Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 201/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 804/13 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Po 804/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. J., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, działając z upoważnienia Zarządu Województwa Wielkopolskiego, nie zezwolił M. J. na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr ewid. [...]) na działkę nr ewid. [...], położoną w miejscowości R., mającego umożliwić dojazd do istniejącego obiektu handlowego – sklepu spożywczego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. J., wnosząc o uchylenie decyzji i wydanie zezwolenia na lokalizację, na czas nieokreślony, zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. P.) do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w R., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do wniosku. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że lokalizacja zgodnie z wnioskiem będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz wskazało: Organ I instancji, wydając decyzję odmowną na podstawie ww. przepisu, obowiązany jest wykazać, które wymogi, wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, są przeszkodą do zlokalizowania zjazdu objętego wnioskiem. W tym przypadku organ takie przeszkody wykazał i stanowisko, odmawiające lokalizacji zjazdu z drogi nr [...] na działkę o nr ewid. [...], jest uzasadnione. Paragraf 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne nie zawiera bezwzględnego zakazu tworzenia nowych zjazdów, ale nakłada na organ obowiązek ograniczenia liczby zjazdów, zwłaszcza dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W sprawie wypowiedziała się Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a jej ustalenia są wiążące, zaś wynika z nich, że wnioskowana lokalizacja zjazdu publicznego jest umiejscowiona w sąsiedztwie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...]. Taka sytuacja stwarza zagrożenie w ruchu drogowym. Organ odwoławczy nie jest władny podważać powyższych ustaleń Komisji, ponadto wydają się one logiczne i odzwierciedlają stan faktyczny sprawy. Organ I instancji słusznie przywołał § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, gdyż uwzględniając istniejące zagospodarowanie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] – skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...], oraz oznakowanie poziome, w tym przejście dla pieszych – zezwolenie na lokalizację zjazdu we wskazanym miejscu jest niezgodne z tym przepisem. Z uwagi na istniejący budynek usługowo-handlowy, w którym mieści się sklep spożywczy, lokalizacja zjazdu we wskazanym miejscu wiąże się ze wzrostem ilości wykonywanych manewrów na jezdni drogi nr [...], przez pojazdy zaopatrzenia oraz pojazdy klientów, co nie pozostanie bez znaczenia na płynność ruchu w obszarze oddziaływania wymienionego skrzyżowania. Ponadto zgodzić się należało z ustaleniami organu I instancji, zgodnie z którymi droga wojewódzka nr [...] jest drogą klasy G, a w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, na drodze klasy G należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy, treści decyzji ani przepisach prawa. Fakt istnienia alternatywnego zjazdu na działkę nr [...] z drogi powiatowej [...] nie jest bez znaczenia, ale w związku z tym nie istnieje potrzeba budowania kolejnego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na przedmiotowy teren.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na jej wydaniu w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia i w konsekwencji przyjęcie przez organ II instancji, że lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podniosła, że wbrew twierdzeniom organu I i II instancji, lokalizacja zjazdu publicznego poza obszarem skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] nie stwarza zagrożenia w ruchu drogowym, nadto wskazała na naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 29 u.d.p.; art. 29 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 i § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie i w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I oraz II instancji odwołał się do pozaustawowych kryteriów odmowy udzielenia zezwolenia na zjazd i wskazał, że udzielenie zezwolenia rzekomo doprowadzi do przedwczesnego zniszczenia drogi wojewódzkiej, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji oraz niewłaściwego jej użytkowania. Podkreśliła, że organ II instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie doszedł do tych wniosków, które są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i przekroczył granice uznania administracyjnego, a wydając decyzję dowolną naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.

W uzasadnieniu Sąd wskazał: Wnioskowany zjazd ma stanowić zjazd o charakterze publicznym, bowiem – jak wynika z wniosku skarżącej – nieruchomość, z której ma być zlokalizowany, wykorzystywana jest na cele prowadzenia działalności gospodarczej – sklepu spożywczego. Oznacza to, iż aby zarządca wyraził zgodę na lokalizację takiego zjazdu, musi on spełniać nie tylko przesłanki określone w § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, do którego to przepisu organy ograniczają się w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, lecz nadto wynikające z § 78 tego rozporządzenia, w tym zwłaszcza przesłankę określoną w ust. 1, który stanowi, że zjazd publiczny na drogę nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Stwierdzenie, że wnioskowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania uprawniałoby organy do przyjęcia, na podstawie art. 78 ust. 1 w zw. z art. 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, tezy, że wnioskowana lokalizacja tego zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a co za tym idzie jest niedopuszczalna. Organy administracji, orzekające w kontrolowanej sprawie, nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, co do tego czy lokalizacja, wnioskowanego przez skarżącą, zjazdu publicznego objęta jest obszarem oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...], przez co dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy ponadto w ogóle pominęły § 113 ust. 7 rozporządzenia. Ustalenia poczynione przez organy są niewystarczające. Nie tylko nie wynika z nich jednoznacznie czy wnioskowany zjazd ma być zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, czy poza tym obszarem – jedynie pośrednio na niego oddziałując, lecz nadto organy nie odniosły się w sposób wyczerpujący do istniejących uwarunkowań lokalnych związanych z wymaganiami technicznymi i użytkowymi drogi, wskazały co prawda, na przybliżoną odległość od samego skrzyżowania i przejścia dla pieszych, a także na istniejącą linię podwójną ciągłą, jednakże w żaden sposób nie odniosły tych okoliczności do konkretnych ustaleń, dotyczących funkcjonowania skrzyżowania i drogi wojewódzkiej, przy której ma być zlokalizowany zjazd. Tymczasem winny zważyć jaki jest charakter tego skrzyżowania, w tym na występujące na nim natężenie ruchu, na natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej, przy której ma być zlokalizowany zjazd, użytkowanie znajdującego się w pobliżu przejścia dla pieszych, w tym grupy osób które z tego przejścia korzystają, a także na szczegółową organizację ruchu, jaka na tym skrzyżowaniu obowiązuje, w tym obowiązujące na nim ograniczenie prędkości. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii można odnieść do ustaleń dotyczących faktycznego oddalenia zjazdu od skrzyżowania, dokonując przy tym jednoznacznego – a nie tylko przybliżonego – określenia odległości od pobliskiego przejścia dla pieszych, a także w dalszej kolejności stwierdzić, czy projektowany zjazd mieści się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, czy też nie. W tym ujęciu za niewystarczające należy także uznać twierdzenie Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, jakie zostało w omawianej kwestii wyrażone w protokole, zaś bezpodstawne i naruszające zasadę dwuinstancyjności jest także stanowisko organu II instancji, jakoby nie byłby on władny podważać ustaleń Komisji. Organy nie poczyniły należnych ustaleń w kwestii zaleceń wynikających z § 9 ust. 1 rozporządzenia, zupełnie pominęły także fakt, że zjazd z drogi powiatowej nr 1399P na nieruchomość skarżącej ma charakter zjazdu indywidualnego, nie można zatem uznać, że zjazd indywidualny na drogę powiatową zapewnia skarżącej komunikację z drogą wojewódzką nr [...], w sytuacji, w której obecnie prowadzi ona na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą, wymagającą zjazdu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. J., prawidłowo reprezentowana, domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia i wydania skarżącej pozwolenia na wybudowanie zjazdu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zawiera obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dale::p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a polegało na naruszeniu następujących przepisów:

1) § 2 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej: "r.d.r.o.g.") przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym rozumieniu przesłanek dotyczących odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z uwagi na postulat ograniczania ilości zjazdów, w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, ponieważ – co wynika z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracyjne – przesłanki te nie zaistniały w przedmiotowej sprawie, zaś nieruchomość skarżącej:

