Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 594/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2003 nr 198 poz 1925
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów  odwoławczych
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

M. M. (dalej: "skarżący") w dniu [...] r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz syna Ł.(ur. [...] r.).

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Funduszu Alimentacyjnego, Stypendiów i Zasiłków Szkolnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., przyznał skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1.12.2018 r. do 31.10.2019 r. w wysokości 184,42 - zł. miesięcznie, oraz w okresie od 1.11.2018 r. do 30.04.2020 r. w wysokości 215, 84 - zł. miesięcznie.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia oraz domagając się przyznania za wcześniejszy okres zasiłku pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 30 listopada 2018 r. Podał, że Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. nie zaliczył syna skarżącego (L. ) do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Dopiero na mocy wyroku Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. sygn. akt [...] zaliczono jego syna do osób niepełnosprawnych do dnia [...] r. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...]r., a pismo przewodnie wraz z jego odpisem z klauzulą prawomocności Sąd Rejonowy w G. sporządził dopiero w dniu [...] r. Z tego powodu, bardzo długo tj. od dnia [...]r. trwała procedura uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, a sam wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie mógł być złożony wcześniej, niż po otrzymaniu wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2018 r., co miało miejsce w dniu 28 listopada 2018 r.

W piśmie uzupełniającym do odwołania z dnia 1 lutego 2019 r. skarżący poinformował, że dopiero po konsultacji telefonicznej z Sądem Rejonowym w G. dowiedział się o konieczności złożenia wniosku o wydanie odpisu wyroku w sprawie syna. Niezwłocznie przedstawiciel ustawowy syna, czyli żona skarżącego złożyła taki wniosek i kilkakrotnie dzwoniła do biura obsługi interesantów tego Sądu z zapytaniem kiedy odpis będzie jej doręczony. Żadna korespondencja jednak nie przyszła do domu. Kolejny raz dzwoniła w tej sprawie i wówczas uzyskała informację, że odpis można odebrać osobiście. Następnego dnia, tj. 28 listopada 2018 r. odebrała odpis z Sądu, dlatego złożenie przez skarżącego wniosku w dniu 12 grudnia 2018 r. zostało dokonane w najszybszym z możliwych terminie, czyli 3-ch miesięcy od stwierdzenia w dniu 19 listopada 2018 r. prawomocności wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 19 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej: "ustawy o świadczeniach rodzinnych") zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Z analizy zebranych w sprawie akt administracyjnych wynika, iż orzeczeniem z dnia [...] r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. nie zaliczył syna skarżącego (L. ) do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Dopiero na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt [...] zaliczono jego syna do osób niepełnosprawnych do dnia [...] r. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dopiero w dniu 12 grudnia 2018 r., czyli po upływie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo przyznał zasiłek od miesiąca złożenia wniosku, bowiem skarżący nie spełnił warunku określonego w art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazany tym przepisem termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu. Okoliczności i przyczyny niezłożenia tego wniosku, ewentualny brak winy strony nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, najnowsze orzecznictwo administracyjne dokonuje wykładni określenia "wydanie orzeczenia", wskazując, że w odniesieniu do wyroku sądu rejonowego należy to rozumieć nie jako datę ogłoszenia tego wyroku, lecz datę jego prawomocności (wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 346/17, Lex nr 2475435). Z tego powodu, dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nakładającej na ubiegającego się o świadczenie obowiązek przedłożenia prawidłowo wypełnionych i kompletnych dokumentów, w tym orzeczenia o niepełnosprawności, nie sposób pominąć istotnej różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły orzekania o niepełnosprawności a datą wydania wyroku przez sąd powszechny w tym samym przedmiocie, który wiąże inne organy w rozumieniu art. 365 k.p.c., dopiero od daty jego prawomocności. Szczególną uwagę należy zwrócić na istotny walor wyroku sądu powszechnego w postaci prawomocności, która determinuje moc wiążącą takiego wyroku. Przepis art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. k.p.c. stanowi bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 08 marca 2018 r. sygn. IV SA/Po 1067/17, Lex nr 2466521). Zważywszy na powyższe okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo przyznano wnioskowane świadczenie od daty złożenia wniosku wraz prawomocnym wyrokiem, tj. od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r., czyli do końca miesiąca ustalonego w wyroku sądu powszechnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł, iż domaga się nadpłacenia zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca stycznia 2017 r. do miesiąca listopada 2018 r., a to z powodu ponad półtorarocznego starania się o uzyskanie orzeczenia niepełnoprawności dla syna. Jego zdaniem miał wiedzę o tym, że za pośrednictwem poczty otrzyma pisemną informację i odpis wyroku. W czasie rozprawy nie był obecny w Sądzie w związku z wakacyjnym wyjazdem. W tej sprawie, dopiero po konsultacji telefonicznej, dowiedział się o konieczności złożenia wniosku o wydanie pisemnego odpisu wyroku. Odbiór korespondencji wraz z prawomocnym wyrokiem nastąpił w dniu 28 listopada 2018 r. Skarżący w terminie 14 dni od otrzymania przesyłki, czyli w dniu 12 grudnia 2018 r. złożył wniosek do organu I instancji wraz z odpisem wyroku. Wcześniej nie było to możliwe, bowiem nie dysponował prawomocnym wyrokiem. Podał, że stwierdzenie prawomocności i nadanie klauzuli przez Sąd Rejonowy nastąpiło w dniu 19 listopada 2018 r. i od tej daty należy liczyć termin trzymiesięczny wskazany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego powodu uważa, że jego wniosek został złożony w terminie, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne podane w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. skarżący poinformował, że jego żona w miesiącu wrześniu 2018 r. zwróciła się do Sądu Rejonowego o wydanie i doręczenie odpisu wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r., a jego doręczenie na adres zamieszkania nastąpiło w dniu 28 listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Świadczenie to przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 ustawy). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3 ustawy).

