Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2833/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 K.p.a. w zw z art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 141 par. 4 w zw z art. 153, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 445/14 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 445/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] (Stowarzyszenie) w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika ze stanu faktycznego przywołanego w powyższym wyroku Stowarzyszenie, powołując się na przepis art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt.1 lit. h ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytkowi i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm. – dalej: Uoz) oraz na art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), zwróciło się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. [...] w Warszawie. Opisując ten obiekt Stowarzyszenie podało, że oficyna położona przy ul. [...] w Warszawie jest jedyną pozostałością po zburzonej w 1944 r. przez bombę lotniczą kamienicy sześciopiętrowej, wzniesionej w latach 1912-1914 dla Ernestyny Golde. Wczesnomodernistyczna kamienica wraz z oficynami wzniesiona została według projektu Józefa Napoleona Czerwińskiego. Pięciopiętrowa oficyna posiada podwórze wewnętrzne. Obiekt od wielu lat jest wyłączony z użytkowania, prawidłowo zabezpieczony zarówno przed dalszą techniczną degradacją, jak i dostępem osób niepowołanych. Ze względu na całkowite wyeksploatowanie wnętrz (konieczność wymiany stropów), wnioskujące Stowarzyszenie wskazało, że wnosi o wpisanie do rejestru zabytków jedynie trwałych elementów budowli możliwych do zachowania, tj. murów obwodowych i bryły oficyny (gabaryt), a także terenu wewnętrznego podwórza oficyny. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że oficyna kamienicy przy ul. [...] posiada szczególną, wybitną nie tylko w skali Warszawy, wartość historyczną, która zgodnie z art. 3 pkt. 1 Uoz jest walorem samoistnym, umożliwiającym uznanie danego obiektu za obiekt zabytkowy. Obiekt ten jest zabytkiem nieruchomym − miejscem upamiętniającym życie i działalność wybitnych osobistości pochodzenia żydowskiego oraz wydarzenia historyczne. W kamienicy przy ul. [...] mieszkali M. K. oraz W. S., których sylwetki przybliżono w uzasadnieniu wniosku. Ponadto oficyna przy ul. [...] jest obiektem związanym z zagładą warszawskiego getta i jedną z nielicznych budowli, która znajdowała się na terenie getta i przetrwała działania wojenne. Po likwidacji tzw. "małego getta" w 1943 r. w budynku tym ukrywała się grupa ocalonych Żydów, m. in. dr E. R. Zdaniem Stowarzyszenia obiekt spełnia więc dodatkowo kryterium zabytku nieruchomego, "upamiętniającego wydarzenia historyczne" (zagładę warszawskiego getta), zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h Uoz. Stowarzyszenie pismem z dnia 20 maja 2013 r. wniosło o dopuszczenie na prawach strony, zgodnie z art. 31 § 3 K.p.a., do udziału w postępowaniu administracyjnym mającym na celu rozpatrzenie powyższego wniosku.

Jak wynika z dalszych wywodów uzasadnienia wyroku Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. [...] w Warszawie. Organ ten stwierdził, że silnie zdegradowane pozostałości zabudowy posesji nie posiadają wartości artystycznych oraz naukowych predestynujących ją do wpisu do rejestru zabytków. Ponadto stwierdzony wysoki stopień zniszczenia obiektu pozwala założyć (w przypadku wpisania przedmiotowej zabudowy do rejestru zabytków) zaistnienie okoliczności przewidzianej art. 13 ust. 1 Uoz, zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Oficyna nie posiada też w ocenie organu wojewódzkiego szczególnych wartości historycznych. Wyjaśniono, że wartość historyczna wiąże zabytek z faktem zaistniałym w przeszłości lub zjawiskiem, które bez tego obiektu nie mogłoby zostać udokumentowane, w rozpoznawanym przypadku – istnienie getta warszawskiego. Walorów historycznych nie zwiększa także fakt, iż w budynku mieszkały znane osobistości pochodzenia żydowskiego. Do dnia wydania powyższego postanowienia nie zachowały się bowiem mieszkania z oryginalnym wystrojem wnętrz lub sprzętami domowymi, które upamiętniałyby działalność opisanych osób, w związku z tym oficyna w żaden czytelny sposób nie jest powiązana z osobami w niej uprzednio mieszkającymi. Nadto, w ocenie organu postulat wpisu do rejestru zabytków jedynie murów obwodowych, bryły oraz terenu podwórza podważa celowość wpisu obiektu do rejestru zabytków.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, wskazując na naruszenie przepisów art. 3 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i lit. h Uoz oraz przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości kwestionowanego postanowienia oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając wniesione zażalenia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, Minister uznał spełnienie pierwszej przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., albowiem żądanie wszczęcia i dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu mieści się w statutowych celach Stowarzyszenia. Przyznał jednak rację organowi I instancji odnośnie braku interesu społecznego we wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku.

Organ naczelny doszedł do wniosku, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenia ma okoliczność, że w sprawie wartości historyczne budynku oficyny przy [...] w Warszawie uzyskują dostateczną ochronę przez umieszczenie obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Odnosząc się zaś do zarzutów Stowarzyszenia, dotyczących nieskuteczności ochrony obiektów ujętych w tej ewidencji, Minister podniósł, że przypadki samowolnego niszczenia i rozbiórki zabytków dotyczą zarówno obiektów ujętych w gminnej ewidencji, jak też wpisanych do rejestru zabytków.

W skardze do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 6 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 Uoz, art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6 Uoz, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 8 K.p.a., art. 6 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h Uoz, art. 7 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 Uoz.

Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi przez Ministra w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej Ppsa), a w przypadku nie przychylenia się do powyższego wniosku – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie szeroko rozwinęło postawione na wstępie zarzuty, sprowadzające się głównie do kwestionowania przyjętej przez Ministra oceny interesu społecznego w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, polegającego na posiadanych przez obiekt wartościach zabytkowych.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie jako oparte na błędnej wykładni pojęcia "interes społeczny", nie może pozostać w obrocie prawnym. Sąd wojewódzki zauważa, że przyjęty przez organ II instancji sposób interpretacji wymienionego pojęcia spowodował, że na etapie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, spór przeniesiony został na ocenę wartości historycznych murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. [...] w Warszawie. Tymczasem − zdaniem sądu I instancji − winien dotyczyć on jedynie oceny, czy interes społeczny przemawia za prowadzeniem postępowania w takim przedmiocie. W efekcie zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 31 § 2 K.p.a., w sposób nieuprawniony (bo bez dokładnej analizy sprawy, opartej na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym wynikającym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) przesądza o braku podstaw do dokonania wpisu konkretnej nieruchomości do rejestru zabytków. Skutkiem tego, zarzuty skargi i argumenty w niej zawarte odnoszą się nie tyle do przesłanek uregulowanych w art. 31 K.p.a., co do oceny przedmiotu wniosku w kontekście zapisów Uoz i braku koniecznego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.

W ocenie sądu I instancji w zaskarżonym postanowieniu Minister nie zbadał argumentacji Stowarzyszenia pod kątem wykazania interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania. Organ II instancji jedynie ogólnikowo odniósł się do zarzutów dotyczących nieskuteczności ochrony obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, stwierdzając, że przypadki samowolnego niszczenia i rozbiórki zabytków dotyczą zarówno obiektów ujętych w gminnej ewidencji, jak też wpisanych do rejestru zabytków. Nadto, Minister skupił się w swej ocenie jedynie na analizie wartości zabytkowych murów obwodowych oraz bryły i terenu podwórza wewnętrznego oficyny kamienicy przy ul. [...] w Warszawie, opierając błędnie na tej kwestii ocenę przesłanki interesu społecznego.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika − Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez błędną wykładnię art. 31 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 Uoz polegającą na przyjęciu, że badanie interesu społecznego określonego w tym przepisie musi zasadniczo różnić się od badania wartości zabytkowej obiektu i nie może doprowadzić do oceny przed wszczęciem postępowania, czy dany obiekt odpowiada ustawowej definicji zabytku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 Ppsa opierające się na błędnym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. polegającym na uznaniu zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. za nietrafne – ze względu na pominięcie przez sąd pozostałych samodzielnych podstaw odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania, tj. objęcia obiektu inną formą ochrony prawnej praz jego złym stanem technicznym w perspektywie art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

3. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa poprzez nie zawarcie w wyroku wytycznych dla organu, które byłyby konkretne, jednoznaczne i wykonalne.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie Minister wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie organu naczelnego przyjęcie wykładni, którą wskazał sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oznaczałoby, że organy konserwatorskie są zawsze obowiązane wszcząć postępowanie na żądanie organizacji społecznej spełniającej wymóg dotyczący statutu, ponieważ ochrona zabytków odbywa się właśnie z definicji w interesie społecznym. Każde zgłoszone żądanie organizacji społecznej będzie spełniało przesłankę powołania interesu społecznego, przez co wymóg ten zostanie de facto pozbawiony znaczenia normatywnego w postępowaniach dotyczących wpisania do rejestru zabytków. Ten wywód wspierano odwołaniem się do motywów orzeczenia wydanego w sprawie o sygn. II OSK 663/11.

Wyrok nie zawierać ma jednoznacznie sformułowanych wytycznych, czym uchybić miał sąd przepisowi art. 141 § 1 w zw. z art. 153 Ppsa. Sąd wojewódzki pominąć miał – w zakresie badania zaistnienia przesłanki interesu społecznego we wszczęciu postępowania – samą definicję zabytku z art. 3 pkt 1 Uoz, w tym kontekście wspiera ten wywód teza o specyfice sprawy. Nie wyjaśniono bowiem na czym może polegać interes społeczny we wszczęciu postępowania, skoro nie na wydaniu decyzji o określonej treści. W ocenie Ministra jedyną możliwością zachowania praktycznego znaczenia przesłanki interesu społecznego jest uznanie możliwości dokonywania przez organy w sposób ogólny oceny interesu społecznego także jako elementu definicji zabytku już na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez organizację społeczną.

Podczas rozprawy pełnomocnik Ministra podtrzymał wnioski i żądania skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, składając do akt sprawy oświadczenie Przewodniczącego Towarzystwa Społeczno-Kulturalnego Żydów w Polsce z dnia 10 czerwca 2014 r. Z oświadczenia tego wynika, że Towarzystwo to uznaje, że wpis przedmiotowego obiektu jest zgodny z interesem społecznym stanowiąc realizacje postulatów i oczekiwań społeczności żydowskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm) − Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa. Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Ministra skarżony wyrok zawiera wytyczne, skoro nakazano organowi raz jeszcze dokonać analizy interesu społecznego w aspekcie wniosku Stowarzyszenia, w szczególności skoncentrować uwagę na kwestii braku wystarczającej skuteczności objęcia przedmiotowego obiektu alternatywną – niż sugerowana w źródłowym wniosku organizacji społecznej – formą ochrony. Lektura skargi kasacyjnej dowodzi, że w istocie Minister nie zgadza się z motywami kwestionowanego wyroku, co samo w sobie nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez błędną wykładnię art. 31 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 Uoz, a sprowadzający się do zakwestionowania dopuszczalności badania interesu społecznego od badania wartości zabytkowej obiektu na etapie przed formalnym wszczęciem postępowania. W ocenie Sądu stanowisko prezentowane w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku jest prawidłowe, a argumentacja Ministra odnośnie specyfiki rozpoznawanej przezeń sprawy administracyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnie sąd wojewódzki uznał, że na etapie postępowania, mającego charakter formalny, tj. ustalającego zaistnienie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. (cel statutowy organizacji społecznej oraz interes społeczny we wszczęciu postępowania), nie mogą podlegać badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie co do istoty. Podzielić należy i ten pogląd sądu a quo, wedle którego nie można łączyć kwestii występowania interesu społecznego organizacji we wszczęciu postępowania z wstępnym (wedle skarżącego Ministra – w stopniu "ogólnym") ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Nie da się pogodzić prowadzenia postępowania wyjaśniającego przy jednoczesnej odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a taki stan w przedmiotowej sprawie de facto zaistniał. Analiza charakteru obiektu wnioskowanego do objęcia ochroną jako zabytku winna następować w toku postępowania, nie zaś niejako a priori, z góry wykluczając możliwość wydania decyzji o oczekiwanej przez Stowarzyszenie treści, przesądzać iż brak jest interesu społecznego we wszczęciu postępowania. To w postępowaniu i w efekcie wydania decyzji administracyjnej, strony i podmioty na prawach strony, mogą kwestionować merytoryczną ocenę obiektu, jako nie spełniającego definicji zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 Uoz.

Chybione jest przy tym stanowisko Ministra przywołującego formalnie wyrok w sprawie II OSK 663/11, uważniejsza lektura motywów tego orzeczenia zdaje się nie tyle wzmacniać, co podawać w wątpliwość argumentację skargi kasacyjnej. W przywołanym powyżej wyroku trafnie wskazano, że z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu lub za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Sąd orzekający w sprawie II OSK 663/11 wywodził, że wykazanie, iż postępowanie dotyczy sprawy innej osoby podobnie jak to, że żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, zazwyczaj nie sprawia większego problemu, gdyż te okoliczności wynikają z dokumentów będących w posiadaniu organu, ewentualnie przedstawionych na wezwanie organu przez organizację społeczną. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że za żądaniami jej opartymi na art. 31 § 1 K.p.a., przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Stowarzyszenie. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej inicjatywą w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie. Wywody zawarte w cyt. orzeczeniu podziela orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Nie sposób zgodzić się z głównym argumentem skarżącego kasacyjnie organu, wedle którego byłby on uprawniony do dokonania (w sposób "ogólny") oceny możliwości objęcia obiektu ochroną zabytkową niejako wstępnie, a skoro nie widziałby szans w wydaniu pozytywnej decyzji, byłby uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania, które usiłowało zainicjować Stowarzyszenie na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. Nie generalizując powyższych kwestii wypadnie zauważyć, że przedmiotowy obiekt znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, co świadczy raczej na rzecz przeprowadzenia postępowania, w którym można byłoby w sposób procesowy zweryfikować żądanie organizacji społecznej, wedle której taka forma ochrony nie jest wystarczająca, a żądania te znajdują uwiarygodnienie chociażby w przedłożonym podczas rozprawy oświadczeniu Towarzystwa Społeczno-Kulturalnego Żydów w Polsce. Nadto z przepisów Uoz wynika – skoro organy przywiązywały w rozstrzyganiu niniejszej sprawy do tego znaczną wagę – że ochronie zabytków podlegać może część nieruchomości, a ponadto ochronie i opiece podlegają zabytki bez względu na stan zachowania.

Nie może osiągnąć zamierzonego skutku przez skarżącego kasacyjnie Ministra zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 Ppsa. Ten ostatni przepis w dacie orzekania przez sąd wojewódzki stanowił w § 1, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", zaś w § 2, że "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". W judykaturze eksponującej konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej w oznaczony sposób, przy uwzględnieniu tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 3878/13, LEX nr 2036690, z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1750/14, LEX nr 1986671, z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 910/13, LEX nr 1643282). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać, które zostały wadliwie skonstruowane, skoro w skardze kasacyjnej nie nawiązano w żaden sposób do treści przepisu, który miał być naruszony zaskarżonym wyrokiem, jak również nie wskazano precyzyjnie, której jednostki systematycznej przepisu, który miał być naruszony, zarzut dotyczy. Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 134 Ppsa nie poddaje się kontroli.

Biorąc powyższe pod uwagę orzec należało o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.