Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1467/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 235
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: Art. 5 pkt 4a
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: Art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Par. 7 ust. 1, ust. 2, par. 8 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] nie stwierdził u J. S. choroby zawodowej "Przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat" wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy – na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a." i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 oraz z 2012 r. poz. 460), dalej "ustawa o PIS".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. S. była zatrudniona w zawodzie nauczyciela kolejno w:

- Zespole Szkół Ekonomicznych w S w okresie od 1.09.1979 r. do 31.08.1991 r. z przerwą na urlop zdrowotny w okresie od 1.07.1990 r. do 31.12.1990 r.

- Powiatowym Zespole nr [...] Szkół Mechaniczno-Elektrycznych [...] w K w okresie od 1.09.1991 r. do 31.08.2007 r. oraz od 1.09.2008 r. do 31.01.2009 r.,

- Zakładzie Doskonalenia Zawodowego w K - Zespół Szkół ZDZ w K w latach 1996-1997, 1997-1998, 1998-1999, 1999-2000, 2000-2001, 2001-2002, 2002-2003, 2003-2004, 2004-2005, 2005-2006, 2006-2007, 2007-2008, 2008-2009, 2009-2010, 2010-2011 na umowy cywilnoprawne (umowa - zlecenie, umowa o dzieło).

J. S. prowadząc zajęcia dydaktyczne w ww. placówkach oświatowych była narażona na nadmierny wysiłek głosowy.

Skierowana przez lekarza otolaryngologa do Poradni Chorób Zawodowych i Medycyny Pracy Ośrodka Medycyny Pracy otrzymała orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat.

W uzasadnieniu orzeczenia OMP podał, że zgodnie z wykazem chorób zawodowych do przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat zalicza się: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

U pacjentki w badaniu laryngologiczno-foniatrycznym i videostroboskopowym w obrębie narządu głosu w dniu 16.11.2010 r. stwierdzono: drgania fałdów głosowych dość regularne, amplituda drgań zmniejszona, zwarcie fonacyjne prawidłowe; w laryngostroboskopii lupowej fałdy głosowe blade, nieco pogrubiałe, symetrycznie ruchome, głos nieco matowy, obniżony, średnie położenie głosu 135 Hz, czas fonacji 11 sek. W badaniu stwierdzono ponadto przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani.

W badaniu laryngologiczno-foniatrycznym i videostroboskopowym w obrębie narządu głosu w dniu 6.12.2010 r. stwierdzono: drgania fałdów głosowych dość regularne, amplituda drgań zmniejszona, zwarcie fonacyjne prawidłowe; w laryngostroboskopii lupowej fałdy głosowe blade, nieco pogrubiałe, symetrycznie ruchome, głos nieco matowy, obniżony, średnie położenie głosu 135 Hz, czas fonacji 11 sek. W badaniu stwierdzono ponadto przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani.

Badania zostały zobiektywizowane przez zapis w postaci komputerowego pliku graficznego.

Zatem w badaniach videostroboskopowych nie ujawniono obecności zmian w obrębie strun głosowych, wymienionych w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych, zaś zmiany w zakresie błony śluzowej krtani (przewlekły prosty stan zapalny) nie są wymienione jako schorzenie zawodowe dla pracowników narażonych na nadmierny wysiłek głosowy. Brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Pacjentka złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownych badań lekarskich.

W dniach od 4.09.2012 r. do 5.09.2012 r. oraz dnia 6.03.2013 r. J. S. przebywała w Klinice Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, gdzie poddana była obserwacji w kierunku rozpoznania choroby zawodowej. W dniu [...] 2013 r. Instytut wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat.

W uzasadnieniu orzeczenia Instytut podał, że wobec niejednoznacznego obrazu klinicznego zmian patologicznych stwierdzonych w obrębie narządu głosu w trakcie pierwszej hospitalizacji przeprowadzonej w dniach 04-05.09.2012r., pacjentkę skierowano do dalszego leczenia laryngologicznego i foniatrycznego w rejonie z zaleceniem wykonania badań kontrolnych w Instytucie za pół roku.

Aktualnie w badaniach laryngologicznym i foniatrycznym stwierdza się przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani. W badaniu stroboskopowym drgania fałdów głosowych były jednakowe, jednoczasowe, amplituda drgań zwiększona, przesunięcie brzeżne zachowane, zwarcie fonacyjne niepełne w środkowej części. Stwierdzone u badanej zmiany chorobowe o charakterze przewlekłego nieżytu prostego w obrębie błony śluzowej krtani oraz czynnościowych zaburzeń głosu nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionego w obowiązującym wykazie chorób zawodowych; nie stwierdzono u pacjentki guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, ani niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Brak zatem podstaw do rozpoznania u badanej przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.

