Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2098/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2b, art. 56, art. 117 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 8
journal: Dz.U. 2008 nr 133 poz 849
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin - tekst jednolity.
article: art. 134 par 1 i 2, art. 141 par 4, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 183 par 1 i  2; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] GmbH z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2096/09 w sprawie ze skargi [...] GmbH z siedzibą w N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2098/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] GmbH z siedzibą w N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zezwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2006 r. dopuszczony został do obrotu środek ochrony roślin [...] produkcji [...] GmbH, zawierający substancję aktywną chlomazon, produkcji tej samej firmy, w ilości 480 g (+/- 20 g) na jeden litr środka.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi cofnął [...] GmbH ww. zezwolenie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dyrektywą Komisji 2007/76/WE z dnia 20 grudnia 2007 r., zmieniającą dyrektywę Rady 91/414/EWG w celu włączenia do niej fludioksonilu, chlomazonu i prosulfokarbu jako substancji czynnych (Dz.Urz.UE L 337 z dnia 21 grudnia 2007 r.), substancja ta została włączona do załącznika nr 1 do dyrektywy Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin do obrotu (Dz.Urz.UE L 230 z dnia 19 sierpnia 1991 r.), zawierającego wykaz substancji aktywnych dopuszczonych do stosowania w środkach ochrony roślin.

W przepisie art. 3 ust. 1 dyrektywy Komisji 2007/76/WE państwa członkowskie zobowiązane zostały do dokonania w terminie do 30 kwietnia 2009 r. weryfikacji, czy spełnione są warunki wymienione w załączniku I do dyrektywy 91/414/EWG odnośnie do m.in. chlomazonu, z wyjątkiem warunków wskazanych w części B pozycji odnoszącej się do tej substancji czynnej, oraz czy posiadacz zezwolenia zgodnie z warunkami ustanowionymi w art. 13 tej dyrektywy, posiada dokumentację spełniającą wymogi załącznika II do wspomnianej dyrektywy lub dostęp do takiej dokumentacji.

Zgodnie z tym samym przepisem państwa członkowskie zobowiązane zostały do odpowiednio zmiany lub wycofania w miarę potrzeby w tym samym terminie istniejących zezwoleń dla środków ochrony roślin zawierających m.in. chlomazon jako substancję czynną.

W art. 2 dyrektywy 2007/76/WE nałożono na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia i opublikowania, najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2009 r., przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania tej dyrektywy. Postanowiono też, że państwa członkowskie zaczną stosować te przepisy od dnia 1 maja 2009 r.

Załącznik nr 2 do dyrektywy Rady 91/414/EWG został implementowany do polskiego porządku prawnego poprzez załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2005 r. w sprawie zakresu badań, informacji i danych dotyczących środka ochrony roślin i substancji aktywnej oraz zasad sporządzania ich oceny (Dz.U. Nr 100, poz. 839 ze zm.).

W związku z powyższymi regulacjami na podstawie art. 117 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.) podmiot posiadający zezwolenie na dopuszczenie do obrotu i stosowanie środka ochrony roślin [...] zobowiązany był do przedstawienia wyników badań, informacji, danych oraz ocen dotyczących tożsamości i właściwości substancji aktywnej chlomazon produkcji [...] GmbH, potwierdzających, że substancja ta nie różni się istotnie odnośnie do stopnia czystości oraz rodzaju zanieczyszczeń i spełnia wymagania określone w przepisach szczególnych Unii Europejskiej dla tej substancji, dotyczących:

1/ wyników badań czystości substancji aktywnej, tj. pięcioszarżowej analizy substancji chlomazon używanej do formulacji środka ochrony roślin wraz z oceną stopnia jej czystości;

2/ pozostałych wyników badań, informacji, danych oraz ocen dotyczących substancji aktywnej chlomazon, określonych w załączniku nr 2 do dyrektywy Rady 91/414/EWG, lub upoważnienia (tzw. listu intencyjnego) do wykorzystania dokumentacji będącej w posiadaniu innego wnioskodawcy;

3/ karty charakterystyki substancji aktywnej chlomazon sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) Nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG,93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz. Urz. UE L 396 z dnia 30 grudnia 2006 r.).

Jak wskazał organ administracji, przedłożone wyniki badań, informacje, dane oraz oceny powinny spełniać warunki określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2005 r. Powinny umożliwić dokonanie oceny w kierunku potwierdzenia, że substancja ta nie różni się istotnie odnośnie do stopnia czystości oraz rodzaju zanieczyszczeń i spełnia wymagania określone w przepisach szczególnych Unii Europejskiej dla tej substancji.

Jak dalej podniósł Minister, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wytycznej Komisji Europejskiej "Draft guidance document on the re-registration of plant protection products fallowing inclusion of an existing active substance in Annex I to Council Directive 91/414/EEC" SANCO/10796/2003 (Dokument roboczy w sprawie ponownej rejestracji środków ochrony roślin po włączeniu istniejącej substancji czynnej do załącznika I dyrektywy Rady 91/414/EWG) podmiot posiadający zezwolenie na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin powinien wykazać równoważność przedłożonych wyników badań, informacji, danych oraz ocen dotyczących substancji aktywnej do badań objętych ochroną prawną. W przypadku substancji aktywnej chlomazon wykaz ten określony jest w dokumencie "List of Annex II studies which were considered as relied upon for the evaluation with a view to Annex I inclusion and for which the main submitter has claimed data protection".

Organ administracji zwrócił uwagę, że w praktyce, zgodnie z zapisami pkt 5.1.2 ww. wytycznej Komisji Europejskiej, należy przedstawić tzw. badania alternatywne i równoważne stanowiące odpowiedniki wszystkich dokumentów, dla których zastrzeżono ochronę prawną, lub uzasadnienie braku konieczności ich przedstawiania.

Minister wskazał, że zgodnie z wydanym w oparciu o delegację zawartą w art. 117 ust. 3 ustawy o ochronie roślin, rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2004 r. w sprawie terminów, w których podmiot posiadający zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i stosowania jest obowiązany do przedstawienia wyników badań, informacji, danych, ocen oraz kart charakterystyki substancji aktywnej i środka ochrony roślin (Dz.U. Nr 200, poz. 2060 ze zm.), opisaną wyżej dokumentację należało przedstawić do dnia 1 listopada 2008 r.

Organ ustalił, że część wymaganych przepisami wyników badań, informacji, danych oraz ocen dotyczących substancji aktywnej chlomazon została przedłożona przez producenta środka ochrony roślin [...] w dniu 30 października 2008 r.

Analiza przedłożonej dokumentacji wykazała, że spółka nie przedstawiła części wymaganych sprawozdań z badań. Spółka wskazała jednocześnie, że część badań znajduje się aktualnie w trakcie realizacji, a sprawozdania końcowe zostaną przedstawione po ich zakończeniu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził w konsekwencji braki w złożonej dokumentacji, co nie pozwalało uznać, że spełniony został obowiązek wynikający z art. 117 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie roślin. W tej sytuacji należało stwierdzić, że przedłożone wyniki badań, informacje, dane oraz oceny dotyczące tożsamości i właściwości substancji aktywnej chlomazon używanej do formulacji środka ochrony roślin [...] nie potwierdzają, że substancja ta nie różni się istotnie odnośnie do stopnia czystości oraz rodzaju zanieczyszczeń i spełnia wymagania określone w przepisach szczególnych Unii Europejskiej dla substancji aktywnej chlomazon.

W tym stanie rzeczy, pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r., zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia powołanego na wstępie zezwolenia i poinformowano o możliwości złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi, pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r., strona poinformowała, że nie zgadza się z przedstawionymi zarzutami i wniosła o przekazanie listy konkretnych zastrzeżeń do złożonej dokumentacji.

Przy piśmie z dnia 4 czerwca 2009 r. przekazano spółce sporządzone w formie tabelarycznej informacje dotyczące stwierdzonych braków w przedłożonej dokumentacji, a decyzją z dnia 10 czerwca 2009 r. zezwolenie z dnia [...] listopada 2006 r. na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin [...] zostało cofnięte.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła o uchylenie decyzji i utrzymanie w mocy zezwolenia na dopuszczenie do obrotu i stosowanie środka ochrony roślin [...], a także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej "Draft guidance document on the re-registration of plant protection products following inclusion of an existing active substance in Annex I to Council Directive 91/414/EECSANCO/10796/2003 ("Dokument roboczy w sprawie ponownej rejestracji środków ochrony roślin po włączeniu istniejącej w substancji czynnej do załącznika i dyrektywy Rady 91/414/EWG"), [...] GmbH dostarczyła do Ministerstwa uzupełniony wykaz, przedstawiając w nim wykaz badań alternatywnych już wykonanych i znajdujących się w Ministerstwie, a także wykaz zamówionych badań.

Ponieważ wypełniono wszystkie nałożone przez prawo przy ponownej rejestracji obowiązki, nie ma podstaw do wydania decyzji wycofującej z obrotu produkt.

W ocenie spółki organ odmówił uwzględnienia części złożonych przez nią analiz, nie uzasadniając jednak szczegółowo swojego stanowiska. Tymczasem brak jest podstaw do odmowy wiarygodności przedłożonych badań. Firma przedstawiła wystarczające i wiarygodne dowody dotyczące równoważności chlomazonu przez siebie wytwarzanego do wytwarzanego przez firmę FMC.

W ocenie spółki niedostarczenie na czas niektórych badań nie wynikło z jej winy, lecz było związane ze sprzecznymi wskazówkami pojawiającymi się w pismach Ministerstwa. Kierując się nimi strona uznała, że niewymienione w ministerialnych pismach numery analiz świadczą o poprawności, czyli równoważności analiz, bądź o właściwym uzasadnieniu braku konieczności ich przedstawiania.

Podsumowując spółka stwierdziła, że brak jest podstaw do wycofania produktu z rynku, gdyż dostarczona została wszelka wymagana prawem dokumentacja oraz właściwie uzasadniono brak obowiązku przedstawiania innych badań. Opóźnienie w dostarczeniu niektórych badań było wynikiem niekonsekwentnego stanowiska Ministerstwa w trakcie dotychczasowego postępowania. Spółka zauważyła też, że w przedmiotowej sprawie chodzi o ponowną rejestrację środka, który już funkcjonował na rynku, a zatem nie chodzi o pierwszą rejestrację, tylko o rejestrację ponowną. Nie jest dopuszczalne stawianie wymogów co do badań, które nie są przewidziane przez prawo, jak też przyznawanie ochrony danym, które takiej ochrony ze względu na upływ czasu już nie posiadają.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 czerwca 2009 r.

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ administracji podniósł, że przepis zawarty w art. 117 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie roślin nakłada ściśle określone obowiązki na podmioty posiadające zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin, tj. obowiązek przedstawienia wyników badań, informacji, danych oraz ocen dotyczących tożsamości i właściwości substancji aktywnej, potwierdzających, że substancja ta nie różni się istotnie odnośnie do stopnia czystości i rodzaju zanieczyszczeń i spełnia wymagania określone w przepisach szczególnych Unii Europejskiej dla tej substancji, nie zaś informacji o rozpoczęciu wykonywania badań. Minister podkreślił, że w przepisach rozporządzenia z dnia 7 września 2004 r. w sprawie terminów, w których podmiot posiadający zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i stosowania jest obowiązany do przedstawienia wyników badań, informacji, danych, ocen oraz kart charakterystyki substancji aktywnej i środka ochrony roślin precyzyjnie ustalono na dzień 1 listopada 2008 r. nieprzekraczalny termin realizacji zobowiązań wynikających z przepisu zawartego w art. 117 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie roślin. Jednocześnie w art. 51 ust. 1 pkt 2b ustawy o ochronie roślin wskazano, że minister właściwy do spraw rolnictwa cofa zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu w przypadku, gdy nie zostaną w oznaczonym terminie przedłożone wyniki badań, informacje, dane, oceny oraz dokumentacja, o której mowa w art. 117 ust. 2 tej ustawy.

Ponadto, zgodnie z przepisem szczególnym - dyrektywą Komisji 2007/76/WE - państwa członkowskie w określonym terminie, tj. do dnia 30 kwietnia 2009 r. zobowiązane były do cofnięcia zezwoleń na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin zawierających substancję aktywną chlomazon, jeżeli podmiot posiadający zezwolenie w określonym terminie nie przedłożył dokumentacji spełniającej wymogi określone w załączniku nr 2 do dyrektywy Rady 91/414/EWG, implementowanym do polskiego porządku prawnego poprzez załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2005 r. w sprawie zakresu badań, informacji i danych dotyczących środka ochrony roślin i substancji aktywnej oraz zasad sporządzania ich oceny.

Organ administracji zaznaczył, że przepisy dyrektywy Komisji 2007/76/WE oraz ustawy o ochronie roślin nie dopuszczają możliwości wydłużenia terminu na przedstawienie wymaganej dokumentacji.

Wobec powyższego, w ocenie Ministra, już samo stwierdzenie strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że producent środka ochrony roślin [...] w określonym terminie nie przedłożył części wymaganej dokumentacji, dostarczając jedynie informacje o zainicjowaniu określonych badań, potwierdza słuszność uznania przez organ przedłożonej dokumentacji dotyczącej substancji aktywnej chlomazon za niespełniającą wymogów określonych w dyrektywie Komisji 2007/76/WE.

Wprawdzie producent środka ochrony roślin [...] dokonywał uzupełnień dokumentacji dotyczącej substancji aktywnej chlomazon, jednakże działania te miały miejsce po 1 listopada 2008 r., to jest po upływie obowiązującego terminu.

Odnosząc się do stanowiska strony, że część ze sprawozdań wyszczególnionych w dokumencie List of Annex II studies which were considered as relied upon for the evaluation with a view to Annex I inclusion and for which the main submitter has elaimed data protection nie powinno podlegać ochronie prawnej organ zaznaczył, że art. 56 ust. 1 ustawy o ochronie roślin jasno wskazuje, że wyniki badań, informacje, dane oraz oceny dotyczące substancji aktywnej nie mogą zostać wykorzystane na potrzeby innych wnioskodawców przez okres 5 lat od dnia pierwszego włączenia substancji aktywnej do wykazu substancji aktywnych dopuszczonych przez Komisję Europejską do stosowania w środkach ochrony roślin, jeżeli substancja ta nie wchodziła w skład środka ochrony roślin dopuszczonego do obrotu przed dniem 26 lipca 1993 r. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku substancji aktywnej chlomazon. Biorąc zatem pod uwagę, że substancja ta została na podstawie przepisów dyrektywy Komisji 2007/76/WE dopuszczona do stosowania w środkach ochrony roślin z dniem 1 listopada 2008 r., dokumentacja dotycząca tej substancji podlega ochronie prawnej przez okres 5 lat od wskazanej daty. Opinia strony nie znajduje więc potwierdzenia w obowiązujących przepisach, zarówno krajowych, jak i wspólnotowych.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] GmbH z siedzibą w P. w N., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 51 ust. 1 pkt 2b oraz art. 117 ust. 2 i 8 ustawy o ochronie roślin (art. 3 dyrektywy Komisji 2007/76/WE oraz art. 4 ust. 5 dyrektywy Rady 91/414/WE),

2/ art. 56 ustawy o ochronie roślin (art. 13 dyrektywy 91/414/WE),

3/ art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 75, 77, 84, 86, 89 § 2 i 136 k.p.a.,

4/ art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim,

5. art. 2, 7 oraz 27 Konstytucji RP.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 2b ustawy o ochronie roślin, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw rolnictwa cofa zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu, o którym mowa w art. 37 ust. 1, jeżeli nie zostaną przedłożone w oznaczonym terminie wyniki badań lub informacje, o których mowa w art. 48 ust. 1, albo wyniki badań, informacje, dane, oceny oraz dokumentacja, o których mowa w art. 117 ust. 2.

Wskazując następnie na art. 1, art. 2 oraz art. 3 ust. 1 dyrektywy Komisji 2007/76/WE oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zakresu badań, informacji i danych dotyczących środka ochrony roślin i substancji aktywnej oraz zasad sporządzania ich oceny Sąd stwierdził, że w świetle tych regulacji posiadająca zezwolenie na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin [...] spółka [...] GmbH zobowiązana była do przedstawienia, zgodnie z art. 117 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, wyników badań, informacji, danych oraz ocen dotyczących tożsamości i właściwości substancji aktywnej, potwierdzających, że substancja ta nie różni się istotnie odnośnie stopnia czystości oraz rodzaju zanieczyszczeń i spełnia wymagania określone w przepisach szczególnych Unii Europejskiej dla tej substancji.

Niedopełnienie tego obowiązku w oznaczonym terminie, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2b ustawy o ochronie roślin, skutkowało cofnięciem zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu.

Delegację do oznaczenia terminów przedstawienia wskazanych w art. 117 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie roślin dokumentów, zawarto w art. 117 ust. 3 tej ustawy stanowiąc, że minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, terminy realizacji obowiązków, o których mowa w ust. 2, mając na uwadze zapobieganie zagrożeniom dla zdrowia człowieka, zwierząt oraz środowiska, a także ustalenia dokonane w tym zakresie z Komisją Europejską.

W rozporządzeniu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie terminów, w których podmiot posiadający zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i stosowania jest obowiązany do przedstawienia wyników badań, informacji, danych, ocen oraz kart charakterystyki substancji aktywnej i środka ochrony roślin (Dz.U. Nr 200, poz. 2060 ze zm.) (kolumna nr 3, Ip. 17a) termin przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 117 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, określono na dzień 1 listopada 2008 r.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że skarżąca spółka sama przyznała, że w oznaczonym terminie część wymaganej dokumentacji nie dostarczyła do organu.

Dyrektywa Komisji 2007/76/WE weszła wżycie w dniu 1 listopada 2008 r. (art. 4). Z tym też dniem do załącznika nr 1 do dyrektywy Rady 91/414/EWG włączono m.in. chlomazon. Od tego też dnia państwa członkowie zobowiązane były do realizacji zobowiązań nałożonych tą dyrektywą w terminach w niej przewidzianych, m.in. do weryfikacji wydanych zezwoleń dla środków ochrony roślin pod kątem tego, czy posiadacze tych zezwoleń, zgodnie z warunkami ustanowionymi w art. 13 dyrektywy Rady 91/414/EWG, posiadają dokumentację spełniającą wymogi załącznika II do wspomnianej dyrektywy lub dostęp do takiej dokumentacji. Także od tego dnia na podmiotach posiadających zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i stosowania, zawierającego przedmiotową substancję aktywną, ciążył obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 117 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie roślin. Termin określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2004 r., zmienionym rozporządzeniem z dnia 18 lipca 2008 r., jest zgodny z dyrektywą Komisji 2007/76/WE. Określenie przez prawodawcę innego terminu realizacji tego obowiązku spowodowałoby, że wskazana dyrektywa nie zostałaby prawidłowo implementowana do polskiego porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił także argumentacji skarżącej odnośnie do wadliwej interpretacji przepisów dyrektywy Komisji 2007/76/WE w zakresie terminów przewidzianych na realizację obowiązków nią przewidzianych.

Analiza art. 3 dyrektywy 2007/7/WE wskazuje, że na państwa członkowskie w art. 3 ust. 1 nałożono obowiązek dokonania do 30 kwietnia 2009 r. weryfikacji, czy w odniesieniu do podmiotów posiadających zezwolenia dla środków ochrony roślin spełnione są warunki wymienione w załączniku I do dyrektywy Rady 91/414/EWG odnośnie do fludioksonilu, chlomazonu i prosulfokarbu, z wyjątkiem warunków wskazanych w części B pozycji odnoszącej się do tej substancji czynnej, oraz czy posiadacz zezwolenia zgodnie z warunkami ustanowionymi w art. 13 tej dyrektywy posiada dokumentację spełniającą wymogi załącznika II do wspomnianej dyrektywy lub dostęp do takiej dokumentacji. Z kolei w art. 3 ust. 2 dyrektywy nałożono na państwa członkowskie obowiązek dokonania ponownej oceny każdego dopuszczonego środka ochrony roślin zawierającego fludioksonil, chlomazon i prosulfokarb jako jedyną substancję czynną lub jako jedną z kilku substancji czynnych wyszczególnionych w załączniku I do dyrektywy 91/414/EWG najpóźniej do dnia 31 października 2008 r. zgodnie z jednolitymi zasadami określonymi w załączniku VI do dyrektywy 91/414/EWG, na podstawie dokumentacji zgodnej z wymogami określonymi w załączniku III do wymienionej dyrektywy i z uwzględnieniem części B pozycji dotyczącej fludioksonilu, chlomazonu i prosulfokarbu w załączniku I do tej dyrektywy. W punktach a) i b) ustępu 2 art. 3 określono terminy wydania stosownych rozstrzygnięć w zależności od substancji czynnych wchodzących w skład danego środka ochrony roślin.

W załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie terminów, w których podmiot posiadający zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i stosowania jest obowiązany do przedstawienia wyników badań, informacji, danych, ocen oraz kart charakterystyki substancji aktywnej i środka ochrony roślin określono termin 1 listopada 2008 r. (kolumna 3, Ip. 17a), jako termin przedstawienia przez zobowiązane podmioty dokumentów niezbędnych do wykonania pierwszego z opisanych obowiązków. Z kolej termin przedstawienia dokumentów niezbędnych do wykonania drugiego z opisanych obowiązków określono na 11 lipca 2011 r. (kolumna 4, Ip. 17a).

Powyższe, zdaniem Sądu I instancji wskazuje, że dokonana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi interpretacja przepisów dyrektywy Komisji 2007/76/WE w zakresie terminów realizacji obowiązków wynikających z tego aktu jest prawidłowa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2010 r. skargę kasacyjną złożyła spółka [...] GmbH. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

1/ naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez akceptację błędnie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego oraz poprzez wskazanie takiego błędnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku,

b) 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie,

c) art. 267 (dawny 234 TWE) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (Dz.U. U.E. nr2010/C 83/01), poprzez jego niezastosowanie.

2/ błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2b oraz art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie roślin (art. 3 dyrektywy Komisji 2007/76/WE oraz art. 4 ust. 5 dyrektywy Rady 91/414/WE),

b) art. 56 ustawy o ochronie roślin (art. 13 dyrektywy 91/414/WE),

c) art. 117 ust. 8 ustawy o ochronie roślin

d) art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.);

e) art. 2 Konstytucji RP,

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że strona nie dostarczyła całej wymaganej dokumentacji w oznaczonym terminie. Jednakże Sąd nie wziął pod uwagę znaczenia oświadczenia strony, że nie dostarczyła całej żądanej przez Ministra dokumentacji, ale równocześnie podała, że jej zdaniem dokumentacja, którą złożyła przed wyznaczoną datą, jest kompletna i spełnia wymagania przewidziane prawem. Zdaniem strony dokumenty, które dostarczyła przed dniem 1 listopada 2008 r., w powiązaniu z dokumentami, które już były w posiadaniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stanowiły wystarczającą podstawę do oceny środka ochrony roślin i utrzymania zezwolenia. Minister nie wziął przy tym pod uwagę dokumentacji złożonej już w Ministerstwie wraz z wnioskiem o dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin [...], wykonanej i złożonej w latach 2004-2005. Zaakceptowanie zaś ustaleń dokonanych na podstawie niepełnej analizy dowodów stanowi naruszenie art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a.

Sąd I instancji naruszył w tej sytuacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, mimo że Minister naruszył zarówno prawo materialne, jak i procesowe, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem Sąd powinien uwzględnić skargę, zamiast ją oddalać.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał błędnej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2b oraz art. 117 ust. 2, art. 56 i art. 117 ust. 8 ustawy ochronie roślin oraz art. 4 ust. 5 dyrektywy Rady z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (91/414/EWG), a Wojewódzki Sąd Administracyjny tę błędną wykładnię uznał za prawidłową. Przyjęcie zaś błędnej wykładni prawa materialnego za organem administracji jest naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych przepisów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 267 TWE autor skargi kasacyjnej wskazał na trzy zagadnienia, które powinny być rozstrzygnięte przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Po pierwsze pojawiła się wątpliwość co do zakresu ochrony przyznanej dokumentacji środków ochrony roślin na podstawie art. 56 ustawy o ochronie roślin (art. 13 dyrektywy 91/414/EWG). Zdaniem strony istnieją poważne wątpliwości, co do tego, czy na podstawie tego przepisu można przyznać ochronę wynikom badań wykonanych przed wejściem w życie dyrektywy 91/414/EWG. Przyznanie takiej ochrony prowadzi do sytuacji, gdy chronione są powszechnie dostępne publikacje naukowe wydane w latach 80-tych XX wieku. Zatem w takim przypadku prawo działa wstecz, co jest zaprzeczeniem podstawowych zasad porządku prawnego zarówno Rzeczypospolitej Polskiej, jak i Unii Europejskiej. Dlatego też należało wystąpić do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w celu uzyskania wiążącej interpretacji w tym zakresie.

Drugim zagadnieniem istotnym dla tej sprawy jest możliwość stosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie dyrektywy 2007/76/WE art. 4 ust. 5 dyrektywy 91/414/EWG. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie na podstawie wytycznych Komisji Europejskiej. Sam fakt pojawienia się takich wytycznych świadczy o tym, że w takich sprawach pojawiają się wątpliwości.

Trzecim zagadnieniem, które powinno stać się przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jest okoliczność, czy możliwe jest stosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie dyrektywy 2007/76/WE przepisów krajowych wydanych zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 ust. 6 ostatni akapit dyrektywy 91/414/EWG, tj. w przypadku Polski art. 117 ust. 8 ustawy o ochronie roślin.

Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca spółka stwierdziła, że Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że przy wydawaniu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 lipca 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie terminów, w których podmiot posiadający zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i stosowania jest obowiązany do przedstawienia wyników badań, informacji, danych, ocen oraz kart charakterystyki substancji aktywnej i środka ochrony roślin, nie doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Powoływanie się na dwutygodniowy okres wejścia rozporządzenia w życie nie ma w tej sprawie znaczenia. Przepisy prawne powinny bowiem być wydawane i wchodzić w życie w takich terminach, które pozwalałyby osobom zainteresowanym na zastosowanie się do nich. Wskazanie w powyższym rozporządzeniu terminu 1 listopada 2008, jako nieprzekraczalnej daty złożenia dokumentacji dla środków ochrony roślin zawierających chlomazon, nie dało szansy stronie na wykonanie badań, które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał za niezbędne do utrzymania w mocy zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin [...].

Z kolei naruszenie art. 4 ust. 5 dyrektywy 91/414/EWG polegało na uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że nie jest możliwe uzupełnianie dokumentacji składanej w postępowaniu określonym w dyrektywie 2007/76/WE. Jest to bowiem dyrektywa wykonawcza i jej przepisy powinny być interpretowane zgodnie z przepisami dyrektywy 91/414/EWG. Dlatego też zarówno uzupełnienie dokumentacji po dacie wskazanej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i odpowiednie przedłużenie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin, jest w takim postępowaniu dopuszczalne.

Cofając pozwolenie na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin Minister naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2b oraz art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie roślin, gdyż nie miał podstaw do zastosowania tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że do zastosowania sankcji wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 2b wystarczy stwierdzenie, że do dnia 1 listopada 2008 r. nie wpłynęły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wszystkie dokumenty, jakie Minister uznał za stosowne. Zdaniem strony koniecznym jest najpierw merytoryczne badanie, czy dokumentacja ta spełnia wymagania określone w art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie roślin, wyznaczenie terminu stronie do uzupełnienia takiej dokumentacji, a dopiero potem, w przypadku bezskutecznego upłynięcia takiego terminu, cofnięcie zezwolenia. Natomiast niedopuszczalne jest cofnięcie zezwolenia w sytuacji, gdy w ogóle nie dokonano oceny dokumentacji, a poprzestano na stwierdzeniu, że dokumentacja nie była kompletna w dniu 1 listopada 2008 r.

Autor skargi kasacyjnej uznał również, że przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja art. 56 ustawy o ochronie roślin jest błędna. Przede wszystkim dlatego, że taka wykładnia prowadzi do działania prawa wstecz.

Skarżąca spółka nie zgodziła się także z interpretacją art. 117 ust. 8 ustawy o ochronie roślin. Nie ma bowiem podstawy do zawężania interpretacji pojęcia "utrata ważności zezwolenia" użytego w art. 117 ust. 8 wyłącznie do samoistnej utraty ważności. Artykuł 117 reguluje wyjątkowe sytuacje dotyczące zmiany zasad funkcjonowania dotychczas udzielonych zezwoleń. Ratio legis art. 117 ust 8 ustawy o ochronie roślin to ochrona interesów jednostek, które zostały dotknięte skutkami zmiany prawa. Nie ma zatem racjonalnego wytłumaczenia, dlaczego ten przepis nie powinien być traktowany jako wytyczna dla organu administracji przy wydawaniu decyzji o cofnięciu zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podkreślić należy, że nie mogły przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zasadności zarzutów naruszenia art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 1511 p.p.s.a. skarżąca spółka upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji błędnie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego oraz w fakcie nieuchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, mimo naruszania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnych.

Tymczasem art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje sądowi prawo (i obowiązek) wyrokowania w granicach danej sprawy pomimo braku sformułowania przez skarżącego zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem decyzji.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia tego przepisu sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że Sąd I instancji niewłaściwie ustalił stan faktyczny, w sytuacji, gdy na żadnym etapie postępowania sądowego, a wcześniej administracyjnego, nie było sporo co do faktów. Niesporna pozostawała przede wszystkim okoliczność, że skarżąca spółka nie przedstawiła do dnia 1 listopada 2008 r. wszystkich żądanych przez organ badań i ocen środka ochrony roślin [...], a odmienna jedynie była interpretacja tej okoliczności. Skarżąca spółka twierdziła bowiem, że obowiązku złożenia wszelkiej dokumentacji wymaganej przez organ nie miała, ponieważ złożone dokumenty w zupełności wystarczały do wydania pozytywnej dla niej decyzji, a ponadto ewentualne braki mogła uzupełnić pod dniu 1 listopada 2008 r. Organ z kolei uznał, że dokumentacja złożona do tego dnia zawierała braki, których nie można już było uzupełnić w późniejszym terminie. Nie można w żaden sposób uznać zatem, że stan faktyczny sprawy pozostał nieustalony, czy też ustalony wadliwie – nie ulega bowiem wątpliwości, jakie opinie, analizy i badania zostały przez skarżącą spółkę złożone w dniu 30 października 2008 r. Sporna pozostaje wyłącznie okoliczność, czy były one wystarczające do pozytywnego dla skarżącej zakończenia postępowania administracyjnego, ale spór ten znaleźć swój finał może wyłącznie na gruncie przepisów materialnych.

Podkreślić przy tym należy, że zarówno na etapie postępowania administracyjnego (choćby we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jak i postępowania sądowoadministracyjnego (m.in. w skardze – karta 8 akt sądowych, czy też karta 165 tychże), skarżąca spółka nie ukrywała, że wymaganych przez organ dokumentów nie złożyła w komplecie. Okoliczność tę usprawiedliwiała faktem, że zleciła już przeprowadzenie stosownych badań ośrodkowi badawczemu, jednak placówka ta nie zakończyła jeszcze swoich prac. Jednocześnie spółka deklarowała, że będzie sukcesywnie uzupełniać dokumentację, choć już po dniu 1 listopada 208 r., w miarę otrzymywania wyników zleconych przez nią badań.

W tym kontekście nie może być również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego; b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania; c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.

Uzasadnienie wyroku z dnia 12 maja 2010 r. spełnia wskazane wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto zamieszczone są rozważania co do zarzutów strony. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także umotywowanie dokonanej w tym rozstrzygnięciu oceny.

Zupełnie z kolei niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., w myśl którego Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skoro skutkiem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji było wycofanie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin, to wyrok tego Sądu oddalający skargę w żaden sposób nie mógł naruszać statuowanej w tym przepisie zasady reformationis in peius (zakazu orzekania na niekorzyść strony). Zakaz ów odnosi się bowiem wyłącznie do sytuacji pogorszenia na skutek wydanego wyroku sytuacji prawnej strony ukształtowanej wcześniej przez zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie sytuacja taka miejsca oczywiście nie miała.

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) oraz art. 151 p.p.s.a., to stwierdzić należy, że opierał się on na takiej oto argumentacji, że Sąd I instancji, naruszając wskazane w skardze kasacyjnej przepisy materialne, nie zastosował przewidzianych w ustawie procesowej środków zmierzających do wyeliminowania wadliwej decyzji o cofnięciu pozwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin. Skoro jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach wykazał, że do naruszenia przepisów materialnych nie doszło, to nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Poza tym taka argumentacja naruszenia ww. przepisów procesowych sprowadza się w gruncie rzeczy do powielenia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, których ocena nastąpi poniżej. Również tego względu zarzut ten nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2; wcześniej art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r., w skrócie TWE; wersja skonsolidowana, Dz. Urz. U.E. C 321 E z 29 grudnia 2006 r., s. 37)

Stosownie do jego treści Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:

a) o wykładni Traktatów;

b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.

W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.

Obowiązek zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku wystąpienia wątpliwości związanych z wykładnią aktów prawa unijnego podlega stopniowaniu w zależności od instancji sądu, który ma wątpliwości interpretacyjne. Co do zasady, gdy wątpliwości interpretacyjne wystąpią w postępowaniu przed sądem, od którego orzeczeń nie przysługują środki zaskarżenia, sąd ten ma obowiązek przedstawienia pytania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W pozostałych przypadkach, gdy orzeczenia sądu krajowego są zaskarżalne, sąd ma jedynie uprawnienie do wystąpienia z pytaniem. Jeśli sąd nie ma żadnych wątpliwości co do wykładni danego przepisu unijnego, nie ma tym samym podstaw do zadania pytania prejudycjalnego. Wyłączną kompetencję do wszczęcia procedury prejudycjalnej ma sąd, a strony i ich pełnomocnicy mogą jedynie wnioskować o skierowanie pytania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosku takiego strona skarżąca nawet nie złożyła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów dyrektywy 91/114/EWG, bowiem w sprawie nie zachodzą wątpliwości związane z ich wykładnią.

Przechodząc zaś do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także i one pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Należy przede wszystkim stwierdzić, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty prawa materialnego pokrywają się z zarzutami sformułowanymi w skardze do Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2b, art. 56 oraz art. 117 ust. 2 i 8 ustawy o ochronie roślin, art. 3 dyrektywy Komisji 2007/76/WE oraz art. 4 ust. 5 i art. 13 dyrektywy Rady 91/414/WE, a także art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.), czy też art. 2 Konstytucji RP, przyjmując, że organ administracji publicznej prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy materialne wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, stąd nie ma potrzeby, by po raz kolejny szczegółowo przytaczać treść przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, jak również argumentów przemawiających za ich niezasadnością. Zarówno bowiem w zaskarżonym wyroku, jak i w decyzjach organu administracji przedstawiona została prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów krajowych, jak i europejskich, przepisy te zostały także właściwie zastosowane.

Warto jednakże podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia statuowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez uniemożliwienie stronie wypełnienia obowiązków nałożonych przez art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie roślin, do czego miało dojść wskutek określenia zbyt krótkiego terminu realizacji tego obowiązku.

Przywołany przez autora skargi przepis ustawy zasadniczej zawiera taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że wyrok Sądu l instancji oddalający skargę na decyzję o cofnięciu zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach.

Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, kto naruszył wskazany przepis Konstytucji (Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, czy też władza ustawodawcza i wykonawcza, wprowadzając termin realizacji obowiązków wynikających z dyrektywy 2007/76/WE, zmieniającej dyrektywę 91/414/EWG), a przede wszystkim, w jaki sposób doszło do tego naruszenia. Decyzja organu o cofnięciu zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin, a następnie oddalenie skargi na nią przez Sąd I instancji, nie może być kwalifikowane wprost jako naruszenie art. 2 Konstytucji, jeżeli strona skarżąca nie wykaże, na czym polegało przekroczenie prawa przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Dodać jednak warto, na co wskazywał organ już w odpowiedzi na skargę, że termin na złożenie odpowiednich dokumentów, określony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie terminów, w których podmiot posiadający zezwolenie na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu stosowania jest obowiązany do przedstawienia wyników badań, informacji, danych, ocen oraz kart charakterystyki substancji aktywnej i środka ochrony roślin (Dz.U. Nr 200, poz. 2060 ze zm.) na dzień 1 listopada 2008 r., wynikający ze zmiany tego rozporządzenia rozporządzeniem z dnia 18 lipca 2008 r. (Dz.U. Nr 144, poz. 909), nie był terminem uniemożliwiającym przeprowadzenie stosownych badań ze względu na datę jego wejścia w życie i krótkie, dwutygodniowe vacatio legis. Projekt rozporządzenia z dnia 18 lipca 2008 r. był bowiem dostępny do publicznej wiadomości już od dnia 4 lutego 2008 r. (poprzez jego zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej MRiRW). Producent mógł zatem już na prawie 9 miesięcy przed dniem 1 listopada 2008 r., a więc terminem na założenie badań i innych dokumentów dotyczących substancji aktywnej chlomazon, przygotować się do konieczności ich sporządzenia.

Warto również odnieść do pojawiającego się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia, że Sąd I instancji zaakceptował fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia nie na podstawie przepisów prawa, lecz w oparciu o wytyczne Komisji Europejskiej. Pogląd ten nie znajduje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał pozytywnej weryfikacji zaskarżonej decyzji, która niewątpliwie znajdowała swoją podstawę w przepisach ustawy o ochronie roślin i w przepisach wykonawczych, realizujących obowiązki nałożone w dyrektywach 2007/76/WE i 91/414/EWG. Samo zaś przytaczanie w uzasadnieniu decyzji treści wytycznych Komisji Europejskiej oraz kierowanie się tymi wytycznymi nie oznacza, że stanowiły one podstawę wydanych rozstrzygnięć. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską nie wymienia wytycznych wśród źródeł prawa wspólnotowego (art. 288 stanowi o mocy wiążącej rozporządzeń, decyzji i dyrektyw, podkreślając równocześnie wprost, że zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej). Niemniej postrzegane są one przez organy wspólnotowe jako ważny instrument, którym można oddziaływać na interpretację prawa dokonywaną przez państwa członkowskie. Ich celem jest udostępnienie narzędzia ułatwiającego prawidłowe stosowanie przez państwa członkowskie przepisów prawnych. Wytyczne kierowane są przy tym co do zasady do administracji państw członkowskich, których praktykę w danym obszarze mają za zadanie ujednolicić (J. Dąbrowska, Wytyczne Komisji Europejskiej do wspólnotowego prawa celnego, Monitor Prawa Celnego i Podatkowego, Wrzesień Nr 9 (134)/2006). Nie można zatem czynić Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzutu, że kierując się wytycznymi Komisji Europejskiej i w zgodzie oraz na podstawie przepisów prawa wymagał do producenta stosownych badań i opinii, które pozwoliłyby na pełną ocenę substancji aktywnej wchodzącej w skład środka ochrony roślin pod katem możliwości jego stosowania.

Nie ulega także wątpliwości, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 ust. 5 dyrektywy Rady z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (91/414/EWG). Szczegółowe uzasadnienie tych kwestii zawarł już Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i, jak już Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił we wcześniejszych rozważaniach, nie ma potrzeby powielania po raz kolejny tej samej argumentacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powołany przepis nie dotyczy sytuacji, gdy dokonywana jest weryfikacja zezwoleń na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w kontekście spełniania warunków określonych w załączniku nr I do dyrektywy Rady 91/414/EWG, po włączeniu substancji chlomazon do tego załącznika.

Ta sama argumentacja odnosi się do weryfikacji, czy posiadacz zezwolenia zgodnie z warunkami ustanowionymi w art. 13 dyrektywy 91/414EWG posiada dokumentację spełniającą wymogi załącznika II do niej lub dostęp do takiej dokumentacji. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, gdy po udzieleniu danemu podmiotowi zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin, organy państwa członkowskiego uzyskały informacje i dane wskazujące, że dopuszczony środek nie spełnia którejś z przesłanek określonych w art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 91/414/EWG. Wtedy organy tego państwa dysponują prawem zażądania od podmiotu, który otrzymał zezwolenie, dodatkowych informacji niezbędnych do przeprowadzenia przeglądu zezwolenia w kontekście tych nowych informacji i danych. Włączenie chlomazonu do załącznika nr I do dyrektywy Rady 91/414/EWG, zgodnie z dyrektywą Komisji 2009/77/WE, wszczyna procedurę w niej przewidzianą i nie jest okolicznością, o której mowa w art. 4 ust. 5 dyrektywy Rady 91/414/EWG.

Nie może budzić również wątpliwości, że art. 117 ust. 8 ustawy o ochronie roślin dotyczy sytuacji samoistnej utraty ważności zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin, nie może więc znaleźć zastosowania do postępowania w sprawie cofnięcia takiego zezwolenie. Również w tej kwestii wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należy za wyczerpujący i prawidłowy.

Odnosząc się zaś na koniec niniejszych rozważań do zarzutu naruszenia art. 56 ustawy o ochronie roślin stwierdzić należy, że nie został on należycie uzasadniony, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku ustosunkowania się do niego. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odniósł się do tego zarzutu (w pkt 15 uzasadnienia), jednakże poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że nie zgadza się dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią, bo oznaczałoby to działanie prawa wstecz. Nie wyjaśnił jednak, na czym miałaby polegać owa błędna wykładnia, ani też jaką wykładnię uznaje za prawidłową. Stwierdzenie zaś, że "skarżący bardzo dokładnie w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzasadnił, dlaczego taka interpretacja jest nieprawidłowa i dlaczego nie powinno się na podstawie tego przepisu przyznawać ochrony dokumentacji powstałej przed datą wejścia w życie dyrektywy 91/414/EWG" nie spełnia wymagań dotyczących skargi kasacyjnej. Aby zarzut skargi kasacyjnej mógł być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, jej autor obowiązany jest przytoczyć konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez sąd I instancji, ze wskazaniem na czym, zdaniem skarżącego polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, bądź jaka powinna być właściwa jego wykładnia. Wymogów tych z całą pewnością nie spełnia stwierdzenie, że szczegółowe uzasadnienie zarzutu sformułowane zostało na etapie składania skargi do sądu I instancji. Na marginesie podnieść jeszcze wypada, że art. 56 ustawy o ochronie roślin posiada złożoną strukturę wewnętrzną (dzieli się na trzy ustępy, z których pierwszy dodatkowo na cztery punkty). Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Także i z tego powodu postawiony zarzut naruszenia art. 56 ustawy o ochronie roślin nie spełnia ustawowych wymogów.

Uwagi te odnoszą się także do zarzutu naruszenia art. 4 ustawy o języku polskim, który uzasadniony nie został w ogóle. Powoduje to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości merytorycznego ustosunkowania się do niego.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.