Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1638/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 39 ust. 3, 51 ust. 1, 89 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. art. 2 ust. 1, 7 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy J. na postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy J. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] lipca 2020 r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku

z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej Kpa.) oraz art. 89 ust. 3, ust. 4 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r.

poz. 910), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy J. z [...] marca

2020 r. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (Kurator) z [...] marca 2020 r.

([...]) negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem

[...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej w X (szkoła w X) poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w. Y

o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III z siedzibą w X, utrzymał w mocy postanowienie Kuratora.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w K. poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej

w Y o strukturze obejmującej klasy I-III. Przekształcenie szkoły

w X ma nastąpić w dniu [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy podała, że zamiar przekształcenia wynika z utrzymywania się negatywnych czynników demograficznych na obszarze obwodu Szkoły Podstawowej w X (szkoła w X), braku perspektyw na znaczącą zmianę niskich wskaźników urodzeń oraz chęci uratowania przed całkowitą likwidacją ważnej dla społeczności lokalnej szkoły. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że niewielka odległość pomiędzy szkołami (2,7 km) nie wpłynie negatywnie na sprawowanie nadzoru przez dyrektora szkoły w K. nad działalnością filii oraz w kontaktach służbowych

z pracownikami. Rada Gminy zadeklarowała zapewnienie bezpłatnego i dogodnego dowozu uczniów do szkoły, wskazując, że będzie on realizowany przez podmiot zewnętrzny (po rozstrzygnięciu postępowania przetargowego) lub gminnym busem. Rada Gminy stwierdziła, że planowana reorganizacja sieci szkół wynika w większym stopniu z przesłanek o charakterze społecznym niż ekonomicznym i zmierza

do zachowania istnienia małej szkoły stanowiącej ważną wartość dla społeczności lokalnej.

Wójt Gminy J. pismem z [...] stycznia 2020 r. (znak: [...]) wystąpił do Kuratora z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie przekształcenia szkoły w X. Do wniosku dołączono uchwałę z [...] stycznia 2020 r. wraz

z uzasadnieniem.

Kurator postanowieniem bez daty ,a określającym jedynie rok wydania na 2020 r. (znak: [...]), negatywnie zaopiniował zamiar wyrażony przez Radę Gminy J. w ww. uchwale. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w celu oceny warunków funkcjonowania szkoły w X i w Y dokonano wizji lokalnej obu szkół w kontekście zmian wyrażonych w uchwale z [...] stycznia 2020 r. Kurator stwierdził, że szkoła w X wraz z przedszkolem usytuowanym w innym budynku wchodzi w skład Zespołu Szkół w X. Kurator podał, że liczba dzieciw obwodach obu szkół utrzymuje się na podobnym poziomie, z większą liczbą urodzeń w obwodzie szkoły w X. Kurator podniósł, że po planowanym przekształceniu uczniowie klas IV-VIII szkoły w X mieliby uczęszczać do szkoły w Y, co spowoduje wydłużenie drogi ich do szkoły oraz związaną z tym konieczność dojazdu, a to z kolei pogorszy warunki nauki i bezpieczeństwa uczniów. Obawy Kuratora wzbudziło również: zwiększenie po planowanych zmianach liczby uczniów w szkole w X z uwagi na porównywalną liczbę urodzeń na terenie obu sołectw (X i Y) oraz brak konkretnych rozwiązań i deklaracji gminy dotyczących dalszych losów pracowników szkoły w X.

W ocenie Kuratora utworzenie filii szkoły w Y spowoduje niekorzystne zmiany nie tylko dla uczniów, pracowników szkoły, wpłynie również niekorzystnie na organizację jej pracy i sprawowanie nadzoru pedagogicznego, bowiem po planowanym przekształceniu zajęcia dla dzieci z przedszkola i uczniów szkoły podstawowej organizowane będą w trzech lokalizacjach. Zdaniem Kuratora aspekty takie, jak: mała liczba uczniów w szkole, bliskość domu rodzinnego, kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania są istotne z punktu widzenia rozwoju szczególnie dzieci w młodszym wieku. Natomiast zmiana szkoły, środowiska, adaptacja do nowego otoczenia, jest trudnym doświadczeniem i może mieć negatywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa, dlatego lepszym rozwiązaniem, zdaniem Kuratora, jest organizacja kształcenia w klasach łączonych. Kurator podniósł, że przekształcenie szkoły i utworzenie filii w X, poprzedzone likwidacją szkoły w X, spotkało się ze sprzeciwem rodziców i związku zawodowego NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania. W ocenie Kuratora obie szkoły (w X i Y) posiadają odpowiednie do swoich potrzeb wyposażenie i ofertę edukacyjną, obie są szkołami małymi pod względem liczebności uczniów, dysponują porównywalnymi co do wielkości budynkami

i wyposażeniem w pomoce dydaktyczne. Obie szkoły mogą pochwalić się osiągnięciami uczniów, w obu uczniowie mogą rozwijać swoje kompetencje

i zainteresowania. Zdaniem Kuratora szkoła w X zapewnia uczniom naukę w warunkach pozwalających na pełne opanowanie wiadomości i umiejętności określonych w podstawie programowej, dlatego nie ma powodów do przeprowadzenia planowanych zmian w sieci szkół w ww. sołectwach Gminy J.

Wójt Gminy J. pismem z [...] marca 2020 r. (znak: [...]) skierował do Ministra Edukacji Narodowej zażalenie na wskazane wyżej postanowienie Kuratora. W uzasadnieniu zażalenia wskazano przesłanki

do przekształcenia szkoły w Y i odniesiono się do argumentów wyrażonych przez Kuratora w zaskarżonym postanowieniu. Rada Gminy zarzuciła Kuratorowi, że wydając negatywną opinię całkowicie pominął on uzasadnienie prawne. Rada Gminy podniosła, że opinia Kuratora opiera się na dowolnych ustaleniach, niepopartych wystarczającym rozpatrzeniem argumentów przedstawionych przez organ prowadzący. Wskazano, że Kurator nie odniósł się do kwestii negatywnych czynników demograficznych, braku możliwości przeprowadzenia w likwidowanej szkole zajęć aktywizujących w większych grupach, choćby z wychowania fizycznego. Podniesiono, że Kurator całkowicie pominął aspekt finansowy, tj. fakt, że koszty utrzymania szkoły są bardzo wysokie (mała liczebność oddziałów generuje wysokie koszty utrzymania szkoły) oraz nie wziął pod uwagę bardzo trudnej sytuacji finansowej Gminy J., której budżet nie jest w stanie zapewnić finansowania szkoły, podczas gdy subwencja oświatowa wystarcza jedynie w części na pokrycie wydatków oświatowych. Kuratorowi zarzucono, że nie dokonał oceny materiału dowodowego czym naruszył art. 7 Kpa. Podniosła, że zaskarżone postanowienie ogranicza możliwość prowadzenia prawidłowej gospodarki finansowej Gminy J., a także rolę samorządu gminnego w stanowieniu prawa lokalnego. Wskazano, że ww. postanowienie zawiera błędy formalne, tj. nie posiada daty jego wydania. W związku z powyższym Rada Gminy wniosła o zmianę postanowienia Kuratora i pozytywne zaopiniowanie zamiaru przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2020 r. szkoły w K.

Pismem z [...] maja 2020 r. Minister zwrócił się do Kuratora z pismem wskazującym na brak daty ww. postanowienia.

Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Kurator sprostował ww. postanowienie wskazując datę postanowienia na [...] marca 2020 r. oraz prostując miejsce jego wydania na K. Podstawą wydania przedmiotowego postanowienia prostującego był art. 113 § 1 k.p.a. (k 52 a/a). Wójt Gminy J. został pouczony o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o sprostowaniu, z której to możliwości nie skorzystał.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że nie może zgodzić się z zarzutem, jakoby Kurator wydając postanowienie nie dokonał należytej oceny zebranego materiału dowodowego

i naruszył art. 7 Kpa.

