Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1006/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 15,136 i 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 28 czerwca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1006/16

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 28.06.2016r. nr 274/2016 wydaną na podstawie art. 30 ust. 5 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 23, dalej k.p.a., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu zgłoszenia zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na budynku przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...] ark. [...] obręb Łazarz) złożonego przez: [...] S.A. (dalej skarżąca) wniósł sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania wyżej opisanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 25.05.2016 r., inwestor [...] S.A. zgłosił zamiar budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na budynku przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...] ark. [...] obręb Łazarz). Wobec braków w zgłoszeniu postanowieniem z dnia 16.06.2016 r. zgłaszający został zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia o:

1. prawidłowe i jednolite wskazanie adresu inwestycji (ulica [...], ulica [...]),

1. prawidłowo wypisane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - dotyczy powołania się w tytule (pole 28) na podjętą uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej, z której wynika zgoda na wykonanie niniejszej inwestycji,

2. skorygowanie w opracowanej kwalifikacji przedsięwzięcia błędnego oznaczenia odległości i wysokości na rysunkach i mapie - zgodnie z wskazaną skalą,

3. uzupełnienie kwalifikacji przedsięwzięcia o rysunek (mapę) z zaznaczonymi osiami głównych wiązek promieniowania anten opracowany w czytelnej grafice z prawidłowym oznaczeniem odległości i skali rysunku,

4. w nawiązaniu do powyższych pkt 3 i 4 przedstawienie jednoznacznych dowodów potwierdzających, że miejsca gdzie przebiegają osie głównych wiązek promieniowania są miejscami do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ";

5. opis sposobu i zakresu wykonania robót budowlanych związanych z montażem konstrukcji wsporczej na dachu budynku i ingerencją w konstrukcję budynku,

w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia.

Inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. Zatem zgodnie z art. 30 ust. 5 c p.b. zgłoszenie sprzeciwu było konieczne.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...] SA wskazując, że w dniu 25.05.2016r. zgłosiła zamiar budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na budynku przy ul. [...] Poznaniu (działka nr [...], ark. [...] obręb Łazarz). Pismem z dn. 16.06.2016r. (doręczonym 20.06.2016r) została zobowiązana do uzupełnienia zgłoszenia. Uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło dnia 27.06.2016r., czyli w terminie siedmiu dni od otrzymania pisma zobowiązującego do uzupełnienia wniosku.

Zaskarżona decyzja z dnia 28.06.2018r. stwierdza, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. Została więc wydana przedwcześnie, nie uwzględniając terminowego uzupełnienia braków we wniosku 27.06.2016 r., tj. siódmego dnia od otrzymania pisma zobowiązującego do uzupełnienia).

W piśmie z dnia 05.08.2016r. uzupełniającym odwołanie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucono ponadto, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 20.09.2016r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej tj. "art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t.)" przywołując "art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t.)", nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych i utrzymał w pozostałej części w zakresie zgłoszenia sprzeciwu decyzję w mocy.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśniono, że pismem przewodnim z dnia 13 lipca 2016 r. organ I instancji przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu ww. odwołanie wskazując, iż inwestor w uzupełnieniu z dnia 27 czerwca 2016 r. nie przedłożył jedynie wymaganych dokumentów określonych w pkt 2 postanowienia z dnia 16 czerwca 2016 r.

W celu dokładnego zbadania sprawy w dniu 19 sierpnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił Prezydentowi Miasta Poznania z urzędu (w terminie 3 dni od daty otrzymania niniejszego pisma) przedłożenie zestawienia wszystkich nieruchomości znajdujących się: wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten AS1 i AS2 w odległości do 150 m w azymucie 30 stopni, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten AS1 i AS2 w odległości do 70 m w azymucie 120 stopni oraz wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten AS1 i AS2 w odległości do 200 m w azymucie 276 stopni, od miejsca planowanego usytuowania inwestycji na działce nr [...], nad którymi zlokalizowane są osie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych przedstawionych przez inwestora w "kwalifikacji przedsięwzięcia" sporządzonej przez M. M. w dniu 13 kwietnia 2016 r., ze wskazaniem na tych terenach obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. organ I instancji przekazał dane, z których wynika, iż na wskazanych w zestawieniu nieruchomościach nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 29 sierpnia 2016 r. inwestor przekazał dodatkowo kopię protokołu z głosowania nad uchwałą nr [...]z dnia 6 października 2015 r. Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w Poznaniu w sprawie wyrażenia zgody na montaż stacji bazowej telefonii komórkowej oraz kopię umowy najmu powierzchni przeznaczonej pod stację bazową telefonii komórkowej [...] SA.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 5 p.b. organ I instancji skutecznie, w drodze decyzji, wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia i nałożył na zgłaszającego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Wyjaśniono, że na podstawie art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5c p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę tylko zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 p.b. roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2 p.b., wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b. Przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przedmiotową instalację stanowi planowana stacja bazowa telefonii komórkowej "[...]" zlokalizowana na istniejącym budynku o wysokości ok. 19 m na działce nr [...] przy ul. [...], znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Organ II instancji przyjął, że organ I instancji błędnie uznał, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty, ponieważ postanowienie organu I instancji z dnia 16 czerwca 2016 r. doręczone zostało skarżącej w dniu 20 czerwca 2016 r., a odpowiedź na powyższe wpłynęła bezpośrednio do Prezydenta Miasta Poznania w dniu w dniu 27 czerwca 2016 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w ww. postanowieniu. Ponadto zdaniem Wojewody Wielkopolskiego przedłożone uzupełnienia w dniu 27 czerwca 2016 r., jak i na etapie odwoławczym skutkują uznaniem, iż inwestor spełnił obowiązek określony w pkt od 1 do 6 ww. postanowienia Prezydenta Miasta Poznania z dnia 16 czerwca 2016 r., jak również udowodnił, że przedłożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane sporządzone zostało prawidłowo.

Organ odwoławczy wskazał natomiast, że analiza zgromadzonych dokumentów wykazała, iż wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten AS1 i AS2 w odległości do 150 m w azymucie 30 stopni, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten AS1 i AS2 w odległości do 70 m w azymucie 120 stopni oraz wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten AS1 i AS2 w odległości do 200 m w azymucie 276 stopni, od miejsca planowanego usytuowania inwestycji na działce nr [...] (przedstawionych przez inwestora w "kwalifikacji przedsięwzięcia" sporządzonej przez M. M. w dniu 13 kwietnia 2016 r.), znajdują się zabudowane oraz niezabudowane działki budowlane. Ponadto na terenach nad którymi zlokalizowane są osie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu odwoławczego, kluczowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest kwestia tzw. "miejsc dostępnych dla ludności". Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, LEX nr 597806 wskazano, że "Przez miejsca dostępne dla ludności należy zatem rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. (...)Ustalenia miejsc dostępnych dla ludności nie można zatem, jak błędnie przyjął organ II instancji, dokonać jedynie na podstawie mapy ewidencyjnej sporządzonej dla terenu, na którym zlokalizowano przedmiotową inwestycję". (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08 publ. CBOSA)". W ocenie Wojewody należy zatem uwzględnić nie tylko aktualny sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, nad którymi przechodzą osie główne wiązek promieniowania anten, ale także przewidywany sposób ich zabudowy w świetle obowiązujących przepisów. W przedłożonej przez inwestora "analizie" uwzględnione zostały tylko warunki zabudowy na działce o nr [...]. Istotne jest jednak, że osie głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych przedstawione są również nad innymi nieruchomościami, co do możliwości sposobu ich zagospodarowania w przyszłości nie odniesiono się w przedłożonej analizie.

W ocenie organu odwoławczego zasadne jest wzięcie pod uwagę warunków zabudowy terenów sąsiednich. Zauważono, iż obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza teren działki, do której zgłaszający posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściciele sąsiednich nieruchomości, nad którymi zostały przedstawione osie głównych wiązek promieniowania anten, nie uczestniczą jako strony w tym postępowaniu, co wynika ze specyfiki zgłoszenia. Natomiast realizacja planowanej inwestycji ograniczy ich prawo własności, tj. prawo zabudowy (rozbudowy) nieruchomości w zakresie wysokości budynku. Stąd ich interes prawny nie jest zabezpieczony. Zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 j.t), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

W ocenie organu odwoławczego, zamierzone przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia, bądź spowodować zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zasadne jest więc wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b.

Z uwagi na powyższe realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga zatwierdzenia projektu budowlanego i właściwego nadzoru nad jego montażem z zachowaniem podstawowych przepisów bhp.

Reasumując, kwestia oddziaływania inwestycji zostałaby szczegółowo zbadana w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z udziałem zainteresowanych stron (art. 28 ust. 2 p.b.), co pozwoli na definitywne rozstrzygnięcie kwestii wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 p.b. W ten sposób zostaną zabezpieczone interesy osób trzecich i zapewniona ochrona prawa do zabudowy nieruchomości, do której posiada się tytuł prawny (art. 4 p.b.).

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] SA wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 28 czerwca 2016r., obu w całości,

1. umorzenie postępowania,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 139 k.p.a. (zasada reformationis in peius), polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść odwołującego;

2.naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 15 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji po dokonaniu własnych ustaleń opartych na zebraniu materiału dowodowego, opartej na odmiennej podstawie prawnej, czym pozbawiono skarżącą możliwości poddania tej decyzji kontroli instancyjnej;

3.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 7 pkt 1 i 4 p.b., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mieniu, jak również nie wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;

4.błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i przyjęcie jakoby planowana inwestycja mogła potencjalnie wprowadzić ograniczenia bądź spowodować zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich podczas, gdy z niekwestionowanej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, iż ze względu na moce anten inwestycja nie będzie takich ograniczeń i uciążliwości powodować;

5.art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. co do wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie analizy dokonanego zgłoszenia.

W uzasadnieniu zarzucono, że zaskarżoną decyzją organ II instancji naruszył zasadę sformułowana w przepisie art. 139 k.p.a. W myśl wskazanego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przypomniano, że Prezydent Miasta Poznania swój sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia oparł wyłącznie na rzekomym nieuzupełnieniu dokumentów wskazanych w postanowieniu z 16 czerwca 2016r. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego została oparta na ustaleniach dokonanych przez organ II instancji, i to ustaleniach poprzedzonych zebraniem materiału dowodowego.

Organ II instancji orzekł na niekorzyść skarżącej spółki, bowiem na skutek złożonego przez nią odwołania wydał decyzję w rzeczywistości pogarszającą jej sytuację w postępowaniu.

W konsekwencji swym działaniem Wojewoda Wielkopolski naruszył również zasadę sformułowaną w przepisie art. 15 k.p.a., tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ustalenia dokonane przez Wojewodę Wielkopolskiego, a przede wszystkim zgromadzony przez niego dodatkowy materiał dowodowy są domeną organu I instancji i winny być dokonane przez ten właśnie organ. To z kolei winno zostać poddane ocenie organu II instancji. Sposób przeprowadzenia postępowania, a w szczególności zlecenie dokonania określonych czynności dowodowych, a następnie wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału w istocie pozbawiło skarżącą prawa żądania kontroli instancyjnej. Zdaniem skarżącej spółki Wojewoda Wielkopolski w sposób niedopuszczalny i zbyt daleko idący ingerował w postępowanie dowodowe, czym w sposób nieuzasadniony przejął dużą część uprawnień i obowiązków przynależnych organowi I instancji.

Reasumując powyższe, naruszenie fundamentalnych zasad wynikających z przepisów art. 15 oraz 139 k.p.a. pozbawiło skarżącą spółkę możliwości poddania decyzji ingerującej dalece w postępowanie dowodowe i orzekającej na jej niekorzyść, kontroli instancyjnej.

Argumentując zarzuty wskazane w punktach 3, 4 i 5 petitum skargi wskazano, iż planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia a nie istnieje obawa wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich w rozumieniu art. 30 ust. 7 p.b., zatem organ II instancji nie był uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewoda Wielkopolskiego z dnia 20.09.2016r. nr [...] uchylająca zaskarżoną decyzję - Prezydenta Miasta Poznania z dnia 28.06.2016r. nr 274/2016 wydaną na podstawie art. 30 ust. 5 c p.b.) po rozpatrzeniu zgłoszenia zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na budynku przy ul. [...]w Poznaniu (działka nr [...] ark. [...] obręb Łazarz) złożonego przez skarżącą spółkę, którą Prezydent wniósł sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania wyżej opisanych robót budowlanych - w części podstawy prawnej tj. "art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t.)" i przywołująca w to miejsce "art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t.)" oraz nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych i utrzymująca w pozostałej części, tj. w zakresie zgłoszenia sprzeciwu, decyzję w mocy.

Niespornym jest, że w kontrolowanej sprawie inwestor zgłosił zamiar budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru wykonania wyżej opisanych robót budowlanych wniósł organ I instancji motywując to nieuzupełnieniem, pomimo wezwania, braków wniosku. Organ odwoławczy trafnie przyjął, że skarżąca w ustawowym terminie uzupełniła braki wniosku. Jednakże po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego organ II instancji stanął na stanowisku, że zamierzone przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia, bądź spowodować zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zasadne jest więc wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., gdyż kwestia oddziaływania inwestycji zostanie szczegółowo zbadana w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z udziałem zainteresowanych stron (art. 28 ust. 2 p.b.), co pozwoli na definitywne rozstrzygnięcie kwestii wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 p.b. W ten sposób zostaną zabezpieczone interesy osób trzecich i zapewniona ochrona prawa do zabudowy nieruchomości, do której posiada się tytuł prawny (art. 4 p.b.).

W takim stanie faktycznym pierwszoplanową kwestią – zgodnie zresztą z zarzutami skargi - którą zmuszony był rozstrzygnąć Sąd orzekający była ocena, czy decyzja organu odwoławczego w kontrolowanej sprawie nie prowadziła do naruszenia zasady reformationis in peius. Zasada ta sformułowana jest w art.139 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Oznacza on, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu I instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. (vide komentarz do k.p.a. pod. red. Andrzeja Wróbla, Lex 2015, wyrok NSA z 19.05.2016r. o sygn. II OSK 2169/14, publ. LEX nr 2141134)

Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się zatem przede wszystkim do wykładni art. 139 k.p.a. i jego prawidłowego zastosowania w niniejszym stanie faktycznym.

Zakaz z art. 139 k.p.a. może być naruszony przez organ odwoławczy tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja taka nie zamyka bowiem stronie drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Ponadto zakaz reformationis in peius nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, ONSA Nr 3/98, poz. 79 oraz B. Adamiak (w:) KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, str. 500 oraz wyrok NSA z dnia 09.10.2015r. o sygn. I OSK 392/14, publ. CBOSA)

Wyjaśnić należy, iż instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony w zakresie prawa do obrony. Tworzy swobodę realizowania przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji. Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa.

Powyższy przepis ustanawia niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, która zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie można pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji. W konkluzji zatem uznać należy, że "pogorszenie sytuacji strony odwołującej się" (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego z art. 139 k.p.a.) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji. (patrz wyrok NSA z dnia 07.10.2015r. o sygn. I OSK 1223/15, publ. CBOSA)

Chodzi o to, by strony postępowania administracyjnego mogły wykorzystywać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić odwołujący się podmiot na "swoistą karę" w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Organ odwoławczy uznając, że zachodzi wyjątek uzasadniający odstępstwo od zakazu reformationis in peius, winien przy tym szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji I instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego ( zob. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., V SA 55/96, LEX nr 57554 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.06.2015r. o sygn. III SA/Gd 683/14, publ. CBOSA)

Istota decyzji kasacyjnej sprawia, że zasadniczo nie ma do niej zastosowania zakaz orzekania na niekorzyść z art. 139 k.p.a. Ugruntowany jest pogląd, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., II GSK 899/11, LEX nr 1244862). Przepis art. 139 k.p.a. nie ma też zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II GSK 510/11, LEX nr 1216680, a także NSA w wyroku z dnia 07.02.2014r. o sygn. I OSK 2297/12, publ. CBOSA)

Zakaz reformationis in peius zawsze wiąże organ odwoławczy przy merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Niekiedy jednak także przy rozstrzygnięciu kasacyjnym zapadłym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającej stronie uprawnienie w sprawie - status strony – i umarza postępowanie przed organem I instancji, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci ona uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji organu odwoławczego. (tak NSA w wyroku z dnia 23.04.2014r. o sygn. II OSK 1385/13, publ. CBOSA)

Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Można w związku z tym stwierdzić, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art.139 k.p.a.- będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Jedynie w dwóch przypadkach organ odwoławczy może odstąpić od tej zasady: po pierwsze, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo; po drugie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. (tak w wyroku NSA z dnia 07.02.2014r. o sygn. I OSK 1851/12, publ. CBOSA)

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd, że z art.139 k.p.a nie wynika, iż organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania merytorycznych wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji. (vide komentarz A.Wróbla z 2016r. do art.139 k.p.a., teza 4, program LEX) Nie negując istoty tego poglądu wskazać należy, że także uzasadnienie decyzji organu odwoławczego może mieć jednak negatywny wpływ na sytuację prawną strony odwołującej się.

