Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2724/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust.1,3 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 253/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 253/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z 15 lipca 2002 r., uzupełnionym w dniu 26 sierpnia 2002 r., W. K. jako pełnomocnik M. P. wystąpił z wnioskiem o przekazanie działki zamiennej lub ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, w dzielnicy [...] przy ul. P. Wskazał, że przedmiotową nieruchomość stanowiła działka o kształcie prostokąta o powierzchni 2500 m2. Podczas budowy drogi przecięto ją po przekątnej, w wyniku czego powstały dwa trójkąty oddalone od siebie szerokością drogi. Na drogę zabrano 1133 m2, a powierzchnia trójkątów wynosi łącznie 1179 m2. Na jednym z "trójkątów" zostały posadowione maszty podtrzymujące sieć wysokiego napięcia, a drugi "trójkąt" porasta las.

Zgodnie z aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 1944 r. Z. A. sprzedał J. i M. P. parcelę nr [...]o powierzchni 2512,45 m2, w tym 276,63 m2 pod ulicami, wskazaną w księdze hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]".

Spadek po J. P. na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia 15 listopada 1942 r., prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Targu Wydział I Cywilny, sygn. akt I Ns. [...], z dnia 19 marca 1998 r. nabyła żona M. P.

Księga wieczysta pod nazwą "[...]" jest zniszczona i wobec powyższego zaświadczenie stwierdzające stan prawny nieruchomości nie mogło zostać wydane (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa [...]).

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa Wydział II Cywilny, sygn. akt [...] z dnia 18 lipca 2005 r., spadek po M. P. na podstawie testamentu notarialnego nabył bratanek W. K. w całości.

Wojewoda Mazowiecki ostateczną decyzją z dnia [...]kwietnia 2006 r. stwierdził nabycie przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ulicy P. o powierzchni 1057 m2. Zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy grunt stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż nieruchomość zajęta pod drogę pod część ulicy P. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej. Stroną w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim, dotyczącym potwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną prawa własności gruntu zajętego w dniu 31 grudnia 1998 r. pod część drogi - ulicę P. w Dzielnicy [...] w Warszawie, zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., był W. K.

Na mocy aktu notarialnego Rep. A. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Powiat [...] przekazał nieodpłatnie na rzecz m.st. Warszawy m.in. nieruchomość stanowiącą przedmiotowe działki ewidencyjne nr [...]. Z adnotacji na powołanych w akcie notarialnym, wyrysach i wypisach z operatu ewidencyjnego wydanych z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy w dniu 9 czerwca 2008 r. przez Naczelnika Delegatury Biura Geodezji i Katastru w dzielnicy [...] wynika, że obie działki stanowią drogę. Ponadto z adnotacji na tych mapach wynika, że działka określona w decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2006 r., jako działka [...] o obszarze 1057 m2 w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako działka ewidencyjna nr [...] o obszarze 672 m2 z obrębu [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o obszarze 385 m2 z obrębu [...].

Decyzją z [...] września 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 672 m2 i nr [...] o powierzchni 385m2), wskazując w uzasadnieniu, że W. K. nie udokumentował swojego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniósł, że skoro w ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ustala się na dzień 31 grudnia 1998 r., a ustaleń takich nie prowadzi się ponownie na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent m.st. Warszawy pismem z 4 sierpnia 2009 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wyjaśnienie, zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., treści decyzji z [...] kwietnia 2006 r., poprzez wskazanie kręgu współwłaścicieli, zidentyfikowanie ich z imienia i nazwiska, a nadto określenie wielkości udziałów we współwłasności, które im przysługują. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [...] maja 2010 r. odmówił Prezydentowi m. st. Warszawy wyjaśnienia treści powyższej decyzji podnosząc, że jest ona jednoznaczna i zgodna z podstawą prawną jej wydania i dotyczy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Z okazanych przez W. K. decyzji o wymiarze podatku od nieruchomości wynika, że podatek od przedmiotowej nieruchomości płacony był od całej powierzchni 2.512 m2 do roku 1968, później zaś od powierzchni 1.179 m2, która pozostała po odjęciu części z całości nieruchomości, na podstawie wymiaru podatku, który był przesyłany przez Urząd - najpierw za 2.512 m2, potem za 1.1279 m2 - opłacany zgodnie z wezwaniami.

