Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 653/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

G.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 7 października 2019 r. G.S. wystąpił do Prezydenta Miasta

z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie dwóch budynków usługowych, na działkach nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. S.

Decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. Prezydent odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, przy czym regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy. Wskazano, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Mając powyższe na uwadze Prezydent podał, że zbadano zgodność zamierzenia inwestycyjnego z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała niespełnienie wymogu kontynuacji wysokości zabudowy, ponieważ zabudowa na sąsiednich działkach ma wysokość jednej kondygnacji, tj. 3,5 m i 4,2 m (zgodnie z inwentaryzacją budynku znajdującą się w aktach archiwalnych) oraz dwóch kondygnacji - skrajne segmenty na działce nr [...] wysokość

7 m (zgodnie z inwentaryzacją budynku znajdującą się w aktach archiwalnych) i na działce nr [...] wysokość 8,3 m (zgodnie z inwentaryzacją budynku znajdującą się w aktach archiwalnych). Inwestor planuje zaś nadbudowę do wysokości 9,10 m (2 kondygnacje nadziemne). Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanej rozporządzeniem, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3); dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4).

Zdaniem Prezydenta, z uwagi na to, że zabudowa usługowo-handlowa tworzy zwarty kompleks, dopuszczenie nadbudowy o wysokości 9,10 m w bezpośrednim sąsiedztwie budynków o wysokości 4,2 m wprowadzi dysharmonię oraz zakłócenie ładu przestrzennego. Zwrócono uwagę, że skrajne segmenty zabudowy mają niższą wysokość niż wnioskowana, zatem ewentualna akceptacja wnioskowanej wysokości byłaby jedynie przychyleniem się do wniosku inwestora, a nie wynikałaby z istniejącej zabudowy

w analizowanym obszarze. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co skutkuje wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją z dnia

11 września 2020 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na potrzebę uwzględnienia w analizie urbanistycznej nie tylko wysokości obiektów w kompleksie usługowo – handlowym, ale również innych obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, które niewątpliwie mają wpływ na ocenę dopuszczalności ustalenia wnioskowanego parametru, stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie dwóch lokali usługowych w G. przy ul. S. na działkach nr [...] i [...] obręb [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sporządzono nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 u.p.z.p., która wykazała niespełnienie wymogu kontynuacji wysokości zabudowy, ponieważ zabudowa na sąsiednich działkach posiada wysokość jednej kondygnacji, tj. 3,5 m i 4,2 m (zgodnie z inwentaryzacją budynku znajdującą się w aktach archiwalnych) oraz dwóch kondygnacji - skrajne segmenty na działce nr [...] wysokość 7 m (zgodnie z inwentaryzacją budynku znajdującą się w aktach archiwalnych) i na działce nr [...] wysokość 8,3 m (zgodnie z inwentaryzacją budynku znajdującą się w aktach archiwalnych). Inwestor zaś planuje nadbudowę do wysokości 9,10 m (dodatkowe dwie kondygnacje nadziemne).

Prezydent zaznaczył, że z uwagi na to, iż zabudowa usługowo-handlowa tworzy zwarty kompleks, dopuszczenie nadbudowy o wysokości górnej krawędzi elewacji 9,10 m w bezpośrednim sąsiedztwie budynków o wysokości elewacji 4,2 m wprowadzi dysharmonię oraz zakłócenie ładu przestrzennego. Wskazano, że skrajne segmenty zabudowy posiadają wysokość niższą niż wnioskowana, zatem ewentualna akceptacja wnioskowanej wysokości byłaby jedynie przychyleniem się do wniosku Inwestora, a nie wynikałaby z istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zatem wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczona w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia wyniosłaby 4,2 m.

Organ I instancji podał, że można rozważyć, w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, w związku z wcześniejszymi decyzjami (decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 17 lutego 2020 r. dla działki [...] przy ul. S. - wysokość nadbudowy do 7,2 m; decyzją o warunkach zabudowy z dnia 26 marca 2020 r. dla działki [...] przy ul. S.- ustalona wysokość 7,2 m), ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 7,2 m, czyli nadbudowę o jedną kondygnację. Wówczas, w przyszłości można by doprowadzić do ujednolicenia bryły całego zespołu pawilonów, poprzez nadbudowę drugiej kondygnacji nad całością. Natomiast planowana przez inwestora nadbudowa o dwie kondygnacje do wysokości krawędzi elewacji 9,1 m nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, ani nie jest właściwa ze względu na kompozycję osiedla.

