Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1222/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 21, art. 133, art. 183 par. 2 pkt 4, art. 191
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 11, art. 24 par. 3, art. 25 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 506/13 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 506/13 w miejsce błędnie wpisanej daty "dnia [...] czerwca 2013r." wpisać "dnia [...] czerwca 2012r.", 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 3. zasądza od A. B. na rzecz P. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi A. B. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2012 r., a także postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Lublin na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na biuro wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz utwardzeniem części terenu na działce nr [...] położonej przy ul. J. B. w L., uprzednio wyrażając postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji i postanowienia złożyła A. B.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Lubelski na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji szczegółowo przeanalizował wniosek inwestora o odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych pod względem dokonanego wyboru lokalizacji rozbudowy, uznając, iż najbardziej racjonalnym rozwiązaniem jest rozbudowa budynku w kierunku zachodnim, która nie powoduje nieuzasadnionego zmniejszenia terenu biologicznie czynnego oraz nie wpływa na ograniczenie światła dziennego w pokojach mieszkalnych. Projektowane usytuowanie rozbudowy budynku umożliwia prawidłową zabudowę obu działek sąsiednich, zaś na inne działki budowa ta nie wywiera żadnego wpływu. Z wykonanej analizy naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia wynika, że pomimo rozbudowy budynku na działce nr [...] zostaną dochowane warunki naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia dla budynków na działkach nr [...] i 40 zgodnie z § 13 i § 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nadto, zdaniem organu projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym zostały spełnione wymagania z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 24 § 1 i 3 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. B., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r., zarzucając im naruszenie art. 24 § 3 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 136 K.p.a., art. 9 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego, art. 10 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż została ona wydana z naruszeniem prawa.

Odwołując się do treści art. 24 i art. 25 K.p.a., Sąd pierwszej instancji przytoczył okoliczności dotyczące M. S.– matki wnioskodawcy i sąsiadki skarżącej podnoszone w odwołaniu, a wskazujące na jej osobiste zaangażowanie w sprawę, co do których organ odwoławczy odniósł się jedynie zdawkowo. Tym samym naruszono ww. przepisy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a., a także podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 i art. 7 oraz art. 8 i art. 11 K.p.a. Nadto zasadny był zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., skoro zasady te powinny prowadzić do stworzenia stronie warunków pozwalających na swobodny i nieskrępowany udział w postępowaniu.

Za zasadne uznał również Sąd pierwszej instancji pozostałe zarzuty skargi. Analizując regulację zawartą w art. 9 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że organ administracyjny winien zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz mając na uwadze całość materiału dowodowego ocenić, czy zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo i odzwierciedlić je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika, by przesłany Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo spełniał wymogi z art. 9 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W sposób bardzo lakoniczny odniesiono się w nim do projektowanych robót budowlanych wskazując, że za uwzględnieniem wniosku przemawia usytuowanie budynku i działki, kształt działki oraz jej niekorzystne położenie, a także fakt, iż obiekt nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nie utrudni zagospodarowania działek sąsiednich. W ocenie Sądu nie można jednak uznać, że przedstawione w ten sposób motywy wniosku stanowiły "szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa". Nadto wniosek ten nie spełniał wymogów z art. 9 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w części zatytułowanej "Propozycje rozwiązań zamiennych", która takich propozycji w ogóle nie zawiera. Nie da się wreszcie stwierdzić, czy wniosek ten spełniał wymogi art. 9 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wadliwa była również ocena organu I instancji, co do samej konieczności udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Mając na uwadze wymogi art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, ale również ograniczenia wynikające z zapisów planu miejscowego, obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wszechstronnej oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych oraz wyczerpujące uzasadnienie tej oceny. Tymczasem organ pozwolił jednocześnie na kolejne "odstępstwo" polegające na możliwości wprowadzenia niejako "przy okazji" nowej funkcji na działce, która w świetle zapisów planu jest jedynie "dopuszczalna". Także w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" Sąd podkreślił, że działka inwestora jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a więc zrealizował on przysługujące mu prawo zabudowy nieruchomości. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji możliwa jest taka nadbudowa i rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, która nie wymagałaby konieczności uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Organy nie wykazały zatem, by w sprawie zachodził inny przypadek pozwalający na udzielenie inwestorowi zgody, o której mowa w art. 9 ww. ustawy i w sposób dowolny przyjęły stanowisko inwestora, że dokonany przez niego wybór wariantu rozbudowy jest "najbardziej racjonalnie uzasadniony", zaś pozostałe rozwiązania są "nieracjonalne".

