Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 852/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono orzeczenie i umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA J. Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2021 r. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 852/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 852/20 w całości, 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r. (znak: [...]), po ponownym rozpoznaniu wniosku z [...] września 2019 r., Prezydent Miasta B. zezwolił P. F., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia, na okres od 01.10.2019 r. do 31.10.2019 r., w pasie drogowym ulic słupów reklamowych, zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji:

- [...] B 0052 ("słup z szybą") w pasie drogowym kategorii ulicy powiatowej o powierzchni 6,03 m˛,

- [...] B 0001 ("słup"), w pasie drogowym kategorii ulicy gminnej o powierzchni 9,50 m˛

- Plac [...] B 0069 ("słup z szybą") w pasie drogowym kategorii ulicy gminnej o powierzchni 6,03 m2 (pkt I).

W punkcie II. decyzji ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia słupów reklamowych w łącznej wysokości [...] zł:

1) ul. [...]/[...] B 0052 ("słup z szybą"), będąca drogą powiatową wynosi: 6,03 m˛ (powierzchnia) x [...] zł (stawka opłat) x 31 dni zajęcia = [...] zł

2) ul. [...]/[...] B 0001 ("słup") będąca drogą powiatową wynosi: 9,50 m˛ (powierzchnia) x [...] zł (stawka opłat) x 31 dni zajęcia = [...] zł

3) Plac [...] B 0069 ("słup z szybą") będąca drogą gminną wynosi: 6,03 m˛ (powierzchnia) x [...] zł (stawka opłat) x 31 dni zajęcia = [...] zł

W punkcie III. określono termin i sposób płatności ww. opłat.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podczas porządkowania pasów drogowych w 2018 r. ujawniły się różnice w zakresie zajmowanej powierzchni reklamowej przez słupy reklamowe w stosunku do wcześniejszych wniosków na zajęcie pasa drogowego. Wnioskodawca dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, i tak zamiast określanych we wnioskach 2 m˛, jeden rodzaj słupa zawiera powierzchnię reklamową 3,80 m x 2,50 m, tj. 9,50 m˛, a drugi określany we wniosku jako "z szybą" 1,75 m x 1,15 m x 3, tj. 6,03 m˛. Dalej wskazano określony przepisami sposób ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w zależności od kategorii drogi, której pas drogowy został zajęty.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. F. zarzucił naruszenie przepisów art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...], Prezydent Miasta B. sprostował decyzję z [...] marca 2020 r., korygując zapis dotyczący słupa umieszczonego w lokalizacji [...] B 0001, jako umieszczonego w pasie drogowym kategorii ulicy powiatowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2020 r. (znak [...]), na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej "u.d.p."), w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z pkt 3 załącznika do uchwały Rady Miasta Bydgoszczy nr XVII/318/11 z 23 listopada 2011 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, po przywołaniu treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wg zestawienia w załączniku (3 sztuki) celem ustawienia jednostronnej reklamy w trybie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.d.p., o powierzchni 2,0 m˛ (1 szt.) oraz o powierzchni 5,5 m˛ (2 szt.) w terminie od 01 – 31.10.2019 r. Z zestawienia załączonego do wniosku wynikało, że wniosek obejmuje słupy reklamowe w lokalizacjach wskazanych w sentencji decyzji. Organ przywołał ustalenia faktyczne, z których wynika, że powierzchnia reklamy na słupie reklamowym tzw. "z szybą" wynosi 6,03 m˛, wysokość przedmiotowych paneli wynosi 1,75 cm, natomiast szerokość 1,15 cm. Powierzchnia paneli, a w konsekwencji powierzchnia reklamy wynosi 1,75 cm x 1,15 cm x 3 sztuki = 6,03 m˛. Powierzchnia zaś drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m˛ - słup ten ma kształt walca, a reklamy mogą być umieszczane na jego powierzchni bocznej, której wysokość wynosi 2,5 m, natomiast obwód walca wynosi 3,8 m, czyli pole powierzchni bocznej walca wynosi 2,5 m x 3,8 m = 9,5 m˛. Organ stwierdził, że należna opłata wynika z pomnożenia powierzchni reklamowej przez liczbę dni zajęcia (31) oraz stawkę za m˛ wynikającą z uchwały nr XVII/318/11. Należna opłata za słupy reklamowe wynosi: 1 x 9,5 m˛ x 31 dni x 1,60 zł + 1 x 6,03 m˛ x 31 dni x 1,60 zł = 471,20 zł, a za "słup reklamowy z szybą": 1 x 6.03 m˛ x 31 dni x 1,20 zł = 224,32 zł, co łącznie daje kwotę 994,61 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił kwotę 940,61 zł, jednak ze względu na treść art. 139 k.p.a. nie zmienił decyzji w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w k.p.a., dlatego za przyjęciem dotychczasowo (do 2018 r.) z góry określanej wartości powierzchni reklamy 2m˛ nie mogą przemawiać wcześniejsze ustalenia strony z Prezydentem Miasta B. i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. W ocenie organu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. bowiem z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła ona podlegać negocjacjom, ani ustaleniom umownym.

