Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 257/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z [...] listopada 2011 r (znak: [...]; zwaną też dalej "Decyzją WZ") Burmistrz Miasta i Gminy W., po rozpatrzeniu wniosku R. G. (zwanego też dalej "Inwestorem"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy hodowli norek, przewidzianej do realizacji na działkach nr geod. [...], obręb R. (gm. W.).

Pismem z [...] kwietnia 2012 r. L. N. (dalej też jako "Wnioskodawca") wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją WZ – z powołaniem się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił wznowienia ww. postępowania. Postanowienie to, na skutek zażaleń wniesionych przez Wnioskodawcę oraz P. W. (zwanego też dalej "Prokuratorem"), zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie zakończonej Decyzją WZ. Następnie decyzją z [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) odmówił uchylenia Decyzji WZ.

Na skutek odwołań wniesionych przez Wnioskodawcę oraz Prokuratora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] lutego 2014 r. (nr [...]), uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2013 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Po 512/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w P. uwzględnił skargę Inwestora i uchylił ww. decyzję SKO z [...] lutego 2014 r.

Ponownie rozpoznawszy sprawę, SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2013 r. – decyzją z [...] lipca 2015 r. (nr [...]).

WSA w Poznaniu uwzględnił skargę Prokuratora i wyrokiem z 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 795/15, uchylił ww. decyzję SKO z [...] lipca 2015 r.

Rozpoznawszy ponownie sprawę, SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2013 r. – decyzją z [...] lutego 2017 r. (nr [...]).

Wyrokiem z 07 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 356/17, WSA w Poznaniu uwzględnił skargę Prokuratora i uchylił ww. decyzję SKO z [...] lutego 2017 r.

SKO, rozpoznawszy raz kolejny sprawę, decyzją z [...] grudnia 2017 r. (nr [...]) uchyliło decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2013 r., odmawiającą uchylenia Decyzji WZ, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz powtórnie odmówił uchylenia Decyzji WZ, stwierdzając w konkluzji, że Wnioskodawca powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego ("k.c.") nie wskazał, w jaki sposób planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość, oraz że drugi z powołanych przezeń przepisów – art. 144 k.c. – w ocenie organu I instancji "nie może stanowić samoistnej przesłanki wywodzenia z niego interesu prawnego".

Odwołanie od ww. decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2018 r. wniósł P. W., który – zarzuciwszy tej decyzji naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację, konsekwencją której było niezasadne uznanie, iż brak jest podstaw do uchylenia Decyzji WZ z powodu nieprzyznania Wnioskodawcy statusu strony postępowania administracyjnego, w następstwie czego wyżej wymieniony nie brał udziału w postępowaniu [...],

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego i wnikliwego zbadania sprawy zgodnie z dyrektywami wskazanymi w naruszonych przepisach prawnych, w konsekwencji czego organ I instancji błędnie ustalił, iż Wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego,

3. art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji powodów podjęcia decyzji, co do nieprzyznania Wnioskodawcy statusu strony postępowania

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] sierpnia 2018 r., odmawiającą uchylenia Decyzji WZ.

W uzasadnieniu SKO podało, że L. N. we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wskazał, iż jego nieruchomość przylega bezpośrednio do nieruchomości objętej Decyzją WZ i że na tym tle wywodzi swoje uprawnienie do udziału w postępowaniu, opierając się na przepisie art. 144 k.c. Uciążliwość inwestycji objawiać się ma, według Wnioskodawcy, ewentualnym powstawaniem hałasu i odoru. W związku z tym organ II instancji wyjaśnił, że – jak ustalono – nieruchomość Wnioskodawcy nie przylega bezpośrednio do planowanej inwestycji, lecz jest położona w odległości 400 m od niej. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy należy zbadać, czy zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W dalszej części uzasadnienia SKO wyjaśniło, że zgodnie z wytycznymi WSA zwróciło się do organu I instancji o przekazanie całej dokumentacji dotyczącej postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji i przeanalizowało całość materiału dowodowego – cztery tomy akt administracyjnych – w których zawarty jest m.in. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko autorstwa dra P. K. i mgra inż. P. S. (dalej jako "Raport"). Analizując treść Raportu oraz jego wyniki organ stwierdził, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji – polegającej na budowie fermy norek, kwalifikowanej jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – znajdują się pojedyncze zabudowania siedliskowe wsi R., brak jest zabudowy mieszkaniowej, od strony zachodniej ferma przylega do lasu, od strony zachodniej i północnej przylega do pól uprawnych, których właścicielem jest Inwestor, od strony południowej ferma graniczy z drogą polną, a po jej przeciwnej stronie także znajdują się pola uprawne. SKO zwróciło uwagę, że już na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy we W. dnia [...] kwietnia 2011 r. (nr [...]; zwanej też dalej "Decyzją UŚ") – L. N. nie został uznany za stronę. Decyzja ta, z niewielkimi zmianami utrzymana w mocy przez SKO, była przedmiotem badania przez WSA w Poznaniu, który wyrokiem z [...] marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po [...] oddalił skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku zarówno przez Inwestora, jak i Prokuratora – wyrokiem z [...] grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK [...].

