Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1985/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20,art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1285/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1285/16) oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 30 września 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] złożyły do Wojewody Śląskiego wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego sieci łączności bezprzewodowej (GSM_R). W dniu 2 grudnia 2015 r. Gmina [...] wniosła pismo wyrażające sprzeciw wobec powyższego zamierzenia budowlanego. Wskazała, że planowany obiekt dysharmonizuje ład przestrzenny miejscowości i jej otoczenia, a przede wszystkim stanowić będzie zagrożenie dla zdrowia mieszkańców poprzez emitowanie wiązek promieniowania fal radiowych wysyłanych przez anteny zamontowane na wieży strunobetonowej. Podkreśliła turystyczny charakter [...] akcentując, że budowa obiektu radiokomunikacyjnego nie będzie zgodna z takim charakterem miejscowości. Nadto, gmina kwestionowała uznanie obiektu radiokomunikacyjnego - wieży strunobetonowej, za element infrastruktury kolejowej.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia z dnia [...] marca 2016 r., umorzył postępowania odwoławcze. Motywem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że Gmina [...] nie jest stroną postępowania (nie ma legitymacji do złożenia odwołania). Organ odwoławczy powołał art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz wskazał, że przez "obszar oddziaływania obiektu budowlanego" należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Organ II instancji podkreślił, że sporna inwestycja polega na budowie obiektu radiokomunikacyjnego sieci łączności bezprzewodowej GSM_R, w skład którego wchodzą: wieża strunobetonowa o wysokości 37,56 m (z iglicą – 40,56 m) wraz z systemem dwóch anten sektorowych zamocowanych na tej wieży na wysokości 35 m (azymuty 0° i 215°), kontener teletechniczny, linia zasilająca, ogrodzenie, utwardzenie terenu, na działkach nr: [...], [...], [...] obręb [...], gm. [...]. Moc promieniowania izotropowego EIRP dla pojedynczej anteny wynosi 1.000 W, przy częstotliwości 900 MHz. Podkreślał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż z akt sprawy wynika, że Wojewoda Śląski doręczył gminie [...] decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., a podmiot ten wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z prawa własności sąsiedniej działki o nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana wieża znajduje się w odległości ok. 9 m od granicy z ww. działką. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że działka o nr [...] jest drogą, a nie działką budowlaną. W związku z powyższym, projektowana inwestycja nie może - w stosunku do tej działki drogowej – powodować ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nadto, powyższa działka drogowa znajduje się w strefie zakazu zabudowy, wynikającego z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1297, ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że fakt, iż gmina [...] została przez Wojewodę Śląskiego zawiadomiona o wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również że doręczono jej ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, nie kreuje samoistnie interesu prawnego skarżącej. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie posiadała legitymacji do złożenia odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. i z tego względu postępowanie należało umorzyć.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. wniosła Gmina [...]. Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, że nie posiada ona interesu prawnego we wskazanym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu radiokomunikacyjnego;

2. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji nieodpowiadającej warunkom formalnym, zwłaszcza w zakresie faktów, które organ uznał za udowodnione, a także dowodów na których się oparł;

3. art. 127 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu na nowo sprawy, w tym całokształtu wszystkich okoliczności, w szczególności statusu w postępowaniu Gminy [...].

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do wniosku, że planowana inwestycja nie pozostaje w obszarze oddziaływania na nieruchomość należącą do Gminy [...];

2. art. 5 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu interesów osób trzecich, a w szczególności nieuwzględnieniu właścicieli działek sąsiadujących z terenami planowanej inwestycji, w sytuacji posiadania interesu prawnego polegającego w szczególności na dysponowaniem prawem do nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, prawa do domagania się ochrony zdrowia, a także ochrony interesu majątkowego ze względu na utratę wartości działek w przypadku realizacji inwestycji, w tym pominięciu zacienienia ich nieruchomości odbiornikiem radiokomunikacyjnym, pominięciu ustalenia oddziaływania inwestycji poprzez odprowadzenie wód powierzchniowych na ich nieruchomość;

3. par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2010 r., nr 213 poz. 1397) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy jego zastosowanie ma elementarny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, albowiem nakłada na organ obowiązek uwzględnienia zsumowania mocy anten radiowo-liniowych oraz sektorowych, czego w niniejszej sprawie zaniechano;

4. art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 ust. 1 oraz 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez niedokonanie własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na brak ustalenia mocy wszystkich anten, w tym radioliniowych, zsumowania ich mocy, wskazania innych źródeł, określenia metody obliczeniowej, ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, uwzględnienia odbić w terenie;

5. par. 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75 poz. 690), polegające na zaniechaniu ustalenia wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość gminy [...] w zakresie spływów wód opadowych, a także konieczności utwardzenia terenu, co może doprowadzić do podmywania drogi, a także jej zalewania z uwagi na bliskie położenie, oraz utwardzenie całości gruntu zamkniętego ogrodzeniem, a ponadto pominięcie ustalenia przesłaniania oraz zacienienia nieruchomości skarżącej;

6. par. 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r., nr 47, poz. 401) polegające na jego niezastosowaniu.

Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLI/263/2014 Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2014 r., który określa zasady ochrony środowiska przyrody i krajobrazu kulturowego, w sytuacji gdy przedmiotowy sposób zagospodarowania przestrzennego terenu naraża zasady ochrony przyrody w ramach parku krajobrazowego Beskidu Śląskiego, a także zasad ochrony Żywieckiego Parku Krajobrazowego, w szczególności zakazu realizacji obiektów, których gabaryty i forma architektoniczna mogą obniżyć wartości krajobrazowe, lokalizowania przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia, polegający na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. oddalił skargę Gminy [...]. Podał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w odległości 9 m od granicy z działką nr ew. [...], która jest własnością skarżącej, a z faktu tego skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie. Bezsprzeczne jest także to, że ww. działka stanowi działkę drogową (drogę), co oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie może ograniczać w zagospodarowaniu działki skarżącej. Wg WSA w Warszawie, w zaskarżonej decyzji organ administracji trafnie stwierdził, że w sprawie zastosowanie mają art. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ostatnio wymieniony przepis odwołuje się do "przepisów odrębnych" jako źródła uprawnień właściciela działki sąsiedniej. Wyraźnie jednak wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które przewidują prawne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia (vide: wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Wspomniane ograniczenia mogłyby wynikać z przepisów technicznych odnoszących się do inwestycji budowlanych. Bezsporne w sprawie jest, że działka o numerze [...] należąca do skarżącej Gminy jest działką drogową, a ściśle rzecz biorąc obejmuje pas drogowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Takiego gruntu nie dotyczą jednak przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75 poz. 690). Nie można zatem poszukiwać w nich uzasadnienia dla twierdzenia skarżącej, że korzystanie przez nią z istniejącej drogi (pasa drogowego) doznaje ograniczeń przez fakt zrealizowania przedmiotowego obiektu radiokomunikacyjnego. Sąd stwierdził także, iż chybiony jest zarzut naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuwzględnieniu przez inwestora wpływu inwestycji na nieruchomość gminy [...] w zakresie spływów wód opadowych i utwardzenia terenu, co może doprowadzić do podmywania drogi, a także jej zalewania z uwagi na bliskie położenie itd. (§ 29 rozporządzenia). Zarzut taki, jako ewentualna podstawa stwierdzenia wadliwości decyzji Wojewody Śląskiego o pozwoleniu na budowę, mógłby być rozpatrywany, gdyby postępowanie odwoławcze toczyło się i organ rozstrzygałby sprawę co do meritum. Tymczasem w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie nie może być prowadzone, gdyż skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Zmiany spływu wód opadowych, jeśli takie w ogóle miały miejsce, w skali, która występowałaby w przypadku działek o numerach [...], [...], [...], nie mogą stanowić same przez się ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej.

Wskazał WSA w Warszawie, że nawet gdyby działka drogowa należąca do skarżącej była działką budowlaną, to z faktu graniczenia z obszarem kolejowym, podlegałaby ograniczeniom wynikającym z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, niemożliwe byłoby korzystanie przez nią w sposób dowolny wynikający z prawa własności. Ograniczenie to wynika jednak z odległości od torów, a nie z faktu podjęcia przez inwestora działań mających na celu realizację przedmiotowej inwestycji.

