Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 48/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 1 pkt 1 lit g)
journal: Dz.U. 2008 nr 44 poz 269
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI1) z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny  spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
article: art 1, art 3 ust 1 i ust 2 pkt 1-3, art 22 ust 1 pkt 1 i 2 i ust 2, 3
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art 67 par 1, art 30 par 4, art 63 par 1, art 76 par1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 272/08 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych Oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 listopada 2008r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt VIII SA/Wa 272/08, uchylił decyzję nr [...] Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] maja 2008 r., w przedmiocie płatności do gruntów rolnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zwana dalej ustawą o płatnościach, odmówił M.C. przyznania płatności do gruntów rolnych ( jednolitej obszarowej i uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych ) za 2007 rok. Stwierdził, iż skarżąca uchybiła terminowi na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania.

W złożonym odwołaniu M.C. podkreśliła, że wniosek o dopłaty złożył jej mąż dnia 16 kwietnia 2007 r. lecz z uwagi na to, że w tym czasie był już poważnie chory, gospodarstwo prowadziła sama z pomocą synów. Miesiąc po śmierci męża skarżąca stawiła się w siedzibie ARMiR w L., aby uzyskać informację jakie czynności musi wykonać, aby uzyskać dopłaty. Nie podano jej żadnych terminów, których powinna była dochować więc wniosek o dopłaty złożyła 24 lipca 2007r. po uzyskaniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Pozbawienie dopłat skarżąca uznała za nieludzkie, nielogiczne i niesprawiedliwe.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że mąż skarżącej W.C. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych za rok 2007 w dniu 16 kwietnia 2007 r. W.C. zmarł w dniu 12 maja 2007 r., natomiast skarżąca wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego złożyła w dniu 10 sierpnia 2007 r. Jak podkreślił organ, zgodnie z art. 22 ust 2 ustawy o płatnościach wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego powinien być złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W rozpoznawanej sprawie termin ten został przekroczony i jako termin prawa materialnego nie może podlegać przywróceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w wyniku wniesionej przez M.C. skargi, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd zacytował przepis art. 3 ust 2 pkt 1-4 ustawy o płatnościach formułujący zasady jakimi winien się kierować organ administracji w sprawach dotyczących przyznania płatności bezpośredniej. Zgodnie z tymi zasadami organ ten, realizując zasadę praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udzielać ma stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; musi zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Jak podkreślił Sąd I instancji, wymogiem formalnym wstąpienia przez spadkobiercę do toczącego się postępowania o przyznanie płatności jest złożenie w przeciągu dwóch miesięcy od dnia otwarcia spadku wniosku o wstąpieniu do tego postępowania, jednak ustawa o płatnościach nie formułuje wymogów jakim powinien odpowiadać taki wniosek. W ocenie Sądu wniosek powinien być złożony zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego ( Kpa. ), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach wspólnotowych. Zgodnie z art. 63 § 1 Kpa. podania mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej lub formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji, a także ustnie do protokołu.

Sąd stwierdził, że podaniem są wszelkiego rodzaju oświadczenia woli i wiedzy stron i uczestników postępowania, z którymi te podmioty występują wobec organów administracji publicznej. Z podania wniesionego ustnie powinien być sporządzony protokół podpisany przez pracownika organu oraz wnoszącego podanie. Zgodnie z art. 67 § 1 Kpa. organ ma obowiązek sporządzić protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, WSA w W. zauważył, że skarżąca w okresie jednego miesiąca po śmierci męża stawiała się w siedzibie organu celem uzyskania informacji oraz zajęcia przez organ stanowiska, lecz organ nie przeprowadził w tym przedmiocie żadnych ustaleń, pozwalających określić charakter czynności, których skarżąca chciała dokonać i których dokonała podczas wizyty w organie. Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że podczas jednej z takich wizyt skarżąca złożyła oświadczenie woli w formie ustnej o chęci kontynuowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dopłat do gruntów rolnych po mężu. W przypadku gdy taki cel miały wizyty w siedzibie organu zgodnie z art. 67 § 1 Kpa. organ miał obowiązek sporządzić protokół z tej czynności oraz pouczyć skarżącą o wszelkich niezbędnych dokumentach które powinna załączyć do wniosku. W ocenie Sądu poprzez powyższe uchybienie doszło do naruszenia wyżej cyt. art. 3 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o płatnościach. Organ dokonując ustaleń stanu faktycznego nie mógł nie dostrzec faktu stawiennictwa skarżącej w siedzibie organu w terminie ustawowym dla realizacji dopłat, a fakt złożenia pisemnego już wniosku po upływie dwumiesięcznego terminu nie może automatycznie przesądzać, że skarżącej nie należą się dopłaty z uwagi na uchybienie terminu.

Sąd wskazał dodatkowo, iż ustawodawca dokonując nowelizacji ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przedłużył termin do złożenia wniosku przez spadkobiercę do wstąpienia do toczącego się postępowania do 7 miesięcy od daty otwarcia spadku, co wskazywałoby na to, iż poprzednio obowiązujący termin był zbyt krótki na realizację uprawnień.

Od powyższego wyroku Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 Kpa. przez nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej p.u.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz

2. przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 i 6 ustawy o płatnościach oraz § 1 pkt 1 lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269) – dalej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, poprzez ich niezastosowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o płatnościach poprzez nieprawidłową wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że nie zgadza się z wywodami WSA w W zawartymi w zaskarżonym wyroku. Wskazał, że w przypadku śmierci rolnika spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Wskazany termin jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, a jego uchybienie skutkuje wygaśnięciem prawa. Wniosek, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, powinien być złożony na formularzu udostępnianym przez ARiMR, a wzory wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uwzględniające wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określane są przez Prezesa ARiMR w drodze zarządzenia. Jak stwierdził kasator, nie ma racji WSA w W. stwierdzając, że wniosek taki może zostać zgłoszony ustnie podczas wizyty w Biurze Powiatowym ARiMR. Organ wskazał na zasadę pisemności wynikającą z art. 14 Kpa., przyznając, iż organ może wprawdzie przyjąć ustne żądanie podmiotu wszczęcia postępowania administracyjnego i sporządzić przy tym protokół, jednakże tylko na wyraźne żądanie. Kasator stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zgłosiła takiego żądania. Sugestia Sądu, iż organ powinien sporządzać protokół podczas każdej wizyty podmiotów w jego siedzibie prowadziłaby do paraliżu funkcjonowania ARiMR.

Wskazując na błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1- 3 ustawy o płatnościach, organ stwierdził, że stosownie do art. 3 ust. 3 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o przyznanie płatność, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar dowodu spoczywa na osobie, która wywodzi z tego faktu skutki prawne. Zdaniem organu, mając na uwadze powyższy przepis, to skarżąca – M.C. - powinna wykazać, że podczas swojego pobytu w Biurze Powiatowym ARiMR w L. złożyła oświadczenie woli w formie ustnej o chęci kontynuowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz że domagała się od organu sporządzenia protokołu na tą okoliczność.

Organ, uzasadniając naruszenie przepisów art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. wskazał, że wykonanie zaskarżonego wyroku prowadziłoby do podważenia dotychczasowego sposobu załatwiania spraw producentów rolnych oraz ich spadkobierców przez ARiMR wszczynanych na wyraźny pisemny wniosek tychże producentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.C. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że w siedzibie organu była kilkakrotnie, informując o śmierci męża oraz pytając co powinna zrobić, aby otrzymać dopłaty, jednak nie otrzymała rzetelnych informacji odnośnie do terminu w jakim powinna złożyć stosowny wniosek, Podniosła, że postępowała według wytycznych jakie otrzymywała podczas wizyt w Biurze Powiatowym ARiMR, a na dowód poinformowania organu o śmierci męża załączyła kserokopię aktu zgony W.C. z prezentatą Biura Powiatowego ARiMR z datą 4 czerwca 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej skorzystał z obu wskazanych podstaw, a istota zarzutów zawiera się w twierdzeniu, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, niezasadnie zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i z tych powodów uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. zaskarżone decyzje, naruszył ten przepis podczas, gdy:

- spadkobierca może wstąpić do postępowania o przyznanie płatności, o których mowa w art. 1 ustawy o płatnościach na swój wniosek złożony w nieprzekraczalnym terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku, który to termin jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu,

- wniosek o którym mowa składa się wyłącznie na formularzu opracowanym i udostępnionym przez ARiMR, zatem wykluczone jest złożenie go w formie ustnej, co skutkuje brakiem obowiązku zaprotokołowania żądania,

- stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach to składająca wniosek M.C. powinna wykazać, że podczas swego pobytu w Biurze Powiatowym ARiMR w L. złożyła w formie ustnej oświadczenie woli o woli kontynuowania postępowania o dopłaty i zażądała od organu sporządzenia protokołu na ową okoliczność.

Charakter i sens zarzutów uzasadnia łączne odniesienie się do nich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko składającego skargę kasacyjną nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie, a postawione zarzuty nie są usprawiedliwione.

Na wstępie rozważań warto przypomnieć, że podstawą uchylenia decyzji organów ARiMR był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku ze stwierdzonym przez Sąd I instancji naruszeniem przez te organy przepisów prawa procesowego, a konkretnie art. 67 § 1 Kpa. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 – 3 tej ustawy. Uchylenie rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania może mieć miejsce, jeżeli stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza obowiązek sądu wykazania, że gdyby nie dostrzeżony błąd organu administracji, rozstrzygnięcie byłoby prawdopodobnie inne ( vide: J.P Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, LexisNexis wyd. 2, str. 310, tak samo T.Woś w T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz LexisNexis W-wa 2005 str. 458 ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji zadośćuczynił temu obowiązkowi, a zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku rozumowanie jest wewnętrznie spójne i nie nasuwa wątpliwości.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustala zasady i tryb przyznawania rolnikom wyszczególnionych w ustawie płatności, wskazuje na uprawnione do przyznawania płatności organy i nakłada na nie konkretne zadania i obowiązek działania w ramach określonych reguł procesowych. Jak wynika z art. 3 ust. 1 tego aktu zasadą jest, że w postępowaniach rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.), a odstąpienie od wyznaczonych przez Kpa. reguł może dokonać się wyłącznie wtedy, gdy sama ustawa o płatnościach inaczej reguluje daną kwestię procesową. Powyższe oznacza, że organ uprawniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu dopłat obowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z regułami Kpa. oraz zasadami procesowymi przyjętymi ustawą o płatnościach.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd stanu faktycznego, organ z chwilą złożenia przez W.C. wniosku o dopłaty tj. z dniem 16 kwietnia 2007 r. wszczął postępowanie w tym przedmiocie. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy o płatnościach w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania płatności przysługują spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne objęte wnioskiem i spełnia warunki do przyznania tych płatności. W takim przypadku spadkobierca ubiegającego się o przyznanie płatności wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku ( art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach ). Zdaniem wnoszącego kasację organu, wniosek, o którym stanowi przepis jest jednym z wniosków w sprawach dotyczących płatności obszarowych, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o płatnościach, a konkretnie jest wnioskiem wymienionym w § 1 pkt 1) lit. "g" cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i musi zostać wniesiony pisemnie oraz w nieprzekraczalnym terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku, którego to terminu jako terminu prawa materialnego przywrócić nie można.

Powyższego twierdzenia organu nie da się w pełni podzielić, a to z następujących powodów. Stwierdzić należy, że wskazana w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, a znajdująca swój odpowiednik w art. 30 § 4 Kpa., czynność wstąpienia osoby uprawnionej do toczącego się postępowania w razie śmierci strony w toku postępowania ma charakter procesowy, co wynika wprost z wykładni gramatycznej cyt. przepisu. Niezależnie od tego, że dalsze przepisy ( art. 22 ust. 3, ust. 4 pkt 1 i 2 ) wymagają od składającego wniosek o wstąpieniu do toczącego się postępowania o przyznanie płatności dołączenia szeregu danych i dokumentów ( numeru identyfikującego producenta rolnego lub dołączenia kopii wniosku o przyznanie takiego numeru oraz dołączenia koniecznych dokumentów m.in. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub kopii wniosku o stwierdzenie nabycia spadku ), to sam wniosek zawsze będzie formalnym wyrazem woli osoby uprawnionej włączenia się oraz kontynuowania wszczętego wcześniej przez spadkodawcę postępowania o przyznanie płatności i będzie pozostawał z tym postępowaniem w ścisłym związku. Pod względem procesowym nie ma przeszkód, aby wniosek taki mógł zostać złożony ustnie do protokołu stosownie do treści art. 63 § 1 Kpa. Powyższej możliwości nie stoją na przeszkodzie przepisy ustawy o płatnościach, w szczególności art. 3 ust. 1, bowiem jak to trafnie zauważył Sąd I instancji, ustawa ta nie określa dla wniosku o wstąpienie do postępowania w miejsce spadkodawcy żadnych wymogów co do formy. Zatem w trakcie trwającego już postępowania – postępowania o przyznanie płatności zainicjowanego przez zmarłego rolnika, stosownie do art. 67 § 1 Kpa. organ winien sporządzić protokół z każdej czynności mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób pisemnie utrwalona. Wyrażona przez spadkobiercę w jakikolwiek sposób, choćby dorozumiany, wola kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednio przez rolnika, jako okoliczność niewątpliwie mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać przez organ administracyjny załatwiający tę sprawę odnotowana w sposób przewidziany przepisami. Powyższe ma kapitalne znaczenie zarówno ze względu na uruchomione już postępowanie o przyznanie płatności, możliwość jego kontynuowania i przyznania dopłat w razie spełnienia przez następcę prawnego warunków, jak też ze względu na wskazany w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach dwumiesięczny ( obecnie już siedmiomiesięczny ) termin do złożenia wniosku. Nie można przecież nie zauważyć, że organ prowadząc postępowanie w sprawie dopłat, winien mieć na uwadze zasadę praworządności oraz cel jaki przyświeca stworzonemu systemowi wsparcia polityki rolnej ustanowionemu prawodawstwem unijnym. Zgodnie z pkt (3) założeń Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (...) ( Dz. U UE L z dnia 21 października 2003 r. ) celem unormowań dotyczących płatności bezpośrednich jest przeciwdziałanie zaniechania uprawy gruntów rolnych i zapewnienie utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej. Przyjęte przez każde państwo członkowskie zasady, warunki i procedury przyznawania płatności obszarowych, również na wypadek śmierci rolnika, temu strategicznemu celowi są podporządkowane. Oznacza to, że zadaniem organów przyznających dopłaty jest m.in. szczególna dbałość o przestrzeganie reguł procesowych na jakich przyznawane są płatności tak, by ewentualne ich naruszenie nie prowadziło do pozbawienia rolników należnych dopłat. Nie jest zatem prawidłowe powoływanie się na uchybienia proceduralne ze strony spadkobiercy wnioskującego o dopłaty rolnika i na tej tylko podstawie odmawianie wnioskowanych płatności, w sytuacji gdy organ sam nie zadbał o zachowanie koniecznych procedur mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W przypadku stawienia się, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, w siedzibie organu spadkobiercy rolnika ubiegającego się o płatności i formułowania przez niego wniosków mających związek z prowadzonym postępowaniem, choćby wnioski te zgłoszone zostały w nieporadny sposób lub w formie pytań, których ostateczny sens nie budzi wątpliwości, organ zobowiązany jest odnieść się formalnie do takiego zdarzenia, a więc sporządzić protokół dokumentujący zgłaszane postulaty, żądania, pytania czy wnioski, o czym stanowi art. 76 § 1 Kpa. Wykonywanie obowiązków prawem nakazanych nie może być uznawane przez składający skargę kasacyjną organ za próbę zakłócenia czy paraliżu jego pracy. Potrzeba podporządkowania się organu wszystkim, choćby krępującym swobodę organu, ustawowym regułom procesowym znajduje dodatkowe uzasadnienie, ponieważ wyspecjalizowany w sprawach płatności obszarowych organ jakim jest ARiMR, którego pracownicy są okresowo szkoleni w tym zakresie, nie może nie być zorientowany na ile skomplikowana jest tematyka dopłat bezpośrednich, w szczególności dla ubiegającego się o dopłaty rolnika – osoby najczęściej nie mającej wysokiej świadomości prawnej. Aby być zdolnym rozstrzygnąć sprawę płatności obszarowych organ administracji musi dysponować pełnym materiałem dowodowym, a składają się nań wszystkie dane uzyskane od rolnika, zarówno te składane z jego inicjatywy, jak też dane uzyskane w wyniku późniejszych działań organu, a mianowicie wezwań do uzupełnienia wniosku, czy udzielania wyjaśnień i pouczeń co do faktów i okoliczności prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek organu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego wynika z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach oraz przepisów Kpa. niewyłączonych przez tę ustawę.

Odnosząc się do argumentacji składającego skargę kasacyjną, że M.C. powinna była złożyć we wskazanym w art. 22 ust. 2 terminie wniosek, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. "g" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2008 r. tj. wniosek o przyznanie bezpośredniej płatności uzupełniającej i pomocy do rzepaku w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania, stwierdzić należy, że jest ona błędna. Po pierwsze, w okresie przewidzianym na złożenie przez M.C. wniosku o wstąpienie do postępowania, jak też w dniu 10 sierpnia 2007 r. w którym złożyła ona wniosek pisemny o przyznanie płatności, rozporządzenie na które powołuje się kasator nie obowiązywało. Akt ten wszedł w życie dopiero w dniu 15 marca 2008 r. i była to jednocześnie data utraty mocy obowiązującej wcześniejszego, a wydanego na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy o płatnościach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 46, poz. 310 ), który z kolei w § 6 wskazywał, iż wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na 2007 r. składa się na formularzu sporządzonym zgodnie ze wzorem określonym na podstawie przepisów dotychczasowych.

Stosownie do tego, co zostało wyżej powiedziane wniosek, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach dotyczy wyłącznie wstąpienia do postępowania o przyznanie płatności na miejsce spadkodawcy i nie może być traktowany jako wniosek o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o płatności rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz rzepaku na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Wniosek dotyczący płatności bezpośredniej i uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, zastrzeżony jest dla spraw dotyczących płatności obszarowych, nie zaś kwestii procesowych i związanego z nimi prawa dochodzenia płatności w oparciu o wniosek złożony przez spadkodawcę. Podkreślić należy, że postępowanie o przyznanie płatności prowadzone jest z wniosku zmarłego rolnika, zaś jego spadkobierca, składając w terminie wniosek o wstąpieniu do toczącego się postępowania, wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego wynikające ze złożonego wniosku o przyznanie płatności i zaczyna działać jak strona tego postępowania. Zatem wymóg organu złożenia przez spadkobiercę zmarłego wnioskodawcy kolejnego wniosku o dopłaty nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o płatnościach, a przede wszystkim w art. 22 tego aktu.

Dodatkowo wymaga odnotowania niekonsekwentne stanowisko składającego skargę kasacyjną organu, który najpierw utrzymuje, iż wstąpienie przez następcę prawnego występującego o przyznanie płatności rolnika do postępowania w jego miejsce wymaga złożenia wniosku na odpowiednim formularzu udostępnionym przez ARMiR, zaś Sąd I instancji nie ma racji twierdząc, że wniosek może zostać złożony ustnie ( str. 5 skargi kasacyjnej ), a następnie wymaga od skarżącej M.C. wykazania, że podczas swego pobytu w siedzibie ARMiR w L. złożyła ustnie oświadczenie woli o chęci kontynuowania postępowania administracyjnego w przedmiocie dopłat str. 7 skargi kas.)

Akcentowana przez składającego skargę kasacyjną kwestia charakteru terminu, w jakim musi zostać złożony przez spadkobiercę rolnika ubiegającego się o płatności wniosek wstąpienia do toczącego się postępowania, nie miała istotnego znaczenia. WSA prawidłowo wskazał na niedopełnienie przez organ obowiązków określonych art. 67 § 1 Kpa w związku z art. 63 § 1 tej ustawy i art. 3 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy o płatności. Za trafne należy uznać stanowisko Sądu wojewódzkiego, iż zachodzi konieczność wyjaśnienia celu wizyty M.C. w siedzibie organu w czasie przewidzianym art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach dla skutecznego złożenia wniosku o wstąpienie oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie. Powyższe znajduje uzasadnienie w aktach sprawy m.in. w złożonym organowi przez M.C. akcie zgonu W.C. Wskazana przez Sąd I instancji niewyjaśniona przez organ okoliczność stawiennictwa spadkobierczyni w siedzibie organu w ustawowym czasie jest niewątpliwie istotna dla wyniku sprawy ze względu na możliwość ustalenia złożenia w formie ustnej wniosku o wstąpienie do postępowania w nakazanym ustawą czasie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.