Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1001/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 pkt 1, art. 25
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 9 ust. 1 pkt 14 d, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] w C. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 762/13 w sprawie ze skargi Zakładu [...] w C. Sp. z o.o. w C. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań mających na celu dostosowanie miejsca czasowego magazynowania osadów ściekowych do wymogów ochrony środowiska 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu [...] w C. Sp. z o.o. w C. na rzecz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Bk 762/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Zakładu [...] w C. Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań mających na celu dostosowanie miejsca czasowego magazynowania osadów ściekowych do wymogów ochrony środowiska. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 12 - 29 kwietnia 2013 r. w Zakładzie [...] w C. Sp. z o.o. dotyczącej funkcjonowania oczyszczalni ścieków w C., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], nakazał tej Spółce podjąć działania mające na celu dostosowanie miejsca czasowego magazynowania osadów ściekowych do wymogów ochrony środowiska, w terminie do 30 czerwca 2013 r. Jednocześnie wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 lipca 2013 r. Uzasadniając wydane zarządzenie organ stwierdził, że przeprowadzona w Spółce kontrola wykazała nieprawidłowości w postaci przestrzegania wymagań ochrony środowiska w zakresie magazynowania osadu nadmiernego, powstającego w procesie oczyszczania ścieków, na terenie oczyszczalni, niewłaściwie dostosowanym do tego celu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt.

W reakcji na zarządzenie pokontrolne Spółka w dniu 7 czerwca 2013 r. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie nie zostało uwzględnione i organ pismem z dnia 9 lipca 2013 r. odpowiadając na wezwanie odmówił zmiany stanowiska, a także ponowił zobowiązanie Spółki do podjęcia wskazanych działań, dokonując zmiany w zakresie określenia terminu przesłania pisemnej informacji do dnia 16 sierpnia 2013 r.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organowi administracji zarzucono:

- naruszenie przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez przedwczesne wydanie zarządzenia pokontrolnego przy braku jednoznacznie określonych i wyjaśnionych ustaleń dotyczących ewentualnych naruszeń i nieprawidłowości gospodarki odpadami pozwalających na wydanie takiego zarządzenia, brak podania w zarządzeniu pokontrolnym ustawowego wymogu "wskazania naruszeń" i jasno sprecyzowanych obowiązków Spółki jako przedsiębiorcy oraz bezpodstawne ogólnikowe odwołanie się w nim do protokołu kontroli Nr [...] nie zawierającego jasnego i precyzyjnego naruszenia obowiązków, ani wskazania działań jakie powinien podjąć kontrolowany podmiot, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń, co czyni zarządzenie pokontrolne sprzecznym z prawem i niedopuszczalnym;

- naruszenie przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz przepisów art. 16 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 i w zw. z art. 25 ust. 1, 2, 3, 4, 7 i 8 ustawy o odpadach poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego bez podstawy prawnej i bez udokumentowanych podstaw faktycznych popartych wynikami badań gleby lub wody uzasadniającymi stwierdzenie istnienia zagrożenia dla środowiska w postaci wody, gleby, roślin, zwierząt lub powietrza;

- naruszenie przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez nałożenie obowiązku podjęcia działań w ściśle określonym terminie do 30 czerwca 2013 r. w zarządzeniu pokontrolnym zamiast w odrębnej decyzji wskazanej w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, określenia tego terminu w sposób pozbawiający zobowiązany podmiot możliwości wyczerpania drogi sądowej kontroli tego zarządzenia przez sądy administracyjne, co czyniło je niewykonalnym w dacie jego wydania, ponowne bezpodstawne nałożenie przez organ niesprecyzowanych obowiązków i wyznaczenie nowego terminu do 16 sierpnia 2013 r. w odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co stanowi niedopuszczalną z mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy zmianę zarządzenia pokontrolnego;

- naruszenie przepisów art. 12 a w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 79 ust. 1 i 4, art. 79 ust. 2 pkt 5, art. 77 ust. 6, art. 81 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) przez wydanie zarządzenia pokontrolnego opartego na wynikach kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa i z wykorzystaniem dowodów nie mogących stanowić dowodu w żadnym postępowaniu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik tej kontroli i pozyskanie dowodów z naruszeniem prawa, skutkujących nieważnością protokołu kontroli Nr [...] i brakiem podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zaprzeczył, aby doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenie zostało wydane na podstawie ustaleń kontroli, zostały one opisane w protokole kontroli nr [...]. W tabeli (punkt 2 protokołu "naruszenia i nieprawidłowości") wpisano jako nieprawidłowość czasowe magazynowanie osadów ściekowych w miejscu niewłaściwie dostosowanym do tego celu, co zostało stwierdzone podczas oględzin terenu oczyszczalni, wskazując, że naruszony został przepis art. 16 ustawy o odpadach. Protokół z kontroli Nr [...], na podstawie którego wydano zarządzenie pokontrolne, został podpisany w dniu 29 kwietnia 2013 r. przez Prezesa Zarządu bez zastrzeżeń. Wyjaśniono, że w trakcie kontroli organ nie oceniał, w jakim stopniu stwierdzony sposób postępowania z osadami wpłynął na zanieczyszczenie wód i ziemi, a jedynie stwierdził, iż miejsce magazynowania odpadów nie jest właściwie zabezpieczone i może stanowić przyczynę zanieczyszczenia środowiska. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz.145) przez ścieki rozumie się wprowadzanie do wód i do ziemi między innymi wód odciekowych z miejsc magazynowania odpadów. Obecność w osadach ściekowych na przykład metali ciężkich lub innych zanieczyszczeń może spowodować przenikanie i kumulowanie się w glebie nadmiernej ich ilości, jak też powodować zanieczyszczenie wód gruntowych, co w konsekwencji może wpływać na rośliny i zwierzęta występujące w tym środowisku. Zgodnie z art. 42 ust 1 tej ustawy wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie. Wydane zarządzenie pokontrolne nie nakłada na podmiot wykonywania żadnych konkretnych urządzeń np. drenażu odprowadzającego odcieki z osadów do oczyszczalni, jedynie zwraca uwagę, że stosowany obecnie przez Spółkę sposób magazynowania odpadów jest niezgodny z prawem i należy bezzwłocznie podjąć kroki w celu zabezpieczenia gruntu przed zanieczyszczeniem. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. nr 75, poz. 493 ze zm.) w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Gdyby natomiast organ stwierdził pogorszenie stanu środowiska lub zagrożenie życia i zdrowia ludzi, potwierdzając to badaniami, mógłby w drodze decyzji wstrzymać użytkowanie instalacji zgodnie z art. 364 w zw. z art. 367 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150). W zarządzeniu pokontrolnym wyznaczono termin podjęcia działań mających na celu usunięcie nieprawidłowości oraz termin wysłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań, którego obowiązek jest zapisany w art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie został także naruszony art. 12a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Kontrola została przeprowadzona na wniosek o interwencję zgłoszony w dniu 12 kwietnia 2013 r. Zgodnie z nim wystąpiło prawdopodobieństwo bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W związku z powyższym, zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zawiadomienia o wszczęciu kontroli nie dokonuje się. Informacja ta znalazła się w upoważnieniu Nr [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. do przeprowadzenia kontroli w Z. w C. Sp. z o.o.

W dniu 8 stycznia 2014 r. skarżąca spółka w uzupełnieniu zarzutów skargi wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów tj. wyników badań laboratoryjnych niepotwierdzających na dzień 6 listopada 2013 r. zanieczyszczenia gleby na terenie oczyszczalni oraz informacji WIOŚ w [...] zawartej w Biuletynie Informacji Publicznej, dotyczącej rozpatrywania skarg i wniosków nie zawierających imienia i nazwiska.

Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. pełnomocnik organu podniósł, iż w dniu 12 kwietnia 2013 r. organ otrzymał anonimowy telefon o zalewaniu rzeki, ale również telefon z centrum zarządzania kryzysowego z taką samą informacją. Organ odniósł się także do dołączonych przez stronę skarżącą wyników badań i wskazał, że zostały one sporządzone dopiero w listopadzie 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Kwalifikowane jest jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), podlegający skardze do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie jest zasadne stanowisko Spółki, jakoby zarządzenie zostało wydane przy braku jednoznacznych ustaleń dotyczących ewentualnych naruszeń i nieprawidłowości gospodarki odpadami, a zalecenia pokontrolne były zbyt lakoniczne i ogólne. Ustalenia zostały dokonane na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniach od 12 do 29 kwietnia 2013 r. W jej wyniku uznano za nieprawidłowość czasowe magazynowanie osadów ściekowych w miejscu niewłaściwie dostosowanym do tego celu, wskazując, że naruszone zostały postanowienia art. 16 ustawy o odpadach. Protokół z kontroli nr [...], na podstawie którego wydano zarządzenie pokontrolne, został podpisany przez Prezesa Zarządu Spółki i nie wniesiono zastrzeżeń do ustaleń. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą Spółką, iż nie wskazano naruszeń, jakich dopuściła się Spółka, ani też ich podstawy prawnej, w sytuacji gdy organ powołał się na przepis art. 16 pkt 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt. O tym, iż zarządzenie pokontrolne było czytelne i wykonalne świadczy fakt, że w dacie następnej kontroli w dniu 6 listopada 2013 r., co potwierdzają dołączone przez skarżącą Spółkę do akt sprawy opinie i wyniki badań, nie stwierdzono zanieczyszczeń gleby i terenu Oczyszczalni Ścieków w C. Sąd I instancji podkreślił, że w trakcie kontroli organ nie oceniał, w jakim stopniu wyżej opisany sposób postępowania z osadami wpłynął na zanieczyszczenie wód i ziemi, a jedynie stwierdził, iż miejsce magazynowania odpadów nie jest właściwie zabezpieczone i może stanowić przyczynę zanieczyszczenia środowiska. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 14 d ustawy Prawo wodne, przez ścieki rozumie się wprowadzanie do wód i do ziemi między innymi wód odciekowych z miejsc magazynowania odpadów, co w konsekwencji może wpływać na rośliny i zwierzęta występujące w tym środowisku. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie. Wydane zarządzenie pokontrolne nie nakładało zatem na skarżącą Spółkę konkretnych obowiązków, a jedynie zwracało uwagę, że stosowany obecnie przez Spółkę sposób magazynowania odpadów może negatywnie wpłynąć na środowisko i należy bezzwłocznie podjąć kroki w celu zabezpieczenia gruntu przed zanieczyszczeniem. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Trafne jest w ocenie Sądu I instancji stanowisko organu, że w przypadku przeprowadzenia szczegółowych badań stwierdzających pogorszenie stanu środowiska lub zagrożenie życia i zdrowia ludzi, mógłby w drodze decyzji wstrzymać użytkowanie instalacji zgodnie z art. 364 w zw. z art. 367 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym zarzuty strony skarżącej dotyczące analizy definicji składowania, magazynowania, czy też tymczasowego magazynowania odpadów na gruncie ustawy o odpadach zbędne były w stanie faktycznym sprawy i nie miały wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie.

Ustosunkowując się do okoliczności prowadzenia kontroli w trybie nadzwyczajnym, a zatem bez uprzedniego zawiadomienia o takim zamiarze, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że była ono uprawniona ze względu na istniejące prawdopodobieństwo bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia i środowiska naturalnego. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 12 a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. W takim przypadku, zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zawiadomienia o wszczęciu kontroli nie dokonuje się. Informacja ta znalazła się w upoważnieniu Nr [...] do przeprowadzenia kontroli. Obowiązek umieszczenia uzasadnienia dla braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli w książce kontroli ma charakter wyłącznie informacyjny, a żaden z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie uzależnia wszczęcia i prowadzenia kontroli przedsiębiorcy od uprzedniego dokonania stosownych wpisów w książce kontroli. Wystarczające jest podanie jako podstawy prawnej art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy bądź opisanie tej podstawy. Kontrola została przeprowadzona nie tylko na telefoniczny wniosek o interwencję, ale także na skutek informacji z centrum zarządzania kryzysowego. Sąd wskazał, że jeśli w przypadku anonimowego zgłoszenia organ nie może wszcząć postępowania wnioskowego, to informacja o naruszeniach i zagrożeniach dla środowiska stanowi sygnał stanowiący podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, tak aby prawidłowo realizować cele zawarte w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzut dotyczącego nałożenia obowiązku podjęcia działań w ściśle określonym terminie w zarządzeniu pokontrolnym, a nie w decyzji. Znajduje to swoje oparcie w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który wskazuje, iż kontrolowana jednostka w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym ma obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń. Przesunięcie tego terminu przez organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa również nie stanowi żadnego uchybienia, gdyż termin ten nie został określony żadnymi przepisami i ma wyłącznie charakter instrukcyjny. Wskazany w zarządzeniu pokontrolnym termin nie pozbawia również strony możliwości zaskarżenia.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania :

- art. 141 § 1 i § 4 oraz art. 134 p.p.s.a. polegające na braku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku kompletnego stanu faktycznego sprawy, w tym zgodnego z rzeczywistością "wskazania naruszeń", braku ustalenia i braku wypowiedzenia na czym miała polegać nieprawidłowość czasowego "magazynowania" osadów ściekowych i powoływanych alternatywnie "odpadów", sporządzenia uzasadnienia wyroku w tym zakresie o rażącej ogólnikowości uniemożliwiającej kontrolę instancyjną, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przyjętym stanie faktycznym organ inspekcji nie dysponował wystarczająco jednoznacznie określonymi i wyjaśnionymi ustaleniami dotyczącymi naruszeń i nieprawidłowości, które pozwalałyby na wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i nałożenie obowiązków;

- art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 12a i art.12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 79 ust. 1 i 4, art. 79 ust. 2 pkt 5, art. 77 ust. 6, art. 81 ust. 2 pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez uznanie wydanego zarządzenia pokontrolnego za odpowiadające prawu, gdy w rzeczywistości oparte zostało ono na wynikach kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa i z wykorzystaniem dowodów nie mogących stanowić dowodu w żadnym postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący nieważnością kontroli i brakiem podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego:

- art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez przedwczesne wydanie zarządzenia pokontrolnego przy braku jednoznacznie określonych i wyjaśnionych ustaleniach w przedmiocie ewentualnych naruszeń i nieprawidłowości gospodarki odpadami, braku podania w zarządzeniu ustawowego wymogu "wskazania naruszeń" i jasno sprecyzowanych obowiązków nakładanych na skarżącego, bezpodstawne odwołanie się w zarządzeniu do protokołu kontroli nr [...] z [...] maja 2013 r. jako aktu nie wchodzącego do obrotu prawnego i nie mogącego nakładać obowiązków o charakterze władczym, nie wskazującego również precyzyjnego i jasnego naruszenia obowiązków czy zagrożenia ani nakładanych działań, który to brak nieprawidłowści i brak zagrożenia nie uzasadniał wydawania zarządzenia pokontrolnego,

- art.16 pkt 1 ustawy o odpadach, art. 9 ust. 1 pkt 13 i art. 42 ust. 1 ustawy Prawo wodne, art. 9 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie przez ich błędne zastosowanie i niezasadne uznanie wydania zarządzenia pokontrolnego bez właściwej podstawy prawnej i bez podstawy faktycznej, bez udowodnionej wynikami badań gleby, wody, mającymi uzasadniać zagrożenie dla środowiska w postaci wody, gleby, powietrza, roślin czy zwierząt jako legalnego i odpowiadającego prawu aktu o charakterze władczym;

- art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez nałożenie przez organ obowiązku podjęcia działań w ściśle określonym terminie do 30 czerwca 2013 r. w zarządzeniu pokontrolnym, zamiast w odrębnej decyzji wskazanej przepisem art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, określenie terminu w sposób pozbawiający zobowiązany podmiot możliwości sądowej kontroli tego aktu przed upływem tego terminu, co czyniło je niewykonalnym w dacie jego wydania;

- ponowne nałożenie przez organ bez podstawy prawnej niesprecyzowanych obowiązków na skarżącą i wyznaczenie nowego terminu ich wykonania do 16 sierpnia 2013 r. pismem z dnia 9 lipca 2013 r. będącym odpowiedzią na żądanie usunięcie naruszenia prawa, co stanowiło niedopuszczalną z mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy zmianę zarządzenia pokontrolnego z [...] maja 2013 r., które to naruszenia prawa materialnego łącznie miały istotny wpływ na wynik sprawy przez brak materialnoprawnych podstaw do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności organu administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem nie jest prawidłowa ani kompletna, co nastąpiło z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest także prawidłowa wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Zarządzenie pokontrolne może być wydawane jedynie w przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń, poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanej jednostki do poinformowania organu o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Wyłącznym celem takiego aktu jest więc tylko przeciwdziałanie stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom, a akt ten nie może służyć organowi do celów instruktażowych, do bieżącego pouczania lub przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce.

Zarządzenie pokontrolne powinno określać "wskazanie naruszeń" na tyle precyzyjnie, aby nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć kontrolowany, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń. Badanie legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wymagało od Sądu stwierdzenia, czy organ inspekcji dysponował wystarczającymi ustaleniami, które pozwalały mu na wydanie zarządzenia, czy naruszenia zostały stwierdzone w prawidłowy sposób, czy są dostatecznie określone i wyjaśnione, a więc łącznego zbadania, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia o określonej treści. Ocena jego zgodności z prawem dokonana przez Sąd zaskarżonym wyrokiem jest w całości wadliwa, albowiem nie zostały spełnione żadne z powyższych warunków legalności do wydania przez organ inspekcji zarządzenia o tej treści.

Wydając zarządzenie organ nie określił jednoznacznie, czy rzekoma nieprawidłowość postępowania z osadami ściekowymi dotyczy ich składowania, magazynowania lub też tymczasowego magazynowania w rozumieniu ustawy o odpadach, a rozróżnienie to ma istotne znaczenie, ustawodawca różnicuje te pojęcia i wiąże z nimi inne obowiązki. Przedmiotem kontroli było magazynowanie przez Spółkę osadów ściekowych na podstawie art. 25 ust. 2,3 i 4 ustawy o odpadach, które jest dopuszczalne na terenie, do którego posiadacz ma tytuł prawny, prowadzone jest w ramach wytwarzania odpadów i magazynowane jest w okresie maksymalnym 3 lat z uwagi na stosowane procesy technologiczne i organizacyjne, które to wymogi oczyszczalnia ścieków w C. spełniała w dacie kontroli. Na datę kontroli nie obowiązywało żadne rozporządzenie ministra środowiska nakładające szczegółowe wymagania dla magazynowania odpadów, obejmującego wstępne magazynowanie odpadów przez wytwórcę. Organ więc nie może nakładać obowiązków co do składowania, nie mających umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących. Teren wydzielony na wstępne magazynowanie osadów posiada obwałowania uniemożliwiające wydostawanie się odcieków, a ponadto położony jest na gliniastym terenie, wykluczającym zanieczyszczenie gruntu.

W związku z powyższym, wobec braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, Sąd nie miał podstaw do uznania, że naruszenia zostały stwierdzone, określone i wyjaśnione przez organ w sposób jasny, precyzyjny i zgodnie z przepisami prawa. Wywiedzione w zarządzeniu pokontrolnym rzekome zagrożenia dla środowiska, przy jednoczesnym braku wskazania przez organ konkretnych zagrożeń i naruszonych standardów czynią ten akt sprzecznym z prawem.

Niezależnie od powyższej wadliwości merytorycznej, zarządzenie pokontrolne jest także wadliwe formalnie i niemożliwe do wykonania. Wojewódzki inspektor w sentencji tego zarządzenia nakazał "podjęcie działań" nie precyzując jakie konkretnie mają to być działania i do jakich "wymogów ochrony środowiska" Spółka ma się dostosować. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której nie wiadomo, jakim obowiązkom uchybiła Spółka i jakie powinna podjąć konkretne czynności naprawcze.

Sąd pominął także treść odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którym doszło do niedopuszczalnej zmiany zarządzenia pokontrolnego.

Postępowanie kontrolne zostało wszczęte wadliwie, z naruszeniem art. 8a ust. 3 i art. 17 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W przypadku zaniechania powiadomienia kontrolowanego przedsiębiorcy w związku z bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia bądź środowiska naturalnego zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na mocy przepisu art. 8a ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wymagany jest pisemny umotywowany wniosek uprawnionego organu (starosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta) do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożenia. Wniosku takiego w sprawie nie było. Wszczynając kontrolę bez wymaganego prawem uprzedniego powiadomienia przedsiębiorcy organ winien spełniać kryteria określone w art. 8a ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Także upoważnienie do kontroli z dnia 12 kwietnia 2013 r. wystawione w trybie art. 9 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie stanowi wymaganego prawem zarządzenia kontroli zgodnego z art. 17 ust. 3 tej ustawy, co również należy traktować jako rażące naruszenie prawa w zakresie wszczęcia kontroli, które to zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej winno skutkować tym, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Skoro kontrola wszczęta została w związku z bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, a jej wynik takiego zagrożenia nie potwierdził, to po jej wszczęciu należało odstąpić od czynności.

Ustalenia kontroli wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia, zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skutkować winno, iż dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej (w tym przypadku zakresu upoważnienia do kontroli) nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Naruszenie przepisów prawa materialnego polega także na niezasadnym przyjęciu, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Skoro podstawą prawną wydanego zarządzenia pokontrolnego jest art. 16 pkt 1 ustawy o odpadach, to na jej gruncie należy przede wszystkim oceniać zarzut o niedostosowaniu miejsca czasowego magazynowania osadów ściekowych. Przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, a takiego zagrożenia organ kontrolujący nie stwierdził i dlatego wybiórcze odwoływanie się do wybranych zapisów powołanej ustawy całkowicie nie mającej zastosowania w tej konkretnej sprawie jest nieuprawnione. Nadto przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego, a działalność naprawcza w stosunku do podmiotu winnego spowodowaniu szkody w środowisku może być określana tylko w drodze decyzji.

Przedstawione przez Spółkę wyniki badań jakości gleby w miejscu wstępnego magazynowania osadów ściekowych jednoznacznie wskazują, że standardy jakości gleby były i są dotrzymane w stopniu znacznie przewyższającym wymogi prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. z 2002 r., nr 165, poz. 1359). Spełnienie tych wymogów oznacza, że zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 pkt. e oraz art. 103 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska została właściwie zapewniona ochrona powierzchni ziemi. Jeżeli wymogi ochrony powierzchni ziemi są dotrzymywane, to nie ma podstaw do nakładania niczym nieuzasadnionych obowiązków z bezpodstawnym wykorzystywaniem drogi zarządzenia pokontrolnego.

