Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 788/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 c ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 44 c
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 788/14 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 28 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska, , , Protokolant, starszy referent Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r., sprawy ze skargi M. P., na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nakazania zaprzestania działalności firmom w pomieszczeniach lokalu służącym wprowadzaniu do obrotu produktów, , oddala skargę., , ,


UZASADNIENIE

1. Zaskarżona decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M. P., (dalej: skarżący), powołując się między innymi na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [dalej ustawa o PIS] (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...], nr: [...], nakazującą skarżącemu zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w pomieszczeniach lokalu przy ul. [...], służącym wprowadzaniu do obrotu następujących imitacji produktów: rozpałka do pieca o kolorze śliwkowym, rozpałka do pieca o kolorze winogronowym, odświeżacz do bidetu o zapachu pomarańczowym, winogronowy zapach, zgrzewka foliowa przyciemniona (13,5 cm x 6,0 cm) - brak nazwy - brak przyklejonej etykiety.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ustalił, że w dniu [...] stycznia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. z funkcjonariuszami Komendy Miejskiej Policji w W. przeprowadził kontrolę sanitarną w obiekcie przy ul. [...] w W., w którym działalność prowadzili: A Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz skarżący. Podczas kontroli przeprowadzonej w obecności E. N. – przedstawiciela właściciela obiektu, stwierdzono produkty o podanych wyżej nazwach. Po rozpakowaniu losowo wybranego produktu : imitacja produktu rozpałka do pieca o kolorze śliwkowym stwierdzono, że na etykiecie znajdowało się ostrzeżenie: "Produkt jest nie do spożycia! Chronić przed dziećmi. Tylko dla osób pełnoletnich. Używać zgodnie z instrukcją obsługi. W razie nieprawidłowego użycia natychmiast skontaktować się z lekarzem". Po otwarciu opakowania wewnątrz znajdowała się torebka "woreczek strunowy" wypełniona suszem w kolorze zielonym. Towary, o których wyżej mowa znaleziono podczas przeszukania pomieszczeń sklepu w skrzynce na liczniki elektryczne, znajdującej się w toalecie przynależnej do sklepu. Łącznie zabezpieczono 48 opakowań, w tym 43 opakowania zawierające susz w kolorze zielonym, a 5 zawierające biały proszek. Obecny na miejscu technik kryminalistyki obie substancje poddał wstępnemu badaniu na testerze, jednak żadna z wykonanych prób nie wskazała, aby któraś z substancji była narkotykiem w postaci amfetaminy bądź marihuany. Protokół kontroli został odebrany i podpisany przez pracownika sklepu, który nie wniósł uwag.

Podczas przeprowadzania czynności kontrolnych funkcjonariusz Policji przesłuchał pracownicę sklepu, która oświadczyła, że "wie o tym, że wprowadzała do obrotu środki zastępcze. Zajmuje się tym od 20 grudnia 2013 roku, od tego też dnia zatrudniona jest w przedmiotowym sklepie na stanowisku sprzedawczyni (...)". Podała również, że w okresie od dnia 20 grudnia 2013 r. do dnia 20 stycznia 2014 r. sprzedała opisane towary łącznie 237 razy i że wprowadziła do obrotu około 30g środka zastępczego, sprzedając go w różnych gramaturach i cenach. Za 0,3 g klient płacił 50 złotych, za 0,5 g płacił 30 złotych za 1 g 50 złotych. Cena uzależniona była od jakości towaru, który był odpowiednio oznaczony napisami: podpałka, rozpałka oraz odświeżacz do bidetu. W tej sprawie została sporządzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. adnotacja służbowa o odstąpieniu od zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. od określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony, z uwagi, iż załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Ze względu na wygląd, sposób pakowania, oznakowania produktów, postać, w jakiej oferowane są do sprzedaży organ I instancji przyjął, że zachodzi podejrzenie, że mogą to być środki zastępcze. W związku z tym w dniu [...] na podstawie art. 27 c ust. 1 i ust 3 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wydał decyzję nr [...] wstrzymującą wprowadzanie do obrotu przez A Sp. z o.o. i przez skarżącego zabezpieczonych produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, na czas 18 miesięcy. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na ochronę zdrowia ludzi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nr [...].

