Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2555/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: aert. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skarg M. P. i E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2555/21

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołań E D, M P oraz L G od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] sierpnia 2021 r., Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] grudnia 1980 r., Nr [...] - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył przedmiotowe postępowanie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r. Nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji przy ul. [...] nr [...] w [...] i zezwolono na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] zabudowy istniejącego tarasu (powiększenie pracowni cukierniczej). Decyzja zawierała oznaczenie okresu użytkowania budynku "czasowa do końca 1985 r.". Pismem z [...] marca 2020 r. E D, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] grudnia 1980 r., w części dotyczącej czasowości decyzji tj. dopisku "czasowa do końca 1985 r.". Następnie pismem z [...] marca 2020 r. M P oraz L G wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego w części dotyczącej warunku nr 2 "po roku 1985 budynek należy rozebrać na każde żądanie władz budowlanych, uprzątnąć teren po rozbiórce" oraz dopisku znajdującego się pod numerem decyzji tj. "czasowa do końca 1985 r.".

Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z wniosku E D, M P oraz L G Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...]. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z [...] grudnia 1980 r., Nr [...]. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań M P, L G oraz E D i przeanalizowaniu akt sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...]. uchylił inkryminowaną decyzje Wojewody [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownej analizie niniejszej sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2021 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia na wniosek E D, M P oraz L G, nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z [...] grudnia 1980 r., Nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły skarżące. Po rozpatrzeniu przedmiotowych odwołań GINB decyzją z [...] października 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. i umorzył przedmiotowe postępowanie.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na fakt, iż [...] września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). W świetle art. 2 ust. 2 ww. ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z akt postępowania wynika, że decyzja Urzędu Dzielnicowego z [...] grudnia 1980 r., została doręczona jedynej stronie postępowania w dniu [...] grudnia 1980 r. W świetle art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...] marca 2020 r., czyli po ponad 39 latach od dnia doręczenia decyzji. Organ podkreślił również, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, podnoszone w odwołaniach zarzuty merytoryczne nie mogły zostać poddane ocenie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M P i E D.

W swojej skardze M P wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do rozpatrzenia odwołania z [...] września 2021 r. od decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie prawa materialnego poprzez umorzenie postępowania i nie rozpatrzenie odwołania z którego wynika, że wydana decyzja z [...] grudnia 1980 r swoim zakresem objęła dwa obiekty budowlane, co niezbicie wynika z akt sprawy;

- naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie praw właścicielskich skarżącej, prawo do ochrony mienia.

E D w swojej skardze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie art. 2, 7 oraz 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, praworządności oraz równości poprzez naruszenie tych zasad polegające na zastosowaniu art. 2 ustawy o zmianie ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. naruszające zasadę nie retroaspektywności prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w brzmieniu na dzień 19 grudnia 1980 r. oraz w związku z § 20 oraz § 48 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (w brzmieniu na dzień 19 grudnia 1980 r.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w części jej czasowości decyzji pomimo, iż dotyczy ona budynku stałego jak również wobec faktu, iż zakres objęty opracowaniem projektowym dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę nie przewidywał posadowienia obiektu tymczasowego ani zapisu o czasowości jego użytkowania.

W uzasadnieniach swoich skarg skarżące rozwinęły powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021r., uchylająca decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021r. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizacyjnej, ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Akcentując duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych, normodawca przyjął, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090), okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. W doktrynie (patrz: W.Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że toczące się w dniu [...] września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną. Podzielając powyższe spostrzeżenie Sąd podkreśla, że potwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, wymaga wydania decyzji administracyjnej, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego.

W odniesieniu do przyjętej retroaktywności wskazanej normy, Sąd zauważa, że choć rozwiązanie to może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, jako godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność i przewidywalność prawa, na co zwraca uwagę skarga, to podkreślić należy, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się bowiem, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za prawidłowe ustalenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że stwierdzone w niej okoliczności wyczerpywały przesłanki ustalone przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, upoważniając organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Jak wynika z akt postępowania decyzja Urzędu Dzielnicowego z [...] grudnia 1980 r., została doręczona jedynej stronie postępowania w dniu 19 grudnia 1980 r. W świetle art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia jej nieważności zostało wszczęte [...] marca 2020 r. ( wniosek E D), czyli po ponad 39 latach od dnia doręczenia decyzji i nie zostało zakończone przed dniem [...] września 2021r. ( data wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego). Przy czym bez znaczenia pozostaje podnoszona przez M P okoliczność, że decyzja z dnia [...] grudnia 1980r. nie została doręczona L G, bowiem weszła ona do obrotu w dniu [...] grudnia 1980r. poprzez doręczenie jej stronie postępowania, wówczas zresztą uznanej za jedyną stronę. Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego.

Przepis art. 2 ustawy zmieniającej potwierdza, że w przypadku wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji , złożonych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia możliwe są następujące rozwiązania: po pierwsze, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli wniosek wpłynie do organu po dniu 16 września 2021 r. lub umorzenie postępowania, jeżeli wniosek wpłynął i skutecznie zainicjował wszczęcie postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) przed dniem 16 września 2021 r.

Powyższe czyni skargi nieuzasadnionymi, a podniesione w nich zarzuty nie mogły zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania konstytucyjności.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U 2022r., poz.329).