Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1939/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 6 i ust. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: art.1 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1558/15 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Skarżący K.G. pismem z dnia 18 kwietnia 2015 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

"stosowanych względem mnie wszelkich czynności operacyjno – rozpoznawczych określonych w art. 19 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w okresie od początku 2007 r. do końca 2008 r., w szczególności dotyczących ustalenia:

– na czyj wniosek i w jakim zakresie były prowadzone,

– w jakim okresie były prowadzone i ile łącznie trwały,

– czy zostały wykorzystane w innym postępowaniu niż zawisłe przed Sądem Okręgowym w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt [...] i przesłanie ich w formie papierowej na wskazany wyżej adres domowy, względnie – jeśli wymagają tego przepisy dotyczące zachowania danych w tajemnicy – w sposób zapewniający realizację takiego obowiązku,

– czy mój prywatny numer telefony tj. [...] objęty był kontrolą w formie podsłuchu,

– iloma i w jakim okresie w latach 2007 i 2008, kontrolami operacyjnymi w formie podsłuchu były objęte numery [...] zarejestrowane na firmę [...] będące materiałami z postępowania przygotowawczego w sprawie toczącej się przeciwko mnie przed Sądem Okręgowym w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt [...]".

W uzasadnieniu wniosku podał m.in., że został oskarżony przez Prokuraturę Okręgową w Gorzowie Wielkopolskim o popełnienie przestępstwa z art. 286 k.k. i innych, a obecnie sprawa jest rozpatrywana przed Sądem Okręgowym w Gorzowie Wielkopolskim pod sygn. akt [...]. Istotnym dowodem w sprawie są materiały uzyskane w toku czynności operacyjnych prowadzonych na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o Policji. Materiały te, w formie nagrań jak i sporządzonych na ich podstawie komunikatów, zostały zawnioskowane do przeprowadzenia, jako dowody we wskazanej sprawie karnej, i wniosek ten został przez sąd pierwszej instancji uwzględniony, a obecnie trwa proces ujawniania poszczególnych nagrań. W ocenie skarżącego kontrolę stosowano naruszając prawo i w związku z tym dla ustalenia, czy ten zarzut jest prawdziwy, wnosi o udzielenie mu powyższej informacji publicznej.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r. nr 18/15, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), art. 19 ust. 6, ust. 16, ust. 17 i ust. 17a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) oraz art. 104 i 107 k.p.a., odmówił udostępnienia skarżącemu K.G. żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że jakkolwiek materia poruszona we wniosku dotyczy informacji publicznej w znaczeniu nadanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, to z uwagi na ustawowe ograniczenia żądana informacja nie może zostać udostępniona. Wskazał również, iż w jego ocenie w obowiązującym stanie prawnym wnioski zmierzające do uzyskania informacji na temat stosowania przez Policję czynności w ramach kontroli operacyjnej zarządzonej na podstawie art. 19 ustawy o Policji, nie mogą zostać rozpatrzone w sposób odmienny niż poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i wskazał na brzmienie art. 19 ust. 6 ustawy o Policji stanowiący, iż kontrola operacyjna prowadzona jest niejawnie. Nadto przywołano art. 19 ust. 16, ust. 17 i ust. 17a tejże ustawy, z których to przepisów wynika, że nie istnieje prawna możliwość zaznajomienia osoby poddanej kontroli operacyjnej z materiałami zgromadzonymi podczas trwania tej kontroli, poza trybem ujętym w art. 321 Kodeksu postępowania karnego a także, iż podmiotem, którego Policja jest zobligowana poinformować o wydaniu i wykonaniu zarządzenia dotyczącego zniszczenia materiałów niezawierających dowodów pozwalających na wszczęcie postępowania karnego lub dowodów mających znaczenie dla toczącego się postępowania karnego, jest wyłącznie właściwy prokurator. Zatem osobie domagającej się udzielenia informacji publicznej o ewentualnie stosowanej wobec niej kontroli operacyjnej nie można udzielić takiej informacji bez złamania przepisów ustawy o Policji oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych.

