Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 320/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 96 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2021 r. spraw ze sprzeciwów M. F., M. F. oraz A. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwów M. F., M. F.(1) oraz A. M. (dalej: skarżący, wnoszący sprzeciw) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z 24.05.2021 r. (nr SKO 4111/28/2021), którą uchylono decyzję Burmistrza G. z 09.04.2021 r. (nr 5/2021) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków rekreacji indywidualnej, budynków gospodarczych na działce nr [...], obręb G.(1).

Jak wynika z motywów decyzji Kolegium a także z przesłanych akt administracyjnych, wnioskiem z 13.01.2021 r. inwestorzy – M. A. i T. J. wystąpili do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków rekreacji indywidualnej, trzech budynków gospodarczych wraz z parkingiem, urządzeniami infrastruktury technicznej.

W dniu 09.04.2021 r. organ I instancji wydał decyzję nr 5/2021, którą odmówił ustalenia na rzecz inwestorów warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z treści decyzji oraz z akt administracyjnych wynika, że podstawą prawną wydania negatywnej decyzji był przepis art. 4 ust. 2 u.p.z.p. W treści decyzji wskazano, że inwestycja położona jest na otulinie Parku Krajobrazowego S., w obszarze Natura 2000 G. i S. i w bliskim sąsiedztwie lasów. Ponadto wskazano, że inwestycja będzie wiązać się z prowadzeniem działalności gospodarczej, co wpłynie negatywnie na środowisko, w tym ulegną zniszczeniu półnaturalne łąki stanowiące przedmiot ochrony. Nadto negatywnie wpłynie na siedliska prawnie chronionych gatunków ptaków. Planowana inwestycja narusza zatem wymagania środowiska przyrodniczego oraz narusza dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy w granicach jednostki osadniczej G.(1), gdzie jest dostateczna ilość terenów pod zabudowę.

Odwołanie od decyzji wnieśli inwestorzy zarzucając organowi I instancji naruszenie m.in. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego Nr [...] z [...].09.2016 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego S. określa zakazy i ograniczenia w zakresie zabudowy, a nadto art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zasada dobrego sąsiedztwa wyklucza realizację planowanej inwestycji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na braku wskazania podstawy materialnoprawnej decyzji, braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

W dniu 24.05.2021 r. SKO wydało decyzję, którą uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki ustawowe obligujące organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zauważyło, że instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Podkreślono jej fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przeprowadzenia kontroli prawidłowości działania organów administracji.

SKO uznało, że w sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło brak przeprowadzenia w sprawie analizy urbanistycznej. Wskazało również na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, a nadto organ nie podał czy wnioskowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa zarówno co do funkcji, jak i podstawowych parametrów budynku. W konwekcji Kolegium zarzuciło organowi I instancji arbitralności, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji wyjaśnił także, że z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów procesowych brak było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kolegium stwierdziło przy tym, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego, zarejestrowany pod sygn. akt II SA/Wr 320/21, złożyli M. F. i M. F.(1). zarzucili Kolegium naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 61 § 1 u.p.z.p. i przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe jest wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem wnioskodawców, gdy tymczasem żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, bowiem zabudowa sąsiednia to domy jednorodzinne lub budynki rekreacji indywidualnej, natomiast nowa zabudowa stanowi kompleks budynków rekreacyjnych przeznaczonych na wynajem.

Ponadto skarżący zarzucili Kolegium naruszenia zasad praworządności, pogłębiania zaufania i prawdy obiektywnej przy prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, tj. art. 6, art. 7 i art. 8, 10, 11 k.p.a. poprzez:

a) nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji stanu faktycznego sprawy, tj. okoliczności, że żadna z działek sąsiadujących nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

b) brak podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu nieruchomości sąsiadujących;

c). przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organów władzy publicznej;

d) brak odpowiedniego informowania oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanej decyzji.

W motywach sprzeciwu podkreślono brak możliwości wydania w sprawie warunków zabudowy. Autorzy sprzeciwu wskazali wobec tego, że popierają argumentację organu I instancji. Planowana inwestycja, tak jak wskazuje organ I instancji, będzie miała bowiem negatywny wpływ na okoliczne środowisko naturalne (otulinę Parku Krajobrazowego S.), w szczególności na rzadkie łąki P., które występują tylko w kilku miejscach na terytorium kraju. Dodatkowo tereny, na których znajduje się planowana inwestycja stanowią tereny lęgowe i żerowe ptaków chronionych. Wybudowanie zatem na tych terenach ośrodka wypoczynkowego (szereg domków kampingowych, które można nazwać ośrodkiem wypoczynkowym), już choćby z uwagi na intensywność pracy budowlanych, a następnie całoroczne korzystanie z oferty wynajmu domków letniskowych przez turystów (i ciągły ruch oraz hałas w tamtych okolicach) z całą pewnością wpłynie negatywnie na ptactwo i pozbawi ich miejsc lęgowych. Organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę powyższych kwestii ekologicznych.

Powołując się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zdaniem skarżących, na sąsiadujących z planowaną inwestycją działkach nie występuje jakakolwiek funkcja usługowo-hotelowa, jaką oferowaliby wnioskodawcy, a zatem w tym kontekście planowana inwestycja nie będzie kontynuowała funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizy. Podkreślili, że przyjmowane zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest co do zasady podejściem właściwym. Powyższe nie oznacza jednak, że w sytuacji nieistnienia w obszarze analizowanym jakiegokolwiek obiektu usługowego-hotelowego automatycznie dopuszcza się wydania zgody na budowę takiego obiektu. Kontynuacja bowiem funkcji istniejącej lub uzupełniającej funkcję zastaną w obszarze analizowanym będzie możliwa w sytuacji stwierdzenia, że nie będzie w nią godziła funkcja planowanego obiektu. Tymczasem, skoro w okolicy występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, planowana inwestycja nie wkomponuje się w istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym.

Należy podkreślić, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (parametrom, cechom i wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytom i formie architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Planowana inwestycja nijak nie wpisuje się w sąsiedztwo nieruchomości na której ma powstać. Należy podkreślić, że gęstość zabudowy na planowanej inwestycji (6 domków rekreacyjnych oraz kilka budynków gospodarczych) nie odpowiada rzadkiej gęstości zabudowy w okolicy, a w zasadzie brakiem takiej zabudowy, bowiem planowana inwestycja znajduje się na zboczu G.(1) (lub G.(2) tuż pod szczytem. Pod względem przestrzennym, gęstość zabudowy planowanej inwestycji naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, szczególnie że przedmiotem zamierzenia jest zabudowa usługowo-hotelowa.

Ustawodawca określił w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (powoływany przez organ art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Do osób tych należy zaliczyć m.in. właścicieli sąsiednich działek. Trzeba mieć bowiem na względzie, że zabudowa przyległej działki rzadko pozostaje faktycznie bez żadnego wpływu na warunki, korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Problem powyższy powstaje w przypadku realizacji zabudowy o znacznych gabarytach / gęstej zabudowy obok budynków o małej wielkości. Należy również uwzględniać, że nie pozostanie ona bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich, a więc faktycznie na zakres korzystania z prawa własności w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości. Organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (np. zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych), jak i ochronę interesu prywatnego inwestora, ale i właścicieli sąsiednich nieruchomości. A w związku z tym winien szeroko rozważyć możność umiejscowienia zabudowy o znacznych gabarytach / gęstej zabudowie w bezpośrednim (bliskim) sąsiedztwie zabudowy niskiej, rzadkiej w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego, ale i ochrony interesu prywatnego obywateli i środowiska naturalnego. Organ I instancji odpowiednio zważył powyższe kwestie i w konsekwencji odmówił wnioskodawcom wydania warunków zabudowy. Dodatkowo, podkreślenia wymaga, że prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów.

Sprzeciw od decyzji Kolegium z 24.05.2021r. wniosła również A. M. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji była prawidłowa, ponieważ działka objęta wnioskiem leży na obszarze Natura 2000 – G. – [...]. Planowana inwestycja może znacząco negatywnie wpłynąć na gatunki chronione występujące na obszarze chronionym , ponieważ może dojść do niekontrolowanego zabudowania terenu chronionego pod względem przyrodniczym (co pogorszy stan siedlisk przyrodniczych i gatunków oraz wpłynie negatywnie na poziom ochrony środowiska).

Nadto planowana nowa zabudowa nie jest dostosowana do obiektów już istniejących w bezpośredniej okolicy - w zakresie kontynuacji zarówno funkcji, jak i parametrów oraz wskaźników kształtowania zabudowy, a także zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sąsiedztwie dominuje bowiem zabudowa siedliskowa jednorodzinna, a planowana inwestycja zakłada faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej polegającej z bardzo wysokim prawdopodobieństwem na wynajmie sześciu budynków rekreacji oraz ich obsługi prze dodatkowe trzy budynki gospodarcze (przyjąć wypada, że projektowane budynki nie będą służyły zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych właścicieli działki, lecz będą narzędziem uzyskiwania przez nich przychodów z działalności gospodarczej). Nigdzie w bliskim sąsiedztwie nie istnieje podobne nasilenie zagęszczenia zabudowy. Co prawda teren ma dostęp do drogi publicznej, jednak należy wskazać, że ilość planowanych budynków wpłynie znacząco na wzrost intensywności i uciążliwości chociażby ruchu w pobliżu już istniejącego budynku (hałas, drgania, wzmożony ruch pojazdów, emisja spalin).

Zdaniem skarżącej powyższe oznacza, że w przypadku wydania wnioskowanej decyzji, naruszone zostałyby: a) zasady kontynuacji funkcji - projektowana inwestycja nie będzie bowiem mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją - a w przyszłości z pewnością ograniczyłaby obecną już funkcjo, b) i dobrego sąsiedztwa - naruszony zostałby istniejący ład przestrzenny - projektowane budynki znacząco odbiegają bowiem od formy architektonicznej sąsiednich nieruchomości - zarówno co do formy, jak i przede wszystkim gabarytów, nie mówiąc o liczbie budynków w ramach planowanej inwestycji; dodatkowo istniejącej w sąsiedztwie zabudowie jednorodzinnej nigdzie nie towarzyszy zabudowa usługowa - a za taką de facto (w stosunku do projektowanych 6 budynków mieszkalnych) uznać należy projektowane 3 budynki - nazwane we wniosku "gospodarczymi".

Dodatkowo według skarżącej teren planowanej inwestycji ma charakter rolniczy i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - co uniemożliwia dodatkowo wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy - w myśl art. 61 u.p.z.p.

Powyższy sprzeciw zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 323/21.

Postanowieniem z 10.09.2021 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowił połączyć sprawę o sygn. akt II SA/Wr 320/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Wr 323/21 oraz prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą akt II SA/Wr 320/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako – "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest bowiem władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. podstawy do wydania decyzji odwoławczej typu kasacyjnego zaistnieją w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) naruszenia decyzją pierwszoinstancyjną przepisów procesowych, 2) wystąpienia istotnych braków dowodowych.

Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się należy z Kolegium, że ocena prawidłowości zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym rozstrzygnięcie o tym, czy działki sąsiadujące z działką zainwestowania są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, będzie możliwe po uznaniu, że doszło do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego. Dla wydania decyzji merytorycznej (pozytywnej lub negatywnej) niezbędne jest zatem przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, której na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie dokonano. Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest zagadnieniem kluczowym w przypadku decyzji o warunkach zabudowy terenu. Na gruncie niniejszej sprawy analiza funkcji i cech zabudowy nie wymaga tylko i wyłącznie uzupełnienia czy też niewielkiej korekty, lecz należało ją dopiero przeprowadzić w całości. Wskazany zakres postępowania dowodowego ma tym samym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, przeprowadzenie tego rodzaju czynności dowodowej przez Kolegium w ramach art. 136 § 1 k.p.a. budziłoby istotne zastrzeżenia w świetle wymagań wyrażonych zasadą dwuinstancyjności. Nie mają zatem racji skarżący, kwestionując zaistnienie w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co czyni oba sprzeciwy za niezasadne.

Ponadto przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z jego ochroną lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.).

Instrumentem służącym do analizy wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 jest ocena oddziaływania na obszar Natura 2000, którą regulują przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przypadku przedsięwzięć niebędących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko inicjatorem procedury oceny może być jedynie organ prowadzący postępowanie główne (tzn. w niniejszym przypadku Burmistrz G. wydający decyzję o warunkach zabudowy), który stosownie do art. 96 ust. 1 i 3 ustawy zobowiązany jest do rozważenia, przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i w przypadku, jeśli uzna, że może stanowić zagrożenie dla obszaru Natura 2000, wydaje postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska odpowiednich dokumentów, na podstawie których możliwe będzie stwierdzenie potrzeby lub braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz G., bez nałożenia obowiązku przedłożenia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska odpowiednich dokumentów, na podstawie których możliwe będzie stwierdzenie potrzeby lub braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, w sposób samodzielny przesądził, że planowana inwestycja narusza wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, czym naruszył co najmniej przepis art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty obu sprzeciwów nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zastrzeżenia podniesione przez Kolegium względem decyzji pierwszej instancji niewątpliwie świadczą o naruszeniu przez ten organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz konieczności ponowienia postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustaliło, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Jednocześnie wbrew twierdzeniu skarżących, Kolegium nie przesądziło kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona sprzeciwem decyzja jest nakierowana wyłącznie na wskazanie organowi pierwszej instancji braków postępowania dowodowego oraz kierunku naprawienia tych braków. W powtórzonym postępowaniu obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez Kolegium, nie zapominając przy tym o konieczności odniesienia się do stanowisk stron podnoszonych nie tylko w odwołaniu ale także w obu złożonych sprzeciwach.

W tym miejscu wymaga również podkreślenia, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach postępowania sądowego ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Z tego też względu Sąd nie mógł odnieść się do całości problematyki wskazywanej przez skarżących. Nie bez znaczenia jest tu także fakt, że w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, stronami są wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, natomiast pozostałe strony, choćby brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym, nie mogą bronić swoich interesów przed sądem. Z uwagi na to, że nie wszystkie podmioty traktowane jako strony przez organy, uczestniczą w postępowaniu sądowym, to celowa jest konkluzja, że kontrola decyzji kasacyjnej nie może obejmować ani kwestii merytorycznych, ani procesowych innych niż wynikające z art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.