Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 12/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 85
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 40 i art. 44
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka -Duda Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi Akademii Górniczo- Hutniczej im. Stanisława Staszica w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 października 2009r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w K. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [....] grudnia 2001 r. A.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "remont, rozbudowa i nadbudowa budynku wielorodzinnego z oficyną wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działce nr [....] przy ul. [....] w K.

Dnia [....] lutego 2002 r. wnioskodawca zmienił oznaczenie zamierzenia inwestycyjnego na: "remont, rozbudowa i nadbudowa: budynku głównego oraz oficyny tylnej z przeznaczeniem na usługi komercyjne i mieszkania na wyższych kondygnacjach wraz z infrastrukturą towarzyszącą".

Obowiązujący wówczas plan miejscowy przewidywał, że obszar tej działki miał przeznaczenie M3U (obszar mieszkaniowo-usługowy) oraz UP (obszar usług publicznych).

Decyzją z dnia 19 lutego 2002 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując na niezgodność zamierzonej inwestycji z planem miejscowym. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 maja 2002 r. uchyliło zaskarżoną decyzję wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Po dokonaniu obwieszenia i zawiadomienia o terminie rozprawy, w dniu 14 listopada 2007 r. rozprawę administracyjną przeprowadzono, na której obecny przedstawiciel Akademii [....] wskazał na sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami technicznymi oraz przepisami regulującymi zasady ochrony zabytków.

W aktach sprawy znajduje się opinia konserwatorska Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [....] kwietnia 2006 r., z której wynika, że Konserwator ten pozytywnie zaopiniował projekt architektoniczny w tej sprawie (akta administracyjne, karta nr 239) i że budynek będący przedmiotem rozbudowy i nadbudowy jest objęty ochroną konserwatorską (akta administracyjne, karta nr 238). Kolejna pozytywna opinia konserwatorska została wydana 20 sierpnia 2008 r. w związku z modyfikacją wniosku (akta administracyjne, karta nr 336). Następną pozytywną opinię wydał Konserwator w dniu 2 października 2008 r. wskazując, że budynek ten nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale jest objęty systemem gminnej ewidencji obiektów zabytkowych (akta administracyjne, karta nr 347).

Wnioskiem z dnia [....] stycznia 2008 r. wnioskodawca, wskazując na art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniósł o korektę swojego wniosku wskazując, że nazwa zamierzenia inwestycyjnego brzmi: "rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (frontowego) i rozbudowa oficyny – na cele mieszkalne na działce nr [....] obręb [....] , przy ul. [....] w Krakowie" (akta administracyjne, karta nr 284).

Następnym wnioskiem z dnia [....] marca 2008 r. określono zamierzenie inwestycyjne jako: "rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (frontowego) i rozbudowa oficyny – na cele mieszkalne na działce nr [....] obręb [....] , przy ul. [....] w K. " (akta administracyjne, karta nr 301).

Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2008 r. dokonano kolejnej korekty wniosku wskazując, że zakres zamierzenia inwestycyjnego to: "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne na działce nr [....] obręb [....] , przy ul. [....] w K. " (akta administracyjne, karta nr 307).

Kolejnym wnioskiem z dnia [....] września 2008 r. określono zamierzenie inwestycyjne jako: "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego (frontowego) na cele mieszkalno-usługowe oraz budowa oficyny na cele mieszkalno-usługowe na działce nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w K. " (akta administracyjne, karta nr 341).

Wnioskiem z dnia [....] stycznia 2009 r. pełnomocnik wnioskodawcy ostatecznie sprecyzował, że zamierzona nadbudowa istniejącego budynku frontowego ma sięgać ok. 14 metrów, a oficyny na ok. 6 metrów liczonych do poziomu kalenicy; łączna ilość kondygnacji naziemnych ma wynosić 4 wliczając w to kondygnację w dachu; dach ma być dwuspadowy, doświetlony lukarnami o kierunku głównym kalenicy równolegle do ul. [....] (akta administracyjne sprawy, karta nr 351).

