Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 766/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia 19 kwietnia 2019 r, znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowalnych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) w sprawie budowy ekranów akustycznych zlokalizowanych na działce nr ewid.[...] od strony działek nr ewid.[...],[...] i [...] w K. , bez wymaganego pozwolenia na budowę nakazał J. D. - jako inwestorowi przedmiotowego obiektu budowlanego:

* wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ekranów akustycznych na działce nr ewid.[...] od strony działek nr ewid.[...], [...] i [...] w Kojszówce, bez wymaganego pozwolenia na budowę;

* przedłożyć w terminie do 30.03.2018 r. następujące dokumenty:

- zaświadczenia Burmistrza Makowa Podhalańskiego o zgodności budowy ww. ekranów akustycznych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenia na ww. postanowienie wnieśli A. S. i M. S. oraz J. D..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2019 r. [...], uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku: do dnia 30 września

2019 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że jak ustalono w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania, inwestor w latach 2015 i 2016 wybudował na działce nr [...] w K. ekrany akustyczne na długości 47,0 m (9,0 m o wysokości 4,0 m, a na długości 16,0 m o wysokości 6,0 m i na długości 22,0 m o wysokości fundamentu betonowego ok 1,5 m + 4,0 m paneli) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu uznając, że budowa przedmiotowych ekranów akustycznych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie posiadał takiego pozwolenia zatem zastosowanie w sprawie będzie mieć tryb postępowania określony art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XXII/214/05 z dnia 23 lutego 2005 r. Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim ze zmianami działka nr [...] położona w miejscowości K. znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami 10U - Przeznaczenie podstawowe: usługi handlu, gastronomii, administracji, rzemiosła; Przeznaczenie dopuszczalne: przetwórstwo drewna, przetwórstwo spożywcze, pojedyncze obiekty mieszkalne powiązane z przeznaczeniem podstawowym, składy i magazyny, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona, drogi, parkingi ścieżki i ciągi piesze i rowerowe; MR - tereny mieszkalnictwa zagrodowego; KD - drogi (ulice dojazdowe).

Słusznie zatem organ I instancji uznał, że możliwa, świetle brzmienia postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest legalizacja ekranów akustycznych na działce [...] w miejscowości K..

Z uwagi na upływ terminu do wykonania obowiązku MWINB korzystając z przysługującego mu prawa, wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zreformował skarżone postanowienie PINB w zakresie terminu do wykonania nałożonego obowiązku wyznaczając nowy termin do dnia 30 września 2019 r. umożliwiając tym samym realną możliwość przedłożenia żądanych dokumentów. W pozostałym zakresie MWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, a to

poprzez niejednoznaczne określenie, że ustawienie ekranów akustycznych

wymaga pozwolenia na budowę,

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie za stronę postępowania B. W.-

K., I. i R. B., podczas gdy przedmiotowe ekrany

akustyczne nie są położone na nieruchomości żadnej z wymienionych stron,

żadne z wymienionych nie wykazało dostatecznie interesu prawnego w

końcowym rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania,

-art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B., pomimo jej wydania w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem w/w norm prawnych, a mianowicie w następstwie niewystarczającego zgromadzenia oraz braku całościowego rozpatrzenia przez PINB w S. B. materiału dowodowego;

- art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez uznanie, że ekrany akustyczne stanowią urządzenie budowlane i na ich wykonanie było wymagane pozwolenie na budowę,

- art. 28 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, poprzez uznanie budowy ekranów za roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący wywodził, że przedmiotowe ekrany akustyczne mogą zostać również potraktowane jako urządzenie budowlane, ściśle związane z obiektem budowlanym i tym samym nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał na potrzebę powołania w sprawie biegłego geodety celem określenia odległości między ekranami a granicą działki na której jest posadowiony a także zakwestionował przyznanie statusu strony M. S., A. S. oraz I. D..

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga została oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie nakazu rozbiórki musi jednak – co do zasady – być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, określonym w dalszych przepisach. Zaskarżone postanowienie jest jego pierwszym etapem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Po myśli ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przytoczonych wyżej przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przesłankami ich zastosowania jest prowadzenie budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W przekonaniu Sądu rozpoznającego sprawę, zaprezentowana przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego kwalifikacja ekranów akustycznych jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę jest prawidłowa. Zgodnie z art. 3 pkt 1) ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W myśl art. 3 pkt 9) ustawy Prawo budowlane, urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Ekrany akustyczne zwykle powstają w związku z budową dróg celem ograniczenia uciążliwości wynikających z hałasu generowanego przez ruch drogowy. W orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, że ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę. Natomiast jeżeli mają być ustawiane przy drodze po jej zbudowaniu i nie były objęte pozwoleniem na budowę, wymagają pozwolenia na budowę tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymienione w art. 29 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1603/11, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 3352/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2014 r., II SA/Kr 1204/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2018 r, sygn. VII SA/Wa 395/18).

Pogląd ten zachowuje aktualność również w odniesieniu do ekranów akustycznych realizowanych przy innych inwestycjach niż drogowe. Niezależnie od lokalizacji (czy to od strony drogi, czy uciążliwej działalności gospodarczej), tożsama pozostaje bowiem ich funkcja polegająca na zmniejszeniu natężenia dźwięku na sąsiednich nieruchomościach. Nie sposób też podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że przedmiotowe ekrany stanowią urządzenia budowlane. Definicja urządzenia budowlanego zawarta w cytowanym art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wymaga aby urządzenie było związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniało możliwość korzystania z niego. Urządzenie budowlane z natury swojej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. W odniesieniu do omawianych ekranów akustycznych przesłanki wymienione w cytowanym przepisie nie zostały spełnione. Przedmiotowe ekrany stanowią odrębną od pozostałych obiektów budowlanych znajdujących się na działce budowlę i nie zapewniają możliwości użytkowania tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem. Brak jest więc stosownego powiązania funkcjonalnego.

Sąd nie podziela zarzutów skargi o niewłaściwym ustaleniu stron postępowania. Strony postępowania zostały wyznaczone stosownie do regulacji zawartej w art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za strony postępowania zostali uznani, oprócz inwestora i właściciela działki nr [...] (na której zlokalizowano przedmiotowe ekrany), również właściciele działek sąsiednich od strony których znajduje jest obiekt tj. A. S. i M. S. jako właściciele działki nr [...] oraz I. D. właściciel działek nr [...] i [...]. Posadowienie ekranów akustycznych w wysokości od 4 do 6,5 m wzdłuż całej granicy działek, niewątpliwe narusza interes prawny właścicieli tych nieruchomości. Ekrany zacieniają te nieruchomości, bezspornie ograniczając możliwość zagospodarowania nieruchomości. Zważywszy na usytuowanie obiektu oraz jego wymiary interes prawny powyższych stron ma charakter oczywisty. Skoro właściciele sąsiednich nieruchomości braliby udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie krąg stron wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowalne (nieruchomości znajdują się w granicach oddziaływania obiektu) to tym bardziej przysługuje im status strony w postępowaniu dotyczących samowoli budowlanej toczącym się w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdzie krąg stron wyznacza treść art. 28 kpa. Na marginesie Sąd wskazuje, że w zarzutach skargi, kwestionując ustalenia odnośnie stron postępowania wymieniono [...], I. i R. B.. Osoby te nie brały jednak udziału w poddanym kontroli sądu postępowaniu administracyjnym, zatem należy uznać, że ich dane zostały przytoczone omyłkowo.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia argumentu o konieczności powołania biegłego geodety. Potrzeba powołania biegłego może się pojawić gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 kpa). Nic nie wskazuje na to, aby w niniejszej sprawie pojawiło się jakiekolwiek zagadnienie wymagające udziału biegłego geodety. Skarżący został zobowiązany do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu budowlanego. Projekt budowalny winien zostać sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia (por. art. 12 ustawy Prawo budowlane). W myśl art. 34 ust. 3 pkt 1) projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zatem w gestii projektanta pozostaje zwymiarowanie obiektu budowalnego i jego naniesienie na kopię mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem (por. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935)

Konkludując stwierdzić należy, że prawidłowo po ustaleniu, że inwestor nie dysponował decyzją zezwalającą na rozpoczęcie budowy ekranów akustycznych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po uprzednim, wstępnym skontrolowaniu zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożono obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 3 ustawy dokumentów, koniecznych w procedurze legalizacji samowoli budowlanej.

Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.