Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2536/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2, art 7 ust. 2 pkt 1, art. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 104, art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 183 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 807/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele rolnicze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 807/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.l.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na obszarze w obrębie geodezyjnym [...] po północnej stronie drogi krajowej nr [...], gruntów rolnych o powierzchni 0,2145 ha, stanowiących użytki rolne klas III, położonych w części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], gmina [...], oznaczonych na załączniku graficznym do tejże decyzji jako zadania nr 4-6 oraz nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 5,2781 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], gmina [...], oznaczony na załączniku graficznym do tejże decyzji jako zadania nr 1-3.

W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że Wójt gminy [...] we wniosku z dnia 13 lutego 2015 r., uzupełnionym następnie pismami z dnia 13 lutego 2015 r., 24 marca 2015 r., 21 kwietnia 2015 r., 30 czerwca 2015 r. i 31 sierpnia 2015 r., wystąpił o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 5,4926 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Wniosek ten został pozytywnie zaopiniowany przez [...] Izbę Rolniczą, a negatywnie – przez Marszałka Województwa [...]. Działki, których dotyczy zmiana przeznaczenia, przewidziane są pod tereny aktywności gospodarczej i komunikacji w projekcie planu miejscowego. Marszałek Województwa [...] wskazał w opinii, że w obrębie [...] znajduje się już ponad 50 ha gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze, które nie zostały zabudowane. W opinii [...] Izby Rolniczej podano natomiast jedynie, że omawiane grunty stanowią uzupełnienie istniejącego zainwestowania wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przychylił się do stanowiska wyrażonego w opinii Marszałka Województwa. Z załącznika graficznego do wniosku skarżącej wynika, że rozważane działki nie są uzupełnieniem istniejącego zainwestowania wsi. Zmiana ich przeznaczenia spowoduje tylko poszerzenie terenów przeznaczonych na cele nierolnicze, których jeszcze nie zabudowano. W obrębie [...] powierzchnia niezabudowanych gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze wynosi ok. 56 ha, a w całej gminie [...] w okresie ostatnich 5 lat – 301 ha. W tych okolicznościach zmiana przeznaczenia kolejnych gruntów rolnych na cele aktywności gospodarczej w sytuacji niewykorzystania gruntów już do tego celu przeznaczonych, nie znajduje uzasadnienia. Dlatego wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia 0,2415 ha z wnioskowanych gruntów rolnych, które w projekcie planu miejscowego przewidziano pod poszerzenie istniejących dróg. Tereny te są konieczne w celu zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej rozważanego obszaru.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła gmina [...], zwracając się o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klas III, położonych na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] (zadanie nr 3) i działkach nr [...] i [...] (zadanie nr 2). Działki objęte zadaniem nr 3 przylegają wprawdzie do drogi krajowej nr [...]. Ich obsługa komunikacyjna możliwa jest jednak wyłącznie z drogi gminnej. Ograniczenie to wynika z § 8a i 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.), wyłączających budowę bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej. Ponadto droga krajowa nr [...] nie ma dodatkowej jezdni na zjazdy do działek, a jej realizacja jest wykluczona. Grunty klas III na wymienionych działkach położone są bezpośrednio przy drodze gminnej. Działki, których dotyczy zadanie nr 2, mają dostęp tylko do drogi gminnej. Użytki rolne klas III na tych gruntach położone są również bezpośrednio przy wspomnianej drodze. Tylko zmiana ich przeznaczenia gruntów objętych zadaniem nr 2 i 3 zapewni dostęp do drogi gminnej i obsługę komunikacyjną tych działek. Brak dojazdu uniemożliwi natomiast wykorzystanie tych działek zgodnie z przeznaczeniem określonym w projekcie planu miejscowego. Omawiane grunty tworzą spójny urbanistycznie kompleks, przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na aktywność gospodarczą z dopuszczeniem lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Obszar ten położony jest blisko granicy miasta W., w pasie terenów o podobnym przeznaczeniu. Rozwój omawianego obszaru jest ważny dla rozwoju gospodarczego gminy [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że przesłanki zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze określa art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Ustawodawca nakazuje ponadto w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. ochronę wszystkich gruntów rolnych. Użytki te stanowią bowiem podstawę bezpieczeństwa żywnościowego państwa. Jednostkowa zmiana przeznaczenia takiego gruntu rolnego nie spowodowałaby zapewne bezpośredniego zagrożenia. Każda taka modyfikacja jest jednak istotna w skali kraju, gdyż zmniejsza powierzchnię gruntów rolnych najbardziej wartościowych dla produkcji rolnej. Przeznaczenie części gruntów rolnych na poszerzenie dróg publicznych jest z tej perspektywy uzasadnione, gdyż pozwala dostosować parametry istniejących dróg do współczesnych potrzeb i wymogów technicznych, usprawniając komunikację i zwiększając bezpieczeństwo użytkowników. Z akt sprawy wynika jednak, że w gminie [...] w ramach obowiązującego planu miejscowego znajduje się już 916 ha gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze, które nie zostały zagospodarowane, w tym 96,84 ha w obrębie [...]. Rezerwa ta pozwala zaspokoić potrzeby mieszkańców w zakresie realizacji celów, wskazanych we wniosku skarżącej. Nie można natomiast podejmować działań "na zapas", jeżeli część takich gruntów nie została jeszcze wykorzystana pod inwestycje.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył następnie, że wymóg zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi argumentu przemawiającego za przeznaczeniem rozważanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Studium określa bowiem politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to jednak akt prawa miejscowego i nie podlega on ocenie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Gdyby ustalenia studium były wiążące dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, wystąpienie o rozważaną zgodę byłoby bezzasadne.

