Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 389/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi Z. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), obejmującej podatek od towarów i usług, tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 marca 2013 r., nr [[...]] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 127 ust. 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 21 grudnia 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego z częścią handlową na terenie części działki nr [[...]] położonej w miejscowości G., w obrębie ewidencyjnym M., gmina B.

Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. J. C. w dniu 15 kwietnia 2011 r. zwrócił się do Burmistrza B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego z częścią handlową na terenie części działki nr [[...]].

Decyzją z dnia 2 listopada 2011 r. Burmistrz B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r., znak [[...]] Nadleśnictwo C. - zarządca nieruchomości nr [[...]] stanowiącej własność Skarbu Państwa wyjaśniło, że J. C. nie posiada żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości i nie ma takiej możliwości. Stwierdzono ponadto, że obszar ten nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na inny cel. Ponadto wskazał, iż planowana inwestycja polegająca na legalizacji budynku o funkcji handlowo - mieszkalnej, usytuowanego na części działki nr [[...]] nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeśli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ewidencji gruntów wynika, że na przedmiotowej działce znajdują się grunty leśne (Ls) o powierzchni całkowitej 10,3938 ha, które zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne. Na części tych gruntów usytuowany jest wnioskowany budynek planowany do legalizacji. Grunty te stanowią własność Skarbu Państwa (w Zarządzie Nadleśnictwa C.), a zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty leśne stanowiące własności Skarbu Państwa wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Zgoda taka uzyskana może być jedynie przy sporządzaniu planu miejscowego. Organ wskazał, że grunty te (w tym część gruntów na których usytuowany jest budynek objęty wnioskiem dotyczącym jego legalizacji) nie uzyskały również wcześniej zgody na zmianę przeznaczenia ich na cele nieleśne przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W poprzednim nieobowiązującym planie ogólnym gminy B. (który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88, ust. 1) ta część działki, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek była ujęta symbolem [[...]] - "Adaptacja istniejącej zabudowy zagrodowej" jednakże teren ten nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W związku z tym, że nie został spełniony warunek zawarty w ww. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego na działce nr [[...]] budynku.

J. C. złożył odwołanie od powyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r. nr [[...]] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zarzucił, że analizę wykonuje się w formie tekstowej i graficznej, co nie zostało dopełnione w niniejszej sprawie. Stwierdzono także, że fakt usytuowania budynku mieszkalnego z częścią handlową na gruntach leśnych winien wyraźnie i jednoznacznie wynikać z przeprowadzonej analizy.

W ponownym postępowaniu pismami z dnia 14 lutego 2012 r. oraz z dnia 30 marca 2012 r. Burmistrz B. wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o 2 egzemplarze kserokopii mapy ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, obejmującej obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, celem przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Do analizy wykorzystano zarówno mapę w skali 1:1000, jak również w skali 1:5000. Ze względu na znaczny zasięg obszaru analizowanego, który obejmuje głównie lasy i grunty leśne do wyznaczenia granicy obszaru analizowanego wykorzystano mapę w skali 1:5000 tym bardziej, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieści się na mapie w skali 1:1000. Pozostałe tereny są niezabudowane i obejmują głównie grunty leśne, a także jeziora i nielicznie grunty rolne. Są to mapy ewidencyjne obrazujące granice i rodzaje użytków gruntowych. Na mapach tych oznaczono również lokalizację planowanego do legalizacji obiektu, a dodatkowo na mapie w skali 1:5000 zaznaczono graficznie rodzaje gruntów występujących na przedmiotowej nieruchomości.

Przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy J. C. wniósł o zmianę treści inwestycji z legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego z częścią handlową na przebudowę istniejącego obiektu na działce nr [[...]] (bez zwiększania powierzchni zabudowy). Zmianę zakresu przedsięwzięcia uzasadnił dostosowaniem budynku do wymogów sanitarnych Unii Europejskiej.

Rozpatrując wniosek o zmianę zakresu przedsięwzięcia Burmistrz B. pismami z dnia 5 lipca 2012 r. i 27 sierpnia 2012 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego legalność budynku planowanego do przebudowy. W odpowiedzi inwestor w dniu 16 sierpnia 2012 r. wyjaśnił, że nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego legalność przedmiotowego obiektu, gdyż oczekuje na decyzję o warunkach zabudowy. W związku z powyższym w dniu 21 grudnia 2012 r. Burmistrz B. wydał przedmiotową decyzję.

J. C. ponownie złożył odwołanie do powyższej decyzji zarzucając, że wydana decyzja jest niezgodna z nowym wnioskiem złożonym w trakcie prowadzonego postępowania (zamiast "legalizacji" budynku wniosek dotyczył jego "przebudowy").

Organ odwoławczy podtrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołał się na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), i zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Organ odwoławczy ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na działce nr [[...]] znajdują się grunty leśne (10,3938 ha), które zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia. Na części tych gruntów usytuowany jest budynek objęty legalizacją. Jest wobec tego według organu oczywiste, że nie zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy na podstawie wskazanego przepisu. Organ wskazał, że zmiana przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić poprzez uchwalenie planu, natomiast przedmiotem decyzji jest określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Zasadę tę potwierdza treść art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do sprawy samowoli budowlanej Kolegium wyjaśniło, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy również po samowolnym wybudowaniu obiektu budowlanego, a nawet po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

J. C. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2013 r. Podał, że musiał posiadać zgodę Lasów Państwowych na wybudowanie budynku na gruntach leśnych, ale wyłączonych z produkcji, ponieważ na tym terenie nie rośnie las. Ponadto budynek jest ujęty w ewidencji budynków, a przypadku jego przebudowy bez zwiększenia powierzchni zabudowy w dotychczasowej formie wyłączenie z produkcji leśnej jest zbędne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 października 2013 r. ustanowiony w sprawie z urzędu pełnomocnik procesowy skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Twierdzi, że spełnione zostały wszystkie warunki dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a skarżący uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego, o czym świadczy treść nieobowiązującego już planu gminy B. oraz przedłożone zaświadczenia nr [[...]] i [[...]].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Badając według wskazanych przepisów legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym odmowa ustalenia warunków zabudowy, jak wynika z ustalenia organu i wskazanej podstawy prawnej oparta została na braku spełnienia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Jak wynika prawidłowych ustaleń organów, popartych materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych, niniejsze postępowanie toczyło się na skutek wniosku J. C. z dnia 15 kwietnia 2011 r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego z częścią usługową na działce nr [[...]]. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa - [[...]] w trwałym zarządzie Nadleśnictwa C. Kwestia ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej, wobec treści wniosku i znajdujących się w aktach dowodach potwierdzających prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, w szczególności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [[...]], nie może budzić wątpliwości. Tak określony przedmiot niniejszej sprawy wynika również z pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia 10 października 2013 r. Mimo zatem, że pismem z dnia 24 maja 2012 r. skarżący "zmodyfikował" wniosek oświadczając, że powinien on brzmieć "przebudowa istniejącego obiektu na działce nr [[...]] (...)", w celu "dostosowania budynku do wymogów sanitarnych UE", organy prawidłowo rozpatrzyły wniosek w pierwotnym brzmieniu. Brak jasnych intencji strony przy modyfikacji wniosku, nie można ich bowiem wywieść z treści składanych w toku postępowania na wezwanie organu pierwszej instancji i powołanych w uzasadnieniu decyzji pism z dnia 16 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 24 października 2012 r., nakładała na organ prowadzący postępowanie rozpatrzenie wniosku pierwotnego, dotyczącego legalizacji przedmiotowego budynku. Za takim stanowiskiem przemawiają zarówno ustalone okoliczności sprawy, jak i obowiązki organu wynikające z treści przepisów art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej kpa. Zasady określone tymi przepisami nakazują organom administracji w szczególności dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W tym kontekście pierwszorzędne znaczenie miało zatem zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2011 r., którego skarżący jednoznacznie nie cofnął. Natomiast wyjaśnienie skarżącemu jego sytuacji faktycznej i prawnej nastąpiło w toku postępowania (zob. pismo Burmistrza B. z dnia 28 września 2012 r.), a następnie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 31 grudnia 2012 r. Niewątpliwie w obecnym stanie prawnym inwestor może wykazać przy pomocy decyzji o warunkach zabudowy (a zatem przy braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w postępowaniu w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego, że obiekt budowlany, którego ta sprawa dotyczy został wybudowany na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Wynika to zarówno z treści art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) jak i z przyjętej i zaakceptowanej przez orzecznictwo sądowoadministracyjne prokonstytucyjnej wykładni (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A nr 11 z 2007 r., poz. 160) przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm.).

Przechodząc zatem do dalszych rozważań odnośnie przedmiotu niniejszej sprawy sąd wskazuje, że według art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Przytoczony przepis w punkcie pierwszym określa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniając możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu przewiduje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Niemniej przedmiotowy wniosek nie został uwzględniony z przyczyny określonej w punkcie 1 ust. 1 art. 61 przywołanego przepisu, a więc wskutek braku "dobrego sąsiedztwa", lecz z przyczyny określonej w punkcie 4. Wynika to wprost z treści zaskarżonej decyzji, jak i wyniku analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie: 1) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne tzn. gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub 2) teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, Lex nr 621577).

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według ust. 2, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych lub upoważnionej przez niego osoby.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że tereny leśne, niezależnie od swojej powierzchni i klasy, wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych na cele nieleśne wymagała od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody właściwego organu i nadal takiej zgody wymaga i to niezależnie od powierzchni obszaru gruntu projektowanego do zmiany przeznaczenia i formy własności. Przy czym zmiany takiego przeznaczenia dokonuje się, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drugiej części stanowi, że teren taki powyższej zgody nie wymaga, jeżeli objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Tereny objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, to tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1) bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a).

W przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 wyjaśniono, że przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (por. A. Zieliński, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach odrolnienia gruntów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5 – 6 (32 – 33) 2010 ). Przyjąć zatem trzeba, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. W powołanej uchwale wyjaśniono również, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego.

Ponadto wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102., poz. 651 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolnicze i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalniane, nieużytki, drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania. Czynnikiem decydującym o charakterze i funkcji nieruchomości jest wpis do katastru, a do czasu jego utworzenia – wpis do ewidencji gruntów i budynków. Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle określonych przez prawo.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że teren działki nr [[...]] o powierzchni 13.1422 ha stanowi w części obejmującej 10,3938 ha teren leśny. Według niekwestionowanych ustaleń organu, potwierdzonych dowodami znajdującymi się w aktach administracyjnych oraz załącznika graficznego do analizy, na części oznaczonej Ls usytuowano przedmiotowy budynek objęty postępowaniem legalizacyjnym. Zatem dla ustalenia warunków zabudowy w celu jego legalizacji, usytuowanie budynku musi odpowiadać warunkowi określonemu w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika zaś z prawidłowych ustaleń organu, przedmiotowy grunt nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący powołuje się w skardze na zgodę Lasów Państwowych na wybudowanie budynku na gruntach leśnych oraz na ujęcie budynku w ewidencji budynków. Odnotować trzeba zatem, że w aktach znajduje się pismo Nadleśnictwa C. z dnia 4 sierpnia 1992 r. skierowane do J. C. wyrażające zgodę na prowadzenie na zasadach wyłączności "małej gastronomii" na terenie leśnictwa O. oraz decyzja Burmistrza B. z dnia 10 lutego 2011 r. o wymiarze podatku od nieruchomości za budynek mieszkalny i budynki pod działalność gospodarczą. Niemniej są to jednak zarzuty i dowody, które w kontrolowanym postępowaniu nie mają rozstrzygającego znaczenia. Stanowisko skarżącego służy raczej obronie tezy legalności istniejącego budynku mieszkalno – handlowego, lecz postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy kwestią tą się nie zajmuje. Przywołane natomiast w piśmie procesowym z dnia 10 października 2013 r. zaświadczenia Burmistrza B. z dnia 16 września 1998 r. Nr [[...]] i Nr [[...]] (w aktach administracyjnych pierwszej instancji k. 74) nie stanowią dowodu, że działka nr [[...]] obręb geodezyjny M. była objęta zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści zaświadczeń wynika jedynie, że dotyczą one działki nr [[...]], zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [[...]] z dnia 29 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 11, poz. 198), położonej na terenie zabudowy zagrodowej, dopuszczającym budowę budynków mieszkalnych wraz z działalnością usługową. Z kolei z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że mimo przeznaczenie w wygasłym planie dla jednostki oznaczonej symbolem [[...]] – adaptacja istniejącej zabudowy zagrodowej, teren ten nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ustalenie powyższe odnosi się do działki inwestowanej – nr [[...]] (zob. załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji oraz załącznik graficzny do analizy, a także rysunki planu z 1992 r. k. 25-31). Ustalenie takie potwierdza inny dowód znajdujący się w aktach sprawy (k. 73 akt administracyjnych) pismo Burmistrza Gminy B. z dnia 7 listopada 1995 r. skierowane do Nadleśnictwa C., zawierające informację dotyczącą przeznaczenia działki nr [[...]] - zgodnie ze wskazanym planem – zatwierdzonym uchwałą rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 1992 r. – działka Nr [[...]] położona jest w części (podkreślenie sądu) na terenie oznaczonym symbolem [[...]] (adaptacja istniejącej zabudowy zagrodowej).

Wyjaśnić należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drugiej części zdania należy tłumaczyć w ten sposób, że teren nie wymaga nowej zgody, pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą.

Ponieważ w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja określona przytoczoną drugą częścią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji, skoro przedmiotowy teren działki, stanowiący teren leśny, nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, to wymagał uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne. Z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika zaś, że konieczność uzyskania takiej zgody na zmianę przeznaczenia jest przesłanką uniemożliwiającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie byłby spełniony, nawet w sytuacji uzyskania przez skarżącego zgody wydanej przez właściwy organ na przeznaczenie terenu działki na cele nieleśne. Dopiero bowiem uchwalenie planu miejscowego umożliwia zmianę przeznaczenia terenu na nieleśny. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, a podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że dla części obszaru działki nr [[...]] objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładało na organ prowadzący niniejsze postępowanie obowiązek wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nawet bez przeprowadzenia szczegółowej analizy urbanistycznej. W konsekwencji zatem zarzuty skargi nie są zasadne i nie mają wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną. Sąd ustalił i przyznał ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi z urzędu adwokatowi Z. B. wynagrodzenie w wysokości 295,20 zł, obejmujące podatek VAT, w związku ze złożonym oświadczeniem, że koszty pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu nie zostały opłacone w całości ani w części.