Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 973/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 902/18 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę zawartą na str. 19 w wersie 12 od dołu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce wyrazów "decyzję z dnia [...] lutego 2018 r." wpisuje wyrazy "decyzję z dnia [...] marca 2018 r."; II. oddala skargę kasacyjną; III. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz G. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 902/18, uchylił decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej jako organ, podmiot zobowiązany, skarżący kasacyjnie) z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia G. R. (dalej jako skarżący, strona, wnioskodawca) informacji publicznej (pkt 1) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej na podany przez siebie adres poczty elektronicznej poprzez wskazanie:

1) czy prawdą jest, że w okresie sprawowania przez P. B. stanowiska Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, z rekomendacji M. M., została zatrudniona w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (dalej w skrócie SKW) na stanowisku dyrektora Biura Prawnego M. L.?

2) czy prawdą jest, że SKW za rekomendacją M. L. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwolnienia M. M. ze służby w SKW, które nastąpiło w 2008 r. lub w 2009 r.? Czy postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji SKW w przedmiocie zwolnienia M. M. ze służby w SKW ?

3) jakie korzyści finansowe z tytułu wydanej decyzji uzyskał M. M.?

4) czy prawdą jest, że SKW wszczęła w ostatnich 2- 2,5 roku postępowanie administracyjne zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwolnienia P. B. ze służby w SKW, które nastąpiło w 2008 r. lub 2009 r.? Czy postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji SKW w przedmiocie zwolnienia P. B. ze służby w SKW ?

5) jakie korzyści finansowe z tytułu wydanej decyzji uzyskał P.B. ?

Opisaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), podmiot zobowiązany odmówił skarżącemu udostępnienia zawnioskowanych informacji.

Organ stwierdził, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, gdyż podlega ono ograniczeniu ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo do informacji niewątpliwie ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Jednakże ujawnienie niektórych informacji mogłoby zagrażać interesom państwa prawa, a tym samym zagrażać interesom wszystkich obywateli. Stąd też regulacja ustawowa przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Posiłkując się przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm., dalej u.o.i.n.), a także ukształtowanym na jej tle orzecznictwem sądowym, organ podkreślił, że informacje niejawne to informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów – także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. W związku z czym, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywanych przez nią zadań. O tym zaś, że dana informacja ma charakter niejawny, stanowią jej cechy materialne, a nie fakt, czy została ona poddana odpowiedniej procedurze klauzulowej. Ponadto dodatkowe kryteria do uznania informacji za niejawną wynikają także z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1978 ze zm., dalej w skrócie u.S.K.W.), gdzie – bez wyodrębnienia nowej kategorii informacji niejawnych – za spełniające jej elementy uznaje się informacje związane z działalnością m.in. SKW oraz z wykonywanymi przez nią zadaniami, tj. informacje o środkach, formach i metodach realizacji zadań, zgromadzonych informacjach oraz własnych obiektach i danych identyfikujących funkcjonariuszy tej formacji oraz jej pracowników (tu w związku z art. 23 u.S.K.W.), nawet po ustaniu ich stosunku służbowego bądź pracowniczego.

Ochrona tożsamości funkcjonariusza (żołnierza) lub pracownika jest bowiem niezbędna dla prawidłowej i niezakłóconej realizacji zadań SKW i nie może być ona iluzoryczna. Taka sytuacja miałaby zaś miejsce, gdyby SKW potwierdzała lub zaprzeczała, że w stosunku do danej osoby toczy się lub toczyło postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji, czy też że SKW informowałaby wnioskodawcę o skutkach finansowych wynikających z rozstrzygnięć wydawanych w indywidualnych sprawach tych osób. Samo potwierdzenie faktu posiadania danej informacji należałoby zatem uznać za udostępnienie informacji w określonym zakresie. Takie zaś działanie stanowiłoby naruszeniem ciążącego na SKW obowiązku ochronnego.

Stąd też organ uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje wypełniały przesłanki z art. 39 ust. 1 u.S.K.W. i z tego powodu nie mogły zostać udostępnione w trybie art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zakwestionowała wskazaną decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 39 ust. 1 w zw. z art. 5 i art. 43 u.S.K.W. w zw. z art. 1 u.o.i.n., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia informacji publicznej z uwagi na to, że żądane informacje należy zakwalifikować jako informacje niejawne w postaci danych identyfikujących funkcjonariuszy SKW, podczas gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył informacji związanych z wykonywaniem zadań przez SKW określonych w ustawie, a zatem przepisy wskazane w zaskarżonej decyzji nie mają zastosowania w niniejszej sprawie i nie zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji.

Skarżący podkreślił, że w jego ocenie zawnioskowane dane nie obejmowały jakichkolwiek informacji niejawnych bądź innych tajemnic ustawowo chronionych. Postulowany bowiem przez organ obowiązek ochrony danych funkcjonariuszy SKW aktualizuje się wyłącznie w związku z konkretnymi wykonywanymi przez nich zadaniami, mieszczącymi się w ramach katalogu zawartego w art. 5 u.S.K.W. Nie dotyczy on natomiast wszelkich informacji związanych z nawiązaniem bądź ustaniem stosunku służbowego lub pracowniczego. Nieprawidłowym jest więc stanowisko organu, które za niejawne uznaje wszelkie dane funkcjonariuszy i pracowników związanych ze SKW, nawet jeśli nie byli oni powiązani z wykonywaniem zadań ustawowych. Tak szerokie rozumieniu art. 39 ust. 1 u.S.K.W. nie znajduje uzasadnienia w ochronie interesów państwa i w nieproporcjonalny oraz nadmierny sposób ogranicza prawo do uzyskania informacji publicznej na temat organizacji służby i przebiegu zatrudnienia osób zajmujących określone stanowiska i funkcje.

Dodatkowo organ – zdaniem skarżącego – w sposób nieuprawniony rozszerzył obowiązek ochronny na dane pracowników cywilnych oraz powołał się na jego obowiązywanie także po ustaniu stosunku służbowego lub pracowniczego, do czego podstawą nie mógł być art. 43 ust. 1 u.S.K.W.

Skarżący zauważył ponadto, że żądane przez niego informacje nie mogły być uznane za niejawne również z tego powodu, że zostały one już ujawnione oraz były powszechnie dostępne, o czym świadczą liczne publikacje prasowe, doniesienia medialne oraz treści zamieszczane w publicznych zasobach danych (m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej). Naruszenie informacji niejawnych może zaś dotyczyć wyłącznie informacji wcześniej nieujawnionych. Tym samym nie istniał przedmiot ochrony w postaci informacji wcześniej nieujawnionych.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i wydania decyzji odmownej. Podjęte zatem rozstrzygnięcie było błędne i winno zostać uchylone w całości, o co strona wniosła w petitum skargi wraz z żądaniem zobowiązania organu do udostępnienia interesujących ją danych w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wystąpiła również o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów na okoliczności w niej podnoszone.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wskazał ponadto, że ujawnienie jakichkolwiek informacji dotyczących funkcjonariuszy, żołnierzy bądź pracowników SKW mogłoby prowadzić do wywołania niekorzystnych skutków dla Rzeczypospolitej Polskiej, a także stanowić narzędzie wykorzystywane przez służby obcego wywiadu jako element szeroko rozumianej presji, której poddawane mogłyby zostać osoby związane z SKW. Jest to z kolei podstawą do uznania, że dane te należy traktować jako niejawne w rozumieniu przepisów ustaw szczególnych względem u.d.i.p. Przy czym obowiązek ich ochrony nie musi pozostawać w ścisłym związku z konkretnym zadaniem bądź czynnościami realizowanymi przez funkcjonariuszy SKW. Stałoby to bowiem w sprzeczności z przysługującą im ochroną podmiotową, która powinna mieć charakter ciągły i nie może być uzależniana od rodzaju podejmowanej przez nich aktywności. Taki sam zakres ochrony przysługuje również żołnierzom i pracownikom cywilnym pełniącym służbę bądź zatrudnionych w SKW.

Stąd też organ stwierdził, że interesujące stronę informacje, nawet jeśli dotyczą one kwestii organizacji służby i przebiegu zatrudnienia osób w niej pozostających, stanowią w takim samym stopniu niejawne, jak dane umożliwiające identyfikację funkcjonariuszy, i nie mogą zostać udostępnione z uwagi na zagrożenie realizacji celów SKW a pośrednio bezpieczeństwu osobistemu funkcjonariuszy, żołnierzy i pracowników SKW oraz ich rodzin.

W świetle przedstawionych okoliczności organ uznał, że skarga jako bezzasadna winna ulec oddaleniu w całości.

Skarżący, ustosunkowując się w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r. do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, podtrzymał swój dotychczasowy pogląd, że żądane przez niego informacje nie mogły zostać uznane za dane objęte ochroną wynikająca z ich niejawnego statusu. Personalia osób wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej były bowiem jawne i ogólnodostępne. Zapytanie ich dotyczące nie miało również związku z jakimikolwiek konkretnymi zadaniami realizowanymi przez SKW, a w szczególności nie wiązało się w żaden sposób z metodami, formami i środkami wykorzystywanymi w działalności operacyjno-rozpoznawczej. Sama zaś informacja, czy dana osoba pozostaje w stosunku służbowym (pracowniczym) z SKW, nie wpływa na prawidłowość działania tej formacji. Nawet jeśli ta osoba w przyszłości miałaby się podjąć wykonywania zadań ustawowych. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na potencjalne przyszłe zdarzenia wykracza bowiem poza obowiązujące przepisy prawa, gdzie każdy wyjątek w tym zakresie należy interpretować ściśle. Dlatego też stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę było – w ocenie strony – nietrafne.

W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2018 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Ponadto Sąd pierwszej instancji dopuścił zawnioskowane przez skarżącego uzupełniające dowody z dokumentów w zakresie dołączonych przez niego do skargi wydruków ze stron internetowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

W motywach podjętego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie nie był kwestionowany publiczny walor żądanych przez stronę informacji. Odnosiły się one bowiem do organizacji SKW, w tym do działań administracyjnych jej szefa jako organu władzy publicznej w zakresie stosunków służbowych (pracowniczych) określonych osób, prowadzonych postępowań administracyjnych, wydanych rozstrzygnięć, a także ich skutków finansowych. Na przeszkodzie jednak udostępnieniu informacji publicznej stanęły podnoszone przez organ względy bezpieczeństwa, a mianowicie konieczność ochrony informacji niejawnych w zakresie dotyczących identyfikacji funkcjonariuszy, żołnierzy i pracowników SKW.

Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez organ kwalifikacja zawnioskowanych przez stronę informacji jako danych, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.S.K.W. nie zasługiwała na aprobatę. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że SKW zapewnia ochronę danych personalnych jedynie w związku z wykonywaniem swoich zadań wymienionych w art. 1 i art. 5 u.S.K.W. Wywiedziony zaś przez skarżącego wniosek nie odnosił się do wymienionych w tych przepisach zadań SKW, czy też danych identyfikujących osoby je realizujących. Jego przedmiotem były wyłącznie kwestie organizacyjne i administracyjne dotyczące podejmowanych czynności ze sfery zatrudnienia i stosunków służbowych, a także ich konsekwencji finansowych.

Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie nie mógł być zatem – w ocenie Sądu pierwszej instancji – art. 39 ust. 1 u.S.K.W. Stanowisko takie bazuje również na treści ust. 2 powołanego przepisu, z którego wynika, że ochrona tożsamości funkcjonariuszy SKW jest związana przede wszystkim z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych w ramach zadań SKW. Nie ma ona zatem charakteru ogólnego. Tym bardziej nie można twierdzić, że ustawowy obowiązek ochronny rozciąga się również na okres po ustaniu stosunku służbowego (pracowniczego). Przepis art. 43 ust. 1 u.S.K.W. dotyczy wszak zupełnie odrębnej kwestii, koncentrującej się na zakresie kompetencji organu, której wniosek skarżącego w ogóle nie obejmował, i której nie można łączyć z koniecznością zachowania w poufności danych personalnych funkcjonariuszy SKW realizujących ustawowe zadania tej służby.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odmowa udostępnienia zawnioskowanej informacji publicznej wraz z zaprezentowaną przez organ decyzją czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Dlatego też zasadnym okazało się jej uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego należnych kosztów postępowania sądowego w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.

Formułując wskazania co do dalszego procedowania Sąd wyjaśnił, że organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonej w wyroku oceny prawnej, mając na względzie, że nie przesądza ona jawnego charakteru żądanych danych względnie istnienia innych przesłanek, które mogłyby stać na przeszkodzie do udostępnienia zawnioskowanych informacji. W razie ponownego podjęcia decyzji odmownej, rolą organu będzie jednak jej wyczerpujące uzasadnienie, albowiem w świetle obowiązujących regulacji prawnych, należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny być traktowane na zasadzie wyjątku.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu naruszenie:

I) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez zawarcie wytycznych, aby organ uwzględnił dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawną, jednocześnie uchylając zaskarżoną decyzję, podczas gdy w niniejszej sprawie wobec ww. oceny prawnej Sąd winien był dokonać oceny zgodnie z prawem zaskarżonej decyzji, przy zastosowaniu do niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co w konsekwencji tym bardziej powinno doprowadzić do wydania przez Sąd odmiennego rozstrzygnięcia, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga zasługuje na oddalenie;

2) art. 145 § 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 39 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 u.S.K.W. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy jest ona zgodna z prawem i została sporządzona zgodnie z normami k.p.a., jak również ww. przepisami, ponadto poprzez nieuzasadnione o wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 39 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 u.S.K.W., podczas gdy żądane przez stronę informacje wyczerpują definicję zawartą w art. 39 ust. 1 u.S.K.W., natomiast regulacja dotycząca ochrony informacji niejawnych zawarta w art. 43 ust. 1 u.S.K.W. odnosi się również do byłych funkcjonariuszy, żołnierzy i pracowników SKW, a tym samym ma zastosowanie w niniejszej sprawie;

3) art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadające jego wymogom, ponieważ nie pozwala ono na ustalenie i skontrolowanie toku rozumowania Sądu m.in. poprzez brak wyjaśnienia zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

II) przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z bezzasadnego uznania, że w zakresie wniosku złożonego przez skarżącego nie istniała przesłanka do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy z treści wniosku jednoznacznie wynikało, że pytania dotyczą zagadnień związanych z działalnością SKW, a tym samym udzielenie odpowiedzi sprowadzałoby się de facto do poinformowania opinii publicznej o sprawach stricte związanych z działalnością służby specjalnej, jaką jest SKW, co w konsekwencji powoduje naruszenie przepisów u.S.K.W.;

2) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 39 ust. 1 u.S.K.W. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że informacje objęte wnioskiem nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacje, o których mowa w ww. przepisie, podczas gdy informacje zawarte we wniosku wyczerpują pojęcie art. 39 ust. 1 u.S.K.W. i w rzeczywistości należą do kategorii określonej w ww. przepisie – jako zgromadzone przez SKW informacje – jak również poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten nie wprowadza "odrębnej – innej tajemnicy prawnie chronionej", o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jak również uznaniu, że przepis ten nie może być zastosowany w niniejszej sprawie bez jednoczesnego powiązania tego przepisu z regulacjami zawartymi w u.d.i.p. definiującymi poszczególne rodzaje informacji niejawnych;

3) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 u.S.K.W. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawowy obowiązek ochrony danych identyfikujących funkcjonariuszy, jak również żołnierzy i pracowników SKW, nie rozciąga się na okres po ustaniu stosunku służbowego (pracowniczego), podczas gdy z treści tych przepisów wynika, że ustawowy obowiązek ochrony danych identyfikujących funkcjonariuszy, żołnierzy i pracowników odnosi się również do byłych funkcjonariuszy, żołnierzy i pracowników SKW, a tym samym ma on zastosowanie do osób, które już nie pełnią służby i nie pracują w SKW;

4) z ostrożności procesowej naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w jego niezastosowaniu w sytuacji, w której Sąd winien był dokonać oceny zgodnie z prawem zaskarżonej decyzji przy niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym przepisu art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, co w konsekwencji doprowadziłoby do wydania przez Sąd pierwszej instancji odmiennego rozstrzygnięcia od tego zawartego w zaskarżonym wyroku, gdyż przedmiotowa decyzja jest zgodna z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. w odniesieniu do informacji niejawnej, o której można mówić wówczas, gdy jej ujawnienie spowoduje lub tylko może spowodować niekorzystne skutki dla Rzeczpospolitej Polskiej. Udostępnieniu nie podlegają również inne tajemnice ustawowo chronione, do których należy zaliczyć te wymienione w art. 39 ust. 1 u.S.K.W. Ich wyjawienie osobom postronnym lub szeroko pojętej opinii publicznej niosłoby za sobą zagrożenie dla bezpieczeństwa realizacji zadań ustawowych oraz godziło w poczucie bezpieczeństwa osób je wykonujących oraz ich rodzin. W kontekście niniejszej sprawy dotyczy to każdej informacji zgromadzonej przez SKW, w tym zwłaszcza danych pracowników, funkcjonariuszy lub żołnierzy SKW oraz danych dotyczących kwestii organizacji ich służby czy przebiegu zatrudnienia. Zasadnym jest, aby zakres ochrony danych ww. osób odbywał się na płaszczyźnie podmiotowej, a nie przedmiotowej – ograniczonej do konkretnego zadania lub czynności wynikającej z ustawowych kompetencji SKW. Trudno jest bowiem rozdzielić poufność danych dotyczących funkcjonariusza od poufności danych dotyczących wykonywanych przez niego zadań. Konieczność ochrony wskazanych informacji nie jest również ograniczona czasowo, ani uzależniona od statusu zawodowego osoby związanej z SKW.

Stąd też w ocenie organu orzeczenie podjęte przez Sąd pierwszej instancji jest błędne, gdyż nie uwzględnia znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów art. 23, art. 39 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 u.S.K.W. Z jego uzasadnienia nie sposób zaś jest się dowiedzieć, z jakiej przyczyny zostało ono wydane i co stanowiło podstawę uchylenia przedmiotowej decyzji.

Z tych powodów organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wskazała, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, a częściowo nie została ona nawet prawidłowo sformułowana i uzasadniona. Dotyczy to zwłaszcza zarzutów procesowych, z których żaden nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia związania oceną prawną zawartą w wyroku, jeśli wydane orzeczenie jest pierwszym w sprawie, a Sąd ten jest jego autorem. Nadto niektóre ze sformułowanych zarzutów procesowych winny być powiązane z podstawą kasacyjną, o której mowa w art.174 pkt 1 u.p.p.s.a. Trudno jest także – w ocenie skarżącego – podzielić stanowisko organu, że z treści zaskarżonego wyroku nie wynikają motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji orzekając. Sporządzone uzasadnienia zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy i pozbawione jest jakichkolwiek niejasności, czy sprzeczności uniemożliwiających przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.

W zakresie podniesionych zarzutów materialnych skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że zawnioskowane dane nie mogły być potraktowane jako informacje niejawne, ani innego rodzaju tajemnice prawnie chronione. Nie dotyczyły one bowiem kwestii – po pierwsze – wcześniej nie ujawnionych, po drugie zaś nie miały związku z wykonywaniem zadań ustawowych przez SKW, ani nie obejmowały danych identyfikujących osoby je realizujące, a tylko takie podlegać mogą ochronie prawnej. Postulowane zatem przez organ uznanie za niejawne wszelkich informacji dotyczących jakiegokolwiek przejawu działalności SKW, także w obszarze organizacji i administracji, nie opiera się na uzasadnionych podstawach, tak faktycznych, jak i prawnych. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozostaje zaś niezrozumiały, albowiem przepis ten nie stanowił w niniejszej sprawie podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, a tym samym nie mógł zostać błędnie zastosowany w toku postępowania sądowego.

Mając na uwadze wskazane okoliczności strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jednocześnie wskazując, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia przewodniczącego wydanego na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) z tej przyczyny, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe z racji niewyrażenia na to zgody przez wszystkie strony.

Wobec tego, że skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych ostatnich i ustalić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się podniesionego przez organ naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. samodzielnie, a także w związku z art. 153 u.p.p.s.a. Trafność skargi kasacyjnej w tym zakresie wykluczałaby bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych podniesionych w niej zarzutów (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II GSK 1293/13, oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Warto przy tym pamiętać, że naruszenie art. 141 § 4 u.p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1863/20, z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1673/18 oraz z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 251/16).