Organy PIS przy wydawaniu decyzji w przedmiocie choroby zawodowej wiąże tryb postępowania określony przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2009 r., nr 105, poz. 869 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 5 pkt 4a ustawy o PIS, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Istnienie narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. Niezbędne jest rozpoznanie choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych, dokonane przez jednostkę orzeczniczą właściwą do orzekania w sprawach chorób zawodowych.

Orzekające w tej sprawie jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych to jest Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydały spójne orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u J. S. choroby zawodowej w związku z powyższym organ nie miał podstaw do jej stwierdzenia.

J. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Podniosła, że organ nie wziął pod uwagę długich lat jej ciężkiej pracy oraz chronicznej choroby gardła i krtani. Zarzuciła, że w orzeczeniach lekarskich nie zawarto informacji o ciągłym i uporczywym bólu aparatu mowy. Szczegółowo opisała trudne warunki pracy i okoliczności dodatkowo narażające drogi oddechowe i aparat mowy. Wskazała również na związek jej dolegliwości, które nie rokują poprawy, z długoletnią pracą.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 28 października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5, pkt 4a i art. 12, ust. 2, pkt 1 ustawy o PIS oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W postępowaniu odwoławczym na podstawie przedstawionego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że skarżąca była zatrudniona przez ok. 32 lata na stanowisku nauczyciela. W pracy narażona była na nadmierny wysiłek głosowy. Wykonywane w okresie czynnej pracy zawodowej badania profilaktyczne nie zawierały przeciwwskazań do pracy w zawodzie nauczyciela.

Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji opis i wyniki badań przeprowadzonych w Ośrodek Medycyny Pracy oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego.

Organ przywołał treść § 8 ust. 1 rozporządzenia i stwierdził, że w toku postępowania dokonano oceny narażenia zawodowego i stwierdzono, iż skarżąca pracowała przez ok. 32 lata w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy.

Rozstrzygając o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia, organ wziął pod uwagę uzasadnienie orzeczeń lekarskich jednostek właściwych do orzekania w sprawach chorób zawodowych, które w sposób szczegółowy i jednoznaczny wyjaśniły treść dokonanego rozpoznania.

Zgodnie z art. 10 K.p.a. organ odwoławczy zawiadomił o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Żadna ze stron z możliwości takiej nie skorzystała.

Organ odwoławczy nadmienił, że w sprawie organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W opinii organu odwoławczego nie jest to błąd na tyle istotny, który skutkowałby uchyleniem decyzji organu I instancji. Wszystkie strony postępowania były poinformowane o wszczęciu postępowania przez organ I instancji i otrzymały zaskarżoną decyzję, zatem brały czynny udział w postępowaniu.

Odwołanie nie wniosło do postępowania żadnych nowych informacji, które mogły by wpłynąć na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jest wyrazem niezadowolenia skarżącej z treści rozstrzygnięcia.

Odnosząc się jednak ogólnie do zarzutów w nim podnoszonych organ odwoławczy stwierdził, że nie jest kwestionowane narażenie zawodowe skarżącej na nadmierny wysiłek głosowy. Jednakże sam fakt pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej przy braku rozpoznania istnienia skutków szkodliwego działania tego czynnika na organizm człowieka. Z orzeczeń lekarskich wynika jednoznacznie, iż stwierdzony u skarżącej przewlekły, prosty nieżyt błony śluzowej krtani nie kwalifikuje się do uznania go za schorzenie zawodowe w myśl obowiązujących przepisów.

J. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, podobnie jak w odwołaniu, m.in. nieuwzględnienie w ocenie narażenia na nadmierny wysiłek głosowy szkodliwych warunków pracy (brak zakazu palenia tytoniu, wyż demograficzny, praca z młodzieżą trudną, hałas zewnętrzny, awarie ogrzewania, przebywanie w suchym i zakurzonym powietrzu), które miały wpływ na jej dolegliwości (chorobę gardła).

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Inspektor wskazał, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie w sposób zgodny orzekają o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W tym kontekście podnoszone przez skarżącą warunki pracy nie mają znaczenia, po pierwsze z tego względu, iż orzeczenia zostały wydane po przeprowadzonych badaniach specjalistycznych, a po wtóre czynnikiem szkodliwym, który brany jest pod uwagę przy rozpoznawaniu i stwierdzaniu jednostki chorobowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, jest nadmierny wysiłek głosowy, a ten czynnik szkodliwy w postępowaniu został uwzględniony, co wynika z dokumentacji sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a.

Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego – zasadniczo – kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (załatwiania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j.: Dz.U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.) za chorobę zawodową uważa się schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, które weszło w życie 3 lipca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869, obecnie tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) - zwane dalej "rozporządzeniem".

