Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 895/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek ( spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] [...]), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020r. Prezydent M. [...], po rozpatrzeniu wniosku I. J. ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w granicach działki nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] we [...].

W decyzji Prezydent Miasta wśród warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego ustalił m.in.:

- obowiązującą linię zabudowy od frontowej granicy działki w odległości 8 m – według istniejącej linii zabudowy na działkach nr: [...]

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: min. 24%, max 37%,

- szerokość elewacji frontowej planowanego budynku: min. 8 m , max 14,5 m,

- wysokość "pojedynczego budynku mieszkalnego": min. 4 m, max. 10,5 m,

- dach dwuspadowy, o nachyleniu połaci od 20 do 45 stopni z dopuszczeniem dachu płaskiego.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: K. S., P. i E. małżonkowie R. oraz D. Z..

K. S. ograniczyła się do zarzucenia organowi I instancji działania w sprzeczności z prawem.

P. i E. R. oraz D. Z. złożyli tożsame co do treści odwołania. Zarzucili wybiórcze stosowanie przez organ I instancji parametrów oraz cech zabudowy i tym samym doprowadzenie do nieuzasadnionego zawyżenia średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej celem dopasowania ustalonych wskaźników do wniosku inwestora.

Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (właściwy miejscowo do rozpoznania odwołań) zwrócił się pismem z [...] marca 2020r. do Prezesa Rady Ministrów o wyznaczenie innego organu – ze wskazaniem, że wnosząca odwołanie strona (K. S.) jest jego żoną.

Postanowieniem z [...] maja 2020r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy z odwołań od decyzji Prezydenta M. [...] z [...] lutego 2020r.

Pismem z [...] lipca 2020r. D. Z. uzupełnił odwołanie – zarzucając wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z naruszeniem właściwości (art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W wyniku rozpatrzenia ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i powołało treść przepisów, stanowiących podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji – tj. zacytowało przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., poz. 164, poz. 1588 ze zm. – dalej powoływanego jako "rozporządzenie"). W odpowiedzi na zarzuty odwołań Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z ww. rozporządzeniem. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że w załączniku graficznym terenu objętego analizą przecinane są granice poszczególnych działek ewidencyjnych, a w zasadniczej części analizy przyjęto również te działki, przez które przebiega linia wyznaczająca granice obszaru analizowanego. Kolegium przyjęło prawidłowość tak sporządzonej analizy, wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę faktycznie całych działek ewidencyjnych.

Kolegium w dalszej części uzasadnienia wyjaśniło, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji tożsamej z wnioskowaną inwestycją albowiem występują budynki jednorodzinne wolnostojące, ale i też w zabudowie bliźniaczej oraz szeregowej. Z tych ustaleń organ wywiódł wniosek o rzetelności i prawidłowości zaskarżonej decyzji, a ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana prze organ I instancji nie nosi cech dowolności.

Odnosząc się zaś do zarzutu wydania decyzji przez Prezydenta M. [...] z naruszeniem właściwości – organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent nie był stroną postępowania administracyjnego i tym samym nie została spełniona ustawowa przesłanka wyłączenia organu określona w art. 25 § 1 k.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego D. Z. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium jak również pierwszoinstancyjnej decyzji Prezydenta M. [...] zarzucając:

1. naruszenie art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania będącego skutkiem błędnej wykładni i błędnych ustaleń faktycznych w zakresie strony postępowania – podmiotu którego dotyczy ww. art. 25 § 1 k.p.a.;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 4 pkt 1 i 3, § 5 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7 pkt 1-4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r. poprzez:

- określenie wszystkich parametrów zabudowy dla poszczególnych działek w terenie analizy na podstawie przybliżonych wartości rzeczywistych,

- określenie parametru zabudowy z § 4 i 7 rozporządzenia na podstawie działek położonych w znacznym oddaleniu i przy innej drodze publicznej niż działek inwestycyjna,

- wadliwe ustalenie parametrów zabudowy poprzez dowolne przyjęcie odstępstwie w zasadzie w stosunku do wszystkich parametrów zabudowy – czyniąc z wyjątku zasadę i to bez przedstawienia precyzyjnych, rzetelnych ustaleń i argumentów na rzecz odejścia od ustalonego średniego wskaźnika i sztywnych reguł określonych w rozporządzeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z powyższym z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie – na podstawie zarządzenia przewodniczącego Wydziału z 26 stycznia 2021r.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.

