Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 318/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 2, art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/16 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/16 oddalił skargę I. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] udzielił W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w K.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. I. W. (właściciel sąsiedniej działki nr ewid. [...] obr. [...]) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, powołując się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (wydanym po uchyleniu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji tego organu z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania), działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...].

Po wznowieniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] z naruszeniem prawa, ponieważ została ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże nie uchylił tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] z naruszeniem prawa, ponieważ została ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże nie uchylił tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zapadła w wyniku postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: Prawo budowlane z 1974 r.). Przypomniał, że uchylając poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ odwoławczy nakazał ustalić rzeczywistą datę zakończenia budowy przedmiotowej wiaty, od czego uzależnione będzie rozstrzygnięcie sprawy.

Dalej organ podniósł, że podczas czynności kontrolnych w dniu 6 lipca 2015 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się wiata o wymiarach ok. 10 x 3,78 m o konstrukcji metalowej. Elewacja ściany (od strony wschodniej) sąsiadująca z działką I. W. pokryta płytami pleksi została zdemontowana, natomiast elewacja ściany wiaty (od strony północnej) nadal pokryta jest płytą pleksi. Według oświadczenia W. M. przedmiotowa wiata została wybudowana przed 1994 r. a płyta pleksi od strony północnej służy do ochrony przed psem i śniegiem. W wyniku kolejnej kontroli w dniu 24 lipca 2015 r. stwierdzono, że pierwotne ściany pokryte płytami pleksi, blachami falistymi zostały zdemontowane a roboty budowlane wykonane po 1995 r. zostały przywrócone do stanu poprzedniego.

W ocenie organu I. W. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiaty. Stwierdził jednak, że wnioskodawca przedkładając w dniu 3 kwietnia 2014 r. zdjęcia oraz płytę CD nie wykazał w sposób bezsporny, że inwestor wybudował przedmiotową wiatę w 2006 r. Podkreślił, że W. M. zdemontowała ściany wiaty pokryte płytami pleksi, blachami falistymi, przywracając wiatę do stanu poprzedniego, wobec czego postępowanie należało kontynuować na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ podniósł, że przedmiotowa wiata znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę niezakazującą tego typu obiektów oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi albo mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Zdaniem organu w sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wykluczające wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdził, że spełnione zostały przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego (garaż, wiata) na podstawie art. 42 ww. ustawy, a zatem w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji organ pierwszoinstancyjny orzekł na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł I. W.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził, że wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nastąpiło z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. powinna być uznana za wydaną z naruszeniem prawa z uwagi na brak jej doręczenia stronie postępowania i nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości daty zakończenia budowy przedmiotowej wiaty i ich zakresu.

Wyjaśnił, że I. W. brał udział w całym postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty, jednak nie doręczono mu decyzji kończącej postępowanie z dnia [...] stycznia 2009 r. Niewątpliwie zaszła więc przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie organu materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę na okoliczność wybudowania budynku gospodarczego (wiaty) po 1995 r. nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że wiata została zbudowana przed 1 stycznia 1995 r., co uzasadniałoby prowadzenie postępowania z zastosowaniem przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał, że jedynym dowodem postawienia wiaty przed 1994 r. jest oświadczenie inwestora – W. M., który to dowód w ocenie organu jest niewystarczający. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie podjął czynności wystarczających do ustalenia daty wybudowania wiaty (np. przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, przesłuchania świadków, uzyskania dodatkowych dokumentów), jak też nie wskazał, dlaczego dał wiarę oświadczeniu inwestora a nie dowodom złożonym przez odwołującego się. W konsekwencji uznał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana z naruszaniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Organ podkreślił, że postępowanie wznowieniowe rządzi się odrębnymi zasadami, w tym ograniczającymi możliwości orzekania co do istoty ze względu na upływ czasu. Przywołując treść art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. została doręczona inwestorowi 13 marca 2009 r. i w związku z tym organy administracji nie posiadają już materialnoprawnego upoważnienia do uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym mimo wykazanej wadliwości postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. W. Zarzucił organowi naruszenie:

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a.;

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o stwierdzeniu naruszenia prawa przez decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w sytuacji niewyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Skarżący przyznał, że w sprawie upłynęło 5 lat od dnia doręczenia decyzji stronom, jednak jego zdaniem nie oznacza to, że upływ terminu powoduje niemożność merytorycznego orzekania w sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. W. M. do chwili orzekania przez organ upłynęło 5 lat, a po tym czasie organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy – zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, iż także w sytuacji zaistnienia przeszkody do uchylenia decyzji wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. organy prowadzące postępowanie mają obowiązek – zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. – rozpoznać sprawę co do jej istoty. Wskazał, że zakres rozpoznania sprawy zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł I. W. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 146 § 1 k.p.a. i uznanie, że upływ 5-letniego terminu od dnia wydania decyzji zwalnia organ w postępowaniu wznowieniowym od merytorycznej kontroli kwestionowanej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niedokładną analizę materiału dowodowego i brak oceny merytorycznej kontrolowanej decyzji, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

– art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że nie kwestionuje zaistnienia przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a. Jego zdaniem upływ 5-letniego terminu nie powoduje jednak niemożności merytorycznego orzekania w sprawie. Podniósł, że wznowione postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego: wszelkie dowody przedstawione przez niego były przez organ ignorowane a wiarę dawano oświadczeniom inwestora. Zarzucił Sądowi, że ten uchylił się od oceny materiału dowodowego w zakresie uchybień merytorycznych organów, co potwierdza zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do ustalenia rzeczywistej daty zakończenia budowy wiaty, a w związku z tym nie ustalono, czy nastąpił ciąg samowoli budowlanej, nie rozważono uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. i umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z wnioskiem inwestora z dnia 17 grudnia 2008 r., a następnie nie rozważono przeprowadzenia oraz zakończenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nie ustalono, przepisy którego Prawa budowlanego winny mieć zastosowanie w sprawie. Zarzucił ponadto, że organy nie wyjaśniły również negatywnych kwestii związanych z tą inwestycją w obszarze jej oddziaływania, tj. spływu wód opadowych i podniesienia bramy na nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego, na które wskazywał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Słusznie autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd wojewódzki wadliwie oddalił skargę w sytuacji, gdy kontrolowane przez niego rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a nadto art. 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a.

Dla porządku należy przypomnieć, że kontrolowana przez Sąd wojewódzki decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu wznowieniowym. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wznowienie postępowania to instytucja procesowa stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Jednocześnie ustawodawca zawarł w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Wskazano, że organ:

– odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1);

– uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydaje nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2);

– stwierdza, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 lub 2).

Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla wydania ostatniej z ww. decyzji niezbędne jest uprzednie zbadanie, czy zachodzi przesłanka, która stanowiła podstawę do wznowienia postępowania i czy okoliczność ta wymagałaby uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Dopiero stwierdzenie, że wystąpiły okoliczności, w których winna być wydana decyzja w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wyjaśnienia, czy nie zaistniała któraś z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 146 § 1 i 2 k.p.a., a których stwierdzenie powoduje, że decyzja nie może być uchylona.

