Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 747/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1 i art. 3 par. 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9a ust. 15 i art. 10a
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy Zduńska Wola z dnia 1 marca 2018 roku nr XLIV/342/2018 w przedmiocie zasad powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli, działając w oparciu o przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1767) w dniu 25 lipca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XLIV/342/2018 Rady Gminy Zduńska Wola z dnia 1 marca 2018 roku sprawie zasad powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w części obejmującej § 5 ust. 2 tej uchwały.

Uchwale w tej części zarzucił naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1390; dalej jako: "u.p.p.r.") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu "z ważnych powodów, w szczególności wystąpienie lub ujawnienie okoliczności dyskwalifikujących do pracy w Zespole". Dodał, iż wspomniana uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 22 marca 2018 roku.

Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 skarżonej uchwały w zakresie w jakim wskazuje, iż: "Wójt może odwołać członka Zespołu tylko z ważnych powodów, w szczególności z powodu wystąpienia lub ujawnienia okoliczności dyskwalifikujących do pracy w Zespole".

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wskazał, iż delegację ustawową dla podjęcia skarżonego aktu prawa miejscowego stanowi w/w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przepis ten upoważnił Radę do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków przedmiotowego Zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Stosownie natomiast do treści art. 9a u.p.p.r., Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zaś z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

W ocenie strony skarżącej, przytoczona wyżej delegacja ustawowa nie przyznała Radzie Gminy kompetencji określenia wymagań wobec członków Zespołu Interdyscyplinarnego skutkujących ich odwołaniem. Zgodnie z umocowaniem prawnym Rada może tylko i wyłącznie uregulować tryb odwoływania członków rzeczonego Zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały określające jako przesłankę odwołania ważne powody, w szczególności wystąpienie lub ujawnienie okoliczności dyskwalifikujących do pracy w Zespole, nie mieści się w ramach przekazanego Radzie Gminy Zduńska Wola upoważnienia. W przywołanym przepisie zaskarżonej uchwały zawarto zatem przesłankę odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, wykraczając poza ustawowe upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 21 sierpnia 2019 r. Gmina Zduńska Wola wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż zarzuty Prokuratora uznaje za bezpodstawne. Podniosła, że wykonując dyspozycję art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gmina zobligowana została do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie ulega natomiast żadnym wątpliwościom, iż Zespół interdyscyplinarny ds. przemocy w rodzinie nie stanowi organu wewnętrznego rady gminy czy też organu pomocniczego wójta ani gminnej jednostki organizacyjnej. Jest to podmiot odrębny od organów gminy, realizujący ustawowo określone zadania gminy związane z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie. Uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków lokalnego zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest więc skierowana do podmiotów zewnętrznych zarówno w odniesieniu do składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego, jak i warunków funkcjonowania tego zespołu. Jest niewątpliwym, iż stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując natomiast określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zdaniem Gminy, nie można zgodzić się ze skarżącym, iż zawarta w § 5 ust. 2 uchwały norma wykracza poza upoważnienie ustawowe przyznane radzie gminy. Zarówno bowiem tryb, jak i sposób powoływania i odwoływania członków reguluje właśnie kwestie dotyczące szczególnej procedury odwołania członka wynikającego z ujawnienia okoliczności dyskwalifikujących do pracy w Zespole, co mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia przyznanego gminie przez ustawodawcę. Skoro ustawodawca przewidział, iż określenie trybu odwołania członków Zespołu następuje w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zaś szereg przepisów szczególnych nakłada na członków Zespołu szereg obowiązków, jak choćby obowiązek zachowania tajemnicy nałożony np. na pracowników socjalnych, to trudno w ocenie Gminy byłoby zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że racjonalny ustawodawca w ramach określenia trybu odwołania członka nie przewidział możliwości określenia wystąpienia okoliczności dyskwalifikujących jako procedury uruchamiającej odwołanie.

Zdaniem Gminy Zduńska Wola, opisane w skardze zarzuty nie mogą odnieść skutku prawnego, bowiem naruszenie cytowanych przez skarżącego przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie stanowi uchybienia tego rodzaju, że mogłoby to i miałoby skutkować uznaniem całej Uchwały w § 5 ust. 2 za nieważną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Zduńska Wola z dnia 1 marca 2018 roku sprawie zasad powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w części obejmującej § 5 ust. 2 tej uchwały. Stanowiąca podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały u.p.p.r. w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:

1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;

3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;

4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

Stosownie do art. 9a ust. 1 u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.). Skład zespołu interdyscyplinarnego określono w art. 9 ust. 3-5 u.p.p.r. W dalszych przepisach u.p.p.r. określono sposób działania zespołu interdyscyplinarnego, w tym możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy (art. 9 ust. 6-14 u.p.p.r.).

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.).

Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., jest art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest zatem aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może budzić wątpliwości, że zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy Zduńska Wola i wywołujących określone skutki prawne.

Należy także zwrócić uwagę, że art. 10a u.p.p.r. stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. W art. 10f u.p.p.r. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11).

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty są w pełnym zakresie zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowany przez Prokuratora przepis § 5 ust. 2 uchwały nr XLIV/342/2018 Rady Gminy Zduńska Wola wykracza poza tę delegację.

Art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z powyższego wynika zatem, że granice uprawnienia Rady obejmują wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków tego Zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków Zespołu, podczas gdy Rada Gminy sformułowała przesłanki materialnoprawne umożliwiające odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci "ważnych powodów, w szczególności z powodu wystąpienia lub ujawnienia okoliczności dyskwalifikujących do pracy w Zespole" oraz "zaprzestania wykonywania funkcji, działalności lub pracy, z którą związane było delegowanie do pracy w Zespole" wykracza, zdaniem Sądu, poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego wynikające z art. 9a pkt 15 p.p.p.r.

Ponadto, art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego.

Wobec tego § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazujący, że "Wójt może odwołać członka Zespołu tylko z ważnych powodów, w szczególności z powodu wystąpienia lub ujawnienia okoliczności dyskwalifikujących do pracy w Zespole oraz w wypadku zaprzestania wykonywania funkcji, działalności lub pracy, z którą związane było delegowanie do pracy w Zespole", w sposób istotny narusza art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzone przesłanki odwołania członka wykraczają poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego.

Podkreślić jeszcze raz należy, iż powszechnie obowiązujący charakter zawartych w zaskarżonej uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09).

Dodatkowo wskazać trzeba, że pojęcia takie jak: "ważne powody" czy "okoliczności dyskwalifikujące do pracy w Zespole" są rozumiane i interpretowane indywidualnie i wieloznacznie, zatem ich ocena jest subiektywna. Powyższe kryteria są zatem zbyt ogólne i niekonkretne, aby w ogóle mogły stanowić przepisy gminne. Jak wyżej zaznaczono, uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego, co implikuje konieczność formułowania ustaleń w sposób precyzyjny i jednoznaczny, gdyż w przeciwnym razie, ewentualne działania podejmowane na podstawie takich kryteriów przez organy gminy stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane dowolnością.

Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., do orzeczenia jak w sentencji wyroku.

dc