Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 471/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 102, art. 61a par. 1, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1014/17 w sprawie ze skargi I. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1014/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB), na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257., zwanej dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia I. W. (zwanej dalej: skarżąca) z dnia 5 czerwca 2017 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie podania skarżącej z dnia 23 maja 2017 r. zatytułowanego "żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania" budynku mieszkalnego w K., przy ul. Z., na dz. nr [...] (zwane dalej odpowiednio: wniosek, budynek, działka), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ opisał stan faktyczny sprawy wskazując, że skarżąca wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej: Wojewoda) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. (zwanego dalej: Starosta) z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku (zwanej dalej: pozwolenie na budowę). Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie GINB zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2135/14), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Wojewoda stwierdził, na wniosek skarżącej, nieważność decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r., (pozwolenie na budowę). Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. GINB uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja GINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącą. Organ wskazał również, że w międzyczasie – decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. – PINB umorzył postępowanie w przedmiocie "czy roboty budowlane budynku mieszkalnego na dz.nr [...] w granicy z dz. nr [...], przy ul. Z. w K. są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia". Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. na żądanie skarżącej wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budynku mieszkalnym na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...] przy ul. Z. w K. Kolejno zaś – postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. – PINB zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. rozpatrzenia przez Wojewodę sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę.

WWINB podkreślił także, że wobec pozostania w obrocie prawnym decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i P. D. pozwolenia na budowę dokonali oni skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku.

WWINB wskazał, że podaniem z dnia 23 maja 2017 r. skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania budynku mieszkalnego w K., przy ul. Z., na dz.nr [...], wskazując, że powodem żądania jest zawieszenie postępowania wznowieniowego dotyczącego prawidłowości wykonania robót.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], opisanym na wstępie, PINB odmówił wszczęcia postępowania na skutek powyższego wniosku skarżącej z dnia 23 maja 2017 r. wskazując, iż decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] nie jest ostateczna ani prawomocna.

Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie wniosła skarżąca podaniem z dnia 5 czerwca 2017 r.

W ocenie organu odwoławczego analiza treści art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane. Stąd, zdaniem WWINB, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Według organu przyjąć przy tym należy, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Powołując się na orzecznictwo sądowe WWINB stwierdził, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Organ stwierdził, iż w sprawie poza sporem jest to, iż przed PINB toczy się postępowanie w sprawie robot budowlanych wykonywanych przy budowie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...], przy ul. Z. w K., które zawisło przed organem powiatowym do czasu wydania ostatecznej decyzji przez Wojewodę w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Organ nadmienił, że co prawda Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r., niemniej jednak GINB swoją decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchylił ww. decyzje Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. Organ wskazał, że decyzja ta nie jest prawomocna. Wojewoda podkreślił także, że inwestorzy – D. i P. D. – w dniu 27 lipca 2016 r. dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, w stosunku do którego organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu.

W opisanych okolicznościach, zdaniem WWINB, prawidłowo PINB odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania budynku mieszkalnego w K., przy ul. Z., na dz. nr [...], ponieważ przed PINB toczy się obecnie postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku, które nie zostało jeszcze zakończone z uwagi na brak prawomocności decyzji GINB z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z uwagi na fakt skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. W ocenie WWINB wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie stanowi przesłankę uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku jest już prowadzone, a fakt, iż skarżąca nie jest zadowolona z zapadłych rozstrzygnięć, nie powinien być, według organu, przesłanką do prowadzenia równoległego postępowania w tym przedmiocie. Podkreślono, że skarżąca nie jest pozbawiona ochrony swych praw, bowiem skutecznie kwestionuje rozstrzygnięcia zapadające w postępowaniu głównym – dotyczącym legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższych względów odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej była, zdaniem WWINB, zasadna. Organ I instancji nie dopuścił się również naruszeń proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie i uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżąca. Domagała się uwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżanego, własnego postanowienia z dnia [...] września 2017 r. i wydania nowego orzeczenia, bądź też o uchylenia przez sąd postanowienia WWINB z dnia [...] września 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Zdaniem skarżącej organy wadliwie uznały, że inwestorzy w dniu 27 lipca 2016 r. dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy przed PINB toczy się postępowanie w sprawie robót budowlanych zawieszone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarzucono także naruszenie art. 102 K.p.a., polegające na podjęciu czynności, które nie były niezbędne (zapobiegające niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego), a także naruszenie art. 9 K.p.a., polegające na niepoinformowaniu strony - skarżącej - o wniesieniu zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1014/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a K.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania.

Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu.

Druga z przesłanek, wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a., na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.

Sąd stwierdził, że w orzecznictwie wskazuje się, iż przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/14; w Kielcach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke709/13; w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 i inne wszystkie powołane w uzasadnieniu - orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Postanowienie wydane na podstawie wymienionego przepisu ma charakter proceduralny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w piśmie z dnia 23 maja 2017 r. zatytułowanym "żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania" budynku mieszkalnego w K., przy ul. Z., na dz. nr [...] skarżąca zwróciła się do PINB z wnioskiem o weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami legalności użytkowania rzeczonego budynku.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie należy jednak mieć na uwadze, iż sprawa zgodności z obowiązującymi przepisami budowy tego budynku jest przedmiotem prowadzonego postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę rzeczonego budynku – obecnie na etapie rozstrzygnięcia sądu I instancji – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 219/16 – na dzień wydania niniejszego orzeczenia – nieprawomocny). Co więcej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB umorzył postępowanie w przedmiocie tego "czy roboty budowlane budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...], przy ul. Z. w K. są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia". Na skutek żądania skarżącej postępowanie to zostało wznowione (postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r.), a następnie zawieszone (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r.) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. rozpatrzenia przez Wojewodę sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę.

Sąd stwierdził, że skarżąca we wniosku z dnia 23 maja 2017 r. wskazała, że domaga się wszczęcia postępowania poddanego kontroli w niniejszej sprawie w związku z zawieszeniem postępowania w przedmiocie prawidłowości robót budowlanych. Z powyższego wynika, że zarówno ww. postępowanie wznowieniowe dotyczące prawidłowości robot budowlanych jak i wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie dotyczą tej samej inwestycji wszczętej i zakończonej na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2013 r., nadal pozostającej w obrocie, na podstawie której inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy.

W niniejszej sprawie na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, iż skarżąca domagała weryfikacji i rozpatrzenia zgodności z obowiązującymi przepisami użytkowania budynku, którego dotyczy postępowanie. W kontekście uzasadnienia wniosku oczywistym jest, że skarżąca zmierzała wnioskiem z dnia 23 maja 2017 r. do kolejnej weryfikacji wykonanych robót budowlanych na działce nr [...]. Tymczasem postępowanie w tym przedmiocie jest w toku.

W ocenie Sądu, mając powyższe na uwadze organ, w opisanych okolicznościach, zestawiając ze sobą zakres wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz jego zależności od wszczętego również na skutek wniosku skarżącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r,. z wnioskiem skarżącej z dnia 23 maja 2017 r. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

Nadto zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji przed wydaniem postanowienia nie tyle, jak wskazywał pełnomocnik skarżącej, prowadził postępowanie wyjaśniające, tylko ustalał zakres wniosku skarżącej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła I. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61a § 1 K.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte; organy wadliwie uznały, że inwestorzy w dniu 27 lipca 2016 r. dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy (co jest poza sporem) przed PINB w K. toczy się postępowanie w sprawie robót budowlanych zawieszone postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.;

2. art. 102 K.p.a. polegające na podjęciu czynności, które nie były niezbędne (zapobiegające niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego),

3. art. 9 K.p.a. polegające na nie poinformowaniu strony – skarżącej I. W. – o wniesieniu zawiadomienia o zakończeniu budowy.

tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB w K. zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonywania robót w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W dniu 27 lipca 2016 r., to jest po upływie ponad 15 miesięcy od zawieszenia postępowania (w czasie trwającego zawieszenia postępowania) inwestorzy zawiadomili PINB w K. o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, a organ ani nie poinformował strony - skarżącej I. W. - o wniesieniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie wniósł sprzeciwu, co oczywiście było błędem organu nadzoru budowlanego.

Nie wnosząc sprzeciwu w postępowaniu dotyczącym użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, organ nie zauważył, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie może podejmować zwykłych czynności proceduralnych (a taką było przyjęcie zawiadomienie o zakończeniu budowy), a jedynie, stosownie do art. 102 K.p.a. – może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaistniały.

Ograny obu instancji wadliwie uznały, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postępowanie w przedmiocie legalności użytkowania nie tylko mogło, ale powinno było być wszczęte, prowadzone i zakończone decyzją.

Organy nie wzięły pod uwagę tego, że w sytuacji rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości robót na niekorzyść inwestora, takie rozstrzygnięcie naruszać będzie powagę rzeczy osądzonej tj. przyzwolenia na użytkowanie. To nie skarżącej, a Inwestorowi, PINB w K. powinien odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (de facto pozwolenia na użytkowanie) poprzez wniesienie sprzeciwu.

Postępowanie w sprawie użytkowania (po doręczeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy) należało zawiesić do czasu zakończenia wznowionego postępowania naprawczego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu stwierdził, iż: "W kontekście uzasadnienia wniosku oczywistym jest, że skarżąca zmierzała wnioskiem z dnia 23 maja 2017 r. do kolejnej weryfikacji wykonanych robót budowlanych na działce nr [...]. Tymczasem postępowanie w tym przedmiocie jest w toku.", co jest nieprawdą.

Podaniem z dnia 23 maja 2017 r. skarżąca wyraźnie żądała wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania przedmiotowego budynku. WSA w Poznaniu nie dostrzegł oczywistej różnicy między prowadzeniem robót a użytkowaniem. Czym innym jest "weryfikacja wykonanych robót budowlanych", która powinna być prowadzona na podstawie art. 50 - 51 P. b., a dokładnie w tej sprawie: art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P. b. (co wynika wprost z uzasadnienia prawomocnego wyroku sygn. akt VII SA/Wa 2135/14 z dnia 29 stycznia 2015 r.), a czym innym jest kwestia przystąpienia do użytkowania budynku (zawiadomienia o zakończeniu budowy), która została załatwiona na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 57 P. b.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie jak się wydaje powodem odmowy wszczęcia postępowania była inna uzasadniona przyczyna, o której mowa jest w art. 61 a § 1 K.p.a., a polegająca na tym, że "w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy". Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wyraźnie pragnie podkreślić, iż żadne postępowanie w przedmiocie przystąpienia do użytkowania się nie toczy i nie było i nie ma żadnych powodów, ażeby w przedmiocie legalności użytkowania nie tylko mogło, ale powinno zostać wszczęte stosowne postępowanie. Nie można było pozwolić na użytkowanie budynku, gdy wiadomym było, że został on wybudowany z istotnymi odstępstwami, na które wskazał WSA w Warszawie. O żadnej tożsamości spraw nie może być mowy.

WSA w Poznaniu nie wziął pod uwagę tego, że postępowanie naprawcze (w którym legitymacja procesowa skarżącej nie jest kwestionowana) może toczyć się po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie, tu: skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z systematyki ustawy Prawo budowlane wynika bowiem, że uzyskanie przez inwestora prawa do użytkowania obiektu, pozbawia organ możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego w tym trybie, gdy postępowanie zakończone zostało ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, tu: proces inwestycyjny został zakończony skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji nadal pozostaje w obrocie prawnym i wiąże orzekające w sprawie organy i sądy.

WSA w Poznaniu w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego okoliczności faktyczne polegające na wykonaniu robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach nie dawały skarżącej prawa do zweryfikowania uprawnień inwestora do użytkowania obiektu, którego użytkować nie powinien dopóki, dopóty nie zostanie zakończone postępowanie naprawcze w przedmiocie wykonanych niezgodnie z przepisami robót.

Przyjęcie bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub przepisów. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Innymi słowy: PINB w K. miał prawo umożliwić inwestorowi użytkowanie budynku, chociaż roboty budowlane wymagały postępowania naprawczego i do żadnego użytkowania nie powinno dojść (organ winien zgłosić sprzeciw z art. 54 Prawa budowlanego lub zawiesić postępowanie w przedmiocie użytkowania do czasu zakończenia postępowania naprawczego), a skarżącej (stronie postępowania), odmawia się prawa do wszczęcia postępowania mającego na celu zbadanie (zweryfikowanie) prawidłowości przystąpienia do użytkowania. Zadaniem skarżącej kasacyjnie, to jakiś absurd, czysty nonsens i skandal.

WSA we Poznaniu powinien orzec nie w oparciu o art. 151 P.p.s.a. tylko w oparciu przepisy art. 145 P.p.s.a., tzn. WSA we Poznaniu winien uznać, iż istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonych orzeczeń. Innymi słowy istnieją powody i przesłanki do ponownego rozpatrzenia (zbadania) przedmiotowej sprawy.

Naruszenie prawa przez WSA we Poznaniu polegało na naruszeniu przepisów w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 145 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowił, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o wszczęcie postepowania, którego przedmiotem miałoby być zbadanie "legalności przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. Z. [...] w K. (inwestorzy – P. D., D. D.) w związku z zawieszeniem postępowania wznowieniowego dotyczącego prawidłowości wykonywanych robót.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że toczy się postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia "czy roboty budowlane budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...], przy ul. Z. w K. są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia". Postępowanie to zostało z urzędu zawieszone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę Wielkopolskiego wniosku I. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w rejonie ul. Z. w K. Jak ustalił PINB decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] nie była jeszcze ostateczna i prawomocna.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie oceny legalności użytkowania budynku mieszkalnego w K. na działce o nr ew. [...] nie może być uwzględnione, gdyż nie zostało jeszcze ostatecznie i prawomocnie zakończone postępowanie w sprawie z wniosku I. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę a w konsekwencji brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego.

Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie I. W. stwierdził, że decyzja

Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W ocenie WINB zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania budynku mieszkalnego, gdyż toczy się obecnie postępowanie w sprawie tego budynku, które nie zostało jeszcze zakończone. Wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie stanowi przesłankę uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa wszczęcia postępowania była uzasadniona.

W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 t.j.) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia może być uzależnione bądź to od uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo budowlane) bądź też od dokonania zawiadomienia organu administracji o zakończeniu budowy i niewniesienie przez ten organ sprzeciwu (art. 54 ustawy Prawo budowlane).

W przypadku, gdy wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, stronami takiego postępowania zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w postępowaniu administracyjnym mającym na celu uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu stroną co do zasady może być wyłącznie inwestor, to tym bardziej tylko inwestor może być stroną w odformalizowanym postępowaniu administracyjnym jakim jest uzyskanie prawa użytkowania obiektu budowlanego poprzez dokonanie zawiadomienia o zakończeniu jego budowy.

Zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonuje się organowi nadzoru budowlanego. W wyniku dokonania zawiadomienia organ nadzoru budowlanego na podstawie załączonych do zawiadomienia dokumentów (art. 57 ustawy Prawo budowlane) dokonuje m.in. oceny, czy obiekt został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jeśli organ nadzoru budowalnego nie zgłosił zastrzeżeń w drodze sprzeciwu inwestor może przystąpić do jego użytkowania. Dopuszczenie możliwości wszczęcia postępowania w celu dokonania kontroli legalności przystąpienia do użytkowania obiektu, prowadziłoby do sytuacji, że niewniesienie sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego nie kończyłoby procesu uzyskiwania prawa do użytkowania obiektu. Organ nadzoru budowlanego najpierw nie wnosząc sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy uznawałby między innymi, że budowa obiektu budowlanego została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a następnie na wniosek osoby nie mogącej być stroną mógłby wszcząć kolejne postępowanie, w którym ponownie dokonywałby oceny, czy zaistniały podstawy do przystąpienia do użytkowania tego obiektu. Instytucja sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy ma służyć zapewnieniu inwestorowi pewności prawnej. Jeśli organ nadzoru budowlanego nie wniesie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy, to inwestor uzyskuje zapewnienie, że może legalnie użytkować obiekt budowlany. Zapewnienie to nie może być podważane poprzez kolejne kontrole organu nadzoru budowlanego, czy istniały przesłanki do nie wnoszenia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Skarżąca kasacyjne poprzez żądanie wszczęcia postępowania w sprawie oceny legalności przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] zmierzała w istocie do przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego oceny zgodności realizacji budynku z zatwierdzonym przez Starostę projektem budowlanym. Dokonaniu takiej oceny służyć ma wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia, czy roboty budowlane dotyczące budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w granicy z działką [...], przy ul. Z. w K. są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Niedopuszczalne jest, by toczyło się drugie postępowanie dotyczące tego samego zagadnienia.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej kasacyjnie o wniesieniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jak to zostało już wcześniej wskazane skarżąca kasacyjnie nie była stroną postępowania o uzyskanie prawa użytkowania zrealizowanego budynku, a tym samym nie było podstaw do informowania jej przez organ administracji o złożeniu przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 102 K.p.a. W niniejszym postępowaniu organy administracji nie dokonywały oceny prawidłowości przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i nie wniesieniu sprzeciwu od tego zawiadomienia, tylko dopuszczalność wszczęcia postępowania w oparciu o wniosek skarżącej kasacyjnie. Jedynie informacyjnie wskazać należy, że w czasie składania zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym, a tym samym inwestorzy mogli złożyć zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Uzyskanie prawa do użytkowania budynku w trybie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stanowi przeszkody do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne. Przeszkoda taka wystąpi tylko wówczas, gdy inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tylko wówczas, aby prowadzić postępowanie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie skutkuje wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym nie można w tym przypadku mówić o przeszkodzie w postaci rozstrzygnięcia sprawy inną ostateczną decyzją.

Zawieszone jest postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonywania robót w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie zaś postepowanie w sprawie, której przedmiotem oceny była prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponownie stwierdzić należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym i nie było przeszkód do złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku i uzyskanie prawa do użytkowania tego budynku.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.