Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 69/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 162 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 10 par. 1, art. 61 par. 4, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 109 par, 1. art 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przekazania praw i obowiązków dotyczących rekultywacji działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...] o przekazaniu praw i obowiązków dotyczących rekultywacji składowiska odpadów wynikających z decyzji Starosty Ś. z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...] i decyzji z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...] oraz o ustaleniu rodzajów odpadów możliwych do wykorzystania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami ( Dz. U. Nr 49, poz. 356 ze zm.) wg podanej listy do wypełnienia zagłębienia i uformowania bryły rekultywacyjnego składowiska.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2008 r. Nr [...] wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty Ś. z dnia 5 czerwca 2007r. Nr [...]. Przed wszczęciem postępowania wnioskiem z dnia 3 marca 2009r. "[...]" - Usługi Ekologiczne A.U. powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. zwróciło się do SKO o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc, że decyzja Starosty Ś. z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...] jest bezprzedmiotowa, gdyż decyzje Starosty Ś. z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...] i z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...] wygasły z mocy prawa na podstawie ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. oraz art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie innych ustaw. Ponadto wskazał, że ostatecznie straciły one swoją ważność z dniem 13 października 2006 r.. Na poparcie swojego stanowiska dołączono do wniosku pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. z dnia 23 października 2007 r., z którego wynika, że decyzja z dnia 15 kwietnia 2004 r. oraz z dnia 3 marca 2005 r. straciły swoją ważność w zakresie wykorzystania odpadów do rekultywacji z dniem 13 października 2006 r..

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa na wstępie, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. pismem z dnia 30 lipca 2009 r. wniósł także o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Starosty Ś. z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...].

W związku z powyższym organ drugiej instancji pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r. wystąpił do Starosty Ś. o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 30 lipca 2009 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W.. Starosta Świdnicki w nawiązaniu do wystąpienia Kolegium w piśmie z 26 sierpnia 2009 r. znak [...] wyraził pogląd, że kwestionowana decyzja nie narusza art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że Starosta Ś. decyzją z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...], powołując m.in. na art. 5, art. 20 ust. 1, 3, 4, 6 i art. 22, art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.), zobowiązał Spółkę A do rekultywacji i zagospodarowania gruntów składowiska odpadów komunalnych w Ż. obejmującego działkę nr 870, obręb Ż. o powierzchni 7,7136ha oraz określił termin zakończenia rekultywacji oraz kierunek rolny (pastwiskowe-łąkowy) do dnia 31 grudnia 2009 r.. Decyzją z dnia 3 marca 2005 r. [...] Starosta Ś. na wniosek – Spółki A zmienił w/w decyzję w zakresie wykorzystania odpadów. Powołując się na art. 5, art. 20 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), organ wydał kwestionowaną decyzją z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...].

W ocenie Kolegium decyzja z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., oraz prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 63, poz. 441), wg którego decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 oraz z 2006 r. Nr 12, poz. 63), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz innych ulegają wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Powyższa ustawa weszła w życie z dniem 13 kwietnia 2006 r. (art. 2). Oznacza to w szczególności, że przepis art. 12 w/w ustawy obejmuje wszystkie decyzje, które regulują sprawy użycia odpadów do rekultywacji gleby i ziemi, niezależnie od podstawy prawnej ich wydania, w tym również do prac rekultywacyjnych w procesie zamknięcia składowiska odpadów lub jego części. Decyzje ulegają wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów z dniem 13 kwietnia 2007 r.. Zatem decyzja Starosty Ś. z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Stara zasada prawa rzymskiego brzmi: "Nemo plus juris ad alienum transfere potest", co oznacza że nikt nie może przenieść na drugiego więcej praw niż sam posiada.

