Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 835/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 par. 1, art. 77 par 1 i 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 490/17 w sprawie ze skargi A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. w L. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] marca 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Lublin określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie Al. Racławickich od Ronda Honorowych Krwiodawców (wraz z rondem) do skrzyżowania z ul. Lipową, ul. Poniatowskiego od Al. Racławickich do wiaduktu nad Al. Solidarności, ul. Sowińskiego od Al. Racławickich do skrzyżowania z ul. Głęboką, ul. Głębokiej od stacji benzynowej do skrzyżowania z ul. Filaretów i ul. Lipowej od skrzyżowania z Al. Racławickimi do skrzyżowania z ul. Narutowicza w Lublinie. Decyzja została wydana na wniosek Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie.

Decyzją z [...] marca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 82, art. 84. art. 85 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 – dalej: ustawa środowiskowa) w związku z § 3 ust. 1 pkt 60 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał między innymi, że w postępowaniu zapewniono udział stronom i społeczeństwu zgodnie z wymogami ustawy środowiskowej. W terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o możliwości składania uwag i wniosków w sprawie objętej niniejszą decyzją do organu I instancji wpłynęły uwagi i wnioski od społeczeństwa oraz stron postępowania dotyczące przedmiotowej inwestycji, do których organ się odniósł.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi w zakresie braku kompletności złożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska. Raport został sporządzony przez sześciu specjalistów, jest jasny i zrozumiały. Nie ma podstaw do zakwestionowania jego treści, ponieważ organ, jak również Sąd nie posiadają wiadomości specjalnych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie Stowarzyszenie raport jest wadliwy z uwagi nierzetelną analizę wielokryteriową. W analizie posłużono się nieproporcjonalnymi wskaźnikami i przyjęto, że od jednej zmiennej – ilości pojazdów – zależy zarówno prognoza ruchu, jak i zanieczyszczenie powietrza. Ponadto Stowarzyszenie podnosiło w toku postępowania, że ciche nawierzchnie, które przewidziano w zatwierdzonym projekcie z czasem tracą swoje właściwości, co nie zostało w ogóle uwzględnione przez autorów raportu. Doprowadziło to do ustalenia zbyt niskich prognozowanych poziomów hałasu. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd I instancji stwierdził, że nie posiada wiadomości specjalistycznych pozwalających kwestionować przyjętą w raporcie metodologię obliczeń. Nie ma także dostatecznej wiedzy, żeby porównać przedstawioną przez Stowarzyszenie analizę wielokryteriową. Natomiast w interesie Stowarzyszenia leżało przedstawienie stosownego opracowania, mającego co najmniej podobną do raportu formę prawną, sporządzonego przez osobę bądź osoby posiadające wiedzę specjalistyczną. Wobec kompletnego obszernego opracowania jakim jest złożony raport, powoływanie się przez Stowarzyszenie na ogólnodostępne badania naukowe, nie mogło być uznane przez organ za wystarczające do podważenia wiarygodności raportu.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z raportu wynika, że przedsięwzięcie nie tylko nie będzie powodować znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko, ale poprawi klimat akustyczny i spowoduje zmniejszenie zanieczyszczeń. Ponadto w celu zaś złagodzenia skutków związanych z wycinką drzew, przewidziano kompensację przyrodniczą.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, organ I instancji odniósł się zarówno w uzasadnieniu decyzji środowiskowej, jak i w toku postępowania do zgłoszonych przez strony uwag do raportu, a organ odwoławczy odniósł się do argumentów odwołania. Organy nie naruszyły więc w istotny sposób art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy art. 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.

Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Polegało to na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie poziomu hałasu. Wynikało to z zaniechania przez organ odwoławczy dokonania własnych ustaleń faktycznych, a co za tym idzie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Po drugie, art. 3 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 36 i art. 37 ustawy środowiskowej przez uznanie za prawidłowe zaskarżonej decyzji, pomimo nierozpatrzenia w terminie wszystkich uwag i wniosków wniesionych przez społeczeństwo.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 października 2017 r. oraz rozpoznanie sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o nieobciążanie Stowarzyszenia kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 3 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, polegać to miało na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie poziomu hałasu. Organ odwoławczy zaniechał dokonania własnych ustaleń faktycznych, a co za tym idzie nastąpiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie uwzględnił złożonej przez Stowarzyszenie "analizy wielokryteriowej", a Sąd I instancji uznał, że nie ma kompetencji do kwestionowania przedstawionej w dokumentach metodologii obliczeń poziomu hałasu. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno Sąd I instancji, jak i organ nie uchyliły się od oceny dokumentów złożonych przez inwestora, ale dokonały jej w granicach posiadanych kompetencji. Sąd I instancji nie ma możliwości kwestionowania ustaleń organu opartych na wiadomościach specjalnych, może co najwyżej oceniać spójność i kompletność tego rodzaju dokumentów (w tym przede wszystkim raportu), czyli nie może natomiast dokonywać oceny ich treści pod względem merytorycznym. Natomiast powoływanie się przez Stowarzyszenie na ogólnodostępne badania naukowe, nie mogło być uznane przez właściwy organ za wystarczające do podważenia wiarygodności raportu. Stowarzyszenie nie złożyło również kontrraportu, który podważałby ustalenia raportu złożonego przez inwestora. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie było więc prawidłowe.

Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło art. 3 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 36 i art. 37 ustawy środowiskowej przez uznanie za prawidłowe zaskarżonej decyzji, pomimo nierozpatrzenia w terminie wszystkich uwag i wniosków wniesionych przez społeczeństwo. W tym kontekście należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków Sądu I instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny być kierowane do tego Sądu. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych w zarzutach kasacyjnych. Oznacza to, że nie może uzupełniać, rozszerzać ani poszukiwać nowych zarzutów kasacyjnych, jak też przedstawiać, niejako za stronę, argumentacji służącej uzasadnieniu tych zarzutów. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych - uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 36 i art. 37 ustawy środowiskowej, sprowadza się do stwierdzenia, że organy nie rozpoznały wszystkich uwag społeczeństwa. Nie wyjaśniono jednak do jakich uwag i przez kogo konkretnie wniesionych nie odniosły się organy, pomimo, że decyzja organu I instancji w jej uzasadnieniu w sposób wyraźny zawiera wyliczenie zastrzeżeń społeczeństwa ze wskazaniem osób i innych podmiotów, które te zastrzeżenia zgłosiły. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano także, jaki wpływ na wynik sprawy miało ewentualne nieodniesienie się do tych uwag i wniosków. Stąd też zarzut ten nie poddawał się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.