Sąd orzekający podziela pogląd, że skutki naruszenia zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 139 k.p.a. należy ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji, niezależnie od tego w jakiej formalnej części decyzji organu odwoławczego znalazło się niedopuszczalne w myśl art. 139 k.p.a. rozstrzygnięcie. (tak w wyroku NSA z dnia 20.11.2008r. o sygn. II GSK 511/08, publ. CBOSA)

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie inwestorów niewątpliwie pogarsza ich sytuację prawną, gdy wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia, która jest ewidentnie mniej korzystna dla inwestorów, a przede wszystkim jeżeli nie odnosi się w uzasadnieniu swej decyzji do przesłanek zawartych w art. 139 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. (tak w wyroku NSA z dnia 09.01.2014r. o sygn. II OSK 1878/12, publ.CBOSA, a także L.Żukowski, R.Sawuła w: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, W-wa 2002,s.132)

Obejściem zakazu reformationis in peius jest uchylenie decyzji organu I instancji i wyrażenie poglądu prawnego ewidentnie pogarszającego sytuację strony odwołującej się przy jednoczesnym braku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji dotknięta była rażącym naruszeniem prawa. (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 05.07.2006r., sygn. II SA/Sz 50/06, Lex nr 296019)

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu orzekającego w kontrolowanej sprawie doszło do ewidentnego naruszenia normy zawartej w art.139 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że w myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jak już wspomniano w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie można pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji.

Tymczasem kontrolowana decyzja Wojewody słusznie uznaje za zasadne zarzuty odwołania i przyjmuje za wadliwe zgłoszenie sprzeciwu przez organ I instancji z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku przez skarżącą. Z tego względu Wojewoda uchyla zaskarżoną decyzję Prezydenta, lecz jedynie w zakresie wadliwej podstawy prawnej. Jednocześnie jednak organ odwoławczy nie uchyla zaskarżonej w odwołaniu decyzji organu I instancji, lecz po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego przyjmuje, że zamierzone przedsięwzięcie może wprowadzać ograniczenia, bądź spowodować zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich i w zaskarżonej decyzji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w zakresie zgłoszenia sprzeciwu, wskazując w tym zakresie nową podstawę prawną i nakładając przy tym obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych.

Tym samym zaskarżona decyzja pogarsza sytuację skarżącej (odwołującej) spółki, gdyż organ I instancji zgłosił sprzeciw jedynie z przyczyn formalnych. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że zgłoszenie sprzeciwu jest wprawdzie wadliwe z przyczyn formalnych, lecz zasadne z przyczyn merytorycznych. Przy czym organ I instancji w ogóle nie oceniał zasadności zgłoszenia sprzeciwu z przyczyn merytorycznych. Ponadto organ odwoławczy nałożył na inwestora dodatkowy obowiązek – w ogóle nie rozpatrywany przez organ I instancji - uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wskazując, że zasadne jest wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b., gdyż kwestia oddziaływania inwestycji zostanie szczegółowo zbadana w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z udziałem zainteresowanych stron (art. 28 ust. 2 p.b.), co pozwoli na definitywne rozstrzygnięcie kwestii wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 p.b. W ten sposób zostaną zabezpieczone interesy osób trzecich i zapewniona ochrona prawa do zabudowy nieruchomości, do której posiada się tytuł prawny (art. 4 p.b.).

Tym samym organ odwoławczy rozstrzygnął merytorycznie zgłoszenie skarżącej zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej i to jedynie na podstawie ustaleń i przesłanek dokonanych w postępowaniu odwoławczym, które w ogóle nie były przedmiotem ustaleń i rozważań organu I instancji. Tak więc doszło do naruszenia zasady reformationis in peius sformułowanej w art.139 k.p.a., gdyż swym rozstrzygnięciem organ II instancji pogorszył sytuację prawną skarżącej. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrywał tego, czy zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny w rozumieniu art.139 k.p.a. Skarżąca spółka została w takiej sytuacji pozbawiona możliwości złożenia odwołania w tym zakresie i rozstrzygnięcia tej spornej kwestii w odwoławczym postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji pozostała jej wyłącznie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym naruszona została zasada dwuinstancyjności sformułowana w art.15 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył także normę zawartą w art.136 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Artykuł 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 k.p.a."(tak A.Wróbel i M. Jaśkowska w komentarzu do art.136 k.p.a., teza 6, LEX/El).

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że istota dodatkowego postępowania wyjaśniającego sprowadza się do możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830). Jak zauważa B. Adamiak, organ odwoławczy nie będzie mógł konwalidować wadliwości postępowania dowodowego – przeprowadzając postępowanie dowodowe we własnym zakresie – jeżeli ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania niezbędnych dowodów (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 540). Podobnie wskazuje J.P. Tarno, podkreślając, że organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w zastępstwie organu pierwszej instancji, gdyż "pozbawiłby bowiem w ten sposób stronę prawa kwestionowania podstawowych ustaleń tego postępowania w odwołaniu od decyzji, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania" (J.P. Tarno, Uprawnienia..., s. 226). Z. Kmieciak wskazuje natomiast, że użyte w tym przepisie słowo "dodatkowe" należy ustalać, mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających, trafnie dopuszczając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nawet w sytuacjach ewidentnych zaniedbań organu pierwszej instancji, "jeśli uzupełnienie materiału dowodowego sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organów odwoławczych, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania" (Z. Kmieciak, Odwołania..., s. 88; por. komentarz do art. 138 § 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. II OSK 1624/14 (publ. CBOSA) wyjaśnił, że przepis art. 136 k.p.a. dopuszcza przeprowadzenie przez organ II instancji wyłącznie "dodatkowego" postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednocześnie organ ten musi mieć na względzie zarówno określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której nie może naruszyć, jak również ograniczenia wynikające z art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle przepisu art. 136 k.p.a. "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Gl 895/15, CBOSA)

Dokonanie poprawnych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, dopiero przez organ odwoławczy, stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 października 2015 r., sygn. I OSK 2812/14, publ. CBOSA)

Artykuł 15 k.p.a., statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, LEX nr 338621).

Sąd orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn., VII SA/Wa 2478/15, publ. CBOSA), iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).

Tym samym aktualny jest pogląd, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia.

Sąd orzekający w pełni aprobuje wyżej przedstawione poglądy.

Wracając na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że organ odwoławczy swe rozstrzygnięcie merytoryczne w pełni oparł na postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w toku postępowania odwoławczego. Tym samym jednocześnie przekroczył uprawnienie przyznane mu przez art.136 k.p.a., gdyż w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz przeprowadzono w całości dowody, które legły u podstaw decyzji merytorycznej organu odwoławczego. Jednocześnie Wojewoda naruszył zasadę dwuinstancyjności określoną w art.15 k.p.a., gdyż pozbawił skarżącą w zakresie części merytorycznej zaskarżonej decyzji możliwości wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym.

Reasumując organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania (art.15,136 i 139 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Decyzję organu I instancji uchylono na podstawie art.135 p.p.s.a.

Sąd orzekający nie oceniał zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 7 pkt 1 i 4 p.b., polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mieniu, jak również nie wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nie rozstrzygnięto także zarzutu skargi dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, jakoby planowana inwestycja mogła potencjalnie wprowadzić ograniczenia bądź spowodować zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich. Kontrola Sądu w tym zakresie jest przedwczesna, gdyż wobec uchylenia decyzji obu instancji z uwagi na naruszenie procedury kwestie te powinien w postępowaniu administracyjnym ewentualnie rozstrzygnąć organ I instancji, którego obowiązkiem będzie merytoryczna ocena zgłoszenia zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na budynku przy ul. [...] w Poznaniu, a ewentualnie następnie organ odwoławczy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji rozpatrzy zgłoszenie [...] S.A. zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, usytuowanej na budynku przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...] ark. [...] obręb Łazarz) przyjmując, że braki tego zgłoszenia zostały uzupełnione w terminie i wyda stosowną decyzję po uprzednim (w razie potrzeby) przeprowadzeniu postępowania dowodowego.

MZ