Żadna z wymienionych sytuacji w niniejszym postępowaniu jednak nie zachodzi. Sąd pierwszej instancji w wystarczającym zakresie odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy oraz jasno i przejrzyście wskazał podstawy prawne wydanego orzeczenia, wyjaśniając jednocześnie w sposób klarowny, na czym miało polegać ich zastosowanie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez problemu można prześledzić motywy, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki przy orzekaniu oraz poznać jego stanowisko w odniesieniu do regulacji prawnych istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy. W szczególności zaś Sąd pierwszej instancji dokonał czytelnej wykładni przepisów u.d.i.p., jak i u.S.K.W., podając, które z nich – w jego ocenie – winny stanowić dyrektywy działania organu przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też nie można podzielić zarzutu organu, jakoby miało dojść do naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Za takie uchybienie nie może z pewnością zostać uznana oczywista omyłka pisarska dotycząca daty wydania decyzji odmownej, którą zresztą Naczelny Sąd Administracyjny usunął we własnym zakresie, o czym będzie jeszcze mowa w końcowym fragmencie tego uzasadnienia.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu ustawy procesowej w powiązaniu z art. 153 u.p.p.s.a. Rację w tym zakresie należy przyznać skarżącemu, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że zarzut ten wydaje się być nie do końca zrozumiały. Starając się jednak nadać mu sens odpowiadający intencjom organu, koncentrującym się wokół zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, wypada stwierdzić, że również pod tym względem działanie Sądu pierwszej instancji było uprawnione. Co więcej, trzeba zwrócić uwagę, że wskazania te mają bardzo szeroki zakres i nie sprowadzają się wyłącznie do podjęcia konkretnej czynności, którą organ byłby związany w myśl zasady wynikającej z art. 153 u.p.p.s.a. Wprost przeciwnie, albowiem głównym ich motywem jest zobligowanie organu do ponownego rozpatrzenia wniosku strony zgodnie z regułami określonymi w u.d.i.p. Sąd Wojewódzki podkreśla nawet, że jego orzeczenie nie oznacza, aby jawne dane, o których udostępnienie ubiega się skarżący, miały zostać mu udzielone w trybie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie można bowiem wykluczyć – jak dalej podaje ten Sąd – że istnieją inne podstawy ograniczenia dostępu do wnioskowanych informacji na zasadzie art. 5 u.d.i.p., które jednak nie zostały przez organ przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Takie założenie Sądu pierwszej instancji nie ogranicza zatem pola działania organu przy ponownym rozpatrywaniu żądania strony, także w kontekście przesłanek dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W kontekście przywołanej regulacji nie sposób jednak czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że okoliczności prawne tam podane nie stały się przedmiotem jego oceny. Organ bowiem skoncentrował się na popieraniu tezy o niejawnych charakterze żądanych danych, w żaden sposób nie sygnalizując w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, że w rachubę mogą wchodzić również inne przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stąd też Sąd Wojewódzki nie miał jakichkolwiek podstaw, aby się do tych okoliczności wprost odnosić, tak w zasadniczych motywach swojego orzeczenia, jak i tym bardziej we wskazaniach co do dalszego trybu działania organu. Wskazania te zresztą takiej możliwości organowi nie wzbraniały, tyle że mógł on z niej skorzystać dopiero w kolejnej fazie postępowania, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tego względu uznać należało, że zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Poczynione rozważania zachowują również aktualność w zakresie ostatniego z zarzutów materialnych, który choć został podniesiony w tej części skargi kasacyjnej, a do tego z ostrożności procesowej, to również odnosi się on do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ostatni z zarzutów procesowych, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 43 ust. 1 u.S.K.W. obejmuje w zasadzie istotę toczącego się sporu i łączy się z zagadnieniami materialnymi, dlatego też winien on zostać rozpatrzony łącznie z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Warto w tym miejscu jedynie spostrzec, że zarzut ten redakcyjnie został wadliwie sformułowany, gdyż odwołuje się częściowo do nieistniejącej w u.p.p.s.a. jednostki redakcyjnej podanej jako "art.145 § 1 lit. a) u.p.p.s.a.". Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że skarżącemu kasacyjnie mogło wyłącznie chodzić o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. i w takim też kształcie podstawę tę należało przyjąć w dalszych rozważaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać pewnym ograniczeniom, o czym wprost stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Do ograniczeń tych prawodawca zalicza m.in. konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa. Stąd też system prawny przewiduje szereg przepisów normujących tę kwestię i określających zasady realizacji prawa dostępu do danych publicznych. W kontekście niniejszej sprawy takim przepisem jest art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

W toku postępowania sądowego nie było kwestionowane, że u.S.K.W. odnosi się w pewnym zakresie do pojęcia i cech informacji niejawnych wynikających z art. 1 ust. 1 u.o.i.n., które winny podlegać szczególnej ochronie przed ich udostępnieniem, także w trybie u.d.i.p. Również Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie zanegował stanowiska, że przepisy u.S.K.W. pełnią rolę ochronną względem określonego rodzaju danych, nie z uwagi na posiadanie przez nie jednej z klauzul tajności, ale nade wszystko ze względu na ich materialne wypełnianie definicji informacji niejawnej. Jest to zresztą zgodne z poglądem wypracowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przyjęły, że do uznania informacji za niejawną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wystarczającym jest ustalenie, że spełniona jest przesłanka materialna z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14, oraz z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 210/15).

W odniesieniu jednak do działalności SKW powyższe stanowisko winno uwzględniać także regulacje u.S.K.W., co wydaje się być oczywiste nie tylko z tego powodu, że ustawa ta określa szczegółowo zakres organizacji i kompetencje tej służby, ale również dlatego, że obejmuje ona zagadnienia ochrony pewnej kategorii danych przez nią wykorzystywanych. Jak wynika bowiem z art. 39 ust. 1 u.S.K.W. w związku z wykonywaniem swoich zadań SKW zapewnia ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących swoich funkcjonariuszy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przepis nie może być interpretowany inaczej, aniżeli przyjął to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wynikający z tego przepisu zakres ochrony został przez ustawodawcę powiązany wyłącznie z zadaniami SKW, nie zaś z jej całą działalnością, czy tym bardziej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Zadania te zostały zaś jasno i konkretnie wskazane w art. 5 u.S.K.W. i sprowadzają się one generalnie do działalności ściśle operacyjnej. W pozostałym zakresie informacje dotyczące SKW podlegają zatem zwykłemu reżimowi prawnemu związanemu z udostępnieniem informacji publicznych i nie powinny być one poddawane szczególnej ochronie, jeśli nie ma ku temu wystarczających podstaw prawnych.

Dotyczy to także rozciągnięcia omawianego ograniczenia na czas po zakończeniu stosunku służbowego danego funkcjonariusza (żołnierza) oraz obejmuje informacje na temat pracowników SKW. Na przeszkodzie do tego nie może bowiem stać art. 43 ust. 1 u.S.K.W., który odnosi się wszak do zwalniania byłych funkcjonariuszy i pracowników z obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnej względem określonych osób lub instytucji, nie zaś konieczności ochrony danych na temat ich samych.

Naczelny Sąd Administracyjny doskonale rozumie potrzebę odpowiedniego zabezpieczenia celu, dla którego została powołana SKW, tj. ochrony przed zagrożeniami wewnętrznymi dla obronności Państwa, bezpieczeństwa i zdolności bojowej Sił Zbrojnych RP oraz innych jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej (art. 1 u.S.K.W.). Niemniej jednak służba ta działa w określonych ramach prawnych, które w chwili obecnej nie czynią każdej informacji o niej niejawną. Zatem tak długo, jak obecne unormowania art. 39 ust. 1 u.S.K.W. będą obowiązywały w polskim systemie prawnym, tak długo mogą pojawiać się spory o jawność danych dotyczących SKW, jej organizacji, zasobów kadrowych, budżetu i innych kwestii. Rolą sądów administracyjnych pozostaje zatem każdorazowo dokonać zważenia interesu służby z prawem dostępu do informacji publicznej, które w demokratycznym państwie prawnym stanowi element kontroli funkcjonowania instytucji publicznych.

W niniejszej sprawie należało dać pierwszeństwo dostępowi do informacji publicznych, albowiem żądane przez skarżącego dane nie zostały objęte dyspozycją art. 39 ust. 1 u.S.K.W. W szczególności nie dotyczyły one bowiem danych identyfikujących funkcjonariuszy SKW, lecz odnosiły się do informacji o działalności organu w sferze organizacyjnej, kadrowej i budżetowej, a także do toczących się przed nim jawnych postępowań administracyjnych i rozstrzygnięć w ich ramach wydanych. Nie można było zatem odmówić ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Z tych powodów zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 39 ust. 1 u.S.K.W., art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 u.S.K.W., a w konsekwencji również naruszenia przepisu formalnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a., okazały się niezasadne.

Postanowienie zawarte w pkt I sentencji wyroku, a odnoszące się do sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, wynikało z art. 156 § 1 i 3 u.p.p.s.a. i polegało na wskazaniu prawidłowej daty wydania kontrolowanej decyzji, na co organ trafnie zwrócił uwagę w treści jednego z podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Reasumując rozważania należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w pkt II sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego, sprowadzających się do kosztów zastępstwa prawnego skarżącego w kwocie 240 zł, orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 u.p.p.s.a.