Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2718/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowego Związku [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 840/17 w sprawie ze skargi Krajowego Związku [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 840/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalono skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją o numerze [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego należącego do [...] (dalej jako skarżący) w prawo własności zabudowanej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni 0,3101 m2, Kw nr [...]. Przyczyną odmowy przekształcenia był brak spełnienia się przesłanek podmiotowych wymaganych przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (w brzmieniu tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 - dalej jako ustawa) przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 .

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizująca z dnia 28 lipca 2011r. osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem takim mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości, mogą wystąpić także:

1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;

2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 1a) oraz następcy prawni wszystkich wymienionych osób (art. 1 ust. 3 ustawy).

Kolegium odniosło się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt. K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373), w którym uznano, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy - w zakresie w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z jej art. 165 ust. 1. Przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co do zasady mogły wystąpić jedynie osoby fizyczne oraz (wyjątkowo) osoby prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 ustawy sprzed nowelizacji).

Zdaniem Kolegium, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie przesądził, wskutek stwierdzenia zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla osób prawnych za wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych i osób prawnych będących właścicielem lokali wyodrębnionych z nieruchomości stanowiącej użytkowanie wieczyste.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że skarżący stał się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy z dnia [...] marca 1994 r. dot. przeniesienia użytkowania wieczystego i własności budynków od [...] w likwidacji. Nieruchomość zabudowana jest dwoma budynkami o przeznaczeniu biurowo-mieszkalnym i jednym budynkiem mieszkalno-gospodarczym z funkcją garażu, przy czym w budynkach nie zostały wyodrębnione żadne lokale mieszkalne.

Kolegium uznało, że w takim stanie faktycznym skarżący nie mógł skutecznie wystąpić o przekształcenie prawa użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w W. w prawo własności, gdyż nieruchomość ta nie była nigdy oddana w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej, skarżący zaś nie jest spółdzielnią mieszkaniową ani właścicielem lokali wyodrębnionych z przedmiotowej nieruchomości. Rozszerzenie podmiotowe, jakiego dokonano się wskutek nowelizacji ustawy z 2011r. – jako niekonstytucyjne – nie może w dacie orzekania stanowić podstawy rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na argumenty skarżącego organ stwierdził, że zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i mają obowiązek zastosować przepisy obowiązujące w dniu wydania orzeczenia chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z tej przyczyny, złożenie wniosku w czasie obowiązywania wówczas (innej niż w dacie decyzji) regulacji nie może wpływać na zastosowanie przez Kolegium przepisu niezgodnego z Konstytucją.

Kolegium uznało też, że powoływanie się skarżącego na przewlekłe działanie organu administracji nie stanowi przesłanki dla odstąpienia od obowiązujących reguł działania organów i przywołało wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 96/16.

W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podniesiono ponownie, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności złożony został przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. tj. w czasie gdy ówczesne przepisy uprawniały skarżącego do przekształcenia użytkowania wieczystego.

Skarżący wskazał na naruszenie art. 190 § 3 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 K.p.a. i zarzucił, że wyrok TK nie może działać wstecz, a w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że organy nie naruszyły prawa. Stwierdził, że aktualny stan prawny, gdy chodzi o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie budzi wątpliwości - wyklucza skuteczne złożenie wniosku przez podmioty takie jak skarżący.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego sprowadzającej się do twierdzenia, że podstawą rozstrzygnięcia powinien być stan prawny sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji doprowadziło do tego, że ostatecznie rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po tym wyroku stwierdzającym niekonstytucyjność regulacji w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2011 r., Sąd I instancji uznał, że argumentacja ta pozostaje w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Stan prawny w dacie orzekania przez organ administracji obejmował przepisy ustawy w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13. Po ogłoszeniu tego wyroku żaden organ władzy publicznej nie ma możliwości jego pominięcia w procesie stosowania prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Bez względu na to, czy sprawa została załatwiona w terminie ustawowym, czy po jego upływie, rzeczą organów administracji orzekających w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność jest stosowanie obowiązującego prawa, a więc przy uwzględnieniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Oceniając stan faktyczny przedstawiony w aktach sprawy Sąd wskazał, że w dniu [...] października 2005 r. właścicielem budynku położonego na działce, której dotyczy wniosek skarżącego i użytkownikiem wieczystym gruntu nie była spółdzielnia ani też z nieruchomości nie wyodrębniono osobnych nieruchomości lokalowych. W sprawie nie ma także zastosowania art. 1 ust. 3 ustawy. Nie można zatem przyjąć, że organy naruszyły przywołane w skardze przepisy, a w szczególności art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez [...] w W., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, jako naruszone wskazał:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym przed 17 marca 2015 r. tj. przed datą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt 29/13 poprzez ich niezastosowanie w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 190 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały naruszone.