W pierwszej kolejności należało rozpatrzyć najdalej idący zarzut Skarżącego dotyczący orzekania przez organ w warunkach istnienia podstawy do wznowienia postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., z powodu wydania decyzji przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzut ten nie jest zasadny i opiera się na twierdzeniu, że wobec wydania przez Prezesa Rady Ministrów postanowienia o wyznaczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania sprawy to organ ten powinien uwzględnić "ustalenia" leżące u podstaw wyłączenia SKO we [...] (organu miejscowo właściwego do rozpoznania sprawy).

Należy zauważyć, że wydanie postanowienia w powyższym zakresie przez Prezesa Rady Ministrów nie jest równoznaczne z uznaniem niewłaściwości organu. Podjęcie działania w trybie art. 26 § 2 k.p.a. jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swoich kompetencji na organ niższego stopnia, albo bezpośrednio, albo pośrednio podległy. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu została więc przyznana kompetencja do działania w zastępstwie właściwego organu, ale tylko w ściśle określonym zakresie i co trzeba podkreślić - w określonym stadium postępowania. I tak, w sentencji postanowienia z [...] maja 2020r. wyraźnie określono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało wyznaczony do rozpatrzenia sprawy, a sprawa wymieniona w sentencji postanowienia obejmowała rozpatrzenie odwołań od decyzji Prezydenta M. [...] z [...] lutego 2020r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie wyznaczające inny organ do rozpoznania sprawy na podstawie ww. art. 26 § 2 k.p.a. jest wiążące dla organu wyznaczonego – ale jedynie w zakresie w nim określonym. Tym samym organ wyznaczony do załatwienia sprawy nie może skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została przekazana. Nie oznacza to jednak, że organ wyznaczony (w rozpoznawanej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze) nie był uprawniony do dokonania samodzielnej oceny w zakresie istnienia podstaw do wyłączenia Prezydenta M. [...] od rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu z uwagi na charakter postanowienia wydanego w oparciu o art. 26 § 2 k.p.a (ograniczony zakres związania, niezaskarżalność) SKO w T. było uprawnione do dokonania własnej oceny, czy Prezydent M. [...] (jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo) nie mógł rozpoznać sprawy z powodu braku bezstronności – tj. czy zachodziła w sprawie ustawowa podstawa do wyłączenia w świetle art. 25 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu SKO w T. prawidłowo wskazało na brak podstaw do wyłączenia organu I instancji w świetle ww. art. 25 k.p.a. i przejęcia sprawy do rozpoznania na podstawie art. 26 k.p.a.

Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) kierownika tego organu; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia; 3) osób pozostających z wyżej wymienionymi osobami w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. - tj.: małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osób związanych z nimi stosunkiem prawnym przysposobienia, opieki lub kurateli. Wyłączenie organu konstytuują więc trzy elementy: rodzaj sprawy, osobiste zaangażowanie w sprawę osoby pełniącej funkcję kierownika organu lub zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia oraz bliskość tych osób wobec stron postępowania.

Podstawowym pojęciem użytym w art. 25 k.p.a. jest "sprawa dotycząca interesów majątkowych". Termin "sprawa" w tym kontekście rozumiany musi być jako kwestia materialnoprawna podlegająca załatwieniu w postępowaniu przed organem administracji publicznej, zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. Sprawa dotyczy interesu majątkowego wówczas, gdy widoczna jest relacja pomiędzy przedmiotem sprawy (jej załatwieniem) a sytuacją majątkową osób określonych w art. 25 k.p.a. Przy czym załatwienie sprawy musi oddziaływać na przysporzenie lub uszczuplenie w majątku tych osób. Aby zaliczyć sprawę do kategorii spraw dotyczących interesów majątkowych to jej przedmiotem powinna być zatem własność lub inne prawa majątkowe. Tymczasem przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie jest kwestia dopuszczalności zagospodarowania działki ew. nr [...] w obrębie M. we [...] w sposób określony we wniosku inwestora. Podkreślić należy, że przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma charakter deklaratoryjny, potwierdza określony sposób przyszłego zagospodarowania danego terenu, w wyraźnym powiązaniu z otaczającą dany teren istniejącą zabudową. Określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Samo wydanie decyzji nie tworzy bowiem zmiany w sferze praw rzeczowych, dotyczy to również podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji (stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.).

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie ma zatem zastosowania art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do organu I instancji. Zgodnie z tym unormowaniem Prezydent M. [...] podlegałby wyłączeniu z mocy prawa od orzekania, jeżeli sprawa dotyczyłaby interesów majątkowych jego własnych, lub jego małżonki, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki, kurateli, lub gdy sprawa dotyczyłaby interesów majątkowych kierownika organu bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w wymienionych ww. przepisie relacjach. Taka zaś sytuacja, z uwagi na przedmiot postępowania, nie występuje w rozpatrywanym przypadku.

Na marginesie Sąd chciałby też zauważyć, że bezsporne jest w sprawie istnienie okoliczności podających w wątpliwość bezstronność prezesa SKO we [...] (art. 24 § 1 k.p.a.). Podstawa do wyłączenia prezesa samorządowego kolegium odwoławczego wskazana przez Prezesa Rady Ministrów w postanowieniu z [...] maja 2020r. nie jest wiążąca i co więcej nie podlega kontroli Sądu w ramach art. 135 p.p.s.a. Wątpliwości co do bezstronności Przewodniczącego SKO we [...] skutkują jednak nie tylko jego wyłączeniem od udziału w postępowaniu (od rozpoznania odwołania wniesionego przez jego żonę), ale także wyłączeniem całego Kolegium od załatwienia danej sprawy. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych prezes kolegium wyznacza przewodniczących składów orzekających. Wyłączenie więc prezesa od udziału w danym postępowaniu faktycznie uniemożliwia wyznaczenie składu orzekającego w danej sprawie i rodzi konieczność wyznaczenia innego organu w strukturze samorządowej.

Zasadne okazały się jednak pozostałe zarzuty skargi.

Ustalając warunki zabudowy dla tej inwestycji, organy obu instancji uznały, że spełnia ona wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym w zakresie ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa powoływane rozporządzenie.

Tak przeprowadzona analiza jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, podlegającym rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję według zasad określonych w art. 7 k.p.a. oraz w trybie przewidzianym w art. 77 § 1, 80, i 107 § 3 k.p.a.

Wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji, powinny pozwolić stronom i organowi drugiej instancji, a w razie złożenia skargi, także sądowi administracyjnemu, na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Wskazanym wyżej zasadom i rygorom organy w analizowanej sprawie nie sprostały.

Rację ma Skarżący twierdząc, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna budzi wątpliwości, a w ocenie Sądu jej ustalenia nie są pełne.

Nie budzi jedynie zastrzeżeń Sądu stanowisko organu odnośnie spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji czy gabarytów zabudowy. Sam fakt realizacji budynków w układzie bliźniaczym mieści się w zakresie zabudowy mieszkaniowej występującej w analizowanym obszarze, a tym samym świadczy o kontynuacji funkcji. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest jednak to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Treść ww. przepisu pozostawia organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga jednak stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości określonymi okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Taka potrzeba może niewątpliwie wynikać z okoliczności, iż granica obszaru analizowanego biegnie przez część terenu nieruchomości/działki, a nie po ich granicy i taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Z części graficznej analizy urbanistycznej wynika bowiem, że linia wyznaczająca granicę obszaru analizowanego "przecina" działki ewidencyjne (np. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Z części tekstowej zaś wynika, że sposób zabudowy na tych działkach został uwzględniony dla określenia średnich wskaźników występujących w obszarze analizowanym. Taka korekta uwzględniająca granice działek, tak aby w obszarze analizowanym znalazły się całe działki wyodrębnione geodezyjnie jest oczywiście dopuszczalna jednak wymaga przedstawienia stosownego wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał zaś za niezasadne rozszerzenie granic obszaru analizowanego (co wprost stwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia), a jednocześnie dla określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych dla nowej zabudowy wskazał jako "wzorzec" m.in. działkę nr [...] obręb [...] znajdującą się poza granicą obszaru analizowanego wyznaczoną w części graficznej. Ta sprzeczność między częścią graficzną i tekstową analizy musi zostać uznana za wadliwą. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Utrudnione jest w związku z tym zweryfikowanie prawidłowości ustalonych w analizie parametrów występującej w obszarze analizowanym zabudowy, która stanowiła punkt odniesienia dla ustalenia przez organ administracji parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji.

Przechodząc jednak do oceny (w odpowiedzi na zarzuty skargi), czy wystarczająco uzasadnione zostało w decyzji o warunkach zabudowy określenie parametrów planowanej inwestycji na podstawie § 4 - 8 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. – to w pierwszej kolejności zastrzeżenia Sądu budzi wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Sąd podkreśla, że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Należy też wyjaśnić, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Niewątpliwie jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być ona wyznaczona w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie autor analizy przyjął (a organy administracji obu instancji zaakceptowały) wyznaczenie linii zabudowy na zasadzie wyjątku, przy czym nie wyjaśniono dlaczego przy zróżnicowanej linii zabudowy wzdłuż drogi publicznej, przy której zlokalizowana jest działka inwestycyjna wykluczono zastosowanie § 4 pkt 3 rozporządzenia. Odległość budynków usytuowanych wzdłuż ul. [...] od frontowych granic działek, jak ustalono w analizie, mieści się w granicach od 9 m do 29 m. W takiej sytuacji przestrzennej trudno znaleźć uzasadnienie dla wyznaczenia linii nowej zabudowy w odległości 8 m w nawiązaniu do linii zabudowy budynków znacznie oddalonych od działki inwestycyjnej, zlokalizowanych przy innych drogach publicznych - tym bardziej, że jako argument podano różnorodne ukształtowanie linii zabudowy w sąsiedztwie. W sytuacji gdy obszar analizowany obejmuje teren, na którym znajduje się kilka ulic przebiegających w różnych kierunkach (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie), logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej. W ten bowiem sposób z dużą dozą prawdopodobieństwa można by niemal w każdej sprawie swobodnie, żeby nie powiedzieć dowolnie, kształtować linię nowej zabudowy (jeśli nie każdy parametr, cechę, gabaryt), posiłkując się twierdzeniem o różnorakim przebiegu linii zabudowy w sąsiedztwie. Taka argumentacja w ocenie Sądu nie wypełnia znamion normy zawartej w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Podobne uwagi odnieść należy do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Po myśli § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli przedmiotowa wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono inny sposób wyznaczenia wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Jako działki sąsiednie (podobnie jak w przypadku ustalania linii zabudowy) należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (dla "pojedynczego budynku") został przez organy wyznaczony od 4 m do 10,5 m. W analizie wyjaśniono, że budynki w obszarze analizowanym mieszczą się w wysokości od 2 m do 15 m, a średnia wysokość wynosi ok. 6,5 m. Najwyższy zaś budynek zlokalizowany przy ul. [...] nie przekracza 10 m (budynek zlokalizowany na działce ew. nr [...], znajdujący się częściowo poza granicą wyznaczonego obszaru analizy). Z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że ustalając ten parametr badano zabudowę w całym obszarze analizowanym. Nie wyjaśniono przy tym powodów, dlaczego dopuszczono się wyjątku od ustalonej w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich. Wadliwości tej nie dostrzegły organy obu instancji, przyjmując bez głębszego uzasadnienia za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi na poziomie maksymalnym 10,5 m. W związku z tym podkreślenia ponownie wymaga, że pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Trudno bowiem za uzasadnienie tej kwestii uznać enigmatyczne stwierdzenie organu I instancji, iż ustalony na zasadzie wyjątku wskaźnik wysokości "pozwoli na zagwarantowanie ładu przestrzennego, stworzenie harmonijnej całości z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań kompozycyjno-estetycznych w obszarze analizowanym". Jak wskazano powyżej celem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie możliwości wykonania określonej inwestycji na danym terenie przy zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego). Dlatego też planowana zabudowa nie może odbiegać od zabudowy na sąsiednich działkach. Jest ona wyrazem poszanowania zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Stąd też rzeczywistą podstawą ustalenia parametru wysokości górnej elewacji frontowej, zgodnie z przepisem rozporządzenia, powinno być odniesienie do wysokości budynków zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie, a nie w całym obszarze analizowanym i to jeszcze nie wysokości średniej, ale znacznie przewyższającej najbliżej sytuowane budynki.

Należy też zauważyć, że wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został wyznaczony w formie "widełek". O ile można zaakceptować taki sposób określenia konkretnego wskaźnika parametrów nowej zabudowy (poprzez wskazanie przedziału wartości), to zakres tych widełek nie powinien być jednak zbyt szeroki, gdyż powodowałoby to pozostawienie inwestorowi zbyt dużej swobody inwestycyjnej. Ponadto utrudnia to faktycznie ocenę inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, bowiem przy zastosowaniu parametrów z górnej granicy widełek zachodzi wątpliwość co do tego, że inwestycja wpisywałaby się w ten ład.

Zastrzeżenia Sądu budzi nadto ustalenie wskaźników zgodnie z § 8 rozporządzenia. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tymczasem żaden z organów nie ustalił w niniejszej sprawie wysokości głównej kalenicy dachu. Stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji analiza funkcji i cech charakteru także nie zawiera analizy tej cechy zabudowy. Autor analizy ograniczył się do układu głównych połaci dachowych, nie wyjaśniając powodów odstąpienia od wyznaczenia wysokości głównej kalenicy dachu. Organy obu instancji również tej kwestii nie wyjaśniły – ustalając jedynie "wysokość budynku" w odniesieniu do § 7 rozporządzenia. Tymczasem nie powinno być wątpliwości, co do tego, że czym innym jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia ), a czym innym wysokość kalenicy (§ 8 rozporządzenia). Gzyms to wysunięty poza lico ściany budynku poziomy element architektoniczny, który chroni elewację przed ściekającą wodą. Pełni on funkcję także dekoracyjną, stanowiąc zamknięcie kompozycyjne elewacji, bądź występujących na niej podziałów czy elementów. Attyka to z kolei górny pionowy element elewacji budynku osłaniający dach, pełniący funkcję dekoracyjną oraz użytkowo-konstrukcyjną jako zabezpieczenie przeciwpożarowe dachu. Z reguły za gzymsem, patrząc od frontu budynku, występują różne rodzaje dachów, które owy gzyms przewyższają, natomiast za attyką występuje niżej od niej położony dach płaski. Najczęściej wysokość gzymsu będzie niższa niż wysokość kalenicy dachu (definiującej z reguły wysokość budynku), natomiast wysokość attyki najczęściej dach przewyższy i go zasłoni. W związku z tym po pierwsze zauważyć należy, że wymóg wskazania wysokości głównej kalenicy podyktowany jest tym, aby ustalić, czy planowana inwestycja w zakresie wysokości głównej kalenicy nie narusza istniejącego ładu przestrzennego. Po drugie, gdyby ustawodawca za wystarczające dla ustalenia spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uznał za wystarczające samo określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, kąta nachylenia i układu połaci dachowych, nie wskazywałby w ust. 7 tego samego artykułu na konieczność określenia w rozporządzeniu wykonawczym wymagań w zakresie geometrii dachu także co do wskazania wysokości kalenicy. Tymczasem zarówno art. 61 ust. 7 u.p.z.p. jak i § 8 rozporządzenia wykonawczego wskazują na konieczność ustalenia również wysokości kalenicy głównej. Oczywiście określenie tej wysokości wymaga wcześniejszego przeprowadzenia analizy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, w tym ustalenia wysokości kalenic w obiektach znajdujących się na tym terenie, których to ustaleń stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji analiza nie zawiera. Po trzecie, tylko wówczas za zbędne można by uznać określenie wysokości kalenicy głównej, gdyby planowane budynki miały mieć dach płaski. Wówczas faktycznie wystarczające byłoby wskazanie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Tymczasem decyzja organu I instancji określa, że dach projektowanych budynków ma być dwuspadowy z dopuszczeniem jedynie dachu płaskiego. W tej sytuacji istotne jest w sprawie ustalenie wysokości tej kalenicy.

Już z tych tylko powyżej wskazanych powodów zarówno zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Na koniec warto też podkreślić, że pozostałe wskaźniki dla nowej zabudowy wyznaczone zostały na zasadzie wyjątku (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej). Parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy powinny być ustalone w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości występujących w obszarze analizowanym (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie). Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów obu instancji, które w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy określiły parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. W sprawie konieczne było bowiem merytoryczne powiązanie wartości wskaźników szerokości elewacji frontowych i powierzchni zabudowy z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniałby odstępstwo od wartości średnich. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością określanych wskaźników. Treść uzasadnienia odstępstw musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju uzasadnienia zabrakło. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że tak wyznaczone parametry nowej zabudowy nie zakłócą ładu przestrzennego. Nie jest także wystarczające wskazywanie bez uzasadnienia jako wzorca dla nowej zabudowy w zależności od parametru raz zabudowy na działkach położonych przy ul. [...] i [...] (dla wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy), a drugi raz zabudowy usytuowanej przy ul. [...] i Al. [...]. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz budzą uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Wszystkie opisane wcześniej uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji (znajdującej się w granicach obszaru analizowanego). Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu analizy architektoniczno - urbanistycznej, stosownie do powyższych wskazań Sądu.

Ze względu na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego zwrot poniesionych kosztów sądowych (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.).