Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 725/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D., A. D. i S. D. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 29 grudnia 2010 r., nr III/22/2010 w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Gminy Krokowa Nr XLVI/334/2009 z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. D., A. D. i S. D. jest uchwała Rady Gminy podjęta 29 grudnia 2010 r. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) o uchyleniu uchwały Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Zaskarżona uchwała została podjęta w toku procedury sporządzania dla Gminy K. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Procedura ta przebiegała w następujący sposób:

W dniu 31 marca 2006 r. Rada Gminy K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 9 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W jej wykonaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. Wójt Gminy ogłosił w prasie oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały i poinformował, że zainteresowani mogą składać na piśmie w siedzibie Urzędu Gminy wnioski dotyczące studium w terminie do 9 maja 2006 r. O podjęciu uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia studium Wójt zawiadomił również właściwe instytucje i organy. Po rozpatrzeniu wniosków został opracowany projekt studium. Był on wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 grudnia 2008 r. do 29 stycznia 2009 r. W dniu 22 stycznia 2009 r. w Urzędzie Gminy odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Łącznie do projektu studium wniesiono wówczas 321 uwag, w których właściciele działek położonych na terenie objętym projektem studium wnioskowali w większości o zmianę ustaleń projektu studium dla ich nieruchomości polegającą na włączeniu działek w obszar zainwestowania, w tym na cele budowlane i rekreacji, zamiast przeznaczenia ich na obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej. Większość uwag odnosiła się do terenu K.

W dniu 27 lutego 2009 r. Wójt ogłosił, że w związku z wejściem w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 1199, poz. 1289) powstała konieczność dostosowania do jej wymogów procedury sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz że w związku z tym po przeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, projekt studium zostanie ponownie wyłożony do publicznego wglądu. W dniu 11 kwietnia 2009 r. ogłoszono w prasie oraz przez obwieszczenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu w okresie od 28 kwietnia do 10 czerwca 2009 r. projektu studium uzupełnionego o prognozę oddziaływania na środowisko, poinformowano o terminie dyskusji publicznej oraz o możliwości wnoszenia uwag do studium w terminie do 2 lipca 2009 r. W dniu 28 maja 2009 r. przeprowadzono dyskusję publiczną Po tym wyłożeniu do projektu studium wniesiono 285 uwag, w których właściciele działek położonych na terenie objętym projektem ( głównie położonych na terenie K.) wnioskowali w większości o zmianę ustaleń projektu studium dla ich nieruchomości polegającą na włączeniu działek w obszar zainwestowania, w tym na cele budowlane i rekreacji, zamiast przeznaczenia ich na obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej.

Jak wynika ze sporządzonej dokumentacji (wykazów uwag) wniesione uwagi nie zostały uwzględnione przez Wójta. Sporządzony projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag organ wykonawczy przedstawił Radzie Gminy.

Uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag znalazło się w porządku sesji Rady odbytej w dniach 9-10 i 29 grudnia 2009 r. Z protokołu przebiegu sesji wynika, że po przedstawieniu przez radcę prawnego i Wójta uzasadnienia do projektu uchwały odbyła się dyskusja. Zgłoszony został przez jednego z radnych wniosek o głosowanie uwag "unblock" jednak nie został on przyjęty przez większość radnych i każda uwaga była poddana odrębnemu głosowaniu. Z protokołu wynika, że uwagę i rozstrzygnięcie Wójta przedstawiał projektant, a następnie Rada głosowała nad uwagą "przyjmując (podtrzymując), bądź odrzucając rozstrzygnięcie Wójta" . Większość uwag nie została uwzględniona. Rada podtrzymała rozstrzygnięcie Wójta. Odnośnie uwag oznaczonych numerami 35, 36 z pierwszego wyłożenia oraz 24, 66 128, 168, 177, 178, 179 z drugiego wyłożenia Rada postanowiła odrzucić rozstrzygnięcie Wójta. W wyniku powyższego głosowania z porządku obrad wycofano podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia studium. W trakcie tej sesji w dniu 29 grudnia 2009 r. Rada podjęła uchwałę Nr [[...]] w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Integralną częścią uchwały uczyniono dwa załączniki: załącznik nr 1: lista nieuwzględnionych uwag, złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (wyłożenie I i II), załącznik nr 2: lista uwag złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy K. (wyłożenie I i II). W załącznikach 1, 2 wymieniono numer każdej uwagi, jej przedmiot, rozstrzygnięcie Wójta wraz z uzasadnieniem oraz rozstrzygnięcie Rady podjęte w wyniku głosowania (w załączniku nr 1 podtrzymane rozstrzygnięcie Wójta, a w załączniku nr 2 odrzucone rozstrzygnięcie Wójta). W § 3 podjętej uchwały wskazano: "W związku z odrzuceniem przez Radę Gminy K. sposobu rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. części uwag wniesionych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wymienionych w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały, zobowiązuje się Wójta Gminy K. do przeprowadzenia ponownej i szczegółowej analizy tych uwag w celu możliwości ich uwzględnienia w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" W § 4 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że ze względu na dużą ilość uwag ( 606) jakie wpłynęły do projektu Rada zdecydowała o ich rozstrzygnięciu osobną uchwałą.

W wykonaniu uchwały Rady Gminy K. z 29 grudnia 2009 r. Pracownia Prac Projektowych [[...]] na zlecenie Wójta sporządziła dokument o nazwie: "Analiza uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy". Stwierdzono w niej m. in. że "Rozstrzygnięcia Rady Gminy w stosunku do uwag złożonych podczas I i II wyłożenia są w wielu przypadkach różne i sprzeczne ze sobą. Uwagi dotyczące szeregu działek z I wyłożenia zostały zakwalifikowane do listy nieuwzględnionych (załącznik nr 1 do uchwały rady) z kolei uwagi z II wyłożenia dotyczące tych samych działek zostały zakwalifikowane do listy uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta został odrzucony przez Radę Gminy ( załącznik nr 2 do uchwały Rady)". Opisane wyżej rozbieżności w rozstrzygnięciach Rady w odniesieniu do tych samych działek zobrazowano graficznie (str. 14 analizy). W analizie szczegółowo przedstawiono wszystkie uwagi z załącznika nr 2 uchwały z 29 grudnia 2009 r. i wskazano na różne uwarunkowania uniemożliwiające w opinii projektantów Pracowni [[...]] ich uwzględnienie. We wnioskach analizy zaproponowano cztery warianty rozwiązania zaistniałej sytuacji: 1/ ponowne przedstawienie Radzie projektu studium bez wprowadzenia zmian wynikających z uwag zawartych w załączniku nr 2 i zmianę stanowiska Rady wyrażonego w uchwale z dnia 29 grudnia 2009 r., 2/ uwzględnienie uwag, których sposób rozstrzygnięcia przez Radę Gminy był jednoznaczny, czyli w stosunku do których nie było różnych rozstrzygnięć Rady w ramach pierwszego i drugiego wyłożenia do publicznego wglądu; 3/ uwzględnienie w projekcie studium wszystkich uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta został odrzucony przez Radę Gminy (również w odniesieniu do tych działek co do których Rada podjęła sprzeczne rozstrzygnięcia) 4/ zmianę stanowiska Rady i odrzucenie sposobu rozpatrzenia przez Wójta kolejnych uwag w celu zapewnienia możliwości rozwoju D. w kierunku wschodnimi i stworzenia w tym rejonie nowego kompleksu zabudowy (str. 16-20 analizy).

Rada Gminy K. uchwałą nr [[...]] z 29 grudnia 2010 r. powołując art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliła w całości własną uchwałę z 29 grudnia 2009 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W uzasadnieniu, powołując się na wyżej opisaną analizę uwag do projektu studium stwierdzono, że uwzględnienie przez Radę Gminy wybranych uwag dotyczących 58 pojedynczych działek powoduje brak spójnej polityki przestrzennej. Działki te, przeważnie o powierzchni ok. 500 m2, zostały jakby przypadkowo wybrane, nie tworzą jednolitego, zwartego terenu, są położone obok i między działkami, których dotyczyły uwagi odrzucone przez Radę. Nieprawidłowa jest w ocenie Rady sytuacja, w której w odniesieniu do sąsiadujących ze sobą działek o niewielkiej powierzchni i takich samych uwarunkowaniach, raz dopuszcza się możliwość zabudowy (głosowanie dotyczące uwag złożonych w pierwszym wyłożeniu, a drugim razem nie dopuszcza się możliwości zabudowy (głosowanie dotyczące uwag złożonych w drugim wyłożeniu). Zasada powinno być, że każdy właściciel nieruchomości powinien mieć zagwarantowaną równość traktowania w polityce przestrzennej gminy.

Z protokołu przebiegu sesji Rady na której podjęto zaskarżoną uchwałę wynika, że po jej uchwaleniu Rada Gminy ponownie przeprowadziła głosowanie nad uwagami nieuwzględnionymi przez Wójta, a następnie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonych na terenie gminy K. w K. na granicy z D.- działek nr [[...]] i [[...]]. W toku opisanej wyżej procedury uchwalania studium skarżący wnieśli wspólnie z innymi osobami uwagę oznaczoną numerem [[...]] domagając się przeznaczenia ich nieruchomości pod funkcję zabudowy rekreacyjnej i wprowadzenia do studium rozwiązań prawnych umożliwiających legalizację wybudowanych na tym terenie obiektów budowlanych. Uwaga nr [[...]] ujęta jest w dokumentacji prac planistycznych- załączniku nr 4 oznaczonym jako "zbiór uwag po 2 wyłożeniu- 1 teczka". Jak wynika z protokołu sesji Rady odbytej w dniach 09-10 oraz 29 grudnia 2009 r., a także z treści podjętej w dniu 29 grudnia 2009 r. uchwały uwaga skarżących – nie uwzględniona przez Wójta – w wyniku głosowania radnych znalazła się w tej grupie uwag, "których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy K." i co do której Rada zobowiązała Wójta "do przeprowadzenia ponownej i szczegółowej analizy (...) w celu możliwości uwzględnienia w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Uwaga ta znalazła się w załączniku nr 2 do tej uchwały i była następnie przedmiotem opracowanej na zlecenie Wójta wspomnianej wcześniej "Analizy uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy". Na mapach sporządzonych w ramach tej analizy zobrazowano graficznie teren na którym znajdują się działki skarżących [[...]] i [[...]] (vide: Analiza znajdująca się dokumentacji planistycznej). W toku wznowionej w dniu 29 grudnia 2010 r. procedury planistycznej po podjęciu przez Radę uchwały o uchyleniu uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag z 29 grudnia 2009 r. uwaga skarżących wraz z innymi uwagami była poddana ponownemu głosowaniu radnych. Żadna z uwag nie została tym razem przez Radę uwzględniona. Następnie uchwalono zaskarżoną uchwałę w sprawie studium, w którym tereny działek skarżących określone zostały jako obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej.

Na obie uchwalone w dniu 29 grudnia 2010 r. uchwały skarżący wnieśli jedną skargę. Skarga ta stosownie do art. 57 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została rozdzielona i skutkowała zainicjowaniem dwóch spraw. W tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała uchylająca uchwałę z 29 grudnia 2009 r. o rozpatrzeniu uwag (II SA/Gd 725/11), a w drugiej uchwała w sprawie studium (II SA/Gd 726/11). Z treści skargi wynika, iż skarżący kwestionują prawidłowość uchwały o uchyleniu uchwały. Twierdzą, że nie było ku temu podstaw prawnych, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje "powtórnego głosowania-reasumpcji", a także nie dopuszcza "głosowania zbiorowego wszystkich uwag". Zdaniem skarżących studium powinno zostać uchwalone na podstawie uchwały o rozpatrzeniu uwag z 29 grudnia 2009 r., albowiem Rada Gminy nie mogła ponownie rozpatrywać i głosować nad uwagami, które zostały już raz rozpatrzone. Skarżący wyjaśnili, że wnosili również skargę na uchwałę z 29 grudnia 2009 r. kwestionując prawidłowość zawartego w niej § 3 w części dotyczącej zobowiązania przez Radę Wójta "do ponownej i szczegółowej analizy tych uwag w celu możliwości ich uwzględnienia w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", jednak skarga ta z powodów formalnych (uchybienie terminowi do jej wniesienia) nie została merytorycznie rozpatrzona. Zdaniem skarżących ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala niejako "na powrót" uwag do ponownego rozpatrywania przez Wójta tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzili, że opracowana w toku procedury uchwalania studium "Analiza uwag..." była bezprawna, a dodatkowo dwa z czterech zaproponowanych w niej rozwiązań również było niezgodnych z prawem. Cytując zapisy fragmentów protokołów z przebiegu różnych sesji Rady Gminy K. w tym i tych na których podjęto kwestionowane uchwały skarżący wywodzili bezprawność działań Rady i naruszenie trybu stanowienia studium wskazując, że godzi to w ich interes prawny. W treści skargi wskazano również na podjęte przez Wojewodę w dniu 4 lutego 2011 r. rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność obu uchwał Rady uchwalonych w dniu 29 grudnia 2010 r. (o uchyleniu uchwały z 29 grudnia 2009 r. i o przyjęciu studium).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wskazując na w/w rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość.

Postanowieniem z 11 maja 2011 r. Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesił postępowanie. Sąd ustalił bowiem, że wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorcze nie stały się prawomocne na skutek ich zaskarżenia przez Gminę K. do tut. Sądu (art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody zostały zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Gd 322/11 i II SA/Gd 323/11. Sąd uznał , że wynik spraw ze skarg na uchwały w sprawie studium i uchylenia uchwały zależy w rozumieniu art. 125 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od wyniku spraw ze skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze. Tylko bowiem prawomocne wyroki oddalające skargi Gminy skutkowałyby prawomocnością rozstrzygnięć nadzorczych i tym samym mogłyby powodować bezprzedmiotowość wniesionych skarg na uchwały Rady. Wyrokami wydanymi w dniu 2 czerwca 2011 r. Sąd uchylił oba rozstrzygnięcia nadzorcze. Po uprawomocnieniu się tych orzeczeń eliminujących rozstrzygnięcia nadzorcze Sąd podjął postępowania sądowoadministracyjne zainicjowane przez skarżących.

Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko zawarte w skardze. Dodatkowo wyjaśnili, że stanowiące ich własność działki położone na terenie Gminy K. nie są zabudowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że treść skargi nie pozwalała sądowi na uznanie, iż jej przedmiotem jest wyłącznie uchwała w sprawie studium. Skarżący wyraźnie żądali skontrolowania przez sąd uchwały w sprawie uchylenia uchwały o rozpatrzeniu uwag, gdyż z tej pierwszej wywodzili istnienie korzystnych dla siebie skutków prawnych. Ich skarga opiera się bowiem na poglądzie, że uchwałą z 29 grudnia 2009 r. Rada uwzględniła ich uwagę nr [[...]] i w tej kwestii nie mogła już dalej procedować i zmienić swojego stanowiska. Żądając wyeliminowania przez sąd obu podjętych w dniu 29 grudnia 2010 r. uchwał (o uchyleniu uchwały i uchwaleniu studium) skarżący sądzili, że w obrocie prawnym pozostanie uchwała z 29 grudnia 2009 r. "uwzględniająca" w ich ocenie uwagę nr [[...]], co w przyszłości poskutkuje obowiązkiem Rady uchwalenia studium w wersji dla nich korzystnej tzn. przeznaczającej ich działki na cele budownictwa rekreacyjnego. W tych okolicznościach zasadnym w ocenie Sądu było rozdzielenie skargi w trybie art. 57 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazywało na to wyraźne żądanie skargi wyeliminowania obu podjętych uchwał i podane w uzasadnieniu skargi powody tego żądania. Nie rozdzielając skargi i przyjmując, że uchwała z 29 grudnia 2010 r. o uchyleniu uchwały o rozpatrzeniu uwag będzie przedmiotem kontroli w ramach skargi na uchwałę w sprawie studium Sąd nie tylko postąpiłby wbrew wyraźnej treści art. 57 w/w ustawy, ale również na wstępie (przed zbadaniem sprawy) rozstrzygnąłby o innym charakterze i znaczeniu uchwały z dnia 29 grudnia 2009 r. z treści której skarżący wywodzili korzystne dla siebie skutki prawne.

Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek Rady Gminy o odrzucenie skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczącego uchwały rady gminy postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na uchwałę objętą tym rozstrzygnięciem staje się bezprzedmiotowe dopiero w wyniku uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na to rozstrzygnięcie. Art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Dopiero zatem z momentem upływu terminu do wniesienia skargi bądź z datą wskazanego orzeczenia sądu rozstrzygnięcie organu nadzoru skutecznie eliminuje dany akt z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu przez "datę oddalenia lub odrzucenia skargi", o której mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć datę prawomocności tych orzeczeń sądowych.

Dalej należy wyjaśnić, że przytoczone wyżej w całości ustalenia dotyczące procedury uchwalania studium zostały dokonane na podstawie dokumentacji przedstawionej przez Radę Gminy K. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. skarżący przedłożył do spraw dotyczących zaskarżonych uchwał protokoły z sesji Rady z naniesionymi własnymi uwagami zaznaczonymi kolorem czerwonym, kopie map obrazujących teren na którym znajdują się jego działki oraz kopię pisma Wójta do Rady z 23 września 2010 r. Dokonując ustaleń Sąd korzystał jednak z protokołów dostępnych na stronach internetowych Gminy K., które odpowiadają treści protokołom przedłożonym przez skarżącego z tym że nie zawierają dodatkowych adnotacji. Wersje wydrukowane tych protokołów znajdują się również w aktach sprawy II SA/Gd 322/11.

W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do okoliczności faktycznych. Przebieg prac planistycznych opisany w pierwszej części niniejszego uzasadnienia wynika w całości z dokumentacji planistycznej, treści uchwał i rozstrzygnięć, wskazanych wyżej protokołów.

Skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tylko dla porządku należy wskazać, że przepis ten stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może-po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący spełnili wymóg wezwania Rady do usunięcia naruszenia, a zaskarżona uchwała należy do uchwał podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo skarga została wniesiona w ustawowym terminie, przewidzianym w art. 53§ 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do wyjaśnienia pozostała zatem kwestia związana z naruszeniem interesu prawnego skarżących kwestionowaną uchwałą. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Nie można jednak przyjąć, że powoduje naruszenie interesu prawnego skarżących z następujących względów:

Tryb rozpatrywania uwag uregulowany jest w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Rozpatrzenie uwag jest czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalenie. Należy zwrócić uwagę, iż w procedurze uchwalania studium uwagi rozpatrywane są dwukrotnie przez dwa różne organy. W pierwszej kolejności uwagi rozpatruje organ wykonawczy. Te z nich które organ sporządzający projekt studium uwzględni nie są już przedmiotem rozstrzygnięcia rady, bowiem organ wykonawczy odpowiednio zmienia projekt studium przedstawiony radzie. Uwagi nieuwzględnione przez wójta są przedstawiane radzie wraz z projektem studium w formie tzw. wykazu uwag. Rada rozstrzyga o uwagach w ten sposób, że może zdecydować bądź o ich uwzględnieniu, bądź o ich nieuwzględnieniu. W przypadku uwzględnienia wszystkich lub tylko niektórych uwag często nie ma wówczas możliwości jednoczesnego uchwalenia projektu studium w wersji przedłożonej przez organ wykonawczy. Zależy to oczywiście od rodzaju uwagi i jej wpływu na treść ( tekst i rysunek) studium. W takiej sytuacji Rada może zobowiązać wójta, burmistrza (prezydenta miasta) do wprowadzenia zmian do przedłożonego projektu. Pozytywny wynik rozpatrzenia uwagi powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści studium. Podkreślić należy, że w przypadku sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia uwagi, a studium wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów są ustalenia studium ( art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Analogicznie jest w sytuacji gdy rada pominie część nieuwzględnionych przez wójta uwag i ich w ogóle nie rozpatrzy, a mimo to uchwali studium wówczas akt ten ( w przypadku oczywiście braku właściwego działania ze strony organu nadzoru, lub rozstrzygnięcia sądu) również wywoła wiążące skutki w kwestii lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że rozpatrzenie uwagi i jej uwzględnienie przez radę -do momentu uchwalenia studium w wersji zgodnej z podjętym przez radę rozstrzygnięciem-nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dopiero uchwalenie studium wywołuje wiążące skutki w zakresie wskazanym w ustawie. Oczywiście rada powinna uwzględnić własne rozstrzygnięcie uwagi uchwalając studium, ale jeżeli tego nie czyni (omyłkowo lub celowo) to fakt ten co najwyżej może skutkować wadliwością studium. Innymi słowy, uwzględnienie uwagi skutkuje co najwyżej powinnością rady uchwalenia studium w wersji zgodnej z wynikiem rozstrzygnięcia uwag. Nie ma zatem jakichkolwiek przeszkód, aby do czasu uchwalenia studium rada zmieniła swoje stanowisko w kwestii rozpatrzenia zgłoszonej uwagi, czy uwag. Należy podkreślić, że gmina ma obowiązek przyjęcia takich uregulowań i zasad zagospodarowania terenów, które są konieczne i racjonalne. Nie mogą to być ustalenia dowolne. Sam fakt uwzględnienia uwagi nie oznacza, że przyjęte w jej wyniku rozwiązanie planistyczne ( w studium, bądź planie) będzie prawidłowe i nie zostanie zakwestionowane. Uchwała w przedmiocie rozpatrzenia uwag nie jest uchwałą "planistyczną" i nie wywołuje żadnych wiążących skutków i ustaleń w zakresie zagospodarowania terenów. Taka uchwala jest jedynie wyrazem woli organu stanowiącego gminy. Wiąże wyłącznie ten organ, ale w tym znaczeniu że przyjęte w studium rozwiązania powinny być zgodne z rozstrzygnięciem uwagi. Nie ma natomiast jakichkolwiek przeszkód, aby do czasu uchwalenia studium Rada zmieniła swoje stanowisko czy plany w zakresie ustalenia zasad zagospodarowania terenów, a tym samym zmieniła swoje stanowisko w kwestii rozpatrzonej uwagi.

Reasumując Rada Gminy K. władna była zmienić swoje wcześniejsze rozstrzygnięcia uwag, a tym samym władna była uchylić uchwałę z dnia 29 grudnia 2009 r. Powody dla których Rada zdecydowała się na zmianę swojego stanowiska zostały podane w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 grudnia 2010 r. Wedle Rady uwzględnienie uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy K. czyli zawartych w załączniku nr 2 do uchwały z 29 grudnia 2009 r. było w świetle sporządzonej analizy niezasadne. Skoro tak, to Rada miała prawo do zmiany wcześniejszego stanowiska. Podkreślić należy, że w omawianej sprawie Sąd nie bada zasadności i celowości przyjętych przez Radę rozwiązań zawartych w uchwalonym studium. Przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie przesądzenie uprawnienia Rady do uchylenia własnej wcześniejszej uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu studium. Sąd uznał, iż takie działanie jest dopuszczalne. Tylko dodatkowo należy zauważyć, iż uchwała z dnia 29 grudnia 2009 r. zasadniczo w ogóle nie rozstrzygnęła o uwagach wymienionych w jej załączniku nr 2 (lista uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy K.). Z treści podjętej uchwały wynika, że Rada co do tych uwag nie przegłosowała "uwzględnienia" lub "nieuwzględnienia". Zajęła stanowisko zobowiązujące organ wykonawczy "do przeprowadzenia ponownej i szczegółowej analizy tych uwag w celu możliwości ich uwzględnienia w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Skoro Rada wówczas w uchwale z 29 grudnia 2009 r. w ogóle nie rozstrzygnęła o uwagach zawartych w załączniku nr 2, a jedynie co do nich odrzuciła rozstrzygnięcie Wójta to nie miała podstaw do uchwalenia na jej podstawie studium. Sąd wyraża stanowisko, że uchwała z dnia 29 grudnia 2009 r. wbrew jej nazwie w ogóle nie rozstrzygała o uwagach wymienionych w załączniku nr 2, przewidywała wadliwy sposób ich rozpatrzenia odpowiadający formie przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi wykonawczemu. Zapis art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby to rada rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwagi po otrzymaniu projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Zdaniem Sądu uchwalenie studium w oparciu o uchwałę z 29 grudnia 2009 r. nie spełniałoby warunku zawartego w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem uchwalenie tego aktu nastąpiłoby bez wcześniejszej czynności rozstrzygnięcia o wszystkich uwagach. Kwestia racjonalności i prawidłowości uchwalonego studium poprzedzonego rozstrzygnięciem uwag w formie uchwały z 29 grudnia 2009 r. wykracza poza ramy niniejszego postępowania, nie mniej jednak stwierdzić należy, że w świetle sporządzonej analizy uwag obrona przyjętych w tym studium rozwiązań byłaby niezmiernie trudna. Zdaniem Sądu skarżący nie mają zatem żadnych podstaw prawnych, aby oczekiwać, że ewentualne wyeliminowanie uchwał Rady Gminy K. podjętych w dniu 29 grudnia 2010 r. (o uchyleniu uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag i w sprawie studium) spowoduje konieczność uchwalenia studium w oparciu o uchwałę z 29 grudnia 2009 r. w wersji uwzględniającej uwagę nr [[...]], a zatem nie można uznać, że zaskarżona uchwała powoduje naruszenie ich interesu prawnego.

Dla porządku należy wskazać, że w statucie Rady Gminy K. dostępnym na stronie internetowej tej Gminy w § 73 ust. 2 przewidziano dla Rady uprawnienie do uchylenia lub zmiany podjętej uchwały "tylko w drodze odrębnej uchwały podjętej nie wcześniej niż na następnej sesji". Zaskarżona uchwała spełnia wskazany wymóg. Zapis "nie wcześniej" nie uniemożliwia uchylenia uchwały na każdej następnej sesji Rady z wyjątkiem tej na której uchwała została podjęta.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.