Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 188/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na pismo Rady Gminy z dnia [...] maja 2019r. w przedmiocie przyjęcia stanowiska w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender postanawia odrzucić skargę. /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

[...] spółka z o.o. w [...], reprezentowana przez adw. P. L., pismem z [...] lutego 2020 r., wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 roku określone jako "Stanowisko Rady Gminy [...] zajęte na sesji w dniu [...] maja 2019 roku w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender" zarzucając:

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca o samorządzie gminnym poprzez wykroczenie poza zakres działania gminy i zakres właściwości rady gminy oraz władczą ingerencję w zakres kompetencji innych organów publicznych, w tym organów wykonawczych samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej, a w konsekwencji brak podstawy prawnej i naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

- naruszenie art. 47, art. 48, art. 54 ust. 1, art. 70 ust. 1 i art. 73 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, podczas gdy ich ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy;

- naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową, polegającą na wykluczeniu ze wspólnoty samorządowej jej mieszkańców identyfikujących się jako lesbijki, geje, osoby biseksualne i transpłciowe (w skrócie "LGBT");

- naruszenie art. 30 w zw. z art. 47 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i art. 54 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 i art. 10 w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w [...] dnia [...] listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. poz. 61.284), poprzez bezprawną ingerencję w wolności i prawa osób nieheteronormatywnych i transpłciowych, polegającą na naruszeniu ich godności, a także ograniczeniu prawa do życia prywatnego w zgodzie ze swoją orientacją seksualną i tożsamością oraz ekspresji tych cech, a w konsekwencji dyskryminację ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową;

- naruszenie art. 48, art. 70 ust. 1 i art. 73 Konstytucji RP, poprzez bezprawne ograniczenie praw i wolności mieszkańców gminy do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami, do nauki i do nauczania, polegające na władczej ingerencji w działalność placówek oświatowych, narzuceniu im wartości zgodnych wyłącznie z jednym światopoglądem oraz dążeniu do wykluczenia z programu nauczania treści dotyczących edukacji seksualnej i antydyskryminacyjnej.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała ingeruje w prawa i wolności człowieka i obywatela, które podlegają ochronie prawnej. Podlega zastosowaniu art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że każdy może zaskarżyć akt organu gminy do sądu administracyjnego, jeśli organ gminy podejmuje działania prawne i faktyczne, które ograniczają prawa osób trzecich. Nie trzeba zatem mieć interesu prawnego, a działania gminy mogą być tylko faktyczne, co oznacza, że akt administracyjny nie musi być aktem prawa miejscowego w rozumieniu sensu stricte. Skarżąca uważa, że ma zatem legitymację procesową do występowania przed sądem administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) , a tym samym podlega kognicji sądów administracyjnych. Organy jednostek samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej, ponieważ samorząd jest formą decentralizacji administracji publicznej. W związku z tym, każda ich aktywność stanowi formę wykonywania administracji publicznej. Każda wypowiedź organu jednostki samorządu terytorialnego jest aktem z zakresu administracji publicznej, niezależnie od swojej formy.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Rady Gminy wniósł o jej odrzucenie podnosząc w pierwszej kolejności, iż Rada Gminy nie podjęła na sesji w dniu 9 mają 2019 roku uchwały, lecz "Stanowisko Rady Gminy zajęte na sesji w dniu 9 mają 2019 roku w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender". W paragrafie 23 Statutu Gminy [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. [...] poz. [...] ) postanowiono m. in., że rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji , określone w ustawach, a także w przepisach prawnych wydawanych na podstawie ustaw. Zaznaczono, iż w przepisie powołanego paragrafu postanowiono również, że oprócz uchwał rada może podejmować: postanowienia proceduralne, deklaracje zawierające samo zobowiązanie do określonego postępowania , oświadczenia zawierające stanowisko w określonej sprawie, apele zawierające formalnie niewiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania , podjęcia inicjatywy czy zadania, opinie zawierające oświadczenia wiedzy oraz oceny.

