Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 770/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 972/05 w sprawie ze skargi P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. S.A. w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty I. z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...] odrzucającą zgłoszenie P. S.A. dotyczące zanieczyszczenia powierzchni ziemi na nieruchomościach położonych w I. przy ul. P. (działka nr 1/5) i ul. A. (działka nr 151/1 i 155/2 oraz w miejscowości W. (działka nr 27/1).

W toku postępowania przed organami administracji i Sądem I instancji P. S.A. swoje uprawnienie do dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi wywodziła z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", stanowiącego, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby spowodowane przez inny podmiot, jest zobowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004r. Spółka twierdziła, że istniały okoliczności wymienione w powołanym przepisie ustawy, uprawniające do dokonania takiego zgłoszenia w stosunku do wymienionych wyżej nieruchomości, skoro ich zanieczyszczenie było spowodowane przez inny podmiot i nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy. Dokonanie skutecznego zgłoszenia przez skarżącą skutkowałoby jej zwolnieniem od odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i związanego z nią obowiązku rekultywacji wynikających z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w myśl którego obowiązek ten spoczywa na władającym powierzchnią ziemi.

Celem udowodnienia istnienia przesłanek określonych w art. 12 ustawy do dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi skarżąca podnosiła, że zanieczyszczenia tego dokonała C. S.A., przejęta przez P. S.A. w dniu 7 września 1999r. (dzień wykreślenia z rejestru), która jest "innym podmiotem" w rozumieniu powołanego przepisu ustawy. Następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego nie dotyczy praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, albowiem sukcesja administracyjna jest dopuszczalna jedynie w przypadku istnienia wyraźnej podstawy ustawowej, a tej w dniu połączenia spółek brakowało. W dacie połączenia spółek obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego regulowany przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) nie był stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Zasada odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, będąca modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego i skutkująca powstaniem obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego przez każdoczesnego właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości z chwilą nabycia do niej tytułu prawnego została wprowadzona dopiero przez art. 102 ust. 1 cytowanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Wprowadzenie tej zasady bez przepisów przejściowych byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, toteż powołany art. 12 ust. 2 ustawy udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. W ocenie skarżącej spółki powyższe oznacza, że odpowiada ona za szkody w środowisku wyrządzone przez C. S.A. na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało za prawidłowe odrzucenie przez organ I instancji zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wobec nie spełnienia jej warunków uznając, że argumentacja podnoszona w toku postępowania przez P. S.A jest nietrafna. W opinii organu wskutek połączenia na spółkę przejmującą przeszły wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, a więc także i obowiązek rekultywacji terenu będącego we władaniu P. S.A. Odpowiedzialność za szkodę w środowisku ma w opinii tego organu charakter stosunku prawno – rzeczowego, a więc jest związana z konkretną nieruchomością. Zdaniem organu wbrew opiniom skarżącej następstwo prawne o charakterze sukcesji generalnej pociąga za sobą przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. W takim przypadku art. 12 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania.

W powołanym wyżej wyroku Sąd I instancji, zgadzając się co do zasady z treścią zaskarżonej decyzji wywiódł, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wskutek zgłoszenia doszło do skutecznego zdjęcia ze zgłaszającego odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby w sytuacji, gdy jest on następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia, a następstwo jest wynikiem inkorporacyjnego połączenia spółek. W ocenie Sądu z zestawienia art. 12 in fine ustawy oraz art. 102 Prawa ochrony środowiska wynika zasada, że jeżeli zgłaszający dokona skutecznego zgłoszenia to nie ponosi on odpowiedzialności za zanieczyszczenie, natomiast przy braku zgłoszenia, a także przy wadliwym zgłoszeniu obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Skuteczne zgłoszenie przenosi zatem odpowiedzialność na podmiot, który dokonał faktycznego zanieczyszczenia, z wyjątkiem określonego w art. 102 ust. 4 Prawa ochrony środowiska usunięcia sutków zanieczyszczenia przez starostę. W tym ostatnim wypadku starosta spełnia cudzy obowiązek, natomiast odpowiedzialność pozostaje przy podmiocie, który dokonał zanieczyszczenia, lub który za ten podmiot ponosi odpowiedzialność. Sąd zważył, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na niemożność ponoszenia odpowiedzialności przez podmiot zobowiązany z powodu utraty bytu prawnego wskutek połączenia spółek, odpowiedzialność ta przechodzi na władającego powierzchnią ziemi.

W ocenie sądu za taką wykładnią przemawia również fakt przejęcia przez zgłaszającego praw i obowiązków C. S.A. w sferze prawnorzeczowej. Władający powierzchnią ziemi ponosi odpowiedzialność z tego względu, że przejął we władanie nieruchomość podmiotu zobowiązanego. Nie jest to nowa odpowiedzialność, lecz odpowiedzialność pochodna, której przyczyna tkwi w zmianach w sferze prawnorzeczowej. W ramach sukcesji generalnej przechodzą na następcę prawnego uprawnienia prawnorzeczowe a wraz z nimi te, których źródło tkwi w stosunkach rzeczowych. Okolicznością zwalniającą z odpowiedzialności będzie wskazanie innego podmiotu, który taką odpowiedzialność faktycznie może ponieść.

Spółka P. S.A. wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 12 ust. 1 ustawy oraz art. 102 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na uznaniu, że art. 12 ust. 1 ustawy zwalnia z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania innego istniejącego podmiotu, który faktycznie może ponieść odpowiedzialność oraz przyjęciu, że z zestawienia przepisów art. 12 ustawy oraz art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wynika zasada, że dokonanie skutecznego zgłoszenia powoduje wyłączenie odpowiedzialności zgłaszającego zanieczyszczenie, co w przypadku braku podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia powodowałoby, że brak jest podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i pominięcie odpowiedzialności skarżącego za szkody dokonane w środowisku, wynikające z art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 12 ustawy jest unormowaniem szczególnym w odniesieniu do przepisów, z których wynika zasada sukcesji generalnej. Jego literalne brzmienie uprawnia do skorzystania z niego przez wszystkich władających powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, bez ograniczenia do wskazania podmiotu, który faktycznie ponosi odpowiedzialność i istnieje w obrocie gospodarczym. Zdaniem skarżącej dokonanie przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu wykładni rozszerzającej art. 12 ustawy poprzez przyjęcie, że uchylenie się od obowiązku rekultywacji może nastąpić wyłącznie w razie wskazania innego istniejącego podmiotu, który zanieczyścił glebę w sytuacji, gdy przepis ten stanowi jedynie wyjątek od zasady odpowiedzialności określonej w art. 102 Prawa ochrony środowiska nie było prawidłowe. Wyjątki winny być bowiem interpretowane zawężająco. W ocenie spółki dokonanie zgłoszenia nie zwalnia P. S.A. z obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Dokonując zgłoszenia skarżąca dążyła do wyłączenia odpowiedzialności z art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska władającego (podmiotu nie korzystającego ze środowiska), gdyż w jej mniemaniu przepisy zezwalały na dokonanie takiego wyłączenia. Pomimo jednak wyłączenia stosowania tych przepisów wobec dokonania skutecznego zgłoszenia skarżąca może nadal zostać zobowiązana do przywrócenia środowiska do stanu właściwego na zasadach ogólnych, na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. W ocenie skarżącej dokonanie zgłoszenia jest jedynie wykonaniem obowiązku zawiadomienia właściwego organu, że zgłaszający włada zanieczyszczoną powierzchnią ziemi. Dokonanie zgłoszenia nie przesądza jednak czy i w jakim zakresie zgłaszający będzie odpowiadał za usunięcie szkody w środowisku dlatego, że nadal pozostaje zobowiązany do naprawienia szkody na podstawie materialnego prawa administracyjnego. Z powyższych względów zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także obrazę art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło odpowiedź na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał na prawidłowość zaskarżonego wyroku, a w szczególności dokonanej w nim interpretacji przepisów art. 12 ust. 1 ustawy i art. 102 Prawa ochrony środowiska. Organ zwrócił uwagę na nieprawidłowe powołanie w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako podstawy naruszenia prawa materialnego podczas gdy przepis ten dotyczy naruszenia przepisów postępowania. Dodatkowo wskazał, że powołanie w ostatnim akapicie skargi kasacyjnej obrazy art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., z pominięciem jego wskazania w jej podstawach winno skutkować jego nierozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że z treści art. 12 ustawy nie można wyprowadzić wniosku, iż utrata bytu prawnego przez podmiot, który spowodował zanieczyszczenie powierzchni ziemi oznacza niedopuszczalność uwolnienia się władającego od odpowiedzialności za zanieczyszczenie, bowiem przepis ten takiego zawężenia odpowiedzialności nie przewiduje. Omawiane uregulowanie wyraźnie formułuje, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi winno być spowodowane przez inny podmiot względem władającego natomiast nie uzależnia przyjęcia zgłoszenia od skuteczności ewentualnego postępowania nakierowanego na nakazanie przeprowadzenia rekultywacji innemu podmiotowi, który dokonał zanieczyszczenia. Ocenić jednak należy, że mimo wadliwej w tej części argumentacji Sądu i instancji, co do zasady słuszne jest stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że wnoszący skargę kasacyjna nie był innym podmiotem w rozumieniu przywołanego przepisu i wyrok ten odpowiada prawu

Istotnie, jak podnosi skarga kasacyjna, literalne brzmienie art. 12 ustawy mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy.

Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).

Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych

Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.

Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.

Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.

Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia ewentualnej odpowiedzialności skarżącej Spółki za zanieczyszczenie powierzchni ziemi na gruncie art. 362 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska pozostaje bez wpływu na skuteczność zgłoszenia dokonanego przez stronę w oparciu o art. 12 ust.1 ustawy.

Z przyczyn wymienionych i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.