Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3887/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Cysek, sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Protokolant Grażyna Dalba, po rozpoznaniu w dniu 10 września 2004 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. stwierdzającą, że opisane w pkt I tej decyzji działki gruntu o łącznej powierzchni 142,9264 ha położone w Z. zapisane pod numerem rep. hip. "D." podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 łit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zaś w stosunku do działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni łącznej 7,0044 ha wymienionych w pkt II tej decyzji umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nieruchomość stanowiła część składową nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność K. R. , zapisanej w rep. hip. Nr [...] jako "D. " Lit.A i "Młyn O.". Wspomniana nieruchomość o powierzchni 142,9264 ha objęta została procesem parcelacji na podstawie przepisów art. 65 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. Nr 1, poz.l). Na podstawie przepisu art. 65 część 3 tej ustawy Starosta Powiatowy Urzędu Ziemskiego w Z. zatwierdził stosownymi orzeczeniami propozycje właściciela majątku ziemskiego K. R. w sprawie parcelacji nieruchomości ziemskiej Z. :

* orzeczeniem z dnia [...].11.1933 r. zatwierdził projekt parcelacji 100 ha 6094 m2 z

majątku ziemskiego Z. i Młyn O., wg. planu sporządzonego

przez mierniczego przysięgłego Z. B. wraz z wykazem nabywców

w liczbie 107 osób,

* orzeczeniem z dnia [...].IX.1933 r. zatwierdził projekt parcelacji 15,5607 ha z

majątku Z. , wg. planu sporządzonego przez mierniczego przysięgłego

J. R. oraz wykaz nabywców w liczbie 10,

* orzeczeniem z dnia [...].XII.1933 r. zatwierdził projekt parcelacji 124 ha 3897 m2 z majątku Z. i Młyn O., wg. planu sporządzonego przez

mierniczego przysięgłego J. R. wraz z wykazem nabywców w

liczbie 1 osoby na ogólny obszar 0,1748 ha,

* orzeczeniem z dnia [...].11.1934 r. zatwierdził projekt parcelacji 4,2957 ha z

majątku Z. , wg. planu sporządzonego przez mierniczego przysięgłego J.

R. wraz z wykazem nabywców tego obszaru, którymi byli A. i

W. małż. M.,

przy czym w każdym orzeczeniu zaznaczono, że przeniesienie tytułu własności na rzecz nabywców winno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że "jak wynika z ustaleń i analizy przepisów ustawy z dnia 28.XII.1928 r. parcelacja ta nie miała na celu przeznaczenia gruntów na działki budowlane. Zatem nie jest uzasadnione żądanie strony skarżącej, aby do kwestionowanych działek zastosować przepisy uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.IX.1999 r."

Z rozparcelowanego gruntu o pow. 142,9264 ha 21 działek o łącznej powierzchni 7,0044 ha zostało zbyte przez K. R. aktami notarialnymi na rzecz osób trzecich w okresie międzywojennym. Zatem w dniu wejścia w życie przepisów dekretu z dnia 6.IX.1944 r. tj. w dniu 13.IX.1944 r. nie stanowiły one części składowej dóbr Z. i z tego względu nie są one objęte niniejszym postępowaniem, z tej przyczyny Wojewoda [...] prawidłowo postępowanie w tej części umorzył, jako bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy podniósł, że działki, które właściciel zbył na rzecz osób trzecich nieformalnymi umowami kupna-sprzedaży zostały przez Państwo nadane na rzecz tych osób na podstawie dekretu z dnia 18.IV.1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Pozostałe grunty zostały przyznane na własność dokumentami nadania miejscowej ludności na podstawie dekretu z dnia 6.IX.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i następnie w latach 1948-52 odłączone do nowych ksiąg wieczystych.

Organ stwierdza, że w dacie przejęcia kwestionowanej nieruchomości na cele reformy rolnej w roku 1944 wchodzące w jej skład działki nie były zabudowane i stanowiły działki rolno-leśne. Nieruchomość o powierzchni 142,9264 ha położona w Z. zapisana po nr hip. "D." nigdy nie była objęta zatwierdzonym planem parcelacji na działki budowlane, a zatem nie utraciła charakteru nieruchomości ziemskiej i w związku z tym była objęta działaniem art 2 ust. 1 lit e dekretu z 1944 r. Skoro więc nie zostało wykazane, że sporna nieruchomość została rozparcelowana na działki budowlane przed 1 września 1939 r., po uprzednim zatwierdzeniu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej, to mogła być ona nieruchomością ziemską objętą przepisami art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł S. D., wnosząc ojej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozstrzygania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 2.IV.2001 r. uchylił poprzednią decyzję Ministra Rolnictwa z dnia [...].IX.1999 r. oraz poprzedzającąją decyzję organu I instancji. Przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda [...] i Minister Rolnictwa pominęli regulację zawartą w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, nie biorąc pod uwagę oceny prawnej wyrażonej w cyt. wyroku.

Skarżący podniósł, że właściciel nieruchomości K. R. dokonał parcelacji 244 ha 8555 m2 swego areału na działki budowlane, tworząc miasto-ogród pod nazwą Kolonia Letnia Z. . Z podziału tego powstało 631 działek budowlanych wraz z całą infrastrukturą miasta, tj. boiskiem sportowym, parkiem zabaw dla dzieci, basenem kąpielowym, rynkiem, parkiem miejskim, wydzieloną działką pod przystanek klejowy PKP, działką pod budynki administracji publicznej itp., na dowód czego przedstawił kopie trzech map parcelacyjnych. Zakwestionował okoliczność podniesioną przez organ, jakoby podziały i wydzielenie gruntów pod zabudowę i cele społeczne nastąpiło dopiero po 1957 r. Stworzona w latach 1932-34 infrastruktura miasta jak i cała osada istnieje do chwili obecnej.

Z dokonanego podziału 244 ha 8555 m2 i z posiadanych 621 działek ewidencyjnych K.R. do 1 września 1939 r. zbył lub podarował 251 działek. Na sprzedanych działkach zostało wybudowane do 1 września 1939 r. kilkadziesiąt willi. Pozostałe w ilości 380 o powierzchni 114 ha 9580 m2 zostały bezpodstawnie przejęte w 1946 r. przez Skarb Państwa.

Plany parcelacyjne nieruchomości (3 mapy) zatwierdzone 2 mąja 1933 r. i 18 grudnia 1933 r. przez Powiatowy Urząd Ziemski w Z. świadczą o tym, że parcelacji dokonano na działki budowlane.

Skarżący zarzucił także, że Minister całkowicie pomija orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, a zamiast opinii biegłego sam dokonuje "analizy", co jest sprzeczne z regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł ojej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Nadto dodał, że przedmiotowe działki o powierzchni 142,9264 ha wchodziły w skład majątku ziemskiego "D.", którego obszar znacznie przekraczał dopuszczalne normy obszarowe, zatem kwestionowana nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Przedstawił nadto "dodatkowe dokumenty dotyczące majątku ziemskiego położonego w Z., zapisane w rep. hip. D. celem ich wykorzystania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna

Rozważając zarzuty skargi Sąd uznał, że są one trafne, a sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Na wstępie należy podnieść, że dekret o reformie rolnej nie zawierał definicji pojęcia "nieruchomości ziemskie". Pojęcie to zdefiniowane zostało w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89, OTK 1990/1/26, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że definiując pojęcie "nieruchomości ziemskiej" z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przyjąć należy, że ustawodawca, poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie", miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu ("o przeprowadzeniu reformy rolnej"), jak też z treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), np.:

1) art. 1 ust. 2 lit. "a" i "b" dekretu stanowi, że przeprowadzenie reformy rolnej

obejmuje "upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych

i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców";

2) art. 6 dekretu nakazuje Ministrowi Reform Rolnych objęcie zarządu nad

przejętymi nieruchomościami ziemskimi "wraz z budynkami, całym inwentarzem

żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami

przemysłu rolnego", zaś z art. 11 ust. 1 dekretu wynika, że "inwentarz żywy i martwy

przejęty z gospodarstw parcelowanych zostanie rozdzielony między nowo utworzone

gospodarstwa dla bezrolnych...".

Intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Z tych przepisów nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc m.in. działki budowlane (nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym), wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 stycznia 1939 r. (art. 2 ust. 2 dekretu). Trybunał Konstytucyjny podniósł, że gdy idzie o ocenę skuteczności dokonania parcelacji, należało sięgnąć do ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1), która przewidywała trzy rodzaje parcelacji: parcelację majątków państwowych wykonywaną przez urzędy miejskie, parcelację Państwowego Banku Rolnego i parcelację prywatną. W świetle tej ustawy celem parcelacji było nie tylko tworzenie nowych i powiększenie istniejących gospodarstw rolnych, lecz także tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych kolonii robotniczych, urzędniczych itp., a wiec działek budowlanych (art. 1 ust. 2, art. 47 lit. d i art. 49 ust. 1 i 20). W przypadku parcelacji dokonywanej przez właścicieli nieruchomości ziemskich, to zgodnie z przepisem art. 65-67 powołanej ustawy do jej skuteczności niezbędne było uzyskanie każdorazowo zezwolenia właściwego okręgowego urzędu ziemskiego na parcelację, a następnie zatwierdzenie projektu parcelacji przez prezesa tego urzędu. Dalszym etapem było zatwierdzenie wykazu nabywców przez prezesa okręgowego urzędu ziemskiego (art. 65 pkt 3).

Zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane, po uprzednim zatwierdzeniu projektu planu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, podzielając w pełni stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w przytoczonej uchwale uznał, że istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość była w dniu wejścia w życie reformy rolnej wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, czy też stanowiła ona działki budowlane. Przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc i nie mogła być przeznaczona na cele dekretu.

Skarżący wskazywał, że jego żądanie dotyczy wydania decyzji stwierdzającej, że przejęcie 145,3599 ha gruntu podzielonego na działki budowlane nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organy orzekające w sprawie na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia stwierdziły, że działki o powierzchni 142.9264 ha podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, umarzając postępowanie co do działek o powierzchni 7,0044 ha, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji wskazały na orzeczenia zatwierdzające projekty parcelacji wraz z wykazami nabywców dotyczące powierzchni 244,8555 ha, nie wyjaśniając tej różnicy oraz przyjętej w orzeczeniu powierzchni nieruchomości. Nie wyjaśniono, jaka część rozparcelowanej nieruchomości została zbyta przez właściciela. Organ I instancji wymienił jedynie nr działek, które miały być zbyte nieformalnymi umowami kupna-sprzedaży przez K. R. .

Organ odwoławczy przedstawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w toku postępowania sądowego trzy "zezwolenia na dokonanie parcelacji", które to dowody winny być najpierw poddane analizie przez organ orzekający w toku postępowania administracyjnego.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w sytuacji, gdy orzeczenia zatwierdzające projekt parcelacji nieruchomości K. R. nie określają, że nieruchomość została rozparcelowana na działki budowlane, ale jednocześnie nie wymieniają żadnego innego celu to, aby ustalić przeznaczenie tych rozparcelowanych nieruchomości należy sięgnąć do zatwierdzonego planu parcelacyjnego, który sporządzony był do każdego orzeczenia. Jego analiza pozwoli ustalić, czy przedmiotowe działki miały być działkami budowlanymi. Organ orzekający może skorzystać z opinii biegłego geodety w takim przypadku, o co wnosił skarżący w toku postępowania administracyjnego. Regułą bowiem obowiązującą w procedurze administracyjnej jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie i obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W sprawie niniejszej należy jednak zauważyć, że organy obu instancji nie ustosunkowały się do wszystkich dowodów złożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego i nie odniosły się do wszystkich zarzutów. Pominięcie w ustaleniach faktycznych organów obu instancji planów podziału stanowi istotne naruszenie przepisów - art. 7, 77 107 § 3 kpa. Należy także odnieść się do podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczności, że do 1939 r. sprzedano 210 działek utworzonych w wyniku parcelacji jako działki budowlane.

Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także art. 153 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Również ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA, wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Uznać należy za zasadny zarzut skarżącego, że w sprawie został naruszony ten przepis. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku wskazał na to, iż zasadny był zarzut strony skarżącej, że organy orzekające nie miały -w świetle zebranych materiałów sprawy - podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe działki nie utraciły charakteru nieruchomości rolnych i jako takie podpadały pod w/w przepisy dekretu o reformie rolnej z 1944 r., a samo powołanie się na istotę reformy rolnej z 1925 r., w wyniku której dokonano parcelacji majątku ziemskiego K. R. , poprzednika prawnego skarżącego to jeszcze za mało, zwłaszcza wobec szerokiej argumentacji skarżącego, do której się nie ustosunkowano. Zauważyć należy, że organy po wydaniu tego wyroku NSA, nie ustosunkowały się do wniosku skarżącego o powołanie biegłego, do zgłoszonych zarzutów skarżącego oraz złożonych przez niego dowodów. Określanie w uzasadnieniu decyzji, że "z przeprowadzonej analizy materiału dowodowego" wynika wskazana okoliczność, bez wskazania tego materiału narusza przepis art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z powodu nie wyjaśnienia przez te organy okoliczności istotnych dla wyniku sprawy, a więc wydanych z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 kpa. Orzeczenie o kosztack-postępowania sądowego uzasadnia art. 200 cyt. ustawy.