Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 800/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6333 Dodatki szkoleniowe
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Anna Lech Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 1002/05 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku szkoleniowego, statusu bezrobotnego absolwenta, statusu bezrobotnego, zwrotu dodatku szkoleniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 207 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia [...], nr [...] – w przedmiocie dodatku szkoleniowego, statusu bezrobotnego absolwenta, statusu bezrobotnego, zwrotu dodatku szkoleniowego – oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu w M. z dnia [...] nr [...] w części zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego dodatku szkoleniowego. W pozostałym zakresie, w punkcie 2 wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Starosta M. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie statusu bezrobotnego oraz świadczeń przysługujących osobie bezrobotnej, od dnia [...] stycznia 2002 r., dotyczące decyzji własnych:

* nr [...] z dnia [...] o przyznaniu R. K. prawa do dodatku szkoleniowego od dnia [...] września 2002r. w wysokości 99, 70zł miesięcznie z powodu rozpoczęcia szkolenia,

* nr [...] z dnia [...] o utracie przez R. K. prawa do dodatku szkoleniowego z dniem [...] września 2002r. z powodu zakończenia odbywania szkolenia,

* nr [...] z dnia [...] o uznaniu R. K., z dniem [...] października 2002 r., za bezrobotnego absolwenta z powodu spełnienia ustawowych warunków do uznania za bezrobotnego absolwenta,

* nr [...] z dnia [...] o utracie przez R. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2002 r. z powodu otrzymania pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej,

oraz w przedmiocie pobranego przez R. K. dodatku szkoleniowego za okres od dnia [...] września 2002 r. do dnia [...] września 2002 r. w kwocie 23 zł 30 gr.

Uzasadniając postanowienie organ podał, że informacje zawarte w piśmie R. K. oraz piśmie Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia [...] lipca 2005 r. wskazują na to, że na dzień [...] stycznia 2002 r. skarżący równocześnie posiadał status i uprawnienia osoby bezrobotnej oraz podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, jako domownik rolnika posiadającego gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej [...] ha przeliczeniowych.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta M. uchylił decyzje własne, co do których wznowione zostało postępowanie oraz orzekł o utracie przez R. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2002 r. z powodu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej [...] ha przeliczeniowe, jak również zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego dodatku szkoleniowego za okres od [...] września 2002 r. do [...] września 2002 r. w kwocie 23,30 zł. Starosta powołał się na przepisy art. 2 ust.1 pkt 2 lit. d w związku z art. 33 ust.4 pkt 1, art. 76 ust.1, ust.2 pkt 1, ust.6 i ust.7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001) w związku z art. 2 ust.1 pkt 2, art. 16 ust.1 i ust.2, art. 28 ust.1, ust.2 pkt 1, ust.7 i ust.8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz.514 ze zm.). Uzasadniając decyzję organ wskazał, ze R. K. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. w okresie od [...] maja 2001 r. do [...] grudnia 2002 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...] czerwca 2001 r. do dnia [...] grudnia 2001 r. w wysokości 80% zasiłku i z prawem do dodatku szkoleniowego za okres od [...] września 2002 r. do [...] września 2002 r. W postępowaniu ustalono jednak, że od dnia [...] stycznia 2002 r. skarżący podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników, co znajduje potwierdzenie w decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, nr [...], z [...] stycznia 2003 r. Zdaniem organu uznać należało, iż z dniem [...] stycznia 2002 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej, a więc również prawo do dodatku szkoleniowego i innych świadczeń. Wobec tego dodatek szkoleniowy pobrany przez skarżącego w okresie od [...] września 2002 r. do [...] września 2002 r., jako świadczenie nienależne, winien zostać zwrócony.

