Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2708/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 w zw. z art. 3 pkt 14, art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 567/17 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia

[...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm. – dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), § 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] września 2015 r. w sprawie podniesienia kwot niektórych dodatków do zasiłku rodzinnego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r., poz. [...]), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238), Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku E. M., odmówił przyznania jej zasiłku rodzinnego na dziecko – S. R. od dnia [...] marca 2017 r. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko S. R. od dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie uczącej się. Następnie organ podał, że z treści postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] VI Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że wnioskodawczyni powierzono wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnią S. R. W związku z tym, że wnioskodawczyni nie jest rodzicem, opiekunem prawnym ani opiekunem faktycznym S. R. organ uznał, że wnioskowane świadczenie jej nie przysługuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Odwołująca podkreśliła, iż opiekuje się małoletnią wnuczką S. R. i jako opiekunowi faktycznemu dziecka świadczenie powinno zostać przyznane. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeśli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako k.p.a.), art. 4 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium przywołało regulacje art. 4, art. 3 pkt 14, art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniło, że w dniu [...] marca 2017 r. E. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. R. Do wniosku załączyła postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] VI Wydział Rodzinny i Nieletnich, z którego wynika, iż ojciec dziecka - P. R. został całkowicie pozbawiony władzy rodzicielskiej nad małoletnią S. R. (ur. [...][...] 2007 r.), zaś matce dziecka K. M. władza rodzicielska została jedynie ograniczona. W postanowieniu tym Sąd ustalił również, że miejscem pobytu małoletniej S. R. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania E. i W. małż. M., zmieniając tym samym w stosunku do niej postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. wydane w sprawie sygn. akt [...].

Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni nie jest opiekunem prawnym małoletniej S. R. Strona w dniu [...] maja 2017 r. oświadczyła bowiem, że nie składała do sądu wniosku o przysposobienie małoletniej wnuczki S. Wobec powyższego zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem stronie nie przysługuje. Skoro więc wnioskodawczyni legitymuje się jedynie orzeczeniem sądu powszechnego o umieszczeniu wnuczki pod jej bieżącą pieczą i jednoczesnym ustanowieniem jej kuratorem do spraw majątkowych, to jednoznacznie wynika z tego, że zakres jej pieczy nad dzieckiem nie jest tożsamy z opieką, a więc najszerszym i najpełniejszym sposobem sprawowania opieki nad małoletnimi, będącym emanacją władzy rodzicielskiej, jaki może być wykonywany pod nadzorem sądu opiekuńczego. Organ zaznaczył przy tym, że matka dziecka posiada prawa rodzicielskie wobec dziecka, choć w ograniczonym zakresie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że brak prawa do zasiłku rodzinnego zgodnie z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje brak prawa do dodatków z nim związanych. Organ wskazał też, że ustawodawca w sposób wyraźny określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych i zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.

E. M. złożyła na powyższą decyzję SKO w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, stwierdzenie, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącej zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całości materiału dowodowego oraz brak należytej oceny postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Ponadto skarżąca zarzuciła organom rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie dzieci w tożsamym położeniu i sytuacji prawnej. Na poparcie swego stanowiska skarżąca odwołała się do argumentacji zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/16.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pierwszej kolejności przywołał treść art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Do zasiłku rodzinnego, omawiana ustawa, w przepisie art. 8, przewiduje między innymi dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6). Przy czym możliwość przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego uzależniona jest od uprzedniego przyznania samego zasiłku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Sąd podniósł, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788), dalej jako: "k.r.o.", zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. Powyższa zasada nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem ojciec wnuczki skarżącej został pozbawiony władzy rodzicielskiej, zaś władza rodzicielska matki dziecka została ograniczona postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...]. Ponadto na podstawie tego postanowienia Sądu dziecko S. R. została umieszczona pod bieżącą pieczą dziadka i babki macierzystej – E. i W. małż. M. Jednocześnie Sąd wskazał, że postanowienie to nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145 – 153 k.r.o. Obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 112¹ § 1 k.r.o.). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, a matka dziecka, mimo że tylko ograniczona w swoich prawach wynikających z władzy rodzicielskiej, nie sprawuje jej w istocie w żadnym zakresie. Regulacja art. 112¹ § 1 k.r.o. nie może więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że wśród uprawnionych do ubiegania się o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Sąd uznał zatem, że przepisy analizowanej ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka. Mając zatem na względzie konieczność lepszej ochrony interesów opiekuna dziecka, uznał za niezbędne w niniejszej sprawie odniesienie się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP postanowiono, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy.

