Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 85/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga K. P. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 20 lutego 2018 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo T. R. i B. W., informujące, że podniesienie poziomu działek o nr [..] i [..] obręb ew. S., poprzez nawiezione hałdy ziemi spowoduje zalewanie wodami opadowymi sąsiednich działek, których są właścicielami, tj. działek odpowiednio nr [..] i [..] obręb ew. S.

Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruntach działek nr [..] i [..] w miejscowości S.

Podczas przeprowadzonych oględzin ustalono, że na terenie działek nr [..] i [..] położonych w centrum S. przy ul. K. nawieziono masy ziemne, unosząc poziom terenu tych działek. Na części działki nr [..] poziom terenu działki został uniesiony na wysokość około 4 - 5 m powyżej poziomu terenu na działkach sąsiednich. Na podstawie oświadczeń właścicieli działek sąsiednich oraz dostępnych danych mapowych organ ustalił, że teren działki nr [..] posiadał podobne ukształtowanie jakie jest na działkach nr [..] i [..]. Masy ziemne zostały nawiezione w okresie dwóch dni na początku lutego 2018 r. (w okolicach 8 lutego 2018 r.). Organ stwierdził powierzchniowe spływy wód opadowych wraz z nanoszeniem ziemi na tereny działek sąsiednich. Teren działki nr [..] przylega do rowu melioracyjnego znajdującego się na działce nr [..]. Napór mas ziemnych spowodował wypchnięcie części gruntu do rowu, powodując jego przyblokowanie. Ogrodzenie wykonane z siatki na podmurówce betonowej znajdujące się na działce nr [..], będącej własnością T. R., zostało zniszczone na odcinku około 15 m. Ogrodzenie zostało prowizorycznie odtworzone przez osoby wykonujące prace na działkach nr [..] i [..] obręb S. Ogrodzenie betonowe na granicy działek nr [..] i [..] jest również zagrożone, ponieważ obecnie pełni ono funkcje muru oporowego dla nasypanych mas ziemnych. Przedstawiciel Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji stwierdził, że studzienka kanalizacyjna znajdująca się na działce nr [..] została podniesiona, lecz w stopniu niewystarczającym, ponadto jest nieszczelna i pochylona. W wyniku nawożenia mas ziemnych kręgi betonowe zostały przesunięte, w rezultacie czego powstała szczelina. Powoduje to przedostawanie się piasku do kanalizacji sanitarnej i zapychanie rurociągu. Również rów melioracyjny znajdujący się na działce nr [..] obręb ew. S. został przyblokowany w wyniku naporu ziemi i wypchnięcia części gruntu do rowu.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy nakazał z urzędu przywrócenie poprzedniego stanu wód na przedmiotowych działkach poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z działek nr [..] i [..] do poziomu terenów sąsiednich. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 20 listopada 2018 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze wskazaniem na potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego o opinię biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą a szkodą.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy decyzją z dnia 7 lipca 2021 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 62 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624), nakazał K. P., jako właścicielowi działki nr [..] obręb ew. S., oraz Z. M., jako właścicielowi działki nr [..] obręb ew. S., przywrócenie poprzedniego stanu wód na tych działkach poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z ww. gruntów do pierwotnej rzędnej terenu wskazanej w załączniku nr 1 (mapa wysokościowa przed i po zmianie ukształtowania terenu na działkach ewidencyjnych [..] i [..] obręb ew. S. - stan na dzień 15 stycznia 2021 r. oraz załącznik nr 2 do decyzji (profil podłużny działki ewidencyjnej [..]) (punkt 1 decyzji), ustalając wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 1, w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (punkt 2 decyzji).

Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał na wstępie, że działka nr [..], której współwłaścicielami byli Z. M., K. M. i A. M. została przez nich zbyta w dniu 4 marca 2021 r. K.P.

Dalej, Wójt wskazał, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy biegły powołany przez organ I instancji sporządził ekspertyzę w sprawie zmiany stanu wód na gruntach działek nr [..] i [..] obręb ew. S. Podstawą opracowania ekspertyzy była przeprowadzona w dniu 15 stycznia 2021 r. wizja w terenie, podczas której dokonano pomiarów sytuacyjno-wysokościowych i sporządzono dokumentację fotograficzną. Do pomiarów niwelacyjnych wykorzystano niwelator AL24, który miał na celu określenie aktualnego ukształtowania terenu. W celu ustalenia pierwotnej wysokości terenu na przedmiotowych działkach wykorzystano numeryczny model terenu z dnia 6 maja 2011 r., arkusz N-33-60-D-d-3-3 w układzie współrzędnych PL-KR0N86-NH i średnim błędem wysokości 0,15 m.

W ocenie Wójta z ekspertyzy tej wynika, że doszło do zmian stanu wód na gruncie działek o nr [..] i [..] obręb ew. S. Ekspertyza wykazała bowiem, że doszło do zmiany kierunku i/lub natężenia odpływu wód opadowych na grunty działek sąsiednich. Nadto, bezsporne jest, że doszło do podniesienia terenu przedmiotowych działek. Przed dokonaniem nasypu, naturalny kierunek odpływu wód opadowych następował w kierunku północno - wschodnim w stronę działki nr [..] a następnie odpływu włączone były do rowu odwadniającego, co nie powodowało ujemnych skutków dla gruntów sąsiednich. Po nawiezieniu mas ziemnych stan wód na działkach nr [..] i [..] uległ zmianie poprzez zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych, powodując ich okresowy napływ na działki przyległe. Z przeprowadzonych pomiarów wynika, że zmiany ukształtowania powierzchni na przedmiotowych działkach zmniejszył ich spadek podłużny, poprzeczny. Pierwotnie środkowa część działki nr [..] była zagłębiona w stosunku do dłuższych bocznych krawędzi, graniczących z sąsiednimi działkami. Aktualnie środek działki jest położny wyżej względem działek sąsiednich, zostały uformowane skarpy, co wpływa na zalewanie działek w okresie intensywniejszych opadów. Z terenu wcześniej odpływały wody najkrótszą drogą wzdłuż omawianych działek w sposób niezakłócony. Po dokonaniu nasypu, spływ powierzchniowy, oprócz kierunku podłużnego, następuje również odpływ wód poziomy na sąsiednie działki. Metodą makroskopową określono rodzaj gruntu znajdującego się w nasypie. Znajduje się tam drobnoziarnisty grunt spoisty o charakterze gliny lub iłu. Tworzy ona warstwę nieprzepuszczalną dla wody. W wyniku ograniczenia chłonności terenu, został utrudniony odpływ wgłębny na rzecz odpływu powierzchniowego. Przy intensywnych opadach tworzą one dodatkowo strugi odpływające w kierunku działek sąsiednich wypłukując materiał drobnoziarnisty, tworząc, formując stożki napływowe na działkach sąsiednich. Z ekspertyzy wynika, że na gruntach sąsiednich - działkach nr [..] i [..] nastąpiły szkody w wyniku nasypu mas ziem. Ekspertyza potwierdziła, że działania wykonane na działkach nr [..] i [..], zmiany jakie miały miejsce, negatywnie i szkodliwie oddziałują na działki sąsiednie. Właściciele działek sąsiednich borykają się z podtopieniami terenu w czasie opadów, spływaniem na ich działki gruntu z wykonanego z nasypu. Ponadto, niszczenie ogrodzenia murowanego poprzez przechylenia, wypierania i pękanie. Uszkadzania ogrodzenia wykonanego z siatki, szkodliwy wpływ na roślinność rosnąca wzdłuż ogrodzenia poprzez zmianę stosunków gruntowo-wodnych.

Mając powyższe na uwadze, Wójt stwierdził, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruntach działek o nr [..] i [..] obręb ew. S. a nadto istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruntach nr [..], [..] a szkodami jakie wystąpiły i występują cały czas na działkach sąsiednich. Naruszenie przez właściciela nieruchomości stosunków wodnych powoduje znaczące szkody na gruntach sąsiednich, co rodzi skutek w postaci nałożenia sankcji nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Wody opadowe spływają z przedmiotowych działek, zalewając działki sąsiednie. Zmiany te dokonane zostały w lutym 2018 r., prace ziemne prowadzone w tym czasie na przedmiotowych działkach spowodowały podniesienie terenu na wysokość względną około 4 - 5 m. W późniejszym okresie nasyp znajdujący się na działce nr [..] został obniżony w stosunku do pierwotnego nasypu. Wykonane pomiary potrzebne do sporządzenia ekspertyzy (protokół z dnia 15 stycznia 2021 r.) wykazały, że nasyp kształtuje się w stosunku do pierwotnej wysokości terenu od 0,33 m na działce nr [..] do 2,65 m na działce nr [..], co odpowiada około 2 tys. ml. Obecnie działka nr [..] została utwardzona kostką brukową. W wyniku zmiany ukształtowania powierzchni działek nr [..] i [..] w miejscowości S. zmniejszył się ich spadek podłużny z 6,2% na 3,5%, jak również poprzeczny. Pierwotnie środkowa część działki nr [..] była zagłębiona o 0,14 - 0,19 m w stosunku do bocznych krawędzi i graniczących z nimi działek sąsiednich. Obecnie środek działki nr [..] położony jest wyżej o 0,33 - 0,56 m względem jej bocznych krawędzi. Przy granicy działki uformowane są skarpy, które podczas intensywnych opadów osuwają się na pobliskie płoty, betonowe ogrodzenie, niszcząc mienie właścicieli sąsiednich działek.

Wójt wskazał przy tym, że z uwagi na to, że działki nr [..] i [..] obręb S. sąsiadują ze sobą, a nawiezienie na nie mas ziemnych nastąpiło w tym samym czasie, powodując naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla tych samych gruntów sąsiednich, zasadne jest wydanie wspólnej decyzji, w której obowiązek stron wynika z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej (art. 62 k.p.a.).

Od decyzji Wójta Gminy odwołanie wnieśli Z. M. i K. P., zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieistniejący stan faktyczny, podczas gdy w późniejszym okresie nasyp znajdujący się na środku działki nr [..] został obniżony oraz wyrównany, a zatem sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania ekspertyza dotycząca zmiany stanu wód na gruncie działki nr [..] i [..] obręb ew. S. oraz wskazania kierunku i natężenia odpływu wód opadowych na grunty sąsiednich działek, która opiera się na materialne dowodowym z 2018 r. jest już nieaktualna i bezprzedmiotowa;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w jaki sposób aktualna wysokość nasypu na działce nr [..] obręb ew. S. wpływa na zmianę stanu wody na gruncie tej działki oraz oddziałuje na grunty sąsiednie;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w jaki sposób kostka brukowa położona na nawierzchni działki nr [..] obręb ew. S. wpływa na zmianę stanu wody na gruncie tej działki oraz oddziałuje na grunty sąsiednie;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 i art. 84 § 1 k.p.a. wskutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z nowej ekspertyzy z zakresu stosunków wodnych zgodnej z aktualnym stanem faktycznym.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 26 października 2021 r., wydaną na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 7 lipca 2021 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że w prowadzonym ponownie postępowaniu organ I instancji ustalił elementy stanu faktycznego składające się na normę prawa, będącą podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Kolegium wskazało, że z zebranego materiału dowodowego, w szczególności sporządzonej przez biegłych ekspertyzy, której podstawą były pomiary sytuacyjno-wysokościowe wykonane podczas przeprowadzonych 15 stycznia 2021 r. oględzin działek nr [..] i [..] oraz działek do nich przyległych nr [..] i [..] i wykonanej podczas tychże oględzin dokumentacji fotograficznej wynika, że warstwa nasypu kształtuje w stosunku do pierwotnej wysokości terenu od 0,33 m na działce [..] do 2,65 m nadziałce [..], co odpowiada około 2 tyś. m3 nawiezionego gruntu na te działki. Podczas oględzin stwierdzono także, że nawierzchnia działki nr [..] została utwardzona kostką brukową. W wyniku zmiany ukształtowania powierzchni przedmiotowych działek zmniejszył się ich spadek podłużny z 6,2% na 3,5% (załącznik 2). Oprócz zmiany ukształtowania podłużnego zmieniono również spadek poprzeczny. Pierwotnie środkowa część działki nr [..] była zagłębiona o 0,14 - 0,19 m w stosunku do jej dłuższych, bocznych krawędzi, graniczących z działkami nr [..] i [..] (załącznik 3). Aktualnie środek działki nr [..] jest położony wyżej o 0,33 - 0,56 m względem jej bocznych krawędzi. W dolnej części nasypu przy granicy z działkami nr [..] i [..] zostały uformowane skarpy. W wyniku działań polegających na nawiezieniu i uformowaniu mas ziemnych na działkach ewidencyjnych nr [..] i [..] nastąpiły zmiany ukształtowania terenu skutkujące jego ogólnym podwyższeniem względem działek sąsiednich, jak również zmiany jego spadku podłużnego i poprzecznego. Zmniejszenie nachylenia podłużnego terenu powoduje zmniejszenie prędkości odpływu powierzchniowego wód opadowych. Wody te, przed wykonaniem nasypu, szybciej spływały wzdłuż działki ewidencyjnej nr [..] na niżej położoną działkę ewidencyjną nr [..]. Pierwotne podłużne osiowe zagłębienie działki nr [..] koncentrowało i ułatwiało odpływ w tym kierunku. Podwyższenie, w ramach przeprowadzonych prac ziemnych, środkowej części tej działki względem jej bocznych krawędzi, graniczących z działkami nr [..] i [..], zwiększyło udział odpływu poprzecznego wód opadowych w stronę tych działek. Naniesione pierwotnie na działki nr [..] i [..] masy ziemne opierały się o budynek położony na działce nr [..] stanowiący granicę tych działek. Woda opadowa odpływająca powierzchniowo i podpowierzchniowo w kontakcie ze ścianą budynku powyżej izolacji poziomej wykonanej na fundamentach budynku, doprowadzała do zamakania ścian budynku gospodarczego na działce nr [..], co może powodować obniżenie trwałości budynku. Nasyp opierał się również o ogrodzenie na granicy z działką nr [..], powodując jego przechylenie. Oprócz uszkodzenia ogrodzenia wykonanego z siatki, nasyp miał również negatywny wpływ na roślinność znajdującą się wzdłuż ogrodzenia poprzez zmianę stosunków gruntowo-wodnych, jej przysypanie i zacienienie, co bez ingerencji właściciela, mogło doprowadzić do jej obumarcia. Biegli wskazali, że metodą makroskopową określono rodzaj gruntu budującego nasyp na działce nr [..]. Do wykonania tego nasypu wykorzystano drobnoziarnisty grunt spoisty o charakterze gliny lub iłu. Właściwością tego typu utworów jest zdolność do pęcznienia i uplastycznienia w trakcie pochłaniania wody. W stanie naturalnym uwilgotnienie takich gruntów jest zazwyczaj maksymalne, w efekcie czego stają się one praktycznie nieprzepuszczalne dla wody, stanowiąc tym samym warstwy spągowe, tworzące dna naturalnych zbiorników wodnych. Grunty gliniaste czy ilaste, budujące powierzchnię obszarów polodowcowych o znacznym nachyleniu mają bardzo ograniczoną zdolność infiltracji wody, co przy bardziej intensywnych opadach atmosferycznych implikuje spływy powierzchniowe, które porywają drobne frakcje gruntu, tworząc bruzdy erozyjne. Wskutek nawiezienia mas ziemnych na działkę nr [..] do samej granicy z działkami sąsiednimi, po pierwszych intensywniejszych opadach deszczu, nastąpił wzmożony odpływ powierzchniowy i wymycie gruntu z nasypu na działki przyległe. Powodowało to tworzenie stożków napływowych, które właściciel działki musiał usuwać na własny koszt. Dodatkowo przedostawanie się materiału drobnoziarnistego wymywanego z nasypu skutkowało degradacją roślinności na działce nr [..]. Od strony działki nr [..] nasyp ziemny opierał się o ogrodzenie wykonane z bloczków betonowych na zaprawie. Ogrodzenie to nie było wykonane i nie stanowiło w zamyśle właściciela właściwego muru oporowego, z odpowiednio wykonanym fundamentowaniem i mocną konstrukcją z niezbędną zwłaszcza na gruntach mało przepuszczalnych, warstwą drenażową u podstawy. Tego typu lekka konstrukcja nie może właściwie zabezpieczać przed naporem gruntu z działki nr [..]. Nasyp ziemny poprzez duży nacisk na murek ogrodzeniowy negatywnie wpływa na jego stabilność, co może powodować jego pęknięcia lub przewrócenie.

