Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 256/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska / spr. / WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ) w zw. z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie zieleni na rok 2008 (Monitor Polski nr 77 poz. 828) wymierzył J.B. administracyjną karę pieniężną w wysokości 29593,04 zł za usunięcie dwóch drzew z nieruchomości położonej na ul. [...] bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu organ podał, że na początku czerwca 2008 r. w K. na działce nr 1 obr.[...], J.B. – właścicielka nieruchomości – usunęła drzewo ozdobne o dwóch pniach: żywotnik (tuja), o średnicach pniaków na wysokości ścięcia w najwęższym miejscu 17 i 13 cm, w wieku co najmniej 18 lat. J.B. nie posiadała zezwolenia na usunięcie drzewa. Ustosunkowując się do twierdzeń strony, że drzewo było chore, jak również stanowiło realne zagrożenie dla ludzi, samochodów oraz sieci telefonicznej i elektrycznej organ wskazał, że nie są to okoliczności upoważniające do usunięcia drzew bez zezwolenia. Również deklaracja strony, że zostaną dokonane nowe nasadzenia nie może być uwzględniona, gdyż ustawa nie przewiduje takiej możliwości po usunięciu drzewa, lecz jedynie w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Organ podkreślił, że ustawa w razie usunięcia drzewa bez zezwolenia, nakłada na organ administracyjny obowiązek wymierzenia kary administracyjnej. Wskazał, że ponieważ ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa było niemożliwe z powodu braku kłody, obwód drzew został ustalony na podstawie art. 89 ust. 3 cyt. ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła J.B. , domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 85 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 77 § 1 kpa.

W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując, że usunięte żywotniki były drzewami, podczas, gdy niektóre gatunki żywotników mogą być krzewami. Powołując się na informacje zamieszczone encyklopedii podała, że krzewy te mają korzeń palowy podobnie jak drzewa. Zarzuciła, że organ, mimo wniosku odwołującej się w tym przedmiocie, nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków. Organ oparł się na zeznaniach męża odwołującej się, który od wielu lat leczy się psychiatrycznie, stąd informacje przez niego przekazane mogą nie odpowiadać prawdzie. Ponownie podniosła, że usunięte krzewy były chore i obumierały, a także stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, ich usunięcie nastąpiło w usprawiedliwionym błędzie, że na ich usunięcie nie potrzeba zezwolenia. Przedstawiła swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną. Podniosła, że organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że zobowiązała się do naprawienia szkody poprzez dokonanie nowych nasadzeń.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak:[...] ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że okolicznością bezsporną w sprawie było, że przedmiotowe drzewa – tuje zostały usunięte w czerwcu 2008 r. przez J.B. , która na usunięcie drzewa nie posiadała stosownego zezwolenia. Organ zgodził się z argumentacją odwołującej się, że fakt umieszczenia żywotników w Obwieszczeniu Ministra Ochrony Środowiska w sprawie stawek i opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie zieleni nie przesądza o zaliczeniu ich do drzew. Wskazał, iż regulacja prawna odrywa się jednak od systematyki botanicznej. W załączniku do rozporządzenia, w rubryce trzeciej, wymieniono również żywotnika, a w nawiasie dodano "wszystkie gatunki". Zatem kwestia, czy usunięte tuje były drzewami, czy krzewami w przedmiotowej sprawie pozostaje bez znaczenia. Podkreślił, że kara administracyjna przewidziana za usunięcie drzewa bez zezwolenia jest niezależna od winy sprawcy, dlatego organ ma obowiązek ją wymierzyć w ustawowej wysokości niezależnie od motywów, nawet uzasadnionych indywidualnie, czy społecznie. Podał, że czym innym jest zwolnienie od opłaty, czym innym obowiązek uzyskania zezwolenia, przy czym przypadki, gdy zezwolenie nie jest wymagane, nie jest zostało, w sposób wyczerpujący, określone w art. 83 ust. 6 cyt. ustawy. Wysokość kary została obliczona prawidłowo. Nadto Kolegium, mając na uwadze znaczną dolegliwość finansową kary, wskazało na treść art. 88 ust. 7 cyt. ustawy, jak również na 402 ust. 5 Prawo ochrony środowiska oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. wniosła J.B.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7, 11 i 77 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, a także zastosowanie przez Sąd bezpośrednio art. 8 ust. 2 Konstytucji i uznanie, że załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew jest niezgodny z prawem w zakresie w jakim zalicza wszystkie gatunki żywotnika do drzew.