W odwołaniu skarżący podniósł, że wniosek o przyjęcie go do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego złożył w styczniu 2003 r., kiedy nie był już osobą bezrobotną. Nie został wówczas poinformowany, iż opłacanie składek wiąże się ze zmianą statusu bezrobotnego. W dokumentach zgłoszeniowych do KRUS nie było żadnych pouczeń, że ubezpieczenie emerytalno-rentowe dotyczy pracy stałej. Argumentował, iż składane przezeń oświadczenia jako bezrobotnego były zgodne z prawdą, gdyż wówczas decyzja o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu nie była jeszcze wydana.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymując w mocy decyzję Starosty M. uznał, iż R. K. od dnia [...] stycznia 2002 r. nie spełnia warunków niezbędnych do zachowania statusu bezrobotnego. Powołując się na przepis art. 2 ust. 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ odwoławczy wskazał, że osoba podlegająca ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe, nie może być uznany za osobę bezrobotną. Zaakceptował ustalenia faktyczne i podzielił ocenę prawną organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa oraz niezgodność z ogólnymi zasadami współżycia społecznego. Wskazał, że przystępując do ubezpieczenia w KRUS w styczniu 2003 r., w celu uzyskania tego ubezpieczenia, zmuszony został do zapłaty składki za cały rok 2002, mimo że w tym okresie nie pracował stale w gospodarstwie rolnym. Składając oświadczenie, że jest bezrobotnym, stałym domownikiem w gospodarstwie, nie podał, że stale tam pracuje. W październiku 2004 r. ustało jego ubezpieczenie w KRUS z mocy prawa tj. art. 5a ust. 2.6 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zrezygnował z dobrowolnego ubezpieczenia w KRUS za okres od [...] stycznia 2002 r. do [...] września 2004 r. Od stycznia 2003 r. przeszedł do ZUS.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W., powołując argumenty i stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd ten uznał, iż zasadne było wznowienie postępowania administracyjnego. Według Sądu, zaświadczenie z Terenowej Placówki KRUS w S. oraz decyzja Prezesa KRUS z dnia [...], wskazują na prawidłowość ustaleń organów o niespełnieniu przez skarżącego warunku określonego w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, od momentu, w którym skarżący został objęty ubezpieczeniem emerytalno – rentowym z tytułu stałej pracy jako domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Sąd nie podzielił poglądu, iż w tym znaczeniu "stała praca", jest uzależniona od sposobu wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, czy też od czasu jej wykonywania. Jak wskazał, z brzmienia przepisu jasno wynika, że pojęcie stałej pracy wiąże się ze statusem współmałżonka i domownika w gospodarstwie rolnym o określonej w ustawie powierzchni. Zdaniem Sądu, akta administracyjne potwierdzają, że skarżący był prawidłowo pouczony przez organy o prawach i obowiązkach bezrobotnego Sąd przyjął, że skarżący miał świadomość wpływu podlegania ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu na status bezrobotnego. Sąd uznał, iż kontrolowane decyzje w części zobowiązującej skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane. Naruszeniem instytucji wznowienia postępowania jest nałożenie w tym postępowaniu, mającym na celu wzruszenie ostatecznych rozstrzygnięć, obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia. Kompleksowa decyzja, wzruszająca decyzję przyznającą świadczenie i zarazem zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, powoduje przy tym stan, w którym w obrocie prawnym istnieją równocześnie: decyzja przyznająca świadczenie i decyzja zobowiązująca do jego zwrotu. Przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie, w ocenie Sądu, narusza ponadto przysługujące stronie prawo do odwołania się.

Skargę kasacyjną wniósł R. K. reprezentowany przez radcę prawnego M. B.. Zaskarżył wyrok w części – pkt 2. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Jako podstawę kasacji powołał naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie przeanalizowanie wszystkich zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze oraz brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutów oraz stanowiska strony skarżącej. Podniósł ponadto, iż zaskarżony wyrok wydany został bez szczegółowej analizy sprawy, w szczególności Sąd nie odniósł się do zarzutów sformułowanych wobec zaskarżonej decyzji. Wywodził, iż Sąd nie ustosunkował się do zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy, poprzez nie rozpoznanie zarzutów wskazanych w odwołaniu, w szczególności podniesionych w pkt c, d, f, h oraz lakonicznie oceniając zasadność decyzji odwoławczej nie zajął stanowiska, co do zarzutu wydania decyzji bez pełnego odniesienia się do zarzutów odwołania. Nie uwzględnił również zarzutu skargi, dotyczącego oparcia decyzji KRUS o oświadczenie skarżącego, iż jest on domownikiem, podczas gdy nigdy nie oświadczał on, że jest domownikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ani też nie oświadczał, że jako domownik stale pracował w gospodarstwie domowym ojca. Wskazując, iż Sąd za wystarczające uznał oparcie się na decyzji Prezesa KRUS i zaświadczeniu jednostki terenowej KRUS, skarżący powołując się na orzeczenie NSA podkreślił, że Sąd winien "poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania". Na tej też podstawie zakwestionował nieprzeprowadzenie przez Sąd wnioskowanego w sprawie dowodu.