Z kolei zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Powołując się na powyższe Sąd podał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...], małoletnia wnuczka S. R. została umieszczona pod bieżącą pieczą babki i dziadka małż. M. Babka i dziadek S. R. są także kuratorami do spraw majątkowych wnuczki. Sąd Rodzinny w ww. postanowieniu nie określił czasu trwania tej opieki, co oznacza, iż w braku innych postanowień Sądu, może ona trwać do uzyskania przez uprawnioną pełnoletniości. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń rodzinnych w tym czasie stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.

Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka Sąd uznał za nieuzasadnione ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska matki jest ograniczona. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Ograniczenia w dostępności do zasiłku rodzinnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku Sądu I instancji wywiodło do NSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które zaskarżyło wyrok w całości i wniosło o jego uchylenie w całości oraz o oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją w sytuacji, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i naruszenie tym samym zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, bowiem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim ustanawiają kryteria podmiotowe przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku, nie naruszają konstytucyjnej ochrony praw dziecka, a określenie podmiotów, które są uprawnione do tego świadczenia jest jasne, w szczególności w związku z definicjami legalnymi opiekuna faktycznego i rodziny zawartymi w powyższej ustawie,

c) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 i 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez błędną wykładnię, bowiem powyższa ustawa w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym, a tym samym nie jest dopuszczalne posługiwanie się wykładnią językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa, bowiem stanowi to wykładnię contra legem,

d) art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z normy tej nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku,

e) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, bowiem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim ustanawiają kryteria podmiotowe przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku nie naruszają zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji,

f) art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526 z późniejszymi zmianami) przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy norma ta nie odnosi się do zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków, a gwarancje z niej wynikające zrealizowane zostały poprzez Postanowienie Sądu Rejonowego dla [...]w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...],

g) art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z normy tej nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku,

h) art. 3 ust 1 Konwencji o Prawach Dziecka przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z normy tej nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku,

i) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku poz. 1066 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i tym samym zaniechanie zawieszenia postępowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niespójność wskazań i oceny prawnej, zwłaszcza w zakresie pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, a ponadto poprzez przeniesienie do treści uzasadnienia wyroku kompletnej treści odwołania strony skarżącej, co uniemożliwia całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania orzeczenia,

d) art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, bowiem rozpatrzono sprawę w części.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zwiększenie roli orzecznictwa w zakresie wykładni prawa rodzi wątpliwości dotyczące charakteru wydawanych orzeczeń, w tym w szczególności pytanie o granice wykładni dokonywanej przez sądy i jej relacje do procesu stanowienia prawa. Jednocześnie wynikająca z art. 8 Konstytucji RP zasada nadrzędności Konstytucji i jej bezpośredniego stosowania oraz powszechna aprobata dla tzw. prokonstytucyjnej wykładni, opartej na odczytywaniu norm zawartych w przepisach ustawowych, przy jednoczesnym uwzględnianiu właściwych dla danej części systemu prawa wzorców konstytucyjnych powodują, że coraz częściej interpretacja norm prawnych staje

się prawotwórstwem. W ocenie SKO w [...] taka sytuacja jest niedopuszczalna, stanowi bowiem zachwianie roli i funkcji sądów w odniesieniu do zasady trójpodziału władzy. Nie można zapominać, że granice działalności sądów administracyjnych wyznaczają granice wykładni. Poza nimi każda działalność, na pozór orzecznicza, staje się przejęciem aktywności prawotwórczej, w szczególności, gdy sąd odwołując się do niekonstytucyjności próbuje usunąć daną regulację z systemu prawa. W ocenie Kolegium sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości, podlegają Konstytucji i ustawom i nie dysponują uprawnieniem do rozstrzygania

o przynależności określonych przepisów do systemu prawnego. Innymi słowy - z założenia związanego z zasadą podziału władzy nie dysponują kompetencją derogacyjną.

Następnie Kolegium wskazało, że z treści art. 72 Konstytucji RP nie sposób bezpośrednio wywieść prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, jak czyni to Sąd I instancji. Dotyczy on ochrony praw dziecka w zakresie, w którym nie mieści się kwestia wsparcia rodziców, czy też opiekunów w procesie wychowawczym.

Stąd też przyjęcie art. 72 ust. 1 zd. 2 i ust. 2 Konstytucji RP jako materialnoprawnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego jest – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – nieuzasadnione.

Następnie organ podkreślił, że skoro określona ustawa w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym, to przy interpretacji owych pojęć prawnych nie jest dopuszczalne posługiwanie się wykładnią językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa. Jednocześnie nie można ad hoc zakładać, że takie ograniczenie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Wszystkie bowiem podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym są traktowane według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Reasumując, wskazanie przez ustawodawcę, że każdy kto jest rodzicem, opiekunem faktycznym dziecka albo opiekunem prawnym dziecka, a ponadto spełnia inne dodatkowo określone kryteria ma prawo ubiegać się o świadczenie, nie narusza zasady równości, w zakresie w jakim definiuje powyższe pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym. Tym samym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przyjęcie odmiennego stanowiska niż zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku nie prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia w zakresie dostępności do świadczeń dla osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i nie godzi to w dobro dziecka, a w konsekwencji nie narusza zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. M. stwierdziła, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183

§ 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku

w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezasadna, a przed odniesieniem się do zarzutów skargi należy wskazać, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni przepisów art. 4 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się, z kolei art. 3 pkt 14 ustawy zawiera definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Spór ten powstał na tle następujących bezspornych okoliczności faktycznych sprawy, mianowicie postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] pozbawił P. R. oraz ograniczył władzę rodzicielską K. M. nad ich małoletnią córką S. R. W związku z powyższym Sąd powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad w/w małoletnią E. i W. małżonkom M. (dziadkom), ustanawiając ich kuratorami do spraw majątkowych małoletniej oraz ustalając, że miejsce jej pobytu będzie każdorazowo miejscem zamieszkania E. i W. małżonków M. W dniu 23 marca 2017 r. E. M. wystąpiła do organu o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami rodzinnym, organy odmówiły przyznania świadczeń wskazując na art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którymi wnioskodawczyni nie spełnia wymaganej przesłanki, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta [...].

Zaznaczyć jeszcze należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią art. 4 ust. 2 i art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych na tle podobnych przypadków jak w niniejszej sprawie, tzn. gdy z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku występuje osoba, której sąd opiekuńczy na podstawie art. 109 k.r.o. powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem, był już przedmiotem wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych (analogiczny problem powstał w sprawach o przyznanie świadczeń wychowawczych). W wyrokach tych sądy uwzględniały skargi osób, którym na mocy postanowienia sądu opiekuńczego powierzono bieżącą pieczę nad małoletnim, ale organy odmawiały przyznania świadczenia wychowawczego, z uwagi na treść art. 4 ust. 2 i art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych (lub odmawiały przyznania świadczenia wychowawczego), argumentacje sądów były zbieżne z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyroki te stały się prawomocne wobec nie wnoszenia przez samorządowe kolegia odwoławcze skarg kasacyjnych (np. wyroki w następujących sprawach: sygn. akt II SA/Łd 703/12, IV SA/GI 695/13, VIII SA/Wa 833/16, III SA/Kr 1140/17, II SA/Rz 767/18, ll SA/Rz 769/18 ).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją prawną przedstawioną w przykładowo powołanych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, tym samym zgadza się z zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem zarówno co do jego rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia. Odnośnie tego samego zagadnienia prawnego stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 roku, sygn. akt I OSK 202/13, a który to pogląd prawny Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela. W całości podziela zawartą w uzasadnieniu tegoż wyroku argumentację prawną. Zaznaczyć jeszcze należy, że istota sporu prawnego w niniejszej sprawie dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku jest tożsama z analogicznym sporem jaki powstał w sprawie dotyczącej prawa do świadczenia wychowawczego, o przyznanie którego również wystąpiła E. M., tj. ze sprawą I OSK 2707/17.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na stan prawny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 14 powołanej ustawy opiekun faktyczny dziecka oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Mimo to zatem, iż celem świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, to możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego, a miejscem zamieszkania małoletniej wnuczki jest wspólne zamieszkanie z opiekunem, który również ponosi faktyczne koszty utrzymania małoletniej.

Dla pełnego obrazu stanu prawnego należy jeszcze wskazać na treść art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który reguluje kiedy zasiłek rodzinny nie przysługuje. Zgodnie z art. 7 ww. ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli: 1) dziecko lub osoba ucząca się pozostają w związku małżeńskim; 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej; 3) osoba ucząca się została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie; 4) pełnoletnie dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko; 5) osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka, e) dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach; 6) członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak z uwagi na charakter zagadnienia spornego podstawowe znaczenie mają zarzuty dotyczące prawa materialnego.

Odnosząc się do pierwszego, a zarazem fundamentalnego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt 1 lit. a, tj. art. 193 w zw. z art. 10 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, w sytuacji gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co spowodowało naruszenie zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, w uzasadnieniu zaś tego zarzutu odwołano się jeszcze do art. 8 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności odwołać się do treści art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z ust. 1 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Odnosząc się do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, bo rozumienie normy w nim zawartej ma podstawowe znaczenie należy zwrócić uwagę na następujące aspekty. Jak podnosi B. Dauter (w Metodyce Pracy sędziego sądu administracyjnego), istota tej regulacji polega na tym, że sąd lub inny podmiot stosujący prawo może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Nie oznacza to jednak powszechnego uprawnienia dla wskazanych podmiotów do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji TK. Jednocześnie straciło na aktualności zapatrywanie, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem tegoż Trybunału. Przy czym nie chodzi tu o przyznanie sądom i innym podmiotom prawa do stwierdzania niekonstytucyjności ustaw i do decydowania na tej podstawie o utracie mocy wiążącej przez ustawy. Chodzi jedynie o kontrolę incydentalną, ad casum i ze skutkiem inter partes, prowadzącą co najwyżej do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie ustawy uznanej przez sąd za sprzeczną z Konstytucją. Zmiana w interpretacji omawianej normy konstytucyjnej nastąpiła w drodze tolerowanej i akceptowanej praktyki orzeczniczej TK, SN i NSA i, jak zauważają słusznie R. Hauser i J. Trzciński, rysujący się kompromis można odczytać w ten sposób, że orzecznictwo TK, SN i NSA wypracowało dopuszczalne granice kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, będące jednocześnie gwarancjami nienaruszalności kompetencji TK i dobrym przykładem zróżnicowanych form bezpośredniego stosowania Konstytucji (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 25). Takie zróżnicowanie form niewątpliwie upraszcza i minimalizuje koszty postępowania związanego z bezpośrednim stosowaniem przepisów Konstytucji.

Jak słusznie zwraca uwagę W. Jakimowicz (w monografii Wykładania w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006) analiza uregulowań konstytucyjnych prowadzi jednak do wniosku, że charakter jej norm zasadniczo wyklucza możliwość traktowania tych norm jako elementów determinujących powstanie sprawy administracyjnej. Należy bowiem podkreślić, że Konstytucja ani nie reguluje kompetencji organów administrujących do załatwiania określonych spraw administracyjnych, ani też w zasadzie nie zawiera takich norm prawnych, które podlegałyby samoistnej władczej konkretyzacji i były wyłączną podstawą do wykreowania indywidualnego aktu administracyjnego. To ustawodawca zwykły, wprowadzając kompetencje określonego organu administrującego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, kreuje jednocześnie normę podlegającą konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym - normę będącą zarazem jednym z elementów sprawy administracyjnej. Bez uprzedniego wprowadzenia w ustawie zwykłej normy prawnej ogólnej i abstrakcyjnej, wymagającej władczej konkretyzacji, w sytuacji zaistnienia określonego stanu faktycznego (i nadającej się do takiej konkretyzacji) nie może powstać sprawa administracyjna. Regulacje konstytucyjne determinują kształt normy podlegającej konkretyzacji (który to kształt ustala się bardzo często w toku procesów interpretacyjnych), ale normy tej zasadniczo nie tworzą. Regulacje konstytucyjne nie mogą w związku z tym stanowić samoistnej podstawy pozwalającej skonstruować sprawę administracyjną. Natomiast sąd administracyjny może samoistnie zastosować konstytucję w toczącej się przed nim sprawie sądowoadministracyjnej jako podstawę kryterium sprawowanej przez niego kontroli administracji publicznej, bądź też jako podstawę jego procesowych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.

W literaturze podnosi się także - do czego odwołuje się W. Jakimowicz - że współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Należy podzielić pogląd, że Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji. Z taką wykładnią i z takim rozumieniem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza.

Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 193 Konstytucji RP, zgodnie z którym, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, poprzez zaniechania przedstawienia przez sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiego naruszenia nie doszło. Przede wszystkim podkreślić należy, że możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować jest zgodny z Konstytucją. Jak podnoszą P. Hofmański i S. Zabłocki (w Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, pkt 6.5 Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego) za powyższą tezą, czyli badaniem przez sąd czy przepis prawa który ma zastosować jest zgodny z Konstytucja, przemawia sama treść art. 193 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem skierowanie takiego pytania jest fakultatywne; sąd może się z nim zwrócić do Trybunału. Należy zgodzić się z stanowiskiem powołanych wyżej autorów, zgodnie z którym, jeżeli sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucja, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły kolizyjne. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też ten zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 193 Konstytucji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za niezasadny.

Niezasadne są również zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. b i lit. d, a dotyczące naruszenia art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszają konstytucyjną ochronę praw dziecka, jak również poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z normy tej nie sposób wywieść prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Powołany art. 72 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).

Z powyższego wynika, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania zasiłku rodzinnego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji prawo do zasiłku rodzinnego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, gdyby nie została uchwalona ustawa o świadczeniach rodzinnych, to oczywiście bezpośrednio z samego przepisu Konstytucji nie można by wywieść prawa do zasiłku rodzinnego. Natomiast prawo do zasiłku rodzinnego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych i Konstytucji, czyli na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustawy.

Nie można się również zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 1 lit. e, w którym skarżący kasacyjnie podnosi, że art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim ustanawia kryteria podmiotowe przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku nie narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Z artykułu art. 32 Konstytucji RP wynikają dwie istotne zasady: ust. 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (zasada równości) i ust. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (zakaz dyskryminacji). W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie słusznie wywodzi, że z zasady równego traktowania wynika nakaz równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to wprowadza odstępstwo od zasady równości, to różnicowanie podmiotów, jest dopuszczalne, ale jak podnosi skarżący kasacyjnie, warunkiem sine gua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. I tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art.4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do zasiłku rodzinnego osób, które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem zasiłku rodzinnego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że przyjęte w ustawie rozwiązanie narusza art. 32 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadę równości, stąd też zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest również kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 1 lit. c dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 14 i 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię, bowiem powyższa ustawa w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym, a tym samym nie jest dopuszczalne posługiwanie się wykładnią językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa, bowiem stanowi to wykładnię contra legem. Na niezasadność tego zarzutu wskazują wcześniejsze rozważania. Uzupełniająco można tylko stwierdzić, że sam fakt, iż ustawa posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

W zarzutach naruszenia prawa materialnego w pkt 1 lit. f, lit. g, lit. h wskazano na naruszenie przepisów Konwencji o Prawach Dziecka, tj. art. 20 poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy norma ta nie odnosi się do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, a gwarancje z niej wynikające zostały zrealizowane poprzez postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] oraz art. 27 i art. 3 ust. 1 przez ich błędne zastosowanie, a z norm tych nie można w sposób bezpośrednio wywieźć prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku.

Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa (stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotna jest również treść art. 27 ust. 3 Konwencji, który to przepis stanowi, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia wskazanych przepisów Konwencji jest bezzasadny. Oczywistym jest, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego, takiego poglądu nie sformułował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem nie naruszają przepisów Konwencji. I w tym kontekście należy się w pełni zgodzić, że przyjęte rozwiązania ustawowe naruszają wskazane przepisy Konwencji, która jest ratyfikowaną umową międzynarodową ogłoszoną w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej stanowi tym samym część krajowego porządku prawnego.

W konsekwencji kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd l instancji nie narusza art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego bezprzedmiotowe stały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie, a fakt, że skarżący kasacyjnie prezentuje odmienne stanowisko prawne w sprawie nie oznacza wadliwości uzasadnienia. Ponadto niezasadne jest oczekiwanie przez skarżącego kasacyjnie, aby Sąd I instancji wypowiedział się co do zgodności z Konstytucją pozostałych przepisów ustawy. Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii, która była przedmiotem sporu pomiędzy organami a skarżącą E. M., przyjmując że skarżąca, której na mocy orzeczenia sądu, tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] powierzono sprawowanej bieżącej pieczy nad małoletnia wnuczką jest osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.