Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3116/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 52 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa, Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 186/19 w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia 13 grudnia 2018 r. nr 4/12/2018 w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem Szpitala Powiatowego w C. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu C. na rzecz W. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 186/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Zarządu Powiatu Ch. z dnia 13 grudnia 2018 r. nr 4/12/2018 w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem Szpitala Powiatowego w Ch. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Zarząd Powiatu Ch. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego, a to:

a) 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. poprzez przyjęcie, że przepis ten kreuje obowiązek wskazywania w uchwale lub jej uzasadnieniu przyczyn wypowiedzenia, jak również rodzi po stronie organu obowiązek zagwarantowania pracownikowi czynnego udziału w sprawie, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie normę kompetencyjną do podejmowania przez zarząd powiatu uchwał w zakresie określonym w tym przepisie,

b) art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że nieważność uchwały powoduje jedynie istotne naruszenie prawa, które w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło,

c) art. 52 § 1 i 2 k.p. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że tryb dyscyplinarny jest szczególnym trybem rozwiązania umowy o pracę i czynności podejmowane w tym trybie są ograniczone czasowo, a więc mogą zostać dokonane jedynie w terminie 1 miesiąca od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy,

d) art. 52 k.p. poprzez pominięcie, że rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika może nastąpić w czasie przebywania pracownika na zwolnieniu lekarskim.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5-6 P.p.s.a. poprzez orzeczenie w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem Szpitala Powiatowego w Ch. i dokonanie oceny przyczyn rozwiązania umowy o pracę, w sytuacji gdy prawidłowość wypowiedzenia, w szczególności w zakresie prawdziwości podanych przyczyn rozwiązania winna być badana przy zastosowaniu norm prawa pracy przez sąd pracy,

b) art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie na czym polegało istotne naruszenie przepisu art. 35 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz sprzeczność uzasadnienia albowiem Sąd wskazuje, iż istotnie został naruszony art. 35 ust. 2 pkt 5, który nie stanowi ani o konieczności zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu, ani o konieczności szczegółowego uzasadniania uchwał rozwiązujących umowę o pracę,

c) art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż przyczyny rozwiązania umowy nie zostały prawidłowo wyjaśnione i uzasadnione, podczas, gdy z uzasadnienia uchwały jasno wynika, czym kierowano się podczas podejmowania decyzji o zwolnieniu dyscyplinarnym,

d) art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują na nieważność uchwały, w sytuacji gdy Sąd pominął tryb rozwiązania umowy oraz całość okoliczności towarzyszących ww. czynności,

e) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 7-10 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przy podejmowaniu uchwały o rozwiązaniu umowy o pracę, która stanowi czynność z zakresu prawa pracy, należy zagwarantować stronie czynny udział w postępowaniu w każdym jego stadium oraz prawo złożenia wyjaśnień, w sytuacji gdy przepisy prawa pracy nie przewidują takiego obowiązku, a przyjęcie takiego rozwiązania różnicowałoby sytuację pracowników, stawiając w uprzywilejowanej pozycji tych, których dotyczą uchwały organów administracji.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S. wniósł o oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność procesowej podstawy kasacji.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5-6 P.p.s.a. poprzez orzeczenie w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem Szpitala Powiatowego w Ch. i dokonanie oceny przyczyn rozwiązania umowy o pracę, w sytuacji gdy prawidłowość wypowiedzenia, w szczególności w zakresie prawdziwości podanych przyczyn rozwiązania winna być badana przy zastosowaniu norm prawa pracy przez sąd pracy.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że jeżeli stosunki pracy są kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych to stosowne uchwały w tym zakresie podlegają kontroli sądów administracyjnych nawet w sytuacji gdy uchwały te wywołują również skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy. Trafne było także powołanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tej mierze (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 800/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1103/15; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1084/13 i powołane w przytoczonych wyrokach orzecznictwo).

Dodać można, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowana dopuszczalność skargi na uchwałę zarządu powiatu w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego stanowiącego jednostkę organizacyjną powiatu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2719/21).

Skoro więc Zarząd Powiatu podjął uchwałę realizując zastrzeżone do swoich kompetencji uprawnienia, o których mowa w art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, to uchwała taka mogła zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego.

Dopuszczalność skargi oznacza, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, nie naruszył przywołanych w omawianej podstawie kasacji przepisów art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5-6 P.p.s.a.

Ponadto, dokonana przez Sąd pierwszej instancji analiza podanych w uchwale przyczyn odwołania Dyrektora, mieści się w ramach badania legalności zaskarżonej uchwały. Kwestionowany przez skarżącego zakres tego badania jest związany z materialnymi podstawami zaskarżonej uchwały. W tym miejscu konieczne jest odnotowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, skutki orzeczenia o nieważności uchwały o rozwiązaniu umowy o pracę bez zachowania terminu wypowiedzenia nie rozciągają się na sferę pracowniczego zatrudnienia.

Bezpodstawne jest powołanie, jako naruszonych, przepisów art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 13 grudnia 2018 r., nr 4/12/2018,, w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem Szpitala Powiatowego w Ch., stanowiącej akt odwołania Dyrektora, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy sąd wyda wyrok na podstawie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy. Taka sytuacja procesowa nie miała miejsca.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonej uchwały, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Zarzut niewyjaśnienia na czym polegało istotne naruszenie przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, podczas gdy zdaniem skarżącego organu, przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 nie stanowi o konieczności zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu, ani o konieczności szczegółowego uzasadnienia uchwał, dotyczy merytorycznej poprawności wyroku (organ powoływał się w materialnej podstawie kasacji na art. 35 ust. 2 pkt 5 u.s.p., ale pomyłka nie dyskwalifikuje tej podstawy).

Przypomnieć zatem trzeba utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20).

Sąd pierwszej instancji szczegółowo omówił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podane w uzasadnieniu uchwały przyczyny rozwiązania umowy z Dyrektorem. W stosunku do każdej z tych przyczyn zajął stanowisko w oparciu o kryteria materialne i procesowe. Bezpodstawny jest więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w tym aspekcie. To zaś, czy Sąd zajął stanowisko prawidłowe, nie może być podnoszone z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują na nieważność uchwały, w sytuacji gdy Sąd pominął tryb rozwiązania umowy oraz całość okoliczności towarzyszących ww. czynności. Z uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego wyroku wynikają istotne okoliczności faktyczno-prawne, w tym także fakt przebywania Dyrektora na zwolnieniu chorobowym oraz tryb rozwiązania umowy bez wypowiedzenia.

Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sytuacji, gdy skarżący przebywał na zwolnieniu chorobowym, nic nie stało na przeszkodzie, aby umożliwić mu przedstawienie stanowiska na piśmie co do stawianych zarzutów.

Okoliczności towarzyszące, do których nawiązuje omawiany zarzut kasacji, opisane zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należą do nich, zdaniem organu, okoliczności uzasadniające rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia oraz obawa, że wymiana korespondencji mogłaby spowodować niezachowanie terminu rozwiązania umowy. Ponadto w skardze kasacyjnej stwierdzono, że ukrywanie przez Dyrektora danych dotyczących stanu finansowego szpitala wyszło na jaw pod koniec roku kalendarzowego. Takie działanie kierownika jednostki, według organu, należy uznać za nieodpowiedzialne, świadome i narażające placówkę na poniesienie szkody, a nawet na jej likwidację. Wobec takiego stanu rzeczy podjęcie natychmiastowych działań dotyczących rozwiązania umowy o prace w trybie art. 52 K.p. było konieczne i uzasadnione i usprawiedliwia brak wysłuchania pracownika przed zwolnieniem.

Powołanie się na te okoliczności w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. jest nieskuteczne. Z obszernej analizy przyczyn rozwiązania dokonanej przez Sąd wynika, że okoliczności, którymi Zarząd Powiatu uzasadniał rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia, były Sądowi znane. To zaś, czy okoliczności te uprawniały do braku wysłuchania Dyrektora jest zagadnieniem materialnoprawnym. Jak wynika z poprzedzających rozważań, Sąd w ramach art. 141 § 4 P.p.s.a. był uprawniony do skupienia się na zagadnieniach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. To, że mimo wskazywanych szczególnych okoliczności związanych z sytuacją Szpitala Sąd uznał, że wysłuchanie Dyrektora było wymagane, nie świadczy o pominięciu okoliczności podnoszonych przez Zarząd Powiatu.

Przechodząc do kwestii merytorycznych od razu należy stwierdzić, że stanowisko Sądu co do znaczenia braku wysłuchania skarżącego nie narusza prawa.

Istota sprawy została opisana w zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Zdaniem wnoszącego kasację, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przepis ten kreuje obowiązek wskazywania w uchwale lub jej uzasadnieniu przyczyn wypowiedzenia, jak również rodzi po stronie organu obowiązek zagwarantowania pracownikowi czynnego udziału w sprawie, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie normę kompetencyjną do podejmowania przez zarząd powiatu uchwał w zakresie określonym w tym przepisie.

W tym zakresie podniesiono również zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 7-10 K.p.a. W ocenie Zarządu Powiatu, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że przy podejmowaniu uchwały o rozwiązaniu umowy o pracę, która stanowi czynność z zakresu prawa pracy, należy zagwarantować stronie czynny udział w postępowaniu w każdym jego stadium oraz prawo złożenia wyjaśnień, w sytuacji gdy przepisy prawa pracy nie przewidują takiego obowiązku, a przyjęcie takiego rozwiązania różnicowałoby sytuację pracowników, stawiając w uprzywilejowanej pozycji tych, których dotyczą uchwały organów administracji.

Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia należy wskazać, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (patrz: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20).

W pełni utożsamiając się z przytoczonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodać można, że procedury o charakterze władczym, a do takich należy uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., nie mogą być oderwane od standardów konstytucyjnych. Prawo do sądu, ustanowione normą art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zabezpieczone normą art. 77 ust. 2, obejmuje prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności) – por. m.in. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; wyrok TK z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt SK 11/05, OTK-A 2006/3/27; wyrok TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01. OTK-A 2002/2/14.

Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie kontroli postępowania podatkowego zachowanie standardów procesowych określono w piśmiennictwie jako zagwarantowanie stronie rzetelnego procesu (patrz: Artur Mudrecki "Rzetelny proces podatkowy", LEX 2015, s. 21-28). Zauważyć warto, że jakkolwiek wywód przedstawiony w przywołanym opracowaniu dotyczy przede wszystkim postępowania sądowego, odwołano się do wypowiedzi, według której, ochrona praw podatnika w jej formach tradycyjnych to przede wszystkim kształtowanie instytucji z zakresu postępowania podatkowego, mających zagwarantować rzetelność tego postępowania (patrz: A. Mudrecki, op. cit., s. 27, za B. Szczurek "Koncepcja ochrony praw podatnika", Warszawa 2008, s. 19-20).

W doktrynie nadto stwierdzono, że zasadę prawa do sprawiedliwego i jawnego, szybkiego procesu należy odnieść odpowiednio do procesu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprawy przez władzę publiczną sprawiedliwie, jawnie, bez nieuzasadnionej zwłoki, a bezpośrednio do postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 55).

Odnotować trzeba również głos krytyczny co do potrzeby posługiwania się regułą sprawiedliwości proceduralnej, w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że instytucje procesowe Kodeksu postępowania administracyjnego gwarantują ochronę praw strony w tym zakresie, np. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 4 do art. 6).

Obaw tych nie można podzielić w odniesieniu do postępowań nieobjętych bezpośrednio zakresem przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy opowiedzieć się za uwzględnieniem reguł wynikających z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, w odniesieniu do stosowania procedur władczych nieuregulowanych bezpośrednio w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także postępowań samorządowych, a więc także postępowania kończonego uchwałą opartą o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.

W postępowaniach tych, w zakresie w jakim określonych sytuacji procesowych w przepisach szczególnych nie unormowano, nie ma podstaw do stosowania wprost przepisów ogólnej procedury administracyjnej. Nie powinno to jednak oznaczać pozbawienia stron tych postępowań podstawowych gwarancji procesowych.

Nadto, pamiętać trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne polega na kontroli administracji publicznej. Ta szczególna relacja powoduje, że w trakcie tej kontroli nie można poprzestać, oceniając zachowanie procesowych standardów konstytucyjnych, na przepisach regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie, że procesowe standardy konstytucyjne obowiązują w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, ale nie dotyczy to kontrolowanej procedury, czyniłoby tę kontrolę iluzoryczną (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1338/19).

W konsekwencji należy przyjąć, że okoliczności przywoływane przez organ nie wyłączały obowiązku wysłuchania pracownika oraz rzetelnego, szczegółowego uzasadnienia podjętej uchwały. To, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia tych standardów zostało przez Sąd pierwszej instancji szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Tego rodzaju wady procedury władczej nie mogą być zakwalifikowane jako nieistotne. Z tego powodu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.

Zarząd Powiatu, wydając uchwałę o charakterze władczym, nie stosował wprost art. 52 § 1 i 2 Kodeksu pracy. Wydając uchwałę na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., uznał, że zachodzą okoliczności z art. 52 K.p., umożliwiające rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia, a zatem, że zasadne jest rozwiązanie stosunku administracyjnoprawnego. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował tej kompetencji Zarządu Powiatu, ale wskazał, że uprawnieniu organu musi towarzyszyć zagwarantowanie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz do rzetelnego uzasadniania podjętej uchwały. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w obu tych aspektach zaskarżona uchwała nie spełnia wymaganych standardów. Jest to stanowisko prawidłowe.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.