Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 882/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16, 145 § 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak Protokolant asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. alt III SA/Łd 882/21

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: SKO), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym sprawy z odwołania A.S. (dalej: skarżąca) od decyzji wydanej przez Wójta Gminy B. [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wójta Gminy B. z [...] r. znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...] ozn. nr 752 stanowiącej własność A.S. i ozn. nr ew. 750/4 stanowiącej własność U.D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wydał decyzję, przyjmując następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem A.S. - właścicielki nieruchomości ozn. nr ew. 752 o rozgraniczenie jej nieruchomości z nieruchomością ozn. nr ew. 750/4, stanowiącą własność U.D.

Decyzją z [...] r. znak: [...] Wójt Gminy B. orzekł o rozgraniczeniu ww. nieruchomości.

A.S. wystąpiła do Wójta Gminy B. z wnioskiem z 18 września 2018 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o rozgraniczeniu nieruchomości.

Wójt Gminy B. postanowieniem z [...] r., znak [...] wznowił postępowanie. Następnie, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z [...] r. odmówił uchylenia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.

SKO decyzją z [...] r. znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji z [...] r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 424/19 uchylił decyzję SKO z [...] r.

SKO ponownie rozpoznając sprawę uznało, że uprawdopodobnione zostało zachowanie terminu do skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego w związku z powzięciem informacji o dowodzie, który w ocenie skarżącej był istotny dla sprawy zakończonej ostateczną decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji Wójta Gminy B. z [...] r. znak: [...], SKO decyzję tę uchyliło i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wójt Gminy B., decyzją z [...] r. znak [...] odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wójta Gminy B. z [...] r. znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...] ozn. nr 752 stanowiącej własność A.S. i ozn. nr ew. 750/4 stanowiącej własność U.D.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A.S., zarzucając naruszenie:

1. art. 151 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji z [...] r. i przyjęcie, że nie zachodzą podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody w postaci operatu nr [...] i pierwotnych dokumentów właścicielskich, które nasuwają poważne wątpliwości, co do przebiegu granic potwierdzonych decyzją z [...] r.,

2. art. 75 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedopuszczenie dowodu wnioskowanego przez stronę, czyli powołania innego niezależnego biegłego geodety, podczas gdy opinia biegłego M.B. jest niepełna i nierzetelna, ogranicza się wyłącznie do wąskiej tezy niezmierzającej do wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności sprawy,

3. art. 7, 8, 77 § 1, 80, i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak prowadzenia postępowania pogłębiającego zaufanie obywateli do organów państwa, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia,

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań SKO w zakresie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygniecie poprzez niedokonanie oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia granic nieruchomości oraz ustalenia zgodności sporządzenia dokumentów z przepisami dotyczącymi rozgraniczenia, a ograniczenie się do wyłącznie zbadania, czy operat nr [...] pozwala na ustalenie granicy pomiędzy działkami 752 i 750/4,

5. art. 33 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez odmowę uchylenia decyzji z [...] r., pomimo że została ona wydana wbrew dyspozycji ww. przepisu.

Przedstawiając powyższe zarzuty, pełnomocnik odwołującej się wniosła o:

a. dopuszczenie w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dowodu z opinii innego niezależnego biegłego geodety w zakresie oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w 2017 r. oraz ustalenia zgodności sporządzenia dokumentów z przepisami dotyczącymi rozgraniczenia, w tym zbadanie, czy pierwotne dokumenty właścicielskie oraz pierwotny operat geodezyjny pozwala na wyeliminowanie co do wiarygodności oraz prawidłowości dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji o rozgraniczeniu, ewentualnie, czy te dokumenty i operat nasuwają takie wątpliwości co do wiarygodności i prawidłowości, które miałyby stanowić podstawę do wydania decyzji o rozgraniczeniu, że uniemożliwiają one ustalenie granicy działek nr 752 i 754/4, tak jak w decyzji z [...] r.

b. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] r. znak: [...], bądź

c. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy B. ze wskazaniem konieczności dopuszczenia dowodu z opinii innego niezależnego biegłego geodety w zakresie oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w 2017 r. oraz ustalenia zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami dotyczącymi rozgraniczenia, w tym zbadanie, czy dokumenty właścicielskie i operat geodezyjny pozwala wyeliminować rozbieżności co do wiarygodności oraz prawidłowości dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji o rozgraniczeniu oraz czy dokumenty te i operat nasuwają wątpliwości uniemożliwiające ustalenie granicy działek 752 i 750/4 jak w decyzji z [...] r. znak: [...].

Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 132 k.p.a., odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i akta sprawy wraz z odwołaniem przekazał do SKO.

SKO zważyło, że decyzja organu I instancji została wydana w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania należy do wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej w przypadkach, w których w pierwotnym postępowaniu zaistniały nieuwzględnione przez organ istotne okoliczności o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. We wniosku A.S. o wznowienie postępowania wskazano na istnienie nowych dowodów, nieznanych wcześniej organowi i stronie, a istniejących w dniu wydania decyzji. We wniosku tym, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., wskazano, że operat z roku 1997 nr [...], na podstawie którego ustalono przebieg granicy spornej pomiędzy nieruchomościami, jest sprzeczny z operatem technicznym z roku 1961 ozn. nr [...], który z kolei nie był brany pod uwagę przez geodetę dokonującego czynności rozgraniczenia. Szczegółowo przedstawiono, że wg ustaleń zawartych w operacie z 1961 r. na stronie operatu [...] pozycja 181 i 182 oraz szkicu sytuacyjnego nr 99 powierzchnia działki 752 jest inna. Zwróciła uwagę, że istnieje plan sytuacyjny z 1957 r. zatwierdzony w 1964 r. przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w B., który stanowił załącznik do projektu budowy komórki gospodarczej. Pominięcie w procedurze ustalania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami operatu z 1961 r. oraz dokumentów spowodowało wydanie wadliwej decyzji. Decyzja organu I instancji, której uchylenia we wznowionym postępowaniu domaga się A.S. została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), dalej p.g.k. W postępowaniu rozgraniczeniowym nie doszło do zawarcia ugody, ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów, wyznaczonej na podstawie danych z operatu podziału działki 750/2 nr [...]. W myśl art. 33 ust. 3 p.g.k., strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy mogła zażądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi. Właścicielki rozgraniczanych nieruchomości nie zażądały przekazania sprawy sądowi powszechnemu.

