Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2212/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska,, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] Burmistrz Gminy i Miasta P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce położonej w R. o nr [...].

Od decyzji tej odwołali się J. i M. K., Z. w R. oraz "Z.", wskazując na nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania, uciążliwość planowanej budowy dla środowiska, nieuwzględnienie w raporcie oddziaływania na środowisko istotnych elementów, których brak nie pozwala na wydanie prawidłowej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art.138 § 2 Kpa, decyzją z dnia [...] września 2005r. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] lipca 2005r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z dniem 28 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy — Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 113, poz. 954/. Zgodnie z art. 19 wskazanej wyżej ustawy, do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, przepisy dotychczasowo stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W tej sytuacji zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. organ I instancji winien wystąpić do inwestora celem wskazania przez niego sposobu prowadzenia dalszego postępowania tzn. czy ma ono być prowadzone zgodnie z dotychczas obowiązującymi przepisami czy z zastosowaniem obowiązujących przepisów. Wskazując dodatkowo, że postępowanie odnośnie ochrony środowiska przy realizacji inwestycji, zostało wyłączone z postępowania o warunkach zabudowy do oddzielnego postępowania, które zgodnie z art. 46 ustawy — Prawo ochrony środowiska kończy się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że planowana inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...]-05-2005 r. położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], które to rozporządzenie zawiera określone wymagania dla realizacji tego rodzaju inwestycji i przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, przepisy te również należy uwzględnić.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółką P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż skoro prowadzenie postępowania odwoławczego należało do właściwości Samorządowe Kolegium Odwoławczego w R., to organ ten winien był wystąpić do inwestora celem wskazania przez niego sposobu prowadzenia dalszego postępowania, bowiem zmiana przepisów nastąpiła w czasie toczącego się postępowania odwoławczego. Ponadto skarżący wskazuje, iż nie odwoływał się od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P., a zatem zaakceptował decyzję w całości, a zatem rozpatrywanie postępowania odwoławczego na podstawie obowiązujących od 28.07.2005 r. przepisów, dotyczącego decyzji wydanej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, nie znajduje uzasadnienia w art. 19 ust. 1 w/w cytowanej ustawy. Odnoszą się do kwestii położenia inwestycji, zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...].05.2005 r. w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], które to rozporządzenie zawiera określone wymagania dla realizacji tego rodzaju inwestycji i w ocenie organu winne być uwzględnione w przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało pozytywnie uzgodnione z właściwym Wojewodą, tj. Wojewodą [...], z upoważnienia którego występował Wojewódzki Konserwator Przyrody — uzgodnienie wydane w formie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].03.2003 r. znak: [...]. Pomimo zmiany ustawy o ochronie przyrody w trakcie toczącego się postępowania, tj. wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880), zgodnie z jej art. 158 "cyt.: Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w Życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe", w/w postanowienie Wojewody [...] zachowuje swoją moc prawną. W związku z powyższym uzasadnienie podane w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w tej kwestii, nie znajduje tu mocy prawnej, przesądzającej konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty i stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa i art. 12 Kpa.

Podnieść należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 136 Kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź przeprowadził je w sposób wadliwy z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub prawa materialnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiono by strony postępowania prawa do odwołania się w toku instancji. Prowadzi to do wniosku, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 Kpa. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony zatem wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 28 września 2001r, sygn akt V SA 239/01, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 208/99).

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, aby zachodziła uzasadniona konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie na podstawie art. 40 ust. 1,2,3 ,art.44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj Dz. U z 1999r. Nr 15, poz. 139 z póżn. zm) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 z poźn. zm) warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] na działce nr ew. [...] położonej w R. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez tenże organ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z dniem 28 lipca 2005r., a więc na etapie postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy-Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustawa (Dz. U Nr 113, poz 954), Zgodnie z art. 19 tej ustawy, do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczętych nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W tej sytuacji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. uznało, iż organ I instancji winien wystąpić do inwestora celem wskazania czy niniejsze postępowanie ma być prowadzone zgodnie z dotychczasowymi przepisami, czy też z zastosowaniem przepisów, które weszły w życie z dniem 28 lipca 2005r., zgodnie z którymi postępowanie odnośnie ochrony środowiska przy realizacji inwestycji zostało wyłączone do oddzielnego postępowania, kończącego się stosownie do art. 46 ustawy Prawo ochrony Środowiska decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd uznał, iż samo wystąpienie z powyższym zapytaniem do inwestora, jest jedynie czynnością techniczną, wstępną, która jak słusznie podniosła strona skarżąca winna być dokonana przez organ odwoławczy. Bowiem dopiero w efekcie uzyskania stanowiska inwestora, wskazującego na podstawie jakich przepisów prawa –dotychczas obowiązujących, czy też nowych- winno być prowadzone niniejsze postępowanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogłoby dokonać właściwej oceny niniejszej sprawy. A zatem okoliczność ta wbrew stanowisku organu nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpozna przez ten organ na podstawie art. 138 2 Kpa. Jak wskazano na wstępie warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest bowiem wykazanie przez organ, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie wykazał, aby taka konieczność zachodziła.

Ponadto w skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący, wskazał wprost, iż nie jest zainteresowany rozpoznaniem sprawy w oparciu o nowe przepisy, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji wydana na podstawie przepisów jakie obowiązywały przed wprowadzeniem zmian jest dla niego korzystna.

W tych okolicznościach należy uznać, iż wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. naruszyło jak wskazano powyżej przepisy art. 138 § 2 Kpa, jak również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego-zasadę szybkości postępowania- zawartą w art. 12 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie.

Na marginesie należy wskazać, iż stosownie do przywołanego przez organ obowiązującego obecnie art. 46 ust.1 ustawy prawo ochrony środowiska, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie niniejszej decyzji bez wątpienia stanowi nowum, bowiem dotychczas obowiązujące przepisy wskazywały jedynie, iż wydanie określonych decyzji, w tym np. decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało, przeprowadzenia stosownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to stanowiło jednak cześć postępowania zmierzającego do wydania w/w decyzji. Na gruncie zaś nowo obowiązujących przepisów, jak słusznie wskazał organ nastąpiło wyodrębnienie tego postępowania. Prowadzone jest ono przez właściwy organ i kończy wydaniem stosownej decyzji zwanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazać jednak należy, iż ustawodawca w art. 46 ust. 4 znowelizowanej ustawy, określił kiedy, następuje wydanie tejże decyzji tj. np. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, na wydobywanie kopalin ze złóż, decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów. Zawarty w ustawie katalog orzeczeń, przed wydaniem których wnioskodawca winien przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymienia jednak wbrew stanowisku organu, decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania tj. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).