Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1620/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77, 80, art. 75, art. 75, art. 78, art. 107, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg A. D., S. Z. i J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [....] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej także jako: "decyzji PPRN") z dnia [...] lutego 1970 r, znak: [...]

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 1970 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. 8,19 ha, położonej we wsi S., stanowiącej własność małżonków W.. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. A. D. i J. G. (dalej także jako: "strony", "skarżące") wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. Decyzją z dnia [....] czerwca 2016 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przejęte grunty, w świetle informacji zawartych w uzasadnieniu decyzji PPRN w [...] stanowiły gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), tym samym brak było podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

A. D. i J. G., działając przez ustanowionego pełnomocnika adwokata A. I. złożyły odwołanie od decyzji Wojewody [...]. Skarżące podniosły przy tym, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. poprzez błędne uznanie, że grunty położone w S. stanowiły gospodarstwo rolne, a tym samym podlegały przejęciu na Skarb Państwa. Strony zarzuciły również organowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6 Kpa poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 7, 8 i 77 Kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o znikomy materiał dowodowy.

Zdaniem Ministra rozpatrując sprawę należało zważyć, że legitymacja procesowa Wnioskodawczyń została ustalona na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1979 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po F. W. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po M. W. oraz aktów poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] listopada 2013 r., rep. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2016 r., rep. nr [...].

Organ wskazał, że pomimo przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji poszukiwań nie udało się odnaleźć całości akt archiwalnych sprawy. Na brak akt wskazali: Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...], Archiwum Państwowe w [...], Archiwum Akt Nowych, Archiwum Akt Dawnych w [...], Starostwo Powiatowe w [...] [...] oraz Urząd Gminy [...]. Jedynym materiałem dowodowym w sprawie jest kserokopia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. Sporne gospodarstwo zostało przejęte na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa. Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. zawierał definicję gospodarstwa opuszczonego. W myśl tego przepisu za gospodarstwo takie uważano grunt: na którym nie zamieszkiwał właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym nie był on w całości lub w większej części uprawiany oraz poddawany zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika, albo dzierżawcę.

Zdaniem Ministra przejęte na własność Państwa grunty bez wątpienia stanowiły gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964r. Nr 45, poz. 304). Zgodnie z tym przepisem, głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Z kolei nieruchomość uważa się za rolną jeśli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z treści pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] wynika, że w skład gospodarstwa F. i M. W. o pow. 8,19 ha (według stanu na dzień [...] lutego 1970 r.) wchodziły wyłącznie użytki rolne o pow. 7,76 ha oraz pastwiska o pow. 0,43 ha (por. treść pisma w aktach sprawy). Grunty te mogły zatem stanowić zorganizowaną całość gospodarczą i dawały możliwość prowadzenia na nich produkcji rolnej.

Organ wskazał, że z rozdzielnika kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wynika, że F. W. zamieszkiwał we wsi P. (pod ten adres skierowana została decyzja z dnia [...] lutego 1970 r.), a nie w miejscowości S., gdzie znajdowały się omawiane grunty. W P. zameldowana była również żona F., M. W., która mieszkała tam do dnia śmierci (por. pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r.). Brak budynków na omawianej nieruchomości również stanowi dowód na niezamieszkiwanie jej przez właścicieli (por. pismo Starostwa w [...] z dnia [...] lutego 2019 r.). Uznać tym samym należy, że na nieruchomości położonej we wsi S. nie zamieszkiwali jego właściciele. Z kolei na okoliczność nieuprawiania gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa i niepoddawania ich właściwym zabiegom agrotechnicznym wskazuje treść uzasadnienia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w której organ powołał się na wizję lokalną gruntu, położonego w S., który był opuszczony. Nieruchomość leżała odłogiem, a zatem w sprawie została również spełniona przesłanka dotycząca nieuprawiana gospodarstwa.

Zdaniem organu okoliczność nieuprawiana gruntów rolnych w tej sprawie wynika wprawdzie jedynie z uzasadnienia badanej decyzji, jednak należy zauważyć, że zgodnie z art. 76 § 1 Kpa, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. stanowi dokument urzędowy, który jako podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego, związane jest z nim bowiem domniemanie prawdziwości jego treści. Podkreślić należy, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 Kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Trzeba mieć też na uwadze, że w przypadku niekompletnych akt sprawy (a taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie), organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o art. 156 § 1 Kpa, tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ stwierdził, że ostatni zarzut Skarżących dotyczy naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji PPRN), tj. art. 4, 9 i 99 Kpa, poprzez m.in. niewystarczająco szczegółowe uzasadnienie zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 1970 r. Wadliwe uzasadnienie decyzji mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyby: orzeczenie administracyjne nie zawierało w ogóle uzasadnienia, uzasadnienie byłoby tak lakoniczne, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, nie odpowiadałoby treści rozstrzygnięcia lub byłoby w sposób oczywisty z nim sprzeczne, lub też nie wskazywałoby na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast za rażąco naruszającej prawo nie można uznać decyzji posiadającej wprawdzie krótkie uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Tym ostatnim cechom odpowiada decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Treść uzasadnienia tej decyzji pozwala na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji o przejęciu.

Zdaniem Ministra z poczynionych ustaleń wynika zatem, że po pierwsze – w gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał, a po drugie - wchodzące w jego skład nieruchomości rolne nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę, faktu nieuprawiania gruntów położonych w S. strony na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały. Nie można więc stwierdzić, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek inna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 Kpa. W sprawie zasadne było odstąpienie od zawiadamiania o toczącym się postępowaniu wszystkich tych stron postępowania, które są aktualnymi właścicielami gruntów będących jego przedmiotem, bowiem ich sytuacja prawna po wydaniu decyzji nie ulegnie zmianie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra wniosła p. J. G.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) i art. 156 § 1 pkt 2 k p a. poprzez niezastosowanie podczas gdy zadaniem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa, zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stwierdził wbrew przepisom prawa wg. stanu na dzień wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1970 r., że przedmiotowa nieruchomość rolna położona w S. nie była objęta art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. 1964 r Nr 45 poz. 304), a w konsekwencji, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1970 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolne i nieobiektywne przyjęcie, że niezabudowane użytki rolne o pow. 7, 76 ha oraz pastwiska o pow. 0,43 ha samodzielnie stanowiły gospodarstwo rolne podczas gdy brak jest jakichkolwiek dowodów aby na użytkach tych i pastwiskach znajdowały się budynki, urządzenia, inwentarz żywy lub martwy, zaś zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. 1964 r. Nr 45 poz. 304) za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

3) art. 76 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i dowolną interpretację treści pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] i nieuzasadnione przyjęcie, że z informacji zawartej w ww. piśmie wynika, że grunty małżonków W. położone w S. mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą i dawały możliwość prowadzenia na nich produkcji rolnej, podczas gdy z ww. pisma wynika jedynie, że własnością małżonków W. objęte były użytki rolne o pow. 7, 76 ha oraz pastwiska o pow. 0,43 ha;

4) art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu tj. umowy sprzedaży nieruchomości rolnej położonej w S. zawartej z J. D. w formie aktu notarialnego przed W. T. notariuszem Państwowego Biura Notarialnego w [...] w dniu [...] maja 1957 r.;

5) art. 76 § 1 k.p.a poprzez niezastosowanie i stwierdzenie wbrew treści sentencji decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r., że doszło do przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego podczas gdy z sentencji tej decyzji jasno wynika, że doszło do przejęcia niezabudowanej nieruchomości rolnej, a nie gospodarstwa rolnego.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. jako naruszających prawo z powodu wskazanych wyżej naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania;

2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Drugą skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2019 r. wnieśli również p. S. Z.. i A. D.. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucili oni naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych:

1. art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w zw. z §1 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość o powierzchni 8,19 ha położona w miejscowości S., stanowiąca własność małżonków W. podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa jako gospodarstwo opuszczone w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy nieruchomość ta:

- nie stanowiła samodzielnego gospodarstwa rolnego, ponieważ stanowiła element zorganizowanej całości gospodarczej wraz z pozostałymi nieruchomościami małżonków W. zlokalizowanymi m in. w sąsiedniej wsi P.,

- nie stanowiła nieruchomości opuszczonej w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 288 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: niezastosowanie w drodze analogii i zaniechanie odtworzenia akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r., pomimo stwierdzenia zaginięcia akt i konieczności ich odtworzenia w celu prawidłowego rozpoznania wniosku strony w niniejszej sprawie,

2. art. 7, 8, 12 § 1, 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 i 136 § 1 k.p.a. poprzez:

a) bezpodstawne zaniechanie odtworzenia akt opisanego w punkcie 1 postępowania i wadliwe dokonanie, wyłącznie na podstawie treści uzasadnienia decyzji PRN w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. ustalenia, że nieruchomość o powierzchni 8,19 ha położona w miejscowości S., stanowiąca własność małżonków W.: stanowiła samodzielne gospodarstwo rolne, stanowiła nieruchomość opuszczoną w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych,

b) zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu ustalenia faktycznego zaistnienia przesłanek przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym prawidłowości decyzji PRN w [...] z dnia [...] lutego 1970 r.,

c) zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia, czy wskazana w treści uzasadnienia decyzji PRN w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. wizja gruncie w rzeczywistości została przeprowadzona i w jakiej dacie, a także czy o wizji zostali zawiadomieni i uczestniczyli w niej właściciele nieruchomości oraz czy z przeprowadzonej wizji został sporządzony protokół.

art. 75 § 1, 78 § 1 oraz 86 w zw. z 140 k.p.a. poprzez zaniechanie, pomimo istnienia ewidentnych luk w materiale dowodowym, przeprowadzenia zgłoszonego przez stronę dowodu z zeznań stron postępowania - naocznych świadków procesu nacjonalizacji nieruchomości - z uwagi na aprioryczną odmowę Organu przyznania wiarygodności zeznaniom stron postępowania bez ich przesłuchania,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób sprowadzający się do dokonania rozbudowanej wykładni uzasadnienia decyzji PRN w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. i zaniechanie jakiegokolwiek wyjaśnienia jakie dowody, okoliczności i fakty poza samą decyzją z dnia [...] lutego 1970 r. i jej uzasadnieniem, stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Ministra,

art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PRN w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. w sytuacji, w której decyzja ta nie zawiera uzasadnienia zgodnego z przepisami k.p.a. - nie wskazuje faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w rzeczywistości decyzja zawiera szczątkowe uzasadnienie składające się z sześciu linijek tekstu, co z oczywistych względów uniemożliwia stronie i organom administracji weryfikację prawidłowości decyzji i stanowi podstawę jej ewidentnej wadliwości,

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: przekroczenie granic, w jakich organ odwoławczy władny jest sprawować kontrolę, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PRN w [...] z dnia [...] lutego 1970 r., pomimo ewidentnych przesłanek nieważności wskazanej decyzji PRN w [...].

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższe skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak określonej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]maja 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. - wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. o przejęciu na własność państwa nieruchomości rolnej o pow. 8,19 ha, położonej we wsi S., stanowiącej własność małżonków W. - Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu ww. decyzji Ministra takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. trybem nadzwyczajnym, odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym zasadniczo takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie trafnie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale ponadto również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych - dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6-7).

W kontrolowanej sprawie, Minister - mając na względzie zarzuty i argumentację skarżących, skupiające się wokół twierdzeń o wydaniu decyzji PPRN z rażącym naruszeniem prawa - skoncentrował się na analizie decyzji organu pierwszej instancji z punktu widzenia tej właśnie przesłanki nieważnościowej, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i w efekcie stwierdził, że decyzja PPRN nie jest taką wadą dotknięta. Ponadto Minister stwierdził, że nie dopatrzył się także zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu stanowisko i argumentacja Ministra są prawidłowe, a kwestionująca je skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa", należy zauważyć, że nie została ona przez ustawodawcę zdefiniowana, ani nawet bliżej określona. Jednakże zagadnienie tej postaci kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie upowszechnił się pogląd - który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela - że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania skomplikowanych metod wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. m.in: wyroki NSA: z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04; z 13 lipca 2017 r., I OSK 2721/15; z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1931/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych (kompetencyjnych), a nawet procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA).

Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że brak jest możliwości stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" w przypadku, gdy dany przepis prawa może być różnie interpretowany. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 1996 r. o sygn. akt III SA 1817/95 (LEX nr 28949) wskazano, że jeżeli w orzecznictwie lub doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc na dopuszczenie możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa" (por. też wyrok NSA z 3 marca 2016 r., II OSK 1625/14, CBOSA).

Bezspornym jest także, iż prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji, zaś przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji.

W świetle powyższych uwag, w kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, że decyzja PPRN rażąco narusza prawo. Również chybiony okazał się zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania decyzji PPRN.

Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78; "dekret z 1955 r.") w związku z przepisami ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174; "ustawa z 1957 r.") oraz ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161; "ustawa z 1961 r."), a także przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198; "rozporządzenie z 1961 r.").

Art. 15 dekretu z 1955 r. stanowił, że:

1. "Gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych.

2. Przejście gospodarstwa (działki) na własność Państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej. (...)".

Dekret z 1955 r. został zmieniony - z dniem 26 lipca 1957 r. - przez ustawę z 1957 r., która z kolei została znowelizowana - z dniem 21 lipca 1961 r. - ustawą z 1961 r. Przy tym kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie miał art. 2 ustawy z 1957 r. (przywołany w treści decyzji Prezydium), w brzmieniu nadanym przez ustawę z 1961 r., zgodnie z którym:

1. "Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

2. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa).

3. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia:

1) ustali warunki, w jakich gospodarstwa rolne (działki) uważane są za opuszczone przez właściciela i tryb ujawniania w księgach wieczystych przejęcia tych nieruchomości na własność Państwa (...)".

Na podstawie art. 2 ust. 3 znowelizowanej ustawy z 1957 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 1961 r., w którego § 1 postanowiono, że:

1. "Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. (...)".

Zdaniem Sądu za wzmiankowane w art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. "wszelkie inne gospodarstwa rolne" należy uznać każde gospodarstwo o rolniczym przeznaczeniu, inne niż te wymienione w art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r. (zob. wyrok 18 lutego 2011 r., II SA/Po 518/10, CBOSA). Oznacza to, że - wbrew twierdzeniom skargi - nie tylko gospodarstwo rolne nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz także inne gospodarstwa rolne, w tym "gospodarstwo prywatne" tj. gospodarstwo małżonków W., mogło zostać przejęte na własność przez Państwo na podstawie zmienionych przepisów dekretu.

Ponadto - wbrew zarzutom skargi - organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny, że przedmiotowa nieruchomość będąca własnością małżonków W. stanowiła gospodarstwo rolne.

W orzecznictwie, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Pozostałe składniki wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 1964 r. również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Jednakże brak któregoś z tych elementów - np. budynków - nie oznaczał, że nie mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1061/13, sygn. akt I OSK 1062/13, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3154/14, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 461/18).

Sąd zauważa również, że zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. poza kryterium gospodarczego wykorzystania gruntu, o zaliczeniu nieruchomości do nieruchomości rolnych decyduje jej obszar. Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia nie uważa się za nieruchomość rolną nieruchomości należącej do tej samej osoby lub osób, jeżeli łączny obszar nie przekracza 0,2 ha.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przejęta nieruchomość rolna małżonków W. ww. kryteria spełniała. Grunty te dawały możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej, a fakt braku inwentarza i maszyn nie pozbawiał jej charakteru gospodarstwa rolnego, bowiem nie stanowiło to przeszkody w prowadzeniu produkcji rolnej.

Jak prawidłowo wskazał Minister w swojej decyzji - z treści pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] wynika, że w skład gospodarstwa F. i M. W. o pow. 8,19 ha (według stanu na dzień [...] lutego 1970 r.) wchodziły użytki rolne o pow. 7,76 ha oraz pastwiska o pow. 0,43 ha. Grunty te mogły zatem stanowić zorganizowaną całość gospodarczą i dawały możliwość prowadzenia na nich produkcji rolnej.

Przy czym wskazać należy, że także z powodu wątpliwości interpretacyjnych co do definicji gospodarstwa – ta kwestia nie może stanowić zarzutu rażącego naruszenia prawa, gdyż z obowiązujących wówczas przepisów w sposób niewątpliwy nie wynikało, że gospodarstwo rolne poza gruntami rolnymi musi zawierać jeszcze bezwzględnie budynki. Jednocześnie trzeba zauważyć (co wskazywano już wyżej), że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 489/05, Lex nr 196694).

Treść powoływanego wyżej przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było opuszczenie gospodarstwa przez właściciela.

Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem ocena, czy została spełniona wskazana wyżej przesłanka ustawowa, a więc opuszczenie gospodarstwa.

Nie ulega wątpliwości, że z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby okazało się, że w czasie wydawania decyzji PPRN przedmiotowe gospodarstwo nie było "gospodarstwem opuszczonym" w rozumieniu tych przepisów w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r.

Na wstępie zauważyć należy, że Sąd nie podziela stanowiska, że organ w kontrolowanym postępowaniu nie mógł prowadzić jakiegokolwiek (nawet uzupełniającego) postępowania dowodowego w tym zakresie - jako stanowiska zbyt kategorycznego, i to zarówno w kontekście zasad rządzących czynnościami wyjaśniającymi w postępowaniu nieważnościowym (w tym, obowiązującej także w takim postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej), jak i praktyki orzeczniczej (w tym sądowej), jaka ukształtowała się w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r.

Organy w istocie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, w których nie tylko omówiono i oceniono dowody zebrane, ale także wskazano, jakie czynności podjęło w celu uzyskania dalszych dowodów i materiałów, w tym zwłaszcza akt archiwalnych sprawy zakończonej decyzją PPRN.

Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje ocenę poszczególnych dowodów przeprowadzoną rzetelnie przez Wojewodę i następnie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym co do ich wiarygodności i mocy dowodowej (dotyczy to zwłaszcza decyzji Prezydium i pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r.).

W konsekwencji Sąd podziela także przekonanie organu, że dotychczas w sprawie zebrane i przez Skarżącego zaoferowane dowody nie doprowadziły do skutecznego podważenia domniemania legalności decyzji PPRN. Tym bardziej, że - jak trafnie skonstatował organ - sami skarżący nie przedstawili dowodu istniejącego w dacie wydawania decyzji PPRN, który niezbicie świadczyłby o zaistnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji. Natomiast zeznania, czy oświadczenia złożone wiele lat po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą przesądzać o rażącej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada oficjalności nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku (por. np. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2406/16, CBOSA). Strona powinna w szczególności zaoferować dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych.

Z pewnością nie stanowi oczekiwanego, właściwego zaoferowania dowodów wniosek o przesłuchanie stron lub świadków mających żywotny interes w pozytywnym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, prowadzenie obecnie takich dowodów osobowych byłoby niecelowe, już to z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania decyzji PPRN, względnie istnienia powiązań rodzinnych ze skarżącymi i wynikającego stąd ewentualnego osobistego zainteresowania potencjalnego świadka określonym wynikiem sprawy.

Należy zgodzić się z organem, że niedoprowadzenie (niedojście) w toku kontrolowanego postępowania do skutecznego podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji PPRN (dokonanych w toku postępowania, w szczególności ustalenie w wyniku wizji na gruncie, że nieruchomość rolna jest gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu §1 ust. 1 rozporządzenia Rady z dnia 5 sierpnia 1961 r.) za pomocą wiarygodnych i jednoznacznych w swej wymowie środków dowodowych, nie pozwala uznać, że decyzja PPRN obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Rzeczywiście bowiem, jak wskazał organ, aby móc wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego, okoliczności jej wydania świadczące o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia muszą być oczywiste i niewątpliwe.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wystąpienia wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trzeba zaznaczyć, że dokumentacja sprawy zakończonej decyzją PPRN z 1970 r., a zatem sprzed ponad 50 laty, którą udało się zgromadzić organom w toku postępowania nadzwyczajnego nie jest kompletna. Głównym materiałem dowodowym, którym dysponował organ, było kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z 1970 r.

Podnieść trzeba, że problematyka braku kompletnej dokumentacji źródłowej z postępowania zwykłego była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych kontrolujących decyzje organów nadzorczych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach - ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest bowiem jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi (por. wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08, publik: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w całości podziela (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. I SA/Wa 1163/18).

W ocenie Sądu, z treści samej decyzji z 1970 r. wynika, że przedmiotowe gospodarstwo zostało słusznie uznane za opuszczone. Powyższe potwierdzają przywołane dowody – wizja przeprowadzona na gruncie. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia zaistniała przesłanka pozwalająca uznać przedmiotowe gospodarstwo za opuszczone przez jego właściciela, określona w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. i przepisach rozporządzenia z 1961 r. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego prowadzenia przez właścicieli upraw na przedmiotowym gruncie, należy podkreślić, że brak na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów. Takimi dowodami nie mogą być, jak wskazano wyżej, wnioskowane przesłuchania Stron i wskazanych świadków. W ocenie Sądu zeznania, czy oświadczenia złożone wiele lat po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą przesądzać o rażącej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć należy również, że w sprawie bezsporna jest okoliczność, że grunt nie był zabudowany, a tym samym niezamieszkany.

Sąd podziela argumentację przedstawioną przez Skarżących, że nie można utożsamiać pojęcia "gospodarstwa rolnego" i "nieruchomości rolnej". Sąd uważa jednakże, że sformułowanie decyzji z roku 1970 (str. 46 akt sprawy) - o przejęciu nieruchomości rolnej, a nie gospodarstwa rolnego nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Sąd zauważa, że wprawdzie w decyzji tej wskazano, że przejmuje się na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomość rolną, jednakże wskazano w tym miejscu także że jest to "posiadłość", w tytule wskazano, że decyzja została wydana w sprawie przejęcia "gospodarstwa rolnego", a w uzasadnieniu wskazano również wprost, że w toku postepowania przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie, a zwłaszcza w wyniku dokonanej wizji na gruncie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość "jest gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu §1 ust. 1 rozporządzenia".

Sąd zauważa wreszcie, że w niniejszej sprawie na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 10 stycznia 2020 r. jedna z uczestniczek postępowania – K. M. oświadczyła, że: "rodzice zdali gospodarstwo, ponieważ nie mogli utrzymać sześcioro dzieci ze względu na wysokie podatki, nie otrzymali żadnego odszkodowania jak również renty gdyż byli za młodzi".

Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że małżonkowie W. opuścili przedmiotowe gospodarstwo dobrowolnie, nie kwestionowali przejęcia go bez odszkodowania przez Państwo. Zauważyć należy także, że p. K. M. sama użyła określenia "gospodarstwo", a nie, jak twierdzą skarżący: "nieruchomość" na oznaczenie charakteru przedmiotowego gruntu.

Reasumując należy zgodzić się z organem, że w toku kontrolowanego postępowania nie doprowadzono za pomocą wiarygodnych i jednoznacznych w swej wymowie środków dowodowych do skutecznego podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji z 1970 r. (dokonanych w toku postępowania, w szczególności w wyniku wizji na gruncie, w trakcie której ustalono, że nieruchomość rolna jest gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu §1 ust. 1 rozporządzenia Rady z dnia 5 sierpnia 1961 r.), co nie pozwala uznać, że decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Jak wskazywano wyżej - aby móc wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego, okoliczności jej wydania świadczące o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia muszą być oczywiste.

Trudność tego postępowania polegała na tym, że nie zachowały się żadne akta archiwalne postępowania administracyjnego zakończonego ową decyzją z 1970 r. Niewątpliwie natomiast organ podejmował wielkokrotne próby zgromadzenia tych dokumentów, o czym świadczą pisma do licznych instytucji, które potencjalnie mogłyby posiadać akta wytworzone w postepowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z 1970 r.

W szczególności w dniu 23 czerwca 2015 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o wypożyczenia akt postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją. W odpowiedzi Starosta [...] wskazał, że nie odnaleziono akt dotyczących przejęcia na Skarb Państwa ww. nieruchomości. Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało, że nie posiada w archiwum zakładowym akt postępowania administracyjnego dot. ww. decyzji. W dniu 15 lipca 2015 r. wystąpiono do Archiwum Państwowego [...], Archiwum Głównego Akt Nowych w [...]i Archiwum Głównego Akt Dawnych z prośbą o przekazanie wszelkich posiadanych dokumentów związanych z zaskarżoną decyzją administracyjną. W odpowiedzi nie uzyskano żądanych dokumentów. Podobnie w dniu 21 stycznia 2016 r. wystąpiono do Urzędu Gminy [...] o przekazanie decyzji i wszelkich posiadanych dokumentów z nią związanych, tak też - do Instytutu [...].

W związku z powyższym nie można zarzucić organowi nadzoru zaniedbań w gromadzeniu materiału dowodowego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 482/18).

Z tych względów Sąd nie widzi również podstaw do przeprowadzenia procedury odtwarzania akt postępowania.

W kwestii uznania priorytetu zasady trwałości decyzji administracyjnej należy wskazać, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt P 46/13. TK stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Argumentacja przedstawiona w tym wyroku pozwala na sformułowanie tezy, że instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Interpretacji przepisu art. 156 k.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie wszystkich zaginionych lub zniszczonych (m.in. nieczytelnych) dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie zaś możliwe. Stąd więc niekiedy, rzetelna ocena dawnej decyzji, jawi się jako wątpliwa do uczynienia (vide wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 776/14). Z tego względu należy wyraźnie stwierdzić, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia. Gdyby organ dysponował pełnym materiałem dowodowym, który dawałby podstawy do przyjęcia poglądu, że jednak doszło do rażącego naruszenia prawa, wówczas zarzut skargi byłby uzasadniony.

W uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć inaczej niż prymatu zasady trwałości decyzji administracyjnej nad zasadą praworządności, gdyż zarzuty skargi opierają się jedynie na subiektywnym przekonaniu stron zainteresowanych o wadliwości decyzji z 1970 r. W świetle natomiast dostępnych dokumentów nie ma podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu tej decyzji organ naruszył prawo (zasadę praworządności) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r. II SA/Gd 482/18).

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko uzasadnił. Materiał dowodowy, jakim dysponował organ wydający orzeczenie z 1970 r. dał podstawę do uznania, że wypełnione zostały dyspozycje przepisów wskazanych w komparycji tego orzeczenia. W toku niniejszego postępowania prawidłowo zdaniem Sądu organy wbrew zarzutom skargi wskazały na brak zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie doszukały się podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, brak bowiem dowodów przeciwnych do zgromadzonych w aktach sprawy, a tezy formułowane przez skarżących nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Z uwagi na to, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za zasadne.

Wreszcie nie można podzielić zarzutu skargi, że rażącego naruszenia prawa można dopatrywać się w wadliwym i lakonicznym uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia. W tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, że skorzystał z ustawowego uprawnienia, bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to. Nadto trudno uznać, że naruszenie prawa w tym wypadku mogłoby mieć charakter rażący. A mianowicie czy zawarcie szerszych rozważań w tym przedmiocie miałoby wpływ na samo rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu niezależnie, czy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby powody przejęcia w sposób właściwy dla decyzji uznaniowej, czy też nie zawarłby takich rozważań, nie miałoby to wpływu na samo przejęcie, które i tak by nastąpiło.

W ocenie Sądu stanowisko i argumentacja organu są prawidłowe, a kwestionujące je skargi nie zasługują na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, że Decyzja PPRN rażąco narusza prawo.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych uwag jako niepozbawiony znaczenia dla oceny, czy zaistniały w tej sprawie upływ czasu od wydania decyzji PPRN (50 lat) dodatkowo nie przemawiałby za niestwierdzaniem nieważności tej decyzji, jawi się - oprócz wymiaru tego okresu, jaki upłynął od wydania decyzji PPRN – wskazywany wyżej fakt, że w związku z tą decyzją o przejęciu obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości w S. jest Gmina [...], a użytkownikiem wieczystym – [...], która użyczyła ją [...]. Gmina [...] nabyła nieruchomość na podstawie wydanej, ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającej nabycie prawa własności działek przez tę Gminę.

Poza tym organ prawidłowo zbadał przedmiotową decyzję także w kontekście pozostałych przesłanek nieważnościowych (nie dopatrując się ich zaistnienia). Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.