Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3051/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 63/18 w sprawie ze skargi A.N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wypłaty odsetek od opóźnionej płatności zaliczki na odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia od A.N. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Gl 63/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - po rozpoznaniu skargi A. N.na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odsetek za opóźnienie w wypłacie kwoty stanowiącej zaliczkę należnego odszkodowania:

1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do ustalenia i wypłacenia skarżącej odsetek za opóźnienie w wypłacie zaliczki odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

2. orzekł, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych,

4. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z motywów zaskarżonego wyroku wynikało, że decyzją z dnia 10 kwietnia

2017 r., Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5 oraz art. 18 ust. 1, 1a, 1e, art. 22 i 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej: specustawa drogowa) oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - ustalił na rzecz A. N. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu utraty własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powiększając je o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł oraz zobowiązał Prezydenta Miasta [...], jako zarządcę drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu, do wypłaty tak ustalonego odszkodowania.

A.N., pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r., wniosła odwołanie od pkt 1 powyższej decyzji, zaskarżając go w takim zakresie, w jakim nie określał on wysokości odszkodowania ponad kwotę [...] zł i konsekwentnie - w zakresie, w jakim nie ustalał kwoty równej 5% wartości nieruchomości na kwotę ponad [...] zł. W wyniku rozpoznania tegoż odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części zaskarżonej. W związku z powyższym, pismem z dnia 22 maja 2017 r. A. N. złożyła w Urzędzie Miasta [...] wniosek o wypłatę odszkodowania w zakresie nieobjętym odwołaniem, tj. co do kwoty [...] zł oraz kwoty równej 5% ustalonej wartości nieruchomości. Pismem zaś z dnia 5 czerwca 2018 r., skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], strona zażądała wypłaty odsetek za opóźnienie z tytułu nieterminowej wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, do którego to pisma dołączyła: kserokopię pisma skierowanego do Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz pisma złożonego w dniu 5 września 2016 r. w Urzędzie Miasta [...], zawierającego oświadczenie o wydaniu nieruchomości oraz wniosek o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi, Wojewoda [...], pismem z dnia 20 czerwca 2018 r., poinformował A.N. o przekazaniu jej żądania zgodnie z właściwością, tj. Prezydentowi Miasta [...], akcentując, że wypłata zaliczki, jak również wypłata odsetek od "opóźnionej" zaliczki jest czynnością materialno-techniczną, która nie należy do kompetencji Wojewody.

W związku z tym strona wniosła kolejne pismo do [...] Urzędu Wojewódzkiego (pismo z dnia 27 czerwca 2018 r.), w którym przytoczyła poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym obowiązek zapłaty odsetek jest pochodnym obowiązku zapłaty sumy głównej, a wobec tego, że obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Jednocześnie A.N., pismem z dnia 3 lipca 2017 r., ponownie wezwała Prezydenta Miasta [...] do wypłaty na jej rzecz odsetek od opóźnionej płatności przedmiotowej zaliczki a pismem z dnia 10 września 2018 r., skierowanym do Ministra Inwestycji i Rozwoju, złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...].

Pismem z dnia 18 września 2018 r., Wojewoda [...] wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wskazanie, kiedy A. N. złożyła wniosek o wypłatę zaliczki i czy wniosek ten był ponowiony; kiedy Prezydent wypłacił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość; czy i kiedy Prezydent wypłacił zaliczkę i w jakiej wysokości oraz kiedy strona złożyła wniosek o wypłatę odsetek od tej zaliczki.

W dniu 10 października 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 37 § 6 w zw. z art. 123 k.p.a. wydał postanowienie, w którym uznał, że Wojewoda [...] nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania i w związku z tym odstąpił od wyznaczenia organowi wojewódzkiemu terminu do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem bowiem Ministra, nie zostało w tym przypadku zainicjowane żadne postępowanie administracyjne z uwagi na brak przepisów w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak też w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które przyznawałyby wojewodzie kompetencję do ustalenia wysokości odsetek za zwłokę w wypłacie zaliczki na poczet odszkodowania za przejętą - z mocy prawa - nieruchomość.

W takiej sytuacji, pismem z dnia 13 listopada 2018 r., A.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania "[...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] " w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek od opóźnionej płatności zaliczki na odszkodowanie za nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W skardze tej wnosiła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie. W dniu zaś [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] wydał - na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. – postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wypłaty A.N. odsetek od opóźnionej wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania. W ocenie organu wojewódzkiego, rozstrzyganie bowiem o odsetkach bez wyraźnego ustawowego wskazania kompetencyjnego oraz bez zastosowania właściwej argumentacji prawniczej w związku z luką extra legem mogłoby stanowić przesłankę nieważnościową wydanego aktu, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analizując formalne przesłanki wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał ją za dopuszczalną.

Umarzając – na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do ustalenia i wypłacenia skarżącej odsetek za opóźnienie w wypłacie zaliczki odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro Wojewoda wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. w/w postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego to (cyt.): " w sprawie ustała bezczynność i przewlekłość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, a tym samym bezprzedmiotowe stało się objęte skargą żądanie zobowiązania Wojewody [...] jako organu, (a nie [...] Urzędu Wojewódzkiego jak tego żądała skarżąca), do wydania decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty spornych odsetek".

Jednocześnie jednak Sąd Wojewódzki zauważył, że (cyt.): "W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i nie kwestionuje tego również Wojewoda [...], że zaliczka na poczet przyznanego skarżącej odszkodowania została jej wypłacona przez Prezydenta Miasta [...] z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 12 ust. 5a ustawy (...)". W związku z tym, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ( vide: postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12 - LEX nr 1115964, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1034/17 - LEX nr 2399334, wyrok WSA w Gliwicach z 28 maja 2018 r., sygn. aktII SAB/Gl 50/17 - LEX nr 2517401 i z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1402/17 - LEX nr 2513952), Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z tym orzecznictwem, wbrew wyrażonemu w niniejszej sprawie stanowisku Wojewody oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju, roszczenie o wypłatę odsetek za opóźnienie w wypłacie przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w tym odszkodowania i zaliczek wypłaconych na podstawie specustawy drogowej (art. 12 ust. 4a, ust. 5a i ust. 5 tej ustawy w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma charakter administracyjny. Skoro zaś skarżąca na zasadzie art. 481 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) w zw. z treścią art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z treścią art. 13 ust. 5 specustawy drogowej miała prawo żądać za przedmiotowe opóźnienie odsetek i takie żądanie sformułowała, to powinno ono być w postępowaniu administracyjnym rozpoznane z zachowaniem terminów o jakich mowa w k.p.a. Realizacja zaś obowiązku zapłaty odsetek od przyznanego w postępowaniu administracyjnym odszkodowania lub przyznania prawa do wypłaty na jego poczet zaliczki – zdaniem Sadu Wojewódzkiego - winna nastąpić przez czynność materialno-techniczną, polegającą na zapłacie wyliczonych odsetek. Gdyby zaś powstał spór co do tego, czy odsetki za opóźnienie w ogóle są należne lub też spór co do ich wysokości, to powinien być on rozstrzygnięty przez wydanie decyzji administracyjnej, załatwiającej zgodnie z treścią art. 104 k.p.a. sprawę w tym zakresie. Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzję taką powinien wydać Wojewoda [...], jako organ, który (cyt.): "zgodnie z treścią art. 12 ust. 4b ustawy z.r. i d. wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Ani z przepisów tej ustawy, ani też z ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby kompetencję w tym zakresie posiadał jakiś inny organ, którego też w niniejszej sprawie ani Wojewoda [...] ani też Minister Inwestycji i Rozwoju nie wskazali przy jednoczesnym twierdzeniu, że rozpoznanie sprawy przez Wojewodę nastąpiłoby w warunkach o jakich mowa w art. 15 § 1 pkt 2 Kpa".

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki przyjął, że (cyt.): " skoro wniosek skarżącej z dnia 5 czerwca 2018 r. o wypłatę odsetek od spóźnionej wypłaty zaliczki wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego dnia 12 czerwca, zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie Wojewoda [...] wydał [...] grudnia 2018 r., to niewątpliwie w związku z treścią art. 35 Kpa pozostawał w tej sprawie bezczynny, prowadząc jednocześnie postępowanie przewlekle. Przewlekłość i bezczynność miała przy tym, zdaniem Sądu, rażący charakter w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., gdy zważy się, że sprawa wymagała praktycznie jedynie ustalenia kiedy zaliczka powinna być i kiedy faktycznie została wypłacona, które to okoliczności mogły być ustalone w oparciu o akta administracyjne. Niewątpliwie zatem, sprawa ta mogła być załatwiona zgodnie z treścią art. 35 § 2 Kpa w ciągu miesiąca, tym bardziej, gdy zdaniem Wojewody, nie podlegała ona w ogóle załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane dopiero po upływie ponad 6 m-cy od wpływu wniosku.

Uzasadniało to jednocześnie przyznanie przez Sąd skarżącej z urzędu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy. Kwota w tej wysokości powinna spełnić, zdaniem Sądu, przede wszystkim funkcję dyscyplinującą w stosunku do organu (...)".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1) art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 i 5a, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1474) w zw. z art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 1145) dalej: k.c. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że roszczenie o odsetki z tytułu opóźnienia w wypłaceniu zaliczki odszkodowania ma charakter administracyjny, podczas gdy jest to roszczenie cywilne i brak jest podstaw do władczego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez organ administracji publicznej,

2) art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten jest podstawą do wydania przez Wojewodę [...] decyzji w przedmiocie odsetek za opóźnienie w zapłacie zaliczki, podczas gdy przepis ten nie jest samodzielną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz brak jakiejkolwiek innej podstawy prawnej do wydania decyzji w tym zakresie, a organy administracji publicznej muszą działać na podstawie i w granicach prawa,

3) art. 12 ust. 4a specustawy drogowej - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z przepisu tego wynika właściwość Wojewody do rozstrzygania o odsetkach za opóźnienie w wypłacie zaliczki odszkodowania, podczas gdy przepis ten określa właściwość Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie samego odszkodowania, a kwestia odsetek jest sprawą cywilną, która dochodzona jest przed sądem powszechnym,

4) art. 12 ust. 4b specustawy drogowej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z przepisu tego nie wynika właściwość Wojewody do wydawania jakiejkolwiek decyzji, a jedynie określa on termin wydania decyzji odszkodowawczej, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 9 p.p.s.a. - poprzez stwierdzenie bezczynności i przewlekłości oraz nieodrzucenie skargi, w sytuacji gdy nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną a cywilną, a tylko w przypadku sprawy administracyjnej można mówić o bezczynności lub przewlekłości działania organu administracji publicznej i tylko w takiej sytuacji możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna,

2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. - poprzez stwierdzenie, iż doszło w niniejszej sprawie jednocześnie do przewlekłości jak i bezczynności, podczas gdy są to odrębne instytucje prawa i nie ma możliwości wystąpienia w tym samym stanie faktycznym jednocześnie bezczynności oraz przewlekłości,

3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. - poprzez przyjęcie że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości podczas, gdy stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że organ podejmował wszelkie niezbędne czynności, które mógł wykonać, bez zbędnej zwłoki,

4) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że organ podejmował wszelkie niezbędne czynności, nie opóźniał celowo ich podejmowania, a tym samym nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa;

5) art. 149 § 2 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności ani przewlekłości, a ponadto skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia szkody ani jej zakresu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do odrzucenia, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie wnosił przy tym o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Następnie w piśmie z dnia 24 sierpnia 2019 r. - Wojewoda [...] a w piśmie z dnia 18 sierpnia 2021 r. – A. N. oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 i 5a oraz art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 481 § 1 k.c. , art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 12 ust. 4a i ust. 4b specustawy drogowej oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, a do których autor skargi kasacyjnej zaliczył przepisy takie jak: art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 9 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35, art. 37 § 1 k.p.a. i art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. zw. z art. 35 k.p.a.

Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie obie podstawy kasacyjne były ze sobą ściśle związane, uzasadniało to ich łączne rozpoznanie.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi A.N., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] (w skardze: "[...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] ") w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek od opóźnionej płatności zaliczki na odszkodowanie za nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzją bowiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1e, art. 22 i art. 23 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 u.g.n. - ustalił na rzecz uczestniczki postępowania odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu utraty własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powiększając je o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł oraz jednocześnie zobowiązał Prezydenta Miasta [...], jako zarządcę drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu, do wypłaty tak ustalonego odszkodowania. Uczestniczka postępowania zaś, początkowo jeszcze przed wydaniem w/w decyzji bo w dniu 5 września 2016 r., wystąpiła o wypłatę zaliczki należnej jej z tytułu odszkodowania za nieruchomość a następnie wniosek ten ponowiła w dniu 22 maja 2017 r. (po wydaniu decyzji odszkodowawczej). W piśmie natomiast z dnia 5 czerwca 2018 r., skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], A.N. zażądała wypłaty odsetek za opóźnienie z tytułu nieterminowej wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania. Do pisma tego dołączyła kserokopię pisma skierowanego do Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz w/w pisma złożonego w dniu 5 września 2016 r. w Urzędzie Miasta [...].

W związku z powyższym organ wojewódzki początkowo, pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. poinformował A. N. o przekazaniu jej żądania zgodnie z właściwością, tj. Prezydentowi Miasta [...], akcentując, że wypłata zaliczki, jak również wypłata odsetek od "opóźnionej" zaliczki jest czynnością materialno-techniczną, która nie należy do kompetencji Wojewody a po wniesieniu przez nią niniejszej skargi do Sądu Wojewódzkiego, Wojewoda [...] wydał - na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. - w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wypłaty A.N. odsetek od opóźnionej wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie organu, roszczenie skarżącej o przyznanie jej odsetek z tytułu opóźnienia w wypłaceniu zaliczki na poczet należnego odszkodowania miało charakter cywilny i w związku z tym brak było podstaw do wydawania w tym przedmiocie przez organ administracyjny władczego rozstrzygnięcia.

Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, wskazując, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, roszczenie o wypłatę odsetek za opóźnienie w wypłacie przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w tym odszkodowania i zaliczek wypłaconych na podstawie specustawy drogowej (art. 12 ust. 4a, ust. 5a i ust. 5 ) w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n. ma charakter administracyjny. Skoro zaś A..N.na zasadzie art. 481 k.c. w zw. z treścią art. 132 ust. 2 u.g.n. oraz w zw. z art. 13 ust. 5 specustawy drogowej miała prawo żądać odsetek za opóźnienie w wypłacie należnej jej kwoty odszkodowania (zaliczki na jego poczet) i takie żądanie sformułowała, to powinno ono być w postępowaniu administracyjnym rozpoznane. Realizacja bowiem obowiązku zapłaty odsetek od przyznanego w postępowaniu administracyjnym odszkodowania lub przyznania prawa do wypłaty na jego poczet zaliczki winna nastąpić albo przez czynność materialno-techniczną, polegającą na zapłacie wyliczonych odsetek, albo (w przypadku sporu) przez wydanie decyzji administracyjnej ( art. 104 k.p.a.).

Z tym poglądem Sądu Wojewódzkiego zgadza się skład orzekający. Należy bowiem wyjaśnić, że generalnie obowiązek świadczeń pieniężnych może wynikać ze stosunków prawnych należących do rożnych działów prawa. W związku z tym kwestia charakteru prawnego danego świadczenia może niejednokrotnie być sporna w orzecznictwie i doktrynie. Dotyczy to również takich zagadnień jak waloryzacja odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną jak i przyznanie odsetek, należnych z tytułu opóźnienia w wypłacie tegoż odszkodowania. Tym niemniej, o ile w latach minionych zagadnienie, dotyczące charakteru owych odsetek, było rzeczywiście w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kontrowersyjne, o tyle aktualnie, jak słusznie podkreślił to Sąd Wojewódzki, zdecydowanie przeważa pogląd o administracyjnym charakterze tego roszczenia. Stanowisko to opiera się bowiem na występującej w tym przypadku ścisłej zależności, polegającej na tym, że skoro źródłem obowiązku świadczenia odszkodowania jest norma prawa administracyjnego, to również świadczenie odsetek a więc świadczenia akcesoryjnego w stosunku do owego odszkodowania, także ma taki charakter. Innymi słowy, skoro orzekanie o odszkodowaniu za wywłaszczoną (przejętą na rzecz podmiotu publicznoprawnego) nieruchomość należy do drogi postępowania administracyjnego, to również w sprawach należności akcesoryjnych do tego świadczenia, właściwym jest organ administracyjny. Wprawdzie przy tym, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) stosuje odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, a po myśli art. 132 ust. 2 u.g.n., do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, to jednak zawarte w tym ostatnim przepisie odesłanie, nie powoduje zmiany samego charakteru prawnego roszczenia akcesoryjnego. Przyjmuje się bowiem, że odesłanie to pozwala jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zawartymi w kodeksie cywilnym, ale na użytek sprawy administracyjnej. Regulacja taka nie zmienia zatem stosunków prawnych - ze swej istoty administracyjnych - na cywilne ani też nie stwarza generalnego domniemania drogi sądowej dla wszystkich roszczeń, powstających na tle omawianego przepisu. Pogląd zaś, że roszczenie o odsetki, należne od świadczeń administracyjnych, nie ma charakteru cywilnego lecz właśnie administracyjny został wyrażony jeszcze w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. (sygn. akt III AZP 27/92, Rejent 1993 r. Nr 2, s. 162) i z dnia 7 kwietnia 1993 r. (sygn. akt III AZP 3/93, OSNC 1993/10/174).

W rezultacie, skoro przepisy specustawy drogowej nie odsyłają w kwestii odsetek do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego a - jak wyżej to wyjaśniono – odsyłają w tym m. in. zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś w art. 132 ust. 3 u.g.n. przewidziano, iż waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, to taką samą zasadę należy zastosować w przypadku wypłacania należnych odsetek. W sytuacji jednak, gdy ich wypłata jest sporna, konieczne jest rozstrzygnięcie tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.), w której nastąpi konkretyzacja sytuacji prawnej strony. W takim zatem wypadku należy uznać, iż skoro decyzję o odszkodowaniu (świadczeniu głównym) wydaje – z mocy art. 12 ust. 4a specustawy drogowej - organ, który wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, to nie ulega wątpliwości, że ten sam organ zachowuje swoją kompetencję przy wydawaniu decyzji w przedmiocie świadczenia związanego ze świadczeniem głównym. Wynika to też częściowo z treści art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Chociaż bowiem przepis ten (jak zresztą słusznie akcentuje w skardze kasacyjnej jej autor) reguluje wprawdzie przede wszystkim kwestię terminu dla wydania decyzji odszkodowawczej, to jednak stanowiąc jednocześnie, iż (cyt.): "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się (...)" pośrednio wskazuje na obowiązek organu administracyjnego do wydania takiej decyzji.

Z tych powodów skład orzekający uznał, że zarzuty kasacyjne obrazy prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni: art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 i 5a oraz art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 481 § 1 k.c., art. 12 ust. 4a i ust. 4b specustawy drogowej nie były uzasadnione. Tym samym nieusprawiedliwionym okazał się też zarzut istotnego naruszenia art. 104 k.p.a.

Ponadto nie można było również twierdzić, że przyjmując taką, jak wyżej przedstawiona, wykładnię prawa, Sąd Wojewódzki mógł naruszyć przepisy Konstytucji RP (w tym art. 7 Konstytucji). Przyjęta w tej sprawie wykładnia prawa nie narusza bowiem niczyich praw a jedynie porządkuje i wyjaśnia sposób dochodzenia roszczenia akcesoryjnego.

Powyższe przesądza zatem także o braku zasadności zarzutów procesowych, opartych na art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skarga wniesiona do Sądu Wojewódzkiego przez A. N. była bowiem dopuszczalna i - jako taka - nie mogła podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodzić się jednakże trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że zaskarżony wyrok naruszał w sposób istotny art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., choć – na tym etapie sprawy – bez powiązania tych przepisów z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak z powyższych regulacji zatem wynika, wydanie wyroku na podstawie art. 149 § 1p.p.s.a. dotyczy zarówno skargi na bezczynność organu jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. O ile przy tym orzecznictwo zgodnie przyjmuje, że w tego rodzaju sprawach sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną w skardze przez skarżącego i ostateczną decyzję, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy też stan przewlekłości prowadzonego postępowania, podejmuje sąd (vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn.. akt II OSK 1360/12), o tyle inaczej przedstawia się kwestia czy w jednej skardze można domagać się jednocześnie stwierdzenia bezczynności organu, jak i stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania.

W doktrynie i orzecznictwie zgodnie uznaje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, jeśli organ nie podejmuje nakazanych prawem aktów i czynności w sprawach indywidualnych. Natomiast pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację, w której dane postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny lub czynności podejmowane są w dużym odstępie czasu a nawet mają jedynie charakter pozorny. Prowadzi to zaś w konsekwencji do tego, że takie procedowanie organu cechuje: opieszałość, niesprawność i nieskuteczność. W związku z tym zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, iż bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania są kategoriami odrębnymi. W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie zatem autor skargi kasacyjnej powołał się w jej uzasadnieniu na orzecznictwo (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1101/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 2/12 ), w którym wyrażono pogląd, że o ile możliwe jest jednocześnie złożenie skargi na bezczynność i przewlekłość, to brak jest możliwości stwierdzenia jednocześnie zaistnienia obu tych stanów. Ich ocena musi bowiem następować w sposób odrębny. Pogląd ten – jak wyżej nadmieniono - w realiach rozpoznawanej sprawy – był zaś szczególnie aktualny. Podkreślenia bowiem wymaga, że uczestniczka postępowania wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania "[...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] " w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek od opóźnionej płatności zaliczki na odszkodowanie za nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Niesporne zaś przy tym było, że ani w dacie wniesienia skargi, ani w dacie wyrokowania przez Sąd Wojewódzki takie postępowanie nie było wszczęte. W związku z tym, o ile można było w zaistniałej sytuacji oceniać kwestię bezczynności organu, o tyle – co do zasady - nie można było przyjmować, że postępowanie to (już co do zasady) było " prowadzone" i to jeszcze w sposób przewlekły. Tym bardziej też nie można było w tym przypadku mówić, że owa przewlekłość postępowania miała charakter rażący.

Stwierdzając natomiast, że bezczynność Wojewody w sprawie wniosku uczestniczki postępowania o wypłatę odsetek od spóźnionej wypłaty zaliczki, który wpłynął do organu wojewódzkiego dnia 12 czerwca 2018 r. miała charakter rażący, Sąd Wojewódzki oparł się jedynie na fakcie, że postanowienie Wojewody [...] odmawiające stronie wszczęcia postępowania zostało wydane dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r .(mylnie określonym na 10 grudnia 2018 r.) podczas, (cyt.): "gdy sprawa wymagała praktycznie jedynie ustalenia kiedy zaliczka powinna być i kiedy faktycznie została wypłacona, które to okoliczności mogły być ustalone w oparciu o akta administracyjne. Niewątpliwie zatem, sprawa ta mogła być załatwiona zgodnie z treścią art. 35 § 2 Kpa w ciągu miesiąca, tym bardziej, gdy zdaniem Wojewody, nie podlegała ona w ogóle załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane dopiero po upływie ponad 6 m-cy od wpływu wniosku".

W ocenie składu orzekającego, powyższy pogląd cechuje jednak zbyt daleko idące uproszczenie. W orzecznictwie zwraca się bowiem zgodnie uwagę na fakt, że zagadnienie charakteru bezczynności organu należy oceniać przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem zaś rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia (vide: np wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 r. I OSK 3045/18).

W rozpoznawanej zaś sprawie zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że stan prawny, z którego wynikałaby dla niego kompetencja do orzekania nie był oczywisty. Jak na wstępie to bowiem wyjaśniono, kompetencja taka wprawdzie istniała, ale jej ustalenie wymagało jednak zastosowania właściwej wykładni prawa.

Ponadto Sąd Wojewódzki nie wziął także pod uwagę, że - jak zasadnie zwraca na to skarżący kasacyjnie - informacje, dotyczące wypłaty A.N. odszkodowania (zaliczki) czy ewentualnych odsetek nie znajdowały się w aktach administracyjnych postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. Kwestia wypłaty odsetek generalnie leżała w gestii organu zobowiązanego do wypłaty świadczenia głównego, czyli Prezydenta Miasta [...]. Dopiero w przypadku sporu w tym zakresie władnym do wydania decyzji ustalającej obowiązek wypłaty odsetek w określonej wysokości był Wojewoda. Dlatego też ustalając czy bezczynność organu miała w tym przypadku charakter rażący, Sąd powinien wziąć pod uwagę również powyższe fakty i ocenić w sposób rzetelny, czy Wojewoda istotnie świadomie i tendencyjnie unikał podjęcia formalnego rozstrzygnięcia, czy też podejmował jednak czynności mające na celu załatwienie sprawy a rozpoznanie wniosku uczestniczki postępowania w takim a nie innym czasie nastąpiło bez winy organu (z innych powodów).

Zasadnym okazał się również – jak wyżej wspomniano - zarzut oparty na przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie jego z treścią, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że przyznanie stronie w/w sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny ) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej. Skoro zaś rozstrzygnięcie w zakresie przyznania tego rodzaju sumy od organu ma charakter fakultatywny i uznaniowy to z tego powodu strona powinna fakt doznania owego uszczerbku przynajmniej uprawdopodobnić, a także oszacować jego rozmiar (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16). Wniosek więc o przyznanie omawianej sumy pieniężnej winien zawierać stosowne uzasadnienie a oceny tej nie zmienia, przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a., możliwość przyznania przez sąd tego rodzaju świadczenia z urzędu. W tym ostatnim bowiem przypadku sąd winien poszukiwać okoliczności przemawiających za tego rodzaju orzeczeniem w uzasadnieniu skargi (vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3834/18).

W analizowanej sprawie uczestniczka postępowania nie wnosiła o przyznanie jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (nie wnosiła zresztą również o wymierzenie organowi grzywny). Orzeczenie o przyznaniu A.N. sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, Sąd Wojewódzki podjął z urzędu. Uzasadniające powyższe rozstrzygnięcie, Sąd odwołał się do wyżej omówionych motywów, jakimi kierował się w przypadku stwierdzenia, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, dodając jedynie, że (cyt.): "Kwota w tej wysokości powinna spełnić (...) przede wszystkim funkcję dyscyplinującą w stosunku do organu (...) oraz stanowić rekompensatę dla skarżącej z tytułu niewypłaconych jej w terminie odsetek, należnych z tytułu zwłoki w wypłacie zaliczki (...)". Tymczasem, jak wyżej to wyjaśniono, przyznanie – w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. - sumy pieniężnej stronie, w założeniu ma spełniać przede wszystkim inną funkcję aniżeli funkcja dyscyplinująca organ. Zatem chociaż rozstrzygniecie w tym przedmiocie może następować także z urzędu to jednak takie orzeczenie powinno być rzetelnie uzasadnione. Znamienne jest natomiast, że przedmiotowa sprawa dotyczyła wydania decyzji ustalającej prawo do otrzymania przez uczestniczkę postępowania odsetek od zaliczki należnej na poczet odszkodowania a istotą owego świadczenia jest przecież właśnie zrekompensowanie wierzycielowi faktu, że otrzymał świadczenie główne z opóźnieniem. W tych zatem warunkach wydaje się, że w analizowanej sprawie brak objęcia skargą, wniesioną do Sądu Wojewódzkiego przez A. N., żądania przyznania jej sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie był wyborem przypadkowym. Wskazywanie zatem jedynie w zaskarżonym wyroku na kwestie opóźnienia w wypłacie stronie świadczenia trudno uznać za w pełni przekonywujące i satysfakcjonujące.

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien przede wszystkim potraktować pismo A. N. z dnia 13 listopada 2018 r. jako pismo zawierające dwie skargi: jedną - na bezczynność Wojewody [...] a drugą – na przewlekłość postępowania, uzupełnić ich ewentualne braki formalne a następnie zbadać ich zasadność merytoryczną w sposób odrębny, mając na uwadze wyżej przedstawione poglądy i oceny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 §2 p.p.s.a., mając na uwadze przyczyny, dla których zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.