Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 424/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 149 par. 1,  art. 138 par. 2,  art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej hali magazynowej i budowie nowej hali oraz rozbudowie silosów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

W dniu [...] r. Burmistrz Ś.Ś. wydał decyzję nr [...], którą ustalił na rzecz "[...]" W.K., K. ul. [...], [...] Ś.Ś. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej hali magazynowej, budowie nowej hali magazynowej oraz budowie silosów, na działce nr [...] AM-1 obręb K.. Decyzja ta jako nieoprotestowana zwykłym środkiem zaskarżenia weszła do obrotu prawnego. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja ta była kilkakrotnie zmieniana, bowiem Burmistrz Ś.Ś. wydał w tym zakresie następujące decyzje: z dnia [...] r., nr [...]; z dnia [...] r., nr [...]; z dnia [...] r, nr [...] i z dnia [...] r., nr [...].

Pismem z dnia 17 maja 2016 r. kierowanym do Burmistrza Ś.Ś. M.Ł. zażądał wydania kopii dokumentów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] oświadczając jednocześnie, że jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości K. i jako właściciel wskazanej nieruchomości został pomięty w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Po otrzymaniu żądanej dokumentacji w dniu 1 czerwca 2016 r., co wnioskodawca potwierdził własnoręcznym podpisem, wnioskiem z dnia 15 czerwca 2016 r. M.Ł. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Ś.Ś. z dnia [...] r., nr [...] podając, że wnioskodawca został pominięty jako strona postępowania i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku zostały precyzyjnie przedstawione uwarunkowania istniejące między zainwestowaną nieruchomością, a nieruchomością stanowiącą własność wnioskodawcy, w tym immisje i uciążliwości powodowane dokonaną zabudową. Jako kolejny, szeroko omówiony wątek, poruszono istniejącą w ocenie M.Ł. konieczność poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu [...] r. Burmistrz Ś.Ś. wydał postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt. 4, art. 149 § 1, art. 150 § 1 zw. z art 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej – k.p.a.), wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Uzasadniając wydane postanowienie organ wyjaśnił, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż wnioskodawcy jako właścicielowi nieruchomości graniczącej przez drogę z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej hali magazynowej, budowie nowej hali magazynowej oraz budowie silosów na działce nr [...] AM-1 obręb K.. Ponadto podano, że M.Ł. zachował miesięczny termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania liczony od chwili dowiedzenia się o wydaniu decyzji przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a..

W dniu 28 lipca 2016 r. w Urzędzie Miejskim w Ś.Ś. odbyła się rozprawa administracyjna, zaś po uprzednim zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, w dniu 8 września 2016 r. Burmistrz Ś.Ś. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] r., nr [...] i wskazał, że decyzji tej nie można uchylić, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [...] r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podano, że inicjatorowi postępowania w trybie nadzwyczajnym jako właścicielowi nieruchomości graniczącej przez drogę z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu I instancji inwestycja może naruszać interes prawny właściciela działki i uzasadniać jego udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zatem uzasadnione było zaakceptowanie szerszego katalogu osób mających prawo uczestniczyć jako strony, korzystające w pełnym zakresie z uprawnień procesowych strony, a także wiązanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. z prawem własności i przyjmowaniem domniemania, że interes prawny właściciela może być naruszony przez prace budowlane zamierzone na sąsiedniej działce. Wobec powyższego zdaniem Burmistrza Ś.Ś. decyzja z dnia [...] r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa polegającym na nieuznaniu M.Ł. za stronę postępowania.

Organ I instancji oceniając merytoryczny aspekt sprawy podał, że inwestycja wskazana w decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), ponieważ powierzchnia zabudowy wskazana przez inwestora w decyzji i jej zmianach na załączniku graficznym nr 1 do decyzji w skali 1:1000, na działce [...] obręb K., nie osiąga progów określonych w § 3 pkt.1 w/w rozporządzenia, a więc nie przekracza powierzchni 1 ha. Obszar oddziaływania zamyka się w działce [...] AM-1 obręb K., oraz usytuowanie silosów i hali magazynowych mieści się w obszarze przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz . 1422).

