Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 176/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne~Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Koniusza z dnia 29 grudnia 1998 r. nr IV/24/98 w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa – Dalewice 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 2, b) § 9 ust. 1 i 2, c) § 12 ust. 2 i 4, d) wyrażenie "w szczególności" we wprowadzeniach do wyliczenia w § 12 i § 17, e) § 14 ust. 1, f) § 16 ust. 2 i 3, g) § 17 ust. 4, h) § 19 ust. 1, i) wyrażenie "w razie jego nieobecności Z-ca Sołtysa" w § 3, j) wyrażenie "Z-cy" w § 4, k) wyrażenie "jego Zastępcy" w § 7 ust. 3, l) wyrażenie "lub Z-ca" w § 7 ust. 5, ł) wyrażenie "lub jego Z-ca" w § 10 ust. 3b, m) wyrażenie "jego Zastępcy" w § 13 ust. 1, n) wyrażenie "jego Z-cy" w § 13 ust. 2, o) wyrażenie "jego Z-ca" w § 13 ust. 3, p) wyrażenie "Z-cy" w § 16 ust. 1; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Koniusza podjęła w dniu 29 grudnia 1998 roku uchwałę nr lV/24/98 w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa - Dalewice. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) oraz § 4 Statutu Gminy Koniusza przyjętego uchwałą Nr XVI/74/96 z dnia 8 lutego 1996 roku. Rady Gminy Koniusza uchwaliła co następuje:

§ 1. Przyjmuje się jednolity tekst Statutu Sołectwa Dalewice, według załącznika Nr 1 do niniejszej uchwały.

§ 2. Realizację uchwały zleca się Zarządowi Gminy Koniusza.

§ 3. Uchyla się uchwałę Nr IX/34/90 z dnia 15 grudnia 1990 roku.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków Nowa – Huta w Krakowie w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Skarżący zaskarżył uchwałę Nr IV/24/98 Rady Gminy Koniusza z dnia 29 grudnia 1998 roku w sprawie: przyjęcia Statutu Sołectwa – Dalewice - w części regulacji zawartych w załączonym do niej Statucie Sołectwa, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1 - 3 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez:

wskazanie w § 2 Statutu liczby mieszkańców Zebrania Wiejskiego;

nadanie w § 12 ust. 1 Statutu Zebraniu Wiejskiemu kompetencji do wybierania i odwoływania Sołtysa, Zastępcy i Rady Sołeckiej;

niesprecyzowanie w § 12 ust. 4 Statutu zadań przekazanych Sołectwu do realizacji i

odesłanie w tym zakresie do przepisów ustawowych;

brak enumeratywnego, a jedynie przykładowe wskazanie w § 12 i § 17 Statutu kompetencji Zgromadzenia Wiejskiego oraz Sołtysa;

umocowanie w § 17 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 Statutu Sołtysa do przewodniczenia Radzie Sołeckiej;

wprowadzenie w § 14 ust. 1 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego

wyboru Sołtysa poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru wymagana jest obecność 1/10 uprawnionych do głosowania;

ustanowienie w § 13, § 16, § 3, § 4, § 7 ust. 3 i 5, § 10 ust. 3b, § 12 ust. 1 i 2 Statutu organu w postaci Zastępcy Sołtysa;

ustanowienie w § 13 ust. 3 Statutu bezpośredniej odpowiedzialności Sołtysa, jego Zastępcy i członków Rady Sołeckiej przed Zebraniem Wiejskim, przez które mogą być

odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają

postanowienia Statutu i uchwał Zebrań Wiejskich lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska;

ustanowienie w § 9 ust. 1 Statutu zasady tajności głosowania w sprawach personalnych;

umocowanie w § 9 ust. 2 Statutu Zebrania Wiejskiego do przeprowadzenia głosowania tajnego nad konkretną sprawą, przy pomocy Komisji Skrutacyjnej;

- brak uregulowania w Statucie form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością Sołectwa;

- powtórzenie w § 16 ust. 3 Statutu treści art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 2, § 3, § 4, § 7 ust. 3 i 5, § 10 ust. 3b, § 9, § 12 ust. 1, 2 i 4, § 13, § 14 ust. 1, § 16, § 17 oraz § 19 ust. 1 Statutu stanowiącego do niej załącznik.

Skarżący zarzucił, iż redagując przepis § 2 Statutu w sposób wadliwy Rada wskazała w nim liczbę osób wchodzących w skład organu stanowiącego, jakim jest Zebranie Wiejskie. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jest aktem obowiązującym na określonym terytorium. Jej konstrukcja powinna być zatem tak ukształtowana, aby miała zastosowanie także w dynamicznie zmieniającej się sytuacji. Tymczasem sztywno wskazana w przepisie Statutu liczba mieszkańców Sołectwa nie spełnia tego kryterium. W konsekwencji w przypadku faktycznej zmiany stałej ilości mieszkańców Sołectwa w oczywisty sposób treść § 2 dezaktualizuje się. W sytuacji zwiększenia się ilości stałych mieszkańców automatycznie dochodzi do sprzeczności pomiędzy zapisem Statutu a unormowaniami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, że w art. 36 ust. 2 u.s.g. jest mowa o stałych mieszkańcach sołectwa uprawnionych do głosowania.

Jako przekraczające upoważnienie ustawowe ocenił skarżący postanowienie § 12 ust. 2 Statutu, z którego wynika, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, nadane zostały kompetencje do wyboru i odwołania Sołtysa, jego Zastępcy i Rady Sołeckiej. Wskazany przepis statutu jest zdaniem skarżącego niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, które w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego.

Jako sprzeczny z treścią art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym ocenić trzeba zdaniem skarżącego zapis § 12 ust. 4 Statutu. Zgodnie z unormowaniem ustawowym Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Tymczasem Rada Gminy uchwalając, że do Zebrania Wiejskiego należy w szczególności stanowienie w innych sprawach dotyczących Sołectwa w ramach przepisów ustawowych, w żaden sposób nie wskazuje z wymaganą precyzją ani konkretnego zadania, ani sposobu jego realizacji, zatem nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku ujęcia przepisem prawa miejscowego pewnego obszaru, który należeć miałby go kompetencji Sołectwa.

Zdaniem skarżącego Rada Gminy Koniusza naruszyła art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przyjmując w § 12 oraz § 17 przykładowe kompetencje Zebrania Wiejskiego i Sołtysa. Niewłaściwym było użycie sformułowania "w szczególności", gdyż zadania organów sołectwa winny zostać uregulowane w uchwalonym statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Skarżący podniósł, że ustawodawca przewidując w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym otwarty katalog kwestii ustrojowych sołectwa regulowanych w uchwalanym statucie, w pkt 1-5 powołanego przepisu wskazał na elementy niezbędne każdego statutu, w tym określony w pkt 3 wymóg konkretnego wskazania organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej.

W ocenie skarżącego uznać należy za nieuprawnione przyznanie Sołtysowi w § 17 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 Statutu funkcji Przewodniczącego Rady Sołeckiej. Przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. określa strukturę i kompetencje jednostki pomocniczej, jaką jest sołectwo. Zgodnie z tym unormowaniem zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, a sołtys wykonawczym. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Tym samym Rada Gminy Koniusza nie mogła tego uczynić w podjętej uchwale.

Rada Gminy wyszła zdaniem skarżącego poza przyznaną jej delegację ustawową z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc w § 14 ust. 1 wymóg w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa. Przyjęła bowiem, że dla ważności wyboru wymagana jest obecność 1/10 uprawnionych do głosowania (odesłanie do § 8 ust. 2 Statutu).

Istotne zastrzeżenia budzą także zapisy zawarte w § 13, § 16, § 3, § 4, § 7 ust. 3 i 5, § 10 ust. 3b oraz § 12 ust. 1 i 2 Statutu, dotyczące ustanowienia Zastępcy Sołtysa. Ustawa nie przewidziała kompetencji do wybierania poza sołtysem innego organu wykonawczego sołectwa. Rada Gminy przekroczyła wobec powyższego delegację ustawową, powołując instytucję zastępcy sołtysa.

Krytycznie odniósł się skarżący również do treści § 13 ust. 3 Statutu. W ocenie skarżącego w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia Zebrania Wiejskiego do odwoływania Sołtysa, jego Zastępcy oraz członków Rady Sołeckiej. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Przyznanie zebraniu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Zdaniem skarżącego Rada Gminy z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwaliła w § 9 Statutu odstępstwa od zasady jawności głosowania. Określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Rada wykroczyła zatem poza granice ustawowej delegacji.

Analiza treści § 22 Statutu prowadzi zdaniem skarżącego do wniosku, że Rada Gminy formułując go nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. uregulowania form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością Sołectwa. Ograniczyła się w nim bowiem jedynie do wskazania zakresu oraz organów, które czuwają nad prawidłowością działalności jednostki pomocniczej, brak jest natomiast przepisu regulującego formy sprawowania kontroli i nadzoru. Nie dopełniono zatem nałożonej przez ustawodawcę powinności na Radę Gminy.

Skarżący podniósł również, że Rada Gminy Koniusza uchwalając przepis § 16 ust. 3 pominęła regulację ujętą w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi, że sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Uchwalenie powyższego unormowania narusza przepisy zawarte w § 118 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Z tego aktu prawnego wynika, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej czy rozporządzeniu). Przepisy te wskazują, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez organ samorządu powtórnie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koniusza wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ administracji wskazał, iż zarzuty Prokuratura Rejonowego w stosunku do zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia tak w kontekście unormowań ustawowych, jak i w zakresie, w jakim Konstytucja RP oraz obowiązujące regulacje prawne przewidują warunki stanowienia aktów prawa miejscowego.

Zdaniem organu unieważnienie bowiem, choćby częściowe, zaskarżonego statutu sołectwa po 22 latach w sposób analogiczny, jak w przypadku decyzji administracyjnych narusza art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisu tego wypływa dyrektywa zaufania obywateli do państwa (a zatem i organów administracji) i stanowionego przez nie prawa. Powyższe prowadzi do wniosku o konieczności rozważenia przez Sąd przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w zakresie zgodności z art. 2 Konstytucji przepisu art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie organu w przypadku potwierdzenia istotnego naruszenia prawa w tego rodzaju sytuacji właściwym byłoby wydanie orzeczenia o niezgodności z prawem, nie zaś unieważnienie uchwały, co aktualnie w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niemożliwe. Jedynie taki wyrok, podobnie jak w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności ustawy z Konstytucją pozwalałby na oddziaływanie orzeczenia na przyszłość, nie zaś z mocą wsteczną, z wszelkimi prawnymi konsekwencjami dla lokalnej społeczności.

Zdaniem organu Rada Gminy podejmując kwestionowaną uchwałę nie naruszyła obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów prawa w stopniu istotnym, warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem organu zarzut wskazania w treści uchwały liczby osób wchodzących w skład organu stanowiącego jakim jest Zebranie Wiejskie w kontekście charakteru statutu, jako akt prawa miejscowego jako jedyny można uznać za zasadny.

Zarzut dotyczący § 12 ust. 2 Statutu, jako niezgodnego z art. 36 ust. 2 i 3 u.s.g. należy uznać za bezzasadny. Zarzut ten dotyczy nieuprawnionego zdaniem skarżącego przyznania uprawnień elekcyjnych zebraniu wiejskiemu. Stosownie bowiem do przywołanej normy Statutu Sołectwa przepis ów przyznaje kompetencje zebraniu wiejskiemu do wyboru i odwołania sołtysa, jego zastępcy oraz rady sołeckiej.

Zauważyć wypada, iż strona skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji potwierdzającej zasadność przedstawionego stanowiska.

W ocenie organu przepisy statutu jedynie dookreślają miejsce, w czasie którego dokonuje się wyboru (odwołania) określonych podmiotów, a nie stanowią o nadaniu zebraniu wiejskiemu uprawnień elekcyjnych. Przepisy statutu stanowią w tym zakresie regulację o charakterze technicznym, określającą, że czynności elekcyjne będą podejmowane na zebraniu mieszkańców, które odbędzie się w jednym czasie we wskazanym konkretnie miejscu. Zatem zakwestionowane przez Prokuratora zapisy są regulacjami technicznymi i nie mają na celu nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych. Zdaniem organu zarzut skarżącego jest ściśle formalistyczny i zasadniczo nie uwzględnia okoliczności, iż zebranie wiejskie to w istocie zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na terenie sołectwa. A zatem to właśnie podczas zebrania wiejskiego, ci spośród mieszkańców, którzy wykazali się zainteresowaniem udziałem w wyborze m.in. sołtysa dokonują tych czynności.