Sąd podzielił stanowisko organów administracji przyjmujących zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XLI/263/2014 Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2014 r. Zarzuty w tym zakresie były podnoszone przez skarżącą we wcześniejszej fazie postępowania administracyjnego, a w świetle wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1957/15 mogłyby służyć rozciągnięciu obszaru oddziaływania zaplanowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie. Zarzuty te są jednak – w ocenie orzekającego sądu I instancji - bezpodstawne. Skarżąca Gmina, nie wykazała bowiem sprzeczności między decyzją Wojewody Śląskiego udzielającą pozwolenia na budowę a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogólne postanowienia planu o zachowaniu ładu przestrzennego mają charakter tzw. norm programowych. Sąd rozpatrujący sprawę za nietrafne uznał także inne argumenty skarżącej, które miały przemawiać za koniecznością przyznania jej przymiotu strony.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 28 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235). W rozpatrywanej sprawie, stwierdzono, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania obiektu na środowisko przewidzianej w art. 59 ust. 1 i 2 ww. ustawy w związku z przepisami powołanego w skardze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestię wielkości mocy anten, które mają być zamontowane na zaplanowanej wieży strunobetonowej, w połączeniu z odległościami od miejsc dostępnych dla ludności, zbadały organy właściwe dla ochrony środowiska. Po ocenie zgromadzonych materiałów Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 19 marca 2015 r. potwierdził że w świetle § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia planowana inwestycja nie przekracza granicznego pułapu mocy, a w rezultacie nie ma potrzeby dokonywania oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda Śląski jako organ architektoniczno-budowlany nie miał zatem podstaw do samodzielnego badania mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny zaplanowanej na obiekcie objętym pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2015 r. W tym kontekście chybiony jest również zawarty w skardze zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

WSA w Warszawie uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Przepis ten wymaga bowiem przestrzegania warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy. Wojewoda Śląski jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zajmuje się nadzorem nad sposobem prowadzenia prac budowlanych. Zresztą o takim zagrożeniu nie może być mowy: promieniowanie przedmiotowej stacji radiokomunikacyjnej będzie emitowane po zakończeniu procesu budowy, a nie w jego trakcie. Z analogicznych względów chybiony jest również zarzut naruszenia § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, mający polegać na niezastosowaniu tego przepisu. W pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2015 r. wyraźnie określono zasady realizacji inwestycji i nie ma podstaw do stwierdzenia, że inwestor będzie działał niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Zresztą okoliczność, czy strefa niebezpieczna, w której istnieje zagrożenie spadania z wysokości przedmiotów, została wytoczona prawidłowo i faktycznie nie powoduje zagrożenia, jak również przestrzeganie warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy, nie mają żadnego wpływu na ustalenie zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji, a przez to na stwierdzenie bądź odmowę stwierdzenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyrok wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. wniosła Gmina [...], zaskarżając wyrok ten w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. :

w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wobec błędnego uznania, iż Gmina [...] nie posiada interesu prawnego w postępowaniu;

w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, wobec jego niewłaściwego zastosowania, a w konsekwencji uznanie, iż planowana inwestycja nie pozostaje w obszarze oddziaływania na nieruchomość Gminy [...],

w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, wobec jego niezastosowania i nieuwzględnienia interesów osób trzecich, a w szczególności pominięciu właścicieli działek sąsiadujących z terenami planowanej inwestycji w sprawie jako stron postępowania, w sytuacji posiadania przez nich interesu prawnego polegającego w szczególności na dysponowaniu nieruchomościami w obszarze oddziaływania inwestycji, domagania się prawa do ochrony zdrowia, a także ochrony interesu majątkowego ze względu na utratę wartości działek w przypadku realizacji inwestycji, w tym pominięciu zacienienia ich nieruchomości odbiornikiem radiokomunikacyjnym, pominięciu ustalenia oddziaływania inwestycji poprzez odprowadzenie wód powierzchniowych na ich nieruchomość,

w zw. z § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 póz. 690) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo zaniechania ustalenia wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość Gminy [...] w zakresie spływów wód opadowych, a także konieczności utwardzenia terenu, co może doprowadzić do podmywania drogi a także jej zalewania z uwagi na bliskie położenie, a także utwardzenie całości gruntu zamkniętego ogrodzeniem, a ponadto pominięcie ustalenia przesłaniania oraz zacienienia nieruchomości skarżącej,

w zw. z § 21 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. 2003, nr 47, poz. 401) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo jego niezastosowania.

W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że błędne było przyjęcie przez sąd I instancji, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie. Powołano art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 tej ustawy. Wg skargi kasacyjnej, stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest taka osoba, której interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym oraz taka osoba, na której nieruchomość projektowany obiekt może oddziaływać. Wskazała Gmina, że właściciel może korzystać ze swojego prawa. W przypadku poprowadzenia w przyszłości drogi w innym miejscu, nie można pozbawiać skarżącej prawa do swobodnego korzystania ze swojej własności. Akcentowała m.in., że wydanie pozwolenia na budowę ograniczy możliwość zagospodarowania sąsiedniego terenu, w tym budowę innej infrastruktury, a w przypadku zmiany planu miejscowego – budowy budynków wyższych niż kilkanaście metrów umiejscowionych w obrębie kilkuset metrów od obiektu radiokomunikacyjnego. Analiza map z zaznaczonym polem elektromagnetycznym określającym zasięg pól elektromagnetycznych przekraczających dopuszczalne wartości znajduje się na działkach nr [...],[...] i obejmuje częściowo działkę [...]. Dowodzi to, że użytkownicy tej działki będą narażeni na oddziaływanie przekraczające dopuszczalne prawem wskaźniki. Zarzucała skarga kasacyjna, że inwestor aby zrealizować inwestycję zmuszony będzie do korzystania z drogi gminnej, co wymaga złożenia przez Gminę oświadczenia o dostępie do drogi publicznej. W przeciwnym wypadku inwestor nie może korzystać z tej drogi. O statusie Gminy jako strony postępowania świadczy też to, że Gmina musi wyrazić zgodę na ustalenie drogi dojazdu. Także fakt ogrodzenia działki na której ma być zrealizowana inwestycja od strony działki Gminy, jak też utwardzenie działki inwestora – również wymaga analizy z punktu widzenia oddziaływania na nieruchomość Gminy, w zakresie odprowadzania wód opadowych. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, podczas wykonywania robót budowlanych - § 21 ust. 2 - strefa niebezpieczna o której mowa w ust. 1 w swym najmniejszym wymiarze liniowym liczonym od płaszczyzny obiektu budowlanego nie może wynosić mniej niż 1/10 wysokości z której mogą spadać przedmioty, lecz nie mniej niż 6 m. Jak wynika z powyższego również w tym zakresie konieczna będzie ingerencja inwestora w prawo własności skarżącego, w sytuacji gdy zabezpieczony teren budowy będzie powodował konieczność korzystania z nieruchomości sąsiednich, w tym także z działki oznaczonej nr [...].

W ocenie skargi kasacyjnej orzekające organy administracji publicznej naruszyły także art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pomijając w całości interesy osób trzecich, których działki położone są kilka metrów od planowanej inwestycji (właściciele sąsiednich nieruchomości położonych w rejonie działek o nr ew. [...],[...],[...]).

