Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 681/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 91 ust.1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 40 ust. 5, 8, 9
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, 7, 32, 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. E.S.A. w T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1029/13 w sprawie ze skargi G. G. E. S.A. w T. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. G E. S.A. w T. P. na rzecz Rady Gminy K. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. oddalił skargę G.. SA w T. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (§ 3 ust.1 i 2 uchwały)

Sąd I instancji podał, że Rada Gminy K., działając w oparciu o przepisy art. 18 ust.2 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142,poz. 1591 z późn. zm, dalej : ustawa o samorządzie gminnym) a także art. 40 ust.8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 z późń. zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) uchwaliła (§ 3 ust.1 i 2 ww uchwały) zróżnicowane stawki opłat za umieszczanie w pasie drogowym dróg publicznych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W ust.1 § 3 powyższej uchwały ustalono następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia:

a) w jezdni - 100,00zł

b) w chodniku i pozostałych elementach pasa drogowego - 50,00zł

c) na drogowym obiekcie inżynierskim - 200,00zł

Natomiast w ust.2 § 3 uchwały ustalono, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i ciepłowniczych stosuje się stawki opłat w wysokości 50% stawek określonych w ust. 1.

W § 9 uchwały Rada postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z.."

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. G. SA w T. P. (dalej: G. , skarżąca, spółka), wezwała Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa i interesu prawnego spółki spowodowanego wyżej opisaną uchwałą domagając się zmiany tego aktu poprzez zastosowanie przewidzianej w § 3 ust. 2 uchwały bonifikaty w wysokości 50 % stawki za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, zgodnie z zasadą równości, w stosunku do wszystkich urządzeń służących zaspokojeniu potrzeb publicznych a więc również, co do urządzeń służących przesyłaniu i dystrybucji paliwa gazowego oraz telekomunikacyjnych. W uzasadnieniu wezwania G. zawarła wywód wskazujący, na czym polega naruszenie jej interesu prawnego, a ponadto powołała się na wyroki sądów administracyjnych wydane w sprawach przedmiotowo podobnych oraz na wyroki WSA w G. z dnia 2 lutego 2012 r. (III SAGd 460/11 z jej skargi w podobnej sprawie i z dnia 20 grudnia 2012 r. (III SA/Gd 464/12)

W odpowiedzi na wezwanie, Przewodniczący Rady Gminy K. nie podzielił zarzutów spółki. Powołał się na wyrok WSA w O. z dnia 13 grudnia 2012 r. (II SA/Ol 1188/12) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2012 r. (II GSK 548/11).

Po wcześniejszym dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. (dalej: WSA w Sz., Sąd I instancji) o stwierdzenie nieważności uchwały ostatecznie w zakresie § 3 ust.1 i 2, zarzucając rażące naruszenie tym przepisem: art. 32 Konstytucji RP, art. 40 ust 9 pkt. 5 ustawy o drogach publicznych, art. 7 ust. 1 pkt 3) ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 z późn. zm., dalej: u.s.d.g.). W uzasadnieniu skargi G. wyjaśniła, że posiada na terenie Gminy K. swoją sieć gazociągów. Podała, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy K. zezwolił na zajęcie pasa drogowego w pasie drogowym drogi gminnej dz.[...], [...] oraz [...] obręb K. w celu umieszczenia urządzeń gazowych i nałożył z tego tytułu na podstawie zapisów uchwały opłatę roczną w kwocie 103,14 zł. W ocenie spółki ustalone w § 3 ust. 1 stawki są bardzo wysokie. Na poparcie twierdzenia, że w innych gminach obowiązują stawki znacznie niższe, w tym przewidują specjalna bonifikatę dla przedsiębiorstwa gazowego, skarżąca przywołała uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]. Skarżąca nadto wskazała, że tak wysoka stawka pozostaje również w dysproporcji ze stawkami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2001 r. Nr 148, poz. 886), które przewiduje w zależności od usytuowania urządzenia wzdłuż drogi stawki pomiędzy 8 zł, a 32 zł. Według skarżącej, interes prawny spółki w żądaniu zmiany kwestionowanej uchwały przejawia się w tym, że uchwała Rady Gminy K. wprowadzając bonifikatę dotyczącą wyłącznie urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i ciepłowniczych, pozbawia spółkę prawa do równego traktowania podmiotów gospodarczych i tym samy narusza podstawowe zasady polskiego systemu prawnego wyrażone w art. 32 Konstytucji RP tj. równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz nie dyskryminowania w życiu gospodarczym. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przytoczyła stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 października 2000 r. (K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185) Według skarżącej problem dyskryminacji przy ustalaniu przez rady gmin opłat za zajęcie pasa drogowego został już dostrzeżony w orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych. Jako przykład skarżąca wskazała uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Sz. z dnia [...] lipca 2005 r. unieważniającą uchwałę Rady Miasta S. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, w zakresie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z budową lub renowacją publicznych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych finansowanych w całości lub w części ze środków Unii Europejskiej. Wywodząc posiadanie interesu prawnego spółka odwołała się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r. (sygn. akt IV SA/346/93, ONSA 1996/3/125). Ponadto wskazała, że była stroną skarżącą w sprawie o podobnym charakterze, w której skarga dotyczyła uchwały Rady Gminy G. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. uznał, że naruszenie zasady równości stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej ( sygn. akt III SA/Gd 460/11). Stanowisko to zostało powtórzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 20 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 464/12). Zdaniem spółki nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała w części naruszającej jej interes prawny, uprzywilejowała przedsiębiorstwa będące właścicielami urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz ciepłowniczych. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, brak jest uzasadnienia dla zróżnicowania podobnych podmiotów gospodarczych, jakimi są przedsiębiorstwa wodociągowe, ciepłownicze oraz przedsiębiorstwa zajmujące się przesyłem lub dystrybucją paliwa gazowego, które zgodnie z art. 3 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625 z późn. zm.), również zaliczane są do przedsiębiorstw energetycznych. Spółka wskazała dalej, że z uwagi na brak publikacji uzasadnienia uchwały nie wiadomo, jakie były przyczyny zróżnicowania przedmiotowych stawek przez Gminę, nie wynika ono z celów ustawy o drogach publicznych bądź jakiejkolwiek innej ustawy. Ponadto wprowadzenie tak wysokich stawek za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń gazowych, może pośrednio prowadzić do podwyższenia stawki opłaty za gaz dla odbiorców z terenu gminy, co spowoduje naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie, z którym to na gminie ciąży obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zaopatrzenia w gaz.

Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wywodząc, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. Wskazano także, że wzmiankowana uchwała podlegała nadzorowi Wojewody Z. o, co do zgodności z przepisami prawa. Według Rady, treść § 3 uchwały nie wykracza poza granice delegacji ustawowej. Rada ma uprawnienie do zróżnicowania stawek ze względu na rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z tych względów Rada nie podzieliła zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów. Na poparcie powyższego stanowiska powołano się na konkretne wyroki WSA oraz NSA. W toku rozprawy przed Sądem I instancji, pełnomocnik Gminy wyjaśniła, że "fizycznie nie ma w Gminie uzasadnienia do skarżonej uchwały, aczkolwiek zastępca Wójta twierdzi, że takie uzasadnienie było sporządzone, ale nie wie co się z nim stało".

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. WSA w Sz. w pierwszej kolejności ocenił dopuszczalność wniesionej skargi. W tym zakresie stwierdził, że zakwestionowana uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, zachowane zostały formalne warunki wniesienia skargi oraz, że spółka G. jest legitymowana do wniesienia skargi na powyższą uchwałę, ponieważ jako właściciel urządzeń do przesyłu gazu umiejscowionych w pasie dróg gminnych Gminy K. jest zobowiązana do uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego z tego tytułu. Według Sądu I instancji, ustalone zaskarżoną uchwałą stawki tych opłat dotyczą zatem obowiązku prawnego skarżącej i kreują jej interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. W ocenie WSA w Sz., o ile skarżąca spółka wykazała, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, o tyle nie wykazała skutecznie, że jej interes prawny uchwałą tą został naruszony. Wbrew zarzutom skargi, Sąd I instancji nie dopatrzył się w dokonanym zróżnicowaniu stawek opłat naruszenia prawa. Odwołując się do przepisu art. 40 ust.8 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego upoważnienie dla Rady Gminy do ustalenia omawianych stawek opłat WSA w Sz. stwierdził, że zarzut, iż Rada Gminy K. wyszła poza granice upoważnienia ustawowego i wprowadziła dyskryminujący skarżącą spółkę sposób bonifikaty w systemie stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym i z obsługą tego ruchu jest chybiony. Odnosząc się do stwierdzenia spółki, że ustanowione zaskarżoną uchwałą stawki opłat są za wysokie Sąd I instancji zauważył, że stawki te mieszczą się w granicach przewidzianych w art. 40 ust. 8, skoro nie przekraczają kwoty 200 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Porównywanie zaś przyjętych w zaskarżonej uchwale stawek ze stawkami ustanowionymi na tej samej podstawie prawnej przez inne Rady Gmin nie jest możliwe na gruncie rozpatrywanej sprawy. Według WSA w Sz., ustalona bonifikata jest wyrazem realizacji wynikającego z art. 40 ust. 9 uprawnienia Rady do zróżnicowania tych stawek ze względu na wymienione w pkt 1-5 przesłanki różnicujące. Zdaniem Sądu, należy mieć na uwadze, że ustawodawca wśród przesłanek różnicujących nie wyodrębnił, jako różnicującej kategorii ustawowej urządzeń infrastruktury technicznej, co oznacza, że pozostawił radzie gminy swobodę w określeniu stawki opłat ze względu na wykazany w pkt 5 rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z treści omawianego przepisu nie wynika, aby wolą ustawodawcy było narzucenie radzie gminy obowiązku ustalenia jednakowych stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń kwalifikowanych, jako urządzenia infrastruktury technicznej. W ocenie WSA w Sz., na gruncie niniejszej sprawy, ze względu na brak wspólnej cechy relewantnej między podmiotami, których dotyczy sporny przepis zaskarżonej uchwały, nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości poprzez dyskryminujące skarżącą ustalenie stawek opłat. O naruszeniu zasady równości można by mówić wówczas, gdyby uchwałodawca jednym podmiotom posiadającym urządzenia do przesyłu gazu w pasie drogowym drogi gminnej udzielił bonifikaty, a nie udzieliłby bonifikaty innym, takim samym podmiotom posiadającym w tym pasie drogowym takie same urządzenia. Tymczasem tego rodzaju rozróżnienie w zaskarżonej uchwale nie wystąpiło. Według Sądu I instancji, pomiędzy podmiotami, do których należą urządzenia wodne, kanalizacyjne, ciepłownicze, gazowe, energetyczne, telekomunikacyjne nie można postawić znaku równości, skoro ich umiejscowienie w pasie drogowym wiąże się z odmiennymi warunkami technicznymi wynikającymi ze specyfiki poszczególnych urządzeń i potrzeb związanych ze względami bezpieczeństwa w ich eksploatacji, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że podmioty te, jako eksploatujące urządzenia infrastruktury technicznej umieszczone w pasie drogowym, charakteryzują się jednakowymi wspólnymi cechami uzasadniającymi ich jednakowe traktowanie. Sąd I instancji przyznając racje skarżącej, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia ustalenie motywów, jakimi kierowała się Rada przy uchwalaniu bonifikaty, lecz brak ten WSA w Sz. uznał za nieistotny i niemogący prowadzić do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy nie można stwierdzić, że przepisy zaskarżonego aktu w istotny sposób naruszają prawo. W tym stanie rzeczy WSA w Sz. uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki, skoro nie narusza prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. Sp. z o.o. (dawnej: G. S.A.) w T. P. wskazując na podstawy z art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:

I.naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, art. 6 ust. 1 u.s.d.g, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wprowadzenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], 50% bonifikat od stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i ciepłowniczych w stosunku do opłat za umieszczenie urządzeń gazowniczych (gazociągów), mieści się w granicach swobody, jaką ustawodawca dał Radzie Gminy w art. 40 ust. 9 pkt 5 w/w ustawy o drogach publicznych i jest uzasadnione ze względu na różny rodzaj urządzeń i wobec tego nie ma charakteru dyskryminującego oraz nie narusza konstytucyjnej zasady równości,

2) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż brak uzasadnienia przedmiotowej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa przez Radę Gminy K. nie skutkujące nieważnością uchwały,

3) art. 40 ust. 5, 8 oraz 9 o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne jest w świetle tych przepisów wprowadzenie w zaskarżonej uchwale dla określenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i ciepłownicze zamiast stawki kwotowej wyrażonej w złotych polskich, stawki opłat w wysokości 50% stawek opłat określonych dla innych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego,

4) §140 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430, z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w celu ustalenia znaczenia pojęcia "rodzaju urządzenia", o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych.

a także II. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 134 §1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, poprzez brak wyjścia w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy poza zarzuty i wnioski skargi oraz przywołaną w wyroku podstawę prawną, w szczególności poprzez niezastosowanie powołanego rozporządzenia oraz przepisów prawa budowlanego przy ocenie czy urządzenia służące do przesyłania paliwa gazowego oraz kanalizacyjne, wodociągowe oraz ciepłownicze, w ramach których Rada Gminy K. zróżnicowała stawki opłat należą do jednego rodzaju urządzeń w rozumieniu art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie wskutek braku wyjaśnienia podstawy prawnej dla przyjęcia przez Sąd I instancji, iż urządzenia służące do przesyłania paliwa gazowego stanowią odrębny rodzaj urządzeń w rozumieniu art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych od urządzeń kanalizacyjnych, wodociągowych oraz ciepłowniczych.

Podnosząc powyższe zarzuty G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Sz., ewentualnie - w przypadku ustalenia, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaskarżonym skargą oraz w każdym przypadku - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych.

Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, skarżąca spółka przedstawiła w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K., reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi uznając podniesione w niej zarzuty za nieuzasadnione. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Zgodnie natomiast z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś niespełnienie tego wymogu ustawowego stanowi brak elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznanie w zakresie dotkniętym brakiem.

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 2 oraz art. 7 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż brak uzasadnienia przedmiotowej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa przez Radę Gminy K. nie skutkujące nieważnością uchwały (pkt I.2 petitum skargi). Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że został on nieprawidłowo skonstruowany, gdyż odnosi się do przepisu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym a więc przepisu, który nie miał zastosowania w sprawie. Należy bowiem przypomnieć, że kontroli sądowoadministracyjnej nie było poddane rozstrzygnięcie nadzorcze - a o takim jest mowa w ww uregulowaniu. Skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła powyższego zarzutu a więc nie może on zostać rozpoznany merytorycznie ani uwzględniony. Ubocznie zatem należy podnieść, że w literaturze prawa samorządowego oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do kwestii unormowanych przepisami ustawy o samorządzie gminnym wskazuje się, że sam brak uzasadnienia w uchwale prawa miejscowego nie powoduje, że uchwała rażąco narusza prawo. Uchwała może mieć uzasadnienie i jeśli je ma to jest to okoliczność przydatna przy dokonywaniu oceny jej prawidłowości. Ocena zgodności z prawem takiej uchwały powinna wówczas zostać dokonana w oparciu o dowody, które stanowiły podstawę jej wydania (v. wyrok NSA z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2282/14). Z kolei do istotnych naruszeń przepisów skutkujących nieważność uchwały organu gminy należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zaskarżona do Sądu I instancji uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto dodać należy, że normy kompetencji "prawotwórczej" powinny być interpretowane w sposób ścisły. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, opubl. OTK 2000/5/141). Dlatego, o czym już wspomniano, wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego jest oceniane, jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Problem prawny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dotyczy tego czy Rada Gminy K., podejmując zaskarżoną uchwałę (jako akt prawa miejscowego) mogła zróżnicować stawki za zajęcie pasa drogowego w zależności od umieszczonych w nim urządzeń: sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, ciepłowniczej – niższe, a wyższe - za inne urządzenia infrastruktury technicznej - energetyczne, gazownicze i telekomunikacyjne.

W kontrolowanej sprawie podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. Przypomnieć należy, że przepisem art. 40 ust. 8 u.d.p. ustawodawca przyjął, iż wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, przy czym dla określonych przypadków zajęcia pasa drogowego zastrzeżono górną granicę stawki, nie określając stawki minimalnej. Dodatkowo, zgodnie z ust. 9 cyt. artykułu, przy ustaleniu stawek uwzględnia się: kategorię drogi, której pasa drogowego dotyczy zajęcie, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia i (ust.5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Powyższy przepis daje zatem możliwość zróżnicowania stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ze względu na określone nim przesłanki. Taki też pogląd został wyrażony w zaskarżonym wyroku.

Jak wynika z treści uchwały Rady Gminy K. z dnia 30 listopada 2011 r. w jej § 3 ust. 1 ustalono, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia:

a) w jezdni - 100,00zł

b) w chodniku i pozostałych elementach pasa drogowego - 50,00zł

c) na drogowym obiekcie inżynierskim - 200,00zł

Natomiast w § 3 ust.2 ww uchwały ustalono, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i ciepłowniczych stosuje się stawki opłat w wysokości 50% stawek określonych w ust. 1.

Skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych w zróżnicowaniu stawek dla różnych urządzeń infrastruktury, co stanowi naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa i ma charakter dyskryminujący.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska.

Poddając kontroli instancyjnej zaskarżony wyrok, warto zauważyć, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. (wyrok NSA z 16 maja 2012r. sygn. akt: II GSK 548/11 LEX nr 1217638 – przywołany w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji).

Z kolei w wyroku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. II GSK 511/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe są różnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, a nie jednorodzajowymi i mogą zostać ustalone stawki opłat za zajęcie pasa drogowego opisywanymi urządzeniami, które będą się różniły w zależności od rodzaju urządzenia. Nie zostaną przy tym naruszone zasady dotyczące realizacji zadań publicznych przez gminę (art. 2 ust. 1 u.s.g.) i zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) (publ. Baza orzeczeń CBOIS). Podobny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 685/13. Skład orzekający w pełni podziela powyższe stanowiska. Należy dodać, że ostatnie z wymienionych orzeczeń wyeliminowało z obrotu prawnego wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 645/12, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie spółka, uznając wyrażone w tym wyroku poglądy za w pełni uzasadnione (v. str. 7 skargi kasacyjnej)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie różnych stawek za zajęcie pasa drogowego, dla różnych urządzeń infrastruktury technicznej, nie może być traktowane, jako naruszenie art. 32 Konstytucji RP.

Z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi, co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011r., sygn. akt: I OSK 607/11). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Zwłaszcza, gdy wskazać również, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z 12 maja 1998r., sygn. akt: U 17/97, Lex nr 32606).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, za nieuprawnione należałoby uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju lub w zależności od podmiotu zarządzającego czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Utrzymanie bowiem zróżnicowanych stawek według kryterium podmiotowego lub według przedmiotu prowadzonej działalności, wiązałoby się z dyskryminowaniem podmiotów w życiu gospodarczym w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy art. 32 Konstytucji RP. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, bowiem zróżnicowanie stawek za zajęcie pasa drogowego nie odnosiło się w ogóle do kryterium podmiotowego, lecz do rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Takie też stanowisko zajął w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Uznał on bowiem, że zróżnicowanie stawek opłat nastąpiło w zależności od rodzaju urządzenia, akceptując zasadnie pogląd Rady, że urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne są różnymi od urządzeń ciepłowniczych rodzajami urządzeń infrastruktury technicznej. Przeciwnego stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki nie potwierdza powoływany przez nią § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Przepis ten jedynie wskazuje, co należy do infrastruktury technicznej, m.in. przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za Radą Gminy K. przyjął, że urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze i gazowe są różnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, a nie jednorodzajowymi i mogą zostać ustalone stawki opłat za zajęcie pasa drogowego opisywanymi urządzeniami, które będą się różniły w zależności od rodzaju urządzenia. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarzuty opisane w pkt I.1 i I .4 petitum skargi kasacyjnej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutu kasacyjnego z pkt I.3. petitum skargi na wstępie należy przypomnieć, że sposób redagowania i oznaczania poszczególnych jednostek redakcyjnych uchwał organów samorządu terytorialnego reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: z.t.p.). – v. § 143, §141 z.p.t. Akty prawa miejscowego należy opracowywać według tych samych reguł, co inne akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym. Jest też zasada , by jednostki redakcyjne aktów prawa miejscowego oznaczać i systematyzować w taki sposób, jak się to zwykło robić w innych aktach normatywnych (szerzej: Sławomira Wronkowska, Maciej Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej , Wydawnictwo Sejmowe , Warszawa 2004r.). Gdy ze względu na złożoność samodzielnej myśli mającej przyjąć postać normy prawnej nie da się wyrazić w jednym zdaniu, dla zachowania czytelności lub z uwagi na zasady poprawnej pisowni myśl, którą chcemy zapisać, wyrażamy jako zespół zdań. W takim przypadku (podstawową jednostkę redakcyjną uchwały) paragraf dzielimy na ustępy, oznaczając każde zdanie kolejną liczbą zapisaną cyfrą arabską. Podział paragrafu na ustępy wprowadza się także w przypadku, gdy między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli występują powiązania treściowe, ale treść żadnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzielić ją w odrębny paragraf. Odnosząc powyższe do omawianego zarzutu kasacyjnego podważającego dopuszczalność wprowadzenia w przedmiotowej uchwale dla określenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i ciepłownicze zamiast stawki kwotowej wyrażonej w złotych polskich, stawki opłat w wysokości 50% stawek opłat określonych dla innych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego należy stwierdzić, że § 3 ust.1 i ust.2 zakwestionowanej uchwały trzeba odczytywać łącznie (ust.2 odnosi się wprost do poprzedzającej go jednostki redakcyjnej tj. ust.1). Nie budzi zatem wątpliwości, że stosując w ust.2 stawki opłat w wysokości 50% opłat określonych kwotowo w ust.1, chodzi o konkretne, jednoznaczne kwoty stawek opłat wyrażone w złotych polskich. W tej sytuacji podniesiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 40 ust. 5, 8 oraz 9 ustawy o drogach publicznych należy uznać za nietrafny.

Zarzuty naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II.1 i 2 petitum skargi) również nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Podnosząc zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie spółka wskazuje, że WSA w Sz. niezależnie od zarzutów skargi powinien przy wydaniu wyroku ze względu na brak legalnych definicji urządzeń infrastruktury technicznej w ustawie o drogach publicznych uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r.oraz ustawy Prawo budowlane. Należy jednak zauważyć, że uzasadnienie powyższego zarzutu zmierza do wykazania, iż przepisy zawarte w przywołanych aktach prawnych potwierdzają stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą, że urządzenia m.in. gazowe, ciepłownicze i wodociągowe należy traktować, jako jednorodzajowe. Tymczasem, o czym była już mowa, taki pogląd jest błędny. W tym stanie rzeczy powyższy zarzut kasacyjny nie może odnieść pożądanego przez skarżącą skutku.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p. p.p.s.a wskazać należy, że przepis ten formułuje zasady sporządzenia poprawnego uzasadnienia wyroku, wskazując na jego konieczne elementy. W szczególności obliguje on Sąd do wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zdawkowe i ogólnikowe a Sąd I instancji zamiast dokonać własnej oceny i wskazać konkretne różnice dotyczące samych urządzeń przytoczył jedynie orzecznictwo.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie WSA w Szczecinie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując, jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się, co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niektórych fragmentach jest obarczone pewnymi deficytami, nie można jednak przyjąć, że nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Natomiast sam fakt powołania się na poglądy zawarte w orzeczeniach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych ze wskazaniem, że przyjmuje się zawarte tam stanowisko za własne (a tak było w rozpatrywanej sprawie) nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czerpanie z dorobku orzeczniczego w żadnym razie nie może być poczytywane za wadę orzeczenia sądowego. Jednolitość orzecznictwa uważa się za jego wartość, ma ona znaczenie dla pewności prawa rozumianej, jako przewidywalność rozstrzygnięć sądowych.

Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).