Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 828/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Prezes Rady Ministrów (dalej także: "organ") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem G. P. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] lutego 2017 r. o przyznanie świadczenia specjalnego, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm. - dalej także: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS").

Zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Prezes Rady Ministrów - działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - odmówił przyznania skarżącemu G. P. renty specjalnej, uznając, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania skarżącemu takiego świadczenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą przyznania skarżącemu renty specjalnej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia wnioskodawcy nie potwierdzają istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Organ stwierdził, że transformacja systemowa w Polsce została zapoczątkowana przez miliony Polaków wiążących się z różnymi organizacjami podziemia, opozycją demokratyczną, stających się członkami "Solidarności" bądź z nią sympatyzujących. Był to masowy protest społeczny w obronie godności i praw pracowniczych, dlatego wyróżnianie jednych działaczy z grona innych i przyznawanie im dodatkowych świadczeń, byłoby społecznie niesprawiedliwie. Prezes Rady Ministrów uznał, że formą uhonorowania tej grupy osób powinny pozostać przyznawane im ordery i odznaczenia oraz przepisy prawa ustanowione powszechnie, jak np. ustawa z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172 ze zm.), nie zaś świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ zaznaczył, że w żadnym z nadesłanych pism potwierdzających opozycyjną działalność skarżącego nie sprecyzowano, dlaczego właśnie ta działalność zasługuje na szczególne wyróżnienie z grona innych działaczy oraz nie uzasadniono wyjątkowości i niepowtarzalności prowadzonej wówczas przez wnioskodawcę działalności. Prezes Rady Ministrów wyraźnie podkreślił, że na żadnym etapie prowadzonego postępowania skarżący nie udokumentował prześladowań, na które powoływał się w swoich pismach i które zmusiły go do dwukrotnego opuszczenia kraju. Ponadto, Prezes Rady Ministrów wskazał, że w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej nie znaleziono żadnych dokumentów z okresu wojennego, potwierdzających, iż skarżący był inwigilowany i szykanowany przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Organ zauważył jednocześnie, że nie odnaleziono również żadnych informacji na temat wnioskodawcy w aktach sprawy obiektowej dotyczącej Biura Rozwoju [...], PAN oraz sprawy obiektowej o kryptonimie "[...]", założonej przez Służbę Bezpieczeństwa na Duszpasterstwo Akademickie w K. Odnosząc się z kolei do sprawy zwolnienia skarżącego z pracy w Biurze Rozwoju [...] w 1987 r., Prezes Rady Ministrów wskazał, że sprawa ta została zakończona prawomocnymi wyrokami sądów w obu instancjach oddalającymi jego żądania. Organ podniósł również, że nadesłana kopia świadectwa pracy w PAN nie potwierdza wyrzucenia skarżącego z pracy. Organ uznał, że trudno jest traktować wskazane przez skarżącego okoliczności związane z zakończeniem pracy w PAN jako prześladowanie komunistyczne. Organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy bardziej wskazuje na konflikty rodzinne, niż prześladowania polityczne. Dodatkowo, Prezes Rady Ministrów podniósł, iż skarżący nie jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, zaś posiadane przez niego wykształcenie nie wskazuje na brak możliwości zarobkowych uwzględniających orzeczony stopień niepełnosprawności. W konsekwencji, Prezes Rady Ministrów uznał, że powyższe okoliczności nie dają podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 82 ustawa o emeryturach i rentach z FUS, albowiem w sytuacji skarżącego nie dopatrzono się okoliczności wskazujących na szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 82 ust. 1 cyt. ustawy. Organ zaznaczył ponadto, że wziął pod uwagę sytuację bytową skarżącego, niemniej wskazał jednak, że nie mogła ona stanowić jedynego kryterium przyznania świadczenia specjalnego, które nie jest ani świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym jedynie z tytułu sytuacji zdrowotnej lub materialnej, a także nie jest też świadczeniem zastępczym w przypadku otrzymania odmownej decyzji ZUS w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy.

W wyniku rozpoznania wniesionej przez skarżącego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 154/11, oddalił skargę.

W uzasadnieniu WSA w Warszawie uznał, że dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", należy mieć na względzie wybitne, wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np. społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej. Zdaniem Sądu, może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Jednocześnie, Sąd wyraźnie wskazał, że celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los.

Kierując się powyższą wykładnią, WSA w Warszawie zgodził się z oceną Prezesa Rady Ministrów, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia specjalnego. Sąd stwierdził, że opozycyjna działalność skarżącego zasługuje na uznanie, niemniej jednak jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego. Sąd uznał bowiem, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Sąd uznał również, że świadczenia specjalne nie mają także charakteru roszczeniowego. Kierując się zatem obiektywnymi kryteriami oceny, Sąd podzielił stanowisko Prezesa Rady Ministrów, że w rozpoznawanej sprawie nie występują szczególne okoliczności, nadzwyczajne zdarzenia losowe, uzasadniające przyznanie skarżącemu renty specjalnej. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do sytuacji skarżącego, WSA w Warszawie podkreślił, że świadczenie z art. 82 ust. 1 cyt. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o nie, nawet, gdy są one uzasadnione.

W wyniku rozpatrzenia złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu wyroku NSA zauważył, iż skarżący wnosząc o przyznanie renty specjalnej, powoływał się na poniesione przez siebie zasługi dla Polski poprzez działalność w podziemnej "Solidarności" i po jej legalizacji, za co był szykanowany i prześladowany w życiu zawodowym oraz osobistym, co - pomimo, iż zaważyło na jego zdrowiu - nie pozwoliło mu jednak na nabycie prawa do świadczeń rentowo-emerytalnych w trybie zwykłym. Jednocześnie, NSA wskazał, że niezależnie od przesłanych przez skarżącego dokumentów i oświadczeń, również Prezes Rady Ministrów, działając z urzędu, zgromadził dokumenty wyjaśniające w sposób wyczerpujący stan faktyczny rozpatrywanej sprawy. NSA nie zgodził się w tej sytuacji z zarzutem skargi kasacyjnej, jakoby do wydania zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie doszło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznając, iż - wbrew stanowisku strony skarżącej - Wojewódzki Sąd Administracyjny nie pominął żadnych istotnych okoliczności, dostrzegając wszystkie argumenty skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że działalność skarżącego w podziemnych strukturach [...], a także działalność opozycyjna już po zalegalizowaniu [...], działalność w duszpasterstwie Akademickim o.o. [...] oraz uczestnictwo w Papieskiej Akademii Teologicznej, w sposób niebudzący wątpliwości wykazane zostały w postępowaniu administracyjnym, co Sąd potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA stwierdził, że fakty w nich przedstawione nie zostały poddane w wątpliwość ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów, ani w uzasadnieniu spornego wyroku Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie, NSA uznał, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej całkowicie bezpodstawnie zarzuca się Sądowi pierwszej instancji przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, iż podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego był brak stwierdzenia w materiałach IPN działalności skarżącego w podziemnych strukturach Solidarności oraz podejmowania innych działań związanych z walką z komunizmem. Za gołosłowne NSA uznał również przypisanie Sądowi pierwszej instancji, że "ustalając stan faktyczny sprawy ograniczył się do wskazania, iż w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono informacji na temat Skarżącego w aktach dotyczących Biura Rozwoju [...], PAN czy sprawy o kryptonimie "[...]". Za niezgodną z prawdą NSA uznał również argumentację skarżącego, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż sama decyzja Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych potwierdzająca świadczenie przez skarżącego prac na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych (nielegalnych do kwietnia 1989 roku) była niewystarczająca dla przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący G. P. ponownie wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu renty specjalnej.

W uzasadnieniu wniosku skarżący zwrócił uwagę, iż od dnia [...] grudnia 1981 r. do 1989 r. działał w podziemnych strukturach [...], doznając z tego tytułu wielu represji i szykan. Skarżący zwrócił również uwagę na swoją działalność społeczną, jako Prezes Stowarzyszenia "[...]", a także na swoją trudną sytuację życiową oraz zdrowotną (umiarkowany stopień niepełnosprawności). Ponadto, skarżący podniósł, iż otrzymał status działacza opozycji antykomunistycznej oraz został odznaczony [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący zauważył również, iż otrzymuje okresowo co miesiąc przez okres roku 400 złotych miesięcznie z Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wskazał także, iż otrzymuje pomoc z Caritasu oraz Stowarzyszenia "[...]". Powołał się również na okoliczności związane z koniecznością wydatkowania dużych kwot na leki związane z przewlekłymi chorobami.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego G. P. z dnia [...] lutego 2017 r. o przyznanie mu świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu postanowienia Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, iż skarżący we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. powołał się na okoliczności będące już przedmiotem rozważań przy wydaniu decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS.

Mając powyższe na względzie, Prezes Rady Ministrów wskazał, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej.

Zdaniem organu, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem sprawa zainicjowana nowym wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. o przyznanie mu świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą już decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. W ocenie organu, tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona skarżąca oraz organ), jak i przedmiotu postępowania (żądanie wnioskodawcy), a także podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i faktycznej (informacje dotyczące osiągnięć wnioskodawcy).

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż sporne postanowienie Prezesa Rady Ministrów zostało oparte na niesprawiedliwym przepisie art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto, skarżący stwierdził, że rentę specjalną powinno otrzymywać się nie tylko za wybitne osiągnięcia, ale powinny otrzymywać ją również osoby, które w podziemnej "Solidarności" walczyły o wolną Polskę i były z tego tytułu prześladowane, tracąc zdrowie. Skarżący wskazał jednocześnie, że w dniu [...] września 2015 r. decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych otrzymał status działacza opozycji antykomunistycznej, zaś w dniu [...] lipca 2015 r. otrzymał z rąk Prezydenta RP odznaczenie [...]. W konsekwencji, skarżący uznał, że powyższe fakty uzasadniają przyznanie renty specjalnej.

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. o przyznanie świadczenia specjalnego, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezes Rady Ministrów uznał, że skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniósł nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ zauważył co prawda, że skarżący w uzasadnieniu środka zaskarżenia zwrócił uwagę na nadanie mu w dniu [...] lipca 2015 r. [...] oraz potwierdzenie w dniu [...] września 2015 r. statusu działacza opozycji antykomunistycznej, niemniej jednak - zdaniem Prezesa Rady Ministrów - okoliczności te, w świetle wykładni celowościowej art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie stanowią podstawy do przyznania świadczenia specjalnego.

Prezes Rady Ministrów wskazał, że potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej uprawnia skarżącego do ubiegania się o świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną, które przyznaje Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 ze zm.), natomiast nie jest wystarczające do ubiegania się o świadczenie specjalne, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Powołując się na brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., Prezes Rady Ministrów uznał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mówi powołany przepis, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Zdaniem organu, pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. a aktualnie rozpoznawaną sprawą zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach wnioskodawcy. Organ uznał, że złożony przez skarżącego G. P. wniosek z dnia [...] lutego 2017 r., a następnie wniosek z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje argumenty wymienione przez niego w postępowaniu administracyjnym zakończonym w/w decyzją ostateczną Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. W tej sytuacji, zdaniem organu, wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z dnia 23 maja 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że specjalne renty i emerytury powinni w pierwszej kolejności otrzymywać działacze opozycji antykomunistycznej, zwłaszcza działacze, którzy uczestniczyli w podziemiu i innych strukturach antykomunistycznych i z tego tytułu byli internowani, mordowani (wówczas świadczenie winny przysługiwać ich rodzinom), a także którzy są niepełnosprawni.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2017 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, działającego jako pełnomocnik procesowy ustanowiony z urzędu, uzupełnił skargę.

Wnosząc o uchylenie w całości spornego postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2017 i poprzedzające go postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego z urzędu, skarżący zarzucił organowi:

1. naruszenie art. 61a k.p.a. [pic]w zw. z art.60 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie nowych dowodów, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, nie uwzględniając nowych zaistniałych okoliczności przedstawionych przez skarżącego.

W uzasadnieniu pisma procesowego skarżący zarzucił przede wszystkim, że organ oparł sporne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania, powołując się na bardzo ogólną i nieprecyzyjną zarazem przesłankę, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", co - zdaniem skarżącego - budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, albowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach prawno-procesowych, a nie woluntarystyczno-faktycznych, jak w wypadku niniejszej sprawy. Tym samym, zdaniem skarżącego, podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi wadliwie zastosowany przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Skarżący stwierdził ponadto, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Powołując się na stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, LEX nr 1321646, skarżący wskazał, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone - co do zasady - wyłącznie do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skarżący zarzucił, że w rozpoznawanej sprawie, powołując się na przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., organ wskazał na okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przyznania stronie skarżącej świadczenia specjalnego poprzez wydanie ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r., gdy tymczasem - jak zauważył skarżący - stan faktyczny sprawy powinien być brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, w odniesieniu do faktów prawotwórczych. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, jako błędne należy ocenić stanowisko organu, jakoby w niniejszej sprawie zaistniała tożsamość przedmiotowa w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji, że zaszła podstawa do wydania formalnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Skarżący uznał, że powyższe stanowisko Prezesa Rady Ministrów jest błędne, albowiem strona skarżąca zarówno we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2017 r. powołała się na nowe okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego wskazanych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skarżący zauważył bowiem, że podkreślił dwie nowe, istotne dla sprawy okoliczności w postaci nadania skarżącemu w dniu [...] lipca 2015 r. [...] oraz potwierdzenia w dniu [...] września 2015 r. statusu działacza opozycji antykomunistycznej. W tej sytuacji, skarżący uznał, że organ powinien zatem wziąć pod uwagę nowe okoliczności w porównaniu do okoliczności wziętych pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r.

Skarżący zarzucił, iż stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu, że pomiędzy sprawą zakończoną ww. decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2010 r., a sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. zachodzi tożsamość przedmiotowa, nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Skarżący stwierdził, że powołał nowe okoliczności dotyczące jego działalności opozycyjnej i w tym stanie rzeczy organ powinien rozpatrzyć sprawę co do istoty, wydając decyzję merytoryczną o przyznaniu, bądź o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. Według skarżącego, podobne stanowisko wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2198/16.

Skarżący stwierdził w konsekwencji, iż kwestia, czy jego działalność opozycyjna ma przymiot zasłużonej i stanowi szczególnie uzasadniony przypadek - w oparciu o nowe okoliczności, w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS - winno być przedmiotem rozważań w decyzji orzekającej co do istoty, nie zaś w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Tymczasem, jak podkreślił skarżący, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Zdaniem skarżącego, na etapie stosowania ww. przepisu organ winien badać jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Organ nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, co - zdaniem skarżącego - miało de facto miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego, brak jest tożsamości przedmiotowej sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2010 r. oraz sprawy niniejszej zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. ze względu na nowe okoliczności faktyczne powołane przez stronę skarżącą. W konsekwencji, skarżący uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucił, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się szeregu innych uchybień o charakterze formalnym, które nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym obu spornych postanowień.

