Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 153/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. sprawy ze skarg T.S., A.G. i R.K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosków E.K., A.G., B.P., A.M., P.W., R.K., M.K., P.B., T.S., P.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. - w części odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] lutego 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w części stwierdzającą, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1952 r. w części wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzająca ich nieważność.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Niezabudowana nieruchomość [...] ozn. [...] stanowiąca własność L.K., H.B., Z.K., W.K. oraz M.K. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] lutego 1952 r. odmówiło dotychczasowym właścicielkom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przekazany został inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Prezydium Rady Narodowej W. stwierdziło, iż nie może przyznać prawa własności czasowej, ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Natychmiastową wykonalność orzeczenia uzasadniono interesem publicznym - koniecznością prowadzenia robót budowlanych.

Od powyższego orzeczenia L.K. złożyła odwołanie, którego brak w aktach sprawy.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. pozostawiło w mocy zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] lutego 1952 r.

W dniu 14 listopada 2008 r. M.S., M.B. i T.B. następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] lutego 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w części, która w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] z 1948 r. przeznaczona została na urządzenia dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, tj. w części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni około [...] m2. Jednocześnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1952 r. w części gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr [...] określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż tych lokali mieszkalnych wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części przedmiotowej nieruchomości hipotecznej stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru - po dokonaniu analizy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych - wskazał, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod społeczne budownictwo mieszkaniowe wskazane jako podstawa uzasadnienia orzeczenia dekretowego z dnia [...] lutego 1952 r. nie znajduje potwierdzenia w zapisach planu. W tej części nieruchomości, dla której plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał budynki na cele mieszkalne cztero- i pięciokondygnacyjne oraz urządzenie wspólnego ogrodu, organ nadzoru uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, że dalsze korzystanie z tej części nieruchomości przez jej dotychczasowe właścicielki nie da się pogodzić z przeznaczeniem określonym w planie. Odmiennie natomiast organ nadzoru potraktował część nieruchomości przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenia dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, oceniając, że przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. W tej części odmowę przyznania prawa własności czasowej ocenił jako prawnie uzasadnioną. Wobec powyższego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń dekretowych w części nieruchomości, która w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, a w pozostałej części nieruchomości hipotecznej uznał, że zarówno Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r., jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1952 r. rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu i dokonał jednocześnie analizy, czy w tej części nieruchomości kwestionowane decyzje dekretowe obarczone wadą rażącego naruszenia prawa wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. W wyniku dokonanej analizy orzekł, że w części, w jakiej obrót działka ewidencyjną nr [...] nastąpił bezpośrednio przez zawarcie umów cywilnych w formie aktów notarialnych (w odniesieniu do [...] lokali - nr [...]), których skutków prawnych organ administracji nie jest władny we własnym zakresie usunąć, należy stwierdzić wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, w pozostałej zaś części działki nr [...], w której pierwotny obrót prawny na rzecz właścicieli lokali nastąpił na podstawie decyzji administracyjnych, a także w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], której obrót cywilnoprawny nastąpił na podstawie decyzji administracyjnej doszedł do wniosku, iż nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Z kolei działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...], także wchodzące w skład dawnej nieruchomości hipotecznej w ogóle nie podlegały obrotowi cywilnoprawnemu i w tym zakresie również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęło dziesięć wniosków pochodzących od użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioski E.K., A.G., B.P., A.M., P.W., R.K., M.K., P.B., T.S. zawierały ten sam zarzut dokonania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej błędnej interpretacji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 Kpa. Argumenty skarżących koncentrują się na wskazaniu, iż lokale, których są właścicielami, wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu nabyte zostały w dobrej wierze w formie umów cywilnoprawnych, a zatem w ich ocenie czynności te wywołały nieodwracalne skutki prawne, a zatem w tym zakresie nie można stwierdzić nieważności orzeczeń dekretowych, lecz należy stwierdzić wydanie tych decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie niektórych skarżących nieodwracalne skutki prawne powstały w każdym przypadku, w którym doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej bez względu na formę, w której to nastąpiło. Dodatkowo T.S. podniósł, że organ w swej decyzji nie wskazał, w oparciu o jakie decyzje administracyjne zostały zawarte umowy cywilnoprawne, przez co nie uzasadnił przyjęcia konkretnego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia. E.K. wnosi jednocześnie o jednoznaczne określenie stanu prawnego należącego do niej lokalu. R.K. i M.K. w swych wnioskach poddają ponadto w wątpliwość stwierdzenie Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji, że przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod budynki cztero- i pięciokondygnacyjne nie uniemożliwiało korzystania z tych terenów dotychczasowym właścicielom w sytuacji, gdy pobudowano na gruncie budynki wielomieszkaniowe, które miały charakter ogólnonarodowy i publiczny. We wniosku P.T. zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 Kpa poprzez niezbadanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nr [...] (obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy z dnia [...] października 1948 r. - M.P. Nr [...], poz. [...]) oraz niewskazanie, z jakiego powodu i w jakim zakresie organ odmówił miejscowemu planowi wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez uznanie, że notatka uprawnionego geodety stanowi wyczerpujący materiał dowodowy do ustalenia zagospodarowania przestrzennego terenu przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła decyzji Ministra z dnia [...] maja 2013 r. błędne ustalenie, sprzeczne z obowiązującym w dacie wydania decyzji odmownej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia gruntu przedmiotowej nieruchomości jako dającego się pogodzić z korzystaniem z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych orzeczeń stanowił art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że dotychczasowego korzystania z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ dekretowy badając przesłanki przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej powinien odnieść się do obowiązującego planu. Takim planem, jak ustalono w postępowaniu nadzorczym, był dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] października 1948 r., ogłoszony w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...] w dniu [...] października 1948 r. Barwne odbitki tego planu znajdujące się w aktach sprawy obrazują granice obszaru objętego planem, w którym mieści się przedmiotowa nieruchomość ozn. [...] a także zawierają adnotacje o jego uchwaleniu przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] października 1948 r. oraz wskazanie, że Dyrekcja Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...] nadała temu planowi numer [...]. Ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu dokonano już dziesiątego dnia po jego uchwaleniu, tj. w dniu [...] października 1948 r. (Monitor Polski Nr [...], poz. [...]).

Zdaniem Ministra, powołany wyżej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] spełniał wszystkie wymagania formalne, aby być traktowanym za plan obowiązujący. Skarżąca P.T. zarzuca Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej niezbadanie powyższego planu oraz niewskazanie, z jakiego powodu i w jakim zakresie organ odmówił miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego nr [...] wiarygodności i mocy dowodowej. Minister podał, że nie było podstaw do odmówienia wskazanemu planowi mocy dowodowej, a organ nadzoru swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji poprzedził pogłębioną analizą prawną i geodezyjną Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]. A zatem argument skarżącej w kontekście przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz brzmienia treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ uznał za niezrozumiały.

