Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1391/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6 d.,  ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 2,3
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 20 czerwca 2013 r. Nr XXXVII/534/2013 w sprawie powierzenia [....] Sp. z o.o. w T. wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym skargę oddala.


UZASADNIENIE

[....] Sp. z o.o. z siedzibą w T. powołując się na: art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w zw.z art. 1 ust. 3 dyrektywy 89/665/EWG Rady z 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz. Urz. WE 1395 z 30.12.1989, s. 33; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 1, s. 246, zmieniona dyrektywą 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywę 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych, Dz. Urz. UE L 335 z 20.12.2007, s. 31, dalej "Dyrektywa 89/665/EWG") oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.), wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXXVII/534/2013 z 20 czerwca 2013 r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu [....] Sp. z o.o. w T. wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 2 U.g.k. w związku z art. 3 ust. 1 U.g.k., art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50. poz. 331 ze zm.), oraz z art. 106 ust. 1 i 2 w zw. z art. 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. UE C 115 z 9.05.2008 r., str. 47) poprzez powierzenie Przedsiębiorstwu [....] Sp. z o.o. w T. zadań z zakresu gospodarki komunalnej z pominięciem procedur konkurencyjnych, które to powierzenie nastąpiło bez uwzględnienia zasady pomocniczości oraz zasady społecznej gospodarki rynkowej, a więc przekroczyło granice samodzielności gminy w wyborze sposobów i form realizacji zadań publicznych;

- art. 4 Decyzji Komisji Europejskiej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 14 oraz art. 106 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE L7 z 11.1.2012 r., str. 3, dalej "Decyzja KE") poprzez brak określenia w akcie powierzenia (uchwale) konstytutywnych elementów powierzenia wymaganych Decyzją KE (np. okres powierzenia oraz mechanizm minimalizujący ryzyko nadrekompensaty);

Strona skarżąca wniosła o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na uzasadnienie swojej skargi strona skarżąca podniosła następujące argumenty.

Rada Miejska w Tarnowie powierzyła Przedsiębiorstwu [....] Sp. z o.o. w T. , w drodze uchwały, wykonywanie obowiązkowych zadań własnych Gminy Miasta Tarnowa z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zadania te mają być wykonywane w ramach umowy wykonawczej zawartej w dniu 2 kwietnia 2013 r. pomiędzy Gminą Miasta Tarnowa a PUK. W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano m.in., że dotyczy ona uzupełnienia zadań spółce PUK utworzonej na podstawie uchwały Nr XXVI/336/2012 z 27 września 2012 r. w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą PUK, oraz wskazano na przepis art. 2 U.g.k. jako podstawę prowadzenia gospodarki komunalnej w formie spółek prawa handlowego.

Strona skarżąca podała, że źródłem przesłanki materialnoprawnej złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest art. 101 ust. 1 U.s.g. w związku z art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG oraz art. 3 ust. 1 U.g.k. W ocenie strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że uchwała narusza interes prawny spółki, bowiem odbiera jej prawo do ubiegania się o zawarcie umowy w sprawie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej wynikające bezpośrednio z art. 3 ust. 1 U.g.k., w tym w szczególności przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 907 ze zm.) w ramach postępowania przetargowego. Powierzenie wykonywania zadań w formie uchwały - a więc aktu o charakterze władczym, podjętym przez administrację publiczną na podstawie art. 2 U.g.k - a nie na podstawie umowy cywilnoprawnej - wyłącza stosowanie art. 3 ust. 1 U.g.k. Wybór tej formy powierzenia czyni równocześnie niemożliwym dochodzenie praw przez spółkę przed organami właściwymi, przewidzianymi w stosownych przepisach wymienionych w tymże artykule (np. Krajowa Izba Odwoławcza, sąd powszechny), pozostawiając ocenę legalności aktu powierzenia organom nadzoru oraz sądowi administracyjnemu.

Strona skarżąca dodała, że usługi w zakresie utrzymania czystości objęte uchwałą, do daty jej podjęcia były powierzane przez Miasto przedsiębiorcom prywatnym na podstawie umów zawieranych w trybie przetargu, organizowanego na podstawie Prawa zamówień publicznych. W konsekwencji podjęcia uchwały, spółka utraciła możliwość uczestnictwa w postępowaniach przetargowych. Skoro możliwość powierzania zadań publicznych własnej spółce w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych została wyłączona (jest bezprawna), to Miasto jest zobowiązane do realizacji zadań własnych w zakresie utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy wyłącznie na zasadach przewidzianych w art. 3 ust. 1 U.g.k., a więc w trybie konkurencyjnym. Decyzja Rady Miejskiej o bezprzetargowym powierzeniu wykonywania zadań komunalnych na podstawie uchwały pozbawiła spółkę - gwarantowanego jej przez art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG - uprawnienia do zakwestionowania, bez konieczności wykazywania interesu prawnego, czynności organów gminy skutkujących utratą możliwości uzyskania przez spółkę zamówienia na wykonywanie usług objętych uchwałą. Jak zostało wskazane, spółka nie ma bowiem możliwości zaskarżenia uchwały na gruncie art. 179 ust. 1 P.z.p. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem wkraczającym w sferę zamówień publicznych i stanowi wyraz zlecenia realizacji określonych w niej zadań (usług) komunalnych. Świadczy o tym również samo uzasadnienie do uchwały, w którym Rada Miejska przywołuje koncepcję "podmiotu wewnętrznego" wynikającą z doktryny prawa unijnego, która to koncepcja stanowi niewątpliwie wyjątek od zasady stosowania prawa dotyczącego zamówień publicznych. Wyjątek, którego poprawność stosowania weryfikuje się właśnie na podstawie uprawnień przypisanych w Dyrektywie 89/665/EWG. Tym samym, każdy podmiot, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia i który poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia ma wynikające z prawa unijnego, tj. z art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG prawo do weryfikacji przez sąd zgodności z prawem decyzji podjętej przez gminę i wyrażonej w uchwale.

Strona skarżąca dodatkowo podkreśliła, że jak jednoznacznie wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie C-15/04) przepisy Dyrektywy 89/665/EWG są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, aby wynikało z nich prawo, na które określony podmiot może się w razie potrzeby powołać. W tym kontekście, to regulacja wyrażona w art. 101 ust. 1 U.s.g. stanowi przepis odpowiadający swym zakresem art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG. Oczywistym jest w zw. z tym to, że art. 101 ust. 1 U.s.g. i wskazany w nim "interes prawny lub uprawnienie" należy interpretować w świetle i zgodnie z postanowieniami art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG. Spółka posiada interes w uzyskaniu zamówienia i może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez Uchwałę jej uprawnień wynikających z przepisów dotyczących zamówień publicznych. Na skutek dokonanych przez Radę Miejską naruszeń przepisów, w tym art. 3 ust. 1 U.g.k. a w szczególności Prawa zamówień publicznych, Spółka może utracić możliwość uzyskania zamówienia w konkurencyjnym postępowaniu. Podkreśliła, że gdyby Miasto uczyniło zadość obowiązującym przepisom, spółce przysługiwałby szereg uprawnień, wynikających z Prawa zamówień publicznych, gwarantujących należytą ochronę jej interesów.

Ponadto zaskarżona uchwała narusza interes prawny spółki wynikający także z przepisów art. 22 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 U.s.d.g.

Przechodząc do zarzutów merytorycznych strona skarżąca wskazała, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza w zakresie wyboru formy realizacji zadań publicznych, doznaje silnych ograniczeń zarówno na gruncie przepisów prawa unijnego, jak i krajowego, zwłaszcza poprzez przepisy szczególne, a zwłaszcza przepisy z zakresu ochrony konkurencji, pomocy publicznej, zamówień publicznych, ustawę z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm), ale także ustawę o utrzymaniu czystości. Zasada samodzielności gminy w wyborze formy realizacji zadań publicznych jest także ograniczona dyrektywą działania z korzyścią dla interesu publicznego, która to zasada jest podstawą i celem działalności administracji publicznej, w tym jednostek samorządu terytorialnego.

Przytaczając przepisy: art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 i art. 3, art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce i komunalnej strona skarżąca podniosła, że przytoczone przepisy są ze sobą ściśle powiązane. Wynika z nich, że w zakresie wykonywania zadań użyteczności publicznej gmina może przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne: wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 U.s.g. i art. 2 U.g.k.), lub za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów:

osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych

nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim wypadku czyni to na

zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie

zadań (art. 9 ust. 1 U.s.g. i art. 3 ust. 1 U.g.k). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że przepis art. 2 U.g.k. (a zatem przepis stanowiący w istocie podstawę podjęcia uchwały (bezpośredniego powierzenia spółce świadczenia usług) nie ma żadnego samodzielnego znaczenia prawnego, a nawet wprowadza pewne zamieszanie pojęciowe. Na jednej płaszczyźnie stawia on zakłady budżetowe, będące własnymi jednostkami organizacyjnymi gminy (formami niesamoistnymi komunalnej osoby prawnej), jak i spółki prawa handlowego, które są odrębnymi od gminy osobami prawnymi.

W ocenie spółki, gmina, decydując się na powierzenie wykonania zadań własnych podmiotowi wyodrębnionemu ze swojej struktury, który rozpoczyna prowadzenie działalności w zakresie zadań publicznych gminy macierzystej, powinna mieć na względzie kontekst prawny (zwłaszcza zasady ochrony konkurencji oraz pomocy publicznej) oraz sytuację istniejącą na lokalnym rynku usług. Podkreśliła, że utworzenie spółki gminnej nie oznacza jeszcze, że gmina automatycznie bezpośrednio (tj. w sposób bezprzetargowy) powierzy świadczenie usług swojej spółce. Należy bowiem wyraźnie oddzielić czynność prawną (uchwałę) dotyczącą utworzenia spółki gminnej (jako formy organizacyjnej realizacji zadań) oraz czynność prawną (uchwałę) dotyczącą bezpośredniego powierzenia realizacji zadań publicznych. Te dwie czynności prawnej wymagają odrębnej analizy, ze względu na odmienne skutki prawne, które wywołują.

Strona skarżąca podkreśliła, że nie podważa czynności polegających na utworzeniu spółek gminnych (tj. uchwały Rady Miejskiej Nr XXVI/366/2012 z 27 września 2012 r. w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą Przedsiębiorstwo [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), a kwestionuje wyłącznie te uchwały, w których Rada Miejska powierzyła spółkom gminnym w sposób bezpośredni (tj. z wyłączeniem procedury konkurencyjnej) świadczenie określonych usług publicznych i to bez określenia horyzontu czasowego (a więc uchwałę oraz uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXXVI 1/524/2013 z 20 czerwca 2013 r. w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu [....] Sp. z o.o. w T. wykonywania zadań własnych Gminy Miasta T.). W ocenie strony skarżącej z samego faktu podjęcia uchwał(y) o utworzeniu spółki (spółek) nie wynika bowiem jeszcze określenie (przesądzenie) sposobu jej/ich funkcjonowania na rynku komunalnym. Nie można założyć, że rada gminy automatycznie wybierze formę antykonkurencyjną (tj. bezpośredniego powierzenia), czy wręcz przyzna spółce prawa wyłączne (i to bez ograniczenia czasowego).

W ocenie strony skarżącej, decyzja o bezpośrednim powierzeniu spółce świadczenia usług nie powinna być dokonywana z naruszeniem zasady pomocniczości. Rada Miasta nie ma podstaw prawnych, aby we władczy sposób, poprzez podjęcie uchwały, dokonać tak istotnego ograniczenia wolności gospodarczej w stosunku do przedsiębiorców do tej pory działających w sposób prawidłowy na danym rynku lokalnym lub, arbitralnie bez uzasadnienia uniemożliwić rozwój przedsiębiorczości. Fakt istnienia normy zadaniowej (art. 2 U.g.k.) nie zwalnia Miasta z konieczności dokonywania każdorazowej oceny prawnej i faktycznej skutków podjęcia uchwały o wyborze trybu realizacji zadania. W szczególności Miasto jest zobowiązane przeanalizować, czy podjęcie uchwały nie narusza innych przepisów rangi ustawowej, przepisów prawa unijnego o bezpośrednim skutku (zastosowaniu) oraz leży w interesie publicznym. Zasada samodzielności Miasta w wyborze formy realizacji zadań własnych doznaje bowiem istotnych ograniczeń w sytuacji, gdy w grę wchodzi koniczność poszanowania innych zasad konstytucyjnych i ustawowych. Przekroczenie tych granic, poprzez podjęcie Uchwały tej treści, skutkuje istotnym naruszeniem prawa (nadużyciem prawa). Z tych względów, uchwałę należy ocenić jako sprzeczną z prawem i wyeliminować ją z obrotu prawnego. Sam fakt, że ma się do czynienia z zadaniem własnym gminy (zadania w zakresie utrzymania czystości na terenach publicznych, prowadzenia punktów selektywnej zbiórki odpadów, czy utrzymania zieleni miejskiej na terenie miasta, w tym pasach drogowych) nie oznacza nieograniczonej autonomii jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określania zasad, form i finansowania realizacji tegoż zadania. Kluczowe dla argumentacji przedstawionej w skardze jest, że Miasto (ani żadna inna jednostka samorządu terytorialnego szczebla gminnego) nie było i nie jest zobowiązane ustawowo, aby wykonywać zadania z zakresu utrzymania czystości oraz zagospodarowania odpadów komunalnych poprzez własną spółkę gminną. Taki obowiązek (nakaz) nie wynika ani z ustawy o utrzymaniu czystości, ani z żadnej innej ustawy regulującej ten segment rynku. Wręcz odwrotnie, w przypadku przepisów regulujących sektor gospodarki odpadami komunalnymi oraz utrzymania czystości, zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego doznaje - w pewnym sensie - "prorynkowych" ograniczeń. Wystarczy wskazać przepisy art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości, które nakładają na organy wykonawcze JST obowiązek organizacji przetargów konkurencyjnych na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Ustawodawca wyeliminował w tym przypadku możliwość realizacji zadań publicznych przez samorządowy zakład budżetowy oraz spółkę komunalną (także na zasadach bezpośredniego powierzenia -in-house). Takie rozstrzygnięcie ustawodawcy jest wyraźnym przejawem ograniczenia samodzielności gmin w wyborze form prowadzenia gospodarki komunalnej przy organizacji rynku odbioru/odbioru i zagospodarowania odpadów. Zasada samodzielności Miasta przy wyborze instrumentów (form) /realizacji swoich zadań musi być oceniana przez pryzmat całokształtu przepisów prawa - tak krajowego jak i bezpośrednio skutecznego prawa Unii Europejskiej - (zwłaszcza przepisów antymonopolowych), właściwego orzecznictwa oraz - co nie mniej istotne -sytuacji rynku lokalnego: potrzeb mieszkańców oraz działających na danym rynku przedsiębiorców. Miasto podejmując uchwałę, jest nie tylko organizatorem rynku usług, ale działa jako "przedsiębiorca" w rozumieniu przepisów antymonopolowych. Co oczywiste, Miasto działa w celu zaspokojenia potrzeb wspólnoty, ale przecież obowiązek realizacji zadań publicznych (w tym jakości i ciągłości usług) nie oznacza w żaden sposób obowiązku ich świadczenia samodzielnie przez daną JST (tj. przez własne jednostki organizacyjne czy poprzez spółki gminne), zwłaszcza w przypadku, gdy jest mowa o dość typowych usługach w zakresie utrzymania czystości i porządku (sprzątanie ulic, utrzymanie zieleni publicznej). Cel publiczny (jakim jest zaspokojenie potrzeby wspólnoty lokalnej) może być osiągnięty na zasadach określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej - a więc poprzez zastosowanie trybu konkurencyjnego dla powierzenia usług. Strona skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w postanowieniu z 26 lutego 2014 r. (sygn. akt K 52/12), że "formułę zamówień bezpośrednich traktować należy jako wyjątek od obowiązku stosowania reguł unijnego prawa zamówień publicznych". Poza tym, nawet gdyby przyjmować, że art. 2 U.g.k. stanowi taki wyjątek (jest w pewnym sensie odzwierciedleniem doktryny in-house w prawie polskim), to dotyczy wyłącznie możliwości odstąpienia od procedur przetargowych w sytuacji, gdy takie odstąpienie nie narusza innych - równie ważnych - regulacji prawnych. Nie wystarczy zatem dla skorzystania z art. 2 u.g.k. dość ogólnikowe stwierdzenie, że "nie narusza to zasad dotyczących zamówień publicznych" lub, że "jest to zgodne z doktryna in-house". Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku np. zamówień poniżej progu stosowania Prawa zamówień publicznych. Fakt wyłączenia stosowania tej ustawy (tu Prawa zamówień publicznych) nie wyłącza zastosowania innych regulacji. Organizowanie określonych usług publicznych, stanowi w pełni wyodrębniony i osobny rynek właściwy w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, na którym poszczególne jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję monopolistyczną. Przy czym monopol ten dotyczy podejmowania decyzji co do organizacji usług komunalnych ale nie ich świadczenia. W żadnym razie nie jest więc tak, że komunalne usługi publiczne mogą być wykonywane tylko i wyłącznie przez macierzystą jednostkę samorządu terytorialnego. Strona skarżąca dąży zatem wyłącznie do wyrównania szans względem innych przedsiębiorców oraz przywrócenia konkurencji "o rynek". Tym samym, jej celem jest doprowadzenie do sytuacji, w których będzie mieć możliwość ubiegania się o świadczenie usług finansowanych ze środków publicznych, co jest zgodne z dyrektywą efektywnego wydatkowania środków publicznych.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady pomocniczości, społecznej gospodarki rynkowej oraz wolności działalności gospodarczej spółka podkreśliła, że gmina, podejmując działania w sferze "zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty", polegające na podjęciu przez gminę przedsięwzięcia gospodarczego (w tym kontekście: powierzenia spółce gminnej wykonywania usług publicznych za wynagrodzeniem) jest zobowiązana uwzględniać zasadę pomocniczości. Znaczy to, że działania gminy (tu: Rady Miejskiej) muszą ustąpić przed inicjatywą samych obywateli podejmujących działania gospodarcze w tej samej dziedzinie. Tę regułę potwierdza art. 20 Konstytucji RP, który opiera ustrój gospodarczy RP na fundamencie wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, a także m.in. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów chroniąca rynek przed nieuprawnionymi zachowaniami monopolistycznymi lub ograniczającymi konkurencję. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny (TK 9.01.2007 r., P 5/05, z 7.05.2001 r., K 19/00) "działalność państwa nie może naruszać fundamentalnej dla gospodarki rynkowej zasady swobodnej konkurencji, co polega w szczególności na zakazie preferencji dla podmiotów państwowych. Łączy się to ściśle z zakazem jakiejkolwiek dyskryminacji w tym zakresie podmiotów niepaństwowych (..)". Jak zostało już wskazane z mocy przepisów Konstytucji RP, gmina uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2), co znajduje wyraz również w przyznanemu jej monopolu w organizacji rynku usług komunalnych. Nie zmienia tego fakt, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym, a nie w imieniu "państwa". Tym samym również, gmina powinna w swych decyzjach dotyczących wyboru sposobów i form organizacji rynku usług komunalnych zawsze brać pod - poza samodzielnością - wartości, na straży których stoi Konstytucja RP oraz ustawy, w szczególności zasadę pomocniczości, ochronę społecznej gospodarki rynkowej i wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP), a także ochronę uzasadnionych konstytucyjnie - w świetle zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa - oczekiwań podmiotów prowadzących dotychczas określoną działalność gospodarczą na rynku komunalnym (art. 2 Konstytucji RP). Kluczową zatem kwestią do rozstrzygnięcia jest to, czy taki konkurencyjny system

wyboru wykonawcy, który funkcjonował na rynku usług komunalnych w T.

doprowadził do uniemożliwienia wykonywania danego zadania własnego przez gminę, czy też spowodował, że usługi były świadczone nieprawidłowo. To bowiem samo zadanie gminy (jego zaspokajania dla wspólnoty lokalnej), a nie sposób lub

forma jego wykonywania stanowi zasadniczą i kluczową wartość podlegającą

ochronie konstytucyjnej.

Ponadto strona skarżąca podała, że kwestionowane działanie Miasta należy także odnieść do zasady pomocniczości (subsydiarności) ustanowionej w preambule Konstytucji RP. Zasada pomocniczości stanowi dodatkowe ograniczenie interwencjonizmu państwa" (także jednostek samorządu terytorialnego) w sferę gospodarki rynkowej, a także wytyczną do prawidłowej wykładni zasady samodzielności. Powierzenie świadczenia w/w usług PUK z wyłączeniem profesjonalnych prywatnych podmiotów spełniających warunki do wykonywania tych zadań (w tym z wyłączeniem spółki) w żadnym przypadku nie może zostać uznane za działanie konieczne dla zaspokojenia potrzeb społeczności.

Dalej strona skarżąca uzasadniając naruszenie przez uchwalę konstytucyjnej zasady swobodnej konkurencji i zasady proporcjonalności, odwołała do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny z 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00, z 9 stycznia 2007 sygn. akt P 5/05. Podkreśliła, że w sytuacji gdy na rynku istnieje podmiot (spółka), który może świadczyć usługi w zakresie utrzymania zadań czystości i porządku na drogach publicznych oraz eksploatacji regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu Miasta T. i co więcej z dotychczas świadczonych w tym zakresie usług potrzeby mieszkańców zaspokojone są co najmniej w sposób zadawalający, zrezygnowanie przez Miasto z organizacji przetargu na wyłonienia podmiotu, który mógłby świadczyć te usługi i powierzenie ich wykonania PUK stanowi naruszenie przez Miasto zasady proporcjonalności. Działanie Miasta doprowadziło do uniemożliwienia udziału w rynku jakimkolwiek innym podmiotom konkurencyjnym i do zorganizowania rynku w taki sposób, że usługi wdanym segmencie świadczy (w sposób uprzywilejowany) podmiot publiczny. Działanie takie należy uznać, jako wprowadzenie przez Miasto zbyt daleko idącego ograniczenia, które z pewnością nie jest konieczne dla zaspokojenia potrzeb wspólnoty, a jednocześnie nie zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku poprzez jego zdecydowane ograniczenie. Negatywną ocenę działań Miasta wzmacnia sama treść uchwały, która w arbitralny sposób określa, że rynek (w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych) obejmuje całe Miasto lub jego część. Uchwała nie wprowadza w tym zakresie dodatkowych przesłanek czy okoliczności, które uzasadniałby możliwość arbitralnej "rekomunalizacji" całego rynku, bez podania przyczyny prawnej.

Wreszcie zdaniem strony skarżącej doszło również do naruszenie przez Miasto art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 U.o.k.k. - nadużycie pozycji dominującej w związku z art. 106 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 102 TfUE. Wskazała w związku z tym, że dla oceny zachowań jednostek samorządu terytorialnego na rynku wciąż fundamentalne znaczenie ma wyrok z 12 października 1994 r. w sprawie XVII Amr 27/94, w którym Sąd Antymonopolowy wyraził nie budzące wątpliwości stanowisko, że "w braku w ustawie o samorządzie terytorialnym wyraźnych zapisów ograniczających wolną konkurencję w obszarze gospodarki komunalnej mają do niej dostęp, i to zasadniczo na równych prawach z podmiotami komunalnymi (gminnymi), także gminne podmioty, o ile spełniają wymogi określone w ustawie o działalności gospodarczej". Zgodnie z art. 9 ust. 1 j 2 pkt 5 u.o.k.k., zakazane jest nadużywanie pozycji j dominującej na rynku właściwym przez przedsiębiorcę poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Odnosząc się do powyższego, należy na wstępie podkreślić, że w świetle bogatej praktyki decyzyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów która znalazła swój wyraz w orzecznictwie Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nie ulega wątpliwości, że gmina posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ochrony konkurencji, a jej działania (w tym wydawanie aktów lub aktów prawa miejscowego) powinno być oceniane w kontekście zgodności z U.o.k.k. Miasto dopuściło się nadużycia i pozycji dominującej na lokalnym rynku organizowania usług z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów i placów jak również utrzymania czystości i porządku unieszkodliwiania odpadów komunalnych, polegającego na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji na rynku współzależnym, tj. lokalnym rynku świadczenia tych usług. Jednocześnie podkreślono, że kwestionując zachowanie Miasta w tym zakresie, nie jest ważne, czy w istocie doszło do naruszenia konkurencji na rynku, ale czy - choćby potencjalnie - mogło do takiego naruszenia dojść. Z punktu widzenia norm U.o.k.k. nie jest również istotne, czy Miasto działało w celu naruszenia prawa. Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w bogatej praktyce decyzyjnej Prezesa UOKiK. Tytułem przykładu spółka przywołała sprawy, w których UOKiK stwierdził nadużycie pozycji dominującej, mimo, że działanie danej gminy było wpisane w ustawę czy też akt prawa miejscowego, a dotyczyły one: przydzielenia wyłącznie jednostce organizacyjnej gminy całości limitu

wolumenu odpadów objętych preferencyjnymi warunkami składowania na

wysypisku oraz uzależnienia udzielenia zezwolenia na odbiór odpadów od spełniania przez przedsiębiorcę pewnego kryterium, które mimo, że było spełnione przez kilka mogło - zdaniem UOKiK - odstraszać potencjalnych kontrahentów od ubiegania się o zezwolenie; ustalenia w akcie prawa miejscowego jako wyłącznego miejsca składowania odpadów komunalnych składowiska administrowanego przez dany (gminny) podmiot.

Ponadto, co również jest poparte jest praktyką decyzyjną Prezesa UOKiK - że powoływanie się przez gminę (w związku z kwestionowanym przez UOKiK powierzeniem wykonywania zadania własnego podmiotowi komunalnemu) na poprawę poziomu zatrudnienia w gminie nie stanowiło dostatecznego usprawiedliwienia naruszenia reguł konkurencji. Tym samym, ewentualne podnoszenie przez Miasto argumentu, że im więcej zadań własnych przekaże swojemu podmiotowi zależnemu, tym lepsza będzie jego płynność finansowa, co z kolei ma swoje przełożenie na poziom zatrudnienia w gminie, jest argumentem pomijanym przez UOKiK.

Uchwała narusza bowiem również bezpośrednio skuteczne regulacje prawa unijnego, tj. art. 106 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 102 TfUE. Literalne brzmienie art. 106 ust. 1 TfUE nie pozostawia wątpliwości, że jego adresatem są państwa członkowskie, a w zakres tego terminu wchodzą również jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten jednoznacznie wskazuje przy tym na to, że przyznanie przedsiębiorstwu publicznemu (spółce komunalnej) praw wyłącznych nie powinno być sprzeczne z innymi normami Traktatów, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 18 oraz 101-109.

Na koniec strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotem zaskarżania jest objęta wyłącznie ta część uchwały, która w ocenie spółki skutkuje uniemożliwieniem rozwoju rynku w zakresie typowych usług komunalnych (usługi utrzymania porządku i czystości). Spółka nie kwestionuje zadań z zakresu utrzymania składowiska odpadów, infrastruktury wodno-melioracyjnej, prowadzenia azylu dla psów i kotów i innych zadań, które w jej ocenie, ze względu na swój zakres nie naruszają konkurencji na rynku lokalnym.

Ponadto wskazała, że zakres powierzenia określony uchwałą został rozszerzony w stosunku do zakresu zadań PUK wytyczonego uchwałą Nr XXVI/366/2012 z 27 września 2012 r. w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą Przedsiębiorstwo [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W szczególności należy wskazać na § 1 ust. 1 uchwały, w którym Miasto powierzyło PUK utrzymanie i eksploatację kompostowni odpadów selektywnie zbieranych da regionu tarnowskiego oraz zagospodarowanie odpadów komunalnych pochodzących z obszaru T. oraz dodatkowe zadania zlecone spółce w § 1 ust. 2 uchwały. Zwracamy uwagę, że w § 1 ust. 2 pkt. 4 PUK otrzymał wyłączne prawo "utrzymania czystości i porządku na terenach publicznych w granicach administracyjnych Miasta T.", co stanowi rozszerzenie zadań w stosunku do pierwotnej uchwały, która obejmowała wyłącznie utrzymanie czystości i porządku na przystankach miejskich. Ponadto zakresy uchwał objętych zaskarżeniem częściowo pokrywają się, co wzbudza dodatkowe wątpliwości o zasadność zlecenia dość typowych usług komunalnych (i to w podobnym zakresie) dwóm miejskim spółkom. Uchwała narusza art. 4 Decyzji KE, ze względu na fakt, że w akcie powierzenia nie określono konstytutywnych elementów powierzenia wymaganych Decyzją KE (np. okres powierzenia oraz mechanizm minimalizujący ryzyko nadrekompensaty), co w konsekwencji może naruszać zasady pomocy publicznej związane z przyznaniem rekompensat z tytułu usług i skutkować, że pomoc przyznana Spółce zostanie uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem. W przypadku uznania, że pomoc została przyznana niezgodnie ze wspólnym rynkiem (w sposób naruszający zasady pomocy publicznej) przedsiębiorca, który otrzymał nienależną pomoc, powinien ją zwrócić.

Podsumowując rozważania, spółka wskazała, że zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do obiektywnego naruszenia porządku prawnego. Samodzielność gminy wyrażona w zakresie wykonywania zadań publicznych (w tym wyboru form organizacyjnych realizacji zadań i powierzenia świadczenia usług własnym spółkom nie jest prawem bezwzględnym. Oczywistym jest, że powierzenie bezpośrednie własnej spółce nie może naruszać przepisów prawa - zwłaszcza bezpośrednio obowiązujących norm Traktatu (i decyzji wydanych na jego podstawie -por. Decyzja KE), a także Konstytucji. Co więcej - zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednie powierzenie realizacji zadań własnych, jest wyjątkiem, który musi zostać uzasadniony w sposób obiektywny. W świetle argumentów podniesionych w Skardze, nie budzi wątpliwości że prawnie wadliwymi postanowieniami Uchwały są bowiem nie tylko te postanowienia, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (w tym kontekście - do samodzielności wyboru formy wykonywania zadań publicznych). Każde działanie Miasta (szerzej organu władzy publicznej) musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Uchwała nie tylko pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa (zwłaszcza przepisami Traktatu i przepisów ochrony konkurencji), ale wybrany model realizacji zadań w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych narusza (przekracza) granice samodzielności Miasta w realizacji zadań publicznych, a więc takie działanie gminy jest bezprawne. Uchwała, co szczegółowo wykazaliśmy w Skardze, w sposób oczywisty narusza zasadę pomocniczości oraz społecznej gospodarki rynkowej oraz narusza interes publiczny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o odrzucenie skargi, względnie oddalenie. Wskazała, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Tarnowie powierzyła wykonywanie obowiązkowych zadań Gminy Miasta Tarnowa z zakresu.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Tarnowie powierzyła Przedsiębiorstwu [....] Sp. z o.o. w T. (dalej PUK) wykonywanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w postaci utrzymania i eksploatacji kompostowni odpadów selektywnie zbieranych dla regionu tarnowskiego. W § 1 ust. 2 Rada postanowiła, że utrzymanie i eksploatację kompostowni odpadów selektywnie zbieranych dla regionu tarnowskiego Przedsiębiorstwo [....] Sp. z o.o. w T. wykonywać będzie w ramach umowy wykonawczej zawartej w 2 kwietnia 2013 r., obejmującej wykonywanie niżej wymienionych zadań:

1) wykonywania praw i obowiązków zarządzającego gminnym składowiskiem odpadów przy ul. [....] w T. , w tym utrzymywania i prowadzenia składowiska odpadów pochodzących z terenu miasta T. oraz regionu [....] gospodarki odpadami,

zagospodarowania odpadów komunalnych pochodzących z terenu miasta T. ,

prowadzenia na terenie miasta T. punktów selektywnej zbiórki odpadów,

4)utrzymania czystości i porządku na terenach publicznych w granicach administracyjnych miasta T.,

utrzymania szaletów miejskich na terenie miasta T.,

prowadzenia na terenie miasta T. azylu dla psów i kotów oraz prowadzenia spraw związanych z zadaniami Miasta wynikającymi z ustawy o ochronie zwierząt,

7) zbierania z terenu miasta T. , transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierząt oraz znakowania obszarów dotkniętych lub zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt,

utrzymania zieleni miejskiej na terenie miasta T. , w tym w pasach

drogowych, parkach i lasach miejskich,

utrzymania na terenie miasta T. placów zabaw oraz innych urządzeń

komunalnych stanowiących wyposażenie terenów zieleni miejskiej,

utrzymania na terenie miasta T. infrastruktury wodno melioracyjnej,

11) usuwania na terenie miasta T. pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 lub 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.),

12) wykonywania robót drogowych na drogach zarządzanych przez Prezydenta Miasta T.

Taka konstrukcja uchwały wynika z faktu, że przy określaniu zadań, dla których utworzono PUK pominięto utrzymanie i eksploatację kompostowni odpadów oraz konstatacji, że w uchwale w sprawie przekształcenia Zakładu [....] w T. (uchwała Nr XXIX/428/2012 Rady Miejskiej w Tarnowie z 20 grudnia 2012r. w sprawie przekształcenia Zakładu [....] w T. w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, nie znalazły się postanowienia dotyczące powierzenia Spółce realizacji zadań, tak jak w bezpośrednio poprzedzającej uchwale Nr XXVI/366/2012 Rady Miejskiej w T. z 27 września 2012 r. w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą Przedsiębiorstwo [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Uchwałę wysłano do organu nadzoru w dniu 27 czerwca 2013 r. a więc doręczono z uchybieniem 7 dniowego terminu.

Organ wskazał, zaskarżenie powyższej uchwały zostało poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej w Tarnowie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie złożono w dniu 18 czerwca 2014 r. Strona przeciwna nie uwzględniła wezwania i nie ustosunkowała się do niego. Natomiast w ocenie organu skarga podlega odrzuceniu jako spóźniona, albowiem strona skarżąca już wcześniej zwracała się do Rady "o uchylenie (konwalidację) uchwał XXXVII/524/2013 oraz XXXVII/534/2013 jako niezgodnych z prawem ..." (K 81 spisu akt). Pismo zawierające takie wezwanie zostało złożone w dniu 19 listopada 2013 r. posiedzenia Komisji Rozwoju Miasta i Spraw Komunalnych Rady Miejskiej w Tarnowie z 19 listopada 2013 r., na którym obecny był Prezes spółki. Strona przeciwna również wtedy nie uwzględniła wezwania. Organ wywodził, że przedłożenie w dniu 19 listopada 2013 r., na posiedzeniu Komisji Rozwoju Miasta i Spraw Komunalnych Rady Miejskiej w Tarnowie pisma zawierającego wezwanie o uchylenie skarżonej uchwały jako niezgodnej z prawem wyczerpuje znamiona wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 u.s.g. i od tej daty należało liczyć termin do zaskarżenia uchwały. Należy zwrócić uwagę, że posiedzenia Komisji Rozwoju z 19 listopada 2013 r., jak i poprzednie z 22 października 2013 r. było zwołane z inicjatywy skarżącej i na posiedzeniu tym był obecny Prezes spółki A.K. Oba posiedzenia Komisji poświęcone były między innymi powierzeniu spółce świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwał. W szczególności uprawnienie to nie wynika z art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG. Stanowi on, że "Państwa członkowskie zapewniają dostępność procedur odwoławczych, w ramach szczegółowych przepisów, które państwa członkowskie mogą ustanowić, przynajmniej dla każdego podmiotu, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia i który poniósł szkodę lub może ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia". Przepis ten dotyczy wyłącznie zamówień publicznych i nie dotyczy sytuacji, w których nie dochodzi do ogłoszenia przetargu. Stwierdzają to wyraźnie Marian Lemke i Dariusz Piasta w ANALIZA ORZECZNICTWA EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI DOTYCZĄCEGO ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH W OKRESIE OD 1999 DO 2005 r. UZP Warszawa 2006 s. 59,60, cytuję: "Dyrektywy odwoławcze mają zastosowanie wyłącznie do naruszeń przepisów dyrektyw regulujących procedury udzielania zamówień publicznych lub przepisów krajowych, implementujących postanowienia tych dyrektyw. Nie są więc objęte zakresem dyrektyw odwoławczych zamówienia, które ze względu na swoją wartość lub inne wyłączenia nie podlegają postanowieniom dyrektyw dotyczących procedur udzielania zamówień publicznych".

Przywołany przez skarżących wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE też nie wskazuje na istnienie możliwości składania odwołań w sytuacji, gdy stosowane jest wyłączenie. Wyrok ten dotyczył możliwości zaskarżenia decyzji o unieważnieniu przez zamawiającego postępowania o zamówienie publiczne. Sąd krajowy zwrócił się do ETS z pytaniem, czy przepisy dyrektywy 89/665 są na tyle precyzyjne, aby podmiot prywatny mógł powołać się na nie bezpośrednio w sytuacji, kiedy występuje o unieważnienie decyzji zamawiającego o wycofaniu zaproszenia do składania ofert. Przepisy prawa austriackiego nie pozwalały organowi rozpatrującemu odwołanie na unieważnienie tego rodzaju decyzji. ETS, odwołując się do orzeczenia wydanego xv sprawie C-92/00, przypomniał, że przepisy prawa krajowego, które nie pozwalają oferentowi na zaskarżenie i uchylenie decyzji zamawiającego o wycofaniu zaproszenia do składania ofert w sytuacji, kiedy taka decyzja narusza prawa wspólnotowego, nie spełniają wymogów dyrektywy 89/665.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu należy stwierdzić, że skoro z przepisu art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG nie wynika by odwołania miały przysługiwać w stosunku do innych czynności niż objęte procedurami udzielania zamówień publicznych, to przepis ten nie stanowić o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, którego naruszeni uprawniałoby do skarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g.

Istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego nie wynika także z przepisu art. 3 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wymienia formy powierzania wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej, nie ustanawiając jednak po stronie potencjalnych wykonawców prawa do domagania się stosowania dla nich którekolwiek z tych form. Powierzanie świadczenia usług w ogólnym interesie w trybie zamówień In house jest równorzędną formą powierzania wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej, jak pozostałe wymienione w art. 3 ust. 1 usg. Z samego faktu, że jednostka samorządu terytorialnego wybrała tę formę nie wynika dla pozostałych podmiotów prawo do jej kwestionowania. Nie mają one interesu prawnego lecz co najwyżej faktyczny. Przywołany przez skarżącą wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r. istotnie wskazuje, że naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, jednakże zapadł on na gruncie skarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ograniczał sposób korzystania z działek skarżących. Naruszonym prawem było zatem prawo własności skarżących. W opiniowanej sprawie po stronie spółki prawo takie nie występuje.

Organ odwołał się do wyroku NSA z 17 kwietnia 2007 r., I OSK 159/07. NSA stanął w nim na stanowisku, że z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że uchwała rady gminy w sprawie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej; przepis ten nie legitymuje natomiast ani najemców, ani dzierżawców zbywanych czy przyległych nieruchomości do występowania z jakimkolwiek żądaniem w tym względzie, ponieważ mają oni co najwyżej interes faktyczny w tej sprawie. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej". Uchwała rady gminy w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może potencjalnie naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej. Zdaniem organu sytuacja strony skarżącej jest analogiczna do opisanej w wyroku NSA sytuacji najemcy działki, w stosunku do której Rada zadecydowała o zbyciu na rzecz właścicieli działek przylegających. Tak samo jak ten najemca spółka posiada jedynie interes faktyczny, nie ma zaś interesu prawnego w skarżeniu uchwały.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podał, że zarzuty merytoryczne zasadzają się zasadniczo na podważaniu zgodności z prawem polskim dokonywania zamówień In house. W skardze podniesiono, że brak jest w polskim prawie podstaw do stosowania zamówień In house bowiem polskie prawo nie przewiduje tej instytucji, jak również nie pozwala na stosowanie takich wyjątków od procedur konkurencyjnych przewidzianych prawem zamówień publicznych. Prawdą jest, że rozwiązania prawa wspólnotowego Unii Europejskiej nie w pełni zostały inkorporowane do prawa polskiego, tak jak to ma miejsce w ustawie o transporcie zbiorowym. Przeciwko prezentowanej przez spółkę interpretacji, w ocenie organu, przemawia fakt, że powierzanie zadań dokonuje się zasadniczo w umowach spółki czy też aktach założycielskich spółek, a te nie mogą być zawierane w trybach konkurencyjnych. Dla poparcia swojej argumentacji organ odwołał się do poglądów doktryny. Kwestionowana, co do zgodności z prawem uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie dotyczy powierzenia PUK wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, stanowiąc jeden z elementów dokonania przez Gminę Miasta T. zamówień określanych jako zamówienia In house. Spółka, której powierza się realizację zadań określonych w uchwale jest jednostką organizacyjną Gminy Miasta Tarnowa, Miasto posiada w tej Spółce 100% udziałów, a powierzane zadania zostały przewidziane do w jej akcie założycielskim.

Organ wskazał, że przed wejściem w życie ustawy o odpadach miejskim wysypiskiem odpadów przy ul. [....] w T. zarządzał zakład budżetowy o nazwie [....] w T. Zarządzanie wysypiskiem było przy tym głównym zadaniem Zakładu. PUK powstał właśnie z przekształcenia tego zakładu w spółkę i nadal głównym jego zadaniem jest zarządzanie składowiskiem odpadów. Składowisko to ujęte jest w Planie Gospodarki Odpadami Województwa [....] stanowiącym załącznik do uchwały nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa [....] z 2 lipca 2012 r. w sprawie uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa [....] z 25 sierpnia 2003 roku w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa [....] 2010 i Uchwały Nr XI/133/07 Sejmiku Województwa [....] z 24 września 2007 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVI/443/05 Sejmiku Województwa [....] z 29 sierpnia 2005 roku w sprawie "Programu Ochrony Środowiska Województwa [....] na lata 2005-2012" oraz Uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa [....] z 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadam. Jest ono jednym z dwóch składowisk odpadów innych niż niebezpieczne w rejonie [....] . O przekształceniu zadecydowała Rada Miejska w Tarnowie uchwałą nr XXIX/428/2012 Rady Miejskiej w Tarnowie z 20 grudnia 2012r. w sprawie przekształcenia [....] w T. w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (Dz. Urz. Woj. .....z 2012 r. poz. 7619). Rada Miejska w Tarnowie utworzyła zatem PUK między innymi w celu prowadzenia gminnego składowiska odpadów dokonując wyboru przewidzianego wprost prawem sposobu wykonywania swoich zadań. Znalazło to oczywiście odzwierciedlenie w akcie notarialnym utworzenia tej spółki. Kwestionowana przez stronę skarżącą uchwała w sprawie powierzenia PUK wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ma przy tym charakter uzupełniający i porządkujący. Powierzenie PUK świadczenia usług na rzecz miasta zostało niejako wymuszone nową ustawą o odpadach (ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach - Dz. U. z 2013 r. poz. 21), a konkretnie przepisem art. 136 tej ustawy. Gmina Miasta Tarnowa skorzystała z pierwszej opcji i utworzyła podmiot nie będący taką jednostką w celu prowadzenia gminnego składowiska odpadów. Potrzeba powierzenia tej spółce świadczenia pozostałych kwestionowanych usług wyniknęło z zasad dokonywania zamówień In house zgodnie z którymi podmiot wewnętrzny powinien w większości świadczyć usługi na rzecz powierzającego. Akt przekształcenia objął cały Zakład [....] i wszystkie realizowane przez niego na rzecz Gminy miasta Tarnowa zadanie. Zadania te mieszczą się w zakresie zadań z zakresu użyteczności publicznej, które to pojęcie w literaturze prawniczej uznawane jest za odpowiadające, co do zasady pojęciu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

Dalej organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 4 Decyzji KE jest całkowicie chybiony. W przepisie tym mowa jest nie o jednym akcie lecz szeregu aktów. W przypadku powierzenia świadczenia usług aktami tymi, obok skarżonej uchwały, są:

- uchwała Nr XXIX/428/2012 Rady Miejskiej w Tarnowie z 20 grudnia 2012 r.

w sprawie przekształcenia [....] w T. w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością;

- akt przekształcenia Zakładu [....] w T.

w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z 29 marca 2013 r.;

- umowa wykonawcza nr [....] z 2 kwietnia 2013 r. pomiędzy Gminą Miasta T. , a Przedsiębiorstwem [....] Sp. z o.o. w T.

Akty te zawierają wszystkie elementy wymagane Decyzją KE, a w szczególności te, które wynikają z przywołanego w decyzji wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-280/00, Altmark Trans i Regierungsprasidium Magdeburg przeciwko Nahwerkehrsgesellschaft Altmark, Rec. 2003,1-7747.

PUK jest w 100% własnością Gminy Miasta T. Powierzone usługi mieszczą pojęciu usług w ogólnym interesie gospodarczym. Większość usług PUK wykonuje na rzecz Gminy Miasta Tarnowa. Usługi są świadczone w granicach kosztów powiększonych w zysk uznawany w Decyzji KE, w każdym przypadku jako rozsądny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawna.

Skarga nie jest zasadna .

W rozpatrywanej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXXVII/534/2013 z 20 czerwca 2013 r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu [....] Sp. z o.o. w T. wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym złożyła [....] Sp. z o.o. z siedzibą w T.

Skarga ta została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero bowiem po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy następuje merytoryczne rozpoznania sprawy. Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 3. 09. 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z 26. 02. 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/kr 1077/13). Trzeba wskazać, że utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które podziela Sad w składzie orzekającym przyjmuje się , że ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13. 10. 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6. 10. 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, wyrok WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/kr 1077/13). Należy podkreślić, że norma z cyt. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym inaczej kształtuje legitymację skarżącego niż to ma miejsce w oparciu o normę z art. 28 kpa, zgodnie z którą stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie ponieważ uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że skarga oparta na art. 101 ust. 1 cyt. ustawy nie jest skarga powszechną (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Strona skarżąca, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z 17. 05. 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12). ). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. Nr 4, poz. 83A).

Należy podkreślić, że w sytuacji gdy stosownie do normy z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę jest zobowiązany wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, co wymaga również potwierdzenia w określonym stanie faktycznym ( por. WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn.. akt II SA/kr 1077/13).

Przechodząc do oceny legitymacji skargowej strony skarżącej trzeba rozpocząć od wskazania, że [....] Sp. z o.o. z siedzibą w T. dopełniła warunku nałożonego w przepisach art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wskazujących, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Jak wynika z dokumentów przedłożonych do administracyjnych akt sprawy skarżąca Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 18 czerwca 2014 r, na które nie otrzymała odpowiedzi. Skarga została wniesiona 14 sierpnia 2014 r., co oznacza, że termin do wniesienia skargi został zachowany.

Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę trzeba wskazać, że pismo strony skarżącej z 19 listopada 2013 r. złożone przez przedstawiciela Spółki na posiedzeniu Komisji Rozwoju Miasta T. w dniu 19 listopada 2013 r. nie miało cech wezwania do usunięcia naruszenia prawa ponieważ stanowiło jedynie wydruk komputerowy, nie jest opatrzony datą nie zawiera podpisu osoby reprezentującej skarżącą – co wynika z przedłożonych administracyjnych akt sprawy .

Oceniając legitymacje procesową skarżącej Spółki w kontekście normy z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy wskazać, że [....] Sp. z o.o. z siedzibą w T. nie wykazała w jaki sposób uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXXVII/534/2013 z 20 czerwca 2013 r. w sprawie powierzenia Przedsiębiorstwu [....] Sp. z o.o. w T. wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w postaci utrzymania i eksploatacji kompostowni odpadów selektywnie zbieranych dla regionu tarnowskiego. W § 1 ust. 2 uchwały Rada postanowiła, że utrzymanie i eksploatację kompostowni odpadów selektywnie zbieranych dla regionu [....] Przedsiębiorstwo [....] Sp. z o.o. w T. wykonywać będzie w ramach umowy wykonawczej zawartej w 2 kwietnia 2013 r., obejmującej wykonywanie niżej wymienionych zadań:

1.wykonywania praw i obowiązków zarządzającego gminnym składowiskiem odpadów przy ul. [....] w T., w tym utrzymywania i prowadzenia składowiska odpadów pochodzących z terenu miasta T. oraz regionu tarnowskiego gospodarki odpadami,

2.zagospodarowania odpadów komunalnych pochodzących z terenu miasta Tarnowa,

3.prowadzenia na terenie miasta T. punktów selektywnej zbiórki odpadów,

4)utrzymania czystości i porządku na terenach publicznych w granicach administracyjnych miasta T.,

5.trzymania szaletów miejskich na terenie miasta T.,

6.prowadzenia na terenie miasta T. azylu dla psów i kotów oraz prowadzenia spraw związanych z zadaniami Miasta wynikającymi z ustawy o ochronie zwierząt,

7.zbierania z terenu miasta T. , transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierząt oraz znakowania obszarów dotkniętych lub zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt,

8.utrzymania zieleni miejskiej na terenie miasta T., w tym w pasach

drogowych, parkach i lasach miejskich,

9.utrzymania na terenie miasta T. placów zabaw oraz innych urządzeń

komunalnych stanowiących wyposażenie terenów zieleni miejskiej,

10. utrzymania na terenie miasta T. infrastruktury wodno melioracyjnej,

11.usuwania na terenie miasta T. pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 lub 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.),

12. wykonywania robót drogowych na drogach zarządzanych przez Prezydenta Miasta T. - narusza jej interes prawny.

Mając na uwadze rozważania dotyczące interesu prawnego w rozumieniu normy z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym trzeba wskazać, że skarżąca Spółka [....] Sp. z o.o. z siedzibą w T. jest jedynie potencjalnym wykonawca zadań z zakresu gospodarki komunalnej, a zatem zaskarżona uchwała, która w drodze bezprzetargowej powierza świadczenie wskazanych w nich usług Przedsiębiorstwu [....] Sp. z o.o. w T. nie wpływa na jej sytuację prawną a zatem nie narusza interesu prawnego Spółki. Wynika to z faktu nieistnienia normy prawnej, z której można wyprowadzić interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały przez [....] Sp. z o.o. z siedzibą w T. , a poprzez to żądania zbadania przez sąd administracyjny jej legalności. Należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 6d ust 1 ustawy z 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ) zgodnie z którą wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Oznacza to, że obowiązek przeprowadzenia procedury przetargowej obejmuje jedynie "odbieranie odpadów" oraz "odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów". W rozpatrywanej sprawie natomiast kwestionowana uchwała obejmuje wyłącznie usługi polegające na utrzymaniu i zagospodarowaniu kompostowni tj. "zagospodarowanie odpadów". Cytowany przepis prawa nie nakłada zatem na wójta , burmistrza czy prezydenta miasta obowiązku organizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów. Wobec tego nie było żadnych przeszkód prawnych do powierzenia w drodze kwestionowanej uchwały Przedsiębiorstwu [....] Sp. z o.o. w T. wykonywania ww. usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, a polegających tylko na utrzymaniu i eksploatacji kompostowni odpadów selektywnie zbieranych dla regionu tarnowskiego.

Powoływane przez skarżącą przepisy art. 1 ust. 3 Dyrektywy 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r w sprawie koordynacji przepisów ustawowych wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane, wbrew zarzutom skargi nie mają zastosowania w niniejszej sprawie obejmują bowiem wyłącznie zamówienia w rozumieniu dyrektywy to jest : " zamówienia publiczne, umowy ramowe, koncesje na roboty budowlane i dynamiczne systemy zakupów". Natomiast art. 4 Decyzji Komisji z 20 grudnia 2011 r w sprawie stosowania art. 106 ust 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym został zachowany, bowiem powierzenie świadczenia usług Przedsiębiorstwu [....] Spółka z o.o. w T. zostało dokonane skarżoną uchwałą w odniesieniu do zadań wyznaczonych w ramach umowy wykonawczej z 2 kwietnia 2013 r. zawartej między ww. Spółką a Gminą Miasta T. Skarżąca Spółka została utworzona na podstawie uchwały Nr XXVI/336/2012 z 27 września 2012 r.

Nadto należy wskazać, że analogiczne stanowisko w kwestii braku interesu prawnego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z 24 września 2014 r do sygnatury II OSK 1314/14 , w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że brak podstawy prawnej z której wynikałby obowiązek organizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów. Z zasady równości wobec prawa nie należy wyprowadzać wniosku o konieczności przyznawania wszystkim kategoriom przedsiębiorców jednakowych praw i jednakowych obowiązków. Zgodnie z art. 9 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2013 r, poz. 594) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne a także zawierać umowy z innymi podmiotami w tym z organizacjami pozarządowymi. Z kolei art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 2011 r, Nr 45 , poz. 236 ) stanowi że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego , w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Na podstawie art. 3 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów szczególnych lub na zasadach ogólnych. A zatem w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument za pomocą, którego wykonywane są zadania tej jednostki. Przedmiot działania takiej spółki przede wszystkim określony powinien być w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem działania takiej spółki jest wykonywanie zadań publicznych ( własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Uchwała powierzająca spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań. Możliwe jest powierzenie spółce komunalnej realizacji zadania własnego gminy zagospodarowania odpadów komunalnych bez konieczności przeprowadzenia procedury przetargowej.

Z tych wszystkich względów orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji .