Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 243/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 210 w zw. z art. 223
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wojewody i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku M. R. z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz M. R. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2019 r. M. R. (dalej jako "Wnioskodawca", "Skarżący" lub "Cudzoziemiec") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "skargę na bezczynność Wojewody w P., w sprawie wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Stwierdzając następujące naruszenia prawa procesowego:

1. art. 6 k.p.a. – polegające na uchylaniu się od swego obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom k.p.a.,

2. art. 8 § 1 k.p.a. – polegające na działaniu wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej,

3. art. 12 § 1 k.p.a. – polegające na pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy,

4. art. 35 § 2 i 3 k.p.a. – polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie. Natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego, sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania,

5. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art 14 § 1 k.p.a. – polegające na niepoinformowaniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej,

autor skargi wniósł o:

1) wydanie zgodnej z prawem decyzji przez Wojewodę (zwanego dalej "Wojewodą" lub "Organem"), bez zbędnej zwłoki,

2) uwzględnienie wniesionej skargi w całości oraz zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie,

3) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dopuszczenia się bezczynności przez organ administracji publicznej rozpoznający skargę w pierwszej instancji,

4) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. bezczynności Wojewody z rażącym naruszeniem prawa,

5) orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

6) przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty [...]zł,

7) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania (tj. kosztów sądowych w kwocie [...]zł) według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że [...] grudnia 2018 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, do delegatury W. Urzędu Wojewódzkiego w K.. Pismem z [...] września 2019 r., czyli dopiero 9 miesięcy po złożeniu wniosku, Wojewoda poinformował Wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2020 r. – niezgodny z k.p.a. – uzasadniając to tym, że "konieczne jest sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Ponadto przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców". W dniu [...] listopada 2019 r. Wnioskodawca wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia nad organem rozpatrującym sprawę w pierwszej instancji, tj. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie, a organ wyższego stopnia nie rozpoznał ponaglenia. W dalszej części motywów skargi jej autor przedstawił uzasadnienie prawne do podniesionych zarzutów i postawionych wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek M. R. z [...] grudnia 2018 r. został przesłany za pośrednictwem operatora pocztowego i wpłynął do Organu w dniu [...] grudnia 2018 r. Tymczasem zgodnie z art. 223 w zw. z art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094, z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą") cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście. Ponadto, składając taki wniosek, przedstawia ważny dokument oraz tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym będzie przebywał. Od wnioskodawcy pobiera się odciski linii papilarnych (art. 219 ust. 2 i 5 ustawy). W związku z tym Organ wskazał, że wniosek Skarżącego zawierał ww. braki formalne, które zostały uzupełnione w dniu [...] sierpnia 2019 r. Dwa dni później, tj. [...] sierpnia 2019 r. Organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 207 w zw. z art. 223 ustawy). Z kolei [...] września 2019 r. Organ zwrócił się do Wojewody O. o przekazanie akt osobowych Skarżącego oraz do Komendanta Placówki Straży Granicznej w P. -Ł. o udostępnienie informacji o przekroczeniach granicy przez Cudzoziemca w okresie od [...] stycznia 2013 r. W tym samym dniu Wnioskodawca został poinformowany o wszczęciu postępowania oraz że decyzja w sprawie udzielenia Mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zostanie podjęta do [...] maja 2020 r., ponieważ konieczne jest sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. W dniu [...] września 2019 r. Wojewoda otrzymał żądaną informację o przekroczeniach granicy przez Skarżącego. Pismem z [...] listopada 2019 r., po otrzymaniu informacji, że akta sprawy dotyczące Wnioskodawcy znajdują się w D. Urzędzie Wojewódzkim, Organ zwrócił się do Wojewody D. o przekazanie akt osobowych M. R.. Ponadto pismem z [...] listopada 2019 r. wezwał Wnioskodawcę do przedłożenia szeregu dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek do udzielenia wnioskowanego zezwolenia, m.in. zeznań PIT za 2016, 2017 i 2018 rok, informacji miesięcznych dla osoby ubezpieczonej od [...] do [...], odpowiedniego certyfikatu znajomości języka polskiego, umowy o pracę i zlecenie.

Na tym tle Organ podkreślił, że wprawdzie zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednak w sytuacji, gdy podanie nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi należy liczyć od daty usunięcia tych braków, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko wniosek strony niedotknięty brakami formalnymi. Braki formalne wniosku Skarżącego zostały usunięte [...] sierpnia 2019 r. Następnie Organ – jak wyjaśnił – podjął czynności celem zebrania materiału dowodowego i oceny spełnienia przez Cudzoziemca ustawowych przesłanek do udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wojewoda podkreślił, że postępowania w tym przedmiocie mają charakter złożony, a ocena spełnienia przesłanek do udzielenia ww. zezwolenia nie opiera się wyłącznie na dokumentach złożonych przez stronę. Wniosek opiniowany jest przez komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa ABW w zakresie oceny czy pobyt Wnioskodawcy na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W toku postępowania weryfikacji poddawany jest pięcioletni okres pobytu Cudzoziemca w Polsce poprzedzający złożenie wniosku w zakresie legalności pobytu.

Dalej Wojewoda wskazał, że w celu ustalenia stanu faktycznego zwrócił się początkowo do Wojewody O., a następnie do Wojewody D. o przekazanie akt osobowych Wnioskodawcy, lecz do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę akta te nie wpłynęły. Podkreślił, że analizowane są nie tylko tytuły pobytowe (rodzaje, czas ich obowiązywania, cel, w jakim były wydane), ale również pobyty poza terytorium RP, ich czasokres i charakter. W postępowaniu ocenie podlega również wysokość dochodu osiąganego przez Wnioskodawcę w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta, źródło jego pochodzenia, legalność i regularność, również w kontekście liczby osób pozostających na utrzymaniu Wnioskodawcy. W tym kontekście, zdaniem Wojewody, termin, jaki ten organ wyznaczył na załatwienie sprawy, jest uzasadniony zakresem prowadzonego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Organ ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność Wojewody w postępowaniu o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem Strony lecz okolicznościami obiektywnymi. Zdaniem Organu, biorąc pod uwagę: lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie lat [...] i utrzymuje się nadal, niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), a mimo to stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego co do charakteru przewlekłości. Dla zobrazowania sytuacji autor odpowiedzi na skargę podał dane statystyczne: w 2015 r. Wojewoda przyjął 7 961 wniosków, w 2016 r. – 12 305, w 2017 r. – ok. 18 386 wniosków, w 2018 r. – 24 786, a w 2019 r. – 24 605. Statystyka rozstrzygnięć prezentuje się następująco: w 2015 r. – 4 286 rozstrzygnięć, w 2016 r. – 7 729, w 2017 r. – 13 833, w 2018 r. – 16 172, w 2019 r. (do [...].12.2019 r.) – 17 613 rozstrzygnięcia, tj. o 2122 więcej niż wydanych do 16 grudnia roku poprzedniego. Wojewoda zaznaczył, że podejmuje szereg działań służących poprawie efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców w zakresie obsługi takich spraw. Przede wszystkim systematycznie zwiększany jest stan zatrudnienia, doposażenie w sprzęt komputerowy, jak i zapewnienie warunków lokalowych. Stale podejmowane są też w tym celu starania o pozyskanie niezbędnych środków finansowych. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z [...] lutego 2019 r.

Wojewoda podkreślił, że z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika swoisty automatyzm uznawania, że w danej sprawie bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji samego przekroczenia, nawet znacznego, terminu jej załatwienia. Konieczne jest bowiem dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn powstałej bezczynności. Wobec tego w niniejszej sprawie nie ma, zdaniem Organu, podstaw do stwierdzenia, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem Strony, lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi powyżej.

Odnosząc się do żądania przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej, Organ wskazał, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Skarżący nie wskazał jednoznacznie, jakoby doznał krzywdy w związku z bezczynnością Organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu. Stopień zawinienia Organu i brak celowości działania nieterminowego załatwienia sprawy nie dają podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając pismem z [...] listopada 2019 r. (wpływ do Organu [...] listopada 2019 r. wymagane ponaglenie (k. 52-53 akt adm.). Okoliczność zaś, że do dnia wniesienia skargi ponaglenie to nie zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi i nie uzasadnia jej odrzucenia. Tym bardziej, że nie zostały w tym przypadku dotrzymane terminy (siedmiodniowe) zakreślone przez ustawodawcę na przekazanie (art. 37 § 4 zd. 1 k.p.a.) oraz na rozpatrzenie (art. 37 § 5 k.p.a.) ponaglenia.

Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że literalnie zarzuca ona jedną z postaci opieszałości organu administracji, a mianowicie bezczynność. Jednakże wczytawszy się w argumentację skargi, w tym zwłaszcza w te jej fragmenty, w których Skarżący zarzuca Organowi, iż postępowanie z jego wniosku nie toczyło się dostatecznie sprawnie i że w jego ocenie "przedmiotowy wniosek powinien być rozpatrzony znacznie wcześniej", należy dojść do przekonania, iż przedmiotem skargi została w istocie objęta także druga z postaci opieszałości – przewlekłość postępowania. Zauważył to także Organ, który w odpowiedzi na skargę przedstawił argumenty mające uzasadniać wyznaczenie przezeń tak odległego terminu załatwienia sprawy ([...] maja 2020 r.) oraz sformułowanie wniosku, iż "nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do charakteru przewlekłości" (s. 4).

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych: bezczynności oraz przewlekłości w załatwieniu ww. sprawy, trzeba poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg: (i) na bezczynność organu oraz (ii) na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2012 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od [...].08.2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, W. 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, W. 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z [...].07.2012 r., II OSK [...], CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Wojewoda nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, ale dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tym że w okolicznościach tej sprawy nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Należy zauważyć, że ustawodawca przewidział szczególne terminy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W świetle art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35, z późn. zm.; dalej jako "ustawa") takie postępowanie powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należy ocenić kwestię zarzucanej Organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez Wojewodę ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywnego przedłużania z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do Organu [...] grudnia 2018 r. Zatem w tym też dniu powinien, co do zasady, rozpocząć bieg ustawowy termin do załatwienia sprawy, ponieważ zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Trafnie podnosi jednak autor odpowiedzi na skargę, że zasada ta dotyczy wniosku zupełnego, tj. nie dotkniętego brakami formalnymi. W kontrolowanej sprawie wniosek Skarżącego był początkowo takimi brakami dotknięty. Zostały one usunięte dopiero [...] sierpnia 2019 r. Zatem formalnie, w świetle przywołanych art. 210 w zw. z art. 223 ustawy kontrolowane postępowanie przed Wojewodą powinno zasadniczo zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy, licząc od ww. dnia, a więc do [...] listopada 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że w tym terminie Organ postępowania nie zakończył, jednak przed jego upływem – pismem z [...] września 2019 r. (k. 42 akt adm.) – przedłużył termin załatwienia sprawy, zgodnie z wymogami art. 36 k.p.a., do dnia [...] maja 2020 r. W konsekwencji w dniu wniesienia skargi Wojewoda nie pozostawał w bezczynności w wyżej objaśnionym rozumieniu, stąd skargę w tym zakresie należało oddalić.

Negatywnie należy jednak ocenić zachowanie Organu w okresie od wpływu wniosku do dnia uzupełnienia jego braków formalnych przez Cudzoziemca. W tym bowiem okresie Organ wykazał się absolutną biernością – nawet nie wezwał Wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku. Wprawdzie przepisy nie precyzują, w jakim terminie należy wystosować takie wezwanie, jednak na gruncie kontrolowanej sprawy jest jasne, że skoro winna ona być załatwiona w ciągu 3 miesięcy, to wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku powinno zostać wystosowane do Cudzoziemca w terminie nieporównanie krótszym, zasadniczo: niezwłocznie (argument z art. 12 § 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 2 k.p.a.).

Przechodząc zaś do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej przewlekłości, Sąd uznał, że w skardze zasadnie zasugerowano, iż Wojewoda prowadził to postępowanie dłużej niż to było obiektywnie niezbędne w okolicznościach sprawy – a więc przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności Organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane. Wszak, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy oraz wyjaśnień Organu:

- wniosek Skarżącego z [...] grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do Organu [...] grudnia 2018 r. (k. 7 akt adm.);

- aż do czasu uzupełnienia przez Wnioskodawcę braków formalnych wniosku – co nastąpiło, jak można przypuszczać, z jego inicjatywy (w aktach nie ma wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku) w dniu [...] sierpnia 2019 r. (k. 32 i poprz. akt adm.) – Organ nie podjął (a przynajmniej nie uzewnętrznił) żadnej czynności w sprawie, w tym nawet, jak to już wyżej wskazano, nie wezwał Wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku;

- pismem z [...] sierpnia 2019 r. Organ wystąpił do Szefa ABW, Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej oraz W. Komendanta Wojewódzkiego Policji z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (k. 33 akt adm.);

- [...] sierpnia 2019 r. wpłynęło pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji o braku możliwości udzielenia odpowiedzi, czy pobyt Cudzoziemca na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, gdyż, jak stwierdzono w przywołanym piśmie, pod wskazanym we wniosku adresem opiniowany nie mieszka (k. 34 akt adm.);

- [...] września 2019 r., a więc dopiero po ponad miesiącu od uzupełnienia braków formalnych wniosku, Wojewoda wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej w P. -Ł. o udostępnienie informacji granicznej (k. 37 akt adm.), a do O. Urzędu Wojewódzkiego i D. Urzędu Wojewódzkiego o przekazanie posiadanych akt osobowych dot. Cudzoziemca (k. 38 i 40 akt adm.);

- dopiero w tym samym dniu, tj. [...] września 2019 r., Wojewoda powiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania z jego wniosku oraz wskazał termin wydania decyzji: do [...] maja 2020 r. (k. 42 akt adm.). Motywując takie przedłużenie terminu, Organ wskazał, że "konieczne jest sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Ponadto przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców";

[...]–[...] października 2019 r. – wymiana (nielicznej) korespondencji mejlowej pomiędzy urzędnikami W. i O. Urzędu Wojewódzkiego (k. 50-51 akt adm.);

- pismem z [...] listopada 2019 r. (data wpływu do Organu: [...] listopada 2019 r.) Skarżący wystąpił z ponagleniem na bezczynność w załatwieniu przedmiotowej sprawy administracyjnej (k. 53 akt adm.);

- pismem z [...] listopada 2019 r. Organ wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia (merytorycznego) wniosku o wyszczególnione dokumenty, pod rygorem wydania decyzji odmownej (k. 59 akt adm.);

- [...] listopada 2019 r. (pismo z [...] listopada 2019 r.) ponowne wystąpienie przez Organ o akta osobowe Cudzoziemca do D. Urzędu Wojewódzkiego (k. 57 akt adm.);

- [...] listopada 2019 r. – nadanie biegu ponagleniu (przekazanie do organu wyższego stopnia – k. 61 akt adm.);

- [...] listopada 2019 r. – wniesienie przedmiotowej skargi (data wpływu do organu: [...] listopada 2019 r. – k. 6 akt sądowych).

Badając w tych okolicznościach faktycznych sprawy zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi Organu sięgały w skrajnych przypadkach 1–1,5 miesiąca. Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę, że przez pierwsze 8 miesięcy od wpływu wniosku Organ, pomimo istnienia ewidentnych braków formalnych wniosku, nie wezwał Wnioskodawcy o ich uzupełnienie. Co więcej, do uzupełnienia tych braków doszło najprawdopodobniej z inicjatywy samego Wnioskodawcy (w związku ze złożoną przezeń prośbą o wydrukowanie karty pobytu – k. 32 akt adm.).

Powyższe zestawienie pokazuje, że Organ podjął pierwsze czynności w sprawie zasadniczo dopiero po działaniach Wnioskodawcy, mających m.in. na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowania było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok NSA z [...].09.2018 r., II OSK [...], CBOSA). Poza tym, w ocenie Sądu, brak było dostatecznego uzasadnienia dla przedłużenia przez Wojewodę terminu załatwienia sprawy o blisko 8 miesięcy. I to w sytuacji, gdy określony przez ustawodawcę – jak należy rozumieć: z uwzględnieniem specyfiki omawianej kategorii spraw – szczególny (dłuższy od ogólnego) termin na rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wynosi 3 miesiące.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, co zresztą pośrednio przyznał sam Organ – wcale nie polemizując, w odpowiedzi na skargę, z zarzutem nieuprawnionej opieszałości w rozpoznaniu sprawy, a jedynie koncentrując się na wykazaniu, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Temu służyła w szczególności argumentacja Organu o rosnącej lawinowo liczbie wniosków składanych przez cudzoziemców oraz niewystarczających zasobach kadrowych, technicznych i organizacyjnych Organu. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone jest dłużej, niż to obiektywnie niezbędne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku), a na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).

Zarazem Sąd uznał jednak, że owa przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z [...].06.2012 r., I OSK [...], CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z [...].03.2013 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].04.2014 r., II SAB/Wr [...]; z [...].10.2013 r., II SAB/Po [...]; z [...].03.2015 r., IV SAB/Po [...] – CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła.

Wyrażając taką ocenę Sąd miał w pierwszej kolejności na względzie, że jak można wnosić z argumentacji odpowiedzi na skargę, Organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że do momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku nie rozpoczyna biegu ustawowy termin załatwienia sprawy. W związku z tym należy wyjaśnić, że takie stanowisko jest co do zasady prawidłowe, ale pod warunkiem, że organ administracji w rozsądnym czasie zweryfikuje złożony wniosek (podanie) pod względem formalnym i wezwie składającego podanie o uzupełnienie jego braków formalnych. W kontrolowanej sprawie aktywności Organu w tym zakresie zabrakło, ale Sąd przychyla się do opinii Wojewody, że nie było to wynikiem złej woli ani lekceważenia Strony.

Ponadto Sąd miał na względzie, że okoliczności podnoszone przez Organ – dotyczące zwłaszcza dużej (i stale rosnącej) liczby wpływających wniosków oraz niedostatecznej obsady kadrowej urzędu – nie mogą usprawiedliwiać zaistniałej przewlekłości postępowania, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej. Natomiast, zdaniem Sądu, można (a niekiedy wręcz należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania naruszało prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił.

W pozostałym zakresie – a więc co do żądania stwierdzenia bezczynności Organu i jej rażącej postaci, żądania stwierdzenia istnienia obowiązku Organu wydania wnioskowanej decyzji oraz żądania przyznania sumy pieniężnej – Sąd skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

Odnosząc się do żądania stwierdzenia obowiązku wydania decyzji – sformułowanego przez Skarżącego na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. – Sąd wskazuje, że nie pozwala na to ani charakter sprawy, ani niewyjaśnienie, jak dotychczas, jej wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych.

Odnosząc się zaś do żądania przyznania sumy pieniężnej, należy wskazać w pierwszej kolejności, że jego podstawę prawną stanowił wyżej przywołany art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

Jak widać, suma pieniężna, o której mowa w cytowanym przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., I OSK [...]; z [...].04.2017 r., I OSK [...]; z [...].07.2017 r., II OSK [...] – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., II GSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej – choć wskazane funkcje też zachowują swe znaczenie – to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016r. o sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (niewykluczone, że także o charakterze niematerialnym, a więc tzw. krzywdy) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., I OSK [...]; z [...].05.2017 r., I OSK [...]; z [...].09.2017 r., I OSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarga, poza przytoczeniem dwóch orzeczeń sądów administracyjnych, nie naprowadza żadnych argumentów, z których wynikałaby zasadność przyznania Skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej, i to we wskazanej w skardze wysokości (równej połowie maksymalnej stawki) – co trafnie wytknięto w odpowiedzi na skargę. W szczególności autor skargi nie wskazuje, jakiego uszczerbku ewentualnie doznał Skarżący w związku z zaistniałą przewlekłością postępowania. A Sąd z urzędu istnienia uzasadnionych podstaw do przyznania żądanej sumy pieniężnej się nie dopatrzył. Tym bardziej w kontekście otrzymanej przez Skarżącego od Organu informacji, że jego pobyt na terytorium RP od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta stanie się ostateczna, jest legalny (k. 42 akt adm.).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.