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przedstawiono zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 K.p.a. poprzez brak wydania pozytywnej decyzji w terminie kilku miesięcy od wpływu wniosku, co mogło miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się generalnie na obowiązki organów administracji wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 12 i art. 35 K.p.a. Przywołano nadto stan faktyczny sprawy stwierdzając, że decyzja w sprawie wydana została po ponad 3 latach od złożenia wniosku, co było celowym działanie organów. Natomiast, gdyby organ działał w terminie wyznaczonym w art. 35 K.p.a., decyzja wydawana byłaby w czasie obowiązywania prawa pozwalającego na skuteczne rozpatrzenie wniosku złożonego przez skarżącego kasacyjnie. Z tego powodu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskazane w niej przepisy procesowe zostały naruszone w sposób rażący. Organ powinien był wydać decyzję w terminie nakazanym w procedurze administracyjnej, działając na podstawie obowiązujących wtedy przepisów.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może działać wstecz, gdyż chodzi o roszczenia cywilnoprawne. Przywołał na potwierdzenie swego stanowisko uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2001 r. (III ZP 30/00 publ. OSNA-PiUS 2001 Nr 23 poz. 685), w której prezentuje się pogląd o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego kontrolowanego przez Trybunał Konstytucyjny dopiero od chwili ogłoszenia wyroku Trybunału.

Autor skargi kasacyjnej zacytował fragment uzasadnienia omawianego wyroku Trybunału, w którym wskazano, że skutkiem stwierdzenia zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności z art. 2 Konstytucji RP oraz w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, brak jest podstawy prawnej dla przekształcenia w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacjach, w których do wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Z zacytowanego fragmentu uzasadnienia autor skargi kasacyjnej wywiódł, że organy powinny były zastosować prawo obowiązujące przed wyrokiem Trybunału i przekształcić skarżącemu kasacyjnie użytkowanie wieczyste w prawo własności. Posiada on bowiem roszczenie cywilnoprawne. Jego prawo uregulowane jest w art. 232 i nast. K.c., a art. 3 K.c. wyraźnie wskazuje, że ustawa nie ma mocy wstecznej. Na poparcie postawionej tezy przywołał treść zasady nieretroakcji zarzucając, że Sąd I instancji pominął tę kwestię w uzasadnieniu skargi. Także, zdaniem autora skargi Sąd nie zajął się analizą art. 7 i art. 190 § 3 Konstytucji RP i błędnie nie zastosował art. 3 K.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna nie zawierała jednak usprawiedliwionych zarzutów. Ponad powyższe, jej autor nie sprostał wszystkim wymaganiom, o jakich mowa w art. w art. 176 § 1 P.p.s.a, w szczególności w pkt 2 tego przepisu.

W ramach zarzutów określnych jako procesowe, skarżący kasacyjnie wskazał art. 3 § 1 P.p.s.a. łącząc tę regulację z przepisami procedury administracyjnej, które jego zdaniem zostały naruszone.

Art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, określającą rolę sądów administracyjnych w wymiarze sprawiedliwości i sposób jej pełnienia. Zgodnie ze wskazanym unormowaniem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skutecznie wniesionej skargi, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organów administracji stosując przepisy ustawy proceduralnej. Zatem nie jest możliwe przypisanie mu tego uchybienia.

Oceniając skuteczność wskazanych jako uchybione przepisów procedury administracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie przypomina, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej powołującego zarzuty procesowe było wykazanie, jaki skutek na wynik sprawy wywrzeć mogły dostrzeżone uchybienia proceduralne. W analizowanej skardze kasacyjnej wymóg ten nie został spełniony, gdyż zacytowanie formuły zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie jest wystarczającym uzasadnieniem. Natomiast rygoryzm formalny w stosunku do wymogów skargi kasacyjnej, mający na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości dopuszczalnego zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie pozwala samodzielnie interpretować i uzupełniać temu sądowi przedstawione zarzuty.

