Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1971/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 375/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia[...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 375/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – placu postojowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w W., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89 poz. 414 ze zm.) w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i skierowanie decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie rozbiórki do skarżącej kasacyjnie, podczas gdy nie jest ona stroną postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, ponieważ jest jedynie najemcą nieruchomości, a nie inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym, czy zarządcą gruntu, na którym wykonano roboty budowlane;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu każdej z tych decyzji, na jakich dowodach organy oparły się, ustalając stan faktyczny, a przyjmując, że cały zakres prac został zrealizowany przez skarżącą, która była jedynie najemcą gruntu, nie będąc przy tym inwestorem, przyjmując jednak, że to właśnie skarżąca jest inwestorem (względnie inną stroną postępowania), to znaczy wykonała roboty budowlane na przedmiotowym gruncie, a przy tym wykonała je wszystkie,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że to właśnie skarżąca kasacyjnie jest inwestorem (względnie inną stroną postępowania), to znaczy wykonała roboty budowlane na przedmiotowym gruncie, a przy tym wykonała je wszystkie,

c) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśniono, z jakich względów to właśnie skarżąca jest inwestorem (względnie inną stroną postępowania), to znaczy wykonała roboty budowlane na przedmiotowym gruncie, a przy tym wykonała je wszystkie, w jakim zakresie i w jakim czasie - co skutkowało niewyczerpującym i nienależytym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej kasacyjnie, a sąd orzekający w sprawie przekroczył przyznany mu przez ustawodawcę zakres kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że z materiału zgromadzonego na etapie postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz prezentowanego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie wynika, że to właśnie skarżąca kasacyjnie miała w sprawie legitymację bierną jako strona procesu budowlanego. Adresatem takiej decyzji powinna być strona, która dokonała robót, co do których organ administracji wysuwa wniosek, że są robotami budowlanymi objętymi obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie przyznała, że na należącej do niej nieruchomości czasowo przechowywano sprzęt budowlany, ale nie oznacza to, że korzystanie z nieruchomości w taki sposób przekłada się na jej publicznoprawny charakter w kontekście uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki, w tym rozbiórki istniejących już od dawna elementów infrastruktury.

Pismem z [...] czerwca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie zauważyć należy, że art. 1 p.p.s.a, którego naruszenie zarzucono nie jest podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie zawiera § 1 i 2, być może autorowi skargi kasacyjnej chodziło o przepis z ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie jest jednak rolą sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się także, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do oddalenia skargi, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa poniżej.

Wnosząca skargę kasacyjną spółka upatruje naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w nieprzedstawieniu "w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że to właśnie skarżąca kasacyjnie jest inwestorem (względnie inną stroną postępowania), to znaczy wykonała roboty budowlane na przedmiotowym gruncie, a przy tym wykonała je wszystkie". Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) jak i prawa materialnego (art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a.) sprowadzają się również do tego, że decyzje rozbiórkowe organów nadzoru budowlanego są wadliwie skierowane do [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G. "ponieważ jest jedynie najemcą nieruchomości, a nie inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym, czy zarządcą gruntu, na którym wykonano roboty budowlane". Takie zarzuty są wyjątkowo gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami (spółka nie wskazuje kto, jak nie ona wykonał roboty budowlane na gruncie będącym przedmiotem najmu), co więcej dziwią na tym etapie postępowania.

Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie toczy się od połowy 2015 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził [...] lipca 2015 r. kontrolę na terenie działek nr [...] i [...], położonych w W., gmina S. Podczas tej kontroli ustalił, że: działka nr [...] stanowi własność A. Z. i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi grunty rolne oznaczone symbolem RIIIb. Działka nr [...] stanowi natomiast własność K. Z. i również stanowi grunty rolne oznaczone symbolem RIIIb. Na terenie działki nr [...] zgromadzone są materiały budowlane tj. żwir, kamień, a na działce nr [...] wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki żwirem oraz płytami drogowymi. Utwardzona powierzchnia ma wymiary 33,00 m x 41,00 m i stanowi powierzchnię wynoszącą 1352 m2. Na działce tej wykonano ponadto ogrodzenie siatką metalową na słupkach metalowych z bramą wjazdową o konstrukcji metalowej oraz instalację elektryczną. Podczas oględzin zrobiono zdjęcia przedmiotowego obiektu, które znajdują się w aktach sprawy. Właściciel działki nr [...], w trakcie kontroli, przedłożył umowę najmu przedmiotowej nieruchomości, którą zawarł [...] września 2014 r. na czas nieokreślony ze skarżącą kasacyjnie spółką i oświadczył, że inwestorem wykonanych na działce robót budowlanych jest właśnie ta spółka.

Organ nadzoru budowlanego ustalił również, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opracowanym dla wsi W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Starym Targu z dnia 1 grudnia 2005 r., nr XXVIII/252/2005, działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 12R – teren upraw polowych bez zabudowy.

Ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy, prawidłowo zaakceptowany przez sąd I instancji nie był do tej pory kwestionowany przez skarżącą kasacyjne.

Spółka [...] czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym np. w dniu [...] września 2015 r. złożyła do akt sprawy pismo, w którym wskazała, że na terenie działki nr [...], zgodnie z zawartą umową najmu, zlokalizowany jest sprzęt budowlany oraz pojazdy mechaniczne do przewożenia materiałów budowlanych potrzebnych do świadczenia wykonywanych przez nią usług budowlanych. Powiatowy inspektor nadzoru traktował ją od początku postępowania jako inwestora zawiadamiając ją m.in. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a ona tego nigdy nie negowała.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. już raz nakazał skarżącej spółce dokonać rozbiórki wybudowanego placu postojowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w W., wskazując, że nie można wdrożyć procedury legalizacyjnej, gdyż inwestor i tak nie spełni wymogów koniecznych do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Od tej decyzji [...] sp. z o.o. sp.k. odwołała się nie podnosząc, że to nie ona wykonała przedmiotowe roboty budowalne, ale, że w wyniku tych robót nie powstał obiekt budowlany.

Decyzja ta została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na potrzebę przeprowadzenia przez organ I instancji pełnej procedury wynikającej z art. 48 ustawy prawo budowlane a więc również wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia, w terminie do [...] listopada 2016 r. dokumentów.

Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ponownie nakazał skarżącej spółce dokonać rozbiórki placu postojowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w W.

Od decyzji tej skarżąca również wniosła odwołanie, nie kwestionując, że nie jest inwestorem, domagała się jej uchylenia i podniosła, że na działce nie powstał plac postojowy, a zgromadzony na terenie działki sprzęt służy do prowadzenia przez nią działalności usługowej.

Natomiast we wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję organu II instancji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że zaistniałego na terenie działki nr [...] stanu faktycznego nie należy traktować jako samowoli budowlanej, gdyż poszczególne elementy, urządzenia czy instalacje nie spełniają warunków wymaganych dla zakwalifikowania ich jako samowoli budowlanej, a ponadto ich stan jest przejściowy i nie są one trwale związane z gruntem.

Słusznie sąd I instancji uznał, że ustalenie stanu faktycznego przez organy orzekające było prawidłowe – inwestorem robót budowlanych jest [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G., a zatem skierowanie do niej decyzji rozbiórkowych jest zasadne.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania kasacyjnego, w punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).