Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 381/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Świerklany z dnia 19 grudnia 2019 r. nr 116/XVIII/19 w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa ruchu drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Świerklany uchwałą, nr 116/XVIII/19, z dnia 19 grudnia 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej określanej skrótem u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068., dalej określanej skrótem u.d.p.) ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Świerklany.

Na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W skardze organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała jako niezgodna z art. 40 ust. 2 u.d.p. w związku z art. 7 Konstytucji, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Organ nadzoru podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.

Dalej organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy Świerklany powinna uregulować również stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1- 4 u.d.p. w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej; tj. stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p. w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Tymczasem w treści § 4 uchwały nie doszło w ogóle do uregulowania opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej.

W konsekwencji organ nadzoru stanął na stanowisku, że Rada nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 2 u.d.p., co stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy w sposób sprzeczny z prawem ustaliła przedziały odpłatności za zajęcie pasa drogowego. Wskazany sposób ustalenia przedziałów odpłatności uniemożliwia bowiem jednoznaczne określenie stawki progowej przy zajęciu 25% szerokości pasa. Przy zastosowanym przez Radę podziale możliwe jest bowiem stosowanie przy zajęciu pasa o szerokości 25% zarówno stawki 2,00 zł/m2, jak i 3,00 zł/m2 (§ 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały).

W dalszej kolejności organ zaakcentował, że Rada Gminy w treści § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nie wypełniła prawidłowo delegacji wynikającej z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., a mianowicie nie określiła w sposób zgodny z prawem stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Z treści ww. § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały można wywieść jedynie, jakie są stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele infrastruktury teletechnicznej. Tymczasem w treści przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p. mowa jest o obiekcie i urządzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej (a nie infrastrukturze teletechnicznej). Organ podkreślił jednocześnie, że jak wynika z art. 2 pkt 8 i pkt 46 Prawa telekomunikacyjnego, czym innym jest obiekt telekomunikacyjny, czym innym urządzenie telekomunikacyjne, a czym innym infrastruktura telekomunikacyjna (nie teletechniczna). Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z tego względu, że ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.p.d. przewidział zdecydowanie niższe stawki maksymalne w sytuacji, gdy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - odpowiednio 0,20 zł zamiast 10 zł i 20 zł zamiast 200 zł. Powyższe oznacza, że Rada Gminy zmodyfikowała pojęcie urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, o którym mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., wprowadzając w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały pojęcie urządzenia infrastruktury teletechnicznej. Takie działanie Rady Gminy, w ocenie organu nadzoru, stanowi istotnie naruszenie art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Przechodząc do dalszej analizy uchwały organ nadzoru wskazał ponadto, że przepisy § 4 ust. 2 uchwały są sprzeczne z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 9 u.d.p. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Podkreślił, że w przepisie art. 40 ust. 9 u.d.p. wskazano, że przy ustalaniu stawek, których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty (1); rodzaj elementu zajętego pasa drogowego (2); procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni (3); rodzaj zajęcia pasa drogowego (4); rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (5).

Rada Gminy Świerklany ustaliła natomiast zerową stawkę opłat dziennych za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, itp.

W ocenie organu nadzoru Rada Gminy nie posiada zaś kompetencji do wprowadzenia zróżnicowania przedmiotowych stawek, które są zależne od treści reklamy (tj. zawierające informacje o gminie, powiecie łub województwie, w szczególności w postaci planów, tablic lub plansz). Przepis art. 40 ust. 9 ustawy nie zawiera bowiem upoważnienia dla organów gminy do wprowadzania w uchwałach innych niż wymienione przez ustawodawcę w delegacji, kryteriów różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Dokonane przez ustawodawcę wyliczenie kryteriów, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości stawek ma charakter katalogu zamkniętego i stąd też Rada różnicując wysokość przedmiotowej opłaty ze względu na kryteria związane z treścią oraz rodzajem reklamy, naruszyła w sposób istotny art. 40 ust. 9 u.d.p.

Organ nadzory podkreślił, że prawidłowe i jednoznaczne określenie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg jest konieczne do uznania, iż uchwała spełnia wymóg wzorca konstytucyjnego wynikającego z art. 2 Konstytucji RP tj. jasności prawa i zaufania obywateli do organów państwa.

Ponadto podniósł, że § 2 ust. 2 uchwały w brzmieniu: "Zajęcie pasa drogowego na czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień", stanowi prawnie niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 40 ust. 4 u.d.p. Podkreślił, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby powielania w jej treści postanowień ustawowych. Uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Podobnie, regulacja § 3 ust. 2 uchwały wykracza poza delegację ustawową i stanowi prawnie niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji.

Reasumując organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika z braku uwzględnienia w uchwale wszystkich stawek opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Świerklany, uznając zarzuty Wojewody za zasadne, wniósł o umorzenie postępowania wobec podjęcia w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nowej uchwały z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 167/XXIV/20, której odpis przedłożył. Z treści § 6 nowej uchwały wynika, że zaskarżona uchwała z 19 grudnia 2019 r. utraciła moc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

Przedmiotem skargi i kontrolą Sądu objęta została uchwała Rady Gminy Świerklany, Nr 116/XVIII/19, z 19 grudnia 2019 r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt. 8, art. 40 u.s.g. oraz art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie organ nadzoru nie podjął czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Organ nadzoru zaskarżył sporną uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (por: wyrok WSA w Warszawie z 21 marca.2007, sygn. IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).

Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie, Rada Gminy Świerklany uznała za zasadne zarzuty Wojewody zawarte w skardze i podjęła nową uchwałę z uwzględnieniem uwag organu nadzoru, którą przedłożono wraz z odpowiedzią na skargę.

