Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 139/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 b ust. 1, art. 92a
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A.S. kwotę 274 (dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniach [...] czerwca do [...] sierpnia 2014r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa A.S. znajdującego się w [...]. Kontrola dotyczyła sposobu wykonywania przewozów drogowych oraz przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku. Czasowy zakres kontroli obejmował okres od dnia [...] grudnia 2013r. do dnia [...] kwietnia 2014r.

W wyniku tej kontroli decyzją z dnia [...] września 2014r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.; dalej u.t.d.), nałożył na A.S. karę pieniężną w wysokości 8150 zł za stwierdzone w wyniku kontroli naruszenia polegające na:

– niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w wymaganym terminie,

– przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

– skróceniu dziennego czasu odpoczynku,

– okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każda wykresówkę,

– udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień,

– nieudzieleniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2015r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na A.S. karę pieniężną w wysokości 5600 zł. Jako podstawy decyzji organ wskazał art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 7a, art. 14, art. 92a ust. 1 - 6, art. 92b, art. 92c u.t.d. w zw. z lp.1.4, lp. 5.2, lp. 6.3.8, lp. 6.3.9, lp. 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 14, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r. ze zm.),.

Typizując poszczególne uchybienia organ wskazał, że:

1) w zakresie naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - przedsiębiorca nie zgłosił organowi, który udzielił licencji nr [...] zmiany danych, o którym mowa w art. 7a u.t.d., tj. zbycia pojazdu o nr rej. [...] - data zbycia [...].06.2008r., [...] – data zbycia [...].07.2007r., [...] – data zbycia [...].06.2012r. W przypadku zmiany danych dotyczących pojazdów o nr rej. [...] z datą zbycia [...].06.2008r. i pojazdu o nr rej. [...] z datą zbycia [...].07.2007r. organ I instancji niezasadnie nałożył kary pieniężne. W tych dniach wprawdzie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych do organu, który udzielił licencji, jednak niespełnienie tego obowiązku nie było sankcjonowane w załączniku do ustawy o transporcie drogowym w ówczesnym brzmieniu, stąd odnośnie tych pojazdów nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia opisanego obecnie w załączniku nr 3 do przywołanej ustawy w lp. 1.4.

Natomiast w przypadku pojazdu o nr rej. [...], samochód ten pozostawał zgłoszony do licencji nr [...], sprzedany zaś został w czerwcu 2012r., a więc w okresie objętym kontrolą i nadal istniał po stronie przedsiębiorcy obowiązek wykonania zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie.

W zakresie drugiego z naruszeń lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zdaniem organu strona wynajęła od E Sp.z o.o. ciągnik siodłowy o nr rej. [...] na okres od [...].03.2014r. do [...].03.2014r., który to pojazd nie został zgłoszony do licencji. Pojazd ten był wykorzystywany do prywatnej działalności gospodarczej, w związku z czym wobec tego pojazdu nie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych.

Kara pieniężna za wyżej opisane naruszenia wyniosła 1.600 zł;

2) odnośnie do naruszenia lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. organ II instancji, w oparciu o dane zawarte na okazanych do kontroli wykresówkach uznał, że:

– kierowca E.S. w dniu [...] marca 2014r. nie przekroczył maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 19 minut, jak to stwierdził organ I instancji. Analiza wykresówki z dnia [...] marca 2014r. wykazała, iż kierowca w godz. 8:45 - 9:00, wykonał 15 minut przerwy, pomiędzy godz. 10:45 a 11:00 - 15 minut przerwy, pomiędzy 11:05 a 11:30 - 15 minut przerwy, a pomiędzy 14:30 a 15:05 - 35 minut przerwy. Tym samym kierowca odbył wymaganą przerwę 45 - minutową, dzieloną, w której pierwsza trwała co najmniej 15, a druga co najmniej 30 minut;

– kierowca P.K. przekroczył w dniu [...] kwietnia 2014r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 30 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin w okresie od godziny 06:48 do godziny 13:57. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa prawidłowych przerw. Podczas kontroli nie okazano dokumentów, ani innych zapisków czy adnotacji uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych prawidłowych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie wyniosła 150 zł;

– kierowca P.H. przekroczył w dniu [...] kwietnia 2014r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 50 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 20 minut w okresie od godziny 09:12 do godziny 16:55. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa prawidłowych przerw. Organ stwierdził, że podczas kontroli nie okazano dokumentów, ani innych zapisków czy adnotacji uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych prawidłowych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna z tytułu powyższego naruszenia wyniosła 350 zł;

3) w zakresie naruszenia Ip. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., organ wskazał, że:

– kierowca P.S. w dniu [...] grudnia 2013r. o godzinie 05:04 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w dwóch częściach, co najmniej 3 godziny i co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część odpoczynku o długości 8 godzin i 15 minut, tj. od godziny 20:49 dnia [...].12.2013r. do godziny 05:04 dnia [...].12.2013r. Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 45 minut. Kara pieniężna z tytułu powyższego naruszenia wynosi: 100 złotych;

– kierowca E.S. w dniu [...] kwietnia 2014r. o godzinie 04:31 rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w dwóch częściach, co najmniej 3 godziny i co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część odpoczynku o długości 8 godzin i 42 minuty, tj. od godziny 19:49 dnia [...].04.2014r. do godziny 04:31 dnia [...].04.2014r. Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 18 minut. Kara za powyższe wynosi 100 złotych;

– kierowca W.P. w dniu [...] grudnia 2013r. o godzinie 06:04 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 11 godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 36 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 20:07 dnia [...].12.2013r. do godziny 05:43 dnia [...].12.2013r. Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 24 minuty. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin. Kara za powyższe wynosi 300 zł. We wszystkich tych przypadkach nie okazano dokumentu uzasadniającego odstąpienie od wskazanych norm;

4) odnośnie do naruszenia lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ stwierdził, że

– A.S. kierując pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...].01.2014r. rozpoczął używanie wykresówki w miejscowości [...] w obsadzie z kierowcą C.G. i zakończyli dnia [...].01.2014r. w miejscowości [...]. W dniach [...].01.2014r. A.S. przebywał na wolnym od pracy, następnie dnia [...].01.2014r. A.S. kierując pojazdem o nr rej. [...] rozpoczął używanie wykresówki w miejscowości [...]. Na odwrocie wykresówki brak jest zapisu o okresach aktywności, jakie kierowca wykonywał przemieszczając się z [...] do [...];

– P.H. kierując pojazdem [...] w dniu [...].12.2013r. rozpoczął używanie wykresówki w miejscowości [...] w obsadzie z kierowcą W.P. i zakończyli dnia [...].12.2013r. w miejscowości [...]. W dniach [...].12.2013r. P.H. przebywał na wolnym od pracy, następnie dnia [...].12.2013r. P.H. kierując pojazdem o nr rej. [...] rozpoczął prowadzenie pojazdu w Polsce (wg. oświadczenia przedsiębiorcy baza transportowa mieści się w [...]) - zgodnie z zadeklarowanym miejscem włożenia karty kierowcy do tachografu cyfrowego. Na odwrocie wykresówki brak jest odpowiedniego zapisu odnośnie okresów aktywności, jakie wykonywał kierowca przemieszczając się z [...] do Polski ([...]). Kierowca zobowiązany był zatem do rejestrowania swojej aktywności przemieszczając się zarówno z miejscowości [...] i miejscowości [...] do miejscowości [...]. Kara pieniężna wynosi 600 zł.

5) odnośnie do naruszenia lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ stwierdził, że przedsiębiorca okazał niepełne dane o okresach aktywności kierowcy:

– W.P. od godz. 14:30 dnia [...].12.2013r. do godz. 24:00 dnia [...].12.2013r. i od godz. 00:00 dnia [...].12.2013r. do godz. 07:07 dnia [...].12.2013r.;

– A.S. od godz. 14:41 dnia [...].12.2013r. do godz. 24:00 dnia [...].12.2013r.; od godz. 00:00 dnia [...].12.2013r. do godz. 09:20 dnia [...].12.2013r.; od godz. 20:35 dnia [...].04.2014r. do godz. 24:00 dnia [...].04.2014r. od godz. 00:00 dnia [...].04.2014r. do godz. 07:33 dnia [...].04.2014r.;

– C.G. od godz. 18:10 dnia [...].01.2014r. do godz. 24:00 dnia [...].01.2014r.

Zdaniem organu, zasadne zatem było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 300 złotych za każdy dzień i kary pieniężnej w wysokości 2100 zł;

6) odnośnie do naruszenia lp. 8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ II instancji wskazał, że A.S. osobiście prowadzący pojazdy w okresie od godziny 07:09 dnia [...].03.2014r. do godziny 13:39 dnia [...].03.2014r. przekroczył maksymalny czas pracy bez wymaganej przerwy o 12 minut. W w/w okresie kierowca wykonywał pracę przez 6 godzin i 12 minut i nie odebrał wymaganej przepisami przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców. Pomiędzy godz. 07:51 a 09:50 dnia 19.03.2014r. miał okres innej pracy, co nie może być traktowane jako przerwa. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna z tytułu powyższego naruszenia wynosi 300 zł.

6) Łączna suma kar wyniosła 5.600,00 zł. co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz orzeczenie kary w zmniejszonej wysokości (art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92b i 92 c u.t.d., mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

– art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem i niezrozumiale dla strony;

– art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, przejawiające się brakiem odniesienia organu odwoławczego do argumentów strony podniesionych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

4. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 715/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie uchylił zaskarżoną decyzje organu odwoławczego. Zdaniem sądu uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy nie wypowiedział się co do pozostałego zakresu sprawy administracyjnej. Skoro bowiem część zarzucanych Skarżącemu deliktów organ uznał za niezasadne, co skutkowało odstąpieniem od wymierzenia za nie kary pieniężnej, to w tym zakresie, postępowanie należało umorzyć, tak jak wymaga tego przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pominięcie tej części rozstrzygnięcia oznaczało, że sprawa nie została załatwiona w całości. Organ drugiej instancji winien wypowiedzieć się procesowo co do deliktów, za które odstąpił od wymierzenia kary, a które były przedmiotem rozpatrywania przez organy obydwu instancji.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odwołaniu skarżący przedstawił bowiem konkretne okoliczności dotyczące każdego z zarzucanych mu deliktów, zmierzając w ten sposób do wykazania, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ nie ustosunkował się jednak do argumentacji Skarżącego dotyczących poszczególnych naruszeń (poza deliktami, za które w efekcie nie wymierzył kary pieniężnej).

5. Od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów z powodu nieumorzenia postępowania w części zarzucanych Spółce deliktów, które organ uznał za niezasadne, co skutkowało odstąpieniem od wymierzenia za nie kary pieniężnej, podczas gdy organ odwoławczy nałożył na stronę postępowania karę pieniężną (będącą sumą kar cząstkowych za poszczególne naruszenia) w odniesieniu do tych samych naruszeń, za jakie karę pieniężną nałożył organ I instancji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy nie miał możliwości ani potrzeby umarzania kilku przypadków stwierdzonych niezasadnie przez organ I instancji naruszeń z Ip. 1.4 oraz 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., skoro uchylając decyzję organu I instancji w całości wyeliminował ją z obrotu prawnego.Zasadnie zatem w uchylił zaskarżoną decyzję w całości i mając wszelkie ku temu dowody w tym zakresie orzekł co do istoty sprawyzgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

6. Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 738/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądził od A.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1.312 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

W motywach tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadnie zarzucił skarżący kasacyjnie organ, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy niezasadności części deliktów zarzuconych przez organ I instancji, organ odwoławczy winien był w tym zakresie umorzyć postępowanie administracyjne.

Sąd kasacyjny podkreślił, że zakresem rozpoznawanej sprawy objęte były ustalenia poczynione przez organ w wyniku przeprowadzonej kontroli w siedzibie Skarżącego przedsiębiorcy A.S. w dniach od [...] czerwca 2014r. do [...] sierpnia 2014r., dotyczące stwierdzonych naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego. Wypełnienie dyspozycji art. 92 a ust. 1 w zw. z ust. 3 i 6 u.t.d., a więc naruszenie określonych ustawowo obowiązków lub warunków, stanowi jeden czyn podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Z unormowania zawartego w art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d. wynika bowiem, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia.

Przedmiotem sprawy są zatem wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Podstawa prawna obowiązku uiszczenia kar jest ta sama, a mianowicie wynika z art. 92a ust. 1 u.t.d..

Pomimo wielości naruszeń występujących po stronie skarżącego, była to jedna sprawa administracyjna, rozstrzygnięta w jednej decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dawał podstawy organowi do umorzenia postępowania w zakresie naruszeń stwierdzonych przez organ I instancji, ale nie potwierdzonych przez organ II instancji po ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Prawidłowo organ odwoławczy zastosował w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. We wskazaniach zawartych w końcowej części uzasadnienia stwierdzono, że Sąd I instancji powinien uwzględnić wskazaną powyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku podstaw do umorzenia przez organ postępowania administracyjnego w części dotyczącej naruszeń niestwierdzonych przez organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania. Sąd I instancji winien przeprowadzić bardzo wnikliwą analizę treści zaskarżonej decyzji i dokonać oceny jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, biorąc pod uwagę także zarzuty podniesione w skardze, a następnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. ustalić, czy w tej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy stanowiska stron nie uległy zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

8. Niniejsza sprawa rozpoznawana jest w warunkach związania orzeczeniem sądu kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Dla obu wymienionych typów przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca.

Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. zaczerpnięte jest z cywilnego modelu kasacyjnego zakładającego dychotomię sfery ustaleń faktycznych oraz kontroli prawa. Na gruncie szczególnej procedury sądowoadmnistracyjnej przyjąć jednak należy, że wobec braku wyłączenia ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanie takie obejmuje nie tylko rezultat interpretacji określonego przepisu prawa materialnego lub prawa procesowego, ale jego związanie z kontrolowanymi przez sąd administracyjny podstawami faktycznymi (co wyraża art. 153 p.p.s.a. stosowany również przed sądem kasacyjnym - art. 193 p.p.s.a.).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie związanie takie dotyczy wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny procesowej prawidłowości decyzji organu odwoławczego. Przesądzone jest zatem w sprawie, że decyzja reformatoryjna organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2015. r. jest prawidłowa zakresowo bo rozstrzyga o całości sprawy administracyjnej i opiera się na prawidłowej podstawie procesowej to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

9. Poza zakresem oceny sądu kasacyjnego, ze względu na związanie podstawą skargi kasacyjnej; pozostały inne aspekty oceny dokonanej przez sąd wojewódzki w sprawie, co jak podkreślono we wskazaniach, ma być przedmiotem oceny sądu wojewódzkiego ponownie orzekającego w sprawie.

W tej mierze należy wskazać, że część zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest uzasadniona. W ocenie niniejszego sądu dotyczy to stwierdzenia przez organ naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegającego na tym, że przedsiębiorca nie zgłosił organowi, który udzielił licencji nr [...] zmiany danych, o którym mowa w art. 7a u.t.d. oraz niezgłoszenia do licencji wynajęcia od E sp. z o.o. ciągnika siodłowego o nr rej. [...] na okres od [...].03.2014r. do [...].03.2014r., za które to naruszenia kara pieniężna wyniosła łącznie 1.600 zł.

Odnosząc się do pierwszej okoliczności należy zwrócić uwagę, że stwierdzone naruszenie dotyczyło zdarzenia, które nastąpiło w czasie nie objętym zakresem kontroli. Generalnie bowiem przedmiotem kontroli, co podkreśla orzecznictwo, mogą być obejmowane zdarzenia objęte zakresem wskazanym w protokole kontroli (zob. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 listopada 2018 r., II SA/Go 921/17 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2016 r., II SA/Rz 322/16).

W rozpoznawanej sprawie kontrola przedsiębiorstwa skarżącego obejmowała okres od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r., zaś niezgłoszenie zmiany danych dotyczyło okresu innego, bowiem samochód został zbyty w dniu [...] czerwca 2012 r. Z treści decyzji (uzasadnienia) nie wynika, czy ta zmiana danych nie została dokonana w innym czasie nie objętym kontrolą czy też nadal i na jakiej podstawie prawnomaterialnej miała być dokonana (sankcjonowana) w czasie kontroli, a nadto czy badanie tych okoliczności było ono objęte upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli. Kwestii tej dotyczy tylko jedno zdanie uzasadnienia na s. 6 decyzji, które nie wyjaśnia żadnej ze wskazanych wątpliwości.

Odnosząc się do drugiego z naruszeń dotyczących lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ przyjął, że przedsiębiorca wynajął od E Sp. z o.o. ciągnik siodłowy o nr rej. [...] na okres od [...].03.2014r. do [...].03.2014r., który to pojazd, jak stwierdził organ, "nie został zgłoszony do licencji". Pojazd ten w ocenie organu był wykorzystywany do prywatnej działalności gospodarczej, w związku z czym wobec tego pojazdu nie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych.

Twierdzenia te nie mają jednak jasnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy i są tylko jedną z możliwych wersji, jakie można przedstawić opierając się na niepełnych dowodach. W tej mierze konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego i odniesienie się (zweryfikowanie) twierdzeń skarżącego szeroko przedstawionych w odwołaniu. Organ odwoławczy w tej części decyzji powiela jednak bardzo ogólne wywody organu I instancji i ich nie uzupełnia ani nie rozwija. Jest to istotne uchybienie i dowodowe i argumentacyjne bowiem co do stwierdzonych w decyzji organu I instancji naruszeń dotyczących lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym skarżący podniósł konkretne zarzuty (pkt VI odwołania), do których organ się nie odniósł, i których ocena nie znajduje wyraźnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W tym zakresie sąd administracyjny oceny takiej za organ dokonać nie może tym bardziej, że wymaga to przeprowadzenia czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistemu przebiegowi zdarzeń (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W tym również zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogowi art. 107 § 3 k.p.a., jako, że nie wyjaśnia w pełni ani motywów kwalifikacji prawnej naruszenia, ani jego podstaw faktycznych.

10. Pozostała część decyzji jest w ocenie sądu zgodna z prawem, a zarzuty jej stawiane nie są zasadne. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Nie można przy tym uznawać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a cyt. ustawy.

Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w tych przepisach. Ustawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów ustawy.

Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami pracowników. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, a wtedy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy okoliczności, których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest typową sytuacją w przedsiębiorstwie transportowym. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę.

Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów (pkt 1), a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów (pkt 2).

W orzecznictwie wskazuje się wprost, że ciężar wykazania okoliczności wynikających z art. 92b ust. 1 u.t.d. spoczywa na przewoźniku. Dlatego to prowadzący przedsiębiorstwo transportowe winien udowodnić, że dołożył należytej staranności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenia prawa przez kierowców. Przez należytą staranność należy rozumieć uczynienie wszystkiego, czego można rozsądnie wymagać od przewoźnika organizującego przewóz w celu wyeliminowania naruszeń prawa (z wielu orzeczeń zob. NSA: z 18 października 2016r. II GSK 685/15, z 3 listopada 2016 r., II GSK 974/15, z 7 marca 2017 r. II GSK 1590/15, opubl. CBOSA).

W ocenie Sądu liczba stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń dowodzi, iż procedury służące egzekwowaniu przestrzegania norm czasu pracy wynikających z przepisów rozporządzenia 561/2006, nie były efektywne. Ustalone przez organ przypadki naruszeń tych norm nie miały bowiem charakteru incydentalnego. Na skutek kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżącego ustalono szereg naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że skarżący zaistnienia takich zdarzeń zwalniających go o od odpowiedzialności nie wykazał.

11. Jeśli chodzi o zasadnie przyjęte przez organ odwoławczy uchybienia to jest naruszenia lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. (pkt 1 ppkt 2 do ppkt 5 niniejszego uzasadnienia) wynikają one wprost z dokumentów pozyskanych w trakcie kontroli czyli przede wszystkim tzw. wykresówek. Przeprowadzona przez organ II instancji analiza, mieszcząca się w zakresie upoważnienia oraz okresu kontroli, wykazała przekroczenia maksymalnego czasu godzin opisane w decyzji. W tym zakresie zarzuty i twierdzenia skarżącego nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Są przy tym ogólnikowe i w gruncie rzeczy nie zwalczają faktów wynikających z wykresówek stanowiących podstawę ustaleń organu (pamiętać należy, że w zakresie, w którym ustalenia te nie były poparte dokumentami organ odwoławczy uchylił kary cząstkowe nałożone w decyzji organu I instancji).

W sprawie nie zostały, poza opisanymi w punkcie 9 niniejszego uzasadnienia przepisami naruszone inne przepisy (zasady) kodeksowe w szczególności zasady zaufania, informacji, przekonywania. Strona miała wszelkie gwarancje procesowe i z nich korzystała, a organ czytelnie i prawidłowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia (z wyłączeniem uchybień podniesionych w punkcie 9 niniejszego uzasadnienia).

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty zawarte w skardze (bardzo rozbudowane), oparte na dostrzeżeniu w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego błędów literowych w nazwiskach kierowców. Porównując treści obu decyzji, protokołu oraz dokumentów zebranych w sprawie nie ma wątpliwości, że w całym postępowaniu chodzi o te same osoby, a błędy popełnione przez organ drugiej instancji to tzw. literówki. Nie mają one żadnego wpływu na treść wydanej decyzji. Z tych względów skarga w zakresie pisanym w niniejszym punkcie uzasadnienia nie była zasadna.

12. O skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji przesądza istotność wad opisanych w punkcie 9 niniejszego uzasadnienia. Jedność sprawy i jednolita konstrukcja wymiaru kary administracyjnej, co podkreślił w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny sprawia, że brak jest możliwości prawnych uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej niektórych kar cząstkowych. Z tych względów uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podlegała cała decyzja, choć konieczność wyeliminowania wad dowodowych i argumentacyjnych dotyczyć będzie tylko kar w łącznej wysokości 1.600 zł, wskazanych w punkcie 9 niniejszego uzasadnienia (art. 153 p.p.s.a.).

O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a.