Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 200/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 145 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80 i  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 2, pkt 17, pkt 18
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M.W., S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2011 r. znak [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej: k.p.a.), art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. dalej u.g.n.) oraz uchwały nr XVI/151/2007 Rady Gminy w Gnieźnie z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wielkop. z dnia 22 lutego 2008 r. Nr 15, poz. 350 – dalej uchwała) – po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił z urzędu opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku z wybudowaniem nowej drogi z kostki betonowej we wsi O., dla nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] (obręb O., arkusz mapy [...], o powierzchni łącznie [...] m2, KW nr [...]), stanowiącej własność M. i S. W. (dalej: "Właściciele" lub "Skarżący"). Zarazem Wójt wskazał, że opłatę należy wnieść po 14 dniach od uprawomocnienia się decyzji na podany w sentencji decyzji numer konta, zaznaczając, że do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu Wójt napisał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w kompleksie działek budowlanych we wsi O. W 2008 r. Gmina zrealizowała inwestycję polegającą na budowie drogi we wsi S. D. oraz O. Ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania drogi dokonano w dniu 23 września 2008 r. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Wójt ustalił opłatę adiacencką, jednak na skutek odwołania Właścicieli, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nawiązując do wskazań organu odwoławczego Wójt wyjaśnił, że fakt sporządzenia jednego operatu szacunkowego dla obliczenia opłaty adiacenckiej dla 47 działek uzasadniony jest tym, że przyjęto określenie działki modelowej, dla której obliczono wzrost wartości w wyniku przebudowy drogi. Wynik tego obliczenia zastosowano dla 47 działek. Wysokość opłaty została zróżnicowana w zależności od powierzchni działek współczynnikiem korekcyjnym, który waha się od 0,90 do 1,00. Do porównania przyjęto nieruchomości stanowiące działki budowlane z terenu Cz., gdyż na terenie Gminy G. brak jest odpowiedniego materiału porównawczego. Wybrane nieruchomości w pełni odpowiadają wskaźnikom wynikającym z art. 153 ust. 1 u.g.n. Przyjęte do porównania działki mają podobne cechy, co działki wyceniane (zróżnicowane powierzchnie, podobną infrastrukturę techniczną oraz położenie na obrzeżach miasta). Wartość nieruchomości zarówno przed, jak i po przebudowie drogi została określona w sposób poprawny przez rzeczoznawcę majątkowego; sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie. Według Uchwały, stawka procentowa wynosi 30% różnicy między wartością, jaką dana nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi, a wartością, jaką ta nieruchomość ma po wybudowaniu przedmiotowej drogi. Wójt ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 - dalej: rozporządzenie). Wartość 1 m2 gruntu ustalono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Ustalone wartości rynkowe są zbliżone do wartości rynkowych podobnych nieruchomości występujących na terenie powiatu gnieźnieńskiego. Operat szacunkowy jest logiczny, spójny i kompletny, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści.

Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli M. i S. W., nie zgadzając się z wysokością opłaty adiacenckiej oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości jako przedwczesnej i umorzenie postępowania w I instancji. Odwołujący podnieśli, że droga , która została wybudowana w O. nie spełnia definicji drogi z art. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż jest wąskim pasem jezdni z kostki betonowej o szerokości nie pozwalającej na wyminięcie się dwóch samochodów osobowych. W późniejszym czasie ma zostać wybudowana kanalizacja ściekowa a następnie droga ma być poszerzona i wybudowany ma być chodnik. W związku z powyższym Odwołujący podnieśli, że nie można pobierać opłaty adiacenckiej po wybudowaniu poszczególnych części składowych tylko po wybudowaniu całości urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto Odwołujący podnieśli, że wybudowany wąski pas jezdni nie łączy się z żadną drogą, jest tylko drogą osiedlową do której w trakcie wiosennych roztopów mieszkańcy nie mogą dojechać samochodami; pozostawiają je około 1,5 kilometra od domów i chodzą pieszo. Odwołujący stwierdzili, że wartość ich nieruchomości nie wzrosła lecz wręcz spadła w rankingach okolicznych biur handlu nieruchomościami, spadło zainteresowanie działkami w tej okolicy, w związku z tym nie można ustalić opłaty adiacenckiej bo brak jest wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto, zdaniem wnoszących odwołanie, organ nie wykonał wszystkich wskazań SKO zawartych we wcześniejszej decyzji. Wskutek upływu czasu minęły 3 lata od oddania drogi, tak więc nie można naliczyć opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozparzeniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Uzasadniając SKO wskazało, że odbioru inwestycji dokonano w dniu 23 września 2008 r. Zatem od tego dnia stworzono Skarżącym warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Decydującą datą przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jest dzień końcowego odbioru urządzeń infrastruktury technicznej, zatem organ I instancji wydając pierwszą decyzję w dniu 25 marca 2011 r. zachował ustawowy trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W tej sytuacji, skoro zaistniały okoliczności wymienione w art. 144 u.g.n. i nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości – wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego, spowodowany budową drogi i oceniony przez organ I instancji – możliwe było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką i zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej zapłaty. Głównym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej w stanie przed, jak i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, w tym przypadku drogi. SKO podkreśliło, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a., po czym powtórzyło wywody organu I instancji dotyczące operatu.

M. i S. W. kwestionując powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc argumentację zawartą we wniesionym wcześniej odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wraz z aktami sprawy przekazał odpis postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 9 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych.

Ponieważ u.g.n. nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. – dalej u.d.p.) "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "p.b."), wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne".

Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową, o której mowa w zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, przedmiotowa droga we wsi O. stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej zwykłe użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) – tj. bez uprzedniego przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli (choćby tylko o charakterze budowli ziemnej) – to utwardzenie takiej drogi przez jej wybrukowanie kostką betonową stanowiłoby "wybudowanie drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. uprawniające organ do naliczenia opłaty adiacenckiej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.10.2011 r., I SA/Bd 963/11, CBOSA).

Jednakże organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, czy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka, na odcinkach nią objętych istniała już budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też ów szlak komunikacyjny powstał w zupełnie naturalny sposób. Innymi słowy, zabrakło ustaleń, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście mieliśmy do czynienia z budową drogi, w tym z jej ewentualną rozbudową, czy raczej tylko z przebudową (modernizacją) drogi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na sformułowanie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. W aktach sprawy brak jest dokumentacji obrazującej stan pierwotny i zakres robót wykonywanych w ramach przedmiotowej inwestycji – w szczególności dokumentacji technicznej (projektu) inwestycji lub pozwolenia na budowę. Analiza dokumentów zalegających w aktach prowadzi zaś do rozbieżnych wniosków. Dość powiedzieć, że w "Protokole ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu" z dnia 23 września 2008 r. (dalej: "Protokół odbioru"; k. 41 akt adm. I inst.) mowa jest expressis verbis o "przebudowie drogi". Rzeczoznawca w swym operacie wskazuje zaś zamiennie na: "przebudowę drogi gminnej" (k. 75, 76 akt adm. I inst.), "pobudowanie drogi o nawierzchni z kostki betonowej" (k. 69, 71 akt adm. I inst.). Natomiast organ I instancji napisał w uzasadnieniu swojej decyzji o "zrealizowaniu inwestycji polegającej na budowie drogi", jednak odstąpił od podania szczegółów. Wszytko to prowadzi do wniosku, że zagadnienie charakteru przedmiotowej inwestycji – w kontekście ustawowego wymogu "wybudowania drogi" (art. 145 ust. 1 u.g.n.) oraz legalnych definicji "drogi" i jej "budowy" oraz "przebudowy" (art. 4 pkt 2, 17 i 18 u.d.p.) – nie było przedmiotem dostatecznie wnikliwej analizy organów administracji, które apriorycznie przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji drogowej było równoznaczne z "wybudowaniem drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n.

Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności stanowiło niewątpliwe naruszenie przez organy wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia – które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy i samodzielnie uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Decyzje te obarczone są jednak dalszymi jeszcze wadami, których dotyczą poniższe uwagi.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela zaprezentowanej przez organy obu instancji wykładni użytego w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu "dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" – mając zarazem świadomość niejednolitego stanowiska orzecznictwa w tym względzie – i w rezultacie uznał, że w sprawie doszło do wadliwego ustalenia początkowej daty trzyletniego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu w składzie obecnym, nie jest to bowiem data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego. Sąd podziela argumentację przytoczoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 07 listopada 2007 r. (II SA/Gl 257/07, CBOSA), że nie chodzi w tym przypadku o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Droga powinna być zatem wybudowana nie tylko legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę (wymagane do wybudowania drogi), ale też, co do zasady, zgodnie z tym pozwoleniem (pomijając przypadki zalegalizowanych odstępstw). Ta ostatnia okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (prezentowanym nie tylko w ww. wyroku WSA w Gliwicach z 07.11.2007 r., II SA/Gl 257/07, ale m.in. także w wyrokach NSA z 18.01.2011 r., I OSK 398/10 i z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10 – CBOSA), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. W powyższym zakresie – na skutek błędnej, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, wykładni prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 u.g.n. – sprawa nie została w ogóle wyjaśniona i ustaleń w tej materii nie można poczynić w oparciu o przedstawione Sądowi akta postępowania administracyjnego. Nie wynika z nich bowiem nawet, czy przedmiotowa inwestycja była objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy tylko zgłoszenia do użytkowania, a jeśli zgłoszenia – to czy i w jakiej dacie takiego zgłoszenia dokonano oraz jaka była reakcja organu nadzoru budowlanego, względnie czy i kiedy upłynął bezskutecznie termin na wniesienie sprzeciwu przez ten organ.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Skarżących, uzależniających możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej od "całkowitego uzupełnienia sieci dróg", względnie od wykonania połączenia drogowego pomiędzy dwiema miejscowościami. Brak bowiem podstaw prawnych do formułowania takiego wymogu. W świetle definicji "budowy drogi" z art. 4 pkt 17 u.d.p., dla uznania, że w konkretnym przypadku doszło do wybudowania drogi, wystarczy stwierdzenie faktu wykonania połączenia drogowego pomiędzy określonymi "miejscami", a niekoniecznie "miejscowościami". W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wykonane odcinki dróg łączą określone "miejsca" –zlokalizowane na końcach tych odcinków. Nie obowiązuje zaś przepis prawa, który nakładałby na inwestora obowiązek połączenia nowo utwardzanej (budowanej) drogi z drogą już wcześniej utwardzoną (wybudowaną), choć w praktyce takie działanie będzie zapewne najczęstsze. Natomiast kluczowe dla stwierdzenia, czy w ogóle możliwe jest nałożenie opłaty adiacenckiej, jest ustalenie, czy projektowane zamierzenie budowlane zostało zrealizowane w całości, czy tylko w części (co do określonego etapu); innymi słowy – czy połączenie drogowe zostało wykonane w pełnym zaprojektowanym zakresie i pomiędzy założonymi dla tej inwestycji miejscami lub miejscowościami. Sąd podziela bowiem stanowisko, że opłata adiacencka może być wymierzona dopiero po wybudowaniu drogi w całości, a nie tylko poszczególnych jej elementów lub odcinków. Ocenę stopnia realizacji inwestycji należy jednak odnosić do zaprojektowanego zamierzenia budowlanego, a nie hipotetycznych oczekiwań, co do pożądanego zakresu uzupełnienia sieci dróg, w tym co do oczekiwanej przez skarżących szerokości drogi i planowanej w przyszłości budowy kanalizacji. Z Protokołu odbioru nie wynika, iżby będące przedmiotem tego odbioru odcinki drogi stanowiły etap większego zamierzenia inwestycyjnego. Jednakże ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii można dokonać dopiero porównując zakres odebranych robót z dokumentacją techniczną (projektem) inwestycji. W aktach sprawy brak w tej mierze jakichkolwiek ustaleń i dowodów.

Zastrzeżenia Sądu wzbudził także sposób oszacowania wzrostu wartości działek Właścicieli, dokonany przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 Rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia). Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedną z istotnych cech determinujących wartość nieruchomości jest jej powierzchnia (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, baza orzeczeń NSA).

W kontekście tego ostatniego przepisu – wymagającego porównywania nieruchomości wycenianej "kolejno" z nieruchomościami podobnymi – wątpliwości budzi wprowadzona przez rzeczoznawcę konstrukcja "działki modelowej". W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy przy wykonywania swych czynności zawodowych – w tym określaniu wartości nieruchomości – jest zobowiązany do działania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W związku z tym należy podkreślić, że ani przepisy prawa, ani nawet wchodzące w zakres ww. standardów zawodowych dyrektywy sformułowane w Nocie Interpretacyjnej nr 1 (NI 1: "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości") Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, opracowanej do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) – w części poświęconej metodzie porównywania parami (nota dostępna na stronie: http://www.pfva.com.pl/standardy) – nie wspominają o możliwości stosowania konstrukcji "działki modelowej". Sąd nie przesądza w tym miejscu kategorycznie o niedopuszczalności zastosowania takiej konstrukcji przy dokonywaniu wyceny. Jednakże stwierdza, że rzeczoznawca nie wykazał potrzeby, a przede wszystkim dopuszczalności określania "działki modelowej" w świetle przepisów prawa i standardów wyceny. Stosownego uzasadnienia w tej mierze nie zawiera ani operat, ani dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 21 lipca 2011 r. (k. 121 akt adm. I inst.).

Ponadto, w ocenie Sądu, w operacie nie wykazano w sposób dostateczny właściwego doboru nieruchomości "podobnych" przyjętych do celów porównawczych (w tym przypadku – do określenia działki modelowej). Rzeczoznawca w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego materiał porównawczy do wyceny stanowiły działki położone przy drogach "nie zmodernizowanych" oraz "zmodernizowanych" (k. 68 akt adm. I inst.), gdy tymczasem według stanowiska organu I instancji opłata była naliczana w związku z "wybudowaniem" drogi, a nie jej "modernizacją" (co byłoby zresztą niedopuszczalne). Należy podkreślić, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 25.08.2009 r., II SA/Ol 701/09, CBOSA). Przez "nieruchomości podobne" należy przy tym rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość nieruchomości podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na tę wartość (zob. wyrok NSA z 08.02.2008 r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627). W świetle art. 153 ust. 1 u.g.n. na rzeczoznawcy spoczywa więc obowiązek wykazania, że wzięte do porównania nieruchomości są rzeczywiście podobne w rozumieniu tego przepisu.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w analizowanym operacie do porównania przyjęto "działki budowlane położone przy drodze nie utwardzonej" i "działki budowlane położone przy drodze utwardzonej" (pkt 11 operatu, k. 65 akt adm. I inst.). Autor operatu nie wyjaśnił jednak, czy określenia "działki budowlane" używa w znaczeniu zdefiniowanym w art. 4 pkt 3a u.g.n., odnoszącym się do działek już zabudowanych, czy w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., a więc jako działki nadającej się (przeznaczonej) pod zabudowę. Biegły nie tylko nie wyjaśnił czy działki niezabudowane oraz zabudowane są nieruchomościami wzajemnie podobnymi w podanym wyżej znaczeniu, ani czy, i ewentualnie w jaki sposób, fakt zabudowy działki wpływa na jej wycenę w porównaniu z ceną działki niezabudowanej (nie chodzi oczywiście w tym przypadku o wzrost wartości wynikający z wartości naniesień na gruncie, ale o samą wartość gruntu zabudowanego / niezabudowanego jako taką). Z operatu nie wynika czy nieruchomości przyjęte do porównania przy drodze bez modernizacji (k. 62 akt adm. I inst.) i nieruchomości przyjęte do porównania przy drodze zmodernizowanej (k. 58 akt adm. I inst.) stanowią działki zabudowane czy też nie. Wskazać przy tym należy na znaczne różnice w powierzchni działek przyjętych do porównania w grupie działek przyjętych do porównania przy drodze bez modernizacji (o pow. 1061 m2, 1056 m2 i 892 m2) i przyjętych do porównania przy drodze zmodernizowanej (o pow. 1029 m2, 1029 m2 i 1006 m2) z działką należącą do skarżących o powierzchni [...] m2. Tymczasem, jak podnosi się w orzecznictwie, nie powinno ulegać wątpliwości, że różnica między działką zabudowaną a niezabudowaną jest istotna, dlatego rzeczoznawca przyjmując do porównania nieruchomości różniące się w tym zakresie od nieruchomości wycenianej winien przede wszystkim wskazać w uzasadnieniu operatu, dlaczego w tym przypadku celowym było przyjęcie takich, a nie innych nieruchomości do porównania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29.10.2009 r., IV SA/Po 338/09, CBOSA). W razie zaś konieczności wzięcia do porównania tak różnych działek (np. z uwagi na niewielką liczbę transakcji na danym rynku) rzeczoznawca powinien – zdaniem Sądu w obecnym składzie – dać wyraz istniejącym różnicom w zabudowie poprzez zastosowanie stosownych współczynników korygujących, ewentualnie w sposób przekonujący wykazać, że fakt istnienia (bądź nie) zabudowy na porównywanych działkach nie wpływa na wartość wycenianych gruntów.