P. F., reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucił naruszenie:

1) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ odwoławczy za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. aprobatę przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...].06.2013 r., stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z [...].12.2013 r. nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr XVII/318/11,

2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ pod uwagę, że zgodnie z ww. ofertą będącą integralną częścią umowy z [...].12.2013 r. zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy; nieuwzględnienie przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w w/w umowie i przyjmował 2m˛ jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek skarżącego; niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem I instancji, iż w niniejszej sprawie powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p., nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną,

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji, w uzasadnieniu której organ I instancji zaniechał wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklam oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z [...].06.2013 r., w konsekwencji czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję zawierającą braki w uzasadnieniu w kluczowym dla sprawy zakresie, i zaakceptował pozbawienie możliwości zakwestionowania przez skarżącego przyczyn odstąpienia w odwołaniu i faktycznego skorzystania z zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.

Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szerszą argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. II SA/Bd 852/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2020 r. i zasadził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd, wskazując treść i wykładnię mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") w szczególności art. 39 i art. 40 stwierdził, że przedmiotowe słupy reklamowe (ogłoszeniowe) są urządzeniami reklamowymi w rozumieniu art. 2 pkt 16c u.p.z.p. i umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi mieszczą się w kategorii reklam, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p.

Sąd wskazał, że podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym, zatem z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Sąd podkreślił, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie reklamy w pasie drogowym i odnosi się on do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego. Sąd podkreślił, że w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego na czas ściśle określony, z upływem tego okresu upada moc wiążąca takiej decyzji. W sytuacji zatem, gdy jak sądowi wiadomym jest z urzędu, na powielane jednostkowo wnioski skarżącego obejmujące ściśle kolejne jednomiesięczne terminy – wydawane są między innymi decyzje zezwalające na lokalizację przedmiotowych urządzeń reklamowych w pasach drogowych wyłącznie na 1 miesiąc, nie można wywodzić z tego dalej idących skutków prawnych i dorozumianego istnienia decyzji "lokalizacyjnej". Sąd powołując się na utrwalone orzecznictwo w sprawach toczących się w analogicznych sprawach ze skarg skarżącego, zwrócił uwagę na związanie funkcjonalne i prawne obu wyżej opisanych decyzji.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że wnioskiem z [...] września 2019 r. skarżący zwrócił się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych dróg publicznych w okresie od 1-31 października 2019 r. we wskazanych trzech lokalizacjach w B. o naliczenie opłaty za to zajęcie, we wskazany sposób – z uwzględnieniem rzutu pionowego słupów reklamowych ze zmiennymi formami reklamowymi jako elementów małej architektury (po 2m2 każdy).

Sąd zważył, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie dwukrotnie przez organy obu instancji, nie zgromadzono w aktach administracyjnych sprawy decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalającej skarżącemu na lokalizowanie wnioskowanych reklam w tych miejscach na okres od 1 do [...] października 2019r. Co istotne, na jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie nie wskazuje treść decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. ani jej uzasadnienia. Nie wynika z niego aby organ I instancji w ogóle dokonywał oceny i analizy okoliczności prawnych niniejszej sprawy w tym zakresie. Nadto analiza całości akt administracyjnych sprawy, w tym akt organu odwoławczego, nie pozwala również na skontrolowanie przez Sąd tej okoliczności. Brak jest bowiem w aktach jakiejkolwiek decyzji zezwalającej na umieszczenie spornych urządzeń reklamowych we wnioskowanych lokalizacjach.

W ocenie Sądu, powyższe stanowiło o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., oraz prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. Akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, że doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której niepoddającą się sądowej weryfikacji okolicznością jest uprzednie wydanie decyzji z art. 39 ust. 3 u.d.p. – zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń objętych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 133 §1 zdanie pierwsze p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Bada więc, czy ustalone przez organ okoliczności znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. W niniejszej sprawie jedna z zasadniczych dla stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji okoliczności nie wynika z tych akt.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za niezasadne (str. 11-13). Końcowo Sąd stwierdził, że o ile skarga okazała się niezasadna, to kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykraczająca poza granice wniesionej skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) doprowadziła do uchylenia decyzji organów obydwu instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jednocześnie sąd wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełniły materiał dowodowy celem zweryfikowania, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku we wskazanych tam lokalizacjach obejmująca październik 2019 r.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, reprezentowane przez radcę prawnego, w której zarzucono:

I. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy, wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną wydaną przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości przez Sąd I Instancji, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak ww. decyzji lokalizacyjnej w aktach sprawy był jedynym powodem wydania decyzji kasacyjnej, przy czym niekompletność w tym zakresie akt sprawy przedłożonych Sądowi jednoznacznie wynikała z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy wprost powołał się na wydanie przez Prezydenta Miasta B. ww. decyzji lokalizacyjnej, której w aktach sprawy nie było;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a., wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu na podstawie tego przepisu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną wydaną przez Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości przez Sąd I Instancji, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, przy czym uzupełnienie akt sprawy w powyższym zakresie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się wprost na wydanie i obowiązywanie decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. nr [...], podczas gdy Sąd I Instancji zaniechał wezwania organu odwoławczego z urzędu do uzupełnienia akt sprawy o ww. decyzję lokalizacyjną, w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowiąca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, odpowiada wymogom prawa i została wydana, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...];

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakiego powodu uchylona została poprzedzająca zaskarżoną decyzję organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], skoro Sąd I Instancji wszystkie zarzuty skargi uznał za bezzasadne, zaś weryfikacji w sprawie wymaga, zdaniem Sądu, jedynie kwestia wydania i obowiązywania decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], która to weryfikacja powinna nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, co w niniejszej sprawie miało miejsce, wbrew ustaleniom Sądu I Instancji poczynionym na podstawie niekompletnych akt sprawy;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazania co do dalszego postępowania polegające na zobowiązaniu rozpatrujących sprawę organów do zweryfikowania, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku z dnia [...] września 2019 r. we wskazanych tam lokalizacjach obejmująca październik 2019 r., w sytuacji, gdy ww. ustalenia zostały już przez organ odwoławczy poczynione i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś uzupełnienie akt sprawy o decyzję lokalizacyjną z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] powinno nastąpić w postępowaniu przed Sądem I instancji, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.;

7) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

II. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów wskutek wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego wydania przez Prezydenta Miasta B. ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, tj. decyzji zezwalającej Skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń, których lokalizacja pokrywa się z lokalizacjami określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego, podczas gdy w dacie wydania skarżonej decyzji organu odwoławczego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o:

1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

2) zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych;

3) przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uzupełniających dowodów z następujących dokumentów; decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. nr [...] (załącznik nr [...] do skargi kasacyjnej) oraz potwierdzenia jej doręczenia stronie (akta organu I instancji wraz z potwierdzeniem odbioru decyzji z [...] marca 2020 r. nr [...]), a także z pisma Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2021 r. (załącznik nr [...] do skargi kasacyjnej) lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. nr [...] oraz na okoliczność pokrywania się lokalizacji urządzeń wskazanych w powyższej decyzji z lokalizacjami określonymi w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie z [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o odstąpienie od zasadzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku – na podstawie art. 207 § p.p.s.a. oraz zrzekł się rozprawy. Z kolei w piśmie procesowym [...] października 2021 r. strona skarżąca cofnęła skargę wskazując, że z uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie oraz innych wyroków WSA w Bydgoszczy oraz NSA w analogicznych sprawach wynika, że zarzuty skargi i ich argumentacja są uznawane za niezasadne. Przyczynę uchylenia w niniejszej sprawie decyzji organów administracji stanowiła wyłącznie kwestia, która nie zmieni stanowiska sądu co do zarzutów strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sąd pierwszej instancji stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

W niniejszej sprawie Sąd po analizie skargi kasacyjnej i na podstawie dołączonej do niej decyzji oraz uzasadnienia skarżonego wyroku stwierdził, że zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej Kolegium należy w tej sprawie uznać za oczywiście uzasadnione w rozumieniu art. 179a p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie reklam, została wydana w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p.").

W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. przez reklamę należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, z wyłączeniem tych opisanych w cytowanym przepisie.

Objęte wnioskiem słupy reklamowe (ogłoszeniowe) są urządzeniami reklamowymi w rozumieniu art. 2 pkt 16c ww. ustawy i umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi mieszczą się w kategorii reklam, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie jednak za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 39 ust. 3). W decyzji tej określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (ust. 3a).

Po uzyskaniu ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na zlokalizowanie na określonych warunkach w konkretnym miejscu urządzenia/ reklamy w pasie drogowym, konieczne jest uzyskanie – w drodze odrębnej decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. i ust. 2 pkt 3.

Podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

W istocie nie budzi wątpliwości, że wyłączną wskazaną w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawę uchylenia przez Sąd w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. stanowił brak w aktach administracyjnych sprawy, jak również w treści decyzji organu I instancji z [...] marca 2020 r. nr [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego od 1 – [...] października 2019 r. i ustalającej opłatę z tego tytułu - powołania się na istnienie w obrocie prawnym jakiejkolwiek ostatecznej decyzji właściwego organu – uprzedniej decyzji zezwalającej na ten okres na lokalizację urządzeń reklamowych w tych miejscach. Wobec tego Sąd jako niedostateczne dla oceny tej przesłanki uznał wskazanie w uzasadnieniu decyzji Kolegium z [...] lipca 2020 r. (str. 4), że: "skarżona decyzja została poprzedzona wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., którą organ I instancji zezwolił stronie na zlokalizowanie w w/w pasach drogowych słupów reklamowych o pow. 21,56 m2 w okresie od [...].10.2019 r. do [...].10.2019 r. zobowiązał stronę do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy"

Do skargi kasacyjnej Kolegium dołączyło ww. decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. RI 101/2020 zezwalającą P. F., działającemu pod firmą [...] na zlokalizowanie w pasie drogowym przedmiotowych słupów reklamowych w okresie od 1 – [...] października 2019 r. oraz powołało się na znajdujące się w aktach administracyjnych dowody doręczenia tej decyzji stronie.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy.

W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może jednak z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd za oczywiście zasadne uznaje zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, określone w pkt I ppkt 1 – 4 skargi kasacyjnej. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu i niezastosowanie z urzędu art. 106 § 3 p.p.s.a., co pozwoliłoby na zweryfikowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnienia i niezbędnego dla rozpoznania istoty sprawy dokumentu – decyzji lokalizacyjnej. Na skutek naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób niezbędny dla rozpoznania, orzekając na podstawie niekompletnych akt administracyjnych i przedwcześnie uchylił decyzje organów administracji czym naruszył także przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., organ skarżący kasacyjnie skutecznie wykazał, że dysponował w dacie wydania skarżonej decyzji z [...] lipca 2020 r. ostateczną decyzją lokalizacyjną z [...] marca 2020 r., mimo, że przymiotu ostateczności decyzja ta z pewnością nie miała w dacie wydania decyzji z [...] marca 2020 r. o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego przez Prezydenta Miasta B..

Wobec powyższego, w ocenie Sądu ziściła się w niniejszej sprawie przesłanka wskazana w art.179a p.p.s.a, pozwalająca na uchylenie w całości wyroku z [...] lutego 2021 r. bez potrzeby przedstawienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W konsekwencji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Zastosowanie przewidzianego w powyższym przepisie tzw. trybu autokontroli wymaga ponownego rozpoznania sprawy.

Podkreślenia w tym miejsca wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem skargowym, uruchamianym skargą legitymowanego podmiotu. Dysponentem skargi jest skarżący. Zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Jak wynika z akt sprawy pismem z [...] października 2021 r. P. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, cofnął skargę wskazując motywy tej czynności procesowej. W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie niniejszą sprawę nie zachodzą w niej okoliczności skutkujące uznaniem cofnięcia skargi za niedopuszczalne.

Ponieważ skarga kasacyjna okazała się skuteczna, sąd pierwszej instancji orzekł w postępowaniu autokontrolnym jak w punkcie 1 sentencji, czyli uchylił wyrok na podstawie art. 179a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, w związku ze skutecznym cofnięciem przez skarżącego skargi, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji). Nie zaistniała podstawa do zwrotu skarżącemu uiszczonego wpisu, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem cofnięcie skargi nastąpiło dopiero na etapie postępowania kasacyjnego.

W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd odstąpił od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu administracji publicznej w całości na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 179a p.p.s.a. wobec uznania, że skarżący swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia. W sprawie zachodzi zatem szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie.