Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1497/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 115, art. 99
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Protokolant referent Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca", "Spółka") jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej "GIF", ,,Organ") z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] (dalej: ,,zaskarżona decyzja"). Zaskarżoną decyzją GIF utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. (dalej "WIF", ,,Organ I instancji") z dnia [...] listopada 2017r., nr [...], którą odmówił Spółce zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...], zmienionego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] (tekst jednolity zezwolenia z dnia [...] listopada 2009r.) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w T. przy ul. [...] (dalej także ,,zezwolenie") w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej oraz poprzez zmianę nazwy apteki w brzmieniu "[...]" na nazwę "[...]".

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 112 ust 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 2, art. 99 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017, poz. 2211 ze zm., dalej "Prawo farmaceutyczne", "u.p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017. poz, 1257, dalej "K.p.a." ).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem, który wpłynął do WIF 3 lipca 2017 r. Spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w T. przy ul. [...] poprzez:

1. zmianę oznaczenia zezwoleniobiorcy na: [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. [...],

2. zmianę nazwy apteki na "[...]".

We wniosku Skarżąca wskazała, że nie zachodzi sytuacja prowadzenia przez nią, z uwzględnieniem podmiotów powiązanych, więcej niż 1% aptek w Województwie [...], co było uprzednio przyczyną odmowy przez organy inspekcji farmaceutycznej zmiany przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Spółka dołączyła kopie wyciągów z umów zbycia udziałów z dnia [...] czerwca 2017 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. WIF:

1. odmówił dokonania zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], zmienionego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] (tekst jednolity zezwolenia z dnia [...] listopada 2009r.) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w T. przy ul. [...] w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej na rzecz [...] sp. z o.o. w W.;

2. odmówił dokonania zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...] zmienionego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] (tekst jednolity zezwolenia z dnia [...] listopada 2009r.) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w T. przy ul. [...] poprzez zmianę nazwy apteki w brzmieniu ,,[...]" na nazwę "[...]".

Organ I instancji wskazał, że Spółka przejęła, w wyniku połączenia, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r, poz. 1577, dalej ,,K.s.h.") (połączenie przez przejęcie). Tym samym przejęła spółkę, która prowadziła aptekę na terenie Województwa [...] na podstawie zezwolenia.

WIF uznał, że w świetle obecnie obowiązującego art. 99 ust. 2a pkt 1 u.p.f., do powyższego zezwolenia nie stosuje się art. 494 § 2 K.s.h. dotyczącego przejścia zezwolenia z dniem połączenia na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną. Organ I instancji stwierdził, że Spółka zwraca się o zmianę zezwolenia w związku z dokonaniem połączenia spółek a wniosek o zmianę zezwolenia poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki na rzecz Spółki oraz zmianę nazwy apteki złożony został 3 lipca 2017 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015, dalej ,,ustawa zmieniająca") i mają do tego wniosku zastosowanie znowelizowane przepisy prawa w pełnym zakresie. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy zobowiązuje organ do stosowania dotychczasowych przepisów Prawa farmaceutycznego, w ich brzmieniu sprzed nowelizacji, wyłącznie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy.

Do wnioskodawcy ubiegającego się o zmianę przedmiotowego zezwolenia ma zastosowanie zatem obowiązujący przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 u.p.f., który stanowi, że do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 494 § 2 i art. 531 § 2 K.s.h. Nie jest zatem możliwe dokonanie zmiany przedmiotowego zezwolenia poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki na rzecz wnioskodawcy, a w konsekwencji zmiany nazwy.

Spółka w terminie złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu podnosiła m.in. że z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika jedynie nakaz stosowania znowelizowanych przepisów, w tym art. 99 ust. 2a u.p.f., do postępowań o udzielenie zezwolenia wszczętych po wejściu w życie ustawy, a nie nakaz stosowania znowelizowanych przepisów do oceny skutków prawnych zdarzeń, do których doszło przed ich wejściem w życie.

GIF, po rozpoznaniu odwołania, nie zgodził się z powyższą argumentacją i utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIF ponowił dotychczasowe ustalenia co do okoliczności złożenia wniosku z dnia 3 lipca 2017 r. Odwołując się do zasady określonej w art. 99 ust. 1 u.p.f. wskazał, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na jej prowadzenie. Nowe brzmienie art. 99 ust. 2a u.p.f. wskazuje, że aktualnie do zezwoleń w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie stosuje się przepisów:

art. 494 § 2 i art. 531 § 2 K.s.h.;

art. 553 § 2 K.s.h. w przypadku przekształcenia spółki, o której mowa w art. 860 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459, 933 i 1132) w spółkę handlową, oraz przekształcenia, o którym mowa w art. 551 § 1 K.s.h., chyba że spółka powstała w wyniku przekształcenia, spełnia warunki, o których mowa w ust. 4 pkt 2 a nie zachodzą przesłanki z ust. 3a

Odwołując się do normy intertemporalnej w art. 2 ustawy zmieniającej GIF wskazał, że zobowiązuje ona organ do stosowania dotychczasowych przepisów Prawa farmaceutycznego w ich brzmieniu sprzed nowelizacji do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Tymczasem przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki złożonym 3 lipca 2017 r. Oznacza to, że do Spółki, która ubiega się o zmianę zezwolenia należy zastosować obowiązujący art. 99 ust. 2a pkt 1 u.p.f., ponieważ datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia go organowi administracji publicznej (art. 61 §.3 K.p.a.).

GIF wskazał, że po wejściu w życie ustawy zmieniającej do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie ma zastosowania przepis art. 494 § 2 K.s.h. Organ nie podzielił poglądu Spółki, że ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia, powinna być dokonana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności. Nie można rozszerzać i dokonywać oceny skutków zdarzeń prawnych zaistniałych, tak jak w przedmiotowej sprawie w 2014 roku (połączenie spółek), w oparciu o dotychczasowe przepisy, skoro wniosek wpłynął do organu 3 lipca 2017 r.

GIF uznał, że złożenie wniosku 3 lipca 2017 r. oznacza, że ustawę nową należy stosować także co do stosunków zaistniałych wcześniej - według zasady bezpośredniego działania ustawy nowej od daty jej wejścia w życie.

W świetle obecnie obowiązującego art. 99 ust. 2a pkt 1 u.p.f. do powyższego zezwolenia nie można zastosować przepisu art. 494 § 2 K.s.h. dotyczącego przejścia zezwolenia z dniem połączenia na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną i nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia w żądanym zakresie. Skoro Spółka, na skutek odmowy Organu, zezwolenia tego nie uzyskała, to w konsekwencji również nie może skutecznie domagać się zmiany jej nazwy w treści zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 99 ust. 2a Prawa farmaceutycznego - poprzez jego zastosowanie do oceny, czy w wyniku połączenia Skarżącej i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. do którego doszło w 2014r., doszło do przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w T. przy ul. [...] na spółkę przejmującą - czyli do zastosowania przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego do oceny skutków prawnych sytuacji, która miała miejsce przed wejściem tego przepisu w życie, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zasadą lex retro non agit;

2. przepisów prawa materialnego, a to art. 494 § 2K.s.h. - poprzez stwierdzenie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do oceny skuteczności przejścia przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na Skarżącą podczas, gdy do połączenia spółek doszło w 2014 r., gdy nie istniała żadna regulacja prawna wyłączająca zastosowanie art. 494 § 2K.s.h. w stosunku do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;

3. przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 2ustawy zmieniającej - poprzez ocenę skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. przejęcia przez spółkę przejmującą - spółki, której zostało udzielone zezwolenie, w świetle wymogów koniecznych do uzyskania zezwolenia wynikających ze znowelizowanych przepisów, które weszły w życie dopiero po przejęciu spółki, podczas gdy ocena skutków czynności, w wyniku której mogło dojść do przejścia zezwolenia, powinna być dokonywana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w momencie dokonania czynności, zaś odmowa zmiany zezwolenia prowadzi do wniosku, iż zezwolenie Skarżącej nie przysługuje, co stoi w sprzeczności z ww. normą art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, na której mocy zezwolenia udzielone przed wejściem w życie ustawy zmieniającej zachowują ważność.

Uzasadniając powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji Organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

GIF, w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej odwołując się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Istota sporu w tej sprawie dotyczyła dopuszczalności zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z przejęciem innego podmiotu w postaci połączenia Skarżącej oraz beneficjenta zezwolenia – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W..

Nie budzi wątpliwości to, że Skarżąca przejęła, w trybie określonym w art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., adresata ostatecznej decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w T. przy ul. [...].

Stosownie do postanowienia art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Skuteczność sukcesji administracyjnoprawnej jest w takim przypadku uzależniona od tego, czy istnieje przepis ustawy lub też decyzji o udzieleniu zezwolenia, które sprzeciwiałyby się następstwu prawnemu wynikającemu z dokonanego przejęcia.

Jak wynika z zezwolenia wydanego przez Organ I instancji na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zostały w nim określone ograniczenia wykluczające przyjęcie skuteczności sukcesji administracyjnoprawnej na podstawie ww. przepisu K.s.h.

W dalszej kolejności należałoby rozważyć, czy w dacie dokonywanego połączenia (przepis art. 494 § 2 K.s.h. wskazuje bowiem ,,z dniem połączenia") istniały przepisy, w tym w szczególności przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne, które wyłączałyby następstwo prawne wynikające z faktu połączenia. W dacie dokonywanego połączenia tj. w 2014 r. takie przepisy prawa nie istniały.

Organ, odwołując się do przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne i wprowadzonego nim art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego oraz art. 2 ustawy zmieniającej dowodzi, że z uwagi na złożenie wniosku w dniu 3 lipca 2017 r. a zatem już po wejściu w życie ustawy zmieniającej (co nastąpiło w dniu 25 czerwca 2017 r.) w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego wskazujący, że do zezwoleń nie stosuje się przepisu art.494 §2 K.s.h.

W kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trzeba w pierwszej kolejności odpowiedzieć sobie na pytanie do jakich zdarzeń tj. do połączeń spółek, które nastąpiły z jaką datę będzie mógł mieć zastosowanie ten przepis prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że będzie miał zastosowanie do tych połączeń, które nastąpiły po dniu wejścia w życie tego przepisu prawa. Istotnym, z punktu widzenia jednak niniejszej sprawy jest to, czy powinien mieć zastosowanie do oceny skutków zdarzeń, które nastąpiły przed tą datą. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie musi być przecząca.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że skutki określonego zdarzenia mającego znaczenia prawne winny być oceniane z punktu widzenia przepisów prawa obowiązujących w dacie zaistnienia tego zdarzenia. Ta zasada jest bowiem gwarancją pewności prawa i pozwala zainteresowanym podmiotom ocenić realnie skutki podejmowanych przedsięwzięć i przesądzić o ich podjęciu. W sytuacji gdyby intencją ustawodawcy było objęcie regulacją wynikającą z art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego zdarzeń zaistniałych przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej zostałby zamieszczony wyraźny przepis prawa regulujący tę kwestię w przepisach przejściowych w ustawie zmieniającej tj. przepis wyraźnie wskazujący, że do połączeń spółek mających miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ma zastosowanie nowowprowadzone ograniczenie wyłączające sukcesję administracyjnoprawną w przypadku zezwolenia na prowadzenie apteki. Taki przepis nie został w ustawie zmieniającej zawarty.

Ponadto, objęcie omawianą regulacją połączeń spółek zaistniałych przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej mogłoby zostać uznane za mające miejsce o ile to zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w ustawie zmieniającej znalazłby się przepis dotyczący zachowania uprawnienia, obowiązku lub kompetencji uzyskanej pod rządami zmienianego prawa. Te bowiem sprawy reguluje się w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne (§ 30 ust 2 pkt 3 Zasad technik prawodawczej ustalonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" Dz. U. z 2016 r., poz. 2016).

Gdyby zatem zamierzeniem ustawodawcy było stwierdzenie bezskuteczności połączeń dokonanych w oparciu o art. 494 § 2 K.s.h. przy ocenie sukcesji w zakresie zezwoleń na prowadzenie apteki, taki zapis byłby wyraźnie sformułowany w przepisach ustawy zmieniającej. Taki jednak przepis prawa nie został ujęty w przepisach przejściowych tej ustawy. Jak słusznie podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. (sygn. akt IV CSK 70/11) ,,stosowanie retroaktywne prawa nie może być wprowadzone w drodze interpretacji, a musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie". W sytuacji gdy brak jest wyraźnego przepisu ustawy zmieniającej w omawianym tutaj zakresie za nieuprawnione należy uznać wyprowadzanie reguły retroaktywnego działania postanowienia art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego.

W konsekwencji, o ile ustawodawca chciałby aby nie zostały nabyte uprawnienia wynikające z art. 494 § 2 K.s.h. obowiązany był do jednoznacznego, wyraźnego wskazania, że wprowadzany przepis art. 99 ust 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego ma zastosowanie do zdarzeń (,,połączeń") zaistniałych przed datą jego wejścia w życie i w rezultacie uprawnienia, które mogłyby wynikać z tego zdarzenia w zakresie sukcesji administracyjnoprawnej w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenia apteki należy uznać za bezskuteczne.

Ponadto, przepis art. 2 ustawy zmieniającej nie jest, zdaniem Sądu, przepisem uprawniającym do zastosowania art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego do oceny skutków połączenia spółek (w zakresie przejścia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki) zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Należy zauważyć, że znajduje on zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Niniejsza sprawa dotyczy zaś wniosku o zmianę już wydanego zezwolenia na prowadzenie apteki a nie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki.

W konsekwencji powyższego należy w dalszej kolejności przyjąć, że to, iż wniosek o zmianę zezwolenia został złożony po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy albowiem ustawa zmieniająca nie wiąże z datą złożenia wniosku o zmianę pozwolenia (z uwagi na połączenie spółek) skutku w postaci stosowania nowych przepisów prawa. Na gruncie omawianego zagadnienia, w ocenie Sądu ma znaczenie to, kiedy nastąpiło połączenie tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej czy też po jej wejściu w życie a nie to kiedy został złożony wniosek o zmianę z tego powodu wydanego już zezwolenia. Data złożenia do właściwego organu wniosku o zmianę zezwolenia nie determinuje tutaj oceny skutków zdarzenia zaistniałego przed jego złożeniem. Przepis art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego należy postrzegać bowiem jako przepis prawa materialnego, do którego w odróżnieniu od nowowprowadzanych przepisów postępowania nie znajduje zastosowania zasada bezpośredniego działania prawa.

W wyroku z dnia 24 lutego 1998 r. (sygn. akt I CKN 504/97, LEX nr 151580) Sąd Najwyższy wskazał, że ,,Ustawa z 25 października 1991 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz ustaw o księgach wieczystych, hipotece, Prawo spółdzielcze, Kodeks postępowania cywilnego, prawo lokalowe (Dz.U. nr 115, poz. 496), nadając nowe brzmienie art. 223 § 2 Prawa spółdzielczego, uchyliła zakaz zbywania mieszkania spółdzielczego przed zamieszkaniem w nim. Ustawa ta weszła w życie z dniem 15 marca 1992 r. i nie zawiera przepisu o wstecznym działaniu nowego brzmienia art. 223 § 2 Prawa spółdzielczego, jak tego wymaga art. 3 k.c. Według zaś reguł prawa międzyczasowego co do stosowania prawa materialnego, do czynności prawnych i innych zdarzeń stosuje się prawo obowiązujące w chwili dokonania czynności lub powstania zdarzeń prowadzących do określonych stosunków prawnych. Jest to inna sytuacja niż w wypadku zmiany prawa procesowego. Zmiana bowiem prawa procesowego prowadzi do tzw. bezpośredniego działania prawa, co oznacza, że zmienione prawo procesowe stosuje się wprost do aktualnie podejmowanych czynności procesowych".

Przyjęcie odmiennej niż zaprezentowana powyżej oceny prawnej prowadzi, zdaniem Sądu, do naruszenia wynikającej z zasady niedziałania prawa wstecz ochrony praw nabytych, która głosi, że prawa podmiotowe słusznie nabyte w czasie obowiązywania dawnego prawa trwają nadal pod rządami ustawy nowej (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 października 1989 r. sygn. akt K 3/88 stwierdził: ,, zasada ochrony (nienaruszalności) praw nabytych polega na zakazie pozbawienia obywateli praw podmiotowych i ekspektatyw, ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw podstawowych lub na zakazie ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa bez pełnego ekwiwalentu praw (uprawnień) utraconych (...) zasada ochrony praw nabytych stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywateli, ma ważne i wielokierunkowe uzasadnienie aksjologiczne. Stanowi oparcie dla wiarygodności państwa i jego organów w stosunkach z obywatelami, których zaufanie z kolei jest warunkiem skuteczności wykonywania władzy państwowej. Odbieranie obywatelom przyznanych uprawnień jest także wysoce niekorzystne dla stanu świadomości prawnej obywateli. Tracą oni w takich wypadkach szacunek dla samej idei prawa, skoro w ustawach nie znajdują niezawodnego źródła swoich praw."

W innym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś, że ,,składową zasady państwa prawnego jest pewność prawa, czyli taki zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00). ,,Prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt Kp 2/08).

Reasumując, w sytuacji zatem gdy doszło do połączenia Skarżącej i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., w trybie art. 494 § 2 K.s.h. i na dzień połączenia nie istniał przepis prawa wyłączający sukcesję a nadto z przepisów ustawy zmieniającej nie można wywodzić o zastosowaniu przepisu art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego w niniejszej sprawie, za zasadne należy uznać twierdzenia Skarżącej przedstawione na poparcie zarzutu naruszenia przez Organ przepisów prawa materialnego tj. art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego, art. 494 § 2 K.s.h. oraz art. 2 Konstytucji RP.

Zaistnienie tych naruszeń, z powodów wskazanych poniżej, nie będzie jednak mogło być uznane za mające wpływ na wynik sprawy a to z uwagi na istnienie innych podstaw do odmowy uwzględnienia wnioskowanej przez Skarżącą zmiany zezwolenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości to, że prawidłowe jest skorzystanie z artykułu 155 K.p.a. dla zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – w zakresie zmiany danych podmiotu, któremu udzielono zezwolenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: ,,NSA") z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II GSK 871/10, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt II GSK 985/08 w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej).

Ponadto, jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2017 r., (sygn. akt. II GSK 1414/16) i który to pogląd podziela Sąd w niniejszej sprawie, z treści art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów decyzji. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z tego wnioskować należy, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej. W tym, że takiej zmianie może ulec także oznaczenie podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki. Zasadnie zatem przepis ten został przyjęty za mający zastosowanie w sprawie z wniosku Skarżącej.

Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z postanowieniem art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W konsekwencji przedmiotem ustaleń organu jest ocena charakteru decyzji ostatecznej tj. czy jest to decyzja na mocy której strona nabyła prawo, czy została przez nią wyrażona zgoda na dokonywaną zmianę lub uchylenie decyzji i czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne a nadto czy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją podlegającą zmianie jest ostateczną decyzją o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki a zatem decyzją na mocy której strona nabyła określone prawo. Nie ulega wątpliwości, że została też wyrażona zgoda strony na wnioskowaną zmianę skoro Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia.

Zasadniczą jednak kwestią, która w ocenie Sądu ma tutaj znaczenie jest rozważenie, czy wnioskowanej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne albowiem to ta przesłanka ostatecznie determinuje treść rozstrzygnięcia co należy rozumieć w ten sposób, że nawet przy wniosku strony i jej zgodzie a nawet gdy przemawiałby za tym słuszny interes strony, wnioskowana zmiana nie może zostać dokonana o ile sprzeciwiałyby się jej przepisy szczególne.

Zezwolenia wydawane na prowadzenie apteki są formą obligatoryjnej reglamentacji prawnej, jakiej poddawana jest każda działalność regulowana. Zezwolenie wszak wyraża adresowaną do przedsiębiorcy zgodę na prowadzenie pewnej działalności, potwierdzając spełnienie przez tego przedsiębiorcę przesłanek do jej podjęcia. Stanowi to wyłom od konstytucyjnie gwarantowanej swobody gospodarowania. Zezwolenie zabezpieczać ma legalność działalności prowadzonej w istotnych, z perspektywy dobra wspólnego, obszarach. Powierzona właściwym organom administracji publicznej kontrola i nadzór nad wykonywaniem działalności reglamentowanej stanowić ma z kolei wyraz troski państwa o prawidłowość dostarczania istotnych dla społeczeństwa i jego bezpieczeństwa dóbr.

Nie można się zatem zgodzić, bez poczynienia wskazanych poniżej zastrzeżeń, z tezą skargi, iż wraz z przejęciem spółek na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 K.s.h. automatycznie dochodzi do wstąpienia w prawa uprawnionego z zezwolenia. Czynność ta podlega bowiem kontroli właściwego organu i kontrola ta jest dokonywana w toku postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia. Nie będzie mógł bowiem wykonywać uprawnienia w zakresie prowadzenia apteki podmiot, który nie legitymuje się zezwoleniem tj. zmienionym zezwoleniem, z którego treści wynika jego prawo do prowadzenia tej działalności.

Jak słusznie zaś wskazał NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II GSK 3573/17) ,,orzekanie w przedmiocie uprawnienia do prowadzenia apteki nie może zasadniczo abstrahować od przepisów powszechnie obowiązującego prawa określających warunki, od spełnienia których uzależnione jest uzyskanie w drodze zezwolenia uprawnienia do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co odnieść należy zarówno do warunków pozytywnych, jak i warunków negatywnych udzielenia wymienionego zezwolenia. I to również w sytuacji, gdy miałoby to następować w okolicznościach takich jak wskazane powyżej, a mianowicie w drodze sukcesji. Skoro bowiem jej przedmiotem są wynikające z zezwolenia uprawnienia, z których przejmowany podmiot, po ich przyznaniu i do czasu dokonania przekształcenia, mógł efektywnie korzystać (i nie został ich pozbawiony), to tym bardziej warunki korzystania z tych uprawnień musi spełnić również podmiot przejmujący. Znajduje to swoje uzasadnienia także w tym zasadniczym argumencie, który nakazuje uwzględniać szczególny rodzaj oraz specyfikę przedmiotu działalności polegającej na prowadzeniu aptek, jego zakotwiczenie w funkcjonującym systemie ochrony zdrowia, a co za tym idzie oczywistą wręcz potrzebę objęcia tej działalności ścisłą reglamentacją, kontrolą i nadzorem motywowanymi, między innymi, względami ochrony zdrowia, co w tym kontekście prowadzi do wniosku, że podmiot przejmujący omawiane uprawnienie do prowadzenia apteki, pierwotnie przyznane podmiotowi przejmowanemu, również musi spełniać warunki, od spełniania których, co do zasady, uzależnione jest korzystanie z tychże uprawnień".

Trzeba zatem zauważyć, że podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki musi spełniać szereg warunków o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Decyzja w przedmiocie zmiany zezwolenia nie stanowi więc tylko bezrefleksyjnego potwierdzenia sukcesji dokonanej na podstawie art. 494 § 2 k.s.h., lecz jej wydanie powinno być poprzedzone badaniem dopuszczalności wykonywania zezwolenia przez nowy podmiot. Innymi słowy przejmujący spółkę nie staje się beneficjentem zezwolenia, jeżeli nie spełnia warunków do jego otrzymania. Kwestia ta musi zatem podlegać ocenie organów inspekcji farmaceutycznej we właściwym trybie i następuje to w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a.

W tym znaczeniu przejście praw i obowiązków o charakterze administracyjnym w oparciu o art. 494 § 2 K.s.h. dla swej prawnej skuteczności w odniesieniu do działalności regulowanej i możliwości uzyskania przez nowego uprawnionego zezwolenia legitymującego go do prowadzenia działalności tego typu wymaga weryfikacji, czy spełnia on określone Prawem farmaceutycznym warunki. Skoro ustawodawca przewiduje określone warunki podmiotowe uzyskania zezwolenia, to a maiori ad minus odnosić je należy do weryfikacji żądania zmiany decyzji. W przeciwnym razie mogłoby dojść bowiem do wyczerpujących pojęcie nadużycia prawa sytuacji wejścia w prawa uprawnionego z zezwolenia przez podmiot, który – gdyby ubiegał się o nie na zasadach ogólnych – nie mógłby go uzyskać.

Przenosząc to na grunt postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. należy stwierdzić, że wymaga to ustalenia, czy istnieją przepisy szczególne, które określają wymogi dla podmiotu prowadzącego aptekę i czy wymogi te zostały spełnione.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca już podejmowała próbę dokonania zmiany zezwolenia we wnioskowanym obecnie zakresie. Przy czym nastąpiło to na gruncie odmiennego stanu prawnego (przed wejściem w życie ustawy zmieniającej) a nadto w odmiennym stanie faktycznym tj. w sytuacji gdy Skarżąca nie spełniała warunków dla uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego. Dopiero bowiem na mocy umów sprzedaży udziałów zawartych w dniu [...] czerwca 2017 r. został osiągnięty przez Skarżącą limit określony w ww. przepisach prawa.

Sąd nie dostrzega przeszkód aby w związku ze zmianą stanu faktycznego Skarżąca mogła ponownie ubiegać się o dokonanie zmiany zezwolenia. Tym niemniej, w ocenie Sądu zasadnicze znaczenie ma w tej sprawie to, że nie jest to postępowanie o wydanie nowego zezwolenia ale postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia, które toczy się w związku z dokonanym połączeniem w trybie art. 494 § 2 K.s.h. W takim postępowaniu organ administracji publicznej uwzględnia fakt zaistnienia następstwa prawnego w wyniku połączenia spółek z tym, że akcept dla takiego stanu rzeczy w drodze wydania decyzji o zmianie zezwolenia nie może potwierdzać zaistnienia stanu sukcesji w zakresie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia w stosunku do podmiotu, który nie spełnia warunków dla uzyskania zezwolenia w dacie połączenia. Ocena zaś spełniania tych warunków jest dokonywania na podstawie art. 155 K.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami Prawa farmaceutycznego jako przepisami szczególnymi warunkującymi dopuszczalność zmiany zezwolenia we wnioskowany sposób. Przy czym ocena w tym zakresie powinna być poczyniona nie tylko na dzień wydania decyzji w sprawie ale i na dzień połączenia spółek. W przeciwnym przypadku, przy wydaniu decyzji na podstawie art. 155 K.s.h. zgodnie z wnioskiem doszłoby do naruszenia tego przepisu prawa poprzez uznanie, że z dniem połączenia nastąpiła sukcesja praw i obowiązków wynikających z wydanego zezwolenia na rzecz podmiotu, który nie spełniał warunków dla jego uzyskania określonych w przepisach szczególnych.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, w dniu połączenia Skarżąca nie spełniała warunków uzyskania zezwolenia określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego albowiem dopiero 23 czerwca 2017 r. wyzbyła się udziałów, których posiadanie statuowało ją jako podmiot naruszający wymogi wynikające z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego.

Zdaniem Sądu, w takim przypadku należało wydać decyzję odmawiającą wnioskowanej zmiany. Takie też ma rozstrzygnięcie zaskarżona decyzja, która odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia na skutek przyjętej przez Organ interpretacji przepisów ustawy zmieniającej o mającym zastosowanie w sprawie art. 99 ust. 2a pkt 1 Prawa farmaceutycznego.

Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.