Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 13/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10a ust. 1-3, art. 10c ust. 1, art. 22 ust. 2a, 2b i 3, art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 859
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 403/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 3400 (trzy tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 września

2021 r., sygn. akt III SA/Lu 403/21, oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 2 sierpnia 2020 r. funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego przeprowadzili w miejscowości W. kontrolę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], przewożącego gaz propan-butan, klasyfikowany do kodu CN 2711. Towar przewożono na podstawie zgłoszenia zbiorczego [...] z dnia 1 sierpnia 2020 r., a przewoźnikiem była A. sp. z o.o. Podczas kontroli stwierdzono brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych kontrolowanego pojazdu na odcinku H. (załadunek towaru godz. 7:00) W. (godz. 8:55 dojazd do Stacji Paliw w W.). Na podstawie systemu SENT GEO - Monitorowanie lokalizacji pojazdów kontrolujący ustalili, że ostatnia aktywność geolokalizatora została zarejestrowana w dniu 1 sierpnia 2020 r. o godz. 16:00. Kierowca kontrolowanego pojazdu wyjaśnił, że w pojazdach przewoźnika lokalizatory GPS są uruchamiane automatycznie, kierowca ich nie włącza ani nie wyłącza, ma jedynie możliwość podglądu połączenia z siecią GPS, a podgląd ten wskazywał, iż pojazd jest połączony z systemem GPS.

W konsekwencji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w B. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10000 zł za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 859 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa SENT), poprzez nieprzekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki od tej decyzji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] maja 2021 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że do godz. 8:55 w dniu 2 sierpnia 2020 r., to jest na całej trasie przewozu urządzenie [...] nie przekazywało aktualnych danych lokalizacyjnych do systemu SENT w sposób prawidłowy, o czym operator ZSL był informowany odpowiednim komunikatem. Niezastosowanie się operatora ZSL do zapisów specyfikacji technicznej podłączenia urządzeń ZSL do SENT GEO powodowało nieprawidłowe przekazywanie danych lokalizacyjnych z urządzenia ZSL do systemu SENT GEO.

Organ podkreślił, że w dniach 1 i 2 sierpnia 2020 r. nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT, które mogłoby wpłynąć na przyjmowanie danych od operatorów ZSL.

Organ zauważył, że strona zgłaszała w dniach od 1 do 3 sierpnia 2020 r. w systemie Help Desk incydenty w postaci zatrzymania się pozycji GPS należących do niej pojazdów. W odpowiedzi Help Desk wskazał sposób przekazywania danych oraz możliwość bieżącego sprawdzenia prawidłowości działania lokalizatora. Przewoźnik nie zastosował się do tych wskazówek.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że strona nie wywiązała się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT i w ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodziły podstawy do nałożenia na nią kary na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT.

Organ odwoławczy podniósł, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej albo stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4. Jednakże odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej jest wyjątkiem od zasady.

Wskazując na okoliczności dotyczące sytuacji finansowej spółki, w tym wielkość dodatnich wyników finansowych i aktywów trwałych oraz skalę przewozów rejestrowanych w latach 2017-2020 (275570 zgłoszeń SENT, w których skarżąca wystąpiła w roli przewoźnika), organ odwoławczy uznał, że nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi ze względu na ważny interes przewoźnika. W ocenie organu, dla odpowiedzialności strony, jak też wystąpienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nie ma znaczenia okoliczność neutralności dla budżetu państwa popełnionego błędu, gdyż ustawodawca poddał sankcji pieniężnej formalne błędy w zgłoszeniach, bez względu na wagę tych błędów i ich wpływ na nieuczciwy obrót towarami wrażliwymi.

A. sp. z o.o. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej mimo drobnego tj. nieumyślnego i bezskutkowego uchybienia w działaniu geolokalizatora, niezwłocznej jego poprawki, braku innych nieprawidłowości w transporcie oraz nieproporcjonalności kary w stosunku do wagi błędu w zgłoszeniu SENT.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Sąd I instancji stwierdził, że bezsporny brak przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdu podczas realizacji w dniu 2 sierpnia 2020 r. przewozu towaru objętego zbiorczym zgłoszeniem SENT nie był wynikiem wadliwego działania systemu SENT GEO, zaś przyczyną stwierdzonego naruszenia był brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych kontrolowanego pojazdu z lokalizatora nr [...] przez zewnętrzny system lokalizacji z powodu niezastosowania się operatora ZSL do zapisów specyfikacji technicznej podłączenia urządzeń ZSL do SENT GEO. Okoliczność tę potwierdzają wyjaśnienia skarżącej, że bezpośrednia przyczyna opóźnienia w przesyłaniu sygnału leżała po stronie firmy B., która zajmuje się pośrednictwem w przekazywaniu danych pomiędzy Transics a PUESC.

Sąd I instancji zauważył, że przewoźnik wiedział o problemach z nadawaniem sygnału GPS pojazdów do systemu SENT GEO przynajmniej od dnia 1 sierpnia 2020 r., bowiem już tego dnia odnotowano w systemie Help Desk zgłoszenie nr [...], w którym zgłaszający sygnalizował, że zatrzymała się pozycja GPS pojazdów należących do skarżącej. Ponadto operator ZSL był informowany odpowiednim komunikatem o braku przekazywania aktualnych danych przez geolokalizator.

Jako niezasadny Sąd I instancji ocenił zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez niezastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Podkreślił, że przepisy ustawy SENT uregulowały w sposób bardzo wąski możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na poszczególne podmioty odpowiedzialne, uczestniczące w procedurze monitorowania przewozu towarów. Wymienione w art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie. Użycie słowa "ważny" akcentuje wyjątkowy charakter interesu przewoźnika i wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, które mogą go uzasadniać. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje subiektywne przekonanie strony, ale kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Ważny interes przewoźnika wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, mogą go uzasadniać także trudności finansowe, lecz tylko takie, które w okolicznościach sprawy wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego.

W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie zwrócił uwagę, że tak rozumiane przesłanki ważnego interesu przewoźnika nie zachodzą po stronie skarżącej, która w świetle przedstawionych dokumentów zatrudnia około 190 osób i osiąga znaczne obroty i zyski z prowadzonej działalności. Analiza przeprowadzona przez organy wskazuje, że kondycja finansowa skarżącej jest dobra, a zapłata nałożonej kary pieniężnej w żadnym razie nie stwarza realnego zagrożenia jej płynności finansowej i nie spowoduje innych niepożądanych społecznie skutków. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie – zdaniem WSA w Lublinie – wskazano na okoliczność, że w okresie od 3 września 2017 r. do 14 grudnia 2020 r. zarejestrowano 275570 zgłoszeń SENT wskazujących skarżącą jako przewoźnika, a w 24 przypadkach spośród 3801 skontrolowanych zgłoszeń stwierdzono nieprawidłowości. Zatem skarżąca jest profesjonalnym przewoźnikiem, świadomym zasad wynikających z ustawy SENT, których obowiązana jest przestrzegać.

Sąd I instancji uznał zatem, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności wskazujące na ważny interes strony, dający podstawę do odstąpienia od nałożenia kary.

WSA zgodził się również z organem, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały okoliczności, które mieściłyby się w pojęciu interesu publicznego. Organ uwzględnił wagę oraz okoliczności naruszenia akcentując, że skarżąca miała świadomość nieprawidłowości w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych. Trafnie też odwołał się do celów, które mają realizować kary przewidziane w ustawie SENT, mające między innymi charakter dyscyplinujący i prewencyjny. Sąd zgodził się też z organem, że brak przekazywania danych geolokalizacyjnych uniemożliwiał monitorowanie trasy przejazdu, co jest sprzeczne z celami ustawy SENT.

W ocenie Sądu I instancji, określone szeroko cele ustawy SENT nie dają podstaw do twierdzenia, że w przypadku braku uszczupleń podatków interes publiczny nakazuje odstąpić od wymierzenia kary. Przede wszystkim, ustawa nie uzależnia możliwości wymierzenia kary od stwierdzenia, że określony podatek nie został zapłacony. Kary przewidziane są za określone naruszenia, w tym w zakresie niewykonania obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych objętego zgłoszeniem środka transportu, który to obowiązek został nałożony na przewoźnika w celu umożliwienia efektywnej kontroli przewozu towaru. Brak uszczuplenia należności Skarbu Państwa nie może mieć zatem znaczenia przesądzającego i nie może sam w sobie stanowić o spełnieniu przesłanki interesu publicznego. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że stwierdzony w okolicznościach sprawy brak przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdu może być traktowany jako drobne uchybienie, skoro uniemożliwiało to realizację jednego z podstawowych celów ustawy SENT, jakim jest monitorowanie przewozu wymienionych w ustawie towarów. Skarżąca nie poprawiła również niezwłocznie uchybienia. Jak wynika z akt sprawy, miała bowiem wiedzę o problemach związanych z przesyłaniem danych do systemu SENT już w dniu 1 sierpnia 2020 r., natomiast podczas kontrolowanego przewozu w dniu 2 sierpnia 2020 r. dane geolokalizacyjne nadal nie były przesyłane.

A. sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122 i art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia przez organy administracji przyczyn niedziałania lub nieprzekazywania sygnału przez urządzenie geolokalizacyjne w samochodzie skarżącej do serwera systemu GEO SENT i przyjęcie bez jakichkolwiek dowodów, że urządzenie geolokalizacyne nie działało z przyczyn leżących po stronie przewoźnika; nadto przez niewyjaśnienie rzeczywistego czasu jazdy pojazdem bez sygnału lokalizacyjnego do systemu GEO SENT;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 10c ust. 1 ustawy SENT, przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną, pomimo jazdy samochodu bez sygnału lokalizacyjnego krócej niż godzinę;

3. art. 22 ust. 3 ustawy SENT, przez nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, pomimo drobnego tj. nieumyślnego i bezskutkowego uchybienia w działaniu geolokalizatora, niezwłocznej jego poprawki, braku innych nieprawidłowości w transporcie oraz nieproporcjonalności kary w stosunku do wagi błędu w zgłoszeniu SENT oraz incydentalnego przypadku wśród tysięcy przewozów wykonywanych przez skarżącą;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej jest pomocą publiczną, kiedy kara ta jest sankcją administracyjną za nieprzestrzeganie przepisów ustawy SENT, a odstąpienie od jej wymierzenia za drobne i nieistotne uchybienie nie zakłóca i nie zagraża żadnej konkurencji i nie sprzyja żadnemu przedsiębiorstwu lub produkcji żadnych towarów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że stabilna sytuacja finansowa, duże obroty i zyski skarżącej spółki nie wykluczały zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Zdaniem skarżącej, organy stosujące przepisy ustawy SENT mają obowiązek wykazania nie tylko uchybień podmiotów, do których przepisy te mają zastosowanie, ale także wykazania z urzędu, że nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Nakładanie znacznych kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy SENT w związku z uchybieniami formalnymi podmiotu wysyłającego, odbierającego lub przewoźnika, może naruszać zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Surowość kary wymierzonej przez organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy.

Ponadto w przypadku drobnych uchybień, brak ukarania przedsiębiorcy nie wpływa w żadnym stopniu na konkurencję lub uprzywilejowanie przedsiębiorcy w stosunku do pozostałych przedsiębiorców działających na danym rynku. Wręcz odwrotnie wymierzenie kary pieniężnej pogarsza konkurencyjną pozycję przedsiębiorcy w stosunku do innych, przez pogorszenie jego sytuacji ekonomicznej. Z tych względów odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie jest pomocą publiczną de minimis. Mimo tego skarżąca w toku postępowania administracyjnego przedstawiła dokumenty wymagane dla takiej pomocy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, a także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej ustawa SENT) w zakresie odnoszącym się do nieprzekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, którym wykonywano przewóz objęty zgłoszeniami zarejestrowanymi pod numerami SENT [...], stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że strona skarżąca na trasie przewozu towaru objętego zgłoszeniami naruszyła adresowany do niej obowiązek zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tymi zgłoszeniami, co uzasadniało nałożenie na stronę skarżącą, na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT, kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie spośród tych zarzutów należało uznać za oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Odpowiadając w pierwszej kolejności na zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej – a mianowicie na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy – Ordynacja podatkowa, który jest adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie orzeczenia, trzeba przede wszystkim podnieść – albowiem nie jest bez znaczenia dla oceny jego zasadności – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego (w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną), które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów.

Przedmiot rozpatrywanej sprawy, a tym samym zakres jej postępowania wyjaśniającego i koniecznych w nim do ustalenia faktów wyznaczał art. 22 ust. 2a ustawy SENT, z którego wynika, że w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 tej ustawy, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, co w relacji do treści odesłania zawartego w przywołanym przepisie prawa wymagało uwzględnienia tego, że adresowany do przewoźnika obowiązek, którego naruszenie skutkuje nałożeniem sankcji administracyjnej polega na zapewnieniu, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, a którego realizacja następuje w sposób, o którym mowa w art. 10a ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 (oraz art. 2 pkt 2a i pkt 15a) przywołanej ustawy. Z przedstawionego punktu widzenie nie mniej istotne znaczenie miało ustalenie okoliczności odnoszącej się do prawidłowego funkcjonowania rejestru, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 – ust. 4 ustawy SENT albowiem, jak z kolei wynika to z art. 22 ust. 2b tej ustawy, odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, jeżeli jego niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru.

Uwzględniając powyższe nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie nie był prawidłowy z powodów wskazywanych przez stronę skarżącą, a mianowicie dlatego, że nie ustalono – jej zdaniem – "[...] przyczyn niedziałania lub nieprzekazywania sygnału przez urządzenie geolokalizacyjne w samochodzie [...] do serwera systemu GEO SENT [...]" w związku z czym niezasadnie przyjęto, że "[...] urządzenie geolokalizacyjne nie działało z przyczyn leżących po stronie przewoźnika."

Jeżeli bowiem – czego nie kwestionuje strona skarżąca (zob. s. 5 skargi kasacyjnej) – w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że w dniach 1 – 2 sierpnia 2020 r. rejestr (serwer systemu GEO SENT) był dostępny, a więc innymi słowy, że działał prawidłowo i z zachowaniem wszystkich funkcjonalności, a naruszenie adresowanego do przewoźnika (bezwzględnego) obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 – 3 ustawy SENT skutkuje deliktową odpowiedzialnością, która nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny, to stanowisko strony skarżącej osadzone na gruncie argumentu o potrzebie ustalenia – w tym przy udziale B. sp. z o.o., która na zlecenie spółki przesyła dane geolokalizacyjne należących do niej środków transportu do systemu – rzeczywistej przyczyny awarii systemu lokalizacyjnego lub braku emisji oraz odbioru danych sygnału geolokalizacyjnego, nie może być uznana za skuteczną, a tym samym za wystarczającą dla podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Przy tym, twierdzeniom strony odwołującej się do znaczenia wyjaśnień kierowcy, z których wynika, że w pojazdach przewoźnika lokalizatory GPS są uruchamiane automatycznie i kierowca, ani ich nie włącza, ani też nie wyłącza, mając jedynie możliwość podglądu połączenia z siecią GPS, a ponadto, że w czasie wykonywania kontrolowanego przejazdu podgląd potwierdzał, iż pojazd jest połączony z systemem, należy przeciwstawić argument ze znaczenia konsekwencji wynikających z art. 10a ust. 1 – 3 w związku z art. 4 ust. 1 (oraz art. 2 pkt 2a i pkt 15a) ustawy SENT, a co za tym idzie argument z charakteru odpowiedzialności przewoźnika za brak zapewnienia, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Z akt sprawy wynika przy tym – co jest nie mniej istotne – że strona skarżąca miała, jak w pełni zasadnie trzeba przyjąć, świadomość braku funkcjonalności połączenia jej urządzeń z systemem GEO SENT – zgłoszenie nr [...] z dnia 1 sierpnia 2020 r. dotyczące "zatrzymywania się pozycji GPS na pojazdach należących do spółki" oraz zgłoszenie z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr [...] – a także świadomość odnośnie do przyczyn tego stanu rzeczy (brak dostosowania usługi do obowiązującej specyfikacji), o których był informowany odpowiednim komunikatem operator zewnętrznego systemu lokalizacji, tj. B. sp. z o.o., który pośredniczy w przekazywaniu danych pomiędzy spółką a systemem (zob. pismo Krajowej Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2020 r.; adresowane do spółki pismo B. sp. z o.o. z dnia 30 września 2020 r.). Ponownie podkreślając, że w dniach 1 – 2 sierpnia 2020 r. rejestr (systemu GEO SENT) był dostępny i działał prawidłowo oraz z zachowaniem wszystkich funkcjonalności, stanowisku strony skarżącej (zob. s. 13 skargi kasacyjnej) przeciwstawić należy i ten korespondujący z dotychczas przedstawionymi argument, że ostatnia aktywność geolokalizatora o nr [...] została zarejestrowana na podstawie danych systemu SENT – GEO – Monitorowanie lokalizacji pojazdów w dniu 1 sierpnia 2020 r. o godzinie 16.00 – co nie jest bez znaczenia w relacji do zgłoszenia dotyczącego "zatrzymywania się pozycji GPS na pojazdach należących do spółki" z tego samego dnia oraz, jak należałoby przyjąć przyczyn tego stanu rzeczy – a ponadto, że pełna funkcjonalność połączenia pojazdu skarżącej spółki z systemem została przywrócona w trakcie przeprowadzanej kontroli, tj. w dniu 2 sierpnia 2020 r. o godzinie 9.55.05 przy użyciu (nowego) urządzenia o nr [...] (zob. pismo Krajowej Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2020 r. oraz pismo z dnia 24 sierpnia 2020 r.).

W związku z powyższym nie ma podstaw, aby twierdzić, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie nie są zupełne, albowiem eksponowane przez stronę skarżącą, a przywołane powyżej okoliczności w żadnym stopniu, ani też zakresie nie mogą świadczyć o deficytach tychże ustaleń, o czym należy wnioskować – co ponownie trzeba podkreślić – na podstawie konsekwencji wynikających z przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego wyznaczających przedmiot sprawy oraz konieczny do ustalenia w niej zbiór prawnie relewantnych faktów.

Również argument odnoszący się do "niewyjaśnienia rzeczywistego czasu jazdy pojazdem bez sygnału lokalizacyjnego do systemu GEO SENT" nie może stanowić podstawy wnioskowania o deficytach ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie – jakkolwiek nie jest on zupełnie pozbawiony znaczenia w sprawie, o czym mowa dalej – skoro z punktu widzenia rekonstrukcji znamion deliktu, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT istotne jest ustalenie faktu wykonywania przewozu towaru objętego zgłoszeniem bez zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem, a ocena odnośnie do prawidłowości tego ustalenia nie jest warunkowana ustaleniami dotyczącymi czasu wykonywania przewozu.

Z przedstawionych powodów zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Ponownie podkreślając, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, za nieuzasadniony należy uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona skarżąca zmierza do wykazania zaistnienia naruszenia art. 10c ust. 1 ustawy SENT przez jego niezastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Wbrew stanowisku strony skarżącej przywołany przepis prawa nie mógł stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji przede wszystkim z tego powodu, że – jak podkreślono już powyżej – przedmiot rozpatrywanej sprawy, a tym samym zakres jej postępowania wyjaśniającego i koniecznych w nim do ustalenia faktów wyznaczał art. 22 ust. 2a w związku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT, a nie art. 10c ust. 1 tej ustawy. Co jest przy tym, aż nadto jasne i oczywiste, penanalizowane na gruncie przywołanej regulacji prawnej naruszenia są różne i odrębne od siebie, o czym wnioskować należy na tej podstawie, że o ile pierwsze z nich polega na naruszeniu obowiązku zapewnienia przez przewoźnika, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, co podlega – w razie wykazania zaistnienia tego naruszenia – karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł nakładanej na przewoźnika, od której uwalnia niedostępność rejestru (art. 22 ust. 2b ustawy) oraz mogą, lecz nie muszą uwolnić okoliczności uzasadnione ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym (art. 22 ust. 3 ustawy), o tyle drugie z nich, jak wynika z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, polega na naruszeniu przez kierującego pojazdem – a nie przez przewoźnika, co trzeba podkreślić – obowiązku, o którym mowa w art. 10c ust. 1 przywołanej ustawy, a mianowicie obowiązku niezwłocznego zatrzymania w przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, co podlega karze grzywny w wysokości od 5.000 do 7.500 zł nakładanej na kierującego pojazdem.

