Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 538/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.4 ust 4, art. 5, ,art. 6, art. 16, art. 17, art. 21
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 6, art.7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 par 1 par. 3, art 127
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Dyrektora [....] w A. z dnia 13 marca 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Dyrektora [....] w A. na rzecz skarżącego P.P. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Centrum Kultury i [...] w A. decyzją z dnia 11 lutego 2015 r. odmówił P. P. udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku o udostępnienie raportu prof. B. dotyczącego stanu Centrum Kultury w A. w części obejmującej dane osobowe osób trzecich.

Jako podstawę prawną decyzji Dyrektor wskazał art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r., nr 30, poz. 168 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", w zw. z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 1997 r., nr 133, poz. 883 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 22 sierpnia 2014r. P. P. zwrócił się do Centrum Kultury i [...] w A. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej funkcjonowania Centrum Kultury i [...] w A, obejmującej wyniki audytu zewnętrznego przeprowadzonego przez "dr R. B. na temat funkcjonowania Centrum Kultury i [...] w A.". Pismem z dnia 22 września 2014 r. wnioskodawca został poinformowany o konieczności dokonania anonimizacji przedmiotowego raportu. Po udostępnieniu informacji publicznej w dniu 9 lutego 2015r. P. P. wezwał Dyrekcję Centrum kultury i [...] w A. do wydania odmownej decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wyłączeniem.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Zakres prawa do informacji publicznej oraz przykładowe rodzaje informacji publicznej zostały unormowane w art. 3 i 6 tejże ustawy.

Art. 5 ustawy statuuje ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, wynikające m.in. z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Dyrektor Centrum wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W wyniku czynności wyjaśniających powziętych przez Dyrektora Centrum ustalono, że wyniki "audytu zewnętrznego przeprowadzonego przez dr R. B. na temat funkcjonowania Centrum Kultury i [...] w A." zawierają dane osobowe osób trzecich, w szczególności imiona i nazwiska. Wskazano, że osoby fizyczne, których dane zanonimizowano nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony ich prywatności oraz nie wyraziły zgody na przetwarzanie danych osobowych w zakresie objętym treścią wniosku.

Zanonimizowanie przedmiotowego raportu umożliwiło skorzystanie wnioskodawcy z przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej, nadto zapewniło ochronę praw osób trzecich do poszanowania ich prywatności oraz ochronę ich danych osobowych.

Pismem z dnia 4 marca 2015 r. P. P. wniósł pismo nazwane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa proceduralnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 104 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz błędną interpretację przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wniósł o uchylenie decyzji w związku z błędnym przyjęciem w skarżonej decyzji, iż w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Podniósł, że Dyrektor Centrum wydając zaskarżoną decyzję błędnie przyjął, iż podlegają wyłączeniu informacje publiczne znajdujące się we wnioskowanym dokumencie, które dotyczą imienia i nazwiska osób zatrudnionych w Centrum Kultury i [...] w A. oraz osób będących przedstawicielami organów gminy.

Skarżący podniósł, że nieprawdziwe jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu, a odnoszące się do kwestii statusu osób, które zostały wymienione we wnioskowanym raporcie. Już pobieżna analiza raportu, np. strony trzeciej wskazuje, iż część osób - wbrew twierdzeniom zawartym w przedmiotowej decyzji - posiada status osób pełniących funkcje publicznej (np. Burmistrz).

Już tylko z tego względu skarżona decyzja winna zostać uchylona.

Skarżący przywołał również orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., o sygn. akt l OSK 2118/11; z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. akt l OSK 1550/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Łd 537/14; wyrok NSA z 2 lipca 2003 r. o sygn. akt II SA 837/03).

Podniósł również, że w wyroku z 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż ograniczenia prawa do informacji mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Wydaje się to oczywiste na gruncie art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący zwrócił uwagę, iż wskazanie na stronie trzeciej udostępnionego Raportu z audytu funkcji bez imion i nazwisk jest nieadekwatne do praktyki Centrum Kultury i [...] A., które to na swojej stronie i stronie Biuletynu Informacji Publicznej wymienia zarówno te same stanowiska wraz z imionami i nazwiskami (np. http://bip.małopolska.pl/kultura[...] http://www.kultura. [...]). Skarżona decyzja – zdaniem skarżącego - ma na celu wyłącznie utrudnienie realizacji prawa do informacji publicznej.

Dyrektor Centrum Kultury i [...] w A. decyzją z dnia 13 marca 2015 r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z ustawą o ochronie danych osobowych, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 11.02.2015 r w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskodawcy danych osobowych zawartych w raporcie prof. R. B. stanowiącym informację publiczną.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

Wbrew argumentacji zawartej we wniosku żądanie udostępnienia danych osobowych osób niepełniących funkcji publicznych, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony ich prywatności oraz nie wyraziły zgody na przetwarzanie danych osobowych w zakresie objętym treścią wniosku nie znajduje żadnych podstaw, a wskazane orzecznictwo, przepisy i rzekoma praktyka CKi[...] w A. w żadnej mierze nie dają podstaw do odmiennego wniosku.

Art. 5 u.d.i.p. wyłącza z zakresu udostępnianych informacji publicznych dane chronione na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wykluczone jest udostępnianie informacji obejmujących dane osobowe chronione mocą ustawy o ochronie danych osobowych.

Wskazany wyżej przepis art. 5 u.d.i.p. rozstrzyga kolizję pomiędzy prawem dostępu do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych, przyznając prymat ochronie danych osobowych. W konsekwencji podmiot, do którego został skierowany wniosek, nie może udostępnić wnioskodawcy danych osobowych bez narażenia się na zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

P. P. na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 9 kwietnia 2015 r.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł również o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenia:

• art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczenie prawa do informacji publicznej poprzez ograniczenie jawności osób, które zostały wykazane we wnioskowanym dokumencie,

• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa do informacji z powołaniem na prawo do prywatności w sytuacji, w jakiej osoby wykazane we wnioskowanym dokumencie są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz sama strona przeciwna ujawnia na swych stronach dane tych osób.

Podniósł, że praktyka strony przeciwnej wskazuje, iż bez żadnego problemu ujawnia dane personalne osób zajmujących stanowiska, które są wskazane we wnioskowanym dokumencie. Ponadto trudno uznać, iż np. ochronie związanej z prawem do prywatności podlega Dyrektor Centrum Kultury i [...] (str. [...] wnioskowanego dokumentu), czy też Burmistrz, skarbnik, zastępca burmistrza (str. [...] wnioskowanego dokumentu). Nie jest jasne, jakie prywatne dane chroni strona przeciwna, a uzasadnienia obu decyzji nie spełniają kryterium określonego w K.p.a. Nadto być może nieprawdą jest, że Burmistrz nie zrezygnował z prawa do prywatności. Z uzasadnienia nie wynika kiedy i w jakim zakresie strona przeciwna zwracała się z takim pytaniem do każdej z osób, której dane zostały wyłączone z jawności.

Skarżący przywołał stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zaliczające prawo do informacji publicznej do kanonu praw człowieka.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Kultury i [...] w A. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wskazał, że wbrew argumentacji skargi trudno uznać, że dostatecznym powodem uzasadniającym uwzględnienie skargi jest rzekomo "odmienna praktyka Centrum Kultury i [...] w A.". Okoliczność udostępnienia na stronie internetowej pewnych danych pracowników Centrum Kultury i [...] w A. (w tym imion, nazwisk) nie stanowi bowiem o rezygnacji tychże osób z przysługującego im prawa do ochrony ich danych osobowych w odniesieniu do informacji publicznej udzielanej przez pracodawcę na wniosek skarżącego.

Ponadto wskazano, że niezrozumiałym i oderwanym od rzeczywistości jest zarzut skarżącego, że "(...) w zasadzie nie jest jasne jakie prywatne dane chroni strona przeciwna, a uzasadnienia obu decyzji nie spełniają kryterium określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu decyzji organ jednoznacznie wskazał bowiem, że w wyniku czynności wyjaśniających powziętych przez Dyrektora Centrum ustalono, że wyniki "audytu zewnętrznego przeprowadzonego przez dr R. B. na temat funkcjonowania Centrum Kultury i [...] w A. zawierają dane osobowe osób trzecich, w szczególności imiona i nazwiska".

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego wskazujących na fakt zanonimizowania danych personalnych osób pełniących funkcje publiczne, w szczególności Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A., Burmistrza A., nie sposób uznać, że w istocie rzeczy doszło do zanonimizowania danych tychże osób, a działalność organu ma na celu "wyłącznie utrudnienie realizacji prawa do informacji publicznej". Z treści skargi jednoznacznie wynika, że skarżący bez problemu powiązał konkretne fragmenty raportu z osobami pełniącymi funkcje publiczne, co w kontekście zanonimizowania danych innych osób (nie pełniących funkcji publicznych) nie stanowi jakiegokolwiek argumentu przemawiającego na korzyść stanowiska prezentowanego przez skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2015 r. skarżący dodatkowo zarzucił, że w większości wypadków korespondencji CKi[...] nie stosowało się do jego prośby o udostępnianie informacji publicznej w formie elektronicznej, niezgodnie z prawem przedłużano postępowanie, anonimizację wykonano nierzetelnie, wyłączając z jawności nazwiska osób pełniących funkcje publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył zatem tylko jedno kryterium – legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Jednocześnie uwzględniając wskazane kryterium prawodawca upoważnił sąd administracyjny wyłącznie do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć w przypadku skarg na działalność administracji publicznej: kasatoryjnych (eliminujących z obrotu prawnego) lub oddalających skargę - zastrzegając, że wyroki kasatoryjne może wydać wyłącznie, gdy stwierdzi: naruszenie prawa procesowego (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i pkt 1 lit. "b" P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.). Z kolei dostrzeżenie przez sąd administracyjny kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji (wymienionych enumeratywnie w art. 156 K.p.a.) skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja ta miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie.

Nie jest też rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie podmiotów wydających decyzje administracyjne w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych.

Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 K.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności). Powyższe wywołuje określone konsekwencje w przypadku kontrolowania przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) kształtują prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb oraz procedurę udostępniania informacji publicznej. Wprowadzenie w tym ostatnim zakresie regulacji szczególnych stanowi o braku podstaw do stosowania przepisów K.p.a. w sytuacjach innych, niż określone wprost w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. wtedy, gdy dochodzi do odmowy udostępnienia informacji publicznej, albo umorzenia postępowania z przyczyn podanych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p..

Analogiczną regulację zawiera także art. 17 u.d.i.p.. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania ( art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).

W art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprowadzono ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wystąpienie takich przesłanek uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Ta ostatnia regulacja - przez użycie pojęć decyzji i odwołania, odesłanie bez jakichkolwiek wyjątków do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wskazanie na obowiązek oznaczenia w decyzji o odmowie udostępnienia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji - wskazuje wprost na zaskarżalność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w art. 127 §1 – 3 K.p.a. Artykuł 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa".

Regulacja z art. 16 ust. 2 w zw z. art. 17 ust. 1 u.d.i.p. pozostaje w zgodzie z powyższą normą konstytucyjną zawartą w zdaniu pierwszym, przy czym tak w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i innych aktach prawnych rangi ustawowej brak przepisów prowadzących do wniosków odmiennych, niż wynikające z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p..

Powyższe oznacza, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 K.p.a., natomiast uzasadnienie takiej decyzji powinno przede wszystkim spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a..

Mając na uwadze treść powołanych wyżej obowiązujących przepisów prawa należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Centrum Kultury i [...] w A. jest gminną jednostką organizacyjną. Zostało powołane przez Radę Miejską w A. w 1991 roku. Zajmuje się przygotowaniem społeczeństwa do aktywnego uczestnictwa w kulturze oraz współtworzenie tych wartości. Gospodaruje mieniem gminnym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

W sprawie bezsporne jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.. Ponadto niekwestionowane jest przez strony sporu także i to, że wniosek dotyczy informacji publicznej, która z mocy ustawy podlega co do zasady udostępnieniu.

