Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 37/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: ze zm.
journal: Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 1975 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym.
Teza: 1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez właściwy organ na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67/, lecz nie ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do którego uchwalono zmiany w trybie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ z jednoczesnym ustaleniem i zatwierdzeniem nowego rysunku planu oraz jednolitego tekstu planu, obejmującego pozostawione bez zmian elementy dotychczasowego planu, jest - po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy o zatwierdzeniu zmian w planie - obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./.

2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.

TEZY

1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez właściwy organ na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67/, lecz nie ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do którego uchwalono zmiany w trybie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ z jednoczesnym ustaleniem i zatwierdzeniem nowego rysunku planu oraz jednolitego tekstu planu, obejmującego pozostawione bez zmian elementy dotychczasowego planu, jest - po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy o zatwierdzeniu zmian w planie - obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./.

2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie z odwołania Józefa Z. od decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 21 lutego 1997 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 1998 r. na posiedzeniu jawnym pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

1. Czy zmiany planu miejscowego, sporządzone i uchwalone w trybie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./, mogą być traktowane jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ w przypadku, gdy zmieniona uchwała rady o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano zmian, nie została opublikowana zgodnie z wymaganiami art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67/, obowiązującej w czasie jego sporządzenia?

2. W przypadku odpowiedzi przeczącej na powyższe pytanie - czy samorządowe kolegium odwoławcze, rozpatrując odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest uprawnione do przeprowadzenia w całości postępowania, o którym mowa w art. 44 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, i wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie uchwałą nr 2/II/VI/97 z dnia 26 czerwca 1997 r., powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, uwzględniło wniosek składu orzekającego i wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytania prawne przedstawione na wstępie.

Stan faktyczny sprawy, w której przedstawiono pytania prawne, był następujący:

Józef Z. we wniosku z dnia 25 listopada 1996 r. domagał się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania części działki nr 177/2, położonej w L. gmina N., dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalno-magazynowego związanego z prowadzoną hodowlą ryb.

Decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta N. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu 21 lutego 1997 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedstawionej inwestycji z tej przyczyny, że jest ona sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ instancji powołał przepisy art. 40 ust. 1 i 3 uraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ oraz plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr 222/XXVI/93 z dnia 24 maja 1993 r. /Dz. Urz. Woj. ... nr 21 poz. 249 z dnia 21 czerwca 1993 r./. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr 177/2 jest położona na terenie o przeznaczeniu rolniczym. Tereny rolne według tego planu są to obszary poza lasami, wodami i gruntami przewidzianymi pod zabudowę. W uzasadnieniu decyzji podano również, że zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzone tą uchwałą Rady Miejskiej w N. zawierają zarówno aktualne elementy dotychczas obowiązującego planu z 1981 r., jak i wprowadzone zmiany. Nowy plan został ogłoszony jako tekst jednolity, wobec czego jest aktem normatywnym, który ma moc przepisów powszechnie obowiązujących i jako taki stanowi jedyną podstawę wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Rozpatrując odwołanie inwestora, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalił, że uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia 24 maja 1993 r. zatwierdziła jedynie zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonym uchwałą nr XIX/61/81 Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia 15 października 1981 r. Ta ostatnia uchwała, wbrew wymaganiom określonym w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67/, nie została opublikowana w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej, lecz jedynie została zamieszczona w wykazie obowiązujących aktów normatywnych prawa miejscowego Rady Narodowej Miasta i Gminy w N. z dnia 12 listopada 1984 r. /Dz. Urz. Woj. ... nr 6 poz. 47 z dnia 17 grudnia 1984 r./. Kolegium uznało, że w sprawie tej występują wątpliwości prawne, od których wyjaśnienia jest uzależniony sposób rozstrzygnięcia sprawy, dotyczące tego, czy zmiany planu miejscowego, który wobec nieogłoszenia nie nabył mocy prawnej, dokonane w formie nowego tekstu i rysunku planu, mogą być uznane za miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z zagadnieniem tym łączy się kwestia, czy z powodu braku miejscowego planu organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia w całości postępowania przewidzianego w art. 44 tej ustawy.