Ponadto wymienione jako naruszone - art. 12 K.p.a. składa się z dwóch paragrafów, a art. 35 K.p.a. zbudowany jest z pięciu paragrafów. Każda z wymienionych jednostek redakcyjnych zawiera inną treść i stanowi odrębną normę. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów, ani tym bardziej domyślać się, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut w przypadku przepisów zbudowanych ze zróżnicowanych treści normatywnych.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie dostarcza niezbędnych, uzupełniających informacji pozwalających na rozpoznanie jej niesprecyzowanych w sposób czytelny zarzutów, gdyż zasadniczo autor skargi kasacyjnej ograniczył się do przytoczenia brzmienia przepisów. Poza tym wskazał jedynie, że załatwienie sprawy w ciągu 3 lat od wniesienia wniosku stanowi rażąca bezczynność, gdyż zgodnie z art. 35 K.p.a. sprawa powinna być załatwiona w terminie 2 miesięcznym.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 35 K.p.a. (nota bene bez wskazania paragrafów), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jego rola, jako sądu drugiej instancji, polega na sprawowaniu kontroli zgodności z prawem orzeczeń sądów pierwszej instancji. Kontroli tej dokonuje w konkretnej sprawie, której przedmiot wyznaczony jest wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przedmiotem sprawy rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem była odmowa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W sprawie tej Sąd I instancji nie zajmował się ani bezczynnością ani przewlekłością organu i nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia. Sprawa bezczynności czy przewlekłości jest odrębną sprawą sądowoadministracyjną, którą można zainicjować wniesieniem skargi o odpowiedniej treści. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przewlekłości w działaniu organów administracji kierowane pod adresem sądu, który sprawy w tym przedmiocie nie rozstrzygał, nie mogą być traktowane jako skuteczne. Wymagałyby od Naczelnego Sądu Administracyjnego badania zgodności z prawem działania organów administracji poza sprawą zakończoną wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego. Na marginesie jedynie zauważyć trzeba, że przewlekłe prowadzenie postępowania pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ nawet najpoważniejsze nieprawidłowości po stronie organów administracyjnych nie mogą uzasadniać stosowania niezgodnych z Konstytucją unormowań. Skutkiem przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego nie może być możliwości stosowania przepisów derogowanych z systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1756/16).

Przechodząc do oceny skuteczności zarzutów przedstawionych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie prawa to błędna jego subsumcja czyli błędne uznanie, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada hipotetycznemu stanowi przewidzianemu w danym przepisie, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Zarzut błędnej wykładni prawa wymaga z kolei przedstawienia jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej opis naruszenia art. 7 i art. 190 § 3 Konstytucji RP, który miał nastąpić - "poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały naruszone" - nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości zakwalifikowania tego uchybienia czy jako niewłaściwe zastosowanie czy też błędną wykładnię wymienionych przepisów Konstytucji RP. Ponadto, w istocie nie istnieje w systemie prawa polskiego taka jednostka redakcyjna jak art. "190 § 3" Konstytucji RP.

Trudno też uznać za skuteczny zarzut niezastosowania w sprawie opartej na materialnym prawie administracyjnym, przepisu art. 3 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie stanowiskiem, podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować Sąd. Tezę tę potwierdzają poglądy doktryny i judykatury (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 121/04, publ. CBOSA).

Skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, że w sprawie rozpatrywanej na gruncie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organy stosować miały regulacje z zakresu prawa materialnego cywilnego.

Tym samym, wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów niestosowanych (w dodatku takich, które nie powinny być stosowane), czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku zastosowania przez organy art. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym przed 17 marca 2015 r. tj. przed datą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt 29/13 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w ramach tego zarzutu autor skargi przede wszystkim dotyka zagadnienia skuteczności prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza w zakresie czasowych ich skutków.

Zagadnienie to, w szczególności w doktrynie prawa, nie jest rozwiązywane jednolicie. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie jest również jednoznaczne, co do zakresu czasowego skuteczności swoich orzeczeń.

Niewątpliwe jednak przyjąć trzeba, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (por. postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r., sygn. K 4/99, publ. OTK 2000, Nr 2 poz. 65 czy wyroki z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42, z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych.

W obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako niedopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Przy rozstrzygnięciach Trybunału o charakterze negatoryjnym, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania i jest eliminowana z systemu prawnego. Do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytutywnego przepisu. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi bowiem wadliwą podstawę prawną i wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musiałaby zostać także uznana za wadliwą (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07, z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1079/17, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1764/16, z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12, z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11 – publ. CBOSA).

Stanowisko zaprezentowane w przywołanym orzecznictwie w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecny.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, ku tożsamemu poglądowi skłania się również coraz częściej Sąd Najwyższy. Tak też uznano, że Sąd drugiej instancji, który rozstrzyga sprawę po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją RP nie może pominąć tego stwierdzenia i oddalić apelację od wyroku, który został wydany przez sąd pierwszej instancji na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, gdyż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z Konstytucją ustaw w zakresie wskazanym w art. 190 ust. 4 Konstytucji wywiera skutki retroaktywne. Oznacza to konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytutywnego przepisu, jeżeli stanowił on podstawę wydania kwestionowanego orzeczenia sądowego. Dzieje się tak także wtedy, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma tzw. zakresowy (interpretacyjny) charakter. Przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może być bowiem stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Utrata mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją co do zasady oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma generalnie skutki retroaktywne (por. wyroki z dnia 21 listopada 2006 r., II PK 42/06 - LEX nr 950622, z dnia 5 września 2001 r. II UKN 542/00, z dnia 26 listopada 2013 r. III AUa 443/13 - LEX nr 1409161, z dnia 29 maja 2013 r. I UK 621/12 - LEX nr 1555309, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2008 r. V CO 43/08 LEX nr 564856 czy postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2008 r. V CO 43/08 i z dnia 7 grudnia 2000 r. III ZP 27/00).

Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Taki pogląd nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Nadto, przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że dla wyniku przedmiotowej sprawy ma znaczenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. o sygn. akt K 29/13, w którym orzeczono o niezgodności z Konstytucyjną art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o niektórych innych ustaw. Od momentu ogłoszenia ww. wyroku, normy wyrażone w uznanych za niekonstytucyjne przepisach, rozszerzające krąg uprawnionych do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność zostały pozbawione domniemania konstytucyjności. Okoliczność tę powinny były uwzględnić organy w trakcie rozpatrywania sprawy skarżącego kasacyjnie, a także Sąd I instancji. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją (por. cyt wyżej wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07).

Uzasadnienie wyroku z dnia 10 marca 2015 r. o sygn. akt K 29/13 Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na najmniejsze wątpliwości co do tego jakie skutki nastąpiły z chwilą jego ogłoszenia. Ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do kręgu podmiotów, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście ustawy zmieniającej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował ustaleń organów zaaprobowanych w pełni przez Sąd I instancji co do tego, że mieści się właśnie wśród kręgu podmiotów, które wskazał Trybunał Konstytucyjny jako nieuprawnione..

Także nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji zasady nieretrokacji.

Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję w art. 190 ust.4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori - sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Także konstrukcja pytania prawnego (art.193 Konstytucji) zakłada, że dla oceny stanu prawnego sprzed wejścia w życie wyroku Trybunału powinien mieć zastosowanie nowy stan prawny ukształtowany w wyniku wydanego przez Trybunał orzeczenia (sąd kieruje przecież pytanie po to, aby odmówić zastosowania przepisu niekonstytucyjnego dla oceny zdarzeń wcześniejszych, które istniały w momencie wszczęcia postępowania sądowego). Takie stanowisko zakłada zaś retroaktywność orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przepis niekonstytucyjny nie może być już stosowany w żadnym postępowaniu, dla oceny stanów zaistniałych przed utratą przezeń mocy obowiązującej. Przyjęcie zasady prospektywności (a co za tym idzie wąska interpretacja art. 190 ust.3 i art. 193 Konstytucji) prowadziłaby do ewidentnie nierównego traktowania adresatów niekonstytucyjnych regulacji, skoro niektórzy z nich w identycznej sytuacji mieliby możliwość skorzystania z rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego (poprzez żądanie uchylenia orzeczenia lub decyzji), a inni (wobec których nie zapadło jeszcze orzeczenie lub decyzja) tej możliwości byliby pozbawieni. Prowadziłoby to do zakwestionowania istoty gwarancji konstytucyjnych i tolerowania w państwie prawnym skutków wywoływanych przez przepisy prawa niezgodne z Konstytucją (por. Roman Trzaskowski, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym, Zeszyty Prawnicze 3/2, 313-341 2003, oraz wystąpienie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego prof. M. Safjana w Komitecie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk 6 stycznia 2003r. http://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylychprezesow -tk/marek-safjan-2/).

Z przedstawionych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji - mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu składania przez skarżącego kasacyjnie wniosku inicjującego postepowanie administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2296/12).

Skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.