Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1251/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2002 r., sygn. akt: II SA/Kr 1869/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję Wojewody N. z dnia 23 lipca 1998 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie ubojni zwierząt na działce nr [...] w L..

W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że akta przedłożone Sądowi są niekompletne. Ponadto wskazał, że z decyzji wydanej w dniu [...] marca 1996 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. wynika, iż B. G. samowolnie wybudował w 1985 r budynek gospodarczy z garażem na działce nr [...] w L. i od 1992 r. samowolnie przystąpił do jego użytkowania jako ubojni.

Mimo tych ustaleń organy prowadzące postępowanie wbrew treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) orzekały na podstawie powołanej ustawy, a nie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.).

Zdaniem Sądu, gdyby w sprawie miały nawet zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1994 r., to organ nie nałożył na inwestora obowiązków wynikających z postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...]. Nie określił również organ wielkości dopuszczalnej ilości produkcji rocznej ubojni. Konieczność ta wynikała z położenia przedmiotowej inwestycji na terenie, który wg zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. jest terenem przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe z dopuszczeniem usług mieszczących się w I kategorii uciążliwości. Ubojnia o produkcji rocznej większej niż 300 ton zaliczana była, zgodnie z obowiązującym w chwili wydawania decyzji rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1995 r. w sprawie określenia inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 52, poz. 284 z późn. zm.) do mogących pogorszyć środowisko, a co za tym idzie byłaby ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sadu również uzasadnienia decyzji obu instancji nie odpowiadały wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Wójt Gminy M. udzielił pozwolenia na użytkowanie ubojni zwierząt zlokalizowanej na działce ewid. Nr [...] położonej w miejscowości L. pod warunkiem zachowania wymogów zawartych w postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dla województwa n. z [...] kwietnia 1997 r., znak: [...]: zachować moc przerobową zawartą w projekcie – tygodniowa produkcja nie może przekraczać uboju 3 szt bydła i 8 szt trzody chlewnej.

W uzasadnieniu tej decyzji Wójt wskazał, że do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu jako ubojni B. G. został zobowiązany decyzją z dnia [...] października 1996 r., znak: [...]. Inwestor zastosował się do tego nakazu i przedłożył mapę geodezyjną z naniesionymi istniejącymi obiektami, projekt budowlany i technologiczny wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, opinią o stanie technicznym obiektu, opinię o stanie technicznym zbiornika na ścieki, niezbędne uzgodnienia i opinie, postanowienie Państwowego wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, umowę zapewniającą odbiór odpadów, zaświadczenie o wywozie nieczystości, opinię rzeczoznawcy ds. bhp, stanowisko wojewódzkiego Zakładu Weterynarii w N..

Wójt wskazał, ze przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mając na uwadze, iż inwestycja ta jest użytkowana samowolnie od 1992 r. Przeprowadzono w dniu [...] czerwca 2002 r. oględziny. Stwierdzono podczas nich, że obiekt nie jest użytkowany jako ubojnia zwierząt. Sprzeciw stron został więc podtrzymany. W kontekście posiadanych dokumentów, uzgodnień i opinii ustalono, że działka nr [...] w L., na której znajduje się przedmiotowy obiekt przeznaczony pod ubojnię położona jest, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna nr XX/142/94 z 28 marca 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 9/94 z 6 czerwca 1994 r.) w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zagrodowej oraz usług stopnia podstawowego mieszczących się w kategorii I stopnia uciążliwości. Mając na uwadze lokalizację przedmiotowej działki udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest możliwe pod warunkiem zachowania określonej mocy przerobowej zawartej w projekcie – tygodniowa produkcja nie będzie przekraczać uboju 3 szt bydła i 8 szt. trzody chlewnej. Ubojnia o takiej produkcji, tj. nie przekraczającej 300 ton/rok nie jest zaliczana do inwestycji szkodliwych ani mogących pogorszyć stan środowiska. W związku z tym, mając na uwadze uzyskane pozytywne opinie

i uzgodnienia Wójt orzekł jak w sentencji decyzji.

Z decyzją tą nie zgodził się J. K.. Ustanowiony przez niego pełnomocnik wniósł od tej decyzji odwołanie. Podniósł w nim, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Pominięto bowiem w zasadzie całkowicie uzasadnienie prawne decyzji. Nie przytoczono przepisów prawa, na których organ się oparł oraz nie podano ich wykładni. Organ poprzestał jedynie na powołaniu się na przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1995 r. nie podano jednak tytułu nr i daty publikatora. Nie wymieniono konkretnych jego przepisów oraz ich interpretacji. Naruszono art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o uzgodnienia i opinie sporządzone w 1997 r., a zatem na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów o ochronie środowiska. Określona więc w decyzji wielkość dopuszczalnej ilości produkcji tygodniowej ubojni nie uwzględniało aktualnych w tym okresie norm prawnych. Zdaniem odwołującego się należało również przeprowadzić postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz konieczności uzyskania pozwolenia o którym mowa w art. 181 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (ustawa z 31 stycznia 1980 r.).

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzją z dnia 18 kwietnia 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w świetle mających zastosowanie przepisów wymagane finalnie pozwolenie na użytkowanie mogło być udzielone jedynie w przypadku, gdy zobowiązany wypełnił wyczerpująco dyspozycję stosownych przepisów w zakreślonym terminie.

Zobowiązany złożył w Urzędzie Rejonowym w L. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ubojni zwierząt, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem wystąpienia z takim wnioskiem i przedłożenia określonych dokumentów w zakreślonym terminie, wypływającym z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1996 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody N. z [...] grudnia 1996 r., znak: [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...] listopada 1997 r. w czasie której ustalono, że nadal pozostawały do wykonania wzmocnienia w budynku, określone w ekspertyzie technicznej. Prawidłowość wykonania tych robót została jednak następnie potwierdzona w protokole nadzoru autorskiego z [...] grudnia 1997 r. W ocenie Wojewody B. G. prawidłowo wykonał nałożony na niego obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] października 1996 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody N. z [...] grudnia 1996 r., znak: [...]. Oprócz wystąpienia ze stosownym wnioskiem przedłożył także żądane dokumenty. Prawidłowe zatem wykonanie obowiązku dawało podstawę do uwzględnienia wniosku i udzielenia pozwolenia na użytkowanie w oparciu o słusznie zastosowany art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w postępowaniu prawidłowo ustalono krąg stron i zagwarantowano im prawo czynnego udziału w toczącym się w tej sprawie postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a. Podnoszony natomiast w odwołaniu zarzut, że uzasadnienie decyzji I instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego nie miał wpływu na ocenę prawidłowości tego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie K. K. i J. K., działający przez ustanowionego pełnomocnika, podnieśli zarzuty naruszenia art. 28, 10 i 107 § 3 k.p.a. Według nich organy błędnie ustaliły krąg stron postępowania, nie wszyscy bowiem z osób posiadający interes prawny brali udział w postępowaniu. Nadto podnieśli również, że, brak jest uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji. Organ nie przytoczył i nie wyjaśnił treści wszystkich przepisów prawa. Nie zastosowano także art. 46 Prawa Ochrony Środowiska jak i § 2 pkt 6 lit d rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r., Dz. U. Nr 93, poz. 589.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).

W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skoro podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miał być przepis art. 42 ustawy z dnia 10 października z 1974 r., bo stosownie do zapisów art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r., Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, to rzeczą organów było dokonanie ustaleń w zakresie zdatności do użytku wykonanego obiektu budowlanego.

Stosownie bowiem, do treści ust. 3 art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu jest podstawą do wydania pozwolenia na jego użytkowanie.

Ustalenia w tym zakresie winny obejmować zbadanie, czy dany obiekt został wzniesiony zgodnie z obowiązującymi w danym przypadku przepisami prawa.

Uwzględnić się przy tym powinno cel pozwolenia na użytkowanie. Jest on inny niż w przypadku wydawania pozwolenia na budowę. O ile przy wydawaniu pozwolenia na budowę chodzi o wyznaczenie dozwolonego w ramach obowiązujących norm kształtu planowanej inwestycji, to przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie chodzi bowiem o sprawdzenie, czy zrealizowana już inwestycja spełnia wymagania prawa. Nie chodzi tu tylko i wyłącznie o zdatność do użytkowaniu z uwagi na potrzeby inwestora ale także interes osób trzecich, wymagania ochrony środowiska, przepisy sanitarne itd. (por. wyrok NSA z 23 lipca 1999 r., IV S.A. 1149/97, LEX nr 47807).

