Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 432/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. N., Z. N., L. N., K. N. i Z. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. N., Z. N., L. N., K. N. i Z. N. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r. przyznającej odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o powierzchni [...] m².

Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. jako "[...]" rej hip [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279) i przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa.

Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1942 r. Z.P. sprzedała J.N. i J. z K. N. działkę o powierzchni ogólnej [...] łokci², czyli [...] m2 wchodzącą w skład nieruchomości "[...]" rej. hip. [...] położoną przy ul. [...] na [...] oznaczoną lit "b" na planie złożonym pod Nr [...] do zbioru dokumentów tej księgi.

Zaś mocą aktu notarialnego z dnia 21 lipca 1943 r. J. N. i J. N. odstąpili grunt o powierzchni [...]m2 pod regulację ul. [...] bezpłatnie na własność Gminie [...].

Następnie na planie sytuacyjnym działki "[...]" z nieruchomości [...] z dnia [...] sierpnia 1943 r. działce o powierzchni [...]m2 (po odłączeniu z niej [...]m2 ) przyporządkowano nr hip. [...].

Byli właściciele tej działki nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 1974 r. zwróciła się do Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] o wydanie decyzji odszkodowawczej za przejętą nieruchomość. Do wniosku dołączono elaborat szacunkowy działki wraz z aneksem oraz operat szacunkowy dotyczący wartości znajdujących się na gruncie roślin, a także zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] stycznia 1975r. stwierdzające, że księga wieczysta nieruchomości pod nazwą "Nieruchomość w mieście [...]" zaginęła, najprawdopodobniej na skutek działań wojennych, stąd też zaświadczenie stwierdzające stan wykazu hipotecznego nie może być wydane.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1975 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie i o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 17 lipca 1975 r. Zawiadomienie skierowano do J. N. na adres [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] września 1975 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł ([...]zł za grunt oraz [...] zł za roślinność) za nieruchomość położoną w [...]. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o powierzchni [...] m2 - na rzecz nieustalonych właścicieli. Jednocześnie stwierdził, że w przypadku niezgłoszenia się w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji właściciela nieruchomości przy ul. [...] lub jego następców prawnych, kwotę odszkodowania przekazać do depozytu sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] nieruchomość niniejsza została przekazana Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Dodał, iż nie można ustalić właścicieli nieruchomości z uwagi na zaginięcie dokumentów, zaś wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzone elaboraty szacunkowe.

Decyzję powyższą wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniach [...] października 1975 r.

Spadkobiercy byłych właścicieli – A. N., Z. N., L. N., K. N. i Z. N. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] zarzucając jej naruszenie art. 21 i art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64) oraz art. 6, 7, 8, 75, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, że organ nie ustalił prawidłowo lokalizacji nieruchomości, gdyż nie przedłożył do akt sprawy mapy obszaru ze wskazaniem powierzchni i oznaczeniem granic tak, aby biegły mógł prawidłowo ustalić obszar i przeznaczenie nieruchomości oraz wysokość przyznawanego odszkodowania. Ponadto organ nie przeprowadził rozprawy. Ich zdaniem - choć w aktach znajduje się zawiadomienie o terminie rozprawy - to jednak brak jest dowodów na to, iż taka rozprawa się odbyła. Poza tym organ nie uzyskał wymaganych opinii biegłego, bowiem inż. W. N. nie był biegłym Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...], zaś elaborat wyceny gruntu wykonał na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] i nie był powołany przez organ jako biegły. Do wniosku dołączone zostały akty poświadczenia dziedziczenia po J.N. i J. N.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie pozwala na przyjęcie, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64) stanowiące podstawę wydania kontrolowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] wyjaśnił, że przewidywały one sytuację, w której osoby zainteresowane były nieznane z miejsca pobytu i takie osoby zawiadamiano o wszczęciu postępowania za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń. Podkreślił, iż w aktach znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które skierowano do J. N. (na adres przejętej nieruchomości W., ul. [...]) oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń. W materiale dokumentacyjnym znajduje się poza tym pismo, z którego wynika, że organ zwrócił się do Głównego Biura adresowego o wskazanie miejsca zamieszkania i adresu J. N. Adresu tego jednak nie ustalono.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, iż brak biegłych na rozprawie - choć istotnie stanowi naruszenie przepisów - to nie jest naruszeniem o charakterze rażącym. Odszkodowanie zostało bowiem ustalone na podstawie opinii biegłych co oznacza, że biegli uczestniczyli w postępowaniu. Natomiast sporządzenie opinii przed wszczęciem postępowania nie narusza, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, w sposób oczywisty przepisów ustawy.

