Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 757/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1,2,3 art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., H. C., H. K., A. S., D. S., R. B., L. B., A. B., I. W., M. W., K. H., T. H., P. B., U. B., R. D., K. P., D. C., K. W., J. W., D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 917/15 w sprawie ze skargi R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., H. C., H. K., A. S., D. S., R. B., L. B., A. B., I. W., M. W., K. H., T. H., P. B., U. B., R. D., K. P., D. C., K. W., J. W., D. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 917/15, oddalił skargę R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., H. C., H. K., A. S., D. S., R. B., L. B., A. B., I. W., M. W., K. H., T. H., P. B., U. B., R. D., K. P., D. C., K. W., J. W. i D. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących "docieplenie i przebudowę kiosków wejściowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w S., dz. nr [...] z obrębu [...]".

Skarżący od tej decyzji wnieśli odwołanie, w którym podnieśli zarzuty dotyczące tego, że nie umożliwiono im wzięcia udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim twierdzili, że na nieruchomości, na której znajduje się budynek przy ul. [...], wpisanej do księgi wieczystej nr [...], znajduje się w sumie siedem budynków, w tym także budynek przy ul. [...], którego skarżący są współwłaścicielami. W związku z tym wywodzili, że są również współwłaścicielami budynku przy ul. [...] i z tego tytułu powinni być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego tego budynku.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stroną w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi w stosunku do art. 28 k.p.a. "normę szczególną", stwierdzając, że stronami postępowania o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciel, wieczysty użytkownik lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie za stronę postępowania uznani zostali właściciele, ustanowionych jako odrębne nieruchomości, lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w S. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. jako zarządca nieruchomości. Wskazał, że budynek ten położony jest na działce nr [...], natomiast budynek przy ul. [...] znajduje się na działce nr [...] oraz że obie działki nie sąsiadują bezpośrednio ze sobą, gdyż pomiędzy nimi znajdują się dwie działki drogowe nr [...] i [...]. Przyznał, że oba budynki wpisane są do księgi wieczystej nr [...], jednakże uznał, że stanowią one odrębne nieruchomości. W tych okolicznościach w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw prawnych do uznania współwłaścicieli budynku przy ul. [...] za strony postępowania dotyczącego udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. pozwolenia na roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku przy ul. [...]. Według organu, realizacja tej inwestycji nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń dla działki zabudowanej budynkiem przy ul. [...].

W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, zaniechanie jego wszechstronnego rozważenia i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy budynku przy ul. [...], art. 28 ust. 2 Prawa budowanego poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż skarżący nie są stroną w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących, jako współwłaścicieli budynku przy ul. [...], możliwości wykonywania przysługującego im prawa własności. Uzasadniając szczegółowo każdy z podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu drugiej intonacji oraz o uznanie, że przysługuje im status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji uznał, że istota sporu sprowadza się do oceny, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie nie miał zastosowania art. 28 k.p.a., lecz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, w którym zdefiniowano obszar oddziaływania obiektu. Oceniając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda trafnie zastosował definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a w konsekwencji nie popełnił błędu odmawiając skarżącym przymiotu strony postępowania.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji za strony postępowania uznał inwestora, czyli Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w S. oraz współwłaścicieli budynku przy ul. [...]. Odnośnie zaś do zarzutów skargi Sąd ten wskazał, że fakt, iż budynki położone przy ul. [...] w S., wpisane do księgi wieczystej nr [...], stanowią tak zwaną nieruchomość wielobudynkową nie stanowi skutecznego argumentu dla tezy, że narusza prawo stanowisko organu odwoławczego, odmawiające przyznania skarżącym statusu strony w przedmiotowej sprawie administracyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, istota problemu, który decyduje o sposobie rozpatrzenia skargi, tkwi w ustaleniu granic prawa spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w sytuacji, gdy w skład nieruchomości będących przedmiotem jej zarządu wchodzą nieruchomości stanowiące współwłasność spółdzielni, członków spółdzielni oraz podmiotów nie będących członkami spółdzielni mieszkaniowej. Dalej Sąd powołał się na art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, i z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, dotyczące wykładni tego przepisu. Szeroko cytując uzasadnienie drugiej z powołanych uchwał Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w jej świetle znaczenia nabiera rodzaj robót budowlanych objętych udzielonym w rozpoznawanej sprawie pozwoleniem na budowę. Następnie wskazał, że w jego ocenie roboty te, nie wykraczają poza czynności związane z eksploatację i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Jest bowiem - jak stwierdził - "oczywiste, że termomodernizacja budynku i przebudowa kiosków wejściowych do obiektu ma na celu z jednej strony utrzymanie ich elewacji w odpowiednim stanie i to nie tylko estetycznym, ale także w stanie zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu, a z drugiej strony przyczynia się do ograniczenia utraty ciepła i w konsekwencji do pomniejszenia kosztów ogrzewania tego obiektu".

Konkludując Sąd stwierdził, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S., wnosząc o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, której dotyczy sprawa, posiadała tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie potrzebowała zgody skarżących na wykonanie planowanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ta konkluzja, w połączeniu z faktem, że skarżący nie wykazali istnienia własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego, który uzasadniałby uznanie ich za stronę postępowania, przemawia za stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co powoduje, że podjęte przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest zgodne z prawem.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym odmówieniem przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że są oni współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej nr [...], na której mają być prowadzone prace budowlane,

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżący nie posiadają własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego, konkretnego i realnego, podczas gdy w rzeczywistości interes prawny skarżących wypływa wprost z posiadanego przez nich prawa własności (współwłasności) nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej nr [...],

- art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niezasadnym uznaniem, że spółdzielnia mieszkaniowa, wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, umożliwiający otrzymanie pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, do którego nie można zaliczyć termomodernizacji budynku,

- art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez "pozbawienie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w S. możliwości wykonywania ich konstytucyjnego prawa do własności i jej ochrony".

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie jego wszechstronnego rozważenia, wyrażające się w przyjęciu, iż skarżący, pomimo ujawnienia prawa własności (współwłasności) w księdze wieczystej nr [...], nie są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący oddaleniem skargi.

W oparciu o te podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z ustaleń organów administracji, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji i znajdujących potwierdzenie w powszechnie dostępnej księdze wieczystej nr [...], wynika, że budynki przy ul. [...] oraz ul. [...], są zapisane w jednej księdze wieczystej oraz że zostały z nich wyodrębnione lokale stanowiące odrębne nieruchomości, z własnością których związane są udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu i własności części wspólnych budynków, które nie służą do wyłącznego korzystania przez właścicieli poszczególnych lokali. Oznacza to, że zgodnie z art. 3 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) właściciele stanowiących odrębną własność lokali, znajdujących się w budynku przy ul. [...], są współwłaścicielami także części wspólnych znajdujących się w budynku przy ul. [...]. Jak wynika z powołanej księgi wieczystej do części wspólnych budynków w niej zapisanych zalicza się m.in. dachy, mury zewnętrzne budynków i elewacje. W związku z tym istnieją podstawy do twierdzenia, że właściciele stanowiących odrębną własność lokali, znajdujących się w budynku przy ul. [...], powinni być co do zasady stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę polegającą na wykonywaniu robót budowlanych na ścianach zewnętrznych budynku przy ul. [...], np. robót budowlanych polegających na ociepleniu tych ścian. Podstawą do takiego stwierdzenia stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) rozumiany w ten sposób, że nie wyklucza on jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (współwłaściciela) nieruchomości, na której mają być wykonywane roboty budowlane, wówczas gdy inwestorem jest kto inny niż właściciel tej nieruchomości. Taka wykładnia jest przyjmowana w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2648/13), przy czym stoi za nią przede wszystkim argument z większego na mniejsze. Skoro bowiem ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego chroni interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio podlegającej działaniom inwestora. Ponadto taka wykładnia jest konsekwencją realizowanej w Prawie budowlanym ochrony własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) przed zabudową przez osobę nieuprawnioną. Ochrona ta jest realizowana przede wszystkim poprzez zasadę, według której inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 tej ustawy). Aby ochrona ta była rzeczywista i efektywna konieczne jest w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie jest w ogóle właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja albo nie jest jej wyłącznym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, zapewnienie udziału wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym tej nieruchomości.

Jednakże od tej zasady stanowiącej, że właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, na której inny podmiot zamierza realizować roboty budowlane, jest – na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, dotyczącego tych robót budowlanych, mogą istnieć wyjątki wynikające z konstrukcji wspólnoty mieszkaniowej. Dopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, według której ograniczenia praw współwłaścicieli takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia przede wszystkim cel konceptu prawnego, jakim jest wspólnota mieszkaniowa i wynikający z tego zarząd nieruchomością wspólną. Chodzi o to, aby w przypadku większej liczby lokali, a zatem większej liczby potencjalnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (powyżej siedmiu), w celu sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną obowiązkowo powoływać zarząd (art. 21 ustawy o własności lokali), który przejmuje niektóre uprawnienia i obowiązki współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (art. 22 powołanej ustawy), ograniczając tym samym prawa współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. W celu zapewnienia sprawnego zarządu nieruchomością wspólną konieczne może być też ograniczenie praw współwłaścicieli części wspólnych w ten sposób, że w postępowaniach administracyjnych związanych z nieruchomością wspólną występować jako strona będzie tylko wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, a nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, opisany wyjątek dotyczy także zarządu nieruchomością wspólną w przypadku, gdy odrębna własność lokali zostanie ustanowiona w budynku spółdzielni mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, w zakresie w jakim nie jest to uregulowane w tej ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, zaś stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali.

Mając powyższe na uwadze uznać można, że w sprawie, w której spółdzielnia mieszkaniowa, powołując się na uprawnienie wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wystąpiła o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej, współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie są obok tej spółdzielni stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. Skoro, jak przyjęto w uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to żadne racje nie przemawiają za tym, aby w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót nie wykraczających poza ten zakres brali udział poza spółdzielnią mieszkaniową jeszcze wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej. Udział w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej znacznie by utrudnił sprawne przeprowadzenie postępowania, co kłóciłoby się z celem wprowadzenia zarządu nieruchomością wspólną. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, współwłaściciele nieruchomości wspólnej powinni brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej tylko wtedy, gdy zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy spółdzielnia mieszkaniowa rzeczywiście działa w granicach przysługującego jej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uprawnienia, czyli przede wszystkim wtedy, gdy zamierza zrealizować na nieruchomości wspólnej roboty budowlane, które wykraczają poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej albo takie roboty budowlane, które będą ingerować w prawa poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej związane z posiadanym lokalem.

Uwzględniając zaprezentowaną wykładnię zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane, których dotyczy pozwolenie na budowę, od którego skarżący wnieśli odwołanie, są związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Chodzi bowiem w nich jedynie o to, aby poprawić charakterystykę cieplną i wygląd części wspólnych, mianowicie dachu i ścian zewnętrznych budynku. Z zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] lutego 2015 r. projektu budowlanego wynika, że roboty budowlane mają polegać na termoizolacji ścian zewnętrznych, dociepleniu stropu nad piwnicą i ostatnią kondygnacją, renowacji balkonów, zmianie kolorystyki elewacji budynku oraz przebudowie kiosków wejściowych. Ponadto skarżący ani w odwołaniu, ani później w skardze i skardze kasacyjnej nie wskazali na żadne okoliczności, które świadczyłyby o naruszeniu ich praw innych niż związanych ze współwłasnością części wspólnych. Skarżący twierdzili jedynie, że naruszono ich prawa wynikające ze współwłasności części wspólnej. Jednakże to nie uzasadnia ich udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego części wspólnej. Współwłasność części wspólnych budynku, w którym wyodrębniono własność lokali, jak też współwłasność (współużytkowanie wieczyste) gruntu, na którym stoi taki budynek, są prawami szczególnymi, których wyjątkowy charakter wynika z tego, że są to prawa związane z własnością lokalu i dotyczą tej części nieruchomości, która co do zasady nie funkcjonuje samodzielnie, lecz spełnia służebną rolę wobec wyodrębnionych lokali. Współwłasność ta jest też z mocy ustawy ograniczona, jak to zostało już powiedziane, przez to, że jej zarząd jest wykonywany nie bezpośrednio przez współwłaścicieli, ale przez szczególne podmioty powołane w tym celu przez ustawodawcę, mianowicie wspólnotę mieszkaniową lub też, jak w rozpoznawanej sprawie, przez spółdzielnię mieszkaniową. Współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie mogą zatem uzasadniać swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej tym, że ta budowa jest realizowana bez ich zgody.

Jak już zostało powiedziane, roboty budowlane, których dotyczy pozwolenie na budowę, od którego skarżący wnieśli odwołanie, są związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Skarżący takie stanowisko kwestionują twierdząc, że w istocie chodzi o kosztowną termomodernizację, która stanowi ulepszenie budynku, a nie jego utrzymanie, przy czym podnoszą, że ulepszenie, wyrażające się też wzrostem wartości, będzie dotyczyć tak całego budynku, jak i poszczególnych lokali, a więc nie tylko części wspólnych. W ocenie NSA, nie zmienia to stanowiska, że ocieplenie budynku, inaczej mówiąc termomodernizacja, mieści się w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Wystarczy wskazać, że części wspólne to także klatki schodowe, które są ogrzewane. Ocieplenie całego budynku ma niewątpliwie związek z eksploatacją takich części wspólnych. Dodać też należy, że omawiany zarzut skarżących ujawnia rzeczywistą przyczynę domagania się przez nich udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, polegającą na ociepleniu budynku. Skarżący sprzeciwiają się tej budowie nie z uwagi na potrzebę ochrony wartości chronionych w Prawie budowlanym (art. 5 Prawa budowlanego), lecz z uwagi na wysokie koszty inwestycji, które – jak uważają – będą ich obciążać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazują bowiem na "faktyczny związek finansowy" pomiędzy nimi, a mieszkańcami ocieplanego budynku (strona 4 skargi kasacyjnej) oraz ich zdaniem wysokie koszty inwestycji (strona 6 skargi kasacyjnej). Ta okoliczność jest dodatkowym argumentem za tym, że brak usprawiedliwionych racji, aby uznać, że powinni być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ich sprzeciw wobec budowy z uwagi na jej wysokie koszty, nawet gdyby okazało się, że koszty te są rzeczywiście nieracjonalne z ekonomicznego punktu wiedzenia, w świetle przepisów Prawa budowlanego, w żadnym przypadku nie uzasadniałby decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Taki motyw działania skarżących pokazuje też, że ochrony swoich praw powinni poszukiwać na gruncie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w szczególności w przepisach, które określają prawa członków spółdzielni oraz właścicieli stanowiących odrębne nieruchomości lokali, którzy nie są członkami spółdzielni. Wystarczy tu wskazać na art. 4 ust. 8 tej ustawy, w którym stanowi się, że członkowie spółdzielni, osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, oraz właściciele niebędący członkami spółdzielni mogą kwestionować zasadność zmiany wysokości opłat bezpośrednio na drodze sądowej.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Uznanie w okolicznościach sprawy, że skarżący nie byli stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących docieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w S. i związaną z tym naprawą elewacji oraz przebudowę kiosków wejściowych do tego budynku nie naruszało żadnego z powołanych w podstawach kasacyjnych przepisu prawa.

W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.