Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2129/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Sygn. akt IV SA/Wa 2129/14 P O S T A N O W I E N I E Dnia 6 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia Powszechne Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z [...] września 2014 r. (data wpływu do organu) Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ nadzoru, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] (dalej: Rada) z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] (dalej: uchwała, plan).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 9 ust. 7, § 9 ust. / pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 7 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały;

2. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., zwana dalej: u.o.g.r.l.) poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. e, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 5, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b, § 14 ust. 2 pkt 4 oraz § 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych (ZL) oraz eksploatację kopalin na terenach oznaczonych symbolami: R i R2 na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

3. art 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie planu) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 pkt 3 oraz § 11 ust. 2 pkt 4 oraz części graficznej planu w zakresie granicy strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

4. art. 4 ust. 1, art. 15 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.);

5. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z przepisami art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez dopuszczenie eksploatacji kopalin na terenie oznaczonym symbolami: R, R2 oraz PU;

6. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w: § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 12 i pkt 13 oraz § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały;

7. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., zwana dalej: u.g.n.) poprzez ustalenia, zawarte w § 11 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem R;

8. art. 9 ust. 4, art. 15 ust, 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę w dniu [...] lutego 2012 r. uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 uchwały;

9. § 8 ust. 2 zd, 1 rozporządzenia w sprawie planu poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 3 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w § 4 pkt 11 i § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały.

W związku z powyższymi zarzutami Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części ustaleń obejmujących: § 4 pkt 2; § 4 pkt 7; § 6 ust. 1 pkt 6; § 6 ust. 1 pkt 7; § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b; § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g; § 9 ust. 7 (w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach technicznych ustalonych przez zarządcę sieci (...)"); § 9 ust. 7 pkt 1 (w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny {...)"); § 9 ust. 7 pkt 7; § 9 ust. 8 pkt 4; § 10 ust. 3 pkt 7; § 11 ust. 2 pkt 3; § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b (w zakresie sformułowania: "(...) oraz eksploatacji kopalin (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III w ramach

jednostek terenowych oznaczonych symbolami: R i R2); § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: R, R2, Z i ZL); § 9 ust. 1 pkt 1 (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych w odniesieniu do gruntów rolnych

1. leśnych w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: R, R2, Z i 2L); § 9 ust. 7 pkt 6 (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych w ramach jednostek terenowych o symbolach: R, R2, Z i ZL); § 11 ust. 1 pkt 2 (w zakresie sformułowania: "(...), eksploatacja kopalin, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (...) " w odniesieniu do gruntów rolnych w ramach jednostek terenowych R); § 11 ust. 2 pkt 5 (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III w ramach jednostek terenowych R); § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a (w zakresie sformułowania: "(...) eksploatacja kopalin (...)" w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownych zgód na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, w ramach jednostek terenowych R2); § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III w ramach jednostek terenowych R2); § 14 ust. 2 pkt 4 (w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III w ramach jednostek terenowych Z); § 15 ust. 2 pkt 1; § 15 ust.

2. pkt 3; § 7 ust. 2 pkt 2; § 10 ust. 1 pkt 3 (w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (.:)"); § 11 ust. 2 pkt 4; części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej"; § 9 ust. 7 pkt 5; § 9 ust. 7 pkt 6; § 7 ust. 1 pkt 1 lit b (w zakresie sformułowania: "(...) oraz eksploatacji kopalin (...)"); § 11 ust. 1 pkt 2 (w zakresie sformułowania: (...) eksploatacja kopalin, (...)"); § 11 ust. 2 pkt 11 (w zakresie sformułowania: "(...), eksploatacją kopalin (...)"); § 11 ust. 2 pkt 16; § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a (w zakresie sformułowania: "(...) eksploatacja kopalin (...)"); § 13 ust. 1 pkt 2 (w zakresie sformułowania: "(...) eksploatacja kopalin, (,..)"); § 10 ust. 2 pkt 3 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"); §10 ust. 2 pkt 6 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"); § 10 ust. 3 pkt 2; § 11 ust. 2 pkt 12 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"), § 11 ust. 2 pkt 13 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"); § 12 ust. 2 pkt 4 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"); § 12 ust. 2 pkt 5 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"); § 11 ust. 4 pkt 2; § 3 ust. 1 pkt 5; § 8; § 10 ust. 3 pkt 1 (w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)");

§ 3 ust. 3 (w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu).