Zarzut dotyczący § 12 ust. 4 Statutu, jako sprzecznego z treścią art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. oraz zarzut dotyczący § 12 oraz § 17 określający przykładowe kompetencje zebrania wiejskiego oraz sołtysa, a nie w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania są zdaniem organu bezzasadne. Organ podniósł, iż przepis art. 35 ust. 3 u.s.g. nie obowiązywał w dacie podjęcia uchwały. Nadto wypada zauważyć, iż przywołana norma nie konkretyzuje zadań, które powinny być przekazane jednostce pomocniczej, przepis ten wskazuje jedynie, że rada gminy określa w statucie jednostki pomocniczej zadania jej organów oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Zakres tych zadań może być szeroki i trudny do ujęcia w zamkniętym katalogu. Użycie w § 12 oraz § 17 statutu sformułowania "w szczególności" nie stanowi jednak o istotnym naruszeniu prawa, a jedynie o możliwości przekazania sołectwu innych zadań gminy w trybie ustawowym, względnie na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, wydanych na podstawie wyraźnego upoważniania ustawowego (np. fundusz sołecki, pobór opłat lokalnych przez sołtysów w drodze inkasa).

Zarzut przyznania w § 17 ust. 4 oraz w § 19 ust. 1 Statutu tj. przyznania sołtysowi funkcji przewodniczącego rady sołeckiej, jako rzekomo niezgodny z prawem, bowiem nie przewidziana wprost w ustawie organ uznał za bezzasadny.

Organ wskazał, że skoro w dacie podjęcia uchwały rada uprawniona była do określenia organizacji działania jednostki pomocniczej, a wprowadzony następnie art. 35 ust. 2 pkt 3 u.s.g. dookreślił, iż statut w szczególności określa "organizację i zadania organów jednostki pomocniczej", to nie sposób z tych przepisów wywieść niedopuszczalność stanowienia tak określonych zasad działania sołtysa i rady sołeckiej, które wyraża się przewodniczeniu tej radzie. Rada ta w istocie nie ma samoistnych kompetencji, jest ciałem doradczym oraz opiniodawczym. Nie ma uprawnienia do samodzielnego działania, prócz wspomaganie sołtysa. Tym samym za uprawnione uznać należy przyznanie funkcji przewodniczącego radzie sołeckiej.

Zarzut dotyczący § 14 ust. 1 Statutu rzekomo naruszający art. 36 ust. 2 u.s.g poprzez ustalenie kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa organ uznał za bezzasadny. Odnosząc się do kwestii określenia kworum wymaganego dla wyboru organ podkreślił, że powyższa regulacja mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w myśl którego zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa rada gminy w statucie.

Zdaniem organu trudno przyjąć, aby każde wybory - bez względu na frekwencję - były ważne i doprowadziły do wyłonienia sołtysa. Teoretycznie mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której jedna osoba dokonałaby wyboru. Zatem określenie minimalnej ilości osób jest uzasadnione, a zapis taki jest w interesie mieszkańców i ma na celu ochronę ich praw, a także podstawowych reguł demokracji. Nawet jeśli ustawodawca nie unormował tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości, to taka naczelna zasada płynie wprost z Konstytucji RP i winna być zastosowana w obronie praw mieszkańców.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 13, § 16, § 3, § 4, § 7 ust. 3 i 5, § 10 ust. 3b, § 12 ust. 1 i 2 Statutu w zakresie w jakim dotyczą ustanowienia funkcji zastępcy sołtysa organ podniósł, że podtrzymuje uprzednio wyrażone stanowisko co do dopuszczalności stanowienia o organizacji sołectwa.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 13 ust. 3 Statutu przyznającego zebraniu wiejskiemu uprawnienia do odwołania sołtysa, jego zastępcy oraz członków rady sołeckiej, jako rzekomo naruszającego dyspozycję art. 36 ust. 1 u.s.g. organ podniósł, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 9 Statutu jako naruszającego art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b oraz art. 14 u.s.g. w ocenie organu przyznanie radzie gminy delegacji do stanowienia o organizacji działania jednostki pomocniczej, w tym do określenia wprost zasad i tryb przeprowadzonych wyborów (art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 u.s.g.) wprost stanowi o uprawnieniu rady gminy do formułowania zasad także w zakresie wprowadzania wyjątków od zasady jawności, zwłaszcza, iż powyższe dotyczy wyjątków, tj. głosowania w sprawach personalnych, co dopuszcza również ustawa ustrojowa, jak i inne przepisy obowiązującego prawa. Powyższa regulacja nie może naruszać przywołanych przez skarżącego przepisów, albowiem dotyczą one stricte organów gminy, co wyraźnie wynika z ich treści. Bezspornym jest, iż jednostki pomocnicze nie są przez ustawę ustrojową zaliczane do tego rodzaju organów. W ocenie organu w powyższym zakresie art. 35 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do unormowania powyższego zagadnienia w ramach uchwały rady stanowiącej statut sołectwa.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 22 Statutu, jako naruszającego art. 35 ust. 3 pkt u.s.g poprzez nie uregulowanie form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością sołectwa organ podniósł należy, iż uchwała nie narusza ww. przepisu. Pomimo, iż w dacie podjęcia uchwały ww. norma nie obowiązywała w ww. kształcie Statut w § 22 stanowi o podmiotach, które wykonują kontrolę i nadzór.

W odniesieniu do zarzut powielenia w § 16 ust. 3 regulacji ujętej w art. 36 ust. 1 u.s.g. który stanowi, że sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym, co ma stanowić o naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej organ podniósł, że powyższe nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa warunkującym stwierdzenie nieważności uchwały. Zapis uchwały w tym zakresie ma jedynie walor informacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Koniusza z dnia 29 grudnia 1998 roku Nr IV/24/98 w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa – Dalewice. Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Jako że przedmiotem zaskarżenia jest statut jednostki pomocniczej gminy należy wskazać, że statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią ustawy. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez Gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Brak jest również zdaniem Sądu podstaw do ograniczenia kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do aktów prawa miejscowego z uwagi na upływ czasu od ich wydania. Akty takie mogą powodować i powodują powstanie konkretnych stosunków prawnych podczas całego okresu swego obowiązywania, mają charakter generalny i nie można w odniesieniu do nich odwoływać się – analogicznie jak przy decyzjach administracyjnych – do zasady trwałości stosunków prawnych. Organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek działania w oparciu o przepisy prawa, zgodnie z zasadą praworządności i upływ czasu, nawet znaczny, nie może stanowić jedynej podstawy sanowania ich działań, które naruszają prawo w sposób istotny. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytanie prawnym dotyczącym zgodności art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 48 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki.

Zgodnie z art. 35 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

1. Zarzut dotyczący § 2 Statutu

Zdaniem Sądu zarzut dotyczący § 2 Statutu jest zasadny, gdyż sformułowanie znajdujące się w § 2 Statutu narusza art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wskazanie w Statucie konkretnej liczby osób uprawnionych do głosowania powoduje, że postanowienie § 2 Statutu dezaktualizuje się w sytuacji, gdy liczba osób uprawnionych do głosowania nie odpowiada liczbie określonej w Statucie. Powyższe naruszenie prowadzić musi do stwierdzenia nieważności § 2 Statutu.

2. Zarzut dotyczący § 12 ust. 2 Statutu

W § 12 Statutu określone zostały przykładowo, poprzez użycie sformułowania "w szczególności" kompetencje Zebrania Wiejskiego. W ust. 2 powyższego przepisu wskazano, że do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie Sołtysa, Zastępcy i Rady Sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określa statut sołectwa.

Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyrok WSA w Kielcach z 20.02.2020 r., II SA/Ke 1102/19, CBOSA). Zarzut skargi dotyczący § 12 ust. 2 Statutu jest zatem uzasadniony.

3. Zarzut dotyczący § 12 ust. 4 Statutu

Zasadny jest natomiast zarzut skargi odnoszący się do § 12 ust. 4 Statutu, zgodnie z którym do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy w szczególności "stanowienie w innych sprawach dotyczących Sołectwa w ramach przepisów ustawowych". Co prawda przepis ten nie narusza wskazanego w skardze art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., gdyż w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały przepisów ów nie obowiązywał, jednak kwestionowana regulacja jest zbędna, gdyż nie wprowadza żadnej samodzielnej treści normatywnej. Akt będący aktem prawa miejscowego nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Odesłanie do "przepisów ustawowych" w § 12 ust. 4 Statutu jest zdaniem Sądu niejasne i zbędne.

4. Zarzut dotyczący § 12 i § 17 Statutu (w zakresie sformułowań "w szczególności"

Zasadny jest zarzut, iż w § 12 i § 17 użyto sformułowania "w szczególności" w odniesieniu do ustalenia kompetencji Zebrania Wiejskiego oraz obowiązków i kompetencji Sołtysa. Zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony enumeratywnie. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powyższym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Zdaniem Sądu zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony ściśle, gdyż brak jest innej podstawy prawnej do podejmowania przez nie działań. Byt jednostki pomocniczej uzależniony jest m.in. od nadanych jej statutem "konkretnych" uprawnień. Nie sposób natomiast mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – nie zostały one wymienione w statucie w sposób wyczerpujący (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 14.02.2020 r., IV SA/Po 917/19, CBOSA). Raz jeszcze należy podkreślić, że akt będący aktem prawa miejscowego nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne.

5. Zarzut dotyczący § 17 ust. 4 i § 19 ust. 1 Statutu

W § 17 ust. 4 i § 19 ust. 1 Statutu upoważniono Sołtysa do przewodniczenia Radzie Sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawa nie przewiduje zatem in genere pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczącego rady sołeckiej. Wadliwości analizowanych postanowień § 17 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 Statutu należy upatrywać w nieuprawnionym zatarciu ustrojowej odrębności pomiędzy organem wykonawczym (sołtysem) i "wspierającą jego działalność" radą sołecką. Jeśli idzie o możliwość przewodniczenia przez sołtysa pracom rady sołeckiej, to w ocenie Sądu w tym przypadku nie powinno się wprowadzać żadnego automatyzmu, jak to uczyniono w powołanych wyżej przepisach Statutu. Sąd podziela bowiem pogląd, że statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36), szczególnie że rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149). Tymczasem przyjęte w § 19 ust. 1 Statutu rozwiązanie, że Rada Sołecka "obraduje na posiedzeniach, którym przewodniczy Sołtys", może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy. Zarzut skargi jest zatem zasadny i musi prowadzić do stwierdzenia nieważności § 17 ust. 4 i § 19 ust. 1 Statutu.

6. Zarzut dotyczący § 13 ust. 3 Statutu

W § 13 ust. 3 Statutu wskazano, że Sołtys, jego Zastępca i członkowie Rady Sołeckiej mogą być odwołani przez Zebranie Wiejskie przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia Statutu i uchwał Zebrań Wiejskich lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska, w tym samym trybie co wybór, po wysłuchaniu zainteresowanych. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo. Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu zarzut istotnego naruszenia prawa w § 13 ust. 3 Statutu nie jest zasadny i w tym zakresie skargę należało oddalić, co uczyniono w punkcie II sentencji wyroku.

7. Zarzut dotyczący § 9 ust. 1 i 2 Statutu

W § 9 ust. 1 wskazano, że Zebranie Wiejskie podejmuje uchwały jawnie i zwykłą większością głosów. W sprawach personalnych tajnie. Z kolei w ust. 2 powyższego przepisu wskazano, że Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą, przy pomocy Komisji Skrutacyjnej. Należy podnieść, że art. 11b u.s.g., na który powołuje się skarżący, został dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 497) zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym z dniem 30 maja 2001 r. W czasie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał również art. 35 ust. 3 u.s.g., a art. 14 miał następujące brzmienie "1. Uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej. 2. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego.". Mimo obowiązywania w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały regulacji prawnych w innym brzmieniu, niż powołane w skardze, należy stwierdzić, że kwestia podejmowania przez organy gminy uchwał została objęta materią ustawową i brak jest podstaw do regulowania jej w statucie jednostki pomocniczej. Z powyższej przyczyny w § 9 ust. 1 i 2 Statutu doszło do istotnego naruszenia prawa, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały w ww. zakresie.

8. Zarzut dotyczący § 14 ust. 1 Statutu

Zgodnie z § 14 ust. 1 Statutu dla prawomocności wyborów dla wyboru Sołtysa stosuje się odpowiednio przepisy § 8 ust. 1, mają również zastosowanie przepisy § 8 ust. 2. Z kolei § 8 Statutu przewiduje dla ważności obrad Zebrania Wiejskiego obecności minimum 1/10 mieszkańców podpisanych na liście obecności (quorum). Powyższej regulacji nie stosuje się w przypadku braku quorum i niemożliwości jego uzyskania w ciągu 15 minut przerwy, a zawiadomienie o nim odpowiadało wymogom § 7 ust. 6. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać zatem należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa. W tych okolicznościach wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16). Regulacja § 14 ust. 1 Statutu narusza zatem prawo w sposób istotny, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności.

9. Zarzut dotyczący § 16 ust. 3 Statutu

Zgodnie z § 16 ust. 3 Statutu "Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu". Powyższa regulacja stanowi powtórzenie art. 36 ust.3 u.s.g., zgodnie z którym "sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym". Powyższe powtórzenie jest zbędne, jak również nie sposób go uzasadnić koniecznością zapewnienia spójności uchwały. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w § 16 ust. 3 Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

10. Zarzut dotyczący § 3, § 4, § 7 ust. 3 i 5, § 10 ust. 3b, § 12 ust. 1 i 2 § 13, § 16, Statutu w zakresie ustanowienia organu w postaci Zastępcy Sołtysa

Istotna wadliwość unormowań Statutu w zakresie statuującym organ w postaci "Zastępcy Sołtysa", skutkująca ich nieważnością, polega na tym, iż przewidują one, bez podstawy prawnej, możliwość cedowania przez sołtysa jego kompetencji na inną osobę (Zastępcę Sołtysa, nieznanego ustawie). O ile za dopuszczalne można by uznać, co do zasady, ustanawianie w statucie organów (funkcji, "ciał", itp.) nieznanych ustawie, to niedopuszczalne jest jakiekolwiek przekazywanie im kompetencji przysługujących organom "ustawowym". Zakwestionowane w skardze zapisy Statutu zrównują pozycję Zastępcy Sołtysa z pozycją Sołtysa, a zatem kreują w istocie nowy organ, o tożsamej pozycji, co organ statuowany ustawą. Organem wykonawczym sołectwa zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. musi być sołtys, wspomagany jedynie przez radę sołecką. W ustawie o samorządzie gminnym nie przewidziano funkcji zastępcy sołtysa, w związku z czym rada gminy nie może wprowadzić takiej funkcji w statucie sołectwa (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 3 kwietnia 2014 r., znak NK-II.4131.33.2014.AK, Dz.Urz. woj. podlaskiego z 2014 r. poz. 1496). Należy jedynie podnieść, że § 12 ust. 2 Statutu podlega stwierdzeniu nieważności w całości, o czym była mowa wyżej, w punkcie 2, natomiast w § 12 ust. 1 Statutu brak jest odniesienia do Zastępcy Sołtysa.

11. Zarzut braku uregulowania w Statucie form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością Sołectwa

Powyższy zarzut nie odnosi się do żadnej konkretnej regulacji Statutu i już z tej przyczyny nie może być dokonana ocena zgodności z prawem konkretnej regulacji. Nadto należy podnieść, że kwestie nadzoru i kontroli działalności gospodarczej i finansowej zostały uregulowane w § 22 Statutu.

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Koniusza w zakresie § 2, § 12 ust. 2 i 4, § 12 i § 17 w zakresie sformułowań "w szczególności", § 17 ust. 4, § 19 ust. 1, § 14 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2, § 16 ust. 3 oraz § 3, § 4, § 7 ust. 3 i 5, § 10 ust. 3b, § 13, § 16 w zakresie sformułowań dotyczących Zastępcy Sołtysa Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w wyżej opisanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Natomiast w zakresie § 13 ust. 3 Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że istotne naruszenie prawa nie występuje i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku skargę – w pozostałym zakresie - oddalił.