Z powyższego wynika więc nie dość, że różna jest treść obowiązków, o których odpowiednio mowa w art. 22 ust. 2a w związku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT oraz w jej art. 32 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 10c ust. 1, to również różni są ich adresaci, a co więcej różne są także reżimy odpowiedzialności za naruszenie tychże obowiązków.

Tym samym, wbrew stanowisku strony skarżącej oraz formułowanym przez nią oczekiwaniom, z punktu widzenia rekonstrukcji znamion deliktu, o którym mowa w art. 22 ust. 2a w związku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT, a w konsekwencji oceny odnośnie do prawidłowości ustaleń mających uzasadniać wniosek, że dane zachowanie wyczerpuje znamiona wymienionego deliktu, obojętny jest czas trwania niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji oraz to, czy doszło do zatrzymania pojazdu w związku z tą niesprawnością, skoro delikt ten polega na naruszeniu obowiązku zapewnienia przez przewoźnika, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych – a więc innymi słowy odnoszących się do całego czasu przejazdu – danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem.

Zarzut naruszenia art. 10c ust. 1 ustawy SENT należało więc uznać za niezasadny, albowiem z przedstawionych powodów brak jest jakichkolwiek podstaw, aby twierdzić, że przepis ten powinien był stanowić wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Za usprawiedliwione należało natomiast uznać zarzuty z pkt 3 i pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Z art. 22 ust. 3 ustawy SENT – którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna – wynika, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 – 2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Odwołując się przy tym do argumentu z systematyki wewnętrznej art. 22 przywołanej ustawy oraz konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca, nie może budzić żadnych wątpliwości, że przedmiotem regulacji ust. 3 art. 22 jest kolejny, w relacji do opisanego w ust. 2a – i zarazem obligatoryjny – etap postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku polegającego na zapewnieniu, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, a ponadto, że kompetencje organu administracji kształtowane tym przepisem prawa oparte zostały na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same warunki korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu zwrotów oraz pojęć niedookreślonych i nieostrych – "uzasadniony przypadek", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny".

Konsekwencją powyższego jest to, że na regulowanym ust. 3 art. 22 ustawy SENT etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa, a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa – w relacji do etapu, o którym mowa w ust. 2a – służy sprawdzeniu, bo taki jest jego cel, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Nie oznacza to jednak, że działanie w warunkach uznania oznacza jego dowolność. Przy tym z całą pewnością, o szerszym niż przyznany "luzie decyzyjnym" – zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim, w sensie mającym uzasadniać szerokie podejście do ograniczania pola możliwości stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia sankcji administracyjnej – nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że przesłanki stosowania przywołanego przepisu prawa określone zostały w przedstawiony powyżej sposób, a mianowicie przy wykorzystaniu zwrotów oraz pojęć niedookreślonych i nieostrych. Podejmowany w takich warunkach akt stosowania prawa wyrażający się w podjęciu rozstrzygnięcia o określonej treści – w jego rezultacie nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej – powinien korespondować z określonym standardem. W relacji do pojęć niedookreślonych i nieostrych – jako rezultatów konkretnych działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów – nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że standard ten wiąże się z potrzebą (obowiązkiem) podjęcia konkretnych działań interpretacyjnych, a w ich rezultacie, z potrzebą zajęcia jednoznacznego i – co trzeba podkreślić – zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec zwrotu niedookreślonego (nieostrego), zwrotu szacunkowego (ocennego), którym na gruncie przepisu prawa operuje prawodawca, czy też wobec zawartego w stosowanym przepisie prawa odesłania pozasystemowego. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Uwzględniając powyższe, podważyć należy prawidłowość podejścia Sądu I instancji do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z pozycji wyznaczonych art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia pojęcia "ważnego interesu przewoźnika", a mianowicie, że "[...] użycie słowa "ważny" akcentuje wyjątkowy charakter interesu przewoźnika i wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, które mogą go uzasadniać, na co trafnie zwróciły uwagę organy obu instancji. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje subiektywne przekonanie strony, ale kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Ważny interes przewoźnika wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, mogą go uzasadniać także trudności finansowe, lecz tylko takie, które w okolicznościach sprawy wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego" – zrekapitulowanego w ten sposób, że "[...] Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ rozważył tak rozumiane przesłanki ważnego interesu przewoźnika", co nastąpiło przy jednoczesnym odwołaniu się do kondycji finansowej skarżącej spółki oraz liczby zarejestrowanych zgłoszeń SENT wskazujących spółkę jako przewoźnika w relacji do liczby przeprowadzonych kontroli i liczby stwierdzonych naruszeń – oraz podejście do rozumienia pojęcia "interesu publicznego", jako "[...] dyrektywy postępowania nakazującej respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego itp. Pojęcia te mają cechy charakterystyczne dla klauzul generalnych, których indywidualne zastosowanie wymaga odniesienia do konkretnej sprawy i sytuacji, w jakiej organ podejmuje decyzje. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tych pojęć powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku ich znaczenie może uwzględniać różne aspekty" – co w tym przypadku nastąpiło przy uwzględnieniu znaczenia argumentu z celów ustawy SENT oraz treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy SENT – nie może być uznane za wystarczające.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że podejście Sądu I instancji – prezentowane w ślad za organem administracji publicznej – ogranicza pole możliwości stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia sankcji administracyjnej i to w sposób, który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie koresponduje z celami ustawy SENT, które – jak wynika z jej treści – nie są przecież ukierunkowane na realizację celu fiskalnego i to nawet w relacji do prewencyjnego oraz represyjnego charakteru funkcji kar pieniężnych nakładanych na podstawie tej ustawy oraz wysokości tychże kar.

Z perspektywy przedstawionych uwag należy więc podważyć podejście Sądu I instancji do zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie należy podważyć sposób zaadoptowania na grunt rozpatrywanej sprawy pojęć niedookreślonych (nieostrych), którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, a mianowicie pojęć "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego". Podejście to – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – stanowi bowiem konsekwencję zbyt wąskiej wykładni przywołanego przepisu prawa, przez co prowadzi do nieuzasadnionego ograniczania zakresu jego zastosowania.

W odniesieniu do wymienionych pojęć, podstaw ku temu – w tym zwłaszcza podstaw, aby rozumienie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" ograniczać, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, do sytuacji nadzwyczajnych, czy też kondycji finansowej (ekonomicznej) podmiotu, wobec którego jest prowadzone postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej – przywołany przepis prawa nie tworzy.

Przeciwnie – co w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów natury ogólnej trzeba podkreślić – z konwencji językowej zastosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 22 przywołanej ustawy, wprost i jednoznacznie wynika, że ważny interes podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest (ma być) motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją, w jakiej pozostaje do ważnego interesu wymienionego podmiotu lub interesu publicznego, a w żadnym stopniu ani też zakresie zasadności tego wniosku, nie podważa odesłanie do art. 26 ust. 3, albowiem jego cel oraz funkcje są inne, o czym mowa jeszcze dalej. Jakkolwiek w odniesieniu do pojęć "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego" – a Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycji rozumienia drugiego z tychże pojęć – Sąd I instancji odpowiednio stwierdził, że "[...] O istnieniu ważnego interesu przewoźnika uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje subiektywne przekonanie strony, ale kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy" oraz że "[...] Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tych pojęć powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku ich znaczenie może uwzględniać różne aspekty", co miało, jak się wydaje, zmierzać do indywidualizacji w relacji do rozpatrywanego przypadku, to jednak – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – tak się nie stało.

Jeżeli bowiem, (przypadek) uzasadniony, to między innymi, (przypadek) logiczny, zrozumiały, słuszny, usprawiedliwiony, zasadny, odpowiedni, właściwy, racjonalny, rozsądny oraz sensowny, to w konsekwencji za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie lub interesem publicznym), nie dość, że nie może ograniczać się do aspektu dotyczącego kondycji finansowej (ekonomicznej) wymienionego podmiotu, o czym mowa była powyżej, to również nie może pomijać, tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznania omawianej przesłanki, a mianowicie przypadku uzasadnionego interesem publicznym, w relacji do rzeczywistych celów ustawy SENT, którymi nie są cele fiskalne, oraz – co po raz kolejny trzeba podkreślić – w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a w tym kontekście z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności, zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, a której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP.

Tym samym, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz ocena odnośnie do braku interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać zdecydowanie szerszą perspektywę i nie może się ograniczać do motywowania jej – jako wiodącym – argumentem odnoszącym się do oceny kondycji finansowej (ekonomicznej) podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie, czy też argumentacją mającą sugerować, że odstąpieniu od nałożenia kary miałyby sprzeciwiać się cele ustawy SENT, w tym również cele deklarowane w ustawie nowelizującej z dnia 15 czerwca 2018 r., o czym mowa dalej. Byłoby to bowiem – i jest – podejście nie znajdujące uzasadnienia w normatywnej treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT i przez to pozostające w relacji do niej w jaskrawej wręcz opozycji, w tym również w opozycji do intencji samego ustawodawcy. Z tego powodu, że przecież przywołany przepis prawa tworzy w warunkach nim określonych podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, zaś omawiane podejście, wobec prezentowanego na jego gruncie rozumienia przesłanek stosowania tego przepisu powoduje, że jego konsekwencją jest w istocie rzeczy niweczenie normatywnego sensu art. 22 ust. 3 przywołanej ustawy, co w wymiarze praktycznym niweczy jakiekolwiek możliwości jego zastosowania, ewentualnie – co także nie jest pożądane – ogranicza (redukuje) możliwości jego zastosowania li tylko do wycinka sytuacji, a nie do pełnego ich zbioru, który wynika z hipotezy normy prawnej rekonstruowanej z przywołanego przepisu prawa (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1829/21; zob. w tej mierze również wyroki NSA z dnia: 30 września 2021 r., sygn. akt II GSK 521/21; 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1696/18 oraz 19 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1353/20).

W świetle przedstawionego rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, z całą pewnością do wymienionego zbioru sytuacji można i należałoby zaliczyć taką sytuację, jak ta która wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że przewoźnik – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10a ust. 1 ustawy SENT – nie przekazywał aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu wskazanego w przywołanych powyżej zgłoszeniach SENT, to jednak nie można tracić z pola widzenia tej okoliczności, że wymienione naruszenie ujawnione zostało w trakcie kontroli przeprowadzonej bezpośrednio po wjeździe autocysterny na stację paliw przy ul. [...] w W., a w trakcie jej prowadzenia (od godz. 9.00) i przed jej zakończeniem (godz. 9.59), została przywrócono funkcjonalność połączenia z systemem GEO SENT, co nastąpiło o godzinie 9.55.05 (zob. pismo Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2020 r., pismo KAS z dnia 24 sierpnia 2020 r.). Co więcej, z wymienionego pisma z dnia 24 sierpnia 2020 r. wynika, że "[...] kierowca posiadał zgłoszenie SENT na towar, ilość towaru w zgłoszeniu była zgodna z dokumentem przewozowym a miejsce rozładunku zgodne z w/w oraz stanem faktycznym [...]."

Powyższe, z całą pewnością nie powodowało nie dość, że zaistnienia jakiegokolwiek ryzyka uszczuplenia dochodów budżetowych, to co więcej - jeżeli nie przede wszystkim – nie powodowało żadnego ryzyka braku realizacji celów deklarowanych przez ustawodawcę w uzasadnieniu do projekty przywołanej powyżej ustawy nowelizującej z dnia 15 czerwca 2018 r., a mianowicie "[...] zapewnienia bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie poprzez wykorzystanie danych geolokalizacyjnych [...]", co motywowane było tym, że "Dla sprawnego funkcjonowania systemu monitorowania, jak i stosowania narzędzi analizy ryzyka, brak informacji o przemieszczaniu środka transportu, a tym samym o uruchomieniu przewozu towarów nie pozwala na pełne monitorowanie przewozu towarów, jak również na typowanie do kontroli poprzez wskazanie czasu i miejsca kontroli", ani też – a należy to podkreślić – celów tych nie niweczyło. Należy wnioskować o tym, nie dość, że na podstawie przywołanych powyżej okoliczności odnoszących się – w relacji do miejsca wyjazdu środka transportu – do miejsca przeprowadzenia kontroli, czasu jej trwania oraz pełnej zgodności zgłoszeń SENT ze stanem faktycznym, to również i na tej podstawie, że przewóz wykonywany był z H. do W., a więc – jak wynika to z powszechnie dostępnych danych – na dystansie od około 13 do 18 km i o czasie przejazdu od około 15 do 20 minut. Zgodność zgłoszeń SENT ze stanem faktycznym w relacji do pokonanego dystansu i przybliżonego czasu jego pokonywania nie uzasadnia – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – twierdzenia o braku możliwości realizacji wymienionych powyżej celów, w tym celu w postaci monitorowania kontrolowanego przewozu towarów na wymienionym dystansie. Nie jest to bez znaczenia, gdy w tej mierze ponieść również, że – jak wynika to z przywoływanego powyżej pisma z dnia 24 sierpnia 2020 r., czy też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zob. s. 1) – działaniu systemu towarzyszą opóźnienia w przekazywaniu danych geolokalizacyjnych. Czas wskazanego opóźnienia w relacji do czasu wykonywania kontrolowanego przejazdu nie jest więc okolicznością nieistotną. Jakkolwiek przy tym za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie byłoby możliwe ex post prześledzenie danych obrazujących wykonywanie przewozu, to jednak dystans, na którym był on wykonany oraz czas jego wykonania nie niweczył – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – ani wskazanych celów ustawy SENT, ani też możliwości kontroli prawidłowości wykonywania przewozu, to jest możliwości kontroli przemieszczania (i przemieszczenia się) środka transportu, którym wykonywany był kontrolowany przewóz towarów.

Ponadto, nie mniej istotną okolicznością – którą Sąd I instancji, w ślad za organem administracji publicznej uznał za "okoliczność obciążającą" – jest to, że w odniesieniu do strony skarżącej, jako legalnie działającego przewoźnika, na ogólną liczbę 275570 zarejestrowanych zgłoszeń SENT, kontrola dotyczyła 3801 i zakończyła się w przypadku 24 zgłoszeń wynikiem pozytywnym (tj. mającym świadczyć o stwierdzeniu naruszenia). Stanowi to jednak zaledwie 0,63% przypadków i nie uzasadnia twierdzenia, że strona nagminnie i uporczywie dopuszcza się naruszeń prawa, czy też, że jest niedbała lub, że nie dokłada należytej staranności. Przeciwnie, uzasadnia to biegunowo przeciwny wniosek, a mianowicie, że w prowadzonej przez siebie działalności przestrzega i stara się przestrzegać adresowanych do niej obowiązków. Z tej też właśnie perspektywy należałoby również oceniać jej zgłoszenia do Help Desk, o których mowa była powyżej, tj. zgłoszenia odnosząc się do zdarzeń (incydentów) z dnia 1 i 2 sierpnia 2020 r.

Wobec powyższego oraz w związku z tym, że – jak podkreślono i wyjaśniono powyżej – art. 22 ust. 3 ustawy SENT reguluje kolejny w relacji do opisanego w ust. 2a – i zarazem obligatoryjny – etap postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewywiązywanie się z obowiązku zapewnienia przez przewoźnika, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, co powoduje, że współstanowi on tym samym podstawę orzekania w sprawie, należało więc podważyć prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia, a w konsekwencji do zastosowania – jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przywołanego przepisu prawa. A to wobec tego, że jest ono zbyt wąskie i pomija – co tworzy wrażenie, iż nałożona kara realizowała inny cel, niż ten wynikający z podstawowych funkcji sankcji administracyjnej – nie dość, że kontekst odnoszący się do miejsca i czasu opisanej powyżej sytuacji w relacji do celów kontroli, które nie zostały przecież zniweczone, gdy chodzi o możliwość kontroli przemieszczania (i przemieszczenia się) środka transportu, którym wykonywany był kontrolowany przewóz towarów, to również wszystkie inne przywołane powyżej okoliczności, których suma i znaczenie powodują, że mogą one (potencjalnie) stanowić przypadek, o którym mowa w ust. 3 art. 22 przywołanej ustawy, a mianowicie przypadek uzasadniający odstąpienie od nałożenia kary.

Podkreślając przy tym, że przywołany przepis ustawy SENT odsyła do art. 26 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: 1) nie stanowi pomocy publicznej albo 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, to uwzględniając normatywną treść przywołanego przepisu prawa, jego logikę oraz relację w jakiej występuje do art. 22 ust. 3, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że możliwość jego stosowania siłą rzeczy może następować w sytuacji zaktualizowania się przesłanek stosowania ust. 3 art. 22, a więc na kolejnym już etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewywiązywanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT – odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej wobec zaistnienia przypadku uzasadnionego ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym może bowiem sprzeciwiać się to, że w konsekwencji będzie to na przykład stanowiło pomoc publiczną (pkt 1 ust. 3 art. 26).

Zawsze jednak – co należy uznać za oczywiste – stosowanie art. 26 ust. 3 ustawy SENT musi być to poprzedzone oceną odnośnie do ziszczenia się jednej ze szczegółowych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o których mowa w pkt 1 – 3 tego przepisu prawa, w tym – spornej w rozpatrywanej sprawie – przesłanki, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie stanowi pomocy publicznej. Nie może być to jednak ocena dowolna, a tak właśnie należałoby ocenić podejście Sądu I instancji, który przyjął, że – i to w sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika przy tym, aby omawiana kwestia stanowiła przedmiot jakiejkolwiek analizy organu, który założył przecież, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT – "[...] nie zachodziły także podstawy do stosowania art. 26 ust. 3 ustawy SENT. W konsekwencji chybiony jest [...] zarzut naruszenia [...] art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej [...] w świetle którego ulga jaką jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej stanowi pomoc publiczną, jeśli zakłóca lub grozi konkurencji oraz wpływa lub może wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi Unii Europejskiej i tym samym jest niezgodna ze wspólnym rynkiem." W opozycji do tego stanowiska – które nie uwzględnia jednocześnie znaczenia relacji art. 26 ust. 3 do art. 22 ust. 3 ustawy SENT – trzeba podkreślić, że zawsze należy wykazać, czy w danej sytuacji odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie w jakikolwiek sposób realnie lub potencjalnie zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem poprzez preferowanie, w związku z odstąpieniem od nałożenia kary, danego przedsiębiorcy (danych przedsiębiorców), czy też, że będzie zakłócać wymianę handlową między państwami członkowskimi poprzez tego rodzaju odziaływanie.

Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione.

W związku z powyższym, zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu. Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę strony na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi w zakresie odnoszącym się do nieprzekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu, którym wykonywano przewóz objęty zgłoszeniami, która w świetle przedstawionych argumentów była uzasadniona, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i powoduje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną ocenę prawną.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) orzekł, jak w sentencji wyroku.