Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1867/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1139/12 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1139/12 oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Rzeszowa nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "mały dom mieszkalny wielorodzinny z parkingiem, wjazdem i infrastrukturą techniczną" na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...], przy ulicy M. w Rzeszowie, w granicach określonych na załączniku graficznym decyzji, dla [...] Sp. z o.o. w R.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył J. C.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 59, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2010 r., uznając, iż nie narusza ona rażąco prawa. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymogi dla planowanej inwestycji, co obligowało organ do ustalenia warunków zabudowy. Sporządzona analiza urbanistyczna obejmująca część tekstową oraz graficzną nie budzi zastrzeżeń w kontekście wymogów jej sporządzenia. Projektowana zabudowa będzie odpowiadać zastanemu w terenie sposobowi zagospodarowania i użytkowania obiektów i da się pogodzić z istniejącą już funkcją zabudowy. Nadto, Kolegium nie podzieliło zarzutu, że na działkach nr [...], [...] i nr [...] może powstać tylko i wyłącznie zabudowa jednorodzinna, skoro nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji". Organ stwierdził również, że nie można oceniać sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie zawiera ono przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zarzucany z kolei brak spełnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w dacie wydania decyzji Prezydenta warunek ten był spełniony poprzez drogę wewnętrzną istniejącą na działkach nr [...] i [...]. Także zarzuty dotyczące braku dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do działki nr [...] były niezasadny, bowiem taki wymóg nie wynikła z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na skutek wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 127 § 3 i art. 158 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powtarzając argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej, Kolegium dodało, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy, organ nie rozszerzył w dowolny sposób pojęcia "kontynuacji funkcji". Mając na uwadze znajdujące się w obszarze analizowanym dwukondygnacyjne parametry zabudowy jednorodzinnej oraz czterokondygnacyjne wielorodzinnej, wskazana w decyzji wysokość 13 m projektowanego budynku wielorodzinnego o trzech kondygnacjach naziemnych nie narusza zasady kontynuacji funkcji w zakresie cech zabudowy oraz gabarytów obiektów już istniejących w obszarze analizowanym.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. C., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 84, art. 89 i następne K.p.a., art. 64 Konstytucji RP, a także § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wykonanie części graficznej analizy urbanistycznej niezgodnie z wymogami Polskiej Normy (w zakresie wyznaczenia linii zabudowy).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazując na przedmiot niniejszej sprawy, Sąd zaznaczył, iż w aktach sprawy znajduje się przedłożona przez inwestora bogata dokumentacja fotograficzna oraz dość lakoniczna analiza urbanistyczna w wersji tekstowej z załącznikiem graficznym wykonanym na mapie w skali 1:1000 wraz z legendą. Wyznaczony na tym załączniku obszar analizowany spełnia kryteria określone w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w szczególności granice tego obszaru zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 m. Na przeważającej części obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze, bądź działki w ogóle niezabudowane. W północno- wschodniej części tego obszaru znajduje się jeden budynek wielomieszkaniowy. Większość działek w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) nie jest zabudowana. Budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki gospodarcze znajdują się na działkach nr [...] i nr [...].

Analiza urbanistyczna, załącznik tekstowy, potwierdza powyższe spostrzeżenia i precyzuje, że w obszarze analizowanym znajduje się zespół budynków mieszkalnych, wielorodzinnych. W czasie kiedy toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, prowadzone były równolegle prace projektowe nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nad zmianą studium. Projekt planu miał ograniczać wysokość zabudowy do 13 m i trzech kondygnacji nadziemnych (w tym trzecia na poddaszu). W ww. załączniku określone zostały również przeciętne parametry w zakresie intensywności zabudowy (10- 20%), spadków połaci dachowych, a także maksymalna wysokość (2 kondygnacje nadziemne dla budynków jednorodzinnych oraz 4 kondygnacje nadziemne dla wielorodzinnych). Z załącznika tego wynika również, iż teren objęty wnioskiem jest dostępny z drogi publicznej, tj. ul. B. poprzez dojazd na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących własność Gminy Rzeszów.

W zakresie wymagań ustalonych dla nowej zabudowy w ww. analizie wskazano: linię zabudowy – obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy określona od drogi dojazdowej na działkach nr [...], nr [...] – 6 m od granicy działki analogicznie jak dla drogi gminnej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – maksymalnie 30%, wysokość budynku – maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne (w tym poddasze mieszkalne) – czyli maksymalnie 14 m do poziomu kalenicy, dach spadzisty o nachyleniu połaci dachowych 30 – 45o, pokrycie dachu blachodachówką, dachówką, wykluczone zostało zarówno wysokie posadowienie parteru jak i stosowanie bezokiennych ścian szczytowych. Ponadto zaznaczono, że bryła planowanego obiektu winna być rozczłonkowana i powinna posiadać urozmaiconą formę przestrzenną a gabaryty inwestycji należy dostosować do istniejącej zabudowy. Określono, że na działkach przewidzianych do zabudowy mieszkaniowej należy przewidzieć co najmniej 25 % powierzchni biologicznie czynnej.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła uprawniona osoba. W aktach znajduje się także pozytywna opinia z dnia 25 maja 2010 r. podpisana przez Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Rzeszowa w zakresie ochrony gruntów rolnych odnosząca się do projektu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych.

Opisując następnie warunki, jakie musi spełnić inwestor, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy (art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Sąd zaznaczył, iż pojęcia "działki sąsiedniej", "dostępu do drogi publicznej", "obszaru analizowanego" były przedmiotem kontrowersji. Zostały one dookreślone w wieloletnim orzecznictwie sądów administracyjnych. Również kwestia zgodności z Konstytucją art. 61 ust. 6 i 7 ww. ustawy była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 orzekł, że przepisy te są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji szeroko przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia tego wyroku, w których Trybunał podkreślał fakt pozostawienia organom pewnej swobody w wyznaczeniu powierzchni analizy jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń, konieczność funkcjonalnej i systemowej wykładni normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), przyjętej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szerokiej interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej" oraz funkcjonalne powiązanie tego ostatniego pojęcia i "obszaru analizowanego" prowadzące do stwierdzenia, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera wystarczające wytyczne dla wydania aktu wykonawczego. Jednocześnie w rozporządzeniu wykonawczym nie nastąpiło unormowanie kwestii istotnych, których materia powinna znaleźć swoje uregulowanie w samej ustawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji odwołanie się do ww. wyroku Trybunału było niezbędne dla wskazania pojawiających się rozbieżności w wykładni przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, jak i zapewnienia zgodności tej wykładni z Konstytucją RP.

Następnie, wskazując na nieważnościowy tryb wydanych w sprawie decyzji, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, że sprzeczność decyzji z postanowieniami studium nie stanowi co do zasady naruszenia prawa, a już tym bardziej rażącego. Nie są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a jego zapisy są wiążące jedynie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 tej ustawy w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Również odmienna wykładnia przepisu prawa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Jak podkreślił Sąd, z akt administracyjnych wynika także, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...] i nr [...] należące do Gminy Rzeszów. Co prawda działki te w czasie, kiedy toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w ewidencji nie były oznaczone jako droga, ale z pisma Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta Rzeszowa z dnia 16 marca 2012 r. i załączonych do niego dokumentów, w tym decyzji Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 16 marca 1992 r. i zaświadczenia Kierownika Oddziału Ewidencji Gruntów i Budynków z dnia 19 marca 2012 r. wynika, że działki te – przed modernizacją oznaczone nr [...] i nr [...] w obr. [...], wydzielone zostały z przeznaczeniem na drogę dojazdową. Kwestia szerokości tej drogi w aspekcie przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego pozostawała poza zakresem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Jak wynika z dowodu dopuszczonego przez Sąd na rozprawie, podpisany pod decyzją legitymował się stosownym upoważnieniem.

Nadto zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że do oceny poprawności przeprowadzonej analizy urbanistycznej potrzebne są wiadomości specjalne, skoro przeprowadza ją organ (§ 3 ust. 1 tego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa w braku wyznaczenia w toku postępowania rozprawy zgodnie z art. 89 § 1 K.p.a. Również brak jest podstaw do uznania, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna nie dawała podstaw do wydania decyzji o treści, jaka została jej nadana.

Następnie Sąd przedstawił poglądy literatury i judykatury odnośnie znaczenia pojęcia "rażące naruszenie prawa", przyjmując, że powinno być ono rozumiane jako naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, jednakże w sposób inny niż wymieniony w art. 156 § 1 pkt 1, 2 in principio oraz 3-7 K.p.a., a także w art. 145 § 1 K.p.a.

Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że spełnienie przewidzianego w tym przepisie wymogu następuje, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, jest zabudowana w taki sposób, by można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy, co następuje według określonych zasad. Dla uniknięcia dowolności w ograniczaniu prawa własności przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadza zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa. Takie zasady wynikają z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Standardy dla nowej zabudowy określono w § 4 ust. 1- 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1- 3 tego rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza także odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1- 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1- 3 rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy, co jest podyktowane względami celowości i stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy. Nie jest zatem regułą ustalanie warunków zabudowy zgodnie ze zobiektywizowanymi standardami. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Jej wyniki winny także uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 ww. rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 winny dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Podobnie w przypadku, gdy wniosek zmierza w kierunku ustalenia parametrów odmiennych od wskazanych w tym rozporządzeniu standardów, ich nieuwzględnienie także wymaga uzasadnienia wynikami analizy.

Skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, to tylko brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego (braki w uzasadnieniu decyzji w tym szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników) można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

Tym samym Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił powyższy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w wyroku z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1655/09 zaakceptowany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10. W wyrokach tych podkreślono, że przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają wymogu przeprowadzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Z art. 61 ust. 1 ustawy, wynika jedynie pośrednio konieczność zgromadzenia w toku postępowania odpowiedniego materiału umożliwiającego wydanie stosownego rozstrzygnięcia, zaś z art. 50 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy obowiązek powierzenia sporządzenia projektu decyzji uprawnionej osobie. Ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 ustawy należy przy tym do organu wydającego decyzję administracyjną. Także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają wymogu sporządzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Wręcz przeciwnie, sformułowania użyte w § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 tego rozporządzenia naprowadzają, że analiza jest w istocie pewnym procesem intelektualnym, w którym uwzględnia się obowiązujące przepisy oraz stwierdzony stan faktyczny. Wymóg pisemności związany jest z samą decyzją o warunkach zabudowy, zaś aktualizuje się już w momencie sporządzenia jej projektu. Ww. Sądy podkreśliły odróżnienie samej decyzji o warunkach zabudowy (zawierającej część tekstową i graficzną) od załącznika do decyzji w postaci wyników analizy (również zawierających część tekstową i graficzną), które nie mają charakteru wiążącego i są w istocie dodatkowym uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowa formalnie konstrukcja decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia może rodzić szereg wątpliwości interpretacyjnych, których występowanie obserwuje się też w praktyce. Powyższe zaś nakazuje uznać, że nie każde uchybienie tymże przepisom będzie stanowić rażące naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w obszarze analizowanym znajduje się "co najmniej jedna działka sąsiednia" dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w przeważającej mierze budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym pełnią funkcję mieszkalną. W obszarze tym znajduje się na działkach nr [...] i nr [...] budynek mieszkalny wielorodzinny czterokondygnacyjny. Zlokalizowane w sąsiedztwie budynki jednorodzinne są dwukondygnacyjne. Powyższe pozwalało, uwzględniając zaostrzenia odnoszące się do bryły obiektu (rozczłonkowanie), jego gabarytów, na wyznaczenie parametru dotyczącego maksymalnie 3 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasza o wysokości maksymalnie 14 m z uwagi na spadzisty dach budynku nawiązujący do takich właśnie z otoczenia.

Jak zauważył przy tym Sąd pierwszej instancji, § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza wyznaczenie innej wysokości budynku, niż określona w ust. 1. Pomimo jednak, iż analiza jest lakoniczna, to jednak wynika z niej jasno, że zastosowano ust. 4 tego przepisu, a charakterystyka obszaru analizowanego w tym znajdujące się w nim budynki nie wykluczały możliwości ustalenia powyższych parametrów dla tego konkretnego obiektu. Nie sposób zatem stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z tego powodu rażąco narusza prawo. W ocenie Sądu ewentualne mankamenty analizy urbanistycznej (załącznika tekstowego) wobec braku szczegółowego uzasadnienia, w jaki sposób autor analizy doszedł do wyznaczenia innej wysokości budynku niż określona zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo, gdyż istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa nie wykluczała takiego określenia wysokości budynku.

Oceniając zarzutu naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), Sąd uznał, że błędne użycie sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy", w sytuacji gdy z pewnością chodziło o linię zabudowy jako taką i oznaczenie tej linii w sposób określony w Polskiej Normie dla maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W części graficznej analizy teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a na działkach sąsiadujących znajdujących się przy drodze dojazdowej, przez którą jest dostęp do drogi publicznej nie ma żadnej zabudowy. Błędne nazwanie i narysowanie na załączniku obowiązującej linii zabudowy "nieprzekraczalną" linią zabudowy stanowi natomiast oczywistą omyłkę organu. Wadliwość oznaczenia na załączniku graficznym do decyzji nie jest uchybieniem o cechach rażącego naruszenia prawa. Na marginesie Sąd wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) stosowanie polskich Norm jest dobrowolne. Wyznaczenie więc linii zabudowy w odległości 6 m od drogi wewnętrznej dojazdowej ogranicza możliwość zabudowy przez inwestora, ale trudno uznać to za rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że w decyzji wskazano, dlaczego w taki właśnie sposób ta linia została wyznaczona – "analogicznie jak dla drogi gminnej celem uporządkowania istniejącej i projektowanej zabudowy".

Końcowo Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP, gdyż prawo własności nie jest prawem absolutnym, które nie może być w żaden sposób ograniczone, zaś udzielone warunki zabudowy dotyczą działek, których skarżący nie jest właścicielem. Ponadto większość zarzutów skargi dotyczy mankamentów, którym nie można przypisać cech rażącego naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. C., zaskarżając go w całości i na zasadzie art. 174 P.p.s.a. zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.

a. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, skutkującą uznaniem, iż linia zabudowy, o której mowa w tym przepisie ma charakter "nieprzekraczalny" a nie "obowiązujący",

b. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez uznanie, iż niezastosowanie w części graficznej decyzji wymagań Polskich Norm nie stanowiło rażącego naruszenia prawa,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego

wynik, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. skutkujące błędnym uznaniem, że:

a. "brak również podstaw do uznania w okolicznościach niniejszej sprawy, ze analiza urbanistyczna przeprowadzona w sprawie, w której zapadła decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2010 r. nie dawała podstaw do wydania decyzji o treści jaka ostatecznie została jej nadana" (str. 16-17 uzasadnienia wyroku),

b. "(...) analiza jest lakoniczna, ale przecież wynika z niej jasno, że zastosowano ust. 4 tego przepisu, a charakterystyka obszaru analizowanego w tym znajdujące się w nim budynki nie wykluczały możliwości ustalenia powyższych parametrów dla tego konkretnego obiektu" (str. 21 uzasadnienia wyroku),

c. "błędne użycie sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy", w sytuacji gdy z pewnością chodziło o linię zabudowy jako taką i oznaczenie tej linii w sposób określony w Polskiej Normie dla maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa" (str. 21 uzasadnienia wyroku),

d. "błędne nazwanie i narysowanie na załączniku obowiązującej linii zabudowy "nieprzekraczalną" linią zabudowy według Sądu stanowi oczywistą omyłkę organu" (str. 22 uzasadnienia wyroku).

podczas gdy Sąd wbrew powołanemu powyżej przepisowi postępowania zaniechał rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaś wskazane naruszenia prawa mają charakter rażący i jednocześnie mają bezpośredni wpływ na wynik sprawy

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi go decyzjami, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji skarżący podkreślił, że w przepisach mowa jest o linii obowiązującej a nie linii nieprzekraczalnej, tak jak w treści decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2010 r. Nadto nakreślona linia zabudowy na załączniku graficznym do decyzji nie odpowiada ani Polskiej Normie, ani wskazanym przepisom prawa i stanowi rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie dopatrzono się. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zarzuty natury procesowej (naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.) nie zawierają wymaganego przez art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Z kolei stawiając zarzuty naruszeń prawa materialnego nie wskazano nawet wymaganej przez art. 174 pkt 1 P.p.s.a. którejkolwiek z form naruszenia prawa, tj. czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Oceniając zarzuty naruszeń przepisów procesowych jak i materialnych postawionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, iż przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była sprawa administracyjna tocząca się trybie nadzwyczajnym, czyli postępowaniu, którego celem jest ustalenie, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta wadą nieważności.

Poszukiwanie cech nieważności decyzji warunkowane jest przede wszystkim podstawą przyjętą jako kryterium nieważności, w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli rażącego naruszenia konkretnego przepisu prawa, a zatem, co do zasady, naruszenia, które występuje w samej decyzji, a nie postępowaniu prowadzącym do jej wydania.

W postępowaniu tym podstawowym kryterium ocen jest to, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Obok tak rozumianej oczywistości naruszenia prawa i oceny charakteru przepisu, który został naruszony, w orzecznictwie wskazuje się dodatkowo na konieczność oceny racji ekonomicznych lub społecznych, czyli skutków które wywołuje decyzja, z punktu widzenia wymagań praworządności. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji nie chodzi tylko o ocenę skutków oczywistości naruszenia przepisu, ale o rozważenie skutków ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście odstąpienia od zasady stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych decyzją ostateczną.

Tytułem przykładu można podać, że w ramach oceny skutków ekonomiczno-społecznych, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie już w wyroku z dnia 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49 wskazał, że organy powinny wziąć pod rozwagę okoliczność, iż w rozpatrywanej wówczas sprawie strona postępowania, której doręczono decyzję o pozwoleniu na budowę, nie wniosła odwołania, a swoje zastrzeżenia do decyzji podniosła dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia, gdy strona przeciwna już rozpoczęła budowę zgodnie z otrzymanym pozwoleniem. Przykład ten ma również odniesienie do obecnie rozpatrywanej sprawy, gdyż Sąd Wojewódzki oddalając skargę zwykłą zasadnie ocenił, że zastrzeżenia, których nie można uwzględnić w postępowaniu nieważnościowym, mogły mieć znaczenie w postępowaniu odwoławczym.

Przechodząc zatem na grunt obecnie rozpatrywanej sprawy wskazać przede wszystkim przyjdzie, że mając na uwadze wyłożone wyżej kryteria i podstawy ocen sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym przez SKO w Rzeszowie nie można zarzucić ocenom dokonywanym przez Sąd Wojewódzki naruszeń opisanych w skardze kasacyjnej.

Podzielając pogląd, co do lakoniczności przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem, że owa lakoniczność, czy też pominięcia dokonane w tej analizie, składają się na naruszenie, i to w dodatku oczywiste naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z natury rzeczy analiza taka prowadzi bowiem do ocen, znajdujących swoje końcowe odbicie w treści decyzji, niemniej oceny takie wyrażane są w postępowaniu o charakterze dowodowym, błędy zaś, czy też naruszenia procedury prowadzącej do wydania decyzji, o ile przybiorą postać kwalifikowaną, opisaną w art. 145 § 1 K.p.a. mogą być przedmiotem postępowania wznowieniowego, a nie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Po drugie zaś analiza prowadzona wprawdzie na dosyć rozległym obszarze (czego w skardze kasacyjnej nie kwestionowano) ujęła jako obiekt mający znaczenie dla sposobu zagospodarowania terenu kilkupiętrowy budynek wielorodzinny, co stanowiło podstawę ogólną do przyjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przeprowadzona analiza miała zatem oparcie w materiale faktycznym.

Taki stan w ocenie Sądu Wojewódzkiego pozwalał na przyjęcie, pomimo mankamentów analizy, że nie ma podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku o rażącym, czyli oczywistym naruszeniu prawa, można by mówić, gdyby wbrew obowiązkowi zaniechano w ogóle sporządzenia analizy, nie zaś wtedy, gdy analiza dotknięta jest błędami, które mogą być wprawdzie oceniane jako naruszenie prawa, ale niemające charakteru rażącego.

Podobnie też ocenić trzeba zarzuty związane z użyciem sformułowań dotyczących linii zabudowy. Po pierwsze bowiem nie wykazano, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby ta kwestia, po wtóre przypomnieć trzeba, że § 4 ust. 1 rozporządzenia wprawdzie mówi o obowiązującej linii zabudowy, ale w treści ustawy mowa jest tylko o "linii zabudowy". Wobec powyższego, co zauważono już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis ten nie ma jednoznacznego brzmienia, a zatem trudno uwzględnić zarzut jego naruszenia, ponieważ, jak już powiedziano to wyżej, warunkiem ustalenia, że określony przepis został naruszony w sposób rażący, jest to, że przepis ten jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. Porównanie zaś treści ww. przepisu rozporządzenia z przepisami ustawy może nasuwać wątpliwości co do jego znaczenia.

Uwzględniając to oraz wskazane w decyzjach oraz wyroku Sądu Wojewódzkiego okoliczności, które muszą zaistnieć, aby można było mówić o rażącym naruszenia określonego przepisu prawa, należało uznać, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się usprawiedliwione. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się także takiego naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, któremu można by było przypisać cechy rażącego.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.