Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1687/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt. 1 lit. e i art. 22 a ust. 1 pkt. 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr) Sędziowie NSA Irena Kamińska Jolanta Sikorska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 830/05 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kc 830/05 uwzględniając skargę Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, ocenę prawną oraz własną, następującą ocenę legalności decyzji.

W dniu 3 listopada 2004 r. Z. P. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linii J. – K. – S. (dworzec kolejowy). W toku postępowania pozytywne stanowisko uzgodnione zostało ze współdziałającymi w tej sprawie: Wójtem Gminy W., Burmistrzem Miasta i Gminy J. oraz Burmistrzem Miasta i Gminy S.. Decyzją z dnia [...] Starosta J. odmówił przedsiębiorcy wydania zezwolenia powołując się na przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i podnosząc, że odstępy czasowe pomiędzy kursami innego przewoźnika, PKS S.A. obsługującego tę linię a Z. P. są zbyt krótkie i nie odpowiadają zasadom ustalonym w czasie kilkuletniej koordynacji rozkładów jazdy, zaakceptowanym przez przewoźników i Zarząd Powiatu. Na projektowanej linii od 8 marca 2005 r. przewozy osób wykonuje także inny przewoźnik oraz wykonywane są przewozy kolejowe. Analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób dokonana przez Starostwo Powiatowe w J. wykazała, iż procentowe wykorzystanie środków transportu przewoźnika PKS S.A. w J. wynosi na linii J. – S. średnio 9,82%, a na kierunku odwrotnym – średnio 10,94%. Wykorzystanie składu kolejowego na trasie J. – S. waha się w granicach od 8% do 20%, a w kierunku S. – J. od 7% do 41%. Z uwagi na niski stopień wykorzystywania taboru samochodowego i kolejowego, dalsze zwiększanie ilości kursów poprzez udzielanie zezwolenia kolejnemu przewoźnikowi, spowoduje likwidację kursów już wykonywanych. Staną się one nierentowne i w konsekwencji mogą wpłynąć na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i bezpośrednio pasażerów.

W odwołaniu od decyzji Starosty Z. P. podnosił, że z przeprowadzonej przez niego analizy wynika, iż na tym odcinku występują braki w komunikacji, a miejscowa ludność nie ma możliwości swobodnego dostępu do środków transportu publicznego. Ponadto PKS S.A. świadczy usługi na niewystarczającym poziomie, a ludność S. i okolic występowała o zwiększenie kursów na proponowanej przez niego trasie. Co do kolei odwołujący zauważa, że jego kursy rozpoczynałyby się w J. przy ul. [...], a dworzec PKP jest oddalony od tego miejsca o 3 km.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy decyzję wskazało, iż przepisy stanowiące podstawę merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie, a to art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ oraz ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, dają ustawową możliwość odmowy wydania zezwolenia w określonych przez ustawodawcę sytuacjach, przy czym organ rozstrzyga w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca chroni przewoźników istniejących linii regularnych przed zagrożeniem, jakie stworzyłoby udzielanie zezwoleń bez analizy potrzeb w tym zakresie i sytuacji ekonomicznej pod kątem rentowności świadczonych usług. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji nie narusza prawa, albowiem w toku postępowania wyjaśniającego została dokonana analiza sytuacji rynkowej w zakresie przewozu osób, a zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że projektowana przez Z. P. linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla istniejących przewoźników i ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych. Wszyscy funkcjonujący na tej trasie przewoźnicy, tj. PKS S.A. w J., PKP Przewozy Regionalne oraz D. W., w trakcie toczącego się postępowania wyrazili swoje zaniepokojenie zamysłem wprowadzenia na rynek kolejnego przewoźnika, czemu dali wyraz w pismach złożonych do organu I instancji.

Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska organu I instancji w kwestii dopuszczalnych różnic czasowych pomiędzy poszczególnymi kursami autobusów, stwierdzając, iż przyjęte zasady nie mają umocowania w przepisach prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Z. P. "[...]" w J.. Podniósł, że nie jest jego zamiarem likwidacja żadnego istniejącego przewoźnika, a jedynie stworzenie możliwości swobodnego dostępu do regularnej linii komunikacyjnej, do czego mają "bezwzględne" prawo mieszkańcy tego regionu Województwa Ś.. Decyzji organu II instancji skarżący zarzucił brak obiektywizmu, gdyż nie została oparta na rzetelnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Świadczyć o tym ma fakt, iż w decyzji tej rozpatrywana jest linia komunikacyjna relacji J. – M. – K. – S., podczas gdy miejscowość M. nie występuje na linii komunikacyjnej – jest natomiast M.. Ponadto przeprowadzona przez Starostwo Powiatowe w J. analiza rynkowa dotycząca przedmiotowej linii komunikacyjnej była nierzetelna, oparto się bowiem wyłącznie na opinii funkcjonujących tam przewoźników, a nie miejscowej ludności.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji.

Uwzględniając skargę Sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie rozstrzygnęły ją bez rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, dających podstawę do zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ i b/ ustawy o transporcie drogowym, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W myśl powołanego przepisu organy właściwe do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, mogą odmówić jego udzielenia, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (lit. a/ pkt 2 ust. 1 art. 22a); zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (lit. b/ pkt 2 ust. 1 art. 22a).

Kontrolując decyzję wydaną w ramach tzw. uznania administracyjnego Sąd bada, czy zakres tego uznania nie został przez organy przekroczony, a także czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o odmowie wydania zezwolenia.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

W ocenie Sądu rozpatrując przedmiotową sprawę organy nie w pełni kierowały się wyżej wymienioną zasadą, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako dowód będący podstawą ustaleń, przesądzających o odmowie udzielenia zezwolenia, organy obu instancji przyjęły analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, sporządzoną 26 listopada 2004 r.

Ze sporządzonego przez organ I instancji dokumentu wynika, że analizę opracowano wyłącznie "na podstawie danych otrzymanych od funkcjonujących przewoźników", a więc w tym przypadku od PKS S.A. w J., albowiem w listopadzie 2004 r. na trasie zaproponowanej przez skarżącego przewozy realizował tylko jeden przewoźnik. Okoliczność, iż PKS S.A. w J. był zainteresowany wynikiem korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia sprawy, a konkretnie odmową wydania zezwolenia skarżącemu na wykonywanie przewozów na tej trasie (co nawet akcentuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), winna uwrażliwić organy obu instancji na ocenę wiarygodności informacji podanych przez tego przewoźnika – zwłaszcza odnośnie wykorzystania miejsc pasażerskich na wnioskowanej linii. Dane te z pewnością nie powinny być jedynym źródłem ustaleń, jak zostało to przyjęte, wymagały weryfikacji, a co najmniej odniesienia i oceny w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ta sama uwaga dotyczy "analizy sytuacji rynkowej" dostarczonej organowi I instancji już po wydaniu przez niego decyzji, która jako podstawę własnych ustaleń przyjmuje Kolegium.

Sąd podniósł także jako zastanawiający fakt, iż dane z analizy opracowanej w listopadzie kiedy na trasie J. – K. – S. funkcjonował tylko jeden przewoźnik są podstawą odmowy wydania zezwolenia na regularne przewozy podczas gdy w innej, toczącej się równolegle z wniosku D. W. nie stanowiły przeszkody do wydania zezwolenia. Działanie takie nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z analizy dokonanej w listopadzie 2004 r. mogłoby wynikać, że skoro jeden przewoźnik w tak nieznacznym stopniu wykorzystuje swoje możliwości przewozowe, to przy drugim – ulegają one dalszemu obniżeniu. Jednak założenie takie – czynione przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jedynie pozornie można uznać za prawidłowe. Wobec zasygnalizowanych już wcześniej zastrzeżeń w zakresie weryfikacji i oceny danych stanowiących podstawę opracowania analizy – rozumowanie przedstawione przez organ odwoławczy nie może być – zdaniem Sądu – podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Jest to twierdzenie tym bardziej uzasadnione, iż w piśmie z dnia 11 maja 2005 r. Z. P. podnosił, iż opracowania analiza nie obejmuje nowego przewoźnika – D. W. – który według twierdzeń skarżącego "wykonuje cztery kursy dziennie, (...) a procent wykorzystania jego środków transportowych waha się w granicach od 80% do 100%". Do tego zarzutu organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł.

Powyższe uchybienia, a w szczególności brak weryfikacji i oceny wiarygodności danych zawartych w analizie o jakiej mowa w art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, powoduje uznanie, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało należycie wykazane, że proponowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz że wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Wydanie w tych warunkach decyzji odmownej wykracza poza granice uznania administracyjnego, narusza bowiem przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie, w jakim organy obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Brak weryfikacji i oceny wiarygodności dokonanej analizy, której źródłem były wyłącznie dane podane przez funkcjonującego przewoźnika, niewątpliwie zainteresowanego wynikiem sprawy, narusza także art. 107 § 3 k.p.a. oraz podważa zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wszystkie uchybienia, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego P. U. i zaskarżając wyrok w całości oparło skargę o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a.:

– przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie dokonały weryfikacji i oceny szczegółowej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, czym naruszyły obowiązki z art. 7 i 77 k.p.a., podczas gdy organ faktycznie dokonał oceny analizy zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zawierającej wszystkie istotne dla sprawy dane,

– przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymaganiom określonym art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie dokonano weryfikacji i oceny wiarygodności danych zawartych w analizie o jakiej mowa w art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy organ II instancji nie miał podstaw odmawiać dowodom sporządzonym przez organ I instancji wiarygodności;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– obrazę art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ i b/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie wykazał, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników oraz że projektowana linia ujemnie wpłynie na rentowność, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że ocena sytuacji w zakresie przewozów na linii komunikacyjnej J. – K. – S. została dokonana z uwzględnieniem ustaleń zawartych w analizie potrzeb przewozowych oraz analizie sytuacji rynkowej.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

Zdaniem Kolegium nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy wymóg wskazania odpowiednich, innych źródeł analizy sytuacji rynkowej w zakresie przewozów.

Konieczną treść analizy i częstotliwość jej sporządzania określa art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym analizę przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń, co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem:

1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowania do potrzeb społecznych,

2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf,

3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych,

4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub zagospodarowania przestrzennego województwa.

Przede wszystkim jednak, jeżeli Sąd uznał, że źródła przeprowadzonej analizy są niewystarczające, to z powodu zupełnego braku przepisów prawa w tym zakresie, Sąd winien wskazać, z jakich konkretnie źródeł, zdaniem Sądu, ma czerpać dane organ administracji przy sporządzaniu analizy.

Wskazania takiego brak jest w wyroku Sądu. Zachodzi więc obawa, że sytuacja może powtarzać się wielokrotnie, bowiem organy nie wiedzą, jakie źródła zaakceptować mógłby Sąd, a jakim nie da wiary.

Sąd zakwestionował analizę sytuacji rynkowej sporządzoną przez organ pierwszej instancji na podstawie treści pisma skarżącego z dnia 11 maja 2005 r. (strona 7 wyroku) i przytoczonym tam argumentom skarżącego daje wiarę, mimo że te argumenty nie zostały niczym poparte.

Natomiast odmawia wiarygodności dowodom i argumentom przedstawionym przez organy obydwu instancji.

Zarzucając Kolegium błędne rozumowanie, Sąd nie wskazuje, jakie rozumowanie winno być prawidłowe.

W treści analizy wykonanej dla potrzeb sprawy Z. P. znajdują się wszystkie istotne dla sprawy i wynikające z wyżej cytowanych przepisów dane. Wskazane są również źródła tych danych.

Kolegium Odwoławcze nie podziela stanowiska Sądu, że nie mogą być jednym ze źródeł danych, co do stopnia napełnienia pojazdów, przedłożone przez przewoźników istniejących, tj. obsługujących już linię komunikacyjną, której dotyczy wniosek Z. P..

Ponadto Kolegium nie miało podstaw odmawiać wiarygodności dowodom sporządzonym przez organ pierwszej instancji. Organ ten bowiem z ustawowego obowiązku, ma przede wszystkim chronić interesy przewoźników istniejących przy jednoczesnym zakazie monopolu.

Ten aspekt został omówiony w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem stanowiska organu pierwszej instancji i jego argumentacji w zakresie ochrony interesów przewoźników istniejących, w tym PKS J.. Sąd nie uwzględnił powyższego sprowadzając swą ocenę wyłącznie do rzekomego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Organ pierwszej instancji sporządzając analizę ilości przewożonych pasażerów korzysta z bilingów z kas fiskalnych, które są w dyspozycji przewoźników. Są to materiały na tyle obszerne, że nie sposób ich dołączyć do analizy. Nie ma innych, poza art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ i b/ ustawy, nałożonych przez ustawodawcę obowiązków na organ, przy odmowie wydania zezwolenia na przewóz regularny w krajowym transporcie drogowym.

Wymogi ustawowe zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, a sprawa w tym aspekcie dogłębnie omówiona zarówno w treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji.

Ustawodawca w cytowanych wyżej przepisach dotyczących danych, które winny być treścią analizy, nie wymienia średniej dziennej ilości osób przypadających na kurs, a zatem nie jest to wymóg ustawowy.

To organ sporządzający analizę dodatkowo zaczerpnął takich danych u źródła, tj. u przewoźników obsługujących linię komunikacyjną, aby ocenić istniejącą komunikację pod kątem jej dostosowania do potrzeb społecznych.

Powszechnie wiadomo, że liczba ludności maleje (a nie rośnie), zamykane są szkoły z uwagi na brak uczniów, emigracja zarobkowa sięga poziomu 2 mln osób. Oznacza to, że potencjalna liczba pasażerów nie ma tendencji wzrostowych (wynika to z wiedzy ogólnej i doświadczenia życiowego). A skoro tak, to przy tym samym zapotrzebowaniu na przewozy, zwiększanie ilości przewoźników spowoduje spadek rentowności tych istniejących.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że D. W. wykonuje 4 kursy dziennie, przy wykorzystaniu jego środków transportu w granicach 80% do 100% organ stwierdził, iż niczym skarżący twierdzeń tych nie poparł, a winien to udowodnić. W tych warunkach zarzut nie powinien stanowić podstawy do uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniósł o jej oddalenie opowiadając się za trafnością stanowiska Sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej uczestnik postępowania odmawia im skuteczności stwierdzając nadto, iż organ pomija okoliczności związane z równolegle toczącym się postępowaniem o wydanie zezwolenia na innej trasie J. – K. – S. P., w którym odmowne decyzje również zostały uchylone przez WSA wyrokiem sygn. akt II SA/Kc 84/06 i nie zostały zaskarżone do NSA.

W tych okolicznościach zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd, przy tak daleko idącym przekroczeniu swobodnego uznania przez organ nie może być uwzględniony.

Zarzut skargi kasacyjnej braku wskazania źródeł do analizy, o której mowa w art. 22a ust. 5 ustawy nie może być uznany, gdyż sam ustawodawca w art. 22 ust. 7 ustawy wskazuje, iż zadania te organy określone w art. 18 ust. 1 mogą realizować przez własne jednostki lub wyspecjalizowane podmioty. Jeśli więc powodem uchybienia decyzji był ewidentny brak obiektywizmu to analizę tę można pogłębić przez porównanie z innymi liniami obsługiwanymi przez kilku przewoźników na terenie działania organu lub zasięgnięcie opinii biegłego bądź instytutu. Nie ma więc racjonalnego powodu, aby Sąd wskazywał sposób uzupełnienia lub zobiektywizowania analizy skoro czyni to ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Sądu odwoławczego wydając zaskarżony wyrok Sąd nie naruszył przepisów postępowania, zaś ocenie legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz decyzji organu I instancji nie sposób przypisać błędu w sferze stosowania przepisów postępowania jak również prawa materialnego. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż organy obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem podstawowych zasad procedury w tym określonych w art. 7 i 8 k.p.a.

Odmawiając stronie wydania zezwolenia organ I instancji – przed wydaniem decyzji nałożył na stronę dodatkowe obowiązki zmiany godzin kursów, a wcześniej pozytywnie rozstrzygnął wniosek innego przewoźnika nie dopatrując się przesłanek zagrożenia dla istniejących linii regularnych lub ujemnego wpływu na rentowność usług kolejowych (przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ i b/ ustawy o transporcie drogowym). Na okoliczność tę nie zwróciło uwagi Kolegium, które – co wymaga podkreślenia zaniechało ponownego rozpoznania sprawy – stosownie do wymagań z art. 138 k.p.a., lecz ograniczyło się do oceny legalności decyzji Starosty, co obarczone było błędem a ponadto nie stanowi przedmiotu postępowania odwoławczego, w którym organ winien rozpatrzeć sprawę ustosunkowując się do zarzutów strony, a także zmienionej sytuacji faktycznej. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Powyższa okoliczność tylko wzmacnia ocenę Sądu I instancji, iż postępowanie w tej sprawie zarówno przed Kolegium jak i organem I instancji dotknięte było istotnymi wadami, zaś wydane decyzje i zamieszczone w nich uzasadnienia wskazywały w sposób ewidentny, że odmowa wydania zezwolenia naruszyła zasadę swobodnego uznania.

Błędy proceduralne nie pozwalają przyjąć także, iż organ prawidłowo zastosował prawo materialne, bowiem dopiero po wnikliwym przeprowadzeniu postępowania i wydaniu prawidłowo uzasadnionej decyzji można ocenić poprawność zastosowania prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, iż uchylenie zaskarżonych decyzji nastąpiło wskutek naruszenia norm postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., a więc Sąd I instancji nie oceniał legalności stosowania przez organy prawa materialnego.

Z powyższych względów nie podlegał rozpatrzeniu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.