Zdaniem organu I instancji w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto dotychczasowa decyzja nie skutkuje żadną wadą materialną. Po odwołaniu się do treści art. 146 § 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji Burmistrza Ś.Ś. z dnia [...] r., nr [...] i odmowę wydania warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Argumentacja odwołania dotyczyła obszernie opisanych okoliczności dotyczących negatywnego wpływu zrealizowanej inwestycji na nieruchomość odwołującego się. W zakresie naruszenia obowiązujących przepisów szczególnie podkreślano pominięcie właściciela nieruchomości sąsiadującej z zainwestowaną nieruchomością w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Twierdzenia M.Ł. przemawiające za wadliwością tej decyzji związane były też z koniecznością jej poprzedzenia oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po przekazaniu sprawy organowi odwoławczemu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej – SKO) wezwało w trybie art. 136 k.p.a. organ I instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na ustaleniu i udokumentowaniu czy G. Sp. z o.o. z siedzibą w K., będąca obecnie adresatem decyzji z dnia [...] r., nr [...], prowadzi na terenie gminy Ś.Ś. gospodarstwo rolne, jaka jest powierzchnia tego gospodarstwa oraz jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Ś.Ś.. Ponadto zobligowano organ do jednoznacznego ustalenia jaka jest powierzchnia zabudowy działki nr [...].

Po przekazaniu żądanych dokumentów SKO we W. w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po zreferowaniu stanu faktycznego sprawy oraz istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przytoczono regulacje dotyczące wznowienia postępowania. Następnie wskazano na brak postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy strona składając wniosek o wznowienie postępowania dochowała terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. i poprzestanie na wskazaniu w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...]), że "M.Ł. zachował także miesięczny termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania, liczony od chwili dowiedzenia się o wydaniu ww. decyzji przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a.". Zdaniem organu II instancji w aktach sprawy, brak jest dowodów, pozwalających ustalić, kiedy wnioskodawca dowiedział się o kwestionowanej decyzji. Z kolei w piśmie z dnia 17 maja 2016 r. M.Ł. wniósł o sporządzenie kserokopii dokumentów i decyzji. Zdaniem organu bieg miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna się w dniu powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji i nie jest konieczne doręczenie decyzji stronie, która domaga się wznowienia postępowania na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Organ I instancji nie podjął żadnych działań, zmierzających do ustalenia kiedy w istocie M.Ł. dowiedział się o kwestionowanej decyzji. Natomiast z pism składanych w sprawie wywnioskować można jedynie, że w dniu 17 maja 2016 r., tj. w dniu sporządzenia pisma skierowanego do organu I instancji, taką informację już posiada ale nie wiadomo kiedy ją uzyskał. Przypisując fundamentalne znaczenie ustaleniu daty powzięcia wiedzy o decyzji, której wznowienie dotyczy organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję M.Ł. wniósł o jej uchylenie. Skarżący wyjaśnił, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, należy do kompetencji organu odwoławczego. Według skarżącego w sprawie nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie daty uzyskania przez niego informacji o decyzji z dnia [...] r., nr [...] sprowadzała się do zapytania skarżącego ewentualnie uzupełnienia akt sprawy przez organ I instancji. Autor skargi wyjaśnił, iż o kwestionowanej decyzji dowiedział się dopiero wtedy, kiedy doręczył mu ją organ I instancji tj. w dniu 1 czerwca 2016 r., zatem nie uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z podtrzymaniem argumentacji zamieszczonej w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący dodatkowo wyjaśnił, że wbrew stanowisku SKO organ I wyjaśnił okoliczność powzięcia wiedzy o kwestionowanej decyzji. Jeżeli organ II instancji uznał konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, to mógł skierować pytania do skarżącego lub do organu. Zebrany materiał dowodowy pozwalał organowi na zajęcie merytorycznego stanowiska, zaś organ II instancji nie mógł wydać decyzji kasacyjnej. Podano także, że podanie z dnia 17 maja 2016 r. zostało złożone w dniu 18 maja 2016 r., zaś podanie o wznowienie postępowania w dniu 15 czerwca 2016 r., z czego wynika, że dochowano terminu do wniesienia podania liczonego od dnia 17 maja 2016 r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonana przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zauważyć należy, iż SKO we W. dokonując kontroli decyzji Burmistrza Ś.Ś. w trybie odwoławczym doszło do przekonania, że organ I instancji mimo braków w materiale dowodowym potwierdzających dochowanie terminu do złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania orzekł o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa i wskazał na niemożliwość uchylenia decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Rozważania odnośnie okoliczności uzasadniających oddalenie skargi należy rozpocząć od przypomnienia, że organy prowadziły postępowanie w jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji funkcjonujących w obrocie prawnym aktów administracyjnych. Ostateczna decyzja administracyjna rodzi konkretne skutki prawne i dodatkowo chroni ją zasada tzw. trwałości decyzji administracyjnej. Ustawodawca normując tryby nadzwyczajne przewidział konkretne okoliczności, których ziszczenie się powoduje wdrożenie trybu nadzwyczajnego oraz precyzyjnie wyspecyfikował przesłanki, których stwierdzenie pozwala na eliminację decyzji w ramach tego postępowania. Z powyższego wynika, że jakkolwiek przed organem administracyjnym postawiono szereg wymogów w klasycznym postępowaniu administracyjnym, to w przypadku weryfikowania decyzji korzystającej z domniemania prawidłowości, działanie organu w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym musi w sposób szczególny cechować legalność.

