Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1337/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko ( spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej K. S. kwotę 4217 (cztery tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]kwietnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ( dalej: "PPIS" , "organ I instancji") działając na podstawie art 5 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm., dalej: "u.p.i.s."), art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej: "ustawa" "u.z.z.z."), § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658) oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), wymierzył K. S. karę pieniężną w kwocie 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za naruszenie w dniu 11 kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny i nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy między innymi wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie wykonuje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy - w danym przypadku obowiązek kwarantanny, co zmaterializowało się w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez obowiązek odbywania kwarantanny przez osoby, które przekroczyły granicę państwową. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Organ I instancji wyjaśnił, że adresat decyzji przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny. Dalej PPIS wskazał, że adresat nie podporządkował się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w postaci notatki sporządzonej przez służby porządkowe, a z której wynika, że adresat decyzji naruszył dnia [...] kwietnia 2020 r. o godz. 12:20 obowiązek kwarantanny, tj. zachował się niezgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Obowiązek kwarantanny obejmował okres od dnia 29 marca 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. Naruszenie obowiązku kwarantanny polegało na samowolnym opuszczeniu miejsca jej odbywania (stwierdzono nieobecność adresata decyzji w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny).

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Ani jedna, ani druga przesłanka zwolnienia z kwarantanny, nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Uzasadniając wymiar kary pieniężnej PPIS w [...] uwzględnił wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19), brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, w następstwie którego jest nakładana kara oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. Zdaniem organu I instancji, wysokość kary pieniężnej biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, jest jedyną właściwą skoro nieprzestrzeganie wskazanych w decyzji regulacji mogło prowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID19). Organ podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie obowiązków, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), w efekcie których osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie.

Uzasadniając natychmiastową wykonalność decyzji, organ I instancji, wskazał, że ma ona na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie życie i zdrowie.

Powyższa decyzja, została doręczona K. S. ( dalej : "skarżąca") w dniu 19 kwietnia 2020 r.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji PPIS, wnosząc o jej uchylenie i nienakładanie kary pieniężnej.

Zdaniem skarżącej ustalony przez PPIS stan faktyczny, jest niezgodny z prawdą, co może wykazać postępowanie dowodowe. W związku z tym skarżąca wniosła o:

1. Zwrócenie się do Straży Granicznej o przesłanie dokumentacji dotyczącej jej przylotu do Polski w dniu 28 marca 2020 roku ze szczególnym uwzględnieniem danych kontaktowych, jakie wskazała po przylocie do Polski.

2. Zwrócenie się do Komendy Miejskiej Policji w [...] o wskazanie funkcjonariuszy Policji, jak też żołnierzy kontrolujących przestrzeganie przez skarżącą kwarantanny i jej pobyt pod adresem ul. [...], [...] a nadto zwrócenie się o przekazanie przez tych funkcjonariuszy notatek służbowych, które utrwalały przebieg kontroli odbywania przez skarżącą kwarantanny.

3. Przesłuchanie policjantów dokonujących kontroli skarżącej na okoliczność: sposobu dokonywania kontroli, numeru kontaktowego pod jaki dzwonili, sposobu sprawdzenia czy skarżąca przebywa w pod wskazanym adresem, wiedzy dotyczącej braku istnienia domofonu.

4. Przeprowadzenie dowodu z pisma podmiotu [...] Sp. z o.o. na potwierdzenie

faktu, iż w lokalu nr. [...] przy ul. [...] dotychczas nie został zamontowany domofon;

5. Przeprowadzenie dowodu wydruku 2 zdjęć dokumentujących brak domofonu w lokalu nr [...] przy ul. [...].

Skarżąca wniosła także o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji.

Uzasadniając swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, skarżąca podniosła, że nie są zgodne z prawdą ustalenia co do tego, że naruszyła obowiązek kwarantanny i samowolnie opuściła miejsce jej odbywania. Skarżąca wyjaśniła, że w ramach akcji "lot do domu", wróciła ze Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej. W dniu .. marca 2020 r., po wylądowaniu na lotnisku w [...], w ramach istniejących procedur, przekazała Straży Granicznej dwa numery telefonu - należący do niej numer [...] oraz numer telefonu jej partnera [...]. Powodem wskazania tego drugiego numeru, był fakt nieposiadania przez skarżącą polskiej karty SIM, zaś przez zaistniałą sytuację pandemii, skarżąca nie miała możliwości uzyskania duplikatu. Nie mogła bowiem opuszczać miejsca swojego pobytu ze względu na odbywanie kwarantanny, a poza tym salony telefonii komórkowej pozostawały zamknięte. Skarżąca podkreśliła, że jej numer telefonu był w Polsce nieaktywny, zaś jedyny kontakt z nią odbywał się przez numer partnera: [...]. Skarżąca wskazała, że kwarantannę odbywała we wskazanym przez nią miejscu, czyli w [...] ul. [...]. Jest to mieszkanie należące do jej partnera, które nie jest jeszcze w pełni wykończone, między innymi nie jest w nim zamontowany domofon. Na dowód tego, skarżąca załączyła zdjęcia zawierające datę ich wykonania ( 22 kwietnia 2020 r. ), wskazujące na brak domofonu oraz pismo firmy [...]Sp. z o.o. ( wykonawcy instalacji domofonowej w przedmiotowym bloku) z dnia 21 kwietnia 2020 r. potwierdzające brak zamontowania domofonu w lokalu nr [...]. Dalej skarżąca wyjaśniła, że od początku odbywania kwarantanny, funkcjonariusze Policji przeprowadzający kontrole jej pobytu, wchodzili przez klatkę schodową do mieszkania i sprawdzali jej obecność w mieszkaniu. Zdarzały się też sytuacje, że skarżąca pokazywała im, że nie ma w mieszkaniu domofonu, co nie stanowiło żadnego problemu, ponieważ policjanci dzwonili do sąsiadów i prosili o otworzenie drzwi wejściowych do klatki schodowej.

Skarżąca podkreśliła, że policjanci przeprowadzający kontrole, już od samego początku twierdzili, że podany przez nią jej numer telefonu, czyli [...] nie działa, w związku z tym skarżąca musiała za każdym razem aktualizować numer kontaktowy wskazując, że numerem do kontaktu z nią, jest numer jej partnera: [...]. Skarżąca podniosła, że policjanci twierdzili również, że w systemie mają jedynie podany ten nieaktywny numer telefonu, pomimo tego, że na lotnisku w [...] skarżąca wyraźnie wskazywała dwa numery telefonu. Policjanci po przekazaniu im przez skarżącą prawidłowego numeru telefonu, wpisywali go i kontrola przebiegała bez problemu. Po przekazaniu przez skarżącą aktywnego numeru telefonu, policjanci dzwonili już na nowy numer i sprawdzali obecność skarżącej w miejscu kwarantanny każąc jej wyjść na balkon, bądź pomachać z okna. Skarżąca wskazała, że kilkukrotnie kontrolował ją funkcjonariusz M. R., który nie zgłaszał żadnych uwag co do przebiegu kwarantanny.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że ostatniego dnia kwarantanny, czyli 11 kwietnia 2020 roku, nikt jej nie skontrolował, co wywołało jej zdziwienie. Nikt też nie zadzwonił do niej na numer [...], ani nie wydał jej polecenia wyjścia na balkon, czy też pomachania przez okno. W dniu 19 kwietnia 2020 roku w mieszkaniu skarżącej zjawił się wcześniej wskazany przez nią policjant - M. R. i doręczył jej decyzję PPIS w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20 000 złotych za rzekome złamanie kwarantanny jakiego skarżąca miała dopuścić się w dniu 11 kwietnia 2020 roku, a więc w dniu, kiedy to nikt nie dokonał kontroli przestrzegania przez nią kwarantanny. Skarżąca wskazała również, że udało jej się ustalić, że ostatniego dnia kontroli miał dokonywać funkcjonariusz Policji, którego uprzednio nie było na służbie (najprawdopodobniej przebywał na urlopie) i policjant ten nie posiadał informacji ani o zaktualizowanym numerze telefonu, ani o braku domofonu w mieszkaniu zajmowanym przez skarżącą. Zdaniem skarżącej, kontrolujący ją funkcjonariusz zadzwonił po prostu na nieaktywny numer telefonu i dlatego nie mógł się z nią skontaktować i w jej odczuciu nie podjął także próby dostania się na klatkę schodową by móc sprawdzić, czy przebywa ona w mieszkaniu, czy też nie. Ponadto nie posiadając informacji, o braku domofonu nie podjął próby dostania się na klatkę schodową dzwoniąc do sąsiadów skarżącej a jedynie błędnie uznał, że skoro próba kontaktu przez domofon okazała się nieskuteczna to jest to jednoznaczne z samowolnym opuszczeniem miejsca wykonywania kwarantanny. Na koniec skarżąca w sposób stanowczy podkreśliła, że w dniu 11 kwietnia 2020 roku nie opuściła miejsca odbywania kwarantanny i przebywała pod adresem [...] przez cały okres jej trwania.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, skarżąca podniosła, że jest studentką i nie świadczy żadnej pracy. Nie ma także oszczędności i może liczyć jedynie na pomoc rodziców. Nałożona kara jest zdaniem skarżącej wysoka i nie byłaby jej w stanie uiścić.

[...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ( Dalej: "[...]PWIS", " organ odwoławczy"), zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 46 ust. 2 i art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 1239 z późn. zm., dalej: ustawa), § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 658 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca w dniu 11 kwietnia 2020 r., opuściła miejsce pobytu przy ul[...] w [...] naruszając tym samym obowiązek odbywania kwarantanny, która obejmowała okres od dnia 29 marca 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. do godz. 24:00. Organ odwoławczy powołał się na treść notatki urzędowej sporządzonej 11 kwietnia 2020 r. o godz. 12:20 przez służby porządkowe w [...], w której stwierdzono nieobecność skarżącej w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą w odwołaniu, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. 2019. poz. 59 z późn. zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 1239 z późn. zm.), w art. 46 ust. 2 stanowi, że jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister w właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Dalej [...]PWIS wyjaśnił, że w oparciu o powyższe, Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.). Organ odwoławczy podniósł, że w art. 46a pkt 2 ustawy wskazano również, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 5 obowiązek poddania się kwarantannie.

Organ wskazał, że tego rodzaju specjalne rozwiązania zostały zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 658 z późn. zm.). W myśl § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia od dnia 10 kwietnia 2020 r. do dnia 19 kwietnia 2020 r. nakazuje się:

§ 2.2. W okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana:

2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

§ 3.1. Obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2. jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Zdaniem [...]PWIS w dniu 11 kwietnia 2020 r., skarżąca naruszyła obowiązek kwarantanny, która miała odbywać się w [...], przy ul. [...] i obejmowała okres od dnia 29 marca 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r., co stanowiło naruszenie nakazu, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 658 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID 19, konieczne było w ocenie organu podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie. Zdaniem organu odwoławczego, zachowanie skarżącej, mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, że cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje, nie zostanie osiągnięty.

Biorąc pod uwagę okoliczności zdarzenia, w opinii [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, organ I instancji prawidłowo zinterpretował zaistniałą sytuację i słusznie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., w której nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. [...]PWIS wyjaśnił, że podstawą prawną kwestionowanej decyzji jest art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 05.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, w szczególności 46b pkt 5 (obowiązek poddania się kwarantannie), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, [...]PWIS stwierdził, że rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a informacjami zawartymi w notatce sporządzonej przez służby porządkowe, nie mogą być rozpatrywane przez organ odwoławczy, gdyż nie mieszczą się w zakresie jego kompetencji. Organ podsumował, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez:

a) niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

b) uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

c) pozbawienie prawa do zgłoszenia wniosków dowodowych i żądań, w sytuacji, gdy przepisy gwarantują stronie czynny udział w każdym stadium postępowania;

2. Naruszenie art. 189d pkt. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k. p. a. poprzez wymierzenie kary administracyjnej osobie fizycznej bez uwzględnienia warunków osobistych strony, na którą kara ta jest nakładana, a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności;

3. Naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o dowód, który sprzeczny jest z nie tylko z art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji RP, ale także dowód ten nie jest sporządzony w odpowiedniej formie, ani też przez osobę uprawnioną do jego sporządzenia i tym samym notatka służbowa nie powinna stanowić dowodu tego co zostało w niej stwierdzone.

4. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się w przedmiotowej sprawie jedynie na treści notatki Funkcjonariusza Policji, podczas gdy Organ wydający decyzję winien w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć sprawę w oparciu o cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy;

5. Naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca naruszyła nałożony na nią obowiązek odbycia kwarantanny, w sytuacji, gdy nie miała ona możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a nadto nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

6. Naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a oparcie się jedynie na notatce Funkcjonariusza Policji, podczas gdy organy administracji winny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podjąć wszelkie czynności by ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością;

7. Naruszenie art. 8 k.p.a., czyli zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez prowadzenie postępowania sprzecznie z zasadą praworządności i sprawiedliwości; podczas gdy przedmiotowe postępowanie prowadzone było w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa;

8. Naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych, które miały wpływ na jej prawa i obowiązki jako strony (uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu);

9. Naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niezrozumiałe i niepoparte dowodami uzasadnienie faktyczne decyzji, która w swej istocie sprowadza się do wskazania, iż w czasie odbywania kwarantanny przez skarżącą, istniało zagrożenie epidemiologiczne, a z notatki funkcjonariusza policji wynika, iż K. S. złamała nałożony na nią obowiązek;

10. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 a Ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 46. Art. 46a oraz 46 b w/w ustawy poprzez ustanowienie sankcji dla obywateli sprzecznie z zasadą praworządności wbrew poszanowaniu praw człowieka i obywatela, albowiem sankcje te nie znajdują podstawy w przejrzystej regulacji prawnej.

11. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 5 Konstytucji RP poprzez oparcie się na notatce funkcjonariusza policji zawierającej dane skarżącej bez wyraźnej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych, co stanowi naruszenie autonomii informacyjnej jednostki;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca przypomniała treść złożonego odwołania, w którym wskazywała na błędnie ustalony stan faktyczny oraz złożyła szereg wniosków dowodowych zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej, które jednak nie zostały uwzględnione.

Zdaniem skarżącej, uzasadnienie organu sprowadza się (podobnie jak uzasadnienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego) do wskazania podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy natomiast, oprócz lakonicznego wskazania, iż jego rolą nie było ustalanie stanu faktycznego, nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zarzutów stawianych przez odwołującą, a w szczególności nie odniósł się do złożonych wniosków dowodowych.

Skarżąca podniosła także, że odmówiono jej prawa czynnego udziału w postępowaniu, a ustalony stan faktyczny został w oparciu jedynie o notatkę służbową Funkcjonariusza Policji.

W ocenie skarżącej działanie to jest błędne, zaś sama decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżąca podniosła, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm,), a zatem bezsprzecznie w myśl art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżąca przypomniała, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Z art. 61 § 4 k.p.a., wynika natomiast, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Skarżąca wskazując na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wskazała, że odmówiono jej udziału w postępowaniu, które de facto sprowadziło się do wydania decyzji w oparciu o notatkę funkcjonariusza Policji, zaś o samym postępowaniu, które się toczyło, skarżąca dowiedziała się w wyniku otrzymania decyzji wydanej przez Organ I Instancji. W ocenie skarżącej doszło więc do naruszenia jednej z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca podniosła jednocześnie, że brak było w rozpoznawanej sprawie podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a. dotyczącej przypadków, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Ponadto wskazała, że w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżąca podkreśliła, że jako strona postępowania nie zrzekła się tego prawa, co prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, stanowisko to jest o tyle zasadne, że załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nawet przyjmując czysto hipotetycznie, że takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Tym samym skonstatować należy, że kara pieniężna ma charakter następczy a to zaś wskazuje, iż nie było przesłanek ku temu by pozbawić stronę prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

W ocenie skarżącej powyższe ma też ścisły związek z art. 189d pkt 7 k.p.a. ,z którego wynika, że organ wymierzając karę administracyjną osobie fizycznej musi uwzględnić warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Tymczasem organ administracyjny, w czasie wydawania decyzji nie posiadał nawet znikomej wiedzy o warunkach osobistych strony a to, wskutek tego, iż nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, które również zmierzałoby do zbadania jej warunków rodzinnych, majątkowych i zarobkowych.

Skarżąca podsumowała, że w powyższym zakresie zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 i art. 189d pkt. 7 k.p.a.

Dalej skarżąca podniosła, że ustalenia dotyczące naruszenia nałożonego na nią obowiązku, dokonano w oparciu o notatkę służbową funkcjonariusza Policji, który nią 11 kwietnia 2020 roku miał dokonywać kontrolnego sprawdzenia, czy strona przestrzega nałożonych na nią nakazów.

Zdaniem skarżącej, bezsprzecznie w związku z art. 75 § 1 k. p. a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazała też, że istnieje orzecznictwo wskazujące, iż notatka może stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Skarżąca zwróciła jednak uwagę na to, że notatka policyjna z pewnych względów jest dowodem sprzecznym z prawem. Zdaniem skarżącej, Policja może udostępniać dane osobowe, ale tylko w oparciu o konkretną podstawę prawną. Wynika to wprost z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP który wskazuje, że zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji o jednostce określa ustawa. W tym miejscu skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r.( sygn. akt K 53/16, OTK-A z 2018 r., poz.38), w którym wskazano, że w ustawie w odniesieniu do udostępniania informacji o jednostce, powinny być uregulowane takie zagadnienia jak zobowiązanie od ujawnienia informacji o swojej osobie. W ustawie powinno się znaleźć co najmniej określenie podmiotów zobowiązanych, okoliczności powstania obowiązku ujawnienia informacji oraz zakresu tych informacji, a także zasad ich przechowywania, poprawiania, udostępniania i usuwania. Materia ustawowa powinna obejmować zasady gromadzenia i udostępniania informacji, a więc bezpośrednie materialnoprawne podstawy tych czynności, przy czym pod pojęciem "gromadzenie" należy rozumieć nie tylko zbieranie informacji, ale także ich przetwarzanie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, OTK z 2002 r.. Nr 1/A, poz. 3). Wreszcie ustawa musi określać tryb gromadzenia i udostępniania informacji, a więc procedurę postępowania podmiotu, który tymi informacjami dysponuje (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt K 2/13; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt K 53/16).

Skarżąca wywodziła, że z Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie wynika, że można przekazywać informacje i dane osobowe, które pozyskane zostały przez policję organowi administracji państwowej jakim jest Powiatowy Inspektor Sanitarny. Co więcej w odrębnych ustawach również ten obowiązek nie został określony, w tym w przepisach Rozdziału 8a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi regulujących wymierzanie kar pieniężnych ani przepisach działu III Ordynacji podatkowej, do której w zakresie nieuregulowanym odsyła ta ustawa (art. 48a ust. 8). Również ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zawiera przepisów pozwalających tej Inspekcji na pozyskiwanie na potrzeby prowadzonych postępowań administracyjnych informacji i danych osobowych.

Reasumując skarżąca podniosła, że ustawa o Policji jak też żadna inna odrębna ustawa (jak tego wymaga art. 14 ust. 2 ustawy o Policji) nie zawiera wymaganej przez art. 51 ust. 5 Konstytucji RP ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Istotne jest też to, że art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji wyklucza w sposób jednoznaczny wykonywanie przez Policję czynności w celu wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej.

W konsekwencji Państwowa Inspekcja Sanitarna na potrzeby postępowania administracyjnego mającego na celu wymierzenie skarżącej kary pieniężnej pozyskała te dane z naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji RP oraz z naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy o Policji, albowiem przepisy nie pozwalają Policji na wykonywanie jakichkolwiek czynności

w celu wymierzenia w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej. Policyjna notatka służbowa stanowiąca opis zarzuconego stronie postępowania zachowania została więc uzyskana z naruszeniem prawa, a co za tym idzie w ocenie skarżącej nie może stanowić dowodu. Notatka, stanowiąca w rozpoznawanej sprawie jedyny dowód, jest w ocenie skarżącej, dowodem pozyskanym w sposób sprzeczny z prawem i tym samym doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o dowód, który bezsprzecznie naruszył sferę autonomii informacyjnej jednostki (art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji RP) polegającą na braku obowiązku dzielenia się z władzą publiczną informacją o swojej osobie, gdy ustawa tego nie wymaga.

Biorąc pod uwagę fakt, iż w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego, skarżąca wskazała na szereg dowodów, które winny zostać przeprowadzone celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, oczywistym jest w ocenie skarżącej, że doszło również do naruszenia art. 77 § 1 k. p. a., który to przepis nakazuje organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć go w sposób całościowy, tak by dojść do prawdy obiektywnej. Przeprowadzenie wskazanych przez skarżącą dowodów, pozwoliłoby na zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń zawartych w notatce.

W ocenie skarżącej organ zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zaś organ II instancji zbagatelizował wskazane przez skarżącą czynności jakie winny zostać przeprowadzone by wszechstronnie zebrać materiał dowodowy, który później zostałby zbadany tak. by wydana decyzja nie cechowała się wadliwością.

Według skarżącej oprócz powyżej wskazanych naruszeń doszło również do naruszenia art. 81 k.p.a. Skarżąca wskazała, że co prawda organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może nie wypełnić nałożonego na niego w art. 81 k.p.a. obowiązku jedynie w sytuacji, kiedy załatwienie sprawy, w ramach której strona ma wypowiedzieć się co do przeprowadzonego dowodu, nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Odbierając jednak stronie prawo do wypowiedzenia się co do danego dowodu, organ ma obowiązek sporządzenia adnotacji w aktach sprawy, wskazując przyczyny odstąpienia. Obowiązek sporządzenia adnotacji nie zwalnia organu od wskazania tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., skarżąca zaś nie miała zaś możliwości wypowiedzenia się co do treści notatki sporządzonej przez służby porządkowe.

Skarżąca podsumowała, że nie tylko doszło do naruszeń art. 77 § 1 i art. 81 k. p. a., ale również naruszono zasadę prawdy obiektywnej, w świetle której (art. 7 k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie podjęto de facto żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu jako poczynionych przez siebie ustaleń faktycznych, treści notatki sporządzonej przez służby porządkowe.

W ocenie skarżącej, doszło także do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, Skarżąca przywołała w tym miejscu poglądy zaprezentowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej, a następnie oceniła, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o tym, iż działanie organu wzbudza zaufanie do obywateli, a to ze względu na sposób postępowania i szereg uchybień, jakie w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie występują.

Nie można również zdaniem skarżącej, pominąć naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. nakazującego należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Ponadto zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia przepisów wprost odnoszących się do okoliczności wymierzenia kary, a mianowicie art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. albowiem brak jest jakichkolwiek rozważań i w ogóle ustaleń dotyczących warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. Nie poczyniono rozważań co do sytuacji majątkowej i rodzinnej strony, a w szczególności jej zdolności zarobkowych. Skarżąca wskazała, że ukończyła studia i jest osobą bezrobotną. Nie posiada również żadnego majątku. Nie poczyniono rozważań, czy tak wysoka kara administracyjna nie spowoduje, że skarżąca nie popadnie w stan niedostatku. Doszło zatem do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. art. 8 § 1 k. p. a. przejawiającą się w tym, iż nie podjęto chociażby ustalenia, w jakiej relacji pozostaje wysokość nakładanej administracyjnej kary pieniężnej do warunków osobistych, w tym majątkowych i zarobkowych osoby zobowiązanej do jej uiszczenia.

Zdaniem skarżącej, doszło również do naruszenia art. 107 k.p.a., albowiem uzasadnienie wydanej decyzji jest niezrozumiałe a nadto uzasadnienie faktyczne sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że z notatki służbowej wynika, iż doszło do naruszenia nakazu odbycia kwarantanny.

W odpowiedzi na skargę, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo, niemniej jednak nie wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nakładającą na skarżąca karę pieniężną w wysokości 20.000 złotych za naruszenie obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej.

Podstawę prawną wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, stanowił art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej: "u.z.z.z."), oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz.658).

W rozpoznawanej sprawie, wymierzenie skarżącej kary pieniężnej związane było z naruszeniem przez nią w dniu 11 kwietnia 2020 r. obowiązku poddania się kwarantannie w związku z wcześniejszym przekroczeniem przez nią granicy państwowej (powrotu do kraju).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 48a w zw. z art. 46, art. 46a i art. 46b u.z.z.z. w związku z ustanowieniem sankcji, nie znajdujących podstawy prawnej, Sąd stoi na stanowisku, że realiach tej konkretnej sprawy zarzut ten, nie jest uzasadniony.

Tytułem wstępu, wspomnieć należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji R.P. (art. 7) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organy administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Znaczenie zasady legalizmu, rozumianej szeroko, a więc wchłaniającej zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmującej nakaz przestrzegania prawa polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tamże literatura). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 88/11 uznaje zasadę legalizmu, jako przejaw zasady praworządności. Jak podkreśla się w literaturze (op. cit.) "z brzmienia art. 7 wynika wprost ustrojowa zasada prawna (konstytucyjna) legalizmu nakładająca określone obowiązki zarówno na organy władzy publicznej stosujące prawo, jak i te, które je tworzą, też zresztą w oparciu o odpowiednie przepisy kompetencyjne, proceduralne i materialne. Obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy (...) jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy (zob. postanowienie TK Ts 216/04 z 9 maja 2005 r.)". "Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.).

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organy administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68). (...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego". Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja R.P. upoważniła Prezydenta (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd. 1), przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, powołanego w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 2 zd. 1), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2). Jak jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09) – por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92). Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rang, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (nie zdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (vide komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. "Dotyczy również przepisów, które formułują szczegółowe klauzule limitacyjne, np. art. 53 ust. 5 Konstytucji, oraz przepisów, które stanowią, że zakres i formy danego prawa określa ustawa, np. art. 67 ust. 1 Konstytucji. Komentowany przepis adresowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, o ile podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne. Odnosi się on do wszystkich rodzajów i form ich ograniczania" (ibidem). Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją R.P. ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie – konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19, baza orzeczeń SN). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji R.P. każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej Art. 37 ust. 1 Konstytucji należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu jednostki, jego praw i wolności. "Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania" (por. komentarz do art. 37 w P. Tuleja, red., op. cit.). Zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., mającym bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się mogą podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.). Jak podkreśla się w literaturze (zob. L. Garlicki, op. cit. komentarz do art. 52) swoboda przemieszczania się jest tradycyjną, klasyczną wolnością jednostki, jako przejaw jej ogólnie wolnościowego statusu i "możności czynienia wszystkiego, co nie szkodzi drugiemu" (łac.: neminem laedere, por. też art. IV francuskiej Deklaracji praw człowieka i obywatela). Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób swobodny i nieograniczony, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) oceniając zgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189) m.in. z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. stwierdził, że "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)". Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji R.P., wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie. Nakaz konstytucyjny dotyczący tego, że ta wolność obywatelska może doznać ograniczeń, ale wyłącznie aktem prawnym rangi ustawowej wiąże w sposób szczególny władzę ustawodawczą. Stanowiąc bowiem konstytucyjną gwarancję wolności przemieszczenia się, równocześnie przewiduje dopuszczalność jej ograniczenia, zawężając prawodawcy prawny sposób wprowadzenia ograniczenia. Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności przemieszczania się aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (por. cyt. w. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1997 r., K. 25/97 (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).

Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji R.P. (w tym wolność swobodnego poruszania się po terytorium RP niewątpliwie ograniczana obowiązkiem kwarantanny) mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Sąd orzekający w sprawie uznaje za trafny pogląd zaprezentowany przez WSA w Opolu w wyroku sygn. akt II SA/Op 219/20 z 27 października 2020 r. (CBOSA), zgodnie z którym "tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki". Sąd w Opolu powołał się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że o ile szereg nakazów lub zakazów związanych ze stanem zagrożenia epidemicznego, zostało wprowadzonych wyłącznie na podstawie rozporządzeń, bez stosownej delegacji ustawowej i z naruszeniem wymogów przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji ( co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych), o tyle nie można tych uwag odnieść do zastosowanego w rozpoznawanej sprawie obowiązku kwarantanny.

Wskazać bowiem należy, że obowiązek ten, niewątpliwie ograniczający wolność przemieszczania się po terytorium RP, uregulowany został w ustawie. W ustawie, o czym będzie mowa dalej, zawarta została zarówno definicja kwarantanny, jak też uregulowane zostały szczegółowe zagadnienia z nią związane, a mianowicie sposób i czas jej wykonywania. Rozporządzenie będące w rozpoznawanej sprawie podstawą prawną zaskarżonej decyzji, zostało wydane przez Radę Ministrów, a więc organ upoważniony do wydawania tych aktów prawnych na podstawie art. 146 ust. 4 pkt. 2 Konstytucji. Upoważnienie do wydania rozporządzenia, wynika też z ustawy, określa zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.

Przechodząc zatem do zastosowanej w niniejszej sprawie regulacji, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm., dalej: "u.z.z.z."), kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Stosownie do art. 34 ust. 2 u.z.z.z., osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W myśl art. 34 ust. 4 pkt 2 u.z.z.z., zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 t.j. z dnia 2020.10.20) dodano do u.z.z.z. art. 46a i 46b, które weszły w życie w dniu 8 marca 2020 r.

Na mocy art. 46a u.z.z.z., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.z.z.).

Działając na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z, w dniu 10 kwietnia 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658, dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia nakazuje się:

§ 2.2. W okresie, o którym mowa, osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana:

2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której

mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 05.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Z kolei konsekwencje niezastosowania się do powyżej określonego obowiązku kwarantanny zostały uregulowane w art. 48a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Kary te wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Obowiązek kwarantanny został więc nałożony na skarżącą w zgodzie z Konstytucją i w oparciu o podstawę prawną wymaganą w wypadku konieczności ograniczenia konstytucyjnej wolności i praw obywatela.

Sąd nie podziela także argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia art. 51 ust. 5 Konstytucji w związku z bezprawnym przetwarzaniem i udostępnianiem przez policję danych osobowych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360), do podstawowych zadań Policji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji), mając ku temu niezbędne uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji). Policja miała zatem prawo zarówno do interwencji względem skarżącej, jak też do przetwarzania jej danych osobowych co bezpośrednio wynika z art. 20 ust. 1 i 1c ustawy o Policji. Niezasadne jest stanowisko, że art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji wyklucza w sposób jednoznaczny wykonywanie przez Policję czynności w celu wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej. W przeciwieństwie do najbardziej istotnych praw i wolności ujętych w Konsytuacji RP, art. 51 Konstytucji RP nie zawiera wymogu, aby ograniczenie prawa do ochrony danych osobowych zarezerwowane było tylko i wyłącznie na potrzeby bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 20 ust. 1j ustawy o Policji, przetwarzanie danych osobowych przez Policję w celach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, odbywa się na podstawie ustawy, prawa Unii Europejskiej oraz postanowień umów międzynarodowych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, właściwy organ może przesyłać lub udostępniać dane osobowe innym właściwym organom, państwu trzeciemu lub organizacji międzynarodowej po uprzednim zweryfikowaniu, w miarę potrzeby i możliwości, prawidłowości, kompletności i aktualności tych danych. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, PPIS jest organem właściwym do przetwarzania danych osobowych na potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w celu nałożenia kary pieniężnej za czyn zabroniony prawem powszechnie obowiązującym, a Policja jest organem uprawnionym do ich pozyskania i przekazania do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zasadne natomiast są w ocenie Sądu zarzuty skargi odnoszące się do prawidłowości postępowania organów obu instancji ocenianych przez pryzmat ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie można uznać za słuszne prymatu zasady szybkości

postępowania nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Oczywiście organy administracji publicznej stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a., powinny działać sprawnie i szybko jednak nie może się to odbywać kosztem wyrażonego w tym samym przepisie nakazu wnikliwości działania. Dlatego też ustawodawca przewidział w art. 12 § 2 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zdaniem Sądu, niniejsza sprawa w żadnym wypadku nie może być zaliczona do kategorii spraw nie wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego. Konieczne było wyjaśnienie podstawowej kwestii, a mianowicie czy rzeczywiście w dniu 11 kwietnia 2020 r., skarżąca przebywała w miejscu zamieszkania i czy możliwy był kontakt z nią za pomocą jednego ze wskazanych po przylocie do Polski numerów telefonów. Zawarte więc w odwołaniu wnioski dowodowe były zasadne Jeżeli bowiem potwierdzi się informacja o podanym przez skarżącą numerze telefonu do kontaktu i skutecznie realizowanym przez cały okres kwarantanny kontakcie policji ze skarżąca za pomocą tego właśnie numeru, wskazywać to będzie na niezawiniony przez skarżącą brak kontaktu z policjantami przeprowadzającymi kontrolę w dniu 11 kwietnia 2020 r. Jak wynika bowiem z treści notatki urzędowej, próbowali oni w tym dniu nawiązać ze skarżącą kontakt za pomocą numeru [...], który był nieaktywny, a następnie próbowali się z nią skontaktować za pomocą nieczynnego domofonu. Odnośnie do tej drugiej kwestii, warto wskazać, że o braku czynnego domofonu w zajmowanym przez skarżąca lokalu, poinformowała firma zajmująca się montażem domofonów na osiedlu. Trudno podejrzewać ten podmiot o świadome podawanie niezgodnych z prawdą informacji na życzenie jednego z lokatorów i na użytek toczącego się postępowania administracyjnego. Dlatego też obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji było sprawdzenie wszystkich przedstawionych w odwołaniu okoliczności. Należy pamiętać, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli – jak w niniejszej sprawie – nie zostało wyjaśnione bez żadnych wątpliwości, czy skarżąca przebywała pod wskazanym adresem w dniu 11 kwietnia 2020 r., to niedopuszczalne było zastosowanie regulacji z art. 10 § 2 k.p.a., gdyż wykluczało to zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś powodowało, że organy nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.). Z tych względów, organ odwoławczy, nie mógł skwitować podniesionych w odwołaniu zarzutów w powiązaniu z przedstawionymi w nim zasadnymi wnioskami dowodowymi stwierdzeniem, że rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a informacjami zawartymi w notatce sporządzonej przez służby porządkowe, nie mogą być rozpatrywane przez ten organ, gdyż nie mieszczą się w zakresie jego kompetencji. Tego rodzaju uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Przyjęta przez organy jako priorytet zasada nieuzasadnionej w realiach rozpoznawanej sprawy szybkości postępowania, skutkowała ograniczeniem skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiła jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Nie można także w tym miejscu zgodzić się z organami, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności, uprawniające do odstąpienia od tej zasady (art. 10 § 2 k.p.a.). Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 781/07,LEX nr 491998, w art. 10 § 2 k.p.a. chodzi o przypadki konieczności natychmiastowego wydania decyzji. (...) Jeśli chodzi o niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, to może ono wynikać między innymi z faktu zamieszkiwania w budynku grożącym zawaleniem, czy obiekcie stanowiącym niebezpieczeństwo zewnętrzne przez odpadanie tynku na chodnik, a więc miejsca ogólnie dostępne. Decyzja o ukaraniu karą pieniężną w rozpoznawanej sprawie, w żadnym wypadku nie mieści się w tych kategoriach. Wydanie tej decyzji nie służyło bowiem, jak w przytoczonym jako przykład wyroku, odsunięciu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Załatwienie sprawy, polegające wyłącznie na ukaraniu skarżącej za naruszenie obowiązku kwarantanny, nie miało bowiem już żadnego wpływu na wskazane w tym przepisie chronione wartości. Było jedynie środkiem represyjnym, a nie zapobiegawczym. Na marginesie organy obu instancji, nie przeprowadzając w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, nie powołały się w swoich decyzjach zarówno na art. 10 § 2 k.p.a., jak też art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym, jak słusznie zauważono w skardze, nie zrzekła się przysługującego jej prawa z art. 10 § 1 k. p. a. W konsekwencji, organy obu instancji naruszyły też art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Jak zasadnie podniesiono w skardze, jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenia przez skarżącą zakazu kwarantanny jest notatka urzędowa funkcjonariusza Policji następnie przekazane organowi sanitarnemu. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organy od dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i przeprowadzenia innych dowodów, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, jak już wspomniano, konieczne było ustalenie bez żadnych wątpliwości, czy skarżąca w dniu 11 kwietnia 2020 r., przebywała pod wskazanym przez siebie adresem. Organy obu instancji bazując jedynie na notatce policyjnej i nie przeprowadzając wnioskowanych przez skarżącą dowodów, naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. Ponadto skoro postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to obowiązkiem organów było stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomienie o jego wszczęciu wszystkich osób będących stronami w sprawie, co ma z kolei na celu realizację zasady ich czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Zasadny jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 189d pkt. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Organy bowiem nie poczyniły jakichkolwiek rozważań i ustaleń dotyczących warunków osobistych skarżącej, nakładając na nią bardzo wysoką karę pieniężną, nie próbując nawet ustalić, czy skarżąca jest w stanie taką karę uiścić.

Odnosząc się do wymiaru kary pieniężnej, należy też zaznaczyć, że w dacie wydania decyzji organu I instancji ([...] kwietnia 2020 r.), jak też zaskarżonej decyzji ( [...] czerwca 2020 r.) obowiązywał art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842, dalej - "ustawa covid"). Przepis ten stanowił, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Treść tego przepisu zbliżona jest wprawdzie do art. 48 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., nie określa jednak dolnej granicy kary. Ustawodawca określił jedynie jej maksymalną granicę (30 000 zł). Stosując art. 15zzzn ustawy covid, organ ma zatem większą możliwość miarkowania wysokości kary m. in. za naruszenie obowiązku kwarantanny i może wymierzyć (np. w przypadku naruszeń mniejszej wagi, ze względu na warunki osobiste sprawcy, czy inne okoliczności) karę niższą niż 5 000 zł, przewidziane w art. 48 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. W rozpoznawanej sprawie, istotne jest ustalenie, który z przepisów miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - art. 48 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., czy art. 15zzzn ustawy covid. Odpowiedzi należy poszukiwać w art. 1 ust. 1 ustawy covid, który wskazuje, że ustawa ta określa zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej. Natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy covid ustawodawca wskazał jednoznacznie, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z powyższej regulacji, należy więc wysnuć wniosek, że ustawa covid, stanowi akt lex specialis względem ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ( u.z.z.z.), co oznacza, że ma ona pierwszeństwo przed przepisami u.z.z.z. w sprawach, których przedmiotem jest zapobieganie oraz zwalczanie zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Przepisy u.z.z.z., mogą być stosowane wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w ustawie covid. Przesłanki wymierzenia kary za naruszenie tego obowiązku i dopuszczalna jej wysokość określa art. 15zzzn ust. 1 ustawy covid, zatem w tym zakresie, na mocy art. 1 ust. 2 ustawy covid, nie stosuje się art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 u.z.z.z. Tym samym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej miały obowiązek w niniejszej sprawie stosować art. 15zzzn ustawy covid. Jeżeli zatem organy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, dojdą do przekonania o naruszeniu przez skarżącą nakazu kwarantanny, to powinny miarkując wysokość ewentualnej kary mieć na uwadze, że kwestia zastosowania opisanej sankcji nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu, jak i to, że przepis ten nie przewiduje dolnej granicy kary.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku, a w szczególności przeprowadzą zawnioskowane w odwołaniu dowody, po czym ustalą, czy skarżąca w dniu 11 kwietnia 2020 r., podczas przeprowadzanej kontroli przebywała w mieszkaniu.

Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.