– nie jest terenem, na którym zlokalizowana jest nowa zabudowa,

– ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony drogi wojewódzkiej;

2) art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w zw. z § 77, § 78 oraz § 113 ust. 7 pkt 1) r.d.r.o.g., przez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na błędnej wykładni przepisu ustawy o drogach publicznych i r.d.r.o.g., a to wobec stwierdzenia konieczności dalszej analizy wnioskowanego przez skarżącą zjazdu pod kątem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy organy administracyjne w toku sprawy już taką analizę wielokrotnie przeprowadziły i zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, również w kontekście obszaru oddziaływania skrzyżowania, nie stwierdziły;

3) § 4 ust. 3 oraz § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uznania skarżącej za podmiot, który zgodnie z przepisami mógł złożyć wniosek zawierający projekt zmiany organizacji ruchu, ponieważ złożony przez skarżącą wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego zawierał również projekt zmiany organizacji ruchu, który nie dość, że został pozytywnie zaopiniowany przez właściwe organy, to jeszcze spełniał oczekiwania i potrzeby oraz interes społeczny;

4) art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), przez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na błędnej wykładni przepisu ustawy – Prawo o ruchu drogowym, polegające na bezzasadnym stwierdzeniu braku wykazania wnioskowanego zjazdu jako zapewniającego bezpieczeństwo w ruchu drogowym, wobec zwyczaju używania terenu zjazdu w sposób bezprawny, podczas gdy pobocze wykorzystywane było i jest zgodnie z przeznaczeniem oraz przepisami, zaś praktyka wskazuje na brak zagrożenia w ruchu drogowym dla wnioskowanego przez skarżącą zjazdu.

II. Przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co polegało na naruszeniu następujących przepisów:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 77 i § 78 r.d.r.o.g., przez wyjście przez WSA w Poznaniu poza granice sprawy administracyjnej, polegające na sformułowaniu przez sąd oceny prawnej w zakresie rozważenia przez organy administracyjne przekwalifikowania zjazdu indywidualnego skarżącej z drogi powiatowej na zjazd publiczny, podczas gdy skarżąca takiego wniosku nie składała i nie taki cel postępowania chciała uzyskać, co wobec związania organów administracyjnych oceną prawną, po myśli art. 153 p.p.s.a., prowadziłoby do zmodyfikowania wniosku skarżącej;

2) art. 3 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., wobec wadliwego ustalenia przez sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na wydanie decyzji w sprawie wniosku skarżącej przez organy administracji, nakazując im dokonanie kolejnych czynności dowodowych z zakresu analizy zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy analiza taka była już wielokrotnie przeprowadzana i zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu nie wykazała;

3) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1, art. 227 oraz art. 308 § 1 k.p.c., przez dopuszczenie przez sąd dowodu z urzędu w postaci wydruku ze strony internetowej google maps w sytuacji, w której wydruki dopuszczone przez sąd nie są wydrukami zdjęć, nie stanowią zatem dokumentu, dowód ten zdaniem sądu nie miał znaczenia w realiach przedmiotowej sprawy, jednakże poprzez jego przeprowadzenie sąd nie dał wiary skarżącej odnośnie wystąpienia w 2012 r. zmiany w oznakowaniu poziomym na drodze wojewódzkiej nr [...] na wysokości posesji skarżącej, którego to ustalenia sąd nie mógł poczynić opierając się na wadliwych wydrukach;

4) art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., przez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego polegające na niestwierdzeniu występowania interesu publicznego przemawiającego za wyrażeniem zgody na wnioskowany przez skarżącą zjazd, podczas gdy interes publiczny w umożliwieniu skarżącej zlokalizowania zjazdu publicznego jest szczególnie widoczny, zatem niesłuszne jest stanowisko WSA, nakazujące organom administracyjnym (przy ponownym rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy) traktowanie wniosku skarżącej, jako niepopartego tym interesem.

