Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 824/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 31 maja 2019 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję nr [...] z dnia 1 czerwca 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., znak: [...], i w tym zakresie orzekł, nakazując [...] Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie rozbiórki miejsc postojowych urządzonych we wschodniej części działki nr ewid. [...] obr. [...] w Z., o nawierzchni utwardzonej z płyt chodnikowych betonowych i kostki brukowej betonowej, wykonanych niezgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez likwidację przedmiotowego utwardzenia oraz betonowego najazdu na krawężnik.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z dnia 1 czerwca 2018 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nałożył na właściciela nieruchomości nr [...] obr. [...] Z. Spółdzielnię Mieszkaniową, obowiązek wykonania: rozbiórki trzech miejsc postojowych wykonanych we wschodniej części działki nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. w odległości około 1,60 m od istniejącego ogrodzenia o nawierzchni utwardzonej z płyt chodnikowych i betonowych i kostki burkowej betonowej wykonanych niezgodnie z przepisami w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do 30.06.2018 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 8 września 2017 r. przeprowadzono kontrolę na działce [...], podczas której ustalono, że zostało wykonane utwardzenie terenu płytami chodnikowymi i kostką brukową w 5 miejscach o kształcie prostokąta o wymiarach:

1 prostokąt o wymiarach 4,70 x 2,45 m (nawierzchnia z płyt chodnikowych betonowych)

2 prostokąty o wymiarach 0,65 x 2,10 m (nawierzchnia z płyt chodnikowych betonowych)

2 prostokąty o wymiarach 0,70 x 3,70 m (nawierzchnia z kostki betonowej).

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z §3 pkt 25 ww. rozporządzenia elementem składowym parkingu jest stanowisko postojowe, natomiast zgodnie z § 19 ust. 2 tego rozporządzenia odległość parkingu od granicy działki powinna wynosić 3 m w przypadku do 10 miejsc postojowych. PINB uznał, że przepis ten nie został zachowany w niniejszej sprawie, gdyż "z załącznika graficznego do protokołu kontroli wynika, iż odległość miejsca postojowego od istniejącego ogrodzenia wynosi około 1,60 m które w przybliżeniu określa przebieg granicy (co zostało ustalone po porównaniu danych zawartych na stronie tatrzański.geoportal2.pl). Wobec powyższego odstąpiono od obowiązku nałożenia oceny technicznej wykonanych robót w zakresie zgodności z przepisami (...)".

PINB stwierdził, że roboty polegające na budowie 10 miejsc parkingowych włącznie nie wymagają pozwolenia na budowę, nie wymagają zgłoszenia, ale przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, w której wskazano, że "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." Organ uznał, że uchwała znajduje zastosowanie w tej sprawie.

PINB wskazał też, że ze względu na treść art. 52 Prawa budowlanego odstąpiono od ustalenia inwestorów robót. Jak bowiem wynika z protokołu kontroli utwardzenie wykonane zostało 20 lat temu i z tego względu obowiązek nałożono na właściciela nieruchomości – Spółdzielnia Mieszkaniowa [....].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Decyzji zarzucono naruszenie art. 52 Prawa budowlanego, który powinien być rozumiany w ten sposób, że nieprzypadkowo określa kolejność adresatów normy, wobec czego decyzja powinna być kierowana w pierwszej kolejności do inwestora, a następnie do właściciela lub zarządcy. Zarzucono również brak ustalenia osób, które mogły dokonać utwardzenia działki, jak też brak ustalenia, kiedy dokonano utwardzenia działki, "opierając się na bardzo ogólnym stwierdzeniu, że do utwardzenia mogło dojść około 20 lat temu, co w związku z zmianami prawa budowlanego mogło rodzić odmienne konsekwencje w różnym czasie". Zarzucono ponadto błędną kwalifikację utwardzenia terenu jako budowy trzech miejsc postojowych. W ocenie odwołującej się Spółdzielni utwardzony teren nie jest parkingiem, a płytki chodnikowe miejscami postojowymi.

Pisma w toku postępowania odwoławczego wnieśli Państwo B. L. i A. L., opisując okoliczności, w których doszło do wykonania spornych miejsc postojowych, a także okoliczności, w związku z którymi doszło do wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Decyzja nr [...] z dnia 31 maja 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcia o ustalenia dokonane przez organ I instancji, a ponadto podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, co do niezgodności wykonanych stanowisk postojowych z przepisami §19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak też co do wykładni art. 50 ust. 1 oraz art. 51 Prawa budowlanego uwzględniającej uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro ww. uchwała rozstrzyga wątpliwości prawne w stosowaniu art. 50 i 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów, dla których ustawodawca nie przewiduje dokonania zgłoszenia, organ ten jest związany taką oceną prawną. Wobec tego zasadne było wszczęcie postępowania w stosunku do miejsc postojowych, zrealizowanych w okolicznościach wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy nie ma możliwości lokalizacji takich robót zgodnie z przepisami, konieczna jest ich rozbiórka. Wyjaśnił przy tym, że decyzja, wobec braku możliwości legalizacji obiektu, powinna być wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak to uczynił PINB.

Organ II instancji podzielił również stanowisko PINB, zgodnie z którym ze względu na charakter obiektu budowlanego, zrealizowanego w sposób dość prowizoryczny i najprawdopodobniej przez różne osoby w bliżej nieokreślonym czasie, ustalenie inwestorów może okazać się trudne i niecelowe. W ocenie organu, skoro wykonanie tych robót nie łączy się z odpowiedzialnością, o której mowa w art. 90 Prawa budowlanego, wystarczające jest nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, który dopuścił do takiego korzystania z działki. Organ zauważył, że zarządca i właściciel terenu należycie sprawujący swoje ustawowe obowiązki, winien interweniować w stosownym czasie, o ile roboty te były wykonane bez jego przyzwolenia. W ocenie organu trudno uznać, że wycięcie drzew na działce, umożliwiające urządzenie miejsc parkingowych, nastąpiło bez wiedzy właściciela.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa, żądając uchylenia decyzji oraz żądając zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła dowolny dobór adresata normy z art. 52 Prawa budowlanego i zwróciła uwagę, że z obowiązkiem wykonania rozbiórki wiąże się konieczność poniesienia kosztów związanych z przywróceniem stanu poprzedniego. W ocenie skarżącej ustalenie osób odpowiedzialnych za wykonane miejsca postojowe jest możliwe, albowiem dokumentacja fotograficzna obejmuje zdjęcia pojazdów na nich zaparkowanych. Organ I instancji miał więc instrumenty prawne służące do ustalenia kręgu adresatów decyzji, tj. inwestorów.

Skarżąca Spółdzielnia zaprzeczyła, jakoby wycinka drzew została wykonana za wiedzą spółdzielni w celu umożliwienia urządzenia miejsc postojowych. Miała ona bowiem miejsce w 2017 r. na prośbę właścicieli nieruchomości sąsiedniej, tj. P. A. i B. L.. Skarżąca zakwestionowała również kwalifikację robót budowlanych dokonaną przez organ II instancji, podtrzymując stanowisko, że utwardzenie nie jest ani wydzielonym miejscem postojowym, ani parkingiem.

W odpowiedzi na skargę wniesionej w dniu 24 lipca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajdując podstaw do jej zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie przywołane w niej zarzuty należało podzielić.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do dokonanej przez organy obu instancji kwalifikacji robót budowlanych, które były przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie organów nadzoru budowalnego sporne obiekty budowlane stanowią 3 wydzielone miejsca postojowe. Sąd tę ocenę podziela.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2019, poz. 1186: dalej: Prawo budowlane) nie określa definicji miejsc postojowych. Jedynie parking został zdefiniowany w § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. 2019, poz. 1065: dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), zgodnie z którym przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Warunki techniczne budowy parkingów i garaży stanowią przepisy rozdziału 3 rozporządzenia, a w nim zawarty §19 określa odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska.

W tym kontekście zasadne jest przyjęcie, że opisane w decyzjach obiekty na działce nr [...] obr. [...], utwardzone płytami chodnikowymi i kostką brukową i tym utwardzeniem wyodrębnione z przestrzeni trawnika, zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie drogi dojazdowej, połączone z nim betonowym najazdem, stanowią stanowiska postojowe. Nie znajdują uzasadnienia w brzmieniu obowiązujących przepisów twierdzenia skarżącej, że "wydzielenie" wymaga każdorazowego zastosowania trwałej przeszkody, która pozwalałaby na bezsporne ustalenie, że w określonej sytuacji mamy do czynienia z jednym lub kilkoma wydzielonymi stanowiskami postojowymi. W ocenie Sądu wydzielenie może nastąpić poprzez graficzne oznaczenie granic stanowiska postojowego, może również nastąpić poprzez jego wyodrębnienie fizyczne, np. poprzez utwardzenie fragmentu terenu.

Dalej zauważyć należy, że bezspornym jest, że budowa 3 miejsc postojowych nie wymaga aktualnie ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga bowiem budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa tego rodzaju nie została zaliczona do inwestycji wymagających uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jako bezsporne w niniejszej sprawie przyjąć należy też ustalenie odległości miejsc postojowych od granicy działki, tj. odległość ok. 1,6 m, która nie odpowiada odległości określonej w §19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Konsekwencją przyjęcia, że wykonane roboty budowlane nie wymagają pozwolenia, ani zgłoszenia, ale naruszają aktualnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane powinno być ustalenie podstawy prawnej umożliwiającej działanie organu nadzoru budowlanego. Podstawy takiej należy upatrywać w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, regulujących tzw. postępowanie naprawcze.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach."

Art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego określa natomiast podstawę do wydania decyzji, w której organ nadzoru budowlanego:

"1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian."

Stosownie do art. 51 ust. 7 cytowanej ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zasadnie organy nadzoru budowlanego przywołały w tym kontekście uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., sygn. II OPS 1/16, która stanowi, że "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine."

W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały dostrzeżono, że o dopuszczalności zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją w postaci obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, przesądza przede wszystkim systemowa oraz celowościowa wykładnia przepisów ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że aby zapewnić spełnienie podstawowych wymagań przy realizacji obiektów budowlanych w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i e Prawa budowlanego nałożono na organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego obowiązek m.in. nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, a także stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów spełniających wymogi określone w art. 10 Prawa budowlanego. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego wskazuje przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy.

NSA wskazał, że określając przedmiotowy zakres zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych zaliczono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b Prawa budowlanego oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Zdaniem NSA nie wydaje się możliwy do obrony pogląd, że racjonalny ustawodawca upoważnia właściwych ministrów do określenia warunków technicznych, a jednocześnie nie zapewnia w ustawie - Prawo budowlane procedury umożliwiającej właściwym organom ocenę zgodności realizowanych robót budowlanych z tymi przepisami.

Mając na względzie treść powyższej uchwały Sąd wskazuje, że norma prawna umożliwiająca organom nadzoru budowlanego zastosowanie trybu naprawczego odnośnie budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nakłada na te organy obowiązek ustalenia, że roboty budowlane naruszały prawo w momencie ich wykonywania, tj. realizowane były bez pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia, czy też z naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie Sądu możliwość zastosowania każdego z trybów określonych w art. 48-51 Prawa budowlanego wymaga ustalenia, że w momencie wykonywania robót budowlanych, stanowiły one samowolę budowlaną.

Pogląd powyższy znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2373/17), fakt, że jakiś obiekt budowlany nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia, nie wyklucza ingerencji organów nadzoru budowlanego w przypadku naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jednak gdy w momencie realizacji obiektu spełniał warunki techniczne, brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Podobnie, w wyroku z dnia 28 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 1974/18) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa, musi być oceniana w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09, LEX nr 597928 wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, LEX nr 597879 oraz wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10 - dostępne w CBOiS). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że "w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez organ, objęty postępowaniem obiekt budowlany nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane tj. nie wymaga zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, powinno się ten fakt uwzględnić w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, którego celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym czasie przepisami."

Warto również w niniejszej sprawie przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 272/18, w którym stwierdzono, że "w sytuacji, w której po wykonaniu robót budowlanych niewymagających pozwolenia ani zgłoszenia ustawodawca objął je reglamentacją wynikającą z przepisów prawa budowlanego, twierdzenie, że obiekt wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej byłoby oczywiście nieuzasadnione. Taka sama zasada powinna odnosić się do sytuacji, w której wykonane już roboty budowlane wyjęto spod reglamentacji przepisów Prawa budowlanego, bądź też objęto je innym sposobem reglamentacji. Jeżeli na przykład w czasie ich wykonania wymagały pozwolenia na budowę, to należy stosować tryb, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane (...), bez względu na to w jaki sposób zmienił się katalog robót wymagających pozwolenia przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ustawy".

Zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia, także w przywołanej uchwale NSA, taka wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, która pozwalałaby na wydanie określonych tam decyzji w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, włączając w to przypadki, gdy obiekt budowlany stał się niezgodny z przepisami w wyniku zmian regulacji prawnej albo w wyniku zmiany stanu faktycznego. Następcze "zdelegalizowanie" obiektu budowlanego nie uzasadnia prowadzenia postępowania naprawczego i wydania decyzji w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Możliwe jest wówczas co najwyżej zastosowanie regulacji określonej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jeśli zagrożone są wymienione tam dobra prawem chronione.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, kiedy wykonane zostały przedmiotowe stanowiska postojowe i czy w czasie ich realizacji naruszały one przepisy prawa. Zaniechanie to narusza art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazać należy, że w protokole oględzin sporządzonym w postępowaniu toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w dniu 8 września 2019 r. zapisano, że miejsca te wykonano około 20 lat temu. Z protokołu nie wynika jednak, kto udzielił takiej informacji i na jakiej podstawie. Okoliczności tej nie zweryfikował ani organ I instancji, ani też organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji została ona zbagatelizowana w uzasadnieniach obu decyzji, co stanowiło naruszenie art. 107 §3 k.p.a. określającego wymogi uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Ustalenie przybliżonego przynajmniej czasu wykonania robót budowlanych wiąże się z obowiązkiem dokonania kwalifikacji prawnej tych robót w odniesieniu do przepisów wówczas obowiązujących. Zauważyć należy, że w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zmieniały się przepisy techniczno-budowlane określające warunki lokalizacji miejsc postojowych. Obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie obowiązuje od 16 grudnia 2002 r., a zatem mniej niż 20 lat.

Poddając ocenie prawidłowość określenia adresata wydanej decyzji Sąd wskazuje, że art. 52 Prawa budowlanego, który znalazł w sprawie zastosowanie, stanowi, że: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51." W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej, który w pierwszej kolejności powinien być obciążony nakazem wykonania obowiązku (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 172/17, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lr 995/18). W literaturze podniesiono też, że wskazane w art. 52 przepisy jednoznacznie świadczą o tym, że wydawane na ich podstawie decyzje, nakładające obowiązki wykonania określonych czynności, dotyczą etapu budowy przed jej zakończeniem, stąd ich adresatem w pierwszej kolejności powinien być inwestor. Status inwestora jako adresata praw i obowiązków w procesie budowlanym kończy się z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (zob. Komentarz do art. 52, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, WK 2016).

Na uwagę zasługuje także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1620/15, zgodnie z którym wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, jest uzależniony nie tylko od kolejności wymienionych tam podmiotów, ale również od możliwości legalnej realizacji przez te podmioty nałożonych na nie obowiązków administracyjnoprawnych w nawiązaniu do prawnego wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, a więc istotnego czynnika wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach sprawy.

Podzielając przywołane powyżej stanowiska Sąd stwierdza, że kwestionowana decyzja prawidłowo skierowana została do skarżącej jako właściciela nieruchomości, na której znajdują się sporne miejsca postojowe. W konsekwencji przyjętej interpretacji art. 52 Prawa budowlanej nie mają znaczenia potencjalne trudności dowodowe w ustaleniu inwestora bądź inwestorów tych obiektów. Podkreślenia wymaga natomiast, że skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zgłaszała, by komukolwiek, jako właściciel terenu, udzielała prawa do nieruchomości w zakresie obejmującym sporne miejsca postojowe. W szczególności nie wskazywali na to przedstawiciele Spółdzielni obecni w czasie oględzin. Z okoliczności sprawy nie wynika również, by Spółdzielnia sprzeciwiała się realizacji tych stanowisk postojowych, jak też korzystaniu z nich.

Sąd wskazuje, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia wycinki drzew na nieruchomości, na której znajdują się sporne miejsca postojowe, sposób korzystania z garaży na terenie nieruchomości [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, jak też z terenu przylegającego bezpośrednio do nieruchomości uczestników postępowania B. L. i A. L., obejmującego zarówno miejsca postojowe, jak i teren trawnika.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że brak wyjaśnienia okoliczności dotyczących czasu wykonania spornych miejsc postojowych i ich legalności w dacie realizacji stanowi naruszenie art. 7, 77 §1, a także art. 107 §3 k.p.a., które należy zakwalifikować jako naruszenie prawa z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 p.p.s.a.