W uzasadnieniu podniosła, że rozdział w którym został zamieszczony art. 88 ust. 1 stanowiący podstawę nałożonej kary, został zatytułowany "Ochrona terenów zieleni i zadrzewień". Pojęcie terenów zieleni zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 21 ww. ustawy. Z literalnej interpretacji tego przepisu wynika, że tereny zieleni obejmują wyłącznie tereny o charakterze publicznym lub ogólnodostępnym. Wyliczenie to, choć przykładowe, to jednak wyraźnie określa charakter terenów zaliczanych do terenów zieleni i objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy. W ocenie skarżącej z powyższego wynika, iż ustawa znajduje zastosowanie do ochrony terenów zieleni w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 21 ustawy. Tymczasem skarżąca usunęła drzewa z własnej nieruchomości, nie objętej zakresem tego terminu, przy czym nie bez znaczenia jest fakt, że nieruchomość skarżącej jest niewielka, o charakterze budowlanym, usytuowana jest w grupie innych, o podobnym charakterze nieruchomości i co do zasady ma służyć jedynie jej osobistym potrzebom mieszkaniowym i życiowym. Nadto odwołała się do treści art. 78 ustawy, który poddany interpretacji z art. 5 pkt 21 ustawy i tytułem rozdziału pozwala wywnioskować, iż zakaz usuwania drzew bez zezwolenia odnosi się jedynie do tych drzew, które znajdują się terenach zieleni lub wchodzą w obręb zadrzewiania. Przy czym terenami zieleni są, w świetle przepisów ustawy, jednie te które pełnią funkcję estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe i jednocześnie wykazują cechy podobne do np. parków, zieleńców, promenad, bulwarów itp., których to przesłanek nie spełnia nieruchomość skarżącej. Nadto odwołała się do treści art. 21 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji, wskazując, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Natomiast Konstytucja nie przewiduje możliwości ograniczania prawa własności ze względu na ochronę przyrody. Podkreśliła przy tym, że terminy "przyroda" i "środowisko" nie są równoważne. Przytaczając definicję środowiska zamieszczoną w art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również definicję pojęcia przyrody wskazała, że pojęcie "środowisko" jest pojęciem podrzędnym w stosunku do pojęcia "przyrody". W związku z czym, nie każde działanie zmierzające do ochrony przyrody jest zarazem działaniem mającym na celu ochronę środowiska. Podniosła również, że prawo własności można ograniczyć tylko ze względu na wartość mocniej chronioną, a taką wartością jest jedynie interes publiczny. Natomiast żaden z organów administracyjnych nie wyjaśnił jaki interes publiczny jest chroniony i dlaczego zasługuje on na większą ochronę niż prawo własności. W tym też upatrywała naruszenia zasady z art. 11 kpa. Zdaniem skarżącej, organy dopuściły się także rażącego naruszenia art. 7 i 77 kpa, nie ustalając gatunku wyciętego żywotnika, co skutkowało zakwalifikowaniem przedmiotowych żywotników do drzew i wymierzeniem kary wg stawek przewidzianych za usunięcie drzew, a nie ewentualnie za usunięcie krzewów. Podała, że skoro w ustawie brak jest definicji "drzewa" i "krzewu" oznacza, że w tym przypadku należy odnieść się do definicji stosowanej w powszechnym użyciu. Nie jest przy tym dopuszczalne definiowanie, czy też określanie, co uznaje się za drzewo przez Ministra Środowiska w załączniku do rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej w przedmiotowej ustawie. Nadto podniosła, że Sąd winien w niniejszej sprawie zastosować bezpośrednio art. 8 ust. 2 Konstytucji. Minister wydając bowiem przedmiotowe rozporządzenie, w ocenie skarżącej, przekroczył swoje upoważnienia i pośrednio przez wyliczenie gatunków roślin zaliczanych do drzew zdefiniował termin drzewo, pomimo, że w ustawie o ochronie przyrody brak takiej definicji. Nadto rozporządzenie nie wymienia wszystkich gatunków drzew, ograniczając się do tych najczęściej występujących na terenie Polski, natomiast kwestia stawki za wycięcie drzewa, którego gatunek nie jest wymieniony w załączniku do ww. rozporządzenia została rozwiązana w ten sposób, iż w objaśnieniach to tego aktu postanowiono, że "za usunięcie drzew rodzajów i gatunków innych niż określone w załączniku do rozporządzenia stawki ustala się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej, wymienionych w tym załączniku", co zezwala organom arbitralnie decydować, przy braku specjalistycznej wiedzy, o uznaniu określonego gatunku za drzewo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że jest obowiązany działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie ma możliwości pominięcia regulacji prawnych i orzeczenie wbrew obowiązującym przepisom. Nadto przytoczone w skardze definicje słownikowe pojęć drzewa i krzewu potwierdzają, że usunięte tuje były drzewami. Wynika to z zestawienia pojęcia drzewa z załączonymi do akt zdjęciami pni usuniętych drzew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Rozważania rozpocząć należy od przytoczenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści art.8 ust 2 Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zasada ta oznacza, że ustawę zasadniczą można stosować bezpośrednio tylko wtedy, gdy nie istnieje przepis ustawy regulujący materię objętą orzekaniem, czyli luka w prawie. W rozpatrywanej sprawie przypadek taki nie zachodzi. Kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie opiera się bowiem na przepisach rangi ustawowej. O tyle więc wniosek skargi o zastosowanie przez Sąd bezpośrednio art. 8 ust. 2 Konstytucji i uznanie, że załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października jest niezgodny z prawem, jest niezrozumiały.

Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie daje sądom kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, podlega stosowaniu. Dlatego też nie jest uzasadniony wniosek skarżącej przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia przepisu art.8 Konstytucji (por. Wyrok NSA z dni a 26.09.2007 r. , II FSK 1013/06, LEX nr 377511, wyrok NSA z dnia 12.07.2006 r., II OSK 548/06, LEX nr 275509).

Zgodnie z przepisem art.2 oraz art. 21 ust.1 Konstytucji, których naruszenie skarżąca zarzuciła, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz chroni własność i prawo dziedziczenia. W rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", w art.31 ust.3 statuowano ogólną zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Uzupełnieniem tej normy jest przepis art.64 ust.3 Konstytucji stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie oraz tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wskazanych wartości (bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób), przy czym nie mogą naruszać istoty danej wolności lub prawa. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r.(P 15/08) "wymóg "konieczności w demokratycznym państwie" oznacza nakaz zachowania zasady proporcjonalności. Z zasady tej wynika nakaz : 1) stosowania środków, które umożliwiają skuteczną realizację zamierzonych celów; 2) stosowania środków niezbędnych, tzn. środków najmniej uciążliwych dla jednostki; 3) zachowania odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki, a ciężarem nałożonym na jednostkę."

Analizując przepis art.64 ust.3 Konstytucji Trybunał podkreślał wielokrotnie, iż ochrona własności nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tak więc przepis art.31 ust.3 Konstytucji stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, w tym - co jest istotne dla rozpatrywanej sprawy - ograniczeń koniecznych dla ochrony środowiska. Konstytucja do problematyki ochrony środowiska nawiązuje kilkakrotnie. W art.5 , zamieszczonym w rozdziale I Konstytucji "Rzeczpospolita", postanawia, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W art.74 Konstytucji stwierdzono, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Z uwagi na wagę tej problematyki ochronę środowiska Konstytucja traktuje także w kategorii obowiązku obywatelskiego. Zgodnie z art.86 Konstytucji każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa.

