Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2054/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 28, 61 par. 3, 61a par. 1, 107 par. 1 i 3, 156 par. 1 pkt 2 i 157 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej również "GINB", postanowieniem z [...] lipca 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia D. K., zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., znak: [...], w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z 15 marca 2017 r. skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2012 r., znak: [...].

Wskazaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"), udzielił [...] z siedzibą w [...], zwanej dalej "inwestorem", pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, budynku portierni, zjazdu z ulicy [...] i [...], wewnętrznego układu drogowego i pieszojezdnego, wybudowanych na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działki nr ewid. [...] w obrębie [...]). Decyzja PINB została przy tym wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Powyższa decyzja stała się ostateczna 30 marca 2012 r.

Zdaniem skarżącego w przypadku wydania ww. decyzji PINB doszło do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na to, że "użytkowanie obiektu budowlanego zagraża zdrowiu i życiu wszystkich mieszkańców", gdyż w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] występuje wada trwała niemożliwa do usunięcia bez przeprowadzenia przebudowy instalacji cyrkulacji cieplej wody użytkowej, która istniała już w chwili udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Do wniosku skarżącego została załączona kopia opinii technicznej dotyczącej "opomiarowania cieplej wody i cyrkulacji dla mieszkań" sporządzonej 3 marca 2015 r. na zlecenie inwestora. Jak wynika z powyższego dokumentu, stwierdzone nieprawidłowości dotyczą działania instalacji cieplej wody w całym budynku, przy czym ww. opracowanie nie odnosi się wprost do lokalu mieszkalnego nr [...] (będącego współwłasnością skarżącego).

3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji organu powiatowego z [...] marca 2012 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej "pr.bud.") stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skarżący – w ocenie organu – nie posiadał statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] decyzji z [...] marca 2012 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, którą udzielono pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami ma wyłącznie ogół właścicieli lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] tworzących wspólnotę mieszkaniową.

Dodatkowo, zdaniem organu pierwszej instancji, skarżący nie wykazał, że posiada indywidualny interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB nr [...] z [...] marca 2012 r.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący niewątpliwie posiada interes faktyczny, ale nie posiada indywidualnego interesu prawnego, z którego wynikałoby posiadanie przezeń statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

4. Z powyższym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji nie zgodził się skarżący, wnosząc zażalenie w ustawowym terminie (de facto dwa pisma: wniosek o uznanie za stronę z 22 maja 2017 r. i zażalenie z 5 czerwca 2017 r.). Skarżący wskazał, że jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w spornym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a także współwłaścicielem [części wspólnych] budynku mieszkalnego i budynku portierni oraz urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicieli lokali. W związku z tym skarżący uważa, że posiada interes prawny w wystąpieniu z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku z wbudowaną wadą instalacji poziomej cyrkulacji ciepłej wody użytkowej, a tym samym powinien zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. GINB wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne należało uznać wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 pr.bud., stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W rozpatrywanej sprawie inwestorem budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych była spółka [...] w [...]. Zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę.

Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie przeprowadzono obowiązkową kontrolę budowy, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a jedynie nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zmiana aranżacji układu ścianek działowych w niektórych lokalach.

Po dokonaniu analizy akt sprawy oraz zarzutów zawartych przez skarżącego w zażaleniu, GINB stwierdził, że nie ma przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby uprawnienia skarżącego do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego, udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Skarżący może mieć interes faktyczny w sprawie, jednakże wskazane okoliczności nie mogły stanowić przesłanek do uznania go za stronę i wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z 10 sierpnia 2017 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego błędną ocenę art. 28 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 pr.bud.

W konsekwencji skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez:

(1) uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji;

(2) wznowienie, wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego lub z urzędu w przedmiotowej sprawie oraz

(3) uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2012 r.

