Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 137/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 3 par 1, 58 par. 1 pkt 6, 134 par 1, 147 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 616/14 w sprawie ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XXVII/195/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od K. C. na rzecz Gminy Czyżew kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 616/14, po rozpoznaniu skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XXVII/195/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada Miejska w Czyżewie podjęła uchwałę Nr XXVII/195/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew – część I, obejmującego m.in. działkę oznaczoną geodezyjnym numerem ewidencyjnym 15 położoną w miejscowości D.. Działka powyższa stanowi własność K. C. i została przez niego w dniu 19 stycznia 2012 r. wydzierżawiona dla W. Sp. z o.o. w Warszawie na okres 30 lat w celu zlokalizowania na niej elektrowni wiatrowej. Z tego tytułu skarżący miał otrzymywać przez okres trwania umowy czynsz dzierżawny w wysokości 25 000 zł rocznie.

Skarżący pismem z dnia 19 marca 2014 r. wezwał Radę Miejską w Czyżewie do usunięcia naruszeń prawa i doprowadzenia uchwały do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

Przewodniczący Rady Miejskiej w Czyżewie nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego.

K. C. w skardze na powyższą uchwałę zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 i art. 14 ust. 5 oraz art. 16 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 15 ust 3 pkt 8 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. Nr 80, poz. 717, dalej: u.p.z.p.) i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa uchwała naruszyła interes prawny skarżącego, gdyż wpływa ona w sposób istotny na jego prawo własności w ten sposób, że nie będzie jej mógł zabudować, jak to było możliwe w dotychczasowy sposób.

Dalej wskazał, że uchwała naruszyła art. 17 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Obowiązkową formą powiadomienia o podjęciu przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego jest obwieszczenie oraz ogłoszenie w prasie miejscowej. Pominięcie wymaganych przez przepisy prawne elementów stanowi istotne naruszenie procedury sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Wprowadzenie do obrotu prawnego uchwały Nr XIX/128/12 z dnia 22 maja 2012 r. nastąpiło z uchybieniem prawa w ten sposób, że nie została ona opublikowana w BIP ani ogłoszona w prasie miejscowej. Dodatkowo wskazana uchwała została podjęta również z naruszeniem art.14 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego może być podjęta dopiero po uchwaleniu studium oraz wykonaniu analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidzianych rozwiązań z ustaleniami studium. W dniu 22 maja 2012 r. Rada Miejska Czyżew podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego pomimo, że gmina nie posiadała studium. Dopiero w dniu 3 października 2012 r. (a więc 5 miesięcy później) uchwałą Nr XXII/152/12 Rada Miejska w Czyżewie uchwaliła "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew".

W ocenie skarżącego nastąpiło także naruszenie art. 16 ust.1 u.p.z.p. ponieważ Rada uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego na mapie w skali 1:5000, pomimo że zakres planu określony w § 3 uchwały XXVII/195/13 jest szerszy niż przeznaczenie gruntów do zalesienia lub wprowadzenie zakazu zabudowy.

Z kolei naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika z nieprecyzyjnego rozgraniczenia pomiędzy terenami objętymi planem zagospodarowania przestrzennego a terenami, dla których plan nie obowiązuje. Zgodnie z instrukcją techniczną K-1 (stanowiącej załącznik do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) granice obszaru, dla którego sporządza się plan zagospodarowania przestrzennego, wyznacza się na mapach ewidencyjnych wykorzystując granice ewidencyjne działek. W gminie Czyżew plan został sporządzony w taki sposób, że działki zostały "poprzecinane" poprzez wyznaczone granice obowiązywania planu bez precyzyjnego rozgraniczenia tych terenów. Obecnie mamy więc sytuację, że dla części jednej działki obowiązuje plan a dla części tej samej działki nie. Jedną z podstawowych i obowiązkowych kwestii, które muszą zostać rozstrzygnięte w planie, jest określenie przeznaczenia terenów oraz wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ma to kluczowe znaczenie dla treści planu. Tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania muszą być rozdzielone liniami rozgraniczającymi (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), aby precyzyjnie oddzielić je od siebie. Linie rozgraniczające kształtują wraz z innymi ustaleniami planu prawo do zagospodarowania terenu w określony sposób. Skoro plan miejscowy stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę, to musi być zapisany tak, aby odczytanie jego ustaleń było jasne dla wydającego to pozwolenie. Zatem wyłącznie jednoznaczne i konkretne ustalenia planu będą gwarantowały realizację dokładnie takich form zagospodarowania, jakie były zamierzone przez gminę przy jego sporządzaniu.