W trybie więc tegoż postanowienia Statutu, Rada Gminy zajęła przedmiotowe "Stanowisko", nie powołując się w nim na materialnoprawną podstawę wymaganą przy podejmowaniu przez radę gminy uchwał, bowiem nie ma ustawy zawierającej przepis upoważniający radę gminy do podjęcia uchwały prezentującej poglądy radnych w sprawach światopoglądowych.

Zauważono, iż także w Zasadach techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz.383 ) w § 134 uregulowano, że podstawą wydania uchwały jest przepis prawny który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego rodzaju spraw. "Stanowisko Rady Gminy zajęte na sesji w dniu 9 mają 2019 roku w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender" cech takich nie posiada. Skarżąca bezpodstawnie przypisuje "Stanowisku Rady" rangę uchwały i tym samym bezpodstawnie powołuje się na przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej jako p.p.s.a.). "Stanowisko" przyjęte przez radnych na sesji w dniu 9 mają 2019 roku jest wyłącznie wyrażeniem stanowiska radnych w kwestiach związanych z szerzeniem ideologii LGBT i gender. Podniesiono, iż zaskarżone stanowisko nie ma charakteru aktu prawa miejscowego nie zostało też podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego.

Podniesiono też, iż skarżąca nie wykazała, aby wystąpiły, poprzez fakt przyjęcia "Stanowiska" przesłanki wskazane w powołanym przez nią art. 101a ust. 1 u.g.n. Podjęte przez Radę Gminy "Stanowisko" nie sformułowało nakazów ani też zakazów sprzecznych z prawem w stosunku do jakichkolwiek podmiotów bądź osób. Niewątpliwie też, "Stanowisko Rady Gminy" nie stanowi jakiegokolwiek władczego aktu, nakazującego organowi gminy, nie wykonania czynności nakazanych prawem. "Stanowisko Rady Gminy" jest deklaracją, że Gmina w realizacji swoich zadań będzie wierna tradycji narodowej oraz wartościom chrześcijańskim wyrażającym jednocześnie sprzeciw wobec szerzenia ideologii LGBT i gender, oraz apelując o kultywowanie wyrażonych poglądów przez innych.

Zauważono nadto, iż przepis art. 101 a ust. 1 u.g.n. nakazuje odpowiednie stosowanie art. 101 u.g.n. tymczasem skarżąca Spółka nie wykazała, że naruszony został jej interes prawny. Skarżąca nie prowadzi działalności na terenie Gminy [...], zajmuje się sprzedażą kosmetyków poprzez sklep internetowy z siedzibą w [...]. W skardze nie wykazała, aby poprzez podjęcie przez Radę "Stanowiska" doszło do naruszenia jej uprawnienia lub interesu prawnego, powstania negatywnych konsekwencji działających bezpośrednio na sytuację strony skarżącej. W rozpatrywanym przypadku nie można skutecznie opierać naruszenia interesu prawnego, którego stwierdzenie stanowi warunek zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu podjętego przez organ, wyłącznie na ogólnych konstytucyjnych zasadach wskazanych przez skarżącą. Przyjęte przez Organ "Stanowisko", nie pozwala na przyjęcie, że jego treść może być źródłem jakichkolwiek praw bądź obowiązków, nie wynika z niego, aby skarżąca, podobnie jak jakikolwiek inny podmiot, został pozbawiony bądź ograniczony w realizowaniu swoich praw wynikających z przytoczonych wyżej zasad konstytucyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył , co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Stosowanie do art. 3 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z powołaną ustawą kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ).

Zasady sądowej kontroli działalności organów samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej zostały uszczegółowione w art. 100 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) – dalej w skrócie: "u.g.n."

Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 101a u.gn. określ z kolei, iż przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Zaskarżony akt Rady Gminy zatytułowany jako "stanowisko" niewątpliwie nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie nosi podstawowych cech aktu prawa miejscowego, jakim jest ustanowienie praw i obowiązków o charakterze generalnym, powszechnie obowiązującym i skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów.

Sąd podziela także stanowisko Rady Gminy, że akt ten nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a tylko takie akty jak i czynności podlegaj kognicji sądów administracyjnych, na co wskazuje brzmienie art. 1 § 1 i § 2 ustawy o Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak też art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a., oraz art. 101 i art. 101a u.g.n. W tym miejscu podkreślić należy, iż czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich, o których mowa art. 101a in fine u.g.n. dotyczą takich czynności którą należało podjąć w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż art. 101 stosuje się odpowiednio bez żadnych włączeń (por. Kisiel Wiesław. Art. 101, Art. 101(a). W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż aby dany akt organu jednostki samorządu terytorialnego mógł zostać uznany za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej winien posiadać następujące cechy:

1) ma na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;

2) nakłada obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny;

3) ma charakter indywidualny bądź generalny;

4) nie jest aktami prawa miejscowego.

Wymienione wyżej cechy charakteryzują akty organów jednostek samorządu terytorialnego jako podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. uchwała NSA z 26 czerwca 2014 o sygn. I OPS 14/13 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak NSA m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., II OSK 461/09 - dostępne na :http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu zaskarżone "stanowiska" Rady Miejskiej w [...] nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej nie stanowi realizacji zadania publicznego przypisanego temu organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy, nie nakłada obowiązku, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku jak też nie tworzy lub znosi istniejący stosunek prawny. W szczególności wyrażenie stanowiska "w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender" nie należy do kategorii spraw o których mowa w art. 18 u.g.n.

Analiza treści tego "stanowiska", prowadzi do wniosku, że nie jest ono niczym innym jak wyrażeniem przez bezwzględną większość radnych, obecnych na sesji rady w dniu [...] maja 2019 r. , ich subiektywnych poglądów w kwestiach światopoglądowych i obyczajowych. "Stanowisko" to nie jest natomiast źródłem nałożenia jakichkolwiek obowiązków czy ograniczeń, przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Zawarta w przyjętym stanowisku "deklaracja" i "apel" nie została powiązana z żadnymi bliżej określonymi i sprecyzowanymi działaniami faktycznymi lub prawnymi, które mogłyby wpływać na sposób postępowania jednostek lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, bądź określać ich sytuację prawną. Wreszcie, co warte podkreślenia, zaskarżony akt nie ma znaczenia prawnego dla możliwości i prawnej dopuszczalności wyrażania innych poglądów aniżeli zaprezentowane przez radnych.

Z powyższych przyczyn stanowisko to nie może też być uznane za czynność prawną lub faktyczna (materialno-techniczna), która narusza prawa skonteryzownaych osób trzecich, o których mowo w art. 101a ust. 1 u.g.n.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej skuteczne wniesienie skargi o której mowa w art. 101a ust. 1 u.g.n. wymaga podobnie jak w przypadku skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n. wskazania, iż zaskarżona czynność prawna lub faktyczna narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego ( por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1346/12 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści skargi nie wynika w jaki sposób zaskarżone stanowisko Rady Gminy narusza interes prawny skarżącej, która jest spółką prawa handlowego. Tym bardziej, iż wskazane w skardze przepisy rangi Konstytucyjnej nie odnoszą się do praw, czy obowiązków te j kategorii osób.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżony akt określony jako "Stanowisko Rady Gminy zajęte na sesji w dniu [...] maja 2019 roku w sprawie sprzeciwu wobec ideologii LGBT i gender" wymyka się kontroli sądu administracyjnego jako akt, który nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną kierując do innych podmiotów nakaz wiążącego postępowania, nie nakłada na obywateli obowiązków, nie nadaje uprawnień czy też w jakikolwiek inny sposób nie kształtuje ich sytuacji prawnej.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a i § 3 p.p.s.a.

/-/ W. Batorowicz