Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 300/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 151 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 106, art. 134 § 1, art. 50 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt. 1 i § 2, art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 36, § 37, § 38
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 623/13 w sprawie ze skarg J. F. i Gminy S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 4 października 2013 r., II SA/Ke 623/13 oddalił skargę J. F. i Gminy S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach wpłynęło pismo J.F. w sprawie nieprawidłowości w przedstawieniu na mapie ewidencyjnej przebiegu granic nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wskazany organ działając w trybie nadzoru zwrócił się do Starosty Buskiego o podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie przyczyn stwierdzonych niezgodności w zakresie uwidocznienia granic działek położnych w [...], oznaczonych numerami: [...], pomiędzy danymi w ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z włączonych do zasobu opracowań geodezyjnych i kartograficznych, poprzez zlecenie wykonania opracowania umożliwiającego ocenę w tym zakresie i ewentualnego zaktualizowania danych ewidencyjnych. W wykonaniu powyższego zalecenia Starosta Buski zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego "opracowanie dokumentacji geodezyjno - prawnej umożliwiającej wyeliminowanie niezgodności w zakresie uwidocznienia granic działek pomiędzy danymi w ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z włączonych do zasobu opracowań geodezyjnych oraz istniejącym stanem prawnym w obrębie [...]." Dokumentacja wykonana w ramach tego zlecenia została przyjęta przez Starostę Buskiego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2012 r. pod numerem ewidencyjnym [...], i posłużyła za podstawę do wydania z urzędu decyzji z dnia [...] marca 2013 r., w której Starosta Buski orzekł o wprowadzeniu następujących zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]:

- w jednostce rejestrowej G.98, w której jako właściciel wpisana jest Gmina [...], polegających na zmianie powierzchni działek nr nr [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tych działkach i ich powierzchni,

- w jednostce rejestrowej G.166, w której jako właściciel wpisany jest [...], polegających na zmianie powierzchni działek nr nr [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tych działkach i ich powierzchni,

- w jednostce rejestrowej G.58, w której jako właściciele wpisani są [...], polegających na zmianie powierzchni działki nr [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tej działce i ich powierzchni,

- w jednostce rejestrowej G.131, w której jako właściciel wpisany jest [...], polegających na zmianie powierzchni działek nr nr [...] oraz zmianie powierzchni użytków gruntowych w tych działkach,

- w jednostce rejestrowej G.68, w której jako właściciele wpisani są [...], polegających na zmianie powierzchni działki nr [...] oraz zmianie powierzchni użytków gruntowych w tej działce,

- w jednostce rejestrowej G.208, w której jako właściciel wpisany jest [...], polegających na zmianie powierzchni działki nr [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tej działce i ich powierzchni,

- w jednostce rejestrowej G.35, w której jako właściciel wpisany jest [...], polegających na zmianie powierzchni działki nr [...] oraz zmianie użytków gruntowych w tej działce i ich powierzchni.

Rozpatrując odwołania [...] od tej decyzji, organ II instancji stwierdził, że prowadząc prace związane z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków, geodeta przeprowadził badanie ksiąg wieczystych założonych dla przedmiotowych nieruchomości. Następnie geodeta po zawiadomieniu stron o terminie ustalenia przebiegu granic, przystąpił do prac polowych. W trakcie tych prac stwierdził, że na przedmiotowym terenie występują działki o wyraźnych granicach, które stanowią ogrodzenia, krawędzie skarp i rowów przydrożnych, granice użytkowania - jedynie nie istnieje granica pomiędzy działkami [...] (własność tej samej osoby fizycznej to jest [...]). Geodeta podjął następnie działania zmierzające do ustalenia przebiegu granic w oparciu o zgodne oświadczenia stron. W szczególności:

- odnośnie działki nr [...], ponieważ dane odnośnie przebiegu granic tej działki zawarte w operacie o numerze ewidencyjnym [...] są niewiarygodne i nie spełniają aktualnie obowiązujących standardów technicznych,

- odnośnie działek nr nr [...] na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania oraz zoptymalizowanych danych zawartych w operatach o numerach ewidencyjnych [...], ponieważ dane odnośnie przebiegu granic tych działek zawarte w w/w operatach nie spełniają aktualnie obowiązujących standardów technicznych,

- pomiędzy działkami nr nr [...] oraz pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...], ponieważ operat ewidencji gruntów nie zawiera standardowych danych odnośnie przebiegu granic i brak jest dokumentów prawnych dotyczących granic działek,

- pomiędzy działkami nr nr [...] i działką nr [...], ponieważ operat ewidencji gruntów nie zawiera standardowych danych odnośnie przebiegu granic i brak jest dokumentów prawnych dotyczących granic działek,

- odnośnie działek nr [...], ponieważ istnieje spór graniczny, a dane pochodzące z operatu o numerze ewidencyjnym [...] są obarczone grubym błędem i są niewiarygodne.

Organ II instancji przytoczył następnie treść § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w/s ewidencji gruntów lub rozporządzenie (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w wymienionych w tym przepisie postępowaniach. Następnie stwierdził, że taka dokumentacja geodezyjna została w sprawie zgromadzona, a jest nią:

- operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] na działki nr nr [...], podziału działki nr [...] na działki nr nr [...], podziału działki nr [...] na działki nr nr [...], przyjęty do ewidencji w dniu [...] maja 1991 r., pod numerem [...] oraz

- operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] na działki nr nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1996 r., pod numerem [...].

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził dalej, że w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. działając w trybie nadzoru nakazał Staroście Buskiemu zlecenie wykonania opracowania umożliwiającego jedynie ocenę danych pochodzących z tych opracowań i ewentualną aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w wyniku opracowania dokumentacji nr [...], Starosta Buski pozyskał zupełnie nowe dane ewidencyjne w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem § 44 pkt 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów i budynków do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Według natomiast przepisu § 45 ust. 1 i ust. 2 w/w rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio. Treść § 35 tego rozporządzenia, mająca zastosowanie do aktualizacji operatu ewidencyjnego, określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji gruntów i budynków, w tym wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, co w konsekwencji stanowi odesłanie do dalszych przepisów rozdziału 2 w/w rozporządzenia, dotyczącego zakładania ewidencji gruntów i budynków tj. § 36-39 stosowanych odpowiednio do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zależności od posiadanych danych. Zgodnie natomiast z przepisem § 37 i § 38 ust. 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokółu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Z protokółów ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] grudnia 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r., zamieszczonych w operacie technicznym przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Busku - Zdroju w dniu [...] grudnia 2012 r., pod numerem ewidencyjnym [...] wynika, że:

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraziła [...] będąca właścicielką tej działki. Protokół został podpisany przez jej matkę [...], która nie jest właścicielką przedmiotowej działki,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...], stanowiącej drogę publiczną nr [...], poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraził przedstawiciel Powiatu Buskiego,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraził [...], będący jej współwłaścicielem,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraził [...], będący jej właścicielem,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraził [...], będący jej właścicielem,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraziła [...], będąca jej współwłaścicielką ,

- zgody na ustalony na gruncie przebieg granic działki nr [...] poprzez podpisanie stosownego oświadczenia zawartego w treści w/w protokółu nie wyraziła [...], będąca jej właścicielką.

Wobec braku zgody ww. osób, brak było podstaw do ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek w oparciu o zgodne oświadczenia woli stron w trybie § 37 i § 38 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto [...] - właściciel gruntów oznaczonych jako działki nr [...], złożył oświadczenie, że nie zgadza się z przebiegiem granic przedstawionych przez geodetę i nie wyraża zgody "na tak znaczny ubytek powierzchni" w/w działek, a [...] - właściciel gruntów oznaczonych jako działka nr [...], również złożył oświadczenie, w którym stwierdził, że "operat nie został zaktualizowany zgodnie z dotychczasową ewidencją jak i stanem aktualnego użytkowania". [...] potwierdzili brak zgody na przebieg granic ustalony w dniu [...] i [...] grudnia 2012 r. również w swoich odwołaniach. W konkluzji organ II instancji doszedł do wniosku, że w związku z brakiem zgodnego oświadczenia woli właścicieli działek nr [...], postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę Buskiego zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2013 r. orzekającej w istocie o ustaleniu granic w/w działek w oparciu o zgodne oświadczenie woli zainteresowanych stron, było od samego początku bezprzedmiotowe. W tej sytuacji organ miał obowiązek zastosowania dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i - w związku ze stwierdzeniem zaistnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania określonych w art. 105 § 1 kpa – umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

Na powyższą decyzję zostały złożone dwie skargi.

[...], właściciel działki numer [...], wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz rozporządzenia w/s ewidencji gruntów. W uzasadnieniu tej skargi składającym się z dwóch nie powiązanych ze sobą w logiczny sposób fragmentów znajdujących się na osobnych kartkach, znajduje się zarzut błędnej interpretacji przepisów § 36 i 37 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów polegającej na tym, że ustalenia granic działek ewidencyjnych w tym trybie zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego oświadczenia osób, które stawiły się na gruncie w ustalonym miejscu i terminie, a nie jak to błędnie interpretuje organ w oparciu o zgodne oświadczenia woli wszystkich właścicieli działek. Ponadto autor uzasadnienia skargi z powołaniem się na wyroki WSA we Wrocławiu i Warszawie zarzucił, że w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, to kończy je wydaniem decyzji wprowadzającej zmiany lub decyzji odmawiającej wprowadzenia takich zmian, a nie decyzji umarzającej postępowanie.

Gmina [...] będąca właścicielem części działek objętych zaskarżoną decyzją, również wniosła o uchylenie decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. zarzucając naruszenie przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz rozporządzenia w/s ewidencji gruntów. W uzasadnieniu skargi znalazły się dwa fragmenty o identycznej treści jak w uzasadnieniu skargi [...], a ponadto wywód uzasadniający twierdzenie, że jedynie osoby, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie kształtują stosunek prawny polegający na ustaleniu granic działek ewidencyjnych. Wynika to w ocenie autora skargi z tego, że strony mają możliwość brania udziału w procedurze ustalenia granic działek ewidencyjnych, o czym są przez wykonawcę zawiadamiane zgodnie z obowiązującym prawem. Każda ze stron ma zarówno uprawnienie do skorzystania z tej możliwości, jak i uprawnienie by z niej nie skorzystać. Ponadto sposób zawiadamiania stron o czynności ustalenia przebiegu granic na gruncie został szczegółowo opisany w § 38 ust. 1 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, gdzie znajduje się odesłanie do przepisów art. 32 ust. 1-4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w których określono, że: 1. wezwanie do stawienia się na gruncie doręcza się stronom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem; 2. W wezwaniu należy poinformować strony o skutkach niestawiennictwa; 3. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety; 4. W razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika - nie dłużej jednak niż na okres jednego miesiąca. Całkowicie błędne jest w związku z tym stanowisko organu II instancji, że warunkiem koniecznym ustalenia granic działek ewidencyjnych jest uzyskiwanie zgody wszystkich osób zainteresowanych. Skarżąca Gmina powołała się również na analogiczny pogląd wyrażony w wyjaśnieniach Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na skargi Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W nawiązaniu do zarzutów skarg organ wyjaśnił, że ostateczne rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych jest rolą organu, a nie wykonawcy prac geodezyjnych. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmian. Organ podtrzymał też pogląd, że spełnienie warunku, o którym mowa w § 38 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów jest możliwe tylko w sytuacji, gdy na gruncie stawią się wszyscy właściciele działek pomiędzy którymi ustalana jest granica i złożą zgodne oświadczenia co do przebiegu tej granicy. Tymczasem w sprawie nie tylko nie stawiły się na gruncie wszystkie zainteresowane osoby, ale ponadto jedna z tych osób odmówiła złożenia oświadczenia woli w przedmiocie ustalenia granicy przedmiotowych działek.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. WSA w Kielcach na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy o sygnaturach II SA/Ke 623/13 i II SA/Ke 624/13 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że skarżący [...] jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast Gmina [...] jest właścicielem działek nr [...]. Odnośnie tych więc działek, a także sąsiadujących z nimi i również objętych postępowaniem działek nr [...] stanowiącej własność [...] i działki nr [...] należącej do [...], skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Nie mają natomiast interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., w zaskarżeniu decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. w części, w jakiej umarza postępowanie dotyczące wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek oznaczonych numerami [...], stanowiących własność, bądź współwłasność: [...], z którymi to działkami wymienione wyżej działki skarżących nie graniczą. W tej więc części skarga podlegała oddaleniu z powodu braku interesu prawnego skarżących [...] i Gminy [...]. Zdaniem sądu, ocena zasadności skargi w pozostałej części wymagała zbadania, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Istotą zakwestionowanego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia Starosty Buskiego było wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych dotyczących powierzchni szeregu działek ewidencyjnych należących między innymi do skarżących [...]. Jak wynika z operatu technicznego geodety [...], będącego podstawą wprowadzenia wskazanych zmian, zmiana powierzchni wymienionych działek była efektem ustalenia przebiegu ich granic odmiennego niż dotychczas ujawniony w ewidencji. Podstawą takiego ustalenia był przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów. Wskazany przepis dotyczy etapu postępowania zmierzającego do wykazania w ewidencji gruntów przebiegu granic działek ewidencyjnych, które to postępowanie uregulowane jest w § 36 i następnych rozporządzenia w/s ewidencji gruntów. Zgodnie z tymi przepisami zasadą jest, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Dopiero w razie braku takiej dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 cytowanego rozporządzenia). Takiego ustalenia natomiast dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie (§ 38 ust. 2). Jak to trafnie wywiódł organ II instancji, przytoczone przepisy, mimo tego, że umiejscowione zostały w Rozdziale 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów dotyczącym zakładania ewidencji gruntów i budynków, mają również zastosowanie przy aktualizacji operatu ewidencyjnego polegającej na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia), co wynika z treści § 45 ust. 2. Choć przy tym przepis ten upoważnia przy aktualizacji operatu ewidencyjnego do odpowiedniego stosowania tylko § 35 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów określającego źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, to jednak z racji tego, że wśród tych źródeł znalazły się między innymi materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne oraz wyniki oględzin, również przepisy § 36, 37 i 38 rozporządzenia regulujące między innymi zasady przeprowadzania terenowych pomiarów geodezyjnych, mają odpowiednie zastosowanie przy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zależnie od posiadanych danych. Z przytoczonych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym. Ponieważ, jak to trafnie zdaniem sądu zauważył organ II instancji, dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o jakiej mowa w § 36 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów, została sporządzona i ujawniona w sprawie (operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] na działki nr nr [...], podziału działki nr [...] na działki nr nr [...], podziału działki nr [...] na działki nr nr [...], przyjęty do ewidencji w dniu [...] maja 1991 r., pod numerem [...] oraz operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] na działki nr nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1996 r., pod numerem [...]), możliwość ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek na gruncie w trybie § 38 rozporządzenia zachodziła tylko w sytuacji, gdyby dane zawarte w tej dokumentacji zostały podważone. Takie podważenie jednak nie zostało w sprawie wykazane. Choć bowiem organy administracji powołały się na stwierdzenia zawarte w sprawozdaniu technicznym geodety [...] zamieszczonym w operacie nr [...], że dane odnośnie przebiegu granic przedmiotowych działek zawarte w operatach nr [...] są niewiarygodne i nie spełniają aktualnie obowiązujących standardów technicznych oraz nie zawierają standardowych danych odnośnie przebiegu granic i brak jest dokumentów prawnych dotyczących granic działek, to jednak wyniki analizy materiałów z operatów nr [...] powołane przez geodetę w jego sprawozdaniu technicznym jako uzasadnienie tezy o wadliwości operatów – nie zostały dołączone do akt sprawy (w przedstawionych Sądowi aktach brak jest powołanych w sprawozdaniu technicznym geodety [...] stron 1a, 1b, 1c, 1d, 1e i 1f operatu technicznego nr ewid. [...]), co uniemożliwia weryfikację twierdzeń geodety, a w konsekwencji również uznanie, że dopuszczalne było w sprawie ustalanie przebiegu granic na gruncie. Wskazany brak postępowania administracyjnego nie miał jednak zdaniem sądu wpływu na wynik sprawy, z uwagi na niespełnienie dalszych określonych w § 38 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów warunków, umożliwiających ustalenie przebiegu granic na gruncie w trybie tego przepisu. Wbrew zarzutom skargi nie można w ocenie sądu zgodzić się z poglądem, że ustalenie przebiegu granic na gruncie w trybie § 38 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów jest możliwe na podstawie zgodnych oświadczeń woli osób, które stawiły się na gruncie w wyznaczonym miejscu i terminie, bez względu na to, czy byli to wszyscy właściciele działek, których aktualizacja jest przedmiotem sprawy. Wykładnia taka mogłaby bowiem prowadzić do zmian istniejącego przebiegu granicy w sytuacji, gdy granice gruntów są sporne. Dokonywanie takich zmian jest natomiast niedopuszczalne w ramach prowadzonego z urzędu, czy na wniosek postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Ke 864/12, Lex nr 1316122). Jak to wyjaśnił bowiem Sąd w przywołanym wyroku, § 38 rozporządzenia przewiduje możliwość ustalenia przebiegu granicy w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, co oznacza, że w czynności tej muszą uczestniczyć przynajmniej dwie osoby - właściciele graniczących ze sobą nieruchomości. Należy dodać, że w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem czynności ustalenia przebiegu granic były więcej niż dwie działki i między niektórymi z ich właścicieli nie ma sporu granicznego, spełnienie wymogu zgodnego oświadczenia woli osób, które stawiły się na gruncie, nie może nastąpić poprzez zgodne oświadczenie woli którychkolwiek stron, ale wszystkich tych, których dotyczą zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikłe z ustalenia przebiegu granic na gruncie w trybie § 38 rozporządzenia. Dotyczy to w szczególności zmian powierzchni działek ewidencyjnych wynikłych z ustalenia przebiegu granic na gruncie. Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi treści art. 32 ust. 1 - 4 Prawa geodezyjnego Sąd wyraża pogląd, że przewidziana w tym przepisie możliwość prowadzenie czynności geodety w razie nieusprawiedliwionego niestawiennictwo prawidłowo zawiadomionych stron dotyczy tylko tych czynności, do których przeprowadzenia, z uwagi na ich charakter, nie jest konieczna obecność wszystkich stron. Jeżeli jednak podejmowana czynność wymaga – tak jak to jest w wypadku przewidzianego w § 38 ust. 2 rozporządzenia w/s ewidencji gruntów ustalenia przebiegu granic na gruncie – zgodnych oświadczeń woli osób – właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, to do przeprowadzenia takiej czynności bez udziału wszystkich zainteresowanych właścicieli, nie może skutecznie dojść. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd podzielił ustalenia faktyczne i wyprowadzone z nich wnioski będące podstawą zaskarżonej decyzji. Istotnie bowiem w związku z brakiem zgodnego oświadczenia woli wszystkich właścicieli działek nr [...], wynikłego albo z ich nieobecności w czasie czynności terenowych geodety podjętych w dniach [...] i [...] grudnia 2012 r., albo też z wyraźnie wyrażonego braku zgody na proponowany przez geodetę przebieg granic, postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę Buskiego zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2013 r. orzekającej w istocie o ustaleniu granic w/w działek w oparciu o zgodne oświadczenie woli zainteresowanych stron, okazało się bezprzedmiotowe. Sąd zauważył też, że dokonana przez organ I instancji zmiana w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], wiązała się również z ustaleniem granic zewnętrznych działek nr [...] (tj. z drogą powiatową oznaczona numerem [...]) i [...] (tj. z działką nr [...] należącą do [...]). Te zewnętrzne granice zostały określone punktami granicznymi na sporządzonym przez geodetę [...] szkicu granicznym, przez co również są elementem operatu nr ewid. [...] będącym podstawą decyzji Starosty Buskiego z dnia [...] marca 2013 r. Dlatego również co do działek nr [...], mimo braku sporu pomiędzy będącą ich właścicielem gminą [...], a właścicielem sąsiadującej z nimi działki nr [...], nie było podstaw do ustalenia ich granic według zgodnych oświadczeń woli stron. Przedstawiciel Powiatu Buskiego nie stawił się bowiem na gruncie w czasie czynności geodety, a [...] nie wyraził zgody na przebieg granic ustalony przez geodetę w dniu [...] i [...] grudnia 2012 r. Sąd stwierdził też, że pozostałe zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na wynik sprawy.

Od tego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit .c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U.2012.270 z pózn. zm dej p.p.s.a. ) przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a organ II instancji słusznie uznał, że postępowanie prowadzone przez Starostę Buskiego było od samego początku bezprzedmiotowe wobec braku zgodnego oświadczenia woli właścicieli działek nr [...],

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez to, ze Sąd nie będąc związany zarzutami skargi nie dopuścił z urzędu dowodu w postaci stron 1 a, 1 b, 1 c, 1 d, 1 e i lf operatu technicznego nr ewid. [...] sprawozdania technicznym geodety [...], na okoliczność, że dane odnośnie przebiegu granic zawarte w operatach nr [...] i [...] są niewiarygodne, nie spełniają aktualnie obowiązujących standardów technicznych i nie zawierają standardowych danych odnośnie przebiegu granic,

- art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Gmina [...] nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r, w części w jakiej umarza postępowanie dotyczącej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...].

Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: błędną wykładnię art. 32 ust 1-4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i art. § 36 , § 37 i § 38 ust 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U.2001.38.454 ) poprzez błędne uznanie, że wobec braku zgody niektórych właścicieli działek poprzez nie podpisanie stosownego oświadczenia w treści protokołu brak było podstaw do ustalenia przebiegu granic nieruchomości w oparciu o te przepisy.

Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art.151 §1 pkt 1 lit.c przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji jakie może wydać organ odwoławczy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Komentowany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji przez organ odwoławczy, z wyjątkiem tzw. decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2. Tym samym przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 k.p.a.. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., w związku z określonymi przepisami materialnoprawnymi. Stąd też naruszenie art. 138 k.p.a, w tym 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogło by mieć miejsce tylko wówczas gdyby organ odwoławczy wydał decyzję, o sentencji której nie przewiduje powołany przepis.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art.134 §1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a, a polega na nie dopuszczeniu z urzędu przez Sąd dowodu z operatu technicznego, sprawozdania technicznego geodety [...] na okoliczność, że dane zawarte w tych operatach są niewiarygodne i nie spełniają obowiązujących standardów technicznych. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć treść art. 106 § 3 p.p.s.a, zgodnie z którą sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołany art. 106 § 3 wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Natomiast przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do przeprowadzania przez sąd dowodu z dokumentów, które nie mają charakteru uzupełniającego, a wręcz odwrotnie są to dokumenty którymi dysponował organ administracji, lecz nie dokonał ich właściwej oceny. Nadto z powołanego przepisu wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zatem gdyby nawet taki dowód uzupełniający był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd i uchylenie decyzji nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, LEX nr 489587). Dyspozycja art. 106 § 3 nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., II FSK 615/08, LEX nr 533874). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Nie chodzi więc w tym przepisie o taką sytuację, gdy sąd dokonuje oceny zgodności z prawem orzeczenia administracyjnego wydanego na podstawie już zgromadzonych w sprawie dokumentów w postępowaniu administracyjnym, lecz o możliwość dopuszczania przez sąd nowych dowodów jako dowodów uzupełniających dla realizacji tej ustawowej funkcji sądu. Mając powyższe na uwadze podniesiony zarzut jest niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art.50 §1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Gmina [...] nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji w części w jakiej umarza postępowanie dotyczące wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące działek nr [...]. O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decydują przepisy prawa materialnego. Natomiast skarżąca nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego z którego wywodzi swój interes prawny. Mając zaś na uwadze, że przedmiotem postępowania administracyjnego było wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie wskazanych działek ewidencyjnych, to interes prawny posiada ten podmiot, który może być wpisywany w ewidencji gruntu odnośnie konkretnej działki. Takiego zaś interesu nie posiadają podmioty w stosunku do działek, których nie są właścicielami.

Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego to zarzucono błędną wykładnię art.32 ust.1-4 ustawy i § 36, §37, § 38 ust.2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, poprzez błędne uznanie, że wobec braku zgody niektórych właścicieli działek, brak było podstaw do ustalenia przebiegu granic nieruchomości w oparciu o te przepisy. Zarzut ten jest niezasadny, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tej kwestii stanowisko Sadu I instancji. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że podnoszony w skardze pogląd, iż brak zgody niektórych właścicieli działek nie wyłączał możliwości ustalenia przebiegu granic, ma drugorzędne znaczenie w sprawie. Zagadnieniem pierwszoplanowym jest bowiem odpowiedź na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można było przejść do ustalenia przebiegu granic na podstawie § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji, jednym słowem, czy były spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Zgodnie z treścią powołanego § 37 w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Jak wynika z powyższego przepisu zastosowanie trybu określonego w § 37 możliwe jest tylko wówczas gdy brak jest dokumentacji wymienionej w §36 rozporządzenia, bądź też zawarte w niej dane są niewiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom. Natomiast w przedmiotowej sprawie taka dokumentacja geodezyjna o jakiej mowa w § 36 została sporządzona i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i ujawniona w sprawie. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dane zawarte w powołanych operatach pomiarowych dotyczących podziału działki nr [...], działki nr [...], działki nr [...] przyjęty do ewidencji w dniu [...] maja 1991r. pod numerem [...], oraz operat dotyczący podziału działki nr [...] przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1996r. pod numerem [...], nie zostały skutecznie podważone. Powoływane na tą okoliczność stwierdzenia zawarte w sprawozdaniu technicznym geodety [...] zamieszczonym w operacie nr [...] nie zostały zaś poparte stosownymi dokumentami zawierającymi analizę materiałów z operatów nr [...] i [...]. Tym samym nie została spełniona przesłanka określona w § 37 rozporządzenia, iż dane zawarte w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są niewiarygodne, a to wyłączało możliwość ustalania przebiegu granic na gruncie, a w konsekwencji stosowania § 38 rozporządzenia. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

.