Również powołanie się przez Sąd I instancji na art. 9 ust. 1 pkt. 14 d ustawy Prawo wodne jest nieuprawnione, bowiem przez ścieki w tym przepisie rozumie się wprowadzanie do wód i ziemi między innymi wód odciekowych z miejsc magazynowania odpadów. Spółka nie prowadzi magazynowania odpadów, lecz wstępne magazynowanie odpadów, co nie jest równoznaczne. Wadliwa jest wykładnia przez Sąd I instancji pojęć składowania, tymczasowego magazynowania odpadów przez zbierającego odpady, magazynowania odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów i wstępnego magazynowania odpadów przez wytwórcę odpadów. Składowanie to proces polegający na docelowym umieszczeniu (składowaniu) odpadów w obiektach budowlanych ustawowo nazwanych składowiskami odpadów. Dla tych obiektów w myśl obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów zostały ustalone szczegółowe wymagania (np. monitoring, drenaż, gromadzenie i wykorzystanie odcieków). Niespełnienie wymogów cytowanego wyżej rozporządzenia dla procesu składowania będzie w tej sytuacji wystarczającą podstawą do wydania zgodnego z prawem zarządzenia pokontrolnego. Natomiast dla procesu wstępnego magazynowania odpadów (w tym przypadku osadów ściekowych) przez ich wytwórcę (spółkę), o którym mowa w art. 25 ust. 7 ustawy o odpadach, drenaż na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego nie jest wymogiem obowiązującym. W obiegu prawnym pozostaje natomiast zarządzenie pokontrolne posługujące się terminem czasowego magazynowania osadów ściekowych, taki proces zgodnie z definicjami ustawowymi zawartymi w ustawie o odpadach nie występuje. Spółka nie musi "domyślać się", o jaki proces organowi kontroli chodzi. Wskazanie profesjonalnego organu ochrony Środowiska winno być jednoznaczne, czytelne i zgodne z obowiązującym prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że kontrola na terenie Spółki została podjęta niezwłocznie po otrzymaniu informacji o zalewaniu oczyszczalni ścieków wodami roztopowymi i przedostawaniu się ścieków nieoczyszczonych do rzeki [...], potwierdzonej przez centrum zarzadzania kryzysowego. Podczas powyższej kontroli stwierdzono między innymi, że nadmierne osady ściekowe, powstające jako odpad w wyniku oczyszczania ścieków, są magazynowane na terenie oczyszczalni. Teren, na którym znajdowały się osady ściekowe nie jest utwardzony i nie posiada żadnych zabezpieczeń przed przenikaniem zanieczyszczeń do wód lub do ziemi. Wody opadowe i roztopowe wymieszane z odciekiem z zalegających osadów mogą przedostawać się do ziemi i do wód. Na podstawie ustaleń kontroli dokonano oceny możliwości wystąpienia zagrożenia zanieczyszczenia środowiska i wydano zarządzenie pokontrolne wzywające do podjęcia odpowiednich działań zmierzających do ograniczenia tego zagrożenia. Nałożony obowiązek został uzasadniony art. 16 ustawy o odpadach. Wyniki i ustalenia kontroli omówiono z kierownictwem kontrolowanej jednostki, co zostało zapisane w treści protokołu, na podstawie którego wydano zarządzenie pokontrolne. W związku z powyższym nie może być mowy braku zrozumienia przez Spółkę, na czym polegają nieprawidłowości w pracy instalacji i dlaczego istnieje potrzeba podjęcia kroków zaradczych. W zarządzeniu pokontrolnym organ nie nałożył na podmiot obowiązku wykonania konkretnych urządzeń przeciwdziałających przedostawaniu się odcieków z osadu do ziemi i wody, jedynie nakazał podjęcie działań, które przyczynią się do poprawy istniejącej sytuacji. Rodzaj działań pozostawiono decyzji podmiotu eksploatującego oczyszczalnię ścieków. Kolejna kontrola Z. w C. Sp. z o.o., przeprowadzona w dniach 6 listopada – 2 grudnia 2013 r. z poborem do badań prób gleby w miejscu magazynowania osadów i w miejscu, gdzie osady nie były magazynowane, wykazała zwiększoną zawartość niektórych wskaźników zanieczyszczeń w miejscu magazynowania osadów. Badania gleby w zakresie obecności metali ciężkich nie wykazały przekroczeń standardów jakości gleby, jednak stwierdzono zwiększoną zawartość chromu, kadmu, miedzi, niklu i ołowiu w miejscu deponowania osadów, co może w przyszłości, w przypadku braku działań w kierunku zmiany sposobu postępowania z osadami ściekowymi, przyczynić się do degradacji przedmiotowego terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może natomiast przyjąć formę błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). W konsekwencji zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie może służyć kwestionowaniu ustaleń faktycznych w sprawie.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Pierwszy z nich odnosi się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku i dotyczy art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a., a nadto art. 134 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 1 p.p.s.a reguluje termin sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu. Ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę, nie sporządzał uzasadnienia z urzędu, zatem przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej kwestię tę w ogóle pomija, w konsekwencji nie zostało określone, na czym zarzucane naruszenie miało polegać i jaki był jego wpływ na wynik postępowania. Mając na uwadze, że uzasadnienie wyroku sporządzane jest po rozstrzygnięciu sprawy, wątpliwy jest wpływ ewentualnego naruszenie terminu do sporządzenia uzasadnienia na wynik postępowania. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść skutku. Podobnie nie został uzasadniony i sprecyzowany zarzut odnoszący się do art. 134 p.p.s.a. Przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne, skarga kasacyjna nie określa, której z nich dotyczy i na czym ma polegać naruszenie. W szczególności nie zarzucono, aby Sąd I instancji orzekł z przekroczeniem granic sprawy czy na niekorzyść skarżącego. Z tych względów zarzut nie nadawał się do merytorycznego rozpoznania. Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a reguluje treść uzasadnienia wyroku i koniecznej jego elementy, takie jak zwięzłe przedstawienie sprawy, treść zarzutów, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, ewentualne zalecenia w przypadku uwzględnienia skargi skutkującego ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ. Zarzut jego naruszenia może być skuteczny pod warunkiem wykazania wpływu na wynik sprawy, co może mieć miejsce w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ze względu na brak możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Nadto ze względu na brak powiązania poszczególnych fragmentów uzasadnienia skargi kasacyjnej z jej zarzutami, utrudniona jest rekonstrukcja argumentów odnoszących się tego zarzutu. Jak się wydaje, zarzut pominięcia części zarzutów skargi i zaniechania ich rozpoznania może dotyczyć sygnalizowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej braku rozważenia treści odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Trzeba zatem wskazać, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, kierowane do organu w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., jest aktem poprzedzającym wniesienie skargi. Jego dopuszczalność wynika z przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym, nie jest zatem tak, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, że zmiana zarządzenia pokontrolnego nie jest dopuszczalna po jego wydaniu, bo nie przewidują jej żadne przepisy. Sąd I instancji w uzasadnieniu odnotował zachowanie wymogów formalnych do wniesienia skargi, w tym fakt udzielenia odpowiedzi na wezwanie, uwzględnił też w uzasadnieniu podaną w nim argumentację. Związane z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. twierdzenia odnoszą się przy tym w istocie do treści zarządzenia pokontrolnego. Braku kompletności uzasadnienia wyroku skarżąca upatruje w braku ustalenia i wypowiedzenia, na czym miały polegać nieprawidłowości w działaniu Spółki, a organ kontrolujący nie dysponował dostatecznymi ustaleniami w zakresie takich nieprawidłowości, wobec czego nie miał podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego. Są to więc zarzuty odnoszące się do samego zarządzenia, a nie uzasadnienia wyroku i ich rozważenie związane jest z oceną zarzutów naruszenia przepisów regulujących tryb podjęcia i treść zarządzenia. Zadaniem Sądu I instancji nie było ustalanie stanu faktycznego w zakresie nieprawidłowości. W uzasadnieniu zawarł natomiast pozytywną ocenę ustaleń organu, w tym odniósł się do sporządzonego protokołu kontroli. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś wzruszać prawidłowości ocen i merytorycznego stanowiska Sądu, odnosi się on bowiem do kwestii kompletności uzasadnienia, a nie zasadności podanych w nim argumentów.

Drugi z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania został powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i dotyczy uznania wydanego zarządzenia pokontrolnego za wydane zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy organ naruszył przepisy art. 79 ust. 1 i 4, art. 79 ust. 2 pkt 5, art. 77 ust. 6 o art. 81 ust. 2 pkt 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, odnoszące się do zasad przeprowadzania kontroli przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, organ może wydać zarządzenie pokontrolne na podstawie ustaleń kontroli, a do kontroli tej stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy tego rozdziału regulują kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy, odnosząc się zarówno do obowiązków i uprawnień kontrolującego, jak i kontrolowanego. W szczególności kontrolowanemu służy prawo wniesienia sprzeciwu zarówno wobec podjęcia, jak i wykonywania kontroli, sprzeciwu takiego w sprawie nie zgłoszono. Z kontroli sporządzono protokół, zawierający opis ustaleń. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 81 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odnosi się do obowiązku przedsiębiorcy, związanego z prowadzeniem i przechowywaniem książki kontroli. Książka ta służy przedsiębiorcy do dokumentowania liczby i czasu trwania kontroli jego działalności, co ma związek z istniejącymi w tym zakresie ograniczeniami. Wpisy w książce nie mają zatem znaczenia dla oceny legalności samych czynności kontrolnych i ewentualne braki w tym zakresie nie stanowią przesłanki do stwierdzenia wadliwości samej kontroli. Prawidłowość kontroli jest bowiem oceniana nie na podstawie istniejących wpisów, ale regulujących ją przepisów oraz dokumentów, na podstawie których jest przeprowadzana. Książka dokumentuje zatem pewien stan faktyczny, który musi mieć potwierdzenie w istniejącej podstawie prawnej. Dotyczy to też wpisu, o jakim mowa w art. 81 ust. 2 pkt 6 ustawy. O tym, czy brak zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli był uzasadniony, nie decyduje istnienie w tym zakresie wpisu w książce kontroli. Podlega on ocenie w oparciu o dopuszczające taką sytuację przepisy prawa i ustalenia faktyczne. Zarzucany brak podania w książce kontroli uzasadnienia dla odstąpienia od zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli prawidłowo nie został zakwalifikowany przez Sąd I instancji jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje, że co do zasady organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze jej wszczęcia, jednocześnie jednak pewne przypadki kontroli ustawowo zwolnione są z obowiązku zawiadomienia, należy do nich sytuacja, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 79 ust. 2 pkt 5). Przedmiot i miejsce przeprowadzonej kontroli dowodzą, że miała ona związek z ochroną środowiska, poświadcza to także właściwość organu przeprowadzającego tę kontrolę. W protokole odnotowano również, że kontrola była pozaplanowa, interwencyjna i problemowa, wskazano na uzyskaną informację dotyczącą przedostawania się ścieków z oczyszczalni do rzeki. W opisie stanu faktycznego zawartym w protokole stwierdzono, że spowodowany roztopami wysoki poziom wody przyczynił się do wylania rzeki, co spowodowało podtopienie kanalizacji i przepompowni ścieków oraz zwiększony przepływ ścieków w oczyszczalni. W protokole opisano także skutki trwającego od 11 kwietnia do 18 kwietnia 2013 r. zwiększonego przepływu ścieków, którego efektem była potrzeba naprawy zniszczonych urządzeń (krata schodkowa) i odbudowa osadu czynnego. Dane te pozyskano od przedstawicieli Spółki, a jej Prezes przyznał, że praca oczyszczalni wróciła do normy około 18 kwietnia 2013 r. Okolicznościom tym na żadnym etapie postępowania nie zaprzeczono. Przepis art. 79 ust. 1 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawiera klauzulę "bezpośredniego zagrożenia" dla wymienionych w nim dóbr, w tym środowiska, warunkującą zaniechanie zawiadomienia o kontroli. Tego rodzaju ocenny zwrot w przepisie rodzi taki skutek, że każdorazowo wymaga oceny stanu faktycznego przez pryzmat wprowadzonego kryterium. Nie są nim skutki, ale samo zagrożenie o cesze bezpośredniości. Zaakceptowanie przez Sąd, że tego rodzaju zagrożenie istniało, nie było arbitralne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, podobnie nie nosiło cech arbitralności podjęcie interwencji przez organ inspekcji ochrony środowiska. W świetle towarzyszących kontroli okoliczności nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło do nadużycia art. 79 ust. 1 pkt 5 i bezprawnej ingerencji w działalność Spółki, a organ wykorzystał ten przepis w celach represyjnych czy bezzasadnie. Katalog zwolnień z obowiązku zawiadomienia o kontroli zawarty w przepisach art. 79 ust. 2 pkt 1-5 wskazuje, że ustawodawca objął nim przypadki szczególne, związane z ochroną dóbr i sfer szczególnie wrażliwych społecznie, gdzie wyważenie interesu przedsiębiorcy związane z posiadaniem informacji o planowanej kontroli i ochrony tych dóbr przez organy kontroli przemawia za prymatem dla ochrony i możliwie szybkiego reagowania na zagrożenia lub patologie. Bezsporne jest przy tym, że organ inspekcji ochrony środowiska w zakresie swoich kompetencji może działać z urzędu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma znaczenie źródło, z jakiego organ powziął informację o zagrożeniu, argumenty wysuwane na tym tle w skardze do Sądu I instancji i skardze kasacyjnej pozbawione są wagi. Oczywiście sytuacja ta wyglądałaby inaczej, gdyby informacja będąca inspiracją do interwencji i kontroli okazała się fałszywa, wówczas niewątpliwie nie byłoby podstaw do prowadzenia kontroli, związane byłoby to jednak ze stwierdzeniem, że nie zachodzi przesłanka zwalniająca z obowiązku jej zapowiedzenia, co w sprawie nie miało miejsca. Stan faktyczny przyznany w miejscu kontroli potwierdził okoliczności związane z podtopieniem i zalewanie, które można uznać za bezpośrednio zagrażające środowisku. Zagrożenie nie oznacza przy tym konieczności wystąpienia skutku szkody w środowisku, takiego warunku art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wprowadza. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przeprowadzona kontrola mogła zostać podjęta bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy, w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 79 ust. 1 i 4, a Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przyjmując, że jej ustalenia mogły stanowić podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego. Przepis art. 8a ust. 3 ustawy o inspekcji ochrony środowiska odnosi się zaś do sytuacji starosty lub wójta, gdy w sytuacji bezpośredniego zagrożenia środowiska podjęcie działań wykracza poza ich kompetencje, dając im prawo złożenia wniosku do organu inspekcji. Nie dotyczy on zatem sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie. Przepis ten nie oznacza, że podjęcie działań w przypadku zagrożenia jest uwarunkowane wnioskiem starosty czy wójta. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku art. 17 ust. 3 ustawy, przewidującego możliwość zarządzenia kontroli przez wskazane w nim organy. Powoływanie tych przepisów w okolicznościach sprawy pozbawione jest podstaw.

