Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 519/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skarg J. K. i Stowarzyszenia [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr XXXI/551/17 w przedmiocie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 -postanawia- I. odrzucić skargę Stowarzyszenia [...]; II. zwrócić na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" K. J. w [...], dalej "[...]" oraz Stowarzyszenia [...] z/s w [...], dalej "Stowarzyszenie" jest uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr XXXI/551/17 w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022, dalej "WPGO" wraz z załącznikiem w postaci Planu inwestycyjnego. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486) oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej "u.o.")

Stowarzyszenie w skardze na opisaną na wstępie uchwałę wniosło o usunięcie naruszenia prawa wskazanego w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naruszenie przez Sejmik Województwa Podkarpackiego interesu prawnego Stowarzyszenia powodują następujące postanowienia uchwały:

str. 106 WPGO: "Istniejąca instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów EKOMAX o wydajności części mechanicznej 30 tys. Mg oraz części biologicznej 21 tys. Mg."

str. 27 Planu inwestycyjnego, poz. 7, gdzie wskazano zlokalizowaną w W. instalację do mechaniczno - biologicznego przetwarzania (dalej "MBP") odpadów komunalnych i prognozowaną masę odpadów do przetworzenia po rozbudowie / modernizacji [Mg/rok], między innymi w zakresie odpadów komunalnych zmieszanych o kodzie 200301 w roku 2020 i 2022 na poziomie 30.000 Mg/rok (przy czym w porównaniu z poprzednią wersją Planu inwestycyjnego wyrzucono słowa umieszczone po gwiazdce za kodem 200301 o treści: "odpady możliwe do przetwarzania do czasu funkcjonowania instalacji jako zastępczej lub po uzyskaniu statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dalej "RIPOK").

str. 106 - 107 WPGO: "Planowana instalacja do przetwarzania odpadów zlokalizowana w powiecie jasielskim (...) instalacja może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o przepisy art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu , czystości i porządku w gminach (...) Instalacja do zagospodarowania odpadów zlokalizowana w okolicach Jasła, Krosna lub Sanoka była przewidziana do utworzenia w zapisach WPGO 2012. W niniejszym planie, biorąc pod uwagę, aktualne uwarunkowania, dokonano jedynie doprecyzowania lokalizacji instalacji i może ona powstać wyłącznie w powiecie jasielskim."

str. 32, str. 40 oraz str. 57 Załącznika Nr 2 do WPGO, kolumna: "sposób uwzględniona uwagi": "WPGO przewiduje instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, która będzie zlokalizowana w powiecie jasielskim i powstanie w oparciu o art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach."

