Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 879/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 6, art. 29 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art 15, art. 6, art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 10 par. 1, art. 12 par. 1, art. 35-37, art. 7, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez W. L. budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] obręb [...] w K., gdyż stwierdził, że przedmiotowa budowa narusza zakaz lokalizacji obiektów w pasie 100 metrów od linii brzegowej jeziora J. wynikający z treści § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2014 r., poz. 1637).

Od powyższej odwołała się W. L. twierdząc m.in., że ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. dopuszczają lokalizację obiektów budowlanych. Wskazała, że § 4 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu nie uzależnia wyłączenia z zakazu zabudowy od rodzaju obiektu budowlanego i jego zgodności ze studium, a wprost od warunku dopuszczenia na danym obszarze lokalizowania obiektów budowlanych i zarzuciła, że stosowanie zapisów szczegółowych studium jest niezgodne z uchwałą sejmiku.

Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak:

[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r.,

poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1

w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lecz podlega zgłoszeniu, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku,

o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt. 2 ww. ustawy organ administracji architektoniczno- budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustalił, że z akt sprawy przekazanych przez organ I instancji wynika, że W. L. w dniu [...] r. zgłosiła Prezydentowi Miasta K. zamiar budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] obręb [...] K. (o powierzchni [...]m2), opisanych w dołączonym opracowaniu jako budynki parterowe, niepodpiwniczone z dachem dwuspadowym o powierzchni zabudowy 35,00 m2.

Na dołączonej mapie oznaczyła graficznie ww. budynki, określiła ich wymiary oraz odległości do granicy z działkami sąsiednimi.

Wojewoda podkreślił, że jako organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania.

Na etapie postępowania odwoławczego ustalono, że od 10 maja 2018 r. obowiązuje uchwała Nr XLII/595/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Jamno-Zachód" w Koszalinie (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r., poz. 2040 i dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Koszalinie), zwana dalej "planem".

W związku z powyższym organ odwoławczy dokonując ponownej oceny czy dopuszczalna jest lokalizacja budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] obręb [...] w K. zobowiązany jest w świetle treści art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane do ustalenia, czy zgłaszana budowa nie narusza obowiązujących dla tego terenu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Jamno-Zachód" w Koszalinie.

Działka nr [...] obręb [...] w K. znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym na rysunku planu (załącznik nr [...]) symbolem [...]

W rozdziale 2 miejscowego planu - ustalenia ogólne § 9 - zawarto zakres wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Do obszarów przestrzeni publicznej zaliczono promenadę zlokalizowaną na części terenu elementarnego oznaczonego jako [...] Przepis § 9 ust. 2 planu stanowi, że na terenach obszarów przestrzeni publicznej, jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej dopuszcza się: obiekty małej architektury; reklamy zgodnie z przepisami § 6 ust. 2; tymczasowe obiekty usługowo-handlowe, lokalizowane w związku z krótkotrwałymi imprezami; urządzenia techniczne, tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyposażenie ulic (punkty od 1U5) oraz nakazuje się zagospodarowania terenu bez barier architektonicznych dla niepełnosprawnych (pkt 6).

Analiza rysunku planu (załącznik nr [...] do uchwały) oraz ustaleń szczegółowych dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem [...] wykazała, że działka nr [...] znajduje się w całości w obszarze przestrzeni publicznej.

Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego [...] zawarto w § 62 planu. W ust. 1 określono przeznaczenie ww. terenu jako teren parku oraz teren sportu i rekreacji z obiektami rekreacyjnymi (pkt 1). Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 4 planu, jako obiekty rekreacyjne należy rozumieć budowle i urządzenia, stałe

i tymczasowe, służące sportowi i rekreacji czynnej, takie jak: siłownia, plac zabaw, boisko, kort tenisowy, strzelnica, skatepark, tor jazdy, park linowy, minigolf. Na terenie położnym w odległości co najmniej 50m od północno-zachodniej granicy terenu elementarnego stanowiącej granicę planu, dopuszczono lokalizację obiektu usług turystycznych (pkt 2). Teren działki nr [...] wraz ze zgłaszanymi budynkami rekreacji indywidualnej mieści się w ww. pasie 50m.

Zgodnie z § 62 ust. 7 pkt 1 teren elementarny stanowi obszar przestrzeni publicznej Promenady i odnoszą się do niego ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 i ust. 2. Powyższe ustalenia potwierdzają, że działka nr [...] znajduje się w obszarze przestrzeni publicznej, a sposób jej zagospodarowania, szczegółowo określony w § 9 oraz § 62 planu, nie dopuszcza budowy budynków rekreacji indywidualnej.

Oznacza to, że zgłoszona przez W. L. budowa dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w obrębie [...] w K. narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Jamno-Zachód" w Koszalinie. Organ zobowiązany jest zatem do wniesienia sprzeciwu do przedmiotowego zgłoszenia. Art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że pomimo, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji uwzględnił stan prawny obowiązujący na dzień jej wydania ([...].), gdy nie obowiązywała jeszcze uchwała Nr XLII/595/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Jamno-Zachód" w Koszalinie, a wnosząc sprzeciw do zgłoszenia wskazał na naruszenie innych przepisów, uzasadniając to zakazem lokalizacji obiektów wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, natomiast w uzasadnieniu niniejszej decyzji jako powód wniesienia sprzeciwu wskazano niezgodność z aktualnie obowiązującymi zapisami planu, to zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z [...]. znak: [...] należało utrzymać w mocy.

Mając na uwadze, że na terenie objętym zgłoszeniem plan uniemożliwia lokalizację budynków rekreacji indywidualnej, bezprzedmiotowym stało się rozstrzyganie o możliwości ich lokalizowania w świetle zakazów wynikających

z uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w związku z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Koszalina ze zmianami, zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/673/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z 4 września 2014r.

Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie, Prezydent Miasta K. rozstrzygając na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji prawidłowo, na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. uznał, że na działce nr [...] nie jest możliwa lokalizacja budynków rekreacji indywidualnej.

Działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym w studium jako [...] o powierzchni ogółem [...] ha, dla którego określono funkcję dominującą usługi turystyki i rekreacji, w tym turystyki wodnej, mieszkalnictwo

w zabudowie jednorodzinnej; wzdłuż nadbrzeża jeziora wydziela się pas o szerokości 50,0 m jako obszar przestrzeni publicznej oraz funkcję uzupełniającą: usługi sportu, budynki rekreacji indywidualnej, zieleń parkowa, ciągi piesze, polany rekreacyjne

i namiotowe, tereny obsługi komunikacyjnej, parkingi, w tym parkingi karawaningowe. Jednocześnie dla analizowanego terenu wprowadzono ograniczenie budynki do rekreacji indywidualnej sytuować w odległości min. 200m od nadbrzeża jeziora [...] (studium uwarunkowań tom II - kierunki rozwoju dział II - ustalenia szczegółowe jednostka strukturalna Północ (N) str. 104).

Powyższy zapis jednoznacznie wskazuje, że na terenie działki nr [...] Studium uwarunkowań nie dopuszczało możliwości lokalizowania budynków rekreacji indywidualnej. To zaś oznaczało, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania § 4 uchwały Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu umożliwiający zwolnienie z zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżąca wniosła o:

- uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak: [...] z uwagi na naruszenie prawa;

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Stwierdziła, że na podstawie nowego stanu faktycznego i prawnego nieobowiązującego ani w dniu zgłoszenia, ani w dniu wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji, Wojewoda sformułował, pomimo upływu materialnoprawnego terminu ustawowego, nowy sprzeciw oparty o nowy stan faktyczny i nowy stan prawny oraz równocześnie utrzymał w mocy decyzję w sprawie sprzeciwu organu I instancji.

Decyzji Wojewody zarzuciła:

1. naruszenie art. 15 K.p.a., poprzez pozbawienie wnoszącej odwołanie prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w tym samym stanie faktycznym

i prawnym, kolejno przez organy dwóch instancji;

2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 10 K.p.a., poprzez:

- oparcie decyzji na podstawach nie będących źródłami prawa wymienionymi w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., stosując szczegółowe zapisy Studium wykraczając poza zakres wynikający z uchwały Sejmiku,

- podjęcie decyzji pomijając słuszny interes obywateli,

- nieuwzględnienie zasady in dubio pro libertate,

- pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i zasady wysłuchania stron wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego;

3. przekroczenie uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 K.p.a. do uzupełnienia dowodów i materiałów, poprzez przeprowadzenie całkowicie nowego postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalono inny stan faktyczny i prawny;

4. naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1, § 2 K.p.a. oraz pominięcie rozdziału 8a K.p.a., poprzez:

- wniesienie sprzeciwu po upływie matrialnoprawnego terminu 21 dni,

- utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i jednoczesne wniesienie nowego sprzeciwu, co wykracza poza ustawowe warianty rozstrzygnięcia organu odwoławczego określone w art. 122c § 3 w związku z art. 138 § 2 K.p.a.;

5. naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2, poprzez błędne uznanie, że zgłoszone zamierzenie budowlane narusza przepisy prawa.

Ponadto, zdaniem skarżącej, decyzja organu I instancji została wydana wbrew przepisom prawa w oparciu o przepisy nie mające zastosowania w sprawie oraz rażąco narusza art. 107 § 3 K.p.a. Zauważyła, że organ I instancji nie tylko nie uzasadnił decyzji, ale z przytoczonych przez organ przepisów prawa, wprost wynika,

że zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (Studium nie jest aktem prawa miejscowego).

Studium dopuszcza bezsprzecznie lokalizowanie obiektów budowlanych. Wobec czego wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji przez Prezydenta Miasta K. nie miało żadnych podstaw prawnych, a brak uzasadnienia prawnego decyzji nie pozwala na odtworzenie przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.

Organy obu instancji zrezygnowały całkowicie z literalnej wykładni przepisów § 3 oraz § 4 uchwały Sejmiku będącej podstawą sprzeciwu. Dla obszaru gdzie położona jest działka istotnie ww. uchwała wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych. Jednakże § 4 ww. uchwały wyłącza z obowiązywania ww. zakazu obszary, dla których MPZP lub Studium przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W ścisłej i jedynej słusznej interpretacji tego zapisu wynika, iż przesłanką wyłączającą obszar gdzie położona jest działka z zakazu lokalizowania obiektów budowlanych jest stwierdzenie, czy Studium dopuszcza lokalizowanie obiektów budowlanych i tylko w tym celu uchwała odsyła do zapisów Studium. § 4 nie uzależnia wyłączenia z zakazu zabudowy od rodzaju obiektu budowlanego i jego zgodności ze Studium, a wprost od warunku dopuszczenia na danym obszarze lokalizowania obiektów budowlanych. Wobec czego stosowanie zapisów szczegółowych Studium jest niezgodne również z samą uchwałą sejmiku.

Powyższe, oparte na literalnej wykładni przepisów ww. uchwały całkowicie potwierdza wykładnia celowościowa przepisów wprowadzonych uchwałą. Ponadto

ww. uchwała, formułująca zakazy ograniczające prawo własności powinna podlegać ocenie i interpretacji przez pryzmat konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Powinna być interpretowana poprzez prokonstytucyjną wykładnię jej przepisów ważąc prawa konstytucyjnie chronione i ograniczenia wynikające z aktu niższego szczebla, (por, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. II OSK 217/12).

Skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia [...] r. znak:

[...] Prezydent Miasta K. odmówił wydania zaświadczenia o przeznaczeniu terenu w Studium, z uwagi na to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, stwierdzając:

"Zgodnie z powszechnie obowiązującą wykładnią prawa z powyższych artykułów wynika, iż studium nie może stanowić odstawy prawnej do orzekania w decyzjach administracyjnych oraz dokonywanych zgłoszeń(...). "

Tym bardziej rażące jest oparcie sprzeciwu na podstawie szczegółowych zapisów studium, w całkowitym oderwaniu, a nawet sprzeczności z zapisami ww. uchwały krajobrazowej, a także wbrew celom tej uchwały.

