Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1184/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.L. oraz K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1597/12 w sprawie ze skargi J.L. oraz K.L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1184/13,

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. i K.L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nakazał J. L. i K.L. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ogrodem zimowym, wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, elektryczną na działkach nr [...]/3 i [...]/4 obr. [...] [...] przy ul. [...] 10c w [...] do stanu poprzedniego, to jest stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Organ I instancji uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż w toku budowy dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na wykonaniu piwnic w skrzydle południowym i wschodnim budynku oraz powiększeniu skrzydła wschodniego, w którym zaprojektowano i wykonano basen, nieobjęty decyzją o pozwoleniu na budowę ani decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., organ wstrzymał roboty budowlane, a decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nakazano inwestorowi przedłożenie projektu zamiennego. W dniu 31 stycznia 2012 r. inwestorzy przedłożyli 4 egzemplarze projektu zamiennego. Organ poinformował inwestora o brakach w przedłożonym projekcie zamiennym, tj. o braku projektu zagospodarowania działki oraz niespełnieniu przez projekt wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przy piśmie z dnia 12 marca 2012 r. zwrócono do organu poprawioną dokumentację projektową wraz z załącznikami.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że inwestycja przekracza w znacznym stopniu linię zabudowy wyznaczoną w opisie i w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, a krawędź elewacji frontowej przekracza dopuszczalny wskaźnik określony w ww. decyzji. Stwierdzono również istotne naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. co do zakresu i formy projektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i K.L. od decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia [...] września 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedłożony projekt budowlany zamienny, również ten który został złożony do organu w dniu 27 lipca 2012 r., nie spełnia wymagań określonych w przepisach, w szczególności ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, których konkretyzację stanowi decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2004 r. Organ podniósł, że w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy wskazać należy, że skoro w toku postępowania ustalono, że inwestor w trakcie robót budowlanych w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, to bez wątpienia zachowanie takie spełnia hipotezę przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Taka sytuacja faktyczna uprawniała organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego w parciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można przy tym uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje samowolnie wykonane odstępstwa i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, że w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu.

Obowiązkiem projektanta jest bowiem opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie organ nadzoru na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien wydać postanowienie, w którym nałoży na inwestora obowiązek usunięcia jednoznacznie wskazanych i określonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, jednocześnie informując, że nieusunięcie ich skutkować będzie rozbiórką obiektu lub jego części. Takiej procedury w postępowaniu przed organem I instancji zabrakło, a pismo z dnia 29 lutego 2012r. w którym powołano się na art. 10 i art. 9 kpa nie spełnia wymagań wynikających z obowiązujących przepisów postępowania. Przy czym organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w przypadku braku spełnienia obowiązku nałożonego decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania orzeczenie o zaniechaniu robót w przypadku budowy zakończonej, na co jednoznacznie wskazuje utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jak również nie znajduje uzasadnienia nakaz doprowadzenia do zgodności z pierwotnym projektem budowlanym.

Jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy z przepisami techniczno-budowlanymi, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Wykładnia przepisu art. 51 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie może zostać zatwierdzony. Inna interpretacja przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego wypaczałaby istotę postępowania naprawczego (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) i wyłączałaby możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Organ II instancji podzielił pogląd, że przedłożony projekt zamienny w jednoznaczny sposób narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie skrzydła wschodniego - basenu, który został zrealizowany ok. 7,5 m poza nieprzekraczalną linią zabudowy. W zakresie wysokości krawędzi elewacji frontowej naruszenie to nie jest już tak jednoznaczne zważywszy, że w zatwierdzonym projekcie pierwotnym, elewacja frontowa (od strony drogi dojazdowej na działkę inwestora) również przekraczała wskazane 4,5 m, co organ administracji architektoniczno-budowlanej zaaprobował wydając decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla budynku jednorodzinnego z ogrodem zimowym, a nie z basenem, dla którego wymagane jest uzyskanie odpowiednich warunków dostawy mediów i odprowadzenia ścieków. Przedmiotowy projekt nie stanowi podstawy do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Organ podniósł, że w sytuacji wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej uchylają decyzję o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie brak jest informacji, czy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. pozostaje w obiegu prawnym. Organ odwoławczy zauważył, że wobec niespełnienia obowiązku nałożonego decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ustawy, inwestor traci uprawnienie do realizacji jakichkolwiek robót, stanowiących kontynuację inwestycji, w tym również doprowadzenia do zgodności z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie istnieje już projekt zatwierdzony decyzją administracyjną. Nadto "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" z definicji musi wskazywać na stan, który kiedykolwiek istniał. Niemożliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego, który nigdy nie występował, a zatem nie można go odtworzyć. W sytuacji rozpatrywanego obiektu oczywiście fizycznie możliwe jest doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem, niewątpliwie nie będzie to jednak przywrócenie do stanu poprzedniego i zgodnego z prawem w sytuacji, gdy nie istnieje w obiegu prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca projekt budowlany, na podstawie której inwestor może dalej realizować zamierzenie budowlane. Niedopuszczalne zatem jest nałożenie obowiązku obejmującego de facto zrealizowanie obiektu zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zgodnie z projektem budowlanym, którą na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest uchylić. Uprawnienie do kontynuacji budowy inwestor nabywa jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę albo odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 37 § 2 Prawa budowlanego).

Biorąc powyższe pod uwagę organ podniósł, że orzeczenie zawarte w decyzji organu I instancji nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem, bowiem w sytuacji niezastosowania się inwestora do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego działaniem restytucyjnym wynikającym z art. 51 ust. 5 ustawy jest rozbiórka obiektu lub jego części.

Organ stwierdził, że wskazane uchybienia w zakresie stosowania art. 7, art. 77 kpa oraz art. 35 i art. 51 Prawa budowlanego przesądzają o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Organ stwierdził, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, zasadę określoną w art. 139 kpa i konieczność zebrania materiału dowodowego w znacznym zakresie, nie było możliwe zreformowanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 §1 pkt 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.L. i K.L. podnieśli zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że dla inwestora przy sporządzaniu projektu budowlanego zamiennego, jak i dla organów nadzoru budowlanego wiążące jest postanowienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 października 2004 r. w zakresie ustalenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy" od tyłu działki.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, co oznacza, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Sąd I instancji uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania określających zasady prawdy obiektywnej i zasady informowania. Organ I instancji, dostrzegając uchybienia w przedłożonym projekcie zamiennym, powinien był zastosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości projektu budowlanego, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Pominięcie trybu z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę stanowi zatem naruszenie przepisów postępowania regulujących procedurę naprawczą w przypadku stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że dopiero po nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości dostrzeżonych w projekcie budowlanym zamiennym możliwa jest ocena tego projektu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami obowiązującego prawa, przy czym ocena ta stanowi podstawowy obowiązek organu administracyjnego w postępowaniu naprawczym, wyczerpując przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ odwoławczy stwierdzając uchybienie organu I instancji, polegające na niezasadnym zaniechaniu trybu określonego w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązany był wydać decyzję kasacyjną.

Ze względu na przedmiot zaskarżenia, jakim jest decyzja kasacyjna, Sąd I instancji nie zajął stanowiska w zakresie oceny na gruncie tej sprawy zasadności twierdzenia, że "dla inwestora przy sporządzaniu projektu budowlanego zamiennego, jak i dla organów nadzoru budowlanego wiążące jest postanowienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2004 r. w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy z tyłu działki", gdyż wyrażona w tym zakresie ocena prawna wiążąca dla organów może być wyrażona wyłącznie w konsekwencji wyrażenia przez organ na gruncie konkretnej sprawy wiążącego stanowiska wpływającego na treść rozstrzygnięcia, a charakteru takiego nie mają i z istoty rzeczy nie mogą mieć poglądy organu odwoławczego wyrażone w decyzji kasacyjnej. Nie znajduje podstaw zaprezentowana w skardze obawa, że "pogląd wyrażony przez organ nadzoru budowlanego determinuje dalszy tok postępowania". Podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego w decyzji o charakterze procesowym, która nie rozstrzyga sprawy co do meritum, jest nieuzasadniony i przedwczesny na tym etapie postępowania naprawczego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący kasacyjnie, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzut naruszenia art. 135 i art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, których to podjęcie było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, co narusza zasadę szybkości postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarga kasacyjna opiera się na założeniu wynikającym z art. 135 p.p.s.a., który to przepis zakłada takie zwiększenie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej "wszerz" i "w głąb", które umożliwia końcowe załatwienie sprawy administracyjnej. Zważywszy na plagę decyzji kasacyjnych i wielokrotne dokonywanie kontroli sądowej wydaje się celowym i przydatnym takie rozumienie art. 135 p.p.s.a., które skróci proces prawidłowego rozstrzygania spraw administracyjnych. Jeżeli zatem przyjąć, że ustawodawca w art. 135 p.p.s.a. wskazał, że rzeczą sądu jest podjęcie każdego działania celem końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, to nieprawidłowym jawi się postępowanie Sądu I instancji, który unika zastosowania dokonania wiążącej wykładni prawa. Walory tej wykładni są niezaprzeczalne. Wyrażenie poglądu prawnego, istotnego dla sprawy już na etapie decyzji kasacyjnej doskonale przyspieszy rozpatrywanie sprawy administracyjnej w ramach modelu stosowania prawa. Pierwszemu etapowi stosowania prawa zostanie bowiem nadany walor trwałości. Nie sposób też uznać, że racjonalny ustawodawca używając w przepisie art. 135 p.p.s.a. pojęcia "środek" miał na myśli wyłącznie orzeczenie, jak to się zazwyczaj uważa. Wydaje się, że to pojęcie winno być interpretowane szerzej – jako każde dostępne sądowi narzędzie wraz z postanowieniem sygnalizacyjnym, wiążącym poglądem prawnym, eliminacją postanowień wpadkowych, które przybliża końcowe załatwienie sprawy. W ocenie skarżących kasacyjnie, uchylając się od zastosowania art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji naruszył art. 135 p.p.s.a. w sposób wskazany wyżej.

Podnosząc takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia art. 135 i art. 153 p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchylenie się od zastosowania art. 153 p.p.s.a. poprzez niewyrażenie oceny prawnej co do związania organu prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego postanowieniem decyzji o warunkach zabudowy dotyczącym wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy "z tyłu działki", Sąd I instancji naruszył art. 135 p.p.s.a., gdyż nie podjął niezbędnych środków zmierzających do szybszego zakończenia sprawy administracyjnej. Oceniając tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać, że są one nietrafne.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi fakt, że przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyznaczając granice rozpoznania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zasadnie zatem podkreślił, że kryterium kontroli wyznaczać będzie treść art. 138 § 2 kpa. W wyniku tej kontroli Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie, zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uprawniało Sąd I instancji do oddalenia skargi.

Formułując zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa, co daje podstawy do stwierdzenia, że nie kwestionuje on zasadności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, a w konsekwencji - istnienia stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przez organ I instancji. Nie mogą natomiast okazać się trafne zarzuty dotyczące niewypowiedzenia się Sądu I instancji w kwestii merytorycznej, skoro uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, wyłącza możliwość oceny sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art.138 § 2 kpa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 2 kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny i prawny.

Uchylając decyzję, organ odwoławczy zobowiązany jest do wskazania, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale chodzi tu wyłącznie o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla sprawy, nie zaś o wiążącą wykładnię przepisów prawa materialnego. Co więcej, organ I instancji nie jest związany ocenami prawnymi zawartymi w decyzji kasacyjnej, gdyż decyzja oparta o treść art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem procesowym. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 kpa powoduje, że nie jest dopuszczalne zawieranie przez organ odwoławczy ocen prawnych, które przesądzałyby o treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd I instancji nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Co więcej, należy zauważyć, że dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma wyłącznie ocena prawna sądu administracyjnego pozostająca w związku z kognicją tego sądu i mieszcząca się w jej ramach, a więc ocena, której logiczną konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i która zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie (T. Woś, Związanie orzeczeniem sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 364).

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., to nie zasługuje na akceptację pogląd autora skargi kasacyjnej, że przepis ten należy traktować jako instrument umożliwiający przyspieszenie końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, a zatem, że stanowi on podstawę do dokonania wiążącej wykładni prawa materialnego w sprawie, której przedmiotem jest decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy. Przede wszystkim wyjaśnienia bowiem wymaga, że przepis dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Skoro zatem Sąd I instancji skargę oddalił, brak było podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., w szczególności w rozumieniu nadanym przez skarżących kasacyjnie.

Reasumując, nie sposób skutecznie zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a. ani art. 135 p.p.s.a. w sposób sformułowany w skardze kasacyjnej.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.