Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 781/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 42 ust. 7, art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
Teza: Brak stwierdzenia nieważności ( art. 91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.) bądź orzeczenia o niezgodności  z prawem ( art. 94 tejże ustawy)  wcześniejszej uchwały rady gminy, regulującej tę samą materię, nie sanuje naruszenia prawa przez uchwałę poddaną kontroli organu nadzoru, a następnie sądu administracyjnego w postępowaniu ze skargi rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

TEZY

Brak stwierdzenia nieważności ( art. 91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.) bądź orzeczenia o niezgodności  z prawem ( art. 94 tejże ustawy)  wcześniejszej uchwały rady gminy, regulującej tę samą materię, nie sanuje naruszenia prawa przez uchwałę poddaną kontroli organu nadzoru, a następnie sądu administracyjnego w postępowaniu ze skargi rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Rokietnica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wymiaru tygodniowego czasu pracy oddala skargę /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski JH


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2009 r. Rada Gminy Rokietnica podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm., dalej usg) i art. 42 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (j.t. Dz. U. 97/06/674 ze zm., dalej KN bądź Karta Nauczyciela) uchwałę nr XXXVIII/277/2009 w sprawie zmiany uchwały nr XXVIII/279/2005 Rady Gminy Rokietnica z dnia 21 marca 2005 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w placówkach oświatowych Gminy Rokietnica (dalej uchwała z 29 czerwca 2009 r.).

W uzasadnieniu do uchwały z 29 czerwca 2009 r. wskazano, że w związku z utworzeniem z dniem 01 września 2009 r. nowego publicznego przedszkola na terenie Gminy Rokietnica, w celu usprawnienia współpracy między placówkami w obrębie Zespołu Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w Napachaniu, zaistniała potrzeba określenia rozmiaru zniżki godzin, przewidzianych dla stanowiska kierownika przedszkola do sześciu oddziałów (k. 11-11v=18-19 akt).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) r. nr (...) (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze z (...) r.) Wojewoda W. (dalej Wojewoda), na podstawie art. 91 ust. 4 usg orzekł nieważność uchwały nr XXXVIII/277/2009 Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXVIII/279/2005 Rady Gminy Rokietnica z dnia 21 marca 2005 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w placówkach oświatowych Gminy Rokietnica – ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy Rokietnica podejmując badaną uchwałę, w przepisie § 3 wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przez takie uregulowanie wejścia w życie uchwały Rada Gminy uznała, że uchwała dotycząca zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w placówkach oświatowych gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Powołując wyroki NSA z: 12 października 2005 r. II OSK 134/05 i 03 lipca 2008 r. II OSK 530/08 (omyłkowo określając ów ostatni jako wyrok WSA w Krakowie – k. 22), Wojewoda stwierdził, że badana uchwała zawiera reguły o charakterze abstrakcyjnym, gdyż nie wyczerpują się one w jednostkowym stosowaniu. Zakres podmiotowy uchwały dotyczy wszystkich szkół, dla których organem założycielskim jest Gmina Rokietnica. Stąd nie można twierdzić, że uchwała dotyczy zamkniętego kręgu osób. Jest zaadresowana do nieoznaczonego bliżej kręgu osób, którymi są pracownicy szkół i placówek prowadzonych przez gminę. Zgodnie z art. 42 usg, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. 68/07/449, dalej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 13 usg akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, a więc akty prawa miejscowego, ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od daty ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Rada Gminy Rokietnica nie wykonała dyspozycji art. 42 usg (k. 22-23 akt).

W skardze na rozstrzygniecie nadzorcze z (...) r. Rada Gminy Rokietnica wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu, zarzucając: rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 w zw. z art. 42 usg polegające na błędnym uznaniu, że uchwała z 29 czerwca 2009 r. jest aktem prawa miejscowego i Rada Gminy nie wykonała dyspozycji art. 42 usg; art. 91 usg przez przyjęcie, że uchwała z 29 czerwca 2009 r. jest sprzeczna z prawem.

Zdaniem Skarżącej stanowisko organu jest zaskakujące i błędne. Skoro "uchwała główna" nie została potraktowana jako przepis gminny – akt prawa miejscowego, a tym samym nie opublikowano jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego – to trudno przyjąć tezę, że "uchwała zmieniająca" jest aktem prawa miejscowego podczas gdy "uchwała główna" nią nie jest. Byłoby to sprzeczne z powszechnie obowiązującymi zasadami tworzenia prawa. Gmina wywiodła skargę na podstawie uchwały z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr XL/289/2009 Rady Gminy Rokietnica (k. 2-6 akt).

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym (k. 13-16 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga winna zostać uwzględniona, jeśli Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie oceny, czy uchwała w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w placówkach oświatowych jest aktem prawa miejscowego, podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Uchwała nr XXXVIII/277/2009 z 29 czerwca 2009 r. zmieniająca uchwałę nr XXVII/279/2005 podjęta została na podstawie art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 42 ust. 6 KN, dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Przepis ten szczegółowo reguluje kwestie dotyczące czasu pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć, stanowiąc m.in., że czas pracy nauczyciela nie może przekraczać 40 godzin na tydzień (ust. 1) i ustalając dla poszczególnych typów ( rodzajów) szkół i przedszkoli tygodniową liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych ( ust. 3).

Z kolei w ust. 7 art. 42 KN (pkt 1-3) zawarta jest delegacja dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę aby określił:

1) zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego;

2) zasady udzielania i rozmiar zniżek, o których mowa w ust. 6 ( dla dyrektorów i wicedyrektorów szkół oraz nauczycieli pełniących stanowiska kierownicze) oraz przyznał zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3;

3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3 i innych nauczycieli jak np. nauczycieli szkół zaocznych, nauczycieli w systemie kształcenia na odległość, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych i innych szczegółowo wymienionych w tym przepisie.

W przedmiotowej uchwale została uregulowana kwestia zawarta w pkt 2 ust. 7 art. 42 KN będąca uzupełnieniem i doprecyzowaniem zapisów zawartych w Karcie Nauczyciela.

Każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego (uzasadnienie wyroku NSA z 1 marca 2001 r. SA/Bk 1532/00, OSP 11/02/138).

Uchwała nr XXXVIII/279/2009 z 29 czerwca 2009 r. odpowiada temu kryterium. Została na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, bowiem na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 KN określono rozmiar zniżki godzin przewidziany dla stanowiska kierownika przedszkola do sześciu oddziałów (w § 1 ust. 4 dodano punkt 8 w brzmieniu "kierownik przedszkola do 6 oddziałów 10". Uregulowanie to odnosi się do każdego nauczyciela, który obejmie stanowisko kierownika przedszkola.

W uchwale nr XXVIII/279/2005 z dnia 21 marca 2005 r., podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 usg, art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela (zmienionej następnie uchwałami nr XXX/296/2005 z dnia 09 maja 2005 r., nr XXXI/313/2005 z dnia 27 czerwca 2005r., nr XXII/162/2008 z dnia 30 czerwca 2008 r., nr XXV/170/2008 z dnia 29 sierpnia 2008 r. i nr XXXVIII/277/2009 z dnia 29 czerwca 2009 r.) określono tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych zajęć nauczyciela - dyrektora szkoły (przedszkola), wicedyrektora szkoły (przedszkola) w zależności od liczby oddziałów, którymi kieruje oraz pedagoga szkolnego, doradcy zawodowego i logopedy szkolnego (k. 7-11v akt sądowych i k. 12 -13 akt administarcyjnych). Adresatem norm zawartych w tych uchwałach jest każdy nauczyciel spełniający warunki w niej określone.

To, że adresatem uchwały jest jedna grupa zawodowa, nie zmienia faktu, że krąg podmiotów do których odnosi się uchwała, określony został przez wskazanie cech, które muszą posiadać. Uchwały obejmują pewną kategorię potencjalnych adresatów, a nie adresatów oznaczonych indywidualnie, tyle że w ramach jednej grupy zawodowej. Normy zawarte w uchwałach mają więc charakter generalny (ogólny). Mają one również charakter abstrakcyjny, gdyż regulują pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem, a każdą nieznaną z góry jednostką (wyrok WSA: we Wrocławiu z 19 stycznia 2006 r. IV SA/Wr 385/04; w Łodzi z 07 lutego 2007 r. III SA/Łd 411/06 - dostępne w Internecie na stronie http://cbois.nsa.gov.pl/).

Należy więc podzielić pogląd Wojewody wyrażony w odpowiedzi na skargę, że zakres podmiotowy uchwały dotyczy wszystkich nauczycieli szkół i przedszkoli, dla których organem prowadzącym jest Gmina Rokietnica i w związku z tym jest adresowana do nieoznaczonego bliżej kręgu osób, którymi są pracownicy szkół i placówek prowadzonych przez gminę.

Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 usg). Art. 40 ust. 2 usg stanowi, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej.

Upoważnienie do podjęcia uchwały nr XXXVIII/277/2009 z 29 czerwca 2009 r., zawarte w art. 42 ust. 7 KN, odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 usg. Okoliczność, że uchwała ta nie dotyczy spraw wymienionych w art. 40 ust. 2 usg, nie stoi na przeszkodzie aby uznać ją za akt prawa miejscowego, gdyż wyliczenie zawarte w tym przepisie nie jest wyczerpujące. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie".

Za taką oceną przemawia także okoliczność, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, ma regulamin wynagradzania nauczycieli określony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. ( wyrok NSA z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego i J. P.Tarno - OSP 11/02/138; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 24.09.2001r. – OPS 7/01-ONSA 1/02/8 z aprobującą glosą J.Homplewicza – OSP 3/02/33). Nie ma żadnego racjonalnego powodu aby odmiennie traktować regulacje dotyczące czasu pracy nauczycieli.

Czas pracy nauczyciela, podobnie jak jego wynagrodzenie, należy do istotnych elementów umowy o pracę.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

W myśl art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy.

W świetle przytoczonych przepisów i poprzedzających je wywodów, stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia (...) r. jest uzasadnione, bowiem istniał ustawowy obowiązek publikacji uchwały nr XXXVIII/277/2009 z 29 czerwca 2009 r., jako aktu prawa miejscowego.

Jedynie na marginesie należy podnieść, że uchwały Rady Gminy Rokietnica z dnia: 21 marca 2005r. nr XXVIII/279/2005, 9 maja 2009 r. nr XXX/296/2005; 30 czerwca 2008 r. nr XXIII/162/2008 (k. 7, 9 akt ) zawierały prawidłowe postanowienia o tym, że każda z nich wchodzi w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że corocznie Wojewoda Wielkopolski poddaje badaniu ponad 6000 uchwał. Czyni to zrozumiałym możliwość przeoczenia naruszenia prawa poszczególną uchwałą (k. 8, 10 akt)- stąd m.in. możliwość wywiedzenia skargi przez wojewodę na podstawie art. 93 ust.1 zd. 2 usg.

Brak stwierdzenia nieważności ( art. 91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.) bądź orzeczenia o niezgodności z prawem ( art. 94 tejże ustawy) wcześniejszej uchwały rady gminy, regulującej tę samą materię, nie sanuje naruszenia prawa przez uchwałę poddaną kontroli organu nadzoru, a następnie sądu administracyjnego w postępowaniu ze skargi rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Mając na względzie powyższe, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski