Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 987/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 838
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia t.j.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Węgierska Górka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.442.2021 w przedmiocie ochrony zwierząt 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Węgierska Górka kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Węgierskiej Górce uchwałą z 26 marca 2021 r. nr 0007.XX.225.2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Węgierska Górka w 2021 roku, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) w związku z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 838) po zasięgnięciu opinii powiatowego lekarza weterynarii oraz stosownych organizacji społecznych w § 1 przyjęła przedmiotowy Program w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono organowi wykonawczemu gminy i podkreślono, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Wojewoda Śląski w Katowicach rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.442.2021, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rada Gminy w Węgierskiej Górce z 26 marca 2021 r. nr 0007.XX.225.2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Węgierska Górka w 2021 roku w całości jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W motywach rozstrzygnięcia przybliżono działania podejmowane w sprawie, a następnie przywołano treść przepisów normujących zasady wydawania uchwał odnoszących się do poruszanej problematyki. W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej uchwale w sposób zbyt ogólnikowy uregulowano zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt. Zdaniem organu nadzoru w przepisie normującym tą problematykę nie określono, czy realizacja tego zadania ma charakter stały czy też okresowy, nadto organ ten odniósł się do występującego w przepisie zwrotu "całorocznie" i podkreślił, że nie jest on tożsamy z pojęciem stały i tym samym podniesiony zarzut jest zasadny. W rozstrzygnięciu tym podniesiono zarzut co do treści § 7 przedmiotowej uchwały i podkreślono, że problematyka sterylizacji nie została unormowana w sposób prawidłowy, ponieważ w przepisie tym nie skonkretyzowano czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania. W odniesieniu do § 8 przedmiotowej uchwały podkreślono, że nie zamieszczono w niej szczegółowych regulacji wskazujących na sposób w jaki będą prowadzone działania zmierzające do pozyskiwania nowych właścicieli bezdomnych zwierząt. W konkluzji stwierdzono, że dostrzeżone uchybienia mają charakter istotnego naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Węgierska Górka reprezentowana przez Wójta Gminy. W skardze tej powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie przez organ nadzoru, że w przypadku przedmiotowej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa, a tylko takie daje podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto podniesiono, że w przywołanym rozstrzygnięciu nie wskazano konkretnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa, ale ograniczono się do stwierdzeń o charakterze opisowym. Nie podzielono argumentacji dotyczącej regulacji zamieszczonej w § 6 spornej uchwały i uznano, że stwierdzenie o całorocznym odławianiu zwierząt bezdomnych oznacza stały charakter realizacji tego zadania. Nie podzielono argumentacji dotyczącej § 7 kwestionowanej uchwały i podkreślono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i ich kastracji unormowany został w sposób prawidłowy i całościowy. Zakwestionowano zarzut dotyczący braku precyzyjnych regulacji w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i podkreślono, że w przedmiotowym przepisie takie unormowania znajdują się i wskazują jakie czynności schronisko winno w tym zakresie podejmować. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej części skargi przeprowadzono analizę regulacji kwestionowanej uchwały w kontekście podnoszonych zarzutów i stwierdzono, że zarzuty podnoszone w rozstrzygnięciu nadzorczym przez organ nadzoru nie są trafne i nie zasługują na uwzględnienie. Odwołano się również do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i podkreślono, że w odniesieniu do szeregu zadań realizowanych w ramach przedmiotowego programu wystarczającym jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt. W konkluzji przedmiotowej skargi stwierdzono, że brak jest przesłanek dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, ponieważ nie zawiera ona istotnych naruszeń prawa, a tylko takie dają podstawę dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do sformułowanych zarzutów organ ten nie podzielił ich i uznał za bezzasadne, podkreślając, że brak realizacji art. 11a ust 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt czyni uchwałę w całości wadliwą i uchybienie to uzasadnia jej eliminację z porządku prawnego. W części poświęconej zarzutom naruszenia przepisów prawa materialnego także nie dostrzeżono argumentów przemawiających za stanowiskiem skarżącej Gminy. Podkreślić należy, że w odpowiedzi na skargę organ nadzoru odniósł się do postawionych zarzutów wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu i przedstawił odpowiedź, w której rozwinął własną argumentację przemawiającą za zasadnością podjętego rozstrzygnięcia.

