Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 774/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia [...] marca 2018, znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. D. od decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], o odmowie uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. G. i M. W., reprezentującym [...] s.c., pozwolenia na budowę "myjni bezdotykowej z trzema stanowiskami na działkach nr ewid. [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...] tj.: przebudowa sieci Nn, budowa przyłącza elektrycznego, wod-kan. i kanalizacji deszczowej z rozsączeniem ścieków wód deszczowych, budowa zewnętrznej instalacji gazowej zbiornikowej oraz dwóch zjazdów z działek nr ewid. [...] i [...] na działkę nr ewid. [...] w Poroninie" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Tatrzański, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. G. i M. W., reprezentującym [...] s.c., pozwolenia na budowę "myjni bezdotykowej z trzema stanowiskami na działkach nr ewid. [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...] tj.: przebudowa sieci Nn, budowa przyłącza elektrycznego, wod-kan. i kanalizacji deszczowej z rozsączeniem ścieków wód deszczowych, budowa zewnętrznej instalacji gazowej zbiornikowej oraz dwóch zjazdów z działek nr ewid. [...] i [...] na działkę nr ewid. [...] w Poroninie (kategoria obiektu XVII)".

Pismem z dnia 14 marca 2016 r. E. D. złożyła wniosek o wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. Wnioskodawczyni powołała się na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśniając przy tym, iż jej poprzedniczka prawna H. S. nie brała udziału w postępowaniu mimo że miała w nim interes prawny. Wskazano przy tym, że strona dowiedziała się o okolicznościach wydania odnośnej decyzji, w tym o fakcie, że H. S. nie była stroną postępowania w czasie prowadzenia audytu dokumentów oraz stanu faktycznego w dniu [...] lutego 2016 r. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r., znak: [...], postępowanie zostało wznowione.

Starosta Tatrzański, po rozpoznaniu sprawy po raz kolejny na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...], wydanej dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. G. i M. W., reprezentującym [...] s.c., pozwolenia na budowę "myjni bezdotykowej z trzema stanowiskami na działkach nr ewid. [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...] tj.: przebudowa sieci Nn, budowa przyłącza elektrycznego, wod-kan. i kanalizacji deszczowej z rozsączeniem ścieków wód deszczowych, budowa zewnętrznej instalacji gazowej zbiornikowej oraz dwóch zjazdów z działek nr ewid. [...] i [...] na działkę nr ewid. [...] w Poroninie".

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg czynności procesowych, wyjaśnił okoliczności relewantne z punktu widzenia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przytoczył i omówił przepisy art. 28 k.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego – i wskazał w szczególności, że obszar oddziaływania spornej inwestycji nie obejmuje działki nr ewid. [...]. Mając na względzie usytuowanie inwestycji względem ww. działki (najbliższe stanowisko do mycia samochodów usytuowane jest w odległości ok. 12,5 m od jej granicy), organ stwierdził, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki E. D..

Dalej Starosta Tatrzański, powołując się na pozyskane pismo Wójta Gminy Poronin, wyjaśnił, że działka nr ewid. [...] położona w Poroninie, stanowiąca własność E. D., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania pozwolenia na budowę myjni samochodowej leżała w terenie oznaczonym symbolem M1, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługowy i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne ulice dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz częściowo w terenie oznaczonym symbolem KD, stanowiącym teren komunikacji drogowej. Działki przeznaczone pod myjnię samochodową leżały natomiast w terenie oznaczonym symbolem U2, przeznaczonym pod tereny wydzielonych urządzeń usługowych i administracyjnych oraz częściowo w terenach oznaczonych symbolem KD. Obszar oznaczony symbolem KD rozdziela obszary oznaczone symbolami M1 i U2, zatem dla działki E. D. winno się stosować dopuszczalne poziomy hałasu w odniesieniu do dróg lub linii kolejowych, a nie dla terenów usługowych. Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym odprowadzenie ścieków pochodzących z myjni samochodowej zaprojektowane zostało do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o. o. Decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta Tatrzański udzielił inwestorom pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie, do ww. urządzeń kanalizacyjnych, ścieków w miejscowości Poronin (działka nr ewid. [...]) - w ilości Qdśr=l3,2 m3/d (Qhmax=2,41 m3/h, Qrmax=4818 m3/rok). W dniu [...] kwietnia 2016 r. wydana została decyzja znak: [...] wygaszająca ww. decyzję i orzekająca o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzenie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o. o. z/s w [...], ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego w ilości Qdśr=l2.1 m3/d (Qhmax=3.04 m3/h, Qrmax=4416.5 m3/rok), pochodzących z samoobsługowej myjni samochodowej zlokalizowanej w miejscowości Poronin (działka nr ewid. [...]). Do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego należy utrzymywanie obiektu w takim stanie technicznym i estetycznym, by nie dopuszczać do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Ponadto obiekt winien być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. Inny sposób odprowadzenia ścieków z myjni, jak sugeruje wnioskująca we wniosku, czy też użytkowanie myjni niezgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, stanowić może niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zarzuty te nie stanowią jednak argumentu uzasadniającego posiadanie przez wnioskującą przymiotu strony w prowadzonym przez organ postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Użytkowanie obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem stanowi łamanie przez właściciela zapisu art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wadliwe, niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym wykonanie obiektu jak również utrzymywanie i użytkowanie go w sposób niezgodny z przepisami skutkuje potrzebą ingerencji ze strony właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego.

Następnie Starosta Tatrzański, powołując się na pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., podał, że na wniosek Wójta Gminy Poronin przeprowadzono kontrolę wraz z pomiarem hałasu emitowanego myjni bezdotykowej zlokalizowanej w Poroninie przy ul. [...]. Kontrolne pomiary wykonane zostały w dniu [...] maja 2014 r. Kontrolą objęto akustyczne oddziaływanie obiektu myjni na środowisko w porze dnia. Źródłem hałasu była praca urządzeń myjących, zainstalowanych w przedmiotowej myjni w trakcie czynności mycia samochodów oraz odkurzacz samochodowy. Mycie w myjni odbywało się na trzech stanowiskach w porze dnia oraz w porze nocy. Czas pracy urządzenia przedstawiciel Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. ustalił w oparciu o odczyt z kamer monitoringu myjni oraz oszacowania na podstawie wpływów z mycia pojazdów, który w porze dnia wynosił: praca 3 stanowisk razem – 1 godzina na 8 godzin czasu normatywnego. Natomiast w porze nocy myjnia użytkowana była sporadycznie; w dniach 26 i 27 maja 2014 r. z monitoringu zakładowego wynikało, że był myty tylko 1 samochód. Z uwagi na powyższe pomiarów w porze nocnej nie przeprowadzono. Czas pracy myjni w kontrolowanym okresie wyniósł – myjnia bezdotykowa 3 stanowiska pracujące razem: T=Th/8H. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku tereny sąsiadujące z myjnią samochodową należą do pozycji 3 w tabeli nr 1, dla których dopuszczalny równoważny poziomo hałasu powodowanego przez obiekty przemysłowe wynosi: w porze dziennej (6.00 – 22.00) – 55 dB; w porze nocnej (22.00 – 6.00) – 45 dB. Punkty pomiarowe zlokalizowane zostały: pierwszy (E-l) od strony kontrolowanego zakładu w granicy niezabudowanej działki nr ewid. [...]; drugi (E-2) od strony kontrolowanego zakładu w granicy działki, na której znajduje się budynek [...] w Poroninie (nr ewid. [...]); trzeci (E-3) od strony kontrolowanego zakładu w granicy działki przy ul. [...] (nr ewid. [...]). W tych punktach pomiarowych nie wyznaczono równoważnego poziomu hałasu dźwięku przenikającego do środowiska z myjni samochodowej. Brak możliwości wyznaczenia poziomu hałasu metodami pomiarowymi wynikał z różnicy pomiędzy poziomem dźwięku przenikającego do środowiska z myjni a poziomem tła akustycznego. Różnica ta była mniejsza od 3 dB. Zatem poziom hałasu nierozróżnialny był z tłem. Powyższe spowodowane było oddziaływaniem hałasu komunikacyjnego z drogi krajowej [...] na teren, na którym wykonywano pomiary. Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, że inwestycja nie powoduje zwiększenia uciążliwości związanej z hałasem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości zanieczyszczenia powietrza przez immisje zapachowe odczynników chemicznych czy opary wodne, organ wskazał, że okoliczność dotycząca ewentualnych uciążliwości związanych z użytkowaniem spornego przedsięwzięcia, nie ma wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Stanowić może ona jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. Immisje pośrednie, do których nawiązuje wnioskująca, nie mogą być uznane za źródło interesu prawnego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań ustawy Prawo budowlane. Z brzemienia art. 28 ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Poza tym środki chemiczne w postaci aerozoli nie mogą być szkodliwe dla zdrowia, gdyż dyszami rozpylającymi te środki posługują się osoby myjące swoje samochody. Nie ma zatem możliwości, by środki te powodowały ograniczenia w korzystaniu nieruchomości sąsiednich. W konkluzji organ stwierdził, że sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – zagospodarowania przez E. D. nieruchomości stanowiącej jej własność. Tym samym E. D. nie posiada przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę myjni samochodowej.

Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. E. D. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty Tatrzańskiego. Działając na skutek tego odwołania, Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., i wydał, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie z dnia 1 czerwca 2016 r., znak: [...], o wznowieniu postępowania, sprostowane postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r., znak: [...], o sprostowaniu oczywistej omyłki. Postanowienie to stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i zakończyło się oceną wyrażoną w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., a więc stwierdzeniem, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Organ odwoławczy uznał to stwierdzenie za prawidłowe.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej, ponieważ działka nr [...] w Poroninie, której jest właścicielką, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne tylko wówczas, gdy posiadają w sprawie interes prawny w zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Bez wskazania takiego konkretnego przepisu, nie ma mowy o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje jednak przymiotu strony postępowania. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie prawa. W badanej sprawie nie można wskazać takiego przepisu. Działka skarżącej nr [...] w Poroninie, usytuowana od strony południowej w stosunku do terenu inwestycji, i zlokalizowana jest za drogą gminną asfaltową, rozdzielającą teren inwestycji od jej działki. Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego sporną decyzją Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nie brała udziału w postępowaniu i decyzji tej nie otrzymała. W decyzji tej określono, że obszar oddziaływania obiektu, obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w Poroninie, a analiza akt sprawy wskazuje, że ustalenia te były przyjęte w sposób prawidłowy. Działka skarżącej znajduje się wprawdzie w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ale takie jej usytuowanie nie oznacza równocześnie, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji. Projektowana myjnia samochodowa usytuowana jest w znacznym oddaleniu od działki skarżącej, a obie te działki rozdziela droga gminna. Z projektu budowlanego wynika, że najbliższe stanowisko do mycia samochodów usytuowane jest w odległości 12,5 m od granicy działki nr [...]. Działka nr [...] należąca do skarżącej nie jest zabudowana. Zgodnie z obowiązującą Uchwałą Nr XXXV/184/2013 Rady Gminy Poronin z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Poronin w części P II oraz sołectwa Stasikówka (Dz. Urz. Woj.Małop. 2013.4750), działka skarżącej znajduje się w obszarze jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem: 4MU2 – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Na przedmiotowej działce, usytuowanej przy istniejącej drodze gminnej oznaczonej w planie miejscowym symbolem: 2KDW – tereny komunikacji – drogi wewnętrzne, o szerokości 6 m w liniach rozgraniczających, może powstać taka zabudowa, pod warunkiem jej lokalizacji w odległości nie mniejszej niż 4 m od linii rozgraniczającej tę drogę. Planowana inwestycja, objęta decyzją Starosty Tatrzańskiego nr [...] z [...] stycznia 2013 r. w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie w realizacji przez skarżącą zabudowy mieszkaniowo-usługowej na działce nr [...]. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przeprowadzona analiza sprawy wskazuje, że nie zachodzi także oddziaływanie projektowanej myjni samochodowej na działkę skarżącej w aspekcie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 12 (normujący odległości budynków od granicy sąsiednich działek budowlanych), § 57 i 60 (dotyczące zapewnienia dostępu do światła dziennego i wymaganego czasu nasłonecznienia), § 271 (dotyczący wymagań przeciwpożarowych) oraz § 13 (normujący odległości między budynkami ze względu na dostęp naturalnego światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), a także § 29 (dotyczący kwestii kierowania wód opadowych). Decyzja Starosty Tatrzańskiego nr [...] z [...] stycznia 2013 r. obejmuje budowę myjni z trzema stanowiskami, a nie czterema, jak pisze skarżąca, i co jej zdaniem stanowi o głównej uciążliwości tego obiektu. Jeżeli inwestycja zrealizowana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to organem właściwym do zbadania sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego. Czym innym jest bowiem projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, która podlega kontroli we wznowionym postępowaniu przez organ wyższego stopnia administracji architektoniczno-budowlanej, a czym innym jest realizacja inwestycji i sposób jej użytkowania, które podlegają kontroli przez właściwe organy nadzoru budowlanego.

W związku z zarzutami odwołującej się Wojewoda wyjaśnił, że ogólnikowe zarzuty dotyczące uciążliwości myjni samochodowej, bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które uzasadniałyby objęcie działki odwołującej się obszarem oddziaływania obiektu, oraz bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność, nie mogą stanowić podstawy do uznania jej interesu prawnego. Odczucia odwołującej się co do nieprawidłowości związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji i uciążliwości z tym związanych nie są wystarczającymi argumentami do uznania, że planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jej działki. Zarzuty te mogą świadczyć, że skarżąca posiada interes faktyczny, a nie prawny. Badanie tych zarzutów może być jednak skuteczne tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądem, a nie na drodze administracyjnej. W związku z tym brak było podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oczywisty brak interesu prawnego był zatem przesłanką do uznania, że osoba odwołująca się (wnosząca o wznowienie postępowania) nie posiada przymiotu strony postępowania. Odwołująca się nie dostarczyła niezbitego dowodu świadczącego o naruszeniu jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Odwołująca się nie wykazała, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości, której jest właścicielką. Analiza akt sprawy wskazuje w sposób oczywisty, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o pozwoleniu na budowę nie pochodzi od strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego

Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. E. D. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, iż organ nigdy nie dokonał ustaleń na gruncie, że nie zachodzą negatywne przesłanki oddziaływania pomiędzy inwestycją na działkach skarżącej przylegających do zaskarżonej inwestycji. Co więcej organ z urzędu winien zbadać fakt oddziaływania inwestycji na bezpośrednio przylegający do myjni ośrodek zdrowia, albowiem nie trudno zauważyć np. w dni gdy jest znaczny mróz, że wszystkie opary zawierające chemikalia z myjni osiadają albo na terenie [...] albo na terenie działek skarżącej w zależności od kierunku wiatru. Obiekt myjni ma cztery stanowiska, co jest przedmiotem postępowania przed Powiatowym Nadzorem Budowlanym w Zakopanem. Skarżąca ponownie powołała się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Bk 329/16. Gdyby organ podjął decyzję o tym, iż należy przeprowadzić wizję lokalną na miejscu sporu, to fakt oddziaływania inwestycji na działki otaczające myjnię byłby, zdaniem skarżącej, oczywisty. Skoro strona nie ma pełnego dostępu do akt sprawy, albowiem organ (Starosta Tatrzański) odmówił jej zapoznania się z całymi aktami sprawy stanowiącymi podstawę dla wydania decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku – trudno też odnieść się do parametrów technicznych dopuszczających inwestycję. W ocenie skarżącej, stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. Czym innym jest realizowanie praw strony w ramach postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, a czym innym jest kwestia prawidłowej realizacji inwestycji. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2018 r., skarżąca wskazała, że według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni; w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Mimo że strona wskazywała na konkretne okoliczności oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości, organ nie podjął się przeprowadzenia w tym zakresie postępowania celem wyjaśnienia tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 20 września 2018 r. organ odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

1. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).

2. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).

3. Etapy procedury wznowienia postępowania wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych, różnie rozstrzyganych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one w szczególności "styku" między weryfikacją dopuszczalności wznowienia a postępowaniem wznowionym. Ich egzemplifikacją jest dylemat związany z przyczyną wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie powołania się na nią przez wnioskodawcę nie jest bowiem do końca jasne, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556). Ale występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356).

Stanowisko niejako pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.

4. W niniejszej sprawie organy obu instancji pozytywnie zweryfikowały formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w postaci istnienia decyzji ostatecznej (decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]), wskazania przez wnioskodawczynię określonej normatywnie przyczyny wznowienia (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i zachowania określonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia podania. W ocenie Sądu stanowisko organów w tej mierze jest prawidłowe.

5. Starosta Tatrzański, a następnie także Wojewoda przyjęli w niniejszej sprawie koncepcję, w myśl której w razie powołania się przez wnioskodawcę na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zbadanie i rozstrzygnięcie o legitymacji procesowej wnioskodawcy powinno nastąpić w toku postępowania wznowionego. Okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, uzasadniały przyjęcie i zastosowanie właśnie tej koncepcji; z pewnością nie można bowiem powiedzieć, że skarżąca w sposób zupełnie oczywisty nie miała legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie.

Ilekroć jednak w takim przypadku legitymacja wnioskodawcy zostanie później w toku postępowania zweryfikowana negatywnie, tylekroć można rozważać albo umorzenie postępowania wznowionego (notabene Starosta Tatrzański na jednym z etapów odnośnego postępowania tak przyjął), albo odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 k.p.a. Organy ostatecznie zastosowały to drugie rozwiązanie – jego wybór może budzić pewne wątpliwości, ale z pewnością nie można w tym upatrywać istotnego naruszenia prawa.

6. Kluczowe w niniejszej sprawie – na odnośnym etapie postępowania wznowionego – było zatem ustalenie, czy E. D., a ściśle biorąc jej poprzedniczka prawna miała legitymację procesową i w konsekwencji powinna mieć możliwość udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] Organy obu instancji oceniły, że nie – i Sąd tę ocenę oraz argumentację przytoczoną na jej poparcie w uzasadnieniach decyzji w pełni podziela. Na marginesie, hipotetycznie rzecz ujmując, warto znaczyć, że osoba obecnie legitymowana potencjalnie mogłaby złożyć wniosek o wznowienie postępowania, powołując się brak udziału w postępowaniu zwyczajnym jej poprzednika prawnego (osoby naówczas legitymowanej).

7. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "pr.bud.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2016 r., (II OSK 246/16, CBOSA) "celem regulacji art. 28 ust 2 prawa budowlanego było przesądzenie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa".

8. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zidentyfikować przepisów odrębnych, które wprowadzałyby związane projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że naówczas poprzedniczka prawna skarżącej, a obecnie skarżąca ma legitymację procesową w odnośnej sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; siłą rzeczy, nie ma też podstaw do przyjęcia, że zaistniała przyczyna wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Weryfikując ewentualne oddziaływanie inwestycji na działkę skarżącej, organy przekonująco wskazały w szczególności, że projektowana myjnia samochodowa usytuowana jest w znacznym oddaleniu od działki skarżącej, a obie te działki rozdziela droga gminna. Z projektu budowlanego wynika, że najbliższe stanowisko do mycia samochodów usytuowane jest w odległości 12,5 m od granicy działki nr [...]. Następnie, w nawiązaniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazano, że projektowana inwestycja, objęta decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie w realizacji przez skarżącą zabudowy mieszkaniowo-usługowej na działce nr [...], zgodnie z ustaleniami wspomnianego planu. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wreszcie, Wojewoda, przeprowadziwszy stosowną analizę, wykluczył możliwość oddziaływania przedmiotowej myjni samochodowej na działkę skarżącej w aspekcie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; w tym kontekście wzięto pod uwagę § 12 (normujący odległości budynków od granicy sąsiednich działek budowlanych), § 57 i 60 (dotyczące zapewnienia dostępu do światła dziennego i wymaganego czasu nasłonecznienia), § 271 (dotyczący wymagań przeciwpożarowych) oraz § 13 (normujący odległości między budynkami ze względu na dostęp naturalnego światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), a także § 29 (dotyczący kwestii kierowania wód opadowych). Organ odwoławczy trafnie zwrócił również uwagę na dystynkcję między projektem budowlanym i materią postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę a realizacją inwestycji tudzież sposobem jej użytkowania.

9. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Wypada w tym kontekście jeszcze raz podkreślić, że kwestia ewentualnego odziaływania inwestycji na działkę skarżącej została przez organy wyczerpująco wyjaśniona i prawidłowo rozstrzygnięta. Część argumentacji zawartej w skardze – w szczególności traktująca o postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o przesłankach odmowy wszczęcia postępowanie w trybie zwyczajnym – zdaje się nie mieć związku ze sprawą niniejszą. Z kolei powoływany przez skarżącą wyrok WSA w Białymstoku został wydany w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – a zatem na decyzję wydaną w postępowaniu, w którym uwarunkowania prawne legitymacji procesowej są odmienne.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.