Nadto Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja została wydana również z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Organ pierwszej instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 64 § 4 k.p.a. nie zawiadomił stron o wszczętym postępowaniu dotyczącego przekazania praw i obowiązków wynikających z decyzji własnej z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...] i decyzji z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...]. Z akt administracyjnych przedłożonych organowi drugiej instancji nie wynika, aby organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji powołanej na wstępie zawiadomił strony o zakończonym postępowaniu i pouczył o możliwości zapoznania z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i możliwością wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym niewątpliwie naruszył zasadę wskazaną w art. 10 § 1 k.p.a..

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Spółka B, podnosząc, że decyzja z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...] wydana została na wniosek strony z uwagi na zmianę podmiotu zobowiązanego do rekultywacji gruntu, zgodnie z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z kolei decyzja z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...] oraz decyzja z dnia 3 marca 2005 r. znak [...] nie zostały wygaszone zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, gdyż nie nadawały one stronie prawa do rekultywacji ziemi lub gleby przy użyciu odpadów. Decyzje te wydane zostały bowiem wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o gruntów rolnych i leśnych i ustalały obszar wymagający rekultywacji, kierunek i termin rekultywacji oraz osobą odpowiedzialną za rekultywacją. Nie regulowały natomiast w jakikolwiek sposób użycia odpadów w procesie rekultywacji składowiska. Ponadto w przedmiotowej kwestii wydane zostało w dniu 26 października 2005 r. oświadczenie Ministra Środowiska, z którego wynika jednoznacznie, że przytaczany art. 12 odnosi się do rekultywacji gleby i ziemi z użyciem odpadów, co zgodnie z ówczesnym stanem prawnym (ustawa o odpadach przed dniem 29 lipca 2005 r.) odpowiadało procesowi odzysku R10 (rozprowadzenie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby lub rekultywacji gleby i ziemi).

Ponadto – jak wskazała strona - podmiot zobowiązany do rekultywacji, poza przytaczanymi decyzjami wydawanymi na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, występował i uzyskał odrębne decyzje pozwalające na odzysk odpadów w procesie R14 (zgodnie z brzmieniem ustawy o odpadach po dniu 29 lipca 2005 r.). Ustalono w nich rodzaje odpadów możliwych do wykorzystania zgodnie z wydanym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356), co nie jest równoznaczne z prawem wykorzystania odpadów do rekultywacji. Prawo do odzysku odpadów w procesie rekultywacji składowiska w ogóle nie przenoszono, gdyż wymienione decyzje Starosty Ś. z dnia 15 kwietnia 2004 r. i z dnia 3 marca 2005 r. nie dawały stronie prawa, czy też zezwolenia na wykorzystanie (odzysk) odpadów w procesie rekultywacji składowiska. Zarzut, że przekazano uchyloną decyzją stronie więcej praw niż wynikało to z treści decyzji jest całkowicie nieuzasadniony. W decyzji tej ustalono jedynie listę odpadów możliwych do użycia w procesie rekultywacji, co nie było równoznaczne ze zgodą na użycie odpadów do rekultywacji składowiska. Ustalenia takiego organ dokonał z uwagi na fakt, że ukazało się uregulowanie prawne dotyczące użycia odpadów w procesach m.in. rekultywacji, czyli odzysku odpadów poza instalacjami. Dopiero po uzyskaniu w/w decyzji zarządzający składowiskiem wystąpił z odrębnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów w procesie R14.

W dniu [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało - na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 157 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. - decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie zostały wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.. Wśród przesłanek wymienionych w tym przepisie w pkt. 2 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego o dużym ciężarze gatunkowym.

Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Decyzja z dnia 15 kwietnia 2004 r. znak [...] wydana została w oparciu o art. 5, art. 20, art. 22 i art. 33 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 20 - decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5, 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów, 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

W niniejszej sprawie organ l instancji zobowiązał Spółkę A w Ż. do rekultywacji i zagospodarowania gruntów, ustalił termin zakończenia rekultywacji oraz jej kierunek zgodnie z przedłożonym "Projektem budowlanym rekultywacji technicznej i biologicznej składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy Ż.". Projekt ten zawierał zarówno dane, o których mowa w art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i inne dane, w tym dotyczące możliwości odzyskiwania odpadów. Następnie decyzją z dnia 3 marca 2005 r. znak [...] Starosta Ś. na wniosek Spółki A zmienił w/w decyzję w zakresie wykorzystywania do rekultywacji odpadów. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcia zawarte w decyzji powinny być jasne, precyzyjne a ich treść nie powinna budzić wątpliwości. Natomiast sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji z dnia 3 marca 2005 r. znak [...] "orzekam za zgodą strony zmienić decyzję Starosty Ś. o znaku [...] w związku ze zmianą przedłożonego do wniosku o uzgodnienie rekultywacji "Projektu budowlanego rekultywacji technicznej i biologicznej składowiska odpadów komunalnych dla miast i gminy Ż." w zakresie wykorzystania do rekultywacji odpadów" jest sformułowaniem niejasnym i nieprecyzyjnym, w szczególności w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty Ś. o znaku [...], które nie zawierało rozstrzygnięcia dotyczącego wykorzystywania do rekultywacji odpadów. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazano, że aneks do projektu wykonano w związku z koniecznością uściślenia wykorzystywanych do rekultywacji odpadów. Sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji jest enigmatyczne, niejasne. Nie wynika z niego zakres zmiany. Niejasna jest też funkcja "Projektu", o którym mowa w rozstrzygnięciu, gdyż nie jest on elementem składowym decyzji. Nie stanowi on też załącznika do decyzji. Nie sposób na postawie takiego sformułowania określić jasno i precyzyjnie praw i obowiązków nałożonych na stronę.

Kolegium stwierdziło zatem, że organ administracji państwowej wydając w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzję opartą na normie prawa materialnego dokonuje konkretyzacji obowiązków nakładanych na jednostkę. Rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Fakt, że obowiązki nakładane na stronę winny charakteryzować się jasnością, czytelnością i precyzyjnością sformułowania, nie winien budzić wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie decyzje nie zostały ani prawidłowo, ani precyzyjnie sformułowane (w szczególności decyzja z dnia 3 marca 2005 r.), co czyni nałożony na stronę obowiązek niezrozumiałym co do jego przedmiotu, jak i zakresu. Tym samym decyzja przenosząca prawa i obowiązki jest dotknięta jest wadą. W konsekwencji Kolegium nie było w stanie merytorycznie odnieść się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, że decyzje te nie wygasły na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, gdyż z decyzji nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości zakres praw i obowiązków przyznanych stronie. Sposób sformułowania przez organ l instancji nakazu wykonania przez stronę czynności w warunkach przedmiotowej sprawy stanowi o zasadności naruszenia kontrolowaną decyzją art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niejednoznaczne określenie praw i obowiązków strony postępowania. Stanowi to - w ocenie Kolegium - rażące naruszenie prawa, a o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Odnośnie punktu 2 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty Ś. z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...] w zakresie ustalenia rodzajów odpadów możliwych do wykorzystania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie jest także nieprecyzyjne, a motywy, którymi kierował się organ wydając takie rozstrzygnięcie, niezrozumiałe, tym bardziej że w powołanej podstawie prawnej brak jakiegokolwiek odniesienia do ustawy o odpadach. Na wykorzystywanie odpadów konieczne jest uzyskanie decyzji - zezwolenia na odzysk odpadów. Zgodnie z art. 27 ustawy o odpadach w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów określa się: 1) rodzaj i ilość odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania w okresie roku; 2) miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów; 3) dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska; 4) miejsce i sposób magazynowania odpadów; 5) czas obowiązywania zezwolenia.

Rodzaj odpadów dopuszczonych do odzysku określa zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy o odpadach minister właściwy do spraw środowiska. Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356), które powołuje organ l instancji w treści rozstrzygnięcia, określono warunki odzysku za pomocą procesu odzysku R10, wymienionego w załączniku nr 5 do ustawy oraz określono rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku. Natomiast w drodze decyzji administracyjnej organ załatwia sprawę indywidualną, w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób w indywidualnej sprawie. Jeżeli zatem – jak twierdzi organ l instancji oraz wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy - rozstrzygnięcie w punkcie 2 nie jest równoznaczne z przyznaniem prawa do wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji, a strona w wyniku takiego ustalenia nie nabyła żadnego prawa i nie było intencją organu I instancji przyznanie takiego prawa stronie, to niezrozumiały jest w ogóle sens ustalenia w tejże decyzji listy odpadów możliwych do wykorzystania do wypełnienia zagłębienia terenowego i uformowania bryły rekultywowanego składowiska. W świetle powyższego – zdaniem Kolegium - nie sposób wywieść ani z treści samego rozstrzygnięcia, ani z uzasadnienia, motywów jakimi kierował się organ l instancji wydając rozstrzygnięcie tej treści, ani też zakresu praw bądź obowiązków wynikających z tego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że decyzja Starosty Ś. z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Ponadto Kolegium zauważyło, że kwestionowana decyzja została wydana również z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 64 § 4 k.p.a. nie zawiadomił stron o wszczętym postępowaniu. Ponadto z akt administracyjnych nie wynika, aby organ pierwszej instancji zapoznał strony z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czym niewątpliwie naruszył zasadę wskazana w art. 10 § 1 k.p.a..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Ż., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę strona podniosła, że nie miała możliwości zapoznania się z pierwotną decyzją SKO oraz złożenia ewentualnych uwag do niej z powodu jej nie otrzymania. Zaskarżona decyzja została doręczona Gminie Ż. przez SKO w W., które opiniowało w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i taką też decyzję podjęło. Kolegium nigdy nie doręczyło "pierwotnej" decyzji w przedmiotowej sprawie i tym samym pozbawiło praw skarżącą Gminę do przedłożenia swojego stanowiska w sprawie. Zachowanie to godzi w zasadę sformułowaną w art. 10 k.p.a.. SKO pominęło Gminę w prowadzonym postępowaniu, a przedłożyło jej jedynie finalny efekt, jakim jest decyzja utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję. Tym samym strona została w jawny sposób pozbawiona możliwości reprezentowania swoich praw na etapie postępowania administracyjnego, co skutkować może jedynie stwierdzeniem nieważności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., co powoduje że skarga wniesiona przez Gminę Żarów została uwzględniona.

Należy zauważyć, że kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...], którą na podstawie art. 5, art. 20 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.):

1. przekazano prawa i obowiązków dotyczące rekultywacji działki nr 870 obręb Ż. wynikające z decyzji Starosty Ś. z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...] oraz decyzji z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...] Gminie Ż. – zobowiązanej do rekultywacji gruntów przedmiotowej działki;

2. ustalono rodzaje odpadów możliwych do wykorzystania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356 ze zm.) wg podanej listy do wypełnienia zagłębienia i uformowania bryły rekultywacyjnego składowiska.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest wskazanie, że decyzją z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...] – na podstawie art. 22, art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.) - zobowiązano Spółkę A w Ż. do rekultywacji i zagospodarowania gruntów składowiska odpadów komunalnych w Ż., obejmującego działkę nr 870 obręb Ż. o pow. 7,7136ha, oraz ustalono termin zakończenia rekultywacji oraz jej kierunek, zgodnie z przedłożonym "Projektem budowlanym rekultywacji technicznej i biologicznej składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy Ż.": dla działki nr 870 (pow. 7,7136ha) - kierunek rolny (pastwiskowo-łąkowy) - do dnia 31 grudnia2009 r..

Zgodnie z art. 22 ust. 1 w/w ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5,

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów,

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów,

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. W sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta(ust. 2 pkt 3).

