Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 40/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 133, art. 63 par. 1, art. 63a pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi K. S. - B. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2020 r. K. S.-B. za pośrednictwem ePUAP wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") w rozpoznaniu jej odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 17 grudnia 2019 r., nr [...].

Skarga została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. PINB wydał decyzję nakazującą skarżącej w terminie do 30 kwietnia 2020 r. przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zjazdem przy ul. P. w T., gmina T., na działce nr [..]. Decyzja została doręczona stronie w dniu 19 grudnia 2019 r.

W dniu 31 grudnia 2019 r., drogą elektroniczną – zwykłym mailem, skarżąca wniosła do WINB za pośrednictwem skrzynki mailowej PINB odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Pismo stanowiące odwołanie zostało załączone do wiadomości jaki plik pdf i nie zawierało podpisu strony wnoszącej odwołanie.

Odwołanie zostało przekazane organowi drugiej instancji w dniu 7 stycznia 2020 r., o czym poinformowano także odwołującą się, i wpłynęło do WINB w dniu 10 stycznia 2020 r.

Pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. WINB zwrócił odwołującej się wydruk załącznika PDF do wiadomości z dnia 32 grudnia 2019 r., stanowiący odwołanie od decyzji PINB, wzywając do jego własnoręcznego podpisania i zwrotu organowi odwoławczemu w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wezwanie zostało odebrane przez skarżącą w dniu 22 stycznia 2020 r.

W dniu 28 stycznia 2020 r., za pośrednictwem ePUAP odwołująca się wniosła uzupełnienie braków formalnych odwołania, załączając do pisma przewodniego skan odwołania. Z wydruku dokumentu elektronicznego wynikało, że prawidłowy podpis elektroniczny został złożony wyłącznie pod pismem przewodnim.

Jednocześnie, w dniu 31 stycznia 2020 r., odwołująca się tradycyjną pocztą papierową przesłania do WINB za pośrednictwem PINB oryginał odwołania z dnia 31 grudnia 2019 r. celem uzupełnienia braków formalnych odwołania.

Wobec tego pismem z dnia 11 lutego 2020 r. WINB poinformował odwołującą się o pozostawieniu jej odwołania z dnia 31 grudnia 2019 r. bez rozpoznania, wyjaśniając przyczyny takiego działania. Pismo to w wyniku omyłki nie zostało jednak przesłane stronie w dniu 12 lutego 2020 r. jak miało to miejsce w odniesieniu do innych adresatów pisma (do wiadomości) i ostatecznie doręczono je stronie w dniu 11 maja 2020 r.

W skardze skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy, w której organ dopuścił się bezczynności oraz kwestionując wydaną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że kopia podpisanego odwołania została przesłana do WINB w dniu 28 stycznia 2020 r. za pośrednictwem ePUAP, a oryginał tego odwołania przekazała WINB za pośrednictwem organu pierwszej instancji, gdyż nie było dla niej doprecyzowane do którego urzędu ma złożyć uzupełnienie braków formalnych odwołania. Jeżeli bowiem w wezwaniu była mowa o "tutejszym Inspektoracie" to dla niej był to PINB. Strona zakwestionowała także działania WINB, który nie akceptuje wysyłanych przez nią przez ePUAP pism i przesyłając je do własnoręcznego podpisania, mimo iż zawierają podpis zaufany.

Jednocześnie strona wskazała, że w dniu 17 i 24 lutego 2020 r. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na bezczynność WINB. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r. GINB stwierdził, że organ odwoławczy nie dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ stwierdził że w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania jednoznacznie wskazano obowiązek przedłożenia podpisanego odwołania do WINB, czego skarżąca nie uczyniła przesyłając uzupełnione odwołanie do organu pierwszej instancji. W konsekwencji oryginał odwołania został przekazany przez PINB do organu odwoławczego w dniu 4 litego 2020 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków formalnych środka zaskarżenia. Niezależnie od powyższego WINB wskazał, że oryginał odwołania również nie był prawidłowo podpisany, albowiem został opatrzony jedynie parafami na każdej stronie, zaś pod całą treścią pisma zamiast własnoręcznego podpisu jest tylko komputerowe odwzorowanie imienia i nazwiska odwołującej się.

Odnosząc się do dokonanego za pośrednictwem ePUAP uzupełnienia braków odwołania organ wskazał, że za wykonanie wezwania nie można uznać przesłania ta drogą skanu pisma w postaci pliku PDF. W tym zakresie WINB wskazał na przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., regulujące kwestie wnoszenia do organów administracji podań za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu i stwierdził, że skan podpisanego odwołania nie spełnia wymogów prawa. Nie jest on bowiem opatrzony profilem zaufanym w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.). takim podpisem skarżąca opatrzyła bowiem wyłącznie pismo przewodnie, ale nie samo odwołanie. Natomiast podpisanie pisma ogólnego podpisem zaufanym nie oznacza automatycznego opatrzenia tym podpisem załączników przesyłanych wraz z przedmiotowym pismem. Jak wskazał, ePUAP zapewnia możliwość podpisania dowolnego dokumentu w postaci elektronicznej i przesłania tak podpisanego dokumentu do organu jako załącznika do tzw. pisma ogólnego. W związku z tym, aby skutecznie uzupełnić brak formalny odwołania, skarżąca powinna skan odwołania opatrzyć podpisem zaufanym i przesłać go jako załącznik do pisma ogólnego.

W dniu 7 lipca 2020 r. skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy przesłanej przez nią dokumentacji. Strona stwierdziła także, że odpowiedź WINB na jej odwołanie nie nosiła znamion ani postanowienia ani decyzji, w których powinien być zawarty środek zaskarżający.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).

Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako Prawo budowlane), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a.

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego (zob. art. 53 § 2b p.p.s.a.), a skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet - czy zostało ono wyrażone. Zatem w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżący zachował w niniejszej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu - poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu spełniła wymóg formalny, bowiem dnia 4 lutego 2020 r., w związku z brakiem czynności organu, skierowała do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z ponagleniem. W reakcji na to ponaglenie GINB postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r. stwierdził, że organ odwoławczy nie dopuścił się bezczynności.

Przechodząc do oceny merytorycznej zarzucanej organowi bezczynności zauważyć należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Wskazane wcześniej przepisy prawa pozwalają przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym albo wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Jak wskazano bowiem wyżej, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Innymi słowy, przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości, a wniesienie skargi ukierunkowane jest na wymuszeniu na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu usprawiedliwionej czy też nieusprawiedliwionej bierności. W ujęciu przepisu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" co do zasady oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest bezczynność organu odwoławczego, której miał się dopuścić się poprzez pozostawienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji bez rozpatrzenia. Organ uzasadniając swoje stanowisko w piśmie z dnia 11 lutego 2020 r., powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wskazał na zasadę pozostawiania bez rozpoznania podań nie spełniających wymagań formalnych, czyli zawierających wadę powodującą ich bezskuteczność z mocy prawa. Jak wyjaśnił WINB, pomimo wezwania do usunięcia wskazanych braków formalnych strona w zakreślonym terminie nie wypełniła prawidłowo obowiązku, co oznacza, że złożone pismo obarczone było brakami, które nie pozwalają mu na wywołanie skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania.

W ocenie sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Co do zasady postępowanie administracyjne – zarówno przed pierwszą, jak i drugą instancją, może zostać zainicjowane na skutek podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest skuteczne złożenie podania, tj. takiego, które spełnia określone przez ustawodawcę wymogi formalne. Podaniem takim, zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., jest m.in. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie z art. 127 k.p.a., który reguluje kwestie wnoszenia odwołania nie wynika, aby środek ten miał spełniać szczególne wymogi, co jest wyrazem zasady ograniczonego formalizmu, co jednak nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych odwołania. Nadal bowiem środek ten, jako podanie, winien spełniać ogólne wymogi ustalone przez ustawodawcę w art. 63 ustawy (zob. m.in. wyrok NSA z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13, dostępny w CBOSA) Szczególnym wymogiem jest obowiązek opatrzenia każdego podania wnoszonego do organu administracji podpisem – własnoręcznym lub w przypadku pism wnoszonych elektronicznie, w sposób opisany w art. 63 § 3a k.p.a. Podpis warunkuje bowiem, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnoszącej podanie.

Przy czym, brak podpisu strony pod podaniem nie pozbawia pisma charakteru procesowego, jakie chciał mu nadać wnoszący, lecz stanowi brak formalny, który powinien zostać we właściwym trybie usunięty. Nieusunięcie tego uchybienia formalnego powoduje natomiast brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W konsekwencji odwołanie, które nie zostało podpisane, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, przede wszystkim zaś nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia.

Nie oznacza to jednak, że w odniesieniu do takiego pisma organ nie ma żadnych obowiązków procesowych, bowiem jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli mimo wezwania podanie nadal nie spełnia wymogów formalnych, organ powinien zawiadomić stronę, że jej podanie pozostawia się bez rozpoznania. Dopiero pismo informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. stanowi załatwienie sprawy zainicjowanej złożonym podaniem, nie podlega ono jednak zaskarżeniu. Kontrola tej czynności materialno-technicznej następuje w ramach skargi na bezczynność organu administracji publicznej, a dla oceny tej bezczynności kluczowe jest to, czy pozostawienie pisma bez rozpoznania było prawidłowe, tj. zostało poprzedzone zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że działania organu odwoławczego były prawidłowe, a pozostawienie odwołania bez rozpoznania poprzedzono zasadnym wezwaniem odwołującej się do uzupełnienia braków formalnych pisma, co czyni zarzut bezczynności WINB pozbawionym podstaw prawnych.

Przedmiotowe odwołanie zostało wniesione do skrzynki elektronicznej PINB przy użyciu zwykłej poczty elektronicznej i przekazane przez organ pierwszej instancji do WINB. Tymczasem obowiązujące przepisy prawa wskazują, że podania mogą być wnoszone m.in. za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej, ale przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.), dalej jako ustawa o informatyzacji. Zatem przepis art. 63 § 1 k.p.a. wyraźnie uzależnia możliwość złożenia podania środkami komunikacji elektronicznej od skorzystania przez wnioskodawcę z elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej utworzonej na podstawie ustawy o informatyzacji. W konsekwencji tego, złożenie podania do organu drogą elektroniczną na dowolny adres elektroniczny, np. adres mailowy, nie jest tożsame ze złożeniem dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną zgodnie z ww. ustawą o informatyzacji.

Z akt sprawy wynika wprost, że odwołanie od decyzji organu nadzoru pierwszej instancji zostało skierowane na adres [...], który niewątpliwie nie jest adresem elektronicznej skrzynki podawczej PINB, który brzmi:[..]. To oznacza, że tak wniesione odwołanie nie spełniało formy, o której mowa w art. 63 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie spełniało wymogu opatrzenia środka zaskarżenia podpisem własnoręcznym (§ 3) lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (§ 3a). Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można jednak uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też przez wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 39/17, dostępny w CBOSA).

W tych okolicznościach wezwanie przez WINB strony odwołującej się do uzupełnienia braków formalnych odwołania wniesionego za pośrednictwem poczty elektronicznej, poprzez własnoręczne podpisanie przesłanego przez organ wydruku odwołania załączonego do wiadomości e-mail; należy uznać za w pełni uzasadnione. Prawidłowo też organ ocenił, że odwołująca się w zakreślonym w wezwaniu terminie, który upływał w dniu 29 stycznia 2020 r., nie uzupełniła braku formalnego w postaci podpisania tego odwołania.

Uzupełnienie braków formalnych nastąpiło bowiem poprzez podpisanie przesłanego przez organ wydruku, zeskanowanie go i przesłanie go do WINB za pośrednictwem ePUAP w dniu 28 stycznia 2020 r. Papierowy oryginał odwołania został wniesiony do PINB i przekazany organowi odwoławczemu w dniu 4 lutego 2020 r. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy braki formalne uzupełnione przez stronę za pośrednictwem ePUAP zostały skutecznie usunięte, a odwołanie powinno zostać przyjęte do merytorycznego rozpoznania.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej.

Kwalifikowany podpis elektroniczny to zaawansowany podpis elektroniczny, który ma moc prawną taką jak podpis własnoręczny. Jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia i poświadczony specjalnym certyfikatem kwalifikowanym, który umożliwia weryfikację składającej podpis osoby. Podpis ten jest narzędziem kupowanym u certyfikowanego dostawcy i służy potwierdzaniu tożsamości w kontaktach z urzędami oraz w komunikacji pomiędzy pracownikami jednostek w administracji publicznej. Podpisem tym można podpisywać niektóre dokumenty komputerowe, np. PDF, WORD.

Podpis osobisty to również zaawansowany podpis osobisty, przy czym składany jest on przy wykorzystaniu e-dowodu, tj. dowodu osobistego wyposażonego w warstwę elektroniczną, czyli elektroniczny chip, w którego pamięci są m.in. dane identyfikacyjne właściciela, w tym jego zdjęcie biometryczne. Podpis osobisty także wywołuje dla urzędu taki sam skutek prawny jak podpis własnoręczny. W tym wypadku prawdziwość danych posiadacza podpisu potwierdza certyfikat podpisu osobistego, zawierający imię, nazwisko, obywatelstwo oraz numer PESEL. Co więcej, w e-dowodzie można umieścić także podpis kwalifikowany zakupiony u certyfikowanego dostawcy i podpisywać dokumenty.

Wreszcie, zgodnie z art. 3 pkt 14a ustawy o informatyzacji, podpis zaufany podpis elektroniczny, którego autentyczność i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do spraw informatyzacji, zawierający:

a) dane identyfikujące osobę, ustalone na podstawie środka identyfikacji elektronicznej wydanego w systemie, o którym mowa w art. 20aa pkt 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, obejmujące:

– imię (imiona),

– nazwisko,

– numer PESEL,

b) identyfikator środka identyfikacji elektronicznej, przy użyciu którego został złożony,

c) czas jego złożenia.

Podpis zaufany ma format XML, typ otaczający, tzn. podpisywany plik zawarty jest w kontenerze podpisu. Za pomocą tego podpisu możliwe jest również podpisywanie plików o rozszerzeniach m.in. pdf. Aby móc korzystać z podpisu zaufanego konieczne jest posiadanie profilu zaufanego, tj. środka identyfikacji elektronicznej zawierającego zestaw danych identyfikujących i opisujących osobę fizyczną, która posiada pełną albo ograniczoną zdolność do czynności prawnych, który został wydany w sposób, o którym mowa w art. 20c (w punkcie potwierdzającym, przy wykorzystaniu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, przy nieodpłatnym wykorzystaniu środka identyfikacji elektronicznej stosowanego do uwierzytelniania w systemie teleinformatycznym banku krajowego lub innego przedsiębiorcy) albo art. 20ca (tymczasowy profil zaufany). Mając zaś profil zaufany uzyskuje się dostęp do Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej ePUAP, za pomocą którego można złożyć do skrzynki podawczej wybranego urzędu dowolne pismo, tzw. pismo ogólne służące do komunikacji

z administracją publiczną w sprawach, które można załatwić przez internet i które nie mają udostępnionych gotowych elektronicznych formularzy.

W przypadku wysyłania e-formularza udostępnionego online przez dany urząd, jest on uzupełniany i podpisywany elektronicznie. Podpis dotyczy więc samego formularza, bowiem w tym wypadku to on zawiera treść podania kierowanego do organu. Podobny mechanizm podpisu został też zastosowany do ww. pism ogólnych do podmiotu publicznego. Nie mamy w tym wypadku wprawdzie do czynienia z typowym formularzem przygotowanym przez dany organ, lecz formularzem ogólnym w witrynie (ogólny wzór elektroniczny - § 19 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych; Dz.U. z 2018 r., poz. 180), co oznacza, że analogicznie podpis elektroniczny dotyczyć będzie danych wpisanych do formularza internetowego, który po wysłaniu i otworzeniu go przez pracownika organu przybiera postać jednolitego pisma odpowiadającego układem tradycyjnemu pismu. "Pismo ogólne" stanowi bowiem narzędzie upraszczające komunikację elektroniczną obywateli z urzędami, stanowiące elektroniczne odwzorowanie tradycyjnie wnoszonych pism. W związku z tym korzystając z ePUAP lub witryny https://www.gov.pl/web/gov/wyslij-pismo-ogolne, w formularzu elektronicznym możliwe jest wybranie urzędu lub instytucji, do którego chcemy złożyć pismo, następnie z listy w oknie "Rodzaj pisma" wybrać rodzaj pisma, które składamy (np. odwołanie), odpowiednie jego zatytułowanie (np. "odwołanie od decyzji organu X z dnia Y o nr Z) i w kolejnej rubryce "Treść pisma" zawrzeć treść wnoszonego pisma (np. zarzuty i żądania odwołania). Dodatkowo możliwe jest zamieszczenie załączników, np. dokumentacji fotograficznej, posiadanych ekspertyz itp. Tak wypełniony formularz jest następnie podpisywany i wysyłany. Jak wskazano, do organu dane wpisane w oknach formularza docierają w postaci pliku xml., który po otwarciu w witrynie wizualizuje się jako pismo o określonym układzie, zawierającym ww. dane i tej właśnie treści dotyczy podpis elektroniczny. Nie obejmuje on natomiast załączników.

Dopiero praktyka zmieniła zasadniczy sposób korzystania z tego rodzaju komunikacji elektronicznej. Mianowicie, skorzystanie z pisma ogólnego było utrudnione w tych wypadkach, gdy wnoszone pismo powinno być podpisane przez kilka osób, np. członków stowarzyszenia. Ponadto, także obywatele komunikując się z organami, kierując się nazwą "pismo ogólne" zaczęli wykorzystywać formularz elektroniczny do stworzenia pisma przewodniego, sygnalizującego wniesienie właściwego pisma, a którego treść przygotowywali w osobnym pliku dodawanym w załączniku. W tym możliwe jest bowiem nadanie swojemu podaniu od razu właściwej formy. Tym samym jednak powstał problem ze spełnieniem podstawowego wymogu formalnego jakim jest podpis, ten bowiem z założenia miał dotyczyć sporządzonego za pomocą formularza internetowego pisma, a nie również załączników. Co do zasady bowiem treść pisma powinna znaleźć się w polu formularza "Treść pisma", a nie w elemencie dodatkowym jakim jest załącznik. Dostrzegając tą praktykę, a także problemy z podpisywaniem pism ogólnych przez kilka podmiotów, umożliwiono podpisanie podpisem elektronicznym dowolnego dokumentu i wysłania go jako załącznika do pisma ogólnego, traktowanego jako pismo przewodnie. W tym wariancie konieczne jest wgranie do "podpisywarki" wybranego pliku z komputera, który jest następnie podpisywany podpisem elektronicznym, co zostaje ujawnione poprzez wygenerowanie pliku .xml, w którym zawarty będzie ów podpis. Tak przygotowany plik, mający teraz rozszerzenie pliku źródłowego z dodatkiem .xml, np. docx.xml/pdf.xml, po jego zapisaniu na dysku lokalnym można załączyć do formularza elektronicznego pisma ogólnego jako załącznik. W konsekwencji zarówno pismo ogólne będzie zawierało wymagany podpis elektroniczny, jak i załącznik.

Podsumowując należy stwierdzić, że co do zasady załącznik do pisma ogólnego złożonego elektronicznie nie jest opatrywany podpisem elektronicznym. Wynika to z faktu, że ten model kontaktu elektronicznego miał jak najbardziej upraszczać komunikację elektroniczną obywateli z organami i naśladować tradycyjną komunikację papierową. Natomiast w komunikacji papierowej podpis strony składany jest pod treścią wnoszonego pisma, a nie do załączników. Podobne reguły przyświecały także tworzeniu narzędzie komunikacji elektronicznej w postaci tzw. pism ogólnych.

W niniejszej sprawie odwołująca się uzupełniając braki formalne odwołania za pomocą ePUAP wysłała do WINB właśnie pismo ogólne zatytułowane "Odwołanie podpisane", którego załącznikiem był plik "PODPISANE ODWOŁANIE.pdf". Z wydruku znajdującego się w aktach sprawy wynika, że pismo to zostało podpisane podpisem elektronicznym, jednakże podpis ten, jak wyjaśniono, dotyczył wyłącznie pisma przewodniego, zaś plik z odwołaniem nie posiadał rozszerzenia .xml wskazującego na jego podpisanie w podpisywarce zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a. Oznacza to, jak trafnie uznał organ odwoławczy, że takie działanie nie stanowi skutecznego uzupełnienia braków formalnych odwołania, gdyż załącznik pisma ogólnego zawierający odwołanie właściwe, nie posiada wymaganego przez art. 63 k.p.a. podpisu w formie wskazanej w § 3a. Aby wymóg ten spełnić konieczne byłoby zawarcie treści odwołania w rubryce formularza elektronicznego pisma ogólnego do podmiotu publicznego "Treść pisma" lub w załączniku do pisma ogólnego, ale w tym wypadku dla spełnienia wymogu art. 63 § 3a k.p.a. niezbędne jest opatrzenie tego pliku osobnym podpisem elektronicznym, co jest możliwe m.in. za pomocą wspominanej podpisywarki.

Powyższe stanowisko uzasadnione jest także jednoznacznym brzmieniem art. 63 § 3a k.p.a., który stanowi, że podanie – a więc także odwołanie – wnoszone w formie elektronicznej winno zawierać podpis elektroniczny w jednej ze wskazanych form. Odwołaniem jest zaś pismo strony postępowania wyrażające niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i żądanie jego weryfikacji przez organ odwoławczy, zatem to właśnie pismo posiadające taką zawartość powinno mieć podpis elektroniczny, niezależnie od tego czy jest wnoszone jako treść formularza elektronicznego pisma ogólnego do podmiotu publicznego, czy jako załącznik do tego formularza. W rozważanym wypadku pismo przewodnie niewątpliwie nie stanowiło odwołania, gdyż nie zawierało ww. elementów, więc opatrzenie go podpisem elektronicznym nie mogło świadczyć o uzupełnieniu braków formalnych odwołania. Taki cel miał spełniać natomiast załącznik "PODPISANE ODWOŁANIE.pdf", lecz jak wskazano, nie zawierał on osobnego podpisu elektronicznego.

Sąd wojewódzki nie podziela stanowiska prezentowanego przez część orzecznictwa, według którego podpisanie wymaganym podpisem dokumentu elektronicznego przez platformę ePUAP, wewnątrz którego przekazywane są inne dokumenty, np. załączniki, skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. treści formularza waz z załączonymi do niego plikami. Przedstawiciele tego stanowiska uznają więc, że jeżeli strona wnosi przez ePUAP jeden dokument elektroniczny zawierający pismo przewodnie i załączone do niego pliki, który został podpisany prawidłowo podpisem elektronicznym, niezasadne jest wzywanie nadawcy pisma do usunięcia braku formalnego poprzez podpisanie pisma właściwego stanowiącego załącznik do pisma ogólnego (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20, dostępne w CBOSA).

Komunikacja elektroniczna ma niewątpliwie uprościć kontakty obywateli z podmiotami publicznymi, ale owo uproszczenie nie oznacza odejścia od wymogów formalnych, a jedynie to, że obywatel aby załatwić określoną sprawę w urzędzie nie musi stawiać się osobiście w siedzibie organu. Przyjęcie więc przedstawionego wyżej stanowiska świadczy więc zdaniem sądu o błędnym odczytywaniu istoty komunikacji elektronicznej, a także samego modelu pism ogólnych do podmiotu publicznego. Jak już bowiem wskazano pismo ogólne miało jak najbardziej ułatwiać komunikację elektroniczną z organami administracji poprzez umożliwienie komunikacji bez wychodzenia z domu, a przy tym upodobnić pisma tworzone za pomocą elektronicznego formularza do pism tradycyjnych. Zatem rubryki formularza pisma ogólnego odpowiadają poszczególnym elementom pisma, jakie strona wniosłaby pocztą tradycyjną – organ, do którego pismo jest kierowane, jego rodzaj, tytuł pisma oraz treść właściwa, a także możliwość dodania załączników (por. § 20 rozporządzenia w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych). Założeniem systemu nie było zaś to, aby formularz elektroniczny stanowił pismo przewodnie, a treść właściwa wnoszonego pisma była załączana do tego pisma w formie pliku z dysku nadawcy. Tak bowiem co do zasady nie przebiega komunikacja tradycyjna między podmiotami a organami.

Jeżeli jednak strona przesyła pismo przewodnie sygnalizujące, jakie podanie wnosi, to nie ulega wątpliwości, że dla skutecznego złożenia podania konieczne jest nie podpisanie samego pisma przewodniego, lecz tego dokumentu, szczególnie jeśli takie podanie ma wszcząć postępowanie administracyjne w pierwszej czy w drugiej instancji. Skoro zaś komunikacja elektroniczna stanowi uproszczony, to analogicznie wykorzystanie możliwości ujawnienia treści pisma właściwego w załączniku do pisma przewodniego stworzonego za pomocą formularza elektronicznego, wymaga opatrzenia załączanego pliku odrębnym podpisem. W takim bowiem wypadku to załączony plik stanowi podanie wnoszone do organu i zawierające odpowiednią do jego rodzaju treść, a zatem właśnie to podanie powinno spełniać wszystkie wymogi formalne, w szczególności podpis.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku trafności oceny organu odwoławczego, że uzupełnienie braków formalnych odwołania, dokonane za pośrednictwem ePUAP z wykorzystaniem pisma ogólnego do organu publicznego, nie stanowiło wykonania wezwania z 17 stycznia 2020 r. Skoro bowiem strona treść odwołania zawarła w załączniku do pisma ogólnego z 28 stycznia 2020 r., to dla spełnienia wymogu formalnego określonego w art. 63 § 3a k.p.a. konieczne było odrębne podpisanie załączanego pliku. Nie może mieć przy tym znaczenia, że załączony plik stanowił skan papierowego odwołania zawierającego podpis strony. Znów bowiem, posługując się analogią do pism tradycyjnych, trzeba zauwazyć, że jeżeli strona przesyła do organu skan swojego podania, który w oryginale zawiera jej własnoręczny podpis, to dokument ten nadal obarczony jest brakiem formalnym , gdyż wszelkie fotokopie dokumentów, dla swojej skuteczności, wymagają potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem własnoręcznym podpisem. W rozważanym wypadku rolę takiego poświadczenia pełniłby podpis elektroniczny, którym opatrzono by plik pdf, tj. skan odwołania.

Ponadto, niezależnie od rozważań w zakresie istnienia obowiązku podpisania podpisem elektronicznym także załącznika do pisma ogólnego wnoszonego elektronicznie, czy też brak takiego wymogu, należy wskazać, że nawet gdyby taki podpis został złożony lub nie był wymagany, to przesłany skan odwołania nie mógłby zostać uznany za uzupełnienie braków formalnych odwołania. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca dołączyła do pisma przewodniego skan oryginału odwołania, lecz oryginał ten nadal zawierał braki. Wprawdzie każda strona pisma została opatrzona własnoręcznymi parafami odwołującej się, lecz zabrakło podpisu własnoręcznego na końcu pisma. Samo zaś złożenie paraf, bez końcowego podpisania pisma, nie jest skuteczne. W konsekwencji brak takiego podpisu na oryginale świadczy o wadliwości samego pisma, którego każdy następny odpis (w tym fotokopia, nawet uwierzytelniona) także będzie zawierać tę wadę.

Z tego też względu nie było możliwe ewentualne uznanie, że strona wywiązała się z nałożonego obowiązku przesyłając do PINB oryginał odwołania, bowiem dokument ten nadal nie został podpisany w sposób prawidłowy. Niezależnie od tego, negatywnie należy też ocenić działanie skarżącej, która niezgodnie z wezwaniem przesłała oryginał odwołania do organu pierwszej instancji, a nie WINB, mimo prawidłowego pouczenia strony w tym zakresie. Nie sposób znów zaakceptować stanowiska strony, która twierdzi, że jeżeli w wezwaniu była mowa o "tutejszym organie" to dla niej tym organem był dla niej PINB. Interpretacja strony w tym zakresie jest całkowicie dowolna, a przy tym niezgodna z językowym znaczeniem omawianego zwrotu. "Tutejszy" bowiem to przymiotnik określający jakieś miejsce (podmiot), a skoro organem wzywającym stronę do uzupełnienia braków formalnych był WINB, który w wezwaniu wskazuje na obowiązek przesłania uzupełnionego odwołania, to użyty w tym celu przymiotnik "tutejszy" charakteryzuje nadawcę pisma, a więc WINB. Treść wezwania nie budzi zatem żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a strona bezpodstawnie przyjmując odmienne jego rozumienie, naraziła się na niewykonanie zobowiązania w terminie.

W przedstawionych okolicznościach sąd wojewódzki potwierdza trafność stanowiska organu drugiej instancji, że pomimo prawidłowego wezwania, brak formalny odwołania (brak podpisu odwołującej się) nie został usunięty. Taka konstatacja uniemożliwiała nadanie biegu odwołaniu, a prawidłową formą załatwienia sprawy w tym wypadku było poinformowanie strony o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania, co też WINB prawidłowo uczynił w dniu 11 lutego 2020 r. Działanie takie uwalnia organ od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu odwołania, które nie zostało skutecznie wniesione.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.