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 38a u.o. Stowarzyszenie podniosło, że WPGO wskazuje wydajność instalacji MBP zlokalizowanej w W. na poziomie 30 tys. Mg dla części mechanicznej oraz na poziomie 21 tys. Mg dla części biologicznej (str. 106). WPGO wskazuje dalej (str. 107), że wydajność instalacji została podana według danych zawartych w pozwoleniach zintegrowanych i zezwoleniach lub decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wydanych dla tych instalacji. Wydane przez Starostę Jasielskiego pozwolenie zintegrowane na prowadzenie przez EKOMAX instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych o wydajności 30 tys. MG/rok, w tym części mechanicznej o wydajności 30 tys. Mg/rok i części biologicznej o wydajności 21.900 Mg/rok (decyzja z dnia 10 czerwca 2015 r. nr [...]) istotnie narusza przepis art. 38a u.o. Obraza tego przepisu przejawia się w uznaniu przez Starostę Jasielskiego, że pozwolenie zintegrowane dla [....] (o wyżej wskazanych parametrach) zostało wydane dla instalacji ujętej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Takie wnioskowanie zostało oparte na oczywiście błędnej interpretacji przepisu art. 38a u.o. polegającej na przyjęciu, że jakiekolwiek, nawet nieistotne wzmiankowanie o instalacji w WPGO wypełnia przesłankę jej ujęcia w wojewódzkim planie. Tymczasem instalacja [...] została ujęta w WPGO z 2012r. jako zastępcza instalacja przetwarzania odpadów komunalnych zmieszanych w ilości 18 tys. Mg/rok na jedną zmianę. Co więcej, zgodnie z WPGO z 2012r. instalacja [...] nie była instalacją MBP (do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów), lecz jedynie instalacją MP (instalacją do mechanicznego przetwarzania). W chwili obecnej instalacja [...] również nie posiada prawa do biologicznego przetwarzania odpadów z tego względu, że decyzja Starosty Jasielskiego z dnia 22 kwietnia 2016 r. nr [...] zmieniająca decyzję Starosty Jasielskiego z dnia 10 czerwca 2015 r., którą uzupełniono zapisy dotyczące stabilizacji tlenowej (biologicznego przetwarzania), została wydana po wniesieniu skargi przez Fundację ekologiczną "[...]" do sądu administracyjnego na decyzję Starosty Jasielskiego z dnia 10 czerwca 2015r. i w konsekwencji decyzja z dnia 22 kwietnia 2016r. jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Reasumując w ocenie Stowarzyszenia: tylko dla zastępczej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych zmieszanych w procesie mechanicznego przetwarzania (MP) i w ilości 18 tys. Mg/rok na jedną zmianę - zgodnie z przepisem art. 38a u.o. mogło być wydane pozwolenie. Dodatkowo w ocenie Stowarzyszenia, fakt legitymowania się przez podmiot decyzją ostateczną nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia własnej analizy oceny prawidłowości wydania pozwolenia w zakresie zwiększenia mocy przerobowych i procesu przetwarzania odpadów, w szczególności pod kątem zgodności z przepisem art. 38a u.o. oraz faktu zmiany tego pozwolenia po wniesieniu skargi na to pozwolenie do sądu administracyjnego. Sprawa pozwolenia zintegrowanego dla [...] jest aktualnie objęta skargą kasacyjną złożoną przez Fundację ekologiczną "[...]" z siedzibą w [...] i w razie jej uwzględnienia pozwolenie zintegrowane zostanie wyeliminowane z obrotu. Z uwagi na powyższe Stowarzyszenie wniosło usunięcie powyższego naruszenia poprzez zastąpienie zakwestionowanego wpisu postanowieniem zgodnym z dotychczasowym brzmieniem WPGO, gdyż tylko dla ilości 18 tys. Mg/rok odpadów komunalnych zmieszanych w procesie mechanicznego przetwarzania (MP) mogło być wydane pozwolenie dla instalacji [...], lub ewentualnie opatrzenie gwiazdką wpisu na str. 106 WPGO dotyczącego mocy przerobowych instalacji [...] z zastrzeżeniem, że z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem administracyjnym moce przerobowe będą obowiązujące o ile decyzja z dnia 10 czerwca 2015 r. nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Bez takiego zastrzeżenia, po wyeliminowaniu wadliwego pozwolenia zintegrowanego z obrotu przez sąd administracyjny, [...] będzie mógł wystąpić z ponownym wnioskiem o wydanie pozwolenia dla swojej instalacji ubiegając się o moce przerobowe 30 tys. Mg dla części mechanicznej oraz 21 tys. Mg dla części biologicznej, gdyż takie moce będą ujęte w WPGO. Innymi słowy, jeżeli wpis mocy przerobowych instalacji [...] nie zostanie objęty wnioskowanym zastrzeżeniem, to usankcjonowane zostanie funkcjonowanie instalacji [...] z podwyższonymi mocami przerobowymi, dla których przyznania brak było jakichkolwiek podstaw. Stowarzyszenie posiada własny interes prawny w tym, by nie dopuścić do, w jego ocenie nieuprawnionego i niezgodnego z prawem zwiększenia mocy przerobowych instalacji [...]