Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2804/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 16 ust. 1, art. 18c ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 149
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
article: art. 44 ust. 3 pkt 3, art. 53
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 607/17 w sprawie ze skargi D. K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 5 grudnia 2016 r. nr BDF1.4800.48.2016 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 607/177 oddalił skargę D. K. (dalej: Skarżący, Odwołujący, Obwiniony) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO), o sygn. akt BDF1.4800.48.2016 z dnia 5 grudnia 2016 r. Orzeczeniem tym uchylono orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części dotyczącej przypisania odpowiedzialności za czyn określony w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i w tym zakresie przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach (dalej: RKO), w pozostałej zaś części utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie w zakresie, w którym uznano Obwinionego D. K. - pełniącego w czasie popełnienia przypisanych czynów funkcję Prezydenta M. Ś. - winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 168 ze zmianami, dalej: ustawa lub uondfp).

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach (dalej: Komisja orzekająca I instancji lub RKO) orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt RKO/7100/5/16, uznała D. K. winnym naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w:

— art. 16 ust. 1 uondfp polegającego na nieuregulowaniu do dnia 25 listopada 2014 r. zobowiązania dotyczącego wykupu obligacji komunalnych w kwocie [...] zł, wynikających z umowy emisji obligacji z dnia 23 września 2009 r., skutkiem czego była zapłata w dniu 8 grudnia 2014 r. odsetek w kwocie 9 260,27 zł, co naruszyło przepis art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. Z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., dalej: ustawa o finansach publicznych lub ufp);

— art. 15 uondfp, polegającego na zaciągnięciu w dniu [...] lipca 2013 r. kredytu w wysokości [...] zł w rachunku bankowym na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu na okres od 25 lipca 2013 r. do 15 lipca 2017 r., pomimo że z uchwały Rady M. w Ś. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta na 2013 r. wynikało upoważnienie do zaciągnięcia zobowiązania wyłącznie na 2013 r., co naruszyło przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 212 ust. 2 pkt 1 oraz art. 211 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Tym samym orzeczeniem uniewinniono D. K. od innych zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Komisja Orzekająca I instancji odstąpiła od wymierzenia kary Obwinionemu i obciążyła obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 291,71 zł.

D. K. złożył odwołanie od tego orzeczenia, wnosząc o uchylenie orzeczenia RKO w zaskarżonej części i uniewinnienie od przypisanych zarzutów naruszenia z art. 15 i 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych Orzeczeniem z dnia 5 grudnia 2016 r. GKO, działając na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych:

1. uchyliła zaskarżone orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji w części dotyczącej przypisania odpowiedzialności za czyn określony w art. 15 uondfp i w tym zakresie przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach;

2. utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GKO wskazała, że w przedmiotowej sprawie doszło do nieterminowego wykupienia obligacji komunalnych w kwocie [...] zł, wynikających z umowy emisji obligacji z dnia 23 września 2009 r. Spowodowało to po stronie gminy obowiązek zapłaty odsetek w wysokości 9 260,27 zł, które zapłacono w dniu 8 grudnia 2014 r. GKO uznała, że doszło do wypełnienia znamion deliktu opisanego w art. 16 ust. 1 ustawy, przy czym odpowiedzialność należało przypisać Obwinionemu jako Prezydentowi M. będącemu kierownikiem jednostki finansów publicznych – gminy - w rozumieniu art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W ocenie GKO nie doszło do powierzenia przez Obwinionego obowiązków w trybie art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zakresie decydowania o terminie wykupu obligacji. Decyzję w tym przedmiocie podjął zatem Obwiniony jako kierownik jednostki, prowadząc negocjacje z bankiem o przedłużeniu terminu wykupu obligacji gminnych. GKO nie zgodziło się też ze stanowiskiem Obwinionego, że w świetle art. 16 ustawy czynem zabronionym jest samo działanie w postaci zapłaty odsetek. Zapłata odsetek była konsekwencją nieuregulowania w terminie należności głównej. Zaniechanie to rodzi obowiązek zapłaty odsetek za opóźnienie. Zapłata tych odsetek stanowi zaś realizację tego obowiązku. GKO uznała, że trudności finansowe gminy nie były same w sobie dostatecznym usprawiedliwieniem stwierdzonego naruszenia.

D. K. zaskarżył omówione orzeczenie GKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części odnoszącej się do uznania go winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zarzucił temu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 4 pkt 1 pkt 2 , art. 16, art. 19 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez błędne ustalenie, że Skarżący podmiotowo podlega odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, co miało istotny wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia strony podmiotowej tj. osoby bezpośrednio odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny;

2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 4 pkt 1 pkt 2, art. 4 pkt 1 pkt 3, art. 16, art. 19 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do powierzenia pracownikowi jednostki obowiązków w zakresie gospodarki finansowej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia odpowiedzialności;

3. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 16 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że czynnością sprawczą objętą odpowiedzialnością jest niewykonanie zobowiązania, natomiast zapłata odsetek jest skutkiem należącym do znamion czynu tj. przyjęcia, że deliktem jest czyn formalny bezskutkowy polegający na niewykonaniu zobowiązania;

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zachowanie Skarżącego (działanie, zaniechanie) nie wypełniało wszystkich znamion naruszenia, o których mowa w przywołanym przepisie, co miało wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia osoby odpowiedzialnej,

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 89 ust. 1, art. 145 w zw. z art.149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenia wyczerpującej analizy okoliczności popełnienia czynów wypełniających znamiona naruszenia dyscypliny, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że Skarżący podmiotowo podlega odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 76 ust. 1 w zw. z art.149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na uznaniu, iż Skarżący jest winny odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez wypełnienie znamion strony przedmiotowej zarzucanych mu czynów pomimo, że odpowiedzialność nie została udowodniona;

7. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 76 ust. 3 w zw. z art.149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na rozstrzygnięciu niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej: ppsa). WSA uznał, że w sprawie istnieją dwa zasadnicze pola sporu:

Pierwsze dotyczące tego, czy w rozpoznanej sprawie prawidłowo organy uznały, że Skarżący działał z naruszeniem art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych a tym samym z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Drugą kwestią jest stwierdzenie, czy organy prawidłowo dokonały wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 19 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, uznając, że Skarżący zawinił zaistniałym naruszeniom.

WSA dokonując wykładni art. 16 ust. 1 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych w związku z art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp uznał, że delikt finansowy, o którym mowa w art. 16 ust. 1 uondfp, jest deliktem o charakterze skutkowym, co oznacza, że do przypisania tego czynu oraz odpowiedzialności za ten czyn konieczne jest wykazanie wypełnienia przez jego sprawcę wszystkich określonych nim znamion łącznie, a mianowicie niewykonania (istniejącego, możliwego do spełnienia i wymagalnego) zobowiązania jednostki finansów publicznych i pozostającej w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem w terminie tego zobowiązania zapłaty odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności). Przy czym zgodnie z art. 26 uondfp chodzi o kwotę wyższą niż kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przyjmując taką wykładnię, WSA stwierdził, że GKO trafnie uznała, że w sprawie doszło do naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp, a w konsekwencji do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o jakim mowa w art. 16 ust. 1 uondfp.

Odnośnie drugiej kwestii spornej WSA wskazał na art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z którego jednoznacznie wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Za kierownika jednostki sektora finansów, jaką jest gmina, trafnie uznano Prezydenta M. zgodnie z art. 53 ufp w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że kierownik jednostki wyzbywa się odpowiedzialności w tym zakresie przez upoważnienie pracowników tej jednostki do czynności wskazanych w powierzeniu obowiązków. Nawet gdy skutecznie przekazuje określone uprawnienia i obowiązki swoim pracownikom, to nie wyzbywa się odpowiedzialności za brak kontroli zarządczej. W ocenie Sądu I instancji powierzenie czynności głównemu księgowemu czy skarbnikowi gminy nie zwalnia kierownika jednostki z ciążącej na nim odpowiedzialności. WSA zauważył przy tym, że w realiach rozpoznawanej sprawy to Skarżący podejmował - jako kierownik jednostki - decyzje w przedmiocie terminu wykupu obligacji np. poprzez negocjacje z bankiem dot. ewentualnej prolongaty. WSA zauważył, że zgodnie z art. 19 ust. 2 uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Jednak – zdaniem Sądu I instancji – należy zgodzić się z GKO, że w rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie ma fakt, iż sam Skarżący podejmował - jako kierownik jednostki - decyzje w przedmiocie terminu wykupu obligacji. Świadczy o tym przede wszystkim rola Skarżącego jako Prezydenta M. w rozmowie z przedstawicielami banku, co podnosił sam Skarżący w postępowaniu.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że GKO prawidłowo uznała, iż Skarżącemu można przypisać winę za popełnienie zarzuconego czynu, ponieważ miał on możliwość postąpienia w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Skarżący swoim zachowaniem doprowadził do naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez niewykonanie w terminie zobowiązania, co skutkowało zapłatą odsetek w kwocie przewyższającej jednorazowo kwotę minimalną w roku budżetowym tj. kwotę przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

WSA za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 89 ust. 1 i art. 145 uondfp w związku z art. 149 uondfp oraz art. 76 ust. 1 i ust. 3 uondfp w związku z art. 149 uondfp. Ocenił, że organy w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach sprawy odstąpienie od wymierzenia Skarżącemu kary było prawidłowe i adekwatne do stopnia zawinienia, zasadnym też było obciążenie Skarbu Państwa kosztami postępowania.

D. K. zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie:

a) art. 16 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz 19 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 3 oraz art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, że przepis ten dotyczy również odpowiedzialności kierownika jednostki za całość gospodarki finansowej, w tym również z tytułu kontroli zarządczej dotyczącej

powierzonych zadań, i w konsekwencji przyjęcie odpowiedzialności skarżącego z tytułu zaniechania wykonania powierzonego zobowiązania;

b) art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez niedopuszczalne skumulowanie zaniechań w zbiorczym ujęciu i w konsekwencji przypisanie odpowiedzialności w zbiegu, lub za czyn ciągły, które nie występuje w zakresie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 §1, 106 § 3 ppsa w zw. z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na nierozstrzygnięciu przedmiotowego zarzutu zgłoszonego w skardze z 20 lutego 2017 r. i w konsekwencji rozstrzygnięcie nie dających się usunąć wątpliwości na niekorzyść skarżącego.

Podnosząc te zarzuty wniósł o zmianę wyroku w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia wraz z poprzedzającym go orzeczeniem Regionalnej Komisji Orzekającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 poz, 2095 ze zmianami).

Zgodnie z art. 183 § 1ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji w stopniu wskazującym na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa Skarżący kasacyjnie jest zobowiązany do uzasadnienia stawianych zarzutów. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, powinien był wykazać na czym polega błąd w rozumowaniu Sądu I instancji (organu), albo dlaczego uważa, że wskazany przepis został niewłaściwie zastosowany. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien był wykazać istotność tego naruszenia, a więc to, że gdyby do tego nie doszło, to Sąd I instancji podjąłby rozstrzygnięcie o innej treści. Wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę podstaw kasacyjnych na materialną i procesową powoduje, że skarżący kasacyjnie powinien był również powołać w podstawach kasacyjnych odpowiednie normy (materialną lub procesową) wraz z przedstawieniem właściwej argumentacji. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można przy tym dążyć do zweryfikowania ustaleń faktycznych sprawy przyjętych za podstawę orzekania przez sąd I instancji, i na odwrót – za pośrednictwem zarzutu procesowego nie można dążyć do kwestionowania błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W związku z tym, co do zasady podstawą oceny przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego może być stan faktyczny utrwalony w zaskarżonym orzeczeniu, a nie stan faktyczny kreowany przez skarżącego kasacyjnie.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 133 §1, 106 § 3 ppsa w zw. z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Art. 76 uondfp stanowi, że obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki jego odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie zostanie udowodniona i potwierdzona prawomocnym orzeczeniem w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, natomiast art. 149 uondfp nakazuje stosować do postępowania przed Główną Komisją Orzekającą przepisy o postępowaniu przed komisją orzekającą. Skarżący powołując się na naruszenie tych przepisów. Natomiast art. 133 1 ppsa nakazuje sądowi administracyjnemu orzekanie na podstawie akt sprawy, zaś art. 106 § 3 ppsa upoważnia sąd do przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podejmuje nawet próby wskazania, jak naruszenia tych przepisów mogłyby istotnie wpływać na wynik sprawy, nie wskazuje, jakie przyjęto błędne – w jego ocenie- okoliczności faktyczne i jaki mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne w sprawie sprowadzały się do tego, że: Skarżący był kierownikiem jednostki finansów publicznych (gminy) jako Prezydent M. Ś., doszło do wykupu obligacji gminnych z przekroczeniem terminu zapadalności, co spowodowało obciążenia gminy odsetkami w kwocie 9 260,27 zł, Skarżący uczestniczył w rokowaniach z bankiem w sprawie wydłużenia terminu wykupu obligacji. Skarżący kasacyjnie prawidłowości tych ustaleń w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie podważa, co w połączeniu z brakiem wyjaśnienia, jaki wpływ na wynik sprawy miałyby wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, nie pozwala uznać tych zarzutów za zasadne. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa nie wskazuje, jakich to dowodów z dokumentów Sąd I instancji nie dopuścił i jaki mogłyby one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając naruszenie art. 133 § 1 ppsa nie wskazuje też, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, to jest nie wydanie wyroku na podstawie akt sprawy. Uwzględniając powyższe należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania za niemające usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów praw materialnego na wstępie należy przypomnieć, że naruszenie przepisów prawa materialnego może zostać dokonane przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje wyraźnie, jaką postać przybrać miało zarzucane przezeń naruszenia prawa materialnego. Wskazuje przede wszystkim na brak odpowiedzialności Skarżącego jako kierownika jednostki z tytułu zawinienia w dopuszczeniu do naruszenia dyscypliny finansów publicznym ze względu na powierzenie obowiązków w zakresie finansów skarbnikowi czy głównemu księgowemu.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności. Przepis ten określa przedmiotową stronę naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżący w istocie nie kwestionuje, że doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez wykup obligacji po terminie, co spowodowało zapłacenie przez gminę odsetek w wysokości przekraczającej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia, o jakiej mowa w art. 26 uondfp. Niewątpliwie też zapłacenie odsetek stanowiło naruszenie wynikającego z art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp obowiązku dokonywania wydatków publicznych w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, to jest z przekroczeniem terminu wykupu obligacji wynikającego z umowy o ich emisji.

Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 uondfp odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponoszą kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, oraz pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, z zastrzeżeniem ust. 2. Niewątpliwie Skarżący jako prezydent miasta był kierownikiem gminy jako jednostki sektora finansów publicznych. W istocie więc zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że w ocenie jej autora art. 53 ust. 1 uondfp przy uwzględnieniu art. 19 uondfp powinien być tak interpretowany, że powierzenie przez kierownika jednostki obowiązków w zakresie finansów jednostki nie pozwala na obciążenie go odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansowej, jeśli nie można mu przypisać winy. Takie stanowisko nie jest zasadne. Zgodnie z art. 53 ust. 1 uondfp kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 5. Wyjątek z ust. 5 nie ma przy tym zastosowania, gdyż dotyczy jednostki obsługującej wykonywanie zadań publicznych w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Wniosku o zwolnieniu kierownika z odpowiedzialności na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy nie można wyciągać z treści art. 19 ustawy, który to przepis określa zasady odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez osoby należące do grupy potencjalnie odpowiedzialnych, a nie wpływa na określenie podmiotowe grupy tych osób. Należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zarzucając m.in. naruszenie art. 19 uondfp, nie precyzuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, co w sytuacji gdy przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej, już samo w sobie nie pozwala uznać zarzutu naruszenia tego przepisu za zasadny.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że powierzenie przez Skarżącego części obowiązków w zakresie finansów innym osobom, nie zwalniało go z odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Kierownik jednostki, nawet gdy skutecznie przekazuje określone uprawnienia i obowiązki swoim pracownikom, to nie wyzbywa się odpowiedzialności za brak kontroli zarządczej. Przeciwna teza prowadziłaby do sprzecznego z obowiązującymi przepisami wniosku, że kierownik jednostki może tak ukształtować regulaminy i upoważnienia pracowników w jednostce, że za nic nie będzie ponosił odpowiedzialności. Art. 53 ust. 1 ufp jednoznacznie stanowi, że kierownik jednostki odpowiada za całość gospodarki finansowej jednostki. Należy tu też wskazać na akceptowany przez Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie pogląd doktryny prawa, zgodnie z którym: "Art. 53 ust. 2 umożliwia kierownikowi jednostki powierzenie wykonywania określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej jednostki pracownikom tej jednostki. Kierownik jednostki jednak nie może powierzyć pracownikowi takich obowiązków, które wynikają z istoty powinności kierownika w zakresie reprezentowania jednostki na zewnątrz lub składania przez niego wiążących oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych. Nie można także przyjąć, że powierzenie pracownikom określonych obowiązków uwalnia kierownika jednostki od odpowiedzialności prawnej za ich prawidłowe wykonywanie. Kierownik jednostki zatem nie może skutecznie uwolnić się od odpowiedzialności w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub odpowiedzialności karnej skarbowej bądź podobnej odpowiedzialności prawnej. Powierzenie określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej jednostki jej pracownikom ma więc jedynie walor organizacyjny". (Cezary Kosikowski "Ustawa o finansach publicznych" wyd. II LexisNexis). Ustawodawca dostrzega możliwość takiego wyłącznie odpowiedzialności, ale tylko w przypadku, o jakim mowa w art. 53 ust.5, który to przypadek w realiach sprawy nie zachodzi. Sąd I instancji trafnie przy tym ocenił, że do naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie mogło dojść poza sferą kontroli zarządczej Skarżącego, skoro podejmował on w imieniu gminy czynności z bankiem zmierzające do wydłużenia terminu wykupu obligacji. Na ocenę zakresu odpowiedzialności zarządczej Skarżącego nie wpływa też art. 18c ust. 1 uondfp. Przepis ten określa możliwe (przedmiotowe) postaci naruszenia dyscypliny w zakresie kontroli zarządczej, z których jedną jest m.in. niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki (art. 18c ust. 1 pkt 4), nie ogranicza zaś zakresu odpowiedzialności kierownika jednostki.

Drugi zarzut naruszenia praw materialnego (pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej) sprowadza się do tego, że w ocenie Skarżącego doszło do dwóch naruszeń dyscypliny finansów publicznych, gdyż doszło do zapłaty odsetek za opóźnienie w wykupie dwóch emisji G i H. Zarzut ten jest nietrafny. Obie emisje były dokonane na podstawie tej samej umowy o emisję obligacji, miały ten sam termin wykupu, wykupione zostały z opóźnieniem w jednym czasie i gmina łącznie zapłaciła z tego tytułu odsetki. Tym samym było to niewykonanie jednego zobowiązania gminy, wywołującego jeden wspólny skutek finansowy, a więc stanowiło jeden czyn naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Biorąc to wszystko pod uwagę, należało uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niemające usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.