W ocenie skarżącego nastąpiło także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. poprzez nieujęcie w planie istniejącej turbiny wiatrowej zlokalizowanej w na działce nr 195 obręb Dmochy Rodzonki gmina Czyżew, zrealizowanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z obowiązującym planem działka nr 195 obręb Dmochy Rodzonki znajduje się w strefie oznaczonej jako tereny rolne z zakazem lokalizacji źródeł wytwarzania energii odnawialnej o mocy przekraczającej 100 kW oraz nie została wyznaczona strefa ochronna dla tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów i stanął na stanowisku, że są one niezasadne. W jego ocenie zaistniałe w procedurze uchwalania planu uchybienia miały charakter nieistotny. Dotyczyło to braku zamieszczenia w prasie lokalnej obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu zgodnie z uchwałą z dnia 22 maja 2012 r. Również taki charakter miał brak analizy w zakresie zgodności Studium z planem. Analiza została przeprowadzona przed podjęciem uchwały z dnia 3 października 2012 r. i stanowi jej załącznik Nr 2. W konsekwencji w uchwale dotyczącej przedmiotowego planu prawidłowo wskazano, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew, co skutkuje wypełnieniem obowiązku określonego w art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, a ponadto wskazał, że zaskarżona uchwała została poprzedzona trzema uchwałami intencyjnymi. Jego zdaniem zamieszczenie postanowień o przeznaczeniu terenu w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu jest niezgodne na tym etapie postępowania i stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego. Podział planu na części może dotyczyć jedynie wydzielenia do poszczególnych części określonych terenów geograficznych a nie ich przeznaczenia. Podział dotyczący terenów rolnych z zakazem zabudowy, przy jednoczesnym pozostawieniu do dalszego procedowania pozostałych terenów rolnych objętych Studium i stanowiącymi z nimi zwarty kompleks, stanowi naruszenie zasad planistycznych, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy planistycznej. W planie nie zostały także określone stawki renty planistycznej, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej. W Studium zostały dokonane ustalenia dotyczące przeznaczenia konkretnych nieruchomości, co jest niedopuszczalne z uwagi na ustawowy zakres studium ustalony w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie Studium nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu w zakresie rozmieszczenia odnawialnych źródeł energii, co narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto Studium jest niespójne i niejasne oraz istnieją rozbieżności pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia wyroku wskazał, że skarżący jest właścicielem działki oznaczonej geodezyjnym numerem ewidencyjnym 15 położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Posiada więc interes prawny (art. 101 ust. 1 u.s.g.) w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z treścią przedmiotowego planu wyżej wymieniona działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R1 – tereny rolne z zakazem lokalizacji źródeł wytwarzania energii odnawialnej o mocy przekraczającej 100 kW. Zdaniem Sądu przedmiotowy plan narusza bezpośrednio interes prawny skarżącego, gdyż przeznaczenie danego terenu w planie ogranicza zamierzenia inwestycyjne skarżącego, który chce na tym obszarze wznieść wiatrak. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż niektóre podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Sąd wskazał na treść art. 14 ust. 1 u.p.z.p. i art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Dalej stwierdził, że w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca podjęcie przez Radę Miejską w Czyżewie następujących czynności. Organ przystąpił do opracowania projektu planu od podjęcia w dniu 22 maja 2012 r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania Gminy Czyżew. Uchwałą RM w Czyżewie z dnia 3 października 2012 r. zmieniono uchwałę z dnia 22 maja 2012 r. W dniu 3 października 2012 r. dokonano także ogłoszenia w prasie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czyżew – część I. Ponadto, organ ten w ramach trwających prac nad uchwaleniem przedmiotowego planu dokonywał także szeregu innych czynności, choćby w postaci sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko m.p.z.p. gminy Czyżew – część I, Otrębusy 2012 i prognozy skutków finansowych – 2013 r., a także pozyskania uzgodnień i opinii. Odbyła się także dyskusja publiczna nad projektem planu, zaś jedna zgłoszona uwaga została pozytywnie rozpatrzona przez Burmistrza Czyżewa stosownym zarządzeniem.

W ocenie Sądu, Rada Miejska w Czyżewie naruszyła tryb uchwalenia przedmiotowego planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Burmistrz Czyżewa przed podjęciem uchwały Rady Miejskiej w Czyżewie Nr XIX/128/12 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania Gminy Czyżew, nie wykonał stosownych analiz. Sąd podkreślił, że powyższe naruszenie samo z siebie nie powodowałoby istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stan faktyczny sprawy jest jednak taki, że wskazana uchwała intencyjna została podjęta pod rządami uchwały Rady Gminy Czyżew – Osada nr XXXVIII/141/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew – Osada, zaś zaskarżony plan miejscowy został uchwalony uchwałą z dnia 25 kwietnia 2013 r. pod rządami uchwały Rady Miejskiej w Czyżewie nr XXII/152/12 z dnia 3 października 2012 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew". Wprawdzie w dniu uchwalenia nowego Studium (3 października 2012 r.) Rada Miejska w Czyżewie podjęła uchwałę intencyjną Nr XXII/153/12 zmieniającą uchwałę z dnia 22 maja 2012 r., jednakże zmiana nie polegała na uchyleniu uchwały z dnia 22 maja 2012 r. i zastąpieniu jej nową uchwałą z dnia 3 października 2012 r., tylko nową uchwałą wprowadzono zmiany w uchwale wcześniejszej. Skutek tego zabiegu jest taki, że obowiązuje uchwała z dnia 22 maja 2012 r. w kształcie zmienionym uchwałą z dnia 3 października 2012 r. Kwestię tę dostrzegł już Wojewoda Podlaski, który w trybie nadzorczym wskazał organowi na powyższe nieprawidłowości i konieczność dostosowania przez radę przedmiotowych regulacji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. W kolejnym piśmie Wojewoda Podlaski wskazał, że organ prowadzi prace nad aktualizacją Studium i powyższe uchybienia może wykluczyć z obiegu prawnego we własnym zakresie.

W ocenie Sądu organ uchybień tych nie usunął. Zamiast podjąć uchwałę intencyjną nową, bez odniesień do uchwały z dnia 22 maja 2012 r., zmienił ją, czym spowodował, że ostatecznie jest w obrocie prawnym uchwała intencyjna odnosząca się do dwóch uchwał Rady Miejskiej w Czyżewie dotyczących Studium, tj. uchwały z dnia 28 czerwca 2002 r. i uchwały z dnia 3 października 2012 r. Jest to sytuacja niezgodna z prawem, w tym z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Przepis ten bowiem nakazuje organowi wiązać uchwałę intencyjną z konkretnym Studium. Dołączenie zatem przez organ w formie Załącznika nr 2 opracowania w postaci "Zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew oraz stopnia zgodności przewidywanych w nim rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Czyżewie Nr XXII/152/12 z dnia 3 października 2012 r." nie sanowało braku takiego opracowania względem uchwały intencyjnej z dnia 22 maja 2012 r. Wskazane naruszenie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z powyższym naruszeniem wiąże się naruszenie przez organ art. 17 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku ogłoszenia przez organ w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zaniechanie poinformowania społeczeństwa danej miejscowości w sposób zwyczajowo w tej miejscowości przyjęty o wszczętej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru miejscowości, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Istotność naruszenia wynika z ograniczenia lokalnej społeczności możliwości składania uwag do projektu planu i pozbawienia jej wiedzy co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu. W niniejszej sprawie skali tego naruszenia nie zmniejsza fakt podjęcia przez organ próby wtłoczenia do wadliwie ogłoszonej uchwały innej treści pochodzącej z już prawidłowo ogłoszonej uchwały intencyjnej. Powyższe stanowi również istotne naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej Sąd wskazał, że zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Powołane przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zaznaczenia jednak wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Wskazać też należy, że studium jako akt ogólny przewiduje uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1).

