Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1045/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28  par. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy G. M. – H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., umorzył

wszczęte na wniosek G.M. – H., reprezentowanej przez

adwokata B. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności

decyzji Starosty [...] z dnia [....] marca 2010 r., Nr [....], zatwierdzającej

projekt budowlany i udzielającej [....] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę

farmy wiatrowej [...] I składającej się z 7 elektrowni GE 2.5 XL, h=100m, obejmującej

linie kablowe 30 kV wraz z siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i

placami montażowymi oraz fundamentami:

działki pod fundamenty [....] obr. ewidencyjny [...], [....], obr.

ewidencyjny [....], [....], obr. ewidencyjny [....], działki pod

linie kablowe 30 kV: [....] obr. ewidencyjny

[...], [....], obr.

ewidencyjny [....], [....], obr.

ewidencyjny [....], działki pod drogi dojazdowe i place montażowe: [....], obr.

ewidencyjny [....], [....],

obr. ewidencyjny [....].

Po rozpatrzeniu odwołania G. M. – H., Główny

Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [....] lutego 2012r. utrzymał w mocy

decyzję Wojewody [....] wskazując w uzasadnieniu, G.

M. – H. jest właścicielką szeregu działek położonych na terenie

gminy [....], w obrębach ewidencyjnych [....] i [....]. Położona

najbliżej kwestionowanej inwestycji, stanowiąca własność odwołującej się działka nr ew.

[....], obr. [....], znajduje się w odległości ok. 1,9 km od działki nr [....]

(ustalono na podstawie map portalu internetowego geoportal.gov.pl), na której

zaprojektowano turbinę wiatrową wchodzącą w zakres kwestionowanej inwestycji.

Pozostałe 6 turbin wiatrowych znajduje się w większej odległości od nieruchomości,

stanowiących własność odwołującej się. Natomiast ze znajdującego się w aktach

sprawy wyciągu z analizy oddziaływania akustycznego omawianego przedsięwzięcia

wynika, że farma wiatrowa nie będzie emitowała do środowiska hałasu o poziomach

ponadnormatywnych i "jej funkcjonowanie nie spowoduje naruszenia standardów

jakości klimatu akustycznego określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia

14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U.

z 2007 r., Nr 120, poz. 826)'", przy czym "zastosowane w wiatraku zabezpieczenia

pozwalają na skrócenie odległości od zabudowy do wieży turbiny z 400 m do 270 m".

Pozostałe elementy inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [....] z

dnia [....] marca 2010 r., Nr [...], znak: [....] z uwagi na swój

charakter (elektroenergetyczne linie kablowe, drogi dojazdowe i place montażowe),

zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, również nie wprowadzają

ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Ponadto elementy te

znajdują się w odległości powyżej 700 m od nieruchomości stanowiących własność

Pani G. M. – H. (ustalono na podstawie map portalu

internetowego geoportal.gov.pl).

Ponadto z treści decyzji Wójta Gminy [....] z dnia [....] lutego 2010 r., Nr

[....], znak: [....], ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji

przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej [....] I w

gminie [....] wynika, że eksploatacja farmy wiatrowej będzie powodowała emisję

pola i promieniowania elektromagnetycznego, jednak oddziaływanie farmy w tym

zakresie będzie znikome i nie przekroczy obowiązujących norm oraz że inwestycja nie

będzie miała znaczącego negatywnego wpływu na wody powierzchniowe i podziemne,

powietrze, klimat akustyczny, pola elektromagnetyczne, glebę, warunki życia i zdrowie

ludzi, florę i faunę, krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy.

Z uwagi na powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że

G. M. – H. nie posiada interesu prawnego w wysuniętym

przez siebie żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [....] z dnia [....]

marca 2010 r" Nr [....], znak: [....]. Nie istnieją bowiem przepisy

prawa materialnego, jakie w związku z kwestionowaną inwestycją wprowadzałyby

ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującej się.

W sytuacji, gdy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek

podmiotu nieposiadającego interesu prawnego w wysuniętym przez siebie żądaniu

stwierdzenia nieważności, winno ono zostać umorzone z przyczyn podmiotowych.

Zgodnie bowiem z art. 105 Kpa, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się

bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu

postępowania.

W skardze skierowanej do Sądu G. M. – H. wnosząc

o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej :

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny

wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

art. 105 k.p.a. - przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania

pomimo braku ku temu przesłanek,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik

sprawy, tj. naruszenie w szczególności:

art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010

r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które

doprowadziło do odmowy przyznania Skarżącej statusu strony postępowania.

W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7

lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). W

postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu,

którym mowa w art. 28 ust. 2 w/w ustawy, właściwy organ wyznacza każdorazowo na

potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego

obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść

nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają

ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zakres zagospodarowania i oddziału

inwestycji powinien być ustalany również z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, który przecież w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27

marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80,

poz. 717 ze zm.) kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Skarżaca zwraca uwagę, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym

prawomocnie stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [....] z dnia [...]

listopada 2008r. nr [...] dot. miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego dla obszaru [....], [....], [....], [....], [....]

w [....]. Wobec powyższego istnieje konieczność uchwalenia nowego planu

miejscowego dla powyższego obszaru, który będzie musiał uwzględniać m.in.

postanowienia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa

[....], który przewiduje minimalną odległość od zabudowań: 1.000 m

(zob. uchwała Sejmiku Województwa [....] w [....] Nr

[....] z dnia [....] października 201 Or. w sprawie uchwalenia zmiany Planu

zagospodarowania przestrzennego województwa [....] - pkt 3.3.10.,

str. 235 Planu).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał

swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy

administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności

administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem

zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego

przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia

zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z

prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu

faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd

administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości,

jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i

podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności

wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania

może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem

kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć

mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym

postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron.

Czyniąc zadość powyższemu wymogowi, organ wojewódzki pismem dnia 8

września 2011, wezwał pełnomocnika Skarżacej do wskazania interesu prawnego

G. M. – H., wynikającego z prawa materialnego, który

miałby być naruszony w związku z zatwierdzeniem przez Starostę [....]

projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę farmy wiatrowej mając

uzasadnione wątpliwości zważywszy na to, że Skarżąca jest właścicielką działek nie

położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jedna z działek,

działka nr [....], położoną najbliżej, usytuowana jest ponad 1 km od działek

inwestora o nr [....]

Skarżaca, poza wskazaniem konieczności uchwalenia nowego planu

miejscowego dla powyższego obszaru, który będzie musiał uwzględniać m.in.

postanowienia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa

[....], który przewiduje tego rodzaju inwestycji w minimalną odległość

od zabudowań: 1.000 m nie wykazała swojego interesu prawnego.

Odnosząc się więc do zarzutów skargi stwierdzić na wstępie należy, że by

można było wszcząć postępowanie administracyjne musi wystąpić powiązanie

podmiotu wnioskującego lub żądającego wszczęcia postępowania z jej interesem

prawnym, takim, który wynika z ściśle określonego przepisu prawnego, odnoszącego

się wprost do sytuacji danego podmiotu.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 K.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy,

czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda

czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak

rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07

lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z

późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa,

ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do

następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub

zarzadcow nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć,

zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w

otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających

związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym

przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie

obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, ze

inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że

nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę

postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć

wnioskodawcy.

Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane

z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je. dają właścicielowi, zarządcy lub

użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze

strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny,

konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie , znajduje potwierdzenie

w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa

materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r.. sygn. akt II SA

1355/98: wyrok NSA w Warszawie z dnia 2.3 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98).

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli

sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany

rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże j nie może tego zainteresowania

poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w

zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w

Warszawie z dnia 05 grudnia 2007 r sygn akt VII SA/Wa 1550/07).

W ocenie Sądu przeprowadzone przez organ orzekający postępowanie

wyjaśniające, w oparciu o które organ przyjął, iż Skarżącej nie przysługiwał przymiot

strony w sprawie należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej

sprawy legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na

budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując

przy tym wyjątków. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o

pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub

zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja,

której weryfikacji we wszczętym nadzwyczajnym postępowaniu domagał się skarżący,

bez wątpienia wydana została w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 3 pkt

20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy

rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów

odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane

z tym obiektem.

Należy mieć na względzie, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex

specialis do art. 28 k.p.a. Pojęcie zaś strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz

pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa

materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do

sformułowania interesu lub obowiązku prawnego.

Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam

podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w

zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z

przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do

zagospodarowania ich nieruchomości.

W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy

przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny

uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko

przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają

określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie

wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu

prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym

między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego

podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na

sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli

natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę

sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a

co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji

danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest

sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany

rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania

poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w

zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia

27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).

Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżąca nie wykazał w sprawie

żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym

naruszenia prawem chronionego interesu. Budowa obiektu nie narusza prawa

własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącego zgodnie z jej

społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem

nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym jednym planem zagospodarowania

przestrzennego, na którym ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą

podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu

dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści,

zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status

strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny

przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z

ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie

określonego obiektu budowlanego (vide: wyroki WS A w Warszawie z 18 listopada 2005

r., VII SA/Wa 786/05, LEX nr 198955, z 4 stycznia 2006 r, VII SA/Wa 935/05, LEX nr

196411). Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby kwestionowana inwestycja

uniemożliwiała lub w jakikolwiek sposób utrudniała zagospodarowanie lub użytkowanie

jej nieruchomości, nie potwierdzają również materiały zgromadzone w aktach sprawy.

Pozwolenie na budowę w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne

interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy

mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów

określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na

podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony

środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm

prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste

zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania

przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi

inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy

kwestionowania legalności pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organy

orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie

wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy -

czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a.

Podsumowując w ocenie Sądu ustalenia organu, że działki skarżącego nie

znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu jest prawidłowe i

znajduje oparcie w materiale dowodowym. Uznanie to oznacza, iż skarżącemu nie

przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na

budowę a to z kolei przesądzało o braku w niniejszej sprawie przesłanki kontynuowania

postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [....] z dnia [....]

marca 2010 r., Nr [....], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [....] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej na wniosek strony

skarżącej.

Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące

niezgodności pozwolenia na budowę z planem zagospodarowania przestrzennego,

który jak sama strona wskazała jest jest dopiero w fazie opracowywania.

Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002

r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze

zm.) należało skargę oddalić.