Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt SA/Ł 66-67/95
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1995-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Gospodarka gruntami
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: Wybór rady uczestników scalenia, w której osoby nie będące właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości dysponują liczbą głosów umożliwiającą przegłosowanie stanowiska pozostałych członków rady, rażąco narusza zasadę określoną w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Wadliwości tej nie można konwalidować przez późniejsze uzyskanie przez te osoby pełnomocnictw /wstecznych/ do reprezentowania właścicieli.

TEZY

Wybór rady uczestników scalenia, w której osoby nie będące właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości dysponują liczbą głosów umożliwiającą przegłosowanie stanowiska pozostałych członków rady, rażąco narusza zasadę określoną w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Wadliwości tej nie można konwalidować przez późniejsze uzyskanie przez te osoby pełnomocnictw /wstecznych/ do reprezentowania właścicieli.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Józefa B. oraz Mariana i Grażyny małżonków B. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia 20 listopada 1993 r. w przedmiocie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i na podstawie art. 216a par. 1 Kpa i art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, a także - w myśl art. 208 Kpa - zasądził od Gminy W. trzydzieści złotych na rzecz Józefa B. i trzydzieści złotych na rzecz małżonków B. tytułem zwrotu uiszczonych wpisów sądowych.


UZASADNIENIE

Józef B. oraz Marian i Grażyna małżonkowie B. zaskarżyli w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm.; w skardze mylnie podano art. 101 Kpa/ uchwałę Rady Miasta i Gminy W. nr (...) z dnia 20 listopada 1993 r., twierdząc, że uchwała ta naruszyła ich interes prawny, podjęta bowiem została z naruszeniem wielu przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w jej wyniku zostali pozbawieni części działki nr 191/3 i dojazdu. W skardze zarzucili naruszenie w toku postępowania scaleniowego przepisów art. 14 ust. 2 i 5 oraz art. 15 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz przepisów par. 6 i 7 pkt 5 oraz par. 9 pkt 4 i par. 11 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 72 poz. 312/. W uzasadnieniu skargi, oprócz zarzutów dotyczących trybu zawiadomienia o zebraniu informacyjnym oraz zatajenia na nim kwestii opłat adiacenckich i ich wysokości /co, zdaniem skarżących, mogło mieć wpływ na stanowisko zebranych/, podniesiono, że spośród 5 członków rady scalenia 3 osoby nie były właścicielami gruntów ani ich użytkownikami. Skarżący twierdzili, że projekt uchwały nie zawierał informacji o rodzaju urządzeń technicznych planowanych do budowy, terminów i źródeł finansowania, informacji o wysokości odszkodowań za grunty, które przeszły na własność gminy, informacji o wysokości opłat adiacenckich obciążających poszczególne działki budowlane /takiej informacji, zdaniem skarżących, nie ma do dziś/. Projektu uchwały nie wyłożono do wglądu; była tylko mapka podziału. Do chwili wniesienia skargi skarżący nie zostali zawiadomieni o sposobie rozstrzygnięcia zgłoszonych przez nich uwag i zastrzeżeń. Niezgodne z prawem było także objęcie scaleniem nieruchomości zabudowanej oraz naruszające zasadę równości przejęcie pasa gruntu na poszerzenie drogi tylko od niektórych właścicieli. Radę Gminy wzywali do usunięcia naruszeń, ale ich uwagi i zastrzeżenia nie zostały uwzględnione do chwili wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę przewodniczący Zarządu w imieniu Rady Gminy W. wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że uchwałą nr XXXV/272/93 z dnia 20 listopada 1993 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w W. w klinie ul. S. i K. nie zostały naruszone niczyje interesy prawne, a tym samym brak było podstaw do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Gmina spełniła warunek określony w art. 14 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i uchwałą nr XXIII/165/92 Rada Gminy wszczęła postępowanie w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w W. (...), gmina bowiem była właścicielką 2,5702 ha z ogólnej powierzchni 6,2152 ha. Przed podjęciem postępowania Rada Gminy przeprowadziła, zgodnie z par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 72 poz. 312/, analizę warunków uzasadniających podjęcie postępowania. Zarząd Gminy ustalił termin zebrania informacyjnego na dzień 4 sierpnia 1992 r. i pismem z dnia 16 lipca 1992 r. zawiadomił o nim właścicieli i użytkowników wieczystych. Na zebraniu wybrana została rada uczestników scalenia w liczbie 5 osób, Zarząd zaś powiadomił o podjętym postępowaniu, sposobie jego prowadzenia i o podziale nieruchomości, a tym samym nie zostały naruszone przepisy par. 6 i 7 powyższego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, a z akt sprawy wynika, że obowiązek uprzedniego bezskutecznego wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących został dopełniony. Nie nasuwa również wątpliwości, że przedmiotem skargi jest sprawa z zakresu administracji publicznej.

Sprawy ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne regulują przepisy art. 14-17 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 72 poz. 312/.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 powyższej ustawy radę uczestników scalenia wybierają ze swego grona właściciele i użytkownicy nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że do rady uczestników scalenia, liczącej 5 osób, wybrano 3 osoby nie będące ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych projektowanym scaleniem. Ten zarzut skarżących potwierdzili na rozprawie pełnomocnicy Gminy, podnosząc jednocześnie, że po stwierdzeniu tej nieprawidłowości osoby te następnie uzyskały pełnomocnictwa od właścicieli nieruchomości do reprezentowania ich w radzie uczestników scalenia.

Rada uczestników scalenia wprawdzie nie ma uprawnień rozstrzygających, ale jej uprawnienia opiniodawcze stanowią istotny element postępowania scaleniowego: rada opiniuje projekt uchwały rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, a jej opinia może być brana pod uwagę przez radę gminy jako rozstrzygająca, co wynika m.in. z pisma skierowanego do skarżących. Każdy z członków rady może wyrazić swą opinię podlegającą wpisaniu do protokołu, a opinią rady jest stanowisko, które uzyskało zwykłą większość głosów. W tej sytuacji wybór rady uczestników scalenia, w której osoby nie będące właścicielami ani użytkownikami nieruchomości dysponowałyby liczbą głosów umożliwiającą przegłosowanie stanowiska pozostałych członków, rażąco narusza zasadę określoną w powołanym przepisie. Tej wadliwości nie można konwalidować przez późniejsze uzyskanie przez te osoby pełnomocnictw /wstecznych/ do reprezentowania właścicieli. Tym samym wybór rady uczestników scalenia nastąpił z naruszeniem przepisu art. 14 ust. 5 omawianej ustawy.

Istotnym elementem uchwały Rady Gminy, o której mowa, jest określenie rodzajów urządzeń technicznych planowanych do budowy, terminów ich wybudowania oraz źródła finansowania, a także podanie informacji o wysokości opłat adiacenckich obciążających poszczególne działki budowlane. Zarówno projekt uchwały /w rękopisie/, który znajduje się w aktach, jak i uchwała zawierają postanowienia odnoszące się do tych kwestii /budowa dróg i sieci energetycznej/. Te zarzuty skargi zatem nie są zasadne.

Z lakonicznego protokołu zebrania w dniu 4 sierpnia 1992 r. nie wynika, czy informacja o konieczności opłat adiacenckich i o sposobie obliczania ich wysokości była uczestnikom zebrania znana. Informacja ta mogłaby mieć wpływ na stanowisko zebranych i zarzut skarżących dotyczący braku tej informacji jest uzasadniony.

Nie jest natomiast zasadny zarzut objęcia postępowaniem scaleniowym nieruchomości zabudowanej, w sytuacji gdy została ona podzielona na działki, a część zabudowana, stanowiąca po podziale odrębne działki, została pozostawiona właścicielom. Zgodnie z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy tylko zabudowane części nieruchomości nie mogą być bez zgody ich właścicieli objęte uchwałą i wydzielenie części zabudowanej w postaci działki nie narusza tego przepisu.

Zarzut skarżących dotyczący naruszenia zasady równości przez odjęcie im pasa gruntu z przeznaczeniem na poszerzenie drogi przy jednoczesnym pozostawieniu nienaruszonej granicy działki sąsiedniej /bez odjęcia podobnego pasa gruntu na poszerzenie tej drogi/ nie mógł być uznany za zasadny w tym postępowaniu; takie rozwiązanie wynikało ze zmienionego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, a Sąd nie był uprawniony do badania legalności tego planu.

W sytuacji gdy trafny był zarzut wadliwości wyboru rady uczestników scalenia, a opinia tej rady była uznana za rozstrzygającą przez Radę Gminy /co wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 29 listopada 1993 r., powołującego się na stanowisko Rady zajęte na posiedzeniach w dniach 24 września i 20 listopada 1993 r./, były podstawy do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Brak natomiast było podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały z powodu upływu rocznego terminu od jej podjęcia /art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 101 ust. 1 i art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.