Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 291/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. nr XV/80/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno I. stwierdza nieważność § 8, § 11, § 13 § 24 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego w części obejmującej tereny 2E/R, 5E/R, 7E/R, 18E/R; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Zagrodno podjęła w dniu 31 marca 2008 r. uchwałę Nr XV/80/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2008, nr 7, poz. 39 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Prokurator Okręgowy w L., wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 8, § 11, § 13 i § 24.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) polegające na nieokreśleniu liniami rozgraniczającymi terenów - oznaczonych na rysunku planu symbolami 2E/R, 5E/R, 7E/R, 18E/R - podlegających różnym przeznaczeniom;

- art. 17 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. nr 121 poz. 1266 z późn zm.) polegające na nie uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych - oznaczonych na rysunku planu symbolami 2E/R o orientacyjnej powierzchni 5,8566 ha, 5E/R, o orientacyjnej powierzchni 17,9381 ha, 7E/R, o orientacyjnej powierzchni 175,2515 ha, 18E/R o orientacyjnej powierzchni 82,2364 ha - na cele nierolnicze, stanowiących zwarty obszar użytków rolnych klas I-III o powierzchni przekraczających 0,5 ha.

Uzasadniając w dalszej części zarzuty skargi, Prokurator Okręgowy wskazał, że w § 8 ust. 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2E/R ustalono przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy przeznaczony na lokalizację do dwóch wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W pkt 2 dla tego samego terenu ustalono zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, nie stanowiących zwartego kompleksu użytków rolnych na cele nierolnicze pod wieże elektrowni wiatrowych oraz drogi montażowe pod warunkiem, że ich lokalizacja nie będzie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec pozostałej części terenu postanowiono o jego użytkowaniu nierolniczym. Podobne postanowienia co do zasady zostały zawarte w § 11, 13, 24, z tym, że w § 11 ustalono dla terenu rolniczego oznaczonego symbolem 5E/R lokalizację do trzech wież elektrowni wiatrowych, w § 13 dla terenu oznaczonego symbolem 7E/R do jedenastu wież elektrowni wiatrowych, a w § 24 dla terenu oznaczonego symbolem 18E/R do ośmiu wież elektrowni wiatrowych.

W ocenie skarżącego powyższe postanowienia uchwały zostały podjęte z naruszeniem przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z brzmienia którego wynika, że w planie należy określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wyżej wymienione postanowienia uchwały nie czynią natomiast zadość tym wymogom, gdyż dla jednego terenu oznaczonego odpowiednio symbolem 2E/R, 5E/R, 7E/R, 18E/R, ustalono dwojakie przeznaczenie tego terenu bez wytyczenia jego granic liniami rozgraniczającymi. W kwestionowanych postanowieniach uchwały ustalono bowiem przeznaczenie terenu na cele rolnicze i dla tego samego obszaru ustalono jego przeznaczenie na lokalizację elektrowni wiatrowych, która ma charakter nierolniczy. W tym kontekście skarżący wskazał, że budowa elektrowni wiatrowych jest obiektem budowlanym, służącym wytwarzaniu energii elektrycznej przy wykorzystaniu naturalnych źródeł energii, a teren przeznaczony na drogi jest terenem wyłączonym z produkcji rolnej. Konieczne jest zatem oznaczenie tego terenu liniami rozgraniczającymi. W niniejszej natomiast uchwale jakkolwiek na rysunku planu zaznaczono strefy zajętego gruntu pod elektrownie wiatrowe, to jednakże wyrysy te nie stanowią linii rozgraniczających działki o różnym przeznaczeniu. Konkludując tę część rozważań Prokurator podniósł, że brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje zgodnie z art. 28 ust. 1 o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części.

