Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 184/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7, art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 23
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek A.W. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej, nakazującej przeniesienie miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, a tym samym usunięcie obecnie znajdującego się obiektu budowlanego, tj. murowanej osłony śmietnikowej trwale związanej z gruntem o wym.: 5,08 m x 2,78 m i wysokości 1,9 m z nieruchomości położonej w B., ob. [...] [...], działka nr [...], przeznaczonej pod drogę dojazdową w inne miejsce, tj. na oddzielne działki stanowiące wyłączną własność poszczególnych właścicieli działek i budynków w zabudowie jednorodzinnej na osiedlu w B. przy ul. [...] nr od [...] do [...] w ten sposób, aby każdy z właścicieli indywidualnej nieruchomości na swojej posesji posiadał swój indywidualny pojemnik na odpady.

Wnioskodawca twierdził, że działka nr [...] jest drogą dojazdową. Wskazał, że skoro śmietnik jest usytuowany na drodze dojazdowej, to wyjątek z § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: r.w.t.) nie ma zastosowania i powinny być zachowane odległości przewidziane w ust. 1 podanego przepisu.

Pismem z [...] maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej powoływany jako PINB, organ pierwszej instancji) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o przeprowadzeniu oględzin na działce nr [...] w dniu [...] maja 2021 r. Podczas oględzin ustalono, że działka o nr [...], stanowi wewnętrzną drogą dojazdową do budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Stwierdzono, że budynki mieszkalne zostały wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę – pierwsze 8 budynków na podstawie decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz kolejne 6 na podstawie decyzji z [...] czerwca 2015 r. Ustalono również, że odpady od właścicieli budynków zrealizowanych na podstawie obydwu wskazanych decyzji gromadzone są w kontenerach w osłonie śmietnikowej o wymiarach 2,8 m szerokości i 5,10 m długości, zlokalizowanej w odległości 1 m od ul. [...] w G.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] organ pierwszej instancji nakazał likwidację miejsca gromadzenia odpadów stałych, tj. utwardzonego placu do ustawienia kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi wraz z częścią osłony murowanej śmietnikowej wygradzającej to miejsce od strony wewnętrznej działki z pozostawieniem części osłony stanowiącym ogrodzenie tej nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w B. od strony ul. [...] i doprowadzenie do stanu poprzedniego zgodnego z przepisami poprzez wyznaczenie każdemu właścicielowi działek i budynków mieszkalnych jednorodzinnych utwardzonych placów do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi na własnych działkach przy budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, stanowiących ich własność, zlokalizowanych przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. Likwidację miejsca gromadzenia odpadów stałych nakazano współwłaścicielom działki nr [...] (wymienieni w decyzji: E.B. i K.B., M.C. i Z.C., K.C. i D.C., P.D., T.D. i G.D., M.K. i M.K.1, M.L. i T.L., P.L. i M.L.1, A.M. i M.M., M.S. i P.S., J.Ś., P.Ś. i G.Ś., A.W.1 i W.W., A.W.2 i A.W.).

PINB wskazał, że osłona śmietnikowa została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] września 2014 r. Uznał również, że zlokalizowanie osłony śmietnikowej w odległości 1 m od drogi publicznej, ul. [...] w G. narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu pierwszej instancji działka nr [...] nie może zostać uznana za teren mieszkalny w rozumieniu "zabudowy jednorodzinnej", gdyż w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowego osiedla określono, że z działki nr [...] powstanie działka drogowa nr [...], natomiast tylko na terenach zabudowy jednorodzinnej obowiązują przepisy dotyczące miejsc gromadzenia odpadów stałych bez wymogów odległości od granic działek i od okien pomieszczeń.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: E.B. i K.B., M.C. i Z.C., K.C. i D.C., P.D., T.D. i G.D., M.K. i M.K.1, P.L. i M.L.1, A.M. i M.M., M.S. i P.S., J.Ś., P.Ś. i G.Ś., A.W.1 i W.W.

Decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej powoływany jako PWINB, organ odwoławczy) uchylił decyzję PINB i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania stanowi małą architekturę w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. PWINB wyjaśnił, że budowa obiektów małej architektury nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia w stosownym organie. Organ odwoławczy uznał, że teren nieruchomości objętej postępowaniem, tj. działki nr [...] jako teren wygrodzony i zamknięty bramą nie stanowi przestrzeni publicznej i ogólnodostępnej, w związku z czym budowa osłony śmietnikowej nie wymagała zgody organów architektoniczno-budowlanych i w ocenie tego organu nie stanowi samowoli budowlanej. W ocenie PWINB zabudowa składająca się z dwóch kompleksów szeregowo ustawionych budynków mieszkalnych stanowi zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Organ uznał również, że wspólna przestrzeń działki dojazdowej o nr [...] nie stanowi działki drogowej, a jedynie przestrzeń komunikacyjną obsługującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z tym PWINB stwierdził, że stanowi ona działkę w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a tym samym podlega zwolnieniu z wytycznych wskazanych w § 23 ust. 1 w zw. z § 23 ust. 4 r.w.t. i nie narusza przepisów prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał też, że obecne umiejscowienie kontenerów jest niemal zgodne z pozwoleniem na budowę z [...] września 2014 r. Wyjaśnił przy tym, że w przypadku utrzymania nakazu przywrócenia stanu pierwotnego, tj. zatwierdzonego pozwoleniami na budowę, należałoby przesunąć istniejące kontenery na odległość 2,15 m od działki nr [...] i wydzielić przestrzeń na kontenery śmietnikowe na tej działce, w wyniku czego powstałyby dwa miejsca do gromadzenia odpadów stałych w tożsamej lokalizacji, przedzielone pasem terenu o szerokości 2,15 m. Zdaniem organu odwoławczego działanie to byłoby nieuzasadnione i nieekonomiczne, skoro osłona śmietnikowa nie stanowi samowoli budowlanej i nie narusza przepisów dotyczących warunków technicznych. PWINB zwrócił ponadto uwagę, że ustawienie kontenerów indywidualnie przy każdym z segmentów nie jest przywróceniem stanu pierwotnego, gdyż taka lokalizacja kontenerów wcześniej nie istniała i nie została zatwierdzona pozwoleniami na budowę. Organ odwoławczy wskazał również, że lokalizacja śmietnika została zatwierdzona decyzjami z [...] września 2014 r. oraz [...] czerwca 2015 r. i nie stanowi samowoli budowlanej. Zwrócono uwagę, że osłona śmietnikowa została wykonana przed budową drogi gminnej – ul. [...] w G. i jej wysokość jest niemal równa ogrodzeniu działek całej inwestycji. Zatem art. 43 ust. 1 u.d.p. nie ma zastosowania w niniejszym przypadku.

Skargę na decyzję PWINB złożył do sądu administracyjnego A.W. (dalej powoływany jako skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewskazanie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie;

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że może on stanowić podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie;

3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów;

4. § 3 pkt 2 r.w.t. i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez ich niezastosowanie lub błędną interpretację;

5. § 23 ust. 4 i § 22 ust.1 i ust. 2 pkt 3 r.w.t. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie;

6. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: u.p.b.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt budowlany (tj. murowana osłona śmietnikowa trwale związana z gruntem położona w B., ob. [...] [...], działka nr [...]) narusza zasady "higieny, zdrowia i środowiska z uwagi na usytuowanie względem terenu mieszkalnego (domu skarżącego) i wielość przyjmowanych odpadów z innych nieruchomości;

7. art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 u.p.b. poprzez ich niezastosowanie, gdy tymczasem jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji w swojej decyzji, zachodziły uzasadnione przesłanki zastosowania tych przepisów w zaistniałym stanie faktycznym i prawny, sprawy;

8. art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem przedmiotowy obiekt budowlany (osłona śmietnikowa) jest usytuowany zbyt blisko – tj. w niewłaściwej odległości wynoszącej około 1 m od drogi publicznej (ul. [...] w G.), co stanowi istotne naruszenie ww. przepisu prawa;

9. art. 29 ust. 2 pkt 19 u.p.b. poprzez zastosowanie ich do obiektu budowlanego wykonanego na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w dniu [...] września 2014 r., znak: [...] i w dniu [...] czerwca 2015 r., znak: [...], a zatem w innym stanie prawnym niż wynikający z przywołanych przepisów.

W związku z powyższym autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na rażące naruszenie prawa, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżącego.

Autor skargi wskazał na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia podstaw umorzenia postępowania w sprawie. W jego ocenie, jeżeli organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie PINB nie odpowiada prawu, to miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy. Zakwestionowany został pogląd organu odwoławczego, że działka nr [...] stanowi wspólną przestrzeń o funkcji drogi dojazdowej. W ocenie autora skargi działka ta stanowi drogę i jest obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a u.p.b. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że zabudowa jednorodzinna ma jedynie funkcję mieszkalną i w przestrzeni tej mogą pojawić się przestrzenie utwardzone, ale nie muszą. Jego zdaniem zabudowa jednorodzinna i droga wewnętrzna są tworami funkcjonalnie jednorodnymi, a przestrzennym tworem wielofunkcjonalnym jest osiedle.

Autor skargi wyraził też przekonanie, że stan przestrzenny po zakończonym procesie inwestycyjnym ma być zgodny z art. 43 ust. 1 u.d.p. i bez znaczenia jest, jaką inwestycję zrealizowano w pierwszej kolejności czy też o wysokość konstrukcji, gdyż chodzi o bezpieczeństwo użytkowników drogi. Ponadto podkreślił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z wyraźnym naruszeniem pozwolenia na budowę. Wskazał, że wymiary śmietnika przekraczają ponad 100% jego wymiary i lokalizację, określone w projekcie, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że z opisu do planu zagospodarowania terenu dla osiedla domów w zabudowie jednorodzinnej przy ul. [...], budynki od [...] do [...] wynika, iż działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę dojazdową, nie jest zatem terenem zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 17 marca 2022 r. udział w sprawie zgłosił pełnomocnik P. i G. Ś., a następnie w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. pełnomocnik ten ustosunkował się do skargi, wnosząc o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja PWINB z [...] stycznia 2022 r. nr [...], którą organ ten uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nakazujące likwidację miejsca gromadzenia odpadów stałych i umorzył postępowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie podstawę prawną działania organu pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Z uwagi na wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2021 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie naprawcze. Natomiast mając na uwadze przeprowadzone [...] maja 2021 r. oględziny i pozostały materiał dowodowy, w szczególności decyzje o pozwoleniu na budowę z [...] września 2014 r. oraz z [...] czerwca 2015 r., organ pierwszej instancji stwierdził, że wybudowana osłona śmietnikowa na działce nr [...] narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. § 23 r.w.t. Uznał w związku z tym, że istnieje konieczność doprowadzenia do zgodności z przepisami, a co za tym idzie – wydał decyzję nakładającą obowiązki mające w przekonaniu tego organu doprowadzić do stanu zgodności z prawem. Wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym przez PINB stanowiło więc konsekwencję stwierdzenia przez ten organ naruszenia prawa wymagającego podjęcia odpowiednich działań.

W ocenie sądu, organ odwoławczy zasadnie jednak ocenił, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie było prawidłowe. Wbrew przekonaniu skarżącego oraz organu pierwszej instancji nie było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji nakładającej obowiązek likwidacji osłony śmietnikowej, stanowiącej miejsce gromadzenia odpadów stałych.

W art. 51 ust. 7 u.p.b. ustawodawca przewidział uprawnienie do wydania decyzji nakazującej określone obowiązki wskazane w art. 51 ust. 1 u.p.b. w stosunku do już wykonanych obiektów budowlanych, jeśli roboty budowlane zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 u.p.b. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie miały zatem obowiązek sprawdzenia czy wykonana osłona śmietnikowa została wybudowana z naruszeniem jednej z przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 u.p.b., tj. czy została wykonana w wyniku robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany należy kwalifikować jako obiekt małej architektury, zgodnie z definicją z art. 3 pkt 4 u.p.b. Właściwie PWINB ustalił również, że teren działki nr [...], jako teren wygrodzony i zamknięty bramą, nie stanowi miejsca publicznego. Zasadnie uznał w związku z tym, że obiekt ten nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Słusznie zatem skonstatował, że budowa osłony śmietnikowej nie wymagała zgody organów architektoniczno-budowlanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 19 u.p.b. należy wskazać, że zarówno w stanie prawnym istniejącym w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2014 r. i [...] czerwca 2015 r., jak i w aktualnym stanie prawnym nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa obiektów małej architektury niesytuowanych w miejscach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów małej architektury, zaś w myśl art. 30 ust. 1 pkt 4 u.p.b. (oba przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymagała, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Zarzut skarżącego nie mógł odnieść oczekiwanego skutku tym bardziej, że mimo braku wymogu uzyskania pozwolenia czy też zgłoszenia, inwestor uzyskał pozwolenia na budowę obejmujące również miejsce do czasowego gromadzenia odpadów stałych.

W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Zatem pomimo stwierdzenia, że osłona śmietnikowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, organ odwoławczy miał obowiązek sprawdzenia wykonanego obiektu przez pryzmat art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b. W ramach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że nie zaistniała przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Zdaniem sądu, zagrożenia środowiska nie można w szczególności upatrywać w istnieniu miejsca do czasowego gromadzenia odpadów stałych, wymaganego przez prawodawcę i spełniającego wymogi określone w § 22 i 23 r.w.t.

Mimo, że sama osłona śmietnikowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to jako część większego zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie zespołu budynków w zabudowie szeregowej, została uwzględniona w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2014 r. oraz decyzją z [...] czerwca 2015 r. Fakt ten ma istotne znaczenie, gdyż organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do podważenia ustaleń z decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie podkreśla się, że pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że niezgodność projektu budowlanego z prawem może być rozważana jedynie w kategoriach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.). Przy czym właściwe rozumienie wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. wzajemnej relacji postępowania naprawczego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, determinuje uznanie, że nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym podważenie zgodności inwestycji z przepisami prawa w sytuacji, gdy inwestycja ta została zrealizowana bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jednocześnie nie doszło do uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3369/18). Zasadnie argumentuje się także, że w przypadku wykonywania robót budowlanych na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, ale niezgodnie z przepisami, nie można nałożyć obowiązku doprowadzenia tak wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie zważając na to, że są one wykonywane zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Takie działanie naruszałoby zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). W ocenie NSA, ustawodawca, formułując zakres postępowania naprawczego (art. 50-51 u.p.b.), dokonał świadomego wyboru, uznając, że w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane sprzecznie z przepisami, ale zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, doprowadzenie tak wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie po uprzednim zakwestionowaniu w przewidzianym przez prawo trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 443/18 i powołane tam orzecznictwo).

W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda do wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem końcowym etapem procesu inwestycyjnego, którego celem jest ustalenie, czy obiekt został zrealizowany zgodnie z udzielonym uprzednio pozwoleniem na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2748/19). O ile zatem istnienie decyzji o pozwoleniu na budowę istotnie ogranicza zakres koniecznych ustaleń organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, tak istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyklucza możliwość prowadzenia postępowania. Tożsamej konkluzji nie można jednak odnosić do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i brakiem sprzeciwu właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1061/18 i powołane tam orzecznictwo). W ramach niniejszej sprawy miało miejsce jedynie złożenie zawiadomienia przez inwestora (k. 81 akt administracyjnych).

W ocenie sądu, za nieuzasadniony należało uznać zarzut skarżącego naruszenia prawa w zakresie dotyczącym lokalizacji osłony śmietnikowej w pobliżu drogi publicznej, tj. ul. [...]. Fakt wykonania osłony śmietnikowej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ma tu znaczenie decydujące. Istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej również wykonaną osłonę śmietnikową wyklucza możliwość stwierdzenia niezgodności z przepisami przez organy nadzoru budowlanego, w tym z powołanym przez skarżącego art. 43 ust. 1 u.d.p. Nie ma też racji autor skargi, wskazując w jej uzasadnieniu, że "nie ma tu znaczenia, że coś zostało zrobione pierwsze". Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, osłona śmietnikowa została wykonana przed budową drogi gminnej. Jest to o tyle istotna okoliczność, że przy ocenie legalności robót budowlanych winno się brać pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie ich wykonania (podobnie NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2069/19). Wobec tego późniejsze zmiany stanu faktycznego, mogące powodować powstanie niezgodności z przepisami, nie powinny być uwzględniane. Warto również wskazać, że w art. 43 ust. 1 u.d.p. wprowadzony został wymóg sytuowania obiektów budowlanych w odpowiedniej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie jezdni od istniejących obiektów budowlanych. W orzecznictwie jednoznacznie przesądzono, że art. 43 u.d.p. odnosi się do sytuowania budynków przy istniejących drogach, a nie sytuacji przeciwnej – sytuowania drogi przy istniejących budynkach (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2090/19). Przyjąć zatem należało, że sporna osłona wiaty śmietnikowej nie narusza art. 43 ust. 1 u.d.p.

Należy także zaaprobować uznanie przez PWINB, że działka nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa osłona śmietnikowa, powinna być zaliczona do obszaru zabudowy jednorodzinnej, a w związku z tym nie było konieczne zachowanie odległości określonych w § 23 ust. 1 r.w.t. Wynika to z treści § 23 ust. 4 r.w.t., zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się.

W definicji zabudowy jednorodzinnej, określonej w § 3 pkt 2 r.w.t., jej desygnatami są określonego rodzaju budynki. Zauważyć jednak należy, że miejsca do gromadzenia odpadów stałych mogą być lokalizowane zarówno w samych budynkach (§ 22 ust. 2 pkt 2 r.w.t.), jak i poza nimi (§ 22 ust. 2 pkt 1, 3, 4 r.w.t.). W § 23 ust. 1 r.w.t. prawodawca odnosi się wyłącznie do miejsc gromadzenia odpadów stałych zlokalizowanych poza budynkami, określając wymagane odległości w zakresie ich posadawiania. Odwołując się zatem w § 23 ust. 4 r.w.t. do pojęcia zabudowy jednorodzinnej, prawodawca wskazuje nie tyle na same budynki, lecz na pewien obszar, w którym budynki te zostały zlokalizowane i na którym mogłyby być lokalizowane miejsca gromadzenia odpadów stałych. Prawodawca przesądza w ten sposób, że lokalizowanie miejsc do gromadzenia odpadów stałych poza budynkami jest możliwe bez zachowania odległości określonych w § 23 ust. 1 r.w.t. Wobec tego oparcie się wyłącznie na definicji zabudowy jednorodzinnej z r.w.t. jest niewystarczające, przy czym w wykładni § 23 ust. 4 r.w.t. definicja z § 3 pkt 2 r.w.t. winna być również uwzględniana. W ramach przepisów r.w.t. dotyczących lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów stałych pojęcie "zabudowy jednorodzinnej" winno być rozumiane szerzej niż tylko same budynki, tj. jako pewnego rodzaju przestrzeń o określonych charakterystycznych cechach, związana funkcjonalnie z budynkami, o których jest mowa w definicji zabudowy jednorodzinnej z § 3 pkt 2 r.w.t. Takie też rozumienie omawianego pojęcia zaprezentował organ odwoławczy. Zgodnie z art. 3 pkt 2a u.p.b. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest również budynek w zabudowie szeregowej, zatem bez wątpienia w realiach niniejszej sprawy można mówić o istnieniu zabudowy jednorodzinnej. O ile nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że istnienie wspólnej przestrzeni jest cechą immanentną każdej zabudowy szeregowej, gdyż w praktyce funkcjonują przykłady zabudowy szeregowej lokalizowanej bezpośrednio przy drodze publicznej, to rzeczywiście w przypadku wielu inwestycji budowlanych przewiduje się jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej z poszczególnych segmentów w ramach zespołu budynków mieszkalnych. Część wspólna jest wówczas bez wątpienia niezbędna, a zatem funkcjonalnie związana z budynkami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej, co prowadzi do wniosku, że zlokalizowana w tej części wspólnej osłona śmietnikowa znajduje się w zabudowie jednorodzinnej w rozumieniu § 23 ust. 4 r.w.t. Ustalenia z decyzji o warunkach zabudowy temu nie przeczą, skoro dostęp do drogi publicznej przewidziano właśnie przez obecną działkę nr [...].

Należy również podkreślić, że działka nr [...] nie powinna być utożsamiana z drogą jako liniowym obiektem budowlanym. Działka jest wydzieloną geodezyjnie nieruchomością gruntową, na której mogą być lokalizowane różnego rodzaju obiekty budowlane, w tym drogi. W ewidencji gruntów działka nr [...] jest sklasyfikowana jako – "B" czyli tereny mieszkaniowe, stanowi współwłasność wszystkich właścicieli budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Przyjąć zatem należy, że jeśli nawet na działce nr [...] znajduje się określony obiekt budowlany (utwardzenie terenu wykorzystywane jako droga wewnętrzna dojazdowa do poszczególnych segmentów mieszkalnych) to w żaden sposób nie wyklucza to uznania, że działka nr [...] stanowi część zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. przestrzeni funkcjonalnie związanej z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że położenie śmietnika nieznacznie odbiega od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2014 r. Sąd aprobuje takie stanowisko. Lokalizacja wykonanego miejsca gromadzenia odpadów stałych jest bowiem zbliżona do wskazanej w projektach zagospodarowania terenu, zatwierdzonych odpowiednio w decyzji z [...] września 2014 r. Podkreślić przy tym należy, że w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. wskazuje się na sposób "istotnie odbiegający od ustaleń i warunków" określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a skoro nie miało powyższe miejsca w niniejszej sprawie, organy nie miały przesłanek aby prowadzić postępowanie naprawcze.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, związane z naruszeniem tak przepisów u.p.b, u.d.p. jaki i r.w.t.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut skarżącego, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Choć umorzenie postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym to nie można zarzucić PWINB, że nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy czy nie poddał ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie. W związku z tym wynik sprawy stanowił konsekwencję konkretnych ustaleń organu odwoławczego i odmiennej oceny w stosunku do tej wyrażonej przez organ pierwszej instancji. Stwierdzając zgodność z prawem w ramach postępowania naprawczego, właściwym działaniem PWINB było umorzenie postępowania administracyjnego. Skoro organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązki, to poprawnie skonstatował, że w takim wypadku koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

W orzecznictwie zauważyć można rozbieżności w kwestii oceny czy postępowanie naprawcze w przypadku stwierdzenia zgodności z prawem winno zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego czy też decyzją odmawiającą bądź odstępującą od nałożenia obowiązków. Należy opowiedzieć się za poglądem, że umorzenie postępowania administracyjnego jest w takiej sytuacji działaniem odpowiednim i zgodnym z prawem. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do zgodności z prawem, zatem w braku takiej konieczności, nie można mówić o istnieniu przedmiotu postępowania. W obecnym stanie prawnym nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie naprawcze wszczyna się jedynie z urzędu (art. 53a ust. 1 u.p.b.). Choćby jedna ze stron była zainteresowana określonym rozstrzygnięciem sprawy, to istnienie przedmiotu sprawy nie jest zależne od tego faktu (złożenia wniosku o wydanie decyzji nakładającej obowiązki), lecz od tego czy istnieją podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. O ile w niniejszej sprawie istnieje strona (skarżący), w której interesie – jak wynika również ze skargi – jest nałożenie obowiązku w postaci likwidacji osłony śmietnikowej, to jednak tego rodzaju sytuacja nie musi występować w każdej sprawie. Doprowadzenie do zgodności z prawem w wyniku postępowania naprawczego nie musi być zbieżne z faktycznym interesem którejkolwiek ze stron, a decyzja organu nadzoru budowlanego nie jest wydawana celem realizacji żądania strony. Przedmiot postępowania istnieje wówczas, gdy istnieje stan niezgodności z prawem, wymagający stosownych działań organu nadzoru budowlanego.

Sąd podziela przy tym stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, w którym uznano, że trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzją umorzeniową ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. Pogląd ten jest aprobowany również w nowszym orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2695/18). Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, prezentowanym chociażby w wyroku NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2861/19, że postępowania naprawczego nie można zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym sąd opowiada się za poglądem, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. jest działaniem właściwym, podobnie w przypadku wydania decyzji o odmowie czy odstąpieniu od nałożenia obowiązków również nie byłoby mowy o uchybieniu, które winno skłaniać do uchylenia takiej decyzji.

Konsekwencją uznania przez PWINB, że wykonane miejsce gromadzenia odpadów stałych nie narusza prawa, było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Godzi się zauważyć, że jednym z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest właśnie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

Wynik postępowania wyrażony w zaskarżonej decyzji stanowił zatem logiczną konsekwencję ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że PWINB nie naruszył przepisów prawa materialnego w zaskarżonej decyzji. Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena materiału dowodowego w sprawie nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych w skardze zasad wynikających z art. 8, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne, w zakresie pozwalającym na odczytanie przesłanek jakimi kierował się PWINB uchylając decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie w sprawie. Co prawda, w uzasadnieniu organu odwoławczego brakowało szerszego omówienia pojęcia bezprzedmiotowości postępowania naprawczego, jednakże uchybienie PWINB w tym zakresie nie skutkowało nieczytelnością decyzji, szczególnie że w podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 105 § 1 k.p.a., zaś skarżący na etapie postępowania administracyjnego był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wskazać przy tym należy, że z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jest możliwe jedynie wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie organu odwoławczego nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, dlatego też nie mogło stanowić przesłanki do konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niewątpliwie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób wynika, jakie względy zadecydowały o takim a nie innym kierunku działań organu.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.