Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1325/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1,2 art. ,145 par. 1, pkt 1, lit. a-c i  pkt 2, art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 148 par. 1, art. 98a ust. 1, art. 156,157
journal: Dz.U. 2007 nr 173 poz 1218
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: par. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz ustalił W. M. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wydaniem decyzji z dnia [...]r. nr [...]o zatwierdzeniu projektu podziału geodezyjnego działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] na działki o numerach [...]oraz [...]. Wymieniona opłata adiacencką ustalona została w oparciu o art. 98a ust. 1 i 1a, art. 147, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz uchwałę Rady Miejskiej w Czaplinku Nr Xll/100/07 z dnia 28 września 2007 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej spowodowanej podziałem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2007r. Nr 115, poz. 1999). Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale wynosi [...]zł. (wartość nieruchomości przed podziałem - [...]zł., po podziale - [...]zł.), w związku z tym opłata adiacencką, obliczona - stosownie do powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Czaplinku - wg stawki 30% wynosi [...]zł.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, W. M. odwołał się od do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że przyjęta za podstawę skarżonej decyzji uchwała Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 28 września 2007r. nie obowiązuje od dnia 22 października 2007r. albowiem utraciła ona z tym dniem moc w związku ze zmianą art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzoną przez art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173 poz. 1218).

Nowela ta dodała także w art. 98a ustęp 1a o brzmieniu:

"Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne."

Zdaniem skarżącego, opisana zmiana przepisu kompetencyjnego - w myśl § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908) spowodowała utratę mocy obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 28 września 2007r. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego (tj. z dniem 22.10.2007 r.).

Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego.

Z porównania brzmienia przepisu kompetencyjnego sprzed 22.10.2007 r. i po tej dacie jednoznacznie wynika, że mocą ww. zmiany ustawodawca zmienił wytyczne dotyczące treści uchwały rady gminy w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Do dnia 22.10.2007 r. wytyczne te wskazywały, że rada nie może w drodze uchwały ustalić wysokości tej opłaty większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości, natomiast po noweli - 30 % różnicy wartości nieruchomości.

Zdaniem skarżącego można także bronić poglądu, że w/w uchwała nigdy nie weszła w życie, gdyż została ona podjęta w dniu 28 września 2007 r., lecz ustawowa podstawa jej podjęcia nie obowiązywała w dacie jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (tj. 15 listopada 2007 r.).

Uchwała ta nie obowiązywała także w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna tj.26 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 98a ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczną obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Organ zatwierdzający projekt podziału przedmiotowej nieruchomości stwierdził jej ostateczność na dzień 26 lipca 2010 r. Jak wskazano wyżej - w tym dniu uchwała

Nr Xll/100/07 Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 28 września 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej spowodowanej podziałem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego. Nr 115 poz.1999) nie obowiązywała.

W tym dniu nie obowiązywała także jakakolwiek inna uchwała Rady Miejskiej

w Czaplinku w tym przedmiocie. Następna uchwała oparta na art. 98a ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami została przez Radę Miejską w Czaplinku podjęta

w dniu 23 sierpnia 2010 r. Jest to uchwała Nr LIX/492/10 w sprawie, ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej spowodowanej podziałem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 107, poz. 1909), która zaczęła obowiązywać w dniu 9 listopada 2010 r. Uchwała ta ustala wysokość procentową ww. stawki na 20%.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, skarżona decyzja, jako wydana bez podstawy prawnej, jest - zdaniem skarżącego - nieważna.

Nie ma przy tym znaczenia prawnego, że wysokość ustalonej mocą ww. nieważnej uchwały stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości, ustalona została na poziomie 30% różnicy wartości, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a jej wartością po podziale, gdyż uchwała ta opiera się na innym przepisie kompetencyjnym niż obowiązujący w dniu, w którym decyzja zatwierdzającą podział działki stała się ostateczna.

Opisana wyżej nowela do ustawy o gospodarce nieruchomościami nie. posiada przepisów przejściowych, z których wynikałoby, że akty wykonawcze podjęte

na podstawie art. 98a ust. 1 w starym brzmieniu zachowują swoją moc obowiązującą.

Niezależnie od powyższych argumentów, odwołujący podnosi także, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę do wyliczenia opłaty adiacenckiej, jest błędny, przez co wyliczona na jego podstawie opłata jest rażąco zawyżona.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z dnia [...]r. znak [...],wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98a ust. 1 i 1a, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 oraz art. 17 -ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Artykuł 98a ust. 1a ustawy stanowi natomiast, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Działając na podstawie przywołanych wyżej przepisów organ I instancji zastosował stawkę opłaty adiacenckiej określoną w uchwale Rady Miejskiej

w Czaplinku z dnia 28 września 2007r. obowiązującej w dniu, w którym decyzja z dnia [...]r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Stawka ta wynosiła 30% wzrostu wartości nieruchomości z tytułu dokonanego podziału geodezyjnego działki.

W opinii Kolegium nie ma znaczenia wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej obowiązującej w dniu ustalania opłaty, a jedynie wysokość stawki obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała

się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie stawka zastosowana przez organ I instancji obowiązywała do dnia 8 listopada 2010 r. (w którym weszły w życie przepisy nowej uchwały w tym zakresie). Brak jest - w ocenie Kolegium - podstaw do zastosowania stawki 20%, określonej w uchwale Nr LIX/492/10 Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia

23 sierpnia 2010r. Z przywołanego wyżej art. 98a ust. 1 i 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie bowiem wynika, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej znaczenie prawne ma stawka procentowa obowiązująca w dniu,

w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Bez znaczenia przy tym jest, w jakich okolicznościach i z jakiej przyczyny doszło

do zmiany stawki na skutek działań uchwałodawczych organu gminy.

W ocenie Kolegium niezasadny jest argument odwołującego się, iż od dnia

22 października 2007r. nie obowiązywała uchwała nr Xll/100/07 Rady Miejskiej

w Czaplinku z dnia 28 września 2007r. Uchwała została wydana na podstawie art. 98a ustawy. Organ pierwszej instancji, ustalając stan faktyczny sprawy, właściwie dokonał jego subsumpcji do norm prawnych zawartych w art. 98a ust. 1 i 1a ustawy. Zastosowana stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 30% odpowiada stawce przewidzianej w obowiązującej w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej uchwale Rady Miejskiej. Nie przekracza także wysokości stawki procentowej określonej w art. 98a ust. 1 ustawy. Z art. 98a ust. 1 ustawy wynika ponadto, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Warunek ten został w sprawie spełniony.

W zaistniałej sytuacji, w ocenie Kolegium, nie można twierdzić, jak to czyni odwołujący, że uchwała Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 28 września 2007r. utraciła swój byt prawny i moc obowiązującą, bowiem przestał obowiązywać przepis upoważniający do jej stanowienia, oraz nie obowiązywała ona w dniu uzyskania waloru ostateczności decyzji Burmistrza z dnia [...]r. znak [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należącej do W. M..

W przedmiocie tym Kolegium powołało się na pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w wyrokach z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. I OSK 401/10; z 18 maja 2010r., sygn. I OSK 1036/09, z 12 sierpnia 2010r., sygn. I OSK 1378/09, z 6 maja 2009r., sygn. I OSK 692/08, z dnia 15 marca 2010 r., sygn. I OSK 738/09, z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. II OSK 790/09, z dnia 9 września 2010r., I OSK 1493/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach tych uznał, że uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostały w obrocie prawnym, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r, sygn. akt SK19/06, a ich eliminacja może nastąpić dopiero po wszczęciu stosownego postępowania.

Tym bardziej - w ocenie Kolegium - zachowała moc prawną uchwała Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 28 września 2007r. wydana na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W w/w wyroku z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. I OSK 401/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podmiot może ponosić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pod warunkiem, że uchwała rady gminy ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Nowelizacja art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie spowodowała utraty mocy obowiązującej uchwał rad ustalających stawki procentowe w wysokości nawet do 50 % różnicy wartości, bowiem nie następuje to automatycznie ani też nie przewidziały tego przepisy przejściowe ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

W ocenie Kolegium niezasadne jest twierdzenie, że uchwała w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, podjęta w dniu

28 września 2007r. w oparciu o przepis art. 98a ustawy, czyli o przepis, który na dzień wydania kwestionowanej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej został znowelizowany, nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, tym bardziej, że uchwała Rady Miejskiej w Czaplinku określa stawkę opłaty adiacenckiej wysokości zgodnej z maksymalną wysokością określoną aktualnie obowiązującym przepisem art. 98a ust. 1 (30 %). Możliwość ustalenia przedmiotowej opłaty wynika z treści art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reguły walidacyjne zakładają że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, jedynie wówczas, gdy przepis upoważniający do jego wydania został uchylony.

Przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został uchylony. Ustawą nowelizującą nadano jedynie nowe brzmienie art. 98a ust. 1. zaś treść upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej pozostała - poza maksymalną wysokością stawki procentowej opłaty - praktycznie niezmieniona. Uznać więc należy, że ustawą nowelizującą zredagowano jedynie treść ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. A skoro tak, to w sytuacji zgodności uchwały Rady Miejskiej, w Czaplinku także ze znowelizowanym art. 98a ust. 1, (a tak w niniejszej sprawie było) ww. uchwała obowiązywała w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości.

Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 sierpnia 2007r. nie miała zatem wpływu na byt prawny uchwały Rady Miejskiej w Czaplinku

nr XII/100/07 z dnia 28 września 2007r., wobec czego opłatę adiacencką należało ustalić według przyjętego w tej uchwale wskaźnika procentowego wzrostu wartości nieruchomości, przy zastosowaniu art. 98a ustawy. Uchwała Rady Miejskiej

w Czaplinku określała stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie

30 %, a więc była zgodna z upoważnieniem ustawowym z art. 98a ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego

nie może być usprawiedliwiony.

Dalej Kolegium stwierdza, iż podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania

w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Środkiem dowodowym w tym postępowaniu jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Wynika to z zasady określenia wartości nieruchomości wyrażonej w art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołaną zasadą, jeżeli istnieje konieczność określenia wartości nieruchomości, to czynności tej dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Podstawą wydania decyzji, ustalającej opłatę adiacencką, jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. W myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Artykuł 153 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne

od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 156

ust. 1 ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Rzeczoznawca majątkowy J. R. H. ustalił w operacie szacunkowym z dnia [...]r., że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła [...]zł, natomiast po podziale - kwotę [...] zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi zatem kwotę [...] zł. Od tej wartości została: naliczona opłata adiacencką w kwocie [...] zł. przy zastosowaniu stawki 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do § 41 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny – na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, natomiast stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o cenę nieruchomości ustaloną w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a nie tylko ściśle na dzień wydania samej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2005r, sygn. akt I OSK 1558/04). W ocenie Kolegium sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy spełnia opisane wyżej kryteria poprawnej wyceny. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego operat szacunkowy, sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeśli strona uważałaby, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r., sygn. I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2008r., sygn. akt II SA/Sz 174/08). To czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie strona w toku postępowania nie zgłosiła żadnych zarzutów co do operatu szacunkowego, pomimo poinformowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także złożenia uwag i zastrzeżeń. Ogólne uwagi co do operatu wniesiono dopiero w odwołaniu od wydanej decyzji, podnosząc, że operat szacunkowy jest błędny, przez co wyliczona na jego podstawie opłata jest rażąco zawyżona.

Kwestionując operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego strona nie wystąpiła jednak do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ze zleceniem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu szacunkowego

W ocenie Kolegium fakt wzrostu wartości nieruchomości został należycie udowodniony. Poglądy przedstawione we wskazanych wyrokach sądów administracyjnych są w pełni podzielane przez Kolegium.

Powyższą decyzję ostateczną W. M. zaskarżył skargą

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...]r. nr [...]i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia tej opłaty lub o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżący podtrzymał w skardze zarzuty zawarte w odwołaniu, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ od dnia 22 października

2007 r. nie obowiązywała uchwała Nr XII/100/07 Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia

28 września 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej spowodowanej podziałem nieruchomości, która stanowi podstawę wydanej przez Burmistrza skarżonej decyzji.

Nawiązując do argumentacji organu odwoławczego skarżący podnosi, iż nie jest argumentem przesądzającym w sprawie, że NSA w Warszawie wydał wyrok, w którym zaprezentował stanowisko, iż uchwały rad gmin podjęte przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomości zachowały moc, mimo nowelizacji art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko wyrażone przez NSA przeczy bowiem podstawowej zasadzie wynikającej z Konstytucji, iż organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie prawa.

Zdaniem skarżącego, jest oczywiste, że obowiązujące przepisy prawa przesądzają kwestię, iż ww. uchwała nie obowiązywała w dacie wydania przez Burmistrza decyzji, ani też w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albowiem utraciła ona moc obowiązującą z dniem [...]r. w związku ze zmianą art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzoną przez art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173 poz. 1218). W dalszej części skargi powtórzono, przytoczoną wyżej, argumentację zawartą w odwołaniu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku

z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do uznania, iż wydana ona została z naruszeniem prawa.

Skarga opiera się na stanowisku, iż skoro wskazana w podstawie prawnej skarżonej decyzji uchwała Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 28 września 2007r.

w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej spowodowanej podziałem nieruchomości wydana została w oparciu o przepis kompetencyjny – art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(dalej: "u.g.n."), a przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie od dnia 22 października 2007r., to uchwała podjęta w oparciu o powyższy przepis w brzmieniu obowiązującym przed tą datą utraciła swą podstawę prawną i przestała obowiązywać.

Stanowisko to jest błędne.

Kwestia obowiązywania uchwał rad gmin w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej do naliczania opłaty adiacenckiej stanowiła już niejednokrotnie przedmiot sądowej kontroli i oceny. W orzecznictwie NSA w zasadzie jednolicie przyjęto, że uchwały rad gmin, podjęte przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, zachowują swoją moc po tej nowelizacji.

W uzasadnieniu swego stanowiska zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy powołały się na szereg takich konkretnych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz NSA. Wyrażone w tych wyrokach (m.inn. I OSK 1036/09, I OSK 738/09) stanowisko skład orzekający WSA w pełni akceptuje i podziela.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu i w skardze argumentacji wskazać należy, iż stanowisko skarżącego odnośnie utraty mocy wiążącej uchwały Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 28 września 2007r. nr XII/100/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej spowodowanej podziałem nieruchomości opiera się na błędnym odczytaniu treści § 32 ust.2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Zgodnie z przytoczoną zresztą przez skarżącego treścią tego przepisu – jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych

do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejście w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego.

W niniejszej sprawie nie zmieniał się jednak ani rodzaj aktu wykonawczego (uchwała rady gminy), ani zakres sprawy przekazanych do uregulowania tym aktem (ustalenie maksymalnej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej) ani wytyczne, dotyczące treści tego aktu.

Zmieniała się jedynie wysokość dopuszczalnej przez ustawodawcę stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wysokość górnej granicy stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie jest objęta pojęciem "wytyczne". Jest to bowiem pojęcie ogólne, określające zasady konstruowania treści aktu wykonawczego oraz zakresu regulacji, przewidzianej przez ustawodawcę w tym akcie.

Należy zgodzić się z organem, iż jedynie uchylenie przepisu kompetencyjnego może spowodować utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie i w jego wykonaniu aktu wykonawczego.

Zmiana treści przepisu kompetencyjnego takiego skutku nie wywołuje, gdy akt wykonawczy nie jest sprzeczny z nowym brzmieniem przepisu kompetencyjnego.

W niniejszej sprawie stawka określona w uchwale Rady Miejskiej w Czaplinku

z dnia 28 września 2007r. odpowiadała także wysokości 30 %, określonej w nowym brzemieniu art. 98a ust. 1 u.g.n. zatem nie ma żadnych podstaw do kwestionowania obowiązywania ww. uchwały.

Bezskuteczne jest również kwestionowanie przez skarżącego prawidłowości wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości i związanej z tym opłaty adiacenckiej.

Wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania było następstwem podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...], który nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości W. M. i zatwierdzony został decyzją Burmistrza z dnia [...]r. Decyzja ta, z braku odwołania się strony, stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Uwzględniając stan prawny w tym czasie obowiązujący, organ przeprowadził postępowanie, które zakończone zostało decyzją z dnia [...]r. o ustalenie skarżącemu jako beneficjentowi dokonanego podziału, opłaty adiacenckiej. Naliczenie opłaty adiacenckiej nastąpiło więc w oparciu o przepis art. 98a u.g.n., przy uwzględnieniu jednoznacznego brzmienia ust. 1a zd. drugie tego artykułu. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ dopuścił się naruszenia powyższego przepisu.

Przesłankę pobierania opłaty adiacenckiej stanowi wzrost wartości nieruchomości w stosunku do wartości dotychczasowej, tj. wystąpienie przysporzenia majątkowego u określonej kategorii podmiotów w wyniku samej czynności organu publicznego. Czynności te mogą polegać np. na uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego czy wydaniu decyzji o scaleniu i podziale lub też samym podziale nieruchomości.

Obowiązek ponoszenia takiej opłaty wynika bezpośrednio z ustawy.

Wartość rynkowa nieruchomości ustalana jest – zgodnie z art. 7 ustawy

o gospodarce nieruchomościami - na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie. Jak każdy dowód podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kpa. Przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w takiej opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Czynności te w niniejszej sprawie zostały wykonane. Wycena sporządzona przez uprawnioną osobę jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zawiera ona fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazuje czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości.

Kwestionowanie tej opinii przez skarżącego jest ogólnikowe i nie opiera się na przeciwstawieniu jej, odpowiadającej wymogom art. 156 u.g.n. opinii przeciwnej, opracowanej w trybie przewidzianym w art. 157 tejże ustawy.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności nie zawiera zarzucanej jej w skardze wady nieważności. Skarga nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Wprawdzie decyzja organu I instancji zawiera w swej osnowie zbędne przytoczenie treści art. 148 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy. Nie jest to bowiem orzeczenie nie mające oparcia

w przepisie prawa. Ma ono charakter informacyjny i nie rozstrzyga o prawach

i obowiązkach strony