Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 284/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i M. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm.), nałożył na J. B. i M. B. obowiązek doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy Al. S. w W., znajdującej się w granicy z nieruchomością przy Al. S., do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie 5 szt. otworów usytuowanych w lokalu nr [...].

W uzasadnieniu organ powiatowy podał, że w związku z wystąpieniem właściciela nieruchomości przy Al. S. w W. z dnia 8.02.2013 r., o zajęcie stanowiska w sprawie wykucia otworów okiennych w ścianie budynku położonego przy Al. S., usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. S., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...], poinformował Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy Al. S., właściciela budynku o planowanych oględzinach.

Podczas oględzin w dniu 26.03.2013 r. stwierdzono, że budynek z 1932 r. (według oświadczenia) o powierzchni użytkowej 9380 m2, kubaturze 48472 m3, VII - kondygnacyjny, z poddaszem użytkowym, podpiwniczony, posiada w północnej ścianie szczytowej, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy Al. S., otwory okienne w ilości ok. 73 szt.. (ze względu na bliskie usytuowanie budynku przy ul. S. niemożliwe było dokładne wyliczenie ilości otworów). W dniu oględzin okazano inwentaryzację budowlaną budynku z 4.08.1964r., w której zostały naniesione istniejące obecnie otwory okienne.

Dokumentacja ta nie została zatwierdzona przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, wobec czego nie mogła stanowić podstawy do uznania przedmiotowych otworów za wykonane legalnie.

W dniu 7.03.2013r. skierowano pismo do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z prośbą o udostępnienie dokumentacji budowlanej, dotyczącej budynku przy Al. S., co pozwoliło by ustalić, czy wykonane otwory występowały już wcześniej bądź czy organ wydawał zgodę na wykucie otworów okiennych.

Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] w odpowiedzi wskazał, że dla nieruchomości przy Al. S. nie została wydana decyzja zezwalająca na wykonanie otworów w ścianie szczytowej budynku. Jak wynikało z powyższego pisma, w zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu [...] nie stwierdzono przechowywania dokumentacji, na podstawie której można by stwierdzić, czy wykonane otwory występowały już wcześniej.

Wobec powyższego wezwano zarządcę budynku przy Al. S. w W. do przedłożenia posiadanej dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku, w tym: projektu budowlanego budynku, inwentaryzacji z 1964r. oraz podania danych właścicieli lokali, w których zostały wykute okna w ścianie znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. S.

W dniu 19.08.2013 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykucia otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy Al. S. w W., znajdującej się w granicy z nieruchomością przy Al. S..

W dniu 30.09.2013 r. dokonano oględzin w lokalu nr [...] budynku przy Al. S. w W., którego właścicielami są J. B. i M. B. W toku oględzin stwierdzono, iż na I piętrze w lokalu nr [...] są 3 szt. otworów okiennych o wymiarach 58 x 117 cm /okna z PVC, jednoskrzydłowe, uchylne oraz 2 szt. otworów okiennych wypełnionych luksferami, o wymiarach 57 x 115 cm, usytuowanych na wysokości 1,95m nad podłogą.

W dalszym toku postępowania Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o udostępnienie dokumentacji budowlanej budynku przy Al. S. w W. Uzyskano odpowiedź, iż nie odnaleziono dokumentacji budowlanej ww. budynku. Zgodnie z sugestią Archiwum Państwowego, poszukiwania ww. dokumentacji w Pracowni Naukowej Wieloosobowego Stanowiska ds. Dokumentacji Archiwalnej w M. nie przyniosły oczekiwanego skutku.

Także w zbiorach Archiwum Biura Administracyjno - Gospodarczego Urzędu [...] nie stwierdzono dokumentacji budowlanej, dotyczącej budynku przy Al. S. w W.

Zdaniem organu brak jest możliwości ustalenia inwestorów otworów okiennych w lokalu nr [...] i dokładnego czasu ich powstania.

Budynek przy Al. S. w W. nie znajduję się w rejestrze zabytków ani nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast Aleja S. znajduję się w chronionym układzie urbanistycznym - stanisławowskie założenie urbanistyczne, wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...].

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Zasadą jest, że nakaz w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania, w sytuacji gdy inwestor w dacie orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, co pozwoliłby mu na wykonanie nakazu.

Organ nadzoru budowlanego uprawniony jest zatem do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane na właścicieli lokali w budynku przy Al. S., w których wykuto otwory okienne. Obecny właściciel bądź zarządca jest odpowiedzialny za aktualny stan obiektu i jego zgodność z obowiązującymi przepisami.

Z wydruku historycznej mapy pochodzącej z 1936 r. (najwcześniejsza mapa z podziałem na działki hipoteczne) wynikało, że nieruchomość przy Al. S. stanowiła dwie odrębne działki o nr [...] i o nr [...], które w obecnym kształcie są działką nr [...] w obrębie [...] i sąsiadowała z nieruchomością przy Al. S. - t.j. dz. nr [...] (obecnie nr dz. ew. [...]). Brak jest map ewidencyjnych sprzed 1986 r.

Z oświadczenia przedstawiciela właścicieli budynku wynikało, że otwory zostały wykonane w trakcie realizacji budynku, ale nie zostało to poparte żadnym dowodem. W ocenie organu aktualny kształt, różne wypełnienie i różne wymiary istniejących okien świadczą o tym, iż nie mogły być one rozplanowane i zaprojektowane przez projektanta budynku i wykonane na etapie powstawania budynku. Potwierdza to tezę o samowolnym wykonaniu otworów bez pozwolenia, prawdopodobnie w różnych okresach czasu (obecny zarządca budynku nie posiada tej wiedzy). Dokładnej daty powstania otworów okiennych nie można ustalić na podstawie dokumentacji, gdyż brak jej w archiwach.

Fakt, że wykonanie okien w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, stanowił dla organu podstawę do nałożenia obowiązku zamurowania otworów okiennych.

Zgodnie z art. 196 rozporządzenia Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów oraz budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni (grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego), wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach.

Stosownie do zaś do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych, budynek ogniotrwały, wznoszony bezpośrednio przy granicy sąsiada, mógł nie posiadać muru ogniochronnego, wymaganego przez przepis art. 196 rozporządzenia z 1928 r., jeżeli był budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej, albo jeżeli było prawnie zapewnione niezabudowanie sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować między budynkami.

Wykonanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. oraz rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 197).

Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę celem wykonywania robót budowlanych z wyjątkiem rozbiórek.

Z kolei w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48) nałożony został na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu i rozbudowie stałych i tymczasowych budynków oraz mocą § 9 ust. 4 przywołanego rozporządzenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanych nie objętych § 9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia.

O braku prawnej możliwości wykonania otworów okiennych w ścianie granicznej obiektu budowlanego stanowiły też § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.) oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).

W obecnym stanie prawnym zakaz sytuowania budynku wraz z otworami okiennymi w granicy działki, wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.)

Brak prawnej możliwości wykonania otworów okiennych w ścianie granicznej, kształcie, jaki ustalony został w niniejszym postępowaniu istniał nieprzerwanie i trwa do dzisiaj.

Ustalenie dokładnej daty wykonania otworów nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż nie odnaleziono dokumentów świadczących o legalności otworów, których istnienie pozostaje w sprzeczności z obecnie obowiązującymi przepisami. Inwentaryzacja budowlana z 1964r., przedstawia w lokalu nr [...] - 5 szt. otworów okiennych, które obecnie mają zróżnicowane wymiary i różne wypełnienia.

Taki stan ogranicza prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości w aspekcie planowanej rozbudowy budynku oraz budowy nowego obiektu na terenie działki położonej przy Al. S.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego niezależnie od tego, czy roboty budowlane inne niż budowa wykonane zostały pod rządami obecnej, czy poprzednio obowiązującej ustawy, stosuje się do nich przepisy ustawy obowiązującej w dniu orzekania (nowej).

Kwestia doświetlenia pomieszczeń w budynku będącym przedmiotem postępowania nie powinna mieć wpływu na nakaz doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Niewłaściwe doświetlenie nie może być bowiem uzasadnieniem dla naruszania przepisów przez właściciela budynku stojącego w granicy bądź inwestora. Obiekt budowany w granicy powinien mieć już na etapie projektowania przewidziane rozwiązania pozwalające na właściwe oświetlenie pomieszczeń w budynku. Bez znaczenia również pozostaje sposób wypełnienia otworów okiennych (okna czy luksfery), bowiem nawet w przypadku przeszklenia odpowiadającego normom w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wykonane otwory będą pozostawały w sprzeczności z § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych z 2002 r., mówiącym wprost o otworach okiennych a nie o sposobie ich wypełnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1544/07).

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r" poz. 1409) w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego.

J. i M. B. wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].06.2015 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].06.2015 r., nakładającej na J. B. i M. B. obowiązek doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy Al. S. w W., znajdującej się w granicy z nieruchomością przy Al. S., do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej 5 szt. otworów w lokalu nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w toku oględzin stwierdzono, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w 1932 r. i usytuowany jest w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. S. Stwierdzono istnienie w ścianie (usytuowanej w granicy z) ok. 73 szt. otworów okiennych o wymiarach ok. 60 x 120 (oprócz jednego powiększonego o łączący otwory słupek). Ustalono, że otwory te istniały w dacie sporządzenia przez inż. Z. P. i mgr inż. arch. J. J. inwentaryzacji, tj. 4.08.1964 r. W lokalu nr [...] trzy z tych okien są jednoskrzydłowe uchylne, a dwa otwory wypełnione są luksferami.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie należało zastosować art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W toku postępowania dowodowego, nie udało się uzyskać dokumentów świadczących o legalności przedmiotowego budynku mieszkalnego, w którego ścianie usytuowanej w ostrej granicy z działką sąsiednią, znajdują się otwory okienne.

Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podjął wszelkie możliwe działania, jednak nie udało się uzyskać dokumentacji świadczącej o legalności budowy przedmiotowego budynku, w tym dokumentacji projektowej. W trakcie oględzin ustalono, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w 1932 r.

W aktach sprawy znajduje się wydruk historycznej mapy 1936 r. z podziałem hipotecznym działek, z której wynika, że granice działek nieruchomości Alei S. (dawniej nr ew. [...], obecnie nr ew. [...]) i [...] (dawniej nr ew. [...] i [...], obecnie nr ew. [...]) z okresu wcześniejszego pokrywają się z obecnymi granicami. Powyższe wskazuje, że nieruchomości sąsiadujące o nr [...] i [...] były (już w 1936 r.) nieruchomościami odrębnymi, podzielonymi granicą usytuowaną w miejscu obecnej, przypuszczalnie, w dacie budowy budynek ten projektowany był w granicy z nieruchomością sąsiednią.

Nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy otwory znajdujące się w ścianie ww. obiektu, w ostrej granicy z działką sąsiednią zostały wykonane podczas jego budowy, czy w okresie późniejszym i czy za zgodą właściwych organów.

Biorąc jednak pod uwagę, iż ściana z przedmiotowymi oknami usytuowana jest w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią, konieczna jest ich ocena z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi.

Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że budynek można sytuować ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią lub 3 metrów od granicy w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych. Przepis § 12 dopuszcza szereg wyjątków od ogólnych zasad określonych w ust. 1, jednakże żadne z tych wyjątków nie dotyczą projektowania i budowy ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi w granicy nieruchomości.

W związku z powyższym nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, a tym bardziej na jej granicy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Poprzednio obowiązujące przepisy dotyczące warunków technicznych tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiskowej z dnia 3.07.1980 r., jak i wcześniejsze akty wykonawcze w wydane tym zakresie, także nie przewidywały sytuowania otworu okiennego lub drzwiowego w ostrej granicy z działką sąsiednią. Z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli wynikało, że "Budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach. "

Brak możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m ma na celu nie tylko zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Sporne otwory okienne znajdujące się w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego w ostrej granicy z działką sąsiednią przy Al. S., naruszają § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jak i przepisy wcześniejszych rozporządzeń w sprawie warunków technicznych dotyczących budynków i ich usytuowania.

Żaden reżim prawny obowiązujący poprzednio nie pozwalał na istnienie otworów okiennych w takiej lokalizacji.

Stan naruszenia przepisów budowlanych występujący w niniejszej sprawie, w sposób oczywisty ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości przy Alei S.

Powyższe uzasadniało podjęcie przez organy nadzoru budowlanego działań w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Postępowanie takie prowadzone jest w sytuacji stwierdzenia wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1), a wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie z art. 52 ww. ustawy adresatem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie wskazanego wyżej przepisu powinien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy są obowiązani na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, adresatem tych decyzji powinien być w pierwszej kolejności inwestor. Najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, której postępowanie naprawcze dotyczy.

Ze względu na upływ czasu od daty budowy lub późniejszego wykonania otworów okiennych brak jest możliwości ustalenia inwestora wykonanych robót. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że podmioty te nie dysponują obecnie prawem do korzystania z nieruchomości.

W sytuacji braku możliwości nałożenia obowiązku na inwestora wykonanych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego stosowny obowiązek kieruje do właściciela nieruchomości.

Zatem obowiązek nałożony decyzją został skierowany do J. i M. B. jako właścicieli lokalu [...].

J. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 oraz 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zaniechanie ustalenia rzeczywistej daty powstania budynku, daty rozpoczęcia budowy budynku, ustalenia granic działek, na których obecnie usytuowane są budynki przy al. J. Ch. S. i [...] i w dacie ich powstania, sposobu powstania otworów okiennych, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego mgr. inż. M. M. z czerwca 2015 r.

- art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, gdyż ustalenie co do legalności powstania otworów okiennych powinno zostać dokonane w oparciu o przepisy prawne obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę budynku przy al. J. Ch. S. w W. i w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. pkt 1 Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie.

Skarżący domagali się uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że zaniechano ustalenia rzeczywistej daty powstania budynku przy al. J. Ch. S. w W. W uzasadnieniach decyzji organów brak jest informacji na jakiej podstawie ustaliły datę wybudowania przedmiotowego budynku jako rok 1932. Brak ustalenia daty rozpoczęcia budowy, nie pozwoliło na określenie reżimu prawnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę. Mylne było założeniu, iż budynek powstał w 1932 roku (nie wzięto bowiem pod uwagę daty rozpoczęcia inwestycji).

Organ nie ustalił granic działek, na których obecnie usytuowane są budynki przy al. J. Ch. S. i [...] i stanu istniejącego w dacie rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku. Brak możliwości odnalezienia dokumentów nie stanowił podstawy do domniemywania braku legalności zrealizowanych prac budowlanych.

Wbrew ustaleniom organu, charakterystyka otworów okiennych świadczy, iż ich umiejscowienie było celowe już na etapie projektowania budynku. Rozstaw otworów okiennych jest jednakowo dostosowany do aranżacji pomieszczeń na każdej kondygnacji, otwory te posiadają jednakową wysokości i szerokość, posiadają te same rzędne góry otworu (nadproża), znajdują się w tej samej linii pionowej, a analiza struktury murów w obrębie tych otworów okiennych potwierdziła spójność z pierwotnie zastosowanym budulcem, co wynika z opinii rzeczoznawcy budowlanego mgr. inż. M. M. z czerwca 2015.

Z powołanych w skardze dokumentów, wynika zdaniem skarżących że budowa budynku na nieruchomości przy al. J. Ch. S. rozpoczęła się w 1925 r., zatem powołane przez organy przepisy prawa materialnego nie miały zastosowania, gdyż nie obowiązywały w dacie rozpoczęcia budowy.

Organ nie dokonał oceny przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie rozpoczęcia budowy pod kątem możliwości umieszczenia otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku w ostrej granicy i w konsekwencji błędnie wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym uczestnik postępowania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wskazał, że tryb z art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego był zasadny. Stan naruszenia przepisów budowlanych w sposób oczywisty ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości przy Al. S., właściciel działki ma ograniczone możliwości rozpoczęcia procesu inwestycyjnego z uwagi na istniejące otwory okienne w ścianie na granicy działki.

Bez znaczenia było ustalenie precyzyjnej daty powstania budynku, rozpoczęcia budowy, czy powstania samych otworów - organ nadzoru budowlanego bada bowiem tylko, czy dane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud.).

Nie przydatne są powoływane w skardze dokumenty mające na celu wykazanie daty rozpoczęcia budowy, gdyż w żaden sposób nie dowodzą, że usytuowanie okien w ostrej granicy nastąpiło zgodnie z przepisami prawa.

Z punktu widzenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie było również konieczne prowadzenie dodatkowych ustaleń w zakresie granic nieruchomości - ich przebieg jest bowiem bezsporny.

Organ I instancji przeprowadził szczegółowe oględziny budynku przy ul. S. oraz dokonał analizy wszystkich istniejących dokumentów dotyczących tej nieruchomości łącznie z poszukiwaniami dokumentacji budowlanej.

W odpowiedzi na ww. pismo uczestnika skarżący podnieśli, że § 12 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych dotyczących budynków i ich usytuowania nie ma zastosowania do otworów, które nie powstały w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, co wynika z § 330 tego aktu.

Przedmiotowe otwory były zaplanowanym elementem budynku. Możliwość ich wykonania była przewidziana przepisami prawa. Z powodu braku dokumentów nie można twierdzić, że otwory zostały wykonane niezgodnie prawem, gdyż wszystkie okoliczności wskazują, że wykonano je w sposób prawidłowy.

Pozwolenie na budowę zostało wydane w dacie, w której przepisy pozwalały na określonych warunkach na wykonanie otworów w ścianie szczytowej. Organy nie ustaliły ani stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, ani treści pozwolenia na budowę. Ponadto pominęły dowód z opinii biegłego, z którego wynika, że otwory były wykonane podczas budowy budynku, nie zaś jak błędnie wskazano w zaskarżonej decyzji - wykute w późniejszym czasie.

Znaczenie prawne ma data zatwierdzenia planów (wydania pozwolenia zna budowę), tj. maj 1923 r., nie zaś [...] marca 1925 r. Pozwolenie na budowę zostało wydane w czasie, kiedy wykonanie przedmiotowych doświetli było możliwe.

Skarżący wykazywali, że okna wykonano w trakcie budowy budynku (ekspertyza). Ponadto, że pozwolenie na budowę zostało wydane w czasie, kiedy możliwe było wykonanie okien w ścianie szczytowej.

Organy nie przeprowadziły poszukiwań dokumentów, świadczących o zawarciu między sąsiadami nieruchomości porozumienia co do powstania otworów okiennych. Nadto uczestnik kupując nieruchomość zdawał sobie sprawę z istnienia w ścianie granicznej otworów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zapadły z naruszeniem art. 52 Prawa budowlanego i art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła otworów okiennych w ścianie szczytowej, północnej, budynku przy Al. S. w W., znajdującej się w granicy z nieruchomością przy Al. S., istniejących w lokalu nr [...], należącym do J. i M. B.

Podstawą prawną nałożonego na skarżących obowiązku doprowadzenia ściany północnej szczytowej budynku przy Al. S. w W., do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie 5 szt. otworów znajdujących się w lokalu nr [...], stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Stosowanie nakazów wynikających z art. 51 Prawa budowlanego, w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) łączy się z robotami budowlanymi wykonywanymi w obiektach budowanych, zasadniczo w budynkach. Lokal mieszkalny stanowiący odrębną własnością, jest jedynie formą prawnego wydzielenia części budynku (nie staje się samodzielnym obiektem budowlanym), dlatego postępowanie powinno się toczyć w odniesieniu do obiektu budowlanego, w tym przypadku budynku jako całości, a nie do poszczególnych lokali znajdujących się w tym obiekcie.

Nakazy wydawane w trybie art. 51 Prawa budowlanego mają na celu usunięcia nieprawidłowości wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych dotyczących samego obiektu. Oczywiście mogą zaistnieć takie nieprawidłowości robót budowlanych związanych z lokalem mieszkalnym stanowiącym odrębną własnością, że nie oddziałują na cały obiekt i wtedy możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu bądź w lokalach. Nadal jednak chodzić będzie o nakazy, których celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego jako całości do stanu zgodnego z przepisami. W kontekście tych różnych sytuacji pojawia się kwestia adresata decyzji.

Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2015r., poz.1892) zawiera definicję nieruchomości wspólnej, do której zaliczyć należy grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Z definicji tej Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 X 2002 r. III RN 153/01 wyprowadził a contrario wniosek, że urządzenia i części budynku, służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej.

Zewnętrzna ściana budynku stanowi niewątpliwie podstawowy element konstrukcyjny budynku i służy wszystkim właścicielom lokali w nim położonych, mimo że we fragmentach jest jednocześnie ścianą wewnętrzną konkretnego lokalu.

Utrzymanie tej ściany w należytym stanie obciąża wspólnotę mieszkaniową, wchodzi w zakres zarządu nieruchomością wspólną, który powinien zgodnie z art. 13 ust. 1 i 14 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o własności lokali być finansowany z zaliczek płaconych przez członków wspólnoty.

Nie sposób przyjąć, że roboty budowlane oraz koszty związane z należytym stanem ściany konstrukcyjnej zewnętrznej budynku, nie stanowią kosztów zarządu nieruchomością wspólną.

Przedmiotowe okna w ścianie szczytowej, północnej, budynku przy Al. S. w W. są również elementami elewacji budynku, nie mogą być one dowolnie zmieniane przez właścicieli poszczególnych lokali (poprzez ich wybijanie czy też zamurowywanie).

Skoro jak ustalił organ (zasadniczo jest to okoliczność niesporna) brak jest możliwości przypisania określonemu podmiotowi wykonania przedmiotowych otworów okiennych i tym samym wskazania konkretnego podmiotu jako inwestora, to adresatem decyzji może być jedynie właściciel obiektu, czyli podmiot mający uprawnienia właścicielskie do części wspólnej budynku, którym jest wspólnota mieszkaniowa. Ta konstatacja determinuje z kolei sposób prowadzenia postępowania w odniesieniu do całej ściany budynku, a następnie determinuje treść możliwych rozstrzygnięć.

Prawidłowe były ustalenia organu, w zakresie braku możliwości uznania za legalną ścianę z otworami okiennymi, w granicy z inną nieruchomością, zarówno pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również w poprzednio obowiązujących aktach prawnych (m.in. rozporządzenie Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Jednocześnie organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć swoją kompetencję do rozstrzygania sprawy na drodze administracyjnej, w sytuacji gdy nie jest możliwe (jak w niniejszej sprawie) ustalenie daty wykonania robót, a jednocześnie ich stan trwający wiele dziesięcioleci narusza przepisy. Zdaniem Sądu możliwa jest do przyjęcia koncepcja, iż w takim stanie rzeczy, adekwatna mogłaby być droga postępowania cywilnego.

Organy nadzoru budowlanego podjęły w niniejszej sprawie wszechstronne działania mające na celu pozyskanie dokumentacji związanej z legalnością powstania budynku oraz ustalenia daty wykonania spornych otworów okiennych, mimo to nie przyniosły one rezultatów.

Organy przywołały § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - stwierdzając, że z przepisu wynika, iż budynek można sytuować ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią lub 3 metrów od granicy w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych. Przepis § 12 dopuszcza szereg wyjątków od ogólnych zasad określonych w ust. 1, jednakże żadne z tych wyjątków nie dotyczą projektowania i budowy ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi w granicy nieruchomości. W związku z powyższym nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, a tym bardziej na jej granicy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (poprzednio obowiązujące przepisy dotyczące warunków sytuowania obiektów podobny zakaz wprowadzały).

Wywodziły, że brak możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m ma na celu nie tylko zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich.

Uszło jednakże uwadze organów, że ich rozstrzygnięcie zasadniczo kreuje relacje cywilnoprawne między dwiema nieruchomościami, skoro organ nadzoru budowlanego nie był w stanie ustalić daty wykonania robót, ich zakresu, osoby inwestora, a zwłaszcza wykazać w sposób niewątpliwy, że działania te były samowolne. Tymczasem elementy te są niezwykle istotne w zakresie możliwości kształtowania przez organ nadzoru budowlanego stosunku administracyjno- prawnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić powyższe wskazania, przede wszystkim w zakresie własnej kompetencji, ewentualnie dokonać ponownej analizy materiału dowodowego z uwzględnieniem zaprezentowanej wykładni art. 52 Prawa budowlanego i art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz zakończyć postępowanie wydaniem stosownej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.