Zdaniem organu I instancji, w sprawie nie ma zastosowania § 7 ust 3 rozporządzenia. Wskazano, że w obszarze analizowanym oprócz zespołu pawilonów usługowych o wysokości 1 i 2 kondygnacji znajdują się również budynki wielorodzinne: 6-kondygnacyjny na działce nr [...] przy ul. P. i 5-kondygnacyjny na działce nr [...] przy ul. S. Podobnie skomponowane jest osiedle poza obszarem analizowanym: duże, wysokie budynki mieszkalne wielorodzinne w otoczeniu zieleni oraz w kontrze jedno i dwukondygnacyjne budynki usługowe (zespoły zabudowy handlowo-usługowej, przedszkole). Kompozycja osiedla polega na zestawieniu wysokich i niskich budynków - bez wartości pośrednich (nie dotyczy to szkoły położonej w znacznej odległości ponad 300 m na dużej działce, stanowiącej odrębny zespół). W ocenie Prezydenta, obliczenie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej byłoby w tym przypadku niewłaściwe, ponieważ powstałaby pośrednia wartość obca w obszarze analizowanym. Organ zaznaczył, że powyższe rozważania mają zastosowanie również do ustalenia wysokości budynku, ze względu na zastosowanie dachu płaskiego - projektowana nadbudowa nie powinna być wyższa niż 7,2 m (nadbudowa o jedną kondygnację), a nie - jak planuje inwestor - nadbudowa o dwie kondygnacje do 9,1 m.

Prezydent wskazał, że kompozycja osiedla mieszkaniowego dopuszcza zabudowę schodkową w dużych budynkach wielorodzinnych na górnych kondygnacjach. Podobnie

w obszarze analizowanym budynek na działce nr [...] ma złagodzone narożniki na piątej

i szóstej kondygnacji. Powstało wnętrze urbanistyczne ograniczone z trzech stron wysokim budynkiem wielorodzinnym na działce nr [...] przy ul. P. oraz z domykającym wnętrze zespołem pawilonów usługowych. Zdaniem organu I instancji wnętrze widziane z poziomu przechodnia odbierane jest jako spokojne i uporządkowane. To, że na piątej i szóstej kondygnacji wysokiego budynku zastosowano kaskadowe złagodzenie narożników nie zmienia faktu, że budynek odbierany jest jako jednolita bryła. Wskazano, że zespół pawilonów ma obecnie różne wysokości 1 i 2 kondygnacje - nadbudowa pawilonów do wysokości 2 kondygnacji ujednoliciłaby bryłę, co uporządkowałoby wnętrze urbanistyczne. Postulowana przez inwestora nadbudowa środkowych segmentów do 3 kondygnacji wprowadziłoby zbyt agresywny element (z punktu widzenia przechodnia).

Prezydent podkreślił, że nie można pominąć opinii Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pełniącej rolę zarządcy osiedla, która w piśmie z dnia 18 listopada 2019 r. wyraziła sprzeciw w sprawie nadbudowy dwóch kondygnacji i stwierdziła, że można ewentualnie rozważyć wykonanie nadbudowy tylko jednej kondygnacji nad wszystkimi lokalami parterowymi, co nie naruszałoby charakteru obiektu jako całości.

Według organu I instancji, wysokość zabudowy należy wyznaczyć w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli 7,2 m - 2 kondygnacje, wnioskowana wielkość 9,10 m – 3 kondygnacje nie kontynuuje formy architektonicznej w tym zakresie. Zaznaczono, że obiekty przy ul. S. to zabudowa wyłącznie usługowa (§ 2 ust. 1 pkt b rozporządzenia), zatem nie można ich wysokości warunkować, odnosząc się do wysokości zabudowy o innym rodzaju, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tym samym planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Rozpoznając odwołanie Kolegium decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia.

Kolegium wskazało, że działki objęte wnioskiem położone są przy ul. S. i zabudowane budynkami usługowo-handlowymi. Forma zabudowy tworzy zwarty kompleks, przy czym działki są usytuowane jako jedne ze środkowych segmentów zabudowy. W obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowo-handlowe (tworzące z działkami objętymi wnioskiem zwarty kompleks) oraz budynki wielorodzinne. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Odwołując się do treści § 4 rozporządzenia Kolegium podało, że w sprawie linia zabudowy (segmenty zabudowy) charakteryzuje się nieregularnymi uskokami od strony drogi wewnętrznej, natomiast inwestor planuje rozbudowę do granicy z działką drogową, jako przedłużenie zabudowy na sąsiednich działkach. Autor analizy urbanistycznej dopuścił możliwość linii zabudowy na granicy z działką drogową, co pozwoli na uporządkowanie elewacji od strony wjazdu. Linię zabudowy usytuowano więc zgodnie

z wnioskiem inwestora, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Opierając się na treści § 5 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał,

że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni działki wynosi 0,59. Obecnie wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni działki (terenu objętego wnioskiem stanowiącego działki nr [...] i [...]) wynosi 0,65. Zatem już obecnie wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu jest wyższy niż średnia dla obszaru analizowanego. W wyniku realizacji zamierzonej zabudowy na działkach objętych wnioskiem (nr [...] i [...]) wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej będzie wynosił 0,87 i tym samym znacząco przekroczy wartość średnią tego parametru. Zwrócono jednak uwagę, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej o wielkości 0,87 występuje w obszarze analizowanym jedynie w przypadku działki nr [...]. Biorąc pod uwagę, że działka nr [...] znajduje się w tym samym kompleksie działek, co działki objęte wnioskiem, podwyższenie wskaźnika zabudowy do 0,87 dla terenu inwestycji Kolegium uznało za dopuszczalne.

Odnosząc się do kwestii ustalenia wysokości nowej zabudowy (§ 7 rozporządzenia) organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z analizy wynika, iż zabudowa na działkach sąsiednich tworzących zwarty kompleks posiada wysokość jednej kondygnacji (3,5 m

i 4,2 m) oraz dwóch kondygnacji (7 m - skrajne segmenty na działce nr [...] i 8,3 m na działce nr [...]). Oczywiste jest zatem, że zasada sformułowana w § 7 ust. 1 rozporządzenia nie mogła mieć zastosowania w sprawie.

Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że w stanie faktycznym sprawy (bardzo zróżnicowanej pod względem wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym) § 7 ust. 3 rozporządzenia także nie mógł stanowić podstawy prawnej dla ustalenia wysokości zabudowy na terenie działek objętych wnioskiem. Nie można bowiem ustalać średniej wysokości zabudowy jako właściwej, gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa wysoka (budynki wielorodzinne o pięciu lub sześciu kondygnacjach) oraz niska zabudowa (budynki usługowo-handlowe o 1-2 kondygnacji). W ocenie organu odwoławczego, dopuszczenie zabudowy "pośredniej" w wyniku obliczenia średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym wprowadziłoby zupełnie nową wysokość zabudowy nie występującą w obszarze analizowanym, co byłoby zaprzeczeniem celu ww. przepisów, tj. realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. W konsekwencji uzasadnione było ustalenie wysokości nowej zabudowy na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zabudowa na działce nr [...] ma wysokość 7 m, dla działki nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę (decyzja z dnia 17 lutego 2020 r.) do wysokości 7,2 m, dla działki nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia 26 marca 2020 r., gdzie ustalono dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 7,2 m. Tym samym uzasadnione jest wyznaczenie wielkości tego parametru na działkach objętych wnioskiem, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, na 7,2 m. Wskazano, że inwestor planuje nadbudowę do wysokości 9,10 m, a przyjęcie tej wysokości nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, przez co należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jako niespełniającej wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, że celem przeprowadzanej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie jest intencjonalne poszukiwanie argumentów za odpowiadającą którejkolwiek ze stron takiego postępowania tezą, że planowana inwestycja nosi bądź nie nosi cech kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Celem przeprowadzenia analizy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w danej sprawie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna ostatecznie wykazała, że wnioskowana inwestycja nie spełnia ww. warunku w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), a w konsekwencji niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji w kształcie proponowanym przez skarżącego.

W ocenie Kolegium, także dowody przedłożone przez inwestora (opinia arch. E. K.) nie wskazują na błędne ustalenia analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie, lecz jedynie na inny pogląd innego architekta, korzystny dla inwestora. Za niezasadny uznano zarzut, że wysokość zabudowy (ustalona jako dopuszczalna w niniejszej sprawie) została ustalona "w odniesieniu tylko do jednego skrajnego segmentu pawilonów i to o niższej wysokości (7,2 m)". Przeciwnie, do tej wielkości nawiązują ustalenia warunków zabudowy dla łącznie trzech działek w zwartym kompleksie handlowo-usługowym, tj. działek [...],[...] i [...], do których przylegają działki [...] i [...] wraz z działką [...].

Kolegium zwróciło uwagę, że z akt sprawy, w tym odwołania wraz z załącznikami, wynika, że w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem występuje zabudowa wyższa (np. budynek wielorodzinny na działce nr [...]), ponadto w obszarze analizowanym występuje zabudowa schodkowa o zróżnicowanej wysokości kondygnacji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił te okoliczności, choć w sposób odmienny niż oczekiwał tego inwestor. Z uwagi na skrajnie zróżnicowaną wysokość zabudowy (tj. wyłącznie niską i wysoką, bez wartości pośrednich), Prezydent stwierdził, że przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy prawnej dla ustalenia wysokości zabudowy na terenie działek objętych wnioskiem.

W skardze na powyższą decyzję G.S. wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy skarżący spełnił wszelkie przesłanki konieczne do wydania takiej decyzji;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły żadne szczególne okoliczności przemawiające za zastosowaniem przepisu szczególnego i zastosowanie powinien znaleźć § 7 ust. 3 rozporządzenia;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p., poprzez oparcie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wyłącznie na ustaleniach dotyczących ładu przestrzennego, podczas gdy z brzmienia powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że takie ustalenia nie mogą prowadzić do wydania decyzji odmownej, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenie, jakoby inwestycja polegała na zabudowie trzykondygnacyjnej, podczas gdy zamierzenie polega na zabudowie dwóch kondygnacji wraz z antresolą, która nie stanowi osobnej kondygnacji;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez brak wystarczającego odniesienia się Kolegium do uwag skarżącego, jak

i poczynienia stwierdzeń, które są niezrozumiałe i czynią wydaną decyzję wewnętrznie sprzeczną.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ I instancji rozstrzygnął niniejszą sprawę po raz drugi w ten sam sposób, mimo że poprzednia decyzja została uchylona przez Kolegium. Co jednak istotniejsze, obecnie wydana decyzja przez organ odwoławczy stoi w sprzeczności z uprzednio wydaną, jak i pozostaje wewnętrznie sprzeczna. Na s. 6 wskazano, iż zabudowa na działkach sąsiednich ma wysokość jednej kondygnacji oraz dwóch kondygnacji (7 m na działce [...] i 8,3 m na działce [...]), jednak w dalszej części uzasadnienia, z niezrozumiałych przyczyn, bierze się pod uwagę wysokość 7,2 m (na działce [...]), a pomija się całkowicie wysokość skrajnego segmentu z drugiego końca kompleksu, czyli 8,3 m, na działce [...]. Jak bowiem słusznie zauważono, inwestycja planowana jest na działkach znajdujących się w środkowej części kompleksu, którego skrajne elementy posiadają obecnie wysokość wyższą niż część środkowa (przy czym skrajny segment [...] ma wysokość 7 m, a kolejny segment bliżej środka 7,2 m). Co jednak całkowicie niezrozumiałe, do dalszej analizy Kolegium przyjęło wysokość jednego z tych segmentów (działka [...]) - nie skrajnego, ani najwyższego - i na jego podstawie w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia przyjęło wysokość parametru na poziomie 7,2 m.

Następnie w uzasadnieniu wskazano, że "Inwestor planuje nadbudowę do wysokości 9,10 m, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a tym samym należało odmówić ustalenia warunków zabudowy". W ocenie strony skarżącej tak poczynione stwierdzenie jest niezrozumiałe - nie jest bowiem wiadome, co dokładnie "nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym". Z literalnego brzmienia przywołanego zapisu wynika bowiem, że "nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym" to, aby planowana zabudowa miała mieć wysokość 9,10 m. To z kolei jest dla skarżącego całkowicie niezrozumiałe i sama ta okoliczność oznacza, że zaskarżona decyzja naruszając w sposób znaczący art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. powinna być uchylona. Takie stwierdzenie powoduje, że nie sposób uznać, aby uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało prawu, jak i to, aby urzeczywistniało ono wymóg wyjaśniania przesłanek, którymi organ się kierował.

Jedynie przypuszczalnie można w powyższego wywnioskować, że ustalony na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia parametr wysokości zabudowy na poziomie 7,2 m nie odpowiada planowanej nadbudowie do wysokości do 9,10 m, jednak nie jest jasne, dlaczego właśnie ten parametr - jednego ze środkowych segmentów - miałby być istotny. Zaznaczono, że kompleks, którego jeden z segmentów skarżący chciałby nadbudować, posiada bardzo skomplikowaną bryłę, albowiem niemalże każdy segment posiada inną wysokość i nie sposób dopatrzeć się jakichkolwiek elementów harmonijnych w jego kształcie - nie tylko pod względem wysokości zabudowy, ale i elewacji frontowej czy też bocznej. Zwrócono uwagę, że skrajne segmenty nie są wcale najwyższe, jako że

w środkowej części znajduje się obecnie segment ([...] - 7,2 m) wyższy od jednego ze skrajnych ([...] - 7 m) i niższy od najwyższego ([...] - 8,3 m), przy czym segment ten wcale nie znajduje się w centralnej części kompleksu. Niezrozumiałe jest tym samym, dlaczego to właśnie segment [...] miałby stanowić jakikolwiek wyznacznik dla możliwej zabudowy na działkach [...] i [...].

Strona skarżąca podniosła, że co do segmentu na działce nr [...] wydano decyzję ustalającą wysokość górnej krawędzi na poziomie 7,2 m, niemniej jednak nadal nie jest zrozumiałe, dlaczego właśnie ta wysokość miałaby być wyznacznikiem dla wysokości planowanej przez skarżącego nadbudowy. Wskazano, że segment ten został już nadbudowany, przy czym właśnie jego budowa całkowicie zaburzyła wygląd kompleksu, albowiem okna tego segmentu znajdujące się na I piętrze leżą na innej wysokości od innych okien znajdujących się na I piętrze, a różnica sięga ok. 1 m i jest zauważalna przez każdego przechodnia.

W ocenie strony skarżącej, odstępstwo od ustalenia wysokości zabudowy na podstawie średnich wielkości tego parametru z obszaru analizowanego nie zostało w sposób wymagany uzasadnione. Wskazano bowiem jedynie, że nie można ustalać średniej wysokości zabudowy jako właściwej, gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa wysoka (budynki wielorodzinne o pięciu lub sześciu kondygnacjach) oraz niska zabudowa (budynki usługowo-handlowe o 1-2 kondygnacji). Zauważono, że planowana przez skarżącego nadbudowa ma doprowadzić do powstania dwóch kondygnacji i antresoli, dlatego też powyższe stwierdzenie żadną miarą nie może stanowić przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Zabudowa trzykondygnacyjna musiałaby przewidywać wysokość co najmniej 9,5 m. Różnica w zabudowie nie obejmuje zatem pełnej jednej kondygnacji, która winna mieć wysokość ok. 3 metrów. Wynika to m.in.

z tego, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie rozebrał dachu, tylko wybudował piętro na lekko skośnym dachu - skarżący chce dach rozebrać i wybudować zgodnie ze standardami, co sprowadzi się do tego, że kondygnacja będzie się zaczynać kilkadziesiąt cm niżej i będzie też o kilkadziesiąt cm niższa (ponieważ jest antresola, a nie kondygnacja).

Podkreślono, że przepisy nie uzależniają możliwości ustalenia parametrów zabudowy w zależności od rodzaju zabudowy, w związku z czym i w decyzji takie rozróżnienie nie powinno mieć miejsca. Nawet gdyby było to możliwe, to i tak powyższe stwierdzenie jest o tyle nieprawdziwe, że w ramach wysokich budynków "mieszkaniowych" na najniższych piętrach zlokalizowane są lokale usługowe. Zwrócono uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się na istnienie albo wysokich budynków albo niskich budynków podkreślając, że wskutek realizacji planowanej zabudowy powstałaby pośrednia wartość, która jest obca w obszarze analizowanym. Prawodawca nie wskazuje na istnienie takiej przesłanki, tj. powstanie "wartości obcej", a wskazuje jedynie na zasadność przyjęcia wartości średniej, jeśli zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok - jak w niniejszej sprawie. Co więcej, uskok jest charakterystyczny nie tylko dla kompleksu, w którym znajduje się segment mający być nadbudowany, ale i wszystkie pozostałe działki. Jednocześnie argument o "wartości obcej" uznano za całkowicie jałowy, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że planowana inwestycja ma mieć wysokość wyższą od już istniejącej w tym samym ciągu o 80 cm (planowana zabudowa przewiduje wysokość 9,10 m względem istniejącej 8,3 m na działce [...]) - w takim kontekście nie sposób mówić o jakiejkolwiek wartości pośredniej, czy też wartości, która miałaby być dla tego terenu obca. Wszak wartość pośrednia dla pięcio- lub sześciokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych, jak i jedno- lub dwukondygnacyjnych budynków usługowych (jak niesłusznie opisano to w decyzjach), to wartość między 3 a 4 kondygnacjami, a zatem wartość ta jest wyższa od planowanej nadbudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie dwóch budynków usługowych, na działkach nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. S. Podstawą negatywnego rozpoznania wniosku inwestora z dnia 7 października 2019 r. było ustalenie, że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co uniemożliwiało ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają prawa. Zostały wydane po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego i ocenie zebranych dowodów, która nie naruszała granic swobody przyznanej organom w tym zakresie. Decyzje te nie naruszają przepisów prawa materialnego, jak zarzuca strona skarżąca.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 471 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa (zasada podobieństwa, kontynuacji). Wynika z niej, że dla ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, scharakteryzowanej pod kątem funkcji, cech i urbanistycznych (zagospodarowanie terenu) i architektonicznych (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Z tego wynika, że organ, do którego wpłynie wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, i na tej podstawie ustalić dopuszczalne cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa winna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z zabudową już istniejącą. Warunki zabudowy, oparte o zasadę kontynuacji, są alternatywnym względem planu miejscowego instrumentem kształtowania harmonii przestrzennej na terenie, na którym plan nie obowiązuje.

Punktem wyjścia do analizy dopuszczalności ustalenia skonkretyzowanych warunków zabudowy jest wniosek strony, określający przedmiot żądania, którym organ jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego we wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną.

Wobec tego zadaniem organu było zweryfikowanie żądania inwestora pod kątem możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem. Organy w niniejszej sprawie dokonały powyższych ustaleń w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną w obrębie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Wnioski analizy i ustalenia organów co do zgodności przyjętych parametrów z wymogami rozporządzenia nie budziły zastrzeżeń inwestora poza kluczowym parametrem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, rzutującym na treść zaskarżonej decyzji. Stwierdzony bowiem przez organy brak możliwości jego określenia dla projektowanej zabudowy zgodnie z żądaniem wniosku bez naruszenia zasady kontynuacji był podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżący dążył bowiem do nadbudowy istniejących obiektów do wysokości 9,10 m, czego z punktu widzenia zasady kontynuacji nie zaakceptowały organy.

Zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Przy czym, jeśli ww. wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Ponadto, w ust. 4 ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich, tj. działkach nr [...]-[...] i [...], na których usytuowane są pozostałe obiekty składające się na kompleks usługowy, którego częścią jest segment przewidziany do nadbudowy, przebiega tworząc uskok.

Sporządzając analizę urbanistyczną w kontrolowanym postępowaniu, kierując się wytycznymi Kolegium sformułowanymi w decyzji kasacyjnej z dnia 11 września 2020 r., uprawniony urbanista zweryfikował parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej uwzględniając nie tylko wielkości tego parametru występujące w najbliższym sąsiedztwie, czyli w kompleksie usługowo-handlowym na działkach sąsiednich, ale także w całym obszarze analizowanym, czyli biorąc również pod uwagę wysokościową zabudowę wielomieszkaniową. Jak potwierdza treść analizy urbanistycznej, przyjęty dopuszczalny parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest wynikiem kompleksowej weryfikacji wielkości tego parametru w całym obszarze analizowanym, przy uwzględnieniu zarówno charakteru obiektów w tym obszarze współistniejących i kształtujących jeden organizm w postaci osiedla mieszkaniowego.

W oparciu o wnioski sformułowane w analizie urbanistycznej organy obu instancji stwierdziły, że nie zachodzą przesłanki do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla inwestycji skarżącego w oparciu o uśrednione parametry występujące w obszarze analizowanym, czyli zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, działanie takie, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, znajduje pełne uzasadnienie w okolicznościach sprawy, które powyższe odstępstwo od zasady usprawiedliwiały.

Ze sporządzonej przez urbanistę analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zabudowa na sąsiednich działkach posiada wysokość jednej kondygnacji, tj. 3,5 m i 4,2 m oraz dwóch kondygnacji - skrajne segmenty na działce nr [...] - wysokość 7 m i na działce nr [...] - wysokość 8,3 m. Zabudowa usługowo-handlowa na działkach nr [...]-[...] tworzy zwarty kompleks, a dopuszczenie nadbudowy do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 9,10 m, jak planuje inwestor, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków o wysokości elewacji 4,2 m wprowadzi dysharmonię oraz zakłócenie ładu przestrzennego. Rozważając zaś kwestię ustalenia parametru wysokości na podstawie średniej wartości z obszaru analizowanego uwzględniono, że w obszarze analizowanym oprócz zespołu pawilonów usługowych o wysokości 1 i 2 kondygnacji znajdują się również budynki wielorodzinne - 5 i 6-kondygancyjne. Stwierdzono, że kompozycja osiedla, na którym znajduje się teren inwestycji, polega na zestawieniu wysokich i niskich budynków - bez wartości pośrednich (nie dotyczy to szkoły położonej w znacznej odległości ponad 300 m na dużej działce, stanowiącej odrębny zespół). W związku z tym obliczenie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej byłoby w tym przypadku niewłaściwe, ponieważ powstałaby pośrednia wartość obca w obszarze analizowanym. Zdaniem urbanisty, które podzieliły orzekające organy, postulowana przez inwestora nadbudowa środkowych segmentów do 3 kondygnacji wprowadziłaby zbyt agresywny element. W analizie zwrócono szczególną uwagę na kompozycję osiedla, w ramach którego płynnie współistnieje zarówno wysoka zabudowa mieszkaniowa w otoczeniu zieleni oraz uzupełniająca ją niższa zabudowa usługowo – handlowa. Stwierdzono, że w przestrzeni osiedla bryła budynku usługowego jest ściśle związana z rodzajem zabudowy. Schodkowa zabudowa dopuszczona w wysokich budynkach wielorodzinnych nie uzasadnia natomiast dopuszczalności takiego rodzaju rozwiązań w niskiej zabudowie usługowej.

W tej sytuacji, prawidłowo w ocenie Sądu, rozważono zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia, które w pełni uzasadniała treść analizy.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania w analizie za dopuszczalne uznano ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,2 m, czyli nadbudowę o jedną kondygnację (do dwóch kondygnacji łącznie), co ujednoliciłoby bryłę kompleksu i uporządkowało wnętrze urbanistyczne. Prawidłowość urbanistyczną takiego stanowiska potwierdzono odnosząc się do wydanych już decyzji: o pozwoleniu na budowę z dnia 17 lutego 2020 r. dla działki [...] przy ul. S. oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 marca 2020 r. dla działki [...] przy ul. S., w których wysokość zabudowy ustalono na 7,2 m.

W tej sytuacji planowana przez inwestora nadbudowa o dwie kondygnacje do wysokości krawędzi elewacji frontowej 9,1 m nie jest właściwa ze względu na harmonię architektoniczną i kompozycję osiedla. Jednocześnie podkreślono, że obiekty przy ul. S. to zabudowa wyłącznie usługowa, wobec czego nie można było ich wysokości warunkować odnosząc się do wysokości zabudowy innego rodzaju, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Podzielając powyższe ustalenia oraz odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, że przeprowadzona analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia, uwzględniła zabudowę w całym wyznaczonym obszarze analizowanym, którego zgodność z wymogami rozporządzenia nie budzi wątpliwości. Urbanista, a za nim organy obu instancji, nie poprzestały w procesie ustalania parametru wysokości na zabudowie bezpośrednio sąsiadującej z obiektami podlegającymi nadbudowie, tworzącymi jeden kompleks usługowo – handlowy, ale uwzględniły również zabudowę wielorodzinną. Obiekty te w sposób zasadniczy różnią się od siebie zarówno funkcją, jak i parametrami. Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, a temu celowi ma służyć weryfikacja zasady kontynuacji funkcji i cech zabudowy, uśrednienie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym i uczynienie z tej wartości średniej wzorca dla nowych działań inwestycyjnych w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziłoby do zafałszowania uwarunkowań urbanistycznych.

Organy, na podstawie analizy urbanistycznej, prawidłowo uznały, że odstąpienie od średnich parametrów wysokości w obszarze analizowanym wynika ze względów urbanistycznych w sposób dostateczny przedstawionych w analizie. Charakterystyczna kompozycja osiedla mieszkaniowego, w którym wysoka zabudowa wielorodzinna z towarzyszącą jej zielenią uzupełniania jest niższą zabudowę usługowo – handlową w pełni uzasadniała wyjątkowe odstąpienie, przewidziane w § 7 ust. 4 rozporządzenia, od zasady kontynuacji wysokości na działkach sąsiednich czy bazowania na średniej wysokości w obszarze analizowanym. Przy tym ukształtowana w sposób schodkowy zabudowa wielorodzinna nie uzasadniała zastosowania tego samego rodzaju rozwiązań architektonicznych przy niskiej zabudowie usługowo – handlowej, tworzącej charakterystyczny, zwarty kompleks zarówno funkcjonalnie, jak i kompozycyjnie całkowicie odmienny od zabudowy wielorodzinnej, czemu wyraźnie dano wyraz w analizie stwierdzając, że w przestrzeni osiedla bryła budynku jest ściśle związana z rodzajem zabudowy. Tych ustaleń w toku postępowania nie podważyła strona skarżąca.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego średnie wielkości powinny być wyliczane dla całego obszaru analizowanego, co stanowi niezbędny punkt wyjścia do ustalenia konkretnych i zindywidualizowanych parametrów i wskaźników nowej zabudowy, które mogą odbiegać od wartości średnich w obszarze analizowanym, jeśli odstępstwo to jest urbanistycznie usprawiedliwione (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 140/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Trudno o bardziej przekonywujące uzasadnienie braku możliwości nadbudowy obiektu jednokondygnacyjnego o dwie kolejne kondygnacje, do uzyskania łącznie trzech kondygnacji, niż te przedstawione w analizie urbanistycznej i recypowane do uzasadnień decyzji organów obu instancji. Jeśli uprawniony urbanista stwierdził, że zamierzenie inwestora, którego w toku postępowania nie zmodyfikowano, nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny w obszarze analizowanym z konkretnych urbanistycznych względów, to odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy nie jest dowolna. W ocenie Sądu, wyników analizy urbanistycznej nie podważono żadnym dowodem, w tym opinią z dnia 15 maja 2020 r. sporządzoną na zlecenie skarżącego, której ogólne wnioski nie zdołały zakwestionować szczegółowego stanowiska urbanisty.

Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, wymóg określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w taki sposób, aby kształtowała ona harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego, stanowił w niniejszej sprawie uzasadnienie do tego, aby dać pierwszeństwo nawiązaniu do wysokości zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie, nie zaś do wartości średniej z obszaru analizowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 551/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obszar ten bowiem jest zróżnicowany pod względem zabudowy – obejmuje nie tylko budynki usługowe, ale też mieszkalne, co nie pozostaje bez wpływu na możliwy kształt planowanej nadbudowy. Jednocześnie jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że budynek, w którym planowana jest nadbudowa, stanowi część zwartego kompleksu usługowo - handlowego, otoczonego wyższą zabudową mieszkaniową wielorodzinną, które łącznie tworzą układ architektoniczny – urbanistyczny z dominującymi budynkami mieszkalnymi, nie zaś usługowymi.

Z tych względów nie było w niniejszej sprawie podstaw, aby sporny wskaźnik ustalać stosując § 7 ust. 3 rozporządzenia, gdyż takie działanie doprowadziłoby do wprowadzenia rozwiązań architektonicznych obcych w obszarze analizowanym, dominujących nad pozostałymi segmentami zespołu o funkcji handlowo – usługowej. Usprawiedliwieniem dla wprowadzenia parametru wysokości wnioskowanego przez skarżącego nie mógł być chaos przestrzenny panujący już aktualnie w kompleksie handlowo – usługowym. Wprowadzenie żądanej wysokości 9,1 m wyłącznie pogłębiłoby istniejący nieład przestrzenny, w przeciwieństwie do dopuszczonej przez organ nadbudowy do wysokości 7,2 m, która przysłużyłaby się jego uporządkowaniu.

Tym samym prawidłowo w analizie, a następnie w opartej na niej decyzji, ustalono wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia i stwierdzono, że maksymalna dopuszczalna w kompleksie wysokość to 7,2 m. Wysokość wnioskowana przez inwestora została zatem wykluczona jako odbiegająca od parametrów istniejących na sąsiednich działkach zabudowanych usługami, a brak było podstaw do ustalenia tego parametru w oparciu o średnie wartości dla obszaru analizowanego.

W tym stanie sprawy niezasadne okazały się zarzuty skargi kwestionujące odmowę ustalenia warunków zabudowy, gdyż orzekające organy prowadziły postępowanie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również prawidłowo zastosowały prawo materialne, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), oddalił skargę.

[pic]