. Celem statutowym Stowarzyszenia jest bowiem dbanie o czyste środowisko i zdrowie mieszkańców W. Z kolei funkcjonowanie instalacji [...], która zlokalizowana jest pomiędzy budynkami mieszkalnymi w bezpośrednim ich sąsiedztwie, jest w ocenie skarżącego szkodliwe dla lokalnej społeczności i naraża jej członków na wiele dolegliwości dnia codziennego. Z działaniem tej instalacji jest nierozerwalnie związany odór, hałas oraz emisje zanieczyszczeń. Po okolicy unoszą się śmieci z sortowni, zwłaszcza lekkie odpady, takie jak torebki plastikowe, kawałki papieru itp., które wraz z wiatrem są przenoszone po całym terenie istotnie go zaśmiecając. Rozwiewane po okolicy śmieci są źródłem bakterii, wirusów i grzybów, niosąc zagrożenie zdrowia mieszkańców W. i zanieczyszczając ich uprawy rolne różnego rodzaju immisjami pochodzącymi z tej instalacji. Ciągły i uciążliwy odór, którego źródłem jest sortownia w W., uprzykrza życie mieszkańcom i obniża znacząco ich komfort życia. W sytuacji braku uwzględnienia skargi, a tym samym "usankcjonowania" podwyższonych mocy przerobowych instalacji [...], wyżej opisane uciążliwości sortowni zostaną zdwojone.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 ust. 4a u.o. Stowarzyszenie odwołało się do zapisu umieszczonego na str. 27 Planu inwestycyjnego, poz. 7, gdzie wskazano zlokalizowaną w W. instalację MBP jako uprawnioną do przetwarzania odpadów o kodzie 200301 w roku 2020 i 2022. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4a u.o. który wejdzie w życie z dniem 1 lipca 2018 r.: "Przez instalację przewidzianą do zastępczej obsługi regionu, o której mowa w ust. 4 pkt 2, rozumie się inną regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych przeznaczoną do przetwarzania tego samego rodzaju odpadów. Instalacja w W. o statusie instalacji zastępczej nie będzie mogła przyjmować odpadów komunalnych zmieszanych po dniu 30 czerwca 2018 r., dlatego planowanie jej rozbudowy czy nawet tylko samej modernizacji z uwzględnieniem odpadów o kodzie 200301 z terminem zakończenia tych przedsięwzięć oznaczonym na 2020 r. i datą przyjęcia odpadów komunalnych zmieszanych o kodzie 200301 w roku 2020 i 2022 narusza istotnie wyżej przytoczony przepis art. 35 ust. 4a u.o. Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o wykreślenie kodu odpadów "200301" ze str. 27 Planu inwestycyjnego, poz. 7, w kolumnie: "Kody przetwarzanych odpadów".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. Stowarzyszenie odwołało się do zapisów uchwały przewidujących lokalizację instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w powiecie jasielskim powstałej w oparciu o przepis art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej: u.c.p.g.). W ocenie skarżącego zapis ten może być pokusą dla podejmowania starań do podniesienia instalacji [...] zlokalizowanej w [...] do statusu RIPOK, choć zgodnie z obowiązującym prawem instalacja ta nie posiada do tego żadnego tytułu. Niezależnie od tego, zdaniem Stowarzyszenia powyższy zapis narusza przepis art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o., który stanowi, wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz elementów określonych w ust. 1-3, zawierają wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi. Zawarcie w WPGO jedynie ogólnego stwierdzenia o planowanej instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej w powiecie jasielskim nie wypełnia obowiązku wskazania instalacji zawartego w art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. Dodatkowo według wiedzy Stowarzyszenia żadna z gmin powiatu jasielskiego nie wystąpiła na etapie tworzenia planu z inicjatywą ani też z wnioskiem realizacji zadania własnego polegającego na zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji własnej lub wspólnej z innymi gminami instalacji regionalnej (art. 3 ust. 2 pkt 2 lita u.c.p.g.), zatem tym bardziej wskazanie gminy, na którą miałby być nałożony w WPGO ten obowiązek jest konieczne i uzasadnione celem zapewnienia realności wykonania tego obowiązku. Pozostawienie kwestionowanego zapisu w dotychczasowym brzmieniu nie zapewni tej realności, a może stworzyć warunki do podejmowania nieuprawnionych działań w kierunku podniesienia instalacji [...] do statusu RIPOK. Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o doprecyzowanie w WPGO zapisu przewidującego powstanie w oparciu o przepis art. 3 u.c.p.g. instalacji MBP w powiecie jasielskim poprzez wskazanie gminy, na terenie której miałaby powstać ta instalacja i która realizować będzie (sama bądź wspólnie z innymi gminami) ten obowiązek oraz o zamieszczenie w WPGO wyraźnego wyłączenia wskazującego, że instalacją tą nie będzie instalacja w W., lub ewentualnie wykreślenie planowanej instalacji MBP w powiecie jasielskim ze str. 106 - 107 WPGO oraz str. 32, str. 40 oraz str. 57 Załącznika Nr 2 do WPGO, kolumna: "sposób uwzględnienia uwagi".

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia Sejmik Województwa Podkarpackiego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazało, że w świetle art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest wykazanie, że w wyniku podjęcia takich uchwał doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy czy województwa musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone. Związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, również musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Skarżący, składając skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego.

Źródłem interesu prawnego nie może być podnoszone przez skarżącego obowiązek należytego wykonania swoich celów statutowych m.in. działalność z zakresu ekologii oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego. Skarżący nie wskazuje również na naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu u.s.w., a przytoczone w skardze zarzuty naruszenia przepisów u.o. mają charakter actio popularis. Legitymacji skargowej nie uzasadnia także interes faktyczny. Skoro skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie ma on też I legitymacji skargowej i skarga jego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), powinna zostać odrzucona.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za nieuzasadnione:

1. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 38a u.o. poprzez wskazanie mocy przerobowych dla instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów [...] na poziomie 30 tys. Mg dla części mechanicznej oraz 21 tys. Mg dla części biologicznej, organ stwierdził, że zarzut opiera się na naruszeniu art. 38a u.o., którego de facto Sejmik Województwa nie stosował przy uchwalaniu WPGO 2022. Zarzut skarżącego ewidentnie został skierowany do niewłaściwego adresata, o czym można się przekonać w dalszej części uzasadnienia oraz treści załącznika w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podając dane o mocach przerobowych instalacji słusznie oparł się na danych z decyzji administracyjnych, gdyż są to dane zweryfikowane przez poszczególne organy wydające te decyzje w ramach swoich kompetencji. Fakt złożenia skargi kasacyjnej przez skarżącego na decyzję (pozwolenie zintegrowane) Starosty Jasielskiego, w żaden sposób nie może obligować Sejmiku Województwa Podkarpackiego do negowania tej decyzji, tym bardziej, że została utrzymana w mocy przez najpierw przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto samorząd województwa w WPGO 2022 nie mógł kwestionować podanych w pozwoleniu mocy przerobowych, ponieważ nie posiada kompetencji do udziału w procedurze wydawania pozwolenia zintegrowanego czy tez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w trakcie których powinny zostać zweryfikowane możliwości przetwarzania odpadów przez instalacje.

2. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 4a u.o. poprzez umieszczenie w Planie Inwestycyjnym stanowiącym załącznik do WPGO 2022 odpadu o kodzie 200301 (zmieszane odpady komunalne), który będzie przetwarzany w instalacji [...], organ wyjaśnił, że Plan Inwestycyjny stanowiący załącznik do WPGO 2022 został uchwalony w oparciu o wnioski zainteresowanych podmiotów, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 9 u.o. "Warunkiem dopuszczalności finansowania inwestycji, dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest ujęcie ich w planie inwestycyjnym. W związku faktem, iż modernizacja instalacji [...] ma służyć uzyskiwaniu wyższych poziomów recyklingu odpadów komunalnych, Sejmik Województwa uznał za celowe wpisanie tej inwestycji. Odpad o kodzie 200301 tj. zmieszane odpady komunalne, to odpad, który zgodnie z posiadaną decyzją przez [...] może być przetwarzany w tej instalacji. Dlatego też organ nie miał możliwości nieuwzględnienia wnioskowanego odpadu w postaci zmieszanych odpadów komunalnych w Planie Inwestycyjnym. W dacie podejmowania uchwały, Sejmik Województwa nie mógł przewidzieć jaki status będzie posiadała ta instalacja po dniu 30 czerwca 2018 r., w związku z powyższym nie mógł nie uwzględnić przetwarzania tego kodu w latach 2020 i 2022 (zgodnie z wytycznymi Ministra Środowiska wszystkie kolumny Planu Inwestycyjnego powinny być wypełnione). Zgodnie z art. 35 ust. 4a u.o. po dniu 30 czerwca 2018 r. instalacja EKOMAX nie będzie mogła przetwarzać w/w odpadu jeżeli nie uzyska statusu RIPOK. Powyższy zapis ustawowy w sposób jednoznaczny wprowadza ograniczenia, które będą obowiązywały niezależnie od zapisów Planu Inwestycyjnego, który nie jest nawet aktem prawa miejscowego.

3. Wobec zarzutu skarżącego naruszenia art. 35 ust. 4 pkt. 2 u.o. poprzez ujęcie w WPGO 2022 instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która będzie zlokalizowana w powiecie jasielskim i powstanie w oparciu o art. 3 u.c.p.g. organ wyjaśnił, że w uwagi na ilość wytwarzanych odpadów regionie południowym, Sejmik Województwa zdecydował, że oprócz instalacji RIPOK w K. i instalacji U. (instalacja była przewidziana jako RIPOK w WPGO z 2012 r.) odpady komunalne mogą być przetwarzane także w "planowanej instalacji do przetwarzania odpadów zlokalizowanej w powiecie jasielskim. (...) (instalacja może uzyskać status RIPOK po jej zrealizowaniu w oparciu o przepisy art. 3 u.c.p.g. oraz po spełnieniu wymogów prawnych technicznych)." Aby nie dopuścić do sytuacji braku instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w WPGO 2022 wskazano także, że w przypadku nie powstania wszystkich przewidzianych w regionie południowym instalacji RIPOK, instalacją ponadregionalną będzie budowana instalacja do termicznego przekształcania odpadów komunalnych w Rzeszowie. Sejmik Województwa uznał za konieczne stosowanie art. 3 u.c.p.g. z uwagi na fakt, iż jest to przepis prawa lex specialis do u.o. Zgodnie z tym artykułem gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnie z innymi gminami RIPOK - o ile obowiązek taki wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Dzięki temu przepisowi prawa zapewnia się konkurencyjny tryb wobec podmiotów, które zadanie własne gminy chciałyby realizować.

