Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 53/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1, art. 157-159
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 130a ust. 10, ust. 1, ust. 2; ust. 10h, ust. 5f, ust. 10f
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 10 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs (4)
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej też SKO), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] ustalającej, że Skarb Państwa – Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 2805 zł netto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...]" S. P. pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu [...] sierpnia 2009 r. z ul. [...] w W.. Wydając zaskarżoną decyzję organ działał na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2009 r. w Straży Miejskiej W. Oddział Ogólnomiejski została wydana dyspozycja usunięcia (jako pootwieranego i bez wyposażenia) pojazdu marki [...]z ul. [...] w W., w trybie art. 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej też p.r.d.); następnie samochód był przechowywany na ww. wyznaczonym parkingu strzeżonym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w W. I Wydział Cywilny orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz W., natomiast pismami z dnia 21 stycznia 2013 r. Urząd Miasta W. zawiadomił S. P. – prezesa "[...]" – firmy prowadzącej parkingi depozytowe w W. oraz Wojewodę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kosztów przechowywania tego pojazdu na parkingu strzeżonym.

Następnie Prezydent W. ww. decyzją z dnia [....] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 ze zm., przy czym organ błędnie wymienił w tym miejscu "Nr 225 poz. 1466") - dalej również jako ustawa nowelizująca, w zw. z art. 130a ust. 10h p.r.d. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), ustalił, że Skarb Państwa – Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 2805 zł netto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez ww. "[...] pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu [...] sierpnia 2009 r. z ul. [...] w W..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca jego właścicielem w dniu wydania dyspozycji. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Od tej ogólnej zasady ustawodawca przewidział odstępstwo. Zgodnie z art. 13 ww. ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (ustawy nowelizującej) Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania tych pojazdów, których 6-miesięczny termin liczony od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy.

Przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06 (Dz. U. Nr 100, poz. 649) uznał niekonstytucyjność (niektórych) przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, Skarb Państwa nabywał z mocy prawa własność pojazdów nieodebranych z parkingów.

Dalej organ wskazał, że usuwanie pojazdów w trybie art. 130a p.r.d. należy do zadań własnych powiatu, jednakże zanim zostało przekazane samorządom, należało do zadań państwa z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niewątpliwie ponoszenie kosztów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej, jest zadaniem Państwa o charakterze terenowym. Skoro zadanie to nie należy do właściwości administracji skarbowej (żaden przepis na to nie wskazuje), to właściwym reprezentantem Skarbu Państwa jest wojewoda. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U Nr 31, poz. 206 ze zm.) jest on organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.

Od daty obowiązywania orzeczenia o niekonstytucyjności art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), czyli od 11 czerwca 2009 r., pojazdy usunięte w trybie art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. i nie odebrane przez właścicieli w okresie zakreślonym przez przepisy, nie przechodziły już na własność Skarbu Państwa. W związku z tym nadal pozostawały na parkingach strzeżonych prowadzonych przez podmioty wskazane przez starostów. To z kolei powodowało koszty przechowywania, które za okres od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia 3 września 2010 r., na mocy art. 13 ww. ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. (nowelizującej) obciążają Skarb Państwa.

Okres ustawowego okresu przechowywania na parkingu ww. pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] zakończył się w dniu [...] lutego 2010 r. Po jego upływie pojazd nadal pozostał na parkingu. Koszty jego przechowywania w okresie od 1 marca 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. obciążają Skarb Państwa, a podstawą wyliczenia należności za przechowywanie powyższego pojazdu była stawka wynikająca z umowy, zawartej przez Miasto W. - Straż Miejska ze S. P., działającym pod nazwą "[...]" (prowadzącym parking).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzja ta nie była skarżona.

Wojewoda [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. złożył do SKO wniosek (wpłynął do organu 7 maja 2018 r.) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2013 r. Według Wojewody decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że domniemanie kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie obejmuje kompetencje i obowiązki o charakterze finansowym. Na poparcie swoich racji Wojewoda przywołał wyroki NSA z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2059/15 i sygn. akt I OSK 2061/15 (w tym drugim przypadku błędnie wskazano "I OSK 2061/17"), w świetle których art. 13 ustawy nowelizującej "reguluje skutki faktyczne zaistniałe, a mianowicie wskazuje na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte były dawnymi regulacjami, ale od 11 czerwca 2009 r. nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa". Na podstawie normy wypływającej z tego przepisu starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym, brak jest jednak podstaw do obciążania wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Wojewoda zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 6 ww. ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów; takich obowiązków nie można zaś domniemywać z przepisów prawa administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazaną na wstępie (zaskarżoną obecnie do Sądu) decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ zawarł obszerne wywody dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, że jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Stanowisko Prezydenta W. wskazujące na odpowiedzialność finansową wojewody jako statio fisci Skarbu Państwa znalazło aprobatę w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. w prawomocnych wyrokach: z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1097/14, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1409/15, z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1226/15, z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2747/16, a także z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2624/16 oraz z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2738/16. Ostatnie z powyższych wyroków wydane zostały już po wydaniu wyroków NSA, o których mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności. Tym samym - w ocenie organu - nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

W związku z powyższym SKO nie znalazło podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz nie stwierdziło także zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W skardze - skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Wojewoda [...] zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w całości;

- prawa materialnego, tj. art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody [...] za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W., podkreślając brak podstaw do obciążania Wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej; może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy w kolejnej instancji, lecz orzeka jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tego postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. W postępowaniu nieważnościowym organ obowiązany jest zatem zbadać/ujawnić wszystkie wady decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a., jako naruszenia prawa popełnione w procesie wydawania decyzji, a następnie dokonać kwalifikacji tych wad z punktu widzenia wszystkich przesłanek wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym nie spełnia wymogów tej kwalifikacji ogólne stwierdzenie o braku w kontrolowanej decyzji wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to m.in., że w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która w rzeczywistości składa się z dwóch odrębnych samodzielnych przesłanek, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, organ obowiązany jest przeprowadzić kontrolę zarówno z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa jak i przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej, i precyzyjnie uzasadnić wyniki tej kontroli/analizy.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Natomiast rażące naruszenie prawa określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, jak również chodzi o oczywistość naruszenia prawa, tj. takiego, gdy rozstrzygnięcie stoi w jawnej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem, a więc takim, który nie wymaga wyjaśnień, wykładni czy interpretacji.

Merytorycznie osią sporu w postępowaniu przed SKO na tle sprawy zakończonej ww. decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], której stwierdzenia nieważności domagał się Wojewoda [...] w tym postępowaniu (sprawie niniejszej) było rozstrzygnięcie, czy w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej organ, rozstrzygając o kosztach przechowywania pojazdu, wskazuje (i na jakiej podstawie) podmiot (statio fisci Skarbu Państwa) zobowiązany do ich zapłaty, a jeżeli tak, to jaki jest to podmiot.

Przepisy materialnoprawne, stanowiące podstawę ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] ustalającej, że Skarb Państwa – Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 2805 zł netto z tytułu kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, wprowadzono po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2008 r. (sygn. akt [...]), który stwierdził niezgodność (m. in.) art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał odjęcie/utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu) z przepisami Konstytucji RP. W konsekwencji przepisy ustawy p.r.d., uznane za niekonstytucyjne, utraciły moc po 12 miesiącach od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw (tj. z dniem 11 czerwca 2009 r.). Ustawa nowelizująca weszła zaś w życie 4 września 2010 r.

Zgodnie ze znowelizowanym art. 130a ust. 10 p.r.d., w razie usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 lub 2 p.r.d. starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odbierze pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Jednocześnie w ustawie nowelizującej zawarto przepisy przejściowe celem uregulowania kwestii związanych nie tylko ze zmianą przepisów, ale także z faktem, że uznane za niekonstytucyjne przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), utraciły moc z dniem 11 czerwca 2009 r., a ustawa nowelizująca (uchwalona w dniu 22 lipca 2010 r.) weszła w życie w dniu 4 września 2010 r.

W obowiązującym od 4 września 2010 r. stanie prawnym koszty związane usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu do zakończenia postępowania ponosi, w myśl art. 130a ust. 10h p.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W przepisach przejściowych ustawy nowelizującej uregulowano natomiast kwestię ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.

W świetle art. 13 ustawy nowelizującej koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi, aż do dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. do dnia 4 września 2010 r.), wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r., a dniem wejścia w życie nowelizacji, ponosi Skarb Państwa.

Art. 13 ustawy nowelizującej jest przepisem, który nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób, ewentualnie jaki podmiot (statio fisci) miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. Tymczasem z art. 11 ustawy nowelizującej wynika, że pojazdy, wobec których rozpoczął się, ale trwa nadal termin mający skutkować ich przepadkiem, w efekcie tego przepadku stają się własnością powiatu. Z kolei art. 12 tej ustawy odnosi się do postępowań w sprawie przejęcia pojazdów nie odebranych przez osoby uprawnione - postępowania te w całości przechodzą do właściwości starostów. Jedynie art. 13 ustawy nowelizującej reguluje skutki faktyczne zaistniałe, a mianowicie wskazuje na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte były dawnymi regulacjami, ale od dnia 11 czerwca 2009 r. nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa. Art. 13 ustawy nowelizującej koresponduje zatem z brzmieniem art. 130a ust. 5f p.r.d. (w świetle tego przepisu usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych), zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów przed 11 września 2010 r. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. I OSK 3210/18 i wskazaną w tym wyroku uchwałę NSA z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 4/14, w której wyjaśniono, że w przepisach międzyczasowych ustawy nowelizującej nie podano, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy nowelizującej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r., ponosi Skarb Państwa; decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma zatem jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa).

Jednocześnie w ww. wyroku z 17 grudnia 2019 r. I OSK 3210/18 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) zwrócił uwagę na wyrażany w orzecznictwie pogląd, w myśl którego konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego, pod rządami ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) po dniu 11 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która - zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej - spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie normy wypływającej z tego przepisu starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym, a w razie konieczności do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę tych kosztów. Brak jest przy tym podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda - zgodnie z art. 3 ust. pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala zaś na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, a takich obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego (por. też wyrok NSA z 22 października 2019 r. I OSK 513/18). Nadto w myśl z art. 130a ust. 10f p.r.d. do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta. Wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016, poz. 599), dalej u.p.e.a., z uwzględnieniem przepisów ustawy p.r.d.

Z uwagi na treść art. 13 ustawy nowelizującej w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ww. art. 130a ust. 10h p.r.d., a zatem starosta nie wyda decyzji o zapłacie tych kosztów przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. W tej sytuacji, w sprawie znajdzie zastosowanie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017, poz. 265). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów p.r.d.

W świetle powyższego, w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę (w niniejszej sprawie przez Prezydenta W.) w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co nie sprzeciwia się ww. poglądowi, że w takiej sytuacji staroście przysługuje regres w stosunku do Skarbu Państwa o zwrot poniesionych kosztów przechowywania pojazdu (tak NSA w ww. wyroku z 17 grudnia 2019 r. I OSK 3210/18).

W ocenie Sądu – na tle przytoczonych wyżej przepisów - skierowanie decyzji zobowiązującej do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu do niewłaściwego podmiotu stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże nawiązując do uwag poczynionych na wstępie tych rozważań co do obowiązku zbadania przez organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w tym obu przesłanek z pkt 2 tego paragrafu, podkreślenia również wymaga, że organ skoncentrował się w tej sprawie na przesłance rażącego naruszenia prawa i jednym tylko de facto zdaniem skwitował kwestię braku – w jego ocenie – pozostałych/innych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. (nie znajdując podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa "Kolegium nie stwierdziło także zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji" – por. dwa ostatnie akapity na ostatniej siódmej stronie zaskarżonej decyzji organu). Taki sposób procedowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie czyni zadość obowiązkowi analizy wszystkich przesłanek nieważności. W okolicznościach stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, gdy rażące naruszenie prawa należy wiązać z oczywistością naruszenia przepisu - jak wyżej wskazano stan taki zachodzi, gdy rozstrzygnięcie stoi w jawnej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem, organ winien szczegółowo wypowiedzieć się również co do przesłanki braku podstawy prawnej. W tej sprawie organ w postępowaniu nieważnościowym/nadzorczym nie rozważał, czy będąca przedmiotem tego postępowania decyzja, wydana w postępowaniu zwykłym, została wydana bez podstawy prawnej. Rozważania SKO zawarte w zaskarżonej decyzji ograniczają się jedynie do analizy przesłanki rażącego naruszenia prawa wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie odniósł się natomiast w żaden konkretny - dający się zweryfikować w postępowaniu kontrolnym przed Sądem - sposób do drugiej przesłanki wynikającej z tego przepisu (wydanie decyzji bez podstawy prawnej), w konsekwencji czego decyzja nie została zbadana w pełnym zakresie, co stanowi istotne dla podjętego rozstrzygnięcia uchybienie procesowe, które mogło zaważyć na jego treści (por. również w tym zakresie wyroki NSA : z 26 listopada 2020 r. I OSK 1284/20 i z 8 grudnia 2020 r. I OSK 1372/20).

Wskazane wyżej stanowisko w kwestii analizy przepisów materialnoprawnych dotyczących ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2013 r. może stanowić przesłankę również do ustalenia braku podstawy prawnej do działania organu wydającego tę decyzję, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.

W tej sytuacji SKO rozpozna ww. wniosek Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. jeszcze raz, uwzględniając ustalenia i oceny wyrażone w niniejszym wyroku. W szczególności organ uwzględni wykładnię prawa materialnego zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.; obejmują one zwrot wpisu sądowego od skargi.

Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI z 19 lutego 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).