Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 12/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kluczborku na zarządzenie Burmistrza Namysłowa z dnia 7 grudnia 2005 r., nr 396/IV/05, zmienione zarządzeniem z dnia 5 lipca 2006 r., nr 484/IV/06 w przedmiocie ustalenia opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kluczborku, dalej zwanego także "skarżącym", jest zarządzenie Burmistrza Namysłowa nr 396/IV/05 z dnia 7 grudnia 2005 r. w sprawie ustalania opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych w Bukowie Śląskiej i Przeczowie, zmienione zarządzeniem tego organu nr 484/IV/06 z dnia 5 lipca 2006 r.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1473 z późn. zm.).

W akcie tym ustalono jednorazowe opłaty za korzystanie z miejsca pod grób na cmentarzach komunalnych w Bukowie Śląskiej i Przeczowie (§ 1), jednorazowe opłaty za korzystanie z kaplicy cmentarnej na cmentarzu komunalnym w Bukowie Śląskiej przy każdorazowym pochówku (§ 2), określono obowiązek doliczenia do ustalonych opłat podatku od towarów i usług (§ 3), zobowiązano administratora cmentarzy komunalnych do umieszczenia cennika opłat cmentarnych na tablicy informacyjnej zlokalizowanej w obrębie cmentarza (§ 4), stwierdzono, że traci moc uchwała Zarządu Gminy Namysłów nr 74/161/2000 z dnia 29 marca 2000 r. w sprawie opłat za korzystanie z miejsc grzebalnych na cmentarzach komunalnych dla osób dorosłych i dzieci na terenie Gminy Namysłów, zmieniona uchwałą tego organu nr 151/308/01 z dnia 29 sierpnia 2001 r. (§ 5) i określono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2006 r. (§ 6).

Wyżej opisany akt zaskarżył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kluczborku, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.k.", polegające na wydaniu zarządzenia przez Burmistrza Namysłowa nr 396/IV/05 ( zm. nr 484/IV/06) bez uprzedniego powierzenia mu uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (pkt 1) oraz rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej "ustawą", polegające na uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i braku ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, gdy tymczasem zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego, a zatem powinno być opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy (pkt 2). W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u. g. k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym uprawnienia te organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Dalej podniósł, że powierzenie to winno być dokonane w formie uchwały. Uchwała taka powinna być również wskazana w podstawie prawnej danego aktu prawnego (tu: zarządzenia). Okoliczność ta nie wynika z analizy zarządzenia nr 396/IV/05 zmienionego zarządzeniem nr 484/IV/06. Uchwała upoważniająca Burmistrza Namysłowa do wydania przedmiotowego zarządzenia nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W ocenie skarżącego, zarządzenie nr 396/IV/05 (zmienione zarządzeniem nr 484/IV/06) zostało wydane bez stosownego upoważnienia, wymaganego przez art. 4 ust. 2 u.g.k. Następnie zauważono, że samo zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podczas gdy warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. Późniejsze czynności organu ukierunkowane na publikację zaskarżonego aktu nie mogą konwalidować zaistniałych nieprawidłowości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 73/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący podkreślił, że w judykaturze nie budzi wątpliwości okoliczność, iż przedmiotowe zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, a uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w sytuacji powierzenia ich przez organy stanowiące organom wykonawczym tych jednostek powinny być realizowane w formie aktu prawa miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Op 368/18, CBOiSA). Dalej skarżący podkreślił, że na podstawie przedmiotowego zarządzenia dochodziło do obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Zauważył przy tym, że adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, zatem ma ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Podkreślił, że w treści § 4 tego zarządzenia zobowiązano jedynie administratora cmentarzy komunalnych do umieszczenia cennika opłat cmentarnych na tablicy informacyjnej zlokalizowanej w obrębie cmentarzy. Powołał również treść art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wskazując, że kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego. W rezultacie aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16, CBOISA). Akty prawa miejscowego wymagają w szczególności prawidłowego ogłoszenia – a wymóg taki nie został w niniejszej sprawie spełniony.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Namysłowa wyjaśnił, że podjął działania mające na celu sanowanie dostrzeżonych przez skarżącego uchybień poprzez przyjęcie opłat cmentarnych na cmentarzach określonych w trybie zgodnym z prawem, uwzględniając zarzuty prokuratora. Jednocześnie wniósł o nieobciążanie organu kosztami postępowania sądowego ze względu na podjęte czynności mające na celu wyeliminowanie uchybień proceduralnych w zakresie ustalenia opłat cmentarnych oraz podejmowanie współdziałania w celu zakończenia sprawy. Burmistrz Namysłowa stwierdził, że zgadza się z wywiedzionymi w skardze zarzutami i wobec tego podjął stosowną procedurę celem przyjęcia i uchwalenia we właściwy sposób z uwzględnieniem wymaganego prawem umocowania w postaci subdelegowania organu nowego zarządzenia Burmistrza Namysłowa uwzględniającego wszystkie zastrzeżenia Prokuratora Rejonowego w Kluczborku.

W piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. Burmistrz Namysłowa stwierdził, ze nie były wydawane nowe zarządzenia w sprawie uregulowanej zaskarżonym zarządzeniem, a także, że zaskarżone zarządzenie wywołało skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie Burmistrza Namysłowa z dnia 7 grudnia 2005 r., zmienione zarządzeniem z dnia 5 lipca 2006 r., wydane w sprawie ustalenia wysokości opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych w Bukowie Śląskiej i Przeczowie, przy czym zarządzeniu temu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Prokurator Rejonowy w Kluczborku, na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740 z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia Zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną.

Przystępując już do oceny zaskarżonego przez Prokuratora zarządzenia, w pierwszej kolejności odnieść należy się do charakteru zaskarżonego zarządzenia (w szczególności, ustalenia czy stanowi ono akt prawa miejscowego), a co za tym idzie oceny zasadności zarzutu skargi - zaniechania, wbrew ustawowemu wymogowi ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, lecz są aktami o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15). Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez Prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. I tak, wprowadza katalog opłat za korzystanie z miejsca pod grób (§ 1) oraz opłaty za korzystanie z kaplicy cmentarnej (§ 2) obciążają tymi opłatami podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych. Innymi słowy, zarządzenie to ma charakter generalny - bowiem zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - gdyż nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny, co wynika z postanowień wyznaczających adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2).

Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, że w przypadku niecierpiącym zwłoki - który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził - przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Jak wynika z akt sprawy kwestionowane zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, ponieważ w § 6 tego aktu Burmistrz postanowił, iż "zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania". Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało - już tylko z tego powodu - koniecznością stwierdzenia nieważności całości kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego, za istotnie naruszające prawo Sąd uznał również wydanie przedmiotowego zarządzenia przez nieuprawniony organ - Burmistrza Namysłowa, który działał bez wymaganego prawem upoważnienia. W tym zakresie celowe jest przypomnienie, że kwestionowany akt wydano na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, które to przepisy nie zawierają delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego. Kontrolując prawidłowość zastosowanej przez Burmistrza podstawy prawnej zarządzenia, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. System prawny tworzą więc między innymi akty prawa miejscowego, które są wydawane na podstawie delegacji ustawowej. Natomiast po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś według zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (wyjątki od tej zasady w niniejszej sprawie nie zachodziły). Przytoczony przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. odsyła zatem do innych ustaw zawierających delegacje do wydawania przepisów prawa miejscowego, w tym dotyczących ustalonych w zaskarżonym zarządzeniu opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych. Jak słusznie dostrzegł skarżący, upoważnienie takie dla organów stanowiących gminy zawiera art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przyznający radom gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, uprawnienie do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe uprawnienie - zgodnie z ust. 2 art. 4 tej u.g.k. - rada gminy może jednak powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Podkreślić należy, że na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalnej wyrażono trafne stanowisko, i jest to pogląd dominujący w orzecznictwie sądowym, że przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w omawianym przedmiocie, a ponadto zasadnie wskazano, iż jest to przepis lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16 i z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17 CBOISA). Jeśli zaś chodzi o przywołany w zarządzeniu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, to stanowi on, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepis ten nie określa kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy, nie jest również przepisem szczególnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.g.k. Uprawnienie do ustalania takich cen wynika z ustawy o gospodarce komunalnej, a organem właściwym jest rada gminy, chyba że powierzy swoje kompetencje, w drodze uchwały, organowi wykonawczemu gminy. W rozpoznawanej sprawie brak jest dokumentu powierzenia przez Radę Miejską w Namysłowie uprawnień, co skutkuje uznaniem, że zaskarżone zarządzenie wydał niewłaściwy organ. Burmistrz Namysłowa działał bowiem bez podstawy prawnej, czyli bez indywidualnej normy kompetencyjnej upoważniającej do ustalenia opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych w gminie. W konsekwencji, również z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w całości, jako istotnie naruszającego art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach.

W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.