Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 235/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1,  art. 143 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Adrianna Gaj po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 i pkt 4 decyzji Starosty W. z dnia [...] (znak sprawy: [...]).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Starosty W. z dnia [...] (znak sprawy: [...]) orzekającej o:

1) naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 r., bez wymaganej prawem koncesji, 60821 ton kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb U. oraz z działki gruntu nr [...], obręb P., gmina W., powiat w., w kwocie 8928523 zł (słownie: osiem milionów dziewięćset dwadzieścia osiem tysięcy pięćset dwadzieścia trzy złote),

2) naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r., bez wymaganej prawem koncesji, 12226 ton kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb P., gmina W., powiat w., w kwocie 1794777 zł (słownie: jeden milion siedemset dziewięćdziesiąt cztery tysiące siedemset siedemdziesiąt siedem złotych),

3) naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 r., bez wymaganej prawem koncesji, 102939,75 ton kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb P. i z działki gruntu nr [...], obręb U., gmina W., powiat w., w kwocie 2182323 zł (słownie: dwa miliony sto osiemdziesiąt dwa tysiące trzysta dwadzieścia trzy złote),

4) naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w 2014 r., bez wymaganej prawem koncesji, 137253 ton kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb P. i z działki gruntu nr [...], obręb U., gmina W., powiat w., w kwocie 2909764 zł (słownie: dwa miliony dziewięćset dziewięć tysięcy siedemset sześćdziesiąt cztery złote),

5) nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

6) zobowiązaniu A. O. do wniesienia naliczonej opłaty na konto Starostwa Powiatowego w W. i wyznaczeniu stronie terminu 14 dni (liczony od dnia doręczenia decyzji) do wniesienia ww. opłat,

7) stosowaniu przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa do terminowości wnoszenia opłaty wymienionej w pkt 1,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 140 ust. 1 i art. 143 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 868 z późn. zm.) uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję w części orzekającej o naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 roku bez wymaganej prawem koncesji, 60821 ton kopaliny w postaci gliny, metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb U. oraz działki gruntu nr [...], obręb P., gmina W., powiat w. w kwocie 8.928.523 zł (słownie: osiem milionów dziewięćset dwadzieścia osiem tysięcy pięćset dwadzieścia trzy złote) oraz w części orzekającej o naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie w 2013 roku bez wymaganej prawem koncesji, 102939,75 ton kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową z działki gruntu nr [...], obręb P. i z działki gruntu nr [...], obręb U., gmina W., powiat w. w kwocie 2.182.323 (słownie: dwa miliony sto osiemdziesiąt dwa tysiące trzysta dwadzieścia trzy złote) i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości;

- art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3 i art. 143 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868 z późn. zm.) uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję w części obejmującej punkty 5, 6 i 7;

- art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3, ust. 5 i art. 143 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że orzekając w sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Starosta W. jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 5 i ust. 6, art. 141 ust. 4, art. 142 w związku z art. 156 ust. 1 pkt 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 104 i art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w jej szczegółowych motywach podał m.in., że postępowanie w sprawie naliczenia A. O. opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji zostało wszczęte z urzędu w dniu 6 grudnia 2013 roku, stosownie do art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, że w obrębie udokumentowanego, eksploatowanego przez A. O. – na podstawie udzielonej w dniu 24 marca 2005 roku koncesji nr [...] – złoże "[...]" nie występowała glina, nawet jako kopalina towarzysząca piaskom. Uzyskania koncesja dotyczyła wydobycia kruszywa pospolitego w postaci piasku, a materiały dowodowe (opisane w uzasadnieniu w punktach nr 1-4) wykazały, że w obrębie eksploatowanego złoża udokumentowano jako kruszywo naturalne i wydobywano tylko piasek. W dokumentach dowodowych (opisanych w uzasadnieniu w punktach nr 1 i nr 31) nie było żadnych informacji o istnieniu "nadkładu gliniastego" ponieważ wierzchnią warstwę złoża stanowiła niewielkiej miąższości warstewka gleby. Złoże opisane zostało jako złoże kruszywa (piasku) odsłonięte bez kopalin towarzyszących. Podkreślono, że w żadnym z dokumentów nie ma informacji o występowaniu lub wydobywaniu gliny ze złoża. Wyjaśniono, że dokumenty dowodowe opisane w punktach 1, 2, 3, 5, 6, 12, 28, 29, 30, 32 uzasadnienia decyzji wykonane zostały przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia państwowe z zakresu górnictwa i geologii, dokumenty te wykonano na osobiste zlecenie i koszt A. O. w celu uzyskania koncesji, rozliczania ubytku zasobów oraz w celu końcowego rozliczenia zasobów po cofnięciu koncesji. Podobnie potwierdzeniem, że ze złoża objętego koncesją do zakończenia jego eksploatacji wydobywano tylko piasek, są dodatkowo pozyskane dokumenty dowodowe opisane jako nr 28,29,30 i 31. Potwierdza się tam również, że nad częścią złoża piasku nie było żadnego nadkładu. Wydobywanie ze złoża "[...]" jedynie piasku stanowiącego całkowitą objętość wydobytego urobku w czasie całej eksploatacji opisane jest we wszystkich dokumentach dowodowych dotyczących eksploatacji złoża.

Wskazano też w uzasadnieniu, że w wykonanej przez profesjonalnego przedsiębiorcę, czyli A S.A., "Ekspertyzie geologicznej dotyczącej ustalenia ilości i rodzaju wydobytej kopaliny poza obszarem górniczym złoża kruszywa naturalnego "[...]" - działka gruntu nr [...], obręb P. i działka gruntu nr [...], gmina W." ustalono, że w wyniku prowadzonej bez koncesji działalności A. O. wydobył z działek gruntu nr [...], obręb P. i nr [...], obręb U., poza terenem górniczym złoża "[...]", 171253 m3 dwóch rodzajów kopaliny: jeden to piaski i drugi to gliny.

