Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2958/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188, art. 183 par. 1 i 2, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: par. 12 ust. 2, par. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 730/16 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...]na rzecz K.S. kwotę 1700 (jeden tysiąc siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Gd 730/16, oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi J. R. działającemu w imieniu [...] pozwolenia na roboty budowlane związane z rozbudową budynku restauracji [...] o budynek gospodarczy na działce nr [...] obręb [...] w [...]. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi J. R. pozwolenia na powyższe roboty budowlane.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po rozpoznaniu odwołania K. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że teren, na którym zaprojektowano inwestycję, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wraz ze zmianą do niniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarach oznaczonych symbolami: 13M,UC, 20UC,UK,S,M, 22M,UC, 44M,UC, 69M,UC i 128KL, zatwierdzoną Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].04.2009 L/Dz.U. Woj. [...] nr [...], poz. [...], oznaczono i opisano symbolem 15/1 M,UC - teren o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Zaplanowane prace związane są z rozbudową istniejącego budynku restauracji o budynek gospodarczy przeznaczony do przechowywania pojemników na odpady komunalne. Organ wyjaśnił, że w ponownym postępowaniu zaprojektowano dodatkowe zadaszenie w lekkiej konstrukcji poliwęglanowej podwieszanej na sztywnych cięgach do projektowanej ściany zewnętrznej budynku gospodarczego, co w rezultacie powoduje zadaszenie o wymiarach 200x160cm. Ponadto projekt planowanej inwestycji uzupełniono o uzgodnienie projektu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał opinię uzgadniając dokumentację projektową pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych pozytywnie bez zastrzeżeń. Wskazano, że w poprzednio analizowanym stanie faktycznym skarżący twierdził, że inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], będącą jego własnością, a na taki stan nie wyrażał zgody. Powyższe twierdzenie wynikało z faktu, że ściana budynku skarżącego posadowionego na działce nr [...] miała stanowić jednocześnie ścianę planowanego budynku gospodarczego. Z opisu technicznego zawartego w projekcie budowlanym wynikało, że ściany budynków sąsiednich miały zostać obłożone płytkami klinkierowymi w kolorze muru. W ponownie prowadzonym przed Starostą postępowaniu projekt planowanego budynku gospodarczego został zmieniony w ten sposób, że zaprojektowano odrębne ściany stanowiące część konstrukcyjną planowanego budynku gospodarczego - ścianę szkieletową opartą na płycie fundamentowej licowaną płytą OSB, na podkonstrukcji drewnianej, malowaną lub z okładziną ceramiczną i wypełnioną wełną mineralną. Ponadto pomiędzy ścianą budynku skarżącego, a ścianą budynku projektowanego przewidziano 2 cm dylatacji od granicy. Tak więc obecnie planowany budynek nie narusza budynku skarżącego. W odniesieniu do kwestii obsługi komunikacyjnej działki inwestora organ wyjaśnił, że posiada on ustanowioną notarialnie służebność gruntową, polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę o nr. [...], obręb [...] [...]. Do projektu dołączono również oświadczenie Burmistrza [...] z dnia 30 października 2012 r., że działka oznaczona geodezyjnie nr [...] obręb [...] [...] ma dostęp do drogi gminnej ul. [...] w [...] przez działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...] obręb [...] [...], stanowiącą własność Gminy [...], na której ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu. Odnosząc się do kwestii nieudostępnienia akt sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, ż w dniu 27 grudnia 2013 r. i w dniu 31 stycznia 2014 r. podczas obecności odwołującego się w urzędzie powiatowym udostępniono komplet dokumentów niniejszej sprawy, z wyjątkiem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, kopii dowodu wpłaty za decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji. Niniejsze dokumenty zawierały dane osobowe, których organ nie mógł udostępnić zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych. Ponadto w dniu 31 stycznia 2014 r. odwołujący się sporządził kopię fotograficzną z całości akt sprawy, przedłożonych do wglądu łącznie z decyzją o pozwoleniu na budowę kończącą postępowanie. Zdaniem organu nie istnieje związek przyczynowy między brakiem wglądu we wskazane dokumenty, a wynikiem sprawy. Nie stało to bowiem na przeszkodzie wniesieniu uwag do sprawy. Organ stwierdził też, że ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzednio decyzji organu I instancji, następnie uchylonej, nie stanowi, zgodnie z art. 24 k.p.a. przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. W szczególności podstawa taka nie wynika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten reguluje bowiem wyłączenie rozpatrywania sprawy w drugiej instancji przez pracownika, który wydawał decyzję organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi również sytuacja, która musiałaby skutkować wyłączeniem Starosty [...] jako całego organu od rozpatrywania ww. sprawy.

W skardze na powyższą decyzję K. S. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji, a także art. 10 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżący nie akceptuje zaprojektowanej szczeliny dylatacyjnej między budynkami, która według niego spowoduje niebezpieczeństwo spływu wód opadowych ze ściany szczytowej budynku usytuowanego na dz. [...], co przy braku wentylacji tej szczeliny stanowi zagrożenie zawilgocenia i uszkodzenia ściany poprzez zagrzybienie. Zaprzeczył nadto, jakoby dla inwestowanej działki [...] została ustalona służebność przechodu i przejazdu przez działkę [...] (dowód pismo Burmistrza z dnia 08-01-2014 r.) W związku z tym obsługa komunikacji działki inwestora odbywająca się przez działkę nr [...] jest niemożliwa, co oznacza brak prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. W konsekwencji sposób zagospodarowania pokazany na rysunku w projekcie dla działki [...] jest niepoprawny, a komunikacja nierozwiązana. Zdaniem skarżącego lokalizacja obiektu budowlanego - śmietnika w granicach działki [...] w odległości mniejszej jak 10 m od okna budynku skarżącego narusza § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Okno w budynku skarżącego na działce [...] jest umiejscowione bezpośrednio nad zaprojektowanym śmietnikiem (około 2-3 metrów) oraz nad "tarasem zielonym" - miejsce konsumpcji klientów. Skarżący sprzeciwiając się usytuowaniu zaprojektowanego obiektu przeznaczonego na śmietnik w granicach działki [...] wskazał, że sposób zagospodarowania działki [...] został rozstrzygnięty decyzją Starosty z roku 2011 dla programu użytkowego restauracji [...] - miejsce magazynowania odpadów - śmietniki restauracji zostało przewidziane w oddaleniu paru metrów od działki [...].

W odpowiedziach na skargę zarówno Wojewoda [...] jaki i uczestnicy postępowania J. R. i I. N.-R. wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 10 września 2014r., sygn. akt II SA/Gd 379/14, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. z uwagi wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W ocenie NSA w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek wniesienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę wydanej w postępowaniu zwyczajnym, w sytuacji gdy decyzja ta wydana była na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie nieważności tego planu, po wydaniu takiej decyzji, nie daje podstaw do stwierdzenia przez Sąd nieważności tej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. Sąd pierwszej instancji pominął regulację zawartą w art. 147 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tj. którego stwierdzono nieważność), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Odesłanie z art. 147 § 2 p.p.s.a. do trybu określonego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że tryb taki należy, wobec decyzji wydanej na podstawie unieważnionego planu, ustalić, a następnie zastosować przez przeprowadzenie postępowania wskazanego w przepisach k.p.a. lub ustaw szczególnych. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny będący podstawą jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy administracji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały całościowej oceny wniosku inwestora. Organy podjęły tym samym wszelkie czynności konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia jej w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej. Sąd podkreślił, że z treści skargi nie wynika jakich konkretnie czynności nie dokonały organy celem dokładnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Argumenty podnoszone przez skarżącego stanowią w istocie jedynie polemikę ze stanowiskiem organów. Także w zakresie zarzutów naruszenia art. 6 oraz art. 8 k.p.a. skarżący nie wskazał konkretnych działań czy zaniechań organów, które wskazywałyby na naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy podniesione przez skarżącego okoliczności mające świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Z akt tych wynika, że skarżący w toku postępowania administracyjnego zarówno przed organem I instancji jak i organem odwoławczym brał czynny udział, w szczególności miał dostęp do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie mającym istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Skarżący miał także możliwość ustosunkowania się do akt sprawy i z prawa tego aktywnie korzystał. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia bowiem warunki określone powyższym przepisem.

Sąd nie podzielił także podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) – (przy czym Sąd zauważył, że skarżący błędnie wskazał w skardze odpowiedni przepis aktu, który utracił moc). Skarżący wskazuje mianowicie, iż projekt zagospodarowania działki zawarty we wniosku inwestorów nie zawiera sposobu i zakresu oddziaływania na otoczenie. Jednak z projektu budowlanego, stanowiącego załącznik wniosku inwestorów, wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji ogranicza się do działki stanowiącej jej lokalizację (nr [...] obręb [...] w [...]). Tym samym teren oddziaływania projektowanego obiektu nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu innych terenów jak powyższa lokalizacja. Także skarżący nie wskazuje na jakiekolwiek przepisy odrębne, o których stanowi art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzałyby takie ograniczenia.

Nieuzasadniony jest również zdaniem Sądu zarzut naruszenia § 23 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Przepis ten dotyczy bowiem odległości od miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3. Natomiast projektowany obiekt stanowi wyodrębnione pomieszczenia w budynku, o którym mowa w § 22 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, a zatem nie dotyczą go ograniczenia wskazane w powołanym przez skarżącego przepisie. Sąd nie podzielił też stanowiska dotyczącego uciążliwości planowanej inwestycji pod względem sanitarnym na działkę skarżącego (nr [...]), na której zlokalizowana jest restauracja. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się opinia Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 13 grudnia 2013 r. uzgadniająca dokumentację projektową pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, która przeczy obawom skarżącego.

Niezasadny jest też w ocenie Sądu zarzut skargi o niezgodności dachu projektowanego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć na uwadze, iż obiekt ten nie jest samodzielnym budynkiem, lecz częścią istniejącego budynku restauracji, stanowiąc łącznie całość architektoniczną. Nadto przedmiotowy projekt był uzgadniany z konserwatorem zabytków, który nie wniósł do niego zastrzeżeń, w tym co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie doszło także do naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości planowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią, gdyż § 12 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, jeżeli to wynika z ustaleń planu miejscowego. Taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym i prawnym z chwili wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto z dokumentacji przedłożonej przez strony postępowania wynika, iż nie odpowiada prawdzie twierdzenie skarżącego, jakoby ściana budynku graniczącego z planowaną inwestycją posiadała okna zwrócone do granicy działek.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego komunikacji projektowanej inwestycji Sąd zgodził się ze skarżącym, iż z treści księgi wieczystej nr [...] nie wynika jakoby działka, na której zlokalizowana jest inwestycja miała zapewnione dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej wynikający z ustanowionej służebności gruntowej. Jednakże, zdaniem Sądu, z kopii mapy ewidencyjnej dla działek [...], [...] i [...], która znajduje się w aktach sprawy w sposób oczywisty wynika, że działka [...], na której zlokalizowana jest projektowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej to jest dr [...].

Skargą kasacyjną K. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego:

- § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego;

2) art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nie uwzględnieniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.;

3) prawa procesowego art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego polegające na błędnej ocenie dowodu z dokumentu w postaci kopii mapy ewidencyjnej i ustaleniu na tej podstawie, że działka [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to jest do działki nr [...] (ulica [...]), gdy z projektu wynika, że komunikacja ma się odbywać przez działkę nr [...] do ulicy [...].

