Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 739/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 7-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 marca 2010 r., nr [...]; 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 marca 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1588 i 1589), Wójt Gminy - po rozpatrzeniu wniosku J. R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku letniskowego wraz ze zmianą dachu płaskiego na stromy wielospadowy na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gmina C.

W ww. decyzji organ ustalił m.in. geometrię dachu (kąt nachylenia głównych połaci dachowych – 30 - 45o, i kierunek głównej kalenicy : równoległy do ulicy, układ głównych połaci dachowych: dach wielospadowy) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ("nawiązać do istniejącej wysokości elewacji frontowej budynku").

Organ I instancji w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie, poprzedzający wydanie ww. decyzji z dnia 30 marca 2010r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na terenie działki nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził także, iż z przeprowadzonej "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wynika, że na przedmiotowej działce jest zabudowa rekreacji indywidualnej, a planowana inwestycja jest jej uzupełnieniem i spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do treści sprzeciwu co do planowanej zabudowy zgłaszanego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości – działki nr [...] - W. J. w części dotyczącej zmiany dachu płaskiego na stromy wielospadowy co będzie stanowić odstępstwo od standardów obowiązujących w analizowanej okolicy oraz obaw czy planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku do 3,0m od granicy z działką nr [...] nie będzie naruszać przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jaki, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) organ wskazał, że problem dotyczący odległości planowanej inwestycji od sąsiedniej zabudowy powinien zostać rozstrzygnięty w postępowaniu związanym z pozwoleniem na budowę, a projekt budowlany winien być zgodny z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonymi w ww. rozporządzeniu. Odnosząc się do planowanej zmiany dachu płaskiego na stromy wielospadowy organ wyjaśnił, że zamierzenie takie spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi, że warunek ten jest spełniony jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy wynika, że na sąsiedniej działce nr [...] jest budynek o dachu wysokim wielospadowym do którego planowana inwestycja będzie nawiązywać.

Organ I instancji nadto wskazał, że uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Parku Narodowego "A", Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] oraz Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w G.

Konsekwencją powyższych ustaleń było wydanie decyzji z dnia 17 sierpnia 2009r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy domku letniskowego położonego na działce nr [...] w miejscowości C.

W odwołaniu od ww. decyzji W. J. będący stroną postępowania podniósł, że decyzja dotyczy już sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia 26 listopada 2008r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachowej i geometrii dachu ww. budynku letniskowego, ustalając w pozostałym zakresie warunki zabudowy tego budynku. Obie decyzje w ocenie odwołującego się są tożsame.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 października 2009r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, podkreślając w szczególności, że w toku postępowania nie zweryfikowano tego czy nie zachodzi podstawa do przyjęcia, że postępowanie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia 26 listopada 2008r., czy nie zachodzą przeszkody do rozpatrzenia wniosku z uwagi na tożsamość spraw. Odnośnie kwestii zmiany dachu wskazano, że z akt sprawy nie wynika weryfikacja stanu prawnego sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]), na której zrealizowano dach wielospadowy, nie ustalono czy inwestycja ta miała oparcie w decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku stwierdzenia, że zmiana dachu była zgodna z prawem, organ winien rozważyć podstawę kolejnych odstępstw dotyczących zmiany kształtów dachów przy uwzględnieniu, iż istniejący ład przestrzenny w najbliższym otoczeniu wskazuje na przewagę obiektów z dachami płaskimi.

