Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 47/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1-3, art. 6, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 52 par. 3 i 4, art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Jeśli  podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej błędnie zakwalifikuje wniosek w przedmiocie udostępnienia takiej informacji jako nie dotyczący takiej informacji, o czym zawiadomi zainteresowanego stosownym pismem informacyjnym, to pomimo bezczynności podmiotu zobowiązanego w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 par. 1 p.p.s.a.

TEZY

Jeśli  podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej błędnie zakwalifikuje wniosek w przedmiocie udostępnienia takiej informacji jako nie dotyczący takiej informacji, o czym zawiadomi zainteresowanego stosownym pismem informacyjnym, to pomimo bezczynności podmiotu zobowiązanego w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 par. 1 p.p.s.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji we W. do rozpoznania wniosku M. B. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Komendanta Miejskiego Policji we W. w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji we W. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. M. B. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich wytworzonych przez organy Policji dokumentów, tj. wpisów do notatników służbowych funkcjonariusza przyjmującego zgłoszenie, interweniujących funkcjonariuszy Policji oraz funkcjonariuszy prowadzących czynności w sprawie, notatek urzędowych i służbowych sporządzonych w związku ze sprawą, raportów i protokołów dotyczących wszelkich czynności podjętych w związku ze sprawą oraz wszelkich innych dokumentów policyjnych wytworzonych w związku ze sprawą (w tym wpisów do Rejestru Interwencji Policyjnych), związanych ze zdarzeniem, które miało miejsce w dniu [...] r. w budynku położonym we W., przy ul. [...], po telefonicznym zgłoszeniu zarejestrowanym pod wskazanym przez skarżącego numerem książki wydarzeń, na skutek którego na miejscu zdarzenia stawili się funkcjonariusze z komisariatu policji.

Komendant Miejski Policji we W. w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 14 lutego 2012 r. wskazał , że stanowią one dokumentację służbową, która udostępniana jest na polecenie sądu lub prokuratury, a zawarte tam informacje nie są informacjami publicznymi. Dokumenty dotyczą bowiem interwencji policjantów podjętej w indywidualnej sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że dokumenty objęte tajemnicą służbową, a za takie należy uważać te wytworzone przez policję, za wyjątkiem tych do których mają dostęp uprawnione strony, nie stanowią dokumentacji stricte publicznej, a zatem nie mogą być udostępniane w formie informacji publicznej. Gromadzona dokumentacja służbowa z wykonywanych czynności jest udostępniana wyłącznie organom uprawnionym jakimi są sądy i prokuratury, w tym też zakresie udzielane są stosowane informacje. Według organu nie ma przepisów uprawniających wnioskodawcę do uzyskania żądanych informacji, zatem przywołana przez niego ustawa o dostępie do informacji publicznej w tym przypadku i w takim zakresie nie znajduje zastosowania. Organ poinformował skarżącego, że policja w okresie od czerwca ubiegłego roku do stycznia bieżącego roku, odnotowała pięć zdarzeń w tym rejonie, które były związane z kradzieżami pojazdów i kradzieżami akcesoriów samochodowych. Wspomnianym wyżej pismem Komendant Miejski Policji we W. poinformował również wnioskodawcę , że w rejonie tym policja prowadzi czynności operacyjne jak i prewencyjne. Utrudnienia, które najczęściej napotykają policjanci związane są jednak z miejscem dokonywanych przestępstw, do których dostęp, a zwłaszcza do garaży podziemnych, jest z reguły utrudniony z uwagi na stosowane zabezpieczenia tj. zamknięte bramy wjazdowe.

W dniu [..] r. M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji we W. w przedmiocie nieudostępnienia mu informacji publicznej w zakresie objętym jego wnioskiem z dnia [...] r., domagając się jednocześnie zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności materialno-technicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem ewentualnie do załatwienia sprawy w formie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Skarżący wniósł również o wymierzenie Komendantowi Miejskiemu Policji we W. grzywny na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. Według skarżącego organ bezpodstawnie przyjął, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Podniósł, że może realizować konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że nie wnosił o udostępnienie całych akt organu policji, żądał natomiast udostępnienia wszystkich wytworzonych w wyniku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ policji, dokumentów związanych z wyżej wskazanym zdarzeniem, mającym miejsce w dniu [...] r. pod wskazanym adresem. W tym zakresie skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 200/09, w którym stwierdzono, że akta prowadzonych przez organ policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3) lit. d i pkt 4) lit. a, b i c ww. ustawy, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. W ocenie skarżącego pismo organu z dnia [...] r. przesłane w odpowiedzi na zażalenie skarżącego z dnia [...] r. na bezczynność w wyżej wskazanym zakresie nie stanowi załatwienia sprawy w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz kodeksie postępowania administracyjnego. Według skarżącego wniosek o wymierzenie organowi grzywny uzasadniony jest faktem pozostawania przez organ w bezczynności oraz sposobem jego postępowania w sprawie zażalenia na tę bezczynność , albowiem Komendant Miejski Policji we W. nie przekazał zażalenia skarżącego do organu wyższego stopnia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując zajęte wcześniej stanowisko. Organ przyznał również, że skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skargę do sądu. Według organu, zakres żądanych przez wnioskodawcę informacji powoduje , że nie można im przypisać waloru informacji publicznej, gdyż są to informacje z indywidualnej sprawy, dotyczącej konkretnego zdarzenia z udziałem konkretnych osób oraz z interwencji podjętej w tej sprawie przez policję. Z kolei dane z postępowań w indywidualnych sprawach w tym np. karnych, o wykroczenia, czy też administracyjnych mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym i na zasadach określonych w przepisach regulujących te postępowania, a nie każdemu, w trybie dostępu do informacji publicznej. Według organu skoro żądane informacje nie są informacją publiczną , nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i jak i przepisami postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi przypomnieć należy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w przepisie art. 61 ust. 1 przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Z kolei przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, stanowiąc że są nimi: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższej regulacji, nie ulega wątpliwości, że Komendant Miejski Policji we W. mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach badanej sprawy, skarżący złożył bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, precyzując dokładnie charakter i zakres żądanej informacji oraz formę jej udostępnienia.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony o udostępnienie takiej informacji. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. O zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że przedmiotowym wnioskiem z dnia [...] r. skarżący, domagał się od Komendanta Miejskiego Policji we W. udostępnienia informacji w postaci konkretnych dokumentów wytworzonych przez organy policji, tj. wpisów do notatników służbowych, notatek urzędowych i służbowych, raportów i protokołów oraz innych dokumentów policyjnych dotyczących zdarzenia, które miało miejsce w określonym dniu, pod adresem wskazanym przez skarżącego. W ocenie Komendanta Miejskiego Policji we W. żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, lecz dokumentację służbową, bowiem wskazane dokumenty dotyczą interwencji policjantów podjętej w indywidualnej sprawie, o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z dnia [...] r.

Według art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r. sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – Lex 291357).

Ustawodawca w art. 6 powołanej wyżej ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlega zatem informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Wyliczenie ma charakter przykładowy, nie obejmuje ono wszystkich przypadków, w których informacja podlega udostępnieniu. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) funkcjonariuszem publicznym jest między innymi funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego, a zatem bez wątpienia jest nim policjant. Zatem przyjęte w u.d.i.p. odesłanie w tym zakresie do Kodeksu karnego jest równoznaczne z przyjęciem założenia, że wszystkie utrwalone i podpisane w dowolnej treści oświadczenia woli i wiedzy, podpisane przez wskazane w Kodeksie karnym osoby, znajdujące umocowanie w przyznanych funkcjonariuszowi kompetencjach oraz skierowane do innego (zewnętrznego) podmiotu lub złożone do akt sprawy, stanowią dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe nie można zaaprobować poglądu organu, według którego objęte przedmiotowym wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ błędnie bowiem przyjął, że informacje z akt sprawy pochodzące od organu – funkcjonariusza publicznego i dotyczące określonej sprawy na etapie przyjęcia zgłoszenia (wpisy w Rejestrach Interwencji Policyjnych, w notatnikach służbowych, notatki urzędowe i służbowe), prowadzenia czynności z związku ze sprawą (raporty i protokoły) oraz inne dokumenty policyjne nie stanowią informacji publicznej, a w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu.

W ocenie Sądu żądane informacje zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym mają charakter informacji publicznej. Akta postępowań przygotowawczych, zakończonych jak i toczących się, niewątpliwie zawierają dane o działalności organów władzy publicznej i znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz będącego w posiadaniu takich danych. Stwierdzić bowiem należy , że dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, również przygotowawczego, realizuje dyspozycję art. 61 Konstytucji, statuującego publiczne prawo obywatela do informacji. W tym miejscu podkreślić jednak należy ,że informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach, w tym przypadku karnych, mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących to postępowanie, a nie każdemu, w trybie dostępu do informacji publicznej. Tryb postępowania karnego został uregulowany w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) – zwana dalej Kpk, wymaga zatem rozważenia kwestia relacji zachodzących między ustawą o dostępie do informacji publicznej a przepisami Kodeksu postępowania karnego regulującego dostęp osób trzecich do informacji wynikających z akt postępowania karnego, będącego w fazie postępowania przygotowawczego. Ustawa regulująca tryb dostępu do informacji publicznej oraz określającą przedmiotowy i podmiotowy zasięg pojęcia "dostępności do informacji publicznej" w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dotyczy to szeregu ustaw regulujących w sposób odrębny od przewidzianego we wskazanej ustawie dostęp do informacji publicznej, między innymi ustaw proceduralnych określających jawność postępowań i dostęp do akt postępowań karnych, cywilnych, czy administracyjnych. Zdaniem sądu, norma kolizyjna zawarta we wskazanym przepisie wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznych w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych.

W postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 Kpk, natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego art. 156 § 5 Kpk. Jeśli chodzi o przedsądową fazę postępowania karnego tj. postępowanie przygotowawcze, przepis art. 156 § 5 Kpk stanowi, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. W końcowej części przywołany przepis stanowi, że innym niż wymienionym wcześniej osobom, w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione akta postępowania przygotowawczego. Odczytywany literalnie przepis art. 156 § 5 Kpk nie pozostawia wątpliwości co do tego, że osobom innym niż strona postępowania karnego przygotowawczego, akta postępowania karnego mogą być udostępnione za zgodą prokuratora jedynie do wglądu (np. przejrzenia akt w sekretariacie, czytelni). Przytoczony przepis normuje jedynie jeden ze sposobów dostępu do informacji publicznej. Oprócz "wglądu do akt", o którym stanowi art. 156 § 5 zdanie 2 Kpk, podmiot niebędący stroną postępowania przygotowawczego ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej również poprzez uzyskanie kserokopii czy odpisu dokumentu z akt, jak również informacji stanowiącej "wycinek" akt, "wyprowadzonej" z treści akt postępowania, informacji "na podstawie" akt sprawy, ale niezmaterializowanej fizycznie w jednym konkretnym dokumencie w aktach. Zdaniem sądu, wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 zdanie 2 Kpk uzasadnia wniosek, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w podanych wyżej formach innych niż fizyczny "wgląd do akt sprawy", co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawniony jest zatem pogląd, że dostęp osób trzecich, niebędących uczestnikami postępowań do informacji zawartych w aktach prowadzonych postępowań, w zakresie nieuregulowanym w art. 156 § 5 zdanie 2 Kpk odbywać się powinien według procedury przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Rz 59/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 200/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 53/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zatem skoro skarżący żądał przekazania informacji pochodzących od organu, z wytworzonych z akt postępowania przygotowawczego (wyjaśniającego), a nie wglądu do całości akt sprawy, to uznać należy, że dostęp wnioskodawcy do informacji wynikających z akt postępowania karnego, w tym postępowania przygotowawczego, odbywa się na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku 16 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1782/04, (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), według którego z chwilą wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a jej udostępnienia domaga się podmiot niebędący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. Zgodnie jednak z art. 5 u.p.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. A zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu bez żadnych ustaleń, to znaczy bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nieopatrzeniu, zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.) klauzulą "poufne", bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok WSA w Łodzi z 7 kwietnia 2004 r., II SA/Łd 12/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei odwołując się do pojęcia "akt postępowania", należy uwzględniać nie tylko te dokumenty, które zostały tam dołączone, ale również wszystkie, które dotyczą sprawy bądź są z nią związane. 3/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 200/09, LEX nr 600238) - na który powołuje się skarżący - w którym sformułowano tezę , wedle której akta prowadzonych przez organ policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. W szczególności notatki urzędowe funkcjonariuszy policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy.

Organ, rozpatrując zatem żądania zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] r., obowiązany jest udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1-3 omawianej ustawy, odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ponadto wskazać należy, że jeżeli organ ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku lub formy udzielenia informacji powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby bowiem do zaprzeczenia idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Natomiast przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 58/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Biorąc bowiem pod uwagę z jednej strony zakres i charakter informacji objętej przedmiotowym wnioskiem z dnia 31 stycznia 2012 r., a z drugiej strony udzieloną przez organ informację zawartą w jego piśmie z dnia [...] r., to uznać należy, że wniosek skarżącego pozostaje niezałatwiony w takim znaczeniu o jakim była mowa wyżej. Oznacza to, że pod adresem organu musi być skutecznie wyartykułowany zarzut bezczynności. Przy czym organ rozpatrując wniosek strony powinien - kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku - załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku lub formy udzielenia informacji, powinien zwrócić się wcześniej do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza ,że wprawdzie organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku strony z dnia [...] r. , lecz owa bezczynność nie miała miejsca – w ocenie sądu – z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w istocie rzeczy zareagował na przedmiotowy wniosek skarżącego, wadliwie go oceniając , że nie dotyczy on informacji publicznej. Materiał aktowy analizowanej sprawy potwierdza bowiem fakt podjęcia - w ustawowym 14 – dniowym terminie - czynności i nadania wnioskowi odpowiedniego biegu. W tym miejscu dla porządku jedynie dodać należy ,że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej wymagają częstokroć - jak w niniejszej sprawie -, dokonania wykładni licznych przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne, które w wielu wypadkach są przedmiotem niejednolitych wypowiedzi doktryny i orzecznictwa. Zatem w realiach badanej sprawy nie sposób dopatrzyć się ze strony organu okoliczności lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania w błąd. Jeśli zatem podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej błędnie zakwalifikuje wniosek w przedmiocie udostępnienia takiej informacji jako nie dotyczący takiej informacji, o czym zawiadomi zainteresowanego stosownym pismem informacyjnym , to pomimo bezczynności podmiotu zobowiązanego w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej nie można przyjąć , że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa , o którym mowa w art.149 § 1 p.p.s.a. Z tego też powodu wbrew żądaniu skargi , nie podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jedynie na marginesie sprawy w związku z twierdzeniami skargi , wyjaśnić należy , że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielania informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (test jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie jest również wymagane poprzedzenie takiej skargi do sądu administracyjnego środkiem sprecyzowanym w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy ona aktu ani czynności, dla skuteczności zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wyraźnie odnosi się do aktów i czynności, a więc nie obejmuje bezczynności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 557/10 oraz z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Konkludując, z powyższych względów uznano skargę za uzasadnioną w zakresie bezczynności organu ,co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do orzeczenia jak w pkt I –szym wyroku . Z przyczyn , o których była mowa wyżej orzeczono jak pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 powołanej wyżej ustawy, zaś w pkt III na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy . O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej j wyżej ustawy.