Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 752/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r. Nr LXXI/1118/VI/2014 w sprawie określenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w Poznaniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2014 r. nr LXXI/1118/VI/2014 w sprawie określenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w Poznaniu, zwaną dalej "uchwałą". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 oraz z 2014 r. poz. 379) oraz art. 42˛ ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 i 405, z 2013 r. poz. 1536). Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 15 lipca 2014 r.

Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 42˛ ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji od osoby przyjętej pobierana jest opłata. Jak wynika z art. 42˛ ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, wysokość opłaty jest określana przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały - w odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Poznania określiła wysokość opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w Poznaniu. W ocenie organu nadzoru przepis § 3 niniejszej uchwały, zgodnie z którym: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2014 roku" w sposób istotny narusza prawo.

Określenie takiego terminu wejścia w życie przedmiotowego aktu oznacza, że rada nie zakwalifikowała tej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w Poznaniu stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r. I OSK 85/14, CBOSA).

Wojewoda wskazał, że choć brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że "że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji" - wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., III OSK 728/21, CBOSA.

Zdaniem Wojewody uchwała ustalająca opłatę za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w Poznaniu nakłada w istocie na każdą osobę fizyczną (co do zasady), znajdującą się w prawem przewidzianej sytuacji, obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała nakłada na nich obowiązek oznaczonego zachowania się i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to omawianej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zatem warunkiem koniecznym wejścia jej w życie jest konieczność jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Z kolei brak postanowienia o ogłoszeniu uchwały w tym dzienniku stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zwanej dalej: "u.ogł.pr.".

W konsekwencji wadliwy zapis § 3 uchwały ma wpływ na ważność całej uchwały, gdyż nie może ona wejść do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 228/18, CBOSA).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 42˛ ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym, wysokość opłaty jest określana przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały - w odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce.

Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, natomiast w jednostce policji – stanowi dochód budżetu państwa. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce obejmuje także udzielone świadczenia zdrowotne, podane produkty lecznicze oraz detoksykację. Wysokość powyższej opłaty jest określana przez odpowiednio: organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały – w odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce, a przez wojewodę w drodze zarządzenia – w odniesieniu do opłaty za pobyt w jednostce Policji.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyroki NSA: z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14; z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała ustalająca opłatę za pobyt w izbie wytrzeźwień nakłada w istocie na każdą osobę fizyczną (co do zasady), znajdującą się w prawem przewidzianej sytuacji, obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są bowiem wszystkie osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających jej życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób (art. 40 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) i których zachowanie stanowi przyczynę umieszczenia w izbie wytrzeźwień, a uchwała ta za umieszczenie osoby w izbie wytrzeźwień nakazuje uiścić wskazaną w akcie kwotę. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała nakłada na nich obowiązek oznaczonego zachowania się i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to omawianej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę wskazująca na rzekomy brak charakteru generalnego (bo norma generalna statuująca odpłatność zawarta jest w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz abstrakcyjnego (bo adresatem jest Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Poznaniu) jest zatem chybiona. Konkretny zakres obowiązku (kwota opłaty) wynika bowiem nie z ustawy, a z uchwały, a obowiązek ten ciąży nie na Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych, lecz na osobach w nim przebywających.

Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ogłoszenie aktu normatywnego - stosownie do regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - jest obowiązkowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei w myśl art. 13 pkt 2 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W związku z powyższym przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna wejść w życie po upływie co najmniej 14 dni od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. Przedmiotowa uchwała, nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Niewykonanie obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące w dzienniku urzędowym jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., bowiem skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (wyrok WSA w Olsztynie z 8.10.2019 r., II SA/Ol 499/19, LEX nr 2736149).

W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).