Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 242/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 10 par. 1, 77 par. 1, 80, 85 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", 153, 190, 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi P. W. i K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. W. i K. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania R. K. i K. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]).

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] roku organ I instancji nakazał R. K., K. S., D. K., A. S. i A. S.-K., zamurowanie otworu drzwiowego w sklepie spożywczym w parterze budynku cegłą ceramiczną pełną, zamurowanie otworów okiennych w lokalu Nr [...] na I piętrze i Nr [...] na II piętrze cegłą ceramiczna pełną (grubość muru 51 cm), zamurowanie otworu okiennego w lokalu Nr [...] na III piętrze pełna cegła ceramiczną (grubość muru 38 cm). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż właścicielki nieruchomości przy ul. A. Nr [...] przejęły ją na własność w dniu 30 czerwca 1998 roku. Z dokumentów wynika, iż w 1929 roku oficyna frontowa, zajmująca całą szerokość działki, już istniała i była budynkiem 3 piętrowym z tremplem, poddaszem i piwnicami. Obrys budynku jest zgodny z aktualnym stanem i kopią mapy zasadniczej z 2006 roku. Natomiast właścicielki nie posiadają żadnej dokumentacji potwierdzającej zgodność wykonania otworów okiennych, brak umów najmu lokali lub decyzji o ich nadaniu sprzed 1996 roku. Na podstawie zeznań świadka B. M., która od 1945 roku mieszka w lokalu Nr [...], w którym m.in. znajduje się sporny otwór okienny, ustalono, iż od 1945 roku były otwory okienne (stolarka drewniana) w ścianie zachodniej. W latach późniejszych budynek został przebudowany w wyniku, czego powstały lokale Nr [...] i [...], dodała, iż w trakcie II wojny światowej w lokalu Nr [...] mieścił się zakład krawiecki. W toku przeprowadzonych w dniu 22 grudnia 2006 roku oględzin stwierdzono, iż w sklepie spożywczym na parterze w ścianie zachodniej wykonany jest otwór drzwiowy do zaplecza sklepu, wejście przez teren nieruchomości przy ul. A. [...]. Nadto w lokalu Nr [...] (3 pokoje, łazienka i kuchnia) w ścianie zachodniej znajduje się okno, w lokalu Nr [...] (2 pokoje, kuchnia, łazienka i przedpokój) w ścianie zachodniej w kuchni także jest otwór okienny. Obecny lokal Nr [...] powstał w wyniku przebudowy pierwotnych lokali Nr [...] i Nr [...], najemcy lokalu oświadczyli, iż otwór okienny był już 1945 roku. W kolejnym lokalu Nr [...] (2 pokoje, kuchnia, łazienka i przedpokój) który, jak ustalono, powstał w wyniku przebudowy lokali Nr [...] i [...], w ścianie zachodniej pokoju również jest otwór okienny. W odniesieniu do wszystkich lokali organ stwierdził, iż istnieje możliwość techniczna przebudowy lokali tak, aby nadal służyły zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ich najemców.

Organ prowadzący postępowanie sięgnął również do zasobów archiwalnych, na podstawie, których stwierdził, iż karta inwentarzowa nieruchomości przy ul. A. [...] została wykonana w dniu 10 maja 1929 roku. Wynika z niej, że budynki na posesji wybudowano w latach 1900-1910, narożnik południowo-wschodni działki (przy budynku frontowym ul. A. [...]) był terenem niezabudowanym i przeznaczonym na zieleń. Obecnie ten fragment działki jest nadal niezabudowany. Karta inwentarzowa dla nieruchomości przy ul. A. [...] wykonana została w dniu 31 marca 1930 roku. Z części rysunkowej karty wynika, że zabudowa jest zgodna z kopią mapy zasadniczej. Określono w niej, że na nieruchomości znajduje się dom frontowy murowany posiada parter, 3 piętra i poddasze niemieszkalne. Obiekt ma 9 okien frontowych na parterze wzgl. I piętrze. Cały budynek miał stanowić 23 lokale w tym 20 mieszkalnych i 3 handlowo-mieszkalne. Z karty wynika także, iż w 1936 roku właścicielem nieruchomości byli B. i A. K., a w budynku frontowym był parter – 2 lokale dwuizbowe, jeden czteroizbowy, I piętro – 2 lokale trzyizbowe, jedne pięcioizbowy, II piętro – 3 lokale jednoizbowe, 2 dwuizbowe, 1 czteroizbowy, III piętro – 11 lokali jednoizbowych. Odnaleziono również teczkę oznaczoną numerem "466" na podstawie, której stwierdzono, że w 1893 roku (data jej sporządzenia) na nieruchomości była oficyna prawa (3 kondygnacje), której lico stanowiło front od ulicy, lico budynku stało w linii zabudowy ulicy, zaś pozostała część nieruchomości wzdłuż ulicy była niezabudowana. Na podstawie kolejnej teczki Nr "6692" wykonanej w 1897 roku stwierdzono, że pozwolenie na budowę wydano w dniu 23 października 1897 roku, z załączonego dziennika budowy wynika, że w budynku nie było otworów okiennych w ścianie zachodniej, zaś z rysunków, że w wyniku budowy powstała oficyna frontowa posiadająca 9 okien frontowych.

