Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 369/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 7, art. 134 par. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 64 ust. 1, ust. 2, art. 67 ust. 2 pkt 7, art. 91 ust. 1, ust. 4 , ust. 5, art. 98 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 164
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Babice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 10 marca 2010 r. nr PN.II.0911-41-10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XLII/351/2010 Rady Gminy Babice z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie wystąpienia Gminy Babice ze Związku Komunalnego Gmin Wieprz, Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów z siedzibą w Zatorze I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. orzeka, że uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 października 2010r.

W dniu 9 lutego 2010r. Rada Gminy Babice podjęła uchwałę Nr XLII/351/2010 w sprawie wystąpienia Gminy Babice ze "Związku Komunalnego Gmin Wieprz, Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów" z siedzibą w Zatorze. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały członkostwo Gminy Babice w w/w Związku Komunalnym "ustaje na skutek wystąpienia Gminy Babice ze związku" z dniem 28 lutego 2010r. W § 2 i 3 zobowiązano Wójta Gminy Babice do przesłania przedmiotowej uchwały wskazanym tam podmiotom i instytucjom oraz do dokonywania wszelkich czynności prawnych związanych z rozliczeniami majątkowymi z tytułu członkostwa Gminy Babice w Związku Komunalnym.

W dniu 10 marca 2010r. Wojewoda Małopolski wydał, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN.II.0911-41-10, w którym stwierdził nieważność w całości powyższej uchwały Rady Gminy Babice z dnia 9 lutego 2010r. Nr XLII/351/2010, gdyż w jego ocenie, jej postanowienia nie znajdują podstawy prawnej w obowiązującym porządku prawnym. Organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z postanowieniami Rozdziału VII ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestrów związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. nr 121, poz. 1307), a w szczególności zgodnie z § 8 tego rozporządzenia, przepisy dotyczące wpisu do rejestru stosuje się odpowiednio do wykreślenia związków z rejestru. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, z powyższego wynika, iż osobowość prawna związku ustaje dopiero z chwilą jego wykreślenia z rejestru. Organ nadzoru miał wątpliwości co do możliwości wystąpienia Gminy Wieprz ze Związku w związku z brakiem zapisów w statucie Związku o możliwości wystąpienia, jednak w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2004r., sygn. akt II SA/Kr 2915/03 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005r., sygn. akt OSK 744/04, możliwe jest wystąpienie członka związku międzygminnego, nawet w braku stosownych postanowień statutowych. Jednakże zdaniem Wojewody Małopolskiego, nie oznacza to, że Gmina ma kompetencje by samodzielnie określić z jakim dniem wygasa jej członkostwo w Związku poprzez wskazanie niczym nie uzasadnionej daty 28 lutego 2010r., ani stwierdzenia, iż członkostwo Gminy ustaje na skutek wystąpienia ze Związku. Organ nadzoru stwierdził bowiem, iż wystąpienie Gminy Babice ze Związku, wobec wcześniejszego wystąpienia z tego związku Gminy Wieprz, rodzić będzie skutek w postaci jego likwidacji, która to wola likwidacji również pośrednio wynika z treści § 2 i § 3 kwestionowanej uchwały. Natomiast konsekwencją przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest to, iż członkostwo w Związku, w razie jego likwidacji, wygasa z chwilą jego wykreślenia z rejestru. Organ nadzoru zaznaczył jednocześnie, iż nie podważa możliwości wystąpienia Gminy Babice ze Związku Komunalnego Gmin, lecz w jego ocenie Gmina Babice zamiast wyrazić wolę wystąpienia ze Związku, rozstrzygnęła o skutkach takiego wystąpienia i to rozstrzygnęła błędnie, niezgodnie ze wskazanymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto Wojewoda Małopolski uznał, iż z uwagi na to, że zapisy § 2 – 4 kwestionowanej uchwały są pochodną zapisów ujętych w § 1 i nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, stwierdzenie nieważności uchwały nr XLII/351/2010 w całości było w pełni uzasadnione.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2010r. Gmina Babice wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego domagając się jego uchylenia w całości lub w części dotyczącej § 1 i § 5 uchwały Nr XLII/351/2010 z dnia 9 lutego 2010r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego podlegającej ochronie sądowej przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego w sposób arbitralny nieważność uchwały Rady Gminy Babice w sytuacji faktycznego braku naruszenia prawa przez tę uchwałę. Kolejny zarzut podniesiony przez stronę skarżącą dotyczył naruszenia przez organ nadzoru rozdziału VII ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków gminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. nr 121, poz. 1307), poprzez władcze uznanie, że Rada Gminy Babice nie miała prawa określić w treści swojej uchwały daty wystąpienia ze związku. Skarżąca zarzuciła również Wojewodzie Małopolskiemu naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Babice jest sprzeczna z prawem.

W ocenie skarżącej, podstawa prawna zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie budzi żadnych wątpliwości zarówno w świetle rozdziału VII ustawy o samorządzie gminnym, jak i orzecznictwa sądowego, a także w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. Przedmiotowa uchwała zawiera konsekwentne i spójne zapisy, które stanowią istotną dyrektywę dla organu wykonawczego Gminy Babice składającego w jej imieniu odpowiednie oświadczenia woli. Natomiast wpisanie do uchwały daty 28 lutego 2010r. stanowi o vacatio legis terminu wystąpienia, umożliwiając tym samym dokonanie czynności zawiadomień przewidzianych rozporządzeniem z dnia 5 października 2001r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków gminnych oraz ogłaszania statutów związku. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż w ten sposób rozstrzygnięto o skutkach wystąpienia z naruszeniem przepisów wskazanych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Wejście w życie uchwały o wystąpieniu ze związku z dniem jej podjęcia oznaczałoby zaprzestanie dokonywania nakładów przez Gminę do Związku (podobnie jak to miało miejsce w 2003r., gdy wystąpienie Gminy Wieprz spowodowało konieczność dokonania przez pozostałych członków Związku nieprzewidzianych nakładów na utrzymanie Związku i pokrycie jego zadłużenia kosztem budżetów Gmin oraz spowodowało procesy sądowe przeciwko Związkowi) i naruszałoby podstawę realizacji zadań publicznych realizowanych przez Związek.

Skarżąca podniosła, iż we wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarto ważną wskazówkę odnośnie braku obowiązku vacatio legis uchwały o wystąpieniu, nie wskazując wszak na brak takiej możliwości, a tym bardziej na jej niezgodność z prawem. Słuszne jest ponadto wskazanie, iż ustawa o samorządzie gminnym zawiera regulację kształtowania składu członków związku odsyłając również do postanowień statutu. Wobec niejasności istniejącej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 kwietnia 2005r. wydał uchwałę OPS 2/04 jednoznacznie wskazując w niej na możliwość złożenia przez Gminę oświadczenia o wystąpieniu pomimo braku zapisów statutowych. NSA uznał ostatecznie, iż takie oświadczenie jest skuteczne i kształtuje nowy skład Związku, natomiast oddzielną sprawą jest rozliczenie wzajemnych zobowiązań.

Strona skarżąca zwróciła także uwagę, iż procedura likwidacji związku wiąże się z koniecznością zgodnych uchwał rad gmin członków związku, co przy braku zgody oznacza faktyczną niemożliwość jego likwidacji. W ocenie strony skarżącej, taka sytuacja jest sprzeczna z orzeczeniem NSA, gdyż w sposób oczywisty narusza przywołaną samodzielność gminy, jak i zasadę dobrowolności uczestnictwa w związkach. Statut związku nie może zatem zakazywać gminie złożenia jednostronnego oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy związku bez zachowania okresu wypowiedzenia (tak jak w przypadku Gminy Wieprz). Analiza wskazanych orzeczeń wyraźnie wskazuje na brak podstaw prawnych takiego zakazu. Jednostronne oświadczenie Gminy o odstąpieniu ze związku należy zakwalifikować jako odstąpienie od umowy bez możliwości zrzeczenia się takiego prawa czy jego wyłączenia. Gminy działają jako podmioty prawa cywilnego ze szczególnym uwzględnieniem zasady samodzielności.

Skarżąca stwierdziła również, iż w przypadku Związku Komunalnego Gmin Wieprz, Zator i Babice spadek liczby jego członków poniżej dwóch oznaczał będzie brak możliwości działania Związku jako osoby prawnej. Powyższe spowoduje odpadnięcie umocowania do działania organów Związku i powinność dokonania zgłoszenia do rejestru o wykreśleniu związku. Zdaniem Rady, oczywisty jest brak przymuszenia Gminy, która wystąpiła ze związku do powrotu do jego struktur. Rada zwróciła przy tym uwagę, iż wskazane orzeczenia WSA i NSA pozostają nadal aktualne jak chodzi o samodzielność Gminy do dokonywania czynności prawnych, ze szczególnym wskazaniem, iż przymus członkostwa w strukturze Związku obowiązuje jedynie w Związkach mających źródło swego powstania bezpośrednio w ustawie.

Skarżąca wyjaśniła, iż zgodnie z wyartykułowaną przez orzecznictwo zasadą samodzielności gmin decydują one o formie prawnej wykonywania zadań np. w postaci związku komunalnego. Rozporządzenie wskazuje na prawotwórczy charakter wpisu do rejestru związku, z datą wpisu związek uzyskuje osobowość prawną. Zdaniem skarżącej, taki wpis należy uznać jako wpis o charakterze konstytutywnym. Natomiast pozostałe wpisy w rejestrze związku nie są wyraźnie oznaczone jako prawotwórcze, a w związku z tym skarżąca uważa, że wobec milczenia prawodawcy, mają one charakter jedynie deklaratoryjny. Nie zmienia tego rozbudowana procedura zawiadamiania przed dokonaniem zmiany wpisu Wojewody i konieczność dokonania czynności w rejestrze Związków, która ma służyć zapewnieniu trwałości wykonywania zadania powierzonego Związkowi przez Gminy. Jeżeli Gminy mają prawo ze związku wystąpić nawet w dniu podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy i zapewniona zostaje realizacja zadania publicznego powierzonego Związkowi, to brak podstaw do kwestionowania czynności Gminy w tym zakresie. Skarżąca podkreśliła, iż Gmina Zator wespół z Gminą Babice uznały za wyczerpaną formułę wykonywania zadania oczyszczania ścieków w kształcie prawnym jako związek gmin, a zadanie to zostało powierzone aktualnemu eksploatatorowi oczyszczalni ścieków, tj. spółce prawa handlowego powołanej przez Radę Gminy Babice i Zator i wykonywane jest nieprzerwanie. Również z tych względów, zdaniem skarżącej, należało w zaskarżonej uchwale wskazać faktyczną datę zaprzestania działania Gminy Babice w Związku jako 28 lutego 2010r., a nie z dniem podjęcia uchwały.

Skarżąca stwierdziła, iż powyższe potwierdza brak przepisu, zgodnie z którym wpis o wykreśleniu związku z rejestru ma charakter konstytutywny, tak jak w Krajowym Rejestrze Sądowym odnośnie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, gdzie z chwilą prawomocnego wykreślenia spółki na podstawie art. 272 k.s.h. z rejestru sądowego traci ona osobowość prawną, a tym samym zdolność prawną. Od tej chwili spółka ta nie może być podmiotem praw ani obowiązków, w tym wynikających ze stosunków zobowiązaniowych. Dlatego z chwilą prawomocnego wykreślenia spółki z rejestru sądowego przestają istnieć prawa i obowiązki przysługujące spółce wynikające ze stosunków zobowiązaniowych z udziałem tej spółki. Zdaniem skarżącej przyjęcie, że mimo wykreślenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z rejestru sądowego istnieją zobowiązania tej spółki, podważa zasadę, że wykreślenie spółki z Krajowego Rejestru Sądowego ma charakter konstytutywny. W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym żaden wpis do rejestru związków komunalnych nie może być uznany jako mający charakter konstytutywny, z wyjątkiem pierwszego wpisu tworzącego osobowość prawną związku. Z przepisów szczególnych, dotyczących poszczególnych osób prawnych wynika, że niekiedy osoby prawne mają swoich sukcesorów np. w razie połączenia spółek kapitałowych. Wówczas z przepisu szczególnego wynika, jaki podmiot wstępuje w prawa i obowiązki wynikające ze stosunków zobowiązaniowych (por. art. 494 § 1 k.s.h.). Natomiast w odniesieniu do związków gmin ustawa nie zawiera regulacji następstwa prawnego ex lege.

Strona skarżąca podniosła, iż w świetle niekwestionowanej przez organ nadzoru możliwości wystąpienia Gminy ze Związku, zaskoczenie wzbudziło stwierdzenie nieważności § 1 uchwały Nr XLII/351/2010, który może funkcjonować w obrocie prawnym tak jak to nastąpiło w przypadku wystąpienia Gminy Wieprz w 2003r. Zdaniem Rady Gminy Babice, kwestionowanie § 2 – § 4 tej uchwały nie podważa w żaden sposób treści § 1 wyrażającego wolę wystąpienia ze Związku i wejścia w życie uchwały z dniem podjęcia. Strona skarżąca uważa, że ingerencja organu nadzoru jest za daleko idąca i nadaje Związkowi charakter przymusowy wbrew prezentowanemu stanowisku Wojewody Małopolskiego i powołanemu orzecznictwu. Poza sporem jest sprawa samodzielności Gmin w zakresie decydowania, co do formy wykonywania zadania oczyszczania ścieków: w postaci związku gmin albo poprzez spółkę.

Skarżąca wskazała również, iż działalność samorządu terytorialnego, podobnie jak i działalność organów administracji rządowej, podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności wskazanego w Konstytucji. Osobowość prawna jednostek samorządu terytorialnego to zasadnicza konstrukcja prawna gwarantująca tym jednostkom samodzielność. Dzięki temu jednostka ta może być podmiotem praw i obowiązków, może posiadać prawo własności, a także korzystać z innych praw majątkowych. W ramach samodzielności gwarantowanej art. 164 Konstytucji gmina uprawniona jest do decydowania poprzez swoje organy o sposobie wykonywania zadań i jedynym kryterium oceny przez wojewodę takiej czynności gminy jest legalność, brak której nie został przez zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze wykazany. Rozstrzygnięcie nie może opierać stwierdzenia nieważności na skutkach, które uchwała rady może wywołać, a jedynie na ocenie legalności przepisów uchwały, które nie zostały skutecznie podważone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004r., sygn. akt II SA/Kr 2915/03 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005r., sygn. akt OSK 744/04, orzekającymi w sprawie wystąpienia Gminy Wieprz ze Związku Komunalnego Gmin Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów z siedzibą w Zatorze, nie kwestionuje możliwości wystąpienia członka ze związku międzygminnego, nawet w przypadku braku stosownych postanowień statutowych. Zaznaczył jednak, iż zarówno NSA jak i WSA, odniosły się w swoich orzeczeniach do sytuacji, gdy wystąpienie członka ze Związku nie prowadzi do likwidacji samego Związku. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż godząc się z tezami zaprezentowanymi w powyższych wyrokach nie sposób nie zauważyć, iż obecna sytuacja Związku powoduje dalej idące konsekwencje w postaci likwidacji Związku. Na skutek bowiem, wystąpienia ze Związku Gminy Wieprz, w/w Związek tworzyły tylko dwie Gminy, tj. Zator i Babice. Dlatego wystąpienie Gminy Babice rodzić będzie skutek w postaci likwidacji Związku. Zdaniem organu nadzoru, wola likwidacji również pośrednio wynika z treści kwestionowanej uchwały Rady Gminy Babice Nr XLII/351/2010 (postanowienia § 2 i 3). Potwierdza to także kolejna z podjętych przez Radę Gminy Babice uchwał, tj. uchwała Nr XLII/350/2010 w sprawie odwołania przedstawicieli do Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Wieprz, Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów.

Wojewoda Małopolski podniósł również, iż Zarząd Związku Komunalnego Gmin Wieprz, Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów, uchwałami z dnia 12 lutego 2010r.: Nr 7/2010 w sprawie likwidacji Związku oraz Nr 11/2010 w sprawie zakończenia likwidacji Związku Komunalnego postanowił o otwarciu likwidacji Związku na dzień 12 lutego 2010r. oraz o zakończeniu jego likwidacji w dniu 28 lutego 2010r. Obydwie uchwały Zarządu Związku zostały uznane za sprzeczne z art. 18, art. 69 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem naruszono kompetencję Zgromadzenia Związku do podjęcia uchwał w sprawie jego likwidacji.

Organ nadzoru wyjaśnił, iż w przypadku faktycznej likwidacji Związku, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001r. likwidacja związku następuje z chwilą jego wykreślenia z odpowiedniego rejestru. Przed wykreśleniem należy zakończyć czynności likwidacyjne i przedłożyć stosowną informację do organu prowadzącego rejestr. Z kolei stosowne uchwały Rad członkowskich Gmin winny poprzedzać uchwałę Zgromadzenia Związku w sprawie jego likwidacji. Natomiast zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia, przepisy dotyczące wpisu do rejestru stosuje się odpowiednio do wykreślenia związków z rejestru. Wojewoda Małopolski stwierdził, że ponieważ rozporządzenie wskazuje na prawotwórczy charakter wpisu do rejestru (z datą wpisu związek uzyskuje bowiem osobowość prawną), wobec powyższego również wykreślenie z rejestru ma charakter konstytutywny. Z powyższego wynika zatem, iż osobowość prawna Związku ustaje dopiero z chwilą jego wykreślenia z rejestru, a tym samym członkostwo w Związku, w razie jego likwidacji, wygasa z chwilą jego wykreślenia z rejestru.

Zdaniem organu nadzoru, przedstawione powyżej przepisy rozporządzenia wskazują, iż Gmina nie ma kompetencji by samodzielnie określić z jakim dniem wygasa jej członkostwo w Związku poprzez wskazanie niczym nieuzasadnionej daty 28 lutego 2010r., ani by stwierdzić, iż członkostwo Gminy ustaje na skutek wystąpienia ze Związku. Organ nadzoru nie podważył wprawdzie możliwości wystąpienia Gminy Babice ze Związku Komunalnego Gmin, lecz wskazał, iż Gmina Babice zamiast wyrazić wolę wystąpienia ze Związku, rozstrzygnęła o skutkach takiego wystąpienia i to rozstrzygnęła błędnie, niezgodnie z wskazanymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu prowadzenia rejestrów związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków.

Wojewoda Małopolski wyjaśnił również, iż zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze. Powyższy przepis stanowi o naruszeniu prawa o charakterze kwalifikowanym, w przeciwieństwie do nieistotnego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany przepis art. 91 ust. 1 nakłada na organ nadzoru obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały rady w całości lub części w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru, iż uchwała jest sprzeczna z prawem. W rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, a więc z jakimkolwiek przepisem prawa. Zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Babice poprzez wskazanie daty 28 lutego 2010r. jako daty wystąpienia ze Związku jest sprzeczna z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków. Ponieważ rozporządzenie wskazuje na prawotwórczy charakter wpisu do rejestru związków, zatem konstytutywny charakter ma również wykreślenie związku z rejestru. Z chwilą wykreślenia ustaje osobowość prawna związku, jak również członkostwo w nim. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, iż Rada Gminy Babice nie była uprawniona do wskazania niczym nieuzasadnionej daty 28 lutego 2010r. jako daty ustania członkostwa w Związku Gmin Wieprz, Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów. Ponadto w ocenie organu nadzoru, uchwała Rady Gminy Babice Nr XLII/351/2010 narusza również postanowienia Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej winny działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7).

