Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1564/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11 b, 50, 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1371/16 w sprawie ze skargi M. M. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zarządzeń 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1371/16), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M., stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uchylającego wcześniejsze zarządzenia własne o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie bezprzetargowym dwóch nieruchomości gminnych.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

M. M.– właściciel działek położonych w [...] wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy o umożliwienie mu nabycia w trybie bezprzetargowym stosownie do przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018, poz. 2204) dwóch działek gminnych bezpośrednio sąsiadujących z jego działkami w celu poprawienia warunków ich zagospodarowania.

Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy, wskazując na przepisy art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, 645) oraz art. 35 ust. 1 i 2 i art. 37 ust. 2 pkt 6 oraz art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeznaczył do sprzedaży w trybie bezprzetargowym niezabudowane części nieruchomości stanowiące działki nr [...] w celu poprawienia warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości wnioskodawcy oraz wyraził zgodę na rozłożenie ceny ich sprzedaży na cztery równe raty. W podanym do publicznej wiadomości wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży cenę sprzedaży określono na kwotę 15.334.000 zł stosownie do sporządzonego operatu szacunkowego powiększoną o kwotę podatku VAT według stawki obowiązującej w dniu podpisania umowy. Powyższe zarządzenie nie zostało zrealizowane.

Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. M. M. zwrócił się do organu o kontynuowanie działań mających na celu zbycie na jego rzecz ww. nieruchomości gminnych w trybie bezprzetargowym. Jednocześnie zaproponował uiszczenie ceny nabycia w formie jednorazowej.

Zarządzeniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy ponownie przeznaczył do sprzedaży w trybie bezprzetargowym te same działki nr [...] jak w zarządzeniu poprzednim, a w uzasadnieniu projektu tego zarządzenia wyjaśnił, że "wobec konieczności przygotowania projektu zarządzenia uwzględniającego aktualne okoliczności sprawy, w tym wolę wnioskodawcy uiszczenia ceny sprzedaży w formie jednorazowej, treść interpretacji indywidualnej, a także brak możliwości wykorzystania operatu szacunkowego z dnia 26.06.2013 r. z uwagi na treść art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami i opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia 09.07.2015 r. zasadne jest uchylenie zarządzenia nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2013 r.". Cenę sprzedaży określono tym razem na kwotę 15.414.000 zł w oparciu o sporządzony nowy operat szacunkowy z dnia 28 lipca 2015 r. Jak wynika z akt sprawy kontynuowanie czynności zmierzających do sprzedaży ww. nieruchomości gminnych w trybie bezprzetargowym zostało pozytywnie zaopiniowane przez funkcjonujący w Urzędzie m. st. Warszawy przy Prezydencie m. st. Warszawy Zespół Koordynujący składający się z Prezydenta oraz jego Zastępców, Skarbnika i Sekretarza m. st. Warszawy. Zespół ten, wyrażając zgodę na kontynowanie sprzedaży na rzecz wnioskodawcy zastrzegł jednak, że zbycie przedmiotowych działek może nastąpić po uprzednim zbyciu przez m. st. Warszawę działek nr [...].

Wobec tego, że przetarg na zbycie nieruchomości położonych przy [...] zakończył się w dniu 15 grudnia 2015 r. wynikiem negatywnym i członkowie ww. Zespołu Koordynującego nie wyrazili zgody na kontynuowanie czynności sprzedaży nieruchomości objętych zarządzeniami z dnia [...] grudnia 2013 r. i [...] października 2015 r., Prezydent m. st. Warszawy zarządzeniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uchylił swoje wcześniejsze zarządzenia przeznaczające do sprzedaży nieruchomości gminne tj. działki nr [...]. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 załącznika do uchwały nr XXVIll/534/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m. st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy, niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 119, poz. 2927 ze zm.).

Skargę na powyższe zarządzenie - po uprzednim pisemnym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego - wniósł M. M. Żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia skarżący podniósł, że narusza ono jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gdyż pozbawia go możliwości żądania zawarcia umowy sprzedaży, a tym samym ingeruje w sferę jego praw. Zarzucił, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej, a brak jego uzasadnienia stanowi wadę skutkującą koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Żadnym bowiem jego uzasadnieniem, jak stwierdził skarżący, nie może być opinia Zespołu Koordynującego – organu (ciała) nie przewidzianego przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wnosił o jej oddalenie. Organ zakwestionował istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego, a w konsekwencji też możliwość jego naruszenia jako warunku zaskarżenia zarządzenia z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że wydane zarządzenie narusza prawo. Podniósł, że gmina ma prawo i może samodzielnie decydować o zasadach zbywania własnego mienia. W tym zakresie podlega wyłącznie ograniczeniom zawartym w przepisach prawa, w szczególności w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do jej art. 12 jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zasada ta oznacza, że gmina samodzielnie decyduje o sposobie dysponowania nieruchomościami, wybierając taki rodzaj umowy oraz ustalając warunki jej zawarcia i czas, który jest najkorzystniejszy dla gminy.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego poinformowała, że po wniesieniu skargi działki nr [...] stanowiące w chwili jej wniesienia własność skarżącego nabyła [...] sp. z o.o. w W. Będąc umocowana do działania w imieniu nabywcy nieruchomości oświadczyła, że w jego imieniu podtrzymuje skargę, a nabywca wstępuje do prowadzonego postępowania w miejsce zbywcy nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego zarządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności, odwołując się do poglądów judykatury, uznał uprawnienie nabywcy nieruchomości [...] sp. z o.o. w W. do wstąpienia w miejsce zbywcy jako skarżącego w sprawie w tym w jego prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócił też uwagę, że w sprawie został zachowany tryb wniesienia skargi zarówno w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i terminu. Przyjął też, że zaskarżone zarządzenie jako akt ze sfery administrowania mieniem gminnym podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) określanej dalej jako "P.p.s.a".

Odnosząc się do kwestii wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżone zarządzenie pozbawiło skarżącego możliwości nabycia nieruchomości przyległych w uproszczonej procedurze sprzedaży (bezprzetargowej), a w konsekwencji też możliwości oczekiwania na uzgodnienie istotnych warunków sprzedaży nieruchomości i sfinalizowania procedury nabycia tychże nieruchomości poprzez zawarcie umowy stanowczej. Przyjął, że tym samym zarządzenie naruszyło interes prawny skarżącego, a w tą sytuację prawną wstąpił nabywca jego nieruchomości.

Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżone zarządzenie kończy trwającą kilka lat procedurę sprzedaży wskazanych w zarządzeniach nr [...] nieruchomości Miasta st. Warszawy w trybie bezprzetargowym z art. 36 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W procedurze tej poczynione zostały konkretne działania zmierzające do zbycia działek nr [...] (m.in. podział nieruchomości, sporządzenie operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości), a warunki proponowane przez skarżącego były przez Prezydenta m. st. Warszawy akceptowane (np. w zakresie warunków i wysokości ceny sprzedaży nieruchomości – pismo z dnia 29 lipca 2013 r., pismo z dnia 8 września 2015 r.). Sąd podkreślił przy tym, że działalność organów gminy jest jawna (art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, § 11 ust. 1 uchwały Nr XXII/743/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia statutu miasta stołecznego Warszawy, Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r. poz. 5569), a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 2 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr XXVIII/534/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m. st. Warszawy oraz art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powyższe regulacje, jak stwierdził Sąd, wymuszają na organie wykonawczym gminy, aby podejmując określoną decyzję w formie zarządzenia wskazał konkretne motywy jego podjęcia, co dotyczy m.in. aktów Prezydenta m. st. Warszawy podejmowanych w procedurze zbywania nieruchomości gminnych, ale też aktów (zarządzeń), których skutkiem jest wycofanie konkretnych nieruchomości z uprzednio uruchomionej procedury ich zbycia. Rezygnacja ze zbycia konkretnej nieruchomości na rzecz podmiotu prywatnego może się bowiem wiązać z pozbawieniem jednostki samorządu terytorialnego określonych korzyści finansowych, czy możliwości wykorzystania nie nadającej się do samodzielnego wykorzystania przestrzeni miejskiej na potrzeby społeczności lokalnej, z udziałem osoby prawa prywatnego. Taka decyzja nabiera dużego znaczenia w sytuacji, gdy nieruchomość jest znacznej wartości, a Miasto nie ma sprecyzowanej wizji wykorzystania nieruchomości, zgodnie z jej charakterem i przeznaczeniem, natomiast podmiot prywatny zgłasza zamiar wykorzystania tej nieruchomości na konkretny cel wraz ze swoimi nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej o braku podstawy prawnej do wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy zaskarżonego zarządzenia. Wywiódł, że jego uprawnienie w tym zakresie znajduje podstawę w treści art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zasadzie samodzielności organów gminy w wykonywaniu jej zadań) oraz w treści art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (kompetencja organu wykonawczego gminy do gospodarowania mieniem komunalnym – gminnym zasobem nieruchomości).

