Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1336/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

16 grudnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Miasta w [...] z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały regulaminu – utrzymania czystości i porządku na terenie miasta [...], w następującej części: § 2 pkt 2-20, § 3, § 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1-5, ust. 3, ust. 4, § 5 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6, § 8, § 10, § 12 ust. 2-4, § 13-15, § 17, § 20, § 25, § 28, § 30-34, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 października 2010 r. Prokurator Rejonowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XXX/208/05 Rady Miejskiej w W. z dnia 8 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta W., ustalającą Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta W. (zwany dalej "Regulaminem"). Wskazanej wyżej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz .U. z 2001 r., Nr 142 , poz.1591 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" oraz § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zwanego dalej "Zasadami techniki prawodawczej", poprzez zdefiniowanie w § 2 pkt 5, 11, 12, 14, 15, 16, 18, 20 Regulaminu pojęć, których definicje określają już ustawy,

2. istotne naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez:

a) zawarcie w § 4 ust. 2 pkt. 4, § 4 ust. 3, §12 ust. 2, § 15 ust. 3, § 20 ust.1, § 28 ust. 2 oraz § 30 ust. 1 Regulaminu obowiązków, do nałożenia których rada gminy nie była upoważniona,

b) nałożenie w § 5 ust. 6 oraz § 10 Regulaminu obowiązków określonych na podstawie innych ustaw, do czego rada gminy także nie była upoważniona.

Powołując te zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 pkt 5, 11, 12, 14, 15, 16, 18, 20, § 4 ust. 2 pkt 4, § 4 ust. 3, § 12 ust. 2, § 15 ust. 3, § 20 ust.1, § 28 ust. 2, § 30 ust.1, § 5 ust. 6 oraz § 10 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności, iż w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w W. nie dokonała zapisu o zasięgnięciu przed uchwaleniem Regulaminu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, pomimo, iż obliguje ją do tego przepis art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślono, że co prawda opinia ta, bez względu na to, czy jest pozytywna, czy też negatywna, nie wiąże gminy, to jednak jej brak należy potraktować jako naruszenie prawa, co może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Dalej podniesiono, iż skarżony organ powtórzył w Regulaminie definicje pojęć, które zostały zamieszczone w ustawach, gdy tymczasem przepisy art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają radzie gminy upoważnienia do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy pojęć, którymi posługują się ustawy, bądź które zostały zdefiniowane przez ustawy, określając zamknięty katalog spraw, które rada gminy może regulować w drodze takiego regulaminu. Zauważono, iż zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono zaś, że możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Prokurator stwierdził, iż skarżony organ nałożył w Regulaminie na obywateli dodatkowe obowiązki, do nałożenia których nie został upoważniony przez ustawę. W § 4 ust. 2 pkt 4 rada gminy zobowiązała bowiem właścicieli nieruchomości do systematycznego koszenia traw i chwastów, pielęgnacji zieleni, krzewów i drzew. Zdaniem strony skarżącej obowiązek ten wykracza jednak poza materię określoną w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za wykraczające poza delegację ustawową uznano także uregulowanie zawarte w § 4 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości, albo inne podmioty wskazane ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają obowiązek do godz. 06:30, oraz niezwłocznie po ustaniu obfitych opadów w ciągu dnia, oczyszczenia chodnika ze śniegu, lodu oraz błota i zanieczyszczeń. W opinii Prokuratora rada gminy bezzasadnie rozciągnęła obowiązek na "inne podmioty", jednocześnie znacząco ograniczając obowiązek oczyszczania chodnika poprzez wprowadzenie zapisu "do godz. 06:30". Z zapisu tego można wywnioskować, że obowiązek oczyszczania chodników związany jest tylko z opadami obfitymi, i to tylko śniegu. Wniosek taki pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy, albowiem przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera takich ograniczeń, a lód lub błoto mogą pojawić się na chodnikach wskutek innych opadów atmosferycznych niż opady śniegu.

Kolejnym rozszerzeniem obowiązków bez upoważnienia ustawowego jest, zdaniem strony skarżącej, zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 12 ust. 2 Regulaminu do trwałego oznakowania miejsc, w których ustawione są pojemniki na odpady komunalne, a także wprowadzony tym przepisem obowiązek ustawiania tych pojemników na równej nawierzchni, w miarę istniejących możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota, jak również obowiązek utrzymywania miejsca ustawienia pojemników w czystości. Zauważono, iż norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia radę gminy do określenia tylko rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Za przekroczenie upoważnienia ustawowego uznano także nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 15 ust. 3 Regulaminu obowiązku okazywania się na wezwanie urzędu miasta dowodów płatności za usługi pozbywania się odpadów komunalnych, minimum 2 razy w roku, albowiem wiąże się to z koniecznością ich przechowywania.

Ponadto jako przekroczenie delegacji ustawowej potraktowano nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 20 ust. 1 Regulaminu obowiązku dezynfekowania i mycia urządzeń do gromadzenia odpadów, ze wskazaniem okresów i częstotliwości wykonywania tych czynności.

Poza tym w opinii Prokuratora rada gminy, nakładając na osoby utrzymujące psy, koty oraz inne zwierzęta domowe w przepisie § 30 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązek wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla ludzi, w tym między innymi hałasu (w szczególności w godzinach od 22:00 do 06:00), wykroczyła poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 w powiązaniu z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że Rada Miejska w W. zawarła w Regulaminie obowiązki, które nakładają już inne ustawy. W § 5 ust. 6 nałożono między innymi na zarządców dróg obowiązki związane z utrzymaniem w czystości chodnika, pomimo, że kwestia ta została już uregulowana w art. 5 ust. 4, 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podobnie w § 10 Regulaminu wprowadzony został zakaz spalania tworzyw sztucznych, odzieży, zniczy i gumy w paleniskach domowych, pomimo, iż problematykę unieszkodliwiania odpadów, w tym także termicznego ich przekształcania, normuje ustawa o odpadach. Tymczasem w przepisie § 137 Zasad techniki prawodawczej zamieszczono kategoryczne stwierdzenie, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uchwała rady gminy nie może zatem raz jeszcze regulować tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i konieczności powtarzania przepisów ustaw, rozporządzeń czy ratyfikowanych umów.

W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę Burmistrz W. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Odnosząc się do kwestii zaopiniowania projektu Regulaminu przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego Burmistrz zaznaczył, iż istnieją dokumenty, w tym opinia sanitarna z dnia [...], nr [...], potwierdzające fakt zasięgnięcia opinii właściwego organu sanitarnego przed podjęciem uchwały ustalającej Regulamin. Podkreślił także, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, brak zaznaczenia w uchwale w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta W., że podjęto ją po zasięgnięciu opinii, nie oznacza wadliwości tej uchwały, a tym bardziej nie dezawuuje samego faktu zasięgnięcia opinii. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi o obowiązku zasięgnięcia opinii przed podjęciem uchwały, nie zaś o obowiązku zawarcia w uchwale zapisu o zasięgnięciu opinii. Opinię natomiast organ gminy uzyskał, a co więcej dokonał zgodnie z jej treścią stosownego przeredagowania projektu uchwały.

Odnosząc się zaś do stawianych w skardze zarzutów dotyczących zawarcia w Regulaminie ustawowych definicji organ gminy wyjaśnił, iż uchwała w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta W. stanowi prawo miejscowe, którego nieprzestrzeganie może powodować skutki w postaci nakładania przez właściwe podmioty nakazów i zakazów oraz kar. Tym samym podstawowe znaczenie dla adresatów tych norm ma zawarcie w nich definicji pojęć w sposób wykluczający wszelką uznaniowość organów stosujących te normy, jak również zaznajomienie mieszkańców co do konkretnych wymogów nimi określonych. Celem rady gminy było więc takie ukształtowanie treści uchwały, by mieszkańcy nie mieli wątpliwości co do swych praw i obowiązków. Pięcioletnia zaś perspektywa funkcjonowania uchwały pozwala na stwierdzenie, że cel ten został osiągnięty, ponieważ nie było nigdy sporu ani wątpliwości co do treści uchwały ze strony służb miejskich, zakładów oczyszczania czy mieszkańców, co zdarzało się przy okazji poprzednich uregulowań.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu związanego z nałożeniem na mieszkańców gminy obowiązków w zakresie wykraczającym poza delegację ustawową Burmistrz stwierdził, iż podstawową zasadą, którą należy stosować przy konstruowaniu norm nakładających na obywateli obowiązki, jest precyzyjne określenie zarówno podmiotu, do którego określona norma jest adresowana, jak i przedmiotu unormowania. Zadaniem rady gminy było więc precyzyjne określenie podmiotu i przedmiotu normy prawnej dotyczącej obowiązków obywateli, w ten sposób, aby nie dopuścić do rozbieżności interpretacyjnych.