Dalej SKO wyjaśniło, że ferma norek w R. – zakończenie budowy której Inwestor zgłosił [...] listopada 2012 r. – została zrealizowana w oparciu o wydaną przez Starostę Wrzesińskiego decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]; zwaną też dalej "Decyzją PnB"), przy czym także w postępowaniu o wydanie tej decyzji L. N. nie został uznany za stronę postępowania.

Oceniając w dalszym ciągu kwestię, czy w przypadku Wnioskodawcy można mówić o interesie prawnym wywodzonym z art. 144 k.c., SKO wskazało, że ocena "przeciętnej miary" w rozumieniu art. 144 k.c. powinna być dokonana na podstawie obiektywnych warunków panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć właścicieli poszczególnych nieruchomości, powinna uwzględniać przeznaczenie nieruchomości, które wynika z jej charakteru i sposobu korzystania z niej. W tym przypadku Wnioskodawca jako interes prawny wskazał ewentualny odór i hałas, jakie mogą powstać w związku z działalnością prowadzoną przez Inwestora, jednakże swoich twierdzeń nie poparł żadnym dowodem. Zdaniem SKO, Wnioskodawca, powołując się także na art. 140 k.c., opiera swój interes prawny wyłącznie na przypuszczeniu, iż planowana inwestycja może mieć negatywny wpływ na jego nieruchomość.

Organ II instancji zaznaczył, że rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę zarówno wywody zawarte w wyrokach sądu administracyjnego zapadłych w niniejszej sprawie, jak i ustalenia poczynione przez organ I instancji; poczynił również swoje ustalenia, w oparciu o całość materiału dowodowego, w tym także z postępowania zakończonego Decyzją UŚ, jak i z postępowania o wydanie Decyzji PnB. Podkreślił, że w obu tych postępowaniach Wnioskodawca nie uzyskał statusu strony postępowania. I to pomimo okoliczności, iż wymienione etapy postępowania administracyjnego konkretyzują zakres praw i obowiązków Inwestora, przesądzają o inwestycji, gdy tymczasem decyzja o warunkach zabudowy ma charakter dokumentu, który w sposób ogólny określa miejsce i rodzaj inwestycji, jaka jest przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem SKO ma rację organ I instancji, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie posiada kompetencji do oceny, czy nałożone na Inwestora ograniczenia zostały zastosowane. Poza tym SKO oceniło, że organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie wywody zawarte zarówno w decyzji kasacyjnej SKO, jak i w wyrokach WSA w Poznaniu.

Odnosząc się do zarzutów Prokuratora, jakoby organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., SKO uznało je za nietrafne. W ocenie SKO Wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie wykazał on, w jaki sposób planowana inwestycja miałaby negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość, a jedynie w sposób lakoniczny wskazał, iż może ona emitować odór i hałas. Tymczasem na Inwestora nałożono obowiązek ochrony nieruchomości sąsiednich przed emisją odoru i hałasu, z tym że organ ustalający warunki zabudowy nie jest organem właściwym do oceny, czy w sposób prawidłowy Inwestor wykonał zalecenia, które są szczegółowo określane na innych etapach postępowania. Podobnie nie można uznać, że Wnioskodawcy przysługuje status strony tylko z samego faktu, iż podnosi on, że w wyniku realizacji inwestycji może obniżyć się atrakcyjność jego działki i jej wartość – te okoliczności mogą świadczyć wyłącznie o interesie faktycznym, a nie o interesie prawnym. W ocenie SKO zarzuty podnoszone w niniejszym postępowaniu sprowadzają się wyłącznie do wyartykułowania, że zamierzenie inwestycyjne utrudni możliwość korzystania z nieruchomości sąsiedniej, jednak zarzuty te są formułowane w sposób ogólny, bez podania konkretnych okoliczności składających się na zarzut.

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. W., zarzucając jej:

1) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, przez brak podjęcia przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku dogłębnej analizy i rozpatrzenia materiału dowodowego,

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia oraz nie zawiera rozumowania organu odnoszącego się do istoty rozstrzygnięcia, a więc tego, czy w świetle dokumentacji z postępowania środowiskowego Wnioskodawcy można w oparciu o przepis art. 144 k.c. przyznać status strony postępowania.

Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji "i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".

W uzasadnieniu skargi Prokurator wytknął, że SKO w przeważającej części powieliło tok rozumowania organu I instancji, co spowodowało, iż nie rozpatrzyło istoty sprawy. W kwestii oceny, czy Wnioskodawcy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługiwał status strony, zacytowało tylko, iż ten swoich twierdzeń w tej kwestii nie poparł żadnym dowodem, a okoliczność ta szczegółowo podlegała badaniu na etapie udzielania Inwestorowi pozwolenia na budowę. Tym sposobem SKO w ww. zakresie nie poczyniło żadnych własnych ustaleń. Nadto w sposób całkowicie bezkrytyczny przyznało rację organowi I instancji, co do okoliczności wykazania, czy nałożone na Inwestora ograniczenia emisji hałasu oraz odoru zostały zastosowane, i w tym wypadku powtórzyło za organem I instancji, iż ten ostatni nie posiada takich kompetencji z uwagi na to, iż w chwili rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie są jeszcze znane konkretne ustalenia zawarte w projekcie budowlanym. Ponadto SKO powołało się głównie na ustalenia w postępowaniu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jednakże w żaden sposób nie podało wyników tej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego na gruncie niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] listopada 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy ("Decyzji WZ") dla projektowanej budowy fermy norek na działkach nr geod. [...], [...] położonych w R..

