanych z rekultywacją składowiska, zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dniu 4 grudnia 2000r., jak i obecnie, nie planuje się dopiero po podjęciu decyzji o zakończeniu jego eksploatacji. Kwestię tę organy administracji powinny uwzględniać już bowiem na etapie procedur związanych z budową składowiska. Zarządzający składowiskiem musiał zatem uzyskać stosowne decyzje administracyjne, zaplanować cały proces i czuwać nad jego przebiegiem (por. artykuł pt. "Rekultywacja składowiska – najważniejsze wymogi formalne i techniczne", z dnia 28 sierpnia 2014 r. [w:] miesięcznik "Odpady").

Stąd rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, że w pełni uprawniona jest taka wykładnia art. 22 ustawy o odpadach, w myśl której, pojęcia "sposobu i terminu rekultywacji terenu składowiska odpadów" oraz "określenie sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów", którymi posłużył się ustawodawca w tym przepisie, obejmowały nakaz zamieszczony w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r., dotyczący określenia terminu "zakończenia rekultywacji składowiska odpadów do dnia 31 grudnia 2015 r."

Po wtóre należy stwierdzić, że w ust. 2 art. 22 ustawy o odpadach wskazano jedynie na te elementy, które bezwzględnie powinny znaleźć się w decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów. Katalog zamieszczony w ust. 2 art. 22 przywołanej ustawy nie stanowi jednak zbioru zamkniętego, wobec czego prawodawca dopuścił możliwość określenia także innych warunków, które mogłyby okazać się niezbędne z punktu widzenia prawidłowej gospodarki odpadami i ochrony środowiska, a także życia i zdrowia ludzi. Ustawodawca pozostawił więc organom w tym zakresie pewien luz decyzyjny.

Tym samym, w ocenie Sądu za prawidłowe uznać trzeba argumenty organów nadzoru budowlanego, że Prezydent Miasta W. miał na gruncie niniejszej sprawy pełne prawo do posiłkowania się przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 grudnia 2000r. Przepisem, który mógł znaleźć zastosowanie był wobec tego przepis art. 36 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, zgodnie z którym, w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby:

1) określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych;

2) określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych;

3) określa terminy rozbiórki:

a) istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania,

b) tymczasowych obiektów budowlanych;

4) określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie;

5) nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska.

Należy zauważyć, że choć nie wynikało to wprost z przepisu art. 22 ustawy o odpadach, to jednak przepis art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo budowlane przewidywał uprawnienie dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, do wskazania w decyzji zmieniającej orzeczenie organu o pozwoleniu na budowę, między innymi terminu rozbiórki istniejącego składowiska odpadów. Można zatem rozważać, czy w zakres sformułowania użytego przez ustawodawcę – "określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych", może wchodzić zamieszczony w decyzji Prezydenta Miasta W. "termin zakończenia składowania odpadów".

W odniesieniu do powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela i uznaje za własny pogląd dotyczący przedmiotowego zagadnienia wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 412/14. Orzeczenie to zapadło bowiem na gruncie stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu, choć dotyczyło decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta W., którą organ I instancji odmówił Skarżącej zmiany, w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., swojej decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., zmienionej między innymi orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2000 r. w części określającej termin zakończenia składowania odpadów oraz zakończenia rekultywacji terenu. Wojewoda [...] umorzył zarazem postępowanie przed organem I instancji, wskazując przede wszystkim na bezprzedmiotowość takiego postępowania, która wynikała z wydania zaskarżonej decyzji w niewłaściwym trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.

Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w ww. wyroku stwierdził, że nie podziela stanowiska Skarżącej, iż zmiana decyzji, o którą wnioskowała nie odnosi się do warunków pozwolenia na budowę. W ocenie WSA we Wrocławiu, terminy zakończenia składowania odpadów oraz zakończenia rekultywacji, wprowadzone do decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów w drodze zmiany dokonanej aktem z dnia [...] grudnia 2000 r., stanową element pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, że materialnoprawną podstawą ich ustalenia była ustawa z 1997r. o odpadach. Wynika to wprost z treści art. 22 przywołanej ustawy o odpadach, w którym ustawodawca zobowiązał organ architektoniczno-budowlany do określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę wymagań zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określenia sposobu i terminu rekultywacji terenu składowiska odpadów.

Według WSA we Wrocławiu, przedstawione wyżej wymagania obejmują w szczególności określenie sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowiska odpadów. W przepisie tym wskazano więc dodatkowe szczegółowe uwarunkowania podlegające obowiązkowemu ustaleniu w decyzji o pozwoleniu na budowę dla składowiska odpadów. Ww. przepis, podobnie jak art. 36 ustawy – Prawo budowlane stanowi zatem przepis szczególny określający składniki decyzji o pozwoleniu na budowę dla składowiska odpadów (art.107 § 2 k.p.a.).