Rozpatrując wniosek składu orzekającego, pełen skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uznał, że w sprawie niniejszej występuje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do rozpatrzenia odwołania. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z dnia 15 października 1981 r., nie został opublikowany, nie nabył mocy prawnej, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wątpliwości prawne natomiast dotyczą kwestii, czy zmiany do tego planu, połączone ze sporządzeniem nowego jednolitego tekstu i rysunku planu, mogą być uznane za obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za pozytywną odpowiedzią na to pytanie mogłaby przemawiać okoliczność, że łącznie ze zmianą planu zatwierdzono nowy jednolity rysunek i tekst planu ogólnego, które obejmują pozostawione bez zmian ustalenia planu ogólnego. Jest to w istocie całkiem nowe opracowanie planistyczne, obejmujące swym zasięgiem obszar całej gminy, którego zakres przedmiotowy odpowiadał wymaganiom art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./, stawianym miejscowym ogólnym planom zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że uchwała, którą ustalono nowy jednolity tekst planu, została podjęta w postępowaniu dotyczącym zmiany dotychczas obowiązującego planu ogólnego, a nie uchwalenia nowego planu. Może to prowadzić do wniosku przeciwnego, iż podjęcie uchwały w sprawie zmiany planu dotychczasowego nie mogło wywołać skutków prawnych, gdyż nie miał on nigdy mocy obowiązującej.

Drugie pytanie zostało postawione na wypadek udzielenia negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, co musiałoby prowadzić do przyjęcia, że dla terenu objętego postępowaniem administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu brak jest planu. W takim wypadku miałby zastosowanie tryb przewidziany w art. 44 ust. 1- 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Do przeprowadzenia takiego postępowania, w tym rozprawy administracyjnej, jest uprawniony wójt, burmistrz albo prezydent, a samą decyzję o warunkach zabudowy przygotowuje osoba mająca uprawnienia urbanistyczne /art. 40 ust. 2 ustawy/. W składzie Kolegium brak jest osób mających uprawnienia urbanistyczne, wobec czego zachodziłaby konieczność zlecenia przygotowania takiej decyzji osobie spoza składu orzekającego Kolegium. Rozważenie tej kwestii jest konieczne w sytuacji, gdy organ instancji uchyla się od wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie określonym w art. 44 w związku z art. 40 ust. 2 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając przedstawione pytanie prawne, zważył, co następuje:

Istota rozstrzyganego zagadnienia prawnego, które wystąpiło niewątpliwie podczas rozpatrywania odwołania, została wyrażona w sformułowanym pytaniu nieprecyzyjnie. Istota problemu prawnego bowiem sprowadza się do tego:

- czy dopuszczalna jest zmiana planu zagospodarowania przestrzennego mającego charakter prawa miejscowego, który nie został ogłoszony w sposób przewidziany prawem,

- czy uchwalenie zmiany takiego planu, połączone ze sporządzeniem nowego, jednolitego tekstu i nowego rysunku planu obejmującego pozostawione bez zmian elementy dotychczasowego planu i zatwierdzone zmiany, oraz jego zatwierdzenie /uchwałą Rady Miejskiej w N. w dniu 24 maja 1993 r., która następnie została prawidłowo ogłoszona w dzienniku urzędowym/, daje podstawę do uznania, że wszystkie ustalenia planu od dnia wejścia w życie uchwały można uznać za obowiązujące w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./,

zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.

Dla pełniejszego zrozumienia istoty zagadnienia prawnego występującego w tej sprawie konieczne jest przytoczenie treści uchwał dotyczących zatwierdzenia planu oraz jego zmian, sposobu ogłoszenia tych uchwał oraz innych czynności prawnych z tym związanych.

Rada Narodowa Miasta i Gminy w N. w dniu 15 października 1981 r. podjęła uchwałę nr XIX/61/81 w sprawie zatwierdzenia perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139/, par. 7 ust. 1 i 4 uchwały Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /M.P. nr 31 poz. 135/ i par. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145/. Tą uchwałą zatwierdzono perspektywiczny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. do 1995 r., składający się z rysunku planu na planszy w skali 1:10 000 oraz tekstu planu - ustaleń realizacyjnych, postanawiając ponadto, że uchwała wchodzi w życie z upływem 14 dni od jej podjęcia i podlega publikacji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy w N. Uchwała nie została opublikowana w dzienniku urzędowym, a przyczyn tego stanu rzeczy nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym. W czasie zatwierdzania planu, zwanego dalej planem perspektywicznym, obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67/, która w art. 23 ust. 1 przewidywała, że akty prawne o zatwierdzeniu lub uchwaleniu planów miejscowych ogłasza się w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej oraz na tablicy ogłoszeń organu administracji. Plany miejscowe uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym /art. 24 ust. 1 tej ustawy/. Przytoczona ustawa dopuszczała możliwość sporządzenia planu ogólnego dla małych miast i wsi jako planu perspektywicznego /art. 13 ust. 2 w związku z art. 3/.

Zagadnienia dotyczące zasad i trybu wydawania oraz ogłaszania prawa miejscowego były uregulowane także w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe /Dz.U. nr 8 poz. 47 ze zm./. Ta ostatnia ustawa przewidywała, że rady narodowe wydają przepisy prawne powszechnie obowiązujące na podległym im terenie, m.in. na podstawie upoważnienia udzielonego w odrębnych ustawach /art. 1 pkt 1/. Przepisy te podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej.

W świetle przytoczonych przepisów prawa należy przyjąć, że plan zagospodarowania przestrzennego nie nabył mocy obowiązującej, gdyż nie został ogłoszony zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 23 i 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym.

Prawo miejscowe jest integralną częścią obowiązującego w państwie systemu prawa i jego tworzenie składa się z różnych czynności. Chodzi tutaj o zachowanie procedury wystąpienia z inicjatywą prawodawczą /podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego/, uchwalenie tego prawa przez właściwy organ z zachowaniem trybu i uzgodnień /zatwierdzenie projektu planu/ oraz promulgację prawa miejscowego, to jest ogłoszenie we właściwym dzienniku urzędowym. Norma prawa stanowionego nabywa moc obowiązującą wówczas, gdy zostanie dokonana ostatnia z tych czynności, tj. ogłoszenie, prawo miejscowe bowiem uzyskuje moc obowiązującą nie z chwilą ustanowienia, lecz ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej.

Początkowo sporny w orzecznictwie i literaturze problem charakteru uchwały właściwego organu gminy o zatwierdzeniu planu miejscowego uznać należy za rozstrzygnięty, gdyż obecnie jednolicie przyjmuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego /H. Rot, K. Siarkiewicz: Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, str. 61; Z. Rybicki, S. Piątek: Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 1984, str. 507- 509; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1984 r. SA/Ka 124/84 - OSPiKA 1985, nr 6 poz. 122 z glosą Z. Leońskiego/. Oznacza to, że do oceny mocy prawnej planu miejscowego stosuje się takie same reguły, jakie mają zastosowanie przy badaniu, czy prawidłowo ustanowiony akt prawny uzyskał moc obowiązującą, tj. czy zachowano właściwą procedurę jego ogłoszenia.

Należy w tym miejscu podkreślić, że brak jest jednoznacznych uregulowań prawnych dotyczących terminów ogłaszania uchwalonych aktów prawnych, chyba że łączy się to z określoną w ich treści datą wejścia w życie. Ustalenie w zatwierdzonym planie zagospodarowania, że wchodzi on w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia, ma tylko to znaczenie, iż nie nabędzie on mocy prawnej wcześniej niż z upływem 14 dnia od ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Z dokonanych ustaleń wynika, że jakkolwiek omawiana uchwała z dnia 15 października 1981 r. w sprawie zatwierdzenia planu miejscowego nie została ogłoszona, to jednak informacje o tym planie były co najmniej trzykrotnie zamieszczone w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Główny Architekt Województwa (...) w 1983 r. opublikował komunikat z dnia 27 października 1983 r. w sprawie aktów prawnych o zatwierdzeniu planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miast, wiejskich ośrodków gminnych i gmin /Dz. Urz. Woj. ... z 1983 nr 7 poz. 43/. Pod pozycją 22 wykazu mającego charakter tabeli podano następującą informację: "Gmina N., Rada Narodowa Miasta i Gminy w N. /organ zatwierdzający/ nr XIX/61/81 z dnia 15.10.1981 r." /nr i data uchwały/. W Dzienniku Urzędowym Województwa (...) z dnia 17 grudnia 1984 nr 6 pod pozycją 47 opublikowano obwieszczenie Rady Narodowej Miasta i Gminy w N. z dnia 12 listopada 1984 r. w sprawie wykazu obowiązujących aktów normatywnych wydanych przez Radę Narodową Miasta i Gminy w N. W wykazie tym, ustalonym i opublikowanym w myśl art. 182 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185/, pod pozycją 7 wymieniono uchwałę nr XIX/61/81 o zatwierdzeniu perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Ponadto plan ten, jako nadal obowiązujący akt prawa miejscowego, został wymieniony w uchwale nr 6/41/90 Rady Gminy i Miasta N. z dnia 12 grudnia 1990 r., wydanej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/, pod pozycją 3 /Dz. Urz. Woj. ... z 1991 nr 3 poz. 35/. Jako pierwotne miejsce publikacji tej uchwały wskazano Dziennik Urzędowy Województwa (...) z 1983 nr 7 poz. 43.