Poza tym z akt wywłaszczeniowych wynika, iż wartość odszkodowania ustalona została na podstawie opinii szacunkowej inż. W. N. – biegłego Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w zakresie spraw budowlanych, co nie pozostawało w sprzeczności z przepisami ustawy wywłaszczeniowej. Jednocześnie wartość normatywnej działki była zgodna z obowiązującym wówczas zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] października 1974 r. nr [...].

A. N., Z. N., L. N., K. N. i Z. N. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji - zarzucając jej m.in. naruszenie art. 77, 78, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W odwołaniu podnieśli, że organ niewłaściwie ustalił kwestię przynależności hipotecznej nieruchomości oraz pominął, iż w aktach sprawy brak jest mapy obszaru, którego dotyczyło postępowanie. Brak jest również danych właścicieli nieruchomości. Zarzucili ponadto naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, iż znajdujące się w aktach sprawy elaboraty szacunkowe sporządzone zostały przez powołanych w sprawie biegłych oraz, że brak rozprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również jako "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ powołał treść art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) – dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", wskazując na zawarte w nim przesłanki umożliwiające przyznanie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu warszawskiego. Podniósł, że w toku postępowania nadzorczego ustalono, iż nieruchomość położona przy ul. [...] objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. i znajdowała się na obszarze zabudowy luźnej lub grupowej o wysokości 2 kondygnacji i 30% powierzchni zabudowy. Taki sposób zabudowy nie wykluczał zatem przeznaczenia gruntu pod budownictwo jednorodzinne. Przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana i znajdował się na niej jedynie łubin, zaś inwestycja w postaci osiedla mieszkaniowego została zrealizowana na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1973 r., a wiec po dniu [...] kwietnia 1958 r.

Z powyższego wynika zatem, iż spełnione zostały przesłanki do ubiegania się o odszkodowanie w trybie ustawy wywłaszczeniowej.

Natomiast wysokość odszkodowania ustalona została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami oraz w oparciu o sporządzone przez biegłych elaboraty szacunkowe. Organ wyjaśnił, że obowiązujące wówczas Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określania wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego nieruchomości (Dz. U. Nr 5 poz. 35) wskazywało w tabelce kategorie miast i osiedli, którym podporządkowano strefy a tym samym, koszt budowy domu jednorodzinnego. Dla miast i osiedli powyżej 200.000 mieszkańców wprowadzono 4 strefy o zniżających się kosztach. Podział miasta na strefy ustalało natomiast prezydium miejskiej rady narodowej. Jak wynika ze sporządzonego w sprawie elaboratu, biegły przyjął położenie działki w strefie miejskiej pośredniej wynikające z uchwały Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...], stąd też przyjęty współczynnik 9% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Za obszar działki normatywnej przyjęto 400 m2 zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (MP Nr 86 poz. 408) oraz Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy Nr 76 z dnia 22 października 1974 r. Za pozostały obszar przewyższający normatyw przyjęto stawkę jak za grunt budowlany zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunt podlegające wywłaszczeniu.

Tym samym organ uznał, że wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów.

Następnie Minister odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej stwierdzając, iż akta sprawy nie pozwalają na kategorycznie przyjęcie, że rozprawa się nie odbyła. Również brak protokołu z rozprawy nie przesądza o tym. Przeciwnie ze znajdującego się w aktach materiału dowodowego można stwierdzić, iż rozprawa odbyła się w dniu [...] lipca 1975 r. - gdyż na ten dzień została wyznaczona, czego dowodem jest znajdujące się w aktach zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie i o terminie rozprawy. Dodał, że należy wziąć pod uwagę także znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia , który ma wpływ na ilość i jakość zachowanych dokumentów.

Ponadto - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazał, iż mimo, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - to można uznać je za rażące naruszenie prawa jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, iż nieobecność biegłych miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Mając zaś na uwadze prawidłowość sporządzonych w sprawie wycen oraz prawidłową wysokość ustalonego odszkodowania stwierdził, iż w sprawie niniejszej nieobecność biegłych na rozprawie nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowanie, tym samym nie zachodzi tu przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia Minister odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania stwierdzając, że skoro osoby sporządzające wyceny przedmiotowej nieruchomości były biegłymi Prezydium Rady Narodowej [...] to znaczy, iż zostali powołani przez ten organ. Powołanie biegłego w sprawach odszkodowawczych nie następowało bowiem w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Poza tym wyjaśnił, że z akt wynika, iż działka ros. "[...]" z "[...]" oznaczona była na mapach jako hip. [...] (co potwierdzają m.in.: pismo z dnia [...] marca 2004 r., historyczna mapa [...] dostępna na stronach Urzędu [...], odpis planu złożonego pod nr [...] do zbioru dokumentów "[...]" z 1913 r., plan sytuacyjny [...] z dnia [...] sierpnia 1943 r.) - tym samym nie można zarzucić, aby przedmiot postępowania został niewłaściwie ustalony.

Uznał także, że nie można zarzucić organowi odszkodowawczemu, iż rażąco naruszył prawo poprzez nieustalenie właściciela nieruchomości. W aktach znajduje się bowiem zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] lutego 1975 r. stwierdzające, że księga wieczysta [...] obejmująca niniejszą nieruchomość najprawdopodobniej zaginęła w okresie wojennym. I choć organ miał świadomość, iż działka o powierzchni [...] m2 może stanowić własność J. N. - co wynika z treści znajdujących się w aktach elaboratów szacunkowych - i poszukiwał go, kierując wystąpienie do Biura Adresowego, to brak dokumentu potwierdzającego własność, a tym samym brak jednoznacznego ustalenia właściciela spowodował przyznanie odszkodowania na rzecz nieustalonych właścicieli nieruchomości. Minister zaznaczył, że postępowanie odszkodowawcze było prowadzone prawie 30 lat po zakończeniu wojny, a zatem właściciel miał dużo czasu na zabezpieczanie swoich praw w sytuacji zniszczenia księgi hipotecznej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A.N., Z. N., L. N., K. N. i Z. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 156 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez pominięcie okoliczności, że w aktach brak jest mapy obszaru, którego dotyczyło postępowanie, podczas gdy prawidłowe zlokalizowanie nieruchomości jest niezbędne dla określenia jej przynależności hipotecznej;

- art. 156 §1 pkt 1 pkt 2 w zw. z art. 6, 7, 8 oraz 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, w której organ wskazał, iż nie są mu znane dane właścicieli nieruchomości, podczas gdy z materiału sprawy wynika, że dysponował tymi danymi;

- art. 156 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 18, 20 i 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie, że rażące naruszenie prawa nie zachodzi, jeżeli nie ma dowodów na to, iż rozprawa administracyjna się odbyła, a nadto naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wyrażające się w przyjęciu, że rozprawa mogła się odbyć, gdyż była wyznaczana.

- art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, że elaboraty wykonane na rzecz inwestora stanowią opinie biegłego w rozumieniu ustawy oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie naruszenie art. 22 ustawy w zw. z art. 78 § 1 kpa i uznanie, że w sprawie o odszkodowanie powołano biegłego;

- art. 7, 77 i 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że odszkodowanie ustalono na podstawie "opinii biegłego" w sposób zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 78 § 1, 84 i 85 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r.

- art. 7, 77 i 80 kpa poprzez brak wyjaśnienia kwestii błędnego przyjęcia, że zaświadczenie PBN z [...] lutego 1975 r. dotyczyło działki będącej przedmiotem postępowania, niewyjaśnienie kwestii przynależności hipotecznej nieruchomości;

- art. 75 §1 kpa poprzez nierozstrzygnięcie co do wniosku, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin księgi hipotecznej "[...]" na okoliczność ustalenia, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 uregulowana była w tejże księdze hipotecznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej jako "ppsa".

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej jako "kpa". Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Jego obowiązkiem jest rozpatrzenie sprawy w granicach określonych przez ten przepis. Orzeka on wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew ustanowionemu nakazowi lub zakazowi. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jak gdyby od początku nie została wydana.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

W niniejszej sprawie przedmiotem badania przez organy administracji publicznej było orzeczenie Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r. nr [...] przyznające odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...]. przy ul. [...], ozn. nr hip [...] o pow. [...] m2.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z 1975 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64).

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ww. ustawy jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie tej ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958r.). Stosownie zaś do art. 53 ust. 2 tej ustawy przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po dniu wejścia w życie tej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r.

Z powyższych regulacji wynika, że przyznanie odszkodowania w trybie niniejszej ustawy za nieruchomość objętą działaniem dekretu warszawskiego uzależnione zostało od spełnienia dwóch przesłanek:

1. nieruchomość powinna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła zostać przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz;

2. poprzedni właściciel lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego nią władania po dniu 5 kwietnia 1958 r.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie oba warunki uprawniające organ do ustalenia odszkodowania w powyższym trybie zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...] i znajdowała się na obszarze zabudowy luźnej grupowej. Nie można zatem wykluczyć przeznaczenia tego gruntu pod budowę domu jednorodzinnego. Ponadto na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1973 r. została przeznaczona pod inwestycję budowę osiedla mieszkaniowego. Zatem jej właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego nią władania po dniu 5 kwietnia 1958 r. Okoliczności tych zresztą nie podważała żadna ze stron postępowania.

Analiza akt sprawy wskazuje ponadto, że odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami a jego wysokość oparto na sporządzonych w sprawie elaboratach szacunkowych.

W tym miejscu podnieść należy, iż wbrew zarzutom skargi jakoby elaboraty te nie były sporządzone przez powołanego do tego biegłego, organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że skoro autor elaboratów był biegłym Prezydium Rady Narodowej w [...] to oznacza, iż został on przez ten organ powołany do ich sporządzenia. Ponadto strona skarżąca nie wskazała, w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że rzeczoznawca był niezależny, gdyż był biegłym Prezydium Rady Narodowej w [...].

Analizując treść sporządzonych w sprawie wycen Sąd uznał, że zawarte w nich wyliczenia są prawidłowe. Podkreślenia tu wymaga, że sporządzane wówczas opinie biegłych opierały się na ustalonych w przepisach prawa sztywnych stawkach i dokładnie określonych sposobach wyliczania odszkodowania. Nie istniał wówczas wolny rynek nieruchomości, a odszkodowanie nie było wyliczane w odniesieniu do materiału porównawczego, a w odniesieniu do określonego współczynnika kosztów wybudowania domu jednorodzinnego (działka normatywna) i ustalonych stawek (za pozostały obszar).

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej - to zdaniem Sądu trudno jest podzielić pogląd skarżących, że rozprawa taka nie została przeprowadzona. W aktach znajduje się bowiem "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie" z dnia [...] lipca 1975 r., z którego wynika, iż w sprawie ustalenia odszkodowania wyznaczono termin rozprawy na dzień [...] lipca 1975 r. Natomiast brak w aktach archiwalnych protokołu z rozprawy administracyjnej nie może zostać uznany za podstawę do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 kpa). Aby zakwestionować ustalenia zawarte w decyzji administracyjnej, jako dokumencie urzędowym, w rozumieniu art. 76 kpa, korzystającym z domniemania prawidłowości (autentyczności) należy przeprowadzić równy rangą temu dokumentowi przeciwdowód, celem obalenia okoliczności w nim potwierdzonych (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2384/12, LEX nr 1464730). Tymczasem oczywiste jest, iż kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji administracyjnej, której ocena jest dokonywana w trybie nieważnościowym, materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, mógł zaginąć lub jest w znacznej części niekompletny. Fakt, że nie zachował się protokół z rozprawy nie świadczy o tym, iż rozprawa się nie odbyła.

