Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2556/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., Ł. K., A. M. i L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 114/17 w sprawie ze skargi K. K., Ł. K., A. M. i L. M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy o uregulowanie stosunków wodnych do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 114/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K., Ł. K., A. M. i L. M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy o uregulowanie stosunków wodnych do ponownego rozpatrzenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Burmistrz T., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, odmówił zobowiązania właścicieli gruntu - działki nr A/3 stanowiącej własność A. i L. M. i działki nr B/10 stanowiącej własność K. i Ł. K. - do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W dniu 2 grudnia 2015 r. M. B. zwrócił się do Burmistrza T. o wszczęcie postępowania w sprawie podniesienia terenu na działkach nr A/3 i B/10 w K., wskutek czego nastąpiło zablokowanie naturalnego spływu wód deszczowych ze stanowiącej własność wnioskodawcy działki nr C do rowu przydrożnego, biegnącego wzdłuż drogi publicznej na działce nr A/7. Wskazał także na inne okoliczności, tj. wzniesienie ogrodzenia oraz podtopienia, które wystąpiły na jego działce na wiosnę bieżącego roku. Uzyskał prywatną opinię hydrologiczną, z której wynika, że wykonany przezeń zbiornik powinien mieć odpływ zgodny ze spadkiem terenu (do rowu przydrożnego). Końcowy wniosek tej opinii jest taki, że należy wykonać system rowów odwadniających.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], na podstawie art. 29 Prawa wodnego, Burmistrz T. odmówił zobowiązania właścicieli gruntu - działki nr A/3 stanowiącej własność A. i L. M. i działki nr B/10 stanowiącej własność K. i Ł. K. - do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Organ zaznaczył, że w 2013 r. toczyło się już postępowanie o naruszenie stanu wody na gruncie z wniosku M. Bi, w sprawie nr [...]. Sprawa dotyczyła tych samych nieruchomości, które obecnie objęte są wnioskiem i również występowały te same strony postępowania. Organ wskazał ponadto, że postępowanie administracyjne z 2013 r. dotyczyło nie tylko spornego rowu, ale również dotyczyło podniesienia terenu na sąsiednich działkach. Organ opisał przebieg postępowania. Wskazał na działania prowadzone na gruntach przed wydaniem poprzedniej decyzji oraz sytuacje związane ze stanem wody na gruncie po zakończeniu poprzedniego postępowania. Uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

W odwołaniu M. B. wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie właścicielom działki nr A/3 oraz właścicielom działki nr B/10 wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wodnym na działce nr C w postaci systemu rowów odwadniających i odprowadzających wody poopadowe i gruntowe z północnego krańca działki nr C, działki nr A/3 i z działki nr B/10 w kierunku koryta rzeki Strug (do rowu przydrożnego drogi zlokalizowanego na działce nr A/2), względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli również K. K., Ł. K., A. M. i L. M.. Zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w całości, względnie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących, zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji umarzającej postępowanie w całości, jako bezprzedmiotowe, gdyż dotyczyło ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 29 § 3 Prawa wodnego, uchyliło decyzję Burmistrza T. z dnia [...] września 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie SKO, kwestie zmiany stanu wody na gruntach oraz wyrządzenia tą zmianą ewentualnych szkód nie zostały przez Burmistrza T. wyczerpująco rozpoznane. Organ zaznaczył, że wprawdzie w 2013 r. prowadzone było przez Burmistrza T. postępowanie o naruszenie stanu wody na gruncie z wniosku M. B., dotyczące tych samych nieruchomości, które to zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]), niemniej jednak z uwagi zmiany zagospodarowania terenu jakie nastąpiły na działkach nr A/3 i B/10 oraz na działce C poprzez powstanie rowu/zbiornika i nawiezienie ziemi na tę działkę, zasadnym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania. Kolegium za nieprawidłowe uznało działanie organu I instancji polegające na przyjęciu za podstawę wydanej decyzji opinii hydrogeologicznej sporządzonej w lipcu 2014 r. na potrzeby poprzedniego postępowania oraz oględzin i oświadczenia M. B. z 30 października 2014 r., w sytuacji nieaktualności tych dowodów z uwagi na zmiany zagospodarowania jakie nastąpiły na przedmiotowych działkach. Zdaniem organu odwoławczego uznać należało, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznego wyjaśnienia istotnych okoliczności z uwzględnieniem niezbędnej specjalistycznej wiedzy, czy w skutek zmian dokonanych po wydaniu poprzedniej decyzji, doszło do zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te mają negatywny wpływ na grunty sąsiednie. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy istnieją przesłanki określone w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, uzasadniające zastosowanie nakazów wymienionych w ust. 3 powołanego przepisu. Organ odwoławczy podał, że w związku ze stwierdzeniem istotnych uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy, które to uchybienia powinny być wyeliminowane przy ponownym rozpatrzeniu spraw, wydane w sprawie rozstrzygnięcie uznać należało za przedwczesne i jako takie wymagające usunięcia z obrotu prawnego. Ze względu na konieczność powtórzenia postępowania w znacznej części i mając jednocześnie na względzie wymóg zachowania zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy zastosował normę przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. Zarzucili naruszenie:

1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to:

– uznanie przez organ, że Burmistrz T., wydał zaskarżoną decyzję bez wyczerpującego rozpoznania kwestii zmiany stanu wody na działkach nr A/3 i B/10 oraz na działce C oraz kwestii wyrządzenia tą zmianą ewentualnych szkód na w/w gruntach, podczas gdy organ I instancji słusznie ustalił stan faktyczny, przyjmując, że nie nastąpiła zmiana stanu wody, w kontekście braku nowych okoliczności mogących ten stan faktyczny zmienić (w porównaniu do okoliczności objętych decyzją nr [...]);

– ustalenie, że organ I instancji błędnie nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu prawa wodnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie występowały okoliczności uzasadniające konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie - nie wystąpiły, bowiem w sprawie nowe okoliczności (w porównaniu do tych objętych decyzją nr [...]), uzasadniające przyjęcie zmiany stanu faktycznego ww. gruntów; co więcej przeprowadzone przed organem I instancji postępowanie dowodowe było jedynie powieleniem prowadzonego uprzednio już postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia nr [...], które potwierdziło ustalony na jego potrzeby stan faktyczny;

– błędne wskazanie, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono czy na spornych gruntach doszło do zmiany w zakresie stosunków wodnych, podczas gdy w sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności uzasadniające przyjęcie, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego dotycząca spornych gruntów;

2. art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i niewydanie decyzji umarzającej postępowanie w całości, jako bezprzedmiotowej, gdyż postępowanie dotyczyło sprawy, już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydaną przez Burmistrza T.;

3. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co w sposób znaczny utrudnia prawidłowe sformułowanie przedmiotowej skargi, a to w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 153 § 1 pkt 3 K.p.a.;

4. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, w obecnym stanie sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy i w jakim zakresie mogło dojść do realizacji przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Powyższa ocena wynika z kilku przesłanek, które stanowią również zasadnicze argumenty potwierdzające prawidłowość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd odnotował, że pierwotny wniosek z dnia 27 maja 2013 r. o wszczęcie postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych dotyczył nie tylko zmian w stosunkach wodnych w związku z zasypaniem rowu pomiędzy działkami nr A/3 i B/10, lecz także kwestii podniesienia poziomu działek przez właścicieli powyższych działek. Tak wyznaczony zakres postępowania wnioskowego znalazł swoje odzwierciedlenie w treści opinii biegłego z zakresu hydrogeologii z 2014 r., w której wyraźnie stwierdzono, że przedmiotem oceny są nie tylko kwestie związane z zasypaniem rowu, lecz także z podniesieniem poziomu działek nr A/3 i B/19. W ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazano, że zarówno zasypanie rowu pomiędzy działkami nr A/3 i B/10, jak i podniesienie poziomu terenu na tych działkach o ok. 50 cm, nie pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym ze szkodami powstałymi na działce nr C, w następstwie obfitych opadów w 2013 r. Organ wskazał natomiast w uzasadnieniu, że w objętym również oceną 2014 r. szkody w ogóle nie wystąpiły. Z powyższych rozważań wynika zatem, że zakresem ostatecznego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2014 r. została objęta sprawa o nakazanie przywrócenia stosunków wodnych na działkach nr A/3 i B/10 w związku z zasypaniem rowu pomiędzy tymi działkami i podniesieniem poziomu gruntu na tych działkach oraz szkodami, które wystąpiły w latach 2013-2014. Powyższa ostateczna decyzja rozstrzygnęła merytorycznie (co do istoty) i negatywnie (odmownie) tak wyznaczoną sprawę o uregulowanie stosunków wodnych.

Kolejny wniosek właściciela działki nr C z dnia 2 grudnia 2015 r. o nakazanie przywrócenia stosunków wodnych na działkach A/3 i B/10, który stał się podstawą wszczęcia kolejnego postępowania i wydania decyzji z dnia 15 września 2016 r. oraz zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., odwołuje się wprawdzie ponownie do okoliczności związanych z zasypaniem rowu na granicy działek nr A/3 i B/10 oraz podniesieniem terenu o ok. 50 cm (s. 1-2 wniosku), jednak tym razem dodatkowo wskazuje na nowe okoliczności związane z zalaniem działki nr C wiosną 2015 r. Ponadto – jak wynika z akt sprawy – w stanie stosunków wodnych pomiędzy działkami nr A/3 i B/10 i działką nr C pojawiły się nowe elementy faktyczne w postaci wykonania we wrześniu 2015 r. przez właściciela działki nr C rowu (zbiornika), zgodnie z zaleceniami opinii hydrogeologicznej z 2014 r., szkód na działce nr C powstałych w 2015 r. oraz prac związanych z wyrównaniem terenu działek A/3 i B/10 w 2015 r. oraz nawiezieniem ziemi na działkę nr C w 2015 r. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych wątpliwości nie sposób stwierdzić czy sprawa będąca przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. i rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] września 2016 r. oraz zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. wykazuje cechy tożsamości ze sprawą załatwioną ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Na podstawie ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy podstawa faktyczna sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. wykazuje na tyle istotne zmiany, że można mówić o powstaniu nowej sprawy administracyjnej o uregulowanie stosunków wodnych.

Dopiero pełne i wyczerpujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne w powyższym zakresie pozwolą organowi pierwszej instancji na wydanie prawidłowego orzeczenia, które zanim przejdzie do wyższej instancji administracyjnej, musi zostać poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem relacji pomiędzy "sprawami" zainicjowanymi wnioskami z dnia 27 maja 2013 r. i z dnia 2 grudnia 2015 r. oraz pomiędzy sprawami z wniosku z dnia 2 grudnia 2015 r. i z wniosków z dnia 14 września 2015 r. właścicieli działek nr A/3 i B/10 w sprawie o naruszenie stosunków wodnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie:

1) art. 133 § 1, art. 135, art. 151, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 oraz § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 16, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 ustawy z dnia K.p.a. w zw. z art. 136, art. 140, art. 156 § 1 pkt 2, 3 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie przekroczył granic kompetencji do orzekania kasatoryjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy;

a) przeprowadzenie kontroli decyzji przez sąd administracyjny nie nastąpiło w prawidłowej i określonej przez orzecznictwo i doktrynę kolejności - stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad; Sąd nie przeprowadził w pierwszej kolejności kontroli pod kątem istnienia wad powodujących nieważność decyzji, co powinno mieć miejsce przed kontrolą prawidłowości zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. - w niniejszej sprawie Sąd podniósł konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, zaznaczając, że nie wyklucza tożsamości niniejszej sprawy ze sprawa nr [...] przed Burmistrzem T., co wpierw powinien rozważyć organ I instancji, gdyż może to wykluczyć w/w konieczność: podczas gdy rozważania te mógł przeprowadzić sam Sąd, jak i organ II instancji, skoro w tym zakresie nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego:

b) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie błędnie przyjmuje, że za nowe okoliczności, które mogą przemawiać za brakiem tożsamości spraw, można uznać:

- nawiezienie ziemi w 2015 r. (podczas gdy podniesienie terenu było także przedmiotem w/w postępowania [...] i organ stwierdził, że nie miało ono związku przyczynowo- skutkowego ze szkodą, niezależnie od wysokości podniesienia terenu, ponadto 2015 r. wskazuje tylko jeden ze świadków, a nawet sam M. Bi w swym wniosku stwierdza, że rzekome nawiezienie ziemi miało miejsce w 2013 r., przy czym skarżący zaprzeczali podniesieniu terenu),

- zalanie działki w 2015 r., (co nie ma znaczenia wobec faktu, że w decyzji ostatecznej z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...] wskazano na brak związku przyczynowego pomiędzy podniesieniem terenu na nieruchomościach skarżących, a gromadzeniem się wody na działce C, więc coroczne gromadzenie się wody nie może być uznawane za nową okoliczność),

- wykonanie przez M. B. na działce C rowu (zbiornika) (co jest przedmiotem odmiennego postępowania przed Burmistrzem T. i nie ma związku z niniejszą sprawą - w w/w sprawie zmiany nastąpiły na działce C, a szkody na działkach skarżących, odmiennie niż ma to miejsce w niniejszym postępowaniu);

c) nie zaszły kumulatywnie obie przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., a przede wszystkim druga z nich, w postaci uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec faktu, że postępowanie przed Burmistrzem T. dotyczyło sprawy, już poprzednio rozstrzygniętej decyzja ostateczną z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], co powoduje że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane także z rażącym naruszeniem prawa i dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną,

d) materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał na dokonanie ustaleń przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie: czy zaistniała tożsamość sprawy z w/w sprawą o sygn. [...] przed Burmistrzem T., do którego to zarzutu zawartego w odwołaniu organ administracji w ogóle się nie odniósł - tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien w pierwszej kolejności ocenić kwestię nierozważenia przez organ administracji podstaw prawnych umorzenia postępowania, jako mającej pierwszorzędne znaczenie (w takim bowiem przypadku nie byłoby koniecznym kolejne wyjaśnienie sprawy, ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i narażanie stron, jak i Skarbu Państwa na ponoszenie kosztów postępowania, które nie powinno się toczyć),

e) Sąd administracyjny wbrew swojemu stanowisku nie dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania – podczas, gdy organ ten zupełnie nie odniósł się do najistotniejszego zarzutu postawionego w odwołaniu, a dotyczącego art. 105 § 1 K.p.a. - organ administracji winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, po wszechstronnym i pełnym rozważeniu zarzutów wskazanych w odwołaniu, a jednak najistotniejszy z nich całkowicie pominął wydając tzw. decyzję kasatoryjną, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 80 K.p.a.;

f) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazując na wstępie orzeczenia, że jego kontrola jest ograniczona w związku z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie orzeczenia kasatoryjnego, jednocześnie wykroczył poza granice kontroli sądowoaministraycjnej wskazując na potrzebę rozważenia przez organ I instancji kwestii umorzenia postępowania w związku z tożsamością postępowania z w/w sprawą o sygn. [...] przed Burmistrzem T., podczas gdy to organ II instancji winien rozważyć tą kwestię jako najistotniejszą dla dalszego toku postępowania i rzutującą na ewentualny brak konieczności przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, pomijając, że zarzut pełnomocnika skarżących, zawarty w odwołaniu z dnia 25 października 2016 r. został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie całkowicie pominięty;

g) Sąd administracyjny całkowicie pominął, że organ administracji miał możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, zgodnie z art. 136 K.p.a. - w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących w/w rzekomych nowych okoliczności wskazanych przez Sąd;

2) naruszenie art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 oraz § 3 w zw. z art. 135, art. 141 § 4, art. 151 P.p.s.a.w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 16, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, 3 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie oraz decyzji organu I instancji - Burmistrza T. i nieumorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy taka decyzja byłoby w pełni zasadna ze względu na tożsamość sprawy z postępowaniem o sygn. [...] przed Burmistrzem T., które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji:

3) art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 oraz § 3, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3 art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2, art. 156 § 1 pkt 2, 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie oraz decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie nieuchylenie decyzji organu II instancji, podczas gdv:

- organ II instancji uznał, że Burmistrz T., wydał zaskarżoną decyzję bez wyczerpującego rozpoznania kwestii zmiany stanu wody na działkach nr A/3 i B/10 oraz na działce C oraz kwestii wyrządzenia tą zmianą ewentualnych szkód na w/w gruntach, pomijając, że organ I instancji słusznie ustalił stan faktyczny, przyjmując, że nie nastąpiła zmiana stanu wody, w kontekście braku nowych okoliczności mogących ten stan faktyczny zmienić (w porównaniu do okoliczności objętych decyzją nr [...]);

- organ II instancji uznał, że organ I instancji błędnie nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu prawa wodnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie występowały okoliczności uzasadniające konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie - nie wystąpiły, bowiem w sprawie nowe okoliczności (w porównaniu do tych objętych decyzją nr [...]), uzasadniające przyjęcie zmiany stanu faktycznego w/w gruntów; co więcej przeprowadzone przed organem I instancji postępowanie dowodowe było jedynie powieleniem prowadzonego uprzednio już postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia nr [...], które potwierdziło ustalony na jego potrzeby stan faktyczny;

- organ II instancji błędnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono czy na spornych gruntach doszło do zmiany w zakresie stosunków wodnych, podczas gdy w sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności uzasadniające przyjęcie, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego dotycząca spornych gruntów;