Jak prawidłowo ustalił organ nadzoru w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym (po dokonaniu analizy rysunku powyższego planu i legendy do tego planu) przedmiotowa nieruchomość ozn. [...] znajdowała się: w części na terenach przeznaczonych pod budynki na cele mieszkalne 4- kondygnacyjne (obecnie ta część nieruchomości odpowiada fragmentowi działki nr [...]), - w części na terenach przeznaczonych pod budynki na cele mieszkalne 5-kondygnacyjne (obecnie ta część nieruchomości odpowiada fragmentowi działki nr [...]), - w części na terenach przeznaczonych pod urządzenie wspólnego ogrodu (obecnie ta część nieruchomości odpowiada fragmentom działek nr [...], [...], [...]), - w części na terenach przeznaczonych na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (obecnie ta część nieruchomości odpowiada fragmentowi działki nr [...] o pow. około [...] m2), co wynika z opracowania geodety uprawnionego z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z analizy rysunku planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa nieruchomość swoim położeniem wpisywała się w spójne założenie urbanistyczne, zgodnie z którym celem wiodącym w tym rejonie była budowa budynków mieszkalnych otoczonych zielenią oraz infrastrukturą towarzyszącą (w tym drogową). Funkcje zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości należy interpretować łącznie. Dla prawidłowego funkcjonowania mających powstać budynków mieszkalnych niezbędna jest podstawowa infrastruktura towarzysząca. Jako nieodłączny element zabudowy kompleksów mieszkaniowych z pewnością można zakwaliﬁkować ogród do użytku ogółu mieszkańców. Z akt lustracji stanu zabudowy przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy [...] w dniu [...] września 1946 r. wynika, że nieruchomość przy ul. [...] stanowiła "plac odremontowany" (zespół [...] Biura Odbudowy [...], sygnatura: [...], s.16). Również z pisma Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1952 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana. Powyższe ustalenia wskazują, że na gruncie nieruchomości [...] przy ul. [...] w dacie orzekania przez organy dekretowe obu instancji nie istniała zabudowa, której charakter sprzeciwiałby się założeniom planu zagospodarowania przestrzennego. Korzystanie przez dotychczasowe właścicielki z gruntu, który według planu przeznaczony był pod budynki mieszkaniowe oraz okalającą je zieleń, nie stało w sprzeczności z tymi założeniami. Dodatkowo w dacie orzekania przez organy dekretowe nie obowiązywały żadne przepisy prawa materialnego, które ograniczałyby swobodę wykonywania inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Wręcz przeciwnie, jak stanowił art. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270 ze zm.), dla skierowania kapitałów prywatnych do inwestycji celowych z gospodarczego i społecznego punktu widzenia udziela się poparcia budownictwu mieszkaniowemu (...), a funkcja określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone pod budynki na cele mieszkalne pozwalała na realizację na terenie przedmiotowej nieruchomości inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Z punktu widzenia planistycznego brak było więc przeszkód dla przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do części terenu przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej w planie pod budynki na cele mieszkalne oraz na urządzenie wspólnego ogrodu. Powyższe wynika z faktu, że w świetle powołanych okoliczności grunt przedmiotowej nieruchomości w tej części mógł być wykorzystywany przez byłych właścicieli zgodnie z założeniami planu - pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli mogło doprowadzić do faktycznego zrealizowania funkcji wskazanej w obowiązującym wówczas planie zabudowy.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] była dopuszczalna jedynie wówczas, gdy dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości zapisanym w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie orzekania przez organ dekretowy. Żaden przepis dekretu nie uzależnia uwzględnienia podania o własność czasową od zrealizowania przez dotychczasowych właścicieli dodatkowych warunków określonych w odrębnych umowach bądź decyzjach administracyjnych. Z treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu wyraźnie wynika, że organ administracji jedynie wówczas może odmówić przyznania własności czasowej, jeżeli dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jej przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym planie zagospodarowania.

Zdaniem Ministra, organy dekretowe bezpodstawnie wskazały na istnienie sprzeczności między założeniami planu zagospodarowania przestrzennego, a możliwością dalszego korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, ale - co wymaga podkreślenia - wyłącznie w tej części nieruchomości, która w planie została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe i zintegrowaną z nim zieleń. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że fakt dalszego zajmowania terenu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowe właścicielki nie zagrażał realizacji funkcji przewidzianych dla tego terenu w obowiązującym wówczas planie zabudowy, a obejmujących przeznaczenie pod budynki na cele mieszkalne 4-kondygnacyjne, pod budynki na cele mieszkalne 5-kondygnacyjne oraz pod urządzenie wspólnego ogrodu. Potwierdza to, że organy orzekające w sprawie dokonały swobodnej, uznaniowej interpretacji przesłanek zawartych w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu. Doszło zatem do naruszenia prawa, które trzeba zakwaliﬁkować jako rażące, skoro w sposób oczywisty naruszono przepis prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, a rozstrzygnięcie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji.

Zarzuty rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu, przez organy dekretowe obu instancji nie odnoszą się do tej części orzeczeń dekretowych, która dotyczy części gruntu nieruchomości wchodzącej w skład dawnej nieruchomości [...] rej. [...], przeznaczonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] na urządzenia dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (która obecnie stanowi fragment działki nr [...] o pow. około [...] m2). Przyznanie dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej tej części gruntu, która w planie zabudowy przeznaczona została pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, naruszałoby interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Wobec powyższego w tej części odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona, jako że ogólna polityka drogowa, nadzór nad stanem istniejących i budowa nowych dróg publicznych wszystkich kategorii oraz nad gospodarką drogową pod względem technicznym i administracyjnym należała do Ministerstwa Robót Publicznych, a zatem z mocy prawa stanowiła domenę administracji państwowej. Bezspornym jest, że drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnodostępny. Tym samym w części, w której teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenia dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, Prezydium Rady Narodowej W. zasadnie odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. [...], a Ministerstwo Gospodarki/ Komunalnej zasadnie w tym zakresie utrzymało w mocy kwestionowane orzeczenie.

