Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1181/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO" albo "Organ"), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez K. M. (dalej "Skarżący" albo "Inwestor"), reprezentowanego przez r. pr. M. W., od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej "Wójta") z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...]– utrzymało decyzję Wójta w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej przedstawia się następująco:

1. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2019 r. (data wpływu - 8 sierpnia 2019 r.) Skarżący wniósł do Wójta o ustalenie w trybie i na zasadach przewidzianych w art.71 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (wówczas t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2081 z późn.zm.), dalej "u.u.i.ś.", środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanego na działce o nr ewid. 224, położonej w miejscowości [...], gmina [...] (dalej odpowiednio "planowane przedsięwzięcie/inwestycja" oraz "teren inwestycji/działka"). Do wniosku Inwestor dołączył między innymi:

1) raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko,

2) wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sarnaki (dalej "Gminy"), zatwierdzonego uchwałą nr [...]z dnia [...]grudnia 2003 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr poz. [...] (dalej "plan miejscowy" albo "m.p.z.p."), w świetle którego teren planowanego przedsięwzięcia jest położony łącznie w obszarze dwóch jednostek planistycznych, tj. 1) w jednostce oznaczonej symbolem "ZZ" – tereny trwałych użytków zielonych, 2) w jednostce oznaczonej symbolem "RP" – tereny rolne bez prawa zabudowy.

W toku wszczętego postępowania zostały dokonane w szczególności następujące czynności:

(-) Wójt wystąpił do właściwych organów współdziałających o zajęcie stanowiska w sprawie, tj. do: 1) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]dalej "PPIS", 2) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], dalej "PGWWP", 3) Marszałka Województwa [...] , dalej "[...]", 4) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, dalej "RDOŚ";

(-) na wezwanie Wójta lub organów współdziałających Skarżący dokonał kilkukrotnego uzupełnienie raportu;

(-) po uzupełnieniu raportu organy współdziałające zajęły swoje stanowiska w sprawie (stanowisko negatywne zajął PPIS, natomiast pozostałe organy zajęły stanowisko pozytywne dla przedsięwzięcia);

(-) Wójt dopuścił dowód z opinii urbanisty J. D. na okoliczność przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej "opinia urbanisty");

(-) Wójt dokonywał zawiadomień stron o podejmowanych czynnościach w formie stosownych obwieszczeń

2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wójt odmówił wydania żądanej decyzji środowiskowej, stwierdzając w szczególności niespełnienie się w sprawie wymogu zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, przewidzianego w art.80 ust.2 u.u.i.ś. (oceniając tę przesłankę, Wójt powołał się na opinię urbanisty, sporządzoną na zlecenie organu). Jednocześnie Wójt wskazał, iż drugą przesłankę do odmowy wydania decyzji środowiskowej stanowi negatywna opinia PPIS.

3. Pismem z dnia 10 maja 2021 r. Pełnomocnik Skarżącego wniósł do SKO odwołanie od decyzji Wójta (za pośrednictwem tego organu), zarzucając organowi I naruszenie:

- § 12 pkt II ppkt 1 planu poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że inwestycja polegająca na budowie fermy drobiu nie mieści się w kategorii tereny rolne bez prawa do zabudowy, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, podczas gdy w planie wskazano jednoznacznie, że dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, a ferma drobiu spełnia warunki, o których mowa powyżej;

- art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie z definicją zawartą w tym przepisie, do działu specjalnego produkcji rolnej należałoby zaliczyć inwestycję, którą planuje Skarżący, w związku z czy, implikuje to uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką inwestycję; art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy zaniechanie powyższego było nieuzasadnione, albowiem organ nieprawidłowo przyjął tezę biegłego o niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego zaniechał dalszych etapów postępowania; art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy odmowa wydania decyzji środowiskowej narusza istotę prawa własności, zaś każde ograniczenie właściciela w prawie wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej neutralnym charakterem powinno być należycie uzasadnione, zaś w niniejszej sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to wniosek został wysnuty bez należytej refleksji i niezgodnie z obowiązującym prawem;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą interpretację dowodu z dokumentu w postaci opinii urbanistycznej z dnia 20 lipca 2020 r. i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja będzie niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ten wniosek został praktycznie powtórzony za biegłym, który wysnuł go na podstawie wykładni § 12 uchwały, podczas gdy biegły nie jest osobą uprawnioną do przeprowadzania interpretacji prawa, nie można więc uznać wskazanej opinii za miarodajną;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu niewyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, tj. na lakonicznym przedstawieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego, co wyraża się w niewyjaśnieniu dlaczego organ całkiem bezrefleksyjnie podzielił opinię biegłego, sam zaś nie dokonał należytej analizy stanu faktycznego.

4. Pismem z dnia 27 maja 2021 r. Wójt przekazał SKO, na wezwanie tego organu zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2021 r., poświadczoną za zgodność z oryginałem kopie planu miejscowego.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpoznało odwołanie Skarżącego od decyzji Wójta, utrzymując tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano w szczególności, co następuje:

1. Przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r. tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Stosownie do art.59 ust.1 pkt 1 u.u.i.ś. w sprawie wystąpiła zatem konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji powyższego, stosownie do art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., konieczność oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. Planowana inwestycja, co wynika wprost z treści raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko złożonego do akt sprawy, ma polegać na budowie fermy drobiu, składającej się między innymi z sześciu obiektów inwentarskich (K-1 do K-6) do chowu brojlerów kurzych o maksymalnych wymiarach wewnętrznych do 150,0 x 18,0 m i maksymalnej powierzchni chowu do 2700 m2 każdy. Przy każdym budynku planowana jest w formie "dobudówki" sterownia o wymiarach do 4,0 x 3,0 m i powierzchni do 12,0 m. Przy jednym kurniku K-5 planowana jest sterownia o wymiarach do 7,0 x 7,0 m i powierzchni do 49,0 m2 w celu zlokalizowania toalety dla pracowników. W każdym budynku maksymalna obsada brojlerów kurzych ma wynieść do 56700 szt. Pasza na potrzeby chowu w każdym budynku będzie magazynowana w dwóch silosach paszowych o pojemności do 27 Mg każdy. Planowana jest mechaniczna wentylacja kurników z 14 dachowymi kominami wentylacyjnymi o średnicy 630 mm i wysokości ok. 7,0 m, z wentylatorami o wydajności 15800 m3/h oraz 10 wentylatorami szczytowymi o wydajności 42400 m3/h i wysokości ok. 2,2 m. Każdy budynek ma być ogrzewany za pomocą maksymalnie 6 nagrzewnic zasilanych gazem propan o mocy do 100 kW każda. Spaliny z każdej nagrzewnicy będą odprowadzane na zewnątrz kominem pionowym zadaszonym o średnicy ok. 150 mm i wysokości ok. 3,2 m. Ścieki z mycia kurników będą magazynowane łącznie w trzech zbiornikach bezodpływowych, szczelnych o pojemności ok. 10 m3 każdy (jeden zbiornik wspólny dla dwóch kurników). Kurniki przewidziano w konstrukcji stalowej ze ścianami z płyty warstwowej i dachem krytym blachą. Dodatkowo w ramach inwestycji planowany jest budynek socjalno-biurowy o powierzchni do 100 m2 oraz budowa instalacji zbiornikowej gazu płynnego. Gaz propan ma być magazynowany łącznie w 9 naziemnych zbiornikach gazu o pojemności do 6,7 m3 każdy. W ramach infrastruktury towarzyszącej mają zostać wykonane utwardzenia betonowe dróg dojazdowych i placów o powierzchni ok. 9350 m2, przyłącze do gminnej sieci wodociągowej o średnicy odpowiedniej, aby spełnić wymogi p.poż, studnia głębinowa o głębokości ok. 40,0 m, przyłącze energetyczne, waga najazdowa o zakresie ważenia do 60 ton, przewidziano również ziemny zbiornik o wymiarach ok. 45 x 35 m i głębokości do 3,0 m.

Planowana obsada w obiektach inwentarskich ma wynieść łącznie - w cyklu 42 dni - 340200 sztuk (1360,8 DJP). W ciągu roku Inwestor przewiduje przeprowadzenie maksymalnie siedmiu pełnych cykli hodowlanych.

Teren planowanego przedsięwzięcia obejmuje powierzchnię 3,9694 ha, stanowiąc grunty orny III i IV klasy bonitacyjnej. Aktualnie działka wykorzystywana jest rolniczo (prowadzona jest na niej uprawa kukurydzy). Nieruchomość położona jest wśród pól uprawnych oraz sadów owocowych. Działka inwestycyjna nie jest zabudowana. Najbliższy sąsiedni budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 572 m w kierunku północnym, licząc od najbliższego budynku inwentarskiego planowanej fermy.

3. Teren planowanego przedsięwzięcia znajduje się na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami RP oraz ZZ. Stosownie do powyższego:

(i) Zgodnie z § 4 ust. 2 planu przeznaczenie podstawowe dla pozostałych terenów na rysunku planu oznaczono symbolami - tereny upraw polowych i ogrodniczych - RP.

W przepisie § 4 planu przewidziano również tereny zabudowy zagrodowej - należy przez to rozumieć wchodzące w skład gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 1ha budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolnej tj. służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwach produktów

rolniczych - oznaczonej na rysunku planu symbolem MR; tereny urządzeń obsługi gospodarki rolnej – RU1; tereny urządzeń produkcji rolnej - RO.

Nadto w ww. przepisie wskazano na przeznaczenie podstawowe gruntów o symbolu ZZ - tereny użytków zielonych.

(ii) W Rozdziale III, zatytułowanym "Ogólne zasady i warunki zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia", miejscowy prawodawca zamieścił dział II, opatrzony tytułem "Rolnictwo". W punkcie I tego działu przedstawił zasady i warunki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem "RP", czyli gruntów o symbolu tożsamym z działką objętą wnioskiem o określenie środowiskowych uwarunkowań w przedmiotowej sprawie.

Już w tym miejscu na uwagę zasługuje sam tytuł punktu 1.-a mianowicie "Tereny rolne bez prawa zabudowy (RP)". Widać zatem spójność pomiędzy powyższymi zapisami a zapisami zamieszczonymi w § 4 mpzp, gdzie grunty RP scharakteryzowano jako grunty upraw polowych i ogrodniczych.

W treści § 12 pkt II ppkt 1 miejscowy prawodawca wskazał w zakresie gruntów RP:

"1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną.

1 Dopuszcza się adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej.

2. Dopuszcza się kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych.

3. W odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11".

W treści § 12 pkt II ppkt 3 opisano tereny trwałych użytków zielonych o symbolu ZZ. Zgodnie z zapisami planu podstawowe przeznaczenie terenów to zagospodarowanie ich pod łąki i pastwiska. Na tych terenach zakazano inwestowania kubaturowego z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej. Dopuszczono zagospodarowania łąk i pastwisk na funkcje sportowo-rekreacyjne. Dopuszczono również budowę stawów i zbiorników wodnych z zachowaniem przepisów szczególnych.

4. Inwestor wywodzi, co następuje:

(i) Zapisy planu należy odczytywać w ten sposób, iż tereny oznaczone w planie symbolem RP zostały przeznaczone pod lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, niezależnie od tego, czy na tych gruntach znajduje się już obecnie siedlisko rolne, czy też nie;

(ii) Plan dopuszcza budowę nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, a planowana inwestycja przewiduje realizację takich właśnie obiektów, to jest budowę fermy drobiu, która z pewnością należy do tej kategorii. W razie wątpliwości obowiązkiem Wójta było sięgnięcie do ustawowej definicji tego pojęcia, którego to obowiązku organ nie wykonał. Definicja specjalistycznej produkcji rolnej zawarta została w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych i zgodnie z nią działami specjalnymi produkcji rolnej są między innymi fermowa hodowla i chów drobiu rzeźnego i nieleśnego, wylęgarnie drobiu;

(iii) Swoją ocenę Wójt oparł wyłącznie na konkluzjach zleconej przez siebie opinii urbanistycznej. Po pierwsze, ocena Wójta jest błędna, po drugie zaś biegły nie jest uprawniony do interpretacji przepisów prawa;

(iv) Przyjęta przez Wójta wykładnia prawa jest błędna, bowiem nie sposób uznać, by przedmiotowe przepisy interpretować łącznie. Nie wynika to ani z ich literalnego brzmienia, ani z wykładni celowościowej czy logicznej. Gdyby taka była intencja Rady Gminy, wówczas zostałoby to zaznaczone w przepisie za pomocą spójników takich jak "oraz", "i";

(v) Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien ograniczać właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości w sposób większy niż to konieczne i uzasadnione.

5. W ocenie SKO argumentacja odwołania Inwestora jest wadliwa, w tym w szczególności Inwestor stanął na gruncie wadliwej wykładni postanowień planu miejscowego. Stosownie do powyższego:

Inwestor błędnie odczytuje § 12 pkt II ppkt 1 planu osobno, to jest osobno czyta zdanie pierwsze "1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej." Osobno odczytuje również zdanie drugie – "Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną."

Stwierdzić bowiem należy, iż uwarunkowania dla gruntów oznaczonych symbolem RP zostały zamieszczone w dziale drugim punkt I planu, określonym jednoznacznie jako tereny rolne bez prawa do zabudowy. Intencją uchwałodawcy było zatem, aby na terenach tych nie dopuszczano nowej zabudowy, mało tego - wprost jej zabroniono. Przy czym uchwałodawca dopuścił kontynuowanie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości oznaczonych symbolem RP, na których zostały zlokalizowane w przeszłości (przed wejściem w życie planu) siedliska zabudowy zagrodowej. W planie bowiem, co do zasady zakazano jakiejkolwiek zabudowy - na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem intencją prawodawcy było to, aby nowa zabudowa nie powstawała poza istniejącymi już siedliskami rolniczymi. O ile działka oznaczona symbolem RP została w przeszłości zainwestowana pod siedlisko rolnicze, to w planie właśnie, na tego rodzaju nieruchomościach, dopuszczono lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Stąd też należy rozumieć, iż skoro nieruchomość oznaczona symbolem RP, przeznaczona wyłącznie pod uprawy połowę i ogrodnicze, przed wejściem w życie mpzp nie została zabudowana siedliskiem rolniczym, to po wejściu w życie tego planu niemożliwym jest zrealizowanie na niej nowej zabudowy.

Za tego rodzaju interpretacją planu przemawia całość jego postanowień. Przeciwko sposobowi wykładania planu w sposób zaproponowany przez Inwestora, oparty na wykładaniu jego poszczególnych postanowień odrębnie, przemawiają zatem następujące względy:

1) Z tego rodzaju sposobem rozumowania kłóci się bowiem po pierwsze fakt samego zatytułowania działu, w którym w planie scharakteryzowane zostały grunty oznaczone symbolem RP. Nie bez powodu w planie grunty RP określono jako tereny upraw polowych i ogrodniczych i określono je wprost jako tereny rolne bez prawa do zabudowy (tak też oznaczone są na rysunku i legendzie do mpzp). W planie tym tylko w szczególnych okolicznościach dopuszczono nowe zainwestowanie tego rodzaju gruntów, a mianowicie pod warunkiem, iż przed wejściem w życie planu znajdowało się na nim siedlisko rolnicze. W planie dopuszczono adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, nadto uzupełnienie tej zabudowy o nowe obiekty związane ze specjalistyczną produkcją rolną. W tym właśnie należy upatrywać, iż miejscowy prawodawca nie naruszył praw własności osób posiadających grunty o tego rodzaju symbolu.

2) Ponadto za tego rodzaju rozumieniem planu przemawia kolejna okoliczność, której również nie dostrzega Inwestor, a mianowicie fakt, iż w tym samym dziale zamieszczono punkt 2, zatytułowany "Tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (RPm)". Z tekstu planu w sposób bezsporny wynika, iż to właśnie na tego rodzaju terenach miejscowy prawodawca ustalił następujące warunki dla gruntów oznaczonych symbolem RPm: "1) Podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy połowę i uprawy ogrodnicze. 2) Dopuszcza się lokalizację: a. nowej zabudowy i rozbudowę starej w istniejących siedliskach, b. nowych siedlisk w enklawach istniejącej zabudowy zagrodowej lub w bezpośrednim jej sąsiedztwie pod warunkiem dostępu do drogi publicznej lub niepublicznej, c. ferm hodowlanych, gospodarstw ogrodniczych i innych zaliczanych do specjalistycznych działów produkcji rolnej, d. obiektów magazynowych i gospodarczych służących do magazynowania i sprzedaży produktów, e. usług komercyjnych, f. dróg i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zieleni, g. w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11".

Tego rodzaju działanie miejscowego prawodawcy jest logiczne, spójne i celowe. W jednym z punktów tego samego działu planu określa grunty, które co do zasady pozbawia możliwości zabudowy (o ile wcześniej na tym gruncie nie istniało siedlisko rolnicze i nadal istnieje), w drugim punkcie w tym samym dziale wskazuje na tereny, na których można w sposób nieskrępowany realizować zabudowę pod tego rodzaju inwestycję, o jaką wnosi Inwestor (to jest fermy hodowlane).

Nie sposób przepisów zamieszczonych w planie w tym zakresie odczytywać w inny, odmienny sposób, bowiem bezpośrednim zamiarem miejscowego prawodawcy było właśnie określenie tego rodzaju sposobu zagospodarowania gruntów, jak mowa o tym powyżej, a co wynika bezsprzecznie z treści samego planu.

3) Po trzecie - za takim rozumieniem planu, jak wskazuje w treści zaskarżonej decyzji Wójt - przemawia również kolejna okoliczność, a mianowicie fakt, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano również i inne tereny, na których może zostać zrealizowana wnioskowana inwestycja, a są nimi między innymi tereny oznaczone symbolami RU1, czy przede wszystkim tereny, o których mowa w ppkt 5 działu II -Tereny urządzeń produkcji rolnej (RO): "Na terenach przeznaczonych na lokalizację obiektów produkcji rolnej ustala się: 1) Lokalizację gospodarstw rolnych zaliczanych do działów specjalnych: produkcji roślinnej i zwierzęcej z zachowaniem przepisów szczególnych w zakresie sytuowania obiektów, 2) Możliwość adaptacji i rozbudowy istniejących obiektów produkcyjnych i usługowych z zachowaniem przepisów szczególnych, 3) Możliwość przekształceń funkcjonalnych i rozbudowy adaptowanych obiektów na cele produkcji i przetwórstwa surowców rolniczych z zachowaniem przepisów szczególnych. 4) Możliwość lokalizacji nowych obiektów zgodnie z przeznaczeniem podstawowym. 5) W odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11".

W kontekście brzmienia przywoływanych zapisów obowiązującego na terenie Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób uznać za trafną argumentację Inwestora, jak również nie sposób podzielić dokonanej przez niego interpretacji zapisów cytowanego planu.

Nie bez powodu miejscowy prawodawca określił w planie przeznaczenie dla poszczególnych gruntów w dziale II, zatytułowanym Rolnictwo i wyszczególnił pośród tych gruntów właśnie te o symbolu RP - określone wprost jako tereny rolne bez prawa zabudowy - aby lokalizować na nich zabudowę każdego rodzaju, każdego typu, bez spełnienia warunku wyrażonego explicite w treści planu, a mianowicie istnienia na tego rodzaju gruncie siedliska rolniczego jeszcze przed wejściem w życie postanowień planu.

Nie sposób również poszczególnych zapisów mpzp odczytywać osobno, jak czyni to Inwestor, faktycznie skupiając się tylko i wyłącznie na jednym zdaniu wyrwanym z planu, bez jego łącznego odczytania z pozostałymi zapisami zamieszczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje wprost tereny rolne z prawem do zabudowy, na których dopuszczono możliwość budowy ferm hodowlanych, gospodarstw ogrodniczych i innych zaliczanych do specjalistycznych działów produkcji rolnej (RPm), czy też lokalizację gospodarstw rolnych zaliczanych do działów specjalnych: produkcji roślinnej i zwierzęcej z zachowaniem przepisów szczególnych w zakresie sytuowania obiektów (RO).

6. Stwierdzić należy, iż do dokonanie przez organy wykładni zapisów planu oraz oceny w tym kontekście stanu faktycznego sprawy nie wymagało zlecania przez organ I instancji opinii urbanistycznej biegłemu. Trafnie podnosi Inwestor, iż biegły opiniujący w sprawie nie jest upoważniony do dokonywania interpretacji przepisów prawa. To organy administracji publicznej stosują obowiązujące przepisy prawa i dokonują ich wykładni, stąd też wydana w sprawie opinia nie może stanowić podstawy do wywodzenia niezgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami mpzp.

7. Z akt sprawy, a w szczególności z treści raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika bezspornie, iż przedmiotowa nieruchomość, objęta wnioskiem o ustalenie uwarunkowań środowiskowych, położona jest wśród pól uprawnych oraz sadów owocowych. Działka inwestycyjna jest niezabudowana i użytkowana rolniczo. Najbliższy sąsiedni budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 572 m w kierunku północnym, licząc od najbliższego budynku inwentarskiego planowanej fermy. Działka przeznaczona pod planowaną inwestycję zajmuje łącznie 3,9694 ha. Stanowi grunty III i IV klasy bonitacyjnej. Aktualnie działka użytkowana jest rolniczo. Stąd też w świetle przedstawionych okoliczności uznać należy, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z przywołanymi powyżej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

8. W wyroku z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, które organ odwoławczy w pełni podziela, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną.

9. Wbrew zarzutom odwołania przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, bowiem w sprawie organ I instancji nie kwestionował, iż planowana inwestycja nie zalicza się do inwestycji wchodzącej w skład działów specjalnych produkcji rolnej.

10. Wójt nie naruszył również art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Co prawda w toku postępowania dopuścił dowód z opinii mającej na celu ustalenie treści zapisów zamieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże wydana opinia nie miała znaczenia dla rozpoznanej sprawy. Organ I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą to wykładnię tutejsze SKO podziela, nadto SKO dokonało jej rozwinięcia w niniejszej decyzji. Dla rozpoznania sprawy opinia urbanistyczna w sprawie przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym z dnia pozostawała zatem bez znaczenia.

IV. Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. Pełnomocnik Skarżącego wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a) § 12 pkt II ppkt 1 planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że na terenach rolnych bez prawa zabudowy nie dopuszcza się nowej zabudowy, a nawet się jej zabrania, podczas, gdy wskazany zapis należy interpretować posługując się wykładnią systemową tj. intencją uchwałodawcy było lokalizowanie specjalistycznej produkcji rolnej właśnie na tych terenach, bowiem z reguły są one położone na obrzeżach, przez co nie będą uciążliwe dla okolicznych mieszkańców, zaś dopuszczenie tego rodzaju działalności wynika wprost z przepisu: “Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną",

b) § 12 pkt II ppkt 1 planu poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do niewłaściwego sposobu interpretacji wskazanego zapisu, polegającego na jego łącznym odczytywaniu, podczas, gdy oczywistym jest, że § 12 pkt II ppkt 1 in fine stanowi wyjątek od generalnej zasady wykluczającej lokalizację nowych obiektów, tym samym winno być interpretowane osobno, tak jak uczynił to Skarżący; o zasadności takiego odczytania przepisu świadczy nie tylko jego dosłowne brzmienie, ale również sposób zapisu, gdyż ostatnie zdanie zostało zapisane od nowego akapitu, co również sugeruje, że zamysł uchwałodawcy jest zgodny ze stanowiskiem Skarżącego: "Na terenach upraw palowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną ",

c) § 12 pkt II ppkt 1 planu poprzez pominięcie, że ferma drobiu mieści się w kategorii specjalistycznej produkcji rolnej, a więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza budowę fermy na terenie oznaczonym symbolem RP.

d) § 12 pkt II ppkt 1 planu miejscowego poprzez błędne uznanie, że warunkiem koniecznym do lokalizacji nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną jest uprzednie istnienie siedliska rolnego, powstałego przed wejściem planu w życie, podczas, gdy jest to nieprawidłowe założenie i dowolna interpretacja organu, niepoparta ani literalną treścią zapisu ani zamiarem uchwałodawcy, tym bardziej, że sporny fragment został w planie zapisany od nowego akapitu, co również sugeruje jego oddzielną analizę; wskazany sposób rozumowania jest ewidentną nadinterpretacją organu, należy bowiem przyjąć, że jeśli taki byłby zamiar uchwałodawcy, wówczas powyższe jednoznacznie wynikałoby z treści planu i nie pozostawiałoby możliwości na dowolność interpretacyjną, tym bardziej, że opisana powyżej kwestia dotyczy dysponowania przez Skarżącego jego własnością, a więc jednego z konstytucyjnych praw,

e) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy odmowa wydania decyzji środowiskowej narusza istotę prawa własności, zaś każde ograniczenie właściciela w prawie wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej naturalnym charakterem powinno być należycie uzasadnione, zaś w niniejszej sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to wniosek został wysnuty bez należytej refleksji i niezgodnie z obowiązującym prawem

II. przepisów prawa procesowego tj.

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm" dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające w głównej mierze na oparciu uznaniu, że sporządzona na zlecenie organu I instancji opinia biegłego jest miarodajna, podczas, gdy jej treść budzi znaczne wątpliwości co do wartości merytorycznej, co w konsekwencji powinno prowadzić do przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego, aby skonfrontować zastrzeżenia zgłoszone przez Skarżącego ze stanowiskiem innego biegłego,

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy materiału dowodowego nie można uznać za kompletny, co powinno implikować uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu w/w zarzutów podniesiono w szczególności, co następuje:

(i) Literalne brzmienie § 12 pkt II ppkt 1 planu dopuszcza lokalizację planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Skarżącego, zamierzeniem uchwałodawcy było rozmieszczanie obiektów specjalistycznej produkcji rolnej na obrzeżach, w sąsiedztwie terenów bez prawa zabudowy — celem było bowiem ograniczenie negatywnego wpływu związanego z tą działalnością. Nie sposób więc uznać, że interpretacja organu jest zgodna z wykładnią celowościową, a to z uwagi na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien ograniczać właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości w sposób większy niż to konieczne i uzasadnione.

Tym samym, zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy odczytać w sposób rozłączny, tak jak zrobił to Skarżący. Gdyby intencją Rady Gminy była interpretacja łączna, logiczne jest, że zostałoby to zaznaczone w przepisie za pomocą spójników, takich jak np. "oraz" czy Z uwagi na fakt, interpretacja łączna ograniczałaby prawo własności, a więc jedno z konstytucyjnych praw, oczywistym jest, że Rada Gminy skonstruowałaby zapis tak, aby maksymalnie ograniczyć pole do jego dowolnej interpretacji. Jednocześnie należy pamiętać, że każde ograniczenie konstytucyjnych praw, powinno zawierać uzasadnienie, czego w niniejszym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajdujemy. Skoro więc brakuje tak ważnego elementu, należy, że sporne postanowienie nie zmierzało do ograniczenia prawa własności, a więc nic nie uzasadnia sposobu wykładni zaproponowanej przez organ i biegłego.

Powyższe potwierdza również sposób w jaki został zapisany § 12 pkt II ppkt 1 - postanowienie o dopuszczalności lokalizacji nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, zostało umieszczone od nowego wiersza, co potwierdza, że stanowi wyjątek od generalnej zasady określonej w zdaniu poprzednim, co do zasady zakazującego lokalizacji nowych obiektów. Tym samym, powinno być interpretowane osobno, tak jak proponuje Skarżący;

(ii) Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem jakoby organ przy interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie opierał się zupełnie na opinii biegłego. Organ bezkrytycznie przyjął stanowisko biegłego, nie dokonując własnych ustaleń, a w całości powielając te wskazane w opinii. Opinia biegłego winna zostać uznana za lakoniczną i niemiarodajną, a ponadto w świetle zastrzeżeń zgłaszanych przez Skarżącego uzasadnionym było przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego. Wobec braku takiej opinii materiał dowodowy nie może zostać uznany za kompletny, bowiem nie sposób nadać jakiejkolwiek mocy dowodowej opinii znajdującej się w aktach sprawy;

(iii) Przyjęta przez organy wykładnia przepisów planu stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien ograniczać właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości w sposób większy niż to konieczne i uzasadnione. Biorąc pod uwagę charakter prawa własności, należy mieć na względzie, że nie można go nadmiernie ograniczać brzmieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się w tym kontekście (por. np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 26/19, iż gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zasada proporcjonalności wyraża się w zakazie nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwałę planistycznej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy pamiętać, że skoro uchwała nie zawiera żadnego dodatkowego uzasadnienia co do ograniczenia prawa własności, zasadnym jest przyjęcie, że intencją Gminy nie było zastosowanie takiej interpretacji, jakiej dokonał organ posiłkując się opinią biegłego. Trzeba mieć na względzie, że przeprowadzając wykładnię jakichkolwiek przepisów należy rozpatrywać je przez pryzmat celu, któremu ten przepis służy. 1 tak, jeśli uznać, że zamiarem Gminy było przeniesienie działalności związanej ze specjalistyczną produkcją rolną, jako potencjalnie uciążliwej, na obrzeża, skutkuje to podzieleniem twierdzeń Skarżącego. Jednocześnie, organ nie wskazuje żadnej innej, alternatywnej intencji, która przyświecałaby Gminie przy konstruowaniu uchwały. Wobec czego, należy uznać, że dotychczasowa argumentacja organu, jest jedynie jego arbitralnym twierdzeniem, mającym na celu za wszelką cenę udowodnienie swoich racji;

(iv) Należy również mieć na uwadze zapisy zawarte w § 8 uchwały: zagospodarowanie terenu musi być zgodne z przeznaczeniem podstawowym albo przy dochowaniu warunków przewidzianych dla przeznaczenia podstawowego - zgodne z przeznaczeniem dopuszczalnym. Skoro działka nr 224 to w rzeczywistości tereny rolne, inwestycja w postaci fermy drobiu winna zostać uznana za zagospodarowanie terenu zgodne z jego przeznaczeniem.

W kontekście powyższego, zasadnym jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu ogranicza uprawnienia właściciela w zakresie dysponowania swoją własnością. Działka oznaczona jako teren rolny umożliwia rozpoczęcie hodowli drobiu.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 lipca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OW 65/12, postawił tezę, zgodnie z którą "nieruchomość, na której planuje się budowę obiektów zaliczanych do budowli rolniczych, nie traci przez to charakteru "gruntu rolnego" czy też "użytku rolnego". Na gruncie niniejszej sprawy, należy zwrócić uwagę, że skoro powstanie fermy drobiu nie spowoduje utraty przez grunt jego "rolniczego" charakteru, nie zmieni się przeznaczanie nieruchomości. Jest to więc kolejny argument świadczący o zgodności inwestycji z miejscowy m planem zagospodarowania przestrzennego;

(v) Warto również podkreślić, że najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 572 m, licząc od najbliższego budynku inwentarskiego planowanej fermy. Wobec powyższego, ewentualna inwestycja znajduje się w takiej odległości od budynków mieszkalnych, że nie może być uznana za uciążliwą. Idąc dalej, również ta okoliczność nie powinna stanowić argumentu przeciw ko planowanej przez Skarżącego inwestycji;

(vi) W sprawie nie przeprowadzono pogłębionego postępowania dowodowego włącznie z możliwością wykorzystania instytucji rozprawy administracyjnej i przesłuchaniem świadków (tutaj np. Skarżącego). Powyższe powinno stworzyć możliwości ustosunkowania się do twierdzeń Skarżącego.

V. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 12 sierpnia 2021 r. SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.71 i nast. u.u.i.ś., było ustalenie na wniosek Inwestora, w formie decyzji administracyjnej, środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z §4 rozporządzenia z 2019 r., polegającego na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza.

Przekonująco wykazało SKO, iż w sprawie zachodzi przeszkoda do ustalenia żądanych uwarunkowań, wynikająca z art.80 ust.2 u.u.i.ś. a contrario, polegająca na niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego niezabudowaną obecnie działkę, na której przedsięwzięcie to miałoby być zrealizowane a przeznaczającego tę działkę na: 1) tereny rolne bez prawa zabudowy (RP) oraz 2) tereny trwałych użytków zielonych (ZZ).

Stanowczego podkreślenia wymaga przy tym, iż jakkolwiek wykonując w/w ustawowo nałożony obowiązek ustalenia zgodności lokalizacji danego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile plan taki został uchwalony) organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji środowiskowej jest zobowiązany do dokonania wnikliwej i prawidłowej wykładni planu, uwzględniającej stosowne zasady wykładni aktów normatywnych, o tyle poza jego kompetencjami pozostaje weryfikacja słuszności, prawidłowości, czy też racjonalności przyjętych rozwiązań planistycznych. Norma prawna wynikająca z zapisów planu miejscowego, prawidłowo zrekonstruowana przez organ, stanowi zatem bezwzględnie wiążące kryterium przy ocenie (na zasadzie art.80 ust.2 u.u.i.ś.) dopuszczalności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej nie jest zatem upoważniony do dokonywania samodzielnej (tj. abstrahującej od postanowień planu) oceny potencjalnych możliwości zagospodarowania obszaru objętego planem. W

szczególności ustalenie, że plan nie dopuszcza lokalizowania na danym terenie przedsięwzięć danego rodzaju (czy też dopuszcza takie lokalizowanie jedynie w ściśle ograniczonym zakresie) nie otwiera drogi do dokonywania przez organ procedujący w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, którego lokalizacji plan co do zasady nie dopuszcza (w ogóle albo z uwagi na przekroczenie, czy też niespełnianie określonych w planie limitów), samodzielnej oceny środowiskowej uciążliwości planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego ewentualnej dopuszczalności (z uwagi na potencjalną neutralność dla środowiska) niezależnie od postanowień planu.

Wymaga zatem kategorycznego podkreślenia, iż niekorzystny dla danego inwestora wynik oceny przez organ zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu musi nieuchronnie prowadzić do odmowy wydania na jego rzecz decyzji środowiskowej. Stan ten może ulec zmianie (w drodze złożenia kolejnego wniosku) tylko w przypadku bądź to późniejszej stosownej zmiany planu przez gminę bądź to wzruszenia legalności niekorzystnych postanowień planu w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy przedstawia się następująco:

2.1. W odniesieniu do przedmiotu decyzji administracyjnej, określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. decyzji środowiskowej), wydawanej w trybie i na zasadach wskazanych w art.71 – 87 u.u.i.ś.:

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art.71 ust.1 u.u.i.ś.). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art.72 ust.2 u.u.i.ś.). Do określenia w drodze stosownego rozporządzenia katalogu w/w przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze albo potencjalnie), uwzględniającego możliwe oddziaływania na środowisko oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., upoważniona została Rada Ministrów (art.60 u.u.i.ś.).

Aktualnie, tj. od 11 października 2019 r., przedmiotowa kwestia jest uregulowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). W rozporządzeniu tym zamieszczono jednakże normę o charakterze temporalnym (§ 4), z której wynika, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia nowego rozporządzenia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.71).

2.2. W odniesieniu do obowiązku ustalenia przez organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art.80 ust.2 zdanie pierwsze u.u.i.ś.). W zdaniu drugim w/w przepisu skatalogowano szereg wyjątków od zasady wyrażonej w zdaniu pierwszym (żaden z tych wyjątków nie ma zastosowania w niniejszej sprawie).

"Skoro z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe." – por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 329/20.

"1. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest - w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

2. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań, bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym bez konieczności badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko ani przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami." – por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2460/16.

2.3. W odniesieniu do zapisów planu miejscowego, obejmującego teren przedsięwzięcia planowanego przez Skarżącego:

W § 12 pkt II planu miejscowego, zamieszczonego w rozdziale III "Ogólne zasady i warunki zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia", określono warunki zagospodarowania, obowiązujące na terenach wyznaczonych w planie liniami rozgraniczającymi, w odniesieniu do rolnictwa. W ramach powyższego w planie przewidziano m.in.:

1. Tereny rolne bez prawa zabudowy (RP)

1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną.

1. Dopuszcza się adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej.

2. Dopuszcza się kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych.

3. W odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11.

2. Tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (RPm)

1) Podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze.

2) Dopuszcza się lokalizację:

a. nowej zabudowy i rozbudowę starej w istniejących siedliskach,

b. nowych siedlisk w enklawach istniejącej zabudowy zagrodowej lub w bezpośrednim jej sąsiedztwie pod warunkiem dostępu do drogi publicznej lub niepublicznej,

c. ferm hodowlanych, gospodarstw ogrodniczych i innych zaliczanych do specjalistycznych działów produkcji rolnej.

d. obiektów magazynowych i gospodarczych służących do magazynowania i sprzedaży produktów,

e. usług komercyjnych,

f. dróg i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zieleni.

g. w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11

3. Tereny trwałych użytków zielonych (ZZ)

1) Podstawowe przeznaczenie terenów na łąki i pastwiska,

2) Zakaz inwestowania kubaturowego z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej,

3) Dopuszcza się zagospodarowanie łąk i pastwisk na funkcje sportowo-rekreacyjne.

4) Dopuszcza się budowę stawów i zbiorników wodnych z zachowaniem przepisów szczególnych.

5) W odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Poza sporem pozostaje niedopuszczalność zlokalizowania planowanego przedsięwzięcia na tej części działki, która w planie miejscowym została przeznaczona pod trwałe użytki zielone (ZZ). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w przywołanym wyżej §12 pkt II ppkt 3 plan wyłącza grunty o takim przeznaczeniu z możliwości inwestowania kubaturowego z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej.

Sporne między Skarżącym a Organem jest natomiast to, czy niedopuszczalność taka występuje również w odniesieniu do tej części działki, która w planie została przeznaczona na tereny rolne bez prawa zabudowy (RP) w sytuacji, w której §12 pkt II ppkt 1.1) zdanie drugie planu, odnoszący się do zasad inwestowania na gruntach RP literalnie dopuszcza lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Orzekające w sprawie organy trafnie jednakże wykluczyły taką możliwość, wskazując, iż:

(-) dopuszczona planem lokalizacja w/w obiektów produkcyjnych może nastąpić wyłącznie w granicach istniejącego siedliska rolnego (tak, jak tego wymaga w odniesieniu do wszelkiej nowej zabudowy na obszarze RP zapis §12 pkt II ppkt 1.1) zdanie pierwsze planu),

(-) na niezabudowanej działce, stanowiącej teren planowanego przedsięwzięcia, w oczywisty sposób nie zostało zlokalizowane jakiekolwiek siedlisko rolne, którego zabudowę można byłoby uzupełnić planowanym przedsięwzięciem.

Sprzeczność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego jest w tej sytuacji oczywista, co obligowało organy obu instancji do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w sposób odmowny.

Bezspornie rozstrzygające znacznie w rozpatrywanej sprawie ma zatem wykładnia §12 pkt II ppkt 1.1) zdanie pierwsze i drugie oraz §12 pkt II ppkt 2 planu, dokonana przez organy obu instancji w sposób w pełni prawidłowy. Tym samym nie można podzielić w szczególności wykładni §12 pkt II. ppkt 1.1) planu, proponowanej w skardze, dążącej do rekonstruowania normy prawnej wynikającej ze zdania drugiego tego zapisu w oderwaniu od zdania pierwszego, z czego miałoby wynikać, iż do lokalizacji nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną nie ma zastosowania wymóg, o którym mowa w zdaniu pierwszym, tj. aby lokalizacja nowych obiektów miała miejsce wyłącznie w ramach istniejącego siedliska rolnego (z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej). Nie można zatem przyjąć, jak oczekuje tego Skarżący, iż §12 pkt II ppkt 1.1) zdanie drugie planu ma charakter całkowicie autonomicznego rozwiązania normatywnego, dopuszczającego lokalizowanie w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem RP (tereny rolne bez prawa zabudowy) nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną na działkach niezabudowanych. Tego rodzaju wykładnia stanowiłaby oczywiste wypaczenie intencji uchwałodawcy, wyraźnie rozgraniczającego w planie tereny rolne bez prawa zabudowy (RP) od terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy (RPm), uregulowanych w §12 pkt II ppkt 2 (RPm).

3.2. Sąd orzekający w sprawie niniejszej przychyla się tym samym w całości do stanowiska zajętego przez tut. Sąd w nieprawomocnym wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 780/21, wydanym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, dotyczącym tych samych postanowień planu. W wyroku tym trafnie wskazano w szczególności, co następuje:

(i) Stosownie do art.80 ust.2 u.u.i.ś. niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obliguje organ do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawnych, przepis o charakterze wyjątku podlega interpretacji ścieśniającej, a tym samym właściwy organ wydaje decyzję negatywną jedynie w sytuacji, gdy wykaże jednoznacznie niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego planu. Bezwzględnym i podstawowym obowiązkiem ciążącym na organie administracji publicznej,

prowadzącym postępowanie w sprawie określenia uwarunkowań środowiskowych dla danego przedsięwzięcia, co wynika z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., jest zbadanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile ten został uchwalony.

W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "Pomimo jednoznacznego zakwalifikowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ustawodawcę jako aktu prawa miejscowego nie można nie zauważyć, że jego ustalenia, mimo odnoszenia się do abstrakcyjnie określonego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości znajdujących się na terenie objętym przez ów plan. Przez to może się on jawić jako zbiór aktów indywidualnych, ustalających warunki określające zabudowę indywidualnych nieruchomości, uchwalonych stosowną uchwałą rady miasta lub rady gminy". (zob. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 164);

(ii) W rozdziale III planu, zatytułowanym "Ogólne zasady i warunki zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia", miejscowy prawodawca zamieścił dział II, zatytułowany "Rolnictwo". W punkcie 1 tego działu unormowano zasady i warunki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem "RP". Punkt 1 działu II zatytułowany jest "Tereny rolne bez prawa zabudowy (RP)". Istnieje zatem spójność pomiędzy powyższymi przepisami, a przepisami, które znajdują się w § 4 m.p.z.p., gdzie grunty RP scharakteryzowano jako grunty upraw polowych i ogrodniczych. W treści § 12 pkt II ppkt 1.1) (Sąd orzekający w sprawie niniejszej przyjmuje, iż oznaczenie "§ 12 pkt II ppkt 1.1)" stanowi bardziej precyzyjną identyfikację pierwszej, dwuzdaniowej jednostki redakcyjnej, zawartej w § 12 pkt II ppkt 1 planu w miejsce stosowanej dotąd ogólnej identyfikacji "§ 12 pkt II ppkt 1") miejscowy prawodawca wprowadził następującą treść normatywną "1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. 1. Dopuszcza się adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. 2. Dopuszcza się kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych. 3. W odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11".

Skarżący uważa, że treść cytowanego wyżej przepisu należy interpretować w ten sposób, że tereny oznaczone w planie symbolem RP zostały przeznaczone pod lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, niezależnie od tego czy na tych gruntach znajduje się już obecnie istniejące siedlisko rolne, czy też nie. Inwestor twierdzi, że m.p.z.p. dopuszcza budowę nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, a planowane przedsięwzięcie przewiduje realizację takich właśnie obiektów. Zdaniem Skarżącego, zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami m.p.z.p. zdaje się być oczywista i niepodważalna.

Wskazać jednak należy, że Inwestor przepisy tej części planu odczytuje osobno, to jest osobno czyta zdanie pierwsze 1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Osobno odczytuje również zdanie drugie - Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Ważną sprawą jest systematyka przepisów aktu normatywnego (zob. H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów władzy i administracji państwowej, Warszawa 1977, s. 39). Skarżący pomija w swoich rozważaniach systematykę m.p.z.p.

Tego rodzaju interpretacja przepisów przedmiotowego m.p.z.p. nie zasługuje na akceptację. Wykładnia przepisów m.p.z.p. przedstawiona przez Skarżącego jest sprzeczna z modelem racjonalnego tworzenia prawa;

(iii) W piśmiennictwie J. Wróblewski wyróżnia następujące elementy modelu racjonalnego tworzenia prawa: "a) założenie celu, określonego w stopniu dostatecznie sprecyzowanym dla wyboru środków służących jego realizacji; b) ustalenie prawidłowości, które określają powiązania między typem stanów rzeczy, do których należy cel, a typem zjawisk, które prowadzą do zaistnienia tych pierwszych (potencjalne środki realizacji celu); c) ustalenie, które ze środków realizacji założonego celu mogą być środkami prawnymi (prawne środki realizacji celu); d) wybór określonego środka prawnego do realizacji założonego celu; e) ustanowienie określonych przepisów prawa obowiązującego" (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1985, s. 134-135). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy wyjaśniły na podstawie cytowanych przepisów m.p.z.p., jakie było założenie regulacji dotyczącej terenów rolnych bez prawa zabudowy w planie miejscowym oraz jakie środki służące do tego celu wybrał prawodawca lokalny (Rad Gminy). Organy wyjaśniły jakie cele instrumentalne wybrała Rada Gminy, aby oddziaływać na inwestorów, którzy będą planować realizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. Z tego powodu w m.p.z.p. dopuszczono adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej.

Orzekające w sprawie organy prawidłowo przeprowadziły proces wykładni operatywnej planu, ustalając znaczenie przepisów miejscowego planu dotyczących terenów rolnych bez prawa zabudowy. Wskazać należy, że przeprowadzona przez orzekające organy wykładnia przepisów m.p.z.p. jest związana z rozstrzygnięciem obejmującym stwierdzenie braku zgodności lokalizacji planowanego przez Skarżącego przedsięwzięcia, polegającego na budowie fermy drobiu z przepisami planu miejscowego.

Uchwalając plan Rada celowo ograniczyła luz decyzyjny organom stosującym prawo dotyczące terenów rolnych bez prawa zabudowy. Rada, regulując zagadnienie dotyczące ww. terenów, nie wprowadziła do tekstu planu zwrotów oceniających, które w danym kontekście pozwalają na różne ich rozumienie. Prawodawca racjonalny regulując zachowanie adresatów stanowionych przepisów prawa powinien brać pod uwagę sposób, w jaki są one potocznie rozumiane. W niniejszej sprawie adresatem przepisów dopuszczających lokalizację obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną są wyłącznie inwestorzy dokonujący adaptacji, rozbudowy lub modernizacji obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej;

(iv) Należy wyjaśnić, że uwarunkowania dla gruntów oznaczonych symbolem RP zostały zamieszczone przez miejscowego prawodawcę w dziale drugim punkt 1 planu, określonym jednoznacznie jako tereny rolne bez prawa do zabudowy. Intencją uchwałodawcy było zatem, aby na terenach tych nie dopuszczano nowej zabudowy i wprost jej zabroniono. Prawodawca lokalny dopuścił kontynuowanie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości oznaczonych symbolem RP, na których zostały zlokalizowane w przeszłości (przed wejściem w życie planu) siedliska zabudowy zagrodowej. W planie bowiem, co do zasady zakazano jakiejkolwiek zabudowy - na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych regulując, że wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Jedna z dyrektyw techniczno-legislacyjnych stosowana w procesie tworzenia prawa miejscowego "nakazuje tworzenie przepisów prawnych w ten sposób, aby z nich nie wynikały normy zbyt ogólne, ani też zbyt szczegółowe. Przepisy powinny być na tyle szczegółowe, aby było wiadomo, kto jest adresatem normy, jakie ma obowiązki i uprawnienia i ewentualnie podawać wskazówki co do sposobu ich wykonywania. Jednocześnie jednak przepisy prawne powinny być na tyle ogólne, ażeby stwarzały określone możliwości wyboru sposobu ich wykonania przez adresatów, dawały pewien luz interpretacyjny, np. organom wydających decyzje indywidualne oraz nie wymagały uzupełnień i rozwinięć po krótkim okresie obowiązywania, w drodze nowych przepisów". (zob. H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów władzy i administracji państwowej, Warszawa 1977, s. 40-41).

(v) Ma zatem rację SKO, wywodząc, że intencją uchwałodawcy było to, aby nowa zabudowa nie powstawała poza istniejącymi już siedliskami rolniczymi. Tym samym, o ile działka położona na obszarze oznaczonym symbolem RP została w przeszłości zainwestowana pod siedlisko rolnicze, to w planie właśnie, na tego rodzaju nieruchomościach, dopuszczono lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Prawidłowo odczytują treść m.p.z.p. orzekające w sprawie organy podnosząc, że skoro nieruchomość oznaczona symbolem RP, przeznaczona wyłącznie pod uprawy polowe i ogrodnicze, przed wejściem w życie m.p.z.p. nie została zabudowana siedliskiem rolniczym, to po wejściu w życie tego planu niemożliwym jest zrealizowanie na niej nowej zabudowy.

Zgodzić należy się z oceną organu odwoławczego, że za tego rodzaju interpretacją planu przemawia całość jego treści. Poszczególnych przepisów planu miejscowego nie można bowiem odczytywać tak, jak domaga się tego Skarżący, a mianowicie, aby skupić się wyłącznie na dwóch zdaniach zamieszczonych w omawianym planie i każde z nich odczytywać osobno. Skarżący odrywa zdanie "Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną" od otoczenia normatywnego tego jednego zdania w m.p.z.p.

(vi) Orzekające organy zastosowały systemowe dyrektywy interpretacyjne. W piśmiennictwie wyjaśniono, że "Należą do nich wszystkie dyrektywy, które wskazują jak powinno się dokonywać wykładni ze względu na to, że interpretowana norma jest częścią systemu norm prawnych. Norma prawna występuje zawsze jako element szerszej całości, z którą jest powiązana wielostronnie, między innymi znaczeniowo. (...). Interpretacja powinna być dokonywana w ten sposób, by zachować niesprzeczność norm systemu prawa, i nie powinna pozbawiać znaczenia poszczególnych norm czy ich części. Podstawową cechą systemu prawa jest jego niesprzeczność. Dyrektywy interpretacyjne z reguły postulują taką wykładnię, która nie tylko nie dopuszcza do powstania sprzeczności, ale również je usuwa". (zob. J. Wróblewski, Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959, s. 146).

Wykładnia przepisów m.p.z.p. dokonana przez orzekające organy w niniejszej sprawie oparta została na dyrektywach interpretacyjnych, które nie dopuszczają do powstania sprzeczności w treści m.p.z.p. H. Rot wskazuje, że "Zasady treści regulacji dotyczą kształtowania aktów prawotwórczych w myśl idei jednolitości i zupełności regulacji. (...) Wśród zasad zakresu regulacji można wymienić dyrektywy: (5) «akt prawotwórczy powinien regulować wyczerpująco cały zakres określonej dziedziny życia społecznego», (6) «instytucje prawne powinny być ujmowane w taki sposób, by od przyjętych zasad ogólnych unormowania danej instytucji prawnej akt prawotwórczy przewidywał możliwie małą ilość wyjątków», (7) «ujęcie normatywne spraw drugorzędnych nie powinno przesłaniać zasadniczych konstrukcji i regulacji», (8) «akt prawotwórczy nie powinien regulować stosunków społecznych różnego typu ani też zmieniać lub uchylać przepisów należących do odmiennego zakresu niż ten, który dany akt prawotwórczy reguluje». (zob. H. Rot, Kształtowanie systemu prawa. Więź pozioma systemu prawa, tom III, Wrocław 1984, s. 100-101).

(vii) Zasadnie argumentuje Organ, że ze sposobem rozumowania treści m.p.z.p. przez Skarżącego kłóci się: po pierwsze fakt samego zatytułowania działu, w którym w planie scharakteryzowane zostały grunty oznaczone symbolem RP. Nie bez powodu w planie grunty RP określono jako tereny upraw polowych i ogrodniczych i określono je wprost jako tereny rolne bez prawa do zabudowy (tak też oznaczone są na rysunku i legendzie do m.p.z.p.). W planie tym tylko w szczególnych okolicznościach dopuszczono nowe zainwestowanie tego rodzaju gruntów, a mianowicie pod warunkiem, że przed wejściem w życie planu znajdowało się na nim siedlisko rolnicze. W planie dopuszczono adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, nadto uzupełnienie tej zabudowy o nowe obiekty związane ze specjalistyczną produkcją rolną. W tym właśnie należy upatrywać, że miejscowy prawodawca nie naruszył praw własności osób posiadających grunty o tego rodzaju symbolu. Taki sposób wykładni przedmiotowego m.p.z.p. przedstawiony przez orzekające w sprawie organy, jest akceptowany w orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA: z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 507/20, LEX nr 3034900 oraz 18 lutego 2020 r., sygn. II OSK 920/18, LEX nr 3009950).

(viii) Ma rację SKO, że za tego rodzaju rozumieniem planu przemawia kolejna okoliczność, której również nie dostrzega Skarżący, a mianowicie fakt, iż w tym samym dziale zamieszczono punkt 2, zatytułowany Tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (RPm). Z tekstu planu w sposób bezsporny wynika, że to właśnie na tego rodzaju terenach miejscowy prawodawca ustalił następujące warunki dla gruntów oznaczonych symbolem RPm: "1) Podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze. 2) Dopuszcza się lokalizację: a. nowej zabudowy i rozbudowę starej w istniejących siedliskach, b. nowych siedlisk w enklawach istniejącej zabudowy zagrodowej lub w bezpośrednim jej sąsiedztwie pod warunkiem dostępu do drogi publicznej lub niepublicznej, c. ferm hodowlanych, gospodarstw ogrodniczych i innych zaliczanych do specjalistycznych działów produkcji rolnej, d. obiektów magazynowych i gospodarczych służących do magazynowania i sprzedaży produktów, e. usług komercyjnych, f. dróg i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zieleni, g. w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11". Przyjęta regulacja przedmiotowego m.p.z.p. jest logiczna, spójna i celowa. - W jednym z punktów tego samego działu planu wymieniono grunty, które co do zasady pozbawione zostały możliwości zabudowy (o ile wcześniej na tym gruncie nie istniało siedlisko rolnicze i nadal istnieje), w drugim punkcie w tym samym dziale wskazano tereny, na których można w sposób nieskrępowany realizować zabudowę pod tego rodzaju inwestycję, o jaką wnosi skarżący (to jest fermy hodowlane).

Zasadnie dostrzegło SKO, że nie bez powodu miejscowy prawodawca określił w planie przeznaczenie dla poszczególnych gruntów w dziale II, zatytułowanym Rolnictwo i wyszczególnił wśród tych gruntów właśnie te o symbolu RP - określone wprost jako tereny rolne bez prawa zabudowy - aby lokalizować na nich zabudowę każdego rodzaju, każdego typu, bez spełnienia warunku wyrażonego explicite w treści planu, a mianowicie istnienia na tego rodzaju gruncie siedliska rolniczego jeszcze przed wejściem w życie postanowień planu. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Skarżącego nie można poszczególnych przepisów m.p.z.p. odczytywać osobno, jak czyni to Inwestor, faktycznie skupiając się tylko na jednym zdaniu wyrwanym z planu, bez jego łącznego odczytania z pozostałymi przepisami zamieszczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje wprost

tereny rolne z prawem do zabudowy, na których dopuszczono możliwość budowy ferm hodowlanych, gospodarstw ogrodniczych i innych zaliczanych do specjalistycznych działów produkcji rolnej (RPm), czy też lokalizację gospodarstw rolnych zaliczanych do działów specjalnych: produkcji roślinnej i zwierzęcej z zachowaniem przepisów szczególnych w zakresie sytuowania obiektów (RO).

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.