Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2293/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania kandydatury na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę O. w B. z dnia [...] maja 2016 roku nr [...]; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej K. L. kwotę 597 (słownie pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. L. (dalej też jako "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej też jako "NRA" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...]. Zaskarżoną uchwałą Naczelna Rada Aptekarska utrzymała w mocy uchwałę O. w B. (dalej też jako "O." lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania kandydatury na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej.

Jako podstawę prawną swojego działania Naczelna Rada Aptekarska wskazała art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz.1429) oraz art. 138 § 1 i art. 218 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej też jako "k.p.a."), § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 5 lutego 2016 r. Nr VII/8/2016 w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej.

Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2016 roku Prezes O. Sp. z o. o. z siedzibą w B. poinformowała O. w B., że z dniem [...] maja 2016 roku nastąpi zmiana kierownika apteki ogólnodostępnej o nazwie "S." mieszczącej się w B. przy ul. [...], którym będzie K. L. W związku z powyższym Prezes Zarządu O. Sp. z o. o. z siedzibą w B. poprosił o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą, jako kandydata na kierownika.

O. w B. uchwałą z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] negatywnie zaopiniowała kandydaturę K. L. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej, przywołując w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia przepisy art. 217 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, art. 99 ust. 4a w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. W uzasadnieniu uchwały organu pierwszej instancji wskazano, że skarżąca odpowiadając na pytanie członków Rady O., czy była, bądź jest kierownikiem apteki ogólnodostępnej - udzieliła odpowiedzi negatywnej. Tymczasem O. w O. potwierdziła, że K. L. pełni funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej o nazwie "S." (poprzednia nazwa "[...]") w miejscowości R., przy [...] od 20 lutego 2012 r. Takie zachowanie skarżącej, w ocenie O. w B., stanowiło przejaw lekceważenia organu samorządowego, jak też koleżanek i kolegów farmaceutów oraz łamanie prawa. W uchwale wskazano ponadto na okoliczność zalegania przez skarżącą z opłacaniem składek, co stanowi naruszenie zasad etyki zawodowej. Organ pierwszej instancji podkreślił, że kandydatka do 31 grudnia 2015 r. opłaciła składki miesięczne po 45 zł, tj. w wysokości przypisanej dla kierowników aptek, hurtowni i zakładów naukowych, zaś od 1 stycznia 2016 r. do dnia 6 maja 2016 roku składek nie opłacała.

Na uchwałę O. w B. z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] skarżąca wniosła zażalenie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, zwracając się o jej zmianę oraz pozytywne zaopiniowanie jej kandydatury na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej, ewentualnie o uchylenie uchwały oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelna Rada Aptekarska uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] utrzymała w mocy uchwałę O. w B. z dnia [...] maja 2016 roku nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. 2008 roku, Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej jako "Prawo farmaceutyczne" lub "p.f."), posługuje się pojęciem rękojmi należytego prowadzenia apteki w dwojakim znaczeniu. W pierwszym - w art. 99 ust. 4a podmiot prowadzący aptekę, czyli zezwoleniobiorca określony bliżej w art. 99 ust. 4, jest zobowiązany do zatrudnienia na stanowisku kierownika apteki, czyli osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki, takiego farmaceutę, który spełnia wymogi wymienione w art. 88 ust. 2, nadto daje "rękojmię należytego prowadzenia apteki"'. Zatem tu rękojmia dotyczy wyłącznie farmaceuty - kierownika apteki. W drugim znaczeniu "rękojmia należytego prowadzenia apteki" jest przymiotem tego podmiotu, który występuje o udzielenie mu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i którego obowiązkiem jest legitymowanie się tym przymiotem przez cały czas wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Nie musi to być farmaceuta, może nim być każda osoba, fizyczna lub prawna, a nawet nie mająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego. Istotnie, opiniowanie osób na stanowisko kierownika apteki stanowi najważniejszą kompetencję samorządu, niemniej żadne przepisy prawa nie zawężają jego uprawnień wyłącznie do tego zakresu. Zważywszy zatem na to, że rękojmia przedsiębiorcy jest nierozerwalnie związana z rękojmią po stronie kierownika apteki, zdaniem NRA, organy samorządu aptekarskiego są upoważnione do wydawania opinii w sprawach dotyczących cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę tego przymiotu po stronie podmiotu, na rzecz którego wydano zezwolenie. Organ odwoławczy podkreślił, że p.f. nie definiuje "rękojmi należytego prowadzenia apteki". Samo pojęcie rękojmi będzie oznaczać brak negatywnych przestanek podmiotowych, przeszkód czy przeciwwskazań, aby konkretna osoba mogła prowadzić aptekę ogólnodostępną. W przypadku farmaceuty wykonującego zawód zaufania publicznego z uwagi na szczególną więź zaufania, jaka tworzy się między nim, a pacjentem poddany jest obok oceny jego kwalifikacji również ocenie w zakresie postawy etycznej oraz zachowania dającego rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu, w tym również w zakresie kierowania apteką. Wykonywanie zawodu farmaceuty jako zawodu zaufania publicznego, w obecnym stanie prawnym nie może mieć miejsca bez przestrzegania określonych zasad etycznych. Tylko przestrzeganie tych zasad, w tym posiadanie nienagannej postawy etycznej, stanowi gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu. Osoba wykonująca zawód farmaceuty musi oprzeć wykonywanie swojej profesji o obowiązujące przepisy prawa oraz zasady etyki zawodowej. Zdaniem NRA o tym, czy farmaceuta zatrudniony przez podmiot prowadzący aptekę na stanowisku kierownika daje rękojmię należytego prowadzenia apteki (art. 99 ust. 4a), rozstrzygają organy samorządowe sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Organ odwoławczy podkreślił, że żaden przepis obowiązującej ustawy o izbach ani też ustawa Prawo farmaceutyczne nie daje uprawnień w tym zakresie innym organom. Należyte wykonywanie funkcji kierownika apteki (należyte prowadzenie apteki) wchodzi w zakres pojęcia należytego wykonywania zawodu farmaceuty. Wykonywanie zawodu farmaceuty polega bowiem również na kierowaniu apteką.

Naczelna Rada Aptekarska zwróciła uwagę na okoliczność, że w przedmiotowym postępowaniu ORA prowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające zapraszając skarżącą na posiedzenie Rady O. w celu złożenia wyjaśnień. Organ pierwszej instancji oparł się przy tym na okolicznościach faktycznych sprawy przytoczonych przez samą skarżącą, które skrupulatnie przywołało w treści uzasadnienia. Treść uchwały zawiera uzasadnienie formułowanych tez i wniosków, które pozwalają zarówno stronie jak i organowi nadrzędnemu prześledzić tok rozumowania organu. NRA podkreśliła, że nieopłacanie składek przez skarżącą w terminie świadczy o lekceważącym stosunku członka samorządu, stanowi złamanie przepisów Kodeksu Etyki Aptekarza RP i jest jedną z negatywnych przesłanek, braną pod uwagę przy wydawaniu opinii w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] K. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Farmaceutyczne, ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego dawanie rękojmi przez skarżącą, pomimo spełniania przez nią warunków formalnych oraz jednoczesnego braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu wiedzy merytorycznej i kwalifikacji skarżącej, a także pomimo braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu - powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy skarżącej z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie posiadania rękojmi przez skarżącą,

b/ art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 4a ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez brak w sentencji skarżonej uchwały podstawy materialnoprawnej, brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw negatywnego zaopiniowania kandydatury K. L. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej,

c/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchwały wydanej w pierwszej instancji i zaniechanie usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] oraz poprzedzającej ją uchwały O. w B. dnia [...] maja 2016 r. w sprawie negatywnego zaopiniowania K. L. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła między innymi, że Naczelna Rada Aptekarska nie odniosła się do wszystkich zarzutów zażalenia, co w konsekwencji doprowadziło do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, zarówno uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...], jak i utrzymana przez nią w mocy uchwała O. w B. z dnia [...] maja 2016 roku nr [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 217 i 218 k.p.a. Przyjęta przez organy samorządu aptekarskiego podstawa prawna ich rozstrzygnięć, determinująca w oczywisty sposób charakter podejmowanych czynności , nie odpowiadała bowiem ewidentnie żądaniu podmiotu inicjującego postepowanie przed O. w B.

Prezes O. Sp. z o. o. z siedzibą w B. w swym wniosku z dnia 21 kwietnia 2016 roku skierowanym do O. w B. poprosił o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą, jako kandydata na kierownika. W jasny sposób wnioskodawca zakreślił zatem ramy wszczętego przez niego postępowania przed O. w B. Z kolei stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu.

Tymczasem, O. w B., po podjęciu szeregu czynności, takich jak rozmowa ze skarżącą, czy też skierowanie zapytania do O. w O., podjęła w dniu [...] maja 2016 roku uchwałę w przedmiocie negatywnego zaopiniowania skarżącej na funkcję kierownika apteki, w oparciu o przepis art. 217 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 cyt. przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Istotnym jest jednocześnie, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Przedmiotem zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 k.p.a. mogą być zatem wyłącznie fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (argument z art. 218 § 1 k.p.a.). Art. 217 i 218 k.p.a. nie dają więc organom administracji kompetencji do nieskrępowanego prowadzenia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen zachowań osób fizycznych, w szczególności w zakresie przestrzegania przez nie prawa obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej. Uprawnienia takiego w żaden sposób nie należy przy tym wywodzić z treści art. 218 § 2 k.p.a. upoważniającego organ do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Celem wyjaśnienia mogą być tylko okoliczności, czy określone dane są w posiadaniu organu, bądź czy są odnotowane w rejestrze bądź ewidencji prowadzonej przez organ. Nie można wszakże na podstawie wskazanego przepisu podejmować działań w celu ustalenia, jakie dane organ uzna za uzasadniające treść zaświadczenia. Nauka prawa i orzecznictwo podkreślają, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających. W szczególności, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a więc bez badania okoliczności faktycznych powodujących wystąpienia o zaświadczenie i okoliczności po stronie wnioskodawcy uzasadniających wydanie zaświadczenia o określonej treści lub nie (p. J. Borkowski, Komentarz do art. 217 Nb 1, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 728 i 730).

Ponadto postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu (por. Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 22; czy też wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., I SA 645/98, LEX nr 45634).

Z treści inicjującego postępowanie przed O. w B. wniosku Prezesa O. Sp. z o. o. z siedzibą w B. z dnia [...] kwietnia 2016 roku nie wynika, aby występował on o wydanie mu zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. Wręcz przeciwnie, materia żądania, czyli uzyskanie opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi prowadzenia apteki przez skarżącą, w oczywisty sposób wykluczała możliwość wydania w tym przedmiocie zaświadczenia.

W pierwszej kolejności, odnośnie samej dopuszczalności wydania przez organy samorządu aptekarskiego opinii w przedmiocie rękojmi kandydata na kierownika apteki, Sąd uznaje za zasadne wskazać na stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w swym wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt III ZS 1/15. SN wprost wskazał, że art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. Prawidłowe kierowanie apteką przez farmaceutę jest związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i standardów, w szczególności wynikających z ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek. Dlatego można uznać, że w ramach sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem tego zawodu mieści się czuwanie przez organy samorządu zawodowego nad tym, aby zawód farmaceuty był wykonywany zgodnie z przepisami prawa (System Legalis, Numer 1263238).

Przechodząc z kolei już do zagadnienia samego pojęcia "rękojmi należytego prowadzenia apteki", wskazać należy, że nie ma ono definicji ustawowej. W doktrynie wskazuje się, że "dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu. Tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)" (M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki, Biuletyn Informacyjny, O. w W., luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). W orzecznictwie wskazuje się, że "pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). "Na wizerunek ten [...] składają się takie cechy charakteru, jak: szlachetność, prawość, uczciwość, sumienność i bezstronność łącznie" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00). Ponadto zaznacza się, że "o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię [...] składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie [...]. Pojęcie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego [...] będzie wykonywany prawidłowo. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu [...] jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06; z dnia 12 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2084/06). Przesłanki rękojmi nie należy przy tym utożsamiać z wymaganiem odnoszącym się do kwalifikacji zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Z drugiej strony jednak "nie można przyjąć, że rękojmia [w ogóle] nie wiąże się z wiedzą praktyczną konieczną do wykonywania zawodu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Brak odpowiednich umiejętności czy też dostatecznej praktyki może bowiem mieć wpływ na poziom świadczonych usług, a przez to nie stanowić gwarancji należytego wykonywania zawodu (Marta Koremba, komentarz do art. 101 p.f., LEX).

Jak wynika z przytoczonej powyżej argumentacji, rozstrzygnięcie w przedmiocie rękojmi wymaga per se dokonania przez organ oceny wyrażającej swoje stanowisko wobec danej osoby. W żadnym przypadku nie znajduje tu więc zastosowania tryb wydania zaświadczenia, w ramach którego organ może jedynie potwierdzić określone fakty albo stan prawny wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (p. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, LEX nr 2006634; identycznie: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). Truizmem w tym kontekście jest stwierdzenie, że już sam charakter wyrażenia przez organ opinii odnośnie rękojmi, implikujący konieczność oceny całokształtu cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danej osoby w kontekście stawianych mu wymagań, rodzi po stronie organu zarówno obowiązek poczynienia szerokich ustaleń faktycznych, jak i podjęcia oceny prawnej. Taki charakter działań organu nie pozwala mu w konsekwencji na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rękojmi w oparciu o przepisy normujące kwestię wydawania zaświadczeń.

Uwzględniając przy tym zaakcentowaną powyżej niemożność wszczęcia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia z urzędu, w sytuacji, w której wnioskodawca nie występował o wydanie mu zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a., niedopuszczalne było podjęcie przez O. w B. rozstrzygnięcia na podstawie zacytowanego powyżej przepisu. Organ ten dokonał bowiem samodzielnie modyfikacji wniosku wszczynającego postępowanie, do czego nie był uprawniony. Zdaniem Sądu, takie rozstrzygnięcie w sposób ewidentny naruszyło przepis art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), a właśnie takie jest w sprawie podlegającej rozpoznaniu, rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu zarówno O. w B. swą uchwałą z dnia [...] maja 2016 roku nr [...], jak też Naczelna Rada Aptekarska uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...], naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 217 i 218 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę.

Rozpoznając ponownie sprawę, O. w B. zobowiązana będzie do rozpoznania wniosku Prezesa O. Sp. z o. o. z siedzibą w B. z dnia 21 kwietnia 2016 roku z uwzględnieniem charakteru żądania, bez dokonywania nieuprawnionych jego modyfikacji. Będzie przy tym zobowiązana do uwzględnienia ujętych w uzasadnieniu uwag, wskazań i oceny prawnej.

Co więcej, konieczne jest wskazanie przez O. w B. właściwej podstawy prawnej dla wydania opinii w przedmiocie stwierdzenia, bądź nie, rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą, jako kandydata na jej kierownika. Jest to o tyle istotne, że ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznaczałoby to, że wydawana opinia samorządu ma walor jedynie stanowiska organu, a złożona ewentualnie w toku postępowania administracyjnego podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego.

Ponadto, stosownie do wyniku postępowania sądowego, należało orzec o kosztach tego postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącej ich zwrot na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).