Odnosząc się do pominięcia operatu i dokumentów, organ I instancji wystąpił do geodety dokonującego czynności rozgraniczenia o zajęcie stanowiska w tym zakresie i uzyskał wyjaśnienie, że operat ten nie jest wystarczający do wykorzystania go dla ustalenia przebiegu granicy. W ponownie rozpatrywanej sprawie organ I instancji powołał biegłego geodetę M.B. występującego pod firmą "A" Usługi Geodezyjno-Kartograficzne z siedzibą w Ł. celem wydania opinii w zakresie ustalenia granicy działek ewidencyjnych nr 752 i 750/4 przy wykorzystaniu operatu geodezyjnego nr [...] i dokumentów właścicielskich składanych przez wnioskodawczynię rozgraniczenia. W opinii tej geodeta wskazał, że operat geodezyjny jest pomiarem sytuacyjno-rozgraniczeniowym Osady B. i łącznie z operatem geodezyjnym nr [...], który dotyczył poligonizacji technicznej, stanowi całość w ramach wykonania pomiaru sytuacyjno-rozgraniczeniowego. W szczegółowym wyjaśnieniu geodeta przenalizował wszystkie dostępne w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym prowadzonym przez Starostę [...] mapy, szkice osnowy pomiarowej, szkice pomiaru sytuacyjnego, protokołu ustalenia granic, sprawozdania technicznego, szkice mierzonego terenu i fragmentu, szkice posiadania, protokoły odnosząc się do spornej granicy. Z archiwalnych map z 1961 r. wynika, że nieruchomości nie posiadały numerów działek ewidencyjnych. W operacie tym nie obliczono powierzchni działek, nie nadano numerów działek, nie sporządzono rejestru gruntów. Ewidencja gruntów została założona w 1965 r. W protokole do rejestru gruntów stan władania gruntami ustalono na podstawie oświadczeń stron zainteresowanych i przedłożonych przez nie dokumentów. Na szkicu ustalenia granic posiadania w trakcie sporządzania protokołu wpisano dopiero numery działek. Geodeta porównując protokół ustalenia granic oraz właścicieli, użytkowników, władających sporządzony w 1961 r. i numery działek z protokołu sporządzonego w 1964 r. zauważył, że działka nr 752 odpowiada działce poz. 182, a działkom 749 i 750 odpowiada tylko jedna działka poz. 181. W trakcie prac do założenia operatu nieruchomość pod poz. 181 została podzielona na działki 749 i 750, a na szkicu ustalenia granic stanu posiadania nie wskazano przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami. W ocenie geodety, dane geodezyjne w operacie nr [...] nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić na podstawie tego pomiaru, gdzie granica stanu posiadania przebiega, czyli gdzie się zaczyna i kończy odcinek, ewentualnie odcinki granicy pomiędzy działkami 752 i 750 (750/4 - w wyniku podziału). W wyniku wyodrębnienia działki 749 wystąpił brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i stąd zapis na kopii mapy ewidencyjnej i kopii mapy zasadniczej "wspólny wjazd". Powierzchnia działek była obliczona graficznie z dokładnością do 0,01 ha. Dane z operatu nr [...] i nr [...] umożliwiają obliczenie powierzchni działek z dokładnością do 1 m2, ale w przypadku tych działek nie jest to możliwe z uwagi na brak ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami 749 i 750. Geodeta, odnosząc się do dokumentów przedstawionych przez strony wskazał, że w przedwstępnej umowie sprzedaży z 1934 r. zawarto opis przebiegu granic zakupionego placu oraz informację o wspólnym dla tego placu wjeździe przebiegającym przy granicy posesji A.R. (władanie nieruchomością D.M. i K.M.), brak jednak planu placu, który był integralną częścią tej umowy. Nadto nieznany jest autor tej mapy. Kolejno odnosząc się do "dobrowolnej umowy z [...] 1957 r.", geodeta zauważył, że z opisu działki można odczytać, iż dotyczy tej samej nieruchomości, której przedmiotem jest umowa z 1934 r. z uwagi na powierzchnię działki. W zakresie dokumentu "Analiza przebiegu granic miedzy przedmiotowymi działkami wykonanymi na zlecenie odwołującej się przez specjalistę z zakresu geodezji" granica pokazana kolorem różowym pomiędzy działkami 750/4 i 752 nie jest możliwa do przedstawienia jej w takim przebiegu, ponieważ dotyczy pomiaru ogrodzenia, które nie jest granicą użytkowania. Taki przebieg granicy nie został wskazany na dokumentach pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego (szkice polowe, mapy sytuacyjne w skali 1:1000), które pozwoliłyby na jednoznaczne odtworzenie przebiegu granicy. W zakresie kserokopii planów dotyczących budynków geodeta wskazał, że brak jest na tych dokumentach klauzul służb geodezyjnych, brak na nich autorów, niejednorodne są miary i kształty nieruchomości, a nadto nie są to dokumenty geodezyjne dotyczące ustalenia przebiegu granic. Ostatecznie autor opinii stwierdził, że przy wykorzystaniu operatu nr [...] w zakresie ustalenia granicy działek ewidencyjnych 752 i 750/4 nie jest możliwe wykonanie tej czynności.

Wobec powyższej opinii SKO wskazało, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) dokumentami określającymi przebieg granic nieruchomości są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic (§ 5 ust. 1 pkt 1), a w razie braku takowych - mapy i plany obejmujące granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic, w szczególności: mapy jednostkowe nieruchomości, mapy katastralne, mapy scalenia i wymiany gruntów, plany parcelacyjne, mapa ewidencji gruntów, mapa zasadnicza (§ 5 ust. 1 pkt 2), o ile przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem § 6 ust. 1, z treści zaś § 6 ust. 1 wynika, że dokumenty nie znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeśli spełniają cztery warunki wymienione w tym przepisie. Wówczas, potwierdzone przez geodetę, podlegają włączeniu do operatu rozgraniczeniowego.

Będący przedmiotem oceny operat [...] nie zawiera danych liczbowych do ustalenia granic. Rolę dokumentów, w oparciu o które możliwe byłoby ustalenie przebiegu granicy nie spełniają również wskazywane przez pełnomocnika odwołującej się pierwotne dokumenty właścicielskie.

Co do żądania pełnomocnika odwołującej się o dopuszczenie w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dowodu z opinii innego niezależnego biegłego geodety w zakresie oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w 2017 r. oraz ustalenia zgodności sporządzenia dokumentów z przepisami dotyczącymi rozgraniczenia, SKO zauważyło, że postępowanie toczące się w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego nie jest kolejną instancją administracyjną, w czasie której wnioskodawca zgłaszać będzie nowe twierdzenia i dowody, których nie podnoszono w toku zwykłego postępowania administracyjnego.

SKO wskazało na pogląd przedstawiony w tezie do wyroku WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 583/10, LEX nr 3161717, o treści: "Na etapie postępowania wznowieniowego nie można żądać przeprowadzenia postępowania w celu ujawnienia nowych okoliczności lub dowodów, ani ponownego prowadzenia postępowania dowodowego w celu dokonania weryfikacji ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym.".

W ocenie SKO, w niniejszej sprawie nie jest konieczne powołanie kolejnego biegłego geodety w zakresie opinii ustalenia granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami w oparciu o operat [...] i dokumentów złożonych przez stronę. Opinia geodety M.B. jest wszechstronna, zupełna, oparta o dostępną dokumentację geodezyjną. Nierzetelność opinii biegłego geodety pełnomocnik odwołującej upatruje w braku potwierdzenia, że w oparciu o ten operat możliwe jest ustalenie przebiegu granicy. Przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem wznowieniowym z uwagi na pominięcie w pierwotnym postępowaniu operatu geodezyjnego [...]. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie skorzystała ze środków zaskarżenia, przysługujących jej od decyzji Wójta Gminy B. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna. W przypadku gdy podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylenie decyzji jest możliwe, gdy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, były nieznane organowi, który wydał decyzję. Skoro operat [...] i dokumenty przedłożone przez odwołującą się w toku postępowania wznowieniowego nie zawierały danych odnoszących się do rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka 752, stanowiącej własność A.S., z nieruchomością oznaczoną jako działka 750/4, stanowiącej własność U.D., nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Wójta Gminy B. z [...] r. znak: [...]. SKO nie znalazło podstawy do uwzględnienia wniesionego odwołania w związku z czym orzeczono jak w sentencji decyzji.

W skardze z 20 sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyła w całości decyzję SKO z [...] r., której zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wynikających z naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego, związanych przede wszystkim z nierozważeniem istotnych okoliczności sprawy, oraz błędnego przyjęcia, iż nie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z 3 października 2017 r., co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

b. art. 7 k.p.a. w zw. z 75 k.p.a. w zw. z 84 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, tj. w szczególności niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, mimo że opinia sporządzona przez geodetę M. B., na której oparł swoją decyzję organ I instancji jest niepełna i nierzetelna, ogranicza się wyłącznie do wąskiej tezy niezmierzającej do wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności sprawy;

c. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia;

d. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań SKO w zakresie co do koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie poprzez niedokonanie oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz ustalenia zgodności sporządzenia dokumentów z przepisami dotyczącymi rozgraniczenia, a ograniczenie się wyłącznie do zbadania, czy operat nr [...] pozwala na ustalenie granicy między działkami nr ewid. 752 i 750/4,

e. § 5 ust. 1 pkt 1, 1a i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez pominięcie treści operatu technicznego nr [...], w tym zawartego w nim protokołu granicznego, podczas gdy stanowi on podstawowy dokument służący rozgraniczaniu nieruchomości oraz nasuwa istotne wątpliwości co do prawidłowości i wiarygodności dokumentów, które miały stanowić podstawę do wydania decyzji o rozgraniczeniu w 2017 r.;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez pominięcie dokumentów złożonych przez stronę oraz art. 33 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez podtrzymanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z [...] r., pomimo że została ona wydana wbrew dyspozycji ww. przepisu.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej: p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 p.p.s.a.)

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania należy do wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej w przypadkach, w których w pierwotnym postępowaniu zaistniały nieuwzględnione przez organ, a przy tym istotne okoliczności o charakterze podmiotowym (dotyczące strony albo pracowników organu) lub przedmiotowym (obejmujące czynności postępowania wyjaśniającego). Chodzi tu przy tym o okoliczności, które mogły rzutować na sposób prowadzenia postępowania lub wynik sprawy. Postępowanie toczące się w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego nie może być traktowane jak kolejna instancja administracyjna, w czasie której strona zgłaszać będzie nowe twierdzenia i dowody, niepodniesione uprzednio w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Katalog przesłanek wznowienia postępowania jest zamknięty, a ich dobór zależy od ustawodawcy. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca nie skorzystała ze środków zaskarżenia, przysługujących jej od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. o rozgraniczeniu nieruchomości, a zatem stała się ona ostateczna. Możliwość uchylenia takiej decyzji została przez ustawodawcę ograniczona do ściśle opisanych sytuacji, a w przypadku gdy podstawę wznowienia postępowania administracyjnego stanowi 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako wartość zasadniczą przyjęto stan świadomości organu co do istniejących w chwili wydawania decyzji dowodów lub okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przypomnieć należy, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. obwarowane jest łącznym wystąpieniem czterech warunków: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody są istotne dla sprawy (1), okoliczności faktyczne lub dowody są nowe (2), okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej (3), okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). Jeżeli którykolwiek z warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Tak więc, w zakresie zaistniałego stanu faktycznego niniejszej sprawy, okoliczności faktyczne powinny być nowe, powinny być istotne, powinny istnieć w dacie wydania decyzji, a ponadto nie mogły być one znane organowi, który decyzję tę ostateczną wydał (v. wyrok NSA z 27 maja 2021, sygn. akt I GSK 1769/18 – LEX nr3188674).

Wydanie przez sąd orzeczenia w niniejszej sprawie poprzedzone musi zostać ustaleniem, czy organy administracji zasadnie przyjęły niespełnienie ww. przesłanek, a w konsekwencji prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej o rozgraniczeniu nieruchomości.

Strona we wniosku z dnia 18 września 2018 r. podniosła, iż decyzja o rozgraniczeniu oparta została na treści protokołu granicznego uwzględniającego dane z operatu działki 750/2 nr [...] z 2017 r. Operat ten jest sprzeczny z operatem technicznym nr [...], dotyczącym pomiaru sytuacyjnego wraz z ustaleniem granic działek ewidencyjnych nr 752 i nr 750/4 z roku 1961, a przede wszystkim z ustaleniami zawartymi na stronie [...] – protokołem granicznym pozycja 181 i 182 oraz szkicem sytuacyjnym nr 99, gdzie przebieg przedmiotowych granic, a w konsekwencji powierzchnia działki nr 752 jest zupełnie inna. Powołała się także na inne dokumenty, z których wynika odmienny przebieg granic między przedmiotowymi działkami, niż ustalono na podstawie danych z operatu nr [...]. Są to m.in. następujące dokumenty – plan sytuacyjny z [...] posesji W.G. (poprzednik prawny skarżącej) oraz plan posiadłości W.G. z [...] r. (załącznik do projektu budowy komórki).

Organ administracji I instancji zobowiązał geodetę S.J., który sporządzał protokół graniczny [...] r., do ustosunkowania się do wniosku strony. Geodeta w piśmie z dnia 19 października 2018 r. wyjaśnił, że podczas czynności rozgraniczenia analizował zapisy operatu [...] i stwierdził, że jego treść była niewystarczająca do wykorzystania operatu przy ustalaniu przebiegu granicy. Wymienił w tym piśmie braki operatu, które dyskwalifikowały ww. operat jako dokumentację umożliwiającą przeprowadzenie podziału w 2017 r.

Powyższe wyjaśnienia geodety S.J. potwierdzają, iż w dniu wydawania przez organ administracji decyzji (ostatecznej) o rozgraniczeniu nieruchomości istniały dokumenty wskazane przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania. Jednocześnie z wyjaśnień geodety wynika, że zgłoszone we wniosku dowody nie są istotne dla sprawy. Ponadto nie są to dowody nowe, bowiem przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości były one znane geodecie wykonującemu z upoważnienia organu czynności ustalenia granic .

Brak istotnego znaczenia dla sprawy dokumentów powołanych we wniosku o wznowienie postępowania znajduje potwierdzenie w opinii biegłego M.B. (geodety uprawnionego), który stwierdził, że ustalenie granic przedmiotowych nieruchomości nie było możliwe przy wykorzystaniu operatu [...]. Biegły B. obszernie uzasadnił wydaną opinię. Wyjaśnił między innymi:

- Przebieg granic odnośnie opisywanych nieruchomości jest niejednoznaczny i nie można stwierdzić na podstawie tego pomiaru, gdzie ta ustalona granica stanu posiadania przebiega.

- W wyniku pracy geodezyjnej (operat [...]) nie obliczono powierzchni działek, nie nadano numerów działek, nie sporządzono rejestru gruntów dla potrzeb ewidencji gruntów.

- Dane geodezyjne z operatu [...] i [...] umożliwiają obliczenie powierzchni działek z dokładnością do 1 m. kw., w przypadku działek nas interesujących nie można tego wykonać, działka jest obiektem zamkniętym.

- Na dołączonych przez stronę trzech kserokopiach planów dotyczących budynków brak klauzul służb geodezyjnych, można domniemywać, że stanowią dokumenty pozyskane z zasobu geodezyjnego i uzupełnione o część projektową... Dokumenty te były sporządzone na potrzeby budowy, rozbudowy budynków na posesji pana W.G. Nie są to dokumenty geodezyjne dotyczące ustalenia przebiegu granic, ani nie wskazują wyników takich prac. Na podstawie takich dokumentów tych prac nie można wykonać.

Biegły B. w piśmie z dnia 12 stycznia 2021 r. potwierdził stanowisko prezentowane w opinii, iż przy wykorzystaniu operatu nr. [...] w zakresie ustalania granicy użytkowania przedmiotowych działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, nie można wykonać tej czynności.

W ocenie sądu Organy administracji obu instancji prawidłowo uwzględniły zgodne stanowiska geodety J. oraz biegłego (geodety) B., iż powołane we wniosku o wznowienie postępowania dokumenty nie są istotne dla sprawy. Ponadto w trakcie postępowania wykazano, iż dowody powołane w ww. wniosku były znane organowi wydającemu decyzję rozgraniczeniową na podstawie danych z operatu nr [...].

Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi niewyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w szczególności niedopuszczenia dowodu z opinii kolejnego biegłego. Zdaniem sądu postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo i bardzo starannie, co umożliwiło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Wbrew temu co wskazuje skarżąca postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1 , art. 145a lub art. 145b i z tej przyczyny w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych. Dlatego też nie mógł zostać uwzględniony przez organ administracji wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii kolejnego biegłego. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, zdaniem strony, biegły B. nie wyjaśnił dlaczego granice ustalone w operacie z 1997 r. należy uznać za właściwe, mimo że dane z innych dokumentów im przeczą. Wniosek ten zmierzał zatem do kontroli merytorycznej decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym.

Zauważyć należy, że strona we wniosku o wznowienie postępowania powołała także art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Wniosek w tym zakresie nie został uzasadniony. Kwestia ta nie była także podniesiona w trakcie dalszego postępowania.

Zdaniem sądu dowody, nas podstawie których ustalono stan sprawy nie budzą wątpliwości co do ich prawdziwości. Tym samym podniesiony we wniosku o wznowienie postepowania zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. należy uznać za bezzasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

is