W dalszej części skarżący wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga ono uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przypadku, gdy zmiana dotyczy użytków rolnych klas I-III oraz jeżeli ich zwarty obszar projektowany przekracza 0.5 ha. Zdaniem skarżącego w procesie planistycznym związanym z uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie spełniono obowiązku wynikającego z przepisu art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zobowiązywał Wójta Gminy Zagrodno, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem w § 8 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2E/R ustalono przeznaczenie terenu rolniczego na lokalizację do dwóch wież elektrowni wiatrowych oraz drogi montażowe. Wielkość terenu 2E/R wynosi 5,8566 ha. W § 11 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5E/R ustalono przeznaczenie terenu rolniczego pod lokalizację do trzech wież elektrowni wiatrowych oraz drogi montażowe. Wielkość terenu 5E/R wynosi 17,938 ha. W § 13 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 7E/R ustalono przeznaczenie terenu rolniczego na lokalizację do jedenastu wież elektrowni wiatrowych oraz drogi montażowe. Wielkość terenu 7E/R wynosi 175,2515 ha. W § 24 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 18E/R ustalono przeznaczenie terenu rolniczego pod lokalizację do ośmiu wież elektrowni wiatrowych oraz drogi montażowe. Wielkość terenu 18E/R wynosi 82,2364 ha. Orientacyjne powierzchnie tych terenów, jak wynika z wyżej podanych wielkości przekraczają powierzchnie 0,5 ha. Z rysunku planu wynika, że projektowane obszary oznaczone symbolami 2E/R, 5E/R, 7E/R, 18E/R stanowią zwarte obszary. Z prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno wynika, że te tereny obejmują grunty rolne I-III klasy. Wielkość terenów oznaczonych symbolami 2E/R, 5E/R, 7E/R, 18E/R i ich przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze pozwala zatem przyjąć, że przeznaczenie tych terenów na cele nierolnicze wymagało uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W niniejszej natomiast sprawie Wójt Gminy Zagrodno nie uzyskał takiej zgody, co też – zdaniem skarżącego - stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zagrodno wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zaniechania określenia linii rozgraniczających, organ wskazał, że jest on nieuzasadniony, ponieważ w planie wyznaczone zostały dwa rodzaje terenów rolnych, stanowiących tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, dlatego wydzielone zostały liniami rozgraniczającymi, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R, został wydzielony liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego przeznaczenie podstawowe - teren rolniczy. Ponadto również każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R/E wydzielony został liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego przeznaczenie podstawowe - przykładowo dla terenu 2R/E: teren rolniczy przeznaczony na lokalizację do dwóch wież elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW z infrastrukturą towarzyszącą. Jednocześnie dla terenów R/E ustalono zasady wg których będzie możliwe lokalizowanie wież elektrowni wiatrowych, np. maksymalną liczbę wież na danym obszarze, maksymalną powierzchnię zabudowy na 625 m2 dla jednej wieży, nieprzekraczalne linie zabudowy, ograniczenie, że zwarta powierzchnia gruntu pod wieżę i drogę dojazdową do niej nie może przekroczyć powierzchni, dla której wymagana byłaby zgoda na zmianę przeznaczenia i gruntów rolnych.

W dalszej części organ wskazał, że z treści art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak, to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Takich ograniczeń nie zawiera i nie może zawierać również § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń.

Jak dalej wskazał organ - w realiach niniejszej sprawy liniami rozgraniczającymi wyznaczono tereny R/E jako rolne, w obrębie których może zostać zlokalizowana określona, maksymalna liczba wież elektrowni wiatrowych. Nie zostały wyznaczone konkretne lokalizacje tych wież, a jedynie ustalone zostały zasady możliwego ich lokalizowania. Zdaniem organu w przedmiotowym planie zawarte zostały w części graficznej linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia za pomocą symbolu i wyróżniającego dany teren numeru, natomiast w części tekstowej określone zostało przeznaczenie poszczególnych terenów, co też odpowiada wymogom określonym w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Konkludując tę część rozważań organ wskazał, że w tekście przedmiotowej uchwały ustalone zostało przeznaczenie i zawarte zostały zasady zagospodarowania terenów R/E, zgodnie z którymi mogą być w ich obrębie lokalizowane wieże elektrowni wiatrowych. Ponieważ jednak umiejscowienie wież nie zostało ściśle określone, dlatego też nie wskazano ich lokalizacji na rysunku planu ale zasady ich lokalizowania zostały opisane w tekście. Taka konstrukcja ustaleń planu odpowiada treści z § 9 ust. 1 i ust. 4 powyższego rozporządzenia zgodnie z którymi podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia ale jednocześnie w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Takie mieszane oznaczenia literowe zastosowane zostały dla terenów R/E, a oznaczenia te są powszechnie stosowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczenia terenów o mieszanych funkcjach, np. mieszkaniowo-usługowych, przy czym funkcja mieszkaniowa nie jest wydzielona liniami rozgraniczającymi od funkcji usługowej, podobnie jak w przedmiotowym planie tereny rolne nie są oddzielone liniami rozgraniczającymi od terenów infrastruktury technicznej, do których zaliczane są tereny elektroenergetyki. Rada Gminy Zagrodno wskazała przy tym, że powołując się na poglądy judykatury, że wieże elektrowni wiatrowych stanowią specyficzne obiekty budowlane i elementy infrastruktury elektroenergetycznej, które mogą być lokalizowane niemal i wyłącznie w obrębie gruntów rolnych i jednocześnie umożliwiają zachowanie funkcji rolnej terenów zlokalizowanych wokół wież. Farmy wiatrowe są bowiem specyficznymi inwestycjami, składającymi się z pojedynczych budowli, jakie stanowią wieże elektrowni wiatrowych, na których zamontowane jest urządzenie służące do produkcji energii -turbina oraz połączone podziemnymi liniami elektroenergetycznymi w jeden system. Budowle te jednocześnie pozwalają na prowadzenie upraw rolnych na terenach zlokalizowanych wokół nich, stąd w planie została ustalona rolnicza funkcja terenów, w obrębie których możliwe jest posadowienie wież elektrowni.

Odnośnie podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisu z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającego na nie uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych organ wskazał, że w tekście planu zawarte zostały ustalenia określające zasady lokalizowania wież elektrowni wiatrowych, zgodnie z którymi zwarta powierzchnia gruntu pod wieżę i drogę dojazdową do niej nie może przekroczyć powierzchni, dla której wymagana byłaby zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (dla terenu 2E/R w § 8 ust. 1 pkt 2, dla terenu 5E/R w §11 ust. 1 pkt 2, dla terenu 7E/R w § 13, ust. 1 pkt 2, dla terenu 18 E/R w § 24 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały). Podkreślił przy tym również, że w ramach procedury planistycznej była uzyskana zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy IIla o powierzchni 3,270 ha, które stanowiły zwarty obszar przeznaczony w miejscowym planie pod budowę stacji GPZ. W uzasadnieniu wniosku o wyrażenie powyższej zgody opisano całe przedsięwzięcie inwestycyjne, podana została ustalona w planie, maksymalna powierzchnia, jaką może zająć pojedyncza wieża oraz maksymalna ilość wież możliwych do usytuowania w granicach poszczególnych terenów, zawarto informację o przeważającym udziale gleb klasy II i III oraz o pozostawieniu w użytkowaniu rolniczym terenów wokół wież elektrowni wiatrowych. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie, a do Wójta Gminy Zagrodno nie wpłynęły żadne uwagi i zastrzeżenia dotyczące konieczności wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych dla obszarów przewidzianych na lokalizację wież elektrowni wiatrowych. Organ wskazał również, że przyjęta przez niego interpretacja "zwartego obszaru projektowanego" jest zgodna z ówczesnym stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2007. Znajduje także swoje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dalszej części organ wskazał, że możliwość lokalizacji wież elektrowni wiatrowych dla poszczególnych terenów, oznaczonych na rysunku symbolem E/R, została określona w taki sposób, że jako przeznaczenie podstawowe ustalono: teren rolniczy przeznaczony na lokalizację (określonej maksymalnej ilości) wież elektrowni wiatrowych. Ustalono ponadto zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, nie stanowiących zwartego kompleksu użytków rolnych pochodzenia mineralnego, na cele nierolnicze pod wieże elektrowni wiatrowych oraz drogi montażowe pod warunkiem, że ich lokalizacja nie będzie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, o której mowa w art.7 ust.2 u.o.g.r. Pozostała część terenu, nie zajęta pod wieże i drogi, pozostaje w użytkowaniu rolniczym. Wprowadzony w tekście planu warunek obligował do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby "zwarty obszar projektowany" o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g. zajęty pod wieże i drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klasy I-III. Przyjęto bowiem bezwzględny warunek aby wieża i droga montażowa (dojazdowa do wieży) zajmowała niewielką, ograniczoną w/w warunkiem, zwartą powierzchnię. Dodatkowo ograniczono w tekście planu powierzchnię pojedynczej wieży elektrowni wiatrowej do maksymalnej powierzchni 625 m2. Pozostała przestrzeń znajdująca się wokół turbiny nadal będzie wykorzystywana w produkcji rolnej.

Zdaniem organu o "zwartym obszarze" gruntów można mówić tylko wówczas, gdy będą one do siebie przylegały. Jeżeli w granicach opracowywanego mpzp wyznaczono wiele terenów przewidzianych na cele nierolnicze, przy czym powierzchnia każdego z nich nie przekracza kryterium obszarowego, to nie zachodzi obowiązek wystąpienia do Ministra Rolnictwa o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych położonych na obszarach stanowiących użytki rolne klas I - III, nawet jeżeli łączna powierzchnia gruntów tych klas przekracza 0,5 ha. W takim przypadku nie będzie spełniona przesłanka "zwartości" wskazywana jako warunek konieczny uzyskania zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia.

Wreszcie organ wyjaśnił, że Ministerstwo Rolnictwa w ślad za orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieniło dotychczasowe stanowisko i wyraziło pogląd, iż "zwarty obszar" należy rozumieć jako obszar gruntów rolnych przewidzianych do przeznaczenia na cele nierolnicze zawarty w granicach mpzp, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Równocześnie wskazało, że jeżeli w granicach opracowywanego projektu mpzp "łączna" powierzchnia użytków rolnych przewidzianych pod turbiny wiatrowe, a także pod place manewrowe i drogi dojazdowe niezbędne do obsługi farmy wiatrowej, przekracza kryterium obszarowe, to zachodzi obowiązek wystąpienia o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III. Tym samym, o tym, czy konieczna jest zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze decyduje powierzchnia gruntów przeznaczona w mpzp na realizację danego celu nierolniczego. Zatem "zwartym obszarem" będzie "łączny" obszar gruntów klasy I - III, których przeznaczenie ulega zmianie z rolniczego na nierolniczy, który jest większy niż 0,5 ha. W konsekwencji wszystkie tereny współtworzące zwarty obszar projektowany na cele nierolnicze podlegają obowiązkowi uzyskania zgody Ministra Rolnictwa. Zdaniem Rady Gminy Zagrodno nowa interpretacja jaką posługuje się Ministerstwo Rolnictwa jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który posługuje się terminem "zwarty" a nie terminem "łączny".

Rada Gminy wskazała także, że skarżący ograniczył się jedynie do zbadania legalności poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały nie rozważając w żadnym zakresie pozostałych jej zapisów, które w całości stanowią ustalenia planu i winny być każdorazowo rozpatrywane łącznie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 27 września 2012 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę Prokuratora Okręgowego w L. i stwierdził nieważność § 8, § 11, § 13 i § 24 uchwały Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. Nr XV/80/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Łukaszów i Zagrodno, a ponadto nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze uznał także za zasadne stwierdzić nieważność załącznika graficznego w części obejmującej tereny 2E/R, 5E/R, 7E/R i 18E/R.

Uzasadniając powyższe wskazać przede wszystkim należy w § 8, 11, 13 i 24 kwestionowanej uchwały Rada Gminy Zagrodno względem terenów oznaczonych symbolem 2E/R, 5E/R, 7E/R oraz 18E/R ustaliła przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy przeznaczony na lokalizację elektrowni wiatrowych. Dopuszczając różne wykorzystanie wskazanych terenów organ stanowiący gminy nie wyznaczył jednak linii rozgraniczających. Tymczasem z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to więc, że możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki, bowiem art. 15 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, ale nakazuje już określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt IIOSK 567/08). Zadaniem tychże linii jest wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem, tak aby jego projektowane zagospodarowanie nie budziło wątpliwości. Wskazany bowiem powyżej przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym określono podstawowe, a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W świetle przywołanej regulacji są to podstawowe treści które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z tego też względu konieczne jest określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu pozwolą w sposób niebudzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich oznaczenia wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587).

Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy Rada Gminy Z. zaniechała określenia linii rozgraniczających teren przeznaczony na cele rolnicze, od tego przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych, czym też naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, przez które należy rozumieć standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związanych z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Obligowało to Sąd do stwierdzenia nieważności wskazanych postanowień, jak również załącznika graficznego w części obejmującej tereny 2E/R, 5E/R, 7E/R i 18E/R. Nie sposób bowiem pozostawić w obrocie prawnym postanowień uchwały, które stwarzają wątpliwość co do przeznaczenia konkretnego obszaru. Brak linii rozgraniczających uniemożliwia w istocie w ramach jednego obszaru określenie terenu, który – w realiach niniejszej sprawy - będzie przeznaczony pod farmy wiatrowe, od tego przeznaczonego na cele rolnicze. Tymczasem istota planowania przestrzennego sprowadza się do ustalenia przeznaczenia objętych planem terenów, ich sposobów zagospodarowania oraz warunków zabudowy, w taki sposób aby nie budziło ono wątpliwości w tej kwestii i nie prowadziło do niepewności co do możliwości wykorzystania gruntów.

Nie sposób przy tym także zaakceptować prezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że skoro w realiach niniejszej sprawy nie zostało ściśle określone umiejscowienie wież antenowych to uzasadnione było zaniechanie ustalenia ich rozmieszczenia na rysunku planu, a tym samym poprzestanie na określeniu zasad ich lokalizacji w tekście planu. Wskazać bowiem należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części rysunkowej stanowi swoiste odbicie graficzne części tekstowej, będąc "ilustracją graficzną tekstu" (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 157-158). Określenie zatem w części tekstowej planu - w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego - więcej niż jednego przeznaczenia terenu, obligowało w myśl przywołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do określenia linii rozgraniczających, co też powinno mieć miejsce w części graficznej, w której to element ten można wyrazić bardziej precyzyjnie niż w części opisowej.

Jakkolwiek już samo powyżej opisane uchybienie organu stanowiącego gminy, stanowiło wystarczająca przesłankę do stwierdzenia nieważności niniejszych postanowień uchwały, to jednak Sąd uznał także za właściwe wyjaśnić, że podzielił również stanowisko Prokuratora w kwestii zaniechania uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolami 2E/R o orientacyjnej powierzchni 5,8566 ha; 5E/R o orientacyjnej powierzchni 17,9381 ha; 7E/R, o orientacyjnej powierzchni 175,2515 ha; 18E/R o orientacyjnej powierzchni 82,2364 ha - na cele nierolnicze, stanowiących zwarty obszar użytków rolnych klas I-III o powierzchni przekraczających 0,5 ha. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004, Nr 121, poz. 1266 ze zm) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa. Wyrażenie takiej zgody następuje na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 7 ust. 3 tej ustawy), złożonego za pośrednictwem marszałka województwa, który wraz ze swoją opinią przedstawia ten wniosek ministrowi (art. 7 ust. 4 tej ustawy).

Uzyskanie przez właściwego ministra do spraw rozwoju wsi zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowiło - w brzmieniu obowiązującego w czasie podejmowania uchwały przez Radę Gminy Zagrodno, przepisu z art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeden z etapów sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, o ile gmina zamierzała zrealizować swoje planistyczne zamierzenie polegające na przeznaczeniu takich gruntów na cele nierolnicze, sporządzający projekt planu miejscowego obowiązany był wystąpić do właściwego ministra ze stosownym wnioskiem i uzyskać jego zgodę. Uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez wydania zgody przez właściwego ministra, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w tym zakresie i powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08, Lex nr 534648; wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2481/10, Lex nr 1138167).

Konieczność uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolne zachodzi wówczas, gdy dotyczy użytków rolnych klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Z postanowień niniejszego planu wynika, że wielkość przeznaczonych pod lokalizację farm wiatrowych terenów oznaczonych symbolem 2E/R, 5E/R, 7E/R oraz 18E/R znacznie przekracza 0,5 ha, gdyż wynosi odpowiednio – 5,8566 ha; 17,938 ha; 175, 2515 ha i 82,2364 ha. Z rysunku planu wynika także, że stanowią one "zwarty obszar projektowy", przez który należy rozumieć całe projektowane przedsięwzięcie, a zatem teren lokalizacji wież elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi do nich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11). W tych też okolicznościach Wójt Gminy Zagrodno obowiązany był zwrócić się, za pośrednictwem marszałka, o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Bez znaczenia przy tym jest podnoszony w odpowiedzi na skargę argument, że w zaskarżonej uchwale przyjęto, że sama wieża jak i droga dojazdowa mają zająć taką powierzchnię, aby ich lokalizacja nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. O konieczności bowiem wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych decyduje nie powierzchnia gruntów rolnych zajęta ostatecznie pod zrealizowaną inwestycję, lecz powierzchnia gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na realizację tego celu nierolniczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08, Lex 534648). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na zaniechanie ustalenia linii rozgraniczających, powierzchnia przeznaczona w miejscowym planie pod farmy wiatrowe, obejmuje cały obszar oznaczony symbolem 2E/R, 5E/R, 7E/R oraz 18E/R. Bezsporne jest także to, że przedmiotowe tereny stanowią użytki rolne klas I-III. Ponadto z przekazanej do tutejszego Sądu dokumentacji planistycznej wynika, że w toku sporządzania kwestionowanego planu Wójt Gminy Zagrodno nie uzyskał wymaganej zgody, co też stanowiło istotne naruszenie trybu obligujące Sąd – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – do stwierdzenia nieważności wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały.

Mając zatem na względzie powyższe i kierując się dyspozycją z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt. II znajduje natomiast swoje uzasadnienie w treści art. 152 powyższej ustawy.