Kolegium zauważyło, że w ocenie biegłych bezspornie doszło do podniesienia terenu działek nr [..] i [..]. Naturalny (pierwotny) kierunek odpływu wód opadowych z tych działek przed wykonaniem nasypu, następował w kierunku północno-wschodnim, w stronę działki nr [..], a następnie włączone było do rowu odwadniającego, co nie powodowało ujemnych skutków dla tych gruntów. Po nawiezieniu i ukształtowaniu mas ziemnych stan wody na gruncie działek nr [.] i [..] uległ zmianie poprzez zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych, powodując ich okresowy napływ na działki przyległe. Zebrany w trakcie oględzin terenu materiał pomiarowy i fotograficzny, a także fotografie wykonane w 2018 r dokumentują zalewanie działek sąsiednich w okresach intensywniejszych opadów deszczu. Zdaniem biegłych, w konsekwencji podniesienia terenu działek nr [..] i [..] na gruntach działek sąsiadujących doszło do wystąpienia zmian, co należy zakwalifikować jako oddziaływanie szkodliwe, tj. podtopienia terenu w czasie wzmożonych opadów, wynoszenie i spływanie gruntu z wykonanego nasypu na działki sąsiednie, niszczenie ogrodzenia murowanego poprzez przechylenie, wypieranie i pękanie wywołanych naporem mas ziemnych nasypu, zamakania ścian budynku gospodarczego na działce nr [..], co w konsekwencji może doprowadzić do ograniczenia jego trwałości, uszkodzenia ogrodzenia wykonanego z siatki oraz negatywny wpływ na roślinność rosnącą wzdłuż ogrodzenia poprzez zmianę stosunków gruntowo-wodnych, jej przysypanie i zacienienie.

Kolegium podkreśliło przy tym, że analiza ukształtowania powierzchni działek [..] i [..] na podstawie numerycznego modelu terenu z okresu poprzedzającego zmianę w postaci wykonania nasypu, a także naturalnego ukształtowania powierzchni działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, pozwoliła biegłym ustalić pierwotne nachylenie terenu i kierunek odpływu wód opadowych. Bezsporne według nich jest to, że teren wcześniej nachylony był w kierunku północno-wschodnim, a odpływ wód następował najkrótszą drogą wzdłuż omawianych działek w sposób niezakłócony, wymuszony znacznym spadkiem terenu, do lokalnego obniżenia, będącego naturalnym linowym recypientem wód opadowych i roztopowych. Po wykonaniu nasypu około dwukrotnie zmniejszył się spadek podłużny działki [..] i spływ powierzchniowy (zwłaszcza w okresach zwiększonej intensywności opadów) oprócz kierunku podłużnego następował także w stronę działek sąsiednich nr [..] i [..]. W wyniku ograniczenia chłonności terenu poprzez wykonanie nasypu z gruntu o dużej spoistości, został utrudniony odpływ wgłębny na rzecz odpływu powierzchniowego. Przy odpowiednio dużym natężeniu opadu dodatkowo tworzy on strugi odpływające w kierunku działek sąsiednich, wypłukuje materiał drobnoziarnisty i formuje stożki napływowe na tych działkach. W konkluzji biegli stwierdzili, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie działek nr [..] i [..] obręb S. a szkodami, jakie wystąpiły na działkach przyległych nr [..] i [..] obręb S.

