Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 17/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. i T. D., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 278/14 w sprawie ze skargi D. M., H. K., T. D., I. K., L. K., Z. K. i J. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 278/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D. M., H. K., I. K., J. G., L. K., T. D. i Z. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Starosta Powiatu B., po rozpoznaniu wniosków T. D., Z. K., I. K., L. K., J. G., J. S., W. B., E. S., R. C., R. M., D. F., H. K., J. B., G. P., M. C., M. S., I. P., K. S., J. S., D. M., H. K., J. K., A. K., A. R. P., T. L., A. K. i A. K.’ złożonych na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie B. pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Rewitalizacja Rynku w B." na działkach nr ewid. [...],[...] położonych w B.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Starosta Powiatu B. odmówił uchylenia w trybie wznowieniowym wskazanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że wszystkie roboty prowadzone będą na płycie Rynku w granicach działek inwestora (nr. ewid. [...] i [...]) i wyłącznie te działki stanowią obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej prawo budowlane), co oznacza, że "żaden z wnioskodawców" nie mógł być uznany za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Dodatkowo, zdaniem Starosty, za odmową uchylenia dotychczasowej decyzji przemawiał fakt, że cześć wnioskodawców jest jedynie najemcami lub dzierżawcami, co uzasadnia ich interes faktyczny, a nie prawny.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołania złożyli T. L., I. K., Z. K., D. M., J. G., T. D., L. K., J. S. i J. S.

Wojewoda Podkarpacki po rozpoznaniu odwołań decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wadliwość postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. z uwagi na fakt, iż organ I instancji bez dokonania ustaleń w zakresie zachowania terminu do wniesienia podań w sprawie wznowienia postępowania wydał postanowienie o jego wznowieniu, a następnie zaskarżoną decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W konkretnym przypadku jedynie osoby, których podpisy widnieją pod treścią wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazały datę [...] kwietnia 2012 r. jako datę powzięcia wiadomości o decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast pozostałe osoby nie podały żadnej informacji (daty) w tym zakresie. Wobec tego przedwczesne jest stwierdzenie organu, iż wszyscy wnoszący dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie pozwolenia na budowę w dniu [...] kwietnia 2012 r. Zastrzeżenia organu wzbudziła również skuteczność wniesienia podania przez spółkę cywilną F. w S., która nie ma zdolności do czynności prawnych, co powoduje konieczność ustalenia wspólników tej spółki. Organ podał, że niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia w sprawie wznowienia postępowania.

Od powyższego rozstrzygnięcia T. D., T. L., D. M., Z. K., J. G., I. K., K. S., L. K., J. S. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1102/12 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że kwestie merytorycznej zgodności z prawem decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. wykraczają poza ramy postępowania, które jest przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie. Zdaniem Sądu, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wystarczy napisać w uzasadnieniu decyzji, że "uchyla się postanowienie", należy tę kwestię rozstrzygnąć. Samo uchylenie decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia decyzji własnej w postępowaniu wznowieniowym nie powoduje automatycznie uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeśli w sentencji decyzji nie zamieszczono rozstrzygnięcia w tej kwestii a w uzasadnieniu wskazuje się na uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie, to powyższe jest sprzecznością pomiędzy powyższymi częściami decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych późniejsze – po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania – ustalenie, iż złożenie podania o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem terminu stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Nawet więc przedwczesne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przekreśla zakończenia wznowionego już postępowania odpowiednią decyzją. Zatem decyzja Wojewody, w której organ ten uchyla jedynie zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B., a w uzasadnieniu wskazuje, że uchyla także postanowienie o wznowieniu postępowania, w sytuacji gdy w rzeczywistości taki skutek nie nastąpił, bo nie ma rozstrzygnięcia w tym zakresie, narusza przepis art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady organ II instancji ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. może znaleźć zastosowanie tylko w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sytuacji, gdyby okazało się, że podanie zostało wniesione z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. uzasadnienie podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji nie przystaje do przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd uznał za słuszne stanowisko organu II instancji wskazując, że rzeczywiście w aktach brak dokumentów, które wykazywałyby skład osobowy spółki cywilnej L. biorąc pod uwagę fakt, że nie spółka cywilna, a jej wspólnicy mają zdolność prawną. Sąd odniósł się do zarzutu niewłaściwości organów, gdyż uznanie jego zasadności mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśniając, że organ II instancji prawidłowo wskazał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do dewolucji kompetencji.

Sąd nie odniósł się do kwestii czy w istocie skarżący i pozostałe osoby, które złożyły podanie o wznowienie postępowania powinny były brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., bo byłoby to przedwczesne.

W wytycznych Sąd wskazał na konieczność ponownego rozpoznania odwołania i wydania decyzji stosownej do okoliczności sprawy odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 k.p.a. tak aby jej rozstrzygnięcie korespondowało z uzasadnieniem, a jeśli zamiarem organu będzie uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania, wydanie w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzające ją postanowienie tegoż organu z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu B. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] organ ten odmówił uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. W uzasadnieniu wywodził, że wnioskodawcy nie mogą być uznani za strony postępowania, bowiem ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji prowadzonej na działkach nr [...] oraz [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że podania o wznowienie zostały złożone w ustawowym terminie. Organ I instancji w ocenie Wojewody prawidłowo przystąpił do sprawdzenia czy wnioskodawcom służył przymiot strony w postępowaniu, co zgodnie z art. 28 k.p.a. jest definiowane poprzez posiadanie interesu prawnego. W przypadku gdy sprawa administracyjna dotyczy prowadzenia robót budowlanych należy wziąć pod uwagę art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stanowiący przepis szczególny względem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, zawierający definicję obszaru oddziaływania obiektu. Obszar ten należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie organu odwoławczego, w realiach przedmiotowej sprawy żadnemu z wnioskodawców nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją. Oznacza to, że nie wystąpiła przyczyna wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nie było podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący T. D., I. K., L. K., H. K., Z. K. i D. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo, decyzji z nią powiązanych w postępowaniu wznowieniowym (pozostałych decyzji wydanych w wyniku zakończenia remontu, dot. zmiany organizacji ruchu, itp.) oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. i w konsekwencji projektu budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżyli "tryb" postępowania Starosty Powiatu B. w całym cyklu postępowania, tj. w okresie przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. do wydania decyzji w dniu [...] lutego 2014 r. Ponadto zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 9 czerwca 2010 r., w sprawie udzielania pomocy na rewitalizację w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 117, poz. 787) z Funduszy Unii Europejskiej nie dając mieszkańcom przedsiębiorcom na Rynku w B. prawa do uczestniczenia i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej. Skarżący podnieśli również, że o postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r., nie został zawiadomiony Wojewódzki Konserwator Zabytków pomimo, iż na działkach przylegających bezpośrednio do terenu budowy znajdują się obiekty wpisane do odpowiednich rejestrów zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. oddalił skargę uznając, że żaden z zarzutów skargi nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym.

W opinii Sądu, organ słusznie wznowił postępowanie, ponieważ wniosek wskazywał podstawę wznowienia i został złożony w terminie (zgodnie z art. 148 k.p.a.), zatem obowiązkiem organu było wznowienie postępowania. Kwestią sporną pozostało natomiast zagadnienie czy skarżący posiadali przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, że inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę polega na przebudowie płyty rynku, układu drogowego chodników, przebudowie i budowie oświetlenia, przebudowaniu kanalizacji deszczowej, budowie obiektów małej architektury i zieleni. Działka inwestycyjna [...] na której zaplanowano zasadniczą część przedsięwzięcia graniczy z działkami skarżących. Druga natomiast z działek [...] położona jest w odległości kilkudziesięciu metrów w stosunku do działek skarżących. Mając powyższe na uwadze oraz biorąc pod uwagę treść unormowań zawartych w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że brak jest przepisów prawa materialnego, w oparciu o które można wywieść interes prawny osób wnioskujących o wznowienie postępowania. Graniczenie z działką objętą inwestycją nie jest warunkiem wystarczającym do wywiedzenia interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, zasadnie organy obu instancji uznały, że nie występują przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia rozstrzygnięcie organu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a brak wystąpienia tych przesłanek uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem T. D. i H. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest:

a) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego - przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, ze nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w konsekwencji błędne odmówienie skarżącym przymiotu stron w postępowaniu;

b) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez naruszenie prawa własności skarżących i nie uwzględnienie, że przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności;

