Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2562/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1  ust. 1,  art. 2  ust. 1,  art. 4  ust. 1,  art. 5  ust. 2,  art. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , Ewa Kielak, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej M. F. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] (zwana dalej: "ORA") uchwałą z [...] sierpnia 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. F. (zwana dalej: "Skarżącą") z [...] marca 2016r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówiła udostępnienia żądanych informacji. W podstawie prawnej powołano się na art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014r., poz. 635 ze zm., zwana dalej: "u.P.a.") oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r., poz. 782 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu ORA wskazała, że Skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji dotyczących adwokata T. K. (zwany dalej: "Adwokatem"):

1. w którym roku Adwokat tutejszej izby ukończył wyższe studia prawnicze;

2. na jakiej uczelni Adwokat odbywał ww. studia;

3. w którym roku Adwokat odbywał aplikację adwokacką;

4. imię i nazwisko adwokata tutejszej Izby, który był patronem Adwokata w trakcie jego aplikacji adwokackiej;

5. kiedy Adwokat złożył egzamin adwokacki;

6. czy wobec Adwokat od [...] stycznia 1998r. do dnia udzielenia odpowiedzi toczyły się postępowania dyscyplinarne;

7. czy i ile razy w ww. okresie wobec Adwokata orzeczono kary dyscyplinarne;

8. czy i ile razy w ww. okresie Adwokatowi udzielono upomnienia dziekańskiego;

9. czy, kiedy i jakie funkcje w ww. okresie Adwokat pełnił w samorządzie tutejszej izby;

10. w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 7 lub 8: podanie rodzaju orzeczonej kary (środka) i rodzajowe wskazanie przewinienia;

11. wskazanie zespołu adwokackiego, kancelarii prawniczej lub spółki, w których Adwokat wykonywał zawód w latach 1993-1999;

12. adres strony www. kancelarii adwokackiej Adwokata;

13. imiona i nazwiska adwokatów tutejszej izby, wobec których, jako aplikantów adwokackich, Adwokat pełnił funkcję patrona.

Skarżąca nie podała powodów ww. żądania.

ORA wskazała, że Adwokat jest wpisany na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] i nie należy do kręgu adwokatów sprawujących funkcje w organach samorządu adwokackiego. Organy samorządu adwokatury w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne, są obowiązane do udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Równocześnie organy adwokatury w zakresie, w jakim są administratorami danych osobowych członków, są zobowiązane do bezwzględnego dochowania przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014r. poz. 1182 i 1662).

ORA, powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podniosła, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Definicję informacji publicznej tylko pozornie zawarto w ww. przepisie. W praktyce interpretacja ww. definicji nastręcza wiele problemów, a liczne orzeczenia sądów administracyjnych ich nie rozwiązują. Organy samorządu adwokackiego mają obowiązek udostępnienia informacji (będącej na pewno informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.): - o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także majątku, którym organy dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit a - c i lit. f u.d.i.p.); - o zasadach funkcjonowania - sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d – f u.d.i.p.); - o majątku publicznym - majątku samorządu adwokackiego i - jeżeli zostałaby udzielona - pomocy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i g u.d.i.p.).

ORA, powołując się na uzasadnienie uchwały NSA z 11 kwietnia 2005r. I OPS 1/05, stwierdziła, że wykonywanie zadań publicznych jest pojęciem bardzo szerokim, niezdefiniowanym w ustawie i budzącym kontrowersje. Wyróżnikiem, jaki może wskazywać, czy coś jest zadaniem publicznym, czy niepublicznym, jest powszechna dostępność, ale nie może to stanowić kryterium poznawczego, gdyż podmiotem wykonującym takie zadania może być każdy urząd, sklep, kiosk, biuro podróży, szpital, kancelaria adwokacka, redakcja gazety czy też prywatny gabinet stomatologiczny, gdyż są one powszechnie dostępne, ponieważ wykonują zadania (funkcje), które służą wszystkim ludziom, całemu społeczeństwu. Wyjaśnienie pojęcia "zadań publicznych" może nastąpić przez uznanie, że zadaniami publicznymi będą te zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej. Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej. W nauce prawa przyjmuje się, że są to podmioty takie, jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej i są jednostkami współadministrującymi. Do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (a także bez najmniejszych wątpliwości - art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), należy zaliczyć wyłącznie te podmioty, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej (art. 63 Konstytucji RP), przy czym w każdym wypadku wykonywanie tych funkcji musi wynikać z przepisów prawa (ustawy).

ORA, powołując się definicję zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazała, że prawo obywatela do informacji publicznej obejmuje także prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotem prawa do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które wymienia art. 4 u.d.i.p. i który powinien być interpretowany w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje, działalność jakich podmiotów stanowi przedmiot informacji. Z porównania tych przepisów wynika, że przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej, a tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej. Informacje, których żądała Skarżąca nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego, jako zlecone zadanie publiczne. Adwokat, który nie pełni funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim, niezależnie od u.d.i.p., podlega ograniczeniu także stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

2. Skarżąca w odwołaniu od ww. uchwały wskazała, że ORA była zobowiązana do udostępnienia informacji, zgodnie z wnioskiem w zakresie, w którym informacją dysponowała lub do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji w zakresie, w którym zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 5 u.d.i.p. W sprawie, co do zasady, nie zachodziły przesłanki ograniczające prawo do informacji publicznej z art. 5 u.d.i.p. Nie zgodziła się w szczególności z twierdzeniem, że "adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną". Funkcjami samorządów zawodowych, w tym i samorządu adwokackiego, są rodzaje działań, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP: a) reprezentowanie osób wykonujących zawody zaufania publicznego oraz b) sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. "Piecza" samorządów zawodów zaufania publicznego nad należytym wykonywaniem tych zawodów ma charakter działalności o cechach władztwa publicznego. Składają się na nią m.in. a) władcze decydowanie lub współdecydowanie o dopuszczeniu do wykonywania danego zawodu, a więc reglamentowanie dostępu do danego zawodu, b) prowadzenie przez organy samorządu zawodowego rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego, c) posiadanie odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji lub innego rodzaju przygotowania zawodowego oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego.

Treść żądanych informacji mieści się w kategorii sprawowania pieczy przez samorząd adwokacki nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata. W szczególności do tej kategorii należą informacje dotyczące odbytej aplikacji i spełnienia warunków do wpisu na listę adwokatów, odpowiedzialności dyscyplinarnej, działalności w samorządzie adwokackim, czy wykonywania zawodu adwokata. Szczególnie niezrozumiała pozostaje odmowa udostępnienia informacji dotyczącej odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokata, bo sądy administracyjne informacje o postępowaniach dyscyplinarnych jednoznaczne kwalifikują jako informację publiczną. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez samorząd zawodowy jest formą wykonywania władzy publicznej, a informacje dotyczące tej odpowiedzialności stanowią informacje publiczne.

3. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] (zwana dalej: "Prezydium NRA") uchwałą z [...] listopada 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, utrzymało w mocy ww. uchwałę ORA, w podstawie prawnej powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 58 pkt 8 u.P.a.

W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ORA należycie uzasadniła stanowisko, które Prezydium NRA podzieliło i nie znalazło potrzeby powtarzania obszernej argumentacji ORA. Prezydium NRA za decydujący argument uznało pogląd, że informacje, których żądała Skarżąca "niewątpliwie nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadanie publiczne" "(...) adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim, niezależnie od uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych, podlega ograniczeniu także stosownie do art. 5 ust. 2 uidp". Odwołanie Skarżącej stanowi polemikę z uzasadnieniem uchwały ORA i nie zawiera argumentów, które skutecznie podważają stanowisko ORA i tych względów nie było możliwe do uwzględnienia.

4. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2016r. wniosła o uchylenie ww. uchwał Prezydium NRA i ORA i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwagi na naruszenie: a) art. 61 ust 1 Konstytucji w związku z art. 2 u.d.i.p. - przez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o działalności organów wykonujących zadania publiczne oraz osoby pełniącej funkcje publiczne, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej; b) art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy samorządu adwokackiego nie są zobowiązane do udostępnienia informacji dotyczących członków samorządu, wykonujących zawód zaufania publicznego, o udostępnienie których wnioskowała Skarżąca z uwagi na to, że nie należą one do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadania publiczne; c) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego zastosowanie w sytuacji, w jakiej wnioskowana informacja nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej jako odnosząca się do osoby pełniącej funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji; d) art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - przez ogólnikowość uzasadnienia przejawiającą się w ograniczeniu uzasadnienia do zacytowania fragmentów uzasadnienia uchwały ORA i braku własnych odniesień do stanu faktycznego sprawy, co nasuwa wątpliwość w zakresie przeprowadzenia merytorycznej weryfikacji uchwały organu I instancji; e) art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. - przez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpatrzeniu odwołania oraz nieustosunkowanie się do twierdzeń, które skarżąca podniosła w odwołaniu; f) art. 138 k.p.a. - przez podzielenie stanowiska ORA i w konsekwencji utrzymania w mocy uchwały ORA, gdy oparto je na niewyjaśnionym stanie faktycznym i jako takie pozostawało wadliwe w stopniu przesądzającym jego uchylenie.

Skarżąca w obszernym uzasadnieniu podniosła, że zawód adwokata zaliczany jest do zawodów zaufania publicznego i związany jest z wykonywaniem funkcji publicznej. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Ustawodawca nadał adwokatom takie uprawnienia, jak prawo: do reprezentowania stron przed sądami, do poświadczania za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, powoływania się na tajemnicę zawodową, stawiając jednocześnie tej grupie zawodowej podwyższone wymagania dotyczące, m.in. kształcenia w ramach aplikacji i przestrzegania zasad etyki zawodowej. Adwokat ponadto korzysta podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia oraz prokurator - funkcjonariusz publiczny (art. 7 ust. 1 u.P.a.). Adwokaci są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Konstytucja expressis verbis formułuje prawo każdego obywatela do informacji o takich osobach w zakresie, w jakim wykonują oni zadania władzy publicznej. W tym samym zakresie obywatelom przysługuje dostęp do informacji o samorządzie adwokackim. Żądane informacje odnoszą się do statusu i działalności zawodowej Adwokata, będącego członkiem samorządu zawodowego, wykonującego zawód zaufania publicznego. Samorząd zawodowy, na zasadach określonych w u.d.i.p. powinien więc udzielić informacji publicznej. Wadliwe jest więc uznanie, że zażądane informacje nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego, jako zlecone zadania publiczne. Za informację publiczną, na mocy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., uznaje się każdą wiadomość odnoszącą się do osób wykonujących funkcje publiczne. Podlega ona udostępnieniu, gdy stanowi informację dotyczącą funkcjonariuszy publicznych, w takim zakresie, w jakim informacje pozostają w związku z wykonywaną funkcją. Wskazania zespołu adwokackiego, kancelarii prawniczej lub spółki, w których Adwokat wykonywał zawód adwokata i adresu strony www. jego kancelarii stanowią informacje związane w sposób bezpośredni z wykonywaniem zawodu "zaufania publicznego". Również informacja dotycząca imienia i nazwiska adwokata, który był patronem w trakcie aplikacji, jest informacją publiczną, podobnie jak informacja o osobie adwokata, będącego patronem aplikanta adwokackiego. Kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki nie jest objęte sferą prywatną, lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego - art. 3 ust. 1 pkt 4 u.P.a.

Skarżąca, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazała, że postępowanie dyscyplinarne i dokumentacja jego przebiegu ma charakter informacji publicznej, dlatego informacje z tego zakresu dotyczące Adwokata, orzeczonych kar dyscyplinarnych, ich rodzaju i wskazania przewinienia, upomnienia dziekańskiego mieszczą się w zakresie informacji publicznych, które organy samorządu zawodowego powinny udostępnić. Wszystkie zażądane przez Skarżącą informacje wiążą się z działalnością Adwokata jako osoby wykonującej zawód "zaufania publicznego", więc są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżąca dodatkowo podniosła, że uzasadnienie uchwały Prezydium NRA jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony stwierdzono, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a z drugiej, że adwokat, który nie pełni funkcji samorządowej jest osobą prywatną i prawo do informacji o nim podlega ograniczeniom stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prezydium NRA nie zwróciło uwagi na dalsze brzmienie ww. przepisu, z którego wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne podlega ograniczeniu, gdy dane prywatne mają związek z pełnioną funkcją. Adwokat jako osoba wykonująca zawód "zaufania publicznego" jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a wnioskowane informacje dotyczące Adwokata są związane wyłącznie z jego działalnością adwokata i nie podlegają ograniczeniu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Lakoniczne stwierdzenie Prezydium NRA, że adwokat, który nie pełni funkcji w samorządowej jest osobą prywatną nie wyjaśnia w sposób jasny i precyzyjny zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sposób działania Prezydium NRA i poczynione ustalenia faktyczne są dowolne, bo nie zawierają własnych odniesień do stanu faktycznego. Umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyłącznie fragmentu uzasadnienia uchwały ORA, bez poczynienia własnych wniosków i spostrzeżeń nasuwa wątpliwości, czy w ogóle doszło do merytorycznej weryfikacji uchwały ORA. Prezydium NRA nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także nie ustosunkowało się do twierdzeń, które Skarżąca podniosła w odwołaniu. Nie wyjaśniło też w sposób dostateczny podstawy prawnej decyzji, a uchwałę wydano, błędnie uznając, że żądane informacje nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego, jako zlecone zadania publiczne, gdy organ samorządu zawodowego był zobligowany do ich udostępnienia. Uchwała Prezydium NRA narusza więc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

5. Prezydium NRA w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazując, że zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. nie jest zasadny. Z orzecznictwa wynika, że jeżeli organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i utrzymuje je w mocy, to uznaje prawidłowość ustaleń prawnych i faktycznych. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów Skarżącej nie uzasadnia naruszenia przepisów, skoro decyzję podjęto z uwzględnieniem wszystkich okoliczności.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2017r. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy ww. uchwałę ORA oraz zasądził od Prezydium NRA na rzecz Skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

7. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 września 2019r. sygn. akt I OSK 2620/17 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał Sądowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania, uznając za częściowo skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r. poz. 2325, zwana dalej: "P.p.s.a.").

Zdaniem NSA zarzut ten był skuteczny w tej części, w której Skarżąca kasacyjnie akcentuje sposób przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy, kwalifikując to przedstawienie jako niezgodne ze stanem faktycznym. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji może zostać uwzględnione przez NSA, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako zarzut niejasnego i niespójnego przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji istotnych okoliczności sprawy w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, mając na uwadze, że w praktyce orzeczniczej NSA nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r. I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r. II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r. I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zarzut powyższy okazał się skuteczny przede wszystkim ze względu na brak spójności pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem. W sentencji wskazano, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji była "uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej", podczas gdy na stronie 10 uzasadnienia wyroku wskazano, że "skarga dotyczy decyzji Prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej". Stwierdzenie to czyni również wewnętrznie sprzecznym samo uzasadnienie wyroku, w którym na stronie 5 i 16 wskazano jako przedmiot skargi uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Ponadto, na stronie 10 uzasadnienia wskazano, że przedmiotem skargi była uchwała podjęta w związku z wnioskiem Skarżącej z [...] stycznia 2014r., podczas gdy w części historycznej uzasadnienia (strona 1) wskazano na wniosek Skarżącej z [...] marca 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ocenić (i nie jest to rolą tego Sądu w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej), czy powyższe rozbieżności są wynikiem oczywistej omyłki bądź niedokładności. Dodatkową trudność w tym zakresie pogłębia sposób przedstawiania motywów rozstrzygnięcia odnoszących się przede wszystkim do stanowiska Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] - organu, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wprawdzie na stronach 15-16 uzasadnienia wskazano na wadliwość uzasadnienia "zaskarżonej decyzji", które przytacza "dwa zdania z uzasadnienia uchwały Rady", a rozbudowana argumentacja znalazła się dopiero w odpowiedzi na skargę, jednakże jednocześnie Sąd znajduje podstawę do uchylenia zaskarżonej uchwały również w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., jak wynika z ostatniego zdania uzasadnienia. W istocie zatem Sąd pierwszej instancji, kwestionując poprawność zachowania wymogów wynikających z przepisów postępowania, przez brak wyjaśnienia przez organ motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a., neguje zasadność merytorycznego stanowiska wyrażającego się w utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. nieścisłości oraz uchylenie rozstrzygnięć obu organów mimo stwierdzenia uchybień w zakresie uzasadnienia podstaw rozstrzygnięcia organu II instancji sprawiają, że stanowiska Sądu I instancji nie można ocenić jako jasnego i spójnego, co prowadziło do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje Sąd do sporządzenia uzasadnienia w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji pod kątem jego prawidłowości i koherentności z ustalonym w sprawie stanem faktycznym sprawy, a więc niezależnie od wskazywanych w uzasadnieniu argumentów. Podkreślić należy, że w orzecznictwie konsekwentnie sygnalizuje się, że nie jest możliwa kontrola nie tylko orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementów, np. przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz również orzeczenia, którego uzasadnienie wprawdzie zawiera te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., II FPS 8/09 oraz (przykładowo) wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10).

Zdaniem NSA skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska co do prawidłowości wykładni i zastosowania w realiach sprawy przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 22 maja 2014r., II OSK 481/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2015r., I GSK 465/15).

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

1. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, choć nie z wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić.

2. Przedmiotem kontroli sądowej stała się ww. uchwała (decyzja) Prezydium NRA z [...] listopada 2016r., utrzymująca w mocy uchwałę (decyzję) ORA z [...] sierpnia 2016r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym ww. wnioskiem Skarżącej o udzielenie ww. informacji dotyczących Adwokata. Podstawą do wydania ww. uchwał był m.in. przepis art. 16 u.d.i.p.

3. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezwykle lakoniczne, przez co nie wypełnia przesłanek wskazanych w art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. Prezydium NRA w ww. uchwale nie odnosi się bowiem ani do poszczególnych pytań zawartych we wniosku Skarżącej o udzielenie informacji publicznej i nie analizuje ich z punktu widzenia poszczególnych przepisów u.d.i.p., ani nie odnosi się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu od ww. uchwały ORA z [...] sierpnia 2016r. Jest to wadliwość procesowa na tyle istotna, że nie pozwala poznać argumentacji organu, którą powinna zawierać każda decyzja odmowna, wydana w trybie art. 16 u.d.i.p.

Sąd stwierdza bowiem, że jakkolwiek postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym oraz odformalizowanym, tym niemniej z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji wydawanych w trybie przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji administracyjnych (art. 104 - 113 k.p.a.). Jest to pogląd powszechnie akceptowany w orzecznictwie i piśmiennictwie i wynika z literalnej wykładni art. 16 u.d.i.p. (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02, czy wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2004r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z 18 marca 2005r. sygn. akt OSK 1209/04). Użycie w art. 16 u.d.i.p. wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Celem u.d.i.p. jest bowiem zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, a wyjątkiem jest odmowa jej udzielenia.

Sąd stwierdza, że jakkolwiek Prezydium NRA w zaskarżonej uchwale uznało, że ORA należycie uzasadniła swoje stanowisko zawarte w uchwale z [...] sierpnia 2016r., tym nie mniej nie przywołało żadnych przesłanek, które mogłyby wyjaśnić dlaczego uzasadnienie ww. uchwały ORA jest należyte w kontekście podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu zarzutów, w tym w szczególności w kontekście uznanych przez Skarżącą za naruszone przepisów art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 u.d.i.p. Zdaniem Skarżącej w sprawie nie zachodziły żadne przesłanki ograniczające prawo do uzyskania informacji publicznej. Do tego zarzutu powinno się odnieść Prezydium NRA w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, co nie miało miejsca. Nie sposób zatem uznać, że organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych informacji, o których udostępnienie wnosiła Skarżąca.

Skarżąca w odwołaniu nie zgodziła ponadto ze stanowiskiem ORA, że "adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną". Rolą Prezydium NRA było zatem wyjaśnienie Skarżącej dlaczego organ samorządu zawodowego uważa inaczej, tym bardziej, że w uzasadnieniu utrzymanej w mocy przez Prezydium NRA ww. uchwały ORA próżno szukać uzasadnienia z tego zakresu. Wprawdzie z uzasadnień kwestionowanych przez Skarżącą rozstrzygnięć samorządu zawodowego wynika, że postawę materialnoprawną odmowy udostępnienia żądanej przez Skarżącą informacji stanowiły: art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., rację miała jednak Skarżąca, że uzasadnienia uchwał zarówno Prezydium NRA, jak i ORA są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organy samorządu zawodowego uznają, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a z drugiej przyjmują, że adwokat, który nie pełni funkcji samorządowej jest osobą prywatną i prawo do informacji o nim podlega ograniczeniom stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Już te wadliwości proceduralne stanowiły podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. uchwał: Prezydium NRA z [...] listopada 2016r., na podstawie której utrzymano w mocy uchwałę ORA z [...] sierpnia 2016r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym ww. wnioskiem Skarżącej o udzielenie ww. informacji dotyczących Adwokata.

4. Sąd, odnosząc się ponadto do podtrzymanego przez Prezydium NRA stanowiska ORA, że informacje, których żądała Skarżąca "nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego, jako zlecone zadania publiczne" stwierdza, że stanowisko to nie jest prawidłowe.

Prawo do informacji publicznej określone zostało przede wszystkim w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z art. 1 ust. 2 ustawy z 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014r., poz. 635 ze zm., zwana dalej: "u.P.a.") wynika, że adwokatura jest zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego. Prezydium NRA i ORA - organy samorządu zawodowego - są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 9 ust. 1 u.P.a.

Rację ma ponadto Skarżąca, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe, sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Przepis art. 1 ust. 1 u.P.a. stanowi, że adwokatura jest powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa.

W świetle art. 3 ust. 1 u.P.a. zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 5a) współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego w zapewnianiu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. poz. 1255); 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

Realizacja ugruntowanego konstytucyjnie prawa do informacji publicznej następuje przede wszystkim w trybie i na zasadach określonych w u.i.d.p., której przepisy stały się podstawą kwestionowanych rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniowano pojęcie informacji publicznej określając, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Katalog informacji publicznych stworzono w art. 6 u.d.i.p., który jednak ze względu na swój niezamknięty charakter stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną, uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. W konsekwencji można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

NRA, której zadania określono w art. 58 u.P.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 u.P.a., i której organem wykonawczym, stosownie do art. 59 u.P.a., jest Prezydium, stanowi - stosownie do art. 9 u.P.a. - organ adwokatury.

Również ORA, której zadania określono w art. 44 ust. 1 u.P.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 u.P.a. jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 u.P.a.).

Oba ww. podmioty: NRA i ORA są więc organami samorządu zawodowego, czyli podmiotami obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Sąd zauważa również, że ustawodawca, posługując się w u.d.i.p. określeniem "zadania publiczne", nie zdefiniował tego zwrotu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone.

Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA z: 18 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 851/10, 24 września 2014r. sygn. akt 655/14, 15 maja 2015r. sygn. akt I OSK 312/15, 12 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 3132/15 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym organach samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Adwokatura, zgodnie z art. 1 ust. 1 – 4 u.P.a., jest powołana do udzielania pomocy prawnej (o czym szerzej stanowi art. 4), współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego.

Warto także zwrócić uwagę na definicję osoby pełniącej funkcję publiczną zawartą w art. 115 § 1 Kodeksu karnego, który za taką osobę uznaje m.in. osobę, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę. Zarówno wykonywanie zawodu adwokata uregulowane jest ustawowo, jak i przedmiot działalności osób wykonujących tę profesję (świadczenie pomocy prawnej osobom fizycznym, podmiotom gospodarczym, jednostkom organizacyjnym), dowodzą o wykonywaniu zawodu zaufania publicznego i przemawiają za uznaniem adwokata za osobę wykonującą zadania publiczne.

Sąd w związku z tym stwierdza, że żądana przez Skarżącą informacja - jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata - w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów oraz związane z doskonaleniem zawodowym adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich (pkt 1, 2, 3, 5 wniosku), siedziby prowadzonej działalności (pkt 12 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej (pkt 6, 7, 8, 10 wniosku), działalności w samorządzie adwokackim (pkt 9 wniosku), czy wskazanie zespołu adwokackiego, kancelarii lub spółki, w których wykonywał on zawód w latach 1993 – 1999 (pkt 11 wniosku) stanowią informacją publiczną.

Informacje te – zdaniem Sądu - dotyczą zagadnień z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d u.d.i.p., gdyż dotyczą osób wchodzących w skład samorządu zawodowego, które wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. W tym kontekście Sąd za nieprawidłowe uznaje stanowisko wyrażonej przez ORA w uzasadnieniu ww. uchwały z 31 sierpnia 2016r. - zaakceptowane przez Prezydium NRA w zaskarżonej uchwale że "adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim niezależnie od uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych, podlega ograniczeniom także stosownie do art. 5 ust. 2 uidp." Adwokatura, zgodnie z art. 1 ust. 1 – 4 u.P.a., jest powołana do udzielania pomocy prawnej (o czym szerzej stanowi art. 4), współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat w wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych podlega tylko ustawom. Tytuł zawodowy "adwokat" podlega ochronie prawnej. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator (art. 7 ust. 1 u.P.a.).

Jako zawody zaufania publicznego należy rozumieć "zawody, w których pomyślność powszechna i dobro społeczne są powierzone pewnej grupie zawodowej, a w związku z tym wymagają one wysokiego poziomu etycznego. [...]. Osoby wykonujące takie zawody podlegają swoistym kodeksom deontologicznym. Działają one w interesie publicznym i dla ochrony pewnych dóbr publicznych" ( zob. J. Smarż, Definiowanie pojęcia "zawód zaufania publicznego", Studia Prawnicze 2012/3/123-155). Zasadność zaliczenia adwokatów do zawodu zaufania publicznego, o którym mowa w art.17 ust. 1 Konstytucji RP nie budzi zatem wątpliwości (zob. glosa P. Sarneckiego do wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2001r. sygn. akt I CKN 1217/98, Palestra 2002/5-6/185).

W doktrynie wskazuje się, że zakres, w jakim państwo przekazuje władztwo publiczne samorządowi zawodowemu obejmuje: 1) przymusowe reprezentowanie interesów określonych zawodów wobec władz państwowych; 2) nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; 3) dopuszczenie do wykonywania zawodu i prowadzenie rejestru osób mających prawo wykonywania danego zawodu; 4) czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; 5) doskonalenie zawodowe i określenie programów kształcenia w zawodzie; 6) sądownictwo dyscyplinarne (zob. J. Hausner, D. Długosz. Tezy w sprawie zawodów zaufania publicznego, Warszawa 2002, s. 122).

Z tego powodu ww. teza postawiona przez ORA i zaakceptowana przez Prezydium NRA nie może być uznana za prawidłową. Ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ze zdania drugiego ww. przepisu wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne podlega ograniczeniu, w sytuacji, gdy dane prywatne mają związek z pełnioną funkcją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2872/12, LEX nr 1339625).

W orzecznictwie NSA podkreśla się ponadto, że gdyby organy samorządu zawodowego uznały, że informacje żądane wkraczają w sferę prywatności, to w odniesieniu do osoby publicznej wymagane jest podanie przyczyny i podstawy odmowy uwzględnienia żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 517/06, LEX nr 348001). Zdaniem Sądu powyższego kryterium nie spełnia - o czym mowa wyżej - ani zaskarżona uchwała Prezydium NRA ani utrzymana nią w mocy ww. uchwała ORA.

W ocenie Sądu adwokat jako osoba wykonująca zawód "zaufania publicznego" jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Warto też podkreślić, że doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich jest zadaniem publicznym wykonywanym przez samorząd zawodowy, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 5 u.P.a. Tym samym pytania zawarte w pkt 3, 5 wniosku Skarżącej stanowią informację publiczną. Podobny charakter mają informacje z pkt 1, 2, 11 i 12 ww. wniosku Skarżącej, bowiem są to dane istotne (wykształcenie konieczne do uzyskania uprawnień oraz miejsce pełnienia funkcji) do wykonywania zawodu adwokata. W świetle art. 17 i art. 18 ust. 1 i 2 u.P.a., zespół adwokacki jest jednostką organizacyjną adwokatury, zaś członkiem zespołu adwokackiego może być tylko osoba wpisana na listę adwokatów. O przyjęciu do zespołu decyduje zebranie zespołu adwokackiego. Pytania o: czasookres wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, pełnienie funkcji w samorządzie adwokackim i prawną formę wykonywania zawodu adwokata, są pytaniami o sprawy publiczne. Ta kwestia w orzecznictwie nie nastręczała dotychczas wątpliwości. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu NSA z 13 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 2932/15 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) mówiący, że adwokat, jest osobą wykonującą zadania publiczne i w zakresie tych wykonywanych przez niego zadań ochrona jego prywatności jest ograniczona zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Również żądane przez Skarżącą informacje zawarte w pkt 6, 7, 8 i 10 wniosku są informacjami publicznymi. Zgodnie z art. 39 pkt 3 w zw. z art. 50 u.P.a. organem izby adwokackiej jest sąd dyscyplinarny, do którego zakresu działania należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych, bowiem służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa.

Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych, korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, bowiem jest funkcjonariuszem publicznym (art. 7 ust. 1 u.P.a.). Stąd też adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez Skarżącą w tym zakresie informacje stanowią informację publiczną.

Kluczową kwestią przy rozstrzyganiu sprawy jest więc dopuszczalność zastosowania do żądanych przez Skarżącą informacji ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Jakkolwiek dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ale zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z 24 czerwca 2003r. sygn. akt III RN 95/02 (Wokanda 2004 nr 2, s. 19), zgodnie z którym cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje jednak działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Trybunał, rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości.

W ocenie Sądu, powyżej wskazane pytania (pkt 1-3, 5-12 wniosku) nie dotyczą spraw prywatnych wymienionego we wniosku Adwokata, albowiem odnoszą się one do sfery jego działalności w strukturach samorządu adwokackiego i formy prawnej wykonywania zawodu zaufania publicznego (reglamentowanego ustawowo). Prowadzi to do wniosku, iż organy orzekające obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wadliwie zastosowały wskazany przepis materialny oraz w tym zakresie wydały uchwały (decyzje odmowne), naruszając art. 16 u.d.i.p. Sąd wskazuje ponadto, że lakoniczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że adwokat, który nie pełni funkcji w samorządowej jest zawsze osobą prywatną, nie wyjaśnia w sposób jasny i precyzyjny zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W zaskarżonej uchwale Prezydium NRA i utrzymanej nią w mocy ww. uchwale ORA doszło zatem do naruszenia ww. przepisu - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – a w konsekwencji również art. 2 oraz 4 ust. 2 i 3 u.d.i.p.

5. Sąd stwierdza ponadto, że pytania nr 4 i 13 ww. wniosku Skarżącej nie odnoszą się do spraw publicznych, bowiem personalia patronów osób odbywających aplikację adwokacką nie dotyczą zasad funkcjonowania samorządu zawodowego. Nie mają waloru aktywności samorządu na zewnątrz (publicznego działania adwokatury), lecz mają charakter stricte wewnętrzny, który nie ma przełożenia na realizację zadań ustawowych adwokatury. Niemniej odmowa udostępnienia informacji w drodze uchwały (decyzji) wydanej na mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w odniesieniu do informacji, która nie posiada waloru informacji publicznej, powoduje, że decyzję odmowną w części dotyczącej pytań nr 4 i 13 wydano z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania oraz gdy spełniono warunki przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji) uznania informacji za publiczną. Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

6. Sąd, mając powyższe na względzie stwierdza, że obie ww. uchwały (decyzje) organu samorządu zawodowego naruszają zarówno wskazane wyżej przepisy u.i.d.p., będące przepisami prawa materialnego, jak również przepisy procesowe wynikające z art. 16 u.i.d.p. i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy samorządu zawodowego, rozpatrując ponownie ww. wniosek Skarżącej, będą związane przedstawioną przez Sąd oceną prawną, co do charakteru punktów 1-3 i 5-12 wniosku Skarżącej - jako informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na podstawie u.i.d.p. oraz przyjmą, że zawarte w ww. wniosku pytania nr 4 i 13 nie dotyczą informacji publicznej.

7. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę Prezydium NRA i utrzymaną nią w mocy ww. uchwałę ORA z [...] sierpnia 2016r.

Sąd postanowił o zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz Skarżącej, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).