Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 559/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3-5, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2 pkt 1 i 2, par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Dnia 18 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 roku spraw ze skarg H. B. i A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] [...] w przedmiocie przedłożenia inwentaryzacji samowolnej przebudowy i zmiany użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], znak [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej A. J. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje adwokatowi R. P. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej H. B. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi R. P. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], stwierdzającej wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...], nr [...], polegającego na przedłożeniu inwentaryzacji samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku z pierwotnym przeznaczeniem stodoły na budynek stolarni wraz z projektem budowlanym uwzględniającym zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami.

W toku postępowania ustalono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na wniosek H. B. z dnia 17 lipca 2006r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach o nr ewid. 281 i 282 w D. z pierwotnym przeznaczeniem jako stodoła, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nakazał inwestorowi A. J. wykonanie w terminie do dnia 30 listopada 2007r. określonych czynności, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły na zakład stolarski (produkcja trumien) zlokalizowanego na działce nr ewid. 281 położonej w miejscowości D., polegających na przedłożeniu inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych w budynku użytkowanym obecnie jako zakład stolarski, z opinią o stanie technicznym budynku i uzgodnieniami wynikającymi z przepisów prawa oraz wykonaniu projektu budowlanego uwzględniającego zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami, w przypadku gdy na taką konieczność będzie wskazywała wcześniej wykonana opinia techniczna.

Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., nałożył na A. J., obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 marca 2012r. robót budowlanych, wynikających z przedłożonego w dniu 12 października 2007r., uzupełnianego dnia 12 maja 2010r., opracowania – inwentaryzacji budynku stolarni wraz z projektem budowlanym uwzględniającym zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie stolarni do stanu zgodnego z przepisami tj. z przeznaczeniem na zakład stolarski – wykańczanie trumien, z lokalizacją na działkach o nr ew. 281 i 282.

Na skutek odwołania H. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia [...], nr [...], stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...], z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nałożonego na A. J., polegającego na przedłożeniu inwentaryzacji samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku z pierwotnym przeznaczeniem stodoły na budynek stolarni wraz z projektem budowlanym uwzględniającym zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami, zlokalizowanego na działce o nr ew. 281 w D. oraz w części na działce o nr ew. 282, stanowiącej własność H. i J. B..

Po rozpatrzeniu odwołań H. B. oraz A. J. od decyzji organu I instancji z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja jest następstwem ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, iż inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, a zatem zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, powiatowy organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniach, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Na ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego wniosły H. B., której sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 559/12 oraz A. J., której sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 560/12.

Pełnomocnik H. B. zarzucił w skardze rażącą obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności do wyjaśnienia czasu dokonania samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły, a także nieustalenie na podstawie przepisów prawa miejscowego zgodności sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie oparcie się na zaświadczeniu z dnia 4 czerwca 2009r. oraz poprzez niewyjaśnienie sprzeczności ww. zaświadczenia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, iż w miejscu posadowienia budynku teren jest oznaczony symbolem A.MN 11 – z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla której nie istnieje możliwość lokalizacji produkcji.

Naruszenie przepisów postępowania zdaniem pełnomocnika skarżącej H. B. polegało również na wydaniu decyzji bez zażądania od A. J. i bez przedstawienia przez nią uzgodnień środowiskowych uwarunkowań dotyczących realizacji przedsięwzięcia oraz nieustalenie na podstawie przepisów prawa miejscowego wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach działalności i oparcie się tylko na piśmie Gminy P. z dnia 19 sierpnia 2010r. oraz poprzez niewyjaśnienie sprzeczności tegoż pisma z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska tj. art. 71 ustawy dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 16 stycznia 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących ograniczenia emisji lotnych związków organicznych powstających w wyniku wykorzystywania rozpuszczalników organicznych w niektórych farbach i lakierach oraz w mieszaninach do odnawiania pojazdów. Ponadto w piśmie Gminy mowa jest tylko o wykańczaniu trumien, a nie o ich produkcji i lakierowaniu, przez co pismo to jest nieprzydatne do stwierdzenia okoliczności istotnych dla sprawy.

