Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 45/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 30 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art 190, art 106 par 3 w zw. z par 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. skargi kasacyjnej Zarządu Województwa K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 935/10 w sprawie ze skargi "R." Spółki z o.o. we W. na informację Zarządu Województwa K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa K. na rzecz "R." Spółki z o.o. we W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem, po rozpoznaniu skargi P.B.I. "R." sp. Z o.o. we W. na informację Zarządu Województwa K. w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach Wsparcia inwestycji przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że w wyniku oceny formalnej wniosek skarżącej Spółki o dofinansowanie projektu z Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Województwa K. 20A//5.2.2/2009 na lata 2007- został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium rejestracyjnego R.5. poprzez niezałączenie projektu załącznika nr 9 "Oświadczenie beneficjenta o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu". W odpowiedzi na powyższą informację wnioskująca Spółka złożyła do Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. w T. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że kryterium rejestracyjne R.5. zostało spełnione albowiem do wniosku została promesa kredytowa, która zabezpiecza środki finansowe na realizację przedmiotowego projektu.

Departament Polityki Regionalnej pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. powyższy wniosek rozpatrzył negatywnie.

Na rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej strona złożyła skargę, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 i 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm. zwana dalej u.z.p.p.r.) poprzez stosowanie kryteriów oceny projektów i wniosków na dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007-2013 nieuwzględniających zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu i nieuwzględniających przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, oraz powodujących dyskryminację wnioskujących dofinansowanie w życiu gospodarczym z przyczyn błahych i nieistotnych, o charakterze pozamerytorycznym, bez zapewnienia możliwości dokonania korekty/uzupełnienia wniosku w przypadku stwierdzenia niespełnienia przez wniosek kryteriów rejestracyjnych, a także pomijanie zasady przekonywania i uwzględniania słusznych interesów obywateli. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa K.

Spółka podniosła, że składając jako załącznik do wniosku o dofinansowanie promesę kredytową potwierdzającą zabezpieczenie środków niezbędnych do wykonania projektu, jednoznacznie potwierdziła spełnienie kryterium merytoryczno- technicznej dopuszczalności projektu B.1.3. Wykonalność finansowa projektu, załączona promesa kredytowa, zdaniem wnioskodawcy, w oczywisty sposób potwierdza zabezpieczenie środków pieniężnych niezbędnych do zrealizowania projektu. Potwierdza to również okoliczność podpisania promesy przez prezesa zarządu spółki upoważnionego do jednoosobowej reprezentacji skarżącej. Treść tej promesy jest zbieżna z treścią załącznika nr 9, niezałączonego do wniosku. W konsekwencji, skarżąca pomimo niezłożenia oświadczenia, w toku procedury konkursowej de facto złożyła własne oświadczenie o zabezpieczeniu środków finansowych niezbędnych do zrealizowania projektu.

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 597/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. skargę oddalił.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że oświadczenie o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu można zastąpić promesą kredytową, albowiem nie jest ona umową kredytową i może zostać zmieniona. Jest to tylko obietnica ze strony banku, że udzieli kredytu, gdy spełnione zostaną przez wnioskodawcę określone warunki. Ze znajdującej się w aktach sprawy promesy wynikało, że ostateczną decyzję o finansowaniu bank uzależnił przede wszystkim od oceny zdolności kredytowej skarżącej w całym okresie kredytowania. Z uwagi na warunkowy charakter wskazanego dokumentu, żądanie przez instytucję zarządzającą złożenia oświadczenia o zabezpieczeniu środków niezbędnych na zrealizowanie projektu jest w pełni uzasadnione.

Wskutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1052/10 uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia 15 listopada 2010 r. strona skarżąca ponownie wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarządowi Województwa K. Ponadto skarżąca wniosła na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci załącznika nr 9 i warunkowej promesy kredytowej z dnia 12 marca 2010r. na okoliczność założenia przez Spółkę własnego oświadczenia woli na piśmie o zabezpieczeniu środków finansowych niezbędnych do zrealizowania projektu wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Strona podkreśliła, że w jej ocenie wniosek spełnia kryterium rejestracyjne R.5, albowiem do wniosku załączono oświadczenie beneficjenta o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. ponownie rozpoznający sprawę wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a), Sąd któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny. W wyroku z dnia 6 października 2010 r. NSA przyjął, iż Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a mógł dokonać własnych ustaleń na podstawie dokumentu prywatnego jakim - w ocenie NSA - jest promesa kredytowa. Nie mniej, uznał, iż ocena dokonana przez WSA nastąpiła z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów. NSA w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż pełna ocena dowodu i dokonanie na jego podstawie ustaleń powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem występujących w sprawie okoliczności. Przede wszystkim wziąć należy pod uwagę cel przedłożenia promesy, którą dołączono do wniosku o dofinansowanie projektu. Sam charakter wniosku i złożenie promesy kredytowej tworzą stan, w którym nie można wyłączyć przyjęcia, że wolą wnioskodawcy było złożenie za pomocą tych środków oświadczenia, że zabezpieczył środki na realizację projektu w sposób określony w promesie. Z regulacji dotyczących formy i trybu składania wniosków wraz z załącznikami nie wynika zakaz łączenia załączników. Dalej należałoby się odnieść do elementów samej promesy kredytowej. W odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca wskazała zaś - co powinno zawierać wymagane oświadczenie według instrukcji wypełniania załączników (załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa K. z dnia 29 grudnia 2009 r.). Wymieniła podpis osoby upoważnionej do reprezentacji wnioskodawcy, tytuł projektu, nazwę wnioskodawcy, kwotę środków finansowych przeznaczonych na wkład własny oraz całkowitą kwotę wydatków niekwalifikowanych. Końcowo Sąd podkreślił, iż nie jest jego rzeczą dokonywanie własnej oceny dowodu, jakkolwiek promesa obejmuje szereg danych, które odpowiadają wprost przedstawionym.

Będąc związanym oceną i wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując ponownie kontroli rozstrzygnięcia instytucji zarządzającej WSA uznał skargę za zasadną. Sąd stwierdził, iż z zaskarżonej informacji wynika, że powodem negatywnego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie projektu były uchybienia w zakresie kryterium rejestracyjnego R.5: - czy do wniosku o dofinansowanie załączono następujące załączniki: studium wykonalności/biznesplan, wyciąg z dokumentacji technicznej/program fukcjonalno-użytkowy/specyfikacja usług/specyfikacja sprzętu, oświadczenie o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu, wypis z Krajowego Rejestru Sądowego, Ewidencji Działalności Gospodarczej, umowa spółki, dokument rejestrowy określający status prawny beneficjenta i partnerów projektu - nie starszy niż 3 miesiące na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie (jeśli dotyczy).

Powyższe kryterium zostało wskazane w załączniku nr V - Kryteria oceny projektów Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. za lata 2007-2013, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa K. z dnia 29 stycznia 2010 r. Uchybienie strony w zakresie tego kryterium polegało na niezałączeniu do wniosku o dofinansowanie projektu załącznika nr 9 - oświadczenia o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu. Strona uważa natomiast, że mimo nie złożenia tego oświadczenia spełniła to kryterium, ponieważ przedłożyła promesę kredytową, która potwierdza zabezpieczenie środków pieniężnych niezbędnych do zrealizowania projektu.

Sąd podkreślił, że według Instrukcji wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. na lata 2007-2013, oświadczenie o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu stanowi jeden z załączników, których dołączenie jest obligatoryjne w momencie składania wniosku o dofinansowanie. Przy czym, jak zauważył NSA, z regulacji dotyczących formy i trybu składania wniosków wraz z załącznikami nie wynika zakaz łączenia załączników. Podkreślić zaś należy, iż z okoliczności sprawy wynika, że załączona do wniosku o dofinansowanie promesa kredytowa, była z woli strony własnym oświadczeniem o zabezpieczeniu środków finansowych niezbędnych do zrealizowania projektu. Zatem przedmiotem oceny jest to, czy przedmiotowa promesa zawierała wszystkie elementy, które powinno zwierać oświadczenie. Według instrukcji wypełniania załączników (załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa K. z dnia 29 grudnia 2009 r.) oświadczenie powinno zawierać: podpis osoby upoważnionej do reprezentacji wnioskodawcy, tytuł projektu, nazwę wnioskodawcy, kwotę środków finansowych przeznaczonych na wkład własny oraz całkowitą kwotę wydatków niekwalifikowanych. Treść oświadczenia beneficjenta zawarta w promesie kredytowej zawiera: tytuł projektu, nazwę wnioskodawcy (punkt 1 promesy), natomiast kwota środków finansowych przeznaczonych na wkład własny całkowitą kwota wydatków niekwalifikowanych wynika z punktu 2 promesy (choć nie została podana wprost, to da się ją wyliczyć przez zestawienie kwot wskazanych w tym punkcie.) Jednocześnie Sąd podkreślił, na co zwrócono uwagę w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2010 r., iż promesa podpisana została przez prezesa zarządu L.G. upoważnionego do jednoosobowej reprezentacji spółki. Podpis ten obejmuje treść całej promesy kredytowej. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarżąca złożyła własne oświadczenie o zabezpieczeniu środków finansowych niezbędnych do zrealizowania projektu; tym samym wniosek o dofinansowanie spełniał kryterium rejestracyjne R-5. Sąd na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. uwzględnił skargę stwierdzając, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa K. w T., działając na podstawie art. 30 d ust. 1 u.z.p.p.r. wniósł skargę kasacyjną i na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw.z art. 30e u.z.p.p.r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 3 k.p.c. polegającej na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, iż promesa kredytowa zawiera wszystkie dane jakie powinno zawierać oświadczenie o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu.

W ocenie autora kasacji, zgodnie z wzorem oświadczenia o zabezpieczeniu środków finansowych niezbędnych do zrealizowania projektu w treści swojego oświadczenia wnioskodawca musi złożyć oświadczenie, iż zabezpieczone zostaną środki finansowe na pokrycie kosztów wkładu własnego danego projektu w określonej wysokości (ta część oświadczenia dotyczy wydatków kwalifikowalnych) oraz całość wydatków niekwalifikowalnych w danej wysokości (jest to część dotycząca wydatków niekwalifikowalnych). Z treści tego oświadczenia wynika więc wyraźnie, iż wnioskodawca ma w nim zapewnić zarówno o posiadaniu środków na zabezpieczenie wkładu własnego w zakresie wydatków kwalifikowalnych, jak i o posiadaniu środków zabezpieczających całość wydatków niekwalifikowalnych, co gwarantuje zrealizowanie projektu w całości. Zdaniem skarżącego, analiza promesy, a dokładnie punktu 2 wskazuje, iż z jej treści można wydedukować jakie są wartości wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowanych. Spełnione jest przez wnioskodawcę oświadczenie o zabezpieczeniu finansowym na pokrycie kosztów wkładu własnego tj. w zakresie wydatków kwalifikowalnych, Natomiast nie można uznać, iż przedmiotowa promesa w swojej treści zawiera oświadczenie o zabezpieczeniu środków finansowych na pokrycie całości wydatków niekwalifikowalnych, ani wyraźne, ani dorozumiane. Nie jest też wystarczające skonkludowanie, iż w oparciu o dane w promesie możliwe jest wyliczenie wydatków niekwalifikowalnych, brakuje bowiem zapisu w badanym dokumencie o ich zabezpieczeniu; co więcej zapis o tym, iż wartość kredytu inwestycyjnego w wysokości 4.336.833,- zł stanowi 85,49 % wartości kwalifikowalnych projektu w wysokości 5.072.833,00 wyraźnie wskazuje, iż niniejsza promesa kredytowa zawiera jedynie wstępną deklarację udzielenia kredytu w zakresie wydatków kwalifikowalnych projektu, którą to wydatki niekwalifikowalne nie są objęte. Uzasadnione jest więc stwierdzenie, iż promesa bankowa, którą przedłożył wnioskodawca nie zawiera wszystkich elementów, które powinno zawierać oświadczenie o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu, przez co nie może spełniać funkcji załącznika nr 9.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przepisów postepowania przez WSA (art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 3 k.p.c.) polegający na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, iż promesa kredytowa zawiera wszystkie dane jakie powinno zawierać oświadczenie o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu - polega na błędnej interpretacji przez autora kasacji funkcji, jakim powinno służyć postepowanie dowodowe przeprowadzane w postepowaniu sądowoadministracyjnym przed wojewódzkim sądem administracyjnym, zwłaszcza dowodów uzupełniających z dokumentów, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wszak utrwalony jest pogląd, iż w postepowaniu tym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organ administracji publicznej ustalił ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postepowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (wyrok NSA – OZ we Wrocławiu z 14.02.1984 r., SA/Wr 765/83, ONSA 1984, nr 1, poz.13; wyrok NSA z 7.02. 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129, wyrok NSA z 1.03. 2001 r. 2746/00, LEX nr 49958, T.Woś,H.Knysiak – Molczyk, M.Romańska, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz s.358).