W ocenie organu I instancji, na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów, nie można było jednoznacznie stwierdzić, że skarżący posiada tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. Zachowane dokumenty, jak akt notarialny dokumentujący umowę sprzedaży z dnia [...]kwietnia 1944 r., Rep. [...], stanowiący podstawę nabycia przedmiotowej nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżącego tj. J. i M. małżonków P., stanowią dowód w postępowaniu, nie przesądzają jednak kwestii stanu prawnego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.. Z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że całość spadku po J. P. nabyła M. P. Nie wiadomo jednak, czy w skład spadku wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Istnieje bowiem możliwość, że przed dniem 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta została zbyta na rzecz osoby trzeciej.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] sierpnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania W. K., uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2006 r., zgodnie z którą Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod ulicę P., określonej jako działka [...] o powierzchni 1057 m2, jasno wynika, kto był jej właścicielem na dzień 31 grudnia 1998 r.. Nieruchomość ta nie była przedmiotem sprzedaży (protokół z przesłuchania strony), stąd w ocenie organu odwoławczego odmowa ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była niezasadna. Natomiast konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia odszkodowania, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a..

Skargę na powołaną wyżej decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2014 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie za uprawniony do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podmiot nielegitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji, gdy zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają, że prawo własności do gruntu zajętego pod drogę publiczną przysługiwało wnioskodawcy lub jego poprzednikowi prawnemu na dzień 31 grudnia 1998 r.;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie, że organ orzekający o odszkodowaniu za grunt nabyty pod drogę publiczną związany jest ustaleniami Wojewody Mazowieckiego dokonanymi w postępowaniu zakończonym decyzją stwierdzającą nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w zakresie ustalenia właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r., w sytuacji, gdy organ ten związany jest wyłącznie rozstrzygnięciem zawartym w osnowie takiej decyzji, natomiast kompetencja do wyjaśnienia i oceny na gruncie sprawy o odszkodowanie zasadności wniosku, a w szczególności kompetencja do badania i analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu ustalenia właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., należy do organu właściwego do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji powinien ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy, pomimo że osoba ta nie legitymuje się formalnoprawnym tytułem do nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a ponadto brak jest innych dowodów potwierdzających, że doszło do odjęcia wnioskodawcy lub jego poprzednikowi prawnemu własności nieruchomości, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawcę uznać można za osobę, która doznała uszczerbku majątkowego na skutek szeroko rozumianego wywłaszczenia, a w konsekwencji za osobę uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy;

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującej analizy materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w konsekwencji dokonanie błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułowanie wniosków nie znajdujących uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie;

5) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2014 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd ten podkreślił, że z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że na instytucję stwierdzenia nabycia mienia w trybie tej ustawy składają się dwie sprawy administracyjne. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje decyzję na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy. Decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zapada w przypadku ustalenia przez organ, że w dniu 31 grudnia 1998 r: 1) jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) bądź Skarb Państwa władały daną nieruchomością; 2) nieruchomość ta nie stanowiła własności tych podmiotów, lecz własność innych osób prawnych bądź własność osób fizycznych; 3) nieruchomość ta była zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), tzn. na nieruchomości tej faktycznie urządzono drogę, którą następnie została formalnie zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie mienia stanowi wówczas wyłączny dowód nabycia przez odpowiedni podmiot publicznoprawny z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności konkretnej nieruchomości - wyodrębnionej geodezyjnie działki o określonej powierzchni i granicach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1071/00, OSNC 2003/9/120).

Natomiast w drugiej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) pod warunkiem, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (Dział III Rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Z przedstawionej konstrukcji prawnej nabycia mienia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w przekonaniu WSA w Warszawie, jasno wynika, że rozpatrzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy sprawy o odszkodowanie i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego, iż w stosunku do powyższej nieruchomości wystąpiły pozytywne przesłanki z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, co muszą potwierdzić zgromadzone w sprawie dowody, inne niż te wymagane w sprawie o odszkodowanie. Rozstrzygnięcie o nabyciu przez podmiot publicznoprawny mienia zajętego pod drogę publiczną zawarte jest zatem w ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewoda Mazowiecki w decyzji z [...] kwietnia 2006 r., wydanej w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną uznał, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną ulicę P. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej. Rozstrzygnięcie swoje organ wydał w oparciu o całość zgromadzonego i powołanego wyżej materiału dowodowego, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącego W. K.

Natomiast w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania organ I instancji ponownie dokonał oceny dokumentów celem ustalenia właściciela przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., pomimo, że w oparciu o nie, w innym postępowaniu, Wojewoda Mazowiecki ustalił tożsamość osoby właściciela – co znalazło wyraz w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r.. Rozstrzygnięcie swe Wojewoda wydał w oparciu o zebrany materiał dowodowy (jak m.in. akt notarialny z 1944 roku, postanowienia spadkowe, opłaty od nieruchomości), z wyłączeniem stosownego zaświadczenia o przysługującym prawie własności do przedmiotowego gruntu, ponieważ księga hipoteczna pod nazwą "[...]" uznana została za zniszczoną i nie można było ustalić czy zawierała wpisy i jakiej treści. W sytuacji prawo własności może być wykazane wszelkimi innymi dokumentami i dowodami ustalającymi stan prawny nieruchomości, który w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości.

Sąd I instancji podkreślił, że skoro z akt sprawy i z decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2006 r. wynika, iż było prowadzone postępowanie w przedmiocie ustalenia właściciela przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a z protokołu z przesłuchania strony, iż nieruchomość ta nie była przedmiotem sprzedaży, to w ocenie tego Sądu odmowa organu I instancji ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest niezasadna. Podniósł, że organ I instancji nie wskazał na inną osobę jako właściciela powołanych wyżej gruntów, a jednocześnie nie negował faktu, iż grunt ten pozostawał we własności osoby fizycznej.

W dniu 22 lutego 2012 r. organ I instancji, na podstawie art. 86 k.p.a., przeprowadził przesłuchanie strony postępowania, podczas którego W. K., pouczony o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 kodeksu karnego, zeznał, że od momentu zakupu niniejszej nieruchomości w 1944 r., ani nieruchomość drogowa ani roszczenia jej dotyczące nie zostały zbyte przez ówczesnych właścicieli ani przez niego. Skoro materiał dowodowy wyraźnie wskazuje jako właściciela osobę skarżącego, w ocenie Sądu I instancji niezrozumiałe jest stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy, kontestujące poczynione w tym zakresie ustalenia, przeprowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2006 r., o przejściu przedmiotowej nieruchomości, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na własność Powiatu [...], a potwierdzone bezpośrednio przed organem I-instancyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji, organ II instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, mając na uwadze konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 5.18 z późn. zm.) odszkodowanie ustala starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 9a ww. ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w spawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi, w przekonaniu Sądu I instancji, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Stosownie do orzecznictwa sądowego operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Organy administracji publicznej winny zaś prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Warszawy, zarzucając:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie, że ustalenie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. następuje nie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, a wyłącznie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1, w celu wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, która stanowi, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., podczas gdy decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy w rozstrzygnięciu wskazuje jedynie podmiot publicznoprawny nabywający mienie oraz przedmiot tego nabycia - nieruchomość podlegającą nabyciu lub jej część i to pod jaką konkretnie drogę publiczną została faktycznie zajęta;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie za uprawniony do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podmiot nie legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, w sytuacji, gdy zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie potwierdzają, że prawo własności do gruntu zajętego pod drogę publiczną przysługiwało wnioskodawcy lub jego poprzednikowi prawnemu na dzień 31 grudnia 1998 r.;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie, że organ orzekający o odszkodowaniu za grunt nabyty pod drogę publiczną związany jest ustaleniami Wojewody Mazowieckiego w zakresie ustalenia właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r., dokonanymi w postępowaniu zakończonym decyzją stwierdzającą nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w sytuacji, gdy organ ten związany jest wyłącznie rozstrzygnięciem zawartym w osnowie takiej decyzji, natomiast kompetencja do wyjaśnienia i oceny na gruncie sprawy o odszkodowanie zasadności wniosku o odszkodowanie, a w szczególności kompetencja do badania i analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu ustalenia właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 roku, należy do organu właściwego do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji powinien ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy, pomimo że osoba ta nie legitymuje się formalnoprawnym tytułem do nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a ponadto brak jest innych dowodów potwierdzających, że doszło do odjęcia wnioskodawcy lub jego poprzednikowi prawnemu własności nieruchomości, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawcę uznać można za osobę, która doznała uszczerbku majątkowego na skutek szeroko rozumianego wywłaszczenia, a w konsekwencji za osobę uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w konsekwencji dokonanie błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułowanie wniosków nie znajdujących uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych w sprawie poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że stan prawny nieruchomości nie budzi wątpliwości, a materiał dowodowy wyraźnie wskazuje na osobę skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.;

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ewentualna ocena operatu szacunkowego mogła nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, przez co organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy i w konsekwencji błędne uznanie przez ten Sąd, że organ II instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, tak aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazano, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie sposób z całą pewnością jednoznacznie stwierdzić, że prawo własności działek o nr ewid. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwało wnioskodawcy lub jego poprzednikowi prawnemu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewoda Mazowiecki dokonał błędnej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułował wnioski nie znajdujące uzasadnienia w zgromadzonych w sprawie dokumentach. Z materiału tego wynika bowiem, że zachowane dokumenty, np. powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akt notarialny dokumentujący umowę sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1944 roku, Rep. [...], stanowiący podstawę nabycia przedmiotowej nieruchomości przez poprzedników prawnych wnioskodawcy, nie przesądza kwestii stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.. Podobnie należy ocenić załączone do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, które wbrew twierdzeniu Wojewody, nie mogą być uznane za dowody wskazujące na następstwo prawne w zakresie prawa własności przedmiotowych nieruchomości, skoro brak jest dokumentów wskazujących, co wchodziło w skład masy spadkowej po zmarłych. Nie zostało bowiem udokumentowane, czy przedmiotowe nieruchomości wchodziły w skład spadku. Ponadto, co uszło uwadze organu, z załączonego do akt sprawy z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa [...] wynika, że po zmarłej w dniu 12 grudnia 2003 r. M. P. został zgłoszony majątek spadkowy w postaci niezabudowanej nieruchomości o łącznej powierzchni 1179 m2 (dz. ewid. nr 19, o pow. 332 m2 i dz. ewid. nr 24, o pow. 847 m2), a więc teren nie objęty niniejszym postępowaniem. Także kolejne dowody zgromadzone w sprawie w postaci: informacji o braku wpisu właściciela nieruchomości w rejestrze gruntów (mimo, że ewidencja gruntów i budynków w zakresie praw do nieruchomości pełni wyłącznie funkcję rejestrującą i jest zbiorem informacji na temat nieruchomości), decyzji stanowiących podstawę wymiaru oraz dowodów wpłat podatku od nieruchomości (wskazujących jedynie, że latach 60 - tych podatek naliczany był od powierzchni nieruchomości wynoszącej 2512 m2, natomiast w okresie późniejszym od powierzchni 1179 m2) - także nie uprawdopodobniły nawet prawa własności wnioskodawcy lub jego poprzednika prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem na dzień 31 grudnia 1998 r..

Skarżący kasacyjnie wskazał, że prawo własności może być wykazane wszelkimi dokumentami i dowodami ustalającymi stan prawny nieruchomości. Jednak w jego ocenie zgromadzona w sprawie, a powołana przez Sąd i instancji w zaskarżonym wyroku dokumentacja nie daje podstaw do uznania, ani nawet nie uprawdopodabnia, że podmiot składający wniosek był właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r..

Zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej także na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ewentualna ocena operatu szacunkowego mogła nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, przez co organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy. W konsekwencji nastąpiło błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, tak aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Zaznaczono, że w niniejszej sprawie został już sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Nie było więc przeszkód, aby Wojewoda Mazowiecki zwrócił się o potwierdzenie jego aktualności i rozpoznał merytorycznie sprawę.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano, że skoro odszkodowanie przysługuje z zasady właścicielowi nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., który złożył wniosek o odszkodowanie w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., to wobec powyższego, wbrew stanowisku zawartemu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, to właśnie organ orzekający o odszkodowaniu musi we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy wnioskodawca jest uprawniony do odszkodowania, a zatem komu przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.. Podzielając argumentację Sądu przedstawioną w zaskarżonym wyroku należałoby przyjąć, że ostateczna decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ma charakter wiążący (także w zakresie ustalenia właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r.) dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Z tym stanowiskiem skarżący kasacyjnie nie może się zgodzić.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Skarb Państwa - Prezydent m. st. Warszawy jako płatnik odszkodowania ma pełne prawo jak i obowiązek potwierdzić we własnym zakresie ustalenia Wojewody Mazowieckiego dokonane w decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego gruntów zajętych pod drogę publiczną. Takie badanie jest niezbędne także z uwagi na dyscyplinę finansów publicznych.

Stosownie do treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Regulacji tej nie można pomijać przy stosowaniu art. 73 ustawy. Istotą odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., powinno być naprawienie szkody osobie, która rzeczywiście poniosła uszczerbek w majątku w wyniku odjęcia prawa własności. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., w sprawie sygn. akt I OPS 3/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odjęcie prawa własności na podstawie art. 73 ustawy powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która de facto doznała tego uszczerbku. Nie można przy tym rekompensować straty podmiotowi nie będącemu właścicielem w dacie przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, w konsekwencji naruszając przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy wyraźnie wskazuje na osobę skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r..

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższy zarzut jest niezasadny. Na wstępie należy sprecyzować, że Wojewoda w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie ustalił, jak zarzuca autor skargi kasacyjnej, że skarżący W. K. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a jedynie, że jest następcą prawnym właścicielki, uprawnionym do żądania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, potwierdzonym wyrokiem NSA, sygn. akt I OPS 3/09, wydanym w składzie 7 sędziów, w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w związku z ust. 1 tego artykułu niewątpliwie, co do zasady, chodzi o właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.. Jednakże występującym o odszkodowanie mogą być także spadkobiercy właściciela nieruchomości, w razie otwarcia spadku przed dniem 31 grudnia 2005 r. i złożenia przez nich wniosku przed tą datą, gdyż nie ma żadnej normy prawnej w obowiązującym systemie prawa, która wykluczałaby prawo do odszkodowania (art. 73 ust. 1), czy prawo do żądania jego ustalenia i wypłacenia (art. 73 ust. 4 zdanie ostatnie) z masy spadkowej. Jest to niewątpliwie prawo majątkowe także w rozumieniu prawa cywilnego, w tym spadkowego (aktywa, bo ściśle związane z utratą własności nieruchomości), choć bezpośrednio związane z prawem publicznym i jako takie mające postać (formę) żądania administracyjnoprawnego, dochodzonego na drodze administracyjnej.

Zatem przez właściciela, w rozumieniu art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz w związku z przepisami Kodeksu cywilnego o spadkobraniu, rozumieć należy także spadkobierców osoby, która utraciła własność nieruchomości, jeśli otwarcie spadku nastąpiło przed datą wygaśnięcia tego prawa. Nie jest więc zawsze tak, że z uwagi na "jednoznaczną" treść przepisu art. 73 ust. 4, tylko osoba, będąca właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. jest legitymowaną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy właścicielka przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., M. P., zmarła 12 grudnia 2003 r., zatem organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w celu ustalenia, czy osoba żądająca odszkodowania – W. K. - jest następcą prawnym zmarłej właścicielki. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że dowody, które zostały przedstawione przez wnioskodawcę, w szczególności zaświadczenie Urzędu Skarbowego Nr [...] z dnia 26 marca 2007 r., nie świadczą o tym, że przedmiotowe działki wchodziły w skład spadku po M. P. W ocenie składu orzekającego NSA prawidłowo organ II instancji stwierdził, co słusznie zaakceptował Sąd Wojewódzki, że ani powyższy dokument, ani okoliczność niższego wymiaru podatku za przedmiotowe działki od roku od 1968 r. (wymiar podatku obejmował wówczas obszar 1179 m2, co odpowiada powierzchni całej parceli nr 1 po odjęciu 1057 m2 zajętych pod drogę) nie dają podstaw do przyjęcia takich wniosków. Także w ocenie NSA treść tych dokumentów została prawidłowo zinterpretowana przez Wojewodę Mazowieckiego, bowiem okoliczności z nich wynikające są jedynie konsekwencją wybudowania na przedmiotowej nieruchomości w latach 60 – tych XX wieku drogi publicznej – ul. P., nie świadczą zaś o utracie przez M. P. prawa własności przedmiotowych działek. Zasadnie także organ II instancji uznał, co potwierdził Sąd Wojewódzki, że zakres postępowania w trybie art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie obejmuje ponownego ustalania, tym razem na potrzeby postępowania w przedmiocie odszkodowania, właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ kwestia ta została przesądzona w innym postępowaniu.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na kwestię podniesioną przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z konstrukcji prawnej nabycia mienia w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia, że w stosunku do nieruchomości wystąpiły pozytywne przesłanki z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, co muszą potwierdzić zgromadzone w sprawie dowody, inne niż te wymagane w sprawie o odszkodowanie. Rozstrzygnięcie o nabyciu przez podmiot publicznoprawny mienia zajętego pod drogę publiczną, zawarte w ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap postępowania, którego wynikiem związany jest organ orzekający o odszkodowaniu.

Należy także stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Skarżący kasacyjnie zasadnie wskazuje, że istotą odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., powinno być naprawienie szkody osobie, która rzeczywiście poniosła uszczerbek w majątku w wyniku odjęcia prawa własności (lub jej następcy prawnemu).

Jednakże w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przedmiotowa nieruchomość, właśnie ze względu na ustalenie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. była własnością osoby fizycznej – M. P. - stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...]. Gdyby podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, że w postępowaniu o wypłatę i ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 można przyjąć odmienne ustalenia, negujące przyjęte uprzednio przez inny organ i będące podstawą wydania ostatecznej decyzji pozbawiającej prawa własności nieruchomości, to poprzez przyjęcie, że brak osoby uprawnionej do odszkodowania, pomimo, że podstawą decyzji o odjęciu własności było uznanie, że przysługiwała ona konkretnej osobie fizycznej doszłoby do sytuacji, gdy wywłaszczenie nie byłoby zrekompensowane odszkodowaniem, co rażąco narusza Konstytucję RP.

W konsekwencji przyjęcia, że skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości przyjętych przez Sąd i instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także wskazanych w niej zarzutów naruszenia norm prawa materialnego.

Nie mógł być uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że: nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust.1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust.4). Przepis art. 73 ust. 3 ustawy nie był podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanego przez Sąd I instancji, zatem nie mógł być przez ten Sąd niewłaściwie interpretowany.

Natomiast wskutek niepodważonego skargą kasacyjną ustalenia, że W. K. jest następcą prawnym właścicielki nieruchomości drogowych na dzień 31 grudnia 1998 r., przepis art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy w pełni znajduje w sprawie zastosowanie.

W przekonaniu składu orzekającego NSA zasadnie WSA w Warszawie uznał także, że w sprawie, poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, nie doszło do naruszenia przepisu art. art. 138 § 2 k.p.a.. Organ II instancji prawidłowo przyjął, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Organy administracji publicznej winny zaś prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej postępowanie organu I instancji odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można także Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz kwestii, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przesłanek zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy stosownej normy prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.