Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 238/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.5 ust.2, art. 17, art.16, art. 2 ust.1 pkt 1, art.13
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Maria Werpachowska Protokolant starszy sekretarz sądowy – Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B.D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego B. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący B. D. zwrócił się z wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądał udostępnienia danych dotyczących kwalifikacji, uprawnień, szkoleń oraz stażu pracy pracowników wykonujących kontrole w gospodarstwie B. D. w osobach: J. B., A. K., L. C., B. P. oraz J. G.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działający na podstawie upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w części dotyczącej danych o kwalifikacjach, uprawnieniach, szkoleniach oraz stażu pracy powyżej wskazanych pracowników wykonujących kontrole na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy.

Jednocześnie pismem z dnia [...] października 2015 r., mając na względzie art. 5 ust. 4 ustawy, w którym mowa jest o braku przeszkód do udzielenia informacji w przedmiocie organizacji i pracy organów prowadzących postępowanie, a więc informacji zbiorczej odnośnie wykształcenia, uprawnień, szkoleń i innych wymogów wobec osób zatrudnionych w danej komórce organizacyjnej udzielił odpowiedzi w tym zakresie.

W dniu [...] listopada 2015 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2015 r.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej danych o kwalifikacjach, uprawnieniach, szkoleniach oraz stażu pracy powyżej wskazanych pracowników wykonujących kontrole na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy, jednocześnie udostępnił zbiorcze dane dotyczące inspektorów wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ stwierdził, że pracownicy Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. To z kolei oznacza, że wnioskowane informacje o posiadanych kwalifikacjach, uprawnieniach, szkoleniach, stażu pracy niezbędnego do przeprowadzenia kontroli tych pracowników podlegają wyłączeniu od ujawnienia z uwagi na ochronę prywatności tych osób (art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenia skargi, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 74/16, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu wskazał m.in., że "(...) Zatem, w ocenie Sądu, dla jednoznacznego stwierdzenia, czy dana osoba pełni funkcje publiczne, należy przede wszystkim przeanalizować takie elementy jak zajmowane stanowisko i zakres powierzonych jej obowiązków, a także ocenić faktyczne wykonywane zadania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że pracownicy, których dotyczył wniosek z dnia [...] września 2015 r. funkcji publicznych nie sprawują. Stanowiska swego organ nie poparł żadnymi wyjaśnieniami. Nie pozwolił też na podjęcie polemiki z zajętym stanowiskiem, ponieważ brak jest motywów, którymi kierował się organ wydając zaskarżone decyzje. Zatem w ocenie Sądu, organ nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji, a powołanie się na prawo do prywatności pracowników bez wykazania, że żądane informacje rzeczywiście dotyczyły osób nie pełniących funkcji publicznych, nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącemu żądanych informacji i wydanie, w oparciu o art. 16 w zw. w zw. z art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji. Konkludując w ocenie Sądu, organ rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego i odmówił udostępnienie informacji publicznej, bez wykazania, czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 5 ust 2 cytowanej ustawy, pozwalający na ograniczenie konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji publicznej czym, naruszył art. 7 i art. 77 i 107 Kpa. Naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku."

W tej sytuacji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej danych dotyczących kwalifikacji, uprawnień, szkoleń oraz stażu pracy pracowników: Pani J. B., Pani A. K., Pana L. C., Pana B. P. oraz Pana J. G. wykonujących kontrole na miejscu w gospodarstwie Pana B. D.

Skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. do Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakwestionował zasadność wydania zaskarżonej decyzji i powołując się na definicję funkcjonariusza publicznego, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych oraz definicję osoby wykonującej funkcję publiczną wskazał, iż to drugie jest pojęciem szerszym. Ponadto, iż w konsekwencji uznać należy, że osoby których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej są osobami pełniącymi funkcję publiczną, bowiem brały udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej następnie władczo przez organ administracji publicznej, a więc w rozstrzyganiu sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei Agencja jest państwową osobą prawną, dysponującą środkami publicznymi oraz podlegającą nadzorowi ministerialnemu. Zatem osoby, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej są osobami pełniącymi funkcje publiczną, bowiem brały udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej następnie władczo przez organ administracji publicznej, a więc w rozstrzyganiu sprawy publicznej w rozumieniu art. l ust. 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w treści zaskarżonej decyzji określając pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną organ zasadnie posiłkuje się zapisami, wynikającymi z art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks karny, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie określają wprost pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Zgodnie z przywołanymi przepisami do osób pełniących funkcję publiczną są zaliczone poniżej wskazane kategorie osób, a mianowicie:

- Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;

- poseł, senator, radny;

- poseł do Parlamentu Europejskiego;

- sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy;

- osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych;

- osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;

- osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;

- funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej;

- osoba pełniąca czynną służbę wojskową;

- pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Bezspornym zatem jest, iż powołani w treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej pracownicy nie mieszczą się w żadnej z wyżej wymienionych kategorii. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem skarżącego, iż wymienione osoby są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1169), bowiem nie spełniają oni żadnego kryterium z przywołanej przez skarżącego definicji. Niezależnie od powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż inspektorzy terenowi pełnią stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Odnosząc się do treści wniosku dotyczącego charakteru czynności wykonywanych przez inspektorów terenowych organ podtrzymuje swoją dotychczasową argumentację ponownie podkreślając, iż stanowiska zajmowane przez wszystkich inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...] ARiMR nie mają charakteru władczego, gdyż podstawową rolą J. B., A. K., L. C., B. P. oraz J. G. jest powiadomienie beneficjenta o kontroli w terenie, przeprowadzenie tej kontroli, weryfikacja dokumentów na miejscu, wypełnienie raportu z kontroli oraz przekazanie powyższej dokumentacji do osób obsługujących tę dokumentację. Interpretując wyżej wskazane zadania należy uznać, iż ogół wykonywanych przez tych pracowników czynności ma charakter typowo techniczny, z racji czego stanowiska te nie wpisują się w definicję osób pełniących funkcję publiczną. Podkreślono, że nie każda osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi powinna zostać uznana za osobę pełniącą funkcje publiczne. Zgodnie z przywołanym w zaskarżonej decyzji wyrokiem z 20 marca 2006 r. sygn. akt K. 17/2005; Lex Polonica nr 402772 Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż na wstępie należy rozważyć czy dana osoba w ramach takiej instytucji realizuje w pewnym zakresie zadanie publiczne. Powyższe dotyczy tych osób, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej a więc podmioty te swoimi działaniami w ramach sprawowanego stanowiska i funkcji wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub ich funkcja bądź stanowisko łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Mając na względzie powyższe organ ponownie wskazuje, iż J. B. na dzień wykonywania kontroli w gospodarstwie skarżącego zajmowała stanowisko specjalisty w Biurze Kontroli na Miejscu w Wydziale Kontroli Terenowej. Do jej obowiązków zgodnie z zakresem obowiązków należało m.in.:

- wykonywanie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej,

- sprawdzanie dotowanych inwestycji, w trakcie ich realizacji i po zakończeniu w ramach, IUPS, IUS, GIS, PROW 2004-2006, 2007-2013, 2014-2020, SPO, Grup producentów owoców i warzyw wstępnie uznanych i uznanych zgodnie z obowiązującymi procedurami,

- powiadamianie beneficjenta o planowanej kontroli,

- sporządzanie raportów z kontroli na miejscu oraz wstępne sprawdzanie jego poprawności,

- weryfikacja dokumentacji u beneficjenta,

- sporządzanie uwag do raportu oraz ich wyjaśnienie,

- przekazanie sporządzonej i opisanej dokumentacji fotograficznej do samodzielnych Stanowisk ds. Przygotowania i Obsługi Dokumentacji,

- przekazanie kopii raportu z przeprowadzonej kontroli beneficjentowi.

Pan L. C. na dzień wykonywania kontroli w gospodarstwie B. D. zajmował stanowisko specjalisty w Biurze Kontroli na Miejscu w Wydziale Kontroli Terenowej. Do jego obowiązków zgodnie z zakresem obowiązków należało m.in.:

- wykonywanie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej,

- sprawdzanie dotowanych inwestycji, w trakcie ich realizacji i po zakończeniu w ramach, IUPS, IUS, GIS, PROW 2004-2006, 2007-2013, 2014-2020, SPO, Grup producentów owoców i warzyw wstępnie uznanych i uznanych zgodnie z obowiązującymi procedurami,

- powiadamianie beneficjenta o planowanej kontroli,

- sporządzanie raportów z kontroli na miejscu oraz wstępne sprawdzanie jego poprawności,

- weryfikacja dokumentacji u beneficjenta,

- sporządzanie uwag do raportu oraz ich wyjaśnienie,

- przekazanie sporządzonej i opisanej dokumentacji fotograficznej do samodzielnych Stanowisk ds. Przygotowania i Obsługi Dokumentacji,

- przekazanie kopii raportu z przeprowadzonej kontroli beneficjentowi.

Z kolei J. G. na dzień wykonywania kontroli zajmował stanowisko starszego specjalisty w Biurze Kontroli na Miejscu w Wydziale Kontroli Terenowej i do jego obowiązków zgodnie z zakresem obowiązków należało m.in.:

- wykonywanie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej,

- sprawdzanie dotowanych inwestycji, w trakcie ich realizacji i po zakończeniu w ramach, IUPS, IUS, GIS, PROW 2004-2006, 2007-2013, 2014-2020, SPO, Grup producentów owoców i warzyw wstępnie uznanych i uznanych zgodnie z obowiązującymi procedurami,

- powiadamianie beneficjenta o planowanej kontroli,

- sporządzanie raportów z kontroli na miejscu oraz wstępne sprawdzanie jego poprawności,

- weryfikacja dokumentacji u beneficjenta,

- sporządzanie uwag do raportu oraz ich wyjaśnienie,

- przekazanie sporządzonej i opisanej dokumentacji fotograficznej do samodzielnych Stanowisk ds. Przygotowania i Obsługi Dokumentacji,

- przekazanie kopii raportu z przeprowadzonej kontroli beneficjentowi.

Natomiast B. P. na dzień wykonywania kontroli zajmował stanowisko starszego specjalisty w Biurze Kontroli na Miejscu w Wydziale Kontroli Terenowej. Do jego obowiązków zgodnie z zakresem obowiązków należało m.in.:

- wykonywanie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej,

- sprawdzanie dotowanych inwestycji, w trakcie ich realizacji i po zakończeniu w ramach, IUPS, IUS, GIS, PROW 2004-2006, 2007-2013, 2014-2020, SPO, Grup producentów owoców i warzyw wstępnie uznanych i uznanych zgodnie z obowiązującymi procedurami,

- powiadamianie beneficjenta o planowanej kontroli,

- sporządzanie raportów z kontroli na miejscu oraz wstępne sprawdzanie jego poprawności,

- weryfikacja dokumentacji u beneficjenta,

- sporządzanie uwag do raportu oraz ich wyjaśnienie,

- przekazanie sporządzonej i opisanej dokumentacji fotograficznej do samodzielnych Stanowisk ds. Przygotowania i Obsługi Dokumentacji,

- przekazanie kopii raportu z przeprowadzonej kontroli beneficjentowi.

Następnie A. K. na dzień wykonywania kontroli zajmowała stanowisko głównego specjalisty w Biurze Kontroli na Miejscu w Wydziale Kontroli Terenowej. Do jej obowiązków zgodnie z zakresem obowiązków należało m.in.:

- wykonywanie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej,

- sprawdzanie dotowanych inwestycji, w trakcie ich realizacji i po zakończeniu w ramach, IUPS, IUS, GIS, PROW 2004-2006, 2007-2013, 2014-2020, SPO, Grup producentów owoców i warzyw wstępnie uznanych i uznanych zgodnie z obowiązującymi procedurami,

- powiadamianie beneficjenta o planowanej kontroli,

- sporządzanie raportów z kontroli na miejscu oraz wstępne sprawdzanie jego poprawności,

- weryfikacja dokumentacji u beneficjenta,

- sporządzanie uwag do raportu oraz ich wyjaśnienie,

- przekazanie sporządzonej i opisanej dokumentacji fotograficznej do samodzielnych Stanowisk ds. Przygotowania i Obsługi Dokumentacji,

- przekazanie kopii raportu z przeprowadzonej kontroli beneficjentowi.

Na marginesie dodano, iż inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu ARiMR legitymizują się odpowiednimi upoważnieniami, wydanymi w zgodzie z zapisami Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 kwietnia 2015 r. w sprawie wzoru imiennego upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z dnia 17 kwietnia 2015 r.), w konsekwencji są to osoby dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie przeprowadzania kontroli gruntów deklarowanych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do treści ust. 2 tegoż przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Mając na względzie powyższe w kontekście zacytowanego przepisu, pracownicy Biura Kontroli na Miejscu [...] ARiMR nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji wnioskowane informacje (posiadane kwalifikacje, uprawnienia, szkolenia, staż pracy niezbędny do przeprowadzenia kontroli) wskazanych wyżej pracowników, podlegają wyłączeniu od ujawnienia z uwagi na ochronę prywatności tych osób (art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy). Na koniec podkreślono, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w administracji publicznej jest informacją publiczną. Musi bowiem dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto konieczne jest istnienie powiązania wnioskowanej informacji z pełnieniem owych funkcji publicznych. Brak takiego związku co do zasady powoduje, że dana informacja nie ma charakteru publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący B. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasadzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, iż J. B., A. K., L. C., B. P. i J. G. nie brali udziału w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej następnie władczo przez organ administracji publicznej, a więc w rozstrzyganiu sprawy publicznej i w konsekwencji nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne;

b) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyżej wymienione osoby nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu ustawy i w konsekwencji odmowę dostępu do informacji publicznej;

c) art. 13 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż informacje dotyczące kwalifikacji, uprawnień, szkoleń, stażu pracy pracowników wykonujących kontrole w gospodarstwie Pana B. D. przez wyżej wymienione osoby, nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – wskazano, że organ odmawiając udzielenia informacji publicznej wyraża pogląd, iż wyżej wymienieni pracownicy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Powinność zdefiniowania przez organ pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną było konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. II SA/WA 74/16. W celu zdefiniowania pojęcia organ przywołał art. 115 § 13 i § 19 kodeksu karnego, opierając się jednak głównie na katalogu kategorii osób, które są w rozumieniu ustawy kodeks karny definiowane jako funkcjonariusze publiczni (art. 115 § 13 k.k.). Tymczasem pojęcie osoby wykonującej funkcję publiczną w rozumieniu kodeksu karnego jest pojęciem znaczeniowo szerszym od pojęcia funkcjonariusza publicznego. W kontekście stanu faktycznego zwrócono uwagę na fragment definicji zawartej w art. 115 § 19 k.k., który wskazuje, iż osobą pełniącą funkcję publiczną jest osoba, która jest "zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe". Nie ulega wątpliwości, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest jednostką organizacyjną dysponującą środkami publicznymi, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 3 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który zawiera delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w zakresie gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na funkcjonowanie Agencji i realizację jej zadań. Ponadto nie należy również zapominać o formie organizacyjnej i prawnej w jakiej Agencja funkcjonuje – państwowej osoby prawnej, a więc jest ona "inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną", której mienie jest w całości mieniem państwowym" (art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa). Z kolei pojęcie osoby wykonującej wyłącznie czynności usługowe należy definiować mając na uwadze konkretny stan faktyczny. Jednakże czynności usługowe w doktrynie są "interpretowane jako takie, które nie mają związku z merytorycznymi kompetencjami danej jednostki organizacyjnej, a jedynie ułatwiają (umożliwiają) wykonywanie jej zadań. Tradycyjnie wśród osób wykonujących tego rodzaju czynności wymienia się np. kierowców, sekretarki, maszynistki, gońców, osoby sprzątające, portierów, pracowników zaopatrzenia i obsługi techniczne" (por. Martyna Pieszczek "Pojęcie funkcjonariusza publicznego w postępowaniu karnym"). Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny w sprawie wskazano, iż zadania wykonywane przez wymienione już wyżej osoby, zajmowane przez nich stanowiska, status pracowników ARiMR, a więc jednostki budżetowej, cele wykonywanych przez nich czynności oraz ich funkcje wskazują jednoznacznie, iż osoby te są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Są one bowiem zatrudnione w jednostce budżetowej dysponującej środkami publicznymi, nie wykonują czynności usługowych dla Agencji, a ponadto specyfika wykonywanych przez nich zadań prowadzi do wydania decyzji w przedmiocie przyznania, bądź nie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a więc do wydania aktu o charakterze publicznoprawnym i władczym przez organy jednostki budżetowej – Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ponadto należy mieć na uwadze, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Odnosząc się do argumentów dotyczących definicji funkcjonariusza publicznego wskazano, iż ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych, zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Co więcej, skoro zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru na stanowiska pracy stanowi informację publiczną w zakresie obejmującym wymagania wskazane w ogłoszeniu o naborze, tym bardziej informację publiczną stanowią zawnioskowane przez niego dane. Reasumując, pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną", użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zawęża się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w Kodeksie karnym czy w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W konsekwencji uznać należy, że osoby których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej są osobami pełniącymi funkcję publiczną, bowiem brały udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej następnie władczo przez organ administracji publicznej, a więc w rozstrzyganiu sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei Agencja jest państwową osobą prawną, dysponującą środkami publicznymi oraz podlegającą nadzorowi ministerialnemu.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, aniżeli wskazane w skardze.

W ocenie Sądu, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zarówno decyzję wydaną [...] października 2016 r., jak i decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał i podpisał z upoważnienia Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – P. J. będący dyrektorem [...] Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa.

Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Na podkreślenie zasługuje przy tym, że pojęcie pracownik, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., ma szeroki zakres znaczeniowy. Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 k.p.a. Chodzi tu przy tym nie o wszystkich pracowników wskazanych jednostek, lecz tylko tych, którzy zostali upoważnieni do załatwiania spraw indywidualnych.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82; LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przywołany art. 24 k.p.a. łącznie z art. 25 k.p.a., regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 20 maja 2010 r. stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10, (publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały, stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie".

Wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Prezesa Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., która uzasadnia uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, dyrektora oddziału. W tym kontekście zasadne jest przy tym zwrócenie uwagi na upoważnienie, w oparciu o które P. J. działał w sprawie. Upoważnienie nr [...] z [...] października 2016 r zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z którym Prezes Agencji kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że P. J. działał w sprawie jako upoważniony pracownik. Swe kompetencje do działania w sprawie, w tym do wydawania decyzji czerpał z upoważnienia Prezesa Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa.

W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Prezesa Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" cytowanej już wyżej ustawy, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.