Ponadto, skarżący wniósł o zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie lub innego organu państwowego do nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] przy ulicy [...], przygotowanie przez osobę uprawnioną projektu naprawy ewentualnie przebudowy instalacji poziomej cyrkulacji ciepłej wody użytkowej wraz z kosztorysem. Skarżący wniósł także o powołanie w charakterze świadka ośmiu osób fizycznych na okoliczność stanu technicznego instalacji ciepłej wody w ww. budynku mieszkalnym, a także rozmów dotyczących sfinansowania naprawy, przebudowy i posiadania projektu zmian instalacji.

7. Odpowiadając w dniu 14 września 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a przez to skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

9. Podstawową kwestią prawną wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest dopuszczalność i zasadność odmowy wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wraz z określoną infrastrukturą. Konsekwentnie, pytanie, na które Sąd ma w szczególności obowiązek udzielić odpowiedzi, brzmi: czy w okolicznościach sprawy odmowa mogła nastąpić na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji oparte były przede wszystkim na wykładni językowej art. 61a k.p.a. powiązanej z taką samą wykładnią art. 59 ust. 7 pr.bud. oraz art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Organy uznały, że skoro stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego może być tylko inwestor, to należy przyjąć, że art. 59 ust. 7 pr.bud. jako przepis szczególny przewiduje wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a., że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W takim stanie prawnym należy przyjąć, że właściciel pojedynczego lokalu w wielolokalowym budynku mieszkalnym nie będący oczywiście inwestorem, aby móc skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc postępowania nadzwyczajnego, musi wykazać, że elementem systemu prawa jest obowiązujący przepis materialnoprawny nakładający na właściciela lokalu obowiązek określonego działania lub zaniechania lub przyznający mu określone uprawnienie, inne niż obowiązki i uprawnienia inwestora wynikające z przepisów prawa budowlanego. Na tym właśnie polega wykazanie interesu prawnego jako podstawy uzasadniającej przyznanie określonemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie uznały co do zasady, że skarżący powołując się na wady techniczne instalacji dostarczającej ciepłą wodę do poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...] nie wskazał jednocześnie przepisu będącego podstawą indywidualnego obowiązku lub uprawnienia, które mogłyby być przedmiotem oceny w kategoriach przesłanek nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy działania instalacji wodnej będącej niewątpliwie częścią wspólną budynku mieszkaniowego, zdaniem organów administracji, przymiot strony przysługiwałby wspólnocie mieszkaniowej zorganizowanej w przedmiotowym budynku przy ul. [...] w [...], ale nie jednemu spośród indywidualnych właścicieli lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, interpretacja obowiązujących przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie została przedstawiona w decyzji pierwszej instancji oraz w zaskarżonej decyzji bardzo wąsko. Kwestia uznania właściciela indywidualnego lokalu mieszkalnego (zamiast lub niezależnie od wspólnoty mieszkaniowej) za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie była bowiem wielokrotnie rozpatrywana przez sądy administracyjne. W orzecznictwie sądów, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w pracach komentatorów ustawy Prawo budowlane, uznanie znalazło stanowisko, według którego nieprawidłowe jest twierdzenie, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stroną może być wyłącznie podmiot mający status dotychczasowego inwestora (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 259/14, LEX nr 1987157 oraz powołane tam dalsze wyroki sądów; także: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. 2., Warszawa 2014 r., str. 749). Podkreśla się m.in., że art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może przecież naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Z powyższych przyczyn zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy jest skutkiem takiego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu wykazuje wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Zaprezentowaną zasadę rozciąga się również na postępowania nadzwyczajne w przedmiocie pozwolenia na użytkowania obiektu budowlanego, a w tym postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1871/11).

Powyższe stanowisko judykatury bywa również rozbudowywane przez odwołanie do dalszych okoliczności faktycznych i prawnych, zwłaszcza w zakresie oceny prawidłowości wykładni i stosowania art. 61a § 1 k.p.a. Sądy wskazują m.in., że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz oceny merytorycznej sprawy. W sprawach pozwolenia na użytkowanie nie można zatem całkowicie wyłączyć stosowania art. 28 k.p.a. przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Możemy mieć bowiem do czynienia z sytuacją, w której rażące naruszenie prawa wynikać będzie z faktu, że określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego ingerować będą w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie zmieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 59 ust. 7 pr.bud. Wówczas legitymacji tych podmiotów do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie da się uzasadnić poprzez odwołanie do art. 59 ust. 7 pr.bud. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/14).

Z drugiej strony, przedstawiona zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść wnioskującego o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na użytkowanie nie może prowadzić do kreowania obowiązku organów administracji poszukiwania podstaw prawnych do wszczęcia postępowania lub stosowania wykładni rozszerzającej przepisów, aby taki efekt osiągnąć. Inaczej mówiąc, interesy wnioskodawcy należy traktować z odpowiednią rzetelnością i respektem.

10. Odnosząc powyższe zasady stosowania art. 61a k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 pr.bud. oraz art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, nawet jeśli znalazłyby się podstawy do uznania jego uzasadnienia za niedoskonałe bądź niewyczerpujące. Nie mamy wszakże do czynienia z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt, że zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami, budynkiem portierni, zjazdem z ulicy [...] i [...], wewnętrznym układem drogowym i pieszojezdnym, wybudowany w [...] przy ul. [...], powstał na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a inwestor wystąpił o pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pr.bud. po zakończeniu zasadniczych prac budowlanych. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie przeprowadzono również obowiązkową kontrolę budowy, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jedynie odstąpienia nieistotne (strona 2 postanowienia GINB in fine). Nie było zatem podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego lub podejmowania innych czynności (np. na podstawie art. 59 ust. 2 pr.bud.), które miałyby zapewnić odpowiednią ochronę praw nabywców lokali mieszkalnych mimo nieprawidłowości w działaniu inwestora bądź wprost naruszenia przezeń przepisów prawa budowlanego.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy przy ocenie żądania skarżącego uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii szerokiego rozumienia interesu prawnego właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach wielolokalowych.

Analiza stanowiska skarżącego wyrażanego w pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego, zwłaszcza w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że organy administracji właściwe w sprawie miały podstawy, aby uznać, że w przypadku skarżącego brak przymiotu strony jest oczywisty, a zatem wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne.

Do takiego samego wniosku doszedł również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, choć argumentacja skarżącego zawarta w skardze była znacznie bogatsza niż ta przedstawiona w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Skarżący inicjując postępowanie sądowoadministracyjne podkreślał, że jego interes prawny wynika z zagrożenia chorobą o nazwie legioneloza. Choroba ta jest zaliczana jest do chorób zakaźnych, które zostały wywołane przez biologiczne czynniki chorobotwórcze, a które ze względu na charakter i sposób szerzenia się stanowią zagrożenie dla zdrowia publicznego. W rozumieniu skarżącego przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570) nakładają na właścicieli, posiadaczy lub zarządzających nieruchomością obowiązek utrzymywać nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania chorobom zakaźnym.

Podobna konstrukcję i sens ma argument skarżącego odwołujący się do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz. U. Nr 81, poz. 716, z późn. zm.). W tym akcie wymieniono bakterie Legionella sp. oraz Legionella pneumophila, które wywołują legionelozę, co zobowiązuje pracodawców do ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki. Z kolei obowiązki zarządców i właścicieli budynków dotyczące zwalczania bakterii Legionella bezpośrednio określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości ludzi przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417).

Skarżący nie wziął wszakże pod uwagę tego, że przepisy powyższych aktów nakładające różne obowiązki na właścicieli, posiadaczy lub zarządzających nieruchomościami stosowane w związku z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.) nie generują bezpośrednich obowiązków (ani uprawnień) dla właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych tylko właśnie dla podmiotów odpowiedzialnych za zarządzanie częściami wspólnymi budynków. Powyższych przepisów nie można zatem uznać za źródło indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Nie można również interesu prawnego skarżącego wywodzić z art. 68 ust. 1 oraz ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Pierwszy przepis ("Każdy ma prawo do ochrony zdrowia") wskazuje wartość chronioną konstytucyjnie, co nie oznacza, że zobowiązanymi do działania w tym zakresie są organy administracji architektoniczno-budowlane lub organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z przyjętym w Polsce ustrojem administracji publicznej obowiązki we wskazanej dziedzinie wykonywane są co do zasady przez organy sanitarne na podstawie i w ramach przyznanych im ustawowych kompetencji. Analogicznie należy rozumieć powołany ust. 4 art. 68 Konstytucji, zgodnie z którym "władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska". Powyższy wniosek wynika z ustaw szczegółowych oraz ogólnej zasady Konstytucji, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7). Podobny sens ma również art. 6 k.p.a.

W świetle wykładni powyższych przepisów staje się ewidentne, dlaczego organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie przyjęły jako oczywistą okoliczność, że skarżący nie posiada interesu prawnego zapewniającego mu legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą. Struktura kompetencji organów administracji jasno wskazuje m.in. dlaczego organ wojewódzki na badał szczegółowo, czy zagrożenie wspomnianą bakterią i chorobami zakaźnymi występuje w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Z uwagi na podział zadań i kompetencji organów administracji, od organów nadzoru budowlanego nie można żądać badania takiej kwestii ani w postępowaniu zwykłym, ani w postępowaniu nadzwyczajnym.

11. W pismach kierowanych do organów administracji, w tym w skardze do Sądu, skarżący zasadnie sugeruje, że jeśli po stronie wspólnoty mieszkaniowej działającej w budynku mieszkalnym w [...] przy ul. [...] powstanie obowiązek naprawy lub przebudowy instalacji ciepłej wody, to taki fakt może pośrednio spowodować obowiązek pokrycia części kosztów takich prac przez właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych, w tym przez skarżącego. Sąd nie kwestionuje przedstawionego argumentu, lecz wskazuje, że w takim przypadku mamy do czynienia ze sprawą cywilną, a nie sprawą administracyjną.

Sam skarżący przyznaje zresztą w skardze, że "wnioskodawca jest osobą poszkodowaną bezpośrednio przez [...]., a pośrednio przez organ administracji państwowej [tj.] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ul. [...], który dopuścił do obrotu gospodarczego budynek z wbudowaną wadą trwałą instalacji c.w.u. z systemem recyrkulacyjnym" (str. 10, akapit 2 od dołu). Oznacza to, że roszczenia z tytułu szkody poniesionej przez właściciela lokalu mieszkalnego z powodu bezprawnego działania inwestora powinny być dochodzone na podstawie art. 415 kodeksu cywilnego przed właściwym miejscowo sądem powszechnym, wydział cywilny, a nie przed sądem administracyjnym w zakresie przepisów prawa budowlanego. Jeśli natomiast właściciel lokalu uważa i zdoła wykazać, że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu administracji lub jego zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi Skarb Państwa, wówczas podstawą dochodzenia roszczeń może być art. 417 § 1 k.c.

Powyższe stanowisko znajduje też potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego kilkakrotnie cytowanym w pismach skarżącego. W sprawie bardzo podobnej przedmiotowo do rozpatrywanej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "jak wynika z treści żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, żądanie to było spowodowane sporem pomiędzy wnoszącymi o stwierdzenie nieważności, a inwestorem co do wad lokali i części wspólnych nabytych przez nich od inwestora. W tych okolicznościach było więc oczywiste, że żądanie stwierdzenia nieważności nie ma nic wspólnego z ochroną praw podlegających ochronie na gruncie Prawa budowlanego oraz że żądanie to było jednym z elementów sporu cywilnego pomiędzy sprzedawcą i kupującymi w związku z roszczeniami z tytułu wad rzeczy sprzedanej. Mając to na uwadze trafne było uznanie, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie byli do tego legitymowani. W konsekwencji zgodne z prawem było postanowienie organu administracji, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie" (wyrok z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1698/15, str. 6/6).

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.