Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 261/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 784/19 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku składowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 784/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PWINB) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku składowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Z. K., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości z powodu naruszenia:

I. art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) polegających na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu I i II instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w szczególności w zakresie możliwości i dopuszczalności rozbiórki części obiektu budowlanego w postaci budynku składowego (stodoły) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] w sytuacji, gdy dokonanie prac rozbiórkowych w zakresie nakazanym przez organ skutkować będzie znacznym uszczerbkiem dla reszty określonej całości obiektu i uczyni go niezdatnym do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem;

II. § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie w ślad za organem I i II instancji, że w przedmiotowej sprawie odległość pomiędzy ścianą budynku usytuowanego na działce nr [...] w [...] będącej własnością skarżącej Z. K., a ścianą budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...] winna wynieść 16 m, podczas gdy zgodnie z ostateczną decyzją PWINB z dnia [...] r., znak [...], na właściciela działki sąsiedniej nr [...]- K.M. został nałożony obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego od strony granicy z działką nr [...], co w konsekwencji powoduje, iż na skarżącą został nałożony obowiązek szerszy niż wynikający z normy zawartej w § 271 ust. 1 wskazanego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 p.p.s.a. wskazano, iż nakaz rozbiórki części budynku składowego (stodoły) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] na jego długości wynoszącej 8,00 m od strony działki [...] w taki sposób, by odległość pozostałej po rozbiórce części (sąsiek) posiadała odległość 16,00 m od ściany szczytowej budynku składowego na działce [...] jest znacznie szerszy niż konieczny zakres robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jak również w sposób istotny naruszy konstrukcję budynku oraz uniemożliwi korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem.

Po wykonaniu nakazanych prac rozbiórkowych budynek stodoły straciłby swoje przeznaczenie i cel w jaki jest obecnie wykorzystywany. Korzystanie z niego byłoby możliwe jedynie w ograniczonym zakresie, niewystarczającym do efektywnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą Z. K..

Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Zatem rozbiórkę części obiektu budowlanego można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim istnieje możliwość wydzielenia części obiektu budowlanego, która ma zostać poddana rozbiórce, bez uszczerbku dla pozostałej części obiektu. W niniejszym stanie faktycznym zdaniem skarżącej, wykonanie nałożonych przez organ obowiązków spowoduje skrócenie budynku stodoły o ponad połowę i uczyni ją niezdatną do dalszego użytkowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżąca podała, iż decyzja z dnia 26 marca 2019 r. wydana wobec właściciela działki sąsiedniej ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Decyzją to nakazano wykonanie w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r. robót budowlanych polegających m.in. na:

- wykonania ściany murowanej pełnej na wykonanym wcześniej fundamencie w miejscu ściany posiadającej wypełnienie z desek od strony działki nr [...];

- wykonanie robót budowlanych wzmacniających i usztywniających konstrukcję słupów nośnych belek i konstrukcji dachowej.

Nakazy odnoszące się do budynku składowego zlokalizowanego na działce nr [...] jak i do budynku składowego posadowionego na działce nr [...] winny ze sobą bezpośrednio korelować i tworzyć po stronie właścicieli tych nieruchomości obowiązki o tożsamym stopniu dolegliwości. Na chwilę obecną zakres obowiązków nałożony na skarżącą Z. K. jest nieporównywalnie większy, niż na właściciela nieruchomości sąsiedniej tj. K. M., co budzi istotne wątpliwości co do zgodności wydanych decyzji z przepisami prawa. Orzeczenie rozbiórki jako najdalej idący środek ingerencji organu w prawo własności, winien być orzekany jedynie wyjątkowo i po rozparzeniu wszelkich możliwości pozwalających na doprowadzenie w inny sposób budynku do stanu zgodnego z prawem.

Po wykonaniu obowiązków nałożonych na właściciela działki sąsiedniej, ściana budynku składowego (stodoły) zlokalizowanego na działce nr [...] i licującego bezpośrednio ze stodołą posadowioną na działce skarżącej, stanie się ścianą oddzielenia pożarowego. To z kolei wpłynie na wymagane prawem odstępy pomiędzy tymi budynkami. Wymagana odległość zmniejszy się z 16 m do 12 m i pozwoli zachować połowę części stodoły skarżącej, przeznaczonej obecnie do rozbiórki.

Po wykonaniu nałożonego na skarżącą obowiązku, przedmiotowa stodoła, znajdować się będzie w odległości 11,20 m od granicy z działką nr [...], a jej długość skróci się do 6,90 m, a więc o ponad połowę przy czym pozwolenie na budowę dotyczącą przedmiotowego budynku tj. decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia 27 sierpnia 1973 r., nr przewidywało budowę budynku gospodarczego o wymiarach 12,35 x 7,88 m usytuowanego w odległości 8,00 m od granicy z działką nr [...].

Nałożenie zatem na skarżącą w pierwszej kolejności obowiązków szerszych niż wymagane dla doprowadzenia budynku składowego do stanu zgodnego z prawem i kolejno obowiązku rozbiórki tego obiektu w zakresie szerszym niż określone w pierwotnym pozwoleniu na budowę, powodują, iż zaskarżony wyrok nie może się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu wskazanych podstawach kasacyjnych.