Poddając ocenie w tym zakresie zarzut przekroczenia swobodnej oceny dowodów przez Sąd I Instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2010 r. podkreślił, że "wobec zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania nadal nie można przyjąć, by w sprawie zostały usunięte wątpliwości w zakresie stanu faktycznego. Nie jest wyłączone ustalenie, że strona przedłożyła oświadczenie beneficjenta o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu. Dopiero dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy dawałoby podstawę do rozważenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, którego ocena byłaby celowa jedynie przy założeniu, że "R." Sp. z o.o. we W. nie przedłożyła wymaganego oświadczenia." Powyższa ocena zawężona była do "przedłożenia wymaganego oświadczenia".

Powodem negatywnego rozstrzygnięcia przez Instytucję zarządzającą złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie projektu było uchybienie w zakresie kryterium rejestracyjnego R.5., tj. braku oświadczenia o zabezpieczeniu środków niezbędnych do zrealizowania projektu. Sąd I Instancji, będąc związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art.190 p.p.s.a.) trafnie wywiódł na podstawie zebranego materiału dokumentacyjnego, iż z okoliczności sprawy wynika, że załączona do wniosku o dofinansowanie promesa kredytowa była z woli strony własnym oświadczeniem o zabezpieczeniu środków finansowych niezbędnych do zrealizowania projektu i zawierała wszystkie elementy, które powinno zwierać takie oświadczenie. W szczególności Sąd wskazał – wbrew twierdzeniom instytucji zrządzającej - iż kwota środków finansowych przeznaczonych na wkład własny oraz całkowita kwota wydatków niekwalifikowanych wynika z punktu 2 promesy (choć nie została podana wprost, to da się ją wyliczyć przez zestawienie kwot wskazanych w tym punkcie); tym samym - wniosek o dofinansowanie spełniał kryterium rejestracyjne R-5. Autor kasacji powołując sie na pkt 2 promesy pomija treść dotyczącą całkowitego kosztu realizacji projektu dla wyliczenia zdolności kredytowej (o czym mowa pod pkt. 3), który - zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie - wynosi 6.244.236,26 zł. Kwota ta obejmuje w swojej części wartość kosztów kwalifikowanych projektu (5.072.833,- zł), a wartość kredytu inwestycyjnego stanowić ma 85,49 % wartości kosztów kwalifikowanych. Ocena skarżącej Instytucji zarządzającej wyrażona w zarzucie skargi kasacyjnej w odniesieniu do zaskarżonego wyroku w kwestionowanym zakresie promesy opiera się więc na niepełnych danych. Zauważyc przy tym należy – a wydaje się to oczywiste w ramach sporu między stronami - że przedmiotowa ocena wiąże się wyłącznie z brakiem formalnym w części kryteriów rejestracyjnych: – P 11 ust.1 pkt 1 i ust. 3 Trybu składania wniosków. - Dotyczy skróconej oceny formalnej kompletności i poprawności załączników składanych do wniosku, zaś jego poprawność merytoryczna nie może być oceniana w ramach tego kryterium (por. zał. Nr 2 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa K. z dnia 29.01.2010 r. [ocena tak-nie]).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił rozstrzygnięcie Sądu I instancji przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia i stwierdzające na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.