Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 83/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2017 r. nr [...]


UZASADNIENIE

W dniu 27 kwietnia 2017 r. do Poznańskiego Centrum Świadczeń wpłynął wniosek P. B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad J. O. oraz wniosek o uchylenie decyzji przyznającej P. B. prawa do zasiłku dla opiekuna.

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz J. O..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodzina zastępczą spokrewniona w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59, z póżn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt. 1 a i 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt. 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później jednak niż do ukończenia 25 roku życia.

Organ zauważył także, iż P. B. przyznano zasiłek dla opiekuna w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od 15 maja 2014 r. na stałe na rzecz J. O. (decyzja z [...] 2014r. nr [...]). Tymczasem stosownie do art. 17 ust. 5 pkt. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. B. podniósł, iż oparcie decyzji na przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014r., w wyroku sygn. akt K38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - jest złamaniem przepisów ustawy zasadniczej i zgodnie z art. 190 Konstytucji RP, taka ostateczna decyzja administracyjna powinna zostać uchylona, ponieważ na podstawie użytego przez organ niekonstytucyjnego przepisu, nigdy nie mogła zostać wydana. Skarżący zaznaczył, iż ustawodawca od ponad dwóch lat nie dokonał wskazanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, do czego był zobowiązany, a zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych (art. 27 ust. 5), stronie przysługuje wybór jednego świadczenia, w sytuacji, gdy wystąpił zbieg uprawnień do kilku z wymienionych w tym przepisie.

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 maja 2017 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przytoczył brzmienie przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a następnie stwierdził, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K [...] utracił moc, lecz stało się to w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Kwestie związane z ustaleniem wieku osoby niepełnosprawnej, w którym uzyskała ona ten status, nie stanowią jednak podstawy i przesłanki rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podstawą tą jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, który jednoznacznie wskazuje zakres wyłączeń do możliwości rozważania przyznania wnioskowanego świadczenia. Jedna z takich przesłanek negatywnych jest to, że osoba sprawująca opiekę (P. B.) na ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. W ocenie Kolegium z dokumentów zawartych w aktach sprawy można wysnuć wniosek, że sam odwołujący ma pełną świadomość aktualnie obowiązującego stanu prawnego i jego wpływu na możliwość uwzględnienia złożonego wniosku, gdyż do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączony został wniosek o uchylenie decyzji przyznającej prawo dla opiekuna.

Dalej organ odwoławczy zauważył, iż postanowieniem z dnia [...] 2017r. Prezydenta Miasta P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku P. B. z dnia 27 kwietnia 2017r. o uchylenie prawa do zasiłku dla opiekunów z tytułu opieki nad J. O.. W związku z tym, że postanowienie to jest prawomocne, Kolegium uznało, iż jest zobowiązane do uwzględnienia przy rozpoznawaniu odwołania faktu pobierania przez P. B. zasiłku dla opiekuna.

Zdaniem Kolegium fakt, iż P. B. deklaruje zrezygnowanie z pobierania zasiłku dla opiekuna w sytuacji, gdyby przyznane mu zostało świadczenie pielęgnacyjne, nie może mieć znaczenia dla rozpoznania sprawy. Podstawą do wydania decyzji administracyjnej jest konkretny, ustalony przez organ stan faktyczny i prawny. Organ administracji nie ma w niniejszej sprawie żadnych uprawnień czy narzędzi prawnych do wydawania decyzji warunkowych - a w istocie do tego sprowadzałoby się ewentualne uwzględnienie żądania odwołującego. W szczególności organ administracji nie ma podstaw do wydania decyzji, w której przyznałby świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem utraty przez wnioskodawcę zasiłku dla opiekuna.

Reasumując Kolegium uznało, iż podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest w niniejszej sprawie fakt pobierania przez stronę zasiłku dla opiekuna. Wobec stwierdzenia tej przesłanki negatywnej, pozostałe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia nie były weryfikowane, gdyż nawet ich pozytywne zweryfikowanie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji uwzględniającej złożony w sprawie wniosek.

Skargę na powyższą decyzję P. B. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art .17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art 190 ust 1 Konstytucji RP;

b) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu jej celów i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

c) nie zastosowanie art 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, zgodnie z art 27 ust. 5;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącego skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi P. B. powtórzył przytoczoną w odwołaniu argumentację dotycząca braku podstaw do zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 wskazując, iż na skutek tego orzeczenia powołany przepis utracił domniemanie konstytucyjności.

Skarżący zauważył też, iż konsekwencją uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. u. z 2012r. poz. 1548), na mocy którego doszło do wygaszenia decyzji w zakresie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. akt K27/13) było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na mocy której osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji, umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy.

Z uprawnienia tego skarżący skorzystał i decyzją Poznańskiego Centrum Świadczeń w P. Nr [...] z dnia 03 lipca 2014. został przyznany jemu zasiłek dla opiekuna. Trudno jednak czynić zarzut skarżącemu z tego, że w sytuacji pozostawania przez tak długi okres bez środków do życia skorzystał z pomocy finansowej państwa, a tym samym akceptować rozmiar konsekwencji w postaci ukształtowania sytuacji skarżącego w sposób szczególnie niekorzystny. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, która w istocie sprowadza się do ustalenia prawa P. B. do świadczenia pielęgnacyjnego, który utracił prawo do świadczenia po wygaszeniu z dniem 30 czerwca 2013r. z mocy prawa bezterminowej decyzji ostatecznej, nie sposób nie dostrzec, że pomimo dwukrotnego uznania za niekonstytucyjne działań ustawodawczych w sposób istotny rzutujących na jego sytuację prawną, skarżący od ponad 7 lat w sposób trwały, ciągły i osobisty (co potwierdzają wywiady środowiskowe przeprowadzane na zlecenie PCŚ) opiekuje się J. O., a jego sytuacja nie uległa poprawie. Poprawę tej sytuacji może dopiero zapewnić uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, co jak dotychczas nie nastąpiło. W ocenie skarżącego taka sytuacja jest niemożliwa do zaakceptowania.

Zdaniem skarżącego zastosowanie w przedmiotowej sprawie wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odstępstwo od sensu językowego przepisu było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organów. Zdaniem skarżącego w jego wypadku można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełnia wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowi wcześniejsze uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna. Zarzucono, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wynikającej z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwości wyboru przez stronę świadczenia korzystniejszego, jeśli w toku postępowania okazałoby się, że strona spełnia warunki do kilku świadczeń - w tym przypadku do zasiłku dla opiekuna oraz do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie bez znaczenia dla oceny sytuacji prawnej objętej niniejszą skargą jest okoliczność, że Skarżący został niejako zmuszony do wystąpienia o zasiłek dla opiekuna przez ustawodawcę, który po wygaszeniu prawa do świadczenia w sposób niekonstytucyjny, w art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna, tzw. ustawy naprawczej zakreślił 4 miesięczny termin od dnia wejścia w życie ustawy do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem. Niedopuszczalnym jest zatem czynić zarzut skarżącemu, że podjął próbę uzyskania mniej korzystnego świadczenia w sytuacji, gdy była to jedyna możliwa i dostępna forma wsparcia.

Zdaniem skarżącego, taka wymuszona sytuacja nie może pociągać za sobą aż tak daleko idących konsekwencji, jak pozbawienie jego możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też sam fakt uzyskania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może mieć ostatecznego znaczenia dla oceny jego wniosku z dnia 27 kwietnia 2017r. w tym znaczeniu, że nie może przesądzać o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie może przesądzać o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie sposób bowiem uznać sytuacji w jakiej znalazł się Skarżący na skutek błędów ustawodawcy korygowanych przez Trybunał Konstytucyjny, za nieodwracalną. Rozważenia wymaga wyeliminowanie z obrotu prawnego, czy wygaszenie, decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna przy uwzględnieniu wniosku skarżącemu. Z uwagi na znaczącą różnicę kwotową świadczeń istnieje możliwość wyrównania różnicy między wypłaconym zasiłkiem dla opiekuna, a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Skarżący wyraził stanowisko, iż wskazany w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy chodzi o zbieg różnych uprawnień odnoszących się w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę jak i osoby wymagającej opieki. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy, więc prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień i dokonania wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną w sytuacji opieki nad tą samą osobą. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że w myśl art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń to ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe. Takie rozumienie przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, byłaby niemożliwa do realizacji, a uprawnienie to miałoby charakter iluzoryczny. Przepis stanowi o zbiegu uprawnień, które winny być rozpatrywane po uprzednim zbadaniu przesłanek do ich uzyskania i ustalenia prawa.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż jedyną przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekunów ze względu na sprawowanie opieki nad J. O..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Orzekanie - w myśl art. 135 - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ww. ustawy. W wypadku niestwierdzenia takich naruszeń sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 ustawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż P. B. ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią J. O.. Co istotne, w sprawie bezsporne jest, że skarżący posiadał już prawo do tego świadczenia, które to utracił na skutek nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557 ze zm.). W art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej znalazł się bowiem zapis, zgodnie z którym wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (tj. wygasły z dniem 1 lipca 2013 r.). Dodać też należy, co nie jest bez znaczenia w sprawie niniejszej, że przepis art. 11 ust. 3 utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku w sprawie K 27/13 Trybunał wskazał m.in., że wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło niezależnie od sytuacji faktycznej poszczególnych świadczeniobiorców. Taka sytuacja, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, będąca wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnych, jest dopuszczalna ale wyłącznie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny oraz przy zagwarantowaniu mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. Jak wskazał Trybunał, nie mogą być podstawą takiego działania trudności w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki i pielęgnowania osoby niepełnosprawnej. Nadto, wygaszenie z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne nie realizowało żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. Trybunał negatywnie ocenił także labilność legislacji dotyczącej przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że zaskarżone przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Nowelizacja nie uwzględniła sytuacji faktycznej świadczeniobiorców, dokonujących często trudnych wyborów życiowych poprzez rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Świadczeniobiorcy ci, z jednej strony utracili prawo do świadczenia (na skutek nowelizacji), a z drugiej nie są w stanie uzyskać ponownie zatrudnienia.

Skutkiem wyżej opisanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 27/13 było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na mocy której umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie czterech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy tj. w okresie czterech miesięcy poczynając od dnia 15 maja 2014 r.

W takich okolicznościach skarżący wnioskiem z dnia 20 maja 2014 r. wystąpił o zasiłek dla opiekuna, który został mu przyznany decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 3 lipca 2014 r., nr [...], w miesięcznej kwocie [...]zł, bezterminowo od dnia 15 maja 2014 r.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmawiając skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią wskazał, że w stosunku do wnioskodawcy zachodzą przesłanki negatywne wynikające z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952), stanowiącego, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z kolei organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie jedyną przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b powołanej ustawy.

Odnosząc się do pierwszej z przywołanych przez organ I instancji negatywnych przesłanek do ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia zauważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W ocenie Trybunału zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, dlatego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 923/16 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć nadto należy, iż wprawdzie Trybunał w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeśli chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 923/16, a także wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 793/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 930/17 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tej sytuacji oparcie swojego rozstrzygnięcia na przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organ I instancji bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 nie znajdowało uzasadnienia.

Odnosząc się z kolei do wskazanej przez organy obu instancji negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych podzielić należy zarzut skarżącego, iż organ wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się do literalnej wykładni brzmienia wyżej powołanego przepisu, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych (zasiłki) w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Współcześnie zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym postuluje się przeprowadzenie kompleksowej wykładni tekstu prawnego - dokonanie wykładni językowej wraz z wykładnią systemową, funkcjonalną, nawet jeżeli rezultat wykładni językowej jest jednoznaczny (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 roku, sygn. akt I OPS 8/09 oraz 14 marca 2013 roku, sygn. akt II FPS 8/10 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 551- 555).

W świetle powołanej wyżej zasady, za niedopuszczalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawiła obywatela prawa do świadczenia pomocowego dwukrotnie wyższego wskutek "przymusu" sytuacyjnego (skorzystania z mniej korzystnego świadczenia). Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane, jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. Wobec tego, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sytuacji należy zastosować wykładnię celowościową i wskazać, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Demokratyczne państwo prawa winno służyć swoim obywatelom celem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny.

Trzeba zauważyć, iż w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b) jak i w ustawie o zasiłkach dla opiekunów (art. 2 ust. 5 pkt 1) znajdują się przepisy wzajemnie wykluczające z prawa do tych świadczeń, jeśli osoba ubiegająca się ma przyznane prawo do tego ustalonego w innej ustawie (zob. art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o zasiłkach dla opiekunów). Jednakże normy te – mając na uwadze wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 27/13 – należy odczytać w ten sposób, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zobowiązana zrzec się prawa do zasiłku dla opiekuna już po uzyskaniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, albowiem niedopuszczalne byłoby pobieranie za te same okresy zarówno zasiłku dla opiekuna, jak i świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd zauważa również, że w przypadku zrzeczenia się przez skarżącego prawa do zasiłku dla opiekuna i wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne, skarżący w okresie oczekiwania na rozpatrzenie jej wniosku zostałby pozbawiony środków utrzymania, nie mając także pewności co do uzyskania nowego świadczenia, a obywatel nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji uchwalenia przez ustawodawcę przepisów niekonstytucyjnych.

Nie może też umknąć treść art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której wynika, iż w przypadku zbiegu prawa do wymienianych w tym przepisie świadczeń (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekunów) uprawnionemu przysługuje prawo wyboru jednego z tych świadczeń.

Celem wyżej przytoczonych regulacji jest niewątpliwie uniemożliwienie osobom uprawnionym do równoczesnego pobierania tych świadczeń, u podstaw których leży zamiar rekompensaty opiekunowi osoby niepełnosprawnej utraty dochodów pozostający w związku z rezygnacją przez nich z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Nie wyklucza to jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek.

Zatem, fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie organy dokonały więc błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Sądu w tej kwestii jest w tym zakresie stanowi kontynuację ugruntowanej na tle tego zagadnienia linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 480/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 139/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 391/17, wyrok WSA w Poznaniu z 22 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 930/17 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 5 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 1180/17 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z 9 maja 2017 r. o nr [...]

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni wykładnię prawa dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku i dokonana ponownej oceny zaistnienia przesłanek przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, przy jednoczesnym uwzględnieniu jego oświadczenia o rezygnacji z uprawnienia do pobierania zasiłku dla opiekunów.