Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 567/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 38, art. 58
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1641/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "E." w O. Ś. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji udzielonej na realizację projektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. V SA/Wa 1641/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia na Rzecz Postępu Demokracji E. z siedzibą w O. Ś. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji udzielonej na realizację projektu w 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], zasądził od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Stowarzyszenia na Rzecz Postępu Demokracji E. z siedzibą w O. Ś. kwotę 5 400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

a także stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2009 r., którą zobowiązał Stowarzyszenie na Rzecz Postępu Demokracji E. z siedzibą w O. Ś. (dalej: Stowarzyszenie) do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej części dotacji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny: Umowami z 29 sierpnia 2006 r. o numerach: 3 i 48, zawartymi między Ministrem

a Stowarzyszeniem, przekazano na rzecz Stowarzyszenia dotacje w wysokości 93.477,38 zł (umowa numer 3) oraz 85.451,62 zł (umowa nr 48), na realizację zadań publicznych p.t. "Vademecum Młodego Obywatela – edukacja w zakresie praw obywateli i obowiązków służb publicznych" oraz "Od pierwszego etatu do własnej firmy – kreowanie aktywnych postaw na rynku pracy".

Stowarzyszenie zostało zobowiązane do sporządzenia sprawozdania częściowego z wykonywania zadań, w terminie do 30 dni po upływie roku budżetowego oraz sprawozdania końcowego, w terminie 30 dni od dnia wykonania zadania.

W umowach zastrzeżono, iż środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a także pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz

z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji.

Stowarzyszenie złożyło sprawozdania częściowe z wykonania pierwszej części zadań. W dniu 20 sierpnia 2007 r. Stowarzyszenie sporządziło sprawozdanie końcowe z wykonania zadania publicznego, określonego w umowie nr 48, zaś w dniu 27 grudnia 2007 r. (data złożenia w Ministerstwie: 2 stycznia 2008 r.) z wykonania zadania, określonego w umowie nr 3, które zostały przedstawione Ministrowi.

Pismem z 16 listopada 2007 r. Ministerstwo poinformowało, iż przekazana kwota dotacji nie została w pełni wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, bowiem zawarte przez Stowarzyszenie umowy zostały zakwestionowane jako nieważne ze względu na wadliwą reprezentację stron.

W dniu 27 listopada 2007 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo Stowarzyszenia

z 21 listopada 2007 r. zawierające prośbę o przyjęcie dodatkowych załączników do raportu końcowego z realizacji projektu określonego w umowie nr 48. Do pisma załączono trzynaście oświadczeń złożonych przez Zarząd Główny Stowarzyszenia, stanowiących potwierdzenie oświadczeń woli w przedmiocie zawarcia umów o dzieło, zlecających wykonanie zadań związanych z realizacją umowy zawartej z Ministrem.

W dniu 30 listopada 2007 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo Stowarzyszenia

z 22 listopada 2007 r., stanowiące wniosek o wstrzymanie wezwania do zwrotu części dotacji. Stowarzyszenie wskazało, iż trzeci członek zarządu był zawsze powiadamiany

o zawieranych umowach i znał ich treść. Jednocześnie do pisma załączono oświadczenia o potwierdzeniu zawarcia wszystkich umów o dzieło, podpisane przez dwóch członków zarządu, ze wskazaniem, iż potwierdzenie wywołuje skutek od dnia złożenia oświadczenia woli o zawarciu umowy.

Decyzją z [...] marca 2009 r., nr [...] Minister zobowiązał Stowarzyszenie do zwrotu części dotacji udzielonej w ramach Rządowego Programu Funduszy Inicjatyw Obywatelskich w kwocie 68.262,00 zł z tytułu należności głównej oraz 21.628,00 zł z tytułu odsetek. Minister zauważył między innymi, iż w przekazanych sprawozdaniach końcowych stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że zawarte przez Stowarzyszenie umowy były z mocy prawa nieważne, jako

