Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1201/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1050
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.
article: art. 32 ust. 1, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. w przedmiocie opłat za przewozy osób i bagażu pojazdami komunikacji miejskiej 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 lit. f zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ogranicza prawo do ulgi od posiadania ważnej legitymacji Polskiego Związku Niewidomych lub legitymacji Związku Ociemniałych Żołnierzy RP; 2. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 lit. g zaskarżonej uchwały; 3. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4. stwierdza, że zaskarżona uchwała określona w punkcie 1 i 2 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się; 5. odmawia zasądzenia kosztów postępowania sądowego na rzecz Rady Miejskiej w B.


UZASADNIENIE

1. W skardze z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie opłat za przewozy osób i bagażu pojazdami komunikacji miejskiej, w zakresie:

- § 1 ust. 3 uchwały,

- § 4 ust. 1 lit. f uchwały, odnośnie słów: "na podstawie ważnej legitymacji Polskiego Związku Niewidomych lub legitymacji Związku Ociemniałych Żołnierzy RP",

- § 4 ust. 1 lit. g uchwały,

- § 4 ust. 3 zd. drugie oraz załącznika do niniejszej uchwały,

jako niezgodnych z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm., zwaną dalej ustawą o cenach) oraz art. 32 ust. 1, art. 94 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1.1. Organu nadzoru uznał, że § 1 ust. 3 uchwały przekracza zakres przyznanej przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach delegacji, ponieważ w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały nie legitymował rady gminy do stanowienia uregulowań, które wyznaczałyby kierowców do świadczenia usług, polegających na sprzedaży biletów. Poza tym stwierdził, że unormowaniem tym Rada Miejska w B. wkroczyła w obowiązki kierowców, związane z wykonywaniem tego zawodu i organizację pracy przewoźników, gdyż uchwała podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, jako akt prawny posiadający walor aktu prawa miejscowego, obowiązuje wszystkich przewoźników działających na terenie B. Uznano również, że przepisem tym dokonano nieuprawnionego zróżnicowania ceny biletów uzależniając jej wysokość od punktu sprzedaży (te same bilety: normalne i ulgowe zakupione u kierowcy są droższe niż sprzedawane w innych punktach sprzedaży). Zdaniem Organu miejsce sprzedaży biletów nie może mieć wpływu na wysokość ceny za świadczenie tych samych usług (przewozu), a poza tym, że wprowadzona wyższa cena biletu zakupionego u kierowcy jest de facto ustanowieniem przez Radę Miejską dodatkowej ceny za usługę sprzedaży. Organ przywołał art. 94 Konstytucji RP, z którego wynika, że organy samorząd terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także art. 7 Konstytucji RP regulujący zasadę praworządności i stwierdził, że z przepisów tych wynika wymóg stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i wyłącznie w granicach zawartego upoważnienia. Nie mogą one wykraczać poza delegacje ustawowe, a upoważnienie musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych.

1.2. Według Organu § 4 ust. 1 lit. f uchwały w sposób istotny narusza prawo w zakresie, w jakim określa rodzaj dokumentów stanowiących podstawę do korzystania z bezpłatnych przejazdów pojazdami komunikacji miejskiej dla osób niewidomych lub ociemniałych. Zauważył, że na podstawie tej regulacji z prawa do bezpłatnych przejazdów dla osób dotkniętych tym inwalidztwem zostały wykluczone osoby, które nie mogą legitymować się ważną legitymacją Polskiego Związki Niewidomych lub legitymacją Związku Ociemniałych Żołnierzy RP, w sytuacji gdy przynależność do tych Związków nie jest obowiązkowa. Przyjął, że postanowienie to w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację prawną poszczególnych grup osób niewidomych. Powołał się przy tym na przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażający konstytucyjną zasadę równości, która oznacza jednakowe prawa i obowiązki osób należących do tych samych kategorii. Zaznaczył przy tym, że wprowadzenie jakichkolwiek rozróżnień musi opierać się na relewantnych kryteriach i nie może naruszać zasady sprawiedliwości społecznej. Przy czym cechą relewantną tych osób jest posiadanie statusu osoby niewidomej lub ociemniałej. Według Organu sposób dokumentowania wymienionego inwalidztwa uprawniającego do bezpłatnych przejazdów różnicuje sytuację prawną wskazanej grupy osób i nie ma żadnego uzasadnienia dla innego (uprzywilejowanego) traktowania osób niewidomych i ociemniałych, tylko z tej przyczyny, że należą one do Polskiego Związku Niewidomych lub Związku Ociemniałych Żołnierzy RP.

1.3. Doszukał się też naruszenia § 4 ust. 1 Iit. g uchwały, który przyznaje prawo do bezpłatnych przejazdów pojazdami komunikacji miejskiej pracownikom MZK, ich małżonków i dzieci oraz emerytów, rencistów i osób korzystających ze świadczeń rehabilitacyjnych, którzy bezpośrednio przed przejściem na emeryturę, rentę lub do korzystania ze świadczeń rehabilitacyjnych byli zatrudnieni w zakładzie oraz współmałżonkowie emerytów, rencistów i osób korzystających ze świadczeń rehabilitacyjnych.

