Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2518/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 141
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 739/10 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2009 r. nr LXIV/820/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zesławice" w Krakowie 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M. W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 793/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2009 r. nr LXIV/820/09, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zesławice" w Krakowie.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 26 czerwca 2009 r. M. W., wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości obejmującego działki nr [...] i [...] obr. 3 Nowa Huta, wywołanego wskazaną wyżej uchwałą.

Natomiast pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1362/09, WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 pkt 1 lit. c, tiret 1, 2, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13; § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4, ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 2; § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d, e, i, pkt 2 lit. a; § 7 ust. 2; § 9 ust. 3 w zakresie słów: "natomiast w terenie 1PG tereny pozostają w dotychczasowym użytkowaniu w miarę postępowania eksploatacji górniczej"; § 11, § 12, § 16, § 17, § 18, § 19, § 20, § 21, § 22, § 24 ust. 1 pkt 5; § 25 ust. 2 pkt 5 w zakresie słów: "przy skrzyżowaniu z projektowaną drogą 2KD(D)", oraz słów: "w drodze 2KD(D)", ust. 6 pkt 3.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków działająca przez Radę Miasta Krakowa. Zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części obejmującej punkt 1 wyroku, a zatem w części, w jakiej Sąd stwierdził nieważność uchwały. Jako podstawy skargi kasacyjnej organ wskazał naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze Gmina wniosła o uchylenie wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm powszechnie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

Sąd odwoławczy uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej. Wskazał, iż przepisy zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniają zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obowiązkowo i w art. 15 ust. 3 takie, które określa się w zależności od potrzeb. Jednak obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z planem.

Sąd uznał, że w projekcie planu miejscowego będącego przedmiotem postępowania, stawki procentowej z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy nie uchwalono dla części terenów ujętych w tym planie, których przeznaczenie jest zbieżne z dotychczasowym ich wykorzystaniem i ich funkcją społeczno-gospodarczą. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż stanowi to naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. tylko dlatego, że w każdej sytuacji plan musi zawierać stawki procentowe do ustalania opłat za wzrost wartości wszystkich nieruchomości ujętych planem miejscowym stanowi naruszenie tego przepisu.

Uznał również za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące stwierdzenia przez WSA naruszenia przez Radę Gminy Krakowa w stosunku do nieruchomości skarżącej władztwa planistycznego. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w treści § 12 projektu planu dotyczącego terenu oznaczonego symbolem 1 ZF (zieleń forteczna) nie ma żadnej sprzeczności. Działek gruntu skarżącej oznaczonych numerami ewid. [...] i [...] dotyczą ograniczenia zawarte w § 12 ust. 5 pkt 2 lit. c/ projektu planu, to jest zakaz lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej na tej części terenu 1 ZF, która położona jest poza granicą zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nie uzasadnił, czym podyktowana jest tak daleko idąca ingerencja w prawo własności skarżącej i jakie względy nakazały wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy kubaturowej, w szczególności przez wprowadzenie identycznych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności różnych nieruchomości bez względu na ich oddalenie od granic zabytku. Sąd uznał, iż w tej sytuacji projekt planu narusza art. 6 u.p.z.p. przez nieuzasadnione z punktu widzenia interesu społecznego ograniczenie prawa własności skarżącej.

