Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 878/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E.Z. na uchwałę Zarządu Powiatu C.-T. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala Powiatowego w T. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Zarządu Powiatu C.-T. na rzecz skarżącego E. Z. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu C.-T. (dalej: "Zarząd Powiatu") dnia (...) r., podjął uchwałę nr (...) zmieniającą uchwałę z dnia (...) r., nr (...) w sprawie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala Powiatowego w T.. Zmiana polegała na tym, że zmieniono numerację ustępów uchwały w związku z powołaniem jednego przedstawiciela związków zawodowych do komisji konkursowej zamiast jak to było w zmienianej uchwale – dwóch przedstawicieli.

Na posiedzeniu w dniu (...) r. Komisja w nowym składzie uznała za ważne czynności podjęte przez Komisję w poprzednim składzie do momentu przeprowadzenia tajnego głosowania w celu wyłonienia kandydata na stanowisko objęte konkursem. Celem przeprowadzenia rozmowy z kandydatem E. Z. (dalej skarżący) wyznaczono termin (...) r. Pismem z dnia (...) r. skarżący wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia (...) r., uznającej za ważne czynności poprzedniej komisji i wskazującej na potrzebę powtórzenie głosowania.

Uchwałą z dnia (...) r., nr (...) Zarząd Powiatu odmówił uwzględnienia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Komisja wezwała skarżącego na posiedzenie w dniu (...) r. w celu przeprowadzenia rozmowy i potwierdzenia kandydatury.

Pismem z dnia (...) r. skarżący ponownie wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu (...) r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Zarządu Powiatu.

Wcześniej, dnia (...) r. Zarząd Powiatu C.-T. podjął uchwałę nr (...) w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej - Szpitala Powiatowego im. P. w T.. Tak powołana komisja konkursowa, w dniu (...) r. wybrała jako kandydata, w drodze tajnego głosowania, E. Z., stosunkiem głosów 7 do 5.

Uchwałą nr (...) z (...) r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Powiatu – wskazując jako podstawę prawną art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym", w skrócie: "u.s.p.") w związku z § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 06 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182; dalej: "Rozporządzenie") – w § 1 uwzględnił wezwanie M. S. z (...) r. do usunięcia naruszenia prawa i "z dniem (...) r." uchylił własną uchwałę nr (...) w sprawie powołania Komisji Konkursowej. Zgodnie z § 2 Uchwały, jej wykonanie powierzono Staroście C.-T. (dalej: "Starosta"). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3 Uchwały).

W uzasadnieniu do Uchwały, wyjaśniono, że w powyższym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa M. S., uczestnik postępowania konkursowego, zarzucił Uchwale niezgodność z § 10 pkt 2 lit. d Rozporządzenia, polegającą na powołaniu w skład Komisji Konkursowej dwóch, zamiast jednego, przedstawiciela zakładowych organizacji związkowych działających w Szpitalu Powiatowym im. P. w T. (dalej: "Szpital"). Organ podzielił zasadność zarzutów wzywającego, gdyż w skład Komisji Konkursowej rzeczywiście powołano po jednym przedstawicielu działających w Szpitalu: Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Ochrony Zdrowia z siedzibą w P. oraz Zakładowej Organizacji Związkowej OZZPiP przy Szpitalu Powiatowym w T. Tymczasem zgodnie z § 10 pkt 2 lit d Rozporządzenia, do składu komisji konkursowej należy powołać jednego, wspólnie wybranego przedstawiciela wszystkich zakładowych organizacji związkowych działających w podmiocie leczniczym. Z tych względów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należało, zdaniem organu, uwzględnić i Uchwałę dotkniętą wadą prawną uchylić.

Na tę uchwałę skargę wniósł E. Z., zarzucając jej nieważność i wnosząc o jej uchylenie celem umożliwienia Komisji Konkursowej doprowadzenia konkursu do końca.

W wyniku złożonej przez skarżącego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 lutego 2013r., w sprawie IV SA/Po 1173/12 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały tj. uchwały z dnia (...) r. uchylającej uchwałę w sprawie powołania komisji konkursowej, określił, że uchwała nie może być wykonana i orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie konkursowe, zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a także, że zaskarżona uchwała (uchylająca uchwałę o powołaniu komisji konkursowej), zmierzając do zniesienia z mocą wsteczną przeprowadzonego postępowania konkursowego i anulowania jego wyników a w konsekwencji do pozbawienia skarżącego roszczenia o nawiązanie stosunku pracy, godzi w jego interes prawny. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że uczestnikowi postępowania konkursowego służy prawie chronione uprawnienie do udziału w konkursie prawidłowo przeprowadzonym i rozstrzygniętym zgodnie z prawem. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 79 ust, 1 u.s.p., gdyż narusza konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP).

Obecnie w skardze na uchwałę nr (...) Zarządu Powiatu zmieniającą uchwałę nr (...) z dnia (...) r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz ewentualne jej uchylenie, jak również uchwał i czynności podjętych przez Komisję Konkursową w zmienionym składzie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że okolicznością niesporną jest, że Komisja Konkursowa większością głosów wskazała Skarżącego jako kandydata na wakujące stanowisko.

Zdaniem Skarżącego, według wyczerpującej regulacji Rozporządzenia zmiana składu czy rozwiązanie komisji konkursowej może nastąpić, gdy:

– okaże się, że w skład komisji konkursowej została powołana osoba, która jest małżonkiem lub krewnym albo powinowatym do drugiego stopnia włącznie osoby, której dotyczy postępowanie konkursowe, albo pozostaje wobec niej w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności. W tym przypadku, jeżeli okoliczności te zostaną ujawnione po powołaniu komisji, właściwy podmiot dokonuje w jej składzie odpowiedniej zmiany. Komisja konkursowa w nowym składzie może uznać za ważne czynności dokonane przez komisję konkursową działającą w składzie poprzednim;

– gdy doszło do nawiązania stosunku pracy albo zawarcia umowy cywilnoprawnej z kandydatem wybranym w drodze konkursu albo z osobą, o której mowa w ustawie. W tym przypadku komisja konkursowa ulega rozwiązaniu z dniem nawiązania stosunku pracy albo zawarcia umowy cywilnoprawnej z kandydatem wybranym.

Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł też, że Starosta, jako przewodniczący Komisji Konkursowej, w dniu (...) r. oznajmił, iż konkurs został zakończony i o wynikach uczestnicy zostaną powiadomieni na piśmie, w terminie 14 dni. Okolicznością niesporną jest, że Komisja Konkursowa większością głosów wskazała Skarżącego jako kandydata na wakujące stanowisko. Zaskarżona uchwała nr (...) jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i zasadę zaufania do organów państwa – dokonała zmiany uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej z dniem 10 maja 2012r., a więc w istocie z mocą wsteczną. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę legalizmu określone w Konstytucji RP, a ponadto zaskarżona uchwała w sposób niedopuszczalny wprowadza taką regulację, która doprowadziłaby do obejścia mających zastosowanie w sprawie przepisów.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu Zarząd Powiatu, mając na uwadze stanowisko Sądu w wyroku z dnia 14 lutego 2013r., zgodnie z którym procedura konkursowa nie może być uznana za nieważną, a więc niemożliwe jest ponowne ogłoszenie konkursu słusznie przyjął, że rozwiązaniem odpowiadającym poczuciu sprawiedliwości będzie konwalidacja uchwały z dnia (...) r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu doprowadzenia jej do zgodności z prawem. W świetle uzasadnienia Sądu, w którym stwierdził on, że upoważnienie do zmiany i uchylenia własnej uchwały własnej jest pochodną do jej podjęcia – możliwa była zmiana uchwały. Organ ponadto stwierdził, że jako wskazówkę do dalszego działania przyjęto przepis § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia przez analogię do jego treści przewidującego możliwość zmiany składu komisji w przypadku ujawnienia po jej powołaniu, iż zasiada w niej osoba będąca w bliskich stosunkach z kandydatem. Organ podniósł również, że w kontekście twierdzenia Sądu w powołanym wcześniej wyroku, że wady składu komisji konkursowej w postaci udziału w nim osób nieuprawnionych stanowią wady proceduralne, a te podlegają ocenie z perspektywy wpływu nieważnego głosu na wynik sprawy – kandydatura skarżącego została wyłoniona w drugim głosowaniu, przy 12 oddanych ważnych głosach, przy wymaganej bezwzględnej większości głosów – 7, za skarżącym głosowało 7 osób. Przyjmując, zgodnie z sugestią Sądu, iż oba głosy oddane przez związkowców są nieważne – skarżący otrzymał niewystarczającą ilość 5 głosów. W tej sytuacji skoro zaskarżona uchwała nie narusza prawa oddalenie skargi jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr 348/2013 Zarządu Powiatu C.-T. z (...) r. zmieniająca uchwałę nr (...) w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną miały stanowić przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej, oraz § 3 i § 10 pkt 2 Rozporządzenia. Uchwała nie podlegała ogłoszeniu (publikacji). Weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 Uchwały).

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie dopuszczalności wniesienia skargi na Uchwałę.

Zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1), chyba że w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Skargę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 4).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w sprawie Uchwały sąd administracyjny dotychczas nie orzekał. Skarżący wniósł skargę imieniem własnym, w przepisanym terminie, poprzedziwszy ją wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Sprawa postępowania konkursowego w niniejszym przypadku była przedmiotem badania przez tutejszy Sąd w sprawie IV SA/Po 1173/12.

W zakresie dopuszczalności skargi Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 lutego 2013r., iż to, czy Uchwała stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy Skarżący ma legitymacją procesową do jej wniesienia, tj. czy dysponuje interesem prawnym lub uprawnieniem, którego przedmiotowa skarga naruszyła zostało pozytywnie rozstrzygnięte zarówno w przywołanym wyroku, który na podstawie przepisów p.p.s.a. wiąże Sąd jak i w szeroko rozumianym orzecznictwie sądowo administracyjnym.

W ocenie Sądu w przypadku zaskarżonej Uchwały zmieniającej wcześniejszą uchwałę tak jak w przypadku uchwały uchylającej poprzednią uchwałę mamy do czynienia z kontrolą działania organu samorządowego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przez sprawy tego rodzaju rozumie się bowiem wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc w szczególności takie uchwały organu samorządu terytorialnego, które same w sobie nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych (nawet jeśli są podejmowane z zamiarem realizacji w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych – por. wyrok WSA z 10.12.2009 r., I SA/Wa 1267/09, CBOSA).

Istotne znaczenie ma tu fakt, że zaskarżona Uchwała zapadła w ramach szeroko rozumianego postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowiska zastępcy dyrektora ds. medycznych Szpitala, regulowanego przepisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.; dalej: "ustawa o działalności leczniczej", w skrócie: "u.dz.l.") oraz Rozporządzenia. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 2 u.dz.l. w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko m.in. zastępcy kierownika, w przypadku gdy kierownik nie jest lekarzem. Jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie (art. 49 ust. 3 u.dz.l.). Z kandydatem wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4 na stanowisko określone w ust. 1 pkt 2-5 kierownik nawiązuje stosunek pracy na podstawie umowy o pracę (art. 49 ust. 5 u.dz.l.). Sposób przeprowadzania konkursu, skład oraz tryb i warunki powoływania oraz odwoływania komisji konkursowej, a także ramowy regulamin przeprowadzania konkursu normuje Rozporządzenie.

Na tle tych regulacji można wyróżnić dwa zasadnicze etapy procedury obsadzania stanowiska zastępcy kierownika w podmiocie leczniczym (a także pozostałych stanowisk wymienionych w art. 49 ust. 1 u.dz.l.):

-postępowanie konkursowe, prowadzone przez komisję konkursową, kończące się wybraniem kandydata na stanowisko objęte konkursem (§ 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia);

-"powołanie" tak wyłonionego kandydata na wakujące stanowisko, poprzez nawiązanie z nim stosunku pracy na podstawie umowy o pracę (art. 49 ust. 5 u.dz.l.), ewentualnie – ale tylko w odniesieniu do kierownika podmiotu leczniczego (zob. J. Nowak-Kubiak, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2012, art. 49 Nb 3; F. Grzegorczyk [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, pod red. F. Grzegorczyka, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 49) – poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej lub powołanie w znaczeniu technicznoprawnym (art. 47 ust. 1 i 49 ust. 5 i 6 u.dz.l.).

Nie ulega wątpliwości, że samo powierzenie stanowiska – czy to w drodze powołania (w znaczeniu technicznoprawnym), umowy o pracę czy też umowy cywilnoprawnej – kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu jest czynnością z zakresu prawa prywatnego (prawa pracy bądź prawa cywilnego). Rozbieżność ocen, zwłaszcza w orzecznictwie Sądu Najwyższego, ujawniła się przy próbie kwalifikacji czynności i aktów podejmowanych w ramach, poprzedzającego takie powierzenie, postępowania konkursowego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w wyroku z dnia 14 lutego 2013r. i przychylający się do linii orzecznictwa sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. (zob. np.: postanowienie NSA z 09.05.2001 r., II SA 3381/00, LEX nr 53779; uchwała (7) NSA z 10.07.2006 r., I OPS 7/05, CBOSA; a także wyroki NSA: z 14.02.2001 r., II SA 2908/00, "Prawo Pracy" 2001, nr 4, s. 42; z 27.02.2002 r., II SA 2629/01, "Prawo Pracy" 2003, nr 2, s. 35; z 31.08.2004 r., OSK 460/04, CBOSA), a także na stanowisko: dyrektora szkoły publicznej (zob. np. postanowienie SN z 13.01.2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000 nr 21, poz. 779; postanowienie WSA z 08.01.2009 r., II SA/Go 689/08, CBOSA; wyrok NSA z 17.06.2011 r., I OSK 559/11, CBOSA; postanowienie NSA z 24.04.2012 r., I OSK 857/12, CBOSA), dyrektora muzeum lub innej jednostki kultury (zob. np. wyrok WSA z 12.02.2009 r., III SA/Gd 397/08, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 18.12.2008 r., II SA/Go 564/08, CBOSA), dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej (zob. zdanie odrębne SNSA W. Rymsa do postanowienia (7) NSA z 11.12.2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007 nr 2 poz. 28).

Przywołane poglądy opierają się na stwierdzeniu, że czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej (a zdaniem części judykatury – także przez powołaną przez ów organ komisję konkursową) mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej (i komisją konkursową) nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej (oraz, jak przyjmuje część judykatury, przez komisję konkursową); (por.: postanowienie NSA z 24.04.2012 r., I OSK 857/12, CBOSA; postanowienie SN z 13.01.2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000, nr 21, poz. 779; a także orzeczenia WSA: wyrok z 28.10.2008 r., II SAB/Ol 32/08; wyrok z 19.12.2007 r., II SA/Ke 596/07; wyrok z 06.12.2007 r., III SA/Lu 516/07; postanowienie z 08.01.2009 r., II SA/Go 689/08 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Wśród czynności postępowania konkursowego zaliczonych w orzecznictwie sądów administracyjnych do aktów z zakresu administracji publicznej znalazły się również m.in. uchwały zarządów powiatów w sprawie powołania komisji konkursowej (por. np.: wyrok NSA z 04.01.2007 r., I OSK 1670/06; a także wyroki WSA: z 20.06.2006 r., IV SA/Wr 406/06; z 14.04.2010 r., II SA/Sz 153/10 – wyroki dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analogiczny pogląd i argumentację należy odnieść do postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a wszczynająca takie postępowanie, zgodnie z § 3 ust. 3 Rozporządzenia, uchwała zarządu powiatu powołująca komisję konkursową (tu: uchwała nr (...)) – podjętą przez organ powiatu uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p.

Zdaniem Sądu taki sam charakter ma również zaskarżona Uchwała, zmieniająca uchwałę nr (...) w sprawie powołania Komisji Konkursowej. Wprawdzie formalnie została ona podjęta poza ramami postępowania konkursowego – bo to postępowanie, jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia, a co przesądził Sąd w sprawie IV SA/Po 1173/12 zakończyło się już z chwilą wybrania przez Komisję Konkursowa kandydata na stanowisko objęte konkursem, tj. w dniu (...) r. (protokół z postępowania konkursowego; akta adm.; "Nr 22") – jednak niewątpliwie pozostając z tym postępowaniem w ścisłym związku i stanowiąc swoisty actus contrarius wobec ww. uchwały powołującej, winna dzielić kwalifikację prawną zmienianej uchwały. Zatem, tak jak i ona, zaskarżona Uchwała jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej i jako taka mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje fakt, że zaskarżona Uchwała niewątpliwie nie jest aktem praw miejscowego, gdyż nie zawiera ani jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała ta nie zawiera także norm indywidualnych i konkretnych, a jedynie wypowiedź, przez którą dokonano określonej czynności konwencjonalnej – zmiany uchwały o powołaniu Komisji Konkursowej).

Również przesłanka dopuszczalności skargi – naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego – jest, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie spełniona. Interes prawny Skarżącego, który, co niesporne, został wybranym przez Komisję Konkursową kandydatem na objęte konkursem stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych (Zał. nr 12 do protokołu z postępowania konkursowego; akta adm.; "Nr 22"), opiera się wprost na treści art. 49 ust. 5 u.dz.l., w myśl którego z kandydatem wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4 na stanowisko określone w ust. 1 pkt 2–5 kierownik nawiązuje stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Tak kategorycznie sformułowany przepis ("kierownik nawiązuje stosunek pracy") jest źródłem roszczenia kandydata o nawiązanie stosunku pracy oraz odpowiadającego temu roszczeniu obowiązku pracodawcy zawarcia z kandydatem umowy o pracę (por. uchwałę SN z 23.11.2001 r., II ZP 16/01, OSNAPiUS 2002, nr 12, poz. 283). Zaskarżona Uchwała, zmierza w istocie do zniesienia (z mocą wsteczną), podobnie jak w uchwale uchylającej uchwałę nr 203/2012, przeprowadzonego postępowania konkursowego i anulowania jego wyników, a w konsekwencji do pozbawienia Skarżącego roszczenia o nawiązanie stosunku pracy, bez wątpienia godzi w jego interes prawny.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, jak już to wskazano wyżej, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a Skarżący spełnił wszystkie wymagania formalne niezbędne do jej skutecznego wniesienia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Ustawodawca pojęcia "sprzeczności z prawem" nie definiuje, jedynie z art. 79 ust. 4 u.s.p. wynika, iż nie obejmuje ono przypadku "nieistotnego naruszenia prawa". Zatem nieważnością skutkuje tylko takie naruszenie prawa, które ma charakter "istotny", przy czym pod pojęciem "prawa" należy w tym przypadku rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucję RP, ustawy, akty wykonawcze oraz powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29.11.2006 r., I OSK 1287/06, CBOSA). Należy tu przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 09 grudnia 2003 r. (P 9/02; OTK-A 2003, nr 9, poz. 100) który stwierdził, że za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Taki charakter ma niewątpliwie naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1998, nr 3, poz. 79). Ponadto, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w przyjętej przez TK tak szerokiej formule "istotnego naruszenia prawa" mieszczą się także przypadki określane tradycyjnie mianem "obejścia prawa".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że zaskarżona Uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., gdyż, podobnie jak w przypadku uchwały uchylającej uchwałę nr (...), a której nieważność stwierdził Sąd, narusza konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) oraz zasadę zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto zmierza do obejścia prawa, tj. do osiągnięcia w drodze Uchwały skutku równoznacznego ze stwierdzeniem nieważności uchwały nr 203/2012, do czego Zarząd Powiatu nie ma kompetencji.

Zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu (...) r. i z tym też dniem weszła w życie (§ 3 Uchwały), natomiast dokonywana nią zmiana uchwały nr (...) (z dnia (...) r.) miało nastąpić z dniem (...) r., a więc z mocą wsteczną, od dnia zmiany uchwały.

Żaden przepis nie upoważniał Zarządu Powiatu do powzięcia Uchwały tej treści; w szczególności zaś wskazane w Uchwale jako jej podstawa prawna przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.dz.l. oraz § 10 pkt 2 i § 3 Rozporządzenia.

Pierwszy z nich wskazuje bowiem, że zarząd powiatu zatrudnia i zwalnia kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, co należy do jego zadań; drugi, iż w stosunku do stanowiska zastępcy kierownika, w przypadku, gdy kierownik nie jest lekarzem – przeprowadza się konkurs, a konkurs ten ogłasza podmiot tworzący; § 3 rozporządzenia natomiast wskazuje kto przeprowadza konkurs na określone stanowiska, kiedy się powołuje komisję i kiedy postępowanie konkursowe zostaje wszczęte. § 10 ust. 2 zaś uściśla liczebność i skład komisji konkursowej. Żaden z tych przepisów nie zawiera normy kompetencyjnej uprawniającej organu powiatu do zmiany uchwały powołującej komisję konkursową; a tym bardziej do uczynienia tego z mocą wsteczną.

W tym miejscu należy jednak zauważyć, że upoważnienie organu do zmiany lub uchylenia uchwały własnej stanowi każdorazowo pochodną upoważnienia do podjęcia danej uchwały. Innymi słowy, organ wyposażony przez ustawodawcę w kompetencję do uchwalenia określonej uchwały jest na tej samej podstawie równocześnie upoważniony do jej późniejszej zmiany lub uchylenia. Co do zasady nie może tego jednak czynić z mocą wsteczną. Czym innym byłaby zmiana uchwały powołującej komisję konkursową przed rozpoczęciem procedury konkursowej określonej np. w § 6 i 7 rozporządzenia, a czym innym jest zmiana uchwały dokonana już po dokonanym głosowaniu i wyłonieniu kandydata na odpowiednie stanowisko.

Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z najistotniejszych komponentów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonej z proklamowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. L. Gardocki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 62). Wprawdzie w literaturze i orzecznictwie TK podkreśla się, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych można od niej odstąpić – czego dowodem aktualna regulacja art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) dopuszczająca nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie" – jednak wyjątki te dotyczą jedynie przepisów merytorycznych (służących bezpośrednio do wyrażania norm prawnych), a nie przepisów o uchyleniu lub zmianie ww. przepisów.

Jak bowiem trafnie wywiedziono w wyroku WSA w Krakowie z 17 września 2010 r. (II SA/Kr 734/10, CBOSA, z glosa aprobującą G. Wierczyńskiego, "Samorząd Terytorialny" 2011, nr 7-8), nie można uznać, że dopuszczalne byłoby przyjęcie, iż skreślenie postanowień zmienianej uchwały rady gminy (ustalenie nowego brzmienia tej uchwały) ma zastosowanie z mocą wsteczną. Doprowadziłoby to do sytuacji, iż w danym okresie uchwała miała odmienną treść, niż miało to wówczas de facto miejsce. W konsekwencji prowadziłoby do naruszenia zasady zaufania do organów państwa oraz zasady pewności co do prawa. Zmiana treści obowiązującego aktu normatywnego, polegająca na skreśleniu części lub całości jednostki redakcyjnej takiego aktu, może mieć wyłącznie charakter konstytutywny, a więc może nastąpić i wywoływać skutki prawne najwcześniej z dniem ogłoszenia i wejścia w życie aktu zawierającego zmianę.

Powyższe uwagi należy odnieść w całej rozciągłości do przepisów zmieniających inny akt w całości lub w części, gdyż charakter obu kategorii przepisów – zmieniających i derogujących (uchylających) – jest identyczny. W świetle powyższych uwag, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku w sprawie IV SA/Po 1173/12, że organ powiatu nie jest władny do zmiany lub uchylenia uchwały własnej z mocą wsteczną. Już to przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały.

Kolejnym argumentem na rzecz takiego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że zaskarżona Uchwała, stanowiąc o zmianie uchwały (...) z mocą wsteczną od dnia uchwalenia tej ostatniej, zmierza w istocie do osiągnięcia skutku odpowiadającego stwierdzeniu nieważności zmienianej uchwały.

Zgodnie z niekwestionowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, na płaszczyźnie skutków prawnych, uchylenie aktu (np. uchwały) tym różni się od stwierdzenia jego nieważności, że uchylenie aktu (lub jego zmiana) przez organ, który go wydał, oznacza wyeliminowanie tego aktu ze skutkiem od daty uchylenia (zmiany) -ex nunc, natomiast stwierdzenie nieważności aktu wywołuje skutki od chwili jego wydania - ex tunc. W tej ostatniej sytuacji akt należy zatem traktować tak, jakby nigdy nie został wydany, co ma też swoje znaczenie dla oceny skuteczności czynności prawnych podjętych na podstawie takiego aktu (por. wyrok NSA z 27.10.2007 r., II OSK 1046/07, CBOSA).

Taki właśnie skutek – wyeliminowanie uchwały nr 203/2012 ex tunc i zniesienie wszystkich jej skutków prawnych (przede wszystkim wyłonienie kandydata na konkursowe stanowisko) – zamierzał najpewniej osiągnąć organ decydując się na zmianę tej uchwały (§ 1 Uchwały), nawet jeżeli przyznał w piśmie z dnia 17 maja 2013r. do członków komisji, że komisja w nowym składzie może uznać za ważne czynności dokonane przez komisję konkursową w poprzednim składzie, a jednocześnie uznano, że nieważna jest tylko czynność głosowania.

Zarząd Powiatu niewątpliwie nie posiada kompetencji do stwierdzania nieważności własnych uchwał. Taka kompetencja przysługuje jedynie organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu. W tym więc kontekście podjęcie przez Zarząd Powiatu zaskarżonej Uchwały musi być ocenione jako próba obejścia przez organ zakazu stwierdzania nieważności własnych aktów.

Ponadto wsteczna zmiana uchwały nr (...) z powołaniem się na okoliczność powołania w skład Komisji Konkursowej dwóch przedstawicieli związków zawodowych, zamiast jednego wspólnego, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. d Rozporządzenia – które to uchybienie, miało, w ocenie organu, skutkować nieważnością wszystkich czynności podjętych w ramach postępowania konkursowego – trzeba także postrzegać jako próbę obejścia § 8 ust. 1 Rozporządzenia, formułującego zamknięty katalog przyczyn nieważności postępowania konkursowego. W myśl tego przepisu postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku:

1) niezachowania kolejności czynności, o których mowa w § 4 ust. 1;

2) niedokonania jednej lub więcej czynności określonych w § 4 ust. 1;

3) niespełnienia warunków określonych w § 9;

4) rozpatrzenia kandydatury osoby, która nie złożyła jednego lub więcej dokumentów, o których mowa w § 12;

5) ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1;

6) naruszenia tajności głosowania;

7) niepowiadomienia kandydata lub członka komisji konkursowej o terminie posiedzenia komisji.

Bezspornie żadna z wymienionych w pkt 1–7 przesłanek nie obejmuje zaistniałego w niniejszej sprawie uchybienia przy formowaniu składu Komisji Konkursowej. Cytowany przepis – inaczej, co tu nie jest bez znaczenia, niż niektóre analogiczne regulacje dotyczące innych postępowań konkursowych (zob. np. § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej; Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.) – nie pozwala zaś na stwierdzenie przez organ, w trybie § 8 ust. 2 Rozporządzenia, nieważności postępowania konkursowego w przypadku ujawnienia się innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Zdaniem Sądu analiza wpływu wadliwości składu komisji konkursowej na wynik konkursu jest niemożliwa, gdyż inna byłaby bezwzględna większość wymagana przy wyłanianiu kandydata na stanowisko objęte konkursem w komisji w składzie 11-osobowej a inna w 12-osobowej; dałoby to różny wynik nawet zakładając, że przedstawiciele związków zawodowych głosowali obaj przeciw kandydaturze skarżącego i to zarówno w składzie pierwszej komisji jak i w komisji ewentualnie zmienionej zaskarżoną uchwałą.

Jak to stwierdził Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Po 1173/12 jest zasadą, iż głos oddany przez osobę nieuprawnioną (która nie powinna znajdować się składzie organu podejmującego głosowaną uchwałę) jest nieważny. Jednakże nieważny głos tylko wtedy prowadzi do nieważności uchwały, jeżeli bez nieważnego głosu uchwała nie zostałaby podjęta. Liczy się zatem wpływ wadliwego aktu głosowania na wynik głosowania. Jeżeli ważne głosy tworzą wystarczającą większość, nie ma podstaw, by kwestionować skuteczność uchwały. Sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd.

Ponadto Sąd w powołanym wyżej wyroku stwierdził w uzasadnieniu, że formalnie zaskarżona uchwała (wówczas uchylająca uchwałę nr (...), obecnie ją zmieniająca) została podjęta "poza ramami postępowania konkursowego – bo to postępowanie, jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia zakończyło się już z chwilą wybrania przez Komisję Konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem tj. w dniu (...) r.", a także, że "organ powiatu nie jest władny do zmiany lub uchylenia uchwały własnej z mocą wsteczną" – co "przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały".

Te właśnie wskazane ustalenia wiążą Sąd w niniejszej sprawie. Podstawę tego związania stanowi art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd w obecnym składzie podziela pogląd, w myśl którego moc wiążąca orzeczenia, określona w cytowanym przepisie, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2013, tezy 5 i 4 do art. 170 oraz powołane tam literatura i orzecznictwo). W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 19.12.2012 r., I FSK 62/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Mamy więc w tym przypadku od czynienia ze zjawiskiem określanym w doktrynie prawa o postępowaniu cywilnym mianem prekluzji faktów (prekluzji twierdzeń o okolicznościach faktycznych), która wyklucza dopuszczalność dążenia do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie faktów, które istniały w czasie, gdy toczyło się uprzednie postępowanie, i mieściły się w granicach podstawy prawomocnie osądzonego żądania (zob. P. Grzegorczyk [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom II, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2012, teza 23 do art. 365–366).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej treści, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (300 zł).