Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1202/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 115, § 118, § 135, § 137, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 sierpnia 2014 r., Nr LI/407/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Tolkmicku, powołując się na art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła w dniu 28 sierpnia 2014r. uchwałę nr LI/407/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że obszar objęty planem położony jest w granicach Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, gdzie obowiązują zasady zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych. Wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w celu ochrony wybitnych walorów krajobrazowych obszaru miasta i gminy Tolkmicko, tj. widoków na wnętrza krajobrazowe wokół wsi Chojnowo, panoramę zachodnio-północną oraz wschodnio-południową wsi Chojnowo, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, rozumianej jako ogół budynków na działce. Podano także, że w planie miejscowym ustala się sposób przeznaczenia terenu głównie jako tereny użytkowane rolniczo, dopuszczając przy tym lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, tj. budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 16 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Wskazano, że Rada Miejska w Tolkmicku uchwaliła plan miejscowy, zawierający rysunek planu miejscowego, sporządzony na mapie w skali 1:5000. Dokonując szczegółowej analizy treści uchwały oraz jej załączników stwierdzono, iż wprawdzie w uchwalonym planie miejscowym wprowadzono zakaz zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury oraz lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodowych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 8 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). W związku z tym, w ocenie skarżącego, uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadzony w § 8 pkt 1 uchwały zakaz zabudowy, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym zabudowy w świetle postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 2 uchwały. Możliwość lokalizacji obiektów, o których mowa w powyższych postanowieniach uchwały, wynika również z uzasadnienia skarżonej uchwały. Ponadto wprowadzono możliwość ograniczonego zainwestowania, tzn. dopuszczono zabudowę ograniczoną do obiektów niezbędnych do pełnienia podstawowej funkcji. Wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia zakazu zabudowy, jednakże pojęcia tego nie można wykładać w oderwaniu od definicji budowy, a w świetle art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno–użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Pod pojęciem budowli, stosownie do pkt 3 powołanego przepisu, rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zatem wprowadzony zakaz zabudowy nie jest zupełny, gdyż dotyczy tylko budynków. To powoduje, iż sporządzenie załącznika do uchwały w innej skali niż wymagana zasadniczo przy sporządzaniu planu miejscowego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, co - stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej w całości.

Wskazano również na inne istotne naruszenia prawa, podnosząc, że w § 6 pkt 3 uchwały Rada w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustaliła, iż w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowisk archeologicznych prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi; szczegółowy zakres i rodzaj

niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki

konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Wojewoda stwierdził, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 1446), dalej jako; "ustawa o ochronie zabytków". Zgodnie z art. 31 ust. 1a pkt 2 tej ustawy, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Skarżący skonstatował, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. W ocenie Wojewody kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu - ustawie o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Rada wprowadzając kwestionowany przepis, określiła zatem materię już uregulowaną w art. 31 ustawy o ochronie zabytków, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny, co stanowi istotne naruszenie prawa i prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Podkreślono, iż wprowadzanie modyfikacji zapisów aktów wyższego rzędu, czy ich inkorporowanie do aktów prawa miejscowego, w świetle poglądów judykatury należy uznać z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne

Dalej Wojewoda nie zgodził się z treścią § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały. Zauważono, że w przepisie tym Rada, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, postanowiła, iż na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Wojewody, wprowadzając powyższy przepis, Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, poprzez scedowanie na inne podmioty określenie lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Podniesiono, że zgodnie zaś z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Natomiast uchwalony plan nie określa rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów, ich lokalizacji czy też kierunkowego przebiegu (układu). W konsekwencji przepisy te wprowadzają możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Wskazano ponadto, że dopuszczenie możliwości lokalizacji wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, np. budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, do których należą, m.in. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, w skrajnych wypadkach może doprowadzić do zmiany w planie miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w związku z tym rada nie może scedować tych uprawnień na inny podmiot, co czyni w kwestionowanym przepisie.

Zakwestionowano także przepis § 8 pkt 2 uchwały, w którym Rada ustalając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuściła na całym terenie objętym planem, z wyłączeniem obszarów stanowiących płaty ekologiczne oznaczone jako B1, B2, B3, B4, B5, B6 oraz na obszarze do 100 m od granicy tych płatów ekologicznych, lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego, ustalając w ppkt lit. a i b ich gabaryty. Powyższy przepis oraz § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały, umożliwiające dowolne lokalizowanie budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem, w tym na gruntach rolnych i leśnych, z wyjątkiem terenów wyłączonych, może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych – ministra środowiska lub marszałka województwa. Podniesiono, że w granicach uchwalonego planu znajdują się użytki rolne klas III i grunty leśne, a z dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby występowano o zgodę odpowiednich organów.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Tolkmicku powinna zostać uznana za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tolkmicko wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się po kolei do zarzutów skargi wskazano, iż definiując pojęcie "zabudowa" Rada oparła się zarówno na potocznej wykładni jego znaczenia, jak i na analizie kontekstów w jakich pojęcie " zabudowa" i " budynek" występują w Prawie budowlanym, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w rozporządzeniach wydanych na podstawie tych przepisów i w obowiązujących normach. Podniesiono, że gdyby ustawodawca miał intencję rozszerzenia pojęcia zabudowa na budowle, a także na obiekty małej architektury, to niewątpliwie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym użyłby pojęcia obiekty budowlane, czyli dokładnie takiego samego jak w ustawie - Prawo budowlane. Natomiast gdyby miał intencję rozumieć zakaz zabudowy jako zakaz budowy, czyli zakaz wykonywania odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego, to w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym użyłby pojęcia zakaz budowy, czyli w takim samym brzmieniu i znaczeniu jak w ustawie Prawo budowlane. Zatem utożsamianie pojęć zabudowa i obiekt budowlany oraz zakaz zabudowy jako zakaz budowy jest całkowicie nieuprawnione w świetle założenia, że działania ustawodawcy są racjonalne. Podkreślono, że stanowisko Wojewody co do naruszenia zasady uchwalania planu, określonej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie znajduje oparcia w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, gdyż nie dotyczą one porównywalnych sytuacji. Podano, że na obszarze objętym zaskarżonym planem nie ma żadnej zabudowy, a ustalenia planu, poprzez ustalenie wprost zakazu zabudowy, nie dają możliwości lokalizacji nowej zabudowy.