Podzielił spostrzeżenia w skardze kasacyjnej, iż zarówno teren zabytku w postaci Fortu pancernego 49a "Dłubnia" jak i jego otoczenie obejmujące dwie działki skarżącej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym 16 kwietnia 2003 r. zostały przeznaczone w przeważającej części na zespoły zieleni związane z istniejącymi obiektami dawnej Twierdzy Kraków, wykorzystywanymi dla lokalizacji usług publicznych lub komercyjnych, w tym kultury, turystyki i rekreacji. Dla pozostałych, terenów otwartych, których funkcja nie ulega zmianie studium przewidziało całkowity zakaz zabudowy. Ustalenia zawarte w tym "studium" nie zostały zakwestionowane w przewidzianym ustawowo trybie i zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wiązały Gminę Kraków przy tworzeniu planu miejscowego. Z wymienionego przepisu wynika bowiem zasada obowiązkowej zgodności planu z ustaleniami studium. Faktu tego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna zasadnie też zarzuciła, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. pominął, iż znajdujące się w aktach administracyjnych opracowania ekofizjograficzne wskazują na szczegółowe uwarunkowania terenowe, które przemawiały z wyłączeniem gruntów skarżącej spod zabudowy i włączeniem ich do strefy ochronnej zieleni Fortu "Dłubnia". Należą do nich spadki terenu, rodzaj gruntu ulegającego uplastycznieniu pod wpływem wilgoci, mało korzystne warunki klimatu lokalnego. Z dokumentów tych wynika, że wieloletnia eksploatacja złóż iłów w sąsiedztwie spowodowała zagrożenie utraty stateczności gruntów, a działki skarżącej znajdują się w rejonie objętym potencjalnym zagrożeniem osuwania się mas ziemnych. O ustanowieniu zakazu zabudowy terenów ujętych w planie jako zieleń forteczna decydowały więc – oprócz zapisu studium – geologiczno-klimatyczne warunki terenu oraz konieczność ochrony zabytkowego kompleksu Fortu pancernego "Dłubnia". Nadto teren zabudowy jest usytuowany po drugiej stronie pobliskiej ul. Petofiego, a nie w pobliżu spornych działek.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjmując, że zakwestionowane postanowienia projektu planu miejscowego przekroczyły zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego naruszył przepisy art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie wykazał bowiem dlaczego służące skarżącej prawo własności ma być chronione bardziej od interesu społecznego przemawiającego za ochroną obiektu zabytkowego w postaci Fortu "Dłubnia".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę z dnia 23 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dalszych rozważań na temat legalności zaskarżonego aktu dokonał w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 190 p.p.s.a. Wskazał, iż w projekcie planu miejscowego (§ 28), będącego przedmiotem postępowania, stawki procentowej z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy nie uchwalono dla części terenów ujętych w tym planie (oznaczonych symbolami 1 PG, 1 ZF, 1 ZP-5 ZP, 1W, 1 R-2 R, 1 KD(Z), 1 KD(L), 1 KD(D) – 3 KD(D), 1 KD(Z)), których przeznaczenie jest zbieżne z dotychczasowym ich wykorzystaniem i ich funkcją społeczno - gospodarczą. Wskazał, iż na etapie procesu planistycznego gmina nie ma możliwości z góry założyć, iż wartość poszczególnych działek nie wzrośnie wskutek zmiany lub uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście w ocenie Sądu racjonalny jest argument pełnomocnika strony skarżącej, że na obszarze 1 ZF (dla którego nie uchwalono stawki procentowej) w wyniku uchwalenia planu wzrośnie np. wartość działki zabudowanej domem mieszkalnym (który będzie można rozbudowywać i przebudowywać) otoczonym terenami zielonymi.

WSA w Krakowie uznał, iż przyjęte rozwiązanie nie narusza przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Przepis ten wiąże się z przepisem art. 36 ust. 4 tej ustawy. W sytuacji więc, gdy jest oczywistym, że uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości, ustalenie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest bezprzedmiotowe. Dotyczy to przykładowo dróg czy wód pozostających poza obrotem czy innych nieruchomości, których przeznaczenia plan nie zmienia i co do których istnieje pewność, że ich wartość nie wzrośnie.

Skoro zatem stawka 0% (ustalona zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy) odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, brak jest podstaw do uznania, że taki zapis uchwały jako sprzeczny z prawem winien podlegać stwierdzeniu nieważności.

Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut nieuprawnionego ograniczenia właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Wskazał, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Sąd powołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności. Uznał, iż nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

Z powyższego wynika, iż zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym.

