Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 673/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 860 § 1; art. 864
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: kpa     art. 8; art. 16 § 1; art. 28; art. 145 § 1 pkt 4; art. 156 § 1  kpa     art. 8; art. 16 § 1; art. 28; art. 145 § 1 pkt 4; art. 156 § 1 art. 8; art. 16 § 1; art. 28; art. 145 § 1 pkt 4; art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 3, 4; art. 5 ust. 1; art. 13 ust. 1; art. 33; art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: 134 § 1; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i  c); art. 152; art. 153; art. 200; art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T T. 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu wniosku T. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 roku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w wyniku mającej miejsce w dniu 28 sierpnia 2010 r. kontroli drogowej pojazdu samochodowego marki [...] o numer rejestracyjny [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nałożył na T. T. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie progowym. Podstawę faktyczną nałożenia kary pieniężnej stanowiło wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji.

Z treści decyzji wynika, że istotne dla sprawy przepisy ustawy o transporcie drogowym obowiązywały w dniu kontroli (a także w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.) w brzmieniu według tekstu jednolitego ustawy ogłoszonego w Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874.

Ponadto na podstawie wyników tej samej kontroli drogowej trzema innymi odrębnymi ostatecznymi decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r. nałożono:

a) łącznie na T. T., B. T. i F. T. karę pieniężną w wysokości 4.400 zł (za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego);

b) na F. T. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji;

c) na B. T. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

T. T. w piśmie z dnia 25 maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł.

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że podstawową zasadą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.) jest określona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Jedną z możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej jest przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi, enumeratywnie wskazanymi w treści tego przepisu. Przy tym uprawnienia organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji są węższe niż w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie zachodzą negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności przewidziane w § 2 art. 156 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a. Organ nadzoru działa w tym postępowaniu jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Organ podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią takiego właśnie przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Dodatkowo organ wskazał, że wynikiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 2 K.p.a. Zatem nie każde nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamione z rażącym - kwalifikowanym - naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa, o której decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, pozwalający na uznanie oczywistości naruszenia oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem jest wadliwe. Wstępnym warunkiem uznania naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym bardziej więc nie można uznać za podstawę stwierdzenia nieważności przyjęcia w decyzji takiej wykładni przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą.

Mając na uwadze okoliczności badanej sprawy, oraz biorąc pod uwagę wskazane wyżej pojęcie rażącego naruszenia prawa Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. jest bezzasadny.

Uzasadniając powyższe stanowisko, Główny Inspektor Transportu Drogowego w pierwszej kolejności wskazał, że spółka cywilna stanowi wyłącznie stosunek cywilnoprawny i jest zobowiązaniem istniejącym między wspólnikami tej spółki, którzy zobowiązują się do świadczenia polegającego na dążeniu do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego poprzez działanie w określony sposób, a w szczególności przez wniesienie wkładów, o czym stanowi art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Organ podkreślił, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, co oznacza, że sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Organ wskazał również, że stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.), za przedsiębiorców uznaje się tylko samych wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, a tym samym obowiązujące przepisy wykluczają możliwość występowania w obrocie gospodarczym spółki cywilnej jako samodzielnego podmiotu działalności gospodarczej. Spółka ta nie ma osobowości prawnej, a nadto regulacje żadnej ustawy nie przyznają jej również i zdolności prawnej. Podmiotowość prawną mają w tym wypadku wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej. Zgodnie z ustawą o transporcie drogowym obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Licencja jest uprawnieniem osobistym w związku z czym każdy ze wspólników przed podjęciem działalności winien uzyskać licencję. Licencja ta udzielana jest indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej skierowanym do konkretnie oznaczonego adresata przedsiębiorcy, i z tego powodu nie można skutecznie wywodzić, że wywołuje ona skutki również wobec innych podmiotów niż przedsiębiorca. Uprawnienia nadane licencją są ściśle związane z podmiotem, który tą licencję uzyskał. Nie mają one charakteru praw majątkowych, nie są więc składnikiem wspólnego majątku (przedmiotem współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej). Ponadto nie mogą być przenoszone na inne podmioty, co wynika wprost z art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W związku z tym każdy wspólnik spółki cywilnej zanim podejmie działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego obowiązany jest uzyskać stosowną licencję. Jeżeli nie uzyska takiej licencji, to będzie prowadził działalność regulowaną bez stosownego uprawnienia, naruszając przepisy ustawy o transporcie drogowym i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wobec powyższego - w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego - argument skarżącej jakoby karę pieniężną nałożono potrójnie na ten sam podmiot jest bezzasadny. W toku kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2010 r. ustalono jednoznacznie, że podmiotami wykonującymi przewóz byli: F. T., B. T. i T. T., prowadzący działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej, z których żaden ze wspólników nie posiadał stosownej licencji. W związku z tym w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego organ ([...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego) słusznie wydał trzy odrębne decyzje administracyjne nakładające na każdego ze wspólników karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Nie można było wydać w badanej sprawie jednej decyzji nakładającej karę pieniężną na trzech wspólników, bowiem każdy ze wspólników odpowiada odrębnie za brak osobistego uprawnienia jakim jest licencja, nie ponosi natomiast odpowiedzialności za brak licencji drugiego wspólnika. Według Głównego Inspektora Transportu Drogowego nałożenie w drodze trzech decyzji administracyjnych kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł w stosunku do każdego ze wspólników nie pozostawało w sprzeczności z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym, zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie mogła przekroczyć w odniesieniu do kontroli drogowej kwoty 15.000 zł. Powyższy przepis należało bowiem odczytywać łącznie z art. 92 ust. 1 w brzmieniu wówczas obowiązującym, który stanowił, że każdy kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów transportowych podlega karze pieniężnej. Zatem podmiotem, wobec którego przeprowadzano kontrolę był każdy podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy każdy wspólnik spółki cywilnej. Sporządzenie jednego protokołu kontroli nie zmieniało faktu, że w istocie odbyły się trzy różne kontrole, trzech różnych podmiotów wykonujących przewóz drogowy, a zatem ograniczenie kary pieniężnej, o którym była mowa w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym, należało odnieść do każdej kontroli każdego ze wspólników oddzielnie.

Organ przytoczył pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 29/08, SIP Lex nr 469446, że "...wypełnienie dyspozycji przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem NSA chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli".

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż uznając, że wykładnia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. nie dawała podstaw do nałożenia na skarżącą i jej wspólników kar kilkoma decyzjami administracyjnymi należy równocześnie wskazać, że odmienna od powyższej wykładnia przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym dokonana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie może być potraktowana jako rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji organ stwierdził, że nałożenie na trzech wspólników spółki cywilnej kary pieniężnej odrębnymi decyzjami, których sumaryczna wysokość przekracza 15.000 zł (piętnaście tysięcy złotych) nie jest oczywistym naruszeniem prawa. Tym samym w ocenie organu brak jest podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi także żadna z pozostałych przesłanek określonych wart. 156 § 1 K.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. T. jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wskazywał przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżącego stanowisko organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi istoty spółki cywilnej jak i zasad odpowiedzialności wspólników. Sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia dokonanego podczas jednego wspólnego przewozu. W sprawie z udziałem wspólników powinna była być wydana jedna decyzja skierowana łącznie do wszystkich wspólników.

Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził ponownie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Organ podtrzymał swoją wcześniejszą ocenę podkreślając, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja. Zdaniem organu wskazane w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym może stanowić podstawę do nałożenia kary pieniężnej na każdego ze wspólników spółki cywilnej, którzy nie posiadają stosownej licencji. Organ przytoczył swoje wcześniejsze stwierdzenia o istocie spółki cywilnej jako zobowiązania między wspólnikami, wskazał na brak zdolności prawnej spółki oraz na to, że za przedsiębiorców uznaje się tylko samych wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, Zgodnie z ustawą o transporcie drogowym obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Licencja jest uprawnieniem osobistym w związku z czym każdy ze wspólników przed podjęciem działalności winien uzyskać licencję. Wskazał, że uprawnienia nadane licencją są ściśle związane z podmiotem, który tą licencję uzyskał i są w związku z tym nieprzenoszalne, co wynika wprost z art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skoro w toku kontroli drogowej, ustalono, że podmiotami wykonującymi przewóz był skarżący i jego dwoje wspólników, z których nikt nie posiadał stosownej licencji, to [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego słusznie wydał decyzje administracyjne nakładające na każdego ze wspólników karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał także stanowisko, że nałożenie w drodze trzech decyzji administracyjnych kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł w stosunku do każdego ze wspólników nie naruszało rażąco przepisu art. 92 ust. 2 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym, zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie mogła przekroczyć w odniesieniu do kontroli drogowej kwoty 15.000 zł. Organ wskazał również, że w wielu sprawach o podobnym stanie faktycznym gdy na wspólników spółki cywilnej zostały nałożone dwie lub więcej kar odrębnymi decyzjami administracyjnymi, które w sumie przekraczały kwotę 15.000 zł sądy administracyjne nie stwierdzały nieważności zaskarżanych decyzji, a także oddalały skargi nie dopatrując się żadnego, a tym bardziej rażącego naruszenia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto w sprawie sygn. akt SA/Gd 23/13 WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. oddalił skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności jednej z trzech decyzji, którymi nałożono na wspólników spółki cywilnej kary pieniężne w łącznej wysokości 24.850 zł, wyrażając pogląd, że naruszenie prawa nie było rażące.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 lipca 2013 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji tego samego organu z dnia [...] stycznia 2013 r., zarzucając mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 92 w związku z art. 33 ustawy o transporcie drogowym poprzez stwierdzenie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wspólnicy spółki cywilnej prowadzą działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego i w związku z tym powinni byli uzyskać stosowną licencję, a w konsekwencji nałożenie na wspólników spółki cywilnej kar pieniężnych na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy w rzeczywistości wykonywany w ramach spółki cywilnej przewóz miał charakter niezarobkowego przewozu drogowego wytwarzanych przez siebie wyrobów, na którego wykonywanie niezbędne jest uzyskanie zaświadczenia, a nie licencji;

