Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2650/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 786/11 w sprawie ze skargi P.G. oraz M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 786/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. G. oraz M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 1 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta W. decyzją z dnia 6 maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego i jego rozbudowę o część usługową (biura) wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., kanalizacji deszczowej, co., wentylacji mechanicznej, elektryczną, gazową (bez przyłączy i instalacji zewnętrznych) oraz na przebudowę zewnętrznej instalacji telekomunikacyjnej (usunięcie kolizji) - na działkach nr 112/1 i 112/2, obr.[...] przy ul. [...] w W.. Starosta uznał, że projekt budowlany spełnia wymagania zawarte w art. 34 ustawy Prawo Budowlane, a ponadto jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. z dnia 18 grudnia 2001 r. nr IIIk/XXXV/379/2001 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2002 r., nr 13 poz. 267) i z przepisami techniczno – budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia. Projekt budowlany został ponadto sporządzony i sprawdzony przez uprawnionych projektantów i spełnia wymagania wynikające z art. 20 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że zgodnie z wykonaną w projekcie analizą, projektant dostosował gabaryty budynku do istniejącej zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. G. i M. S., domagając się nakazania inwestorowi dokonania zmiany projektu architektonicznego planowanej przebudowy i rozbudowy budynku, tak aby wjazd do garażu podziemnego został zlokalizowany z drugiej strony budynku, od strony budynku nr 8. Zdaniem odwołujących się decyzja wydana została z naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a.

Wojewoda Pomorski zaskarżoną decyzją z dnia 1 września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że działki, o numerach geodezyjnych nr 112/1 i 112/2 znajdują się w terenach miejskich miasta W. w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie dla terenu objętego powyższą inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. z dnia 18 grudnia 2001 r. nr IIIk/XXXV/379/2001 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2002 r., nr 13 poz. 267). Teren inwestycji znajduje się w jednostce terytorialnej oznakowanej w planie symbolem T.3. Ustalenia planu dla fragmentów jednostki terytorialnej T3 w punkcie T3.7 – stanowią że na obszarach zabudowy jednorodzinnej obowiązuje zachowanie istniejącej struktury układu przestrzennego (gabaryty, charakter nowej zabudowy winny nawiązywać do obiektów sąsiednich i sposobu zabudowy sąsiednich działek). Według organu odwoławczego planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uznał, że gabaryty projektowanego obiektu nie odbiegają od gabarytów istniejącej zabudowy sąsiedniej.

Wojewoda uznał także za nieuzasadniony zarzut dotyczący usytuowania i przeniesienia wjazdu na działkę z drugiej strony budynku. W planowanej inwestycji przewiduje się ogółem 38 miejsc parkingowych a dojazd do działki odbywać się będzie drogą publiczną istniejącymi zjazdami. Projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 25 lutego 2011 r.

Na decyzję Wojewody Pomorskiego skargę do WSA w Gdańsku wnieśli P. G. i M. S., zarzucając sprzeczność projektowanej inwestycji z punktem T3.3 i T3.7 planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzili, że wybudowanie czterokondygnacyjnego budynku biurowego z halą garażową spowoduje zmianę charakteru otoczenia i obniżenie estetyki otoczenia. Gabaryty zabudowy powinny zostać dostosowane do zabudowy działki skarżących, czy też działki przy ul. [...] nr [...], które są budynkami jednorodzinnymi dwukondygnacyjnymi, a nie do zabudowy wielorodzinnej, która nie ma związku urbanistycznego z posesjami położonymi wzdłuż ul. [...] i tworzy inne linie zabudowy. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., wskazując również, że postanowienie przedłużające termin do uzupełnienia braków do dnia 5 maja 2011 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Postawili również zarzut lokalizacji wjazdu na nieruchomość inwestorów w sposób sprzeczny z prawem. Wskazali, że na nieruchomość inwestorów prowadzą dwa zjazdy, ale co do jednego z nich, zlokalizowanego wzdłuż granicy z działką skarżących wydana została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na jego użytkowanie wjazdu, której nieważność stwierdził następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt. VII SA/Wa 678/05. Po stwierdzeniu nieważności decyzji sprawa nie została na nowo rozpoznana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) skargę, wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza, czy złożony przez inwestora wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego spełnia wymagania określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny, to jest nie spełnia wszystkich wymagań, o których mowa w powołanym przepisie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, to w zależności od charakteru istniejących braków organ stosuje albo art. 64 § 2 k.p.a. albo art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane w celu ich usunięcia.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno – prawnym organ powinien wezwać do jego uzupełniania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialno – prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust 3 Prawo budowlane, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Następnie Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Starosta W. postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wezwał W. i L. L. do usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym w zakresie: przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o podpis projektanta (łącznie ze sprawdzającym); określenia rodzaju projektowanej usługi; wskazania na projekcie zagospodarowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych ruchowo; uwzględnienia w bilansie faktycznej ilości miejsc postojowych; doprowadzenia odległości projektowanych miejsc postojowych do budynku mieszkalnego do zgodności z warunkami technicznymi; wskazania sposobu rozwiązania występującej kolizji planowanej inwestycji z przyłączem telekomunikacyjnym; ujednolicenia tytułu i oświadczenia projektantów branżowych; odniesienia się do istniejącego na działce nr 110/4 przy granicy z działką 112/2 budynku pod kątem oddzielania przeciwpożarowego; określenia wpływu planowanej inwestycji na budynki sąsiednie, ze względu na obniżenie się lustra wód gruntowych na skutek budowy i ewentualnych ruchów ziemi; przedłożenia ekspertyzy technicznej rozbudowywanego budynku; wyjaśnienia różnicy w podanych wysokościach obiektu; odniesienia się w części konstrukcyjnej do obciążeń wynikających z projektowanej na dachu zieleni; usunięcia nieścisłości występujących w opisie technicznym; przedłożenia warunków technicznych dotyczących możliwości odprowadzenia wód deszczowych oraz załącznik nr 1 do uzgodnienia z Urzędem Miejskim w W.; przedłożenia decyzji na użytkowanie budynku garażowo – magazynowego; przedłożenia zaświadczenia z Izby projektantów; wniesienia opłaty skarbowej. Zdaniem tego Sądu wskazane w postanowieniu braki projektu budowlanego mają charakter materialno - prawny, którego usunięciu służy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tak więc przedmiotowe postanowienie organu I instancji zostało wydane zgodnie z prawem, a termin nałożony tym postanowieniem, mający charakter instrukcyjny a nie ustawowy, może podlegać przedłużeniu. W tym zakresie wadliwości postępowania przed organem I instancji Sąd nie stwierdził. Jedynie w odniesieniu do obowiązku złożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mającego charakter wymogu formalnego wynikającego z przepisu szczególnego, zdaniem Sądu, powinien być zastosowany tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. Niemniej, wówczas usunięcie braku formalnego powinno nastąpić w terminie 7 dni liczonych od daty doręczenia wezwania. Tymczasem postanowienie z dnia 20 kwietnia 2011 r. wyznaczające termin do dnia 29 kwietnia 2011 r. tego dnia doręczone zostało inwestorowi. Natomiast od dnia 29 kwietnia powinien rozpocząć się bieg terminu ustawowego dla złożenia wskazanego oświadczenia, który kończyłby się dnia 6 maja 2011 r. Inwestorowi "przedłużono" termin oznaczony w postanowieniu do dnia 5 maja 2011 r. Przedłużenie terminu instrukcyjnego jako dopuszczalne nie ma wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia, natomiast termin ustawowy w odniesieniu do braku podlegającego trybowi w art. 64 § 2 k.p.a. niewątpliwie w ogóle nie został przez organ zastosowany, choć powinien. Niemniej Sąd uznał, że uchybienie polegające na naruszeniu tego przepisu nie jest istotne: wnoszący podanie otrzymał zobowiązanie 29 kwietnia 2011 r., wszystkie braki – zarówno ten formalny jak i materialne odnoszące się do projektu usunięto w ciągu sześciu dni od daty otrzymania zobowiązania. W tych okolicznościach zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 64 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony.

Przedstawiony w sprawie projekt budowlany podlegał również zbadaniu przez Sąd pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. z dnia 18 grudnia 2001 r. nr IIIk/XXXV/379/2001 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2002 r. nr 13, poz. 267. Prawidłowo zdaniem tego Sądu organy architektoniczno – budowlane ustaliły, że działki nr 112/1 i 112/2 znajdują się w jednostce terytorialnej oznakowanej w planie - T3, na której nie zostały wydzielone strefy specjalne ani obszary o ustaleniach szczegółowych. Dla jednostki T3.7 przewidziano w planie następujące ustalenie: na obszarach zabudowy jednorodzinnej obowiązuje zachowanie istniejącej struktury układu przestrzennego (gabaryty, charakter nowej zabudowy winny nawiązywać do obiektów sąsiednich i sposobu zabudowy sąsiednich działek). W ocenie Sądu, trafna i usprawiedliwiona treścią planu jest ocena organu odwoławczego, że cytowane postanowienia umożliwiają wprowadzenie do zabudowy jednorodzinnej funkcji niemieszkalnej jedynie pod warunkiem niepowodowania uciążliwego oddziaływania na otoczenie, niepowodowania zmiany charakteru otoczenia i niepowodowania pogorszenia estetyki otoczenia. Niewątpliwe planowana w niniejszej sprawie inwestycja nie będzie wpływać negatywnie na otoczenie. Brak uciążliwości usług określonych jako "biurowe" nie może budzić wątpliwości. Samo zaś prowadzenie usług nawet nieuciążliwych wiąże się z określonym wpływem na przykład na obciążenie komunikacyjnego układu drogowego. Skoro jednak uchwałodawca dopuścił w przedmiotowej strefie usługi nieuciążliwe, dopuszczalne jest również wzmożone korzystanie z istniejących na tym obszarze dróg, wraz z koniecznym parkowaniem dla samochodów, dla planowanej inwestycji przewidzianym zresztą w garażu podziemnym. Sąd nie podzielił także zarzutu odnoszącego się do "pogorszenia estetyki" otoczenia skutkiem planowanej zabudowy. Zdaniem Sądu słusznie stwierdził Wojewoda, że na terenach miejskich przeznaczonych pod zabudowę zachodzą procesy inwestycyjne, w wyniku których zabudowa nowopowstała i istniejąca nie musi być identyczna. Zdaniem Sądu "pogorszenie estetyki", o której mowa w uchwale o planie będzie dotyczyć obiektów budowlanych o obniżonym standardzie, nieodpowiadających otoczeniu pod względem walorów architektonicznych. Z treści skargi ani dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie można wyprowadzić wniosku, że z takim obiektem mamy do czynienia, zatem ten zarzut skargi oceniał Sąd jako całkowicie dowolny.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że organ odwoławczy dokonał również wnikliwej oceny, czy gabaryty i charakter nowej zabudowy nawiązują do obiektów sąsiednich i sposobu zabudowy sąsiednich działek. Na podstawie sporządzonego "Projektu zagospodarowania terenu" można ustalić, że działki, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja graniczą: od północy z istniejącą zabudową mieszkalno – usługową, z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi osiedla mieszkaniowego, wszystkie o wysokości 5 kondygnacji mieszkalnych z wysuniętym ponad grunt podpiwniczeniem o całkowitej wysokości 15,4 m; od zachodu i wschodu z istniejącą zabudową mieszkalno – usługową, składająca się z zabudowy jednorodzinnej, zabudowy wielorodzinnej, budynków usługowych i przemysłowych; od południa z działką drogową ulicą [...] oraz drogą serwisową. Dodatkowo, dołączony do projektu budowlanego rysunek o nazwie: "sylweta ul. [...]", potwierdza, że zarówno w pierwszej linii zabudowy jak i w drugiej linii znajduje się zabudowa o wysokości takiej samej jak projektowane obiekty na działce na 112/1 i 112/2. Ocena dokonana w tym zakresie przez organ odwoławczy nie jest dowolna, znajduje odzwierciedlenie w prawidłowych ustaleniach popartych zebranym materiałem dowodowym.

Sąd Wojewódzki stwierdził ponadto, iż prawidłowa jest również ocena organu odwoławczego, że projekt zagospodarowania przedmiotowych działek jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Niewątpliwie przedstawiony projekt budowlany wraz z załącznikami jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W szczególności do projektu dołączono uzgodnienie z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku, która pozytywnie zaopiniowała projekt zagospodarowania terenu działek nr 112/1 i 112/2 m.in. w części dotyczącej dojazdu za pośrednictwem istniejących zjazdów z drogi serwisowej mającej powiązanie z drogą krajową nr [...]. W konsekwencji zarzut skarżących dotyczący zlokalizowania wjazdu na przedmiotową nieruchomość niezgodnie z prawem, zdaniem tego Sądu, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, albowiem dla potrzeb postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wymagana jest jedynie pozytywna opinia zarządcy drogi. Stosownie do treści art. 32 ust. 4a nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W przepisie tym mowa jest o tych robotach budowlanych, których dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Tak zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Nie wynika również z akt sprawy, żeby na terenie inwestycji istniał obiekt budowlany, który podlegałby rozbiórce, bądź by istniał samowolnie wybudowany wjazd na działkę. Nie dowodzą tego dokumenty składane przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Jak trafnie wywodził organ, z treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 678/05 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1031/06 wynika, że pozwolenie na użytkowanie zjazdu z drogi zbiorczej leżącej w pasie drogi krajowej nr [...] na działkę nr 112/2 zostało wydane z uchybieniem art. 19 k.p.a., ponieważ organ, który udzielił pozwolenia nie posiadał do tego kompetencji, właściwym do rozstrzygnięcia tej kwestii jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.. Brak jest w aktach sprawy decyzji organu nadzoru podjętej w tej materii, jednakże kwestia istotna, jaką w niniejszej sprawie było uzgodnienie projektu budowlanego w zakresie zjazdu z właściwym zarządcą drogi, słusznie została ocenia przez organ jako rozstrzygająca.

W skardze kasacyjnej P.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo jej sprzeczności z art. 32 ust. 4a i z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz mimo sprzeczności projektu budowlanego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego a także mimo iż została ona wydana z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Zarzucono także błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - zapisów planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na przyjęciu wadliwej oceny, iż projekt przewiduje zabudowę z zachowaniem istniejącej struktury układu przestrzennego.

W oparciu o te podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, względnie jego zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że zjazd z terenu posesji objętej inwestycją został zaprojektowany jako element obiektu budowlanego i dlatego najpierw należało uzyskać pozwolenie na jego użytkowanie, by możliwe było udzielenie pozwolenia na budowę obiektu, który ma być przez ten zjazd obsługiwany. Skarżący kasacyjnie wskazał, że art. 32 ust. 4a ustawy nie odnosi się przy tym wyłącznie do budynków, lecz również do ich części. Zjazd ma bowiem charakter budowli i jako taki wymagał pozwolenia na budowę wydanego bądź oddzielnie bądź też wraz z pozwoleniem na budowę budynku.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że wadliwe jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż projekt budowlany jest zgodny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności wadliwe jest przyjęcie przez Sąd sposobu rozumienia przez organ zakresu ograniczeń wynikających z zapisu T3.7 planu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak jest jakiegokolwiek powiązania struktury przestrzennej obszaru na którym prowadzona jest inwestycja z obszarem po drugiej stronie ulicy, który jest obszarem pomiędzy drogą krajową a linią kolejową. Ponadto dokonana przez Sąd wykładnia zapisów planu, w tym w szczególności zapisu nakazującego zachowanie istniejącej struktury układu przestrzennego jedynie do kwestii porównania wielkości obiektów na sąsiednich działkach jest wadliwa. Struktura układu przestrzennego winna być rozumiana w kontekście zasad ładu przestrzennego. Tym samym znacznie ma nie tylko kwestia samej wielkości budynków. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie wadliwa jest również ocena Sądu w zakresie naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Żaden z powołanych przepisów nie daje podstaw do przedłużenia terminu ustawowego wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a. i terminu udzielonego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia art. 32 ust 4a Prawa budowlanego polega na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo jej sprzeczności z tym przepisem. Przepis art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który to dopuszcza możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wskazaną sprzeczność upatruje ogólnie rzecz ujmując w nie uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie jednego ze zjazdów z drogi krajowej na nieruchomość na której zaprojektowano przebudowę i rozbudowę budynku. Bezspornym jest, że przedmiotowy zjazd został wybudowany w 2002 r. Decyzją z 5 stycznia 2003 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku udzielił pozwolenia na jego użytkowanie, decyzję tą utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrokiem z 25 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność tych decyzji, bowiem zapadły z naruszeniem właściwości organów tj. art. 19 k.p.a. ponieważ właściwym był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jednak dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku istotne jest to czy zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor uzyskał wymagane przepisami szczególnymi pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów. Do projektu dołączono uzgodnienie z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku, która pozytywnie zaopiniowała projekt zagospodarowania terenu działek nr 112/1 i 112/2 m.in. w części dotyczącej dojazdu za pośrednictwem istniejących zjazdów z drogi serwisowej mającej powiązanie z drogą krajową nr [...]. Na chwilę wydania zaskarżonego wyroku brak było informacji o wyniku postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie powyższego zjazdu. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że zjazd ten był wybudowany samowolnie, jednak nie wykazał tego dowodami które potwierdzałyby to. Z orzeczeń organów administracji i wyroku sądu administracyjnego wydanych w sprawie pozwolenia na użytkowanie zjazdu takich okoliczności nie ustalono. Powyższe wywody mają jednak znaczenie drugorzędne wobec najważniejszej okoliczności na którą to zwrócił uwagę także Sąd Pierwszej instancji. Mianowicie takiej, że w przepisie art. 28 ust 1 Prawa budowlanego jest mowa o rozpoczęciu robót budowlanych których dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych których dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy nie obejmuje budowy zjazdu który już istniał a jedynie wskazuje na możliwość dojazdu z terenu nieruchomości na której znajduje się budynek do drogi publicznej. Także wyżej opisane uzgodnienie z GDDKIA dotyczy jedynie opinii dotyczącej dojazdu do przedmiotowego budynku istniejącym już zjazdem od strony nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Tenże skarżący niejako potwierdza tę okoliczność twierdząc, że inwestor powinien najpierw uzyskać pozwolenie na użytkowanie zjazdu co według niego jest warunkiem uzyskania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku. Jednak jak wskazano już wyżej wystarczającym do uzyskania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku jest uzyskanie pozytywnej opinii dotyczącej dojazdu do drogi publicznej a taką inwestor uzyskał. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a nie może być uznany za skuteczny.

Następny zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia polegającego na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że została wydana z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Do tego zarzutu bardzo obszernie odniósł się Sąd pierwszej instancji wskazując na teoretyczny aspekt zagadnienia i na okoliczności przemawiające za niezasadnością stanowiska skarżącego. Skarżący kasacyjnie nie podjął żadnej polemiki z ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i w zasadzie szerzej zarzutu tego nie rozwinął. Podzielając stanowisko Sądu ( przedstawione już wyżej) zbędnym jest tu powtarzanie go w tym miejscu. Należy jednak zwrócić uwagę na jedną najważniejszą okoliczność w zasadzie przesądzającą o niezasadności tego zarzutu kasacyjnego. Mianowicie to, że postanowienie Starosty W. z dnia 20 kwietnia 2011r. wzywające inwestorów do uzupełnienia formalno i materialno-prawnych braków wniosku i projektu, doręczono inwestorom dnia 29 kwietnia 2011r. tj. w dniu poprzedzającym dzień w którym kończył się termin na uzupełnienie tych braków tj. 30 kwietnia 2011r. Jeden z inwestorów tego samego dnia 29 kwietnia 2011r. złożył wniosek w Starostwie Powiatowym o wyznaczenie kolejnego terminu a braki uzupełnił dnia 5 maja 2011r. tj. szóstego dnia od otrzymania wezwania. Zatem równie lakonicznie jak uzasadniono ten zarzut należy wskazać, że w przedstawionych okolicznościach, po pierwsze - trudno wymagać od inwestora zobowiązanego do usunięcia tak szerokiego spektrum braków, ich usunięcia w jeden dzień, po drugie - skoro inwestor zachował siedmiodniowy ustawowy termin wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. to tym bardziej nie można mu zarzucić, że nie dotrzymał wadliwie ustalonego terminu instrukcyjnego z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych dotyczących sprzeczności projektu budowlanego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcia wadliwej oceny, iż projekt przewiduje zabudowę z zachowaniem istniejącej struktury układu przestrzennego, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na wady konstrukcyjne tych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów utrudnia bądź uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie do końca spełnia powyższe wymagania, bowiem w jednej z podstaw nie wskazano przepisów które naruszył Sąd ( zarzut 4) a w innej nie wskazano konkretnego przepisu - jednostki redakcyjnej którą naruszył Sąd ( zarzut 2) ponieważ wskazany art. 35 ust 1 Prawa budowlanego posiada cztery punkty.

Niemniej jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane braki nie uniemożliwiają odniesienie się do tych zarzutów. Ocenę tych zarzutów należy poprzedzić przytoczeniem zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którym to jakoby jest sprzeczny projekt budowlany. Chodzi o punkt T3.7 części tekstowej planu dotyczący jednostki terytorialnej oznakowanej w planie T3 obejmującej działki 112/1 i 112/2 przeznaczone pod zainwestowanie. Dla jednostki T3.7 przewidziano w planie następujące ustalenie: "na obszarach zabudowy jednorodzinnej obowiązuje zachowanie istniejącej struktury układu przestrzennego (gabaryty, charakter nowej zabudowy winny nawiązywać do obiektów sąsiednich i sposobu zabudowy sąsiednich działek)". Aby dokonać oceny zgodności projektowanej rozbudowy i przebudowy budynku wskazanym jest ukazanie na czym ma ona polegać, po czym należy ją skonfrontować z zabudową stanowiącą otoczenie tego budynku. Otóż z projektu budowlanego wynika, że zaplanowano przebudowę istniejącego budynku wielorodzinnego (trzy mieszkania) na budynek jednorodzinny z jednym mieszkaniem, zmianę dachu skośnego na stropodach płaski, przebudowę części obiektu na funkcje wspomagające rozbudowę oraz rozbudowę budynku w kierunku południowym o część usługową z przeznaczeniem na biura o wysokości czterech kondygnacji. Charakter otaczającej zabudowy jest bardzo zróżnicowany i niejednorodny, gdyż od północy działka sąsiaduje ze średniowysokimi pięciokondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi o średniej wysokości 15,4 m, od strony zachodniej i wschodniej z istniejącą zabudową mieszkalno-usługową składającą się z zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, budynków usługowych i przemysłowych a od strony południowej z ulicą [...] oraz drogą serwisową. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że choć gabaryty rozbudowanego budynku znacznie zwiększą się to nie będą odbiegać od gabarytów zabudowy sąsiedniej. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnione jest stanowisko organów administracji i aprobujące je stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że istniejąca struktura układu przestrzennego zostanie zachowana. Potwierdzeniem tego stanowiska jest tzw. sylweta zabudowy ulicy [...], z której w sposób oczywisty wynika, że zarówno w pierwszej linii zabudowy jak i w drugiej linii jest zabudowa o wysokości w większości takiej samej jak projektowany budynek po rozbudowie. Zatem przeczy to zarzutowi, że w linii zabudowy ulicy [...], z której obsługiwany będzie rozbudowywany budynek będzie on budynkiem znacznie większym od obiektów znajdujących się przy tej ulicy. Przy zachowaniu struktury układu przestrzennego należy kierować się zasadami kształtowania ładu przestrzennego, które jednak nakazują uwzględniać nie tylko istniejące budynki bezpośrednio sąsiadujące z projektowaną zabudową i to przy tej samej ulicy ( jak tego żąda skarżący kasacyjnie) ale także inną zabudowę na tej ulicy oraz zabudowę sąsiednią niekoniecznie graniczącą bezpośrednio z projektowaną zabudową znajdującą się przy innych pobliskich ulicach. W takim kontekście dokonaną przez organy architektoniczno-budowlane ocenę zgodności projektowanej rozbudowy budynku z istniejącą strukturą układu przestrzennego, należy uznać za prawidłową, nienaruszającą przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przeciwne subiektywne stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, jako nie potwierdzone zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, należy uznać za niezasadne.

Ze względu na niezasadność opisanych wyżej zarzutów, Sądowi pierwszej instancji nie można postawić zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji słusznie oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.