Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 95/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
658
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 241
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 114
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "S. [...] " w G. na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] "S." (dalej jako: Stowarzyszenie lub strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, zarzucając organowi naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2, art. 31 § 2, art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.").

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Małopolskiego Kuratora Oświaty do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni; stwierdzenie, że Małopolski Kurator Oświaty dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Małopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; przyznanie od Małopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000,00 zł; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; udostępnienie akt sądowych sprawy w systemie teleinformatycznym sądu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. wystąpiła do Małopolskiego Kuratora Oświaty z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.p.o." lub "ustawa") w odniesieniu do statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. oraz dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Dodano, że w piśmie tym podano, iż podstawą prawną żądania wszczęcia postępowania jest art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 u.p.o., zaś podstawą prawną żądania dopuszczenia do udziału w powyższym postępowaniu jest art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie wskazano, że pismem z dnia 7 stycznia 2021 r., znak [...], Małopolski Kurator Oświaty, powołując się na art. 244 § 2 k.p.a., zawiadomił, iż wniosek Stowarzyszenia został załatwiony poprzez zbadanie statutu szkoły, w konsekwencji czego zostaną podjęte działania nadzorcze w zakresie niektórych wskazanych we wniosku uchybień. Zaznaczono przy tym, że organ nie podzielił oceny Stowarzyszenia co do niezgodności z prawem pozostałych wskazanych we wniosku postanowień ww. statutu i wskazał, że w tym zakresie nie podejmie działań nadzorczych.

Strona skarżąca podniosła, że powyższe pismo potraktowała jako decyzję administracyjną wydaną w trybie art. 114 u.p.o. i wywiodła od niego odwołanie. Niemniej jednak postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r., znak [...] Minister Edukacji i Nauki stwierdził niedopuszczalność odwołania, podnosząc, iż zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną.

Następnie wskazano, że wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3388/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia na ww. postanowienie Ministra Edukacji i Nauki, podzielając wyrażone w uzasadnieniu aktu stanowisko, iż pismo Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 7 stycznia 2021 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaznaczono, że Sąd wskazał, iż "co się tyczy zarzutu, iż organ błędnie rozpoznał wniosek Stowarzyszenia z dnia zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy i jako taki nie mógł być oceniany przez tut. Sąd. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem wyłącznie ocena prawidłowości wydania skarżonego postanowienia, jeśli zaś Stowarzyszenie uważa, iż jego wniosek z 8 grudnia 2020 r. nie został rozpoznany zgodnie z intencją wnioskodawcy, to dysponuje stosownymi uprawnieniami procesowymi dla przymuszenia Kuratora do jego rozpoznania we właściwym według strony trybie".

W dalszej kolejności wskazano, że w dniu 29 lipca 2022 r. strona skarżąca wniosła do Ministra Edukacji i Nauki za pośrednictwem Małopolskiego Kuratora Oświaty ponaglenie na bezczynność, wskazując, iż wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 8 grudnia 2020 r. w terminie ustawowym nie został załatwiony zgodnie z przepisami prawa, tj. w sposób określony w art. 31 § 2 k.p.a. (poprzez wydanie stosownego postanowienie).

Strona skarżąca podała również, że pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r., znak [...] Małopolski Kurator Oświaty przekazał wniesione ponaglenie do Ministra Edukacji i Nauki, wyjaśniając jednocześnie, że wniosek Stowarzyszenia został zakwalifikowany i rozpatrzony zgodnie z art. 244 k.p.a., w związku z czym ponaglenie było w ocenie organu bezzasadne. Dodano też, że Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2022 r., znak: [...] stwierdził, iż Małopolski Kurator Oświaty nie dopuścił się bezczynności w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku wniesionego przez stronę skarżącą dotyczącego wszczęcia z urzędu kontroli legalności postanowień Statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K.