Stosownie do treści tego rozporządzenia na pojęcie choroby zawodowej składają się dwa elementy: wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. We wskazanym rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, co do niektórych schorzeń sprecyzowano dodatkowo, że ów związek przyczynowy upoważniający do rozpoznania choroby zawodowej istnieje jedynie wówczas, gdy udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w czasie istnienia narażenia zawodowego albo w okresie nie dłuższym niż wskazany w tym rozporządzeniu. Aby zatem doszło do stwierdzenia u danej osoby choroby zawodowej, schorzenie tej osoby powinno być wykazane w wykazie chorób zawodowych załączonych do rozporządzenia oraz powinno być spowodowane narażeniem zawodowym, przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. W przypadku ustalenia, że rozpoznana u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, ocena warunków jego pracy musi zatem wykazać bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że pracę wykonywał w warunkach narażających na powstanie tej choroby zawodowej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Choroba zawodowa jest więc pojęciem prawnym, oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne, a przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych.

Obowiązkiem organów w sprawie poddanej kontroli Sądu było ustalenie trzech elementów, a mianowicie czy rozpoznana choroba jest chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych, czy u skarżącej wystąpiło to schorzenie albo jego następstwa oraz czy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.

W powyższym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. W myśli art. 7 K.p.a., wyrażającego między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Stosownie do art. 80 K.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). Przy czym, według art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Postępowanie w sprawie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło kwestii ustalenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Niewątpliwie trafnie organy wskazały, że zgodnie z wykazem chorób zawodowych do przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat zalicza się: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosom z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 5 pkt 4a ustawy o PIS, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnione jednostki służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.

W szczególności organ I instancji stwierdził, że orzekające w tej sprawie jednostki właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych to jest Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wydały spójne orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u J. S choroby zawodowej.

Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że nie jest kwestionowane narażenia zawodowe skarżącej na nadmierny wysiłek głosowy. Jednakże sam fakt pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej przy braku rozpoznania istnienia skutków szkodliwego działania tego czynnika na organizm człowieka. Z orzeczeń lekarskich wynika jednoznacznie, iż stwierdzony u skarżącej przewlekły, prosty nieżyt błony śluzowej krtani nie kwalifikuje się do uznania go jako schorzenie zawodowego w myśl obowiązujących przepisów.

Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 244/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 546/10). Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, wywołującej wątpliwości bądź sprzecznej z przepisami prawa. Opinie lekarskie zawierające rozbieżności czy sprzeczności, nie pozwalające organowi na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie, muszą być poprawione lub uzupełnione. W przypadku takich opinii, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Organ ma w takiej sytuacji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie.

Z § 8 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wynika, że podstawę do wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia stanowi materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jeżeli zaś właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Zdaniem organów w sprawie, dwie jednostki I i II szczebla diagnostycznego właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego - placówka naukowo-badawcza resortu zdrowia i opieki społecznej rozstrzygająca w sprawach spornych i wątpliwych, nie rozpoznały u skarżącej schorzenia figurującego pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania składa się w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem jednostki orzeczniczej I stopnia zatrudniającej lekarza, który wydał to orzeczenie.

Wynikające z powyższych regulacji związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Należy zatem wskazać, że Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie nr [...] w dniu [...] 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat na podstawie badań skarżącej przeprowadzonych w dniu 16.11.2010 r. oraz w dniu 6.12.2010r.

Skarżąca pismem z dnia 1.02.2011 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownych badań lekarskich.

Po wszczęciu postępowania w sprawie pismem z dnia 10.03.2011 r. organ I instancji zgromadził dowody na okoliczność narażenia zawodowego.

W dniach od 4.09.2012 r. do 5.09.2012 r. oraz dnia 6.03.2013 r. J. S. przebywała w Klinice Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, gdzie poddana była obserwacji w kierunku rozpoznania choroby zawodowej. W dniu [...] 2013 r. Instytut wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat.

Zdaniem Sądu już ta rozpiętość czasowa pomiędzy orzeczeniami i badaniami zobowiązywała organ do szczególnie wnikliwego odniesienia się do ich treści i wezwania do wyjaśnienia przez jednostki orzecznicze I i II stopnia tej kwestii.

Należy też zauważyć, że wynikające z § 7 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia uprawnienie pracownika lub byłego pracownika do przeprowadzenia ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia nie uprawnia tej jednostki do zaniechania wydania orzeczenia z jednoczesnym "skierowaniem do dalszego leczenia laryngologicznego i foniatrycznego w rejonie z zaleceniem wykonania badań kontrolnych w Instytucie za pół roku". Zadaniem podmiotów właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych jest wydanie w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej, orzeczenia lekarskiego na podstawie przeprowadzonych badań i zgromadzonej dokumentacji, a nie podejmowanie czy też chociażby kierowanie do dalszego leczenia osoby badanej.

W konsekwencji organy wadliwie zaniechały podjęcia czynności niezbędnych do uzupełnienia wydanych w sprawie przez jednostki I i II szczebla diagnostycznego właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych orzeczeń, w tym także w kwestii ewentualnego wpływu podjętego przez skarżącą w trakcie procesu orzeczniczego leczenia na dokonane rozpoznanie.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.