W sensie procesowym w postępowaniu wznowieniowym dostrzegalne są dwa ściśle z sobą powiązane, aczkolwiek odrębne etapy. Etap wstępny dotyczy weryfikacji samych przesłanek umożliwiających wszczęcie postępowania wznowieniowego, zaś drugi, do którego nie w każdym przypadku dochodzi, wiąże się z oceną prawidłowości ostatecznej decyzji na tle przesłanek wznowieniowych. Ustawodawca w art. 148 § 1 k.p.a. przyjął, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Względem tego miesięcznego terminu w przypadku przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 w art. 148 § 2 k.p.a. dodatkowo doprecyzowano, że ów termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z powołaniem się przez wnioskodawcę na okoliczność pominięcia go przez organ w postępowaniu, w którym korzystał z przymiotu strony, czyli na okoliczność wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Jak dowodzi uzasadnienie rozstrzygnięć wydanych przez Burmistrza Ś.Ś. M.Ł. niewątpliwie nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a dodatkowo z okoliczności sprawy wynika, że organ I instancji przyjął, iż spełnił on warunki uznania go za stronę postępowania. Postępowanie wznowieniowe, co wyżej wzmiankowano, jest dwuetapowe. Po złożeniu właściwemu organowi wniosku inicjującego to postępowanie rolą organu jest wydanie jednego z postanowień przewidzianych w art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a.. Wówczas to organ weryfikuje czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Zaznaczyć należy, iż właśnie w chwili wydania postanowienia organ nie musi mieć wiedzy przykładowo o posiadaniu przez wnioskodawcę atrybutu strony, gdyż w przypadku powołania się na tę przesłankę weryfikuje on tę kwestię w toku postępowania wznowieniowego. Inaczej rzecz się ma z dochowaniem ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przed wydaniem postanowienia organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustali, że termin został dochowany lub też nie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się jednolity zasadniczo pogląd, że w sytuacji, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ stwierdzi, że wniosek został złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a., koniecznym jest wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, por. wyrok II SA/Lu 1098/16 z dnia 22 lutego 2017 r. - LEX nr 2291019. Takie rozumowanie opiera się na założeniu, że w sprawie nie dochodzi wówczas do wznowienia postępowania, a w konsekwencji brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

SKO we W. zauważyło, iż M.Ł. kierował do organu wniosek o doręczenie mu kserokopii dokumentów sprawy oraz samej decyzji administracyjnej, zaś po doręczeniu mu żądanej dokumentacji wniósł o wznowienie postępowania. W treści postanowienia inicjującego postępowanie nadzwyczajne Burmistrz Ś.Ś. wyprowadził wniosek, że wnioskodawca ,,zachował także miesięczny termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania liczony od chwili dowiedzenia się o wydaniu ww. decyzji przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a.". W postanowieniu o wznowieniu postępowania, a także w samych aktach administracyjnych, brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających to stanowisko organu I instancji. Co więcej nierozstrzygnięta pozostaje sprawa kiedy faktycznie wnioskodawca powziął wiedzę o istnieniu decyzji. Nie można bowiem wykluczyć, że organ I instancji wziął wyłącznie pod uwagę samo doręczenie wnioskodawcy kopii decyzji administracyjnej. Orzecznictwo i doktryna nie dopuszczają możliwości liczenia miesięcznego terminu od doręczenia decyzji czy jej kopii ale od powzięcia wiedzy o jej istnieniu. Najnowsze orzecznictwo skłania się do przyjęcia, że ,,zwrot (strona dowiedziała się o decyzji), o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., należy interpretować w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania, tak chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2017 r., (sygn. akt II SA/Sz 688/17) - LEX nr 2375497.

Podkreślić należy, że organ II instancji w żaden sposób nie przesądził, że wnioskodawca terminowi z art. 148 § 2 k.p.a. uchybił. SKO we W. wyłącznie stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził w tym kierunku dostatecznego postępowania wyjaśniającego i nie zebrał dowodów potwierdzających uzasadniających zaprezentowaną w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...] tezę.

Faktem pozostaje, że organ II instancji nie procedował odnośnie postanowienia o wznowieniu postępowania, które to zresztą zgodnie z art. 149 § 4 k.p.a. jest niezaskarżalne, bo postanowienie służy tylko na odmowę wznowienia postępowania, lecz badał odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. W świetle twierdzeń skargi odniesienia się wymaga prawidłowość uchylenia decyzji, w sytuacji, gdy w istocie powody takiego rozstrzygnięcia dotykają wprost wstępnego etapu postępowania i wydanego wówczas postanowienia. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym należy zauważyć, że w znacznym stopniu na ocenę oprotestowanej skargą decyzji wpływ ma treść art. 149 k.p.a.. Otóż zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania orzeka się w formie postanowienia, zaś przesłanki wznowienia postępowania, (o czym mowa w § 2) analizowane są w toku prowadzonego postępowania. W myśl art. 149 § 4 k.p.a. zaskarżalne jest tylko postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a.. Konstrukcja art. 149 k.p.a. prowadzi do sytuacji gdy niezaskarżalne pozostaje postanowienie o wznowieniu postępowania wznowieniowego. Nie jest jednak tak, aby samo wznowienie postępowania wymykało się z jakiejkolwiek kontroli organu II instancji, chociażby w trakcie postępowania odwoławczego służącego rozpoznaniu odwołania od decyzji finalizującej wznowione postępowanie. Praktycznie możliwe jest przecież, że organ II instancji stwierdzi przeszkody natury formalnoprawnej do wszczęcia postępowania albo poweźmie w tym względzie uzasadnione wątpliwości. W takim przypadku z całą pewnością należy wyjaśnić dostrzeżone rozbieżności lub nieprawidłowości, zaś sposób w jaki kwestia ta zostanie rozstrzygnięta przez organ II instancji warunkowana będzie ich rozmiarem i rodzajem i zakresem postępowania wyjaśniającego, które ma rozwiać istniejące wątpliwości. Właśnie z tej przyczyny nie można zakładać aby istniało jednorodne rozwiązanie procesowe zawarte w art. 145 i następnych k.p.a., wskazujące jak organ II instancji ma zagadnienie to rozwikłać. Skoro tak, to jedynym dostępnym środkiem jest odpowiednie stosowanie środków przewidzianych w art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a..

