Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 35/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 19 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 19 grudnia 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 20 września 2017 r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce A S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca lub Spółka) pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w skład której wchodzą: wieża stalowa, rama z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi, drogi kablowe łączące anteny z urządzeniami na ramie, system antenowy zainstalowany na wieży, ogrodzenie stacji, wewnętrzna linia zasilająca, zlokalizowana na działce gruntowej, oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem a, a także zjazd indywidualny z drogi gminnej nr [...] na działkę a, k.m. [...] - obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] obszar wiejski.

Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z 4 kwietnia 2017 r., uzupełnionym pismem z 26 kwietnia 2017 r., A S.A. wystąpiła do Starosty Prudnickiego o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w skład której wchodzą: wieża stalowa, rama z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi, drogi kablowe łączące anteny z urządzeniami na ramie, system antenowy zainstalowany na wieży, ogrodzenie stacji, wewnętrzna linia zasilająca, zlokalizowane na działce gruntowej oznaczonej w operacie gruntów i budynków numerem a, a także zjazd indywidualny z drogi gminnej działki nr b na działkę a k. m. [...] - obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] obszar wiejski. Do wniosku dołączono pełnomocnictwa z 25 lipca 2017 r. i 27 maja 2013 r. wraz z dowodem opłaty skarbowej, projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismami z 22 maja 2017 r. Starosta Prudnicki, wystąpił do Burmistrza [...] o udzielenie informacji, czy poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla projektowanej inwestycji uchwalane były akty prawa miejscowego oraz do B z zapytaniem o podstawę prawną wydanej negatywnej opinii dotyczącej przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi, Burmistrz [...] wskazał, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania terenu uwzględniono także zapisy innych aktów prawnych, w tym rozporządzenie Wojewody Opolskiego, Plan [...] uchwalony przez Sejmik Województwa [...].

Pismem z 7 czerwca 2017 r. B udzielił odpowiedzi odnośnie do wskazania, jakie przepisy i przesłanki wynikające z uchwał (Sejmiku Województwa [...] i Gminy), stanowiły podstawę do wydania negatywnej opinii.

Postanowieniem z 12 czerwca 2017 r. Starosta Prudnicki, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu zagospodarowania terenu z § 14 ust. 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i [...] w nawiązaniu do § 15 pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...], w sprawie Planu [...]. Nadto postanowieniem z dnia 14 czerwca 2017 r. Starosta Prudnicki, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o uzgodnienie lokalizacji projektowanej wieży z C S.A.

Inwestor, pismem z 15 września 2017 r., przekazał uzgodnienie z C S.A.

Równocześnie odrębnym pismem z 15 września 2017 r. inwestor poinformował, iż w jego przekonaniu, planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu i brak jest nieprawidłowości, które wymagałyby usunięcia. W przekonaniu inwestora, inwestycja ma charakter infrastruktury technicznej, wobec której brak jest zakazu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z 20 września 2017 r. Starosta Prudnicki, wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Motywem rozstrzygnięcia była, w ocenie organu, niezgodność z § 14 ust. 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] i [...], w związku z § 15 pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] w sprawie Planu [...].

W odwołaniu od ww. decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego, odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, tytułem wstępu, Wojewoda wskazał, że dokonując analizy wniosku o pozwolenie na budowę pierwszeństwo w stosowaniu mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), dalej przywoływanej jako Prawo budowlane. Wywodził, że są to przepisy szczególne, względem innych aktów prawnych, na podstawie których organ administracji architektoniczno-budowlanej kwalifikuje rodzaj zamierzenia budowlanego, według definicji określonych w tej ustawie (art. 3 Prawa budowlanego), a dopiero w następnej kolejności weryfikuje zgodność z innymi przepisami. Podjęcie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia pozwolenia na budowę następuje bowiem w trybie przepisów art. 35 ust. 3 lub ust. 4 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 ww. ustawy definiuje, co należy rozumieć przez pojęcie obiektu budowlanego, budowli i urządzenia budowlanego, przytaczając pełną regulację w tym zakresie.

Następnie Wojewoda wywiódł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Wymóg badania projektu budowlanego pod względem jego zgodności z "innymi aktami prawa miejscowego" został wprowadzony przez art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, z późn. zm.). Nadmienił, że z treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525, z późn. zm.) wynika, iż na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części.

Oceniając przedmiotowy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, Wojewoda stwierdził, że nieruchomości gruntowe oznaczone numerami a i b, na których zlokalizowana ma być inwestycja, objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 lutego 2013 r, Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar części wsi [...] i [...]. Według planu miejscowego, obszar, na którym są zlokalizowane przedmiotowe nieruchomości, oznaczony jest symbolem 8R - tereny rolnicze. Z załącznika graficznego do ww. planu wynika, że działki nr a i c bezpośrednio przylegają do granicy [...] i znajdują się na obszarze wyznaczonym jako otulina powyższego [...].

Wojewoda podał, że ustalenia ogólne zawarte m. in. w § 9 ww. planu miejscowego wskazują granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów:

1) na obszarach położonych w zasięgu granicy [...], obowiązują zakazy dotyczące zagospodarowania terenu określone w stosownym rozporządzeniu Wojewody Opolskiego;

2) na obszarach położonych w zasięgu granicy obszaru Natura 2000 [...], obowiązują nakazy i zakazy określone w stosownym rozporządzeniu ministra właściwego do spraw środowiska dotyczącego wyznaczenia obszaru;

Ustalenia szczegółowe przeznaczenia terenów, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zawarte w § 14 ust. 6 pkt 1-4 wskazują, że dla terenu 8R obowiązują następujące ustalenia:

1) przeznaczenie podstawowe terenu: tereny rolnicze;

2) za zgodne z planem uznaje się:

a) prowadzenie gospodarki rolnej,

b) lokalizację stawów hodowlanych poza granicami parku krajobrazowego oraz urządzeń melioracyjnych,

c) zachowanie istniejących dróg wewnętrznych,

d) zalesianie nieużytków i użytków innych niż orne, przy czym w przypadku obszarów położonych w granicach [...], wcześniej przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko, musi wykazać brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego;

3) przeznaczenie uzupełniające terenu: urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w tym urządzenia i przewody służące odwadnianiu złoża [...] "[...]" i monitorowaniu stanu wód podziemnych, a także obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie łączności publicznej;

4) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zagospodarowania terenu: ustala się zakaz lokalizacji zabudowy.

Biorąc pod uwagę powołane przepisy Prawa budowlanego oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przekonaniu organu odwoławczego, projektowana wieża stalowa, nie wpisuje się w podstawowe przeznaczenie terenu, bowiem nie jest elementem charakterystycznym dla terenów rolniczych, nie jest też zabudową uzupełniającą, tworzącą funkcjonalną całość z terenami rolniczymi.

Według Wojewody, w świetle Prawa budowlanego należy zakwalifikować przedmiotową wieżę jako obiekt budowlany (budowlę). Natomiast rama z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi, drogi kablowe łączące anteny z urządzeniami na ramie, system antenowy zainstalowany na wieży, ogrodzenie stacji, wewnętrzna linia zasilająca stanowią instalacje i urządzenia zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ zaznaczył, że ze względu na wysokość wieży, około 52,5 m n.p.m., będzie wymagała ona trwałego związania z gruntem (projektant przewidział żelbetową, monolityczna płytę fundamentową o wymiarach w rzucie 9,68 x 11,18 m i grubości 0,80 m i głębokości posadowienia 1,60 poniżej poziomu terenu na warstwie chudego betonu - str. 95-96 projektu budowlanego).

Wojewoda przyjął, że skoro § 14 ust. 6 pkt 4 planu miejscowego ustala zakaz lokalizacji zabudowy, to bez znaczenia pozostaje dopuszczenie zawarte w § 14 ust. 6 pkt 3 ww. planu, dotyczące obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, w zakresie łączności publicznej, na które powołuje się skarżąca Spółka. Dowodził organ, że za zabudowę należy uznać lokalizację wszystkich obiektów (jakiejkolwiek zabudowy) na tym terenie. Zatem wszelkie obiekty stanowiące zabudowę terenu nie są dopuszczone ww. miejscowym planem zagospodarowania. W przekonaniu Wojewody, w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie zabudowa obiektem budowlanym będzie miała miejsce. Sam fakt wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowlanych i trwałe powiązanie z gruntem fundamentu, stanowiącego część wieży świadczy o zabudowie terenu. Jednocześnie, zdaniem Wojewody, lokalizacja samych urządzeń nadawczo-odbiorczych, dróg kablowych łączących anteny z urządzeniami na ramie, system antenowy zainstalowany na wieży, ogrodzenie stacji, wewnętrzna linia zasilająca nie stanowią zabudowy i byłyby zgodne z planem miejscowym w sytuacji posadowienia ich na istniejącej wieży, jako dodatkowych obiektów i urządzeń, a sama wieża została wzniesiona w innym stanie prawnym. Odnosząc się do planowanej inwestycji, organ powtórzył, że § 14 ust. 6 pkt 4 miejscowego planu zakazuje na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy.

Ponadto, mając na względzie negatywną opinię Dyrektora B z dnia 7 czerwca 2017 r. stwierdził, że stanowisko to zostało, wydane na podstawie § 11 ust. 1 pkt 7 Planu [...], ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 3 czerwca 2014 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia 17 czerwca 2014 r. poz. 1519), który jest aktem prawa miejscowego i bezspornie przesądza o braku możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Podstawą uwarunkowań (§ 2 pkt 1-3) ww. Planu [...] są:

1) uwarunkowania wynikające z zapisów rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 33, poz. 1135), w tym zwłaszcza w zakresie celów ochrony [...] oraz zakazów obowiązujących na jego obszarze;

2) uwarunkowania wynikające z obowiązujących przepisów, w tym planów ochrony lub planów zadań ochronnych, odnoszących się do obiektów i obszarów położonych w granicach [...], a objętych innymi formami ochrony, w tym zwłaszcza obszarów Natura 2000, rezerwatów przyrody i innych form ochrony, wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) oraz ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568, z późn. zm.);

3) uwarunkowania wynikające z obowiązujących studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz innych obowiązujących na obszarze [...] dokumentów planistycznych i strategicznych gmin [...],[...] i [...], powiatów [...] i [...] oraz Województwa Opolskiego (§ 2 ww. Planu [...]).

Wojewoda argumentował, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w Planie [...] symbolem BKVI, gdzie nie dopuszcza się lokalizacji budynków, budowli oraz instalacji usługowych i produkcyjnych, za wyjątkiem obszarów wskazanych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Uznał organ, że inwestycja koliduje z § 1 pkt 7 lit. d uchwały w sprawie ustanowienia Planu [...], który wskazuje, że celem ochrony przyrody [...], w zakresie ochrony krajobrazów, w tym krajobrazów kulturowych jest zachowanie osi krajobrazowych i powiązań widokowych, w szczególności obejmujących otwarcia widokowe na grzbiety górskie. Wojewoda odnotował, że z pisma Dyrektora B z dnia 19 stycznia 2017 r. wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana będzie w strefie ochrony ekspozycji na obszar [...] (BKVI), w bezpośrednim sąsiedztwie z jego granicą. Natomiast szczególnymi celami ochrony [...] ujętymi z rozporządzeniu Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 33, poz. 1135), jak również w planie jego ochrony, jest zachowanie walorów krajobrazowych i ładu przestrzennego części [...], położonych w granicach [...]. Jest to możliwe przy uwzględnieniu zasad ochrony krajobrazu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez między innymi zachowanie osi krajobrazowych i powiązań widokowych, w szczególności obejmujących otwarcia widokowe na grzbiety górskie.

Zatem, konfrontując projekt budowlany przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony [...], których podstawowym celem wprowadzonych regulacji jest zachowanie ładu przestrzennego na obszarze [...], Wojewoda ocenił, że projektowana wieża będzie dominantą wysokościową, która zaburzy prawnie chroniony obszar.

Równocześnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, organ wyjaśnił, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z powyższą regulacją, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli nie była ocena legalności miejscowego planu, lecz jedynie ocena zgodności zamierzonej inwestycji z zapisami tego planu.

Dodatkowo organ zauważył, że ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego jest kompetencją wyłącznie organu administracji architektoniczno-budowlanej, która wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie miała więc znaczenia dla sprawy aprobata Burmistrza Miasta [...] i wydane zaświadczenie z dnia 9 lutego 2017 r., w kwestii dopuszczalności realizacji inwestycji.

Reasumując, organ odwoławczy za słuszne uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W podsumowaniu organ odwoławczy wywiódł, że skoro inwestycja narusza ustalenia § 9 pkt 1, § 14 ust. 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 15 pkt 5 uchwały w sprawie Planu [...] i innych aktów prawa miejscowego, tj. § 1 pkt 7 lit. d uchwały w sprawie ustanowienia Planu [...], a tym samym uwarunkowania wynikające z zapisów rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...], w tym w zakresie celów ochrony [...] oraz zakazów obowiązujących na jego obszarze oraz uwarunkowania wynikające z obowiązujących przepisów, także planów ochrony lub planów zadań ochronnych, odnoszących się do obiektów i obszarów położonych w granicach [...], a objętych innymi formami ochrony, również co do obszarów Natura 2000, rezerwatów przyrody i innych form ochrony, wynikających z ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należało odmówić inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Nie godząc się z powyższą decyzją, Spółka A S.A. w [...] wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Prudnickiego z dnia 20 września 2017 r., nr [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Spółka podniosła zarzut naruszenia:

– art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie zachodzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 lutego 2013 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części wsi [...] i [...] i innymi aktami prawa miejscowego,

– art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że okolicznościach sprawy dopuszczalne jest zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej do zgodności z § 14 ust. 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy inwestycja nie narusza postanowień prawa miejscowego,

– przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w zakresie przyjęcia, że "projektowana wieża stalowa nie wpisuje się w podstawowe przeznaczenie terenu, bowiem nie jest elementem charakterystycznym dla terenów rolniczych, nie jest zabudową uzupełniającą, tworzącą funkcjonalną całość z terenami rolniczymi".

W przekonaniu Spółki, wbrew stanowisku Wojewody Opolskiego, analiza postanowień miejscowego planu (§ 14 ust. 7 pkt 3) prowadzi do wniosku, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest dopuszczalna, przy założeniu, że stacja bazowa stanowi obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie łączności publicznej. Jednocześnie Spółka zwróciła uwagę na wewnętrzną sprzeczność w treści § 14 ust. 7 planu miejscowego, skoro w pkt 4 tej regulacji wprowadza się zakaz lokalizacji zabudowy. Konkludując, że w tej sytuacji nie wiadomo, w jaki sposób miałoby dojść do realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie łączności publicznej.

Spółka przekonywała, że Wojewoda Opolski dokonując charakterystyki przedsięwzięcia pominął, że stanowi on obiekt w ramach sieci infrastruktury technicznej w zakresie łączności publicznej. Niezrozumiałe dla Spółki, jest rozdzielenie elementów składających się na planowane zamierzenie i przyjęcie, że lokalizacja samych urządzeń nadawczo-odbiorczych, dróg kablowych łączących anteny z urządzeniami na ramie, system antenowy zainstalowany na wieży, ogrodzenie stacji, wewnętrzna linia zasilająca nie stanowią zabudowy i byłyby zgodne z planem w sytuacji posadowienia ich na istniejącej wieży, jako dodatkowych obiektów i urządzeń, a sama wieża zostałaby wzniesiona w innym stanie prawnym. Nadto Spółka argumentowała, że uchwała Sejmiku Województwa [...] z 2014 r. zawierająca odesłanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie 18 maja 2013 r., nie może wprowadzać wobec niego żadnych ograniczeń. Dowodziła, że okoliczność, iż w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działka ewid. a w [...] stanowi obszar rolniczej przestrzeni (R), dla którego wiodącym kierunkiem rozwoju jest utrzymanie terenu użytków rolnych nie stanowi przeszkody do realizacji inwestycji. Znaczenie ma bowiem treść planu.

Zakwestionowała Spółka zapisy planu, w jej ocenie, niezgodne z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz nieposiadające uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, bez wykazanie, że może mieć on negatywny wpływ na otoczenie.

Ponadto, według skarżącej, uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § K.p.a., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie, zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Podstawa faktyczna podana jako uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi o tym, że nie doszło do wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi naruszeniu ww. przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy i inny akt prawa miejscowego, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami tych aktów.

Z kolei art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

W świetle powyższych uregulowań uznać zatem należy, że organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc już do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działki nr a i b, na których planowana jest inwestycja, polegająca na budowie we wsi [...] stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wchodzą: wieża stalowa, rama z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi, drogi kablowe łączące anteny z urządzeniami na ramie, system antenowy zainstalowany na wieży, ogrodzenie stacji, wewnętrzną linia zasilająca położona jest na terenie, dla którego obowiązuje cyt. już wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 lutego 2003 r., obejmujący obszar części wsi [...] i [...]. Na podstawie tej uchwały teren przedmiotowych działek został oznaczony symbolem 8R tereny rolnicze. Nadto z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że działki nr a i c bezpośrednio przylegają do granicy [...] i znajdują się na obszarze wyznaczonym jako otulina tego [...].

Godzi się podkreślić, że z ustaleń miejscowego planu wynikają wprost ograniczenia, jak i zakazy w zakresie planowanej inwestycji.

Ustalenia ogólne zawarte m. in. w § 9 ww. planu wskazują granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów:

- na obszarach położonych w zasięgu granicy [...], obowiązują zakazy dotyczące zagospodarowania terenu określone w stosownym rozporządzeniu Wojewody Opolskiego;

- na obszarach położonych w zasięgu granicy obszaru Natura 2000 [...], obowiązują nakazy i zakazy określone w stosownym rozporządzeniu ministra właściwego do spraw środowiska dotyczącego wyznaczenia obszaru.

Ponadto ustalenia szczegółowe przeznaczenia terenów, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zawarte w § 14 ust. 6 pkt 1-4 wskazują, że dla terenu 8R obowiązują następujące ustalenia:

1) przeznaczenie podstawowe terenu: tereny rolnicze;

2) za zgodne z planem uznaje się:

a) prowadzenie gospodarki rolnej,

b) lokalizację stawów hodowlanych poza granicami parku krajobrazowego oraz urządzeń melioracyjnych,

c) zachowanie istniejących dróg wewnętrznych,

d) zalesianie nieużytków i użytków innych niż orne, przy czym w przypadku obszarów położonych w granicach [...], wcześniej przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko, musi wykazać brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego;

3) przeznaczenie uzupełniające terenu: urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w tym urządzenia i przewody służące odwadnianiu złoża [...] "[...]" i monitorowaniu stanu wód podziemnych, a także obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej w zakresie łączności publicznej.

4) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zagospodarowania terenu: ustala się zakaz lokalizacji zabudowy.

W ocenie Sądu, zgodzić się należy z organami, że planowaną inwestycję, tj. budowę wieży wraz z instalacjami i urządzeniami zapewniającymi możliwość obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem należało zakwalifikować jako obiekt budowlany.

Przepis art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 9 Prawa budowlanego definiuje, co należy rozumieć przez pojęcie obiektu budowlanego, budowli i urządzenia budowlanego. Obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z ¡ego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast budowla jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki,a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Trafnie przyjął organa, opierając się o projekt budowlany, że ze względu na wysokość wieży, około 52,5 m n.p.m., będzie wymagała ona trwałego związania z gruntem (projektant przewidział żelbetową, monolityczna płytę fundamentową o wymiarach w rzucie 9,68 x 11,18 m i grubości 0,80 m i głębokości posadowienia 1,60 poniżej poziomu terenu na warstwie chudego betonu - str. 95-96 projektu budowlanego). Projektowana wieża stalowa, nie wpisuje się więc w podstawowe przeznaczenie terenu, bowiem nie jest elementem charakterystycznym dla terenów rolniczych, nie jest też zabudową uzupełniającą, tworzącą funkcjonalną całość z terenami rolniczymi. Jak wyżej powiedziano, w świetle Prawa budowlanego należało, jak to uczynił organ, zakwalifikować przedmiotową wieżę jako obiekt budowlany. W tych okolicznościach, zasadnie wywodził organ, że skoro § 14 ust. 6 pkt 4 planu miejscowego ustala zakaz lokalizacji zabudowy, to bez znaczenia pozostaje dopuszczenie zawarte w § 14 ust. 6 pkt 3 ww. planu, dotyczące obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, w zakresie łączności publicznej, na które powołuje się skarżący. Za zabudowę należy uznać lokalizację wszystkich obiektów (jakiejkolwiek zabudowy) na tym terenie. Zatem, wszelkie obiekty stanowiące zabudowę terenu nie są dopuszczone ww. miejscowym planem zagospodarowania. Podkreślenie wymaga, że w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie zabudowa obiektem budowlanym będzie miała miejsce. Sam fakt wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowlanych i trwałe powiązanie z gruntem fundamentu, stanowiącego część wieży świadczy o zabudowie terenu. W tej sytuacji istotne znaczeniem ma treść § 14 ust. 6 pkt 4 miejscowego planu, zakazujący na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy.

Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organu, że akt prawa miejscowego, którym jest Plan [...]: ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 3 czerwca 2014 r. Nr [...], (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia 17 czerwca 2014 r. poz. 1519), zważywszy na treść § 2 pkt 1-3, również przesądza o braku możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Przedmiotowa inwestycja, jak prawidłowo uznał Wojewoda, koliduje z § 1 pkt 7 lit. d uchwały w sprawie ustanowienia Planu [...], który wskazuje, że celem ochrony przyrody [...], w zakresie ochrony krajobrazów, w tym krajobrazów kulturowych jest zachowanie osi krajobrazowych i powiązań widokowych, w szczególności obejmujących otwarcia widokowe na grzbiety górskie. Jak wynika bowiem z pisma Dyrektora B z dnia 19 stycznia 2017 r. (str. 19 projektu budowlanego), projektowana inwestycja zlokalizowana będzie w strefie ochrony ekspozycji na obszar [...] (BKVI), w bezpośrednim sąsiedztwie z jego granicą. Szczególnymi celami ochrony [...] ujętymi z rozporządzeniu Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 33, poz. 1135), jak również w planie jego ochrony, jest zachowanie walorów krajobrazowych i ładu przestrzennego części [...] położonych w granicach [...]. Jest to możliwe przy uwzględnieniu zasad ochrony krajobrazu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez między innymi zachowanie osi krajobrazowych i powiązań widokowych, w szczególności obejmujących otwarcia widokowe na grzbiety górskie. Wprowadzony zakaz lokalizacji zabudowy w § 14 ust. 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest więc zasadny z punktu widzenia usytuowania terenu oznaczonego symbolem 8R, położonego na południowy wschód od drogi powiatowej [...] (działka d), której odcinek przed wiaduktem kolejowym stanowi oś z ciągiem widokowym na masyw [...] i [...], a w dalszym planie również [...]. Projektowana wieża stalowa o wysokości 52.5 m n.p.m. (z odgromami łącznie ok. 56,0 m n. p. m.) w terenie o rzędnej 331 m n. p. m. będzie dominantą w otwartej przestrzeni oraz elementem dysharmonijnym otwarcia widokowego.

Zatem, konfrontując projekt budowlany przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony [...], których podstawowym celem wprowadzonych regulacji jest zachowanie ładu przestrzennego na obszarze [...], organ uprawniony był do stwierdzenia, że projektowana wieża będzie dominantą wysokościową, która zaburzy prawnie chroniony obszar (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 289/17).

Skoro więc wolą uchwałodawcy było wprowadzenie rozwiązań, które przyczynią się do eliminowania już istniejących elementów dysharmonijnych na terenie [...] i w jego otulinie, to tym bardziej nieuprawnione, bo sprzeczne z celami, dla których omawiany obszar objęto ochroną, byłoby dopuszczenie realizacji nowego obiektu w postaci projektowanej wieży.

Z przedstawionych przyczyn uznać należało, że planowana przez Spółkę inwestycja nie odpowiada wymogom określonym we wskazanych wyżej rozporządzeniach, a tym samym organy zasadnie odmówiły wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach nie doszło zatem do zarzucanego przez skarżącą, naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062, z późn. zm.), w ocenie składu orzekającego, stwierdzić należy, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z powyższą regulacją, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu nie była ocena legalności miejscowego planu, lecz jedynie ocena zgodności zamierzonej inwestycji z zapisami tego planu.

Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w ustalonym stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do odmowy udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Spółka nie spełniła bowiem wymogu koniecznego dla uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jakim jest zgodność projektu budowlanego z aktami prawa miejscowego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu, prezentując w tym zakresie stosowną argumentację.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.