Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 753/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt III SA/Po [...]

Uzasadnienie

Dyrektor [...]. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] (dalej Dyrektor ARiMR) decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania R. sp. z o.o. z s. w G. , utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z s. w M. G. (dalej: Kierownik ARiMR w R.) z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o przyznaniu R. sp. z o.o. płatności na rok 2019 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego:

1. Jednolitą Płatność Obszarową w wys. [...] zł jako pomniejszoną o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

2. Płatności za zielenienie w wys. [...] zł jako pomniejszoną o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

3. Płatności redystrybucyjnej w wys. [...] zł jako pomniejszoną o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4. Płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno – 2019 w wys. [...] zł jako pomniejszoną o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

5. Płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych w wys. [...] zł jako pomniejszoną o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

6. Płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych w wys. [...] zł jako pomniejszoną o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

7. Płatności do bydła w wys. [...] zł jako pomniejszoną o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

8. Płatności do krów w wys. [...] zł jako pomniejszoną o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego

oraz o przyznaniu R. sp. z o.o. kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wys. [...] zł.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pełnomocnik spółki R. [...] maja 2019 r. wniósł o przyznanie płatności na 2019 r., załączając: oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności – do bydła i krów, oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych oraz załączniki graficzne. We wniosku wskazano do płatności działki ewid. nr: [...] w gm. P., obr. P.; działki nr: [...] w gm. P., obr. J. , działkę nr [...] w gm. P., obr. Ś. , działki nr [...] w gm. G.. P., obr. W. , działki nr [...] w gm. B., obr. G. , działki nr [...] w gm. B., obr. G. , działki nr [...] w gm. B., obr. S. , działki nr [...] w gm. B., obr. T. oraz działkę nr [...] w gm. R., obr. R..

Kierownik ARiMR w R. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. (nr j.w.) przyznał R. sp. z o.o. płatności na rok 2019 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ww. zakresie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że spółka we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowała m.in. działki rolne, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) o numerach szczegółowo wskazanych w decyzji o pow. [...] ha. W związku z brakiem oświadczenia potwierdzającego, że działki wykluczone z płatności są własnością lub przedmiotem dzierżawy spółki odmówiono płatności do powierzchni deklarowanej na wskazanych działkach ewid., bez nałożenia sankcji.

Wyjaśniono, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wynosiła [...] ha. Ustalono ją w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549). Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Dla działki rolnej AW zadeklarowanej na pow. [...] ha do jednolitej płatności obszarowej stwierdzono, że powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi [...] ha. Wykluczono więc [...] ha. Dla działki rolnej H zadeklarowanej na pow. [...] ha do jednolitej płatności obszarowej stwierdzono, że powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi [...] ha. Wykluczono więc [...] ha. Łącznie wykluczono z jednolitej płatności obszarowej [...] ha.

W zakresie płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) wskazano, że zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2014.181.48) jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatności obszarowej przekracza obszar zatwierdzony do obliczania płatności za zielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. Obszar zatwierdzony do jednolitej płatności obszarowej wynosi 1174,69 ha i taką powierzchnię do wyliczenia obszaru dla tej płatności.

Co do płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) podano, że zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm., dalej: upswb) przyznano płatność dodatkową za powierzchnię działek rolnych 27 ha (30 ha pomniejszone o 3 ha).

Wobec płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno wyjaśniono, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku wynosiła 27,77 ha i równała się powierzchni stwierdzonej w toku postępowania. Taką też przyjęto powierzchnię zatwierdzoną.

W zakresie płatności związanej do powierzchni upraw roślinnych pastewnych wskazano, że zadeklarowana przez spółkę powierzchnia działek rolnych wyniosła [...] ha, a powierzchnia stwierdzona w toku postępowania - [...] ha. Stwierdzono bowiem, że dla działki rolnej H zadeklarowanej na powierzchni [...] ha do jednolitej płatności obszarowej powierzchnia użytkowana rolniczo działki wynosi [...] ha. Wykluczono więc [...] ha.

Odnośnie płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana to [...] ha, jednakowo do powierzchni stwierdzonej w toku postępowania. Wyjaśniono, że choć w dołączonej do wniosku umowie powierzchnia upraw buraków cukrowych wynosi [...] ha, to zgodnie z art. 15 ust. 6 upswb płatność związana do powierzchni upraw buraków cukrowych jest przyznawana rolnikowi powierzchni gruntów, na której uprawiane są buraki cukrowe, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów, na której rolnik jest zobowiązany uprawiać te buraki, określona w umowie dostawy.

Wyliczając wysokość należnych spółce płatności organ zastosował również współczynnik korygujący.

W odwołaniu spółka zaskarżyła decyzję organu I instancji w części dotyczącej nieprzyznania w całości jednolitej płatności obszarowej i płatności za zielenienie w odniesieniu do działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji na s. 2 i 3 o łącznej powierzchni wykluczonej [...] ha w odniesieniu do każdej z tych płatności. Wniosła o zmianę decyzji w zaskarżonej części i przyznanie jej ww. płatności w całości bez dokonywania wykluczeń działek rolnych o łącznej pow. [...] ha.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 18 ust. 4 upswb przez jego zastosowanie i bezpodstawne wykluczenie z płatności wskazanych w uzasadnieniu decyzji działek w ramach jednolitej płatności obszarowej i płatności za zielenienie w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, ponieważ przepis ten ewidentnie i rażąco narusza:

1. ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym:

a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,

b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),

2. przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, tj. art. 36 ust. 1, 2 i 5, art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608) oraz pkt 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia, z których bezsprzecznie wynika, że:

a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego,

b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów lub pozostawienie gruntów w dyspozycji rolnika,

c) celem prawodawcy unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych,

d) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego,

II. art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 przez ich pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności obszarowe przyznawane są w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara będącego w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który to wymóg skarżąca bezsprzecznie na dzień [...] maja 2019 r. spełniła,

III. art. 7 oraz art. 8 ust. 1 upswb przez nieuzasadnione niezastosowanie tych przepisów w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym oraz nieprzyznanie na ich podstawie wszystkich płatności do działek w sytuacji, gdy wskazane przepisy krajowe dają możliwość organowi I instancji przyznanie skarżącej płatności do wszystkich działek bez dokonywania wykluczeni przy zastosowaniu prounijnej wykładni prawa krajowego, czego w tej sprawie bezpodstawnie zaniechano.

Skarżąca zarzuciła organowi I instancji również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj:

I. art. 6, 7, 7a i art. 8 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, dalej: TFUE) przez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz zaniechanie organu I Instancji działania na podstawie oraz w granicach prawa wyrażające się w:

- bezpodstawnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, do stosowania której organy administracji są zobowiązane na każdym etapie postępowania, a która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organ I instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 upswb jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń,

- pominięciu i bezpodstawnym niezastosowaniu przepisów rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i nieprzyznaniu na jego podstawie całości płatności przysługujących skarżącej do wszystkich działek objętych wnioskiem w sytuacji gdy z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wynika, że ma ono wartość nadrzędną nad prawem krajowym państw członkowskich co w konsekwencji rodziło po stronie organu konieczność przyznania ich w całości bez dokonywania wykluczeni i to nawet wówczas gdy, przepis prawa krajowego nakazywałyby odmówić przyznania tych płatności,

- pominięciu w całości wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu art. 18 ust. 4 upswb w kontekście jego oczywistej niezgodności z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr 340/19,

- naruszającym zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęciu, że płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny, w sytuacji gdy przyjęte rozwiązanie nie było konieczne, w sposób niedopuszczalny i niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi i wspólnotowymi różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych,

- wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustanowionych przez ustawodawcę krajowego w sytuacji, gdy nie był on uprawniony do ich ustanowienia, ponieważ legitymację w tym zakresie posiada jedynie ustawodawca wspólnotowy, a uprawnienie do przyjmowania określonych aktów regulujących treść zgłoszenia i wymogi w zakresie aktywacji uprawnień do płatności oraz uprawnienia do ustanowienia przepisów dotyczących kwalifikowalności należą do Komisji Europejskiej, nie zaś do Państwa Członkowskiego,

II. art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 8 kpa przez zaniechanie zawarcia w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony, tj. w stosunku do jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie oraz naruszające ogólną zasadę pogłębionego zaufania sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona zmuszona jest do wyprowadzenia rozstrzygnięcia treści uzasadnienia, co jest niedopuszczalne,

III. art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 kpa przez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa unijnego polegającego na niewskazaniu w sentencji podstawy prawnej odmowy przyznania całości płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz nieprzyznania części jednolitej płatności obszarowej, oraz płatności za zazielenienie,

IV. art. 7a § 1 kpa przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wszelkich zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej,

V. art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Jak wskazano na wstępie decyzją z [...] września 2020 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR w R..

W motywach rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR powołał przepisy art. 59 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz art. 7, art. 8 i art. 18 ust. 4 upswb Następnie wskazał, że przed rozstrzygnięciem sprawy wezwał pełnomocnika spółki do dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego na dzień [...] maja 2019 r. do działek nr [...] przytaczając treść art. 18 ust. 4 upswb W odpowiedzi wskazano, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do żądania dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez spółkę tytułu prawnego na dzień [...] maja 2019 r. do przedmiotowych działek, ponieważ zgodnie z bezwzględnie obowiązującą zasadą pierwszeństwa prawa unijnego oraz zasadą prounijnej wykładni prawa krajowego przepis art. 18 ust. 4 upswb nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i powinien zostać w procesie stosowania prawa pominięty. Mając więc na względzie powyższe wyjaśnienia, przy braku dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do ww. działek i dysponując wykazem gruntów wchodzących w skład ZWRSP uznano, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 4 upswb w ramach systemów wsparci bezpośredniego płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jako tytuł prawny należy rozumieć przy tym np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Podkreślono, że ww . regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP. Zastosowanie w sprawie art. 18 ust. 4 upswb, wbrew twierdzeniom spółki, nie narusza więc ogólnej zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasady równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa.

Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 uznać należy, że państwom członkowskim pozostawiono pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (wyrok TSUE z 24.06.2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Trybunał stwierdził, że przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę, pod warunkiem uwzględnienia celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. ZWRSP tworzy zaś mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. z 2019 r. poz. 817 ze zm., dalej: ugnrSP) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie, w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP. Prawidłowo więc organ I instancji zastosował w sprawie art. 18 ust. 4 upswb.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazano, że z konstrukcji art. 2 i 3 upswb wynika, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów upswb, obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy, ciąży na stronie, natomiast organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Wobec zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów oraz udzielania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 3 ust. 3 upswb) oraz jednoczesnego zobowiązania organu do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 upswb), ustawodawca przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, odstępując od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa Skutkiem tego jest szczególny charakter postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, które cechuje swoiste uproszczenie przejawiające się procedowaniem na podstawie okoliczności powołanych we wniosku o przyznanie płatności oraz na podstawie materiału przedłożonego przez wnioskodawcę. To na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że spełnia warunki do ich uzyskania. Obligatoryjna weryfikacja zadeklarowanych działek z wykazem gruntów udostępnionym przez KOWR wykazała zaś, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do ww. gruntów. Pełnomocnik spółki nie zastosował się do wezwania organu, kwestionując wymóg wynikający z art. 18 ust. 4 upswb. W świetle tego organ uznał, że spółka nie posiadała na dzień [...] maja 2019 r. tytułu prawnego do ww. działek znajdujących się w rejestrze ZWRSP i w rezultacie nie spełniła wymogu z art. 18 ust. 4 upswb dla omawianej powierzchni. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma więc znaczenia kwestia spełnienia przesłanek z art. 7 i 8 upswb.

Co do zarzutów naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i 5 kpa Dyrektor ARiMR zaznaczył, że decyzję organu I wydano zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W sentencji decyzji prawidłowo wskazano powierzchnie deklarowane kwalifikowane do poszczególnych schematów pomocowych oraz wysokość przyznanych poszczególnych płatności. Rozstrzygnięcie decyzji sformułowano jasno, precyzyjnie i bez możliwości różnej interpretacji. Szczegółowo wyjaśniono jakie powierzchnie wyłączono z płatności i co było przyczyną ich nieuwzględniania do poszczególnych schematów. Organ I instancji nie nałożył na stronę żadnych sankcji ani pomniejszeń, a jedynie przyznał płatność w poszczególnych schematach pomocowych do powierzchni faktycznie spełniających wszystkie kryteria. Zajął stanowisko wobec całego materiału oraz uzasadnił jasno i precyzyjnie zajęte stanowisko. Wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji dokonano w sposób czytelny.

Wnosząc do tutejszego Sądu skargę na ww. decyzję Dyrektora ARiMR spółka R. reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła ją w całości wnosząc o jej uchylenie, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części, podnosząc zarzuty w części jednakowego z zaprezentowanymi w odwołaniu. Ponadto zarzuciła następujące uchybienia:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 291 ust. 1 TFUE przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie:

- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 upswb,

- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń,

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych rzekomo wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu, co w ocenie organu zostało rzekomo potwierdzone przez TSUE w wyroku w sprawie L. Pontini i in. w sytuacji, gdy wykładnia treści tego orzeczenia i wskazanych przepisów nie daje ku temu podstaw,

III. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 kpa przez oparcie treści zaskarżonej decyzji o:

1. błędną i niepełną wykładnię orzeczenia TSUE w sprawie L. Pontini i in.,

2. wyroki WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r. sygn. III Sa/Wr 23/18 oraz 18 lipca 2018 r. sygn. III Sa/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na zmianę linii orzeczniczej WSA w przedmiocie płatności bezpośrednich,

3. wyroki NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18 oraz z 24 czerwca 2020r. sygn. I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie,

IV. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 kpa przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne,

V. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 11, art. 7 kpa przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ II instancji, a to w szczególności do zarzutów sformułowanych w odwołaniu o numerach: I.2, II, IV i V b) oraz niepełne, a jedynie pobieżne i całkowicie niemerytoryczne odniesienie się do zarzutów wskazanych w decyzji w punktach III oraz V b) i d),

VI. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj:

1. art. 7a kpa przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia,

2. art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

VII. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 kpa przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji,

Spółka wniosła także o wydanie przez tutejszy Sąd postanowienia o skierowaniu do TSUE pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 upswb wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i 5, art. 39 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji".

Wniosła również o wydanie przez Sąd postanowienia o skierowaniu do Trybunału Konstytucyjnego następującego pytania prawnego: "Czy przepis art. 18 ust. 4 upswb jest zgodny z:

- art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach ZWRSP,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład ZWRSP co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład ZWRSP w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie z [...] grudnia 2020 r. podniósł nadto, że skutkiem przyjęcia regulacji art. 18 ust. 4 upswb jest konieczność wypłaty przez ARiMR wnioskowanych płatności rolnikom, którzy bez tytułu prawnego gospodarują na gruntach innego podmiotu prywatnego oraz odmowa wypłaty wnioskowanych płatności rolnikom, którzy w identycznej sytuacji faktycznej, a na gruncie prawa unijnego również w tożsamej sytuacji prawnej, gospodarują również bez tytułu prawnego na gruntach Skarbu Państwa. Przyjęte rozwiązania w sposób ewidentny i rażący naruszają zasadę równego traktowania, a zastosowany przez organy art. 18 ust. 4 upswb narusza również zasadę konkurencji, ponieważ przepisy unijne zapewniają przedsiębiorstwom rolnym sprawiedliwe i równe warunki prowadzenia działalności, w tym równe kryteria uprawniające do otrzymania płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie odnosząc się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie również w sytuacji gdyby zachodziły przesłanki do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zawiadomiono przed posiedzeniem (odpowiednio [...].05.2021 r. – organ i [...].05.2021 r. – pełnomocnika skarżącej). Sąd umożliwił tym samym stronom zajęcie końcowego stanowiska w sprawie przed wyznaczonym na [...] czerwca 2021 r. posiedzeniem niejawnym.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które powinny skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonej części.

Spór prawny pomiędzy organami ARiMR a spółką R. ogniskuje się wokół zagadnienia, czy organy zasadnie nie przyznały pomocy finansowej do działek ewid. nr [...], które szczegółowo Sąd opisał na wstępie.

Skarżąca jako zasadniczy zarzut wskazała na naruszenie przez organy orzekające art. 18 ust. 4 upswb. W dniu składania przez stronę wniosku o płatność art. 18 ust. 4 tej ustawy stanowił, iż pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten wprowadzono do ustawy [...] marca 2016 r. na mocy ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337). Jego wykładnia była już przedmiotem rozważań w judykaturze sądów administracyjnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że dla uzyskania płatności wystarczające jest co do zasady samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (wcześniej ANR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (por. wyroki NSA: z 4.12.2020 r. sygn. I GSK 1092/20; z 24.06.2020 r., sygn. I GSK 232/20; z 20.05.2020 r., sygn. I GSK 1585/20, z 7.02.2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18, powołane orzeczenia dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ugnrSP Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa gospodaruje mieniem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w rozdziale 8 zatyt. "Oddanie mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania" art. 38 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny. Ponadto pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 upswb nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek (por. wyroki NSA: z 24.06.2020 r., I GSK 232/20, z 20.05.2020 r., I GSK 1585/19).

W ocenie tutejszego Sądu przepis art. 18 ust. 4 upswb wprowadzający dodatkowy wymóg przyznania płatności nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Należy zauważyć, że równość jest pojęciem szerszym od pojęcia niedyskryminacji, gdyż zawiera w sobie obowiązek ochrony przed dyskryminacją. Jak wskazuje się w doktrynie, zasada równości wymaga, aby dwa podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji były traktowane tak samo, a w rożnej sytuacji – rożnie. Jeżeli dwa podmioty, określone przez te? sama? cechę?, relewantna? w danym kontekście, będą? potraktowane w rożny sposób, mamy do czynienia z dyskryminacja?, chyba że istnieje obiektywne i racjonalne uzasadnienie nierównego traktowania (zob. A. S?ledzin?ska-Simon, Zasada równości i zasada niedyskryminacji w prawie Unii Europejskiej, Studia BAS Nr 2(26) 2011, s. 43). Wprowadzenie przez ustawodawcę krajowego dodatkowego, niewskazanego wprost w przepisach unijnych, wymogu, którego spełnienie warunkuje otrzymanie wnioskowanych płatności i które zostało obiektywnie i racjonalnie uzasadnione, nie świadczy o dyskryminacji czy nieproporcjonalności zastosowanego środka, ale różnicuje rolników ze względu na obiektywną i istotną cechę jaką jest legitymowanie się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu. Jest to następstwo rozróżnienia pomiędzy gruntami prywatnymi, a wchodzącymi w skład ZWRSP. System prawny może zakładać zróżnicowanie zagadnień związanych z rodzajem nieruchomości, zwłaszcza w aspekcie szerszej deklaracji prawodawcy, aby wyeliminować zjawisko bezumownego korzystania gruntów. Zagadnienie to, wbrew twierdzeniom spółki nie sprowadza się wyłącznie do wykluczenia z dopłat, ale dotyczy wszelkich konsekwencji bezumownego korzystania z państwowych nieruchomości, z roszczeniami o wynagrodzenia włącznie. Wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego przepisu miało bowiem zapobiegać przyznawaniu płatności bezpośrednim rolnikom, którzy bez tytułu prawnego, a tym samym wbrew przepisom powołanej wyżej ustawy, zajmują nieruchomości należące do ZWRSP. Nieuregulowany stan prawny ziemi należącej do ZWRSP, a będącej w obrocie prawnym, poza tym, że w znaczny sposób ułatwia tworzenie sztucznych warunków płatności, nie ma charakteru dyskryminacyjnego. Poprzez zawarcie umów dzierżawy nieruchomości państwowych bądź ich kupno zrównuje status beneficjenta użytkującego faktycznie nieruchomości nienależące do Zasobu i umożliwia tym samym uzyskanie dopłat, przy czym nie różnicuje to podmiotów, ale kryteria przyznawania płatności. Niewątpliwie co do zasady uzyskanie płatności uwarunkowane jest z jednej strony posiadaniem nieruchomości, z drugiej spełnieniem dalszych przesłanek wymaganych w dacie ubiegania się o nie zgodnie z upswb w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym dodatkowym warunkiem jest w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa tytuł do nich.

Z zamiarem prawodawcy koreluje z art. 39b ugnrSP, który stanowi, że osoba władająca nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu bez tytułu prawnego jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Krajowego Ośrodka wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości w wysokości stanowiącej 30-krotność wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Przepis ten poprzedza tytuł "Władanie nieruchomością Zasobu bez tytułu prawnego". Za jego bezwzględnym charakterem przemawia również wykładnia funkcjonalna związana z celem wprowadzenia tego przepisu przez ustawodawcę określonym w uzasadnieniu prac komisji nadzwyczajnej do projektu ustawy nowelizującej ugnrSP (druki sejmowe nr 2819 i 2849 VI kadencji) i związanym z przeciwdziałaniem praktyce nie zwracania dzierżawionego gruntu po zakończeniu umów dzierżawy w celu uzyskania dopłat bezpośrednich oraz celowością wprowadzenia wynagrodzenia o charakterze ryczałtowym obowiązującym w stosunku do wszystkich podmiotów władających gruntami należącymi do Zasobu bez tytułu prawnego na terenie całego kraju, niezależnie od dobrej lub złej wiary lub wytoczenia powództwa o zwrot rzeczy.

Wyjaśnić należy, iż problematykę charakteru własności prywatnej i publicznej rozważał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2016 r. sygn. P 123/15 (publ. w OTK-A 2016/80), dotyczącym zgodności z Konstytucją ww. art. 39b ugnrSP w zakresie w jakim przepis ten ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Trybunał zwrócił uwagę na odmienny charakter własności publicznej od własności prywatnej, która to odmienność przejawiała się przede wszystkim w celu, któremu własność służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28), nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności, bowiem, w przeciwieństwie do mienia należącego do podmiotów prywatnych, dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty politycznej.

Z kolei w wyroku z 11 lipca 2012 r. sygn. K 8/10 (publ. OTK-A 2012/7/78) Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny - wskazał, że gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno "własność prywatną", jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową). Uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej. Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK kilkukrotnie (zob. np. wyroki TK z 12.04.2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; z 21.10.2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008 poz. 139; z 10.03.2015 r., sygn. K 29/13, OTK-A 2015/3/28). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał zwrócił w tym wyroku uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR (obecnie KOWR), której podlega około 1 790 000 hektarów użytków rolnych, co stanowi około 5% ogółu użytków rolnych w Polsce. Agencja jest tym samym największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zawiadują niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Uwzględniwszy powyższe argumenty, środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21.03.2000 r., sygn. K 14/99, publ. OTK 2000/2/61), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (np. w wyroku z 11.07.2012 r., sygn. K 8/10, j.w.). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. W świetle powyższego nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne.

Zdaniem Sądu również trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 2 września 2020 r , sygn. I SA/Op 161/20, nieprawomocny) uznał, że nie można tracić z pola widzenia art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym gospodarstwo rodzinne jest podstawą ustroju rolnego. Wprawdzie z przepisu tego nie wynika żadne publiczne prawo podmiotowe i nie może on być podstawą skargi konstytucyjnej, to jednak stanowi podstawę i uzasadnienie wprowadzania do systemu prawa szczególnych regulacji prawnych, przykładowo zasad obrotu gospodarstwami rolnymi (TK w wyroku o sygn. K 8/08) czy zasad bezumownego korzystania z nieruchomości (TK w wyroku P 123/15).

Zważyć nadto należy, iż restrykcje przepisu 39b ugnrSP były skutkiem tego, że do [...] marca 2016 r. bezumowni użytkownicy byli uprawnieni do uzyskiwania płatności bezpośrednich do nieruchomości Zasobu, co było głównym powodem intensyfikacji takiej formy użytkowania. W świetle tego uproszczonym jest stanowisko pełnomocnika skarżącej, że wyłącznym celem działania organów jest pozbawienie dopłat. Wniosek jest wręcz odwrotny - to w związku z przyznawaniem dopłat nasiliło się zjawisko odmowy wydawania nieruchomości. Skarżąca nie jest dyskryminowana poprzez to, że zostaje zobowiązana przepisami ustawy do wydania gruntów po wygaśnięciu umów dzierżawy bądź zaprzestania ich samowolnego zajmowania. Regulacja taka w ocenie Sądu zapobiega też dyskryminacji rolników, którzy ponoszą koszty dzierżawy owych nieruchomości, w stosunku do tych, którzy zajmują je bez tytułu prawnego i kosztów tych ponosić nie muszą, bowiem nie wydali gruntu i nie zmienili sposobu wykonywania władztwa na przewidziane ustawą ugnrSP wchodzących w skład zasobu. W ocenie Sądu nierówność, którą akcentuje spółka (a właściwie rzecz ujmując - odmienne traktowanie) jest racjonalnie usprawiedliwiona i zmierza do legitymowanego celu, jakim jest wyłączenie bezumownego użytkowania gruntów państwowych, a w konsekwencji wyeliminowanie sytuacji, gdy bezumowny użytkownik czerpie znaczne korzyści wyłącznie z dopłat powierzchniowych, zamiast z zabiegów agrotechnicznych i kosztów ponoszonych w związku z posiadaniem tytułu prawnego do gruntów rolnych (podatki, czynsz dzierżawny itd.)

Istnieją i są niesporne na tle ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 481) zadania tego organu państwowego, którego zasadniczym celem jest gospodarowanie wciąż znacznym zasobem państwowych gruntów, a zastosowany środek w postaci spornego art. 18 ust. 4 upswb jest racjonalnie proporcjonalny tak do wskazanego celu, jak i zadań władzy publicznej. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie Lex online) wskazano, że przepisy rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład ZWRSP stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego. W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP.

Odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Skoro polski ustawodawca wprowadzając wskazany przepis kierował się obiektywnymi kryteriami, zmierzającymi do ochrony gruntów wchodzącego w skład ZWRSP, to tym samym nie doszło do naruszenia zasady równości, konkurencji i proporcjonalności. Powyższe pozwala nie uznać także zarzutu naruszenia art. 21 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.C.2007.303.1) oraz art. 1 ust. 1 i 2 Protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284).

Podkreślić należy, że państwom członkowskim pozostawiono pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez TSUE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE w sprawie L. Pontini i in.).

Zdaniem Sądu nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia przez organy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wywodzonej z jego treści zasady proporcjonalności. Zasada ta pełni funkcję limitacyjną, pozwalającą ustalić w jakim stopniu można ograniczyć dane prawa konstytucyjne np. ze względu na konieczność realizacji innego prawa. Zasada ta znajduje zastosowanie przede wszystkim dla oceny ingerencji prawodawcy w wolność człowieka, albowiem wprowadzane ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Uzasadnieniem dla ograniczenia praw może być inna wartość konstytucyjna. W niniejszej sprawie, cytując rozważania Trybunału Konstytucyjnego z wyroku o sygn. P 123/15 - istotna jest treść art. 23 Konstytucji, zgodnie z którym gospodarstwo rodzinne stanowi podstawę ustroju rolnego i w związku z tym zasługuje na szczególną ochronę prawną. Jak wskazuje Trybunał przywołany przepis stanowi podstawę i uzasadnienie wprowadzania do systemu prawa szczególnych regulacji prawnych, przykładowo zasad bezumownego korzystania z nieruchomości.

Sąd podziela pogląd prezentowany w judykaturze, iż nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych, a więc należące do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych. Odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa (por. ww. wyrok WSA w Opolu z 2.09.2020 r. sygn. I SA/Op 161/20).

Nadto zgodnie z art. 343 k.c. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR), jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczną odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów, ANR (obecnie KOWR) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie, przepis art. 18 ust. 4 upswb należy interpretować ściśle. Rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż organy ARMiR prawidłowo odczytały treść art. 18 ust. 4 upswb

Sąd podziela argumentację wyrażoną w wyroku NSA o sygn. I GSK 3032/18, zgodnie z którą skoro w art. 18 ust. 4 upswb mowa jest o gruntach wchodzących w skład ZWRSP to należy tym samym sięgnąć do ugnrSP, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego ( art. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Kolejny zarzut skarżącej dotyczył naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego, tj. art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, oraz art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz punktów 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia. Nie negując celu wyznaczonego przez prawodawcę unijnego, tj. uzależnienia przyznawania płatności jednolitych od posiadania gruntów, a nie od posiadania do nich jakiegokolwiek tytułu prawnego, należy mieć na uwadze, że prawodawca unijny w pewnych przypadkach widzi potrzebę odstąpienia od tej zasady. Tak jest w art. 21 ust 1 a) i b) rozporządzenia (UE) 1307/2013, który normuje warunki przyznania rolnikom wsparcia w ramach systemu płatności podstawowej. W przepisie tym jednoznacznie i wprost wskazano, że dla otrzymania płatności w ramach tego systemu faktycznie koniecznym jest posiadanie na własność lub w formie dzierżawy uprawnień do płatności. Również w treści art. 36 ust. 5 ww. rozporządzenia prawodawca unijny wyłączył stosowanie tego przepisu w odniesieniu do płatności jednolitych. Nie można zgodzić się, iż regulacje te są kompletne i zawierają wszelkie warunki do przyznania płatności. Przepisy art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 i art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 pozostawiają państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych. W celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, Państwa Członkowskie uprawnione są do wprowadzenia wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Wymóg taki został zaś uznany przez TSUE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności.

Sąd nie podziela też stanowiska skarżącej, iż organ powinien przyznać jej pełną płatność z uwagi na ziszczenie się przesłanek wskazanych w art. 7 i 8 upswb Przesłanki przyznania płatności bezpośredniej (art. 7 upswb) i jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej i płatności związanej do powierzchni upraw, zwane "płatnościami obszarowym" (art. 8 upswb) są przyznawane do powierzchni działki rolnej jedynie wtedy gdy spełnione zostaną wszelkie przesłanki płatności wskazane w ustawie o płatnościach i tylko łączne ich spełnienie warunkuje przyznanie płatności. Oznacza to, że w przypadku gdy działki rolne stanowią własność Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej płatności bezpośrednie i płatności obszarowe przysługują jedynie rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny (art. 18 ust. 4 upswb). Uzyskanie płatności dla działek zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2019, które stanowią własność Skarbu Państwa, było więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 7 lub art. 8 i art. 18 ust. 4 upswb. Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, że spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki płatności.

Sąd nie zgadza się też z zarzutem naruszenia przez organy ARiMR art. 291 ust. 1 TFUE przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie: pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 upswb oraz dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń. Powołany art. 291 ust. 1 TFUE stanowi zasadę, zgodnie z którą Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. Państwo Polskie w drodze upswb określiło zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1307/2013: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, określonych w przepisach min rozporządzenia nr 1307/2013 (art. 1 ust. 1 pkt. 1 upswb) oraz zasady i tryb: a) przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, b) przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, c) wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 ust. 2 upswb). W ustawie tej uwzględniono wszelkie aspekty przedmiotowego rozporządzenia. Polsce jako państwu członkowskiemu pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Polska, uwzględniając cel przepisów unijnych dotyczących pomocy, przyjęła rozwiązanie uniemożliwiające przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg taki spełnia zasady proporcjonalności (tak: wyrok TSUE w sprawie L. Pontini i in.), co zostało omówione wyżej. Niedopuszczalne było więc przyjęcie, że organy ARiMR były zobowiązane do pominięcia art. 18 ust. 4 upswb, skoro przepis ten nie narusza prawa unijnego i nie stoi w sprzeczności z prounijną wykładnią prawa krajowego. Stanowi jedynie celowe i możliwe doprecyzowanie przyznawania płatności w przypadku użytkowania państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Rozwiązanie to nie sprzeciwia się celowi omawianego rozporządzenia, w tym jego Preambule, albowiem przeciwdziała przyznawaniu płatności dla działek rolnych zajmowanych bez tytułu prawnego, sprzyjając eliminowaniu takich działań.

Sąd nie zgadza się również z zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 przez przyjęcie, że z przepisów tych wynika pozostawienie Państwom Członkowskim zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności, lecz niewystępujących w rozporządzeniu oraz zarzutu nieprawidłowej wykładni treści wyroku TSUE w sprawie L. Pontini i in. Jak stanowi art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 2988/95 zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowej i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot. Środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych (ust.2). Innymi słowy nakłada się na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia, aby transakcje finansowane z funduszy europejskich były rzeczywiście wykonywane i prawidłowo przeprowadzane, do zapobiegania nieprawidłowościom ich korygowania. Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 pkt c) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 każdego roku beneficjent wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, składa wniosek o płatności bezpośrednie lub wniosek o płatność w odniesieniu do stosownych środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich obejmujący odpowiednio m.in. wszelkie informacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu lub wymagane w związku z wdrożeniem odpowiedniego sektorowego prawodawstwa rolnego lub wymagane przez dane państwo członkowskie. Z przepisu tego wynika zatem, że prawodawca unijny dopuszcza wprowadzenie przez poszczególne państwa członkowskie wymogu żądania od beneficjenta wsparcia w formie płatności bezpośrednich podania dodatkowych, specyficznie krajowych informacji. Przepis art. 18 ust. 4 upswb ustanawiający wymóg wykazania przez rolnika – wnioskodawcę ubiegającego się o płatności bezpośrednie tytułu prawnego do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej na dzień 31 maja danego roku, nie stoi w sprzeczności z treścią omawianego art. 72 ust. 1 pkt c) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Sąd zauważa, że rozporządzenie (UE) nr 1307/2013 nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych treść przytoczonych przepisów zapewnia państwom członkowskim pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności (por. wyrok NSA z 24.06.2020 r., sygn. I GSK 232/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 29.122020 r., sygn. I SA/Rz 442/20; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16.07.2020 r., sygn. I SA/Go 151/20).

Reasumując należało przyjąć, że ustawodawcy polskiemu została zapewniona swoboda w zakresie wprowadzenia obowiązku przedstawienia ważnego tytułu prawnego do posiadanych działek rolnych, potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o ich użytkowaniu, na których prowadzi działalność rolniczą, przy uwzględnieniu, że dokonywał tego w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów ZWRSP. Ocena taka znajduje również oparcie w stanowisku TSUE wyrażonym w sprawie L. Pontini i in. W sprawie tej Trybunał Sprawiedliwości przyjął, że choć same przepisy wspólnotowe nie wprowadzają wymogu legitymowania się przez rolnika wnoszącego wniosek o przyznanie mu rekompensaty od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku, to jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności (pkt 90 wyroku).

W ocenie tutejszego Sądu ustawodawca polski wprowadzając wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu przez rolnika gospodarującego na gruncie ZWRPS nie naruszył celów wspólnotowych, ogólnych zasad prawa wspólnotowego, jak i zasady proporcjonalności. Tożsame stanowisko zaprezentował NSA podkreślając, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ugnrSP służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji RP, podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ugnrSP Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP. Z uwagi na fakt, że samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, w przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści, w tym uzależnić przyznanie płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntu (ww. wyrok NSA o sygn. I GSK 232/20).

Reasumując, w ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor ARiMR prawidłowo wywiódł kompetencje państwa członkowskiego wynikające z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 2988/95 oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, jak i dokonał trafnej wykładni wyroku TSUE w sprawie L. Pontini i in.

Powyższe dotyczy też zarzutu naruszenia art. 6, 7 i 8 kpa w zw. z art. 288 TFUE, który w głównej mierze stanowił polemikę z utrwalonymi w orzecznictwie NSA zapatrywaniami dotyczącymi celu wprowadzenia do polskiego systemu prawnego art. 18 ust. 4 upswb, tj. wyeliminowaniu sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego.

Sąd jako bezzasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a dotyczących treści decyzji (naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7 i 7a §1 oraz art. 8 §1 i 2 kpa). Nie sposób zgodzić się ze skarżącą jakoby organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na błędnej i niepełnej wykładni orzeczenia TSUE w sprawie L. Pontini i in. Organ w tym zakresie podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 7 lutego 2019 r. (sygn. I GSK 3032/18), który był punktem odniesienia do rozważań dotyczących wymogu zachowania zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu konieczności przedkładania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów w przypadku ubiegania się o bonifikatę pieniężną. Takie przedstawienie orzeczenia było wystarczające dla wyjaśnienia, dlaczego organ odwoławczy uznał je za przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ wyprowadził z orzeczenia właściwe konstatacje oraz prawidłowo i wyczerpująco je uzasadnił.

Zważyć należy też, że Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu decyzji powołał się na wyroki WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., sygn. III SA/Wr 23/18 oraz z 8 lipca 2018 r., sygn. III SA/Wr 65/18 oddalające skargi w sprawach dotyczących odmowy przyznawania płatności z uwagi na brak legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntów. W przekonaniu skarżącej orzeczenia nie powinny stanowić poparcia dla zaskarżonej decyzji, gdyż linia orzecznicza WSA we Wrocławiu uległa zmianie. Prawdą jest, że WSA we Wrocławiu, w sprawach toczących się w podobnym stanie prawnym zaczął orzekać odmiennie niż dotychczasowo (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 29 maja 2019 r. sygn. III SA/Wr 95/19; z 6 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr 255/19), niemniej poglądy w nich wyrażone podważył NSA (odpowiednio wyroki NSA z 20.05.2020 r. sygn. I GSK 1585/19 i z 24.06.2020 r. sygn. I GSK 232/20). Brak też argumentów dla przyjęcia, że wyroki NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18 oraz z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 nie stanowią odniesienia w niniejszej sprawie. Skarżąca nie rozwinęła swojego stanowiska w tej kwestii, co uniemożliwia merytoryczną ocenę zarzutu.

W przekonaniu Sądu nie zaistniały podstawy do odstąpienia od dotychczasowej praktyki odmawiania przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskująca nie posiadała tytułu prawnego. Dominująca linia orzecznicza znajduje oparcie w treści orzeczeń TSUE (sprawa L. Pontini i in.), jak i została potwierdzona przez NSA.

W ocenie Sądu w aspekcie zarzutu procesowego dotyczącego naruszenia przez organy wzorca decyzji administracyjnej, tj. naruszenia art. 107 § 3 kpa oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 5 kpa (w zakresie elementów składowych i struktury decyzji administracyjnej) - z treści całej decyzji organu I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, do których działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą tytułów prawnych do działek ewid. znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Podkreślenia wymaga, że nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. W konsekwencji Sąd nie podziela zarzutów w tym zakresie.

W konsekwencji Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7 i 7a §1 oraz art. 8 §1 i 2 kpa z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, Sąd – mając na względzie powyższe rozważania - uznaje, że rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe. Organy obu instancji nie negowały faktu posiadania przez skarżącą gruntów szczegółowo opisanych we wniosku o przyznanie płatności, czy w decyzji organu I instancji, a jedynie zakwestionowały brak tytułu prawnego do części wykazanych we wniosku działek ewidencyjnych. Przytoczone więc w skardze informacje o postępowaniach sądowych toczących się z udziałem skarżącej, a dotyczących właśnie spornych gruntów, mających świadczyć o ich posiadaniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcia sprawy.

Co do zarzutu naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 11 i art. 7 kpa Sąd wyjaśnia, że zasada przekonywania (art. 11 kpa) pozostaje niezrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony lub gdy nie odniesie się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rozważył wyczerpująco i odniósł się do wszelkich zarzutów wskazanych przez stronę w odwołaniu. Wyjaśnił motywy swojej decyzji, w szczególności wskazując powołane w niej przepisy, zasadność ich zastosowania, a także rozważania zawarte w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych, które jak wynika z treści decyzji w pełni podzielił. Motywy rozstrzygnięcia wyjaśniają w sposób logiczny tok rozumowania organu i przekonują co do trafności rozstrzygnięcia.

Również wbrew zarzutom spółki organ nie naruszył art. 7a oraz art. 77 § 1 kpa Art. 3 ust. 1 upswb stanowi, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 upswb wskazano zaś, iż strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 kpa To nie organ, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W niniejszej sprawie organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ II instancji wezwał pełnomocnika strony do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowych działek, a więc podjął niezbędne kroki do umożliwienia stronie przedstawienia dowodów. Strona ich nie przedstawiła.

Organy prawidłowo uznały więc, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącej w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na [...] maja 2019 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tego warunku skarżąca nie spełniła, co spowodowało trafne wykluczenie ww. obszaru z płatności.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Sąd opierając się na zaprezentowanym powyżej stanowisku stwierdza, ż brak jest podstaw do uwzględnienia tegoż wniosku. W niniejszej sprawie nie wyłoniły się kwestie, których Sąd nie mógłby samodzielnie rozstrzygnąć. Pytanie prawne nie może być zaś traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości.

W świetle przedstawionej przez Sąd argumentacji nie ziściły się też przesłanki wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie, co zostało powyżej wyjaśnione.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.