Organ II instancji ustalił następnie, że w dniu 7 lutego 2014 r. organ I instancji został poinformowany przez funkcjonariuszy Policji, że w pomieszczeniach lokalu przy ul. [...], pomimo decyzji wstrzymującej wprowadzanie produktów, wciąż są one wprowadzane do obrotu. W konsekwencji powyższego tego samego dnia, przy współudziale funkcjonariuszy Policji, przeprowadzono ponownie kontrolę sanitarną podczas której w skrzynce na liczniki znajdującej się w toalecie stwierdzono 24 opakowania przedmiotowych produktów. Kontrola została przeprowadzona w obecności pracownika – M. B. Z adnotacji służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji wynikało, że pracownik ten wiedział, że wprowadza do obrotu środki zastępcze. Podał on, że zajmuje się tym od 3 lutego 2014 r., tj. od dnia zatrudnienia w sklepie na stanowisku sprzedawcy (...) i że zatrudnił go M. F., natomiast sklep należy do skarżącego. Pracownik ten w okresie od 3 do 7 lutego 2014 r. sprzedał łącznie, nie mniej niż 15 razy środki zastępcze postronnym osobom, które przychodziły po towar do sklepu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nakazał zaprzestania prowadzenia działalności A Sp. z o.o. oraz skarżącemu w lokalu przy ul. [...] w W., w którym wprowadzano do obrotu produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że mogą stanowić środki zastępcze i stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ II instancji, rozpoznając odwołanie wniesione od powyższej decyzji przez skarżącego oraz przez A Sp. z o.o., przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skierowane zapytanie Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że zarówno E. N., jak i M. B., zatrudnieni byli przez A Sp. z o.o. Przesłuchano także w charakterze świadków E. N. oraz M. B. Na podstawie zeznań złożonych przez E. N. ustalono, że umowę o pracę zawarła z A Sp. z o.o., jednakże osobą prowadzącą rekrutację oraz nadzorującą jej pracę był M. F., który mianem "szefa" określał skarżącego. Ustalono także, że od godziny 8 do godziny 12 działalność w lokalu miał prowadzić wyłącznie skarżący, przy czym wewnątrz lokalu nie było wyraźnie wprowadzonego podziału na dwa sklepy. Wewnątrz sklepu znajdowały się tylko dwie wywieszki informujące, że "prowadzone są 2 działalności o różnych numerach NIP, jedna od godziny 8 do godziny 12, druga od godziny 12 do godziny 20". Nie było natomiast podziału magazynu i znajdowała się jedna wspólna kasa fiskalna ze sprzedawczynią pracującą od godziny 8 do godziny 12. E. N. wskazała również, że asortyment oficjalnie sprzedawany w sklepie, faktycznie nie był ani przedmiotem dostaw, ani sprzedaży, a sprzedawane były wyłącznie rozpałki do grilla i kominka oraz odświeżacze do bidetu, przechowywane w skrzynce w toalecie. Podała także, że "nikt nigdy oficjalnie nie powiedział, iż produkty te stanowią środki zastępcze, jednak nie można ich było wystawić na półkę". Także M. B. potwierdził, że był zatrudniony w A Sp. z o.o., a osobą prowadzącą rekrutację oraz nadzorującą jego pracę był M. F. Podał, że "od początku było mu powiedziane, że będzie sprzedawał legalne środki relaksujące, które oznaczone były jako rozpałka lub odświeżacz do bidetu, a klienci byli zainteresowani tylko tym asortymentem". Potwierdził również, że wewnątrz lokalu nie było wyraźnie wprowadzonego podziału lokalu na dwa sklepy. Były tylko dwie wywieszki wewnątrz sklepu informujące, iż prowadzone są 2 działalności. Wskazał także, że asortyment oficjalnie sprzedawany w sklepie faktycznie nie był ani przedmiotem dostaw, ani sprzedaży, a sprzedawane były wyłącznie rozpałki do grilla i kominka oraz odświeżacze do bidetu, przechowywane w skrzynce w toalecie przynależącej do sklepu. W postępowaniu odwoławczym przesłuchano w charakterze świadka także K. G., która zeznała, że sklepy skarżącego są zwykle dzielone z innymi podmiotami, a podział ten znajduje wyraz w osobnych magazynach, w osobnych szafkach zamykanych na klucz i osobnych kasach fiskalnych. Na podstawie zeznań złożonych przez E. M., pracownika zatrudnionego przez skarżącego i przez A ustalono natomiast, że M. F. był "najprawdopodobniej" przedstawicielem skarżącego i że podział sklepu na dwa podmioty polegał wyłącznie na odrębnym opisaniu dwóch gablot w środku lokalu. Organ II instancji otrzymał także materiały z postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Komendę Miejską Policji w W., w tym protokół przesłuchania K. W. Na ich podstawie ustalił, że K. W. w dniu 20 stycznia 2014 r. o godz. 11.30 został wylegitymowany, gdy wychodził ze sklepu przy ul. [...] w W. Podczas kontroli osobistej znaleziono u niego woreczek strunowy wraz z zawartością nieznanej substancji koloru zielonego oraz lufkę szklaną. Środek ten – jak zeznał – zakupił "ok. godz. 11:30 w sklepie, z którego wychodził". Towar ten zakupił po raz drugi, wcześniej kupił go 18 stycznia 2014 r. Zaraz po zakupie załadował nim szklaną lufkę i zaczął palić po ok. 2-3 min. poczuł jak określił "pozytywne nastawienie do ludzi". Organ II instancji nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżącego dowodu z oględzin lokalu przy ul. [...] w W. przyjmując, że z uwagi na upływ czasu od okresu, do którego odnosiło się postępowanie, dowód ten byłby nieprzydatny dla stwierdzenia okoliczności sprawy. Ponadto – jak zaznaczył – sposób funkcjonowania sklepu przy ul. [...] w W. został dostatecznie dobrze udokumentowany dowodami z zeznań świadków oraz z dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji, podkreślił, że w tej sprawie wydano, na podstawie art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, decyzję nr [...] z dnia [...], nakazującą skarżącemu oraz A sp. z o.o. wstrzymanie wprowadzania do obrotu wymienionych w tej decyzji produktów, co do których istnieje podejrzenie, że mogą one stanowić środki zastępcze. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nr [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 27 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, już sama okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiła wystarczającą podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 27 c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w konsekwencji utrzymania w mocy także zaskarżonej decyzji Nr [...] wydanej przez organ I instancji.

Organ II instancji, odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niewłaściwego ustalenia stron postępowania przyjął, że organ I instancji trafnie ustalił, że obie strony wprowadzały do obrotu produkty, co do których istnieje podejrzenie, że mogą to być środki zastępcze. Ustalenie takie – jak podkreślił – było w pełni prawidłowe, pomimo że brak było bezpośredniego dowodu wskazującego na wprowadzenie do obrotu przez skarżącego środków zastępczych. Zaznaczył, że w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu zebranych w sprawie dowodów, co obejmuje także możliwość opierania swoich ustaleń wyłącznie na dowodach pośrednich, jak i dopuszczalność stosowania domniemań faktycznych. Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że nie potwierdzono zarzutu skarżącego, że jedyne co łączy jego działalność ze spółką A Sp. z o.o. to wspólne wejście do prowadzonych przez siebie sklepów, a tym samym taki sam adres prowadzonej działalności i że podmioty te użytkują całkowicie od siebie oddzieloną powierzchnię lokalu. Kluczowe było ustalenie, że dostęp do toalety, w której znajdowała się szafka z podejrzanymi produktami mieli pracownicy zarówno skarżącego, jak i A Sp. z o.o., ponadto skrzynka ta nie była oznaczona, że przynależy do jednego z podmiotów.

Organ II instancji zwrócił uwagę także na to, że skoro M. F. za "szefa" uznawał skarżącego, to sklep był faktycznie wspólną działalnością A sp. z o.o. oraz skarżącego. Tym samym można było przyjąć, że to obie strony wspólnie prowadziły działalność polegającą na wprowadzaniu do obrotu produktów podejrzanych o posiadanie właściwości środków zastępczych w lokalu przy ul. [...] w W. Potwierdzeniem powyższego były zeznania E. N. i M. B., z których wynikało, że pracownicy pracujący w godzinach "formalnie przypisanych" do działalności skarżącego odbierali utarg wypracowany w godzinach przypisanych do działalności A sp. z o.o. Organ II instancji podkreślił, że nie dał wiary zeznaniom E. M., w zakresie w jakim przeczyły one okolicznościom podawanym przez E. N. oraz M. B. Świadek bowiem w dalszym ciągu współpracuje z "panem G." (większościowym wspólnikiem A sp. z o.o.) oraz ze skarżącym w ramach innego sklepu zorganizowanego na podobnych zasadach.

Organ II instancji przyjął w rezultacie, że rzekomy podział sklepu na dwie działalności był działaniem obliczonym wyłącznie na utrudnianie postępowań administracyjnych, w tym skierowanie tego postępowania na podmiot o znacznie bardziej ograniczonej odpowiedzialności (A sp. z o.o.). Trudno bowiem wskazać ekonomiczny powód, aby skarżący prowadził działalność polegającą na sprzedaży produktów po 2, 4, 6 zł, których, jak wskazała E. M., nikt nie kupował. Niezbitym dowodem potwierdzającym fakt wprowadzania do obrotu podejrzanych produktów przez skarżącego była przy tym notatka służbowa Komendy Miejskiej Policji w W., z której wynikało, że dnia 20 stycznia 2014 r. o godz. 11.30. wylegitymowany został mężczyzna wychodzący ze sklepu przy ul. [...] w W. Podczas kontroli osobistej u niego znaleziono woreczek strunowy wraz z zawartością nieznanej substancji koloru zielonego oraz lufkę szklaną. Środek ten zakupił ok. godz. 11:30 w sklepie z którego wychodził, czyli w czasie kiedy swoją działalność nominalnie prowadził wyłącznie skarżący.

W dalszych wywodach uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowił przepis art. 27 c ust.3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastosowany w związku z art. 44 c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Mając na uwadze przesłanki wymienione w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przyjął, że wystarczającą przesłanką do skorzystania z kompetencji określonych w art. 27 c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w stosunku do produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, jest samo wprowadzanie do obrotu środka, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Za zbyteczne natomiast, według organu II instancji, uznać należało dodatkowe ustalenie, czy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że substancje te stanowią zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Decyzje wydawane na podstawie art. 27 c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z zasady mają bowiem charakter prewencyjny i wydawane są już w przypadku "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stanowi środek zastępczy. Podejrzenie to nie wymaga potwierdzenia zawartego w wynikach badań zatrzymanych produktów, mających na celu weryfikację czy stanowią one środki zastępcze.

W podanym wyżej kontekście organ II instancji przyjął, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 27 c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Podejrzenie, że zabezpieczone produkty stanowiły środek zastępczy wzbudzał ich wygląd i to, że po otwarciu zewnętrznego opakowania w środku znajdowała się torebka "woreczek strunowy" wypełniona suszem w kolorze zielonym. Ponadto na opakowaniu znajdowały się charakterystyczne dla dotychczas rozpoznanych środków zastępczych ostrzeżenia: "Imitacja produktu. Produkt nie do spożycia! Chronić przez dziećmi. Tylko dla osób pełnoletnich. Używać zgodnie z instrukcją obsługi. W razie nieprawidłowego użycia natychmiast skontaktować się z lekarzem". Podejrzenie, że były to środki zastępcze uzasadniała także okoliczność, że produkty schowane były w skrzynce na liczniki elektryczne znajdującej się w toalecie przynależącej do sklepu. Mogło to świadczyć o tym, że skarżący miał świadomość, że wprowadzane produkty są prawem zabronione. Organ II instancji zwrócił także uwagę na to, że podczas kontroli osoby sprzedające towary oświadczyły, że "wiedzą, iż wprowadzają do obrotu środki zastępcze". Sprzedawano je w saszetkach po 1,0 g, 0,5 g i 0,3 g, a ich cena jednostkowa wynosił od 30 do 50 zł za opakowanie. Na tej podstawie można było zasadnie wywieść, że tak wysokie ceny są nieadekwatne do cen rynkowych towarów podobnego przeznaczenia oraz ich ilości w opakowaniu, a nadto występowanie podobnych produktów i wprowadzanie ich do obrotu na terenie kraju wskazuje, że mogą to być środki zastępcze.

Organ II instancji wyjaśnił, że z doświadczenia zdobytego podczas prowadzenia postępowań oraz z informacji opublikowanych w mediach na temat rodzajów, działania i szkodliwości środków zastępczych można wywnioskować, że produkty sprzedawane jako np. środki do konserwacji komputerów osobistych, odświeżacze powietrza, substancje zapachowe, to w rzeczywistości środki zastępcze, które są szkodliwe i stanowią realne zagrożenie dla zdrowia ludzi, na co wskazują wyniki badań i doniesienia prasowe dotyczące zatruć po spożyciu takich środków. W podsumowaniu organ II instancji przyjął, że zasadnie nakazano stronom zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 27 c ust.3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach tego lokalu. Podkreślił przy tym, że chybione były podniesione w odwołaniu zarzuty niewłaściwego uzasadnienia, gdyż organ I instancji przytoczył w nim prawidłową podstawę prawną decyzji i zawarto w nim uzasadnienie faktyczne, które w wystarczający sposób tłumaczy podstawę faktyczną decyzji. W ocenie organu II instancji nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania na skutek braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Zasada wyrażona w tym przepisie wyłączona jest wówczas, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., przewidującym możliwość odstąpienia przez organy administracji publicznej od określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia, a to z uwagi na zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, jakie wynikało z wprowadzania do obrotu zatrzymanych produktów, natomiast organ I instancji odstąpienie od zasady czynnego udziału strony utrwalił stosowną adnotacją urzędową.

Organ II instancji odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 ust.6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podkreślił, że zgodnie ust. 1 tego przepisu dotyczy on wyłącznie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Działalność polegająca na wprowadzaniu do obrotu lub produkcji środków zastępczych nie może być natomiast uznawana za działalność gospodarczą. Wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych nie jest wolne, lecz objęte jest całkowitym i generalnym zakazem wyrażonym u art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. nieważność wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, co do której nie mają zastosowania ustalenia organu administracji i która nie jest właścicielem, ani dystrybutorem produktów, co do których organ ten ma podejrzenie, że są środkami zastępczymi oraz nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, przez nieustalenie kręgu stron postępowania, zakresu działalności skarżącego i tego, że nie jest związany strukturalnie, majątkowo ani osobowo z A sp. z o.o., nie prowadzi żadnej działalności oprócz sklepu "[...]" w lokalu przy ul. [...] w W., nie jest też właścicielem zatrzymanych produktów, na co wskazuje etykieta zatrzymanych przez organ środków, brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych,

5. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 75 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów przed wydaniem skarżonej decyzji,

6. naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej wyłącznie w stosunku do innego aniżeli strona postępowania podmiotu, tj. spółki A sp. z o.o., z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym naruszenie art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 82 ustawy z uwagi na prowadzenie kontroli bez udziału przedsiębiorcy czy jakiegokolwiek jego przedstawiciela,

7. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi", a także braku podstaw do zastosowania tych środków w stosunku do podmiotu który nigdy nie wprowadzał wskazanych substancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, gdyż wbrew jej wywodom zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c tej ustawy.

W szczególności, jako chybiony ocenić trzeba podniesiony w pkt. 1 skargi zarzut nieważności decyzji polegający na skierowaniu jej do osoby niebędącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz korespondujący z nim (pkt 3 skargi) zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący w żaden sposób nie podważył kluczowego dla rozpoznawanej sprawy ustalenia, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w pomieszczeniach lokalu przy ul. [...], służącym wprowadzaniu do obrotu produktów, co do których wystąpiło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze, był związany z tym, że produkty te znajdowały się w jednym lokalu, wykorzystywanym na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej zarówno przez niego, jak i przez spółkę A sp. z o.o.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było dotknięte żadnym błędem ustalenie, że rzekomy podział sklepu na dwie działalności był działaniem obliczonym na utrudnienie ustalenia, który z tych podmiotów wprowadza do obrotu środki zastępcze. O tym zaś, że wprowadzanie tych środków do obrotu ma miejsce także w czasie, gdy skarżący "prowadził" sklep, tj. od godziny 8 do 12 rano, dowodziło, oprócz zeznań świadków – sprzedawców, ujawienie sprzedaży środka zastępczego w dniu 20 stycznia 2014 r. o godzinie 11.30 K. W. Zeznał on bowiem, że środek ten zakupił "ok. godz. 11.30 w sklepie, z którego wychodził".

W pełni uzasadnione było w związku z tym ustalenie, że oba podmioty (skarżący i A sp. z o.o.) wprowadzały do obrotu środki, co do których wystąpiło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze. Dla wydania zaskarżonej decyzji nie było przy tym wymagane, aby zgromadzono dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, gdyż wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mogą mieć one taki charakter.

Znamienne było miejsce przechowywania środków, co do których wystąpiło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze, tj. skrzynka na liczniki elektryczne znajdująca się w toalecie przynależnej do sklepu. Wbrew zaś temu co podniesiono w skardze, nie miało istotnego znaczenia ustalenie, kto był ich właścicielem, gdyż obrót (przechowywanie i udostępnianie) środkami zastępczymi jest oderwany od kwestii własności. Przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ustalenie, że prowadzona jest działalność, polegająca na wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Nie jest natomiast istotne kto jest właścicielem tego produktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organ II instancji przeprowadził w rozpoznawanej sprawie staranne i wnikliwe postępowanie. Na podstawie przeprowadzonych dowodów organ ten doszedł do w pełni uprawnionego wniosku, że skarżący jest stroną toczącego się postępowania i może być adresatem decyzji nakazującej czasowe (na okres nie dłuższy niż trzy miesiące) zaprzestanie działalności w sklepie przy ul. [...] w W. Aby uniknąć powtórzeń, Sąd odwołuje się do dowodów i okoliczności przedstawionych na str. 6 – 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Argumentacja przedstawiona przez organ II instancji jest logiczna, przekonująca i wnikliwie uzasadniona. Podkreślenia wymaga tylko to, że z adnotacji służbowej sporządzonej podczas kontroli przez funkcjonariusza wynikało, że sprzedawcy zatrudnieni w sklepie wiedzieli o tym, że wprowadzają do obrotu środki, co do których wystąpiło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze. Pośrednio świadczyły o tym takie okoliczności, jak miejsce przechowywania środków, ich cena oraz opakowania i znajdujące się na nich napisy ostrzegawcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko organu II instancji, w którym przyjęto, że skarżący jest stroną postępowania i może być adresatem wydanej w jego wyniku decyzji. Nie sposób w tym miejscu pominąć tego, że w skardze dokonano wybiórczej prezentacji poszczególnych fragmentów zdarzeń, pomijając te elementy zdarzeń, które były dla skarżącego niekorzystne. Taka selektywna prezentacja stanu faktycznego, bez uwzględnienia całokształtu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy nie mogła doprowadzić do stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Wniesiona skarga, będąca powieleniem odwołania, w istocie miała charakter polemiczny, zaś postawione zarzuty, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia faktyczne na dowodach ocenionych w sposób nieobiektywny i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, ocenić należało w realiach rozpoznawanej sprawy jako całkowicie chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako nieuzasadnione ocenił także podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 75 i art. 81 k.p.a.

Nie można pominąć tego, że skarżący miał w pełni zagwarantowany udział w postępowaniu odwoławczym. Stawiając zaś zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. pomija zastosowany w sprawie przez organ I instancji przepis § 2, zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest przy tym utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Trzeba odnotować, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji sporządził adnotację służbową o odstąpieniu od zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z uwagi na to, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W realiach rozpoznawanej sprawy było to w pełni uzasadnione. Bezwzględny zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych oznacza, iż prawodawca nie dopuszcza obrotu hurtowego i detalicznego tymi środkami, albowiem skutecznie egzekwowany zakaz wytwarzania i wprowadzania ich do obrotu uniemożliwia także późniejszy obrót hurtowy lub detaliczny środkami zastępczymi na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

Zauważyć ponadto należy, że pomimo tego, że w dniu 22 stycznia 2014 r. na podstawie art. 27 c ust. 1 i ust 3 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, organ I instancji wydał podlegającą natychmiastowemu wykonaniu decyzję nr [...] wstrzymującą wprowadzanie do obrotu przez A Sp. z o.o. i przez skarżącego zabezpieczonych produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, na czas 18 miesięcy, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2014 r. ustalono, że produkty te były nadal wprowadzane do obrotu.

Co do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zauważyć trzeba, że wyrażona w nim zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Samo zgłoszenie wniosków dowodowych przez stronę nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Nakaz taki nie wynika z treści art. 75 § 1 k.p.a. Organy administracji nie mają w związku z tym obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające są inne dowody.

Nieuzasadniony był także zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (pkt 6 skargi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, w myśl którego "Do przedsiębiorcy prowadzącego obrót handlowy lub detaliczny środkami zastępczymi nie znajdą w zakresie tej działalności zastosowania przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, analogicznie jak nie znajdują one zastosowania w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego obrót narkotykami (środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi) w warunkach innych niż określone w art. 40 i 41 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii".

Do takich wniosków prowadzi przede wszystkim analiza przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W myśl art. 44b tej ustawy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na środków zastępczych, tj. – jak stanowi art. 4 pkt 27 tej ustawy – substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produktu, rośliny, grzyba lub ich część, zawierających taką substancję, używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych.

W art. 44a o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca wprost wskazał, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 35, 36 i 40, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. To zaś a contrario oznacza to, że zamiarem prawodawcy było niestosowanie tych przepisów do innych rodzajów reglamentowanej w tej ustawie działalności, w tym między innymi do produkcji, sprowadzania i obrotu hurtowego i detalicznego środkami zastępczymi czy też środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi oraz prekursorami w okolicznościach innych niż te o których mowa w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W aktualnym stanie prawnym nie jest zatem możliwe prowadzenie legalnej działalności polegającej zarówno na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu, jak i na obrocie hurtowym bądź detalicznym środkami zastępczymi i co za tym idzie, działalność taka nie podlega ochronie wynikającej z zasady swobody działalności gospodarczej, w tym w szczególności ochronie przewidzianej w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Bezzasadny był będący powieleniem odwołania zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne między innymi ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. W przypadku działań inspekcji sanitarnej mających na celu zapobieganie wprowadzania na rynek produktów mogących stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, w pełni uzasadnione jest podejmowanie działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, przewidzianych w przepisach prawa. Tylko bowiem takie działania pozwalają na pełną realizację celów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz właściwy i skuteczny nadzór organów inspekcji sanitarnej nad obrotem środkami zastępczymi.

Chybiony był także zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, tj. decyzji nakazującej wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt (pkt 1) oraz nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (pkt 2).

Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu skarżący pomija całkowicie to, że zaskarżona decyzja została poprzedzona decyzją z dnia [...] wstrzymującą wprowadzanie do obrotu przez A Sp. z o.o. i przez skarżącego zabezpieczonych produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Decyzja taka wydawana jest na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Ustawodawca nie wymaga, aby podstawą jej wydania były dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, a wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mogą mieć one taki charakter. Istnienie takiej przesłanki przesądzono we wspomnianej już decyzji z dnia [...], a zaskarżona decyzja – z uwagi na przytoczone już brzmienie art. art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – była jej prostą konsekwencją.

W podsumowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi były całkowicie nieuzasadnione. Organ II instancji w sposób jasny i wyczerpujący wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną decyzji.

Z tych wzglądów przyjąć należało, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu i wobec tego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę, jako niezasadną należało oddalić.