Pełnomocnik skarżącej H. B. zarzucił w związku z tym naruszenie obowiązku zebrania materiału dowodowego poprzez pominięcie analizy stanu prawnego odnośnie przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących uwarunkowań środowiskowych i co za tym idzie stwierdzenie wykonania obowiązku w sytuacji, gdy przepisy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji, jak również przepisy środowiskowe nie pozwalają na lokalizację na tym terenie tego typu inwestycji, a także pominięcie przez organy administracji faktu, iż A. J. występowała o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dotyczących realizacji przedsięwzięcia, które to postępowania dotyczyło wydania decyzji [...] przez Starostę Powiatowego w P., utrzymanej w mocy decyzją [...], które to decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2009r., wydanym w sprawie IISA/Łd107/09.

W ocenie pełnomocnika skarżącej H. B. organy administracji pominęły okoliczność istnienia bądź nieistnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...], nr [...] ([...]) nakazującej A. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Ponadto organy administracji naruszyły obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i dokonały oceny tego materiału w sposób błędny poprzez przyjęcie, iż A. J. wypełniła obowiązki nałożone decyzją nr [...] z dnia [...], w sytuacji ich niewypełnienia z uwagi na brak uzgodnień środowiskowych i sprzeczność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co za tym idzie wyciągnięcie wniosków, co do których nie było podstaw w zgromadzonym materiale.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej H. B. w sprawie naruszono art. 7 i 10 § 1 K.p.a., w zw. z art. 89 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji wniosków skarżącej oraz wystąpienia przesłanek opisanych w art. 89 § 1 i § 2 K.p.a., w szczególności w sytuacji potrzeby uzgodnienia interesów stron przez co organ administracji publicznej naruszył zasadę nakazującą podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes oraz zasadę czynnego udziału skarżącej w postępowaniu. Ponadto naruszono również art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 11 K.p.a. polegające na braku podania zarówno w uzasadnieniu decyzji I instancji jak i w uzasadnieniu decyzji II instancji twierdzeń i wniosków dowodowych skarżącej oraz wskazania dlaczego organ odmówił wiarygodności tym wnioskom, co sprzeczne jest z zasada przekonywania.

Pełnomocnik skarżącej H. B. zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik postępowania, tj. art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i zastosowanie dyspozycji tego przepisu w sytuacji braku podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym do jego zastosowania, a to na skutek braku możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik H. B. wniósł o uchylenie (względnie o stwierdzenie nieważności) zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania i załatwienia, po przeprowadzeniu w sprawie właściwego i wnikliwego postępowania dowodowego, a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, a także o przyznanie wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Natomiast pełnomocnik skarżącej A. J. zaskarżonemu rozstrzygnięciu, a także postępowaniu prowadzonemu przez organy obu instancji, zarzucił naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przez ponad 4 lata, w ramach którego ostatecznie stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w P. nr [...], z dnia [...], przy czym ograniczenie obowiązku jedynie do przedłożenia dokumentacji uniemożliwiło inwestorce przeprowadzenie prac budowlanych, których konieczność wykonania wynikała z tejże dokumentacji.

Ponadto pełnomocnik skarżącej A. J. zarzucił naruszenie art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez odstąpienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji od zajęcia stanowiska wobec zarzutów i uwag zgłaszanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji PINB w P. nr [...], przez co naruszony został obowiązek organu wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a także naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez ograniczenie nałożonych na inwestorkę obowiązków, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zmiany sposobu użytkowania budynku, do przedłożenia jedynie określonej dokumentacji, a następnie poprzez stwierdzenie wykonania przez A. J. tychże obowiązków (wynikających z decyzji PINB w P. nr [...], z dnia [...]), mimo iż zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane postępowanie legalizacyjne związane ze zmianą sposobu użytkowania winno prowadzić do nałożenia obowiązków, polegających na wykonaniu określonych robót budowlanych, jeżeli ich konieczność wykonania wynika z dokumentacji techniczno – budowlanej i szeroko rozumianych przepisów budowlanych.

Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 września 2012r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć sprawę ze skargi H. B. ze sprawą ze skargi A. J. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalej prowadzić sprawy pod sygn. akt II SA/Łd 559/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie organy administracji obu instancji dokonały błędnych ustaleń faktycznych, czego skutkiem było wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Prawo budowlane przed jej nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.). Powołaną nowelizacją dodano po art. 71 ustawy – Prawo budowlane art. 71a, który wprowadził regulacje dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Jednakże przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej określiły, że przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie nowelizacji, tj. przed 31 maja 2004r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem z ustaleń faktycznych wynika, że inwestor przystąpił do użytkowania spornego obiektu na początku lat 90 ubiegłego wieku, to oznacza, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 71 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, a stosownie do ust. 3 powołanego przepisu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W myśl art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w celu zalegalizowania przystąpienia do użytkowania bez pozwolenia właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i wydaje decyzję odpowiednio – o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3). Jeżeli zaś budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 ustawy).

Z przytoczenia powyższych uregulowań wynika, iż decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane są kolejnym etapem w postępowaniu legalizacyjnym i w zależności od zachowania inwestora, są konsekwencją wykonania, bądź nie, obowiązków nałożonych decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy. Z tego wynika, że decyzja opisana w art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy powinna być wydana w taki sposób, aby w następnej kolejności organ nadzoru budowlanego mógł wydać decyzje stosowanie do art. 51 ust. 4 albo ust. 5 tej ustawy i zakończyć postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej zmiany użytkowania obiektu. Nieprawidłowe określenie obowiązków w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy może spowodować, że albo inwestor nie będzie w stanie ich wykonać, albo po ich wykonaniu organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł wydać decyzji pozwalającej zakończyć postępowanie legalizacyjne.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzją z dnia [...], nr [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania czynności polegających na przedłożeniu inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych wraz z opinią o stanie technicznym budynku, oraz z uzgodnieniami wynikającymi z przepisów prawa. Ponadto nałożył także obowiązek wykonania projektu budowlanego uwzględniającego zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami, w przypadku gdy na taką konieczność będzie wskazywała wcześniej wykonana opinia techniczna.

Analizując treść tegoż rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, iż podstawą nałożenia powyższych obowiązków stał się przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, który wszak nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu powyższego przepisu musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi. (vide chociażby: wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 839/10, LEX nr 755943; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 434/10, LEX nr 755607; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Gl 322/11, LEX nr 1070616; wyrok WSA w Opolu z dnia 13 listopada 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 181/08, LEX nr 533173; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 450/08, LEX nr 509908).

Natomiast ewentualne wątpliwości co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności oraz robót, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż obowiązek "wykonania określonych czynności" w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót. Jeśli organom nadzoru budowlanego niezbędne jest do wydania rozstrzygnięcia w sprawie uzyskanie materiału dowodowego, to organ ten może nałożyć na inwestora stosowny obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych i ocen, ale wówczas podstawą działań organów może być chociażby przepis art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Dopiero uzyskany w wyniku realizacji takiegoż postanowienia materiał dowodowy może być podstawą do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. (vide chociażby wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004r., w sprawie sygn. akt IV SA 2050/03, LEX nr 160781, oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005r. w sprawie sygn. akt OSK 1780/04, LEX nr 179100).

Powyższe pozwala postawić tezę, iż już na wczesnym etapie toczonego postępowania organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, które w aspekcie proceduralnym determinowało dalsze losy niniejszej sprawy. Niestety rozstrzygnięcie to okazało się wadliwe, a podejmowane w toku postępowania administracyjnego próby jego wyeliminowania z obrotu prawnego zakończyły się ostatecznie niepowodzeniem. W toku niniejszej sprawy zwracano już uwagę na to, że jeżeli organ nałożył obowiązki dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie tego przepisu, w szczególności wyłączył możliwość nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności" w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie może wydać już decyzji. (vide chociażby: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004r., w sprawie sygn. akt IV SA 2050/03, LEX nr 160781). Tym samym decyzja organu I instancji z dnia [...], nr [...] pozostając w obrocie prawnym tamowała możliwość dalszego prowadzenia niniejszego postępowania w sposób uregulowany przez prawo.

Mając na uwadze, iż przepis art. 135 P.p.s.a pozwala sądowi administracyjnemu stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa nie tylko wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia ale także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, to uznając, iż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy Sąd wyeliminował z obrotu prawnego poprzez uchylenie wskazaną powyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...]. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja ta, pozostając w granicach sprawy zainicjowanej wnioskiem H. B. z dnia 17 lipca 2006r., dotyczącej samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku, tamuje możliwość rozstrzygnięcia powyższego wniosku zgodne z przepisami ustawy – Prawo budowlane.

Jak już była o tym mowa po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i w razie potwierdzenia wykonania tegoż obowiązku przez zobowiązanego wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy). Powyższa regulacja stała się podstawą wydania zaskarżonych decyzji. Jak już jednak powiedziano wyżej, obowiązek nakładany w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie może mieć charakteru dowodowego, a więc nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót, przedłożenia stosownych ekspertyz technicznych czy ocen. Ponieważ w realiach niniejszej sprawy tak jednak się stało, to w istocie zaskarżonymi decyzjami wydanymi na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy organy nadzoru budowlanego stwierdziły wykonanie przez podmiot zobowiązany obowiązku o charakterze dowodowym. W istocie więc wydały rozstrzygnięcie kończące postępowanie legalizacyjne, choć w rzeczywistości nawet nie nałożyły na samowolnie działającego inwestora jakichkolwiek obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 omawianej ustawy. Nie temu ma natomiast służyć powyższe uregulowanie prawne. Stosując w taki sposób prawo organy w sposób nie budzący wątpliwości dopuściły się jego naruszenia.

Wypada podkreślić, iż przepisy omawianej ustawy nie znają konstrukcji stwierdzania przez organ nadzoru budowlanego wykonania obowiązków o charakterze dowodowym, nakładanych na podmiot zobowiązany w oparciu chociażby o przepis art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Wykonanie takich obowiązków – jak już była o tym mowa – dopiero może uzasadniać wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane miały istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe uwagi. W pierwszym rzędzie winny jednak precyzyjnie określić zakres samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów przez inwestora. Wydaje się bowiem, iż zakres ten uległ zmianie w toku prowadzonego postępowania, co nie zostało dostrzeżone przez wszystkich uczestników toczonego postępowania. Zależnie od powyższego ustalenia organy winny zdecydować, czy dysponują wystarczającym okolicznościami faktycznymi pozwalającymi ukierunkować sprawę w jeden ze sposobów wskazanych w przepisach art. 48 – 51 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli dotychczasowe ustalenia wynikające z przedłożonych już ekspertyz technicznych i ocen okażą się niewystarczające organy winny rozważyć możliwość ich uzupełnienia poprzez nałożenie stosownych obowiązków w oparciu chociażby o przepis art. 81c omawianej ustawy. Dopiero tak ustalone okoliczności faktyczne pozwolą na dokonanie subsumcji do określonej normy prawnej, opisującej reakcję ze strony Państwa na samowolne działanie inwestora.

W istocie więc – pomimo upływu wielu lat od momentu jego wszczęcia – analizowane postępowanie administracyjne znajduje się na wstępnym etapie, na którym powinien być gromadzony materiał dowodowy celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, po to aby następnie zdecydować w jakim kierunku winno podążać dalsze działania organów nadzoru budowlanego i uczestników tegoż postępowania. Ilość potencjalnie możliwych rozstrzygnięć pozwala uznać, iż zarzuty stawiane przez strony postępowania dotychczasowym działaniom organów są nieaktualne, bowiem co najmniej przedwczesne. Odnoszenie się do nich przez Sąd w toku niniejszego postępowania, a więc jeszcze przed zgromadzeniem i oceną okoliczności faktycznych sprawy przez organ administracji byłoby jedynie hipotetyczną dywagacją pozbawioną cech racjonalności.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a..

O kosztach pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu orzeczona na podstawie postępowania orzeczono na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem ustalona została mając na względzie rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy (par. 2 pkt 1 i 2, w związku z par. 18 ust. 1 pkt 1 "c" wskazanego powyżej rozporządzenia)

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji znalazło oparcie w art. 152 P.p.s.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.

a.tp.

-----------------------

13