Pismem z 27 września 2021 r. pełnomocnik Gminy wniósł replikę do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny mający znaczenie dla oceny występującej sytuacji faktycznej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a tej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa powyżej, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Podkreślić trzeba, że program ten jest aktem prawa miejscowego i podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 tej ustawy przedmiotowy program obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto program ten może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Dodatkowo zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z wolą ustawodawcy koszty realizacji programu ponosi gmina.

Według art. 11a ust 6 przedmiotowej ustawy, projekt przedmiotowego programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projekt ten wskazany organ najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Wymienione podmioty w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Przedstawiony stan normatywny pozwoli dokonać oceny prawidłowości Programu zakwestionowanego przez organ nadzoru. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że Program ten został zamieszczony w załączniku do kwestionowanej uchwały i w dalszej części rozważań mowa będzie o postanowieniach załącznika do przedmiotowej uchwały.

Organ nadzoru kluczowy zarzut sformułował w ten sposób, że przedmiotowa uchwała nie odpowiada postanowieniom art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Tak sformułowany zarzut nie jest precyzyjny i konkretny, ponieważ przywołany przepis normuje zawartość programu ochrony zwierząt, a zatem organ nadzoru stwierdził, że program ten nie odpowiada wymogom wynikającym z postanowień przywołanego przepisu. Tak sformułowany zarzut doznał rozwinięcia w podnoszonych przez organ nadzoru zarzutach, jednakże w samym rozstrzygnięciu odwołano się do tego przepisu. Już wstępna analiza postanowień kwestionowanej uchwały pozwala stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny i trafny, ponieważ w kwestionowanej uchwale unormowano wszystkie zagadnienia przewidziane tym przepisem. To czy regulacje te są prawidłowe i spełniają wymogi im stawiane jest już innym zagadnieniem, ponieważ wówczas wskazać należy konkretny punkt tego przepisu, który nie został unormowany albo całkowicie wadliwie. W poddanym ocenie tutejszego Sądu rozstrzygnięciu nadzorczym ograniczono się do wskazania wyłącznie art. 11a ust. 2, zatem tak sformułowany zarzut nie jest trafny i nie może stanowić podstawy dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z porządku prawnego. W kontekście podniesionej uwagi dostrzec należy, że w przypadku, gdyby kwestionowana przez organ nadzoru uchwała zawierała uchybienia, które zostały wyeksponowane w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia, a jedynie pominięte w samym rozstrzygnięciu, to takie uchybienie występujące po stronie organu nadzoru nie wpłynęłoby na prawidłowość samego rozstrzygnięcia.

Po przedstawieniu rozważań wstępnych przyjdzie teraz odnieść się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez organ nadzoru w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Na marginesie można w tym miejscu zauważyć, że rozbudowa argumentacji dokonana przez organ nadzoru w odpowiedzi na skargę jest cenna i ważna, ponieważ przybliża stanowisko, które legło u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, jednakże nie może ona przesądzać o trafności i zasadności stawianych zarzutów, ponieważ te należy oceniać w oparciu o argumentację zamieszczoną w samym rozstrzygnięciu. W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej uchwale w sposób zbyt ogólnikowy uregulowano zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt. Zdaniem organu nadzoru w przepisie normującym tą problematykę nie określono, czy realizacja tego zadania ma charakter stały, czy też okresowy, nadto organ ten odniósł się do występującego w przepisie zwrotu "całorocznie" i podkreślił, że nie jest on tożsamy z pojęciem stały i tym samym podniesiony zarzut jest zasadny. Tak sformułowany zarzut kierowany pod adresem spornej uchwały uznać należy za chybiony i nie znajdujący uzasadnienia. Faktem jest, że w kwestionowanej uchwale nie zamieszczono stwierdzenia mówiącego o tym, że odławianie zwierząt bezdomnych będzie odbywało się stale lub okresowo, jednakże w § 6 pkt 3 przedmiotowej uchwały zamieszczono stwierdzenie, że odławianie zwierząt ma charakter całoroczny. W omawianym zakresie podzielić należy stanowisko prezentowane w skardze, że takie ujęcie oznacza stałą realizację omawianego zadania. W konsekwencji podzielić należy stanowisko prezentowane przez skarżącą gminę, że w omawianym zakresie nie dopuszczono się naruszenia przepisów prawa w sposób uzasadniający wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo należy zauważyć, że zarzut sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym mówiący o zbyt ogólnikowym uregulowaniu zadania wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt jest sformułowany wadliwie. Jak zostało to podkreślone powyżej podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest przyjęcie regulacji w sposób istotny naruszającej prawo. W omawianym zakresie organ nadzoru nie wskazał na istotne naruszenie prawa, lecz ograniczył się do wykorzystania pojęcia, które posiada charakter ocenny, czyli "zbyt ogólnikowy". Takie ujęcie nie wskazuje na naruszenie prawa, lecz stanowi formę oceny przyjętej regulacji i uznaniu, że nie jest ona dostatecznie szczegółowa i precyzyjna. Stwierdzić należy w sposób kategoryczny, że "ogólnikowa" regulacja jakiegoś zagadnienia nie oznacza istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji tak sformułowany zarzut pod adresem kwestionowanej uchwały nie mógł zostać uwzględniony. Dokonując oceny tej regulacji z urzędu Sąd jest zobowiązany stwierdzić, że w omawianym zakresie regulacja ta wyróżnia się w stosunku do innych poddanych jego kontroli i zawiera unormowania, które pozwalają w sposób w miarę poprawny i skuteczny uruchomić procedurę odławiania bezdomnych zwierząt.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu podniesiono zarzut co do treści § 7 przedmiotowej uchwały i podkreślono, że problematyka sterylizacji zwierząt nie została unormowana w sposób prawidłowy, ponieważ w przepisie tym nie skonkretyzowano czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania. Tak ujęty zarzut organu nadzoru z jednej strony jest zasadny i trafny, zwłaszcza, gdy rozpatruje się go w oparciu o treść przywołanego § 7 kwestionowanej uchwały, jednakże dostrzec należy, że takie ujęcie tego zagadnienia nie jest prawidłowe i wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ nadzoru w polu widzenia należy mieć także inne postanowienia tej uchwały i unormowanie to widzieć w szerszej perspektywie. Postanowienia § 7 uchwały muszą być rozpatrywane w kontekście treści jej § 6. Zestawienie obu tych przepisów pozwala na całościową ocenę poruszanego zagadnienia. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt i wolnożyjących przynależy do zadań schroniska i lekarz weterynarii prowadzący działalność na rzecz tego podmiotu będzie wykonywał wskazane zabiegi. Podzielić można zarzuty organu nadzoru, że we wskazanym zakresie regulacja nie jest precyzyjna, jednakże w drodze stosownej wykładni, a w szczególności celowościowej można w sposób prawidłowy zinterpretować kwestionowane przepisy.

W odniesieniu do § 8 przedmiotowej uchwały podkreślono, że nie zamieszczono w niej szczegółowych regulacji wskazujących na sposób w jaki będą prowadzone działania zmierzające do pozyskiwania nowych właścicieli bezdomnych zwierząt. Tak sformułowany zarzut przez organ nadzoru nie jest trafny i zasadny. Pozyskiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywa się w drodze działań niewładczych i w ramach omawianej regulacji nie jest możliwe wymienienie wszystkich form, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. Zamieszczenie w przywołanym przepisie przykładowych form wykorzystywanych dla propagowania przyjmowania bezdomnych zwierząt nie zmieniłoby charakteru prawnego kwestionowanego przepisu, ponieważ w dalszym ciągu na podmiocie obowiązanym do realizacji tego zadania spoczywałby obowiązek poszukiwania możliwie najskuteczniejszych rozwiązań i działań zmierzających do uzyskiwania przez zwierzęta nowych właścicieli. W konsekwencji uznać należy, że podniesiony zarzut nie jest trafny i usprawiedliwiający uchylenie kwestionowanej uchwały w całości.

W podsumowaniu powyższych rozważań przyjdzie stwierdzić, że organ nadzoru nie wykazał takich naruszeń prawa w kontrolowanej uchwale, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego ją z porządku prawnego.

Następstwem niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 29 kwietnia 2020 r, ponieważ wyczerpana została przesłanka wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle powyższego mając na uwadze postanowienia art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.