Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 209/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania zbierania odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 209/21

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. (dalej WIOŚ w Ł.) zarządzeniem pokontrolnym z [...] r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.) [dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska] oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 9 października do 14 grudnia 2020 r. w firmie A z siedzibą w miejscowości D. przy ul. C 37, gm. Z. udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] zarządził zaprzestać zbierania odpadów na działce o nr ewid. 144 w miejscowości J., gm. Z. Jednocześnie organ administracji publicznej wyznaczył termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzeń.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego WIOŚ w Ł. stwierdził, że podczas oględzin terenu 9 października 2020 r. w obecności właściciela P.S. stwierdzono dwie pryzmy odpadów w postaci zdemontowanych podkładów tramwajowych, pryzmę gruzu budowlanego wymieszanego z masami ziemnymi oraz pryzmę mas ziemi. Organ podniósł, że zdemontowane betonowe podkłady tramwajowe, gruz budowlany oraz masy ziemne stanowią odpady w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.) [dalej: ustawa o odpadach]. Powyższe odpady zostały sklasyfikowane w Rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogów odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10) [dalej: rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów] w grupie 17 jako odpady pochodzące z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Organ nadmienił jednocześnie, że zgodnie z wyjaśnieniami spółki, od której P.S. nabył betonowe podkłady tramwajowe, pochodzą one z modernizacji linii tramwajowej (torowiska), zatem nie mogą być traktowane jako niepełnowartościowy produkt. Odzysk wskazanych odpadów jest regulowany Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796) [dalej: rozporządzenie w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami]. Jednocześnie wskazano, że prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów wymaga uzyskania stosownego zezwolenia na mocy art. 41 ustawy o odpadach. Wskazane zezwolenie wydaje w drodze decyzji organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania odpadów.

W toku prowadzonych czynności służbowych ustalono, że P.S., właściciel firmy A, nie posiada decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ewid. 144 w miejscowości J., gm. Z., co stanowi naruszenie art. 41 ustawy o odpadach.

W związku z powyższym WIOŚ w Ł. zarządził usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska poprzez zaprzestanie zbierania odpadów na działce o nr ewid. 144 w miejscowości J., gm. Z.. Jednocześnie organ nadmienił, że w przypadku, gdy kontrolowany podmiot zamierza prowadzić działalność związaną z gospodarowaniem odpadami na wskazanym terenie, zobowiązany jest do uzyskania stosownych zezwoleń wynikających z ustawy o odpadach.

W skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.S. wniósł o:

1. jego uchylenie oraz o umorzenie postępowania organu drugiej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z wystąpieniem przesłanki znoszącej domniemane naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach;

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania;

3. uzupełnienie postępowania dowodowego z dokumentu - postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2021 r. ([...]) w sprawie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. (znak [...]) w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. art. 9 ust. 1 b pkt 2 oraz 12 ust 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez nierzetelną ocenę materiału dowodowego zawartego w protokole kontroli.

W uzasadnieniu skargi skarżący na wstępie zaznaczył, że w doręczonym mu 14 grudnia 2020 r. protokole, dokumentującym przeprowadzenie przez organ kontroli interwencyjnej na terenie nieruchomości dz. Nr ewid. 144 w miejscowości J. (gm. Z.), brak jest wymienionych w nim załączników nr 1, 2, 4 i 5, przez co jest on niekompletny.

Następnie, odnosząc się do postanowień protokołu skarżący podniósł, że pomija on okoliczności obiektywne, wyłączające tzw. "zawinienie" w ujawnionych okolicznościach czasowego magazynowania odpadów, a także idąc dalej uznające za odpad produkty i mieszaniny niebędące odpadami. Za odpad zostały uznane podkłady betonowe, nieuszkodzone, a takie ustalenia przeczą dokonanym przez organ kontrolujący wyjaśnieniom poczynionym w oparciu o dowody z dokumentów. Przed procesem sprzedaży podkładów betonowych, ich dotychczasowy posiadacz (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, a nie ustawy o odpadach) dokonał oględzin zdemontowanych podkładów betonowych stwierdzając, że mogą być zastosowane jako materiał budowlany. W ocenie skarżącego oznacza to, że podkłady betonowe przewidziane do sprzedaży, nie stanowiły odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Zakupiony materiał nadaje się do ponownego wbudowania bez procesu jakiegokolwiek przetwarzania czy też przygotowania do ponownego użycia. Zdaniem P.S. zastosowanie nie mają tu przepisy ustawy o odpadach, jak błędnie zakwalifikował to organ, lecz przepisy art. 535 i następne kodeksu cywilnego regulujące kwestie sprzedaży rzeczy.

Następnie skarżący wskazał, że organ kontrolujący pominął w całości przepisy unijne – Rozporządzenie WE 305/2011, które rozszerza w stosunku do Dyrektywy 89/106/EWG podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych o "zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych" co oznacza, że wszystkie obiekty budowlane muszą być zaprojektowane, wykonane i rozebrane w taki sposób, aby zapewniać w szczególności ponowne wykorzystanie lub recykling obiektów budowlanych oraz wchodzących w ich skład materiałów i części po rozbiórce. Powołując się na art. 5 lit. a powyższego Rozporządzenia, skarżący stwierdził, że dotyczy on działań prowadzonych przez przedsiębiorcę – wykorzystanie dla potrzeb własnych przy realizowanych inwestycjach. Zdemontowane podkłady zostaną przeznaczone do wbudowania i wzmocnienia skarp wyrobiska. Użycie wyrobów betonowych w sposób określony art. 5 lit. a przywołanego Rozporządzenia nie wymaga potwierdzania przez kontrolowanego, że podkłady betonowe utraciły status odpadów.

P.S. wniósł o wpisanie do protokołu faktu, że przedsiębiorca kierując się zasadami zrównoważonego rozwoju zakupił w celu dozwolonego wykorzystania materiał budowlany.

Odnosząc się do pryzmy ziemi, skarżący wskazał, że jest to nadkład, który powstał w trakcie prac modyfikujących skarpę wyrobiska, przed dalszymi pracami polegającymi na wbudowaniu wzmocnień betonowych co oznacza, że mamy do czynienia z wyłączeniem mas ziemnych z definicji odpadu mocą art. 2 ustawy o odpadach. P.S. stwierdził, że odpad 17 01 07 nie jest objęty procesem zbierania, co wyłącza zarzut deliktu administracyjnego o zbieraniu odpadów bez zezwolenia, ze względu na proces magazynowania metodą R13, zgodnie z posiadaną decyzją na odzysk metodą R5 (niewygaszoną w trybie art. 162 k.p.a.), a decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. uprawnia do magazynowania odpadu 17 01 07 na obrzeżach wyrobiskach w ilości do 500,000 Mg (jednorazowo).

P.S. zwrócił jednocześnie uwagę, że 4 lutego 2021 r. zostało mu doręczone postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2021 r. w sprawie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Oznacza to, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 14 ust 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 1592 ze zm.) decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów znajduje się w obrocie prawnym i brak jest przesłanki do zarzucania skarżącemu naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, a to z kolei oznacza ustanie przesłanki do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz stanowi podstawę do umorzenia prowadzonego w tym zakresie przez organ postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej, ustosunkowując się do zarzutów podniósł, że P.S. złożył wniosek do Marszałka Województwa [...] o przywrócenie terminu już po upływie ustawowego terminu, a przywrócenie powyższego terminu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

W stosunku do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów z art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. organ stwierdził, że zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc WIOŚ w Ł., jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym przepisami ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i nie stosuje się w tym zakresie przepisów k.p.a. Zdaniem organu zarzuty skargi w tym zakresie są nieuprawnione, zaś podstawowe znaczenie dowodowe dla oceny zasadności wydania zarządzenia ma protokół kontroli.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że ujawnione podczas kontroli odpady w postaci betonowych podkładów nie są odpadem, a materiałem budowlanym w związku z czym nie mają zastosowania przepisy ustawy o odpadach lecz kodeksu cywilnego, WIOŚ w Ł. stwierdził, że magazynowanie betonowych podkładów pochodzących z modernizacji linii tramwajowych na terenie nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot gospodarczy prowadzący działalność jest czynnością polegającą na zbieraniu odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach zaś same betonowe podkłady tramwajowe oraz kolejowe stanowią odpad w oparciu o definicję zawartą w art. 3 ust. 1. pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którą przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podkreślił, że definicja odpadów wynikająca z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach opiera się na znanej od dawna w prawie unijnym i polskim "triadzie": odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się jest obowiązany. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej.

W piśmie z 13 maja 2021 r., opatrzonym datą 10 maja 2021 r. P.S., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, stwierdził, że WIOŚ w Ł. nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa [...], a zatem nie jest uprawniony do stwierdzania, że przywrócenie terminu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wskazał, że sugestia organu o wyłączeniu stosowania art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. jest błędna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 127) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli było w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z [...] r. wydane na skutek przeprowadzonej w dniach 09.10.2020 r. - 14.12.2020 r. kontroli na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działce o nr ewid. 144 w miejscowości J., gm. Z., należącej do firmy A (dalej: skarżący).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż uznanie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących zarządzeń pokontrolnych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi pogląd utrwalony, nie budzący obecnie wątpliwości. Zgodnie z tym poglądem wydane przez organ zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie nie ma bowiem podstaw do uznania, iż zarządzenia pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2020, poz. 995 ze zm.) różnią się w tym zakresie od pozostałych form możliwych działań inspektora ochrony środowiska (decyzji administracyjnej czy wszczęcia postępowania egzekucyjnego) i nie wpływają na prawa i obowiązki kontrolowanego, skoro niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń, zagrożone jest odpowiedzialnością karną. Jeśli zatem przepisy powoływanej ustawy uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie adresata jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08; postanowienie NSA z 4 lipca 2008 r., II OSK 972/08; postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08; postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 107/08).

Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stanowił on akt co najmniej przedwczesny, z którego treści nie można wyprowadzić wniosku, iż organ wszechstronnie rozpoznał sprawę i należycie ocenił ujawniony w trakcie kontroli stan faktyczny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż skoro zarządzenia pokontrolne nie przybierają formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie ma do nich zastosowania przepis art. 107 § 3 k.p.a. regulujący wymogi odnoszące się do obligatoryjnych elementów decyzji, w tym jej faktycznego i prawnego uzasadnienia. Nie oznacza to jednak, iż ustalenia wskazane w uzasadnieniu zarządzeń oraz w protokole pokontrolnym nie muszą być jednoznacznie i klarownie, w sposób nie budzący wątpliwości ujęte i być poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności poprzez zebranie pełnego materiału dowodowego. To one wskazują bowiem na zaistnienie naruszeń prawa kwestionowanych przez skarżącego i to od ich prawidłowości zależy poprawność nałożonych w osnowie zarządzeń pokontrolnych obowiązków.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że istotą sporu pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Ł. a skarżącym jest przede wszystkim twierdzenie organu, że skarżący zbiera odpady bez wymaganego zezwolenia i nakazanie mu w związku z tym zaprzestania zbierania odpadów.

W tym zakresie istotną okolicznością, a której w ogóle nie rozpatrywał i w praktyce nie zauważył organ, jest fakt, iż skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. (znak [...]) w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W konsekwencji powyższego toczyło się postępowanie w tym przedmiocie i w jego efekcie Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. przywrócił termin do złożenia wniosku o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. (znak [...]) w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zatem bezspornie w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie o "przedłużenie" zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jest to o tyle istotne, że skarżący decyzją z [...] października 2015 r. uzyskał zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Co szczególnie istotne decyzja ta zezwalała skarżącemu na przetwarzanie odpadów lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, w tym odpadów zaklasyfikowanych jako odpady oznaczone symbolem 17 01 01 – odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, oznaczone symbolem ex 17 01 07 – zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych inne niż wymienione w 17 01 06 oraz oznaczone symbolem 20 02 02 – gleba i ziemia, w tym kamienie. Z wnioskiem o przywrócenie terminu skarżący wystąpił 13 maja 2020 r., a zatem jeszcze przed wydaniem przez [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a także jeszcze przed datą przeprowadzenia samej kontroli (09.10.2020 r. - 14.12.2020 r.) na działce skarżącego, która stała się podstawą do wydania zakwestionowanego skargą zarządzenia pokontrolnego.

Organ w ogóle nie wziął pod uwagę faktu toczącego się w stosunku do skarżącego postępowania w przedmiocie "przedłużenia" zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Na fakt posiadania zezwolenia skarżący wskazywał chociażby w uwagach do protokołu pokontrolnego (pismo skarżącego z 18 grudnia 2020 r.). Mając takowe informacje organ całkowicie je zignorował, mimo wiedzy o posiadaniu przez skarżącego wskazanego zezwolenia i toczącego się postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. (znak [...]) w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów organ, nie zważając na powyższe, wydał końcowe rozstrzygniecie nakazując skarżącemu zaprzestanie zbierania odpadów na spornej działce.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to było przedwczesne, albowiem organ winien rozważyć – w świetle posiadanych informacji o toczących się postępowaniach dotyczących zezwolenia na przetwarzanie odpadów – czy wydanie rozstrzygnięcia w tych okolicznościach faktycznych nie naruszy praw strony i nie będzie stało w kolizji z ewentualnym późniejszym rozstrzygnięciem Marszałka Województwa [...] co do "przedłużenia" zezwolenia na przetwarzanie przez skarżącego odpadów. Ustalić, czy zakres decyzji, co do której następuje przedłużenie jej obowiązywania pozwalałby legalnie prowadzić skarżącemu działalność w zakresie gromadzenia i przetwarzania odpadów. Takowych analiz organ nie dokonał. Z akt sprawy nie wynika, aby chociażby rozważył możliwość ustalenia zakresu przedmiotowego wskazanej decyzji "odpadowej".

Zatem już tylko z tych względów należało uznać zaskarżone rozstrzygnięcia za przedwczesne, albowiem nieoparte o całościowo zgromadzony materiał dowodowy, z brakami w zakresie ustalenia charakteru prowadzonej przez skarżącego działalności w aspekcie uprawnień przewidzianych decyzją "odpadową".

Jednocześnie, mając na uwadze zakres rozpoznawanej sprawy i stawiane przez stronę skarżącą zarzuty oraz fakt, iż spór w sprawie dotyczy także kwestii ustalenia, czy w analizowanym, konkretnym przypadku organ słusznie uznał za odpady betonowe podkłady tramwajowe, Sąd odniósł się i do tego zagadnienia. Zarzuty dotyczące niezasadności uznania za odpady betonowych podkładów tramwajowych wymagały pogłębionej analizy, gdyż w ocenie Sądu jest to zasadnicza oś sporu w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięcie tego zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zgromadzone na nieruchomości skarżącego betonowe podkłady tramwajowe stanowią odpady w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.) [dalej: ustawa o odpadach].

Według art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2019 r., II OSK 2916/17 definicja odpadów opiera się na znanej od dawna w prawie unijnym i polskim "triadzie": odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się jest obowiązany. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom.

Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma znaczenia wola, czy świadomość nabywcy.

Jak słusznie zauważył w tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 31 stycznia 2019 r., II SA/Op 497/18 okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem. Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz, wytwórca uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, bez przeprowadzenia procedury, o której stanowi art. 11 ustawy o odpadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 29 maja 2018 r., II SA/Ke 769/17 wskazał, że odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go. Zatem możliwość odzysku odpadu nie wpływa na ocenę określonego towaru jako odpadu. Innymi słowy - nie pozbawia właściwości odpadu możliwość zagospodarowania odpadu przez odzysk. Niezbędnym warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad jest to, aby jego posiadacz wyzbywał się go lub zamierzał się wyzbyć. "Pozbycie" oznacza zmianę sposobu użytkowania danego przedmiotu, niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (tak w wyroku WSA w Kielcach z 18 stycznia 2018 r., II SA/Ke 789/17. Odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go, przy czym przydatność określonego towaru do dalszego wykorzystania po jego naprawie, czy też jego wartość rynkowa nie pozbawia go charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem, woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2642/15 także wskazano, że decydujące znaczenie dla kwalifikacji określonego przedmiotu (substancji) jako odpadu ma kwestia związana z jego "pozbywaniem się" przez posiadacza, które może być, jak się przyjmuje, działaniem faktycznym ("pozbywa się"), zamierzonym ("pozbyć się zamierza") lub nakazanym ("do którego pozbycia się jest obowiązany").

Definicja ta pozostaje zbieżna ze znaczeniem pojęcia odpad przyjętym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (art. 3 ust. 1). Poprzedni akt prawodawstwa unijnego posługiwał się czasownikiem "usuwania" przedmiotu lub substancji (por. art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów). W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym przypadku, w odniesieniu do określonego przedmiotu lub substancji powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpadów, zależne jest od tego, czy w danym przypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz owego przedmiotu (substancji) pozbywa się, zamierza się pozbyć lub jest obowiązany to uczynić. Oznacza to, że regulacje krajowa i unijna dotyczące gospodarki odpadami posługują się pojęciem "odpadów" w znaczeniu, które decydującym kryterium zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów czyni intencję posiadacza w pozbyciu się tego przedmiotu lub substancji. Wyjątkiem od tego jest ustalenie przepisu prawa krajowego, który nakłada na posiadacza taki obowiązek, czyli obowiązek pozbycia się danego przedmiotu lub substancji (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2016 r., II OSK 257/15; z 16 stycznia 2015 r., II OSK 1463/13).

Wolę pozbycia się określonego przedmiotu (substancji) należy łączyć z kryterium jego zaistniałej nieprzydatności, która wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotu polegającą na użytkowaniu go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r., II OSK 960/08; wyrok NSA z 12 marca 2013 r., II OSK 2132/11).

Do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Z tego względu pozbycia się przedmiotu nie można zawężać do sytuacji, gdy dotychczasowy posiadacz pozbywa się danego przedmiotu w celu jego definitywnego unieszkodliwienia lub przetworzenia. Powyższy sposób rozumienia pojęcia odpady pozostaje w pełni zbieżny ze sposobem jego rozumienia w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. W orzecznictwie tym wskazuje się, że zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadów w rozumieniu dyrektywy w sprawie odpadów wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia wyrazu usuwać (pozbywać się). Wyrazy te powinny być interpretowane nie tylko w świetle zasadniczego celu dyrektywy, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale także w świetle tego, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że ww. wyrażenia, a zatem również i pojęcie odpad, nie mogą być interpretowane w sposób zawężający (por. wyrok TS z 18 grudnia 2007 r. C-263/05, Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska). Z tego między innymi względu zauważa się, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (por. postanowienie TSUE z 15 stycznia 2004 r. C-235/02, (...)). Przedstawiony kierunek wykładni nadawanej art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach prowadzi więc do wniosku, że sytuacja, w której przedmiot po okresie jego użytkowania przestaje być wykorzystywany w pierwotnym celu, powinna być traktowana jako wyraźna przesłanka, że dotychczasowy posiadacz tego przedmiotu miał zamiar jego pozbycia się.

Zatem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest także to, czy organ ustalił szczegółowe zamiary skarżącego wobec podkładów tramwajowych. Sąd orzekający opowiada się bowiem w świetle wcześniejszych wywodów za szeroką wykładnią pojęcia odpadów. Aprobuje tezę, że do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Dlatego też podkłady zgromadzone na nieruchomości skarżącego także należy uznać za odpady podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku.

Niespornym zatem, w ocenie Sądu, jest że na nieruchomości skarżącego w miejscowości J., gm. Z. (dz. nr ewid. 144) zgromadzone były odpady.

Tym samym organ zobligowany był ocenić, czy skarżący dopuścił się zbierania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach i czy dla prowadzenia powyższej działalności uzyskał odpowiednie zezwolenie.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

W art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach ustawodawca zamieścił legalną definicję pojęcia przetwarzanie przez które rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przetwarzanie odpadów nie jest pojęciem tożsamym z gospodarowaniem odpadami, ale stanowi jeden ze sposobów postępowania z odpadami, stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Artykuł 27 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (por. WSA w Olsztynie z 24 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 394/17).

Definicja zbierania odpadów została zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach i zgodnie z jego brzmieniem zbieranie odpadów to ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b ustawy o odpadach.

Co do zasady, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, zbieranie odpadów rozumiane zgodnie z przywołaną definicją, wymaga uzyskania zezwolenia. Od tej generalnej reguły, ustawodawca przewidział pewne wyjątki. W szczególności, zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach, z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Z przywołanego przepisu, a contrario wyprowadzić należy wniosek, iż wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu innym niż miejsce ich wytworzenia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów już zwolniony nie jest. Mając na uwadze powyższe zbieranie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Należy też podkreślić, że czym innym jest zbieranie, a czym innym przetwarzanie odpadów. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, przetwarzanie to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, zbieranie odpadów to ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b ustawy o odpadach.

Istotne jest też wskazanie, że odpady zaklasyfikowane do kategorii 17 01 01 można wykorzystać do np. utwardzania powierzchni, jak zamierza to uczynić to skarżący. Takie działanie dopuszcza zarówno rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796) - poz. 2 tabeli stanowiącej załącznik do tego rozporządzenia jak i rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93) - poz. 30 tabeli stanowiącej załącznik do wskazanego rozporządzenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jeżeli przedsiębiorca będzie prowadził utwardzanie powierzchni odpadem 17 01 01, to będzie musiał uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów w trybie art. 42 i art. 43 ustawy o odpadach.

W tym kontekście wskazać należy, co było podnoszone już na wstępie, że skarżący legitymuje się decyzją z Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, co do której wystąpił o jej przedłużenie, a procedura w tym przedmiocie jest w trakcie rozpatrywania. Z treści tej decyzji wynika, że skarżący uzyskał zezwolenie na przetwarzanie odpadów, w tym odpadów o kodzie 17 01 01, przy czym – jak wynika z treści decyzji – zezwala się na ich dowożenie na teren wyrobiska transportem samochodowym i magazynowanie ich na terenie działki, przed dalszym ich wykorzystaniem. Decyzja zatem jednoznacznie dopuszcza odpady o kodzie 17 01 01. Zatem rolą organu było w tym przypadku ustalenie, czy fakt posiadania przez skarżącego odpadów był związany z zamiarem ich wykorzystania do wypełnienia wyrobiska, jak stanowi wskazana decyzja, czy też zgromadzone one zostały w innym celu niezgodnym z ustaleniami decyzji "odpadowej". Naturalnie powyższe mogłoby mieć miejsce dopiero po ustaleniu, że wskazana decyzja Marszałka Województwa [...], w wyniku jej przedłużenia nadal pozostawałby w obrocie prawnym. Brak natomiast dokonani tych ustaleń naraził organ na zarzut naruszenia reguł postepowania dowodowego w zakresie ustalenia podstawowych elementów stanu faktycznego, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia nakładającego na przedsiębiorcę określone obowiązki, których niewykonanie może narazić go na konsekwencje administracyjne i karne.

Ponadto, pomijając w tym miejscu wpływ samych zarzutów strony skarżącej na rozstrzygnięcie sprawy, zgodzić się należy z ogólną tezą, że obowiązkiem organu było odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Organ winien zatem wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia, w szczególności co do faktu zgromadzenia na kontrolowanej działce odpadów, wobec jednoznacznego twierdzenia skarżącego, że nie mamy do czynienia z tym w przypadku gromadzeniem odpadów. Choć bowiem, jak wskazano wcześniej, nie mamy w przypadku zarządzenia pokontrolnego do czynienia z klasyczną decyzją administracyjną, to nie zwalnia to organu całkowicie z obowiązków uzasadnienia, wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia zawartego w zarządzeniu pokontrolnym, tym bardziej, że nakładało ono na skarżącego określone obowiązki, sankcjonowane odpowiedzialnością karną. Brak wskazania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy może być także poczytywany jako naruszenie art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19).

W konsekwencji wskazanych wyżej wątpliwości i niejasności, zdaniem Sądu, organ winien jeszcze raz, dogłębnie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze, że nałożenie na stronę wynikających z ustawy o odpadach obowiązków wynikać musi z jednoznacznie ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego i jego odzwierciedlenia w przepisach prawa, nie może zaś opierać się na domysłach co do intencji ustawodawcy bądź dokonywanych przez organ interpretacjach.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480,00 zł orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powoływanej ustawy p.p.s.a.

dc