Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 682/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji w częściach
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 2206
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 127, art. 186 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...] i umarza postępowanie w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego; 2. uchyla decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 maja 2018 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego i umarza postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego; 3. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 29 marca 2018 r., nr [...] i umarza postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 listopada 2017 r., nr [...] w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. Wojewoda na podstawie art. 187 pkt 3 w zw. z art. 98, art. 104 oraz art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 858 ze zm.) udzielił I. K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 30 kwietnia 2020 r.

W dniu 16 października 2017 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek I. K. o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci: M. i M. K.. Do wniosku dołączono kartę pobytu z dnia 25 lipca 2017 r., nr RP [...]9 wydaną przez Wojewodę.

Decyzją z dnia 9 listopada 2017 r. Prezydent Miasta i przyznał świadczenie wychowawcze na M. oraz M. K. na okres od 1 października 2017r. do 30 września 2018 r.

Pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta i wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia 9 listopada 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z dnia 29 marca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta i z dnia 9 listopada 2017 r. ustalającej prawo I. K. do świadczenia wychowawczego na M. i M. K.. Następnie decyzją z dnia 16 maja 2018 r. Prezydent Miasta i odmówił I. K.. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na dzieci.

Natomiast decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta i na podstawie art. 1, art. 2 pkt 11, art. 2 pkt 16, art. 4, art. 13, art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851) ustalił, że pobrane świadczenie wychowawcze na M. K. i M. K. w okresie od 1 października 2017 r. do 31 listopada 2017 r. przyznane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta i z dnia 9 listopada 2017 r. zostało przez I. K. nienależnie pobrane oraz uznał go za zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 2000 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł l. K. wnosząc o weryfikację decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r.. Strona zarzuca organowi wadliwą wykładnię art. 12 § 1 k.p.a., polegającą na zaniechaniu podjęcia wnikliwej analizy sytuacji skarżącego i zlekceważenia konsekwencji, jakiej przyniesie utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Ponadto wadliwą wykładnię art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, polegającą na nieuwzględnieniu celu jakim kierował się ustawodawca, tj. poprawy bytu rodzin i zapewnienie dzieciom godnych warunków bytowych.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 25 ust. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia - art. 4 ust. 3 ustawy.

Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie - art. 5 ust. 1 ustawy. Przy czym stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł (art. 5 ust. 4 ustawy).

Na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów

międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym,

przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990, 1948 i 2066 oraz z 2017 r. poz. 60, 858 i 1543), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,

przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie:

zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub

dokumentu pobytowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2002, str. 1, ze zm. - Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 3, ze zm.), z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, i gdy celem ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 3 pkt 13b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez okres nieprzekraczający 90 dni w okresie 180 dni

jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Działając na wniosek strony, decyzją z dnia 09 listopada 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta i ustalił prawo l. K. do świadczenia wychowawczego na M. K. oraz M. K..

Jak ustalono na podstawie akt sprawy I. K. uzyskał zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 3) ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 187 pkt 3) cyt. wyżej ustawy - zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli jest duchownym, członkiem zakonu lub osobą pełniącą funkcję religijną w kościele lub związku wyznaniowym, którego status jest uregulowany umową międzynarodową, przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa lub który działa na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, i jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest związany z pełnioną funkcją lub przygotowaniem do jej pełnienia.

Organ I instancji po zweryfikowaniu dokumentów ustalił na podstawie decyzji Wojewody z dnia 26 czerwca 2017r., że I. K. uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Takie zezwolenie nie uprawnia jednak cudzoziemca zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 marca 2018r. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta i z dnia 09 listopada 2017 r., nr [...] ustalającej prawo l. K.. do świadczenia wychowawczego na M. K. oraz M. K.

Organ podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci osoba, która pobrała nienależne świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie zaś do dyspozycji art. 25 ust. 2 pkt 4) ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Stosownie zaś do art. 25 ust. 3 ustawy - od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Jak wynika z powyższego w niniejszym przypadku odsetek nie nalicza się.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że niniejsza decyzja dotyczy jedynie ustalenia i zwrotu nienależnych świadczeń, a więc nie odnosi się do kwestii umorzenia zaległości.

Na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ wyjaśnił, iż strona złożyła już do Prezydenta Miasta i wniosek o umorzenie należności. Wniosek ten będzie mógł zostać rozpatrzony dopiero po zakończeniu niniejszego postępowania, dotyczącego ustalenia i zwrotu nienależnych świadczeń, a więc gdy decyzja Prezydenta Miasta i stanie się ostateczna. Dopiero na tym etapie postępowania badane i rozważane będą okoliczności związane z sytuacją rodzinną i materialną składającego wniosek. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby na niniejszym etapie postępowania odnosić się do podnoszonych w odwołaniu kwestii związanych z sytuacją materialną rodziny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł I. K. zarzucając organowi, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy oraz nie poinformował strony należycie o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Zdaniem skarżącego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej mu prawo do świadczenia wychowawczego, a zaistniałe okoliczności mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Podkreślił, że złożył wszystkie wymagane dokumenty. Ponadto, w uzasadnieniu skargi przywołał wyroki tut. Sądu zapadłe w sprawach sygn. akt III SA/Gd 914/17 i sygn. akt III SA/Gd 600/17.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Pismem uzupełniającym skargę z dnia 20 grudnia 2018 r. pełnomocnik z urzędu wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie decyzji i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, związanych z postępowaniem przed Sądem I instancji, według norm prawem przepisanych.

Wydanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu czynności technicznej - poczynieniu adnotacji na karcie pobytu rozstrzygające znaczenie dla przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na ustaleniu, czy dana osoba ma "dostęp do rynku pracy";

- art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która to wykładnia została dokonana:

a) z pominięciem okoliczności, że kategorie cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy lub zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę określa - poprzez wskazanie nazw odpowiednich zezwoleń pobytowych (decyzji) udzielanych cudzoziemcom - art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645, ze zm.),

b) z pominięciem, iż poprzestanie na wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tzn. przyjęcie, że nieposiadanie przez cudzoziemca karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" uniemożliwia przyznanie mu świadczenia wychowawczego również w sytuacji, gdy taki cudzoziemiec jest jednak uprawniony do wykonywania pracy (art. 87 ust. 1 u.p.z.) lub zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 87 ust. 2 u.p.z.), musiałoby prowadzić do stwierdzenia, iż przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - w zakresie, w jakim pomija cudzoziemców, którym nadano w Polsce status uchodźcy - jest niezgodny z:

- art. 32 Konstytucji RP, wyrażającym nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (cudzoziemców, którzy uzyskali dostęp do polskiego rynku na podstawie art. 87 u.p.z.), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (umieszczenia nieumieszczenia w karcie pobytu cudzoziemca informacji o dostępie do rynku pracy),

- art. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującymi władzom publicznym kierowanie się zasadami sprawiedliwości społecznej, m.in. poprzez zapewnienie rodzinom znajdującym się z trudnej sytuacji społecznej (cudzoziemcom, którzy ze względu na uzasadnioną obawę przed prześladowaniem zmuszeni byli opuścić swój kraj pochodzenia i poszukiwać w Polsce ochrony międzynarodowej) szczególnej pomocy ze strony władz,

- art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 ) w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującymi zapewnienie uchodźcom takiego samego traktowania w zakresie pomocy publicznej, z jakiego korzystają obywatele polscy,

- art. 244 ust.1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.,) w zw. z § 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2015 r. poz. 588 ze zm.,) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z przepisów tych w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organ jednoznacznie wynika, że skarżący posiada dostęp do rynku pracy; art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 zd. 2 oraz art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP,

- art. 71 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 26 Konwencji o prawach dziecka poprzez taką interpretację przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która pozbawia dziecko pomocy z uwagi na posiadanie przez skarżącego karty pobytu bez stosownej adnotacji w przypadku, gdy nie można odmówić przyznania świadczeń rodzinnych tylko dlatego, że wniosek złożyła osoba, która nie wykazała spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co związane jest z pominięciem przy dokonywaniu wykładni przepisów celów ustawy oraz zasad konstytucyjnych,

- art. 26 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526 ze zm.), w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującymi uznanie prawa każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego oraz zapewnienie dzieciom-uchodźcom szczególnej pomocy ze strony władz publicznych w zakresie realizacji tego prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji szeregu czynności niezbędnych - z racji przedmiotu sprawy - do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności ustalenia, czy skarżącemu przysługuje "dostęp do rynku pracy", co doprowadziło do ustalenia, że dzieciom skarżącego nie przysługuje świadczenie wychowawcze;

- art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na pominięciu w trakcie rozpatrywania wniosku i odwołania szeregu istotnych przepisów prawnych (wskazanych w zarzutach prawa materialnego), co doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącego;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niespełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, w szczególności przez niezweryfikowanie "dostępu do rynku pracy", przyczyn braku adnotacji na karcie pobytu, możliwości poczynienia takiej adnotacji wobec osoby pełniącej funkcje duchowne.

W obszernym uzasadnieniu wskazano m.in., że zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast kwestie związane z zatrudnianiem cudzoziemców zostały uregulowane w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa w art. 87 ust. 2 wskazuje kategorie cudzoziemców, którzy zwolnieni są z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Jedną z kategorii cudzoziemców zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę są cudzoziemcy, w stosunku do których umowy międzynarodowe lub odrębne przepisy dopuszczają wykonywanie pracy bez konieczności posiadania zezwolenia (art. 87 ust. 2 pkt 9). Przypadki, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium RP jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę określone zostały między innymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§ 1 pkt 9). I. K. i jego żona wraz z trojką dzieci, przebywają na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, wydanego na podstawie m.in. art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. I. K. jako cudzoziemiec posiadający zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w ww. przepisie ustawy o cudzoziemcach, ma uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie to może również realizować bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, jeżeli praca wykonywana będzie w warunkach określonych w § 1 pkt 9 rozporządzenia. Przepisy § 1 rozporządzenia są bowiem tymi przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 87 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tzn. formułują przypadki, w których można powierzyć cudzoziemcowi wykonywanie pracy na terytorium Polski bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Przepisy art. 87 ust. 2 ww. ustawy określają te kategorie cudzoziemców, którzy zostali zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę, co w rezultacie pozwala traktować ich jak obywateli polskich. I. K. należy do kręgu podmiotów, które są zwolnione, na podstawie przepisów szczególnych, z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zwolnienie to będzie dotyczyło jednakże wykonywania przez niego pracy w związku z pełnioną funkcją religijną w warunkach określonych w § 1 pkt 9 rozporządzenia. Innymi słowy, prawo do uzyskania świadczenia przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium RP, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Na organach administracji, w sytuacji braku stosownej adnotacji na karcie pobytu, ciążyć więc muszą obowiązki dokonania ustaleń w zakresie uprawnienia cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Polski dotyczące tego, czy cudzoziemiec pełniący funkcje duchowne będzie wykonywał pracę w związku lub ramach funkcji religijnych albo czy posiada skierowanie do pracy wystawione przez właściwy organ kościoła, innego związku wyznaniowego lub jego osoby prawnej. Ustalenia te pozostają w granicach sprawy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta i z dnia 25 czerwca 2018 r. w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Podstawę materialnoprawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły obowiązujące w dacie ich wydania przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 18510, zwanej dalej - "ustawą").

Przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, że świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego.

Poza sporem było w sprawie, że Prezydent Miasta i decyzją z dnia 9 listopada 2017 r. przyznał I. K. (dalej jako - "skarżący") świadczenie wychowawcze na rzecz dzieci: M. i M. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Nie było również kwestionowane, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w skrócie - "SKO") w dniu 29 marca 2018 r. twierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta i z dnia 9 listopada 2017 r. przyznającej przedmiotowe świadczenie.

Kontrolowane decyzje dotyczące ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego stanowią zatem bezpośrednie następstwo decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczna.

Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, przystępując do oceny legalności działania organów administracji w granicach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie doprowadzi do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w przepisie art. 135 p.p.s.a. Celem tym jest bowiem usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zdaniem Sądu, użyty w treści art. 135 p.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 131/13). Nie ulega przy tym wątpliwości, że chodzi tu o granice w znaczeniu materialnoprawnym. W granicach tych umiejscowić zatem należy relację pomiędzy decyzją zależną, jako koniecznym następstwem decyzji pierwotnej leżącej u jej źródeł.

W granicach prowadzonej sprawy pozostaje zatem nie tylko ww. decyzja SKO stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego, ale również decyzja organu pierwszej instancji z dnia 16 maja 2018 r. Objęcie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 29 marca 2018 r. kontrolą w prowadzonym obecnie postępowaniu sądowym jest konieczne. Jest bowiem oczywiste, że w następstwie jej wydania automatycznie przesądzone zostało istnienie jedynej i niezbędnej przesłanki świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Z kolei objęcie kontrolą w prowadzonym obecnie postępowaniu sądowym decyzji organu pierwszej instancji, na mocy której odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego jest niezbędne w celu zapewnienia, że w obrocie prawnym, w granicach kontrolowanej sprawy, nie funkcjonuje akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta i decyzją z dnia 9 listopada 2017r. przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów, w tym karty pobytu. Nie budziło więc wątpliwości organu I instancji, że skarżący w dacie wydawania decyzji spełniał przesłanki stanowiące podstawę przyznania świadczenia wychowawczego ("zostały spełnione wszystkie przesłanki przemawiające za przyznaniem świadczenia"). Jednak w dniu 4 grudnia 2017 r., a więc - już po wydaniu rozstrzygnięcia - wpłynęła do organu I instancji decyzja Wojewody z dnia 26 czerwca 2017 r. udzielająca skarżącemu na podstawie art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia 30 kwietnia 2020 r.

W konsekwencji tej okoliczności, Prezydent Miasta i wystąpił z wnioskiem do SKO o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie unieważnienia decyzji przyznającej świadczenie, gdyż w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy o cudzoziemcach. We wniosku tym wskazano również, że decyzja organu została wysłana do skarżącego listem zwykłym bez zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 marca 2018r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia 9 listopada 2017 r. przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego. Z rozstrzygnięciem tym nie można się jednak zgodzić, ani też zasadniczo podzielić reprezentowanego w nim stanowiska.

Po pierwsze, wydając powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało tym samym, że niezawiniony przez skarżącego a obciążający organ pierwszej instancji "błąd", z którym wiązało się przyznanie świadczenia wychowawczego skutkuje stwierdzeniem, że przyznanie tego świadczenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 660/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym lub w trybie wznowienia postępowania (...). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem w sytuacji, gdy po uzyskaniu przez decyzję administracyjną waloru ostateczności ujawnią się nowe okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, właściwym dla wzruszenia takiej decyzji trybem jest tryb wznowienia postępowania, jednakże tylko w takim przypadku, gdy o tych okolicznościach organ wydający decyzję nie wiedział.

Ponadto, co również ważne dla niniejszej sprawy, we wskazanym powyżej orzeczeniu Sąd uznał, że w takiej sytuacji wykluczony jest tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Błąd w dokonanych przez organ ustaleniach faktycznych nie może być co do zasady podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku wydanym w dniu 18 stycznia 2018 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 914/17.

Powyższy pogląd należy w pełni podzielić oraz odnieść do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożył stosowne dokumenty. Jak podnosił skarżący w odwołaniu i w skardze, nie wprowadził on organu w błąd, ani też niczego nie zataił. To organ oceniał dokumenty i ewentualne popełnione przy tej ocenie błędy, nie mogą być mu przypisywane. Niewątpliwe na organie administracji publicznej w świetle podstawowych zasad prawa administracyjnego ciąży m.in. obowiązek dokonania prawidłowej weryfikacji składanych dokumentów, a w razie konieczności obowiązek wezwania do ich uzupełnienia czy też poprawienia wniosku. To również organ administracji publicznej, przyznający świadczenie powinien dysponować stosowną wiedzą niezbędną dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku lub określonego żądania. Skoro organ ustalił w oparciu o posiadane dokumenty uprawnienie skarżącego i w rezultacie ich oceny, przyznał świadczenie wychowawcze, to negatywne skutki takiego działania organu w postaci unieważnienia decyzji, i co istotne - w konsekwencji powstania obowiązku zwrotu świadczenia - nie powinny obciążać skarżącego.

Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego prowadziło, wobec konstrukcji art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci do automatycznego przerzucenia konsekwencji błędu organu na skarżącego, zobowiązanego do zwrotu tego świadczenia. Kłóci się to w sposób oczywisty z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, naruszając przy tym wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zwłaszcza w sytuacji braku jakiejkolwiek informacji lub pouczenia, że z decyzją unieważniającą wiąże się bezpośrednia możliwość wydania decyzji nakazującej zwrot przyznanego świadczenia wychowawczego.

Po drugie, nie może ujść uwadze, że Prezydent Miasta i przyznając skarżącemu świadczenie wychowawcze nie dysponował decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 26 czerwca 2017 r., udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, w oparciu o treść której SKO stwierdziło nieważność decyzji (decyzja ta bowiem wpłynęła do organu I instancji w dniu 7 grudnia 2017r.). Prezydent Miasta i nie oparł więc swojego rozstrzygnięcia na tym dokumencie, gdyż udzielone skarżącemu zezwolenie na pobyt czasowy nie było (i nie mogło być) przedmiotem jego analizy. Do wniosku o przyznanie świadczenia skarżący dołączył kartę pobytu. Ponadto, organ I instancji przyznając skarżącemu świadczenie nie wskazał w ogóle w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, ani w jego uzasadnieniu przepisu art. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka. Tym samym nie wiadomo w oparciu o jakie konkretne unormowanie organ ten uznał, że skarżącemu będącemu cudzoziemcem świadczenie to przysługuje. Niemniej wniosek o stwierdzenie nieważności wskazywał na przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy. Natomiast SKO w sentencji decyzji unieważniającej wymieniło art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, przywołując w uzasadnieniu decyzji brzmienie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy. Przy czym w swoich rozważaniach odniosło się tylko do decyzji Wojewody z dnia 26 czerwca 2017 r., w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, pomijając pozostały materiał dowodowy sprawy.

Regulacja przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, istotna z punktu widzenia oceny możliwości ubiegania się przez cudzoziemca o przyznanie świadczenia wychowawczego stanowi, że świadczenie to przysługuje cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 i 2282 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 771 i 1669), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,

e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie:

- zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub

- dokumentu pobytowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, str. 3, z późn. zm.), z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, i gdy celem ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 3 pkt 13b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez okres nieprzekraczający 90 dni w okresie 180 dni

- jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Jest oczywiste, że ustawodawca w przywołanym przepisie przewidział samodzielne przesłanki o charakterze podmiotowym, pozwalające na przyznanie cudzoziemcowi świadczenia wychowawczego (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a-e), w tym cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy o cudzoziemcach, jak też cudzoziemcowi posiadającemu kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" (...), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium RP.

Niewątpliwie, o tym czy cudzoziemiec spełnia ustawowe wymogi uprawniające do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie, rozstrzygają konkretne okoliczności faktyczne sprawy. Za wadliwe należy więc uznać stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze w przypadku nie spełnienia określonego warunku objętego dyspozycją ww. przepisu ustawy w sytuacji, gdy mogą zachodzić inne wymienione w tym przepisie przypadki. Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 447/17 na tle analogicznej regulacji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej w skrócie "u.ś.r.") "w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, słusznie organ ustalił, że z tytułu zezwolenia na pobyt czasowy w opisanych powyżej przypadkach, skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. Art. 127 u.c. (ustawy o cudzoziemcach) dotyczy warunków udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji". Jednocześnie Sąd ten podniósł, że "organ nie analizował możliwości przyznania świadczenia na podstawie przesłanki wynikającej z posiadanej karty pobytu" i uchylając kontrolowane decyzje, nakazał organom dokonanie analizy posiadanej przez skarżącą karty pobytu. Stanowisko to należy uznać za zasadne.

Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują m.in. cudzoziemcowi posiadającemu zezwolenie na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094). Stosownie zaś do art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne (...).

W aspekcie ostatniego przywołanego unormowania należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2426/17, w którym NSA powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentowane na tle przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1783/16). Tu należy dodać, że do treści przedmiotowego wyroku nawiązywało pismo procesowe - uzupełnienie skargi pełnomocnika skarżącego z dnia 20 grudnia 2018 r. (vide: - k. 24 i nast. akt sądowych).

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wywodził, że "zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast kwestie związane z zatrudnianiem cudzoziemców zostały uregulowane w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przepisach ogólnych ustawy wskazano, że ustawa ma zastosowanie do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiadających w RP zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 159 ust. 1, art. 160, art. 161, art. 176, art. 186 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 lub art. 187 ustawy o cudzoziemcach (art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h). Przepisy art. 87 tej ustawy wskazują kategorie cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 87 ust. 1 pkt 12 cytowanej ustawy ustawodawca jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznał fakt posiadania zezwolenia na pracę oraz legalizację pobytu. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona, gdy cudzoziemiec legalnie przebywa na terytorium Polski m. in. na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. c). Ustawa w art. 87 ust. 2 wskazuje kategorie cudzoziemców, którzy zwolnieni są z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Jedną z kategorii cudzoziemców zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę są cudzoziemcy, w stosunku do których umowy międzynarodowe lub odrębne przepisy dopuszczają wykonywanie pracy bez konieczności posiadania zezwolenia (art. 87 ust. 2 pkt 9). Przypadki, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę określone zostały między innymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl § 1 pkt 9 tego rozporządzenia powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących duchownymi, członkami zakonów lub innymi osobami, którzy wykonują pracę w związku z pełnioną funkcją religijną, w kościołach i związkach wyznaniowych oraz krajowych organizacjach międzykościelnych, których status uregulowany jest umową międzynarodową, przepisami o stosunku Państwa do kościoła lub innego związku wyznaniowego, lub które działają na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, ich osobach prawnych lub jednostkach organizacyjnych, a także którzy wykonują pracę w ramach pełnienia funkcji religijnej w innych podmiotach, na podstawie skierowania przez właściwy organ kościoła lub innego związku wyznaniowego albo jego osoby prawnej".

Dalej NSA wskazał, że "cudzoziemiec posiadający zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 187 ustawy o cudzoziemcach, ma uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie to może również realizować bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, jeżeli praca wykonywana będzie w warunkach określonych w § 1 pkt 9 rozporządzenia. Przepisy § 1 rozporządzenia są bowiem tymi przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 87 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tzn. formułują przypadki, w których można powierzyć cudzoziemcowi wykonywanie pracy na terytorium Polski bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (...). Przepisy art. 87 ust. 2 ww. ustawy określają te kategorie cudzoziemców, którzy zostali zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę, co w rezultacie pozwala traktować ich jak obywateli polskich (A. Drabek, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Komentarz pod red. naukową Z. Góral, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 904). Należy podkreślić jednak, że przypadki, w których nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia dla powierzenia cudzoziemcowi pracy są wyjątkami i jako takie muszą być interpretowane w sposób ścisły (zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jest to praca legalna. Definicji legalności zatrudnienia należy poszukiwać również w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 2 pkt 14 tej ustawy definiuje nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemca jako wykonywanie pracy przez cudzoziemca, który nie jest uprawniony do wykonywania pracy w rozumieniu art. 87 ust. 1 lub nie posiada zezwolenia na pracę, nie będąc zwolnionym na podstawie przepisów szczególnych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę lub którego podstawa pobytu nie uprawnia do wykonywania pracy, lub który wykonuje pracę na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pracę, z zastrzeżeniem art. 88f ust. 1a-1c, lub który wykonuje pracę na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114, art. 126, art. 127 lub art. 142 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 119 i art. 135 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Podmiotem powierzającym wykonywanie pracy przez cudzoziemca jest natomiast jednostka organizacyjna chociażby nie posiadała osobowości prawnej lub osoba fizyczna, która na podstawie umowy lub innego stosunku prawnego powierza wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 2 pkt 21b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Ustawa ta definiuje również wykonywanie pracy przez cudzoziemca jako zatrudnienie, wykonywanie innej pracy zarobkowej lub pełnienie funkcji w zarządach osób prawnych, które uzyskały wpis do rejestru przedsiębiorców lub są spółkami kapitałowymi w organizacji (art. 2 pkt 40)".

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Takie jednolite stanowisko zawarte jest w wyrokach sądów administracyjnych (...)".

Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, należy podnieść, że w uzasadnieniu decyzji unieważniającej Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło w oparciu treść decyzji Wojewody z dnia 26 czerwca 2017 r., że skarżący posiada zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2094).

Zgodnie z art. 187 pkt 3 tej ustawy, zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli jest duchownym, członkiem zakonu lub osobą pełniącą funkcję religijną w kościele lub związku wyznaniowym, którego status jest uregulowany umową międzynarodową, przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa lub który działa na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, i jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest związany z pełnioną funkcją lub przygotowaniem do jej pełnienia.

W aktach sprawy znajdują się m.in. dwie umowy o służbę z dnia 5 marca 2017 r. i z dnia 11 kwietnia 2016 r. zawarte przez skarżącego ze Zborem Kościoła Chrześcijan Baptystów w RP w i (pierwsza umowa obowiązuje do dnia 30 kwietnia 2020 r.), a także karta pobytu. Zatem dokonane powyżej rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy, w świetle przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie wykluczają możliwości ustalenia, że skarżący jest uprawniony do otrzymania świadczenia wychowawczego, jako cudzoziemiec posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach oraz legitymujący się kartą pobytu, w sytuacji gdy uzyskanie tego świadczenia uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium RP, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W konsekwencji też trudno uznać, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe, przekłada się bezpośrednio na wydane w granicach niniejszej sprawy decyzje. Zatem wadliwa w świetle dokonanych rozważań jest decyzja SKO z dnia 29 marca 2018 r. wydana w trybie nieważnościowym, a która stanowiła podstawę do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zarówno więc zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, będąc decyzjami zależnymi od przedmiotowej decyzji i zarazem w istocie - wadliwe następczo - muszą podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W zaistniałej sytuacji nie zachodzą więc okoliczności wymienione w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, które uzasadniają uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Skutkiem wydania wadliwej decyzji nieważnościowej jest również wydanie przez Prezydenta Miasta i decyzji z dnia 16 maja 2018 r. odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego. Przy czym, jak wynika z treści uzasadnienia, organ rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 16 października 2017 r., przywołał tylko regulację zawartą w art.1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, podnosząc, że skarżący ma zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art.187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, co czyni zapadłe rozstrzygnięcie w świetle powyższych rozważań także wadliwym. Ponadto, ww. przepis ustawy odnosi się wprost do pozwolenia czasowego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy o cudzoziemcach, dlatego niezrozumiałe jest stwierdzenie organu dokonane w oparciu o przytoczone przepisy, iż skarżący nie legitymował się kartą pobytu. Tym samym w celu zapewnienia aby w obrocie prawnym, w granicach kontrolowanej sprawy, nie funkcjonował akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W reasumpcji powyższych rozważań Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o czym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a.

Ponadto Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaszła konieczność uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2018 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta i z dnia 9 listopada 2017 r., na mocy której przyznano skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego oraz umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyżej wskazanej decyzji organu pierwszej instancji, o czym Sąd orzekł jak w punkcie trzecim wyroku na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art.145 § 3 p.p.s.a.

Natomiast na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy, był także uprawniony do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzji Prezydenta Miasta i z dnia 16 maja 2018 r., na mocy której odmówiono skarżącemu świadczenia oraz umorzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (punkt drugi wyroku).

Zaznaczenia wymaga, że obecnie wobec braku przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane określonych w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, skarżący nie jest zobowiązany do zwrotu pobranych świadczeń. Przy czym, w przypadku ewentualnego podjęcia przez organy czynności zmierzających do zweryfikowania decyzji przyznającej świadczenie, organy nie mogą pominąć powyższych rozważań, co będzie się również wiązało z koniecznością poczynienia stosownych ustaleń w sprawie oraz dokonania właściwej oceny prawnej.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).