Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 822/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, art. 18 ust. 1, 1c,  art. 22 i 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 130, 132, 134
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skarg R. D., M. D. i E. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r., na podstawie

art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1c, 1e pkt 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm., dalej: specustawa drogowa), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.), art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.), w punkcie 1. ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz R.D. i E. D., we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...] w obrębie [...], wpisanej do księgi wieczystej nr [...], która została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej S-5 na odcinku [...] województwa [...] i [...]. Część 1 - Projekt i budowa drogi ekspresowej S-5 na odcinku od węzła [...] (z węzłem) do węzła [...] (z węzłem) o długości około 14,7 km-Etap II od kilometra 0+000 do km 6+171", zwaną dalej decyzją ZRID.

W punkcie 2. decyzji Wojewoda ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz M. D., córki R. i E. za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe - służebność gruntową ustanowione na nieruchomości opisanej w pkt 1.

W punkcie 3. ustalone w pkt 1 odszkodowanie na rzecz R.D. i E. D. organ pomniejszył o kwotę [...] zł za ograniczone prawo rzeczowe na rzecz M.D.

W punkcie 4. ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz [...] Banku Spółdzielczego z siedzibą w [...] z tytułu wygasłych hipotek ustanowionych na nieruchomości opisanej w pkt. 1. Ustalone odszkodowanie zaliczył na spłatę świadczenia głównego wierzytelności wraz z odsetkami.

W punkcie 5. decyzji Wojewoda, ustalone w pkt. 1 odszkodowanie na rzecz R. D. i E. D. pomniejszone o wskazaną w pkt. 2 kwotę odszkodowania za wygasłą służebność gruntową, pomniejszył o kwotę [...]zł za wygasłe hipoteki ustanowione na rzecz [...] Banku Spółdzielczego z siedzibą w [...].

W punkcie 6. orzekł o niepowiększeniu odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości ze względu na jej niewydanie w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

W punkcie 7. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w kwocie [...]zł, w tym na rzecz:

- M. D. w kwocie [...] zł za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe;

- [...] Banku Spółdzielczego z siedzibą w [...] w kwocie [...] zł za wygasłe hipoteki;

jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, ze środków finansowych pozostających w dyspozycji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Jednobrzmiące odwołania od tej decyzji wnieśli E. D., M. D. i R. D.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uwzględnił, że nieruchomość położona w [...] w obrębie [...], oznaczona jak działki nr [...]o pow. [...]ha i nr [...]o powierzchni [...]ha, decyzją ZRID, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z księgą wieczystą nr [...]prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] działka nr [...], z której wydzielono pod ww. inwestycję działki nr [...] i nr [...], stanowiła własność R. D. i . D. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W dziale III widniał wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość w postaci nieodpłatnej służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] (którym była M. D.), polegającej na prawie swobodnego przejazdu i przejścia po pasie gruntu o szerokości 6 m i długości około 400 m biegnącym od strony ulicy [...] do działki oznaczonej nr [...]. Ponadto wpisano, że z przedmiotowej nieruchomości wszczęta została egzekucja przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z wniosku wierzyciela [...] Banku Spółdzielczego z siedzibą w [...] na podstawie tytułu wykonawczego - Bankowego Tytułu Egzekucyjnego z dnia [...] stycznia 2012 r. zaopatrzonego w klauzulę wykonalności z dnia [...] lutego 2012 r., postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt XII CO [...]. W dziale IV wpisane były następujące hipoteki: hipoteka umowna łączna zwykła w kwocie [...]zł i hipoteka umowna łączna kaucyjna w kwocie [...]zł, które zostały ustanowione na rzecz [...] Banku Spółdzielczego z siedzibą w [...]; hipoteka przymusowa w kwocie [...]zł rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w [...]: hipoteka przymusowa łączna w kwocie [...]zł na rzecz Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...]. Ponadto wpisane były trzy hipoteki przymusowe na rzecz Gminy [...] w następujących kwotach: [...]zł, [...]zł i [...]zł.

Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. (nr uprawnienia[...]). Biegła ustaliła, że nieruchomość podlegająca wycenie obejmująca działki nr [...]i nr [...]w dniu [...] sierpnia 2017 r. stanowiła część nieruchomości o pow. [...]ha (po uwzględnieniu ubytku) położonej w gminie [...], w obrębie [...], przy ul. [...], po jej zachodniej stronie. [...]jest drogą krajową w kierunku północnym. Wzdłuż [...] znajdują się obiekty usługowo-handlowe, gastronomiczne i grunty bez zabudowy. W sąsiedztwie nieruchomości były grunty leśne oraz grunty zabudowane, w tym zabudowa jednorodzinna i zabudowa restauracji "[...]. Odległość od siedziby gminy wynosi ok. 4-5 km, od centrum [...] ok. 10 km. Wyceniana nieruchomość obejmuje działkę nr [...]o pow. [...]m2 z zabudową gospodarczo-usługową oraz innymi składnikami budowlanymi i roślinnymi, kształt nieregularny, teren płaski, a także niezabudowaną działkę nr [...]użytkowaną jako część drogi wewnętrznej dochodzącej do [...] o nawierzchni asfaltowej na pow. 100 m2 w miernym stanie technicznym. Uzbrojenie techniczne nieruchomości stanowią sieci: energetyczna i wodociągowa. Ścieki odprowadzane były do zbiorników bezodpływowych. Nieruchomość obciążona jest służebnością przejścia i przejazdu przez działkę nr [...]na rzecz działki nr [...]. Powierzchnia pasa służebności wynosi 153 m2. Lokalizację ogólną nieruchomości w gminie biegła oceniła jako średnio korzystną uwzględniając odległość od siedziby gminy oraz sąsiedztwo i otoczenie.

Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji ZRID objęta była ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i położona była: działka nr [...]w odpowiednich częściach na terenach przeznaczonych pod drogę ekspresową, pod zabudowę gospodarczą i na cele rolne; działka nr [...]na terenie przeznaczonym pod drogę ekspresową. Powierzchnie obszarów określono na podstawie odczytu z mapy.

Biegła nie odnotowała na lokalnym i regionalnym rynku transakcji z gruntami o podobnym zróżnicowanym przeznaczeniu, zabudowanymi obiektami gospodarczymi oraz innymi składnikami budowlanymi i roślinnymi podobnymi do składników nieruchomości wycenianej. Kierując się więc treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), uwzględniając dodatkowo przyjętą w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. zasadę korzyści, biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych, rynek nieruchomości pod zabudowę o większych powierzchniach i rynek nieruchomości rolnych, na obszarze gminy [...] i powiatu [...]. Na podstawie przeprowadzonej analizy w zbiorach nieruchomości porównawczych, obejmujących nieruchomości niezabudowane bez składników roślinnych i budowlanych, stwierdzono następujące ceny jednostkowe:

- ceny nieruchomości nabywanych pod zabudowę - cena minimalna 36,22 zł/m2, cena maksymalna 70,18 zł/m2 i cena średnia 54,24 zł/m2;

- ceny nieruchomości drogowych - cena minimalna 50,00 zł/m2, cena maksymalna 70,00 zł/m2 i cena średnia 55,71 zł/m2;

- ceny nieruchomości rolnych - cena minimalna 3,13 zł/m2, cena maksymalna 8,68 zł/m2 i cena średnia 6,03 zł/m2.

Biegła ustaliła zatem, że ceny transakcyjne niezabudowanych nieruchomości nabywanych na cele drogowe były wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości o większych powierzchniach nabywanych pod zabudowę oraz od cen nieruchomości nabywanych na cele rolne. W związku z powyższym wypełniając "zasadę korzyści" wartość części nieruchomości, która w myśl ustaleń studium znajduje się w obszarze o funkcjach zabudowy gospodarczej oraz rolnej określono według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia na cele wywłaszczenia w oparciu o dane z rynku transakcji drogowych. Natomiast część nieruchomości, która według studium znajduje się na obszarze drogi ekspresowej określono według transakcji drogowych, gdyż przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z celem wywłaszczenia.

