Wyrok NSA, sygn. akt II SA 456/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Ubezpieczenie społeczne
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz. 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Wydanie decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej i ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przyjęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę.

TEZY

Wydanie decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej i ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przyjęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Józefy Cz. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 kwietnia 1996 r. (...) w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 21 listopada 1997 r. na podstawie art. 156 par. 1 i art. 157 par. 1 Kpa:

1. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 25 maja 1977 r. o przejęciu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego bez zabudowań Zofii i Józefa Cz. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego będącego własnością Józefa Cz. położonego w K.,

2. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 25 maja 1997 r. o przejęciu z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego bez zabudowań Zofii i Józefa Cz. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego będącego własnością Zofii Cz. położonego w mieście K.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził m.in., że Naczelnik Miasta i Gminy w oparciu o protokół z lustracji z dnia 6 kwietnia 1977 r. decyzją z dnia 25 maja 1977 r. przejął z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne Zofii i Józefa Cz. składające się z działek o nr: 30, 39, 57, 47, 49, 05/1, 32, 05/2, 04/4, 17, 07 i 87/1 o powierzchni 3,49 ha położonego we wsi K. stanowiących własność Józefa Cz. na podstawie aktu własności ziemi oraz działek o nr: 16, 17, 21, 23, 41 i 71 o powierzchni 2,3366 ha położonych w mieście K. stanowiących własność Zofii Cz. na podstawie aktu własności ziemi. Zofia i Józef Cz. nie wnieśli odwołania, wobec tego decyzja ta stała się prawomocna i na tej podstawie ZUS przyznał im rentę, którą pobierali do dnia swojej śmierci.

Józefa Cz., córka Zofii i Józefa Cz., wnioskiem z dnia 30 sierpnia 1993 r. skierowanym do Wojewody wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy. Wojewoda decyzją z dnia 19 stycznia 1995 r. odmówił Józefie Cz. wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ww. Naczelnika Miasta i Gminy.

Józefa Cz. wniosła od decyzji tej odwołanie. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 16 kwietnia 1996 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 19 stycznia 1995 r. Decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Józefa Cz. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 1 lipca 1997 r. w sprawie II SA 1048/96 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymał nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten stwierdził, iż naruszono przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. i rozporządzenie z dnia 26 marca 1968 r. dotyczące sposobu przeprowadzania lustracji gospodarstwa, jak i sposobu sporządzania protokołu lustracji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu 31 października 1997 r. w Urzędzie Miasta i Gminy przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem Józefy Cz. oraz Andrzeja I. i Franciszka S., którzy przeprowadzili lustrację gospodarstwa rolnego Zofii i Józefa Cz. w 1977 r. Na podstawie zeznań Andrzeja I. i Franciszka S. Wojewoda ustalił, że w czasie przejęcia gospodarstwa dokonano lustracji tylko części gospodarstwa, tj. części stanowiącej własność Józefa Cz. położonej w K. Ta część gospodarstwa odłogowała.

Brak plonów i zaawansowany wiek właściciela jednoznacznie wskazują, zdaniem Wojewody, że nie prowadzono w gospodarstwie żadnej hodowli, o czym świadczą według prowadzących lustrację postawione zarzuty w pkt 2 i 3 protokołu z 6 kwietnia 1977 r. Wprawdzie protokół ten zawiera pewne braki formalne, jednakże odzwierciedla rzeczywisty stan lustrowanego gospodarstwa.

O tym, że Józef Cz. godził się na przejęcie na rzecz Państwa swojej własności może świadczyć fakt, iż od decyzji się nie odwołał i pobierał rentę oraz treść notatki sporządzonej na drugiej stronie "ankiety gospodarczej".

W tej sytuacji nie zachodzą przyczyny, które uzasadniałyby stwierdzenie na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, iż przejęcie tej części gospodarstwa rolnego stanowiącego własność Józefa Cz. na własność Państwa w zamian za świadczenia rentowe nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast w przypadku pozostałej części gospodarstwa, tj. własności Zofii Cz. położonej w mieście K., z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przed przejęciem na rzecz Państwa nie dokonano lustracji, a więc tym samym naruszone zostały przepisy cyt. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. i cyt. rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r.

Józefa Cz. wniosła odwołanie od tej decyzji domagając się stwierdzenia nieważności w całości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 25 maja 1977 r.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 20 lutego 1998 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 156 par. 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Józefy Cz. od pkt 1 decyzji Wojewody z dnia 21 listopada 1997 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w pkt 1.

W pozostałej części decyzja stała się ostateczna wobec niezłożenia odwołania. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister rozpoznając sprawę, przy uwzględnieniu zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 1997 r. w sprawie II SA 1048/96 stwierdził, że decyzja Wojewody jest prawidłowa. W szczególności na okoliczność przeprowadzonej lustracji gospodarstwa zostali przesłuchani świadkowie A.I. i F.S. - przeprowadzający te oględziny. Świadkowie ci podali do protokołu, iż byli na gruncie w 1977 r., oglądali gospodarstwo rolne położone w K. stanowiące własność Józefa Cz. W sposób jednoznaczny stwierdzili, że sporządzony protokół z lustracji oddaje prawdę i odzwierciedla faktyczny stan gospodarstwa. Zdaniem organu odwoławczego sama Józefa Cz. potwierdziła zeznania tych świadków, że gospodarstwo ojca Józefa Cz. nie było wówczas uprawiane, a także, że ani rodzice, ani ona nie odwoływali się od decyzji o przejęciu z urzędu gospodarstwa na rzecz skarbu Państwa za świadczenia rentowe.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że analizując ponownie zebrany materiał dowodowy uznał w oparciu o treść przepis par. 1 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów /Dz.U. nr 11 poz. 58/, że w odniesieniu do gospodarstwa Józefa Cz. w K. zachodziły przesłanki z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz.U. nr 21 poz. 118/ do uznania go za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania.

Z tego też powodu zdaniem Ministra Wojewoda prawidłowo stwierdził, że nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 par. 1 Kpa, które uzasadniałyby pogląd, że przejęcie gospodarstwa rolnego Józefa Cz. na rzecz skarbu Państwa w zamian za świadczenia rentowe nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zaskarżyła Józefa Cz. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody z dnia 21 listopada 1997 r. w pkt 1. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w odniesieniu do gospodarstwa jej ojca Józefa Cz. nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 maja 1974 r., a także par. 1 ust. 1 pkt 1-3 cyt. wyżej rozporządzenia.

Ta część gospodarstwa stanowiąca własność jej ojca była również uprawiana, a plony z niej zwożone na działkę siedliskową położoną w mieście K. Na gospodarstwie tym pracowali jej rodzice, ona i ich znajomi. Nikt nie przeprowadzał lustracji tego gospodarstwa. Jej rodzice ani ona nie brali udziału w takiej czynności. Protokół z lustracji to fikcja, albowiem nie został podpisany przez członków komisji, która powinna składać się z trzech osób. Jej rodzice spełniali wszystkie powinności wobec Państwa, a zatem należało się im świadczenie rentowe. Nie jest prawdą, by potwierdziła w dniu 30 października 1997 r., że gospodarstwo odłogowało.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie jej wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Sprawa jest po raz drugi rozpoznawana przez Sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 16 kwietnia 1996 r. i utrzymaną nią w mocy decyzji Wojewody wyrokiem z dnia 1 lipca 1997 r. w sprawie II SA 1048/96 wskazał na wady postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o przejęciu na własność Państwa za rentę poszczególnych części gospodarstwa rolnego, które stanowiły własność Zofii Cz. i Józefa Cz. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy wady te zostały wyeliminowane. Podkreślić także należy, że rodzice skarżącej o wszczęciu tego postępowania zostali zawiadomieni, a także doręczono im decyzje o przejęciu na własność Państwa ich gospodarstwa za rentę.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej spór dotyczy tego, czy Naczelnik Miasta i Gminy wydając omawianą wyżej decyzję dopuścił się naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, czy jako "naruszenie prawa".

Sprawa toczy się bowiem już nie w trybie zwykłym /gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia/, a w trybie nadzoru /trybie nadzwyczajnym w dwadzieścia lat po wydaniu w trybie zwykłym decyzji ostatecznej/, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, a więc w stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tu wielokrotnie wyższe.

Dopiero staranna, wnikliwa analiza konkretnej sprawy może prowadzić do wniosku, o jakiego ostatecznie rodzaju naruszenie prawa chodzi i gdzie możemy w danym przypadku ustalić granice między "naruszeniem prawa", a "rażącym naruszeniem prawa". To ostatnie musi mieć miejsce w zasadzie przy szczególnie zakwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa materialnego, gdyż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa /w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym.

W sprawie tej jako podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 25 maja 1977 r. o przejęciu z urzędu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność rodziców skarżącej powołano przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne /Dz.U. nr 21 poz. 118/.

W myśl tego przepisu "Państwo na wniosek rolnika przejmie na własność gospodarstwo rolne z rentę, jeżeli przekaże mu wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto:

1. osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo

2. zaliczony został do jednej z grupy inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /ust. 1/.

Gospodarstwo rolne określone w ust. 1 może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów /ust. 2/. Według art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy, jeżeli gospodarstwo rolne w obszarze nie mniejszym niż 2 ha gruntów rolnych lub leśnych wykazywało niski poziom produkcji, mogło być z urzędu przejęte na własność Państwa za rentę. Rozwiązanie to miało charakter sankcji prawnej, ale przyznawało rolnikowi rentę.

Ta prawna kwalifikacja gospodarstwa rolnego nie tylko uwzględniała określony stan faktyczny, ale wiązała się także z aktywnością rolnika.

Wydanie decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przyjęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę.

Z akt wynika, że rodzice skarżącej pod względem wieku spełniali warunki określone w art. 2 ust. 9 cyt. ustawy.

Powołana wyżej ustawa nie określała wyrażenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Określenie to było sprecyzowane w par. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów /Dz.U. nr 11 poz. 58/. Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 3 poz. 14/, a więc zapewniało realizację przepisów tej ustawy.

W myśl par. 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat:

- nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane,

- plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach,

- obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniejszy niż 0,4 sztuki przeliczeniowej:

Do akt dołączono protokół z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego w dniu 6 kwietnia 1977 r. przez Franciszka S. i Andrzeja I. Przedmiotem tej lustracji było gospodarstwo rolne położone we wsi K., a należące do Józefa Cz. Protokół ten został podpisany tylko przez Andrzeja I. Z treści tego protokołu wynika, że lustrowane gospodarstwo w latach 1975, 1976 i 1977 nie było wykorzystane rolniczo i nie miało obsady inwentarza żywego. Ponadto w protokóle zawarto zapis "gospodarstwo należy zaliczyć do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania". Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie w dniu 31 października 1997 r. Andrzej I. i Franciszek S. jako świadkowie stwierdzili, iż obaj byli na gruncie i oglądali gospodarstwo rolne Józefa Cz. położone we wsi K.

Sporządzony protokół z lustracji z dnia 6 kwietnia 1977 r. - oddając prawdę, odzwierciedla faktyczny stan gospodarstwa. Był to grunt odłogujący nieuprawiany i nadawał się do przejęcia.

Wprawdzie protokół ten pod względem formalnym nie odpowiada wymogom określonym w art. 68 par. 2 Kpa, to jednakże jego treść wskazywała, że przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu ust. 2 art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

Treść tego protokółu potwierdzili świadkowie F. S. i A. I. składając zeznania po upływie ponad 20 lat od daty jego sporządzenia. W protokóle rozprawy administracyjnej zawarty jest zapis, że skarżąca również potwierdziła fakt, iż gospodarstwo to nie było uprawiane.

Wymienieni wyżej świadkowie w zeznaniach swoich stwierdzili również, iż nie pamiętają, czy dokonywali lustracji gospodarstwa położonego w mieście K., należącego do Zofii Cz. Zaznaczyć należy, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, że lustrację taką, tej części gospodarstwa, przeprowadzono.

Skoro jedną z przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę było ustalenie, że gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji rolnej to w odniesieniu do gospodarstwa rolnego stanowiącego własność Józefa Cz. przesłanka ta została ustalona.

Natomiast przesłanka ta nie została ustalona, jeżeli idzie o tę część gospodarstwa rolnego, które stanowiło własność Zofii Cz., bowiem nie ustalono, że gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Wobec tego decyzja o przejęciu tej części gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę rażąco naruszyło przepis prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody nie naruszają prawa w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wobec tego skarga nie została uwzględniona.

Z przytoczonych wyżej powodów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji wyroku.