W ocenie skarżącej, organ II instancji powinien zbadać zasadność wniesienia sprzeciwu w stanie prawnym z dnia wniesienia sprzeciwu. Nie może wnieść sprzeciwu na innej podstawie prawnej niż organ I instancji - tak w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2074/16. Postępowanie odwoławcze od sprzeciwu, po zmodyfikowaniu do celów i istoty postępowania w ramach odwołania od sprzeciwu musi ograniczać się do kontroli zasadności wniesienia sprzeciwu. (por. wyrok z dnia 17.01.2018 r. sygn. IV SA/Po 973/17). Niedopuszczalne jest wniesienia "nowego" sprzeciwu przez organ II instancji na podstawie innych podstaw, w szczególności po upływie materialnoprawnego terminu na wniesienie sprzeciwu (por, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II SA/Kr 1238/17).

Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu,

a zdawkowego wspomnienia o podnoszonych zarzutach dokonał jak sam przyznaje "na marginesie" co jest niedopuszczalne i nie mieści się w standardach uzasadnienia dokonywanego przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stwierdzone bowiem naruszenia nie kwalifikują się jako przewidziane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawy wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Organ I instancji zgłosił zaś sprzeciw do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru budowy 2 budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, na działce nr ew. [...] obręb [...] K., mających być zlokalizowanymi w odległości około 7m i 15 m od brzegu jeziora [...].

Nie ulega wątpliwości, że sprzeciw został zgłoszony w terminie wynikającym

z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż zgłoszenie zostało złożone przez skarżącą w dniu 22 marca 2018 r., zaś skarżąca potwierdziła odbiór decyzji Prezydenta w dniu 10 kwietnia 2018 r.

Podstawą zgłoszonego sprzeciwu Prezydenta było stwierdzenie, że planowane obiekty znajdują się w odległości mniejszej niż 100 m od nabrzeża jeziora [...]. Zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100m od linii brzegu jeziora [...] wynika z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Zakaz ten nie obowiązuje jednak na części obszarów chronionego krajobrazu, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość lokalizowania obiektów budowlanych. W dacie wniesienia sprzeciwu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb [...] K., jednakże w ustaleniach szczegółowych uchwały nr XLVII/673/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 4 września 2014 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. znajdował się zapis wprowadzający ograniczenie sytuowania, w odniesieniu do budowy budynków rekreacji indywidualnej, w odległości minimum 200 m od nabrzeża jeziora [...].

Okolicznością bezsporną i wynikającą z akt jest, że działka nr ew. [...] według zapisów studium położona jest na obszarze [...] i właśnie tego obszaru dotyczy wyżej wymienione ograniczenie.

W ocenie sądu, nie jest potrzebna analiza celu ustanowienia takiej formy ochrony krajobrazu, czy też badania zakazu budowy nowych obiektów budowlanych pod kątem kolizji z zachowaniem walorów krajobrazu podlegającego ochronie. Dodać bowiem należy, że przyjęty w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) system ochrony krajobrazu przewiduje wzajemne uzgadnianie zapisów z tym związanych zarówno w aktach podejmowanych przez sejmik województwa z radą gminy - w przypadku uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, jak i rady gminy z sejmikiem – w przypadku podejmowania uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ I instancji był zobligowany uwzględnić obowiązującą ww. uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXXII/375/09 i zawarte w niej odesłanie do postanowień istniejącego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przy tym odesłania takiego organ nie miał podstaw dokonywać wybiórczo. Nietrafny jest przy tym zarzut skarżącej oparcia sprzeciwu na podstawach nie będących źródłami prawa wymienionymi w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy, że uchwała Sejmiku Województwa wydana została w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten upoważnia sejmik województwa do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu w drodze uchwały, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Tego rodzaju akty prawne mają status przepisów prawa miejscowego, w związku z tym rozwiązania z nich wynikające muszą być uwzględniane w procesie stosowania prawa.

Ponadto niedopuszczalna jest próba zakwestionowana takich przepisów

w ramach skargi na decyzję administracyjną i zarzucenia im ingerencji w prawo własności, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. Tego rodzaju zarzuty mogą być skutecznie podnoszone tylko w skardze na konkretny akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji

o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego,

o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Zdaniem sądu, wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem skarżącej, naruszałoby ustalenia wyżej wymienionej uchwały nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego.

Zaskarżona decyzja Wojewody utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Odnosząc się do jej treści sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 K.p.a., poprzez pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym kolejno przez organy obu instancji.

Organy orzekały w tym samym stanie faktycznym sprawy, kształtowanym

w istocie przez informacje wskazane przez skarżącą w zgłoszeniu o zamiarze budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej.

Odnosząc się do zagadnienia stanu prawnego, który winien stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, sąd zwrócił uwagę na następujące okoliczności. Po pierwsze, rzeczywiście stan prawny, w którym orzekał organ I instancji i w terminie otwartym do wniesienia sprzeciwu, był odmienny od tego, w którym decyzję podejmował organ odwoławczy. Rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, zaś jego obowiązkiem, zgodnie z art. 6 K.p.a., uwzględnienie przepisów prawa, które obowiązują w dacie orzekania. Przy tym uwzględnić należy specyfikę postępowania odwoławczego w sprawie zgłoszonego sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w którym ograniczeniu podlega stosowanie wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma charakter terminu prawa materialnego. Przy tym wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 K.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów organ ten nie może, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1159/17).

Jednak w niniejszej sprawie opisane wyżej sytuacje prawnoprocesowe nie wystąpiły. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. wnoszącego sprzeciw do zgłoszenia budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej, uznał rozstrzygnięcie to za prawidłowe.

Po drugie, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji ocenił zasadność wniesionego sprzeciwu zarówno w kontekście obowiązujących w dniu wydawania decyzji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji przepisów uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. W obu przypadkach doszedł do prawidłowego wniosku o sprzeczności planowanej inwestycji z przywołanymi przepisami prawa.

Za nieuzasadniony sąd uznał zarzut przekroczenia przez Wojewodę uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 K.p.a. do uzupełnienia dowodów i materiałów, poprzez przeprowadzenie całkowicie nowego postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalono inny stan faktyczny i prawny. Z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika aby organ odwoławczy prowadził jakiekolwiek uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też dokonał nowych, odmiennych od organu I instancji ustaleń faktycznych w sprawie. W tym kontekście sformułowany przez stronę zarzut pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu i zasady wysłuchania stron, w ocenie sądu, nawet przy uwzględnieniu faktu zaniechania przez organ odwoławczy zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.), nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzucane naruszenie art. 12 § 1 K.p.a., poprzez niezasadne zwlekanie przez organ odwoławczy z wydaniem decyzji, mógłby stanowić, wespół z przepisami

art. 35-37 K.p.a., podstawę zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i odrębnej skargi do sądu administracyjnego opartej na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Nawet ewentualne stwierdzenie przewlekłości postępowania organu odwoławczego, której sąd w niniejszej sprawie nie ocenia, a skarżąca upatruje, pomimo faktu wydania decyzji [...] r., a więc w terminie 30 dni od otrzymania przez organ II instancji akt sprawy wraz z odwołaniem ([...] r.), nie miało wypływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Jak wykazano wyżej, nawet uwzględnienie stanu prawnego obowiązującego w okresie 21 dni, w którym organ I instancji mógł wydać sprzeciw do zgłoszenia, nie pozwalało na uznanie planowanych robót budowlanych za zgodnych z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do zarzutów wydania kwestionowanej decyzji z pominięciem słusznego interesu obywateli i braku uwzględnienia zasady in dubio pro libertate sąd wyjaśnia, że wymieniona zasada ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wykładnia przepisu prawa przy uwzględnieniu wszystkich jego aspektów (językowego, systemowego, funkcjonalnego) nie daje zadowalających rezultatów. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przeprowadzona przez organ wykładnia spornych przepisów, w szczególności przepisów prawa miejscowego, była prawidłowa, niebudząca wątpliwości interpretacyjnych, przekonująca i merytorycznie uzasadniona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2002 r., II SA 3126/00, zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażona w art. 7 K.p.a., nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skoro kontrolowana decyzja nie była decyzją o charakterze uznaniowym, a ponadto organ wykazał, że pozytywne uwzględnienie zgłoszenia robót budowlanych byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, to również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. należało uznać za chybiony.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej o naruszeniu zaskarżoną decyzją art. 11 oraz 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób należyty wyjaśnił podstawę faktyczną przyjętego rozstrzygnięcia, jak i jego postawę prawną,

z powołaniem i wyjaśnieniem przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, również wychodząc poza zarzuty w niej sformułowane, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł

o jej oddaleniu.