Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 132/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145,  art. 147,  art. 149,  art. 31,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 listopada 2011 r. oznaczoną numerami: [...] i [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie dotyczące stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 lutego 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Ś. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] firmy A. SA, Nr BT [...] lokalizowanej w Ś. przy ul. Ł. [...] na działce nr [...], [...], obręb [...]". Wobec niewniesienia odwołania powyższa decyzja stała się ostateczna w marcu 2010 r. Stronami postępowania zakończonego ww. decyzją byli, między innymi, H. i J. K. – właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej.

W czerwcu 2010 r. Stowarzyszenie Ekologiczne "B." wystąpiło do organu środowiskowego o wydanie kserokopii dokumentów dotyczących przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej – konkretnie informacji o oddziaływaniu stacji bazowej na środowisko. W dniu 28 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Ś. - po dwukrotnej odmowie, która w toku instancji została uchylona – udostępnił Stowarzyszeniu żądane dokumenty.

W dniu 10 stycznia 2011 r. Stowarzyszenie skierowało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismo określone jako "Odwołanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Ś. z dnia 25 lutego 2010 r." Identyczne w swej treści pismo skierowali również do Kolegium H. i J. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na przepis art. 64 § 2 k.p.a. zwróciło się do wnioskodawców o sprecyzowanie żądania zawartego w ww. pismach. W odpowiedzi wnioskodawcy oświadczyli, że ich wystąpienia należy traktować jako żądania wznowienia postępowania sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Ś. z dnia 25 lutego 2010 r. Kolegium uznając się za niewłaściwe przekazało powyższe żądania Prezydentowi Miasta Ś..

Na wezwanie organu pierwszej instancji, w pismach z dnia 15 kwietnia 2011r. wnioskodawcy oświadczyli, że żądanie wznowienia postępowania oparte zostało na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a tj. "Dowody przedłożone przez inwestora na których organ oparł rozstrzygnięcia i decyzję nr [...] okazały się niekompletne i fałszywe, a ponadto organ nie dokonał samodzielnej, krytycznej oceny tych wadliwych dowodów".

W tych okolicznościach Prezydent Miasta Ś. postanowieniem z dnia 21 lipca 2011 r. na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone opisaną decyzją ostateczną wskazując, że przedmiotowe postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Następnie decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 25 lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że we wnioskach o wznowienie postępowania zarzucono brak przeprowadzenia kompleksowej oceny oddziaływania stacji bazowej na środowisko w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Podnoszono, że organy nie dokonały samodzielnej oceny niekompletnych i fałszywych dokumentów przedłożonych przez inwestora, podczas, gdy oparł on wytworzone przez siebie dokumenty – środowiskową klasyfikację stacji bazowej – tylko o rozporządzenie z dnia 21 sierpnia 2007 r., przemilczając pozostałe akty dla siebie niedogodne. W analizie środowiskowej pominięto dane o mocy emisji anten radioliniowych. Zdaniem wnioskodawców organy administracji (organ orzekający i organy współdziałające) poświadczyli fałszywie w swoich dokumentach, że stacja nie zalicza się do inwestycji mogących potencjalnie szkodzić środowisku. W sposób rażący naruszono tym samym liczne przepisy prawa materialnego, dopuszczając aby działka nr [...] (będąca własnością H. i J. K.) i znajdujący się na niej budynek znajdował się w oddziaływaniu ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych, powodując tym samym niedopuszczalne skutki prawne, materialne i zdrowotne. Polegały one na naruszeniu przepisów Kodeksu cywilnego przez zmniejszenie wartości użytkowej rynkowej nieruchomości, naruszenie § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku; art. 144 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz konstytucyjnie chronionego prawa do zachowania wartości nieruchomości, zdrowia i ekologicznego bezpieczeństwa.

Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, że kwalifikacja przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wykazała, że miejsca dostępne dla ludności nie istnieją w odległościach granicznych. Organ zwrócił przy tym uwagę, że definicja miejsc dostępnych dla ludności jest definicją legalną zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przez miejsca dostępne dla ludności do których dostęp jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego rozumie się zatem powierzchnię ziemi, miejsca w budynkach a także miejsca w przestrzeni około 2 m nad powierzchnią ziemi lub dachu (uznaje się, że w tej przestrzeni około 2 m nad np. dachem budynku można się dostać bez użycia dodatkowego sprzętu technicznego np. podnośnika czy drabiny). W związku z tym przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do kategorii zawsze znacząco oddziałującej, bądź potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko a co za tym idzie, nie jest prawnie uzasadnione nałożenie wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzuty wnioskodawców organ uznał za niepotwierdzone i nie mające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż przy proponowanym przez inwestora usytuowaniu anten (azymut 270 stopni) oś głównej wiązki nie stwarza zagrożenia dla mieszkańców oraz nie powoduje ograniczeń dla działki nr [...] – w istniejącej bądź możliwej zabudowie. Tym samym nie podstaw do podważania prawdziwości przedłożonych przez inwestora dokumentów, których nie można uznać za sfałszowane. Za fałszywe nie można też uznać obowiązujących przepisów prawnych, co jest sugerowane przez wnioskodawców.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Stowarzyszenie Ekologiczne B. oraz H.i J.K..

Decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że kwestionowana odwołaniem decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania należącego do trybu wzruszenia decyzji ostatecznej stwarzającego możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ono zapadło, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyczerpująco określoną w przepisach prawa procesowego. Kolegium wyliczając przesłanki wznowienia postępowania wskazało, że postępowanie organu pierwszej instancji toczyło się w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe.

Analizując, czy wskazana wyżej przesłanka wystąpiła w niniejszej sprawie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem, sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Wznowienie postępowania w oparciu o przedstawioną przesłankę nie może bowiem nastąpić, jeżeli ani sąd ani właściwy organ nie stwierdzi prawomocnie sfałszowania dowodu we własnym zakresie. Organ administracji nie może bowiem w ramach wznowionego postępowania przeprowadzać postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Strona która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy, musi więc przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu administracji prowadzenie takiego dowodu we własnym zakresie. Warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania z omawianej przyczyny jest uprzednie stwierdzenie fałszywości dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Kolegium zauważyło, że co prawda art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. przewiduje wyjątki od tej zasady, jednak w niniejszej sprawie wyjątki te nie występują. Przepis art. 145 § 2 k.p.a. dotyczy bowiem sytuacji gdy fałszerstwo dowodu jest bezsporne, pewne i nie budzi żadnych wątpliwości a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować wiedzą specjalistyczną ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i nierozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zarzutów stron i podnoszonych w toku postępowania argumentów, Kolegium wyjaśniło, że postępowanie toczące się w wyniku wznowienia postępowania jest trybem szczególnym o ściele określonych zasadach i kierunkach. Z tego powodu argumenty i zarzuty, które mogłyby doprowadzić do uchylenia decyzji w zwykłym toku postępowania, nie zawsze będą skuteczne w postępowaniu nadzwyczajnym. Z tego względu podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Argumenty podnoszone w toku postępowaniu pierwszoinstancyjnego nie pozostawały bowiem w bezpośrednim związku z przyczynami wznowienia i nie mogły mieć wpływu na ostateczny wynik sprawy – tj nie mogły doprowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej w ramach wznowienia. Kolegium podkreśliło, że zarzuty do decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej powinny pozostawać w związku z przesłankami wznowienia, czyli powinny wykazywać, że istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, czy też organ dokonał błędnej analizy co do wpływu sfałszowanych dowodów na wynik sprawy. Chodzi przy tym o dowody których fałszywość została stwierdzona w odpowiednim trybie a nie o dowody, zdaniem strony kłamliwe, nieobiektywne, nieprofesjonalne sporządzone. Zarzuty podniesione w odwołaniach nie wskazują zaś w żaden sposób na to, że decyzja została oparta na fałszywych dowodach w podanym wyżej rozumieniu. Natomiast błędy merytoryczne w ocenach i opiniach nie stanowią o fałszywości dowodu w świetle art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo Kolegium wskazało, że podnoszone przez strony w odwołaniach argumenty, mogłyby być ewentualne rozważane w ramach przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli H. i J. K. oraz Stowarzyszenie Ekologiczne "B.". Pierwsza ze skarg została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 28 marca 2012 r. (sygn.akt II SA/Wr 131/12). Obecnie przedmiotem rozpatrzenia jest zatem skarga Stowarzyszenia Ekologicznego "B.", które zarzuciło Kolegium legalizowanie "licznych naruszeń przepisów prawa proceduralnego i materialnego" szczegółowo w skardze wymienionych. Wskazywano w szczególności na przepisy konstytucyjne chroniące własność, zdrowie i środowisko; przepisy Kodeksu cywilnego chroniące własność; przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a konkretnie § 314 tego aktu; przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i inne przepisy wcześniej przywołane i szczegółowo omówione w postępowaniu administracyjnego przed organami. Z przepisów proceduralnych wskazano natomiast na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a. przez wybiórcze zastosowanie prawa.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wraz z ostateczną decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium nie ustosunkowało się merytorycznie do wniosków, zarzutów i dowodów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania. Kolegium oparło się tylko na tezie, że we wniosku powołano się w sposób nieuprawniony na przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że chodzi w nim o dowody, których fałszerstwo zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądowym. Strona skarżąca jest natomiast zdania, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. został zredagowany w zgodności z aksjomatami logiki prawniczej i obejmuje - zgodnie z obwiązującymi w k.p.a. przepisami - dowody fałszywe. Natomiast dowody dotknięte świadomym fałszerstwem, potwierdzonym prawomocnym wyrokiem sądowym w myśl kodeksu karnego, stanowią przestępstwo zakwalifikowane jako podstawa wznowienia postępowania w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie w swoich wnioskach i dokumentach nigdzie nie powołało się na przepis art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. jako na podstawę wznowienia. Jednak Kolegium utożsamia bezkrytycznie dowody fałszywe z dowodami dotkniętymi świadomym fałszerstwem potwierdzonym wyrokiem sądowym, zdefiniowanym jako przestępstwo. Jest to błąd logiczny i prawny, który doprowadził do niewłaściwej oceny stanu faktycznego i w konsekwencji wadliwego orzeczenia Kolegium.

Podniesiono również, że organy obu instancji nie podjęły żądanych działań dla wyjaśnienia problemów zgłaszanych przez Stowarzyszenie, dotyczących konieczności uzyskania od inwestora wartości parametru mocy emisji anteny radioliniowej, której oś wiązki głównej emitowanych pól elektromagnetycznych leży na azymucie 281 stopni i przecina działkę nr [...]. Wartość ta jest niezbędna dla obliczenia zasięgu ponadnormatywny pól elektromagnetycznych. Nie odniesiono się do wniosku o dokonanie oceny materiału dowodowego – szczególnie specjalistycznych obliczeń i ilustracji graficznych pól elektromagnetycznych - przez biegłego sądowego, którego Stowarzyszenie gotowe było wskazać. Nie ustosunkowano się do wniosku o dokonanie oceny oddziaływania stacji bazowej w oparciu o całokształt obowiązującego prawa. Organy nie wyjaśniły przy udziale inwestora, czy zostanie dotrzymane deklarowane ograniczenie pochylenia osi głównej anten rozsiewczych, co ma kluczowe znaczenie dla poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku dostępnym dla ludności. Zwrócono również uwagę na to, że decyzja o umorzeniu postępowania oparta została na postanowieniach organów współdziałających których rzetelność skarżący zakwestionował.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta realizowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania. W rezultacie, kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przy zastosowaniu kryterium legalności – niezależnie od zarzutów skargi - doprowadziła do jej uwzględnienia ze względu na okoliczności które Sąd zauważył z urzędu.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne było to, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie toczyło się w trybie zwykłym lecz w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Instytucja ta uregulowana w art. 145 – 152 k.p.a. ma na celu stworzenie prawnej możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z wad postępowania, szczegółowo wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 i w art. 145 a k.p.a.

W myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony.

Postawą wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. jest postanowienie o wznowieniu postępowania. Akt ten otwiera postępowanie w którym organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy zaistniały przyczyny wznowienia postępowania i czy wpłynęły one na treść decyzji ostatecznej. Wydanie ww. postępowania poprzedza etap wstępny, w którym organ ocenia, czy wznowienie postępowania ze względów podmiotowych i przedmiotowych jest dopuszczalne oraz czy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania w zakreślonym ustawowo terminie.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili H. i J. K. - którzy jako strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną legitymowani byli do wystąpienia z takim wnioskiem - oraz Stowarzyszenie Ekologiczne B, które nie było stroną w postępowaniu zwykłym ani też nie było dopuszczone do tego postępowania na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. ani też na podstawie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2011 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 25 lutego 2010 r. nie określając jednak, czy wznowienie to następuje na wniosek czy też z urzędu – co sugeruje podjęcie czynności na zasadzie oficjalności. W uzasadnieniu organ wskazał jedynie podmioty, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz podał, że przedmiotowe postanowienie stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania - odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej – podjęta została "po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Ekologicznego B. i H. i J. K. o wznowienie postępowania ..." – co oznaczałoby, że organ działał jednak na wniosek. Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ postępowaniu nadzwyczajnego którego tryb postępowania jest ściśle regulowany przepisami k.p.a. w sposób rodzący takie wątpliwości. Podejmując czynności procesowe organ winien był wskazać czy czyni to na zasadzie oficjalności czy też skargowości, gdyż ma to związek z kontrolą prawidłowości prowadzonego postępowania i wydanych orzeczeń. W świetle art. 149 k.p.a. złożenie wniosku wszczyna bowiem przed organem postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć określonym w tym przepisie. Obowiązkiem organu do którego został złożony wniosek jest zbadanie, czy wniesiony on został w ustawowym terminie przez osobę będącą stroną postępowania oraz czy powołano się na przesłanki określone w art. 145 i 145 a k.p.a. W niniejszej sprawie nie wynika aby organ pierwszej instancji podejmował w tym zakresie czynności weryfikacyjne. Kwestie te nie były również poddane ocenie Kolegium. Tymczasem wymagały one wyjaśnienia. O ile bowiem legitymacja procesowa uczestników postępowania (H. i J. K.) do żądania wznowienia postępowania nie budziła wątpliwości o tyle rozważenia w tym kontekście wymagał wniosek pochodzący od Stowarzyszenia. Według art. 31 k.p.a. organizacji społecznej przysługują bowiem dwa uprawnienia, które mogą być realizowane odrębnie – prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym ważny interes społeczny. Nadto trzeba mieć na uwadze, że według art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Na podstawie przepisów k.p.a. organizacji społecznej przysługuje zatem prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. W szczególności nie może ona żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjmuje się, że żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna można wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władany jest wszcząć postępowanie z urzędu.

Wniosek Stowarzyszenia Ekologicznego B. przekazany został organowi pierwszej instancji jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 lutego 2011 r. Wniesienie takiego podania wymagało zatem od organów oceny i wyjaśnienia, czy Stowarzyszenie domaga się wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, czy też dopuszczenia do udziału we wznowionym postępowaniu wszczętym z wniosku innego podmiotu, tym bardziej, że w aktach brak postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 25 lutego 2011 r., wznowienia którego organizacja się domagała. Zaniechanie podjęcia czynności wyjaśniających w tym zakresie spowodowało, że nie wyjaśniono też statusu prawnego Stowarzyszenia w tym postępowaniu i podstawy prawnej uprawniającej organizację do udziału. Nie oceniono, czy Stowarzyszenie nabyło uprawnienia procesowe przynależne stronie, w tym uprawnienie do domagania się wznowienia postępowania. Jednoznaczne wyjaśnienie i ocena przedstawionych kwestii należała przede wszystkim do obowiązków organu odwoławczego, który zobligowany był do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium w ogóle nie poddało swojej ocenie prawidłowości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i przedstawionych wyżej kwestii, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro nie zostało w postepowaniu administracyjnym jasno wskazane, czy do wznowienia postępowania doszło na wniosek małżeństwa K., czy też organ czynności procesowe wszczął - pomimo ich wniosku - z urzędu, czy może wznowiono postępowanie na wniosek Stowarzyszenia, niemożliwa jest również ocena przez Sąd, prawidłowości wszczęcia postępowania oraz przedstawionych wyżej okoliczności.

Omówione kwestie mają znaczenie również z tego względu, że organ ocenę zaistnienia podstaw wznowienia postępowania ograniczył wyłącznie do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w efekcie wcześniejszego przyjęcia, postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania toczy się w oparciu o podstawę wskazaną w ww. przepisie (taka podstawę wznowienia postępowania wskazywali zarówno uczestnicy postępowania jak też skarżące Stowarzyszenie). Założenie takie mogłoby być uprawnione w sytuacji w której postępowanie wznowione byłoby na wniosek stron wskazujących konkretną podstawę wznowienia. Jeżeli jednak wznowienie postępowania miałoby miejsce z urzędu – czego w przypadku braku uprawnień do żądania inicjowania postepowania po stronie Stowarzyszenia wykluczyć nie można - to wówczas organ obowiązany był ocenić zaistnienie również innych podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. (z wyłączeniem pkt 4). Jest to szczególnie ważkie w kontekście podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i przedstawionych przez Stowarzyszenie dokumentów stanowiących opracowania uzupełniające analizy rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny rozsiewcze. Wymogi wynikające z art. 6 i art. 7 k.p.a. nakładały bowiem na organ obowiązek oceny dodatkowych dowodów które zostały mu przedstawione – nawet jeżeli powstały po dniu wydania decyzji ostatecznej o ile mogły dotyczyć okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania tej decyzji – w kontekście ww. podstawy wznowienia.

W świetle przytoczonych wyżej uwag Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium w swoich rozważaniach pominęło bowiem przedstawione wyżej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji przemawia również fakt, że w postepowaniu odwoławczym pominięto inne oprócz Stowarzyszenia oraz H. i J. K. strony wznowionego postępowania uczestniczące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – w tym przede wszystkim inwestora. Kolegium nie wyjaśniło przy tym z jakich względów pominięto te strony postępowania. Jeżeli pomioty te uczestniczyły w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną i nadal dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, to pominięcie ich na etapie odwoławczego postępowania wznowieniowego i niedręczenie im decyzji kończącej to postępowanie w istotny sposób narusza art. 10 § 1 k.p.a. i obarcza zaskarżone orzeczenie wadą wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów – niezależnie od zarzutów skargi – kwestionowana decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i b u.p.p.s.a.

Zarzuty skargi nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Przede wszystkim przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wskazuje jako podstawy wznowienia postępowania "niekompletności dowodów oraz braku samodzielnej krytycznej oceny dowodów przez organ" jak wskazywano to we wnioskach o wznowienie postępowania. Według przywołanej normy postępowanie wznawia się jeżeli dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Wznowienie na tej podstawie wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ Wystąpienia w postępowaniu dowodowym fałszywego dowodu. W przypadku dokumentu w literaturze wskazuje się na fałsz formalny i fałsz intelektualny. W pierwszym przypadku mamy do czynienia np. z podrobieniem dokumentu a w drugim z nieprawdziwą treścią dokumentu, poświadczeniem nieprawdy – chociaż sam dokument co do formy jest autentyczny. Fałsz dowodów może przejawiać się w fałszywych zeznaniach świadków czy fałszywej opinii biegłego; 2/ Stwierdzenie sfałszowania dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego uprawnionego organu. Jak wyjaśnia doktryna, warunek ten jest uzasadniony ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, w następstwie czego wyłączona jest możliwość orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie jakim jest fałsz dowodu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego muszą być interpretowane przez pryzmat regulacji konstytucyjnych, które na zasadzie wyłączności przyznają orzekanie w sprawie przestępstw sądom karnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, CH. Beck Warszawa 2006). Od tego warunku ustawodawca wprowadził dwa wyjątki określone w art. 145 § 2 i § 3 tj. 1/ gdy fałsz dowodu jest oczywisty i wznowienie postępowania jest niezbędna dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody interesu społecznego; 2/ gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia. W niniejszej sprawie jak słusznie stwierdziło Kolegium żaden z przedstawionych wyjątków nie wystąpił. Na prawidłowość tej oceny nie ma wpływu częściowo identyczna konstrukcja prawna przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. To, że fałsz dowodu jest objęty pojęciem przestępstwa nie powoduje, że przesłanki z pkt 1 mogą być oceniane przez organ bez wyroku sądu. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące wprost prawidłowości decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania i naruszenia przepisów prawa materialnego na obecnym etapie należy uznać za przedwczesne. Zarzuty te mogłyby być przedmiotem oceny - ale najpierw organów – po stwierdzeniu, że zaistniały podstawy wznowienia postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku i w zależności od dokonanej oceny podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku zastosowana art. 152 u.p.p.s.a.