Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5600/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw.  28 ust. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 3 a, art. 83 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 75/16 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 75/16 oddalił skargę P. H. (dalej określanego jako: "strona", "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w ramach pomocy de minimis ze względu na wyjątkowo trudną sytuację finansową. Podał, że do grudnia 2013 r. regulował zobowiązania z "wolnych" środków finansowych, lecz obecnie uzyskiwane dochody nie pozwalają na dalsze wywiązywanie się z powyższych zobowiązań. Pomimo prowadzenia działań promocyjno-marketingowych, z uwagi na małą ilość klientów i dużą konkurencję, jego sytuacja materialna jest trudna. Do wniosku załączył: oświadczenie przedsiębiorcy z dnia [...] czerwca 2015 r. o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis, w którym oświadczył, że w roku bieżącym oraz w ciągu dwóch lat poprzedzających nie korzystał z tej formy pomocy oraz formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, z którego wynika, iż jest mikroprzedsiębiorcą prowadzącym od dnia [...] października 2010 r. działalność w zakresie taksówek osobowych.

W toku postępowania przed organem I instancji skarżący złożył następujące dokumenty:

1. oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej osoby fizycznej nie prowadzącej pełnej księgowości, z którego wynika, że:

– prowadzi nadal działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu dochód - na koniec 2014 r. w łącznej kwocie ok. 37.841,34 zł,

– posiadał na koniec 2014 r. majątek firmowy w kwocie 24.000 zł,

– nie posiada innych zobowiązań i nie osiąga dochodów z innego tytułu,

– nie posiada majątku nieruchomego i innych wierzytelności,

– posiada samochód marki OPEL ZAFIRA, rok prod. 2007 o numerze rej. [...];

2. łączne raporty miesięczne za lata 2012-2016, z których wynika, że uzyskał dochody:

– w 2012 r. w kwocie 41.408 40 zł,

– w 2013 r. w kwocie 39.049,12 zł,

– w 2014 r. w kwocie 53.681,34 zł,

– w 2015 r. w kwocie 16.906,56 zł;

3. imienne faktury VAT za zakup paliwa, z których wynika, iż w 2015 r. na zakup paliwa przeznaczył kwotę 3.898,86 zł;

4. kserokopie deklaracji PIT-16a za lata 2012-2014 o wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne zapłaconej i odliczonej od karty podatkowej w poszczególnych miesiącach wymienionych lat podatkowych.

Organ z urzędu ustalił, że skarżący nie figuruje w ewidencji osób korzystających z opieki społecznej i nie jest wobec niego prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto ustalił, że skarżący:

– nadal prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochód w kwocie 2.167.95 zł (średni miesięczny dochód za 2015 r.), prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, oprócz zaległości wobec ZUS nie posiada innych zobowiązań publicznoprawnych i cywilnoprawnych,

– nie udokumentował żadnych strat materialnych poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia,

– nie udokumentował przewlekłej choroby, ani konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która to okoliczność uniemożliwiałaby lub w znaczny sposób ograniczała prowadzenie działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia stronie należności na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od stycznia 2014 r. do maja 2015 r. w łącznej wysokości 13.138 zł (w tym składek w kwocie 12.386,34 zł i odsetek naliczonych na dzień [...] lipca 2015 r. w kwocie 752 zł).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 oraz ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.s.u.s.) oraz okoliczności określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i tym samym stwierdził brak podstaw do umorzenia należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podtrzymał dotychczasowe żądanie, uzasadniając je aktualną trudną sytuacją materialną. W jego ocenie złożona dokumentacja w sposób dostateczny i wystarczający uzasadnia przesłankę umorzenia należności i wykazuje, że nie jest on w stanie opłacić należności. Uregulowanie zadłużenia naraziłoby skarżącego na ogromne zadłużenia z innych tytułów, które skutkowałyby wszczęciem egzekucji i pozbawieniem środków do życia. Jednocześnie zapewnił, że jeżeli sytuacja finansowa ulegnie poprawie będzie regularnie odprowadzał składki, do których jest zobowiązany.

Na wezwanie organu II instancji o udokumentowanie nowych okoliczności mających wpływ na sprawę, skarżący w piśmie z dnia [...] września 2015 r., poinformował o ustalonym pobycie w Szpitalu Miejskim w T. na Oddziale Kardiologii oraz przedłożył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] września 2015 r., z którego wynika, że jest objęty opieką lekarską z powodu nadciśnienia i na stałe przyjmuje leki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczącą odmowy umorzenia skarżącemu należności na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od stycznia 2014 r. do maja 2015 r. w łącznej wysokości 13.138 zł (w tym składek w kwocie 12.386,34 zł i odsetek naliczonych na dzień [...] lipca 2015 r. w kwocie 752 zł).

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy organ ocenił, że w wykazanej sytuacji umorzenie należności byłoby przedwczesne. Umorzenie należności z tytułu składek ma bowiem charakter wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie. Organ powołał się na uznaniowy charakter umarzania należności z tytułu składek, akcentując, że ZUS nie może podejmować decyzji w sprawie umorzenia należności, kierując się jedynie interesem zobowiązanego, uzasadnionym jego obecną sytuacją finansową. Również względy społeczne wymagają, aby zobowiązania w opłacaniu składek były realizowane, a płatnik nie był z nich pochopnie zwalniany. Skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucone na Fundusze, a w konsekwencji na ogół obywateli, gdyż działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Organ dodał, że należności z tytułu składek zasilają system ubezpieczeń społecznych i przyczyniają się do unikania zaciągania zobowiązań w celu zapewnienia stałej płynności finansowej poszczególnych funduszy, którymi dysponuje ZUS, a w konsekwencji zapobiegają powiększeniu długu publicznego. Wszystkie przesłanki umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek powinny być zatem rozpatrywane nie tylko w kontekście sytuacji ekonomiczno - finansowej dłużnika, ale także w odniesieniu do bieżącego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, a więc przy uwzględnieniu interesu społecznego. Zasugerował przy tym skarżącemu, że ZUS może na pisemny wniosek dłużnika rozłożyć należności na raty dostosowane do jego możliwości płatniczych.

W skardze skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez przekraczające granicę uznania administracyjnego utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, odmawiającej umorzenia należności pomimo zaistnienia przesłanek do ich umorzenia,

- art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez przekraczające granicę uznania administracyjnego utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, odmawiającej umorzenia należności pomimo zaistnienia przesłanek do ich umorzenia.

W uzasadnieniu skargi, przybliżając przebieg dotychczasowego postępowania, powtórzył dotychczasową argumentację. Dodał, że w dniu 12 sierpnia 2015 r. ZUS wystawił cztery tytuły wykonawcze obejmujące kwotę należności głównej oraz odsetek i zawiadomił skarżącego w tym dniu o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego (do skargi załączył wymienione tytuły wykonawcze). Skarżący podał, że oprócz samochodu (rok produkcji 2007) nie posiada innego majątku, a samochód jest jego narzędziem pracy (jest taksówkarzem), zatem nie podlega zajęciu w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazał, że dochód, który uzyskuje przeznacza na poczet bieżących zobowiązań, zatem trudno stwierdzić, czy egzekucja będzie skuteczna. Zdaniem skarżącego nawet jeżeli nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, umorzenie jego należności uzasadnia art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. a także § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Podkreślił, że jego obecna sytuacja nie pozwala na spłatę zadłużenia, a zastosowane przez ZUS kryteria wykraczają poza dyspozycję ww. § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zwrócił uwagę, że jest osobą schorowaną, zmaga się z nadciśnieniem tętniczym i na stałe zażywa leki. Poza tym rozpoznano u niego miażdżycę, tętniaka aorty, niedomykalność zastawki mitralnej, nieutrwalony częstoskurcz nadkomorowy, hiperlipidemię, hyperurykemię, chorobę zwyrodnieniową stawów kręgosłupa, krwiak lewej jamy opłucnej (po urazie klatki piersiowej). Zaznaczył, że ponosi wysokie koszty leczenia. Do skargi załączył znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie lekarskie z dnia [...] września 2015 r. oraz kartę informacyjną z leczenia szpitalnego w okresie [...] - [...] listopada 2015 r.

W odpowiedzi na skargę ZUS (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Zarzucił pracownikom ZUS, że nie przeprowadzili z nim żadnej rozmowy i nie wzięli pod uwagę, że jego dochód netto wynosi 300-400 zł miesięcznie a kwoty, które wskazali w decyzji stanowią wysokość jego przychodów. Podał, że postępowanie egzekucyjne jest nadal w toku i do tej pory nie ściągnięto żadnych kwot.

Oddalając skargę na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że z załączonych do skargi kserokopii dokumentów wynika, że wobec skarżącego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne; w dniu [...] sierpnia 2015 r. ZUS wystawił cztery tytuły wykonawcze i tego samego dnia dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego skarżącego. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte więc przed wydaniem decyzji w I instancji, natomiast ZUS w obu wydanych decyzjach stwierdza, że nie jest ono prowadzone. Pełnomocnik ZUS w odpowiedzi na skargę również nie odniósł się do tej kwestii. Niewątpliwie wskazane zaniechanie ma wpływ na prawidłowe ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy, to jednak zdaniem Sądu I instancji nie ma ono wpływu na jej rozstrzygnięcie. Skarżący na rozprawie potwierdził, że postępowanie egzekucyjne jest w toku, lecz dotąd nie zostały wyegzekwowane żadne kwoty na rzecz ZUS. Zatem nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., która wymaga aby naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, co oczywiste również nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. W opisanej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji zasadnie organ przyjął, że nie jest możliwe umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne skarżącego z tytułu ich całkowitej nieściągalności, gdyż nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.

Sąd podkreślił, że umorzenie składek wynikające z tego przepisu jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy spełniony zostanie którykolwiek ze stanów faktycznych dotyczący całkowitej nieściągalności składek. Brak natomiast takiego stanu stanowi negatywną przesłankę umorzenia należności.

Sąd uznał również, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności sprecyzowane w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo przeanalizował sytuację majątkową i finansową strony skarżącej i wskazał na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. H. reprezentowany przez adwokata.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 roku, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów poprzez uznanie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/R. w decyzji z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] oraz w ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 roku - prawidłowo zastosował ww. przepisy, podczas gdy wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/R. decyzje były oparte na nieprawidłowej wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej tychże przepisów;

b) art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 roku w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów poprzez uznanie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/R. w decyzji z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...] oraz w ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 roku - prawidłowo zastosował ww. przepisy, podczas gdy wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/R. decyzje były oparte na nieprawidłowej wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej tychże przepisów;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 7, art, 8) poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej (brak realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania i wydanie przedmiotowych decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic uznaniowości przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/R. i odmowa umorzenia zaległych składek, pomimo istnienia uzasadnionych przesłanek do umorzenia przedmiotowych należności);

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., a także na podstawie art. 188 p.p.s.a., powołując się na powyższe podstawy, wniósł :

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

2. względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/ R. z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...] w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,

3. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja nie dają podstaw aby twierdzić, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował treść art. 28 ust. 1 w zw. 28 ust. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r., w wyniku dokonania nieprawidłowej wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego.

Ocenę adresowanych wobec podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - a mianowicie zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, do których odnieść należy się w pierwszej kolejności - poprzedzić należy przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca w aspekcie procesowym brak realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania i wydanie przedmiotowych decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic uznaniowości przez organ. Skutkiem tego naruszenia była odmowa umorzenia zaległych składek, pomimo – zdaniem skarżącego kasacyjnie - istnienia uzasadnionych przesłanek do umorzenia należności.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tym zakresie, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a Sąd I instancji - dokonując kontroli judykacyjnej - trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania organu były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania.

Warto również zaznaczyć, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Świadczy o tym sposobie normowania użycie w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 Rozporządzenia terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Dokonując analizy niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na zakres postępowania, w tym także w aspekcie dowodowym organu administracji publicznej. Organ podejmował czynności mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej i finansowej zarówno na etapie postępowania po jego zainicjowaniu przez stronę, jak i na etapie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, nie tylko wzywając skarżącego do przedłożenia dokumentów ale także podejmując działania z urzędu m.in. zwracając się do organów właściwych w sprawach pomocy społecznej, jak również do organów egzekucyjnych, realizując w ten sposób zasadę prawdy obiektywnej, unormowaną w art. 7 k.p.a. Organ zapewnił także skarżącemu możliwość aktywnego uczestnictwa w postępowaniu. Jednakże jak wynika z analizy akt administracyjnych skarżący nie w pełni skorzystał z przysługującego prawa pomimo tego, że był dwukrotnie informowany o prawach i obowiązkach procesowych oraz wzywany do udokumentowania trudnej sytuacji finansowej. Natomiast wydanie przez organ negatywnej decyzji dla skarżącego nie może stanowić podstawy do uznania, iż organ przekroczył ramy uznania administracyjnego w niniejszej sprawie. Organ zarówno w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak i w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. szczegółowo opisał motywy i przesłanki, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Organ prawidłowo przyjął, po zebraniu materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą wyżej określone przesłanki umorzenia należności.

Dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ administracji w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego, a kontrola dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie została przeprowadzona właściwie.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek.

Z treści przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek mogą być przez ZUS umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a.

Całkowita nieściągalność, o której mowa powyżej, zachodzi zaś w sytuacjach wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a zatem gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W sytuacji braku całkowitej nieściągalności, a zatem gdy nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., może dojść do umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten ma jednak zastosowanie jedynie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Do umorzenia tego typu należności może dojść tylko w uzasadnionych przypadkach o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W przepisie tym wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W niniejszej sprawie organ wydawał decyzję m.in na podstawie oświadczenia o stanie majątkowym i rodzinnym, w którym skarżący wykazywał osiągany dochód z prowadzonej działalności gospodarczej. Analizę w zakresie wysokości dochodu przeprowadził organ w oparciu m.in. o ww. oświadczenie, jak i raporty miesięczne oraz deklaracje PIT. Na podstawie tej analizy organ stwierdził, że nie zaistniały pozytywne przesłanki wynikające z ww. rozporządzenia uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Prawidłowość dokonanej przez organ oceny potwierdził w dość obszernym w tym zakresie uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji.

Należy też podkreślić, że skarżący, w sytuacji zmiany stanu faktycznego może złożyć ponowny wniosek o umorzenie należności. Jednakże zobowiązany jest - w celu wykazania okoliczności pozytywnych - do przedłożenia wszelkich dowodów potwierdzających zarówno zły stan zdrowia, jak również złą sytuację majątkową oraz finansową.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego jak też procesowego.

Z tych też względów na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.