Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 653/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 216, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P., A. B., D. P. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A. P., A. B., D. P. i J. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Skarga A. P., A. B., D. P. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2020 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 24 grudnia 2009 r. Z. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..], w zakresie działek oznaczonych nr [..]-[..]. Po śmierci Z. P. złożony przez nią wniosek o zwrot nieruchomości podtrzymali: P. P., A. K., J. P., A. B., A. P., D. P., G. R., E. P. i S. P.

Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), sprostowaną postanowieniem z dnia 15 lutego 2017 r., odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o pow. 3200 m2 , w zakresie dotyczącym części obecnych działek o nr [..] i [..] oraz całej obecnej działki nr [..], obręb D., stanowiących własność Województwa.

Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent wskazał, że na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [..] na rok 1979, J. P. i Z. P., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), zbyli na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej jako działka nr [..] obszaru 3200 m2, za kwotę 69 120 zł.

Prezydent wskazał także, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 29 października 1993 r., sygn. akt [..], o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P. oraz postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt [..], o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. P., ich spadkobiercami, a zatem uprawnionymi do złożenia wniosku w niniejszej sprawie, są: J. P., A. K., G. R., S.P., E. P., P. P., A. B., A. P. i D. P.

W ocenie Prezydenta działka nr [..] została wywłaszczona w celu ustanowienia strefy ochronnej (o szerokości 500 m) wokół A. z uwagi na uciążliwość związaną z jej funkcjonowaniem. Zgodnie bowiem z planem ogólnym realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 1973 r., nr [..], nr [..], strefa ochronna mająca powstać wokół A. swym zakresem miała obejmować 300 m od granic zakładu. Jednakże, zgodnie ze zaktualizowanym planem realizacyjnym – projektem zagospodarowania terenu z marca 1974 r., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 17 czerwca 1974 r., nr [..], nr [..], oraz załączoną do niego opinią sanitarną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 maja 1973 r., wokół terenu A. winna być zachowana strefa ochronna o szerokości 300 m i 500 m zgodnie z poz. 92, 72, 277 załącznika do zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej w sprawie szerokości stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przez zanieczyszczaniem (Mon. Pol. z 1967 r., nr 32, poz. 152). Mapa stanowiąca załącznik do zaktualizowanego planu realizacyjnego przedstawia zakres strefy ochronnej przewidzianej wokół zakładu farb, która wynosi 500 m. Zgodnie z przywołaną opinią sanitarną, na terenie strefy ochronnej zakazane było lokalizowanie obiektów tj.: domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi, które nie były związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Zgodnie z dokumentem nazwanym [..] zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., nr [..], opracowanym w oparciu o decyzję z dnia 17 czerwca 1974 r., nr [..], przewidziane było "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej".

Prezydent ustalił, że dawna działka nr [..] w całości znajdowała się w zasięgu wyznaczonej strefy ochronnej i tym samym była niezbędna do jej ustanowienia. Zgodnie bowiem z informacją o terenie nr [..] z dnia 15 stycznia 1980 r., wydaną przez Prezydenta Miasta w sprawie urządzenia w jej zakresie przyzakładowych ogródków działkowych pracowników A. "teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki". Po przeanalizowaniu mapy stanowiącej załącznik do ww. informacji, przedstawiającej zakres strefy ochronnej i inwentaryzację szczegółową zieleni w niej się znajdującej, a także w oparciu o mapę sporządzoną przez biegłego geodetę poprzez naniesienie na przytoczony załącznik granic wywłaszczonej działki nr [..], Prezydent stwierdził, że działka nr [..] w całości znajdowała się w strefie ochronnej fabryki farb.