Minister wyjaśnił, że kompetencje kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji, czy przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe). Kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania

i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły

w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania

i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku

z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów ww. przepisów. W ocenie organu II instancji, opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa

w ww. zakresie i mieści się w granicach uznania administracyjnego, zaś zarzuty strony są niezasadne.

Następnie Minister wskazał, że data wydania postanowienia pozwala

na ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, jednak jej brak nie pozbawia tego dokumentu charakteru postanowienia.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, odnosząc się do kwestii oceny obecnych warunków nauki, wychowania i opieki uczniów szkoły w Y oraz warunków nauki tych uczniów po planowanym przekształceniu, oraz biorąc pod uwagę notatkę służbową z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2020 r. przez pracowników Kuratorium Oświaty w K., że szkoła w Y wraz

z przedszkolem (działającym w innym budynku), wchodzi w skład Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w Y. W ww. zespole funkcjonuje 7 oddziałów szkoły podstawowej (brak kl. II) oraz dwuoddziałowe przedszkole. Szkoła dysponuje 10 salami dydaktycznymi, w tym pracownią komputerową, klasopracownią językową, świetlicą, gabinetem pielęgniarki. Szkoła posiada kuchnię z zapleczem i stołówkę. Codziennie wydawanych jest ok. 70 obiadów. Bazę sportową szkoły stanowi sala sportowa, wielofunkcyjne boisko ze sztuczną nawierzchnią, piaskownica do skoku

w dal, bieżnia z nawierzchnią tytanową. Budynek szkoły jest po termomodernizacji

i instalacji urządzeń fotowoltaicznych. Na wyposażeniu szkoły znajdują się tablice interaktywne, komputery z dostępem do szybkiego Internetu, 12 tabletów, 3 laptopy, pomoce do nauczania fizyki, chemii, matematyki. Szkoła posiada urządzenie Biofeedback EEG oraz przeszkoloną w tym zakresie kadrę. W szkole prowadzi się nauczanie w systemie klas łączonych (kl. VII i VIII - wychowanie fizyczne). Uczniowie biorą udział i osiągają sukcesy w konkursach sportowych i artystycznych. W szkole organizowane są zajęcia pozalekcyjne: szkolny klub sportowy i kółko teatralne. Zdaniem Ministra szkoła w Y dysponuje odpowiednimi warunkami

do realizacji podstawy programowej ośmioklasowej szkoły podstawowej.

Odnosząc się do kwestii oceny obecnych warunków nauki, wychowania

i opieki uczniów szkoły w X, Minister stwierdził, że w budynku szkoły funkcjonuje jednooddziałowe przedszkole. Na terenie szkoły znajdują się boiska do piłki nożnej i siatkowej, skocznia do skoku w dal, plac zabaw, parking z drogą dojazdową, hala sportowa, w tym boisko do piłki ręcznej, koszykówki, siatkówki, sprzęt sportowy, szatnie, toalety i natryski. Szkoła dysponuje 2 salami edukacji wczesnoszkolnej, 7 salami dydaktycznymi (w tym pracownią komputerową z 12 stanowiskami komputerowymi i dostępem do Internetu), świetlicą, biblioteką, sanitariatami, szatnią, stołówką z zapleczem kuchennym, pomieszczeniami administracyjnymi. Przestronny, utrzymany w czystości i z dużymi korytarzami budynek zapewnia uczniom bezpieczne i higieniczne warunki nauki. W 2019 r. wykonano termomodernizację budynku, na dachu hali sportowej uruchomiono instalację fotowoltaiczną. Zajęcia dydaktyczne odbywają się w systemie jednozmianowym, w godzinach od 08:00 do 14:25. Ze stołówki szkolnej korzysta 40 uczniów szkoły podstawowej i 19 dzieci z przedszkola. W szkole prowadzi się nauczanie w systemie klas łączonych. Uczniowie biorą udział w licznych konkursach, zawodach, wydarzeniach lokalnych. Osiągają sukcesy sportowe i przedmiotowe. Szkoła organizuje zajęcia pozalekcyjne: szkolny klub sportowy, szkolne koło krajoznawczo-turystyczne. Minister podzielił opinię Kuratora, ze szkoła w X dysponuje warunkami lokalowo-dydaktycznymi gwarantującymi jej dalsze funkcjonowanie w pełnej ośmioklasowej strukturze.

Zdaniem Ministra zarówno szkoła w Y, jak i w X dysponują odpowiednimi warunkami lokalowo-dydaktycznymi do realizowania zadań statutowych ośmioletniej szkoły podstawowej. Dobrze wyposażona baza lokalowo-dydaktyczna szkoły w X nie daje podstaw do uznania zasadności planowanego przekształcenia polegającego na utworzeniu filii szkoły w Y

w miejsce szkoły w X.

Minister stwierdził, że zagwarantowanie dowozu do szkoły oraz bezpieczeństwa w czasie jego trwania jest bardzo ważne, podobnie jak czas dowozu i czas przebywania poza domem w oczekiwaniu na transport ze szkoły do domu. Ocena tych warunków ma istotne znaczenie dla wydania opinii w przedmiotowej sprawie.

Jak wskazał Minister, w bieżącym roku szkolnym uczniowie likwidowanej szkoły nie korzystają z systemu dowozów. Uczniowie do szkoły docierają z trzech różnych kierunków: C., K.K., K.G. (ok. 2 km

z każdego przysiółka). Z ww. notatki wynika również, że dowóz uczniów wydłuży się, ponieważ trzeba będzie z przysiółka K. dojechać do przysiółka C., a następnie wjechać do K.G. Minister, po zapoznaniu się

z materiałem dowodowym przekazanym przez Kuratora, wezwał Wójta Gminy J. do uzupełnienia akt sprawy, tj. przekazania wyjaśnień dotyczących organizacji (po likwidacji szkoły w X) transportu i opieki, o których mowa

w art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, w szczególności wyjaśnienia: jaka będzie liczba i miejsca usytuowania planowanych przystanków, odległości jakie będą musieli pokonać uczniowie by dojść do najbliższego przystanku, liczba planowanych połączeń, jak i czas oczekiwania na autobus przed i po zajęciach.

Przesyłając stosowne uzupełnienie (pismo z [...] maja 2020 r.), Gmina wskazała, że po planowanej likwidacji do szkoły w X przewożonych będzie 32 uczniów klas IV-VIII szkoły w X (tj. z kl. IV - 0 uczniów, z kl. V - 5 uczniów, z kl. VI -7 uczniów, z kl. VII - 8 uczniów, z kl. VIII - 12 uczniów). Wyjaśniła również, że autobus będzie zatrzymywał się w kilku miejscach zgodnie z przepisami ustawy prawo o ruchu drogowym (podobnie w drodze powrotnej). Podała, że odległość pomiędzy szkołą w X i szkołą w Y wynosi zaledwie 2,7 km (czas dojazdu ok. 10 min). Jak stwierdziła, mimo iż brak jest obowiązku dowozu uczniów, organ prowadzący chcąc wyjść naprzeciw dzieciom i rodzicom zamierza zapewnić bezpłatny, dogodny dojazd uczniów do nowej szkoły. Dowóz wraz z opiekunem będzie realizowany po rozstrzygnięciu postępowania przetargowego lub gminnym busem. Opiekun będzie dbał o bezpieczeństwo pasażerów, pozostanie w stałym kontakcie z dyrektorem szkoły oraz Urzędem Gminy J. Podniosła, że uczniowie starszych klas mają podobną ilość zajęć, zatem powrót ze szkoły powinien przebiegać bez dłuższego czasu oczekiwania na autobus. Uczniowie ci będą mogli korzystać ze świetlicy, natomiast dyrektor szkoły będzie planował pracę w sposób najbardziej korzystny dla uczniów.

W ocenie Ministra powyższe wyjaśnienia okazały się być niewystarczające. Nie wyjaśniono, w jaki sposób będzie realizowany dowóz tych uczniów,

w szczególności nie poinformowano o liczbie i miejscu usytuowania planowanych przystanków, odległości jaką będą musieli pokonać uczniowie by dojść

do najbliższego przystanku, jak i czasie oczekiwania na autobus przed i po zajęciach. Zdaniem Ministra konieczność dowożenia uczniów z X do szkoły w Y wydłuży uczniom drogę do szkoły o ok. 2,7 km w stosunku do obecnej. Minister podzielił stanowisko Kuratora, że wydłużenie drogi do szkoły, czasu dojazdu i powrotu ze szkoły, oznacza pogorszenie warunków kształcenia uczniów w stosunku do obecnych. Jest to zmiana szczególnie niekorzystna, z uwagi na fakt, że uczniowie dotychczas nie korzystali z dowozów, gdyż szkoła położona była blisko ich miejsca zamieszkania i bezpośrednio po zajęciach edukacyjnych dzieci mogły wrócić

do domu bez konieczności oczekiwania na środek transportu. Ponadto sytuacja ta spowoduje, że koniecznym stanie się zapewnienie opieki świetlicowej większej liczbie uczniów. W konsekwencji wydłuży się czas pobytu dziecka poza domem.

Za pozostawieniem szkoły w X przemawiają również w opinii Ministra dane demograficzne. Minister stwierdził, że z przesłanego przez Gminę zestawienia liczby urodzeń dzieci w obwodach poszczególnych szkół publicznych funkcjonujących na obszarze Gminy J. wynika, że liczba dzieci zamieszkujących w obwodzie szkoły w X i uprawnionych do podjęcia nauki w klasie pierwszej tej szkoły w bieżącym roku szkolnym wynosi - 6 dzieci, natomiast w kolejnych latach szkolnych będzie wynosiła: 2020/2021 - 16 dzieci, 2021/2022 - 8 dzieci, 2022/2023 - 15 dzieci, 2023/2024 - 8 dzieci, 2024/2025 - 10 dzieci, 2025/2026 - 13 dzieci, 2026/2027 - 13 dzieci. Powyższe dane nie wskazują, jak podnosi Gmina, na niekorzystne zmiany demograficzne w obwodzie likwidowanej szkoły, wprost przeciwnie, z danych tych wynika, że w kolejnych latach szkolnych liczba dzieci zamieszkałych w obwodzie tej szkoły i uprawnionych do podjęcia nauki w klasie pierwszej będzie wyższa (w niektórych ponad dwukrotnie) od liczby tych dzieci

w bieżącym roku szkolnym.

W ocenie Ministra choć Gmina podaje, że zamiar przekształcenia szkoły

w Y wynika z chęci uratowania przed całkowitą likwidacją szkoły

w X, w obwodzie której utrzymują się negatywne czynniki demograficznie, to przywołane dane temu przeczą i wskazują na stabilną sytuację demograficzną szkoły w X. Zdaniem Ministra stabilna sytuacja demograficzna szkoły

w X nie może uzasadniać przekształcenia szkoły w Y.

Jak podał Minister, z dodatkowych wyjaśnień przesłanych przez Gminę pismem z [...] maja 2020 r. wynika, że liczba dzieci zamieszkujących w obwodach poszczególnych publicznych szkół podstawowych na terenie Gminy J.

i uprawnionych do podjęcia nauki w klasach pierwszych wynosi: 2019/2020 - 110 dzieci, 2020/2021 - 137 dzieci, 2021/2022 - 132 dzieci, 2022/2023 - 138 dzieci, 2023/2024 - 121 dzieci, 2024/2025-120 dzieci, 2025/2026 -109 dzieci, 2026/2027 -115 dzieci. Z analizy powyższych danych wynika, że sytuacja demograficzna

w Gminie J. jest stabilna, bowiem liczba dzieci uprawnionych do podjęcia nauki w klasie pierwszej w kolejnych latach szkolnych jest wyższa, z wyjątkiem roku szkolnego 2025/2026, od liczby tych dzieci w bieżącym roku szkolnym i dzieciom tym należy zapewnić miejsce w szkole obwodowej.

Minister dokonał również analizy danych demograficznych z uwzględnieniem danych z Głównego Urzędu Statystycznego i stwierdził, że liczba ludności, która zamieszkiwała na terenie Gminy J. w wieku 7-14 lat, tj. w wieku charakterystycznym dla uczniów szkoły podstawowej, choć malała od 2010 r. do 2014 r. (od liczby 1 210 dzieci do liczby 1 103 dzieci), to od 2015 r. liczba ta jest stabilna i wynosi: 2015 r. - 1 107 dzieci, 2016 r. - 1 125 dzieci, 2017 r. - 1 122 dzieci, w 2018 r. - 1 113 dzieci. W ocenie Ministra nie jest zasadne przekształcenie szkoły

w Y z uwagi na powyższe analizy demograficzne.

Minister wyjaśnił, że nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą

w realizacji podstawy programowej i jest dopuszczona przepisami prawa.

Minister zwrócił uwagę, że w przepisach prawa oświatowego nie określono wymaganej minimalnej liczebności oddziału podczas obowiązkowych zajęć edukacyjnych (również wychowania fizycznego), określonych w ramowym planie nauczania dla szkoły podstawowej, ustalonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz.U. poz. 639). W myśl przepisów ww. rozporządzenia w klasach IV - VIII szkoły podstawowej obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego mogą być prowadzone w grupie oddziałowej, międzyoddziałowej lub międzyklasowej - liczącej nie więcej niż 26 uczniów. W ocenie Ministra większość treści określonych w ww. podstawie programowej wychowania fizycznego jest możliwa do zrealizowania również w przypadku klas o małej liczebności. Natomiast te elementy, które wymagają większej liczebności klasy, m.in. gry zespołowe, mogą być realizowane np. w grupie międzyklasowej. Z uwagi na powyższe, mała liczebność klas nie może stanowić wystarczającej przesłanki

do likwidacji szkoły. Zdaniem Ministra nauczanie w klasach łączonych w szkole

w X, pod warunkiem, że jest ono prowadzone zgodnie z przepisami prawa, jest korzystniejsze dla uczniów od narażania ich na trudności adaptacyjne w nowym środowisku czy konieczność korzystania z dowozu, a tym samym wydłużenia czasu przebywania uczniów poza domem. Minister dodał, że uczniowie małej, wiejskiej szkoły w X nie są narażeni na niewłaściwą realizację procesu dydaktycznego z uwagi na małą liczebność klas i związaną z tym konieczność organizacji nauczania w klasach łączonych.

Odnosząc się do osiąganych przez uczniów szkoły w X wyników, Minister wskazał, że w latach 2015 i 2016 średnie wyniki tej szkoły ze sprawdzianu szóstoklasisty były porównywalne z wynikami uzyskanymi przez uczniów szkoły

w Y, a w 2016 r. także z wynikami uczniów z Gminy J., powiatu z. i województwa s. Natomiast w 2019 r. średnie wyniki szkoły

w X z egzaminu ósmoklasisty były niższe od średnich wyników z tego egzaminu uzyskanych przez uczniów szkoły w Y, Gminy J., powiatu z. oraz województwa s. Jednak, zdaniem Ministra, małych szkół nie należy oceniać na podstawie wyników egzaminów. W przypadku niskiej liczby zdających indywidualny wynik ucznia ma zbyt duży wpływ na średnią szkoły/klasy. Niższe od oczekiwanych wyniki z egzaminów zewnętrznych świadczą jedynie

o potrzebie podjęcia wobec takiej szkoły, w pierwszej kolejności, działań wpierających i zmierzających do poprawy efektywności kształcenia.

Minister nie zakwestionował stanowiska Gminy, zgodnie z którym utworzenie ponadpodstawowej szkoły sportowej poszerzy ofertę edukacyjną dla środowiska lokalnego, lecz zauważył, że gdyby doszło do likwidacji, uczniowie klas I-III szkoły

w K. uczyliby się w siedzibie dotychczasowej szkoły, natomiast uczniowie klas IV-Vlll zostaliby przeniesieni do szkoły w K. Zdaniem Ministra poszerzenie oferty edukacyjnej dla jednych uczniów i zapewnienie im dobrych warunków nauki nie może się odbywać kosztem ograniczenia oferty edukacyjnej

i pogorszenia warunków nauki dla innych uczniów. Powyższe rozwiązanie pogorszy dostępność do edukacji dla uczniów klas IV-VIII szkoły w X, spowoduje bowiem w obwodzie tej szkoły ograniczenie kształcenia do klas I-III. W ocenie Ministra planowane przez Gminę J. utworzenie szkoły sportowej, którego warunkiem jest likwidacja małej wiejskiej szkoły podstawowej nie może stanowić przesłanki przemawiającej za planowanym przekształceniem.

Co do aspektu ekonomicznego stojącego za podjęciem uchwały

o likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. szkoły w X, Minister wskazał,

że subwencja oświatowa na 2020 r. dla gminy J. - 12,6 mln zł wzrosła

w stosunku do ostatecznej subwencji w 2019 r. o 0,4 mln zł przy spadku liczby uczniów rzeczywistych o ok. 9,0%. Porównując dane dotyczące wydatków bieżących w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków ogółem wynika, że stosunek wydatków bieżących do wydatków ogółem dla gmin

w 2019 roku wyniósł 22% i był wyższy niż w poprzednim roku o 0,3 pkt procentowego. W odniesieniu do gminy J. wskaźnik ten wyniósł 28,5% i był niższy w porównaniu do poprzedniego roku o 1,5 pkt procentowego. Oznacza to, że wydatki oświatowe gminy zmniejszyły się w stosunku do wydatków ogółem.

W przypadku porównania wydatków bieżących do dochodów ogółem dla gmin

w 2019 r. otrzymujemy udział na poziomie 22% i jest on niższy niż w 2018 r. o 0,7 pkt procentowego. Oznacza to, że dochody samorządów rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. W odniesieniu do Gminy J. wskaźnik ten w 2019 r. wyniósł 27,5% i był niższy niż w poprzednim roku o 3,1 pkt procentowego, oznacza to że dochody gminy rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty.

Zdaniem Ministra podniesione argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Gminę J. środków finansowych na funkcjonowanie szkoły w X, nie mogą stanowić przesłanki do przekształcenia szkoły w Y. Minister podkreślił, że głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania tych szkół, poprzez przekształcenie poprzedzone likwidacją funkcjonującej od wielu lat małej szkoły wiejskiej prowadzonej przez gminę

i utworzeniem w jej miejsce filii innej szkoły.

W konkluzji Minister stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, podzielając stanowisko Kuratora w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru przekształcenia szkoły w Y, polegającego na utworzeniu podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej na bazie likwidowanej szkoły w X.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina J., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że kontynuowanie nauki w innej szkole publicznej oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równie dotychczasowym, podczas gdy z ww. przepisu taki obowiązek nie wynika, a także naruszenie ww. przepisu polegające na błędnej jego interpretacji skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia Kuratora z [...] marca 2020 r., podczas gdy warunki określone w art. 89 ust. 1 ww. ustawy zostały spełnione; opinia kuratora w sprawie likwidacji szkoły ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie tylko w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym, gdyż muszą istnieć jej prawne kryteria; w przypadku odmowy wydania pozytywnej opinii, kurator powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania przez organ prowadzący szkołę, wyraźnie wskazanego

w ustawie Prawo oświatowe lub innych ustawach obowiązku, związanego

z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły wszystkich przysługujących im uprawnień, legitymuje do zajęcia negatywnego stanowiska;

2. naruszenie art. 77 § 1 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa. poprzez jego niezastosowanie, polegające na rozpoznaniu przedmiotowej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak oceny dowodów w sposób wyczerpujący i miarodajny i błędnym przyjęciu m in.:

a) wydłużenia się uczniom drogi z miejsca zamieszkania do siedziby szkoły,

b) uczęszczania wszystkich dzieci z obwodów szkół podstawowych w Y i X do ich siedzib, podczas gdy z danych statystycznych na przestrzeni lat wynika, że ok. 20% dzieci jest dowożonych do innych szkół lub uczy się za granicą;

3. naruszenie art. 7 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2, art. 165 i 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez naruszenie prawa Gminy do samostanowienia i przyjęcie, że istniały podstawy

do wydania spornych postanowień i to w ramach uznania administracyjnego, podczas gdy uznanie administracyjne nie może być dowolne a winno być wyznaczone konkretnymi normami prawnymi, gwarancją bowiem samodzielności jest ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego wyłącznie do kryterium legalności.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację sformułowaną na rzecz zawartych w niej zarzutów. Stanęła na stanowisku, że

nie zostało jednoznacznie stwierdzone, aby likwidacja szkoły w X oraz przekształcenie szkoły w Y mogło prowadzić do naruszenia jakichkolwiek przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić

o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy J. w uchwale podjętej w dniu [...] stycznia 2020 r. wyraziła zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w Y poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej w X o strukturze obejmującej klasy I-III. Przekształcenie szkoły w Y miało nastąpić w dniu [...] sierpnia 2020 r. Sądowi orzekającemu w tej sprawie z urzędu znana jest informacja, że również w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej im. [...][...] w X.

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone

w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego – zapewniła możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom z klas IV –VIII w szkole w Y natomiast klasy I-III będą kontynuować naukę w filii szkoły w Y (dawna szkoła w X). Gmina podkreśliła, że szkoła ta dysponuje odpowiednimi warunkami lokalowo-dydaktycznymi do realizacji zadań statutowych ośmioletniej szkoły podstawowej. W ocenie skarżącej art. 89 nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Po połączeniu szkół, klasy IV-VIII będą liczyć od 13-24 uczniów. Podkreśliła, że planowane zmiany są korzystne dla dzieci. Będą mogły komfortowo kontynuować naukę w małolicznych klasach, ale na tyle licznych, by wzbudzić u siebie chęć rozwoju i zdrowej rywalizacji.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie

i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności:

1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół

i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie

w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Niemniej jednak powołany przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy

o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym

i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt

I OSK 3274/19).

Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie

o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej

w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru

z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe.

W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący

o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię

w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi i z innych przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone

w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontynuowania nauki

na poziomie szkoły podstawowej uczniom w klasach I–III w nowoutworzonej,

w miejscu likwidowanej szkoły, filii Szkoły Podstawowej w Y. Uczniowie starszych klas mogą kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w Y, korzystając z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę. Podkreślenia wymaga fakt, że odległość między szkołą w Y a filią w X wynosi jedynie 2,7 km a więc jest odległością niewielką.

Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki,

a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy zauważyć, że Minister przyznał, że szkoła w Y dysponuje odpowiednimi warunkami do realizacji podstawy programowej ośmioklasowej szkoły podstawowej.

Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.

Gmina wskazała, że mimo braku obowiązku dowozu uczniów, organ prowadzący chce wyjść naprzeciw dzieciom i rodzicom i zamierza zapewnić bezpłatny dowóz dzieci do szkoły. Dowóz ma być realizowany wraz opiekunem.

Organ szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci do nowej szkoły,

w kontekście wydłużenia czasu ich pobytu poza domem. Te okoliczności nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak względy demograficzne, opinia lokalnej społeczności, polityka oświatowa państwa.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1

i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa

o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa

z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania

i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach,

o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie

(art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39

ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki

w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji

o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie przekształcenia szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie

o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora

w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy

w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych

w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę J. postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia przez skarżącą Szkoły Podstawowej w Y poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie szkoły filialnej

w X o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III z siedzibą

w X, zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)

w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Okoliczności istotne

w tej sprawie zostały prawidłowo ustalone, a ustalenia i oceny, które podważa skarżąca w skardze, nie mają znaczenia przy ocenie legalności postanowienia organu zawierającego negatywną opinię o zamiarze likwidacji szkoły.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw.

z art. 205 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.

-----------------------

1