Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1790/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 60  ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Państwowego Gospodarstwa Leśnego -Lasy Państwowe - [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister lub organ), po rozpoznaniu odwołania PGL Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez Powiat [...] z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności nieruchomości.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] stwierdził, że Powiat [...] nabył z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, własność nieruchomości zajętej pod drogę powiatową nr [...]- dr. woj. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...] jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło PGL Lasów Państwowych [...].

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 z poźń. zm.), zgodnie z którym mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co stwierdza wojewoda w drodze decyzji.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją stanowi działki nr [...],[...] i nr [...] i wchodzą one w skład drogi, która z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 103 ust. 3 wymienionej ustawy z 13 października 1998 r., stała się drogą powiatową nr [...], natomiast w latach 1991-1998 była drogą o kategorii wojewódzkiej. Powyższe działki pokryte są asfaltem i poboczami ww. drogi powiatowej, a jej utrzymaniem zajmował się Zarząd Dróg w [...], a od [...] stycznia 1999 r. Powiatowy Zarząd Dróg w [...].

Minister podkreślił, że władanie mieniem o jakim mowa w art. 60 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Niemniej jednak, stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Regulacja z art. 2a ustawy o drogach publicznych ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zatem gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Sporne nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. były własnością Skarbu Państwa w formalnym zarządzie Lasów Państwowych – Nadleśnictwa [...], jednak faktycznie były zajęte pod drogę publiczna , co ma istotne znaczenie przy zastosowaniu art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające ( ...).

Organ wyjaśnił jednocześnie, że działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów jako grunt leśny, jednak w karcie inwentaryzacyjnej nr 1, stanowiącej integralną część decyzji wskazano faktyczny jej sposób użytkowania jako droga – jezdnia asfaltowa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się we władaniu Powiatu [...], mimo że powiat nie posiadał i nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości oraz poprzez uznanie, że wystarczającym do uznania, że doszło do władania przedmiotowymi nieruchomościami przez powiat jest fakt, że organy instytucjonalne Powiatu [...] rzekomo zajmowały się ich utrzymaniem,

b) § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazania (Dz. U. Nr 13, poz. 114) poprzez jego niezastosowanie,

c) art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U z 2020 r. poz. 6) w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2020 r. poz. 276 dalej P.g.k. ) poprzez ich niezastosowanie w stosunku do nieruchomości o nr [...], mimo że nie jest ona drogą publiczną, lecz stanowi grunt leśny oraz uznanie, że ewidencja gruntów stanowi tylko zbiór informacji wynikających z odpowiednich dokumentów, mimo że ewidencyjnie ww. nieruchomość stanowi grunt leśny.

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny sposobu władania przedmiotową nieruchomością,

b) art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i ograniczenie się jedynie do twierdzeń Powiatu [...] oraz dołączonej karty inwentaryzacyjnej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej p.p.s.a. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości. - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA/Wa 1244/00 wszystkie przywołane orzeczenia publik. CBOSA).

Stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest jednak brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej "u.d.p.". Stanowi on, że: Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a został dodany do u.d.p. na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Przepis art. 2a u.d.p. stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.). Regulacja ta jest przy tym samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 u.d.p., a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 u.d.p. (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117).

Zatem gdy w danym stanie faktycznym występuje droga publiczna (pas drogowy), formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu u.d.p., stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa) i stanowiło przesłankę do zastosowania art. 60 ustawy.

Zgodnie z § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazania (Dz. U. Nr 13, poz. 114) przekazywaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega m.in. mienie Skarbu Państwa będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe,

W ocenie Sądu brzmienie tego przepisu także należy oceniać w odniesieniu do treści rozumianego jako lex specialis art. 2a u.d.p. Zasadniczo bowiem mienie będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe nie podlega przekazaniu powiatom i miastom na prawach powiatu, to jednak zasada ta nie dotyczy mienia w postaci dróg publicznych, do których zastosowanie ma regulacja szczególna.

Zarząd regulowany przepisami ustawy o lasach jest formą gospodarowania lasami pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które - jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. W ramach tego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 ww. ustawy). W przypadku tego zarządu chodzi zatem o formę administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa. Powierzenie Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe zarządu lasami państwowymi nastąpiło z mocy prawa na podstawie ustawy o lasach. Podkreślić jednak należy, iż wskazany zarząd dotyczy jedynie gruntów leśnych, które zostały zdefiniowane w art. 3 powołanej ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1016/10). Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość, zajęta pod drogę powiatową nr [...]- dr. woj. [...], stanowi działki oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], w której jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa – Lasy Państwowe. Z akt sprawy wynika również, że na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła drogę powiatową, a przedmiotowe działki pokryte są asfaltem i poboczem drogi powiatowej w zarządzie, jej utrzymaniem zajmował się do 31 grudnia 1998 r. Zarząd Dróg w [...], a od 1 stycznia 1999 r. Powiatowy Zarząd Dróg w [...] (vide: pisma Starosty Powiatowego z [...] lutego 2020 r. karta inwentaryzacyjna). Natomiast jak wyżej wskazano, przepis § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia (...) nie ma zastosowania w przypadku gdy zostanie wykazane, iż dana nieruchomość z uwagi na jej przeznaczenie czy wykorzystywanie, nie stanowi gruntu leśnego, co implikuje też tezę, iż w stosunku do niej Nadleśnictwo w rzeczywistości nie sprawuje nad nią zarządu. (por. wyrok SO w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...]).

Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje również podniesiony przez skarżąca stronę zarzut naruszenia art. art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd miał na uwadze to, że sprawy mienia będącego we władaniu administracji Lasów Państwowych regulowała 1 stycznia 1999 r. ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, określająca m. in. zasady zachowywania, ochrony i powiększania zasobów leśnych, a także zasady gospodarki leśnej. Jednakże działki znajdujące się w liniach rozgraniczających drogi publicznej o statusie drogi powiatowej nie mogą stanowić mienia przeznaczonego do prowadzenia gospodarki leśnej. Droga powiatowa nie może mieć w szczególności statusu drogi leśnej, o której mowa w art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach. Wskazać także trzeba, że podstawę ustalenia, czy dany grunt jest lasem może, ale nie musi stanowić ewidencja gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Nie oznacza to jednak, że o tym, czy dany grunt jest lasem czy też nie decyduje organ prowadzący ewidencję. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji (o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami). Z definicji tej wynika, że zapisy ewidencji mają charakter deklaratoryjny (potwierdzający istniejący stan), a nie konstytutywny (tworzący, kształtujący). W niniejszej sprawie nie są więc istotne zapisy ewidencji gruntów, według której działka o nr [...] jest lasem, ale istniejący na niej stan faktyczny. A w dacie 1 stycznia 1999 r. i obecnie działka nr [...] zajęta jest pod drogę powiatową, co ma decydujące znaczenie dla komunalizacji spornej nieruchomości.

Reasumując, skoro zatem przedmiotowa nieruchomość, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa i zajęta była drogą publiczną – powiatową (co jest okolicznością niesporną), i pozostawała wówczas w faktycznym zarządzie jednostek drogowych (w tym wypadku Powiatowego Zarządu Dróg w [...]), to zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że określone w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanki warunkujące przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności tej nieruchomości przez Powiat [...], zostały spełnione

Wyżej przedstawione stanowisko sadu jest akceptowane w orzecznictwie ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2565/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1432/18).

W tej sytuacji zarzuty skargi okazały się chybione, nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, okoliczność spełnienia przesłanek do komunalizacji spornej nieruchomości została ustalona przez organy w oparciu o dowody z dokumentów, szczegółowo wymienione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Ponadto, w procesie ustalania stanu faktycznego organy wzięły pod uwagę wszystkie zebrane w sprawie dowody, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadniły stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, czynienie organom zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej uzasadnienia decyzji nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.