Istotą sporu jest kwestia zasadności orzeczenia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej bez anonimizacji pojawiających się imion i nazwisk pracowników z powołaniem na ochronę prywatności osób statuowaną przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p..

Przede wszystkim należy wskazać, że ustanowiony w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji tożsamości i funkcji osób, które zajęły stanowisko w postępowaniu oraz oznaczenie podmiotów, z uwagi na których dobro (określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) odmówiono udostępnienia informacji, stanowi realizację postanowienia art. 107 § 2 K.p.a. i uzupełnia przepis art. 107 § 1 K.p.a.. Obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, ma charakter bezwzględny, tj. wymaga realizacji w przypadku każdej decyzji.

W kontrolowanej sprawie Dyrektor Centrum Kultury i [...] w A. nie sprostał powyższemu obowiązkowi. Nie wskazał również, jakie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych uzasadniają ochronę prywatności osób ujętych w raporcie prof. R. B., których dane osobowe (imiona i nazwiska) nie zostały skarżącemu udostępnione.

Naruszył przy tym art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., który nakazuje w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawrzeć także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o jakich mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z tego obowiązku Dyrektor Centrum Kultury i [...] w A. nie wywiązał się ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ją poprzedzającej.

Trafnie podniósł skarżący, że nie jest jasne, jakie prywatne dane chroni Dyrektor, a uzasadnienia obu decyzji nie spełniają kryterium określonego w art. 107 3 K.p.a. Nadto brak jest w aktach dowodów, że osoby, których imiona i nazwiska zanonimizowano nie zrezygnowały z prawa do prywatności. Z uzasadnienia nie wynika kiedy i w jakim zakresie Dyrektor Centrum zwracał się z takim pytaniem do każdej z osób, której dane zostały wyłączone z jawności.

Wskazane wyżej odwołanie do przepisów K.p.a. oznacza również stosowanie, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Kontrolowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzja utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie spełnia powyższych wymagań. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów art. 107 § 3 K.p.a., naruszając przy tym określoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. Wobec tego Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, wyeliminował ją z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu Dyrektor Centrum Kultury i [...] w A. nie rozpoznał całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, czym w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie podjął decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie dokonał w sprawie całościowej i wyczerpującej analizy. Należy podkreślić, że art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Z kolei przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości - na podstawie całokształtu materiału - podlega ocenie, a ocena ta musi mieć umocowanie prawne, zgodnie z art. 6 K.p.a.. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena - w świetle uwzględnionych przez organ przepisów prawa - jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia.

Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. zaniechał w sprawie podjęcia czynności, zmierzających do ustalenia czy osoby, których dane (imiona i nazwiska) znalazły się w Raporcie z audytu, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz jeśli nie, to czy nie wyraziły zgody na udostępnienie danych. W konsekwencji Dyrektor nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego. Brak dokonania całościowej i spójnej oceny stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów spowodowało także, że – jak wyżej wskazano - uzasadnienia badanych decyzji nie odpowiadają kryterium z art. 107 § 3 K.p.a..

Rozpatrując ponownie sprawę, w wyniku złożenia przez P. P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie dostrzegł powyżej wskazanych uchybień swej decyzji z dnia 11 lutego 2015 r., co przesądza o wadliwości zaskarżonej do Sądu decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Będące przedmiotem niniejszej sprawy prawo do informacji publicznej jest przejawem realizacji prawa do informacji zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto w myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do informacji obejmuje także m.in. dostęp do dokumentów. Natomiast według art. 61 ust. 3 prawo to może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W tej materii należy podzielić pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, że "Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli."

Żądany w sprawie Raport z audytu, co przyznaje sam skarżony organ, mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zatem podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Dla uzasadnienia prawidłowości takiej kwalifikacji należy wyjaśnić, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i tych odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA : z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12, LEX nr 1218840; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Ustawodawca w przepisie art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (otwarty katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Skoro żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., na organie co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W przypadku kolizji prawa do prywatności osoby fizycznej z prawem do informacji publicznej nie można z góry przyjmować, że prawo osoby fizycznej do prywatności ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej.

Ochrona prywatności osób fizycznych stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej, dlatego też podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiego prawa, bowiem jego istnienie musi być niewątpliwe, aby mogło uzasadniać odmowę udostępnienia.

W konsekwencji ograniczenie prawa do informacji mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyło obiektywnego materiału uzasadniającego stwierdzenie, że dane osobowe zawarte w Raporcie z audytu, którego dotyczyło żądanie, nie należą do osób pełniących funkcję publiczną, a także osoby te nie zrzekły się uprawnienia do prywatności.

W myśl art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe podlegające ochronie uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (ust 1). Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (ust. 2). Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (ust 3).

W niniejszej sprawie Dyrektor CKi[...] udostępnił skarżącemu Raport z audytu diagnostycznego w zakresie organizacji, zarządzania, komunikacji i kultury organizacyjnej przeprowadzonego w Centrum Kultury i [...] w A., zawierający [...] stron. Na stronach nr [...],[...][...],[...] dokonano łącznie [...] zamalowań imion i nazwisk pracowników jednostki i Gminy A. - w celu ich anonimizacji.

Nie dokonano jednak w skarżonych decyzjach obligatoryjnej oceny żądanych informacji w aspekcie ograniczenia prawa ich udostępnienia ze względu na ochronę prywatności osób. Wskazane nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisu prawa materialnego art. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, z jakich konkretnych powodów poszczególne imiona i nazwiska osób nie mogą zostać udostępnione wnioskującemu, mimo że trafnie podnosił on, że przynajmniej część z nich, np. Burmistrz, pełni funkcje publiczne, a wniosek taki wynika już z pobieżnej analizy Raportu.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia i naruszenia niewątpliwie mogły mieć i miały istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także decyzja z dnia 11 lutego 2015 r. została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, jej uchylenie również stało się konieczne. Dlatego Sąd, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie ww. przepisów.

Na marginesie należy wskazać, że podnoszona przez skarżącego i negowana przez organ kwestia rzeczywistej praktyki ujawniania danych personalnych osób zajmujących wymienione w Raporcie stanowiska nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia.

Należy również stwierdzić, że podnoszony przez Dyrektora Centrum argument, iż skarżący bez problemu powiązał fragmenty Raportu z osobami pełniącymi funkcje publiczne, jest zupełnie chybiony. Jeżeli są to dane osób zajmujących funkcje publiczne, to podlegają udostępnieniu i decyzja o odmowie ich udostępnienia jest wadliwa. Jeżeli natomiast Dyrektor Centrum doszedłby do wniosku, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że są to dane osób trzecich, niepełniących funkcji publicznych, które nie zgodziły się na udostepnienie ich danych, to powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia ich danych, z prawidłowo wskazaną podstawą prawną i uzasadnieniem, uwzględniającym regulacje z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a..

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej winien wydać stosowne rozstrzygnięcie po eliminacji wytkniętych uchybień wskazanych w przedstawionych wyżej rozważaniach, co sprowadza się do konieczności ponownego rozpoznania (na podstawie u.d.i.p.) wniosku skarżącego w zakresie objętym uchylonymi decyzjami, ze szczególnym uwzględnieniem, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych stanowi wyjątek od zasady jawności i dlatego organy, dokonujące oceny w tym zakresie, nie mogą ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia występowania w udostępnianej informacji chronionych danych osobowych.

Określając krąg osób, które pełnią funkcje publiczne, organ winien wziąć pod uwagę wykładnię Trybunału Konstytucyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/2005 ( chodzi o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej; pracownicy niebędący osobami sprawującymi funkcję publiczną to np.: kierowcy, osoby sprzątające, pracownicy ochrony, czy serwis techniczny).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.. Na zasądzone koszty w kwocie [...] zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.