Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1208/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 149 par. 1a, 149 par. 2, 154 par. 6, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 53/19 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 53/19, po rozpoznaniu skargi M. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego: 1) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu w postępowaniu naprawczym dotyczącym obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w R. przy ulicy J. [...]; 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 4 lipca 2019 r. M. S. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], domagając się wydania decyzji w sprawie nakazania rozbiórki budynku gospodarczego położonego w R. przy ulicy J. [...], na działce oznaczonej numerem [...]. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 3, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") i przy uwzględnieniu powyższego wniósł o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wyznaczył inwestorowi nowy termin (do 30 czerwca 2018 r.) na dostarczenie dokumentów niezbędnych do wszczęcia postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowoli budowlanej. Wobec braku stosownych działań organu, skarżący wniósł ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. stwierdził, iż Powiatowy Inspektor w [...] pozostaje w bezczynności i wyznaczył dodatkowy dwutygodniowy termin na załatwienie sprawy. W międzyczasie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę na wymienione powyżej postanowienie z dnia "[...] października 2018 r." (powinno być postanowienie z dnia [...] marca 2018 r.), jak również Naczelny Sąd Administracyjny nie wstrzymały wykonania tego postanowienia, co znalazło potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3828/18. Pomimo powyższego organ powiatowy nadal przesuwał termin wydania decyzji w niniejszej sprawie, m.in. powołując się na brak rozpoznania wniosku F. M. o wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem.

Skarżący wskazując na upływ terminu wyznaczonego na przedłożenie wymaganych i żądanych postanowieniem dokumentów, stwierdził, że decyzja w tej sprawie nie została wydana, a wszczynane są kolejne, nowe postępowania, które nie prowadzą jednak do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego brak wydania decyzji w sprawie przez ponad rok czasu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania. Nie zostały przy tym wyjaśnione przyczyny takiego stanu rzeczy. Za wyjaśnienie tego nie może bowiem służyć stwierdzenie, że nie został rozpatrzony wniosek o wznowienie postępowania.

Skarżący stwierdził, że zasądzenie kwoty pieniężnej na jego rzecz będzie zasadne, z uwagi na ignorowanie przez organ powiatowy nie tylko postanowień organu wyższej instancji, ale także wobec tworzenia "kreatywnych podstaw do przedłużania postępowania wbrew przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego", a także z uwagi na nierówne traktowanie stron w sprawach o podobnym stanie faktycznym. A wymierzenie organowi grzywny, ze względu, iż postępowanie organu jest wyrazem lekceważenia prawa, a niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną, z uwagi na trwające postępowania sądowoadministracyjne oraz postępowanie nadzwyczajne z wniosku o wznowienie postępowania. Dalej, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przyznając, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na F. M., właściciela samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego w R. przy ulicy J. [...], obowiązek przedłożenia wskazanych tam dokumentów, a postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił jedynie datę przedłożenia tych dokumentów, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy nałożony obowiązek. Postanowienia te zaskarżone zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargą z dnia 3 kwietnia 2018 r. i organ przekazał akta sprawy, których dotąd nie zwrócono. W dniu 4 lipca 2018 r. wydano wyrok sygn. akt II SA/Gl 366/18, który skargą kasacyjną zaskarżono do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie złożono także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym organ powiatowy czterokrotnie informował w trybie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 30 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowego postanowienia, ale jego odpis nie został doręczony organowi. Z kolei wnioskiem z dnia 25 września 2018 r. zobowiązany do wykonania obowiązku złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., stąd organ powiatowy przekazał wniosek organowi właściwemu. Wniosek ten nie został dotąd załatwiony, stąd organ w trybie art. 36 k.p.a. wyznaczył nowe terminy załatwienia sprawy. W ocenie organu, do czasu przesądzenia kwestii prawidłowości wydania przedmiotowego postanowienia, nakładającego na właściciela samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego obowiązki, brak jest możliwości wydania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki tegoż budynku. Wobec powyższego nie można organowi zarzucić bezczynności czy przewlekłości działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę stwierdził, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała rażący charakter. Uwzględniając nadto, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub dokonania czynności, w ocenie Sądu, organ pozostawał także bezczynny.

Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie legalności zabudowań na działce nr [...] w R. [...] przy ulicy J. [...] prowadzone jest od września 2015 r. Najpierw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego na wskazanej działce, ale wobec uchylenia tego rozstrzygnięcia postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lipca 2016 r., organ powiadomił strony postępowania o wszczęciu wnioskowanego postępowania i prowadząc je dołączył do akt nowe dokumenty. W wyniku ustalonego stanu faktycznego sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., w oparciu o przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy nałożył na inwestora F. M. obowiązek przedłożenia wyznaczonych dokumentów w terminie do dnia 31 października 2017 r. Postanowienie to zostało jednak uchylone mocą postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. Kolejne postanowienie nr [...] organ powiatowy wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. Z powołaniem się na art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązał właściciela samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta R. o zgodności rozbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedłożenia 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego, wyznaczając wówczas termin na przedłożenie tych dokumentów do dnia 28 lutego 2018 r. Rozpatrujący zażalenie zobowiązanego na to postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji jedynie w zakresie terminu przedłożenia wymaganych dokumentów – ustanawiając nowy termin do dnia 30 czerwca 2018 r., a w pozostałej części postanowienie to utrzymał w mocy. Powyższe postanowienie stało się ostateczne. Wprawdzie zobowiązany do przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia postanowień obu instancji, ale wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. Sąd oddalił jego skargę. Niezadowolony z powyższego zobowiązany wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Słusznie jednak przy tym zauważył skarżący, że ostatecznie wykonanie postanowienia z dnia 6 marca 2018 r. nie zostało wstrzymane, zatem nałożone nim obowiązki winny być wykonane. Fakt braku wstrzymania wymienionego postanowienia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3828/18, oddalił wniosek o wstrzymanie wymienionego powyżej postanowienia w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów.

Sąd podkreślił, że wobec ostatecznego charakteru postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. oraz braku wypełnienia przez zobowiązanego inwestora nałożonych tym postanowieniem obowiązków, tzn. wobec braku przedłożenia wymaganych dokumentów, organ winien zakończyć prowadzone postępowanie. Podejmowane przez organ w sprawie czynności nie doprowadziły zaś do zakończenia prowadzonego postępowania naprawczego. Przesądza to o pozostawaniu organu w bezczynności i nie mogą tego faktu usprawiedliwić podnoszone przez organ okoliczności rozpatrywania skarg przez sądy czy wznowienia postępowania zakończonego przedmiotowym postanowieniem, czy też brakiem akt sprawy wobec udostępnienia ich innym organom czy sądom. Nawet w przypadku oceny, iż wskazywane przez organ okoliczności mają wpływ na przedmiotowe postępowanie, to organ winien to zaznaczyć podjęciem stosownego rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w kontrolowanym postępowaniu pozostaje bezczynny, a postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie doprowadziło do wydania w sprawie oczekiwanego rozstrzygnięcia.

Z powodu naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w prowadzonym postępowaniu naprawczym, w terminie miesiąca od zwrotu akt sprawy (art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości organu, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego postępowania miała w niniejszej sprawie charakter rażący. Wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, ewidentne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w sposób oczywisty pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasądził także na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł, uzasadniając to tym, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy było rażące oraz że pomimo wniesienia przez stronę skarżącą ponaglenia - pismem z dnia 29 września 2018 r. i wobec wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2018 r. postanowienia uznającego bezczynność organu powiatowego i wyznaczającego organowi dodatkowy - dwutygodniowy termin na załatwienie sprawy, nadal Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] sprawy nie zakończył wydaniem stosownego aktu. Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa suma pieniężna ma charakter kompensacyjny i stanowi rekompensatę za naruszenie prawa wnioskodawcy, głównie chodzi o zrekompensowanie wyrządzonej brakiem działania organu, krzywdy. Duża zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia (upływ wyznaczonego terminu na dostarczenie wymaganych dokumentów w czerwcu 2018 r.) jest nie do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i zasadą szybkości postępowania. Suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania.

Sąd nie stwierdził podstaw do dyscyplinowania organu orzeczeniem o grzywnie, stąd w tym zakresie oddalił złożoną skargę .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zaskarżając go w zakresie punktu 2 i 3 oraz wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i oddalenie skargi M. S. (w zakresie stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości oraz w zakresie zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 500 złotych), jak również o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

- art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez niezasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniało rażące naruszenie prawa w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w [...];

- art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez niezasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała potrzeba zasądzenia od PINB w [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, że oczekiwanie na rozpatrzenie skargi przez Sąd na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., a następnie wniosków o wstrzymanie jego wykonania było uzasadnione i celowe. Wydanie bowiem w dalszej kolejności decyzji nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę rozbudowanej i przebudowanej części budynku gospodarczego wywołałoby nieodwracalne skutki. Ponadto, skoro przepisy prawa (art. 61 p.p.s.a., art. 61 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., art. 152 k.p.a.) przewidują instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, to zasadnym jest oczekiwanie przez organ administracji na rozpatrzenie takiego wniosku o wstrzymanie. Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd poza ogólnym stwierdzeniem, iż nawet w przypadku oceny, iż wskazywane przez organ okoliczności mają wpływ na przedmiotowe postępowanie, co organ winien zaznaczyć podjęciem stosownego rozstrzygnięcia, nie skonkretyzował bliżej swoich zastrzeżeń. Brak przeanalizowania przez Sąd sprawy pod kątem wyżej wskazanych okoliczności powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest nietrafne, ponieważ nie dąży do wszechstronnego rozważenia sprawy, uwzględniającego realia prawne, w jakich działał organ nadzoru budowlanego. Organ podkreślił, że podane przez niego okoliczności poważnie podważają również zasadność oraz wysokości sumy pieniężnej, zasądzonej na rzecz skarżącego, ponieważ ocena wyroku Sądu także w tym zakresie powinna być dokonana przez pryzmat całokształtu okoliczności niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie koncentrują się wokół dwóch kwestii: czy organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

Ocena trafności zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że Nowelą ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. zdefiniowano (w art. 37 § 1 pkt 2) pojęcie przewlekłości jako takiej sytuacji, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i wiąże się zawsze z brakiem efektywności, wykonywaniem czynności zbędnych lub działań pozornych, powstrzymywaniem się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Każde postępowanie organu administracji, któremu można zarzucić takie cechy, jest działaniem nieprawidłowym.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi zaś posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Ocena czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W orzecznictwie wskazano, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność/przewlekłość (zob. wyroki NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3253/17; z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 20/19; z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 533/19).

Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Sąd, postępowanie w sprawie legalności zabudowań na działce nr [...] w R. przy ulicy J. [...] prowadzone jest od września 2015 r. Najpierw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego znajdującego się na wskazanej nieruchomości. Wobec uchylenia tego rozstrzygnięcia postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lipca 2016 r., organ powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania i prowadząc je dołączył do akt nowe dokumenty. W wyniku ustalonego stanu faktycznego sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., w oparciu o przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 października 2017 r. Postanowienie to zostało jednak uchylone mocą postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. Kolejne postanowienie nr [...] organ powiatowy wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. Z powołaniem się na art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązał właściciela samowolnie rozbudowanego i przebudowanego budynku gospodarczego do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności rozbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedłożenia 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego, wyznaczając wówczas termin na przedłożenie tych dokumentów do dnia 28 lutego 2018 r. Rozpatrujący zażalenie zobowiązanego na to postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji jedynie w zakresie terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, ustanawiając nowy termin do dnia 30 czerwca 2018 r., a w pozostałej części postanowienie to utrzymał w mocy. Powyższe postanowienie stało się ostateczne. Zobowiązany do przedłożenia wymienionych dokumentów, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia ww. postanowień obu instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych działań, celem ustalenia, czy skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie taki wniosek został złożony w skardze kasacyjnej wniesionej od wydanego w sprawie wyroku z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 366/18, jednakże nie zmienia to faktu, iż organ uprzednio nie podjął prób ustalenia istnienia takiego wniosku. Zauważyć należy, że końcowo także wniosek o wstrzymanie wykonalności aktu zawarty w skardze kasacyjnej nie został uwzględniony, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3828/18, oddalił wniosek o wstrzymanie postanowienia w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów. Mając świadomość, że taki wniosek został złożony, co wynika z pisma WSA w Gliwicach z dnia 31 października 2018 r. (6 listopada 2018 r. – wpływ do organu), organ powiatowy, jedynie raz zwrócił się do NSA, z zapytaniem, czy wniosek ten został rozpoznany (pismo z dnia 31 grudnia 2018 r.). Informację, o jego rozpoznaniu organ powziął od pełnomocnika skarżącego w dniu 8 marca 2019 r. W dniu 22 marca 2019 r. organ administracji uzyskał z NSA odpis orzeczenia z dnia 30 stycznia 2019 r. Wobec ostatecznego charakteru postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. oraz brak wstrzymania jego wykonalności, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, organ powiatowy winien podjąć dalsze czynności, celem zakończenia prowadzonego postępowania. Tymczasem organ w dalszym ciągu powstrzymywał się od podjęcia działań. Przeszkody w dalszym procedowaniu organ upatrywał w złożonym wniosku o wznowienie postępowania (wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania aktu z art. 152 k.p.a.) zakończonego postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2018 r., co wynika z zawiadomienia z dnia 12 czerwca 2019 r. i następnych. Powyższej okoliczności nie można jednakże uznać jako usprawiedliwienia dla braku dalszej aktywności organu. Jeżeli organ stwierdził, iż zasadne jest dalsze oczekiwanie, na zakończenie postępowania wznowieniowego, które na marginesie może zakończyć się w odległym terminie (organ wojewódzki działający w trybie wznowieniowym oczekuje na rozpoznanie przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 4 lipca 2018 r.), to powinien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Bez wchodzenia w merytoryczną zasadność tak wydanego rozstrzygnięcia, w świetle art. 35 § 5 k.p.a., mógłby się uchronić od przyjęcia, że postępowanie prowadzone jest przez niego w sposób przewlekły. Samo ponawianie zawiadomień w trybie art. 36 k.p.a., było niewystarczające. Ponadto, zauważyć należy, że organ powiatowy, dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, zastosował się do obowiązku informowania stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, wskazując nowy termin jej załatwienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie powinien również zasłaniać się brakiem akt sprawy, albowiem przed ich udostępnieniem organom czy sądom, winien sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 285/15).

Reasumując, przedstawiony ciąg zdarzeń, czynności, zaniechań podejmowanych przez organ w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, jest stwierdzenie w wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, ma charakter fakultatywny, zostało pozostawione uznaniu sądu. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przyznana kwota ma stanowić pewnego rodzaju rekompensatę z tytułu wadliwości działania organu. Bez znaczenia przy tym pozostaje czy niewydanie decyzji w ustawowym terminie spowodowało szczególną wymierną materialnie dolegliwość dla strony. Ma być swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3624/19).

Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły noszący cechy rażącego naruszenia prawa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł, która stanowiła zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej doznał skarżący w związku z naruszeniem jego prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i była adekwatna do stopnia zawinienia organu. Zasądzona kwota (niewygórowana) niewątpliwie mieściła się także w ustawowych granicach. Wysokość przyznanej kwoty nie jest zresztą kwestionowana, tylko zasadność jej nałożenia.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.