W dniu [....] listopada 2008 r. przeprowadzono ponowną rozprawę administracyjną w sprawie, na której pełnomocnik Akademii [....] zakwestionował ciągłość tej samej sprawy administracyjnej wskazując, że zmieniając nazwę inwestycji w 2008 r. w istocie inwestor złożył wniosek o ustalenie nowej inwestycji, a tym samym powinny być stosowane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik [....] podniósł również, że planowana inwestycja sprzeczna jest z art. 2 pkt 1-5 i art. 41 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami o ochronie zabytków.

Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowała osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 19 maja 2009 r., działając na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził zgodność przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z prawem.

Decyzją z dnia 29 lipca 2009 r., działając na podstawie art. 39, art. 42 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego (frontowego) na cele mieszkalno-usługowe oraz budowa oficyny na cele mieszkalno-usługowe, na działce nr [....] obr. [....] , przy ul. [....] w K".

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że miało miejsce korygowanie wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie zmienił wnioskodawca charakteru planowanej inwestycji i funkcji obiektów.

Ustalone warunki są zgodne z przepisami szczególnymi, w tym z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są zgodne z zasadami kompozycji przestrzennej oraz oceną warunków przestrzenno-architektonicznych.

W tej sprawie nie była wymagana zgodna Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ponieważ zgodnie z opinią Miejskiego Konserwatora Zabytków z października 2008 r. obszar ten znajduje się poza terenem ochrony konserwatorskiej.

Ustalono tą decyzją następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu:

a) przeznaczenie terenu i użytkowanie gruntów – zabudowa mieszkaniowo (wielorodzinna) – usługowa a działka nr [....] stanowi grunt oznaczony symbolem "B";

b) ustaleń dokonano na podstawie następujących przepisów szczególnych: ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

c) linia zabudowy pozostaje taka, jaka obecnie istnieje od strony ul. [....] ;

d) całkowita wysokość budynku mieszkalno-usługowego do wysokości kalenicy wyższej części budynku nr [....] przy ul. [....] na działce nr [....] ;

e) w elewacji frontowej wysokość górnego gzymsu ustalono w nawiązaniu do gzymsu wyższej części budynku nr [....] (działka nr...);

f) nakaz zachowania w elewacji frontowej układ okien i drzwi trójosiowy łącznie z lukarnami w części dachowej w nawiązaniu do istniejącego układu okien drugiej kondygnacji;

g) w elewacji tylnej nakazano zachowanie trójosiowego układu okien;

h) dla budynku oficyny ustalono całkowitą wysokość obiektu licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem – do 6 metrów;

i) dla budynku frontowego ustalono dach połaciowy dwuspadowy, doświetlenie poddasza mieszkalnego lukarnami, a dla budynku oficyny- dach płaski z możliwością urządzenia tarasu.

Wskazano, że przy projektowaniu obowiązując warunki techniczne dotyczące odległości zabudowy od granic z działkami sąsiednimi.

Odnośnie warunków ochrony zieleni wskazano, że należy dążyć do zachowania jak największej ilości drzew i krzewów ozdobnych i zabezpieczyć systemy korzeniowe drzew i pnie drzew rosnących z pobliżu budowy na czas budowy. Odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych ma nastąpić do kanalizacji i nie można naruszać stanu wód na działkach sąsiednich. Wskazano na niedopuszczalność niwelacji terenu, który skutkowałby negatywnym oddziaływaniem na stan wód i działki sąsiednie. Planowany obiekt powinien być zaprojektowany w sposób zapewniający ochronę przed hałasem. Wskazano, że Miejski Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie i wskazano, że budynek jest objęty ewidencją obiektów zabytkowych i podlega ochronie konserwatorskiej.

Ustalono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej – rozbudowa istniejącej sieci i komunikacji – obsługa komunikacyjna od ul. [....]. Ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, że teren inwestycji może być zalany wodą tysiącletnią.

Decyzja zawiera również załącznik graficzny.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Akademia [....] , domagając się jej uchylenia i zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dalszego kontynuowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mimo zmian pierwotnego wniosku (rezygnacji z nadbudowy oficyny, potem skorygowanego o budowę nowej oficyny w miejsce starej). Decyzja narusza ład przestrzenny, nie wyznacza maksymalnej wysokości budynku w metrach, brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, braku uwzględnienia zmian właściciela działki nr [....] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 13 października 2009 r. znak [....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że postępowanie było prowadzone na podstawie art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor mógł dokonać modyfikacji wniosku w zakresie parametrów inwestycji, a jednocześnie bez zmiany przedmiotu i podmiotów sprawy. Sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją i objęta wnioskiem z 2001 r. nadal są tożsame. Podniesiono, że zgodnie z art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wnioskodawca wskazuje tylko funkcje i sposób planowanej zabudowy, charakterystykę zabudowy i charakterystyczne parametry inwestycji, ale parametry takiego zamierzenia nie są wiążące dla organu, który ustala je przy zachowaniu zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym. Organ jest związany samym żądaniem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i o zmianie wniosku można byłoby mówić wtedy, gdyby inwestor zmienił obszar, na którym domaga się ustalenia warunków zabudowy, funkcji przyszłej inwestycji lub jej nazwy. Obowiązek uwzględnienia zasad ładu przestrzennego wiąże organ tylko w takim zakresie, w jakim zasady te znajdują wyraźną regulacje ustawową. W tej sprawie nie naruszono zasad ładu przestrzennego, a ocenę zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego dokonała osoba posiadająca wiadomości specjalne - była to osoba o uprawnieniach urbanistycznych, sporządzającą projekt decyzji I-instancyjnej.

Zarzut dotyczący wyznaczenia wysokości planowanej inwestycji jako odniesienia do wysokości już istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej – co może w ocenie odwołującego spowodować różną wysokość planowanej inwestycji ponieważ na działce sąsiedniej budynek może być np. podwyższony, nie jest zasadny, bo zmiana wysokości budynku na działce sąsiedniej to zdarzenie przyszłe i niepewne, a ponadto nawet gdyby do tego doszło, to inwestor nie otrzyma pozwolenia na budowę. Obszar ten nie podlega ochronie konserwatorskiej (budynek podlegający przebudowie, rozbudowie i nadbudowie nie jest wpisany do rejestru zabytków), stąd brak wymogu opiniowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Strony ustalono na podstawie wypisów z ewidencji gruntów.

Skargę na tą decyzję wniosła Akademia [....] , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zarzucono decyzjom naruszenie:

a) art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie tożsamości tej sprawy od chwili złożenia wniosku do chwili orzekania i nie uwzględnienia dat zmian wniosku wnioskodawcy;

b) art. 107 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie zarzutów Akademii [....] zawartych w odwołaniu;

c) poprzez ustalenie maksymalnych parametrów inwestycji, mimo że wniosek wyraźnie wskazywał, że inwestycja ma mieć 14 metrów wysokości (budynek mieszkalny) i 6 metrów (oficyna), a zmiana wniosku z [....] stycznia 2009 r. oznacza w istocie nowy wniosek;

d) ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób naruszający ład przestrzenny poprzez brak nawiązania do wielowiekowej zabudowy ulicy [....] , a przy tym nie wyznaczenia w metrach górnej wysokości budynku frontowego;

e) brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

f) braku uwzględnienia okoliczności wywłaszczenia właścicieli działki nr [....] .

Akademia [....] wskazała, że zmiana wniosku w zakresie budowy oficyny (rezygnacja w 2008 r. z nadbudowy oficyny), a w 2009 r. wskazanie, że chodzi o budowę oficyny w miejsce starej oficyny – prowadzi do uznania, że wnioskodawca złożył już nowy wniosek w sprawie. Art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych w zakresie zasady zrównoważonego rozwoju w zakresie zachowań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych orz ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury. Nie wzięto pod uwagę negatywnej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która zaaprobowała budynek do wysokości 12,5 metra, a negatywnie proponowaną rozbudowę i nadbudowę oficyny w tylnej części działki jako naruszającą tradycyjną zabudowę tej ulicy.

Ustalona wysokość budynku głównego spowoduje dysharmonię z istniejącym ładem przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. obarczona jest wadami naruszającymi prawo.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca w 2001 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "remont, rozbudowa i nadbudowa budynku wielorodzinnego z oficyną wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działce nr [....] przy ul. [....] w K. Następnie wniosek ten był zmieniany. Już w dniu [....] lutego 2002 r. zmieniono oznaczenie zamierzenia inwestycyjnego na: "remont, rozbudowa i nadbudowa: budynku głównego oraz oficyny tylnej z przeznaczeniem na usługi komercyjne i mieszkania na wyższych kondygnacjach wraz z infrastrukturą towarzyszącą".

Kolejna zmiana miała miejsce w dniu [....] stycznia 2008 r. (i 18 marca 2008 r.) kiedy określono zamierzenie inwestycyjne jako: "rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (frontowego) i rozbudowa oficyny – na cele mieszkalne na działce nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w K. " (akta administracyjne, karta nr 284 i nr 301).

Kolejnym wnioskiem z dnia [....] czerwca 2008 r. określono zamierzenie inwestycyjne jako: "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne na działce nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w K. (akta administracyjne, karta nr 307).

Czwarta zmiana wniosku miała miejsce w dniu [....] września 2008 r., kiedy to określono zamierzenie inwestycyjne jako: "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego (frontowego) na cele mieszkalno-usługowe oraz budowa oficyny na cele mieszkalno-usługowe na działce nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w K. " (akta administracyjne, karta nr 341).

Ostatecznie w dniu [....] stycznia 2009 r. pełnomocnik wnioskodawcy sprecyzował, że zamierzona nadbudowa istniejącego budynku frontowego ma sięgać ok. 14 metrów, a oficyna ok. 6 metrów liczonych do poziomu kalenicy; łączna ilość kondygnacji naziemnych ma wynosić 4 wliczając w to kondygnację w dachu; dach ma być dwuspadowy, doświetlony lukarnami o kierunku głównym kalenicy równolegle do ul. [....] (akta administracyjne sprawy, karta nr 351).

Wskazane zmiany wniosku nie budzą wątpliwości, odmiennie jednak strony przyjmują znaczenie tak dokonanych zmian. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zmiany te stanowią jedynie modyfikację pierwotnego wniosku i tym samym można zasadnie mówić i tożsamości wniosku z dnia 14 grudnia 2001 r. i zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzjami wydanymi w tej sprawie, a to dlatego, że nie uległ zmianie obszar zamierzenia inwestycyjnego oraz funkcja przyszłej inwestycji. W ocenie zaś strony skarżącej zmiany te mają istotne znaczenie, ponieważ w istotnym zakresie zmodyfikowano pierwotny wniosek, pomijając lub dołączając dodatkowe funkcje i zakres tego zamierzenia.

Ustalenie, czy w tej sprawie istniała tożsamość wniosku tak z chwili jego złożenia jak i wydania decyzji ma istotne znaczenie, a to dlatego, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p.", która nie zna instytucji pod nazwą "decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu". Zgodnie z jej art. 85 ust. 1 do spraw wszczętych przed datą wejścia tejże ustawy w życie i nie zakończonych ostateczną decyzją, stosuje się przepisy dotychczasowe, a to oznacza, że przyjęcie znaczącej (istotnej) modyfikacji wniosku po dacie 11 lipca 2003 r. powinno być interpretowane jako złożenie nowego wniosku już na gruncie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z wszystkimi konsekwencjami wynikającymi dla toczącego się postępowania.

W ocenie Sądu w tej sprawie na skutek licznych modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku nastąpiła tak znaczna zmiana treści tego wniosku, przede wszystkim w odniesieniu do zamierzonego zakresu zamierzenia inwestycyjnego i funkcji tego zamierzenia, że nie można mówić o jego tożsamości. Zmiana wniosku dotycząca ustalenia warunków zabudowy (i zagospodarowania terenu) może mieć charakter istotny dla dalszego toku postępowania administracyjnego jak i charakter nieistotny. Istotność takiej zmiany zawsze powinna być związana z celem takiego wniosku: jego złożenie i zapoczątkowanie tym postępowania administracyjnego ma służyć ustaleniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego i określeniu jego podstawowych parametrów.

Wniosek w tej sprawie został złożony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.z.p.".

Stosownie do treści art. 42 u.z.p., zawierającego obligatoryjne elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja ta określa rodzaj inwestycji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali oraz okres ważności decyzji. Ani z powołanego przepisu, ani z jakiegokolwiek innego nie wynika, aby samodzielnym elementem rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu były parametry zamierzenia inwestycyjnego, pojawiają się one jako element określający rodzaj inwestycji. Tym samym należy stwierdzić, że wnioskodawca mógł modyfikować bez utraty statusu tożsamości wniosku parametry zamierzenia inwestycyjnego takie jak np. jego szerokość czy wysokość.

W tej jednak sprawie zmianie podlegały nie tylko parametry, ale również zakres i rodzaj inwestycji. Zakres inwestycji to opisany przez wnioskodawcę sposób zamierzonego (docelowego) zagospodarowania danego terenu. Wyraźnie koresponduje z tym art. 39 ust. 1 u.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc te rozważania do sprawy należy wskazać, że wniosek wnioskodawcy z dnia [....] grudnia 2001 r. określał zamierzenie inwestycyjne jako: "remont, rozbudowa i nadbudowa budynku wielorodzinnego z oficyną wraz z infrastrukturą towarzyszącą" a po zmianie z dnia 4 lutego 2002 r. otrzymał treść: "remont, rozbudowa i nadbudowa: budynku głównego oraz oficyny tylnej z przeznaczeniem na usługi komercyjne i mieszkania na wyższych kondygnacjach wraz z infrastrukturą towarzyszącą".

Tak określony przedmiot postępowania został zmieniony [....] stycznia 2008 r. kiedy to wnioskodawca nazwał go: "rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (frontowego) i rozbudowa oficyny – na cele mieszkalne". Tym samym porównując tak określony zakres inwestycji z inwestycją określoną najpóźniej w lutym 2002 r. należy wskazać, że nie były one tożsame. Wnioskodawca zrezygnował z rozbudowy budynku i określił przeznaczenie tego budynku tylko na cele mieszkaniowe (wcześniejszy wniosek wskazywał na cele mieszkaniowe i komercyjne). Niewątpliwie była to zmiana sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ czym innym jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a czym innym zabudowa mieszkaniowa. Ponadto zawężono zakres zamierzenia jedynie do rozbudowy.

Kolejna zmiana miała miejsce [....] czerwca 2008 r., kiedy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało przez wnioskodawcę nazwane jako: "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne". Rozszerzono tym razem zakres robót o nadbudowę i przebudowę, mimo że poprzedni wniosek z [....] stycznia 2008 r. (potwierdzony jeszcze wnioskiem z ..... marca 2008 r.) przewidywał jedynie rozbudowę budynków. Rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa to nie są synonimy lub pojęcia opisujące ten sam zakres robót budowlanych. Przebudowa, to według definicji art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (przepis dodany z dniem od 26 września 2005 r.) wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Nadbudowa to budowa polegająca na dobudowaniu na istniejącym budynku kolejnej kondygnacji lub innego elementu na stałe połączonego z budowlą.

Rozbudowa to zmiana istniejącemu obiektu w zakresie takich charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość.

W dniu [....] września 2008 r. po raz kolejny określono zamierzenie inwestycyjne jako: "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego (frontowego) na cele mieszkalno-usługowe oraz budowa oficyny na cele mieszkalno-usługowe" i taki zakres zagospodarowania terenu określa decyzja z dnia 29 lipca 2009 r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przynajmniej trzykrotnie wnioskodawca dokonał istotnej zmiany w zakresie rodzaju inwestycji (wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego), co do którego domagał się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pierwszy raz miało to miejsce w dniu [....] stycznia 2008 r., kiedy to wnioskodawca zrezygnował z zakresu nadbudowy budynku (było to istotny zakres inwestycji w tej sprawie) i zawęził przeznaczenie inwestycji z mieszkaniowo-usługowej na mieszkaniową.

Kolejna istotna zmiana miała miejsce w dniu [....] czerwca 2008 r., kiedy to rozszerzono zakres zamierzenia o nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne.

Ostatnia istotna zmiana miała miejsce w dniu [....] września 2008 r., kiedy to wnioskodawca rozszerzył zamierzenie inwestycyjne w stosunku do tego, które zostało zdefiniowane w dniu [....] czerwca 2008 r. o zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Tym samym należy stwierdzić, że jeżeli wnioskodawca zmienia zakres zamierzenia inwestycyjnego mający znaczenie dla sposobu zabudowy i zagospodarowania danego obszaru (np. poprzez rozbudowę, nadbudowę, przebudowę), a także zmienia rodzaj inwestycji (z mieszkaniowo-usługowej na jedynie mieszkaniową, a potem na mieszkaniowo-usługową) to znaczy że nie tyle zmienia parametry poprzednio określonej inwestycji, co w istocie przedkłada nowy wniosek, wymagający przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego.

Nie znaczy to, że wnioskodawcy nie wolno było zmieniać złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Żaden przepis prawa takiego zakazu nie wprowadza. Skutkiem zmiany już złożonego wniosku, polegającym na rozszerzeniu zakresu zabudowy i zagospodarowania terenu bądź rodzaju inwestycji powinno być jednak wszczęcie nowego postępowania dotyczącego ustalenia warunków dla wniosku o tak zmienionej treści.

Oceniając prawidłowość prowadzonego postępowania należy stwierdzić, że sam organ I instancji na pewnym etapie postępowania uznał, że wskazywana przez wnioskodawcę jako "modyfikacja" wniosku stanowi jego istotną zmianę, ponawiając np. uzgodnienie z konserwatorem zabytków (kwiecień 2006 r. i ponowne zaopiniowanie w związku ze zmianą wniosku – sierpień 2008 r.).

Co ważne, tak dokonane modyfikacje wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miały w tej sprawie również znaczenie co do obowiązku stosowania właściwych przepisów.

Z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie zna instytucji decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w u.z.p. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła albo powtórzenie treści obowiązującego planu miejscowego dla danego obszaru, albo też była wydawana w całości na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1 i art. 44 u.z.p.). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, uregulowana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwala na ustalenie tych warunków na podstawie faktycznego sposobu zagospodarowania obszaru sąsiedniego (przyległego) do obszaru inwestycji i stanowi wyraz, co do zasady, kontynuacji istniejącego zabudowy. Inne były więc podstawy ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i inne są przesłanki ustalania warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

To wszystko prowadzi do konstatacji, że z w przypadku, gdy wnioskodawca zmienia swój wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, należało, po pouczeniu wnioskodawcy o skutkach tak dokonywanych zmian (a to zgodnie z art. 9 K.p.a.) – umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia tychże warunków na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i prowadzić co do nowo złożonego wniosku (to znaczy istotnej zmiany wniosku poprzednio złożonego) – nowe postępowanie już na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane uchybienia nie są jedynymi w tej sprawie.

Zasadny jest zarzut strony skarżącej co do braku wyjaśnienia, czy nie należało w tej sprawie dokonać uzgodnienia treści projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym organem w zakresie ochrony zabytków. Jeżeli w aktach sprawy znajduje się opinia wprawdzie miejskiego (a nie wojewódzkiego) konserwatora zabytków o objęciu ochroną konserwatorską budynku będącego przedmiotem wniosku (w jednej opinii wskazano na objęcie formą ochronny konserwatorskiej, a w innej opinii wskazano na wpisanie obiektu do gminnej ewidencji obiektów zabytkowych – akta administracyjne sprawy, karty nr 239, 238, 336 i 347) to oznacza, że należało zwrócić się do wojewódzkiego konserwatora z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia. Niewątpliwie w tej sprawie budynek będący przedmiotem czy to rozbudowy, czy nadbudowy bądź przebudowy – był objęty formą ochrony, a więc jego istnienie nie było obojętne z punktu widzenia ochrony substancji zabytkowej miasta.

Kolejną wadą, mającą charakter proceduralny, było pominiecie niektórych stron w postępowaniu.

Z akt sprawy wynika (akta administracyjne, karty nr 341, 342, 344), że S.S. , J.W. i M.J. jako współwłaściciele działki nr [....] , ustanowili w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika w osobie I.S. , którego jednak konsekwentnie tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy pominął w toku postępowania (nie doręczono pełnomocnikowi żadnej decyzji).

Ponadto ani razu nie doręczono decyzji ani jakiegokolwiek zawiadomienia w sprawie P.W. , współwłaścicielowi działki nr [....] .

Dodatkowo wobec powtarzanego zarzutu co do prawidłowości ustalenia właścicieli działki nr [....] , należało wyjaśnić, czy właściciele tej działki nie zostali wywłaszczeni i kto jest obecnie właścicielem tej działki.

Brak udziału stron w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź też pominięcie prawidłowo umocowanego pełnomocnika stron stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałoby wznowienie tak zakończonego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Kolegium Odwoławcze wskazało, dlaczego poglądu strony odwołującej się nie podziela i dlaczego własny pogląd uznaje za zasadny.

Wyznaczono parametry inwestycji posiłkując się zabudową sąsiednich działek. Taka metoda, aczkolwiek wprost nie wyrażona ustawowo, nie była niedopuszczalna. Tym niemniej wówczas po stronie organu spoczywał obowiązek ustalenia, czy rzeczywiście wskazane parametry inwestycji stanowią element pozwalający na zachowanie ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. Ocena, czy w dostatecznym zakresie wyjaśniono założenia istniejącego ładu przestrzennego na terenie zamierzenia inwestycyjnego i na terenie sąsiednim ma w tej sprawie charakter wysoce ocenny. Z treści wydanych decyzji nie wynika jednak, na czym miałoby polegać zachowanie ładu przestrzennego. W istocie nie pojawiły się żadne argumenty potwierdzające, że tak planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia to kryterium. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla których podstawą prawna był art. 44 u.z.p. miło to istotne znaczenie. Wszak są to postępowania, w których w istocie brakuje szczegółowych podstaw prawnych do ustalania warunków zainwestowania chociażby w takim zakresie, jak wynika to z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym właśnie w takich postępowaniach obowiązkiem organów było wykazanie, na czym polega zachowanie ładu przestrzennego w zakresie ustalonego warunkami wnioskowanego zamierzenia.

Jeżeli zachowanie ładu przestrzennego miałoby polegać na nawiązaniu się niektórymi parametrami do zabudowy na określonej sąsiedniej działce, to należało ta okoliczność wyraźnie wyeksponować, a nie niejako "domyślać się", że taki był zamiar organu administracji. Tym samym w tej sprawie nie wyjaśniono, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z istniejącym ładem przestrzennym i czy go nie narusza.

Mając powyższe na uwadze, Sąd przede wszystkim stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej co do uznania tożsamości sprawy i dalszego prowadzenia, wbrew art. 85 ust. 1 u.p.z.p., postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 14 grudnia 2001 r. mimo jego zmiany. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził również zaistnienie przesłanek warunkujących wznowienie postępowania (brak udziału strony w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Tym samym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. należało uchylić wydane w tej sprawie decyzje.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, kierując się stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku, moment czasowy, w którym nastąpiło złożenie nowego wniosku co do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i stosownie do tego ustalić, czy rzeczywiście intencją wnioskodawcy było ustalenie warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w razie ustalenia tej okoliczności – prowadzić postępowanie pod rządem tej ustawy. Postępowanie zaś z wniosku z dnia 14 grudnia 2001 r. zakończyć w trybie właściwym dla spraw, dla których nie ma przepisów prawnych pozwalających na ich dalsze merytoryczne rozpoznawanie.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu.

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.