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, jedynym powodem uchylenia wcześniejszych zarządzeń nr [...] było to, że na etapie trwającej procedury sprzedaży członkowie Zespołu Koordynującego nie wyrazili zgody na kontynuowanie procedury sprzedaży działek nr [...]. Z uzasadnienia przedstawionego projektu uchwały nie wynika jednak, jakie były powody negatywnej opinii. Zespół ten został przy tym powołany w celu zapewnienia koordynacji prac komórek organizacyjnych Urzędu oraz wypracowywania stanowisk w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach (zarządzenie nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie powołania Zespołu Koordynującego w Urzędzie m. st. Warszawy), zaś jego opinia mogła być pomocna w podjęciu zaskarżonego zarządzenia. Nie jest to jednak organ ustawowo upoważniony do wyrażania stanowiska za organ wykonawczy, a z przepisów ustawowych nie wynika, aby opinia tego Zespołu była wiążąca dla Prezydenta Miasta. W tej sytuacji w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia winno znajdować się stanowisko Prezydenta wskazujące na konkretne powody świadczące o konieczności wydania zarządzenia, a takiego stanowiska brak. W zasadzie nie wiadomo, dlaczego organ wykonawczy wycofał się z trwającej kilka lat procedury sprzedaży spornych nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił przy tym stanowisko organu, że osoba wnioskująca o bezprzetargowe nabycie nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na administracyjnoprawnym etapie procedury sprzedaży, nie ma roszczenia o nabycie nieruchomości w tym trybie. Nie znaczy to jednak, że organ może, bez podania przyczyn, zakończyć procedurę sprzedaży bezprzetargowej. Powołując się na zasady państwa prawnego i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 i art. 15 Konstytucji RP) oraz zasadę jawności działania organów gminy, prawidłowej gospodarki i szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym Sąd wskazał na obowiązek wyjaśnienia powodów wydania zarządzenia o takiej, a nie innej treści. Sąd nie zanegował przy tym prawa Prezydenta m. st. Warszawy do uchylenia zarządzeń, jednakże, jak stwierdził, muszą istnieć jego konkretne powody natury faktycznej, czy prawnej. Brak wskazania konkretnych motywów wydania zaskarżonego zarządzenia uniemożliwia kontrolę jego legalności, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stanowiska organu nie można odkodować także z odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a fakt dążenia właściciela nieruchomości przyległej do zrealizowania inwestycji budowlanej z zyskiem na gruncie będącym jego własnością powiększonym o nabyte nieruchomości miejskie, nie jest żadnym argumentem za rezygnacją z procedury bezprzetargowego zbycia nieruchomości gminnych.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 11b ust. 1 (zasady jawności postępowania organu gminy) i art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym) oraz art. 2 Konstytucji RP w zakresie podważenia zaufania podmiotu prawa prywatnego do podmiotu wykonującego zadania publiczne w warunkach zdecentralizowanej władzy publicznej. Z tych przyczyn na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego:

1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżącemu przysługuje interes prawy do zaskarżenie zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sytuacji, gdy skarżący nie posiada roszczenia o nabycie gruntu a uchylenie zarządzenia nie zmieniło jego sytuacji prawnej;

2. art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że brak podania konkretnych powodów wydania zarządzenia nr [...] w jego uzasadnieniu naruszyło zasadę jawności postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy;

3. art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że brak konkretnych motywów wydania zarządzenia nr [...] w uzasadnieniu tego zarządzenia naruszyło zasadę szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem gminy przez Prezydenta m. st. Warszawy;

4. art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że zarządzenie nr [...] podważyło zaufanie podmiotu prawa publicznego do podmiotu wykonującego zadania publiczne w warunkach zdecentralizowanej władzy państwowej;

- przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

5. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., jako sprzecznej z prawem, pomimo braku podstaw do stwierdzenia nieważności tego aktu.

W oparciu o powyższe podstawy organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ani skarżący, ani Sąd nie wskazali żadnej normy prawa materialnego lub procesowego, która kreowałaby interes prawny skarżącego do zaskarżenia zarządzenia. Normą tą nie może być norma zawarta w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego nie wynika bowiem roszczenie o zawarcie umowy. Uchylenie zarządzeń przeznaczających do sprzedaży nieruchomości gminne w trybie bezprzetargowym nie zmieniło zatem w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącego, ponieważ zarówno przed wydaniem tego zarządzenia jak i po jego wydaniu nie przysługiwało mu roszczenie wobec Miasta o nabycie działek. Z tych też względów skarżący nie miał legitymacji do wniesienia skargi. Podtrzymano stanowisko co do legalności zarządzenia, akcentując uprawnienie gminy do samodzielnego decydowania o zasadach zbywania jej mienia. Zwrócono uwagę, że w przypadku przeznaczenia do sprzedaży określonej nieruchomości przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają obowiązek w art. 35 sporządzenia i podania do publicznej wiadomości jedynie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Samo zarządzenie stanowi zaś akt kierownictwa wewnętrznego i kierowane jest do wykonania do właściwych pracowników Urzędu m. st. Warszawy. Dodatkowo rezygnacja ze sprzedaży nieruchomości gminnych nie powoduje naruszenia zasad zawartych w przepisach powołanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badanie wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw należało w pierwszej kolejności poprzedzić zbadaniem okoliczności branych pod uwagę z urzędu, a zawartych w przepisach art. 183 § 2 P.p.s.a oraz art. 189 P.p.s.a. I wprawdzie wynik tego badania ostatecznie prowadzi do wniosku, że okoliczności te w rozpoznawanej sprawie nie występują to jednak pewne wątpliwości z punktu widzenia możliwości zastosowania ostatniego z tych przepisów wywołała kwestia kompetencji sądu administracyjnego do zbadania legalności zaskarżonego zarządzenia. Chociaż w rozpoznawanej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani strony postępowania kompetencji tej nie podważały, tym niemniej analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje na pewne rozbieżności w zakresie oceny charakteru czynności organów gminy podejmowanych w odniesieniu do mienia komunalnego. Według jednego z poglądów, przyjętym w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, zaskarżone zarządzenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., albowiem dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym, które jest mieniem publicznym. Z kolei według drugiego ze stanowisk tego typu czynności organów gminy dotyczące wprawdzie gospodarowania mieniem komunalnym ale odnoszące się do umów cywilnoprawnych (sprzedaży, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat) nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy (dominium), co wyłącza dopuszczalność skargi (por. orzeczenia w sprawach I OSK 2778/16, I OSK 1000/17 czy I OSK 2789/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.cbois.nsa.gov.pl). Analiza orzecznictwa wskazuje, że argumenty przemawiające za pierwszym z tych stanowisk w istocie w całości prezentuje i omawia jedna z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu sprzed reformy sądownictwa administracyjnego tj. uchwała z dnia 6 listopada 2000 r. o sygnaturze OPS 11/00). I wprawdzie nie mogła ona odnosić się do nieobowiązującego wówczas art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., to jednak wyjaśniała znaczenie tożsamego pojęcia zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – czynności (uchwały, zarządzenia) organu gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "(u)chwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". W jej uzasadnieniu NSA przyjął, że "podejmowanie przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży ma wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości". Odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46) NSA podkreślił, że "działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego, Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych. Przeciwny z kolei pogląd wyłączający tego typu akty ze "spraw z zakresu administracji publicznej" trafnie oddaje wywód prawny przedstawiony w zdaniu odrębnym zgłoszonym do w/w uchwały, a także krytyczna glosa do ww. uchwały Bartłomieja Popielaka opublikowana w czasopiśmie Casus 2003/4/12. Według tego stanowiska: "(g)minie jako jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 45 ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa. Samodzielność gminy, w tym w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji, art. 2 ust. 3 ustawy). Wobec jednolitego ujęcia prawa własności (art. 140 k.c.) gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy - właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę uprawnień właściciela. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów; czynności te ze względu na kolegialny charakter tych organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" jednak nie odbiera czynnościom charakteru cywilnoprawnego; są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego. Już doktryna okresu międzywojennego uznawała, że aktami prywatnoprawnymi są czynności organów władzy administracyjnej dokonywane na takich samych zasadach jak czynności innych podmiotów cywilnoprawnych i podlegające przepisom prawa cywilnego (W.L. Jaworski: Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 78). Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji należy uznać, iż uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze - uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji". Pogląd ten znajduje odbicie, jak wskazano na wstępie, również we współczesnej judykaturze, a podzielenie go w okolicznościach rozpatrywanej sprawy musiałoby skutkować zastosowaniem art. 189 P.p.s.a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tj. uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę nie zasługuje on jednak na aprobatę. Gmina czy inna jednostka samorządu terytorialnego jest i owszem podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie" (art. 38 K.c) ale jest również podmiotem prawa publicznego i to właśnie ta cecha powoduje, że wszystkie jej czynności również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Prawdą jest, iż wykonując swoje zadania gmina działa zarówno jako nosiciel imperium przekazanego przez państwo, jak i jako podmiot przynależnego do niej mienia (dominium) jednak dwoistość ta nie może powodować, że pewne akty, czy czynności organów gminy tylko dlatego, że pozostają w sferze dominium nie będą podlegać kontroli sądowej. Owszem sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność) należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym.

Szerokie rozumienie "spraw z zakresu administracji publicznej" determinuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność równie szerokiego rozumienia przesłanki "naruszenia interesu prawnego" o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd nie można podzielić stanowiska organu, że skarżący nie miał ani interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, ani że interes ten nie został naruszony. Interesu tego bowiem nie można upatrywać li tylko w wykreowaniu lub pozbawieniu roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Skoro samo zaskarżone zarządzenie nie jest z racji jego charakteru władne do pozbawienia kogokolwiek roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości gminnych to twierdzenie, że naruszałoby ono czyjś interes tylko wówczas gdyby pozbawiało tego roszczenia jest nielogiczne i trudne, a wręcz niemożliwe do spełnienia przez kogokolwiek. Nie wolno pomijać, że uchylone zaskarżonym zarządzeniem zarządzenia dawały możliwość bezprzetargowego nabycia nieruchomości na warunkach w nich określonych. Określały, że z punktu widzenia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gminne mogą być zbyte bez przetargu na poprawę zagospodarowania działek stanowiących wówczas własność skarżącego. Już to sprawia, że ich uchylenie naruszyło interes prawny skarżącego. Wbrew stanowisku organu, pomimo że przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stwarza roszczenia dla właściciela nieruchomości do żądania zbycia na jego rzecz sąsiednich działek gminnych i nie gwarantuje mu takiej możliwości nabycia, to jednak w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie w której procedura bezprzetargowego zbycia nieruchomości gminnych została już uruchomiona może być podstawą wyprowadzenia tego interesu dla właściciela nieruchomości na wniosek którego uchylone zarządzenia zostały wydane.

O uwzględnieniu skargi kasacyjnej przesądziła natomiast ocena pozostałych podstaw skargi kasacyjnej związana z oceną legalności podjętego zarządzenia w kontekście przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przesądza ich sprzeczność z prawem. Ocenę tę sprowadzić można do jednego zagadnienia, a mianowicie czy wydane zarządzenie naruszało prawo, tj. czy obowiązujące przepisy ograniczają jednostkę samorządu terytorialnego w możliwości wycofania się z procedury bezprzetargowego zbywania stanowiącej jej własność nieruchomości, czy ograniczają w tym zakresie jej swobodę, czy wreszcie, jak uznał Sąd pierwszej instancji, obligują ją do sporządzenia uzasadnienia zarządzenia i przedstawienia w nim racji, które wyjaśniałyby powody takiej decyzji z punktu widzenia regulacji przewidzianych w art. 11 b ust. 1 i art. 50 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez Sąd pierwszej instancji normy nie ustanawiają wymogu sporządzenia uzasadnienia, a tym samym wskazania powodów odstąpienia i rezygnacji z ogłoszonego zamiaru zbycia nieruchomości bez przetargu. Obowiązku tego nie sposób wyprowadzić z przepisu art. 11 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jawność działalności organów gminy wyrażająca się w prawie do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady i posiedzenia komisji czy dostępie do dokumentów nie nakłada na organy gminy ujawnienia i przedstawiania motywów przeznaczenia do sprzedaży lub rezygnacji z niej nieruchomości gminnej. Podobnie jak art. 50 tej ustawy obligujący organy gminy do zachowania szczególnej staranności w zarządzaniu mieniem komunalnym. Podkreślić należy, że to właśnie w tym aspekcie tj. w ramach kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia, a nie w ramach badania kompetencji sądu administracyjnego należy odwołać się do samodzielności gminy w odniesieniu do zbywania własnych nieruchomości. Skoro obowiązujące przepisy nie ograniczają gminy w możliwości zrezygnowania z procedury bezprzetargowego zbycia nieruchomości to nie sposób wywieść, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem.

Z tych względów na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 203 pkt 2 P.p.s.a.