Podniesiono, że kruszywo naturalne to jest materiał sypki okruchowy w postaci piasków, żwirów, pospółek. Glina natomiast zawiera bardzo dużą ilość materiałów ilastych, jest zwięzła i spoista, a w stanie lekko wilgotnym jest plastyczna. Należy również pamiętać, że opis kruszyw jako materiałów sypkich: piasków, żwirów, otoczaków, tłucznia, klińca itp. mamy w tzw. normach polskich i europejskich, których zapisy, choć nie są obowiązkowe, to zalecanie do stosowania np. przy badaniach i pracach geologiczno-inżynierskich dotyczących zastosowania gruntów. W szczególności, w trakcie wykonywania prac fotogrametrycznych przez A S.A. w dniu 28 sierpnia 2014 r., w północnej części działki gruntu nr [...], sfotografowano koparkę wydobywającą urobek i ładującą go na dwa samochody ciężarowe (powiększenie z dokumentu dowodowego opisanego w punkcie nr 16 w uzasadnieniu decyzji). W celu potwierdzenia, że A. O. prowadził nielegalne wydobycie na bardzo dużym obszarze poza obrębem złoża "[...]", pozyskano również zdjęcia lotnicze z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie z 2013 r. i 2014 r. obejmujące ten teren (zob. punkt nr 21, w uzasadnieniu decyzji na s. 2).

Ustalono, że w latach 2013 - 2014 A. O. prowadził także wydobycie bez wymaganej prawem koncesji piasku w dużych ilościach na swoich działkach gruntu nr [...], obręb P. i nr [...], obręb U., gmina W., powiat w.. Wydobycie to prowadzone było poza wyznaczonym w koncesji nr [...] z dnia 24 marca 2005 r. obszarem i terenem górniczym złoża "[...]". Na początku postępowania, w czasie kontroli zaplanowanej na 30 stycznia 2014 r., a przeprowadzonej 31 stycznia 2014 r., Geolog Powiatowy stwierdził, że A. O. prowadzi wydobycie piasku na swoich działkach gruntu nr [...], obręb P. i nr [...], obręb U. poza obszarem złoża "[...]" na dużą skalę i na znacznej powierzchni. Między innymi w północnej części działki gruntu nr [...], obręb P. niedaleko od drogi polnej będącej działką gruntu nr [...].

Podkreślono, że wykraczanie z wykopami poza obszar górniczy objęty koncesją (poza miejsce uprawniające do wydobywania kopaliny) uwidocznione jest nawet na mapach stanowiących załączniki dokumentacji i opracowań robionych na zlecenia A. O. (w materiale dowodowym nr 3, nr 4, nr 12, nr 30, nr 32) gdzie zaznaczono kilka wyrobisk i skarp.

Kolegium wskazało również, że w ocenie organu pierwszej instancji, wyjaśnień A. O. o zakończeniu jakiegokolwiek wydobycia z początkiem 2014 r. - w świetle wielu innych wiarygodnych dokumentów - nie można uznać za prawdziwe. Na podstawie innych dokumentów, w tym materiałów dowodowych nr 16, 24, 27, 33 i 37 ustalono, że eksploatacja miała miejsce w okresie co najmniej od lipca 2013 r. do końca sierpnia 2014 r. (np. materiał dowodowy nr 16 - fotografia z sierpnia 2014 r., gdzie w wyrobisku widać pracująca koparkę). W związku z tym przyjęto, że eksploatacja była prowadzona przez okres 14 miesięcy na przełomie lat 2013 - 2014, w tym przez 6 miesięcy w 2013 r. (6 miesięcy z okresu 14 miesięcy całkowitego prowadzenia wydobycia) i 8 miesięcy w 2014 r. (8 miesięcy z okresu 14 miesięcy całkowitego prowadzenia wydobycia).

Kolegium wyjaśniło też, że ponadto organ pierwszej instancji powołał regulację prawną i przedstawił sposób obliczenia podwyższonych opłat za wydobycie kopalin bez wymaganej prawem koncesji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przedstawiło także zarzuty odwołania i wyjaśniło, że wniesiono w nim o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie postępowania w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium – motywując własne rozstrzygnięcie – wyjaśniło, że zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy). Opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3 - 6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Opłatę wnosi się w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Dowód wniesienia opłaty niezwłocznie przedstawia się właściwemu organowi oraz podmiotom określonym w art. 141 (art. 140 ust. 5 i 6 ustawy). Opłata podwyższona, o której mowa w powołanych wyżej przepisach art. 140 ust. 1 jest rodzajem samodzielnej sankcji o charakterze administracyjnoprawnym i pełni przede wszystkim funkcję represyjną, a częściowo także prewencyjną.

Kolegium zwróciło uwagę, że z powołanych wyżej przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wynika, iż nałożenie na określony podmiot opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny możliwe jest w dwóch przypadkach:

1) kiedy tego rodzaju działalność prowadzona była bez wymaganej prawem koncesji; albo

2) kiedy tego rodzaju działalność prowadzona była bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.

Ponadto w myśl art. 143 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, decyzja w sprawach określonych przepisami Działu VII (zatytułowanego "Opłaty") nie może zostać wydana po upływie 5. lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. W sprawach określonych w przepisach powołanego Działu VII stroną postępowania jest odpowiednio:

1) przedsiębiorca albo

2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo

3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albo

4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.

Do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (aktualnie tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.) dotyczące zobowiązań podatkowych. Określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom (art. 142 ust. 1 powoływanej ustawy).

Następnie Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie strona odwołująca się nie zaprzecza i nie jest sporne, że:

1) na obszarze wskazanym przez organ pierwszej instancji były wydobywane zarówno glina, jak i piasek,

2) wydobycie było prowadzone w czasie i w ilościach określonych w zaskarżonej decyzji.

