Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 546/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1000/20 w sprawie ze skargi G.P na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii projektu podziału i połączenia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz G.P. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1000/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii projektu podziału i połączenia nieruchomości I. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej G.P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 24 marca 2020 r. G.P. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) wystąpiła do Burmistrza Gminy [...] (dalej Burmistrz), o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2020 r.), Burmistrz Gminy [...] negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału i połączenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], na nowe działki nr: [...].

W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że wniosek dotyczy podziału i ponownego połączenia nieruchomości, a nie połączenia i podziału, o którym mowa w art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284, dalej ugn). Wydanie pozytywnej opinii wyłączało to, że działki stanowią własność tej samej osoby, nie ma zatem możliwości przedstawienia umowy w formie aktu notarialnego dotyczącej zobowiązania do dokonania zamiany i wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek. Działki są tak ukształtowane, że możliwe jest ich racjonalne zagospodarowanie.

W zażaleniu skarżąca zarzuciła postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. brak rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy; pozbawienie jej możliwości doprecyzowania żądania, a w efekcie wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z jej intencją i stanem faktycznym sprawy. Z treści postanowienia wynika, że zarówno przebieg projektowanych do wydzielenia granic nowych działek zgodny jest z ustaleniami zawartymi w decyzjach o warunkach zabudowy, jak również spełniony jest warunek w zakresie możliwości racjonalnego wykorzystania nowo powstałych działek zgodnie z ich planowanym przeznaczeniem, co warunkuje pozytywne załatwienie wniosku strony.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa), art. 94 ust. 1, art. 98b ugn, utrzymało w mocy postanowienie z [...] czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek nie dotyczył klasycznego podziału nieruchomości w granicach aktualnie istniejących odcinków granicznych, lecz zawierał de facto wniosek o scalenie tych działek, a następnie ich podział w innej konfiguracji terenowej. Takiego podziału można dokonać jedynie w oparciu o art. 98b ugn i w tym trybie opracowano przedłożony wstępny projekt podziału.

Skorzystanie z tego uproszczonego trybu scalania i podziału nieruchomości uzależnione jest od spełnienia kilku warunków. Po pierwsze, nieruchomości, których wniosek dotyczy, są tak ukształtowane, że nie jest możliwe, by zostały racjonalnie zagospodarowane. Po drugie, wniosek musi być złożony przez wszystkich właścicieli lub przez wszystkich użytkowników wieczystych nieruchomości, które mają zostać połączone i następnie podzielone. Wymaga to wcześniejszego porozumienia się właścicieli lub użytkowników wieczystych wielu nieruchomości położonych w jednym obszarze funkcjonalnym (najczęściej nieruchomości sąsiadujących). Po trzecie, wnioskodawcom muszą przysługiwać jednorodne prawa do gruntu, a więc nie mogą wystąpić z jednym wnioskiem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Po czwarte, do wniosku dołączyć trzeba złożone w formie aktu notarialnego zobowiązanie do dokonania zamiany nieruchomości i wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek. W sprawie wniosek o scalenie i podział nieruchomości nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, już choćby z tego względu, że działki stanowią własność jednej osoby - G.P. Tym samym nie został spełniony wynikający z art. 98b ust. 1 ugn warunek ukształtowania nieruchomości w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie przez poszczególnych właścicieli. Nie jest możliwe spełnienie warunku określonego w art. 98b ust. 3 ugn - dokonanie przez właścicieli albo użytkowników wieczystych, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. Celem podziału nieruchomości jest wydzielenie trzech działek, z tego dwu m.in. pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co także wyklucza pozytywne załatwienie wniosku.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i odczytał intencje wnioskodawczyni, prowadząc postępowanie w oparciu o przywołane przez stronę normy prawne, które prawidłowo zinterpretował. Brak jest regulacji prawnych, w oparciu o które istniałaby możliwość rozpoznania tego wniosku w proponowanym kształcie. W szczególności nie może być to przywołany w zażaleniu § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej rozporządzenie).

W skardze skarżąca zaskarżając w całości postanowienie z [...] lipca 2020 r. zarzuciła obrazę:

I. prawa materialnego a w szczególności:

1. art. 93 ust. 1 i 2 ugn, polegające na nieuprawnionym ustaleniu, że wnioskowany przez skarżącą wstępny projekt podziału działek nr [...] jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z [...] stycznia 2020 r. nr: [...] i [...];

2. art. 102 ust. 1 ugn przez nieprawidłową wykładnię, z związku z art. 93 ust. 1 ugn polegającą na błędnym przyjęciu, że podział działek nr [...] jest dopuszczalny wyłącznie w ramach scalenia i podziału nieruchomości;

3. art. 98b ust. 1 ugn w związku z § 9 ust. 6 rozporządzenia przez niewłaściwe ich zastosowanie przez pominięcie art. 98b ust. 2 ugn;

II. przepisów postępowania:

4. art. 6 kpa polegającą na utrzymaniu w mocy postanowienia I instancji w przedmiocie negatywnej opinii do propozycji podziału działek nr [...], wobec braku podstawy do zastosowania art. 92-100 ugn;

5. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia l instancji, mimo przesłanek do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia;

6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa polegające na nieprawidłowym ustaleniu niezgodności projektu podziału z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z [...] stycznia 2020 r. nr: [...] i [...].

W przypadku uwzględnienia skargi skarżąca zażądała zasądzenia od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że objęte wnioskiem działki rolne (użytek R IVb) znajdują się w chwili obecnej w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie są objęte obowiązkiem ani zamiarem Gminy do przystąpienia do sporządzania planu. Decyzjami z [...] stycznia 2020 r. nr [...] i [...] (dalej decyzje z [...] stycznia 2020 r. ) Burmistrz ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla planowanych inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]". Skarżąca wniosła o podział ww. działek w trybie art. 92-100 ugn. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu, a wobec braku planu, przewidziane przepisem wymagania określają obie decyzje o warunkach zabudowy. Analiza treści obu decyzji prowadzi do wniosku że nie ma w nich jakichkolwiek zapisów dotyczących zasad i warunków scalania nieruchomości, a więc zasad dotyczących procedury polegającej najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu) zgodnie z § 9 ust. 6 rozporządzenia i ich połączenia w jeden obszar, który następnie jest dzielony na nowe działki gruntowe. W części tekstowej określono jedynie warunki dla wydzielonych działek i drogi; wymagania dotyczące linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, warunków ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu itp. Również z rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny nr 1 obu decyzji nie wynikają zasady i warunki scalenia nieruchomości.

Burmistrz w postanowieniu skupił się na treści art. 98b ust. 1 ugn przewidujący[m] tryb dokonywania scalenia i podziału nieruchomości. Tryb ten dotyczy postępowania w sprawie połączenia i ponownego podziału gruntu dokonywanego w przypadku, gdy nieruchomości ukształtowane są w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie i temu właśnie służyły decyzje o warunkach zabudowy zmierzające do racjonalnego ukształtowania przyszłego sposobu zagospodarowania. Unormowanie to stwarza możliwość połączenia nieruchomości i ich ponownego podziału na nowe działki na wniosek właścicieli... . Organ I instancji w sposób zupełnie nieuprawniony dokonał własnej interpretacji tego przepisu ustalając warunki do skorzystania z tego przepisu i pominął treść art. "98" [winno być "98b"] ust. 2 ugn, co w konsekwencji ukształtowało uzasadnienie postanowienia pod z góry założoną tezę. W ocenie skarżącej, wobec braku określenia w warunkach zabudowy zasad i warunków scalenia nieruchomości, nie można było mówić - w przypadku złożenia wniosku o podział nieruchomości w trybie art. 92-100 ugn - o niezgodności z ustaleniami planu zagospodarowania wynikającego z warunków zabudowy czy art. 98b ust. 1 i 2 (czytaj łącznie) - a zatem - w konsekwencji o niemożności rozpoznania wniosku skarżącej w trybie art. 92-100 ugn. Kolegium w całości oparło się na ustaleniach Burmistrza, powieliło w sposób nieuprawniony błędne ustalenia tego organu i nie uwzględniło art. "98 ust. 2b" [winno być "98b ust. 2"] ugn i nie wyciągnięto prawidłowych wniosków.

W przedmiotowym postępowaniu Burmistrz błędnie ocenił stan faktyczny sprawy w wyniku czego dokonał przedwczesnego rozstrzygnięcia o przyszłym niepewnym trybie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości co skutkowało negatywną oceną wstępnego projektu podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ugn na etapie oceny zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, ocena ta dotyczy przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania działek gruntu, nie zaś jak to przeprowadził organ, ewentualnego trybu w jakim ma zostać rozpatrzony wniosek i wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Uzasadnienie faktyczne i prawne negatywnego postanowienia opierające się na analizie art. 98b ugn w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia i nie może stanowić podstawy do odrzucenia wniosku strony, z którego, bez względu na powołaną w załączniku proponowaną podstawę prawną, jednoznacznie wynikają intencje strony i zakres jej żądania.

Wydane na podstawie art. 100 ugn rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268 poz. 2663) w żadnym przepisie nie wskazuje na konieczność wskazania podstawy prawnej dokonywanego podziału, a już w szczególności nie należy to do obowiązku wnioskodawcy. To organ finalnie podejmuje rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego mające zastosowanie w załatwieniu sprawy, a w razie powzięcia wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony i charakteru jej żądania, a więc np. istnieje rozbieżność między powołaną podstawą prawną a treścią uzasadnienia, należy zwrócić się do strony o sprecyzowanie jej żądań. W przedmiotowym postępowaniu takiego działania nie dokonały organy obu instancji.

Organy obu instancji dokonując oceny zgodności przedstawionego przez stronę sposobu podziału działek stanowiących nieruchomość gruntową z ustaleniami zawartymi w decyzjach o warunkach zabudowy, wydał postanowienia negatywne tylko i wyłącznie z uwagi na ewentualnie błędnie zaproponowany przez wykonawcę (tu pełnomocnika) tryb podziału nieruchomości tj. art. 98b ugn, co na tym etapie nie powinno być brane przez organ pod uwagę, jako przepis nie mający zastosowania w tym postępowaniu. Na poparcie tezy zmierzającej do uznania projektu podziału działek w sporządzonej wersji przedłożył: wstępny projekt scalenia i podziału działek położonych w [...] gm. [...] wraz z mapą uzupełniającą i decyzją zatwierdzającą z [...] lutego 2017 r.; wstępny projekt scalenia i podziału działek położonych w [...] gm. [...] wraz z mapą uzupełniającą i decyzją zatwierdzającą z [...] września 2019 r. Połączenie i projektowany podział działek nie zostały wykonane, jak przyjął to organ, na podstawie art. 98b ugn, ale w oparciu o § 9 ust. 6 rozporządzenia i art. 92-100 ugn.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 1000/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że stan faktyczny sprawy został ustalony nieprawidłowo - z obrazą art. 7, 77, art. 80 i 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Organy dopuściły się wadliwej wykładni art. 98b ugn przyjmując, że przepis ten może być jedyną podstawą prawną do dokonania podziału działek, o które wnosiła skarżąca.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium o możliwości stosowania przepisów Rozdziału 1 Działu III ugn dotyczących podziału nieruchomości w niniejszej sprawie (art. 92 ust. 1 i 2 ugn). Sąd w oczywisty sposób zgodził się ze stanowiskiem organów, że art. 98b ugn, który dotyczy łączenia i podziału nieruchomości różnych własności nie może mieć w sprawie zastosowania. Kolegium ustalając, że w sprawie mamy do czynienia z połączeniem/scaleniem działek skarżącej i ich podziałem, utożsamiło te czynności ze scaleniem - połączeniem nieruchomości i jej podziałem.

Uszło uwadze organów, że pojęcie działki ewidencyjnej nie zawsze jest tożsame z pojęciem nieruchomości, a przepisy Działu III Rozdziału 1 ugn dotyczą właśnie nieruchomości, a nie działek ewidencyjnych.

Kodeks cywilny wyróżnia trzy rodzaje nieruchomości: gruntowe - części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności; budynkowe - trwale z gruntem związane budynki będące przedmiotem odrębnej od gruntu własności; lokalowe - części budynków stanowiące odrębny przedmiot własności. Jakkolwiek grunty są nieruchomościami już na mocy tego przepisu, natomiast budynki i lokale mogą stać się nieruchomościami na podstawie przepisów szczególnych, to jednak taką kwalifikację uzyskują dopiero wówczas, gdy część powierzchni ziemskiej została wyodrębniona w taki sposób, że stanowi odrębny przedmiot własności. Użycie zwrotu "części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności" oznacza, że status nieruchomości w znaczeniu kodeksowym grunt uzyskuje po jego prawnym, czyli zgodnie z właściwymi przepisami, wyodrębnieniu, zatem kryterium, według którego następuje wyodrębnienie części powierzchni ziemskiej jako przedmiotu obrotu prawnego, musi być zobiektywizowane.

O części powierzchni ziemskiej, która staje się rzeczą w rozumieniu art. 45 kc, można mówić dopiero po jej wydzieleniu z otaczających ją gruntów w sposób umożliwiający jej identyfikację jako samodzielnego przedmiotu obrotu prawnego. Wówczas dochodzi do oznaczenia gruntu od strony przedmiotowej. Wydzielenie następuje przez określenie granic zewnętrznych w płaszczyźnie powierzchni ziemskiej i wymaga dokonania czynności geodezyjnych przez uprawnione podmioty przez zastabilizowanie punktów granicznych, a przede wszystkim konieczne jest sformalizowanie tych czynności i ujęcie w geodezyjny opis w taki sposób, by na jego podstawie możliwa była identyfikacja gruntu jako przedmiotu materialnego. Oznaczenie granic gruntu w sposób nieformalny (faktyczny) bez istnienia dokumentacji w postaci mapy geodezyjnej nie stanowi prawnego wyodrębnienia przedmiotu, aczkolwiek samoistne posiadanie określonego fragmentu gruntu nieobjętego dokumentacją geodezyjną może prowadzić do nabycia jego własności przez zasiedzenie, ale po wcześniejszym geodezyjnym wyodrębnieniu tego gruntu.

Bez opisu geodezyjnego granic określonej części powierzchni ziemskiej w dokumencie urzędowym w postaci mapy geodezyjnej nie może być mowy o odrębnym przedmiocie własności, jak tego wymaga art. 46 § 1 kc. Tak wyodrębniony fizycznie grunt graniczy z innymi wyodrębnionymi gruntami, należącymi do tego samego lub różnych właścicieli. W razie zatarcia granic istnieje możliwość ich wznowienia na podstawie dokumentacji geodezyjnej.

Jeżeli jednak granice nieruchomości są sporne, to musi nastąpić ich rozgraniczenie, które zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. "2052" [winno być "276 ze zm."], dalej pgk) ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów.

Od prawnego pojęcia nieruchomości w wyżej przedstawionym znaczeniu należy odróżnić kategorię działki geodezyjnej, oznaczającej ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych, oznaczony na mapie ewidencyjnej granicami, numerem, powierzchnią, rodzajem użytkowania i klasą gruntu (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Pojęcia te nie powinny być utożsamiane, przedmiotem obrotu prawnego jest bowiem nieruchomość, a nie działka geodezyjna, jak również prawo własności i jego granice w rozumieniu art. 143 kc odnoszą się do nieruchomości, a nie do działki ewidencyjnej.

Działka ewidencyjna może odpowiadać nieruchomości jako przedmiotowi własności albo wraz z innymi działkami wchodzić w skład większej nieruchomości, obejmującej kompleks takich działek.

Definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu oraz działki budowlanej są zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ugn przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z kolei działka gruntu to niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ugn). Działka budowlana to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce (art. 4 pkt 3a ugn; także § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. 2015 r. poz. 1422 ze zm.), które działkę budowlaną definiuje jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymagania realizacji obiektów budowlanych wynikające z tego rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp).

Księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm., dalej kwh). Dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 24 zdanie pierwsze kwh). Właściciel kilku nieruchomości stanowiących całość gospodarczą lub graniczących ze sobą może żądać połączenia ich w księdze wieczystej w jedną nieruchomość (art. 21 kwh). Jeżeli księga wieczysta obejmuje więcej niż jedną działkę ewidencyjną, to w sensie prawnym istnieje jedna nieruchomość (wyrok SN z 26.2.2003 r. II CKN 1306/00, Biul. SN z 2003/8/s. 8; uchwała SN z 7.4. 2006 r. III CZP 24/06, OSNC 2007/2/24, z glosą E. Gniewka, OSP 2007/10/119 i omówieniem Z. Strusa, Przegląd orzecznictwa, Pal. 2006/5-6/s. 299).

Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 kwh). Staje się ona nieruchomością jako samodzielny i odrębny przedmiot własności, chociażby jej właściciel był właścicielem jeszcze innych nieruchomości graniczących lub niegraniczących z nią, albo wchodzi w skład większej całości wskutek przyłączenia do nieruchomości mającej księgę wieczystą. W wyroku z 23.9.1970 r. II CR 361/70, OSNCP 1971/6/97, Sąd Najwyższy uznał, że w sytuacji, w której nabywca kilku przylegających do siebie działek połączył je "w jedną oddzielną całość", wskutek czego stały się one jedną nieruchomością, decydujące znaczenie ma niezałożenie dla nabytych działek oddzielnych ksiąg wieczystych, gdyby bowiem zostały one objęte dwoma księgami wieczystymi, to nie stanowiłyby jednej nieruchomości. Jeżeli natomiast żadna z tych nieruchomości nie miała księgi wieczystej, to wówczas o prawnym wyodrębnieniu jej z otaczającej powierzchni ziemskiej, tzn. od innych przedmiotów własności, decydowałaby ostatecznie osoba właściciela i z reguły mielibyśmy do czynienia z jedną nieruchomością. W związku z tym dwie sąsiadujące ze sobą nieruchomości, z których każda ma urządzoną księgę wieczystą, nie stają się na skutek skupienia ich w ręku jednej osoby automatycznie jedną nieruchomością. Podobnie jak przez wyodrębnienie obszar gruntu może stać się odrębnym przedmiotem własności, tak samo przez połączenie z innym przedmiotem własności (gruntami) tego samego właściciela może tę odrębność utracić.

Sąd Najwyższy w wyroku II CKN 1306/00 stwierdził, że założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile jest ksiąg wieczystych, ponieważ według art. 24 kwh dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą. Dwie niezabudowane działki gruntu graniczące ze sobą, należące do tego samego właściciela i objęte jedną księgą wieczystą, stanowią w rozumieniu art. 46 § 1 kc jedną nieruchomość gruntową. W uzasadnieniu postanowienia z 30.10.2003 r. IV CK 114/02, OSNC 2004/12/201, z glosą P. Mysiaka, Rej. 2006/10/s. 170, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że dyrektywy wykładni systemowej sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece niż w art. 46 § 1 kc. Księga wieczysta jest zatem czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 kc, dlatego graniczące ze sobą działki gruntu, będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 kc, natomiast połączenie takich nieruchomości w jednej księdze wieczystej powoduje utratę ich samodzielności i powstanie nowej nieruchomości.

W przypadku gdy nieruchomość nie jest objęta księgą wieczystą (zbiorem złożonych dokumentów), o jej odrębności jako przedmiotu własności decyduje to, czy stanowi ona odrębną całość gospodarczą należącą do tego samego właściciela (uzasadnienie wyroku SN z 30.10.1979 r. III CRN 180/79, OSNCP 1980/4/76; tak słusznie Jacek Gudowski w Komentarzu do art. 46 kc, LEX).

Wyróżnia się następujące podziały nieruchomości gruntowych: geodezyjny, prawny i wieczystoksięgowy.

W ramach podziału geodezyjnego realizowanego w trybie administracyjnym lub materialno-technicznym (podział gruntów rolnych i leśnych) dochodzi do wydzielenia z istniejącej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych bez zmiany ich właściciela (z pewnymi wyjątkami). Celem takiego podziału jest nie tylko ujawnienie jego skutków w istniejącej księdze wieczystej, lecz przede wszystkim stworzenie możliwości zbycia wydzielonych dziatek lub założenia dla nich nowych ksiąg wieczystych. Podział geodezyjny służy dokonaniu w przyszłości prawnego (cywilnego) podziału nieruchomości, w wyniku którego wyodrębnione zostaną nowe nieruchomości w ujęciu prawnorzeczowym, stanowiące przedmiot odrębnej własności.

Podział prawny nieruchomości sprowadza się do dokonania zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do uprzednio wydzielonych działek ewidencyjnych.

Podział prawny może nastąpić na podstawie: 1. decyzji administracyjnej, która wywołuje skutki prawne w postaci przeniesienia prawa własności np.: a. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zatwierdzającej podział na podstawie art. 98 ust. 1 ugn - w odniesieniu do działek wydzielonych pod drogi publiczne; b. wojewody zatwierdzającej podział nieruchomości, na podstawie: art. 73 ust. 3a ustawy z 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; art. 12 ustawy z 12.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych; art. 19 ustawy z 8.7.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych itd.;

2. orzeczenia sądu - w sprawach dotyczących zniesienia współwłasności nieruchomości, działu spadku, podziału majątku wspólnego małżonków, uwzględnienia roszczenia o przeniesienie prawa własności do części nieruchomości, zasiedzenia części nieruchomości itp.; 3. czynności cywilnoprawnych - jak nabycie własności części wydzielonej nieruchomości (w drodze sprzedaży, zamiany, darowizny), zrzeczenia się wyodrębnionej części nieruchomości, zniesienia współwłasności w drodze umowy, nabycia nieruchomości na z mocy prawa itp.

