Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2363/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29ust. 1 i 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A M i A M na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących A M i A M solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1495), dalej: u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., w wyniku rozpoznania wniosku A M i A M o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2019 r. znak [...]. odmawiającą udzielenia A M zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) stwierdził, że A M wnioskiem z [...] października 2018 r. wystąpił do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do należącej do niego działki nr ew. [...] w miejscowości [...] dla potrzeb obsługi planowanego na niej budynku mieszkalnego. Zarządca drogi przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił uwzględnienia złożonego przez wnioskodawcę wniosku. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, GDDKiA przytoczył art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. określający procedurę budowy lub przebudowy zjazdu i wskazał, że droga krajowa nr [...] jest drogą klasy G (główną). W związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643), dalej: rozporządzenie MTiGM, podlega szeregowi ograniczeń odnośnie do planowanych lokalizacji zjazdów bezpośrednich z drogi. Organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że gdyby wszyscy właściciele, bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Podkreślił, że wniosek dotyczy skomunikowania działki nr ew. [...] wydzielonej w ramach podziału geodezyjnego z działki nr ew. [...], która była zlokalizowana w sąsiedztwie drogi krajowej i drogi powiatowej. GDDKiA wyjaśnił również, że obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony uchwałą Radą Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], dalej: m.p.z.p., implementował przytoczony przepis rozporządzenia stanowiąc, że podział działek przyległych do dróg krajowych, nie może spowodować zwiększenie ilości zjazdów na te drogi. Plan określił także zakaz bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej dla nowych terenów. GDDKiA uznał, że w analizowanej sprawie podział geodezyjny został przeprowadzony niezgodnie z obowiązującym m.p.z.p., bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zarządcą drogi w zakresie wskazanego przez geodetę miejsca lokalizacji zjazdu. Podkreślił, że niezależnie od przyczyn ówczesnej sytuacji wnioskowany przez wnioskodawcę sposób skomunikowania działki poprzez lokalizację nowego zjazdu z drogi krajowej do działki nr ew. [...] jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p., który stanowi prawo miejscowe. Przytaczając orzecznictwo sądowe, organ wskazał, że obowiązek uwzględnienia postanowień m.p.z.p. przez zarządcę drogi krajowej ma charakter obligatoryjny.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. A M i A M złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] stycznia 2019 r. Zaskarżonej decyzji strony zarzuciły naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że właściciel lub zarządca drogi jest związany ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów i lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...], podczas gdy art. 29 ust 1 i ust. 4 u.d.p. stanowi, że to zarządca drogi uznaniowo decyduje o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej i nie jest ograniczony w tej materii żadnymi innymi przepisami prawa. Strony podniosły również naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż wybudowanie zjazdu z DK[...] do nieruchomości zagrażałoby bezpieczeństwu na drodze i utrudniałoby płynność ruchu na tym obszarze drogi, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, iż zjazd z DK[...] do nieruchomości widnieje i uzyskał aprobatę oraz był faktycznie wykorzystywany przez ówczesnych właścicieli nieruchomości, nie zagrażając przy tym ruchowi drogowemu; b) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 103 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przez organ podstawy umiejscowienia przez geodetę lokalizacji zjazdu z DK[...] do nieruchomości we wstępnym projekcie podziału działki nr ew. [...] stanowiącego załącznik do postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz mapy z projektem podziału z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzonego decyzją z [...] września 2016 r., a ustalenie podstawy istnienia zjazdu indywidualnego z DK[...] do działki nr ew. [...] i przyjęcia, że organ we wcześniejszym okresie wydał zgodę na wybudowanie zjazdu nie spowodowałoby faktycznego zwiększenia liczby zjazdów na DK[...] i tym samym nie spowodowałoby naruszenia § 9 ust. 4 rozporządzenia MTiGM; c) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia faktycznego sprawy, a mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie polegających na braku wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy nieistnieniem zjazdu z DK[...] do nieruchomości w ewidencji zjazdu w Rejonie [...] a wykazaniem tego zjazdu w dokumentacji geodezyjnej. Pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów na potwierdzenie okoliczności faktycznego istnienia zjazdu z DK[...] do nieruchomości. Wniesiono również o dopuszczenie przeprowadzenie dowodów ze świadków na okoliczność dokonania oględzin istniejącego zjazdu w związku z jego awarią, na okoliczność wykonywania przez świadka naprawy zjazdu z DK [...] do nieruchomości i tym samym faktyczne istnienie zjazdu na rzeczonym obszarze oraz na okoliczność istnienia zjazdu i jego awarii.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r. GDDKiA stwierdził, że nie zachodzą warunki umożliwiające zmianę podjętego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje wyjątkowa sytuacja, która przemawiałaby za uwzględnieniem żądania stron. W ocenie organu, działka nr ew. [...] może być skomunikowana z DK[...] poprzez działkę nr ew. [...], a następnie drogę powiatową. Organ podkreślił, że na drodze klasy głównej należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. GDDKiA wskazał na konieczność (możliwość) ustanowienia na działce nr ew. [...] stosownej służebności drogowej celem skomunikowania nieruchomości z DK[...]. Podkreślił jednocześnie, że przepisy u.d.p. nie dają organowi kompetencji do wydawania rozstrzygnięć dotyczących służebności drogowej oraz badanie przesłanek ustanowienia tego prawa. Przytaczając linię orzeczniczą sądów administracyjnych, GDDKiA podzielił pogląd, że w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do organu o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Wskazując na powyższe, zauważył jednocześnie, że dokumenty w przedmiotowej sprawie nie potwierdzają próby ustanowienia służebności. GDDKiA podkreślił czynnik bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, który przy natężeniu ruchu na drodze klasy głównej DK[...] uzasadnia nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi. Wskazał w tym kontekście na liczne niebezpieczeństwa wynikające z natężenie ruchu na DK[...] oraz z liczby zjazdów, znajdujących się na niej wedle stanu na dzień wydawania decyzji w II instancji. Przedstawił w tym zakresie pogląd, żw dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do nieruchomości miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na DK[...]. Realizacja nadrzędnej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym może wpływać na ograniczenie uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. GDDKiA odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika stron wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność oględzin istniejącego zjazdu, uznał go za bezzasadny. Wyjaśnił, że GDDKiA jest organem specjalistycznym realizującym zadania z zakresu inżynierii ruchu drogowego i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. W opinii organu, kwestia oceny bezpieczeństwa w ruchu należy do jego kompetencji i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu, wedle którego przedmiotowy zjazd z DK[...] do nieruchomości realnie istniał (dowodem czego jest decyzja Wójta Gminy [...] o podziale działki nr ew. [...] z [...] września 2016 r.), organ przytoczył treść art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej: u.g.n., wedle którego podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Organ ustalił, że przedmiotowa działka nie miała dostępu do drogi krajowej, czego potwierdzeniem jest wszczęte pismem z [...] września 2018 r. postępowanie dotyczące wybudowania zjazdu do działki nr ew. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazał równocześnie, że takowy zjazd nie figuruje w rejestrze Banku Danych Drogowych prowadzonym przez Oddział GDDKiA w [...] stanowiącym dokument urzędowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GDDKiA z [...] kwietnia 2019 r. złożyli A M i A M, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt I):

1) art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego błędną i dowolną wykładnię polegającą na

a) odmowie wydania zezwolenia na zjazd indywidualny, podczas gdy organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, o których mowa w tym przepisie, a w szczególności wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, poprzestając tylko i wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że z uwagi na duże natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej kolejny zjazd wpłynąłby istotnie na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego;

b) uznaniu, że postanowienia m.p.z.p. mogą stanowić podstawę do odmowy lokalizacji zjazdu, podczas gdy art. 29 ust. 4 u.d.p. wskazuje, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych;

2) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na odmowie zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu na drogę publiczną w sytuacji, gdy działka skarżących nie graniczy z żadną z dróg niższych klas, a także gdy postulat ograniczenia częstotliwości zjazdów nie stanowi przesłanki do uniemożliwienia dojazdu do nieruchomości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II):

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niekompletne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i brak odniesienia się przez GDDKiA do części zgromadzonych dowodów skutkujące niekompletnym stanem faktycznym sprawy, który jest niezbędny do zastosowania art. 29 ust. 4 u.d.p., a przede wszystkim:

a) brak wykazania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na DK[...] w przypadku lokalizacji wnioskowanego wjazdu

b) zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia podstawy zlokalizowania przez geodetę zjazdu z DK[...] do działki nr ew. [...] we wstępnym projekcie podziału działki nr [...] oraz na mapie z projektem podziału z [...] sierpnia 2016 r.;

c) niewyjaśnienie w sposób rzetelny ani dokładny sprzeczności pomiędzy informacjami zawartymi w systemie Banku Danych Drogowych a istnieniem tego zjazdu w dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy oraz faktycznym istnieniem tego zjazdu i korzystaniem z niego zarówno przez poprzednich właścicieli nieruchomości, jak i skarżących;

d) niewyjaśnione rozbieżności polegających na tym, że w miejscu wnioskowanego zjazdu istnieją wykluczające się wzajemnie znaki drogowe poziome;

2) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Bank Danych Drogowych jest dokumentem urzędowym i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, z którym wiąże się domniemanie prawdziwości, co skutkowało odstąpieniem przez organ od zbadania istnienia zjazdu z DK[...] do działki nr ew. [...] i jego legalności;

3) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i zignorowanie wniosków dowodowych skarżących w zakresie dowodów ze świadków oraz dowodów z dokumentów, podczas gdy dowody te zostały powołane na okoliczności mające znaczenie dla sprawy;

4) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów i wniosków dowodowych skarżących podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie Organ stwierdził, że podniesione zarzuty są nietrafne i stanowią powtórzenie argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1553/19 oddalił skargę A M i A M na decyzję GDDKiA z [...] kwietnia 2019 r., stwierdzając, że jest ona prawidłowa i wbrew podniesionym przez skarżących zarzutom nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Sąd podzielił stanowisko organu wskazujące, że sporna działka nie miała dostępu do drogi publicznej poprzez zlokalizowany na niej zjazd na DK[...], przyjął za organem, że duże natężenie ruchu pojazdów wymusiło na zarządcy drogi szczególny, ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy G. Zgodzi się w tym kontekście z poglądem, że kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr ew. [...] miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków na drodze.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez A M i A M Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1566/20 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji przyjmując, że skarżący zasadnie zarzucili w ramach podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GDDKiA narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

W pierwszym rzędzie w kontekście faktu, że zaskarżona decyzja GDDKiA została już uprzednio poddana kontroli sądowej, w ramach której WSA w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1553/19 orzekł o oddaleniu skargi A M i A M, natomiast orzeczenie to zostało w całości uchylone wyrokiem NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1566/20 i sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, iż stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się przez Sąd I instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach – które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca – a mianowicie tylko w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego.

Przez wykładnię prawa należy zasadniczo rozumieć wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji nie jest wprawdzie związany oceną NSA dotyczącą stanu faktycznego sprawy, ocena ta bowiem nie jest wykładnią przepisów prawa, jednak należy mieć na uwadze, że ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r. sygn. I GSK 1813/19; wyrok NSA z 8 grudnia 2019 r. sygn. I FSK 1861/19; wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2743/14). W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed NSA odpowiednie zastosowanie znajdują też art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowany odpowiednio, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia orzeczenia w całości lub w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, pozwala NSA na zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, gdyby okazało się, że sąd ten nie dokonał wykładni przepisów prawa lub dokonana wykładnia przepisów prawa była niewystarczająca do zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania toczącego się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Takie rozumienie art. 141 § 4, art. 153 i art. 190 p.p.s.a. oznacza, że NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. sygn. II FSK 2888/19; wyrok NSA z 20 listopada 2018 r. sygn. II GSK 1517/18; wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1248/18; wyrok NSA z 1 lutego 2018 r. sygn. II GSK 3289/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że w świetle stanowiska przyjętego przez NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r. nie tylko nie może formułować stanowiska stojącego w sprzeczności z wykładnią prawa nadawaną wskazanym w uzasadnieniu wyroku przepisom prawa materialnego i procesowego, ale również, że stanowisko wyrażone w wyroku z 16 grudnia 2020 r. musi być traktowane jako kryterium ukierunkowujące sposób oceny przez Sąd legalności działania organu administracji publicznej w zakresie zastosowanych przepisów postępowania. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie przez Sąd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w granicach jej zaskarżenia brak jest możliwości przyjęcia, że zaskarżona decyzja GDDKiA z [...] kwietnia 2019 r. odpowiada prawu. Zamieszczone w niej rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...] w świetle wywiedzionej przez NSA oceny prawnej w sposób jednoznaczny uchybia bowiem przepisom obowiązującego prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym zakresie był zobowiązany uwzględnić, że w powołanym wyroku z 16 grudnia 2020 r. NSA zawarł wiążącą wypowiedź odnośnie do znaczenia normatywnego, jakie powinno być nadawane art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., stanowiącego postawę prawną zaskarżonej decyzji, z czym koresponduje ocena Sądu, iż ustalenia stanu faktycznego przyjęte przez organ w żaden sposób nie odpowiadają warunkom zastosowania wskazanego przepisu.

