Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 457/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15zze[4]
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. we W. na akt Prezydenta Wrocławia z dnia 14 czerwca 2021 r. nr AP.532.5058.1.2021.JOK w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi F. Sp. z o.o. we W. (dalej: strona, skarżąca) jest akt Prezydenta Wrocławia (dalej: organ, Prezydent) – pismo z dnia 14 czerwca 2021 r. nr AP.532.5058.1.2021.JOK odmawiające udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek z dnia 30 marca 2021 r. nr [...] o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. W sprawie zastosowanie miał art. 15zze4 i nast. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID).

W złożonym wniosku (pkt 4 ust. 6) strona złożyła oświadczenie, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, kodem 9313Z jako rodzaj przeważającej działalności.

Organ zaskarżonym aktem odmówił udzielenia dotacji wskazując, że z zapisów w rejestrze REGON wynika, że jako przeważającą działalność strona posiadała działalność oznaczoną innym kodem, a nie jak wskazano we wniosku 9313Z.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu na powyższy akt strona zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 459 ze zm.) r. w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. , Nr 251, poz. 1885 ze zm.) przez niezastosowanie tych przepisów skutkujące odmową udzielenia skarżącej dotacji jedynie z uwagi na to, że w danych zawartych w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego brak było na dzień 30 listopada 2020 r. oznaczenia jako przeważającej działalności gospodarczej kodu PKD wskazanego w ustawie tymczasem z powyższych przepisów wynika, że PKD jest wskaźnikiem jedynie o charakterze statystycznym i nie powinien mieć jakiegokolwiek znaczenia dla określenia przedmiotu działalności gospodarczej konkretnego przedsiębiorcy w sprawach nie mających charakteru statystycznego, w szczególności takich, w których od przedmiotu działalności zależy przyznanie uprawnienia, natomiast dominująca działalność realnie wykonywana przez skarżącą pozwala na zaklasyfikowanie tejże działalności jako działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej (9313Z). Strona zarzuciła naruszenie art. 15zze4 uCOVID poprzez odmowę ustalenia prawa do dotacji pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przewidzianych w przepisach warunków. Zarzuciła także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego dominującego przedmiotu działalności gospodarczej, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanej dotacji

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał na brak podlegania sprawy kognicji sądu administracyjnego, jak również podtrzymał stanowisko w zakresie braku podstaw do uzyskania dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Sąd zauważa, że tożsama problematyka – zarówno w kwestii dopuszczalności drogi sądowej, jak zasadności podstaw merytorycznych odmowy przyznania dotacji na podstawie powołanych przepisów rozporządzenia COVID wobec braku zgodności PKD wskazanego przez wnioskodawcę z ujawnionym w bazie REGON na dzień 30 listopada 2021 r., była już przedmiotem rozważań i wyroków wydanych przez sądy administracyjne - przykładowo wyroki: WSA w Gliwicach z 11 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1780/21, WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt 3699/21, WSA we Wrocławiu z 16 marca 2022, sygn. akt 176/21. Stanowisko i poglądy wyrażone w powyższych wyrokach Sąd w całości podziela i przyjmuje za swoje.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi.

Sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy (akt organu z 14 czerwca 2021 r.) podlega sądowej kontroli, ponieważ - wbrew stanowisku organu - mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.), nie jest jednak decyzją lub postanowieniem, ale aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Formułując powyższe stanowisko, Sąd ma również na uwadze poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) m.in. w postanowieniach z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1414/21 i sygn. akt I GSK 1413/21, z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1415/21, z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21, jak również z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt IGSK 211/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Ww. postanowienia dotyczą przepisów art. 15gga uCOVID oraz art. 15zzb ust. 1 uCOVID, jednakże w ocenie Sądu argumentacja w nich zawarta znajduje zastosowania również na gruncie niniejszej sprawy, tj. art. 15zze4 uCOVID w zw. z § 7 rozporządzenia COVID.

Zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 uCOVID w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy na zasadach wskazanych w ww. przepisie. Z kolei w § 7 ust. 1 rozporządzenia uCOVID nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia jednorazowej dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, na zasadach określonych w art. 15zze4 uCOVID (...). A zgodnie z art. 31qa ust. 4 uCOVID zadania, o których mowa w art. 15zze4 i art. 15zze4a, oraz koszty ich obsługi są finansowane w latach 2020 i 2021 ze środków Funduszu Pracy zasilonego środkami Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, po dokonaniu odpowiednich zmian w planie finansowym Funduszu Pracy.

Z powyższych przepisów wynika, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15zze4 ustawy, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31qa ust. 4 ustawy. Działanie starosty na podstawie art. 15zze4 ust. 1 uCOVID jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

Aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zze4 ust. 1 uCOVID użyto jednak zwrotu "starosta może udzielić". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "udzielić" dotacji, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania dotacji. Nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zze4 uCOVID stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem dotacji. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

Skoro "starosta może na podstawie umowy" udzielić dotacji, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną.

Sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego.

Zauważyć przy tym należy, że akt odmowy przyznania dotacji w trybie art. 15zze4 uCOVID, skoro nie jest decyzją ani postanowieniem, nie jest wydawany w postępowaniu instancyjnym. Skarga na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. wnoszona w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu. Skarga została wniesiona w terminie.

Istota sporu w sprawie dotyczy zasadności odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy z uwagi na niespełnienie wymogów z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID w zw. a art. 15zze4 uCOVID. Wniosek strony został rozpoznany negatywnie, ponieważ jak stwierdził organ, z zapisów w bazie REGON wynika, że na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającą działalność strona posiadała działalność oznaczoną kodem PKD 9312Z, a nie jak wskazano we wniosku 9313Z. A zatem wbrew wymogom przepisów na dzień 30 listopada 2020 r. strona nie posiadała przeważającego PKD, które jest ujęte w uCOVID oraz w rozporządzeniu COVID.

Ocena zasadności skargi wymaga przypomnienia, że wnioskowana przez stronę dotacja jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo jako wsparcie przedsiębiorstw dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa. Pomoc ta stanowi pomoc publiczną zatwierdzoną na podstawie Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz.U.UE C z dnia 20 marca 2020 r.) (oraz kolejnych jego zmian). Dotacja na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej dla mikroprzedsiębiorców i małych przedsiębiorców ze środków Funduszu Pracy jest wsparciem branżowym zatwierdzonym na podstawie Sekcji 3.1. Tymczasowych ram - decyzją Komisji nr programu SA.60376(2020/N) (oraz zmiany wynikające z decyzji KE nr SA.62078 (2021/N), z decyzji KE nr SA.100902(2021/N))

W pierwszym (i kolejnych również) Komunikacie Komisji podkreślony został wpływ epidemii na gospodarkę, wskazano że wprowadzone przez państwa członkowskie rozmaite środki powstrzymujące rozprzestrzenianie wirusa – ograniczenie kontaktów personalnych, restrykcje w zakresie przemieszczania się, kwarantanny, zamknięcia placówek handlowych i kulturalnych itp. – mają na celu jak największe ograniczenie skali i czasu trwania kryzysu. Środki te mają bezpośredni wpływ zarówno na popyt, jak i na podaż; poważnie dotykają one przedsiębiorstwa i pracowników, zwłaszcza w sektorze zdrowia, turystyki, kultury, handlu detalicznego i transportu. Poza bezpośrednim wpływem na mobilność i handel epidemia COVID-19 niesie też coraz większe konsekwencje dla przedsiębiorstw wszelkiego rodzaju – zarówno dla małych i średnich ("MŚP"), jak i dla dużych korporacji – we wszystkich sektorach. Skutki odczuwane są również na światowych rynkach finansowych, w szczególności w zakresie płynności finansowej. Nie ograniczą się one do jednego konkretnego państwa członkowskiego; zaszkodzą gospodarce Unii jako całości. Wskazano że komunikat ma na celu określenie ram, które pozwolą państwom członkowskim rozwiązywać problemy, z jakimi borykają się obecnie przedsiębiorstwa, przy zachowaniu integralności unijnego rynku wewnętrznego oraz zapewnieniu równych warunków działania.