Ponadto, skoro nie zachował się protokół z rozprawy, ale do dnia orzekania przetrwały opinie biegłych, to nie można uznać, że nie było wysłuchania biegłych na rozprawie.

Poza tym z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż nieobecność biegłych na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ wywłaszczeniowy, że nie były mu znane dane właścicieli nieruchomości, wskazać należy na znajdujące się aktach sprawy zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] lutego 1975 r. Z zaświadczenia tego wynika, iż księga wieczysta [...] najprawdopodobniej zaginęła. Brak wypisu z Księgi Wieczystej uniemożliwił zaś jednoznaczne ustalenie właściciela nieruchomości, której dotyczyło postępowanie. Zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ustalono adresu zamieszkania osoby, co do której organ miał przypuszczenie, iż mogła być poprzednim właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Przypuszczenia organu co do osoby właściciela nie zostały ponadto w żaden sposób potwierdzone. Brak księgi wieczystej oraz brak osoby właściciela legitymującego się tytułem własności uzasadniały, zdaniem Sądu, przyznanie odszkodowania na rzecz nieustalonych właścicieli. Jednocześnie nie sposób podzielić zarzutu skargi, w którym podniesiono błędne przyjęcie, że zaświadczenie PBN z 4 lutego 19475 r. dotyczyło innej nieruchomości. Treść tego zaświadczenia wyraźnie wskazuje, iż poszukiwano księgi wieczystej nieruchomości pod nazwą "Nieruchomość w mieście [...] Nr [...]". Ze znajdującego się w aktach sprawy Planu Sytuacyjnego [...] z dnia [...] sierpnia 1943 r. wynika natomiast, że nieruchomość "[...]" oznaczona była jako nr hip [...].

W związku z powyższym za nieuzasadniony uznać należało również zarzut błędnego ustalenia przedmiotu postępowania. O prawidłowości przedmiotu postępowania świadczy ponadto wskazana w sentencji decyzji odszkodowawczej powierzchnia działki tj. [...] m2. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1942 r. J. i J.N. nabyli od Z. P. działkę o powierzchni [...] m2 wchodzącą w skład nieruchomości "[...]". Następnie na mocy aktu z dnia [...] lipca 1943 r. odstąpili pod regulację ul. [...] grunt o powierzchni [...]m2. Pozostała powierzchnia nieruchomości, której byli właścicielami miała zatem powierzchnię [...] m2. Jak słusznie natomiast zauważyły organy orzekające w sprawie, żadna inna działka wchodząca w skład [...] nie miała powierzchni [...] m2 a po odłączeniu [...] m2. Okoliczność tę potwierdza plan nieruchomości z 1913 r. sporządzony w języku rosyjskim.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że ewentualne pomyłki czy też błędy przy oznaczeniu nieruchomości, której dotyczyło kontrolowane w postępowaniu nadzorczym postępowanie odszkodowawcze, pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Jak wskazano to już powyżej, zarówno przeprowadzone postępowanie, powierzchnia jak i wysokość odszkodowania są prawidłowe.

W ocenie Sądu - w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu ustalenia odszkodowania oraz podstawy prawnej orzeczenia, w świetle okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt, że art. 21 ust 2 Konstytucji RP ustala zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zasada ta determinuje ocenę rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Samo bowiem naruszenie przepisów tej ustawy nie jest wystarczające do zakwestionowania standardu demokratycznego państwa prawa wynikającego z tego przepisu. Konieczne jest wykazanie, że przyznane odszkodowanie nie było "słuszne" – a więc nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie.

Także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00 stwierdził: " Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu."

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu zarzutów skargi, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do stwierdzenia, iż w kontrolowanym przez organy administracji publicznej postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, a wysokość odszkodowania nie odpowiada prawu.

Sąd uznał także, iż organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.