Dostrzeżoną wadliwość w pierwszym rzędzie łączyć trzeba ze stwierdzeniem, że z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. GDDKiA przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, albowiem nie wyjaśnił w sposób odpowiadający przepisom rozdziału 4 działu II k.p.a. kwestii istnienia na spornej działce zjazdu indywidualnego. Zagadnienie to miało charakter podstawowy, albowiem nieuwzględnienie żądania zgłoszonego przez skarżącego z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji może być postrzegane jako właściwy kierunek nadany działaniu organu tylko po jednoznacznym przesądzeniu, że skarżący nie może być uważany za następcę prawnego podmiotu (poprzedniego właściciela nieruchomości), który pozostawał pierwotnym adresatem wnioskowanego uprawnienia.

Okoliczność, że jako nabywca działki nr ew. [...] skarżący o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wystąpił, sama przez siebie nie determinuje kierunku prowadzonego postępowania, jeżeli w jego toku strona skarżąca wskazała na konieczność rozstrzygnięcia istotnych wątpliwości, jakie w tym zakresie się pojawiły. GDDKiA w treści zaskarżonej decyzji wskazał, że w jego ocenie nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących jakoby działka nr ew. [...] (w istocie nr ew. [...] przed podziałem) posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...], albowiem przeczy temu wszczęte postępowanie dotyczące wybudowanego zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, jak i to, że zjazd taki nie figuruje w rejestrze Banku Danych Drogowych, niemniej wniosek taki, zdaniem Sądu, należy traktować jako co najmniej przedwczesny.

Nie uwzględnia on bowiem, na co zwrócił uwagę NSA, konieczności przypisywania obowiązującej w obrocie prawnym prawomocnej decyzji podziałowej właściwych jej skutków prawnych kształtowanych dyspozycją art. 76 § 1-3 k.p.a. Zarówno decyzja podziałowa, jak i projekt podziału nieruchomości są dokumentami urzędowymi, które stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, przyznanie dokumentowi urzędowemu zwiększonej mocy dowodowej nie stanowi wyjątku od zasady równej mocy środków dowodowych i nie oznacza pierwszeństwa tego środka dowodowego przed innymi. Z art. 76 k.p.a. wynika tym niemniej, że organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić fakt stwierdzony w dokumencie urzędowym, jeżeli domniemania z nim związane nie zostaną skutecznie obalone przeciwdowodem (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2019, s. 557).

GDDKiA nie mógł w warunkach rozpatrywanej sprawy pominąć, że elementem zapewnienia zgodności wskazanych wyżej aktów administracyjnych z treścią art. 93 ust. 3 u.g.n. był wniosek, że działka nie tylko przylega do pasa drogowego drogi publicznej, ale i istnieje urządzony na niej zjazd, który został umiejscowiony przez geodetę na dołączonej mapie z projektem podziału z [...] sierpnia 2016 r. Jak przyjął NSA, zasady kształtujące administracyjne prawo procesowe umożliwiały organowi podważenie okoliczności wynikającej z dokumentu urzędowego włączonego do akt sprawy, niemniej, jak stwierdza Sąd, w kontrolowanej sprawie nie można uznać, by skutek taki nastąpił. Organ nie rozważył bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność odnoszona do braku zlokalizowania w spornym miejscu zjazdu została udowodniona, jeżeli w tym zakresie kierował się wyłącznie informacją pochodzącą z Banku Danych Drogowych, którą uznał za dowód urzędowy mający w tym zakresie niepodważalne znaczenie.

