Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2619/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt. 2 , art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2749/13 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2749/13 oddalił skargę K. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej u.g.n.) decyzją z dnia [...] lipca 1994 r., nr [...] stwierdził, że grunt stanowiący własność Skarbu Państwa, położony w L. przy ul. [...], dla którego w Sądzie Rejonowym w Lublinie prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr 71/2 o powierzchni 22,2702 ha, obręb [...], arkusz nr [...], będący w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Zakładu Energetycznego [...], stał się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i urządzenia znajdujące się na tym gruncie stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. własnością Zakładu Energetycznego [...]. Prawo to ujawniono w księdze wieczystej 12 czerwca 1996 r.

Pismem z dnia 2 maja 2008 r. K. O. wystąpiła z wnioskiem m. in. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 1994 r., w części dotyczącej dawnej działki nr 20/4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie wszczęte w wyniku z tego wniosku. K. O. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. podnosząc, iż przysługuje jej w niniejszym postępowaniu interes prawny oparty na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] listopada 1974 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 20/2, co do której prawo własności przysługiwało H. M. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Puławach z dnia 10 października 1991 r., sygn. akt I Ns 797/91, spadek po H. M. nabyła K. O. Działka nr 20/2 uległa podziałowi na działki nr 20/3 o pow. 0.2199 ha, nr 20/4 o pow. 0.2044 ha i nr 20/5 o pow. 0.0231 ha. Następnie działka nr 20/4 weszła w skład uwłaszczonej działki nr 71/2, o czym świadczy opis i mapa z projektem podziału dz. 70 wraz z rozliczeniem powierzchni dawnej działki nr 20/2, przyjęta do ewidencji w dniu 14 grudnia 1999 r. pod nr [...]. Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. zatwierdził podział działki nr 71/2 na działki nr 71/3, nr 71/4 oraz 71/5. Z treści pisma Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 22 września 2011 r. oraz załącznika graficznego jednoznacznie wynika, iż część dawnej działki nr 20/2, która weszła w skład uwłaszczonej działki nr 71/2, stanowi w chwili obecnej cześć działki nr 71/3. Działka nr 71/3 stanowi obecnie własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Elektrociepłowni [...] sp. z o. o. w L., która obecnie stanowi oddział PGE [...] S.A. w B. Świadczą o tym treść księgi wieczystej nr [...], która obejmuje swoim zakresem działkę 71/3 oraz wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego Nr KRS [...].

W ocenie organu powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na to, iż K. O. nie posiada w chwili obecnej żadnych praw rzeczowych do dawnej działki nr 20/4, stanowiącej część działki nr 71/2, której dotyczyła decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 6 lipca 1994 r. Oznacza to, że nie może wywodzić swojego interesu prawnego z praw rzeczowych przysługujących jej do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w kwestii wyprowadzenia interesu prawnego skarżącej z regulacji zawartej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Minister stwierdził, iż argumentacja wnioskodawczyni nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z dnia 6 lipca 1998 r. K. O. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako spadkobierczyni osoby wywłaszczonej. Powyższy wniosek został doręczony do Urzędu Miasta w Lublinie w dniu 9 lipca 1998r. Oznacza to, iż postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało wszczęte po dniu wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 1994 r.

Wskazano, że Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] obręb [...], arkusz mapy [...], oznaczonej jako działka nr 70/2 na rzecz K. O.; odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 20/5, stanowiącej część działki nr 70 obręb [...], arkusz mapy [...]; umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 20/4, stanowiącej część działki nr 71/2, obręb [...], arkusz mapy 13 i zobowiązał K. O. do zwrotu wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania w kwocie 13.147 zł, zwaloryzowanego i proporcjonalnego do zwracanej powierzchni gruntu.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] marca 2004 r. uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 20/5 i orzekł o zwrocie tej działki na rzecz K. O., zobowiązując ją jednocześnie do zwrotu wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania w kwocie 1.346,43 zł, zwaloryzowanego i proporcjonalnego do zwracanej powierzchni gruntu oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 257/04 oddalił skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu wniosku K. O., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2004 r. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Powyższa decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r.

Mając powyższe na względzie oraz to, iż wszystkie postępowania toczące się z wniosku K. O. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały zakończone ostatecznymi decyzjami Minister uznał, że skarżąca utraciła prawo określone w art. 136 ust. 3 u.g.n., które przysługiwało jej względem spornej nieruchomości, a które uwłaszczenie mogłoby naruszać. Podkreślił, że ostateczne zakończenie postępowania z wniosku o zwrot nieruchomości, nawet w postaci jego umorzenia, skutkuje tym, iż wynikające z wniosku o zwrot nieruchomości roszczenie osoby trzeciej nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a tym samym następczyni prawna byłej właścicielki nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa nie może skutecznie powoływać się na interes prawny wynikający z art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z powyższymi ustaleniami w ocenie Ministra zarzuty podniesione przez K. O. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są całkowicie bezpodstawne, a co za tym idzie skarżąca w chwili obecnej nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., który mógłby stanowić podstawę do uznania jej za stronę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 6 lipca 1994 r. W związku z powyższym należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. O. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w zw. z art. 136 i 137 u.g.n. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy zostały pominięte w postępowaniu dotyczącym uwłaszczenia przedsiębiorstwa jej prawa do zwrotu, a obecna odmowa uniemożliwia dochodzenie roszczeń o zwrot nieruchomości wykorzystanej niezgodnie z celem wywłaszczenia.

W uzasadnieniu wskazano, że tylko jednoznaczna odmowa zwrotu stanowiłaby o powadze rzeczy osądzonej. Na gruncie zaś niniejszej sprawy roszczenie o zwrot działki nr 71/2 w części dawnej działki 20/4 nie zostało oddalone, a postępowanie w tym zakresie zostało umorzone, wobec treści art. 229 u.g.n. Zdaniem skarżącej można zasadnie twierdzić, że tym samym roszczenie o zwrot istnieje niejako pod warunkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której oddano w wieczyste użytkowanie przedmiotową działkę, tj. decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 1994 r. w części dawnej działki 20/4. To z kolei oznacza istnienie interesu prawnego opartego na art. 136 ust. 3 u.g.n. Decyzje Ministra okoliczność tę pomijają i nie dostrzegają w tym zakresie interesu prawnego skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyznał, że nie ma jednolitości w orzecznictwie co do tego, czy wystąpienie negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 229 u.g.n. stanowi podstawę do odmowy zwrotu, czy do umorzenia postępowania. Można przyjąć, że przeważa pogląd, według którego jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, prawo nabywcy zaś zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Sąd zauważył jednak, że wobec istniejących rozbieżności forma rozstrzygnięcia nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarówno umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości, nie może jej otrzymać. Zdaniem Sądu I instancji trzeba ponadto mieć na uwadze, że celem regulacji przejściowej zawartej w art. 229 u.g.n. jest utrwalenie ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych, powstałych przed wejściem w życie u.g.n. Przepis ten ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Przepis art. 229 u.g.n. wyznacza więc granice skuteczności roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Sąd I instancji stwierdził, że jeśli żądanie zwrotu działki nr 20/4, zgłoszone na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., zakończyło się ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 8 marca 2004 r. o umorzeniu postępowania z uwagi na negatywną przesłankę z art. 229 u.g.n., oznacza to – jak słusznie zauważył Minister – że roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. skarżącej nie przysługuje i przesądza o tym treść normy zawartej w art. 229 u.g.n. Decyzja o umorzeniu jedynie to konkretyzuje. Niezależnie więc od tego, czy nastąpiła odmowa zwrotu, czy umorzenie postępowania, efekt jest taki, że skarżącej roszczenie o zwrot nie przysługuje, dopóki potwierdzająca to decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r. pozostaje w obrocie prawnym.

Sąd podkreślił także, że w sprawie nie jest przedmiotem kontroli prawidłowość decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Wobec tego Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w chwili obecnej, z uwagi na brak po stronie skarżącej roszczenia o zwrot działki nr 20/4, nie ma ona interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1994 r. we wskazanej części, a zatem umorzenie jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.) postępowania nadzorczego nie naruszyło prawa.

W skardze kasacyjnej K. O. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1- 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w zw. z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, w której organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy zostały pominięte prawa skarżącej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu dotyczącym uwłaszczenia przedsiębiorstwa, a umorzenie postępowania uniemożliwia jej dochodzenie roszczeń o zwrot nieruchomości nie wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ przepisów postępowania w postaci uznania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 1994 r., nr [...] w części dotyczącej dawnej działki nr 20/4,

3. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 1994 r. , nr [...] w części dotyczącej dawnej działki nr 20/4.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości był art. 229 u.g.n., a zatem ma ona charakter formalny, organ nie wypowiadał się w kwestii istnienia – bądź nie – interesu prawnego skarżącej. Nie można zatem stwierdzić, że skarżąca takiego interesu nie miała – wręcz przeciwnie, jej interes wynikał z przewidzianego w art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnienia do zwrotu. W ocenie skarżącej okoliczność, że postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych działek zostały zakończone nie oznacza, że nie ma ona interesu w inicjowaniu postępowań mogących doprowadzić do zmiany decyzji w sprawie nieruchomości, których została pozbawiona wskutek wywłaszczenia. Wobec tego uznano, że skoro skarżąca miała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, to wydanie przez Ministra decyzji o umorzeniu postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają jej uwzględnienia.

Jakkolwiek w skardze kasacyjnej powołano jako podstawę art. 174 pkt 2 i określono zgłoszone zarzuty jako odnoszące się do przepisów postępowania, to cześć zgłoszonych zarzutów ma za przedmiot prawo materialne, przy czym nie określono w skardze formy naruszenia tych przepisów określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawny charter mają wskazane w skardze jako przedmiot naruszenia przepisy art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 28 k.p.a.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., który określa podmioty legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie oddalił skargi ze względu na brak interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu decyzji administracyjnej, lecz ze względu na jej niezasadność, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozważania sądu dotyczące interesu prawnego skarżącej odnoszą się sfery postępowania administracyjnego i legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, uprzednio będącego w zarządzie Zakładu Energetycznego, a nie do jej interesu prawnego do wniesienia skargi. Zaskarżona do sądu I instancji decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego była skierowana do skarżącej i zapadła w wyniku złożonego przez nią wniosku, zatem była ona legitymowana do wniesienia skargi na tę decyzję. Sąd I instancji nie zakwestionował tego uprawnienia, rozpoznał skargę merytorycznie i nie ma podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w związku z art. 136 i 137 u.g.n. Jak już wyżej wyjaśniono, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, którego sporządzenie objęte jest przymusem radcowsko-adwokackim, m. in. ze względu na konieczność postawienia skonkretyzowanych i adekwatnych dla sprawy zarzutów oraz ich uzasadnienia. O ile przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ma charakter procesowy, to jednocześnie jest to przepis regulujący wyłącznie rozstrzygnięcie sądu, którego zastosowanie zależy od stwierdzenia zaistnienia którejś z przesłanek nieważności określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach przewidujących skutek nieważności. Na tej podstawie sąd stwierdza nieważność decyzji objętej kontrolą, przesłanki nieważności muszą zatem odnosić się do decyzji zaskarżonej lub też rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy. Skargą do Sądu I instancji była objęta decyzja Ministra TBiGM z [...] września 2013 r. umarzająca postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, wydanej [...] lipca 1994 r. przez Wojewodę Lubelskiego. Decyzja Wojewody nie podlegała w ramach postępowania sądowego kontroli, nie można też stwierdzić, że została wydana w granicach sprawy. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winien zatem być połączony z wykazaniem, że w stosunku do decyzji Ministra zaistniała przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem zarzuty wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa odnoszą się do decyzji Wojewody z [...] lipca 1994 r. Ich weryfikacja mogłaby zatem nastąpić dopiero w skutecznie przeprowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym odnoszącym się do tej decyzji. Trzeba też zwrócić uwagę, że skuteczność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zależy od wykazania, że w sprawie zaistniały naruszenia skutkujące nieważnością kontrolowanego aktu. Pomijając zatem wyżej przedstawione argumenty, nie określono formy naruszenia prawa materialnego, czy polegała ona na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają także zindywidualizowania naruszonych przepisów, powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 136 i 137 u.g.n. zawierają kilka jednostek redakcyjnych, a skarga nie wskazuje które normy i w jaki sposób naruszono.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosząc się do rozpoznawanego wyżej zarzutu wskazuje, że wedle skarżącej decyzja Wojewody z 6 lipca 1994 r. dotknięta jest wadą nieważności, albowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości skutek powstania z mocy prawa użytkowania wieczystego na gruntach będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie nie naruszał praw osób trzecich, a przepis art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał zwrot wywłaszczonej nieruchomości na wniosek poprzedniego właściciela, w przypadku jej zbędności na cel wywłaszczenia. W sprawie nie zakwestionowano ustaleń faktycznych i nie wynika z materiału sprawy, aby w dniu 6 lipca 1994 r. było wszczęte postępowanie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wniosek taki został złożony 6 lipca 1998 r. W skardze kasacyjnej nie określono w konsekwencji czyje i jakie prawo zostało naruszone decyzją Wojewody z 6 lipca 1994 r. Nie wykazano, aby w tej dacie skarżąca posiadała jakieś prawnorzeczowe lub obligacyjne prawa do działki. Niezrozumiałe są zarzuty naruszenia art. 8,9,i 10 k.p.a., albowiem jakkolwiek na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy (...) wydawana była decyzja, to skutek w postaci powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowych zarządców zaistniał z mocy prawa, a ochronie podlegały ukształtowane prawa osób trzecich. Przeprowadzony w skardze kasacyjnej wywód nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w postępowaniu odnoszącym się do decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji dotychczasowej z 1994 r.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 28 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., odnoszący się do kwestii legitymacji i interesu prawnego skarżącej. Jest to zagadnienie w istocie podstawowe dla sprawy i związane z przyczyną, dla której umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej działki ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 229 u.g.n. ma wyłącznie charakter formalny. W sprawie tej wydany był prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 20 października 2004 r., sygn. II SA/Lu 257/04, którym potwierdzono zasadność zastosowania art. 229 u.g.n. w stosunku do przedmiotowej części gruntu. Należy zwrócić uwagę, że art. 229 u.g.n. przewiduje, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i ujawniono je w księdze wieczystej. Okoliczności te bezspornie zaistniały, podstawy do zastosowania art. 229 u.g.n. potwierdziły także ustalenia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. W tej sytuacji nie można twierdzić, że umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie rozstrzyga o zasadności powoływania się przez skarżącą na uprawnienie z art. 136 ust. 3 u.g.n. potwierdza ono bowiem, że roszczenie o zwrot przedmiotowego gruntu jej nie przysługuje. W konsekwencji przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. nie może stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem osoby pozbawionej legitymacji procesowej znajduje oparcie w art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast przepis art. 137 u.g.n. nie miał w sprawie zastosowania, nie było przedmiotem sprawy ustalanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zatem Sąd I instancji przepisu tego nie mógł naruszyć.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.