Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 168/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i ust. 10, art. 7 ust. 5, art. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 966
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 i ust. 10 oraz art. 7 ust. 5 i art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.; dalej ustawa o dodatkach mieszkaniowych) po rozpatrzeniu odwołania Z. R. (dalej: skarżący) od - wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] listopada 2014 r. (Nr [...]), odmawiającej przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 października 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r., w kwocie 326,43 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia),na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 października 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznał dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r., w kwocie 326,43 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia), na wniosek złożony dnia 15 września 2014 r. Dodatek ten przyznano na uzupełnianie wydatków za zajmowane na podstawie stosunku prawnego najmu, przez jedną osobę, mieszkanie komunalne Gminy W., położone przy ul. [...] we W.. Mieszkanie to ma 25,30 m2 powierzchni użytkowej, jest centralnie ogrzewane i są w nim instalacje doprowadzające zimną i ciepłą wodę oraz gaz przewodowy. Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek przyznaje się na okres 6 miesięcy, począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Mając jednak na uwadze, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ([...]), przyznano wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2014 r. do 31 października 2014 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 października 2014 r. i przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada do 31 grudnia 2014 r. wnioskowany dodatek mieszkaniowy należało przyznać na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 marca 2015 r., gdyż przyznanie dodatku mieszkaniowego tej samej osobie na ten sam okres czasu jest niedopuszczalne.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji i przyznania dodatku mieszkaniowego na pełen sześciomiesięczny okres. Jednocześnie podniósł, że składka jaką odprowadza Powiatowy Urząd Pracy na ubezpieczenie zdrowotne nie jest dochodem brutto w gospodarstwie domowym, o jakim mowa w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu tego odwołania stwierdziło, że dodatek mieszkaniowy, jak sama nazwa wskazuje, jest świadczeniem uzupełniającym własne wydatki zajmującego mieszkanie. Według przepisu art. 6 ust. 10 ustawy dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych nie może zatem przyznać wyższego dodatku mieszkaniowego niż 70% wydatków mieszkaniowych.

Udział w wydatkach mieszkaniowych osoby zajmującej mieszkanie, ponoszony z uzyskanych własnych środków finansowych, powinien wynosić 30% miesięcznych wydatków. Uzyskanie środków na pokrycie udziału w wydatkach mieszkaniowych spoczywa na osobie uprawnionej do uzyskania dodatku mieszkaniowego, a mogą one pochodzić na przykład z własnego majątku, własnych dochodów z zatrudnienia w różnych formach i zajęć zawodowych, z pomocy innych osób, z okresowych lub celowych zasiłków pomocy społecznej lub z pomocy instytucji charytatywnych.

Jak już wspomniano wyżej, dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych tylko części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania. Zakres udzielania pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc ta ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku.

Zaznaczyć należy, że Rada Miejska W. nie podwyższyła, ani nie obniżyła, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokości wskaźników procentowych, o których mowa wyżej, do czego ma uprawnienie na podstawie art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Kolegium wskazało, że skarżący - w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - uzyskał dochód w postaci odprowadzanych za niego składek na ubezpieczenie zdrowotne (łącznie 176,19 zł). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, "za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych, i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r." W powołanym przepisie, zawierającym zamknięty katalog odliczeń od przychodów oraz wskazującym czego się do tego dochodu nie wlicza, ustawodawca nie wymienił składki na ubezpieczenie zdrowotne, a zatem jest ona dochodem w rozumieniu tego przepisu. W tym miejscu Kolegium przywołało następujący pogląd judykatury: "[...] Nietrafnym okazał się zarzut skarżącej naruszenia prawa materialnego w postaci uznania przez organy obu instancji za dochód opłacanych za nią przez PUP składek na ubezpieczenie zdrowotne. [...] Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że składka zdrowotna opłacana przez PUP jest dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. W wyroku z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1858/03, LEX nr 159229 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 3 ust. 3 ustawy nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Pogląd ów akceptuje doktryna. W szczególności Komentatorzy wskazują że do dochodu należy wliczać składki na ubezpieczenie zdrowotne, odprowadzane przez urzędy pracy za zarejestrowanych bezrobotnych bez prawa do zasiłku; składki te nie stanowią faktycznego przychodu tych osób, ale opłacane są z budżetu państwa i w świetle art. 3 ust. 3 ustawy nie podlegają odliczeniu od dochodu (R. Sadowski, S. Szymański, "Podręczny komentarz do ustawy o dodatkach mieszkaniowych wraz z przepisami wykonawczymi oraz wzorami decyzji i pism" W.Pr. LEGES 2007 s. 30- 31). Katalog zwolnień wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy ma charakter zamknięty (G. Maniura - op.cit. s. 53 nb 5). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własną definicję dochodu i nie odsyła w tym zakresie do innych ustaw (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.5.2004 r. -I SA 2668/03). [...] Dla celów dodatku mieszkaniowego mogą być uznane kwoty wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych (G. Maniura - op. cit. s. 60 nb 6). Dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy jest zatem nie tylko świadczenie wypłacane wprost wnioskodawcy (jak błędnie przyjmuje skarżący), lecz również świadczenie, w wyniku spełnienia którego wnioskodawca zostaje zwolniony z długu, który ciąży na nim na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów. [...] Zdanie pierwsze ust. 3 art. 3 ustawy nie uległo zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734). Ustawodawca wielokrotnie zmieniał natomiast zdanie drugie ust. 3 art. 3 ustawy, poszerzając katalog wyłączeń. Ustawą z dnia 17 lutego 2006 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 64/06/447), ustawodawca rozszerzył katalog wyłączeń o świadczenia: "jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, pomoc w zakresie dożywiania". Ustawą z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 35/07/219), rozszerzono o: "zapomogę pieniężną o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny". Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, podejmując działania dla rozszerzenia katalogu wyłączeń, miał pełną możliwość uwzględnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne, lecz nie uznał, by katalog wyłączeń miał objąć również tę kategorię świadczeń. [...] Skoro składka na ubezpieczenie zdrowotne jest dochodem pracowników i bezrobotnych otrzymujących zasiłki (i żaden z nich nie ma możliwości przeznaczać tych składek na inne cele - w tym w szczególności na wydatki mieszkaniowe), to i składka na ubezpieczenie zdrowotne, opłacana na koszt podatników przez PUP, także jest dochodem bezrobotnych, nie otrzymujących zasiłku dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 i 3 ustawy) - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2010 r., IV SA/Po 653/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tak samo w tej kwestii zważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 października 2009 r., III SA/Łd 322/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl: "Biorąc bowiem pod uwagę przytaczane wyżej postanowienia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych składka odprowadzana na ubezpieczenie zdrowotne strony powinna być wliczana do jej dochodu".

Organ pierwszej instancji uznając zatem, że składki na ubezpieczenie zdrowotne płacone przez Powiatowy Urząd Pracy we Wrocławiu w miesiącach czerwiec, lipiec i sierpień 2014 r., stanowią dochód skarżącego (jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu), nie naruszył art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (w realiach niniejszej sprawy 466,33 zł). Uwzględnienie art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oznacza, że stronie przysługuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 326,43 zł.

Kolegium stwierdziło również, że w myśl art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Przedmiotowy wniosek skarżący złożył w dniu 15 września 2014 r., a więc co do zasady dodatek mieszkaniowy należałoby przyznać na okres sześciu miesięcy począwszy od dnia 1 października 2014 r. Istotnym jednak jest, że wniosek skarżącego złożony został w okresie obowiązywania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2014 r. ([...]), którą przyznano wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2014 r. do 31 października 2014 r. oraz w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), którą odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 października 2014 r. i przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada do 31 grudnia 2014 r. Tym samym złożenie w dniu 15 września 2014 r. przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który już przyznano dodatek decyzją z dnia 7 maja 2014 r. i 17 lipca 2014 r. stanowiło negatywną przesłankę do przyznania dodatku za miesiące objęte tymi decyzjami (od 1 października 2014 r. do 31 rudnia 2014 r.). Odnośnie natomiast miesięcy nie objętych tymi decyzjami organ pierwszoinstancyjny zasadnie zbadał przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydał rozstrzygnięcie w tym zakresie przyznając wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu.

Nadmienić także należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wykładni przepisu art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest jednolite. Przyjmuje się, że sformułowanie "na okres sześciu miesięcy" oznacza, że uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyników tej oceny orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zakresie zaś odmawia przyznania dodatku (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05).

"Przepis art. 7 ust. 5 ustawy wyznacza zatem jedynie maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku strony, lecz nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 103/2005, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1338/11, LEX nr 1126264).

Kolegium wyjaśniło również, że rozpoznawało wyłącznie odwołanie. Po pierwsze: dlatego, że postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym (stwierdzeniem nieważności decyzji), po drugie w postępowaniu odwoławczym - pod sankcją nieważności - niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej odwołaniem od decyzji.

Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia 8 stycznia 2015 r. oraz na trzy odrębne postanowienia tego organu, tj. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2104 r. nr [...], postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i na postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Skargi na te trzy postanowienia zostały zarejestrowane w Sądzie pod odrębnymi sygnaturami.

W uzasadnieniu tej skargi odnośnie zaskarżonej decyzji skarżący podał, że Kolegium wydając tę decyzję nie stwierdziło naruszenia prawa prowadzącego do jej uchylenia i wskazało, że organ I instancji prawidłowo ocenił okoliczności prawne przyznając dodatek mieszkaniowy jedynie na część ustawowego sześciomiesięcznego okresu, na jaki przyzwala ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Skarżący zarzucił, że powyższe stanowisko Kolegium jest niezgodne prawem. Dodał, że domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze względu na to, że w sprawie orzeczono w sposób dowolny łamiąc zasadę obiektywizmu i bezstronności w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podało, że zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3- 6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (w tej sprawie 466,33 zł). Uwzględnienie art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni oznaczało natomiast, że wnioskodawcy przysługiwał dodatek mieszkaniowy w kwocie 326,43 zł.

Ponadto podkreśliło, że zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Skoro jednak wniosek skarżącego złożony został w okresie obowiązywania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2014 r. ([...]),przyznającej wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2014 r. do 31 października 2014 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 października 2014 r. i przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada do 31 grudnia 2014 r., dodatek ten nie mógł zostać przyznany za miesiące objęte tymi decyzjami. Z tych powodów organ pierwszej instancji zasadnie zbadał przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydał rozstrzygnięcie w tym zakresie, przyznając wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r.

Odpowiadając na zarzuty skargi Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło jeszcze raz, że można przyznać tylko jeden dodatek mieszkaniowy i świadczenie to nie może być przyznawane po raz drugi na te same miesiące. Dodało przy tym, że pozostałe argumenty zawarte w skardze nie stanowią zarzutów względem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. ([...]).

Na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. skarżący również wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Kolegium odmawiająca przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 października 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznająca dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r., w kwocie 326,43 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia).

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepis ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w tym art. 7 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku.

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 15 września 2014 r.

Istotne jest, że wniosek skarżącego złożony został w okresie obowiązywania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2014 r. ([...]), którą przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2014 r. do 31 października 2014 r. oraz w okresie obowiązywania decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), którą odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 października 2014 r. i przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada do 31 grudnia 2014 r.

Tym samym złożenie w dniu 15 września 2014 r. przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który już przyznano dodatek powyższymi decyzjami z dnia 7 maja 2014 r. i z dnia 17 lipca 2014 r. uzasadniało odmowę przyznania dodatku za miesiące objęte tymi decyzjami, następujące po miesiącu w którym złożono ten wniosek, tj. za okres od 1 października 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.

Odnośnie natomiast miesięcy nie objętych tymi decyzjami organy orzekające w sprawie zasadnie zbadały przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydały rozstrzygnięcie w tym zakresie przyznając dodatek mieszkaniowy za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r.

Zasadne jest przy tym stanowisko Kolegium, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie wykładni przepisu art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyjmuje się, że sformułowanie "na okres sześciu miesięcy" oznacza, że uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyników tej oceny orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zakresie zaś odmawia przyznania dodatku (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05).

Przepis art. 7 ust. 5 ustawy wyznacza zatem jedynie maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku strony, lecz nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 103/2005, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1338/11, LEX nr 1126264).

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co uzasadniało przyznanie przez organy administracji dodatku mieszkaniowego skarżącemu jedynie za okres nie objęty wcześniejszymi decyzjami przyznającymi dodatek.

Prawidłowe jest również stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że składki na ubezpieczenie zdrowotne, opłacone na rzecz skarżącego przez Powiatowy Urząd Pracy stanowią dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych, i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.

Powołany przepis (zdanie drugie tego przepisu) zawiera zamknięty katalog przychodów, których nie wlicza się do dochodu. Przepis ten nie wymienia składki na ubezpieczenie zdrowotne jako źródła przychodu nie podlegającego wliczeniu do dochodu, o którym mowa w tym przepisie.

Zatem zasadnie organy administracji wliczyły dochód z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, opłaconych na rzecz skarżącego przez Powiatowy Urząd Pracy do dochodu stanowiącego podstawę ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego.

Powyższe stanowisko potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1858/03, LEX nr 159229 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 653/09).

W myśl zaś art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8.

W tej sytuacji organy administracji słusznie przyjęły, iż w okresie, o którym mowa w powyższym art. 3 ust. 1 ustawy, czyli w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, tj. w niniejszej sprawie w okresie od czerwca do sierpnia 2015 r. skarżący uzyskał dochód z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Miesięczny dochód skarżącego z tytułu tej składki wynosił 58,73 zł, a więc łączny dochód w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 176,19 zł (58,73 x 3), co potwierdza adnotacja urzędowa organu I instancji z dnia 17 listopada 2015 r. znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy.

Natomiast wydatki skarżącego związane z lokalem wyniosły 466,33 zł, co potwierdza teść wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz zawiadomienie o wysokości opłat za używanie lokalu mieszkalnego skarżącego obowiązujących od dnia 1 września 2015 r. znajdujące się również w aktach administracyjnych sprawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3- 6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym.

Dodatek obliczony zgodnie z tym przepisem stanowiący różnicę między wydatkami mieszkaniowymi skarżącego 466,33 zł, a 15% dochodu jednoosobowego gospodarstwa skarżącego (15% x 58,73 zł =8,8095=8,81) wyniósłby 457,52 zł (466,33 – 8,81=457,52 zł).

Jednakże tak obliczona kwota przekracza maksymalną kwotę dodatku, określoną w art 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zgodnie z którym, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni.

Prawidłowo zatem organy ustaliły, że skarżącemu przysługuje zgodnie z art. 6 ust 10 w związku z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, dodatek mieszkaniowy w kwocie 326,43 zł, stanowiącej 70% kwoty 466,33 zł (466,33 x70%=326,43 zł).

Zasadne jest również stanowisko Kolegium, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w mniejszej sprawie Kolegium rozpoznawało wyłącznie odwołanie od decyzji organu I instancji, ponieważ postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji oraz dlatego, że w postępowaniu odwoławczym - pod sankcją nieważności - niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, od której wniesiono odwołanie.

W myśl bowiem art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze.

Ponadto stosownie do § 2 tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nadmienić należy, iż w skardze wniesionej do Sądu, a także na rozprawie, skarżący również domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jednakże skarżący nie wskazał żadnej z przesłanek wymienionych w art. 158 § 1 kpa stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi nie są bowiem twierdzenia skarżącego zawarte w skardze dotyczące naruszenia zasady obiektywizmu i bezstronności w postępowaniu administracyjnym, czy też twierdzenia złożone na rozprawie, iż zgodnie z wyrokiem sądu białostockiego Kolegium powinno umorzyć postępowanie, gdyż jak wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, jedynie częściowe umorzenie postępowania nie prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania przez stronę i państwo. Na rozprawie tej skarżący dodał, że jego twierdzenie wiąże się z tym, że w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 504/15 cofnięto dodatek mieszkaniowy przyznany decyzją. Z protokołu tej rozprawy wynika również, że skarżącemu wyjaśniono, że niniejsza sprawa dotyczy innej decyzji SKO, tj. decyzji z dnia 8 stycznia 2015 r.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają zatem prawa.

W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.