Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3280/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 183, 185, 189, 203
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3, art. 29a, art. 33, art. 34, art. 57
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 307/19 w sprawie ze skargi A. K. i B. Ł. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od A. K. i B. Ł. na rzecz T. K. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 24 czerwca 2019 r., II SA/Rz 307/19, po rozpoznaniu skargi A. K. i B. Ł. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 11 października 2018 r. nr [...], w pkt II zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącej A. K. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 11 października 2018 r. nr [...]znak [...], Prezydent Miasta Tarnobrzega, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust, 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że projekt budowlany sprawdzono pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 35 ust 1 P.b. Strony po otrzymaniu zawiadomień o wszczęciu postępowania wniosły uwagi, na które organ I instancji udzielił odpowiedzi. Zastrzeżenia dotyczyły głównie decyzji o warunkach zabudowy, dlatego nie mogły zostać merytorycznie rozpoznane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż sporna decyzja jest ostateczna i wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast uwagi dotyczące projektu budowlanego organ uwzględnił, w szczególności w zakresie zacieniania sąsiednich nieruchomości. Zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów P.b., był on zobligowany uwzględnić wniosek inwestora.

Decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. znak [...], Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu odwołania A. K. i B. Ł., utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega, podzielając w całości stanowisko o zaistnieniu podstaw prawnych do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego wraz z wnioskiem inwestor przedłożył dokumenty wymagane art. 33 P.b. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta Tarnobrzega w dniu 10 marca 2016 r. nr [...], w tym w zakresie uwzględnienia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz charakterystycznych parametrów inwestycji. Usytuowanie budynku względem granic nieruchomości, w tym od strony północnej w odległości 3,05 m od granicy z działkami nr [...] i [...], jest również zgodne z przepisami § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że przy wysokości projektowanego budynku wynoszącej 10,50 m w kalenicy oraz w odległości 11,10 m - 13,50 m od budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, spełniony jest warunek, o którym mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Każda z odległości projektowanego budynku od istniejących budynków na działkach sąsiednich jest większa niż wysokość projektowanego budynku mieszkalnego. W aktach sprawy jest również analiza przesłaniania i nasłonecznienia dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], [...] i [...]. W analizie wykazano, że spełnione są warunki nasłonecznienia pokoi mieszkalnych określone w § 57 i § 60 tego rozporządzenia. Pokoje mieszkalne posiadają okna wychodzące na stronę wschodnią i południową projektowanego budynku mieszkalnego, gdzie słońce operuje w godzinach przedpołudniowych i popołudniowych przez okres dłuższy niż 3 godziny dla wszystkich pokoi od strony wschodniej i południowej. Od strony wschodniej, według przedstawionej analizy, nasłonecznienie trwa przez 6 godzin 20 minut w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00. Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie wytwarza hałasu, wibracji, promieniowania, pola elektromagnetycznego ani innych zakłóceń, nie wpływa na istniejący drzewostan, glebę, wody podziemne i powierzchniowe, ani nie ma negatywnego wpływu na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Organ podkreślił przy tym, że postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rolą organu było zatem wyłącznie zbadanie, czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz sprawdzenie czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale w zakresie naruszenia norm ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych. Wskazano, iż poza właściwością organu pozostają zarzuty dotyczące wadliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. Obowiązkiem inwestora w myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. jest wyłącznie złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i takie oświadczenie dołączono do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skargą A. K. i B. Ł. zaskarżyły powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wadliwie ustalony stan fatyczny sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzega.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które miał istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu, przyjęte przez organy etapowanie projektowania inwestycji zaproponowane przez wnioskodawcę nie jest zgodne z pojęciem etapowania realizacji zamierzenia inwestycyjnego, o którym stanowi art. 33 ust. 1 P.b. Tym kryteriom nie czyni zadość przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany. Dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 P.b. etapowanie realizacji zamierzenia budowlanego obejmuje więcej niż jeden obiekt, a w rozpoznawanej sprawie zamierzenie inwestycyjne obejmuje jeden obiekt, dlatego nie było żadnych przesłanek do wyłączenia przyłączy do II etapu, co wynika z treści mapy zagospodarowania terenu. Sąd podkreślił, że brzmienie art. 33 ust. 1 P.b. jest jednoznaczne i w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i NSA, jego stosowanie nie budziło wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie ostatniego z powołanych wyżej wyroków stwierdził, że ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc między innymi do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko przedstawionych w projekcie poszczególnych jego etapów. W tezie nr 3 tego wyroku, NSA podał, że weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu budowlanego.

Mając na względzie powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, że stanowisko organów o zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest przedwczesne i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na żadnym etapie postępowania organy nie odniosły się do ustalenia rzeczywistego zakresu zamierzenia budowlanego i nie dokonały jego oceny według kryteriów wskazanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Opisane działania inwestora jak i organów orzekających w sprawie nie znajdują potwierdzenia przepisach prawa budowlanego. Tym kryteriom nie czyni zadość przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany. Prawo budowlane nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględniania podczas procesu inwestycyjnego, (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawa sąsiedzkie.

Sąd podkreślił, że regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust.3 pkt 1 P.b. pozostaje w ścisłym związku z art. 5 ust. 1 P.b., stanowiącym, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi spełnienie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną oraz odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu ich efektywnego wykorzystania, jak również usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Zaznaczono, iż przyjąć należy, że wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia inwestycyjnego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia, a nie tylko poszczególnych jego etapów bądź jednostronnie wskazanych przez inwestora elementów zamierzenia inwestycyjnego.

Opowiadając się za tak szeroką ochroną prawa własności Sąd doszedł do przekonania, że nie okazały się uzasadnione zarzuty skarżących o naruszeniu tzw. "linijki słońca". Prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacieniania działek, normując jedynie kwestie zacieniania pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane, przez które należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W projekcie budowlanym (karta nr 17) znajduje się analiza czasu nasłonecznienia, która wykazała brak istotnego wpływu projektowanego budynku na czas nasłonecznienia. Do analizy tej dołączono też załącznik nr 1 (karta nr 18 projektu), na którym pokazano odległości budynku istniejącego i projektowanego, co potwierdza, że nie został naruszony § 13 oraz § 57 i 60 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie mniej jednak w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku kwestia ta będzie - zdaniem Sądu - raz jeszcze przedmiotem projektu i może być zobrazowana przy użyciu innej metody graficznego pokazania zacienienia.

Opisane działania organów Sąd ocenił jako naruszenie przepisów procesowych w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w zakresie ustalenia rzeczywistego zamierzenia inwestycyjnego inwestora. To rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne winno być w ocenie Sądu przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdy jest ona wymagana przepisami prawa, a także postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym zakresie postępowanie będzie wymagało przeprowadzenia ponownej oceny. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie odpowiadają zdaniem Sądu wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż cechuje ich duża doza ogólności przy ocenie spełnienia przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji Sąd podniósł, iż zobligowany był do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) dalej w skrócie "p.p.s.a." i do uchylenia, na podstawie art. 134 w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzji organów obydwu instancji.

Skargą kasacyjną T. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) poprzez przyjęcie, iż skoro pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, to projektem budowlanym oraz pozwoleniem powinno być objęte wykonanie przyłączy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie uwzględnił jednak, iż od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu. Za wyjątki należy też uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a Prawa budowlanego. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. wydanego w sprawie o sygnaturze II OSK 896/12, nie ma żadnych przekonywujących argumentów, by w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 5 lipca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Tak zaś rozpatrywana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim kontrola legalności dokonywana przez Sąd pierwszej instancji dotyczyła decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...]. Zatwierdzony zaś projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego składający się z 8 lokali z wbudowanymi garażami w ilości 6 nie obejmował natomiast zewnętrznej instalacji wodociągowej, sanitarnej i deszczowej i kabla niskiego napięcia gdyż ta kwestia została przewidziana jako II etap tej budowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjęte przez organy etapowanie projektowania inwestycji zaproponowane przez wnioskodawcę nie jest zgodne z pojęciem etapowania realizacji zamierzenia inwestycyjnego, o którym stanowi art. 33 ust. 1 P.b. Tym kryteriom nie czyni zadość przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany. Dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 P.b. etapowanie realizacji zamierzenia budowlanego obejmuje więcej niż jeden obiekt, a w rozpoznawanej sprawie zamierzenie inwestycyjne, zdaniem Sądu, obejmuje jeden obiekt, dlatego nie było żadnych przesłanek do wyłączenia przyłączy do II etapu, co wynika z treści mapy zagospodarowania terenu. Sąd podkreślił, że brzmienie art. 33 ust. 1 P.b. jest jednoznaczne i w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i NSA, jego stosowanie nie budziło wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym z uwagi na fakt, iż w sprawie mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, to tym samym nie można mówić w tej sprawie o etapowaniu stąd też projekt winien uwzględniać również i wskazywane wyżej media. Jednakże generalnie wskazano, iż przepis art. 33 ust. 1 zdanie 2 P.b. nie może stanowić podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego bez niezbędnych instalacji (takich jak przyłącza).

Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie. Wniesiony środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie w realiach tej sprawy błędnej wykładni art. 33 ust. 1 P.b. Skarżący kasacyjnie zarzut błędnej wykładni ww. normy wyprowadza z drugiej części zdania zamieszczonego w tym przepisie, gdzie jak zaznaczono, wprowadzono wyjątek w odniesieniu do sposobu realizacji przyłączy, regulowanych przepisem art. 29a P.b. Nadto powołuje się na wyrok NSA z 18 lutego 2013 r. II OSK 896/12, w którym przyjęto tezę "Przepis art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze P.b. zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu. Za wyjątki należy też uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a P.b. Przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu."

Mając na uwadze zarzut wniesionego środka odwoławczego, w tej sprawie podstawowy problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalne było w realiach tej sprawy udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego (budynku wielorodzinnego) bez uwzględnienia przyłączy, które zostaną zrealizowane na następnym etapie planowanej inwestycji.

Niewątpliwie powyższa kwestia, rodziła w orzecznictwie sądów administracyjnych pewne rozbieżności. Przedstawiano bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy zbieżne z tym wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż przepis art. 33 ust. 1 zdanie 2 P.b. nie może stanowić podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego bez niezbędnych instalacji (takich jak przyłącza). Uznawano wówczas jako naruszenie prawa materialnego wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w sytuacji gdy wniosek o pozwolenie na budowę w szczególności nie obejmował przyłączy (tak np. wyroki: WSA w Krakowie z 23 listopada 2010 r. II SA/Kr 895/10, WSA w Kielcach z 11 kwietnia 2013 r. II SA/Ke 28/13 czy z 17 grudnia 2013 r. II SA/Ke 646/13, WSA w Olsztynie z 10 stycznia 2018 r. II SA/Ol 983/17).

Niemniej jednak odmienne, bardziej liberalne stanowisko zaczęto w tej kwestii wyrażać począwszy od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. II OSK 896/12, przywołanego w skardze kasacyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w ww. orzeczeniu, "przepis art. 33 ust. 1 zdanie 1 P.b. zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu. Za wyjątki należy też uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a Prawa budowlanego dodanym ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (...). Celem tego nowego przepisu było ułatwienie realizacji procesu inwestycyjnego i zwolnienie z reglamentacji administracyjno-prawnej wykonywania wszystkich wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 przyłączy." Tym samym pozwolenie na budowę budynku, zdaniem NSA, nie musi obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową.

Niewątpliwie stanowisko to zostało następnie podzielone w orzecznictwie sądów administracyjnych, patrz w szczególności wyrok WSA w Szczecinie z 14 sierpnia 2019 r. II SA/Sz 379/19, wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 2028/19, wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2017 r. II SA/Ol 1375/16, wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2014 r. sygn. II SA/Gl 1700/13, gdzie przyjmowano, że "przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu", a "realizując przyłącze inwestor może wybrać tryb jego realizacji, a mianowicie, dokonać zgłoszenia w trybie art. 30 P.b., bądź też skorzystać z trybu wskazanego w art. 29a ust. 1 P.b. Jednak taki uproszczony tryb realizacji inwestycji dotyczy wyłącznie przyłączy. Nadto wykazywano w tych wyrokach, że pozwolenie na budowę budynku nie musi obejmować przyłączy, które nie są jego częścią składową, albowiem gdyby z art. 33 P.b. wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami, to art. 29a tej ustawy stałby się w znacznej części przepisem martwym.

W normie art. 33 ust. 1 P.b. dot. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, wskazuje się, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zauważyć trzeba, że Prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 P.b., przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z art. 3 pkt 9 P.b., który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Wybór przez inwestora trybu realizacji przyłączy (elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) na podstawie art. 29a P.b. dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno-budowlanych.

Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji by w realiach tej sprawy nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy.

Za stanowiskiem powyższym przemawia również i to, że wymóg z art. 33 ust. 1 P.b., określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące tylko część zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 P.b. Przy projektowaniu budynku i udzielaniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci (art. 34 ust. 3 pkt 3a P.b.).

Przywołane wyżej rozważania prowadzą do odmiennych wniosków niż te zaprezentowane w zaskarżonym wyroku a tym samym przedmiotowe pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym nie musiało obejmować przyłączy, które nie są jego częścią składową. Zatem dopuszczalne było w realiach tej sprawy udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego bez uwzględnienia przyłączy, które zostaną zrealizowane na następnym etapie planowanej inwestycji. Przyjmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 33 ust. 1 P.b. uznając, iż przepis art. 33 ust. 1 zdanie 2 P.b. nie może stanowić podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego bez niezbędnych instalacji (takich jak przyłącza). Dlatego też uczyniony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej w pełni zasługiwał na uwzględnienie.

Niezależnie od powyższego na marginesie czynionych rozważań zaznaczyć należy, iż wykazywane wyżej rozbieżności w interpretowaniu przepisu art. 33 ust. 1 P.b. doprowadziły w efekcie do uruchomienia procedury zmiany ww. przepisu, a w konsekwencji ostatecznego uregulowania tej kwestii w przepisach P.b. Przepis art. 33 Pb. został bowiem znowelizowany a do jego treści dodano ust. 1a zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2022.1557), nowelizując ustawę P.b. z dniem 10 sierpnia 2022 r. W wyniku tej nowelizacji art. 33 ust.1a. otrzymał następującą treść - "pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a."

Powyższa nowelizacja tak naprawdę nie miała wpływu na przedstawioną wyżej wykładnię art 33 ust. 1 P.b., bowiem Sąd administracyjny orzeka mając na uwadze stan prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak przedmiotowa zmiana przepisu art. 33 P.b. potwierdziła ten sposób wykładania normy art. 33 ust. 1 zdanie 2 P.b., jaki przedstawiano w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawnionym również w tym uzasadnieniu (patrz wyroki: NSA z 18 lutego 2013 r. II OSK 896/12, WSA w Szczecinie z 14 sierpnia 2019 r. II SA/Sz 379/19, WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020r., VII SA/Wa 2028/19, WSA w Olsztynie z 21 lutego 2017 r. II SA/Ol 1375/16, WSA w Gliwicach z 21 maja 2014 r. sygn. II SA/Gl 1700/13), zaś stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18 lutego 2013 r. II OSK 896/12, na którym oparto zarzut skargi kasacyjnej, stanowiło podstawę uzasadnienia projektu dokonanej nowelizacji Prawa budowlanego w opisywanym wyżej zakresie.

Tym samym w uwzględnieniu wniesionej skargi kasacyjnej należało uchylić zaskarżony wyrok a sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpatrywaniu skargi należy wziąć pod uwagę ujawnioną wyżej wykładnię art. 33 ust. 1 P.b. i raz jeszcze przy ponownej analizie akt sprawy ocenić legalność zaskarżonej decyzji.

Z tych powodów orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz 203 pkt 2 p.p.s.a.