Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1191/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 80 ust 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 1978 r. Naczelnik Dzielnicy [...] Wydział Terenów wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa grunty położone przy ul. [...] obejmujące między innymi działkę nr [...] z obrębu [...]. Współwłaścicielami działki w dacie jej wywłaszczenia byli [...]

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. Zarząd Gminy [...][...] przekazał, w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o gospodarce gruntami"), na rzecz [...] (Spółdzielnia) w użytkowanie wieczyste grunt o łącznej pow. [...] nr, obejmujący działki nr [...] w obrębie [...], a także przeniósł nieodpłatnie własność znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń, zrealizowanych ze środków własnych Spółdzielni.

Wnioskiem z dnia[...] marca 2009 r. [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu [...] powołując się na rażące naruszenie prawa.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku, utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działek nr [...], oceniając, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie rażąco naruszono art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami do czasu rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 roku zapadłym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 976/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Spółdzielni uchylił decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę SKO decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Decyzja SKO zmieniona została postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanym w trybie art. 113 § 1 k.p.a., poprzez wykreślenie z jej treści dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku orzekło o uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2012 roku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1997 r. odnośnie działki nr [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie, w pozostałym zaś zakresie utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Wyrokiem tutejszego sądu z dnia 26 września 2013 roku, sygn. akt I SA/Wa 1909/12 obie powyższe decyzje zostały uchylone. Sąd administracyjny pierwszej instancji uznał, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jak również polecił SKO zbadanie, czy w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez SKO wyjaśniając, że nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji, co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. NSA uznał jednak, że uchylenie decyzji SKO obu instancji było uzasadnione brak było bowiem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, takiej treści art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Tym bardziej brak jest również, w ocenie NSA, podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej musi bowiem być efektem oczywistego naruszenia prawa przez organ, który ją wydal, przejawiającego się ustaleniem, że organ nie uwzględnił takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu.

Podsumowując sąd kasacyjny wskazał, że obie decyzje SKO naruszały prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co winno uzasadniać ich uchylenie przez Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s a. Skoro bowiem pogląd, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia 29 lipca 1997 r. (w części objętej wnioskiem nieważnościowym) rażąco naruszała prawo SKO oparło jedynie na jednej z możliwych wykładni art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, to stanowisko to nie mogło zostać uznane za prawidłowe. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić tylko sytuacji, w których miało miejsce oczywiste naruszenie prawa, a które to naruszenie nie zachodzi w przypadku, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 roku SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 roku w części dotyczącej działki [...] z obrębu [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku SKO sprostowało przedmiotową decyzję z dnia [...] marca 2016 roku w zakresie oczywistej omyłki pisarskiej oznaczenia obrębu geodezyjnego z [...] na [...].

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez [...] (Skarżący), SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

Organy obu instancji uznały, uwzględniając wykładnię przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., że w sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa to jest art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, który stanowił podstawę prawną decyzji wydanej przez Zarząd Gminy [...] w dniu [...] lipca 1997 r.

SKO wskazało również, że brak jest argumentów pozwalających uznać, że Spółdzielnia nie była posiadaczem przedmiotowego gruntu w dacie 1 sierpnia 1988 r.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wnieśli do tutejszego sądu skargę, w której decyzji SKO zarzucili :

1. naruszenie art. 170 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że SKO związane jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykraczającym poza wyrażoną w tymże wyroku ocenę dotyczącą wykładni art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami oraz znaczenia tej wykładni dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia tego przepisu;

2. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji SKO i wyjaśnienia motywów odrzucenia argumentacji stron odnoszącej się do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;

3. naruszenie art. 7, 8, 14, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez naruszenie zasad postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, uchybienie przez SKO obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego badanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprawy, nie uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego sprawy i pominięcie zgłaszanych przez strony dowodów oraz poprzez uznanie, iż nie narusza rażąco prawa fakt nie podjęcia przez Zarząd Gminy [...] wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i weryfikacji twierdzeń zainteresowanej uwłaszczeniem Spółdzielni;

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami poprzez uznanie, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. nie narusza rażąco prawa mimo braku jakichkolwiek podstaw dla uznania, że spełniona została przesłanka posiadania działek nr 14 i 15 z obrębu 7-08-12 w Warszawie przez [...] ([...]), a także przyjęcie, że nie jest wystarczającą przesłanką stwierdzenia rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 wykazanie, że Zarząd Gminy [...] nie dysponował żadnymi dowodami, które potwierdzałyby spełnienie przesłanek wydania decyzji na gruncie tego przepisu i kwestii tej nie analizował podejmując swoją decyzję;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami a także art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) poprzez uznanie, iż decyzja z dnia 29 lipca 1997 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami a także art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 Konstytucji z 22 lipca 1952 r., albowiem naruszała ona obowiązek uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznych interesów obywateli oraz prawa majątkowe byłych właścicieli działek nr [...] z obrębu [...] w [...], tj. prawo do zwrotu nieruchomości, wbrew zasadzie legalizmu wymagającej dla ingerencji w prawa jednostek istnienia wyraźnego ustawowego upoważnienia, a dla wywłaszczenia wyraźnej podstawy ustawowej, oraz poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość mogła zostać użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, a także poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej (byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości niewykorzystanych zgodnie z celem wywłaszczenia);

6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 i 28 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie narusza rażąco prawa nie przyznanie statutu strony osobom uprawnionym do działek [...] z obrębu [...] na gruncie art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami oraz ignorowanie przez Zarząd Gminy [...] zgłaszanych przez nich wniosków, wątpliwości i zarzutów;

7. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a., poprzez uznanie, że nie narusza rażąco prawa naruszenie obowiązku zawieszenia postępowania i zignorowanie przez Zarząd Gminy [...] okoliczności, że rozpatrzenie wniosku Spółdzielni zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy uprawnień byłych właścicieli na gruncie art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła [...], której następcami prawnymi są [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Spółdzielnia przyłączyła się do stanowiska organu.

W wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1236/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał m.in., że SKO rozpoznawało sprawę w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 270/14.

W ocenie sądu, stawiając zarzuty objęte punktem 1, 5 i 6 petitum skargi skarżący dążą w istocie do zakwestionowania oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. Sąd przypomniał, że w wyroku tym sąd kasacyjny wskazał wprost, iż art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami nie zawierał wymogu ograniczenia stosowania z uwagi na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Tym bardziej w ocenie NSA brak było podstaw do tego, aby taka wykładnia miała być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Tymczasem skarżący, zarzucając SKO naruszenie art. 170 i 153 P.p.s.a. oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 69 i 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami jak również art.1, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 7 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. dążą w istocie do wykazania, że z uwagi na fakt zgłoszenia przez nich roszczeń o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie było możliwe prowadzenie postępowania a następnie wydanie w stosunku do tejże nieruchomości decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Innymi słowy mówiąc skarżący stawiają tezę, że aczkolwiek podstawą prawną decyzji, której nieważności żądają był art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, którego wykładnię NSA przedstawił w przywołanym wyżej wyroku, to jednak z uwagi na treść art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości uznać należy, że nie było możliwe objęcie decyzją wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 tejże ustawy, nieruchomości co do której zgłoszone zostały roszczenia o zwrot.

Przyjęcie powyższej wykładni oznaczałoby jednak w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji (a na obecnym etapie postępowania – wyroku sądu pierwszej instancji) wbrew ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA. Właśnie takie działanie stanowiłoby naruszenie powołanych w punkcie 1 skargi art. 170 i 153 P.p.s.a.

Stawiając zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zignorowanie przez Zarząd Gminy [...] okoliczności, że rozpatrzenie wniosku Spółdzielni zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy uprawnień byłych właścicieli w świetle przepisów art. 69 i 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami skarżący pomijają okoliczność, że pogląd o naruszeniu tego przepisu k.p.a. stanowił uzasadnienie dla decyzji SKO z dnia 25 lipca 2012 r. W owej decyzji, SKO uznało, że postępowanie uwłaszczeniowe winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, gdyż, jak twierdził organ, w orzecznictwie został ugruntowany pogląd, iż jeżeli dawni właściciele złożyli wniosek – w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – a stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to postępowanie uwłaszczeniowe zawiesza się.

W wyroku z 15 stycznia 2015 r. NSA wyjaśnił, że powyższy pogląd orzecznictwo wyrażało i wyraża nadal zasadniczo jedynie w odniesieniu do postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na podstawie (dawniej) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) a obecnie – art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( w dacie orzekania przez organ - Dz. U. z 2010 r. 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy te regulując bowiem tryb uwłaszczenia państwowych osób prawnych z mocy prawa, uzależniają zaistnienie skutku, jakim jest owo uwłaszczenie od wystąpienia przesłanki polegającej na braku nienaruszenia praw osób trzecich.

Wskazano, że NSA podkreślił, że kontrolowana decyzja orzekała o uwłaszczeniu spółdzielni mieszkaniowej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Innymi słowy mówiąc, sąd kasacyjny odniósł się w swoim wyroku również i do kwestii zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami w sytuacji zgłoszenia roszczeń o zwrot przez byłych właścicieli. NSA uznał zatem w wyroku z 15 stycznia 2015 r. że brak było podstaw do przyjęcia, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami konieczne było zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgłoszonego przez byłych właścicieli.

Wobec powyższego również zarzut objęty punktem 7 skargi sąd rozpoznający sprawę uznał za niezasadny. Jego uwzględnienie prowadziłoby bowiem do wydania wyroku z naruszeniem art. 170 P.p.s.a.

Analiza zarzutów objętych punktami 3 i 4 skargi zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że w ocenie skarżących w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu sprawdzenie prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się do tego argumentu sąd rozpoznający sprawę wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest swoistą trzecią instancją, w ramach której dokonywane jest sprawdzenie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji. Rzeczywiście, w pewnych przypadkach możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego, dotyczy to jednak tylko szczególnych sytuacji, w których owa sprzeczność jest oczywiście rażąca.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie sytuacja ta nie zaistniała. Skarżący wskazywali, że organ nie uwzględnił dokumentów przedłożonych przez nich w toku postępowania na okoliczność nie spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez Spółdzielnię.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, badaniu podlegał stan posiadania gruntu na dzień 1 sierpnia 1988 r. Przedłożone przez Skarżących dokumenty datowane są na 1997 r. Rzeczywiście, z jednego z tych pism wynika, że w rejestrze gruntów nie figurowała Spółdzielnia. Skarżący pomijają jednak fakt, że wniosek z dnia 27 grudnia 1988 r. złożony został przez [...], z której dopiero w późniejszych latach wyodrębniła się [...]. Wobec powyższego, okoliczność, że ta ostatnia nie figurowała w rejestrze gruntów w 1990 r. nie może oznaczać nie spełnienia przesłanki posiadania.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego złożyli również zaświadczenie z dnia [...] lutego 2010 r. wydane przez Prezydenta [...], z którego wynika, że dla archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...], której część stanowiła obecną działkę ewidencyjną nr [...] na dzień 1 sierpnia 1988 r. jako właściciele i władający figurowali [...].

Zwrócono ponadto uwagę na fakt, że przedmiotowy teren objęty został decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lutego 1978 r., przy czym o zwrocie działki nr [...] orzeczono dopiero decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r.

Już ta okoliczność powoduje, że nie można uznać, że treść zaświadczenia z dnia [...] lutego 2010 r. odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu istniejącemu w dniu 1 sierpnia 1988 r.

Pozostałe pisma przedłożone przez skarżących dotyczą innej działki (pismo [...]) jak również kwestii związanej ze zorganizowaniem parkingu.

Sąd wskazał również, że w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. NSA powołał pogląd wyrażony w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 211/12) stwierdzając, że była to sprawa analogiczna do rozpatrywanej. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku tutejszego sądu z dnia 27 października 2011 r., w którym wskazano że utworzenie między innymi na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] parkingu wykorzystywanego przez mieszkańców – członków Spółdzielni nie oznacza w żadnym razie, że ta nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu tego podmiotu. Sąd wyjaśnił, że Spółdzielnia będąc dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, ma przede wszystkim służyć zaspokojeniu potrzeb jej członków. Stąd ewentualne wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu spółdzielni na potrzeby parkingu osiedlowego oraz wykonanie odpowiedniej infrastruktury dla funkcjonowania takiego parkingu lub jej brak, a także ewentualne zorganizowanie sposobu korzystania z parkingu przez jego użytkowników, nie powinny być ocenione jako zdarzenia wskazujące na niezaistnienie przesłanki określonej w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd wskazał, że pogląd powyższy w pełni podziela.

Podniesiono również, że kontrolowana decyzja wydana została blisko dwadzieścia lat temu, w związku z powyższym dokonując oceny jej zgodności z prawem uwzględnić należy również upływ czasu i związane z tym trudności z odnalezieniem pełnych akt sprawy. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, że do wniosku z dnia [...] grudnia 1988 r. dołączona została decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lipca 1972 r. oraz szkic nieruchomości objętych jej działaniem. Jednocześnie w samej treści decyzji wskazane zostało, że poprzednik prawny Spółdzielni był w posiadaniu gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. W ocenie sądu pozwala to na przyjęcie, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. organ badał przesłankę posiadania. Fakt, że obecnie skarżący kwestionują prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania tej decyzji nie może przesądzić o jej nieważności.

Sąd podzielił pogląd wyrażony przez SKO, że skarżący nie wykazali, by istotnie, stan faktyczny istniejący w dniu 1 sierpnia 1988 r. uniemożliwiał zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Rzeczywiście, to na organie administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, jednak oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uwzględniać należy również realia danej sprawy. W niniejszej sprawie to skarżący dysponowali niewątpliwie większą wiedzą co do tego, co działo się z ich działką w 1988r. niż organ rozpoznający sprawę. Pomimo tego, oprócz korespondencji z lat dziewięćdziesiątych oraz z 2010 r. nie przedstawili dowodów pozwalających na uznanie, że właśnie działki nr [...] nie były w posiadaniu [...] w dniu 1 sierpnia 1988 r.

W ocenie sądu, decyzja SKO zawierała uzasadnienie zgodnie z art. 107 k.p.a. Organ rozpoznający sprawę przedstawił motywy, którymi kierował się, wydając rozstrzygnięcie.

[...], reprezentowani przez r. pr. [...], zaskarżyli powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie ww. wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 957/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji oparł się na dowodach nie mających oparcia w znajdującym materiale dowodowym sprawy. W aktach sprawy nie ma bowiem akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Również nie ma wniosku z dnia [...] grudnia 1988 r., decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1972 nr [...] oraz szkicu nieruchomości. Powyższe ma wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazane dokumenty wskazują na okoliczność posiadania przez poprzednika prawnego spółdzielni ww. działek w dniu 1 sierpnia 1988 r., a także potwierdzają, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009r. organ badał przesłankę posiadania.

Ponadto wskazano, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest także zasadny.

Podkreślono, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Mając powyższe na uwadze wskazano, że w uzasadnieniu wyroku WSA powołał się na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. I OSK 211/12, z uwagi na fakt, że rozpoznawana przez niego sprawa jest analogiczna do wskazanej wyżej sprawy. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest ogólnikowe i niejasne. Zwłaszcza, że wskazana wyżej sprawa dotyczyła działki nr [...] z obrębu [...], a ponadto, w aktach administracyjnych i sądowych sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów, które by potwierdzały, że na działkach nr [...] zorganizowano parking w dniu 1 sierpnia 1988 r. i korzystali z niego członkowie spółdzielni. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że kontrola decyzji wydanej blisko 20 lat temu jest utrudniona z uwagi na trudności związane z odnalezieniem pełnych akt sprawy. Także to twierdzenie jest ogólnikowe i nie potwierdzone żadnymi dowodami, dlatego wymyka się spod kontroli instancyjnej i uniemożliwia w dalszej perspektywie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie przeczą powyższemu twierdzeniu wskazując, że akta sprawy zakończone decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. są kompletne i zasadnie wskazują, że SKO także nie wskazywało na powyższą okoliczność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrując ponownie sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] podlegają uchyleniu, jednakże nie przyczyn wskazanych w skardze.

Jak już wskazane zostało w części historycznej uzasadnienia, SKO rozpoznawało sprawę w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 270/14. Oceną tą związany jest również sąd obecnie rozpoznający sprawę. Ani organy ani sąd nie mogą wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wykładnią i oceną prawną przedstawioną w wyroku NSA.

W tych okolicznościach podstawową kwestią była ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne - z punktu widzenia wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez sądy administracyjne na gruncie tej sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie,

nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania

w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią

z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych

oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie

dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym

lub innych uchybień procesowych. Regulacja ta wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy.

Wskazać należy, że dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, Sąd nie może pominąć kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Natomiast związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego powyżej art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt

II OSK 2617/11, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając jednakże na względzie wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2019 r. - zarządzeniem z dnia 2 lipca 2019 r. wezwano organ do nadesłania w terminie 7 dni całości akt administracyjnych sprawy, ewentualnie zobowiązano do wskazania, czy całość akt administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] została nadesłana do Sądu.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ poinformował, że całość akt administracyjnych sprawy została nadesłana do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 19 sierpnia 2016 r., oraz w odpowiedzi na wezwanie Sądu z 2016 r. organ do pisma z dnia [...] października 2016 r. załączył odpis wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] oraz decyzję Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...].

W związku z powyższym Sąd rozpoznający sprawę zwraca uwagę, że organy administracyjne rozpatrując niniejszą sprawę oparły się na niekompletnym materiale dowodowym. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ do Sądu nie ma bowiem akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Również nie ma wniosku z dnia [...] grudnia 1988 r., decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1972 nr [...] oraz szkicu nieruchomości. Powyższe ma wpływ na wynik sprawy, gdyż zdaniem Sądu, dokumenty te wskazują na okoliczność posiadania przez poprzednika prawnego spółdzielni ww. działek w dniu 1 sierpnia 1988 r., a także potwierdzają, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. organ badał przesłankę posiadania.

W związku z powyższym Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji, z uwagi na fakt, że oparte zostały na niekompletnym materiale dowodowym.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny – które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd oraz organ i uzupełni materiał dowodowy w sprawie o wskazane wyżej dokumenty, dokona ponownej analizy kompletnych akt sprawy i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.