Tym samym, w ocenie strony skarżącej, w świetle powyższego należy uznać, iż wniesiona skarga jest dopuszczalna, zaś Małopolski Kurator Oświaty pozostaje w bezczynności.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, strona skarżąca wskazała, że dopełniła wymóg z art. 52 § 2 p.p.s.a., jak również nie uchybiła terminowi z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Uzasadniając natomiast stanowisko w zakresie bezczynności organu strona skarżąca podniosła, iż we wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r. jasno sformułowano żądania, wskazując zarazem precyzyjnie ich podstawy prawne (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 u.p.o. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zaznaczyła przy tym, że korespondowało to z jednoznacznym tytułem pisma "wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania". Dlatego też, zdaniem strony skarżącej, nie jest prawidłowe stanowisko organu, jakoby złożone przez nią pismo z dnia 8 grudnia 2020 r. stanowiło wniosek "powszechny" w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a. Podniesiono bowiem, że skoro wniosek ten jasno określał żądania o charakterze procesowym, wskazując jednocześnie ich precyzyjne podstawy prawne, a ponadto był zatytułowany "wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania", to nie mogły zaistnieć jakiekolwiek wątpliwości co do intencji wnioskodawcy w tym zakresie.

Tym samym, w ocenie strony skarżącej, Małopolski Kurator Oświaty nieprawidłowo zakwalifikował jej pismo jako wniosek "powszechny" i nieprawidłowo zastosował przepisy Działu VIII k.p.a. (w tym powoływany przez organ art. 244 k.p.a.). Zdaniem strony skarżącej, błędne jest również stanowisko Ministra Edukacji i Nauki w powyższym zakresie wyrażone w postanowieniu z dnia 23 lipca 2021 r. W tym jednak zakresie podkreślono, że jak zaznaczył WSA w Warszawie w ww. wyroku z dnia 27 maja 2022 r. zarzut błędnego zakwalifikowania pisma Stowarzyszenia przez Małopolskiego Kuratora Oświaty pozostawał poza zakresem sprawy ze skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Niemniej zdaniem strony skarżącej, kwestia ta może być jednak oceniona przez Sąd w postępowaniu z niniejszej skargi na bezczynność.

Strona skarżąca podkreśliła również, że wobec jednoznacznej treści pisma z dnia 8 grudnia 2020 r., nie może ulegać wątpliwości, iż wystąpiła ona do organu z żądaniami określonymi w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a w związku z tym sprawa powinna zostać załatwiona w sposób określony w art. 31 § 2 k.p.a. Jednocześnie strona skarżąca przytaczając treść tych przepisów podniosła, że w jej ocenie oczywistym jest, iż załatwienie ww. wniosku powinno nastąpić poprzez wydanie stosownego postanowienia, który to akt w przedmiotowej sprawie nie został jednak wydany. Zaznaczono przy tym, że organ nie załatwił również sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, gdyż – zdaniem strony skarżącej – charakteru takiego nie ma pismo organu z dnia 7 stycznia 2021 r., co przesądził WSA w Warszawie.

Jednocześnie strona skarżąca powołując się na treść art. 35 § 1-3 k.p.a. podniosła, że w jej ocenie, skoro Małopolski Kurator Oświaty w terminie ustawowym nie rozstrzygnął kwestii wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim na prawach strony w drodze postanowienia, do czego był zobligowany na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności.

Ponadto niezrozumiałym dla strony skarżącej pozostaje, dlaczego organ zaniechał realizacji obowiązku wydania rozstrzygnięcia w drodze postanowienia i ograniczył się do udzielenia odpowiedzi "zwykłym" pismem. Zdaniem strony skarżącej powołany przez organ przepis art. 244 § 1 k.p.a. nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem pismo z dnia 8 grudnia 2020 r. nie stanowiło wniosku "powszechnego" w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a., skoro określono w nim jasno żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim na prawach strony, jak również wskazano podstawę prawną tego żądania.

Tym samym powyższe okoliczności, jak również fakt niepodjęcia przez organ czynności zmierzających do załatwienia wniosku w formie wymaganej przepisami procedury administracyjnej przez ponad 1,5 roku od daty jego wniesienia, przemawiają w ocenie strony skarżącej za przyjęciem, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na marginesie strona skarżąca wskazała również, że nieprawidłowe jest stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia 8 sierpnia 2022 r., jakoby sprawa "została załatwiona, ponieważ Dyrektor dokonał zmian w Statucie uchwałą nr [...] Rady Pedagogicznej Liceum, o czym poinformował Małopolskiego Kuratora Oświaty pismem z dnia 17 lutego 2021 r.". Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie, niezależnie od podjętych przez organ czynności "pozaprocesowych", zachodzi bowiem obowiązek wydania postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a.

Co więcej, w ocenie strony skarżącej, podjęte przez organ czynności nadzorcze, prowadzące do dostosowania treści kwestionowanego statutu do przepisów prawa, dotyczyły jedynie niektórych wskazanych we wniosku uchybień, natomiast organ nie podzielił oceny strony skarżącej co do niezgodności z prawem pozostałych wskazanych we wniosku postanowień ww. statutu i wskazał, że w tym zakresie nie podejmie działań nadzorczych. Stąd też dalsza bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięcia (w sposób wymagany przepisami ustawy) kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dopuszczenia do udziału w nim uniemożliwia stronie skarżącej podjęcie dalszych działań procesowych, zmierzających do poddania kontroli instancyjnej stanowiska Małopolskiego Kuratora Oświaty co do zgodności z prawem niektórych postanowień kwestionowanego statutu szkoły.

Odnosząc się końcowo do kwestii zasądzenia na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej, strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie organ w sprawie wykazał się rażącą bezczynnością, a przy tym należy mieć na względzie nie tylko sam czas trwania tej bezczynności, ale i jej charakter. Zdaniem strony skarżącej nie można bowiem nie odnieść wrażenia, że organ z jakichś powodów nie chciał rozpatrzyć jej wniosku zgodnie z przepisami, wydając stosowne postanowienia, a ograniczył się do rozpatrzenia tego wniosku w trybie art. 244 k.p.a., co ogranicza procesowe możliwości strony skarżącej w sprawie i wyłącza instancyjną oraz sądową kontrolę decyzji Małopolskiego Kuratora Oświaty – co jest o tyle ważne, że organ nie podzielił w całości argumentacji strony skarżącej i w jej ocenie skarżony statut szkoły nadal zawiera przepisy niezgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

Strona skarżąca podniosła również, że z powodu bezczynności organu i konieczności jej zwalczania w trybie kontroli administracyjnej, poniosła pewne koszty związane z wieloma czynnościami, które pracujący w Stowarzyszeniu wolontariusze musieli wykonać w niniejszej sprawie, jak również zaangażowaniem radcy prawnego i konsultacjami w sprawie. Dodano także, że całość przełożyła się na opóźnienie innych interwencji strony skarżącej i była uciążliwością dla jej pracy.

Mając na względzie, że przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej ma na celu, oprócz funkcji dyscyplinującej organ, przynajmniej w ograniczonym zakresie, także kompensację doznanego przez stronę uszczerbku, przede wszystkim w jego wymiarze niematerialnym, zdaniem strony skarżącej przyznanie jej sumy pieniężnej od organu wydaje się w pełni uzasadnione i potrzebne. Strona skarżąca na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie oraz w odniesieniu do wysokości wnioskowanej sumy pieniężnej powołała również orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty w Krakowie wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W ocenie organu zarzuty wskazane w skardze są bezzasadne w całości, gdyż wniosek strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r. został rozpatrzony w ustawowym terminie, zatem organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie jego rozpatrzenia, co potwierdzają pisma organu z dnia 7 stycznia 2021 r. oraz z dnia 25 lutego 2021 r. (znak: [...]), w których organ wskazuje na sposób załatwienia sprawy. Organ zaznaczył, że w stanie faktycznym sprawy strona skarżąca zarówno kwestionuje tryb załatwienia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r., jak i nie zgadza się z dokonaną przez organ merytoryczną oceną zgodności z prawem niektórych postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K., podczas gdy w ocenie organu pismo strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r. należało zakwalifikować jako wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a., gdyż zawierało żądanie przeprowadzenia przez organ kontroli legalności postanowień ww. statutu, a nie ich uchylenia, jak twierdzi strona skarżąca. Zaznaczono przy tym, że przepis art. 114 u.p.o. dotyczy uchylenia postanowień sprzecznych z prawem, natomiast postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu nie obejmuje innych usterek statutu – jak: postanowienia są niejasne, obarczone błędami językowymi.

Ponadto organ powołując się na treść art. 222 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że o charakterze wniesionego pisma decyduje nie jego nazwa, lecz treść, a zakwalifikowanie przez organ pisma następuje z uwagi na jego przedmiot. Organ związany jest więc treścią żądania (przedmiotem sprawy), natomiast podstawy prawne podejmowanych przez organ rozstrzygnięć ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, w stosunku do której podstawa wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję. Dodano przy tym, że to treść wyrażonego przez stronę żądania wyznacza właściwą normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie, a nie podana przez stronę podstawa prawna żądania.

Dodatkowo organ wskazał, że przepis art. 241 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie spraw, które mogą być przedmiotem wniosku. Jednocześnie powołując się na stanowisko doktryny odnośnie istoty takiego wniosku i jego zakresu przedmiotowego organ wskazał, że w jego ocenie prawidłowo zakwalifikował on pismo strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r. jako wniosek o kontrolę legalności postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. (art. 241 k.p.a.), a w konsekwencji uczynił zadość żądaniu strony skarżącej, gdyż w ramach posiadanych kompetencji, jako organ nadzoru pedagogicznego nad publicznymi szkołami (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.o.), przeprowadził czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego (sprawowanie nadzoru pedagogicznego w obszarach wskazanych w art. 55 ust. 1 u.p.o. następuje w trybie oraz formie, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1551 z późn. zm.). Organ zaznaczył też, że zbadał legalność postanowień ww. statutu z obowiązującym prawem, a następnie w ustawowym terminie zawiadomił stronę skarżącą o trybie i wyniku podjętych działań (art. 244 k.p.a.), m.in. o wynikach kontroli zgodności z prawem postanowień ww. statutu wskazywanych przez stronę skarżącą poprzez wskazanie postanowień statutu, wobec których podjęte zostaną przez organ działania nadzorcze.

Organ podkreślił również, że jest wyspecjalizowanym organem nadzoru pedagogicznego, a w związku z tym to on jest właściwy do oceny zgodności z prawem statutów i innej działalności szkół i placówek i jego kompetencje w tym zakresie nie mogą być ograniczane przez jednostronną narrację organizacji społecznych, co do oceny zgodności z prawem oświatowym działalności szkół i placówek.

Jednocześnie niezależnie od powyższego wskazano też, że Małopolski Kurator Oświaty, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. b u.p.o., jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów szkół w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów, a więc i do rozpatrywania skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII k.p.a. związanych z tymi sferami działalności szkół. Ponadto zaznaczono, że statut szkoły jest jednym z najważniejszych dokumentów regulujących pracę szkoły, określających jego cele i zadania oraz prawa i obowiązki społeczności szkolnej i z tego powodu podlega szczególnemu nadzorowi kuratora oświaty w zakresie spełnienia wymagań stawianych statutowi.

Zdaniem organu powyższy tryb załatwienia sprawy, jako prawidłowy, znalazł również potwierdzenie w postanowieniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 lipca 2021 r., w którym wskazano, że "Zdaniem organu odwoławczego, Kurator Oświaty prawidłowo zakwalifikował i rozpatrzył jako wniosek wystąpienie Stowarzyszenia z 8 grudnia 2020 r., zgodnie z art. 244 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podziela stanowisko Kuratora Oświaty, że pismo Kuratora Oświaty z dnia 7 stycznia 2021 r. skierowane do Stowarzyszenia stanowiło zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy w rozumieniu art. 244 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego" oraz postanowieniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 29 sierpnia 2022 r., w którym stwierdził, że "Małopolski Kurator Oświaty nie dopuścił się bezczynności w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku wniesionego przez Stowarzyszenie [...] "S." dotyczącego wszczęcia z urzędu kontroli legalności postanowień Statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K.." Ponadto dodano, że w ocenie Ministra Edukacji i Nauki "(...) organ jednak nie był związany wskazaną podstawą prawną wniosku, dlatego nie musiał występować do Strony w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania. Ponadto wniosek wyraźnie stanowił o domaganiu się wszczęcia kontroli legalności Statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego. Nie istniały więc wątpliwości co do treści wniosku. Natomiast art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe dotyczy możliwości uchylenia statutu lub niektórych jego postanowień przez kuratora oświaty, a nie wszczęcia kontroli. Słusznie Małopolski Kurator Oświaty potraktował wniosek z dnia 8 grudnia 2020 r. jako wniosek w rozumieniu art. 241 kodeksu postępowania administracyjnego.". Nadto wskazano, że Minister Edukacji i Nauki zauważył, iż w ponagleniu strona skarżąca sformułowała nowe żądanie nieobjęte wnioskiem z dnia 8 grudnia 2020 r., które to żądanie (nowe) wszczęcia postępowania dotyczącego uchylenia postanowień statutu sprzecznych z prawem (art. 114 u.p.o.) powtórzyła również w swojej skardze, co jest konsekwencją - jak wskazuje strona skarżąca - wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 27 maja 2022 r.

Organ podkreślił również, że strona skarżąca inicjując kolejne czynności w tej samej sprawie – składając ponaglenie do Ministra Edukacji i Nauki na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty – pomija fakt, że zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest przekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy oraz ustosunkowaniem się do niego przez organ. Ponadto zaznaczono, że organ związany jest wydanym w sprawie postanowieniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 29 sierpnia 2022 r., w którym Minister Edukacji i Nauki potwierdził prawidłowość trybu, w jakim organ rozpatrzył wniosek strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r.

W takim stanie rzeczy, zdaniem organu, twierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do kwestii bezczynności i jej charakteru organ wskazał, że w jego ocenie, w stanie faktycznym sprawy prawidłowość załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r. została dwukrotnie potwierdzona przez Ministra Edukacji i Nauki, który jest organem wyższego stopnia wobec kuratora oświaty, a w związku z tym nie można się zgodzić z twierdzeniem, że organ pozostaje w bezczynności, jeżeli podejmuje działania w innym trybie niż domaga się strona skarżąca, a tym bardziej, że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Organ podkreślił również bezprzedmiotowość aktualnego żądania strony skarżącej – ww. statut od czasu wniesienia pisma z dnia 8 grudnia 2020 r., w następstwie działań nadzorczych Małopolskiego Kuratora Oświaty uległ zmianie (pismo dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. z dnia 17 lutego 2021 r.), zostały usunięte postanowienia niejasne lub budzące wątpliwości prawne. Dodatkowo wskazano, że szkoła, której statutu dotyczy sprawa, jest szkołą katolicką, która korzysta z szerokiej autonomii (art. 14 ust. 1 i 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1347 z późn. zm.), co Małopolski Kurator Oświaty musi brać pod uwagę przy ocenie treści statutu w kontekście art. 98 i 99 u.p.o.

Dlatego też w ocenie organu, mając na uwadze powyższe, wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest bezzasadna.