Po poczynieniu powyższych ustaleń organ przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał i na jego podstawie wywiódł, iż pozwolenie na budowę nie obejmowało zgody na wykonanie otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie zachodniej, najprawdopodobniej zostały wykonane po zakończeniu budowy w 1945 roku, nie ustalono dokładnej daty. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji mogącej potwierdzić zgodność spornych otworów z przepisami prawa budowlanego obowiązującego po 1945 roku i wcześniej. Organ wywiódł, iż po 1945 roku miała miejsce przebudowa lokali, gdyż na III piętrze istnieją lokale wielopokojowe, a pierwotnie było tam 11 jednoizbowych lokali. Zdaniem organu, sporne otwory najprawdopodobniej nie powstały jednocześnie, czego dowodem jest nie zachowanie minimalnego porządku architektonicznego (środkowe okno przesunięte w stosunku do pozostałych).

Z uwagi na brak dokumentów potwierdzających legalność wybicia otworów, organ nadzoru budowlanego przeprowadził ustalenia czy możliwe było uzyskanie pozwolenia na wybicie otworów w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. W art. 196 rozporządzenia z 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym czytamy, iż budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ognioochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 cm ponad dach. W Prawie budowlanym z dnia 31 stycznia 1961 roku w przepisie art. 4 ust. 2 wskazano, że w celu zachowania warunków, o których mowa w ust. 1 należy stosować obowiązujące normy państwowe, normy techniczne i inne przepisy techniczno – budowlane. § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 roku stanowi, że warunkom technicznym określonym w § 76 i 77 powinny odpowiadać ściany zewnętrzne, położone przy granicy nieruchomości w odległości mniejszej niż określono w § 20 ust. 1 i 2.

Z uwagi na trudności w jednoznacznym określeniem daty powstania otworów, organ przyjął hipotetyczną możliwość ich wykonania w oparciu o przepisy obowiązujące przed 16 lutego 1928 rokiem, kiedy obowiązywały przepisy Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego. Zgodnie z art. 676 tego aktu, właściciel muru niewspólnego, przylegającego do cudzej nieruchomości może urządzać w tym murze otwory do oświetlenia albo okna, zaopatrzone w kratę żelazną i nieruchome ramy. Okna te winny posiadać kratę żelazną o odległości między prętami, co najmniej 1 decymetr. Zgodnie z art. 677 otwory te lub otwory do oświetlenia mogą być urządzane na parterze na wysokości co najmniej 26 decymetrów od podłogi albo posadzki pokoju, który ma być doświetlony, a na piętrach na wysokości co najmniej 19 decymetrów od podłogi.

Przepisy ustaw Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku i z dnia 7 lipca 1994 roku również jednoznacznie zakazywały wykonywania otworów okiennych i drzwiowych w ścianach budynków stojących w granicy. Wykonanie otworów okiennych przed 1928 rokiem było obwarowane bardzo szczegółowymi wymogami.

Reasumując organ I instancji wywiódł, iż wybicie otworów okiennych było wykonane w ramach samowoli, przy czym nie istnieją przeszkody, również społeczne, do nakazania ich zamurowania, tym bardziej, iż istnieją możliwości techniczne doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zamurowanie otworów okiennych doprowadzi budynek do stanu pierwotnego i nie naruszy praw osób trzecich. Sporne otwory wykonane zostały z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i z pewnością po oddaniu budynku do użytkowania. W związku z zapisami art. 103 w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, ponieważ jednak brak podstaw do zastosowania przepisu art. 48 i 49b gdyż roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. i R. K. zarzuciły naruszenie interesu społecznego i prawa własności, zasady bezstronności, rzetelności i staranności. Odwołujące podniosły, iż organ nie uwzględnił wszystkich dokumentów znajdujących się w archiwum i faktów z nich wynikających, chociażby ustaleń, iż nieruchomość była zabudowywana od 1893 do 1897 roku, ale prace nie zostały zakończone w sposób pełny. Po nabyciu nieruchomości przez Państwa K. w 1929 roku właściciele zwrócili się o zezwolenie na przeprowadzenie prac budowlanych i stosowne zezwolenie otrzymali. Po 1945 roku mieszkania były przydzielane w drodze decyzji administracyjnych nie jest zatem możliwe by organy pominęły ustalenie czy budynek jest posadowiony zgodnie z przepisami budowlanymi i jednocześnie aby przydzielił lokale bez okien. Niewątpliwie okna zostały wybite w zgodzie z przepisami, zaś obecnie nałożenie obowiązku ich zamurowania będzie godziło w prawa właścicieli, najemców oraz w interes społeczny, jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego określonymi w art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego. Zdaniem odwołujących organy nadzoru budowlanego uwzględniły wyłącznie interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, który chce zbudować hotel. Organ zataił fakt, iż wyrokiem z dnia 17 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla hotelu. Ograny błędnie zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż na terenie nieruchomości nie są prowadzone żadne prace, nie były wykonywane co najmniej od 1936 roku, zaś od 1945 roku żadne roboty związane z wybitymi oknami. Zdaniem odwołujących się, istnieją przeszkody w realizacji decyzji i istniały już w dacie jej wydania, jej realizacja mogłaby nastąpić tylko w wyniku dokonania czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Decyzją z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i w pełni podzielając argumentację organu I instancji podniósł, iż w jego ocenie przedmiotowe otwory okienne i drzwiowe wykonano za rządów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Okna i drzwi są niezgodne z przepisami tego rozporządzenia, jak też z aktualnie obowiązującymi przepisami normującymi warunki techniczno – budowlane. Nie ma znaczenia istnienie otworów od 1930 roku skoro w latach 1929-1961 w zakresie sytuowania otworów w ścianie w granicy nieruchomości obowiązywały te same przepisy tj. z 1928 roku. W świetle obecnie obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest sytuowanie w ścianie granicznej otworów okiennych i drzwiowych, co wynika z przepisu § 12 oraz § 226 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do robót budowlanych innych niż budowa obiektu wykonanych niezgodnie z przepisami, jeśli roboty te wykonano pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów zastosowanie znajdują przepisy aktualnie obowiązujące ustawy dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (art. 103).

Ustosunkowując się do zarzutu odwołujących, w kwestii zastosowania nieprawidłowej podstawy nakazu, organ wyjaśnił, iż do robót budowlanych innych niż budowa obiektu lub jego części, znajdują zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 w/w ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wykonanie otworu w ścianie oddzielenia pożarowego, które obligatoryjnie musi znajdować się w granicy działki jest niedopuszczalne tym samym w/w roboty w sposób istotny naruszają przepisy ustawy i uchybiają przepisom bezpieczeństwa pożarowego. Stan taki powoduje nierówność właścicieli spornych nieruchomości wobec prawa.

Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów odwołania organ wskazał, iż nie ma znaczenia naruszenie praw najemców, ponieważ w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego nie przysługuje im przymiot strony tegoż postępowania. Decyzja nie narusza praw właścicieli, a prowadzone postępowanie ma na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Sporne drzwi nie mogą mieć przeznaczenia drzwi awaryjnych pożarowych, gdyż nie spełnione zostały przesłanki z § 238 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku. W kwestii rzeczywistej daty powstania otworów, organ podał, iż najprawdopodobniej powstały po 1945 roku, kiedy masowo dokonywano adaptacji i podziału wtórnego pomieszczeń na lokale mieszkalne. Nawet gdyby organ wydał zgodę na wykonanie takich otworów decyzja taka wydana byłaby z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym zachodziłaby przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności takiego aktu. Tym niemniej w toku czynności wyjaśniających nie ustalono by taka decyzja została wydana, natomiast wyłącznie pozwolenie na budowę jest prawidłowym zezwoleniem na dokonanie określonych prac.

W skardze na powyższą decyzję R. K. i K. S., zarzuciły istotne wady formalno – prawne, naruszenie interesu społecznego i prawa własności, niezachowanie należytej staranności i ingerencję w prawa osób trzecich. Z karty inwentarzowej założonej w dniu 31 marca 1930 roku wynika, iż w budynku frontowym na II piętrze znajdowały się 3 lokale jednoizbowe, zaś na III piętrze 11 lokali jednoizbowych. Lokale te były zamieszkiwane trudno tym samym przyjąć, iż były pozbawione otworów okiennych. Skarżące nie zgodziły się ze stanowiskiem organu, iż po zamurowaniu otworów okiennych pomieszczenia, w których znajdowały się, będą nadal spełniały funkcję lokali mieszkalnych. Lokale te od 70 lat, przeznaczone były na stały pobyt ludzi. Powołując się na przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony praw najemców i zasady współżycia społecznego skarżące podniosły, iż wykonanie decyzji narusza prawa właścicieli nieruchomości i najemców lokali, zaburzy porządek prawny i doprowadzi do konfliktu społecznego, gdyż nie ma podstaw prawnych do jednostronnej zmiany warunków umowy pogarszających warunki mieszkaniowe najemcom. Ponadto, skarżące powtórzyły argumenty odwołania, iż organy zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego pomimo braku przesłanek umożliwiających ich zastosowanie, a jednocześnie organy odmówiły zastosowania przepisu art. 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżące podtrzymały stanowisko, iż zaskarżone decyzje są nie wykonalne i nie były wykonalne w dacie ich wydania bowiem ich realizacja mogłaby nastąpić tylko w wyniku dokonania czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, iż bezsprzecznie sporne otwory wykonane zostały w sposób istnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, co uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno za rządów regulacji z 1928 roku, jak i w aktualnie obowiązujących przepisach, niedopuszczalnym było i jest sytuowanie otworów w ścianie znajdującej się w granicy działki, z uwagi na konieczność zamknięcia strefy pożarowej w granicy działki. W świetle art. 52 Prawa budowlanego brak możliwości ustalenia inwestora robót uzasadnia nałożenie obowiązku na właścicieli obiektu. Natomiast, zgodnie z art. 114 Kodeksu postępowania administracyjnego, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. W ocenie organu, postępowanie ugodowe nie jest możliwe m.in. z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa mające charakter ius cogens, którego obowiązywanie nie może zostać wyłączone wolą stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 października 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 260/08 oddali skarg P. W. i K. S. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej pełnomocnika K. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 roku, sygn. akt: II OSK 262/09 uchylił wyrok sądu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2008 roku i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że organy administracji naruszyły przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 10 § 1 oraz art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a konsekwencji również doszło do naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na wstępie wskazać należy, iż prawidłowy jest wniosek wynikający z rozważań organów administracji, iż żaden z aktów prawnych obowiązujących na przestrzeni lat, od kiedy powstał obiekt, aż do chwili obecnej, nie dopuszczał w zasadzie umieszczania otworów drzwiowych czy okiennych w ścianach granicznych, które powinny być od strony granicy zaopatrzone w mur ogniotrwały bez otworów i próżni. Tym samym, bez znaczenia jest ustalenie konkretnej daty wykonania przedmiotowych otworów, skoro na ich wykonanie nie zezwalały żadne przepisy, dlatego bez znaczenia jest także kto i kiedy sporne otwory wykonał, również to, że skarżące przejęły na własność kamienicę w 1998 roku.

W kontekście tych wniosków należy wskazać, że organy administracji w wysoce wyjątkowym stopniu zajęły się gromadzeniem materiału i dokonywaniem analiz, w tym przez przegląd akt archiwalnych. Nie mniej jednak, ustalenia te zostały wykonane z naruszeniem prawa, w stopniu nie pozwalającym na zadośćuczynienie zasadzie prawdy obiektywnej obowiązującej w polskim procesowym prawie administracyjnym.

Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność wysokiego prawdopodobieństwa, że wybicie otworów i przebudowa znajdujących się tam lokali odbywały się za zgodą ówczesnego dysponenta budynku, tj. władz kwaterunkowych, w związku z wprowadzeniem w mieście publicznej gospodarki lokalami, w oparciu o przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 roku o publicznej gospodarce lokalami. W tej sytuacji organy powinny kwestę tę wyjaśnić w sposób należyty. Może się bowiem okazać, że decyzja zezwalająca na wybicie okien była ówcześnie wydana. Wbrew poglądom organów administracji, gdyby taka decyzja znalazła się w obrocie i stanowiłaby podstawę do wykonania otworów w ścianie szczytowej tego budynku oznaczałoby to, że otwory te wykonane zostały na podstawie ważnej wówczas decyzji ostatecznej i nie byłoby podstaw do stwierdzenia, że do samowoli budowlanej w ogóle doszło, a zatem nie byłoby też podstaw do nakazu ich zamurowania. Dopiero ewentualne usunięcie takiej decyzji z obrotu otwierałoby możliwość do podejmowania dalszych działań. Nie można zatem zaakceptować poglądu, że materiał dowodowy sprawy był kompletny i poszukiwania takiej decyzji było zbyteczne. Możliwość powstania otworów w okresie powojennym powinna prowadzić do badania sprawy z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 1 przywołanego dekretu. Przepis ten stanowił, iż władza budowlana może na wniosek władzy kwaterunkowej zarządzić przerobienie samodzielnego mieszkania ponad trzyizbowego na dwa lub więcej samodzielnych mieszkań, a jeśli tego właściciel nieruchomości nie dopełni w oznaczonym terminie – wykonać tę przeróbkę na jego rachunek i w przypadku nieściągalności sumą wyłożonych kosztów obciążyć hipotecznie daną nieruchomość. W tej sytuacji istniały prawne podstawy do wykonania przeróbki budynku polegającej na powiększeniu liczby samodzielnych lokali wraz z otworami okiennymi. Wobec tego organy powinny prowadzić poszukiwania archiwalne dotyczące ewentualnych działań władz kwaterunkowych związanych z przydziałami mieszkań.

Zważyć bowiem należy, że ustalenie daty powstania budynku, a także prawdopodobnej daty powstania otworów, samo przez się, nie odpowiada jeszcze na pytanie czy zgoda budowlana mogła, czy też nie mogła zostać udzielona. Również nie przesądzała odpowiedzi na to pytanie okoliczność, że przepisy prawa zakazują, a także zakazywały wcześniej, umieszczania otworów w ścianach granicznych, będących też ścianami oddzielenia pożarowego.

Bez dokładnego zbadania sprawy nie można wykluczyć, że ściana z oknami budynku wybudowanego na działce budowlanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, na skutek późniejszych zdarzeń prawnych (np. na skutek zmiany granic nieruchomości, czy też na skutek podziału nieruchomości, lub postępowania rozgraniczającego), znalazła się obecnie w granicy z inną działką budowlaną. Stan taki nie daje jeszcze podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tylko wówczas istnieje podstawa do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z Prawa budowlanego. Zważyć też trzeba, że problematyka budowy w zbliżeniu do granic sąsiednich nieruchomości i zabudowy (poza względami bezpieczeństwa przeciwpożarowego), należy zasadniczo do materii prawa sąsiedzkiego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób było przeoczyć, że działka sąsiadująca z działką, na której znajduje się budynek skarżących była własnością Państwa, podobnie jak w dyspozycji Państwa znalazł się budynek objęty publiczną gospodarką lokalami. Nie można zatem wykluczyć, że organy tego Państwa mogły podejmować decyzje, w tym decyzje o lokalizowaniu okien w granicy działek, gdyż pozostawały one we władaniu tego samego podmiotu, który realizował politykę wynikającą z zapisów wspominanego dekretu.

Nieposiadanie przez właściciela obiektu pozwolenia na budowę, czy potwierdzonego zgłoszenia zamiaru budowlanego nie wyklucza, że dokumentacja taka istniała, a zatem, w razie wątpliwości co do stanu prawnego, konieczne jest podjęcie jej poszukiwań. W razie negatywnego wyniku takich poszukiwań konieczne jest podjęcie postępowania dowodowego na podstawie art. 83 § 3 i art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących odebranie zeznań lub oświadczeń, z uprzedzeniem świadków lub stron o odpowiedzialności karnej, a następnie ocena tak zgromadzonego materiału.

W tym kontekście należy wskazać, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne kwestie faktyczne, jak też związane z trybem uzyskiwania materiału dowodowego, z pominięciem strony przy badaniach archiwalnych, szczególnie dlatego, że zachodzi w sprawie potrzeba podjęcia badań archiwalnych dotyczących również działań władz kwaterunkowych, w kontekście przywołanego art. 10 dekretu o publicznej gospodarce lokalami.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, stwierdzić trzeba, że wbrew poglądom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia interesów najemców lokali przez niezachowanie zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak też uwzględnienie tylko jednego z wchodzących w grę interesów z pominięciem interesów najemców. Gdy w sprawie, po uzupełnieniu materiału dowodowego dojdzie do ponownego wydania decyzji nakazującej zamurowanie spornych obiektów, to wprawdzie skutki takiego rozstrzygnięcia, skierowanego do właścicieli tego budynku, mogą się okazać dotkliwe również i dla najemców zajmujących lokale z takimi oknami. Tym niemniej nie sposób zanegować, że decyzja skierowana jest do właścicieli budynku i na nich nakłada obowiązki publicznoprawne, nie zaś na najemców.

W chwili obecnej, po uchyleniu przez Sąd decyzji II, jak i I instancji, organy administracji zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem uwag zaprezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2010 roku. Jak już Sąd wskazał na wstępie uzasadnienia, Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast, zgodnie z regulacją art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135, przy zastosowaniu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w punkcie drugim i trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził w punkcie czwartym wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku w oparciu o zapisy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

K.O.