Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 283/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 a) i c), art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 1 i pkt 10, art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 9, art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 217 § 2, art. 218 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust.2 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art. 9 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 30e
journal: Dz.U. 2010 nr 51 poz 307
law: Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K.K. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2011r., odmawiającej przyznania świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko A.K., na podstawie art. 4-6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. K.K. zwróciła się o ustalenie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę A.K.. Do wniosku dołączyła wymagane dokumenty, między innymi zaświadczenia z urzędu skarbowego o dochodach podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Według dokumentów dochód netto za 2010 r. wyniósł łącznie 131.227,95 zł, czyli 10935,66 zł miesięcznie. Po odliczeniu dochodu utraconego spowodowanego przejściem na urlop wychowawczy miesięczne dochody rodziny wyniosły 10726,30 zł, co w przeliczeniu na 3 osoby w rodzinie stanowi 3.575,43 zł i znacznie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie.

Orzekając o odmowie przyznania świadczenia rodzinnego, decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej powołał się na okoliczność, że strona nie spełnia kryterium dochodowego aby świadczenia otrzymać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołanie od powyższej decyzji uznało za nieuzasadnione. Wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności 504,00 zł. Przedmiotowe zasiłki należą się również, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniająca dana rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższa lub równa kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (68,00 zł), jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym.

Organ podał, że rozpatrując wniosek o zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy od

[...] listopada 2011 r. do [...] października 2012 r. badany jest dochód uzyskany w 2010 r. Artykuł 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymienia katalog dochodów, świadczeń i należności, które mają wpływ na uprawnienia do zasiłku rodzinnego. Ponadto w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Organ przytoczył także ustawowa definicje terminu "dochód utracony (art. 3 pkt 23).

W ocenie Kolegium, wydając decyzję uprawniającą organ dopuściłby się naruszenia prawa. Ustawodawca ustalił bowiem graniczne kryteria dochodowe i przyznanie świadczenia w warunkach jego naruszenia byłoby istotnym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że strona uzyskała dochód w 2010 r. i jest to fakt bezsporny. Podnoszony przez stronę argument – pieniądze uzyskane ze sprzedaży mieszkania przeznaczono na budowę domu – ma w tym wypadku dodatkowo negatywne dla strony znaczenie. Świadczenia rodzinne są elementem systemu pomocy społecznej, do której uprawnione są osoby o najniższych dochodach. Kolegium stwierdziło, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez te osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych wraz zaspokajaniem wszystkich zgłoszonych potrzeb (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., I SA/Wa 272/07). Organ stwierdził, że środki z pomocy społecznej służyć mają wsparciu rodzin najuboższych w sytuacjach trudnych, a nie stanowić dodatkowy dochód gospodarstwa domowego znajdującego się w relatywnie tak dobrej sytuacji materialnej, że rodzinę stać na budowę domu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę decyzję K.K. zarzuciła, że dokonana przez organ analiza dostarczonych dokumentów jest nieprawidłowa, co dotyczy w szczególności dochodów jej męża uzyskanych z tytułu sprzedaży mieszkania i przeznaczonych w tym zakresie w całości na cele mieszkaniowe (budowę domu). Dochód ten nie miał zatem w ocenie strony miejsca. Przyczyną odmowy przyznania świadczeń przez organy administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji jest zaświadczenie o dochodzie rodziny wystawione przez Urząd Skarbowy. Strona zarzuciła, że gdyby pracownik organu pierwszej instancji zgodnie z art. 220 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjął jej oświadczenie o dochodach i sprawdził jego zasadność w urzędzie skarbowym, otrzymałby informacje o dochodach z interpretacją taką jaką przedstawia skarżąca (informacja uzyskana w US). Jednakże zarówno DOPS jak i Kolegium wydały decyzje tylko na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego, które w tej sprawie nie potwierdza rzeczywistych dochodów.

Skarżąca zakwestionowała także zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia dotyczące sytuacji majątkowej jej rodziny w kontekście posiadania środków na budowę domu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako: "P.p.s.a.", potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania oraz prawa materialnego, a stwierdzone uchybienia uzasadniały wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.

Na wstępie zauważyć należy, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości. Jak to już zostało wykazane, wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania K.K. zasiłku rodzinnego na córkę A.K. urodzoną [...] kwietnia 2011 r. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka i z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, z powodu przekroczenia dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Organ ten ustalił bowiem, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni za rok 2010 wynosi 3575,43 zł i znacznie przekracza kryterium ustawowe wynoszące 504,00 zł.

K.K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając, że zaliczony przez organ do dochodu rodziny przychód w wysokości 130.000 zł ze sprzedaży mieszkania (wykazany przez jej męża w PIT-39 za 2010 r.), w całości został przeznaczony na cele mieszkaniowe. Przychody te nie podlegają w związku z tym opodatkowaniu i nie podlegają zaliczeniu do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Strona zarzuciła, iż krzywdząca decyzja została wydana na skutek zastosowania się do zaświadczenia z US, które nie precyzuje faktu, że przychód ze sprzedaży mieszkania, przeznaczony na własne cele mieszkaniowe nie stanowi dochodu. Dodatkowo strona zakwestionowała obowiązek składania tego typu zaświadczeń przy wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego od [...] lipca 2011 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając odwołanie, organ uznał, iż bezsporny jest fakt uzyskania przez stronę dochodu w 2010 r. Jednocześnie Kolegium nie określiło ustalonej wysokości dochodu, nie dokonało jakiejkolwiek oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów, w tym treści zaświadczeń urzędu skarbowego o dochodach. Organ nie podzielił stanowiska odwołującej się co do braku podstaw do zaliczenia do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, dochodu uzyskanego ze sprzedaży mieszkania w roku 2010, z którego dochód został w całości przeznaczony na własne cele mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że materialnoprawną podstawę rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1), a także wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.

Regulacje ww. ustawy mają na celu ukierunkowanie pomocy publicznej organów samorządu terytorialnego na jak najlepszą realizację podstawowych funkcji rodziny: wychowania, nauki i kształcenia dzieci, opieki nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny, w tym również w tych sytuacjach, gdy rodzina nie jest w stanie wypełnić samodzielnie swoich zadań. W myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się (art. 4 ust. 2).

Źródła praw podmiotowych do świadczeń rodzinnych należy poszukiwać w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, natomiast rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełna mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Aspekt ten pozwala wyodrębnić ten rodzaj świadczeń na tle innych świadczeń z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, w tym świadczeń z pomocy społecznej (kierowanych do poszczególnych członków osób). W ocenie Sądu, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią odrębną i wyspecjalizowaną część szeroko rozumianego systemu pomocy społecznej. Stanowisko takie prezentowane jest również przez przedstawicieli doktryny (vide J. Jończyk, Świadczenia rodzinne, [w:] Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s.308-311, I.Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007). W doktrynie podkreśla się, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na utrzymywaniu dziecka lub dorosłego członka rodziny o niskim dochodzie i wymagającego opieki. Zwraca się jednak uwagę, że świadczenia rodzinne, w odróżnieniu do świadczeń z pomocy społecznej, mają charakter roszczeniowy i nie są krótkotrwałymi formami wsparcia umożliwiającego przezwyciężenie trudnych sytuacji. Ich konstrukcja i założenia nie odwołują się do zasady pomocniczości, ani też do aktywizowania beneficjentów w celu poprawy ich sytuacji życiowej. Są raczej typem trwałej pomocy udzielanej przez państwo powodu potrzeby ochrony rodziny, wielodzietności i niepełnosprawności.

Tym samym, w ocenie Sądu, wadliwie organ odwoławczy utożsamia podstawy ustalania kryterium przyznawania świadczeń rodzinnych z zasadami przyznawania świadczeń publicznych w ramach realizacji ustawy o pomocy społecznej.

Do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), zwanej dalej: "K.p.a." o ile ustawa nie stanowi inaczej, w tym zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Powinien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy w toku postępowania w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych uchybił wielu z przedstawionych wyżej zasad. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a uchybienia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Formułowana w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób przekonujący, wymagany przez przepisy K.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45, oraz z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99).

Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

W wypadku uznania przez organ drugiej instancji, że przeprowadzenie czynności przekracza zakres postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., organ ten uprawniony będzie do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę na skutek odwołania K.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło stanu faktycznego sprawy w sposób wymagany cytowanymi przepisami i umożliwiający merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, nie dokonało nadto własnej rzetelnej analizy okoliczności danej sprawy, ograniczając się do zaakceptowania stanowiska organu pierwszej instancji. Uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dokonało ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

Wskazać należy w tym miejscu, że z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212), która znowelizowała między innymi regulacje w zakresie definicji i sposobu ustalania dochodu dla potrzeb przyznawania świadczeń rodzinnych. Ustawa nowelizująca w art. 3 wprowadziła jednakże normę intertemporalną, zgodnie z którą sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-17. Prawo to przyznaje się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Okres zasiłkowy oznacza okres od [...] listopada do [...] października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż rozpoznanie niniejszej sprawy niezależnie od daty orzekania przez organy administracji publicznej, winno nastąpić w trybie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wersji obowiązującej w dacie złożenia przez skarżącą wniosku (tj. [...] grudnia 2011 r.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dni 31 grudnia 2011 r., zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł.

Ustawową definicję dochodu zawiera art. 3 pkt 1 ustawy stanowiący, że za dochód uważa się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,

c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, które zostały wymienione w tym przepisie.

W myśl art. 23 ust. 1 ustawy, ustalenie prawa do świadczeń następuje na wniosek zawierający dane określone w ust. 3, złożony we właściwym urzędzie gminy (art. 23 ust. 2). Stosownie do ust. 4 omawianego przepisu prawa, do wniosku należy dołączyć wskazane tam dokumenty, m. in. zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy, zawierające informacje o: wysokości dochodu, wysokości składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku i wysokości należnego podatku oraz zaświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów (ust. 4 pkt 1 i 2).

W ust. 4 art. 23 ww. ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzorów (w tym wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1) - kierując się koniecznością zapewnienia stosownej dokumentacji niezbędnej do sprawnej realizacji świadczeń rodzinnych.

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), wzór zaświadczenia stwierdzającego wysokość dochodów uzyskanych przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, określa załącznik nr 2 do tego rozporządzenia.

Podkreślić należy, że zakres informacji o dochodzie uzyskanym przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wyznaczony został w treści wzorca, do którego odsyła przepis § 2 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd zgodnie z którym, co do zasady, organ orzekający w przedmiocie świadczeń rodzinnych, jest związany treścią zaświadczenia urzędu skarbowego, który to dokument stanowi podstawę do ustalenia wysokości dochodu rodziny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1368/08,

z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1212/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 154/08, z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 228/11, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Nie oznacza to jednakże, iż organ orzekający w przedmiocie świadczeń rodzinnych zwolniony jest z obowiązku dokonania oceny takiego zaświadczenia, jako dowodu w sprawie, w szczególności oceny jego zgodności z ustalonym wzorem i pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym. W ramach uprawnień wynikających z oceny dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 K.p.a.) oraz swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) organ administracyjny może i powinien podjąć czynności procesowe, gdy w jego ocenie zaświadczenie nie potwierdza rzeczywistych rezultatów postępowania podatkowego. Nie może jednak przed ewentualnym wydaniem nowego zaświadczenia, ustalić okoliczności z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wbrew treści dołączonego do wniosku zaświadczenia. W szczególności nie może samodzielnie przeprowadzić postępowania zastępującego czynności procesowe postępowania podatkowego oraz ustalić, czy przychód podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych, ustalić dochód oraz należny podatek odmiennie od rezultatów postępowania podatkowego odzwierciedlonych w zaświadczeniu.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że do złożonego w sprawie wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych skarżąca dołączyła między innymi zaświadczenia wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2011 r., dotyczące wysokości dochodów uzyskanych przez siebie i swojego męża w 2010 r. Zaświadczenie nr [...] stwierdza, iż K.K. złożyła za 2010 r. zeznanie podatkowe PIT-37, w którym wskazano dochód pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne oraz o podatek dochodowy nie pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2780,20 zł.

Z kolei w zaświadczeniu nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego zaświadczył, że L.K. złożył zeznanie podatkowe PIT-37 za 2010r., w którym wykazano dochód (pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne oraz o podatek dochodowy nie pomniejszony o ubezpieczenie zdrowotne) w kwocie 10 594,41 zł. W dalszej części zaświadczenia urząd skarbowy dodatkowo podał, że wpłynęło również zeznanie PIT-39 za 2010 r. dotyczące L.K., w którym wykazano dochód (pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne oraz o podatek dochodowy nie pomniejszony o ubezpieczenie zdrowotne) w kwocie 130 000,00 zł.

Każde z powyższych zaświadczeń stanowi w myśl art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a., urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a zawarte w nim dane są wiążące tak dla organu, jak i dla sądu administracyjnego i nie podlegają ocenie organów administracji właściwych w sprawach ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Jak już wskazano, nie podlegają też ocenie co do meritum sądu administracyjnego badającego legalność zaskarżonych do niego w danej sprawie decyzji administracyjnych.

Podkreślić należy, iż zgodnie z treścią cytowanych przepisów oraz z ustanowionym ww. rozporządzenia wzorem zaświadczenia, urząd skarbowy nie został upoważniony do zaświadczenia o tym jakiej treści zeznania podatkowe za dany rok podatkowy podatnik złożył, lecz ma zaświadczyć o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, i to tylko dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Proste porównanie treści zaświadczenia,

dotyczącego wysokości dochodów męża skarżącej, prowadzi do stwierdzenia, iż zaświadczenie to nie jest zgodnie ze wzorem uregulowanym mocą przepisów powszechnie obowiązujących. Dodatkowo zwrócić przyjdzie uwagę, iż jedno zaświadczenie winno wskazywać dochody uzyskane przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych.

Z uwagi na to, że zarówno organy orzekające w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego, jak i rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania znaczenia danych zawartych w treści spornego zaświadczenia urzędu skarbowego o dochodach rodziny K.K. (poza danymi przewidzianymi we wzorcu ustalonym rozporządzeniem z dnia 2 czerwca 2005 r.), a w zaświadczeniu znalazły się dodatkowe informacje o złożeniu przez podatnika dokumentu PIT-39, w którym wykazał on dochód 130 000 zł - ocena tych danych i ich wyjaśnienie była obowiązkiem organów orzekających w sprawie. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę dotyczącą prawa skarżącej do wnioskowanych świadczeń rodzinnych, organy administracji publicznej winny były wyjaśnić ową istotną w sprawie okoliczność przez zwrócenie się do właściwego organu wydającego to zaświadczenie o wyjaśnienie, w świetle przepisów podatkowych, charakteru tego elementu zaświadczenia poprzez wskazanie, czy złożony PIT-39 dotyczy dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w rozumieniu art. art. 3 pkt 1lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego obowiązek ten ciążył zarówno na organie pierwszej instancji, jak również na Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które na skutek odwołania skarżącej zobowiązane było do rozpoznania sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec jednoznacznych zarzutów odwołania, szczególnie jaskrawym jawi się zaniedbanie obowiązku wyjaśnienia istotnych jej okoliczności i dążenia do ustalenia prawdy przez organ drugiej instancji. K.K. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie zarzucała właśnie to, że treść zaświadczenia urzędu skarbowego nie odpowiada rzeczywistej wysokości dochodu uzyskanego przez jej męża w roku 2010, bowiem przychód w wysokości 130 000 zł, wykazany w PIT-39 został uzyskany ze sprzedaży mieszkania i w całości przeznaczony na budowę domu, co wiązało się z jego zwolnieniem od podatku (w zaświadczeniu zresztą wskazano od tego przychodu "podatek należny: 0,00 zł) .

Okoliczność ta i zarzut zostały pominięte przez organ odwoławczy, który nie przeprowadził postępowania zmierzającego do wyjaśnienia zgłaszanych wątpliwości, z naruszeniem przepisów art. 138, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., jego analiza prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy w jej całokształcie, dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ograniczając się do sformułowania ogólnikowych stwierdzeń na temat zadań pomocy społecznej. Sąd w całości podziela także zarzuty skargi wobec zupełnie dowolnych stwierdzeń, zawartych w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji, niezwiązanych z przesłankami ustalania prawa skarżącej do zasiłku rodzinnego.

Wobec treści definicji dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, określonej w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku oraz treści przedłożonego wraz z wnioskiem zaświadczenia z Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], bez wątpienia w okolicznościach sprawy wymaga wyjaśnienia, czy przychód uzyskany w 2010 r. przez męża skarżącej ze sprzedaży mieszkania – w wysokości 130 000,00 zł (wykazany w zeznaniu podatkowym PIT-39), stanowi dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych.

Mając powyższe na uwadze jedynie na marginesie należy wskazać, iż na konieczność zweryfikowania zarzutów skarżącej (zgłaszanych wszakże w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji) wskazuje także treść przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, w brzmieniu na datę złożenia wniosku (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 51, poz. 307 ze zm.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 9 ust. 1 ww. ustawy, opodatkowaniem podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, 52, 52a i 52c oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku. Po myśli przepisu art. 21 ust. 1 pkt 131, ww. ustawy, wolne od podatku dochodowego są dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, o których mowa w art. 30e, w wysokości, która odpowiada iloczynowi tego dochodu i udziału wydatków poniesionych na własne cele mieszkaniowe w przychodzie z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, jeżeli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później niż w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości lub tego prawa majątkowego został wydatkowany na własne cele mieszkaniowe; udokumentowane wydatki poniesione na te cele uwzględnia się do wysokości przychodu z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych.

Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych reguluje ponadto pozostałe kwestie mające znaczenia dla ustalenia, czy przychód w kwocie 130 000,00 zł uzyskany w roku 2010 przez męża skarżącej z tytuł sprzedaży lokalu mieszkalnego (odpłatnego zbycia nieruchomości) stanowi przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, iż wyjaśnienie powyższych faktów winno nastąpić w postępowaniu podatkowym prowadzonym na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, przez właściwe w tym zakresie organy. Przede wszystkim chodzi bowiem o to czy sporny przychód podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Nie mogą tych wątpliwości rozstrzygnąć we własnym zakresie organy orzekające w sprawie świadczeń rodzinnych. Jednocześnie jednakże okoliczności te, w świetle art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie mogły zostać pominięte przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. bez ich wszechstronnego wyjaśnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji pominął kwestie wyjaśnienia charakteru spornego przychodu, w kontekście przyjęcia go za dochód w rozumienia art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zarzut w tym zakresie stanowił osnowę odwołania, to na organie drugiej instancji ciążył obowiązek podjęcia czynności celem wyjaśnienia powyższych wątpliwości.

Organ ten na podstawie cytowanych przepisów oraz art. 136 K.p.a. winien zwrócić się do Urzędu Skarbowego o wyjaśnienie spornej kwestii, mógł też, pouczając stronę, zobowiązać ją do zwrócenia się do organu podatkowego o wydanie zaświadczenia, o treści która odpowiadałaby jej twierdzeniu co do wysokości dochodów rodziny w 2010 r., podlegających opodatkowaniu na zasadach ogólnych. Na obecnym etapie postępowania, z uwagi na wcześniejsze zaniedbania organu odwoławczego, nie byłoby zgodne z zasadami postępowania administracyjnego, ale w szczególności z zasadą państwa prawnego, przerzucanie na stronę obowiązku weryfikacji prawidłowości złożonych wraz z wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. zaświadczeń organu administracji publicznej (Urzędu Skarbowego).

Z powyższych względów Sąd zważył, iż stan faktyczny sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., nie został wszechstronnie ustalony, wobec czego nie zaistniały przesłanki do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, poprzez subsumcję właściwej normy prawa materialnego. Dodatkowo treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zaniechanie przez Kolegium wyjaśnienia okoliczności danej sprawy, spowodowane było także dokonaniem błędnej wykładni przepisów kształtujących zasady nabywania prawa podmiotowego do świadczeń rodzinnych. Z tych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zwrócić się do Naczelnika Urzędu Skarbowego, który wydał zaświadczenie z dnia [...] listopada 2011r. o wyjaśnienie w świetle przepisów podatkowych charakteru elementu zaświadczenia w postaci informacji o złożeniu przez podatnika w podanym okresie PIT-39, w którym podatnik wykazał dochód 130 000,00 zł, poprzez wskazanie, czy złożony PIT-39 dotyczy dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, w rozumieniu art. art. 3 pkt 1lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W razie pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie właściwy naczelnik urzędu skarbowego winien także wydać stosowne zaświadczenie podając łączną kwotę uzyskanego w 2010 r. dochodu podlegającego opodatkowaniu na zasadach ogólnych, zgodnie z ustalonym w rozporządzeniu wzorem. W sytuacji natomiast, gdy sporny przychód nie stanowi tego rodzaju dochodu, również konieczna jest weryfikacja zaświadczenia wystawionego przez Urząd Skarbowy, którego treść winna być zgodna z wymaganym wzorem i odpowiadać danej kategorii dochodów.

Po wyjaśnieniu powyższej okoliczności faktycznej oraz poczynieniu w tym zakresie prawidłowych ustaleń, organ odwoławczy winien rozważyć czy dalsze postępowanie może przeprowadzić we własnym zakresie, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W dalszej kolejności właściwy organ dokona ustalenia, w sposób zgodny z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochodu rodziny skarżącej i oceni zasadność zgłoszonego żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie z dnia [...] grudnia 2011 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., natomiast w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 P.p.s.a..