Wobec powyższego, w nawiązaniu do zarzutów skargi, ograniczeń w korzystaniu z prawa własności poszukiwać należy w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.08.25.150 j.t.). Przytoczyć w tym miejscu należy treść art.3 pkt 39) i pkt 50) ustawy), zawierających definicje ustawowe pojęć "środowisko" i zrównoważony rozwój". Zgodnie z nimi przez "środowisko" rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami, a przez "zrównoważony rozwój" - rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

W myśl art.81 cytowanej ustawy ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych. Szczegółowe zasady ochrony drzew, krzewów i zieleni - określają przepisy ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do przepisu art.127 ust.1 pkt 6) ustawy o ochronie środowiska ochrona roślin polega m.in. na ograniczaniu możliwości wycinania drzew i krzewów oraz likwidacji terenów zieleni. W przepisach ustawy o ochronie środowiska przewidziano również możliwość pobierania opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów (art.402 ust.5). W przepisach ustawy o ochronie środowiska nie ograniczono zatem zasad ochrony drzew i krzewów do terenów publicznych.

Z kolei w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., Nr 92, poz.880 z późn.zm.) w rozdziale pierwszym ustawy "Przepisy ogólne" w art.2 przewidziano, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień.

Stosownie do słowniczka ustawowego "tereny zieleni" to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym (art.5 pkt 21), a przez "zadrzewienie" rozumie się drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe (art.5 pkt 27).

W rozdziale czwartym ustawy zatytułowanym "Ochrona terenów zieleni i zadrzewień" zamieszczony został podstawowy, w aspekcie ustawowego ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, przepis art.83. Wprowadza on zasadę, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia. W zezwoleniu takim ustala się również wysokość opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. W tym samym rozdziale znajdują się, będące podstawą prawną decyzji, przepisy art.88 ust.1 pkt 2 i art.89 ust.1 i 3 ustawy o ochronie przyrody. Pierwszy z nich stanowi, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Drugi, że karę tę ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6.

Przedstawiona systematyka przepisów Konstytucji, ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy Prawo o ochronie przyrody wskazuje, że zarzut skargi, iż konstytucja nie przewiduje możliwości ograniczania prawa własności ze względu na ochronę przyrody, jest niezasadny.

Sąd nie podziela również zarzutu skarżącej, że - mając na uwadze miejsce zamieszczenia przepisów art.88 ust.1 pkt 2 i art.89 ust.1 i 3 ustawy oraz definicje ustawowe "terenów zieleni" i "zadrzewień" - zakaz usuwania drzew bez zezwolenia odnosi się jedynie do tych drzew, które znajdują się na terenach zieleni lub wchodzą w obręb zadrzewienia, czyli na terenach publicznych.

W związku z dokonaną w skardze wykładnią art.88 ustawy o ochronie przyrody podnieść należy, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000r ONSA 2001 nr1 poz.2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniania w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Wojciecha Jakimowicza, że "w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej. Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, jest w prawie administracyjnym niewystarczające. Ranga kryterium celu publicznego w prawie administracyjnym nie pozwala absolutyzować znaczenia wykładni językowej" ("Wykładnia w prawie administracyjnym" Zakamycze 2006).

Prowadzi to do wniosku, że w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

Organy administracji, przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy administracyjnej, zawsze winny mieć na względzie to, by poprzestanie na wykładni językowej przepisu nie doprowadziło do absurdu.

Przy wykładni przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji pomocne również będą wyjaśnienia, jakich udzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007r sygn. akt P 28/07. Wskazał on, że horyzontalna niespójność przepisów nie jest przedmiotem oceny Trybunału. Przy kontroli ustaw Trybunał rozstrzyga jedynie kwestię ich zgodności z normami konstytucyjnymi, a nie rozstrzyga kwestii konfliktów "poziomych" pomiędzy normami o tej samej randze. To pozostawione jest sądom stosującym ustawy przy rozstrzyganiu konkretnych spraw (tak w wyroku z 24 maja 1999 r., sygn. P 10/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 77).

Dlatego też wykładnia przepisów art.88 i 89 ustawy o ochronie przyrody dokonana w zestawieniu z innymi przepisami zamieszczonymi w rozdziale 4 ustawy pozwala na przyjęcie tezy, że dotyczą one również usunięcia drzew z terenu, który nie może być zaliczony ani do terenów zieleni, ani do terenu zadrzewień. Jak wynika z art.83 ust.1 ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić tylko po uzyskaniu zezwolenia. Jeżeli według ustępu 4 tego przepisu, wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać imię i nazwisko posiadacza i właściciela nieruchomości, to zakaz usuwania drzew nie może nie dotyczyć nieruchomości będących własnością prywatną. Nadto, skoro w art.85 ust.6 ustawy przewidziano podwyższoną o 100 % opłatę za usunięcie drzew lub krzewów z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni, to oznacza, że opłaty w wysokości podstawowej należne są za usuwanie drzew z innych terenów, w tym prywatnych. Ponadto nawet literalna wykładnia przepisu art.88 ust.1 ustawy wskazuje, że określenie "usuwanie drzew lub krzewów" nie zostało ograniczone do usuwania ich z terenów zieleni lub zadrzewień. Jak wyżej wskazano, również postulat ochrony drzew i krzewów zawarty w art.127 ust.1 pkt 6) ustawy o ochronie środowiska dotyczy wszystkich nieruchomości.

Błędem jest dokonywanie wykładni przepisów tylko w odniesieniu do tytułu rozdziału w jakim zostały umieszczone.

Z cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że pierwszoplanowym celem unormowania przewidzianego w art. 89 ust.1 ustawy Prawo ochrony jest zapewnienie w sferze stosunków podlegających przepisom tej ustawy stanu zgodności z prawem, zaś ograniczenie praw majątkowych jest konsekwencją działań z tym prawem niezgodnych. Można więc postawić tezę, że skoro Konstytucja nakazuje władzom publicznym zapewnić ochronę środowiska a jednocześnie nakłada na obywateli obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art.83) oraz dbałości o stan środowiska, to w granicach zakreślonych przez konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem tego obowiązku. Sankcja przewidziana w art. 89 ust.1 ustawy Prawo o ochronie przyrody służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa i dlatego stanowi normę o charakterze prewencyjnym. Jednocześnie, jak wynika z art.402 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowią przychód gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Środki funduszu przeznacza się na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i polityki ekologicznej państwa (art.405 ustawy).

To wszystko prowadzi do wniosku, że unormowanie przewidziane w przepisie art.89 ust.1 ustawy o ochronie przyrody nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności. Obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem konsekwencją uprzedniego sprzecznego z prawem zachowania obywatela.

Kara pieniężna musi być wielokrotnie wyższa od opłat za zezwolenie, aby nie opłacało się ponosić ryzyka nieprzestrzegania prawa. Wydaje się, że wprowadzając instytucję administracyjnej kary pieniężnej ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności zaś postulatu adekwatności.

Dlatego też Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącej co do zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Jak już wcześniej podniesiono, wysokość administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew powiązana została z wysokością opłaty za ich usunięcie zgodne z prawem.

W przepisie art.85 ust.1 ustawy przewidziano, że opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa, przy czym przepisem rangi ustawowej (art.85 ust.2) ustalono stawki maksymalne tych opłat.

Przepisem art.85 ust.4 ustawy minister właściwy do spraw środowiska został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia drzewa. W wykonaniu tej delegacji Minister Środowiska w dniu 13 października 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r. , Nr 228, poz.2306 z późn.zm.). Stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia określone zostały w załączniku do rozporządzenia. Według tego załącznika dla wszystkich gatunków żywotnika stawkę za 1 cm obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm ustalono na 79,64 zł., a współczynnik różnicujący stawkę w przypadku ustalonego obwodu pnia (36 cm i 48 cm) na 1,51.

Dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisu art.85 ust.4 ustawy niezbędne jest określenie pojęcia drzewa. Ustawa o ochronie przyrody definicji takiej nie zawiera. Dlatego też zasadnym jest posłużenie się definicją naukową. Na gruncie dendrologii przyjmuje się, że drzewem jest roślina posiadająca pień i koronę. (B. Sękowski, Pomologia systematyczna, t. I, Warszawa 1993, s. 9 i n.). Istotne jest, by elementy te występowały w którymś stadium rozwoju rośliny.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej, że organy administracji dopuściły się rażącego naruszenia art. 7 i 77 kpa, nie ustalając gatunku wyciętego żywotnika, co skutkowało zakwalifikowaniem przedmiotowych żywotników do drzew i wymierzeniem kary wg stawek przewidzianych za usunięcie drzew, a nie ewentualnie za usunięcie krzewów. Przede wszystkim stwierdzić należy, że naruszenie przez organ przepisów postępowania tylko wtedy może być podstawą uwzględnienia skargi, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W związku z tym należało ocenić, czy nieustalenie gatunku żywotnika spełnia tę przesłankę. Zauważyć zatem należy, że podczas oględzin w dniu [...].08.2008 r. skarżąca sama podała, że dokonała usunięcia drzew, a fakt ten potwierdzają widoczne na zdjęciach pnie. W piśmie z dnia [...].09.2008 r. również usuniętą tuję nazwała drzewem. W odwołaniu podała, że korona tui uderzała o garaż i druty telefoniczne. Okoliczność, że, zdaniem skarżącej, niektóre gatunki żywotnika mogą być krzewami, nie powodowała konieczności ustalenia przez organ gatunku usuniętej tui. Po pierwsze, materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że było to drzewo, a po drugie, nawet sama skarżąca nie twierdziła, że usunęła krzew.

Ponieważ prawidłowe jest ustalenie organu, że skarżąca dokonała usunięcia drzewa, zarzuty o przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej przy wydaniu rozporządzenia z dnia 13 października 2004 r., w niniejszej sprawie są bezprzedmiotowe.

Na marginesie pozostaje tylko odnotować, że cytowane rozporządzenie ani nie definiuje, ani nie określa "co uznaje się za drzewo". Akt ten nie zawiera żadnej definicji. W rozporządzeniu wymieniono jedynie gatunki zgodne z podaną wyżej definicją naukową. Dlatego też Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącej odnośnie niezgodności tego rozporządzenia z ustawą o ochronie przyrody.

W związku z treścią zarzutów podnoszonych w odwołaniu podkreślić należy, ze unormowania zawarte w art.86 ust.1 pkt 1-13 ustawy o ochronie przyrody nie określają okoliczności, w których zezwolenie nie jest wymagane, a normują sytuacje, w których nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów w związku z uzyskaniem zezwolenia, o którym mowa w art.88 ust.1 pkt 2 ustawy. Wynika to wprost z przepisów art.84 ust.1-3 ustawy o ochronie przyrody. Tak więc przepis art.86 ust.1 pkt 4 ustawy, według którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, nie zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie takich drzew. Zwolnienie takie nie wynika także z przepisu art.86 ust.1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Za taką wykładnią przepisów art.86 ust.1 ustawy, a co za tym idzie za brakiem przeszkód do zastosowania art.88 ust.1 pkt 2 ustawy i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadkach określonych w art.86 ust.1 ustawy, opowiada się orzecznictwo i piśmiennictwo (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1970/06, niepubl., wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2034/06, niepubl.).

Z urzędu należy jeszcze stwierdzić, że sposób wyliczenia nałożonej kary jest zgodny z przepisem art.89 ust.3 i art.85 ust.3 ustawy oraz rozporządzeniem wykonawczym.

Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.