Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2668/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 298/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 298/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 cześć I - obszar zainwestowania wsi G. - ust. 18 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć II - obszar zainwestowania wsi B. - ust. 9 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć IV - obszar zainwestowania wsi K. - ust. 14 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć V - obszar zainwestowania wsi Modła - ust. 12 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć VI - obszar zainwestowania wsi M. - ust. 6 pkt 2 w zakresie terenów [...]we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć VII - obszar zainwestowania wsi N. K.a - ust. 13 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć VIII - obszar zainwestowania wsi O. - ust. 9 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć IX - obszar zainwestowania wsi P. - ust. 4 pkt 2 w zakresie terenów [...]) we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć X - obszar zainwestowania wsi P. - ust. 8 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć XI - obszar zainwestowania wsi R. - ust. 11 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć XII - obszar zainwestowania wsi Wierzbowa - ust. 10 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 cześć XIII - obszar terenów niezainwestowanych gminy - ust. 2 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej"; II. orzekł, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I nie podlega wykonaniu; III. zasądził od Gminy G. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 [ze zm.], dalej ppsa) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (dalej Plan bądź Uchwała), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie:

- § 5 cześć I - obszar zainwestowania wsi G. - ust. 18 pkt 2 w zakresie terenów [...]we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć II - obszar zainwestowania wsi B.- ust. 9 pkt 2 w zakresie terenów R/(1-12) we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć IV - obszar zainwestowania wsi K. - ust. 14 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć V - obszar zainwestowania wsi M. - ust. 12 pkt 2 w zakresie terenów R/(1-19) we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć VI - obszar zainwestowania wsi M. - ust. 6 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć VII - obszar zainwestowania wsi N. K. - ust. 13 pkt 2 w zakresie terenów [...]) we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć VIII - obszar zainwestowania wsi O. - ust. 9 pkt 2 w zakresie terenów [...]) we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć IX - obszar zainwestowania wsi P. - ust. 4 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć X - obszar zainwestowania wsi P. - ust. 8 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć XI - obszar zainwestowania wsi R. - ust. 11 pkt 2 w zakresie terenów [...]) we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć XII - obszar zainwestowania wsi W. - ust. 10 pkt 2 w zakresie terenów [...] we fragmencie "i elektrowni wiatrowej";

- § 5 cześć XIII - obszar terenów niezainwestowanych gminy - ust. 2 pkt 2 w zakresie terenów [...]we fragmencie "i elektrowni wiatrowej"

z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., dalej uogr).

Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy G. (dalej Rada Gminy) uchwaliła plan miejscowy dla Gminy G. W Planie Rada Gminy określiła tereny o przeznaczeniu rolniczym (R) z dopuszczeniem budowy elektrowni wiatrowych. Rada Gminy w tekście Planu i na rysunku Planu nie dokonała wydzielenia spośród terenów rolniczych za pomocą linii rozgraniczających terenów, które będą przeznaczone pod budowę elektrowni wiatrowych. Działanie takie ma szczególne znaczenie z uwagi na fakt, że elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a nadto są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej pb).

W ocenie Wojewody Rada Gminy dopuszczając możliwość budowy farm wiatrowych winna jednoznacznie wskazać granice terenów pod ich lokalizację, a co za tym idzie w niniejszym wypadku - z terenów o przeznaczeniu rolniczym wyłączyć tereny na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Jako tereny o dwu innych przeznaczeniach winny być oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest w miejscowych planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednak wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają a wręcz właśnie uzupełniają np. funkcja mieszkaniowo-usługowa. Stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów na działalność wytwórstwa rolnego (R) z dopuszczeniem lokalizacji na tym obszarze budowli produkcji energii (elektrowni wiatrowych), czyli innego przeznaczenia terenu rolnego, nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie - tereny te winny zostać rozgraniczone liniami. Tym samym zdaniem Wojewody w realiach niniejszej sprawy została naruszona zasada uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowiona w art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, która nakazuje określić w planie miejscowym obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Istnieje potrzeba stwierdzenia nieważności tych fragmentów uchwały, które wprowadzają zupełnie odmienne przeznaczenie terenów rolniczych bez jednoczesnego wyodrębnienia ich zarówno w tekście, jak i na rysunku planu za pomocą linii rozgraniczających. Wprowadzenie do przedmiotowego planu miejscowego w ramach jednego terenu dwu różnych przeznaczeń bez wrysowania na rysunku planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania powoduje niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu.

Wojewoda zauważył, że drogi prowadzące do terenów tych inwestycji winny zostać oddzielone liniami rozgraniczającymi, a te w ogóle nie zostały zamieszczone na rysunku Planu. Brak lokalizacji elektrowni wiatrowych uniemożliwiający ustalenie na jakich działkach rolnych, o jakiej klasie bonitacyjnej turbiny zostaną posadowione sprawia, że niemożliwym jest również ustalenie zwartego terenu rolnego przeznaczonego pod elektrownie w kontekście obowiązku uzyskania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolnicze. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 7 ust. 1 i ust. 2 uogr, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Jego zdaniem w sytuacji dopuszczenia lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, Rada Gminy była obowiązana do wskazania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały. W przedmiotowej sprawie wymóg ten odnosi się do parametrów i wskaźników w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, na których co do zasady, ustalono zakaz zabudowy (lokalizacji zabudowy kubaturowej). Odstępstwa od ogólnej zasady winny być zatem precyzyjnie określone w taki sposób, by nie było wątpliwości co do ich zakresu i rodzaju. Temu właśnie winny służyć parametry i wskaźniki intensywności zabudowy, wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp.

Plan zagospodarowania przestrzennego ustalając przeznaczenie terenów objętych jego ustaleniami i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określając sposób zagospodarowania i warunki zabudowy, kierowany jest do określonej grupy adresatów, mianowicie podmiotów będących np. właścicielami, użytkownikami, dzierżawcami tych terenów albo inwestorów. W konsekwencji niewskazanie konkretnego miejsca zlokalizowania elektrowni wiatrowej może powodować nieuprawnione naruszenie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wywodząc, że wprowadzenie w nomenklaturze planistycznej zapisów o dopuszczeniu lokalizacji elektrowni wiatrowej na terenach oznaczonych jako "R" , nie zmienia podstawowego przeznaczenia terenu objętego powyższym postanowieniem jako teren rolniczy.

Za nietrafny organ uznał zarzut Wojewody o nieumieszczeniu w części graficznej Planu linii rozgraniczających drogi prowadzące do elektrowni wiatrowych, wyjaśniając, że są to te same funkcjonujące oraz planowane drogi prowadzące do gruntów rolnych. Wskazał przy tym, że Wojewoda pominął także zapis powtarzany w części tekstowej dla przeznaczenia terenu "R" w poszczególnych obrębach geodezyjnych "dopuszcza się prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych".

Rada Gminy wyjaśniła, że dopuszczenie lokalizacji masztów wiatrowych ma być zgodne z obowiązującymi przepisami szczególnymi, a zatem również z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r poz. 1205 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia miejscowego planu, statuującym wymóg uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na wyłączenie z produkcji rolnej użytków o klasie gruntu I-III, przekraczających zwarty obszar 0,5 h. Wskazał przy tym, że w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowej na gruncie rolnym ewentualnemu wyłączeniu z produkcji rolnej podlega teren o powierzchni ok. 500 m², podczas gdy pozostała część gruntu może być nadal użytkowana rolniczo, co potwierdza wskazane na wstępie uzupełnianie funkcji terenu wskazanych w Planie, w tym wypadku funkcji rolniczej oraz lokalizacji elektrowni wiatrowej.

Na rozprawie dnia 2 lipca 2014 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i 200 ppsa, orzekł jak w sentencji orzeczenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że oceniając Uchwałę pod względem legalności uznał, że zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia są wadliwe, gdyż podjęte zostały z uchybieniem art. 28 ust. 1 upzp, a dokładniej z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, dotykające problematyki związanej ze sporządzaniem planu. Odnosić je trzeba do zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), podjętych w nim ustaleń, jak też standardów dokumentacji planistycznej. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności Uchwały we wskazanym zakresie.

W powyższych przepisach organ stanowiący dla wskazanych obszarów o przeznaczeniu podstawowym tereny rolnicze – istniejące uprawy polowe dopuścił lokalizację elektrowni wiatrowych, ale nie wydzielił ani w tekście Planu, ani na rysunku obszarów pod taką inwestycję, w tym również ewentualne drogi dojazdowe do niej. Na rysunkach Planu nie zaznaczono w jakikolwiek sposób planowanych lokalizacji elektrowni wiatrowych. Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania przez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, by nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z tego względu konieczne jest określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu pozwolą w sposób niebudzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a nadto ich oznaczenia wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej rozporządzenie). Wojewódzki Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że przywołany wyżej przepis ustawy planistycznej nie "zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 uzpz, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia, odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z: 24.9.2013 r., II OSK 2478/12; 9.11.2011 r., II OSK 1962/11; 23.2.2012 r., II OSK 2551/11).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, samo w sobie dopuszczenie w realiach niniejszej sprawy na terenach rolnych – istniejące uprawy polowe elektrowni wiatrowych, a zatem jednoczesne przeznaczenie tych samych terenów pod działalność wytwórstwa rolnego oraz lokalizację elektrowni wiatrowych, a zatem poza rolnicze użytkowanie, nie stanowi uchybienia art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, który upoważnia organ stanowiący gminy do określenia mieszanego przeznaczenia terenu. Naruszeniem jest brak wskazania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, gdyż określenie to stanowi obowiązkowe ustalenie planu. Skład orzekający w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że dopuszczając mieszane przeznaczenie terenu lokalny prawodawca winien jednocześnie wyrysować linie rozgraniczające, które winny być jednoznaczne co do przebiegu oraz muszą być wiążące, by nie pozostawić innemu niż rada (w tym - organowi wykonawczemu Gminy) podmiotowi możliwości ich przesuwania poza planem. Oznaczałoby to bowiem delegowanie na rzecz organu innego niż rada gminy kompetencji do wyznaczania przebiegu linii rozgraniczających. Tymczasem jest to ustawowa kompetencja rady gminy, która nie otrzymała kompetencji do takiej delegacji (wyrok NSA z 20.1.2011 r., II OSK 2235/10). Brak określenia linii rozgraniczających uniemożliwia w istocie określenie terenu, który – w realiach niniejszej sprawy - będzie przeznaczony pod farmy wiatrowe, od tego przeznaczonego na cele rolnicze. Tymczasem istota planowania przestrzennego sprowadza się do ustalenia przeznaczenia objętych planem terenów, ich sposobów zagospodarowania oraz warunków zabudowy, w taki sposób by nie budziło ono wątpliwości w tej kwestii, nie prowadziło do niepewności co do możliwości wykorzystania gruntów i nie skutkowało nieuprawnionym naruszeniem praw właścicieli czy użytkowników wieczystych. Określenie w części tekstowej planu - w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego - więcej niż jednego przeznaczenia terenu, obligowało w myśl przywołanych powyżej przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowanie w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację graficzną tekstu" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 157-158).

Sąd I instancji podzielił twierdzenie skarżącego, że brak wyrysowania linii rozgraniczających uniemożliwia w istocie ustalenie na jakich działkach rolnych i o jakiej klasy bonitacyjnej zostaną posadowione elektrownie wiatrowe. Uniemożliwia to ustalenie zwartego terenu rolnego przeznaczonego pod elektrownie w kontekście obowiązku uzyskania decyzji właściwego Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolne. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Z przedłożonej dokumentacji, a dokładniej ze sporządzonego opracowania ekofizjograficznego wynika, że na terenie Gminy G. dominują gleby słabe klas V i VI, jednak znajdują się tam także użytki zielone klasy III, a ich najwyższym odsetkiem odznacza się wieś M. (63,2%), w której również przewidziano elektrownie wiatrowe. Odnosząc się do prezentowanego w tej kwestii argumentu Rady Gminy, że w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowej na gruncie rolnym ewentualnemu wyłączeniu z produkcji rolnej podlega teren o powierzchni ok. 500 m² a pozostała część gruntu może być nadal użytkowana rolniczo przychodzi wyjaśnić, że o konieczności wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych decyduje nie powierzchnia gruntów rolnych zajęta ostatecznie pod zrealizowaną inwestycję, lecz powierzchnia gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację celu nierolniczego (wyrok NSA z 25.5.2009 r., II OSK 1900/08, Lex 534648).

Skargę kasacyjna na powyższe orzeczenie wywiodła Gmina G., reprezentowana przez radcę prawnego M. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego:

a. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp przez błędną wykładnię i przyjęcie, że naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje przez brak wskazania linii rozgraniczających różne przeznaczenie terenu, oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren o przeznaczeniu mieszanym;

b. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) przez błędną wykładnię i założenie a priori że w odniesieniu do terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren o przeznaczeniu mieszanym, w przypadku gdy głównym przeznaczeniem tych terenów są cele rolnicze i jednocześnie tereny te stanowią gleby o klasie III i wyższej, a ich zwarty obszar projektowy przekracza 0,5 ha, wymagana jest zgoda właściwego ministra na przeznaczenie tych terenów na cele nierolnicze;

c. art. 7 ust. 2 pkt 1 uogr przez błędną wykładnię i przyjęcie, że o konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej decyduje m.in. powierzchnia gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację celu nierolniczego.

Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o :

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Gminy G. kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp okazał się nieusprawiedliwiony. Plan miejscowy, który uchwala rada gminy, składa się z kilku części. Treść uchwały to część tekstowa planu. Część graficzna stanowi integralną część planu. Normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zarówno z części opisowej, jak i części graficznej planu (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki w: red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014. s. 154, uw. 3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom, a gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględnie związana ustawami, w tym ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. Chodzi tu o wątpliwości interpretacyjne dotyczące kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu (wyrok NSA z 10.6.2009 r., II OSK 1854/09, Lex 563545). Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o charakterze informacyjnym – nieprecyzyjnych co do możliwego sposobu zagospodarowania przestrzennego objętych nim nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 upzp; wyrok NSA z 2.12.2010 r., II OSK 2096/10, Lex 163335, akceptowany przez Zespół pod kierunkiem Z. Niewiadomskiego, Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Warszawa 2012, s. 42, uw. 4.2; oba wyroki aprobowane przez A. Plucińską-Filipowicz, A. Kosickiego – op. cit., s. 155-156, uw. 5, 6). Prawidłowa jest wykładnia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, wskazująca że brak linii rozgraniczających tereny w części graficznej Planu, co do których w części tekstowej Planu przyjęto wielofunkcyjność terenów, nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania tych terenów. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu.

Oba zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są ze sobą ściśle związane i należało je rozpoznać łącznie. Autor skargi kasacyjnej błędnie wskazał jako wzorzec kontroli ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu "(tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.)", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 11 października 2013 r., gdy tymczasem właściwym wzorcem kontroli winien być tekst ustawy w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2004 r.: nr 121, poz. 1266; zm. nr 49, poz. 464, obowiązujący w dniu uchwalenia Uchwały. W brzmieniu obwiązującym dnia 31 marca 2005 r. art. 7 ust. 2 pkt 1 uogr stanowił: "2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Prezentowany przez skarżącego kasacyjnie pogląd, że "winno się przyjąć wykładnię literalną przy założeniu, że teren pod elektrownię wiatrową obejmuje teren ok. 500 m2", a zaskarżony wyrok oparty został na rozszerzającej wykładni pojęcia "obszaru zwartego", nie jest trafny.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogr, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W ocenie składu orzekającego pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (wyrok NSA z: 27.6.2008 r., II OSK 738/07, Lex 488012; 10.2.2010 r., II OSK 299/09, Lex 597529; 25.2.2010 r., II OSK 429/09, Lex 592099; 6.5.2010 r., II OSK 670/09, Lex 597766; 10.2.2011 r. II OSK 303/10, Lex 992538; 29.1.2015 r., II OSK 1587/13, cbosa). W takim przypadku nie chodzi wyłącznie o działkę, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany, ale również o działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione, by powstały w przyszłości obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany tzn. w razie realizacji inwestycji wraz z koniecznością wydzielenia drogi zarówno działka przeznaczona pod drogę jak i działka przeznaczona pod zabudowę będą stanowiły wspólnie zwarty obszar projektowy. Obecnie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 uogr, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. W świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, a przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady.

Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały – czego w kontrolowanym Planie zabrakło (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Tak więc obszar projektowany to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny.

Zgoda Ministra określona w art. 7 uogr stanowi element procedury planistycznej i dotyczy planowania przestrzennego; nie jest natomiast elementem procedury budowlanej w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc w świetle tego przepisu nie ma znaczenia, jaka będzie faktyczna powierzchnia zabudowy gruntu elektrowniami wiatrowymi. Ma znaczenie normatywne, jaka jest powierzchnia całego obszaru przewidzianego pod taką inwestycję, gdyż lokalizacja poszczególnych turbin bądź całego kompleksu elektrowni wiatrowych, w efekcie przeprowadzonego procesu o pozwolenie na budowę może ulec istotnym zmianom i przesunięciom, co implicite musiałoby pociągać za sobą konieczność przeprowadzenia procedury planistycznej od początku.

Obowiązkiem organu planistycznego było w toku procedury planistycznej ustalić, które z gruntów rolnych objętych Planem w zakresie terenów o różnym przeznaczeniu – w tym określonym w części tekstowej "i elektrowni wiatrowej", obejmowało użytki rolne klas I-III i w tym zakresie objęcie ich liniami rozgraniczającymi w części graficznej Planu, jak i uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (verba legis art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 uogr), czego w kontrolowanej procedurze planistycznej zabrakło. Brak było podstaw, by zaskarżony wyrok stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jedynie odnośnie wsi M..

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.