Należy podkreślić, że dokonując wyceny określonej nieruchomości rzeczoznawca powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, ale również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, aby dokument ten był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony. Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma bowiem podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba jednak podkreślić, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji, tymczasem, zdaniem Sądu, należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził ów operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia, a w konsekwencji rozważyć wezwanie autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia w sygnalizowanych wyżej kwestiach, a nie poprzestać na bezkrytycznej akceptacji lakonicznego, i w istocie nie wnoszącego nic nowego, pisma z dnia 27 lipca 2011 r. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreśla, że SKO nie skorygowało wskazanych uchybień, ograniczając się do ogólnikowej oceny operatu i zacytowania przepisów prawa oraz lakonicznych wyjaśnień rzeczoznawcy. Tymczasem organ odwoławczy jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej przez pryzmat przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie i w pełnym zakresie przez organ odwoławczy.

W uznaniu Sądu wadliwe – i nie skorygowane przez SKO – było także zamieszczenia w sentencji decyzji organu I instancji "rozstrzygnięć" dotyczących wskazania terminu do uiszczenia opłaty adiacenckiej, numeru konta, kwestii naliczania odsetek ustawowych w razie zwłoki w jej zapłacie oraz wzmianki o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Należy jednak stwierdzić, że postanowienia te w istocie powielają regulacje wynikające z przepisów prawa, a w szczególności z art. 148 ust. 1 i 2 u.g.n. Nie nakładają więc one na adresata decyzji żadnych nowych obowiązków, lecz de facto mają charakter informacyjny – stąd powinny zostać zamieszczone raczej w uzasadnieniu decyzji, aniżeli w jej rozstrzygnięciu. Tym niemniej, w ocenie Sądu, uchybienie to nie ma charakteru rażącego – w szczególności nie można go utożsamiać z nałożeniem na adresata decyzji obowiązków bez podstawy prawnej – lecz stanowi naruszenie mniejszej wagi, pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do kwestii terminu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, orzekający Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że termin ten należy liczyć od daty ostatecznego odbioru urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu, wymóg określony w art. 145 ust. 2 ugn jest spełniony wówczas, jeżeli w terminie trzech lat zostanie wydana decyzja przez organ I instancji, a nie "doręczona", jak twierdzi Skarżący. Powyższy termin należy liczyć od dnia dokonania odbioru do wydania decyzji, która ostała się w obrocie prawnym. Jeżeli zatem, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wyda decyzję po upływie 3 lat od daty odbioru urządzeń, to stanowi to uchybienie wymogowi określonemu w art. 145 ust. 2 ugn. Innymi słowy, wówczas: "(...) organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej." (zob, wyrok WSA w Poznaniu z 21.06.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 z tezą, cbois).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji - uwzględniając powyższy pogląd - winien zbadać, czy ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie nastąpi z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn.

W przypadku uznania, że zachowano powyższy termin, organ administracji winien dokonać niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zostały spełnione warunki do wymierzenia opłaty adiacenckiej – a zatem, że przedmiotowa inwestycja rzeczywiście polegała na budowie drogi, a nie jej przebudowie w rozumieniu przepisów u.d.p. – da organowi I instancji możliwość dalszego prowadzenia postępowania w tym zakresie, co oznaczać będzie w szczególności konieczność sporządzenia nowego operatu dla przedmiotowych działek.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., mając na względzie uiszczony przez Skarżących solidarnie wpis sądowy w kwocie [...] zł.