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - obiekt objęty decyzją jest usytuowany w granicy działki. Sąd odnosząc się do przywołanego przepisu ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że takie usytuowanie obiektów stoi w zgodzie z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Ta teza Sądu jest wadliwa z dwóch przyczyn. Przede wszystkim uchwała o przyjęciu tego planu została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Okoliczność, że NSA uchylił poprzedni wyrok w niniejszej sprawie uznając, że z przywołanej okoliczności nie wynika by zaskarżona decyzja była dotknięta "automatyczną" nieważnością nie oznacza, że Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy mógł przyjąć fikcję prawną obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego i uznać, że § 12 ust. 2 rozporządzenia w związku z ustaleniami planu mógł być podstawą do lokalizacji obiektu w granicy działki. W wypadku wyeliminowania planu z obrotu prawnego i braku decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie ma wyłącznie § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto nawet jeżeliby przyjąć, że Sąd miał podstawy do oceny zgodności decyzji z planem wyeliminowanym z obrotu prawnego, to powinien wskazać, jaki konkretny zapis planu dla jednostki objętej symbolem 15/1 MUC zezwalał na lokalizację obiektów w granicy działki. Skarżący podkreślił przy tym, że przedmiotowy plan nie zawiera żadnych ustaleń w tym zakresie dla nowej zabudowy. Tak wiec nowa zabudowa mogła powstać jedynie w odległości 3 lub 4 m od granicy zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Wadliwe jest też zdaniem skarżącego ustalenie Sądu, że działka [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]). Z projektu budowlanego oraz z usytuowania innego istniejącego na działce [...] budynku wynika, że dostęp do projektowanego obiektu może być realizowany przez działkę nr [...]. Okoliczność że działka [...] graniczy z drogą [...] (ul. [...]) jest bez znaczenia w sytuacji, gdy z projektowanego budynku na tą drogę nie da się przejść ani przejechać, bowiem istniejący inny budynek to uniemożliwia. Błędne ustalenie w tym przedmiocie, jakiego dopuścił się Sąd, wynika z okoliczności, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, gdyż została wydana na podstawie nieaktualnej mapy stanowiącej element wniosku o pozwolenie na budowę. Skarżący zaznaczył, że sam projekt, mimo nieaktualnej mapy, uwzględnia okoliczność, że do projektowanego obiektu można dojść bądź dojechać wyłącznie poprzez działkę [...]. Wobec powyższego zaskarżony wyrok jest wadliwy. Sąd bowiem dokonał samodzielnie błędnej oceny zgromadzonych dowodów w postaci dokumentów, a nadto dokonał wadliwej wykładni § 14 ust. 1 rozporządzenia przyjmując, że wystarczający jest dostęp do drogi dla działki budowlanej, gdy taki dostęp dotyczy także obiektów budowlanych. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę jest wadliwa, ponieważ projekt budowlany został zatwierdzony na nieaktualnej mapie zawierającej stan zagospodarowania terenu w roku 2010 r. a nie stan aktualnego zagospodarowania w dniu wydanej decyzji (2013 r.). Na podkładzie mapowym pokazane są budynki nieistniejące. Oświadczenie o zgodności ze stanem z 2010 r. jest nieprawdziwe i nie zawiera autoryzacji. Skarżący zaznaczył, że w wyznaczonym obszarze opracowania wydana została podobna decyzja nr [...] dot. rozbudowy i nadbudowy restauracji. Tak więc decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmująca teren zatwierdzony inną decyzją i wprowadzająca nowe elementy zagospodarowania na tym obszarze powinna unieważnić decyzję poprzednią i w tym zakresie jest również wadliwa.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie oceny wpływu inwestycji na sąsiednią nieruchomość. Zarówno opinia Sanepidu jak i projekt budowlany projektowanego przedsięwzięcia mówią, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji ogranicza się do działki stanowiącej jej lokalizację. Takie rozstrzygnięcie nie odpowiada prawdzie materialnej, faktycznej i prawnej przy braku stosowanego wyczerpującego uzasadnienia. Ochrona uzasadnionego interesu osób trzecich wynika nie tylko z treści rozporządzenia, a również z innych aktów prawnych, w tym z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał w tym miejscu na nieprzyjemne zapachy związane zarówno z opróżnianiem pojemników z odpadkami po działalności restauracji na działce [...] i [...], jak i z wyprowadzeniem wentylacji grawitacyjnej z projektowanego budynku, gdzie są przechowywane odpady po działalności restauracji w ostrej granicy w styku ze ścianą działki [...], gdzie są tarasy przeznaczone na pobyt ludzi oraz okna i drzwi, w tym czerpnia powietrza wentylacji mechanicznej obiektu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej, powiązany z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zarzut naruszenia § 12 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dokonując oceny zgodności objętej przedmiotowym postępowaniem inwestycji z przywołanym powyżej przepisem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się wyłącznie do przywołania treści § 12 ust. 2 powyższego rozporządzenia oraz lakonicznego stwierdzenia, że sytuacja, o której mowa w tym przepisie ma miejsce w tej sprawie. W żaden sposób Sąd ten nie wykazał - chociażby przez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej - że ustalenia obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczały na terenie, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Także organy obu instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wraz ze zmianą do niniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarach oznaczonych symbolami: 13M,UC, 20UC,UK,S,M, 22M,UC, 44M,UC, 69M,UC i 128KL, zatwierdzoną Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. teren, na którym zaprojektowano objętą wnioskiem inwestycję oznaczono i opisano symbolem "15/1 M, UC - teren o funkcji mieszkaniowo-usługowej".

Podobnie lakonicznie Sąd I instancji odniósł się do kwestii objętych art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. A mianowicie, Sąd I instancji - po wskazaniu, że w ocenie organów architektoniczno-budowlanych obu instancji wniosek inwestorów spełniał wymagania w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zaś przeciwnego zdania jest skarżący podnosząc, że wniosek ten nie spełnia szeregu wymagań określonych powyższymi przepisami, co skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji - ograniczył się do stwierdzenia, że nie podziela stanowiska skarżącego.

Podkreślić należy, iż stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1004r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), dalej: ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (...).

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organy sprawdziły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], w szczególności w zakresie możliwości usytuowania przedmiotowego budynku bezpośrednio przy granicy działki – tak jak tego wymaga § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Organy obu instancji, a także Sąd I instancji, nie wskazały żadnego przepisu planu miejscowego, z którego wynika możliwość usytuowania przedmiotowego obiektu budowlanego w granicy działki. To, że plan miejscowy przewiduje, że na terenie objętym wnioskiem inwestora dopuszczalna jest zabudowa mieszkalno-usługowa nie oznacza, że z tego przeznaczenia wynika możliwość sytuowania obiektów budowlanych w granicy z działkami sąsiednimi. Możliwość budowy obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią - o czym stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - powinna wprost wynikać z postanowień obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organy dokonujące oceny projektu budowlanego, przedłożonego przez inwestora wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę, powinny ten przepis obowiązującego prawa miejscowego wskazać. Podobnie, Sąd I instancji, aby móc dokonać prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, winien przywołać konkretne postanowienia planu miejscowego, z których wynika możliwość sytuowania budynku, jaką daje § 12 ust. 2 tego rozporządzenia. Nie wskazanie normy prawnej, z której wynika możliwość posadowienia przedmiotowego budynku w granicy z działką skarżącego (nr [...]) oraz okoliczność, że w aktach niniejszej sprawy nie ma wypisu i wyrysu z przywołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], świadczą o tym, że zarówno orzekające w sprawie organy jak i Sąd I instancji w istocie nie dokonały rzetelnej i właściwej oceny niniejszej sprawy, co czyni również zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2188) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione są także wątpliwości skarżącego odnośnie wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji co do dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej. Zdawkowe stwierdzenie Sądu I instancji, że wprawdzie z treści księgi wieczystej nr [...] nie wynika, jakoby działka, na której zlokalizowana jest ta inwestycja miała zapewnione dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej wynikający z ustanowionej służebności gruntowej, to jednak działka nr [...], na której zlokalizowana jest projektowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...] – dr [...]), nie zostało poparte żadną analizą. Stwierdzenie, że planowana inwestycja będzie miała dostęp do ul. [...] (dz. nr [...]) budzi wątpliwości w szczególności w związku z podnoszoną przez skarżącego okolicznością, że działka inwestora jest tak zabudowana, że dojazd (dojście) do przedmiotowego obiektu może być realizowany wyłącznie przez działkę nr [...] przy ul. [...]. Co więcej, powyższe stanowisko Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z projektem budowlanym oraz postanowieniami zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2014 r., w których to decyzjach jednoznacznie wskazano, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie z drogi gminnej ul. [...], poprzez działkę o nr ewid. [...], stanowiącą własność Gminy [...], na której ustanowiono służebność przechodu i przejazdu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby dojazd do objętej wnioskiem inwestycji miał odbywać się z innej strony, to powinno to wynikać z decyzji organów architektoniczno-budowlanych orzekających w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej - powołując się na treść § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - że w okolicznościach niniejszej sprawy dostęp do drogi publicznej nie może być rozumiany jako dostęp do drogi z działki gruntu, na której znajduje się obiekt. Stosownie bowiem do § 14 ust. 1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3m. A zatem, przepis § 14 ust. 1 powyższego rozporządzenia nakazuje zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej również do budynków związanych z działką budowlaną. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie winien być zapewniony dojazd do planowanego budynku gospodarczego, który umożliwia dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione powyżej, budzące wątpliwości okoliczności niniejszej sprawy, podobnie jak podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia aktualności mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu ( art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane), mogą być wyjaśnione przez organ odwoławczy. Organ ten, w związku z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zobowiązany jest bowiem do ponownego rozpatrzenia sprawy i ma możliwość naprawienia ewentualnych błędów popełnionych przez organ I instancji.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze powyższe rozważania tak co do rozumienia przepisów prawa jak i konieczności wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezrozumiały jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego. Sąd I instancji nie przeprowadzał dowodów uzupełniających z dokumentów. Postępowanie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. obejmuje przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, czyli z takich dokumentów, które nie znajdują się w aktach sprawy. Wskazana przez skarżącego kopia mapy ewidencyjnej dla działek [...],[...] i [...] znajduje się natomiast w aktach sprawy i została przywołana przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.