Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 790/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2118/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2118/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 29 listopada 2012 r., uzupełnionym w dniu 3 stycznia 2013 r. i zmodyfikowanym w dniu 20 lutego 2013 r., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zwany dalej Inwestorem, zwrócił się do Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, zjazdami, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu, na działkach ew. nr A/2 i nr A/5 w obrębie [...] oraz części działek ew. nr A/6, nr A/4 i nr 20 w obrębie [...] i części działki ew. nr B w obrębie 0306, przy ul. I. w Warszawie, na terenie Dzielnicy Mokotów.

Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, decyzją Nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.". Organ w szczególności zwrócił uwagę na dokonane uzgodnienia oraz podał, że przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka [...] Sp. z o.o. Zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w decyzji warunków zabudowy z pominięciem funkcji planowanej inwestycji i zaniechanie ustalenia warunków zabudowy zapewniających harmonijny rozwój zabudowy przy ul. I., korespondujący z istniejąca zabudową. W nawiązaniu do tego samego przepisu podniosła brak określenia odległości miedzy planowana zabudową a granica działki. Nadto zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie wskaźnika zabudowy w stosunku powierzchni działek, niewłaściwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz ograniczenie się do określenia warunków dla frontowej linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło regulację prawną dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wyjaśniło, w jaki sposób należy wyznaczać obszar analizowany oraz wskazało, że funkcja planowanej inwestycji jest zgodna z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Kolegium uznało również, że wskaźniki zabudowy dla nowej inwestycji zostały ustalone prawidłowo, z uwzględnieniem wskaźników zabudowy istniejącej oraz z uwzględnieniem położenia planowanej inwestycji w stosunku do istniejącej już zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która nie uwzględniała jednej z naczelnych zasad w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jaką jest ustalanie zabudowy przy uwzględnieniu harmonijnego ładu przestrzennego, wymagań społeczno-gospodarczych oraz kompozycyjno- estetycznych;

2) art. 61. ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać wyłącznie z działkami przylegającymi bezpośrednio do terenu inwestycji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wymagania ładu przestrzennego, w tym w szczególności wymagania społeczno-gospodarcze oraz kompozycyjno-estetyczne przemawiają za węższym rozumieniem działek sąsiednich jako działek graniczących z nieruchomością, której dotyczył wniosek o wydanie warunków;

3) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; "rozporządzenie") poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który w decyzji o warunkach zabudowy wyznaczył jedynie "nieprzekraczalną linię zabudowy", pomimo iż był zobowiązany do wyznaczenia "linii zabudowy";

4. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu w zw, z § 5 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie, a mianowicie wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji z pominięciem ogólnej zasady jego wyznaczania i przy braku zaistnienia szczególnych przesłanek uzasadniających wyznaczenie przedmiotowego wskaźnika z pominięciem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego;

5. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; "Prawo budowlane") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dopiero przedłożenie projektu budowlanego na etapie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji, pomimo iż zasady realizacji planowanego obiektu są już określane w decyzji o warunkach zabudowy - wnioskodawca przedstawia bowiem w formie opisowej oraz graficznej planowany sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów;

6. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. 7. § 7 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z pominięciem generalnej zasady jej określania, tj. jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, których górna krawędź elewacji frontowej została wyznaczona do 8 m i wyznaczenie dla planowanej inwestycji górnej krawędzi elewacji frontowej do 20 m, pomimo braku przesłanek uzasadniających zastosowanie wyjątku od ogólnej reguły

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czynności, nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji wszystkich przesłanek, którymi się kierował przy jej wydawaniu, a w szczególności nie ustalił na nowo wszystkich wymaganych rozporządzeniem wskaźników, nie wyznaczył "nieprzekraczalnej linii zabudowy", nie przedstawił argumentacji uzasadniającej odstępstwo od ogólnej zasady ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji; Organ administracji publicznej nie rozpatrzył tym samym w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie wskazał w uzasadnieniu wszystkich faktów, na których się oparł oraz które uznał za udowodnione, naruszając tym samym zasadę zaufania do organów administracji publicznej, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowanie, ponieważ właściwe ich zastosowanie powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy;

2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana niezgodnie z wyżej wskazanymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd przytoczył treść przepisów dotyczących ustalenia warunków zabudowy, tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez planowaną inwestycję zasady poszanowania ładu przestrzennego, wyjaśnił, że zagwarantowaniu ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., służą regulacje zawarte w art. 61 ust. 1 tej ustawy, statuujące zasadę dobrego sąsiedztwa, która realizowana jest w razie gdy planowana inwestycja, a w szczególności jej gabaryty, ustalone zostaną w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia, przez co wpisywać się będą w istniejący w obszarze analizowanym stan zagospodarowania. Warunkiem zachowania ładu przestrzennego jest kontynuacja przez planowaną inwestycję funkcji.

Zdaniem Sądu, inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, daje się pogodzić z funkcją dotychczas zastaną w obszarze analizowanym. Skoro bowiem podstawą funkcją istniejącą w obszarze analizowanym jest funkcja zabudowy mieszkaniowej jedno lub wielorodzinnej, to planowana zabudowa o charakterze mieszkaniowym wielorodzinnym z garażami, stanowi tę samą funkcję co istniejąca z funkcją uzupełniającą, immanentnie związaną z funkcją mieszkaniową. Rozważając w tym kontekście ustalenia organu pierwszej oraz drugiej instancji, Sąd uznał je za prawidłowe.

Sąd nie podzielił zarzutu, według którego, organ dokonując analizy winien uwzględniać działki przyległe. Przepisy prawa bowiem warunku takiego nie formułują.

W ocenie Sądu, nie zasługują również na uwzględnienie argumenty skargi dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób stanowiący odstępstwo od sposobu zasadniczego, określonego przepisami rozporządzenia. Analizując w tym zakresie postanowienia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, Sąd podkreślił, że postanowienia tej decyzji muszą być odczytywane wraz z ustaleniami wynikającymi z analizy obszaru, a w szczególności wnioskami zawartymi w załączniku nr 2 (załączniku tekstowym) do decyzji, tj. w dokumencie zatytułowanym: Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W dokumencie tym bowiem w sposób wyczerpujący i szczegółowy uzasadniono i wykazano tryb i sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji. Załącznik ten, stosownie do przepisów § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd odnotował, że przepis § 5 ww. rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, iż dopuszcza się ustalenie tego wskaźnika w sposób odbiegający od zasadniczego, o ile wynika to z analizy. Rozstrzygnięcia w tym zakresie zawarte w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wraz z danymi naniesionymi na załączniku graficznym oraz wyjaśnieniami zawartymi w załączniku tekstowym do decyzji, pozwala stwierdzić, że wskaźnik ten został wyznaczony prawidłowo. Analiza tekstowa bowiem w sposób wyczerpujący na stronach 3 i 4 uzasadnia rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, wyjaśniając które działki zostały wzięte do oceny, w jaki sposób i dlaczego dokonano klasyfikacji tych działek, jakie wskaźniki istnieją w obszarze analizowanym z wyszczególnieniem funkcji zabudowy na tych działkach. W ocenie Sądu, w sposób odpowiadający przepisom art. 7 i 77 oraz 107 K.p.a. przedstawione zostały przesłanki jakie powodowały przyjęcie takiego rozwiązania oraz wykazane przyczyny dla których organ uznał, że podjęte rozstrzygnięcie jest słuszne w warunkach rozpatrywanej sprawy.

Sąd uznał, że analiza rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej w zaskarżonej decyzji wraz z danymi naniesionymi na załączniku graficznym pozwala stwierdzić, że wskaźnik o którym mowa, został ustalony w oparciu o zapis ustępu 2 § 6, tj. w sposób odbiegający od zasadniczego. Wskazuje na to ta mianowicie okoliczność, że średnia wskaźnika dla obszaru analizowanego (co wynika oświadczenia organu pierwszej instancji, bowiem stosownych wyliczeń brak w aktach sprawy) wynosi 49 m. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten ustalono w sposób odmienny. Jednak i w tym przypadku, organ – na stronie 4 i 5 załącznika tekstowego do decyzji – dokonał szczegółowej analizy stanu istniejącego a swoje rozstrzygnięcie należycie uzasadnił, przedstawiając przesłanki jakie powodowały przyjęcie takiego właśnie rozwiązania oraz wykazując przyczyny dla których uznał, że podjęte rozstrzygnięcie jest słuszne w warunkach rozpatrywanej sprawy i zasadne.

Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił w oparciu o przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, uzasadniając należycie zasadność podjętego rozstrzygnięcia – strona 5 i 6 załącznika tekstowego.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi również ustalenie geometrii dachu. Ten parametr ustalony został bowiem w nawiązaniu do geometrii dachów występujących w ternie analizowanym.

Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący niezgodnego z przepisami prawa ustalenia linii zabudowy. Skarżący twierdzi bowiem, że przepisy prawa nie przewidują ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, lecz linii zabudowy. Jakkolwiek zgodzić się należy z tak postawioną tezą, to jednak, w ocenie Sądu, uchybienie polegające na zawarciu w decyzji organu pierwszej instancji sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że istotą wyznaczenia linii zabudowy, jest ustalenie odległości, w jakiej planowana zabudowa może znajdować się najbliżej drogi publicznej. Faktycznie zatem chodzi o ustalenie takiej linii, która nie może zostać przekroczona przez nową zabudowę, jeśli weźmie się pod uwagę o przybliżenie tej nowej zabudowy do drogi publicznej. Zatem w istocie linia zabudowy pełni niejako funkcję "nieprzekraczalnej" linii zabudowy, w tym sensie nie wolno jest posadowić nowego budynku bliżej drogi publicznej niż wyznaczona linia zabudowy. Jeśli zaś chodzi o prawidłowość ustalenia tego wskaźnika, to zdaniem Sądu, nie budzi to zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa budowlanego, Sąd uznał, że organ zasadnie wskazał, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, organ bada jedynie czy i na jakich warunkach możliwe jest zagospodarowanie danego terenu. Kwestie dotyczące zatem warunków technicznych, dokładnego usytuowania budynku badane będą na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę i dopiero wówczas będą podlegać ocenie zgodności z prawem budowlanym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a. w zw. art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199; "ustawa o planowaniu") poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenia poczynione w decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy, uwzględniały jedną z naczelnych zasad w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jaką jest ustalanie zabudowy przy uwzględnieniu harmonijnego ładu przestrzennego oraz stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja została wydana przy uwzględnieniu wymagań społeczno-gospodarczych oraz kompozycyjno-estetycznych;

2. art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a. w zw. art. 61. ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie inwestycja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, a także, że pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać wyłącznie z działkami przylegającymi bezpośrednio do terenu inwestycji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wymagania ładu przestrzennego, w tym w szczególności wymagania społeczno-gospodarcze oraz kompozycyjno-estetyczne przemawiają za węższym rozumieniem działek sąsiednich jako działek graniczących z nieruchomością, której dotyczył wniosek o wydanie warunków zabudowy, a także poprzez błędne przyjęcie za prawidłowe ustaleń organu pierwszej i drugiej instancji, zgodnie z którymi inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, daje się pogodzić z funkcją dotychczas zastaną w obszarze analizowanym oraz błędne podzielenie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy, pomimo, iż Dzielnicy Mokotów ni. st. Warszawy przy wydawaniu decyzji był zobowiązany uwzględnić zagospodarowanie terenu działek znajdujących się na analizowanych obszarze, a więc także uwzględnić zabudowę działek bezpośrednio graniczących z działką przeznaczoną pod inwestycję, czego nie uczynił oraz wskazanie, że przepisy prawa obowiązku takiego nie przewidują;

3. art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu w zw. z § 4 ust. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr. 164, poz. 1588; "Rozporządzenie") poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" nie ma wpływu na wynik postępowania pomimo, że organ miał obowiązek wyznaczenia linii zabudowy, a obowiązku tego nie wykonał oraz poprzez uznanie, że wyznaczenie innej niż ustawowa linia zabudowy nie stanowi naruszenia prawa materialnego, co prowadziło do oddalenia skargi do WSA, pomimo, że decyzje powinny zostać uchylone.

4. art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia poprzez oddalenie skargi pomimo, że decyzja winna zostać uchylona w konsekwencji zaniechania przez organ wyznaczenia linii zabudowy nie tylko wzdłuż drogi publicznej, ale także wzdłuż pozostałych krawędzi działki, co z kolei stanowiło niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 Rozporządzenia.

5. art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu w zw. z § 5 Rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie, a mianowicie wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji z pominięciem ogólnej zasady jego wyznaczania i przy braku zaistnienia szczególnych przesłanek uzasadniających wyznaczenie przedmiotowego wskaźnika z pominięciem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego;

6. art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; "Prawo Budowlane") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dopiero przedłożenie projektu budowlanego na etapie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji, pomimo iż zasady realizacji planowanego obiektu są już określane w decyzji o warunkach zabudowy - wnioskodawca przedstawia bowiem w formie opisowej oraz graficznej planowany sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów; Pozwolenie na budowę nie jest wydawane jedynie w oparciu o przedłożony przez inwestora projekt budowlany, ale także, a nawet w szczególności na podstawie decyzji o warunkach zabudowy;

7. art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu w zw. z § 7 Rozporządzenia poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia decyzji, co było wynikiem niewłaściwego zastosowania przedmiotowego przepisu i określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z pominięciem generalnej zasady jej określania, tj. jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, których górna krawędź elewacji frontowej została wyznaczona do 8 m i wyznaczenie dla planowanej inwestycji górnej krawędzi elewacji frontowej do 20 m, pomimo braku przesłanek uzasadniających zastosowanie wyjątku od ogólnej reguły.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 7, w zw. z art. 8, w zw. z art. 11, w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi Skarżącej i w konsekwencji zaniechanie uchylenia decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść decyzji poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego i oceny dowodów, a w szczególności:

a) wybiórczą i niekonsekwentną analizę i ocenę materiału dowodowego, w tym dowolną ocenę i dowolne ustalenie granic obszaru analizowanego,

b) zaniechanie kompletnego zgromadzenia wszystkich dowodów dotyczących prawidłowej linii zabudowy,

c) naruszenie obowiązku uzasadnienia i wyjaśnienia podstaw odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, a konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich elementów stanu faktycznego, a co za tym idzie niezebranie materiału w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie tylko części materiału dowodowego,

d) co w konsekwencji naruszało także przepisy dotyczące zasad sporządzania uzasadnienia 107 ust 3 K.p.a. w zakresie w jakim organ nie wyjaśnił podstawy prawnej i faktycznej decyzji w części dotyczącej ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji,

e) a z kolei działanie organu naruszało zasady postępowania administracyjnego w postaci obowiązku budowania zaufania do władzy publicznej i wyjaśniania przesłanek rozstrzygnięcia.

2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji zaniechanie uchylenia decyzji, która została wydana niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi,

3. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozpoznania zarzutów zgłoszonych w skardze do WSA, tj. zarzutu naruszenia przepisów: art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co z kolei stanowiło niewyjaśnienie podstawy prawnej w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, w związku z art. 8, w związku z art. 11, w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść decyzji poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego i oceny dowodów.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od tego, że okoliczności, co do których, zdaniem wnoszącego kasację, nastąpiły uchybienia procesowe: granice obszaru analizowanego, linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, stanowią okoliczności wyczerpujące przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunków polegających na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, został upoważniony, przepisem art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. W wykonaniu tego upoważnienia Minister Infrastruktury wydał rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Istotne regulacje o charakterze procesowym zawarte są w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. W związku z omawianym zarzutem wskazać należy w pierwszym rzędzie na § 9 ust. 2, według którego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Nawiązując do analizowanego zarzutu kasacji, zauważyć trzeba najpierw, że w decyzji o warunkach zabudowy Zarząd Dzielnicy Mokotów ustalił m.in. linię zabudowy od strony ul. I. oraz stwierdził, że tak wyznaczona linia zabudowy jest zgodna z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Określił wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr ew. A/2 i A/5 w obrębie 0305 do 0,50. Ustalił szerokość elewacji frontowej od strony ul. I. dla dwóch nadziemnych części budynku wyniesionych nad garażem: do 27 m dla każdej ww. części budynku. Szerokość niezabudowanej przestrzeni pomiędzy ww. częściami budynku – min. 15 m. Wszystkie szerokości ustalił z tolerancją do 5%. Szczegółowo określił także wysokość krawędzi elewacji frontowej – do 20 m. od poziomu terenu do gzymsu lub attyki. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że warunki zabudowy przy spełnieniu wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały określone na podstawie analizy obszaru przeprowadzonej na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że analiza stanowi załącznik nr 2 do decyzji. Ocenił, że przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie pozwolenia na budowę.

Natomiast szczegółowe uzasadnienie wyboru poszczególnych, kwestionowanych przez wnoszącego kasację, wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zostało przedstawione w analizie stanowiącej załącznik nr 2. W zakresie ustalenia obszaru analizowanego w analizę wskazano, że front działki określono posługując się definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz biorąc pod uwagę zaplanowanie wjazdu na działkę z ulicy I.. W związku z takim wyborem części działki stanowiącej front działki, ustalono długość frontu działki na 74 m. Następnie wskazano, że ustalenie granic obszaru analizowanego powinno wynosić trzykrotną szerokość frontu działki i określono, że granica ta zostaje wyznaczona w odległości 222 m.

W analizie podano przyczyny, dla których wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Najpierw odnotowano, że teren inwestycji położony jest po zachodniej stronie ulicy I.. Z uwagi na powyższe, badaniem objęto linie zabudowy usytuowanych w obszarze analizowanym budynków kształtujących zachodnią pierzeję ww. ulicy, na odcinku od ulicy Ch. do ulicy Gagarina. Następnie autor analizy ustalił, że linia zabudowy istniejących budynków usytuowanych wzdłuż ulicy I. nie jest ukształtowana. Szczegółowo przedstawił usytuowanie budynków położonych przy ulicy I. 21 i 19 oraz G. 13. Są one zlokalizowane bezpośrednio przy linii rozgraniczającej ww. ulicy. Odnotował, że w jednej linii zabudowy, t.j. w odległości 7,50 m od granicy z pasem drogowym usytuowane są dwa budynki: budynek przy ul. Ch. 30/34 oraz budynek przy ul. I. 1/3 (segment południowy). Segment północny budynku przy ul. I. 1/3 wycofany jest względem przedmiotowej linii w głąb zabudowy do około 10 m od granicy z pasem drogowym. Z kolei, budynek przy ul. I. 17 wysunięty jest w kierunku pasa drogowego i położony w odległości 5 m od niego. W analizie skonstatowano, że w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia należałoby wyznaczyć linię zabudowy w odległości 10 m od pasa drogowego ul. I.. Z uwagi jednak na szerokość części terenu inwestycji położonego wzdłuż ul. I., która wynosi 20 m, wyznaczenie nowej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku położonego w odległości około 10 m od pasa drogowego ww. ulicy, znacznie ograniczyłoby możliwości inwestycyjne na tym terenie. Mając tak różne odległości usytuowania budynku od pasa drogowego ul. I. (od położenia bezpośrednio przy linii rozgraniczającej pasa drogowego do odległości 10 m od niego), w analizie uznano za właściwe wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, w odległości wynikającej z przepisów ustawy o drogach publicznych. W związku z tym linię zabudowy wyznaczono, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. I.. Tak wyznaczoną linię zabudowy określono następnie jako nieprzekraczalną.

W analizie wyjaśniono podstawy odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Rozważania w tym zakresie są bardzo obszerne i ich kompletne przytoczenie przekracza ramy niniejszego uzasadnienia. Celowe jest przypomnienie, że w analizie najpierw odnotowano, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się zespoły budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze, które zostały pierwotnie zaprojektowane jako spójne, funkcjonalne układy urbanistyczne. W późniejszym okresie rozpoczął się proces przekazywania budynków w użytkowanie wieczyste wspólnotom mieszkaniowym. Konieczne było wyodrębnienie budynków z zespołów zabudowy. Wiele działek ewidencyjnych zostało wyodrębnionych po obrysach budynków. Dla tych obiektów wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 1,0, tj. 100% zabudowy. Tereny otaczające ww. budynki stanowią podwórza, a ich zagospodarowanie (dojścia, dojazdy, śmietniki) służy obsłudze tych budynków, które bez tego terenu nie mogłyby spełniać swoich funkcji. W związku z tym, dla potrzeb wyliczenia wielkości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu autor analizy połączył powierzchnie działek zabudowanych z podwórzami. W ten sposób dla porównania utworzono kilkanaście obszarów. Ustalono także samodzielne działki budowlane i ustalono wskaźnik dla tych działek. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wyniósł średnio 0,35 (od 0,10 do 0,60). Jest to wskaźnik dla wszystkich rodzajów zabudowy. Dla zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten wynosił od 0,20 do 0,60. Wskaźnik zaproponowany przez inwestora mieści się w przedziale wskaźników dla zabudowy o takiej samej funkcji. W analizie wzięto pod uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowana jest nieruchomość o funkcji usług oświaty (szkoła podstawowa i średnia), charakteryzująca się wskaźnikiem około 0,18. Wprowadzenie w sąsiedztwie szkoły zabudowy o większej intensywności nie wpłynie na zwiększenie intensyfikacji zabudowy w tym rejonie. W rezultacie w analizie, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę kubaturową, tj. powierzchni działek nr A/2 i A/5 w obrębie 0305, wynoszący 0,5.

Odnośnie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w analizie wskazano na wstępie, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki o wysokości od 4 m do 26 m. Są to budynki o różnej liczbie kondygnacji, niektóre były nadbudowywane. Niejednokrotnie budynki o tej samej liczbie kondygnacji mają różną wysokość krawędzi elewacji frontowych. Ustalono, że po stronie zachodniej ulicy I. występują budynki jednokondygnacyjne z poddaszem o wysokości do 5 m. Występuje budynek dwukondygnacyjny o wysokości 8 m (przy ul. I. 1/3) oraz budynek mający pięć kondygnacji o wysokości 20 m (ul. Ch.30/34). Po przeciwnej stronie ulicy usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny (ul. I. 8), czterokondygnacyjny, o wysokości 17,5 m. Ustalenie dla planowanej inwestycji wysokości 20 m nawiązuje do budynku przy ul. Ch. 30/34. W celu optycznego obniżenia projektowanego obiektu do potrzeb jego harmonijnego wpisania w istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w obu nadziemnych częściach budynku usytuowanych wzdłuż ulicy I. ostatnia kondygnacja zostanie wycofana o min. 1,0 od lica elewacji frontowej, a w części nadziemnej budynku lokalizowanej w części południowo-zachodniej, ostatnia kondygnacja zostanie wycofana o min. 1,0 od elewacji zachodniej.

Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia i stanowisko prawne zajęte przez organ pierwszej instancji.

W tej sytuacji, zarzut wybiórczej i niekonsekwentnej analizy materiału dowodowego, w tym dowolnej oceny i dowolnego ustalenia granic obszaru analizowanego jest bezpodstawny. Podobnie, niczym nieuzasadniony jest zarzut zaniechania zgromadzenia dowodów dotyczących prawidłowej linii zabudowy. Nie odpowiada rzeczywistości również zarzut braku wyjaśnienia podstawy odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w tym zakresie.

Poza powołaniem art. 8 K.p.a. i przytoczeniem treści zasady wynikającej z tego przepisu, wnoszący kasację nie sprecyzował, na czym miałoby konkretnie w niniejszej sprawie polegać podważenie przez organy zaufania strony do władzy publicznej. Nie można zaś łączyć każdego domniemanego naruszenia prawa w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 8 K.p.a.

Bezpodstawny jest, w świetle powyższych uwag, odnoszących się do uzasadnień decyzji organów obu instancji oraz treści analizy urbanistycznej, zarzut naruszenia art. 11 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji zaniechanie uchylenia decyzji, która została wydana niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi, byłby zasadny tylko w razie trafności tezy o niezgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującymi. Skoro zaś, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy o ustaleniu warunków zabudowy, to zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie stanowiło naruszenia prawa.

Zaskarżonemu wyrokowi nie można także zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie to, zdaniem wnoszącego kasację, miało polegać na niezastosowaniu i pominięciu w uzasadnieniu wyroku zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 8, art. 11 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co z kolei stanowiło niewyjaśnienie podstawy prawnej w całości. Bezzasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika po pierwsze z tego, że przepisy art. 8 i art. 11 K.p.a. zostały w skardze, podobnie jak w skardze kasacyjnej, powołane łącznie z przepisami art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w kontekście niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewskazania faktów, które zostały udowodnione i na których organ oparł się. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, po obszernym omówieniu stanowiska organów oraz wyników analizy w zakresie wszystkich kontrowersyjnych parametrów decyzji, stwierdził, że mając na uwadze poprzedzające rozważania nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji odniósł się więc do podniesionych w skardze zarzutów procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego oraz przedstawienia przez organy rezultatów tego postępowania. Po drugie, podobnie jak w odpowiednich zarzutach kasacyjnych, Spółka nie wskazała w skardze okoliczności rzeczywiście odnoszących się do przesłanek zawartych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Po trzecie zaś, obowiązkiem Sądu wynikającym z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. jest m.in. podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. Z obowiązku tego Sąd wywiązał się. Zarzut "niewyjaśnienia podstawy prawnej w całości" jest w istocie próbą podważenia merytorycznej trafności wyroku. Takiego zarzutu nie zaś postawić skutecznie z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odniesienie się do materialnej podstawy kasacji rozpocząć należy od stwierdzenia, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 2 pkt 1 tej ustawy (patrz: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wymagania art. 2 pkt 1 są więc realizowane przed wszystkim poprzez spełnienie warunków dobrego sąsiedztwa określonych w art. 61 ust. 1.

Pojęcie działki sąsiedniej powinno być wykładane funkcjonalnie. Wbrew zarzutowi kasacji, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można utożsamiać działki sąsiedniej wyłącznie z działką przylegającą bezpośrednio do terenu inwestycji. Określenie działka sąsiednia, użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1, oznacza nie tylko działki bezpośrednio przylegające ale i położone dalej, z tym, że w obszarze analizowanym. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu (patrz: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 453/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Brak naruszenia w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego skutkuje oceną, według której, planowana inwestycja w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym stanowi kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy w związku z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie oraz wyznaczenie linii zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z pominięciem ogólnych zasad ich wyznaczania. Wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło na podstawie § 4 ust. 4, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie § 5 ust. 2 zaś wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4. Organ miał więc podstawę do zastosowania innych, niż przewidziane jako zasadnicze, parametrów. To, czy wybór ten nie został dokonany z naruszeniem § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 oraz § 7 ust. 1, jest zagadnieniem z dziedziny uznania administracyjnego. Uznanie to ograniczone zostało zastrzeżeniami zawartymi w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4. Zgodnie z § 4 ust. 4, inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy zostało dopuszczone pod warunkiem wynikania tej możliwości z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Podobnie, w myśl § 5 ust. 2, dopuszczenie wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu zostało uwarunkowane wynikaniem takiej możliwości z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 4, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Możliwości te w niniejszej sprawie z analizy zaistniały. Z punktu widzenia możliwości zastosowania innych parametrów, zastosowanie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 było zatem prawidłowe. Na kolejnym etapie stosowania prawa organowi pozostawiony został wybór, czy skorzysta z możliwości wynikającej z przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy należał zatem wybór dopuszczonych przez prawodawcę konsekwencji prawnych. Ten etap stosowania powołanych przepisów odbywał się więc w warunkach uznania administracyjnego (patrz: (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983 r., s. 63-64; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2017 r., s. 582-583). Również w odniesieniu do tego etapu stosowania przepisów prawa materialnego nie można organowi zarzucić niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wybór wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, linii zabudowy oraz górnej krawędzi elewacji frontowej został omówiony w kontekście konkretnych okoliczności stwierdzonych w obszarze analizowanym, a przyjęte stanowisko zostało w analizie uzasadnione okolicznościami wynikającymi z przesłanek materialnoprawnych określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 i 4 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Nadto, w stosunku do linii zabudowy w analizie przywołano przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W odniesieniu do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w analizie wyraźnie nawiązano do potrzeby konkretyzacji ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskaźnik ten odniesiono do zabudowy o analogicznej funkcji, tj. zabudowy wielorodzinnej. Konkretyzacja ta doprowadziła do stanu, w którym wybór wskaźnika, według możliwości wynikającej z § 5 ust. 2, mieścił się w przedziale przewidzianym dla tej analogicznej zabudowy. W zakresie wysokości elewacji w analizie nawiązano do konkretnego budynku położonego po przeciwnej stronie ulicy i wskazano sposób optycznego obniżenia projektowanego obiektu. Wybór trzech spornych parametrów został zatem uzasadniony w sposób pozwalający na stwierdzenie, że nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo przyjęto, że linia zabudowy oznacza odległość zabudowy od strony drogi publicznej. Utrwalony jest pogląd, według którego, nie istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zagadnienie odległości zabudowy od granic działek sąsiednich jest rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie jest także trafny kolejny zarzut odnoszący się do relacji między poszczególnymi fazami postępowania inwestycyjnego, tj. zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zrn.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dopiero przedłożenie projektu budowlanego na etapie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji.

Podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji stwierdził w tym zakresie, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ bada, czy i na jakich warunkach możliwe jest zagospodarowanie danego terenu. Kwestie dotyczące warunków technicznych, dokładnego usytuowania budynku, badane będą na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę i dopiero wówczas będą podlegać ocenie pod względem zgodności z prawem. Tak sformułowany pogląd Sądu jest trafny.

Użycie w decyzji o warunkach zabudowy określenia o wyznaczeniu "nieprzekraczalnej linii zabudowy" nie stanowiło naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Rozumienie tego określenia nie powinno być oderwane od analizy, w której jest mowa o linii zabudowy, której cechą jest nieprzekraczalność. Istotne jest nadto, że linia ta została wyznaczona, jak wynika z powyższych rozważań, w zgodzie z przepisami. Posłużenie się sformułowaniem o wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy nie oznaczało wyznaczenia innej, niż dopuszczona przepisami linia zabudowy. Zarzut naruszenia w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc zasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.