Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 504/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 547/18 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz I. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 547/18 po rozpoznaniu skargi I. K. (dalej: "skarżąca") na decyzję [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w pkt.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...], 2. oddalił skargę w pozostałej części, 3. zasądził od [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z [...] stycznia 2018 r., skarżąca zwróciła się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania liczby i danych (imienia, nazwiska i adresu) osób, które współpracowały w ramach stosunku pracy lub na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z [...] Sp. z o.o. w [...] w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...] oraz podanie, z którymi z tych osób Spółka rozwiązała umowy.

[...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., orzekła o odmowie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p., jednakże nie mogą zostać udostępnione ze względu na fakt, iż zawierają one dane chronione na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ wywiódł, że osób zatrudnionych w Spółce na umowę o pracę i w ramach takiej umowy wykonujące zadania związane z realizacją programu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...] nie można uznać - poza przedstawicielami Zarządu Spółki, których imiona i nazwiska wynikają z dokumentów rejestrowych – za osoby pełniące funkcje publiczne. Wskazał, że pracownicy Spółki biorący udział w realizacji Inteligentnego Systemu

Transportowego dla miasta [...] nie podejmowali żadnych wiążących decyzji związanych z tym programem, ale realizowali w tym zakresie polecenia Zarządu Spółki, do którego zadań ustawowych i statutowych należy prowadzenie spraw Spółki. To Zarząd bezpośrednio podejmuje wszelkie decyzje operacyjne, w tym związane z dysponowaniem środkami publicznymi, również w ramach realizacji Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...]. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że imiona i nazwiska pracowników Spółki biorących udział w realizacji tego programu objęte są ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc ze względu na ochronę ich prywatności jako osób niepełniących funkcji publicznych.

Odnosząc się natomiast do wniosku o udostępnienie imion i nazwisk osób współpracujących ze Spółką w ramach umów o dzieło, umów zlecenia czy umów o świadczenie usług w tym zakresie organ również stwierdził, że informacje o danych takich osób podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał, że wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają, według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozbawienia ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania ich danych osobowych), które przez fakt zawarcia umowy cywilnej z podmiotem publicznym nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła powyższą decyzję z [...] lutego 2018 r. w części, tj. w zakresie odmowy udostępnienia liczby i danych (imion i nazwisk) osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z [...] Sp. z o.o. w [...] w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...] oraz odmowy podania, z którymi z tych osób Spółka rozwiązała umowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał m.in., że organ nie może zignorować faktu, iż dane podmiotów, których żąda skarżąca w żaden sposób nie są związane z pełnieniem funkcji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zgodził się z przyjętą argumentacją organu, że skoro pracownicy Spółki biorący udział w realizacji Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...] nie podejmowali żadnych wiążących decyzji związanych z tym programem, ale

realizowali w tym zakresie polecenia Zarządu Spółki, do którego zadań ustawowych i statutowych należy prowadzenie spraw Spółki, to nie można ich uznać za osoby pełniące funkcje publiczne, a tym samym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tychże osób fizycznych. Podniósł, że dostęp do informacji publicznej gwarantować ma przejrzystość działalności organów władzy publicznej, jednakże przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), a cel informacyjny jest spełniony także wówczas, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe.

Za zasadne Sąd uznał także stanowisko organu, który odmówił dostępu do danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób współpracujących ze Spółką w ramach umów o dzieło, umów zlecenia, czy umów o świadczenie usług niespełniających warunków określonych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Podał, że z uwagi na to, iż na podstawie umów cywilnoprawnych dochodzi do rozdysponowania pieniędzy publicznych, to z punktu widzenia prawa do informacji ma szczególne znaczenie określenie imion i nazwisk osób - kontrahentów tych umów, którzy skorzystali z możliwości zawarcia takiej umowy i uzyskali wynagrodzenie z zasobów publicznych. Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają jednak, wg treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozbawienia ochrony prywatności osób, które przez fakt zawarcia umowy cywilnej z podmiotem publicznym nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Przez zawarcie umowy o dzieło lub zlecenie nie stają się ani "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych".

W konsekwencji, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu w zakresie wskazania danych (imienia, nazwiska i adresu) osób, które współpracowały w ramach stosunku pracy ze Spółką w ramach realizacji ww. projektu oraz podanie, z którymi z tych osób Spółka rozwiązała umowy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Sąd stwierdził natomiast za wadliwe, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., rozstrzygnięcie organu podjęte w zakresie dotyczącym odmowy udostępnienia informacji publicznej polegającej na wskazaniu liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług ze Spółką w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...]. Zwrócił uwagę, że organ nie wyjaśnił w żaden sposób, na jakiej podstawie uznał ww.

informację za informację, która nie podlega udostępnieniu. Brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji we wskazanej powyżej kwestii narusza też art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, liczba osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług ze Spółką w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...] stanowi informację publiczną, którą Spółka powinna skarżącej udostępnić. Liczba tych osób stanowi bowiem dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Powyższe miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia - spowodowało bowiem nieprawidłowe zastosowanie przez organ w tym zakresie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zaskarżonej decyzji.

[...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu pierwszego, uchylającego przedmiotową decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w ramach realizacji projektu inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...], jak również w zakresie punktu trzeciego, tj. rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie:

przepisów prawa materialnego, tj.

art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" i "dane publiczne" oraz "informacje przetworzone" oraz błędne zastosowanie i przyjęcie, że liczba osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z organem w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...] stanowi dane publiczne, podczas gdy, po dokonaniu prawidłowej wykładni ww. przepisu, nie można przyjąć, aby liczba osób współpracujących z organem stanowiła dane publiczne podlegające udostępnieniu, pomijając równocześnie, iż charakter powyższych danych ma charakter informacji przetworzonych;

art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie, polegające na pominięciu, że liczba osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z organem w ramach realizacji projektu inteligentnego Systemu

Transportowego dla miasta [...] stanowi informację publiczną, którą organ powinien udostępnić, w sytuacji, gdy prawo do uzyskania wskazanej na wstępie informacji podlegać winno ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w powołanych przepisach;

art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż powyższy przepis prawa nie powinien zostać zastosowany przez organ, a informacje w zakresie liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z organem w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...] powinny zostać skarżącej udostępnione, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP uzasadnia zastosowanie przez organ przedmiotowego przepisu prawa i wydanie decyzji odmownej we wskazanym zakresie (zarzut stanowi konsekwencję zarzutów wskazanych powyżej);

przepisów prawa procesowego, tj.

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd uznał, że żądana informacja w zakresie liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z organem w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...], stanowi informację publiczną, co uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia;

art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., przez przyjęcie, wbrew treści materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie potraktował informację w zakresie liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z organem w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...] za informację niepodlegającą udostępnieniu oraz zaniechał uzasadnienia w tym zakresie, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji organu z [...] lutego 2018 r. jednoznacznie wynika, co stanowiło podstawę odmowy udostępnienia przedmiotowej informacji, do których to argumentów skarżąca odniosła się merytorycznie, nie powziąwszy uprzednio żadnej wątpliwości co do zakresu i przedmiotu uzasadnienia organu;

art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, przez

uwzględnienie skargi w zakresie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji na temat liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z organem w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...], w sytuacji, gdy zakres żądanej informacji nie stanowi danych publicznych, ani informacji podlegających udostępnieniu, stanowi informacje przetworzone, a nadto podlega ograniczeniu w związku nadrzędną koniecznością ochrony dobra, jakim jest tajemnica przedsiębiorstwa.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu pierwszego i trzeciego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości wynikającej z przepisów prawa. Ewentualnie, w przypadku uznania, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu pierwszego i trzeciego oraz oddalenie skargi skarżącej. Ponadto organ oświadczył, iż rezygnuje z rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie istotną jest okoliczność, którą skarżąca kasacyjnie zdaje się pomijać, braku stanowiska organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji organ informację w tym zakresie zakwalifikował jako informację publiczną. Niezrozumiałe są zatem twierdzenia skargi kasacyjnej sprowadzające się do wątpliwości organu co do "możliwości zakwalifikowania informacji w zakresie liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z Organem w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...], jako informacji publicznej". Twierdzenia te są przy tym sprzeczne z zarzutami skargi kasacyjnej, w których skarżąca kasacyjnie kwalifikuje żądane dane co do liczby osób współpracujących z organem jako informację publiczną przetworzoną bądź jako podlegającą ograniczeniu w zakresie udostępniania ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