W powołanym wyroku z 16 grudnia 2020 r. NSA zawarł trafną wypowiedź, że takie działanie w sposób istotny uchybiało przepisom procesowym, ponieważ organ nie tylko pominął powołany przez skarżących dowód, ale równocześnie odstąpił od przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków wskazanych przez skarżących we wniosku z [...] stycznia 2019 r., pomimo że nie zachodziła podstawa do odmowy przeprowadzenia takiego dowodu. Organ administracji publicznej nie może bowiem ignorować aktywności strony w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strona przedstawia dowody, które w jej ocenie mają prowadzić do podważenia dotychczasowych ustaleń poczynionych w toku postępowania. Takie działanie w sposób oczywisty uchybia zasadzie pogłębiania zaufania strony do organu państwa i przestrzegania reguł, w oparciu o które ma być dokonywana weryfikacja prawidłowości załatwienia sprawy w przypadku wystąpienia przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 8 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.).

W świetle art. 78 § 1 i 2 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Pominięcie ww. wniosku uchybiało wskazanemu przepisowi, albowiem, jak przyjął zasadnie NSA, dowód z przesłuchania wskazanych przez stronę świadków nie dotyczył, jak błędnie uznał organ w zaskarżonej decyzji (s. 7 uzasadnienia), okoliczność wpływu lokalizacji wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, ale istnienia wcześniej na działce urządzonego zjazdu z drogi, który miał na celu bezpośrednio podważenie domniemania wynikającego z informacji pochodzącej z Banku Danych Drogowych.

Zaskarżonej decyzji GDDKiA zostały postawione w skardze trafnie zarzuty naruszenia prawa również z uwagi na wadliwe rozważenie pozostałych kwestii faktycznych kształtowanych treścią normatywną art. 29 ust. 4 u.d.p. W świetle przedstawionej przez NSA wykładni ww. przepisu, nie może budzić wątpliwości, po pierwsze, to, że przepis art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w tym przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu administracji, z czym wiąże się przesądzenie, iż granice tego uznania podlegają określeniu w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujących przepisów. Po drugie, w świetle dokonanej przez NSA wykładni, nie może budzić wątpliwości teza, że posłużenie się przez GDDKiA uznaniem musi uwzględniać warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu MTiGM. Trzeci wniosek odnosi się do przesądzenia, że przepisy tego aktu nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej decydujące znaczenie ma zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego i ma ona prymat nad interesem wnioskodawcy zainteresowanym realizacją zjazdu z drogi. Czwarty wniosek interpretacyjny, którym Sąd zobowiązany jest kierować się, dotyczy wreszcie uznania, że ocena, czy i w jakim stopniu określona inwestycja rzutuje na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, nie może wynikać z treści regulacji prawnej, ale musi być oparta na okolicznościach faktycznych indywidualnej sprawy i projektowanych rozwiązaniach komunikacyjnych. Nie jest bowiem wystarczające odwołanie się w uzasadnieniu decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu ogólnie do zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom ruchu na drodze danej kategorii, bez wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu w konkretnym przypadku.

Jeżeli odnieść powyższe warunki do ustaleń przyjętych w rozpatrywanej sprawie, to Wojewódzki Sąd Administracyjny za stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r., przyjmuje, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDDKiA nie ujawnił przekonujących powodów, które powinny sprzeciwiać się udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi nr [...] na działkę nr ew. [...]. Z przyczyn szczegółowo przywołanych przez NSA odrzucić należy, zdaniem Sądu, w pierwszym rzędzie możliwość kierowania się we wskazanym zakresie wnioskami wynikającymi z przedstawionych danych Generalnego Pomiaru Ruchu dla odcinka [...] (ruch autostradowy), uznając ich oczywistą nieadekwatność dla oceny zindywidualizowanych warunków, które należy brać pod uwagę w przypadku relewantnego odcinka drogi ([...]).

Podobnie, jako oparte na niedopuszczalnej generalizacji trzeba traktować twierdzenie nawiązujące do struktury przyczyn wypadków drogowych, jak i ogólnikowe wskazanie, że na analizowanych odcinku drogi krajowej występuje już 16 zjazdów (odcinek od km 17+300 do km 18+100). Według NSA, organ powinien przeprowadzić oględziny i sporządzić dokumentację fotograficzną, albowiem dokumentacja poglądowa z jednego z portali internetowych nie jest wystarczająca do oceny zasadności wniosku skarżącego, niemniej, w ocenie Sądu, projekt stałej organizacji ruchu (k. 175-178) wraz z dołączonymi do akt zdjęciami spornego obiektu sporządzonymi przez organ pozwalają określić w niezbędnym zakresie warunki umiejscowienia wnioskowanego zjazdu, jak też długość prostego odcinka drogi krajowej w bezpośredniej bliskości do zjazdu oraz odległość w jakiej występuje od tego miejsca zakręt. Uwidocznione na projekcie stałej organizacji ruchu zjazdy wraz z podanym ich pikietażem (k. 185) pozwalają także wskazać, w którym miejscu drogi znajdują się najbliższe zjazdy, co zdaniem Sądu, wadliwość działania organu w zaznaczonej części każe powiązać nie tyle z niekompletnością zgromadzonej w sprawie dokumentacji, ile z brakiem jej wnikliwej analizy, która wnioski sformułowane na gruncie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM, pozwalałaby w całości zaaprobować.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem przyjmowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym nadmiar zjazdów ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze publicznej klasy G, do czego jest ona przeznaczona (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r. sygn. II OSK 1466/11). Kluczowy jest tu jednak czynnik "nadmiarowości", albowiem jakkolwiek § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM formułuje nakaz ograniczenia liczby i częstości zjazdów, to musi być on rozpatrywany, jak słusznie wskazali skarżący, we wzajemnej łączności z wymogiem wykazania konkretnego i realnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu na drodze po wykonaniu zjazdu we wnioskowanym miejscu, a ponadto ze zbadaniem kwestii tego, czy w danym przypadku możliwe jest, by dojazd do drogi klasy G, w tym przypadku DK [...], mógł być zapewniony w alternatywny sposób, niż poprzez wykonanie zjazdu bezpośrednio z tejże drogi. We wskazanym zakresie na gruncie kontrolowanej sprawie wiążący charakter ma wyrażona przez NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r. ocena, zgodnie z którą art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. nie może być interpretowany w ten sposób, że to wnioskodawca jest zobowiązany do wykazania nieskuteczności próby ustanowienia służebności drogowej. NSA taki wniosek uznał za zbyt daleko idący, przez co na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Sąd związany takim stanowiskiem jest zobowiązany wskazać, że oczywiście błędne pozostawało w sprawie posłużenie się przez GDDKiA twierdzeniem, iż skomunikowanie działki nr ew. [...] z drogą publiczną wymaga ustanowienia na działce nr ew. [...] stosownej służebności drogowej w uzgodnieniu z jej właścicielem. Na organie ciążył obowiązek wykazania, że istnieje nie tylko hipotetyczna możliwość zapewnienia dostępu z działki do drogi publicznej przez ustanowienie stosownej służebności, ale że jest to możliwość realna, co w sprawie w żaden sposób nie zostało jednak potwierdzone, rzutując na jej wadliwość (w sprawie strona wskazała na przeszkody terenowe).

Powyższe braki przeprowadzonego postępowania dowodowego determinują uznanie, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem skarżącego jako osoby posiadającej nieruchomość gruntową przyległą do drogi publicznej nie został w sprawie wykazany w sposób prawidłowy. GDDKiA nie odwołał się bowiem do poprawnie zidentyfikowanych kryteriów prawnych. Ich określenie nie łączyło się ponadto ze sformułowaniem spójnego i czytelnego stanowiska, w którym organ argumentację odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oparłby na uwzględnieniu wszystkich zebranych w toku postępowania dowodów, jak też na posłużeniu się zasadami rzetelnej analizy dostępnych mu informacji, którym nawet jeżeli GDDKiA pozostaje organem specjalistycznym posiadającym wiedzę w zakresie inżynierii ruchu, nadana byłaby w decyzji wymagana konkretność i precyzyjność przesądzająca o jej wiarygodności w oczach strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może przypisać GDDKiA naruszenia prawa opisanego w pkt. I.1b skargi, albowiem z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, by organ stwierdził, iż treść m.p.z.p. w rozpatrywanym przypadku współkształtowała podstawę odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na działkę nr ew. [...]. Organ w swojej wypowiedzi nawiązał do twierdzenia, że z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych, ponieważ zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Za tą trafną uwagą nie podążało, poza wskazaniem samego brzmienia § 54 pkt 6 m.p.z.p. (ustalającego dla nowych terenów zakaz bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej), przyjęcie, że zakazem tym GDDKiA powinien się kierować, co uniemożliwia postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez oparcie się w sprawie na jego błędnej wykładni. Sąd na marginesie tego wyjaśnienia zobowiązany jest zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, zgodnie z którym przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p. nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody, ograniczenia takie mogą bowiem wynikać także z innych przepisów, w tym również z przepisów prawa miejscowego, w związku z czym zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny (por. wyrok NSA z 9 marca 2017 r. sygn. II OSK 1390/15). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony jednak został także pogląd odmienny, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela, opierający się na stwierdzeniu, że nie jest dopuszczalna wykładnia postanowień planu miejscowego, która powodowałaby, że unormowania te naruszałyby uregulowania ustawowe. W wyroku z 12 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2097/15 NSA trafnie wskazał, że rada gminy poprzez wprowadzenie w ramach obowiązujących ustaleń planu zakazu lokalizacji nowych zjazdów narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, nie może być aprobowane, albowiem skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może stąd w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 3690/18; wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 108/17; wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1523/13).

NSA przyjął, że forma oraz zasady prowadzenia Banku Danych Drogowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępnienia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz. U. Nr 67, poz. 583), a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) i na tle powołanych przepisów uznał, iż informacje z niego pochodzące udostępniane upoważnionym podmiotom mają charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Sąd tym stanowiskiem interpretacyjnym jest związany przy rozpatrywaniu ponownym sprawy, toteż zarzut opisany w pkt. II.2 skargi nie mógł zostać uwzględniony.

Wbrew zarzutom skargi, organ nie miał podstaw, by uznać, że w miejscu wnioskowanego zjazdu istniały wykluczające się wzajemnie znaki drogowe poziome. W treści uzasadnienia decyzji znajduje się trafne wyjaśnienie zasad posługiwania się linią krawędziową – ciągłą szeroką (znak P – 7A). Zastosowana w analizowanym obszarze zgodnie z projektem stałej organizacji ruchu linia segregacyjna z uwagi na swoją odmianę (P-6 linia ostrzegawcza) stosowana jest do ostrzegania kierujących pojazdami o zbliżaniu się do niebezpiecznego miejsca, co potwierdza pkt 2.2.1.12. załącznika nr 2 (Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych poziomych i warunki ich umieszczania na drogach) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.). Nie można jej stosowania, odmiennie niż przyjęte to zostało w skardze, odnosić do linii pojedynczej przerywanej.

Konsekwencją stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń jest uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA oraz decyzji ją poprzedzającej, albowiem decyzję z [...] stycznia 2019 r. obarcza analogiczna wadliwość niepozwalająca traktować wydanego rozstrzygnięcia jako zgodnego ze wskazanymi powyżej przepisami prawa materialnego i procesowego.

Rozpoznając sprawę ponownie, GDDKiA dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, organ dokona niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym dyspozycją 29 ust. 1 i 4 u.d.p., mając na uwadze, że wszystkie dostrzeżone przez Sąd błędy w sposobie prowadzenia postępowania dowodowego powinny zostać wyeliminowane, a braki zgromadzonego materiału dowodowego w sposób staranny uzupełnione, zanim będzie on podlegał ocenie, która powinna opierać się na gruntownym i wszechstronnym ponownym rozważeniu wszystkich zasadniczych aspektów sprawy.

Sąd, kierując się powodami nakazującymi podważyć zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a., odstąpił od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem z [...] września 2019 r., niemniej organ, ponownie rozpatrując sprawę, będzie zobowiązany włączyć do materiału dowodowego przedłożony szkic nr 4 dla działki nr ew. [...] (przed podziałem) znajdujący się w państwowym zasobie kartograficzno-geodezyjnym (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...]) i poddać go szczegółowej swojej merytorycznej ocenie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.