Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 39/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Wołomina o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Wołomina a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.P. o pokrycie kosztów pobytu w schronisku postanawia: 1. wskazać Burmistrza Wołomina jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wniosek Burmistrza Wołomina o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz W. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem W., a Wójtem Gminy [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.P. o pomoc społeczną w formie schronienia.

W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynął wniosek A.P. o udzielenie pomocy w formie schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych [...]. W wywiadzie środowiskowym z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalono, że A.P. nie posiada własnego mieszkania, nie posiada stałego miejsca pobytu, przebywa w Schronisku dla Bezdomnych w [...]. Ostatnim miejscem jego stałego zameldowania jest [...],[...]. W dniu [...] grudnia 2017 r. na podstawie art. 65 §1 K.p.a. oraz w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przekazano wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. GOPS w [...] zawiadomił, iż nie jest organem właściwym do merytorycznego rozpoznania wniosku A.P. o udzielenie schronienia. Swoje stanowisko uzasadnił postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 77/17.

Zdaniem Burmistrza W., A.P. należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Powołując się na art. 101 ust. 2 ww. ustawy i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OW 156/15 oraz I OW 205/12 Burmistrz podkreślił, iż organem administracji miejscowo właściwym do rozpatrzenia podania jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...].

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] podał, że w 2017 r. rozpatrywany był spór kompetencyjny pomiędzy Burmistrzem W., a Wójtem Gminy [...] w związku z wnioskiem A.P. o umieszczenie w domu pomocy społecznej, który rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem o sygn. akt

I OW 77/17 wskazując jako organ właściwy w sprawie Burmistrza W. Z poczynionych ustaleń wynika, iż A.P. od szeregu lat nie zamieszkuje i nie zamieszkiwał na terenie gminy [...], a co najmniej od 16 lat nie zamieszkuje w miejscu jego ostatniego zameldowania. Doszło zatem do stałej utraty więzi między wskazaną osobą bezdomną, a gminą ostatniego jej zameldowania. Dom, w którym był zameldowany jest własnością jego siostry J.N., która w 2015 r. wymeldowała brata z domu z uwagi na to, że od 2002 r. nie zamieszkiwał on pod adresem [...] . Pani J.N. nie wyraża zgody na zamieszkanie brata w jej domu. A.P. nie utrzymuje żadnego kontaktu z rodzicami, ani rodzeństwem. Doszło zatem do stałej utraty więzi z rodziną, a co za tym idzie pomiędzy Panem P., a społecznością lokalną gminy [...]. W listopadzie 2013 r. zamieszkiwał na terenie gminy [...], gdzie przeprowadził się z terenu gminy [...] (zamieszkiwał tam wraz z małżonką i dziećmi najprawdopodobniej u teściowej). Zdaniem Wójta, uwzględnienia wymaga okoliczność, iż co do zasady na gruncie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca przyjął, iż właściwość miejscową gminy w zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania (a nie zameldowania) osoby ubiegającej się o świadczenie. Powołane unormowanie nie definiuje pojęcia "zamieszkiwania", dlatego przy zastosowaniu wykładni systemowej pojęcie "zamieszkania" należy interpretować na podstawie art. 25 Kodeksu cywilnego. Dlatego też jednostka GOPS w [...] nie jest właściwa w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, że przepisy o samorządzie gminnym wskazują na to, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Stosowanie do regulacji art. 7 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, fundamentalnym zadaniem, a zarazem niejako racją ustrojową wyróżnienia gminy jako jednostek organizacyjnych władzy publicznej - jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. W tej perspektywie myślowej nie do pogodzenia z całkowicie podstawowymi wyznacznikami kierunków działania samorządu gminnego byłoby, aby pokrywał znaczne koszty pobytu w schronisku, mimo braku jakiegokolwiek związku tej osoby ze wspólnotą samorządową, poza faktem zaistnienia w odległej przeszłości czynności formalnej w postaci zameldowania, której to zapis ewidencyjny nie uległ zmianie pomimo występowania obowiązku prawnego zameldowania w innym miejscu w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Nie dopełnienie obowiązku wymeldowania z dotychczasowego miejsca zamieszkania i zameldowania w kolejnym przez osobę zobowiązaną do tej czynności nie powinno przesądzać automatycznie o właściwości Wójta Gminy [...] w sprawie. Ponadto art. 166 ust. 1 Konstytucji stanowi, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej wykonywane są przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Z powyższych przepisów wynika, że zobowiązania gminy do zapewnienia schronienia, pokrywania kosztów pobytu w schronisku osoby, która nie ma związków ze wspólnotą samorządową, a zatem osoby której zaspokajanie potrzeb nie należy do zadań własnych gminy, może prowadzić do naruszenia ustrojowej i ustawowej roli gminy. Należy zwrócić szczególną uwagę na art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nadto, z dokumentacji, jaką posiada Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej z 2017 r. wynika, że w stosunku do A.P. wydana została przez Burmistrza W. w trybie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, decyzja o uprawnieniach do świadczeń, wydawana przez organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Przedmiotowy spór zaistniał pomiędzy Burmistrzem W. a Wójtem Gminy [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.P. o pomoc społeczną w formie schronienia.

Dla rozstrzygnięcia tego rodzaju sporu podstawowe znaczenie mają przepisy art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., u.p.s.), które określają właściwość miejscową organów w sprawach z zakresu pomocy społecznej.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ponadto, zgodnie z art. 101 ust. 3 ww. ustawy, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

Nie ulega wątpliwości, że aktualna sytuacja życiowa A.P. pozwala uznać go za osobę bezdomną, w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Z akt wynika, że A.P. nie zamieszkuje w żadnym lokalu mieszkalnym, przebywał w różnych miejscach, w tym w 2017 r. w Zakładzie Karnym w [...], a ostatnio (stan na dzień [...] grudnia 2017 r.) uzyskał schronienie w Schronisku dla Osób Bezdomnych [...] w [...], gm. W., aktualnie opuścił to miejsce pobytu, do roku 2015 zameldowany był w miejscowości [...], jednakże pod tym adresem faktycznie nie zamieszkiwał od 2002 r., nie utrzymuje też od kilkunastu lat żadnego kontaktu z rodzicami oraz siostrą, która dodatkowo zaznacza, że A.P. nie ma możliwości zamieszkiwania w jej domu. Ponadto ww. wymieniony, przed złożeniem przedmiotowego wniosku o udzielenie schronienia, skierował do Burmistrza W. wniosek o udzielenie mu wsparcia w postaci domu opieki społecznej, co wywołało spór z Wójtem Gminy [...], i zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 77/17 jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy skierowania A.P. do domu opieki społecznej został wskazany Burmistrz W.. Z akt administracyjnych dotyczących niniejszego sporu nie wynika w jaki sposób ww. wniosek został załatwiony, czy A.P. uzyskał status oczekującego na miejsce w domu opieki społecznej i dlatego czasowo przebywał w schronisku na terenie gminy W. (por. art. 48a ust. 2d ustawy o pomocy społecznej), czy też ostatecznie zrezygnował ze starań o tego rodzaju pomoc.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymienione okoliczności przemawiają za tym, że sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczące A.P. powinien nadal rozpatrywać wyznaczony - według reguły z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - Burmistrz W..

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela rozważania przedstawione w postanowieniu I OW 77/17, że istotne znaczenie dla ustalenia właściwej gminy w zakresie pomocy społecznej udzielanej A.P. mają przepisy ustawy o samorządzie gminnym, mowa tu o art. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 6 oraz podstawowe rozwiązania ustrojowe odnoszące się do samorządu terytorialnego (art. 16 i art. 166 ust. 1 Konstytucji), jak i art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że do zadań własnych gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki.

Z powyższych regulacji wynika bowiem, że zobowiązanie gminy do kierowania do domu opieki społecznej osoby, która nie ma związków ze wspólnotą samorządową, a zatem osoby, której zaspokajanie potrzeb nie należy do zadań własnych gminy, może prowadzić do naruszenia ustrojowej i ustawowej roli gminy.

Niewątpliwie A.P. utracił związek ze wspólnotą samorządową, którą tworzą mieszkańcy gminy [...].

Dlatego też w warunkach całkowitej i trwałej (strona nie przebywa kilkanaście lat w miejscu zameldowania) utraty więzi z gminą ostatniego adresu zameldowania, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie można przyjąć za podstawę wyboru właściwego organu regułę z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tak jak tego oczekuje Burmistrz W..

Natomiast ze względu na podane okoliczności sprawy, które wskazują na szczególną sytuację osobistą wnioskodawcy (bezdomność), biorąc pod uwagę ostatni faktyczny pobyt strony w schronisku na terenie gminy W., a nawet status sprawy, którą należy uznać jako pilną ze względu na potrzebę zapewnienia schronienia, prawidłowym i koniecznym jest zastosowanie w tej sprawie normy z art. 101 ust. 3 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej orzekł jak na wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Burmistrza W. o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż P.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów w przedmiotowej sprawie.