Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1444/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 591/07 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 591/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), art. 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Starosta Nowosądecki ustalił odszkodowanie z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. 0.0492 ha objętej KW nr [...], położonej we wsi M., gm. P., wchodzącej w skład drogi powiatowej [...] P. – M. – Ś. na rzecz J. H. w wysokości 5 707, 00 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji Starosta Nowosądecki podał, że decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie przez Powiat Nowosądecki z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości składającej się z parceli gruntowej nr [...] o pow. 0.04292 ha, położonej we wsi M., gm. P., wchodzącej w skład drogi powiatowej [...] P. – M.– Ś. Decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna z dniem [...] października 2006 r.

Starosta ustalił, że właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. był J.H.

Starosta wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1 art. 73 ww. ustawy). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2 art. 73 tej ustawy).

Ponadto organ I instancji przywołał treść ust. 3 wyżej przywołanego artykułu, zgodnie z którym odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Dalej organ stwierdził, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym, jak zauważył, nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 4 art. 73 ww. ustawy).

Następnie, analizując stan faktyczny sprawy, organ podał, że z wnioskiem o ustalenie wypłaty odszkodowania zwrócił się były właściciel pismem, które wpłynęło w dniu [...] czerwca 2005 r., a wysokość należnego odszkodowania za całą nieruchomość gruntową, została ustalona zgodnie z przepisami działu III rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego, w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta podkreślił, że operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i zachował ważność na datę wydania decyzji, zgodnie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta wskazał również, że obecny podczas rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w rozpatrywanej sprawie, J. H. zobowiązał się w terminie do dnia 31 stycznia 2007 r. zająć stanowisko pisemne w sprawie ustalenia odszkodowania. Jednak, jak zaznaczył organ, do dnia wydania decyzji skarżący stanowiska takiego nie zajął. Natomiast, obecny podczas tej rozprawy, rzeczoznawca majątkowy, podtrzymał swoje stanowisko dotyczące określonej w operacie szacunkowym wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym do Wojewody Małopolskiego, J. H. podniósł, że zgodnie z ustaleniami rozprawy administracyjnej złożył pismo w Kancelarii Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] stycznia 2007 r., w którym odniósł się do przebiegu rozprawy. Zarzucił, że ustalając odszkodowanie, rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę ceny porównawcze nieruchomości z odległych miejscowości, a zapytany na tę okoliczność stwierdził, że ceny w B. (w gminie skarżącego) są wyższe, z uwagi na inną inwestycję. Według skarżącego, nie ma znaczenia pod jaką inwestycję jest zabrane pole, czy to pod drogę krajową, czy pod autostradę, w każdym bowiem z tych przypadków następuje utrata prawa własności nieruchomości. W B. zaś są to w większości nieużytki. Skarżący zażądał, aby cena za m2 wynosiła 30 zł i dodał, że takie stanowisko zajmuje od początku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcia, Wojewoda Małopolski wskazał, że Starosta Nowosądecki – wykonując zadania z zakresu administracji publicznej –orzekł o przyznaniu odszkodowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 129 ust. 1 i 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji prawidłowo do udziału w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, w charakterze strony przywołał osoby posiadające legitymację procesową strony w tym postępowaniu, a w ramach prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie Starosta Nowosądecki w dniu [...] stycznia 2007 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy. Z kolei, w trakcie rozprawy administracyjnej strony postępowania uzyskały wyczerpującą informację dotyczącą motywów, dla których rzeczoznawca ustalił taką a nie inną wartość.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji odwołał się do treści znajdującego się w aktach sprawy protokołu z rozprawy administracyjnej i stwierdził, że wynika z niego, że J. H. zobowiązał się do [...] stycznia 2007 r. zająć stanowisko pisemne odnośnie przedmiotu rozprawy. Jednakże, jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, do zakreślonego wyżej terminu nie zostało ono przedłożone organowi l instancji. Wojewoda wskazał, że o prawidłowości dokonanych w tej części ustaleń świadczy, fakt że pismo skarżącego (pismo z dnia [...] stycznia 2007 r.) dotyczące tej kwestii wpłynęło do Kancelarii Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie – Oddział w Nowym Sączu dopiero w dniu [...] stycznia 2007 r., a zatem sformułowany zarzut, iż Starosta nie ustosunkował się do pisma z dnia [...] stycznia 2007 r. (biorąc pod uwagę jego datę wpływu) jest chybiony.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że zawarte w tym piśmie stanowisko skarżącego pozostaje niezmienne od początku jego udziału w sprawie.

Wojewoda uznał, że w sprawie odszkodowanie prawidłowo ustalono na rzecz osoby, która w dacie 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości – na jej wniosek złożony w terminie ustalonym przez ustawodawcę – a własność tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na rzecz Powiatu Nowosądeckiego.

Odnosząc się z kolei do sposobu i wysokości ustalenia odszkodowania, Wojewoda przywołał regulację przepisu art. 131 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta Nowosądecki dopełnił tego obowiązku i ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, w której określono wartość rynkową nieruchomości.

Wojewoda podkreślił też, że Starosta, przyjmując operat szacunkowy, wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania oceny operatu w zakresie jego zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami, tj. przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Właściwie zatem organ I instancji uznał, że opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r. w pełni odpowiada wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach prawa, a w szczególności § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określona w operacie wartość gruntu ustalona została w podejściu porównawczym, według stanu na dzień [...] października 1998 r. i poziomu cen na dzień ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tym samym, jak stwierdził Wojewoda, Starosta Nowosądecki – ustalając wysokość odszkodowania – oparł się na operacie szacunkowym zawierającym prawidłowe, z punktu widzenia prawa, ustalenia.

W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania i wzruszenia wydanej w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. H. W skardze zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy, ustalając wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie, nie uwzględnił cen gruntów z miejscowości B., na której terenie cena grunty wynosi 22 zł za m2, a która to miejscowość jest położona blisko M. i należy do jednej gminy P. Wskazał, że biegły wziął pod uwagę ceny nieruchomości z odległych miejscowości, położonych nawet o około 50 km.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w całości. Jednocześnie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą orzekania w rozpatrywanej sprawie był art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść tego przepisu w całości i stwierdził, że organy orzekające prawidłowo odczytały treść norm prawnych wyrażonych w jego jednostkach redakcyjnych.

W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że – po pierwsze – w sprawie została wydana decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], stwierdzająca nabycie przez Powiat Nowosądecki z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej we wsi M. g. P. składającej się z parceli gruntowej nr [...] o pow. 0.0492 ha, zajętej pod fragment drogi powiatowej nr [...] "P. – M., obecnie [...] P. – M.– Ś., która z dniem [...] października 2006 r. stała się ostateczną.

Po drugie, wnioskodawca żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania złożył w ustawowym terminie.

W konsekwencji, w ocenie WSA w Krakowie, bezspornym jest, że w sprawie zaszły przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania, w myśl art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a wobec tego nie można organom administracji obu instancji postawić zarzutu dokonania w tej części nieprawidłowych ustaleń.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w kwestii ustalenia odszkodowania przepis ust. 2 art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odsyła do przepisów regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Właściwym zaś przepisem regulującym to zagadnienie jest art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wymagana tym przepisem opinia została sporządzona, a wartość nieruchomości określono w niej na 5 707, 00 zł.

W dalszej części rozważań Sąd I instancji bezpośrednio odniósł się do wysokości, a w szczególności sposobu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, które to okoliczności, jak zaznaczył, były kwestionowane przez skarżącego już na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, a później zostały powtórzone w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji przedstawił twierdzenia skarżącego, który zarzucił, że biegły rzeczoznawca nie wziął pod uwagę nieruchomości z miejscowości B., położonej blisko M. i w tej samej gminie – P. – co objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, gdzie cena za m2 jest dużo wyższa i wynosi 22 zł za m2, a zamiast tego wziął pod uwagę ceny nieruchomości z odległych miejscowości.

Rozpoznając tak sformułowany zarzut, WSA w Krakowie przywołał treść art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy.

Sąd I instancji wskazał, że z operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że do określenia wartości rynkowej gruntu przedmiotowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze – metodę porównania parami, a przyjęta metoda jest zgodna z postanowieniami § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stanowi on, jak dalej wyjaśnił Sąd, że do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntów zajętych pod drogi określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.

Zdaniem Sądu I instancji, przytoczone przepisy stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, przy czym stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa władania gruntem (ust. 5 § 36 rozporządzenia).

WSA w Krakowie wyjaśnił nadto, że zgodnie z dyspozycjami Standardu III.7 podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości nieruchomości wtedy, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także, gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania są znane.

Opierając się na ustalonym w sprawie stanie faktycznym, Sąd stwierdził, że biegły zastosował podejście porównawcze i analizie poddał rynek lokalny – teren powiatu nowosądeckiego. Przeanalizował transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości odpowiadającym (podobnym) do przedmiotowej, tj., niezabudowanych, przeznaczonych na cele dróg publicznych w okresie październik 2004 – październik 2006, a więc w okresie dwóch lat poprzedzającym wycenę. Informacje o cenach transakcyjnych kupna-sprzedaży zaczerpnął zaś z aktów notarialnych.

Według Sądu I instancji, odpowiada to zatem dyspozycji wyżej wzmiankowanych przepisów, w szczególności § 36 rozporządzenia. Zgodne jest to również ze Standardem III.7. Rzeczoznawca uwzględnił cechy nieruchomości przy wycenie przedmiotowej nieruchomości poprzez tzw. dobór odpowiedniej wagi cechy, wyrażonej w procentach, zastosował współczynniki korygujące, ustalił współczynniki charakterystyki dla nieruchomości.

Jednocześnie Sąd zauważył, że analizie rzeczoznawcy poddawane są nieruchomości o atrybutach odpowiadających nieruchomości wycenianej i z tej właśnie przyczyny nie można było wziąć pod uwagę nieruchomości o odmiennych atrybutach od nieruchomości niezabudowanych i przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Z tych względów Sąd I instancji uznał, że niezasadnym jest stawianie organom administracji zarzutu niewłaściwej oceny operatu szacunkowego i wyprowadzania w oparciu o ten zarzut wniosku o błędnym ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

W końcowej części swych rozważań WSA w Krakowie stwierdził, że subiektywne przekonanie skarżącego o zaniżeniu, w sporządzonym operacie, ceny za wywłaszczoną nieruchomość, nie świadczy jeszcze o wadliwości tego operatu. Sąd podkreśli bowiem, że skarżący nie przedstawił alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego podważającej sporządzony operat na potrzeby przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i nie wskazał też, czy cena za m2 gruntu w miejscowości B. dotyczyła nieruchomości o atrybutach zbliżonych do wycenianej, czy też o atrybutach odbiegających od niej. Jako błędny WSA w Krakowie uznał również pogląd skarżącego, że nie jest ważne pod jakiego rodzaju inwestycje nieruchomość zostaje przejęta. Zdaniem Sądu, a wbrew twierdzeniom skarżącego, okoliczność ta ma jednak znaczenie, ponieważ znajduje odzwierciedlenie w atrybutach nieruchomości, a co za tym idzie ma wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia wniósł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu radcę prawnego – M. C. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz zwrotu wydatków według zestawienia, które przedstawi na rozprawie.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ administracji jest związany dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego opinią zawartą w operacie szacunkowym, mimo że ostateczna ocena dotycząca oszacowania nieruchomości należy do organu administracji.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszeń przepisów prawa przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego, tj. art. 65 § 2, art. 77 § 1, art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ramach tej podstawy kasacyjnej pełnomocnik sformułował także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez odstąpienie od wydania wyroku na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznanej sprawy, w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik stwierdził, że w jego ocenie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 130 ust. 2 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według pełnomocnika, Sąd niewłaściwie przyjął, że z uregulowania przepisu art. 130 ust. 2 tej ustawy wynika, że organ prowadzący postępowanie jest związany ustaleniami rzeczoznawcy w sposób bezwzględny, podczas gdy z przepisu tego wynika jedynie, że rzeczoznawca ma co najwyżej pewien, ale nie bezwzględny czy ostateczny, wpływ na wysokość tego oszacowania. Zatem, jak dalej wywiódł kasator, to do organu należy ocena wiarygodności opinii rzeczoznawcy, jak również wszechstronne wyjaśnienie sprawy i podjęcie działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania.

W sytuacji zaś, gdy skarżący kwestionował wysokość ustalonego odszkodowania, to organ, a nie skarżący, obowiązany był do wnikliwego ustalenia tej okoliczności i podjęcia dodatkowych czynności w tym zakresie.

Pełnomocnik podniósł nadto, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż skarżący nie przedstawił alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego podważającej sporządzony operat, gdyż takiego obowiązku wobec treści art. 77 k.p.a. skarżący nie miał oraz że skarżący nie wskazał, że cena za m2 gruntu w miejscowości B. dotyczyła nieruchomości o atrybutach zbliżonych do wycenianej. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że opisanemu stanowisku Sądu przeczy treść protokołu negocjacji przeprowadzonych przed organem I instancji, z którego to protokołu wynika, że nieruchomości te były niezbędne do realizacji celu publicznego jakim była budowa drogi publicznej.

Uzasadniając postawiony zarzut naruszenia art. 145 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż istniały istotne podstawy do jej uwzględnienia. Kasator podkreślił, że WSA w Krakowie nie wziął pod uwagę naruszeń przepisów k.p.a., których dopuściły się orzekające w sprawie organy, tj. art. 65 § 2, 77 § 1, 7 i 9.

W odniesieniu do naruszenia przepisu art. 65 § 2 k.p.a. pełnomocnik stwierdził, że w oparciu o ten przepis podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przypisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu, a wskazany przepis ma ścisły związek z oceną terminu wniesienia przez skarżącego pisma z dnia [...] stycznia 2007 r. do Wojewody Małopolskiego zamiast do Starosty Nowosądeckiego, Kasator zaznaczył, że skoro skarżący podczas rozprawy administracyjnej zobowiązał się przedstawić Staroście pisemne stanowisko do [...] stycznia 2007 r., a pismo omyłkowo przedstawił Wojewodzie w dniu [...] stycznia 2007 r., to w oparciu o przepis art. 65 § 2 k.p.a. pismo zostało wniesione w terminie. Pełnomocnik podkreślił, że organ dokonał odmiennej, sprzecznej z treścią art. 65 § 2 k.p.a., oceny terminu wniesienia ww. pisma, czym dopuścił się także naruszenia wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania informacji stronie, w świetle której strona nie może ponosić szkody z powodu niewykonania obowiązku nałożonego na organ tą właśnie zasadą. W ocenie pełnomocnika, organ powinien był dać możliwość wypowiedzenia się skarżącemu, ponieważ wedle art. 65 § 2 k.p.a. nie mógł on ponieść negatywnych konsekwencji omyłkowego wniesienia pisma do organu niewłaściwego.

Zdaniem kasatora, pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2007 r. potwierdzało jego stanowisko, które konsekwentnie zajmował w toku postępowania, a poza tym treść złożonego pisma powinna być dla organu wystarczającym powodem do uzupełnienia i powtórzenia postępowania dowodowego, a przede wszystkim do rozpatrzenia na nowo w sposób wszechstronny, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, całości materiału dowodowego, zgodnie z nałożonym na organ obowiązkiem na mocy art. 7 k.p.a. Jednak, jak podkreślił pełnomocnik, Sąd I instancji przedstawionych uchybień nie dostrzegł, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

Następnie autor skargi kasacyjnej, uzasadnił kolejny z postawionych zaskarżonemu wyrokowi zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w powiązaniu z art. 77 § 1 k.p.a.

W tej części uzasadnienia podał, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. normuje rozkład ciężaru dowodowego w postępowaniu administracyjnym, przerzucając go niemalże w całości na organ administracji. Według pełnomocnika oznacza to, że nawet wtedy, gdy podmiotem twierdzącym jest strona, która nie przedkłada żadnego dowodu na istnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to właśnie organ orzekający w sprawie, dążąc do ustalenia prawdy materialnej, powinien z urzędu zebrać stosowny materiał dowodowy. Pełnomocnik odniósł powyższe twierdzenie do zamieszczonych w uzasadnieniu wyroków rozważań Sądu I instancji, który stwierdził, że to skarżący nie przedstawił alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, podważającej sporządzony na potrzeby postępowania operat i nie wskazał, że cena za m2 gruntu w miejscowości B. dotyczyła nieruchomości o atrybutach zbliżonych do wycenianej, czy też o atrybutach odbiegających od niej. Pełnomocnik wskazał, że powyższe stwierdzenie przeczy obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie rozkładu ciężaru dowodowego i choć skarżący od początku kwestionował wysokość ustalonego odszkodowania, to nie miał obowiązku przedstawienia dowodów na poparcie swych twierdzeń, bowiem obowiązek ten ciążył na organie, który mógł wyjaśnić sporną kwestię i przykładowo: zażądać uzupełnienia sporządzonego operatu szacunkowego, odebrać od rzeczoznawcy szczegółowe wyjaśnienia w tym przedmiocie, powołać innego rzeczoznawcę, czy też sporządzić drugi operat szacunkowy.

Jednocześnie kasator zwrócił uwagę, że niezgodne działania organu w postępowaniu dowodowym stanowiły także naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej odniósł się do postawionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Podniósł, że przytoczone w uzasadnieniu wyroku, poczynione przez organ ustalenia faktyczne, Sąd I instancji powinien ocenić w sposób odmienny, a uwagę powyższą powiązał z wcześniej postawionym zarzutem art. 65 § 2 k.p.a. i nieprawidłowym nieuwzględnieniem przez organ pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2007 r. Wskazał też, że WSA w Krakowie w sposób zbyt ogólnikowy przyjął prawidłowość operatu i ograniczył się do powołania stosownych przepisów bez bliższego precyzyjnego uzasadnienia jego prawidłowości w świetle przedstawionych przez stronę zastrzeżeń.