5) art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a., przez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego polegające na stwierdzeniu, że skarżąca nie wskazała, że chce mieć zjazd o pełnej funkcjonalności i to w miejscu, w którym znajduje się linia pozioma podwójna ciągła, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż w chwili składania przez skarżącą wniosku na wysokości zjazdu znajdowała się linia pozioma P-le, skarżąca nie musiała zatem wskazywać, iż wnioskuje o wyrażenie zgody na wybudowanie zjazdu o pełnej funkcjonalności, skoro nie było takiej potrzeby – tj. nie było podstaw do przyjęcia, iż skarżąca nie wnioskuje o pełną dostępność zjazdu, ponieważ nie było w dacie składania wniosku linii podwójnej ciągłej na wysokości zjazdu skarżącej, która by tę funkcjonalność mogła ograniczyć.

Ponadto, stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. skarżąca wskazała, iż niniejsze postępowanie obarczone jest również wadą nieważności, ponieważ sąd wydając skarżony wyrok w sposób niewłaściwy ocenił stan faktyczny i prawny (w zakresie zmian oznakowania poziomego), opierając się na dowodach w postaci rysunków załączonych do wniosku skarżącej, które zostały przerobione przez nieustaloną osobę oraz na aktach administracyjnych, z których zostały usunięte przez nieustaloną osobę 4 karty z akt. Skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i zwrócenia na te nieprawidłowości uwagi sądu, ponieważ o przerobieniu dokumentów z akt, usunięciu 4 kart z akt administracyjnych oraz możliwym przestępstwie przekroczenia uprawnień przy dokonywaniu zmiany oznakowania poziomego na drodze wojewódzkiej nr [...] dowiedziała się już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji – podczas przeglądania akt sprawy oraz po uzyskaniu postanowienia Sądu Rejonowego w Trzciance (Wydział II Karny, sygn. akt II Kp 156/13), tj. w dniu 13 grudnia 2013 r. Celem unaocznienia Sądowi dokonanych bezprawnych modyfikacji i zmian skarżąca przedłożyła poglądową prezentację zmian w oznakowaniu, kopię przerobionej karty akt, oryginał projektu oraz postanowienie sądu karnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceny co do przyczyn nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje zatem niezależnie od tego, czy zarzut w tej kwestii został w skardze kasacyjnej postawiony.

W skardze kasacyjnej M. J. zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu nieważność postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jednak w sprawie nieważność postępowania nie zachodzi, ani z przyczyny podanej w skardze kasacyjnej, ani żadnego innego powodu, wymienionego w § 2 art. 183 p.p.s.a.

Artykuł 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jako przesłankę nieważności postępowania wskazuje pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw. Z tej przyczyny o nieważności postępowania sądowego można mówić wówczas, gdy strona postępowania została w nim zupełnie pominięta, bowiem nie zawiadomiono jej o toczącym się postępowaniu, lub uznano, mimo wad zawiadomienia, że dokonane zostało ono prawidłowo.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że została pozbawiona możliwości obrony swych praw, z uwagi na niewłaściwą ocenę przez Wojewódzki Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy, z uwagi na to, iż Sąd za podstawę orzekania przyjął dowody, jej zdaniem, przerobione przez nierzetelną osobę, o czym dowidziała się już po wydaniu wyroku, podczas przeglądania akt oraz po uzyskaniu postanowienia Sądu Rejonowego z 13 grudnia 2013 r. Okoliczności te nie świadczą jednak o pozbawieniu skarżącej przez Wojewódzki Sąd możliwości obrony jej praw, a jedynie o tym, że ze swych praw w postępowaniu nie korzystała, skoro dopiero po wdaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd przeglądała akta sprawy. Prawo wglądu do akt strona postępowania posiada na każdym etapie postępowania tak administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego i skorzystanie z tego prawa jest uzależnione tylko od jej woli. Z niewykorzystania swoich uprawnień nie można czynić zarzutu Sądowi, zwłaszcza pod kątem nieważności postępowania.

Z akt Sądu I instancji wynika, że skarżąca była zawiadomiona o toczącym się, z jej skargi, postępowaniu, stawiła się, wraz z pełnomocnikiem, na rozprawę, brała w niej czynny udział.

Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że materiał dowodowy sprawy był niewystarczający do rozstrzygnięcia i skargę M. J. uwzględnił.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że nie można było ich uznać za usprawiedliwione i skargi uwzględnić.

Wniesiono w niej o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej do posesji skarżącej, o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, na uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi, o ile istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Na jego podstawie Naczelny Sąd, po uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu, może rozpoznać skargę, zatem wydać orzeczenie, na podstawie art. 145 i art. 151 p.p.s.a. Te z kolei przepisy uprawniają do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia, stwierdzenia nieważności orzeczenia lub stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa oraz do oddalenia skargi. Jednak w żaden sposób nie uprawniają one do wydania rozstrzygnięcia za organ administracji. Wydać zezwolenia na lokalizację zjazdu Naczelny Sąd Administracyjny nie może, tak jak nie mógł tego uczuć i Wojewódzki Sąd, jest to bowiem kompetencja organu, a rozstrzygnięcie takie nie mieści się w ww. art. 145 p.p.s.a. Natomiast wydanie orzeczenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., po uchyleniu wyroku oddalenie skargi, byłoby niezgodne z art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego. Artykuł 134 § 2 nie pozwala na wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że istnieje naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżanego aktu. W sprawie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nie jest nieważna, stad zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. jest obowiązujący.

Nie znalazł też Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania, zatem wydania orzeczenia w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., a to z poniższych względów.

Organ administracji prowadząc postępowanie administracyjne jest obowiązany przestrzegać jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej, tj. zasady prawdy obiektywnej, statuowanej art. 7 k.p.a. Zgodnie z nią postępowanie tak powinno być przez organ prowadzone, aby zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Temu ma służyć zebranie wszelkich dowodów niezakazanych prawem, jak wskazuje art. 75 § 1 k.p.a. Zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest dopiero podstawą do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, zatem zakończenie postępowania wydaniem decyzji administracyjnej.

Decyzje administracyjne poddane są kontroli sądów administracyjnych, wobec tego powinny one tak rozstrzygać i argumentować sprawę na podstawie zebranego materiału, aby w razie tej kontroli nie było w sprawie wątpliwości, która ze stron procesu sądowoadministracyjnego ma rację – organ czy strona postępowania.

W niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oznacza tyle, że Sąd ten, kontrolując decyzje organów w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącej, nie znalazł mocnej argumentacji, co do racji organów, które odmówiły zgody na zjazd. Wątpliwości te zaistniały w dwóch kwestiach: 1) czy skarżąca, mając zapewniony zjazd indywidualny ze swojej działki na drogę powiatową, ma dostęp do drogi publicznej, w tym wojewódzkiej, a w takiej sytuacji nie jest konieczna lokalizacja drugiego zjazdu na jej posesję wprost z drogi wojewódzkiej; 2) czy zjazd z drogi wojewódzkiej zagrażałby i w jakim stopniu bezpieczeństwu ruchu na tej drodze. Wyjaśnienie tych wątpliwości pozwoli dopiero na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż w sprawie konieczne są ustalenia dotyczące: charakteru skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z droga powiatową nr [...], na którą ma skarżąca zjazd; natężenia ruchu pojazdów na skrzyżowaniu i drodze wojewódzkiej; korzystania z przejść dla pieszych usytuowanych na drodze wojewódzkiej, w tym osób, które z nich korzystają; organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej, w tym ograniczenia prędkości.

Ustaleń tych należy dokonać, przeprowadzając dowody przewidziane w art. 75 k.p.a., zachowując prawa strony wskazane w art. 9 i 10 k.p.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 p.p.s.a.