Natomiast kwestiami spornymi są:

1) sposób określenia terminu dla wydania rozstrzygnięcia orzekającego o obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, a także

2) to czy wydobycie gliny i piasku - we wskazanym przez organ pierwszej instancji okresie - Strona prowadziła wyłącznie na obszarze objętym udzieloną koncesją.

Wobec tego istotne znaczenie mają przepisy powołanego wyżej art. 143 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w myśl których, decyzja w sprawie podwyższonej opłaty nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.

Powołany wyżej art. 143 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wskazuje termin prawa materialnego, ponieważ upływ wymienionego w nim 5-letniego terminu uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. W doktrynie wyjaśniono, że jeżeli skutkiem uchybienia terminowi jest wyłączenie powstania stosunku materialnoprawnego, termin taki będzie zawsze terminem prawa materialnego. Gdy skutkiem jego uchybienia będzie bezskuteczność czynności postępowania, termin taki będzie terminem procesowym nawet wówczas, gdy jego uchybienie wpłynie pośrednio na sytuację materialnoprawną jednostki (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 275).

"Zdarzeniem" uzasadniającym wydanie decyzji wymierzającej A. O. opłatę podwyższoną było wydobywanie kopaliny, czyli piasku i gliny, poza obszarem górniczym złoża "[...]" (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2017 r., II SA/Sz 176/17). Organ pierwszej instancji ustalił, że wydobycie kopaliny miało miejsce w latach 2013-2014. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji wykazał, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki ustawowe pozwalające na nałożenie stronie postępowania tego rodzaju obowiązku pieniężnego za 2014 r. Organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił bowiem: fakt wydobycia kopaliny w postaci gliny i piasku bez wymaganej prawem koncesji; określił jednocześnie rodzaj i ilość wydobytej kopaliny bez wymaganej koncesji; czas wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji; podmiot, który prowadził tego rodzaju działalność bez wymaganej koncesji.

W świetle powołanych norm prawnych Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem odwołującej się strony, że z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od końca 2013 r. brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w sprawie opłaty podwyższonej za wydobycie na opisanym na wstępie obszarze w 2013 r., bez wymaganej prawem koncesji, kopaliny w postaci gliny metodą odkrywkową oraz rozstrzygnięcia w sprawie opłaty podwyższonej za wydobycie na opisanym na wstępie obszarze w 2013 r., bez wymaganej prawem koncesji, kopaliny w postaci piasku metodą odkrywkową. Termin pięciu lat, wskazany w art. 143 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, upłynął bowiem z końcem 2018 r. Nadmieniło, że powyższa okoliczność, jako jedna z kluczowych z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, była wyraźnie sygnalizowana Staroście W. w wydanych w tej sprawie decyzjach kasacyjnych Kolegium: z dnia [...] ([...]) i z dnia [...] ([...]).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że ww. koncesja z dnia 24 marca 2005 r. (nr [...]), zezwalająca na wydobywanie kruszywa w szczególności określała nie tylko obszar wydobycia, ale również rodzaj kruszywa i czas tego wydobycia. Dlatego ogólne twierdzenie Odwołującego się, że prowadził wydobycie na podstawie koncesji nie podważyło ustaleń organu pierwszej instancji, obszernie przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji. Odwołujący bowiem poza wskazaniem na koncesję, nie wyjawił nawet przedmiotu wydobycia. Konieczne jest podkreślenie, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać wystąpienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r., I OSK 3577/18, CBOSA). Z treści przepisów kpa normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. W odniesieniu do wydobycia gliny i piasku w 2014 r. na opisanym na wstępie obszarze, organ pierwszej instancji przeprowadził rozległe postępowanie, w tym w szczególności ustalił, że A. O. został w 2014 r. przez Sąd Rejonowy w Ś. Oddział Zamiejscowy z siedzibą w W. (sygn. akt [...]), uznany winnym i ukarany grzywną za prowadzenie w okresie od 8 listopada 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. eksploatacji na działkach gruntu nr [...], obręb P. i nr [...], obręb U., bez wymaganej prawem koncesji.

Postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie dotyczyło dwóch głównych aspektów przedmiotowych, czyli wydobycia gliny i wydobycia piasku. Pierwsza część tego postępowania dotyczyła wydobycia gliny. Organ pierwszej instancji ustalił, że A. O. wydobył bez wymaganej koncesji poza obszarem złoża "[...]" i sprzedał kopaliny w postaci gliny. W ocenie Kolegium, zarówno z wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża P. IV, jak i samej koncesji Nr [...], wydanej A. O. przez Starostę W. oraz ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że ww. koncesja nie obejmowała wydobycia gliny. Ustawa nie definiuje pojęcia "kruszywo naturalne". Z dołączonego do akt sprawy opracowania sporządzonego przez specjalistów, naukowców Akademii Górniczo - Hutniczej, Instytutu Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego Wydziału Górnictwa i Geoinżynierii Katedry Górnictwa Odkrywkowego wynika, że nazwa "kruszywo naturalne" obejmuje wszystkie kruszywa mineralne pochodzące ze złóż (skał) naturalnych, zarówno kruszywa żwirowe (żwirowo - piaskowe), jak i kruszywa łamane, tj. produkowane ze skał litych (bazalt, granit, dolomit, piaskowiec, wapień itd.), poddanych mechanicznej obróbce (kruszeniu). Według tej definicji, gliny nie zalicza się zatem do kruszyw naturalnych. Glina jest bowiem skalą osadową (zob. uzasadnienie ostatecznej decyzji SKO z dnia [...], [...]).

