Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2864/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 151, art. 145, art. 113, art. 185, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C" spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 374/14 w sprawie ze skargi "C" spółki z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz "C" spółki z o.o. w L. 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 374/14 oddalił skargę C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2014 roku w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wojewódzki Urząd Pracy w L. przeprowadził w spółce z.o.o. C. z siedzibą w L. (dalej: spółka, skarżąca) kontrolę w zakresie spełniania przez nią warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej. W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2012r. zaznaczono, że "zgodnie ze sprawozdaniem agencja w zakresie doradztwa personalnego wykazała 1 pracodawcę, który korzystał z usług w zakresie prowadzenia analizy zatrudnienia u pracodawców, określenia kwalifikacji pracowników i ich predyspozycji oraz innych cech niezbędnych do wykonywania określonej pracy". Ponadto w protokole zapisano, że podczas kontroli przedstawiona została umowa z firmą H.. Prezes zarządu spółki oświadczył, że umowa ta została zawarta w 2009r. i jest kontynuowana nadal, a na jej podstawie pracownicy są kierowani do pracy do H. od 2009r., przy czym w roku 2011 na podstawie tej umowy skierowano do pracy 37 osób. Zaznaczono również, że agencja nie posiada umów z pracownikami, którzy podejmowali pracę za granicą za pośrednictwem agencji.

Pismem z dnia [...] października 2012r. prezes zarządu spółki przesłał do Wojewódzkiego Urzędu Pracy listę osób zweryfikowanych dla klienta w 2011 oraz 2012r., przy czym w piśmie tym wyjaśnił, odnosząc się do wezwania do przedłożenia wykazu osób skierowanych do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego w roku 2011 i 2012 oraz korekty formularza za rok 2011, że "spółka w okresie od 2009 do chwili obecnej nie świadczyła usług w zakresie pośrednictwa pracy". Równocześnie zaznaczył, że w odniesieniu do grupy pracowników omawianych na spotkaniu w dniu [...] października 2012r. przedmiotem usługi wykonywanej na rzecz [...] pracodawcy była usługa doradztwa personalnego, polegająca w szczególności na weryfikacji kandydatów pod względem oczekiwanych kwalifikacji i predyspozycji. Spółka nie pośredniczyła w procesie zatrudnienia pracowników w firmie R. i nie podpisywała z kandydatami żadnych umów. Nie świadczyła tym samym usług pośrednictwa pracy.

Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się umowa zawarta przez spółkę z firmą R. z H., która została zatytułowana "Umowa o pośrednictwo w poszukiwaniu pracownika". Z jej § 1 wynika, że "Zlecający powierza Agencji, a ta zobowiązuje się do poszukiwania kandydatów na pracowników na stanowisko: Pracownik Produkcji w szklarni [...]". Pismem z dnia [...] października 2012r. Wojewódzki Urząd Pracy zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w L. z wnioskiem o podjęcie działań kontrolnych w zakresie przestrzegania obowiązku prowadzenia agencji zatrudnienia zgodnie z warunkami określonymi w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 674 ze zm.; dalej: u.p.z.)

W odpowiedzi na powyższe Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w L. pismem z dnia [...] grudnia 2012r. poinformowała, iż u strony została przeprowadzona kontrola, w wyniku której ustalono, że "w sprawozdaniu za 2011r. agencja zatrudnienia wykazała, że wykonywane były czynności w zakresie pracy tymczasowej oraz doradztwa personalnego. Jako czynności z zakresu doradztwa personalnego wykazane zostały czynności wykonywane na podstawie umowy o pośrednictwo w poszukiwaniu pracownika zawartej z R. z siedzibą w H.". W piśmie tym zaznaczono, że z osobami kierowanymi do pracy do H. nie zawierano na piśmie umów, o których mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z. W związku z tym, że z osobami kierowanymi do pracy nie były zawierane umowy na piśmie, co stanowi wykroczenie, a z treści okazanej umowy wynika, że jej przedmiotem było pośrednictwo w poszukiwaniu pracowników a nie doradztwo personalne, inspektor pracy skierował do sądu wniosek o ukaranie osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia.

Wyniki przeprowadzonej u strony kontroli spowodowały wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L., działający z upoważnienia Marszałka Województwa, decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1, art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2-4, art. 18m pkt 7 w zw. z art. 19f u.p.z. wykreślił spółkę z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka naruszyła wynikające z przepisów u.p.z. warunki prowadzenia agencji, co skutkuje obligatoryjnym wykreśleniem jej z rejestru. SKO stwierdziło, że z ustaleń poczynionych w sprawie przez organ I instancji i funkcjonariuszy Państwowej Inspekcji Pracy wynika, iż w ramach realizacji umowy o pośrednictwo pracy w poszukiwaniu pracownika zawartej przez spółkę z R. z siedzibą w L., w 2011r. kierowano osoby do wykonywania pracy za granicą. Przy czym kierowanie przez agencję osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych odbywało się z naruszeniem art. 85 ust. 2 u.p.z., gdyż z pracownikami kierowanymi do pracy nie zawierano żadnych umów. Spółka kierując pracowników do pracy za granicą zobowiązana była uczynić zadość wytycznym, o których mowa w treści art. 85 ust. 2-5 u.p.z., a w trakcie kontroli bezspornie wykazano, iż obowiązki te nie zostały dopełnione, co z kolei przekłada się na naruszenie, o którym mowa w treści art. 18m pkt 5 w związku z art. 85 pkt 2-5 u.p.z. Organ uprawniony do kontroli agencji w zakresie zawieranych umów, tj. Państwowa Inspekcja Pracy, potwierdził ten fakt w piśmie z dnia [...] grudnia 2012r., ustalając przy tym, że z osobami kierowanymi do pracy w H. spółka nie zawierała na piśmie umów, o których mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego już z samego tytułu umowy "Umowa o pośrednictwo w poszukiwaniu pracownika" w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynika, jaki rodzaj działalności prowadziła spółka, a fakt ten potwierdza również treść tej umowy. SKO stwierdziło również, że wyjaśnienia spółki co do interpretacji treści umowy, wobec jej jednoznacznego brzmienia, nie mogą mieć żadnego znaczenia, a przesądzające znaczenie ma jej literalne brzmienie.

W skardze na powyższą decyzję spółka wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2013r. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej z art. 75 k.p.a., obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie normy prawnej z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz obrazę przepisów art. 18 ust. 1, art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2 - 4 u.p.z.

W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2014 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270. ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę spółki.

W ocenie Sądu I instancji organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne, spełniające wymogi z art. 7 i 77 k.p.a. postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność rodzaju usług świadczonych przez spółkę na rzecz [...] kontrahenta, a zakres tego postępowania jest prawidłowy. Przeprowadziły bowiem wszelkie niezbędne i konieczne dla ustalenia (wyjaśnienia) istotnych okoliczności faktycznych, a dopuszczone (zgodne z prawem) w art. 75 k.p.a., dowody, jakie obiektywnie rzecz oceniając mogły być zgromadzone lub pozyskane przez organy, tj. dowody nieprzekraczające fizycznych możliwości dowodzenia przez organy.

WSA podniósł, że spółka na poparcie swoich twierdzeń przedstawiła jedynie umowę z dnia [...] października 2012r. i oświadczenie kontrahenta [...], nie przedkładając przy tym innych dowodów, np. ogłoszeń spółki z 2011r. oferujących pracę za granicą.

Sąd I instancji stwierdził, że z załączonych akt wynika, iż w toku wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy organy zgromadziły następujące dowody: zawartą między spółką a R. umowę z dnia [...] października 2012r., mającą w opinii spółki doprecyzowywać umowę zawartą między stronami w 2009r.; oświadczenie kontrahenta zagranicznego z dnia 15 października 2012r. na okoliczność współpracy między firmami, rodzaju świadczonych przez skarżącą spółkę na rzecz zagranicznego kontrahenta usług i czasu trwania umowy; sprawozdanie spółki za 2011r., w którym spółka nie ujawniła usług pośrednictwa pracy z pracownikami kierowanymi do pracy za granicę; protokół kontroli z dnia [..] października 2012r.; umowę z 2009r. o współpracy między spółką a R. zatytułowaną "umowa o pośrednictwo w poszukiwaniu pracownika" wraz z załącznikiem o warunkach zatrudnienia pracowników; fakturę z dnia 13 lipca 2011r. z tytułu wykonania "usługi rekrutacji"; oraz protokół kontroli z dnia [...] października 2012r. wraz z pouczeniem kontrolowanej spółki o prawach i obowiązkach kontrolowanego podpisanym przez prezesa spółki M. T.

Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie tak zgromadzonego materiału organy ustaliły, iż spółka nieprzerwanie od 2009r. współpracuje z R. w H. na podstawie umowy o usługi pośrednictwa w poszukiwaniu pracowników; w 2011r. kierowała do pracy za granicę w ogrodnictwie pracowników, z którymi nie zawarła umów o pracę; w sprawozdaniu za 2011r. nie wykazała usług pośrednictwa pracy na rzecz zagranicznego kontrahenta. Wskazał, że istotne znaczenie ma to, iż spółka konsekwentnie od momentu kontroli poprzez postępowanie administracyjne, a skończywszy na postępowaniu sądowym potwierdza fakt współpracy z [...] kontrahentem na podstawie umowy z 2009r. oraz nie zawierania umów z pracownikami kierowanymi do pracy za granicę. Zauważył, że spółka kwestionuje ustalenia organów w zakresie rodzaju świadczonych na rzecz tego kontrahenta usług, a w konsekwencji i ocenę dowodów potwierdzających fakt świadczenia tych usług, uważa ona bowiem, iż na rzecz [...] spółki świadczyła jedynie usługi doradztwa personalnego i dlatego nie zawierała umów z pracownikami.

Sąd I instancji uznał, że biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie sposób zaaprobować ww. stanowiska spółki.

Następnie WSA dokonał szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Przytoczył oświadczenie prezesa M. T. zawarte w protokole kontroli z dnia [...] października 2012 r.

WSA wskazał, że te same okoliczności kierowania pracowników przez spółkę do pracy za granicę, brak umów z kierowanymi pracownikami do pracy za granicę, jak i sposób rekrutacji oraz okres trwania umowy z kontrahentem [...] potwierdziła też Państwowa Inspekcja Pracy w piśmie z dnia [...] grudnia 2012r., a przeciwko prezesowi skierowano do sądu wniosek o ukaranie z tytułu niezawierania umów z kierowanymi do pracy za granicę pracownikami. Te ustalenia – pomimo, że później spółka zajęła odmienne stanowisko – znajdują potwierdzenie w treści zawartej z [...] kontrahentem umowy z 2009r. WSA uznał, że w tym zakresie zasadnie organy przyjęły, iż zarówno tytuł umowy, jak i jej treść, a nawet treści załącznika do tej umowy jednoznacznie dowodzą, iż spółka świadczyła usługi pośrednictwa pracy, nie zaś doradztwa personalnego.

Sąd I instancji odniósł się do załącznika do umowy z 2009 r. wskazując, że określa on warunki zatrudnienia pracowników, tj. okres zatrudnienia, ilość pracowników w sezonie (20-25), ilość godzin pracy w tygodniu (38), usposobienie pracownika (łatwość przystosowania się do pracy i życia w grupie, spokojne), stawkę za godzinę (6-7 euro), warunki atmosferyczne pracy (20 do 30 C w lecie), zakwaterowanie i dojazd do pracy.

Następnie WSA ustalił, że charakteru tej umowy w żaden sposób nie podważa fakt, iż w fakturze z dnia [...] lipca 2011r. jako tytuł płatności wskazano "usługa rekrutacji", bowiem rekrutacja jest elementem usługi pośrednictwa pracy. Faktura ta została wystawiona w dniu [...] lipca 2011r., co biorąc pod uwagę treść umowy wskazuje, iż jest to premia za zawarcie umowy przez kontrahenta [...] ze skierowanymi przez agencję pracownikami.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że istotnym dowodem w sprawie mogłyby być zamieszczane przez spółkę w 2011r. ogłoszenia na stronie internetowej spółki, o czym wspomniał prezes M. T. do protokołu z dnia [...] października 2012r., spółka nie udostępniła jednak tych ogłoszeń. W związku z tym WSA z urzędu zarządzeniem załączył do akt sprawy wydruki ogłoszeń (dostępnych w Internecie, który jest źródłem powszechnie dostępnych danych) z dnia 8 lipca 2011r., 26 września 2011r., 14 października 2011r., 12 grudnia 2011r., 24 grudnia 2011r. oraz z 3 listopada 2012r. i stwierdził, że z zestawienia tych ogłoszeń i z załączonego do akt administracyjnych przez organ ogłoszenia z dnia 12 kwietnia 2013r. wynika, iż spółka nieprzerwanie świadczy na rzecz [...] kontrahenta usługi pośrednictwa pracy.

Następnie Sąd dokonał oceny dowodów z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków i ustalił, że znaczna ilość dowodów, w tym z dokumentów sporządzonych bądź przez samą spółkę, bądź z jej udziałem nie pozwala za wiarygodne uznać zeznań pracowników spółki, z których ta wywodzi, iż na rzecz [...] kontrahenta świadczyła usługi doradztwa personalnego.

WSA podkreślił, iż materiał dowodowy często w zakresie osobowych źródeł dowodowych jest rozbieżny z innymi dowodami, tak jak to zaistniało w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji "usunięcie" rozbieżności w tego rodzaju dowodach następuje w ocenie sądu w drodze analizy dokonywanej w ramach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.

Stwierdził, że gdy organ dysponuje wzajemnie sprzecznymi dowodami, tj. z dokumentów i zeznań pracowników i prezesa spółki, zobowiązany jest do rozważenia ich wiarygodności i przyjęcia tych treści, które w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego najbardziej odpowiadają rzeczywistości. Stanowisko w tym zakresie, a zwłaszcza powody, dla których jedne dowody uznano za wiarygodne, podczas gdy drugim takiej wiarygodności odmówiono, organ jest zobowiązany uzasadnić.

WSA zauważył, że z tego ostatniego obowiązku organ w niniejszej sprawie "nie wywiązał się do końca w sposób prawidłowy", gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło rozważań wprost wskazujących przyczyny odmowy wiarygodności zeznaniom pracowników spółki. Niemniej jednak pośrednio z oceny dowodów uznanych za wiarygodne można wnioskować przyczyny odmowy wiarygodności tym zeznaniom. Stwierdził, że naruszenie to nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ dokonując oceny okoliczności faktycznych nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów, a ocena ta jest prawidłowa.

Wskazał, że nie bez znaczenia dla oceny wiarygodności zeznań pracowników spółki jest nie tylko treść ich zeznań, ale także fakt ich zatrudnienia w spółce, a ta ostatnia okoliczność nakazuje szczególnie ostrożnie podchodzić do treści tych zeznań.

Następnie WSA dokonał szczegółowej analizy i oceny zeznań każdego z przesłuchanych w sprawie świadków, to jest: A. J., K. W., M. R., B. A. (pracowników spółki) i prezesa zarządu spółki M. T. i na podstawie tak dokonanej oceny uznał, iż nie potwierdziły twierdzeń spółki o świadczeniu jedynie usług doradztwa personalnego na rzecz R.

Odnosząc się do zeznań A. J. i M. T., osób uczestniczących w czynnościach kontrolnych, stwierdził, że były one ukierunkowane na podważenie prawidłowości tychże czynności, co uznał za przyjętą przez spółkę linię obrony wobec treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z dokumentów, w tym przedłożonych przez samą spółkę. Ponadto stwierdził, że zostały one złożone w czasie kiedy już spółka mogła się domyślać niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem treść umowy, jak i obiektywne okoliczności wykonania umowy, a także pierwotne oświadczenia prezesa spółki oraz złożone w obecności M.T. zeznania M. R. i B. A. wręcz potwierdziły świadczenie usług pośrednictwa pracy oraz zgodny zamiar stron spornej umowy zawarcia umowy świadczenia usług pośrednictwa zatrudnienia, nie zaś doradztwa personalnego. Świadczone na rzecz [...] kontrahenta usługi wykazują cechy charakterystyczne dla pośrednictwa pracy, tj. upowszechnianie ofert pracy, informowanie kandydatów o ofertach pracy i wskazywanie danych kontaktowych zagranicznego pracodawcy.

Sąd I instancji powołując definicję art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z. wskazał, że ustawodawca pojęcie pośrednictwa pracy i doradztwa personalnego definiuje jedynie poprzez przykładowe czynności. Zauważył, że zazwyczaj agencje łączą kilka rodzajów świadczonych usług, możliwe jest bowiem świadczenie na rzecz jednego kontrahenta tylko usługi doradztwa personalnego, na rzecz innego zaś usługi pośrednictwa pracy.

Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu na różnice między obiema tymi usługami uznał, że zakres wykonywanych przez spółkę czynności jednoznacznie wskazuje na wykonywanie umowy pośrednictwa pracy, gdyż czynności te poza typowymi dla doradztwa personalnego, tj. weryfikacją kandydatów, obejmowały również inicjowanie i organizowanie kontaktów osób poszukujących pracy i pracodawców, udzielaniu pracodawcom informacji o kandydatach na pracowników i kierowanie pracowników do pracy za granicą. Wskazał, że argumentem potwierdzającym prezentowaną przez spółkę w skardze tezę nie mogą być załączone do skargi umowy, gdyż dotyczyły one doradztwa personalnego oraz pracy tymczasowej, ta zaś na mocy art. 18 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.z. stanowi odrębny rodzaj usług świadczonych przez agencje zatrudnienia, co umknęło uwadze spółki. Poza tym umowy te zostały zawarte z innymi kontrahentami, co wobec ich treści musi oznaczać tyle, że na rzecz innych kontrahentów spółka świadczyła usługi innego rodzaju niż na rzecz kontrahenta [...].

Zdaniem Sądu I instancji nie sposób przyjąć za wiarygodnie twierdzenia spółki co do tego, iż w intencji stron spornej umowy zgodnym zamiarem było zawarcie jedynie umowy doradztwa personalnego. Błędne jest wywodzenie przez spółkę tego twierdzenia z zawartej z R. umowy z dnia [...] października 2012r., mającej w ocenie spółki doprecyzowywać umowę z 2009r. oraz ze złożonego przez R. oświadczenia w dniu 15 października 2012r.

WSA podkreślił, iż poprzez umowę z dnia 15 października 2012r. spółka próbuje uchylić się od zaistniałych już skutków prawnych umowy z 2009r., co należy uznać za niedopuszczalne, a wręcz wysoce niemoralne wobec kierowania do pracy pracowników, którym spółka wbrew polskiej regulacji prawnej nie zapewniła należytej ochrony prawnej w związku ze skierowaniem do pracy za granicę.

Dokonując oceny oświadczenia zagranicznego kontrahenta z dnia [...] października 2012r., a więc z tej samej daty co przedłożona umowa o doradztwo personalne, Sąd I instancji stwierdził, że nie sposób nie odnieść wrażenia, iż zostało "dopasowane" do umowy z dnia [...] grudnia 2012r., jak też dać wiary zawartemu w tym oświadczeniu twierdzeniu [...] kontrahenta, iż skarżąca spółka nie świadczyła na jego rzecz usług pośrednictwa pracy od 2009r. do chwili obecnej także dlatego, iż jak sam prezes spółki podnosił w toku rozprawy administracyjnej istnieją "różnice językowo-kulturowe pomiędzy klientem a nami i konieczność dostosowania nomenklatury do niego".

Sąd I instancji obszernie odwołując się do orzecznictwo dotyczącego znaczenia i wykładni składanych oświadczeń woli stron na gruncie kodeksu cywilnego uznał, iż zawarta między skarżącą spółką a R. umowa w 2009r. jest jasna i zrozumiała, a treść umowy jest kompatybilna z obiektywnymi okolicznościami potwierdzającymi wykonywanie na jej podstawie usług pośrednictwa pracy. Stwierdził, iż nie było konieczne badanie zgodnego zamiaru stron umowy, zamiar ten w sposób jednoznaczny wynikał z jej treści oraz okoliczności wykonania umowy.

Za absurdalne Sąd I instancji uznał późniejsze twierdzenia prezesa spółki M. T., według którego sądził on, iż protokół z dnia [...] października 2012r. stanowi jedynie pogląd osoby je sporządzającej i nie stanowi jego wiążącego oświadczenia. W ocenie WSA trudno zrozumieć ww. stanowisko zwłaszcza prezentowane przez osobę, prowadzącą od wielu lat profesjonalną działalność i współpracującą – co potwierdzają powszechnie dostępne wypisy z KRS - np. z C. Sp. z o.o. P. czy C. Sp. z.o.o. P., a przede wszystkim pouczoną o prawach i obowiązkach kontrolowanego, jak i pouczoną o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i świadomą powyższego, czego dowodem jest własnoręczny podpis. Także więc i to podważa, w ocenie WSA wiarygodność składanych obecnie przez prezesa spółki C. twierdzeń co do rodzaju usług świadczonych na rzecz [...] kontrahenta. Zdaniem WSA również zastrzeżenia prezesa spółki dotyczące prawidłowości protokołu z dnia 2 października 2012 r. nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd I instancji powołując treść przepisu art. 85 u.p.z. wskazał, iż określa on zasady podejmowania pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego i ma na celu ochronę pracowników kierowanych do pracy za granicę przed nadużyciami ze strony pracodawców i zagwarantowanie im dochodzenia roszczeń w razie niewykonania lub nienależytego wykonania umowy w związku ze skierowaniem do pracy za granicą.

WSA za prawidłowe uznał stanowisko organów, zgodnie z którym naruszenie tych warunków skutkuje obligatoryjnym wykreśleniem agencji z rejestru podmiotów zatrudnienia. Stosownie bowiem do art. 18m pkt 5 u.p.z. marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez ten podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5.

Zdaniem WSA naruszenie art. 85 ust. 2 u.p.z. stanowi samodzielną przesłankę wydania decyzji o wykreśleniu na podstawie art. 18m pkt 5 u.p.z., niezależnie od stopnia naruszenia tych przepisów, usunięcia naruszenia czy treści wyroku w sprawie nie zawierania umów z pracownikami kierowanymi do pracy za granicę, w tym wyroku skazującego za ten czyn, dokumentującego jedynie okoliczności kierowania pracowników do pracy za granicę bez zawarcia z nimi umowy.

C. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy :

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie przez WSA skargi z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. przy uznaniu, że brak wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, niedokonanie jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów ze wskazaniem dowodów na jakich to rozstrzygnięcie zostało oparte oraz dlaczego jednym dowodom dano wiarę a innym odmówiono wiarygodności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy mimo stwierdzenia przez sąd, że powyżej wymienione uchybienia przepisom postępowania miały miejsce,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi z naruszeniem art. 80 k.p.a. przez dokonanie w zastępstwie organu oceny materiału dowodowego i dokonanie oceny tego materiału z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów przez nieuzasadnioną odmowę dania wiary zeznaniom przesłuchanych w sprawie świadków i w imieniu strony M.T. i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustalenie, że skarżąca wykonaniu umowy z R. pośredniczyła w kierowaniu pracowników do pracy za granicę,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie przez WSA skargi z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postawiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu postępowania polegający na tym, według organu dowód z dokumentu prywatnego umowy zawartej pomiędzy stroną a R. ma wyższą moc dowodową niż dowód z zeznań świadków, przesłuchania strony i oświadczeń składanych przez stronę i jej kontrahenta R., jak również przedłożonej przez stronę dokumentacji w tym umowy z dnia [...].10.2012r. zawartej z R., nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy a tym samym nie rozpoznanie tego zarzutu skargi i nie odniesienie się do niego,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 113 p.p.s.a w zw. żart. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez usuwanie istotnych wątpliwości w oparciu o dowody przeprowadzone poza rozprawą, bez umożliwienia stronom ustosunkowania się do nich i bez wiedzy stron.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a przez obrazę przepisów art. 18 ust. 1, art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2-4 u.p.z. i oddalenie skargi w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przez stronę obowiązków wynikających z art. 85 ust. 2-4 u.p.z., ponieważ nigdy nie prowadziła ona w tym zakresie pośrednictwa pracy, a jedynie doradztwo personalne i w związku z tym na stronie nie spoczywały obowiązki, o których mowa w art. 85 ust. 2-4 u.p.z.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty mające przemawiać za zasadnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego.

C. Sp. z o.o. w L. pismem z dnia [..] kwietnia 2016 r. uzupełniła uzasadnienie podstawy kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec podniesienia zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zasadniczo rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, przede wszystkim zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów Sąd dostrzegł, ale błędnie uznał je za nieistotne oraz na dokonaniu przez Sąd oceny materiału dowodowego "w zastępstwie" organu odwoławczego. Zarzuty te są uzasadnione.

Przede wszystkim uzasadnione są zarzuty oddalenia skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nie dokonał jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy braku wyjaśnienia dlaczego jednym dowodom dano wiarę, a innym odmówiono wiarygodności.

Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. dokonując ustaleń w przedmiocie zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, to jest faktu kierowania przez skarżącą spółkę osób do pracy za granicą do [...] pracodawcy, odniosło się tylko do części z przeprowadzonych w sprawie przez organ I instancji dowodów, to jest do niektórych oświadczeń prezesa zarządu skarżącej spółki oraz treści umowy podpisanej przez skarżącą z [...] partnerem w 2009 r., powołało się również na stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy.

SKO nie dokonało oceny innych dowodów, w szczególności zeznań świadków złożonych podczas rozprawy administracyjnej, co stanowi naruszenie wynikających z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. obowiązków wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Nie można podzielić stanowiska WSA, który stwierdził, że naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż "pośrednio z oceny dowodów uznanych za wiarygodne można wnioskować przyczyny odmowy wiarygodności tym zeznaniom."

Przede wszystkim nie można stwierdzić, czy nierozważenie dowodu dotyczącego istotnej dla sprawy okoliczności, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, dopóki nie dokona się oceny tego dowodu.

Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. podstawą prawidłowej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena całokształtu zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego. Organ administracji nie może oprzeć rozstrzygnięcia na wybranych przez siebie dowodach, nawet jeżeli są one przekonywujące, nie wyjaśniając równocześnie dlaczego innym dowodom nie dał wiary lub uznał je za nieistotne.

W sytuacji gdy organ II instancji orzekając wziął pod uwagę tylko część zgromadzonych w sprawie dowodów, inne całkowicie, bez wyjaśnienia przyczyny pomijając, nie można podzielić stanowiska WSA, iż organy przeprowadziły postępowanie spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a.

Trafny jest również zarzut dokonania przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego "w zastępstwie organu".

Przypomnieć należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do przeprowadzania postępowania dowodowego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organów administracji publicznej zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest zbadanie, czy organy dokonując ustalenia stanu faktycznego, a więc przeprowadzając postępowanie dowodowe nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznanej sprawie WSA przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonał bowiem oceny kolejnych przeprowadzonych przez organ I instancji dowodów, również tych, do których nie odniósł się organ odwoławczy, wyciągając z nich wnioski i dokonując ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Tytułem przykładu wskazać należy, że dokonując oceny umowy z 2009 r. podpisanej przez skarżącą z kontrahentem [...], załącznika do tej umowy i faktury z [...] lipca 2011 r. za "usługę rekrutacji" ustalił, że faktura ta dotyczy premii za zawarcie umowy przez kontrahenta [...] ze skierowanymi przez skarżącą pracownikami. SKO takiego ustalenia nie dokonał, nie odniósł się w ogóle do ww. dowodów: faktury i załącznika do umowy.

WSA dokonał również szczegółowej analizy i oceny zeznań każdego z przesłuchanych w sprawie świadków, to jest: A. J., K. W., M. R., B. A. (pracowników spółki) i prezesa zarządu spółki M. T. i na podstawie dokonanej oceny ustalił, iż nie potwierdziły twierdzeń spółki o świadczeniu jedynie usług doradztwa personalnego na rzecz R. Stwierdził, że nie bez znaczenia dla oceny wiarygodności zeznań pracowników spółki jest nie tylko treść ich zeznań, ale także fakt ich zatrudnienia w spółce. WSA dokonał zatem oceny zeznań świadków "zastępując" w tym organ odwoławczy, który te zeznania w całości pominął, nie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieodniesienia się do nich.

Oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinien dokonać organ odwoławczy, ponieważ organ administracyjny nie może czuć się zwolniony z obowiązku przeprowadzenia swobodnej oceny każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów.

Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza bowiem, że w postępowaniu administracyjnym winno zostać przeprowadzone dwukrotnie postępowanie merytoryczne, powinny zostać dwukrotnie ocenione i przeanalizowane dowody. Sąd administracyjny nie może w tym zakresie zastąpić organu odwoławczego.

WSA dostrzegł również wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdził jednak, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie stanowią istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (wskazanie art. 107 § 4 k.p.a. stanowi oczywistą omyłkę pisarską Sądu).

W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Przedstawione wyżej braki postępowania dowodowego, a w konsekwencji braki uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, powodują, że nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Nie mógł natomiast odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wprawdzie nie odniósł się wprost do zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu poprzez uznanie przez SKO, że dowód z umowy zawartej przez skarżącą z kontrahentem [...] ma większą moc dowodową niż pozostałe zgromadzone w sprawie dowody, to jednak wyjaśnił, że organ wskazał, iż poza treścią umowy także całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje na zgodny zamiar stron świadczenia pośrednictwa pracy, a nie doradztwa personalnego. Taka ocena nie narusza przepisu art. 75 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 113 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 113 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (§1). Można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne (§2). W rozpoznanej sprawie Sąd po zamknięciu w dniu 23 lipca 2014 r. rozprawy przeprowadził dowód z wydruków strony internetowej spółki z 2011 r. zawierającej oferty pracy w [...] z 2011 r., które to wydruki zostały załączone do akt sprawy zarządzeniem z dnia 28 lipca 2014 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż był to dowód o istotnym dla sprawy znaczeniu, Sąd stwierdził bowiem, że z zestawienia tych ogłoszeń, jak i załączonego do akt administracyjnych przez organ ogłoszenia z dnia 12 kwietnia 2013r. wynika, iż spółka nieprzerwalnie świadczy na rzecz [...] kontrahenta usługi pośrednictwa pracy. Przeprowadzenie tego dowodu po zamknięciu rozprawy wskazuje, że przewodniczący zamknął rozprawę, pomimo, że sprawa nie była jeszcze, w ocenie sądu, dostatecznie wyjaśniona. Trafnie też strona zarzuca, że nie miała możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu.

Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu opisanego wyżej naruszenia przepisów postępowania, wypowiedzenie się co do zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko NSA, w szczególności uwzględni, że rolą sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz postępowania, które doprowadziło do ich wydania, a nie przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń faktycznych w zastępstwie organu orzekającego.

Z wyżej przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.