Decyzją zaś z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...] – na podstawie art. 155 k.p.a. – zmieniono w/w decyzję Nr [...] w związku ze zmianą przedłożonego do wniosku o uzgodnienie rekultywacji "Projektu budowlanego ..." w zakresie wykorzystywania do rekultywacji odpadów.

Trzeba tutaj zaznaczyć, że w aktach sprawy brak jest zarówno "Projektu budowlanego rekultywacji technicznej i biologicznej składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy Ż.", jak i "Aneksu do Projektu rekultywacji ...". Sąd nie miał zatem możliwości odnieść się co do treści tych dokumentów. Jedynie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 20 października 2009 r. wynika, że Projekt ten zawierał zarówno dane, o których mowa w art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i inne dane, w tym dotyczące możliwości odzyskiwania odpadów.

Istotne jest również, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka B podniosła, że decyzja z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...], jak i decyzja z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...] nie nadawały stronie prawa do rekultywacji ziemi lub gleby przy użyciu odpadów, a jedynie ustalały obszar wymagający rekultywacji, kierunek i termin zakończenia rekultywacji oraz osobę odpowiedzialną za rekultywację.

Powyższe okoliczności dotyczące wykorzystywania do rekultywacji odpadów, co jednak nie wynika jednoznacznie z podjętych decyzji, są istotne z uwagi na fakt, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.). Na mocy art. 12 tej ustawy - decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie m.in. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 oraz z 2006 r. Nr 12, poz. 63) ulegają wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy.

W pierwszej kolejności organy ponownie rozpoznając sprawę będą winny rozważyć kwestię, czy decyzje z dnia15 kwietnia 2004 r. Nr [...] i z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...] należą do decyzji, o których mowa w w/w przepisie art. 12 ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Jeśli tak - to czy nie powinna zostać wydana decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia powyżej wskazanych decyzji – na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.. W konsekwencji zaś tych ustaleń – organy winny wyjaśnić również jaki wpływ miało to na podjęcie, a przede wszystkim możliwość podjęcia decyzji z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...].

Należy tutaj wskazać, że decyzją z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...] jedynie zobowiązano Spółkę A w Ż. do rekultywacji i zagospodarowania gruntów składowiska odpadów komunalnych w Ż.. Nie ma w niej mowy o wykorzystywaniu odpadów do tej rekultywacji. Decyzją z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...] zmieniono w/w decyzję Nr [...] w zakresie wykorzystywania do rekultywacji odpadów. Jednakże z decyzji zmieniającej nie wynika nic poza tym stwierdzeniem. W uzasadnieniu zapisano jedynie, że Spółka B wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji rekultywacyjnej gruntów, że do wniosku dołączono "Aneks do Projektu rekultywacji ...", który został wykonany w związku z koniecznością uściślenia wykorzystywanych do rekultywacji odpadów.

Przy powyższych wątpliwościach zostaje wydana decyzja z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...], którą na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przekazano Gminie Ż. prawa i obowiązków dotyczące rekultywacji działki nr 870 zarówno wynikające z decyzji Starosty Ś. z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...], jak i z decyzji z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...].

Należy jednak zauważyć, że art. 20 ust. 6 w/w ustawy stanowi, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Z przepisu tego wynika zatem, że możliwe jest przekazanie prawa i obowiązków, które wynikają z uprzednio podjętych decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji zawarł w decyzji z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...] dodatkowe rozstrzygniecie, wykraczając tym samym – zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę niedookreślenie w decyzji z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...] zmiany dokonanej w decyzji z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...] - poza merytoryczny zakres w/w decyzji, tj. ustalił rodzaje odpadów możliwych do wykorzystania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356 ze zm.) wg podanej listy do wypełnienia zagłębienia i uformowania bryły rekultywacyjnego składowiska. To zaś narusza nie tylko przepis art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale i art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Z decyzji z dnia 5 czerwca 2007 r. Nr [...] nie wynika zaś, na jakiej podstawie Starosta ustalił rodzaje odpadów możliwych do wykorzystania przy rekultywacji. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356 ze zm.), powołane w tej decyzji, zastało bowiem podjęte na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm.) i określa w myśl § 1:

1) rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

2) rodzaje odpadów oraz warunki ich unieszkodliwiania w procesie unieszkodliwiania D2, wymienionym w załączniku nr 6 do tej ustawy,

poza instalacjami i urządzeniami.

Z akt sprawy wynika z jednej strony, że Spółka C (działające z upoważnienia Spółki A) uzyskało decyzję na odzysk odpadów zgodnie z ustawa o odpadach, a także uzyskało nową decyzję zgodnie z wnioskiem o jej zmianę. Z drugiej zaś strony - należy zwrócić uwagę na stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 30 lipca 2009 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W., skierowane do SKO w W., w którym zapisano, że ustalenie rodzaju odpadów możliwych do wykorzystania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami, tj. poza instalacjami – jest możliwie dopiero po wydaniu przez organ ochrony środowiska decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska i wykonanie obowiązków z niej wynikających. Takowa decyzja dotychczas nie została wydana – składowisko w dalszym ciągu jest więc instalacją.

Uwzględniając powyższe zdaniem Sądu organy orzekając ponownie powinny także rozważyć kwestię ważności decyzji z dnia 5 czerwca 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej.

Podstawą podjętych w niniejszej sprawie decyzji w istocie jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zamiast powołanego w sentencji decyzji art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a.), zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym należy zauważyć, że rażące naruszenie prawa według każdego ze składów Kolegium wynika z innej przyczyny.

W ocenie Kolegium – jak wynika z decyzji podjętej w pierwszej instancji - decyzja z dnia 5 czerwca 2007r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458), oraz prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a..

W decyzji z dnia 20 października 2009 r. Kolegium wskazało natomiast, że w rozpatrywanej sprawie decyzje nie zostały ani prawidłowo, ani precyzyjnie sformułowane (w szczególności decyzja z dnia 3 marca 2005 r.), co czyni nałożony na stronę obowiązek niezrozumiałym co do jego przedmiotu, jak i zakresu. Tym samym decyzja przenosząca prawa i obowiązki jest dotknięta wadą, gdyż przenoszone prawa i obowiązki, a wynikające z wcześniejszych decyzji nie zostały określone w sposób jasny, precyzyjny i niebudzący wątpliwości. Sposób sformułowania przez organ l instancji nakazu wykonania przez stronę czynności w warunkach przedmiotowej sprawy stanowi o zasadności naruszenia kontrolowaną decyzją art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niejednoznaczne określenie praw i obowiązków strony postępowania. Stanowi to w ocenie Kolegium rażące naruszenie prawa, a o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Odnosząc się zaś do kwestii wygaśnięcia decyzji, Kolegium wskazało jedynie, że decyzje te nie wygasły na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, gdyż z decyzji nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości zakres praw i obowiązków przyznanych stronie.

Zarzuty powyższe są – w ocenie Sądu – jak najbardziej słuszne, jednakże brak jest uzasadnienia zajętych stanowisk. To zaś narusza art. 107 § 3 k.p.a.. Wpływ na to ma niedokładne wyjaśnienie sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko Kolegium, że decyzja z dnia 5 czerwca 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa procesowego, tj. organ pierwszej instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 64 § 4 k.p.a. nie zawiadomił stron o wszczętym postępowaniu dotyczącym przekazania praw i obowiązków wynikających z decyzji własnej z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr [...] i decyzji z dnia 3 marca 2005 r. Nr [...]. W aktach znajduje się jedynie pismo Spółki A z dnia 20 października 2006 r., informujące, że składowisko odpadów zostało przekazane Gminie Ż., oraz wniosek Gminy Ż. z dnia 19 kwietnia 2007 r. o wydanie - w związku z przejęciem przez Gminę składowiska odpadów - decyzji na prowadzenie procesu jego rekultywacji, uwzględnienie w decyzji zakresu odpadów przeznaczonych do wykorzystywania w procesie rekultywacji oraz określenie ilości poszczególnych odpadów do wykorzystywania na składowisku.

Wniosek ten wpłynął do organu I instancji w dniu 23 kwietnia 2007 r., zaś jedyną czynnością podjętą do chwili wydania decyzji Nr [...] było zwrócenie się przez Starostę do Burmistrza Gminy Ż. o pozytywne zaopiniowanie zmiany decyzji rekultywacyjnej.

Z akt administracyjnych sprawy nie wynika także, aby organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z dnia 5 czerwca 2007 r. zawiadomił strony o zakończonym postępowaniu i pouczył o możliwości zapoznania z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i możliwością wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym naruszył zasadę wskazaną w art. 10 § 1 k.p.a..

Należy jednak podkreślić, że wprawdzie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże musi to być wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest jednak następstwem naruszenia prawa materialnego. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/05, publ. LEX nr 243791).

Ponadto w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Przeprowadzenie zatem postępowania administracyjnego bez udziału jednej ze strony nie może stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem może stwarzać podstawę do wznowienia postępowania.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1104/05, publ. LEX nr 203887) "Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być więc kwalifikowane jako rażące.".

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że uwzględnienie tej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, publ. LEX nr 179110).

Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, publ. LEX nr 168040).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, publ. LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, zaś naruszenie to - mieć charakter oczywisty. Rozważania dotyczące powyższych kwestii, przede wszystkim z uwagi na ogólną zasadę stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., powinno natomiast znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższych uwag, w ocenie Sądu, rozważania poczynione przez SKO w Wałbrzychu zarówno w decyzji z dnia 17 września 2009 r., jak i w decyzji z 20 października 2009 r. nie są pełne. To zaś świadczy o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Wałbrzychu nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazało należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a..

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno zatem dokonać właściwej oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie mającej na celu ustalenie "rażącego naruszenia prawa" postępowanie administracyjne powinno bowiem stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Niezależnie od powyższego uzasadnionym – w ocenie Sądu – jest zarzut skargi naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Uchybienie to jest jednak tym bardziej niezrozumiałe, że Kolegium samo czyniło taki zarzut wobec Starosty orzekającego w postępowaniu zwykłemu.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wynika obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem rozstrzygnięcia, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 17 czerwca 2009 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 czerwca 2007r., jednakże nie zostało ono doręczone Gminie Ż.. Wprawdzie w dniu 24 lipca 2009 r. Kolegium sprostowało powyższe zawiadomienie i doręczyło je Burmistrzowi Miasta Ż., ale brak jest w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru przez Burmistrza tego zawiadomienia. Tym samym Sąd nie miał możliwości oceny, czy było ono skuteczne.

Kolejne uchybienie to brak zawiadomienia Gminy Ż., przed wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia 17 września 2009 r., o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia wniosków dowodowych. Obowiązkiem zaś organu było skuteczne pouczenie strony skarżącej o prawie zapoznania się z zebranymi dowodami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia.

Ponadto nie została doręczona Gminie Ż. decyzja Kolegium z dnia [...] września 2009 r.. To zaś narusza art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. powodując wadliwość decyzji i wyczerpując tym samym przesłankę dla wzruszenia decyzji ostatecznej określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "od reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 k.p.a. nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Z art. 109 § 1 w związku z art. 110 k.p.a. nie można przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego." (zob. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 1011/08, publ. LEX nr 516043; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 523/08, publ. LEX nr 525982).

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] zostały wydane niezgodnie z prawem, a to obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w punkcie I sentencji. Stosownie do przepisu art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.

k.g.