We wniosku z dnia 10 lipca 2015 r. do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zarzucił zaniechanie zastosowania wykładni celowościowej przy stosowaniu przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnej oraz wskazał, że jego żądanie koncentruje się na uzyskaniu wiedzy co do faktu poddania go kontroli operacyjnej, bez udostępnienia samych materiałów zgromadzonych w toku takiej kontroli. W konkluzji powołał się na szczególne znacznie prawa do informacji publicznej w systemie demokratycznego państwa prawa oraz znaczenie żądanej informacji dla społecznej kontroli działań służb państwa w zakresie w jakim nie ogranicza ona skutecznego działania tych służb.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 27 lipca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zarówno wykładnia literalna jak i celowościowa ustawy o Policji oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych, nie pozwala na spełnienie żądania skarżącego. Nie można w jego ocenie abstrahować od jednoznacznego brzmienia art. 19 ust. 6 ustawy o Policji, narzucającego bez wyjątków niejawność kontroli operacyjnej jako narzędzia służącego Policji, w ściśle określonych przypadkach oraz za zgodą właściwego sądu i prokuratora, do skutecznej realizacji ustawowych zadań tej formacji. Mając na uwadze art. 19 ust. 16, 17 i 17a organ stwierdził, że z systemu obowiązujących norm prawnych dotyczących dopuszczalności stosowania przez Policję kontroli operacyjnej wynika, iż ustawodawca świadomie i celowo zawęził zbiór podmiotów, które mają możliwość zapoznania się z faktem istnienia takiej kontroli. Przepisy te przesądzają o niedopuszczalności rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o Policji w zakresie kręgu podmiotów informowanych o istnieniu ewentualnej kontroli operacyjnej. Jednocześnie, w celu zapewniania osobom poddanym kontroli operacyjnej ze strony Policji uprawnień przynależnych stronie postępowania karnego, wprowadzono jako jedyny wyjątek, przepis zawarty w art. 19 ust. 16 zdanie drugie ustawy o Policji, skutkujący tym, iż z chwilą włączenia materiału zebranego w toku kontroli operacyjnej do materiału procesowego, osobie takiej umożliwia się dostęp do tych materiałów zgodnie z art. 321 Kodeksu postępowania karnego. Samą zaś kwestię zapoznania się z materiałami o charakterze niejawnym precyzuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie sposobu postępowania z protokołami przesłuchań i innymi dokumentami lub przedmiotami, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy informacji niejawnych albo zachowania tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu lub funkcji (Dz. U. z 2012 r., poz. 219). Ponadto czynności o charakterze operacyjno – rozpoznawczym ze swojej istoty, polegają na niejawnym, pozaprocesowym działaniu uprawnionych służb, nakierowanym na realizację ich zadań związanych z zapewnieniem porządku publicznego (taka definicja znalazła się np. w projekcie ustawy o czynnościach operacyjno – rozpoznawczych z 7 lutego 2008 r., druk sejmowy nr 353). Podstawową cechą tych czynności jest ich niejawność, w szczególności przed osobami wobec których są one prowadzone. Wynika to z konieczności zapewnienia im maksymalnej skuteczności, zważywszy na ważne cele tych czynności związane z ochroną istotnych dóbr. Jawna ich realizacja bez wątpienia kłóciłaby się z tak pojmowanym podejściem do istoty omawianego zagadnienia. Organ wyjaśnił też, że społeczna kontrola działań organów władzy publicznej nie może jednocześnie zmierzać do jawnej kolizji z przepisami stanowiącymi zasady przeprowadzania i informowania o stosowaniu tychże czynności. Jak wskazał, w przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, w której jedna z niejawnych metod pracy Policji, stosowana w celu zapobieżenia, wykrycia, ustalenia sprawców, a także uzyskania i utrwalenia dowodów ściganych z oskarżenia publicznego, umyślnych przestępstw o dużym ciężarze gatunkowym zostałaby całkowicie pozbawiona efektywności, jak i racjonalnych podstaw do stosowania, z uwagi na możliwość jej faktycznego zdemaskowania w dowolnym czasie, w szczególności przez osoby poddane tym czynnościom. Zdaniem organu ustawodawca precyzyjnie przesądził o kręgu podmiotów, którym udostępnia się informacje w zakresie prowadzenia czynności operacyjno – rozpoznawczych i oczywistym jest, że w tym gronie znaleźli się m.in. prokurator i sąd. Takie rozwiązanie gwarantuje z jednej strony ochronę informacji operacyjno – rozpoznawczych oznaczonych odpowiednią klauzulą niejawności, a jednocześnie pozwala na zapewnienie właściwego systemu kontroli nad tego typu czynnościami. Zatem zarzuty niewystarczająco szczegółowego rozpoznania sprawy, zaniechania interpretacji przepisów prawa z uwzględnieniem celu ich ustanowienia jak również abstrahowania od konieczności społecznej kontroli nad działaniami organu władzy publicznej, nie zasługiwały w optyce Komendanta na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1558/15 uchylił obie wydane w sprawie decyzje, jednak z innych przyczyn niż wymienione w skardze.

