Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 372/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
odrzucono skargę 4 skarżąych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. W., A. W., S. M., B. B. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. w uwzględnieniu skargi S. M. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. M. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. odrzuca skargę W. W. i A. W. oraz B. B. i M. R..


UZASADNIENIE

1.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 września 2014 r. (nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W.P orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...] obr. [...] w K.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 28 maja 2009 r. Wniosek ten był kilkakrotnie modyfikowany. W dniu 30.08.2010 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i na części działek nr [...] ,[...] obr.[...] w K." Postanowieniem z dnia 5.08.2011 r. SKO w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego od opisanej decyzji. To rozstrzygnięcie zostało uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29.11.2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 476/11). W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30.08.2010 r. – SKO w K. uchyliło wskazaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wątpliwości Kolegium budziła kwestia wyznaczenia terenu objętego analizą. Prezydent Miasta K. podał, że ponownie rozpatrując sprawę, po wprowadzeniu przez wnioskodawcę szeregu zmian, wykonana została nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna. Zdaniem organu I instancji spełnione są łącznie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy ustalone zostały następująco:

- linia zabudowy – odstąpiono od jej wyznaczania z uwagi na to, że inwestycja zlokalizowana jest w znacznej odległości od granicy z działką drogową. Wskazano w tym względzie na par. 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na poziomie od 8 do 12 %, przy udziale powierzchni biologicznie czynnej na poziomie nie niższym niż 60 %.

- szerokość elewacji frontowej od 20 do 25 m.

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki – ustalono w przedziale od 5 do 7 m. do okapu i od 9 do 11 m. do kalenicy.

- geometria dachu – przewidziano dach dwu- lub wielospadowy, z kątem nachylenia od 30 do 45 stopni.

Organ podał także, iż teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] poprzez istniejący zjazd prowadzący na wewnętrzną drogę dojazdową przebiegającą po terenie działek nr [...],[...],[...] itd..,. obr. [...], działki nr [...] ,[...] oraz działkę nr [...] (na których ustanowiona została służebność gruntowa przejazdu i przechodu) zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2.

A)

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.M. wskazując na naruszenie art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na liczne błędy formalne. Podkreślił, że jeżeli na etapie ponownego rozpoznania sprawy inwestor chciał dokonać zmian w zakresie obszaru objętego wnioskiem, jak i w przedmiocie samej inwestycji, tj. jej rodzaju - należało wycofać pierwotny wniosek oraz złożyć kolejny o nowym zakresie i przedmiocie. Zasadniczym zarzutem jest jednak nieprawidłowe wskazanie i wypełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. l w.w. ustawy, zarówno pod względem dostępu do drogi publicznej, jak i uzbrojenia terenu. Podkreślił odwołujący się, że na działkach wymienionych w załączniku nr l do zaskarżonej decyzji - jako zapewniające dostęp do drogi publicznej nie występuje droga wewnętrzna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jedynie służebność przejazdu dla kolejnych właścicieli w/w nieruchomości. Podkreślił, że ustanowiona służebność przejazdu i przechodu nie odnosi się do działki nr [...]. Podniósł ponadto, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wykonania przyłącza wody i kanalizacji bez konieczności rozbudowy sieci. Tym samym konieczne było załączenie do zebranych dowodów stosownych umów podpisanych z zarządcą sieci o zapewnieniu wykonania koniecznych urządzeń. Brak takich umów oraz nieujęcie w przedmiocie wniosku rozbudowy sieci, świadczy o braku możliwości dostawy wody i odbioru ścieków, a co za tym idzie braku wystarczającej istniejącej, czy projektowanej infrastruktury.

B)

Odwołanie od decyzji złożyli również: B.B.-P. , M.R.-O. , A.W. i W.W. . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 61 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, iż teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego ma dostęp do drogi publicznej, co powoduje niemożność ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie niezbędnych warunków z art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa tj. art. l ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprzyjmowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę wyznaczania sposobu zagospodarowania terenu. Zarzucono także naruszenie art. 7, art. 77 § l oraz art. 107 § 3 K.p.a, a to poprzez brak odniesienia się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zarzucono również, że organ nie uwzględnił faktu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać negatywnie na działki sąsiednie, co wg składających odwołanie świadczy o naruszeniu ich interesu prawnego, chronionego m.in. na mocy przepisów kodeksu cywilnego, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r. [...] utrzymało zaskarżoną decyzję. Podstawą prawną tej decyzji był art. 54, art. 59, art. 61. art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2012, poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § l pkt l K.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przepisy mające zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy. Podkreślił, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza, o jakiej mowa w § 3 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury - spełnia wszystkie wymagania formalne. Organ podał, że zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. l o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podkreślił, że obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 w.w. rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] . Z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika też, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Kolegium nie kwestionowało faktu odstąpienia przez organ I instancji od określenia wskaźnika dotyczącego linii zabudowy przyszłej inwestycji. Uzasadniono to faktem, iż planowana zabudowa ma powstać w znacznej odległości od granicy z działką drogową ul. [...] (droga gminna). Orzecznictwo sądowo administracyjne dopuszcza odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy jeżeli zabudowa planowana jest w głębi obszaru oraz na tyłach istniejących budynków (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10). Z kolei ograniczeniem planowanej zabudowy będą warunki techniczne obowiązujące w okresie sporządzenia projektu budowlanego, które będę określać odległości od granic działek oraz budynków i obiektów technicznych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach i działkach sąsiednich z uwzględnieniem istniejącej infrastruktury technicznej.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie 8 - 12% podczas gdy wskaźnik średni wynosi 17%. Organ powołał się w tym względzie na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono w granicach od 20 - 25m, a zatem w nawiązaniu do średniej w obszarze analizowanym, tj. na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Dodano, iż wprawdzie jest on wyższy od średniej wynoszącej od 11.6 do 17.4m - jednak występuje w obszarze analizowanym.

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 5 -7 m. natomiast wysokość okapu od 9 do 11 m. Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono – w ocenie Kolegium - w sposób wyważony. W świetle wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej przyjęte wartości nie przekraczają wartości występujących w obszarze analizowanym, a także w najbliższym sąsiedztwie.

SKO w K. podsumowało, że sporządzona w tej sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem przepisów prawa. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, zaś w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. l pkt l ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuacje rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.

Podzielono pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11).

W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane. Ustalone w załączniku nr l do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym jasno uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej jak również załącznik graficzny, zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Podkreślono, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną cześć, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Jednocześnie wskazano, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów.

Kolegium zauważyło ponadto, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] poprzez istniejący zjazd prowadzący na wewnętrzną drogę dojazdową przebiegającą po terenie działek nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] , działki nr [...],[...] obr. [...] oraz działkę [...] obr. [...] (na których ustanowiona została służebność gruntowa przejazdu i przechodu) zgodnie z art. 61 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Kwestia dostępu do drogi publicznej była weryfikowana w toku prowadzonego postępowania. Wnioskodawca, w ocenie Kolegium Odwoławczego przedłożył stosowne dokumenty odzwierciedlające ten stan rzeczy, a w szczególności dokumenty potwierdzające służebności. Ustosunkowując się ponadto do zarzutów przedstawionych w odwołaniach zauważono, że działka nr [...] (teren inwestycji) powstała w następstwie zniesienia współwłasności działki nr [...] i każda z nowo powstałych działek (nr [...],[...],[...],[...] ) posiada odrębna księgę wieczystą. Działka nr [...] powstała jako efekt scalenia działek nr [...],[...],[...],[...] które stanowiły nieruchomości władnące. Kolegium Odwoławcze podzieliło zatem pogląd Organu I instancji, że wykazane jest istnienie - na potrzeby ustalenia warunków zabudowy - służebności przejazdu pozwalającej spełnić warunek pośredniego dostępu do drogi publicznej.

Odnośnie do pozostałych zarzutów przedstawionych w odwołaniach podano, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w okolicznościach niniejszej sprawy mogłaby prowadzić do naruszenia prawa, tj. w szczególności art. 59 w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Wg Kolegium zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługują na uwzględnienie, co zresztą zostało umotywowane w części uzasadnienia obejmującej ocenę parametrów architektoniczno- urbanistycznych.

4.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.W. A.W., S.M., B.B.-P. , oraz M.R.-O. – domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący wskazali na naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez błędne ustalenie, że teren którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej;

- przepisów postępowania tj. art. 77 par. 1 Kpa – poprzez brak odniesienia się do całości materiału dowodowego, art. 7 – poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, art. 8 Kpa i art. 28 Kpa – poprzez brak uznania za stronę postępowania właścicielki działki nr [...] – A.K.-G. .

Uzasadniając skargę skarżący podali, że kluczową kwestią jest ustalenie czy działka [...] ma dostęp do drogi publicznej. Działka ta powstała z podziału działek [...] Ta z kolei działka powstała z połączenia działek [...],[...],[...],[...],[...] . Spośród wymienionych działek, dostęp do drogi publicznej (ul. [...] ) przez działki skarżących miała tylko działka [...] , która stanowi obecnie część działki [...] – nieobjętej terenem inwestycji. Skarżący wskazali, że SKO w K. na str. [...] uzasadnienia podaje, że "działka nr [...] powstała jako efekt scalenia działek [...],[...],[...],[...],[...] , i bezrefleksyjnie przyjmuje, że działki te stanowiły nieruchomości władnące. Nie podjęto przy tym próby wyjaśnienia tej okoliczności. Skarżący podkreślili, że służebność została ustanowiona na rzecz działki nr [...] Niedopuszczalne jest przyjęcie, że późniejsze połączenie tej działki z innymi powoduje rozszerzenie zakresu służebności na pozostałe nieruchomości. Art. 290 KC, w ocenie skarżących - nie ma tu zastosowania. Połączenie działki nr [...] z innymi, a następnie podział nowopowstałej działki na kilka innych w tym tę, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne – nie prowadzi do zastosowania art. 290 KC. Przepis ten mówi o podziale nieruchomości władnącej, a nie o scaleniu. Nadto, inna wykładania prowadzi do obejścia prawa i nieuzasadnionego zwiększenia dolegliwości związanych ze służebnością. Wskazano, że powierzchnia działki [...] jest kilkakrotnie większa od działki nr [...] i jej granice znajdują się w innym miejscu. Zwrócono uwagę na wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.04.2014 r. II SA/Kr 1286/13 – który wg skarżących, potwierdził ich wykładnię art. 290 KC.

Wątpliwości skarżących budą również liczne zmiany obszaru planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiot wniosku inwestora ulegał istotnym zmianom podczas postępowania – co mogło powodować naruszenie praw sąsiadów. SKO nie ustosunkowało się do tego zarzutu zawartego w odwołaniu.

5.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

6.

Skarżący A.W. i W.W. w piśmie z dnia 30.06.2015 r. – zwrócili uwagę, że teren planowanej inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że skarga inicjująca niniejsze postępowanie sądowe złożona została przez W.W. , A.W. , S.M. , B.B.-P. oraz M.R.-O. Wobec faktu, iż wymienieni skarżący wnosząc skargę nie uiścili należnego od niej wpisu sądowego, Przewodniczący Wydziału zarządzeniami z dnia 2.04.2015 r. wezwał skarżących aby wpis ten uiścili w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone wszystkim wymienionym wyżej osobom. Z akt sprawy wynika, że należny od skargi wpis, w zakreślonym przez sąd terminie, opłacony został jedynie przez skarżącego S.M. (k. [...] ), zaś pozostali skarżący opłaty sądowej nie uiścili. Stosownie do art. 220 par. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt IV wyroku odrzucił skargę W.W. i A.W. oraz B.B.-P. i M.R.-O.

Dokonana przez Sąd, w wyniku skutecznie wniesionej przez S.M. skargi, sądowodministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22.01.2015 r., a także poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 23.09.2014 r. wykazała, iż decyzje te nie są prawidłowe. Wydane one bowiem zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Kluczowe dla kontrolowanej sprawy okoliczności nie zostały bowiem – stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. – wyjaśnione i rozpatrzone.

Jedną z przesłanek uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby teren planowanej inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Wymóg ten wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647). Spór w kontrolowanej sprawie dotyczył zasadniczo powyższego zagadnienia, a w szczególności ustalenia, czy działka nr [...] obr. [...] w K. (teren inwestycji) jest nieruchomością władnącą, tj. nieruchomością której właściciel dysponuje służebnością gruntową, polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez inne nieruchomości (obciążone) - zapewniając w ten sposób terenowi inwestycji dostęp do drogi publicznej. Wg orzekających w sprawie organów administracji – dostęp ten, zapewnić miała służebność ustanowiona na rzecz właściciela działek, w wyniku scalenia których powstała działka nr [...] , z której z kolei, po dokonanym następnie podziale, powstała m.in. działka nr [...] (teren planowanej inwestycji). Kolegium Odwoławcze podało, że wnioskodawca przedłożył do akt sprawy stosowne dokumenty odzwierciedlające ten stan rzeczy, a w szczególności dokumenty potwierdzające istnienie służebności. Nadto, organ odwoławczy, podzielając pogląd organu I instancji podkreślił w zaskarżonej decyzji, iż "wykazane jest istnienie służebności przejazdu pozwalającej spełnić warunek pośredniego dostępu do drogi publicznej" (k. [...] decyzji). Mając powyższe na uwadze należy jednak zauważyć, że cytowane stwierdzenie SKO w K. , nie zostało poparte przedstawieniem jakiejkolwiek analizy zgromadzonych akt kontrolowanej sprawy, co samo w sobie już świadczy o naruszeniu art. 107 par. 3 K.p.a. – poprzez brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji. Dodatkowo zaś stwierdzić trzeba, że cytowane stanowisko organu odwoławczego było przedwczesne, a nadto nie zawierało odniesienia się do zasadniczej kwestii w tej sprawie.

Oceniając bowiem zagadnienie dysponowania przez właściciela działki nr [...] obr. [...] w K. służebnością gruntową, która ma zapewniać jej prawny dostęp do drogi publicznej, prześledzić należy "historię geodezyjną" tej nieruchomości. Bezsporne w sprawie jest to, iż działka nr [...] – powstała wskutek scalenia działek o nr [...],[...],[...] itd... . Z działki zaś nr [...] wyodrębnione zostały działki o nr [...],[...],[...],[...] (k. [...] ). Jak wyżej wskazano, jedna z tych działek (nr [...] ) stanowi obecnie teren zamierzonej inwestycji. Aby zatem ustalić, czy ten teren ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej dzięki stosownej służebności, niezbędne było przesądzenie, czy działka nr [...] – była nieruchomością władnącą. Jeżeli bowiem tak było, to stosownie do art. 290 par. 1 K.c. w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się na każdej z części utworzonej przez podział, co w realiach tej sprawy prowadziłoby też do stwierdzenia, iż działka nr [...] również jest uprawniona. Aby jednak powyższą okoliczność uznać za udowodnioną, należałoby uprzednio zająć stanowisko w kwestii tego, czy wszystkie wymienione wyżej nieruchomości, z których powstała działka nr [...] były uprawnione z tytułu służebności – aby prawo takie nabyła utworzona z nich działka, czy też wystarczające było w tym względzie aby jedna lub tylko niektóre z tych działek były uprawnione z tytułu takiej służebności. Inaczej mówiąc, czy w wyniku scalenia działek, z których nie wszystkie były nieruchomościami władnącymi - wymienione prawo "przechodzi" (rozciąga się) na całą nowoutworzoną nieruchomość. W ocenie sądu orzekającego w tej sprawie, scalenie działek, na rzecz których nie ustanowiono służebności gruntowej (tj. niebędących nieruchomościami władnącymi) z działką, która taką służebnością dysponuje, nie powoduje samo w sobie rozszerzenia (przejścia) tego ograniczonego prawa rzeczowego na całą nowopowstałą nieruchomość. Inny pogląd prowadziłby bowiem do bezpodstawnego nabycia omawianego ograniczonego prawa rzeczowego przez właściciela nieruchomości władnącej, który scalając (łącząc ze sobą) kolejne działki, uzyskiwałby wprost uprawnienia, które z tymi działkami nie były związane. Powyższe, co bezsprzeczne, odbywałoby się przy tym kosztem właścicieli nieruchomości obciążonych, gdyż istotnej zmianie ulegałby wówczas zakres obciążeń objętych służebnością gruntową (por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.04.2014 r.; sygn. akt II SA/Kr 1286/13). Mając pogląd ten na uwadze, w ocenie sądu, obowiązkiem organu administracji orzekającego w kontrolowanej sprawie winno być jednoznaczne i pewne ustalenie, że każda z działek składających się obecnie na teren inwestycji miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność na wszystkich stosownych (tj. prowadzących do drogi publicznej) nieruchomościach. W tym celu winien organ przeprowadzić kompleksową i dokładną analizę dokumentów składających się na akta sprawy, zaś w przypadku uznania, że dokumenty te nie są wystarczające – winien materiał dowodowy sprawy uzupełnić. Swoim ocenom organ powinien też dać wyraz w uzasadnieniu przyjętego w tym względzie stanowiska, przedstawiając wnioski wynikające z kompleksowej analizy akt sprawy. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu, zarówno SKO w K. jak i organ I instancji - oparły się wyłącznie na samym tylko twierdzeniu inwestora (zawartym w piśmie z dnia 7.07.2014 r.), iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. To zaś twierdzenie – wyprowadzone zostało na podstawie zapewnień inwestora oraz dokumentów niezweryfikowanych przez organy. Należy przy tym zauważyć, że treść znajdujących się w aktach odpisów działów III ksiąg wieczystych nie daje jednoznacznej odpowiedzi na omawiany wyżej problem dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W szczególności odnotowania wymaga, że na k. [...] – znajduje się informacja, że służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr [...],[...] ustanowiona została na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...],[...] Z k. 374 wynika natomiast, że przez działkę nr [...] ustanowiona została służebność na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...] , jak również działki nr [...],[...] . Z k. [...] wynika zaś, że służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] – przysługuje na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] Treść cytowanych działów III ksiąg wieczystych, nie została poddana przez organ analizie, w kontekście ustalenia, czy wymienione działki (mające w wyniku dalszych przekształceń nową już numerację), których właściciele uprawnieni są z tytułu ustanowionej służebności - odpowiadają działkom z których powstała nieruchomość stanowiąca teren inwestycji. Powyższe nie zostało też skonfrontowane z treścią ostatecznie sprecyzowanego wniosku inwestora i działek tam podanych.

Brak dokonania przez orzekające organy analizy stosownych dokumentów, w szczególności w zakresie odnoszącym się do zmian i przekształceń geodezyjnych działek oraz ich odniesienia do kwestii ustanowionej uprzednio służebności drogowej - doprowadziło do przedwczesnego przyjęcia, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] w K. Powyższe zaś świadczy o naruszeniu zarówno art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. Organy naruszyły też art. 107 par. 3 K.p.a. skoro decyzje nie zawierają w ogóle należytej argumentacji i oceny znajdujących się w aktach dokumentów, w zakresie odnoszącym się do istotnej w tej sprawie kwestii.

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy bowiem dokonanie przez organ całościowej analizy akt sprawy mogło prowadzić do odmiennych - niż przyjęte – wniosków.

Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd określił w pkt II wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach (pkt III) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Niezależnie od tego, szczegółowego wyjaśnienia i szczegółowego uzasadniania wymaga kwestia przyjęcia w zaskarżonej decyzji parametru szerokości elewacji frontowej, jak również wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźniki te, ustalone zostały jako odstępstwo od średniej występującej na obszarze analizowanym. Zwrócić należy uwagę, że pierwszy ze wskazanych parametrów wyznaczono w przedziale od 20 – 25 m, przy średniej w obszarze analizowanym wynoszącym od 11.6 do 17,4 m. Odstępstwo zatem, dla wartości granicznych, wynosi ok. 7-8 m. Przyjęcie przez organ administracji tak istotnych odstępstw od wartości średniej, winno jednak zostać należycie ocenione i uzasadnione.