Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 957/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 2 i 3, art. 49, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2264/06 w sprawie ze skargi M. i K. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

M. i K. małżonkowie Ł. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2264/06), którym została oddalona ich skarga wniesiona na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wydane w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] nr [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla inwestorów budowy domu mieszkalnego M. i K. Ł..

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że M. i K. Ł. wybudowali na działce przy ul. [...] w Ł., budynek mieszkalny dwukondygnacyjny w stanie surowym zamkniętym - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec tego postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczętego postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po wykonaniu przez inwestorów ww. obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że postępowanie tego organu było prawidłowe. Bezspornie ustalono, że budowę budynku mieszkalnego inwestorzy rozpoczęli w lipcu 1999 r. nie posiadając wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wskazał, iż w czasie trwania postępowania w sprawie samowoli budowlanej znowelizowane zostały przepisy ustawy Prawo budowlane i powstała - po przedstawieniu przez inwestora odpowiednich dokumentów i wykonaniu określonych czynności - możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli. Dodatkowym warunkiem legalizacji jest nałożenie na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane na inwestorów opłaty legalizacyjnej obliczonej według przepisu art. 59f ww. ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] złożyli A. i K. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W skardze skarżący przyznali, iż budynek na ich działce zbudowany został w warunkach samowoli. Ponadto stwierdzili, że na sąsiedniej działce również doszło do wybudowania domu niezgodnie z przepisami i bez ich zgody, wobec czego uznali, że mogą rozpocząć budowę domu bez uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił ustalając, iż zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...], którym wymierzono skarżącym opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł, odpowiadają obowiązującemu prawu. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżący w lipcu 1999 r., nie posiadając niezbędnej decyzji pozwalającej na budowę, rozpoczęli budowę dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego na terenie Ł..

Zgodnie z obowiązującym w czasie popełnienia tej samowoli budowlanej przepisem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) sankcją za budowę obiektu budowlanego bez koniecznego pozwolenia na budowę jest rozbiórka wybudowanego obiektu. Jednakże w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła w pewnych sytuacjach zalegalizowanie bezprawnie wykonanych robót budowlanych.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane - w jego brzmieniu nadanym mu ww. nowelizacją - właściwy organ stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i którym winien nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Stosownie zaś do art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ winien zbadać przedłożone dokumenty i w drodze postanowienia winien ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna jest restrykcją przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne prowadzenie procesu inwestycyjnego w sprawach objętych przepisami Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na wielkość opłat legalizacyjnych, bowiem ich sposób naliczania wynika z mocy samego prawa.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo uznał, że istniała możliwość legalizacji samowolnej budowy budynku mieszkalnego. Zasadnie więc organ ten na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie z dnia [...] nr [...], którym wstrzymał roboty budowlane związane z budowę budynku mieszkalnego i nałożył na inwestorów - M. i K. Ł. - obowiązek przedstawienia, w terminie 45 dni: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika, iż M. i K. Ł., zgodnie z obowiązkiem nałożonym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...], złożyli projekt budowlany budynku mieszkalnego wybudowanego samowolnie przy ul. [...] w Ł., a także pozostałe żądane dokumenty. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w sytuacji złożenia przez inwestorów dokumentów spełniających wymogi z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jedynym możliwym rozstrzygnięciem jakie mógł wydać organ, dążąc do zalegalizowania samowoli budowlanej popełnionej przez M. i K. Ł., było postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, które to postanowienie (jak również jego wykonanie) jest warunkiem koniecznym zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia prac budowlanych, a więc jest warunkiem koniecznym do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu. Sąd stwierdził też, iż wysokość wymierzonej opłaty została ustalona prawidłowo, zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Wymieniony wyrok M. i K. Ł. reprezentowani przez adwokata zaskarżyli skargą kasacyjną. Zarzucili mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. P 27/05, orzekł, że:

1. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268; z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 21003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Z uwagi na powyższe orzeczenie Trybunału przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie miał, zdaniem skarżących, zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z tym wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Obowiązujący do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), to jest do dnia 10 lipca 2003 r., przepis art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) umożliwiał zalegalizowanie samowoli budowlanej, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wymieniona wyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. zmieniła unormowania dotyczące samowoli budowlanej, gdyż z jednej strony rozszerzyła krąg przypadków, w których sprawcy samowoli budowlanej mogą uniknąć rozbiórki obiektu budowlanego, z drugiej zaś strony wprowadziła obligatoryjne opłaty legalizacyjne. Jednocześnie został uchylony przepis art. 49 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 10 lipca 2003 r. Nadto przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. a następnie przepis art. 2 ust. 1 kolejnej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) wyłączyły stosowanie uchylonego przepisu art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane również w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych wprawdzie w warunkach samowoli budowlanej, lecz od zakończenia budowy których upłynął pięcioletni okres do dnia 10 lipca 2003 r.

Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. jak i art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. w zakresie, w jakim wyłączyły stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r., są niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten nie ma jednak żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, gdyż jest w niej bezsporne, że przedmiotowy budynek - jak to ustaliły organy i czego skarżący nie kwestionowali - został wybudowany w 1999 r. Od zakończenia jego budowy do dnia 10 lipca 2003 r. nie upłynął więc pięcioletni termin umożliwiający legalizację budowy na warunkach określonych w art. 49 Prawa budowlanego w jego pierwotnym brzmieniu, a więc również bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zalegalizowanie tego budynku jest więc możliwe - jak to prawidłowo ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny - tylko na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, a więc również po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej.

Zaskarżony wyrok odpowiada więc prawu a skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).