Ponadto odpowiadający na skargę zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utrzymanie czystości i porządku w gminie należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W związku z tym organy gminy posiadają szerokie kompetencje w zakresie nakładania na mieszkańców obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie. Wynika to również z ogólnego upoważnienia rady gminy do tworzenia przepisów porządkowych, które zostało zawarte w przepisie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznaje skargę za zasadną w zakresie rażącego naruszenia zakwestionowanych przez Prokuratora Rejonowego w W. przepisów § 2 pkt 5, 11, 12, 14, 15, 16, 18, 20, § 4 ust. 2 pkt 4, § 4 ust. 3, § 12 ust. 2, § 15 ust. 3, § 20 ust. 1, § 28 ust. 2, § 30 ust. 1, § 5 ust. 6 oraz § 10 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr XXX/208/05 Rady Miejskiej w W. z dnia 8 czerwca 2005 r., jak również z przyczyn, które sam dostrzegł z urzędu badając uchwałę w pełnym zakresie na podstawie kompetencji wynikających z art. 134 p.p.s.a.

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, której rada akt ten uchwaliła.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia.

Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ "w ustawie o czystości" prawodawca określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa.

W ocenie Sądu Rada Miejska w W. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w części: § 2 pkt 2-20, § 3, § 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1-5, ust. 3, ust.4, § 5 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6, § 8, § 10, § 12 ust. 2-4, § 13-15, § 17, § 20, § 25, § 28, § 30-34.

Poddając analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale dostrzega się następujące nieprawidłowości:

W rozdziale 1 w § 2 zawarte zostały definicje wprowadzone na potrzeby skarżonego aktu, takie jak: firma wywozowa, nieczystości ciekłe, obiekty użyteczności publicznej, odpady komunalne, w tym wielkogabarytowe, zmieszane (niesegregowane), organiczne, niebezpieczne, surowcowe, medyczne, weterynaryjne. Wprowadzono definicje urządzeń do gromadzenia odpadów, właścicieli nieruchomości, zbierania odpadów, zbiorników bezodpływowych, zwierząt domowych, gospodarskich, kąpielisk miejskich i komunalnych, osadów ściekowych. Wszystkie definicje zawarte w § 2 w punktach od 2 do 20 Regulaminu rażąco naruszają prawo.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (wyrok z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powołanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem przekonanie, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniła Rady Miejskiej w W. do formułowania w Regulaminie definicji określonych pojęć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06). Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w Regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych - zawartych w ustawach upoważniających i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca.

W art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 -8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tak więc upoważnienie ustawowe obejmuje unormowanie:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W zaskarżonej uchwale doszło do powtórzenia pojęć, które już zdefiniowane zostały w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych aktach rangi ustawowej lub aktach wykonawczych do ustaw.

Zdaniem Sądu naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne, zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy.

Postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, w związku z czym również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych takich jak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy też ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243), zwana dalej "ustawą o odpadach".

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08, Lex nr 475237). Jednakże wymogów tych kwestionowane przepisy Regulaminu nie spełniają. W związku z powyższym należało uwzględnić wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności przytoczonych w zaskarżonej uchwale definicji w szerszym zakresie, na podstawie kompetencji Sądu wynikających z art. 134 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż są to definicje przepisane z ustaw lub zredagowane w sposób odmienny od założeń prawodawcy.

Na omówienie w pierwszej kolejności zasługuje definicja "firmy wywozowej". W ocenie Sądu pojęcie to wprowadzone zostało bez upoważnienia ustawowego i może powodować niezrozumienie przepisów ustawy. Uchwała bowiem przez termin ten rozumie przedsiębiorstwo w rozumieniu odpowiednich przepisów (nie jest wiadome o jakie przepisy chodzi), posiadające wymagane przez Burmistrza lub Starostę zezwolenie (...). Tymczasem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorców (a nie przedsiębiorstwo) działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność, o której mowa w ust. 1, na zasadach określonych w ustawie nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń (art. 7 ust. 5). Oznacza to, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych może być prowadzona przez przedsiębiorców z zezwoleniem oraz gminne jednostki organizacyjne bez zezwolenia. Definicja wprowadzona w zaskarżonej uchwale może wprowadzać w błąd poprzez zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do prowadzenia działalności w zakresie odpadów.

Również zdefiniowane w uchwale pojęcie "obiekty użyteczności publicznej" jest pojęciem, które było już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały zdefiniowane w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez pojęcie budynku użyteczności publicznej, który jest także obiektem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. W zaskarżonej uchwale definicja w § 2 pkt 4 nie zawiera katalogu zamkniętego (użyto sformułowania "w szczególności"), jednak stanowi niedopracowane powtórzenie definicji zaczerpniętej z przepisów prawa budowlanego, odnosi się natomiast nie do obiektów, budynków, lecz instytucji, gdyż posłużono się zwrotem "urząd", "zakład opieki zdrowotnej".

Analizując pozostałe definicje z zaskarżonej uchwały można wyciągnąć podobne wnioski. "Odpady komunalne" są bowiem pojęciem określonym w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżony akt powtarza dokładnie definicję z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach. Nie ma zatem potrzeby wprowadzania do Regulaminu definicji odpadów komunalnych, zaś kategorie i rodzaje odpadów unormowane są w ustawie o odpadach.

Należy pamiętać, że postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z Zasadami techniki prawodawczej, a zgodnie z § 143 Zasad techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 Zasad techniki prawodawczej, którego postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Z uwagi na powyższe zamieszczenie w § 2 w punktach od 2 do 20 definicji stanowi rażące naruszenie prawa. Już tylko dla przykładu można podać, że m.in. pojęcie nieczystości ciekłych (§ 2 pkt 3) – ścieków komunalnych, zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.); pojęcie zaś odpadów niebezpiecznych (§ 2 kpt 9) zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach; natomiast zawarta w Regulaminie definicja pojęcia zwierząt gospodarskich (§ 2 pkt 18), stanowi bądź to definicje własną (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), do której sformułowania Rada nie została przez ustawodawcę upoważniona, bądź też jest powtórzeniem definicji ustawowych.

W § 3 Regulaminu określony został krąg adresatów, których obowiązuje uchwalony akt. Stanowi to w ocenie Sądu przekroczenie upoważnienia ustawowego. W art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca nałożył na gminę, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, obowiązek uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawa nie daje upoważnienia do tego, aby wprowadzać krąg adresatów, tak jak uczyniono to w zaskarżonym akcie, przyjmując, że "Regulamin obowiązuje wszystkie osoby przebywające na terenie miasta W. i podmioty działające na jego terenie".

W rozdziale 2 zaskarżonego aktu Rada Miejska uchwaliła obowiązki w zakresie utrzymania porządku i czystości na nieruchomościach i terenach użyteczności publicznej.

W rozdziale 2 w § 4 uchwały Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości jeszcze raz te same obowiązki, które ciążą na nich na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pomijając okoliczność, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy w Regulaminie powinny się znaleźć inne obowiązki niż te, które wynikają z pkt 1-4 - właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Nie należy zatem powtarzać w Regulaminie obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. .......Zgodnie bowiem z tym przepisem Nie można również zapominać o tym, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utrzymanie czystości i porządku w gminie należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Obowiązków określonych w tym przepisie gmina nie może przerzucać na obywateli. Zatem obowiązek zawarty w § 4 ust. 1 Regulaminu przekracza obowiązki ustawowe, ponieważ w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zostali zobowiązani jedynie do uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ogranicza wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie ogólnego użytku, tak jak czyni to uchwała. Natomiast kolejne obowiązki nałożone w zaskarżonej uchwale w § 4 pkt ust. 2 pkt 2-5 oraz ust. 3 i ust. 4 nie mają umocowania ustawowego bądź stanowią powielenie obowiązków wynikających z innych aktów prawnych.

Rada nakładając w § 4 ust. 2 pkt 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania (zmiatania, zbierania, zmywania) odpadów i innych zanieczyszczeń z pomieszczeń i urządzeń budynku (sienie, klatki schodowe, strychy, korytarze, kabiny dźwigowe, ustępy ogólne itp.) oraz z niezabudowanej części nieruchomości tj. podwórza, przejścia, bramy i chodników przeznaczonych do użytku ogólnego, wykroczyła poza zakres kompetencji przyznanych jej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zdaniem Sądu brak było podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości takich obowiązków, jak: usuwanie odpadów i innych zanieczyszczeń z sieni, klatek schodowych, strychów, korytarzy, ustępów ogólnych, podwórza, przejść i bram, ale również usuwanie z dachów i gzymsów obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śniegu; utrzymanie drożności rynien i wypustów deszczowych; systematycznego koszenia traw i pielęgnacji zieleni oraz niezwłoczne uprzątnięcie z chodnika i jezdni po chwilowo składowanych na nich materiałach opałowych i innych (§ 4 ust. 2 pkt 1-5 Regulaminu). Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika bowiem obowiązek unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń tylko z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Za takie zaś części nieruchomości w kontekście przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy uznać tylko i wyłączenie chodniki położone wzdłuż nieruchomości, które to pojęcie bliżej zdefiniowano w art. 5 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy (vide: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki., B. Dziedkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", Lexis Nexis, Wydanie 1, str. 168, str. 143). Wspomniany wyżej przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b stanowi zatem podstawę do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy tylko tego, w jakim terminie i ewentualnie w jaki sposób właściciel nieruchomości sąsiadującej z chodnikiem ma obowiązek usunąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z tego chodnika (tamże str. 169, a także W. Radecki" Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - Komentarz", Wolters Kluwer, wyd. 3, str. 174). Rada Gminy nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania w czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko bezpośrednio przylegający do danej nieruchomości.

Warto w tym miejscu podkreślić, że jeżeli nieruchomość jest oddzielona od chodnika pasem zieleni, do którego on przylega, to obowiązek oczyszczenia chodnika ciąży na właścicielu (zarządcy, użytkowniku itp.) owego pasa. Jeżeli pas zieleni jest własnością gminy, to obowiązek oczyszczenia chodnika ciąży na gminie, a tym samym nie obciąża właściciela dalej położonej nieruchomości (vide: W Radecki "Ustawa o..." cyt. powyżej, str. 203-210).

Ponadto kwestie utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym i estetycznym normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwana dalej "Prawem budowlanym", w art. 5 ust. 2, zgodnie z którym to przepisem "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7". W myśl zaś art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, jest zobowiązany właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 66 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (ust. 1 pkt 3 i 4) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ustawowe uregulowanie tego zagadnienia wyklucza kompetencję uchwałodawczą rady gminy w tym przedmiocie.

Za wykraczające poza delegację ustawową uznać należy także, w nawiązaniu do powyższych uwag, uregulowanie zawarte w § 4 ust. 3 i 4 Regulaminu. Zgodnie z nim właściciele nieruchomości i inne podmioty wskazane ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają obowiązek do 6. 30, oraz niezwłocznie po ustaniu obfitych opadów w ciągu dnia, oczyszczania chodnika ze śniegu, lodu oraz błota i zanieczyszczeń. Obowiązek ten dotyczy także innych części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ustalając czas, w którym ma następować wykonanie obowiązku nałożonego ustawą na właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątnięcia chodnika Rada niepotrzebnie rozciągnęła obowiązek także na inne części nieruchomości oraz w niezrozumiały sposób rozciągnęła obowiązek na "inne podmioty".

Niezgodne z prawem są także rozwiązania przyjęte w § 5 ust. 3 Regulaminu, według którego właściciele nieruchomości zobowiązani zostali do usunięcia z chodnika piasku użytego do ograniczania śliskości chodnika, niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania. Obowiązek ten nie znajduje uzasadnienia w treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za rażące naruszenie prawa należy uznać zakaz zawarty w § 5 ust. 5 Regulaminu w zakresie zgarniania z chodnika śniegu, błota lub innych zanieczyszczeń. Zakaz ten objęty jest dyspozycją art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 46, poz. 275 ze zm.), zwanej dalej "Kodeksem wykroczeń". Przepis ten szczególnym przedmiotem ochrony obejmuje czystość miejsc dostępnych dla publiczności. Odnosić się będzie również do zachowania czystości na stanowiskach wędkarskich jeżeli będą one położone na terenach użyteczności publicznej. Jest to wykroczenie powszechne, którego sprawcą może być każdy, w tym również właściciel nieruchomości bezpośrednio przyległej do chodnika: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany". Oznacza to, że zakaz wprowadzony w Regulaminie powtarza materię uregulowaną w ustawie z przewidzianą sankcją za to wykroczenie. Dlatego za rażące naruszenie prawa należy uznać również § 8 Regulaminu.

Należy uznać za nieważny § 5 ust. 6 Regulaminu z uwagi na to, że obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należy do zarządu drogi na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 tejże ustawy należą do gminy (art. 5 ust. 4).

Zgodnie z art. 8 ustawy o odpadach zakazuje się postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz przepisami o ochronie środowiska. Ustawa o odpadach reguluje termiczne przekształcanie odpadów, przez które zgodnie z art. 3 pkt 20 rozumie się:

a) spalanie odpadów przez ich utlenianie,

b) inne procesy termicznego przekształcania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów termicznego przekształcania odpadów są następnie spalane.

Ponadto zastosowanie ma dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/76/WE z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (Dz. Urz. WE L 332 z dnia 28 grudnia 2000 r., str. 91). Z uwagi na powyższe zakaz wprowadzony w § 10 Regulaminu rażąco narusza przepisy prawa.

W ocenie Sądu ma rację skarżący, że w § 12 ust. 2-4 Regulaminu rozszerzono w sposób nieuprawniony obowiązki, bez ustawowego upoważnienia, poprzez narzucenie obowiązku ustawiania pojemników w miejscach trwale oznaczonych, na równej powierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota, oraz obowiązku utrzymania tego miejsca w czystości. W art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożony już został obowiązek, aby właściciele nieruchomości zapewniali utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zatem regulacja zamieszczona w Regulaminie stanowi powtórzenie unormowania ustawowego. Obowiązek ten, wymagający od adresata podjęcia stosunkowo sporych nakładów finansowych, wyraźnie wykracza poza kompetencyjną normę art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która uprawnia do określenia tylko rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń.

W ocenie Sądu regulacje wprowadzone w § 13 (zapewnienie pracownikom firm wywozowych dostępu do pojemników w czasie ustalonym w umowie), § 14 (w zakresie wprowadzenia drugiego pojemnika po uzgodnieniu z firmą wywozową) oraz § 15 (w zakresie systematyczności usuwania odpadów w terminach uzgodnionych z firmą wywozową) w sposób nieuprawniony wkraczają w stosunki cywilnoprawne łączące właścicieli nieruchomości z odbiorcami odpadów. Rada nie może ingerować w treść umów zawieranych pomiędzy właścicielem nieruchomości i odbiorcą odpadów, by zobowiązać ten drugi podmiot do odbioru odpadów zgromadzonych. Obowiązek selektywnego zbierania oraz odbioru odpadów nie może być regulowany uchwałą skoro wprost wynika z treści art. 10 ustawy o odpadach, który stanowi, że odpady powinny być zbierane w sposób selektywny (ust. 1), natomiast podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest obowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji, kierowanych do składowania (ust. 2).

W ocenie Sądu przekracza delegację ustawową art. 4 ust. 2 nałożony na właściciela nieruchomości obowiązek okazywania się dokumentami na wezwanie Urzędu Miejskiego, potwierdzającymi częstotliwość usuwania nieczystości ciekłych i osadów ściekowych minimum 2 razy w roku.

Oceniając dalej zaskarżony Regulamin należy uznać za wadliwą regulację zawartą w jego rozdziale 4 "Urządzenia przeznaczone do gromadzenia odpadów", ponieważ § 17 stanowi powtórzenie obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Na mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin powinien określać rodzaj i minimalną pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń.

Wymogu tego nie spełnia regulacja zawarta w § 19 kontrolowanego aktu. Niedopuszczalne jest bowiem dalsze przekazanie uprawnień do określenia rodzaju pojemników Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego, ponieważ ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje przekazania kompetencji w tym zakresie.

Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi również norma § 20 Regulaminu. Nie wynika z przepisów prawa obowiązek dezynfekcji i mycia pojemników, oraz częstotliwości tej czynności. To samo tyczy się postępowania z odpadami wrzucanymi do pojemników.

Brak jest również umocowania ustawowego do nałożenia na organizatorów imprez plenerowych obowiązków polegających na ustawieniu odpowiedniej liczby pojemników na odpady i uprzątnięciu terenu niezwłocznie po zakończeniu imprezy, a także zapewnieniu dostępu do sanitariatów przenośnych, wynikających z § 25 Regulaminu. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni mogą być adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie przepis w takim brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 62, poz. 504 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie w postaci odpowiedniego upoważnienia.

W ocenie Sądu nałożony na właścicieli nieruchomości w § 28 Regulaminu obowiązek zawarcia umowy przekracza upoważnienie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulacja ta stanowi powtórzenie art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego to przepisu wynika, że właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b tejże ustawy obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w ust. 1 (ust. 6).

W § 30 Regulaminu Rada sformułowała obowiązki dla właścicieli zwierząt domowych, których celem jest zapobieżenie naruszaniu zakazów określonych w przepisach Kodeksu wykroczeń. Zgodnie bowiem z art. 51 Kodeksu wykroczeń "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Dalej art. 77 Kodeksu wykroczeń stanowi: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Podobnie zakaz drażnienia zagrożony sankcją zawarty jest w art. 78 Kodeksu wykroczeń. Natomiast w art. 91 Kodeksu wykroczeń wprowadzono sankcję za zanieczyszczanie dróg publicznych lub pozostawienie zwierzęcia w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym. Również art.145 Kodeksu wykroczeń stanowi, że: "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność albo depcze trawnik lub zieleniec lub też dopuszcza do niszczenia ich przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem podlega karze grzywny do 1.000 złotych".

Regulamin określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu § 30 Regulaminu wynika jednoznacznie, że obowiązkiem osób utrzymujących psy jest ochrona przed zagrożeniami, uciążliwościami czy zanieczyszczeniami terenów. Obowiązek ten nie może być jednak wykonywany przez wprowadzenie zakazu wprowadzenia psów na określone obiekty (§ 33 Regulaminu), czy też wprowadzenie zakazu zakłócania ciszy i spokoju, ponieważ zakazy te przekraczają upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., II SA/GL 531/07, LEX nr 364969), lecz powinien być realizowany w sposób określony w Regulaminie poprzez wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w kaganiec, prowadzenie psa na smyczy lub w kagańcu na terenach ogólnie dostępnych, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - na smyczy i w kagańcu, nadzorowanie przez dorosłych psów dużych i niebezpiecznych, czy też natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń.

Obowiązki dotyczące zwierząt domowych, w tym psów, wynikają z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 ze zm.), ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t. j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 ze zm.), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.: Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687). Nie ma zatem potrzeby powoływania ustawowych rozwiązań zawartych w tych ustawach oraz zakazów określonych w Kodeksie wykroczeń. Sąd uznał za nieważne regulacje § 30, § 33 oraz § 34 Regulaminu z uwagi brak związku z delegacją ustawową wyrażoną w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08, LEX nr 475237).

Wobec powyższego Sąd uznając, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, na podstawie art. 147 § 1 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.