Uzasadniając skargę organ nadzoru podał, iż w jego ocenie przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszono zarówno zasady sporządzania planu, jak i w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, iż skutkuje to na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. W ocenie organu nadzoru, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacjo planu nic mogą być z nimi sprzeczne. Tymczasem w zaskarżonej uchwale w przepisach: § 9 ust. 7, § 9 ust. 7 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 7 Rada uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji udzielanych przez określone podmioty (zarządca sieci, zakład energetyczny, organy i instytucje właściwe do uzgadniania projektów planów miejscowych), tj. wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Przepisy te zamieszczono wśród ustaleń ogólnych dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wśród ustaleń szczegółowych dotyczących zasad kształtowania zabudowy. Organ nadzoru wskazał, że ww. przepisy uchwały powtarzają materię prawną uregulowaną w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm., zwane dalej: P.e.), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.) oraz ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm., zwane dalej: P.L).

Zdaniem organu nadzoru, wskazane uregulowania: § 9 ust. 7, § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 7 oraz § 9 ust. 8 pkt 4 oraz § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie planu oraz w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6

rozporządzenia w sprawie planu. Ocenił, iż ww. przytoczone przepisy planu dotyczące uzyskania zgody czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców sieci.

Podał, iż z analizy spornej uchwały wynika, że także w innych ustaleniach uchwały (§ 4 pkt 2, § 4 pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g, § 11 ust. 2 pkt 3) wprowadzono powtórzenia oraz modyfikacje norm prawnych obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 u.p.z.p.

Zdaniem organu nadzoru, z ustaleń; § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 5, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b, § 14 ust. 2 pkt 4 oraz § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach oznaczonych symbolami: R i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem ZL Ponadto, z ustaleń § 15 ust. 2 pkt 3 uchwały wynika, że na terenach lasów o symbolu ZL dopuszczona została zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, niezwiązanej z gospodarką leśną. Nadto, na wszystkich terenach o symbolach: R i R2 dopuszczono eksploatację kopalin, a więc również na gruntach rolnych klasy III (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 11 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a).

Tymczasem, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.o.g.r.l., grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. przepisami, grunty rolne klasy I-III wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałe grunty leśne zgody marszałka województwa, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W ocenie Wojewody, dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Również dopuszczona eksploatacja kopalin na gruntach rolnych klasy III prowadzi do zmiany sposobu użytkowania tych gruntów z rolniczego na produkcyjny.

Wyjaśnił, iż z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...]) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III o łącznej powierzchni 0,3860 ha, położonych na terenie gminy [...], w obrębach: [...] (działki nr [...], [...], [...]), [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działki nr: [...], [...], [...]) na cele nierolnicze, związane z poszerzeniem istniejących dróg publicznych oraz nowoprojektowaną drogą wewnętrzną. Powyższą zgodą zostały objęte grunty rolne klasy III, oznaczone na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Uzyskana zgoda dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami: 1KDD, 2KDDÍ2KDW.

Zatem Rada (organ sporządzający plan miejscowy) nie uzyskała stosownych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, zaś plan miejscowy dopuszcza na takich gruntach lokalizację sieci infrastruktury technicznej, dróg oraz eksploatacji kopalin. Rada nie uzyskała również stosownych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a mimo to na terenie ZL dopuszczono zabudowę niezwiązaną z gospodarką leśną.

Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczy nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W § 7 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 pkt 3, § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały dla terenów o ustalonym przeznaczeniu pod uprawy rolne (symbol R) oraz pod elektrownie wiatrową (symbol Ew), Rada ustaliła jednocześnie także ich inne, odmienne

przeznaczenie, tj. na terenie o symbolu Ew dopuściła użytkowanie rolnicze, a na terenie o symbolu R zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wyznaczonym na rysunku planu miejscowego pasie. Zdaniem skarżącego, dopuszczenie w ramach jednostki terenowej oznaczonej symbolem Ew użytkowania rolniczego oznacza nie tylko możliwość uprawy roli czy wytwarzania płodów rolnych, lecz także użytkowanie gruntu, np. w sposób umożliwiający należyte przechowywanie ww. płodów. Użytkowanie rolnicze oznacza tym samym możliwość realizacji zabudowy kubaturowej służącej produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Dopuszczenie użytkowania rolniczego (§ 10 ust. 1 pkt 3 uchwały) uznać należy za wykluczające się w odniesieniu do przeznaczenia terenu o symbolu Ew oraz warunków jego zagospodarowania. Ponadto, dla części terenów o symbolu R, dla których (§ 11 ust. 1 uchwały) funkcją podstawową jest uprawa rolna (tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową), zaś uzupełniającą zabudowa gospodarcza związana z zabudową zagrodową, dopuszczono lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Poprzez wprowadzenie zakazu realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2 (§ 11 ust. 2 pkt 4 uchwały), Rada dopuściła ww. zabudowę na pozostałym terenie o symbolu R.

Zdaniem skarżącego, jeśli Rada chciała dodatkowo wprowadzić zakaz zabudowy na stały pobyt ludzi w ramach terenu o symbolu R, w odległości 100 m od terenów o symbolu R2, to powinna wprowadzić zakaz sytuowania budynków mieszkalnych w ramach zabudowy zagrodowej, a nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Co istotne, według regulacji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie planu, każde z wymienionych wyżej przeznaczeń winno być wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Rysunek planu nie spełnia ww. wymogu z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu terenów o symbolu R w związku z ustaleniami zawartymi w § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały. Rysunek planu nie spełnia również w powyższym zakresie ustaleń § 4 pkt 3 uchwały, według którego liniami rozgraniczającymi wydziela się tereny o różnym przeznaczeniu (funkcjach) i różnych zasadach zagospodarowania.

Organ nadzoru wywiódł, iż jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zarazem zasadą jego sporządzania, jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. Przeznaczenie terenu

określone przez radę gminy w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest formułowanie ustaleń dotyczących terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tereny takie powinny być wydzielone (wyodrębnione) za pomocą linii rozgraniczającej (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Ustalenia w tym zakresie powinny być poczynione w formie tekstowej oraz w części graficznej, co wynika wprost z rozporządzenia w sprawie planu. W przedmiotowej uchwale powinny to być ograniczenia w użytkowaniu terenów wynikające z możliwości realizacji elementów infrastruktury technicznej, o których mowa w § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały. W przepisach tych dopuszczona została na całym obszarze objętym planem miejscowym możliwość realizacji linii elektroenergetycznych: wysokiego, średniego i niskiego napięcia, przy czym brak jest ich rozmieszczenia w planie. Skarżący wskazał, że skoro na mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w planie miejscowym, to zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n,, ww. linie elektroenergetyczne winny być w sposób jednoznaczny wskazane w planie miejscowym. Brak określenia ich rozmieszczenia stanowi tym samym o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Konsekwencją braku rozmieszczenia linii elektroenergetycznych jest brak jednoznacznego określenia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie. Ograniczenia te wynikać więc będą nie z ustaleń planu miejscowego, lecz z decyzji inwestora, który w sposób dowolny decydować będzie o lokalizacji takiej linii. Zatem, to nie organy gminy, lecz przedsiębiorca decydować będzie o wprowadzanych ograniczeniach w zagospodarowaniu i zabudowie, co jest niedopuszczalne. Ponadto, plan z jednej strony dopuszcza możliwość realizacji zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, z drugiej zaś strony dopuszcza do realizacji linii elektroenergetycznych, w tym także linii wysokiego napięcia. Takie ustalenia naruszają przepisy odrębne.

Wojewoda podał dalej, iż przeznaczenie terenu określone przez radę gminy w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne. Wzajemnie zaś wykluczające się przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających. Jednak w planie na terenach o symbolach: R i R2 (tereny upraw rolnych) dopuszczono eksploatację kopalin (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 11 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 11, § 11 ust. 2 pkt 16, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a). W ocenie organu nadzoru, teren przeznaczony pod użytkowanie rolnicze wyklucza możliwość eksploatacji kopalin. Są to

dwa przeznaczenia wzajemnie wykluczające się. W planie miejscowym powinny zatem być wydzielone i zidentyfikowane na rysunku planu odrębne tereny, na których dopuszcza się eksploatację kopalin. Ponadto, na terenach o symbolach: R i R2 występują grunty rolne klas I-III. Dopuszczenie możliwości wydobycia kopalin na tych gruntach winno być poprzedzone uzyskaniem zgody odpowiedniego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ sporządzający plan nie uzyskał stosownej zgody w powyższym zakresie. Jednocześnie ustalenia planu (§ 7 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 11 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 11 i pkt 16 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 13 ust. 1 pkt 2) pozostają w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami tego samego organu, zawartymi w części tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które przecież ma charakter wiążący. Z ustaleń Studium wynika bowiem, iż w granicach przedmiotowego planu miejscowego nie występują złoża kopalin oraz tereny górnicze. Zgodnie z częścią tekstową tego aktu, takich kopalin nie ma i nie wyznaczono ich w obszarze przedmiotowego planu miejscowego, jednak w planie umożliwia się ich wydobycie na terenach o symbolach: PU, R i R2.

Zdaniem organu nadzoru, jednymi z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie są ustalenia dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, takich jak: intensywność czy powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna, wyrażona w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Brak powyższych elementów w planie miejscowym lub ustalenie ich w sposób niejednoznaczny wprost narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Tymczasem w uchwale {§ 10 ust. 2 pkt 3, § 10 ust. 2 pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 12, § 11 ust. 2 pkt 13, § 12 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 2 pkt 5) Rada określiła wskaźniki zagospodarowania terenu nie w odniesieniu do działki budowlanej, lecz dla terenów oznaczonych symbolami: Ew, R, R1 i R2 minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej {§10 ust. 2 pkt 3 uchwały) i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (§10 ust. 2 pkt 6 uchwały) w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu i do powierzchni siedliska. Skoro z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że obligatoryjnym elementem planu, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do

powierzchni działki budowlanej, to wyrażenie tego wskaźnika w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu lub siedliska jest niedopuszczalne.

Zdaniem organu nadzoru, wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z woli ustawodawcy odnoszą się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do terenu. Tym samym, analogicznie jak w przypadku powierzchni biologicznie czynnej czy też intensywności zabudowy, wskaźniki te winny odnosić się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do terenu. Wojewoda podał, iż niezbędnym również jest podanie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla danej jednostki terenowej w wymiarze metrycznym. Ustalenie w planie w § 10 ust. 3 pkt 2 w brzmieniu: "wysokość pozostałych budowli wynikająca z wymagań technologii", w zakresie określenia maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do pozostałych budowli dopuszczonych na terenie

0. symbolu Ew, nie spełnia wymagań ustawy dotyczących określenia tego parametru kształtowania zabudowy.

W odniesieniu do określonych w planie warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu. Wojewoda podniósł w odniesieniu do § 11 ust. 4 pkt 2 uchwały, że dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, co do zasady, nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1 u.g.n.), określonych w dziale III rozdziale

1. i 2 u.g.n. Przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Zatem ustalenia te naruszają przepisy u.p.z.p. i u.g.n.

Skarżący zakwestionował również zapisy planu {§ 3 ust. 1 pkt 5, § 8) dotyczące kształtowania przestrzeni publicznych, które pozostają w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami tego organu, zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], wiążącymi dla Rady. Z treści Studium oraz jego części graficznej wynika w sposób jednoznaczny, iż nie określa się tam obszarów przestrzeni publicznych. W związku z tym uznać należy, że przedmiotowy plan miejscowy, we wskazanym zakresie, dotknięty jest wadą prawną, polegającą na naruszeniu zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto, zgodnie z załącznikiem do Studium, przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy [...], cały obszar, dla którego sporządzono plan miejscowy, to obszar rozmieszczenia elektrowni wiatrowych wraz z orientacyjną strefą ochronną. W części tekstowej Studium ustalono natomiast standardy zabudowy w strefie ochronnej związanej z elektrownią, dla której zaproponowano w obrębie strefy ochronnej: utrzymanie dotychczasowego użytkowania (rolnicza przestrzeń produkcyjna), zakaz zabudowy mieszkaniowej, odstępstwa zgodnie z przepisami odrębnymi, dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną oraz inwestycji niechronionych akustycznie. Tymczasem strefa ochronna w przedmiotowym planie miejscowym została kilkukrotnie zmniejszona (ograniczona do terenów R1 i R2). Poza tą strefą zaś dopuszczono budynki mieszkalne nie tylko w zabudowie zagrodowej, ale również jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§11 ust. 1 pkt 1 i § 11 ust. 2 pkt 4) w jednostce terenowej o symbolu R. W tym zakresie zatem przedmiotowy planu narusza ustalenia Studium.

Wojewoda wskazał również, że zgodnie z załącznikiem graficznym Studium, przestawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, obszar, w granicach którego sporządzono plan miejscowy, usytuowany jest na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dla tego terenu zaś w części tekstowej Studium ustalono, że w granicach przedmiotowego planu miejscowego w strefie ochronnej tereny powinny być przeznaczone pod rolniczą przestrzeń produkcyjną, zaś na glebach wysokich klas powinien obowiązywać zakaz zabudowy. Tymczasem, wbrew ustaleniom Studium, w zaskarżonej uchwale w ramach jednostek terenowych R ustalono funkcję podstawową: tereny upraw rolnych (otwartej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową oraz również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 11 ust. 2 pkt 4 uchwały) na jednostce terenowej o symbolu R w odległości 100 m od jednostki terenowej R2, przy czym, w kontekście ustaleń Studium, w granicach przedmiotowego planu, zgodnie z jego częścią graficzną, nie istnieje żadna zabudowa siedliskowa. Niezależnie zatem od zmniejszenia strefy ochronnej związanej z rezygnacją z lokalizacji turbiny wiatrowej, w granicach planu powinien obowiązywać zakaz zabudowy również zagrodowej na gruntach rolnych wysokich klas.

Ponadto, granice terenu potencjalnego rozwoju o dominacji funkcji usługowej i produkcyjno-usługowej, ustalone w Studium, zostały zmniejszone w stosunku do granic terenu obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług (PU). Zatem także w tym zakresie ustalenia planu naruszają ustalenia obowiązującego Studium.

Organ nadzoru stwierdził także sprzeczność ustaleń zawartych w § 10 ust. 3 pkt 1 i § 4 pkt 11 planu, w których określono sposób pomiaru wysokości budowli oraz sprzeczność między zakresem obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu, określonym w § 3 ust. 3 uchwały, a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Z powyższych ustaleń planu wynika, że oznaczenia wymienione w legendzie do rysunku planu, jako ustalenia planu, m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy, strefa ochronna elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związana z ograniczeniami w zagospodarowaniu, granica strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi ustaleń planu, pomimo że wg. innych zapisów uchwały stanowią jej treść normatywną, dotyczącą ustaleń związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenów. Brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie planu i wymaga stwierdzenia jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt), jako organ uprawniony do reprezentacji Rady, uwzględnił skargę w części dotyczącej zarzutów oznaczonych w punktach: 1 (poza zarzutem odnoszącym się do § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały) oraz 3 - 7, w pozostałym zakresie wniósł o jej oddalenie (zarzut z punktu 1 w części odnoszącej się do § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały oraz zarzuty z punktów 2, 8 i 9).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 u.p.z.p. i art. 7 Konstytucji RP w regulacji § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały o treści: "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu" Wójt podał, iż z treści uzasadnienia skargi nie wynika jednoznacznie, czy Wojewoda kwestionuje treść tego paragrafu w całości czy w części. Zdaniem Wójta, nie ma żadnych przesłanek, aby uznać powyższy zapis w całości za sprzeczny z ww. przepisami. Podziela natomiast stanowisko Wojewody w zakresie sprzeczności z przytoczonymi wyżej przepisami fragmentu ww. zapisu, zawierającego się w słowach: "o powierzchni przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...]".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia opisanego w pkt 2 skargi, to zdaniem Wójta, możliwym i dopuszczalnym jest ustanowienie takich zapisów w planie miejscowym, aby dopuszczały możliwość budowy/rozbudowy infrastruktury na terenach podlegających ochronie (m.in. grunty rolne III klasy oraz grunty leśne) bez konieczności uzyskiwania zgód organów, o których mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Na gruntach rolnych klasy III oraz gruntach leśnych możliwe jest lokalizowanie infrastruktury, jeżeli lokalizowanie takiej infrastruktury nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele inne niż rolne lub leśne. Określony w art. 7 u.o.g.r.l. obowiązek uzyskania zgody wymagany jest jedynie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a więc tylko w sytuacji, gdy postanowienia planu miałyby doprowadzić do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazał, iż istnieje szereg inwestycji, które pomimo tego, że są lokowane na gruntach rolnych i leśnych, to nie powodują zmiany przeznaczenia terenu na cele nierolnicze i nieleśne (podziemna infrastruktura techniczna - wodociągi, kanalizacja, sieć energetyczna, sieć gazowa, sieć telekomunikacyjna). Wybudowanie takiej infrastruktury na gruntach rolnych i leśnych nie powoduje zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Po wybudowaniu takiej infrastruktury w dalszym ciągu można bez przeszkód korzystać z tych gruntów zgodnie z ich rolniczym lub leśnym przeznaczeniem.

W konsekwencji Wójt zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, iż przeznaczenie gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne winno nastąpić za uprzednią zgodą organów wskazanych w art. 7 u.o.g.r.l. Nie uznał jednak stanowiska, że w okolicznościach niniejszej sprawy jedynym sposobem doprowadzenia do zgodności kwestionowanych w pkt 2 skargi postanowień uchwały jest ich unieważnienie w zakresie, w jakim dopuszczają możliwość realizacji wymienionych w tych punktach inwestycji na terenach gruntów rolnych klasy Ill oraz gruntach leśnych. W ocenie Wójta, dopuszczalne jest realizowanie na tych terenach inwestycji, o ile nie spowodują one zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia opisanego w pkt 8 skargi podał, iż w ustaleniach planu przyjęto drogi publiczne jako przestrzenie publiczne i określono dla nich zasady zagospodarowania, przyjmując ogólną definicję, że "przestrzeń publiczna to konfiguracja ulic, placów, parków, obszar o znaczeniu dla zaspakajania potrzeb mieszkańców". W Studium określono zasady zagospodarowania dla dróg publicznych. Strefa ochronna od elektrowni wiatrowych została wyznaczona w Studium jako orientacyjna. W międzyczasie wykonywane były analizy i symulacje oddziaływania elektrowni w ramach raportu środowiskowego oraz zrezygnowano z lokalizacji 2 turbin, co pozwoliło na doprecyzowanie i określenie izofony 45 dB, która została przyjęta jako zasięg strefy ochronnej. Ponieważ jej zasięg okazał się mniejszy niż wskazany na rysunku Studium, pozostał obszar między granicą strefy i granicą terenu objętego ustaleniami planu, który określono jako tereny rolnicze i ustalono dla nich zasady zagospodarowania bez ograniczeń wynikających z położenia w strefie ochronnej elektrowni. Część terenów posiada sąsiedztwo istniejących siedlisk (usytuowanych poza granicami planu) i dlatego wprowadzono na nich możliwość zabudowy rolniczej, co nie narusza ustaleń Studium.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia opisanego w pkt 9 skargi Wójt podał, iż określając w rozdziale II planu zasady zagospodarowania dla poszczególnych terenów ustalono, że: "nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, w pozostałych przypadkach zgodnie z przepisami odrębnymi". Tym samym określono nieprzekraczalną linię zabudowy jako ustalenie planu. Brak jest tylko jej wymienienia w rozdziale I planu, ale funkcjonuje w dalszych ustaleniach planu.

W toku postępowania sądowego do akt sprawy wpłynęły pisma: G. D. z dnia 12 stycznia 2015 r. (k.50), J. R. z dnia 24 czerwca 2015 r. (k. 113-114) oraz Stowarzyszenia [...] (k.163) i A. S. (k.183) z dnia 15 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia: 14 stycznia 2015 r., 26 czerwca 2015 r. i 21 października 2015 r. (k.60, k.70-71, k.123, k.127-128, k. 187-188, k.194-194-195, k.198-199) odmówił ww. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników uznając, że stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia: 26 marca 2015 r. w sprawie II OZ 223/15 (k.96-98), 16 września 2015 r. w sprawie H OZ 855/15 (k. 149-151 v) oraz 12 lutego 2016 r. w sprawie II OZ 38/16 (k.234-238v) oddalił zażalenia, akceptując w pełni ww. stanowisko sądu I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2016 r. (data nadania na poczcie) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym, wskazując na przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił ww. Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika (k.272), powołując się na wcześniejszą praktyk w przedmiotowej sprawie w powyższym zakresie oraz tożsame postanowienia wydane w innych sprawach tego rodzaju, np.: IV SAAA/a 2221/14, IV SA/Wa 2222/14, IV SA/Wa 2189/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały lub aktu w całości lub w części poprzez stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), zgodnie z którym po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art, 90 u.s.g. (wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei z treści art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że jeżeli kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, to można stwierdzić jej nieważność nawet po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Niewątpliwie, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Sąd, rozpoznając przedmiotową skargę, stwierdził, że wskazane przez Wojewodę w skardze naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne

naruszenia trybu jego sporządzania powodują stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, że każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń. Wojewoda w zaskarżonej uchwale wnosił o stwierdzenie jej nieważności we wskazanej w skardze części. Wójt w odpowiedzi na skargę zgodził się w przeważającej części ze wskazanymi zarzutami. Jednak Sąd stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały w całości, bowiem nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że pian miejscowy zawiera część tekstową i graficzną. Z kolei z treści § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planu wynika, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Z porównania ww. unormowań wynika więc, że część tekstowa planu winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Zaś sprzeczność, brak korelacji i spójności rozważane są w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, trafne są zarzuty wywiedzione z treści § 3 ust. 3 uchwały, gdzie wskazano jedynie ograniczony, zamknięty katalog postanowień treści graficznej jako obowiązującej, który pozostaje w sprzeczności z częścią graficzną planu. Z porównania treści § 3 ust. 3 uchwały z częścią graficzną planu wynika, że oznaczenia wymienione w legendzie do rysunku planu jako ustalenia planu, m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy, strefa ochronna elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związana z ograniczeniami w zagospodarowaniu i granica strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi ustaleń planu, pomimo iż wg. innych zapisów uchwały stanowią jej treść normatywną, dotyczącą ustaleń związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu.

W ocenie Sądu, uwzględnienie zarzutu zawartego w punkcie 9 skargi odnośnie do § 3 ust. 3 uchwały nie jest możliwe przez odpowiednią modyfikację samego kwestionowanego przepisu, lecz dla wyeliminowania niezgodności z prawem konieczne jest stwierdzenie przez Sąd nieważności całego planu. Zakwestionowany § 3 ust. 3 uchwały dotyczył generalnie całości jego postanowień.

Oceny legalności kwestionowanego przez organ nadzoru ww. przepisu planu nie sposób jednak oderwać od innych uwarunkowań formalnych, związanych z treścią zaskarżonej uchwały, w szczególności treści części graficznej planu. Stosownej oceny należy dokonywać, mając na uwadze następujące uwarunkowania formalne i prawne, dotyczące sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

I tak, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu, zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów I wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie; linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Następnie, stosownie do § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, rysunek planu powinien zawierać m. in. linie zabudowy. W związku z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy musi określać też obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś pojęcie to obejmuje określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami (§ 7 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie planu).

Wskazane uwarunkowania nakazują uznać, że miejscowy plan zagospodarowania dla terenu, na którym dopuszczona jest zabudowa, musi wskazywać m. in. jej linie kształtujące racjonalne sytuowanie obiektów, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych

relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ww. ustawy). Linie te powinny pozostawać w związku z granicami obszarów przewidywanych do zabudowy oraz w logicznym powiązaniu z zakładanym usytuowaniem planowanej infrastruktury.

Zaskarżony plan, jak wynika z jego części graficznej oraz tekstowej, obejmuje znaczne kompleksy terenów, na których, pomimo że stanowią grunty rolne, generalnie dopuszczono pewne rodzaje zabudowy (tereny oznaczone symbolami: R, R1 i R 2

§ 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2-4 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 lit a i ust. 2 pkt 2). Zaplanowano też na tym obszarze pewne tereny, które całkowicie bądź w znacznym zakresie są wyłączone z zabudowy, oznaczone symbolami: R, R1, R2, Z, ZL (§ 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 2 pkt 1 i 3, § 14 ust. 2 pkt 1, § 15 ust. 2 pkt 3).

Tymczasem na całym obszarze objętym planem wyznaczono jedynie linie zabudowy po obu stronach trzech dróg publicznych klasy dojazdowej, oznaczonych symbolami: 1KDD, 2KDD i 3KDD, których naniesienie, jak można wnosić, jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosownych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej, wynikających z przepisów odrębnych, służących bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w części tekstowej planu opisano tylko odległość zabudowy do terenów leśnych (§ 15 ust. 2 pkt 4 uchwały).

Nie jest także dopuszczalne wskazywanie w treści zaskarżonej uchwały w § 11 ust. 2 pkt 3, że "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu". Rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest, jak słusznie wywodzi Wojewoda, na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 u.p.z.p.), a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem. Tam gdzie go zaś uchwalono, to właśnie ten dokument ma przesądzać, z uwzględnieniem racjonalnych uwarunkowań, w jakich obszarach ma następować dalsza urbanizacja.

Sąd ponadto stwierdził, że w części tekstowej planu dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia, łączącej elektrownie z systemem energetycznym (§ 9 ust. 7 pkt 6). Realizacja tego rodzaju linii, przy założeniu racjonalnego planowania, wymaga wydzielenia stosownego terenu, wolnego

- w określonej szerokości

od zabudowy dla realnego umożliwienia jej wykonania. Sensowny podział przestrzeni, dla zapewnienia realizacji w sposób zrównoważony poszczególnych potrzeb, jest właśnie przesłanką sporządzania planów.

Dalej, gdy chodzi o sieć dróg wskazuje się w planie, że powinna być ona oparta o drogi o oznaczeniach: 1-3 KDD, 1KDW i 2KDW (§ 9 ust. 12 pkt 2), Drogi o takich oznaczeniach występują na rysunku planu, jednak w części tekstowej wskazano także w § 9 ust. 12 pkt 2 lit.b tiret 3, że "dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej". Użycie liczby mnogiej sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wyrysowane na części graficznej dróg dojazdowych klasy KDW, lecz ich zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla.

Ogólnie, analiza treści graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona nie plan miejscowy, lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych. Nie stanowi natomiast kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem. Wydaje się, że wolą organu, stanowiącego przedmiotowy akt prawa miejscowego, było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe) i wydzielenie stref terenów

0. różnym przeznaczeniu, a nie racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowania przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich istotnych tego aspektach - np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego.

Uchwalając akt prawa miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, uchybiono w szczególności treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p., który zakreśla zasady sporządzania planu, a więc uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (art. 28 ust. 1 tej ustawy).

Wobec przywołanych wyżej okoliczności (wadliwości całego aktu), jak również podzielenia w znacznej mierze zarzutów skargi przez Wójta, bezprzedmiotowe jest rozważanie zasadności zarzutów skargi, wskazanych w punktach 1 oraz 3-7. Sąd w tym zakresie w pełni podziela argumentację Wojewody zawartą w uzasadnieniu skargi i uznaje ją za własną. Zasadny jest również zarzut skargi zawarty w punkcie 9 w odniesieniu do wzajemnej sprzeczności między § 10 ust. 3 pkt 1 a § 4 pkt 1 u.p.z.p., dotyczącej sposobu liczenia maksymalnej wysokości całkowitej budowli.

Odnośnie zarzutów kwestionowanych przez Wójta, a zawartych w punkcie 2 skargi, Sąd również w pełni podziela argumentację Wojewody. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.o.g.r.l., grunty rolne klasy I-III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne; zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego. Jednak gmina, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest bezwzględnie związana ustawami, w tym u.o.g.r.l. Wymóg uzyskania powyższych zgód wynika z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Słusznie zatem stwierdził Wojewoda, że dopuszczenie w kontrolowanym planie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej, dróg czy też eksploatacji kopalin na gruntach rolnych klasy III wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Organ sporządzający plan nie uzyskał również stosownych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a mimo to na terenie oznaczonym symbolem ZL dopuścił zabudowę niezwiązaną z gospodarką leśną.

Sąd podziela również wywody Wojewody w zakresie wiążącego charakteru studium, wynikającego z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 15 ust. 1 u.p.z, w procesie tworzenia planu. Organ gminy każdorazowo jest zobowiązany badać zgodność planu miejscowego ze studium, porównując nie tylko tekst planu z tekstem studium, ale należy odnieść się również do części graficznej (rysunku) planu i studium. W przedmiotowym planie ta niezgodność jest widoczna przede wszystkim na przykładzie eksploatacji kopalin, co zostało podniesione obszernie w punkcie 5 skargi.

Odnośnie uwag poczynionych przez Wojewodę w punkcie 8 skargi w zakresie niespójności zapisów planu w § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 odnoszących się do zagospodarowania przestrzeni publicznych w związku z treścią Studium, które nie wyznacza takich obszarów, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p., przez "obszar przestrzeni publicznej" należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprawdzie w Studium brak jednoznacznego

wyznaczenia takich obszarów, to Jednak jest mowa o zasadach gospodarowania dla dróg publicznych, a to jest przecież element obszaru przestrzeni publicznej. W tym zakresie, w ocenie Sądu, zarzut zawarty w punkcie 8 skargi nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Tak samo w odniesieniu do wyznaczenia w Studium orientacyjnej strefy ochronnej, która w planie została ustalona już po wykonaniu stosownych analiz i doprecyzowaniu zasięgu izofony 45 dB. To zmniejszenie strefy ochronnej w stosunku do zasięgu wskazanego na rysunku Studium, w ocenie Sądu, jest uzasadnione i nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu. Poza tym, z uwagi na stwierdzenie nieważności całej kontrolowanej uchwały, bezprzedmiotowe jest dokładne rozważanie zasadności zarzutów dotyczących w szczególności zgodności zapisów planu ze Studium (punkt 8 skargi).

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 1 47 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

UZASADNIENIE

Postanowienia z dnia 6 lipca 2016 r.

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) wniósł o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...].

Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. (data nadania na poczcie) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: wnioskodawca, Stowarzyszenie) wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym

w charakterze uczestnika (k. 260-261) na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że realizacja celów publicznych Stowarzyszenia przejawia się m.in. w dbałości o zrównoważony rozwój gminy [...] przez wspieranie budowania na jej terenach elektrowni wiatrowych (alternatywnego źródła energii). Stowarzyszenie aktywnie wspiera działalność przedsiębiorców propagujących rozwój szeroko pojętej energii odnawialnej (w szczególności przez udział w postępowaniach sądowych, administracyjnych i innych). Tak więc działania podejmowane przez Stowarzyszenie

w pełni odpowiadają charakterowi rozstrzyganej sprawy, która dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalającego na lokalizację farmy wiatrowej. Przez dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie będzie mogło w pełni wspierać zasadę "sądowej kontroli administracyjnej". Do wniosku wnioskodawca dołączył regulamin Stowarzyszenia oraz imienną listę wszystkich jego członków (k. 262-264).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, zwana dalej: ustawą zmieniającą), osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. W § 2 powyższego przepisu przewidziano natomiast, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 24 § 5, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej działalności statutowej.

Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego procedura nie jest określona przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.

z 2016 r. poz. 23), lecz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Oznacza to, że

w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest postępowaniem odrębnym,

a odrębność odnosi się zarówno do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę (por. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OZ 657/10, publ. cbois).

Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), wojewoda po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ww. ustawy, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Wówczas stronami postępowania sądowego są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy.

W postępowaniu tym nie mogą natomiast brać udziału inne podmioty, w tym wymienione w art. 33 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2010 r., II OZ 899/10, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2016 r., II OZ 38/16, oba publ. cbois).

Rozstrzygnięcie o odmowie dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowym innych podmiotów w charakterze uczestnika jest już rozstrzygnięte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia złożony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. jest już piątym wnioskiem tego rodzaju w tej sprawie. W toku postępowania sądowego do akt sprawy wpłynęły pisma: G. D. z dnia 12 stycznia 2015 r. (k.50), J. R.

z dnia 24 czerwca 2015 r. (k. 113-114) oraz Stowarzyszenia [...] (k.163) i A. S. (k.183) z dnia 15 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia: 14 stycznia 2015 r., 26 czerwca 2015 r. i 21 października 2015 r. (k.60, k.70-71, k.123, k.127-128, k. 187-188, k.194-194-195, k.198-199) odmówił ww. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników uznając, że stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia: 26 marca 2015 r.

w sprawie II OZ 223/15 (k.96-98), 16 września 2015 r. w sprawie II OZ 855/15 (k.149-151v) oraz 12 lutego 2016 r. w sprawie II OZ 38/16 (k.234-238v) oddalił zażalenia, akceptując w pełni ww. stanowisko sądu I instancji.

W świetle powyższego należy uznać, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia jako uczestnika w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela dotychczasową linię orzeczniczą w tym zakresie, dlatego orzeczono jak w sentencji postanowienia na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej.