Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 416/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Izba Skarbowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1b i art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
article: art. 210 par. 1 pkt 6 i par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedokonanie zgłoszenia do rejestru zgłoszeń przewozu towaru, podlegających systemowi monitoringu drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: Dyrektor) decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w B. (dalej: Naczelnik) z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], o nałożeniu na B. B. prowadzącą Usługi Transportowe "[...]" w B. kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za niedokonanie zgłoszenia do rejestru zgłoszeń przewozu towaru podlegającego systemowi monitorowania drogowego.

Decyzja Dyrektora wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Naczelnik decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], nałożył na podmiot wykonujący przewóz, tj. B. B. Usługi Transportowe "[...]" w B., karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł za niedokonanie zgłoszenia do rejestru zgłoszeń przewozu towaru podlegającego systemowi monitorowania drogowego.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] września 2017 r. funkcjonariusze P. Urzędu Celno-Skarbowego w B. przeprowadzili kontrolę środka przewozowego o nr rej. [...] przewożącego między innymi towar w postaci płynu o nazwie FORTEMDC i kodzie CN 38119000 w ilości 1728 litrów. W trakcie kontroli kierowca przedstawił list przewozowy CMR nr [...], packing slip 3301702759, załącznik 10030352 i licencję nr [...] . Z ww. dokumentów, a w szczególności z listu przewozowego CMR wynika, że towary ujęte w tym dokumencie przewożone były przez przewoźnika B. B. Usługi Transportowe "[...]" z terytorium jednego państwa członkowskiego (Czech) na terytorium drugiego państwa członkowskiego (Łotwę) przez terytorium Polski. W trakcie kontroli, której ustalenia zawarto w protokole z dnia [...] września 2017 r., nr [...], stwierdzono, że przewożony towar należący do pozycji CN 3811 podlega zgłoszeniu do rejestru SENT, czego przewoźnik jednak nie dokonał. W celu realizacji dalszego przewozu towarów, przewoźnik w dniu [...] września 2017 r. dokonał zgłoszenia przewozu ww. towaru do rejestru. Zostało ono zaewidencjonowane pod numerem referencyjnym [...].

Dalej organ wyjaśnił, że wobec powyższego należało wszcząć postępowanie i nastąpiło to poprzez wydanie w dniu [...] września 2017 r. postanowienia nr [...], którym wszczęto postępowanie w sprawie naruszenia obowiązku przesłania zgłoszenia o przewozie towarów, podlegających systemowi monitorowania drogowego.

W dniu 26 września 2017 r. oraz w dniu 21 listopada 2017 r. do Urzędu Celno-Skarbowego w B. wpłynęły pisma B. B., w których wniosła ona o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i szeroko uzasadniła swoją prośbę. W związku z powyższym, pismem z dnia 23 listopada 2017 r. organ wezwał stronę do przedstawienia/nadesłania dokumentów i wyjaśnień uzasadniających "ważny interes przewoźnika lub interes publiczny". W odpowiedzi, w piśmie z dnia 4 grudnia 2017 r. strona oświadczyła, że nie są prowadzone wobec jej firmy postępowania egzekucyjne oraz, że w okresie 3 lat nie ubiegała się i nie korzystała z ulg w spłacie podatków oraz przedstawiła dokumenty potwierdzające jej sytuację finansową.

Dalej organ przedstawił i omówił przepisy ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Wskazał też, że z mocy art. 7 ust. 1 tej ustawy, w przypadku przewozu towarów z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego albo trzeciego państwa członkowskiego przewoźnik jest obowiązany przesłać do rejestru, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, zgłoszenie i uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia. Przepis ten określa obowiązki przewoźnika w przypadku przewozu towarów przez terytorium kraju (RP), jeżeli zaczyna się on i kończy w innym państwie - członkowskim lub trzecim (tranzyt). W tym przypadku przewoźnik jest obowiązany przesłać do rejestru, przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju, zgłoszenie przewozu i uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 1 ww. ustawy w przypadku niedokonania zgłoszenia - na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł. Taka sytuacja zaś miała miejsce w sprawie niniejszej, a zatem należało nałożyć na przewoźnika powyższą karę. Ponadto organ omówił przepisy art. 22 ust. 3 i art. 26 ust. 3 ustawy i wyjaśnił, że w sprawie niniejszej brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B., w którym zarzuciła naruszenie przepisów art. 22 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie. Odniósł się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu i stwierdził, że są one niezasadne. Podkreślił przy tym, że sama strona w odwołaniu przyznaje, że organ I instancji, w oparciu o dokonane ustalenia, miał podstawy do nałożenia kary pieniężnej za niedokonanie zgłoszenia do rejestru zgłoszeń przewozu towarów, podlegających systemowi monitorowania. Natomiast zarzuty sprowadzają się do tego, że organ ten nie uwzględnił wniosku strony o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Zarzuty te jednak są niezasadne.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił brak przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdyż wskazane przez odwołującą się okoliczności nie stanowią przypadków uzasadniających ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności by była prowadzona ona zgodnie z przepisami prawa. To na przewoźniku ciąży szczególny obowiązek znajomości i przestrzegania obowiązujących regulacji, w szczególności tych odnoszących się do przedmiotu prowadzonej działalności. Przyjmując określony towar do przewozu zobowiązany jest on pozyskać wiedzę na jego temat, tak by nie doszło do naruszeń przepisów prawa. Tym bardziej, że mając na uwadze zebrany materiał dowodowy stwierdzić trzeba, że przewoźnik miał wszelkie informacje pozwalające na identyfikację przewożonego towaru. Zatem podnoszone przez stronę okoliczności w postaci braku świadomości co do rodzaju przewożonego towaru, który wymaga dokonania stosownego zgłoszenia do systemu SENT, zaistnienie takiej sytuacji po raz pierwszy w toku wieloletniej działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę, nie uzasadniają odstąpienia od nałożenia kary ze względu na interes przewoźnika bądź interes publiczny.

Jako niezrozumiały uznał organ zarzut błędnej wykładni pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" z uwagi na zastosowanie analogii "ważnego interesu podatnika" w sytuacji, gdy pełnomocnik w odwołaniu sam stosuje taką analogię w interpretowaniu pojęcia ważnego interesu przewoźnika. Ustawa o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów nie zawiera definicji pojęcia ważny interes przewoźnika i interes publiczny. W tym zakresie nie ma jeszcze orzecznictwa sądów administracyjnych. W takim przypadku nie jest błędem posłużenie się w zdefiniowaniu tych pojęć interpretacją pojęć ważnego interesu podatnika i interesu publicznego wynikających z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, przedstawioną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojęcia "interesu publicznego" i "ważnego interesu przewoźnika" są pojęciami nieokreślonymi i muszą być oceniane na podstawie wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całego materiału dowodowego przy uwzględnieniu okoliczności, że zadaniem organów podatkowych jest również dbanie o wpływy do budżetu państwa. Zatem za ważny interes przewoźnika należy uznać sytuację, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować należności budżetu państwa, zaś przesłankę interesu publicznego, interpretuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawiedliwość działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji. Ponadto zawarty w art. 22 ust. 3 przedmiotowej ustawy zwrot "może", wskazuje, iż decyzja podejmowana na podstawie tej normy ma charakter uznaniowy. Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie uzasadnione w przypadkach, które zostały spowodowane działaniem czynników, na które przewoźnik nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Przypadki takie muszą być jednak nadzwyczajne, gdyż z instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia od tej zapłaty.

Dalej organ wyjaśnił, że w jego ocenie brak zgłoszenia części przewożonego towaru do rejestru SENT, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ww. ustawy, nie powstało w związku ze szczególnymi zdarzeniami, niezależnymi od sposobu postępowania firmy (np. zdarzenia losowe, wypadek, sytuacja nadzwyczajna), a jest natomiast bezpośrednią konsekwencją działania firmy. Podnoszone przez stronę ryzyko utraty płynności finansowej poprzez realną możliwość zapłaty kary, rozmiar przedsiębiorstwa, rodzinny charakter prowadzonej działalności, zła sytuacja finansowa firmy, liczba zaciągniętych kredytów oraz zły stan zdrowia męża przewoźnika nie są same w sobie przesłankami uzasadniającymi odstąpienie od nałożenia ww. kary. Nie można ich kwalifikować jako przesłanki ważnego interesu przewoźnika i interesu publicznego. Za przesłankę ważnego interesu przewoźnika nie mogą być uznane również niepowodzenia w działalności gospodarczej, ryzyko prowadzenia, które co do zasady obciąża przewoźnika, bowiem przerzucenie skutków tego ryzyka na budżet państwa, nie leży w interesie społecznym. W sprawie niniejszej nie wystąpiły żadne czynniki zewnętrzne, które dawałyby podstawę do uznania ich za ważny interes przewoźnika lub interes publiczny.

W ocenie organu, w sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z 26 ust. 5 omawianej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Także nie mógł być naruszony przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, bowiem przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła B. B., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708) poprzez:

- błędną wykładnię pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" polegającą na niesłusznym przyjęciu, iż trudna sytuacja finansowa skarżącej nie mieści się w kategorii sytuacji nadzwyczajnych i wyjątkowych "ważnego interesu przewoźnika" uzasadniających przyznanie pomocy finansowej Państwa poprzez odstąpienie od wymierzenia nałożonej kary pieniężnej, w sytuacji gdy skarżącej grozi ryzyko utraty płynności finansowej oraz aktualnie nie ma ona realnych możliwości zapłaty kary, o czym świadczy szereg okoliczności: mały rozmiar przedsiębiorstwa i generowane przez niego niewielkie zyski, rodzinny charakter prowadzonej działalności gospodarczej oraz pogorszenie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa w związku z koniecznością zatrudnienia nowego kierowcy w wyniku problemów zdrowotnych dotychczasowego kierowcy (męża odwołującej) i niemożności wykonywania przez niego zawodu, brak realnej możliwości wsparcia ze strony męża-rencisty, który sam wymaga wsparcia i leczenia, liczbę zaciągniętych kredytów na bieżące potrzeby prywatne oraz przedsiębiorstwa oraz łączną wysokość wszystkich zaciągniętych zobowiązań, zaciąganie kolejnych kredytów na spłatę bieżących należności, co prowadzi do wniosku, iż aktualne możliwości płatnicze odwołującego nie pozwalają na zapłatę nałożonej na nią kary lecz stanowią zagrożenie dla jej egzystencji wobec możliwości utraty źródła utrzymania jej oraz rodziny;

- błędną wykładnię przesłanki "interesu publicznego" polegającą na niepełnym i zawężającym jej rozumieniu, sprowadzającą się jedynie do wyliczenia w treści zaskarżonego uzasadnienia wartości wspólnych dla całego społeczeństwa tożsamych z ww. pojęciem, a także na utożsamianiu wystąpienia powyższej przesłanki jedynie z sytuacjami wyjątkowymi, niezależnymi od działań przewoźnika, podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się, że prawidłowa interpretacja "interesu publicznego" powinna uwzględniać źródło należności, której odstąpienia domaga się przewoźnik, rozważenia czy mimo nienałożenia kary cel wychowawczy wobec przewoźnika zostanie osiągnięty, a także czy nałożenie kary nie spowodowuje generowania kolejnych wydatków po stronie państwa w postaci zasiłków i szeroko rozumianych środków pomocowych, a więc tylko pozornie zapewni realizację fiskalnego "interesu publicznego";

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie:

- art. 210 § 1 pkt 6 oraz 4 w zw. z art. 124 oraz art. 121 § 1 ustawy z dnia 29.28.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), poprzez naruszenie zasady przekonywania i zaufania w następstwie braków w uzasadnieniu decyzji w zakresie prawidłowej oceny przesłanek "ważnego interesu podatnika", "interesu publicznego" oraz okoliczności sprawy, które nie potwierdzały przyjętej przez organ podatkowy tezy o braku podstaw do odstąpienia od nałożonej kary;

- art. 120 § 1, art. 122 , art. 191 O.p. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny oraz przyjęciu wszelkich wątpliwości na niekorzyść strony, skutkujące błędnym uznaniem, iż w przypadku skarżącej nie występują wyjątkowe okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożonej wobec niej kary.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że kilkukrotnie wystąpiła do organów z wnioskiem o odstąpienie od wymierzenia nałożonej na nią kary w związku z niedopełnieniem obowiązku zgłoszenia rejestrowego przewożonych towarów. Zasadności zgłoszonego wniosku upatrywała przede wszystkim zestawiając swoją trudną sytuację majątkową ze znacznym stopniem dolegliwości wymierzonej jej kary w wysokości 20.000,00 zł, powołując się przede wszystkim na ważny interes przewoźnika oraz przedstawiając szereg okoliczności na poparcie wniosku. Kwestią sporną pozostaje natomiast uznanie zaistnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia nałożonej kary, tj. "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego". O ile nie sposób odmówić organowi słuszności rozpatrywania możliwości odstąpienia od nałożenia kary w kontekście zaistnienia przesłanki ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego, o tyle nie można się zgodzić z jednozdaniowym wnioskiem końcowym o braku ich wystąpienia w realiach przedmiotowej sprawy. W każdym bowiem przypadku negatywnego rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia należności pieniężnej po stronie organu aktualizuje się obowiązek szczególnie przekonywującego i jasnego uzasadnienia tak co do faktów jak i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją. Natomiast organy orzekające w sprawie obowiązkowi temu nie sprostały. Dokonały one błędnej wykładni pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego warunkujących możliwość odstąpienia od nałożonej kary w związku z niedokonaniem zgłoszenia rejestrowego.

W ocenie skarżącej, organy nie rozważyły, że powyższe naruszenie w toku wieloletniej działalności gospodarczej prowadzonej przez odwołującą (od 2004 r.) miało miejsce po raz pierwszy. Co więcej, w momencie dowiedzenia się o popełnionym naruszeniu odwołująca dokonała niezwłocznie wymaganego zgłoszenia. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż na podstawie posiadanych dokumentów przewozowych przewoźnik, ani jego kierowca nie zdawali sobie sprawy o przewożonym towarze przekraczającym dopuszczalny limit w nieznacznej ilości, a wymagającym dokonania stosownego zgłoszenia. Tym samym ich motywacja nie mieści się w kategorii świadomego naruszenia, wobec czego zasadnym i celowym byłoby rozważenie skorzystania z dobrodziejstwa odstąpienia od nałożonej kary. Powyższych okoliczności faktycznych nie można także oceniać w oderwaniu do obecnej trudnej sytuacji finansowej odwołującej, w szczególności w kontekście oceny wystąpienia przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" uzasadniającej odstąpienie od nałożonej kary.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że dopuszczalność odstąpienia od nałożonej kary wynika wprost z art. 22 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych zastosowanie mają przepisy ordynacji podatkowej, w której przewidziano m.in. "ważny interes podatnika" lub " interes publiczny" (art. 67a § 1 O.p.), co koresponduje z "ważnym interesem przewoźnika" oraz "interesem publicznym" na gruncie omawianej ustawy. Niewątpliwie kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ww. ustawy stanowi dochód budżetu państwa. Na powyższe zagadnienie można spojrzeć także w szerszym kontekście, tj. przez pryzmat ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., zwanej dalej: u.f.p.). Niezależnie więc od typu regulacji: umorzenia należności, odroczenia płatności, rozłożenia na raty spłat lub odstąpienia od nałożonej kary wymagany jest wniosek dłużnika/podatnika, a ponadto każdorazowo należy wyczerpująco umotywować wniosek.

Dalej skarżąca wskazała, że nieprawidłowym jest stanowisko organu, zgodnie z którym interesowi wnioskodawcy (dłużnika) przeciwstawia się interes publiczny, tj. pozostałych obywateli, w sytuacji gdy sprawa dotyczy umorzenia wierzytelności, której źródło stanowi kara pieniężna, do ponoszenia której nie są zobligowani wszyscy obywatele, inaczej niż w przypadku podatków. Powyższego rozróżnienia w toku postępowania nie dokonał organ I ani II instancji, wykluczając istnienie przesłanki "interesu publicznego", choć powinno ono stanowić wstęp do jakichkolwiek rozważań w zakresie odstąpienia od nałożonej kary.

Ponadto zdaniem skarżącej, należy mieć na uwadze, że pojęcie "interes publiczny" jest nieostre i należy je rozumieć dwojako, z jednej strony jako sprawiedliwość, bezpieczeństwo, czy też zaufanie do organów państwa, z drugiej strony jako interes fiskalny państwa. Wobec tego należy mieć na uwadze prewencyjny (wychowawczy) charakter kary stanowiącej podstawę złożonego wniosku. Kara nie została ustanowiona przez prawodawcę jako kolejne źródło dochodu Skarbu Państwa, lecz jako narzędzie do dyscyplinowania przewoźników. Organy nie poświęciły też żadnej refleksji nad kwestią, czy na gruncie omawianej sprawy jedynie wymierzenie kary w wysokości 20.000,00 zł będzie równoznaczne ze spełnieniem celów wychowawczych, jakie przyświecały ustawodawcy przy wprowadzaniu ustawy o systemie monitorowania systemu drogowego. Nie zwróciły także uwagi na to, że w interesie publicznym leży ograniczanie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych, czy pomoc społeczną. Tymczasem przedmiotowa kara skutkować będzie całkowitą utratą płynności finansowej przez skarżącą, a także zakończeniem działalności na rynku usług przewoźników, stanowiąc realną groźbę utraty źródła utrzymania jej i rodziny. W konsekwencji zwiększyłoby się korzystanie z pomocy państwa oraz zasiłków przez B. B., co w dłuższej perspektywie uzależniłoby ją na trwałe od instrumentów pomocowych państwa.

Zdaniem skarżącej zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powierzchowna analiza przesłanek "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego" nie ma odniesienia do materiału dowodowego sprawy. Organ nie odniósł się dokładnie do sytuacji skarżącej, albowiem nie powołał się na wysokość dochodu osiąganego przez skarżącą, nie dokonał wyliczeń obciążeń strony, ani nie określił jej zdolności płatniczych. Co więcej, organ nie rozważył czy możliwe jest odstąpienie od wymierzenia kary lub częściowe jej umorzenie, tak, aby nałożona kara miała charakter wychowawczy, a przy tym nie powodowała ruiny zawodowej oraz spustoszenia w rodzinnym budżecie. Zatem ocena dokonana przez organ celno-skarbowy w aspekcie nieodstąpienia od nałożonej kary nosi cechy dowolności, a więc wykracza poza granice przyznanego organom uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i z tych względów podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708; dalej: ustawa).

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (na datę orzekania przez organy), systemowi monitorowania przewozu podlega przewóz towarów objętych pozycją CN 3811. Z kolei z art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że środki techniczne służące monitorowaniu przewozu towarów obejmują rejestr zgłoszeń wraz z modułem gromadzącym i przetwarzającym dane geolokalizacyjne, zwany dalej "rejestrem". Natomiast art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku przewozu towaru z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego albo państwa trzeciego przewoźnik jest obowiązany przesłać do rejestru, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, zgłoszenie i uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia. W sytuacji natomiast niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika, nakłada się na niego karę pieniężną w wysokości 20 000 zł (art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jednakże w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 (art. 22 ust. 3 ustawy). Przywołany zaś art. 26 ust. ustawy stanowi, że organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: (1) nie stanowi pomocy publicznej albo (2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo (3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest fakt, że w dniu [...] września 2017 r., przewoźnik B. B. prowadząca Usługi Transportowe "[...]", wykonywała (za pomocą swojego kierowcy) przewóz towaru o nazwie FORTEMIX i pozycji CN 3811 oraz numerze ADR UN3265, który był przewożony z terytorium Czech na Łotwę, oraz, że nie przesłała do rejestru zgłoszenia i w związku z tym nie uzyskała numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia. Zresztą po przeprowadzeniu kontroli, jeszcze tego samego dnia przewoźnik dokonał stosownego zgłoszenia i uzyskał wymagany numer referencyjny – patrz k. 20 akt adm. Powyższe potwierdza tylko, że dokonanie zgłoszenia i uzyskanie numeru referencyjnego było w tym przypadku wymagane.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym organy prawidłowo zinterpretowały przepis art. 22 ust. 3 ustawy w zakresie rozumienia pojęć "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego" i czy w związku z tym nie powinny odstąpić od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20. 000 zł.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. w zw. z art. 124 O.p. i art. 121 § 1 O.p. Wskazane przepisy wskazują, jakie elementy winna zawierać decyzja i jak winno być prowadzone postępowanie podatkowe. W ocenie Sądu organy prowadzące przedmiotowe postępowanie przepisów tych nie naruszyły. Zebrano cały dostępny materiał dowodowy, przeanalizowano go, dano możliwość skarżącej wypowiedzieć się w pełnym zakresie i złożyć wszelkie uznane przez nią za istotne, dowody. W sytuacji złożenia przez nią wniosków o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, organ I instancji wzywał skarżącą do złożenia określonych materiałów dowodowych, z czego zresztą skarżąca skorzystała. Postępowanie prowadzone zatem było w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Na żadnym jego etapie nie pojawiła się jakakolwiek kwestia po stronie organów, która by zaskoczyła skarżącą. Także uzasadnienia obu decyzji w pełni odpowiadają wymogom wynikającym z art. 210 § 3 O.p. Przy podnoszonym powyżej zarzucie strona nie precyzuje, czego właściwie organ nie wyjaśnił lub do czego się nie odniósł.

Jako niezasadny Sąd uznaje także zarzut naruszenia art. 120 § 1 O.p., art. 122 O.p. i art. 191 O.p. Organy bowiem, jak już wyżej wspomniano, rozstrzygnęły na podstawie kompletnego materiału dowodowego, czyli takiego, jaki dało się zebrać w niniejszym postępowaniu. Strona skarżąca nie wskazuje przy tym, jakich dowodów organ nie przeprowadził, albo które pominął przy ocenie przesłanek występowania wyjątkowych okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Trudno także mówić o naruszeniu w tym przypadku zasady swobodnej oceny dowodów czy też przyjęciu wszelkich wątpliwości na niekorzyść strony. Organy w sposób czytelny uzasadniły bowiem swoje stanowiska, dlaczego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego okoliczności podnoszone przez skarżącą nie stanowiły przesłanek dających podstawę do odstąpienia od nałożenia kary. Nie jest też tak, jak zarzuca skarżąca, że organy nie odniosły się do jej sytuacji, gdyż nie powołały się na wysokość dochodu osiąganego przez skarżącą, nie dokonały wyliczeń obciążeń strony, ani nie określiły jej zdolności płatniczych. Dysponując tymi danymi, a zatem niezależnie od tego, czy dokładnie - jak tego chce skarżąca, czy mniej dokładnie je opisując, organy oceniły bowiem, że kwestie powyższe nie stanowią podstawy do uznania, że w sprawie zachodzi przesłanka do uznania, że zachodzi "ważny interes przewoźnika". Z formalnego punktu widzenia o żadnym naruszeniu przepisów postępowania nie może być więc mowy. Czy natomiast mogło to stanowić naruszenie przepisów prawa materialnego, o tym niżej.

Jako niezasadny należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy w zakresie wykładni pojęcia "ważny interes przewoźnika" oraz "interes publiczny". W uzasadnieniu skargi skarżąca dokonuje szeregu interpretacji i wykładni dotyczących tych pojęć nie tylko na gruncie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, ale także na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa oraz ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej nie jest zasadne. Podkreślenia bowiem wymaga, że odpowiedzialność pod rządami omawianej ustawy ma charakter obiektywny, zaś jej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. towarów wrażliwych. Powyższe oznacza więc, że odpowiedzialność przewoźnika nie jest wyłączona nawet za uchybienia, które popełnione zostały wskutek nieświadomego działania, błędów, czy też pomyłek. Nie przewidują także możliwości uwzględnienia "incydentalności" naruszenia przepisów, czy też wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 493/18).

Przedmiotowa ustawa nie definiuje pojęć "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego", a zatem wypełnienie ich treścią należy do organów orzekających. Pamiętać jednak trzeba o tym, że odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania albo wręcz jako sytuacja nadzwyczajna, przypadek losowy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 569/18). O istnieniu ważnego interesu przewoźnika, uprawiającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Przy czym użycie słowa "ważny" podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na tenże interes. Natomiast pojęcie interesu publicznego powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy ((por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 572/18).

Dokonując oceny występowania przesłanki "ważny interes przewoźnika" organ wziął pod uwagę argumenty skarżącej odnoszące się do ryzyka utraty płynności finansowej poprzez realną możliwość zapłaty kary, rozmiaru jej przedsiębiorstwa, rodzinnego charakteru prowadzonej działalności, złej sytuacji finansowej firmy, liczby zaciągniętych kredytów, złego stanu zdrowia męża przewoźnika, niepowodzeń w działalności gospodarczej, ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. Trafnie jednak wskazał, że nie są one przesłankami uzasadniającymi odstąpienie od nałożenia ww. kary. Nie można ich kwalifikować jako przesłanki ważnego interesu przewoźnika, gdyż nie powstały w związku ze szczególnymi zdarzeniami, niezależnymi od sposobu postępowania firmy, takimi jak zdarzenia losowe, wypadek, sytuacja nadzwyczajna, a są tylko bezpośrednią konsekwencją działania firmy.

Sąd podziela stanowisko organów i dodatkowo stwierdza, że ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę spoczywa na tym przedsiębiorcy a nie na państwie. Także nałożonej kary nie można traktować jako dyskryminacji przedsiębiorcy, gdyż funkcją kary nie jest utrudnienie prowadzenia tej działalności, tylko wymuszenie należytego prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09). W świetle powyższego stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że oprócz przedstawienia przez skarżącą trudnej sytuacji ekonomicznej jej przedsiębiorstwa i częściowo jej rodziny, nie wykazała ona żadnych okoliczności nadzwyczajnych, które można by zakwalifikować jako uzasadniające "ważny interes przewoźnika", a tylko takie dawałyby podstawę do odstąpienia przez organy od nałożenia kary pieniężnej.

Jeśli zaś chodzi o argumentację odnośnie zaistnienia "interesu publicznego", to skarżąca skoncentrowała się na rozważaniach dotyczących okoliczności powstania nieprawidłowości, naruszenia zasady zaufania do organów państwa, nieposzlakowaną swoją opinię jako przedsiębiorcy oraz legalnie i uczciwie prowadzonej działalności gospodarczej. Dodatkowo podniosła, że organy nie rozważyły celu nałożenia kary oraz faktu, że jej nałożenie może spowodować kolejne wydatki po stronie państwa w postaci zasiłków i szeroko rozumianych środków pomocowych.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej w tym względzie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że zagrożenie karą pieniężną za niedopełnienie określonych obowiązków przez przewoźnika nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że ustawa realizuje "cele fiskalne", gdyż przedmiotowa kara pieniężna nie wynika ze stosunków publicznoprawnych. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 493/18, ewentualny obowiązek uiszczenia kary pieniężnej określonej w ustawie nie jest bowiem następstwem realizacji przepisów, a jest wynikiem ich naruszenia, zaś przewidziane w ustawie sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne.

W ocenie Sądu także akcentowanie przez skarżącą faktu prawidłowego dotychczasowego sposobu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej nie wpływa na ocenę, iż wymierzenie kary pieniężnej naruszy interes publiczny. Prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z prawem nie jest bowiem przywilejem tylko obowiązkiem przedsiębiorcy, zaś kara pieniężna jest właśnie sankcją za naruszenie tego obowiązku.

Sąd nie podziela też argumentacji skarżącej w zakresie braku rozważenia przez organy wpływu wymierzonej kary na ewentualną kondycję przedsiębiorstwa, które może upaść, co w efekcie może doprowadzić do wydatków po stronie państwa w postaci zasiłków i szeroko rozumianych środków pomocowych, jakie państwo będzie musiało ponieść na rzecz skarżącej. Przy tak zarysowanym zagadnieniu podzielenie argumentacji skarżącej byłoby równoznaczne z zaprzeczeniem celu i sensu ustawy. W interesie państwa nie jest bowiem doprowadzanie przedsiębiorców do upadłości, ale dyscyplinowanie ich w zakresie przestrzegania przepisów prawa, bowiem to m.in. w tym przejawia się interes publiczny.

W tym miejscu zauważenia też wymaga, że określona w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy kara pieniężna w wysokości 20.000 zł, w sytuacji zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, nie mogła być przez organy wymierzona w wysokości niższej. Wskazany przepis nie daje takiej możliwości. Albo więc organ wymierza ją we wskazanej wysokości, albo też z mocy art. 22 ust. 3 ustawy odstępuje od jej wymierzenia w całości.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.