Podział nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym polega na odłączeniu z istniejącej księgi wieczystej wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu i założeniu dla nich nowej księgi wieczystej. Podział ten może wynikać z podziału prawnego (działki stają się własnością innego właściciela) lub polegać na założeniu przez dotychczasowego właściciela nowej księgi wieczystej dla jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących dotychczas w skład jednej nieruchomości. Podział nieruchomości polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga decyzji zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 3 ugn).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że działki ewidencyjne nr: "[...]" [winno być "[...]"] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...] stanowią własność skarżącej, graniczą ze sobą i są wpisane w jednej księdze wieczystej nr [...]. Oznacza to, że wg każdej z przytoczonych wyżej definicji nieruchomości gruntowej te dwie działki stanowią jedną nieruchomość. Dołączona do wniosku mapa inż. S.R. zawierająca projekt jej podziału na działki nr: [...], dotyczy podziału istniejącej nieruchomości. Nie ma tu mowy o łączeniu - scalaniu nieruchomości, jak wadliwie przyjęły organy. Oznacza to, że istota sprawy nie została przez nie rozpatrzona z obrazą art. 104 § 2 kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenią one merytorycznie wniosek skarżącej o podział nieruchomości przez pryzmat przepisów Działu III Rozdziału 1 ugn, mając na względzie treść niniejszego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], reprezentowane przez r. pr. Z.M., zaskarżając w całości wyrok II SA/Rz 1000/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), przez nieuzasadnione uchylenie postanowień organów I i II instancji w związku z przyjęciem, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, podczas gdy został on ustalony prawidłowo, a także zgodnie z intencją wnioskodawcy wyrażoną w podaniu inicjującym postępowanie oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn), przez błędne uznanie, że w realiach sprawy niniejszej dopuszczalne jest rozpoznanie wniosku strony wyłącznie w oparciu o przywołane w kwestionowanym wyroku "zapisy" [winno być "przepisy"] prawa, podczas gdy ani te przepisy, ani inne przepisy Działu III Rozdziału 1 ugn regulujące problematykę podziałów nieruchomości, nie będą miały bezpośredniego i wyłącznego w sprawie zastosowania. Ponadto brak jest innych przepisów prawa, na podstawie których żądanie strony mogłoby być zrealizowane wprost przez organy orzekające w sprawie.

Odmienna ocena Sądu I instancji skutkowałaby oddaleniem skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi; zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm

przepisanych; zrzekł się rozprawy.

G.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowana przez adw. A.G., wniosła o: jej o oddalenie; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa okazał się nieusprawiedliwiony.

Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że skarżąca składając podanie wskazała jako podstawę prawną wniosku art. 94 ust. 1 pkt 2 i art. 98b ugn. Jednakże uwadze skarżącego uszło, że wniosek nie został sporządzony przez adwokata czy radcę prawnego, a przez geodetę uprawnionego. Sąd I instancji trafnie zgodził się ze stanowiskiem organów, że wskazany we wniosku art. 98b ugn, który dotyczy łączenia i podziału nieruchomości różnych właścicieli nieruchomości (w zakresie normatywnych istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) nie mógł mieć w sprawie zastosowania, bowiem właścicielem obu działek objętych wnioskiem była wyłącznie wnioskodawczyni (bezsporne). Zatem oczywisty był brak podstaw do oczekiwania, że właściciele (nie mniej niż dwu właścicieli) dołączą do wniosku, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3 art. 98b ugn.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 9 kpa ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przyjęte w art. 9 kpa rozwiązanie "nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązkach organów administracyjnych" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961/12/s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992, s. 74 i n., akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 106 nb 1).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).

Skarżący kasacyjnie nietrafnie pomija to, że organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z pierwszej normy prawnej zawartej w art. 9 kpa. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona. Organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. Art. 9 kpa nakładał na organ I instancji obowiązek pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Mogło to nastąpić w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, lub w innej formie. Jeżeli strona ma uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie art. 147 ust. 1 ugn, a obowiązkiem organu jest pouczenie strony o przysługujących jej prawach (art. 9 kpa), to organ I instancji miał obowiązek poinformowania strony przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę o możliwości rozłożenia opłaty na raty, czego nie uczynił i którego to uchybienia po stronie organu I instancji nie dopatrzyło się Kolegium (wyrok NSA z 5.3.2015 r. I OSK 1622/13, akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2). Konstrukcja obowiązku z art. 9 kpa, zaprezentowana w wyroku I OSK 1622/13 na tle art. 147 ust. 1 ugn, znajduje analogiczne zastosowanie na tle art. 92 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn.

Ustawodawca dąży, by wadliwe działania organu nie wpływały na pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej strony. Zasada ta dotyczy w szczególności pouczeń, których wykonanie nie powinno szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że - wobec braku przeciwnych przepisów prawa - strona nie powinna ponosić negatywnych skutków braku pouczenia, którego organ był obowiązany udzielić a strona - z racji braku wiedzy o relewantnych okolicznościach faktycznych i prawnych - nie podjęła stosownych działań, przez co poniosła szkodę. Skoro błędne pouczenie nie powinno szkodzić stronie, to tym bardziej jego brak nie może jej szkodzić.

Ze sformułowania "będących przedmiotem postępowania" [art. 9 zd. 1 in fine kpa] wynikałoby, że organy obowiązane są udzielać informacji wyłącznie w sprawach, w których toczy się postępowanie. W doktrynie wskazuje się, że taka wykładnia jest nie do przyjęcia. Przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania - od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości prawa może powodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach niezaspokajającego w pełni interesu strony określenie żądania (B. Adamiak - op. cit., s. 107 nb 2) jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

W tej sytuacji Burmistrz obowiązany był pouczyć wnioskodawczynię w trybie art. 9 kpa, że dla osiągnięcia wnioskowanego celu, winna wykazać nie przesłanki z art. 98b ust. 1-3 ugn (który w ogóle nie może znaleźć w sprawie zastosowania), lecz przesłanki z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn.

Autor skargi kasacyjnej niestarannie przywołał publikator ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. "1990" [który wszedł w życie dnia 12 listopada 2020 r.] ze zm.), gdy tymczasem w dacie wydania postanowienia I instancji i zaskarżonego postanowienia ustawa ta obowiązywała w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284). Mimo tej niedoskonałości, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nietrafny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że przywołane w zaskarżonym wyroku przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani inne przepisy Działu III Rozdziału 1 ugn regulujące problematykę podziałów nieruchomości, nie będą miały bezpośredniego i wyłącznego w sprawie zastosowania a nadto brak jest innych przepisów prawa, na podstawie których żądanie strony mogłoby być zrealizowane wprost przez organy orzekające w sprawie. Analiza regulacji prawnej, orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądów doktryny prowadzi do przeciwnego wniosku.

Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (art. 93 ust. 1 ugn).

W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 ugn).

W sprawie niesporne jest, że działki nr: [...] znajdują się w chwili obecnej w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie są objęte obowiązkiem ani zamiarem Gminy do przystąpienia do sporządzania planu. Decyzjami z [...] stycznia 2020 r. nr [...] i [...] Burmistrz ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla planowanych inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]".

Trafnie Sąd I instancji uznał, że proponowanego przez wnioskodawczynię podziału nieruchomości można dokonać, bowiem jest on zgodny z warunkami określonymi w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym w sprawie zachodzą pozytywne przesłanki, określone w art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady podziału nieruchomości (art. 1 pkt 2 ugn). Analiza art. 92-99 ugn wskazuje, przepisy te dotyczą podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) nieruchomości (z wyjątkiem art. 96 ust. 2 i 3 oraz art. 98 ust. 1 ugn - które w kontrolowanej sprawie są nierelewantne). W art. 92 ugn określono przedmiotowy zakres stosowania przepisów ugn do ewidencyjnych podziałów nieruchomości na zasadzie powszechności stosowania tych przepisów do wszelkich nieruchomości, z wyraźnym zwróceniem uwagi na wykluczenie ich stosowania tylko wobec nieruchomości rolnych i leśnych. Wykluczenia te mają ustawowe wyjątki, polegające na objęciu przepisami ugn podziałów nieruchomości rolnych i leśnych w trzech przypadkach - z których istotnym normatywnie w kontrolowanej sprawie jest przypadek gdy brak jest planu miejscowego, ale nieruchomość rolna lub leśna objęta została jednym z dwu rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 upzp; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 438-439, nb 5-6). Działki nr [...] objęte były decyzjami z [...] stycznia 2020 r. o warunkach zabudowy, przeto w dalszych rozważaniach Naczelny Sąd Administracyjny odwoływać się będzie do tego rodzaju decyzji (art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn; art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp). Niestosowanie ugn do podziałów nieruchomości rolnych i leśnych doznaje ograniczenia w trzech przypadkach, w których ugn - mimo rolnego lub leśnego charakteru gruntu, należy stosować: 1. gdy brak jest planu miejscowego, ale nieruchomość rolna lub leśna objęta została... decyzją o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 upzp... Objęcie nieruchomości rolnej lub leśnej jednym z dwu rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla nieruchomości tej lub jej części oceniona została dopuszczalność zagospodarowania jej na inne cele niż rolne lub leśne. Jakkolwiek ... decyzja o warunkach zabudowy nie określa wiążącego i wyłącznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, to z decyzji tych wynika prawna dopuszczalność zagospodarowania na inne cele niż rolne lub leśne, i wtedy podział takiej nieruchomości podporządkowany jest przez ustawodawcę warunkom określonym w tych decyzjach dla uniknięcia wydzielenia działek gruntu o takiej konfiguracji przestrzenno-terytorialnej, która uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości w sposób wynikający z tych decyzji. Konieczność stosowania ugn do podziału nieruchomości rolnych i leśnych objętych omawianymi decyzjami oznacza, że ustawodawca związał stosowanie tych przepisów z samą możliwością zagospodarowania nieruchomości na inne cele, jeżeli możliwość ta została skonkretyzowana jedną z omawianych decyzji. Wtedy nieruchomość ta nie jest traktowana w procedurze podziałowej jako nieruchomość rolna lub leśna, lecz jako nieruchomość możliwa do zagospodarowania na inne cele, wynikające z omawianych decyzji (M. Wolanin - op. cit., s. 448-449, nb 16).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, to że wnioskodawczyni wskazała we wniosku jedną z 6 różnych procedur dokonania podziału nieruchomości, do których stosuje się przepisy ugn (dokonanie połączenia i ponownego podziału wielu nieruchomości w jednym postępowaniu administracyjnym, w okolicznościach określonych w art. 98b ugn; M. Wolanin - op. cit., s. 452, nb 20 pkt 6 - błędnie, wobec tego, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły okoliczności spełniające dyspozycję art. 98b ugn), nie zwalniało organów obu instancji zastosowania innej procedury (polegającej na konieczności zachowania zgodności z decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 zd. 2 i art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn; M. Wolanin - tamże, s. 452, nb 20 pkt 2 ugn). W orzecznictwie wskazuje się, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami ograniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji w tym wypadku ulicy. Oznacza to, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek (wyrok NSA z 8.12.2004 r. OSK 854/04; uchwała NSA z 4.3.2002 r. OPK 25/01, ONSA 2002/4/140, aprobowane przez M. Wolanina - op. cit., s. 488-489, nb 2, 3).

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podniesiony przez skarżącego kasacyjnie fakt, że w skład nieruchomości w rozumieniu cywilnym i wieczystoksięgowym, prócz działek nr: [...] wchodzą jeszcze działki nr: [...]. Wszystkie te działki objęte są tą samą księgą wieczystą i stanowią wyłączną własność wnioskodawczyni. Objęcie nieruchomości rolnej decyzją o warunkach zabudowy powoduje, że dla nieruchomości albo jej części (w kontrolowanej sprawie części nieruchomości obejmującej działki nr: [...]) oceniona została dopuszczalność zagospodarowania jej na inne cele niż rolne decyzjami z [...] stycznia 2020 r.

Wskazywana przez autora skargi kasacyjnej możliwość połączenia działek ewidencyjnych w jedną działkę ewidencyjną, zgodnie z przepisami dotyczącymi ewidencji gruntów, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tych przepisach, nie znajdowała w kontrolowanej sprawie zastosowania.

Brak jest podstaw do używania dla instytucji uregulowanej w art. 98b ugn zwrotu "potocznie rzecz ujmując scalenia" (s. 5 akapit 2 skargi kasacyjnej), skoro scalenie jest instytucją prawną zdefiniowaną w art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 908, zm. z 2019 r. poz. 861) dla nieruchomości rolnych i gruntów leśnych, zaś dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na inne cele niż rolne i leśne, scalenie jest uregulowane w art. 101-108 ugn i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. poz. 736).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za II instancję wraz z kwotą 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa (257 zł).