Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1001/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy w Stopnicy z dnia 13 lutego 2007 r. nr IV/8/07 w przedmiocie nadania statutu sołectwom I. stwierdza nieważność załączników od nr 1 do 30 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 5 ust. 1, - § 9 w zakresie słów "w szczególności", pkt 2 w części, w jakiej wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, pkt 4, pkt 5, - § 10 w zakresie słów "w szczególności", II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 13 lutego 2007 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), Rada Gminy w Stopnicy (obecnie Rada Miejska w Stopnicy) podjęła uchwałę nr IV/8/07 w sprawie nadania statutów sołectwom położonym na terenie gminy Stopnica. W § 1 uchwały postanowiono, że po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, nadaje się statuty niżej wymienionym sołectwom, położonym na terenie Gminy Stopnica: Białoborze, Bosowice, Czyżów, Dziesławice, Falęcin Nowy, Falęcin Stary, Jastrzębiec, Kąty Stare-Folwarki, Kąty Nowe, Klepie Dolne, Klępie Górne, Konary, Kuchary, Mariampol, Mietel, Nowa Wieś, Podlasek, Prusy, Smogorzów, Skrobaczów, Strzałków, Szklanów, Suchowola, Szczeglin, Szczytniki, Stopnica, Topola, Wolica, Zaborze, Żerniki Dolne. Zgodnie z § 2 uchwały treść statutów, o których mowa w § 1, określona jest w załącznikach od nr 1 do nr 30 do niniejszej uchwały.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zaskarżył powyższą uchwałę

i domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury

i niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., nie zaś w zarządzeniu Wójta Gminy;

- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 Statutów do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację brzmienia art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

- art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 pkt 4 Statutów sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom i prowadzenia obrad przez dotychczasowego sołtysa do czasu wyboru nowego sołtysa - co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy);

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 7 ust. 4 Statutów wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 9 zdanie pierwsze i § 10 ust. 1 Statutów przez co doszło do poszerzenia zakresu zadań zebrania wiejskiego i zadań sołtysa, podczas gdy zadania zebrania wiejskiego i sołtysa powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w niniejszej sprawie rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Uczyniono co prawda zapis w treści początkowej uchwały "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statuty niżej wymienionym sołectwom położonym na terenie Gminy Stopnica..." jednak tym nie wskazano, że taka regulacja została w gminie wprowadzona uchwałą zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g.

Jak wskazał Prokurator z pisma organu z dnia 30 lipca 2019 r. wynika, że rada nie podjęła uprzednio uchwały w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gmin.

W sprawie tej w dniu 5 grudnia 2006 r. Wójt Gminy wydał zarządzenie nr 86/06, w oparciu o które przed podjęciem niniejszej uchwały przeprowadzone były konsultacje z mieszkańcami sołectw w sprawie projektów nowych statutów tych sołectw. Konsultacje te przeprowadzone były także w oparciu o ogłoszenie ww. zarządzenia Wójta na stronie BIP Gminy Stopnica. Z załączonej do pisma informacji dotyczącej wyników konsultacji przeprowadzonych z mieszkańcami w sprawie statutów wynika, że konsultacje były przeprowadzane podczas zebrań w każdym sołectwie w określonej dacie z określonym wynikiem konsultacji. Z kolei z informacji uzyskanej od Wojewody Świętokrzyskiego (pismo znak: PNK.I.020.48.2019) wynika, że w zasobach urzędu brak stosownych informacji w przedmiocie podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie zasad konsultacji z mieszkańcami.

Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała powinna była zostać podjęta dopiero po podjęciu uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami - nie zaś zarządzenia Wójta Gminy - a to dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 5 a ust. 2 u.s.g. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono wymagane konsultacje z mieszkańcami gminy, co potwierdzają przedstawione dokumenty, jednak nie na podstawie wymaganej odrębnej uchwały, co przemawia jednoznacznie za tym, że konsultacje te nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie istotnie narusza art. 35 ust. 1 u.s.g.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżący Prokurator podniósł, że Rada Gminy przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania. Regulacja § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 Statutów narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Przydanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w przepisie art. 36 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie.

Nadto Prokurator zarzucił, że w § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 pkt 4 Statutów, przyznano sołtysowi prawo do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom i prowadzenia obrad przez dotychczasowego sołtysa do czasu wyboru nowego sołtysa, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego, wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa.

Skarżący zarzucił ponadto, że brak jest upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w § 7 ust. 4 Statutów wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego poprzez obecności 1/3 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, bowiem art. 36 ust. 1 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

Prokurator podniósł również, że Rada była zobowiązana do precyzyjnego określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Natomiast użycie w § 9 zdanie pierwsze i w § 10 ust. 1 Statutów zwrotu "w szczególności" stwarza szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa oraz listy kompetencji sołtysa, zebrania wiejskiego i rady sołeckiej. Określenie zadań sołtysa, rady sołeckiej i zebrania wiejskiego jest uzasadnione i znajduje podstawę w normie kompetencyjnej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy. Należy pamiętać jednak, że decydując się na określenie zakresu działań i zadań organów jednostki pomocniczej, rada zobowiązana jest do wskazania tych kompetencji w sposób wyczerpujący.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Stopnicy wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że konsultacje z mieszkańcami sołectw, dla których miały zostać uchwalone statuty zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy w oparciu o przepisy ustawy, jak i Statut Gminy Stopnica, który w tym zakresie odsyła do stanowiącego integralną jego cześć - załącznika nr 4 "Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Stopnica". W oparciu o wskazane regulacje Wójt Gminy Stopnica w dniu 5 grudnia 2006 r. wydał zarządzenie Nr 86/06 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectw z terenu gminy Stopnica w sprawie projektów nowych statutów sołectw, które regulowało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami od strony technicznej w sposób enumeratywny wymieniając wszystkie wymagania, jakie powinny spełnić konsultacje z mieszkańcami tj. zebranie uwag, opinii i propozycji do projektu statutu; sposób udostępnienia projektów statutów; przedstawienie projektów statutów wraz z podjęciem głosowania.

Organ wyjaśnił, że wykonując dyspozycję ww. zarządzenia, dnia 7 grudnia 2007 r., dokonano ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Stopnica, w którym wskazano, gdzie można zapoznać się z projektami statutów oraz przez jaki okres, w jaki sposób można zgłosić uwagi opinie i propozycje do projektów jak i wskazano sposób poddania projektów pod głosowanie. Projekty zostały upublicznione w sposób ogólnodostępny - na tablicach ogłoszeń w sołectwach oraz w sekretariacie Urzędu Gminy w Stopnicy, każdy mieszkaniec sołectwa otrzymał, więc możliwość zapoznania się z projektem, jak i wniesienia do niego uwag oraz zastrzeżeń. Po upływie okresu wyznaczonego na zapoznanie się z projektami jak i ich zaopiniowanie przez mieszkańców sołectw przystąpiono do faktycznych konsultacji z mieszkańcami, zaś o ich przeprowadzeniu mieszkańcy sołectw zostali poinformowani na minimum 5 dni przed terminem zebrania wiejskiego. Informacje o terminach zebrań zostały podane do publicznej wiadomości na tablicach ogłoszeń oraz innych miejscach publicznych na terenie sołectw w sposób zwyczajowo przyjęty. Podczas konsultacji Sołtysi dokonali rzeczywistego omówienia projektów statutów w sposób przystępny i zrozumiały dla osób uczestniczących w zebraniach. Po omówieniu projektów sołtysi przyjęli uwagi oraz zastrzeżenia, co do projektów od osób uczestniczących w zebraniach wiejskich, po czym przystąpiono do głosowania. Wyniki konsultacji wraz z datami dziennymi głosowań, przedstawiono Radzie Gminy po przeprowadzeniu konsultacji we wszystkich sołectwach, w których miano uchwalić nowe statuty. Po przeprowadzeniu opisanej procedury Rada Gminy przystąpiła do głosowania nad projektami statutów sołectw - uchwałę podjęto dnia 13 lutego 2007 r.

Wskazując na powyższe okoliczności organ uznał, że konsultacje z mieszkańcami sołectw w sprawie uchwalenia statutów tychże sołectw, zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym i podkreślił, że ww. zarządzenie Wójta Gminy Stopnica powołuje się w swej podstawie prawnej wprost na uchwałę nr 4/2003 Rady Gminy w Stopnicy z dnia 21 marca 2003 r. w szczególności na zasady prowadzenia konsultacji określone uprzednią uchwałą Rady Gminy.

Organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z załącznika nr 4 do statutu Gminy Stopnica wprowadzonego uchwałą nr 4/2003 Rady Gminy Stopnica z dnia 21 marca 2003 r. na okoliczność, że konsultacja statutów sołectw odbyła się zgodnie z uprzednio uchwaloną przez Radę Gminy procedurą.

W ocenie organu, nie nastąpiło istotne naruszenie prawa w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 Statutów, bowiem zgodnie z § 4 ust. 1 Statutów prawo do udziału w zebraniu wiejskim przysługuje wszystkim mieszkańcom Sołectwa. Zatem sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w istocie przez wszystkich stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Odnośnie zarzutu Prokuratora, dotyczącego istotnego naruszenie art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 pkt 4 Statutów sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom i prowadzenia obrad przez dotychczasowego sołtysa do czasu wyboru nowego sołtysa, organ podniósł, że nie nastąpiło naruszenie prawa, w szczególności naruszenie istotne, bowiem skarżący nie wskazał w tym zakresie żadnego przepisu prawa, z którym w istotnej sprzeczności miałyby stać powyższe zapisy statutowe. Ponadto, sołtys jest jednak mieszkańcem sołectwa uprawnionym do udziału w zabraniu wiejskim, zatem brak jest podstawy prawnej zakazującej mu prowadzenia obrad zebranie wiejskiego.

W zakresie § 7 ust. 4 Statutów dotyczącego wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego organ wskazał, że w istocie Statuty nie przewidują wymogu kworum gdyż zgodnie z § 7 ust. 5 Statutów w przypadku braku kworum, zebranie wiejskie odbywa się w tym samym dniu, po upływie 30 minut, a uchwały na nim podjęte są prawomocne bez względu na liczbę uprawnionych do głosowania. Regulacja ta ma za zadanie jedynie zapewnić jak największą aktywność społeczności lokalnej w pracach organu jednostki pomocniczej, ostatecznie umożliwiając podejmowanie decyzji bez wymaganej konieczności obecności jakiejkolwiek konkretnej ilości osób.

Organ podniósł nadto, że użycia zwrotu "w szczególności" w § 9 zdanie pierwsze i § 10 ust. 1 Statutów nie stanowi naruszenia prawa, w szczególności naruszenia istotnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1

w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z ich mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji

z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA

w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji

z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych

w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak

i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23).

W orzecznictwie sądów administracyjnych odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g.

w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa (zob. powołane już wyżej wyroki NSA, WSA w Gdańsku i WSA w Krakowie oraz wyroki: WSA

w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19; WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18; z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13; z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12; z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14; WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa sąd orzekający podziela.

W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw treści statutów tych sołectw. Organ kwestionował jednak podnoszoną przez Prokuratora okoliczność, że konsultacje takie nie zostały faktycznie przeprowadzone.

Odnosząc się do istoty sporu podkreślić należy w pierwszym rzędzie, że - zdaniem Sądu - nie można podzielić zarzutów skargi co do tego, że Rada Gminy

w Stopnicy nie podjęła w ogóle uchwały, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g.

W załączniku nr 4 do uchwały tej Rady nr 4/2003 z dnia 21 marca 2003 r.

w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stopnica, określone zostały bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Stopnica. Ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź - tak jak uczyniła to Rada Gminy w Stopnicy - w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa.

W kontrolowanym przypadku, w § 9 załącznika nr 4 do uchwały z dnia 21 marca 2003 r., określono, że konsultacje przeprowadza się w obwodach konsultacyjnych, które w zależności od przedmiotu konsultacji mogą obejmować granice jednostek pomocniczych lub ich części. Nie ulega więc wątpliwości, że wedle reguł określonych w tej uchwale mógł być konsultowany projekt statutu dla konkretnego sołectwa z mieszkańcami tego sołectwa.

Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Stopnica w dniu 5 grudnia 2006 r., na podstawie § 4 "Zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Stopnia" stanowiących załącznik nr 4 do Statutu Gminy Stopnica przyjętego uchwała Nr 4/2003 Rady Gminy w Stopnicy z dnia 21 marca 2003 r., wydał zarządzenie Nr 86/06 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectw z terenu gminy Stopnica w sprawie projektów nowych statutów sołectw. Zarządzenie to regulowało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, określając wymagania, jakie powinny spełnić konsultacje z mieszkańcami tj. zebranie uwag, opinii i propozycji do projektów statutów, sposób udostępnienia projektów statutów, przedstawienie projektów statutów wraz z podjęciem głosowania. Jednocześnie, wykonując dyspozycję określone ww. zarządzeniem, dokonano ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Stopnica, w którym wskazano, gdzie można zapoznać się z projektami statutów oraz przez jaki okres, w jaki sposób można zgłosić uwagi opinie i propozycje do projektów jak i wskazano sposób poddania projektów pod głosowanie. Projekty statutów zostały upublicznione w sposób ogólnodostępny - na tablicach ogłoszeń w sołectwach oraz w sekretariacie Urzędu Gminy w Stopnicy, zaś po upływie okresu wyznaczonego na zapoznanie się z projektami, jak i ich zaopiniowanie przez mieszkańców sołectw przystąpiono do faktycznych konsultacji z mieszkańcami, o przeprowadzeniu których mieszkańcy sołectw zostali poinformowani na minimum 5 dni przed terminem zebrania wiejskiego. Po omówieniu projektów podczas konsultacji sołtysi przyjęli uwagi oraz zastrzeżenia co do projektów statutów od osób uczestniczących w zebraniach wiejskich, po czym przystąpiono do głosowania. Wyniki konsultacji wraz z datami dziennymi głosowań, stanowiące załącznik do Protokołu nr IV/07 z sesji Rady Gminy w Stopnicy odbytej w dniu 13 lutego 2007 r., przedstawiono Radzie Gminy po ich przeprowadzeniu we wszystkich sołectwach, w których miano uchwalić nowe statuty. Dopiero po przeprowadzeniu opisanej procedury Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę.

Należy zauważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych

z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektów statutów - co w sprawie niniejszej zostało przez organ wykazane.

Z tych powodów Sąd ocenił jako niezasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uwzględnił zaś skargę odnośnie § 5 ust. 1 Statutów, w którym postanowiono, że sołtysa i radę sołecką wybiera zebranie wiejskie w głosowaniu tajnym, bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby kandydatów, bowiem stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżone załączniki do uchwały w zakresie § 5 ust. 1 naruszają więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Sąd nie uwzględnił z kolei zarzutów dotyczących § 6 ust. 1 Statutów, zgodnie z którym sołtys i rada sołecka mogą być odwołani przez zebranie wiejskie przed upływem kadencji w przypadku naruszenia postanowień niniejszego statutu lub niewykonywania swoich obowiązków, bowiem nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 7 ust. 2, w § 8 ust. 1 i ust. 2 oraz w § 10 ust. 1 pkt 4 Statutów sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich oraz przewodniczenia ich obradom, co zdaniem Prokuratora miałoby istotnie naruszać model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy). Jak podnosi się w piśmiennictwie (B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018) ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

- w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;

- w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutu gminy i statutu jednostki), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwości realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa).

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 581/16). Analogiczne uwagi, w szczególności jeśli chodzi o brak odrębnej regulacji ustawowej, dotyczą omawianego zarzutu w zakresie możliwości zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia jej obradom. Należy mieć na uwadze charakter i zadania rady sołeckiej. Mianowicie wspomaga ona działalność sołtysa, jest podmiotem opiniodawczo-doradczym, w tym m.in. udziela sołtysowi pomocy w wykonywaniu uchwał zebrania wiejskiego, przygotowuje projekty uchwał. Z istoty rady sołeckiej wynika zatem, że ściśle współpracuje z sołtysem. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa w stwierdzeniu, że sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, czy prowadzi jej obrady. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie statutowych zadań sołtysa jako organu i rady sołeckiej jako wspomagającej działalność sołtysa.

W § 7 ust. 4 Statutów postanowiono, że dla prawomocności uchwał zebrania wiejskiego konieczna jest obecność, co najmniej 1/3 uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa. Zauważyć jednak należy, że § 7 Statutów określa organizację i zadania organów sołectwa, a tym samy nie odnosi się do zasad i trybu wyborów, które zostały określone w przepisach tych Statutów od § 3 do § 6 włącznie. Zatem - wbrew zarzutom Prokuratora - § 7 ust. 4 Statutów nie narusza art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g.

Sąd uwzględnił zaś skargę w części dotyczącej § 9 Statutów, który wymienia w punktach od 1 do 5 kompetencje należące do zebrania wiejskiego, stanowiąc jednak, że katalog tych kompetencji Statuty określają "w szczególności". Zgodnie z powoływanym art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Za zasadny uznał zatem Sąd zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 9 zadnie pierwsze Statutów, przez co może dojść do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, podczas gdy zadania te powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania.

Sąd stwierdził nieważność § 9 pkt 2 Statutów w części, w jakiej przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, w związku ze wskazaną już regulacją art. 36 ust. 2 u.s.g., z której wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Zaskarżony przepis we wskazanej części narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Odnośnie pkt 4 i pkt 5 omawianego paragrafu wskazać należy, że z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, iż zebranie wiejskie jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji kontrolnych ani też kompetencji do określania zadań sołtysa i przyjmowania okresowych sprawdzań z działalności sołtysa i rady sołeckiej, zaś ustanowienie tych kompetencji w postanowieniach statutu jednostki pomocniczej gminy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, będąc zarazem istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Skarga okazała się zasadna także odnośnie § 10 Statutów w zakresie słów: "w szczególności". Zgodnie z powoływanym wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. wynika wprost, że zadania sołectwa i sposób ich realizacji, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. W analizowanym postanowieniu Statutów poprzez użycie słów: "w szczególności" zadania organu jednostki pomocniczej, jakim jest sołtys, nie zostały określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia sołtysowi zadań przekraczających ustawowe (u.s.g.) i statutowe kompetencje tego organu. Stąd skarga została w analizowanym zakresie uwzględniona.

Podsumowując, z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załączników od nr 1 do 30 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 1, § 9 w zakresie słów "w szczególności, pkt 2 w części, w jakiej wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, pkt 4 i pkt 5 oraz § 10 w zakresie słów "w szczególności". Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił natomiast skargę w pozostałej części.