Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2444/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 165/16 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 165/16 oddalił skargę S.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 listopada 2015 r., nr DOA-wol.612.319.2015.KD utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 października 2015 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hangaru na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [..] położonej w Brodnicy Dolnej, gmina Kartuzy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W dniu 7 września 2015 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w Gdańsku wpłynął wniosek Burmistrza Kartuz o uzgodnienie projektu decyzji

o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hangaru na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [..]

w Brodnicy Dolnej, gmina Kartuzy, w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 PLH220095 Uroczyska Pojezierza Kaszubskiego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z 24 września 2015 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegu jeziora Ostrzyckiego, objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r.

w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, a jednocześnie nie mają zastosowania żadne odstępstwa od powyższego zakazu.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S.P.. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał na błędną interpretację pojęcia turystyki wodnej, a tym samym błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego polegającą na przyjęciu, że hangar na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą nie jest obiektem służącym turystyce wodnej.

Rozpatrując zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 19 listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy

z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wymagane było na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ uzgadnia warunki zabudowy w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów

o ochronie przyrody. Organ odwoławczy podał, że działka inwestycyjna nr ew. [..] położona w Brodnicy Dolnej, gmina Kartuzy, znajduje się w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, na obszarze którego obowiązują przepisy uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego [(Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1462) - dalej uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego] oraz w granicach obszaru Natura 2000 Uroczyska Pojezierza Kaszubskiego PLH220095. W niniejszej sprawie istotne było więc wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia tych form ochrony przyrody, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym terenie zakazów, wprowadzonych uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora Ostrzyckiego, tym samym planowana inwestycja koliduje z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego, który zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, jednakże planowana inwestycja z uwagi na charakter (budowa hangaru na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą) nie spełnia powyższego kryterium dla odstępstwa od ww. zakazu. Zgodnie z wnioskiem inwestora przedsięwzięcie dotyczy hangaru do przechowywania sprzętu pływającego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, mającego służyć również jako miejsce szkoleń. Hangar będzie obiektem jednokondygnacyjnym z poddaszem - na parterze przechowywane będą sprzęty wodne, a na poddaszu znajdować się będą: suszarnie, sanitariaty, pokój medyczny, pokój szkoleń oraz pomieszczenie administracyjne. W ramach zamierzenia planuje się również utworzenie niezbędnej infrastruktury towarzyszącej, tj. utwardzonej drogi o długości 40 m zlokalizowanej we wschodniej granicy działki oraz parkingu na

6 miejsc postojowych o szerokości 2,3 m każde. W sprawie kwestią sporną jest zaliczenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego do obiektów służących turystyce wodnej, a tym samym zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako spełniającej warunki odstępstwa od przedmiotowego zakazu. W tej kwestii organ zauważył, że uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego oraz ustawa o ochronie przyrody nie definiują pojęcia obiekt budowlany służący turystyce wodnej. Z kolei, zgodnie z dyrektywą języka potocznego, normie należy przypisać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Turystyka w powszechnym znaczeniu obejmuje natomiast ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych, służbowych lub innych nie dłużej niż przez rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem. Na tej podstawie wyróżnia się różne rodzaje turystyki, w tym turystykę: poznawczą, wypoczynkową, kwalifikowaną. Dla przedmiotowej sprawy istotna jest turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą, rowerową, żeglarską (definiowaną jako: żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki), czy kajakarstwo górskie i kajakarstwo morskie. W ramach turystyki wypoczynkowej natomiast wyodrębnia się m. in. turystykę morską polegającą na wypoczynku na jachtach, statkach pasażerskich

i promach morskich. Podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności, np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji. Dlatego też uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Turystyka wodna obejmuje zatem czynności takie jak: żeglarstwo, kajakarstwo, itp. W ramach odstępstwa od zakazu - w zależności od rodzaju turystyki wodnej - będą realizowane różne obiekty budowlane - od prostych, jak np. pomosty, poprzez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę (nabrzeża, miejsca cumownicze, kapitanat)

w przypadku budowy portów związanych z turystką żeglarską czy morską, których zadaniem będzie zapewnienie bezpiecznego wejścia i schronienia (postoju) jachtom, np. podczas złych warunków atmosferycznych. O tym, czy dany akwen będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, decyduje stosowny sprzęt

i odpowiednie przystosowanie brzegu. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. W ocenie organu odwoławczego planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 pkt 7 ww. uchwały, bowiem nie jest bezpośrednio związane z turystyką wodną. Biorąc pod uwagę to, co napisano wyżej, tj. że przedmiotem wyjątku od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych mogą być jedynie obiekty służące bezpośrednio turystyce wodnej, organ stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do objęcia wyjątkiem. Organ II instancji podzielił pogląd organu

I instancji, że istnienie punktów obsługi turystów czy magazynów jest niezbędne dla zapewnienia właściwej realizacji turystyki, w tym turystyki wodnej czy popularyzacji wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i walorów krajobrazowych parku krajobrazowego (w ramach, której jak najbardziej mieści się wspomniana turystyka wodna). Nie oznacza to jednakże, że realizacja budynków socjalno - gospodarczych musi znajdować się w pasie 100 metrów od jeziora. Stwierdził, że zaplecze poza pasem 100 metrów od zbiornika wodnego - ale z właściwie przystosowanymi obiektami służącymi turystyce wodnej - w żaden sposób nie wpłynie na możliwość żeglowania. W opinii organu odwoławczego ustawodawca, właśnie uwzględniając potrzebę realizacji turystyki wodnej (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych, krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju, wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące realizacji obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od rzek

i zbiorników wodnych. Uznał, że nie wydaje się, by celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była realizacja magazynów oraz zaplecza socjalnego dla osób prowadzących działalność związaną z turystyką wodną. Ten tok rozumowania potwierdził m. in. wyrokiem z 6 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1659/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazał, że w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od zakazu określonego w § 3 pkt 7 ww. uchwały nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również

z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, wskazującego na nieaktualność linii orzeczniczej, organ podkreślił, iż w orzecznictwie występują rozbieżności odnoście przedmiotowej kwestii. Organ podzielił pogląd wyrażony w przywołanym powyżej wyroku. Z uwagi na wyżej poczynione ustalenia rozważył, czy możliwe jest

w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały. Odnosząc się w pierwszej kolejności do odstępstwa określonego w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały organ podkreślił, że przepis ten należy interpretować kumulatywnie, tzn. jest to jedna okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy. Odstępstwo to daje możliwość zabudowy obszarów określonych

w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy, jako tereny zwartej zabudowy wsi, przy czym na terenach tych z ustaleń Studium musi wynikać możliwość uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a ponadto od brzegów wód musi zostać wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy poprzez połączenie istniejących budynków na przyległych działkach.

W omawianej sprawie odstępstwo to nie ma zastosowania z uwagi na treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy (uchwalonego uchwałą nr XXVII/390/2005 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 6 lipca 2005 r.), zgodnie z którym wnioskowana działka położona jest na terenie zabudowy letniskowej oznaczonym symbolem ML. Z załącznika graficznego załączonego do akt sprawy obejmującego teren inwestycji wynika, iż działka nr ew. [..] położona jest

w obrębie terenów zabudowy rozproszonej wsi Brodnica Dolna i sąsiaduje bezpośrednio (przylega) z niezabudowanymi działkami nr ew.: [..], [..] oraz zabudowana działką o nr ew. [..]. W tym miejscu organ wyjaśnił, że pojęcie "działki przylegającej" oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. W związku z tym nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego. Ponadto w omawianej sprawie nie można zastosować odstępstwa wyartykułowanego w § 4 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, gdyż planowane przedsięwzięcie nie dotyczy istniejącego siedliska rolniczego, jak również istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz jest nowoprojektowanym przedsięwzięciem na niezabudowanej działce nr [..]. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy rozstrzygnięcie organu I instancji uznał za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem

w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wnioskowana inwestycja nie stanowi obiektów niezbędnych do uprawiania aktywności fizycznej związanej bezpośrednio z turystyka wodną.

S.P. w skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 19 listopada 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia

i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 24 września 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 3 pkt 3 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego z dnia 27 kwietnia 2011 r. polegające na przyjęciu, że hangar na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, a tym samym nie ma do niego zastosowania wyłączenie z przywołanego przepisu; 2) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, ze zm.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności nie na podstawie przepisów ustawy, a wyłącznie zawężającej interpretacji organu; 3) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, czego wyrazem było przyjęcie w konsekwencji wykreowanej przez organ, zawężającej definicji "obiektu służącego turystyce wodnej", nieprzystającego do znaczenia tego pojęcia przyjmowanego w języku potocznym oraz fachowym, oraz pomimo uznania, że istnienie punktów obsługi turystów jest niezbędne dla zapewnienia właściwej realizacji turystyki, przyjęcie, że planowana inwestycja nie będzie służyła turystyce wodnej; 4) art. 15 k.p.a. polegające na jego zinterpretowaniu w sposób, który oznacza wyłącznie ponowne rozpatrzenie sprawy

z pominięciem argumentacji i zarzutów zgłoszonych przez stronę w złożonym zażaleniu.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł

o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że w wyroku z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej "wykładać należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wojewody, którym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. W konsekwencji powyższego tę część przepisu

§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej, należy interpretować w sposób ścisły, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. W tym kontekście za uprawnione przyjęto lokalizowanie przez skarżącą na terenie inwestycji wyłącznie tych obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego (pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających oraz pomostu do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi)". Organ odwoławczy wyjaśnił, że o ile miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków) czy też slip, jako umożliwiające uprawianie turystyki wodnej, mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora, o tyle budynek będący hangarem do przechowywania łodzi nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia tej formy turystyki. W ocenie organu odwoławczego wszelkie obiekty kubaturowe (np. budynek hangaru do przechowywania łodzi) - stanowią jedynie infrastrukturę towarzyszącą, która podnosi jakość świadczonych usług, jednakże nie jest niezbędna do prowadzenia turystki wodnej. Z tego punktu widzenia jego posadowienie w pasie 100 m od jeziora na terenie parku krajobrazowego należy uznać za niedopuszczalne. Zdaniem organu odwoławczego to nie budynek magazynowy usytuowany w odległości 100 m od wody decyduje o tym, czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania turystyki wodnej. Wyłączenie hangaru z kategorii obiektów służących turystyce wodnej potwierdzone również zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/11. Również organ administracji wspomniał

o wyroku z 6 listopada 2014 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1659/14, powoływanym

w zaskarżonym postanowieniu. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia zatem przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały, bowiem nie jest bezpośrednio związane z turystyką wodną. Położenie budynków usług

w strefie 100 m nie stanowi elementu determinującego turystykę wodną. Jest tylko pośrednio, a nie bezpośrednio związany z uprawianiem tych aktywności. Odpowiadając na zarzut skarżącego organ podkreślił, że zaplecze poza pasem 100 metrów od zbiornika widnego - ale z właściwie przystosowanymi obiektami służącymi turystyce wodnej - w żaden sposób nie wpłynie na niemożność żeglowania. W opinii organu odwoławczego ustawodawca, właśnie uwzględniając potrzebę realizacji turystyki wodnej (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych, krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju, wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące realizacji obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od rzek i zbiorników wodnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 165/16 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę S.P..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 19 listopada 2015 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 24 września 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym - w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych postanowień - Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej

w skrócie u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust.

4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych obszarów, niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów

o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651) - zalicza się parki krajobrazowe. Park krajobrazowy - według art. 16 ust.

1 ustawy o ochronie przyrody - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku wojewódzkiego, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy

o ochronie przyrody w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy, w tym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (pkt 7 a). I tak mocą

§ 3 pkt 7 uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego - na terenie Parku wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z kolei mocą § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 postanowiono, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem

1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód.

Z ustaleń organów wynika, że działka o numerze ewidencyjnym [..] położona

w Brodnicy Dolnej, gmina Kartuzy: 1) po pierwsze stanowi teren, na którym skarżący chce zrealizować inwestycję objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tym samym i projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do przedmiotowego uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska

w Gdańsku; 2) po drugie znajduje się w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego; 3) po trzecie planowana na niej zabudowa podlega zakazowi,

o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały, jako lokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora Ostrzyckiego i jako obiekt bezpośrednio niesłużący turystyce wodnej nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w tej regulacji; 4) po czwarte nie kwalifikuje się do zastosowania odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały od zakazu określonego w § 3 pkt 7 uchwały. Wszystkie te ustalenia Sąd uznał za prawidłowe i w dalszej części rozważań odniesie się do tej ich części, która jest sporna i w szczególności związana z brzmieniem § 3 pkt 7 uchwały. Przepis ten przewiduje bowiem wyłączenie od zakazu budowy nowych obiektów budowlanych

w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora w przypadku, gdy planowany do budowy obiekt miałby służyć turystyce wodnej. Przedmiotem sporu między skarżącym a organami ochrony środowiska właściwymi w sprawie jest właśnie wspomniane wyłączenie od zakazu określone w ww. przepisie uchwały, którym organy uzasadniły odmowę uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji

o warunkach zabudowy, a ściślej rozumienie przez strony postępowania pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej". Zdaniem skarżącego organy stając na stanowisku, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła "obiektu służącego turystyce wodnej", wadliwie ustaliły, że nie zachodzi określona w § 3 pkt 7 uchwały przesłanka wyłączająca ten zakaz. Tymczasem Sąd w pełni podzielił stanowisko organów zaprezentowane w kontrolowanych postanowieniach, czyli tak ustalenia

i ocenę stanu faktycznego, jak i interpretację zastosowanej regulacji. W sprawie trzeba było ocenić, czy planowany przez skarżącego obiekt do realizacji na opisanej wyżej działce (hangar na sprzęt pływający wraz z infrastrukturą techniczną) jest obiektem służącym turystyce wodnej. Sąd zauważył, że uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego nie wyjaśnia, co pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej". Pojęcia tego nie definiuje także ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której została podjęta ta uchwała. Jedynie posiłkowo można wskazać, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w załączniku, za obiekty sportu i rekreacji uznaje: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (Kategoria V) i za obiekty związane z transportem wodnym uznaje: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie (Kategoria XXI). Brak legalnej definicji tego pojęcia w aktach normatywnych, nastręcza duże wątpliwości interpretacyjne, które muszą zostać usunięte w drodze wykładni przeprowadzonej w toku praktyki orzeczniczej. Sąd wskazał, że stanowi to utrudnienie w dokonaniu takiej precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznaczne przesądzenie, czy przez obiekty służące turystyce wodnej należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące. Sąd w pełni podzielił pogląd jaki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 listopada 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1659/14), iż "wydaje się celowe sięgnięcie do wykładni językowej przy wykorzystaniu semantyki obowiązującej w powszechnym rozumieniu. Turystyka mianowicie powszechnie oznacza wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym. Zdaniem Sądu przez turystykę wodną należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej". Z akt administracyjnych sprawy, w tym informacji pochodzących od skarżącego (pismo skarżącego z 19 lipca 2015 r. skierowane do organu właściwego do wydania decyzji o warunki zabudowy i zażalenie) oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynika że zamiarem skarżącego, jako podmiotu świadczącego usługi z zakresu turystyki wodnej, jest wybudowanie na działce położonej w pasie 100 m od linii brzegowej Jeziora Ostrzyckiego hangaru do wielkości powierzchni zabudowy 140 m², szerokość elewacji frontowej do 13 m i wysokość zabudowy do 9 m, pokrytego dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 40-45 stopni; będącego budynkiem jednokondygnacyjnym z poddaszem użytkowym (parter przeznaczony do przechowywania sprzętu wodnego, a poddasze zaadoptowane na dwie suszarnie, sanitariaty, pokój medyczny, pokój szkoleń i pomieszczenie administracyjne). Hangar miałby służyć stacjonowaniu i konserwacji sprzętu wodnego oraz być wykorzystywany na potrzeby szkoleń w zakresie dobrych praktyk poruszania się po wodzie i zasad korzystania ze sprzętów wodnych, a także na potrzeby ewentualnej pomocy medycznej w przypadku urazów, do których może dojść w związku

z uprawianiem turystyki wodnej. Hangar byłby stosunkowo pojemnym obiektem łączącym w sobie kilka funkcji ściśle wiążących się z turystyką wodną mimo, że nie byłby z nią bezpośrednio związany. W całości natomiast funkcją hangaru byłoby zapewnienie obsługi ruchu turystycznego bazującego na dostępie do wody, czyli służenie jako obiekt turystyce wodnej. Skarżący, podsumowując tak przedstawiony obiekt w materiale zgromadzonym w sprawie, ostatecznie podkreślił, że nie każdy hangar jest taki sam i każdy tego typu obiekt powinien być rozpatrywany indywidualnie. W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją wykraczającą poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach, która nie stanowi elementu determinującego turystykę wodną, wykorzystywania Jeziora Ostrzyckiego do celów turystycznych. Pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej wykładać bowiem należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis § 3 pkt 7 uchwały. Celem tym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. Sąd wskazał, że w konsekwencji powyższego tę część przepisu § 3 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej, należy interpretować w sposób ścisły, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady, zaś w rzeczywistości doprowadzić do zabudowy obszaru nadbrzeżnego wód w sposób nadmierny, ograniczający, czy wręcz uniemożliwiający korzystanie z ich walorów w sposób niczym niezakłócony.

W tym kontekście należy uznać za uprawnione lokalizowanie na terenie inwestycji wyłącznie obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, z transportem wodnym, czyli tych wcześniej już wymienionych. Zlokalizowanie natomiast hangaru poza strefą 100 metrów od jeziora w żaden sposób nie wpływa na możliwość żeglowania, czy korzystania z innej formy wypoczynku wodnego. Budynek będący hangarem, do tego według oświadczenia skarżącego, nie tylko przeznaczony do przechowywania sprzętu wodnego (wypożyczania), ale i mający pełnić szereg innych funkcji, w tym ośrodka szkoleń, nie może być uznany za obiekt determinujący, niezbędny do prowadzenia turystyki wodnej. Planowany hangar wraz z innymi pomieszczeniami bez wątpienia należy zaliczyć do obiektów związanych z turystyką wodną. Obiektów stanowiących zaplecze dla uprawiana turystyki wodnej stworzone przez podmioty świadczące usługi w zakresie tego rodzaju rekreacji i podnoszące jakość świadczonych usług. Niemniej nie bezpośrednio umożliwiających uprawianie tej turystyki, czyli służących turystyce wodnej. Nie wydaje się również, by celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była realizacja magazynów

i zaplecza (gospodarczego, socjalnego, szkoleniowego) ułatwiająca ww. podmiotom prowadzenie działalności związanej z turystyką wodną. Zdaniem Sądu z tego punktu widzenia posadowienie hangaru o powierzchni zabudowy do 140 m² w pasie 100 m od Jeziora Ostrzyckiego na terenie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, jak prawidłowo uznały organy jest niedopuszczalne. Zdaniem organu odwoławczego to nie budynek magazynowy usytuowany w odległości 100 m od wody decyduje o tym, czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania turystyki wodnej. Zdaniem Sądu słusznie zauważył organ, że wyłączenie hangaru z kategorii obiektów służących turystyce wodnej potwierdzone również zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/11 i z 6 listopada 2014 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1659/14, powołanych

w zaskarżonym postanowieniu. W drugim z wymienionych wyroków Sąd wskazał, że

w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu określonego w § 3 pkt 7 ww. uchwały nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów)". Nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie na temat spornej w sprawie kwestii, Sąd zaprzeczył twierdzeniu skarżącego jakoby organy w kontrolowanych postanowieniach powołały się na nieaktualną już linię orzeczniczą. Zdaniem Sądu w chwili obecnej

w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność co do rozumienia pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" (np. ww. orzeczenia, a nadto i wyrok WSA w Warszawie z 3.06.2014 r., sygn. IV SA/Wa 813/14, wyrok NSA z 12.03.2015 r., sygn. akt II OSK 2083/13 i zw. WSA z 18.04.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 70/13)

i nie zgodził się ze skarżącym, że któraś z prezentowanych w nich interpretacji ww. pojęcia straciła na aktualności. Różnorodność prezentowanych w orzecznictwie poglądów związana jest z danym stanem faktycznym, w szczególności z rodzajem obiektu będącego przedmiotem rozważań związanych z wyłączeniem od omawianych zakazów. Przykładowo w sprawie, na którą powołuje się skarżący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2083/13), chodziło o inwestycję polegającą na budowie stanicy wodnej (a nie hangaru) o gabarytach budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m²

(a nie o gabarytach budynku do 140 m²) do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce (a nie do przechowywania sprzętu wodnego, pomieszczeń suszarni, sanitariatów, pokoju medycznego, pokoju szkoleń i pomieszczenia administracyjnego). W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko organów, w żaden sposób niezanegowane przez skarżącego, że planowana inwestycja nie spełnia także innych warunków określonych w § 4 ust. 1 ww. uchwały umożliwiających zastosowanie odstępstwa od zakazu z § 3 pkt 7 uchwały. Według Sądu przyjęta przez organy wykładnia pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej na tle ustalonego stanu faktycznego jest prawidłowa, tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie, w efekcie zakończone zaskarżonym postanowieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., prowadzone było w sposób zgodny z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego (art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Oznacza to, że nie stwierdzono także w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a i skarżący w postawionych zarzutach takiego stopnia naruszenia nie wykazał, zwłaszcza w zakresie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 3 pkt 3 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego z dnia 27 kwietnia 2011 r. polegającego na przyjęciu, że hangar na sprzęt pływający wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną pomimo, że jest obiektem służącym turystyce wodnej nie służy jej bezpośrednio, a tym samym nie ma do niego zastosowanie wyłączenie

z przywołanego przepisu, i nieuprawnionym przyjęciu, zawężającej definicji "obiektu służącego turystyce wodnej", nieprzystającego do znaczenia tego pojęcia przyjmowanego w języku potocznym oraz fachowym,

2/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności nie na podstawie przepisów ustawy,

a wyłącznie zawężającej interpretacji organu.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1. zmianę wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go postanowienia organu I instancji;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że organy uzgadniające projekt planowanej inwestycji wadliwie ustaliły, że nie zachodzą, określone w § 3 pkt 7 tej uchwały, przesłanki wyłączające zakaz zabudowy nowych obiektów budowlanych, przyjmując, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła "obiektu służącego turystyce wodnej". Zarówno organy, jak i WSA słusznie zauważały, iż wobec braku definicji "obiektów służących turystyce wodnej", należałoby w pierwszej kolejności dokonać wykładni językowej definicji poprzez odwołanie się do jego oczywistego i potocznie rozumianego znaczenia. Po pierwsze, w przywołanej definicji obiekty wymienione zostały użyte tylko przykładowo. Sąd nie wykluczył zatem, że z turystyką wodną mogą być powiązane również inne obiekty, np. takie jak projektowany przez skarżącego hangar. Co więcej przywołana definicja wcale nie wskazuje, że obiekty muszą bezpośrednio służyć turystyce wodnej, a jedynie, że wskazane przykładowe z nich są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą uprawnianiu turystyki wodnej. Wszystkie cechy z przywołanej definicji spełnia projektowany przez skarżącego obiekt.

Zdaniem skarżącego Sąd dokonał zawężającej interpretacji przepisów § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Wojewódzkiego oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdy tymczasem przepisy te nie posługują się

w kontekście obiektów turystyki wodnej pojęciami, określeniami "służące bezpośrednio", "niezbędne", czy też obiekty, "bez których uprawnianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe". Wręcz przeciwnie ustawodawca wymaga jedynie, aby obiekty, których miałoby dotyczyć wyłączenie miały jedynie służyć prowadzeniu turystyki wodnej.

Jak podniósł skarżący, zgodnie z językowym znaczeniem słowa "służyć", (za internetowym słownikiem języka polskiego PWN), należy przez to rozumieć m.in.: działać w interesie czegoś lub dla czyjegoś dobra, być używanym, być komuś

w czymś użytecznym. Tym samym, nie może ulegać wątpliwości, aby służyć oznaczało być niezbędnym. Wystarczające zatem aby obiekt był użyteczny i mógł być używany w związku z turystyka wodną, aby możliwe było zastosowanie wyłączenia z analizowanego przepisu ustawy i wydanej w oparciu o nią uchwały.

Zdaniem skarżącego odmienna, zawężająca interpretacja organu, stanowi ograniczenie prawa własności w drodze uznania administracyjnego. Tymczasem zgodnie z treścią Konstytucji RP, własność może być ograniczana tyko w drodze ustawy. Skoro zaś ustawodawca umożliwił budowanie w pasie 100 m od linii brzegowej parków krajobrazowych obiektów służących turystyce wodnej, organy administracji nie mogą według własnego uznania, wprowadzać dodatkowych wymogów, tak jak to uczynił GDOŚ w przedmiotowej sprawie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie sądy przyjęły, że interpretacja pojęcia "obiekt służący turystyce wodnej" nie może być zawężająca. Obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów

z wód. Budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania

i przechowywania łodzi, kajaków, kanu bez wątpienia ma bezpośredni związek

z turystyką wodną i uzasadnione jest, aby tego rodzaju budynek usługowy znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, aby nie było konieczności przenoszenia tego sprzętu na dalsze odległości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Rozpoznawana skarga kasacyjna S.P. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym w stanie faktycznym sprawy Sąd

I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 3 pkt 7 uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (w skardze kasacyjnie - prawdopodobnie błędnie - wskazano § 3 pkt 3, który dotyczy likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych).

Powyższy przepis jednoznacznie stanowi, że z zastrzeżeniem odstępstw określonych w § 4 ust. 1 uchwały, które tu nie mają zastosowania, w parku krajobrazowym obowiązuje zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych

w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych

z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej".

W sprawie sporną kwestią jest, czy projektowany obiekt budowlany służy turystyce wodnej. Zdaniem Sądu I instancji, które to stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny, odstępstwo od zakazu zabudowy takiej strefy nadbrzeżnej trzeba wykładać w sposób ścisły. Oznacza to, że powinny to być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi.

Natomiast wniosek Burmistrza Kartuz z dnia 7 września 2015 r. o uzgodnieniu załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczy hangaru do przechowywania sprzętu pływającego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, mającego służyć również jako miejsce szkoleń. Jak wynika z wniosku inwestora

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy hangar będzie obiektem jednokondygnacyjnym z poddaszem - na parterze przechowywane będą sprzęty wodne, a na poddaszu znajdować się będą: suszarnie, sanitariaty, pokój medyczny, pokój szkoleń oraz pomieszczenie administracyjne. W ramach zamierzenia planuje się również utworzenie niezbędnej infrastruktury towarzyszącej, tj. utwardzonej drogi o długości 40 m zlokalizowanej we wschodniej granicy działki oraz parkingu na

6 miejsc postojowych o szerokości 2,3 m każde. Ponadto z osnowy projektu decyzji

o warunkach zabudowy wynika, że powierzchnia zabudowy jest projektowana jako hangar o powierzchni do 140 m2. Dlatego też pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej nie może być poddane w tej sprawie wykładni rozszerzającej biorąc pod uwagę ratio legis przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, który zakłada wyłączenie tej 100 -metrowej strefy obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy, a wyjątki od tego zakazu muszą być ściśle interpretowane. Na pewno obiekt budowlany, który służy tylko

w części turystyce wodnej nie musi być lokalizowany w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, ponieważ lokalizacja taka nie stanowi niezbędnego warunku uprawiania turystyki wodnej. Z kolei z projektu decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę jej osnowę oraz uzasadnienie prawne i faktyczne, wynika, że jest to hangar, który - zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego - tylko pośrednio służy turystyce wodnej. Oznacza to, co Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy określonego tam hangaru, łącznie z infrastrukturą towarzyszącą mógłby być pozytywnie uzgodniony tylko w tej części, w której organ uzgodnieniowy stwierdziłby bezpośrednie, a nie tylko pośrednie powiązanie

z turystyką wodną. Dlatego też, musiałoby to w rezultacie skutkować tym, że

w odniesieniu do całości zamierzonej realizacji tego obiektu budowlanego określonego w osnowie decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ uzgodnieniowy wydał prawidłowo postanowienie odmawiające jej uzgodnienia.

Po drugie, niezasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że "w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Treść § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego

w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, jest jego powtórzeniem, gdyż

w parku krajobrazowym mogą być wprowadzane zakazy, które konkretnie

i szczegółowo zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zakazy te, określone w ustawie nie mogą być modyfikowane w akcie dotyczącym utworzenia parku krajobrazowego, a więc treść tych zakazów nie może być zawężona, ani rozszerzona. Należy stwierdzić, biorąc pod uwagę ratio legis § 3 pkt 7 uchwały, przewidujący wyjątek od zakazu na rzecz obiektów służących m.in. turystyce wodnej, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób ścisły, a więc może być odniesiony wyłącznie do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3208/14 wskazujące, że "(...) konsekwencje wprowadzenia zakazów w parku krajobrazowym, w tym zwłaszcza w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody mogą dotykać i często dotykają praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Ustanowienie takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie obszarów ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Takie stanowisko wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1502/14 w sprawie, w której domagano się stwierdzenia nieważności § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego".

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.