Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 334/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S. G., J. S. Spółki Jawnej w G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2005r., nr [...], 2. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A S. G., J. S. Spółki Jawnej w G. kwotę 355; (trzysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2005 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust 7, art. 59 f ust 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzył A – S. G. i J. S. - Spółce Jawnej z siedzibą w G. przy ul. [...], karę w wysokości 50 000 zł. za przystąpienie do użytkowania pomieszczeń magazynowych w budynku magazynowo - biurowym przy ul. [...] w G.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadził w dniu 14 grudnia 2004 r. oględziny w opisanym wyżej budynku magazynowo - biurowym, podczas których stwierdzono, iż w pomieszczeniach magazynowych znajdowały się wyroby firmy A, co zdaniem organu, świadczyło o użytkowaniu tych pomieszczeń przez spółkę.

PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ust 1 ustawy w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), zaś zgodnie z ust 4 art. 59f Prawa budowlanego w przypadku, gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii.

W zażaleniu na to postanowienie Spółka wskazała, że błędnie organ stwierdził, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany. W pomieszczeniu magazynowym składowane były elementy wyposażenia, których nie odebrał klient. Było to jedynie chwilowe składowanie tych elementów.

Nie uwzględniając tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 marca 2005 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust 7 i art. 59f ust 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne.

Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Odnosząc się do argumentów postawionych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż "chwilowe składowanie" nieodebranych przez klienta elementów wyposażenia stanowi użytkowanie przedmiotowych pomieszczeń magazynowych.

A Spółka Jawna wniosła skargę do Sądu, w której, poza ponowieniem zarzutów odwołania, wskazała, że obiekt nie był użytkowany, a znajdujące się w nim przedmioty były jedynie nieodpłatnie przechowywane. Ponadto wywodziła, że takie nieodpłatne przechowywanie materiałów nie może zostać uznane za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu ani za inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56)

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, wg. której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności

(art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX

nr 50114).

Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu.

W niniejszej sprawie organ przyjął, iż obiekt jest już użytkowany, ponieważ znajdowały się tam opisane w protokole przedmioty. Organ nie ustosunkował się jednak w sposób przekonujący do twierdzeń inwestora, iż przedmioty te zostały złożone w magazynie wobec nierzetelnego ich odbioru przez klienta. W protokole z oględzin wskazano, że "w toku wizji nie były realizowane roboty budowlane, nie stwierdzono obecności osób postronnych - personelu, pracowników, robotników" (por. protokół z dnia 14.12.2004 r. - k 10). Sporządzono również dokumentację fotograficzną, z której nie wynika w sposób jednoznaczny, iż pomieszczenia te były użytkowane.

W pomieszczeniach biurowych znajdują się meble, lecz przykryte folią i sprawiające wrażenie dotychczas nie użytkowanych (por. dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy). W pomieszczeniach magazynowych istotnie znajdują się różne przedmioty, z ich charakteru nie wynika jednak bezpośrednio, że pomieszczenia te są użytkowane.

Ponadto wskazać należy, że już w dniu 19 stycznia 2005 r. PINB wydał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego lokali, wskazując w jego rozstrzygnięciu, że "w czasie kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2004 r. stwierdzono, że roboty budowlane na parterze i I piętrze budynku zostały zakończone, natomiast na II piętrze budynku nie zostały zakończone roboty wykończeniowe. Do zakończenia pozostały ściany pomieszczeń II pietra oraz posadzki, balustrady na klatce schodowej II pietra i w klatce K1. Parter i I piętro przedmiotowego budynku nadają się do użytkowania. Teren został uporządkowany" (por. postanowienie k. 46). Wynika zatem z tego, że obiekt był zdatny do użytkowania i umieszczenie tam opisanych w protokole przedmiotów nie groziło niebezpieczeństwem dla jego trwałości oraz życia ludzi. Nie można również z góry przesądzić, że samo pozostawienie przez stronę skarżącą w magazynie określonych rzeczy było jednoznaczne z przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu. Rzeczą organu było ustalenie przyczyn zaistniałego stanu rzeczy, tym bardziej, ze w toku wizji nie były realizowane roboty budowlane, nie stwierdzono obecności osób postronnych - personelu, pracowników, robotników. Tymczasem organ nie przeprowadził w tym zakresie praktycznie żadnego postępowania wyjaśniającego, nie powołał ewentualnych świadków, nie wyjaśnił, czemu odmówił wiary twierdzeniom inwestorów. Naruszył zatem przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zarówno swobodnej oceny dowodów przez organ, jak również dotyczące warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać postanowienie (uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia). Sam bowiem fakt, iż oświadczenia te składała strona nie może być przesłanką uznania ich za nieprawdziwe.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny.

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania postanowienia o przekonującej treści.

Art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu postanowienia oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635).

W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności odnieść się do oświadczeń inwestorów, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia, stosownie do art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych postanowień w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.