Dla określenia wartości rynkowej gruntu, jako przedmiotu własności, zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Szczegółowym analizom porównawczym poddano 7 transakcji nieruchomościami porównywalnymi w gminie [...], a ostatecznie do porównań wybrano 3 nieruchomości, które były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i których cechy są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Następnie biegła dokonała opisu nieruchomości porównawczych. Na podstawie przedstawionej analizy porównawczej rzeczoznawca obliczyła wartość 1m2 działki po uwzględnieniu poprawek na kwotę [...]zł/m2, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości gruntu działek nr [...]o pow. [...]m2 i nr [...]o powierzchni [...] m2 na kwotę [...]zł. Wartość odtworzeniową składników budowlanych określono metodą kosztów odtworzenia lub zastąpienia z uwzględnieniem zużycia tych części. Na potrzeby określenia kosztów budowy budynków wykorzystano literaturę fachową, biuletyny cen, które zawierają średnie krajowe ceny obiektów z podziałem na części obiektu, elementy konstrukcji i elementy rozliczeniowe oraz procentowy ich udział w cenie obiektu. Wartość składników budowlanych określono na kwotę [...] zł. Z kolei wartość nasadzeń i plantacji kultur wieloletnich określono szacując koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do dnia wywłaszczenia zgodnie z art. 135 ust. 6 u.g.n. oraz wykorzystując publikację "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich" K. Zmarlicki-Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych-Warszawa 2017, na kwotę [...]zł. Wartość drzew oszacowano jako wartość drewna na kwotę [...]zł. Tak więc wartość składników roślinnych określono na kwotę [...]zł.

Ostatecznie wartość prawa własności nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...]o pow. [...]ha i nr [...]o powierzchni [...]ha, została oszacowana na kwotę [...]zł i w tej wysokości Wojewoda [...] przyznał należne odszkodowanie. Z uwagi na obciążenie działki nr [...] służebnością przejścia i przejazdu do działki nr [...] na pow. [...] m2 wartość służebności drogowej określono jako iloczyn powierzchni pasa służebności gruntu i wartości rynkowej jednostki powierzchni gruntu nieruchomości nieobciążonej, z uwzględnieniem współczynnika służebności - współkorzystania na kwotę [...] zł.

Dokonując oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości organ odwoławczy – przy uwzględnieniu przepisów u.g.n. i rozporządzenia - stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie biegła ustaliła, że ceny transakcyjne niezabudowanych nieruchomości nabywanych na cele drogowe były wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości o większych powierzchniach nabywanych pod zabudowę oraz od cen nieruchomości nabywanych na cele rolne. W związku z powyższym, wypełniając "zasadę korzyści", wartość części nieruchomości, która w myśl ustaleń studium znajduje się w obszarze o funkcjach zabudowy gospodarczej oraz rolnej określiła według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia na cele wywłaszczenia w oparciu o dane z rynku transakcji drogowych. Natomiast część nieruchomości, która według studium znajduje się na obszarze drogi ekspresowej określiła według transakcji drogowych, gdyż przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z celem wywłaszczenia. Zdaniem organu, także wycena składników budowlanych i roślinnych oparta została na prawidłowych podstawach metodologicznych i przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących, że cała pozostała po przejęciu nieruchomość została pozbawiona dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) Minister wskazał, iż nieruchomość przejęta została na cele budowy infrastruktury drogowej i obowiązkiem zarządcy drogi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad będzie zapewnienie odpowiedniego dostępu wszystkich działek do drogi. Także zarzut braku uwzględnienia w kwocie odszkodowania, kwoty stanowiącej równowartość utraty przez pozostałe nieruchomości wartości na skutek braku dostępu do drogi publicznej organ uznał za bezzasadny. Minister nie zgodził się również z zarzutem, że nie wskazano wystarczająco, dlaczego przy wycenie działki nr [...] przyjęto jej wartość odtworzeniową a nie rynkową. Biegła w operacie szacunkowym wyraźnie bowiem wskazała, że nie odnotowała na lokalnym i regionalnym rynku transakcji z gruntami o podobnym zróżnicowanym przeznaczeniu, zabudowanymi obiektami gospodarczymi oraz innymi składnikami budowlanymi i roślinnymi podobnymi do składników nieruchomości wycenianej. Odnośnie zaś wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego, a nie dochodowego organ wskazał, że to do autora operatu szacunkowego należy wyboru podejścia w którym określa wartość nieruchomości, który oczywiście ograniczony jest przepisami prawa oraz istniejącymi transakcjami porównawczymi możliwymi do wykorzystania przy wycenie nieruchomości szacowanej. Niezrozumiały jest też – w ocenie organu odwoławczego - zarzut, że na skutek braku dostępu do map geodezyjnych, właściciele przejętych działek pozbawieni zostali możliwości uzyskania zezwolenia na usunięcie we własnym zakresie drzew i ich sprzedaży jako materiału opałowego oraz rozbiórki stajni. W tym zakresie wskazał, że stan nieruchomości ustala się na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i na tej podstawie ustala się części składowe nieruchomości podlegające wycenie. Późniejsze więc dokonanie wycinki drzew, czy też rozbiórka stajni nie mogła wpłynąć na części składowe nieruchomości podlegające wycenie.

Organ zaznaczył, że skarżący nie załączyli do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jeżeli więc skarżący uznali, iż sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi wątpliwości powinni byli, w braku możliwości zlecenia kontrwyceny, przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Skarżący z tego uprawnienia jednak nie skorzystali.

Końcowo, Minister stwierdził, że prawidłowo Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2018 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego na wniosek skarżących. Toczące się postępowanie cywilne o pozbawienie wykonalności wystawionego przez wierzyciela hipotecznego [...] Bank Spółdzielczy tytułu wykonawczego, sygn. akt I C [...] nie wpływa bowiem na sam fakt istnienia hipotek ustanowionych na przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Banku Spółdzielczego z siedzibą w [...]. Ponadto, jak wynika z przekazanego przez wierzyciela hipotecznego odpisu wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt I C [...], oddalono powództwo R. D. i M. D. przeciwko [...] Bankowi Spółdzielczemu z siedzibą w [...] o pozbawienie tytułu wykonawczego wykonalności. Stąd też, mając na uwadze art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, należało przyznać ustalone odszkodowanie w części na rzecz wierzyciela hipotecznego.

Jednobrzmiące skargi od powyższej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju wnieśli R. D., E. D. i M. D.

W skargach tych podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do powtórzenia treści decyzji Wojewody [...] bez rzeczywistego odniesienia się do zarzutów odwołania. Minister Inwestycji i Rozwoju w efekcie tych zarzutów nie rozpoznał. Skarżący zaś konsekwentnie kwestionują prawidłowość i wycenę przejętej nieruchomości. Przejęcie działki [...], a zwłaszcza [...]spowodowało, że cała nieruchomość (pozostała po przejęciu) pozbawiona została dostępu do drogi publicznej (ul. [...]). Działka nr [...]to końcowy odcinek w/w nieruchomości (część pasa od d. działki nr [...] do ul. [...]o długości 400 m i szerokości 6 m) o powierzchni [...] m2 (pas o długości ok. 25 m i szerokości 6 m), stanowiący wjazd na nieruchomość kw nr [...], a także wjazd na usytuowaną wewnątrz nieruchomości drugą nieruchomość skarżącego tj. działka nr [...]. Ww. końcowy odcinek nieruchomości obciążony jest nadto służebnością gruntową (przejazdu) na rzecz położonej w głębi nieruchomości nr [...]i [...], która stanowi własność M. D. (dowód: ujawniona w dziale III księgi wieczystej tej nieruchomości służebność drogowa na pasie od d. działki nr [...]do ul. [...]o długości 400 m i szerokości 6 m). Służebność ta z uwagi na przejęcie działki [...] (koniec w/w pasa dochodzący do ul. [...]) stała się dla nieruchomości kw nr [...] całkowicie (a nie w części, jak nieracjonalnie przyjęły organy) bezprzedmiotowa (bezużyteczna). Strata M. D. odnosi się więc do całego pasa o powierzchni [...] m2, a nie tylko [...] m2. Już teraz zakazuje się właścicielom w/w nieruchomości wjazdu na ich teren poprzez działkę [...] (jedyny możliwy wjazd). Przejęcie działki nr [...]skutkowało zatem pozbawieniem dostępu do drogi publicznej trzech w/w nieruchomości. Przejęcie w tych okolicznościach w/w działek było niedopuszczalne. To, że zdaniem Ministra w przyszłości rzekomo zapewni się dostęp w/w nieruchomości do drogi publicznej, nie zmienia faktu, iż na chwilę przejęcia i obecnie, w/w nieruchomości pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Ponadto, oprócz działek [...] i [...]przejęto także działkę [...], co do której nie ustalono jakiegokolwiek odszkodowania. M. D. została też już faktycznie wyzuta z posiadania w/w działki (zawiadomienie z [...]sierpnia 2017 r.). Zdaniem skarżacych, organy nie wskazały też wystarczająco, dlaczego przy wycenie działki nr [...] przyjęto jej wartość odtworzeniową, a nie rynkową. Organy nie wyjaśniły także, dlaczego przy wycenie zwłaszcza działki [...] nie przyjęto przy ustalaniu jej wartości rynkowej podejścia dochodowego, wybierając podejście porównawcze (jak wskazano powyżej, charakterystyczne dla ustalania wartości rynkowej, choć jednocześnie organ przyjął, że ustalano wartość odtworzeniową). Działka nr [...]stanowi gospodarczą całość z nieruchomością KW nr [...] (działka nr [...]), zabudowaną kompleksem hotelowo-restauracyjnym. Na rzecz gości w/w kompleksu świadczone były usługi rekreacyjne, ściśle związane z działką nr [...], zabudowaną stajnią (trzymane tam były i żywione konie i kucyki do przejażdżek). Niezależnie od w/w zarzutów, skarżący podnieśli, że na skutek braku dostępu do map geodezyjnych w tut. Starostwie (oryginały map zostały wydane przez tut. Starostwo na zewnątrz na żądanie GDDKiA) zostali pozbawieni możliwości uzyskania zezwolenia na usunięcie we własnym zakresie drzew (sadzone 25 lat temu świerki, sosny, brzozy, modrzewie) i ich sprzedaży jako materiału opałowego (drzewa te zostały wycięte i sprzedane przez przejmującego). Było to, co oczywiste, przed datą, której decyzja skutkująca przejęciem stała się ostateczna.

Dalej skarżący podnosili, że organy całkowicie błędnie wyłożyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, w tym skutki prawne, toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] I Wydział Cywilny postępowania o pozbawienie wykonalności wystawionego przez WBS (wierzyciela hipotecznego, ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...]) tytułu wykonawczego, sygn. akt I C [...] (I C [...]).

W odpowiedzi na skargi, Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z 24 września 2019 r. i 31 maja 2021 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wywołane powyższymi skargami.

W pisemnym stanowisku z [...] czerwca 2021 r. [...] Bank Spółdzielczy z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W powyższych uwarunkowaniach Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, że specustawa drogowa stanowi doskonały przykład regulacji, która wyrosła z potrzeby pogodzenia społecznych oczekiwań budowy dróg publicznych z ochroną własności, jako prawa ukształtowanego aktem najwyższej rangi. Wkomponowanie dróg w istniejące, uporządkowane wcześniej przestrzenie zobowiązuje do ustalenia odpowiedniej rekompensaty z tytułu uszczerbku w przysługujące do zajmowanych nieruchomości prawa własności i im pokrewne. Postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest według zasad procesowych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami przy wsparciu przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpoznawana w niniejszym postępowaniu sprawa znajdowała swe podstawy materialnoprawne w art. 12 ust. 4a i nast. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, i dotyczyła w podstawowym zakresie ustalenia na rzecz skarżących, tj. właścicieli nieruchomości objętych decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, odszkodowania należnego z tytułu utraty prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Orzekające w sprawie organy obu instancji ustaliły wysokość należnego skarżącym odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z wyceny wydzielonych i przejętych części nieruchomości, sporządzony na zlecenie organu I instancji w dniu [...] października 2017 r., nie znajdując podstaw do zakwestionowania wiarygodności tego dowodu. Znajdujące wyraz w zaskarżonej decyzji stanowisko organów Sąd w pełni podziela, uznając zarzuty skarg za nietrafne.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (ust. 1a). Stosownie do art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały. (art. 18 ust. 1d ww. ustawy)

W sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi, w tym ustalania odszkodowania, w zakresie nieuregulowanym przepisami Rozdziału 3, zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z art. 23 specustawy drogowej. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania – w świetle art. 134 ust. 1 u.g.n. - stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Zbadać, czy przedłożona im opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenie wartości nieruchomości skarżących przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji ZRID celem określenia wysokości należnego odszkodowania nastąpiło w oparciu o sporządzony w dniu [...] października 2017 r. na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. B. Operat ten stanowił podstawowy dowód w sprawie podlegający ocenie organów w kontekście przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W operacie biegła wskazała, że na dzień wydania decyzji ZRID wyceniana nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] stanowiła część działki nr [...]. Działka nr [...] stanowiła część drogi wewnętrznej, na działce nr [...] umiejscowione zaś były zabudowania gospodarczo-usługowe i inne składniki budowlane oraz składniki roślinne, które zostały szczegółowo opisane i omówione przez biegłą. Ustalono również, że nieruchomość jest obciążona służebnością przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz działki nr [...], w pasie o powierzchni [...] m2. Biegła, w oparciu o ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., uwzględniła, że działka [...] przeznaczona była w części ([...] m2) pod drogę ekspresową, w części ([...] m2) pod zabudowę gospodarczą i w części ([...] m2) na cele rolne. Działka nr [...] położona była na obszarze drogi ekspresowej.

Z uwagi na mieszany charakter nieruchomości oznaczonej nr [...] biegła, na zasadach określonych w § 36 ust. 1, 4 rozporządzenia, przy zastosowaniu zasady korzyści ustalonej art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., dokonała analizy transakcji nieruchomościami drogowymi dla powiatu [...] z odniesieniem i analizą transakcji odnotowanych na rynku lokalnym – Gminy [...]. Biegła uwzględniła również, że w obszarze rynku regionalnego Gmina [...] znacząco odróżnia się od pozostałych gmin w województwie [...] w zakresie rozwoju gospodarczego i cen nieruchomości, co wyjaśnia brak kryterium porównywalności tej Gminy z innymi gminami województwa. Powyższe wyjaśnia dokonanie dalszej szczegółowej analizy transakcji dotyczących nieruchomości położonych na terenie Gminy [...] poza obrębami [...] i [...]. Wśród cech rynku nieruchomości porównawczych biegła uwzględniła lokalizację szczegółową – atrakcyjność położenia na terenie gminy (waga cechy 30%), ranga drogi – charakter i jej waga dla układu komunikacyjnego (waga cechy 70%).

Dokonując następnie analizy rynku nieruchomości nabywanych pod zabudowę mieszkaniową, gospodarczą, biegła podkreśliła, że zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym, nie odnotowano transakcji z gruntami o podobnym zróżnicowanym przeznaczeniu oraz zabudowanych obiektami gospodarczymi i innymi składnikami budowlanymi i roślinnymi podobnymi do składników nieruchomości wycenianej. Z tego też względu biegła na potrzeby określenia wartości rynkowej nieruchomości (części nieruchomości) do porównania zakwalifikowała transakcje nieruchomościami nabywanymi pod zabudowę, obejmującymi grunt bez zabudowy, stanowiący przedmiot prawa własności. Wszystkie transakcje dotyczyły miejscowości: [...],[...],[...],[...],[...], na obszarach inwestowanych pod zabudowę. Odrębnej analizie poddana została część nieruchomości stanowiąca grunt rolny, przy zestawieniu transakcji z gruntami leśnymi i rolnymi w powiecie [...].

Wypełniając zasadę korzyści (art. 134 ust. 4 u.g.n.) biegła określiła wartość części nieruchomości, która w myśl ustaleń studium znajduje się w obszarze o funkcjach zabudowy gospodarczej oraz rolnej, w oparciu o dane z rynku transakcji drogowych, natomiast wartość części nieruchomości przeznaczonej w studium pod drogę ekspresową, biegła określiła zgodnie z celem wywłaszczenia – według transakcji drogowych.

Dla określenia wartości rynkowej gruntu biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, co uzasadniła okolicznością, że w latach 2015-2017 na terenie Gminy [...] wystąpiły liczne transakcje sprzedaży nieruchomości porównywalnych, w tym znane były informacje o uzyskanych cenach transakcyjnych, warunkach zawarcia transakcji i cechach rynkowych tych nieruchomości. Spośród ustalonych transakcji biegła wyodrębniła porównywalne nieruchomości drogowe. Celem ustalenia wartości budynku i innych części składowych gruntu biegła wykorzystała dane pozyskane w trakcie oględzin nieruchomości oraz własnego monitoringu cen nieruchomości rynku lokalnego. Wartość składników budowlanych określono jako kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy określał również wartość służebności drogowej, jaką obciążona jest działka nr [...].

W ocenie Sądu przedstawiony w operacie szacunkowym sposób podejścia i metody wyliczeń wartości nieruchomości, zabudowań i innych składników znajdujących się na zajętej nieruchomości, były całkowicie prawidłowe. Przedłożony operat uznać należy za zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia, jak również wiarygodny. W tej sytuacji samo subiektywne odczucie skarżących o zaniżeniu ustalonego odszkodowania nie stanowi wystarczającej podstawy do zakwestionowania wartości dowodowej operatu.

Słuszne odszkodowanie to nie odszkodowanie o wysokości jakiej oczekuje strona. W tej materii należy powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 190/18, CBOSA), że "wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Przy czym odszkodowanie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. W niektórych wypadkach pojęcia te będą tożsame, jednak z reguły wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m. in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Ponadto z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia powinno być "słuszne", a nie "pełne". Konstytucja nie precyzuje jednak co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie". Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66), w którym stwierdzono, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane".

Jako prawidłowe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać przyjęcie wartości tej części nieruchomości, która znajduje się w obszarze o funkcjach zabudowy gospodarczej i na terenach rolnych, w oparciu o dane z rynku transakcji drogowych. Podejście to bowiem realizuje ustaloną w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadę korzyści w myśl której, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Prawidłowo również w niniejszej sprawie został zastosowany § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny do wyceny części nieruchomości posiadającej w dacie wydania decyzji ZRID przeznaczenie drogowe. W wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 216/20, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13).

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, operat ten nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1350/17, CBOSA). W konsekwencji weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18 (CBOSA), na podstawie przepisów k.p.a. dokonuje się weryfikacji operatu od strony formalnej badając, czy opinia została sporządzona i podpisana przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ten zakres kontroli należy do organu administracji i jest dokonywany w oparciu o reguły postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Zauważyć przyjdzie, że skarżący kwestionując wysokość obliczonego odszkodowania zarzucali sposób przyjęcia wartości odtworzeniowej, a nie rynkowej szacowanej nieruchomości. Kwestionowali również zastosowane przez biegłego podejście przy ustalaniu wartości zwłaszcza działki [...]. Jednak nie przedłożyli dowodu w postaci kontroperatu, ani też opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a kwestionującej poprawność przedmiotowego operatu. Uniemożliwiało to dalszą weryfikację operatu, w szczególności prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych. Subiektywne przekonanie strony o ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego wobec prawnej możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów skarżący nie skorzystali, czy też nie mogli skorzystać z możliwości poddania takiej ocenie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Kwestie te pozostają poza zakresem rozważań w przedstawionej sprawie, nie mogły zatem wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarg, należy wyjaśnić, że czasowe niedogodności w związku z realizacją zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy drogi nie wpływają na zakres czynników podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną decyzją ZRID nieruchomość. Podobnie, nie podlega analizie w przedstawionej sprawie kwestia pozbawienia dostępu do drogi publicznej działkom powstałym w drodze podziału nieruchomości, jak również utrata ich wartości. Odszkodowanie obejmuje rzeczywisty zasięg przejęcia nieruchomości, poza zakresem pozostają zatem dalej idące rozliczenia, nie wykluczając trybu cywilnego, w zakresie uregulowania zmian zaistniałych na gruncie nieruchomości sąsiednich.

Nie sposób również uznać za uzasadnione argumenty skarg związane z brakiem zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w [...] postępowanie o pozbawienie wykonalności ujawnionego w księdze wieczystej tytułu wykonawczego. Roszczenia o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego, na datę rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, zostały uznane za nieusprawiedliwione, o czym świadczą wydane w tej sprawie orzeczenia sądów: wyrok Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] lipca 2018 r., I C [...]; postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2013 r., I Co [...] oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] marca 2014 r., V [...]. Powyższe ustalenia organu świadczyły o braku skuteczności prób obalenia domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych ustanowionego art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204). Tym bardziej więc podobnego skutku nie mogły wywołać dalej idące podnoszone przez skarżących okoliczności związane z wyprowadzanymi środkami prawnymi, które mają na celu pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).