Sąd pierwszej instancji także zakwestionował twierdzenia organu I instancji o nieracjonalności przedmiotowej rozbudowy w kierunku wschodnim i północnym, podkreślając, brak wyjaśnienia tej oceny przez organ. Ocena proponowanego przez inwestora wariantu zabudowy w kontekście konieczności uzyskania przez niego zgody na odstępstwo od warunku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., została tym samym dokonana przez organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zaś przez organ odwoławczy dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 136 i art. 15 K.p.a.

Nadto wątpliwości Sądu budziło spełnienie przez inwestora wymogu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy) w zakresie, czy planowany zakres usług można uznać za nieuciążliwy. Nie została też wyjaśniona kwestia dostępu do światła słonecznego nieruchomości skarżącej oraz warunków zachowania zieleni przydomowej. Sąd stwierdził też, iż projekt zagospodarowania działki nie wskazywał wyraźnie usytuowania miejsca parkingowego, zaś przedłożone przez inwestora warunki techniczne dostawy wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych utraciły ważność przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ nie odniósł się również do zarzutu skarżącej odnośnie wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia w ocenie Sądu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 152 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 45 Konstytucji RP oraz art. 19 P.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny i bezstronny sąd, przejawiające się w wydaniu zaskarżonego wyroku przez sędziego sprawozdawcę, w stosunku do którego zachodziły uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności z uwagi na łączące go ze skarżącą A. B. relacje zawodowe – wspólne zasiadanie w składzie Rady ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości przy Ministrze Sprawiedliwości oraz w zespole redakcyjnym kwartalnika "[...]";

2. art. 21 Konstytucji RP przez istotne ograniczenie skarżącego w prawie dysponowania jego własnością przejawiające się w:

- zakwestionowaniu jego uprawnienia do dokonania zabudowy nieruchomości, której jest właścicielem, pomimo iż spełnia on warunki dokonania tej rozbudowy określone w przepisach szczególnych,

- błędnym stwierdzeniu, iż inwestor zrealizował już w pełni przysługujące mu prawo zabudowy nieruchomości będącej jego własnością i nie może już dokonać planowanej inwestycji;

3. art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że zgoda organu I instancji na odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury "z dnia 12 kwietnia 2012 r." w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest wydawana w warunkach uznania administracyjnego, przez co podlega ona kontroli w ramach postępowania przed sądem,

4. art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego przez:

- błędne uznanie, że skarżący winien był dołączyć do projektu budowlanego aktualne warunki techniczne dostawy wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych, w sytuacji gdy planowany zakres robót dotyczy jedynie przebudowy wewnętrznej (w części za wodomierzem) instalacji wodnej i kanalizacyjnej i jako taki nie wymagał przedłożenia tych warunków, a przedłożone pierwotnie warunki z dnia 22 lutego 2012 r. zostały dołączone do projektu jedynie zwyczajowo,

- błędne stwierdzenie, że warunki techniczne dostawy wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych załączone do projektu budowlanego były nieaktualne w dacie wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy były one aktualne w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.

5. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne określenie, że stronami niniejszego postępowania winni być także właściciele działek nr [...] i [...];

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 19 i art. 21 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku przez sędziego (sprawozdawcę), który winien zostać wyłączony w sprawie z uwagi na istnienie uzasadnionych wątpliwość co do jego bezstronności, wynikających z łączących go ze skarżącą A. B. relacji zawodowych - wspólne zasiadanie w składzie Rady ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości przy Ministrze Sprawiedliwości oraz w zespole redakcyjnym kwartalnika "[...]";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. i art. 25 § 1 K.p.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy matka skarżącego nie brała udziału w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, co wynika z akt postępowania i treści kwestionowanej decyzji organu I instancji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 K.p.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na:

- rzekome niewyjaśnienie wszystkich kwestii związanych z udziałem w toku postępowania przed organem I instancji podlegającej wyłączeniu inspektor M. S., w sytuacji gdy jedyną okolicznością wymagająca wyjaśnienia w tym zakresie było czy osoba ta w ogóle brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, co zostało jednoznacznie ustalone przez organ II instancji,

- rzekomo pobieżną i niepogłębioną, a przez to błędną merytorycznie, ocenę wniosku P. S. z dnia 12 marca 2012 r. o udzielenie mu odstępstwa od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury "z dnia 12 kwietnia 2012 r." w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo nienaruszenia tych przepisów przez organ II instancji powołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów K.p.a.;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie:

- stwierdzonego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 3 K.p.a. i art. 25 § 1 K.p.a. i nieprzedstawienie logicznego wywodu prawnego dla przyjęcia, że z uwagi na spokrewnienie jednego z pracowników z P. S. wyłączeniu podlegać powinien nie tylko pracownik organu I instancji, który brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ, ale również cały organ I instancji,

- stwierdzonego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie na czym konkretnie polegało naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu i jakich działań nakazanych prawem nie podjął organ I i II instancji w zakresie umożliwienia stronom udziału w postępowaniu administracyjnym;

6. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez:

- dokonanie ustaleń faktycznych w sposób oderwany od materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności przez ustalenie, że skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji, w sytuacji gdy w aktach sprawy nie ma na to żadnego dowodu, poza twierdzeniami zawartymi w samej skardze z dnia 11 maja 2013 r.

- pominięcie przez WSA w Lublinie części dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy oraz powołanie się na treść dokumentów, których brzmienie w rzeczywistości jest odmienne od wskazanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

7. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 – 4 i § 3 P.p.s.a. przez:

- poddanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli i oceny wniosku Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 marca 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia "z dnia 12 kwietnia 2012 r." i wydanego na jego skutek w dniu 20 kwietnia 2012 r. upoważnienia do wyrażenia zgody na takie odstępstwo, w sytuacji gdy wniosek ten i ocena nie mogą być przedmiotem badania przez sąd w niniejszym postępowaniu,

- poddanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli i oceny postanowienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanego w sprawie w sytuacji gdy postanowieni to nie może być przedmiotem zaskarżenia w skardze do WSA w Lublinie;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, 2 i 3, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 2, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uwzględnienie skargi pomimo nienaruszenia przepisów powołanych przez WSA w Lublinie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. B., wnosząc o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyłączył sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Jacka Czaję od orzekania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty są zasadne.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż po wydaniu skarżonego wyroku, uczestnik postępowania (inwestor) złożył wniosek o wyłączenie sędziego Jacka Czai – wyznaczonego do składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jako sędziego sprawozdawcy do rozpoznania niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyłączył sędziego WSA Jacka Czaję od orzekania w niniejszej sprawie.

Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 19 P.p.s.a.: "(...) sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie". Analizowany przepis określa przyczyny wyłączenia sędziego na wniosek strony lub na żądanie sędziego. Przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu – tzw. iudex suspectus (R. Hauser. M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3 zmienione i uzupełnione. Warszawa 2015. str. 184). Podkreślić również trzeba, iż warunkiem koniecznym wyłączenia określonego w art. 19 P.p.s.a. jest uprawdopodobnienie, iż pomiędzy sędzią objętym wnioskiem, a stroną skarżącą lub innymi uczestnikami postępowania zachodzą takie stosunki, które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości, co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. SK 53/04, publ. OTK-A 2005, nr 11, poz. 134). W okolicznościach niniejszej sprawy, istnienie tych wątpliwości, co do osoby sędziego WSA Jacka Czai zostało przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r. wyłączył sędziego od orzekania w sprawie. Postanowienie to wobec jego niezaskarżalności (art. 194 § 1 pkt 6 a contario P.p.s.a.) jest prawomocne i wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej kasacyjnie o jego rozpoznanie (art. 191 P.p.s.a.) pozostaje poza zakresem kontroli Sądu odwoławczego. Tym samym stanowisko zajęte w ww. postanowieniu pozostaje wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą kasację. Nie ma przy tym znaczenia to, iż wyłączenie sędziego nastąpiło po wydaniu wyroku Sądu pierwszej instancji, bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, iż okoliczności te ujawniły się po zakończeniu czynności procesowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. Stwierdzone wątpliwości, co do bezstronności osoby sędziego sprawozdawcy powodują konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji bez udziału sędziego WSA Jacka Czai.

Z tych też przyczyn, jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 45 Konstytucji RP, art. 19 P.p.s.a. oraz art. 21 P.p.s.a.

Niezależnie od powyżej stwierdzonej wadliwości, podkreślić trzeba, iż nie stanowi ona przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a tylko w takim przypadku koniecznym byłoby uchylenie zaskarżonego wyroku, bez uprzedniej kontroli kasacyjnej zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska. W pozostałych przypadkach – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – uwzględnienie zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania nie wykluczało prowadzenia dalszej kontroli kasacyjnej w granicach określonych w art. 183 § 1 P.p.s.a. Przytoczenie, bowiem podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1). Nie ulega przy tym wątpliwości, że art. 183 § 1 ww. ustawy wprowadza zarówno ograniczenie do rozpoznania skargi kasacyjnej w tych granicach, ale także i obowiązek jej rozpoznania właśnie w tych granicach skargi (J. P. Tarno, E. Frankiewicz, M. Sieniuć, M. Szewczyk, J. Wyporska. Sądowa kontrola administracji. Podręcznik akademicki, Warszawa 2006 r., s. 72).

W tej sytuacji analizując dalsze zarzuty rozpoznawanej kasacji, za nie zasługujące na uwzględnienie należało uznać te zarzuty, które kwestionowały znaczenie udziału w sprawie matki inwestora M. S. Podzielić w tym zakresie trzeba ocenę Sądu pierwszej instancji, iż jej rola w tym postępowaniu, wpływu na rozstrzygnięcie sprawy oraz osobiste zaangażowanie, jakie przedstawiono w odwołaniu wniesionym do organu II instancji nie zostały zbadane przez organ odwoławczy. Pomimo zgłoszonych w tym zakresie licznych wątpliwości, wynikających z konkretnych okoliczności sprawy podanych w odwołaniu, Wojewoda Lubelski ograniczył się jedynie do stwierdzenia o braku dowodów, by matka skarżącego była osobą prowadzącą postępowanie. Nie ocenił jednak ten organ ani wiarygodności twierdzeń strony odwołującej się, ani ich wpływu na wynik niniejszego postępowania. Tym samym organ ten naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a.), bowiem – jak zasadnie konkludował to Sąd pierwszej instancji – obowiązkiem organu było stworzenie stronie warunków pozwalających na swobodny i nieskrępowany udział w postępowaniu. Pojawiające się w sprawie wątpliwości nie doczekały się należytego wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Nie można tym samym przesądzić tego, czy to matka inwestora rzeczywiście prowadziła lub współprowadziła przedmiotowe postępowanie i czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, czy też jej ewentualne zaangażowanie w sprawę pozostawało naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn za bezzasadne i przedwczesne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 i art. 25 § 1 K.p.a., a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 K.p.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 i art. 25 § 1 K.p.a. Odnośnie tego ostatniego, stwierdzić trzeba, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w tej kwestii przekonujące uzasadnienie, jak również w zakresie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., odnośnie którego Sąd pierwszej instancji wyraźnie nawiązywał do "okoliczności opisanych przez skarżącą" i konieczności nie tylko "formalnego umożliwienia stronie podejmowania czynności procesowych (...)".

Podobnie jako nietrafny należało ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał, bowiem żadnych ustaleń faktycznych odnośnie prośby skarżącej o kierowanie do niej bezpośrednio korespondencji urzędowej, a jedynie przytaczał argumentację odwołania, której organ odwoławczy nie poddał stosownej analizie.

Słusznie też Sąd przyjął, iż projekt zagospodarowania działki nie wskazuje wyraźnego usytuowania miejsca parkingowego. Wskazywanie w uzasadnieniu kasacji na część opisową projektu zagospodarowania działki nie pozwala na określenie wyraźnej lokalizacji tegoż miejsca, bowiem na wymienionych mapach nie zaznaczono (zgodnie z legendą) w ogóle miejsca parkingowego.

Jako bezzasadny trzeba wreszcie ocenić zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1, § 2 pkt 1 – 4 i § 3 P.p.s.a. oraz art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, a takim jest postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2012 r. nie może być zaskarżone w drodze zażalenia, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje takiej możliwości. Tym samym zgodnie z normą ogólną art. 142 K.p.a. postanowienie to może być kwestionowane jedynie w ramach wniesionego odwołania od decyzji wydanej w sprawie, w której postanowienie to zapadło. Stanowisko to nie budziło wątpliwości w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1719/99; z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1461/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc wbrew twierdzeniom kasacji postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2012 r. mogło być kwestionowane razem z wniesioną skargą, a Sąd pierwszej instancji był uprawniony do jego kontroli i orzekania w jego przedmiocie zgodnie z art. 135 P.p.s.a. W konsekwencji analizie organu odwoławczego, jak i Sądu podlegały dokumenty wymagane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 9 Prawa budowlanego, jak wniosek organu architektoniczno – budowlanego do ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od tych przepisów oraz samo upoważnienie (w okolicznościach niniejszej sprawy odpowiednio pisma z dnia 30 marca 2012 r. i 20 kwietnia 2012 r.). Niezależnie jednak od powyższego kluczowym w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawało to, iż – z przyczyn wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – organy obu instancji uchybiły obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny, czy w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych oraz należytego uzasadnienia tej oceny. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji nie zostały skutecznie podważone w rozpoznawanej kasacji, co w konsekwencji czyniło bezzasadną pozostałą część zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 K.p.a.

Tym samym, wobec braku prawidłowo udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych inwestycja, na realizację której udzielono pozwolenia budowlanego kontrolowanymi w niniejszej sprawie decyzjami, nie spełniała warunku określonego w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadne także pozostają wątpliwości Sądu pierwszej instancji odnośnie ograniczenia dostępu do światła słonecznego, której to kwestii organy administracji nie poddały wystarczającej rozwadze, przedwcześnie przyjmując spełnienie warunków § 13 i § 60 tego rozporządzenia. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, 2 i 3, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 2, § 13 i § 60 ww. rozporządzenia.

Częściowemu uwzględnieniu z kolei podlegał zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem – w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji – "projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb z zastrzeżeniem art. 33 ust. 2 pkt 6, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych". Tym samym jedynym obowiązkiem inwestora było załączenie do przedkładanego celem zatwierdzenia projektu budowlanego oświadczenia, o którym mowa w ww. przepisie, aktualnym na dzień jego złożenia. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie można było wymagać od inwestora, aby ten zapewnił aktualność tych oświadczeń (w tym przypadku – warunków technicznych dostawy wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych), na moment rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy. Ponieważ Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się, co do kwestii, czy warunki te były w ogóle konieczne z uwagi na zakres projektowanych robót budowlanych niemożliwa była ocena kasacyjna prawidłowości zastosowania art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego.

Jako nieskuteczny należało ocenić natomiast zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie przesądził tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści lub zarządcy) działek [...] i [...] powinni być stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego, a jedynie wskazał, że organ odwoławczy tej kwestii nie ocenił, naruszając art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 21 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dokonując jej ponownej kontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie będzie związany powyżej wyrażonym stanowiskiem.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 156 § 3 P.p.s.a. z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w sentencję wyroku Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanej daty wydania postanowienia Prezydenta Miasta Lublin "[...] czerwca 2013 r." wpisał datę "[...] czerwca 2012 r.".