Istotne dla przedmiotowej sprawy - wobec uznania, że stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych (w odpowiednich częściach wskazanych powyżej) w postępowaniu nadzorczym było prawidłowe oraz wobec argumentów skarżących zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest wyjaśnienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Obecnie dawna nieruchomość [...] ozn. [...] wchodzi w skład działek nr [...] oraz nr [...], stanowiących własność Miasta W., działki nr (zabudowanej budynkiem mieszkalnym o adresie [...]) stanowiącej własność Miasta W. we współużytkowaniu wieczystym osób ﬁzycznych oraz działki nr [...] stanowiącej własność Spółdzielni [...] w W. oraz osób ﬁzycznych. Zgodnie z treścią art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W myśl przepisu art. 158 § 2 Kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV S.A. 1395/97, opubl. Lex nr 45679). Fakt pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sam przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłym właścicielom przyznania użytkowania wieczystego gruntu, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, opubl. ONSA/1997/2/49). Jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt Ill AZP 4/92, opubl. OSNCP/1992/12/211; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1395/97, opubl. Lex nr 45679). W sytuacji zaś, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej, organ administracyjny nie jest władny swoim działaniem przywrócić stanu poprzedniego spornej nieruchomości.

Organ odwoławczy podał, że sytuacja prawna użytkowników wieczystych gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 Kpa jest zróżnicowana. W budynku noszącym adres [...], znajdującym się na działce ewidencyjnej nr [...], wyodrębniono i sprzedano część lokali wraz z udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Z akt sprawy wynika, że lokale oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także w części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych, bez poprzedzających je decyzji administracyjnych. Tak więc w odniesieniu do tych części nieruchomości należało stwierdzić na podstawie art. 158 § 2 Kpa wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa, gdyż organ administracji nie jest władny do podważenia skutków prawnych zawartych umów cywilnoprawnych.

Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja w przypadku, gdy pierwotną podstawą nabycia lokali wraz z prawami z nimi związanymi (tj. udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu i części wspólnej budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców) były decyzje administracyjne. W każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem, w niniejszej sprawie prawem do współużytkowania wieczystego gruntu części przedmiotowej nieruchomości ozn. [...]. Stąd też sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa.

Minister nie przychylił się do oceny skarżących, że w zakresie gruntu oddanego im we współużytkowanie wieczyste w związku z nabyciem lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Jak Wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, pierwszą czynnością decydującą o rozporządzeniu prawem własności do lokali mieszkalnych, których skarżący są właścicielami (lok. nr [...]) wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu, były decyzje z lat 1977-1989 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami oraz Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] orzekające o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców poszczególnych lokali oraz o oddaniu im w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek. W wykonaniu powyższych decyzji zawarte zostały urnowy sprzedaży lokali i ustanowienia wieczystego użytkowania, sporządzone w formie aktów notarialnych. Prawo do niektórych lokali wraz z prawem współużytkowania wieczystego gruntu podlegało dalszemu obrotowi cywilnoprawnemu. Jednakże dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie wstąpiły nieodwracalne skutki prawne, jak wskazano powyżej, istotna jest wyłącznie pierwsza czynność prawna rozporządzająca prawem do lokalu oraz związanym z nim udziałem w gruncie. A zatem w części dotyczącej lokali mieszkalnych stanowiących własność skarżących oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w użytkowaniu wieczystym gruntu nie zaistniały w sprawie nieodwracalne skutki prawne, a tym samym brak przeszkód do stwierdzenia w tym zakresie nieważności decyzji organów dekretowych z dnia [...] lutego 1952 r. i z dnia [...] maja 1952 r. Również w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] obrót cywilnoprawny nastąpił na podstawie decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1962 r. o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni [...] prawa użytkowania wieczystego, w wykonaniu której zawarto akt notarialny z dnia [...] grudnia 1962 r., co nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. W zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], wchodzących obecnie w skład dawnej nieruchomości ozn. [...] również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa bowiem do chwili obecnej nie podlegały one obrotowi cywilnoprawnemu. Poczynione w toku niniejszego postepowania ustalenia wskazują, że organy dekretowe wydając kwestionowane orzeczenia (w części) dopuściły się naruszenia prawa, które trzeba zakwaliﬁkować jako rażące. Z materiału dowodowego wynika jednocześnie, że orzeczenia dekretowe w części wywołały nieodwracalne skutki prawne z art. 156 § 2 Kpa.

Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 11.2013 r., sygn. akt: [...] T.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 156 § 2 Kpa polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie zachodzi określona w tym przepisie negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...], w części gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali innych niż [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (to jest m.in. skarżącemu), podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne w niniejszej sprawie wskazują, że decyzje te wywołały również w tej części nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu tego przepisu; bezpośrednim następstwem orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1952 r. utrzymanego w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. było wzniesienie na działce ewidencyjnej nr [...] budynku, wydzielenie w jego obrębie samodzielnych lokali i przeniesienie ich własności w drodze czynności cywilnoprawnych na rzecz osób trzecich, co doprowadziło do nierozerwalnego związania ustanowionego prawa użytkowania wieczystego z prawem własności poszczególnych lokali, a zatem doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, że stwierdzenie przez organ nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia [...] maja 1952 r. i orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r., co do części z udziałów w prawie do działki gruntu oznaczało, że nieodwracalność skutków prawnych dotyczy całej nieruchomości; 2) art. 6 i 7 Kpa polegające na nierozpoznaniu sprawy zgodnie z zasadą praworządności oraz z nieuwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, i w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem oraz wbrew celowi przepisu art. 156 § 2 Kpa, w sytuacji gdy na gruncie niniejszej sprawy nastąpiły nieodwracalne skutki prawne; 3) art. 107 § 1 i § 3 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 Kpa poprzez nierozpatrzenie argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 7 czerwca 2013 r., a mianowicie: nie ustosunkowanie się do argumentacji w przedmiocie wzniesienia na działce ewidencyjnej nr [...] budynku, wydzielenie w jego obrębie samodzielnych lokali i przeniesienie ich własności w drodze odpłatnych czynności cywilnoprawnych na rzecz osób trzecich oraz do zarzutu niezastosowania art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w rozpoznaniu niniejszej sprawy; 4) art. 138 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo potrzeby dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znaczącej części.

W skardze zawarte zostały także zawarte zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 147) polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji stwierdzeniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nieważności decyzji z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. w części gruntu działki nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali innych niż [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (to jest m. in. skarżącemu), podczas gdy skarżący nabył w dniu [...] kwietnia 1994 r. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego lokal mieszkalny stanowiący odrębną własność położony w budynku przy ul. [...] w W. wraz ze związanym w sposób nierozerwalny z własnością tego lokalu udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] od osoby uprawnionej według księgi wieczystej, a zatem nabył te prawa, korzystając z ochrony gwarantowanej mu na mocy rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych; 2) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nieważności decyzji z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. w części działki gruntu nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym niektórych właścicieli poszczególnych lokalu (w tym skarżącego) z jednoczesną odmową stwierdzenia nieważności tych orzeczeń w odniesieniu do części działki gruntu będącej w użytkowaniu wieczystym pozostałych właścicieli lokali; zaskarżoną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej doprowadził do zróżnicowania sytuacji prawnej osób będących współużytkownikami tej samej działki gruntu, a zatem legitymujących się wspólną cechą istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w części stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1952 r. w części gruntu działki nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali innych, niż [...] 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie podziela poglądu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że skoro w zakresie części działki nr [...] pierwotny obrót prawny na rzecz właścicieli lokali nastąpił na podstawie decyzji administracyjnych, w wyniku, których zawarto umowy cywilnoprawne, to orzeczenie Prezydium Rady Narodowej utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Jego zdaniem orzecznictwo administracyjne prezentuje pogląd, że dalsze cywilnoprawne rozporządzenie prawem dokonane na rzecz osób trzecich może stanowić podstawę do oceny, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek. W szczególności chodzi o przypadki sprzedaży nieruchomości albo ustanowienia na niej użytkowania wieczystego, w którym doszło do zawarcia umowy z osobą trzecią oraz wpisania prawa w księdze wieczystej. Z takimi zdarzeniami łączona jest nieodwracalność skutków prawnych decyzji, w efekcie czego organ nadzoru zobligowany jest do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 158 § 2 Kpa. Zatem, o ile doszło do dalszego rozporządzenia nieruchomością, to wówczas decyzja o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela lub jego następców wywołała nieodwracalne skutki np. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 250/94; uchwała NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97, zgodnie z którą dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu własności nieruchomości na rzecz państwa jedynie w części nie objętej sprzedażą wyodrębnionych lokali mieszkalnych i oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu.

Skarżący zarzucił, że organ nie rozważył okoliczności wybudowania na działce ewidencyjnej nr [...] budynku i wyodrębnienia w nim samodzielnych lokali, które następnie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego - umowy sprzedaży - wraz z nierozerwalnie związanymi z własnością tych lokali udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Wybudowanie budynku, wyodrębnienie lokali i obrót tymi lokalami był bezpośrednią konsekwencją decyzji dekretowych i stanowi o ich nieodwracalnych skutkach prawnych. Nabycie przez skarżącego własności lokalu wraz ze związanym z tym prawem udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowi nieusuwalną przez organ administracyjny przeszkodę prawną, która obligowała organ do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a uniemożliwiała stwierdzenie nieważności. Organ administracyjny nie jest władny cofnąć skutku w postaci przeniesienia własności lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie cofnięcie tych skutków nie jest w gestii organu - nie może on zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego wydanego w drodze postępowania administracyjnego. Zatem brak umocowania ustawowego do podjęcia działań w zakresie odwrócenia skutków prawnych decyzji dekretowych przesądza o tym, że decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne (vide: SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92).

Skarżący uważa, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności wynikające z art. 156 § 2 Kpa, gdyż wnioskodawca nabył lokal mieszkalny nr [...], położony w budynku przy ul. [...] w W. (nr KW nr [...]) wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu od osoby trzeciej, na której rzecz ustanowiono prawo użytkowania wieczystego działki gruntu w [...] części. Skarżący - jako nabywca w dobrej wierze - korzysta z ochrony gwarantowanej mu na mocy rękojmi publicznej ksiąg wieczystych wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zatem niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. wobec treści art. 156 § 2 Kpa - z uwagi na to, że w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W znacznej części orzecznictwa prezentowany jest pogląd, że nabycie prawa rzeczowego chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wywołującej skutki cywilnoprawne. W przypadku skarżącego mamy do czynienia z nabyciem odpłatnym, co wzmacnia jego ochronę jako właściciela nieruchomości i współużytkownika wieczystego gruntu. Ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego okoliczność powyższa nie powinna była być pominięta.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu. W zaskarżonej decyzji organ ponownie rozpatrujący sprawę nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów wskazanych w treści wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ponownie rozpatrując sprawę całkowicie pominął zarzut naruszenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie naruszenia zasady praworządności. W szczególności organ winien wyjaśnić wszelkie wątpliwości powstałe w niniejszej sprawie. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów. Decyzja organu II instancji nie powinna ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska, jeżeli w toku postępowania strona podnosiła zarzuty (wyrok WSA w Krakowie z 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 340/09, Legalis). Wszelkie wątpliwości winny być odzwierciedlone w treści decyzji, co zostało w niniejszej sprawie pominięte. Powyższa teza ma również zastosowanie do organu orzekającego w trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ograniczenie się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania z pominięciem zarzutów, jakie zawarł we wniosku skarżący i zaniechaniem merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej stanowi naruszenie zasady obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnymi każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu w wyniku wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez legitymowany podmiot zostaje poddana ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (w niniejszej sprawie przez ten sam organ). Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie decyzji organu, w którym organ ten przedstawił charakterystykę treści decyzji pierwszej, ograniczając się do stwierdzenia jej prawidłowości oznacza, że organ nie rozpoznał po raz drugi sprawy administracyjnej, poprzestając na ustaleniach poczynionych przy wydaniu pierwszej decyzji i naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa zasada ma zastosowanie również w przypadku instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Istotne jest, że w przypadku rozpoznania wniosku przez ten sam organ, na organie ciąży szczególny obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wziął pod uwagę wskazanej przez skarżącego okoliczności, z której wynika, że skarżący korzysta z ochrony gwarantowanej mu na mocy rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a także okoliczności odpłatnego nabycia tej nieruchomości. Organ również nie ustosunkował się do faktu, że wybudowanie budynku, wyodrębnienie lokali i obrót tymi lokalami był bezpośrednią konsekwencją decyzji dekretowych i stanowi o nieodwracalności skutków prawnych.

Niezależnie od powyższego, stwierdzenie nieodwracalności skutków prawnych decyzji dotyczącej nieruchomości w stosunku do części udziałów w prawie do tej nieruchomości oznacza, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawe w całości. Poszczególni współwłaściciele lokali są współużytkownikami wieczystymi w częściach ułamkowych tej samej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. w części działki gruntu nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym niektórych właścicieli poszczególnych lokali (w tym skarżącego) z jednoczesną odmową stwierdzenia nieważności tych orzeczeń w odniesieniu do części działki gruntu będącej w użytkowaniu wieczystym pozostałych właścicieli lokali doprowadziło do niedopuszczalnego zróżnicowania ich sytuacji prawnej. Istota konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną), mają być traktowane równo. Wspólną cechą istotną łączącą uczestników niniejszego postępowania będących właścicielami poszczególnych lokali mieszkalnych jest fakt przysługiwania im prawa współużytkowania wieczystego tej samej działki gruntu. W wyniku zaskarżonej decyzji w stosunku do części ze współużytkowników wieczystych otwarta została droga zmierzająca do odwrócenia skutku prawnego jakim jest nabycie przysługującego im wspólnie prawa, a w stosunku do pozostałych z nich organ stwierdził niemożliwość takiego odwrócenia. Takiego zróżnicowania nie uzasadnia fakt, że uzyskanie przez poprzedników niektórych z uczestników postępowania prawa użytkowania wieczystego poprzedzała inna decyzja administracyjna. Wspólną podstawę prawną nabycia prawa współużytkowania wieczystego stanowiły bowiem umowy cywilnoprawne dokonane w sposób legalny i prawidłowy. Wszystkie te umowy cywilnoprawne były skutkiem decyzji z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r.

Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].11.2013 r., sygn. akt: [...] A.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 156 § 2 Kpa poprzez jego błędna wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie poprzez przyjęcie, że w stosunku do lokali mieszkalnych (sprzedanych z udziałem w użytkowaniu (wieczystym), dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych decydujące znaczenie ma jedynie pierwsza czynność prawna rozporządzająca prawem do lokalu, co skutkowało przyjęciem przez organ, że w części dotyczącej lokali mieszkalnych (oraz udziałów w nieruchomości przypadających właścicielom tych lokali) nabytych w drodze umów cywilnoprawnych poprzedzonych wydanymi decyzjami administracyjnymi nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne; 2) naruszenie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie; 3) naruszenie art. 107 Kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób organ administracyjny jest w stanie odwrócić, w granicach swoich kompetencji, skutki prawne nabycia prawa własności lokalu mieszkalnego oraz udziału w użytkowaniu wieczystym od osoby ujawnionej w księdze wieczystej, która swoje prawo nabyła na podstawie umowy cywilnoprawnej poprzedzonej decyzją administracyjną. W skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że wydając decyzje organ z jednej strony podzielił pogląd judykatury, stwierdzając, że z nieodwracalnymi skutkami mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja. Z drugiej jednak strony organ przyjął, że przy ocenie czy w danej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne istotna jest jedynie pierwsza czynność prawna, rozporządzająca prawem do lokalu oraz związanym z nim udziałem w gruncie. Organ rozpoznając sprawę nie uwzględnił, iż skarżąca nabyła prawo do lokalu numer [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W. wraz z udziałem w prawie w użytkowaniu wieczystym od osoby trzeciej, której prawo własności było ujawnione w księdze wieczystej, w związku z czym zgodnie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece skarżącą chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżąca podniosła, że skoro organ przyjął, że z nieodwracalnymi skutkami mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja a jednocześnie uznał, że w stosunku do skarżącej takie nieodwracalne skutki nie nastąpiły organ zobowiązany był wskazać w jaki sposób organ władny jest w granicach swoich kompetencji w obecnym stanie faktycznym skutki te odwrócić. W ocenie skarżącej organ zgodnie z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie posiada obecnie kompetencji ażeby skutki te odwrócić. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nieodwracalne skutki nie nastąpiły, nie wskazał jednak w jaki sposób władny jest je odwrócić. W ocenie skarżącej nieodwracalne skutki powstały w każdym przypadku kiedy doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej bez względu na formę w jakiej to nastąpiło, a następnie prawo to zostało przeniesione na kolejną osobę trzecią działającą w dobrej wierze, tak jak było to w przypadku skarżącej. Skarżąca podnosi, iż w jej ocenie z uwagi na nieodwracalne skutki decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1952 r. w części działki nr [...] z obrębu [...] oddanej w użytkowanie wieczyste właścicielowi lokalu numer [...] zostały wydane z naruszeniem prawa.

Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].11.2013 r., sygn. akt: [...] R.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił to, że została wydana bez głębokiej analizy stanu faktycznego oraz to, że brakuje w niej odpowiedzi na zarzuty postawione we wnioskach składanych do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że sprzedaż lokalu nr [...] (także pozostałych) i oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu wywołało nieodwracalne skutki prawne, gdyż nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.; 2) pouczenie organu wydającego decyzję o tym, by dokumentacja dotycząca danej sprawy była uporządkowana według jakiegoś klucza, a urzędnik zajmujący się sprawą umiał podać ten klucz petentowi; 3) by wnikliwe zapoznawał się z dokumentami na podstawie których wydaje decyzje dotyczące ważnych dla obywateli spraw; 4) by odpowiadał na wszystkie zagadnienia zawarte we wnioskach; 5) by wydawał decyzje, w takim terminie by osoby składające wnioski miały ustawowe 30 dni na złożenie skargi, czy wniosku; 6) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych kosztów, w tym także kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę W., a następnie przeszła w posiadanie Skarbu Państwa. I to Skarb Państwa sprzedał ją częściami w latach 80 – tych XX w. na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1985 r., a następnie po roku 90-tym. Organ nie podał, czy na podstawie tej samej ustawy, czy innego aktu prawnego, gdyż w uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej tego nie podał. Skarżący podał, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych oraz zasad i trybu ustalania opłat za użytkowanie wieczyste pozwoliły wydać decyzję o sprzedaży lokalu oraz o jego cenie. Podstawą sprzedaży lokalu nr [...] jest ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., a nie decyzja. Decyzja jest tylko konsekwencją tejże ustawy. Sprzedaż lokalu nastąpiła na podstawie aktu notarialnego. Stroną sprzedającą był Skarb Państwa, a stroną kupującą M. i R.K.. W oparciu o analizę wyżej wymienionych dokumentów należało stwierdzić, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, jeśli chodzi o lokal nr [...] i pozostałe lokale, które Skarb Państwa sprzedał zgodnie z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. Ponadto od podpisania aktu notarialnego minęło 10 lat. Jeżeli Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uważa, że Skarb Państwa sprzedał nieruchomość, która do niego nie należała, powinien wyciągać konsekwencje i usuwać skutki prawne w stosunku do Skarbu Państwa a nie straszyć skarżących mówiąc, że w stosunku do ich lokalu decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. jest nieważna i sam może usunąć skutki prawne nigdzie nie mówiąc co to, w jego interpretacji, znaczy.

Skarżący zauważył, że E.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła o jednoznaczne określenie stanu prawnego należącego do niej lokalu, czym skarżący też są zainteresowani. W Decyzji nr [...] nie ma jednak odpowiedzi na ten wniosek. Skarżący nigdzie nie znaleźli ustosunkowania się do stwierdzenia, że Skarb Państwa sprzedał sam lokal nr [...] i oddał w użytkowanie wieczyste część gruntu na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Stroną odpowiedzialną za problem jest Skarb Państwa i tylko on może usuwać skutki prawne, czyli wypłacić spadkobiercom poprzednich właścicieli odszkodowanie za nieprawne przejęcie nieruchomości, jeśli organ uznał, że przejęcie było niezgodne z ówczesnym prawem.

Skarżący zauważył, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej czas na wydanie decyzji przedłużał sobie w nieskończoność, przysyłając pisma o dużej ilości dokumentów do przejrzenia. Natomiast o ostatecznej decyzji powiadomił w ostatnich dniach listopada i pierwszych grudnia. Jakkolwiek licząc mało komu wyszło 30 dni na wniesienie skargi do WSA. Jeśli ktoś odebrał pismo w ostatnich dniach listopada, skargę mógł złożyć do ostatnich dni grudnia. Akurat w najgorętszym okresie świątecznym. Trudno było nawet uzyskać poradę prawnika, większość prawników miała wolne terminy po Nowym Roku.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 10 września 2014 r. uczestnik postępowania P.T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] i poprzedzające] ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, że ponownie rozpoznając sprawę, organ nie dokonał ponownego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy, co stanowi naruszenie art. 15 Kpa. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co ma swe rozwinięcie w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie organ podzielił swoje wcześniejsze ustalenia, że w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy z dnia [...] października 1948 r. - M.P. Nr [...] poz. [...]), który uzyskał moc obowiązującą z dniem [...] października 1948 r. (dalej jako: mpzp). Uwierzytelniona przez Archiwum W. kopia tego planu znajduje się w aktach niniejszej sprawy. Jednakże organ całkowicie pominął zapisy planu w postaci oznaczeń oraz określeń przeznaczenia terenów i sposobu zabudowania, naniesione na tym planie. Dotyczy to, w szczególności oznaczenia terenu wchodzącego w skład nieruchomości [...] przy ul. [...] białą przerywaną linią, która - zgodnie z określeniem przeznaczenia w punkcie 3 legendy - stanowi granicę terenu przeznaczonego na budownictwo społeczne. Organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniach obu decyzji do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie wskazał, dlaczego pomija ten plan jako środek dowodowy w tym zakresie. W decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. organ jedynie wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w części na terenach przeznaczonych pod budynki na cele mieszkalne 4- kondygnacyjne (obecnie fragment dz. ew. nr [...]), w części na terenach przeznaczonych na budynki na cele mieszkalne 5-kondygnacyjne (obecnie fragment dz. ew. nr [...]), w części na terenach przeznaczonych na urządzenie wspólnego ogrodu (frag. dz. ew. [...], [...], [...]), a w części na terenach pod urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (frag. dz. ew. nr [...]). Nieruchomość stanowiła spójne założenie urbanistyczne i funkcje zapisane w planie należy interpretować łącznie (s. 5 i 6 uzasadnienia). Organ jednakże nie poddał analizie, co oznacza położenie spornej nieruchomości na planie w granicach terenu przeznaczonego pod budownictwo społeczne. Zarzut uczestniczki, że organ winien zbadać rozumienie terminu "budownictwo społeczne" i następnie ustalić, czy byli właściciele nieruchomości [...] mogli, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, realizować samodzielnie zabudowę mieszkaniową w ramach budownictwa społecznego, organ uznał za niezrozumiały. Nigdzie jednakże w uzasadnieniu decyzji nie tylko nie analizując ale nawet nie artykułując, że mpzp przeznacza teren, na którym leży przedmiotowa nieruchomość, pod budownictwo społeczne. W świetle powyższego gołosłowne jest twierdzenie organu, że poddał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] pogłębionej analizie prawnej i geodezyjnej. Organ nie odniósł się merytorycznie do argumentacji uczestniczki, w szczególności nie poddał ponownej analizie mpzp. Stwierdził jedynie, że argumentacja ta jest niezrozumiała. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ nie sprostał obowiązkowi dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jedynie wdał się w polemikę z uczestniczką, co stanowi naruszenie art. 15 Kpa. Wobec niedostatecznego poddania badaniu mpzp twierdzenie organu w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że korzystanie przez dotychczasowe właścicielki z gruntu, który według planu przeznaczony był pod budynki mieszkaniowe oraz okalającą ją zieleń, nie stało w sprzeczności z tymi założeniami, jest gołosłowne. lrrelewantne są także dalsze rozważania organu, będące konsekwencją przyjęcia nieuprawnionego założenia, że korzystanie przez dotychczasowe właścicielki z gruntu nie stało w sprzeczności z założeniami mpzp z 1948 r.

Uczestniczka wskazała, że - zgodnie z rozumieniem tego terminu na gruncie ówcześnie obowiązującego w tym zakresie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 109) - za budownictwo społeczne, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2a dekretu o planowym zagospodarowaniu - uważane było także budownictwo spółdzielcze: Budownictwo społeczne - należy przypuszczać, że chodzi tu obudowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie i Państwo) oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym, np. spółdzielnie (por. "Prawo budowlane i zagospodarowanie przestrzenne oraz odbudowa", oprac. G. S. - przewodniczący Działu Prawnego Komisji Normalizacyjnej Budownictwa Ministerstwa Odbudowy przy wsp. S. K., naczelnika wydziału prawnego w Ministerstwie Odbudowy, cz. l, W. 1947 - zlecone do użytku służbowego przez M. Odbudowy okólnikiem z [...] grudnia 1947 r., L.dz. [...], s. 9). Dyrekcja Planowania Przestrzennego BOS przygotowała na 1948 r. szereg planów szczegółowych, które miały stanowić podstawę dla planu 6-letniego (Sprawozdanie Komisarza Odbudowy W. inż. arch. R.P. na lV Sesji Naczelnej Rady Odbudowy W. w dniu [...] maja 1948 r. o przebiegu odbudowy [...], "[...]" z 1948 r. nr [...], s. 5), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "[...]" nr [...] (obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy z dnia [...] października 1948 r. - M. P. Nr [...] poz. [...]), obowiązywał obok miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów W.S.M. ([...]) przy [...] (obwieszczenie z dnia [...] października 1948 r.). Wobec powyższego, organ w niniejszej sprawie w żaden sposób nie zbadał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...], na którym opierał się analizując zaistnienie drugiej przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów, ani z uwagi na jego oznaczenia oraz określenia przeznaczenia terenów i sposobu zabudowania literalnie wskazujące na przeznaczenie gruntu pod budownictwo społeczne, ani w rzeczywistym ustaleniu charakteru zabudowy dla osiedla [...], ani też w ocenie zapisów tego planu w świetle dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Organ przyjął swoje niepełne ustalenia, na których oparł rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w decyzji z dnia [...] maja 2013 r., gdzie - jedynie na podstawie notatki uprawnionego geodety - organ sformułował nieuprawniony wniosek, że w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] nie znajduje potwierdzenia, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Podkreślenia wymaga, że uprawniony geodeta w swojej notatce (kalka naniesiona na uwierzytelnioną kopię planu) wskazuje jedynie położenie nieruchomości ozn. nr hip. [...], nie odnosząc się w żaden sposób do kwestii charakteru zabudowy na tym terenie. Twierdzenie, że z notatki uprawnionego geodety wynika, że teren nie był przeznaczony pod budownictwo społeczne, nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści tej notatki. Nadto - jeśli w ocenie organu nie jest on w stanie samodzielnie ustalić charakteru zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zresztą ma walor historyczny - winien rozważyć zasięgnięcie opinii biegłego urbanisty. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że wydając ww. decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2013 r., w warunkach niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, organ: 1) naruszył przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 Kpa poprzez zaniechanie dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, co można uznać za wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez uznanie, że notatka uprawnionego geodety stanowi wyczerpujący materiał dowodowy do ustalenia zagospodarowania przestrzennego terenu nieruchomości [...] przy ul. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wydania decyzji o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1952 r., w części, a w części o stwierdzeniu ich nieważności; 2) naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, polegający na pominięciu zbadania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nr [...] oraz nie wskazanie z jakiego powodu i w jakim zakresie organ odmówił temu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie nie uznania, że przedmiotowy teren jest przeznaczony pod budownictwo społeczne; 3) naruszył przepis prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędne ustalenie, sprzeczne z obowiązującym w dacie wydania decyzji odmownej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] nr [...], przeznaczenia gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] jako dającego się pogodzić z korzystaniem z tego gruntu przed dotychczasowego właściciela, mimo jego przeznaczenia pod budownictwo społeczne, a w konsekwencji stwierdzenie częściowo wadliwości, a częściowo nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1952 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi A.G., T.S. i R.K. nie były uzasadnione.

Rację należało przyznać Ministrowi Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w niniejszej sprawie, jeżeli chodzi o część nieruchomości [...] przy ul. [...] ozn. hipotecznie jako [...] oznaczoną obecnie jako działka nr [...], nie było przeszkody planistycznej uniemożliwiającej korzystanie z gruntu przez przeddekretowych jego właścicieli (L.K., H.B., Z.K., W.K. i M.K.) i w związku z tym zarówno orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1952 r., jak i utrzymujące je w mocy orzeczenie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu.

Z akt sprawy wynika, że w dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń z 1952 r. dla przedmiotowego terenu obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] października 1948 r., ogłoszony w dniu [...] października 1948 r. (M.P. Nr [...] poz. [...]). Ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów planistycznych (części graficznej Planu wraz z legendą opatrzonej nakładką, obrazującą położenie nieruchomości [...] przy ul. [...] wraz z komentarzem geodety K.P.) wynika, że teren odpowiadający obecnej działce nr [...] był przeznaczony pod budynki mieszkalne 4- kondygnacyjne. Przedmiotowy teren znajduje się w granicach obszaru oznaczonego jako pkt 15 w zw. z pkt 12 według legendy pt. "Oznaczenia oraz określenia przeznaczenia terenów i sposobu zabudowania". Z powyższych punktów wynika, że jest to teren przeznaczony pod budynki mieszkalne maksymalnie 4-kondygnacyjne, zabudowania zwarte i grupowe, z dopuszczeniem w przyziemiu lokali sklepowych i drobnych zakładów wytwórczych i usługowych, nieuciążliwych dla otoczenia. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko Ministra, że sporny grunt w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] nie był przeznaczony pod budownictwo społeczne. Nie można też uznać, że teren ten jest przeznaczony pod budownictwo użyteczności publicznej. Z archiwalnej dokumentacji planistycznej wynika, że przedmiotowy grunt nie jest położony w obszarze oznaczonym poziomą linią przerywaną w kolorze białym, która jest wskazana w pkt 3 legendy (granice terenu przeznaczonego pod budownictwo społeczne), ani też nie leży w obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej, o których mowa w pkt 21 i 22, czy też tereny użyteczności publicznej (pkt 23 legendy). Przedmiotowa część dawnej nieruchomości dekretowej co prawda pokryta jest linią w kolorze białym, jednakże jest to linia skośna dotycząca terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne z dopuszczeniem funkcji usługowych (pkt 15 legendy). Z pisma z dnia [...] kwietnia 1952 r., nr [...], skierowanego do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wynika, że dopiero w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc w przyszłości, przedmiotowy teren będzie przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe.

Trafnie zwrócił uwagę organ, że przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe nie wykluczało możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowych jego właścicieli. Ówczesny prawodawca w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270 ze zm.) udzielił poparcia prywatnemu budownictwu mieszkaniowemu jako celowemu z gospodarczego i społecznego punktu widzenia (art. 1). Takie rozwiązanie było uzasadnione ogromem zniszczeń wojennych i miało na celu przyciągnięcie kapitału prywatnego dla przyspieszenia budownictwa mieszkaniowego realizowanego w postaci budowli nowo wznoszonych oraz ich naprawy. Uprawnieni do korzystania z poparcia Państwa byli właściciele i użytkownicy nieruchomości (art. 3 ust. 1). Użytkownikiem nieruchomości mógł być podmiot, któremu przyznano własność czasową gruntu. Wobec tego odmowa przyznania prawa własności czasowej do części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], w okolicznościach niniejszej sprawy, rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, co słusznie stwierdził organ nadzoru.

Odnosząc się natomiast do prawidłowości zastosowania przez Ministra przepisu art. 156 § 2 Kpa w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych Sąd zwraca uwagę, że na tle spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w oparciu o przepis art. 7 dekretu w orzecznictwie przyjmuje się, że aby zaistniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej musi istnieć bezpośredni związek między tą decyzją a jej skutkiem. W praktyce związek ten dotyczy sytuacji, gdy ostateczna negatywna dla przeddekretowych właścicieli decyzja dekretowa stworzyła warunki do zbycia gruntu przez Państwo na rzecz osób trzecich, przy czym zbycie to nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Wówczas to wystąpi przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, ponieważ organ administracji (organ nadzoru) nie jest w stanie w ramach swych kompetencji do odwrócenia zdarzenia o charakterze prawnorzeczowym (cywilnoprawnego zbycia nieruchomości).