W świetle powyższych ustaleń rozważenia wymaga zagadnienie, czy i jakie znaczenie dla mocy obowiązującej omawianego planu ma dwukrotne umieszczenie informacji o podjęciu uchwały w wykazie obowiązujących aktów prawa miejscowego oraz komunikat z dnia 27 października 1983 r.

Przytoczona wyżej szczegółowo treść uchwały z dnia 15 października 1981 r. oraz publikacji zamieszczonych w dziennikach urzędowych na jej temat świadczą jednoznacznie o tym, że nie został spełniony warunek przewidziany w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, dotyczący ogłoszenia w dzienniku urzędowym "aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu planów miejscowych". Obowiązek bowiem ogłoszenia planu miejscowego jako przepisu gminnego odnosi się do podania do publicznej wiadomości pełnej treści uchwały o jego zatwierdzeniu z wyłączeniem załączników, którymi w tym wypadku są: rysunek planu w odpowiedniej skali oraz tekst planu - ustalenia realizacyjne. W konsekwencji należy przyjąć, że komunikat o zatwierdzeniu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz zamieszczenie w wykazach obowiązujących aktów prawa miejscowego aktu nie mającego mocy prawnej z powodu braku publikacji w dzienniku urzędowym nie konwalidowały tych uchybień i nie nadawały mocy prawnej planowi zagospodarowania przestrzennego Gminy N. /por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1988 r. IV SA 333/88, ONSA 1989 Nr 1. poz. 9/10/.

W 1992 r. przystąpiono w gminie do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, podając do publicznej wiadomości ten fakt, a następnie informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmian do planu. W toku prac nad zmianą planu sporządzono nowy jednolity tekst części opisowej - ustaleń realizacyjnych oraz nowy jednolity rysunek na mapie w skali 1:25 000, a dla wybranych jednostek osadniczych rysunki w skali 1:10 000.

Rada Miejska w N. w dniu 24 maja 1993 r. podjęła uchwałę nr 222/XXVI/93 w sprawie zatwierdzenia zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N., w której na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./, uwzględniając opinie uzyskane w drodze konsultacji społecznych, uchwaliła, co następuje:

"par. 1 1. Zatwierdza się zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy N.

2. Zmiany w planie składają się z następujących elementów:

a/ nowego rysunku planu - gmina N. zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego w skali 1:25 000, a miejscowości P., L., N. i Z.W. w skali 1:10 000,

b/ nowego jednolitego tekstu planu - zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy N.

Nowy rysunek planu i nowy jednolity tekst planu obejmują pozostawione bez zmian elementy dotychczasowego planu oraz wprowadzają zmiany w planie i zastępują w całości dotychczasowy rysunek i tekst planu zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. nr XIX/61/81 z dnia 15 października 1981 r. /Dz. Urz. z 1983 nr 7 poz. 43/.

3. Rysunek wymieniony w pkt 2a i jednolity tekst wymieniony w pkt 2b stanowią jedyną podstawę do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie gospodarki przestrzennej.

4. Powyższe elementy zmian w planie stanowią nie opublikowane załączniki niniejszej

uchwały.

par. 2. Zobowiązuje się Burmistrza Miasta N. do wyznaczenia jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta N. do:

1/ przechowywania i udostępniania zmian w planie do wglądu zainteresowanym oraz udzielania informacji o ustaleniach planu dotyczących interesu stron,

2/ wydawania na żądanie zainteresowanych odpisów i wyciągów z tekstu planu za zwrotem kosztów sporządzenia tych dokumentów.

par. 3. Kolejne zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy N. podlegają przepisom dotyczącym sporządzania, uzgadniania i uchwalania planów, a więc wymagają każdorazowo zatwierdzenia przez Radę Miejską w N.

par. 4. Zobowiązuje się Burmistrza Miasta N. do przedstawienia Radzie Miejskiej nie rzadziej niż co pięć lat:

1/ wyników oceny skutków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy N. wynikających z realizacji planu zagospodarowania przestrzennego,

2/ oceny aktualności tego planu.

par. 5. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta N.

par. 6. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (...)."

Uchwała została ogłoszona w całości w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) z dnia 21 czerwca 1993 nr 21 poz. 249.

Analiza przedstawionej uchwały z dnia 24 maja 1993 r. daje podstawę do oceny, że Rada Miejska w N. rozstrzygnęła w niej o dwóch kwestiach: o zatwierdzeniu zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego oraz o ustaleniu w związku z tymi zmianami nowego jednolitego tekstu planu i nowego rysunku planu. Nowy rysunek i tekst planu objęły zarówno zmiany dokonane tą uchwałą, jak i pierwotne ustalenia zawarte w planie zatwierdzonym 15 października 1981 r., które nie uległy zmianie. Ta ostatnia część uchwały/ par. 1 pkt 2/ jest zatwierdzeniem /ustaleniem/ nowego tekstu jednolitego prawa miejscowego, jakim jest w istocie plan zagospodarowania przestrzennego.

Powstają w związku z tym pytania przedstawione na wstępie rozważań, a dotyczące dopuszczalności zmiany prawa miejscowego, które nie nabyło mocy obowiązującej z powodu nieogłoszenia w dzienniku urzędowym.

W polskim ustawodawstwie nie ma jednolitego aktu prawnego rangi ustawowej określającego zasady techniki prawodawczej. Na potrzeby opracowywania projektów ustaw i aktów wykonawczych do nich przez naczelne i centralne organy administracji państwowej Rada Ministrów uregulowała te kwestie w uchwale nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. /Monitor Polski nr 44 poz. 310/. Zasady i tryb uchwalania aktów prawa miejscowego zostały uregulowane bardzo ogólnie w rozdziale 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Pewne kwestie techniczno legislacyjne są zawarte w innych przepisach tej ustawy /art. 3, 18 ust. 2, art. 22 i 33 ust. 2/. Szczegółowe kwestie dotyczące zasad techniki prawodawczej uregulowane zostały przez rady gmin w regulaminach i statutach.

W przytoczonych wyżej przepisach prawa nie ma zakazu uchwalania zmiany do uchwalonego już we właściwym trybie prawa miejscowego przed ogłoszeniem aktu i uzyskaniem przezeń mocy obowiązującej. Ponadto (...) prawo uchwalone przez właściwy organ z zachowaniem zasad techniki prawodawczej nie traci ważności z powodu nieogłoszenia. Nie ma zatem przeszkód prawnych do ogłoszenia uchwalonego aktu prawnego ze zwłoką, jak również nie ma przeszkód prawnych do wprowadzenia zmian w takim akcie przed jego ogłoszeniem. Warunkiem nabycia mocy obowiązującej przez przepis prawa miejscowego będzie jego ogłoszenie i wejście w życie najwcześniej z dniem ogłoszenia /art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Obowiązująca w czasie ogłoszenia omawianego planu w formie tekstu jednolitego ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ przewidywała, iż plan zagospodarowania przestrzennego nabywa moc obowiązującą nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym /art. 32 ust. 2/.

Wszystkie powyższe warunki zostały spełnione w wyniku ogłoszenia uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 24 maja 1993 r. W związku z jej ogłoszeniem doszło ostatecznie do nabycia mocy prawnej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą z dnia 15 października 1981 r., gdyż ogłoszono przepisy prawa miejscowego, jakimi są w tym wypadku ustalenia zawarte na rysunku i w części opisowej nowego, jednolitego tekstu planu. Plan ten wszedł w życie 5 lipca 1993 r., to jest w 14 dni po wydaniu dziennika urzędowego, i obowiązywał w czasie rozstrzygania wniosku Józefa Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym organem wyłącznie właściwym do stanowienia przepisów gminnych jest rada gminy, która czyni to w formie uchwały. Dotyczy to również miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W kompetencji rady gminy mieści się również uprawnienie do sporządzenia i ogłoszenia jednolitego tekstu przepisów gminnych. Nie ma więc przeszkód prawnych, aby uczyniła to sama rada, a nie jej organ wykonawczy, to jest wójt lub burmistrz na podstawie upoważnienia organu uchwałodawczego.

Z tych przyczyn należało dojść do wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez właściwy organ na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, lecz nie ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do którego uchwalono zmiany w trybie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, z jednoczesnym ustaleniem i zatwierdzeniem nowego rysunku planu oraz nowego jednolitego tekstu planu, obejmującego pozostawione bez zmian elementy dotychczasowego planu, jest - po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy o zatwierdzeniu zmian w planie - obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadnia to udzielenie odpowiedzi na pytanie pierwsze jak w sentencji uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze czyni zbędnym udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie, które zostało przedstawione przez Kolegium przy założeniu, że odpowiedź na pierwsze pytanie będzie negatywna.