W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2022 r. stanowiącym replikę strony skarżącej na odpowiedź organu na skargę, strona skarżąca wskazała ponownie, że w swoim wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r. wniosła na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 u.p.o. – o wszczęcie z urzędu kontroli legalności wskazanych w uzasadnieniu postanowień Statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. oraz wniosła na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. – o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu.

Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu, jakoby pismo z dnia 8 grudnia 2020 r. należało zakwalifikować jako wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a., gdyż zawierało żądanie przeprowadzenia przez organ kontroli legalności postanowień ww. statutu, a nie ich uchylenia, jest całkowicie błędne.

Strona skarżąca, podobnie jak w skardze, powołując się na treść art. 114 u.p.o. oraz art. 31 § 1 k.p.a. wskazała, że jej żądanie o "przeprowadzenie przez Organ kontroli legalności" postanowień statutu było właśnie żądaniem wszczęcia postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i co do tego nie może być wątpliwości.

Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że przepisy prawa nie przewidują możliwości składania przez organizację społeczną wniosku o wydanie konkretnej decyzji administracyjnej, jak – zdaje się – oczekiwałby tego organ, który wskazuje, że strona skarżąca nie wniosła o uchylenie postanowień statutu, a tylko o wszczęcie postępowania i kontrolę statutu.

W ocenie strony skarżącej żadne elementy wniosku z dnia 8 grudnia nie wskazywały na to, że można mieć wątpliwości, czy jest to wniosek złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a.: wniosek był zatytułowany jako wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania, wskazywał jako podstawę prawną art. 31 § 1 k.p.a., a z jego merytorycznej treści wynikało, że strona skarżąca żąda wszczęcia z urzędu postępowania z art. 114 u.p.o. Wobec powyższego w ocenie strony skarżącej, nie jest zrozumiałe, dlaczego organ rozpatrzył jej wniosek w niewłaściwym trybie.

Jednocześnie zdaniem strony skarżącej, całkowicie absurdalne jest twierdzenie organu, że jego kompetencje w tym zakresie (nadzoru pedagogicznego) "nie mogą być ograniczane przez jednostronną narrację organizacji społecznych, co do oceny zgodności z prawem oświatowym działalności szkół i placówek", które implikuje, że złożony przez stronę skarżącą wniosek ograniczał wskazane kompetencje. Strona skarżąca podniosła, że nie jest przecież możliwe, żeby w jakikolwiek sposób wnioski składane do organów mogły ograniczać ich kompetencje, a także, że korzystanie z ustawowych środków wpływania na działania administracji nie może być poczytywane za "jednostronną narrację organizacji społecznych, która ogranicza kompetencje organu".

Ponadto strona skarżąca zaznaczyła też, że w ramach swojej działalności statutowej kieruje wnioski dotyczące kontroli statutów szkół, w czym wspomaga wyspecjalizowane organy nadzoru pedagogicznego w wykonywaniu przez nie ich ustawowych zadań, dodając przy tym, że czuwanie nad tym, żeby szkolne statuty były zgodne z prawem, to zadanie kuratora oświaty. Zwrócono również uwagę, że fakt, iż istnieje szereg niezgodnych z prawem statutów, oznacza, że organy nadzoru pedagogicznego mają trudności z prawidłową realizacją swoich ustawowych zadań, co przekłada się na nieadekwatną ochronę praw uczniów. Stąd też, w ocenie strony skarżącej, w tej mierze swoją działalnością wspiera organy nadzoru pedagogicznego.

Dlatego też, zdaniem strony skarżącej, tym bardziej dziwią tezy organu, że jej wniosek miał ograniczać jego kompetencje, jeśli weźmie się pod uwagę, że wnosiła ona tylko o wszczęcie postępowania i przeprowadzenie kontroli legalności statutu, nie wnosząc w żadnej mierze o to, jakie konkretnie ma być rozstrzygnięcie organu oraz jeśli zauważy się, że – z drugiej strony – organ sugeruje w odpowiedzi na skargę, iż strona skarżąca powinna wnosić o uchylenie postanowień statutu szkoły.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia organu o tym, że aktualne żądanie strony skarżącej jest bezprzedmiotowe, bo od czasu wniesienia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r., w następstwie działań nadzorczych organu "statut uległ zmianie, zostały usunięte postanowienia niejasne lub budzące wątpliwości prawne" strona skarżąca wskazała, że jest to dla sprawy irrelewantne. Tak samo, w ocenie strony skarżącej, bez związku z przedmiotową sprawą jest twierdzenie, że szkoła, której statutu dotyczy sprawa "jest szkołą katolicką, która korzysta z szerokiej autonomii" i w związku z tym niektóre wnioski, zawarte w piśmie strony skarżącej, nie zostały uwzględnione przez organ.

Jednocześnie na marginesie strona skarżąca wskazała, że właśnie z powodu tego, iż te niektóre postanowienia statutu szkoły nie zostały przez organ zakwestionowane, dąży ona do tego, żeby organ w sprawie postąpił właściwie i zgodnie z przepisami, tj. wydał postanowienie w przedmiocie wniosku złożonego przez nią, a dalej, żeby rozstrzygnięcie co do zgodności lub niezgodności z prawem konkretnych postanowień statutu wydał w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem strony skarżącej istotnym problemem, jaki wynika z tego, że organ rozpatrzył jej wniosek w trybie wynikającym z art. 241 k.p.a., jest brak sądowej kontroli nad odpowiedzią na wniosek i merytorycznym rozstrzygnięciem organu co do postanowień statutu szkoły przez sąd. Zwrócono również uwagę, że statut szkoły, będący w klasyfikacji źródeł prawa zakładowym aktem administracyjnym, nie podlega bezpośredniej kontroli sądowej – nie może być przedmiotem zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na poparcie której to okoliczności powołano stanowisko doktryny. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że jedną z niewielu możliwości, w których sąd może merytorycznie zbadać postanowienia statutu, jest sytuacja, w której kontrolowana przez tenże sąd będzie decyzja administracyjna wydana po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 114 u.p.o.

Strona skarżąca podniosła przy tym, że nie zgadza się z oceną, iż z umowy konkordatowej między Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską wynikać ma jakaś szczególna autonomia publicznych szkół katolickich, toteż dąży do tego, by ocenę organu w tej materii poddać kontroli sądowoadministracyjnej, co będzie możliwe, jeśli organ prawidłowo rozpozna jej wniosek, przeprowadzi postępowanie i wyda decyzję administracyjną, w której uchyli bądź nie niektóre postanowienia statutu szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 2255/17) "należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie "bezczynności" odnosi się do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. W piśmiennictwie przyjmuje się także, że przewlekłe prowadzenie postępowania może pozostawać w związku z bezczynnością organu, które wystąpi wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 11).". Tak czy inaczej o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania może być mowa wówczas, gdy mamy do czynienia z toczącym się postępowaniem administracyjnym, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, postanowienia lub podjęciem aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.

Poddana kontroli Sądu skarga została poprzedzona ponagleniem.

Strona skarżąca w dniu 8 grudnia 2020 r. złożyła wniosek zawierający żądanie przeprowadzenia kontroli legalności postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. Wniosek ten został przez organ zakwalifikowany jako wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a. i rozpoznany pismem z dnia 7 stycznia 2021 r.

Strona skarżąca nie zgadza się z powyższą kwalifikacją wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r. i podnosi, że winien on zostać rozpoznany w trybie art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082). Zgodnie z powyższym przepisem kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Należy podnieść, że powołany wyżej przepis przewiduje możliwość kontroli treści statutu szkoły lub placówki publicznej przez kuratora oświaty (a w przypadku szkół i placówek artystycznych – przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego) i ewentualnego jego uchylenia w całości lub części, jeżeli wykazuje on sprzeczność z prawem, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji.

Sprzeczność z prawem należy oceniać jako naruszanie przez regulację statutową jakichkolwiek przepisów prawa, a więc sprzeczność nie tylko z ustawą Prawo oświatowe, lecz także z przepisami wydanych na jej podstawie rozporządzeń oraz z innymi ustawami i rozporządzeniami, należącymi do odrębnych działów i gałęzi prawa.

Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być jedynie decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty na podstawie art. 114 ustawy Prawo oświatowe postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły, a skargę na tę decyzję może wnieść strona, którą jest organ, który statut nadał lub uchwalił. Ten ograniczony w zakresie podstaw wszczęcia (zgodność z prawem treści statutu), stron postępowania oraz kontroli sądowej tryb postępowania wynika z faktu, że statut szkoły stanowi prawo wewnętrzne (zakładowe) i choć ma normatywny charakter, nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Wniosek osoby trzeciej (np. rodzica jednego z uczniów) nie wszczyna postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie legalności statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty.

Kontrola treści statutu szkoły publicznej jest możliwa jedynie pod kątem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że niedopuszczalne będzie np. kwestionowanie układu redakcyjnego czy też innych elementów statutu, które prawodawca pozostawił do względnie swobodnego uregulowania przez szkoły i ich organy prowadzące. Kurator oświaty (lub minister kultury) może, zależnie od wyników postępowania wyjaśniającego, uchylić poszczególne postanowienia statutu lub cały statut, jeżeli uchybienia mają zupełnie zasadniczy charakter (tak M. Pilich (red.) Prawo oświatowe, Komentarz, wyd. III, Lex/el).

Zdaniem Sądu zasadnie organ zakwalifikował wniosek strony skarżącej jako wniosek o wszczęcie postępowania uproszczonego w trybie wnioskowym. Wniosek nie zawierał bowiem żądania uchylenia postanowień statutu, zaś o charakterze pisma procesowego decyduje jego treść, a nie nadana pismu nazwa czy powołana przez stronę w piśmie podstawa prawna.

Zgodnie z art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Przedmiotem wniosku jest postulowana działalność organów administracji i ich pracowników, dotycząca szeroko rozumianego pojęcia spraw, obejmującego zarówno sprawy indywidualne załatwiane w formie decyzji administracyjnej, jak i inne sprawy (por. J. Lang [w:] E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 92–93). O tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, nie decyduje jego nazwa ani forma zewnętrzna, lecz jego treść. Pismo wnoszone do organu powinno zostać zakwalifikowane z uwagi na podmiot, który je wnosi, oraz sprawę, której dotyczy. Wniosek powinien odpowiadać w swej treści przepisowi art. 241. W Małym słowniku języka polskiego (red. E. Sobol, Warszawa 1993) zdefiniowano wniosek jako to, "co ktoś proponuje, projekt przedstawiony do rozważenia i decyzji, propozycję" (s. 1031). Natomiast według Słownika języka polskiego (red. M. Bańko, t. 5, Warszawa 2007, s. 62) wnioskiem jest "wynik jakiegoś rozumowania lub jakichś przemyśleń [...], to także propozycja przedstawiona komuś do rozważenia i decyzji, będąca zwykle wynikiem jakiegoś postępowania lub rozumowania" (Słownik języka polskiego, red. M. Bańko, t. 6, Warszawa 2007, s. 65).

Wobec przedstawionej wyżej specyfiki postępowania, o którym mowa w art. 114 ustawy Prawo oświatowe oraz treści wniosku strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2020 r., w którym zostało zawarte żądanie dokonania przez organ kontroli legalności postanowień statutu [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. zdaniem Sądu organ trafnie zakwalifikował powyższy wniosek jako wniosek w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym trybie go rozpoznał.

W tej sytuacji nie sposób twierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż podjął działania zgodnie z wnioskiem strony, niezwłocznie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.