Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1113/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 6k ust. 2,  art. 6r ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Bożena Pindel, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Lyski z dnia 30 stycznia 2017 r. nr RG.0007.5.2017 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

1. Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Lyski z dnia 30 stycznia 2017 r., nr RG.0007.5.2017, w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zarzucił, że została wydana z naruszeniem przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 250, ze zm. – dalej: u.c.p.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji, poprzez ustalenie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pominięciem uwzględnienia nie tylko liczby mieszkańców zamieszkujących gminę i ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, ale także kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co sprawia, że stawki te ustalone zostały w sposób dowolny, a więc wykraczający poza wyraźną kompetencję rady gminy, obowiązanej do określenia stawek w oparciu o kalkulację kosztów, o których mowa.

Podnosząc istotne naruszenie prawa wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu stwierdził, że Rada Gminy przyjmując zaskarżoną uchwałę jako jej podstawę prawną wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2018 poz. 994, ze zm. – dalej: u.s.g.) oraz art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 3 lutego 2017 r., poz. 723 i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. W stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego.

Następnie skarżący wskazał, że Rada Gminy w § 1 ust. 1 uchwały ustaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, a to:

- dla nieruchomości zamieszkałej przez jedną lub dwie osoby w wysokości 16 zł miesięcznie od mieszkańca,

- dla nieruchomości zamieszkałej przez trzy lub cztery osoby w wysokości 13 zł miesięcznie od mieszkańca,

- dla nieruchomości zamieszkałej przez pięć osób i powyżej w wysokości 11 zł miesięcznie od mieszkańca.

W § 1 ust. 2 uchwały przyjęto stawkę opłaty w wysokości 32 zł miesięcznie od mieszkańca za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Rada Gminy wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi (§ 3). Akt wszedł w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 4).

Zarzucając uchwale istotną sprzeczność z prawem prokurator w pierwszej kolejności podniósł, że jest ona aktem prawa miejscowego (akt z zakresu administracji publicznej) w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji i podlega kontroli sądowej pod względem legalności w trybie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2017 poz. 2188, ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Następnie zauważył, powołując się na orzecznictwo, że obowiązujące ustawodawstwo wyraźnie limituje kompetencje jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego. Samorządowy prawodawca zobowiązany jest działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, powiększane w drodze wykładni rozszerzającej, ani też wyprowadzane w drodze analogii. Jako regułę należy przyjąć w tej materii, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Naruszenie przepisów, które wyznaczają kompetencje do podejmowania uchwał stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Radzie gminy wolno zatem poruszać się wyłącznie w granicach ściśle, literalnie interpretowanej delegacji ustawowej, co następuje pod rygorem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego tego organu na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Umocowaniem prawnym gminnego prawodawstwa są w szczególności przepisy art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. Tak określone ustrojowe uregulowania prawne rangi konstytucyjnej i ustawowej pozwalają na stwierdzenie, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wyraźnie przekroczyła swoje kompetencje, a to w zakresie postanowień zawartych w § 1 ust. 1 i 2, które pozostają w kolizji art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. udzielającym organowi delegacji w zakresie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dalej skarżący argumentował, że zgodnie z u.c.p.g. zadanie to należy do kompetencji własnych gminy. Gmina jest zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1). System gospodarowania tego typu odpadami obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na obszarze gminy, którzy podlegają obowiązkowi ponoszenia na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie. Polega on m.in. na zorganizowaniu odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości. Opłata na ma charakter publicznoprawny oraz ekwiwalentny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Opłata, o której mowa stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1) i przeznaczona jest wyłącznie na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu, do których art. 6r ust. 2 u.c.p.g. zalicza koszty odbierania, transportu, zbierania odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (wyrok WSA w Olsztynie z 9 lutego 2017 r., II SA/Ol 892/16). Rada gminy w myśl art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustala stawkę takiej opłaty. Stawkę opłaty organ stanowiący gminy może określić na niższym poziomie, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). W zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych (art. 6r ust. 2d u.c.p.g.). Określając stawkę opłaty rada gminy bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę i ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 2 pkt 1-3 u.c.p.g.). Oznacza to, że ustalenie wskazanego świadczenia musi bezwzględnie odbywać się na podstawie parametrów określonych w art. 6k ust. 2 pkt 1 i 2 u.c.p.g. oraz z uwzględnieniem kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu.

Powołując się na orzecznictwo skarżący dalej wywodził, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji stawki tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględnić liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu (wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., II FSK 1072/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., I SA/Go 467/14; wyrok WSA w Białymstoku z 6 listopada 2013 r., II SA/Bk 127/13).

Zdaniem skarżącego przebieg procesu uchwałodawczego w tym przypadku pozwala na stwierdzenie, że Rada Gminy przy określeniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wypełniła ustawowego obowiązku uwzględnienia liczby mieszkańców zamieszkujących gminę i ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a więc nie dokonała niezbędnej, rzetelnej kalkulacji wysokości uchwalanych stawek co do których w żaden sposób nie można stwierdzić czy pokrywają rzeczywiste koszty ponoszone przez gminę w zakresie funkcjonowania systemu, o którym mowa.

Takiego pominięcia dowodzi w ocenie skarżącego w pierwszej kolejności uzasadnienie uchwały, z której wynika tylko lakonicznie, że podwyższanie stawek związane jest "(...) z rozstrzygnięciem udzielenia zamówienia publicznego na zadanie: Odbieranie i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Lyski". Jak wskazuje uzasadnienie uchwały, "Kwota z rozstrzygniętego przetargu przewyższyła kwotę z poprzedniego zamówienia, w związku z tym nastąpiła konieczność ustalenia wyższych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Braku rzeczowej kalkulacji stawki opłaty dowodzi także przebieg zarówno wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Gminy z 26 stycznia 2017 r. (protokół nr [...]), jak i sesji Rady Gminy z dnia 30 stycznia 2017 r. (protokół nr [...]) na których nie przeprowadzono merytorycznej debaty, co do przesłanek kształtujących wysokość stawek opłaty i rzeczywistej, z punktu widzenia kosztów systemu, konieczności ich podwyższenia względem stawek określonych w uchwale trącącej moc, tj. przyjętej w dniu 8 czerwca 2015 r. Skarżący wskazał, że Przewodniczący Rady Gminy na sesji stwierdził, że projekt uchwały został "szczegółowo" omówiony na wspólnym posiedzeniu komisji stałych, co jak wynika z treści protokołu tego posiedzenia nie obejmowało kalkulacji kosztów. Przed głosowaniem w sprawie przyjęcia uchwały część radnych zgłaszało wątpliwości, co do podwyżki stawek opłaty, jednak ustawowe przesłanki kształtujące jej wysokość nie zostały omówione.

W tych okolicznościach skarżący uznał, że Rada Gminy uchwaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób dowolny, tj. w sposób, którego nie dopuszcza wyraźne upoważnienie ustawowe. W konsekwencji doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego, które uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dodał, że wyłączną materią normatywną uchwały jest określenie wysokości stawek (§ 1 ust. 1 i 2), które nastąpiło w sprzeczności z prawem, a zatem nie byłoby wystarczające stwierdzenie nieważności jedynie tych postanowień, bowiem ich brak pozbawiałby akt prawa miejscowego prawodawczej treści, mającej z założenia wypełnić delegację ustawową. Oczywiste jest w tych okolicznościach naruszenie przy podejmowaniu uchwały - wiążącej gminny organ stanowiący - zasady praworządnego działania z art. 7 i 94 Konstytucji.

2. Wójt Gminy L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że projekt zaskarżonej uchwały był procedowany zgodnie ze statutem Gminy. Odbyło się wspólne posiedzenie komisji stałych Rady Gminy w dniu 26 stycznia 2017 r. w trakcie którego omówiono projekt tej uchwały. W protokole z 26 stycznia 2017 r. zapisano także, że w dniu 25 stycznia 2017 r. odbyło się spotkanie Wójta z udziałem większości radnych (wynika to z protokołu ze wspólnego posiedzenia komisji stałych z 26 stycznia 2017 r.).

Nadmienił przy tym, że podczas spotkania w dniu 25 stycznia 2017 r. wręczono zebranym kalkulację kosztową, jak "w załączniku nr 2".

Organ wskazał dalej, że w protokole sesji z 30 stycznia 2017 r. głosowano projekt zaskarżonej uchwały i oprócz akcentów, na które zwrócił uwagę skarżący, należy zauważyć oświadczenie radnych, którzy wprawdzie wstrzymali się od głosowania, ale byli uświadomieni o elementach składowych funkcjonowania systemu odbioru odpadów komunalnych, czego wyrazem był apel o obniżenie kosztów administracyjnych z 2,5 do 1,5 etatu (to wynika z protokołu sesji Rady Gminy z 30 stycznia 2017 r.).

Zdaniem organu poziom uświadomienia radnych co do elementów i kosztów funkcjonowania systemu odbioru odpadów był na tyle wysoki, aby podjąć właściwą decyzję w dniu 30 stycznia 2017 r., tj. podczas głosowania projektu zaskarżonej uchwały.

W ocenie Wójta od strony formalnej trudno podzielić zarzuty skargi dotyczące ułomności procesu legislacyjnego tym bardziej, że wiedza radnych to nie tylko materiały, na które wskazał autor skargi, ale także wiedza zaczerpnięta z innych źródeł, o czym była wyżej mowa.

W dalszych rozważaniach organ skoncentrował się na przywołaniu odpowiednich przepisów prawnych, definiujących elementy cenotwórcze stawek przyjętych w zaskarżonej uchwale, a następnie przedstawieniu uwarunkowań ekonomicznych. Wskazał na czynniki wpływające na stawki określone w uchwale Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2015 r. nr RG.0007.46.2015 w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i w uchwale zaskarżonej, to jest z dnia 30 stycznia 2017 r. nr RG.0007.5.2017. Nadmienił, że czynnikami stycznymi wyznaczającymi determinanty cenotwórcze obu uchwał, są:

1) liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g., tj. koszty:

a) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

b) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

c) obsługi administracyjnej tego systemu;

d) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.

Wójt podniósł, że w zakresie uchwały z 8 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi elementy cenotwórcze oraz kalkulacja ekonomiczna stawki zostały wymienione w "załączniku nr 1" do odpowiedzi na skargę.

W zakresie zaskarżonej uchwały z 30 stycznia 2017 r. elementy cenotwórcze oraz kalkulacja ekonomiczna stawki zostały wymienione w "załączniku nr 2" do odpowiedzi na skargę. Te okoliczności wynikają także:

- ze Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) dla zadania pn. "Odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy L." wraz z załącznikiem nr 6, czyli opisem przedmiotu zamówienia, wskazującym na ilość wytwarzanych na terenie Gminy L. odpadów komunalnych w roku 2015, przy uwzględnieniu okresu obowiązywania umowy od 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.,

- z informacji z otwarcia ofert, tj. w zakresie kwoty, jaką zamierza przeznaczyć Gmina na sfinansowanie zadania, wysokości cen ofertowych oraz ilości wykonawców biorących udział w przetargu,

- z rozstrzygnięcia przetargu (informacja o unieważnieniu postępowania),

- ze SIWZ dla zadania pn. "Odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy L." wraz z załącznikiem nr 6, czyli opisem przedmiotu zamówienia, wskazującym na ilość wytwarzanych na terenie Gminy odpadów komunalnych w roku 2015, przy uwzględnieniu okresu obowiązywania umowy od 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.,

- z formularza ofertowego z 14 grudnia 2016 r.,

- z informacji o kwocie znajdującej się w budżecie Gminy na sfinansowanie zadania, złożonych ofertach i cenach ofertowych,

- z rozstrzygnięcia przetargu (informacja o wyborze oferty),

- z umowy z dnia 5 stycznia 2017 r. zawartej z firmą P.P.H.U. A Sp. z o.o. ze wskazaniem kosztu odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,

- z wydatku w wysokości [...] zł związanego z dokumentacją projektową na wykonanie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych,

- z umowy z dnia 30 listopada 2015 r., której przedmiotem jest usługa mobilnej aplikacji na smartfony - [...]; aplikacja umożliwia w łatwy i szybki sposób pozyskać informację o terminie odbioru odpadów, przeprowadzanych zbiórkach odpadów, a także o terminach płatności, do których można uruchomić automatyczne przypomnienia, a ponadto za pomocą aplikacji mieszkańcy mają możliwość sprawdzenia w jaki sposób prawidłowo prowadzić segregację odpadów. Usługę na rok 2017 reaktywowano w zakresie edukacji ekologicznej, jako wykazanie kosztu w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi,

- z umowy z bankiem z dnia 1 czerwca 2016 r. w zakresie obsługi rachunków płatności masowych (w tym rachunków dedykowanych dla mieszkańców gminy do wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), w zakresie kosztu wchodzącego w skład obsługi administracyjnej systemu,

- z umowy serwisowej z dnia 11 marca 2016 r. w zakresie serwisu i aktualizacji oprogramowania służącego obsłudze systemu, w zakresie kosztu wchodzącego w skład obsługi administracyjnej systemu,

- z pozostałych elementów cenotwórczych, czyli płac personelu odpowiedzialnego za obsługę systemu (3 osoby, w tym 2 zatrudnione na pełny etat, 1 na pół etatu), kosztów dystrybucji upomnień, tytułów wykonawczych, wezwań do złożenia deklaracji, informacji o rachunkach bankowych, etc. w zakresie kosztu wchodzącego w skład obsługi administracyjnej systemu, a także kwoty [...] zł umieszczonej w budżecie Gminy na 2017 r. z tytułu dokumentacji projektowej na wykonanie PSZOK.

Na tle przedstawionych danych ekonomicznych Wójt wskazał, że w ujęciu roku 2015 do roku 2017 koszty obsługi systemu gospodarowania odpadami, na terenie Gminy, wzrosły z kwoty [...] do kwoty [...] zł, a więc o 64%.

Podkreślił, że w latach 2015-2017 do przetargu, którego przedmiotem pozostawała usługa odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przystępował jeden przedsiębiorca. Obsługa tego zadania była elementem najbardziej kosztochłonnym w kalkulacji stawki zaskarżonej uchwały.

Gmina nie mogła przeciwstawić się mechanizmom gry rynkowej jako, że na podanym przykładzie wprost widać, że usługa została zmonopolizowana, do przetargu przystępował tylko jeden przedsiębiorca, tj. P.P.H.U. A Sp. z o.o.

Wójt zaznaczył, że Gmina pierwotnie ogłosiła przetarg na realizację zadania pn. "Odbieranie i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy L.", zakładając okres wykonywania tej usługi od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. Efekt był taki, że postępowanie trzeba było unieważnić, ponieważ kalkulacja zamawiającego, przeprowadzona w z zastosowaniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, doprowadziła do tego, że cena ofertowa znacząco, bo o ponad [...] zł przewyższyła kwotę, jaka zamawiający zamierzał przeznaczyć na zadanie.

Zdaniem Wójta kwestia podwyżek stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest tylko fenomenem, na skalę tej Gminy, ale ma wymiar ogólnopolski. Do rzeczy powszechnie znanych należy zaliczyć wzrost kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co podkreślił m.in. Związek Samorządów Polskich w stanowisku z dnia 15 marca 2018 r., zatytułowanym "Regulator cen dla Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK)", gdzie w ujęciu przekrojowym (od 2012 r.) przedstawiono tylko wybrane aspekty wzrostu stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ten trend wzrostowy potwierdzają także przedstawiciele innych samorządów ościennych. Rozmiar trendu wzrostowego stał się na tyle znaczący, że udało się problemem zainteresować Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (w kontekście zmowy cenowej), tym niemniej ten organ odmówił wszczęcia stosownego postępowania wyjaśniającego.

Wreszcie Wójt podkreślił, że przyjmując założenie, iż zaskarżona uchwała zostałaby unieważniona, należy rozważyć skutki zastosowania w to miejsce stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na poziomie uchwały z dnia 8 czerwca 2015 r. Otóż, wedle zaprezentowanych przez Wójta własnych wyliczeń, z budżetu gminy na obsługę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi dodatkowo trzeba byłoby wyasygnować kwotę [...] zł. Ten argument jest o tyle ważki, że zgodnie z art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jest to ustawowo zapisana zasada bilansowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi, które implikuje dwie konkluzje:

a) gmina nie może uzyskiwać dodatkowych dochodów z pobieranych opłat, tj. takich, które przewyższają koszty obsługi systemu,

b) gmina nie powinna pokrywać kosztów funkcjonowania systemu przychodami z innych źródeł.

Chodzi więc o zachowanie zasady bilansowania się systemu.

Końcowo Wójt stwierdził, że organ nadzoru (Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach) nie zakwestionowała zaskarżonej uchwały, nie dopatrując się zarzucanych skargą mankamentów.

W tym stanie rzeczy w ocenie organu kalkulacja, która legła u podstaw parametryzacji stawki opłaty w zaskarżonej uchwale, ma umocowanie w danych ekonomicznych, obiektywnie weryfikowanych, tak poprzez wgląd w sytuację rynkową, jak i uwarunkowania prawne, wyznaczone powołanymi przepisami prawa.

3. Na rozprawie pełnomocnik organu dodatkowo oświadczył, że nie wie dlaczego danych zawartych w "załączniku nr 2" nie zawarto w uzasadnieniu uchwały oraz, że na nieformalnym spotkaniu z Wójtem, które odbyło się 25 stycznia 2017 r., podczas którego radnym wręczono "załącznik nr 2", było 8 radnych (taką informację uzyskał od Wójta). Pełnomocnik wie wiedział też, dlaczego tego załącznika nie wręczono radnym na posiedzeniu komisji w dniu 26 stycznia 2017 r. ani na sesji Rady Gminy.

Prokurator podniósł, że kalkulacja zawarta w "załączniku nr 2" nie może stanowić dowodu, że wskazane w niej kryteria były brane pod uwagę przy określaniu w uchwale wysokości opłaty. Zdaniem Prokuratora specyfikacja warunków zamówienia publicznego, także nie może decydować o wysokości opłaty, powinno być odwrotnie, tj. najpierw organ powinien przeprowadzić kalkulację i obliczyć stawkę opłaty, a dopiero potem dostosować koszty przetargu.

Jednocześnie Prokurator nie zakwestionował, że odbyło się nieformalne spotkanie radnych z Wójtem w dniu 25 stycznia 2017 r., jak również, że na tym spotkaniu radnym wręczono wydruk stanowiący "załącznik nr 2", o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Te okoliczności uznał za bezsporne.

Prokurator nie zakwestionował też wyliczenia organu, że gdyby doszło do unieważnienia zaskarżonej uchwały z 30 stycznia 2017 r., to w konsekwencji obowiązywania stawek uchwalonych w 2015 r. Gmina poniosłaby stratę w związku z odbieraniem odpadów komunalnych w wysokości [...] zł. Dodał jednak, że ta okoliczność nie może sanować uchwały nieważnej.

Prokurator oświadczył również, że nie podważa twierdzenia pełnomocnika organu, iż na nieformalnym spotkaniu z Wójtem brało udział 8 radnych, którym wręczono wyliczenia ("załącznik nr 2"). Dodał jednak, że to nieformalne spotkanie nie ma wpływu na ocenę ważności zaskarżonej uchwały, ponieważ nie można go traktować jako elementu postępowania uchwałodawczego. Z tego spotkania nie można wyciągać miarodajnych wniosków co do kalkulacji kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Tę kalkulację należało wprowadzić do porządku obrad na posiedzeniu komisji albo na sesji Rady, co się jednak nie stało.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała narusza prawo, jednak wniosek o jej unieważnienie jest niezasadny, gdyż stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa jest nieistotne.

5. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest takim aktem i podlega kontroli sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności należy więc powołać art. 147 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W analizowanym przypadku, przez "przepisy szczególne", o których mowa w końcowej części art. 147 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć regulacje art. 91 u.s.g.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g. przewiduje, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Zatem w przypadku ustalenia, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą wsteczną.

W przypadku ustalenia, że wadą zaskarżonej uchwały jest nieistotne naruszenie prawa, treść art. 91 ust. 4 u.s.g. uzasadnia przyjęcie, iż uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. polega na orzeczeniu o jej niezgodności z prawem.

6. Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego, to jest regulacje u.c.p.g. (oraz art. 7 i 94 Konstytucji) wskazujące na kryteria w oparciu, o które rada gminy może określić wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie bowiem z regulacjami art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. w brzmieniu z dnia podejmowania zaskarżonej uchwały:

Rada gminy, w drodze uchwały:

1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Z kolei art. 6r ust. 2-2b i 2d stanowią, że:

Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) obsługi administracyjnej tego systemu;

4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2).

Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (ust. 2a).

Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ust. 2b).

W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (ust. 2d).

7. Sąd stwierdza, że biorąc pod uwagę nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały i protokoły posiedzenia komisji w dniu 26 stycznia 2017 r. oraz sesji Rady Gminy w dniu 30 stycznia 2017 r., ale także okoliczności wynikające z odpowiedzi na skargę i oświadczeń stron w toku rozprawy – nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia zacytowanych przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę miała na uwadze dane, które wyczerpują ustawowe (wskazane wyżej w u.c.p.g.) kryteria określenia wysokości stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Należy zwrócić uwagę, że miarodajne w tym zakresie, pod względem dowodowym, może być nie tylko uzasadnienie uchwały. Byłoby pożądane, aby uzasadnienie aktu prawa miejscowego wyczerpująco nawiązywało do ustawowych kryteriów (będzie o tym mowa jeszcze poniżej), ale niedostatki uzasadnienia nie sa wystarczające do uznania, że Rada Gminy, czy inaczej radni, podejmując uchwałę w omawianej materii, pominęli treść art. 6k ust. 2 oraz 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g. Pośrednio przyznaje to także Prokurator, ponieważ w uzasadnieniu skargi odwołuje się w tym zakresie nie tylko do uzasadnienia uchwały, ale bierze pod uwagę także protokoły z posiedzenia komisji oraz sesji Rady Gminy.

Zdaniem Sądu kluczowa w tej mierze jest świadomość radnych, czyli ich wiedza, jakie konkretnie okoliczności leżą u podłoża podjęcia uchwały, w tym przypadku uchwały podwyższającej (o jeden lub 2 złote) stawki opłaty, w stosunku do uchwały poprzedniej, podjętej w 2015 r. Z punktu widzenia prawa materialnego (art. 6k ust. 2 i art. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g.) nie jest istotne, czy radni podejmując uchwalę określającą wysokość stawek opłaty, wiedzę o kryteriach determinujących tę wysokość, czerpią z uzasadnienia projektu uchwały, oświadczeń, czy dokumentów rozdysponowanych w toku posiedzenia komisji, na sesji Rady Gminy, czy z jakichkolwiek innych źródeł. Tę wiedzę mogą czerpać z innego spotkania, w tym z Wójtem (jak w rozpatrywanym przypadku), czy nawet z komunikatów umieszczonych na tablicy ogłoszeń, czy na stronach internetowych, na których umieszczony jest Biuletyn Informacji Publicznej gminy, itp. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że w tym miejscu chodzi o kwestię naruszenia wymienionych wyżej ustawowych przepisów prawa materialnego, ponieważ niepełne, czy skrótowe uzasadnienie projektu uchwały stanowi naruszenie prawa, ale zdaniem Sądu, naruszenie prawa procesowego (formalnego), o czym będzie mowa poniżej.

Nawiązując więc do okoliczności, które w tej sprawie kształtowały świadomość radnych co do kryteriów wpływających na wysokość uchwalanych stawek opłaty, Sąd wskazuje w pierwszym rzędzie na spotkanie z Wójtem, które odbyło się 25 stycznia 2017 r. Wzięło w nim udział 8 radnych, a więc większość, spośród Rady Gminy liczącej 15 radnych (w głosowaniu nad uchwałą brało udział 13 radnych). W jego toku obecnym radnym wręczono kalkulację "kosztów związanych z odpadami" – jest to tzw. "załącznik nr 2" do odpowiedzi na skargę. Sąd podkreśla, że te okoliczności są w sprawie bezsporne.

Z tego załącznika wynika zaś, że dokonano w nim kalkulacji odpowiedniej wysokości stawek opłaty, biorąc pod uwagę wymagane kryteria ustawowe. Przekazanie tego wyliczenia obecnym radnym musiało wykształtować u nich świadomość (jeśli do tej pory nie pozyskali jej z innych źródeł) przyczyn, dla których należy uchwalić nowe stawki.

Wskazana w art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. liczba mieszkańców zamieszkujących gminę została zatem uwzględniona przez radnych. W "załączniku nr 2" jest to element decydujący o wysokości opłaty, przy wyliczeniu ogólnych kosztów systemu gospodarowania odpadami w ciągu 12 miesięcy na kwotę [...] zł. Wskazano, że skoro mieszkańców jest [...], to miesięczny koszt opłaty uśrednionej wynosi [...] zł. Była to podstawa do zróżnicowania stawek w zależności od liczby domowników zamieszkujących jedną nieruchomość na [...], [...] oraz [...] zł. Wzięto pod uwagę także liczbę nieruchomości zamieszkałych przez 1-2 osoby, 3-4 osoby oraz przez 5 i więcej osób.

Zdaniem Sądu radni pozyskali także dane co do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a w tym co do immanentnej, pod względem cenotwórczym części kosztów tego systemu - ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów (art. 6k ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g.). Należy przez nie rozumieć, zgodnie z art. 6r ust. 2 u.c.p.g., przede wszystkim koszty:

1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) obsługi administracyjnej tego systemu;

4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że czołowe miejsce w wyliczeniach zawartych w "załączniku nr 2" zajmuje pozycja "wywóz odpadów wg przetargu [...] zł". Poza tym wskazano tam na czynniki związane z obsługą administracyjną systemu (płace, konta bankowe, koszty wysyłki, papier i inne, programy, koszty komornicze), tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów (PSZOK), czy edukacji ekologicznej oraz ekspertyzy środowiskowe.

Najbardziej kosztochłonny element w postaci "wywozu odpadów wg przetargu" niewątpliwie bezpośrednio nawiązuje do kryteriów wskazanych w art. 6r ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Jest to bowiem nic innego, jak uwzględnienie kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Wydaje się, że już ta konstatacja jest wystarczająca, niemniej można dodać, że wszystkie elementy zawarte w art. 6r ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. znajdują potwierdzenie w przedłożonej przez organ dokumentacji dotyczącej przetargu na zadanie "Odbieranie i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy L.". Potwierdza to nie tylko specyfikacja istotnych warunków zamówienia, ale także lektura zawartej w dniu 5 stycznia 2017 r. "umowy dotyczącej wykonania świadczenia usług w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy L." (§ 1 pkt 1 umowy). Wskazane w § 4 umowy obowiązki wykonawcy jednoznacznie nawiązują do kryteriów określonych w art. 6k ust. 2 pkt 3 i art. 6r ust.2-2b i 2d u.c.p.g. Zdaniem Sądu wskazane ostatnio dokumenty stanowią informację publiczną, są istotne z punktu widzenia funkcjonowania gminy, a zatem należy przyjąć, że również były radnym znane.

W uzasadnieniu do uchwały nawiązano właśnie do tego kryterium (rozstrzygnięcia przetargu) ponieważ był to w praktyce element kluczowy dla ustalenia wysokości stawek opłaty. Jeszcze raz należy podnieść, że z merytorycznego punktu widzenia wyczerpuje on kryterium wskazane w art. 6r ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że radni podejmując zaskarżoną uchwałę, podwyższającą stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, kierowali się kryteriami ustawowymi zawartymi w art. 6k ust. 2 pkt 1-3 u.c.p.g. Zatem nie naruszyli tego przepisu, jak i art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zakresie dotyczącym ustalenia stawki opłaty. W konsekwencji nie naruszyli także konstytucyjnych zasad praworządności wynikających z art. 7 i 94 Konstytucji – w aspekcie dotąd omawianym.

Na prawidłowość ustalonych przez radnych stawek w zaskarżonej uchwale wskazuje także wyliczenie przedstawione przez organ, dotyczące kosztów funkcjonowania w gminie systemu gospodarowania odpadami w 2017 r. Wynika z niego (tzw. załącznik nr 26), że wydatki poniesione faktycznie przez gminę na ten cel wyniosły [...] zł. Według "załącznika nr 2" planowano je na poziomie [...] zł, a więc przeszacowano je na korzyść gminy tylko o [...] zł. Na marginesie należy wskazać na art. 6r ust. 2c u.c.p.g., który przewiduje taką sytuację.

Z kolei, gdyby nie doszło do podwyższenia stawek w 2017 r. i obowiązywały w dalszym ciągu stawki uchwalone w roku 2015, to gmina musiałaby dopłacić do systemu gospodarowania odpadami kwotę [...] zł. To byłoby sprzeczne z założeniami u.c.p.g. (art. 6k i 6r), że finansowanie tego systemu powinno być neutralne dla gminy, tzn. gmina nie może na tym systemie zarabiać, ale też nie może z tego tytułu tracić (tę okoliczność miał na uwadze skarżący, zamieszczając na stronie 6 skargi cytat z wyroku WSA w Białymstoku).

8. Natomiast Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała narusza prawo formalne, co zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. zostało wzięte pod uwagę z urzędu.

Chociaż żaden przepis u.s.g. nie wprowadza obowiązku uzasadniania uchwał i projektów uchwał, to jednak taki obowiązek istnieje. Jest on zawarty w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - załącznik w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z treścią § 131 ust. 1 załącznika - do projektu dołącza się uzasadnienie. Obowiązek ten dotyczy także aktów prawa miejscowego, co wynika z odpowiedniego odesłania do § 131, zawartego w § 143 załącznika do rozporządzenia.

W analizowanym przypadku uzasadnienie projektu uchwały zostało sporządzone, tyle tylko, że nie zawarto w nim wyczerpującego odniesienia do ustawowych kryteriów ustalania wysokości stawek opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu powołano się nawet na zdecydowanie najważniejszą okoliczność wpływającą na podwyższenie stawek (koszt przetargu – co odpowiada kryterium zawartemu w art. 6k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.), ale zabrakło dalej idących kalkulacji. Nie wskazano w nim konkretnej kwoty, którą gmina była zmuszona wydać na realizację przetargu oraz nie powołano pozostałych okoliczności determinujących wysokość uchwalonych stawek (przede wszystkim ilości mieszkańców i miesięcznego kosztu wszystkich wydatków na obsługę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi). Te dane powinny znaleźć się w uzasadnieniu projektu uchwały, tak aby bez cienia wątpliwości można było ustalić, że były brane pod uwagę przy uchwalaniu stawek. Zaistniała sytuacja kreuje w tej mierze wątpliwości, tym bardziej, że okoliczności wskazane w art. 6k ust. 2 pkt 1-3 u.c.p.g. nie zostały opisane w protokole z posiedzenia komisji ani w protokole z sesji Rady Gminy. Na etapie sporządzania skargi przez Prokuratora one istniały i dopiero stanowisko organu w odpowiedzi na skargę pozwoliło na ich wyeliminowanie (w wystarczającym stopniu).

Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza przepis prawa formalnego, to jest na skutek niewyczerpującego uzasadnienia narusza § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

9. Wskazane naruszenie prawa jest jednak naruszeniem nieistotnym w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Tym samym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie uzasadnia unieważnienia uchwały, lecz tylko stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa.

Ani p.p.s.a. ani u.s.g. nie definiują na czym polega nieistotne naruszenia prawa w omawianym kontekście.

Sąd orzekający podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nieistotne naruszenia prawa ma miejsce, w szczególności, w sytuacji, w której naruszenie nie doprowadziło do podjęcia uchwały o innej treści, niż gdyby ta uchwała była podjęta w warunkach w pełni zgodnych z prawem. Zasadniczo dotyczy to naruszenia przepisów prawa procesowego (formalnego), a więc tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Tytułem przykładu można wskazać na wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., II SA/Rz 58/94, w którym uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze sąd wskazał, że "naruszenie przez uchwałę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało jej nieważność, jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło". Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 10 października 1996 r., I SA/Kr 887/96, przyjmując, że brak opinii regionalnej izby obrachunkowej w sprawie absolutorium dla zarządu gminy stanowi istotne naruszenie prawa wówczas, jeżeli zostałoby wykazane, że gdyby rada gminy w chwili podejmowania uchwały posiadała opinię regionalnej izby obrachunkowej w sprawie absolutorium, to najprawdopodobniej podjęłaby uchwałę innej treści. Także w wyroku NSA z 5 kwietnia 2000 r., I SA/Gd 1333/98 przyjęto, że naruszenie prawa procesowego podczas udzielania absolutorium, nie pozwala w danych okolicznościach sprawy (proporcja głosów oddanych za absolutorium - 10 do głosów przeciwnych – 3) na racjonalne przypuszczenie, że zgłoszenie przez Komisję Rewizyjną pod głosowanie przeciwnej treści uchwały, tj. o nieudzielenie absolutorium mogłaby spowodować jej przyjęcie. Stanowisko, że istotnym jest takie naruszenie procedury podjęcia uchwały, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło zajmowały także wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 30 czerwca 2004 r., II SA/Bd 43/04; WSA w Gliwicach w wyroku z 5 grudnia 2013 r., IV SA/Gl 314/13; WSA w Krakowie w wyroku z 9 stycznia 2007 r., III SA/Kr 327/06).

Zdaniem Sądu orzekającego taka interpretacja pojęcia "nieistotnego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. powoduje również, że zachodzi spójność pomiędzy sposobem reakcji sądu administracyjnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a sposobem reakcji na naruszenie prawa przez organ przy podejmowaniu aktów indywidualnych (art. 145 § 1 pkt 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a.). Skoro naruszenie prawa procesowego co do zasady stanowi podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, postanowienia, czy interpretacji indywidualnej jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, to wzgląd na spójność systemu prawa, w tym spójność wyciągania konsekwencji z naruszeń prawa, przemawia aby w przypadku kontroli aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sąd stosował zbliżone kryteria.

Na gruncie tej sprawy Sąd stwierdza, że jej okoliczności wskazują, iż gdyby uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały było prawidłowe, to jest w pełni wyjaśniało przyczyny ustalenia stawek opłaty na poziomie uchwalonym, to i tak z pewnością zostałaby podjęta uchwała tej samej treści (zostałyby uchwalone stawki w tej samej wysokości). Przy czym, byłyby to przyczyny zgodne z ustawowymi kryteriami zawartymi w art. 6k ust. 2 pkt 1-3 i art. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g.

Wskazują na to okoliczności powołane w odpowiedzi na skargę i wyżej przez Sąd już opisane. Wynika z nich, że powodem podwyższenia stawek opłaty, a tym samym uchwalenia nowych, były znane radnym kryteria ustawowe.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wiedzę o szczegółach w tej materii pozyskało 8 radnych (podczas spotkania z Wójtem w dniu 25 stycznia 2017 r.) na 13 głosujących. Zatem wada uzasadnienia projektu uchwały nie mogła wpłynąć na wynik głosowania.

10. Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. W konsekwencji uwzględnił skargę, jednak nie poprzez unieważnienie uchwały, lecz stwierdzając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. in fine, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

11. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ wnoszący skargę – prokurator, jest z mocy prawa zwolniony od obowiązku ich uiszczenia (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).