Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 326/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") w związku z art. 98a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej "u.g.n.") oraz Uchwały Nr 191/2007 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 29 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2007 r. Nr 247, poz. 7205) orzekł o ustaleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "skarżąca", "Spółka") opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej przy ul. Z. w R., o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], arkusz [...] wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] września 2011 r., znak [...]. Określił jednocześnie, iż ww. opłata podlega uiszczeniu w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż decyzją ostateczną z dnia [...] września 2011 r., działając na wniosek skarżącej jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. Z. w R., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], Prezydent zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki o ww. numerach. Powyższe stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyjaśnił, iż podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. w dniu [...] sierpnia 2012 r. oraz aneks do operatu z dnia [...] października 2012 r. Wartość nieruchomości przed podziałem ustalona została na kwotę [...] zł, natomiast po podziale [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości o [...] zł. Zgodnie z obowiązującą w tym zakresie uchwałą, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie [...] zł.

W odpowiedzi na zastrzeżenia Spółki wniesione w piśmie z dnia [...] października 2012 r. organ I instancji wskazał, że wartość rynkową nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem, tzn. wartość rynkową działki nr [...] z możliwością zabudowy o przyjętej pow. [...] m2 oraz nowopowstałych działek [...], [...] po podziale określono przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Jest to podejście polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się odpowiednimi współczynnikami ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje się do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i znane są ich ceny. Przy wycenie powyższych nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął do porównań 11 nieruchomości podobnych. Tak oszacowane wartości skorygowano następnie o występujące ograniczenia. Zakres badania rynku dla nieruchomości przed podziałem to lata 2010 - 2011, natomiast dla nieruchomości po podziale to lata 2010-2012.

Wartość rynkową powstałych w wyniku podziału działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wydzielonych pod drogi wewnętrzne, określono w oparciu o § 36 ust. 3 i 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"). W wycenie rzeczoznawca uwzględnił również niekorzystne cechy działki nr [...], niespełniającej warunków działki pod zabudowę (mała powierzchnia), co zostało przedstawione w dołączonym aneksie do operatu szacunkowego.

W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wykonany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia, dlatego ustalona w nim wycenę przyjął jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Ponadto podniósł, że wizja lokalna, przeprowadzana przez biegłego przed sporządzeniem operatu szacunkowego, nie ma charakteru dowodu w sprawie. Takim dowodem jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna.

W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Podniosła, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 pkt. 11 u.g.n., opłatą adiacencką jest opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Zatem, warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie jest rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości spowodowany jedynie scaleniem i podziałem nieruchomości.

Wskazała, iż pomimo ciążącego na organie obowiązku Prezydent nie wykazał, że wartość spornej nieruchomości po podziale wzrosła. Operat szacunkowy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, sporządzony został nierzetelnie oraz w sposób, który z góry zakładał konieczność wykazania przez biegłą wzrostu wartości nieruchomości. O nierzetelności ww. dokumentu przesądza między innymi fakt, że oględziny nieruchomości, co do przeprowadzenia których biegła zapewnia w operacie, zostały przeprowadzone bez zawiadomienia o tej czynności strony, co stanowi naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, biegła - dokonując wyboru nieruchomości do porównania dla ustalenia wartości działki numer [...] przed podziałem, wybrała nieruchomości, których lokalizacja, a także wielkość (największa z nich nie przekraczała powierzchni 5.000 m2) oraz przeznaczenie nie pozwalały na dokonanie ich porównania z działką numer [...] (przed podziałem), która miała powierzchnię [...] m2. W ocenie skarżącej, nie można tak znaczącej różnicy powierzchni, lokalizacji, infrastruktury i przeznaczenia nieruchomości skorygować przy pomocy wskaźników. Wskutek "wskaźnikowej" wyceny dochodzi się do wartości teoretycznych, nie mających nic wspólnego z rzeczywistą wartością rynkową nieruchomości. Opłata adiacencka może być nakładana jedynie i wyłącznie w przypadku rzeczywistego przyrostu wartości.

Skarżąca zaznaczyła także, iż z treści operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca dokonała przeglądu ksiąg wieczystych, jednak uczyniła to nierzetelnie. Gdyby bowiem zapoznała się z tymi dokumentami dowiedziałaby się, że przeciętna cena, po jakiej spółka nabywała w latach 2010 - 2011 grunty, które następnie weszły w skład działki numer [...] (przed podziałem), wynosiła ponad 100 zł/m2. Biegła nie wyjaśniła okoliczności, w jaki sposób wartość tego gruntu obniżyła się o około [...] zł na metrze kwadratowym, a więc o [...]% w ciągu około roku. Jak wynika z operatu, biegła określiła wartość 1 m2 gruntu działek po podziale (w zależności od rodzaju działki i jej przeznaczenia) odpowiednio na kwoty: [...]zł/ 1m2, [...]zł/1m2, [...]zł/1m2 oraz [...]zł/1m2. Podała przy tym, że część nieruchomości Spółka nabyła w 2010 r., płacąc po [...] zł za 1m2.