4. Zapisy o konieczności realizacji art. 3 u.c.p.g. zastosowano również wobec innych instalacji, które zostały zaplanowane w WPGO 2022 oraz w Planie Inwestycyjnym, a nie były przewidziane jako RIPOK w WPGO z 2012 r. W związku tym w sposób jednolity potraktowano wnioski przedsiębiorców, których sytuacja prawna jest taka sama (instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w północnym regionie - str. 104 WPGO 2022, składowisko w regionie zachodnim - str. 110 WPGO 2022, instalacja RIPOK dla odpadów zielonych w regionie wschodnim - str. 112 WPGO 2022). Ponadto WPGO 2022 został przesłany do zaopiniowania Ministrowi Środowiska, który sprawdzał bardzo szczegółowo czy zapisy WPGO realizują cele zawarte w KPGO oraz przepisach UE. Ostatecznie w dniu 2 stycznia 2017 r. Minister Środowiska uznał, iż zarówno zawartość, jak również forma WPGO 2022 oraz Planu Inwestycyjnego pozwalają na pozytywne zaopiniowanie oraz uzgodnienie Planu Inwestycyjnego. Zarówno opinia jak również uzgodnienie było bez uwag (pismo Ministra Środowiska z dnia 2 stycznia 2017 r. nr [...]) Zapisy WPGO 2022 zostały w taki sposób sformułowane, aby umożliwić gminom realizację zadania własnego związanego z zapewnieniem budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Lokalizacja inwestycji w powiecie jasielskim wynikała z faktu, iż Jasło jest drugim co do wielkości miastem w regionie południowym czyli jednym z największych wytwórców odpadów komunalnych w tym regionie i lokalizacja instalacja możliwie blisko źródła wytwarzania tych odpadów wydawała się być stanowiskiem słusznym. Natomiast samorząd województwa nie może ingerować w kwestie jaką instalację samorząd gminny zechce realizować w ramach określonego w art. 3 u.c.p.g zadania gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez legitymowany do tego podmiot.

Zagadnienie tzw. legitymacji skargowej reguluje art. 50 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo (§ 2). Regulacja ta ma charakter regulacji o charakterze generalnym i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona przepisach szczególnych.

Za przepisy szczególne uznać należy m. in. art. 90 ust. 1 u.s.w., który wprowadza odmienne, niż to wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a., określenie podstaw legitymacji skargowej. Stosownie do brzmienia art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Po myśli art. 91. ust. 1 u.s.w. przepis art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z treści tych regulacji bezsprzecznie wynika, że żądanie przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem jest warunkowane wykazaniem przez podmiot wnoszący skargę nie tylko swojego interesu prawnego lub uprawnienia w zaskarżeniu aktu lub czynności, ale także tego, że w związku z jego/jej podjęciem doszło do naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Powołane wyżej regulacje art. 90 i art. 91 u.s.w. mają swoje odpowiedniki w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 i 101a) i ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), stąd też w dalszej części uzasadnienia Sąd - zakładając analogiczny cel wskazanych regulacji – będzie odwoływał się do bogatszego dorobku judykatury powstałego na gruncie samorządowych tych ustaw.

Instytucja interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i jak wskazuje się w doktrynie, wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (czy uchwałą). Inaczej rzecz ujmując skarżący kwestionujący na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. uchwałę sejmiku województwa winien wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, wskazać że zaskarżona uchwała reguluje kwestie dotyczące jego sytuacji materialnoprawnej, godzi w jego uprawnienia lub uniemożliwia ich realizację. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy prawa materialnego regulujące treść działania organów administracji publicznej i kształtujące uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 201 r., II OSK 925/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938).

Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest "wtórne" wobec wykazania legitymowania się przez stronę tym interesem. Naruszenie interesu prawnego nie może bowiem wystąpić, jeśli nie może on zostać zidentyfikowany, a więc gdy nie występuje po stronie podmiotu skarżącego. Warunkiem uznania istnienia legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie nie może być więc sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale nie budzące wątpliwości naruszenie takiego interesu prawnego. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683).

Jak wskazano wyżej, kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi z art. 90 ust. 1 u.s.w., oznacza, że skarżone zachowanie organu samorządowego musi naruszać interes prawny skarżącego charakteryzujący się konkretnością i indywidualnością (osobistym charakterem). Poza tymi cechami winien on także mieć charakter aktualny (realny) - nie przyszły, ewentualny czy potencjalny. Oznacza to, że warunkiem koniecznym - przesłanką skutecznego wniesienia skargi, jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale i jego naruszeniem już w momencie wnoszenia skargi. Wniosek taki wynika z treści art. 90 u.s.w. Zwrot "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone..." powoduje, że w omawianym trybie nie można wystąpić ze skargą w celu zapobieżenia określonym naruszeniom [Dolnicki B. w: R. Cybulska, B. Dolnicki (red.), J. Glumińska-Pawlic, J.J. Jadwiga, A. Marekwia, C. Martysz, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie województwa, Komentarz do art. 90, opubl. WKP 2012].

Sąd podkreśla, że wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą jest przesłanką otwierającą drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny zasadności zarzutów skargi), ale nie przesądza o jej uwzględnieniu. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011r., sygn. akt: II OSK 1208/11, dostępne na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl)

W ocenie Sądu Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia interesu prawnego ani uprawnienia w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., co przesądza o braku po jego stronie legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie, a zatem nie otwiera drogi do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Ani potencjalna wadliwość decyzji o pozwoleniu zintegrowanym dla [...] z dnia 10 czerwca 2015 r. nr [...] ani zapisy uchwały, które w ocenie skarżącego z naruszeniem art. 38 a u.o. wyposażają [...] w uprawnienie do wystąpienia z ponownym wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia, w razie wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego, nie stanowią w żaden sposób o posiadaniu przez Stowarzyszenie interesu prawnego ani tym bardziej o jego naruszeniu. Skarżące Stowarzyszenie po pierwsze bowiem nie wykazało jakichkolwiek powiązań osobowych ani strukturalnych ze wskazanym wyżej przedsiębiorcą, a po drugie uciążliwość instalacji o podwyższonej wydajności przetwarzania odpadów komunalnych dla otoczenia mogłaby co najwyżej skutkować naruszeniem uprawnień konkretnych mieszkańców W., pomijając już fakt, że obecnie ma charakter wyłącznie potencjalny, a nie aktualny. Sąd nie podziela stanowiska Stowarzyszenia w zakresie w jakim w jego ocenie cele statutowe, takie jak "dbanie o czyste środowisko i zdrowie mieszkańców W." przesądzają o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w. w sytuacji zwiększenia mocy przerobowych instalacji [...]. Skarga złożona na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wyłącznie , co już wyjaśniono powyżej, wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011r., II OSK 1742/11 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności przepis ten nie daje prawa do kwestionowania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podmiotowi występującemu w ogólnie pojętym interesie publicznym. Brak jest podstaw do inicjowania przez skarżące Stowarzyszenia skutecznej kontroli legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego poprzez powołanie się na fakt reprezentowania interesów osób, jedynie z uwagi na ich hipotetyczne zainteresowanie realizacją danego celu, nawet w razie sprzeczności takiej uchwały z prawem. Celem Stowarzyszenia, co wynika z pkt 9 Statutu jest wprawdzie działalność na rzecz rozwoju wsi poprzez m. in. promowanie nauki ochrony środowiska, a narzędziem jego realizacji jest działalność z zakresu ekologii oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego (pkt 10 ust. 4 pkt a Statutu). Judykatura wyklucza, aby jedynie statutowa działalność stanowiła o naruszeniu interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1919/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem sam fakt realizacji przez Stowarzyszenie zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do zrzeszania się i prawa do reprezentowania interesów zbiorowych swoich członków wobec organów władzy publicznej nie daje mu legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zaskarżony akt nie ogranicza ani nie pozbawia samego Stowarzyszenia lub tworzących go członków, konkretnych uprawnień ani nie nakłada konkretnych obowiązków. Z takich samych przyczyn zapisy uchwały, które mogą stać się dla [...] podstawą do ubiegania się o status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, naruszające w ocenie Stowarzyszenia art. 35 ust. 4 pkt 2 u.o. czy też zapisy planu uprawniające [...] do przetwarzania odpadów o określonym kodzie, naruszające art. 35 ust. 4a u.o. w żaden sposób nie mogą przesądzać o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia.

Skoro zatem Stowarzyszenie nie wykazało, aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia jego interesu prawnego, które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny, to Sąd zobligowany był do uznania, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę Stowarzyszenia.