Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2050/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 22 ust. 2 i 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: Art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 133/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce kwotę [...] tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2019r., sygn. akt III SA/Lu 133/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznanie skargi [...] – w pkt 1 uchylił postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019r. oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zamościu z dnia [...] stycznia 2019r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2017r. producent rolny [...] złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zamościu wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności ONW na rok 2017. Zanim wniosek o przyznanie płatności został rozstrzygnięty, w dniu [...] października 2017r. wnioskodawca zmarł. W dniu 17 listopada 2017r. syn zmarłego [...] złożył w organie I instancji skrócony odpis aktu zgonu ojca ([...]). Decyzja w sprawie przyznania wnioskowanych płatności nie została wydana wobec śmierci wnioskodawcy. Następnie w dniu [...] czerwca 2018r. do Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu wpłynął wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przejęcie płatności po zmarłym [...], który złożony został przez [...] i [...] (dzieci zmarłego producenta rolnego). W uzupełnieniu tego wniosku [...] w dniu w dniu [...] stycznia 2019r. złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że nie ubiega się o przyznanie płatności po zmarłym, natomiast [...] złożył brakujące wyjaśnienia oraz dokumenty wskazane w wezwaniu z dnia [...] grudnia 2018r., w tym również wniosek na rok 2017 o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) wobec śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności wraz z załącznikami.

W tych okolicznościach – jak wskazał Sąd I instancji - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania [...] płatności bezpośrednich i płatności ONW na rok 2017, o które wnioskował w ramach wniosku o przyznanie tych płatności z dnia [...] stycznia 2019r., złożonym w celu przejęcia płatności po zmarłym ojcu. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – utrzymując w mocy to postanowienie – przytoczył art. 27 ust. 2 i ust. 10 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. 2018r. poz. 1312), zwanej ustawą o płatnościach, oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015r. poz. 364, z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem wykonawczym, a następnie stwierdził, że wobec śmierci wnioskodawcy w dniu [...] października 2017r. siedmiodniowy termin na przejęcie płatności upłynął w dniu [...] maja 2018r., a skarżący wniosek złożył dopiero w dniu [...] czerwca 2018r., co oznacza że uchybił terminowi do złożenia wniosku o 30 dni kalendarzowych. Zdaniem Dyrektora uznanie terminu 7 miesięcznego na złożenie tego wniosku za termin prawa materialnego oznacza, że nawet niezależne od rolnika okoliczności, które spowodowały dokonanie czynności określonej w przepisach prawa materialnego po terminie, nie mogą być przez organ uwzględnione poprzez przywrócenie terminu. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami uchybienia terminu materialnego, tym samym nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58-60 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej k.p.a., określające zasady przywrócenia terminu. Rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w tej sprawie było zatem prawidłowe i uzasadnione stanem faktycznym ustalonym w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dodatkowo z akt sprawy nie wynika, aby strona wnosiła o udzielenie jej informacji dotyczących zasad przyznawania płatności albo terminów składania wniosków w przypadku śmierci rolnika. Tymczasem z treści ustawy o płatnościach wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronom – ale jedynie na ich żądanie – czynny udział w każdym stadium postępowania, jak również udzielić stronom, wyłącznie na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Dyrektor podkreślił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli przyczyny wymienione w tym przepisie nie zostały skonkretyzowane, to należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (przykładowo, gdy jak w tej sprawie, nastąpiło uchybienie terminu materialnego dotyczącego terminu złożenia wniosku). Na skutek zaś odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, gdyż instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Rozpoznając skargę [...] na to postanowienie – Sąd I instancji uznał ją za zasadną, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione, a to dlatego, że organy obu instancji dopuściły się oczywistego innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wskazał, że przedmiotem kontroli w tej sprawie było postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019r. o charakterze formalnym. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika, jak wywodził Sąd I instancji, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wtedy, gdy spełnione są dwie odrębne przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną lub 2) postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, nie merytorycznym, a organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty oraz nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji odwołującego się do orzecznictwa sądowego, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Z tego też względu odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, wówczas gdy na "pierwszy rzut oka" stwierdzić można, iż w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. nie ma więc zastosowania w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, które mają uruchomić postępowanie wpadkowe. Dlatego przedstawiona przez organy przesłanka upływu terminu o charakterze materialnoprawnym, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach, nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., która obligowałaby do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem z art. 27 ustawy o płatnościach wynika, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich w danym roku może być kontynuowane z udziałem spadkobiercy rolnika, który spełnia warunki określone w ustawie, o ile spadkobierca w ustawowym terminie o charakterze materialnoprawnym złoży wniosek wraz z przewidzianą prawem dokumentacją. Wola zatem spadkobiercy kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednim wnioskiem spadkodawcy, nie inicjuje więc nowego postępowania, ponieważ spadkobierca przystępuje do dotychczasowego postępowania, ubiegając się o płatność w zakresie określnym przez zmarłego rolnika. Jednocześnie skuteczność dokonania czynności przez spadkobiercę ograniczona została terminem, którego upływ ze względu na charakter tego terminu uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku, czyli wstąpienie do postępowania i uzyskanie płatności bezpośrednich. Z akt tej sprawy wynika natomiast, że skarżący podjął działania, które zmierzały do wstąpienia do toczącego się już postępowania w sprawie przyznania płatności na 2017 rok, zainicjowanego w dniu [...] maja 2017r. wnioskiem jego ojca [...], który zmarł w dniu [...] października 2017r. Skarżący w dniu [...] listopada 2018r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Zamościu skrócony odpis aktu zgonu zmarłego ojca. Następnie w dniu [...] czerwca 2018r. do organu wpłynął wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przejęcie płatności po zmarłym, złożony przez [...] i [...]. Nie przesądzając okoliczności tej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że upływ terminu materialnoprawnego nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny", która uzasadniałaby wydanie orzeczenia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest – jak argumentował Sąd I instancji - tylko aktem o charakterze formalnym, w którym niedopuszczalne jest rozstrzyganie o istocie sprawy. Upływ terminu prawa materialnego powoduje skutki materialnoprawne, dlatego nie mógł zostać podniesiony jako podstawa rozstrzygnięcia formalnoprawnego. W tej sprawie Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie oceniły wniosku tylko pod kątem istnienia formalnoprawnych przesłanek do jego rozpoznania, ale zajęły w istocie merytoryczne stanowisko w kwestii niezachowania przez skarżącego terminu na złożenie wniosku na rok 2017 o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, choć błędnie postanowiły rozstrzygnąć sprawę formalnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – do czego nie było żadnej podstawy. Tym samym – według Sądu I instancji - organy obu instancji badały w tej sprawie okoliczności faktyczne i sytuację prawną skarżącego w świetle art. 27 ustawy o płatnościach. Dokonując oceny materialnoprawnej sytuacji skarżącego, a więc merytoryczną przesłankę zachowania terminu, organy rozstrzygnęły w istocie o meritum jego żądania, jednakże procesowo postanowiły o formalnym załatwieniu sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania. Takie działanie organów narusza art. 61a § 1 k.p.a., który zastrzeżony jest wyłącznie dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie. Stwierdzenie przez organ, iż skarżący rzeczywiście uchybił terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności, mogło wedle Sądu I instancji nastąpić wyłącznie na drodze decyzji administracyjnej. Materialnoprawny charakter terminu wskazany w art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach powoduje, że dokonanie czynności po jego upływie jest prawnie bezskuteczne. Organ, zajmując stanowisko w tej kwestii, nie może wówczas wydać aktu o charakterze formalnym, ponieważ decyduje o uprawnieniach skarżącego w zakresie możliwości przyznania płatności. Postępowanie w sprawie wniosku na rok 2017 o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności ONW, jak wywodził Sąd I instancji, już się toczyło, ponieważ było zainicjowane w dniu [...] maja 2017r. wnioskiem zmarłego [...]. Natomiast wniosek złożony w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o płatnościach, stanowi wyraz woli wstąpienia w miejsce spadkodawcy do toczącego się postępowania, nie zaś wszczęcia nowego postępowania. Tym samym nie była możliwa odmowa wszczęcia postępowania, które w rzeczywistości zostało już wszczęte na podstawie wniosku zmarłego producenta rolnego i nie zostało zakończone.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Dyrektor zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie, iż art. 61a § 1 k.p.a. nie miał zastosowania do wniosku złożonego przez skarżącego w sytuacji gdy w sprawie zachodziły "inne uzasadnione przyczyny" przemawiające za odmową wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego.

Mając na uwadze ten zarzut Dyrektor, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zgłoszonego zarzutu kasacyjnego. Skarga ta, oparta na określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej, zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu, zakreślonego zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., sprowadza się do tego, czy określona w tym przepisie przesłanka "inne uzasadnione przyczyny" obejmuje zaistniałą w tej sprawie niesporną okoliczność faktyczną uchybienia materialnemu terminowi do złożenia wniosku o przejęcie płatności przez spadkobiercę zmarłego wnioskodawcy.

Rozpoznając tak zarysowaną istotę sporu, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie wyjścia stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, w oparciu o stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowe, zdefiniowano pojęcie "inne uzasadnione przyczyny", obejmując jego zakresem tylko sytuacje oczywiste, niewymagające analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, sytuacje gdy na pierwszy rzut oka stwierdzić można, że w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, a art. 61a § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, które mają uruchomić postępowanie wnioskowe. Jak bowiem jednolicie podnosi orzecznictwo sądowe pod pojęciem "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego, a przy tym oczywiste i widoczne "na pierwszy rzut oka", a więc przeszkody natury przedmiotowej takie jak brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji (tak np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2020r., II OSK 457/18, LEX nr 2785265, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019r., II OSK 615/17, II OSK 615/17, wyrok NSA z dnia 22 maja 2015r., II OSK 2671/13, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017r., II OSK 2931/15, LEX nr 2384121; wyrok NSA z dnia 4 października 2017r., I OSK 693/17, LEX nr 2394062, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019r., II OSK 885/17, Lex nr 2683206). Przy prawidłowym zidentyfikowaniu zakresu analizowanego pojęcia Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny okoliczności faktycznych sprawy, a wręcz w sposób wybiórczy potraktował załączone akta administracyjne, przyjmując, że upływ terminu o charakterze materialnoprawnym, tj. 7 miesięcznego terminu do złożenia wniosku przez spadkobiercę o przejęcie płatności, nie stanowi – jak podnosi się w niektórych prawomocnych, lecz nie poddanych kontroli instancyjnej, orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych przykładowo wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017r., I SA/Rz 663/17, Lex 2395534 - "innej uzasadnionej przyczyny". Tymczasem właśnie upływ materialnego terminu do zgłoszenia żądania przyznania uprawnienia stanowi taką okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego i wypowiadanie się przez organ o prawach wnioskodawcy. Taki termin określa art. 27 ust. 10 w zw. z ust. 2 ustawy o płatnościach, w myśl których w przypadku śmierci wnioskodawcy, jego spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku; termin ten nie podlega przywróceniu. Jednocześnie zgodnie z ust. 4 pkt 1 i pkt 2 art. 27 ustawy o płatnościach do wniosku tego załącza się prawomocne postanowienie sądu o stwierdzenie nabycia spadku lub zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku lub kopię tego wniosku, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd lub notariusza lub upoważnionego pracownika Agencji. Z przepisów tych wynika, że wstąpienie do już toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy wymaga złożenia stosownego wniosku, złożenia tego wniosku w terminie 7 miesięcy od dnia zgonu wnioskodawcy oraz złożenia dowodu potwierdzającego nabycie spadku. Z uwagi na powyższą regulację prawną nieprawidłowy jest pogląd zaskarżonego wyroku, że "dokonując oceny materialnoprawnej sytuacji skarżącego, a więc merytoryczną przesłankę zachowania terminu, organy rozstrzygnęły w istocie o meritum żądania". Należy jednakże odróżnić sporne w tej sprawie przesłanki skutecznego złożenia żądania, w tym zachowanie ustawowego terminu do jego zgłoszenia, od przesłanek materialnych przyznania płatności, niebędące w tej sprawie przedmiotem oceny organów. Na gruncie tej regulacji przedmiotem oceny organów były wyłącznie przesłanki formalne, a obejmujące wstąpienia spadkobiercy do już toczącego się postępowania, w tym zachowania terminu do zgłoszenia żądania. Nadanie temu terminowi charakteru materialnego oznacza jedynie tyle, że jego uchybienie nie podlega przywróceniu. Natomiast dopiero spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 27 ustawy o płatnościach, w tym zachowanie tego terminu, skutkować mogło tym, iż skarżący jako spadkobierca wnioskodawcy wstępowałby w miejsce spadkodawcy i postępowanie z wniosku spadkodawcy byłoby kontynuowane z jego udziałem i na jego rzecz rozstrzygany byłby złożony w 2017r. wniosek o płatność. Uchybienie zaś materialnemu terminowi do złożenia wniosku o przejęcie płatności, nie podlegającemu przywróceniu z mocy prawa, skutkuje utratą uprawnienia do wstąpienia do postępowania i żądania przyznania uprawnienia, o które wnioskował spadkodawca. Złożenie wniosku po upływie terminu oznacza zatem, że została spełniona przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny", określona w art. 61a § 1 k.p.a. Uprawniało to organy do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku spadkobiercy złożonego po upływie 7 miesięcy od dnia zgonu wnioskodawcy. W tym więc zakresie stanowisko Sądu I instancji jest wadliwe. Wadliwość ta wynika także z dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny okoliczności faktycznych tej sprawy. Wbrew bowiem Sądowi I instancji, skarżący sam potwierdził, że złożył wniosek o przejęcie płatności po upływie terminu, a dowodem tego są akta administracyjne, w tym w szczególności złożony w organie w dniu [...] czerwca 2018r. wniosek z tego dnia o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przejęcie płatności po zmarłym wnioskodawcy. We wniosku o przywrócenie terminu skarżący potwierdził, że w dniu [...] czerwca 2018r. odbyła się rozmowa wyjaśniająca sytuację. Jednocześnie skarżący złożył w organie notatkę datowaną na dzień [...] czerwca 2018r., z prezentatą organu z tego samego dnia, w której stwierdza, że dnia [...] czerwca 2018r. pracownica Agencji nie przyjęła uprawomocnionego postanowienia sądu oraz formularzy oświadczeń spadkobierców o wyrażeniu zgodny na przejęcie płatności. Okoliczności te potwierdzają dwie notatki urzędowe organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2018r. i [...] czerwca 2018r. Nie znajduje więc potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie spadkobierców o złożeniu postanowienia sądu o nabyciu spadku w dniu [...] listopada 2017r. W tej dacie – co potwierdza prezentata organu - został złożony jedynie akt zgonu wnioskodawcy, a postanowienie o nabyciu spadku datowane na dzień [...] maja 2018r. wyklucza przyjęcie, iż mogło ono zostać przyjęte przez organ w dniu [...] listopada 2017r. Skarżący nie przedłożył też wystawianego przez orany Agencji potwierdzenia przyjęcia dokumentów, w tym w postaci poświadczonego przez sąd za zgodność z oryginałem wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, i to w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych znajdują się potwierdzenia tego rodzaju składanych przez stronę innych dokumentów w sprawie. Niezależnie od tych okoliczności w sprawie do [...] maja 2018r. nie został złożony wniosek o przejęcie płatności wraz ze stosownymi oświadczeniami spadkobierców. W tych okolicznościach nie sposób zakwestionować dokonaną przez organy ocenę, że w dniu [...] czerwca 2018r., a więc po upływie 7 miesięcznego terminu, skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przejęcie płatności, który organy wobec postanowień art. 27 ust. 10 ustawy o płatnościach i treści oświadczenia zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2018r., potraktowały jako wniosek o przejęcie płatności, lecz złożony z uchybieniem materialnego terminu. Złożony po upływie tego terminu wniosek – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie może być uznany za złożony w toku toczącego się postępowania, zwłaszcza wobec podjęcia w dniu [...] czerwca 2018r. decyzji o umorzeniu postępowania o przyznania płatności, lecz jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania, który z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego do jego złożenia nie mógł być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Oczywistym błędem organów, niemającym jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, było w takiej sytuacji wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Zapewne ta okoliczność spowodowała, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że organy czyniły postępowanie wyjaśniające na okoliczność spełnienia przez skarżącego materialnych przesłanek przyznania płatności. Umknęło przy tym uwadze Sądu I instancji, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] czerwca 2018r. o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem spadkodawcy o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW na rok 2017. Pozostawiając poza oceną sprawę legalności tej decyzji, wykraczającą wszak poza granice tej sprawy - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że decyzja ta oznacza, iż postępowanie z wniosku spadkodawcy zostało zakończone tą właśnie decyzją przed datą złożenia przez skarżącego kasacyjnie w dnia [...] czerwca 2018r. wniosku o przywrócenie terminu. Okoliczności podjęcia tej decyzji nie sposób więc pominąć w ocenie okoliczności tej sprawy i zgodzić się z Sądem I instancji, że toczyło się już wszczęte wnioskiem z [...] maja 2017r. postępowanie w sprawie przyznania płatności. Nie można też podzielić wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwości co do celu złożenia przez skarżącego w organie aktu zgonu [...] i odpisu wniosku o stwierdzenia nabycia spadku, co do którego brak jakichkolwiek dowodów jego złożenia, czy choćby uprawdopodobnienia jego złożenia, przykładowo zaświadczenia o wydaniu przez sąd spadku potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku o nabycie spadku. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że złożony do akt sprawy akt zgonu [...] stanowi wyraz zamiaru przejęcia płatności, jednakże skarżący nie złożył w tym zakresie w terminie ustawowym spełniającego wszystkie wymogi formalne wniosku o przejęcie płatności.

Na marginesie tych rozważań, po analizie akt administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że decyzja z dnia [...] czerwca 2018r. o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem [...] o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności ONW na 2017r., wobec jego zgonu w dniu [...] listopada 2017r., została skierowana do [...]. W aktach administracyjnych brak jest też jakiegokolwiek dowodu doręczenia tej decyzji potencjalnym spadkobiercom. Kontrola legalności tej decyzji, jak i postępowania wyjaśniającego – wobec zgonu wnioskodawcy – poprzedzającego wydanie tej decyzji pozostaje jednakże poza zakresem niniejszego postępowania. Przedmiotem kontroli w tej sprawie Sąd I instancji mógł objąć – z uwagi na wymóg zachowania tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy – wyłącznie postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku [...] o przejęcie płatności, złożonego z uchybieniem materialnego terminu. Tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej i treścią zarzutu kasacyjnego, nie posiadał kognicji do kontroli decyzji o umorzeniu postępowania. Niemniej jednak nie zamyka to kontroli tej decyzji w trybie administracyjnym po złożeniu stosownego wniosku przez skarżącego.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej w zakresie błędnego zastosowania przepisów prawa przy prawidłowej ich wykładni - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz rozpoznanie skargi, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., i uznanie jej za niezasadną. W tej sprawie okoliczności złożenia przez skarżącego wniosku o przejęcie płatności z uchybieniem terminu nie budzą bowiem wątpliwości, co uprawniało organy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia płatności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).