Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 387/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 88, art. 95 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 561/07 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i decyzję Komendanta Powiatowego Policji we Włoszczowej z dnia [...] czerwca 2007r.; 2. zasądza od Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach na rzecz K. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 561/07 oddalił skargę K. P. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym.

Komendant Powiatowy Policji we Włoszczowej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), odmówił przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący pełni służbę w Policji od dnia [...] sierpnia 1999 r., natomiast funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem [...] sierpnia 2002 r. W dniu [...] maja 2007 r. K. P. złożył oświadczenie mieszkaniowe, z którego wynika, że od dnia [...] marca 2003 r. zajmuje wraz z rodziną na podstawie umowy najmu lokal mieszkalny we Włoszczowej, [...], stanowiący mieszkaniowy zasób gminy.

Organ stwierdził, że K. P. posiada lokal mieszkalny zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., co wyklucza możliwość nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania K. P., decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony,

że użytkuje lokal mieszkalny niezgodny z normami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Ustawodawca określił jako jedną z przesłanek do nabycia prawa do równoważnika

za brak lokalu mieszkalnego nieposiadanie przez policjanta lub członków jego rodziny,

o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy. Skoro K. P. taki lokal posiada, nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji

w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie określił wprost, że posiadany na podstawie umowy najmu lokal musi być zgodny z normami zaludnienia przysługującymi policjantom i członkom ich rodzin. Skoro tak to równoważnik pieniężny przysługuje wtedy, gdy policjant w ogóle nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie wówczas gdy lokal posiada lecz nie zapewnia on funkcjonariuszowi i jego rodzinie przysługujących norm zaludniania.

Decyzja Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji stała

się przedmiotem skargi K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

W uzasadnieniu wskazał, że lokal mieszkalny, który zajmuje posiada całkowitą powierzchnię użytkową [...] m2, w tym [...] m2 powierzchni mieszkalnej i składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki, wc i przedpokoju. Natomiast uwzględniając ilość mieszkających z nim osób - żona i dziecko - przysługuje mu lokal mieszkalny

o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2, gdyż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

Skarżący stwierdził, że uzasadnione jest twierdzenie, iż równoważnik pieniężny należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa

do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie, na warunkach określonych w ustawie i mające jednocześnie na celu pomoc finansową na spłatę zobowiązań z tytułu korzystania z lokali osób trzecich na podstawie np. umowy najmu. Podniósł, że nie można dokonywać interpretacji art. 92 ustawy

o Policji w oderwaniu od przepisu art. 88 tej ustawy. Prawo do równoważnika jest prawem pochodnym od prawa do lokalu mieszkalnego, a ponadto przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji ustala zasadę prawa policjanta do lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 561/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a) skargę K. P. oddalił.

W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie niniejszej bezsporne jest, że K. P. posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, który nie spełnia norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Okoliczność

ta w obowiązującym stanie prawnym nie mogła jednak przesądzić o możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Przywołując treść art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz powołując

się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w tym jego § 1 ust. 1 pkt 3 , Sąd I instancji stwierdził, że z literalnego brzmienia powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny jest świadczeniem związanym z brakiem jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby przez policjanta, nie zaś z faktem nieposiadania lokalu odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia. Zarówno ustawa jak i rozporządzenie

w żadnym wypadku nie wiążą bowiem kwestii prawa do równoważnika pieniężnego

z powierzchnią lokalu, którym dysponuje policjant, a jedyną okolicznością istotną dla powstania tego uprawnienia jest ustalenie, że funkcjonariusz nie dysponuje lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie prawa do równoważnika od tego, czy policjant

(w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej) posiada lokal mieszkalny

nie spełniający norm zaludnienia, unormowanie takie znalazłoby się w tekście samej ustawy - jak ma to miejsce w przypadku art. 94 i art. 95. W ocenie Sądu z przepisów tych w sposób jednoznaczny wynika, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może być zrealizowane wyłącznie poprzez przydział lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się natomiast policjantowi, który posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny, lub dom mieszkalno-pensjonatowy, a także policjantowi, którego małżonek posiada taki lokal lub dom (art. 95 ust. 2 i 3 ustawy).

Przepis art. 94 ustawy stanowi zaś, że w przypadku, gdy policjant nie skorzystał z przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, może otrzymać pomoc finansową, przy czym oba świadczenia (przydział lokalu i pomoc finansowa) wzajemnie

się wykluczają i mogą być przyznane jedynie zamiennie. Skoro z przepisu art. 94 wynika, że pomoc finansową może otrzymać policjant, któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie z uprawnienia tego nie skorzystał, to oczywistym jest, że pomoc finansowa przewidziana w tym przepisie dotyczy tych policjantów, którzy nie posiadają lokalu odpowiedniego w rozumieniu

art. 88 ustawy, a więc nie spełniającego norm zaludnienia. Ponadto art. 94 ustawy

w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia

17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U z 2001r. Nr 131, poz. 1468) w sposób wyraźny uzależnia wysokość pomocy finansowej od ilości przysługujących policjantowi norm zaludnienia.

Zdaniem Sądu ustawodawca określając zasady przyznawania policjantom dwóch wymienionych wyżej form pomocy w zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych -

w rozumieniu art. 88 ustawy - odniósł je jednoznacznie do norm zaludnienia. Fakt,

że nie uczynił tego w stosunku do równoważnika pieniężnego nie jest przypadkowy

i oznacza, że ustawodawca świadomie świadczenie to traktuje odmiennie, aniżeli wymienione w art. 94 i 95 ustawy. Na potwierdzenie powyższego poglądu Sąd przywołał treść § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia, które stanowią, że równoważnik pieniężny nie przysługuje policjantowi, który w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, a także jeżeli on bądź jego małżonek skorzystał z pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ustawy. Skorzystanie przez policjanta z form pomocy, określonych w art. 94 i 95 ustawy wyklucza zatem przyznanie równoważnika, co świadczy o różnym i wykluczającym się charakterze tych świadczeń.

Wykładania gramatyczna przytoczonych przepisów ustawy i rozporządzenia prowadzi do wniosku, że równoważnik za brak lokalu może być przyznany, jeżeli nie zachodzi negatywna przesłanka materialnoprawna w postaci dysponowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Posiadanie zaś jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyklucza uprawnienie do równoważnika, przy czym jeżeli jest to lokal nieodpowiedni w rozumieniu art. 88 ustawy, policjant może skorzystać z prawa do przydzielenia mu lokalu w drodze decyzji administracyjnej bądź zwrócić się o przyznanie pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94 ustawy.

Dokonując wykładni celowościowej Sąd wskazał, że przewidziane w art. 88 ustawy prawo policjanta do lokalu mieszkalnego nie jest prawem oderwanym od praw

i obowiązków wynikających ze stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu

i przewidzianych w art. 94 i 95 ustawy form pomocy, jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscu, w którym pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Wynika to ze szczególnego charakteru pracy policjanta, polegającej między innymi na dużej dyspozycyjności i stałej gotowości do pełnienia służby. Z tym celem,

a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy.

Funkcja, jaką pełni w tym systemie prawo policjanta do równoważnika pieniężnego jest nieco inna, aczkolwiek integralnie związana z jego uprawnieniem do posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu, w którym pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, celem równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 jest zrekompensowanie policjantowi kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania (nie znajdującego się w miejscu, w którym pełni służbę, ani w miejscowości pobliskiej) - do miejsca pełnienia służby. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że celem równoważnika pieniężnego, przewidzianego w art. 92 - podobnie jak w przypadku pomocy określonej art. 94 i art. 95 - jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 88. Tę funkcję z powodzeniem spełnia prawo do przyznania odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej oraz pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., policjantowi za jego zgodą, może być przydzielony lokal o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie

z normami zaludnienia. W takiej sytuacji policjantowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z uwagi na treść cytowanego już § 1 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, wykluczającego prawo do równoważnika wówczas, gdy policjant posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej. Z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć pomoc w postaci równoważnika pieniężnego, sytuacja prawna policjanta, który zamieszkuje

w miejscu pełnienia służby w lokalu nieodpowiadającym normom zaludnienia

a przydzielonym na podstawie decyzji administracyjnej, nie różni się od tej, w której policjant posiada lokal także nieodpowiedni, ale zajmowany np. na podstawie umowy najmu. W związku z powyższym przyjąć należy, że jeżeli policjant wyraża zgodę na posiadanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego niespełniającego norm zaludnienia, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu. Nie ma wówczas znaczenia, czy lokal taki policjant uzyskał

z zasobów policji, czy w jakikolwiek inny sposób, chodzi bowiem o sam fakt posiadania lokalu w miejscu pełnienia służby. Za takim rozumieniem prawa do równoważnika przemawia także przepis § 2 rozporządzenia, uzależniający wysokość tego świadczenia jedynie od faktu, czy policjant posiada członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, czy też nie. W każdym z przypadków stawka równoważnika określona jest bowiem dziennie i bez powiązania z przysługującymi policjantowi normami zatrudnienia.

Sąd stwierdził, że wykładnia celowościowa nie sprzeciwia się w żadnym wypadku interpretacji prawa do równoważnika pieniężnego wynikającej z wykładni gramatycznej. Brak zależności uprawnienia do tego świadczenia od przysługujących policjantowi norm zaludnienia nie niweczy prawa do odpowiedniego lokalu mieszkalnego, zagwarantowanego w art. 88 ustawy. Jeżeli bowiem policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, aniżeli wynikająca z rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r.,

to może skorzystać z dwóch innych form pomocy określonych w art. 94 i art. 95.

Z tych względów równoważnik pieniężny przewidziany w art. 92 ustawy

nie przysługuje policjantowi, gdy posiada on w miejscu pełnienia służby lub

w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny nieodpowiadający normom zaludnienia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia

12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 561/07 skargę kasacyjną złożył K. P. reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92 w zw. z art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.

o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277).

W uzasadnieniu podniósł, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Kielcach wykładania gramatyczna i celowościowa będące podstawą rozstrzygnięcia są całkowicie błędne. U podstaw wykładni gramatycznej dokonanej przez Sąd stoi błędne założenie, iż równoważnik pieniężny jest świadczeniem związanym z brakiem jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby przez policjanta, nie zaś z faktem nieposiadania lokalu odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia.

Pełnomocnik nie podzielił poglądu Sądu, że zarówno ustawa jak

i rozporządzenie w żadnym wypadku nie wiążą kwestii prawa do równoważnika

z powierzchnią lokalu, którym dysponuje policjant a jedyną okolicznością istotną dla powstania tego uprawnienia jest ustalenie, że funkcjonariusz nie dysponuje lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W ocenie skarżącego stanowisko Sądu pozostaje w oczywistej sprzeczności z intencją ustawodawcy zapewnienia funkcjonariuszom policji gwarancji socjalnych związanych

z prawem do lokalu mieszkalnego posiadającego określone minimum wynikające

z przepisów resortowych.

Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest prawem pochodnym do prawa do lokalu mieszkalnego, wobec czego oceny, czy nastąpiło nabycie praw pochodnych, nie można rozpatrywać w oderwaniu od nabycia prawa głównego. Uzasadniony jest więc pogląd, że rozumienia pojęcia "lokal mieszkalny" użytego w art. art. 92 i 94 ustawy o Policji nie można wykładać inaczej jak "lokalu mieszkalnego" spełniającego cechy lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy

o Policji.

Jeżeli Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 88 (będącym przepisem nadrzędnym

w hierarchii przepisów dotyczących świadczeń dla policjantów, określonych w rozdziale 8 ustawy o Policji) policjantom przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego (...)

z uwzględnieniem uprawnień wynikających z przepisów szczególnych, do których to uprawnień należą również określone w przepisach wykonawczych minimalne normy zaludnienia, to nieracjonalnym wydaje się aby ustawodawca określając w art. 92 konstytuującym prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu pominął uprawnienia policjanta wynikające z przepisów szczególnych. Dokonana przez Sąd interpretacja prowadzi do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że policjant poprzez fakt posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu (np.

o pow. 3 m2, - która to powierzchnia w oczywisty sposób nie może zapewnić jakichkolwiek potrzeb mieszkaniowych) - nie ma prawa do równoważnika pieniężnego.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z wykładnią celowościową zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zgodnie z którą celem równoważnika pieniężnego jest zrekompensowanie policjantowi kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania (nie znajdującego się w miejscu, w którym pełnił służbę ani

z miejscowości pobliskiej) - do miejsca pełnienia służby, a nie pokrycie kosztów wynajęcia mieszkania przez policjanta.

W dalszej części skargi kasacyjnej pełnomocnik przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazując, że w przeważającej ilości rozstrzygnięć sądy wyrażały pogląd, że w przypadku, gdy powierzchnia mieszkalna posiadanego przez policjanta lokalu mieszkalnego jest mniejsza od powierzchni przysługującej zainteresowanemu zgodnie z normami zaludnienia, wówczas zainteresowanemu przysługuje równoważnik za brak lokalu. Autor skargi kasacyjnej - powołując się na występujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności w wykładni art. 92 ustawy o Policji w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny, który nie odpowiada normom zaludnienia określonym w przepisach resortowych - wskazał, iż uzasadnione wydaje się złożenie wniosku o przedstawienie powyższego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów w trybie art. 187 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie uznając podniesione zarzuty za niezasadne

i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają, stosownie do art. 176 P.p.s.a., podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisu prawa odpowiadającego wymogom art. 174 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a., zatem konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie podstawy kasacyjnej powinno podawać przyczyny, z jakich kasator powziął wątpliwości co do prawidłowości zastosowania przepisu albo przeprowadzenia jego wykładni przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie kasator oprał wniesioną skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie w petitum wniesionego środka zaskarżenia wytknął ogólne naruszenie art. 92 w zw. z art. 88 ustawy o Policji,

nie precyzując, z uchybieniem których dokładnie jednostek redakcyjnych tych przepisów miał być wydany zaskarżony wyrok. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej nie ulega jednak wątpliwości, że strona skarżąca w istocie zarzuca Sadowi I instancji błędną wykładnię art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy o Policji. Tak doprecyzowany zarzut zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przypomnieć przede wszystkim należy, iż art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 powołanej ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1 -9.

Powołane przepisy rzeczywiście nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego,

a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi

i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać

z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie tylko przydział lokalu (art. 92 ust. 1), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, albo przez wydanie decyzji

o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyżej wskazane świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Istotą równoważnika pieniężnego nie jest zatem, jak twierdzi Sąd I instancji, zrekompensowanie kosztów dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby. Takiego rzekomego celu tego świadczenia nie można wywieść ani z treści ani z celu ustawy. Przeciwnie wynika z nich, iż omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji.

Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej

z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale,

a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia.

Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji.

We wskazanej sytuacji policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08.

Dodać również należy, że posiadania "policyjnego" mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem lokalu komunalnego. Podobnie w żaden sposób za uprawnione nie można uznać utożsamianie przez Sąd I instancji zasobu lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji z gminnym zasobem mieszkaniowym. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego

w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, w tym gminnego, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast omawianego typu mieszkania,

ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy.

Z powyższych względów trafne są wywody skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1ustawy o Policji, gdyż Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję podjętą z uchybieniem wskazanych przepisów prawa materialnego. Pozwalało to na zastosowanie art. 188 P.p.s.a.

i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji we Włoszczowej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.