Sąd z urzędu stwierdził, że nowa uchwała z 25 czerwca 2020 r. weszła w życie po upływie 14 dnia od daty ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co miało miejsce 26 czerwca 2020 r.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone przepisy spornej uchwały z 19 grudnia 2019 r. już nie obowiązują z mocą ex nunc, natomiast stwierdzenie ich nieważności eliminuje je z obrotu z mocą ex tunc. Wejście w życie nowej uchwały nie powoduje więc bezprzedmiotowości postępowania, bowiem skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż utrata mocy zaskarżonej uchwały przewidziana w § 6 nowej uchwały.

Sąd posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć istotne znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu.

Organ nadzoru kwestionując w obszernym zakresie uregulowania uchwały uznał, że jej postanowienia w istotny sposób naruszają prawo, co czyni uzasadnionym wniosek o stwierdzenie ich nieważności. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela to stanowisko, zaaprobowane również przez Radę Gminy czemu dała wyraz w odpowiedzi na skargę.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.

Odnosząc się do zarzutu, iż Rada Gminy Świerklany w sposób nieprawidłowy uregulowała stawki opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 4 u.d.p. w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy zgodzić się z argumentacją organu nadzoru. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl natomiast art. 40 ust 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze zauważyć należy, że trafnie organ nadzoru zauważył, iż przedziały odpłatności za zajęcie pasa drogowego, ustalone w § 2 ust. 1 uchwały zaskarżonej uchwały częściowo się pokrywają ("do 25 % szerokości" i "od 25 % do 50 % szerokości"). Jednoznacznie można więc stwierdzić, że taka regulacja nie jest poprawna w świetle zasad prawidłowej legislacji, ponieważ stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu do zachowania jasnego i spójnego przekazu uchwalonego aktu prawa miejscowego.

Podzielić także należy ocenę organu nadzoru, iż Rada Gminy nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy. Rada Gminy powinna uregulować stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej; tj. stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. W art. 40 ust. 8 u.d.p. jak wyżej wskazano, ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem obiektu oraz urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, gdzie znaczenie tych pojęć nie jest tożsame albowiem obiekt telekomunikacyjny nie jest urządzeniem telekomunikacyjnym, a podział ten ma istotne znaczenie bowiem w tej regulacji ustawodawca w art. 40 ust. 8 zróżnicował stawki opłat w zależności od tego czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej.

Ponadto Wojewoda trafnie zauważył, że realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 u.d.p. wymaga określenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, nie zaś infrastruktury teletechnicznej. Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Posłużenie się zatem w powołanej uchwale pojęciem innym niż przewidziane wyraźnie w ustawie, w stosunku do sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w konsekwencji spowodowało, że Rada Gminy nie ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Sąd podziela także pogląd organu, iż Rada Gminy nie mając do tego uprawnień wynikających z delegacji ustawowej zróżnicowała wysokość stawek opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego ze względu na informacje zawarte na reklamach, wyróżniając reklamy (tablice informacyjne) zawierające informacje o gminie powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz (§ 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały) i wprowadzając w ich wypadku zerową stawkę opłaty.

Zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od treści reklamy (tablicy informacyjnej) nie znajduje uzasadnienia w normie art. 40 ust 9 u.d.p. bowiem jedynie wskazane w powołanym przepisie elementy mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu stawek za zajęcie pasa drogowego, a wśród nich brak jest w/w elementów którymi posłużono się w treści spornej uchwały.

Ponadto w zaskarżonym akcie Rada Gminy dokonała wskazania sposobu obliczania opłaty, stwierdzając w § 2 ust. 2 uchwały, że "zajęcie pasa drogowego na czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Stanowiło to przekroczenie udzielonego przez ustawodawcę uprawnienia, a nadto było powtórzeniem przepisu ustawy. Artykuł 40 ust. 4 u.d.p. w końcowym fragmencie stanowi bowiem, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Z kolei w § 3 ust. 2 uchwały wskazano, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego". W tym zakresie regulacje skarżonej uchwały przekraczały zakres upoważnienia ustawowego i stanowiły niedopuszczalną modyfikację art. 40 ust. 5 u.d.p . Zauważyć też należy, że § 3 ust. 2 uchwały miał inną treść aniżeli art. 40 ust. 5 ustawy, tym samym okazał się sprzeczny z ustawą.

Skoro Rada Gminy postanowiła uwzględnić zarzuty Wojewody, czemu dała wyraz w nowej uchwale z 25 czerwca 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i zgodnie z treścią § 6 utraciła moc zaskarżona uchwała z 19 grudnia 2019 r., pozostaje do rozważenia zasadność wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności oraz wniosku Wójta o umorzenie postępowania.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że stwierdzone naruszenia prawa przez Radę Gminy, przejawiające się przekroczeniem norm kompetencyjnych przewidzianych ustawą, niepełne zrealizowanie upoważnienia, nieprecyzyjne skonstruowanie przepisu powodujące daleko idące problemy z jego wykładnią stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała wprawdzie utraciła swój byt z mocy nowej uchwały z 25 czerwca 2020 r., ale jak już wcześniej zaznaczono ze skutkiem ex nunc. Tymczasem w okresie od wejścia w życie poprzedniej, zaskarżonej uchwały do czasu wejścia w życie nowej uchwały zakwestionowane regulacje obowiązywały i wywoływały wynikające z jej treści skutki.

Należy zatem wskazać, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że takie orzeczenie ma skutek prawny ex tunc. Jednoznacznego zaznaczenia wymaga, że wyeliminowanie uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o jej bezprzedmiotowości. Jak już wskazano inne są bowiem skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia - ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów.

Zaskarżona uchwała przed wejściem w życie nowej uchwały miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wywołuje skutek od dnia chwili jej podjęcia. (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2019r., sygn. II OSK 2554/18). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, a także wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07; z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10).

W konsekwencji uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

46