Bezpośredni związek w relacji decyzja dekretowa - skutek (cywilnoprawne zbycie nieruchomości) nie zachodzi wówczas, gdy obrót cywilnoprawny nieruchomością poprzedzony został późniejszą decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym, którą ustawa wskazywała jako warunek konieczny do zawarcia umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości. Takimi decyzjami były decyzje, o których mowa w § 9-11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.), czy też w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z oddaniem gruntu w odpowiednich udziałach w użytkowanie wieczyste. Sąd stwierdza, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli chodzi o lokale mieszkalne nr [...], [...] i [...] będące własnością skarżących oraz przypadający im udział w użytkowaniu wieczystym gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. Z pisma Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Zasobów Lokalowych z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika, że sprzedaż powyższych lokali mieszkalnych oraz oddanie gruntu w stosownym udziale w użytkowanie wieczyste były poprzedzone odpowiednio decyzjami: z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...], z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...]. W tej sytuacji nieodwracalne skutki prawne z art. 156 § 2 Kpa związane z obrotem cywilnoprawnym możnaby rozpatrywać w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych i o oddaniu gruntu we właściwych udziałach w użytkowanie wieczyste. Ta przeszkoda do stwierdzenia nieważności nie odnosi się natomiast do orzeczeń dekretowych z 1952 r. wydanych w trybie art. 7 dekretu. Na takie rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych zwrócono uwagę w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98.

Wobec tego, że jedynie w części dotyczącej nabycia własności lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz odpowiadającego im udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu oznaczonego jako działka nr [...] obrót cywilnoprawny był bezpośrednim następstwem orzeczeń dekretowych z 1952 r., tylko w tym zakresie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1952 r. Wobec tego tylko w tym zakresie możliwe było stwierdzenie, że orzeczenia dekretowe zostały wydane z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanych orzeczeń.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że przywoływane w skardze T.S. orzeczenia o sygn. akt II SA 250/94 i uchwały o sygn. akt OPS 6/97 i III AZP 4/92 nie są miarodajne dla oceny wystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 Kpa. Wypowiedzi sądów w tym zakresie dotyczyły bowiem spraw z zakresu reformy rolnej, przejęcia mienia, prawa budowlanego. Na gruncie spraw dekretowych istotne znaczenie w tej kwestii ma stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, na co słusznie zwrócił uwagę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji, a stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały przez Ministra naruszone przepisy art. 156 § 2, art. 6 i 7, art. 107 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 8 i art. 11 Kpa.

Sąd nie podzielił poglądu skarżących T.S. i A.G. odnośnie naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Po pierwsze należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych ten przepis nie miał zastosowania. Ocena legalności orzeczeń z 1952 r. dokonywana jest z punktu widzenia wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa i przeszkód do stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 2 Kpa. W postępowaniu nadzorczym organ administracji nie ma kompetencji do oceny, czy osoby będące aktualnymi użytkownikami wieczystymi gruntu i właścicielami wyodrębnionych lokali korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ukwh. Organ nadzoru nie orzekał bowiem o bycie praw rzeczowych obciążających grunt oznaczony jako działka nr [...]. Przedmiotem sprawy nadzorczej była ocena legalności decyzji dekretowych wydanych w administracyjnym toku instancji i występowanie przeszkód do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Sąd zwraca uwagę, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Organ orzekający o stwierdzeniu nieważności w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do oceny, czy w danym przypadku prawo rzeczowe jest chronione rękojmią z art. 5 ukwh. Poza przedmiot sprawy nadzorczej wychodzą bowiem takie kwestie jak istnienie po stronie nabywców dobrej wiary, ocena czy rozporządzenia miały charakter odpłatny (art. 6 ukwh), czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze wieczystej działa rękojmia (art. 7 ukwh), czy wystąpiły zdarzenia wyłączające rękojmię (art. 8 ukwh). Skarżący nie dostrzegają tego, że skutkiem częściowego stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych z 1952 r. będzie ponowne rozpatrywanie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, co do tej części nieruchomości, co do której orzeczenia dekretowe zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Częściowe stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych nie eliminuje tytułów prawnorzeczowych, przysługujących skarżącym do lokali mieszkalnych i stosownych udziałów w użytkowaniu wieczystym spornego gruntu, ani też nie znosi prawomocnych wpisów ich praw w księgach wieczystych. Wobec tego w niniejszej sprawie obowiązkiem Ministra nie było wypowiadanie się, co do ochrony praw skarżących wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, dalszych losów tychże praw i wpisów w księgach wieczystych oraz wskazywanie w jaki sposób organ mógłby odwrócić skutki nabycia praw przez skarżących. Sąd miał na względzie to, że skarżący obawiają się o losy nabytych lokali mieszkalnych i udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu, jednakże na tym etapie dochodzenia roszczeń dekretowych przez spadkobierców przeddekretowych właścicieli gruntu zarzuty naruszenia art. 5 ukwh są przedwczesne i jako takie nieuzasadnione.

Sąd uznał za niezasadny zarzut T.S. naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zwraca uwagę, że skarżący, którego nabycie było dalszym skutkiem pierwotnej umowy o sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z oddaniem w użytkowanie wieczystego udziału w gruncie poprzedzonej decyzją administracyjną jest w innej sytuacji prawnej, niż ci nabywcy, którzy są dalszymi następcami prawnymi osób które uzyskały własność lokalu wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu bez potrzeby wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Różnica w sytuacji prawnej tych dwóch grup podmiotów występuje w aspekcie oceny wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowych z 1952 r. Jak wskazano wyżej poprzedzenie pierwotnej umowy cywilnoprawnej decyzją administracyjną może świadczyć o tym, że to ta decyzja, a nie decyzja dekretowa wywołała nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Jeżeli natomiast prawo użytkowania wieczystego i nabycie lokalu nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej istnienie nieodwracalnych skutków prawnych należy oceniać w relacji do decyzji dekretowych, bo zadysponowanie gruntem przez Skarb Państwa było następstwem ostatecznej decyzji dekretowej. Zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli lokali nie pozwala uznać, że należą oni do tej samej klasy podmiotów, ponieważ ich sytuacja prawna jest w opisanym wyżej względzie odmienna. Wobec tego Sąd nie dostrzegł naruszenia przez Ministra przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd nie podzielił zarzutów R.K., że nabył on lokal na podstawie samej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy sprzedaż lokalu nr [...] i związane z nim oddanie udziału w gruncie w użytkowanie wieczyste nastąpiły na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1988 r. poprzedzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. Wobec tego zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych tym nabyciem nie dotyczy decyzji dekretowych z 1952 r. Stan prawny lokalu mieszkalnego skarżącego wynika natomiast z Działu II księgi wieczystej nr [...].

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.