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że małoletni syn skarżącego spełnia aktualnie przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Potwierdza to wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. sygn. akt [...] , mocą którego zaliczono go do osób niepełnosprawnych do dnia 22 kwietnia 2020 r.

Sporna natomiast jest kwestia daty, od której zasiłek pielęgnacyjny powinien być skarżącemu przyznany, bowiem wskazany powyżej wyrok stał się prawomocny z dniem 29 sierpnia 2018 r. Skarżący natomiast złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dopiero w dniu 12 grudnia 2018 r., czyli po upływie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się tego wyroku.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednocześnie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zasadą jest więc przyznawanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o ustalenie tego prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wyjątkiem jest sytuacja przewidziana w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy nie jest prawidłowe, użyte w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych określenie "wydanie orzeczenia" w odniesieniu do wyroku sądu należy rozumieć nie jako datę ogłoszenia tego wyroku, czy też datę, z którą to orzeczenie uzyskało walor prawomocności, lecz datę stwierdzenia jego prawomocności. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych interpretacja tego przepisu (art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych) w zakresie owego zwrotu "wydanie orzeczenia" nastręcza pewne trudności.

W tym zakresie doszło do wyodrębnienia trzech nurtów orzecznictwa. Wedle pierwszego, zgodnie zasadami wykładni literalnej termin "wydać" należy interpretować zgodnie z jego słownikowym rozumieniem jako "uchwalić coś lub ogłosić". Zatem wyłącznie w okresie trzech miesięcy od dnia wydania stosownego orzeczenia rozumianego jako dzień wydania przez właściwy organ lub Sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności może nastąpić ukształtowanie prawa wnioskodawcy w sposób opisany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następuje to zatem bez względu na przebieg i charakter postępowania mającego na celu urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku. Wedle drugiego nurtu uzupełniającego wyniki wykładni językowej art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładnią celowościową, uwzględniającą funkcję świadczeń pielęgnacyjnych oraz mechanizm ustawowy ich przyznawania, sądy administracyjne zauważają bezwzględną konieczność dostrzeżenia, przy interpretacji tego przepisu różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny w formie wyroku. W tym aspekcie zwraca się szczególną uwagę na istotny walor takiego wyroku w postaci jego prawomocności. Dopiero bowiem prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma podstawowe znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych względów, wedle zaprezentowanego drugiego poglądu, w przypadku rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, termin zakreślony w art. 24 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy liczyć od dnia uprawomocnienia się wyroku.