że naruszały przepisy o reprezentacji podmiotu do dokonania czynności prawnej. Organ ustalił, że umowy o dzieło i umowy o dzieło autorskie zawierane były pomiędzy członkami zarządu (pozostającymi jednocześnie w związku małżeńskim) przemiennie, tj. występując jako osoby fizyczne lub jako osoby reprezentujące Stowarzyszenie. Wadliwa reprezentacja stowarzyszenia przy zawieraniu umów spowodowała, że czynności prawne dokonane przez osoby fizyczne wchodzące w skład organu osoby prawnej, ale z przekroczeniem jego kompetencji, nie mogły wywołać skutku dla tej osoby i jako sprzeczne z art. 38 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.), są nieważne.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 27 marca 2009 r. pełnomocnik stowarzyszenia zakwestionował przyjęte przez Ministra stanowisko odnośnie wadliwości zawartych umów cywilnoprawnych. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2009 r. Organ nie podzielił argumentacji stowarzyszenia, uznając, iż działanie osoby prawnej, jej reprezentację, a także skutki czynności podjętych przez "rzekomy organ" regulują przepisy art.38 i art. 39 k.c., do których nie powinny mieć zastosowania przepisy o przedstawicielstwie. W konsekwencji, konwalidacja czynności prawnej dokonanej przez "fałszywy organ" jest niemożliwa. W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że stroną umowy jest prawidłowo reprezentowany podmiot, należy stwierdzić, że zakwestionowane umowy o dzieło i umowy o dzieło autorskie zostały zawarte z samym sobą. Zdaniem organu, umowy zawarte przez pełnomocników Stowarzyszenia, choć potwierdzone złożonymi oświadczeniami, mogły naruszyć interesy ekonomiczne mocodawcy, wobec czego uznać należało je za dokonane z naruszeniem przepisów, a więc niedopuszczalne.

Ustosunkowując się do zgłoszonego przez pełnomocnika Stowarzyszenia argumentu o podjęciu w dniu 3 lutego 2003 r. przez Zarząd Główny uchwały upoważniającej do jednoosobowej reprezentacji Stowarzyszenia przy podpisywaniu umów o pracę, zlecenia i umów o dzieło, Minister stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie ma publicznego charakteru, natomiast dla organu wiążąca jest treść przedstawionego i załączonego do wniosku o dotację statutu oraz odpisu z KRS,

w którym określono sposób reprezentowania Stowarzyszenia i zaciągania zobowiązań.

W końcowej części uzasadnienia organ zaznaczył, iż nie ma w sprawie znaczenia, że Departament Pożytku Publicznego przesłał do Stowarzyszenia pismo zawierające informację o akceptacji złożonego sprawozdania końcowego, bowiem Ministerstwo – jako dysponent środków budżetowych w ramach prowadzonych kontroli, zgodnie z postanowieniami umowy, a przede wszystkim w świetle obowiązującej ustawy o finansach publicznych, miało obowiązek dochodzić zwrotu należności wydatkowanej niezgodnie z warunkami, na jakich została przyznana. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wydatkowaniu środków finansowych, przekazanych

z budżetu państwa, istnieje obowiązek ich zwrotu, w każdym czasie, jeśli tylko nie nastąpiło przedawnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik nie zgodził się z przyjętym przez organ rozumieniem pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem". Stowarzyszenie ponownie zaprezentowało pogląd oparty na uchwale Sądu Najwyższego z 14 września 2007 r., w myśl którego dopuszczalne jest stosowanie

w drodze analogii przepisów o pełnomocnictwie do działań podejmowanych

w charakterze osoby prawnej.

Odnosząc się do twierdzeń Ministra, iż kwestionowane umowy stanowią czynności "z samym sobą", pełnomocnik zauważył, iż czynność "z samym sobą"

w rozumieniu art. 108 k.c. jest to czynność, w której jedną stroną jest mocodawca reprezentowany przez pełnomocnika, zaś drugą stroną osoba będąca tym właśnie pełnomocnikiem. W przypadku umów zawieranych przez Stowarzyszenie z osobą fizyczną, będącą wprawdzie członkiem jego Zarządu, nigdy taka sytuacja nie zachodziła. Osoba, która zawierała umowę o dzieło działała we własnym imieniu, natomiast w żadnym wypadku nie działała jednocześnie jako reprezentant lub pełnomocnik Stowarzyszenia. Pełnomocnik podkreślił jednocześnie, iż zarzut rzekomego zawierania umów "z samym sobą" pojawił się i został rozwinięty

w uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, a nie był on wcześniej wprost podnoszony i uzasadniony w piśmie wzywającym do zwrotu dotacji jak również w decyzji z [...] marca 2009 r. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do zgłoszonego zarzutu niewykazania przesłanek zawartych

w art. 145 ustawy o finansach publicznych, jak również nie wskazano faktów, które mają świadczyć o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, brak też uzasadnienia prawnego wykazującego zaistnienie tych przesłanek.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ uznał za chybione zarzuty natury procesowej, podnosząc, iż postępowanie było prowadzone zgodnie ze wszystkimi zasadami określonymi w przepisach k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę wskazał, iż stronami umów o dzieło było Stowarzyszenie jako osoba prawna oraz osoba fizyczna. W imieniu Stowarzyszenia działał jej organ, natomiast osoba fizyczna zawierała umowę we własnym imieniu. Nie ma przy tym znaczenia, iż osoba fizyczna zawierająca umowę ze Stowarzyszeniem była jednocześnie członkiem jej Zarządu, czy też piastowała inną funkcję w organie uprawnionym do jej reprezentacji. Istotne w sprawie jest to, że nie występowała jako pełnomocnik osoby prawnej. Nie ma również znaczenia i to, że osoba dokonująca czynności prawnej jako członek organu osoby prawnej była małżonkiem osoby fizycznej, z którą osoba prawna dokonywała tej czynności. Takie działanie nie jest przez prawo cywilne zabronione, wobec czego argumentację organu w tym zakresie uznać należało za chybioną.

Wobec stwierdzenia, iż w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentu pełnomocnictwa do występowania w imieniu Stowarzyszenia przy zawieraniu kwestionowanych umów, jak również innych dowodów, które przemawiałyby za uznaniem istnienia takiego pełnomocnictwa w sposób dorozumiany, stwierdzić należało, iż Minister nie miał podstaw by zawarte umowy uznać za czynności niezupełne (negotium claudicans), podlegające zresztą ocenie według art. 103 k.c., który ma tu odpowiednie zastosowanie.

Sąd I instancji stwierdził, iż z przedłożonego – zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również na etapie postępowania sądowego – odpisu z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (w aktach sądowych odpis pełny z 9 listopada 2009 r.,

k. 29-32 akt), wynika, iż organem uprawnionym do reprezentowania Stowarzyszenia jest Zarząd Główny. W rubryce 1 Działu 2 uwidoczniono sposób reprezentacji podmiotu: "Do dokonywania czynności prawnych w imieniu Stowarzyszenia "E." upoważniony jest Zarząd Główny. A) Czynności prawne obejmujące sprawy majątkowe Stowarzyszenia wymagają złożenia oświadczenia przez dwie osoby, w tym przez przewodniczącego lub jego zastępcę i skarbnika" .Wobec tego przyjąć należy, iż w obrocie prawnym Stowarzyszenie mogło być reprezentowane przez dwie osoby wchodzące w skład Zarządu Głównego, działające łącznie.

Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko, przyjąć należało, iż umowy o dzieło oraz umowy o dzieło autorskie zostały skutecznie zawarte, zatem wywołują skutki prawne w nich określone. Wprawdzie przy ich zawarciu Stowarzyszenie nie było właściwie reprezentowane, co powodowało, iż ich skuteczność była zwieszona, jednakże poprzez później złożone oświadczenia (w dniu 22 listopada 2007 r.) przez osoby uprawione do reprezentowania Stowarzyszenia, stały się w pełni skuteczne

z mocą wsteczną od daty ich zawarcia.

