Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 587/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. sp. z o. o. we W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 października 2021 r. nr IF-O.7840.180.2021.JP w przedmiocie uchylenia postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej montaż reklamy na rusztowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu zażalenia B. Sp. z o.o. Sp. k., na postanowienie Prezydenta Wrocławia nr 847/2021 z dnia 11 marca 2021 r., którym z urzędu wstrzymano wykonanie ostatecznej decyzji tego organu zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Sp. z o.o. Sp. k., pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej montaż reklamy na rusztowaniu na działce nr [...],[...], obręb P., al. [...] we W. - uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją nr 4451/2020 z dnia 16 października 2020 r. Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej montaż reklamy na rusztowaniu o wymiarze 12,3 mx 12,0 m oraz montaż reklamy na rusztowaniu o wymiarze 12,3 m x 12,3 m x 5,2 m na działce nr [...],[...], obręb P., al. [...] we W. Następnie postanowieniem nr 756/2021 z dnia 5 marca 2021 r. Prezydent Wrocławia, po otrzymaniu zawiadomienia od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. we Wrocławiu (dalej MPWiK), że : "montaż reklamy nie jest możliwy do zrealizowania", gdyż jej lokalizacja znajduje się bezpośrednio nad kanałem ściekowym i nie została ona uzgodniona z MPWiK", wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w opisanej wyżej sprawie zakończonej decyzją z dnia 16 października 2020 r. Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W dniu 11 marca 2021 r., Prezydent wydał postanowienie nr 847/202, w którym działając z urzędu, wstrzymał wykonanie ww. decyzji z dnia 16 października 2020 r. Zdaniem organu, stanowisko właściciela sieci [...] (MPWiK) jednoznacznie wskazuje na zagrożenie dla bezpieczeństwa funkcjonowania tej sieci. Wobec wskazania merytorycznej przyczyny wiążącej organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a tym samym prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, zasadnym było więc wstrzymanie jej wykonania.

Zażalenie na powyższe postanowienie o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji, wniosła B. Sp. z o.o. Sp. k. zarzucając, że organ I instancji nie wykazał prawdopodobieństwa istnienia przesłanek w zakresie uchylenia rzeczonej decyzji (art. 152 § 1 Kpa), a jego działania stanowią naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Rozpatrując zażalenie Wojewoda wskazał, że podstawę działania stanowi przepis art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dalej organ odwoławczy ustalił, że przyczyną wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia nr 4451/2020 z dnia 16 października 2020 r. było oświadczenie MPWiK wskazujące na nieprawidłowe zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji tj. kolizję istniejącego zagospodarowania działki: sieci uzbrojenia terenu kanału ściekowego [...] z przedmiotową inwestycją, które jednoznacznie wskazuje na zagrożenie dla bezpieczeństwa funkcjonowania tej sieci. Wskazując na powyższą okoliczność, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 152 k.p.a. to "okoliczności sprawy" mają wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia" decyzji. Należy przez to rozumieć okoliczności zarówno o charakterze faktycznym jak i prawnym, odnoszące się do kwestionowanej decyzji administracyjnej. W tym przypadku nie można ograniczać się tylko i wyłącznie do faktu stwierdzenia występowania przesłanki uzasadniającej możliwość wznowienia postępowania wyszczególnionej (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) na podstawia art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 cytowanej powyżej ustawy, właściwy organ winien zatem wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją oraz bazując się na nich, wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 Kpa. Oceny prawdopodobieństwa dokonuje się na podstawie akt sprawy, biorąc także pod uwagę wszystkie okoliczności, także wynikające z innych postępowań, mających związek z toczącym się postępowaniem wznowieniowym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 680/19).

Zdaniem organu odwoławczego argumentacja Prezydenta ograniczona została tylko do stwierdzenia faktu występowania przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania. Nie wziął on natomiast pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do danej decyzji, jak też w żadnej sposób nie poruszył kwestii materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją i nie odniósł go do przesłanki wznowieniowej. Odwołując się do orzecznictwa organ wyjaśniał, że, ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, nawiązującą do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy - co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca i dojść do przekonania o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji (wyrok z dnia 22 maja 2020 r.; sygn. akt II SA/Rz 1297/19). W związku z powyższym Wojewoda uznał, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia ze względu na to, że zostało ono wydane co najmniej przedwcześnie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. sp. z o.o. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 152 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie, że: do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji niezbędne jest powołanie w postanowieniu o wstrzymaniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do danej decyzji; ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej winna być przekonująca i wyczerpująca, i aby dokonać takiej oceny organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy;

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. przez uchylenie postanowienia organu I instancji pomimo istnienia podstaw do jego utrzymania w mocy.

Zarzucając powyższe Spółka wniosła o uchylenie postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik argumentował, że organ II instancji niewłaściwie zastosował art. 152 k.p.a. przyjmując, że do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji niezbędne jest powołanie w postanowieniu o wstrzymaniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do danej decyzji. Nie można bowiem traktować procesowej kwestii wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, jako odrębnej sprawy administracyjnej, rozpatrywanej z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i 77 k.p.a. Brak jest również podstaw do traktowania instytucji wstrzymania tak, jak gdyby załatwienie postanowieniem, o którym mowa w art. 152 §2 k.p.a. kwestii wstrzymania wykonania następowało według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga art. 77 § 1 k.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 k.p.a. (patrz wyrok NSA z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 720/07, LEX nr 485367) i w konsekwencji tego wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę. Powołując się na incydentalny (wpadkowy) charakter postępowania zamierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania decyzji dotychczasowej w ramach postępowania wznowieniowego, pełnomocnik stwierdził, że załatwienie tej kwestii nie następuje według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Dla wydania postanowienia na podstawie art. 152 k.p.a. wystarczające jest stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn.. akt II OSK 39/09, LEX nr 597568). Jak bowiem stwierdził Sąd w ww. wyroku z 26 czerwca 2008 r.: "(...) Rozpatrzenie sprawy w myśl tych przepisów powodowałoby bowiem w istocie konieczność wydania decyzji kończącej sprawę administracyjną, jak tego wymaga zasada szybkości postępowania administracyjnego statuowana przepisem art. 12 § 1k.p.a., a nie postanowienia, o którym mowa w art. 152 dla wydania którego wystarczające jest stwierdzenie, że zachodzi "prawdopodobieństwo" uchylenia decyzji dotychczasowej. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, które nie musi się opierać na materiale dowodowym zgromadzonym z zachowaniem reguł określonych w KPA, dotyczących postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 KPA. Nie można też twierdzić zasadnie, że prawidłowa ocena zaistnienia lub też braku przesłanki z art. 152 KPA ma cechę dowolności z tej przyczyny, że nie przeprowadzono szczegółowego wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii.(...)"

Wskazując na powyższe autor skargi wywodził, że organ II instancji niewłaściwe zastosował przepis art. 152 § 1 k.p.a., gdyż przyjął, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej winna być przekonująca i wyczerpująca, aby dokonać takiej oceny organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Tymczasem organ nie ma obowiązku zebrania i analizowania całego materiału dowodowego w sprawie, gdyż powodowałoby to konieczność wydania decyzji kończącej sprawę administracyjną, a nie postanowienia na podstawie art. 152 k.p.a.

Zdaniem Skarżącego wyrażony w zaskarżonym postanowieniu postulat przeanalizowania całego dotychczas zebranego w danej sprawie materiału dowodowego jako niezbędnego wymogu poprawności postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji dotychczasowej, jest nieuzasadniony. Organ I instancji takiej wstępnej analizy dokonał co znalazło odzwierciedlenie w wydanym postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji. Zabezpieczający charakter przepisu art. 152 § 1 k.p.a. i użyte w nim określenie "okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. W oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. organ nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1514/05, wyrok WSA z 12 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 377/05). (por. wyrok WSA w Poznaniu 17 września 2008 r., sygn. akt I SA/Po 676/08). Wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu II instancji jest błędne co do zasady i oparte na odosobnionym wyroku sądu. Ponadto organ nie wziął pod uwagę również stanowiska prawnego jakie zaprezentował skarżący w piśmie z dnia 5 maja 2021 r. i nie odniósł się w uzasadnieniu do podnoszonym w nim argumentów prawnych, co do prawidłowości wstrzymania wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu.

W piśmie przygotowawczym z dnia 10 stycznia 2022 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi podnosząc niezasadność zarzutu opartego na argumentacji o obowiązku przeprowadzenia analizy materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia z art. 152 k.p.a. Przytoczył obszerne fragmenty orzeczeń sądowych i doktryny prezentujących poglądy przeciwne niż orzeczenie przywołane w skardze. Zauważył także, że wstrzymanie z urzędu wykonania ostatecznej decyzji z dnia 16 października 2020 roku nastąpiło w wyniku ustalenia przez organ I instancji prawdopodobieństwa uchylenia ww. decyzji w postępowaniu "wznowieniowym", niejako z samego tylko faktu wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania z powodu wpływu pism z MPWiK i opisanych w nich okoliczności. Tym samym rację na Wojewoda twierdząc, że organ I Instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia faktu występowania przesłanki do wznowienia postępowania, do której w żaden sposób się nie odniósł. Ustalając istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, organ nie posiłkował się materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, której dotyczy postępowanie "wznowieniowe". Ta ostatnia okoliczność nabiera szczególnego znaczenia w kontekście zarzutów skargi, sprowadzających się do braku konieczności analizowania całego materiału dowodowego dlatego, że nawet, gdyby z ostrożności procesowej zgodzić się z tym twierdzeniem, to z powyższego wynika przecież, że Prezydent Wrocławia nie oparł się nawet na części materiału dowodowego, poza pismami MPWiK. W szczególności, organ ten pominął wnioski zawarte w znajdującej się w aktach sprawy opinii inż. T. Ja, z której wynika, że w celu uniknięcia ewentualnego nadmiernego obciążenia gruntu (w kontekście urządzeń kanalizacyjnych MPWiK) wystarczające jest odpowiednie posadowienie nośnika reklamowego. Opinia ta potwierdza, że projekt budowlany przedłożony przez Uczestnika do wniosku o pozwolenie na budowę, został sporządzony w sposób, który powoduje, że zastrzeżenia MPWiK związane z bezpieczeństwem należących do tej spółki urządzeń, są bezzasadne, a wykonanie inwestycji nie niesie za sobą zagrożeń uszkodzenia sieci kanalizacji ogólnospławnej przebiegającej przez działkę nr [...]. Pominięcie powyższej opinii przez organ I instancji oznacza zatem, że nie wziął on pod uwagę żadnych innych dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności faktycznych i prawnych, co w świetle przytoczonych na wstępie uwag i orzeczeń nakazuje stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepisy przywołane w zaskarżonym postanowieniu, przez co odpowiada ono prawu. Tym samym, skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i winna ulec oddaleniu.

Obszerne odniesienie do przedstawionego wyżej stanowiska uczestnika postępowania, pełnomocnik skarżącego zawarł w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2022 r. wskazując na niezasadność zarzutu, że wstrzymanie wykonania decyzji wymaga wcześniej oceny argumentów podnoszonych w tym zakresie oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego, oraz dowodząc, że bezprzedmiotowe jest powoływanie się na etapie postępowania sądowego na wnioski zawarte w opinii uczestnika złożonej w postępowaniu administracyjnym.

W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2022 r, profesjonalny pełnomocnik uczestnika postępowania przedstawił argumentację polemiczną ze stanowiskiem skarżącego zawartym w opisanym wyżej piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 września 2021 r., którym uchylono postanowienie Prezydenta Wrocławia wstrzymujące z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia 16 października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującą montaż reklam na działce nr [...],[...], obręb P. we W.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z przywołanego przepisu wynika, że samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje obowiązku wstrzymania wykonania decyzji, natomiast po stronie organu istnieje obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że ze względu na fakt, iż wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 k.p.a. dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć charakter ścieśniający. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10, CBOSA). W takim też kontekście wyjątkowego charakteru instytucji wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej należy interpretować przesłankę prawdopodobieństwa, o której mowa w art. 152 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem takiego stanu rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Ponadto, ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być dostatecznie przekonująca i wyczerpująca, a także obiektywna - oparta na materiale dowodowym nawiązującym do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu.

Ocena "prawdopodobieństwa" musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania z kolei wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2456/16, CBOSA). W konsekwencji, argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej będzie zasadniczo pochodną stwierdzenia, a przynajmniej uprawdopodobnienia, przyczyny wznowienia postępowania. Wykluczają je natomiast pozytywne ustalenia co do okoliczności opisanych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Zatem samo ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zaznaczyć najpierw trzeba, że organ II instancji rozpatrując kwestię zasadności wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działał w wyniku środka zaskarżenia, które wszczęło postępowanie zażaleniowe. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że po myśli art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Zasada dwuinstancyjności postępowania zastosowanie znajduje także w przypadku postępowania zainicjowanego środkiem zaskarżenia od postanowienia. Jednak w przypadku postanowienia z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie (dotyczącego kwestii wpadkowej o charakterze procesowym), wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia tylko kwestii procesowej. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych, do zażaleń odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań. Dotyczy to także art. 138 k.p.a., który reguluje rodzaje decyzji kończących postępowanie odwoławcze. Tym samym, także w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji posiada kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne.

W ocenie Sądu Wojewoda rozpatrując zażalenie od postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywiązał się obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania.

Organ pierwszej instancji uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę argumentował bowiem, że prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowej decyzji w wyniku wznowienia postępowania wynika z ujawnienia informacji, że objęta pozwoleniem na budowę reklama ma być zlokalizowana bezpośrednio nad kanałem ściekowym a lokalizacja ta nie została uzgodniona z właścicielem sieci kanalizacyjnej. Zdaniem tego organu, kolizja planowanej inwestycji z siecią kanalizacyjna ([...]) wskazuje na nieprawidłowe zaprojektowanie inwestycji a ze stanowiska właściciela sieci wynika, że istnieje bezpośrednie zagrożenia dla jej funkcjonowania. Organ wyjaśnił zatem w jakiej okoliczności upatruje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.

Organ odwoławczy po przywołaniu poglądów orzecznictwa wskazujących jak należy interpretować przepis art. 152 k.p.a. w szczególności, jak należy rozumieć okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, stwierdził, że organ I instancji, w tym względzie odwołał się tylko do faktu występowania przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania - nie wziął natomiast pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się "do danej decyzji", jak też w żaden sposób nie poruszył kwestii materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją i nie odniósł go do przesłanki wznowieniowej. W efekcie Wojewoda uznał, że wstrzymanie wykonania decyzji było przedwczesne. Uchylając postanowienie organu I instancji Wojewoda nie wyjaśnił jednak, czy po ponownym rozpatrzeniu powstałej kwestii procesowej w świetle istniejącego w aktach materiału dowodowego, w jego ocenie, istnieją czy też nie istnieją, przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Tym samym uznać należy, że działając jako organ odwoławczy, Wojewoda ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonego postanowienia i wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, zaniechał przeprowadzenia własnej oceny dopuszczalności wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności organ II instancji nie ocenił "prawdopodobieństwa" uchylenia tej decyzji przez pryzmat możliwości zaistnienia wskazanej podstawy wznowienia postępowania oraz nie badał, czy w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego nawiązującego do przesłanki wznowienia postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikających ze zebranego materiału dowodowego istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji w ramach wznowionego postępowania. Wojewoda nie odniósł się ani do wskazanej przez organ I instancji podstawy wznowienia ani też do innych podstaw (postępowanie prowadzone było z urzędu). Jednocześnie uchylając zaskarżone zażaleniem postanowienie organ odwoławczy nie wskazał aby dla przeprowadzenia przez niego oceny konieczne było jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające i aby jego ewentualne przeprowadzenie, przekraczało granice wyznaczone art. 136 k.p.a. – choć samo stwierdzenie, że orzeczenie organu I instancji jest przedwczesne sugeruje, że organ ten nie wyjaśnił i nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jakichkolwiek własnych rozważań i ocen organu odnoszących się do powyższych kwestii. Wojewoda pominął również i nie odniósł się zarzutów i wniosków podnoszonych przez strony postępowania. Poza jego uwagą pozostały zarzuty zażalenia pomimo, że inwestor przywołał w nim konkretne argumenty i popierające je dowody wskazujące, iż – wbrew twierdzeniom organu I instancji - inwestycja nie stanowi zagrożenia dla sieci uzbrojenia kanału ściekowego oraz nie istniała konieczność jej uzgodnienia z właścicielem sieci kanalizacyjnej (por. zażalenie oraz uzupełninie zażalenia z 20 kwietnia 2021 r wraz z załączoną opinią). Wojewoda nie odniósł się także do przeciwnych uwag i wniosków przedstawionych przez uczestnika postępowania (obecnie stronę skarżącą) w piśmie z dnia 5 maja 2021 r. w których wykazywano, że istniały podstawy do wznowienia postępowania, gdyż inwestor nie uzyskał opinii lub uzgodnienia lokalizacji inwestycji od właściciela sieci kanalizacyjnej, pomimo, że w tym zakresie występuje kolizja.

W ocenie Sądu, takie działanie organu odwoławczego - gdy w zasadzie nie zajmuje on własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie (w tym przypadku ograniczonej do kwestii procesowej), pomija zarzuty podnoszone przez strony na etapie postepowania zażaleniowego nie dokonując własnych ocen i ogranicza się do kontroli zaskarżonego postanowienia bez szczegółowego uzasadnienia i wykazania własnej oceny w kwestii prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania - prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie w istocie nie jest bowiem jasne, jakie jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii istnienia (lub nie) prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście wskazanych podstaw wznowienia i zgromadzonego w sprawie materiału. Nie można zatem wykluczyć, że gdyby organ rozpatrzył zażalenie wywiązując się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy (tu: kwestii wpadkowej dotyczącej wstrzymania wykonalności decyzji) a nie ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonego postanowienia, to poczynione oceny mogłoby go doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnić należy, że ustaleń w tym zakresie nie może dokonywać rozpoznający sprawę Sąd, gdyż sprawuje on jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rolą sądu administracyjnego nie jest "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego konkretnej sprawy objętej skargą. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt: II GSK 1544/10).

W ponownym postępowaniu Wojewoda stosownie do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, dokona ponownej oceny istnienia podstaw prawnych (lub ich braku) wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście podstaw wznowienia postępowania i zebranego w sprawie materiału dowodowego, odnosząc się przy tym do stanowisk stron postępowania.

Uwzględniając powyższe uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a