Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 612/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 9 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu – Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego – M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] roku, Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] przyznał M. S. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 5.179,24 zł. Płatność ta, mocą tej decyzji, wypłacana miała być przez kolejne 5 lat z zastrzeżeniem, że zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870), warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. W ciągu 7 dni po upływie tego terminu strona winna złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, a wymaganym załącznikiem do tego oświadczenia będzie dokument potwierdzający zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku wstrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, we wniosku o wsparcie dla gospodarstwa niskotowarowego M. S. zadeklarował 2 przedsięwzięcia – zakup maszyn rolniczych i zakup zwierząt gospodarskich. Tymczasem zrealizował on tylko jedno z nich. Strona w toku postępowania wskazała, że brak realizacji jednego z zadeklarowanych przedsięwzięć spowodowany był wystąpieniem u niego suszy. Tym niemniej organ ocenił, że nie może być to okoliczność usprawiedliwiająca brak realizacji jednego z przedsięwzięć. Zgodnie bowiem z treścią § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, mimo niezrealizowania przez producenta rolnego przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, jeżeli ich realizacja była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z okoliczności:

1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;

2) wystąpienie klęski żywiołowej;

3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;

4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.

Przy czym, zdaniem organu, okoliczność wystąpienia klęski żywiołowej może być interpretowana wyłącznie w oparciu o zapisy ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558). Zgodnie z regulacją art. 5 tej ustawy, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody. W rozporządzeniu takim określa się przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej, a także, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Rozporządzenie ogłasza się w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto podaje do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia właściwego wojewody przez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze.

Jak wskazał organ, w latach 2006 – 2008 obszar województwa, w szczególności powiat nie był ogłoszony terenem klęski żywiołowej – katastrofy naturalnej z powodu suszy lub przymrozków wiosennych. W tej sytuacji, w ocenie organu, przedstawiony przez stronę protokół szacowania strat na potrzeby organów pomocy społecznej, nie można uznać za dowód usprawiedliwiający niezrealizowanie deklarowanego przedsięwzięcia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. ponownie wskazał, że powodem zaniechania zakupu zwierząt był fakt, że wystąpiła klęska żywiołowa – susza.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że rozporządzenie posługując się pojęciem klęski żywiołowej, określenia tego bliżej nie precyzuje. Tym samym rozporządzenie powoduje konieczność każdorazowego ustalenia, czy zdarzenie, jakie wywołało określone szkody, ma rzeczywiście charakter klęski żywiołowej. Klęską żywiołową w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jest katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Stan klęski żywiołowej wprowadzany jest przez Radę Ministrów, w drodze rozporządzenia, z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody na obszarze, na którym wystąpiła, a także na obszarze, na którym wystąpiły lub mogą wystąpić skutki tej klęski, na czas oznaczony, niezbędny dla zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, nie dłuższy niż 30 dni. Pojęciem klęski żywiołowej ustawodawca posługuje się także w innych, poza wyżej wymienioną ustawą, aktach prawnych. I tak, w dekrecie z dnia 23 kwietnia 1953 roku o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz. U. Nr 23, poz. 93 ze zm.), przez klęskę żywiołową rozumie się wszelkiego rodzaju zdarzenia żywiołowe zagrażające bezpieczeństwu życia lub mienia większej ilości osób albo tez mogące wywołać poważne zakłócenia gospodarki narodowej, w szczególności w komunikacji miejskiej na skutek nadmiernych opadów śnieżnych, dla zwalczania których to zdarzeń konieczna jest zorganizowana akcja społeczna (art. 1 ust. 1).

Zdaniem organu, cechą charakteryzującą określone zdarzenie jako klęskę żywiołową jest nie tylko wystąpienie określonych, o szerokich rozmiarach, skutków groźnych dla życia i mienia ludzkiego lub dla środowiska, ale również to, że dla zwalczania tych skutków czy udzielenia ofiarom pomocy i ochrony konieczne jest zastosowanie nadzwyczajnych środków w ramach zorganizowanej pomocy społecznej przy współdziałaniu organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji.

Jako potwierdzenie występowania klęski suszy na obszarze swojego gospodarstwa rolnego odwołujący się złożył protokoły szacunku strat, sporządzone przez Komisję Gminną potwierdzające występowanie klęski suszy w roku 2006, 2007, 2008 w gospodarstwie odwołującego się. Z uwagi jednak na to, iż w tym przypadku klęska spowodowana niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, nie może zostać zakwalifikowana jako klęska żywiołowa w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej, dokumenty te pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy. W definicji klęski żywiołowej zawartej we wskazanej ustawie prawodawca zaakcentował żywiołowość określonego zjawiska, a więc jego niezależność od woli człowieka, a także jego rozmiar – zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia dużej czy większej liczby osób. Nadto organ dodał, że na terenach objętych suszą nie został przez właściwe władze wprowadzony stan klęski żywiołowej, zaś warunki pogodowe występujące w okresie realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego tj. w latach 2005 – 2008, częstokroć trudne i wyrządzające szkody, nie osiągnęły takiego stopnia uciążliwości, iż mogłyby zostać ocenione jako klęska żywiołowa.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż podnoszona przez stronę okoliczność występowania w latach 2006, 2007, 2008 klęska suszy, nie może zwalniać odwołującego się z obowiązku realizacji wszystkich zadeklarowanych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przedsięwzięć, bowiem klęska suszy, jaka dotknęła gospodarstwo rolnika, nie mieści się w definicji klęski żywiołowej.

W skardze do sądu administracyjnego M. S. wniósł o uchylenie decyzji wskazując, iż występująca przez 3 kolejne lata susza spowodowała, że on i jego gospodarstwo znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. W planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wskazał on dwa cele, ale dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie wystarczył jeden cel. Z uwagi na trudną sytuację materialną zaistniałą na skutek suszy, zakup zwierząt spowodowałby pogorszenie jeszcze sytuacji strony. Gdyby skarżący zakupił zwierzęta, musiałby kupować paszę na ich utrzymanie, a na to nie było go stać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zdaniem składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że skarżący otrzymał dofinansowanie w ramach płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W ramach tego programu skarżący określił plan rozwoju swojego gospodarstwa, gdzie wskazał, że zrealizuje dwa cele – zakup maszyn rolniczych i zakup zwierząt. Bezsporne w sprawie jest to, że plan ten nie został w pełni zrealizowany. Skarżący nie zakupił zwierząt. Żadna ze stron postępowania tego faktu nie kwestionuje. Jako powód niezrealizowania jednego z założonych celów skarżący wskazał zaistnienie klęski żywiołowej w jego gospodarstwie rolny w postaci suszy. Na dowód tego skarżący złożył do akt sądowych kserokopie protokołów sporządzonych przez komisje gminną na potrzeby organów pomocy społecznej. Nadto, w toku rozprawy przeprowadzonej przed sądem skarżący oświadczył, że z powodu suszy otrzymał z pomocy społecznej zasiłek suszowy i zmuszony był skorzystać ze specjalnego kredytu bankowego na zakup nawozów.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia "klęski żywiołowej", jakim posługuje się przepis § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870).

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 (zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i w odpowiednim terminie złożył stosowne oświadczenie). Tym niemniej, po myśli § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:

1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;

2) wystąpienie klęski żywiołowej;

3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;

4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że cytowane rozporządzenie nie definiuje pojęcia "klęski żywiołowej". Organ w takiej sytuacji dokonał wykładni tego określenia odnosząc je do rozumienia przedstawionego w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej. Przepisy tej ustawy stanowią o tym, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody (art. 5 ust. 1 ustawie o stanie klęski żywiołowej). W rozporządzeniu tym określa się m. in. przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej (art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). W rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej, klęska żywiołowa to katastrofa naturalna lub awaria techniczna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem.

Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, zaprezentowana przez organ interpretacja nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Definicja zawarta w ustawie o stanie klęski żywiołowej ma swoje zastosowanie tylko do materii regulowanej tą ustawą. Nadto, definicja ta, jak już wskazywano sugeruje, że klęska żywiołowa to wydarzenie o znaczeniu globalnym, obejmującym większy obszar kraju i większego rodzaju skutki uboczne, czy zagrożenia. Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej zawsze wymaga globalnych działań i wydania przez Radę Ministrów stosownego rozporządzenia. Niemożliwe jest zatem wprowadzenie stanu klęski żywiołowej w razie wystąpienia zdarzeń losowych na małym terenie, obejmującym np. teren jednego gospodarstwa, wsi, czy gminy. A jednocześnie nie można wykluczyć wystąpienia takich zdarzeń na mniejszym terenie. Kwestia dofinansowania dla gospodarstw rolnych odnosi się do terenu jednego gospodarstwa rolnego. Wszelkie przesłanki dotyczące przyznania stosownej dopłaty rozważa się tylko w odniesieniu do terenu jednego gospodarstwa. Dlatego też Sąd uważa, że pojęcie "klęska żywiołowa" należy interpretować w odniesieniu do terenu jednego gospodarstwa.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że organ bezpodstawnie dokonał wykładni pojęcia "klęski żywiołowej", o którym stanowi § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w odniesieniu do zapisów ustawy o stanie klęski żywiołowej. W żadnym przepisie tego rozporządzenia nie ma odesłania do przepisów tej ustawy.

Reasumując powyższe rozważania, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

K.O.