Za nietrafne uznano argumenty skarżącej o pozytywnym oddziaływaniu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na sytuację ekonomiczną tej jednostki samorządu terytorialnego. Wywody te nie odnoszą się bowiem do ochrony gruntów rolnych i racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną. Brak zgody wykluczy wprawdzie realizację inwestycji nierolniczych na rozważanym terenie. Rolnictwo jest jednak działalnością niekonkurencyjną dla innych sektorów gospodarki i nie powinno się go porównywać pod względem ekonomicznym do aktywności nierolniczej. Grunty rolne, będące szczególnym środkiem produkcji, charakteryzują się niepomnażalnością i dlatego podlegają szczególnej ochronie. Organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem.

Wbrew twierdzeniom skarżącej możliwe wydaje się wydzielenie pasa terenów pod drogę, który umożliwi dojazd do działek przeznaczonych wcześniej na cele nierolnicze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił również stanowiska, w świetle którego wyłączenie z produkcji rolnej wnioskowanych terenów nie spowoduje znaczącego pogorszenia warunków gospodarki rolnej w gminie. Wprawdzie rozważanym wnioskiem objęto grunty rolne o powierzchni 5,2781 ha klas III. Projekt planu miejscowego dotyczy jednak ponad 41 ha gruntów rolnych, co w razie uchwalenia tego aktu powiększy 916 ha rezerwy inwestycyjnej. Po zabudowaniu tych obszarów nastąpi zatem obniżenie potencjału produkcji rolniczej w gminie.

Odnosząc się do opinii zgromadzony w sprawie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że stanowią one niezbędny element materiału dowodowego o znaczącej wartości. Poglądy w nich wyrażone nie są jednak wiążące przy podejmowaniu decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dlatego przyjęto stanowisko odmienne od wyrażonego przez [...] Izbę Rolniczą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję gmina [...] zarzuciła Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie:

1. art. 3 ust 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego przyjęto, że wymienione przepisy obligują organ administracji publicznej – w toku rozważań, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć nad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych – jedynie do zbadania, czy na obszarze gminy znajdują się alternatywne, dotąd niezainwestowane grunty o nierolniczym przeznaczeniu;

2. art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, tj. stopnia zainwestowania sąsiednich terenów, faktycznego rolniczego wykorzystywania obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, przydatności wnioskowanych gruntów do racjonalnego, rolniczego wykorzystywania;

3. art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, że grunty rolne, których zmiany przeznaczenia odmówiono wraz z sąsiednimi gruntami rolnymi stanowią zwarty obszar oraz przyjęcie, że gmina [...] działa "na zapas", tworząc rezerwę gruntów na cele inwestycyjne do wykorzystania w bliżej niesprecyzowanej przyszłości.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu gmina [...] wskazała, że ochrona gruntów rolnych nie może prowadzić do wyłączenia lub istotnego ograniczenia rozwoju gminy, gdyż przysługującej jej prawo własności również podlega ochronie i powinno być uwzględniane przez organy administracji publicznej. W świetle art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. właściwy organ powinien rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć nad obowiązek ochrony gruntów rolnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ograniczył się w tej mierze do wskazania, że w gminie [...] znajdują się grunty o przeznaczeniu nierolniczym, które można wykorzystać na cele inwestycyjne. W takim ujęciu interes gminy sprowadza się do zgromadzenia "rezerwy" gruntów, która po osiągnięciu pewnego poziomu nie może być powiększana przez kolejne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Brak alternatywnych gruntów nie stanowi jednak wyłącznej przesłanki pozytywnego załatwienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu. W niniejszej sprawie należało zbadać stan zagospodarowania terenów przyległych, który nie zachęca do rolniczego wykorzystywania wnioskowanych gruntów, wobec czego są one od dawna odłogowane. Brak zainteresowania kontynuacją na gruntach produkcji rolnej, może niekiedy wskazywać, że grunty te nie nadają się racjonalnie do dalszego wykorzystania. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie przyjął, że grunty objęte wnioskiem tworzą wraz z gruntami przyległymi zwarty kompleks gruntów przydatnych do produkcji. W rozważanej sprawie nie występuje "zwarta przestrzeń rolnicza". Zwartość ta została już dawno przerwana m.in. przez prowadzone przez ten teren drogi gminne. Nietrafny jest także wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w świetle którego celem wniosku skarżącego jest powiększenie rezerwy gruntów o nierolniczym przeznaczeniu. Ze zgromadzonego materiału jednoznacznie wynika, że grunty, w stosunku do których odmówiono zgody na zmianę przeznaczenia, mają służyć realizacji konkretnej inwestycji, w naturalny sposób dopełniając pole inwestycyjne. Pozwoliłoby to na zaprojektowanie zjazdów drogowych, wobec braku takiej możliwości bezpośrednio z pobliskiej drogi krajowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Opisanym wyżej wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę gminy [...].

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ administracji publicznej jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego. Ochrona gruntów rolnych polega w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, co przejawia się zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. w szczególności tym, że na wspomniane cele można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, pozostawiono zatem swobodę oceny konkretnej sytuacji faktycznej, analizy poczynionych ustaleń z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej i dopiero na tej podstawie wydania rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie organ wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy, omówił i uzasadnił swoje stanowisko. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił w szczególności przesłanki, jakimi kierował się, działając w granicach uznania administracyjnego przy negatywnym załatwianiu wniosku o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ administracji publicznej wskazał, że w gminie [...] w ramach planu miejscowego znajduje się 916 ha niezabudowanych gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze, w tym 96,84 ha położonych w obrębie [...]. Rezerwa ta pozwala na zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy i okolic w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne. Powyższe ustalenie świadczy, zdaniem sądu I instancji, że gmina [...] dysponuje terenem zapewniającym jej rozwój w zakresie, jakiego dotyczy przedmiotowy wniosek. Możliwości te nie zostały jeszcze zrealizowane.

Zgodnie z art. 10 u.o.g.r.l. na pierwszym miejscu wymagane jest uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W art. 10 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. wymaga się również ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Trzeba jednak pamiętać, że ustawowe wymagania dotyczących treści wniosku pozostają bez wpływu na fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenia go z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej.

W ocenie sądu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kierował się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, biorąc pod uwagę interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy. Brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 3 ust 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędną jego wykładnię i w rezultacie niewłaściwe jego zastosowanie. Organ administracji publicznej nie naruszył granic uznania administracyjnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione. Z powyższych względów, ocenę argumentacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należało uznać za zasadną i zgodną z przepisami prawa. Wobec powyższego w ocenie sądu I instancji nie ma podstaw do uznania jako zasadnych zarzutów naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 77 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła gmina [...], zarzucając

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego przyjęto, że powołane przepisy prawa materialnego obligują organ rozpatrujący wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze – w toku rozważań, czy interes społeczny (interes społeczności lokalnej), będący podstawą żądania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć nad ustawowy obowiązek ochrony gruntów – jedynie do zbadania, czy na obszarze gminy znajdują się alternatywne, dotąd niezainwestowane, grunty o nierolniczym przeznaczeniu, a w razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi, pozwalają na odmowę zmiany przeznaczenia tych gruntów bez dalszej analizy stanu faktycznego.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, gdy w rzeczywistości nie zbadano takich kwestii jak stopień zainwestowania sąsiednich terenów, faktyczne rolnicze wykorzystanie obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, przydatność wnioskowanych gruntów do racjonalnego, rolniczego wykorzystywania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, gdy w rzeczywistości nietrafnie uznano, że omawiane grunty rolne wraz z sąsiednimi gruntami rolnymi stanowią zwarty obszar, a gmina [...] dąży do zmiany przeznaczenia tych gruntów, by utworzyć rezerwę na cele inwestycyjne do wykorzystania w bliżej nieokreślonej przyszłości;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku własnego stanowiska sądu I instancji i poprzestaniu na ogólnikowej aprobacie stanowiska organu administracji publicznej, w wyniku czego sporządzone uzasadnienie okazało się nieprzekonujące dla gminy [...].

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu gmina [...] wskazała, że organ właściwy w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych powinien zestawić interes wnioskodawcy, który w niniejszej sprawie usprawiedliwia interes społeczności lokalnej, z obowiązkiem ochrony gruntów rolnych wysokich klas bonitacji. Wspomniana ochrona nie może prowadzić do wyłączenia albo istotnego ograniczenia rozwoju gminy, gdyż przysługującej jej prawo własności także podlega ochronie. W świetle art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. właściwy organ powinien ocenić każdą konkretną sytuację, gdyż ustawodawca nie wprowadza generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych wyższych klas na grunty inwestycyjne. Należy zatem rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych można przedłożyć nad ustawowy obowiązek ochrony tych gruntów. Nie można poza tym pomijać kierunków rozwoju danego terenu i współczesnych przemian gospodarczych, społecznych i ekonomicznych, w tym także położenia geograficznego gminy. Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu administracji publicznej, uznał, że prawidłowe zastosowanie powołanego przepisu sprowadza się do wyjaśnienia, czy wnioskodawca dysponuje rezerwą gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i w razie pozytywnej odpowiedzi – do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Interes gminy, rozumiany jako możliwość inwestowania na wskazanych w planie miejscowym obszarach, sprowadza się do zgromadzenia odpowiedniej rezerwy tych terenów. Po osiągnięciu określonego poziomu tych gruntów dalsza zgoda na zmianę przeznaczenia naruszałaby obowiązek ich ochrony. W konsekwencji w niniejszej sprawie wydano rozstrzygnięcie bez analizy charakterystyki obszaru objętego wnioskiem, wyłącznie w oparciu o dane dotyczące łącznego areału gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze.

Ponadto decyzja w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy. Kontrola takiego aktu sprowadza się do zbadania, czy wydane rozstrzygnięcie nie jest dowolne. Sąd administracyjny powinien zatem zbadać proces wydawania decyzji, spełnienie wymogów proceduralnych, ustalenie stanu faktycznego oraz wszechstronność oceny faktów. Wymogom tym nie sprostał zaskarżony wyrok, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ograniczył się do przyjęcia wykładni przepisów prawa materialnego przedstawionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, enigmatycznych stwierdzeń o poprawności postępowania tego organu administracji publicznej, nie odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze. Skarżąca kasacyjnie nie została zatem przekonana o słuszności rozstrzygnięcia sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zaaprobował ograniczenie zakresu postępowania dowodowego, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd I instancji nie uznał bowiem za wadę postępowania niewyjaśnienie takich okoliczności jak stopień zainwestowania sąsiednich terenów, faktyczne rolnicze wykorzystywanie obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich, przydatność wnioskowanych gruntów do racjonalnego, rolniczego wykorzystywania. Zbadanie tych kwestii doprowadziłoby do wniosku o braku zainteresowania prowadzeniem na tych gruntach produkcji rolnej, co może wskazywać, że nie nadają się one racjonalnie do dalszego wykorzystania rolniczego. Odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych byłaby skuteczna, gdyby przedmiotowe grunty były wykorzystywane nadal rolniczo.

Sąd I instancji zaaprobował również błędnie ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Organ administracji publicznej nieprawidłowo uznał tymczasem, że rozważane grunty rolne stanowią zwarty obszar, a skarżąca kasacyjnie, dążąc do zmiany przeznaczenia tych gruntów, tworzy rezerwę terenów na cele inwestycyjne, do wykorzystania w nieustalonej przyszłości. Zwartość tego obszaru została już przerwana m.in. przez poprowadzenie przez ten teren drogi gminnej. Nietrafny jest także wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w świetle którego celem wniosku skarżącego jest powiększenie rezerwy gruntów o nierolniczym przeznaczeniu. Ze zgromadzonego materiału jednoznacznie wynika, że grunty, w stosunku do których odmówiono zgody na zmianę przeznaczenia, służyć mają realizacji konkretnej inwestycji, w naturalny sposób dopełniając pole inwestycyjne. Pozwoliłoby to na zaprojektowanie zjazdów drogowych, wobec braku takiej możliwości bezpośrednio z pobliskiej drogi krajowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w granicach podstaw kasacyjnych zarzutów, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonego wyroku.

Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowił zarzut naruszenia prawa materialnego oraz trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć uchybienia dotyczące procedury.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ administracji publicznej wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. W rzeczywistości nie zbadano jednak takich kwestii jak stopień zainwestowania sąsiednich terenów, faktyczne rolnicze używanie obszarów objętych wnioskiem i terenów sąsiednich oraz przydatność gruntów rolnych do racjonalnego, rolniczego wykorzystania. Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się do powyższego zarzutu.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała dokładnie jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., która w jej ocenie została naruszona przez organ administracji publicznej. Analiza podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia prowadzi jednak do wniosku, że gmina [...] kwestionowała poprawność zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z tego przepisu, organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Interpretując oba te przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca w art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym organy administracji publicznej nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Podobna uwaga dotyczy również art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W pierwszym z tych przepisów ustawodawca nakazuje bowiem wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej.

Kluczowe znaczenie z tej perspektywy ma zatem ustalenie dowodów, które powinny być zebrane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w celu uchylenia się od zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Konieczne w tym celu jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego, określających okoliczności, w których dana norma prawna znajdzie zastosowanie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. W art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. przewidziano z kolei, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak wynika z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l., marszałek województwa na mocy art. 7 ust. 4 u.o.g.r.l. dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wspomniany wniosek zawiera w świetle art. 10 ust. 1 u.o.g.r.l.: (1) uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.; (2) wykaz powierzchni gruntów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., z uwzględnieniem klas bonitacyjnych gruntów rolnych i typów siedliskowych gruntów leśnych; oraz (3) ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia. Wnioskodawca powinien załączyć także mapę gminy lub miasta, stosownie do art. 10 ust. 2 u.o.g.r.l.

Przytoczone przepisy pozwalają zobrazować zasób dowodów, jakimi powinien dysponować Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w celu wydania decyzji w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ ten powinien mianowicie zgromadzić w szczególności: kompletny wniosek gminy, wymagane opinie oraz dane dotyczące obszaru objętego wnioskiem, w tym zwłaszcza informacje o klasie bonitacji gruntów. Powyższe wymogi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie, wobec czego sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się w tej mierze naruszenia prawa procesowego. Organ administracji publicznej poddał przy tym analizie zebrane dowody oraz przekonująco uzasadnił swoje stanowisko, odwołując się do obiektywnych danych, m.in. powierzchni gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zabudowane w obrębie [...] i w całej gminie [...].

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. dotyczył w szczególności nieuwzględnienia kryteriów ekonomicznych przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Opłacalność zmian przeznaczenia gruntów rolnych nie stanowi jednak w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przesłanki wydania omawianej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wymieniony organ administracji publicznej kieruje się bowiem jedynie względami ochrony gruntów rolnych, biorąc w tej mierze pod uwagę interes społeczny i słuszny interes strony. Z tej perspektywy nie można zatem wywodzić, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uniemożliwia pełne wykorzystanie potencjału gospodarczego gminy w przypadku odmowy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Taki argument stanowi w istocie polemikę z ustawodawcą co do zasadności ochrony gruntów rolnych, która nie może być uwzględniona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Przedstawione stanowisko dominuje również w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1234/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie zauważył przy tym sąd I instancji, że ekonomiczne uzasadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi tylko element wniosku, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. Nie oznacza to jednak, że kryterium ekonomiczne ma decydujące znaczenie przy wydawaniu decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przeciwnie kwestie gospodarcze lub urbanistyczne mogą tylko w wyjątkowych przypadkach przemawiać za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W niniejszej sprawie takie okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wystąpiły.

Należy jednocześnie uznać, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyważył przekonująco interes społeczny i słuszny interes strony, wyrażając zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w zakresie niezbędnym do zapewnienia obsługi komunikacyjnej rozważanych terenów. Tym samym organ administracji publicznej nie przekroczył również granic uznania administracyjnego. Uwaga ta dodatkowo przemawia za bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Ten ostatni przepis przewiduje bowiem, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Analizując treść zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybienia art. 80 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odniósł się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym także do stanowiska skarżącej kasacyjnie. Ponadto organ administracji publicznej przekonująco uzasadnił swoje stanowisko. Rozważania zawarte w kontrolowanej decyzji są spójne, logiczne i zrozumiałe.

Gmina [...] twierdziła jednak, że w niniejszej sprawie błędnie przyjęto, że rozważane grunty tworzą pewien zwarty obszar. Pogląd nie zasługuje jednak aprobatę. Zwartość obszaru produkcji rolnej była wskazywana tylko jako jedna z przesłanek, jakie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi bierze w ogóle pod uwagę, oceniając potrzebę ochrony określonych gruntów. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organ administracji publicznej uwzględnia także inne przesłanki, np. liczbę i powierzchnię gruntów rolnych oraz ich klasę w gminie. Kryterium zwartości gruntów rolnych nie było zatem podnoszone w niniejszej sprawie jako główny argument przemawiający za odmową zmiany przeznaczenia wszystkich gruntów rolnych objętych wnioskiem gminy [...].

Organ administracji publicznej i sąd I instancji nie twierdzili również, że gmina [...] dąży do stworzenia rezerwy terenów inwestycyjnych. W tej mierze wskazywano jedynie na istnienie znacznych obszarów gruntów nierolniczych, które nie zostały jeszcze zainwestowane. Zmiana przeznaczenia rozważanych gruntów rolnych spowodowałaby w takim przypadku jedynie poszerzenie tej rezerwy, co słusznie uznano za niezasadne z punktu widzenia ochrony użytków rolnych.

Nietrafny okazał się również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera wszystkie te elementy wymienione w art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił w orzeczeniu własne stanowisko, dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego oraz wskazał racje, jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie jest logiczne, spójne i zrozumiałe, a zawarte w nim wywody nie budzą wątpliwości.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła jednak, że stanowisko wyrażone przez sąd I instancji jest dla niej nieprzekonujące. Subiektywne odczucie wątpliwości co do trafności rozstrzygnięcia bądź też niezadowolenie z orzeczenia nie są jednak okolicznościami, które pozwalają uznać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. został naruszony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, trzeba najpierw zauważyć, że wskazane przez skarżącą przepisy wyznaczają ogólne cele i sposoby ochrony gruntów rolnych.

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Argumentacja skarżącej kasacyjnie sprowadza się w tej mierze do podważenia stanowiska, w świetle którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może poprzestać na zbadaniu, czy w danej gminie występują niezabudowane grunty rolnicze, a w razie pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii – odmówić zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przede wszystkim należy zauważyć, że taki pogląd w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został w ogóle wyrażony przez organ administracji publicznej lub sąd I instancji. W tej mierze podnoszono jedynie, że dostępność znacznych terenów o przeznaczeniu nierolniczym przemawia przeciwko przychyleniu się do wniosku gminy [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l., należy najpierw zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała dokładnie jednostki redakcyjnej, której w jej ocenie uchybiono. Z podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia wynika, że gmina [...] zarzucała w istocie naruszenie przytoczonego wcześniej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Naruszenie tego przepisu musiałby zatem polegać na zastosowaniu formy ochrony gruntów rolnych nieznanej ustawie albo w sposób niezgodny z ustawą. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastosował jednak ochronę gruntów rolnych przewidzianą w ustawie, tj. w art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Organ administracji publicznej zasadnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził brak podstaw do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie można zatem dopatrzyć się naruszenia powołanego przepisu w niniejszej sprawie.

W przytoczonym wcześniej art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. ustawodawca określił natomiast kolejność przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Również ten przepis nie został naruszony w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeznaczył bowiem część gruntów objętych wnioskiem gminy [...] na cele nierolnicze, nie naruszając wspomnianej kolejności. Odmowa zmiany przeznaczenia pozostałych gruntów rolnych nie może być natomiast traktowana w niniejszej sprawie jako naruszenie art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.