Rozpoznając sprawę ponownie Wójt Gminy C. ustalił, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy z dnia 11 września 2006r. rozpoznany decyzją ostateczną z dnia 26 listopada 2008r. dotyczył dwóch zamierzeń inwestycyjnych rozbudowy domku letniskowego oraz zmiany konstrukcji i geometrii dachu (bez wskazania na jaki dach wnioskodawca planuje go zmienić). Złożenie wniosków dzieli 2,5 roku i w tym czasie na działce nr [...] (w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]) powstał budynek o dachu wielospadowym, co uprawniało wnioskodawcę do przypuszczenia, że może to mieć wpływ na rozstrzygnięcie w jego sprawie. Dach wielospadowy na działce nr [...] został zrealizowany zgodnie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 31 marca 2008r. Realizacja inwestycji polegająca na zmianie dachu płaskiego na wielospadowy, jak ustalił organ I instancji, jest zgodna w rozpatrywanej sprawie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści tego przepisu wynika, iż wystarczy aby w obszarze analizowanym znajdowała się jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nawiązanie planowanej inwestycji do najbliższej zabudowy ( w tym zmiana dachu na taki sam jak na sąsiedniej działce) jest więc zgodna z ww. przepisem. Organ I instancji wskazał ponadto, że w analizowanym obszarze zabudowa jest zróżnicowana i obok budynków o dachach płaskich, występują również budynki o dachach wysokich dwu i wielospadowych. Realizacja dachu wielospadowego w nawiązaniu do zabudowy na sąsiedniej działce jest więc zgodna z celem ustawy, jakim jest chroniony ustawowo ład przestrzenny, tym bardziej że walory architektoniczne budynku na sąsiedniej działce nr [...] na ten ład korzystnie wpływają. Na ład przestrzenny wpływ ma bowiem nie tylko ilość budynków ale ich jakość a nawiązywać należy przede wszystkim do dobrych architektonicznie wzorców.

Organ I instancji odnosząc się do uwag właściciela działki sąsiedniej wskazał, że podnoszony problem zmniejszenia naświetlenia działki sąsiedniej będzie rozstrzygnięty w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a projekt budowlany będzie musiał być zgodny z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002r.

Zaznaczył przy tym, iż decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. J. wniósł o stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), tj. wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, która już została zakończona ostateczną decyzją administracyjną.

Nadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) poprzez zbyt szerokie określenie obszaru analizowanego oraz brak określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Uzasadniając zarzut odwołania dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji skarżący podał, że w niniejszej sprawie funkcjonują dwie decyzje Wójta o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji: decyzja ostateczna z dnia 26 listopada 2008r. odmawiająca warunków zabudowy dla zmiany konstrukcji i geometrii dachu oraz ustalająca warunki zabudowy dla rozbudowy budynku letniskowego oraz druga zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy dla rozbudowy tego budynku oraz zezwalająca na zmianę dachu z płaskiego na stromy wielospadowy. Skarżący zarzucił, że w jego ocenie stanowisko organu I instancji, że nie zachodzi tożsamość decyzji nie jest trafne. Oba postępowania dotyczyły rozbudowy domku letniskowego wraz ze zmianą konstrukcji i geometrii dachu, co przesądza, że sprawa jest już uregulowana ostateczną decyzją Wójta z dnia 26 listopada 2008r., zaś zaskarżona decyzja jest nieważna. Do zmiany ww. decyzji z dnia 26 listopada mógłby mieć zastosowanie jedynie przepis art. 155 kpa. Skarżący wskazał również na istotną niekonsekwencję w działaniach organu I instancji, który w decyzji odmownej powołał się na obowiązujące w okolicy standardy zabudowy o płaskich dachach, a z drugiej strony na działce sąsiedniej powstał budynek o dachu wielospadowym stanowiącym odstępstwo od obowiązujących na analizowanym terenie norm i standardów – planowana na działce nr [...] zabudowa nie powinna do tego odstępstwa nawiązywać.

Skarżący zarzucił również, że organ naruszył nadto § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez brak określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, albowiem gabarytów obiektu budowlanego nie można domniemywać

Nadto skarżący zarzucił, że obszar analizowany został określony zbyt szeroko, w ocenie skarżącego tylko domki znajdujące się po prawej stronie ul. R. wzdłuż ulicy T. powinny być brane pod uwagę jako obszar analizowany. Analiza nie uwzględnia położenia działki nr [...] w najwyższym punkcie ul. T. Z tej przyczyny nowa zabudowa będzie górowała nad okolicą, zasłaniając widok, słońce oraz będzie dawała cień na taras budynku skarżącego (na działce nr [...]). Skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku tut. Sadu z dnia 19 września 2007r w sprawie II SA/Gd. 346/07, w którym Sąd ustalił, że normą standardem w obszarze analizowanym są parterowe domki letniskowe o płaskich dachach.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - decyzją z dnia 21 czerwca 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz

art. 59, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, iż ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że zostały spełnione warunki, o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane zainwestowanie przedmiotowej działki, jak również terenów sąsiednich w obszarze analizowanym, jest wystarczające dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym także w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy. Uzasadniając powyższe stanowisko organ II instancji wskazał, że dach podobny do projektowanego został zrealizowany (jako dom letniskowy) na działce nr [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej (zgodnie z ostateczną decyzją z dnia 31 marca 2008r.) Przebudowa tego domu obejmowała taki sam dom jak wnioskodawcy, te okoliczności w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w tym w szczególności bezpośredniość zaistniałego rozwiązania konstrukcji dachu uprawniały do ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy domku letniskowego położonego na działce wnioskodawcy, co dodatkowo potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna oraz analiza urbanistyczna.

Organ II instancji uznał za niezasadny zarzut nieważności decyzji, powołując się na treść wniosków o ustalenie warunków zabudowy z dnia 11 września 2006r. dla dachu czterospadowego i z dnia 24 lutego 2009r. dla dachu wielospadowego oraz na tę okoliczność, że zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Kolegium wskazało, że wydanie wcześniej decyzji odmownej w warunkach zabudowy, nie oznacza, że każdy kolejny wniosek dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku tożsamości sprawy, a taka w rozpatrywanej sprawie z przyczyn wyżej wskazanych nie zachodzi, gdyż w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego (w obszarze analizowanym występuje nowa, wcześniej nie występująca zabudowa o zmienionej konstrukcji dachu). Funkcją dominującą w obszarze analizowanym jest zabudowa związana z rekreacją indywidualną (budynki letniskowe).

Kolegium wskazało nadto, iż następnym etapem procesu inwestycyjnego będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. W tym postępowaniu odwołujący się będzie miał możliwość kwestionowania ustalonych w nim warunków technicznych dotyczących przedmiotowego obiektu i będzie mógł zgłaszać swoje uwagi i zastrzeżenia organowi administracji budowlanej.

Kolegium podkreśliło również, iż wielkość obszaru analizy ustalono zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50m. Kolegium nie podzieliło również zarzutów odwołania dotyczącego sposobu ustalenia w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odnoszącej się do wysokości istniejącej elewacji budynku, gdyż decyzja i wniosek nie rodzi wątpliwości w tej kwestii. Projektowana zmiana dotyczy konstrukcji dachu nie zaś zmiany wysokości istniejącej już elewacji frontowej, która będzie dotychczasowa.

Reasumując organ II instancji wskazał, że uwzględniając wynik analizy przeprowadzonej w zakresie warunków o, których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy oraz dokonane uzgodnienia projektu decyzji, organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję W. J. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu oraz zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) nieważność postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 kpa, tj. wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, która już została zakończona ostateczną decyzją administracyjną,

2) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszającej prawa osób trzecich (skarżącego),

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wydanie decyzji , która nie uwzględnia zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, przy określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, w szczególności wysokości zabudowy,

4) naruszenie § 1 pkt 5 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie wysokości kalenicy oraz dokonanie analizy kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w oparciu o jedna działkę położoną w obszarze analizowanym (nr [...]), niezachowanie wymogów przewidzianych w tym przepisie,

5) art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez skrajnie wąskie (restrykcyjne ) wyznaczenie przez organ stron postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi W. J. ponownie przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu w celu wykazania zasadności zarzutu dot. nieważności decyzji. Skarżący podkreślił, że nie jest dopuszczalne wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji (budowy), a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Aktualnie funkcjonują bowiem dwie różne decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dla tej samej działki nr [...]. W dalszej części skargi skarżący przedstawił szczegółowe uzasadnienie wyżej przytoczonych zarzutów, podkreślając w szczególności, że w istocie analiza kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu została dokonana tylko w oparciu o jedną działkę nr [...], pomijając inne działki zabudowane niewielkimi płaskimi dachami tworzącymi pewną urbanistyczną całość. Taka analiza narusza przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowiąc o działkach sąsiednich wymaga wielości tych działek. Planowana zabudowa narusza ład przestrzenny, utrudniając korzystanie skarżącemu z jego działki z uwagi na usytuowanie działki nr [...] w najwyższym punkcie ul. T. Dodatkowo skarżący stwierdził, iż jego zdaniem obszar analizowany, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji, nie został prawidłowo ustalony. Zdaniem skarżącego, brak było podstaw do rozciągania tego obszaru na teren po lewej stronie ulicy R. Działka nr [...] usytuowana jest bowiem w okolicy położonej po prawej stronie ul. R., stanowiącej od lat sześćdziesiątych XX wieku pewną urbanistyczną całość. Działki położone w powyższej okolicy zabudowane są niewielkimi domkami parterowymi o płaskich dachach. Dlatego, w ocenie skarżącego, tylko domki znajdujące się po prawej stronie ul. R., wzdłuż ul. T., powinny być brane pod uwagę jako obszar analizowany.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

W pierwszej kolejności Sąd rozpatrzył zarzut skarżącego dotyczący nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W przepisie tym chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty i tylko w przypadku stwierdzenia tożsamości sprawy rozstrzygniętej po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W cenie tożsamości sprawy trzeba uwzględnić nie tylko aspekty podmiotowe i przedmiotowe, ale także stan prawny (w tym zachowanie ciągłości regulacji prawnej) i stan faktyczny sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka tożsamość spraw nie zachodzi, albowiem co bezspornie ustaliły organy administracji stan faktyczny sprawy zakończonej decyzja ostateczną z dnia 26 listopada 2008r. oraz stan faktyczny niniejszej sprawy nie są tożsame. Po wydaniu decyzji ostatecznej na działce sąsiadującej z działką wnioskodawcy, na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ,powstała zabudowa z dachem wielospadowym. Powyższa zmiana, z uwagi na regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawniała wnioskodawcę do wystąpienia z kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (konieczność dostosowania cech nowej zabudowy do cech zabudowy nowopowstałej, istniejącej w obszarze analizowanym). Odmówienie wnioskodawcy prawa do wystąpienia z kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w takim stanie faktycznym jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż oznaczałoby, że wnioskodawca, niezależnie od zmian w zabudowie, w obszarze analizowanym a nawet w bezpośrednim sąsiedztwie jest pozbawiony prawa do zmiany zabudowy na swojej nieruchomości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że w części zasługują one na uwzględnienie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie podzielił jednakże zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 (w części) oraz zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. zarzutów

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja polegająca na rozbudowie budynku letniskowego oraz zmianie dachu z płaskiego na stromy wielospadowy, brak było w czasie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dalszej części uzasadnienia określanej jako ustawa; Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania takiego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa

w art. 53 ust. 4 (uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 53 ust. 5 ustawy), oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4).

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworząca pewną urbanistyczną całość – inna dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu.

Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego

w art. 61 ust. 6 ustawy, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W § 3 ww. rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przepisach zawartych w § 7 i 8 cyt. rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 7 cyt. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 ww. paragrafu, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się co do zasady jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 cyt. rozporządzenia).

Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przytoczonymi wyżej przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu skargi, iż planowana inwestycja narusza uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadę dobrego sąsiedztwa. Przeprowadzona w sprawie o wydanie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu ustalenie czy na danym terenie (obszarze analizowanym) występują pewne standardy zagospodarowania terenu i ukształtowania wzniesionych obiektów, do których planowana inwestycja ma się dostosować.

W kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy ustalono, iż inwestor może wykonać dach stromy wielospadowy, z kątem nachylenia głównych połaci dachowych 30 - 45°. Z przeprowadzonej analizy wraz z jej szczegółowym uzupełnieniem wynika, że w obszarze analizowanym na działkach zabudowanych posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej występuje w sąsiedztwie budynek letniskowy o dachu płaskim (działka skarżącego nr [...]), budynek letniskowy dachu wysokim wielospadowym (działka nr [...]) oraz budynki o dachach płaskich i wysokich dwuspadowych i wielospadowych, II kondygnacyjne o dachach płaskich, dwu- i wielospadowych. Z graficznej części analizy funkcji cech i zagospodarowania terenu wynika, że dachy płaskie zdecydowanie przeważają po przeciwnej stronie ul. T., natomiast wzdłuż ul. T., przy której położona jest działka wnioskodawcy występuje zabudowa z dachami wielospadowymi i płaskimi.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań, ustalenie jako cechy zabudowy dachu wielospadowego nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 8 cytowanego powyżej rozporządzenia albowiem zapewniona jest dotychczasowa kontynuacja funkcji istniejącej w obszarze zabudowy. Sposób zmiany kształtu (geometrii dachu) nie narusza też zastanego i zróżnicowanego ładu przestrzennego i przy uwzględnieniu wyznaczonych warunków zabudowy, takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej i powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nowo powstała zabudowa spełnia wymóg określony w art. 2 ust. 1 ustawy, tym bardziej że nawiązuje do rozwiązania istniejącego na sąsiedniej działce

Jednakże wskazać należy, iż wbrew treści § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestionowanej decyzji zabrakło wyraźnego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W decyzji wskazano bowiem jedynie, iż wysokość ta powinna "nawiązać do istniejącej wysokości elewacji budynku". Zdaniem Sądu takie określenie należy uznać za niezgodne z przepisem § 7 ww. rozporządzenia. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje bowiem przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji ustalającej warunki zabudowy zabrakło również określenia wysokości głównej kalenicy, co trafnie zarzucił w skardze skarżący. Decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających, tym bardziej, że brak określenia ww. cech zabudowy dotyczy gabarytów przyszłej zabudowy, których nie można domniemywać.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skarżącego dot. naruszenia jego praw poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślić należy, że z mocy prawa (art. 63 ust. 2 ustawy) w decyzji o warunkach zabudowy zamieszcza się zapis iż nie rodzi ona prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powyższy zapis stanowi element konstruujący specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, która stanowi swego rodzaju promesę wydania pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji na określonej działce, o ile inwestor spełni wszelkie wymogi wynikające z przepisów Prawa budowlanego przepisów szczególnych. Z tych przyczyn podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia jego praw wynikających z tego, że jest właścicielem działki sąsiedniej (zacienienie działki, zmniejszenie jej nasłonecznienia), jak to prawidłowo ustaliły organy, nie są przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Również za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 28 kpa. Organ administracji ma obowiązek ustalenia z urzędu, kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek i w trakcie postępowania ustala kto jest stroną postępowania. Strony te z mocy art. 33 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są uczestnikami postępowania na prawach strony. Udział w sprawie może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Przymiot strony postępowania przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu. W konsekwencji ten kto może wystąpić w charakterze strony w postępowaniu przed organem I instancji może szukać ochrony swego interesu prawnego za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Wskazać też należy, że dla ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia, czy i jaki tytuł prawny przysługuje wnioskodawcy do nieruchomości, gdyż przedmiotowa decyzja nie rodzi praw do terenu. Zarzut skarżącego mógłby ewentualnie podlegać rozpatrzeniu np. w sytuacji, gdyby wnioskodawca miał obowiązek taki tytuł posiadać, a nieruchomość byłaby współwłasnością kilku osób. W rozpatrywanej sprawie takie okoliczności nie zachodzą, zatem zarzut ten Sąd uznał za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu , które miało wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku - stwierdzające niedopuszczalność wykonania uchylonych decyzji, oparte zostało na przepisie art.152 ww. ustawy.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500zł) i kosztów zastępstwa procesowego (240zł wynagrodzenie pełnomocnika, 17zł opłata od pełnomocnictwa) - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien mieć na uwadze wskazania Sądu zawarte w treści uzasadnienia, w tym przy rozpatrywaniu wniosku winien w trakcie postępowania uwzględnić wszystkie wymagania dla nowej zabudowy określone przez wyżej przytoczone przepisy.