Ustawodawca krajowy mając również na uwadze ww. Komunikat (i kolejne jego zmiany) wprowadził (wprowadza) szereg rozwiązań prawnych mających na celu pomoc przedsiębiorcom, w tym zawarte w uCOVID. Ustawa COVID wraz z ustawami ją nowelizującymi, którymi są zmieniane i wprowadzane nowe formy pomocy – programy (w tym m.in. dodany przez art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz.U.2020.2255) zmieniającej uCOVID z dniem 19 grudnia 2020 r. art. 15zze4) tworzą tzw. tarczę antykryzysową, które mają stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. Jest to pakiet rozwiązań, które ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią.

Art. 15zze4 uCOVID zalicza się do pomocy branżowej, tj. skierowanej do danych sektorów/branż odczuwających skutki pandemii koronawirusa, mi.in. poprzez niemożność czy utrudnienie prowadzenia działalności ze względu na wprowadzone przez państwo środki w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się wirusa lub muszących ponieść koszty związane z ograniczeniami sanitarnymi, co spowodowało spadek liczby klientów.

W przepisie art. 15zze4 uCOVID przewidziana została pomoc w postaci dotacji z Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez mikroprzedsiębiorców lub małych przedsiębiorców. Przepis określa krąg podmiotów uprawnionych oraz zasady i warunki na jakich jest udzielana.

Jednocześnie trzeba mieć na uwadze art. 15zze5 uCOVID, który zawiera upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzeń (na warunkach z upoważnienia) przewidujących dodatkową pomoc. W ust. 1 ww. przepisu przewidziano, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, nadać starostom uprawnienie do udzielania, na podstawie umowy, dotacji ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim bądź niektórym mikroprzedsiębiorcom oraz małym przedsiębiorcom, którzy otrzymali dotację zgodnie z art. 15zze4, lub do udzielania tej dotacji innym mikroprzedsiębiorcom lub małym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

W sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.152), które w rozdziale 3 Dotacja na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w § 7 przewiduje, że ust. 1 Nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, na zasadach określonych w art. 15zze4 ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, (podkreśl. Sądu) mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01 Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego.

A ust. 2 stanowi, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Z przepisów mających zastosowanie w sprawie (uCOVID i rozporządzenia) wynika zatem, że krąg podmiotów mogących ubiegać się o pomoc to:

- mikroprzedsiębiorcy i mali przedsiębiorcy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców,

- prowadzący na dzień 30 listopada 2020 r. działalność gospodarczą oznaczoną PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności - w sprawie – kodem 9313.Z;

- których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego.

Ubiegający się o pomoc składa oświadczenie o spełnieniu ww. warunków zaliczenia do kręgu uprawnionych do pomocy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 15zze4 ust. 5 uCOVID)

Nadto weryfikacja spełnienia warunku dotyczącego prowadzenia na dany dzień działalności gospodarczej jako przeważającej oznaczonej danym kodem PKD następuje na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. (§ 7 ust. 2 rozporządzenia).

W ocenie Sądu dla prawidłowego odczytania kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy niezbędne jest odkodowanie pojęcia "przeważającej działalności".

W zakresie powyższej kwestii Sąd odwoła się do stanowiska zawartego w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 614/20, które w całości podziela.

Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r., NR 251, POZ. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane jest na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 459, ze zm., dalej: uosp). W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7 wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana.

Natomiast w ustawie o statystyce publicznej ustawodawca w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazał, że wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 uosp zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: rozporządzenie o metodologii).

Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że Wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy.

A § 9 ust. 2 pkt 1 (tego dotyczy sprawa) stanowi, że Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku:

- osób prawnych (...) na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących;

W świetle przywołanych przepisów - jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych.

A zatem należy stwierdzić, że podmiot o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia COVID w zw. z art. 15zze4 uCOVID to - w przypadku osób prawnych - przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, który na dzień 30 listopada 2020 r. prowadził przeważającą działalność we wskazanym zakresie (wg podanego PKD; w sprawie 9313Z), a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących;

Po takim odkodowaniu pojęcia "przeważającej działalności", konieczne jest odniesienie się do wprowadzonego przez ustawodawcę sposobu potwierdzenia spełnienia ww. warunku.

Zwraca Sąd uwagę, że ustawodawca wprowadził w tej materii dwojakie rozwiązanie: po pierwsze w ust. 2 § 7 rozporządzenia COVID (i odpowiednio w ust. 3 art. 15zze4 uCOVID) wskazał, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. i po drugie przewidział, że przedsiębiorca składa w tym zakresie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (art. 15zze4 ust. 5 uCOVID).

W tym miejscu niezbędne jest omówienie charakteru wpisu w rejestrze (KRS i REGON). W ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 20 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. 2021, poz. 112, ze zm.) w art. 40 ust.1 przewidziano obowiązek przedsiębiorcy do zamieszczenia w rejestrze przedsiębiorców przedmiotu działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - nie więcej niż dziesięć pozycji, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności na poziomie podklasy. Jednocześnie wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON (art. 20 ust. 1a przewiduje, że wpis w przedmiocie NIP i numeru identyfikacyjnego REGON polega również na ich automatycznym zamieszczeniu w Rejestrze po przekazaniu z Centralnego Rejestru Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników i z krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej). Jednocześnie w art. 17 zawarte jest domniemanie prawdziwości wpisów do Rejestru.

Wskazać również trzeba, że domniemanie o jakim stanowi uKRS jest domniemaniem wzruszalnym. Ustanowione w art. 17 ust. 1 ustawy z 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym domniemanie jest domniemaniem prawnym w rozumieniu art. 234 k.p.c., wiąże zatem sąd w postępowaniu cywilnym, tak długo, jak nie zostanie obalone, zaś odpis z rejestru jest dokumentem - środkiem dowodowym określonego stanu. (Wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2015 r. I ACa 1154/15, LEX nr 2440792. Ustanowione w tym przepisie domniemanie jest domniemaniem prawnym w rozumieniu art. 234 k.p.c., wiąże zatem sąd w postępowaniu cywilnym, z tym że może być obalone, ponieważ ustawa tego nie wyłącza. (Sąd Najwyższy wyrok z 14 marca 2012 r. (II CSK 328/2011, LexisNexis nr 4003598, OSNC-ZD 2013, nr C, poz. 61).

Nadto w doktrynie podnosi się, że przedmiot działalności wskazany we wniosku nie może różnić się od przedmiotu działalności określonego w umowie lub statucie, nie musi jednakże stanowić jego dosłownego powtórzenia (tak. np. A. Michnik w Komentarzu do ustawy o KRS, Komentarz LEX 2013). Oznacza to tym samym, że można wybrać jeden numer na poziomie podklasy z działów wpisanych w umowie spółki. Numer na poziomie podklasy powinien mieścić się w dziale z umowy, a nie np. wykraczać poza wpisany w umowie przedmiot działalności.

Jednocześnie wskazać należy, że - z uwagi na istotę postępowania rejestracyjnego - organ ewidencyjny, ani później podatkowy, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności, np. podatnik, zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

A według § 14 rozporządzenia o metodologii aktualizacja rejestru (REGON) jest dokonywana przez służby statystki publicznej na podstawie, m.in. wniosku na formularzu RG-OP. A zgodnie z § 2. Rejestr REGON jest aktualizowany w zakresie wpisu informacji, zmiany informacji objętych wpisem oraz skreślenia informacji, na podstawie:

1) danych oraz informacji przekazywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. poz. 647, 1544, 1629 i 2244 oraz z 2019 r. poz. 60 i 730), zwanej dalej "ustawą o CEIDGPIP";

2) danych objętych treścią wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz danych uzupełniających, o których mowa w art. 42 ust. 3a ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, zwanej dalej "ustawą", przekazywanych odpowiednio z Krajowego Rejestru Sądowego oraz z Centralnego Rejestru Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników - w przypadku podmiotów podlegających wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, z wyłączeniem rejestru dłużników niewypłacalnych i podmiotów, o których mowa w art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1142, 1893 i 1923);

W uosp w art. 56 przewidziano, że ust. 1. Kto wbrew obowiązkowi przekazuje dane statystyczne niezgodne ze stanem faktycznym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. A ust. 2 stanowi, że w wypadku mniejszej wagi sprawca podlega grzywnie.

Odnośnie natomiast charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, to Sąd przywoła orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową." SN stwierdził, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp. Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki zapadły na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych z dnia 30 października 2002 r., która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej."

Powyższe obszerne odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest zdaniem Sądu istotne dla właściwego, zgodnego z jego celem odczytania art. 15zze4 uCOVID i § 7 rozporządzenia COVID.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, przyjęty przez ustawodawcę jako jedyny sposób weryfikacji– warunku prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD – tj. wpis w REGON na dzień 30 listopada 2020 r., nie przyczynia się do realizacji celu przepisu pomocowego i jest nieproporcjonalny w kontekście skutków, jakie wywołuje i w efekcie prowadzi również do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP.

Jeszcze raz Sąd podkreśli, że omawiane przepisy stanowią reakcję państwa na skutki spowodowane epidemią koronawirusa, w tym wywołane działaniami podejmowanymi przez państwo w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa, na co przedsiębiorca nie miał żadnego wpływu. Pomoc przewidziana omawianym przepisem nie ma charakteru typowej ulgi, jest to pomoc publiczna, której wprowadzenie jest spowodowane pandemią i której zamierzeniem jest ratowanie gospodarki, poprzez wsparcie przedsiębiorców, którzy ją kształtują. Mając na uwadze dalekosiężny negatywny wpływ pandemii na funkcjonowanie gospodarki zostały wdrożone określone, dedykowane konkretnym podmiotom (zagrożonym branżom) środki pomocowe (w sprawie jako pomoc publiczna zatwierdzone decyzją Komisji Europejskiej), których rozdysponowanie do rąk właściwych (ustawowo zamierzonych) podmiotów powinien być skutecznie zagwarantowany. Pomoc jest selektywna, tzn. skierowana do wybranych branż (ponoszących straty w danym okresie) i nie powinno, z uwagi na procedurę jej udzielania, dochodzić do dodatkowej nieuzasadnionej selekcji skutkującej w efekcie wykluczeniem uprawnionych.

W ocenie Sądu w sprawie wprowadzony jako jedyny sposób (dowód) spełnienia spornego warunku - wpis w rejestrze REGON na dany dzień - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do wsparcia podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur, a takie zdaje się być jego zamierzenie.

Wpis w rejestrze nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o wsparcie na pewno spełnia wymagane kryterium, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia warunku.

Ponadto, jak wskazano wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie składane we wniosku (dodatkowo pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń).

Nie ulega również wątpliwości, że uproszczenie procedur (w tym skrócenie procedury, aby środki pomocowe, jak najszybciej trafiły do przedsiębiorców, których działalność jest zagrożona) ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia - do czego jednak ww. sposób oceny warunku nie prowadzi. Wpis w rejestrze jako jedyny sposób oceny spełnienia warunku pomocy de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej kryterium spełniają (tzn. prowadzą na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającą działalność wg podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obwiązkom statystycznym). Tak przyjęty sposób weryfikacji spełnienia warunku jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. W ocenie Sądu weryfikacja warunku nie powinna w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek ubiegania się o pomoc spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

Przyjęte rozwiązanie, zdaniem Sadu, prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP, tj. równego dostępu do pomocy podmiotów, które znajdują się w tej samej sytuacji. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD i ich sytuacji, po zastosowaniu wprowadzonego sposobu weryfikacji ww. wymogu, tj. wpisu w rejestrze.

Wymóg wpisu w rejestrze na dzień 30 listopada 2020 r. jako miernik spełnienia prawa do wsparcia, prowadzi do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. rzeczywiście prowadzą na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającą działalność gospodarczą we wskazanym zakresie wg PKD, z uwagi na powyższy wymóg formalny (niespełniony), przy jednoczesnej możliwości wykazania przez nie spełnienia warunku w inny sposób – zostały pozbawione dostępu do środków pomocy. Wprowadzony sposób weryfikacji spełnienia warunku powoduje więc w skutkach nierówny dostępu do pomocy.

Zwraca także Sąd uwagę, że ustawodawca w art. 15zze4 uCOVID przewidział, że starosta dochodzi nienależnie udzielonych dotacji. A zatem starosta będzie również miał możliwość (czy obowiązek) zweryfikowania spełnienia warunku prowadzenia danej działalności, jako przeważającej na dany dzień według podanego PKD. Przy czym sprawdzenie na podstawie samego wpisu w rejestrze REGON nie daje pewności, że pomoc była udzielona należnie. Sam wpis w REGON nie czyni danej działalności przeważającą w rozumieniu wynikającym z omawianych przepisów.

Podkreślić również należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała sytuacja, która w oczywisty sposób pokazuje, że kwestia wpisu w rejestrze REGON nie powinna być jedynym sposobem na potwierdzenie spełnienia warunku prowadzenia danej działalności jako przeważającej. Z akt wynika, że strona podjęła stosowne działania w celu zmiany wpisu w rejestrze przed wymaganym dniem, a jedynie z uwagi na czas trwania postępowania przed Sądem rejestrowym nie uzyskała wpisu na dzień 30 listopada 2020 r. Zauważa również Sąd, że powiązanie przez ustawodawcę warunków otrzymania pomocy z uwagi na epidemię koronawirusa z dopełnieniem obowiązków z uosp, stanowiło dla przedsiębiorców zaskoczenie. A w tej szczególnej sytuacji (pandemia, zmieniające się warunki funkcjonowania oraz ilość i zmienność przepisów), przedsiębiorca nie powinien napotykać na dodatkowe bariery formalne uniemożliwiające otrzymanie przewidzianej pomocy, o ile w rzeczywistości warunki spełnia.

W ocenie Sądu stanowisko zajęte przez organ w sprawie spowodowało, że strona została wykluczona z kręgu podmiotów mogących się ubiegać o pomoc bez uwzględnienia faktycznego prowadzenia danej działalności jako przeważającej na dzień 30 listopada 2020 r., co może zostać wykazane.

Sąd nie stwierdził jednocześnie, by zaskarżony akt był dotknięty wadą nieważności z uwagi na niewłaściwość organu orzekającego w przedmiocie wniosku strony. Strona skarżąca trafnie zauważa, że zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 uCOVID organem właściwym w sprawie jest starosta. W przypadku Wrocławia – miasta na prawach powiatu, uprawnienia do działania jako organ powiatu tj. starosta posiada Prezydent Wrocławia (art. art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592). W niniejszej sprawie pismo informujące stronę o odmowie przyznania dotacji zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora ds. Marketingu Usług Urzędu w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu, działającego na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Wrocławia z 21 grudnia 2020 r., obejmującego m.in. załatwianie spraw, o których mowa w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu. Organ winien przyjąć/umożliwić wykazanie spełnienia spornego warunku na podstawie innych dowodów.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego, Sąd doszedł zarazem do przekonania, że na obecnym etapie przedwczesne byłoby uznanie obowiązku organu co do wypłaty dotacji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uchylił zaskarżony akt, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.