W odniesieniu do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na błędy konstrukcyjne, którymi obarczony jest wniesiony środek zaskarżenia.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 p.p.s.a. Powtórzenie i rozwinięcie tego zarzutu nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2956/17). To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 p.p.s.a. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. również jest niewłaściwie postawiony, ponieważ przepis ten ani nie był stosowany przez Sąd wojewódzki (skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.) ani – jako przepis blankietowy - nie mógł być samodzielnie przedmiotem zaskarżenia. Strona skarżąca, chcąca powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r., z dnia 8 lutego 2007r. I FSK 1412/06, z dnia 25 czerwca 2013r. II OSK 502/12, baza orzeczeń NSA).

Naruszenie art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie powiązała z naruszeniem przez Sąd I instancji z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 p.p.s.a. Powtórzenie tych zarzutów znajduje się także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zauważyć jednak należy, że art. 7 p.p.s.a dotyczy szybkości postępowania, art. 77 § 1 p.p.s.a. dotyczy sposobu odbioru pism sądowych, a art. 107 § 3 p.p.s.a. nie istnieje i nigdy nie istniał. Być może autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. (Kodeksu postępowania administracyjnego), jednak w żadnym miejscu skargi kasacyjnej taki zarzut nie został wyartykułowany. Również ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 p.p.s.a. wymagało szczegółowego uzasadnienia i wskazania, jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski. Zatem profesjonalny pełnomocnik powinien dołożyć co najmniej należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, a więc nie tylko oprzeć ją na prawidłowych podstawach kasacyjnych, ale również uzasadnić wnoszone zarzuty. Tych cech nie można przypisać sposobowi sformułowania zarzutu naruszenia przepisu postępowania i uzasadnieniu rozpoznanej skargi kasacyjnej. Dlatego też część zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego pozostaje w sferze domysłów. Natomiast Sąd Kasacyjny nie może skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania.

Wobec tego stwierdzić należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji nie został skutecznie zakwestionowany, co oznacza, że stanowi on podstawę oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Z ustalonego przez Sąd wojewódzki stanu faktycznego wynika, że decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. PWINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał Z. K., w terminie do 31 października 2018 r., doprowadzenie budynku składowego na jej działce nr [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych, dotyczących ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Przeprowadzona dnia 22 stycznia 2019 r. kontrola oraz dokonane 11 kwietnia 2019 r. oględziny wykazały, że skarżąca nie zastosowała się do nałożonych na nią nakazów. Na podstawie dokonanych ustaleń, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], PWINB uchylił decyzję PINB w [...] z dnia 14 lutego 2019 r. i jednocześnie działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał Z. K. rozbiórkę części budynku składowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], na jego długości wynoszącej 8 m, od strony działki nr [...], tj. części budynku o wymiarach 8 m x 8 m.

Sąd I instancji uznał, że skoro ostateczne rozstrzygnięcie z 25 stycznia 2018 r. nie zostało wyeliminowane w trybie nadzwyczajnym, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego i tym samym stało się prawomocne to jest wiążące. Takie stanowisko na etapie skargi kasacyjnej nie zostało podważone.

Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono w ogóle zarzutu naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowił materialnoprawną podstawę nałożenia obowiązku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, co już wcześniej podkreślono, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się na temat zależności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (nakazującej doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem) do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (nakazującej rozbiórkę wobec niewykonania wcześniejszej decyzji). Co istotne skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała zatem w ogóle nałożonego na nią obowiązku, bowiem jej zarzut dotyczy co najwyżej zakresu tego obowiązku. Przepis § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bez powiązania go z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ogranicza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA. Powołany przepis rozporządzenia określa odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

Okoliczność, że po wykonaniu obowiązków nałożonych na właściciela działki sąsiedniej, ściana budynku składowego (stodoły) zlokalizowanego na działce nr [...] i licującego bezpośrednio ze stodołą posadowioną na działce skarżącej, stanie się ścianą oddzielenia pożarowego i wymagana odległość zmniejszy się z 16 m do 12 m co pozwoli zachować połowę części stodoły skarżącej, przeznaczonej obecnie do rozbiórki, w świetle wcześniejszych ustaleń organów nie może wpłynąć na zasadność skargi kasacyjnej. Zakres nałożonych na skarżącą kasacyjnie obowiązków, wynikał już z decyzji PWINB z dnia 25 stycznia 2018 r. Stanowiska tego skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła. Ponadto wskazać należy, że minimalną odległość wynikająca z przepisów przeciwpożarowych ustalono w odniesieniu do parametrów istniejącego na sąsiedniej działce budynku. Okoliczność, że na właściciela sąsiedniej nieruchomości został nałożony obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego, nie ma zatem znaczenia, w ustalonym stanie faktycznym, dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest bowiem pewne, czy osoba ta wykona nałożony na niego obowiązek. Nie można zatem odległości określonych w art. § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury uzależniać od zdarzeń przyszłych i niepewnych.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie również takich zarzutów, które wskazywałyby na to, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego nie będzie mógł zostać technicznie zrealizowany bez uszczerbku dla pozostałej części tej nieruchomości.

Skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.