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją SKO zostało wywołane wnioskiem L. N. z [...] kwietnia 2012 r. (data wpływu: [...] kwietnia 2012 r.) o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją WZ. Wnioskodawca, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, jako przesłankę wznowienia podał okoliczności wypełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba uwzględnić fakt, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w trzech uprzednio w niej zapadłych prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu:

i) z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 512/14;

ii) z 25 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 795/15;

iii) z 07 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 356/17.

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. (w aktualnym brzmieniu) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekające ponownie, po wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 356/17, organy obu instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku oraz we wcześniejszych wyrokach WSA o sygn. akt IV SA/Po 795/15 i II SA/Po 512/14.

Ponadto należy dodać – zwłaszcza w kontekście akcentowanego w motywach zaskarżonej decyzji SKO faktu, że dotycząca przedmiotowej inwestycji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ("Decyzja UŚ": wydana przez Burmistrza w dniu [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i nieznacznie zmodyfikowana przez SKO decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...]) przeszła pozytywnie kontrolę sądową w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 818/11, i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1620/12 – że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 170). Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyroki NSA z 25.03.2013 r., II GSK 2322/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z analizowanego przepisu moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów tudzież prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, nr 9, poz. 88, s. 1303–1304). W konsekwencji w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą (por. wyrok NSA z 06.06.2017 r., II OSK 2521/15, CBOSA).

Wracając do oceny wypełnienia przez organy obu instancji dyspozycji art. 153 p.p.s.a., należy w pierwszej kolejności przytoczyć istotne dla tej kwestii fragmenty uzasadnienia ostatnio zapadłego w kontrolowanej sprawie prawomocnego wyroku WSA – o sygn. akt IV SA/Po 356/17.

WSA w motywach tego wyroku zauważył m.in., że organ II instancji związany był wcześniejszym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 795/15, w tym zawartym w nim wskazaniem, że aby ocenić, czy z faktu funkcjonowania spornej fermy właściciel nieruchomości zlokalizowanej w odległości 400 m od granic terenu tej inwestycji może wywodzić swój interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należy przeanalizować dokumentację z postępowania środowiskowego. Analiza taka pozwoli bowiem ustalić, czy nieruchomość Wnioskodawcy znajdzie się w tak negatywnym oddziaływaniu uciążliwości przezeń wskazywanych, a związanych z odorem i hałasem, że przymiot strony postępowania będzie można osobie tej przyznać w oparciu o art. 144 k.c. Ponadto SKO zobowiązane było ocenić, czy i jaki wpływ na wynik sprawy ma podnoszona przez pełnomocnika Inwestora okoliczność oddania fermy do użytkowania i jej funkcjonowanie. Zatem – jak podkreślił WSA w referowanym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 356/17, nawiązując w tym zakresie nie tylko do wskazań z wyroku o sygn. akt IV SA/Po 795/15, ale także o sygn. akt II SA/Po 512/14 – na gruncie kontrolowanej sprawy obowiązkiem organu II instancji było zbadanie, czy Wnioskodawcy przysługiwał w sprawie o ustalenie warunków zabudowy interes prawny, przy czym należało to uczynić zarówno na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i w sprawie o środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji, oraz dać wyraz poczynionym ustaleniom w uzasadnieniu decyzji.

W związku z tym WSA w referowanym wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...] stwierdził, iż SKO po raz kolejny nie wykazało w sposób prawidłowy i nakazany przez WSA, czy L. N. przysługuje status strony. Organ kolejny raz w sposób lakoniczny odniósł się do tej kwestii i nie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, na jakiej podstawie uznał, że Wnioskodawcy nie przysługuje status strony w niniejszej sprawie. Organ wręcz nie rozstrzygnął tej kwestii. Stanowiska w tej sprawie można się jedynie domyślać, oceniając kontekst wypowiedzi organu: "W omawianym przypadku L. N., jako interes prawny wskazał ewentualny odór i hałas, jakie mogą powstać w związku z działalnością prowadzoną przez R. G.. Swoich twierdzeń nie poparł żadnym dowodem". Dlatego w konkluzji wyroku o sygn. akt IV SA/Po 356/17 WSA stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organ, będąc związanym wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA z 26 czerwca 2014 r. i z 25 lutego 2016 r. powinien na podstawie dokumentacji z postępowania środowiskowego ustalić, czy nieruchomość wnioskującego o wznowienie postępowania znajduje się w negatywnym oddziaływaniu uciążliwości związanych z odorem i hałasem, i czy interes prawny skarżącego [powinno być raczej: "Wnioskodawcy" – uw. Sądu] można wywodzić z art. 140 i art. 144 k.c. Swoim ustaleniom organ winien dać wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. i jednoznacznie wyjaśniającym przesłanki, dla których przyjęto, że Wnioskodawca posiada lub nie posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

Skontrolowawszy zaskarżoną decyzję SKO z [...] stycznia 2019 r. Sąd w niniejszym składzie uznał, iż wydając tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2018 r. organy obu instancji w dostatecznym stopniu wykonały wytyczne zawarte w ww. wyrokach WSA – oceniając legitymację Wnioskodawcy zarówno w oparciu o dokumentację zgromadzoną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i w sprawie o środowiskowe uwarunkowania. Jak wynika z akt sprawy, a przede wszystkim z uzasadnień obu ww. decyzji, organy celem wykonania wytycznych WSA przeanalizowały całość materiału dowodowego, w tym również akta środowiskowe, obejmujące m.in. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ("Raport"). Posiłkowo sięgnęły też do ustaleń z postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji (zakończonego "Decyzją PnB", tj. decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., a także decyzją Wojewody W. z [...] czerwca 2012 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniami od Decyzji PnB wniesionymi przez A. R. i L. N. – k. 347 akt adm. I inst.).

Badając kontrolowaną sprawę należy mieć na uwadze, iż istota sporu w tej sprawie – pomimo, iż skargę złożył Prokurator – sprowadza się do kwestii, czy Wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej budowy fermy norek.

Oceniając powyższe należy wyjść od niespornej konstatacji, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, w skrócie "u.p.z.p.") w dacie wydania Decyzji WZ nie określała (i nadal nie określa) kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, iż tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA: z 10.02.2005 r., OSK 1012/04; z 20.09.2006 r., II OSK 837/05; z 11.01.2008 r., II OSK 1828/06; z 12.05.2011 r., I OSK 1043/10; z 10.06.2011 r., II OSK 1059/10 – dostępne w CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 09.12.2005 r., II OSK 310/05, CBOSA).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale także właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. W wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2413/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (tak: wyrok WSA z 18.12.2013 r., II SA/Kr 1224/13, CBOSA).

Podkreślić jeszcze należy, że interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, tudzież jest źródłem ograniczeń jego praw w związku z realizacją danego zamierzenia inwestycyjnego. Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki NSA: z 05.10.1998 r., II SA 1104/98, LEX nr 41301; z 27.09.1999 r., IV SA 1285/98, LEX nr 47898; z 29.03.2000 r., SA/Sz 69/99, CBOSA; z 12.07.2007 r., I OSK 1559/06, CBOSA; z 07.07.2011 r., I OSK 1278/10, CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie, z określonych względów, zainteresowany w takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie.

Należy przy tym podkreślić, że same tylko przepisy Kodeksu cywilnego "definiujące" prawo własności (art. 140 i art. 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Zastosowanie przepisu art. 144 k.c. – pomijając utrzymującą się wciąż dyskusyjność dopuszczalności jego stosowania przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania administracyjnego (por. np. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 24 do art. 28, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo) – nie jest wprost uzależnione od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami, w tym sensie, że immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (zob.: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, A. Sylwestrzak [w:] M. Balwicka-Szczyrba, G. Karaszewski, A. Sylwestrzak, Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, Warszawa 2014, uw. II.1. do art. 144 k.c.). Poza tym, wbrew stanowisku organu I instancji, ochrona przewidziana w tym przepisie nie odnosi się wyłącznie do ponadprzeciętnych zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości "już dokonanych", w znaczeniu immisji już zachodzących, ale także do sytuacji, gdy – jak zauważa się w doktrynie – nie doszło jeszcze do naruszenia własności w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz podejmowane są czynności przygotowawcze, które, po ich ukończeniu, mogą umożliwić takie naruszenia (immisje), jak np. rozbudowa zakładu przemysłowego czy wznoszenie urządzeń lub budowli mogących generować uciążliwe oddziaływania (por. A. Wilk, Ochrona własności nieruchomości przed immisjami w prawie polskim, Warszawa 2016, ss. 183-184 i 138-139).

Dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym istotne jest natomiast, aby owe uciążliwe immisje (ich poziom) były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tych też względów nie można uznać, że na tle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. źródłem interesu prawnego może być jakiekolwiek oddziaływanie projektowanej inwestycji, także niemające charakteru "ponadprzeciętnego". Godzi się zauważyć, że już z treści art. 144 k.c. wynika expressis verbis, iż prawnie relewantne odziaływanie musi przekraczać określoną "miarę" (cyt.: "przeciętną, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych"). Organy administracji z pewnością nie są powołane do ustalania takiej miary w konkretnym przypadku, gdyż spory na tym tle mają charakter cywilny, do których rozstrzygania powołane są sądy powszechne. A organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10.05.2006 r., I OSK 755/05; z 16.03.2011 r., II FSK 1981/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1995/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1996/09; z 01.08.2013 r., I FSK864/13; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 25.04.2017 r., I OSK 1909/15; z 13.12.2017 r., I OSK 389/16 – dostępne w CBOSA). Z tych względów w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest, co do zasady, odwoływanie się do bardziej zobiektywizowanych "miar" poszczególnych rodzajów "uciążliwości", wynikających zwłaszcza z ustanowionych norm lub standardów.

Pośrednio potwierdza to przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś.") – dodany z dniem 01 stycznia 2018 r. – który stanowi, że: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."

Oczywiście, cytowany przepis – który za prawnie relewantne dla ustalenia kręgu stron postępowania uznaje tylko oddziaływanie "znaczące", tj. takie, które może prowadzić do przekroczenia na danej nieruchomości standardów jakości środowiska lub do ograniczeń w jej aktualnym zagospodarowaniu – nie znajduje wprost zastosowania w kontrolowanej sprawie. Może stanowić jednak istotną wskazówkę co do sposobu wyznaczania kręgu stron w innych postępowaniach podejmowanych w ramach jednego procesu inwestycyjnego, w zakresie, w jakim krąg ten miałby być ustalany w oparciu o potencjalne, negatywne oddziaływanie ("uciążliwości") inwestycji na środowisko, w tym na otaczające ją nieruchomości (poprzez odory, hałas, ryzyko zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód, itd.). Trudno bowiem uznać, że dla konkretnej inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, krąg stron postępowania w sprawie np. warunków zabudowy – w zakresie, w jakim byłby on ustalany (tak, jak według twierdzeń Skarżącego, w niniejszej sprawie) w oparciu o przewidywane, negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska (powietrze, wody, powierzchnię ziemi, itd.) – może być znacząco szerszy, niż w poprzedzającym je postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji, w którym wszak takie oddziaływanie się bada i zmierza do jego redukcji. Już wzgląd na wyniki wykładni systemowej przemawiają przeciwko takiemu wnioskowi.

Należy jeszcze dodać, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.11.2016 r., II OSK 919/16; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – dostępne w CBOSA). Oczywiście, nie zwalnia to całkowicie organu z czynienia własnych ustaleń w tym zakresie, jednak nakłada na zainteresowaną stronę powinność przedstawiania tak argumentów, jak i dowodów na poparcie twierdzeń o dysponowaniu przez nią interesem prawnym. Trzeba bowiem pamiętać, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada oficjalności nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku (por. np. wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 2406/16, CBOSA). Strona powinna w szczególności zaoferować dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy godzi się w pierwszej kolejności zauważyć, że Wnioskodawca, wywodząc swój interes prawny z art. 144 k.c. i relewantnych na tle tego przepisu uciążliwości, jakie, jego zdaniem, mogą się wiązać z budową przedmiotowej fermy norek – wskazując początkowo w sposób ogólny na szkodliwość projektowanej inwestycji dla środowiska i zdrowia ludzi oraz "możliwość występowania uciążliwości zapachowych" (zob. wniosek o wznowienie postepowania; k. 335-336 akt adm. I inst.), a następnie także na dalsze "możliwe skutki" uciążliwe dla jego nieruchomości, "w postaci m.in. odoru, hałasu, różnego rodzaju zanieczyszczeń, wzmożonego ruchu, ucieczek norek z fermy na teren jego gospodarstwa" (zob. zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania; k. 339–340 akt adm. I inst.), do których Prokurator dodał jeszcze spodziewany spadek wartości sąsiedniej nieruchomości z powodu uciążliwości fermy norek (zob. jego odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2013 r.; k. 425-426 akt adm. I inst.) – Wnioskodawca, ani też Prokurator, przez cały czas trwania postępowania nie zaoferowali żadnych dowodów, które mogłyby wykazać realność obawy wystąpienia takich uciążliwości czy wręcz potwierdzić ich rzeczywiste występowanie. I to pomimo, że – jak wynika z niespornych ustaleń organów – inwestycja została oddana do użytkowania pod koniec 2012 r., co oznacza, że ewentualne "ponadprzeciętne" (ponadnormatywne) oddziaływania tej inwestycji na okoliczne nieruchomości, w tym na nieruchomość Wnioskodawcy, dałyby się już zapewne "uchwycić" (zmierzyć).

Powyższe uprawnionym czyni wniosek, że wzmiankowany w wytycznych wyroku o sygn. akt II SA/Po 512/14 fakt oddania fermy do użytkowania i jej funkcjonowanie pozostały bez wpływu na wynik sprawy w tym sensie, że nie doprowadziły do wykazania "ponadprzeciętnego" oddziaływania tej inwestycji na nieruchomość Wnioskodawcy.

W tym kontekście szczególnie znamienne wydaje się to, że zarzucając SKO brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, autor skargi zarazem nie wskazał żadnego konkretnego dowodu, który organy powinny były przeprowadzić, a którego przeprowadzenia, jego zdaniem, niezasadnie zaniechały. Zamiast tego zarzucił m.in., że organ II instancji ogólnikowo powołał się na ustalenia w postępowaniu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a "w żaden sposób nie podał wyników tej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego na gruncie tej konkretnej sprawy administracyjnej".

Wobec tego godzi się podkreślić, że decyzja środowiskowa (Decyzja UŚ) oraz dokumentacja zgromadzona w postępowaniu zakończonym tą decyzją – zawierającą niewątpliwie istotne dowody (w tym zwłaszcza Raport) pozwalające ustalić charakterystykę przedmiotowej inwestycji, jej rozmiar oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, jak również zasięg oddziaływania – analizowana przez SKO przy wydaniu zaskarżonej decyzji, wcześniej była już przedmiotem badania i oceny przez sądy administracyjne. Oto bowiem WSA w Poznaniu, wyrokiem z 21 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 818/11, oddalił skargi P. W. oraz Stowarzyszenia [...] na ww. decyzję środowiskową, a NSA, wyrokiem z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1620/12, oddalił skargi kasacyjne tych podmiotów. Oceny sformułowane w ww. wyrokach, jak to już wyżej wspomniano, mają znaczenie w niniejszej sprawie, z mocy art. 170 p.p.s.a.

W związku z tym należy zauważyć, że prawidłowość sporządzenia finalnej wersji Raportu – w którym określono m.in. zakres oddziaływania inwestycji – nie była już kwestionowana przez organ prowadzący postępowanie (Burmistrza), wyspecjalizowane organy współdziałające przy wydaniu Decyzji UŚ (tj. Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w P. – dalej jako "RDOŚ" – oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P.), ani przez Sądy obu instancji.

Co więcej, w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 818/11 WSA wskazał, iż stosownie do treści – znajdującego ówcześnie zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – art. 47 Prawa ochrony środowiska ("p.o.ś.") w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi (a), dobra materialne (b), zabytki (c), wzajemne oddziaływanie między czynnikami (d), dostępność do złóż kopalin (e); a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że poczynione we wskazanym zakresie ustalenia organów (w tym również dotyczące negatywnego wpływu na zdrowie i warunki życia ludzi) znajdują oparcie w ustaleniach udokumentowanych w opisanych poniżej materiałach, tj.: postanowieniu RDOŚ z [...] listopada 2010 r., Opinii Sanitarnej z [...] września 2010 r., Opinii naukowej Wydziału Inżynierii Środowiska Politechniki W. (lipiec 2010 r.), Uzupełnieniu Raportu (sporządzonego [...] października 2010 r. na wezwanie RDOŚ), który został przedłożony w celu dostosowania do wymogów i zastrzeżeń zawartych w Ekspertyzie Środowiskowej (sporządzonej na zlecenie Stowarzyszenia [...] z/s Śmiłowie z lutego 2009). Ponadto WSA wyjaśnił, że w Opinii Sanitarnej wskazano, iż przyjęcie rozwiązań proponowanych w Raporcie, a także uwag przedstawionych w ww. Opinii naukowej spowoduje, że przedsięwzięcie nie będzie stanowiło zagrożenia dla zdrowia ludzi. Ustalenia organów znajdują również oparcie w treści Opinii naukowej – gdzie wskazano, jakie zagrożenie może stanowić dla środowiska realizacja przedsięwzięcia. Autor tego opracowania zakwestionował ustalenia Raportu, jakoby oddziaływanie planowanego zamierzenia miało ograniczyć się do granic terenu inwestycji, a także wskazał na brak wyjaśnień, co do tego, jak wpływa na środowisko wodno-gruntowe proces czyszczenia i mycia klatek (s. 21). Zwrócono uwagę na brak informacji na temat kompostowania obornika i rodzaju stosowanych preparatów mikrobiologicznych (s. 22). Braki te zostały jednak usunięte w toku postępowania. W ww. Uzupełnieniu Raportu wyjaśniono, że klatki norek będą czyszczone na sucho i opalane palnikiem gazowym (s. 6). Wskazano, że odpad odchodów zwierzęcych – 01 01 06 będzie poddawany odzyskowi metodą R3 – recykling i regeneracja substancji organicznych (...), a obornik będzie kompostowany przez okres 6 m-cy i wywożony 2 razy w roku na pola Inwestora (s. 11). Wykluczono przy tym jakikolwiek wpływ inwestycji na ujęcia wód podziemnych. Wyjaśniono też, że w rozpoznawanym przypadku inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla cennych walorów przyrodniczych (s. 16). Wskazano, że zaproponowany sposób zagospodarowania nie spowoduje ograniczeń w wykorzystaniu terenów sąsiednich (s. 17), a planowana inwestycja nie jest związana z ryzykiem powstania poważnej awarii przemysłowej (s. 18). Zagrożenia powierzchni ziemi w wyniku możliwego zanieczyszczenia w trakcie realizacji przedsięwzięcia określono jako małe i krótkookresowe (s. 18). Podsumowując ten fragment rozważań, WSA – mając na względzie obszerną dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, uzupełnioną na żądanie organów, oraz jej wyczerpującą treść – podzielił stanowisko organów, iż w świetle art. 47 p.o.ś. planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na zdrowie i warunki życia ludzi.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1620/12 ocenił, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i wydały prawidłowe rozstrzygnięcie, kierując się zasadą przezorności, mając na uwadze wszystkie wymogi określone w art. 47 ust. 2 p.o.ś. Zdaniem NSA kilkuletnie postępowanie doprowadziło do bardzo szczegółowego wieloaspektowego określenia warunków realizacji przedsięwzięcia pod kątem ochrony środowiska i zdrowia i warunków życia ludzi. Warunki te zasadniczo uwzględniają realne do spełnienia postulaty stron i społeczeństwa co do ograniczenia wpływu planowanej fermy na środowisko, w tym także co do zmniejszenia uciążliwości spowodowanej emisją odorów. W tej ostatniej kwestii NSA wskazał na brak przepisów dotyczących ochrony powietrza przed zapachami, a ponadto stwierdził, że na Inwestora nałożono szereg obowiązków (zawartych w punktach 2 ppkt f, h, i, j, k, l, m, q decyzji organu pierwszej instancji), które mają na celu ograniczenie emisji odorów do minimum, co pozwala stwierdzić, że nie wpłyną one (emisje) na zdrowie ludzi i nie pogorszą znacząco jakości życia mieszkańców okolicznych wsi.

Z przywołanego fragmentu uzasadnienia wyroku NSA jasno wynika, że analizowana przez ów Sąd uciążliwość odorowa związana z projektowaną inwestycją nie może być uznana za taką, która "znacząco" pogorszy jakości życia okolicznych mieszkańców. Jest to o tyle istotne, że – jak to już wyżej wspomniano – na tle powołanego przez Wnioskodawcę art. 144 k.c. prawnie relewantne oddziaływanie musi przekraczać określoną "miarę" (cyt.: "przeciętną, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych"), a więc być w określonym stopniu istotne – tj. "znaczące" właśnie.

A skoro, co bezsporne, na Inwestora nałożono w Decyzji UŚ szereg obowiązków mających ograniczyć szkodliwe emisje, to – idąc za stanowiskiem NSA wyrażonym w wyżej cytowanym wyroku o sygn. akt II OSK 1620/12 – należy uznać, że emisje te nie wpłyną negatywnie na zdrowie ludzi, ani znacząco nie pogorszą jakości ich życia.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, że organy nie zbadały, czy nałożone na Inwestora owe ograniczenia emisji (hałasu, odoru) zostały zastosowane, należy podzielić stanowisko organu I instancji, że organy lokalizacyjne nie mają ku temu wymaganych kompetencji. Godzi się zarazem zaznaczyć, że wytyczne mówiące o konieczności zbadania ww. kwestii, podobnie jak i zbadania faktycznego oddziaływania istniejącej fermy norek na nieruchomość Wnioskodawcy, nie wynikały z zapadłych w niniejszej sprawie wyroków WSA, lecz z poprzedniej, kasacyjnej decyzji SKO z [...] grudnia 2017 r. Wskazania zawarte w tej decyzji nie wiążą zaś Sądu w niniejszym składzie, który uznał je za błędne, już z tego powodu, że wykraczają one poza zakres kompetencji przyznanych organom ustalającym warunki zabudowy. W konsekwencji podniesiony w skardze zarzut niewykonania tych wytycznych nie mógł odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.

Godzi się jeszcze zauważyć, że wspomniana wyżej kontrola sądowa postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją UŚ – obejmująca także kwestie zakresu i zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, w tym na zdrowie i warunki życia ludzi (art. 47 pkt 1 lit. a p.o.ś.) – nie ograniczała się tylko do ustosunkowania się do kwestii oddziaływań (emisji) odorowych projektowanej fermy, ale także, jak wynika z lektury uzasadnienia wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 818/11, do pozostałych wskazywanych w toku tego postępowania rodzajów emisji (m.in. hałasu) lub uciążliwości (związanych np. z ruchem pojazdów obsługujących fermę, a także z ryzykiem ucieczek norek z fermy), a nawet ewentualnych strat (związanych ze spadkiem popytu na sąsiednie nieruchomości) – a więc tych wszystkich negatywnych "oddziaływań" inkryminowanej fermy, które w kontrolowanym tu postępowaniu wskazywał Wnioskodawca jako mające uzasadniać jego udział w charakterze strony w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ.

Abstrahując nawet w tym miejscu od faktu, że już w zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Po 512/14 zostało jednoznacznie przesądzone, iż podnoszona przez Wnioskodawcę możliwość spadku wartości i atrakcyjności jego działki świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie interesie prawnym – godzi się zauważyć, że ani powyższe względy ekonomiczne, ani pozostałe wymieniane uciążliwości związane z projektowanym przedsięwzięciem, nie zostały uznane w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ, tak przez organy administracji, jak i przez kontrolujące je sądy, za okoliczności, które uzasadniałyby poszerzenie zasięgu relewantnego oddziaływania projektowanej fermy poza granice zakreślone w finalnej wersji Raportu. A w szczególności – aby uzasadniały uznanie L. N., którego nieruchomość położona jest 400 m od terenu inwestycji, za stronę postępowania zakończonego Decyzją UŚ.

Powyższa konstatacja nie jest pozbawiona znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, skoro:

- zarówno w ww. postępowaniu, w którym zapadła Decyzja UŚ, jak i w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ ustalenia kręgu stron postępowania należało dokonywać na tej samej podstawie prawnej, a mianowicie w oparciu o art. 28 k.p.a.;

- w konsekwencji w obu przypadkach istotne znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania miał zasięg oddziaływania projektowanej inwestycji;

- w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ należąca do Wnioskodawcy nieruchomość nie została uznana za znajdującą się w prawnie relewantnym obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, co skutkowało niezaliczeniem Wnioskodawcy do kręgu stron tego postępowania;

- trudno uznać, że dla projektowanej inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko krąg stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – zwłaszcza w sytuacji, w której zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uprzednio zapadłych w tej sprawie wyrokach WSA, winien być on ustalony przede wszystkim w oparciu o analizę treści Decyzji UŚ oraz dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zakończonym tą decyzją – mógł być znacząco szerszy, niż krąg stron przyjęty w tym ostatnim postępowaniu, w dodatku pozytywnie zweryfikowanym na drodze sądowej.

W świetle dotychczasowych uwag należy więc podzielić generalne stanowisko organów obu instancji, że działka Wnioskodawcy, oddalona o 400 m od terenu przedmiotowej inwestycji (fermy), nie znajdowała się w tej inwestycji obszarze oddziaływania prawnie relewantnego na tle art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. To zaś skutkuje uznaniem, iż Wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Ponieważ oparcia dla twierdzenia przeciwnego, Wnioskodawca upatrywał przede wszystkim w spodziewanych uciążliwościach odorowych, wypada jeszcze wyjaśnić, że w Polsce – inaczej niż w kilku innych krajach europejskich i pozaeuropejskich (zob. np. B. Krajewska, J. Kośmider, Standardy zapachowej jakości powietrza, "Ochrona Powietrza i Problemy Odpadów" 2005, nr 6, ss. 181–191; L. Woźniak, Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej wraz z komentarzem na temat konsekwencji społecznych i ekonomicznych (gospodarczych) ich wprowadzenia, "Opinie i Ekspertyzy" OE-222, Warszawa 2014, ss. 3–19) – brak jest norm prawnych dotyczących takich emisji oraz związanych z tym uciążliwości i ich skutków (np. w zakresie minimalnej odległości ferm od zabudowań mieszkalnych). Organy administracji nie mogą więc uwzględnić ogólnych zarzutów dotyczących możliwego oddziaływania odorowego inwestycji. Należy pamiętać, iż organy mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), toteż w przypadku braku przepisu prawa odnoszącego się do problematyki danego rodzaju oddziaływania (tu: odorowego) planowanego przedsięwzięcia, organy nie mogą uwzględniać wartości pozaprawnych. A taki charakter mają, póki co, postulaty ochrony przed emisjami złowonnymi.

W szczególności, jak dotychczas, nie sfinalizowano w Polsce prac, toczących się od lat, nad opracowaniem i uchwaleniem aktu prawnego, który w sposób kompleksowy regulowałby kwestię zwalczania uciążliwości zapachowych (pod roboczym tytułem "ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej" – szerzej na ten temat: J. Bujny, M. Maśliński, Zwalczanie uciążliwości zapachowych w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawnych, "Finanse Komunalne" 2018, nr 1–2, s. 30 i nast.). Wprawdzie już obecnie art. 222 ust. 5 p.o.ś. przyznaje ministrowi właściwemu do spraw środowiska kompetencję do określenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, to jednakże dotychczas takie rozporządzenie nie zostało wydane.

Ponadto również w cytowanym wyżej wyroku o sygn. akt IV SA/Po 818/11 podkreślono, że Prawo ochrony środowiska nie wprowadziło odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów (por. też wyrok NSA z 02.02.2010 r., II OSK 223/09, CBOSA). W świetle obowiązujących przepisów, z samej tylko uciążliwości zapachowej i powodowanego nią sprzeciwu społeczności lokalnej, nie sposób wywodzić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. W Uzupełnieniu Raportu stwierdzono zaś, że nie zostaną przekroczone dopuszczalne maksymalne wielkości stężeń amoniaku.

Na wskazane implikacje braku odnośnych norm odorowych zwrócono również uwagę w cytowanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1620/12.

Wszystkie te okoliczności słusznie doprowadziły organy do uznania, iż Wnioskodawca nie miał interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ – co w sytuacji wznowienia tego postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkować musiało odmową uchylenia Decyzji WZ.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy ustrzegły się istotnych naruszeń procedury – w niezbędnym zakresie gromadząc potrzebny materiał dowodowy oraz dokonując jego oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów prawa i podjęcia decyzji o odmowie uchylenia Decyzji WZ przez organ I instancji, zasadnie następnie utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją SKO. Uzasadnienia obu tych decyzji w dostatecznym stopniu czynią zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również takich uchybień w zakresie realizacji zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które miałyby wpływ na wynik sprawy. W szczególności lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że SKO, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśniło przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy. A sam fakt, że w istotnej mierze wyjaśnienia te nawiązywały do rozważań organu I instancji – zasadnie przez SKO zaakceptowanych – oraz że nie spotkały się one z aprobatą Skarżącego, nie świadczy o zasadności jego zarzutów w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.