Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 39 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 22 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. T. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. T. w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej T. w W. (dalej: Wspólnota), utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu ścian budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] Konserwator Zabytków wydał postanowienie na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: Prawo budowlane), zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568, ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków), gminna ewidencja zabytków prowadzona jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w postaci zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że budynek, którego dotyczą planowane prace wybudowany w latach 50-tych XX wieku znajduje się w gminnej ewidencji zabytków miasta [...] W. jako element zespołu budowlanego "O.".

Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego w załączonym do wniosku "Projekcie budowlanym remontu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z dociepleniem, ul. [...]", opracowanym w kwietniu 2014 r. przez pracownię projektową "A.".

Z projektu wynika, że planowane prace miałyby polegać na: bezspoinowym ociepleniu ścian zewnętrznych (styropianem grubości 14 cm) oraz stropu na poddaszu niemieszkalnym, wymianie drewnianej stolarki okiennej w piwnicy oraz okien w wolich okach na poddaszu na okna z PCV, wymianie obróbek blacharskich, wykonaniu napraw kominów, wykonaniu zadaszeń nad wejściem do klatek schodowych.

Organ drugiej instancji nie podzielił w całości argumentów organu pierwszej instancji, jednak także stanął na stanowisku, iż pomimo pozornego braku ingerencji w dotychczasowy wygląd budynku, działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu spowodują zmianę wyrazu i charakteru tego budynku. Istotną bowiem kwestią jest konieczność zachowania wartości autentyczności budynków współtworzących zabytkowy zespół budowlany, tj. ich oryginalnej formy architektonicznej, opartej na proporcjach bryły, a także materiałów budowlanych, z jakich obiekty te zostały pierwotnie wykonane. Elementy te są nośnikiem zabytkowych walorów posiadanych przez dany obiekt, a tym samym historycznych i architektonicznych wartości, istotnych dla całego O.

Organ podkreślił, że ochrona zabytków nie polega na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji przedmiotowego budynku. Wnioskowane zamierzenie nie spełnia jednak w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój omawianego obiektu.

Odnosząc się do argumentu Wspólnoty, wskazującego na fakt wykonywania w taki sam sposób ocieplenia sąsiednich budynków organ odwoławczy wskazał, że zmiana stanowiska organu konserwatorskiego wynika z doświadczenia i wiedzy zdobytej w zakresie wpływu docieplenia zewnętrznego na walory zabytkowego zespołu zabudowy, a nie różnego traktowania inwestorów. Organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 516/10 stwierdzono, że częściowe przekształcenia zabytkowego obszaru, poprzez realizację kilku inwestycji o charakterze odbiegającym od historycznie ukształtowanego, nie uzasadniają zezwolenia na dokonywanie dalszych zniekształceń. Strona postępowania nie może powoływać się skutecznie na naruszenie przez organ administracji zasady równości wobec prawa w sytuacji, w której ten organ, działający w ramach uznania administracyjnego uznaje – pod wpływem doświadczeń zebranych w toku wykonywania ustawowych kompetencji – że w danej kategorii spraw zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego pomimo tego, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów.

Organ odwoławczy wskazał także, że [...] Konserwator Zabytków nie odniósł się do pozostałych elementów całości zamierzania inwestycyjnego, przedstawionego w projekcie budowlanym, niemniej uchybienie to wynika z okoliczności, iż pozostałe działania ściśle związane są z planowanym ociepleniem budynku, którego organ pierwszej instancji nie uzgodnił ze stanowiska konserwatorskiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa T. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na jego treść:

1. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 39 ust.3. Prawa budowlanego poprzez:

a) pobieżną analizę projektu budowlanego remontu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z dociepleniem przy ul. [...],

b) brak dostatecznego uwzględnienia okoliczności, że nieruchomości sąsiednie stanowiące element zespołu budowlanego "O." i znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków [...] W. zostały poddane remontowi elewacji i ocieplone, w sposób analogiczny jak przewiduje projekt budowlany nieruchomości przy ulicy [...]

2. art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu spowodują zmianę wyrazu i charakter budynku, co z kolei pozbawi autentyczności budynków współtworzących zabytkowy zespół budowlany.

Skarżąca podkreśliła, że projekt budowlany zakłada odtworzenie istniejących tynków i gzymsów, a żaden z organów nie przeanalizował dokładnie projektu skoro stwierdził, że zastosowanie ocieplenia zewnętrznego spowoduje zniekształcenie charakterystycznych gzymsów, czy głębokości glifów okiennych.

Organ odwoławczy powołując się na pozorny brak ingerencji w dotychczasowy wygląd budynku, który zmienia jego wyraz i charakter nie wyjaśnił z jakich przyczyn wnioskowane zamierzenie "nie spełnia warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój omawianego obiektu" i nie wskazał konkretnych podstaw prawnych, które regulowałyby te kwestie. Ponadto organy obu instancji nie uwzględniły słusznego interesu obywateli- mieszkańców budynku przy ulicy [...], a miały na względzie jedynie interes społeczny.

W ocenie skarżącej nie można przyjąć, że na przestrzeni 2013 i 2014 roku organ raptem nabył nowe doświadczenie i dla jednych nieruchomości wydaje postanowienia pozytywne, a dla drugich już nie.

Wskazała także, że poniesione zostały już koszty na termomodernizację budynku i uruchomiono w tym celu kredyt, bowiem skarżąca, opierając się na zasadzie zaufania obywateli do władzy publicznej, była przekonana, że skoro sąsiednie budynki ocieplały się w ostatnim czasie, to w stosunku do jej budynku także nie będzie żadnych przeszkód.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie bezspornym jest, że budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...] w W. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] W. założonej i prowadzonej na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zarządzenia Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2012r, nr [...]

Tym samym do przedmiotowego budynku ma zastosowanie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego zgodnie z którym, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Uzgodnienia, o których mowa w powołanym przepisie dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. i wiążą organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pomimo, że nie podzielił w całości argumentacji organu pierwszej instancji uznając za nieadekwatne i niezasadne powoływanie się na zapisy " Międzynarodowej karty ochrony miast architektonicznych" Toledo 1987r to jednak uznał odmowę uzgodnienia za zasadną.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wykonanie ocieplenia zewnętrznego w sposób zaprojektowany przez skarżącą jest niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego.

Uzasadniając odmowę uzgodnienia organ odwoławczy wskazał, że " pomimo pozornego braku ingerencji w dotychczasowy wygląd budynku, działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu spowodują zmianę wyrazu i charakteru tego budynku. Istotną bowiem kwestią jest konieczność zachowania wartości autentyczności budynków współtworzących zabytkowy zespół budowlany (...). Ochrona zbytków dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji przedmiotowego budynku. Wnioskowane zamierzenie nie spełnia jednak w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój omawianego obiektu".

W ocenie sądu takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. i świadczy o tym, że postępowanie wyjaśniające jak i analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie zostały przeprowadzone w sposób kompleksowy i wyczerpujący. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.

Tymczasem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób bardzo lakoniczny bez odniesienia się do rozwiązań projektowych i zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu uzasadnił swoją decyzję.

W zażaleniu skarżącą Wspólnota podnosiła, że projekt zakłada odtworzenie istniejących gzymsów oraz glifów na elewacji budynku. Planowane prace nie wpłyną na uszczuplenie wartości zabytkowych budynku, nie zostanie zachwiana proporcja budynku, a zaproponowana kolorystyka jest dostosowana do istniejącej kolorystyki sąsiednich budynków. Wszystkie elementy dekoracji architektonicznej zostaną zachowane lub odtworzone. Skarżąca wskazywała, że planowane prace mające na celu polepszenie warunków mieszkaniowych zostaną przeprowadzone bez ingerencji w zabytkową strukturę budynku.

Do tych zarzutów organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował i nie wyjaśnił z jakich przyczyn planowane ocieplenie " nie spełnia w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój omawianego obiektu".

Organ odwoławczy powołując się na pozorny brak ingerencji w dotychczasowy wygląd budynku nie wyjaśnił, w jaki sposób nałożenie warstwy styropianu spowoduje zmianę wyrazu i charakteru budynku.

Uwzględnienia wymaga także fakt, iż budynek mieszkalny objęty projektowanym ociepleniem nie jest zabytkiem lecz jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Ocieplenie zewnętrzne budynków sąsiednich wykonane w taki sam sposób jak zaproponowany przez skarżącą powoduje to, że nietrafny jest argument [...] Konserwatora Zabytków, iż budynek stanowi element zwartej zabudowy utrzymanej w jednorodnej stylistyce, a proponowane ocieplenie spowodowałoby wysunięcie elewacji względem linii zabudowy pozostałych budynków.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego będzie związany przedstawioną oceną prawną.

Mając na uwadze, iż w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a., a ponadto decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w/w ustawy.