Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 832/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1041/12 w sprawie ze skargi Wójta Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych w D. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy D. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1041/12, oddalił skargę Wójta Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych w D.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Wójt Gminy D. zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz.2572 ze zm.) i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 ze zm.) w związku z art. 30 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), unieważnił konkurs na dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. z powodu nieprawidłowości, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu. Wskazaną nieprawidłowością było dopuszczenie kandydata – P. T. – do postępowania konkursowego mimo, że złożona przez niego oferta nie zawierała wszystkich aktualnych dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Jednocześnie powołanym zarządzeniem Wójt Gminy D. zarządził ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego.

Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] sierpnia 2012r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym orzekł nieważność powyższego Zarządzenia Wójta Gminy D. ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi na stanowisko dyrektora szkoły nie można odmówić powierzenia tej funkcji, co wynika z treści art. 36a ust. 2 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego pomimo, że przepisy nie nakładają wprost na organy gminy obowiązku uzasadniania zarządzeń, to jednak orzecznictwo wyraźnie wskazuje na konieczność wskazania podstawy faktycznej i prawnej aktu. W niniejszej zaś sprawie zarządzenie nie posiada uzasadnienia wyjaśniającego szczegółowo przyczynę unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, Wójt Gminy D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając, że organ pominął treść pism Wójta z dnia 16 lipca 2012 r. i z dnia 23 lipca 2012 r. wyczerpująco wyjaśniających motywy i przyczyny podjętej decyzji.

Ponadto organ wskazał, że żaden z przepisów nie nakłada na organ gminy obowiązku uzasadniania wydawanych przez siebie zarządzeń, a praktyka sądowa w tym zakresie nie jest jednoznaczna.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podniósł, że Wójt Gminy D. wnosząc skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze winien był dołączyć zarządzenie o wniesieniu skargi, czego nie uczynił, zatem należy uznać to za brak formalny skargi. Co do meritum Wojewoda Wielkopolski w pełni podtrzymał swoje stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1041/12, oddalając skargę uznał, że nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zarządzenie, o którym mowa w tym przepisie Wójt Gminy D. złożył po wniesieniu przedmiotowej skargi (zarządzenie z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]).

Sąd wskazał, że Wójt Gminy D. w pismach z dnia 16 lipca 2012 r. i z dnia 23 lipca 2012 r. skierowanych do Wojewody Wielkopolskiego, szczegółowo uzasadnił przyczyny dla których wydał wspomniane zarządzenie. Także w odpowiedzi na skargę Wójt szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że brak uzasadnienia zarządzenia, o którym mowa, nie jest w tym przypadku naruszeniem prawa, które by je kwalifikowało do stwierdzenia nieważności.

Sąd nie zgodził się z tezą organu, że niezakończona ocena pracy P. T. prowadzi do utraty ważności wcześniejszej oceny pracy tego kandydata dokonanej w 2009 r. W ocenie Sądu, skoro procedura oceny pracy rozpoczęta w 2011 r. nie została skutecznie zakończona, to nie może ona wywoływać skutków prawnych.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie miała zasada tak zwanego bezpośredniego działania ustawy, co oznacza, że organ nadzoru pedagogicznego z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw powinien był przekazać wniosek P. T. wraz z dotyczącą go dokumentacją organowi prowadzącemu szkołę.

W ocenie Sądu zapis o "porozumieniu się" powtarzający się w kolejnych wersjach przepisu art. 6 ust. 6 Karty Nauczyciela oznacza, że ustawodawca każdorazowo przewidywał ścisłe współdziałanie obu organów: prowadzącego szkołę i nadzoru pedagogicznego. Przyjęcie takiej zasady oznacza, że w razie zaistnienia rozbieżnych stanowisk obu organów nie jest możliwe skuteczne zakończenie oceny pracy dyrektora.

Sąd stwierdził zatem, że skoro w niniejszej spawie zarówno Wójt, jak i Kurator, w toku dokonywanej wówczas oceny przyznali P. T. ocenę dobrą, to można przyjąć, iż gdyby wspomnianą ocenę kończył organ prowadzący szkołę wraz z organem nadzoru pedagogicznego, to ocena ta również byłaby dobra. Oznacza to – zdaniem Sądu – że naruszenie przez organ nadzoru pedagogicznego zasady bezpośredniości działania ustawy w żaden sposób nie wpłynęło na wynik dokonanej w 2009 r. oceny pracy ówczesnego dyrektora P. T.

Sąd podkreślił także, iż ocena pracy z 2009 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc nadal obowiązuje, a ponadto Wójt Gminy D. nigdy nie podnosił zarzutów dotyczących jej nieważności, ani nie poczynił kroków zmierzających do jej unieważnienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro zatem P. T. przystępując do konkursu posiadał ocenę swojej pracy i przedstawił ją podczas konkursu, to nie zaistniały przesłanki określone w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy D. wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że nie było przesłanek do unieważnienia konkursu, bowiem P. T. przystępując do konkursu posiadał (ważną) ocenę swojej pracy;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 6a ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że P. T. przystępując do konkursu posiadał (ważną) ocenę swojej pracy z 2009 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie miał możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego oceny pracy P. T. z 2009 r., gdyż procedura kolejnej oceny jego pracy wszczęta w 2011 r. nie została zakończona, bowiem nie doszło do uzgodnienia wspólnego stanowiska organu prowadzącego szkołę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Wójt Gminy D. podniósł, iż niemożność skutecznego przeprowadzenia oceny pracy dyrektora w latach 2011/2012 była również wynikiem działań Wojewody Wielkopolskiego, gdyż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2011 r. tenże Wojewoda unieważnił zarządzenie Wójta z dnia [...] października 2011 r., w części, w której mowa była, że w przypadku braku zgody co do oceny końcowej dyrektora szkoły pomiędzy organem prowadzącym szkołę a organem nadzoru pedagogicznego "decyzję ostateczną podejmuje Wójt".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ podtrzymał swoje stanowisko i stwierdził, że ważną i funkcjonującą opinią pozostała opinia oceny pracy dokonana w 2009 r., a zatem nie było podstaw do unieważnienia konkursu z tego powodu, że złożona przez P. T. oferta nie zawierała aktualnych dokumentów. Stanowisko Wójta Gminy D. odnośnie braku oceny pracy nie znajduje zatem uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest kwestia, czy ocena pracy kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. P. T. z 2009 r. – wobec rozpoczętej, lecz niezakończonej oceny jego pracy w 2011 r. – straciła swą ważność, czy też nie.

Wskazać należy, ze art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) określa między innymi kompetencje wójta gminy do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. W celu wyłonienia kandydata na to stanowisko wójt gminy powołuje komisję konkursową, która działa z jego umocowania. Zatem wszelkie czynności komisji konkursowej, zmierzające do wyłonienia kandydata, są de facto czynnościami wójta.

Przepisy, wydanego na podstawie art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373), określającego procedurę przy przeprowadzaniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, przewidują, że całość tego postępowania przeprowadza organ prowadzący palcówkę. Ogłasza on bowiem sam konkurs, w którym to ogłoszeniu określa jego warunki, w tym ma prawo żądać od kandydatów przedstawienia oryginałów dokumentów, wyłania też wewnętrzne gremium – Komisję Konkursową, która – w imieniu tego organu - prowadzi część postępowania. Komisja ta w szczególności, po zbadaniu ofert podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, z dopuszczonymi do konkursu kandydatami przeprowadza rozmowę, po której dokonuje merytorycznej oceny kandydatów, następnie wyłania kandydata na dyrektora placówki oświatowej, a po zakończeniu obrad, Przewodniczący Komisji niezwłocznie zawiadamia organ prowadzący placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje mu dokumentację postępowania. Po jej otrzymaniu, z kolei organ prowadzący zatwierdza konkurs albo go unieważnia i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia zaistnienia, określonych w rozporządzeniu przesłanek (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wszystkie te wskazane wyżej czynności i akty nie mają charakteru odrębnego i samodzielnego, stanowią bowiem pewien ciąg zdarzeń, które dokonują się w toku postępowania w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, a które to postępowanie kończy dopiero zarządzenie organu prowadzącego placówkę o zatwierdzeniu konkursu względnie jego unieważnieniu i zarządzeniu nowego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z art. 36a ust. 2 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora.

Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie konkursowe w sprawie powołania dyrektora szkoły różni się od postępowania toczącego się na podstawie ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku tego ostatniego uchylenie decyzji czy jej unieważnienie powoduje, iż powstaje konieczność podjęcia nowego aktu rozstrzygającego dany wniosek, bądź też umorzenie postępowania administracyjnego w drodze decyzji. W przypadku natomiast postępowania konkursowego, gdy w jakikolwiek sposób wycofano z obiegu prawnego akt unieważniający konkurs, w mocy pozostawał wynik konkursu. Na tle ustawy o systemie oświaty zobowiązuje on do podjęcia czynności z zakresu prawa pracy , a nie z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut, że złożona oferta P. T. nie zwierała aktualnych dokumentów, jego oferta zawierała bowiem wymaganą przepisami prawa ocenę pracy dokonaną w 2009 r. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro procedura oceny pracy rozpoczęta w 2011 r. nie została skutecznie zakończona, to nie może one wywoływać skutków prawnych. Tylko bowiem prawidłowo zakończona późniejsza ocena pracy dyrektora może powodować utratę opinii wcześniejszej.

Na straży trwałości opinii z 2009 r. stoją także zasady słuszności określone w art. 7 k.p.a. na co zasadnie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku. Skoro bowiem ocena pracy P. T. dokonana w 2009 r. nie była wówczas kwestionowana, to miał on prawo uważać, że jest ona ważna i obowiązująca i przedłożyć ją startując w konkursie. Jak zaś wynika z akt sprawy – Komisja Konkursowa po zbadaniu oferty P. T., dopuściła go do postępowania konkursowego, a następnie po dokonaniu jego merytorycznej oceny, wyłoniła go na stanowisko dyrektora. Oznacza to zatem, że uznała ważność opinii z 2009 r.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku § 8 ust. 2 rozporządzenia ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. oraz art. 6a ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.