Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1844/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 §1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.4 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy stwierdza nieważność: § 1 ust. 1 i 2, § 2 pkt 2, 3 i 5, § 14 pkt 1 i 2, § 15 ust. 1 i 3 oraz § 16 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] lipca 2016 r. Nr [...] Rada Gminy [...] przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2016 r. poz. 7084).

Skargę na uchwałę z [...] lipca 2016 r. wniósł Prokurator Okręgowy w [...] wnioskując o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części tj. w zakresie przepisów: § 1 ust 1 i 2, § 2 pkt 2, 3 i 5, § 14 pkt 1 i 2, §15 ust. 1 i 3, § 16 ust. 1.

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił:

I. istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U, z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez określenie w § 1 ust. 1 i 2 Regulaminu zakresu przedmiotowego i podmiotowego regulaminu, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do jego określenia, albowiem zakres ten wynika z przepisów ustawy,

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez określenie w § 2 pkt 2 Regulaminu wymagań znacznie ograniczających możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami

3. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 2 pkt 3 Regulaminu postanowień ograniczających możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, do związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu oraz ustanowienie warunku niespowodowania zanieczyszczenia wód i gleby, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować,

4. powtórzenie w § 2 pkt 5 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a co za tym idzie nieokreślenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

5. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w §14 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, przy przewidzianym wyjątku, że prowadzenie psa bez smyczy jest dopuszczalne w miejscach mało uczęszczanych po warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, bez konieczności nakładania kagańca, przy zachowaniu nad nim kontroli

6. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 14 pkt 2 Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych,

7. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w §15 ust. 1 Regulaminu przypadku, w którym chów zwierząt będzie dopuszczony, wskazując na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na potrzeby własnego gospodarstwa domowego,

8. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 15 ust. 1 Regulaminu warunku niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego,

9. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w §15 ust. 3 Regulaminu warunku ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować,

10. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 16 ust. 1 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na wszelkie nieruchomości, oraz niewyczerpanie delegacji ustawowej poprzez niewskazanie terminów jej przeprowadzenia.

W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2016. poz. 250), art. 7 i 94 Konstytucji RP wskazując, że akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego winien być zgodny z aktami prawnymi wyższego rzędu, a zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., i zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy. Powołano, że Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Prokurator zarzucił, że treść § 1 ust. 1 Regulaminu wykracza poza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wskazano, że z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jednoznacznie wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące określonych w tym przepisie zagadnień. Z treści tegoż przepisu nie wynika zaś, by rada gminy upoważniona została do określania w regulaminie zagadnień dotyczących zadań gminy oraz obowiązków właścicieli nieruchomości, dotyczących utrzymania czystości i porządku, tym bardziej warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, które to zagadnienia reguluje ustawa.

W kontekście § 1 ust. 2 Regulaminu Prokurator zarzucił, że w przepisie tym Rada gmina ustaliła zakres podmiotowy Regulaminu. W ocenie Prokuratora takie podmiotowe ograniczenie zakresu obowiązywania regulaminu, dotyczącego utrzymania czystości porządku w gminie jest zawężeniem dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania regulaminu określa jako "teren gminy". Na potwierdzenie swojego stanowiska Prokurator powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wr 527/06, LEX nr 296945).

Za wykraczające poza zakres delegacji ustawowej Prokurator uznał również zapisy § 2 pkt 2 i 3 Regulaminu. W tym zakresie Prokurator wskazał, że brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do ograniczenia w § 2 pkt 3 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich, które związane są z bieżącą eksploatacją pojazdu. Oceniono, że takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ingerując też w prawa podmiotowe jednostki. Ponadto zarzucono, że użyty w przepisie zwrot "bieżąca eksploatacja'" jest niedookreślony i ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Prokurator wskazał, że określony w § 2 pkt 3 Regulaminu warunek niepowodowania "zanieczyszczenia'' wód i gleby pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. W odniesieniu do wyrażonego w § 2 pkt 2 Regulaminu warunku umożliwiającego mycie pojazdów samochodowych poza myjniami w postaci nieodprowadzania powstałych ścieków bezpośrednio do ziemi lub zbiorników i ujęć wodnych, to zarzucono, że Regulamin znacznie ogranicza możliwość dokonywania tych czynności, bowiem w istocie mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest możliwe, tylko w przypadku odprowadzenia powstałych ścieków do kanalizacji sanitarnej, ewentualnie do przydomowych oczyszczalni ścieków. Prokurator wskazał, że analizowany przepis Regulaminu został sformułowany bardziej rygorystycznie, niż przewidziane to zostało w obowiązujących w czasie podjęcia uchwały przepisach prawa, a mianowicie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800). Przepisy tego aktu normatywnego określają bowiem warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków bytowych, komunalnych, jak również przemysłowych do wód lub do ziemi.

W odniesieniu do zapisu § 2 pkt 5 Regulaminu Prokurator zarzucił, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Powołano, że nałożenie przewidzianych w § 2 pkt 5 Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Wskazano, że w odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.

W zakresie § 14 pkt 1 Regulaminu Prokurator ocenił, że analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, bez konieczności nałożenia mu kagańca, przy zachowaniu nad nim kontroli. Ponadto zarzucono, że przewidziany w § 14 pkt 1 Regulaminu warunek umożliwiający prowadzenie psa bez smyczy jest niejasny, bowiem dopuszcza taki wyjątek wyłącznie w miejscach "mało uczęszczanych" (pojęcie niedookreślone). Wskazano, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej Prokurator uznał zapis § 14 pkt 2 Regulaminu. Powołano, że wskazany przepis nie określa obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a treść wymienionego przepisu w sposób nieuprawniony określa bowiem obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych. Prokurator dodał również, że obowiązki i zakazy dotyczące utrzymywania zwierząt domowych zostały wyczerpująco określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (m.in. art. 9 i art. 10a).

Prokurator zarzucił, że regulacja § 15 ust. 1 Regulaminu stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Powołano, że przepis ten upoważnia prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony. Ponadto zarzucono, że wykracza poza materię ustawową określenie w § 15 ust. 1 Regulaminu warunku niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Postanowienie uchwały w tym zakresie, w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada bowiem uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego.

W odniesieniu do § 15 ust. 3 Regulaminu wskazano, że określony tam warunek ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować i jednocześnie pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej.

W kontekście § 16 ust. 1 Regulaminu Prokurator stwierdził, że objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości mieszkalnych, użytkowych, zakładów handlowych, usługowych, produkcyjnych, sklepów, magazynów jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Powołano, że celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 16 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy. Powołano, że nie ma w tym przepisie mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości zabudowanych na obszarze gminy, a objęcie tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Zarzucono również, że Rada Gminy [...] nic określiła również terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Prokurator ocenił, że nie można przyjąć za wyznaczenie terminów użytych w § 16 ust. 1 Regulaminu określeń: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", "w terminie do 31 grudnia danego roku". Zapis obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb" Prokurator uznał za niedopuszczalny, ponieważ pojęcie to jest ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, powołując, że zaskarżona uchwała straciła moc z dniem [...] stycznia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o oddalenie skargi z uwagi na utratę mocy tego aktu prawa miejscowego z dniem 1 stycznia 2020 r. Mianowicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi nie czyni skargi bezprzedmiotową, a to ze względu na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z poglądami doktryny, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04 i 1 września 2010 r., I OSK 368/10). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. Tak więc zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13 Lex nr 1281479). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że analogicznie należy traktować sytuację, kiedy w dacie wniesienia skargi i w dacie orzekania zaskarżona uchwała straciła moc na skutek podjęcia nowej uchwały w tożsamym przedmiocie przez organ gminy.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016 poz. 250 – w treści obowiązującej na datę podejmowania uchwały). Według tego artykułu rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczała to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2019.506), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2016. 250).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1)wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a)prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b)uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c)mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b)liczby osób korzystających z tych pojemników;

3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5)innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7)wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8)wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Sąd podziela ocenę Prokuratora, że poza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wykracza treść § 1 ust. 1 Regulaminu, w którym rada gminy ustaliła zakres przedmiotowy regulaminu. W tym paragrafie Rada wskazała, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy[...], a w szczególności zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku oraz warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także zagospodarowania tych odpadów. Natomiast z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jednoznacznie wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące określonych w tym przepisie zagadnień. Z treści tegoż przepisu nie wynika, by rada gminy upoważniona została do określania w regulaminie zagadnień dotyczących zadań gminy oraz obowiązków właścicieli nieruchomości, dotyczących utrzymania czystości i porządku, tym bardziej warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, które to zagadnienia reguluje ustawa.

Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g. to ustawa, a nie uchwalony przez radę gminy regulamin, określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku oraz warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.

Również podzielić należy stanowisko Prokuratora, że poza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wykracza również § 1 ust. 2 Regulaminu, w którym Rada gmina ustaliła zakres podmiotowy Regulaminu. Zgodnie z powoływanym przepisem wyliczono dwie grupy osób, które obowiązane są do jego stosowania, to jest: właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zasadna jest więc ocena Prokuratora, że takie podmiotowe ograniczenie zakresu obowiązywania regulaminu, dotyczącego utrzymania czystości porządku w gminie jest zawężeniem dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania regulaminu określa jako "teren gminy" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wr 527/06, LEX nr 296945).

W odniesieniu do zapisów § 2 pkt 2 i 3 Regulaminu, to stwierdzić należy, że ww. przepisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. W przepisach tych określono szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

W tym zakresie powołać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Niewątpliwie więc przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad. tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. W judykaturze przyjmuje się, że chodzi tu przede wszystkim o określenie warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r" sygn. II OSK 2873/15, LEX nr 2379360; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 970/19, LEX nr 3009936).

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że prawidłowe są zarzuty Prokuratora, który wskazał, że brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do ograniczenia w § 2 pkt 3 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich, które związane są z bieżącą eksploatacją pojazdu. Niewątpliwie takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ponadto użyty w tym przepisie zwrot "bieżąca eksploatacja'" jest niedookreślony i ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, istnieje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Dodatkowo określony w § 2 pkt 3 Regulaminu warunek niepowodowania "zanieczyszczenia'' wód i gleby pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. W tym miejscu powołać należy, że kwestie emisji i zanieczyszczeń oraz zostały uregulowane w odpowiednich ustawach - art. 3 pkt 49 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.). Natomiast standardy jakości środowiska zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 34 p.o.ś., a w przypadku wód i gleb takie standardy zostały określone w obowiązujących obecnie: rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311), rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395). Tym samym uznać należy, że warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" wód i gleby jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować.

Dodatkowo zauważyć należy, że określenie w § 2 pkt 2 Regulaminu warunku umożliwiającego mycie pojazdów samochodowych poza myjniami w postaci nieodprowadzania powstałych ścieków bezpośrednio do ziemi lub zbiorników i ujęć wodnych, znacznie ogranicza możliwość dokonywania tych czynności. Podzielić w tym zakresie należy ocenę Prokuratora, że w istocie przepisy Regulaminu umożliwiają mycie pojazdów samochodowych poza myjniami tylko w przypadku odprowadzenia powstałych ścieków do kanalizacji sanitarnej, ewentualnie do przydomowych oczyszczalni ścieków. Również wskazać należy, że w obowiązujących przepisach prawa, mianowicie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800), określono warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków bytowych, komunalnych, jak również przemysłowych do wód lub do ziemi. W tym kontekście przepisy Regulaminu są bardziej restrykcyjne niż przepisy rozporządzenia.

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że nieokreślenie przez radę gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, a nałożenie warunków, uniemożliwiających w istocie odprowadzanie, powstałych w wyniku tej czynność ścieków do wód lub do ziemi, w sytuacji, gdy powszechnie obowiązujące przepisy prawa aktu wyższego rzędu dopuszczają, w określonych sytuacjach na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, niezasadnie ogranicza prawo własności.

W odniesieniu do zakwestionowanego w skardze przepisu § 2 pkt 5 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, to uznać należy, że nakładając takie obowiązki Rada gminy wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego i zarzut istotnego naruszenia prawa jest uzasadniony.

Powołać w tym miejscu należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast regulacja przewidziana w skarżonym przepisie dotyczy obowiązków uprzątania chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a nie z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Zauważyć również należy, że kwestia uprzątania chodników położonych wzdłuż nieruchomości została uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, LEX nr 2716320).

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z § 14 pkt 1 Regulaminu, utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu; w miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem.

Niewątpliwie zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Celami tymi jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z tych względów nakazanie właścicielom (opiekunom) psów wszystkich ras wyprowadzania ich poza miejsce stałego pobytu tylko na smyczy lub w kagańcu zostało niewątpliwie sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r. sygn. II SA/Kr 727/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że art. 77 Kodeksu wykroczeń przewiduje sankcję karną za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zauważyć należy, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa, a niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno również wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Uznać należy, że zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia to tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Ponadto, jak słusznie podniesiono w skardze, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Tak więc postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Ponadto zgodzić się należy z zarzutami skargi, że przewidziany w § 14 pkt 1 Regulaminu warunek umożliwiający prowadzenie psa bez smyczy jest niejasny, bowiem dopuszcza taki wyjątek wyłącznie w miejscach "mało uczęszczanych" (pojęcie niedookreślone). To samo miejsce może być bowiem "mało uczęszczane" w zależności od pory dnia, czy roku. Nie można jednoznacznie ustalić, w jakich okolicznościach miejsce "mało uczęszczane" przestaje takim być. To sformułowanie, jak zasadnie wskazał Prokurator, wyklucza również miejsca, w których osoby utrzymujące zwierzęta zwyczajowo je wyprowadzają. Odwiedzanie określonego miejsca przez grupę ludzi nawet w różnym czasie powoduje, że przestaje być ono "mało uczęszczane".

W odniesieniu do zapisu § 14 pkt 2 Regulaminu, to stwierdzić należy, że wykracza on poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z ww. przepisem, utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej zwierzęcia. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., organ gminy winien w regulaminie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że określono obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Powołać w tym miejscu należy również, że obowiązki i zakazy dotyczące utrzymywania zwierząt domowych zostały wyczerpująco określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (m.in. art. 9 i art. 10a).

Zgodnie z § 15 ust. 1 na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Stosownie do tego przepisu, rada gminy została upoważniona do do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Podzielić więc należy stanowisko Prokuratora, że z treści przepisu wynika, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 386/19, LEX nr 2755774; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gd 62/19, LEX nr 2700682; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 180/17, LEX nr 2380076).

Ponadto w § 15 ust. 1 Regulaminu określono, że warunkiem dopuszczającym działalność w postaci utrzymywania zwierząt gospodarskich jest niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Uznać należy, że takie postanowienie uchwały, w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada bowiem uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W odniesieniu do § 15 ust. 3 Regulaminu to również podzielić należy ocenę Prokuratora o istotnym naruszeniu prawa. W przepisie tym określono warunek ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona. Stwierdzić należy, że warunek ten jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, jednocześnie pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów tej normy prawnej.

Również zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 Regulaminu. Ww. przepis stanowi, że obowiązkowi deratyzacji podlegają obszary nieruchomości mieszkalnych, użytkowych, zakładów handlowych, usługowych, produkcyjnych, sklepów, magazynów na terenie gminy [...]. Deratyzacje przeprowadza się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy lata w terminie do 31 grudnia danego roku.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Tak więc Rada gminy winna wyznaczyć obszary podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie objąć objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości mieszkalnych, użytkowych, zakładów handlowych, usługowych, produkcyjnych, sklepów, magazynów. Niewątpliwie celem regulacji z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 16 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Po 431/18, LEX nr 2520291; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., sygn. II SA/Łd 89/18, LEX nr 2469076 ). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie stanowi o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości zabudowanych na obszarze gminy, a objęcie tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa przy stanowieniu tego przepisu.

Również wbrew obowiązkowi wynikającemu z 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Rada gminy nie określiła terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Użycie sformułowań: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", "w terminie do 31 grudnia danego roku" nie stanowi realizacji obowiązku określenia terminów deratyzacji. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko Prokuratora, że zapis obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb" należy uznać za niedopuszczalny, ponieważ pojęcie to jest ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020. 713 tj.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności części przepisów uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr[...]w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] należało uznać za zasadny.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.