Gmina [...] zarzuciła także naruszenie art. 107 par. 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia adresata kwestionowanej decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik [...] S.A. Domagał się oddalenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym w ocenianej sprawie jest to, czy stanowiąca własność Gminy [...] działka drogowa oznaczona numerem [...] znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania inwestycji, która polega na budowie obiektu radiokomunikacyjnego sieci łączności bezprzewodowej GSM_R na liniach kolejowych wraz z przyłączem energetycznym, na działkach o numerach [...], [...], [...] obręb [...], gm. [...], powiat żywiecki. Wskazana okoliczność stanowi bowiem - wynikającą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - przesłankę, której wystąpienie uprawnia do nadania konkretnemu podmiotowi statusu strony postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zauważyć należy zatem, iż stosownie do normatywnej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) termin ten należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Prawo więc do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24.06.2016 r.; sygn. akt II OSK 2620/14). W kontekście powyższego należy podkreślić, że sam fakt, iż określony podmiot jest właścicielem (zarządcą lub użytkownikiem wieczystym) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do uznania, iż przysługiwać mu będzie status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Prawne bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję wynikać mogą z "przepisów szczególnych", a ograniczenia takie winny być wykazane w postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko wyrażone przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż skarżąca kasacyjnie Gmina nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dla wskazanej na wstępie inwestycji. Dokonując oceny przedmiotowej sprawy należy na uwadze mieć w szczególności to, że Gmina [...] wywodziła legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony z prawa własności działki nr [...]. Nieruchomość ta stanowi jednak działkę drogową i jest użytkowana jako droga. Zamierzeniem budowlanym w tej sprawie inwestor objął budowę wieży radiokomunikacyjnej, która to inwestycja zlokalizowana będzie w okolicy (w sąsiedztwie) tej działki drogowej. W świetle niewadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy należy uznać, że zasadnie przyjął sąd I instancji, iż nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego aby przyjmować, że planowana inwestycja spowodować może ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki. Charakter bowiem tej nieruchomości, jak też jej przeznaczenie i faktyczne wykorzystywanie (ruch pojazdów mechanicznych) przesądzają o tym, że zamierzona inwestycja nie zmieni, ani też nie ograniczy drogowego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Brak jest bowiem przepisów, które określałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki o wskazanym przeznaczeniu i wykorzystywaniu, z uwagi na budowę w sąsiedztwie wieży radiokomunikacyjnej. Przepisem tym nie będzie wskazany w podstawie skargi kasacyjnej par. 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 póz. 690), który stanowi o zakazie zmiany naturalnego spływu wód. Jest to przepis o charakterze ogólnym, którego naruszenia w sprawie skarżąca Gmina w ogóle nie wykazywała akcentując jedynie to, iż kwestia spływu wód nie została dogłębnie zbadana przez orzekające organy administracji. Zwrócić należy uwagę, że w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, podmiot którego zmiana taka niekorzystnie dotyczy, poszukiwać może ochrony prawnej na gruncie stosownych regulacji, co nie jest związane z uzyskaniem statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

"Przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie będzie też powołany w skardze kasacyjnej par. 21 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Jak trafnie bowiem wskazał sąd I instancji, okoliczność, czy strefa niebezpieczna, w której istnieje zagrożenie spadania z wysokości przedmiotów została wytoczona prawidłowo i faktycznie nie powoduje zagrożenia, nie ma żadnego wpływu na ustalenie zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji, a przez to na stwierdzenie bądź odmowę stwierdzenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu. Wskazać trzeba bowiem, że są to kwestie odnoszącej się do faktycznej realizacji inwestycji, niemające żadnego związku z ograniczeniami prawnymi w zagospodarowaniu działki stanowiącej własność Gminy [...]. Z powyższym wiąże się także nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 10 Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy. Okoliczności, czy na prowadzonej budowie obiektu radiokomunikacyjnego będą przestrzegane warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy pozostają bez związku z oceną kwestii legitymacji strony skarżącej kasacyjnie w kontrolowanym przez sąd I instancji postępowaniu. Jak wyżej już wskazano, są to okoliczności wyłącznie faktyczne, nie wprowadzające ograniczeń prawnych w zagospodarowaniu terenu skarżącej Gminy.

Niezależenie od zaprezentowanej w skardze kasacyjnej konstrukcji zarzutu naruszenia art. 107 par. 1 K.p.a. (brak wskazania postaci naruszenia tego przepisu, brak wykazania przesłanek z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) podkreślić należy, iż jest to zarzut nieadekwatny do charakteru kwestionowanego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Kluczową bowiem kwestią w sprawie w której umorzono postępowanie odwoławcze było posiadanie bądź brak legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie. Okoliczność wystąpienia ewentualnych wad proceduralnych (w tym odnoszących się do braku oznaczenia adresata kwestionowanej decyzji) mogłaby być przedmiotem ocen, po skutecznym uruchomieniu postępowania odwoławczego.

Mając powyższe oceny na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu.