Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3190/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 301/19 w sprawie ze skarg A. B. i K. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r. , sygn. VII SA/Wa 301/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi wniesione przez A. B. i K. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm. – dalej: specustawa drogowa) poprzez niedoręczenie skarżącemu w toku postępowania decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] od km 228 - 190 do km 235 - 575"; skarżący w toku postępowania nie posiadał profesjonalnego pełnomocnika, a zatem na organach spoczywał obowiązek bardziej rzetelnego informowania strony o wydanych decyzjach wraz z kompletnymi pouczeniami co do sposobu ich zaskarżenia, co w konsekwencji ograniczyło prawo strony do zaskarżenia niekorzystnej dla niego decyzji;

b) art. 11a ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 oraz ust. 2. art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r.. poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 23 specustawy, art. 11c specustawy przez nieracjonalne określenie terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji z pominięciem istniejącego na nieruchomości budynku gospodarczego skutkujące naruszeniem zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności przy wydaniu decyzji w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji drogowej możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych dla strony skarżącej rozwiązań;

c) art. 11a ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 oraz ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), w zw. z art. 23 specustawy, art.11c specustawy poprzez zajęcie pod inwestycję jedynej nieruchomości strony skarżącej, stanowiącej jedyne źródło utrzymania skarżącego, co w konsekwencji aktualnie naraża stronę skarżącą na całkowite zubożenie w wyniku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego na zajętej nieruchomości;

d) 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, wyrażające się w lakonicznym wytyku Sądu I instancji, że własność nie stanowi "prawa nieskończonego", tzn. wartości absolutnej, niepodlegającej żadnym ograniczeniom, jednocześnie całkowicie pomijając słuszny interes strony skarżącej;

e) nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji polegające na zaakceptowaniu nadmiernej i nieuzasadnionej w okolicznościach niniejszej sprawy ingerencji inwestora w prawo własności skarżącego, w sytuacji, gdy nie było to konieczne do realizacji celu publicznego

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się brakiem wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów wskazanych w skardze;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zebrano całość materiału dowodowego, w sytuacji, gdy organy administracji nie posiadały dostatecznego materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zaś rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach wskazanych w art. 183 § 1 p.p.s.a. uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Powołany przepis stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Zarzut naruszenia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej skarżący uzasadnił brakiem doręczenia mu decyzji organu I instancji, tj. decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] października 2017 r. o zezwoleniu na realizację drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]od km 228 + 190 (229 + 250) do km 235 + 575 (236 + 653,88)", co spowodowało – zdaniem skarżącego – ograniczenie jego prawa do zaskarżenia tej decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej: wnioskodawcę oraz pozostałe strony, i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałe strony postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Ten szczególny sposób realizowania doręczeń na gruncie przepisów ustawy regulującej procedury w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, ma charakter wyjątku od zasad ogólnych przyjętych na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia (ogłoszenia) oparte jest na założeniu przybierającym postać tzw. fikcji prawnej, że każda ze stron prowadzonego postępowania, wykazująca dostateczny poziom zainteresowania sprawą, ma możliwość dowiedzenia się o rozstrzygnięciu, albowiem przyjęte formy upublicznienia o fakcie wydania decyzji umożliwiają to w wystarczający sposób. Podkreślić należy, że w rozpatrywanym postępowaniu regulacja, o której mowa w art. 49 k.p.a., została uzupełniona w art. 11f ust. 3 o regułę nakazującą bezpośrednie zawiadomienie właścicieli nieruchomości o wydaniu decyzji. Przez ten fakt ustawodawca zniósł względem dotychczasowych właścicieli najbardziej istotne zagrożenie dla urzeczywistnienia ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, za które należy uważać nieuzyskanie wiedzy o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najczęściej z uwagi na pominięcie faktu publicznego o niej obwieszczenia). Instytucja zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje komplementarna względem trybu doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a. i uzupełnia tę formę doręczenia. Doręczone zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera tylko informację o podjęciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie łączy się z zapoznaniem strony z jej pełną treścią. Informacji o treści wydanej decyzji i przyczynach uzasadniających jej podjęcie ta kategoria podmiotów musi poszukiwać dalej we własnym zakresie (zob. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. II OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/56).

W niniejszej sprawie doszło do publicznego obwieszczenia przez Wojewodę Lubelskiego o wydaniu decyzji z [...] października 2017 r. nr [...], akta sprawy potwierdzają także, że skarżący o wydaniu tej decyzji został w trybie art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej zawiadomiony indywidualnie, co nastąpiło w dniu 27 października 2017 r. (k. 155 – poz. 22 wykazu stron postępowania zawiadomionych o wydaniu przedmiotowej decyzji). Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do skarżącego dyspozycja art. 11f ust. 3 specustawy drogowej nie została niewłaściwie zastosowana, a w konsekwencji, że nie został on pozbawiony uprawnień procesowych dotyczących zaskarżenia tej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że ze względu na sposób doręczenia mu tej decyzji został "całkowicie pozbawiony możliwości ochrony swoich praw", z czym trudno się zgodzić, zważywszy, że skarżący z zachowaniem terminu wniósł odwołanie od tej decyzji, odwołanie to zostało rozpoznane przez organ II instancji merytorycznie, co z kolei otworzyło skarżącemu drogę sądowoadministracyjną.

Kolejne dwie sformułowane podstawy kasacyjne, w ramach których skarżący zarzuca naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 11a ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w związku z powołanymi w ich obrębie przepisami Konstytucji oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami również nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, jako wydanego w warunkach niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu. Przepis art. 11a ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z tym zauważyć należało po pierwsze, że dla przedmiotowej inwestycji Burmistrz F. wydał decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko (decyzja z [...] lutego 2016 r., znak: [...]). Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumentacja towarzysząca zarzutom dotyczącym naruszenia art. 11a ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w żaden sposób do kwestii uregulowanych przepisem powołanego artykułu się nie odwołuje, gdyż wszystkie jej tezy sprowadzają się w całości do zagadnienia naruszenia prawa własności skarżącego "nieracjonalnym określeniem terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji" oraz "zajęciem jedynej nieruchomości skarżącego, stanowiącej jego źródło utrzymania". Powyższe kwestie, jako prawnie nierelewantne z punktu widzenia regulacji przyjętej w art. 11a ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, podstawy do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia tego przepisu nie dawały. Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podnoszona przez stronę argumentacja przystaje do treści art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przez pryzmat ostatnio powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny opisane powyżej zastrzeżenia A. B. względem decyzji objętych skierowaną do tego sądu skargą oceniał. Rzecz jednak w tym, że rozpoznawana skarga kasacyjna ani w części, w której sformułowane zostały podstawy kasacyjne, ani w części stanowiącej uzasadnienie tychże podstaw kasacyjnych, do treści art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej się nie odwołuje. Obowiązująca Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania tego sądu podstawami skargi kasacyjnej sformułowanymi przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego strony nie pozwala zaś sądowi kasacyjnemu wypowiadać się przy kontroli wyroku Sądu I instancji w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi tego środka odwoławczego. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a.). Odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do kwestii zastosowania w danej sprawie przepisu, którego strona skarżąca kasacyjnie nie uczyniła podstawą kasacyjną, stanowiłoby niedopuszczalne wyjście poza granice skargi kasacyjnej.

Argumentacja skargi kasacyjnej nawiązująca do naruszenia decyzją w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej prawa własności skarżącego podległa jednakże rozpoznaniu w odniesieniu do podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji.

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przypomnienia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozpoznawana przezeń skarga A. B. obejmuje zarzuty tego skarżącego sprzeciwiające się zaplanowaniu inwestycji w sposób nadmiernie dla niego uciążliwy, prowadzący do zniszczenia garażu i przebudowy sieci wodociągowej i do utraty najbardziej wartościowego terenu działki. Wypowiadając się odnośnie do tego zarzutu Sąd I instancji wskazał zaś, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, dokonywanie przez organy oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości jest dopuszczalne, jednakże taka weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia. Przepisy specustawy drogowej nie określają obowiązku przedstawienia przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że kwestia zmiany przebiegu inwestycji drogowej uwzględniająca interesy skarżącego, w sposób przez niego wskazany, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej w tym zakresie. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe zauważając, że kwestie dotyczące uciążliwości zaprojektowanej inwestycji drogowej w aspekcie konstytucyjnie chronionego prawa własności podmiotów, których działki zostały pod nią zajęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygane były wielokrotnie (zob. przykładowo wyroki NSA z 13 września 2017 r., II OSK 1705/17; z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 25/19; z 6 listopada 2019 r., II OSK 2468/19). Podkreślano w nim, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, a ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora jest niedopuszczalna, gdyż miałaby charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Wydanie decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi. Analiza potencjalnych wariantów przebiegu planowanej drogi publicznej przeprowadzana jest na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym, a prawidłowość wydanej w tym postępowaniu decyzji nie podlega ocenie w niniejszej sprawie. Przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zaś zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na gruncie przepisów specustawy drogowej w judykaturze akcentowano również, że zakotwiczona w art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż ustawa zasadnicza dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.

W nawiązaniu do argumentacji skarżącego dotyczącej zajęcia pod inwestycję jego jedynej nieruchomości, stanowiącej źródło jego utrzymania, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie uwagę skarżącego zwrócić na ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji prawidłowo, że w przypadku, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy drogowej). Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie tego przepisu ma charakter cywilnoprawny i powinno być realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem lub podmiotem wykonującym funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej. Aczkolwiek stanowisko powyższe Sąd I instancji sformułował w odniesieniu do zarzutu K. S. (drugiego ze skarżących przed Sądem I instancji), w ramach którego ów skarżący podnosił, że przejęcie części nieruchomości utrudni mu dalszy rozwój jego działalności rolniczej, to pozostaje ono adekwatne również w odniesieniu do tożsamych przedmiotowo zarzutów skarżącego kasacyjnie A. B.

Jako że w uzasadnieniu środka odwoławczego skarżący kasacyjne podnosi kwestie związane z proporcjonalnością ingerencji w jego prawo własności, przypomnienia również wymaga, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. Badają powyższą kwestię Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jest zatem kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.

Powyższą ocenę prawną Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości aprobuje i w oparciu o nią zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji uznaje za nieusprawiedliwiony.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowią ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W świetle treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada powyżej wskazanym wymaganiom i pozwala na przeprowadzenie kontroli przez sąd kasacyjny. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw jego wydania. Dostrzegając, że powinność Sądu I instancji wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) obejmuje dostatecznie wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zarazem, że nie ma jednej, obiektywnej miary wypełniania owego obowiązku. Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niewątpliwe dochodzi jednakże wówczas, gdy w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały przez Sąd pominięte albo rozważone tylko w części. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. analizowany przez pryzmat zarzucanego przez stronę "braku wyczerpującego ustosunkowania się" przez Sąd I instancji do zarzutów wskazanych w skardze, wobec braku jakiegokolwiek bardziej szczegółowego wyjaśnienia powyższej kwestii poprzez wskazanie przez stronę, do których zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w sposób odpowiednio wnikliwy i jaki to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powoduje, że zarzut ten pozostawiony musiał zostać bez rozpoznania jako niepoddający się merytorycznej kontroli.

W podobny sposób Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Brak wskazania przez skarżącego, który element stanu faktycznego sprawy nie został przez organy poprawnie ustalony z uwagi na niekompletność materiału dowodowego, nie pozwala podstawy kasacyjnej obejmującej ten zarzut uznać za skuteczną.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.