Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 280/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 pkt 1, art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska – spr. WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej R. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 marca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim z dnia 16 grudnia 2011 r., nr [...], umarzającą postępowanie w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] nr [...], na działce nr A..

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 6 lipca 2011 r., reprezentowana przez pełnomocnika, R. S. wniosła o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie szkodliwego oddziaływania zmian stanu wody wywołanych przez jej sąsiadów. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma wskazała, iż od 30 lat toczy spór z właścicielem sąsiedniej posesji, U. C., którego przedmiotem jest stałe zalewanie fundamentów jej nieruchomości, co powoduje gromadzenie się wody w piwnicy. Opisując położenie swojej posesji podała, iż tuż przy jej granicy znajduje się studnia należąca do U. C.. Nadto wywiodła, iż stałe zaleganie wody w piwnicy powoduje jej zawilgocenie i wpływa negatywnie na stan techniczny całego jej budynku. Sytuacja ta, w jej ocenie, uległa znacznemu pogorszeniu po wybrukowaniu podwórza sąsiadów z powodu gromadzenia się tam wód opadowych w formie zalegających kałuż.

W wyniku ww. informacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, pismem z dnia 13 września 2011 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] nr [...] na działce nr A., należącej do R. S.. O powyższym organ oprócz pełnomocnika strony poinformował również U. C., sąsiada strony.

W dniu 28 września 2011 r. organ przeprowadził dowód z oględzin z udziałem pełnomocników R. S.. W toku oględzin organ ustalił, że na ww. nieruchomości znajduje się wybudowany przed 1945 rokiem budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany z cegły, posiadający dwuspadowy dach o konstrukcji drewnianej, kryty dachówką cementową. W pomieszczeniu piwnicznym, w którym zamontowany jest piec c.o., na posadzce widoczne jest zawilgocenie, które nie występuje jednak w pozostałych pomieszczeniach piwnicznych. Nadto tynki na ścianach i sufitach pomieszczeń piwnicznych wykazują postępującą od lat erozję. Na parterze, w pokoju narożnym usytuowanym od strony działki nr C., w ścianie na wysokości 15 cm nad posadzką, występują dwa pęknięcia o długości ok. 160 cm. Na zewnątrz budynku nie stwierdzono podobnych pęknięć, a wody opadowe z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz ścieki z kuchni odprowadzane są poprzez rynny, dwie rury spustowe oraz rurę wyprowadzoną ze ściany budynku, do jednej zlewni na rogu budynku, następnie rowkiem do przydrożnego rowu. Budynek mieszkalny nie posiada opaski betonowej oraz izolacji poziomej i pionowej. W ocenie organu, pomimo wieku budynku mieszkalnego pozostaje on w dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia powstania katastrofy budowlanej. Jednocześnie organ ustalił, że na działce sąsiedniej w odległości 1,13 m od budynku mieszkalnego R. S. zlokalizowana jest studnia użytkowana przez jej sąsiadów – U. i Z. C., a w odległości 2,75 m od strony frontowej budynku mieszkalnego znajduje się druga studnia. Organ zauważył także, że pas terenu przy budynku R. S. od strony działki sąsiadów jest nieutwardzony. Nadto na działce sąsiadów ułożona została kostka brukowa, która odprowadza wodę opadową powierzchniowo na ich działkę. Wzdłuż ułożonej kostki, pomiędzy terenem nieutwardzonym, a kostką znajduje się obrzeże prefabrykowane wyprowadzone ponad poziom kostki. W najniższym punkcie utwardzonego podwórza sąsiadów R. S. usytuowana jest kratka ściekowa z rurą, która wg oświadczenia Z. C. odprowadza wodę do rowu w stronę pól uprawnych. W toku oględzin nie stwierdzono jednoznacznie, czy studnia oddziaływuje w sposób negatywny na stan techniczny budynku należącego do R. S.

Pismem z dnia 9 grudnia 2011 r., reprezentowana przez pełnomocnika, R. S. wniosła o powołanie biegłego w celu dokonania ekspertyzy stanu technicznego studni i oceny w jakim stopniu zagraża jej budynkowi.

W dniu 30 września 2011 r. organ wyznaczył stronom postępowania, tj. R. S. oraz U. C., termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych w sprawie żądań.

Pismem z dnia 13 października 2011 r., organ wezwał strony postępowania w tym Z. C., do złożenia w sprawie wyjaśnień.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej K.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] nr [...], na działce nr A., należącej do R. S.. W uzasadnieniu po przedstawieniu stanu faktycznego i zacytowaniu art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym), organ wskazał, że oceniany budynek pozostaje w dobrym stanie technicznym, a kwestię ewentualnego szkodliwego wpływu studni na budynek mieszkalny strona powinna wyjaśnić przed sądem powszechnym, przed którym może zgłosić wniosek o powołanie biegłego w celu wykonania ekspertyzy.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez sporządzenie opinii biegłego odnoszącej się do stanu technicznego studni stanowiącej własność U. i Z. C.. Zarzuciła również wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem art. 7, 77, 105 i 107 § 3 K.p.a.. W uzasadnieniu nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż ciężar zbadania i udowodnienia stanu technicznego studni sąsiada spoczywa na niej, a roszczeń z tego tytułu może dochodzić jedynie na drodze powództwa cywilnego. Przekonywała, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu, tj. wtedy gdy ze względu na wystąpienie pewnego zdarzenia prawnego lub faktycznego przestaje istnieć relacja między sytuacją faktyczną danego podmiotu, a jego sytuacją prawną, z którą prawo łączyło obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Wytknęła organowi, iż celem postępowania administracyjnego wszczętego w jej sprawie winno być ustalenie stanu technicznego studni sąsiadów, natomiast organ konsekwentnie zawęża postępowanie jedynie do oceny stanu technicznego jej budynku.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 8 marca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 83 pkt 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ działający z urzędu (bez wniosku strony) może dojść tylko wtedy gdy prowadzone przez organ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zaistnienie natomiast przesłanki bezprzedmiotowości postępowania stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, gdyż wówczas nie będzie już przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Jednocześnie organ odwoławczy przypominając treść przepisów art. 61 i 66 Prawa budowlanego podkreślił, iż zobowiązanym do wykonania nałożonych przez organ, na podstawie ww. przepisów, obowiązków może być tylko właściciel lub zarządca obiektu znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym. Podał, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, informując stronę co do jego przedmiotu tj. stanu technicznego budynku mieszkalnego. Dokonane natomiast przez organ I instancji ustalenia w toku postępowania, w ocenie organu odwoławczego, pozwalają na stwierdzenie, że obiekt ten jest w dobrym stanie technicznym. Wobec powyższego brak jest podstaw do nałożenia na właściciela bądź zarządcę obiektu obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Brak z kolei naruszenia prawa powoduje, że postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jest bezprzedmiotowe i w konsekwencji podlega umorzeniu. Na koniec organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji powinien rozważyć, czy ustalenia dokonane w przedmiotowym postępowaniu uzasadniają wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie stanu technicznego studni znajdującej się na działce nr B..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 10 K.p.a., jak i art. 7, 77 i 105 K.p.a. w związku z art. 61 i 66 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na nieprawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania w dacie wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącej, poza jej sąsiadką U. C. organ odwoławczy, mając na uwadze stan własności nieruchomości, powinien był uznać za stronę postępowania, w dacie jego wszczęcia, również jej męża Z. C., który za stronę postępowania został uznany dopiero w październiku 2011 r. Nadto skarżąca, odwołując się do treści swojego wniosku, w którym wskazywała na szkodliwy wpływ studni sąsiadów na jej nieruchomość, a nie określenie stanu technicznego jej budynku, zarzuciła błędne ustalenie przedmiotu postępowania. Podniosła, iż decyzja I i II instancji pozostaje merytorycznie w oderwaniu od zebranych dowodów, przeprowadzone bowiem przez organ postępowanie potwierdziło zły stan techniczny studni, który powoduje przenikanie wody poza ścianę studni do piwnicy budynku skarżącej. Zdaniem skarżącej, organy nie rozpatrzyły w sposób właściwy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a działanie takie narusza postanowienia art. 7, 12, 77, 80 K.p.a. Skarżąca stwierdziła, że brak jest podstaw do zastosowania art. 105 K.p.a. i nie zgodziła się z umorzeniem postępowania w sprawie. Wskazała, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Wytknęła organom obu instancji, iż podjęte przez nich decyzje sprowadzają się do unikania działań, które pozwoliłyby ustalić powód zalewania piwnicy w jej budynku. Podkreśliła, iż jej intencją, prezentowaną zarówno we wniosku jak i w trakcie prowadzonego postępowania, było ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości źródła zalewania jej fundamentów, a nie ocena stanu technicznego tego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż przedmiotowa sprawa wszczęta została z urzędu w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego w [...] nr [...], położonego na działce nr A.. Organ wskazał, iż do tak określonego przedmiotu postępowania zastosowanie mają przepisy o utrzymaniu obiektów budowlanych zawartych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego powinien być jego właściciel i zarządca, a zatem sąsiedzi skarżącej nie mają interesu prawnego uzasadniającego status strony w przedmiotowej sprawie. Nadto organ zauważył, iż skoro postępowanie zostało wszczęte z urzędu, po otrzymaniu pisma skarżącej, z którego nie wynikało, że wnosi ona o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego studni sąsiadów, to określony przedmiot postępowania w niniejszym postępowaniu został oznaczony prawidłowo. Jednocześnie wyjaśnił, iż uwzględniając wnoszone do sprawy uwagi skarżącej, uznał za potrzebne poddanie pod rozwagę organu I instancji zasadności wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie stanu technicznego studni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przyjdzie przypomnieć, że przedmiotem postępowania jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim umarzająca postępowanie w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] nr [...], na działce nr A..

