Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 608/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2021
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu przeprowadzonych czynności kontrolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 września 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tczewie przeprowadzili kontrolę interwencyjną w sklepie B.1 ul. [...], hala [...], [...] T. (protokół kontroli nr [...]) należącym do M. M. (dalej jako "strona" albo "skarżąca"), prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą B.1 M. M.

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w ww. sklepie stwierdzono obecność 151 sztuk produktu o nazwie: "Y.1" Made in the USA exclusively for: C. for B.1 oraz 20 sztuk produktu o nazwie: "Y.2" C., które zawierały w swym składzie substancje zakazane do stosowania w żywności. W toku kontroli stwierdzono nadto brak oznakowania ww. suplementów diety w języku polskim, brak powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o pierwszym wprowadzeniu do obrotu na terenie RP ww. suplementów diety oraz brak wniosku o zmianę dotychczasowego rozszerzenia działalności o sprzedaż internetową suplementów diety.

Decyzją z dnia 24 września 2021 r. nr HŻŻ.9012.1.1.17.2021.TR wydaną wobec strony Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tczewie:

1. zakazał wprowadzania do obrotu handlowego na terenie Unii Europejskiej, w tym za pośrednictwem stron internetowych produktów:

- suplement diety "Y.1" Made in the USA exclusively for: C. for B.1;

- suplement diety "Y.2" C.,

z uwagi na obecność w składzie substancji zakazanych w żywności, a tym samym niezgodność składu przedmiotowych produktów z obowiązującymi przepisami prawa;

2. nakazał wycofanie z obrotu handlowego na terenie Unii Europejskiej produktów:

- suplement diety "Y.1" Made in the USA exclusively for: C. for B.1;

- suplement diety "Y.2" C.

- w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W przedmiotowej decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tczewie zobowiązał również stronę do poinformowania odbiorców o wycofaniu ww. suplementów diety oraz poinformowania organu o wykonaniu nakazów decyzji, a także do podania ilości przyjętych od odbiorców zwrotów oraz o sposobie postępowania ze zwrotami i produktami zabezpieczonymi w dniu 22 września 2021 r. zarządzeniem nr [...].

Z odwołaniem do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ pierwszej instancji zawarł w decyzji klauzulę natychmiastowej wykonalności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności i wydanie wskazanego rozstrzygnięcia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tczewie decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr HŻŻ.9012.1.2.94.2021.TR nałożył na stronę opłatę w wysokości 103 zł za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli żywności.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ przywołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (bez wskazania publikatora; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 195), art. 4 i art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2021) oraz § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2017 r., poz. 2012 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że opłata w wysokości 103 zł została ustalona w następstwie sumowania: opłaty ryczałtowej za przeprowadzenie czynności kontrolnych – 52 zł oraz opłaty ryczałtowej w wysokości 51 zł za każdą rozpoczętą godzinę kontroli (czas kontroli – 2 godziny i 5 minut; wyliczenie 3 godziny x 17 zł).

Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia 24 września 2021 r. nr HŻŻ.9012.1.1.17.2021.TR decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. nr OBŻ.906.1.7.2021.MK.14 uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 2, jednocześnie ustalając termin jego wykonania do dnia 22 lipca 2022 r.; w pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Z kolei po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji z dnia 26 października 2021 r. nr HŻŻ.9012.1.2.94.2021.TR Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. nr OBŻ.906.1.9.2021.MK.5 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tczewie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że na mocy art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Opłatami, o których mowa w ust. 1 jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie (art. 75 ust. 2 ustawy).

W wykonaniu delegacji określonej w art. 75 ust. 4 ustawy Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności. Przedmiotowy zakres stosowania rozporządzenia zawarto w § 1, zgodnie z którym rozporządzenie określa wysokość opłat mających na celu pokrycie kosztów ponoszonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym metody obliczania niektórych opłat, stawki opłat oraz sposób wnoszenia opłat.

Z § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wynika wprost obowiązek opłaty za czynności kontrolne wykonywane w zakresie spełniania przez podmiot działający na rynku spożywczym obowiązujących wymagań prawa żywnościowego. Natomiast na mocy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia stawka opłaty za czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, obejmuje: 1) stawkę ryczałtową z tytułu przeprowadzenia czynności kontrolnych – 52 zł oraz 2) stawkę ryczałtową za każdą rozpoczętą godzinę przeprowadzenia czynności kontrolnych – 17 zł.

Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy przedstawił wyliczenie pokazujące koszty, które złożyły się na opłatę obciążającą M. M. Z uwagi na rodzaj stwierdzonej nieprawidłowości, zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy, adresatem zobowiązanym do poniesienia opłaty za badania uczyniono podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie.

M. M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję Pomorskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne i niepoparte jakimikolwiek dowodami ustalenie, iż preparaty o nazwach Y.1 i Y.2 faktycznie zawierają substancję chemiczną o nazwie Johimbina. Rażącym zaniedbaniem organów obu instancji jest to, że nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego z zakresu chemii spożywczej, pomimo iż ustalenie faktycznego składu chemicznego ujawnionych preparatów wymagało wiadomości specjalnych, to jest wiadomości z zakresu chemii. Tylko biegły chemik byłby kompetentny, po przeprowadzeniu stosownych badań i analiz składu preparatu, do wypowiedzenia się co do składu preparatu. Tymczasem organy nie tylko nie przeprowadziły dowodu z ww. opinii ale nawet nie zabezpieczyły próbek do badań;

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne i niepoparte jakimikolwiek dowodami ustalenie, iż preparaty o nazwach Y.1 i Y.2 zostały wprowadzone do obrotu, w sytuacji gdy przez wprowadzenie do obrotu należy rozumieć udostępnienie produktu na rynku wspólnotowym po raz pierwszy lub pierwszą transakcję wyrobem, która dokonuje się poprzez faktyczne pozbawienie możliwości rozporządzania danym przedmiotem przez osobę uprawnioną co doprowadziło SN do konkluzji, iż chodzi o "tylko pierwszy akt zaistnienia towaru w obrocie, a nie kolejne transakcji". W niniejszej sprawie brak jest dowodów na to, że do transakcji wyrobem w ogóle doszło. Nie wiadomo kto faktycznie, kiedy i czy w ogóle wprowadził preparaty do obrotu. Organ nie dysponuje dowodem na to, że to strona dokonywała pierwszego wprowadzenia do obrotu. Organ pierwszej instancji nie dysponuje dowodem, że doszło do transakcji. To czym dysponuje organ pierwszej instancji może wskazywać tylko na oferowanie. Oferowanie jest wprawdzie wstępem do transakcji ale samo w sobie transakcją nie jest. Transakcja to czynność dwustronna – transakcja to czynność konsensualna, odpłatna, dwustronnie zobowiązująca oraz wzajemna. Oferowanie z kolei to tylko jednostronne oświadczenie woli;

3. błąd w postaci skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie a przez to nieważność (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W sprawie nie pozyskano żadnego dowodu na to, że skarżąca nabyła preparat o nazwie Y.1 albo wprowadzała go do obrotu. Preparaty nie były oklejone ceną, nie były wystawione na ekspozycji i wystawie sklepowej. Organ pierwszej instancji wskazał, iż preparaty były opatrzone wizerunkiem A. M. Stąd brak jest przesłanek do przypisywania własności preparatu M. M., w sytuacji gdy jedyne oznaczenie identyfikujące specyfik wiąże go z A. M.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że napis na etykietce nie może stanowić o faktycznym składzie preparatu. Organ pierwszej instancji zaniechał dokonania analizy składu chemicznego za pomocą badań laboratoryjnych tego specyfiku. Nie dokonano też tłumaczenia z języka angielskiego na język polski zapisów na etykiecie preparatów. Językiem urzędowym organów administracji publicznej jest natomiast język polski (art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o języku polskim). Zatem organ pierwszej instancji winien dokonać tłumaczenia etykiety i dopiero w oparciu o uwierzytelnione tłumaczenie podjąć decyzję merytoryczną. Nie jest pewne czy pracownicy organu pierwszej instancji w dostatecznym stopniu władają językiem angielskim aby prawidłowo zinterpretować zapisy na etykiecie. Ponadto organ pierwszej instancji nie zabezpieczył w należyty sposób obrazu/wizerunku preparatu, nie skopiował w sposób rzetelny i miarodajny etykiety produktu. Z uwagi na rażące błędy proceduralne i operacyjne organu pierwszej instancji nie można faktycznie ustalić składu preparatu. Organ nie może kierować się samą nazwą preparatu, gdyż oznaczenie takie nie jest miarodajne – w przypadku popularnego produktu spożywczego "Ptasie mleczko" nikt rozsądny nie przypuszcza aby faktycznie tam zawarto wytwory ptasiej laktacji. Podobnie popularny napój "Coca-Cola" wbrew swojej nazwie nie zawiera wyciągu z liści krzewu kokainowego (Erythroxylum coca).

Ponadto pełnomocnik skarżącej zauważył, że decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu wskazał, iż oba produkty, których dotyczyła kontrola sygnowane są wizerunkiem A. M. oraz napisem (Y.1 i Y.2). Nadto w aktach sprawy znajdują się wydruki z profilu "B.2 A. I M. M.". Tymczasem M. M. prowadzi działalność pod firmą B.1 M. M. Te nazwy są podobne ale nie tożsame. Nie można utożsamiać profilu na portalu społecznościowym z firmą działalności gospodarczej, gdy nazwy obu tych rzeczy się różnią. W pisemnym oświadczeniu złożonym do akt M. M. kategorycznie zaprzeczyła aby wprowadzała do obrotu produkty zawierające johimbinę. M. M. wskazała, iż kategorycznie wyklucza taką możliwość aby w zabezpieczonych preparatach znajdowała się johimbina. Szczegółowe wyjaśnienie relacji między profilem "B.2 A. I M. M." a firmą B.1 M. M. zostało wyłożone przez M. M. w pisemnym oświadczeniu, które zostało zignorowane przez organ drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą wobec skarżącej opłatę za przeprowadzenie czynności kontrolnych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności

W świetle wskazanej regulacji wszelkie czynności wykonywane przez właściwy organ w ramach urzędowych kontroli żywności mogą stanowić podstawę naliczenia opłat, o ile w wyniku dokonanych czynności organ stwierdzi niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Zaakcentować trzeba, że ratio legis takiego rozwiązania jest to, aby nie obciążać tymi opłatami podmiotów, które przestrzegają wymagań w zakresie prawa żywnościowego.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 22 września 2021 r. r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tczewie, w ramach urzędowych kontroli żywności, przeprowadzili kontrolę u skarżącej podczas której stwierdzono uchybienia opisane szczegółowo w protokole kontroli nr [...]. W następstwie poczynionych ustaleń wydano w sprawie opisaną w części wstępnej niniejszego uzasadnienia decyzję w przedmiocie zakazu wprowadzania produktów do obrotu handlowego oraz ich wycofania z obrotu. Z odwołaniem do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ pierwszej instancji zawarł w wydanej decyzji klauzulę natychmiastowej wykonalności.

Nie ulega wątpliwości, że czynności dokonane przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tczewie pozostawały w związku z urzędową kontroli żywności. W trakcie tej kontroli stwierdzono określone nieprawidłowości, a wobec natychmiastowej wykonalności z mocy ustawy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zaistniała podstawa do zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i ustalenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne (w wysokości 103 zł) oraz zobowiązania skarżącej (jako odpowiedzialnej za towar w obrocie – zgodnie z art. 75 ust. 2 wskazanej ustawy) do jej uiszczenia.

Wskazać należy, że wyliczając opłatę przyjęto jako podstawę obciążenia koszty określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności. Organy dokładnie i rzetelnie, z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa, uzasadniły sposób obliczenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne.

Zdaniem Sądu, bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty skargi i zawarta w niej argumentacja, która w całości odnosi się do działań i rozstrzygnięć organów podjętych w postępowaniu w przedmiocie zakazu wprowadzania produktów do obrotu handlowego oraz ich wycofania z obrotu. Podkreślenia wymaga, że przedmiotu zaskarżonej decyzji nie stanowiły obowiązki o charakterze niepieniężnym nałożone na skarżącą w następstwie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli sanitarnej w ramach w ramach urzędowych kontroli żywności, lecz ustalenie opłaty za przeprowadzenie wskazanych czynności kontrolnych.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.