Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 81/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych W. S.A. [...] i Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 431/16 w sprawie ze skargi K. D. i L. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 431/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. S.A. pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu, z wyłączeniem podziemnego uzbrojenia terenu i zjazdów z drogi publicznej [...].

W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ocenił podnoszone przez skarżących kwestie w tym związane z wysokością projektowanego budynku oraz odprowadzaniem wód opadowych z działki inwestora do kanalizacji deszczowej. Ponadto postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Prezydent W. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, we wskazanym zakresie, złożonego projektu budowlanego w terminie do dnia 12 października 2015 r. W dniu 8 października 2015 r. pełnomocnik inwestora przedłożył uzupełniony projekt budowlany, a także złożył dodatkowe wyjaśnienia.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycji zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie parametrów wysokościowych, tj. ilości kondygnacji i wymiaru pionowego budynku mierzonego od poziomu terenu. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że plan miejscowy, wprowadzając ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu 1MW-MN, przewidujące dopuszczalną liczbę kondygnacji i wysokość budynków. Zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 1-4 planu miejscowego, liczba kondygnacji naziemnych budynków poza wydzieleniem wewnętrznym "D" nie może być większa niż pięć, a w wydzieleniu wewnętrznym "D" nie może być większa niż cztery, z tym że w pasie szerokości 30 m wzdłuż ul. [...], poza wydzieleniem wewnętrznym "D", piątą kondygnację naziemną budynków dopuszcza się wyłącznie w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 60° i wysokości ścianki kolankowej nie większej niż 1,2 m, a w wydzieleniu wewnętrznym "D" czwartą kondygnację naziemną budynków dopuszcza się wyłącznie w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 60° i wysokości ścianki kolankowej nie większej niż 1,2 m. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z § 2 pkt 4 planu miejscowego, pod pojęciem kondygnacji naziemnej należy rozumieć kondygnację, której nie mniej niż połowa wysokości w świetle, co najmniej z jednej strony budynku, znajduje się powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każda, usytuowana nad nią kondygnacja. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że powyższe wymagania planu miejscowego zostały zachowane. W budynku "I" (usytuowanym poza wydzieleniem wewnętrznym "D" i pasem szerokości 30 m wzdłuż ul. [...]) przyjęto 5 kondygnacji naziemnych. W budynku "H" przewidziano z kolei 3 segmenty "HA", "HB" i "HC". Segment "HA" usytuowany jest poza wydzieleniem wewnętrznym "D", ale w pasie szerokości 30 m wzdłuż ul. [...], w związku z czym przyjęto w nim 5 kondygnacji naziemnych, z tym, że piątą kondygnację przewidziano w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych 30° i wysokości ścianki kolankowej 1,17 m. Segment "HB" usytuowany jest w wydzieleniu wewnętrznym "D" i w pasie szerokości 30 m wzdłuż ul. [...], w związku z czym przyjęto w nim maksymalnie 4 kondygnacje naziemne z tym, że czwartą kondygnację przewidziano w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych 30° i wysokości ścianki kolankowej 1,17 m. Segment "HC" usytuowany jest w wydzieleniu wewnętrznym "D" i częściowo w pasie szerokości 30 m wzdłuż ul. [...], w związku z czym przyjęto w nim 4 kondygnacje naziemne, z tym, że czwartą kondygnację przewidziano w poddaszu o nachyleniu wszystkich połaci dachowych 30° i wysokości ścianki kolankowej 0,6 m. Odnosząc się do wysokości budynków, to zgodnie z § 5 pkt 2 planu miejscowego, wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 18 m, z tym, że zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego w wydzieleniu wewnętrznym "D" wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 15 m. Wobec powyższego, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że lokalny prawodawca w planie miejscowym posługuje się zarówno poziomem terenu w odniesieniu do poziomu projektowanego lub urządzonego (zob. § 2 pkt 4 planu miejscowego), jak również do poziomu terenu bez wskazania, czy należy go odnosić do poziomu istniejącego lub zastanego, czy projektowanego lub urządzonego (zob. § 5 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego). Ponadto powołując się na zasadę wolności zabudowy wynikającą z art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ II instancji, uznał, że w przedmiotowej sprawie nie jest zabronione zwymiarowanie wysokości projektowanego budynku od projektowanego najniższego poziomu terenu, wynoszącego wokół planowanych budynków 124,92 m n.p.m. Z kolei w takim przypadku wysokość budynku "H" będzie wynosiła 17,5 m (142,42 m n.p.m.) poza wydzieleniem wewnętrznym "D" i 14,69 m (139,61 m n.p.m.) w wydzieleniu wewnętrznym "D", a wysokość budynku "I" będzie wynosiła 15,36 m (140,28 m n.p.m.), a zatem wysokość planowanych budynków jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego w tym zakresie.

Organ ocenił również zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), niedoszukując się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. W tym zakresie oceniał m.in. podnoszoną kwestię wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżących (w odniesieniu do przyszłej zabudowy ich nieruchomości) oraz zalewania wodami opadowymi i roztopowymi sąsiedniej działki nr [...], której właścicielami są skarżący. Wojewoda wskazał, że odległość pomiędzy projektowanymi budynkami, a granicą z działką nr [...] wynosi od 10,04 m do 10,65 m (zob. rys. nr ZT-1). W pasie tym przewidziano realizację dwóch skarp (mniejszej w odległości 0,17 m od granicy działki nr [...] i większej przy projektowanym budynku; nachylenie 1:1,5 w kierunku działki nr [...]), a także drogi przeciwpożarowej (o szerokości 4 m) i chodnika (o szerokości 1,5 m) o nachyleniu 2% w kierunku działki nr [...] (zob. przekrój konstrukcyjny nr 6 na rys. nr D-l). Co ważne we wskazanym wyżej pasie gromadzone będą wody opadowe i roztopowe nie z całego terenu działki nr [...], lecz tylko ze wskazanego wyżej pasa (zob. uwagi zawarte w załączniku nr 2.2. do pisma odwołujących się z dnia 19 lutego 2016 r.). W ocenie organu II instancji, z samego faktu wykonania powyższych skarp nie można jednak wywodzić wniosku, że wypiętrzenie terenu na działce nr [...] doprowadzi do zmiany spływu wód opadowych i roztopowych w ten sposób, że będą one kierowane na teren działki nr [...] (a nie działki nr [...], jak wskazano w treści załącznika nr 2.1. do pisma odwołujących się z dnia 19 lutego 2016 r.). Jeśli chodzi o przyjęte przez projektantów obliczenia bilansu wód opadowych i roztopowych, to nie są one kwestionowane przez odwołujących się (oraz autorów opinii będących załącznikami do pisma z dnia 19 lutego 2016 r.), w przeciwieństwie do możliwości chłonnych drogi pożarowej i chodnika (w tym zakresie podnoszone są kwestie związane z zabrudzeniem mułem i błotem drogi pożarowej, a także zamarznięcie gruntu w okresie zimowym). W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść projektu budowlanego (w szczególności rys. nr D-l i zawarty w nim opis konstrukcji nawierzchni drogi przeciwpożarowej) oraz pismo projektanta przedmiotowego zamierzenia w specjalności drogowej, z dnia 1 lutego 2016 r., w którym wskazano, że projektowana konstrukcja drogi przeciwpożarowej jest konstrukcją chłonną, należącą do typu nawierzchni przepuszczalnych (w tym zakresie opisano projektowane warstwy nawierzchni drogi przeciwpożarowej). W ocenie organu odwoławczego, mając na względzie szerokość pasa pomiędzy projektowanymi budynkami, a działką nr [...], a także sposób zagospodarowania i wykonania tego pasa, nie ma uzasadnionych podstaw, by kwestionować stanowisko osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, co do tego, że zamierzenie nie doprowadzi do kierowania wód opadowych i roztopowych na teren działki nr [...]. Projektant w tym zakresie, w ramach odpowiednich zabezpieczeń, przewidział przeciwspadek terenu przy granicy z działką nr [...] w pasie o szerokości 0,17 m o nachyleniu 3% w kierunku działki nr [...], a także obustronne obrzeże betonowe jezdni przeciwpożarowej.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.). Został też uzgodniony bez uwag lub bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych. Dołączono do niego również opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego, projekt geotechniczny i dokumentację geologiczno-inżynierską. Wskazano, że projekt budowlany posiada oświadczenie projektantów i sprawdzających o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, a w aktach sprawy znajdują się także potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie uprawnień budowlanych oraz zaświadczeń właściwych izb samorządów zawodowych, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy, aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia.

Odnosząc się z kolei do wskazanej w odwołaniu kwestii wybudowania przez inwestora drogi od działki nr [...] do skrzyżowania z ul. [...], organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 63 § 2 w związku z art. 61 § 1 K.p.a., w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, przedmiot postępowania zostaje wyznaczony przez treść żądania strony. W związku z powyższym należy stwierdzić, że to inwestor wyznacza zakres żądania i wykluczone jest działanie w tym zakresie organu administracji architektoniczno-budowanej z urzędu.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i formułując zarzuty dotyczące wysokości przedmiotowej inwestycji i odprowadzania wód, co w ocenie skarżących ma świadczyć o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Za nieuwzględnieniem skargi opowiedział się w piśmie procesowym złożonym w dniu 30 sierpnia 2016 r. również inwestor.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 431/16, uwzględniając skargę, wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, jakkolwiek zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonały interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych na mocy uchwały Rady Miejskiej [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pomiędzy ulicami [...] ([...]), jednakże wyników tej wykładni nie można uznać za prawidłowe.

Prezentowana przez organ analiza planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie interpretacji § 5 pkt 2 planu miejscowego prowadzi do błędnych ustaleń. W przepisie tym unormowano, że cyt: "wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż 18 m, z zastrzeżeniem pkt 3 oraz o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej." Problem w tym wypadku polega na odmiennym rozumowaniu przez organ (a także inwestora) pojęcia "poziom terenu" od tego jaki prezentują skarżący.

Według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy/gminnego normodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej (por. orzeczenia TK: z 28.05.1986 r. U 1/86, z dnia 5.11.1986 r., U 5/86 oraz SN z 22.101992 r. III CRN 50/92 – OSNCP 1993, z. 10, poz.181).

Ustalając zatem znaczenie i zakres pojęciowy wyrażeń używanych w § 5 planu miejscowego, należy zwrócić uwagę na przepis § 5 pkt 4, gdzie normodawca gminny posługuje się pojęciem "poziom terenu przy budowli", a wcześniej w § 2 pkt 4 pojawia się pojęcie "poziom projektowanego i urządzonego terenu". Tak zredagowane przepisy planu miejscowego jednoznacznie wskazują, że mamy do czynienia z różnym znaczeniem tego terminu (poziom terenu) zamieszczonym we wskazanych przepisach. Gdyby zatem zamiarem Rady Miejskiej W. było ustalenie w § 5 pkt 2 planu miejscowego sposobu pomiaru pionowego budynku lub budowli przekrytej dachem mierzonego od "poziomu terenu projektowanego lub urządzanego", to niewątpliwie w taki właśnie sposób zapisano by w tym przepisie. Tymczasem, Rada posługując się pojęciem "poziom terenu" (zresztą kilkakrotnie w treści planu, w ocenie Sądu odniosła jego znaczenie do stanu faktycznego, jaki występował w chwili podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego opisanego powyżej. Podkreślenia wymaga, że kształtowanie przez ustalenia planów miejscowych harmonijnych całości terenów zabudowanych na tle otaczającego krajobrazu, w tym istniejącej zabudowy wymaga przede wszystkim przewidywania i sprawdzenia skutków każdego ustalenia kompozycyjnego (architektonicznego) w konkretnej sytuacji, realnej przestrzeni i istniejącym w chwili trwania prac planistycznych stanie faktycznym.

Jednym z najsilniej kształtujących przestrzeń i jego estetykę parametru zabudowy, jest wysokość zabudowy. Organ uchwalający plan miejscowy przewiduje bowiem, jak w przyszłości będzie kształtowała się wysokość zabudowy na danym terenie na skutek realizacji inwestycji w oparciu o ten plan. Nie można bowiem zgodzić się z tym, jak tego chce inwestor, a organy obu instancji uznają to za prawidłowe, że to w istocie autor projektu budowlanego (wg sugestii inwestora) może dowolnie ustalać w projekcie poziom terenu i dopiero od tak zaprojektowanego poziomu mierzona jest wysokość budynku. Przy interpretacji § 5 pkt 2 zaprezentowanej przez organ, to inwestor decydowałby faktycznie jak ma kształtować się wysokość zabudowy na określonym terenie, a nie rada gminy. Nie na tym bowiem polega wolność budowlana, o której pisze organ odwoławczy. Ponadto także istota planu miejscowego wymusza określony kierunek wykładni przepisów planu. Dlatego zdaniem Sądu, wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem mierzony od poziomu terenu, to taki który odnosi się do naturalnego, istniejącego w czasie uchwalania planu miejscowego poziomu terenu. Tak rozumiana w istocie wysokość zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w istniejącej przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Potwierdzenia tego stanowiska należy też poszukiwać w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wskazywał na kwestie oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie oraz równą dla wszystkich ochronę prawną własności i innych praw majątkowych.

Odnośnie natomiast zarzutu zacienienia działki skarżących, Sąd zauważył, że Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze nie przewidują wprost ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie związane z zacienianiem pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. Niemniej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają zastosowanie do wszystkich budynków i związanych z nimi urządzeń usytuowanych na działkach budowlanych oraz do zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę, co ma zapewnić spełnienie wymagań wymienionych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie mógł znaleźć zastosowanie § 13 rozporządzenia. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z jego treści, skoro wskazuje on na konieczność przeprowadzenia konkretnych obliczeń w odniesieniu do określonego, istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego niezbędnego elementu nie można obliczyć odległości projektowanego budynku od budynku, który w niniejszej sprawie nie istnieje. Powyższe rozważania należy odnieść analogicznie także do § 60 ww. rozporządzenia.

W wytycznych dla organu wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, obowiązany będzie wziąć pod uwagę, oprócz wyżej poczynionych przez Sąd uwag także przedłożone na etapie postępowania odwoławczego wszystkie opinie wraz z załącznikami w przedmiocie odprowadzania wód deszczowych z działki nr [...], a także dotyczącego zagrożenia zalewania działki nr [...] (omyłkowo wskazywanych we wszystkich opracowaniach jako działka [...]) stanowiącej własność skarżących.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 14 ust. 3 pkt 8 w zw. z § 5 pkt 2 ww. planu miejscowego. Jako, że zarzut naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego jest najdalej idący, bowiem stwierdza, że przedłożony projekt budowlany sporządzony został z naruszeniem planu miejscowego, co oznacza wadliwość materialną decyzji), a jednocześnie wskazane naruszenia miały wpływ na wynika sprawy, to przedwczesnym byłoby wypowiadanie się co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli W. S.A. oraz Wojewoda [...].

Wymieniona wyżej Spółka w swojej skardze kasacyjnej sformułowała zarzuty oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób, że Sąd oddala skargę uczestników postępowania (skarżących w postępowaniu przed Sądem I instancji) i rozstrzyga o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- § 5 pkt 2 planu miejscowego polegające na błędnej wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "poziom terenu" i przyjęcie, że pomiar pionowy budynku lub budowli przykrytej dachem nie może być dokonywany od "poziomu terenu projektowanego lub urządzonego";

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymiaru budynków.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo że organy administracji dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części zawierającej wskazanie co do dalszego postępowania odnośnie odprowadzania wód deszczowych z działki nr [...], a także dotyczącej zagrożenia zalewania działki nr [...], stanowiącej własność uczestników postępowania, mimo że przedłożone na etapie postępowania odwoławczego opinie uczestników postępowania były już przedmiotem oceny Wojewody [...];

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi uczestników postępowania (skarżących w postępowaniu przez Sądem I instancji) pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Wojewoda w swojej skardze kasacyjnej sformułował zarzut oparty na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę wydanego przez Sąd I instancji przez oddalenie skargi strony skarżącej w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w przypadku uznania przez Sąd braku podstaw do wydania wyroku reformatoryjnego o uchylenie wyroku Sądu I Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 pkt 2 planu miejscowego przez jego błędną wykładnię, i przyjęcie, że określony w nim, dopuszczalny maksymalny wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem na terenie objętym planem, wynoszący 18 m, należy mierzyć od poziomu terenu na danej działce, istniejącego w dniu uchwalenia planu miejscowego, co skutkowało błędnym uznaniem, iż zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przez "poziom terenu" należy rozumieć poziom gruntu określony w projekcie budowlanym pod potrzeby danej inwestycji i dlatego dopiero od poziomu określonego w tym projekcie, należy mierzyć wskazany w ww. przepisie, wymiar pionowy budynku, co prowadzi do wniosku, iż projekt budowlany jest zgodny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego, a także zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego zawarte w skradze kasacyjnej ww. Spółki.

W obu skargach kasacyjnych trafnie zarzucono, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, dokonał błędniej wykładni § 5 pkt 2 planu miejscowego w zakresie użytego w tym przepisie przez lokalnego prawodawcę pojęcia "poziom terenu". Wskazywana przez Sąd I instancji okoliczność, że w § 2 pkt 4 plan miejscowy wskazuje na "poziom projektowanego lub urządzonego terenu" nie oznacza, że plan miejscowy posługuje się pojęciem "poziomu terenu" w dwóch różnych znaczeniach. Zasadniczo wysokość zabudowy plan miejscowy kształtuje w odniesieniu do wymiaru pionowego mierzonego od poziomu terenu nie więcej niż 18 m. Jednak ten sam przepis w ww. zakresie dopuszcza wyjątki (§ 5 pkt 2 planu miejscowego). Co prawda, plan miejscowy nie zawiera własnej definicji "poziomu terenu", jednak nie oznacza to, że tego pojęcia nie wyjaśnia, ponieważ w § 2 pkt 4, definiując pojęcie "kondygnacji naziemnej", która służy kształtowaniu przez plan miejscowy także parametru wysokościowego, wskazuje na "poziom projektowanego lub urządzonego terenu". Należy też wskazać, że plan miejscowy najpierw w słowniczku (§ 2) wskazuje na "poziom projektowanego lub urządzonego terenu", a następnie w późniejszym przepisie (§ 5) posługuje się pojęciem "poziomu terenu" bez innego wyraźnego wskazania, jak należy to pojęcie rozumieć. To spostrzeżenie powinno zatem wskazywać określony kierunek wykładni użytych w tekście planu miejscowego pojęć. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia aby racjonalny lokalny prawodawca w odniesieniu do parametrów wysokościowych różnicował sposób ich ustalania, tj. albo od poziomu terenu z daty uchwalenia planu albo od poziomu projektowanego lub urządzonego terenu. Prawdziwość postawionej powyżej tezy potwierdza dalsza treść planu miejscowego, która określa szczegółowe ustalenia dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. W odniesieniu do tego terenu, zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 1 w związku z § 5 pkt 2 planu miejscowego, dodatkowym parametrem określającym wysokość zabudowy (poza wskazaną wysokością nie więcej niż 18 m) jest liczba kondygnacji naziemnych budynków, która nie może być większa niż pięć. Jednocześnie przepis ten przewiduje wyjątki, które także odnoszą się do parametru wysokościowego z uwzględnieniem kondygnacji naziemnych i dodatkowo w odniesieniu do wydzielenia wewnętrznego A i D – poza parametrem, który wymaga uwzględnienia ilości kondygnacji (§ 14 ust. 3 pkt 2 plan miejscowy dopuszcza piątą kondygnację naziemną) – wskazuje parametr z uwzględnieniem wysokości nie większej niż 15 metrów (§ 14 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że plan miejscowy różnicuje znaczenie tego samego pojęcia "poziomu terenu" na potrzeby ustalania parametrów wysokościowych, tj. ilości kondygnacji naziemnych oraz wymiaru pionowego budynku, w sytuacji gdy jednocześnie oba rodzaje parametrów wysokościowych służą kształtowaniu zabudowy i zagospodarowania danego terenu dla tych samych budynków. W innym wypadku, istniałby problem z ustaleniem dopuszczalnej wysokości zabudowy dla tego samego projektowanego budynku, ponieważ z jednej strony w odniesieniu do ilości kondygnacji uwzględnieniu wymagałby poziom projektowego lub urządzonego terenu; zaś z drugiej – poziom terenu rozumiany przez Sąd I instancji jako "poziom terenu naturalnego z daty uchwalenia planu miejscowego", w sytuacji gdy plan miejscowy tego pojęcia w taki sposób nie definiuje. Okoliczność, że plan miejscowy kilkukrotnie posługuje się pojęciem "poziom terenu" w żaden sposób nie uzasadnia stanowiska jakoby chodziło o stan faktyczny, jaki występował na danym terenie w chwili uchwalenia planu miejscowego. Wskazywana przez Sąd harmonijność zabudowy na tle krajobrazu nie oznacza konieczności odzwierciedlenia takiej samej zabudowy terenu. Sam plan miejscowy tego nie wymaga, ponieważ ustala parametr zabudowy do określonej wysokość, a więc dopuszcza zabudowę o zróżnicowanej wysokości. Ponadto wbrew ocenie Sądu, na podstawie ww. przepisów planu brak jest podstaw do przyjęcia, że to inwestor będzie mógł dowolnie ustalać w projekcie poziom terenu i dopiero od tej wysokości mierzyć wysokość budynku, ponieważ zasadniczo zmiana rzędnej terenu nie ingeruje w porządek planistyczny, a więc – prawny, jaki ustala plan miejscowy, co należy odróżnić od zmiany stanu faktycznego, który na przestrzeni lat może ulegać zmianom, w tym przez podwyższenie rzędnej terenu. Na przeciwne wnioski nie pozwala zatem istota planu miejscowego, ponieważ o ile plan miejscowy nie określa w tym zakresie wymogów, o tyle nie można wykluczyć możliwości podwyższenia wysokości rzędnej terenu. W odniesieniu zaś do wskazywanego przez Sąd I instancji kierunku wykładni planu miejscowego należy podnieść, że mamy do czynienia z aktem prawnym, który wpisuje się w powszechnie obowiązujący system prawny (jako jedno z konstytucyjnych źródeł prawa). Wymaga zatem uwzględnienia zasad prawnych odnoszących się do obiektywnie obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli zatem plan miejscowy nie definiuje jakiegoś pojęcia, tj. w sposób prawny, jak np. w okolicznościach tej sprawy "poziomu terenu", to prawnego znaczenia użytego w planie miejscowym pojęcia należy poszukiwać właśnie w obiektywnie obowiązującym prawie. Legalna definicja "poziomu terenu" została zawarta w § 3 pkt 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosi się ona do rzędnych przyjętych "w projekcie", a ten z uwagi na rozwiązania architektoniczne może wiązać się z podwyższeniem terenu działki inwestora. Paragraf 3 pkt 17 ww. rozporządzenia dotyczący kondygnacji odwołuje się zaś do poziomu terenu przylegającego do budynku, która z kolei powinna zostać przyjęta w projekcie jako rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. Na uwagę zasługuje, że omawiane przepisy nie uwzględniają ewentualnego zróżnicowania terenu działki budowlanej, a jedynie odnoszą się do poziomu terenu przylegającego do budynku, co stanowi przyjęta, ale w projekcie, rzędna terenu.

Z powyższego wynika, że przepisy planu miejscowego w zakresie ustalania dopuszczalnej wysokości zabudowy nie są sprzeczne z ww. legalną definicją "poziomu terenu", ponieważ ich wykładnia pozwala na stwierdzenie, że użyte w planie miejscowym pojęcie "poziomu terenu" dotyczy poziomu projektowanego lub urządzonego terenu zasadniczo odpowiada definicji legalnej tego pojęcia jako przyjętej w projekcie rzędnej terenu w danym miejscu działki budowlanej. Dlatego zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia § 5 pkt 2 planu miejscowego zawierają usprawiedliwione podstawy, co czyni jednocześnie, że usprawiedliwione podstawy zawierają także zarzuty skargi kasacyjnej ww. Spółki dotyczące naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ponieważ w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji błędnie ocenił niezgodność projektowanej wysokości przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej ww. Spółki dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do wskazywana w wytycznych dla organu administracyjnego konieczności ponownej oceny materiału dowodowego w odniesieniu do wskazywanej przez skarżących kwestii kierowania wód z działki inwestora na teren działki skarżących o nr [...]. W sprawie bowiem oceniono konkretne rozwiązania projektowe, wskazując, że "z samego faktu wykonania skarp nie można jednak wywodzić wniosku, że wypiętrzenie terenu na działce nr [...] doprowadzi do zmiany spływu wód opadowych i roztopowych w ten sposób, że będą one kierowane na teren działki nr [...]. Ponadto brak jest podstaw by kwestionować stanowisko osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, co do tego, że zamierzenie nie doprowadzi do kierowania wód opadowych i roztopowych na teren działki nr [...]. Projektant w tym zakresie, w ramach odpowiednich zabezpieczeń, przewidział przeciwspadek terenu przy granicy z działką nr [...] w pasie o szerokości 0,17 m o nachyleniu 3% w kierunku działki nr [...], a także obustronne obrzeże betonowe jezdni przeciwpożarowej, która posiada nawierzchnię chłonną". W tym zakresie stanowisko organu zostało oparte na wyjaśnieniach projektanta i konkretnych rozwiązaniach projektowych, dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewoda poprzestał na własnej ocenie, że "z samego faktu wykonania skarp nie można jednak wywodzić, że wypiętrzenie terenu na działce nr [...] (działce inwestora – przyp. W.L.) doprowadzi do zmiany spływu wód opadowych i roztopowych w ten sposób, że będą one kierowane na teren działki [...]", co skarżący zarzucali w skardze zwykłej. Ponadto przedstawioną powyżej ocenę wypowiedziano z uwzględnieniem opinii, na które powoływali się skarżący, stanowiących załącznik do pisma z dnia 19 lutego 2016 r. (opinie: dra J. K. z dnia 15 lutego 2015 r. i dra hab. J. S. z dnia 6 lutego 2016 r.). A zatem oceniono, że "wyraźne" zastrzeżenia jakie zwierały ww. opinie nie dawały wystarczającej podstawy do podważenia prawidłowości rozwiązań projektowych w zakresie odprowadzania wód, w tym projektowanej chłonności drogi pożarowej. W skardze "zwykłej" skarżący zaś tej oceny nie podważyli. To bowiem wymagało wykazania, że przyjęte rozwiązania projektowe mają polegać na dokonaniu takiej zmiany naturalnego spływu wód opadowych, która będzie miała na celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...]. Z przyjętych przez projektanta rozwiązań technicznych nie wynika aby zmiana spływu wody na działce nr [...] miała na celu kierowanie wód na teren działki nr [...]. W projekcie przedstawiono dokładną budowę drogi pożarowej (jej kolejne warstwy) jako gwarantującej określoną chłonność wód opadowych i roztopowych oraz przeciwspadek przy działce skarżących, zaś skarżący nie podważyli skuteczności tych rozwiązań projektowych. Poza tym ww. opinie stanowią wyłącznie polemikę z rozwiązaniami projektowymi. Opinia dra J. K. zawiera uwagi, które miałyby "przemawiać za istniejącym zagrożeniem zalewania działki sąsiedniej" (nie wykazuje aby do takiego zalewania miały prowadzić przyjęte rozwiązania projektowe); zaś opinia dra hab. J. S. nie podważa ogólnego charakteru projektowanej drogi pożarowej jako gruntu chłonnego. Wskazuje jedynie, że przy uwzględnieniu większej ilości wody i w sytuacji zabrudzenia drogi naniesionym mułem i błotem oraz zamarznięciem gruntu może nastąpić obniżenie zdolności infiltracyjnych drogi.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy.

W tych warunkach skuteczny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ w sprawie istniały podstawy do oddalenia skargi wobec stwierdzonej powyżej legalności zaskarżonej decyzji w części, która została zakwestionowana przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za oddaleniem skargi skarżących na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych – tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. W sprawie nie wykazano aby projekt budowlany w zakresie projektowanej wysokości budynków był niezgodny z planem miejscowym; zaś w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych – aby dokonywał zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Skarżący nie kwestionowali też oceny Sądu I instancji, która w części nie uwzględniła ich argumentacji dotyczącej uzasadnionych interesów osób trzecich, zacieniania i wpływu przedmiotowej inwestycji na przyszłą zabudowę na działce skarżących. Istniały tym samym podstawy do stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 188 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.