Prezydent wskazał także, że zgodnie z informacją pozyskaną z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta w piśmie z dnia 28 września 2016 r. w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonym uchwałą nr XXII/115/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. (Dz. Urz. Woj. z 1988 r., nr 13 poz. 91), obowiązującym od 16 lipca 1988 r., działki nr [..]-[..] położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem L40 PN,S,B,KS - koncentracja zakładów i urządzeń o zróżnicowanej uciążliwości w rejonie ulicy C. Przeznaczenie to obowiązywało do czasu wejścia w życie uchwały nr V/94/94 Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 1994 r., nr 33, poz. 176) w sprawie zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującej od 20 grudnia 1994 r. do końca 2003 r. zmianie do planu miejscowego z 1988 r., w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr XXI1/115/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. (Dz. Urz. Woj. z 1988 r., nr 13 poz. 91 z późn. zm.) wywłaszczona działka nr [..]-[..] oraz część działki nr [..] (w zakresie wywłaszczonej działki nr [..]) położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem G4 UZ,KS — teren bazy transportu Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego i pralni dla obsługi urządzeń służby zdrowia. W chwili obecnej ww. działki położone są na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [..] uchwalony uchwałą nr XXXVI/761/13 Rady Miasta z dnia 27 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 2 stycznia 2014 r., poz. 1). W planie tym działki nr [..]-[..] położone są w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 13 PU - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, zabudowa usługowa. Ponadto, zgodnie z załącznikiem graficznym do planu obowiązującego od 20 grudnia 1994 r. do końca 2003 r., pozyskanym z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego, obejmującym swym zakresem ww. strefę ochronną, cała działka nr [..] znajdowała się w jej granicach.

Prezydent wskazał również, że wywłaszczona działka ulegała wielu przekształceniom geodezyjnym i obecnie stanowi część działek nr: [..]-[..], które stanowią własność Województwa. Działki objęte wnioskiem o zwrot oznaczone nr: [..]-[..] otrzymały kolejno nr: [..]-[..]. Działki nr [..] i [..] objęte są odrębnymi postępowaniami.

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2015 r. Prezydent ustalił, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, w zakresie wywłaszczonej działki nr [..], stanowią: w jej północno-wschodniej części (znajdującej się wewnątrz ogrodzenia przebiegającego w połowie działki) wyasfaltowany plac i drogę wewnętrzną, wzdłuż których znajdują się krawężniki i urządzona zieleń (m.in. trawniki). Pozostała część posiada utwardzoną nawierzchnię, przy której zlokalizowane są lampy oświetleniowe. W części, tj. znajdującej się przed ogrodzeniem (teren między ul. R. a ogrodzeniem), przedmiotowa działka porośnięta jest dziką trawą i krzewami, a przez jej środek (w zakresie działki oznaczonej obecnie nr [..]) poprowadzona jest napowietrzna linia energetyczna przebiegająca do rozdzielni energetycznej znajdującej się na działce sąsiedniej.

W konsekwencji, Prezydent stwierdził, że realizacja celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie nastąpiła w latach 80-tych i podkreślił, że strefa ochronna co do zasady służy ograniczeniu form i sposobów korzystania z obszarów przyległych do jakiegoś obiektu lub obszaru, z tej przyczyny, że jest to konieczne lub potrzebne dla prawidłowego funkcjonowania tego obiektu lub obszaru. W przedmiotowej sprawie zabezpieczenie terenu wokół A. poprzez ustanowienie strefy ochronnej o szerokości 500 m, było niezbędne do prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania przedsiębiorstwa.

Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2017 r. odwołanie wnieśli J. P., A. B., A. P. i D.P., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem skarżących decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:

a) wydanie decyzji na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego, w tym w szczególności przy braku promesy Wojewody na nabycie przez A. od J. i Z. P. działki gruntu nr [..] obszaru 3200 m2, przeznaczonej dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb – linia zasilająca 110 kV za cenę 69 120 zł;

b) ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w celu ustanowienia strefy ochronnej wokół A., co pozostaje w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego;

c) ustalenie, że co do przejętej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, co pozostaje w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego;

d) ustalenie, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika jego realizacja;

e) przeniesienia na stronę postępowania negatywnych konsekwencji niemożności zebrania przez organ wyczerpującego materiału dowodowego na okoliczność celu przejęcia nieruchomości i jego realizacji, i nierozstrzygnięcie powstałych wątpliwości na korzyść strony.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 25 maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 26 stycznia 2017 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że analiza aktu notarialnego z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [..] na rok 1979, i dołączonych do niego dokumentów (tj. pismo Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 13 października 1971 r., wyrażające zgodę na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych klas V i VI pod budowę fabryki farb i lakierów, promesa Wojewody na nabycie przez A. działki nr [..] obszaru 3200 m2 przeznaczonej dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb – linia zasilająca 110 kV, decyzja z dnia 22 czerwca 1972 r., nr [..], wydana przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego zatwierdzająca plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji fabryki farb okrętowych w G. wraz z planem zagospodarowania tejże fabryki oraz prawomocna decyzja z dnia 22 czerwca 1973 r., nr [..], zatwierdzająca plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji fabryki farb w G. wraz z pismem Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 17 września 1976 r. dotyczące strefy ochronnej i uciążliwości A. uzgodnionej z planem zagospodarowania tejże fabryki) wskazuje, że nieruchomość położona w G. oznaczona jako działka nr [.] o pow. 3200 m2, została przejęta na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w celu realizacji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, i jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej. Wojewoda zauważył przy tym, że wywłaszczenia dokonano w 1979 r., co determinuje do szerszej interpretacji celu jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym. Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji ustalił cel wywłaszczenia jako ustanowienie na nieruchomości strefy ochronnej dla A., co w ocenie Wojewody jest błędem, gdyż ustanowenie strefy ochronnej jest możliwe w rzeczonym przypadku, wyłącznie dla A. (inwestycja główna) i jest z nią nierozerwalnie związana. Dlatego biorąc pod uwagę materiał dowodowy oraz treść aktu wywłaszczeniowego, że prawidłowe i spójne określenie celu wywłaszczenia stanowi potrzeba realizacji inwestycji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej.

Dalej, Wojewoda wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy bezspornie wskazuje, iż A. zostało powołane aktem erekcyjnym - zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia 9 lipca 1976 r., w wyniku połącznia trzech przedsiębiorstw w skład których weszło A. w G. przy ul. C., którego budowa rozpoczęła się w 1976 r. W związku z czym formalnie zaczęła funkcjonować z dniem jej powołania, mimo iż zakład był w budowie. Z analizy wynika również, iż budowa fabryki realizowana była etapami i od połowy lat 70 aż do początku lat 90 realizowano rożne inwestycje na terenie przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo formalnie oraz faktycznie istniało oraz prowadziło działalność od momentu rozpoczęcia realizacji jej budowy.

Wojewoda zauważył, że dla prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa przewidziano niezbędność jego zasilania oraz ochrony środowiska przed niekorzystnym wpływem jego działalności. Na potwierdzenie tego, jak wskazał, w aktach sprawy znajdują się liczne dokumenty projektowe, planistyczne, opinie, decyzje, pisma, założenia techniczne, mapy, itp., dotyczące budowy linii elektroenergetycznej 110 kV (GPZ) oraz zagospodarowania strefy ochronnej dla A. (w budowie). Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, iż działka nr [..] objęta była projektem technicznym budowy "Linii 110 kV Zasilanie FFO" symbol [..], z marca 1974 r., gdzie widnieje w wykazie gruntów. Natomiast m.in. z mapy pt. "A. - Plan zasilania zakładu 1:5000" z 1973 r., wynika, iż linia napowietrzna przebiega przez teren wywłaszczonej działki i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu GPZ (głównego punktu zasilania przedsiębiorstwa). Z mapy tej również wynika, iż teren całej działki nr [..] leży w obrębie przewidzianym i opisanym jako "strefa ochronna zakładu R-500 m".

Dlatego też, zdaniem Wojewody, przedmiot wywłaszczenia działki nr [..] był szerszy aniżeli wyłącznie część terenu strefy ochronnej przedsiębiorstwa. Szeroko pojęty proces realizacji budowy i funkcjonowania A., z racji faktu, iż już w trakcie budowy, była ona działającym przedsiębiorstwem, potrzeby i dynamika adaptacji oraz realizacja funkcji własnych, wymagała realizacji procesów inwestycyjnych i formalno-prawnych zagospodarowania przestrzeni niezbędnej do jej funkcjonowania. Do warunków inwestycyjnych zaliczyć należy procesy budowy, w tym zasilania zakładu, a do procesów formalno-prawych, chociażby wymogi bezpieczeństwa, sanitarne czy środowiskowe.

Wojewoda stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że cel przejęcia terenu działki nr [..] w pełni mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia i został zrealizowany. Bezspornym jest bowiem, że A. była formalnie oraz fizycznie funkcjonującym zakładem, GPZ wraz z siecią zasilającą powstała i służyła celom przedsiębiorstwa a ustanowienie strefy ochronnej zostało zrealizowane na podstawie i zgodnie z wymaganiami formalno-prawnymi, zgodnie z planami realizacyjnymi, planami zagospodarowania czy opiniami sanitarnymi. Zagospodarowanie terenu wywłaszczonej działki (oznaczonej w wywłaszczenia nr [..]) wskazuje na funkcjonalne powiązanie jej z potrzebami działalności fabryki w chwili jej wywłaszczenia. Wskazuje na to przeprowadzona analiza oraz zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. Zdaniem Wojewody, do realizacji celu wywłaszczenia doszło bezpośrednio w chwili wywłaszczenia, gdyż w momencie przejścia prawa własności nieruchomości zostały spełnione warunki formalno-prawne funkcjonowania obszaru ochronnego a teren działki został włączony do terenu przedsiębiorstwa jako część tego obszaru, który to również mógł być wykorzystywany dla potrzeb budowy linii elektroenergetycznej czy innych potrzeb realizacji budowy czy działalności przedsiębiorstwa, gdyż takie funkcje mieszczą się w celu wywłaszczenia określonym przez Wojewodę. Ustanowienie strefy ochronnej A. spełnia przesłankę realizacji celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona była zbędna już 1983 r. na cel na jaki ją przejęto, gdyż decyzją nr [..] z dnia 7 marca 1983 r. o przekazaniu terenu państwowego w użytkowanie, przekazano na rzecz Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego działkę nr [..] (powstała w wyniku podziału działki [..] na działki nr: [..] i [..]) oraz jak wynika z pisma z dnia 22 października 1986 r., nastąpiło zrzeczenie się prawa zarządu działki nr [..], Wojewoda zgodził się ze skarżącymi, że z powyższego wynika, że działka w dwóch etapach stała się ostatecznie zbędna dla przedsiębiorstwa lecz stało się po uprzednim zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Jeżeli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Tym samym, bez znaczenia jest dla sprawy zmiana funkcji terenu wywłaszczonej działki nr [..] (w zakresie obejmującym przedmiot niniejszego postępowania, tj. ograniczony do terenu części działek nr [..] i nr [..] i całej działki nr [..], w granicach wywłaszczonej ww. działki), gdyż cel na jaki została wywłaszczona cała nieruchomość został na jej terenie zrealizowany.

Konkludując, Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2017 r. odpowiada prawu w części dotyczącej zasadności odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, popartymi orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której zrealizowano cel jej wywłaszczenia określony w akcie wywłaszczeniowym.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący domagali się uchylenia jej w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewystarczająco dokładne ustalenie przez Wojewodę stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego Wojewoda błędnie ustalił cel wywłaszczenia, a następnie, że cel ten został zrealizowany, co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości;

2. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości w całości oraz w części.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 18 września 2020 r. uczestnicy postępowania P.P., A. K., G. R., E. P. i S. P. wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewody z dnia 25 maja 2020 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 26 stycznia 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane decyzje wydane zostały przez orzekające organy po rozpoznaniu wniosku skarżących, którzy domagali się zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. C. oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 3200 m2, wywłaszczonej od ich poprzedników prawnych – J. i Z. P. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego – umowy sprzedaży z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [..] na rok 1979 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64).

Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

W tych okolicznościach, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, żądanie skarżących należało rozpoznać w trybie art. 136 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powołanej regulacji wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

W świetle powyższego obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, na jaki cel nieruchomość objęta wnioskiem skarżących została wywłaszczona, a następnie czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości lub ich części stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany.

W ocenie Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez orzekające organy ocena celu, na jaki nieruchomość – działka nr [..] o powierzchni 3200 m2 położona w G. przy ul. C., została wywłaszczona, budzi wątpliwości co do jej prawidłowości.

Organ I instancji wskazał, że nieruchomość ta została wywłaszczona pod ustanowienie strefy ochronnej (o szerokości 500 m) wokół A. z uwagi na uciążliwość związaną z jej funkcjonowaniem. Ocenę swoją organ oparł na: planie ogólnym realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji A., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 1973 r., nr [..], nr [..], zgodnie z którym strefa ochronna mająca powstać wokół A. swym zakresem miała obejmować 300 m od granic zakładu. Organ I instancji odwołał się także do zaktualizowanego planu realizacyjnego – projektu zagospodarowania terenu z marca 1974 r., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 17 czerwca 1974 r., nr [..], nr [..], oraz załączonej do niego opinii sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 maja 1973 r., zgodnie z którymi wokół terenu A. winna być zachowana strefa ochronna o szerokości 300 m i 500 m zgodnie z poz. 92, 72, 277 załącznika do zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej w sprawie szerokości stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przez zanieczyszczaniem (Mon. Pol. z 1967 r., nr 32, poz. 152). Organ I instancji odwołał się także do mapy stanowiącej załącznik do zaktualizowanego planu realizacyjnego, która przedstawia zakres strefy ochronnej przewidzianej wokół zakładu farb, która wynosi 500 m. Prezydent powołał się także na informację o terenie nr [..] z dnia 15 stycznia 1980 r., wydaną przez Prezydenta Miasta w sprawie urządzenia w jej zakresie przyzakładowych ogródków działkowych pracowników A., zgodnie z którą "teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki". Jednocześnie, po przeanalizowaniu mapy stanowiącej załącznik do ww. informacji, przedstawiającej zakres strefy ochronnej i inwentaryzację szczegółową zieleni w niej się znajdującej, a także w oparciu o mapę sporządzoną przez biegłego geodetę poprzez naniesienie na przytoczony załącznik granic wywłaszczonej działki nr [..], Prezydent stwierdził, że działka nr [..] w całości znajdowała się w strefie ochronnej fabryki farb.

Z kolei, zdaniem Wojewody, wywłaszczona nieruchomość została przejęta w celu realizacji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej. Wojewoda wskazał przy tym, że z dokumentów projektowych i planistycznych wynika, że działka nr [..] objęta była projektem budowy "Linii 110 kV Zasilanie FFO" symbol [..]. Oceny tej Wojewoda dokonał powołując się na materiał dowodowy uwzględniony w tym zakresie przez organ I instancji oraz odwołując się do analizy aktu notarialnego z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [..] na rok 1979, i dołączonych do niego dokumentów tj. pisma Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 13 października 1971 r., wyrażającego zgodę na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych klas V i VI pod budowę fabryki farb i lakierów, promesy Wojewody na nabycie przez A. nr [..] obszaru 3200 m2 przeznaczonej dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb – linia zasilająca 110 kV, decyzji z dnia 22 czerwca 1972 r., nr [..], wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji fabryki farb okrętowych w G. wraz z planem zagospodarowania tejże fabryki oraz prawomocnej decyzji z dnia 22 czerwca 1973 r., nr [..], zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji fabryki farb w G. wraz z pismem Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 17 września 1976 r. dotyczące strefy ochronnej i uciążliwości A. uzgodnionej z planem zagospodarowania tejże fabryki.

Wojewoda dokonał zatem szerszej interpretacji celu wywłaszczenia działki nr [..] niż organ I instancji, podkreślając, że stworzenie strefy ochronnej A. mieści się w określonym przez niego celu szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów i jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej.

Zauważyć przy tym należy, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Cel wywłaszczenia winien być interpretowany ściśle, a nie w sposób dorozumiany, czy rozszerzająco. Dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawnej z art. 137 u.g.n. wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości i zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 311/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Niewątpliwie, zgodzić się przy tym należy z Wojewodą, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1454/14, LEX nr 2066127). Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże, w ocenie Sądu, z powołanych przez orzekające w sprawie organy dokumentów nie wynika w sposób jasny i konkretny, że działka nr [..] miała zostać wywłaszczona w celu realizacji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej, tak jak przyjął to Wojewoda. Oceny tej Wojewoda dokonał w odesłaniu do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, który na jego podstawie stwierdził, że przedmiotowa działka została wywłaszczona w celu stworzenia strefy ochronnej wokół A., a który to cel niewątpliwie może istnieć odrębnie od głównego przedmiotu, dla którego strefa ochronna miałaby zostać stworzona. Co istotne, przywołany przez organ I instancji materiał dowodowy odnosi się jedynie do przedmiotowej strefy ochronnej a nie do szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów. Z kolei, powołane przez Wojewodę dokumenty dołączone do aktu notarialnego z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [..] na rok 1979 r., jako mające potwierdzać ustalony przez niego cel wywłaszczenia, odnoszą się zarówno do budowy fabryki farb i lakierów, jak i do budowy linii zasilającej 110 kV a także do stworzenia strefy ochronnej fabryki farb w G. Tym samym, nie potwierdzają w sposób niewątpliwy ustalonego przez Wojewodę celu wywłaszczenia. Natomiast, ustalenie przez organ I instancji, że wywłaszczenie nastąpiło w celu ustanowienia strefy ochronnej wokół A. również nie znajduje konkretnego potwierdzenia w materiale dowodowym albowiem organ II instancji wskazał jednocześnie, że działka nr [..] objęta była projektem technicznym budowy "Linii 110 kV Zasilanie FFO" symbol [..].

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, nie można uznać, aby orzekające w sprawie organy w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości ustaliły cel wywłaszczenia działki nr [..].

Jednocześnie, z uzasadnień kontrolowanych decyzji, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, nie sposób konkretnie wywnioskować, czy przyjęty przez orzekające w sprawie organy cel wywłaszczenia (czy to strefa ochronna A. czy to realizacji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej) został na terenie byłej działki nr [..] faktycznie zrealizowany.

Żaden bowiem z powołanych przez orzekające w sprawie organy dokumentów nie wskazuje w sposób pewny i konkretny, że przyjęty przez orzekające w sprawie organy cel wywłaszczenia został zrealizowany na terenie byłej działki nr [..].

O realizacji celu wywłaszczenia nie świadczy bowiem powołany przez organ I instancji dokument "A. /w budowie/ w G. - ZTE zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., nr [..], opracowanym w oparciu o decyzję z dnia 17 czerwca 1974 r., nr [..], zgodnie z którym jedynie przewidziane było "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej". Nie świadczy o tym również informacja o terenie nr [..] z dnia 15 stycznia 1980 r., wydana przez Prezydenta Miasta w sprawie urządzenia w jej zakresie przyzakładowych ogródków działkowych pracowników A. i załączona do niej mapa, która wskazuje jedynie, że teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki a działka nr [..] w całości znajdowała się w strefie ochronnej. O realizacji celu wywłaszczenia nie mogą świadczyć również zapisy przywołanych przez orzekające w sprawie organy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jedynie wskazują jakie powinno być przeznaczenie terenu. Także, sam fakt budowania A. nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia przyjętego przez Wojewodę.

Wszystkie powołane w tym zakresie przez orzekające w sprawie organy dokumenty wskazują bowiem jedynie, że wokół A. miała powstać strefa ochronna, nie świadczą jednak o tym, że taka strefa powstała. Co więcej, sam organ I instancji wskazał, że nie udało się odnaleźć decyzji ustalającej strefę ochronną dla A.

Wątpliwości Sądu w zakresie realizacji celu wywłaszczenia wzbudziła ponadto okoliczność przekazania decyzją z dnia 7 marca 1983 r. terenu działki nr [..], powstałej z podziału działki nr [..], w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego. Okoliczność ta wskazuje bowiem, że cel wywłaszczenia musiałby być do tego czasu zrealizowany, na co zgromadzony w sprawie materiał w sposób nie budzący wątpliwości nie wskazuje. Co więcej, sam Wojewoda zgodził się ze skarżącymi, że nieruchomość wywłaszczona stała się ostatecznie zbędna na cel wywłaszczenia, wskazując właśnie na powyższą decyzję i zrzeczenie się prawa zarządu.

Ponadto, Sąd zauważa, że orzekające w sprawie organy, nie wykazały w sposób precyzyjny identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie a tym samym nie można w sposób pewny ustalić, jakie konkretnie części obecnie istniejących działek obejmuje wywłaszczona działka nr [..]. Powyższe wymaga doprecyzowania, tym bardziej, że organ I instancji w wydanej decyzji orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o powierzchni 3200 m2, w zakresie dotyczącym części obecnych działek o nr [..] i [..] oraz całej obecnej działki nr [..], nie określając i nie konkretyzując części działek nr [..] i [..], jakiej decyzja dotyczy.

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, iż zarówno zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie staroty z zakresu administracji rządowej zapadły przedwcześnie bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć zaś należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Powyższych wymogów nie spełnia postepowanie przeprowadzone zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji.

Ponadto należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tego wymogu również nie spełniono wydając decyzje w sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy, zgodnie z wymogiem art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.