Sąd zauważył, że skarżący we wniosku z dnia 18 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej podał, iż został oskarżony przez Prokuraturę Okręgową w Gorzowie Wielkopolskim o popełnienie przestępstwa z art. 286 k.k. i innych, a obecnie sprawa jest rozpatrywana przed Sądem Okręgowym w Gorzowie Wielkopolskim pod sygn. akt [...]. Istotnym zaś dowodem w tej sprawie są materiały uzyskane w toku czynności operacyjnych prowadzonych na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o Policji. Materiały te w formie nagrań jak i sporządzonych na ich podstawie komunikatów zostały zawnioskowane do przeprowadzenia i wniosek ten został przez sąd pierwszej instancji uwzględniony, a obecnie trwa proces ujawniania poszczególnych nagrań. W ocenie skarżącego kontrolę stosowano naruszając prawo i w związku z tym dla ustalenia, czy formułowany m.in. ten zarzut jest prawdziwy, wnosi o udzielenie mu powyższej informacji publicznej. Cel uzyskania żądanej informacji potwierdził również w skardze do Sądu w której podał, że wniosek dotyczył wyłącznie udzielenia informacji o dokonanych wobec niego czynnościach przez Policji i sam fakt ich wykonywania został mu ujawniony oraz w pewnej części treść nagranych rozmów została mu udostępniona. Natomiast powziął wątpliwość, której nie jest w stanie wyjaśnić w żaden inny sposób, a mianowicie co do legalności podejmowanych przez organy ścigania działań operacyjno – rozpoznawczych i jego intencją jest wyłącznie uzyskania informacji dotyczących tego, na czyj wniosek i przez jaki okres czasu były prowadzone. Gdyby potwierdziły się okoliczności, iż czynności operacyjne w postaci podsłuchu telefonów komórkowych trwały dłużej, niż zezwala na to ustawodawca, nie mogłyby w żadnym razie stanowić dowodu w sprawie.

WSA w Warszawie zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z tego względu, aby żądana informacja uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej" i nie jest celem ustawy o dostępie do informacji zaspokajanie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy, chociaż dotyczących z drugiej strony kwestii publicznych, lecz przeznaczonych na potrzeby toczącego się postępowania sądowego. Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie – na co wskazuje analiza pytań zawartych we wniosku, jak i uzasadnienie przedstawione przez skarżącego –skarżący żądał udzielenie mu informacji w sprawie indywidualnej w związku z toczącym się procesem karnym i nie ma to żadnego związku z oceną sposobu funkcjonowania organu władzy publicznej, bowiem są to pytania dotyczące o czynnościach wykonywanych w trakcie postępowania przygotowawczego.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem przepisy szczególne regulujące dostęp do informacji publicznej mogą wyłączać stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej, bowiem przepisy tej ostatniej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji realizacji celów przez żądającego udzielenia informacji, co do których właściwe są inne tryby postępowania. W tym miejscu Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istnieje odrębny tryb dostępu do żądanych przez skarżącego informacji. Mianowicie zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 355), przy wykonywaniu czynności operacyjno – rozpoznawczych, podejmowanych przez Policję w celu zapobieżenia, wykrycia, ustalenia sprawców, a także uzyskania i utrwalenia dowodów ściganych z oskarżenia publicznego, umyślnych przestępstw m.in. z art. 286 § 1 Kodeksu karnego, gdy inne środki okazały się bezskuteczne albo będą nieprzydatne, sąd okręgowy może, w drodze postanowienia, zarządzić kontrolę operacyjną, na pisemny wniosek Komendanta Głównego Policji albo Komendanta CBŚP, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora Generalnego, albo na pisemny wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody prokuratora okręgowego właściwego ze względu na siedzibę składającego wniosek organu Policji, zaś według ust. 6 tegoż przepisu, kontrola operacyjna prowadzona jest niejawnie i polega na:

1) kontrolowaniu treści korespondencji;

2) kontrolowaniu zawartości przesyłek;

3) stosowaniu środków technicznych umożliwiających uzyskiwanie w sposób niejawny informacji i dowodów oraz ich utrwalanie, a w szczególności treści rozmów telefonicznych i innych informacji przekazywanych za pomocą sieci telekomunikacyjnych.

W myśl zaś ust. 7 tegoż przepisu wniosek organu Policji, o którym mowa w ust. 1, o zarządzenie przez sąd okręgowy kontroli operacyjnej powinien zawierać

w szczególności:

1) numer sprawy i jej kryptonim, jeżeli został jej nadany;

2) opis przestępstwa z podaniem, w miarę możliwości, jego kwalifikacji prawnej;

3) okoliczności uzasadniające potrzebę zastosowania kontroli operacyjnej,

w tym stwierdzonej bezskuteczności lub nieprzydatności innych środków;

4) dane osoby lub inne dane, pozwalające na jednoznaczne określenie podmiotu lub przedmiotu, wobec którego stosowana będzie kontrola operacyjna, ze wskazaniem miejsca lub sposobu jej stosowania;

5) cel, czas i rodzaj prowadzonej kontroli operacyjnej, o której mowa w ust. 6.

Sąd pierwszej instancji przyjął za doktryną, że "dokumentację kontroli operacyjnej stanowią: 1) wniosek Komendanta Głównego Policji lub komendanta wojewódzkiego Policji do sądu okręgowego o zarządzenie lub przedłużenie kontroli, 2) pisemna zgoda Prokuratora Generalnego lub prokuratora okręgowego na wystąpienie przez Komendanta Głównego Policji lub komendanta wojewódzkiego Policji z wnioskiem o zarządzenie lub przedłużenie przez sąd okręgowy kontroli, 3) postanowienie sądu okręgowego w przedmiocie zarządzenia lub przedłużenia kontroli, 4) zarządzenie kontroli przez Komendanta Głównego Policji lub komendanta wojewódzkiego Policji w przypadku niecierpiącym zwłoki, 5) wniosek Komendanta Głównego Policji lub komendanta wojewódzkiego Policji do Prokuratora Generalnego lub prokuratora okręgowego o wyrażenie zgody na zarządzenie kontroli w przypadkach niecierpiących zwłoki, 6) pisemna zgoda Prokuratora Generalnego lub prokuratora okręgowego na zarządzenie przez Komendanta Głównego Policji lub komendanta wojewódzkiego Policji kontroli w przypadkach niecierpiących zwłoki, 7) postanowienie sądu okręgowego w przedmiocie kontynuowania kontroli zarządzonej przez Komendanta Głównego Policji lub komendanta wojewódzkiego Policji w przypadkach niecierpiących zwłoki, 8) zażalenie Komendanta Głównego Policji lub komendanta wojewódzkiego Policji na postanowienie sądu okręgowego w przedmiocie kontroli, 9) notatka urzędowa z przeprowadzonej kontroli sporządzona przez policjanta prowadzącego sprawę, w ramach której zarządzono kontrolę, 10) zarządzenie Komendanta Głównego Policji lub komendanta wojewódzkiego Policji o protokolarnym, komisyjnym zniszczeniu materiałów uzyskanych w trakcie kontroli, 11) protokół komisyjnego zniszczenia materiałów zgromadzonych podczas stosowania kontroli. Dokumentację kontroli stanowią także materiały zgromadzone podczas jej stosowania, w szczególności: 1) nośniki, na których utrwalone zostały treści rozmów telefonicznych lub innych przekazów informacji albo treści korespondencji lub zawartość przesyłek, 2) kopie wykonane z nośników, 3) dokumenty sporządzone na podstawie informacji utrwalonych na nośnikach i kopiach. Dokumenty przechowują: 1) sąd okręgowy - pierwsze egzemplarze wydanych postanowień, pisemnych zgód prokuratora, wniosków o zarządzenie lub przedłużenie kontroli i zarządzeń kontroli, a także zażaleń organów Policji, 2) Prokurator Generalny lub prokurator okręgowy - drugie egzemplarze postanowień sądu, pisemnych zgód, wniosków o zarządzenie lub przedłużenie kontroli i zarządzeń kontroli, protokołu komisyjnego zniszczenia materiałów uzyskanych w trakcie kontroli, pierwszy egzemplarz notatki urzędowej oraz kopię zarządzenia protokolarnego, komisyjnego zniszczenia materiałów uzyskanych w trakcie kontroli, 3) organ policji zarządzający lub wnioskujący o zarządzenie kontroli - trzecie egzemplarze postanowień sądu, pisemnych zgód prokuratora, wniosków o zarządzenie lub przedłużenie kontroli i zarządzeń kontroli, a także drugie egzemplarze notatki urzędowej i zażaleń na postanowienia sądu oraz pierwszy egzemplarz protokołu komisyjnego zniszczenia materiałów uzyskanych w trakcie kontroli oraz zarządzenie protokolarnego, komisyjnego zniszczenia materiałów uzyskanych w trakcie kontroli, 4) komórka organizacyjna Policji wykonująca zarządzenia w sprawie kontroli - kopię trzeciego egzemplarza postanowień sądu, pisemnych zgód prokuratora, wniosków o zarządzenie lub przedłużenie kontroli i zarządzeń, kopię egzemplarza organu Policji zarządzenia protokolarnego, komisyjnego zniszczenia materiałów uzyskanych w trakcie kontroli oraz trzeci egzemplarz protokołu komisyjnego zniszczenia materiałów uzyskanych w trakcie kontroli i trzeci egzemplarz notatki urzędowej". Zatem żądana przez skarżącego informacja mieści się zdaniem Sądu pierwszej w powyższym katalogu, gdyż nie dotyczy ona jedynie samej treści ("zawartości") kontroli operacyjnej.

Z kolei według brzmienia art. 19 ust. 16 ustawy o Policji osobie, wobec której kontrola operacyjna była stosowana, nie udostępnia się materiałów zgromadzonych podczas trwania tej kontroli. Przepis nie narusza uprawnień wynikających z art. 321 Kodeksu postępowania karnego, zaś w myśl art. 321 § 1 k.p.k., jeżeli istnieją podstawy do zamknięcia śledztwa, na wniosek podejrzanego, pokrzywdzonego, obrońcy lub pełnomocnika o umożliwienie końcowego zapoznania się z materiałami postępowania, prowadzący postępowanie powiadamia wnioskującego o możliwości przejrzenia akt i wyznacza mu termin do zapoznania się z nimi, zapewniając udostępnienie mu akt sprawy wraz z informacją, jakie materiały z tych akt, stosownie do wymogów określonych w art. 334 § 1, będą przekazane sądowi wraz z aktem oskarżenia, i pouczeniem go o uprawnieniu wskazanym w § 5, co odnotowuje się w protokole końcowego zapoznania się strony, obrońcy lub pełnomocnika z materiałami postępowania. W celu przejrzenia akt prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.

Konkludując Sąd wskazał, skoro wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co już wyżej omówiono, bądź też istnieje do niej odmienny tryb dostępu, na co również wskazano, to wadliwe jest wydanie w tej sprawie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, należało powiadomić jedynie wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że dostęp do wnioskowanej informacji publicznej wymaga innego trybu i że nie jest to w ogóle informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.G. Postawił w niej dwojakie zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 61 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji przez naruszenie zagwarantowanego każdemu obywatelowi, w tym skarżącemu prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i odmowę jej udzielenia.

Po drugie naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez:

- uznanie przez Sąd, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- stwierdzenie przez Sąd, że istnieje odmienny tryb dostępu do informacji wnioskowanych przez skarżącego, podczas gdy faktycznie skarżący nie ma innej możliwości uzyskania tych informacji;

- stwierdzenie przez Sad, że organ winien był powiadomić jedynie skarżącego w formie zwykłego pisma, że dostęp do wnioskowanej informacji publicznej wymaga innego trybu.

W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że jego wniosek dotyczył jedynie udzielenia informacji o dokonanych wobec niego czynnościach Policji, bez udostępniania na przykład dokumentacji związanej z tymi czynnościami. W jego ocenie nie można odmawiać wnioskowi waloru wniosku o udostępnienie informacji publicznej tylko z tego powodu, że wniosek obejmuje udzielenie informacji dotyczącej skonkretyzowanej sprawy i wyłącznie jednej osoby, skoro w sposób oczywisty informacje te dotyczą działalności podmiotów wykonujących zadania publicznej. Skarżący kasacyjnie powołał się też na wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1413/13, w którym stwierdzono, że informacja o stosowanych podsłuchach, objęciu inwigilacją, czynnościami operacyjnymi – ma charakter informacji publicznej bez względu na to, że żądanie udostępnienie tej informacji odnosi się do konkretnego obywatela. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że najistotniejszym elementem jego działań jest ustalenie, czy w jego indywidualnej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organy władzy publicznej, zaś jedynym sposobem uzyskania tej informacji jest skorzystanie z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności uznać za zasadne należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Nie jest przedmiotem zasadniczego sporu, że we wniosku o informację K.G. domaga się, jak napisał, "stosowanych względem mnie wszelkich czynności operacyjno-rozpoznawczych". W skierowanej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik K.G. wprost napisał, iż "wskazano dwukrotnie we wnioskach kierowanych do Komendanta Głównego Policji, że intencją skarżącego jest wykorzystywanie tej informacji wyłącznie w toku postępowanie zawisłego przed Sądem Okręgowym w Gorzowie i wyłącznie na potrzeby tego postępowania". A zatem skarżący sam zadeklarował, że nie będzie ich wykorzystywał w związku z kwestią publiczną, lecz wyłącznie w jego indywidualnej sprawie karnej.

Jak zaś zauważa się w aktualnym orzecznictwie, nie podlegają załatwieniu w trybie u.d.i.p. wnioski o informację w sprawie wyłącznie prywatnej, gdyż informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest tylko informacja w sprawie publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 224/15). Należy odnotować tu pewną ewolucję poglądów NSA i doktryny od czasu sprawy, w której zapadł wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1413/13 (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r., I OSK 2496/14; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14), a nadto odnotować, że w stanie faktycznym tamtej sprawy skarżąca nie deklarowała wprost, jak skarżący czynił to w skardze w sprawie niniejszej, iż potrzebuje informacji "wyłącznie" na własne potrzeby (por. zarzut pkt 4 w skardze kasacyjnej w sprawie o sygn. akt I OSK 1413/13). W niniejszej sprawie sam skarżący w sposób jednoznaczny zaznaczył, że żąda wskazanych we wniosku informacji w związku z jego prywatną sprawą dotycząca postępowania karnego.

Skoro zatem w niniejszej sprawie żądanie informacji nie dotyczyło informacji o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz – jak wynika z deklaracji skarżącego zawartej w skardze – w istocie w jego prywatnej sprawie, to tym samym nie znajdował w niej zastosowania reżim ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwentnie zatem należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji i organ nie mógł naruszyć przywołanych w skardze kasacyjnej (w zarzucie drugim) przepisów tej ustawy, skoro nie miała ona zastosowania i tym samym wniosek nie podlegał rozpoznaniu w jej trybie. W rezultacie, jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, organ nie mógł wydać decyzji administracyjnych na podstawie tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, to wskazać należy, że przepis ten ustanawia prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tymczasem jak w sprawie ustalono, w istocie wnioskodawcy chodzi nie tyle o poznanie informacji o sprawie publicznej, lecz informacji odnoszących się tylko do niego i w jego sprawie indywidualnej. A zatem nie odpowiada funkcji wskazanej normy. Uprawnienie, które pragnie zrealizować wnioskodawca, reguluje zasadniczo inny przepis: art. 51 ust. 4 Konstytucji, który w zdaniu pierwszym stwierdza, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Wobec niepowołania art. 51 ust. 4 Konstytucji w zarzutach ww. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. nie ma jednak kompetencji do samodzielnej kontroli zaskarżonego orzeczenia co do jego zgodności z tym przepisem ustawy zasadniczej.

Należy podkreślić, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie wszak z pominiętym przez skarżącego kasacyjnie art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ograniczenie pełnią właśnie przywołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy ustawy o Policji, mające charakter szczególny w zakresie dostępu do informacji o działaniach operacyjno-rozpoznawczych, co do zasady chronią one bowiem porządek publiczny i bezpieczeństwo.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może wszelako nie wytknąć, że regulacja art. 19 ust. 16 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie realizuje w pełni wymogów konstytucyjnych, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2005 r. o sygn. akt K 32/04 (zob. pkt 5.5.) oraz wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt K 23/11 (zob. pkt 5.2.6.), jak też w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2006 r. o sygn. akt S 2/06. Stwierdzonych w tym zakresie przez Trybunał Konstytucyjny braków regulacji prawnej nie może jednak konwalidować Naczelny Sąd Administracyjny własnym orzeczeniem, gdyż ustanowienie odpowiadającego wymogom konstytucyjnym dostępu do danych indywidualnych związanych z działalnością operacyjno-rozpoznawczą należy do obowiązków władzy ustawodawczej.

Mając na uwadze wszystko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.