Sąd We Wrocławiu zauważył przy tym, że "Przepis art. 36 Prawa budowlanego wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się być konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach Prawa budowlanego, a sam art. 36 tej ustawy uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie potrzeby." (tak NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 632/11). Uwagę zwraca także zbieżne z tym poglądem stanowisko komentatora ustawy Prawo budowlane, wskazującego, że "w art. 36 ust. 1 stworzono możliwość uwzględniania w pozwoleniu na budowę szczególnych wymagań, które powinny obowiązywać przy prowadzeniu działalności budowlanej, związanej z realizacją zamierzenia budowlanego inwestora. Zakres tych szczególnych wymagań może być szeroki i zależny od rodzaju inwestycji, miejsca jej realizacji i innych jej indywidualnych cech. Mogą to być sprawy bezpieczeństwa na terenie budowy i w toku jej prowadzenia lub potrzeb ładu przestrzennego i porządku prawnego, wynikającego z prawa budowlanego i innych ustaw stosowanych w budownictwie" (E. Radziszewski: Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Warszawa 2006).

Reasumując, WSA we Wrocławiu stwierdził, że powyższe wypowiedzi potwierdzają, że ze względu na charakter inwestycji jaką jest składowisko odpadów, szczególne wymagania dla jej realizacji wynikają również z ustawy o odpadach. Tego rodzaju regulacje zawarte były w ustawie z 1997 r. obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. Ustalenia wynikające z tej decyzji w zakresie w jakim strona domaga się zmiany stanowią więc warunki pozwolenia na budowę.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę pragnie w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu

się w pełnym zakresie. Wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem ponownego wyjaśnienia w tej samej sprawie.

Co prawda, jak już wskazano wcześniej, powołane orzeczenie WSA we Wrocławiu dotyczyło sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej dotyczącej zmiany decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r. w trybie art. 155 k.p.a., jednak nie może ujść uwadze tutejszego Sądu fakt, iż wyrażona w tym wyroku ocena prawna obejmuje w istotnym zakresie kwestie będące przedmiotem sporu także na gruncie niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, na ocenę Sądu nie mogą wpłynąć dowody z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2016r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie składowiska odpadów w W. oraz decyzji tego organu z dnia [...] marca 2012r., z dnia [...] stycznia 2017r., z dnia [...] maja 2017r., w przedmiocie zgody na zamknięcie poszczególnych kwater ww. składowiska odpadów przez Skarżącą, przedłożone na rozprawie przed tutejszym Sądem przez jej reprezentanta, albowiem decyzje te zostały wydane wiele lat po decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r., w całkowicie odmiennym stanie prawnym.

Niejako na marginesie, odniesienia Sądu wymaga również zarzut dotyczący potencjalnego naruszenia przez Prezydenta Miasta W. przepisu art. 22 ust. 1 wielokrotnie cytowanej już ustawy o odpadach, a to wskutek możliwego wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. bez jej uprzedniego uzgodnienia z wojewodą i państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym.

Konieczne wydaje się tu przypomnienie, że tego rodzaju wadliwość decyzji administracyjnej nie mieści się w katalogu przesłanek nieważności, zamieszczonym w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, może natomiast stanowić co najwyżej ewentualną przyczynę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r. (patrz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). W żadnym zaś razie, brak ten nie może skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji.

WSA w Warszawie podziela przy tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2007 r., I SA/Wa 1799/06) zgodnie z którym, przewidziany w przepisach k.p.a. system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań, l tak na przykład przewidziane w kodeksie podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) nie pokrywają się z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Wymaga wreszcie odniesienia, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2000r., nr [...] w części dotyczącej terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012r. oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015r. pełnomocnik firmy [...] S.A. wskazywał, że od dnia wydania kwestionowanej decyzji ustawa o odpadach zmieniała się dwukrotnie. Jednak po raz kolejny wypada podkreślić, że fakt, iż obydwie powyższe ustawy nie przewidują nakładania w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązków, dotyczących określenia terminów zakończenia składowania i zakończenia rekultywacji, nie może mieć wpływu na ocenę decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego i Sąd, rozpoznając przedmiotową sprawę z punktu widzenia oceny wystąpienia przesłanek jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) zobowiązane były do ograniczenia jej analizy przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd doszedł do wniosku, że analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2000r., Nr [...], w części dotyczącej określenia terminu zakończenia składowania odpadów oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji terenu składowiska, nie jest dotknięta żadną z wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wad kwalifikowanych skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Z tych względów, Sąd nie dopatrzył się w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przez organy przepisów postepowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.