W istocie argumentacja Sądu pierwszej instancji odnosząca się do zaliczenia informacji w zakresie liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z Organem w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...], do informacji publicznej nie jest rozbudowana, to jednak zważywszy, że organ tej okoliczności w toku prowadzonego postępowania nie kwestionował, należy uznać ją za wystarczającą do dokonania kontroli prawidłowości wydanego w sprawie orzeczenia. Istotną jest przy tym i ta okoliczność, że organ wydał w sprawie decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji w powyższym zakresie. Wskazać zatem należy, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidujący wydanie decyzji administracyjnej i który został

przywołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wydanego przez organ, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenia postepowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Nie można przy tym zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie analizował, czy informacja w omawianym zakresie nie stanowi informacji przetworzonej, czy też nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, skoro organ na wystąpienie tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie nie wskazywał. Nie jest powinnością sądu administracyjnego orzekanie merytoryczne za organ, a jedynie dokonanie kontroli zgodności z prawem wydanej w sprawie decyzji. Taka kontrola przez Sąd pierwszej instancji została przeprowadzona, a jej wyniki nie zostały przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważone, co czyni niezasadnymi także pozostałe zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Na usprawiedliwionych podstawach nie zostały również oparte zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie z jednej strony podważa zakwalifikowanie żądanej informacji do kategorii informacji publicznej, z drugiej zaś przypisuje tej informacji charakter informacji przetworzonej. Stanowisko to jest wewnętrznie sprzeczne.

Podkreślenia wymaga, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacja publicznej. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, że informacja, która nie została wymieniona w tym przepisie, nie jest informacją publiczną. W razie wątpliwości co do charakteru wnioskowanej informacji, należy – respektując zasadę powszechnego dostępu – interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych.

Oceniając charakter żądanej informacji wskazać należy, że dotyczy ona postępowania udzielonego w ramach zamówienia publicznego, jakim była budowa Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...], który to projekt dofinansowany był z funduszy unijnych. Niewątpliwie zatem wnioskowana informacja

ma związek z dysponowaniem środkami publicznymi, w tym ze sposobem ich wykorzystania i jako taka winna zostać zaliczona do informacji publicznych. Tak też zakwalifikował ją organ, który nawet na etapie postępowania kasacyjnego nie prezentuje w tym zakresie spójnego stanowiska, na co wskazano powyżej. W zaskarżonej decyzji organ wskazał wprost, że żądane informacje stanowią informacją publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. Kwestia odmiennego zakwalifikowania żądanej informacji przez Sąd pierwszej instancji, tj. uznanie, że jest to informacja określona w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. pozostaje bez znaczenia w sprawie w sytuacji, gdy kwalifikacja wnioskowanej informacji jako informacji objętej działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej została przeprowadzona prawidłowo.

Analiza stanowiska organu wskazuje, że w istocie kładzie on nacisk w swojej argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na przetworzony charakter żądanej informacji, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł zostać jednak uwzględniony, albowiem, na co wskazano już wcześniej, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał interpretacji powyższego przepisu. Przepis ten nie był bowiem stosowany przez organ w zaskarżonej decyzji, organ nie zakwalifikował żądanej informacji jako informacji przetworzonej, i Sąd w zakresie wykładni i zastosowania tego przepisu nie zajmował stanowiska.

Nie mógł być uwzględniony również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ramach tego zarzutu organ podnosi, że prawo do informacji dotyczącej liczby osób, które współpracowały na podstawie umowy o dzieło, zlecenia lub o świadczenie usług z organem w ramach realizacji projektu Inteligentnego Systemu Transportowego dla miasta [...], powinno podlegać ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Oceniając zasadność tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że organ w zaskarżonej decyzji nie odwoływał się do tajemnicy przedsiębiorcy. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. znalazł w sprawie zastosowanie z uwagi na przewidziane w powyższym przepisie ograniczenia związane z prywatnością osoby fizycznej, nie zaś z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał zatem wykładni powyższego przepisu w zakresie odnoszącym się do tajemnicy przedsiębiorcy, jak i nie stosował tego przepisu w tym zakresie, skoro nie czynił tego organ w zaskarżonej decyzji.

Konsekwencją niezasadności powyższych zarzutów jest brak podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji gdy nie zostało skutecznie podważone, że informacja w zakresie wynikającym z zaskarżonego wyroku jest informacją publiczną, do której nie mają zastosowania ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, i której nie można zakwalifikować jako informacji przetworzonej, to organ winien tę informację udostępnić w drodze czynności materialno-technicznej. Odmowa udostępnienia tej informacji przez organ nastąpiła z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.