Z kolei według trzeciego poglądu aprobowanego również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który Sąd orzekający w tej sprawie w pełni popiera i przyjmuje jako własny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2016r. sygn. akt III SA Kr 553/ 16 oraz wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2143/15, oba są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS") wykładnia uwzględniająca wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 oraz cel unormowania zawartego w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na objęcie dyspozycją tego przepisu także osobę, która nie była w stanie złożyć wniosku nawet w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (wedle tylko wykładni literalnej tego przepisu), na skutek trwającego postępowania sądowego w przedmiocie niepełnosprawności.

Należy podkreślić, że jeżeli tak jak w obecnie rozpatrywanej sprawie w związku z brzmieniem art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mamy do czynienia z datą wydania przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale z wyrokiem sądu powszechnego dotyczącym tej niepełnosprawności, to należy dostrzec istotną różnicę między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w przytoczonym wyżej art. 24 ust. 2a), a datą wydania wyroku sądu powszechnego.

Orzeczenia wymienionych komisji są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym, nadto taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany (osobiście, przez pełnomocnika czy przedstawiciela ustawowego).

Z kolei orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawane przez sąd powszechny mają formę wyroku i nie są z urzędu doręczane stronom. Co więcej, nie są również doręczane wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności, któremu przysługuje prawo wniesienia środka zaskarżenia, tak jak samemu zainteresowanemu. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że w przypadku wyroku sądu I instancji, data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest zawsze datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku.

W kontrolowanej sprawie wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. sygn. akt [...], zaliczono syna skarżącego do osób niepełnosprawnych do dnia [...] r. Orzeczenie to, jako Sądu I instancji stało się prawomocne z dniem [...] r. co wynika z klauzuli prawomocności nadanej w dniu 19 listopada 2018 r. Skarżący, co wydają się potwierdzać znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty (k. 10) oraz okoliczności wskazane w odwołaniu, uzupełnieniu odwołania i w skardze oraz podniesione w trakcie rozprawy. Wynika z nich, że wiedzę o wymienionym wyroku skarżący pozyskał w miesiącu wrześniu 2018 r. i wówczas jego żona jako pełnomocnik ustawowy syna wystąpiła z wnioskiem o doręczenie jego odpisu, co faktycznie nastąpiło w dniu 28 listopada 2019 r. Niezwłocznie po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie trzeba stwierdzić, że działające w sprawie organy nie pouczyły skarżącego działającego osobiście o tym jak rozumieć ustawowy zwrot zawarty w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nie sposób zatem nie zauważyć różnicy między datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności orzeczoną wyrokiem sądu powszechnego. Jak również obowiązku nałożonego art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub o jego kontynuację wraz z kompletem dokumentów.

W takiej sytuacji w istocie brak jest normy prawnej regulującej wprost taką sytuację i po drugie brak jest pouczenia przez organy administracyjne o sposobie liczenia ewentualnego terminu (3 miesięcy) dla zachowania przesłanek, o których stanowi art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie rzeczy, w ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (Dz. U. Nr 200, poz. 1446, OTK-A 2007, nr 9, poz. 106), należy mieć na względzie, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności oraz, że uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, a postępowanie takie z natury rzeczy trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego, a także - biorąc pod uwagę, że przyjęty ustawowo tryb odwoławczy - może trwać przez dłuższy czas przed sądem powszechnym. Jednakże konieczność złożenia przez osobę zainteresowaną wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego kompletu dokumentów, w tym zaopatrzonego w klauzulę prawomocności wyroku sądowego ustalającego niepełnosprawność - zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych - powoduje konieczność pouczenia osoby działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, w jakich okolicznościach wyrok sądu powszechnego (innych dla wyroku sądu I instancji, a inny dla wyroku sądu II instancji) staje się prawomocny oraz pouczenia, że czym innym jest data prawomocności wyroku, a czym innym orzeczenie o stwierdzeniu prawomocności wyroku, które to orzeczenie zwane nadaniem klauzuli prawomocności jest wydawane po dacie prawomocności wyroku i może być wydane w kilka tygodni, a nawet kilka miesięcy po nim - w zależności także od tego, czy wyrok Sądu I instancji był zaskarżony, czy w II instancji został utrzymany w mocy, czy też zmieniony w całości lub części. Wyroku tego nie można tracić z pola widzenia z dwóch powodów. Po pierwsze, stwierdzono nim niekonstytucyjność art. 24 ust. 2 ustawy we wcześniejszym brzmieniu w zakresie, w jakim w przypadku części niepełnosprawnych, którzy zaskarżyli orzeczenie o ich niepełnosprawności, nakazywał ustalać prawo do świadczeń począwszy od miesiąca złożenia wniosku. Po drugie, wyrok ten był powodem wprowadzenia art. 24 ust. 2a ustawy (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, opublikowanej w Dz. U. Nr 223, poz. 1456). Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, skądinąd trwającą dotąd, dysfunkcyjność mechanizmu prowadzącego, jak ujął to w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2007 r., do przyznania zasiłku, dla którego miarodajna jest data osiągnięcia stopnia niepełnosprawności, wskazana w decyzji, której uzyskanie (jako urzędowego stwierdzenia istnienia podstawowej, materialnoprawnej przesłanki uprawniającej do zasiłku) jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku (co jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania, w którym stwierdza się istnienie i stopień niepełnosprawności). Mechanizm ten obejmuje więc dwa etapy, tj. urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku (stadium pierwsze) i przyznanie zasiłku (stadium drugie). Jak wskazał Trybunał, zasiłek przyznawany jest od daty wyznaczanej czysto formalnie jako miesiąc, w którym doszło do złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie zasiłku, ze wszystkimi niezbędnymi dokumentami, w tym orzeczeniem o niepełnosprawności. Jego zdaniem nie zmienia to faktu, że decyzja o przyznaniu zasiłku jest związana z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności, a świadczenie to jest przeznaczone na zniwelowanie skutków tego upośledzenia w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Niewątpliwie osoba ta wymaga tego rodzaju wsparcia już w dacie wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, lecz może je otrzymać dopiero od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie, ponosząc niezawinione i przerzucane na niego ryzyko opieszałości i błędności wydawanych decyzji o istnieniu stopnia niepełnosprawności. Z tego powodu, Trybunał Konstytucyjny wyeksponował konieczność wzięcia pod uwagę określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) zasady demokratycznego państwa prawnego w kontekście wynikających z art. 69 Konstytucji obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych. Na tej podstawie wyznaczył standard legislacji precyzyjnej, logicznie i konsekwentnie realizującej założony cel, bez przerzucania na wspomniane osoby mankamentów stosowanych rozwiązań oraz ewentualnych uchybień aparatu administracyjnego. Bezsprzecznie pomiędzy wydaniem wyroku a uzyskaniem przez niego statusu prawomocności może upłynąć termin dłuższy niż trzy miesiące i wtedy uprawniony w ogóle nie mógłby z przyczyn od siebie niezależnych skorzystać z dobrodziejstwa art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżący w rozsądnym terminie biorąc pod uwagę dodatkowe okoliczności sprawy powyżej opisane złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe mieści się w granicach celowościowej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadnionej brzmieniem art. 69 Konstytucji RP zgodnie, z którym osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. W konsekwencji, pozostawałoby w rażącej sprzeczności z celem regulacji ustawowej i jej kontekstem konstytucyjnym wynikającym z art. 69 Konstytucji RP przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi określonemu w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego niepełnosprawnemu synowi nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie jego niepełnosprawności.

Przyjęcie przeciwnego stanowiska stanowiłoby nieuprawnione przerzucenie na skarżącego konsekwencji decyzji organów orzekających o niepełnosprawności nie stosujących odpowiednich pouczeń. Przesłanką wynikającą z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niepełnosprawność, która wymaga legitymowania się orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to takie orzeczenie musi być dołączone do wniosku. Jego brak powoduje skutki określone w art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji zatem, gdy sprawa niepełnosprawności została przeniesiona na etap postępowania sądowego, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w przypadku gdy nawet Sąd już I instancji wyda korzystny wyrok, dołączony do wniosku odpis nieprawomocnego wyroku nie stanowi dokumentu o jakim mowa w rozporządzeniu z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466). Konieczne jest wówczas uruchomienie procedury uzupełnienia wniosku z art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przyjęta przez organ odwoławczy koncepcja, że samo uzyskanie przez wyrok waloru prawomocności bez uwzględnienia faktu, że musi być ono stwierdzone w drodze orzeczenia o stwierdzeniu jego prawomocności, podejmowanego zawsze w terminie późniejszym, godzi także w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Nie sposób tego zaakceptować w świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 357/17, CBOS). Zasadnie skarżący w skardze nawiązał do przekonujących wywodów zawartych w uzasadnieniu tegoż wyroku, reprezentacyjnego dla jednolitej linii orzeczniczej, jaka się później utrwaliła. I tak, w przywołanym wyroku Sąd trafnie zwrócił uwagę, że w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych mowa o orzeczeniu o niepełnosprawności (lub o stopniu niepełnosprawności), nie zaś o wyroku wydanym w tym przedmiocie, po czym odwołał się do przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 z późn. zm.), dotyczących zasad rozpoznawania przez sąd powszechny odwołań od takich orzeczeń. Sąd wydaje wyrok, którym m.in. albo oddala odwołanie, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia (§ 1), albo w przypadku uwzględnienia odwołania zmienia w całości lub w części zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i orzeka co do istoty sprawy (§ 2). Tym samym wyrok sądu powszechnego nie jest orzeczeniem w sprawie niepełnosprawności, lecz dotyczy odwołania od takiego orzeczenia, które bądź oddala, bądź uwzględnia, i także w tym ostatnim przypadku, aczkolwiek ingeruje w treść orzeczenia, nie wydaje orzeczenia o niepełnosprawności, ale wyrok zmieniający to orzeczenie. Zmiana ta następuje jednak z chwilą uprawomocnienia się wyroku, gdyż w myśl art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego dopiero wówczas wyrok wiąże strony i sąd, który je wydał, jak również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W efekcie jeżeli w trybie sądowym modyfikacja orzeczenia o niepełnosprawności odbywa się z uprawomocnieniem się wyroku uwzględniającego odwołanie od tego orzeczenia, to najwcześniej od tej daty można mówić o wydaniu orzeczenia w rozumieniu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeniesienie sprawy niepełnosprawności na etap postępowania sądowego, jak słusznie zauważył skarżący w ślad za przywołanym wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 357/17 powoduje zmianę sytuacji w zakresie stron postępowania, gdyż status strony oprócz wnioskodawcy zyskuje również organ, który wydał zaskarżone orzeczenie. Wnioskodawca, który będąc jedyną stroną w postępowaniu przed organem, mógł złożyć wniosek o przyznanie prawa do świadczenia bezpośrednio po otrzymaniu orzeczenia w sprawie niepełnosprawności, po doręczeniu mu wyroku nie może więc zakładać, iż nie zostanie on zaskarżony przez stronę przeciwną i powinien oczekiwać na jego uprawomocnienie. Jest poza sporem, że zaskarżenie takie może doprowadzić do tak znacznego opóźnienia momentu uzyskania przez wyrok statusu prawomocności, iż wnioskodawca z przyczyn niezależnych od siebie nie będzie w stanie złożyć wniosku o przyznanie prawa do świadczenia lub wykonać w zakreślonym przez organ terminie wezwania do jego uzupełnienia o odpis prawomocnego orzeczenia.

Dlatego podzielić przyjdzie tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863/16 (CBOS), że w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma to, iż dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów.

Konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 913/17 (CBOS), stwierdzając, że celem tego przepisu jest uniknięcie niekonstytucyjnej sytuacji, gdy na skutek postępowania o ustalenie niepełnosprawności, którego czas trwania jest niezależny od uprawnionego, zostałby on pozbawiony prawa do świadczenia za okres, w jakim niewątpliwie spełniał warunki przysługiwania zasiłku, wniósł o ustalenie niepełnosprawności, ale nie był w stanie złożyć wniosku o przyznanie zasiłku z wymaganą dokumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnio powołanym wyroku z dnia 23 listopada 2017 r. nawiązał również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07.

W wyniku rozpoznania skargi, Sąd stwierdził, na podstawie przedstawionej wyżej argumentacji i wykładni prawa, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uchybienie to miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, gdyż jest to wyłącznie kwestia prawna, którą powinien rozstrzygnąć organ odwoławczy. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dlatego rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy podejmie stosowną decyzję uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa.

W tym stanie sprawy, Sąd, uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i orzekł, jak w sentencji.