c) art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 39 ust. 1 ustawy prawo budowlane - poprzez brak uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków, co jest niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w obrębie inwestycji ulokowane są zabytki wpisane do odpowiedniego rejestru zabytków, co wpłynęło na wydanie pozwolenia na rewitalizację rynku, podczas gdy opatrzone jest wadliwością z uwagi na brak udziału w postępowaniu Konserwatora Zabytków;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - przez nieuznanie skarżących za stronę postępowania, podczas gdy wydana decyzja narusza ich interesy prawne, bowiem ich działki bezpośrednio sąsiadują z działką inwestora, a ponadto D. M. i T. D. jako właściciele budynku wpisanego do rejestru zabytków są stronami postępowania, gdyż już sam fakt prowadzenia robót budowlanych w pobliżu zabytku gwarantuje im status strony";

b) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, brak dokładnego rozważenia okoliczności niniejszej sprawy, brak wyjaśnienia pojęcia obszaru oddziaływania w nawiązaniu do tej konkretnej sprawy, nie wzięcie pod uwagę uciążliwości wydanej decyzji, to jest "ograniczenie miejsc parkingowych w sytuacji, gdy jest to w zasadzie jedyny parking w mieście, ograniczenie ruchu w sercu miasta, naruszenie lokalnej gospodarki, w konsekwencji upadki sklepów, popękane w wyniku prac budowlanych kamienice przez używanie przy rewitalizacji ciężkiego sprzętu, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżących na czas długiej rewitalizacji, zamknięty ruch, a także zwiększenie wydatków miasta na oświetlenie, fontanny";

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania oraz okoliczności podnoszonych przez strony, nie odniesienie się do kwestii braku zawiadomienia skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę;

d) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji lakonicznego uzasadnienia bez podania podstawy rozstrzygnięcia i wyjaśnienia dlaczego odmówiono skarżącym prymatu strony, brak odniesienia się do pojęcia obszaru oddziaływania w realiach niniejszej sprawy, podczas gdy miało to kluczowe dla niej znaczenie, a w konsekwencji brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, co dało podstawy ku wydaniu wadliwego orzeczenia przez Sąd I instancji;

f) art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - poprzez brak zawiadomienia Konserwatora Zabytków o toczącym się postępowaniu, pomimo że część nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora jest wpisana do odpowiednich rejestrów, zaskarżony kasacyjnie wyrok został zatem wydany bez wymaganego stanowiska innego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, ze nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji; 2) art. 64 Konstytucji RP - poprzez naruszenie prawa własności skarżących i nie uwzględnienie, że przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności; 3) art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez brak uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków.

Ponadto, w opinii skarżących kasacyjnie, zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - przez nieuznanie skarżących za stronę postępowania; 2) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania oraz okoliczności podnoszonych przez strony, w tym do kwestii braku zawiadomienia skarżących o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; 4) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji lakonicznego uzasadnienia bez podania podstawy rozstrzygnięcia i wyjaśnienia dlaczego odmówiono skarżącym prymatu strony, brak odniesienia się do pojęcia obszaru oddziaływania w realiach niniejszej sprawy; 6) art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - poprzez brak zawiadomienia Konserwatora Zabytków o toczącym się postępowaniu.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, skarżącym kasacyjnie przysługiwał przymiot strony. Z tą zaś kwestią wiąże się bezpośrednio przede wszystkim pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Rozważając omawianą kwestię organy obu instancji słusznie wskazały, że w sytuacji, gdy sprawa administracyjna dotyczy prowadzenia robót budowlanych, to należy wziąć pod uwagę unormowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiące przepis szczególny względem regulacji zawartej w art. 28 k.p.a.

Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie domagali się uznania ich za stronę w sprawie zakończonej decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie B. pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Rewitalizacja Rynku w B." na działkach nr ewid. [...],[...] położonych w B.

Jak wynika z akt sprawy, inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę polega na przebudowie płyty rynku, układu drogowego chodników, przebudowie i budowie oświetlenia, przebudowaniu kanalizacji deszczowej, budowie obiektów małej architektury i zieleni. Działka inwestycyjna nr [...], na której zaplanowano zasadniczą część przedsięwzięcia, graniczy z działkami skarżących. Druga z działek inwestycyjnych – nr [...], położona jest w odległości kilkudziesięciu metrów w stosunku do działek skarżących. Wszystkie roboty mają być prowadzone w granicach działek inwestora (nr [...] i [...]).

Mając na uwadze powyższe organy administracyjne prawidłowo doszły do wniosku, że wyłącznie działki nr [...] i [...] stanowią obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji nie wprowadzają bowiem żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów należących do skarżących kasacyjnie, w tym zabudowy tych terenów. Organy trafnie więc uznały, że w tej sytuacji skarżącym kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie przysługiwał przymiot strony.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nie znalazł uzasadnionych podstaw.

Nie jest też uzasadniony drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest art. 64 Konstytucji RP – poprzez naruszenie prawa własności skarżących i nie uwzględnienie, że przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności, ponieważ – jak już wyżej wskazano – stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora nie wynika jedynie z ochrony przysługującego mu prawa własności, ale z tego, czy stanowiąca jego własność nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. Sam fakt bycia właścicielem działki sąsiedniej nie jest wystarczający. Jeżeli dana nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji, to nie jest naruszone prawo własności tej nieruchomości.

Trzeci zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez brak uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków, mógłby zostać merytorycznie rozpoznany jedynie w sytuacji, gdyby podnoszący go podmiot miał przymiot strony w danym postępowaniu. Skoro jednak w realiach niniejszej sprawy skarżącym kasacyjnie taki przymiot nie przysługiwał, to zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania, to jest art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., nie mogą być uznane za uzasadnione, ponieważ Sąd I instancji przepisów tych nie stosował. Procedura sądowoadministracyjna jest bowiem uregulowana w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i sądy administracyjne prowadząc postępowanie stosują przepisy tej właśnie ustawy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić w szczególności wypada, że wyrok Sądu I instancji nie mógł zostać wydany "bez wymaganego stanowiska innego organu", bo w stosunku do zaskarżonego wyroku wymogu takiego nie było. Gdyby natomiast przyjąć, że wymienione wyżej zarzuty odnoszą się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, a naruszenie to nie zostało dostrzeżone i uwzględnione przez Sąd I instancji, to abstrahując od wadliwego sformułowania tych zarzutów stwierdzić trzeba, że najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, iż skarżącym nie przysługiwał w sprawie zakończonej decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. przymiot strony, zostało dokonane po wystarczającym wyjaśnieniu przez organy administracyjne wszystkich istotnych dla tego ustalenia okoliczności. Skoro więc organ administracyjny prawidłowo uznał, że skarżący nie byli stronami w przedmiotowym postępowaniu, to tym samym nie miał podstaw do zawiadamiania ich o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustalając zaś czy skarżący kasacyjnie mają przymiot strony Sąd kontrolował prawidłowość zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Wskazywane zaś przez skarżących kasacyjnie uciążliwości związane z realizacją przedmiotowej inwestycji dotyczą w istocie nie tylko skarżących, ale wręcz wszystkich mieszkańców B. (np. ograniczenie miejsc parkingowych, zwiększenie wydatków miasta na oświetlenie, fontanny itp.), jednak nie świadczą o oddziaływaniu inwestycji na ich nieruchomości. Natomiast argumentacja dotycząca popękania kamienic przez używanie ciężkiego sprzętu nie została w świetle zgromadzonego materiału dowodowego niczym poparta i jest w istocie gołosłowna. Ewentualny zaś brak zawiadomienia konserwatora zabytków mógłby być badany tylko w sytuacji, gdyby zarzut ten został podniesiony przez podmiot posiadający przymiot strony.

Powyższe zarzuty nie są więc uzasadnione.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego uregulowania należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego i z wyjaśnieniem wpływu naruszenia tych przepisów na rozstrzygnięcie, a zatem należało wykazać, że gdyby nie naruszono konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Skarżący kasacyjnie nie uczynili tego, przy czym wbrew ich wywodom, Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił, dlaczego uznał za prawidłowe stanowisko organów administracyjnych odmawiające przyznania skarżącym przymiotu strony oraz odniósł się do pojęcia obszaru oddziaływania w realiach niniejszej sprawy, wskazując w szczególności na zakres prac związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji i miejsce ich wykonywania oraz usytuowanie nieruchomości skarżących.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.