Organ nie zgodził się z zarzutem niezgodności z prawem § 6 pkt 3 uchwały. Podniesiono, że ustalenia zawarte w tym przepisie nie są sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 31 ust. 1a) oraz nie nakładają na inwestora ograniczeń i obowiązków o zakresie większym, niż obowiązki i ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 31 ust. 1a). Przepis ten jedynie wskazuje na konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych w odniesieniu do konkretnego zabytku archeologicznego (wymienionego w § 6 pkt. 2 planu miejscowego), co uzyskało uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zauważono przy tym, że w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymienia się, jako jedną z form ochrony zabytku, (pkt. 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zakwestionowano także twierdzenie Wojewody, że w planie dopuszcza się lokalizację wszelkich obiektów infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z § 3 i § 8 uchwały w planie określone zostały tereny przeznaczone pod funkcje rolnicze oraz leśne, a zatem na obszarze objętym planem możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, które nie narusza przeznaczenia rolnego bądź leśnego. Ponadto zgodnie z § 14 uchwały nie zmienia się przeznaczenia objętych planem gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zatem planowana przez potencjalnego inwestora realizacja infrastruktury technicznej musi przewidywać zachowanie statusu gruntów rolnych oraz leśnych. W obszarze planu nie mogą więc powstać obiekty infrastruktury technicznej takie, jak np. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, gdyż budowle te nie mogą być lokalizowane na gruntach rolnych bądź leśnych, a ich realizacja wymagałaby zmiany przeznaczenia terenu. Nie ma zatem możliwości naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można również w granicach planu lokalizować zabudowy, tj. budynków. Natomiast w odniesieniu do infrastruktury, której realizacja jest możliwa w oparciu o zapisy planu, można zaliczyć m.in. budowę linii energetycznych, przedsięwzięcia dotyczące sieci telekomunikacyjnej, budowę sieci wodno-kanalizacyjnej. Dotyczy to jednak wyłącznie modernizacji, rozbudowy istniejącej bądź budowy nowej infrastruktury technicznej takiej, która może być realizowana na gruntach rolnych lub leśnych i która musi pozwalać na dotychczasowe rolne, bądź leśne użytkowanie terenu. W ocenie strony w planie miejscowym ustalono, jakie rodzaje infrastruktury technicznej są w granicach planu dopuszczone, określając niezbędne parametry infrastruktury, co znalazło odzwierciedlenie w § 10 pkt 4 i 5 kwestionowanej uchwały. Zaznaczono, iż w granicach planu nie zakłada się powstania nowych dróg, a także nie ma zabudowy, zatem nie było potrzeby ustalania zasad obsługi komunikacyjnej poza ustaleniem o dostępie terenów do dróg jak w stanie istniejącym. Strona zwróciła również uwagę, że inaczej formułowane są ustalenia planu dla terenów śródmiejskich, a inaczej dla terenów zabudowy wiejskiej, czy też dla terenów rolnych czy leśnych, gdzie nie przewiduje się zabudowy. Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje swoimi granicami teren kilkuset hektarów terenów wolnych od zabudowy kubaturowej. Przyjęte rozwiązania pozostawiają możliwość przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej zgodnie z potrzebami w gminie, potrzebami inwestorskimi, bądź wynikającymi np. z konieczności realizacji inwestycji ponadlokalnych. Uzasadnione jest przy tym, aby przeprowadzenie sieci odbywało się zgodnie z zamierzeniem inwestorskim, którego szczegóły będą znane dopiero na etapie projektów budowlanych. Natomiast całkowity zakaz budowy infrastruktury technicznej powodowałby paraliż inwestycyjny albo skutkowałby nieustanną koniecznością zmiany planów. Podobny efekt miałoby ustalanie parametrów i przebiegów infrastruktury w sytuacji, gdy obecnie nie są znane ewentualne przyszłe potrzeby w tej materii. Przyjęta formuła zapisów planu w odniesieniu do infrastruktury technicznej została zatem ustalona w sposób adekwatny do potrzeb i respektuje obowiązujące normy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż podniesione w skardze zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności, dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku, map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000, zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wagi tego naruszenia nie zmniejsza sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10, LEX nr 673892). Z treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem jednoznacznie, iż sporządzenie mapy w skali 1:5000 jest dopuszczalne w sytuacji ściśle określonej, a mianowicie, gdy plan miejscowy sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie rada gminy uchwaliła plan miejscowy, którego mapa została sporządzona w skali 1:5000, uzasadniając to faktem wprowadzenia w planie zakazu zabudowy. Wskazano przy tym na zapis § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym na całym terenie obowiązuje zakaz zabudowy; przy czym jako zabudowę rozumie się ogół budynków na działce. Jednocześnie w myśl § 8 pkt 2 tejże uchwały dopuszczono na całym terenie objętym planem, z wyłączeniem obszarów chronionych, lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury – w rozumieniu Prawa budowlanego, dla których ustalono określone gabaryty (§ 8 pkt 2 lit. a i b uchwały) oraz nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 8 pkt 3 uchwały). W związku z tym rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy tak sformułowane przepisy zaskarżonej uchwały faktycznie wprowadzają zakaz zabudowy. Podnieść należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji zabudowy i zawężania tego pojęcia jedynie do "ogółu budynków na działce". Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego jednak nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do definiowania pojęcia zabudowy. W związku z tym interpretacji tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) i zawartą tam definicję budowy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 września 2010r., sygn. akt II SA/Łd 710/10, LEX nr 707439). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego, a obiektem budowlanym – w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei z definicji budowli wynika, ze zalicza się do nich m.in: obiekty liniowe, sieci techniczne, budowle ziemne, hydrotechniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Natomiast obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Skoro zatem w planie miejscowym dopuszczono lokalizację wyżej określonych budowli i obiektów małej architektury, to nie można podzielić stanowiska gminy, że przedmiotową uchwałą wprowadzono zakaz zabudowy. Dodatkowo należy wskazać, że w samej treści uchwały istnieją rozbieżności co do rozumienia pojęcia zabudowy. W § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono wprawdzie zapis o zakazie zabudowy, ale już w pkt 3 tego paragrafu określono nieprzekraczalne linie zabudowy. Także w części graficznej planu oznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy.

W tej sytuacji słuszne jest stanowisko Wojewody, że przedmiotowy plan miejscowy nie został sporządzony celem wprowadzenia zakazu zabudowy, a tym samym przyjęta skala mapy narusza zasady sporządzania planu, określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przy czym na uwagę zasługują również pozostałe zarzuty skargi.

Jak słusznie podniesiono w skardze zapisy planu dotyczące dopuszczalności lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem miejscowym (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały) wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wprowadzając przedmiotowe regulacje rada nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury. Zapisy te powodują, że sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Należy także podzielić zarzut Wojewody, że dopuszczenie na całym terenie objętym planem lokalizacji budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego (§ 8 pkt 2 uchwały), a także możliwość dowolnego lokalizowania budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie, co umożliwia zapis § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.), wymagającego – w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych – ministra środowiska lub marszałka województwa. Skoro bowiem na terenie objętym planem są użytki rolne klasy III oraz grunty leśne, to przy braku jednoznacznego określenia lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może dojść do ich umiejscowienia na takich terenach. Nie można przy tym podzielić stanowiska pełnomocnika Gminy, że zapisy planu uniemożliwiają lokalizację przedmiotowych obiektów i urządzeń na terenach gruntów rolnych i leśnych. Z zapisów planu wynika, że ich lokalizacja jest dopuszczalna na całym terenie objętym planem, z wyłączeniem tylko obszarów chronionych, a jedyny zakaz dotyczący użytków rolnych dotyczy zakazu ich zalesiania (§ 3 pkt 2 uchwały). Ponadto pełnomocnik Gminy sam podał w odpowiedzi na skargę, że "przyjęte rozwiązania były działaniem przemyślanym i miały na celu umożliwienie przeprowadzania sieci w miejscach, których nie daje się przewidzieć na etapie realizacji planu, a zostaną ustalone dopiero na etapie projektowania przebiegu sieci infrastruktury, jak też ewentualnej zabudowy poza planem". Wskazał przy tym, że takie rozwiązania pozostawiają możliwość przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej zgodnie z potrzebami w gminie, potrzebami inwestorskimi bądź wynikającymi np. z konieczności realizacji inwestycji ponadlokalnych. Zatem rada gminy uchwaliła zapisy, które mogą naruszać powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się zaś do ostatniego z zarzutów skargi, wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, iż rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

W związku z tym zgodzić należy się z zastrzeżeniami Wojewody odnośnie do treści § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który reguluje bezsprzecznie zagadnienie unormowane już szczegółowo w cytowanym powyżej art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takiej sytuacji nie ma w ogóle potrzeby konkretyzowania tego obowiązku jeszcze raz w akcie prawa miejscowego. § 6 ust. 3 planu miejscowego stanowi w istocie streszczenie art. 31 ustawy o ochronie zabytków, a więc stanowi jego modyfikację, co może skutkować niewłaściwą jego interpretacją. Organ gminy błędnie rozumie treść art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków. W myśl tego artykułu formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W świetle tego przepisu w miejscowym planie można objąć ochroną konserwatorską wyszczególnione w planie nieruchomości gruntowe lub budynkowe, które nie korzystają z tej ochrony z innego tytułu np. wpisu do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak konieczności powtarzania, czy streszczania przepisów ustawy o ochronie zabytków, która ma przecież moc powszechnie obowiązującą.

Dodatkowo należy wskazać, że w § 4 pkt 2 wprowadzono definicję reklamy, wskazując, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi, zamocowaniami, przy czym tablice informacyjne o powierzchni do 0,3 m2 oraz tablice informacyjne podmiotów publicznych nie są reklamami. Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm.), gdzie w art. 4 pkt 23 określono że reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Powołany wyżej zapis dotyczący reklamy nie tylko powtarza definicję ustawową, ale także w sposób niedopuszczalny ją modyfikuje, co powoduje jego nieważność.

Podobnie jako powtórzenie przepisów ustawowych należy potraktować § 12 zaskarżonej uchwały, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego i określono, że jako zagospodarowanie tymczasowe należy rozmieć sposób wykorzystywania i urządzenia terenu, a także sposób użytkowania obiektu inny niż przeznaczenie terenu ustalone w planie. Zakaz zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu w sposób inny niż przeznaczenie terenu ustalone w planie miejscowym – niezależnie czy ma charakter tymczasowy, czy trwały – wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisów u.p.z.p. i Prawa budowlanego. Natomiast niedopuszczalne jest tworzenie definicji pojęcia zagospodarowania tymczasowego. W art. 15 u.p.z.p. brak jest upoważnienia rady gminy do definiowania takich pojęć.

Zwrócić należy także uwagę, że w § 13 zaskarżonej uchwały zawarto zapis, że ustalenie stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014r. (sygn. akt II OSK 1208/13, LEX nr 1497897). Określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stawki te powinny być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego organie wykonawczym gminy, z mocy art. 36 ust. 4 u.p.z.p., obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Prawidłowa wykładnia normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0% i <= 30%, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Do takich przypadków należy zaliczyć sytuację, w której np. gmina jest właścicielem całego gruntu objętego uchwalonym planem. Natomiast w przypadku – tak jak zapisano to w zaskarżonej uchwale - braku zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu musi istnieć pewność, że faktycznie uchwalenie planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym należy mieć tu na względzie zarówno faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i ten określony w poprzednim planie miejscowym, o ile taki obowiązywał. Ponadto nawet dopuszczenie możliwości lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może mieć wpływ na wartość nieruchomości. Zatem zapis wskazujący na brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, bez wskazania zresztą, czy chodzi o faktyczny sposób zagospodarowania, czy też o poprzedni obowiązujący plan, nie rozwiewa - zdaniem Sądu wątpliwości - co do prawidłowości przyjętego założenia, że uchwalenie przedmiotowego planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętej planem, a w związku z tym zapis ten także narusza powołany wyżej przepis u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł o stwierdzeniu nieważności wskazanej uchwały w całości. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności uchwały Sąd podjął w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.