Przede wszystkim, zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził dowodu z przesłanek nadania skarżącemu w dniu [...] lipca 2015 r. [...] oraz potwierdzenia w dniu [...] września 2015 r. statusu działacza opozycji antykomunistycznej. W tej sytuacji, skarżący uznał, że uchybienie to świadczy o tym, iż organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, skarżący zarzucił, że w przedmiotowej sprawie organ zamiast zbadać dokładnie stan faktyczny sprawy i wyjaśnić wątpliwości, rozstrzygnął na niekorzyść skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r., nazwanym "odpowiedzią na skargę", Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, ustosunkowując się do pisma procesowego pełnomocnika strony skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r., wniósł o odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu pisma organ zauważył, że skarżący G. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 23 maja 2017 r. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2017 r., która w dniu [...] czerwca 2017 r. została przesłana wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie, jak wskazał organ, w dniu 16 listopada 2017 r. do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wpłynęła kolejna skarga strony skarżącej podpisana tym razem przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu adwokata J. W. W tej sytuacji, zdaniem organu, skarga z dnia 2 listopada 2017 r. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega odrzuceniu, albowiem zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę m.in. w sytuacji, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Według organu, stwierdzić należy zatem, że w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi, albowiem skarga G. P. z dnia 2 listopada 2017 r. została wniesiona do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy pomiędzy tymi samymi stronami, tj. G. P. i organem - Prezesem Rady Ministrów toczy się już przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie tożsama sprawa ze skargi G. P. z dnia [...] maja 2017 r. na to samo postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2017 r. Z uwagi zatem na okoliczność, że sprawa objęta niniejszą skargą z dnia 2 listopada 2017 r. pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku przed WSA w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 828 /17), organ uznał, że zasadny jest wniosek o jej odrzucenie.

Niemniej, działając z ostrożności procesowej, Prezes Rady Ministrów - ustosunkowując się merytorycznie do podniesionych w treści skargi z dnia 2 listopada 2017 r. zarzutów merytorycznych - wskazał, że nie są one zasadne, albowiem okoliczności, na które zwraca uwagę strona skarżąca, a które dotyczą nadania skarżącemu w dniu [...] lipca 2015 r. [...] oraz potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej, nie stanowią podstawy do przyznania świadczenia specjalnego.

Odnosząc się do kwestii odznaczenia skarżącego [...], Prezes Rady Ministrów podkreślił, że okoliczność ta nie może stanowić przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego, albowiem kryteria nadawania odznaczeń za działalność związkową, czy też opozycyjną nie mogą być utożsamiane z przestankami, które warunkują przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego. Zdaniem organu, otrzymanie przez skarżącego wspomnianego odznaczenia nie daje podstawy do uznania, że jego osiągnięcia i działalność mają charakter wybitny, w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Według organu, uznanie powyższych argumentów oznaczałoby, iż każdej osobie, której przyznano wspomniane odznaczenie powinno przysługiwać bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Organ uznał, że ocena taka spowodowałaby odejście od reguły przyznawania tych świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach.

Ustosunkowując się z kolei do okoliczności potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej, Prezes Rady Ministrów podkreślił, że ustawodawca przewidział możliwość otrzymania świadczenia pieniężnego oraz pomocy pieniężnej przewidzianych ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz o osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 ze zm.). Organ zauważył, że zgodnie z art. 7 cyt. ustawy, prawo do świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej przysługuje działaczowi opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ podniósł, iż wspomniane świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na wniosek osoby uprawnionej (art. 8 cyt. ustawy). Zdaniem organu, okoliczność przyznania skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej stanowi potwierdzenie, że G. P. angażował się w działalność antykomunistyczną zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny. Jednakże, według organu, podkreślenia wymaga, że Prezes Rady Ministrów, rozpatrując sprawę przyznania świadczenia specjalnego zakończoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., dysponował wiedzą na temat działalności skarżącego w strukturach [...] oraz związanymi z tą działalnością represjami i okoliczności te brał pod uwagę, wydając przedmiotową decyzję. Organ uznał jednak, że ustalone okoliczności nie dają podstaw do przyznania wnioskującemu świadczenia specjalnego. Organ przypomniał, iż prawidłowość wspomnianej decyzji organu administracji została potwierdzona wydanymi w sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 154/11) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2051/11).

Mając powyższe na względzie, Prezes Rady Ministrów uznał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej zawartym w skardze z dnia 2 listopada 2017 r., jakoby organ powinien wziąć pod uwagę nowe okoliczności dotyczące działalności opozycyjnej skarżącego, które nie były przedmiotem oceny przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., gdy tymczasem, jak zauważył organ, do okoliczności dotyczących działalności opozycyjnej skarżącego organ odniósł się w sposób precyzyjny w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r.

Organ za nieuzasadnione uznał również zawarte w skardze z dnia 2 listopada 2017 r. stwierdzenie strony skarżącej, jakoby skarżący powołał nowe okoliczności dotyczące jego działalności opozycyjnej, co miałoby - w ocenie strony skarżącej - uzasadnić merytoryczne rozpoznanie sprawy. Według Prezesa Rady Ministrów, należy uznać, że skarżący odwołuje się do tych samych okoliczności dotyczących działalności opozycyjnej, na które powoływał w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Zdaniem organu, przyznanie skarżącemu statusu działacza opozycji stanowi jedynie potwierdzenie, że skarżący G. P. angażował się w działalność antykomunistyczną. Według organu, przyznanie wspomnianego statusu nie stanowi natomiast nowej okoliczności dotyczącej prowadzonej działalności opozycyjnej. Jest to zatem potwierdzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, że skarżącemu przysługuje status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też innych akt lub czynność z zakresu administracji z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga G. P. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. o przyznanie renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - nie naruszają przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Rady Ministrów, wydając oba sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wspomnianym wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. o przyznanie renty specjalnej - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim art. 61a § 1 k.p.a., jak również przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd uznał, że organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Ponadto, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe postanowienia, Prezes Rady Ministrów nie dopuścił się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym mającego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu organu, który podniesiony został w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2017 r., w którym pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów, ustosunkowując się do pisma procesowego pełnomocnika strony skarżącej z dnia 2 listopada 2017 r., wniósł o odrzucenie skargi.

W ocenie Sądu, wskazany wniosek organu jest całkowicie bezzasadny, albowiem w przypadku niniejszej sprawy nie zachodzi jakakolwiek podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, pismo procesowe strony skarżącej z dnia 2 listopada 2017 r. podpisane przez adwokata J. W., działającego jako ustanowiony z urzędu pełnomocnik procesowy skarżącego, traktować należy nie jako nową skargę, jak sugeruje pełnomocnik organu, lecz jako uzupełnienie wniesionej wcześniej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi z dnia 23 maja 2017 r. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny legalności obu spornych postanowień Prezesa Rady Ministrów, wskazać trzeba, iż podstawą prawną przedmiotowych postanowień organu był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Celem wprowadzenia tego przepisu do k.p.a. było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym, należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a więc:

a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, LEX nr 1814918);

b) gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

c) gdy nastąpiło przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298);

d) gdy sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta, a więc gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać ponadto należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się więc aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728; podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, LEX nr 1989306).

W rozpoznawanej sprawie, jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ powołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego poprzez wydanie ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r.

Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił przyznania skarżącemu G. P. świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Następnie, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 154/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. wniesioną na powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2051/11, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od tego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Z powyższego wynika, iż decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności.

Należy w tej sytuacji zauważyć, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast, tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie - wbrew zarzutom strony skarżącej - uznać trzeba, że zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, Prezes Rady Ministrów zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd uznał bowiem, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że w sprawie występują te same podmioty, gdyż zarówno wniosek z dnia [...] lutego 2009 r. rozstrzygnięty decyzją ostateczną Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r., jak również wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. zostały złożone przez tę samą osobę - skarżącego G. P. Oba wspomniane wnioski zostały skierowane również do tego samego organu - Prezesa Rady Ministrów.

W obu wskazanych wnioskach skarżący wnioskował o przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Należy w tym miejscu zwrócić jednocześnie uwagę, że stan prawny - mający znaczenie dla rozstrzygnięcia spraw zainicjowanych wspomnianymi wyżej wnioskami skarżącego - nie uległ zmianie, albowiem nie doszło w tym czasie do żadnej zmiany dyspozycji przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, czy to w zakresie podstawy przyznania świadczenia specjalnego, czy też w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia przez Prezesa Rady Ministrów.

Ponadto, nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w zakresie obu prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawach zainicjowanych wnioskami skarżącego G. P. zmieniony został w sposób istotny (a więc w zakresie istotnych okoliczności prawotwórczych) stan faktyczny sprawy.

W ocenie Sądu, zauważyć należy, że w sprawie administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący uzasadniał złożony wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego (renty specjalnej) przede wszystkim poprzez odwołanie do swojej działalności antykomunistycznej w strukturach [...], zwracając uwagę na swoją działalność w podziemnych strukturach [...] prowadzoną przez około 8 lat, tj. od [...] grudnia 1981 r. do kwietnia 1989 r., a więc do czasu zalegalizowania wspomnianego związku zawodowego. Skarżący wskazywał również na związane z tym represje, podnosząc okoliczności dotyczące zwolnienia z pracy za działalność związkową, wskazując na brak możliwości zatrudnienia na stanowisku zgodnie z wykształceniem, na odmowę przyjęcia na studia doktoranckie. Skarżący zwracał również uwagę na swoją trudną sytuację życiową, zły stan zdrowia, podkreślając jednocześnie, że jest osobą niepełnosprawną. Wnioskując o przyznanie renty specjalnej, skarżący wskazywał w ramach prowadzonego w 2010 r. postępowania administracyjnego również na działalność społeczną polegającą m.in. na tworzeniu komitetów wyborczych, działalności w Stowarzyszeniu "[...]", walce o udział bezrobotnych w pracach komisji wyborczych, a także na dwukrotnym kandydowaniu do Senatu, jako kandydat niezależny.

Z kolei, we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., wnosząc o przyznanie tego samego świadczenia specjalnego, skarżący G. P. kolejny raz podnosił identyczne okoliczności, wskazując przede wszystkim na swoją działalność antykomunistyczną w okresie od [...] grudnia 1981 r. do 1989 r., jako działacz podziemnych struktur [...]. Jednocześnie, skarżący ponownie wskazał, że jego trudna sytuacja życiowa jest wynikiem prowadzonej przez niego działalności w strukturach podziemnych [...]. Skarżący stwierdził ponadto, że z uwagi na podjętą walkę ze zbrodniczym reżimem komunistycznym był prześladowany i szykanowany z tego tytułu. Skarżący, podobnie jak w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] września 2010 r., stwierdził w konsekwencji, iż jego "duży wkład do obalenia komunizmu" potwierdza, że są to niepodważalne zasługi. Skarżący zwrócił również uwagę na działalność społeczną, a także podkreślił - podobnie, jak w 2010 r. - swoją złą sytuację zdrowotną (liczne choroby), materialną (wydatki związane z mieszkaniem w hotelu robotniczym oraz wydatki na leki), zwracając przy tym uwagę na swoją niepełnosprawność.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż skarżący w obecnym postępowaniu powołuje się na te same okoliczności i przedstawia - co do zasady - identyczne uzasadnienie swojej sytuacji życiowej i zdrowotnej oraz przebieg antykomunistycznej działalności w podziemnych strukturach [...], jak w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r.

Nie ulega wątpliwości, że w obu wspomnianych postępowaniach administracyjnych skarżący podnosił okoliczność, że przez okres 8 lat był czynnym działaczem w podziemnych strukturach [...], a także w obu tych postępowaniach zwracał uwagę na swoją działalność społeczną, złą sytuację materialną, zdrowotną i życiową. Według Sądu, podnoszone przez skarżącego okoliczności odnoszą się więc do tych samych zdarzeń z przeszłości (vide: antykomunistyczna działalność solidarnościowa i związane z nią represje), a także do tych samych argumentów obrazujących obecną sytuację życiową skarżącego (zła sytuacja majątkowa i zdrowotna).

Zdaniem Sądu, trzeba mieć na uwadze fakt, iż wspomniana decyzja ostateczna Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą przyznania skarżącemu renty specjalnej była przedmiotem skrupulatnej oceny sądów administracyjnych obu instancji, które zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt Il SA/Wa 154/11, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2051/11, jednoznacznie stwierdziły, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Dokonując analizy argumentacji skarżącego zawartej zarówno we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2017 r., a także mając na względzie treść skargi z dnia 23 maja 2017 r., uzupełnionej w piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że skarżący wskazał na dwie nowe okoliczności, a mianowicie na fakt odznaczenia skarżącego w dniu [...] lipca 2015 r. [...] oraz na potwierdzenie w dniu [...] września 2015 r. statusu działacza opozycji antykomunistycznej.

Sąd uznał jednak, że wskazane wyżej okoliczności nie świadczą o przedstawieniu przez stronę skarżącą nowej, istotnej dla przyznania świadczenia specjalnego, podstawy faktycznej.

Jeśli chodzi o kwestię odznaczenia skarżącego [...] należy stwierdzić, że okoliczność ta nie może w żadnym wypadku stanowić nowej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego, albowiem kryteria nadawania odznaczeń za działalność związkową, czy też opozycyjną nie mogą być utożsamiane z przesłankami, które warunkują przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu, otrzymanie przez skarżącego G. P. odznaczenia o charakterze symbolicznym (pamiątkowym), przyznawanego w nagrodę działaczom opozycji antykomunistycznej m.in. z uwagi na represje z tytułu ich działalności na rzecz niepodległości Polski, nie daje podstawy do uznania, że osiągnięcia skarżącego i jego działalność opozycyjna mają charakter wybitny, w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W żadnym wypadku nie można uznać, że samo przyznanie skarżącemu wspomnianego odznaczenia stanowi nową okoliczność dającą podstawę do uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów, skoro strona skarżąca w obecnym postępowaniu nie podnosi jednocześnie jakichkolwiek nowych okoliczności, które mogłyby zostać uznane za szczególne, czy też niepowtarzalne.

Odnosząc się z kolei do okoliczności potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej, należy podkreślić, że ustawodawca przewidział możliwość otrzymania świadczenia pieniężnego oraz pomocy pieniężnej na warunkach określonych w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz o osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 ze zm.). Zgodnie z art. 7 cyt. ustawy, prawo do świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej przysługuje działaczowi opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Wspomniane świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na wniosek osoby uprawnionej (art. 8 tej ustawy). Niemniej, w ocenie Sądu, istotne jest jednak przede wszystkim to, że skarżący G. P., wnosząc ponownie w dniu [...] lutego 2017 r. o przyznanie mu renty specjalnej, powołał się na otrzymanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej bez wskazania jakiejkolwiek nowej, istotnej okoliczności dotyczącej jego działalności antykomunistycznej, która nie byłaby przedmiotem oceny Prezesa Rady Ministrów w 2010 r., a następnie przedmiotem dokładnej analizy orzekających w tej sprawie sądów administracyjnych.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że pomimo przywołania przez skarżącego wskazanych powyżej dwóch nowych okoliczności faktycznych, a także użycia w uzasadnieniu wniosku częściowo odmiennych sformułowań, zachodzi ewidentna tożsamość sprawy wszczętej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. ze sprawą administracyjną zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy w swoim istotnym aspekcie nie uległ zmianie, a więc zachodzi nie tylko tożsamość podmiotowa, lecz również tożsamość przedmiotowa sprawy w zakresie podstawy prawnej i treści żądania strony skarżącej.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że organ zasadnie stwierdził, iż okoliczności, na które powołuje się skarżący w swym żądaniu z dnia [...] lutego 2017 r., zostały wzięte już pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2010 r. Nie stanowią one nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, które należałoby wyjaśnić i które mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji, niż ww. decyzja ostateczna z 2010 r. Wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej, w której doszłoby do ponownej oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego, spowodowałoby, że decyzja taka obarczona byłaby wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Prezes Rady Ministrów, wydając oba sporne postanowienia, nie dopuścił się w toku postępowania naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisu art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. o przyznanie renty specjalnej.

W konsekwencji, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż organ, wydając przedmiotowe postanowienia, nie naruszył nie tylko przepisu art. 61a § 1 k.p.a., ale również przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.