Rozpoznając niniejszą sprawę należy przede wszystkim odnotować, że postępowanie organu I instancji zostało wszczęte w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na nieruchomości usytuowanej należącej do R. S.. Do tak określonego przedmiotu postępowania zastosowanie mają przepisy o utrzymaniu obiektów budowlanych zawartych w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Zgodnie z zamieszczonym w tym rozdziale art. 61 pkt 1 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Stosownie natomiast do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (...).

W przypadku niestwierdzenia nieprawidłowości wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego odmawia nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak słusznie podnosi skarżąca w skardze, wydanie w tym zakresie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, narusza art. 105 § 1 K.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt IV SA 707/00 (LEX nr 75546), jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej, na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne powinno się toczyć. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Podkreślić należy, iż wydane orzeczenie w trybie art. 66 Prawa budowlanego, w każdym przypadku winno zawierać rozstrzygnięcie merytoryczne, a więc nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, albo odmawiające wydania takiej decyzji. Organ administracji państwowej, rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego załatwia ją przez wydanie decyzji pozytywnej albo negatywnej. W przypadku braku żądanego dobra wydaje decyzję odmowną. Brak przedmiotu roszczenia nie stoi zatem na przeszkodzie wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 1998 r., sygn. akt II SA 76/98, LEX nr 43176). Stąd w przypadku niestwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego i wydania przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, dochodzi do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (patrz wyroki NSA: z 9 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 12/98, LEX nr 77609; z 17 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 2249/96, LEX 48253 i z 18 maja 1998 r., sygn. akt II SA 76/98, LEX nr 43176). Podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc skonkretyzowanie praw i obowiązków stron na podstawie obowiązującego prawa. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy powoduje konieczność umorzenia postępowania. Z tych względów umorzenie postępowania traktować należy jako instytucję procesową o charakterze wyjątkowym. Unicestwia ona bowiem postępowanie i uniemożliwia ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Z tego względu przesłanki umorzenia nie mogą być traktowane w sposób rozszerzający.

