Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2557/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 92/17 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie postępowanie umorzył, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000zł., w oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, zasądził na rzecz skarżącej kwotę 597 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że A. S. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Postepowanie dotyczy niewłaściwego funkcjonowania wentylacji w zamieszkałym przez skarżącą lokalu numer [...] w budynku mieszkalnym numer [...] przy ulicy M. w K.. Skargi te zostały rozdzielone: sprawa ze skargi na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Kr 91/17, natomiast niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie działalności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżąca zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na przebieg postępowania, w tym występującą w sprawie bezczynność oraz przewlekłość, tj.: art. 7, art. 8 oraz art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób opieszały, przewlekły i nieefektywny, nieprowadzący do rozstrzygnięcia sprawy, art. 35 § 1 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy. Wniosła o: stwierdzenie, że w niniejszej sprawie administracyjnej ma miejsce bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]; stwierdzenie, że w niniejszej sprawie administracyjnej bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia wyroku w niniejszej sprawie, przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 20.236,05 zł, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w następstwie przebudowy wentylacji grawitacyjnej w budynku mieszkalnym przy ul. M. [...] w K. w mieszkaniu skarżącej wystąpił problem w postaci ciągu wstecznego w kanałach wentylacyjnych, co stanowi realne zagrożenie dla życia i zdrowia zarówno skarżącej, jak i pozostałych domowników. Specyfika stanu faktycznego niniejszej sprawy w sposób szczególny uzasadnia szybkie i rzetelne podejmowanie działań przez organy administracji publicznej. Mimo jednak upływu 2 lat od złożenia wniosku przez skarżącą, stan zagrożenia życia i zdrowia w następstwie niewłaściwego funkcjonowania wentylacji nie został zażegnany. Zdaniem skarżącej organy procedujące w niniejszej sprawie prowadzą postępowanie w sposób opieszały, przewlekły i nieefektywny. Dopiero w następstwie interwencji Prokuratury, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku. Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami, zgodnie z którymi organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminach przewidzianych ustawą oraz informować strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jego przyczynach oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. A. S. wskazała, że postępowanie organów obu instancji narusza jej prawo do terminowego i rzetelnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie organów jest, zdaniem skarżącej, wyrazem lekceważenia prawa, stąd wnosi ona o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wnosi o przyznania od organów kwot w wysokości po 20.236,05 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Skarżąca podkreśla, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organy zaś lekceważą wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie. Charakter sprawy administracyjnej, istniejący od 2 lat stan zagrożenia życia i zdrowia skarżącej wskazują na potrzebę pilnego rozstrzygnięcia sprawy i usunięcia zagrożenia. Zdaniem A. S. analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że w przedmiotowym postępowaniu doszło zarówno do bezczynności, jak i przewlekłego prowadzania postępowania. Mimo bowiem faktu, iż sprawę administracyjną zainicjowały pisma skarżącej z 26 marca 2015 roku i 31 maja 2015 roku, do dnia dzisiejszego nie zostało wydane merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. pismem z dnia 10 lipca 2015 roku, wniosła zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, wskazała, że skarga dotyczy w istocie jednego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest niewłaściwe funkcjonowanie wentylacji w zamieszkałym przez nią lokalu numer [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym numer [...] przy ulicy M. w K., w którym to postępowaniu wciąż nie zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne w postaci decyzji administracyjnej, zaś bezczynność organu I instancji wymusiła na skarżącej podjęcie działań w postaci złożenia skargi na przewlekłość, rozpoznawanej następnie przez organ II instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ opisał czynności podejmowane w związku z pismem A. S. z dnia 26.02.2015 r. w sprawie: cyt." zakończonej przebudowy wentylacji grawitacyjnej w bloku przy ul. M. [...] (...)". Dalej organ wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 03.07.2013 r., sygn. akt: II SA/Łd 200/13) o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Postępowanie, prowadzone w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego wentylacji grawitacyjnej w budynku przy ul. M. [...] w K., w zakresie mieszkania nr [...], prowadzone było zgodnie z terminami określonymi przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i nie można zarzucić PINB w [...] - Powiat [...] bezczynności czy też przewlekłości jego prowadzenia. Ponadto skarżąca pismem z dnia 12 czerwca 2016 r. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jedynie zażalenie na postanowienie PINB w [...] - Powiat [...] nr [...]. Pismo z dnia 12 czerwca 2016 r., na które powołuje się skarżąca, nie stanowi zażalenia na bezczynność, niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie sprawy. O fakcie braku poprzedzenia przez skarżącą przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] — Powiat [...] postępowania stosownym zażaleniem świadczy fakt, że zgodnie z pismem WINB [...].05.2017 r. znak: [...] A. S. dopiero 24 kwietnia 2017 r. złożyła przedmiotowe zażalenie. WINB w [...] organowi termin do 31.05.2017 r. na złożenie relacji z podjętych działań. Prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego wentylacji grawitacyjnej w budynku przy ul. M. [...] w zakresie mieszkania nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] nie pozostawał w stanie bezczynności czy też przewlekłości, wszelkie konieczne działania zmierzające bezpośrednio do wydania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, co jest formalnym warunkiem wniesienia skargi wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Złożyła bowiem w dniu 10 lipca 2015 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zatytułowane "skarga na opieszałość", które choć formalnie nie zostało zatytułowane zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie i/lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak z jego treści dostatecznie jasno wynika, że skarżąca oczekuje interwencji i pomocy organu wyższego stopnia, celem załatwienia jej sprawy przez PINB w [...]. Wówczas skarżąca działała jeszcze bez fachowego pełnomocnika, zatem zdaniem Sądu, pismo to jest wystarczającym dowodem na wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, zwłaszcza, że stanowisko organu wyższego stopnia (lub nawet jego brak) nie tamuje możliwości wniesienia skargi na bezczynność i /lub przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego. Istotne jest jedynie formalne dochowanie tego wymogu. Sąd I instancji stwierdził, że orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Sąd wojewódzki wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Oprócz bezczynności w postępowaniu administracyjnym może mieć również miejsce przewlekłe jego prowadzenie. W doktrynie wskazuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zdaniem sądu I instancji zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sąd wskazał, że przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Jeżeli bezczynność traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć rożne przyczyny, a w tym i przewlekłość, która jednak nie musi być przyczyną wyłączną. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są pozorne i sprawa nie jest załatwiona. Ewentualne "skonsumowanie" w takiej sytuacji przewlekłości przez bezczynność ma wówczas znaczenie tylko dla wyboru odpowiedniego rozstrzygnięcia, natomiast nie wyklucza dopuszczalności skarg i badania zasadności obu form przedłużania postępowania. Może też wystąpić bezczynność bez przewlekłości, gdy czynności były poprawne, zmierzały do wyjaśnienia sprawy, ale z różnych przyczyn nie udało się załatwić jej w terminie. Natomiast przewlekłość nie może nie skutkować bezczynnością, gdyż organ tak działający (przewlekłość uznaje się dopiero po upływie terminów zastrzeżonych dla załatwienia sprawy) zawsze jest bezczynny. Co więcej, bezczynność ustaje z chwilą załatwienia sprawy, natomiast ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę postępowania jako przewlekłego, a ustanie przewlekłości nie musi oznaczać braku bezczynności. Ocenę charakteru obu instytucji i wynikające z nich skutki można przeprowadzić także po załatwieniu sprawy. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy W niniejszej sprawie została wydana przez PINB w [...] decyzja z dnia [...] maja 2017 r. znak [...], która zakończyła postępowanie przez organem I Instancji. Oznacza to, że według stanu na dzień orzekania przez Sąd, stan bezczynności PINB w [...] ustał. Decyzja ta została wydana co prawda po wniesieniu skargi, jednak w tej sytuacji postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w pkt. II wyroku. Jednocześnie sytuacja ta nie stanowi przeszkody w orzeczeniu czy bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miało w sprawie miejsce i czy nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze pismo skarżąca skierowała do PINB w [...] w dniu 26 lutego 2015 r., w dniu 4 marca 2015 r. PINB poinformował skarżącą, że w toku czynności wyjaśniających ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. M. [...], zawiadomiła organ o zakończeniu robót budowlanych polegających na przebudowie przewodów kominowych wentylacyjnych, jednak dokumenty złożone do zawiadomienia wymagają uzupełnienia i po ich uzupełnieniu przez inwestora, PINB podejmie dalsze działania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolejne pismo skarżącej z dnia 26 marca 2015 r. zawierało pytanie o to, jak zakończyło się postępowanie w sprawie jej skargi z dnia 26 lutego 2015 r. Pismo zawierało imię i nazwisko, adres zamieszkania, numer telefonu oraz adres poczty elektronicznej skarżącej oraz znak sprawy, a mimo to w aktach znajduje się adnotacja urzędowa z dnia 6 maja 2015 r. (sporządzona zatem ponad miesiąc po wpływie pisma), że odnotowano wpływ pisma drogą elektroniczną, jednak nie ma w nim adresu ani przedmiotu skargi, a zatem pozostawia się je bez rozpoznania. Kolejne pismo skarżącej z dnia 31 maja 2015 r. zawiera ponowną prośbę o informację, jak zakończyło się postępowanie i jakie powzięto decyzje w sprawie jej skargi z dnia 26 lutego 2015 r. Odpowiedź na to pismo organ sporządził w dniu 24 sierpnia 2015 r. i poinformował skarżącą, że jej pismo z dnia 26 lutego 2015 r. zostało potraktowane jako skarga, tj. w trybie art. 237 i 238 Kpa. Organ wyjaśnił przy tym, że przeprowadził kontrolę w dniu 7 sierpnia 2015 r. i "stwierdził nieprawidłowości" oraz ograniczanie dopływu powietrza do mieszkania przez skarżącą. Następnie w dniu 3 września 2015 r. organ zawiadomił skarżącą, że uznaje jej skargę za bezzasadną, jednak wyznaczył kolejną kontrolę budynku oraz pozyskał dokumentację autorstwa dr inż. arch. M. T. dotyczącą możliwych rozwiązań związanych z usprawnieniem pracy wentylacji w mieszkaniu skarżącej. W dniu 1 października 2015 r. skarżąca wniosła do organu kolejne pismo, polemizujące z przedstawioną dokumentacją projektową. W odpowiedzi na powyższe organ skierował do skarżącej pismo z dnia 8 grudnia 2015 r. w którym wezwał skarżącą do podjęcia działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości związanych z dostarczaniem powietrza zewnętrznego niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania wentylacji.

Kolejne pismo skarżąca skierowała do organu w dniu 20 grudnia 2015 r. a organ odpowiedział na nie 13 stycznia 2016 r. podtrzymując swoje stanowisko, że pisma skarżącej załatwia w trybie art. 237 i 238 Kpa. Wszystko to udokumentowane zostało aktami oznaczonymi trzema sygnaturami spraw: [...]. Postępowanie wszczęte zostało dopiero w dniu 2 czerwca 2016 r. , na wniosek Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 13 maja 2016 r. a decyzja wydana w sprawie w dniu [...] maja 2017 t. jest decyzją merytoryczną, wydaną na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Po wszczęciu postępowania toczyło się już ono przed organem pierwszej instancji bez nieuzasadnionych przestojów a jego długotrwałość wynikła z tego, że organ II Instancji ([...]WINB) przez około 6 miesięcy rozpatrywał zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. (rozpoznano je dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r., a akta zwrócono organowi I Instancji w dniu 1 marca 2017 r.) W dniu 13 lipca 2016 r. PINB w [...] zawiadomił strony, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt przez organ II Instancji. Termin ten został tylko nieznacznie przekroczony i to z przyczyn niezależnych od organu. Pełnomocnik skarżącej wniosła bowiem o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Bezczynności i przewlekłości Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] Sąd upatruje w 16 miesięcznej zwłoce we wszczęciu postępowania, która zresztą zakończona została wyłącznie ze względu na zgłoszone w tym zakresie żądanie Prokuratury. Organ bez przeszkód mógł wszak wydać na podstawie art. 61a KPA postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie, zatem racje skarżącej i organu mogły zostać zweryfikowane przez organ II Instancji oraz ewentualnie przez sąd administracyjny. Tymczasem zdaniem sądu I instancji organ uporczywie traktował pisma skarżącej jako skargi w rozumieniu art. 227 KPA, zgodnie z którym przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądów administracyjnych skarga z art. 227 jest określana jako "skarga powszechna", jak również "skarga obywatelska". Skarga jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis. Jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 227. Ma ona bowiem charakter otwarty, co podkreśla zwrot "w szczególności". Wyliczenie przedmiotu skargi jest więc jedynie przykładowe: "Przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy". Z pism skarżącej wynikało jasno, że żąda ona interwencji organu nadzoru budowlanego w konkretnej, własnej sprawie, a żądania te nie miały bynajmniej charakteru skargi obywatelskiej. Ostatecznie zresztą organ doszedł do przekonania, że prowadzenie postępowania nie jest bezprzedmiotowe, skoro wydał przywołaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2017 r., wykorzystując zresztą materiał dowodowy zebrany podczas rozpatrywania sprawy " w trybie skargowym". Zdaniem sądu wojewódzkiego sytuacja w której strona uporczywie, przez ponad rok domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego, a organ uporczywie twierdzi że sprawę załatwia w trybie skargowym, po czym ostatecznie zmienia zdanie ze względu na pismo Prokuratury, jest niemożliwa do zaakceptowania, albowiem takie załatwianie sprawy uniemożliwiają stronie weryfikację stanowiska organu w administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym toku instancji. Zdaniem sądu stanowi to również o rażącym naruszeniu prawa. Okres czasu, w którym organ zwlekał z wszczęciem postępowania (16 miesięcy) byłby wystarczający do ostatecznego załatwienia sprawy co najmniej w administracyjnym toku instancji. Na koniec rozważań sąd I instancji wskazał, że skarżąca żądała przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 20.236,05 zł. W stanie faktycznym niniejszej sprawy sąd doszedł jednak do przekonania, że wystarczającym środkiem represyjnym i prewencyjnym będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Sąd miał na uwadze, że postępowanie przed PINB w [...] już po jego formalnym wszczęciu w dniu 2 czerwca 2016 r. toczyło się bez nieuzasadnionej zwłoki, a nadto w sprawie została już wydana decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie zatem cel skargi zostanie osiągnięty poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, której wysokość Sąd uznaje za odpowiednią do ustalonego stanu sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art, 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ Art. 149 § 1, §1a, §2 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że materiał zgromadzony w sprawie w sposób całościowy i jednoznaczny pozwalał na wydanie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji;

2/ Art. 237 i 238 k.p.a. poprzez błędną sugestię zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie, że organ nie mógł stosować przepisów o trybie skargowym przewidzianych w k.p.a. (Dział VIII), zaś jedynie właściwe miało być, w ocenie Sądu I instancji, zastosowanie przez organ art. 61a k.p.a.

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 149 § 1 §1a, §2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wobec stwierdzenia przez WSA w Krakowie zaistnienia bezczynności i przewlekłości rażącej wraz z wymierzeniem grzywny, podczas gdy przepis ten nie uprawnia do dokonania takiej wykładni w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że niesporne w sprawie jest, że skarżąca (A.S.) wiąże podnoszone przez nią pogorszenie warunków mieszkaniowych lokalu nr [...] przy ul. M. w [...] z przeprowadzonymi robotami budowlanymi w zakresie m.in, przebudowy wentylacji budynku. Nie podlega ponadto kwestionowaniu fakt, że swoją korespondencję z PINB Skarżąca rozpoczęła w lutym 2015 r. tj. w czasie kiedy inwestor (Wspólnota Mieszkaniowa) był na etapie końcowym realizacji inwestycji, którą zgłosiła do przyjęcia do użytkowania w tymże okresie. O tych faktach skarżąca była informowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także o tym, że inwestor został zobowiązany do uzupełnienia dokumentacji koniecznej do prawnego zakończenia inwestycji. Oczywiste jest, że w tym czasie brak było podstaw prawnych do odrębnego wszczynania postępowania administracyjnego na podstawie pisma skarżącej, w żadnym razie też nie można przyjąć, że zachowanie organu nacechowane było bezczynnością czy to przewlekłością i to o charakterze rażącym. Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów, potwierdzonych treścią uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wynika, że organ korespondencję ze skarżącą opierał na art. 237 i 238 k.p.a. Poza czynnościami polegającymi na kierowaniu do skarżącej pism, organ podejmował czynności kontrolne w przedmiotowym lokalu nr [...], co jednoznacznie wskazuje na brak bezczynności i przewlekłości. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są tak skonstruowane, że pisma (skargi) kierowane do organu w czasie trwania postępowania powinny stanowić materiał dla tego postępowania. Takie działania skarżącej nie mogły natomiast stanowić automatycznie podstawy do wszczynania nowego, odrębnego postępowania. W tej sytuacji skoro w tym czasie, kiedy trwał proces budowlany, zaś w tym przypadku chodziło o końcową fazę tego procesu - postępowanie w przedmiocie oddawania do użytku na podstawie zgłoszenia inwestora (Wspólnoty) - jedyną formą prawną działania organu w związku z korespondencją skarżącej było włączenie jej niejako do sprawy budowlanej, zakończenia inwestycji. Nie ma też sprzeczności co do tego, że proces budowlany został zakończony w postaci milczącej zgody PINB na przystąpienie do użytkowania. Z pism skarżącej, a w szczególności z powoływania także przez nią propozycji rozwiązania podnoszonego problemu z wentylacją, opartych na projekcie rzeczoznawcy, w sposób oczywisty wynika, że toczyły się rokowania pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową i skarżącą, a więc były to czynności objęte reżimem prawa cywilnego. W piśmie do PINB z 26 lutego 2015 r. skarżąca podnosi cyt. "jestem nieustannie zbywana propozycjami" rozwiązania problemu. Co więcej, w piśmie tym twierdzi, że propozycje przedstawione w przedłożonym jej projekcie są przygotowane niechlujnie i bez wzięcia pod uwagę możliwości ich wykonania, W projekcie technicznym kwestionowanym przez skarżącą wskazuje się, że nieprawidłowy stan nawiewu świeżego powietrza do lokalu skarżącej wynika w istocie z dwóch zasadniczych przyczyn związanych z: technicznymi rozwiązaniami zastosowanymi w tym lokalu (nieprawidłowa przepustowość nawiewników oraz instalacja gazowa do ogrzewania wody zamiast elektrycznej) oraz wadliwym sposobem użytkowania zastosowanych rozwiązań technicznych przez użytkownika lokalu-skarżącą (np. zamykanie kratek wentylacyjnych, brak zgody na dostosowania rozwiązań technicznych proponowanych przez inwestora do potrzeb skarżącej). Co więcej, w dokumencie podpisanym przez rzeczoznawcę, reprezentantów Wspólnoty Mieszkaniowej oraz w obecności reprezentanta organu pt. Notatka spisana na okoliczność spotkania w dniu 14 stycznia 2015 r. pada stwierdzenie, iż "na montaż większej liczby nawiewników oraz wykonanie szczeliny w drzwiach, co wynika z projektu, Państwo S. nie wyrazili zgody". W korespondencji mailowej p. S. do administracji (Wspólnoty), główną kwestią, która budziła opór ze strony skarżącej była kwestia tego, kto poniesie koszty prac dostosowawczych do oczekiwań p. S. oraz kwestie takie jak ewentualność utraty gwarancji na wykonane już prace remontowe w wyniku proponowanych przez Wspólnotę działań dostosowawczych (wiadomość mailowa z 4 lutego 2015 r.). W piśmie skierowanym przez wykonawcę do p. S. z dnia 5 lutego 2015 r. poinformowano skarżącą o możliwych dwóch propozycjach załatwienia problemu z wentylacją oraz zastrzeżono, że trzecia propozycja dotycząca przejścia z wentylacji grawitacyjnej na mechaniczną, jako wy krającą poza zakres prac objętych umową, wymagałaby sfinansowania przez skarżącą. O intencjach skarżącej w najlepszy sposób świadczy treść jej pisma z dnia 31 maja 2015 r., skierowanego do PINB, w którym na stronie 2 pisze, co następuje: "nie chodzi o kwestie formalne związane z dokonaniem zgłoszenia zakończenia prac budowlanych. Raczej bardzo liczę na to, że Państwa opinia zmobilizuje inwestora i wykonawcę przebudowy do przeprowadzenia prac, tak by w mieszkaniach istniała również wentylacja wywiewna a nie tylko nawiewna". W takiej sytuacji, gdy skarżąca w celu wymuszenia na inwestorze (Wspólnocie) i wykonawcy usunięcia "wadliwości", które w istocie jak to wynika z dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę (projektanta), nie mają związku z przeprowadzoną inwestycją, oczekuje sporządzenia "opinii" od PINB, która ma posłużyć do takiego wymuszenia, faktycznie do załatwienia tego rodzaju żądań właściwą podstawę prawną stanowiły przepisy o skargach i wnioskach Dział VIII k.p.a. Tym samym działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w żadnej mierze nie mogły być traktowane jako bezczynność i przewlekłość i to o rażącym charakterze. Ubocznie należy zauważyć, iż okoliczność, że Prokurator zażądał załatwienia przez PINB w drodze wydania decyzji, co nastąpiło, jak zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, bezzwłocznie, nie może stanowić usprawiedliwienia, że do czasu włączenia się Prokuratora PINB działał w warunkach rażącej bezczynności i przewlekłości. Wobec tego, że skarżąca uznała, że rokowania o charakterze cywilnoprawnym nie przyniosą żądanego, oczekiwanego przez nią rezultatu tj. obciążenia Wspólnoty odpowiedzialnością i finansowymi skutkami stanu wentylacji w jej mieszkaniu, domagała się opinii od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadającej jej żądaniom, a w sytuacji gdy i to okazało się nieskuteczne, zwróciła się do Prokuratury. Powyższe kwestie, sposób działania skarżącej i jej motywacje, w całościowym ujęciu jednoznacznie wskazują na intencje skarżącej tj. przerzucenie w istocie skutków nieprawidłowych rozwiązań technicznych w jej własnościowym lokalu na Wspólnotę Mieszkaniową (jako inwestora) lub wykonawcę robót budowlanych. Nie można zarazem podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż taki stan rzeczy obligował niejako PINB do wydania, jedynie słusznego, zdaniem WSA w Krakowie, orzeczenia na podstawie art. 61a k.p.a. tj. wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazała, że w jej ocenie zarzuty powołane w treści skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Podała, że zgodnie z zawiadomieniem Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 roku (znak sprawy: [...]) "pismo P. A. S. przesłane mailem w dniu 26 marca 2015 r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] nie zawierało adresu wnioskodawcy (...), zatem organ powiatowy w/w pismo pozostawił w aktach bez rozpoznania". Na marginesie zauważyła, że organ wojewódzki przyznał w treści tego pisma, że "działania organu I instancji nastąpiły w dużym odstępie czasu". W następstwie jej interwencji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], pismem z dnia 31 grudnia 2015 roku przyznał, że działanie organu powiatowego [tj. pozostawienie pisma strony w aktach bez rozpoznania] było nieprawidłowe, bowiem do pisma przesłanego drogą mailową w dniu 27 marca 2015 roku było dołączone pismo A. S. z dnia 26 marca 2015 r., zawierające dane adresowe". Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że bezczynność organu wynikała z nieprawidłowego uznania, że pismo strony nie zawierało danych adresowych, a nie – jak obecnie wskazuje PINB z uznania, że nie było wówczas podstaw prawnych do odrębnego wszczynania postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 149 § 1, § 1a, § 2 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art.7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Analiza art. 133 § 1 p.p.s.a. nie daje podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając zaskarżony wyrok nie orzekał na podstawie akt sprawy. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sad Administracyjny nie dostrzegł aby sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie dokumentów, których nie zawierały akta sprawy. Sąd ten nie oparł się więc na podstawie faktycznej, która nie znajdowałaby uzasadnienia w materiałach sprawy zebranych w toku postępowania administracyjnego.

Zaskarżony wyrok zapadł na podstawie art. art. 149 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ww. ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem postępowania. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6 p.p.s.a. ( art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że celem skargi na bezczynność/przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej.

W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Z przewlekłością postępowania mamy zaś do czynienia, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest potrzebne do załatwienia sprawy (np.: przedłużono termin na załatwienie sprawy, ale podejmowane czynności są nieefektywne, pozorne).

W rozpatrywanej sprawie A. S. w dniu 26 lutego 2015r. (co jest niekwestionowane przez skarżącego kasacyjnie) wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismo żądając wszczęcia postępowania w sprawie wadliwie działającej wentylacji w jej mieszkaniu. W dniu 3 marca 2017r kiedy to wniosła skargę do WSA w Krakowie na bezczynność i przewlekłość nie była w sprawie wydana żadna merytoryczna decyzja w sprawie. Organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie jak zostało to opisane na karcie 7 i 8 niniejszego uzasadnienia. Skarga na bezczynność/przewlekłość ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej aktu i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, o czym stanowi art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że bezczynność/przewlekłość organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w terminach określonych w powołanym art. 35 k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, do którego wydania był zobowiązany. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, iż zasada legalizmu, o której mowa w art. 6 k.p.a., odnosi się również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia sprawy administracyjnej. Terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie można traktować jako podstawowych, są to bowiem terminy maksymalne. Przepis ten koresponduje zatem z art. 12 k.p.a., który ustanawia zasadę szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu. Organy administracji publicznej zobowiązane są działać sprawnie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W przypadkach skarg na bezczynność/przewlekłość organów, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność lub przewlekłość nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie kwestia bezczynności jak i przewlekłości organu administracji publicznej zdeterminowana jest określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, a także terminami załatwienia spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 k.p.a., w tym instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 § 2 k.p.a. i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w przepisach art. 7, 12 § 1 i 35 k.p.a. Organ pozostaje w bezczynności bądź w przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu orzeczenia. Treść obowiązku wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przedłużania postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. gdyż prowadząc postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 26 lutego 2015 r. PINB w [...] bezspornie naruszył wyżej wymienione zasady w sposób rażący co uzasadnia także wymierzenie organowi grzywny. Stwierdzając w wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość bądź bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa sąd wojewódzki musi mieć na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 149 § 1 §1a, §2 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wobec stwierdzenia przez WSA w Krakowie zaistnienia bezczynności i przewlekłości rażącej wraz z wymierzeniem grzywny, podczas gdy przepis ten nie uprawnia do dokonania takiej wykładni w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.