Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 171/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3; art. 30 ust. 1; art. 31 ust. 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 61 § 1; art. 261 § 1, 2; art. 264 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. B. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy na skutek zażalenia B. W. na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego: uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. w pkt 2 i 3; obciążyło I. B. kosztami postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej w K. Pierwszych, obręb [...] Pierwsze, gm. K., oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...], w wysokości [...] zł; zaliczyło na poczet ostatnio wymienionej kwoty wpłaconą przez I. B. zaliczkę w kwocie [...]zł oraz zobowiązało I. B. do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] zł, wyznaczając w tym celu termin 14 dni od daty otrzymania postanowienia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie o następującym stanie faktycznym.

I. B. wniosła o rozgraniczenie stanowiącej jej własność nieruchomości położonej w K. Pierwszych, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność B. W..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy K. wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości.

W dniu [...] października 2018 r. przed geodetą K. P. strony postępowania rozgraniczeniowego zawarły ugodę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Wójt Gminy K. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości w związku z zawartą ugodą graniczną.

Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., na podstawie przepisów art. 264 § 1 k.p.a. w związku z art.262 § 1 pkt 2 i art. 263 k.p.a., Wójt Gminy K. ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] zł, na którą składały się koszty czynności geodety. Organ pierwszej instancji obciążył kosztami postępowania właścicieli rozgraniczanych nieruchomości uznając, że I. B. uregulowała w całości przypadającą na nią część kosztów w kwocie [...]zł oraz zobowiązując B. W. do uiszczenia kosztów postępowania w kwocie [...]zł w terminie 14 dni.

B. W. wniosła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek I. B. – właścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast B. W. nigdy nie kwestionowała przebiegu granicy między nieruchomościami i jej intencją było polubowne rozwiązanie sprawy. W tym celu w dniu [...] września 2018 r. – już po złożeniu wniosku o rozgraniczenie – w Urzędzie Gminy K. odbyło się spotkanie w obecności Wójta Gminy. W czasie tego spotkania B. W. wskazywała, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji jest niepotrzebne, gdyż będzie generować bardzo wysokie koszty, a strony mogą zlecić wskazanie granic między nieruchomościami geodecie wykonującemu takie czynności – po cenach rynkowych, które są niewspółmiernie niższe od kosztów rozgraniczenia. Jednocześnie B. W. deklarowała, że zgodzi się na przebieg granicy wskazany przez tego geodetę. Ostatecznie I. B. nie zgodziła się na tę propozycję i nie cofnęła wniosku o rozgraniczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło zażalenie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r.

Organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...]zł, obejmujących wynagrodzenie wyłonionego w procedurze ofertowej geodety, który poprawnie wykonał czynności w terenie oraz dokumentację geodezyjną.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za wadliwe w okolicznościach sprawy obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego obu stron tego postępowania, jak przyjął to organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, których granice stały się sporne. Zatem co do zasady koszty rozgraniczenia winny obciążać strony postępowania rozgraniczeniowego, a nie jedynie wnioskodawcę. Jednakże, jak wynika z akt postępowania rozgraniczeniowego, w badanej sprawie nie zaistniał spór co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], którego rozstrzygnięcie, choć prawnie dopuszczalne, wymagałoby przeprowadzenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z akt sprawy, w tym sprawozdania technicznego z dnia [...] listopada 2018 r., jak i treści ugody z dnia [...] października 2018 r. wynika, że istnieje wiarygodna geodezyjna dokumentacja źródłowa w postaci dowodów scaleniowych z 1985 r., w tym szkicu scaleniowego oraz w postaci operatu podziałowego nr [...], na podstawie której wytyczono przebieg granicy na całej jej długości od punktu 7.6-944 do punktu 7.6-978, pomiędzy którymi na prostej leży punkt nr [...]. Granica została zaakceptowana przez obie strony postępowania w formie ugody, przy czym w przypadku braku zawarcia ugody granica zostałaby wytyczona w tożsamy sposób wynikający z istniejących dokumentów geodezyjnych.

Powyższe w ocenie Kolegium oznacza, że wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] nie było konieczne, wobec braku rzeczywistego sporu co do przebiegu ustalonej wcześniej granicy pomiędzy nimi, a także wobec możliwości jej wznowienia według istniejącej dokumentacji geodezyjnej. Skoro tak, to właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która nie wdała się w spór, o czym świadczy brak wniosku o rozgraniczenie, niekwestionowanie przebiegu istniejącej granicy, możliwość ustalenia granicy w oparciu o dokumentację geodezyjną, wytyczenie granicy wynikającej z istniejących wiarygodnych dokumentów archiwalnych zaakceptowanej przez obie strony w akcie ugody, jak też nie miała wpływu na jego prowadzenie, nie mogła zostać obciążona kosztami postępowania, którego ustawowym celem było rozstrzygnięcie sporu granicznego, w sytuacji gdy takiego sporu obiektywnie brak. Dlatego też całkowite koszty postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych nieruchomości obciążają właścicielkę działki nr [...] I. B., która pochopnie występując z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, do czego była uprawniona, odpowiada za powstanie kosztów tego postępowania.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego w pełnej wysokości, tj. w kwocie [...]zł winna zostać obciążona wnioskodawczyni rozgraniczenia I. B.. Z uwagi jednak na uiszczenie przez nią w toku postępowania zaliczki w wysokości [...] zł, kwota ta podlega zaliczeniu na poczet całkowitych kosztów postępowania i do zapłaty pozostaje kwota [...]zł, którą wnioskodawczyni zobowiązana jest uiścić w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.

I. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.:

1) art. 152 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości, podczas gdy koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych zainteresowani ponoszą po połowie, co powinno skutkować również rozdzieleniem wygenerowanych w toku postępowania kosztów pomiędzy uczestników w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, t.j.:

1) art. 264 § 1 i 2 w zw. z art. 263 § 1 i 2 w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązana ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego w całości, gdyż zostały wygenerowane wyłącznie z jej winy - jako strony wnioskującej o wszczęcie postępowania i mającej interes w ustaleniu przebiegu granicy, podczas gdy rozgraniczeniem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] są zainteresowani wszyscy ich właściciele, wobec czego koszty przedmiotowego postępowania powinny zostać podzielone pomiędzy tymi stronami, gdyż właściciele tych działek mają interes w ustaleniu przebiegu granicy. Ponadto, jak wynika ze szkicu granicznego, ogrodzenie trwałe usytuowane jest na działce należącej do skarżącej, a więc za granicą przyjętą w akcie ugody, co zmieniło dotychczas istniejącą granicę, a co również świadczy o tym, że pomiędzy stronami istniał spór co do jej przebiegu, zatem czynności rozgraniczenia były obiektywnie konieczne;

2) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż jedynie skarżąca miała interes prawny w ustaleniu granicy pomiędzy nieruchomościami, gdyż w toku prowadzonego postępowania właścicielka działki nr [...] nie zgłaszała zastrzeżeń co do jej przebiegu, co z kolei nie przesądza o tym, że nie miała interesu prawnego w ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami.

Ponadto skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi, a mianowicie: pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2011 r., notatki służbowej z dnia [...] września 2018 r., pisma B. W. z dnia [...] lipca 2018 r., odpowiedzi I. B. z dnia [...] lipca 2018 r. wraz z potwierdzeniem jego odbioru, na okoliczność konieczności przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości, istnienia sporu dotyczącego przebiegu granicy oraz wdania się w spór dotyczący przebiegu granicy przez B. W..

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestniczki postępowania B. W. pozostawił wniosek dowodowy skarżącej do uznania Sądu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w K. Pierwszych oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], w części obciążającej tymi kosztami po połowie właścicielki obu rozgraniczanych nieruchomości, to jest skarżącą I. B. i uczestniczkę B. W. oraz obciążył tymi kosztami w całości I. B., która złożyła wniosek o rozgraniczenie nieruchomości.

W związku z opisanym przedmiotem postępowania w pierwszym rzędzie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).

Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic (art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 powołanej ustawy – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy – wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy).

Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35, LEX nr 51474).

Według art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się, między innymi, koszty biegłych. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.

Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38, LEX nr 229485 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, LEX nr 49056, a także J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).

Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący.

Jak zauważył jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14, treść przytoczonej uchwały nie oznacza, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli wówczas, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Jeżeli tego rodzaju okoliczności nie występują, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W konsekwencji zaś, jeśli koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, brak jest w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy materialnoprawnej do obciążania nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3014/14).

Jednak wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do obciążenia całością kosztów postępowania tylko jednego z właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu.

Jak podniesiono już wyżej, w sytuacji gdy istnieje spór co do przebiegu granicy lub nie jest znany jej przebieg, nie można zasadnie twierdzić, iż interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie.

Mając to na względzie, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, iż rozgraniczenie nieruchomości zostało przeprowadzane wyłącznie w interesie skarżącej I. B., która wnioskowała o jego przeprowadzenie.

W ocenie Sądu przeciwne stwierdzenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia. Mylnie organ wywodzi brak sporu co do przebiegu linii granicznej z faktu istnienia wiarygodnej dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której uprawniony geodeta wytyczył przebieg granicy. Kwestia istnienia sporu granicznego jest zagadnieniem odrębnym od istnienia dokumentów geodezyjnych i ich wartości z punktu widzenia możliwości wytyczenia w oparciu o nie linii granicznej.

Zgodnie z art. 153 k.c. jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną.

Z powołanego przepisu wynika, że ustalenie przebiegu granicy następuje według kryteriów w nim określonych, mających zastosowanie w takiej kolejności, w jakiej zostały wymienione. W świetle przepisu art. 153 k.c. interes prawny w rozgraniczeniu może istnieć nie tylko wtedy, gdy na podstawie dostępnych dowodów nie da się ustalić stanu prawnego, ale także wówczas gdy stan prawny jest możliwy do ustalenia, również na podstawie dokumentów geodezyjnych. Istotne jest czy między właścicielami sąsiadujących nieruchomości istnieje spór co do przebiegu granicy albo nie jest im znany przebieg granicy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06.

W ocenie Sądu, inaczej niż przyjęło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie istniał spór co do przebiegu granicy, a jednocześnie właścicielki sąsiadujących nieruchomości nie znały przebiegu linii granicznej.

Taki wniosek wynika z treści dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę K. P., a w szczególności z treści punktów 4 i 5 ugody granicznej na karcie 50 akt administracyjnych, na której widnieją także podpisy I. B. i B. W. . W świetle zapisów w punktach 4.1 oraz 4.2 wnioskodawczyni i uczestniczka nie były w stanie wskazać przebiegu granicy. Uczestniczka B. W. okazała jedynie punkt graniczny 7.6.-944 ustalony przez geodetę na podstawie operatu nr [...] Ponadto z punktu 5 wynika, że strony zwarły ugodę czyniąc sobie wzajemne ustępstwa polegające na wygaszeniu sporu granicznego.

W związku z tym nie można uznać za uzasadnione stwierdzenia organu drugiej instancji, mającego wspierać argumentację o braku interesu uczestniczki w rozgraniczeniu, iż uczestniczka B. W. nie kwestionowała przebiegu istniejącej granicy, skoro przebiegu granicy uczestniczka faktycznie nie znała.

Nie znajduje także podstaw w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym stwierdzenie organu odwoławczego o braku rzeczywistego sporu co do przebiegu ustalonej wcześniej granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...], z czego Kolegium wywiodło, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie było konieczne.

Wskazując na ustaloną wcześniej granicę Kolegium pominęło pismo Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2018 r., wskazujące na brak dokumentacji technicznej z ustalenia przebiegu granic oraz informujące, że działki powstały na skutek scalenia zatwierdzonego decyzją wydaną w 1985 r., a dane w operacie ewidencyjnym ze scalenia gruntów charakteryzują się różną dokładnością.

Dotychczasowy przebieg postępowania rozgraniczeniowego i zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że strony nie znały linii granicznej, a jej przebieg został ustalony przez geodetę w toku przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego na podstawie dwóch wcześniejszych opracowań geodezyjnych (dokumentacji scaleniowej z 1985 r. i operatu podziałowego nr [...]) z uwzględnieniem stanowisk stron, na których zgodny wniosek ustalono punkt graniczny 7.6.-978 (sprawozdanie techniczne geodety k. 42 akt administracyjnych). Przy tym przebieg granicy został ustalony inaczej, niż wskazywałoby na to istniejące dotychczas trwałe ogrodzenie.

Trafnie zwrócono uwagę w skardze, że na skutek ugody zawartej przed uprawnionym geodetą przyjęta linia graniczna przebiega obok płotu usytuowanego na gruncie pomiędzy posesjami skarżącej i uczestniczki w taki sposób, że płot ten znajduje się w całości na nieruchomości skarżącej I. B., a granica przebiega kilkanaście centymetrów na zachód od tego płotu, wskutek czego pas pomiędzy płotem a granicą także należy do nieruchomości skarżącej. Zatem ostatecznie przyjęta linia graniczna jest odmienna od stanu na gruncie wyznaczonego dotychczas trwałym ogrodzeniem, co przemawia za uznaniem interesu obu stron w dokonaniu rozgraniczenia, w wyniku którego strony w istocie poznały przebieg linii granicznej oraz akceptując go zawarły ugodę mającą moc ugody sądowej i zlikwidowały w ten sposób istniejący spór dotyczący granic prawa własności.

Okoliczność istnienia sporu granicznego potwierdzają dodatkowo dokumenty przedstawione przez I. B. w postępowaniu przed sądem administracyjnym, których wartość dowodowa nie była kwestionowana przez pełnomocnika uczestniczki. Pismo skierowane do skarżącej i jej męża przez B. W. w dniu [...] kwietnia 2018 r., a także pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r. wskazują, że pomiędzy stronami postępowania istniał przed jego wszczęciem spór sąsiedzki na tle granic prawa własności właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. prowadzi do wniosku, że spór ten istniał od kilku lat.

Do analogicznej konkluzji prowadzi treść notatki służbowej z dnia [...] września 2018 r. (k. [...] akt administracyjnych), sporządzonej w związku z mającym miejsce w tym dniu w Urzędzie Gminy K. spotkaniem stron postępowania rozgraniczeniowego. Z notatki wynika bowiem, że strony nie doszły do porozumienia.

Powyższych wniosków nie podważa argumentacja podniesiona przez uczestniczkę B. W. w treści zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zażalenia nie wynika, że uczestniczka nie widziała potrzeby przeprowadzenia czynności geodezyjnych w celu ustalenia granicy i jej wskazania stronom, ale w jej przekonaniu wystarczające w tym celu było zlecenie wykonania takich czynności geodecie poza formalnym postępowaniem rozgraniczeniowym, co uczestniczka motywowała możliwym mniejszym wynagrodzeniem geodety w takim przypadku. Organ odwoławczy rozstrzygając w sprawie nie rozważył w sposób właściwy tego aspektu argumentacji uczestniczki.

Natomiast w związku z taką argumentacją jeszcze raz należy podkreślić, że w świetle art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustaleniu przebiegu granic nieruchomości służy postępowanie rozgraniczeniowe, a ugoda zawarta w takim postępowaniu przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy), a zatem zastępuje formę aktu notarialnego (por. Ewa Stefańska, komentarz do art. 31 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, System Informacji Prawnej LEX). To właśnie sformalizowane postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości służy ostatecznemu, ze skutkami w zakresie zasięgu prawa własności, zlikwidowaniu sporu granicznego.

W sytuacji, gdy między właścicielami nieruchomości istnieje spór co do przebiegu granicy, a jednocześnie żaden z właścicieli nie jest w stanie wskazać przebiegu linii granicznej, wszczęcie postępowania o rozgraniczenie na skutek wniosku jednego z właścicieli należy uznać za celowe i leżące w interesie obu stron, rozumianym, jak słusznie podniesiono w skardze, jako obiektywna korzyść prawna w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2019 r., II SA/Bk 728/18). Celem postępowania rozgraniczeniowego jest bowiem ustalenie przebiegu granicy, a zatem granic prawa własności w odniesieniu do każdej z sąsiadujących nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając w sprawie nie dokonało dogłębnej analizy materiału dowodowego i w konsekwencji wysnuło mylne wnioski o braku po stronie uczestniczki B. W. interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym, w następstwie obciążając skarżącą całością kosztów tego postępowania.

Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy rozważy interes prawny biorących udział w sprawie stron postępowania rozgraniczeniowego z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Z omówionych przyczyn i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 roku poz. 1800 z późn. zm.). Na zasądzoną kwotę kosztów składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).