Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 691/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1,art. 135, art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Burmistrz Ł., dalej także jako: "Burmistrz, organ I instancji", odmówił T. P., dalej także jako: "strona, odwołujący, skarżący", przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem M. P..

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji stwierdził, że ustalony u M. P. znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 60. roku życia. Nie została zatem spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto M. P. pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

T. P. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej także jako: "Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Do odwołania załączone zostało zaświadczenie o stanie zdrowia J. P. z dnia [...] stycznia 2021 r., wystawione przez lekarza internistę.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej: "ustawą". Następnie, po przytoczeniu treści przepisów art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy ustalił, że strona (rocznik [...]) w dniu [...] grudnia 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem M. P. (rocznik [...]). Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia [...] października 2020 r., z którego wynika, że M. P. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] października 2022 r. Z treści orzeczenia wynikało również, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od dnia [...] września 2020 r., zaś nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Kolegium wyjaśniło, że w pierwszym rzędzie należało rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołującemu może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy, jeżeli niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej małżonka), nad którą sprawowana jest opieka, powstała po ukończeniu odpowiednio 18 lub 25 roku życia. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne stało się wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną odwołującego. Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny, derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy, nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok wszedł w życie w dniu 23 października 2014 r. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b, jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Kolegium stwierdziło, że w świetle omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie było, zdaniem Kolegium, czy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może ubiegać się osoba (syn), gdy osoba wymagająca opieki (jego ojciec) pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem organu II instancji, wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności (małżonek) nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organy administracji ani sądy nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm powołanego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium podkreśliło, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

W ocenie organu odwoławczego, brak było zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawnego ojca, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc w sprawie strona nie wykaże, że jego matka, a małżonka M. P., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazywany przez odwołującego brak możliwości sprawowania opieki przez jego matkę ze względu na jej stan zdrowia, nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia nie może zastąpić wymaganego przez ustawodawcę dokumentu w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Z tych względów, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji albowiem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, ostatecznie odpowiada ona, jego zdaniem, prawu.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. T. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organy obu instancji rzetelnego postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji stwierdzenie istnienia błędnie przesłanki negatywnej, podczas gdy organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący istotnych elementów stanu faktycznego koniecznych do orzeczenia w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia, a organ odwoławczy pominął z kolei zupełnie dowody zgromadzone w sprawie, powołując się na literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych

- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dokonanie błędnej jego wykładni opierając się jedynie na jego literalnym brzmieniu podczas, gdy przepis ten rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, co niewątpliwie zachodzi w przedmiotowym wypadku.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, i jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Negatywna przesłanka zawarta w ww. przepisie, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące, negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał.

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji nie powołały się na jakiekolwiek przekonujące ustalenia faktyczne dotyczące możliwości sprawowania opieki nad M. P. przez jego małżonkę J. P.. Pogląd Kolegium o braku obiektywnych przeszkód w sprawowaniu tejże opieki nie znajduje potwierdzenia w aktach. Pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Obowiązkiem organów było zatem poczynienie ustaleń i ich ocena, czy istnieją obiektywne przeszkody po stronie małżonki J. P., uniemożliwiające jej wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 k.r.o. Jeśli współmałżonek nie jest w stanie tego obowiązku wypełnić, a w jego zastępstwie tę pomoc jest w stanie realizować skarżący - syn T. P., to brak jest podstaw do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Oba organy kwestią tą w ogóle się nie zajęły. Z przedłożonych do akt sprawy dokumentacji medycznej matki skarżącego - J. P. wynika, że leczona jest ona na nawracające schorzenia depresyjno-lękowe, astmę oskrzelową, osteoporozę, serododatnie reumatoidalne zapalenie stawów, chorobę zwyrodnieniową stawów. Z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wynika wręcz wprost, iż pacjentka choruje przewlekle i stan jej zdrowia nie pozwala na sprawowanie stałej opieki nad osobą leżącą, a ponadto, iż rokowania są zdecydowanie niekorzystne i z uwagi na choroby przewlekłe jej stan będzie się stale pogarszał. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż małżonkowie do końca 2020 r. pozostawali faktycznie w stałej separacji (nieporozumienia i konflikty małżeńskie), zamieszkując osobno, w różnych miejscach. W chwili obecnej oboje potrzebują pomocy swojego syna - który kosztem swoich obowiązków pracowniczych (stała praca zarobkowa w [...]) zmuszony był podjąć się stałej opieki. J. P. wystąpiła również do odpowiednich organów z wnioskiem o ustalenie stałego stopnia niepełnosprawności. W tej sytuacji matka skarżącego nie może sprawować opieki nad leżącym mężem mając na względzie, iż ojciec skarżącego wymaga wielu czynności wymagających wysiłku fizycznego, oraz że inne czynności, które musi wykonywać opiekun są bardzo liczne, również często związane z aktywnością fizyczną (np. smarowanie, przygotowanie, podawanie posiłków), i które ze względu na obecną sytuację spowodowaną pandemią COVID-19 są znaczne utrudnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). Należy dodać, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawa", stoi w sprawie niniejszej na przeszkodzie przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Wyłącznie literalna wykładnia tego przepisu, którą organy zastosowały, w okolicznościach sprawy niniejszej jest nieuprawniona. Ograniczenie się do wykładni literalnej spowodowało też, że i zakres postępowania wyjaśniającego został w sposób nieuzasadniony zawężony. Ustalono pozostawanie przez ojca skarżącego w związku małżeńskim pomijając zupełnie to, czy żona niepełnosprawnego jest w stanie sprawować nad nim opiekę. Doszło więc do błędnej wykładni przepisu prawa materialnego oraz naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazującej wyjaśnić wszystkie okoliczności stanu faktycznego oraz uwzględnić zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. W konsekwencji zaskarżone decyzje są przedwczesne, wydane bez poddania należytej ocenie wszystkich okoliczności rzutujących na prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.

O tym, które okoliczności w sprawie podlegają ustaleniu i wyjaśnieniu decyduje treść przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia o prawach strony. W sprawie niniejszej materialnoprawnymi podstawami rozstrzygnięcia są art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka lub osoba będąca rodziną zastępczą - na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organy stosując wykładnię literalną przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 skoncentrowały się na kwestii nieposiadania przez matkę skarżącego (a żonę osoby niepełnosprawnej) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powtórzyć jednak należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie I OSK 2103/20, iż wykładnia literalna, w okolicznościach sprawy niniejszej, jest "zabiegiem interpretacyjnym niewystarczającym dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej jego treścią". Przepis ten bowiem, rozumiany celowościowo, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela interpretację przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2103/20. Akceptując w całości argumenty sądu kasacyjnego i czyniąc je własnymi w niniejszym uzasadnieniu, należy wskazać, że "Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu (...). Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)". Powyższe zakłada więc również uwzględnienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (vidé: wyroki z 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, czy z 22 lipca 2008 r., P 41/07, OTK-A 2008/6/109), a zwłaszcza w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (postanowienie TK z 1 czerwca 2010 r., P 38/09, OTK-A 2010/5/53). Jak wskazał NSA, "Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tegoż przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne".

W sygnalizowanym kierunku wykładni Trybunał wskazał, że należy dokonywać takiej wykładni przepisów prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa (art. 18 Konstytucji RP), która nie czyni faktu pozostawania w związku małżeńskim sankcji dla małżonków, która uwzględnia, że państwo w polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny (art. 71 Konstytucji RP), a osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższych normach konstytucyjnych (vidé: także wyrok w sprawie I OSK 1200/14 oraz powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2103/20 wskazał również na ten pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Jak wielokrotnie wskazywały sądy administracyjne, świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów ustawy. (vidé: także wyrok w sprawie I OSK 1378/14 oraz powołane tam orzecznictwo).

Sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego, nie wyłącza zatem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której oświadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji ((vidé: wyroki NSA w sprawach I OSK 190/12, I OSK 1196/12, I OSK 1899/12). W konsekwencji, jak wskazał NSA w sprawie I OSK 2103/20, "literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności".

W konsekwencji powyższych ustaleń, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, przyjmując słuszność stanowiska NSA wyrażonego w wyroku w sprawie I OSK 2103/20, obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy, a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym .

Pogląd ten uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.

Jak wskazał NSA, "obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka".

W ocenie sadu rozpoznającego niniejsza sprawę, akceptującego w całości konieczność celowościowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z powodów wyżej wskazanych, uprawniony jest wniosek, że nie doszło do ustalenia przez organy czy istnieje obiektywna przeszkoda sprawowania opieki przez żonę niepełnosprawnego ojca skarżącego. Okoliczność ta jest istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem organy ograniczyły się wyłącznie do wskazania, że to matka skarżącego powinna opiekować się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, chyba że przedłoży własne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast zaświadczenie lekarskie takiego orzeczenia nie zastępuje Również organ nie posiada wystarczającej wiedzy umożliwiające ocenę, czy stan zdrowia żony M. P. uniemożliwia jej opiekę nad niepełnosprawnym mężem. W odpowiedzi na skargę Kolegium odniosło się do separacji małżonków P. oraz zamieszkiwaniu skarżącego w innej miejscowości zwracając uwagę, że informacja o tym pojawiła się dopiero na etapie skargi. Zdaniem sądu świadczy to jednak o istotnych brakach w materiale dowodowym, który stanowił podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Skarżący na okoliczność obiektywnej niezdolności matki do sprawowania opieki nad ojcem załączył do skargi zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia matki oraz orzeczenie z dnia [...] maja 2021 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś., z którego wynika, że J. P. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Przedłożone wnioski dowodowe zostały przez sąd uwzględnione na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem sądu, zostały spełnione przesłanki tego przepisu, a z przedłożonych dokumentów wynikają obiektywne okoliczności, z powodu których ojciec skarżącej nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Jednak ponieważ okoliczności te nie były przedmiotem szczegółowych ustaleń i oceny organów oraz brak jest wypowiedzi organów w tym zakresie, nie można mówić o wszechstronnym rozpoznaniu sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. Kwestia obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej nie ma charakteru nieistotnego z punktu widzenia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, a zatem organy winny ją rzetelnie wyjaśnić przed rozstrzygnięciem wniosku oświadczenie pielęgnacyjne.

Z punktu widzenia obowiązków opiekuna osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym nie ma znaczenia, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie mieszka w tej samej miejscowości, w której zamieszkuje jej ojciec. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 577/21 wyraził pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Tak rozumiane warunki sprawowania opieki organ winien mieć na uwadze dokonując oceny czynności opiekuńczych, których wymaga M. P., a które może mu zapewnić żona a w razie ustalenia istotnych przeszkód zdrowotnych po jej stronie – skarżący.

Podsumowując, ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do oceny dowodów przeprowadzonych przez sąd na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. i wypowiedzenia się, czy okoliczności z nich wynikające prowadzą do wniosku, że małżonka niepełnosprawnego M. P. obiektywnie jest niezdolna do sprawowania nad nią opieki. Istotne w sprawie dowody i okoliczności nie zostały bowiem ocenione na etapie administracyjnym. Organ przeprowadzi również postępowanie dowodowe na okoliczność wspólnego zamieszkiwania małżonków, czynności opiekuńczych, które J. P. ze względu na stan zdrowia może wykonywać samodzielnie nie angażując w nie skarżącego oraz czynności, które wykonuje skarżący w ramach opieki i pielęgnacji niepełnosprawnego ojca. Sąd podkreśla, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dokonana w niniejszym uzasadnieniu wiąże organy mocą art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl