Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1046/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 99
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 386/18 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 386/18 oddalił skargę L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] kwietnia 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 3, art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., poz. 543 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości gruntowej, zabudowanej zespołem budynków mieszkalno-usługowych, oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta L. jako działka o nr [...], o pow. 3165 m2, położonej u zbiegu ul. [...] z ul. [...], stanowiącej własność Miasta L., będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "[...]" w L., na 14 działek, pod warunkiem, że przy przekazywaniu nowo wydzielonych działek pod budynkami mieszkalno-usługowo-handlowymi zostanie ustanowiona służebność w postaci przejścia pod kilkoma budynkami, w tym m.in., pod budynkiem na działce nr [...], do wspólnej działki komunikacyjnej nr [...]. Następnie decyzją z [...]maja 2002 r. Prezydent Miasta L. uzupełnił treść sentencji tej decyzji, w części dotyczącej ustanowienia prawa przejścia do działki nr [...] pod wymienionymi w warunkowej decyzji budynkami na rzecz kilku innych wydzielonych działek pod budynkami mieszkalno-usługowo-handlowymi i wyłączeniem na wniosek właścicieli 2 działek z tego prawa.

L. W., właścicielka działki nr [...] obciążonej prawem przejścia pod budynkiem, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." We wniosku podniosła, że uregulowanie służebności, które powoduje ograniczenie prawa własności jest rażącym naruszaniem prawa. Zdaniem wnioskodawczyni służebność została ustanowiona jedynie dla partykularnych interesów mieszkańców nieruchomości sąsiednich. W znacznym stopniu ogranicza możliwość dysponowania i zagospodarowania jej własnej nieruchomości. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni, decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, a podana podstawa prawna art. 95 ust. 4 u.g.n., nie istniała zarówno w dacie wydania decyzji jak i w chwili obecnej. Ustanowiona służebność nie przebiega zaś tak, jak jest to zapisane w decyzji po działce, tylko pod budynkiem stojącym na działce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ podał, że z akt sprawy wynika, że:

1) we wniosku z [...] marca 2002 r. Spółdzielnia "[...]" w L. zwróciła się do Prezydenta Miasta L. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału przedmiotowej działki nr [...], wskazując, że celem zachowania komunikacji i funkcjonalności segmentów konieczna będzie wzajemna służebność przejść po istniejącym tarasie dla tych segmentów. Wniosek został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że konieczne jest ustanowienie prawa przejścia przez budynek usytuowany na działce nr [...] w celu zapewnienia wewnętrznej komunikacji pieszej wokół całego zespołu budynków na działce nr [...]. Dalsze połączenie komunikacyjne z ulicą [...] i ul. [...] miało odbywać się wcześniej wydzielonymi ciągami komunikacyjnymi;

2) we wniosku z [...] kwietnia 2002 r. Spółdzielnia zwróciła się do Prezydenta Miasta L. o zatwierdzenie podziału działki nr [...] w celu wyodrębnienie zabudowy usługowo-mieszkalnej niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) decyzją z [...] kwietnia 2002 r. Prezydent Miasta L. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej działki;

4) obecnie działki zabudowane są w użytkowaniu wieczystym właścicieli budynków, w tym skarżącej, natomiast działki niezabudowane stanowiące ciągi komunikacyjne będące we wspólnym użytkowaniu są w ich współużytkowaniu wieczystym.

Kolegium podało, że w sprawie bezspornym jest, że decyzja której stwierdzenia nieważności żąda wnioskodawczyni, znajduje podstawę prawną w art. 93 ust. 3 u.g.n. Prezydent Miasta L. wydając przedmiotową decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki był w tym zakresie związany art. 99 u.g.n. Zdaniem Kolegium organ nie naruszył prawa w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji wskazano, że w uzasadnieniu decyzji podano powód ustanowienia służebności na działce nr [...]. Decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem Spółdzielni na warunkach określonych we wcześniejszym postanowieniu opiniującym. Zdaniem SKO nie ma sprzeczności między stanem rzeczywistym a stanem przedstawionym w decyzji.

L. W. wniosła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie sądu kwestionowane rozstrzygnięcie zasadnie przyjmuje, że decyzja podziałowa nie jest dotknięta żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd przyjął stan sprawy ustalony przez organ, zgodnie z którym we wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. dotyczący wstępnego projektu podziału działki nr [...] został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta L., z zastrzeżeniem, że przez budynek usytuowany na działce nr [...] zachodzi konieczność ustanowienia prawa przejścia w celu zapewnienia wewnętrznej komunikacji pieszej wokół całego zespołu budynków na działce nr [...]. Projekt podziału działki nr [...] został zatwierdzony pod warunkiem, że zostanie ustanowiona służebność w postaci przejścia pod kilkoma budynkami, w tym m.in. pod budynkiem na działce nr [...], do wspólnej działki komunikacyjnej nr [...]. W ocenie Sądu wskazuje to, że procedura podziałowa została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 93 ust. 3 i 4, art. 99 oraz art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n. W sprawie nie można zatem stwierdzić sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszaniem prawa.

Sąd uznał także, że w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja rażąco narusza prawo z uwagi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd wskazał, że intencją skarżącej jest zniesienie służebności, która jej zdaniem pozbawia ją prawa do zagospodarowania nieruchomości do której ma tytuł prawny. Zdaniem skarżącej służebność została ustanowiona jedynie dla partykularnych interesów mieszkańców nieruchomości sąsiednich, którzy dysponują nieograniczonym dostępem do drogi publicznej. Odnosząc się do powyższego Sąd wyjaśnił, że stan zagospodarowania działki nr [...] oraz otaczającego terenu, na datę wydania decyzji podziałowej w 2002 r., uzasadniał ustanowienie służebności. Aktualny układ komunikacyjny nie może mieć wpływu na ocenę ważności decyzji podziałowej. W postępowaniu nieważnościowym organ jest związany stanem faktycznym obowiązującym w chwili wydania decyzji. Stąd też za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia procedury przez brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności uznanie, że w sprawie nie zachodzi naruszenie prawa własności skarżącej, jak również przyjęcie, że właściciele nieruchomości władnących, nie mają nieograniczonego dostępu do drogi publicznej. Sąd zauważył, że skarżąca kupiła budynek w 2000 r. a więc przed podziałem nieruchomości, który miał miejsce w 2002 r. Miała więc prawo do zakwestionowana decyzji w trybie zwykłym z czego nie skorzystała. W ocenie Sądu w realiach sprawy niniejszej to stwierdzenie nieważności decyzji wywołałoby skutki trudne do zaakceptowania z puntu widzenia społecznego. Zaprojekowana antresola umożliwia wyjście poza kompleks i jest główną drogą ewakuacyjną. Ze złożonych na etapie postępowania nieważnościowego pism stron, które nabyły prawo służebności wynika, że brak jest ich zgody na zniesienie służebności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. W. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 64 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa własności skarżącej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 99 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że działki powstałe po podziale nie mają dostępu do drogi publicznej i niezbędnym jest ustanowienie służebności na działce skarżącej oraz, że niemożliwe było dokonanie podziału nieruchomości bez ustanowienie służebności w obecnej treści;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w szczególności brak wyczerpującego uzasadnienia dlaczego brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji oraz dlaczego decyzja nie narusza prawa własności skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Zaczynając od oceny, opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należy zauważyć, że został on powiązany z naruszeniem art. 141 § P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniając na czym naruszenie powyższych przepisów polegało, tym samym wyznaczając granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, wskazała, że Sąd I instancji zaakceptował błędną ocenę materiału dowodowego, nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie w sprawie, w szczególności nie uzasadnił wyczerpująco dlaczego brak jest przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji i dlaczego decyzja nie narusza prawa własności skarżącej.

Odnosząc się kolejno do wskazanych zarzutów przypomnieć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej opiera swą argumentację powołaną na poparcie powyższych zarzutów na brzmieniu przepisów u.g.n. aktualnie obowiązujących. Tymczasem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 K.p.a. organ administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy z dnia wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. badało zatem legalność decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2002 r. w oparciu o przepisy u.g.n. w brzmieniu według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji, tj. według tekstu ustawy opublikowanej w Dz. U. z 2000 r. poz. 543 ze zm.

Zgodnie z tymi przepisami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3). Niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw (art. 95). Zgodnie z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział wydanej na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Częścią postępowania podziałowego jest postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. Z kolei art. 99 u.g.n. stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych zostaną one ustanowione, lub sprzedaż nastąpi wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

W rozpoznawanej sprawie okoliczności stanu faktycznego nie są sporne. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje bowiem tego, że stan faktyczny sprawy przyjęty w przez Sąd I instancji znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. A mianowicie z akt sprawy wynika, że ustanowienie służebności gruntowej pod budynkiem położonym na działce nr [...] nastąpiło ze względu na wskazywaną w decyzji zatwierdzającej podział konieczność ustanowienia prawa przejścia w celu zapewnienia wewnętrznej komunikacji pieszej wokół całego zespołu budynków na działce nr [...], a dalsze połączenie komunikacyjne z ulicami [...] i [...] miało odbywać się wydzielonymi ciągami komunikacyjnymi. Był to warunek zatwierdzenia kwestionowaną decyzją z [...] kwietnia 2002 r. podziału działki nr [...] wynikający z art. 99 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje natomiast ocenę Sądu I instancji dotyczącą okoliczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wyłącznie przez ustanowienie służebności gruntowej obciążającej jej działkę gruntu. Wskazuje, że każda z działek władnących ma dostęp do drogi publicznej niezależnie od służebności ustalonej na działce skarżącej. Argumentacja powołana na poparcie zarzutu zdaje się jednak odwoływać do stanu faktycznego aktualnego sposobu użytkowania podzielonych działek. Skarżąca kasacyjnie pomija stanowisko Sądu I instancji, który zgodził się z organem administracyjnym, że stan zagospodarowania działki nr [...] oraz otaczającego terenu na datę wydania decyzji podziałowej z 2002 r. uzasadniał ustanowienie służebności. Skarżąca kasacyjnie nie odnosi się również do stanowiska Sądu I instancji wskazującego, że aktualny układ komunikacyjny nie może mieć wpływu na ocenę ważności decyzji podziałowej w postępowaniu nieważnościowym. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia powyższych przepisów postępowania i jego uzasadnienie nie podważyły tym samym skutecznie oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji prowadzącej do wniosku, że okoliczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności została wykazana.

Ponadto powiązanie zarzutu naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nakazujących organowi administracyjnemu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. ukierunkowuje sposób oceny tego zarzutu. Skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu wskazuje, że Sąd I instancji w szczególności nie uzasadnił wyczerpująco dlaczego brak jest przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji i dlaczego decyzja nie narusza prawa własności skarżącej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym skarżąca usiłuje podważyć ocenę ustaleń stanu faktycznego oraz ocenę Sądu I instancji akceptującego prawidłowość tej oceny jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. generalnie należy wskazać, że jeśli chodzi o wady decyzji, o których mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ze swojej istoty nie są one wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. należy uznać, że uchybienie to nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie mogłoby prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Przy czym, co kolejno trzeba podkreślić, postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a więc, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., a w tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykazanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga zatem wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis został naruszony. W tej sytuacji, podstawowym wymogiem skuteczności skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z zarzutem naruszenia określonych, precyzyjnie wskazanych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie skarżącej zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jako nienaruszające rażąco prawa. W skardze kasacyjnej nie powiązano jednak zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z żadnym przepisem prawa materialnego. Uchybienie to, jeśli chodzi o wskazanie innych przepisów prawa niż przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej nie wskazuje tym samym ani błędnej wykładni, ani nie dotyczy błędnego zastosowania.

Brak skutecznego zakwestionowania przez skarżącą kasacyjnie ustalonego stanu faktycznego oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami stanu faktycznego przyjętymi przez Sąd I instancji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny mógł oceniać zarzuty naruszenia prawa materialnego tylko w tym kontekście. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego generalnie wskazać należy, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 99 u.g.n., w istocie dotyczą okoliczności stanu faktycznego, a konkretnie oceny tych okoliczności dokonanej przez organy administracyjne, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie w ramach tych zarzutów podnosi bowiem, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 99 u.g.n. i niewłaściwie go zastosował na skutek przyjęcia, że powstałe po podziale działki nie mają dostępu do drogi publicznej i niezbędne jest ustanowienie służebności na działce skarżącej oraz że niemożliwe było dokonanie podziału bez ustanowenia służebności w obecnej treści. Istota tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego i jego uzasadnienie wskazuje, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji jako prawidłowej dokonanej przez organ administracyjny oceny okoliczności stanu faktycznego, a mianowicie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni art. 99 u.g.n., ani nie dotyczy błędnego zastosowania tego przepisu, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowej ocenie materiału dowodowego potwierdzającego okoliczność zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej prze ustanowienie służebności, podczas gdy - w ocenie skarżącej kasacyjnie - organ ocenił materiał dowodowy nieprawidłowo, a Sąd I instancji ocenę tę zaaprobował. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Wskazać jeszcze trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 64 Konstytucji. Ograniczenia prawa własności przez ustanowienie służebności w związku z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej działkom powstałym w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości mają zatem swe źródło w u.g.n., tak jak tego wymaga Konstytucja RP. W tej sytuacji ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 u.g.n. są prawnie dopuszczalne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.