1.3.1. Wskazał w tym zakresie, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za przejazdy, mających charakter cen maksymalnych, ustalania ulg od cen maksymalnych również określania podmiotów uprawnionych do przejazdów bezpłatnych, obowiązujących wszystkich przewoźników świadczących usługi na terenie gminy, niezależnie od. tego, czy prowadzą tę działalność obecnie, czy też będą ją prowadzić w przyszłości.

1.3.2. Przyznanie wskazanego przywileju tej grupie osób – zdaniem Organu nadzoru - narusza przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na potwierdzenie tego powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., GSK 490/10 (LEX 992399), z którego wynika, że jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć, zróżnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych. W ocenie Organu nadzoru przyjęte przez Radę Miejską w Bielsku-Białej rozwiązanie zawarte w § 4 ust. 1 lit. g uchwały, dotyczące uprzywilejowania wymienionej w tym przepisie kategorii podmiotów, które zostały uprawnione do bezpłatnych przejazdów, w żaden sposób nie realizuje warunków uzasadniających odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości.

1.3.3. Zauważył, że uchwała podejmowana na podstawie przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach ma walor prawa miejscowego. Co oznacza, że podmioty, którym przyznano prawo do bezpłatnych przejazdów na podstawie kwestionowanego § 4 ust. 1 lit. g uchwały będą mogły korzystać z bezpłatnych przejazdów również u innych przewoźników świadczących usługi na terenie gminy. Równocześnie nie przewidziano takich ulg dla pracowników, emerytów i rencistów oraz ich rodzin innych przewoźników.

1.4. W końcu wskazał na naruszenie prawa przez § 4 ust. 3 zd. drugie uchwały, jak równie wskazany w nim załącznik do uchwały, noszący tytuł "Regulamin korzystania z bezpłatnych przejazdów środkami komunikacji miejskiej przez bezrobotnych poszukujących prac zamieszkałych na terenie B. ". Zdaniem Organu postanowienia te nie realizują delegacji ustawowe wynikającej z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, ale określają tryb uzyskiwania przez osobę bezrobotną uprawnień do korzystania z bezpłatnych przejazdów. Ustanawiają zatem uregulowania, do wprowadzenia których rada gminy nie ma kompetencji. Odwołał się przy tym do art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, który wyznacza granice stanowienia aktów prawa miejscowego przez organu samorządu terytorialne.

2. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. wnoszono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W pierwszej kolejności wskazano, że od podjęcia przedmiotowej uchwały minęło blisko 8 lat, a sama uchwała jak i jej późniejsze wielokrotne nowelizacje, każdorazowo były przedmiotem pozytywnej oceny dokonywanej przez Organ nadzoru co do zgodności ich postanowień z przepisami prawa, która to ocena przejawiała się publikowaniem poszczególnych uchwał w tym przedmiocie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zaznaczono, że Rada Miejska B. jest podmiotem uprawnionym tak do określania maksymalnych cen urzędowych za przewozy osób i bagażu pojazdami komunikacji miejskiej, jak i do określania osób uprawnionych do korzystania z biletów ulgowych jak i przejazdów bezpłatnych. Skoro posiada takie uprawnienia, to ma również prawo określenia zasad, na jakich osoby uprawnione będą korzystać z ulgowych lub bezpłatnych przejazdów.

2.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 1 ust. 3 uchwały wskazano, że kwestionowany zapis (tj. "Kierowca sprzedaje bilety o nominałach ...") regulował w przeszłości kwestie związane z jednym ze sposobów dystrybucji niektórych biletów komunikacji miejskiej. Celem tej regulacji było między innymi wskazanie wszystkim adresatom uchwały w sprawie opłat za przewozy osób i bagażu pojazdami komunikacji miejskiej, że u kierowców dostępne będą tylko niektóre nominały biletów, a tym samym, że podstawowym miejscem sprzedaży biletów są kasy biletowe, kioski, sklepy i inne placówki sprzedające bilety. Natomiast w wyniku zmian wprowadzonych Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., nadano całemu § 1 nowe brzmienie, tym samym kwestionowane postanowienia § 1 pkt 3 w zakresie sprzedaży biletów przez kierowców zostały usunięte z uchwały w sprawie opłat za przewozy osób i bagażu pojazdami komunikacji miejskiej, na ponad rok przed wniesieniem skargi. Na skutek utraty mocy obowiązującej postanowień § 1 pkt 3 dotyczących sprzedaży biletów przez kierowców nie istnieje już w tym zakresie przedmiot wyrokowania. Zdaniem Pełnomocnika przedmiotowe postanowienia dopuszczające do 2011 r. sprzedaż biletów przez kierowców nie wywarły ani nie wywierają żadnych skutków prawnych po ich uchyleniu przez Radę Miejską w B., a tym samym całkowicie zbędne i bezprzedmiotowe jest stwierdzanie nieważności nieobowiązującego przepisu w tym zakresie. Zdaniem Pełnomocnika, według stanu prawnego obowiązującego w odniesieniu do tej sprawy w ostatnich kilku latach, nie można w żaden sposób uznać za uprawniony, zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut, iż poprzez § 1 pkt 3 uchwały były różnicowane ceny biletów normalnych i ulgowych ze względu na miejsce sprzedaży, tzn. że te same bilety: normalne i ulgowe zakupione u kierowcy były droższe niż sprzedawane w innych punktach sprzedaży. Zauważył, że kierowcy komunikacji miejskiej w B. posiadali w sprzedaży tylko niektóre rodzaje biletów (np. bilety na linie podmiejskie, nocne, bilety jednodniowe i weekendowe bilety rodzinne) i nie pobierali żadnych dopłat do sprzedawanych przez siebie biletów. Tak stanowiły m.in. poprzednio obowiązujące uregulowania tej kwestii w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., czy w Uchwale Nr [...] z dnia [...] r. Uznał, że treść powyższych uchwał wskazuje jednoznacznie, że przedmiotem sprzedaży nie były te same bilety o różnych cenach ze względu na miejsce sprzedaży, ale inne, wybrane rodzaje biletów, co do których pasażerowie mogli mieć problemy z ich zakupem w sieci sprzedaży, ze względu na ich specyfikę (bilety na linie podmiejskie, na kursy nocne, weekendowe). Wprowadzenie tych ograniczeń było uzasadnione, ponieważ podstawowym zadaniem kierowcy jest prowadzenie autobusu i dbanie o bezpieczeństwo pasażerów i innych uczestników ruchu drogowego, a nie prowadzenie sprzedaży całej gamy różnego rodzaju biletów, a formułowany w uzasadnieniu skargi zarzut, że "wprowadzona wyższa cena biletu zakupionego u kierowcy jest de facto ustanowieniem przez Radę Miejską dodatkowej ceny za usługę sprzedaży" jest chybiony, gdyż kierowca sprzedawał bilety za cenę równą nominałom tych biletów, a miejsce sprzedaży nie miało wpływu na wysokość ceny za bilet. Dalej zauważył, że ze względu na pojawiającą się w orzecznictwie i literaturze w ostatnim czasie argumentację, iż postanowienia uchwały wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, nie powinny w ogóle określać kwestii związanych ze sposobem dystrybucji biletów, Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. usunięte zostały wszelkie zapisy regulujące kwestię sprzedaży biletów przez kierowców. W związku z tym uznał, że w tym zakresie postępowanie powinno być umorzone.

2.2. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia określonej części § 4 ust. 1 lit. f uchwały uznano, że regulacja ta nie wyklucza osób dotkniętych ciężkim inwalidztwem, a nie należących do wymienionych Związków, z prawa do bezpłatnych przejazdów. Zauważono, że osoby niewidome i ociemniałe w przeważającej większości przypadków są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności (dawna I grupa inwalidzka), a w takich przypadkach na podstawie ulgi przyznanej uchwałą Rady Miejskiej B. korzystają z prawa do bezpłatnych przejazdów na podstawie legitymacji osoby niepełnosprawnej ze znacznym stopniem niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (§ 4 ust. 1 lit. e uchwały). Tak więc de facto adresatem uregulowań zawartych w § 4 ust.1 lit. f są tylko i wyłącznie osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze względu na schorzenie narządu wzroku (dawna II grupa inwalidzka). Przy tym wskazano, że powyższe regulacje nie spotkały się w 2004 r. z żadną reakcją Organu nadzoru, co do ich niezgodności z prawem. Poza tym podano, że identyczne w treści uregulowania jako przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach obowiązują w wielu innych miastach (np. w L. - uchwała z [...] r.; w W. - uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] r. ze zmianami; w B. i W.) oraz że nie były i nie są kwestionowane przez inne organy nadzoru. Zauważono też, że w 2012 r. w komisjach Rady Miejskiej B., jak i w samorządowym zakładzie budżetowym - Miejskim Zakładzie Komunikacyjnym w B., rozpoczęte zostały prace zmierzające do kompleksowych zmian dotyczących istniejących dotychczas uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów pojazdami komunikacji miejskiej, w tym także w zakresie ulg dla osób niewidomych i ociemniałych.

2.3. Jeśli chodzi o postanowienie § 4 ust. 1 lit. g uchwały, w zakresie w jakim ustala uprawnienie do bezpłatnych przejazdów pojazdami komunikacji miejskiej dla pracowników MZK, wskazanych członków ich rodzin oraz emerytów i rencistów MZK oraz byłych pracowników MZK korzystających ze świadczeń rehabilitacyjnych, wskazano, że tego rodzaju uprawnienie formalnie funkcjonuje w B. i nigdy nie było kwestionowane co najmniej od lat 60-tych XX w. i znalazło swoje potwierdzenie w stosownych uchwałach Rady Miejskiej tuż po powstaniu samorządu terytorialnego na początku lat 90-tych XX w. Podano również przykłady tego rodzaju uprawnienia obowiązującego w kraju (np. L., Z., O., T., B., G., P.). Dalej wskazano, że po wejściu w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w dniu 1 marca 2011 r. samorządowy zakład budżetowy, jakim jest Miejski Zakład Komunikacyjny w B., jest jedynym operatorem, któremu Miasto B. powierzyło do realizacji usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym (tzw. komunikację miejską). W związku z tym uznano, że te postanowienia kształtują uprawnienie do bezpłatnych przejazdów dla tej grupy osób wyłącznie w komunikacji miejskiej, które to zadanie realizuje jedyny aktualnie operator na terenie B. jakim jest MZK. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, uznano, że zarzut ten jest zbyt daleko idący. Stwierdzono, że dokonana wykładnia językowa tego przepisu w ogóle stawiałaby pod znakiem zapytania możliwość przyznawania jakichkolwiek ulg bądź prawa do bezpłatnych przejazdów dla określonych grup. W każdym bowiem przypadku przyznania przez ustawodawcę lub organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego danej ulgi powstaje sytuacja, w której beneficjent ulgi znajduje się w sytuacji korzystniejszej od osoby, która ulgą nie została objęta (np. osoba w wieku 71 lat jako uprawniona uchwałami Rady Miejskiej B. do bezpłatnego przejazdu, znajduje się w sytuacji korzystniejszej od osoby w wieku 69 lat mającej tylko prawo do 50 % ulgi). Według Pełnomocnika zaistnienie takiej sytuacji nie oznacza, że nastąpiło naruszenie zasady równości wobec prawa. Uzasadniając to twierdzenie w pierwszej kolejności zauważył, że istniejące od kilkudziesięciu lat uprawnienie sprowadzające się do otrzymania uprawnień dla pracowników operatora lokalnego transportu zbiorowego i członków ich rodzin jest racjonalnie i historycznie uzasadnione. W tym zakresie istnieje powszechna praktyka większości miast i gmin czy związków komunalnych realizujących zadania w zakresie komunikacji miejskiej na terenie naszego kraju, a obowiązująca w oparciu o kilkudziesięcioletnie doświadczenia, umożliwiająca bezpłatne przejazdy co najmniej dla pracowników przedsiębiorstwa komunikacyjnego (przewoźnika) realizującego przewozy komunikacją miejską autobusową, tramwajową, trolejbusową, co jest faktem powszechnie znanym. Wskazał, że podobne w treści uregulowania do bezpłatnych lub ulgowych (ze zniżką 99 %) przejazdów dotyczą wielu pracowników i członków ich rodzin w kolejowym przewozie osób (PKP itp.) oraz w przewozach PKS. Po drugie, uznał, że przedmiotowym uregulowaniem nie zostały naruszone w wyniku różnego traktowania żadne podmioty podobne, ponieważ przepisy prawa miejscowego uchwalane przez Radę Miejską B. obowiązują wyłącznie na terenie Miasta B., a ich ocena powinna być dokonywana również w kontekście ich zasięgu terytorialnego i uwarunkowań lokalnych. To sama Rada Miejska decyduje o sposobie realizacji zadania własnego gminy w zakresie transportu zbiorowego, które to zadanie w chwili obecnej realizuje wyłącznie samorządowy zakład budżetowy, tj. MZK w B., a Rada Miejska nie zdecydowała dotychczas o innej formie wykonywania tych zadań. Tak więc faktycznie jedynym operatorem i przewoźnikiem w zakresie lokalnego transportu zbiorowego (komunikacji miejskiej) jest Miejski Zakład Komunikacyjny w B. W tym kontekście Pełnomocnik uznał, że nie było i nie ma w chwili obecnej potrzeby poszerzania zakresu ulgi określonej w § 4 ust. 1 lit. g o innych operatorów bądź przewoźników w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, ponieważ do tej pory ich nie było i nie ma. W ten sposób nie doszło do faktycznego, jakiegokolwiek naruszenia równego traktowania podmiotów podobnych, ponieważ takie podmioty podobne w zakresie komunikacji miejskiej na obszarze Miasta B. nie funkcjonują. Dopiero w przypadku powierzenia przez Miasto B. w przyszłości powyższych zadań innemu podmiotowi lub grupie podmiotów, jednocześnie z takim powierzeniem konieczna będzie stosowna nowelizacja dotychczasowych uregulowań w tej kwestii. Według Pełnomocnika dokonywanie oceny tych postanowień na dzień dzisiejszy powinno jednak uwzględniać istniejącą sytuację faktyczną i prawną, a nie tylko potencjalną, czy wysoce hipotetyczną. Z ostrożności procesowej Pełnomocnik wskazał, że jeśli oceniać to inaczej, to wystąpiło naruszenie prawa, ale nie w sposób istotny, czyli że nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności.

2.4. W zakresie § 4 ust. 3 zdanie drugie i wskazanego w nim Załącznika do uchwały ("Regulamin korzystania z bezpłatnych przejazdów środkami komunikacji miejskiej przez bezrobotnych poszukujących pracy, zamieszkałych na terenie B.") zauważono, że w § 4 ust. 3 zdanie drugie pierwotnej wersji uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. znalazło się sformułowanie, iż "Regulamin korzystania z bezpłatnych przejazdów środkami komunikacji miejskiej przez bezrobotnych aktywnie poszukujących pracy zamieszkujących na terenie B. - stanowi załącznik do uchwały". Taki też Regulamin w Załączniku został przez Radę Miejską B. w dniu [...] r. przyjęty. Jednak na podstawie § 1 pkt 2 i 4 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. regulacja ta została usunięta. W związku z tym Pełnomocnik uznał, że jeśli brak takiej regulacji, to postępowanie powinno być umorzone.

3. Na rozprawie Pełnomocnicy Stron wnosili jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

4. Skarga okazała się w części zasadna, tzn. wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności niektórych z zaskarżonych postanowień uchwały.

5. Stan prawny sprawy.

5.1. Sprawy lokalne transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Natomiast zasady i formy gospodarki komunalnej gmin, polegające na wykonywaniu przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że jeżeli nic innego nie wynika z przepisów szczególnych, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek wykonać postanowienia zawarte w tym przepisie i to także w zakresie usług przewozów transportu zbiorowego. Natomiast przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego. Jeżeli rada gminy skorzysta z przysługującego jej uprawnienia, to określi w ten sposób ceny urzędowe obowiązujące wszystkie podmioty świadczące usługi w zakresie transportu zbiorowego na terenie gminy (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08; z dnia 8 lipca 2009 r., II GSK 952/08 i z dnia 19 lipca 2005 r., I OSK 130/05, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

5.2. Możliwość zaskarżania powyższych uchwał wynika między innymi z następujących przepisów.

5.2.1. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. (podkreślenia i pogrubienia Sądu):

1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

(...)

4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

5.2.2. Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g.:

1. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

5.2.3. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowi:

1.Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

5.2.4. Na gruncie tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że:

1/ do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., I SA/Rz 698/12, LEX nr 1217635 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2012 r., IV SA/Po 91/12, LEX nr 1139627, dostępne jak wyżej i B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 1997/4/23-33, teza 6),

2/ przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. oraz że ustawowe unormowania nie zawierają kryteriów zezwalających na określanie "istotności" naruszeń prawa, a tym samym kwestia ta została pozostawiona do oceny sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., II GSK 952/08, dostępny na stronie jak wyżej H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 310 i n.; B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 434 i n.),

3/ przy wykładni istotnego naruszenia prawa, będącego podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego, nie można wykorzystać poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących pojęcia "rażące naruszenie prawa" (zob. B. Adamiak, op.cit, teza 7),

4/ przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. jako lex specialis nie zawiera żadnego ograniczenia czasowego dla skargi wojewody, dlatego wykluczone jest stosowanie do skargi wojewody ograniczeń czasowych wyprowadzonych z lex generalis, czyli z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) (K. Bandarzewski "Aktualne spory o skargę na uchwałę rady gminy", ST 2004/7-8/26-33, teza 2).

5.3. Natomiast przepis art. 32 Konstytucji RP stanowi:

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

5.3.1. W ramach tego zauważa się, że zasada równości oraz zakaz dyskryminacji wynikające z powyższego przepisu są najbardziej podstawowymi zasadami w demokratycznym państwie prawa. Oznaczają one, iż wszyscy mają prawo do równego traktowania i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasadę równości rozpatruje się w znaczeniu formalnym, jak i materialnym. W znaczeniu formalnym oznacza konieczność równego, a więc takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm, bez jakiegokolwiek różnicowania. Natomiast równość w znaczeniu materialnym oznacza, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących określoną grupę osób. Zasada tak rozumiana służy zagwarantowaniu równych szans poszczególnym podmiotom. Wskazuje się przy tym, że na gruncie polskiej ustawy zasadniczej i opartym na niej orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mamy do czynienia z zasadą równości wobec prawa w znaczeniu materialnym. Od ogólnej zasady równości Trybunał Konstytucyjny, w swoim orzecznictwie, przewiduje bowiem wyjątek w postaci tak zwanej dyskryminacji pozytywnej, urzeczywistniającej zasadę równości szans, a polegającej na aktywnym preferowaniu pewnych grup, wówczas gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do stanu faktycznej równości. W tym zakresie w jednym z orzeczeń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalne jest wprowadzenie zróżnicowania w ramach tej samej klasy podmiotów, ale ocena konstytucyjności kryterium zróżnicowania wymaga rozstrzygnięcia, czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania, oraz czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (zob. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., K 7/98, OTK ZU-A 1998/6/96).

5.3.2. Przy tym należy mieć na uwadze to, że zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna i absolutna (tj. w znaczeniu formalnym), jej granice wyznaczają bowiem inne zasady i normy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić dopiero wówczas, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o przepisy konstytucyjne (zob. wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 997/12 i z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 67/06, Lex nr 198281). Podobnej oceny przestrzegania zasady równości dokonał Trybunał Konstytucyjny stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2001 r., K 5/01 (OTK 2001/4/87), że ocena taka wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji, lepiej odpowiadających stosunkom społecznym. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwia prawodawcy wprowadzenie regulacji korzystniejszych dla podmiotów pewnych stosunków prawnych. Przyznanie bowiem, określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym.

5.3.3. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie czy doszło do naruszenia zasady równości konieczne jest ustalenie cechy relewantnej, czyli kryterium według którego oceniać się będzie sytuację danych podmiotów, jako adresatów ocenianych norm prawnych. Stwierdzenie nierówności w traktowaniu obywateli możliwe jest tylko w odniesieniu do podmiotów podobnych, a więc porównywalnych.

5.4. Na mocy art. 161 § 1 P.p.s.a.:

§ 1 Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania:

1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;

2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania;

3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

5.5. Jeśli chodzi o bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego skargą na akt prawa miejscowego, to zauważa się, że może ona mieć miejsce między innymi w sytuacji, gdy:

1/ po wniesieniu takiej skargi zakwestionowany akt przestanie obowiązywać (zob. postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 502/09; B. Dauter, uwaga 12 do art. 161 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 437),

2/ akt nowelizowany utraci moc obowiązującą, to pozbawione mocy obowiązującej stają się również normy prawne wprowadzone do takiego aktu w przeszłości przez akt nowelizujący (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., II GSK 102/10, dostępny jak wyżej); według NSA akt nowelizujący staje się wówczas pozbawiony znaczenia prawnego; oznacza to w szczególności, że zbędne i bezprzedmiotowe jest dokonywanie kontroli legalności takiego aktu; stwierdzenie jego wadliwości nie spowodowałoby skutku w postaci eliminacji zmian, jakie akt ten wprowadził do systemu prawa, gdyż zmiany te zostały już bowiem wyeliminowane w następstwie wcześniejszej utraty mocy obowiązującej aktu nowelizowanego,

3/ przyczyna taka pojawiła się w okresie późniejszym, po wydaniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego na etapie skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., II GSK 102/10, dostępny jak wyżej; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 397); NSA w tym przypadku uznał, że za taką wykładnią przemawiają w szczególności względy racjonalności i ekonomii procesowej.

6. W świetle tych regulacji prawnych badając zgodność z prawem określonych postanowień zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że na dzień orzekania przez Sąd w tym zakresie § 1 ust. 3 i § 4 ust. 3 zdanie drugie wraz z załącznikiem do tej uchwały, miały albo zupełnie inne brzmienie w stosunku do treści na jaką powoływał się Organ nadzoru formułując zarzuty skargi w wyniku dokonanych zmian, albo już nie obowiązywały po ich wykreśleniu. Zwrócono na to uwagę w odpowiedzi na skargę.

6.1. Odnośnie § 1 ust. 3 uchwały, który w pierwotnej wersji określał ceny niektórych biletów sprzedawanych przez kierowcę, ostatecznie po kilku nowelizacjach na podstawie § 1 pkt 1 i § 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. od dnia [...] r. uległ kolejnej zmianie w całości. Od tego dnia w nowym § 1 nie ustalano już ceny biletów sprzedawanych przez kierowcę.

6.2. Natomiast, jeśli chodzi o § 4 ust. 3 zdanie drugie i załącznik do uchwały, to na mocy § 1 pkt 2 i 4 oraz § 3 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. dokonano zmian w ten sposób, że skreślono § 4 ust. 3 i przedmiotowy załącznik do uchwały. Nowelizująca uchwała weszła w życie od dnia [...] r.

6.3. Biorąc pod uwagę stanowiska opisane w pkt 5.5. niniejszego uzasadnienia, co do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w określonych tam sytuacjach, Sąd uznał, że taka bezprzedmiotowość występuje również wówczas, gdy zaskarżone postanowienie danej uchwały na dzień orzekania już nie istnieje z powodu utraty mocy w wyniku jego zmiany lub uchylenia, czy to przed wniesieniem skargi, jak w niniejszej sprawie, czy też w trakcie postępowania sądowego. W związku z tym Sąd w pkt 3 wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie § 1 ust. 3 i § 4 ust. 3 zdanie drugie i załącznika do uchwały na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

7. Natomiast badając zarzut naruszenia prawa w zakresie obowiązującego w chwili obecnej § 4 ust. 1 lit. f i g uchwały Sąd uznał, że jest on zasadny, jeśli chodzi o naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP.

7.1. Należy zgodzić się z Organem, że § 4 ust. 1 lit. f uchwały, jeśli chodzi o słowa "na podstawie ważnej legitymacji Polskiego Związku Niewidomych lub legitymacji Związku Ociemniałych Żołnierzy RP" w sposób istotny narusza prawo w zakresie, w jakim określa rodzaj dokumentów stanowiących podstawę do korzystania z bezpłatnych przejazdów pojazdami komunikacji miejskiej dla osób niewidomych lub ociemniałych.

7.1.1. W tym przypadku za cechę relewantną pozwalającą ocenić sytuację podmiotów podlegających zwolnieniu należy uznać określony rodzaj inwalidztwa szczególnie utrudniający funkcjonowanie w społeczeństwie. Tym samym wszystkie osoby niewidome lub ociemniałe tworzą grupę podmiotów podobnych. Jednak w tej sprawie prawo do skorzystania z ulgi na bezpłatne przejazdy na wszystkich liniach zostało uzależnione od posiadania ważnej legitymacji określonej organizacji, tj. Polskiego Związku Niewidomych lub Związku Ociemniałych Żołnierzy RP. W związku z tym słusznie zauważył Organ w skardze, że na podstawie tej regulacji z prawa do bezpłatnych przejazdów dla osób dotkniętych tym inwalidztwem zostały wykluczone osoby, które nie mogą legitymować się ważną legitymacją tych Związków i to w sytuacji, gdy przynależność do nich nie jest obowiązkowa. W ten sposób zakwestionowany zapis w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację prawną poszczególnych grup osób niewidomych.

7.1.2. Zdaniem Sądu przynależność do danej organizacji nie może stanowić dopuszczalnego wyjątku od konstytucyjnej zasady równości. Trudno doszukać się racjonalnego związku tak nakreślonego ograniczenia z celem i treścią tej ulgi. W wyniku wprowadzenia tego zróżnicowania waga interesów osób uprawnionych według przepisu nie pozostaje w żadnej proporcji do interesów osób, które są objęte tym samym inwalidztwem, a nie należą do danych Związków. Poprzez mechanizm wskazania na wymóg formalny tak skonstruowanej ulgi nie można też osób, które bez wątpienia są osobami niewidomymi lub ociemniałymi i które chcą z niej skorzystać, przymuszać do wstępowania do dobrowolnych organizacji społecznych. Jeśli Rada w tym zakresie chciała wskazać na dokument, którym mogłaby dana osoba legitymować swoje inwalidztwo, to zostało to dokonane z naruszeniem prawa. Określone osoby powinny mieć taką samą możliwość uzyskania dokumentu wskazującego na to inwalidztwo bez konieczności przystępowania do jakikolwiek organizacji nawet działających w tej dziedzinie, np. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jeśli tam wyszczególniony byłby ten rodzaj inwalidztwa.

7.1.3. Tak nakreślonej nierówności nie niweluje prawo do tej samej ulgi, ale wynikające z innej regulacji, tj. § 4 ust. 1 lit. e uchwały, jak próbowano wykazywać w odpowiedzi na skargę. Jeśliby nawet przyjąć, że osoby niewidome i ociemniałe w przeważającej części są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności (wcześniej I grupa inwalidzka) korzystającymi z powyższego zwolnienia, to i tak zwolnienie to nie obejmuje osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze względu na schorzenie narządu wzroku (wcześniej II grupa inwalidzka), którzy mogą być zwolnieni tylko na podstawie kwestionowanego § 4 ust. 1 lit. f. Poprzez takie zestawienie krąg podobnie uprawnionych nie zostanie wyczerpany.

7.1.4. Brak wcześniejszej reakcji Organu nadzoru na tak określoną nierówność i obowiązywanie podobnych regulacji w innych Gminach na terenie kraju nie może uzasadniać przeciwnego stanowiska, że jednak nie występuje naruszenie prawa, a jeśli tak to nie w sposób istotny.

7.1.5. Naruszenie konstytucyjnej zasady równości przy konstrukcji ulgi z § 4 ust. 1 lit. f uchwały oznacza, że naruszone zostało prawo materialne poprzez wadliwą jego interpretację i zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność § 4 ust. 1 lit. f zaskarżonej uchwały, ale tylko w zakresie w jakim ogranicza prawo do ulgi od posiadania ważnej legitymacji Polskiego Związku Niewidomych lub legitymacji Związku Ociemniałych Żołnierzy RP. Oznacza to, że ulga nadal obowiązuje, ale nie jest uzależniona od posiadania tych dokumentów.

7.2. Jeśli chodzi o § 4 ust. 1 Iit. g uchwały, który przyznaje prawo do bezpłatnych przejazdów pojazdami komunikacji miejskiej pracownikom MZK, ich małżonkom i dzieciom oraz emerytom, rencistom i osobom korzystającym ze świadczeń rehabilitacyjnych, którzy bezpośrednio przed przejściem na emeryturę, rentę lub do korzystania ze świadczeń rehabilitacyjnych byli zatrudnieni w zakładzie oraz współmałżonkom emerytów, rencistów i osób korzystających ze świadczeń rehabilitacyjnych, to również zasadnie twierdzi Organ nadzoru, że regulacja ta także narusza prawo w sposób istotny.

7.2.1. Odnośnie tego zwolnienia za cechę ważną, znaczącą pozwalającą ocenić sytuację podmiotów podlegających zwolnieniu należy uznać określony związek danych podmiotów i członków ich rodzin z publicznym przewoźnikiem opierający się na stosunku zatrudnienia (bezpośrednio, jeśli chodzi o aktualnych pracowników i członków ich rodzin oraz pośrednio, w przypadku emerytów, rencistów i osób korzystających ze świadczeń rehabilitacyjnych, jeżeli wcześniej byli zatrudnieni, a także członków ich rodzin). W niniejszej sprawie prawo do skorzystania z ulgi nie zostało tak ogólnie uregulowane tylko ograniczone do osób zatrudnionych u konkretnego przewoźnika, a mianowicie Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego.

