Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 881/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15,  art. 138 par. 2,  art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4,  art. 32 ust. 4 pkt 2 i  art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P.w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...]marca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...][...] w [...] (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa" lub "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], z garażem podziemnym i usługami w parterze oraz zjazdem na teren inwestycji z ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] listopada 2016 r. inwestor złożył wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze oraz zjazdem na teren inwestycji z ul. [...], na terenie działek nr ewid. [...] i [...] (dawniej [...]) oraz nr ewid. [...] (część) z obrębu [...] w [...].

Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji wskazanej we wniosku. Decyzja powyższa została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1747/17 oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej.

Prowadząc ponowne postępowanie Prezydent [...] w dniu [...] maja 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na inwestora obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości w złożonym do wniosku projekcie budowlanym. W dniu 5 lipca 2018 r. inwestor złożył uzupełniony projekt budowlany.

3. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora i zbadaniu poprawionego projektu budowlanego Prezydent [...] podjął decyzję nr [...] z [...] czerwca 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze oraz zjazdem na teren inwestycji z ul. [...], na teren działek nr ewid. [...] i [...].

Decyzja organu pierwszej instancji została podjęta na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.").

Prezydent [...] podkreślił, że prowadząc ponownie postępowanie uwzględnił wszystkie zalecenia wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 stycznia 2018 r.

Organ co do zasady podzielił stanowisko inwestora wobec ekspertyzy technicznej. Jednak biorąc pod uwagę opracowania włączone do części konstrukcyjnej projektu budowlanego i dotyczące oceny wpływu budowy przedmiotowego budynku na stan techniczny budynków sąsiednich, a także wyznaczenia strefy oddziaływania wykopu, organ wprowadził uwagi do treści decyzji w celu zapobieżenia ewentualnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa użytkowania istniejących budynków. Ponadto organ sformułował zalecenia co do monitorowania sąsiednich budynków będących w obszarze oddziaływania inwestycji.

Z uwagi na fakt, że projektowana inwestycja znajduje się na terenie układu urbanistycznego osiedla [...], który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków [...], organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WKZ") o uzgodnienie projektu budowlanego w zakresie planowanej inwestycji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. WKZ uzgodnił pozwolenie na prace budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze oraz zjazdem z ul. [...].

Zdaniem organu projekt budowlany spełnia wszystkie formalne wymogi przewidziane w prawie, a także jest zgodny z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z [...] maja 2018 r., przeniesionej na inwestora decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

4. Od decyzji [...] odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] w [...] (skarżąca) twierdząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej naruszenia prawa polegały na:

a) niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie cofnięcia linii zabudowy trzech kondygnacji (2. do 4.) w południowej części inwestycji, a także niezapewnienia minimalnej liczby miejsc postojowych;

b) braku uzyskania przez inwestora pozwoleń, uzgodnień i opinii, które są wymagane przez przepisami szczegółowe, w szczególności braku uzgodnienia o ochronie przeciwpożarowej, zezwolenia na lokalizację zjazdu oraz zgody koordynacyjnej w zakresie sieci;

c) niezłożeniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

d) objęciu decyzją i projektem budowlanym tylko części zamierzenia budowlanego;

e) braku zapewnienia odpowiedniego dojazdu do miejsc postojowych zlokalizowanych na poziomie terenu w zachodniej części inwestycji;

f) braku zaświadczeń dla jednego z projektantów i jednego ze sprawdzających o wpisie do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane;

g) braku oświadczenia projektanta i sprawdzającego części projektu budowlanego dotyczącego rozwiązań drogowych o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz

h) sporządzeniu części projektu budowlanego w języku angielskim, a nie polskim.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej na decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r., znak

[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że po zapoznaniu się z odwołaniem, pismem z [...] września 2019 r. wezwał inwestora do dokonania wymaganych przepisami prawa uzupełnień projektu budowlanego. Odpowiednie uzupełnienia zostały wprowadzone i przedłożone organowi [...] grudnia 2019 r.

Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję potwierdził też, że po wprowadzeniu określonych zmian, projekt budowlany może być uznany za wykonany zgodnie przepisami prawa oraz za kompletny. Projekt zawiera obecnie wszystkie dokumenty, których brak lub wady wskazała skarżąca. Inwestor przedłożył m.in. poprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przekonaniu organu odwoławczego załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu, która to decyzja została przeniesiona na inwestora decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2013 r. W szczególności zachowano obowiązującą linię zabudowy dla 2, 3 i 4 kondygnacji oraz nieprzekraczalną linię zabudowy dla parteru budynku. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej nie przekracza 15 m, a wskaźnik powierzchni zabudowy nie przekracza dopuszczalnych 43%. Zachowano również wskaźniki dotyczące liczby kondygnacji i wysokości budynku (4 kondygnacje, 15 m) oraz geometrię dachu płaskiego.

Według Wojewody [...] obiekt zapewnia osobom niepełnosprawnym dostęp do wszystkich kondygnacji. Zaprojektowano jednokondygnacyjny garaż podziemny, z wjazdem w bryle budynku oraz nowy zjazd z ul. [...]. Funkcje usługowe przewidziano, zgodnie z decyzją, w parterze budynku. Spełniono wymogi decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej od ulicy [...], prawidłowo zaprojektowano również wymaganą dla inwestycji liczbę miejsc parkingowych (24) według wskaźników przedstawionych w decyzji, wynoszących 1,2 miejsca parkingowe na 1 mieszkanie oraz miejsca odpowiednie do powierzchni użytkowej handlu i usług.

Zdaniem organu odwoławczego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, w szczególności nie pozbawia tych osób dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, ciepłej wody, środków łączności itp. Inwestycja nie ogranicza dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie generuje uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje itp. Nie ma również znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko gruntowo-wodne.

W dalszej kolejności organ wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Inwestycja nie narusza również innych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...][...] w [...].

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1-2 k.p.a. oraz w zw. z art. 34 ust. 4 pr.bud. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] i będącego jej integralną częścią. W takich okolicznościach niedopuszczalne było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym obecne rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest trwale niewykonalne, a przez to obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.);

2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 34 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (dalej: "decyzja w.z."), polega na cofnięciu elewacji frontowej 2. i 3. kondygnacji w południowej części inwestycji. Tymczasem w decyzji o w.z. nakazano usytuowanie obiektu wzdłuż obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej istniejącą pierzeją sąsiedniego budynku. Naruszenie wynika przy tym z faktu, że elewacja budynku cofnięta względem obowiązującej linii zabudowy nie jest elewacją frontową, lecz jest bokiem ryzalitu elewacji bocznej znajdującym się od strony frontu budynku. Według skarżącej wskazane założenie jest błędne;

3) niezapewnienie minimalnej liczby miejsc postojowych, przewidzianej w ustaleniach decyzji o w.z.;

4) art. 32 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. ze względu na brak uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczegółowymi, pozwoleń, uzgodnień oraz opinii właściwych organów. Inwestor, co prawda, spełnił wskazane warunki formalne w związku z pierwotną wersją projektu budowlanego. Już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego dokonano jednak modyfikacji projektu budowlanego, a zatem wymienione uzgodnienia i opinie straciły ważność. Wojewoda [...] uznał wszak, że wymienione uzgodnienia i opinie pozostają aktualne. Zdaniem skarżącej niezbędne jest ponowne uzyskanie wymienionych uzgodnień i opinii;

5) niespełnienie obowiązków wskazanych w uzgodnieniu higienicznym i sanitarnym jako jego warunków, co czyniło je bezskutecznym;

6) art. 4 pr.bud. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. poprzez brak złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] w [...]. Przewiduje się przecież, że inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane, polegające m.in. na przebudowie sieci uzbrojenia terenu, na wszystkich wymienionych działkach. Jest to potwierdzone m.in. na str. 43-69 i 82 projektu budowlanego;

7) art. 5 ust. 1 pkt 2-2a pr.bud. w zw. z art. 33 ust. 1 pr.bud. poprzez objęcie projektem budowlanym tylko części zamierzenia budowlanego i nieuwzględnienie tej okoliczności przez organ drugiej instancji;

8) § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez sporządzenie części projektu budowlanego (specyfikacja platform samochodowych) w języku angielskim, a nie w języku polskim.

7. Odpowiadając w dniu [...] maja 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] w [...], gdyż uznał, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uzasadniałby jej uchylenie. Kluczowe zarzuty, do których należy się odnieść w uzasadnieniu dotyczą:

a) wprowadzenia zmian w projekcie budowlanych w toku postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...], a przez to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;

b) odstąpienia od linii zabudowy poprzez cofnięcie płaszczyzny elewacji bocznej na poziomie parteru oraz odsunięcie części elewacji na poziomie kondygnacji

2-4 od strony ul. [...];

c) braku oświadczeń o dysponowaniu prawem do nieruchomości dla celów budowlanych poprzez zaplanowanie realizacji przyłączy na działkach innych niż wskazane w decyzji organu pierwszej instancji;

d) niespełnienia warunku zapewnienia liczby miejsc postojowych przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy oraz

e) zatwierdzenie projektu budowlanego mimo braku niektórych aktualnych pozwoleń i uzgodnień wymaganych przez przepisy prawa budowlanego.

10. Odnosząc się do zarzutów skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. należy przede wszystkim stwierdzić, że niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zdaniem skarżącej określone braki lub wady projektu budowlanego zatwierdzonego przez Prezydenta [...] zostały usunięte lub poprawione dopiero na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. Wspólnota Mieszkaniowa twierdzi zatem, że w związku z powyższym okoliczności zmienione dopiero w trakcie postępowania odwoławczego nie zostały poddane prawidłowej kontroli przez organy administracji obu instancji.

W opinii Sądu stanowisko skarżącej jest błędne. Postępowanie odwoławcze uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 127 i nast., a także objęte zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a., nie jest ograniczone wyłącznie do modelu kasacyjnego polegającego na tym, że organ odwoławczy stwierdzając wady kwestionowanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jedynie uchyla taki wadliwy akt przekazując sprawę do ponownego zbadania i rozstrzygnięcia. Przeciwnie, rozstrzygnięcie kasacyjne jest znane procedurze administracyjnej, ale stanowi wyjątek od zasady, że organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę (art. 138 § 2 k.p.a.).

Ponowne rozpatrzenie sprawy polega natomiast na rozpatrzeniu przez organ odwoławczy sprawy na nowo w jej całokształcie, co oznacza, że uruchomienie postępowania odwoławczego poprzez złożenie przez stronę odwołania zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej powtórnie, w tym do ponownego zastosowania norm prawa materialnego, a nie jedynie do dokonania kontroli sposobu zastosowania tychże norm przez organ I instancji.

Co więcej, w ramach swoich uprawnień merytoryczno-kontrolnych organ odwoławczy ma zatem, kierując się zasadą aktualności, ocenić stan faktyczny i prawny ustalony przez organ pierwszej instancji, jak również uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a datą wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze (por. J. Zimmermann, Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, "Państwo i Prawo" z 1987 r., nr 5, s. 62 i n.). Za naczelną zasadę ogólną postępowania administracyjnego należy uznać działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), co w każdym przypadku zobowiązuje organ do uwzględnienia zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła w toku postępowania i orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1999/17; wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1492/17; wyrok NSA z 5 marca 2019 r. sygn. II OSK 926/17).

Konsekwentnie, zasadą jest niedopuszczalność ograniczenia kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji do oceny jej zgodności z prawem wyznaczonej wyłącznie zarzutami sformułowanymi w odwołaniu. Słusznie wskazuje się w związku z tym, że to właśnie połowiczna kontrola decyzji niestanowiąca ponownego rozpatrzenia sprawy w znaczeniu wyżej opisanym stanowi naruszenie kodeksowej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1953/16; z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2919/15 oraz z 22 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3077/12; patrz także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1396/18).

Nie budzi więc wątpliwości obowiązek organu zbadania kluczowych okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy zarzuty odwołania bądź zażalenia są zasadne, nawet jeśli zmiany okoliczności faktycznych nastąpiły w trakcie prowadzenia postepowania przez organ odwoławczy. Wniosek taki wspiera też art. 136 § 1 k.p.a. stanowi wyraźnie, że organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W obowiązującym stanie prawnym fakt sprawdzenia przez organ drugiej instancji kompletności dokumentacji budowlanej i zobowiązanie inwestora do wprowadzenia w projekcie budowlanym niezbędnych zmian i uzupełnień jest w pełni uzasadnione. Można powiedzieć nawet, że właśnie taki sposób prowadzenia postępowania odwoławczego, który został przejęty przez Wojewodę [...] jest prawidłowy. Wspólnota Mieszkaniowa w swoim odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. wskazała braki i wady zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ drugiej instancji uznał zastrzeżenia skarżącej w tej części za zasadne i spowodował usunięcie braków i wad projektu. Wojewoda nie mógł bowiem twierdzić, że zakres postępowania odwoławczego przekracza jego kompetencje do prowadzenia postępowania dowodowego (art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a.). W związku z tym organ drugiej instancji nie był upoważniony do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W opinii Sądu postępowanie odwoławcze było zatem prowadzone przez Wojewodę [...] zgodnie z art. 136 § 1 i art. 15 k.p.a.

11. Za niezasadny zarzut Sąd uznał również twierdzenie skarżącej o naruszeniu przez autorów projektu budowlanego, a w następstwie przez organy architektoniczno-budowlane, obowiązku zaprojektowania elewacji frontowej bezpośrednio wzdłuż obowiązującej linii zabudowy.

Taki obowiązek przewiduje bowiem decyzja nr [...]o warunkach zabudowy z [...] maja 2008 r. W załączniku nr 1 (załącznik graficzny – mapa) do ww. decyzji oznaczono wyraźnie przebieg obowiązującej linii zabudowy dla kondygnacji 2-4, stanowiącej jednocześnie nieprzekraczalną linię zabudowy dla parteru budynku.

Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej wymóg zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy został naruszony przez fakt, że wejście do budynku od strony południowo-wschodniej zakłada cofnięcie elewacji na poziomie parteru i pozostawienie elewacji kondygnacji 2-4 przesuniętej w kierunku południowym. Jednocześnie, ani na poziomie parteru, ani na poziomie kondygnacji 2-4, elewacja wschodnia na odcinku wskazanego wejścia do budynku o szerokości ok. 2,5 m nie przebiega wzdłuż linii elewacji wschodniej, lecz jest cofnięta o ok. 7-8 m (patrz: projekt zagospodarowania terenu, str. 122 projektu budowlanego).

Przedstawione rozwiązanie jest zdaniem skarżącej niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela opinii skarżącej w kwestii linii zabudowy. Przede wszystkim należy zauważyć, że już w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] maja 2008 r. (załącznik nr 2, akapit: Badanie paramentów zabudowy sąsiedniej i wnioski dla planowanej inwestycji, str. 2/3 decyzji, k. 13 projektu bud.) wyraźnie przyjmuje się "obowiązującą linię zabudowy dla kondygnacji 2-4 (nadwieszenia) będącą jednocześnie nieprzekraczalną linią zabudowy dla parteru budynku" (podkreślenie WSA). Tym samym, wskazane "nadwieszenie" kondygnacji 2-4 zostało już przewidziane i uznane za dopuszczalne w decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ani na poziomie parteru, ani w przypadku kondygnacji 2-4, nie doszło do przekroczenia linii zabudowy. Co więcej, zasadnicza część elewacji wschodniej na odcinku 15 metrów przebiega równolegle do linii zabudowy. Należało zatem przyjąć, że w tym zakresie projekt budowlany spełnia warunek dostosowania projektu budynku do wyznaczonej kilka lat wcześniej linii zabudowy.

Sąd zgadza się przy tym ze stanowiskiem organów architektoniczno-budowlanych właściwych w sprawie, że zaprojektowane cofnięcie elewacji południowej, a także oddalenie wejścia od ul. [...] i linii zabudowy sprawia, że powstał w ten sposób element architektoniczny zwany wykuszem. W aktach sprawy wskazane rozwiązanie określane jest także jako ryzalit. Analiza projektu budowlanego wskazuje wszakże, że prawidłowe jest użycie pierwszego z wymienionych pojęć. Ryzalit to występ z lica w elewacji budynku od fundamentów po dach. Natomiast wykusz to występujący z lica elewacji fragment budynku poszerzający przylegające wnętrze, nadwieszony powyżej parteru na wysokości jednej lub kilku kondygnacji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2439/16, str. 4/9).

Przyjęte w sprawie rozwiązanie nie jest szczegółowo uregulowane w przepisach prawnych (z jednym wyjątkiem nieistotnym w sprawie), tzn. nie jest przedmiotem nakazu ani zakazu prawnego. Zastosowanie go w przedmiotowym projekcie należy więc uznać za dopuszczalne zarówno w świetle przepisów prawa, jak i sztuki projektowania. Nie powoduje ono przy tym wysunięcia budynku poza obowiązującą linię zabudowy. Dotyczy bowiem przede wszystkim elewacji południowej, a nie elewacji wschodniej od strony ul. [...]. Można też przyjąć, że estetyczna wartość takiego rozwiązania powoduje, że unikamy nadania całemu budynkowi kształtów regularnego klocka (prostopadłościanu). Zwiększona jest również funkcjonalność budynku, gdyż wchodzenie i wychodzenie do budynku nie prowadzi do utrudniania ruchu pieszego wzdłuż ul. [...]. Nie ma natomiast podstaw do twierdzenia, że cofnięcie wejścia do budynku na szerokości około 2,5 m zaburza widok budynku i stanowi naruszenie obowiązku zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W przedstawionym kontekście zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej należy uznać za bezpodstawny i nietrafny.

12. W opinii Sądu zatwierdzonemu projektowi budowlanemu nie można przedstawić zarzutu, że nie obejmuje on wszystkich wymaganych oświadczeń o dysponowaniu prawem do nieruchomości dla celów budowlanych. Brak taki miałby wynikać z zaplanowania realizacji przyłączy na działkach innych niż wskazane w decyzji organu pierwszej instancji.

Należy stwierdzić, że w trakcie kontroli projektu budowlanego oznaczonego datą [...] grudnia 2015 r., jeszcze w dniu [...] lutego 2017 r. dopisano do projektu zagospodarowania terenu (k. 122 projektu) zastrzeżenie, że z zakresu projektu budowlanego wyłączono następujące przyłącza: przyłącze kanalizacji ogólnospławnej, przyłącze instalacji wodociągowej, przyłącze instalacji C.O., przyłącze elektroenergetyczne oraz przyłącze teletechniczne. Rozwiązanie takie zostało następnie uznane za zgodne z prawem i zatwierdzone zarówno przez Prezydenta [...], jak i Wojewodę [...]. Warto też dodać, że wskazane wyłączenie instalacji infrastrukturalnych z projektu budowlanego było spowodowane koniecznością usunięcia kolizji między planowaną inwestycją oraz koniecznością przebudowy istniejących sieci infrastrukturalnych. O kolizji takiej jest mowa jeszcze w decyzji o warunkach zabudowy: pkt 1.4, str. 2/7 decyzji, k. 5 projektu bud. Wyłączenie zatem realizacji wskazanych instalacji z projektu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze stanowiło konsekwencję konieczności opracowania wspólnie z gestorami poszczególnych sieci ([...], [...] S.A. i [...]) szczegółowych projektów budowy przedmiotowych sieci. Dzięki takiemu rozstrzygnięciu można było uniknąć znacznego opóźnienia prac projektowych, a także robót budowlanych w stosunku do budynku mieszkalnego. Przyjęte rozwiązanie jest zatem dobrze uzasadnione w kategoriach racjonalności technicznej i organizacyjnej.

Powyższe rozwiązanie wyłączenia sieci z projektu budowlanego budynku mieszkalnego jest zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej niezgodne z prawem, bowiem inwestor nie dołączył do projektu wszystkich oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymienione wyżej sieci przebiegają w części na terenie innych działek niż działki nr ewid. [...], [...] oraz [...], które zostały objęte projektem zatwierdzonym przez organy architektoniczno-budowlane. Dodatkowo, zdaniem skarżącej takie wydzielenie jest niedopuszczalne prawnie, o czym przesądzają powołane orzeczenia sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu zarzut skarżącej braku wszystkich wymaganych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nietrafny. Po pierwsze bowiem, przyjęte rozwiązanie – jak wskazano w poprzednich akapitach – jest racjonalne technicznie i ekonomicznie. Po drugie, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, orzecznictwo sadów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii rozważanego rozwiązania projektowego. Co do zasady oczywiście projekt budowlany powinien obejmować komplet instancji (infrastruktury). Nie oznacza to jednak, że nie są dopuszczalne wyjątki od takiej zasady, jeśli są one dobrze uzasadnione.

13. W opinii Sądu nie doszło również do naruszenia wymogu zapewnienia w przedmiotowej inwestycji odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Decyzja o warunkach zabudowy przewiduje jedynie zasadniczy parametr: 1,2 miejsca parkingowe na 1 mieszkanie oraz 25-38 miejsc parkingowych na 1.000 m2 powierzchni użytkowej handlu i usług (str. 3/7, k. 6 projektu bud.). Konsekwentnie w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącego część całego projektu budowlanego (str. 122) przyjęto, że cały budynek obejmował będzie 15 mieszkań, a powierzchnia użytkowa usług 225,39 m2. W związku z tym odpowiednia liczba miejsc parkingowych obejmuje 24 miejsca, w tym na terenie inwestycji 4 miejsca oraz w garażu 20 miejsc. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, a także z treścią decyzji o warunkach zabudowy.

14. Należy się także odnieść do zawartego w skardze zarzutu, że w związku z uchyleniem w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, a następnie zatwierdzeniem poprawionego projektu budowlanego, część uzgodnień, pozwoleń i opinii o charakterze technicznym utraciła swoją moc. Zdaniem sądu argument taki jest całkowicie nietrafny.

W rozpatrywanej sprawie mamy bowiem do czynienia z toczącymi się postępowaniami prawnymi, których celem jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i usługami w parterze, położonego przy ul. [...] w [...]. Mamy więc do czynienia z tożsamością przedmiotu sprawy, a także z tożsamością podmiotową sprawy. Należy też podkreślić, że zmiany wprowadzone do projektu budowlanego po 2016 r., włącznie ze zmianami dokonanymi przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...], nie podważały założeń ani treści zgromadzonych przez inwestora, zgód uzgodnień i opinii technicznych. Nie ma zatem – zdaniem Sądu – wystarczających przesłanek, aby twierdzić, że wieloetapowe postępowania administracyjne o tym samym przedmiocie i tej samej stronie podmiotowej spowodowały utratę mocy lub choćby wiarygodności przez określone akty lub uzgodnienia techniczne.

W tym stanie rzeczy Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał omawiany zarzut skarżącej za nieuzasadniony.

15. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.