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie bada sprawę w jej całokształcie, zaś w przypadku konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego posiłkuje się instrumentami przewidzianymi w art. 136 k.p.a.. Z drugiej zaś strony treść art. 138 § 2 statuuje zasadę, w myśl której stwierdzenie wydana decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w połączeniu z istnieniem koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy w sposób istotny wpływającym na jej rozstrzygnięcie skutkuje uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Stąd też w przypadku postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie wznowienia postępowania organ II instancji musi pamiętać o tym, że uchybienia dostrzeżone na etapie wznowienia postępowania, a więc niepodlegające weryfikacji zainicjowanej zażaleniem, dokonywane są niejako przy okazji rozpoznawania odwołania od decyzji. Trudno zatem oczekiwać, że w sytuacji niejasności organ odwoławczy ma faktycznie zastąpić organ I instancji i przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Teoretycznie możliwe są przypadki, gdy wątpliwości zostaną wyjaśnione poprzez dostarczenie jakiegoś dokumentu czy innego dowodu. Najczęściej jednak jest tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że chociażby zagadnienie dochowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania wymaga szerszego dowodzenia. Wnioskodawca żąda od organu dostarczenia określonych dokumentów, a po ich uzyskaniu wnioskuje o wznowienie postępowania. Organ musi zatem rozwikłać problem czy i kiedy ów wnioskodawca posiadł wiedzę o istnieniu decyzji administracyjnej. Odpowiedź na to pytanie musi zapaść przy zastosowaniu szerokiego spektrum dowodowego przewidzianego w rozdziale 4 k.p.a.. Skarżący podaje, że organ II instancji mógł dochowanie terminu sprawdzić poprzez skierowania pytania wprost do niego lub zlecenie tej czynności organowi I instancji. Przyjęty przez skarżącego tok rozumowania jest błędny. Wiadomym jest, że obiektywne ustalenie dochowania terminu nie może sprowadzać się do poprzestania na odebraniu oświadczenia od samego wnioskodawcy, żywnie przecież zainteresowanego jego dochowaniem skutkującym wszczęciem postępowania. Trudno przecież oczekiwać aby sam wnioskodawca wskazał, że wiedzę o istnieniu decyzji powziął w takim czasie, który uniemożliwia mu złożenie skutecznego wniosku. Wynika więc z tego, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, zaś weryfikowana okoliczność ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie tego rodzaju okoliczności przesądza o ziszczeniu się przesłanek warunkujących uruchomienie art. 138 § 2 k.p.a. i konieczności uchylenia decyzji z zaleceniem przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym i istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie.

Dokonane przez SKO we W. rozstrzygnięcie w ocenie Sądu spełnia warunki istniejących ograniczeń w prowadzeniu przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego ze względu na możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności. Jak słusznie zauważył to organ odwoławczy Burmistrz Ś.Ś. nie przeprowadził żądnego postępowania wyjaśniającego co do dochowania przez wnioskodawcę miesięcznego terminu, ani też nie zebrał żadnych dowodów dokumentujących ten fakt. Zatem zasadne jest stanowisko, że badając ten problem organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., (sygn. akt II OSK 2715/15) wyraził pogląd w pełni akceptowany przez skład orzekający Sądu, że ,,Dla dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego decyzją kasacyjną niezbędne jest więc stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem będzie niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Należy przy tym zauważyć, że nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych będzie mieć zawsze istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a." - LEX nr 2342029. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 31 maja 2017 r., (sygn. akt III SA/Łd 293/17) oceniając przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przyjął, że ,,Organ odwoławczy może powołać się na normę art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania" - LEX nr 2310375. W realiach niniejszej sprawy SKO we W. nie mogło niejako ,,zastąpić" organu I instancji w weryfikacji dochowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż niewątpliwie należy przeprowadzić w tym względzie szerokie postępowanie wyjaśniające, które da odpowiedź na możliwość prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Trafna i konieczna była zatem decyzja kasacyjna, którą w niniejszej sprawie wydał organ II instancji.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.