7.2.2. Należy zgodzić się z Organem, że jeśli przepis ten będąc przepisem prawa miejscowego obowiązuje wszystkie przewoźników świadczących usługi w zakresie transportu zbiorowego na terenie B., to podmioty, którym przyznano prawo do bezpłatnych przejazdów, czyli zatrudnionych w MZK, będą mogły korzystać z takich przejazdów u wszystkich przewoźników obecnych i przyszłych świadczących usługi na tym terenie. Równocześnie nie przewidziano takich ulg dla pracowników, emerytów i rencistów oraz członków ich rodzin zatrudnionych u innych przewoźników obecnych i przyszłych. W ten sposób dochodzi do naruszenia zasady równości w stosunku do podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach. Nie znaczy to, że Rada nie może wprowadzić takiej ulgi, ale ulga ta musi być tak skonstruowana, że nie może wprowadzać nierówności w sposób opisany.

7.2.3. Regulacja preferująca osoby pracujące u jednego przewoźnika nie spełnia warunków uzasadniających odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości. W takim stanie rzeczy również nie można doszukać się racjonalnego związku tak jednostronnie nakreślonego prawa jednego podmiotu, a z drugiej strony ograniczenia tego prawa w stosunku do drugiego podmiotu z celem i treścią tej ulgi. Zestawienie interesów osób zatrudnionych u różnych przewoźników lokalnych nie jawi się jako proporcjonalne.

7.2.4. Zasada równości odczytywana od strony formalnej jak i materialnej przede wszystkim obejmuje swym zakresem prawa i obowiązki określonych podmiotów wynikające z danych norm prawnych, czyli odnosi się do obowiązującego stanu prawnego (de iure). Nie można wykluczyć, że należałoby zastosować skutki z niej wynikające także wówczas, gdy wystąpi jej naruszenie w praktyce stosowania danych norm prawnych (de facto). Dlatego w niniejszej sprawie okoliczność, że MZK jest jedynym operatorem, któremu Miasto B. powierzyło do realizacji usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, nie może mieć wpływu na odczytanie normy prawnej wynikającej z § 4 ust. 1 lit. g uchwały w świetle zasady równości w ten sposób, że dopóki na rynku lokalnym występuje de facto jeden przewoźnik, to dopóty zasada ta nie doznaje naruszenia. W ten sposób pomija się istotną przy badaniu zgodności ustanowionego prawa z zasadą równości w podstawowej warstwie od strony prawnej. Nawet, jeśli abstrakcyjny stan wynikający z hipotezy, dyspozycji i sankcji danej normy prawnej rodzi zastrzeżenia od strony zasady równości, to należało stwierdzić występującą niezgodność mimo tego, że w rzeczywistości jeszcze taki stan nie zaistniał.

7.2.5. Również w tym przypadku istnienie od kilkudziesięciu lat tego uprawnienia, brak wcześniejszej reakcji Organu nadzoru na tak określoną nierówność i obowiązywanie podobnych regulacji w innych Gminach na terenie kraju nie może uzasadniać przeciwnego stanowiska, że jednak nie występuje naruszenie prawa, a jeśli tak to nie w sposób istotny.

7.2.6. Również w tym przypadku naruszenie konstytucyjnej zasady równości przy konstrukcji ulgi z § 4 ust. 1 lit. g uchwały oznacza, że naruszone zostało prawo materialne poprzez wadliwą jego interpretację i zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., w pkt 2 wyroku stwierdził nieważność § 4 ust. 1 lit. g zaskarżonej uchwały.

8. Sąd nie doszukał się naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o cenach i art. 94 Konstytucji RP, ponieważ ocenione w pkt 7 niniejszego uzasadnienia postanowienia zaskarżonej uchwały zostały uchwalone w ramach tego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z treścią przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach Rada mogła ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Zdaniem Sądu Rada nie naruszyła zaskarżoną uchwałą tego przepisu i dokonała jego prawidłowej wykładni uznając, że może on stanowić podstawę prawną do wydania zaskarżonych postanowień. Nie ulega wątpliwości, że do kompetencji Rady należy ustalenie cen urzędowych, które w myśl art. 9 ustawy o cenach mają charakter cen maksymalnych, a określenie zasad i osób uprawnionych do biletów ulgowych oraz wysokości tych ulg decyduje o ostatecznej cenie biletu po zastosowaniu ulg i zwolnień od opłat.

9. Mając to na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 1 lit. g i f uchwały w sposób opisany w pkt 7.1.5. i 7.2.6. niniejszego uzasadnienia i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt 6.3. niniejszego uzasadnienia). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim stwierdzono nieważność Sąd orzekł w pkt 4 wyroku stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd odmówił zasądzenia kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Rady Miejskiej B., o co wnosił Pełnomocnik tej Strony, ze względu na brak ku temu podstaw prawnych (pkt 5 wyroku). Zwrot kosztów postępowania sądowego przysługuje tylko Stronie skarżącej w razie uwzględnienia skargi przez Sąd (art. 200 P.p.s.a.) lub umorzenia postępowania sądowego po uwzględnieniu skargi w całości przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość zaskarżono (art. 201 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie przypadki nie wystąpiły.