Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 995/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Jolanta Rajewska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2593/03 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza na rzecz Z. K. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005r. sygn. I SA 2593/03 oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Decyzją, której dotyczy powyższy wyrok, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał swoją decyzję z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – wystąpił J. B., wówczas zastępowany przez żonę –Z. K.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, naczelny organ administracji publicznej stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych istotnych nowych argumentów ani okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie decyzji z dnia 09 kwietnia 2003r. i wydanie innej decyzji. Ponadto z akt sprawy wynika, że Skarb Państwa nabył tytuł prawny do spornej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w W. z dnia 21 października 1958r., wydanego w trybie dekretu z dnia 08 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.). Postanowienie to nie zostało do tej pory wzruszone - skarga J. B. o wznowienie postępowania w tej sprawie została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia 28 października 1992r. Również powództwo J. B. o ustalenie własności nieruchomości zostało oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 09 marca 1995r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił w całości pogląd wyrażony przez Sąd Wojewódzki, że nie może być mowy o niepewności prawa własności spornej nieruchomości wobec treści postanowienia Sądu Powiatowego w W., stwierdzającego, że nieruchomość ta przeszła w całości na własność

Skarbu Państwa. Dlatego też bez znaczenia są wpisy dokonywane w Zbiorze Dokumentów Nr 6638, prowadzonym przez Sąd Powiatowy w W., gdzie w ostatnich zapisach sprzed komunalizacji, jako właścicielka wpisana była F. B.

Ze skargą na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 09 października 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła w imieniu własnym, jako jedyna spadkobierczyni J. B., Z. K.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – przedmiotową skargę rozpoznał w I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, sąd stwierdził, że ustalenia dokonane przez organ naczelny są prawidłowe. Zdaniem sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, pomimo tego, że organ nie rozważył kwestii legitymacji J. B. do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z uwagi na to, że z ustaleń organu wynika, iż F. B. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości - jej syn J. B., i w związku z tym również jego żona Z. K., nie mają tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości. Dlatego stronami postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia 20 stycznia 1993r. był Skarb Państwa i Gmina W. Z tego względu organ prowadzący postępowanie nadzorcze powinien odmówić wszczęcia postępowania, a nie odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Nie miało to jednak – zdaniem sądu - istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik Z. K., zarzucając:

- rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), polegające na przyjęciu, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, pomimo, że jako ostatni ujawniony właściciel spornej nieruchomości w Zbiorze Dokumentów nr 6638 figuruje F. B. a nie Skarb Państwa,

- oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny w pływ na wynik sprawy, polegające na tym, że nie zostały rozpoznane zarzuty, na których oparto skargę, a Sąd Wojewódzki nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wyroku.

W związku z tym Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że decyzja komunalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ orzekała o uwłaszczeniu Gminy W. na nieruchomości będącej prywatną własnością.

Zdaniem Skarżącej w Sądzie Rejonowym w W., w Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzony był – w miejsce zaginionej w czasie wojny księgi wieczystej - Zbiór Dokumentów Zd. Nr 6638, w którym znajdowało się postanowienie Sądu Powiatowego w W. z dnia 23 lipca 1963r., ujawniające jako właściciela spornej nieruchomości F. B., w miejsce przedwojennego właściciela S. H., "względnie w miejsce Skarbu Państwa". Podstawę orzeczenia stanowiła ugoda sądowa zawarta przed Sądem Wojewódzkim w [...] w dniu 18 kwietnia 1958r., pomiędzy Skarbem Państwa a F. B., w której Skarb Państwa zobowiązał się wydać sporne parcele. Powołując się na tę ugodę Skarb Państwa, działający przez Wydział Finansowy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], wystąpił w lipcu 1963r. do Sądu Powiatowego w W. z wnioskiem o wykreślenie wpisu ujawniającego Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości, a "wpisanie w miejsce Skarbu Państwa F. B., jako właścicielki". Wniosek ten został w całości uwzględniony przez sąd. Dlatego, poczynając od lipca 1963r. Zbiór Dokumentów Nr 6638 ujawniał własność spornej nieruchomości na rzecz F. B. Skarżąca podkreśliła, że opisana zmiana stanu prawnego nieruchomości nastąpiła z inicjatywy Skarbu Państwa.

Ponadto Skarb Państwa również w następnych latach uznawał tę sytuację za prawnie wiążącą, o czym świadczy zdaniem Skarżącej, obciążenie nieruchomości hipotekami na rzecz Skarbu Państwa w roku 1963 - na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. i w 1968r. – na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. Z tych względów oparcie decyzji komunalizacyjnej jedynie na postanowieniu Sądu Powiatowego w W. z dnia 21 października 1958r., którym orzeczono o przejęciu spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i które było podstawą założenia Zbioru Dokumentów Nr 6638, bez uwzględnienia późniejszych wniosków i postanowień objętych tym zbiorem, doprowadziło zdaniem Skarżącej, do "rażąco błędnego ustalenia stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości".

W skardze kasacyjnej powołano się również na ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu postanowieniu Sądu Rejonowego w W. z dnia 28 października 1992r. o odrzuceniu wniosku J. B. o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności spornej nieruchomości przez Skarb Państwa, w którym sąd stwierdził, iż "brak jest jakichkolwiek dokumentów, postanowień (...), które by po dniu 23 lipca 1963r. wskazywały, że własność nieruchomości (...) przysługuje komuś innemu niż F. B.".

Dlatego też – zdaniem Skarżącej – bezprzedmiotowa jest kwestia wzruszenia postanowienia o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa jako nieruchomości rzekomo opuszczonej, skoro późniejsze postanowienia sądu wieczystoksięgowego, wydawane na wniosek Skarbu Państwa, ujawniały własność nieruchomości na rzecz F. B.

Skarżąca podniosła też, że w uzasadnieniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazała również na inne uchybienia postępowania komunalizacyjnego, w szczególności, że dokumentacja postępowania sporządzona została w sposób wybiórczy, oraz że na jednym z egzemplarzy karty inwentaryzacyjnej nieruchomości umieszczona jest wzmianka wskazująca na to, iż nieruchomość była administrowana przez PGKiM na zasadzie administracji zleconej przez prywatnego właściciela.

Jednak te braki i przemilczenia nie zostały zbadane i wyjaśnione ani przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ani przez sąd, który pominął milczeniem podniesione wyżej zarzuty, naruszając w szczególności przepis art. 3 § 2 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ).

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać przytoczenie zarzutów, odniesienie się do nich oraz wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, a tych obowiązków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopełnił. Z tych też względów wyrok sądu oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, którą skomunalizowano nieruchomość prywatną został wydany – zdaniem Skarżącej – z naruszeniem także art. 2 i art. 64 Konstytucji RP.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina W., będąca uczestnikiem postępowania sądowego, wnosząc o odrzucenie względnie o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem Gminy stan prawny nieruchomości, ustalony postanowieniem Sądu Powiatowego w W. z 21 października 1958r., przyznającym Skarbowi Państwa własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 08 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie został później wzruszony. Z tego względu Skarżąca nie mogła być stroną ani postępowania komunalizacyjnego, ani nieważnościowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd podzielił jej zarzuty, co do naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że kwestia własności spornej nieruchomości jest oczywista, i że to Skarbowi Państwa ponad wszelką wątpliwość w dacie komunalizacji przysługiwało.

Sąd w składzie orzekającym, nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że skoro nieruchomość przeszła w całości na własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Sądu Powiatowego w W., to późniejsze wpisy w Zbiorze Dokumentów są bez znaczenia. Odnosi się to w szczególności do ugody z dnia 18 kwietnia 1958r., zawartej w sprawie VII C 738/58 przed Sądem Wojewódzkim w [...] z powództwa F. B. przeciwko Skarbowi Państwa o wydanie przedmiotowej nieruchomości.

Sąd I instancji nie ustalił, czy ważność tej ugody została zatwierdzona, przyjął jedynie, że nie ma ona skutków prawnych. WSA nie rozważył także tego, że to właśnie Wydział Finansowy Prezydium WRN w [...] przesłał odpis tej ugody do Sądu Powiatowego w W. wraz z wnioskiem o zmianę wpisu - w Zbiorze Dokumentów nr 6638, ujawniającego Skarb Państwa jako właściciela tej nieruchomości – na rzecz F. B.

Należy podkreślić, że wydając wyrok w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do większości zarzutów skargi.

Nie uczynił tego wcześniej również organ administracyjny rozpatrujący sprawę.

Tymczasem od początku sytuacja prawna nieruchomości rozpoznawana była dwutorowo: w zależności od strony wszczynającej postępowanie, sprawa toczyła się niezależnie od istniejącego stanu faktycznego i prawnego. Najbardziej drastycznym tego przykładem jest postanowienie Sądu Powiatowego w W. z dnia 21 października 1958r., stwierdzające nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 08 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.), podczas, gdy wcześniej, w dniu 18 kwietnia tego samego roku została zawarta ugoda przed Sądem Wojewódzkim w [...] pomiędzy Skarbem Państwa a F. B., o oddanie tej ostatniej w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. F. B. nie tylko objęła w posiadanie majątek swego brata – S. H., który zaginął w czasie działań wojennych, ale też stała się jego prawnym spadkobiercą. Mimo to w lipcu 1958r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wystąpiło do Sądu Powiatowego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności tej nieruchomości przez Skarb Państwa, jako majątku opuszczonego.

Trudno też nie zauważyć, że zaistniałą sytuację ówczesne władze starały się uregulować, uznając w pełni prawa F. B. do spornej nieruchomości. Wydział Finansowy Prezydium WRN w [...], od którego zatwierdzenia zależała ważność zawartej ugody, wystąpił do Sądu Powiatowego w W. w dniu 01 lipca 1963r. z wnioskiem o wykreślenie, w założonym dla tej nieruchomości Zbiorze Dokumentów Nr 6638, wpisu ujawniającego jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa (wpis dokonany został na podstawie w/w postanowienia Sądu Powiatowego w W.) a wpisanie w to miejsce F. B.

Sąd uwzględnił ten wniosek postanowieniem z dnia 23 lipca 1963r., a już w dniu 25 lipca tego roku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Finansowy w W. wniosło o wpis hipoteki na tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sąd uwzględnił i ten wniosek, postanowieniem z dnia 29 lipca 1963r.

Kolejny już wniosek o wpis hipoteki na tej nieruchomości został złożony pięć lat później – 26 lutego 1968r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. Również w tym wypadku Państwowe Biuro Notarialne w W., orzekło zgodnie z wnioskiem, uznając, że to F. B. jest właścicielem majątku. Orzeczenia te nigdy nie były kwestionowane przez Skarb Państwa.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie prowadzone były dwa Zbiory Dokumentów dotyczące tej samej nieruchomości – nie tylko Zd. Nr 6638, ale również Zd. Nr 9151, a ponadto, że istnieją dwa wzajemnie wykluczające się wpisy dotyczące prawa własności – jeden w Zbiorze Dokumentów nr 6638, zastępującym zaginioną księgę wieczystą spornej nieruchomości - na rzecz F. B., a drugi - w Księdze wieczystej KW.47.784 - na rzecz Gminy W. Dlatego też do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, kto rzeczywiście na dzień uwłaszczenia był właścicielem spornej nieruchomości.

Podkreślenia też wymaga to, że sąd administracyjny nie może dokonać kontroli treści wpisów własności w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z 06.04.1999r., sygn. IV SA 2338/98, Lex nr 47173), jak również w zbiorach ją zastępujących.

Z tego względu konieczne jest wnikliwe ustalenie wszystkich spornych okoliczności sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w tym prawidłowości postępowania i ustaleń dokonanych przez organ administracyjny. Ponieważ ustalenia organów dokonane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa należy uznać, iż Sąd wydał wyrok z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Za trafne uznać należy również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu w części dotyczącej okoliczności najważniejszej dla możliwości dokonania komunalizacji, tj. dotyczącej własności Skarbu Państwa zawiera powtórzenia argumentów przywołanych przez organy administracji i nie odnosi się do zarzutów skargi.

Trzeba nadto dodać, że nie wiąże ani organów administracji ani Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrok sądu cywilnego z 09.03.1995 r. w sprawie IC 509/94 ani tym bardziej treść uzasadnienia tego wyroku. Wyrok ten dotyczył stanu prawnego na dzień jego wydania, kiedy nieruchomość była już skomunalizowana i sąd powszechny nie miał legitymacji do badania decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.