2) art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie w wyniku jednej kontroli odrębnych decyzji administracyjnych w stosunku do każdego wspólnika, w tym dwóch decyzji administracyjnych skierowanych do skarżącej, podczas gdy wszelkie ewentualne uchybienia spółki czy wspólników należało rozstrzygnąć jedną decyzją administracyjną wydaną po przeprowadzeniu postępowania toczącego się z udziałem wszystkich wspólników spółki cywilnej, a także poprzez uznanie, że wykonywanie przewozu na rzecz spółki bez licencji stanowi indywidualne przewinienie każdego ze wspólników uzasadniające indywidualną, a nie solidarną odpowiedzialność każdego z nich, mimo że dla wykonywania takich czynności w zakresie transportu drogowego na potrzeby własne spółki byłoby wystarczające jedno zaświadczenie, które zostało przedstawione organowi przed wydaniem decyzji;

3) art. 864 Kodeksu cywilnego poprzez nałożenie na wspólników kar indywidualnych zamiast jednej kary z zastosowaniem solidarnej odpowiedzialności wspólników;

4) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 8/12 przede wszystkim w kwestii nałożenia na wspólników kar indywidulanych zamiast jednej kary z zastosowaniem solidarnej odpowiedzialności wspólników oraz przekroczenia maksymalnej wysokości kary nakładanej w czasie jednej kontroli, a tym samym uznania, że zachodzi wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji;

5) art. 28 K.p.a. w związku z art. 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez pominięcie udziału w postępowaniu dotyczących nałożenia kary, a także w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, innych wspólników, którzy z racji solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki posiadają interes prawny we wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciach dotyczących spółki i wspólników, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.;

6) art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji ewidentnego rażącego naruszenia prawa potwierdzonego wiążącym (art. 153 P.p.s.a.) orzeczeniem sądu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. organ zauważył, że strona sama wskazała, ze naruszenie to mogłoby stanowić przesłankę wznowienia postępowania, co wyłącza możliwość stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. organ wskazał, że wyrok powołany przez stronę dotyczy innej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez pominięcie udziału w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej, a także w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, innych wspólników, którzy z racji solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki posiadają interes prawny we wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciach dotyczących spółki i wspólników.

Jak słusznie wskazała sam skarżący w dalszej części zarzutu i na co prawidłowo zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, taka okoliczność (pominięcie udziału strony) dotycząca postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. mogłaby być rozważana jako podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Tryby nadzwyczajne cechuje niekonkurencyjność. Oznacza to, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z tym pominięcie w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. udziału pozostałych wspólników spółki cywilnej nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Natomiast co do pominięcia udziału pozostałych wspólników spółki cywilnej w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, to zarzut ten jest nieprawdziwy. Z akt sprawy wynika, że wspólnicy T. T. brali udział w tym drugim postępowaniu i doręczano im odpisy decyzji.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 92 w związku z art. 33 ustawy o transporcie drogowym wskutek przyjęcia przez organ, że w stanie faktycznym sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wspólnicy spółki cywilnej prowadzili działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego i w związku z tym powinni byli uzyskać stosowną licencję, a w konsekwencji nałożenie na nich kar pieniężnych na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy w rzeczywistości – według skarżącego - wykonywany w ramach spółki cywilnej przewóz miał charakter niezarobkowego przewozu drogowego wytwarzanych przez siebie wyrobów, na którego wykonywanie niezbędne jest uzyskanie zaświadczenia, a nie licencji.

Ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt 3 definiuje transport drogowy jako krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, wskazując jednocześnie w podpunkcie a), że określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Stosownie zaś do przepisu punktu 4 art. 4 ustawy niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin.

Z brzmienia art. 4 pkt 4 ustawy, w którym zastrzeżono, że dla uznania przewozu za niezarobkowy przewóz drogowy niezbędne jest spełnienie łącznie wszystkich warunków opisanych w podpunktach a, b i c, jednoznacznie wynika, że niespełnienie choćby jednego z tych warunków wyłącza możliwość zakwalifikowania przewozu jako przewozu na potrzeby własne w rozumieniu ustawy, choćby przewóz ten był wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego działalności. To zaś, w świetle punktu 3 art. 4 ustawy oznacza, że taki przewóz stanowi transport drogowy, skoro pojęcie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, o ile nie spełnia warunków, o których mowa w pkt 4.

Jednym z wymogów koniecznych dla uznania przewozu za niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne – w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest wymóg prowadzenia używanego do przewozu pojazdu samochodowego przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.

Jednocześnie trzeba wskazać na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym wobec braku w ustawie o transporcie drogowym definicji pracownika, należy odwołać się do legalnej definicji pojęcia pracownika zawartej w kodeksie pracy, jako specyficznej dla tej gałęzi prawa (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie I OSK 78/06, SIP LEX nr 292089, z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 18/08, SIP LEX nr 505376 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie II GSK 1326/10, SIP LEX nr 1129375). Według art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W świetle przywołanej kodeksowej definicji pracownika, wymóg przewidziany w art. 4 pkt 4 ppkt a) ustawy o transporcie drogowym nie jest więc spełniony w sytuacji, gdy używany do przewozu samochód jest prowadzony przez osobę, której z przedsiębiorcą nie łączy stosunek pracy nawiązany w sposób przewidziany w art. 2 Kodeksu pracy, a osoba ta wykonuje opisaną czynność na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W rozpoznawanej sprawie pozostawało poza sporem, że kierowca wykonujący skontrolowany przewóz nie był pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, gdyż nie została z nim zawarta umowa o pracę, ale umowa o dzieło z dnia 3 sierpnia 2010 r., której kopia znajduje się w aktach administracyjnych. Niewątpliwie nie został więc spełniony wymóg przewidziany w art. 4 pkt 4 ppkt a) ustawy, stanowiący jeden z warunków koniecznych dla uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne w znaczeniu, jakie nadaje mu ustawa o transporcie drogowym.

W okolicznościach sprawy przewóz podlegał zakwalifikowaniu jako transport drogowy, gdyż, jak zaznaczono już wyżej, w świetle art. 4 pkt 3 ppkt a) ustawy transport drogowy obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4, w tym na przykład warunku prowadzenia pojazdu samochodowego używanego do przewozu przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zatem jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organu, który w poddanym kontroli sądu postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej karę za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji podtrzymał stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego co do samego wymogu posiadania takiej licencji przez każdego ze wspólników w związku z wykonywaniem przewozu.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie III SA/Lu 8/12, na który wskazuje skarżący wydany został w innej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności podobnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nakładającej karę pieniężną na wspólnika skarżącego F. T. za to samo naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wnikające z tego samego zdarzenia stwierdzonego w czasie tej samej kontroli, której skutkiem była decyzja skierowana wobec T. T. Jedynym elementem odróżniającym obydwie sprawy jest adresat decyzji. Skutkiem wyroku z dnia 10 maja 2012 r. uchylającego decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na F. T., a także skutkiem oceny prawnej oraz wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, jest ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Jednak mimo identyczności sytuacji faktycznej i prawnej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania przedstawione przez WSA w Lublinie w wyroku w sprawie III SA/Lu 8/12 nie wiązały organu na podstawie art. 153 P.p.s.a. w niniejszej sprawie, to jest w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do T. T. W związku z tym Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł naruszyć wskazanego przepisu.

Tym niemniej organ wydając decyzję w omówionej wyżej sytuacji w sprawie drugiego ze wspólników, to jest T. T. powinien był większą uwagę zwrócić na argumentację przedstawioną w wyroku dotyczącym sprawy F. T., szczególnie co do samego naruszenia prawa decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz oceny charakteru tego naruszenia jako rażącego. Niezaskarżenie wyroku z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie III SA/Lu 8/12 pozwala na wniosek, że organ zaakceptował przedstawiona tam ocenę prawną. Całkowicie odmiennego stanowiska w tożsamych sprawach wspólników tej samej spółki cywilnej, dotyczących oceny tego samego zdarzenia i wniosków o stwierdzenie nieważności niemal tożsamych decyzji, nie da się pogodzić bez szczególnej przyczyny i bez szczególnie przekonującego uzasadnienia z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Według tego przepisu organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Takiej szczególnej przyczyny i szczególnie przekonującego uzasadnienia organ nie przedstawił, a co więcej stanowisko organu co do charakteru naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. skierowanej do T. T. nie może być przez Sąd zaakceptowane, bowiem – inaczej niż twierdzi organ - decyzja ta naruszała prawo w sposób rażący.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że decyzje ostateczne chronione są wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego w ustawie trybu usunięcia danej decyzji ostatecznej z obrotu prawnego.

Utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. w sprawie III ARN 70/95, OSNP 18/1996, poz. 258, SIP Lex nr 24948).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się więc od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych - ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji.

Rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie naruszenie prawa, które zaważyło na treści wydanej decyzji. Ma miejsce wówczas kiedy treść wydanej decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. w sprawie OSK 1134/04, SIP LEX nr 165717). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść, musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r. w sprawie II GSK 190/12, SIP Lex nr 13337107).

Dla ustalenia, że decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystarczające stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że naruszenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r. w sprawie II OSK 404/08, SIP Lex nr 505307).

Powracając do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r., nakładającej na skarżącego T. T. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wskutek stwierdzonego przez organ wykonywania przewozu drogowego bez wymaganej licencji. Podstawę nałożenia kary stanowiło ustalenie, że w dniu 27 sierpnia 2010 r. zatrzymanym do kontroli pojazdem, kierowanym przez M. L. skarżący T. T. oraz B. T. i F. T., działający we troje w formie spółki cywilnej [...] wykonywali transport drogowy bez wymaganej licencji. Jednocześnie trzema odrębnymi decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r. kary w takiej samej wysokości i za to samo naruszenie nałożono na każdego z trojga wspólników. Ponadto, w związku z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 27 sierpnia 2010 r., na wszystkich wspólników spółki cywilnej łącznie nałożono karę w wysokości 4.400 zł za inne naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, wymienione w odrębnej (czwartej) decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.

W ocenie organu wyższego stopnia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie zachodziły podstawy do przyjęcia, iż decyzja wydana została wobec T. T. z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie można w niniejszej sprawie mówić o jednoznacznym naruszeniu przepisów prawa. Z oceną tą nie sposób się jednak zgodzić, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wcześniej kryteria oceny rażącego naruszenia prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że w rzeczywistości w pierwszej kolejności Główny Inspektor Transportu Drogowego prezentował stanowisko, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. w ogóle nie naruszała prawa. Według organu nie można było wydać w badanej sprawie jednej decyzji nakładającej karę pieniężną na trzech wspólników, bowiem każdy ze wspólników odpowiada odrębnie za brak osobistego uprawnienia jakim jest licencja, nie ponosi natomiast odpowiedzialności za brak licencji drugiego wspólnika. Według Głównego Inspektora Transportu Drogowego nałożenie w drodze trzech decyzji administracyjnych kary pieniężnej w stosunku do każdego ze wspólników nie pozostawało w sprzeczności z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie mogła przekroczyć w odniesieniu do kontroli drogowej kwoty 15.000 zł. Powyższy przepis należało bowiem odczytywać łącznie z art. 92 ust. 1 ustawy, który stanowił, że każdy kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów transportowych podlega karze pieniężnej. Zatem podmiotem, wobec którego przeprowadzano kontrolę, był każdy podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy każdy wspólnik spółki cywilnej. Sporządzenie jednego protokołu kontroli nie zmieniało faktu, że w istocie odbyły się trzy różne kontrole, trzech różnych podmiotów wykonujących przewóz drogowy, a zatem ograniczenie kary pieniężnej, o którym była mowa w art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy należało odnieść do każdej kontroli każdego ze wspólników oddzielnie.

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organ akcentował zatem przede wszystkim, że wykonując transport drogowy każdy ze wspólników zobowiązany był do posiadania licencji, czego konsekwencją jest popełnienie naruszenia przez każdego ze wspólników i nałożenie kary pieniężnej na każdego z nich, przy jednoczesnym braku podstaw do nałożenia kary na wszystkich wspólników.

Dopiero na drugim miejscu Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazując na odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie (z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 29/08) stwierdził, iż uznając, że wykładnia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nie dawała podstaw do nałożenia na skarżącą i jej wspólników kar kilkoma decyzjami administracyjnymi należy równocześnie wskazać, że odmienna od powyższej wykładnia przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym dokonana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie może być potraktowana jako rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji organ stwierdził, że nałożenie na trzech wspólników spółki cywilnej kary pieniężnej odrębnymi decyzjami, których sumaryczna wysokość przekracza 15.000 zł (piętnaście tysięcy złotych) nie jest oczywistym naruszeniem prawa. Tym samym w ocenie organu brak jest podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Stanowisko organu, a także poddana jego ocenie z punktu widzenia art. 156 § 1 K.p.a. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. pozostają jednakże w oczywistej sprzeczności z art. 860 § 1 i art. 864 Kodeksu cywilnego, a więc z przepisami normującymi istotę spółki cywilnej oraz zasadę odpowiedzialności wspólników za jej zobowiązania (za zobowiązania wspólników), a konsekwencji są oczywiście sprzeczne także z przepisami art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym.

W świetle art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego spółka cywilna jest stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Umowa zawiązuje specyficzny stosunek prawny, gdyż jego podmioty tworzą rodzaj korporacji, stanowią grupę osób współdziałających dla osiągnięcia zamierzonego - wspólnego dla wszystkich celu (tak K. Kopaczyńska - Pieczniak w: Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Andrzeja Kidyby, tom III Zobowiązania. Część szczególna, Warszawa 2010, str. 1067). Spółka cywilna oznacza zatem zobowiązanie do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych.

Wprawdzie ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej za przedsiębiorców uznaje wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, nie zaś spółkę, w związku z czym wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania licencji przez każdego ze wspólników (por. uchwałę NSA z dnia 15 marca 2008 r. w sprawie II GPS 5/08, OSP 2009/2/17, SIP LEX nr 448085), jednakże przewóz wykonywany przez tych przedsiębiorców w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem, którego skutki odnoszą się łącznie do wszystkich wspólników, a nie przewozem wykonanym przez każdego ze wspólników z osobna. W konsekwencji sprawa o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia albo wspólnych naruszeń, gdyż nakładając obowiązek uiszczenia kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu, stwierdzone podczas jednej kontroli, organ administracji publicznej działa również w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego. W prowadzonym w takiej sprawie postępowaniu administracyjnym przymiot strony przysługuje każdemu wspólnikowi spółki cywilnej wykonującemu przewóz w ramach tej spółki, gdyż w myśl art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Z powyższego wynika zatem, że jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie prowadzonej z udziałem wspólników winna być wydana jedna decyzja, skierowana łącznie do wszystkich wspólników (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie I OSK 1137/06, SIP LEX nr 382687, z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 29/08, SIP Lex nr 469446, z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie II GSK 1049/08, SIP Lex nr 596658, z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie II GSK 1091/08, SIP LEX nr 552727, z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie II GSK 173/09, SIP Lex nr 589009, z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawach: II GSK 1134/11, SIP Lex nr 1108399, II GSK 1315/11, SIP Lex nr 1151628 oraz II GSK 1336/11, SIP Lex nr 1151641, z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie II GSK 1376/11, SIP Lex nr 1137860, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. w sprawie VI SA/Wa 1161/06, SIP Lex nr 298125).

Podkreślić należy obowiązującą zasadę odpowiedzialności za zobowiązania spółki cywilnej unormowaną w art. 864 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Jak wskazuje się w literaturze, pojęcie "zobowiązania spółki" stanowi pewne uproszczenie i obejmuje te wszystkie zobowiązania, których podmiotami są łącznie wszyscy wspólnicy i które powstały po ich stronie na skutek tego, że są wspólnikami spółki cywilnej. Są to więc zobowiązania powstałe w zakresie czy w związku z działalnością wspólników w ramach spółki, a więc podejmowaną dla osiągnięcia wspólnego celu. Do zobowiązań spółki należy również zaliczyć takie, które powstają po stronie wspólników na mocy regulacji publicznoprawnych, np. z tytułu podatków czy ubezpieczenia społecznego (tak K. Kopaczyńska - Pieczniak (w:) Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Andrzeja Kidyby, tom III Zobowiązania. Część szczególna, Warszawa 2010, str. 1098 oraz powołana tam literatura: J. Gudowski (w:) G. Bieniek, Komentarz, t. II, 2006, s. 689; J. Jezioro (w:) E. Gniewek, Komentarz, 2006, s. 1303; B. Łubkowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 1698; K. Pietrzykowski (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2004, s. 564). Zasada solidarnej odpowiedzialności wspólników ma przy tym zastosowanie, o ile przepisy szczególne, dotyczące danego rodzaju zobowiązań, nie stanowią inaczej.

Jeżeli zatem w związku z wykonywaniem transportu drogowego w ramach spółki cywilnej powstanie konieczność poniesienia określonych świadczeń publicznych – w tym kar pieniężnych przewidzianych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, to organy administracji nakładając kary powinny uwzględniać zasadę solidarnej, a nie indywidualnej – odrębnej odpowiedzialności z tego tytułu wspólników spółki cywilnej. W konsekwencji, jeżeli naruszenie, o którym mowa w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, można przypisać wszystkim wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, a za jej uiszczenie są odpowiedzialni solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1376/11).

Nie można zatem podzielić odmiennego stanowiska prezentowanego na pierwszym miejscu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, ani też jego poglądu, że nawet jeżeli decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. naruszała prawo, to nie było to naruszenie rażące.

Jak wcześniej wspomniano, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują występujące łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Powyższe przesłanki rażącego naruszenia prawa są w sprawie spełnione.

Okoliczność, że omawiane zagadnienie było przedmiotem rozbieżności oraz, że były sprawy o podobnym stanie faktycznym, gdy na wspólników spółki cywilnej zostały nałożone dwie lub więcej kar odrębnymi decyzjami administracyjnymi, które w sumie przekraczały kwotę 15.000 zł, zaś sądy administracyjne nie stwierdzały nieważności zaskarżanych decyzji, a także oddalały skargi nie dopatrując się żadnego, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa, nie może być wprawdzie pominięta przy ocenie charakteru naruszenia prawa, ale nie może być to także okoliczność przesądzająca o tej ocenie, w tym także w kontekście oceny czy naruszenie prawa jest oczywiste.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że problemy interpretacyjne dotyczyły przede wszystkim pojęcia sprawy administracyjnej oraz konieczności lub dopuszczalności wydania odrębnej decyzji administracyjnej w stosunku do każdego ze wspólników zobowiązanych do posiadania własnej licencji, jako naruszającego każdy z osobna przepisy ustawy.

Tymczasem istota sprawy w kontekście oceny charakteru naruszenia prawa jest inna i w gruncie rzeczy niezależna od tego czy odpowiedzialność wszystkich wspólników będzie objęta jedną decyzją administracyjną, czy wieloma decyzjami w następstwie przyjęcia koncepcji wielości spraw administracyjnych. Nawet bowiem w tym drugim przypadku samo wydanie kilku decyzji nie zmienia jeszcze istoty odpowiedzialności wspólników za zobowiązanie spółki, a ściślej rzecz ujmując, odpowiedzialności każdego ze wspólników za zobowiązania wynikające z działalności w ramach spółki cywilnej. Jest to zgodnie z art. 864 Kodeksu cywilnego zawsze odpowiedzialności solidarna. Dotyczy to także zobowiązań publicznoprawnych, chyba że co innego wynika z innych przepisów.

Treść przepisów art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym nie nastręczała trudności interpretacyjnych na poziomie stwierdzenia, że każdy kto wykonuje przewóz drogowy naruszając obowiązki lub warunki przewozu podlega karze pieniężnej oraz że istnieje określony limit, którego nie może przekroczyć suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli.

Przepisy te są jednak też na tyle jasne, że widać, iż z samej ich treści nie można odczytać w jaki sposób wspólnicy spółki cywilnej odpowiadają z tytułu kar pieniężnych nakładanych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, które to naruszenia można przypisać spółce, czyli w rzeczywistości każdemu ze wspólników będących przedsiębiorcami. Oczywiste jest, że odpowiedzi na to nie daje żaden inny przepis ustawy o transporcie drogowym, tak samo jak oczywiste jest, że odpowiedzialność z tytułu kar pieniężnych nie jest odpowiedzialnością karną, a więc nie jest przesądzona zasada indywidualizacji odpowiedzialności.

W związku z tym odpowiedzi na omawiane pytanie należało poszukiwać w możliwie najprostszy sposób przez odwołanie się do przepisów podstawowych dotyczących istoty spółki cywilnej i zasady odpowiedzialności za zobowiązania tej spółki, to jest art. 860 § 1 i art. 864 Kodeksu cywilnego. Taki sposób stosowania prawa nie jest związany ze szczególnymi metodami wykładni prawa, lecz polega na prostym zidentyfikowaniu normy prawnej mającej zastosowanie. Okoliczność, że zdekodowanie normy prawnej wymaga sięgnięcia do innej ustawy nie oznacza, że naruszenie prawa nie może być uznane za oczywiste. W badanym przypadku oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną w zakresie zasady odpowiedzialności wspólników za zobowiązania wynikające z działalności w ramach spółki cywilnej.

Zaznaczyć przy tym należy, że nie można badanego przypadku rozważać w kategorii błędu w wykładni prawa, ponieważ naruszenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Trzeba bowiem podkreślić, że wydając w wyniku jednej kontroli, w związku z jednym naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym przypisanym wspólnemu, łącznemu działaniu wspólników spółki cywilnej, odrębne decyzje rozstrzygające w sposób indywidualny o nałożeniu kary na każdego ze wspólników niezależnie od pozostałych i skierowane odrębnie do każdego z nich, organ w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 860 i art. 864 Kodeksu cywilnego, normujące samą istotę spółki cywilnej oraz jednoznacznie określające zasadę solidarnej odpowiedzialności wspólników za jej zobowiązania, a zatem przepisy mające podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawie. Należy przy tym podkreślić, że jasna norma art. 864 Kodeksu cywilnego nie pozostawia wątpliwości co do sposobu odpowiedzialności wspólników, w tym także za zobowiązania publicznoprawne. Skutkiem opisanego działania organu, podejmowanego zarazem sprzecznie z art. 28 K.p.a., było wymierzenie za to samo jedno naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego bez licencji, kar w wysokości odpowiadającej łącznie kwocie 24.000 zł, a zatem przekraczającej trzykrotnie kwotę kary za takie naruszenie przewidzianej w Lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Takie działanie, w powiązaniu nadto z jednoczesnym wydaniem w stosunku do wszystkich wspólników decyzji nakładającej karę w wysokości 4.400 zł za inne jeszcze naruszenia, doprowadziło też do faktycznego obejścia ograniczenia przewidzianego w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który w pkt 1 przewiduje, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych – w odniesieniu do kontroli drogowej. Wskazana oczywistość naruszenia przepisów kodeksowych wyznaczających podstawowe zasady działania przedsiębiorców w formie spółki cywilnej, z równoczesnym naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie wysokości możliwych do nałożenia kar oraz wymierne ekonomicznie negatywne skutki decyzji prowadzą do wniosku o niezasadności stanowiska organu wyższego stopnia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji. Należy też dla jasności podkreślić, że kwestia ilości decyzji i rozpatrzenia jednej sprawy jako kilku spraw administracyjnych nie miała w sprawie głównego znaczenia. Rzeczą podstawową przesądzającą o ocenie naruszenie prawa jako rażącego, było rażące naruszenie zasady odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za ich zobowiązania wynikające w działalności w ramach tej spółki, powodujące dodatkowo przekroczenie limitu odpowiedzialności z tytułu kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę decyzja taka rażąco narusza przepisy art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 860 § 1 i art. 864 Kodeksu cywilnego.

W związku z tym zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, opierająca się częściowo na odmiennym stanowisku co do naruszenia prawa, a ponadto na odmiennej ocenie charakteru naruszenia prawa, została podjęta z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem wymienionych wyżej przepisów, a także z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego będzie związany przedstawioną wyżej oceną prawną co do treści normy prawnej wynikającej z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 860 § 1 i art. 864 Kodeksu cywilnego, a także oceną charakteru naruszenia tych przepisów prawa jako rażącego.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 stycznia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).