Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 593/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 2, art. 5 pkt 41 lit. a, , art. 132 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 149 ust. 1 okt 2, art. 158 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) decyzją z dnia [...] maja 2008r.Nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania F. Spółka z o.o., prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W. w O. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] nieuwzględniającej odwołania F. Spółka z o.o., prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W. w O. od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowy zespół ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowy zespół ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1241/09 uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...]. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] marca 2009 r.

Sąd I instancji podał, że zawiadomieniem z dnia 20 marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej (NZOZ) F. Region W. - jednostkę organizacyjną F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o odrzuceniu oferty z powodu dostarczenia przez oferenta informacji nieprawdziwych. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że z treści złożonej oferty wynikało, iż oferent będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki [...] nr rej. [...], podczas gdy z ustaleń Komisji, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, wynikało, że pojazd ten był już objęty umową na świadczenie opieki zdrowotnej z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

Ogłoszeniem z dnia 20 marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała NZOZ F. Region W. - jednostkę organizacyjną F. Sp. z o.o. o wyniku postępowania konkursowego, że do udzielania świadczeń medycznych wybrano Szpital Powiatowy w K.

NZOZ F. Region W. - jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powołał się na art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach i wskazał, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej (NZOZ) nie ma osobowości prawnej i działa w ramach F. Sp. z o.o. Przedmiotowy pojazd faktycznie znajdował się w posiadaniu oferenta, który mógł nim dowolnie dysponować. Zatem na dzień złożenia oferty i w toku postępowania nie miało znaczenia, gdzie pojazd ten fizycznie znajdował się. Dopiero z dniem zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej istotnym byłoby, czy pojazd ten byłby w NZOZ F. Region W. Okoliczność, że pojazd w czasie postępowania konkursowego był wykorzystywany w innym miejscu, można było uznać za brak gwarancji wykonania umowy, która to okoliczność jednak nie mogła stanowić samodzielnej podstawy oceny oferty.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w O. oddalił odwołanie.

Organ stwierdził, że wskazany w ofercie pojazd, za pomocą którego miały być wykonywane usługi medyczne, figurował również w dokumentacji M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jako objęty umową zawartą przez świadczeniodawcę z tym oddziałem na świadczenie usług medycznych. Organ uznał więc za nieprawdziwe oświadczenie oferenta z dnia [...] marca 2009 r. o dysponowaniu pojazdem zgodnie z ofertą. Odwołując się do art. 132 w zw. z art. 155 ust. 1 i art. 5 pkt 41 lit. a) ustawy o świadczeniach, organ stwierdził, że oferentem nie jest inny podmiot niż świadczeniodawca. Ambulans o nr rej. [...], powinien na dzień złożenia oświadczenia znajdować się w dyspozycji NZOZ F. Region W., jako strony postępowania konkursowego, nie zaś spółki F. Sp. z o.o. z siedzibą w W., jako organu założycielskiego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył NZOZ F. Region W. jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. Ponownie wskazał, że niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, a zatem dysponentem pojazdu był F. Sp. z o.o., a nie skarżący. Kontrola natomiast potwierdziła dysponowanie spornym pojazdem przez spółkę.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołując się na treść art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, organ stwierdził, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów ustawy, powinni spełniać wymagania określone w zarządzeniu nr 76/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w zarządzeniu nr 84/2008/DSM Prezesa NFZ z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2009 r. oferent złożył oświadczenie, że pojazd o nr rej. [...] jest w dyspozycji zgłaszającego i będzie wykorzystywany do zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym [...]. Kontrola przeprowadzona przez Komisję Konkursową wykazała, że pojazd ten był zgłoszony do wykonywania usług przez NZOZ F. Region C. w tamtym regionie. W ocenie organu odwoławczego, pojazd nie był w stanie zabezpieczyć świadczeń opieki zdrowotnej w dwóch tak odległych rejonach operacyjnych. Organ uznał informację oferenta za nieprawdziwą, gdyż zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 15.12.2004r.) oświadczenie powinno potwierdzać dane przekazane w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, Komisja Konkursowa na etapie badania oferty nie różnicowała warunków na te, które oferent powinien był spełnić przy składaniu oferty i na te, które powinien spełnić przy zawieraniu umowy. Dlatego złożenie oświadczenia o spełnieniu warunków co do pojazdu na dzień złożenia oferty oznacza ich spełnienie także na dzień podpisania umowy. W związku z tym stwierdzono, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. NZOZ F. Region W. – jako jednostka organizacyjna F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na omawianą decyzję Prezesa NFZ.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pojazd był w dyspozycji F. Sp. z o.o. i na zmianę pojazdu przez ten podmiot w danym rejonie nie była potrzebna zgoda NFZ. Inne reguły obowiązują w trakcie postępowania konkursowego, a inne w trakcie realizacji umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2009 r. wskazał, że podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącego był art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje.

W postępowaniu ofertowym oferent w formularzu RTM złożył oświadczenia potwierdzające, że oferowany środek transportu spełnia cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach zgodnie z przepisami ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz że minimalne wyposażenie tego środka transportu medycznego dostosowane jest do wykonywania medycznych czynności ratunkowych dzieci i dorosłych zgodnie z wymienioną ustawą.

Sąd zakwestionował stanowisko organu, aby skarżący złożył nieprawdziwe oświadczenia (inne stacjonowanie pojazdu w dacie złożenia oferty niż miejsce wykonywania świadczeń określone w ofercie), skoro treść oświadczeń skarżącego w żadnej mierze nie odnosiła się do miejsca stacjonowania pojazdu lub do umowy zawartej z oddziałem NFZ innym niż ten, na rzecz którego miały być świadczone usługi.

Sąd I instancji zaznaczył, iż skarżący, złożył oświadczenie (dotyczące jego ambulansu) w zakresie wiedzy i woli. W zakresie wiedzy podał, że przedmiotowym ambulansem dysponuje jako jego posiadacz (właściciel) w dacie złożenia oferty i okoliczność ta w świetle ustaleń Prezesa NFZ nie budziła wątpliwości. W zakresie woli podał, że w chwili podpisania umowy ambulans będzie w dyspozycji NZOZ F. Region W., by obsługiwać konkretny NFZ. Skoro oferent był prawnym posiadaczem pojazdu w dacie złożenia oferty i jest nim nadal, to należało oczekiwać, że Prezes NFZ wykaże, na podstawie jakich ustaleń wyprowadził wniosek o braku woli lub możliwości spełnienia ewentualnych warunków przyszłej umowy przez skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonych decyzjach organy mieszały wymagania stawiane stronie w postępowaniu ofertowym z tymi, które musi ona spełnić przy podpisywaniu umowy o świadczenie usług medycznych. Ustawa o świadczeniach bowiem wyraźnie rozgraniczała te postępowania. Zdaniem Sądu, na etapie przystąpienia do konkursu ofert, oferent miał obowiązek wykazać, że przedmiotowy pojazd (ambulans) znajduje się w jego dyspozycji - co udowodnił. Natomiast na tym etapie nie miał obowiązku spełnienia wymogu opisanego w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Dopiero przystępując do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, musiałby spełnić wymóg przewidziany w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Natomiast zarządzenie Prezesa NFZ nr 84/2008/ DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne dotyczy etapu postępowania następującego po wyborze ofert.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organ z niejakim wyprzedzeniem, odnosząc swoje rozstrzygnięcie już do etapu zawarcia umowy ze skarżącym, przyjął za pewnik lub co najmniej jako istotny problem uniemożliwiający zawarcie przyszłej umowy to, że oddział NFZ, w którego rejonie w dacie złożenia oferty funkcjonował przedmiotowy ambulans, uniemożliwi jego zastąpienie innym pojazdem skarżącego, spełniającym wymagania. Sąd uznał, że naruszone zostały art. 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem organ ocenił okoliczność istotną dla sprawy na podstawie własnego wnioskowania co do przebiegu przyszłych zdarzeń. Sąd uznał także, że odrzucenie oferty w tej sytuacji naruszało art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, gdyż organ powinien ustalić, czy ambulans w dacie zawarcia umowy będzie do dyspozycji oferenta w rejonie wskazanym w ofercie.

Wyrok ten zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Wniósł w niej o uchylenie orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.") polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że organ dokonał oceny okoliczności istotnej w sprawie na podstawie własnego wnioskowania co do oceny zdarzeń przyszłych, że ambulans realizujący umowę w oddziale NFZ, zgłoszony w ofercie do postępowania w innym oddziale NFZ uniemożliwi oferentowi zawarcie umowy, gdy tymczasem organ ustalił, że NZOZ F. Region W. w dacie zawarcia umowy faktycznie nie będzie dysponował ambulansem w rejonie objętym postępowaniem konkursowym, a zatem tak złożona oferta nie mogła doprowadzić do skutecznego zawarcia umowy;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz § 7 ust. 3 i § 39 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81 z 2008 r. poz. 484), § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik 2 do zarządzenia nr 84/2008/DSM Prezesa NFZ z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne polegające na przyjęciu, że zgłoszenie do postępowania konkursowego ambulansu realizującego umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne w innym oddziale NFZ aniżeli prowadzącym postępowanie konkursowe nie było nieprawdziwą informacją i nie stanowiło podstawy do odrzucenia oferty, podczas gdy tak złożona oferta zawierała nieprawdziwe informacje, skutkujące obligatoryjnym odrzuceniem oferty, bez możliwości jej uzupełnienia,

2) art. 132 ust. 3 w zw. z art. 155 ust. 1 i art. 5 pkt 41 lit. a) ustawy o świadczeniach polegające na przyjęciu, że oferent nie posiadając zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych (pojazd pozostaje w wyłącznej dyspozycji F. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) nie był zobowiązany do spełnienia warunków co do pojazdu objętego ofertą, co oznacza ich spełnienie dopiero na dzień podpisania umowy (tj. obowiązek taki powstaje dopiero w następstwie wyboru jego oferty, w chwili przystępowania do zawarcia umowy), podczas gdy rozwiązania normatywne nakładają taki obowiązek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 145/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zgodnie

z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Wskazał także, że w przepisach Działu VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem "świadczeniodawca", co oznacza, że rzeczywistym partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Pojęcie "ZOZ-u" z kolei definiuje art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 14 z 2007 r. poz. 89) i art. 2 ust. 2 omawianej ustawy., zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

Taką konstrukcję prawną uznał za uzasadnioną, gdyż NFZ zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, który zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi czyli w tej sytuacji - konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Okoliczność, że umowę z Funduszem podpisuje właściciel ZOZ-u posiadający osobowość prawną, nie zmienia faktu, że świadczeniodawcą jest ZOZ i to ZOZ musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie.

Odnosząc się do przedmiotu oferty udzielania świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że medyczne czynności ratunkowe uregulowane są ustawą z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191 z 2006 r. poz. 1410, dalej nazywana "ustawą o PRM"). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o PRM jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o PRM zespół ratownictwa medycznego jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1) ustawy o PRM, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu.

Zgodnie z art. 161a ustawy o świadczeniach, postępowania o zawarcie umów na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych prowadzone są według przepisów tej ustawy. Prezes NFZ, zgodnie ze swymi uprawnieniami wynikającymi z art. 146 omawianej ustawy Zarządzeniami: nr 76/2008/DSM z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne oraz nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określił warunki postępowania dotyczące zawierania umów, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców w rodzaju ratownictwo medyczne.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że oferentem i przyszłym świadczeniodawcą był NZOZ F. Region W. z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel F. Sp. z o.o. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretny specjalistyczny środek transportu sanitarnego zgłoszony w ofercie o numerze rej. [...], który zgodnie z ofertą powinien być w dyspozycji NZOZ F. Region W.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy oświadczeniach zdrowotnych w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) cytowanego wyżej zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/208/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik do zarządzenia prezesa NFZ nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał pogląd Sądu I instancji, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki zabieg rozdzielenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami doprowadził Sąd I instancji do błędnych wniosków, gdyż oba wskazane przez Sąd etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez Sąd I instancji etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Tymczasem z art. 158 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie przedmiotem umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Zatem informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe i w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

W tym stanie rzeczy zakwestionowanie przez Komisję Konkursową, w wyniku przeprowadzonej przez nią kontroli, że ambulans o nr rej [...] zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego, jako będący w dyspozycji NZOZ F. Region W. jednocześnie został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, już zakończonym w dacie rozstrzygania omawianego konkursu na rzecz NZOZ F. Region O., należało uznać za prawidłowe stanowisko. Skoro ZOZ to wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych, a ambulans przeznaczony do ratownictwa medycznego był już w dyspozycji NZOZ F. Region C. i jednocześnie został zgłoszony jako będący w dyspozycji NZOZ F. Region W. z przeznaczeniem do stacjonowania w R. oraz wykonywania usług ratownictwa medycznego w tym rejonie, to sytuacja ta wymagała wyjaśnienia i stosownej oceny przez Komisję. Sąd kasacyjny przyznał, że oświadczenie oferenta z dnia [...] marca 2009 r. pozostawało w sprzeczności z ustaleniami kontroli. Rozdzielenie przez Sąd I instancji postępowania konkursowego na dwa niezależne i samodzielne etapy doprowadziło ten Sąd do błędnej oceny oświadczenia złożonego na etapie oceny ofert i związanej z tym oceny zastosowania przez organ art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz powołanych wyżej Zarządzeń Prezesa NFZ precyzujących warunki konkursów na świadczenie usług w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zasadny jest zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, za zasadny uznał także zarzut naruszenia prawa procesowego, gdyż nietrafne było stanowisko Sądu I instancji dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych i konieczności badania przez Komisję, czy w przyszłości, przy zawieraniu umowy, oferent będzie miał w swojej dyspozycji ambulans zgłoszony w ofercie. Komisja ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach i na tej podstawie rozstrzyga konkurs, zatem nie jest jej zadaniem ustalanie zdarzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą nastąpić. W tym stanie rzeczy zobowiązanie organu do czynienia ustaleń nie mających wpływu na postępowanie konkursowe należy uznać za uzasadnione.

Zasadny był również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach, który dotyczy niemożności zawarcia umowy z osobami wykonującymi zawód medyczny, jeżeli udzielają one świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę z Funduszem. Chodzi o niełączenie przez te same osoby form udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Omawiany przepis nie był w sprawie stosowany i nie ma z nią żadnego związku, należy więc uznać, że został powołany przez Sąd I instancji omyłkowo.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności.

Równocześnie, stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż nie może się on kierować dowolnymi wnioskami wywiedzionymi z akt sprawy, musi postępować zgodnie ze wskazaniami dokonanymi przez Sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region W. z siedzibą w O. – jednostki organizacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na powołaną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy w dniu [...] lutego 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne.

Oferty mogły składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów, które spełniały wymagania określone w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W Zarządzeniu nr 76/2008/DSM z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił m.in., że formularz ofertowy zawiera określenie potencjału wykonawczego z wykazem personelu, sprzętu oraz miejsc udzielania świadczeń (§ 9 pkt 6). Wraz z ofertą oferent składać miał liczne oświadczenia m.in. dotyczące posiadania tytułu prawnego do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej.

W Zarządzeniu nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, Prezes NFZ ustalił szczególne warunki dotyczące świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego, wskazując, że świadczeniodawca zobowiązany jest do zorganizowania udzielania świadczeń medycznych w rejonach działania w sposób umożliwiający dojazd, zgodnie z parametrami czasu określonymi w ustawie o PRM

(§ 8 pkt 6), świadczenia udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje wymienione w załączniku nr 2 do umowy -"Harmonogram-zasoby"

(§ 8 pkt 8) i zapewnia środki transportu przez całą dobę wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę, zgodnie z wymogami określonymi w załącznikach nr 3 i 3a do zarządzenia oraz odrębnych przepisach (§ 8 pkt 9).

Z kolei w Zarządzeniu nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił w § 2 pkt 1 lit. b) jako jedno z podstawowych kryteriów wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną.

W odpowiedzi na ogłoszenie, ofertę złożył F. Sp. z o.o. z siedzibą w W., jednostka organizacyjna - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W. O. W związku ze złożoną strukturą prawną podmiotu przystępującego do postępowania ofertowego i rozbieżnościami w ofercie oraz załącznikach do niej co do podmiotu przystępującego do konkursu, należało jednoznacznie określić podmiot, który będzie świadczeniodawcą usług. W formularzu ofertowym RTM jako oferenta wskazywano F. Sp. z o.o. z siedzibą w W., jednostka organizacyjna - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W. O., z tym, że w dalszej części oferty podawano dane nakazujące uznać jako oferenta - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W. O. Dalsze czynności skarżącej, jak odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert, odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, skarga do WSA na decyzję Prezesa NFZ oraz skarga kasacyjna wskazują, że w ocenie skarżącej właśnie Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W. O. był stroną omawianego postępowania konkursowego. Zresztą takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku. Argumentacja i stanowisko NSA w tym zakresie, z mocy art. 190 p.p.s.a. są wiążące dla rozpoznającego sprawę sądu.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Zgodnie z art. 5 pkt 41 lit. a) powyższej ustawy, świadczeniodawcą jest m.in. zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie.

Zgodnie z art. 1 ustawy o ZOZ, zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej. W przepisach Działu VI ustawy o świadczeniach regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca posługuje się terminem "świadczeniodawca".

W związku z tym należy przyjąć, że partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi (w niniejszej sprawie - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W. O.), a nie organy założycielskie(F. Sp. z o.o. z siedzibą w W.), będące ich właścicielami. Fundusz, zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych, zawiera ją z konkretnym ZOZ-em . W ten sposób zostaje w jasny sposób określony zespół osób i środków majątkowych, który będzie świadczył usługi. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. okoliczność, że umowę z Funduszem podpisuje właściciel ZOZ-u posiadający osobowość prawną, nie zmienia faktu, że świadczeniodawcą jest ZOZ i to ZOZ musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie, czyli w niniejszej sprawie - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W. O.

Następną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia był przedmiot oferty udzielania świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne. Co do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny także wyraził pogląd prawny, którym skład orzekający, na mocy art. 190 p.p.s.a. jest związany.

W niniejszej sprawie przedmiotem oferty były świadczenia ratownictwa medycznego udzielane przez podstawowy zespół ratownictwa medycznego.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o PRM jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. Zespół ratownictwa medycznego, według art. 36 ust. 2 ustawy o PRM, jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ustawy o PRM, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu.

Oferent (skarżący) przystępujący do konkursu ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczeń: ratownictwo medyczne powinien mieć na uwadze przepisy cytowanego wyżej zarządzenia Prezesa NFZ określające warunki postępowania dotyczące zawierania umów, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców w rodzaju ratownictwo medyczne, wśród których należy wymienić prawo do dysponowania konkretnym ambulansem z wymaganym wyposażeniem. Zatem, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, konkretny pojazd sanitarny, którego posiadaniem powinien wykazać się zakład opieki zdrowotnej przystępujący do postępowania ofertowego, był istotnym elementem oferty. Oznaczało to, że oferent w momencie składania oferty powinien faktycznie dysponować ambulansem, gdyż treść przyszłej umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych podporządkowana jest warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena decydowała o wyborze danego oferenta. Zatem, wynik postępowania ofertowego rzutował na rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznaczał, że nie było możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego bowiem są tożsame z wymaganiami stawianymi na etapie zawarcia umowy. Taki sposób rozumienia zasad rządzących postępowaniem ofertowym, kończonym zawarciem umowy wymusza art. 158 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że nieważna jest zmiana zawartej umowy, jeżeli dotyczy ona warunków, które podlegały ocenie przy wyborze oferty, chyba że konieczność wprowadzenia takich zmian wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy. Dokonując interpretacji cytowanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że strony są związane warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Propozycje strony przedstawione w ofercie są wiążące i to one właśnie będą przedmiotem umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe, dając gwarancje, iż zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane. Oświadczenie takiej treści złożył oferent (skarżący) w Formularzu ofertowym RTM IX.1 2009 – 16.3112.032.08 – świadczenia udzielane przez podstawowy zespół ratownictwa medycznego skarżący (oferent), potwierdzając, że spełnia warunek w dniu złożenia oferty i będzie go spełniać od początku obowiązywania umowy.

Odnosząc powyższy stan prawny oraz poczynione uwagi do ustalonego stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, że oferta złożona przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region W. nie spełniała żądanych wymagań.

W toku kontroli Komisja Konkursowa ustaliła, że ambulans o nr rej. [...] zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego będący w dyspozycji Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region W. według stanu na dzień kontroli był wykorzystywany przez innego świadczeniodawcę w ramach umowy nr [...] zawartej z [...] Oddziałem Wojewódzkim Funduszu. Sporny ambulans w dniu składania formularza ofertowego RTM przedstawionego w postępowaniu nr [...] o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowy zespół ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego: [...] Rejon Operacyjny "P" R. był objęty treścią umowy nr [...] zawartej przez świadczeniodawcę Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region M. z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

Skoro ambulans o nr rej. [...] był wcześniej przewidziany do realizacji umowy zawartej przez NZOZ F. Region M. z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ to oświadczenie oferenta z dnia [...] marca 2009 r. w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych miało charakter nieprawdziwy, gdyż skarżący, wbrew złożonej deklaracji, nie dysponował w rzeczywistości ambulansem. Sytuacja taka była sprzeczna z warunkami określonymi w zarządzeniach Prezesa NFZ powołanymi na wstępie, jak również przepisami ustawy o PRM.

Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 października 2010 r. Sąd uznał, że jeden ambulans nie może być jednocześnie przedmiotem dwóch ofert składanych przez dwa różne zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), należące do jednego właściciela. Oświadczenie oferenta – świadczeniodawcy składane w trakcie postępowania konkursowego, iż posiada wymagany pojazd, mimo że w rzeczywistości ambulans pozostaje w dyspozycji innego świadczeniodawcy (ZOZ-u), należy uznać za nieprawdziwe i niedopuszczalne.

Konsekwencją złożenia oferty zawierającej oświadczenie nieprawdziwe i niedopuszczalne było prawidłowe stanowisko Komisji konkursowej odrzucające ofertę skarżącej na mocy art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy oświadczeniach stanowiącego, że odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje.

Z powyższych względów dalsze zarzuty naruszenia prawa materialnego podnoszone w skardze nie były uzasadnione, gdyż dotyczyły już dalszego etapu postępowania, aniżeli istotny w niniejszej sprawie – jego części niejawnej. Jedynie co argumentu naruszenia art.140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach należy zauważyć, że przedmiot oferty został określony w jednakowy sposób dla wszystkich uczestników konkursu, nadto w sposób precyzyjny i jednoznaczny.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania, podnoszonych przez skarżącego. Upatruje on tej wadliwości w nieudostępnieniu przez organ jej pełnomocnikowi pełnych akt sprawy, tj. uzasadnienia punktacji oraz oferty konkurencyjnej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględni skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący, poza stwierdzeniem że uniemożliwiono jego pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie, nie uzasadnił, jak nieokazanie pełnomocnikowi uzasadnienia punktacji oraz oferty drugiej strony mogło decydująco wpłynąć na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie doszło do ostatecznego porównania ofert i przyznania każdej z nich określonej punktacji według przyjętych kryteriów. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniał stan, w którym oferta skarżącego nie została wybrana, ponieważ uzyskała mniej punktów. Złożona przez skarżącego oferta została, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2) ustawy o świadczeniach, odrzucona jako zawierająca nieprawdziwe dane. Zatem zbadanie przez pełnomocnika skarżącego uzasadnienia przyznanej drugiej stronie postępowania punktacji oraz ewentualne (bez wdawania się w dopuszczalność samego udostępnienia) udostępnienie przeciwnej oferty nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy, na którym nie zaważyła punktacja, lecz okoliczność leżąca wyłącznie po stronie skarżącego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.