Wojewoda Małopolski stwierdził, iż Europejska Karta Samorządu Terytorialnego wymaga, aby nadzór nad samorządem był wykonywany zgodnie z zasadą proporcjonalności, to jest w sposób gwarantujący zachowanie właściwej proporcji między stosowanymi środkami nadzoru, a chronionymi przez ten nadzór wartościami (interesami). Organ nadzoru przyznał, iż kierując się zasadą proporcjonalności rozważał możliwość stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Babice Nr XLII/351/2010 jedynie w części § 1, w zakresie wskazanej daty "28 lutego 2010r.", jednakże pozostałe zapisy kwestionowanej uchwały były pochodną zapisów ujętych w § 1 i nie mogły funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, a w związku z tym stwierdzona została nieważność w/w uchwały w całości. Nie została natomiast stwierdzona nieważność uchwały Nr XLII/350/2010 w sprawie odwołania przedstawicieli do Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Wieprz, Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów, gdyż Rady członkowskich Gmin posiadają kompetencję do powołania jak i odwołania swoich przedstawicieli ze Zgromadzenia.

Reasumując Wojewoda Małopolski stwierdził, iż ustaliwszy, że uchwała Rady Gminy Babice Nr XLII/351/2010 narusza przepisy prawa, miał obowiązek stwierdzić jej nieważność w całości lub części, a takie działanie nie jest działaniem arbitralnym, czy bezpodstawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Gminy Babice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Babice z dnia 9 lutego 2010r., Nr XLII/351/2010 w sprawie wystąpienia Gminy Babice ze "Związku Komunalnego Gmin Wieprz, Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów" z siedzibą w Zatorze. Niniejsza skarga wniesiona więc została na podstawie art. 3 § 3 pkt 7 p.p.s.a. w związku z 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.).

Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci uchwały o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę poprzedziła bowiem w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Babice z dnia 19 marca 2010r. czyli organu, który wydał akt zakwestionowany w rozstrzygnięciu nadzorczym, o zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy Babice nie jest zgodne z prawem. Zdaniem Sądu Wojewoda Małopolski nieprawidłowo ocenił, iż zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności.

Rozpocząć należy od przypomnienia, że działania organu nadzoru wobec samorządu terytorialnego są znacznie ograniczone z uwagi na zdecentralizowany charakter samorządu. Jego samodzielność jest gwarantowana konstytucyjnie (art. 164 Konstytucji) i podlega ochronie sądowej. Ograniczenie nadzoru przejawia się w ścisłej reglamentacji zarówno samych organów nadzorczych, jak i środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności. Organ nadzoru dokonując kontroli legalności (zgodności z prawem) danego aktu, musi zatem ściśle trzymać się wyznaczonych mu ram nadzoru, każde bowiem ich przekroczenie kwalifikowane być musi jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje organowi nadzoru kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym. To ostatnie a contrario wynika z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że w razie nieistotnego naruszenia prawa orzeka się o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa. A zatem, dokonując kontroli legalności danego aktu i dochodząc do wniosku, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, organ nadzoru winien precyzyjnie ustalić to naruszenie prawa, wskazując konkretne normy, które jego zdaniem zostały naruszone, a także dokonać oceny stopnia tego naruszenia prawa.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ nadzoru tego obowiązku nie zrealizował. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru nie wskazał konkretnych przepisów, które jego zdaniem zostały zaskarżoną uchwałą naruszone, ani nie ocenił stopnia tego naruszenia. Z jednej strony organ nadzoru przyznaje, że gminie wolno wystąpić z dobrowolnego związku komunalnego, z drugiej zaś kwestionuje legalność uchwały o takim wystąpieniu z tego powodu, że wobec faktu, że pozostało tylko dwóch członków zgromadzenia, wystąpienie jednej z gmin powodować będzie w dalszej konsekwencji likwidację związku komunalnego. W ocenie Sądu taki argument nie może być powoływany jako powód zakwestionowania legalności przedmiotowej uchwały.

Za nieuzasadniony uznać należy zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut, że zakwestionowana uchwała nie znajduje podstawy prawnej w obowiązującym porządku prawnym, to jest ani w Rozdziale VII ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ani w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestrów związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. nr 121, poz. 1307, zwane dalej rozporządzeniem w sprawie sposobu prowadzenia rejestrów). Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy Babice została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Stanowiła ona wyrażenie woli wystąpienia ze związku komunalnego.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, przywołane jako podstawa prawna kwestionowanej uchwały Rady Gminy Babice przepisy upoważniały Radę Gminy do podjęcia uchwały o wyrażeniu woli wystąpienia ze związku komunalnego. Podjęta uchwała dotyczyła bowiem sprawy współdziałania z innymi gminami, co w świetle art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Nadto, skoro obowiązujące przepisy przewidują, że w sprawie utworzenia związku komunalnego uchwały podejmują rady zainteresowanych gmin (art. 64 ust. 2 u.s.g.) oraz że przepisy dotyczące wpisu do rejestru związków stosuje się odpowiednio do jego wykreślenia (§8 cyt. powyżej rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestrów), rada gminy miała prawo wyrazić wolę rezygnacji z dalszego współdziałania z inną gminą w formie związku komunalnego. Niesporne bowiem w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowy związek komunalny "Gmin Wieprz, Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów z siedzibą w Zatorze" miał charakter związku dobrowolnego a nie obligatoryjnego oraz że gminy-członkowie tego rodzaju związku mają prawo z niego wystąpić, nawet jeżeli przepisy Statutu Związku takiej możliwości wyraźnie nie przewidują. Ta ostatnia zasada została wyraźnie przesądzona w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2004r., sygn. akt II SA/Kr 2915/03 oraz uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005r., sygn. akt OSK 744/04), czego zresztą obydwie strony nie kwestionują.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że osobowość prawna związku komunalnego ustaje dopiero z chwilą jego wykreślenia z rejestru. Ta konstatacja w żaden sposób nie wpływa jednak na ocenę, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Babice narusza prawo. Wbrew bowiem twierdzeniom organu nadzoru przedmiotem tej uchwały jest jedynie wyrażenie przez organ gminy woli rezygnacji z uczestniczenia w związku komunalnym z datą wskazaną w uchwale, do czego – zdaniem Sądu – rada gminy była upoważniona, a nie dokonanie likwidacji związku z tą datą. Treść zakwestionowanej uchwały brzmi: "Z dniem 28 lutego 2010r. członkostwo Gminy Babice w Związku Komunalnym Gmin Wieprz, Zator i Babice do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów z siedzibą w Zatorze ustaje na skutek wystąpienia Gminy Babice z tego związku". Wyraźnie zatem wynika, że treścią przedmiotowej uchwały jest wola wystąpienia gminy z tego związku i że jest to uchwała o wystąpieniu ze związku, a nie o likwidacji związku. Tej ostatniej zresztą Rada Gminy Babice nie mogłaby skutecznie podjąć, do tego wymagana jest bowiem odrębna uchwała organów związku. Wbrew też twierdzeniom organu nadzoru wskazana w uchwale data nie oznacza faktycznej likwidacji związku i utraty przez niego osobowości prawnej, sam bowiem organ nadzoru wskazuje, że może to nastąpić dopiero z chwilą likwidacji związku i wykreślenia go z rejestru. Wskazana data jest zatem jedynie datą, od której Gmina Babice nie chce już uczestniczyć w danym związku. Zdaniem Sądu, skoro Gmina ma prawo wystąpić ze związku (a to jest niekwestionowane przez organ nadzoru), to ma też prawo wskazać datę swego wystąpienia. Wojewoda zarzuca, że Gmina wskazała niczym nieuzasadnioną datę 28 lutego 2010r. W ocenie Sądu ta data nie musi być niczym uzasadniana, istotne jedynie jest to, żeby była następcza w stosunku do daty samego oświadczenia woli. Wbrew zatem zarzutom organu nadzoru, Rada Gminy władna była podjąć uchwałę o swoim wystąpieniu ze związku, ze wskazaniem daty tego wystąpienia oraz stwierdzeniem, że jej członkostwo na skutek wystąpienia ustaje.

A zatem należy uznać, że organ nadzoru w sposób nieuprawniony dokonał oceny legalności przedmiotowej uchwały przez pryzmat stanu faktycznego, który nastąpił po jej podjęciu, a w szczególności przez pryzmat sposobu późniejszego (po dacie wskazanej w uchwale) zachowania się samych organów związku komunalnego. To zaś jest niedopuszczalne. Organ nadzoru w systemie zdecentralizowanym winien ograniczyć się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie może natomiast oceniać jej z innych punktów widzenia, na przykład celowości przyjętych w niej rozwiązań czy kolejnych następstw, które ta uchwała ewentualnie mogłaby wywołać. Kryterium nadzoru ograniczone do legalności upoważnia organ nadzoru jedynie do badania zgodności z aktualnie obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do ustalenia, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów jest ona dopuszczalna. W niniejszej sprawie organ nadzoru winien był zatem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, udzielić odpowiedzi na pytanie czy rada gminny władna była podjąć uchwałę w sprawie wystąpienia ze związku komunalnego – i na to pytanie odpowiedział twierdząco, a także, czy mogła wskazać określoną datę swojego wystąpienia. Na drugie z tych pytań organ nadzoru w sposób nieprawidłowy odpowiedział przecząco, bezpodstawnie przyjmując, że wskazana w uchwale data, wbrew wyraźnemu brzmieniu uchwały, nie oznacza daty wystąpienia gminy ze związku, tylko datę likwidacji związku.

Należy zatem uznać, że powoływane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym argumenty nie są uzasadnione. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, wyrażająca wolę gminy rezygnacji z dalszego uczestniczenia w dobrowolnym związku komunalnym jest zgodna z prawem, brak było zatem uzasadnionych podstaw do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy ocenić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia jego uchylenie. W niniejszej sprawie istniała podstawa ustawowa do wydania przez Radę Gminy Babice uchwały w sprawie wystąpienia Gminy Babice ze związku komunalnego. Sąd nie dopatrzył się w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale naruszenia wymogów ustawowych dotyczących zasad uczestniczenia gmin w dobrowolnych związkach komunalnych, a powołane przez organ nadzoru zarzuty uznać należy za nietrafne.

Niezależnie od tego należy także zwrócić uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów procesowych. Organ nadzoru naruszył przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 § 1 k.p.a., gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone w tym samym dniu i w tej samej kopercie co samo rozstrzygnięcie nadzorcze kończące to postępowanie. Skarżący pozbawiony w ten sposób został możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. W naszym systemie prawnym brak wprawdzie szczegółowej regulacji zasad procedury nadzorczej, a obowiązujące przepisy ograniczają się tylko do ogólnego wskazania, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio" (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie to ogólne odesłanie do zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oznacza jednak między innymi obowiązek organu nadzoru do odpowiedniego zastosowania w procedurze nadzorczej procesowych gwarancji strony tego postępowania, w tym gwarancji jej czynnego udziału w postępowaniu. To zastosowanie kpa winno jednak być "odpowiednie" a nie "wprost", uwzględnić zatem musi specyfikę postępowania nadzorczego w porównaniu z postępowaniem administracyjnym. Odnosząc tę ogólną uwagę do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie niewątpliwie naganną praktyką było równoczesne doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i samego rozstrzygnięcia nadzorczego kończącego to postępowanie. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru nie czynił wprawdzie dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, ale organ gminy nie wiedząc o tym, że to postępowanie się toczy, nie miał możliwości składania organowi nadzoru wyjaśnień co do swojego stanowiska prawnego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane niezgodnie z prawem, gdyż nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały Rady Gminy Babice wskazane w tym rozstrzygnięciu. Z tego powodu to rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.