Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 259/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 154
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt III SA/Po 979/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (....) r. nr (...) w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. Oddala skargę kasacyjną; 2. Zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz (...) 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt III SA/Po 979/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "ppsa"), uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia (...)r. w oddalającą odwołania (...)(dalej jako: "Skarżąca") od rozstrzygnięcia w sprawie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu (dalej: Organ lub Dyrektor NFZ) 31 października 2017 r. ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 kwietnia 2018 r. do dnia 31 marca 2023 r. umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu gostyńskiego. Postępowanie w trybie konkursu ofert zostało ogłoszone przez Organ 31 października 2017 r. na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938, ze zm.: dalej jako: "ustawa o świadczeniach"). W ogłoszeniu o konkursie wskazano, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 1 404 453,75 zł na okres rozliczeniowy od dnia 1 lipca 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku, zaś po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawartych maksymalnie 8 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. 5 stycznia 2018 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Komisja wybrała wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania. Skarżąca zajęła siódme miejsce z ośmiu w rankingu.

W dniach 9-11 stycznia 2018 r. do organu wpłynęły odwołania dotyczące rozstrzygnięcia konkursu. Skarżąca zarzuciła komisji konkursowej rażące naruszenie interesu prawnego przez wielokrotne naruszenie treści art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wyrażone w braku celowości przeprowadzenia negocjacji wskazując, że miały one niewłaściwy przebieg, w szczególności w zakresie sposobu podziału środków finansowych pomiędzy oferentów oraz wysokości kontraktu na poziomie uniemożliwiającym funkcjonowanie gabinetu w praktyce. Zakwestionowała też negowanie przez komisję konkursową możliwości prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej przy braku skanera zdjęć RTG formatu DICOM.

Organ po rozpoznaniu odwołań decyzją z dnia (...)r., oddalił odwołania w całości. Organ wskazał, że jakkolwiek kolejność oferentów w rankingu końcowym winna ulec zmianie poprzez zamianę miejsc 4 i 5, to nie zmieniało to rankingu końcowego w zakresie decyzji o wybraniu oferty oraz nie miało wpływu na wynik postępowania konkursowego.

Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła zarzut dotyczący nieprzyznania jej punktów z tytułu prowadzenia co najmniej indywidualnej dokumentacji pacjenta w formie elektronicznej, a także nieracjonalny podział środków finansowych w ramach postępowania.

Organ decyzją z dnia (...)r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy prawa materialnego jak i przepisy regulujące postępowanie podniósł, że poczynione w toku rozpatrywania odwołania ustalenia faktyczne i prawne w pełni potwierdzają stanowisko Organu, a nadto wskazał poszczególne kryteria oceny i wyboru ofert opisując ich treść i punktację, która zadecydowała o wynikach rozstrzygnięcia postępowania.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 308/18 uchylił decyzję Dyrektora NFZ z (...)r.

Wyrok ten zaskarżył w całości Dyrektor NFZ wnosząc skargę kasacyjną. W wyniku rozpoznania tej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II GSK 1849/18 uchylił zaskarżony wyrok ze względu na naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Uzasadniając ten wyrok NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji winien był wyjaśnić, związek jaki widzi pomiędzy art. 4 ust. 2 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty, który definiuje pojęcie zawodu fizjoterapeuty poprzez wskazanie zadań jakie wykonuje, a § 81 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania określającego zasady prowadzenia dokumentacji medycznej. Zauważył też brak wyjaśnienia odnośnie do realizacji wymogu prowadzenia digitalizacji dokumentacji medycznej przez Skarżącą wobec digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM w oparciu o przepis § 80 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania.

Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił swoje stanowisko dotyczące kwestii prawidłowości nieprzyznania skarżącej punktów rankingowych oraz digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM. Ponadto przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien odnieść się do stanowiska zaprezentowanego przez Organ i ocenić w sposób dający podstawę do kontroli instancyjnej zastosowanych przez organ przepisów prawa, a także wskazać przepisy prawa, których zastosowanie winno mieć miejsce w niniejszej sprawie, a także wyjaśnić przyczyny dla których uznał to za konieczne biorąc pod uwagę stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu w tym zakresie zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 października 2021 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzje Dyrektora NFZ z 9...)r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938, ze zm.), w szczególności przepisy działu VI tej ustawy ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". WSA zauważył, że na skutek skargi wniesionej przez Skarżącą jest władny skontrolować zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie przed Dyrektorem WOW NFZ i pośrednio przed komisją konkursową, jedynie w zakresie bezpośrednio związanym z udziałem tego świadczeniodawcy w przedmiotowym postępowaniu. Jak wynika z dyspozycji art.154 ust. 7 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach, w przypadku postępowań konkursowych takich, jak przedmiotowo, w których zawiera się umowy z więcej niż jednym świadczeniodawcą na danym obszarze, którego interes prawny rzeczywiście doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad postępowania (np. w związku z niezasadnym odrzuceniem oferty), przeprowadza się odrębne postępowanie w trybie rokowań, bez wzruszania wcześniej ustalonych wyników konkursu.

WSA wskazał, że istotnym problemem w niniejszej sprawie, jest kwestia prowadzenia przez Skarżącą dokumentacji medycznej w formie elektronicznej i zachowania Skarżącej w zakresie poinformowania o tym fakcie w ramach procedury konkursowej. Na możliwą do uzyskania w zakresie jakości maksymalną liczbę punktów wynoszącą 6 składał się m.in.:

warunek nr 3 - "Prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku" – oceniany na 2 punkty oraz

warunek nr 4 –"Prowadzenie elektronicznej dokumentacji medycznej (EDM) w rozumieniu ustawy o systemie informacji o ochronie zdrowia, zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, z wyłączeniem recept i skierowań, które wystawiane są co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku" - oceniany na 4 punkty.

Przy czym rozporządzenie wskazywało w uwagach do powyższych warunków, że przewidziana jest tylko jedna odpowiedź do wyboru.

WSA wskazał, że wymagania dotyczące dokumentacji medycznej prowadzonej w postaci elektronicznej określone zostały w rozdziale 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej prowadzenia (Dz. U. z 2015 r., poz. 2069, dalej: rozporządzenie o dokumentacji). Zgodnie z dyspozycją § 81 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku, gdy do dokumentacji prowadzonej w postaci elektronicznej ma być dołączona dokumentacja utworzona w innej postaci, w tym zdjęcia radiologiczne lub dokumentacja utworzona w postaci papierowej, osoba upoważniona przez podmiot wykonuje odwzorowanie cyfrowe tej dokumentacji i umieszcza je w systemie informatycznym w sposób zapewniający czytelność, dostęp i spójność dokumentacji. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, by Skarżąca nie spełniała powyższego warunku, skoro złożyła stosowne oświadczenie w terminie zgłaszania ofert. W tym kontekście konieczne jest – zdaniem WSA - przeprowadzenie przez organ dalszego postępowania dowodowego. Sąd I instancji przyznał rację Skarżącej, że nie ustalono w toku postępowania dokładnego stanu faktycznego, a konkretnie czy i w jakim zakresie strona "prowadzi " elektroniczną dokumentację medyczną, zwłaszcza w odniesieniu do formularza ofertowego. Zdaniem WSA dopuszczalnym jest kwalifikowanie Skarżącej jako spełniającej wymóg cyfryzacji dokumentacji medycznej, skoro posiada ona możliwość tworzenia elektronicznych dokumentów na przyszłość, a nie digitalizuje jedynie starych klisz RTG, co nie stanowi naruszenia przytoczonego przepisu. Norma ta ma zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy do elektronicznej dokumentacji dołączana jest analogowa – nie statuuje on zasady, że wszelką posiadaną dokumentację analogową należy konwertować do elektronicznej. Odnosi się on zatem do przyszłych dokumentów.

WSA zauważył, że Skarżąca w formularzu ofertowym w części dotyczącej prowadzenia dokumentacji medycznej - gdzie możliwa była tylko jedna z dwóch odpowiedzi do wyboru - wpisała: "żadna z powyższych". W załączeniu do oferty konkursowej Skarżąca złożyła oświadczenie z dnia 10 listopada 2017 r. zatytułowane "Oświadczenie w sprawie dokumentacji medycznej w formie elektronicznej (EDM)". W oświadczeniu tym wyjaśniła, że nie prowadzi dokumentacji medycznej w formie elektronicznej. Wynika to z faktu nieposiadania skanera do skanowania starych klisz RTG. Jednakże Skarżąca wskazała, że dokumentację medyczną prowadzi zarówno w wersji papierowej jak i elektronicznej od stycznia 2017 roku i w związku z tym jej pacjenci korzystają z udogodnień tej formy dokumentacji. Proces digitalizacji zdjęć RTG odbywa się przy użyciu wysokiej klasy aparatu fotograficznego na statywie i oprogramowania ImageJ zapisującego obraz w formacie DICOM. Baza danych medycznych zlokalizowana jest na odrębnym serwerze.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaniechano w trakcie procedury konkursowej, zweryfikowanie odpowiedzi na pytanie ankietowe w zakresie digitalizacji, mimo złożonych przez Skarżącą przed upływem terminu do składania ofert wyjaśnień na ten temat. W ocenie WSA oświadczenie to jest jednym z elementów złożonej przez skarżącą oferty. 2018 r.). Powyższy brak ustalenia i oceny powyższej okoliczności wywołał także skutek w postaci braku dodatkowego wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień w zakresie prowadzenia dokumentacji medycznej. WSA uznał, że zaniechanie Organu w powyższym zakresie wywołuje skutek w postaci braku możliwości dokonania kontroli judykacyjnej i zobowiązał Organ do oceny danych zawartych w piśmie skarżącej z perspektywy ww. warunku tj. elektronicznej dokumentacji medycznej. W ocenie Sądu I instancji było to naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej: kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie spełniania przez Skarżącą wymogu prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej wobec digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM. Zdaniem WSA na tle ustalonego przez Organ stanu faktycznego trudno stwierdzić jednoznacznie, czy strona nie może realizować wymagań określonych w rozdziale 9 w § 80 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzaju, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania tj. udostępnienia, w tym przez eksport w postaci elektronicznej dokumentacji albo części dokumentacji będącej formą dokumentacji określonej w rozporządzeniu w formacie XML i PDF i eksportu całości danych w formacie XML, w sposób zapewniający możliwość odtworzenia tej dokumentacji w innym systemie teleinformatycznym.

Dalej Sąd I instancji przytoczył treść art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 505, dalej jako: u.z.f.) i stwierdził, że przepisy te nie nakładają na fizjoterapeutów obowiązku digitalizacji wszelkich posiadanych przez nich dokumentów analogowych. Jeśli Skarżąca oświadcza, że nie posiada możliwości cyfryzacji jedynie starych kliszy RTG, Organ winien, również w kontekście § 81 ust. 1 rozporządzenia rozważyć, czy Skarżąca jednak nie spełnia warunku ankietowego dotyczącego digitalizacji dokumentacji, bowiem posiada taką możliwość na przyszłość. WSA zwrócił uwagę na art. 9 pkt 4 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty stanowi jedynie, że fizjoterapeuta winien prowadzić i udostępniać dokumentację medyczną na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz art. 27 ust. 1 pkt 4 tej ostatnio wymienionej ustawy. W ocenie Sądu I instancji z przepisów tych nie wynika obowiązek digitalizacji wszystkich posiadanych przez dany podmiot dokumentów, nawet starych zdjęć RTG.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego:

1. art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1235 t. j., dalej "u.ś.o.z.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że naruszony został interes prawny skarżącej poprzez zaniechanie dokonania określonych czynności postępowania w ramach procedury konkursowej w sytuacji, gdy do powstania uszczerbku w interesie prawnym odwołującej się nie doszło, albowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego odwołująca została wybrana przez komisję konkursową do zawarcia umowy i następnie taka umowa została zawarta;

2. § 80 i § 81 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2015 r,, poz. 2069) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie wymagania dotyczące prowadzenia dokumentacji medycznej w formie elektronicznej mogą różnić się w zależności od zawodu osoby wykonującej zawód medyczny;

3. art. 4 ust. 2 ustawy z 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (tj. Dz.U. 2018 r. poz. 505, dalej "u.z.f.") poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie; oraz że wymagania dotyczące prowadzenia dokumentacji medycznej w formie elektronicznej mogą różnić się w zależności od zawodu osoby wykonującej zawód medyczny;

II. na podstawie art. 174 pkt 22 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 kpa a. oraz § 80 i § 81 ust. 1 r. dok. med., poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że Organ niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie spełniania przez Stronę wymogu prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej wobec digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM, w sytuacji gdy organ przedstawił podstawy prawne swoich decyzji, opisał dokonane ustalenia w zakresie spełniania tego wymogu, a strona sama oświadczyła, że dokumentacji takiej nie prowadzi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (...) wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa z uwagi na to, że Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a Organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można

oprzeć stosownie do art. 174 ppsa na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej postawiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Należy na wstępie zauważyć, że Sąd I instancji, choć jako podstawę wydania zaskarżonego wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, to w istocie uzasadniając wyrok wskazał przede wszystkim na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie spełniania przez Skarżącą elektronicznej dokumentacji medycznej wobec digitalizowania przez nią zdjęć RTG i zapisywania do formatu DICOM przy uwzględnieniu wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie dokumentacji medycznej.

Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazał na przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Organ próbuje podważyć możliwość wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji, choć wydając tę decyzję merytorycznie ustosunkowującą się do odwołania nie uznał, by ze względu na niespełnienie wymogów art. 152 ustawy o świadczeniach do złożenia środków odwoławczych. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd zgodnie, z którym celem procedury administracyjnej uruchamianej na podstawie art. 154 u.ś.o.z., jest dokonanie weryfikacji, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doszło do uszczerbku interesu prawnego podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest więc ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania, przy czym zauważyć należy, że zasady te są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach regulujących zasady konkursu. Interes prawny, o którym mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach, wyznaczany jest przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jego naruszenie wystąpi wówczas, gdy komisja konkursowa, względnie organ administracji podejmujący w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie, dopuszczą się naruszenia przepisów prawa. Pojęcie uszczerbku łączyć należy z ograniczeniem lub obniżeniem interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczeń przewidzianych rozpisanym konkursem. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania występuje wtedy, gdy podmiot prowadzący postępowanie dopuścił się naruszenia określonych zasad postępowania, przez co spowodował, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy, lub – jak w przedmiotowym przypadku – mogło dojść do zaniżenia przyznanych mu punktów powodującego odpowiednio niższa pozycję w rankingu skutkującą przyznaniem środków w wysokości mniejszej, niż ta jako przyznana zostałaby w przypadku otrzymania większej liczby punktów. Tak wyznaczony interes prawny świadczeniodawcy musi być rozpatrywany w kontekście powołanej już wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 u.ś.o.z.). Równe traktowanie świadczeniodawców oznacza stosowanie w toku całego postępowania mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy, takich samych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Konsekwencją przyjętej w ustawie o świadczeniach zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy jest zakres i istota kontroli uruchamianej na skutek wniesienia przez świadczeniodawcę/świadczeniodawców odwołania od rozstrzygnięcia postępowania (konkursu ofert, rokowań). Organ ma obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej a nie innej liczny punktów. Tylko wówczas może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującej. Innymi słowy, ocena wszystkich oferentów powinna być odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji rozpatrującej wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak aby można było ocenić, czy organ równo traktował oferentów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednolicie przyjmuje się, że odwołanie złożone w trybie art. 154 u.ś.o.z. dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również sytuacja, w której co prawda ocena oferty odwołującego się została dokonana prawidłowo, jednakże ocena którejkolwiek z ofert świadczeniodawców wyżej uplasowanych w rankingu została bezpodstawnie zawyżona (tak wyroki: NSA z dnia 7 lipca 2017 r., II GSK 3095/15, Lex nr 2396007, WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1016/17, Lex nr 2448967, WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2018 r. IV SA/Gl 841/17, Lex 2482756, WSA w Bydgoszczy z 20 stycznia 2015 r.II SA/Bd 1185/14 Lex 1646769). Kontrola postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej winna być zatem przeprowadzona pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale musi polegać również na zbadaniu stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. Przy czym co istotne, w kompetencjach organu rozpatrującego odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja administracyjną wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 1 u.ś.o.z., nie leży ponowne rozpatrzenie sprawy, ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego, czy też ponowna ocena ofert, tym bardziej na podstawie dokumentacji, danych, poprawek, czy też wyjaśnień mających wpływ na poprawność zarówno formalną, jak i merytoryczną treść złożonej oferty, wniesionych po upływie granicznej daty składania ofert w ramach danego postępowania konkursowego. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie odwoławcze zainicjowane na podstawie art. 154 us. 1 u.ś.o.z. nie stanowi kontynuacji prowadzenia postępowania konkursowego, umożliwiającego dalszą weryfikację złożonych ofert, a zakreślony w ust. 3 zdanie pierwsze powołanego przepisu zakres rozstrzygnięć podejmowanych w następstwie rozpatrzenia odwołania, nie obejmuje uprawnienia organu, który nie przejmuje uprawnień komisji konkursowej, do ponownego rozstrzygnięcia w sprawie konkursu ofert w drodze decyzji administracyjnej.

Należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach za niezasadny.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów należy przypomnieć - co wyżej wskazano – że Sąd I instancji w istocie oparł zaskarżony wyrok na uznaniu naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny, czy oferta Skarżącej spełniała wymogi określone w § 80 i § 81 ust. 1 rozporządzenia o dokumentacji. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie Organowi, że Sąd I instancji błędnie uznał, że wymogi odnośnie dokumentacji medycznej należy różnicować w zależności od zawodu osoby wykonującej zawód medyczny przy uwzględnieniu art. 4 ust. 2 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty określającego obowiązki fizjoterapeuty. Jednak to uchybienie w argumentacji Sądu I instancji nie wpływa na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Przepisy § 80 i § 81 ust. 1 rozporządzenia oraz przepisy ustawy z dnia 16 listopada o prawach pacjenta (Dz.U. z 2017 r. poz. 1318 ze zmianami) i ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji o ochronie zdrowia (Dz.U. z 2017 r. poz 1845 ze zmianami) o dokumentacji stanowią wystarczającą i zupełną podstawę prawną do oceny tego, czy oferta (..)spełniała zawarte w nich wymogi w zakresie spornej kwestii, to jest czy należało przyznać punkty za spełnienie warunku nr 3 i warunku nr 4. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że ocena Organu powinna uwzględniać nie tylko sam formularz ofertowy, ale i dołączone przez Skarżącą przed upływem terminu do składania ofert oświadczenie określające szczegółowo jej możliwości digitalizowania dokumentacji, w tym co do przedstawionej przez Skarżącą możliwości digitallizowania zdjęć rentgenowskich w systemie DICOM. Należy przy tym mieć na uwadze, że ocena ta powinna być dokonywana według wymogów wynikających z przepisów prawa obowiązujących w terminie wyznaczonym do składania ofert, co w szczególności dotyczy tego, czy istniał prawny obowiązek digitalizowania zdjęć rentgenowskich za pomocą specjalistycznego skanera, czy też wystarczający był sposób stosowany przez Skarżącą zgodnie z jej oświadczeniem. Zatem stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do tego, że ocena oferty Skarżącej co do spełnienia wymogu digitalizacji dokumentacji była przeprowadzona z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 kpa była prawidłowe. W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, gdyż dokonanie oceny przez Organ oferty Skarżącej z naruszeniem tych przepisów przez brak wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na podstawie wszystkich dostępnych dowodów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodując zaniżenie liczby przyznanych jej punktów, co mogło wpływać na zaniżenie wysokości przyznanych środków finansowych, a zatem naruszenie to stanowiło uzasadnioną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie tego przepisu. Nie doszło przy tym do naruszenia art. 141 § 1 ppsa, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło stawiane w tym przepisie wymogi i pozwalało na kontrolę instancyjną wyroku, przedstawiają wystarczająco argumentację Sądu I instancji. Nie zostały też naruszone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U z 2016 r. poz 1066 ze zmianami). Przepisy te wyznaczają ogólną kompetencję sądów administracyjnych. Niewątpliwie Sąd I instancji w niniejszej sprawie działał w ramach tych kompetencji, gdyż dokonał kontroli działalności administracji publicznej (§ 1) poprzez kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 pppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.), zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.