Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 508/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par 3, art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par 1 pkt 1lit a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...]., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. O. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej jako "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., znak: [...] w odmowie ustalenia dla Z. O. warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wydzielonych działkach na nieruchomości nr ewid. [...] (obręb: [...] - [...], arkusz: [...]) położonej w L. przy ul. [...] w L..

Podstawą odmowy było stwierdzenie braku kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), a więc brak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej inwestycją, dookoła terenu inwestycji w odległości 3 x 20 m = 60 m od jego granic w zakresie niezbędnym i wystarczającym do ustalenia parametrów i wymagań dla nowej zabudowy. Stwierdził, że w obszarze tym podstawową i jedyną funkcją zagospodarowania są użytki rolne, nie ma w nim parcel budowlanych wydzielonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jedyną formę zainwestowania w obszarze analizowanym tworzą działki nr ewid.[...] i nr [...] z budynkami mieszkalnymi w siedlisku rolnym, natomiast inwestorka nie wykazała, że posiada gospodarstwo rolne. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest natomiast innym rodzajem zabudowy, niż zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, służy bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkalnych ludności utrzymującej się z działalności pozarolniczej. Wprowadzenie "obcej" w obszarze rolniczym formy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, naruszałoby zasadę "dobrego sąsiedztwa", która ma gwarantować kontynuację dotychczasowej rolniczej funkcji obszaru. Organ wskazał także na niewystarczające uzbrojenie terenu inwestycji oraz na niewskazanie przez stronę możliwości uzbrojenia działki objętej inwestycją.

Wobec sprzeczności projektowanego zamierzenia z funkcją podstawową oraz sposobem zagospodarowania działek sąsiednich, organ I instancji odstąpił od obliczania szczegółowych wskaźników i parametrów istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

W odwołaniu Z. O. podnosiła, że działka posiada dostęp do części mediów tj. linii elektrycznej, gazowej oraz telefonicznej, brak natomiast urządzeń wodociągowych, ciepłowniczych oraz kanalizacji, jednak podniosła, że ma możliwość uzbrojenia działki na własny koszt. Wskazała, że jedna z działek sąsiednich nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który nie jest związany z rolnictwem. Podkreśliła, że od 40 lat płaci podatek gruntowy za ziemię, łąki i las; planowana inwestycja nie jest "obcą zabudową" i spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", gdyż obok jej nieruchomości pod numerami [...], [...], [...] stoi po 5 lub więcej domów mieszkalnych; ponadto ograniczyła wniosek do żądania zabudowy działki dwoma, a nie trzema, domami jednorodzinnymi dla jej dzieci na własnej ziemi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu.

Kolegium wskazało, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy, jako przesłanki ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1642/08). W sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12). Podkreśliło, że jednym z podstawowych warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zabudowanie co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na kontynuację funkcji. Tylko więc wtedy, gdy w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej działki zabudowane w sposób pozwalający na kontynuowanie funkcji, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło brak działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalającej na przyjęcie, że planowana inwestycja będzie kontynuowała istniejącą funkcję. Wskazywana przez skarżącą działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym, tylko zagrodowym, ponadto nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...], ale z ul. [...]. Ponadto analiza charakteru zabudowy nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym nie daje podstaw do przyjęcia, że spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym nie ma budynków o funkcji wyłącznie mieszkaniowej. Tereny, na których ma być zlokalizowana inwestycja, to grunty orne, wykorzystywane rolniczo, o czym świadczy brak zabudowy na większości działek sąsiednich oraz charakter występującej na terenie analizowanym zabudowy - zabudowa siedliskowa. Zabudowa w obszarze analizowanym ma charakter zdecydowanie ekstensywny, tylko dwie sąsiednie działki są zabudowane (o nr ewid.[...] oraz [...]), przy czym budynki mieszkalne posadowione są w ramach siedlisk rolniczych. Nie jest kwestionowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, innymi słowy, jest to baza (zaplecze) gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza itp.), budowli gospodarczych, podwórza (tak m. in. uchwała SN z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84; wyrok NSA z 24 października 2012 r., II OSK 1173/11; wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., II SA/Lu 777/08; wyrok WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09). Zdaniem Kolegium, nie do pogodzenia jest rolnicza funkcja istniejącej zabudowy z funkcją wyłącznie mieszkaniową. Przeznaczenie sąsiednich działek do obsługi gospodarstw rolnych wiąże się z licznymi niedogodnościami, takimi jak zwiększony hałas, czy innego rodzaju immisje. Zabudowa mieszkaniowa w postaci domów jednorodzinnych nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. Wprawdzie zasada kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza całkowitego zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jednak dopuszczenie zróżnicowanej zabudowy musi być uzasadnione zachowaniem ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza więc, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Zabudowa jednorodzinna znajdująca się od strony wschodniej (miasta L.) posadowiona jest poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, dlatego zarzuty inwestorki dotyczące bliskości zabudowy jednorodzinnej są bezpodstawne.

Kolegium za trafne uznało też argumenty organu I instancji, wskazujące na brak wystarczającego uzbrojenia działki oraz niewskazania przez inwestora możliwości jej uzbrojenia. Podniesione w odwołaniu argumenty, że możliwe jest odpowiednie uzbrojenie działki na jej koszt, nie mogą być podstawą do uznania, że działka objęta inwestycją ma odpowiedni dostęp do uzbrojenia.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. O. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Podniosła, że na sąsiedniej działce nr [...] został zrealizowany w tym roku budynek, w odległości 30 m od ul. [...], który nie został jeszcze naniesiony na mapy geodezyjne.

Wskazała, że działka jest uzbrojona w sieć gazową, elektryczną i telefoniczną, natomiast brak urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych i ciepłowniczych, ale takich nie ma na całej długości ul. [...] - takie uzbrojenie właściciele wykonują we własnym zakresie, podniosła, że jej działka ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...].

Jej zdaniem, organy błędnie przyjęły, że jej inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w okolicy są tylko domy jednorodzinne, jednocześnie organ nie stwierdził, by na działkach nr [...], [...], [...] znajdowały się budynki gospodarskie np. chlewnie, stodoły.

Ponadto skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką spornej działki ponad 40 lat, obecnie chce ją zabudować, od kilkunastu lat domaga się bezskutecznie uchwalenia planu miejscowego dla tego terenu; podkreśliła, że "obok jej działki obcy ludzie stawiają piękne domy".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest co najmniej przedwczesna.

Jej przedmiotem jest inwestycja polegająca na budowie dwóch (skarżąca w odwołaniu ograniczyła wniosek) budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] (obręb: [...] - [...], arkusz: [...]) położonej w L. przy ul. [...] w L..

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Dla terenu objętego sporną inwestycją nie ma obowiązującego planu, a więc uzasadniony był wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 § 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rację mają organy, że w świetle powołanego przepisu jedną z podstawowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest to, by w sąsiedztwie działki objętej inwestycją istniała działka "dostępna z tej samej drogi publicznej", będąca jednocześnie działką zabudowaną w sposób umożliwiający określenie "wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką wykładnię pojęcia "dostępności z tej samej drogi publicznej" działki sąsiedniej, uznając, że warunek nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest spełniony już wówczas, gdy działka sąsiednia ma faktyczny, a więc niekoniecznie prawny, dostęp do "tej samej" drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1133/14). Faktyczny dostęp oznacza natomiast dostęp przez drogi wewnętrzne, czy służebności gruntowe. Jeśli więc w sąsiedztwie działki objętej inwestycją znajduje się zabudowana działka, która ma dostęp do tej samej drogi publicznej, co ta działka, nawet poprzez drogi wewnętrzne, czy służebności, to warunek istnienia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" jest spełniony.

Należy jednak podkreślić, że obowiązujące przepisy nie określają precyzyjnie odległości, w jakiej działka "dostępna z tej samej drogi publicznej" ma się znajdować – czy ma to być działka przylegająca do działki objętej inwestycją, czy działka dalej położona, a jeśli tak, to jak daleko. Z przytoczonego przepisu art. 61 u.p.z.p. wynika, że działka ta ma być odniesieniem w zakresie ustalania parametrów nowej zabudowy. Jednocześnie z przepisów wykonawczych u.p.z.p. wynika, że ustalenie takich parametrów następuje na podstawie wyników analizy obszaru zakreślonego wokół działki objętej inwestycją. Reguły wyznaczania tego obszaru zostały określone § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz.1588), dalej jako "rozporządzenie", zgodnie z którym granicę obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Należy podkreślić, że są to granice minimalne, gdyż okoliczności sprawy, zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także zadeklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu oraz aspekt ładu przestrzennego wskazany w art. 2 pkt 1 ustawy, mogą przemawiać za koniecznością ustalenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze. Jak trafnie zauważył WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., II SA/Sz 51/16 – "wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie". Organ w każdym przypadku powinien uzasadnić dlaczego analizą objął taki, a nie inny obszar. Obszar analizowany nie może być ustalony wybiórczo, a jeżeli inwestycja przewidywana jest w terenie niezabudowanym to konieczne jest uwzględnienie nieruchomości zabudowanych dalej położonych. Organ musi mieć bowiem na względzie wolność zagospodarowania i o ile nie ma wyraźnej sprzeczności z istniejącym stanem, nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W sprawie niniejszej brak jest przekonującego uzasadnienia dla przyjętego obszaru analizowanego, a w konsekwencji nie można także jednoznacznie stwierdzić, czy istnieje "działka dostępna z tej samej drogi publicznej". Ocena organu, że takiej działki nie ma, jest przedwczesne.

Z załącznika nr [...] do decyzji wynika, że organ na mapie zasadniczej naniósł granice dwóch obszarów: "obszaru analizowanego" i "minimalnego obszaru analizowanego", który mieści się w granicach "obszaru analizowanego". "Minimalny obszar" obejmuje: część działek [...], [...], działki [...], które jak wskazano w części tekstowej analizy ("Wyniki analizy uwarunkowania terenu") są niezabudowanymi gruntami rolnymi, a także działkę nr [...] będącą drogą powiatową (ul. [...]) oraz - po drugiej stronie tej drogi - działki nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], będące niezabudowanymi gruntami rolnymi. Natomiast "obszar analizowany" obejmuje pozostałą część działki nr [...] (zabudowaną dwoma I kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi oraz trzema budynkami gospodarczymi w zabudowie siedliskowej) i część działki nr [...] (zabudowaną I kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie siedliskowej).

W tym miejscu należy stwierdzić, że obowiązujące przepisy nie wymagają zakreślania przez organ ustalający warunki zabudowy, dwóch obszarów – "analizowanego" i "minimalnego obszaru analizowanego". Rozporządzenie określa, jakie minimalne wielkości powinien mieć obszar analizowany. Spełnienie bowiem warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2009r., II OSK 1642/08). Warto podkreślić, że jednym z kryteriów uzasadniających wyznaczenie większego obszaru analizowanego jest gęstość/rozproszenie zabudowy. Organ ustalający warunki zabudowy powinien w każdym przypadku mieć na uwadze prawo inwestora do zagospodarowania, a pojęcie kontynuacji funkcji rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2622/14). Ma to prowadzić do podejmowania przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010r. sygn. akt II OSK 860/09).

W świetle powyższego organ może wyznaczyć obszar analizowany o minimalnych wielkościach, ale może też (choć nie musi) ten obszar powiększyć. Wyznaczenie dwóch takich obszarów może jednak niekiedy wprowadzać w błąd co do tego, który z nich rzeczywiście został uwzględniany przy ocenie zasady dobrego sąsiedztwa. Należy podkreślić, że jeśli organ decyduje się na powiększenie granic obszaru analizowanego, to w uzasadnieniu powinien jasno wskazać, dlaczego wyznacza takie, a nie inne granice tego obszaru i jakimi chronionymi ustawowo wartościami w danym przypadku kierował się.

Odnosząc powyższe do stanu rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że organ nie uczynił zadość temu obowiązkowi. Organ wyznaczył zarówno "minimalny obszar analizowany" (stwierdzając, że nie ma w nim żadnej zabudowy, a działki nim objęte są działkami rolnymi), jak i "obszar analizowany", w formie prostokąta ułożonego pomiędzy ulicą M. i ulicą K. (i częściowo po drugiej stronie tej ostatniej ulicy), przy czym ustalił, że w tym obszarze, na wskazanych działkach, w częściach zlokalizowanych w pobliżu ul. [...], znajdują się zabudowania, w tym budynki mieszkalne, ale w zabudowie siedliskowej, co - w jego ocenie - wyklucza na działce Z. O., zabudowę wyłącznie mieszkaniową.

Tymczasem z akt wynika, w szczególności z map oraz fotografii nadesłanych przez skarżącą, że w dalszym sąsiedztwie spornej działki w pobliżu ul. [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa. Gdyby więc organ powiększył obszar analizowany w ten sposób, że ów wyznaczony "prostokąt" przylegałby dłuższym (a nie krótszym) bokiem do ul. [...], mogłoby się okazać, że w obszarze tym istnieje zabudowa typowo mieszkaniowa (nie siedliskowa). Poza tym, skarżąca podnosiła w toku postępowania, co potwierdza załączona fotografia, że na sąsiedniej działce nr [...], blisko ul. [...] (a więc nie w drugim końcu tej działki przy ul. [...]), usytuowany jest nowo wybudowany budynek, w stanie surowym. Obowiązkiem organów było więc odniesienie się do tego budynku – gdyby to był budynek mieszkalny, nie byłoby podstaw do odmowy wydania skarżącej decyzji pozytywnej. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że na działce nr [...] znajduje się budynek, ale jednocześnie stwierdziło, że nie jest to budynek mieszkalny, lecz zagrodowy, a ponadto że nie ma on dostępu z ul. [...], lecz z ul. [...]. Z akt sprawy nie wynika jednak, na jakiej podstawie organ dokonał takiej oceny tego budynku. Z fotografii przedstawionej przez skarżącą wynika zaś, że budynek znajduje się w pobliżu ul. [...], a nie ul. [...], poza tym jest w stanie surowym.

W przedstawionych okolicznościach pominięcie przez organy istniejącej wzdłuż ul. [...] zabudowy i stwierdzenie przez Kolegium, że "zabudowa jednorodzinna znajdująca się od strony wschodniej (miasta L.) posadowiona jest poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym" nie zostało więc należycie uzasadnione. Organ decydując się na powiększenie obszaru analizowanego, co było dopuszczalne, nie wyjaśnił, dlaczego akurat taki obszar (w formie prostokąta) wyznaczył. W świetle powołanych przepisów, organ powinien wyznaczyć granice tego obszaru uwzględniając z jednej strony wymagania ładu przestrzennego, a z drugiej interesy właściciela, zapewniając mu możliwości pełnego wykonywania tego prawa, w tym prawa zabudowy, na co zresztą trafnie wskazywało Kolegium. Argumentacja organów obu instancji wyrażona w ich decyzjach nie pozwala jednak na przyjęcie, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego organy właściwie wyważyły te interesy.

Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, rację ma skarżąca, że organy co najmniej przedwcześnie uznały, że planowana inwestycja naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa ze względu na to, że w bezpośrednim otoczeniu działki objętej inwestycją znajdują się grunty rolne, a dalej zabudowa siedliskowa (stanowiąca zaplecze socjalne rodzin utrzymujących się z działalności rolniczej), zaś skarżąca nie wykazała, że taką działalność prowadzi. Organy nie ustaliły bowiem, by w tym terenie faktycznie prowadzona była działalność rolnicza (produkcja, hodowla, uprawy), a więc nie ustaliły, czy faktycznie teren ten jest wykorzystywany rolniczo. Z uzasadnień ich decyzji w ogóle nie wynika, by podjęły taką próbę, choć Kolegium podkreśliło, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach "zastanego" w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji wynika jedynie to, że w obszarze analizowanym znajdują się "grunty rolne" i "zabudowa siedliskowa", która na działce nr [...] obejmuje dwa budynki mieszkalne i trzy budynki gospodarcze. Na tej podstawie zarówno organ I instancji, jak i Kolegium i uznały, że te tereny to tereny rolnicze, związane prowadzeniem działalności gospodarczej. Rzeczywiście, "zabudowa zagrodowa, inaczej siedlisko" to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, "siedlisko" musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., IV SA/Po 442/15). Istotą zabudowy zagrodowej jest zapewnienie realizacji działalności rolniczej (wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., II OSK 526/13).

Organy nie wskazały jednak, jakie konkretnie jest przeznaczenie budynków istniejących i faktyczny sposób wykorzystywania działek objętych analizą. Organy poza posługiwaniem się pojęciem "zabudowy siedliskowej" nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia (np. oględzin), czy faktycznie w tym terenie prowadzona była działalność rolnicza. Stwierdzenie przez Kolegium, że "zabudowa w analizowanym obszarze ma charakter zdecydowanie ekstensywny, bo tylko dwie sąsiednie działki są zabudowane, przy czym budynki mieszkalne są posadowione w ramach siedlisk rolniczych, nie zostało dostatecznie wykazane.

W tej sytuacji rację ma skarżąca, że nie można uznać inwestycji polegającej na budowie dwóch (zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym w odwołaniu) budynków mieszkalnych jednorodzinnych za sprzeczną z zabudową istniejącą, a tylko wtedy usprawiedliwiona byłaby odmowa wydania warunków zabudowy ze względu na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. "Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu" (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2622/14, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016r., II SA/Po). Stanowiska co do tego, czy zabudowa siedliskowa uniemożliwia zabudowę mieszkaniową są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podzielone, niemniej jednak, nawet gdyby przyjąć, że te funkcje nie uzupełniają się, musi być bezsporne i oczywiste, że dany teren jest faktycznie wykorzystywany rolniczo, a w konsekwencji nie do pogodzenia z takim przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (niesiedliskowa), niezwiązana z działalnością gospodarczą. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły jednoznacznie, że tereny niezabudowane, objęte analizą są wykorzystywane faktycznie na działalność rolniczą. Rację ma więc skarżąca, że organy nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego i co najmniej przedwcześnie przyjęły, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy. Organy nie dokonały prawidłowej oceny wyników analizy, a uzasadnienie decyzji sprowadza się w istocie do nieumotywowanego przyjęcia, że tereny objęte inwestycją to szeroko rozumiane tereny rolnicze.

Skarżąca wskazuje na zabudowę mieszkaniową w dalszym sąsiedztwie przy ul. [...]. Organ rozpatrując sprawę powinien - w świetle powyższego - rozważyć, czy nie należy objąć obszarem analizowanym właśnie tych zabudowań. Powinien ustalić, czy zabudowa ta ma charakter postępującej zabudowy mieszkaniowej, wypierającej tereny rolne, czy też stanowi zwartą część kompleksu miejskiego z charakterystyczną dla niej zabudową typowo mieszkaniową. Organ powinien więc ustalić, czy faktycznie na terenach oznaczonych na mapie (załącznik nr [...]) jako tereny rolne, czy tereny zabudowy siedliskowej, prowadzona jest działalność rolnicza, której bezwzględnie nie da się pogodzić z zabudową wyłącznie mieszkaniową ze względu na możliwość konfliktu interesów osób wykonujących taką działalność i skarżącej, która takiej działalności nie zamierza prowadzić. W sytuacji, gdy na tych terenach obecnie nie ma faktycznie rozwijającej się działalności rolniczej, z typowymi dla niej budynkami inwentarskimi, która mogłaby takie konflikty powodować, albo gdy jest prowadzona, ale w niewielkich rozmiarach, nie powodujących istotnych uciążliwości dla otoczenia, to nawet, jeśli istnieje zabudowa siedliskowa, nie ma przeszkód, by dopuścić w tym terenie także zabudowę mieszkaniową. Należy bowiem podkreślić, że o możliwości lokalizacji inwestycji w danym miejscu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, decyduje aktualny sposób wykorzystywania danego terenu, który charakteryzuje istniejącą zabudowę. Nie chodzi więc w tym przypadku o to, jak może być ten teren wykorzystywany w przyszłości – ta cecha jest rozstrzygająca wyłącznie w przypadku lokalizowania inwestycji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest wyrazem polityki przestrzennej gminy, a więc określa sposoby wykorzystywania terenów w przyszłości. W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy, o jej wyniku decyduje natomiast jedynie to, jakie jest faktyczne wykorzystywanie terenów otaczających teren planowanej inwestycji. Z przedstawionych powodów, ustaleniu warunków dla zabudowy mieszkaniowej nie stałoby na przeszkodzie to, że na sąsiednich działkach znajduje się zabudowa siedliskowa, a więc stanowiąca zaplecze dla działalności rolniczej, jeśli faktycznie ta działalność miałaby taki charakter i rozmiary, które pozwalałyby na przyjęcie, że zakres jej oddziaływań nie będzie w sposób istotny wpływał na korzystanie z sąsiednich nieruchomości wyłącznie w celach mieszkaniowych.

Rację mają wprawdzie organy, że warunki zabudowy mogą być wydane jedynie wówczas, gdy jest wystarczający dostęp do mediów - wynika to wprost z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że "celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta". (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2020r., II SA/Gd 367/20 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., II OSK 3487/18).

Okoliczność ta nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona. Skarżąca podnosiła przecież konsekwentnie, że działka jest częściowo uzbrojona, zaś w pozostałym zakresie uzbrojenie zapewni we własnym zakresie "jak każdy to robi". Organ w tej sytuacji nie powinien poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, że skarżąca nie wykazała dostatecznie, że działka ma dostęp do mediów. Stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. organ z urzędu podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w związku z tym do wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zasada ta ma zastosowanie także w postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy. Organ powinien więc wezwać skarżącą do przedstawienia określonych dokumentów, uzupełniających wniosek o warunki zabudowy albo we własnym zakresie jednoznacznie ustalić, że działka nie ma i nie ma możliwości zaprojektowania na niej "wystarczającego uzbrojenia", co ze względu na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mogłoby uzasadniać odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej.

Zarzuty skargi okazały się zatem zasadne, gdyż organy naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego także art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Organ nie uzasadnił, dlaczego wyznaczył takie, a nie inne granice obszaru analizowanego, nie rozważył powiększenia tego obszaru wzdłuż ulicy [...], co spowodowało nieuzasadnioną ocenę, że nie ma działki dostępnej z tej samej drogi publicznej; nie odniósł się także do znajdującego się na działce nr [...] usytuowanego blisko ul. [...] nowego budynku, a także nie ustalił wyczerpująco, jakie rzeczywiście jest przeznaczenie sąsiednich nieruchomości, w szczególności, czy prowadzona jest na nich faktycznie działalność rolnicza, a znajdujące się na wskazanych działkach siedliska rzeczywiście stanowią zaplecze wykonywanej działalności rolnej. Przedwcześnie również organy stwierdziły, że działka objęta inwestycją nie jest wystarczająco uzbrojona.

W związku z powyższym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności rozważy objęcie granicami obszaru analizowanego także działki znajdującej się przy ul. [...], ustali, czy tereny rolne i tereny zabudowy siedliskowej rzeczywiście wykorzystywane są rolniczo, a jeśli tak, czy prowadzona w tym terenie działalność rolnicza ma charakter ekspansywny, niedający się pogodzić z zabudową mieszkaniową; ocenę warunku "wystarczającego uzbrojenia" organ poprzedzi dodatkowymi czynnościami wyjaśniającymi, stosownie do przedstawionej wyżej argumentacji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.