Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 630/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 798/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy Bartoszyce na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz M. P. i Gminy Bartoszyce solidarnie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z [...] czerwca 2007r. nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 24f ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy Bartoszyce – M. P.. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że M. P. w dniu 24 listopada 2006 r., tj. w dniu złożenia ślubowania radnego podjęła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, tj. budynku po byłej zlewni mleka w miejscowości O, gmina Bartoszyce. Przedmiotowa nieruchomość została na mocy umowy z [...] grudnia 1998 r. przekazana w bezpłatne używanie Radzie Sołectwa O., z przeznaczeniem na działalność kulturalną, działalność Koła Gospodyń Wiejskich oraz potrzeby mieszkańców sołectwa O..

Organ nadzoru podniósł, że uzyskanie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza o prowadzeniu działalności gospodarczej przez daną osobę. Wpis do ww. ewidencji, jest czynnością techniczną, potwierdzającą uzyskanie statusu przedsiębiorcy i umożliwia wykonywanie działalności wskazanej we wniosku o wpis do ewidencji. Zatem dana osoba wykonuje działalność gospodarczą z momentem faktycznego jej podjęcia, czyli w momencie dokonania pewnych czynności faktycznych, np. uzyskania numeru REGON, zgłoszenia prowadzenia działalności do właściwego urzędu skarbowego, czy też organu ubezpieczeń społecznych.

Z uzyskanych przez organ nadzoru dokumentów wynika, że M. P. zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON z Głównego Urzędu Statystycznego (Urząd Statystyczny w O.) uzyskała w dniu [...] listopada 2006 r., zgłoszenia do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą prowadzonej przez Urząd Skarbowy w B. dokonała w dniu [...] stycznia 2007r., a także, że w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2007 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik prowadzący działalność rolniczą i pozarolniczą działalność gospodarczą. Wojewoda wskazał, że w dniu [...] stycznia 2007 r. M. P. dokonała zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie przedmiotu prowadzonej działalności.

Organ wskazał, że M. P. wszystkich wymienionych czynności dokonała już po rozpoczęciu wykonywania mandatu radnej Rady Gminy Bartoszyce, czyli po złożeniu ślubowania. W tej sytuacji nie znajdą zastosowania postanowienia art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczące zaprzestania działalności gospodarczej przez radnego prowadzonej z wykorzystaniem majątku gminy rozpoczętej przed objęciem mandatu radnego.

Ponadto zdaniem Wojewody zgodnie z art. 190 ust 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Mandat radnej M. P. wygasł z mocy prawa w dniu podjęcia przez nią działalności gospodarczej w budynku, którego właścicielem jest Gmina Bartoszyce. Fakt zaprzestania w dniu [...] lutego 2007 r. prowadzenia działalności gospodarczej nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, bowiem przepisy obowiązującego prawa nie znają instytucji przywrócenia mandatu, który zgodnie z prawem wygasł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 798/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Gminy Bartoszyce na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie zastępcze. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarzuty przedstawione przez Radę Gminy Bartoszyce oraz M. P. opierają się na trzech podstawach. Po pierwsze, strony wskazują, że zlewni mleka w O. nie można uznać za mienie komunalne w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że zlewnia jest mieniem komunalnym, to radna mogła zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej w terminie trzech miesięcy od dnia uzyskania mandatu, bowiem działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia rozpoczęła przed złożeniem ślubowania. Po trzecie wreszcie, w ramach prowadzenia działalności gospodarczej uczestniczka postępowania nie korzystała bezpośrednio z mienia komunalnego, lecz z urządzeń należących do Spółdzielni Mleczarskiej [...]. Nieruchomości Gminy, na których znajdują się te urządzenia nie pozostawały w bezpośrednim związku funkcjonalnym z prowadzaną przez radną działalnością gospodarczą.

Sąd podkreślił, że organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze obowiązany jest ustalić prawidłowo stan faktyczny. W sprawie przyjęto, że uczestniczka postępowania prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, tj. zlewni mleka w O.. Tymczasem na etapie postępowania prowadzonego przed organem nadzoru pominięto, że choć budynek zlewni wraz z działką na której się znajduje stanowi własność Gminy Bartoszyce, to w budynku tym urządzenia związane ze skupem mleka stanowiły już własność innego podmiotu gospodarczego, mianowicie Spółdzielni Mleczarskiej [...]. To właśnie te urządzenia były wykorzystywane przy skupie mleka, a więc służyły do prowadzenia działalności gospodarczej przez radną. Dokumenty złożone w trakcie toczącego się postępowania przed Sądem przez pełnomocnika Rady Gminy oraz M. P. wskazują, że Spółdzielnia była właścicielem urządzeń do skupu mleka wymienionych w "arkuszu spisu z natury". Spółdzielnia ta ponadto opłacała rachunki za wodę, energię elektryczną, wywóz nieczystości, ponosiła także inne koszty usług związanych z utrzymaniem tychże urządzeń. W postępowaniu przed organem nadzoru nie wyjaśniono jaki stosunek łączył Spółdzielnię Mleczarską [...] z Gminą Bartoszyce, czy też z Sołectwem O.. Skoro Spółdzielnia opłacała rachunki za wymienione media oraz zainstalowała w budynku zlewni swoje urządzenia o wartości ponad dwudziestu tysięcy złotych, to musiała przecież posiadać jakiś tytuł uprawniający do korzystania z tejże nieruchomości. Uczestniczka postępowania na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. podała, że budynek zlewni został kupiony przez Gminę, pod warunkiem że w budynku tym będzie punkt skupu mleka. Dodatkowo Sąd wskazał, że Spółdzielnia z tej nieruchomości korzystała już od dłuższego czasu, skoro zatrudniała przy skupie mleka od [...] grudnia 2001 r. do [...] listopada 2006 r. męża uczestniczki postępowania na podstawię umowy o pracę, a następnie zatrudniła na podstawie umowy o pracę z [...] lutego 2007 r. samą uczestniczkę postępowania. Wojewoda winien więc ustalić jaki faktyczny stosunek prawny łączył Gminę i Spółdzielnię, na podstawie którego Spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego – budynku zlewni.

Nie ulega wątpliwości, że Spółdzielnia Mleczarska [...] jest podmiotem gospodarczym. Na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć, że to Spółdzielnia ta wykorzystywała w swej działalności zlewnię mleka w O. stanowiącą mienie komunalne. Sąd wskazał na kierunek ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym "z przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą i służyć tej działalności gospodarczej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2004 r. OSK 882/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 85). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podkreślił, że dyspozycja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą. Inaczej mówiąc, mienie komunalne służy działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Z reguły nie ma takiego związku, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i ten podmiot wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne. W takim wypadku nie jest to prowadzenie wspólnej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Omawianego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawarcie umowy świadczenia usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Organ nadzoru rozpoznając ponownie sprawę kwestię tę powinien dokładnie wyjaśnić.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 oraz art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 44 i n. oraz art. 47 k.c. przez błędną wykładnię – polegającą na przyjęciu, że nie zachodzi związek funkcjonalny między prowadzoną przez radną działalnością gospodarczą, gdy radna prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i ten podmiot wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania,

3) zasądzenie od Gminy Bartoszyce na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Rada Gminy Bartoszyce oraz M. P. w odpowiedzi na skargę wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 oraz art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 44 i 47 kodeksu cywilnego.

W zaskarżonym wyroku Sąd wywodził o obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który daje dopiero podstawę do zastosowania konsekwencji prawnych wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Założony w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym hipotetyczny stan faktyczny wymaga prawidłowego ustalenia w danej indywidualnej sprawie. Podstawowymi elementami hipotetycznego stanu faktycznego to prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego. W sprawie nie budzi wątpliwości wystąpienie pierwszego elementu stanu faktycznego: prowadzenia działalności gospodarczej. Drugi element stanu faktycznego: wykorzystanie mienia komunalnego wymagał zdaniem Sądu ustalenia. Ta ocena Sądu jest w pełni prawidłowa. Nie można bowiem w każdej sytuacji wyprowadzić wystąpienia w sprawie stanu faktycznego: wykorzystania mienia komunalnego. Ustalenie wykorzystania mienia komunalnego, o którym stanowi art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wymaga ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy mieniem komunalnym a działalnością gospodarczą radnego. Będzie to miało miejsce, gdy mienie komunalne służy działalności gospodarczej. W wyroku z 10 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 882/04, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Z reguły nie ma takiego związku, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i ten podmiot wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne. W takim przypadku nie jest to prowadzenie wspólnej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Omawianego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawarcie umowy świadczenia usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego".

W zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie Sąd wyprowadził obowiązek ustalenia wystąpienia drugiego elementu hipotetycznego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.