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że z dołączonej do akt sprawy dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego z 2002 r., a dokładnie karty informacyjnej złoża "[...]" wynika, że zawierało ono jako kopalinę główną - "kruszywo naturalne/piasek/", natomiast "kopaliny towarzyszące" na tym terenie nie występowały. Co prawda podano, że w budowie geologicznej złoża występowała - obok piasku i żwiru - glina, jednak nie uznano jej za "kopalinę towarzyszącą" kopalinie głównej, zatem należy uznać, że na tym terenie była ona w ilości niewystarczającej do wydobycia na potrzeby budownictwa. Potwierdzają to inne dokumenty zebrane w tej sprawie przez organ pierwszej instancji. Wobec tego twierdzenia A. O., że wydobycie gliny prowadził wyłącznie na obszarze objętym udzieloną koncesją należy zatem uznać za niewiarygodne. Nie zostały one bowiem poparte żadnymi dowodami. Mało tego, wszystkie dokumenty, które A. O. składał w związku z eksploatacją złoża "[...]", tj.: Uproszczone zestawienie zmian zasobów złoża z dnia 30 stycznia 2014 r., Informacja dotycząca opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża z dnia 11 marca 2014 r., potwierdzają wydobycie jedynie piasku, a nie gliny. Odwołujący się w żadnym dokumencie związanym z prowadzoną eksploatacją złoża "[...]" nie raportował wydobycia gliny.

Ponadto wyjaśniło, że na zlecenie Powiatu W. sporządzono obmiary wyrobisk, ich powierzchni, głębokości kubatury w granicach działek gruntu nr [...], obręb P. i nr [...], obręb U., gmina W. wykonane metodą fotogrametryczną z wykorzystaniem bezzałogowego systemu fotolotniczego [...], które potwierdziły, że wyrobiska znajdowały się poza obszarem górniczym złoża "[...]". Załączona do akt sprawy opinia, która została sporządzona przez firmę A SA, nie podaje wprawdzie wyników dokonanych obmiarów, a jedynie sposób ich przeprowadzenia. Jednak w ekspertyzie geologicznej, która miała na celu ustalenie ilości i rodzaju wydobytej kopaliny poza obszarem górniczym złoża kruszywa naturalnego "[...]", która została sporządzona we wrześniu 2014 r., podobnie jak w dodatkowych wyjaśnieniach geologa górniczego M. J. do tej ekspertyzy, podano, że teren "dzikiej" eksploatacji kruszywa miał powierzchnię 12,5119 ha, co wynika z załączonego do opinii zestawienia. Trzeba podkreślić, że koncesja Nr [...] obejmowała jedynie obszar blisko [...] ha. Eksploatację poza obszarem górniczym złoża "[...]" potwierdzają także zeznania świadka, złożone podczas rozprawy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 5 października 2018 r., tj. zeznania M. G. - przedstawicielki Okręgowego Urzędu Górniczego we W. "[...]", intensywne wydobycie kruszywa naturalnego i gliny potwierdza również protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 grudnia2014r. na terenie działki nr [...], obręb P. i działki nr [...],obręb U., gmina W., przez Inspekcję Ochrony Środowiska D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W kwestii wydobycia piasku poza obszarem górniczym złoża "[...]", Kolegium zwraca uwagę, że według powołanej wyżej ekspertyzy geologicznej, "w wyniku dokonanej eksploatacji kruszywa w rejonie poza złożem "[...]" wyeksploatowano do dnia 28.08.2014 r. 171253 m3, tj. 299 695 Mg kruszywa". W dodatkowych wyjaśnieniach przedstawionych do tej opinii przez geologa M. J. podał on, że ze względu na stan terenu "dzikiej" eksploatacji, który nigdy nie był rozpoznany i udokumentowany geologicznie pod względem ilości i jakości kopaliny występującej w tym rejonie, nie jest możliwe dokładne ustalenie udziału piasku, żwiru i gliny w profilu złoża. Oszacował on jednak, że "udział wkładki gliny stanowi łącznie około 20% objętości wybranej przestrzeni tj. około 34 000 m3. Przyjmując gęstość przestrzenną gliny 2,2 t/m3 daje to około 74800 ton".

Kolegium zwróciło uwagę, że strona odwołująca się nie podważyła tych ustaleń.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium – odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu wyjaśniło, że zarzut dotyczący dowolnej oceny materiału dowodowego i nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności przemawiających na korzyść odwołującego się, nie stanowił argumentu podważającego prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie ujętym w punktach 2 i 4 decyzji organu pierwszej instancji. Wynikająca z art. 6 kpa zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 § 1 kpa, nakładają na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., II GSK 1822/18, CBOSA). Jednak wydanie decyzji nie po myśli odwołującego się nie świadczy o naruszeniu tych zasad.

Wprawdzie art. 7a § 1 kpa stanowi, że w razie wątpliwości co do treści normy prawnej należy je rozstrzygnąć na korzyść strony, ale art. 7a § 1 kpa wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 16 powołanej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie wszczęto przed dniem 1 czerwca 2017 r., a więc art. 7a kpa nie ma zastosowania. Nawet jednak gdyby przyjąć, że art. 7a kpa stosuje się do niniejszego postępowania, to dotyczy on sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a ponadto nie da się ich usunąć w drodze metod wykładni (reguł, dyrektyw, wskazówek). W niniejszej sprawie treść powołanych wyżej regulacji ustawowych nie spełnia tego warunku dotyczącego ich wykładni.

Przy tym art. 7a § 1 kpa nie stosuje się między innymi wtedy, gdy wymaga tego ważny interes publiczny, co wynika z art. 7a § 2 pkt 1 kpa (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., III SA/Łd 380/18, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w tym wypadku ważny interes publiczny przemawia za zastosowaniem art. 140 ust. 1 i ust.

pkt 3 oraz art. 143 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Kolegium - odnosząc się do żądania strony, wywiedzionego na podstawie art. 135 kpa, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania odwołania, z uwagi na to, że nie zachodziły przestanki z art. 108 § 1 kpa - wyjaśniło, iż rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 kpa wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania, jednak wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w decyzji organu pierwszej instancji nie może zmierzać do uchylenia decyzji w całości (np. wyrok z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 1134/09, CBOSA).

Ponadto Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do umieszczenia w osnowie zaskarżonej decyzji władczej dyspozycji określającej nr konta, na które należy uiścić opłatę. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają bowiem w tym zakresie stosownej podstawy prawnej do władczej, jednostronnej reglamentacji obowiązków lub praw strony w drodze decyzji ustalającej opłatę podwyższoną.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji odwoławczej w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy orzeczenia zawarte w punkcie drugim i w punkcie czwartym decyzji Starosty W. z dnia [...] zakwestionował A. O. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza:

1. naruszenie przepisu art. 142 ust.1 i art. 143 ust.1 ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014, poz.613 z poźn.zm.) i art. 18 ust.2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014,poz. 1133) w związku z art.68 § 1 lub § 2 i art.21 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U z 2017, poz.201 ze zm.) przez niezasadne przyjęcie, że jeżeli chodzi o rok podatkowy 2014 r. samo wydanie decyzji w ostatnim dniu w którym upływa 5-letni termin przedawnienia tj. w dniu [...] w oparciu o przepis art.143 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze powoduje wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego ,a ustalenie to pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami; art. 142 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nakazającymi w zakresie opłat stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa dotyczącymi zobowiązań podatkowych i przepisami art. 21 § 1 pkt. 2 i art. 68 § 1 lub § 2 tej Ordynacji Podatkowej nakazującymi doręczenie decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe przed określonym w przepisach terminem przedawnienia bo w tym przypadku nie samo wydanie decyzji lecz jej doręczenie dopiero wywołuje skutki prawne (skarżący decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] - otrzymał w dniu 15 stycznia 2020 r.) oraz ze stanowiskiem SKO we W. z dnia [...] w sprawie [...] w związku z odwołaniem skarżącego od decyzji Starosty W. z dnia [...] nr [...] w sprawie naliczenia opłat podwyższonych za wydobycie piasku i gliny w latach 2013-2014 r. W niniejszej decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania (na k.9 i 10 uzasadnienia) organ odwoławczy wskazał jednoznacznie jak powinien być liczony termin z art.143 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i wyjaśnił, że przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia stanowisko w sprawie musi zająć również organ drugiej instancji.

Jednocześnie skarżący z ostrożności procesowej w związku z decyzją SKO z dnia [...], będącej przedmiotem niniejszej skargi zarzucił również:

2. naruszenie prawa materialnego art.140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 poz. 613) przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w 2014 r. skarżący nie posiadał wymaganej prawem koncesji na wydobycie kopalin i podstawą naliczenia opłaty podwyższonej stanowi przepis art.140 ust.3 pkt.3 cytowanej wyżej ustawy Prawo geologiczne i górnicze - w sytuacji gdy co prawda skarżącemu decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta W. cofnął koncesję z dnia 24 marca 2005 r. nr [...] na wydobycie kruszywa, odwołanie skarżącego nie zostało uwzględnione decyzją SKO we W., z dnia [...] nr [...] - ale Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., w sprawie sygn. akt III SA/Wr 359/14 uchylił cytowaną decyzję SKO z dnia [...] i orzekł w pkt.III wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku - ponowny wyrok w tej sprawie zapadł w niniejszej sprawie w dniu 5 października 2016 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 513/16 i dopiero ten wyrok się uprawomocnił - w tym stanie faktycznym, nie można uznać, że skarżący nie posiadł koncesji na wydobycie kruszywa w 2014 r., a jego ewentualne zachowanie związane z wydobyciem kruszywa w roku 2014 poza obszarem objętym koncesją może być rozpatrywane jedynie pod kątem rażącego naruszenia warunków koncesji o którym mowa w art.139 ust. 1 obowiązującej w 2014 r. cytowanej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. W takim przypadku zgodnie z art.139 ust.3 pkt.3 opłatę podwyższoną ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki a nie jak w przypadku wydobywania kopaliny bez koncesji w wysokości czterdziestokrotnej stawki (art.140 ust.3 pkt.3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze).

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, a polegający na uznaniu, że pomimo tego, że w 2013 r. p-ko skarżącemu prowadzone było przez Starostwo Powiatowe w W. postępowanie w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa (skutkujące wydaniem decyzji z dnia [...]) - skarżący za rok 2013 r. przedłożył operat ewidencyjny dotyczący wydobycia w roku 2013 w ilości 42.090,00 ton kruszywa, stosowne sprawozdania i dowody uiszczenia opłat i wyjaśnił, że prowadził wydobycie kruszywa prowadził tylko od lipca 2013 r. do stycznia 2014 r. to i tak przyjęto, że skarżący w 2014 r. poza obszarem górniczym, bez wymaganej prawem koncesji, wydobył; 12226 ton i 137253 ton piasku - a ustalenie to jest oparte wyłącznie o przeprowadzone bez udziału strony dowody w postaci; protokołu z kontroli 31 stycznia 2014 r. Geologa Powiatowego w W. oraz ekspertyzę geologiczną dotyczącą ustalenia ilości i rodzaju wydobytej kopaliny poza obszarem górniczym złóż kruszywa naturalnego "[...]" działka [...] i działka nr [...] obręb U., gm. W. -wykonaną w oparciu o przetworzone cyfrowo wyniki pomiarów fotogrametrycznych z dnia 28 sierpnia 2014 r. oraz geologiczną wizję terenową, dokonaną w tym samym dniu, przez uprawnionego geologa górniczego M. J. - z której to ekspertyzy wynika tylko (k.4 opinii) do dnia 28 sierpnia 2014 r. w rejonie poza złożeni "[...]" (bez podania okresu wydobycia) wyeksploatowano 171253 m 3 tj. 299695 Mg kruszywa oraz o przedłożone; wyjaśnienie z dnia 18 kwietnia 2014 r. firmy; B sp. z o/o i rachunku tej firmy nr [...] o nabyciu od skarżącego w okresie od 11 grudnia 2013 r. do 10 stycznia 2014 r. 12226 ton gliny - pozostałe złożone w sprawie wyjaśnienia i dokumenty dotyczą 2013 r. i ze względu na umorzenie postępowanie za rok 2013 r. nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie - dlatego zdaniem skarżącego w niniejszym postępowaniu wskutek nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego również w oparciu o znajdujące się w sprawie dokumenty nie wykazano żadnym dowodem iż skarżący w roku 2014 r., poza obszarem złoża górniczego ,bez wymaganej prawem koncesji, wydobył takie ilości gliny i piasku wskazane w pkt.2 i 4 decyzji Starosty W., którą to w tym zakresie utrzymał w mocy organ odwoławczy.

