Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2769/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka /spr./ Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 432/13 w sprawie ze skargi C. G. na uchwałę Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr XXXIV/379/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową a zachodnią granicą miasta 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w punkcie I.1. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 432/13 w ten sposób, że w miejsce słów "7 U/P" wpisuje słowa "7 P/U"


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013r., w sprawie II SA/Go 432/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia 29 sierpnia 2012r., nr XXXIV/379/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową a zachodnią granica miasta w Gorzowie Wielkopolskim w części tekstowej obejmującej: § 5 pkt 1 w zakresie słowa "7 U/P", § 5 pkt 2 w zakresie słów "2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U,8U", § 11 pkt 4 w zakresie słów "2U i 3U", § 14 zdanie pierwsze w zakresie słów "7P/U", § 14 ust. 2 pkt 5, § 15 zdanie pierwsze w zakresie słów "2U, 3U, 5U, 6U, 7U, 8U", § 15 ust. 6 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7, § 16, 2. w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 8U, 7P/U i w pozostałej części skargę oddalił.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. C. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę Rady Miasta Gorzowa Wielkopolskiego nr XXXIV/379/2012 z dnia 29 sierpnia 2012r., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie art. 20 ust. 2 w zw. z art. 19, art. 17, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.p.z.p.", rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego poprzez uchwalenie planu w oparciu o prognozę niespełniającą wymogów określonych w tych przepisach. Uzasadniając skargę wskazał, że w przedłożonych Wojewodzie Lubuskiemu, w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p., aktach administracyjnych zawierających dokumentację prac planistycznych, brak jest projektu planu przedstawionego przez Prezydenta Miasta Radzie w trybie art. 17 pkt 14 ww. ustawy. Strona nie kwestionuje, że taki projekt planu został opracowany i przedstawiony Radzie, jednakże w aktach administracyjnych znajduje się jedynie projekt planu pochodzący z okresu jego uzgadniania, nieprzydatny dla ustalenia treści projektu planu przedłożonego Radzie. W ocenie skarżącego nie można więc wykluczyć, iż projekt przedłożony Radzie nie jest tożsamy z projektem znajdującym się w aktach sprawy.

Następnie skarżący podniósł, że prognoza sporządzona dla potrzeb objętego skargą planu nie zawierała wszystkich wymaganych prawem informacji, wynikających w szczególności z art. 41 ust. 2 i ust. 2a Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002r. Podkreślił, że prognoza winna zawierać w szczególności przedstawienie rozwiązań alternatywnych do rozwiązań zawartych w planie wraz z uzasadnieniem ich wyboru, informację o przewidywanych metodach analizy realizacji planu, ocenę planu z punktu widzenia właściwych proporcji pomiędzy terenami o różnych formach użytkowania, a pozostałymi terenami, jak i ocenę zagrożeń dla środowiska z uwzględnieniem wpływu na zdrowie ludzi, które mogą powstać na terenie objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na terenach pozostających w zasięgu oddziaływania wynikającego z realizacji ustaleń planu. Prognoza nie zawiera także analizy problemów związanych z wystąpieniem poważnych awarii w zakładach przemysłowych, analizy problematyki ochrony przeciwpożarowej i odpowiednich zabezpieczeń w przypadku pożaru fabryk, bądź innych zakładów, analizy wpływu rozbudowy infrastruktury przemysłowej na zmiany mikroklimatyczne, stan zdrowia ludzi zamieszkujących pobliskie dzielnice mieszkaniowe, na ekosystem doliny rzeki Warty i pobliskich jezior, a także badań i analiz odnoszących się do transportu materiałów niebezpiecznych po drogach wewnętrznych obszaru objętego planem. Zdaniem skarżącego dokonywane w prognozie analizy ukierunkowane są na zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów objętych planem zagospodarowania przestrzennego na cele przemysłowe celem poszerzenia Specjalnej Strefy Ekonomicznej ze szkodą dla osób prywatnych.

Nadto C. G. wskazał, że uchwała z dnia 29 sierpnia 2012r. zmieniła dotychczas obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego między innymi dla działek gruntu położonych w obrębie [...], w tym stanowiącej jego własność działki nr [...], przeznaczonej dotychczas pod zabudowę jednorodzinną. Skarżący nabył wyżej wymienioną nieruchomość z zamiarem wybudowania na niej domku jednorodzinnego, w związku z czym decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego przeniesione zostały na niego warunki zabudowy uzyskane przez poprzedniego właściciela decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Od tego czasu skarżący podjął działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia budowy, w tym uporządkował i wyrównał teren, postawił budynek gospodarczy, jak również zlecił wykonanie projektu architektonicznego oraz projektu zagospodarowania terenu. Prezydent Miasta, pomimo posiadania wiedzy o podjętych przez skarżącego czynnościach oraz o wydanych warunkach zabudowy, na żadnym etapie postępowania, czy to dotyczącego przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, czy też zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na postawieniu budynku gospodarczego do 25m2 (znak sprawy: [...]) zaniechał poinformowania skarżącego, jak i pozostałych właścicieli działek położonych w obrębie [...] o zamiarach zmiany przeznaczenia tych działek w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, iż przy ul. [...] znajdują się już zabudowania jednorodzinne, a zmiana planu zagospodarowania przestrzennego tej części miasta burzy ustaloną wcześniej i wykonywaną przez wiele lat koncepcję zabudowy. Wskazując na powyższe C. G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gorzowa Wielkopolskiego podniosła, iż uchwałę nr XXXIV/379/2012 z dnia 29 sierpnia 2012r. podjęła zgodnie z przepisami u.p.z.p. Przedmiotowa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych poddana została kontroli organu nadzoru, który stwierdził ich zgodność z prawem. Przed przystąpieniem do sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydent Miasta wykonał, stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. analizy dotyczące m.in. zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych. W trakcie opracowywania projektu zaskarżonego planu przesądzono m.in. o zachowaniu osiedla mieszkalnego [...] pod warunkiem zapewnienia właściwego oddzielenia przestrzennego od terenów przeznaczonych pod przemysł, terenów przeznaczonych pod składowanie i utylizację odpadów, jak i terenów oczyszczalni ścieków.

Odnosząc się do sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a granicą miasta w Gorzowie Wielkopolskim Rada podkreśliła, że sporządzona ona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Prognoza ta uzyskała wraz z projektem planu pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim. Przepisy w tym zakresie, do których odnosi się skarżący, zostały uchylone i nie obowiązywały już w czasie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za bezzasadny Rada uznała zarzut skarżącego, iż nie był on informowany na żadnym etapie o prowadzonych pracach nad planem. W ocenie organu zaskarżony plan był sporządzony zgodnie w procedurą określoną w art. 17 u.p.z.p. oraz ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym zgodnie z określonym trybem zawiadomienia i udziału społeczeństwa.

Rada Gminy podniosła ponadto, że działka nr [...] zlokalizowana w obrębie [...] zgodnie z rejestrem gruntów posiada status działki rolnej, nie zaś – jak wskazuje skarżący – działki budowlanej. Zgodnie z uchwałą Nr XXXIV/379/2012 działka ta znajduje się obecnie na terenie określonym w planie symbolem 3U – przeznaczonym na cele zabudowy usługowej. Teren ten sąsiaduje bezpośrednio od strony północnej (po drugiej stronie ul. [...]) z terenem 6P/U – przeznaczonym na cele zabudowy przemysłowej, usługowej i składów, od strony północno – zachodniej (po przeciwległej stronie ul. [...]) z terenem 5P/U przeznaczonym na cele zabudowy przemysłowej, usługowej i składów oraz od strony zachodniej (po drugiej stronie ul. [...]) z terenem 2U – przeznaczonym na cele zabudowy usługowej. Tereny przeznaczone na cele zabudowy usługowej oddzielają w planie tereny przeznaczone na cele zabudowy przemysłowej, usługowej i składów zlokalizowane w północnej części planu od terenów przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej tj. od istniejącego osiedla [...], zlokalizowanego w centralnej części planu miejscowego. Dzięki temu nie dopuszcza się do wprowadzenia kolejnych terenów mieszkaniowych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej strefy przemysłowej.

Odnosząc się do zarzutu braku zgodności projektu uchwały przekazanego Radzie Miasta (celem uchwalenia) z uchwałą ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego Rada zaznaczyła, iż zgodnie z protokołem z sesji Rady z dnia 29 sierpnia 2012r. Prezydent Miasta zgłosił autopoprawkę do projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu o treści: w § 34 ust. 1 winno być "1KDW" przed "2KDW" oraz w ust. 2 przed wielkością "15m" dopisać "do". Autopoprawka odnosiła się do terenu położonego w znacznej odległości od działki o nr ew. [...] i pozostaje bez związku z ustaleniami dla terenu obejmującego tę działkę. Została ona przyjęta, plan zaś został jednomyślnie uchwalony i uchwała w tej sprawie, po stwierdzeniu przez Wojewodę jej zgodności z przepisami prawa, została ogłoszona w Dzienniku Wojewódzkim Województwa Lubuskiego. Z uwagi na powyższe, Rada wniosła o oddalenie skargi C. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdzając – powołanym na wstępie wyrokiem – nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazał, że nieruchomość stanowiąca własność C. G. (działka nr [...], położona w obrębie [...]) znajduje się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu i zaskarżona uchwała niewątpliwie reguluje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym Zgodnie z ustaleniami planu nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "3U". W myśl zapisu § 15 części tekstowej uchwały teren ten przeznaczony został na cele zabudowy usługowej. Powyższe – w ocenie Sądu – wyłącza możliwość swobodnego zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego, w tym sytuowania na niej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. Rozwiązania planu ograniczają sposób korzystania z prawa własności, w konsekwencji czego C. G., wywodząc swój interes prawny z art. 140 Kodeksu cywilnego, może mówić o jego naruszeniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że poza zakresem merytorycznej kontroli pozostają zarzuty odnoszące się do Prognozy oddziaływania na środowisko, w tym dotyczące naruszenia jej treścią przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2002r. Nr 197, poz. 1667), które utraciło moc z dniem 28 lipca 2005r., jak również przepisu art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), którego utrata mocy nastąpiła dnia 15 listopada 2008r., a zatem przed datą sporządzenia kwestionowanej Prognozy. Z tego samego względu przy dokonywaniu sądowej kontroli poza jej zakresem znalazła się również zgodność zaskarżonej uchwały z przywołanymi w skardze przepisami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Oceniając zgodność Prognozy z przepisami obecnie obowiązującymi Sąd I instancji stwierdził, iż spełnia ona ogólne warunki sformułowane przez ustawodawcę na gruncie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Na marginesie Sąd wyjaśnił, iż do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i na chwilę obecną nie została wykorzystana przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa delegacja przewidziana w przepisie art. 52 ust. 3 ww. ustawy do określenia w drodze rozporządzenia dodatkowych wymagań, którym przedmiotowe prognozy winny sprostać.

Nadto Sąd I instancji nie stwierdził innych naruszeń w zakresie trybu uchwalania planu, w tym również w zakresie dotyczącym konieczności zapewnienia zainteresowanym właścicielom nieruchomości objętych ustaleniami planu uczestnictwa w procedurze poprzedzającej jego uchwalenie. Wbrew zarzutom skargi dochowano procedury uchwalania planu określonej w art. 17 u.p.z.p., w tym również umożliwiono skarżącemu, jak i pozostałym właścicielom działek objętych zamierzeniami planu zapoznanie się z jego ustaleniami oraz zgłaszanie wniosków i uwag dotyczących planu.

W wyniku przeprowadzonej analizy zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził brak zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta w Gorzowie Wielkopolskim z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorzowa Wielkopolskiego zatwierdzonego uchwałą Nr XII/131/2003 z dnia 18 czerwca 2003r., zmienionego uchwałą Nr LXXIV/903/2006 z dnia 30 sierpnia 2006r. oraz uchwałą Nr LXV/1046/2009 z dnia 25 listopada 2009r. Zarówno z załącznika graficznego do Studium przedstawiającego strukturę funkcjonalno – przestrzenną, jak i z jego części tekstowej (str. 89 Studium, część V Kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, rozdział 2 Kierunki rozwoju głównych funkcji miasta) wynika bowiem, iż na obszarze znajdującym się na północ od istniejącego osiedla [...] obejmującym m.in. stanowiącą własność skarżącego działkę nr [...] przewiduje się "usługi rzemiosła i drobnej wytwórczości z mieszkalnictwem towarzyszącym". Określając nadto strefy funkcjonalne miasta (rozdział 2.3) w pkt 3 lit. a (str. 95 Studium) przewidziano utrzymanie istniejącego osadnictwa w [...] z dopuszczeniem jego nieznacznego rozwoju (w tym z rzemiosłem towarzyszącym) w kierunku północnym. Z załącznika graficznego do Studium wynika, że funkcja "usługi rzemiosła i drobnej wytwórczości z mieszkalnictwem towarzyszącym" przewidziana była na terenach określonych następnie w uchwalonym planie symbolami: 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 8U, 7P/U. Z kolei w zaskarżonym planie obszary oznaczone symbolem od 2U do 8U (§ 15 i § 16 zaskarżonej uchwały) to tereny przeznaczone na cele zabudowy wyłącznie usługowej, zaś obszar oznaczony symbolem 7P/U przeznaczony został na cele zabudowy przemysłowej, usługowej oraz składów (§ 14 zaskarżonej uchwały). W odniesieniu zatem do terenów oznaczonych w planie symbolami od 2U do 8U, jak i symbolem 7 P/U wykluczona została możliwość ich zabudowy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zaś w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem 7P/U dodatkowo w sposób nieuprawniony poszerzono przeznaczenie o zabudowę przemysłową i składy.

Sąd I instancji konkludując podkreślił, ze choć studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego to jednak bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką właśnie zabudowę. Zmiana zaś przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Zatem przyjęcie w kontrolowanym planie obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta Gorzowa Wielkopolskiego ustaleń niezgodnych z treścią ustalonego uprzednio studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidzianych w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co obligowało do stwierdzenia nieważności tychże ustaleń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miasta Gorzowa Wielkopolskiego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust 4 oraz art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie braku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorzowa Wielkopolskiego zatwierdzonego uchwałą Nr XII/131/2003 z dnia 18 czerwca 2003r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodność planu ze studium nie podlega na zgodności dosłownej, bowiem plan nie musi być wierną kopią studium. Nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie. Plan może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzuje założenie o charakterze ogólnym. Przytaczając zawarte w części V – tej rzeczonego Studium – Kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta wyjaśniła, że świadomie i celowo określiła kierunki zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych do zainwestowania elastycznie poprzez stanowienie funkcji preferowanych, a nie przesądzonych. Ustalenia te są adekwatne do wybranej skali opracowania studium (1:10.000), do stopnia ogólności analiz prowadzonych przy sporządzaniu studium i do przedmiotu studium, którym jest określenie kierunków rozwoju obszarów (często znacznej wielkości), a nie ustalenie szczegółowe przeznaczenia poszczególnych terenów. Z rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gorzowa Wlkp. – struktura funkcjonalno – przestrzenna (rys. nr 1 ozn. nr 2.1. po zmianach studium) wynika, że w odniesieniu do terenów predysponowanych do zainwestowania ustala się funkcje preferowane, a w odniesieniu do terenów zainwestowanych ustala się przewidywane kierunki przekształceń również poprzez ustalenie funkcji preferowanych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przeznaczenie określone w planie miejscowym, mieszczące się w funkcji preferowanej określonej w studium, będzie z tym studium zgodne. Natomiast nie można wywodzić, że każda z dopuszczanych na danym obszarze funkcji preferowanych w studium musi być obligatoryjnie wprowadzona do planu miejscowego.

Rada Miasta podniosła następnie, że przy interpretacji funkcji określonej w studium jako rzemiosło i drobna wytwórczość z funkcją mieszkaniową towarzyszącą należy mieć na uwadze, że współcześnie granice pomiędzy pojęciem usług, rzemiosła i wytwórczości zacierają się, a funkcja rzemiosła nosi w sobie zarówno cechy usług jak i produkcji w związku z postępującym unowocześnieniem procesu wytwarzania. Stąd w miejscowym planie określono przeznaczenie terenów położnych w obszarze wyżej wymienionej funkcji poprzez przeznaczenie pod zabudowę usługową w terenach położonych pomiędzy istniejącą zabudową mieszkaniową w [...] a strefą przemysłową, a w terenie oddalonym od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, położonym pomiędzy strefą przemysłową, a drogą ekspresową S – 3 wprowadzono przeznaczenie pod wytwórczość na skalę przemysłową. Funkcję mieszkaniową towarzyszącą zabudowie rzemieślniczej zdecydowano ograniczyć.

Składający skargę kasacyjną podnieśli, że intencją Studium nie było wprowadzenie w odniesieniu do obszaru strefy nr 3 samodzielnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wynika z przytoczonych na wstępie zapisów Studium, tj. z rozdziału 2 – Kierunki rozwoju głównych funkcji miasta (w części V Kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego) oraz z charakterystyki kierunku zagospodarowania strefy nr 3 oznaczonej na rys. 2.8 oraz z rozdziału 3 – Strefy funkcjonalne miasta. Wiodący kierunek rozwoju tej strefy to funkcje produkcyjno – magazynowe i komunalne. Istniejące osadnictwo w [...], położone pomiędzy strefą przemysłową a terenami przeznaczonymi pod utylizację odpadów i oczyszczalnię ścieków może być utrzymane, przy dopuszczeniu na jego obszarze usług rzemiosła. Zapis o dopuszczeniu nieznacznego rozwoju osadnictwa daje legitymację do ustalenia w planie miejscowym granic tej funkcji. Jednakże dalsze powiększanie funkcji mieszkaniowej stoi w sprzeczności zarówno z ustalonym wyżej kierunkiem, jak i jest niepożądane z przestrzennego punktu widzenia, gdyż generowałoby konflikt przestrzenny. W ocenie aktora skargi kasacyjnej nie można się zgodzić ze stanowiskiem sądu ze na podstawie zapisu o dopuszczeniu nieznacznego rozwoju istniejącego osadnictwa w [...] rodzi się obowiązek wprowadzenia do planu funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podsumowująca Rada podniosła, że w planie wybrano funkcje optymalne dla poszczególnych terenów z dopuszczonych w studium preferencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przechodząc do analizy postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji braku zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium w odniesieniu do obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta Gorzowa Wielkopolskiego wypada w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z art. 28 u.p.z.p. uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Jedną z zasad sporządzenia planu jest jego zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W powyższym zakresie wypada wskazać na treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., która zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "zgodnie z zapisami" studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium "są wiążące" dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 20 ust 1 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że "nie narusza" on ustaleń studium. Nie sposób nie dostrzec, że do dnia 21 października 2010r. rada gminy miała obowiązek stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 130, poz. 871). Wprowadzenie wymogu "nienaruszania ustaleń studium" przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związki pomiędzy studium a planem miejscowym (vide: I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Lex 2013, uwagi do art. 20). Przy wykładni tego przepisu należy jednak pamiętać, iż nowelizacja art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie pociągnęła za sobą zmiany przepisów art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a zatem na gruncie znowelizowanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (vide: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014r., w sprawie II OSK 66/13, Lex nr 1519416).

Dalej należy wskazać, iż ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy winna zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014r., w sprawie II OSK 3154/13, Lex nr 1519370; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014r., w sprawie II OSK 66/13, Lex nr 1519416). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium.

Jak zasadnie dostrzegł to Sąd I instancji, z tak rozumianą zgodnością zapisów planu z ustaleniami studium nie mamy do czynienia w zaskarżonej uchwale w jej części odnoszącej się do obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta Gorzowa Wielkopolskiego. Argumentacja skargi kasacyjnej mająca na celu zdezawuować powyższy pogląd pozostaje w oderwaniu od konkretnych ustaleń studium, a zatem w niniejszym postępowaniu nie może odnieść zamierzonego rezultatu. W szczególności odwoływanie się do "miękko i elastycznie" ustalonych w studium funkcji preferowanych, a nie przesądzających o kierunku zagospodarowania określonego terenu nie znajduje oparcia w konkretnych zapisach studium odnoszących się przedmiotowego terenu. Dla terenów oznaczonych w miejscowym planie od 2U do 8U i 7P/U określono bowiem w studium – rzemiosło i drobną wytwórczość z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, a więc takie kierunki zagospodarowana przestrzennego, które nie przystają do zapisanej w miejscowym planie samodzielnej funkcji usługowej, przemysłowej i składów, z jednoczesnym zakazem zabudowy mieszkaniowej, a tym samym zasadnie konkludował Sąd I instancji, iż zapisy te pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium.

W realiach niniejszej sprawy nie jest także przekonywujący wywód skargi kasacyjnej o współczesnym zacieraniu się granic pomiędzy pojęciami usług, rzemiosła i wytwórczości, a także o tym, że rzemiosło – w związku z postępującym unowocześnianiem procesu wytwarzania – nosi cechy zarówno usług, jak i produkcji. Mając na uwadze, że przedmiotowe studium uchwalone zostało w 2003r., nie może ulegać wątpliwości, że występowały wówczas i występują nadal dość jasno zarysowane różnice pomiędzy rzemiosłem, a usługami, wytwórczością i produkcją. Pojęć tych niepodobna utożsamiać chociażby z uwagi na charakter każdej z tych działalności, a w szczególności jej skalę i zakres uciążliwości. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazuje, iż miejscowy plan winien stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowite zaprzeczenie.

Oczywiście nie sposób nie dostrzec – po skonfrontowaniu z ustalonym w miejscowym planie przeznaczeniem przedmiotowego terenu – anachroniczności określonych w studium kierunków jego zagospodarowana przestrzennego. Mając na uwadze, że zapisy miejscowego planu są późniejsze niż ustalenia studium, wyraźnie dostrzegalny jest preferowany przez lokalną władzę planistyczną sposób przeznaczenia i zagospodarowania tegoż terenu. Jaskrawo zarysowanych rozbieżności pomiędzy aktualnie preferowanymi (wyrażonymi w miejscowym planie) funkcjami terenu, a ustaleniami obowiązującego studium nie sposób jednak usuwać bez uprzedniej zmiany studium, przy zachowaniu trybu, w jakim studium jest uchwalane. Na kwestie te w przekonywujący sposób zwracał uwagę Sąd I instancji.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną należało oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Mając na uwadze, iż w zaskarżonym wyroku, z uwagi na błąd pisarski (przestawienie kolejności liter), wpisano "7U/P", podczas gdy w zaskarżonej uchwale istnieje wyłącznie teren oznaczony symbolem "7P/U" i w taki też sposób teren ten wskazywany był w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. konieczne stało się sprostowanie owego błędu pisarskiego.