Dodatkowo, przed szczegółowymi rozważaniami dotyczącymi legalności zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji zauważyć należy, że art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi o obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że przez pojęcie "rozstrzygnięcie istoty sprawy" należy rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak i niemerytoryczne, formalne, np. umarzające postępowanie w sprawie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wydanie 15., Warszawa 2017). Jednocześnie jednak podkreśla się, że w postępowaniu wznowienionym może zapaść tylko jedna decyzja kończąca postępowanie w sprawie. Wykładnia art. 151 § 1 i 2 k.p.a. wskazuje zatem jednoznacznie, że jeśli organ stwierdzi, że zaistniała przesłanka, w oparciu o którą wznowił postępowanie, to nie jest uprawniony do uchylenia decyzji ostatecznej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.), lecz zobligowany jest we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że kontrolowane przez niego rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania. Organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił bowiem decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty w ten sposób, że stwierdził wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] stycznia 2009 r. z naruszeniem prawa, nie podając jednocześnie przyczyn, dla których nie uchylił tego rozstrzygnięcia. Wprawdzie z jego uzasadnienia wynika, że przyczyną, dla której wydana została decyzja tej treści, jest upływ 5-letniego terminu licząc od dnia doręczenia tej decyzji stronie postępowania, jednakże nie zostało wskazane w sposób jednoznaczny, czy i jakie przepisy zostały naruszone, to jest na czym polegało "naruszenie prawa", o którym mowa w rubrum decyzji. Nie uszło wprawdzie uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ administracji wskazał, że zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., co jednak nie przesądza o prawidłowości zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Zważyć bowiem należy, że jak wynika w treści postanowienia z dnia [...] października 2011 r. nr [...] postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione w oparciu o przesłankę wymienioną zarówno w art. 145 § 1 pkt 4, jak i w pkt 5 tego przepisu. Z wniosku I. W. mogłoby wynikać, że przyczyną, dla której ubiega się o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest wyjście na jaw nowych, istotnych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji. Okolicznościami tymi jest fakt, że "szkielet przedmiotowego garażu wraz z zadaszeniem powstał w 1995 roku, ściany boczne w 2001, a wylewki w 2006 r. Tym samym budowa zakończyła się w 2006 r., a nie jak oświadczył inwestor w 1991 r.". Wprawdzie co do daty powstania samowoli budowlanej organ administracji częściowo przeprowadzał postępowanie wyjaśniające po wznowieniu postępowania, jednakże ostatecznie nie zajął żadnego stanowiska co do tego, czy zaistniała ww. przesłanka do wznowienia postępowania, a przede wszystkim, czy traktował ją jako przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5, czy też w ramach badania prawidłowości rozstrzygnięcia po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po drugie podkreślić także należy, że wprawdzie z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd wojewódzki decyzji wynika, że organ administracji dopatrzył się naruszenia przez organ wydający decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. przepisów prawa, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu, w jakiej dacie została zbudowana wiata objęta postępowaniem legalizacyjnym, jednakże taka ocena nie mogła uzasadniać, sama przez się, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej i obowiązku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nakazuje – o ile może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia – uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tym samym stwierdzenie naruszenia tych przepisów nie mogło skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji, albowiem wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym nie stanowi "wydania decyzji co do istoty sprawy" w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Co za tym idzie nie zostało wyjaśnione, jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie, czy przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w oparciu o które wznowiono postępowanie, uzasadniały uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. i orzeczenie co do istoty sprawy. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Oczywistym jest i ta okoliczność nie jest kwestionowana w niniejszej sprawie, że od daty doręczenia ww. decyzji do daty orzekania przez organy administracji upłynął okres 5 lat, co uniemożliwia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. W tym kontekście należałoby przyjąć, że treść decyzji odpowiada prawu. Tym niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy sytuację prawną skarżącego kasacyjnie kształtuje przede wszystkim treść uzasadnienia rozstrzygnięcia. Inna jest bowiem jego sytuacja w przypadku stwierdzenia, że decyzja dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana z naruszeniem jedynie art. 10 § 1 k.p.a. (tak jak stwierdził organ pierwszej instancji), co jednak nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia (zapadłaby decyzja, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej), niezależnie od upływu 5-letniego terminu, a inna w przypadku, gdy wydane w trybie zwyczajnym rozstrzygnięcie poza naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. zawiera dodatkowo inne uchybienia, które uzasadniałyby konieczność uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji odmiennej co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jedynie druga opisana sytuacja mogłaby uzasadniać wystąpienie po stronie skarżącego szkody, której naprawienia mógłby domagać się przed sądem powszechnym w trybie art. 4171 k.c.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego organ administracji we wznowionym postępowaniu ma obowiązek zbadać sprawę merytorycznie w celu ustalenia, czy przesłanki, na które powołuje się strona, a które były przyczyną wznowienia postępowania, zaistniały w danej sprawie. Jeśli nie, to – bez względu na upływ terminu od doręczenia stronom decyzji ostatecznej – winien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W przypadku stwierdzenia, że przesłanki takie zaistniały, organ ma obowiązek ocenić, czy uzasadniają one uchylenie decyzji i wydanie decyzji odmiennej co do istoty. Dopiero w takim przypadku organ administracji zobligowany jest zastosować art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, co wskazuje na to, że podniesione wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są trafne. Organ administracji, po wznowieniu postępowania w oparciu o art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., powinien był wyjaśnić, czy przesłanki te zaistniały, a jeśli tak, to czy uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej i konieczność wydania nowej decyzji co do istoty. Organ wyjaśnił wprawdzie, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale brak jest jakichkolwiek ustaleń co do okoliczności związanych z datą powstania samowoli budowlanej. Ta ostatnia okoliczność ma kluczowe znacznie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017, poz.1332), który uzależnia zastosowanie określonego reżimu prawnego od daty powstania samowoli budowlanej.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została wyjaśniona i oceniając, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę

Orzekając w tym ostatnim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do

przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 2 i 145 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji zobligowany będzie w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z wykorzystaniem m.in. środków dowodowych przedłożonych przez skarżącego w celu ustalenia, w jakiej dacie powstał budynek gospodarczy objęty postępowaniem, a w konsekwencji, czy w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czy też przepisy obecnie obowiązującej ustawy. Stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 103 ust. 2 i innych obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane, będzie obligowało organ do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., ze szczegółowym określeniem naruszenia prawa, to jest wskazaniem przepisów, którym uchybił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, po uchyleniu zaskarżonego wyroku, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzającą je decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało wydane w oparciu o treść art. 188 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 tej ustawy, przy czym na wysokość tych kosztów składa się wartość: wpisu sądowego od skargi do Sądu pierwszej instancji oraz od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna związana ze złożeniem wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz zwrot kosztów postępowania za udział w sprawie pełnomocnika przed sądami obu instancji wg norm przepisanych.