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art.7 w związku z art.77 § 1 i art.57 § 5 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezachowanie terminu do wydania decyzji przez Starostę W. do dnia [...], gdyż przesyłka pocztowa polecona zawierająca tą decyzję została nadana w Urzędzie Pocztowym w W., w dniu 2 stycznia 2020 r., czyli po upływie 5-letniego okresu przedawnienia, jeżeli chodzi o rok podatkowy 2014.

Powołując się na przedstawione powyżej zarzuty oraz na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 w związku z art. 135 i art. 61 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. O. wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania oraz o uchylenie w całości decyzji Starosty W. z dnia [...] (znak sprawy: [...]), poprzedzającej zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. oraz o wstrzymaniu jej wykonania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi, zmierzająca do wykazania ich zasadności.

W doręczonej Sądowi w dniu 13 maja 2020 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu Kolegium – odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w ostatnim dniu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia – wskazało, że z treści art. 143 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wynika, że wystarczające jest samo wydanie decyzji, która nie obejmuje jej doręczenia. Ustawodawca nie powiązał utraty kompetencji do orzekania o opłacie podwyższonej z datą nadania pisma w placówce pocztowej, ale z niewydaniem rozstrzygnięcia w okresie ustawowo wskazanym.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] na okoliczność dysponowania przez skarżącego koncesją w 2014 roku.

Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy.

Ponadto pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, a ponadto zwraca szczególną uwagę na datę doręczenia decyzji. Podkreślił też, że w 2014 roku skarżący posiadał koncesję i nie działał w warunkach braku koncesji oraz zarzucił istotne braki dowodowe w zakresie ustaleń ilości i okresu wydobycia kopaliny.

Wojewódzki Sąd Administracyjne podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli opisanej na wstępie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta w części określonej w wyroku narusza prawo w sposób, który obliguje Sąd do jej wyeliminowania w tym zakresie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji w tym jej zaskarżonej części stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Przy ich zastosowaniu naliczono A. O. opłaty podwyższone za wydobycie w 2014 roku bez wymaganej prawem koncesji kopalin w postaci gliny i piasku metodą odkrywkową z działek gruntu nr [...] obręb P. i nr [...] obręb U., gmina W., powiat w. w łącznej kwocie 4.704.541 zł (słownie: cztery miliony siedemset cztery tysiące pięćset czterdzieści jeden złotych).

Właściwość organów orzekających w rozpoznawanej sprawie wynikała z treści art. 140 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1133).

Organy uznały, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne wykazywały zaistnienie sytuacji unormowanej w przepisie art. 140 ust. 1 zd. pierwsze powoływanej ustawy i zakwalifikowanej przez ustawodawcę jako podlegająca opłacie podwyższonej. Powołany przepis stanowiący element regulacji dotyczącej opłat, zawartej w Dziale VII ustawy – Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że działalność wykonywana bez wymaganej koncesji (albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych) podlega opłacie podwyższonej.

Sposób ustalania tej opłaty określony został w art. 140 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 powoływanej ustawy.

Regulując kwestie objęte Działem VII tej ustawy, zatytułowanym "Opłaty" ustawodawca postanowił również, że do opłat tych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900) dotyczące zobowiązań podatkowych, a określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom (art. 142 ust. 1).

Ponadto wprowadził zastrzeżenie terminowe, ograniczające właściwy w sprawie opłat organ, stanowiąc w przepisie art. 143 ust. 1 omawianej ustawy, że decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.

W przepisach zamieszczonych w Dziale VII ustawy – Prawo geologiczne i górnicze uwzględniono również sferę podmiotową spraw określonych tym działem, wskazując w przepisie art. 143 ust. 2 i 3, że stroną postępowania w tych sprawach jest odpowiednio:

1) przedsiębiorca albo

2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo

3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albo

4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.

W przypadku braku podmiotu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 i 4, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne.

W rozpoznawanej sprawie A. O. ustalono opłatę podwyższoną na wydobywanie w 2014 roku kopalin w postaci gliny i piasku w ilościach określonych w decyzji bez wymaganej koncesji.

Jednocześnie uznano, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie, o którym stanowi przepis art. 143 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, wcześniej powoływany.

Stanowisko przyjęte w tym zakresie przez Starostę W. w punkcie 2 i 4 decyzji z dnia [...] (znak: [...]) podzieliło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., orzekając w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] (Nr [...]) o utrzymaniu w mocy opisanej powyżej decyzji Starosty W. w tej części (tzn. w części stanowiącej treść punktu 2 i punktu 4 tej decyzji). W tym zakresie decyzja odwoławcza została zaskarżona przedmiotową skargą.

Z uzasadnienia decyzji odwoławczej w zakresie, w jakim odnosi się ono do jej zaskarżonej części nie wynika jednak, czy stwierdzenie, że A. O. wykonywał działalność bez wymaganej koncesji – co stanowi zasadniczą przesłankę ustalenia opłaty podwyższonej – wyprowadzone jest z ustalenia, że w ogóle nią nie dysponował z powodu cofnięcia koncesji bez odszkodowania ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (Nr [...]), czy też z ustalenia, że prowadził wydobycie kopalin w postaci gliny i piasku na terenie nie objętym koncesją udzieloną mu decyzją Starosty W. Nr [...] z dnia [...], co uprawnia do uznania, że na tym terenie wydobywanie kopalin odbywało się bez wymaganej koncesji.

Z tych względów istotne jest, że decyzją Starosty W. z dnia [...] Nr [...] A. O. udzielona została koncesja na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Koncesja ta została cofnięta bez odszkodowania decyzją Starosty W. z dnia [...] Nr [...], utrzymaną w mocy w tej części decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...]. Decyzja odwoławcza została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Wr 359/14.

Sąd orzekając wówczas o uchyleniu zaskarżonej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., powyżej opisanej, określił jednocześnie w punkcie III wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Oceny Sądu pierwszej instancji nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 2626/14) uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] orzekającą o cofnięciu bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.

W tych okolicznościach należy wskazać, że w okresie, którego w rozpoznawanej obecnie sprawie dotyczy zaskarżona decyzja, t.j. w 2014 roku A. O. dysponował koncesją na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia doręczenia mu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] (Nr [...]) oraz od dnia 12 sierpnia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. ze względu na orzeczenie zawarte w punkcie III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r. wynikające z przepisu art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uchylona tym wyrokiem decyzja odwoławcza, opisana powyżej, nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. (W przedmiotowym przypadku orzeczenie to – wobec uchylenia w całości wyroku w postępowaniu kasacyjnym – utraciło moc w dniu 27 kwietnia 2016 r. tj. w dniu orzekania w sprawie o sygnaturze II GSK 2626/14 przez Naczelny Sąd Administracyjny.)

Istotne przy tym jest, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej i piśmiennictwie, powszechnie zaakceptowanymi, w przypadku stosowania art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez Sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/04 z glosą aprobującą Z. Kmieciaka).

Podkreśla się też, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie – w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym – takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (por. T.Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, R. Sawuła: Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wybrane zagadnienia).

Dodatkowo można też wyjaśnić, że nadany decyzji Starosty W. z dnia [...] Nr [...], orzekającej o cofnięciu bez odszkodowania koncesji udzielonej A. O. w dniu 24 marca 2005 r. rygor natychmiastowej wykonalności oznaczał jedynie wymagalność obowiązku objętego decyzją opatrzoną tą klauzulą, ale nie pozbawiał koncesji ani nie nadawał decyzji orzekającej o jej cofnięciu waloru ostateczności.

Jeżeli zatem Kolegium uznało, że ustawowa przesłanka ustalenia opłaty podwyższonej określona jako "działalność wykonywana bez wymaganej koncesji" została w rozpoznawanej sprawie spełniona poprzez to, że A. O. nie posiadał w 2014 roku koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", to ustalając opłatę podwyższoną w sposób określony w art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, należało uwzględnić okoliczności powyżej przedstawione.

Inne kwestie wymagały rozważenia w przypadku uznania przez Kolegium, że wskazana powyżej przesłanka sankcji administracyjnej została spełniona poprzez to, że A. O. prowadził działalność polegającą na wydobywaniu kruszywa naturalnego poza terenem koncesyjnym.

Zdaniem Sądu taka sytuacja powinna być oceniana w warunkach art. 139 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze jako podlegające opłacie dodatkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznających, że wydobycie kopalin poza granicami obszaru górniczego należy kwalifikować jako rażące naruszenie warunków określonych w koncesji, podlegające regulacji zawartej w powołanym powyżej art. 139, zwraca się uwagę na powinność prawidłowego interpretowania cechy "rażące", które nie może być utożsamiane z oczywistością czy bezspornością naruszenia warunku koncesji, ale musi być wykazane w okolicznościach konkretnej sprawy jako naruszenie spełniające tak określone przez ustawodawcę kryterium (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4714/16, Lex nr 2619127; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Po 53/19, Lex nr 2673835, w Łodzi z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 246/14, Lex nr 1532023).

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela przedstawione powyżej stanowisko judykatury administracyjnej.

W kontekście tych rozważań Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić – wobec eksponowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia Sądu Rejonowego w Ś. Oddział Zamiejscowy z siedzibą w W. (sygn. akt [...]), że zgodnie z art. 177 pkt 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, wydobywanie kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji, za które jak wskazują organy – A. O. został ukarany grzywną jest wykroczeniem, a w postępowaniu administracyjnym wyrok w sprawie o wykroczenie powinien stanowić element materiału dowodowego i podlegać ocenie organu w warunkach art. 80 kpa (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 283/19). Taka ocena nie została przedstawiona, a wzmianka o istnieniu wyroku skomentowana dopiskiem "(materiał do wglądu w archiwum sądowym)".

Niezależnie od powyższego należy też w uzupełnieniu wyjaśnić, że w obowiązujących warunkach prawnych również sąd administracyjny nie jest związany wyrokiem w sprawie o wykroczenie, a związanie wynikające z art. 11 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy wyłącznie ustaleń wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa.

Powyższe uwagi odnoszą się do wykonywanej przez A. O. działalności polegającej na wydobywaniu ze złoża "[...]" kruszywa naturalnego w postaci piasku.

Sąd nie kwestionuje natomiast ustalenia, że wydobywanie przez A. O. kruszywa naturalnego w postaci gliny wykonywane było bez wymaganej koncesji. Wskazuje na to materiał zebrany w sprawie i wnioski wyprowadzone z jego oceny, dokonanej przez organy właściwe instancyjnie.

Z przedstawionej w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji, którą Sąd w całości akceptuje wynika, że udzielona w dniu 24 marca 2005 r. koncesja na wydobywanie metodą odkrywkową kruszywa naturalnego nie obejmowała gliny, która według nomenklatury specjalistycznej, uwzględnionej przy wydawaniu koncesji, nie jest kruszywem naturalnym ale skałą osadową. Ponadto w strukturze geologicznej obszaru koncesyjnego stwierdzono wprawdzie jej występowanie, ale w ilości wykluczającej możliwość uznania gliny za kopalinę towarzyszącą kopalinie głównej, którą w granicach złoża koncesyjnego stanowi kruszywo naturalne – piasek, a jednocześnie niewystarczającej dla opłacalności jej wydobywania na potrzeby budownictwa.

Prawidłowo też organy podkreśliły w swoich motywach, że skarżący w żadnym dokumencie dotyczącym danych z eksploatacji złoża "[...]" nie ujawnił wydobycia gliny, a stwierdzone wyrobiska po wydobyciu tej kopaliny znajdują się poza obszarem koncesyjnym określonym w decyzji z dnia [...].

Okolicznością o zasadniczym w sprawie znaczeniu, odnoszącym się również do działalności polegającej na wydobywaniu w 2014 roku przez skarżącego gliny jest kwestia zachowania przez Starostę W., działającego w rozpoznawanej sprawie jako organ pierwszej instancji, terminu zastrzeżonego dla wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną w przywoływanym wcześniej przepisie art. 143 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Jak wyjaśniono już wcześniej w uzasadnieniu z przepisu tego wynika, że decyzja w sprawie opłat, w tym opłaty podwyższonej, o której stanowi art. 140 omawianej ustawy, nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.

Zasadnie organy orzekające wskazują, że zdarzeniem uzasadniającym wydanie decyzji ustalającej opłatę podwyższoną jest wydobywanie kopalin w 2014 roku, zatem 5 letni termin, liczony od końca roku 2014 z uwzględnieniem zasady zawartej w art. 57 § 3a kpa upłynął z dniem 31 grudnia 2019 roku. Taką datą opatrzona jest decyzja Starosty W. ustalająca przedmiotową opłatę podwyższoną, poprzedzająca decyzję zaskarżoną. Istotny kontekst dla oceny zachowania przez organ orzekający terminu do wydania decyzji ustalającej w tej sprawie opłatę podwyższoną stanowi przepis art. 142 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nakazujący stosowanie do opłat uregulowanych w Dziale VII powołanej ustawy – odpowiednio – przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa dotycząca zobowiązań podatkowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium – mimo konsekwentnie podnoszonego przez A. O. zarzutu niezachowania przez organ orzekający o przedmiotowej opłacie podwyższonej terminu do wydania decyzji – nie odniosło się do tej kwestii, a motywując w odpowiedzi na skargę wniosek o jej oddalenie wskazało, że ustawodawca w przepisie art. 143 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie powiązał utraty kompetencji do orzekania o opłacie podwyższonej z datą doręczenia decyzji ani datą nadania pisma w placówce pocztowej.

Sąd zwrócił jednak uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] (Nr [...]) – wskazywanej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej przedmiotową skargą – uchylającej decyzję Starosty W. z dnia [...] orzekającą o naliczeniu A. O. opłaty podwyższonej na wydobycie bez wymaganej koncesji kopalin w latach 2013-2014 z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stanowczo stwierdziło – wprawdzie w odniesieniu do wydobywania kopalin jako zdarzenia mającego miejsce w 2013 roku, że zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy powoływanej, decyzja w przedmiocie opłaty podwyższonej może być wydana tylko do dnia 31 grudnia 2018 roku, zaznaczając, że chodzi tu o decyzję organu drugiej instancji.

Zważyć ponadto należy, że w judykaturze administracyjnej nie budzi wątpliwości to, że do decyzji nakładających opłatę na delikt administracyjny znajduje zastosowanie przepis art. 68 § 2 ordynacji podatkowej, a poprzez to należy uznać, że 5 letni okres przedawnienia obejmuje również doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. Podkreśla się przy tym specyfikę postępowania, które dotyczy nielegalnego działania podmiotów wydobywających kopaliny, która przemawiała za przyjęciem w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 143 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przepisu art. 68 § 2, a nie art. 68 § 1 ordynacji podatkowej.

Z jednolitego w zasadzie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowanego w odniesieniu do wskazanej powyżej kwestii wynika, że obowiązek zapłaty opłaty regulowanej przepisami Działu VII powołanej powyżej ustawy nie powstanie, jeżeli decyzja ustalająca tą opłatę nie zostanie doręczona przed upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zdarzenie stanowiące przesłankę ustalenia opłaty. W judykaturze administracyjnej uznaje się również, że przedawnienie ma miejsce po upływie 5 lat, zatem jeżeli w tym zakresie nie została doręczona decyzja ustalająca opłatę, co oznacza, że wydanie i skuteczne dokonanie doręczenia decyzji ustalającej wysokość opłaty przed upływem 5 lat, licząc od końca roku, o którym mowa z art. 143 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze skutkuje powstaniem obowiązku zapłaty (np. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 640/17, z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II GSK 397/18, z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3232/12, z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 2192/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Łodzi z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 421/19, w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 973/18, w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1081/16).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie kwestia zachowania przez organ pierwszej instancji terminu do wydania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę podwyższoną nie została w ogóle oceniona.

Z tych względów przedwczesne byłoby odnoszenie się Sądu do zarzutu niewłaściwego ustalenia ilości i okresu wydobywania kopalin w warunkach deliktu administracyjnego.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.