- organ II instancji błędnie nie uchylił decyzji organu I instancji i nie wydał decyzji umarzającej postępowanie w całości, jako bezprzedmiotowej, gdyż postępowanie dotyczyło sprawy, już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydaną przez Burmistrza T. - organ błędnie nie uznał niniejszego postępowania za tożsame ze sprawą będącą podstawą wydania w/w decyzji, podczas gdy obie decyzje dotyczyły tego samego podmiotu przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego;

- w decyzji organu II instancji nie zostały wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji, co w sposób znaczny utrudniało prawidłowe sformułowanie skargi, a to w szczególności organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art 153 § 1 pkt 3 K.p.a.,

- organ II instancji naruszył art. 138§2 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to nie wskazano w treści zaskarżonej decyzji przyczyn, które rzeczywiście uniemożliwiały wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy w myśl powyższej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przekazując sprawę, organ II instancji powinien w sposób wyczerpujący i uzasadniony wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji - i jeżeli Sąd stwierdzi zaistnienie przesłanki z art. 145 § 3 P.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie było podstaw do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. były zmiany stanu wody na gruncie dokonane do dnia wydania tej decyzji. Wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 2 grudnia 2015 r., w zakresie w jakim obejmował zachowania wskazane w hipotezie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), które miały mieć miejsce po wydaniu tej decyzji, wszczynał postępowanie w nowej sprawie – zmian stanu wody na gruncie po zakończeniu poprzedniego postępowania. Skoro merytoryczne orzekanie było dopuszczalne, we wskazanym zakresie, to należało ustalić, czy w okresie tym właściciele działek nr A/3 i B/10 spowodowali zmiany stanu wody na gruncie szkodliwe wpływające na grunty sąsiednie, tj. na grunty objęte działką nr C.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, zastosowanie w odniesieniu do decyzji kończącej w pierwszej instancji postępowanie z nowego wniosku, instytucji procesowej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. było możliwe i uzasadnione, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji obarczona jest wadliwością w postaci nieprawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zbędne jest szczegółowe relacjonowanie przebiegu postępowania dowodowego, zwłaszcza używanie sformułowań wprowadzających niejasność, czy organ wyraża swoje stanowisko w zakresie ustalenia istotnego faktu, czy tylko odtwarza treść dowodu, np. zeznania świadka, przebieg oględzin. Jest oczywiste, że treść określonych dowodów jest zmaterializowana w protokołach zeznań świadków, protokołach rozpraw, protokołach z oględzin, w dokumentach, w opinii biegłego. Stanowiska stron są zaś utrwalone w formie pism procesowych, czy też w protokołach z rozpraw.

Wadliwość ta miała wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji nie wyraził jednoznacznie swojego stanowiska w nowej sprawie. Dotyczy to zarówno ustaleń faktycznych, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na stronach: 14, 15 i 16 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie tylko nastąpiło przemieszanie treści przedstawiających stanowiska stron, treści dowodów i stanowiska organu, ale ponadto przedmiotem opisu są zdarzenia z okresu objętego poprzednią decyzją oraz okresu późniejszego. Niezależnie od tego, organ podejmując próbę odniesienia się do hipotezy art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i zastosowania stanu faktycznego w niniejszej sprawie do tej hipotezy nie określił jednoznacznie, do których nieruchomości odnosi zmianę stanu wody na gruncie a do których odnosi wystąpienie szkodliwego oddziaływania tej zmiany. Przecież w niniejszej sprawie chodzi o zmiany dokonane na działkach nr A/3 i B/10 oraz ewentualne szkodliwe oddziaływanie tych zmian na działkę nr C. Tymczasem fragment uzasadnienia, w którym organ niewątpliwie formułuje swoje stanowisko (a nie cytuje poglądy wyrażone w uzasadnieniach orzeczeń sądów administracyjnych lub wypowiedzi stron, pełnomocników, biegłych lub świadków), sprowadza się do tego, że według Burmistrza, z materiału dowodowego nie wynika, że zostały zmienione stosunki wodne na działce nr C. Burmistrz zauważył, że nie stwierdzono w toku postępowania, aby niekorzystne zjawiska na nieruchomości C, jak również na nieruchomościach nr A/3 oraz B/10 wynikały z celowego działania którejś ze stron postępowania. W innym miejscu uzasadnienia Burmistrz, dopowiadając swoją uwagę do wypowiedzi zacytowanej, oznaczonej jedynie numerem z jednego z systemów elektronicznej informacji prawnej, zauważył, że nie stwierdzono ingerencji w naturalny stan wody na gruncie. Konstatacja ta ma miejsce w tej części uzasadnienia, która dotyczy zmian stanu wody na gruncie będących przedmiotem poprzedniej decyzji. Mowa jest w tym fragmencie o podniesieniu terenu, wybudowaniu budynków, wybudowaniu ogrodzenia. Jednocześnie Burmistrz wskazał, że we wrześniu 2015 r. M. B. wykonał rów (zbiornik). W dalszej części organ pierwszej instancji opisał, bez wskazania okresu, wykonanie drenażu oraz dołów chłonnych na działce A. i L. M. oraz odprowadzanie wód opadowych do studni i rur rozsączających na działce K. i Ł. K.. Organ opisał, w kontekście wystąpienia szkód, warunki atmosferyczne w latach 2013-2016, przypomniał opinię biegłego z lipca 2014 r. (a przecież w październiku 2015 r. zostały sporządzone przez biegłego "Uwagi do opinii hydrogeologicznej", o których wcześniej wspomniał jako o załączniku do wniosku z dnia 2 grudnia 2015 r.). W podsumowaniu stwierdził, że dokonana zmiana na gruntach sąsiednich nie ma związku przyczynowo-skutkowego ze szkodami, o których mówi wnioskodawca.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy trafnie uznał, że brak jest jednoznacznego wyjaśnienia, czy na skutek zmian dokonanych po wydaniu poprzedniej decyzji doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie i czy zmiany te mają negatywny wpływ na grunty sąsiednie.

Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie. Nie powinna być, z uwagi na treść art. 138 § 2 K.p.a., ustalana i rozstrzygana po raz pierwszy przez organ odwoławczy. Należy zatem zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, ustalenia i rozważania organu pierwszej instancji nie są jednoznaczne. Jak już wyżej stwierdzono, wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. została wszczęta nowa sprawa. W odniesieniu do tej nowej sprawy organ pierwszej instancji powinien jednoznacznie ustalić okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Następnie powinien zająć jednoznaczne stanowisko co do tego, czy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w okresie objętym niniejszą sprawą właściciele działek nr A/3 i B/10 spowodowali zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tj. działkę nr C.

Jednoznaczność ustaleń faktycznych powinna być, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. osiągnięta poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tak wyrażone stanowisko powinno być poprzedzone procesem zbierania materiału dowodowego w sposób wymagany przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz jego oceny zgodnie z regułą wynikająca art. 80 K.p.a.

Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 in fine K.p.a.) powinno zaś polegać na jednoznacznym wskazaniu, czy określone okoliczności faktyczne wyczerpują przesłanki hipotezy art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wskazanie to będzie zaś determinowało zastosowanie wobec właścicieli działek nr A/3 i B/10 dyspozycji art. 29 ust. 3 albo odmowę zastosowania nakazu. W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji Burmistrz powinien wyraźnie określić sprawę rozstrzyganą w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym może być przecież tylko sprawa będąca przedmiotem orzekania przez organ pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że ewentualny brak okoliczności faktycznych wyczerpujących przesłanki do wydania wobec właścicieli działek nr A/3 oraz B/10 nakazu opartego na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, dotyczących okresu po wydaniu poprzedniej decyzji, nie oznacza, że rozstrzygnięcie odmowne byłoby wydane w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Akceptując potrzebę uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, warto jednak odnotować brak podstaw do formułowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sugestii o rozszerzeniu kręgu stron postępowania. Sama wątpliwość organu odwoławczego, bez konkretnego odniesienia tej wątpliwości do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, to za mało aby taką sugestię zamieszczać w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a., w stanie prawnym wówczas obowiązującym, organ odwoławczy powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazanie to musiało być oparte o ustalone uchybienia. W zakresie kręgu stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło żadnych uchybień.

Konstatacje Kolegium o "całościowym uregulowaniem na tym obszarze" oraz "rozwiązaniu przedmiotowego problemu" wykraczają poza przedmiot sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. Natomiast zobowiązanie organu pierwszej instancji do rozważenia nakłonienia stron do ugodowego załatwienia sprawy z jednoczesnym wypracowaniem, z udziałem biegłego, sposobu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości, nie mieści się w zakresie okoliczności, które organ odwoławczy może wskazać jako te, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a.). Jest oczywiste, że brak ugody, w sytuacji, w której strony pozostają w sporze i nie dążą do ugodowego załatwienia sprawy, nie może być traktowany jako naruszenie przepisów postępowania stanowiące przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji pierwszej instancji.

Powyższe rozważania stanowią odniesienie się do istoty zarzutów sformułowanych w procesowej podstawie skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

.