Sąd dokonał analizy treści § 12 projektu planu dotyczącego terenu oznaczonego symbolem 1 ZF (zieleń forteczna). Stwierdził, że nie występują w nim żadne sprzeczności. Działek gruntu skarżącej oznaczonych numerami ewid. [...] i [...] dotyczą ograniczenia zawarte w § 12 ust. 5 pkt 2 lit. c/ projektu planu, to jest zakaz lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej na tej części terenu 1 ZF, która położona jest poza granicą zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

Podkreślił, iż zarówno teren zabytku w postaci Fortu pancernego 49a "Dłubnia" jak i jego otoczenie obejmujące dwie działki skarżącej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym 16 kwietnia 2003 r. zostały przeznaczone w przeważającej części na zespoły zieleni związane z istniejącymi obiektami dawnej Twierdzy Kraków, wykorzystywanymi dla lokalizacji usług publicznych lub komercyjnych, w tym kultury, turystyki i rekreacji. Dla pozostałych terenów otwartych, których funkcja nie ulega zmianie studium przewidziało całkowity zakaz zabudowy. Ustalenia zawarte w tym "studium" nie zostały zakwestionowane w przewidzianym ustawowo trybie i zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wiązały Gminę Kraków przy tworzeniu planu miejscowego. Z wymienionego przepisu wynika bowiem zasada obowiązkowej zgodności planu z ustaleniami studium.

Ponadto Sąd wskazał, iż znajdujące się w aktach administracyjnych opracowania ekofizjograficzne wskazują na szczegółowe uwarunkowania terenowe, które przemawiały za wyłączeniem gruntów skarżącej spod zabudowy i włączeniem ich do strefy ochronnej zieleni Fortu "Dłubnia". Należą do nich spadki terenu, rodzaj gruntu ulegającego uplastycznieniu pod wpływem wilgoci, mało korzystne warunki klimatu lokalnego. Z dokumentów tych wynika, że wieloletnia eksploatacja złóż iłów w sąsiedztwie spowodowała zagrożenie utraty stateczności gruntów, a działki skarżącej znajdują się w rejonie objętym potencjalnym zagrożeniem osuwania się mas ziemnych. O ustanowieniu zakazu zabudowy terenów ujętych w planie jako zieleń forteczna decydowały więc – oprócz zapisu studium – geologiczno - klimatyczne warunki terenu oraz konieczność ochrony zabytkowego kompleksu Fortu pancernego "Dłubnia". Nadto teren zabudowy jest usytuowany po drugiej stronie pobliskiej ul. Petofiego, a nie w pobliżu spornych działek.

Reasumując Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

- przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności § 12 zaskarżonej uchwały z uwagi na brak określenia dla tego obszaru stawki procentowej służącej obliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, pomimo jednoznacznego ustalenia, że wejście w życie planu miejscowego spowoduje wzrost wartości przynajmniej części nieruchomości znajdujących się w obszarze 1 ZF (m. in. działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, który zgodnie z ustaleniami planu będzie można rozbudowywać i przebudowywać),

- przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo istotnego naruszenia procedury uchwalenia planu polegającego na braku wyłożenia do publicznego wglądu prognozy oddziaływania na środowisko, uzupełnionej o suplement sporządzony w styczniu 2009 roku.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

przepisu art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że związanie wykładnią przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny uniemożliwia w przedmiotowej sprawie ocenę zasadności odstąpienia od ustalenia stawki procentowej dla obszaru 1 ZF oraz stwierdzenie nieważności § 12 zaskarżonej uchwały z uwagi na brak określenia przedmiotowej stawki procentowej,

przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej Sąd l instancji błędnie określił zakres związania wykładnią przepisów prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 roku, co doprowadziło do nieprawidłowej oceny zaskarżonej uchwały.

W ocenie strony skarżącej, przynajmniej w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 1 ZF istnieją poważne argumenty przemawiające za przyjęciem, że wartość części nieruchomości na tym obszarze wzrośnie na skutek wejścia w życie przedmiotowego planu. Dotyczy to w szczególności sąsiadujących z nieruchomością należącą do skarżącej działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obr. 9 Nowa Huta zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zapisy planu (§12 ust. 6) zwiększają bowiem możliwości inwestycyjne tych działek, zezwalając na przebudowę i rozbudowę znajdującego się na nich budynku. Wykluczają ponadto możliwość zabudowy terenów sąsiadujących z tym budynkiem, gwarantując, że wskazane działki i znajdujący się na nich dom będzie otoczony atrakcyjnymi terenami zielonymi. Okoliczność ta niewątpliwie będzie wpływać na zwiększenie atrakcyjności tych nieruchomości, a tym samym na ich cenę.

Uznano, że w odniesieniu do tego obszaru istniały wszelkie podstawy do określenia stawki procentowej z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, iż Sąd l instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielił stanowisko strony skarżącej w kwestii istnienia podstaw do określenia stawek procentowych w odniesieniu do obszaru 1 ZF, jednak błędnie uznał, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na związanie wykładnią prawa wyrażoną w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2010 roku.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie Sąd l instancji rozpatrzył wyłącznie dwa zarzuty podniesione w skardze - zarzut naruszenia przez organy gminy władztwa planistycznego w odniesieniu do jej nieruchomości oraz zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia procedury uchwalenia planu miejscowego Sąd uznał za bezzasadne nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenie skarżącej nie odpowiada wymogom ustawowym, a brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi wskazuje, że Sąd I instancji w ogóle ich nie rozpatrzył, co doprowadziło do błędnego uznania, że kontrolowana uchwała jest prawidłowa. Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowym postępowaniu dokonano wprawdzie wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w okresie od 6 czerwca do 4 lipca 2008 roku, jednak wyłożona do wglądu prognoza oddziaływania na środowisko uległa następnie istotnym zmianom, spowodowanym koniecznością spełnienia wymogów stawianych ustawą z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skarżąca wskazała, iż w styczniu 2009 roku, czyli po wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu, dokonano uzupełnienia przedmiotowej oceny o suplement zawierający m. in. propozycje dotyczące przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zesławice" oraz częstotliwości jej przeprowadzania. Dokument ten nie został wyłożony do publicznego wglądu, co powoduje, ocenie społecznej poddano nieaktualną na moment uchwalania planu prognozę oddziaływania tego planu na środowisko. Było to niezgodne z określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurą uchwalania planu.

Zdaniem skarżącej wszelkie zmiany i uzupełnienia w projektach dokumentów wykładanych do publicznego wglądu powodują konieczność ponownego wyłożenia zmienionej lub uzupełnionej wersji dokumentu do publicznego wglądu, czego w niniejszej sprawie zaniechano, istotnie naruszając określony przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tryb uchwalania planu miejscowego.

Sąd l instancji w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionych powyżej argumentów, co zdaniem skarżącej świadczy o nienależytym rozpatrzeniu złożonej w niniejszej sprawie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazano, iż Sąd I instancji, wydając kwestionowane orzeczenie z dnia 23 lipca 2010 r., prawidłowo zastosował art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto jeśli w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1362/09 WSA w Krakowie orzekł, iż naruszenie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Zesławice", w tym (...) brak wyłożenia do publicznego wglądu prognozy oddziaływania na środowisko, uzupełnionej o suplement sporządzony w styczniu 2009 roku, nie stanowiło istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, skutkującego nieważnością zapisów planistycznych - bezpodstawnym było ponowne orzekanie w tym zakresie przez WSA w Krakowie.

Wskazano również, że dla oceny zmiany wartości nieruchomości nie mają znaczenia czynności wykonywane przez właścicieli poszczególnych nieruchomości, również te, które są nakazane, bądź dozwolone postanowieniami planu. Skoro zaś okoliczności faktyczne (uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zesławice") nie spowodowały wzrostu wartości nieruchomości w określonych terenach, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień planu dla obszarów, dla których nie określono stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto wskazano, iż skoro prawomocnie orzeczono o niewadliwości procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Zesławice", ponieważ stwierdzone uchybienia proceduralne nie stanowiły istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, to bezpodstawnym było ponowne orzekanie w tym zakresie przez WSA w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części uzasadnienia p.p.s.a.- Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 p.p.s.a. zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.

W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pozostawał związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 311/10 z dnia 23 kwietnia 2010 r.

W myśl wskazanego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarzut ten pozostaje w związku z podniesionym w dalszej kolejności zarzutem naruszenia prawa materialnego, gdyż zdaniem skarżącej Sąd w Krakowie nieprawidłowo ocenił zakres związania wykładnią przepisów tego prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy wskazać, iż na gruncie art. 190 p.p.s.a. nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa (innego rozumienia sensu, znaczenia, czy też zakresu mających zastosowanie w danej sprawie przepisów) przez sąd, któremu sprawa została przekazana, lub jego przekonania o możliwości niezgodności dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny (wykładni prawa) z obowiązującym prawem, dla sądu rozpatrującego sprawę ponownie, zapatrywania prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny mają moc wiążącą (postanowienie NSA z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt II GZ 41/09, LEX nr 533164).

Poza tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07, LEX nr 510043).

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W tej sprawie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mogły być tylko te kwestie, które Naczelny Sąd Administracyjny oceniał, rozpoznając poprzednią skargę kasacyjną. Granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zwężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r. w sprawie I OSK 1311/07, LEX nr 510043).

Przenosząc ten pogląd na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie były tylko te zarzuty, które zostały podniesione w poprzedniej skardze kasacyjnej a w rezultacie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., że zapisy uchwały w części zakwestionowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. (II SA/Kr 1362/09) są zgodne z prawem, wiązało Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Należy dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że istnieją podstawy do określenia stawek procentowych w odniesieniu do obszaru 1ZF, przedstawił jedynie pogląd przyjęty przez niektóre sądy administracyjne, że jest niezgodne z prawem przyjęcie zerowej stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać, iż zasadne było stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten prawidłowo ocenił zakres związania wykładnią przepisów prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając jego zapatrywania prawne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten odnosi się do konstrukcji uzasadnienia wyroku. Norma ta stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). (wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 24/10, CBOiS).

W rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że doszło postępowaniu do naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa procesowego, przy czym mowa jest tylko o naruszeniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Co do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono również naruszenia wskazanego przepisu.

Zgodzić się należy z zarzutem strony skarżącej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku lakonicznie odniósł się do zarzutu naruszenia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie została przedłożona do publicznego wglądu prognoza oddziaływania na środowisko, uzupełniona o suplement sporządzony w styczniu 2009 r.

Wskazać jednak należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 10 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Należy stwierdzić, iż organ planistyczny uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien, w sytuacji zmiany treści postanowień planu po etapie wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu ponownie uzgodnić w niezbędnym zakresie zmienione ustalenia i przedłożyć zmieniony projekt ocenie podmiotów zainteresowanych przyjętymi rozwiązaniami planistycznymi.

Niemniej jednak należy wskazać, że w świetle art. 17 u.p.z.p. uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Istotne naruszenie trybu postępowania należy zaś rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. Późniejsze dokonanie uzgodnienia może mieć znaczenie przy ocenie czy naruszenie było istotne (wyrok WSA w Poznaniu z 19 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 438/09, Dz.Urz.Wielk 2010/50/1162)

Nie można podzielić poglądu skarżącej, iż wprowadzenie jakichkolwiek zmian do planu po jego wyłożeniu wymaga powtórzenia czynności uzgodnieniowych. Suplement – jak wskazuje sama skarżąca – zawierał propozycje dotyczące przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz częstotliwości jej przeprowadzania. Niewyłożenie dokumentu do publicznego wglądu spowodowało jej zdaniem, iż ocenie społecznej poddano nieaktualną na moment uchwalania planu prognozę oddziaływania tego planu na środowisko, co naruszyło procedurę uchwalania planu.

Trudno uznać, że te zmiany wymagały ponowienia procedury planistycznej. Nie można też mówić w tym wypadku o naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a więc sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu uchwalenia prawa miejscowego.

Niewątpliwie charakter suplementu nie rzutował na całościowy obraz wyłożonego planu, zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wymagał wznowienia procedury, o której mowa w art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też ponownego wyłożenia planu.

W związku z tym nie można zarzucić Sądowi I instancji, iż nie dostrzegł naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro charakter suplementu nie wymagał ponowienia wyłożenia projektu i dokonania powtórnych czynności uzgodnieniowych.

We wskazanych wyżej okolicznościach stwierdzić należy, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jak i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Stąd też Sąd I instancji nie mógł wbrew zarzutom kasacji zastosować art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie pozwala stwierdzić nieważność uchwały w całości albo części.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.