Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1343/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Bądkowo z dnia 26 października 2016 r. nr XVI/85/2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 13, § 14, § 15 ust. 2 i § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Bądkowo nr XVI/85/2016 z 26 października 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bądkowo (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 10 listopada 2016 r., poz. 3919), zarzucając:

1. w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454) w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283);

2. w § 13 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej;

3. w § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej;

4. w § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej;

5. w § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1, § 13, § 14, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały z uwagi na sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Zwrócił również uwagę na upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 1 u.s.g., z uwagi na które organ uchwałodawczy nie może regulować materii innej, niż wynikająca z upoważnienia, jak również w inny sposób, niż wynika to z upoważnienia. Nie może również powtarzać materii uregulowanej przepisami aktu wyższego rzędu.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżący wskazał, że sformułowanie zawarte w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Tego rodzaju powtarzanie w treści uchwały przepisów aktów wyższego rzędu jest, co do zasady, uznawane w orzecznictwie sądów administracyjnych za przykład rażącego naruszenia prawa.

Z kolei wskazane w § 13 ust. 1 i 2 załącznika kwestionowanej uchwały uregulowanie dotyczące powinności zapobiegania przez właścicieli powstawania odpadów stanowi raczej sugestię określonego zachowania się, a nie jasno określony zakaz bądź nakaz, co rodzi trudności w procesie interpretacji, a także jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, a ponadto stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, gdyż z żadnego punktu ust. 2 art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie wynika, aby regulamin miał zawierać postanowienia w tym przedmiocie.

Sformułowanie zawarte w § 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, nakazujące zapewnienie osobom utrzymującym zwierzęta domowe "stałego i skutecznego dozoru", jest nieprawidłowe przede wszystkim ze względu na użycie określeń zbyt ogólnikowych, nie pozwalających na wyciągnięcie kategorycznego wniosku, w jaki dokładnie sposób dozór ten winien być zapewniony.

W ocenie skarżącego nie sposób przyjąć, że prawidłową jest regulacja z § 14 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż nie uwzględnia indywidualnych cech każdego zwierzęcia, np. wieku, usposobienia, przebytych chorób i ewentualnych zaleceń lekarza weterynarza w tym zakresie. Skarżący zwrócił uwagę, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, musi być wprowadzony z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać. Sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej - art. 77 Kodeksu wykroczeń oraz art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Odnosząc się do § 14 ust. 3 załącznika do uchwały skarżący zauważył, że zanieczyszczanie drogi publicznej, także poprzez pozostawienie na niej odchodów zwierzęcia, stanowi wykroczenie z art. 91 Kodeksu wykroczeń.

Prokurator zwrócił także uwagę na wynikającą z § 15 ust. 2 załącznika do uchwały powinność umieszczenia tabliczki ostrzegawczej przy wejściu na nieruchomość, gdyż z regulacji tej nie wynika, czy odnosi się ona do wszystkich zwierząt, trzymanych na nieruchomości, czy tylko do agresywnych, a jeśli tak, to do jakich konkretnie.

Skarżący wskazał również, że sprzeczny z prawem jest § 17 ust. 1 załącznika do uchwały, wyznaczający obszar obowiązkowej deratyzacji. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nałożono na radę gminy obowiązek wskazania w regulaminie konkretnych obszarów podlegających deratyzacji. W ocenie skarżącego określenie przyjęte w kwestionowanym przepisie jest zbyt ogólne i nie wynika z niego, o jaką dokładnie zabudowę chodzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bądkowo uznała ją za zasadną. Organ podniósł, że dostrzegł w zaskarżonej uchwale rażące błędy, wobec czego uchylił ją uchwałą nr XXXII/186/2018 z dnia 16 października 2018 r. wprowadzając nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bądkowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wskazać należy, że naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały nie zostało wprost zdefiniowane w przepisach, należy się wobec tego posłużyć kryterium istotności naruszenia prawa. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z powyższym uznać należy, że naruszenie prawa może być naruszeniem istotnym bądź też nieistotnym i jedynie wystąpienie tego pierwszego skutkować może stwierdzeniem nieważności uchwały, bądź też niektórych jej postanowień. Brak ustawowej definicji "istotnego naruszenia prawa" wymusza odwołanie się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Kwestie związane z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowany zostały w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin, przewidziany w art. 4 ww. ustawy, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go uchwaliła, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na zakres, w jakim regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z nim: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Jedynie w zakresie określonym ww. przepisem rada gminy ma kompetencje do ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, brak jej zatem kompetencji do regulowania zagadnień innych, niż wymienione w tym przepisie, jak również art. 4 ust. 2 cyt. ustawy nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazać również należy, że katalog zawarty art. 4 ust. 2 ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że regulamin musi zawierać wszystkie wymienione w nim elementy.

Zgodnie z § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, "Właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, tj. chodników bezpośrednio przylegających do nieruchomości". Wobec powyższego stwierdzić należy, że rada gminy w sposób niedozwolony powtórzyła i zmodyfikowała treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z treścią którego "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Regulacja zawarta w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi zatem powtórzenie i modyfikację wyżej wskazanego przepisu ustawy. Powtórzenie przepisu ustawy stanowi naruszenie § 118 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie natomiast z § 143 cyt. rozporządzenia, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI (...). Skoro niedopuszczalne jest powtórzenie, tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy. Wskazać natomiast należy, że art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje sytuację, w której właściciel nieruchomości zwolniony jest z obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości w sytuacji, w której na chodniku, dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zaskarżony § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wprowadza natomiast żadnych wyjątków. Art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy zawiera również definicję chodnika określając go jako wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że dotyczy on chodnika rozumianego jako część nieruchomości służącą do użytku publicznego.

Zgodnie z § 13 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, "Właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstawaniu odpadów i ograniczać ich ilość, a także podejmować działania mające na celu ułatwianie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszej uchwale". Z kolei z § 13 ust. 2 załącznika wynika, że "Zaleca się, aby odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady zielone wytworzone na terenie nieruchomości były zagospodarowywane we własnym zakresie i na własne potrzeby w przydomowych kompostownikach w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia". W tym zakresie stwierdzić trzeba, że hierarchia sposobów postępowania z odpadami wynika wprost z art. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 992). Wprowadza on następującą hierarchię sposobów postępowania z odpadami: 1) zapobieganie powstawaniu odpadów; 2) przygotowywanie do ponownego użycia; 3) recykling; 4) inne procesy odzysku; 5) unieszkodliwianie. Również z art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach wynika nakaz ustawodawcy, by każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, w pierwszej kolejności zapobiegał powstawaniu odpadów lub ograniczał ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. Z art. 18 ust. 2 cyt. ustawy wynika obowiązek poddania odzyskowi odpadów, których powstaniu nie udało się zapobiec. To zatem ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zawarte w § 13 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zalecenia wykraczają ponadto, oprócz powtórzenia i modyfikacji ww. regulacji ustawowych, poza zakres ustawowego upoważnienia z uwagi na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z treścią którego "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a". Zalecenia rady gminy zawarte w § 13 ust. 1 i 2 załącznika doza skarżonej uchwały mogą powodować niewątpliwie zwiększenie świadomości mieszkańców gminy w zakresie postępowania z odpadami, jednakże akt prawa miejscowego nie stanowi środka edukacyjnego, jest bowiem władczym aktem ingerującym w sferę wolności obywateli. Każde zatem jego postanowienie musi mieć wyraźne umocowanie w przepisie wyższego rzędu. Zgodnie bowiem z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Kolejny podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczy § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zgodnie z § 14 ust. 1, "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane zapewnić stały i skuteczny dozór nad tymi zwierzętami". Wskazać należy, że brak jest podstawy do nałożenia w regulaminie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zapewnienia stałego i skutecznego dozoru nad tymi zwierzętami, a zamieszczenie w regulaminie takiego zapisu traktować należy jako przekroczenie zakresu określonego ustawowo, co traktować należy jako naruszenie § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Nie jest bowiem możliwe zapewnienie ciągłego dozoru nad zwierzęciem w każdym miejscu i każdej sytuacji, jak również nie jest możliwe wymaganie od opiekuna zwierzęcia absolutnej skuteczności dozoru, w szczególności na terenie jego własnej nieruchomości. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, do sformułowania których zobowiązana w regulaminie jest rada gminy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, muszą być określone w sposób racjonalny. Z § 14 ust. 1 wynika natomiast, że właściciel obowiązany jest sprawować dozór nad zwierzęciem w sposób ciągły, również w sytuacji braku zagrożenia lub uciążliwości. Brak również w powyższym przepisie uchwały wskazania sposobu realizacji tego dozoru. Dodać należy, że przepis ten odnosi się w jednakowym stopniu do właścicieli psów jak i np. chomików, zatem posłużenie się ogólnikowym pojęciem zwierzęcia domowego było niewątpliwie nieprawidłowe, ponieważ różne są obowiązki związane z utrzymywaniem poszczególnych gatunków zwierząt. Powyższe godzi zatem również w zasadę proporcjonalności, o której będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Z § 14 ust. 2 uchwały wynika, że "W przypadku wyprowadzenia psa poza teren nieruchomości, do obowiązków właścicieli należy wyprowadzanie psa na smyczy, a w przypadku psów zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu". Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12. Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, Rada Gminy posłużyła się pojęciem psów zachowujących się w sposób agresywny, które jest pojęciem niedookreślonym i może być interpretowane w wieloraki sposób. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Zgodnie z § 14 ust. 3 uchwały, "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych. Wskazać należy, że powyższy zapis stoi w sprzeczności z zakresem kompetencji wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ponadto stanowi powtórzenie ustawy, gdyż zgodnie z art. 91 Kodeku wykroczeń: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1.500 złotych albo karze nagany". Właściciele zwierząt zobowiązani są wobec powyższego do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej.

Kolejnym zarzutem sformułowanym przez skarżącego jest zarzut dotyczący § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z treścią którego, przy wejściu na nieruchomość, o której mowa w ust. 1, powinna być umieszczona tabliczka ze stosownym ostrzeżeniem. Zapis ten również uznać należy za wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5.02.2008 r., K 34/06). Nie sposób uznać, że nałożony w drodze tego przepisu obowiązek mieści się w ramach ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, biorąc w szczególności pod uwagę, że gramatyczna wykładnia zaskarżonego zapisu nakładałaby również na właściciela np. chomika umieszczenia stosownej tabliczki. Ponadto cyt. art. 4 ust. 2 pkt 6 stanowi o terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, zatem nie może odnosić się do terenu prywatnego, a na takim właśnie terenie znajdują się wejścia na teren nieruchomości.

Zgodnie z § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, "Wyznacza się zabudowany obszar Gminy Bądkowo jako podlegający obowiązkowej deratyzacji". Jak słusznie zauważył w skardze Prokurator, w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożono na radę gminy obowiązek wskazania w regulaminie konkretnych obszarów podlegających deratyzacji, w zaskarżonej uchwale natomiast obowiązkiem objęty został cały zabudowany obszar gminy. Z ww. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wynika, że obowiązkiem gminy jest wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, nie sposób przyjąć, że deratyzacji podlegać ma cały zabudowany obszar gminy, zapis regulaminu uznać zatem należy za zbyt ogólny, zwłaszcza że w ustawie mowa jest o obszarach. Z uwagi na stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Sąd dostrzegł konieczność jednoczesnego stwierdzenie nieważności § 17 ust. 2 załącznika, z uwagi na nierozerwalny związek tego przepisu z ustępem 1 i niemożność samodzielnego funkcjonowania w oderwaniu od przepisu, nieważność którego stwierdzono.

Wskazać należy, że pomimo zastąpienia zaskarżonej uchwały uchwałą nr XXXII/186/2018 z dnia 16 października 2018 r., wprowadzającą nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bądkowo, zaskarżona uchwała przez okres jej obowiązywania była elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej i wywołała, bądź też mogła wywołać skutki prawne. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje uznanie że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od jej podjęcia (ex tunc). Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji w zakresie, w jakim stwierdzono jej nieważność, traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty.

Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.