W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy w tym miejscu wskazać wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10 (LEX nr 969436), wyjaśniający, iż zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania do takiej samej konkluzji w sprawie, jak organ pierwszej instancji. Chodzi tu zatem zarówno o rezultat co do zgodności z prawem, jak także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. Reasumując należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 K.p.a. organ odwoławczy, rozpatrując sprawę obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę (por. wyrok WSA Opole z 2 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 275/09, LEX nr 587734). W razie gdy organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą. Podkreśla to NSA w wyroku z 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85 (ONSA 1986, nr 2, poz. 43), wskazując że "Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to – utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo". Zauważyć przyjdzie, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie stanu okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z 28 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 1278/88). W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno – reformacyjne. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 norma pierwsza, organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Powyższe wywody natury ogólnej pozwalają stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymujące w mocy decyzji organu I instancji, umarzającą postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku skarżącej, zostało podjęte z naruszeniem tego przepisu. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w istocie decyzja ostateczna utrzymywała orzeczenie organu I instancji oparte na błędnym rozstrzygnięciu i podstawie prawnej. W rezultacie, posiadając kompetencje merytoryczno – reformacyjne organ odwoławczy, stosując zasadę dwuinstancyjności, zobowiązany był do usunięcia naruszeń przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, a więc winien był wydać w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję uchylającą wadliwą decyzję I instancji w całości i orzec o odmowie wydania decyzji nakazującej rozstrzygnięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z wyżej wskazanej przyczyny decyzję tę należało uchylić.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej wskazać należy na ich bezzasadność. W szczególności zauważyć trzeba, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie wymaga wniosku strony. Przepis art. 66 stanowi konkretyzację art. 61 Prawa budowlanego. Obliguje on właściwy organ nadzoru budowlanego, tj. powiatowego inspektora nadzoru budowlanego działającego jako organ pierwszej instancji, na podstawie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek (por. Z, Cieślik, S. Szuster, Komentarz do art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Lex/el 2003). Zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego organ wszczyna je z urzędu w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z okoliczności w tym przepisie wymienionych. Uzyskawszy informację o złym stanie obiektu budowlanego organ powinien zatem, niezależnie od tego, czy informacja pochodzi od strony czy od innej osoby, podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie, czy istnieją podstawy do działania organu w oparciu o przepisy ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010, sygn. akt II SAB/Lu 20/10, LEX 674703). Wobec powyższego otrzymana przez organ informacja, zawarta we wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie szkodliwego oddziaływania zmian stanu wody, odnosząca się do złego stanu technicznego jej budynku spowodowanego stałym zaleganiem w jego piwnicy wody i zawilgoceniem, obligowała organ do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego skarżącej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, określony przez organ przedmiot postępowania był prawidłowy, a prowadzone przez organ postępowanie nie toczyło się na wniosek skarżącej a z urzędu. Innymi słowy, wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek o wszczęcie postępowania, z uwagi na wskazany w nim zły stan techniczny budynku skarżącej, posłużył jedynie jako informacja obligująca organ do wszczęcia postępowania z urzędu właśnie w tym przedmiocie. Jednocześnie podkreślić należy, iż we wniosku skarżącej nie zostały ujęte żadne informacje dotyczące złego stanu technicznego studni należącej do sąsiadów skarżącej. W konsekwencji organ nie mógł, jak podnosi to skarżąca, zawęzić, czy też ograniczyć prowadzonego postępowania jedynie do oceny technicznej jej budynku, pomijając ocenę stanu technicznego studni znajdującej się na posesji jej sąsiadów. Zważyć należy, że informacja dotycząca złego stanu technicznego pojawiła się dopiero w wyniku dokonanych przez organ I instancji ustaleń, dlatego słusznie organ odwoławczy poddał pod rozwagę wszczęcie przez organ I instancji postępowania i w tym przedmiocie. Z wyżej wskazanych przyczyn za całkowicie bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącej, iż organy w prowadzonym postępowaniu, odnoszącym się do stanu technicznego jej budynku, nie rozpatrzyły w sposób właściwy całego zebranego materiału dowodowego, bowiem pominęły wszelkie dowody wskazujące na stan techniczny studni jako źródła szkodliwego wpływu na jej budynek. W kontekście powyższego chybiony jest zarzut nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego odnośnie stanu technicznego studni. Podniesione argumenty nie odnoszą się bowiem do przedmiotu prowadzonego postępowania, którym był stan techniczny budynku skarżącej.

Wyjaśnić należy skarżącej, iż w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest tylko ustalić jaki jest stan techniczny budynku i jeżeli jest on zły – działania jakie należy podjąć w celu usunięcia stanu zagrożenia życia i zdrowia. W postępowaniu tym organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego. Powołać przyjdzie w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07 (Lex Nr 508470), który znajduje zastosowanie również do rozstrzygnięć odnoszących do nieprawidłowego stanu technicznego budynku (art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), że "w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność". Organ prowadzący niniejsze postępowanie nie miał zatem obowiązku zbadania przyczyn zalewania piwnicy w budynku skarżącej, a tym bardziej wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy.

Dostrzec także trzeba, iż stroną postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy z 1994 r. Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych (wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 1103/99, LEX nr 53388). W obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. artykułu (wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, LEX 366267). Wobec tego w niniejszej sprawie sąsiedzi skarżącej, a więc zarówno U. C., jak i Z. C., nie posiadają uprawnień strony. W konsekwencji, nie ma znaczenia fakt, iż Z. C. nie brał udziału w postępowaniu od dnia jego wszczęcia. Podnieść jednakże należy, iż uznanie sąsiadów skarżącej za strony niniejszego postępowania przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem prawa, lecz - w ocenie Sądu - nieskutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

Z powyższych powodów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.