Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1800/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a. pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ś.i R. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 249/09 w sprawie ze skargi A. K. i A. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 07 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 249/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. i A. małżonków K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; zasądził od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz A. i A. małżonków K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2009 r.) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej Wojewódzki Inspektor bądź WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2009 r.), zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielającą A. i R. małż. Ś. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie, odbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] w Łukowie przy ul. [...] i nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazanego budynku. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że inwestorzy A. i R. Ś. (dalej Inwestorzy) zgłosili dnia 14 września 2006 r. do Starosty Łukowskiego zamiar przystąpienia do robót budowlanych, polegających na remoncie budynku gospodarczego na działce nr [...] w Łukowie przy ul. [...], a Starosta nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu w tej sprawie. Wobec ustalenia, że Inwestorzy odstąpili od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu, dokonując odbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego po wyburzeniu większości ścian i elementów konstrukcyjnych, które to roboty wymagały pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem organu drugiej instancji z [...] lutego 2008 r.) wstrzymał - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r.] - Prawo budowlane [j.t. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.] (dalej Pr. bud.) - prowadzenie robót budowlanych przy remoncie, odbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego. Po uchyleniu decyzją organu odwoławczego z [...] czerwca 2008 r. decyzji Powiatowego Inspektora z [...] lutego 2008 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., organ pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nakazał A. i R. małż. Ś. sporządzić i przedłożyć w terminie do dnia 30 października 2008 r. projekt zamienny owego budynku gospodarczego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji decyzją z [...] października 2008 r. Dnia 3 grudnia 2008 r. Inwestorzy wykonali obowiązek nałożony tą decyzją, składając żądany projekt zamienny. W związku z tym, że projekt ten spełniał wymagania określone w art. 5 Pr. bud., organ pierwszej instancji decyzją z [...] stycznia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. bud., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie, odbudowie i rozbudowie wskazanego budynku gospodarczego, nakładając na Nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Inwestorzy prawidłowo wykonali nałożony na Nich - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. - obowiązek, w związku z czym zasadnie organ pierwszej instancji wydał decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 4 Pr. bud. Wojewódzki Inspektor podkreślił - wbrew twierdzeniom A. i A. małż. K. - organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na Inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 51 ust. 6 Pr. bud. przepisów dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, a wykonane w tej sprawie roboty budowlane, polegające na odbudowie i rozbudowie budynku, stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud.

Od decyzji z [...] marca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli A. i A. małżonkowie K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, że Powiatowy Inspektor, wydając decyzję z [...] stycznia 2009 r. naruszył art. 156 i 157 k.p.a., gdyż w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie ustosunkowały się do podnoszonych przez Nich zarzutów, dotyczących w szczególności naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przez Inwestorów. Powiatowy Inspektor błędnie powołał jako podstawę prawną swej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., gdyż Inwestorzy dokonali jedynie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, polegających na remoncie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 8309 w Łukowie i budowie przydomowej oranżerii. Wbrew stanowisku organów obu instancji, wykonane roboty budowlane polegały przede wszystkim na nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego. Złożony przez Inwestorów projekt budowlany zamienny wykonany został z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, gdyż pomija istotne zmiany parametrów omawianego obiektu, to jest jego wysokości, powierzchni i kubatury, a także zmiany przeznaczenia tego obiektu. Organy nie wyjaśniły rozbieżności istniejących w decyzjach i postanowieniach wydawanych w tej sprawie, co do wysokości pierwotnie istniejącego budynku. Powiatowy Inspektor w decyzji z 13 maja 2005 r. i w postanowieniu z 17 maja 2005 r. wskazał, z czym zgadzają się Skarżący, że wysokość ściany granicznej starego budynku wynosiła około 3 m, a obecnie ten sam organ wskazuje, że wysokość ta to 3,6 m. W niniejszej sprawie, wobec zaistnienia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, należało wstrzymać roboty budowlane i wstrzymać wykonanie wszystkich aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych prowadzonych przy omawianym budynku gospodarczym, aż do czasu zakończenia postępowania co do złego stanu technicznego tego obiektu. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z [...] maja 2005 r. i w postanowienie z 17 maja 2005 r. Powiatowego Inspektora, pozostające w obrocie prawnym, stwierdzają, że

budynek ten jest w złym stanie technicznym i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa

ludzi lub mienia.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę ze skargi A. i A. małżonków K. uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Postępowanie w sprawie niniejszej dotyczy robót budowlanych wykonanych przez inwestorów A. i R. małż. Ś. na działce nr [...] w Łukowie przy ul. [...]. Z ustaleń organów administracji wynika, że Inwestorzy wykonali w istniejącym budynku gospodarczym roboty budowlane, przekraczające zakres zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku, dokonali bowiem jego odbudowy i rozbudowy, co w ocenie organów dawało podstawę do zastosowania trybu określonego w art. 50 - 51 Pr. bud. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że wykonane przez Inwestora roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, prawidłowo więc organ pierwszej instancji zobowiązał Inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. do złożenia projektu budowlanego zamiennego, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Złożenie projektu zamiennego dawało podstawę do jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zgodził się ze stanowiskiem organów. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na działce nr [...] w Łukowie przy ul. [...], stanowiącej własność A. i R. małż. Ś., bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i [...], znajdował się budynek gospodarczy, wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1966 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę (k. 71 akt administracyjnych).

W 2005 r. wszczęto postępowanie w sprawie stanu technicznego tego budynku. Właściciele nieruchomości sąsiednich wskazywali na zagrożenie bezpieczeństwa oraz zdrowia i życia ludzkiego z powodu bardzo złego stanu budynku. Z protokołu oględzin budynku, dokonanych przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu dnia 13 kwietnia 2005 r. i wykonanych wówczas zdjęć wynika, że budynek miał w dacie oględzin wymiary: 4,50 m x 7,50 m plus 7,50 m x 4,50 m; wysokość od około 2,8 m do 3,6 m; część budynku o wymiarach 7,50 m x 4,50 m nie miała dachu i ściany zewnętrznej od strony zachodniej (k. 42 akt administracyjnych).

Po wszczęciu postępowania przed organami nadzoru budowlanego, Inwestorzy A. i R. małżonkowie Ś. dokonali w Starostwie Powiatowym w Łukowie dnia [...] września 2006 r. zgłoszenia zamiaru remontu opisanego budynku, polegającego na rozbiórce zniszczonej i wykonaniu nowej ściany frontowej w części północnej na długości ok. 8 m i wymianie istniejącego stropu na stropodach o konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową (k. 12 akt administracyjnych). Pismem z 18 września 2006 r. Starosta Łukowski zawiadomił Inwestorów, że nie wnosi sprzeciwu do zamiaru wykonania remontu wskazanego w zgłoszeniu budynku gospodarczego.

Dnia 12 grudnia 2006 r. Inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru budowy na działce nr [...] obiektu nazwanego oranżerią przydomową, określając ten obiekt ogólnikowo jako konstrukcję murowaną z wypełnieniem przepuszczającym światło (k. 17 akt administracyjnych). Z dołączonej do zgłoszenia mapy wynika, że obiekt ten usytuowany miał być bezpośrednio przy owym budynku gospodarczym, w załamaniu utworzonym przez obie części budynku, mającego kształt litery L. Nowy obiekt przylegać miał dłuższą ścianą do frontowej ściany budynku gospodarczego o długości 7,50 m; wysokość obiektu nie została wskazana. Dnia 14 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor dokonał kontroli prowadzonych przez Inwestorów na działce nr 8309 robót budowlanych. Z protokołu kontroli (k. 4 akt administracyjnych) wynika, że budynek miał w dacie kontroli wymiary: 7,50 m x 4,5 m plus 4,5 m x 7,0 m; wysokość budynku wynosiła 3,30 m od strony zachodniej i 3,50 m od strony wschodniej. Organ stwierdził, że Inwestorzy wykonali roboty budowlane związane z rozbiórką stropu i zniszczonej ściany od strony zachodniej, zostały zdjęte odspojone elementy muru i wykonano nowy mur o wysokości ok. 60 - 80 cm, nadto stwierdzono wykonanie wykopów o głębokości ok. 1 m, szerokości 30 cm na długości 2,40 m i 7,50 m. Stan budynku uwidoczniony został na zdjęciach wykonanych przez organ. Dnia 27 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywanych przez Inwestorów robót budowlanych, a dnia 17 kwietnia 2007 r. dokonał oględzin budynku gospodarczego. Z protokołu oględzin (k. 40 akt administracyjnych) wynika, że w dacie oględzin budynek miał wymiary 12,65 m x 7,10 m i wysokość: 3,45 m od strony zachodniej i 4,25-4,45 m od strony wschodniej (przy granicy z działką Skarżących). Organ ustalił, że w obiekcie tym wykonane zostały następujące roboty budowlane: rozebrano do wysokości 2,5 m ścianę przy granicy z działką Skarżących i podwyższono ją do wysokości 4,25-4,45 m, rozebrano komin do wysokości 2,5 m i wymurowano nad nim komin o wysokości 4,6 m z cegieł, wymieniono cegłę w ścianie południowej i podwyższono ją do 3,45 - 4,25 m oraz wykonano w niej otwór okienny o wymiarach 1,9 x 2,0 m, rozebrano strop nad częścią budynku o wymiarach 7,10 x 4,55 m, rozebrano ścianę poprzeczną o długości 7 m oraz ścianę podłużną od strony zachodniej, rozebrano ścianę północną o długości 4,5 m do wysokości 2 m i wymurowano od nowa tę ścianę do wysokości 3,5 -4,45 m, wykonano ławę i ścianę fundamentową żelbetową o wymiarach 2,6 m x 7,5 m i o grubości 24 cm oraz 2 słupy żelbetowe na tej ścianie o wysokości 3 m i grubości 24 cm x 24 cm; w poprzek budynku położone zostały belki stalowe, a na nich nowa konstrukcja dachu, nadto od strony zachodniej wykonane zostały w budynku 3 otwory o wymiarach 3 m x 3 m, a od strony północnej jeden otwór o wymiarach 2 m x 3 m. Organ stwierdził, że budynek jest częściowo otynkowany i posiada instalację elektryczną. Do protokołu oględzin dołączono zdjęcia wykonane przez organ i zdjęcia wykonane na wcześniejszym etapie budowy przez Skarżącego (k. 32 - 39). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w wyniku wykonanych przez Inwestora robót budowlanych, szczegółowo przez organy opisanych, powstał praktycznie nowy obiekt o innych wymiarach i innym kształcie niż dotychczas istniejący. Budynek poprzednio istniejący miał kształt litery L i wymiary 7,50 m x 4,50 m plus 4,5 m x 7,0 m, a zatem najdłuższa ściana miała 12 m długości, a najkrótsza - 4,50 m. Obecnie budynek w rzucie poziomym ma kształt prostokąta, którego ściana dłuższa ma 12,65 m długości, a krótsza - 7,05 m. Zmieniła się także wysokość budynku. Brak wprawdzie danych co do wysokości budynku gospodarczego przewidzianej w projekcie wykonanym w 1966 r. (Inwestor przedstawił tylko kopię części projektu, w której wymiary te nie są widoczne), jednak powoływany już protokół oględzin z 13 kwietnia 2005 r. wykonanych w sprawie stanu technicznego budynku (k. 42 akt I instancji) wskazuje, że wysokość starego budynku gospodarczego przed rozpoczęciem robót budowlanych wynosiła od 2,8 m do 3,6 m. Potwierdza to protokół kontroli dokonanej w sprawie niniejszej dnia 14 marca 2007 r. (k. 4), gdzie już po wykonaniu części robót odnotowano wysokość 3,30 m i 3,50 m. Twierdzenie Inwestora, że stary budynek miał wysokość dochodzącą do 4,45 m jest w tej sytuacji całkowicie bezpodstawne. Również notatka służbowa z dnia 16 marca 2007 r., znajdująca się na k. 8 akt I instancji, stwierdzająca, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że budynek miał wysokość od ok. 3,20 m do 4,20 m, nie znajduje uzasadnienia w znajdujących się w aktach dokumentach. Wykonane przez Inwestora roboty budowlane polegały w istocie na rozbudowie, nadbudowie i częściowo odbudowie budynku gospodarczego, a nie na remoncie tego budynku. Remontem w rozumieniu ustawy jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Pr. bud.). W obiekcie, będącym przedmiotem zaskarżonej decyzji, zachowano jedynie niewielkie fragmenty ścian starego budynku gospodarczego, nie został jednak odtworzony stan pierwotny, ponieważ zmieniono kształt i wymiary budynku, a co za tym idzie także powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku. W żadnym wypadku nie można uznać wykonanych robót za remont budynku. Wykonane przez Inwestorów roboty budowlane nie stanowiły przebudowy w rozumieniu ustawy, bowiem przebudowa - zgodnie z art. 3 pkt 7a Pr. bud. - to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych nakazuje zaliczenie ich do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, który stanowi, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Na wykonanie tych robót wymagane było pozwolenie na budowę. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, które wskazują, kiedy pozwolenie na budowę nie jest wymagane oraz kiedy wymagane jest zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych. Z unormowania zawartego w art. 29 ust. 1 ustawy, który dotyczy budowy (a tym samym także rozbudowy, odbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego wynika, że budowa (rozbudowa, odbudowa, nadbudowa) budynków gospodarczych o powierzchni przekraczającej 25 m2 nie została wyłączona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonane przez Inwestorów roboty budowlane wymagały zatem pozwolenia na budowę.

Jest poza sporem, że Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zastosowanie mają przepisy art. 48 - 49 Pr. bud., które określają obowiązki i sposób postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku obiektów będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie mają natomiast zastosowania przepisy art. 50 - 51 Pr. bud., które dotyczą obowiązków organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b. Art. 48 ust. 1 Pr. bud. dotyczy budowy, wymagającej pozwolenia na budowę, a art. 49b ust. 1 dotyczy budowy zwolnionej z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, wymagającej jednak zgłoszenia. Art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. dotyczy innych niż budowa robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wszystkie trzy przypadki dotyczą zatem robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, z tym, że art. 50 ust. 1 pkt 1 nie dotyczy budowy, lecz innych robót budowlanych. Natomiast punkty 3 i 4 omawianego przepisu dotyczą robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia lub pozwolenia, jednak z naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia lub w sposób odbiegający od warunków uzyskanego pozwolenia. Ustawa wyraźnie odróżnia wykonywanie robót budowlanych bez zachowania w ogóle wymogu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia od wykonywania takich robót na podstawie pozwolenia lub zgłoszenia, jednak z określonym naruszeniem przepisów w tym zakresie. Art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy odnosi się do sytuacji innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1. Przewidziane w pkt 3 tego ustępu wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 nie dotyczy sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych, wymagających zgodnie z przepisami ustawy zgłoszenia właściwemu organowi, w rzeczywistości wykonał jednak inne roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę. Nie można mówić o wykonywaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., skoro inwestor wykonał inne roboty niż wskazane w zgłoszeniu, a nadto roboty te objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W przypadku stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że wykonane przez inwestora roboty budowlane są budową wymagającą pozwolenia na budowę, a pozwolenia inwestor nie uzyskał, zastosowanie mieć będzie art. 48 Pr. bud., a nie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, dotyczący wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Art. 48 ust. 1 Pr. bud. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że doszło do jego naruszenia, nakazuje wszczęcie postępowania w trybie w tym przepisie określonym, niezależnie od tego, czy inwestor dokonał zgłoszenia na podstawie art. 30 ustawy. Przewidzianego w art. 48 - 49 Pr. bud. trybu postępowania nie można zastąpić trybem określonym w art. 50 - 51 ustawy z tego także względu, że art. 51 ust. 1 Pr. bud. nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego w przypadku wykonania robót budowlanych będących budową, wymagającą pozwolenia na budowę. Tylko w przypadku istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. przewiduje możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W przypadku uznania, że sam fakt dokonania zgłoszenia uzasadnia zastosowanie art. 50 - 51 ustawy, mimo wykonania w istocie robót budowlanych będących budową, nie byłoby możliwości dokonania oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy), ani nałożenia obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, czyli przede wszystkim czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3). Dopiero przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Stosownie natomiast do art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie spełnienia przez inwestora opisanych wymagań, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4).

Cały ten tryb postępowania byłby pominięty w przypadku zastosowania art. 50, a następnie art. 51 ustawy. Przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie obejmuje obowiązku przedstawienia projektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie wykonanie przez Inwestorów robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nie budzi wątpliwości. To, że Inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], a właściwy starosta poinformował Ich, że nie wnosi sprzeciwu do wykonania przedmiotowych robót budowlanych, nie uprawniało Inwestorów do wykonania robót budowlanych, polegających na rozbudowie i nadbudowie dotychczasowego budynku. Brak sprzeciwu właściwego organu dotyczył zamiaru wykonania robót polegających na rozebraniu zniszczonej i wykonaniu jednej nowej ściany oraz wymiany istniejącego stropu na stropodach o konstrukcji drewnianej. Jest przy tym oczywiste, że w ramach remontu możliwe byłoby tylko odtworzenie zniszczonej ściany w takim samym kształcie i wymiarach, jak poprzednio. W dacie zgłoszenia nie istniał strop ani dach nad częścią budynku, co widoczne jest wyraźnie na licznych zdjęciach wykonywanych przez organ oraz w odnotowane zostało w protokole oględzin z 13 kwietnia 2005 r. Wymiana stropu istniejącego, wskazana w zgłoszeniu, nie obejmowała zatem wykonania nowego stropu w miejscu nieistniejącego. Brak sprzeciwu Starosty co do dokonanego przez Inwestorów zgłoszenia zamiaru wykonania oranżerii przydomowej nie uprawniał inwestorów do rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2. W wyniku wykonanych przez Inwestora robót budowlanych kwalifikowanych w świetle przepisów ustawy jako budowa, powstał nowy obiekt, stanowiący jednolitą całość konstrukcyjną. Inwestor nie wykonał zatem oranżerii, przylegającej do istniejącego budynku, do czego uprawniało go zgłoszenie, lecz rozbudował budynek, nazywając jego część oranżerią. Dodać należy, że zamiar realizacji jednego budynku o powierzchni ponad 88 m2 na podstawie dwu odrębnych zgłoszeń: remontu istniejącego budynku gospodarczego i budowy oranżerii, jest ewidentną próbą obejścia prawa. Tym samym niewniesienie sprzeciwu nie legalizuje wykonanych przez Inwestorów robót, które doprowadziły do powstania nowego obiektu o innych wymiarach niż uprzednio istniejący, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Decyzja z [...] marca 2009 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. bud., jest więc wadliwa. Przepis ten dotyczy bowiem wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli sytuacji, gdy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie niniejszej, co jest bezsporne. Nie było podstaw do wydawania decyzji w oparciu o powołany przepis. Błędne zobowiązanie Inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie może uzasadniać zatwierdzenia tego projektu na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. bud., który w sprawie nie mógł mieć w ogóle zastosowania. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego. Decyzja organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, narusza także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 51 ust. 4 Pr. bud. Wskazane naruszenie przepisów ustawy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma wpływu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, które zakończyło się decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] lutego 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z [...] grudnia 2007 r., odmawiającą dokonania rozbiórki budynku gospodarczego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 maja 2008 r. II SA/Lu 189/08, uchylając obie decyzje organów nadzoru budowlanego nie jest prawomocny, okoliczność ta nie uniemożliwia prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w prawie samowoli budowlanej na podstawie art. 48 - 49 Pr. bud. Stwierdzenie wykonania bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę robót budowlanych będących budową w rozumieniu ustawy nakazuje zastosowanie przez organy trybu określonego w przepisach art. 48 - 49 ustawy. Zobowiązuje to organy do zbadania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) sytuowanie budynku w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z dniem 8 lipca 2009 r. weszła w życie nowelizacja przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia, dopuszczająca w zabudowie jednorodzinnej odstępstwa od wymaganych odległości pod szczegółowo określonymi warunkami, zarówno w przypadku budowy, jak i rozbudowy oraz nadbudowy budynków. Okoliczność ta wymagać będzie zbadania w toku ponownego postępowania, jak już bowiem była o tym mowa zebrane w sprawie dowody wskazują, że Inwestor podwyższył ścianę istniejącego uprzednio budynku, usytuowaną bezpośrednio przy granicy działek.

Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać winno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżących w toku postępowania.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania - na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania Anna i R. małż. Ś. (dalej Uczestnicy), reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Uczestnicy zaskarżyli wyrok w całości, w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr "153 poz. 1270") zarzucając mu naruszenie:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., przez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., przez wyrażenie oceny prawnej i dalszych wskazań co do dalszego postępowania, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym;

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) z uzasadnieniem tego faktu opartym na wskazaniu, że sprawa winna być rozstrzygana w trybie art. 48- 49 ustawy Prawo budowlane mimo, że decyzje wydawane były w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. skutkującym rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie orzeczeniem o nieważności zaskarżonych decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Uczestnicy wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W przekonaniu Uczestników, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w swej sentencji jest być może prawidłowe, jednakże zawarcie w wyroku wytycznych, nakazujących użycie trybu regulacji 48 - 49 Pr. bud. przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sytuacji sporności niektórych faktów dowodzonych na jego podstawie jest błędne.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd Administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Bezspornym pozostaje w przedmiotowym postępowaniu, że Inwestorzy dokonali w dniu 14 września 2006 r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Łukowie zamiaru remontu budynku znajdującego się na działce nr [...] w Łukowie przy ul. [...] stanowiącej własność A. i R. Ś.. Remont polegać miał na rozbiórce zniszczonej i wykonaniu nowej ściany frontowej w części północnej na długości ok. 8 m oraz wymianie istniejącego stropu. Następnie Inwestor w dniu 12 grudnia 2006 r. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy na owej nieruchomości oranżerii przydomowej, umiejscowionej bezpośrednio przy budynku, którego dotyczyło wcześniejsze zgłoszenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oparty był na protokołach z kontroli robót budowlanych między innymi z dnia 14 marca 2007 i 17 kwietnia 2007 r., na podstawie których Powiatowy Inspektor wydał postanowienie z dnia 23 kwietnia 2007 r. nakazujące wstrzymanie robót budowlanych związanych z odbudową i rozbudową budynku gospodarczego, usytuowanego na działce będącej własnością Inwestorów – A. i R. Ś.. Na tej podstawie wydano decyzję z [...] lipca 2007 r. znak [...] nakazującą rozbiórkę, która następnie została zaskarżona odwołaniem z 14 sierpnia 2007 r. Inwestor w odwołaniu wskazał na rozbieżności między stanem rzeczywistym a treścią protokołu i brak uwzględnienia w decyzji uwag zawartych w protokole z 19 kwietnia 2007 r., złożonym po zapoznaniu się z treścią protokołu z 17 kwietnia 2007 r. Decyzją z [...] października 2007 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję Powiatowego Inspektora z [...] lipca 2007 r. i poprzedzające je postanowienie PINB w Łukowie z [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu owej decyzji wskazano, że co prawda Inwestor odstąpił od założeń wskazanych w zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, jednakże nie można mówić w tym postępowaniu o samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Pr. bud. Wojewódzki Inspektor wskazał w cytowanym uzasadnieniu, że zgodnie z wyrokiem WSA Lublinie z 19 grudnia 2006 r. II SA/Lu 794/06 prowadzenie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, ale dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pr. bud. - na podstawie zgłoszenia nieprawidłowego lub w sposób inny niż wskazany w zgłoszeniu - skutkuje wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego i prowadzeniem postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Pr. bud. W związku ze zgłoszeniem dotyczącym zamiaru remontu budynku gospodarczego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, Starostwo Powiatowe w Łukowie, jako organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia - przyjęło je i nie wniosło sprzeciwu — pismo z 18 września 2006 r. znak [...]. Art. 30 ust. 6 Pr. bud. wskazuje przypadki obowiązkowego wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W punkcie 1 tego przepisu wymienione jest zgłoszenie dotyczące budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, ODDK Gdańsk 2004, s. 88-89 i 145; wyrok WSA w Lublinie z 18.10. 2007 r. II SA/Lu 622/07 LEX nr 394413).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu jest zbadanie i ocena z urzędu zaskarżonego aktu administracyjnego bądź czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Sporne w przedmiotowej sprawie pozostaje, jaki zakres robót został wykonany w wyniku dokonania zgłoszenia. Inwestor wielokrotnie wnosił swe uwagi do twierdzeń zawartych w protokołach organów nadzoru sporządzonych w trakcie przeprowadzanych kontroli. Przykładem może być np. wyprowadzanie przez organ z faktu istnienia ok. metrowych wykopów pod budowę przydomowej oranżerii twierdzeń, że takiej też wysokości jest fundament tej inwestycji - i potraktowanie w związku z tym oranżerii, jako budynku. W decyzjach wydawanych przez PINB nie ma bezpośredniego stwierdzenia dokonania nadbudowy w przypadku budynku gospodarczego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie - na co wskazuje w punkcie V skargi A. K.. Kolejną wątpliwość co do zgromadzonego materiału dowodowego znajdujemy w punkcie IX - dotyczącym wysokości budynku gospodarczego. W materiale dowodowym są oświadczenia byłych właścicieli nieruchomości i bezpośrednich sąsiadów, stwierdzające, że remontowany budynek co do formy, kształtu i wielkości posiada parametry tożsame z pierwotnymi. Potwierdzeniem tych oświadczeń jest dokumentacja budowlana, na podstawie której został wybudowany budynek przez dawnych właścicieli.

Postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. PINB w Łukowie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy remoncie odbudowie i rozbudowie - w związku ze stwierdzeniem, że Inwestor odstąpił od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu dokonując odbudowy i rozbudowy budynku - co wymagało pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nakazał Inwestorom sporządzić i przedłożyć do PINB w Łukowie projekt zamienny budynku gospodarczego usytuowanego przy ul. [...] w Łukowie, co Inwestorzy uczynili w dniu 3 grudnia 2008 r. Aktualnie uchyloną wyrokiem WSA w Lublinie decyzją z [...] stycznia 2009 r. wydaną na podstawie art. 51 ust 4 Pr. bud., PINB w Łukowie zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jednocześnie zobowiązując stronę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa i stanowisko to utrzymał decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewódzkiego Inspektora. Wyrok uchylający owe decyzje zawiera zobowiązanie organu do zastosowania trybu z art. 48 - 49 Pr. bud. Tego typu zobowiązanie organu do zastosowania niniejszego trybu byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał

dowodowy byłby jasny i nie pozostawiał wątpliwości interpretacyjnych. Gdy

takie rozbieżności mają miejsce, WSA nie ma podstaw do zawarcia w

uzasadnieniu wyroku tego typu wskazań. Skoro WSA w Lublinie stwierdził konieczność zastosowania trybu 48 - 49 Pr. bud., winien zgodnie z art. 145 § 1 ust. 2 uwzględniając skargę stwierdzić nieważność obu zaskarżanych decyzji w całości lub części w związku z wydaniem ich z rażącym naruszeniem prawa. Uchylenie obu decyzji, bez stwierdzenia ich nieważności, winno skutkować w zaleceniach zawartych w uzasadnieniu rozważeniem czy stan faktyczny zaistniały w sprawie pozwala zastosować regulację 48-49 czy też 50-51 Pr. bud. Sąd w uzasadnieniu zawiera kategoryczną ocenę prawną, w sposób jednoznaczny wskazującą, że WSA w Lublinie odmiennie ocenił materiał dowodowy i nakazał zastosowanie 48-49 Pr. bud. Związanie organu i później ewentualnie sądu administracyjnego wydanym wyrokiem ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, i ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania przez treść nowego wyroku. W konkretnej sprawie administracyjnej organ jest związany wykładnią dokonaną przez sąd, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a także zebranym materiałem dowodowym który być może po uzupełnieniu mógłby wskazywać na poprawność wybranej przez organy pierwotnego trybu. Wskazywanie w sposób kategoryczny w ocenie prawnej - jak uczynił to w swym orzeczeniu WSA w Lublinie - trybu, który w przedmiotowym postępowaniu ma być ponownie prowadzone, jest poważnym naruszeniem wskazanych przepisów i nie może być zaakceptowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Kasator jednoznacznie wskazał jako podstawę skargi kasacyjnej przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a, który dotyczy wyłącznie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem w konkretnych zarzutach kasator wskazuje na naruszenie przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnicy wskazywali na sytuację "sporności niektórych faktów dowodzonych na jego podstawie"; "sporne...pozostaje..., jaki zakres robót został wykonany w wyniku dokonania zgłoszenia". Tak postawiony zarzut nie może być zarzutem naruszenia prawa materialnego, a wyłącznie zarzutem naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, znajdujący się w podstawie opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem skarga kasacyjna, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazuje podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ów, będący w istocie zarzutem błędnego ustalenia stanu faktycznego (ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, s. 34-36), rozpoznał jako zarzut oparcia rozstrzygnięcia Sądu I instancji na nieprawidłowo ustalonym przez organy administracji publicznej stanie faktycznym, przy czym naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że jeżeli skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach (zarówno z punktu 1 art. 174, jak i punktu 2 art. 174 p.p.s.a.), wówczas w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (B. Gruszczyński "Postępowanie kasacyjne na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Materiały na konferencję Sędziów NSA" Wwa 2004 s. 41; H. Knysiak-Molczyk w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 633 uw. 5).

Tak skonstruowany zarzut błędnego aprobowania przez Sąd I instancji ustaleń organu administracji publicznej w zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera staranne i precyzyjne ustalenia faktyczne, poczynione na podstawie prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego. Oceny tej nie narusza wskazywana przez kasatorów "sporność niektórych faktów dowodzonych" czy przywołane – bez jakiejkolwiek analizy – odpisy dokumentów prywatnych w postaci oświadczeń J. K., A. K., K. D.. Podstawą ustaleń poczynionych przez organ administracji publicznej w zaskarżonej decyzji były w szczególności obszerne i starannie sporządzone protokoły oględzin robót budowlanych z dnia: 13 kwietnia 2005 r., 14 marca 2007 r., 17 kwietnia 2007 r., wraz z dołączonymi fotografiami, pokazującymi stan budynku i zaawansowania robót w dniach przeprowadzenia każdej kontroli. Zgodnie z art. 81 ust. 4 zd. 2 Pr. bud., protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. R. Ś. uczestniczył w czynnościach, w trakcie których spisano owe protokoły. Jedynie w trakcie spisywania protokołu z 17 kwietnia 2007 r. R. Ś. z własnej woli oddalił się z miejsca oględzin i nie podpisał protokołu oględzin obiektu budowlanego, lecz nie odbiera to protokołowi jego mocy dowodowej (art. 81 ust. 4 zd. 2 Pr. bud.). To, że R. Ś. złożył uwagi do tego protokołu dnia 19 kwietnia 2007 r. (k. 43 akt administracyjnych), nie skutkuje utratą mocy dowodowej protokołu oględzin, a jedynie wskazuje na treść oświadczeń Strony, złożonych w obecności urzędnika PINB Przemysława Suchodolskiego. Oświadczenia te nie podważają danych, a zwłaszcza wyników pomiarów, utrwalonych w tym protokole. Z tychże względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim WSA oparł rozstrzygnięcie na błędnych ustaleniach faktycznych, okazał się nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustawowych odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie postawić zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd I instancji (odpowiednio – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.X.2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; 17.11.2005 r., II OSK 209/05, akceptowane przez B. Gruszczyńskiego w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydanie 3 Wolters Kluwer 2009 s. 472 uw. 10).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego (s. 2 skargi kasacyjnej) należy postrzegać jedynie jako zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego, które można kwestionować skutecznie jedynie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a (B. Gruszczyński "Skarga kasacyjna w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym" ZNSA 2005, nr 1, s. 26; B. Gruszczyński w: "Komentarz" s. 473 uw. 13 i 16; H. Knysiak-Molczyk w: "Komentarz" s. 640-641 uw. 13), nie zaś - jak wskazali to kasatorzy – w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez wyrażenie oceny prawnej i dalszych wskazań co do dalszego postępowania, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zarzut ten jawi się jako zarzut błędu w subsumcji, polegający na tym, że Sąd I instancji podciągnął stan faktyczny ustalony w sprawie nie pod normę wywiedzioną z art. 51 ust. 4 i 6 w zw. z art. 3 pkt 8 Pr. bud. (jak uczyniły to organy obu instancji), a pod normę wywiedzioną z art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a Pr. bud.

Tryb postępowania uregulowany w art. 50-51 Pr. bud. znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Pr. bud. Nie można zatem w szczególności zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. do: 1) obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1); ewentualnie do 2) obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ust. 1). Pogląd ów zgodny jest z dotychczasową linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 Sędziów NSA z 20.10.1997 r., OPS 3/97, ONSA z 1998 r., z. 1 poz. 3). Wśród istotnych zmian pomiędzy stanem prawnym, istniejącym w dacie wydania uchwały OPS 3/97 należy wskazać w szczególności kolejne nowelizacje art. 48 Pr. bud., poprzedzone wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, łagodzącymi pierwotny rygoryzm art. 48 Pr. bud.; wejście w życie art. 49a i 49 b Pr. bud. a nadto wejście w życie z dniem 26 września 2005 r. art. 3 pkt 7a Pr. bud., definiującego przebudowę. Przepis ów został dodany do art. 3 Pr. bud. ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 163, poz. 1364). Zgodnie z art. 7 tejże ustawy, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie rozpoczęło się dnia 14 marca 2007 r., zatem Sąd trafnie przy dekodowaniu normy prawnej, mającej zastosowanie w sprawie sięgnął do art. 3 pkt 6 i 7a Pr. bud. i na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego dokonał trafnej subsumcji. Skoro bowiem Uczestnicy dokonali robót budowlanych w dawnym budynku gospodarczym, w wyniku których to robót nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokość, długość i szerokość obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a in princ. Pr. bud.), to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. kasatorzy mieli obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę (art. 48 ust. 1 Pr. bud.), a go nie uzyskali.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się wyraźna linia, mająca na celu chronić zaufanie obywatela do trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (przykładowo - wyrok 7 Sędziów NSA z 28.5.2001 r., OSA 2/01, ONSA z 2001 r., z. 4 poz. 143; wyrok NSA z 31.10.2000 r., IV SA 1814/98; wyrok NSA z 07.6.2001 r., IV SA 952/99; wyrok z 21.01.2005 r., OSK 1605/04). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie można w takiej sytuacji przypisać inwestorowi samowoli budowlanej, gdyż byłoby to równoznaczne z przerzuceniem nań konsekwencji błędnej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należy wówczas przyjąć, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę winno prowadzić do uruchomienia instrumentów prawnych przez organy nadzoru budowlanego (postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego).

Jednakże w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że doszło do zasadniczo odmiennej sytuacji. Uczestnicy dokonali dwu zgłoszeń, które jednak nie opisywały w sposób należyty i staranny, jaki był rzeczywisty zamiar Inwestorów przy dokonywaniu przebudowy owego budynku gospodarczego. W obu tych sytuacjach Starosta Łukowski – nie zgłaszając sprzeciwu wobec zgłoszenia z 14 września 2006 r. a następnie wobec zgłoszenia z 12 grudnia 2006 r. (k.12, 13, 17 akt administracyjnych), nie stworzył sytuacji, w której Inwestorzy mogliby uznać, że chroni Ich zaufanie do organu administracji publicznej.

Dopiero w toku postępowania Uczestnicy podnieśli, że "konstrukcja murowana z wypełnieniem przepuszczającym światło" (k. 17 akt administracyjnych) ma być oranżerią, dobudowaną do budynku gospodarczego, który pierwotnie miał być remontowany (k.12, 13, 17 akt administracyjnych).

Mimo użycia przez ustawodawcę sformułowania przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., w Prawie budowlanym i w przepisach doń wykonawczych, brak normatywnej definicji oranżerii, należy zatem odwołać się do pojęć z dziedziny architektury i budownictwa. I tak oranżeria (zwana też pomarańczarnią) to parterowy budynek ogrodowy na planie zazwyczaj prostokątnym, mieszczący jedną salę znaczniejszych rozmiarów lub kilka sal mniejszych o wysokich i szerokich oknach. Dawniej w pomarańczarni hodowano w zasadzie pomarańcze i inne rośliny egzotyczne, zazwyczaj jednak urządzano zabawy i przedstawienia teatralne. Pomarańczrnie spełniały również funkcję tzw. ogródków zimowych. Budowano je głównie w XVIII w. w ogrodach i parkach otaczających magnackie pałace. W Polsce klasycznym przykładem jest klasycystyczna pomarańczarnia (z teatrem) w warszawskich Łazienkach, zbudowana w latach 1786-88 dla Stanisława Augusta przez D. Merliniego (W. Szolginia "Architektura i budownictwo. Ilustrowana encyklopedia dla wszystkich" WNT 1991 s. 276, 307). W "Ilustrowanym leksykonie architektoniczno-budowlanym" pod red. W. Skowrońskiego (Arkady 2008 s. 226) oranżeria, to arch.: 1. przeszklony, parterowy > budynek ogrodowy lub > pomieszczenie przydomowe, połączone z budynkiem głównym albo wolno stojące, rodzaj reprezentacyjnej > szklarni. Zapewnia odpowiednie warunki cieplne do utrzymania roślin egzotycznych i in. 2. budynek zimowego ogrodu z jedną lub kilkoma salami; pomarańczarnia. Sytuowany w parkach i ogrodach pałacowych (głównie XVII w.); prócz upraw roślin egzotycznych także miejsce spotkań towarzyskich i przedstawień teatralnych. Janusz Jaworski w "Encyklopedii wiedzy o nieruchomościach" pod red. W. Baranowskiego i in., Europejski Instytut Nieruchomości 2008 s. 191) oranżeria to [arch.] pomieszczenie w pełni oszklone i także często ogrzewane, służące całorocznej hodowli egzotycznych roślin, krzewów a nawet drzew. Obecnie bardziej znana pod nazwą ogrodów zimowych. Oranżerie w XIX w. budowano w konstrukcji drewnianej, a dopiero w późniejszym okresie w konstrukcji metalowej często w bardzo atrakcyjnych formach przestrzennych. Początkowo budowane przy rezydencjach pałacowych służyły nie tylko zaspokajaniu potrzeb estetycznych i odbywaniu spotkań towarzyskich, ale także celom poznawczym z dziedziny nauk biologicznych. Z kolei w "Architekturze dla początkujących. Słowniku ilustrowanym" (KDC 2004 s. 53) Anthony White i Bruce Robertson wskazują, że oranżeria, pomarańczarnia – to przeszklone, ogrzewane pomieszczenie, wolno stojące lub stanowiące część domu mieszkalnego, służące do uprawy lub przechowywania roślin ogrodowych.

Analiza pojęcia oranżeria, w świetle pojęć z dziedziny architektury i budownictwa, mając na uwadze fakt, że zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa:... 2) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2...) prowadzi do wniosku, że z istoty rzeczy owo zwolnienie nie jest przewidziane jako narzędzie obejścia prawa wobec bezwzględnie obowiązującej normy z art. 28 ust. 1 Pr. bud. W rozpoznawanej sprawie Uczestnicy nie mogą powoływać się na zaufanie do czynności podjętych przez organy administracji publicznej, skoro sami Uczestnicy dopuścili się obejścia prawa w postaci złożenia dwu nieujawniających rzeczywiste zamiary inwestorów zgłoszeń. Sąd I instancji dokonał należytej subsumcji, a stanowisko swe starannie i przekonująco uzasadnił (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W szczególności zaskarżony wyrok nie narusza normy wywiedzionej z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Zaskarżony wyrok nie narusza także normy wywiedzionej z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.

Wbrew ocenie kasatorów, zaskarżone decyzje nie są dotknięte rażącym naruszeniem prawa, obligującym Sąd I instancji do stwierdzenia ich nieważności w całości lub w części. Pojęcie rażące naruszenie prawa jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego (wyrok NSA z 24.04.2010 r., II OSK 677/09 dostępne w Internecie na cbois.nsa.gov.pl).

W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz": PWN 1995 s. 389-400 = W.Pr. PWN 1999 s. 438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 578-579 nb 3 i n.). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z dnia 21.8.2001 r., II SA 1726/00, LEX 51233; 26.9.2000 r., V SA 2998/99, LEX 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99- LEX 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, LEX 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r., VII SA/Wa 706/05, LEX 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski "Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej" PiP 1960, z. 1, s. 118), jest nieadekwatna (J. Woleński "Logiczne problemy wykładni prawa" Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski "Rozumienie prawa i jego wykładnia" Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego" Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego" W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki" W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64). Tym samym za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa byłoby proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu.

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04; 2.3.1006 r., II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06). W szczególności Sąd I instancji nie ocenił odmiennie materiału dowodowego, lecz dokonał innej niż organy obu instancji – prawidłowej - subsumcji.

W niniejszej sprawie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd I instancji nie naruszył normy wywiedzionej z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z uzasadnieniem, że sprawa winna być rozstrzygana w trybie art. 48- 49 Pr. bud.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.