Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2019 r., nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 18 maja 2015 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę 1177 zł (tysiąc sto siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2019 r., którą uchylono decyzję tego organu z dnia 20 maja 2019 r., i stwierdzono nieważność decyzji Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 18 sierpnia 2015 r., nr [..] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r., nr [..], Starosta wydał na rzecz Spółki posiadającej oddział [..], zezwolenie na przetwarzanie odpadów na działce nr [..] w miejscowości G.

Zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2019 r. Kolegium poinformowało o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 18 maja 2015 r., nr [..].

Decyzją z dnia 20 maja 2019 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia 18 maja 2015 r., nr [..] uznając, że "mobilny rębak" do przetwarzania odpadów jest stacjonarnym urządzeniem technicznym, a więc instalacją w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), dalej jako p.o.ś. W związku z tym wydanie przedmiotowego zezwolenia powinno zostać poprzedzone postępowaniem w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. uchyliło decyzję własną z dnia 20 maja 2019 r. i stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia 18 sierpnia 2015 r., nr [..].

W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną uchylenia decyzji pierwszej instancji było błędne oznaczenie daty i sygnatury orzeczenia Starosty, codo którego prowadzone było postępowanie nadzwyczajne, i która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Odnosząc się zaś do kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kolegium wskazało, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także przepisów postępowania, jeżeli decyzja zostanie wydana bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż Starosta błędnie kierując się nazwą rębaka do przetwarzania odpadów i jego określeniem we wniosku jako "mobilny", przedwcześnie uznał, że jest to niestacjonarne urządzenie techniczne i tym samym nie prowadził żadnego postępowania na tę okoliczność. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że przedmiotowy rębak pracuje w ten sposób, iż podczas przetwarzania odpadów pozostaje nieruchomy, a jego mobilność polega możliwości zmiany jego położenia. Wskazuje na to także treść wniosku strony o wydanie decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, w którym wskazano decyzja ta dotyczy działalności "mobilnego rębaka bijakowego".

Zdaniem organu, przedstawiony sposób działania rębaka wskazuje, że ma on charakter stacjonarny (w ściśle określony miejscu - przestrzeni), albowiem emisja pyłu i hałasu ma charakter stacjonarny. Zaś sposób funkcjonowania, w tym mobilność urządzenia przejawiająca się w możliwości przemieszczenia z jednego miejsca na drugie, nie ma wpływu na powyższe stwierdzenie. Funkcjonujący proces przetwarzania odpadów będzie prowadzony w ten sam sposób i w tym samym - ograniczonym przestrzennie - miejscu (w miejscowości G., działka nr ewid. [..]), tak samo jak w przypadku urządzeń typowo stacjonarnych, tj. nieposiadających własnego systemu przemieszczania. Przepis art. 3 pkt 6 p.o.ś. dla trwałego unieruchomienia instalacji czyli stacjonarnego urządzenia technicznego, nie zawiera natomiast wymogu "trwałego związania z gruntem", lecz chodzi co do zasady o unieruchomienie urządzenia w określonym miejscu i działanie w stanie unieruchomienia, którego eksploatacja może spowodować emisję. Sama zatem możliwość spowodowania emisji w wyniku eksploatacji "stacjonarnego urządzenia technicznego" wymaga oceny, albowiem tylko wówczas, gdy eksploatacja przedmiotowego urządzenia również "może spowodować emisję" pozwala na ustalenie, czy sporny rębak jest "instalacją" w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. a p.o.ś., nie zaś brak trwałego związania z gruntem.

W konsekwencji, w ocenie Kolegium, w sprawie istotne jest czy w momencie funkcjonowania dane urządzenie jest "stacjonarne" w sensie pozostawania w jednym miejscu i kiedy w związku z tym na danym obszarze ingerencja w środowisko się kumuluje, przy czym nie ma znaczenia czy po zakończeniu pracy urządzenia bez demontażu może opuścić teren, na którym działało. Brak poczynienia przez Starostę ustaleń w ww. zakresie i wydanie zezwolenia bez procedury środowiskowej, stanowi rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.).

W skardze do sądu Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 16 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 134, i art. 140 k.p.a.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji zostało wszczęte i było prowadzone w odniesieniu do decyzji Starosty, której Spółka nie była adresatem, tj. z dnia 18 maja 2015 r., nr [..]. Tymczasem zezwolenie na przetwarzania odpadów zostało udzielone decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r., nr [..]. Takie działanie zdaniem Spółki narusza fundamentalne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego – zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy państwowej, informowania uczestników postępowania o jego przebiegu oraz umożliwiania im czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto, skarżąca zauważyła, że decyzją z dnia 5 lipca 2019 r., nr SKO [..], Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 maja 2018 r., nr [..] wskazując, że stwierdzenie nieistnienia decyzji, co do której wszczęto postępowanie nieważnościowe oznacza bezprzedmiotowość tego postępowania.

W konsekwencji błędnego oznaczenia przedmiotu postępowania nieważnościowego decyzja organu drugiej instancji uchylała decyzję stwierdzającą nieważność innego zezwolenia, niż to, którego nieważność Kolegium stwierdziło zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. Organ ten wydał zatem w ramach jednego postępowania dwa rozstrzygnięcia dotyczące różnych spraw administracyjnych.

Spółka stanęła też na stanowisku, że wbrew twierdzeniom Kolegium Starosta prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie kwalifikacji rębaka do przetwarzania odpadów. Organ wydający zezwolenie ocenił tę kwestię na podstawie przedłożonych przez Spółkę dowodów, a że kwalifikacja rębaka jako urządzenia niestacjonarnego nie budziła wątpliwości organu, nie prowadził dodatkowych dowodów w tym zakresie. W związku z tym, że Starosta prawidłowo ocenił charakter rębaka, decyzja ostateczna nie jest dotknięta wadą polegająca na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego tym bardziej, że przesłanką nieważności jest wada tkwiąca w samej decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie

Odnosząc się do kwestii kwalifikacji rębaka Spółka wskazała argumenty na okoliczność, że nie stanowi on stacjonarnego urządzenia technicznego. Mianowicie, rębak może poruszać się podczas pracy - zgodnie z instrukcją obsługi, urządzenie może poruszać się z rozłożoną taśmą tylną przy użyciu napędu jezdnego. Napęd ten może być używany podczas pracy do przesuwania maszyny na równym terenie. Co więcej, maszyna może być zdalnie sterowana drogą radiową i poruszać się zarówno do przodu jak i wstecz. Ponadto, naczepa taka jak rębak stosowany przez Spółkę jest w świetle art. 2 pkt 31 w zw. z pkt 50 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) pojazdem, a co za tym idzie środkiem transportu, maszyną lub urządzeniem przeznaczonym bądź przystosowanym do poruszania po drodze. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 42 p.o.ś. środki transportu klasyfikowane są jako niestacjonarne urządzenia techniczne. Wreszcie, o kwalifikacji rębaka jako stacjonarnym urządzeniu technicznym nie przesądza fakt krótkotrwałego uruchomienia urządzenia w określonym miejscu, gdyż przyjęcie takiej koncepcji oznaczałoby zakwalifikowanie do kategorii instalacji urządzeń takich jak m.in. żurawie samochodowe, podnośniki koszowe, zamontowane na pojazdach.

Zdaniem skarżącej Kolegium błędnie też uzależnia charakter rębaka jako instalacji poprzez powiązanie jego eksploatacji z emisją. Jak wskazała Spółka, emisje określonych substancji do powietrza wiążą się przykładowo również z eksploatacją pojazdów. Co więcej, emisje takie powiązane są z koniecznością uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska. Nie można jednak na tej podstawie twierdzić, że pojazdy takie stanowią "stacjonarne urządzenia techniczne".

Wreszcie skarżąca zauważyła, że zaskarżona decyzja Kolegium dotknięta jest jeszcze jedną wadą proceduralną, gdyż od decyzji pierwszej instancji zostały złożone dwa wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy – przez Spółkę i przez Starostę. Wniosek skarżącej został rozpatrzony zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2019 r., a wniosek Starosty postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r. został uznany za niedopuszczalny. Tymczasem, w sytuacji, gdy od decyzji pierwszoinstancynjej odwołania wniesie wiele podmiotów, obowiązkiem organu odwoławczego jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i jednym rozstrzygnięciem. Zasada ta dotyczy także sytuacji, gdy jedno z odwołań należało rozstrzygnąć na podstawie art 134 k.p.a., a drugie w oparciu o art. 138 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, że nie wiedziała ona jaki jest przedmiot postępowania, gdyż pomimo błędów w decyzji organu pierwszej instancji w zakresie daty i sygnatury decyzji Starosty przedmiot postępowania był oczywisty, tym bardziej, że Spółka otrzymała tylko jedno zezwolenie od Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 listopada 2019 r., którą uchylono decyzję własną z dnia 20 maja 2019 r. i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Starosty z dnia 18 sierpnia 2015 r., nr [..]. Decyzja ta została wydana w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty udzielającej Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów, oznaczonej przez organ jako "decyzja z dnia 18 maja 2015 r., nr [..]".

Postępowanie z art. 156 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień i umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie to może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek (art. 157 § 2 k.p.a.). Powyższe oznacza, że omawiane postępowanie jest prowadzone przeciwko decyzji administracyjnej (postanowieniu), a jego wszczęcie – niezależnie od tego, kto jest inicjatorem kontroli w trybie nadzwyczajnym – wymaga dokładnego określenia przedmiotu weryfikacji, tj. ostatecznej decyzji administracyjnej.

W doktrynie wskazuje się, że decyzja administracyjna jest jednym z rodzajów aktu administracyjnego w ścisłym znaczeniu (aktu administracyjnego indywidualnego). Akt administracyjny jest jednostronnym (władczym) działaniem prawnym (czynnością prawną) organu administracji państwowej lub innego "administrującego" organu państwa opartym na obowiązujących przepisach prawa, a skierowanym do imiennie oznaczonego adresata w celu wywołania określonych skutków prawnych. Decyzja jest aktem wydawanym przez organy administracji państwowej i organy samorządu terytorialnego (a także organy państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych, gdy zgodnie z art. 1 § 2 k.p.a. są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w § 1 pkt 1, opartym na obowiązujących przepisach prawa, skierowanym do imiennie oznaczonego adresata znajdującego się "na zewnątrz" organu wydającego decyzję, który ustala lub tworzy albo znosi pewne uprawnienia lub obowiązki, określają sytuację prawną imiennie oznaczonego adresata erga omnes (zob. Z. Jakimowicz, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, Warszawa 1996, art. 1).

Innymi słowy, decyzją administracyjną będzie każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w:] Prawo administracyjne..., s. 181). Do elementów konstytutywnych pojęcia decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym należy zaliczyć więc te z nich, które stanowią, że jest to zewnętrzne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej. O tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (zob. wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982, z. 9, poz. 169 i glosa aprobująca J. Borkowskiego). Również gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, Kraków 2010, art. 1).

Od decyzji administracyjnych, które mogą zawierać wady prawne wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. i przez to podlegają stwierdzeniu nieważności (są unieważnialne), należy odróżnić nieakty (akty pozorne). W doktrynie postępowania administracyjnego, w nawiązaniu do koncepcji cywilnoprocesowych, wskazuje się, że z decyzją nieistniejącą mamy do czynienia zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu oraz gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję (zob. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 46–50). Nieistnienie postępowania administracyjnego jest uwarunkowane przyczynami podmiotowymi i zachodzi wtedy, gdy czynności procesowe nie są prowadzone przez organ administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym lub funkcjonalnym albo są podejmowane mimo braku istniejącej faktycznie strony. Z kolei nieistnienie samej decyzji wiąże się z brakiem choćby jednego z jej formalnych elementów konstytutywnych, do których zalicza się: oznaczenie organu wydającego decyzję, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie (osnowę) oraz podpis osoby działającej za organ lub w jego imieniu; oprócz tego nieistnienie decyzji może wynikać z braku jej uzewnętrznienia w sposób prawem przewidziany przez doręczenie lub ogłoszenie (por. B. Adamiak, Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym [w:] Księga z okazji 40-lecia pracy naukowej profesora Jana Jendrośki, AUW. Prawo 1990/168 s. 9–13; M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006 s. 158–159).

Z kolei w kontekście formalnym z decyzją administracyjną mamy do czynienia w wypadku gdy istnieje dokument wydany przez organ administracji publicznej, o oznaczonej dacie i numerze, zawierający rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie wskazanego adresata. W związku z tym, wszczynając postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności, w pierwszej kolejności należy ustalić cechy charakteryzujące akt mający podlegać kontroli, tj. przede wszystkim dane dotyczące organu wydającego, daty wydania i numeru (znak).

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano, postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez Kolegium z urzędu, co wyrażono w zawiadomieniu z dnia 10 stycznia 2019 r. W dokumencie tym podano jednak, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczyć ma decyzji Starosty 18 maja 2015 r., nr [..] udzielającej zezwolenia Spółce na przetwarzanie odpadów. Tymczasem niewątpliwe jest, że dla tak oznaczonego adresata zostało wydane zezwolenie, lecz dokonano tego decyzją Starosty z dnia 18 sierpnia 2015 r., nr [..]. Natomiast organ ten nie wydał nigdy decyzji oznaczonej datą 18 maja 2015 r. i numerem [..].

Powyższe prowadzi do wniosku, że Kolegium wszczęło i prowadziło postępowanie nadzwyczajne w odniesieniu do decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym. Zdaniem sądu, sytuacja ta wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § k.p.a. Sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalna. Natomiast w rozpoznawanym wypadku niewątpliwie nie istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego, co do którego możliwe jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 k.p.a., tj. nie istnieje oznaczona decyzja administracyjna. Przeszkody tej nie dostrzegło jednak Kolegium orzekając w pierwszej instancji i w dniu 20 maja 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty z 18 maja 2015 r., nr [..], a więc aktu nieistniejącego. Dopiero na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Spółkę, w którym ponownie zwrócono uwagę, że wobec Spółki Starosta nie wydał decyzji o wskazanej dacie i numerze, Kolegium w dniu 5 lipca 2019 r. (nr [..]) umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 18 maja 2018 r., nr [..], po raz kolejny błędnie oznaczając decyzję, co do której wszczęło postępowanie nieważnościowe. Wymaga zaś zauważenia, że w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Kolegium przyznaje, że skarżąca nie posiada innej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów niż decyzja z dnia 18 sierpnia 2015 r. nr [..].

Oznacza to, że dwukrotnie wszczynano postępowanie nieważnościowe wobec decyzji nieistniejących, przy czym to drugie zostało umorzone, a pierwsze postępowanie zakończono decyzją drugoinstancyjną wydaną w stosunku do decyzji Starosty z dnia 18 sierpnia 2015 r., nr [..], mimo wszczęcia i prowadzenia postępowania w stosunku do decyzji z dnia 18 maja 2018 r., nr [..]. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest więc nieprawidłowe z dwóch powodów.

Po pierwsze, jak już wskazano, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli jednak fakt bezprzedmiotowości nie zostanie uwzględniony przez organ pierwszej instancji, to obowiązek w tym zakresie powinien być realizowany przez organ odwoławczy, na co wskazuje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ drugiej instancji może więc uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Skoro zatem w rozpoznawanym wypadku postępowanie wszczęte w dniu 10 stycznia 2019 r. dotyczyło decyzji ostatecznej, która nie istnieje, a okoliczność tego rodzaju została oceniona przez samo Kolegium jako przesłanka do umorzenia postępowania, na co wskazuje decyzja z 5 lipca 2019 r. umarzająca postępowanie wszczęte w dniu 28 listopada 2018 r. również w odniesieniu do decyzji Starosty, która nie istnieje - spełniona została przesłanka do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mimo tego organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że błędne oznaczenie decyzji Starosty stanowi wyłącznie wadę procesową uzasadniającą uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, a organ drugiej instancji może wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w stosunku do prawidłowo oznaczonej przez siebie decyzji, a nie do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji za trafny należy więc uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którego Kolegium nie zastosowało w niniejszej sprawie, mimo istnienia przesłanek.

Ponadto, w konsekwencji takich działań Kolegium, jako organ drugiej instancji, wydało rozstrzygnięcie co do istoty w trybie nieważnościowym w stosunku do aktu, który nie był przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 10 stycznia 2019 r. Jak już bowiem wskazano, postępowanie to zostało wszczęte i było prowadzone przez Kolegium w pierwszej instancji w stosunku do decyzji Starosty z 18 maja 2015 r., nr [..], natomiast zaskarżona decyzja Kolegium z 25 listopada 2019 r. w stwierdzała nieważność decyzji Starosty

z 18 sierpnia 2015 r., nr [..]. Oznacza to w ocenie sądu naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 78 Konstytucji RP i uwzględnionej przez ustawodawcę w art. 15 k.p.a.

Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprowadza się bowiem do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji (aktu nieposiadającego przymiotu ostateczności) sprawa jest rozpatrywana ponownie co do zasady przez organ wyższego stopnia, zaś w określonych ustawowo sytuacjach – przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie (zob. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 59). Z zasady dwuinstancyjności wynika więc obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Zatem zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Tymczasem Kolegium wydając decyzję z 25 listopada 2019 r. wbrew ww. zasadzie nie orzekło w sprawie tożsamej przedmiotowo ze sprawą rozpoznanej decyzją tego organu z 20 maja 2019 r., co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. uzasadniające wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe uchybienia sąd stwierdził też, że procesowe działania zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, nie budzą zaufania do organów władzy państwowej, stanowiąc naruszenie art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Praworządność działania organów administracji wyraża się zaś m.in. orzekanie w granicach i na podstawie prawa, w tym na podstawie przepisów k.p.a. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Gdańsk 2020, art. 8). Ponadto, niewątpliwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.).

W ocenie sądu, nie do pogodzenia z omawiają zasadą jest procedowanie organu w trybie nadzwyczajnej kontroli decyzji administracyjnych w odniesieniu do aktu, który nie istnieje. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest też działanie, kiedy organ odwoławczy chce konwalidować uchybienia organu pierwszej instancji co do przedmiotu sprawy i uchylając rozstrzygnięcie niższej instancji orzeka po raz pierwszy w sprawie, która w ogóle nie była jeszcze przedmiotem przed organami administracji. Zdaniem sądu wady postępowania Kolegium orzekającego w pierwszej instancji nie miały charakteru oczywistej omyłki, ani omyłki niemającej wpływu na wynik sprawy i w związku z tym nie mogły podlegać konwalidacji na etapie postępowania odwoławczego. Przedmiot sprawy jest bowiem jednym z elementów identyfikujących postępowania administracyjne i w związku z tym nie może on być dowolnie zmieniany przez poszczególne organy na poszczególnych etapach procedowania. Takie postępowanie, jak wskazano, narusza bowiem przepisy art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a zatem nie spełnia wymogu działania organów w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.

Także fakt, że organ dwukrotnie, w tym samym składzie organu kolegialnego, wszczynał postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności spornego zezwolenia na przetwarzanie odpadów i dwukrotnie błędnie oznaczał przedmiot kontroli nadzwyczajnej, przy czym co do jednego z tych postępowań dostrzegł ową wadę i umorzył postępowanie (decyzja z 5 lipca 2019 r.), a w drugim wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., przemawia za oceną, że Kolegium działało z naruszeniem zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy państwowej. Oznacza to bowiem, że organ nie prowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, a ponadto w tym samym stanie faktycznym – błędne oznaczenie decyzji ostatecznej o pozwolenia na przetwarzania odpadów podlegającej kontroli nadzwyczajnej – wydał dwa różne rozstrzygnięcia, raz orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a raz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 20 maja 2019 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a., sąd w pkt 2 umorzył to postępowanie wszczęte w odniesieniu do decyzji Starosty z dnia 18 maja 2015 r., nr [..]..

Z uwagi na to, że konsekwencją niniejszego wyroku nie jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, sąd nie zawiera wskazań co do dalszego procedowania. Niemniej jednak należy wskazać, że jeżeli Kolegium dokona wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty z dnia 18 sierpnia 2015 r., nr [..], w toku którego rozważeniu podlegać będzie kwestia kwalifikacji mobilnego rębaka do przetwarzania odpadów, konieczne będzie przeprowadzenie pogłębionego postępowania wyjaśniającego tę kwestię i jednoznaczne wyjaśnienie, czy obiekt ten jest instalacją w rozumieniu Prawa ochrony środowiska.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 3 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. kwotę 1177 zł, na którą oprócz wpisu od skargi w wysokości 200 zł, składa się wynagrodzenie adwokata w kwocie 960 zł, opowiadającej dwukrotności stawki minimalnej i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł. Ustalając wynagrodzenie adwokata sąd uwzględnił wkład pracy pełnomocnika w wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności zwrócenie uwagi na wydanie przez Kolegium decyzji z 5 lipca 2019 r., co zostało uwzględnione przy ocenie naruszeń, jakich dopuścił się kontrolowany organ administracji prowadząc z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na przetwarzanie odpadów wydanego dla Spółki.