Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1543/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par 1 pkt 1 , art. 28 , art. 49
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w zw. z art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg H. P., A. D. i T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej H. P. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżącego T. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] września 2011r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia p.n. "Budowa mostu na rz. B. w km 31+858 ciągu drogi krajowej nr [...] w B. ", orzekł o realizacji przedsięwzięcia, stwierdzając jednocześnie brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W decyzji tej organ określił rodzaj i miejsce inwestycji, przedstawiając jej charakterystykę techniczną. Ustalił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji. Uznał brak potrzeby ustalania warunków w przypadku awarii przemysłowych oraz wymogów w zakresie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił szczegółowo tok postępowania (od wniosku z 18.06.2009r.). Wyjaśnił, że w związku z liczbą stron postępowania przekraczającą 20 osób, na podstawie art. 49 kpa, w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227) - strony były zawiadomione w drodze obwieszczeń oraz na portalu internetowym gminy (BIP). Uzasadnił też odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Scharakteryzował wpływające w toku postępowania protesty (m.in. A.B., S.P,. J.F. , H.P.-G. , T.D. , A.D i innych), stwierdzając ich bezzasadność. Organ podkreślił prowadzenie całego postępowania z każdorazowym informowaniem (w prawem przewidzianej formie) stron o wszystkich podejmowanych czynnościach. Wnioski i dowody przedstawione przez strony nie miały - jak ocenił organ - istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ze względu na ochronę zdrowia i życia, konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, oraz ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Załącznikiem do decyzji jest charakterystyka planowanego przedsięwzięcia stanowiąca jego kartę informacyjną.

Od decyzji tej wnieśli odwołanie T.D. , H.P.-G. , A.D. ,oraz H.W. , wskazując iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 25.10.2010r. sygn. II SA/Kr 603, 604/10, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko mogą wymagać drogi publiczne, a przecież planowana inwestycja dotyczy przebudowy drogi krajowej na odc. 600 mb i most z dojazdami - na powierzchni 2 ha. Inwestor nie przedstawił rozwiązań wariantowych a obecny projekt był już odrzucony przez mieszkańców (zebrania wiejskie 21.02.2010r., 31.07.2009r. oraz uchwała Rady Gminy z 29.03.201 0r.). Nie było przy tym spotkania mieszkańców z inwestorem i "prawdziwych" konsultacji społecznych. Klauzula natychmiastowej wykonalności jest nadużyciem ponieważ istniejący most jest w dobrym stanie (wytrzyma 10 lat). Decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] , uchylająca decyzję Wójta Gminy z 29.04.2010r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ są przesłanki do zawieszenia całego postępowania. Wraz z odwołaniem od decyzji z dnia 29.09.2011r. zostało zaskarżone postanowienie

Wójta Gminy z dnia 25.08.2011r. o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kolejną podstawą do uchylenia decyzji jest zdaniem odwołujących brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto Wójt Gminy nie dysponuje materiałem, który upoważniałby organ do "arbitralnego" uznania, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest konieczne. Przy tym opinie organów współdziałających są dotknięte wadami nieważności. Trzecia (kolejna) decyzja Wójta Gminy B. o środowiskowych uwarunkowaniach niewiele różni się od poprzednich (uchylonych) decyzji. Projekt budowy mostu musi być dostosowany do woli mieszkańców i uchwał zebrań wiejskich, a tymczasem ciągle jest okazywany l wariant konstrukcji mostu a w trzech wariantach są jedynie opisy inwestycji. Decyzja Wójta Gminy jest sprzeczna ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy". Są dowody na "manipulowanie" dokumentami, a także brak jednoznacznego przebiegu drogi i faktycznych rozmiarów inwestycji. Są "sprzeczności" w dokumentacji. Nie określono "prawdziwych" granic oddziaływania, podczas gdy do wyburzenia ma być 20 domów. Droga po "nowym śladzie" będzie miała gorsze parametry. Pylony konstrukcji mostu są planowane na terenie, gdzie występuje 200 trzęsień ziemi w ciągu roku a realizacja inwestycji zlikwiduje istniejące dogodne dojazdy do posesji oraz urządzenia uzbrojenia terenu (wodociąg).

Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 49 kpa, w związku z art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i ust. 2, art. 85 ust. 1 i art. 156 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji najpierw przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, które rozpoczęło się od wniosku z dnia 18.06.2009r. Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. jako inwestora przedsięwzięcia. Następnie 27.07.2009r. Wójt Gminy B. , wykonując dyspozycję art. 64 ust. 1 i ust.2, w związku z art. 156 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku zwrócił się do Starosty Powiatowego w Z. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z . o wyrażenie opinii w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...].09.2009r. znak [...] Państwowy Inspektor Sanitarny w Z. stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi. Pismem z dnia 18.08.2009r. znak [...] Starosta Powiatowy w Z. uznał, że przedmiotowa inwestycja może być zwolniona z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dysponując stanowiskiem organu inspekcji sanitarnej i organu ochrony środowiska - Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...].10.2009r. znak [...] wydanym na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy - nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, mając na uwadze zarówno skalę przedsięwzięcia, jego lokalizację i zasięg oddziaływania, oraz brak znamion negatywnego wpływu na środowisko. Decyzją z [...].10.2009r. znak [...] Wójt Gminy B. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...].12.2009r. znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji z powodu naruszenia art. 10 § 1 i art. 106 § 2, w zw. z art. 49 kpa (brak dowodu na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, o decyzjach i innych czynnościach organu). Nadto kopia mapy ewidencyjnej dołączona do wniosku miała nieczytelną numerację działek, nie pozwalającą na sprawdzenie prawidłowości ustalenia stron postępowania w obszarze którego dotyczy inwestycja. Mapa ta zalegająca w aktach w formie kserokopii nie obejmowała przy tym całego obszaru objętego zamierzeniem. W odniesieniu do prawa materialnego Kolegium stwierdziło naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 107 § 1 kpa (gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i tym samym nie został opracowany raport o oddziaływaniu na środowisko, organ obowiązany jest zbadać przed wydaniem decyzji pełny zakres uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, a w przypadku, gdy określone uwarunkowania nie występują - fakt taki wyczerpująco uzasadnić). Wójt Gminy B. , wobec decyzji kasacyjnej, ponownie rozpatrzył sprawę, wydając decyzję z 26.04.2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25.10.2010r. sygn akt II SA/Kr 603/10 uchylił decyzję [...] z [...].12.2009r. jednocześnie stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy B. z 12.10.2009r. znak [...], uchylając postanowienie tego organu z 1.10.2009r. znak [...] oraz stwierdzając nieważność postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 14.09.2009r. znak [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in. na następujące naruszenia prawa i uchybienia:

1/ Niewłaściwe określenie adresata decyzji (inwestora), którym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a nie [...]. Błędne oznaczenie adresata zawiera także postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z 14.09.2009r. (art. 156 § 1 pkt 4 kpa - skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie jest przesłanką stwierdzenia nieważności, przy czym nie mógł dokonać tego organ drugiej instancji, który jednak powinien dostrzec wskazane wady aktów administracyjnych wydanych przez Wójta Gminy i P.P.I.S w Z

2/ Organ wydający postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie może kierować się wyłącznie stanowiskiem zajętym w tej kwestii przez organy ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej, lecz powinien sam wskazać, jakimi okolicznościami kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Nie ma przy tym uzasadnienia, by opinie poprzedzające postanowienie Wójta, które z kolei poprzedza wydanie decyzji administracyjnej - w sposób nieuzasadniony wydawane były w trybie art. 106 kpa. Kontrola takich postanowień następuje w ramach postępowania odwoławczego od decyzji.

3/ Organy obu instancji zaniechały wskazania zasad ustalenia kręgu stron postępowania oraz zbadania terminowości odwołań.

4/ Decyzja Wójta Gminy z 12.10.2009r. nie zawierała obowiązkowego załącznika w postaci charakterystyki inwestycji i karty informacyjnej przedsięwzięcia, co nakazują przepisy art. 107 § 2 kpa oraz art. 84 ust. 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej.

5/ Rozpoznając odwołanie organ II instancji zaniedbał obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy. Przy tym brak analizy problematyki wskazanej w art. 63 ust. 1 ustawy czyni przedwczesnym podejmowanie rozstrzygnięcia co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

6/ Ponieważ w systemie przepisów o ochronie środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, t.j. takie, których wydanie ma być poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, oraz takie, które takiej oceny nie wymagają (art. 82 i 84 ustawy środowiskowej).

W/w decyzja Wójta Gminy B. z [...].04.2010r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 17.06.2011r. znak [...], które w zasadzie posiłkowało się ustaleniami i wskazaniami z w/w wyroku WSA w Krakowie.

Następnie 29.07.2011r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opinię sanitarną, potwierdzając brak uzasadnienia dla sporządzania dla zamierzonego przedsięwzięcia raportu o oddziaływaniu na środowisko (k.[...]).

25.08.2011r. organ wydał postanowienie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji mostowej (k. [...] ).

W uzasadnieniu postanowienia organ zawarł informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy.

Dokonując zaś oceny prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazując iż:

Ad 1) Planowany do budowy most istotnie jest położony w ciągu drogi krajowej, a zatem jest zaliczany do kategorii przedsięwzięć, dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organem właściwym do nałożenia na inwestora takiego obowiązku jest organ który wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach - po zasięgnięciu stanowiska organu ochrony środowiska oraz powiatowego inspektora sanitarnego. Oba wymienione organy nie stwierdziły takiego obowiązku, a wydana w tej sprawie opinia sanitarna z dnia 29.07.2011r. znak [...] - jest opinią ostateczną. Na tej podstawie Wójt Gminy B. ostatecznie stwierdził brak obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (postanowienie z dnia 25.08.2011r. znak [...] .

Ad 2) Wymóg analizy rozwiązań wariantowych obowiązuje w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia sporządzany jest raport o oddziaływaniu na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy). W niniejszej sprawie inwestor nie był obowiązany do przedstawienia rozwiązań wariantowych, zaś fakt "odrzucenia" projektu przez mieszkańców nie może wywołać żadnych skutków dla inwestycji i jej rozwiązania techniczno-budowlanego. Kwestia konsultacji i udziału zarówno stron jak i innych zainteresowanych mieszkańców była wielokrotnie w toku dotychczasowego postępowania wyjaśniana, a obowiązek zachowania przepisu art. 10 § 1 kpa jak i przepisów szczególnych wynikających z ustawy (p.n. "udział społeczeństwa") jest wystarczająco udokumentowany zarówno w aktach sprawy jak i w uzasadnieniu decyzji obu instancji.

Ad 3) W ocenie Kolegium klauzula "natychmiastowej wykonalności" - w świetle przedstawionego stanowiska zarządu drogi krajowej, odpowiedzialnego za stan techniczny mostu, a zatem i bezpieczeństwo użytkowników drogi - jest w całej pełni uzasadniona. Ocena stron skarżących, iż "most wytrzyma 10 lat" jest wyłącznie domniemaniem, a ponadto została przedstawiona przez podmiot, który nie bierze odpowiedzialności za możliwą awarię starej konstrukcji.

Ad 4) Dla niniejszego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].06.2011r. znak [...] o uchyleniu decyzji Wójta Gminy B. z 29.04.2010r. Przy tym bezpodstawna i niezrozumiała jest teza o istnieniu przesłanek "do zawieszenia całego postępowania".

Ad 5) Zażalenie na postanowienie Wójta Gminy B. z 25.08.2011r. o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest przedmiotem odrębnego postępowania - bez procesowego związku z niniejszym postępowaniem odwoławczym.

Ad 6) Brak planu miejscowego nie jest - jak twierdzą skarżący - "podstawą do uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".

Ad 7) Organ orzekający w kwestii potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko nie działa "arbitralnie" - jak twierdzą skarżący - lecz posiada ku temu podstawy, analizę rodzaju przedsięwzięcia, jego charakterystykę, ocenę wpływu na środowisko, a przede wszystkim uzasadnione i ostateczne stanowisko organów współdziałających: ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej.

Ad 8) Zarzut "powielenia" w zaskarżonej decyzji treści poprzednich (uchylonych) decyzji środowiskowych nie może się ostać po porównaniu ich zawartości. Uchylenie poprzedniego rozstrzygnięcia wynikało przede wszystkim z przesłanek procesowych, nie zaś powodów merytorycznych.

Ad 9) Nieuprawnione jest domaganie się, by projekt mostu był dostosowany do woli mieszkańców, szczególnie w zakresie jego rozwiązań konstrukcyjnych.

Ad 10) Decyzja Wójta Gminy nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Zgodność przedsięwzięcia drogowo-mostowego ze "Studium" nie jest przedmiotem badania przez organy orzekające w sprawie uwarunkowań środowiskowych.

Ad 20) Zarzuty "manipulowania dokumentami", ukrywania faktycznych rozmiarów inwestycji i zasięgu jej oddziaływania - są bezpodstawne. Strony były wielokrotnie informowane o rozmiarach inwestycji i miały zawsze dostęp do akt, możliwości rozmowy z inwestorem i projektantami.

Ad 21) Realizacja inwestycji na terenie sejsmicznym ("200 trzęsień ziemi na rok") to problem do odpowiednich rozwiązań konstrukcyjnych. Natomiast w świetle przedstawionego przez inwestora planu sytuacyjnego (czerwiec 2011 r.) całkowicie pozbawiony podstaw jest zarzut "wyburzenia 20 domów" oraz likwidacji dogodnych zjazdów na posesje. Według udostępnionego planu przewidziana jest likwidacja trzech budynków mieszkalnych i kilka zabudowań gospodarczych. Zaś parametry drogi krajowej, jej skrzyżowania z drogami oraz zjazdy na posesje - będą znacznie korzystniejsze.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie złożyli H.P.-G. , T.D. i A.D .

H.P.-G. zarzuciła naruszenie:

- art. 63 ust 1, art. 64 ust 1-2, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 74, art. 84 ust 1-2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie,

- art. 6, 7, 8, 10, 11, 19 i 20 kpa w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit a) i pkt 4 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku).

Uzasadniając zarzuty podała, że:

- organy orzekające nie przedstawiły żadnej interpretacji przepisów, ani nawet nie wspomniały o podstawach prawnych,

- wójt nie był organem uprawnionym do wydania decyzji środowiskowej (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz art. 19 i 20 kpa),

- bezpodstawnie stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przygotowania rozwiązań wariantowych (art. 84 ust. 1 i 2 ustawy),

- pominięto zagrożenia sejsmiczne,

- organ odwoławczy naruszył art. 6 i art. 7 kpa wydając decyzję pozostającą w sprzeczności z licznymi przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, bez wyjaśnienia stanu faktycznego, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- naruszono prawa stron, których zdania nie uwzględniono a nawet nie wysłuchano, podważając zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8kpa.) i wręcz utrudniając udział zainteresowanych w postępowaniu poprzez m. in. odwoływanie spotkań (art. 10 kpa),

- błędy w uzasadnieniu decyzji skutkują trudnością w merytorycznej polemice.

T.D. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez stwierdzenie przez Wójta Gminy B. braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko pomimo, iż przedmiotowa inwestycja znacząco oddziałuje na środowisko, a na potrzebę przeprowadzenia takiej oceny wskazują uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku,

b) art. 63 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w z zw. z art. 107 § 1, 2 i 3 kpa poprzez brak uwzględnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowieniu o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko uwarunkowań o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy oraz brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji,

c) art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przez Wójta Gminy B. pomimo braku uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co jest obligatoryjne w przedmiotowym postępowaniu,

d) art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przez Wójta Gminy B. w oparciu o opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z 29 lipca 2011r., podczas gdy opinia ta została wyrażona pomimo braku przedłożenia przez Wójta Gminy B. wniosku Inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

e) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przez Wójta Gminy B. w oparciu o opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. 29 lipca 2011r., podczas gdy opinia ta pozbawiona jest odpowiedniego uzasadnienia i została wydana bez uwzględnienia uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku,

f) art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przez Wójta Gminy B. pomimo nie załączenia przez Inwestora do wniosku o wydanie decyzji z dnia 18 czerwca 2009r. właściwej i czytelnej mapy ewidencyjnej przedsięwzięcia,

g) art. 9 w zw. z art. 10 w zw. z art. 28 kpa poprzez pominięcie w toku postępowania stron, które z uwagi na przysługujący im interes prawny powinny brać udział w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.

A.D. zarzuciła naruszenie:

- art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 71 ust. 2 pkt 2, 72 ust. 1 pkt. 1, art. 74 i art. 156 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wadliwe wydanie obu decyzji;

- art. 84 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku , poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

- art. 6 kpa z powodu nie opierania się na przepisach prawa, i traktowaniu ich brzmienia wybiórczo;

- art. 7 kpa, poprzez nie wyjaśnienie całości stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą budowania zaufania obywateli do władzy publicznej;

- art. 10 kpa poprzez brak stosownych konsultacji przed wydaniem decyzji, a co za tym idzie brak zapewnienia udziału stronom w procesie podejmowania decyzji;

- art. 11 kpa poprzez braki i błędy w treści uzasadnienia decyzji, skutkujące trudnością w merytorycznej z nią polemiką;

- art. 19 i 20 kpa w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie decyzji w pierwszej instancji przez organ do tego nieuprawniony;

- art. 80 kpa poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W uzasadnieniu zarzutów wskazała w szczególności, iż wójt winien był nakazać wykonanie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w oparciu o art. 63 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku ponieważ skala przedsięwzięcia i wielkość zajmowanego terenu obligował potrzebę oceny (art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. a) To nie tylko most i dojazdy, bo to całkiem nowy odcinek drogi - wyraźnie jest już o tym mowa w decyzji wojewody zezwalającej na inwestycję drogową. Oddziaływanie nowego odcinka drogi (a nie "modernizowanego" tylko nowo budowanego odcinka drogi pokrywa się z oddziaływaniem linii kolejowej - zachodzi więc kumulowanie się oddziaływań dwu przedsięwzięć (art. 63 ust. 1 pkt.1 lit. b). Planowane przedsięwzięcie emituje co najmniej hałas i zanieczyszczenie powietrza, ponadto są jeszcze ścieki. Winno to wynikać z oceny (art. 63 ust. 1 pkt1 lit. d) Występuje ryzyko zawalenia się wysokiego pylonu, z uwagi na fakt, że B. leży w strefie gdzie występuje najwięcej trzęsień ziemi (ok. 200 rocznie), nie można wykluczyć takiego ryzyka - winno to zostać ocenione (art. 63 ust.1 pkt.1 lit e). Usytuowanie przedsięwzięcia jest w obszarze górskim (art. 63 ust. 1pkt.2 lit e).Przedsięwzięcie będzie realizowane na obszarze, na którym normy hałasu i zanieczyszczenia powietrza są przekroczone. Cała Gmina B. leży w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, konserwator zabytków negatywnie zaopiniował projekt - konieczna byłaby ocena (art. 63 ust. 1 pkt 2 lit g) i) przedsięwzięcie zamiast omijać zabudowę wsi B. i przebiegać poza terenem zabudowy - tak jak to proponuje od dawna obowiązujące studium kierunków zagospodarowania przestrzennego B. - będzie realizowane w terenie o największej zabudowie i największym zaludnieniu (art. 63 ust. 1 pkt. 2 lit h) j) rodzaj i skała możliwego oddziaływania przedsięwzięcia, wręcz pewność, że oddziaływania będą, że skutki będą nieodwracalne oraz zasięg oddziaływania będzie bardzo duży -

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

Ponadto na rozprawie został podniesiony zarzut, iż Wójt B. powinien być wyłączony od rozpoznania sprawy, ponieważ w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał mu przymiot strony.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Skargi skutkują uchyleniem tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zasadniczym powodem uchylenia obu decyzji jest nie ustalenie przez żaden z organów kręgu stron postępowania. Powyższe uchybienie spowodowało naruszenie przepisów o skutkach, które obligowały sąd do uchylenia decyzji obu instancji.

Zaczynając od wad postępowania przed organem II instancji należy najpierw zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, będącym przedmiotem kontroli, zastosowanie miał art. 49 k.p.a., a to w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Jak bowiem wynika akt administracyjnych liczba stron postępowania przekracza 20 osób. Obowiązkiem organów było zatem zawiadamianie stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Organ II instancji nie zawiadomił stron o wydanej przez siebie decyzji w powyższy sposób, lecz z pominięciem art. 49 k.p.a. doręczał decyzję osobiście za pośrednictwem Poczty Polskiej. Powyższe uchybienie nie miałoby istotnego znaczenia, gdyby nie okoliczność, że doręczeń nie dokonano wszystkim stronom przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie ustalał bowiem kręgu stron postępowania, poprzestając na niepełnym "wykazie stron" sporządzonym przez organ I instancji. Analiza akt sprawy, w szczególności terenu planowanej inwestycji, jej oddziaływania oraz znajdujących się w aktach wypisów skróconych z rejestru gruntów wskazuje, że pominiętych zostało szereg – prawdopodobnie kilkadziesiąt stron postępowania. W aktach sprawy brak bowiem szeregu wypisów z rejestru gruntów, dotyczących nieruchomości znajdujących się na terenie planowanej inwestycji, którym w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje przymiot strony. Przykładowo można wskazać, że brak w aktach wypisu z rejestru gruntów odnoszącego się do jednej z działek – o nr [...] - wskazywanej na rozprawie przez skarżącą A.D. , jako działki będącej prawdopodobnie własnością Wójta B. , który wydał decyzję jako organ I instancji. Ponadto organ II instancji nie doręczył swojej decyzji szeregowi podmiotów, będących właścicielami działek znajdujących się na terenie planowanej inwestycji, co do których wypisy z rejestru gruntów się znajdują. Przykładowo można tu wskazać właścicieli działek o numerach [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[..] itd... .

Wobec powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.).

Jak powyżej wskazano, organy nie ustaliły prawidłowego kręgu stron postępowania, a organ odwoławczy nie zawiadomił o wydaniu decyzji szeregu osób, co było jego obowiązkiem, a czym naruszył przepisy postępowania, w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnośnie decyzji organu I instancji należy wskazać, że nie ustalenie kręgu stron postępowania, skutkuje zakwalifikowaniem tej wady jako naruszenia innych przepisów postępowania, które – co najmniej - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Zanim zostanie wyrażona szczegółowa ocena tego uchybienia należy zaznaczyć, że treść art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, w żadnej mierze nie zwalnia organu od ustalenia wszystkich stron tego postępowania, a poprzestaniu na ustaleniu, że stron tych jest ponad 20. Krąg stron postępowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest określenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej, a przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w doktrynie pogląd, zgodnie z którym "treść art. 74 ust. 3 cyt. ustawy nie zwalnia z obowiązku precyzyjnego ustalenia, kto posiada przymioty strony w konkretnym postępowania (...). Pozwala to bowiem ustalić, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona. Korespondencja pochodząca od innych podmiotów automatycznie powinna więc być traktowana jako uwagi lub wnioski zgłoszone przez społeczeństwo, jeżeli jego udział w konkretnej sprawie został dopuszczony. Pozwoli to również ustalić, czy zostały one zgłoszone w terminie. Sporządzenie listy stron postępowania ma również ten praktyczny walor, że reguły wynikające z art. 49 k.p.a. znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, ale już nie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które powinny wiedzieć, kto w sprawie jest stroną postępowania i do kogo kierować korespondencję. (...) Mówiąc o regułach wynikających z art. 74 ust. 3 ustawy w związku z art. 49 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że mogą one znajdować zastosowanie tylko w stosunku do stron postępowania. W związku z tym, że rozwiązania zawarte w tych przepisach stanowią wyjątek od reguły, jaką jest doręczanie korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 38-48 k.p.a., nie mogą być one interpretowane w sposób rozszerzający" (zob. K. Gruszecki: Komentarz do art.74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2009).

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że nie ustalenie przez organy katalogu stron postępowania administracyjnego, skutkuje niemożliwością skontrolowania przez Sąd zasadności niezwykle istotnego zarzutu, iż A.N. - Wójt B. , jako strona tego postępowania, mająca w rozumieniu art. 28 k.p.a. interes prawny w postępowaniu, winien być wyłączony od rozpoznania sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest kontrola postępowania administracyjnego, a nie dokonywanie za organ ustaleń i wykonywanie za organ jego podstawowych obowiązków. Tymczasem jak już wcześniej wskazano, w aktach administracyjnych brak jest wyczerpujących ustaleń, co do wszystkich właścicieli nieruchomości, którym w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje przymiot strony. Powyższe uchybienie należy zatem również zakwalifikować, jako naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje ono w związku z art. 135 p.p.s.a., uchyleniem także decyzji organu I instancji.

Jeśli bowiem Wójtowi B. A.N. przysługuje z uwagi na treść art. 28 k.p.a. przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, winien być on wyłączony od udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r. II SA/Łd 973/12) "Burmistrz nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia burmistrza mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 k.p.a., ponieważ jest on pracownikiem gminy, z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy". Powyższy pogląd znajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Dodać należy, że w uzasadnieniu przytoczonego wyroku, wyrażony został podzielany przez tutejszy Sąd pogląd, że "wyłączenie osoby burmistrza od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). W omawianej sytuacji więc będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad burmistrzem (w tym wypadku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ".

W związku z powyższym, rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu, będzie rzetelne ustalenie pełnego kręgu stron tego postępowania, a w przypadku potwierdzenia się zarzutu, iż Wójt B. A.N. jest jego stroną, wyłączenie się przez niego od rozpoznania sprawy.

Kończąc należy wskazać, że uchylając decyzje, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skarg i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Ponadto - w przypadku zasadności zarzutu, iż Wójt B. A.N. powinien być wyłączony od rozpoznania sprawy – wytyczne skierowane zostałaby do organu, który nie orzekał w sprawie i niejako zamiast organu rozstrzygałaby o sprawie.

Kończąc dodać należy, że Sąd nie zawarł w wyroku wyrzeczenia o jakim stanowi art. 152 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jak bowiem wynika z oświadczeń stron, aktualnie w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, a zatem kwestia "wykonalności" zaskarżonej decyzji została już zrealizowana.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i pkt 1c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.