Druga grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy wymienionych w niej przepisów prawa materialnego. Nie została literalnie określona forma naruszenia, z uzasadnienia należy jednak wnosić, że Spółce chodzi o niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, w żadnym zakresie argumentacja skargi nie odwołuje się bowiem do reguł interpretacji i nie zarzuca ich naruszenia, wskazuje natomiast na przedwczesne, błędne i niezasadne wydanie zarządzenia.

Zarzutem objęte zostały przede wszystkim przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w stosunku do których podniesiono, że w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do ich zastosowania, a zawarte w zarządzeniu pokontrolnym zalecenia nie są dostatecznie precyzyjne. Organ ani nie wskazał naruszeń, ani nie określił obowiązków. Spółka wyraża przekonanie, że podstawą wydania zarządzenia może być wyłącznie wykazanie naruszenia określonych standardów prawnych w zakresie parametrów środowiska, a nałożenie obowiązku pewnych działań w wyznaczonym terminie winno nastąpić w decyzji wskazanej w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie w formie zarządzenia pokontrolnego. Ocena zasadności zgłoszonych zarzutów wymaga uwzględnienia specyfiki tego aktu kontroli zewnętrznej, jakim jest zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska.

Przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1-2 ustawy przewidują trzy formy działania organu inspekcji, będące konsekwencją ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Kontrola ta jest prowadzona przez wyspecjalizowany organ, a do postępowania kontrolnego nie stosuje się przepisów k.p.a., ponieważ ustawodawca do nich nie odsyła. Także badanie aktu kontroli przez Sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego przez Sąd (tak wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09). Na podstawie ustaleń kontroli WIOŚ może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki lub osoby fizycznej, może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną lub wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Te zróżnicowane formy reakcji zależą od stwierdzonych naruszeń, kierowane są też do różnych podmiotów. Władcze usunięcie naruszeń wymaga wydania decyzji, w sytuacjach przewidzianych przepisami odrębnymi. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Brak jest odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń sankcjonowany jest karnie, odpowiedzialność związana jest jednak z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą. Trzeba też zwrócić uwagę, kto jest adresatem zarządzenia pokontrolnego, kierowane jest ono do kierownika kontrolowanej jednostki, czyli osoby zarządzającej jej działalnością i mającej wpływ na praktykę i przyjmowane faktyczne rozwiązania. Ze względu na adresata odnosi się zatem także do sfery zarządzania jednostką. Zarządzenie może w konsekwencji stanowić reakcję inspekcji ochrony środowiska również na takie naruszenia prawa, które nie są ani podstawą do wydania decyzji, ani nie nadają się do egzekucji w trybie administracyjnym. Stopień wymaganej precyzji w oznaczeniu stwierdzonego naruszenia i określeniu obowiązku będzie zatem zależał wprost od przepisu będącego podstawą zarządzenia.

W wyniku kontroli ustalono, że osad nadmierny powstały w wyniku funkcjonowania oczyszczalni po higienizacji i odwodnieniu składowany jest, do czasu przekazania rolnikom, na placu oczyszczalni, pozbawionym zabezpieczeń w postaci np. drenażu. Stan ten organ zakwalifikował jako zagrożenie i na tej podstawie zobowiązał w zarządzeniu do podjęcia działań mających na celu dostosowanie tego miejsca do wymogów ochrony środowiska, określonych w art. 16 pkt 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt. Przepis ten stanowi jedną z zasad gospodarki odpadami i jak każdy przepis prawa, ma walor normatywny, co oznacza, że zawiera dyrektywy postępowania, w tym przypadku związane z obowiązkiem ochrony określonych wartości. Zaś jako zasada odnosząca się do pewnej sfery działalności, wymaga uwzględniania przy wszystkich działaniach z nią związanych, choć sposób jej realizacji oraz formy mogą być zróżnicowane. Wymaga podkreślenia, że przepis ten zakazuje już powodowania samego zagrożenia dla środowiska, a zatem nie jest konieczne powstanie skutków negatywnych. Faktyczne powstanie szkód czy naruszenie standardów wywołuje skutki określone we właściwych przepisach. Dlatego nie ma znaczenia zarzut, że zarządzenie nie zostało oparte na wynikach badań gleby czy wody. Wyniki badań wykazujące negatywny skutek dla środowiska nie są warunkiem koniecznym dla istnienia obowiązku z art. 16 pkt 1 ustawy o odpadach, skoro zakazuje ona już powodowania stanu zagrożenia. Celem jest prewencja, a nie wyłącznie interwencja w przypadkach powstania szkody i usuwanie skutków. Prewencja ta dotyczy przy tym wszystkich form gospodarowania odpadami, z tego powodu nie było istotne w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach jakiej procedury gospodarowania odpadami osady są zgromadzone na placu oczyszczalni. Spółka w skardze kasacyjnej zwracała uwagę, że magazynuje osady na podstawie art. 25 ust. 2,3 i 4 ustawy o odpadach, a dla tej formy wstępnego magazynowania odpadów przez wytwórcę nie istniały żadne przepisy wykonawcze regulujące standardy wykonywania takiego magazynowania. Fakt ten jednak po pierwsze nie zwalnia posiadacza odpadów z zachowania staranności wymaganej dla realizacji zasady z art. 16 ustawy o odpadach, po drugie zaś w zarządzeniu nie określono żadnego standardu czy parametru koniecznego do realizacji, zwracając uwagę na konieczność realizacji obowiązku z art. 16 pkt 1 ustawy o odpadach w związku z przyjętą praktyką postępowania z osadem ściekowym. Kierownik jednostki jest odpowiedzialny za taką organizację działania jednostki, aby nie rodziła ona zagrożenia dla środowiska, obowiązek ten obejmuje nie tyko oczywistą konieczność stosowania rozwiązań wymaganych przepisami i warunkami technicznymi, ale także powstrzymywania się od praktyk o podwyższonym stopniu ryzyka dla środowiska. Ze względu na wskazany jako źródło obowiązku art. 16 ustawy o odpadach, który formułuje zasadę, a nie regułę (standard) zachowania, stopień ogólności zawartego w zarządzeniu zalecenia jest dopuszczalny, skoro nie podlega ono egzekucji, ani sankcji administracyjnej. W konsekwencji bowiem również wykonanie tego zarządzenia cechuje się swobodą wyboru środka zapewniającego brak zagrożenia ze strony składowanego odpadu dla środowiska. Nie jest zatem zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o inspekcji ochrony środowiska oraz art. 16 pkt 1 ustawy o odpadach. Termin określony na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o inspekcji ochrony środowiska nie świadczy o niewykonalności ani nie ograniczył strony w prawie złożenia skargi do sądu, czego dowodem jest przeprowadzone postępowanie sądowe. Natomiast powołanie w skardze kasacyjnej art. 9 ust. 1 pkt 13 prawa wodnego, definiującego rowy na potrzeby tej ustawy, nie pozostaje w związku z sprawą. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie był podstawa wydanego zarządzenia pokontrolnego, jego powołanie w skardze odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie świadczy o jego zastosowaniu w sprawie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.