Postanowieniem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 591/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Należy zwrócić uwagę, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. I OSK 417/06, Lex nr 281387 oraz wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Operat szacunkowy stanowi zatem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, podkreślić należy, iż w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu od decyzji organu I instancji, strona podnosiła istotne zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dotyczące kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji stanowiących podstawę do ustalenia, w podejściu porównawczym, wartości rynkowej nieruchomości. Strona podnosiła bowiem pominięcie przez rzeczoznawcę transakcji nieruchomości w miejscowości B., która to miejscowość, jak twierdzi strona, jest położona w pobliżu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie winien był podjąć dodatkowe czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Podejmując te dodatkowe czynności organ w pierwszej kolejności winien był zażądać od rzeczoznawcy udzielenia wyjaśnień co do treści operatu, a treść tych wyjaśnień winna znaleźć odzwierciedlenie m.in. w protokole z rozprawy administracyjnej, a jeśli to nie rozwiałoby wątpliwości, organ mógł np. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, a nawet zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Błędnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż nieprzedstawienie przez stronę dodatkowego operatu szacunkowego, podważającego sporządzony operat, nie świadczy o wadliwości operatu. Ocena prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii nie może bowiem ograniczać się do stwierdzenia braku innej opinii. Oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego należy dokonywać pod względem formalnym, należy także badać, czy przedłożona opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Na skarżącym, jak trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, nie spoczywał też obowiązek wskazania, czy cena m2 gruntu w miejscowości B. dotyczyła nieruchomości o atrybutach zbliżonych do wycenianej, czy też od niej odbiegających. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oczywiście nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne tego obowiązku nie zwalnia strony od współudziału w jego realizacji. Współudział ten nie może jednak polegać na ocenie przez stronę postępowania odszkodowawczego tego, czy nieruchomości pominięte przez rzeczoznawcę majątkowego posiadają cechy zbliżone do nieruchomości wycenianej.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w powiązaniu z art. 65 § 2 k.p.a. Co prawda, jak słusznie twierdzi kasator, Wojewoda Małopolski naruszył ten przepis i nieprawidłowo uznał, że skarżący nie przedstawił pisemnego stanowiska, do czego zobowiązał się w trakcie przeprowadzonej przed organem I instancji rozprawy, niemniej jednak pismo z dnia [...] stycznia 2007 r., którego organy nie wzięły pod uwagę, dotyczyło kwestii podnoszonej przez skarżącego już od momentu wszczęcia postępowania, a mianowicie żądania określonej kwoty odszkodowania za 1m2 nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W rezultacie powołane pismo dotyczyło kwestii uprzednio znanej organowi I instancji, a tym samym naruszenie przepisu art. 65 § 2 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych przyczyn nie można również uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., ponieważ także i ten zarzut dotyczy działania organu w zakresie dotyczącym sposobu rozpoznania pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2007 r.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji nie analizował i nie ocenił przedstawionego materiału sprawy w sposób należyty. Uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, Sąd I instancji pominął, że na organie spoczywa obowiązek ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów i wyjaśnienia stronie zajętego w sprawie stanowiska. Sąd I instancji nie odniósł się też w sposób należyty do zarzutów podniesionych w skardze, przytoczenie zaś ogólnikowych stwierdzeń co do subiektywnego charakteru zarzutów i twierdzeń strony dotyczących wartości nieruchomości nie jest właściwą oceną dowodów ani też prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy.

Dowodzi to zasadności zarzutu skargi kasacyjnej o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji dokona wnikliwej analizy przeprowadzonego przez organy administracji postępowania odszkodowawczego pod kątem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie z jednej strony – prawa właściciela nieruchomości do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności poprzez możliwość zgłaszania w toku postępowania wniosków dowodowych, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów, a także wypowiadania się co do wyników postępowania dowodowego i z drugiej strony – odpowiadający temu prawu obowiązek ustosunkowania się przez organ do zgłoszonych wniosków, żądań, propozycji oraz zarzutów i wyjaśnienia stronie zajętego w sprawie stanowiska wynikający z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ocena powyższa winna znaleźć miejsce w uzasadnieniu wydanego przez Sąd orzeczenia w sprawie, stosownie do wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał natomiast oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do rozpoznania tego rodzaju zarzutu.

Mając na względzie powyższe, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – radcy prawnemu M. C. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.