Dokonując analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Czyżewie nr XXII/152/12 z dnia 3 października 2012 r. i porównując te zapisy z zapisami planu miejscowego, Sąd doszedł do przekonania, że zapisy te są częściowo sprzeczne z zapisami wskazanego Studium w rozumieniu powołanych przepisów ustawy planistycznej. Podkreślenia bowiem wymaga, że Studium jest niespójne i niejasne, istnieją rozbieżności pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną opisane w skardze oraz w piśmie procesowym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 615/14. Sąd dopuścił dowód ze wskazanych akt. Z analizy ich wynika, że w części tekstowej Studium "Część II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w podrozdziale 14.5. zapisano: "W gminie Czyżew wyznacza się obszary lokalizacji źródeł wytwarzania energii odnawialnej o mocy przekraczającej 100 kW, wraz z ich strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Granica tych obszarów wskazana jest na załączniku pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew". Obszary te obejmują swoim zasięgiem tereny wsi Święck Strumiany, Kaczyn Herbasy, Bieńki Nowe, Czyżew Chrapki, Czyżew Sutki, Michałowo Wielkie, Dąbrowa Nowa Wieś, Siennica Szymany. W granicach tych obszarów na terenach gruntów rolnych w gminie dopuszcza się lokalizację w szczególności elektrowni wiatrowych, pod warunkiem, że spełniają odpowiednie warunki, szczególnie niekolizyjności z innymi funkcjami i ograniczeniami ochronnymi". Tymczasem w części graficznej Studium na ten sam cel nie wskazano miejscowości Dąbrowa Nowa Wieś, Bieńki Nowe i Siennica Szymanki. Dodatkowo, w części graficznej Studium zaznaczono obszar lokalizacji elektrowni wiatrowych obejmujący również wsie Dmochy Rodzonki i Krzaczkowo Mianowskie, które nie zostały uwzględnione na ten cel w tekście Studium. Wprawdzie zgodnie z uchwałą intencyjną z dnia 3 października 2012 r. część 1 planu obejmuje tylko obszary gminy z zakazem zabudowy, a dopiero część 2 obejmie obszary, które w zależności od potrzeb potencjalnie mogą być przeznaczone pod rozmieszczenie inwestycji z zakresu energii odnawialnej, zaś część 3 obejmie pozostałe obszary gminy, ale wykazane sprzeczności pomiędzy częściami tekstową i graficzną Studium mają bezpośrednie przełożenie na każdą z części planu. W § 3 ust. 1 pkt 1 i 5 planu wskazano, że w planie określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, w § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a/ zaś zapisano, że zakazuje się realizacji zabudowy, urządzeń i budowli rolniczych oraz źródeł wytwarzania energii odnawialnej. Jeśli zatem występuje ewidentna niezgodność zapisów w tekście i rysunku Studium, to z faktu zgodności planu ze Studium wynika, że i pomiędzy zapisami tekstu i rysunku planu istnieje ta sama sprzeczność. W przeciwnym razie zachodziłaby niezgodność pomiędzy planem i Studium, co byłoby także niedopuszczalne.

W ocenie Sądu, z racji na fakt, że zaskarżenie uchwały dotyczącej uchwalenia studium jest w praktyce bardzo utrudnione ze względu na trudność z wykazaniem przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, szczególnego znaczenia nabiera badanie zgodności planu ze studium w sprawie, w której zaskarżono plan. Badanie tej zgodności musi więc być rozciągnięte i na badanie samego studium. Badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, zmiana planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu. Powyższe, zdaniem Sądu, dotyczy i takiej sytuacji, gdy organ uchwalający plan ma do czynienia z wewnętrznie sprzecznym studium. Najpierw należy więc wyeliminować sprzeczności w studium, a dopiero potem uchwalać zgodny z nim plan miejscowy. W przeciwnym razie mamy do czynienia z sytuacją, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie w niej przeznaczenia dla danego terenu nawet odpowiadającego wewnętrznie sprzecznemu studium narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i stanowi naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd uznał za zasadny również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p. Z uchwały intencyjnej z dnia 3 października 2012 r. wynika, że przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czyżew w trzech częściach: a) część 1 obejmuje obszary gminy z zakazem zabudowy, b) część 2 obejmuje obszary gminy, które w zależności od potrzeb potencjalnie mogą być przeznaczone pod rozmieszczenie inwestycji z zakresu energii odnawialnej, c) część 3 obejmuje pozostałe obszary gminy. Wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu i uchwała ta nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego.

W załączniku graficznym Nr 1 do uchwały intencyjnej z dnia 3 października 2012 r. precyzyjnie zaznaczono obszary części nr 1, części nr 2 i części nr 3. Z konstrukcji zapisów uchwały intencyjnej (część tekstowa i graficzna) stanowiących, że wyznacza się obszary, na których dopuszcza się zabudowę, wyklucza zabudowę oraz wyznacza obszary pozostałe, wynika, że ustala się przeznaczenie tych terenów. A zatem, już na tym etapie postępowania planistycznego przesądzono o przeznaczeniu konkretnych obszarów, a to stanowi naruszenie zasad postępowania planistycznego. Kompetencję taką organ nabędzie dopiero na etapie uchwalania samego planu. Z tego powodu zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały o uchwaleniu planu.

Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W niniejszej sprawie organ stanął na stanowisku, że przedmiotowy plan dotyczy tylko wprowadzenia zakazu zabudowy i w związku z tym dopuszczalna jest skala map 1:5000.

Zdaniem Sądu, organ nie ma racji, ponieważ już z uchwały intencyjnej z dnia 3 października 2012 r. wynika wprost, że plan ma być uchwalony w trzech częściach, a każda z tych części obejmuje inne obszary gminy Czyżew. Stąd w jej § 2 ust. 2 (błędnie wskazano 1) postanowiono, że dla poszczególnych części procedury sporządzania planu mogą być prowadzone oddzielnie.

W ocenie Sądu, przy takim podzieleniu planu na trzy części organ nie miał innej możliwości, jak uchwalać każdą część planu z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 16 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). I organ w niniejszym planie zawarł wszelkie elementy wymagane dla takiego planu (§ 3 ust. 1 pkt 1–10 planu). A zatem, zaskarżony plan nie dotyczy tylko wprowadzenia zakazu zabudowy, ale również i innych zagadnień szczegółowo w nim wymienionych. Stąd organ nie miał prawa sporządzić rysunku planu w skali 1:5000. Sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000, jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie zmniejsza wagi tego naruszenia sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map.

Z zarzutem powyższym wiąże się kolejny, a mianowicie, że w planie nie zostały określone stawki renty planistycznej, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Skoro przedmiotowy plan w zakresie określonych obszarów całościowo reguluje kwestie wymagane dla takiego planu, to brak regulacji ze wskazanego przepisu jest jego naruszeniem, co należy traktować jako naruszenie zasad sporządzania planu. Wprawdzie w § 34 planu przyjęto, że nie ustala się tej stawki, ponieważ nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu, ale jak słusznie podniesiono w skardze, organ z góry nie może przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych nieruchomości nie wzrośnie.

Częściowo zasadny, zdaniem Sądu, jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegający na nieprecyzyjnym rozgraniczeniu pomiędzy terenami objętymi przedmiotowym planem a terenami dla których plan nie obowiązuje. Ma rację skarżący, że linie rozgraniczające, o których mowa we wskazanym przepisie, mają być na tyle czytelne i ich przebieg na tyle jasny, aby odczytanie ich nie rodziło wątpliwości w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z racji na użytą niewłaściwą skalę rysunku planu, wymóg ten nie został dochowany.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że linie, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawsze muszą przebiegać po granicach działek. Ich przebieg determinowany jest bowiem charakterem planu miejscowego. Z charakteru planu i przyjętych w nim założeń, również wynikła konieczność przebiegu tych linii niezależnie od granic działek.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. poprzez nieujęcie w zaskarżonym planie istniejącej turbiny wiatrowej. Jak trafnie podniesiono w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12 "w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie".

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 u.p.z.p. Przedmiotowy bowiem plan (część I) nie dotyczy gruntów rolnych i leśnych, które mają zmienić przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Dotyczy on bowiem tylko obszarów gminy z zakazem zabudowy (patrz § 1 ust. 1 lit. a uchwały intencyjnej z dnia 3 października 2012 r. i § 3 zaskarżonego planu).

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność uchwały na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.

Burmistrz Czyżewa w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych;

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. - 101 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., oraz § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a/ uchwały Rady Miejskiej w Czyżewie nr XXVII/195/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew -- część I, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wprowadzony Uchwałą ws. MPZP zakaz realizacji budowy źródeł wytwarzania energii odnawialnej może stanowić o naruszeniu konkretnego, rzeczywistego i aktualnego interesu prawnego Skarżącego związanego z prawem własności nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym nr 15, obręb D., w sytuacji gdy:

i) ww. nieruchomość nie była uprzednio objęta miejscowym planem zagospodarowania I przestrzennego pozwalającym na lokalizację na jej terenie źródeł wytwarzania energii odnawialnej;

ii) do czasu podjęcia Uchwały ws. MPZP, jak i do czasu jej wejścia w życie, nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu pozwalająca na lokalizację na terenie ww. nieruchomości źródeł wytwarzania energii odnawialnej, co powinno prowadzić do przeciwnej wykładni, a mianowicie, że Uchwała ws. MPZP nie narusza konkretnego, rzeczywistego i aktualnego interesu prawnego Skarżącego;

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 147 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi i stwierdzenie nieważności Uchwały ws. MPZP w całości, mimo iż Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały ws. MPZP w całości;

art. 147 § 1, art. 134 § 1, art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice sprawy (przedmiot zaskarżenia), rozpoznanie skargi w zakresie zarzutów, które nie były przedmiotem wezwania do usunięcia naruszeń prawa, tj. w zakresie, w którym skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a następnie na podstawie m.in. ww. zarzutów stwierdzenie nieważności Uchwały ws. MPZP w całości;

art. 147 § 1 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice sprawy, tj. stwierdzenie nieważności Uchwały ws. MPZP w całości w oparciu o kontrolę sądową uchwały Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 3 października 2012 r. Nr XXII/152/12 w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew" (zwanej dalej: Studium), która to uchwała nie była przedmiotem skargi;

z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia zarzutu ad lit. c/ – art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności Uchwały ws. MPZP w całości, w sytuacji gdy zarzuconą przez Sąd pierwszej instancji niezgodność MPZP ze Studium można odnosić tylko do części zapisów MPZP obejmujących tylko niektóre obręby geodezyjne na terenie Gminy Czyżew;

art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że przy sporządzaniu Uchwały ws. MPZP Rada Miejska w Czyżewie, zwana dalej także: "Organem", nie uwzględniła istniejącej na działce nr 195 obręb Dmochy Rodzonki gmina Czyżew turbiny wiatrowej, podczas gdy z treści Uchwały ws. MPZP wynika okoliczność przeciwna, a mianowicie że tereny sąsiadujące z ww. działką zostały objęte zakazem zabudowy jako strefa ochronna dla ww. inwestycji.

W dalszej kolejności zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przesłanki "istotności" naruszenia procedury planistycznej i tym samym błędne przyjęcie, że istotnym naruszeniem jest brak publikacji uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób opisany w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy ww. uchwała została zmieniona i ogłoszona w sposób opisany w ww. przepisie, co oznacza, że naruszenie nie miało charakteru istotnego;

b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przesłanki "istotności" naruszenia procedury planistycznej i tym samym błędne przyjęcie, że istotnym naruszeniem ww. procedury było:

– podjęcie uchwały zmieniającej (nie uchylającej) uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz poprzedzenie jej analizami, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w kontekście zmienionego Studium, co skutkowało istnieniem w obrocie prawnym uchwały intencyjnej odnoszącej się do dwóch uchwał w sprawie Studium;

– niesporządzenie w formie pisemnej przed podjęciem uchwały z dnia 22 maja 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.), w sytuacji gdy ww. uchwała została zmieniona, a zmiana ta poprzedzona została ww. wymaganymi analizami stanowiącymi załącznik nr 2 do uchwały zmieniającej,

co oznacza, że ewentualne naruszenia nie miały charakteru istotnego;

c) art. 14 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że treść uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może określać podstawowych założeń dotyczących przeznaczenia terenów i określenia sposobu ich zabudowy i zagospodarowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że nie ma ustawowych przeszkód, aby rada gminy wyraziła podstawowe założenia dotyczące przeznaczenia terenów i określenia sposobów ich zabudowy i zagospodarowania w swej uchwale intencyjnej;

d) art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że z ww. przepisu w związku z przepisem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika obowiązek ustalenia przez radę gminy stawki planistycznej dla wszystkich terenów objętych planem i że do kompetencji gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy z prawidłowej wykładni przepisu wynika, że obowiązek taki powstaje tylko w stosunku do terenów, co do których można przewidzieć, że wartość znajdujących się w ich obrębie nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie;

e) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1-10 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 pkt 1-10 Uchwały ws. MPZP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że niedopuszczalnym jest stosowanie mapy w skali 1:5000 w sytuacji, gdy MPZP obok postanowień wprowadzających zakaz zabudowy, zawierał wyłącznie obowiązkowe elementy planu, o których mowa w art. 15 ust. 2, w tym w szczególności w pkt 9-11 u.p.z.p., co skutkowało w konsekwencji uznaniem, że Organ naruszył także art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne oznaczenie lin" rozgraniczających, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów i treści uchwały ws. MPZP powinna prowadzić do wniosku, że MPZP reguluje wyłącznie obszar zakazu zabudowy, a zatem, że zastosowanie ww. skali było dopuszczalne;

f) z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia zarzutu ad. lit. e/ – zarzucam naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przesłanki "istotności" naruszenia procedury planistycznej i tym samym błędne przyjęcie, że istotnym naruszeniem ww. procedury, skutkującym stwierdzeniem nieważności Uchwały ws. MPZP w całości, było sporządzenie mapy w skali 1:5000, w sytuacji gdy zastosowana skala mapy: jest czytelna i pozwala na precyzyjne rozgraniczenie pomiędzy terenami objętymi MPZP a terenami, dla których plan nie obowiązuje, pozwala na precyzyjne ustalenie linii rozgraniczających pomiędzy terenami (objętymi MPZP] o różnym przeznaczeniu, zawiera dokładnie te same elementy co mapa ewidencyjna w skali 1:1000, obejmuje głównie tereny rolnicze o nikłej zabudowie i nie mogła mieć zatem wpływu na treść MPZP i jego wykonanie, odpowiada skali mapy, w jakiej jest prowadzona ewidencja gruntów dla celów geodezyjnych;

g) art. 15 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ww. przepisy wymagają, aby w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy odnosić się do każdej nieruchomości, jej stanu zagospodarowania oraz wydanych decyzji administracyjnych, których przedmiotem jest ww. nieruchomość, podczas gdy prawidłowa wykładania ww. przepisów powinna nakazywać organowi uwzględnienie ww. okoliczności w sposób ogólny zgodnie ze specyfiką aktu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

h) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przesłanki "istotności" naruszenia procedury planistycznej i tym samym błędne przyjęcie, że istotnym naruszeniem ww. procedury, skutkującym stwierdzeniem nieważności Uchwały ws. MPZP w całości, było niewskazanie w treści Uchwały ws. MPZP w sposób wyraźny istnienia turbiny wiatrowej zlokalizowanej na działce nr 195 obręb Dmochy Rodzonki gmina Czyżew, podczas gdy ww. naruszenie (przy założeniu, że miało miejsce) nie miało charakteru istotnego;

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – mapy pomocniczej wykonanej przez mgr inż. Ingę Hutkowską z pracowni urbanistycznej Kanon Grzegorz Chojnacki w Warszawie, która sporządziła projekt MPZP, na okoliczność tego, że :

– zarzuconą przez Sąd pierwszej instancji niezgodność MPZP ze Studium można odnosić wyłącznie do części zapisów MPZP obejmujących tylko niektóre obręby geodezyjne na terenie Gminy Czyżew,

– zarzucona przez Sąd pierwszej instancji niezgodność MPZP ze Studium nie dotyczy nieruchomości Skarżącego oznaczonej numerem ewidencyjnym nr 15, obręb D., i nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną Skarżącego,

– przy sporządzaniu Uchwały ws. MPZP uwzględniono turbinę wiatrową istniejącą na działce nr 195 obręb Dmochy Rodzonki gmina Czyżew i wyznaczono dla niej strefę ochronną poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach sąsiadujących z ww. nieruchomością.

K. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu kasacyjnego kwestionującego przyznanie skarżącemu w niniejszej sprawie legitymacji procesowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom organu, Sąd Wojewódzki przyjął zasadnie, że skarżący jako właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym planem miejscowym jest uprawniony do jego zaskarżenia w sytuacji, gdy ustanowione przeznaczenie danego terenu w planie ogranicza jego zamierzenia inwestycyjne. Skoro działka gruntu stanowiąca własność skarżącego została uchwalonym planem objęta terenem o przeznaczeniu rolnym z zakazem realizacji zabudowy, urządzeń i budowli rolniczych oraz źródeł wytwarzania energii odnawialnej, to niewątpliwie doszło do ograniczenia jego uprawnień właścicielskich w zakresie sposobu korzystania z oznaczonej nieruchomości.

Pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej należy wiązać z tym, że – jak podano w skardze – działka skarżącego została wydzierżawiona celem zlokalizowania na niej elektrowni wiatrowej, co mogłoby być ewentualnie zrealizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, podczas gdy postanowienia uchwalonego planu taką możliwość wykluczyły. W takich okolicznościach należało przyjąć, że doszło do naruszenia interesu prawnego związanego z przewidzianym w art. 140 k.c. uprawnieniem właściciela do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego.

Wykazany związek pomiędzy zaskarżoną uchwała a sferą indywidualnych praw przysługujących skarżącemu z tytułu własności nieruchomości gruntowej – warunkował przyznanie mu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji procesowej.

Wobec spełnienia przesłanek formalnych Sąd Wojewódzki był uprawniony do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały, a więc oceny, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Jak wskazano w piśmiennictwie, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne co do nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu, a zwłaszcza naruszenia art. 134 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Trafnie bowiem autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd Wojewódzki stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości nie uwzględnił tego, że w postępowaniu toczącym się wskutek skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie zasadniczo mogło być podjęte jedynie w zakresie określonym granicami interesu prawnego skarżącego, a ten wyznaczony był przysługującym mu prawem własności do oznaczonej nieruchomości.

Tak postawiony zarzut kasacyjny nawiązuje do wyrażonego w orzecznictwie poglądu, że w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia planu lub istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części dotyczącej tych nieruchomości.

Wskazuje się, że w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności całej uchwały wypacza istotę skargi opartej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. W efekcie skarga przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. staje się skargą o charakterze actio popularis, a ponadto nie różni się także od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13 i z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, oraz powołane tam orzeczenia).

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd powinno dotyczyć tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.

Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Natomiast sprawdzenie przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, w zależności od charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały bądź tylko jej części.

Przyjęcie takiego rozwiązania oznacza, że w sprawach rozpoznawanych wskutek skarg złożonych na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga modyfikacji uwarunkowanej szczególną regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 u.s.g. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej uzasadnione jest bowiem odpowiednie rozróżnienie sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna jako akt indywidualny, od sprawy zainicjowanej skargą złożoną na akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zróżnicowany charakter prawny administracyjnego aktu indywidualnego oraz aktu prawa miejscowego powinien implikować określone konsekwencje w zakresie dokonywanej kontroli sądowej i stosowanych rozwiązań proceduralnych.

Zaznaczyć należy, że z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter normatywny i posiadają walor przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że chociaż ustalenia planu miejscowego odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętych w drodze uchwały rady gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2008, s. 140). Wskazuje się również, że plan miejscowy jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek (zob. Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, pod red. W. Szwajdlera, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 50). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego przez jeden podmiot nie zamyka drogi do zaskarżenia tej samej uchwały przez inny podmiot. W takiej sytuacji sąd administracyjny może rozpoznać kolejną skargę w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a w konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że w przypadku planu miejscowego adresowanego do większej liczby właścicieli nieruchomości, sąd administracyjny nie jest w stanie orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Odróżnić więc trzeba te wszystkie treści, które odnoszą się do ogółu adresatów, od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest zatem możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, postanowienie NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1952/10).

Uwzględniając przedstawione uwarunkowania należy przyjąć, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości niebędące własnością podmiotu skarżącego (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15).

W rozpoznawanej sprawie jako trafne należało uznać zarzuty kasacyjne odnoszące się do trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie obowiązków organu planistycznego przewidzianych w art. 14 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ gminy z naruszeniem wymienionych przepisów nie wykonał stosownych analiz przed podjęciem uchwały z 22 maja 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a ponadto w sposób niezgodny z prawem podjęto uchwałę zmieniającą z 3 października 2012 r., co doprowadziło do tego, że obowiązywała nadal pierwotna uchwała intencyjna podjęta pod rządami uchwały Rady Gminy z 20 czerwca 2002 r. w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew – Osada, po czym procedura planistyczna przeprowadzona została w czasie obowiązującej od 3 października 2012 r. nowej uchwały w przedmiocie Studium Gminy Czyżew.

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki nie było istotnym naruszeniem procedury to, że organ gminy nie uchylił uchwały z 22 maja 2012 r., a jedynie ją zmienił, co skutkowało tym, że pierwotna uchwała intencyjna i druga uchwała zmieniająca odnosiły się do dwóch uchwał dotyczących Studium.

Zaznaczyć należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała intencyjną. Wyraża ona zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego danego obszaru i ustalenia przeznaczenia określonych terenów.

Jednocześnie należy pamiętać, że rada gminy jako organ odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ gminy był więc uprawniony do zmiany uchwały intencyjnej w ramach prowadzonej polityki przestrzennej na terenie gminy. Wobec dokonywanej aktualizacji Studium nieunikniona była potrzeba uwzględnienia nowej uchwały w przedmiocie Studium w już rozpoczętej procedurze sporządzania planu miejscowego.

Należało zauważyć, że zmieniająca uchwała intencyjna z 3 października 2012 r. skutkowała tym, że wszystkie istotne czynności procedury planistycznej – determinujące treść przyszłego planu miejscowego, podejmowane były z uwzględnieniem Studium uchwalonego 3 października 2012 r. W takim stanie rzeczy nie miało znaczenia to, że pierwotna uchwała intencyjna pochodziła z okresu obowiązywania Studium z 2002 r.

Dla oceny ważności zaskarżonej uchwały nie miał również istotnego znaczenia fakt, że przed pierwszą uchwałą z 22 maja 2012 r. nie wykonano analizy co do stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu miejscowego z ustaleniami Studium z 2002 r. w sytuacji, gdy trwały już prace nad jego aktualizacją.

W rezultacie zgodzić się należało z organem, że brak wymaganego opracowania przed pierwotną uchwała intencyjną uzupełniony został skutecznie przed uchwałą zmieniającą z 3 października 2012 r.

Dołączenie przez organ w formie Załącznika nr 2 Analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew oraz stopnia zgodności przewidywanych w nim rozwiązań z ustaleniami Studium uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z 3 października 2012 r. – sprawiło w efekcie, że w przeprowadzonej procedurze poprzedzającej sporządzany plan miejscowy zachowany został wymóg z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że skoro organ podjął uchwałę zmieniającą pierwotną uchwałę intencyjną i poprzedził ją wymaganą analizą odnoszącą się do aktualnego Studium, to tym samym nastąpiło sanowanie wcześniejszego braku w tym zakresie.

Dodatkowo trzeba wskazać, że uchwała z 22 maja 2012 r. zawierała obszerne uzasadnienie przedstawiające argumentację świadczącą o przeprowadzonej analizie dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, co oznaczało, że częściowo spełniony został wymóg z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Warto również zwrócić uwagę na pogląd wyrażany w piśmiennictwie, że dokonanie czynności przewidzianych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p., co wynika z rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności kontroli ani żadnym wymogom ustawowym nie podlega sporządzenie przez Wójta, burmistrza analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami planu (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 144). Powyższe stanowisko znalazło ponadto potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13).

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu był brak publikacji uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób opisany w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy uchwała ta została zmieniona i ogłoszona w wymagany sposób, co konwalidowało uchybienie zaistniałe wcześniej.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że celem ogłoszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest poinformowanie osób zainteresowanych o rozpoczęciu procedury, tak aby mogli w niej uczestniczyć i ewentualnie złożyć wnioski zawierające propozycje co do przeznaczenia i zagospodarowania określonego obszaru.

Sąd Wojewódzki oceniając, że niezachowanie wymogów ogłoszenia uchwały z 22 maja 2012 r. stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego – powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z 11 października 2007 r., II SA/Bk 381/07. Tymczasem wyrok ten zapadł w innym stanie faktycznym, a w jego tezie, zacytowanej przez Sąd Wojewódzki, jest mowa o "ograniczeniu lokalnej społeczności składania uwag do projektu i pozbawienia jej wiedzy, co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu". Sąd Wojewódzki nie dostrzegł zatem, że inna jest waga uchybień w zakresie obwieszczenia samej uchwały intencyjnej, a inna gdy organ zaniecha również dokonania ogłoszeń informujących o wyłożeniu projektu polanu do publicznego wglądu oraz terminach publicznej dyskusji i składania uwag przez podmioty kwestionujące ustalenia przyjęte w projekcie planu. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził żadnych nieprawidłowości proceduralnych na etapie odbytej dyskusji publicznej i odnotował, że jedna zgłoszona uwaga została pozytywnie rozpatrzona przez burmistrza stosownym zarządzeniem.

Oceniając natomiast zaistniały brak w zakresie wymaganych ogłoszeń na etapie pierwszej uchwały intencyjnej należało jednak wziąć pod uwagę, że druga uchwała zmieniająca podjęta 3 października 2012 r. została ogłoszona w nakazany sposób, co gwarantowało uprawnionym podmiotom uczestnictwo w procesie planistycznym a zwłaszcza zgłoszenie wniosków. Jak wynika z akt sprawy dopiero po wydaniu uchwały zmieniającej przeprowadzone zostały dalsze czynności związane głównie z uzyskaniem wymaganych uzgodnień i opinii. Sąd Wojewódzki pominął ponadto wskazaną przez organ okoliczność, że uchwała z 22 maja 2012 r. została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. W rezultacie należało uznać, że wadliwe opublikowanie pierwszej uchwały intencyjnej nie mogło w okolicznościach sprawy rodzić negatywnych skutków prawnych skoro ogłoszenie uchwały zmieniającej – zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 1 u.p.z.p. – doprowadziło do tego, że założenia i cel tego przepisu zostały spełnione, a podmioty zainteresowane, bez uszczerbku dla swoich interesów mogły złożyć wnioski. Istotne w sprawie było również to, że chronologia działań planistycznych została zachowana, organ przeprowadził dyskusję publiczną i zabezpieczył warunki do zgłaszania uwag do projektu planu.

Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżący w skardze i w toku postępowania nie sformułował żadnego zarzutu wskazującego na ewentualne uchybienia ograniczające jego uczestnictwo w procedurze planistycznej, a z ustaleń Sądu Wojewódzkiego nie wynika, aby doszło do naruszenia uprawnień skarżącego związanych z możliwością zgłoszenia wniosków lub uwag do projektu planu miejscowego. Nie do zaakceptowania było więc wnioskowanie Sądu co do wagi stwierdzonych uchybień proceduralnych. Przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, a w szczególności gdy nie są przestrzegane regulacje gwarantujące zainteresowanym podmiotom wypowiedzenie się w zakresie projektowanych ustaleń planu miejscowego. W niniejszej sprawie stwierdzone przez Sąd Wojewódzki uchybienia proceduralne nie miały wpływu na treść planu ani też nie miały znaczenia dla realizacji uprawnień skarżącego, przysługujących mu jako uczestnikowi procedury planistycznej. W konsekwencji omówione naruszenia procedury planistycznej, jako nieistotne, nie mogły skutkować sankcją nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki badając przedmiotową uchwałę stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym wykazane wadliwości dotyczyły terenów położonych w różnych obrębach gminy Czyżew – Osada. Podkreślenia zatem wymaga to, że w zaskarżonym wyroku brak jest analizy i oceny prawnej co do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego przewidzianego w planie przeznaczenia rolnego terenu obejmującego działkę skarżącego, a konkretnie wprowadzonego zakazu realizacji zabudowy, urządzeń i budowli rolniczych oraz źródeł wytwarzania energii odnawialnej. W rezultacie Sąd Wojewódzki wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę podjętą dla Gminy Czyżew, a jednocześnie nie zajął stanowiska co do kwestii stanowiącej istotę skargi. W ten sposób mimo uwzględnienia skargi, nie zostało przesądzone to, czy postanowienia planu miejscowego dotyczące bezpośrednio nieruchomości skarżącego są zgodne z prawem. Taki stan sprawy świadczy niewątpliwie o wadliwie przeprowadzonej kontroli sądowej.

W kontekście poczynionych uwag za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 147 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przejawiający się w tym, że uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości nastąpiło wskutek m.in. dostrzeżenia sprzeczności pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią planu miejscowego w sytuacji, gdy:

– po pierwsze, stwierdzona przez Sąd Wojewódzki sprzeczność nie dotyczy terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, lecz dotyczy innych obrębów geodezyjnych,

– po drugie, według oceny Sądu postanowienia planu miejscowego tylko częściowo są sprzeczne ze studium.

Wobec powyższego słusznie autor skargi kasacyjnej zauważył, że jeżeli ustalona przez Sąd wadliwość miała charakter zakresowy, to stwierdzona nieważność aktu powinna odnosić się tylko do części zapisów przedmiotowej uchwały. Podkreślić trzeba w tym miejscu, że orzeczenie o nieważności całej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmującego teren całej gminy, niewątpliwie powinno być rzetelnie uzasadnione. W niniejszej sprawie końcowy wynik postępowania Sąd Wojewódzki powiązał z naruszeniem zasad sporządzania planu, ale też z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia. W związku z tym, że ocena Sądu co do naruszenia trybu sporządzenia planu okazała się nietrafna, to tym samym podważona została zasadnicza przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Kolejnym zagadnieniem podniesionym w skardze kasacyjnej jest przekroczenie przez Sąd granic sprawy w związku z kontrolą uchwały Rady Miejskiej z 3 października w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Czyżew, która to uchwała była również zaskarżona przez skarżącego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 października 2014 r. skargę oddalił, wskazując w uzasadnieniu, że K. C. nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia wymienioną uchwałą. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 615/14, Sąd Wojewódzki stwierdził m.in., że: "Nie sposób wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnienia skarżącego z postanowień studium, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego do wprowadzenia m.in. na działce skarżącego ustalenia, że jest ona położona poza granicami obszaru lokalizacji źródeł wytwarzania energii odnawialnej o mocy przekraczającej 100 kW wraz i ich strefami ochronnymi. W tej sytuacji powołany zapis studium nie może świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie bezpośrednie i realne ograniczenia wykonywania uprawnień właścicielskich mogą stać się przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Fakt, że na skutek uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew w dniu 3 października 2012 r. działka skarżącego znalazła się w strefie oznaczonej jako tereny rolne z zakazem lokalizacji źródeł wytwarzania energii odnawialnej o mocy przekraczającej 100 kW nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonej uchwały. Skarżący nie powołał się na aktualne uprawnienie do odmiennego sposobu zagospodarowania tego terenu, wynikające choćby z decyzji o warunkach zabudowy, czy też z ustaleń poprzednich aktów planistycznych, które mogłyby świadczyć o naruszeniu jego prawa przyjętymi w studiu ustaleniami." W podanych okolicznościach Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł rozszerzyć kontroli na Studium, wyjaśniając to tym, że skoro zaskarżenie uchwały dotyczącej uchwalenia Studium jest w praktyce bardzo utrudnione ze względu na wymóg wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, to szczególnego znaczenia nabiera badanie zgodności planu ze studium w sprawie, w której zaskarżono plan. Nie do zaakceptowania jest takie stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że badanie tej zgodności musi być rozciągnięte na badanie samego studium. W konsekwencji z przekroczeniem granic niniejszej sprawy zawarto w uzasadnieniu wskazanie, że wobec wadliwości Studium najpierw należy wyeliminować wewnętrzną sprzeczność Studium, a dopiero potem uchwalić zgodny z nim plan miejscowy. Nie odnosząc się merytorycznie do tej oceny, należy jeszcze raz wskazać na brak związku ustaleń w zakresie niezgodności Studium i planu z prawnoplanistycznym stanem nieruchomości skarżącego.

Ponadto należy zwrócić uwagę na nieefektywność kontroli dokonanej przez Sąd Wojewódzki, który w uzasadnieniu wyroku formułuje ocenę merytoryczną Studium z zaleceniem jego zmiany, a jednocześnie w sentencji wyroku rozstrzyga o nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Takie działanie Sądu uznać należy za nieprawidłowe w sytuacji, gdy nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie przepis art. 135 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga to, że odrębnym wyrokiem wydanym w tym samym dniu oddalona została wniesiona przez skarżącego skarga na uchwałę w przedmiocie Studium, a zatem, Sąd Wojewódzki powinien przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uwzględnić konsekwencji prawne wynikające ze związania omawianym wyrokiem (art. 144 p.p.s.a.) i skutki ewentualnej prawomocności wyroku (art. 170 p.p.s.a.).

Zastrzeżenia budzi również ocena Sądu Wojewódzkiego, który za zasadny uznał zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. poprzez nieujęcie w zaskarżonym planie istniejącej turbiny wiatrowej, która notabene położona jest na działce nr 195 zlokalizowanej w obrębie Dmochy Rodzonki, podczas gdy działka skarżącego leży w obrębie D..

Zasadny ponadto okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 16 ust. 1 u.p.z.p., normującego wymaganą skalę map wykorzystywanych do sporządzenia planu miejscowego. Słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, że plan obejmuje zasadniczo obszar z ustalonym zakazem zabudowy, co czyniło dopuszczalnym zastosowanie mapy o skali 1:5000. Jak wynika z ustaleń szczegółowych tekstu planu, zawartych w rozdziale 7 i 8, na mieszczących się w granicach planu terenach rolnych oraz terenach lasów i zalesień wprowadzono zakaz zabudowy. Pozostałe ustalenia dotyczą terenów wód, terenów kolejowych, terenów cmentarza, dróg publicznych i dróg wewnętrznych, co pozwalało przyjąć, że zastosowane w tym zakresie oznaczenia rysunku planu nie wymagały sporządzenia go w skali 1:1000. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki wystarczająco zanalizował, czy zastosowana skala mapy pozwala na właściwe odczytanie ustaleń planu i użytych w rysunku oznaczeń, a zwłaszcza czy pozwala na rozgraniczenie terenu objętego planem od terenów pozostałych oraz rozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu. Dlatego niezasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z zastosowaniem mapy o niewłaściwej skali.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – opłatę planistyczną. Obowiązek ten wynika z jednej z podstawowych zasad wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującej, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. Stawka tej opłaty musi mieścić się w przedziale 0–30%, przy czym dopuszcza się brak takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem (por. wyroki NSA z dnia: 23 kwietnia 2010 r. II OSK 311/10; 29 września 2010 r. II OSK 1430/10; 14 września 2012 r. II OSK 1506/12; 9 listopada 2012 r. II OSK 1860/12; 20 grudnia 2013 r. II OSK 2597/13; 11 lutego 2014 r. II OSK 1208/13, 25 listopada 2014 r. II OSK 1882/14; 6 października 2015 r. II OSK 1041/15). Ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem miejscowym wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga zatem uwzględnienia w szczególności następujących przesłanek: możliwości objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym (zbywaniem), oczywistości braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, sposobu dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, możliwości komercyjnego wykorzystywania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków. To organy planistyczne dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu winny uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalania w planie stawki opłaty planistycznej dla danych terenów.

W kontekście powyższych rozważań należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie dokonał w sposób należyty oceny dopuszczalności odstąpienia od ustalenia stawki jednorazowej opłaty w odniesieniu do obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym. Za niewystarczające w tej mierze należy uznać stwierdzenie, iż organ z góry nie może przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych nieruchomości nie wzrośnie, a brak ustalenia stawki jednorazowej opłaty wskazanej w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w każdym przypadku należy traktować jako naruszenie zasad sporządzania planu.

Uznać zatem należało, że ocena zasadności odstąpienia od ustalenia stawki opłaty planistycznej nastąpiła bez uwzględnienia wszelkich okoliczności. W szczególności na podkreślenie zasługuje fakt, iż – jak zauważa autor skargi kasacyjnej – przedmiotem zaskarżonej uchwały było wprowadzenie zakazu zabudowy.

Jako skuteczny należało uznać zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 14 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p. Wprawdzie trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że niewłaściwe było określenie poszczególnych części planu miejscowego przez oznaczenie obszarów wymienionych w § 1 pkt a), b), c) uchwały intencyjnej i w jej załączniku graficznym, to jednak dostrzeżona wadliwość nie mogła skutkować zastosowaniem sankcji nieważności zaskarżonej uchwały. Niewątpliwe wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru planu oraz rozpoczęcie procedury, w ramach której podejmowane są kolejno działania określone w art. 17, 18, 19, 20 u.p.z.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie wyjaśniono, że chociaż w uchwale intencyjnej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu w planie, to nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy określonych terenów (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd 3, Warszawa 2006, str. 146).

Jako niezasadny należało uznać zarzut co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 147 § 1, art. 134 § 1, art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. w następstwie nieodrzucenia skargi w zakresie zarzutów, które nie były przedmiotem wezwania do usunięcia naruszeń prawa, a następnie stwierdzenia nieważności uchwały w całości wskutek ich uwzględnienia. Zaznaczyć należy, że zarówno wezwanie pochodzące od skarżącego, jak też skarga skierowane zostały co do całej uchwały w sprawie planu miejscowego. Przedmiotem zaskarżenia stała się więc cała uchwała i w tych granicach sprawa mogła być rozpoznana; czym innym jest natomiast to, w jakim zakresie skarga mogła być uwzględniona. Przewidziane przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. związanie sądu granicami danej sprawy należy rozumieć w przypadku zaskarżenia aktu planistycznego w ten sposób, że rozstrzyganie dotyczy całego aktu lub jego części, jeżeli została określona przez stronę skarżącą. Jak zostało wyjaśnione wyżej, odrębnym zagadnieniem jest natomiast ustalenie, w jakim zakresie podmiot skarżący jest legitymowany do zaskarżenia całej uchwały organu gminy lub jego oznaczonej części. Z uwagi na to, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., dodany ustawą nowelizującą z 9 kwietnia 2015 r., na uboczu należy pozostawić rozważania co do możliwości odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji procesowej. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie zachodziły żadne przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W rezultacie nie jest uprawnione twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przekroczył granice sprawy (przedmiot zaskarżenia) przez to, że rozpoznał skargę w zakresie zarzutów, które nie były przedmiotem wezwania. Jak wskazano wyżej wystąpiły natomiast inne uchybienia, które skutkowały potrzebą uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy według reguł wynikających z wykładni przepisów przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.