Za chybione uznać należało twierdzenia pełnomocnika, w świetle których przez "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" należy rozumieć tylko takie jej wykorzystanie, które nie jest zgodne z celem, na jaki zostały przeznaczone środki przekazane w ramach dotacji. W razie stwierdzenia, iż umowa zawarta w celu realizacji projektu, na który dotacja była przeznaczona, jest nieważna z mocy prawa, nie sposób mówić o jakimkolwiek wykorzystaniu dotacji, skoro czynność prawna nie wywołuje skutków. Nie może być bowiem tak, by w świetle jednych przepisów czynność prawna była nieskuteczna, a jednocześnie traktować ją jako skuteczne "wykorzystanie dotacji", skoro środki z niej pochodzące przeznaczone zostały na cel określony w umowie o jej przyznaniu.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, należy się zgodzić

z pełnomocnikiem Stowarzyszenia, iż w toku postępowania doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organ działa przy pomocy urzędu, którym jest Ministerstwo. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy jedna z komórek organizacyjnych Ministerstwa – Biuro Administracyjno-Budżetowe – wszczyna postępowanie administracyjne, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy wykorzystaniu dotacji oraz wzywa do dokonania zwrotu jej części wraz z odsetkami (pismo z 16 listopada 2007 r.), gdy tymczasem inna komórka – Departament Pożytku Publicznego – informuje stronę, iż sprawozdanie końcowe z wykorzystania dotacji zostało zaakceptowane (pismo

z 9 czerwca 2008 r.).

Zwrócić należy uwagę, iż mimo że pisma Ministerstwa mogły wprowadzić stronę w błąd co do tego, czy przyznana dotacja została wykorzystana zgodnie z umową

i przepisami prawa, czy też strona jest obowiązana do dokonania zwrotu określonej kwoty dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to jednak brała czynny udział w postępowaniu zainicjowanym pismem z 16 listopada 2007 r., zgłaszała wnioski dowodowe, jak również skorzystała z prawa zapoznania się z aktami administracyjnymi. Zatem takie uchybienie organu, choć stanowiło naruszenie reguł postępowania administracyjnego, nie miało – w ocenie Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię

i bezpodstawne uznanie naruszenia przepisu art. 145 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia

30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych;

II. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj.

a) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 38 i art. 58 k.c., poprzez rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny o skutkach czynności cywilnoprawnych i ocenę ważności zawartych umów, zastrzeżonych dla kompetencji sądu powszechnego,

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi strony chociaż

w toku postępowania przed organem administracyjnym nie doszło do naruszenia przez ten organ art. 145 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych,

c) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i mimo to stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, poprzez podważanie dokonanych przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału zgromadzonego w sprawie przez organ administracyjny, przez błędne ustalenie stanu faktycznego, pomimo iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej, co należy do organu administracyjnego, wychodząc poza kontrolę administracyjną działalności administracji publicznej, a także poprzez niewyjaśnienie w sposób jasny i logiczny w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w wydanym wyroku Sąd

I instancji pomylił skutki cywilnoprawne ze skutkami podatkowymi zawartych umów. Nie odniósł się w żaden sposób do tego, że środki pochodzące z budżetu państwa mają szczególne cechy i uwarunkowania oraz w przypadku ich niewłaściwego wykorzystania muszą zostać zwrócone na drodze administracyjnej. Podniósł również, iż w sytuacji oceny nieważności czynności prawnej władny jest wyłącznie sąd powszechny, a nie administracyjny. W przedmiotowej sprawie strona nie wystąpiła z powództwem

o ustalenie, w związku z tym Minister mógł ocenić samodzielnie wiarygodność dowodu - umów.

Zarzucono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował wzajemnych relacji prawa cywilnego i administracyjnego oraz faktu, że kwestie ważności umów, aby były rozstrzygnięte ostatecznie, należą wyłącznie do sądu powszechnego. Ponadto WSA rozstrzygał merytorycznie sprawę, wychodząc poza swój zakres kontroli. Sąd

I instancji mógł ocenić Ministra od strony proceduralnej, a nie rozstrzygać sprawę merytorycznie. Ocena ważności umowy, skutków prawnych czynności cywilnoprawnych, nie należy do kognicji sądu administracyjnego, lecz do właściwości sądu powszechnego. Nadto w ustawie o finansach publicznych nie ma przepisu, który wskazywałby na cywilistyczny charakter przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przyczyn nieważności postępowania nie występuje.

W skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w wypadku stwierdzenia, że Sąd I instancji poprawnie ocenił postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadził postępowanie sądowoadministracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym.

Skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymogom formalnym i materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a. Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy zaliczyć między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w niej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wspomniano, istotnym wymogiem materialnym (konstrukcyjnym) skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czyniąc skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiającą dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia.

Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest ważnym elementem skargi kasacyjnej również dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisów stanowiących podstawę skargi kasacyjnej, co wynika ze wspomnianego związania sądu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Przystępując do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że nie odpowiadają one wszystkim warunkom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. Wymieniony w petitum skargi zarzut w pkt 2 a/ jest nieprawidłowo skonstruowany, a także nieuzasadniony. Art. 1 p.p.s.a. określa podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracji państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzecznictwo pod redakcją Bogusława Dautera, Oficyna, Warszawa 2007, t. 13).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej i w związku z jej wydaniem dokonano oceny czynności prawnych zawieranych przez Stowarzyszenie na Rzecz Postępu Demokracji E. Ocena ta doprowadziła do uznania, że czynności te są bezwzględnie nieważne. Sąd I instancji, dokonujący kontroli legalności decyzji Ministra, był zatem uprawniony i zobowiązany do wzięcia pod rozwagę tej okoliczności sprawy i jej ocenę. Nietrafne jest powoływanie się w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego na art. 1, art. 38 i art. 58 k.c. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji przepisów tych nie stosował jako podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy podnieść, że skazana na niepowodzenie jest próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 2, s. 373).

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. zasadniczo z tego powodu, że należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż wobec uznania, że czynności prawne zawierane przez stowarzyszenie są ważne, nakazanie zwrotu dotacji jest nieuzasadnione, gdyż odpadła przyczyna, dla której możliwe jest żądanie jej zwrotu, czyli wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Jeśli zaś chodzi o zarzut wymieniony w pkt 2 c/ skargi kasacyjnej, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd nie pominął żadnego z dowodów, dokonał natomiast odmiennej od organu subsumcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że przepis ten został naruszony, stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, stronami umów, zawieranych przez Stowarzyszenie w ramach realizacji zadań określonych w umowach o udzielenie dotacji, było Stowarzyszenie jako osoba prawna oraz osoba fizyczna. W imieniu Stowarzyszenia działał jej organ, natomiast osoba fizyczna zawierała umowę we własnym imieniu. Nie ma przy tym znaczenia, iż osoba fizyczna zawierająca umowę ze Stowarzyszeniem była jednocześnie członkiem jej Zarządu, czy też piastowała inną funkcję w organie uprawnionym do jej reprezentacji. Istotne bowiem w sprawie jest to, że nie występowała jako pełnomocnik osoby prawnej. Nie ma również znaczenia i to, że osoba dokonująca czynności prawnej jako członek organu osoby prawnej była małżonkiem osoby fizycznej, z którą osoba prawna dokonywała tej czynności. Takie działanie nie jest przez prawo cywilne zabronione. Prawidłowo przyjął też Sąd I instancji, że czynność prawna dokonana w imieniu osoby prawnej przez osobę nieuprawnioną do działania w jej imieniu może zostać skutecznie potwierdzona (konwalidowana) poprzez późniejsze złożenie oświadczenia przez osobę (osoby) uprawnioną do występowania w charakterze organu osoby prawnej, uprawnionego do jej reprezentowania.

W tej sytuacji, podzielając pogląd Sądu I instancji co do tego, że w sprawie zawarte zostały ważne umowy, należy stwierdzić, że nieuzasadnione było zastosowanie wobec Stowarzyszenia art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.