Ponadto rzeczoznawca nie wskazała żadnej nieruchomości wśród przyjętych do porównania, której wartość wzrosłaby w wyniku podziału, jak również nie wskazuje, czy i która z dobranych do porównania nieruchomości została nabyta na cele budownictwa mieszkaniowego przez dewelopera, jakie było i jest przeznaczanie tych gruntów. Powyższe świadczy, iż do porównania użyto nieruchomości dobranych w taki sposób, aby uzasadnić z góry przyjęte założenie wzrostu wartości gruntu wskutek podziału.

Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Kolegium wywiodło, iż istota obowiązku uregulowanego w art. 98a u.g.n. sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj. zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela oraz obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie ww. warunki zostały spełnione.

Kolegium podniosło, iż decyzją z [...] września 2011 r. Prezydent zatwierdził podział nieruchomości nr [...] stanowiącej własność skarżącej na jedenaście działek, oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2011 r. W tej dacie obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalania stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie miasta R. w związku z ich podziałem, uprawniająca Prezydenta do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto, jak wynika ze sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego oraz aneksu do operatu, wskutek podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość.

Kolegium oceniło, że złożony przez rzeczoznawcę operat jest logiczny, kompletny i spójny. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Ustalając wartość rynkową nieruchomości (przed i po podziale), rzeczoznawca dokonał właściwego doboru transakcji oraz uwzględnił wszystkie cechy mające wpływ na ich wartość (atrakcyjność lokalizacji, wielkość powierzchni działki, warunki zagospodarowania, uzbrojenie terenu, dostępność komunikacyjna). Do ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca przyjęła do porównania 11 nieruchomości gruntowych podobnych do wycenianej pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działek, uzbrojenia terenu i podobnym przeznaczeniu (tabela str. [...] - [...]). Określiła trend czasowy, cenę maksymalną, minimalną i średnią arytmetyczną (tabela str. [...]), które następnie skorygowała współczynnikami korygującymi i ustaliła wartość rynkową nieruchomości składającej się z działki nr [...] (przed podziałem) na kwotę [...] zł. Do ustalenia wartości nieruchomości powstałych po podziale działki nr [...] rzeczoznawca przyjęła kolejne 11 nieruchomości podobnych do wycenianych. Podobnie również ustaliła trend czasowy, ceny maksymalną, minimalną i średnią arytmetyczną, które następnie skorygowała współczynnikami korygującymi. Sumę wartości jedenastu nieruchomości powstałych na skutek podziału działki nr [...] oszacowała na kwotę [...] zł (str. [...] operatu). Następnie w dniu [...] października 2012 r. biegła sporządziła aneks do ww. operatu szacunkowego, związany ze zmianą wartości 1 m2 działki nr [...], co skutkowało zmianą wartości działki nr [...] po podziale, która ostatecznie wyniosła kwotę [...] zł. Zgodnie z przepisami cytowanej wyżej uchwały, 30% różnicy kwot [...] zł i [...] zł stanowi wartość opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nierzetelności operatu szacunkowego Kolegium wskazało, że jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to sama powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powołało w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/07, zgodnie z którym w sytuacji kwestionowania ustaleń operatu szacunkowego, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy nie uznał także zarzutu Spółki w zakresie naruszenia przepisów postępowania przez niezawiadomienie skarżącej o możliwości uczestniczenia w oględzinach nieruchomości przed sporządzeniem operatu szacunkowego. Z linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że taka wizja lokalna nie ma charakteru dowodowego, a jest jedynie jedną z czynności dokonywanych na potrzeby sporządzenia operatu, który jest dowodem w sprawie i strona ma możliwość zapoznania się z jego treścią, ale dopiero po jego wykonaniu.

Nie uznano także zarzutu w zakresie nietrafnego doboru nieruchomości podobnych. Kolegium podniosło, że dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej konieczne jest wykazanie przez organ wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, jaka nastąpiła w wyniku jej podziału na mniejsze działki. Sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca poszukuje zatem na rynku transakcji nieruchomości podobnych. Przy czym podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza również, że zakres występowania poszczególnych cech musi być taki sam. Przy wycenie uwzględnia się bowiem wagi cech rynkowych nieruchomości.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca, dobierając do wycenianej nieruchomości przed podziałem, jak i działek powstałych w wyniku dokonanego podziału, nieruchomości podobne, kierował się ich lokalizacją, powierzchnią, uzbrojeniem i dojazdem. Dobierając odpowiednio wartości poszczególnych współczynników korygujących rzeczoznawca majątkowy w maksymalnie możliwy sposób zniwelował różnice między istotnymi dla wyceny nieruchomości kryteriami. Ponadto prawidłowo nie poszukiwał na rynku nieruchomości podobnych z uwzględnieniem cechy, aby składała się z wielu działek, powstałych w wyniku jej podziału. Działanie takie skazane byłoby z góry na niepowodzenie. Aby oszacować wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca słusznie przyjął, że wartość ta stanowi sumę wartości działek powstałych w wyniku podziału.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca powtórzyła argumenty powoływane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała nadto na wadliwość decyzji Kolegium w zakresie przyjęcia, iż złożony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest prawidłowy poprzez uznanie, że dokument ten jest logiczny, kompletny i spójny. Powyższe świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), zasady zaufania do organów publicznych (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Skarżąca podniosła w tym zakresie, iż w operacie szacunkowym biegła, dokonując wyboru nieruchomości do porównania dla ustalenia wartości działki numer [...] przed podziałem wybrała nieruchomości, których lokalizacja, a także wielkość (największa z nich nie przekraczała powierzchni 5000 m2) oraz przeznaczenie nie pozwalały na dokonanie ich porównania z działką numer [...] (przed podziałem), która miała powierzchnię [...] m2. Nie można bowiem tak znaczącej różnicy powierzchni, lokalizacji, a także infrastruktury i przeznaczenia nieruchomości, skorygować przy pomocy wskaźników.

Wskazała, iż spółka nabywała nieruchomości w latach 2008 i 2010, płacąc ceny wyższe niż podaje to biegła w operacie i to już po podziale działek. Tak znaczące różnice pomiędzy ceną rzeczywiście zapłaconą a cenami wyspekulowanymi przez biegłą w drodze przyjmowania różnych wskaźników wskazują na nierzetelność operatu szacunkowego. Ponadto rzeczoznawca nie wskazuje żadnej nieruchomości, wśród przyjętych do porównania, której wartość wzrosłaby w wyniku podziału, jak również nie wskazuje, czy i która, z dobranych do porównania nieruchomości, została nabyta na cele budownictwa mieszkaniowego przez dewelopera, jakie było i jest przeznaczanie tych gruntów. Nie uzasadniła wyboru żadnej z nieruchomości przyjętych do porównania i nie określiła, jaki wpływ na wartość nieruchomości ma plan miejscowego zagospodarowania nieruchomości. Złożony operat szacunkowy dotyczący ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi w art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 155 ust. 1 pkt 1,3,5 i 7 u.g.n.

Za nieuprawniony skarżąca uznała także argument organu odwoławczego, że jeśli strona kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego, to jest zobowiązana do przedstawienia innego operatu. Wyjaśniła w tym zakresie, że operat szacunkowy jest jedynie jednym z dowodów, na podstawie których organ administracji publicznej określa podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, ale nie jest dowodem jedynym i wyłącznym. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie, a więc podlega ocenie przez organ administracji publicznej jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.). Z faktu, iż biegła nie została wezwana do ustosunkowania się do zarzutów Spółki skarżąca wywiodła, że organy obu instancji zaniechały oceny rzetelności operatu szacunkowego i jego zgodności z przepisami. Ponadto żaden z orzekających w sprawie organów nie doprowadził do zapoznania się z dokumentami ksiąg wieczystych spornej nieruchomości w celu ustalenia cen, po jakich Spółka dokonywała zakupu nieruchomości. W konsekwencji stwierdziła, iż wydane w sprawie decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7- 8, art. 11, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w decyzji. W odniesieniu do nowych zarzutów skargi Kolegium podało, że dowodem potwierdzającym zmiany wartości nieruchomości w następstwie jej podziału geodezyjnego dokonanego na wniosek właściciela, określającego wartość nieruchomości gruntowej przed i po podziale, jest operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz aneks do operatu szacunkowego z dnia [...] października 2012 r., sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wartość rynkową nieruchomości, składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] (przed podziałem), ustalono na kwotę [...] zł, natomiast po podziale na kwotę [...] zł. Wykazano w ten sposób wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. W tej sytuacji nie ma znaczenia, w jakich kwotach spółka kupowała nieruchomości w latach 2008 r. – 2010 r., albowiem cena, jaką skarżąca płaciła za metr kwadratowy gruntu, nie musi być tożsama z wartością nieruchomości ustaloną przez rzeczoznawcę. Okoliczność ta nie może przesądzać o wadliwości operatu.

Za niezasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a., bowiem w postępowaniu odwoławczym nie był zbierany, czy uzupełniany materiał dowodowy. Sprawa została rozpatrzona na skutek odwołania złożonego przez Spółkę, a tym samym inicjatorem jego była strona skarżąca. W tej sytuacji nie było potrzeby dodatkowego przedłużania procedury odwoławczej poprzez wysyłanie informacji o możliwości skorzystania z uprawnień z art. 10 k.p.a. Nie bez znaczenia jest również, że profesjonalny pełnomocnik strony, reprezentujący ją również w postępowaniu przed Kolegium, nie wskazał, w jaki sposób ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. miałoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1/ nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela,

2/ ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

3/ nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.),

4/ w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000, OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15).

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia (ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 165, poz. 985, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r.).

Operat szacunkowy w tego rodzaju sprawach ma szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji bezwzględnie wiążący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie, który w razie jakichkolwiek wątpliwości i niejasności co do jego prawidłowości winien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia, np. żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10, publ. cbos. oraz z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654). Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Nie może więc ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11).

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości, stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. W ocenie organów obu instancji, przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, został oceniony według powyższych wskazań. Sąd podziela w pełnym zakresie powyższą ocenę organów.

W toku postępowania administracyjnego Spółka, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia [...] października 2012 r. zgłosiła zastrzeżenia wobec przedmiotowego operatu szacunkowego, na które odpowiedziała biegła w piśmie z dnia [...] października 2012 r. Nie jest więc zasadny zarzut skarżącej, że biegła nie ustosunkowała się do jej zarzutów. Organ I instancji przedstawił biegłej treść pisma z zarzutami skarżącej, wskutek czego doszło do sprostowania wartości działki nr [...] (zamiast kwoty [...] zł. ustalono kwotę [...] zł.), co z kolei miało wpływ na ustalenie wartości nieruchomości po podziale (zamiast [...] zł wyliczono kwotę [...] zł.). Owo sprostowanie (korzystne dla skarżącej) stanowi integralną część operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz jest zgodne z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny, stosowanymi przez rzeczoznawców. Sprostowany w ten sposób operat szacunkowy był przedmiotem oceny organów obu instancji i stanowił (wbrew twierdzeniom skarżącej) podstawę do przyjęcia, że wartość nieruchomości oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m² wzrosła na skutek podziału na 11 działek, dokonanego na wniosek skarżącej.

W tym miejscu należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, a nie w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, jak to sugeruje skarżąca. Tak jak już wskazano wyżej, podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie jest art. 98a u.g.n., usytuowany w dziale III tej ustawy (Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości), w rozdziale 1 dotyczącym podziałów nieruchomości, a nie art. 107 ust. 1 u.g.n., który umieszczony jest w rozdziale 2 tego działu, dotyczącym scalania i podziału nieruchomości. Postępowanie scaleniowo-podziałowe, o którym mowa w art. 101 u.g.n. jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, w którym zapadają uchwały rady gmin, gdy jest konieczność stworzenia warunków do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem w planie miejscowym. To w istocie zbiorczy podział wielu scalonych nieruchomości na określonym obszarze, dokonywany w sytuacji, gdy zainteresowanych podziałem jest znaczna liczba właścicieli lub użytkowników wieczystych (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2013, s.585-588). Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, zatem celem wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę jest określenie wzrostu wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej przed podziałem i po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a u.g.n. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zdaniem Sądu, Spółka prowadząca działalność deweloperską, planująca budowę osiedla mieszkaniowego w zabudowie wielorodzinnej, niewątpliwie miała interes prawny w podziale działki nr [...], powstałej z wcześniejszego scalenia [...] mniejszych działek, nabytych na wolnym rynku.

Trudno zgodzić się ze skarżącą, że operat sporządzony jest przez biegłą nierzetelnie, ponieważ z góry zakłada konieczność wykazania wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze zaś polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości.

Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania nieruchomości przed podziałem, tj. 11 - odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia, który mówi o kilkunastu nieruchomościach. W ocenie Sądu były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki (wszystkie powyżej 2000 m²), uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu – teren zabudowy mieszkaniowej. Rzeczoznawca nie znalazła transakcji o tak dużych powierzchniach, jak przedmiotowa działka nr [...], tj. [...] m², jednak zastosowała odpowiednie współczynniki korygujące, niwelując różnice między istotnymi dla wyceny nieruchomości kryteriami.

Sąd podziela stanowisko organów, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1221/10, Lex nr 758714).

Podobną procedurę biegła zastosowała w przypadku szacowania wartości działek po podziale przyjmując, iż wartość tak oszacowanej nieruchomości stanowi sumę wartości działek powstałych w wyniku podziału. Zdaniem Sądu, organy wykazały wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek podziału. W tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia okoliczność podnoszona w skardze, iż Spółka w latach 2008 - 2010 kupowała nieruchomości, wchodzące w skład działki nr [...], po wyższych cenach, aniżeli podaje to biegła w operacie szacunkowym wobec działek będących już po podziale. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że cena za m² gruntu, jaki płaciła Spółka, nabywając poszczególne działki od osób fizycznych, nie musi być tożsama z wartością nieruchomości ustaloną przez biegłą.

Biegła przy sporządzaniu przedmiotowego operatu korzystała z materiałów źródłowych, o których mowa w art. 155 ust. 1 u.g.n., załączając część z nich jako załączniki do operatu. Wbrew zarzutom skarżącej, badała księgę wieczystą nr KW [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., obejmującą działki, będące przedmiotem scalenia (numery: [...], [...], [...], [...] i [...]) o łącznej powierzchni [...] m² (załącznik nr [...] do operatu), badała również akty notarialne nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. (strona [...] operatu). W orzecznictwie przyjmuje się, że rzeczoznawca nie ma obowiązku badania i analizowania danych zawartych we wszystkich wskazanych w art. 155 ust. 1 u.g.n. źródłach. Zasadą jest, że powinien on wykorzystać tylko te dane, które są mu niezbędne. Tak więc z jakich źródeł rzeczoznawca skorzysta zależało będzie od potrzeby konkretnej sprawy, a zwłaszcza celu wyceny, przyjętego podejścia metody i techniki szacowania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1095/10, Lex nr 990143, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 85/10, Lex nr 619935). Sąd nie podziela więc zarzutu skarżącej, że operat szacunkowy nie został sporządzony zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 u.g.n.

Nie jest zasadny również zarzut skargi, że o braku rzetelności przedmiotowego operatu świadczą przeprowadzone przez biegłą oględziny nieruchomości bez zawiadomienia strony o tej czynności, co w ocenie skarżącej stanowi naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wizja lokalna przeprowadzona przez biegłą nie ma charakteru dowodowego w sprawie, przewidzianego w art. 85 k.p.a., a jest jedynie jedną z czynności dokonywanych na użytek sporządzenia operatu szacunkowego, o których mowa w art. 155 ust. 4 u.g.n. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu opinii biegłego przez zagwarantowanie jej m.in. możliwości udziału w wizji lokalnej dokonywanej w trybie art. 155 ust. 4 u.g.n., byłoby sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Udział strony w postępowaniu dowodowym, polegającym na sporządzeniu opinii biegłego, jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., I OSK 977/10, publ. cbos, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 lutego 2012, II SA/Lu 945/11, publ. cbos). Dlatego też nie można uznać za zasadne zarzutów skargi, iż organy prowadzące przedmiotowe postępowanie administracyjne były zobowiązane powiadomić strony o miejscu i czasie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości, a tym samym, że naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Analizując operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie organy uznały, że stanowi on wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Zdaniem Sądu, ocena ta jest pełna i logiczna, a zarzuty skarżącej wobec operatu nie zasługują na uwzględnienie. Strona, kwestionując ustalenia operatu szacunkowego i nie zgadzając się z wyjaśnieniami biegłej na postawione wobec treści operatu zarzuty, powinna przedłożyć jako dowód operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę, do którego organ musiałby się ustosunkować, ewentualnie na poparcie swoich zarzutów przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 6 marca 2012 r., I SA/Wa 1450/11, LEX nr 1137283 oraz 22 lutego 2012 r., I SA/Wa 1164/11, LEX nr 1137270).

Odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. (błędnie wskazanego w skardze jako art. 7 k.p.a.) przez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to zdaniem Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie w istocie tak było, jak wskazuje skarżąca, ale w orzecznictwie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA i WSA 2006/6/157, OSP 2007, nr 3, poz. 26, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, LEX nr 786594). Tego w skardze nie uczyniono, pomimo reprezentacji strony przez profesjonalnego pełnomocnika.

Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.