Zdaniem Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie opinia biegłych jest wiarygodna i czytelna. Opinia ta spełnia wymogi formalne określone przepisami prawa, a także opiera się na prawidłowych danych. To oznacza, że przedmiotowa opinia stanowi dowód tego, iż na działkach nr [..] i [..] obręb S. doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich - działek nr [..] i [..] obręb S.,

Odpowiadając zaś na podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące braku aktualności dokonanych ustaleń Kolegium wskazało, że pomiary niwelacyjne gruntu przedmiotowych działek zostały wykonane nie w roku 2018 lecz 15 stycznia 2021 r. Do pomiarów niwelacyjnych mających na celu określenie aktualnego ukształtowania terenu wykorzystano niwelator optyczny AL 24. W celu ustalenia pierwotnej wysokości terenu na działkach nr [..] i [..] (przed nawiezieniem mas ziemnych) posłużono się numerycznym modelem terenu z dnia 6 maja 2011 r., arkusz N-33-60-D-d-3-3, w układzie współrzędnych PL-KRON86-NH i średnim błędem wysokości 0,15 m. Jednocześnie to analiza map topograficznych oraz numerycznego modelu terenu, dokonana przez biegłych wykazał, że ukształtowanie obszaru działek nr [..] i [..] do roku 2018 było zbliżone poziomem do działek sąsiednich -[..] i [..].

Mając powyższe na uwadze, Kolegium oceniło, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, że na położonych w S. działkach nr [..] i [..] doszło do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich działek nr[..] i [..]. To zaś, w świetle art. 234 ustawy – Prawo wodne, obligowało do nakazania właścicielom przedmiotowych gruntów przywrócenie stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi do pierwotnej rzędnej terenu.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie przez organ II instancji decyzji skierowanej do skarżącego K.P., który nie jest już właścicielem nieruchomości położonej w S. stanowiącej działkę nr [..], bowiem w dniu 19 lipca 2021 r. K. P. w formie aktu notarialnego repertorium A nr [..] uchylił się od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych w dniu 4 marca 2021 r. w umowie przeniesienia własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [..] ze skutkiem ex tunc, a zatem nie może być i nigdy nie był stroną niniejszego postępowania;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieistniejący stan faktyczny, podczas gdy w późniejszym okresie nasyp znajdujący się na środku działki nr [..] został obniżony oraz wyrównany, a zatem sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania ekspertyza dotycząca zmiany stanu wód na gruncie działki o nr [..] i [..] obręb ew. S. oraz wskazania kierunku i natężenia odpływu wód opadowych na grunty sąsiednich działek, która opiera się na materialne dowodowym z 2018 r., jest już nieaktualna i bezprzedmiotowa;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez wyjaśnienie czy na działkach sąsiednich wystąpiła szkoda realna, czy ma ona tylko charakter potencjalny, w szczególności jeśli chodzi o zmiany dokonane na działce należącej do skarżącego Z. M.;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w jaki sposób aktualna wysokość nasypu na działce nr [..] obręb ew. S. wpływa na zmianę stanu wody na gruncie tej działki oraz oddziałuje na grunty sąsiednie;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. wskutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z nowej ekspertyzy z zakresu stosunków wodnych zgodnej z aktualnym stanem faktycznym;

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymagań określonych przywołaną normą.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do K. P., niebędącego już właścicielem działki nr [..], Kolegium wyjaśniło, że na żadnym etapie postępowania nie było informowane o złożonym przez K.P. w dniu 19 lipca 2021 r. oświadczeniu o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych w dniu 4 marca 2021 r. w umowie przeniesienia własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..]. Również, we wniesionej skardze nie przedstawiono, na poparcie twierdzeń dotyczących tego zarzutu, żadnego dowodu, w tym wspomnianego aktu notarialnego z dnia 19 lipca 2021 r.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2021 r. utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 7 lipca 2021 r., nakazującą K.P., jako właścicielowi działki nr [..] obręb ew. S., oraz Z.H., jako właścicielowi działki nr [..] obręb ew. S., przywrócenie poprzedniego stanu wód na tych działkach poprzez usunięcie nawiezionej ziemi z ww. gruntów do pierwotnej rzędnej terenu wskazanej w załączniku nr 1 (mapa wysokościowa przed i po zmianie ukształtowania terenu na działkach ewidencyjnych [..] i [..] obręb ew. S. - stan na dzień 15 stycznia 2021 r. oraz załącznik nr 2 do decyzji (profil podłużny działki ewidencyjnej [..]) (punkt 1 decyzji), ustalając wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 1, w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (punkt 2 decyzji).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił przepis art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624), zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5).

Z powołanego przepisu wynika, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne jest uzasadnione jedynie w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie i może być orzeczone jedynie w stosunku do właściciela gruntu. Okolicznością kluczową w procesie stosowania art. 234 ust. 3 jest stwierdzenie wystąpienia zmiany stanu wody na gruncie, wpływu tego stanu na grunty sąsiednie i możliwości przypisania odpowiedzialności za ten stan właścicielowi nieruchomości, na której zmiany stanu wody nastąpiły. To te okoliczności wymagają weryfikacji przez organ w toku prowadzonego postępowania. Nie ma zatem mowy o prawidłowym zastosowaniu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego bez ustalenia czy zdarzenia takie wystąpiły i usunięcia ewentualnych wątpliwości dotyczących tych elementów stanu faktycznego. Stanowią one bowiem warunek nałożenia obowiązku administracyjnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 1025/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie budzi zastrzeżeń zasadność prowadzenia postępowania na podstawie przepisu art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Wątpliwości budzi jednakże podjęte przez organy rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, nie zostały bowiem wyjaśnione w sposób precyzyjny istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczące nieruchomości stanowiącej działkę nr [..]. Przede wszystkim, z materiału dowodowego nie wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że na terenie działki nr [..] doszło do takiej zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Wprawdzie, w sporządzonej w sprawie ekspertyzie stwierdzono, że na terenie działki nr [..] wykonano nasyp, który kształtuje się w stosunku do pierwotnej wysokości terenu na poziomie 0,33 m. Jednocześnie, z mapy wysokościowej przed i po zmianie ukształtowania terenu na działkach ewidencyjnych (stan na dzień 15 stycznia 2021 r.) wynika, że na działce nr [..] rzędne terenu zmieniły się z: 212,81 na 213,46, 213,10 na 213,43, 212,90 na 213,39, 212,43 na 213,28, 213,02 na 213,40, 212,97 na 213,36. Z powyższych danych nie wynika jednakże, jak stwierdzono w analizie, aby prowadzone prace ziemne spowodowały podniesienie terenu na wysokość względną około 4 – 5 m, co też kwestionował właściciel działki nr [..] zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Sądu. Dalsze uwagi i rozważania zawarte w ekspertyzie, w tym dotyczące wpływu prac ziemnych na działki sąsiednie, jak i wykonane zdjęcie, dotyczą zaś wyłącznie działki nr [..]. W rozważaniach wskazano przy tym, że podczas oględzin metodą makroskopową określono rodzaj gruntu budującego nasyp jedynie na działce nr [..]. Nadto, załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, przedstawia jedynie profil podłużny działki nr [..].

Z uwagi na powyższe, nie sposób uznać na podstawie wykonanej ekspertyzy, jak i decyzji organów obu instancji, w sposób niebudzący wątpliwości, że wykonane na terenie działki nr [..] prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie a tym samym, że w stosunku do właściciela tej działki zachodzą przesłanki do zastosowania dyspozycji przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego..

Nadto, jak wskazano już w ekspertyzie, a co zostało potwierdzone w wydanych decyzjach, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2021 r. nawierzchnia działki nr [..] została utwardzona kostką brukową, no co też wskazywał konsekwentnie skarżący. Ta okoliczność nie została jednak przez orzekające w sprawie organy uwzględniona przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Mocą wydanych decyzji zobowiązano zaś właściciela tej działki do usunięcia mas ziemnych nawiezionych na tę nieruchomość. Takie rozstrzygnięcie nie jest więc zgodne ze stwierdzonym stanem faktycznym dotyczącym działki nr [..] i wymaga dokładnego wyjaśnienia, czego zabrakło w wydanych decyzjach. Wskazać przy tym należy, że w przypadku wykonywania robót budowlanych, a do takich należy zaliczyć utwardzenie działki i wyłożenie jej kostką brukową, właściwe są organy nadzoru budowlanego i przepisy ustawy – Prawo budowlane a nie przepisy ustawy – Prawo wodne.

Jednocześnie, orzekające w sprawie Kolegium, nie wyjaśniło ani nawet nie odniosło się do podniesionej w odwołaniu okoliczności, że K. P., wobec którego Wójt Gminy decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. orzekł nakaz przywrócenia poprzedniego stanu wód na działce nr [..] aktem notarialnym z dnia 19 lipca 2021 r., Repertorium A nr [..], uchylił się od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych w dniu 4 marca 2021 r. w umowie przeniesienia własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [..] ze skutkiem ex tunc, a tym samym nie wiadomo, czy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nadal był on właścicielem tej działki i czy orzeczony obowiązek jest wobec niego skuteczny i prawidłowy. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne może być jedynie właściciel działki.

Przy tym, Sąd w całości akceptuje i uznaje za prawidłowe ustalenia dotyczące dokonania zmiany stanu wody na gruncie działki nr [..], w sposób szkodliwie wpływający na grunty sąsiednie. Wynika to bowiem w sposób niewątpliwy ze sporządzonej w sprawie ekspertyzy, która została wykonana po przeprowadzeniu na terenie przedmiotowej działki oględzin oraz pomiarów pochodzących nie tylko z roku 2018 r., ale także - wbrew zarzutom skargi - również z 2021 r., a dokładnie z dnia 15 stycznia 2021 r., co potwierdzają w szczególności fotografie nr 6 i 7 (karta 13 ekspertyzy). W ocenie Sądu, ekspertyza w odniesieniu do tej działki została sporządzona w sposób rzetelny i profesjonalny, zawiera wszechstronne i wnikliwe a także precyzyjne analizy oraz uzasadnienie. Zatem, jak słusznie uznało Kolegium, mogła stanowić wiarygodny dowód w sprawie i jednocześnie podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Z uwagi jednakże na wskazane powyżej uchybienia, Sąd uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu.

W tym miejscu wskazać należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1241/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA zwracał także uwagę, że zakresem postępowania jest określony stan faktyczny, istniejący obiektywnie. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2639/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, wskazane uchybienia świadczą o wydaniu przez orzekające Kolegium decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Przy tym, organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264, LEX nr 2280841). W doktrynie podkreśla się, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP 1989, z. 8).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2021 r. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z powyższych rozważań i są wiążące przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę i brak sprzeciwu skarżących.