Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1154/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 7 , art. 92 ust. 4, art. 200, art. 205 [ar. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 18 ust. 1 lit. s) , par. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 3317 (trzy tysiące trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.), art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej także: u.t.d.), lp. 11.4 pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31.12.1985 ze zm. – dalej także: rozporządzenie w sprawie urządzeń rejestrujących), utrzymał w mocy w kwestionowanej części decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], nakładającą na skarżącego J. K. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. w B. karę pieniężną w łącznej wysokości 30.000 (trzydzieści tysięcy) złotych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o zaplanowanej kontroli w siedzibie P. w B., której początek wyznaczony został na dzień [...] czerwca 2009 r.

W konsekwencji przeprowadzonej kontroli, działając w oparciu o dokumentację zebraną w trakcie postępowania oraz w oparciu o wyjaśnienia strony, inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego stwierdzili, iż skarżący poprzez nieprzedstawienie wykresówek ani dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu kierowcy A. M. wykonującego przewozy na rzecz skarżącego w celu ustalenia dni, w których ww. kierowca mógł prowadzić pojazd o dmc powyżej 3,5 t., ustalono na podstawie listy płac oraz umowy o pracę, która zawarta została w dniu [...] listopada 2007 r. na czas określony w pełnym wymiarze pracy do dnia [...] listopada 2008 r. W związku z powyższym stwierdzono 95 brakujących wykresówek lub dokumentów potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu kierowcy w okresie od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. Ilość dni ustalono na podstawie umowy o pracę kierowcy przy średnim tygodniowym czasie pracy 40 godzin, a dobowym czasie pracy nieprzekraczającym 8 godzin.

Szczegółowy opis naruszeń organ zawarł w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. (vide: k. 104 - 110 akt administracyjnych).

Z protokołu wyjaśnień złożonych przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2009 r. wynika, iż w dniu [...] maja 2009 r. wykresówki i dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę w okresie od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. zostały skradzione. Pismo Komendy Powiatowej Policji w K. z dnia [...] maja 2009 r. stwierdza, iż w dniu [...] maja 2009 r. wszczęte zostało dochodzenie w sprawie kradzieży z włamaniem do pojazdu marki [...] o nr rej. [...], a w wyniku kradzieży utracono m.in. teczkę z dokumentami i tarczkami tachografu (k. 173 akt administracyjnych).

W materiale dowodowym zgromadzonym w toku kontroli znajdują się ponadto protokół z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka (k. 119-120) oraz protokół przesłuchania K. K. - syna skarżącego (k. 121-122) w charakterze świadka sporządzone w dniu [...] lipca 2009 r. Ponadto w aktach administracyjnych znajdują się faktury VAT za zakup paliwa i listy płac pracowników, a także orzeczenie lekarskie, psychologiczne K. K. i poświadczenie odbycia przez niego kursu na przewóz osób.

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. strona skarżąca została zawiadomiona przez organ o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego.

W wyniku dokonanej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzję nr [...], na podstawie której – działając m.in. w oparciu o przepisy art. 92 ust. 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz na podstawie stosownych przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) oraz przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE nr L 102 z 11 kwietnia 2006 r.) w zw. z lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym – nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną w łącznej wysokości 47.500 zł za naruszenia polegające na nieokazaniu wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, a także działając na podstawie art. art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz lp. 1.8.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wymierzył karę w wysokości 500 (pięćset) złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie. Łączna wysokość kary ograniczona została do kwoty 30.000 zł zgodnie z przepisem art. 92 ust. 2 u.t.d.

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż podczas kontroli nie okazano łącznie 95 wykresówek bądź dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach objętych kontrolą, szczegółowo wskazanych w treści decyzji. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, ustosunkowując się do wyjaśnień strony skarżącej – stanowczo podkreślił, iż w świetle obowiązujących przepisów zarówno samo zgłoszenie przez stronę zdarzenia losowego (kradzież), jak i jego następstwa, nie miały w istocie znaczenia dla sprawy, albowiem przedsiębiorca zgodnie z art. 14 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz art. 26 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., ma bezwzględny obowiązek starannego przechowywania wykresówek. Organ podniósł, iż dla Inspekcji Transportu Drogowego istotne jest stwierdzenie, że niezależnie od przyczyn kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek (bądź zaświadczeń) dokumentujących czas pracy zatrudnionych przez niego kierowców. Zdaniem organu przypadki losowe takie, jak kradzież nie stanowią dla Inspekcji Transportu Drogowego podstawy do umorzenia postępowania. W ocenie organu I instancji, strona, mając świadomość czekającej ją kontroli, powinna dołożyć szczególnej staranności, aby wymagane dokumenty były właściwie przechowywane i w konsekwencji mogły być okazane. Organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał dni, za które przedsiębiorca miał obowiązek przedstawić wykresówki lub dokumenty świadczące o dniach wolnych kierowcy. Zdaniem organu cała dokumentacja jest dowodem na to, że kontrolowany wykonywał usługi transportowe, za które żądano wykresówek. W wykazie naruszeń stanowiącym załącznik do protokołu kontroli, szczegółowo wskazano dni, w odniesieniu do kierowcy, z którego nie przedstawiono do kontroli wymaganych wykresówek. Fakt wykonywania obowiązków pracowniczych przez kierowcę w określonych dniach ustalono m.in. na podstawie listy płac, umowy o pracę i zeznania kierowcy złożone w dniu [...] lipca 2009 r. Organ zauważył, iż K. K. posiada orzeczenie lekarskie nr [...] wydane w dniu [...] stycznia 2004 r. na podstawie prawa o ruchu drogowym, z określeniem terminu kolejnego badania – "bezterminowo". Organ stwierdził, iż orzeczenie lekarskie lub zaświadczenie dla kierowców powinno być wydane na podstawie przepisów Kodeksu Pracy. Powyższe orzeczenia różnią się przede wszystkim zakresem badań przeprowadzonych w celu ich wydania. W dniu [...] czerwca 2009 r. przedstawiono prawidłowe orzeczenie lekarskie. Mimo tego organ stwierdził, iż skarżący wykonywał transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i tym samym podlega karze w wysokości 500 złotych za każdego niekierowanego na stosowne badania kierowcę. Organ stwierdził, iż suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 30.000 złotych w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie, a zatem kwota, która została wyliczona w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie z 48.000 złotych została na podstawie art. 92 ust. 2 u.t.d. ograniczona do 30.000 złotych.

Skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. odwołał się od ww. decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i umorzenie postępowania administracyjnego, strona skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. ich błędną wykładnię i zastosowanie w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Skarżący stwierdził, iż powyższe naruszenia miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez dokonanie przez organ I instancji uproszczenia obowiązującej procedury. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało również wpływ na treść orzeczenia tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. Skarżący w dalszej części odwołania zarzucił, iż organ popełnił błędy w ustaleniach stanu faktycznego poprzez: nieuwzględnienie kradzieży tarcz z samochodu oraz niezasadne przyjęcie, iż kontrolowany kierowca wykonywał przewozy w pełnym wymiarze przez cały czas trwania umowy o pracę (nieuwzględniając urlopów wypoczynkowych). Zarzucił, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w szczególności, bez zapoznania się z materiałami dochodzenia w sprawie kradzieży wykresówek, a także brakiem przesłuchania świadka w sprawie K. K., który w tym czasie użytkował okradziony autobus. Do odwołania skarżący dołączył kartę urlopową kierowcy nr [...] z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającą, iż kierowca A. M. korzysta z urlopu wypoczynkowego od dnia [...] października do dnia [...] października 2008 r. w wymiarze 14 dni, a także kartę urlopową nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdzającą, iż kierowca korzysta z urlopu wypoczynkowego od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2008 r. w wymiarze 10 dni. Ponadto do odwołania zostały dołączone kopie tarczek kierowcy za czerwiec i lipiec 2008 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 u.t.d. , lp. 11.4 pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji winien ponownie przesłuchać kierowcę A. M. w celu określenia, za jakie dni odebrał on urlop wypoczynkowy (mając na uwadze treść karty urlopowej nr [...] wystawionej przez kontrolowanego przedsiębiorcę) oraz w jakich miesiącach wykonywał on przewozy autobusem (z uwzględnieniem, czy po miesiącu lipcu 2008 r. prowadził pojazd). Główny Inspektor Transportu Drogowego zalecił ponadto, aby organ I instancji uwzględnił zeznania z protokołu przesłuchania świadka A. M., który zeznał, iż przewozy autobusem w czasie objętym kontrolą zdarzały się z różną częstotliwością. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, iż K. K. skorzystał z prawa odmowy zeznań przed organem I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie celem usunięcia nieprawidłowości proceduralnych i w oparciu o zgromadzony materiał rodowodowy wydać stosowne rozstrzygnięcie.

W toku ponownego postępowania organ I instancji, stosując się do zaleceń organu odwoławczego, przesłuchał w dniu [...] listopada 2009 r. w charakterze świadka kierowcę A. M. (vide: k. 51-52 akt administracyjnych), który zeznał, iż będąc pracownikiem skarżącego wykonywał przewozy drogowe od dnia [...] listopada 2007 r. busem o dmc 3,5 tony. Świadek wskazał, iż przewozy okazjonalne osób wykonywane były dopiero od miesiąca marca 2008 r. do miesiąca lipca 2008 r. Z zeznań tych wynikało ponadto, iż kierowca w dniu [...] czerwca 2008 r. wykonywał okazjonalny przewóz osób w imieniu przedsiębiorcy, zaś od dnia [...] czerwca 2008 r. od 9:55 do dnia [...] czerwca 2008 r. kierowca miał dni wolne od pracy, za które przedsiębiorca wystawił stosowne zaświadczenie, w dniu [...] czerwca 2008 r. wykonywany był okazjonalny przewóz osób, zaś od dnia [...] czerwca 2008 r. kierowca miał dni wolne od pracy. W dniu [...] czerwca 2008 r. wykonywany był przewóz okazjonalny osób, po zakończonym w tym samym dniu przewóz drogowy do dnia [...] lipca 2008 r. kierowca miał dni wolne od pracy. W dniu [...] lipca 2008 r. wykonywany był przewóz drogowy, który zakończył się o godz. 21:20 tego samego dnia, od godz. 21:20 dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] lipca 2008 r. kierowca miał dni wolne od pracy, na które ma potwierdzenie od pracodawcy. W dniu [...] lipca 2008 r. kierowca zeznaje, że prowadził pojazd na terenie miejscowości B. Z protokołu przesłuchania wynika, iż od godz. 17:00 dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] lipca 2008 r. kierowca miał dzień wolny od pracy, za który wystawiono mu zaświadczenie. W dniu [...] lipca 2008 r. od godz. 14:00 do godz. 22:00 tego samego dnia kierowca wykonywał przewozy drogowe autobusem, od dnia [...] lipca 2008 r. godz. 22:00 do dnia [...] lipca 2008 r. kierowca miał dni wolne od pracy, za które wystawione zostało stosowne zaświadczenie. W dniu [...] lipca 2008 r. kierowca wykonywał przewóz drogowy autobusem i od godz. 17:15 tego samego dnia do dnia [...] lipca 2008 r. miał dni wolne od pracy, za które pracodawca wystawił mu stosowne zaświadczenie. W dniu [...] lipca 2008 r. kierowca wykonywał czynność kierowania autobusem do godz. 15.10 od tego samego dnia godz. 15:10 do dnia [...] lipca 2008 r. kierowca miał dni wolne od pracy, za które pracodawca wystawił stosowne zaświadczenie. W dniu [...]/[...] lipca 2008 r. kierowca prowadził pojazd na rzecz przedsiębiorcy, zaś od dnia [...] lipca 2008 r. godz.11:30 do dnia [...] lipca 2008 r. kierowca miał dni wolne od pracy, za które pracodawca wystawił stosowne zaświadczenie. Świadek zeznał, że w dniu [...] lipca 2008 r. został wykonany po raz ostatni na rzecz przedsiębiorcy J. K. przewóz drogowy pojazdem o dmc powyżej 3,5 tony. Świadek wskazał, iż tego dnia, tj. od [...] lipca 2008 r. wykonywane były przewozy busem o dmc nieprzekraczającym 3,5 tony, był to dowóz towaru do sklepu ówczesnego pracodawcy. Od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2008 r. kierowca zeznał, że miał urlop wypoczynkowy w ilości 10 dni, o czym świadczy karta urlopowa nr [...] r. Dni wolne od pracy kierowca posiadał również od dnia od [...] października 2008 r. do dnia [...] października 2008 r., o czym świadczy karta urlopowa nr [...] r. Kierowca dodał, że wykresówkę stosował w każdym dniu, w który prowadził pojazd. Podczas przesłuchania świadkowi przedstawiono kserokopię wykresówek. Kierowca precyzyjnie wskazał dni, w których wykonywał przewozy, a w których miał dni wolne od pracy. Jednocześnie świadek potwierdził, że w każdym dniu, w którym wykonywał przewozy stosował wykresówkę, natomiast za dni, w których miał dni wolne od pracy wystawiano mu stosowne zaświadczenie.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję nr [...], na podstawie której – działając m.in. w oparciu o przepisy art. 92 ust. 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz na podstawie stosownych przepisów unijnych w zw. z lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym – nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną w łącznej wysokości 47.500 zł za naruszenia polegające na nieokazaniu wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, a także działając na podstawie art. art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz lp. 1.8.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wymierzył karę w wysokości 500 (pięćset) złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie. Łączna wysokość kary ograniczona została do kwoty 30.000 zł zgodnie z przepisem art. 92 ust. 2 u.t.d.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisu dotyczącego nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie liczony za każdy dzień w ilości, jaka została wskazana sporządzonym w dniu [...] lipca 2009 r. protokóle z kontroli przedsiębiorstwa, jak i wydanej w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego nr [...]. Zdaniem organu w sprawie nie zachodziła okoliczność wyłączająca odpowiedzialność przedsiębiorcy za niedopełnienie ustawowo nałożonych obowiązków. Organ nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Zdaniem organu I instancji następstwa kradzieży nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 sierpnia 1985 r. oraz art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców – wynika, że przedsiębiorca ma bezwzględny obowiązek starannego przechowywania wykresówek. Zdaniem organu brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, co musiało skutkować przewidzianą w powołanych przepisach odpowiedzialnością. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, iż na podstawie obowiązujących przepisów zarówno samo zgłoszenie przez stronę zdarzenia losowego – kradzieży i jego następstwa nie mają w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla organu orzekającego istotny jest bowiem sam fakt wystąpienia określonego naruszenia bez wnikania w jego przyczyny oraz kwestie odpowiedzialności i winy.

Skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. odwołał się od wyżej wymienionej decyzji organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej nałożonej z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w zaskarżonej części i umorzenie postępowania administracyjnego lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, strona skarżąca zarzuciła organowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego - poprzez dokonanie przez organ I instancji uproszczenia obowiązującej procedury postępowania administracyjnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

- art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) - przez błędne ustalenie, że skarżący był zobowiązany do przechowywania wykresówek, kiedy faktycznie uległy one zniszczeniu i fizycznie nie mógł ich przechowywać;

- art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania) - przez nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, kiedy okoliczności przemawiały przeciwko jej wymierzeniu, naruszając tym samym zaufanie do organów Państwa;

- art. 75 § 1 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. (postępowanie dowodowe) - poprzez mylne przyjęcie, iż organ zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, nie wyjaśniając tym samym istotnych w sprawie okoliczności i przyczyn braku wykresówek w siedzibie przedsiębiorcy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia wystąpienia wykroczenia określonego przepisami, stwierdzenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, oraz do nałożenia kary grzywny,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

- art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w związku z art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym - przez zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że skarżący był zobowiązany do przechowywania wykresówek, które z przyczyn od niego niezależnych - w rezultacie zdarzenia losowego uległy zniszczeniu i nie mogły być okazane,

- art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, według redakcji wprowadzonej ustawą z 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661), poprzez mylne przyjęcie, iż wypadki losowe, takie jak np. kradzież nie stanowią dla organów inspekcji transportu drogowego podstaw do umorzenia postępowania,

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na dowolnym i tendencyjnym stanowisku organu, iż brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, gdzie na własną odpowiedzialność zostały one zabrane z siedziby przedsiębiorstwa, pomimo przyjęcia, iż kradzież tarcz poprzedzona była kontrolą Urzędu Celnego, do którego to oryginały tarcz miały zostać dostarczone, stąd znajdowały się w chwili dokonania kradzieży poza siedzibą przedsiębiorstwa,

4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż kontrolowany przedsiębiorca wykonywał przewozy od poniedziałku do piątku w pełnym wymiarze , przez cały czas trwania umowy o pracę pomimo, iż całościowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosków, iż kierowca wykonywał "przewozy" wyłącznie do [...] lipca 2008 r.;

5) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, polegający na dowolnym i wadliwym przyjęciu podsumowanego okresu, liczonego na podstawie umowy o pracę, bez zaliczenia okresu urlopowego, pomimo, iż karta urlopowa kierowcy jasno stwierdza, iż w spornym okresie tj. wrzesień, październik 2008r., posiadał on łącznie 24 dni urlopu wypoczynkowego,

6) oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym sprawy, w szczególności z uwagi na niezapoznanie się z materiałami dochodzenia w związku z kradzieżą wykresówek, a także brakiem przesłuchaniu w charakterze świadka K. K., który użytkował sporny autobus, a ponadto, z którego to samochodu skradziono tarczki tachografu.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił także, iż organ I instancji nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego oraz nie odniósł się do zarzutów wskazanych przez skarżącego. Po raz kolejny skarżący podniósł, iż inspektorzy organu administracji zostali poinformowani o powodach nieprzedstawienia tarcz (wykresówek) – o zaistniałej kradzieży. Strona podniosła ponadto, iż organ przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wziął pod uwagę kserokopii okazanych tarcz tachografów, które potwierdzają fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Odwołujący zarzucił, iż organ nie odniósł się do kwestii tychże kserokopii tarcz, a zatem fakt ten został całkowicie pominięty podczas rozpoznawania sprawy przez organ I instancji. Strona podniosła również zarzut, iż podczas ponownego przesłuchania w charakterze świadka kierowcy na okoliczność odbywanego urlopu wypoczynkowego w spornym okresie, nie wzięto pod uwagę również faktu, iż kierowca wykonywał przewozy osób po 8 godzin dziennie, ale z zastrzeżeniem, iż tylko do dnia [...] lipca 2008 r. Skarżący zwrócił uwagę, iż po [...] lipca 2008 r. kierowca wykonywał busem przewóz rzeczy na polecenie przedsiębiorcy. Jednocześnie skarżący podniósł, że z wyjaśnień kierowcy wynika, iż wykonywał on sporadycznie przewozy autobusem (8 – 10 razy w miesiącu) wyłącznie do [...] lipca 2008 r., a nie - jak przyjął organ - także do końca października 2008 r. W opinii odwołującego się organ administracji naruszył prawo poprzez brak rozpoznania sprawy pod kątem zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. Skarżący podkreślił, iż w dniu wydania decyzji już obowiązywał w/w przepis, zgodnie z którym nałożenia kary pieniężnej nie stosuje się, jeśli stwierdzone naruszenie przepisów u.t.d. nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji organ winien wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W ocenie skarżącego organ administracji nie wykazał w niniejszej sprawie ani winy umyślnej, ani nieumyślnej, choćby w najlżejszej postaci.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2010., nr [...], utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w kwestionowanej części w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko organu I instancji – stwierdził, iż łącznie nie okazano podczas kontroli w przedsiębiorstwie 95 wykresówek lub dokumentów potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ustalił ilość dni, za które przedsiębiorca miał obowiązek przedstawić wykresówki lub dokumenty świadczące o nieprowadzeniu pojazdu na podstawie przepisów regulujących dopuszczalny średni dobowy i tygodniowy czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz analizy przedstawionych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie dokumentów: listy płac, faktur z czynności tankowania autobusu, którym wykonywano przewozy, a także protokołów z przesłuchania świadka – kierowcy A. M. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie odmówił mocy dowodowej przedstawionym przez przedsiębiorcę zaświadczeniom w postaci karty urlopowej kierowcy A. M. Organ odwoławczy wskazał, że gdyby nawet uwzględnić urlop kierowcy, to powyższe nie zmieniłoby nałożonej kary pieniężnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, iż z karty urlopowej nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. wynika, że A. M. wykorzystał 10 dni urlopu w okresie [...]-[...] września 2008 r., zaś z karty urlopowej nr [...] z [...] września 2008 r., wynika, iż Pan A. M. wykorzystał 14 dni urlopu w okresie [...]-[...] października 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, że za naruszenie lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ I instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 47.500 złotych, jednakże suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Organ stwierdził, że kara pieniężna nie ulegnie zmianie, nawet odliczając wskazane 24 dni urlopu wypoczynkowego od okresu 95 dni, za które skarżący przedsiębiorca miał obowiązek przedstawić wykresówki, lub dokumenty świadczące o nieprowadzeniu pojazdu. Ponadto organ II instancji zaznaczył, iż lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wskazuje, iż powyższy przepis sankcjonuje nie tylko nieokazanie wykresówki, ale również dokumentów potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Zdaniem organu odwoławczego z powołanych wyżej przepisów wynika, że przedsiębiorca ma bezwzględny obowiązek starannego przechowywania wykresówek oraz innych dokumentów ewidencjonujących czas pracy kierowców. Organ wskazał, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego, orzekające w sprawie, nie mają obowiązku wnikania w przyczyny nieokazania odpowiednich dokumentów, albowiem dla organów istotne było stwierdzenie, że niezależnie od przyczyny kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek (bądź innych dokumentów) dokumentujących czas pracy zatrudnianych przez niego kierowców. Ustosunkowując się do wyjaśnień strony, iż wykresówki za kontrolowany okres zostały skradzione w dniu [...] maja 2009r. z samochodu osobowego należącego do przedsiębiorcy, organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe wykresówki nie były prawidłowo zabezpieczone, a przedsiębiorca nie dochował należytej staranności w zakresie ich przechowywania. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedsiębiorca, mając świadomość czekającej go kontroli, powinien dołożyć szczególnej staranności, aby wymagane dokumenty były właściwie przechowywane i w konsekwencji mogły być okazane w toku kontroli. Zdaniem organu odwoławczego przewożenie dokumentów pojazdem poza siedzibę przedsiębiorstwa jest zachowaniem ryzykownym. W konsekwencji organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można zatem stwierdzić, iż skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł realnie przewidzieć powstania naruszenia. W kontekście powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1240/06, odniósł się do naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które zostały utracone. W w/w wyroku Sąd stwierdził, iż tłumaczenie strony, iż wszystkie wymagane do kontroli wykresówki uległy zniszczeniu, nie może mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieprzesłuchania w charakterze świadka K. K., organ II instancji stwierdził, iż w dniu [...] lipca 2009 r., świadek ten skorzystał z prawa do odmowy zeznań, zaś w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, po ponownym jej przekazaniu do rozpoznania, strona nie skorzystała z prawa przesłuchania tego świadka. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania, w szczególności: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art.75 § 1 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art.78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organ stwierdził, iż nie znajdują one uzasadnienia. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy oraz odniósł się do wyjaśnień przedsiębiorcy. Zdaniem organu zarówno strona, jak i ustanowiony przez nią pełnomocnik, brali czynny udział w przeprowadzonym postępowaniu, mieli możliwość składania wyjaśnień i z prawa tego korzystali. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w powyższym stanie nie miał zastosowania przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy drogowe był w stanie przewidzieć możliwość powstania przedmiotowych naruszeń. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt II GSK 989/08, stwierdzając m.in., iż skarżący powinien przedłożyć dowody na okoliczności, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego - poprzez dokonanie przez organ I instancji uproszczenia obowiązującej procedury postępowania administracyjnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

- art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) - przez błędne ustalenie, że skarżący był zobowiązany do przechowywania wykresówek, kiedy faktycznie uległy one zniszczeniu i fizycznie nie mógł ich przechowywać;

- art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa) - przez nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, kiedy okoliczności przemawiały przeciwko jej wymierzeniu;

- art. 75 § 1 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez mylne przyjęcie, iż organ zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, nie wyjaśniając tym samym istotnych w sprawie okoliczności i przyczyn braku wykresówek w siedzibie przedsiębiorcy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia wystąpienia wykroczenia określonego przepisami, stwierdzenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, oraz do nałożenia kary grzywny,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

- art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w związku z art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym - przez zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że skarżący był zobowiązany do przechowywania wykresówek, które z przyczyn od niego niezależnych - w rezultacie zdarzenia losowego uległy zniszczeniu i nie mogły być okazane,

- art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym - poprzez mylne przyjęcie, iż wypadki losowe, takie jak np. kradzież nie stanowią dla organów Inspekcji Transportu Drogowego podstaw do umorzenia postępowania,

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na dowolnym i tendencyjnym stanowisku organu, iż brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, gdzie na własną odpowiedzialność zostały one zabrane z siedziby przedsiębiorstwa, pomimo przyjęcia, iż kradzież tarcz poprzedzona była kontrolą Urzędu Celnego, do którego to oryginały tarcz miały zostać dostarczone, stąd znajdowały się w chwili dokonania kradzieży poza siedzibą przedsiębiorstwa,

4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na dowolnym przyjęciu, iż kontrolowany przedsiębiorca wykonywał przewozy od poniedziałku do piątku w pełnym wymiarze, przez cały czas trwania umowy o pracę pomimo, iż całościowa analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosków, iż kierowca wykonywał "przewozy" wyłącznie do [...] lipca 2008 r.;

5) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, polegający na dowolnym i wadliwym przyjęciu podsumowanego okresu, liczonego na podstawie umowy o pracę, bez zaliczenia okresu urlopowego, pomimo, iż karta urlopowa kierowcy jasno stwierdza, iż w spornym okresie tj. wrzesień, październik 2008r., posiadał on łącznie 24 dni urlopu wypoczynkowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jeśli chodzi o zarzut nieprzedstawienia do kontroli wykresówek, należy podkreślić, iż inspektorzy zostali poinformowani o powodach nieprzedstawienia tarcz. Zdaniem skarżącego fakt zaistniałej kradzieży nie jest gołosłowny, gdyż o całej sytuacji została poinformowana Policja, a co więcej - wszczęte zostało dochodzenie, co dodatkowo potwierdza fakt zaistnienia kradzieży. Według skarżącego inspektorzy, w dowolny i nieuzasadniony sposób, policzyli wszystkie dni trwania umowy, podając, iż "cała zgromadzona dokumentacja kontrolna jest dowodem na to, że kontrolowany wykonywał usługi transportowe, za które żądano wykresówek". Zdaniem strony nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem. Skarżący stwierdził, iż z nie wiadomo jakich powodów organy obu instancji nie wzięły pod uwagę kserokopii okazanych tarcz tachografów, które potwierdzają fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę A. M. od [...] czerwca 2008r. do dnia [...] lipca 2008r. Zdaniem skarżącego w wydanej decyzji organ odwoławczy w żadnej mierze nie wypowiedział się w tej kwestii i naliczył karę za okresy, w których okazano kserokopię tarcz. Odnosząc się do kwestii ponownego przesłuchania kierowcy A. M., skarżący zarzucił, iż inspektorzy ponownie pytali jedynie o fakty zmierzające do ukarania przedsiębiorcy, pomijając te okoliczności, które w ocenie skarżącego, pozwoliłyby na wnikliwsze zbadanie sprawy. Według strony z karty urlopowej kontrolowanego, znajdującej się w dokumentacji pracowniczej, jasno wynika, iż kierowca w spornych okresach, tj. w miesiącu wrześniu i październiku 2008 r. posiadał łącznie 24 dni urlopu, co nie zostało uwzględnione. Skarżący zarzucił ponadto, iż w toku postępowania odwoławczego nie uwzględniono, iż kierowca w zeznaniach stwierdził, że pracował przy przewozach wyłącznie do [...] lipca 2008 r. Po tym okresie kontrolowany kierowca pracował na wyraźne polecenia przedsiębiorcy, zajmując się głównie dowozem towarów do sklepów. Dowozy te wykonywał busem, w którym nie istniał obowiązek używania tarcz tachografów, jak i nie rejestruje się czasu pracy zatrudnionego w przedsiębiorcy kierowcy. Zdaniem skarżącego potwierdzają to nie tylko zeznania samego kierowcy, ale również kserokopie tachografów i lista płac. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że kierowca A. M. zeznał, iż okazjonalne przewozy autobusem zdarzały mu się sporadycznie, tj. 8 lub 10 razy w miesiącu. Skarżący potwierdził swoje wcześniejsze stanowisko, iż kierowca A. M. wykonywał przewozy sporadyczne, a ponadto jedynie przed [...] lipca 2008r. Zdaniem skarżącego zeznania kierowcy dotyczą jedynie tego okresu, nie zaś czasu, jaki przyjął organ II instancji, tj. okresu do [...] października 2008r. Skarżący podkreślił, że po wspomnianym okresie, tj. po [...] lipca 2008 r., wszelkich czynności przewozu autobusem dokonywał wyłącznie K. K. - syn przedsiębiorcy, który również go tankował i użytkował. Skarżący, odnosząc się do faktu nieposiadania oryginałów tarcz tachografów, wskazał, iż w okresie poprzedzającym kontrolę przedsiębiorstwa dokonywaną przez Inspekcję Transportu Drogowego, odbywała się w jego przedsiębiorstwie kontrola Urzędu Celnego. W toku tej kontroli sprawdzano również rozliczenie się z wszelkich wyjazdów i przewozów pasażerskich, które można w sposób najdokładniejszy wykazać za pomocą wspomnianych tarcz. Skarżący podniósł, iż w roku tej kontroli przedstawił wszystkie tarczki funkcjonariuszom Urzędu Celnego, którzy go kontrolowali. Dodał, że właśnie na prośbę funkcjonariuszy Urzędu Celnego, poprosił on swojego syna K. K., aby ten osobiście dostarczył oryginały tych wykresówek do Urzędu Celnego w O., celem zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Zdaniem skarżącego zbieg niezawinionych przez przedsiębiorcę okoliczności sprawił, iż było włamanie do samochodu, a wśród skradzionych rzeczy były również i przedmiotowe oryginały tarcz. Skarżący dodał, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, dowiedział się od syna K., iż przed zabraniem z przedsiębiorstwa oryginałów wykresówek, wykonał on kserokopie tarczek dotyczących kierowcy M. Skarżący zarzucił, iż organ II instancji przy wydawaniu decyzji nie wziął tego pod uwagę zarówno faktu powiadomienia Policji i wszczęcia dochodzenie w sprawie kradzieży, jak i faktu okazania kserokopii wykresówek. W konsekwencji skarżący zarzucił, iż organ II instancji zapomniał o fakcie, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego, w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji naruszył prawo również poprzez brak rozpoznania sprawy pod kątem zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem skarżącego nie można w praworządnym Państwie ukarać obywatela tylko z tego powodu, że wyłącznie wskutek działania siły wyższej lub przyczyn niezawinionych od strony, nie jest on w stanie spełnić nałożonych prawem obowiązków. Zdaniem strony w przedmiotowej sprawie organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykazał po stronie przedsiębiorcy ani winy umyślnej, ani też nieumyślnej, choćby w najlżejszej postaci. Zdaniem skarżącego stwierdzenie w tej sprawie, iż strona nieprawidłowo zorganizowała swoje przedsiębiorstwo - jest całkowicie gołosłowne. Reasumując skarżący stwierdził, że skoro nowelizacja u.t.d. wprowadziła możliwość uwolnienia się przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego od odpowiedzialności, w związku z tym ocena, czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., a tym samym istnieją podstawy do umorzenia postępowania, powinna zostać przeprowadzona przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organy obu instancji. Brak dokonania przez te organy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pod kątem zastosowania wyżej wymienionego przepisu art. 93 ust. 7 cyt. ustawy, stanowi – zdaniem strony - naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 4 listopada 2010 r. pełnomocnik organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wniosek o oddalenie skargi, odpowiadając na pytanie Sądu - stwierdził, iż okoliczność, czy kierowca skarżącego prowadził pojazd powyżej 3,5 t ma znaczenie dla sprawy w kontekście wykazania aktywności kierowcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem unijnym, rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Unii Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego, interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie, chociaż - co należy wyraźnie podkreślić - nie wszystkie zarzuty strony skarżącej spotkały się z akceptacją składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Na wstępie, przed dokonaniem analizy uchybień, których niewątpliwie dopuścił się Główny Inspektor Transportu Drogowego, należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w związku z art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - przez zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że skarżący był zobowiązany do przechowywania wykresówek, które z przyczyn od niego niezależnych - w rezultacie zdarzenia losowego uległy zniszczeniu i nie mogły być okazane, a także art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym - poprzez mylne przyjęcie, iż wypadki losowe, takie jak np. kradzież nie stanowią dla organów Inspekcji Transportu Drogowego podstaw do umorzenia postępowania.

Otóż, w ocenie Sądu stwierdzić należy w ramach badania tych zarzutów, iż przedsiębiorca na podstawie art. 14 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 ma obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorca ma obowiązek wydawać kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wykresówki na papierze. Wykresówki , wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przepis wskazuje, iż celem nałożenia na przedsiębiorcę takiego obowiązku jest, w przypadku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, okazanie lub doręczenie niniejszej dokumentacji przedstawicielowi służb kontrolnych. Art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje na obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy.

Zdaniem Sądu, przepisy te nie wskazują wyraźnie sposobu przechowywania ww. dokumentów. Przepisy rozporządzenia wprowadzają jedynie ogólny obowiązek zabezpieczenia dokumentów – niewypełnienie tego obowiązku skutkuje nałożeniem kary administracyjnej bez względu na istnienie lub nieistnienie winy przedsiębiorcy.

Należy zaznaczyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (tak m.in.: D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00).

Podnieść należy, iż z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji.

W konsekwencji należy przyjąć, iż istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też - co do zasady - bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

Pewien wyłom od generalnej zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy przyjętej w ustawie o transporcie drogowym przewidują wprawdzie przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 tej ustawy, jednakże – zdaniem Sądu - brak było podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, również w niniejszej sprawie okoliczność zaistnienia winy przedsiębiorcy nie była brana pod uwagę przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, a zatem podstawą wymierzenia kary było niedopełnienie obowiązku właściwego przechowywania stosownych dokumentów i w konsekwencji braku możliwości ich okazania funkcjonariuszom organu kontroli. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, iż w tej sprawie nie ciążył na nich obowiązek badania przyczyn, które leżą u podstawy naruszeń, a jedynie w wyniku stwierdzonych naruszeń miały obowiązek nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną przewidzianą w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym, w opinii Sądu, organy nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu (celem wykazania wystąpienia lub niewystąpienia winy przedsiębiorcy w kwestii przechowywania przedmiotowych dokumentów) z przesłuchania świadków, o których przesłuchanie wnioskowała strona w swoich pismach w toku postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują.

Stosownie do treści art. 15 ust. 7 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, upoważniony funkcjonariusz służb kontrolnych może sprawdzić przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, analizując wykresówki, wyświetlone lub wydrukowane dane zapisane przez urządzenie rejestrujące lub przez kartę kierowcy, lub, jeśli ich brak, analizując wszelkie inne dokumenty pomocnicze, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów, takie jak określone w art. 16 ust. 2 i 3.

Z powyższych przepisów unijnych jednoznacznie wynika, iż - co do zasady - każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek.

Zdaniem Sądu bezsporne jest, iż podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. Przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku przechowywania zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, ale nakazują na przykład przechowywać rozkład jazdy i plan pracy przez okres roku po upływie objętego nim okresu. Ponadto z brzmienia art. 15 ust. 7 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wynika, iż przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 można sprawdzić analizując wykresówki, wyświetlone lub wydrukowane dane zapisane przez urządzenie rejestrujące lub przez kartę kierowcy, lub, jeśli ich brak, analizując wszelkie inne dokumenty pomocnicze, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów. A zatem prawodawca wspólnotowy dopuścił możliwość udokumentowania podczas kontroli w przedsiębiorstwie okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności przy pomocy innych dokumentów i jedynie przykładowo wskazał na art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i wymienione w nim plan pracy i rozkład jazdy.

Należy zatem stwierdzić, iż skarżący J. K. miał obowiązek udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego kierowcy, w pierwszej kolejności przy pomocy wykresówek lub danych z karty kierowcy, a w przypadku ich braku - przy pomocy wszelkich innych dokumentów, a więc zaświadczeń, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, ale również np. ewidencji czasu pracy, planu pracy, czy też wniosków urlopowych.

W tej sytuacji oczywistym jest, że przedsiębiorca w toku kontroli w siedzibie swej firmy, zobowiązany jest do okazania na żądanie upoważnionego funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego wszelkich dokumentów, w tym wykresówek lub zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w kontrolowanym okresie.

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, strona nie okazała upoważnionym funkcjonariuszom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie w danych dniach pojazdu przez kierowcę wykonującego przewozy, w okresach szczegółowo wskazanych w decyzji, organ teoretycznie (a więc abstrahując na tym etapie od niżej opisanych uchybień proceduralnych) prawidłowo określił naruszenie i w związku z powyższym, na podstawie ustawy o transporcie drogowym, zasadnie wymierzył karę pieniężną w łącznej wysokości 47.500 złotych, która jedynie z uwagi na ustawowe ograniczenie, zawarte w art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d., zmniejszona została do wysokości 30.000 złotych.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego związanych z informacją o utracie wykresówek w wyniku kradzieży i wynikającą z tego faktu rzekomą podstawą do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, należy na wstępie wskazać, iż w świetle przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

Kierując się wspomnianymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego Sąd uznał, że trudno dać wiarę wyjaśnieniom strony skarżącej odwołującym się do faktu rzekomej kradzieży wykresówek, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę fakty znane Sądowi ex officio, iż w wielu podobnych sprawach toczących się przed tutejszym Sądem skarżący przedsiębiorcy, usprawiedliwiając brak posiadania dużej ilości wykresówek, powołują się na utratę owych dokumentów w wyniku tajemniczych kradzieży, pożarów, czy też powodzi, co czyni mało wiarygodnymi ich wyjaśnienia.

Niemniej, niezależnie od powyższego, należy – zdaniem Sądu - bardzo wyraźnie podkreślić, że w świetle unormowań unijnych oraz przepisów krajowych, w tym przede wszystkim art. 93 ust. 7 u.t.d. - okoliczność, iż wskazane przez stronę zjawisko lub czyn osoby trzeciej (vide: pożar, czy też powódź lub kradzież wykresówek) został zgłoszony organom ścigania, straży pożarnej, a następnie organom Inspekcji Transportu Drogowego, nie ma jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik postępowania.

Według Sądu organ odwoławczy słusznie zauważył bowiem w skarżonej decyzji, iż na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek starannego przechowywania dokumentów.

Przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wyraźnie nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania m.in. wykresówek w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu. Jednocześnie wskazuje, iż celem nałożenia na przedsiębiorcę takiego obowiązku jest, w przypadku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, okazanie lub doręczenie niniejszej dokumentacji upoważnionemu funkcjonariuszowi służb kontrolnych. Jednocześnie przepis wskazuje, iż art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 doprecyzowuje sposób, w jaki należy przechowywać wykresówki i sporządzać wydruki (vide: wyraźny obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy).

Brak jest zatem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, albowiem zastosowanie tej regulacji uzależnione jest od stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego słusznie przyjął, iż w dyspozycji art. 93 ust. 7 cyt. ustawy nie mieszczą się sytuacje, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych.

Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną, zmuszającą przedsiębiorców transportowych nie tylko do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych środków celem należytego zabezpieczenia dokumentacji, ale również podjęcia wszelkich działań zapobiegających bezpośrednim przyczynom powstałych naruszeń prawa. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Do uwolnienia się od odpowiedzialności karno-administracyjnej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych.

Bez znaczenia – zdaniem Sądu – pozostają okoliczności związane z faktem przewozu wykresówek na rzekome żądanie Urzędu Celnego. Nieistotna dla sprawy pozostała również okoliczność nieprzesłuchania świadków na okoliczność, iż dane dokumenty rzekomo istniały w badanym okresie, albowiem zeznania te nie mogły sanować braków w dokumentacji pracy kierowców.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż nie miał on obowiązku badać, czy zaistniały okoliczności, na które podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu, czy powstanie naruszenia było od niego niezależne. Ciężar dowodzenia spoczywa bowiem w tym przypadku na przedsiębiorcy. To on musi wykazać fakt zaistnienia takich okoliczności. Należy przy tym podkreślić, iż poprzestanie na samym tylko oświadczeniu strony nie jest wystarczające. Nie wystarczy samo uprawdopodobnienie takich okoliczności. Konieczne jest ich udowodnienie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w prawidłowo przywołanym przez organ wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 989/08.

Tym samym organ odwoławczy słusznie – zdaniem Sądu - zauważył w skarżonej decyzji, iż w przypadku, gdy strona powołuje się na okoliczności objęte hipotezą art. 93 ust. 7 u.t.d., w tym przypadku kradzież wykresówek i zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, to spoczywa na niej obowiązek wykazania, że uczyniła wszystko, czego można od niej oczekiwać, aby skutecznie zabezpieczyć przechowywane dokumenty, w taki sposób, aby zminimalizować w możliwie największym stopniu ryzyko ich utraty.

Zdarzeń losowych typu powódź, pożar, kradzież z włamaniem, itp. nie można wprawdzie z oczywistych względów przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia, tym bardziej, jeśli mamy do czynienia z przedsiębiorcą, który jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej.

Strona w niniejszej sprawie nie wykazała owych okoliczności wyłączających możliwość ukarania jej za stwierdzone w toku postępowania kontrolnego naruszenia.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że kontrolowany przedsiębiorca miał rzekomo utracić oryginały wykresówek przewożąc je pojazdem poza siedzibę przedsiębiorstwa, co – jak słusznie zauważył organ – jest zachowaniem ryzykownym. Nie można zatem mówić o zachowaniu wymaganej staranności w tym przedmiocie przez skarżącego.

W ocenie Sądu, pomimo prawidłowego stanowiska organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji w powyższym zakresie, nie można jednak w niniejszej sprawie uznać, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a), a w konsekwencji, że oparł swoje rozstrzygnięcie z dnia 22 marca 2010 r. na materiale prawidłowo zebranym w toku postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Otóż należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Według Sądu organ w konsekwencji powyższych uchybień nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście strona skarżąca wykonywała w spornym okresie transport pojazdem (autobusem), w którym – zgodnie z obowiązującymi przepisami – zobowiązana była stosować wykresówki.

Tym samym organ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. wydanej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych.

Organ zarzucił stronie skarżącej, iż dopuściła się naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie- za każdy dzień, a więc naruszenia określonego w przepisie Lp. 11.4 pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż postępowanie wyjaśniające wszczęte po przeprowadzeniu kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego wykazało, iż nieokazano wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę A. M. za okresy: [...] czerwca-[...] czerwca 2008 r. (5 sztuk), [...]czerwca-[...] lipca 2008 r. (5 sztuk), [...] lipca-[...] lipca 2008 r. (5 sztuk), [...] lipca-[...] lipca 2008 r. (5 sztuk), [...] lipca-[...] lipca 2008 r. (5 sztuk), [...] lipca-[...] sierpnia 2008 r. (5 sztuk), [...] sierpnia-[...] sierpnia 2008 r. (5 sztuk), [...] sierpnia-[...] sierpnia 2008 r. (5 sztuk), [...] sierpnia-[...] sierpnia 2008 r. (5 sztuk), [...] sierpnia-sierpnia 2008 r. (5 sztuk), [...] wrzesnia-[...] września 2008 r. (5 sztuk), [...] września-[...] września 2008 r. (5 sztuk), [...] września-[...] września 2008 r. (5 sztuk), [...] września-[...] września 2008 r. (5 sztuk), [...] września-[...] października 2008 r. (5 sztuk), [...] października-[...] października 2008 r. (5 sztuk), [...] października-[...] października 2008 r. (5 sztuk), [...] października-[...] października 2008 r. (5 sztuk), oraz [...] października-[...] października 2008 r. (5 sztuk). Łącznie, jak wskazał organ, nie okazano podczas kontroli w przedsiębiorstwie 95 wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ustalił ilość dni, za które przedsiębiorca miał obowiązek przedstawić wykresówki, lub dokumenty świadczące o nieprowadzeniu pojazdu, na podstawie przepisów regulujących dopuszczalny średni dobowy i tygodniowy czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz analizy przedstawionych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie dokumentów: listy płac, faktur z czynności tankowania autobusu, którym wykonywano przewozy, a także protokołów z przesłuchania świadka A. M. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zasadnie odmówił mocy dowodowej przedstawionym przez przedsiębiorcę zaświadczeniom w postaci karty urlopowej kierowcy A. M. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że gdyby nawet uwzględnić urlop kierowcy, to powyższe nie zmieniłoby nałożonej kary pieniężnej, gdyż kara pieniężna nie ulegnie zmianie, nawet odliczając wskazane 24 dni urlopu wypoczynkowego od okresu 95 dni, za które przedsiębiorca miał obowiązek przedstawić wykresówki lub dokumenty świadczące o nieprowadzeniu pojazdu.

Z kolei strona skarżąca zarzuciła w skardze, iż organ bezpodstawnie i w sposób dowolny przyjął, że kierowca zatrudniony przez przedsiębiorcę wykonywał przewozy od poniedziałku do piątku w pełnym wymiarze, przez cały czas trwania umowy o pracę pomimo, iż całościowa analiza materiału dowodowego prowadzi – zdaniem strony - do wniosków, iż kierowca wykonywał przewozy wyłącznie do [...] lipca 2008 r. Ponadto skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na dowolnym i wadliwym przyjęciu podsumowanego okresu, liczonego na podstawie umowy o pracę, bez zaliczenia okresu urlopowego, pomimo, iż karta urlopowa kierowcy jasno stwierdza, zdaniem strony, iż w spornym okresie, tj. wrzesień-październik 2008 r., kierowca ten posiadał łącznie 24 dni urlopu wypoczynkowego. Jednocześnie skarżący zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę kserokopii okazanych tarcz tachografów, które - zdaniem strony - potwierdzają fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę A. M. od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] lipca 2008 r.

Należy zauważyć, iż organ odwoławczy, ustosunkowując się do wskazanych zarzutów dopiero w odpowiedzi na skargę, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że po dokonaniu analizy kart urlopowych w/w kierowcy, podtrzymuje swoje stanowisko.

Warto w tym miejscu wyraźnie przypomnieć, iż wydając w dniu [...] października 2009 r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał w uzasadnieniu decyzji, że należy ponownie przesłuchać kierowcę A. M. w celu jednoznacznego określenia, za jakie dni odebrał on urlop wypoczynkowy (mając na uwadze treść karty urlopowej nr [...] wystawionej przez kontrolowanego przedsiębiorcę) oraz w jakich miesiącach wykonywał on przewozy autobusem (z uwzględnieniem, czy po miesiącu lipcu 2008 r. prowadził pojazd). Główny Inspektor Transportu Drogowego zalecił ponadto, aby organ I instancji uwzględnił zeznania z protokołu przesłuchania świadka A. M., który zeznał, iż przewozy autobusem w czasie objętym kontrolą zdarzały się z różną częstotliwością.

Należy zauważyć jednakże, iż - wbrew swoim wcześniejszym wytycznym - organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nie odniósł się przede wszystkim do wyraźnych zeznań kierowcy A. M., z których wynikać ma, że wykonywał on przewozy autobusem wyłącznie do [...] lipca 2008 r., a także, iż w spornym okresie wrzesień-październik 2008 r., posiadał on łącznie 24 dni urlopu wypoczynkowego.

Ponadto organ odwoławczy, pomimo wyraźnego zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2010 r., w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii przedłożonych przez skarżącego kserokopii wykresówek, a także nie wyjaśnił rzekomych ustaleń dokonanych w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez Urząd Celny. Organ nie wskazał w ogóle, czy te okoliczności mogą mieć jakiekolwiek znaczenie dla wyniku sprawy, a jeśli nie – to dlaczego.

W ocenie Sądu brak jednoznacznego ustosunkowania się przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w postępowaniu odwoławczym do kwestii przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów i wskazanych zarzutów, mających świadczyć o braku podstaw do ukarania, nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do stricte merytorycznych zarzutów skargi i wypowiedzenie się pod względem materialnoprawnym co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kry pieniężnej w wysokości 30.000 złotych. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (łączną wysokość kary pieniężnej), albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie m.in. okoliczności dotyczących okresu prowadzenia autobusu, a więc pojazdu powyżej 3,5 t przez kierowcę A. M., należałoby uznać, iż brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ukarania strony karą w wysokości 30.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem, o którym mowa w Lp. 11.4 pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Warto w tym miejscu jedynie wskazać, iż okres obejmujący datę [...] lipca 2008 r. (a więc datę, do której rzekomo kierowca prowadził pojazd powyżej 3,5 t), dotyczy wyłącznie 20 sztuk brakujących wykresówek, zaś pozostały okres wskazany w decyzji – pozostałe 75 sztuk. W tej sytuacji ewentualne zanegowanie całego okresu obejmującego przedział czasowy po dniu [...] lipca 2008 r., mogłoby wpłynąć w ostatecznym rozrachunku co najmniej na wysokość kary pieniężnej, znacznie odbiegającej od nałożonej przez organ. Warto zauważyć również, że obecny na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu także wskazał, że okoliczność, czy kierowca skarżącego prowadził pojazd powyżej 3,5 t ma znaczenie dla sprawy w kontekście wykazania aktywności kierowcy.

W niniejszej sprawie należy więc podzielić zarzut strony skarżącej, iż organ Inspekcji Transportu Drogowego, wbrew swoim wcześniejszym wytycznym zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2009 r., dokonując oceny istnienia przesłanek koniecznych do ukarania w/w karą pieniężną - nie przeprowadził wszechstronnej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, dopuszczając się ewidentnego naruszenia przepisów m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Otóż należy wskazać, że z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, to organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Podstawowe zasady postępowania dowodowego, a zwłaszcza wspomniana zasada oficjalności, kładą nacisk na aktywną rolę organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jest to warunek nieodzowny dla prawidłowego przeprowadzenia tego procesu, a co za tym idzie, także prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika z tego, że zasadniczy ciężar dowodu spoczywa na organie administracyjnym (tak m.in. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II, t. 3 i 7 oraz cyt. tam literatura i orzecznictwo).

Zdaniem Sądu z oczywistych względów obowiązku organu administracji publicznej gromadzenia materiału dowodowego nie należy pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym przypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów (prawdziwości lub fałszywości twierdzeń o faktach). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają jednakże na strony obowiązku analogicznego do przewidzianego w art. 232 k.p.c., zgodnie z którym strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne (tak również: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX, 2007, oraz cyt. tam literatura i orzecznictwo).

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie zgromadził należycie materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego w odwołaniu dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do ukarania karą 30.000 złotych.

Ograniczenie się przez organ odwoławczy do wskazania wyłącznie wcześniejszych ustaleń organu I instancji, bez podjęcia jakiejkolwiek próby precyzyjnego wyjaśnienia wartości dowodowej przeciwstawionego przez stronę materiału, należy ocenić jako niewystarczające.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że Główny Inspektor Transportu Drogowego z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że skarżący dopuścił się naruszenia dającego podstawę do ukarania, a w wyniku tych wadliwości postępowania - przedwcześnie, a zatem błędnie, ukarał go karą pieniężną w wysokości 30.000 złotych.

W tej sytuacji uznać należy, że organ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie powinien ograniczać się tylko i wyłącznie do wcześniejszych ustaleń organu I instancji, lecz winien dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącego przedsiębiorcę dla wykazania braku podstaw do nałożenia wspomnianej kary, a następnie nie tylko przedstawić dowody lub argumenty przeciwne do twierdzeń strony, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko skarżącego przedsiębiorcy.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego do przywołanego przez stronę skarżącą materiału dowodowego i wysnutych z niego argumentów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności spornej decyzji organu administracji publicznej.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek oceny), które należy sprawdzić, analizując, czy zachodzą podstawy do nałożenia kary pieniężnej za dane naruszenia szczegółowo opisane w ustawie o transporcie drogowym.

Wyraźnie należy przy tym wskazać, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organ Inspekcji Transportu Drogowego zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy o transporcie drogowym, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organy winny przy tym ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów skarżącej, mających – w jej ocenie - świadczyć o braku podstaw do nałożenia kary określonej w Lp. 11.4 pkt 1 załącznika do u.t.d. Sąd stwierdza, że obowiązkiem organu odwoławczego, w toku ponownego rozpoznania sprawy, będzie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym wyjaśnień kierowcy o wykonywaniu przewozu rzeczy busem wyłącznie do [...] lipca 2008 r., kart urlopowych, z których jednoznacznie wynika, w których okresach kierowca przebywał na urlopie, a także kwestii okazanych kserokopii wykresówek.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - działanie organu II instancji naruszyło przepisy prawa w stopniu dającym pełną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego spornej decyzji z dnia [...] marca 2010 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził w punkcie 2 niniejszego orzeczenia, że uchylona decyzja organu odwoławczego nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając jednocześnie o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).