W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2007 r., określonym jako uzupełnienie skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego doprecyzował, iż podstawę kasacji stanowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie przeanalizowanie wszystkich zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze oraz brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutów oraz stanowiska skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeanalizowanie wszystkich zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze oraz brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutów i stanowiska skarżącego. Przed wyłożeniem stanowiska składu orzekającego co do podstawy kasacyjnej warto przypomnieć, że strona ma prawo do nowego uzasadnienia podstawy kasacyjnej w postaci nowej argumentacji. Art. 183 § 1 P.p.s.a. nie uprawnia natomiast do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określenia, precyzowania (patrz: postanowienie NSA z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt OSK 56/04, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 237175). Nie ma zatem podstaw do traktowania pisma złożonego przez pełnomocnika skarżącego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, jako "uzupełnienia" podstawy kasacji. Niezależnie od tego odnotować można, że owo uzupełnienie sprowadzało się do prawidłowego określenia ustawy normującej postępowanie przed sądami administracyjnymi (zamiast "ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi’ – ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz stwierdzenia, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Ocena o braku zasadności stawianego zarzutu nie wynika z tego, że nie było możliwe zaakceptowanie "uzupełnienia" podstawy kasacji. W istocie chodzi przecież o to, czy rzeczywiście Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, a dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W tej mierze należy przede wszystkim stwierdzić, że wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia Sądu nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 317349; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 634/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 320607). Z tak sformułowanego obowiązku, wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wywiązał się. Skoncentrował się na kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Poczynił ustalenia faktyczne w zakresie przesłanek istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, ustalając fakt podlegania skarżącego, od dnia [...] stycznia 2002 r., ubezpieczeniu społecznemu na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz.25 ze zm.). Zaaprobował także ustalenie organów administracyjnych o prawidłowym pouczeniu skarżącego o prawach i obowiązkach bezrobotnego. Przedstawił dowody, z których te ustalenia wynikały. Sąd podał także podstawę prawną orzeczenia i tę podstawę wyjaśnił. W efekcie należy przyjąć, iż poprzez wyartykułowanie w uzasadnieniu motywów zaakceptowania (w zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego części) ustaleń faktycznych i oceny prawnej wyrażonych w zaskarżonej decyzji, odniósł się do tych twierdzeń skargi, które legalność decyzji kwestionowały. Nie sposób zresztą nie zauważyć, że odniesienie się wprost do zarzutów skargi, oprócz podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., nie było możliwe. Zarzuty skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji były ogólnikowe, nie wskazywały żadnego, naruszonego zaskarżoną decyzją przepisu prawnego. Prawidłowości wyroku nie podważają także te wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które zarzucają brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wadliwości decyzji organu odwoławczego, polegającej na nieustosunkowaniu się do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Pomijając fakt, że zarzut ten nie wynika z treści podstawy kasacyjnej, ale tylko z uzasadnienia kasacji, skonstatować trzeba, iż również w odwołaniu nie wskazano naruszonego przepisu prawnego.

Niezależnie zaś od braku precyzji i ogólnikowości skargi kasacyjnej, można stwierdzić, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., ale także nie nasuwa wątpliwości co do prawidłowości merytorycznej stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skoro w chwili podjęcia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia pozostawała w obrocie prawnym decyzja, z której wynikał status skarżącego, jako osoby podlegającej, od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] stycznia 2003 r., ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, to skarżący nie mógł jednocześnie spełniać wymogów pojęcia bezrobotnego, w rozumieniu art. 2 ust.1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wywody skarżącego zmierzające do zakwestionowania prawidłowości decyzji o podleganiu przezeń ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie podlegały zaś weryfikacji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji, których przedmiotem były uprawnienia bezrobotnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.