Ustaleń tych jednakże organy nie poczyniły, tym bardziej, że przedmiotowy obiekt, wobec którego ma być wydane pozwolenie na użytkowanie, był budowany etapami, niektóre z jego części rozbudowano w ramach samowoli budowlanej. Żaden jednak z orzekających w sprawie organów nie wypowiedział się, czy przedmiotowy obiekt spełnia wymogi techniczno-budowlane. Miały organy ku temu pełne podstawy, albowiem, jak podnosi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda, do daty podjęcia decyzji I instancji przedłożono nie tylko inwentaryzację ubojni ale i projekt budowlany, opinię konstrukcyjną i także opinię techniczną. Organy dowodów tych, zgodnie z postanowieniami art. 80 k.p.a. nie oceniły.

Zwrócić uwagę należy jeszcze na dwa istotne aspekty sprawy.

Pierwszy z nich dotyczy oceny, czy przedmiotowa ubojnia jest inwestycją zaliczaną do mogących pogorszyć stan środowiska.

Organy orzekające oparły się w tym zakresie na stanowisku wyrażonym przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w N. z [...] lipca 1997 r., który stwierdził po analizie projektu budowlanego i technologicznego, że ubojnia nie jest zaliczana do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, opierając się na `zapisach rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1995 r. w sprawie określania rodzajów inwestycji szkodliwych dla zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 1995 r., Nr 52, poz.. 284 ze zm.)

Otóż, z dniem 1 sierpnia 1998 r straciło moc obowiązującą w/w rozporządzenie. Wówczas bowiem weszło w życie rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. (Dz. U. z 1998 r., Nr 93, poz. 589 ze zm.). Ten z kolei akt prawny stracił moc obowiązującą z dniem 13 listopada 2002 r., kiedy weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych

z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490).

To z ostatnio wymienionych rozporządzeń obwiązywało zatem w dacie wydawania decyzji obu instancji. Straciło bowiem swoją moc obowiązującą dopiero z dniem 8 grudnia 2004 r. (§ 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 grudnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573).

W chwili zatem orzekania obowiązywały inne przepisy i w świetle ich postanowień organy orzekające zobowiązane były do dokonania oceny, czy przedmiotowa ubojnia jest inwestycją znacząco oddziaływującą na środowisko, jakie są tego konsekwencje oraz wymogi jakie musi spełniać obiekt i czy je spełniał, aby mógł uzyskać wnioskodawca pozwolenie na jego użytkowanie. Wreszcie, jak taka ocena ma się do zapisów obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna. Organy administracji muszą bowiem uwzględniać zmiany stanu prawnego, w szczególności obowiązek ten ciąży na organie odwoławczym. O ile na dzień sporządzania stanowiska Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w N. ubojnia mogła spełniać wymogi, to z pewnością nie wiadomym jest, czy spełniała ona wymogi w chwili orzekania w świetle przytoczonego wyżej rozporządzenia.

Drugi z aspektów dotyczy prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. Niewątpliwie, oprócz wnioskodawcy, stronami niniejszego postępowania powinni być co najmniej właściciele sąsiednich nieruchomości do tej, na której zlokalizowana jest przedmiotowa ubojnia , tj. właściciele działek: nr [...] – T. i M. G., nr [...] – S. i R. K., nr [...] J. i K. K.. Z całą pewnością zarówno decyzji I instancji jak i zaskarżonej decyzji nie otrzymali S. i R. K. oraz M. G.. Decyzję I instancji nie otrzymała K. K., a II instancji z kolei J. K.. Nie wzięto pod uwagę, czy również i w tej sprawie interes prawny posiadają J. i Z. K. z tytułu darowizny dokonanej umową z dnia [...] października 2000 r. (akt notarialny Rep. A, nr [...]). Kryterium ustalania kręgu stron winno być także poszerzone o kwestie negatywnego oddziaływania obiektu na interes osób trzecich.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego naruszono postanowienia art. 10 k.p.a.

Powyższe obrazuje więc, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji, co do istoty sprawy, zostało przeprowadzone w sposób naruszający art. 7, 10, 77 § 1 , 80 k.p.a. obligujące organy do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów. Naruszeń tych dopuścił się również i organ odwoławczy rozstrzygający przecież powtórnie sprawę administracyjną w jej całokształcie. Poprzez te uchybienia doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia – art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. wskutek nie ustalenia przesłanki do jego zastosowania. Nie wypowiedzenie się w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji obu instancji stanowi natomiast naruszenie wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie stwierdzenie zdatności obiektu do użytkowania, a po uczynieniu tego przy zachowaniu wymogów procedury administracyjnej wydanie stosownej decyzji co do istoty sprawy.

W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak

w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) nakazywała natomiast orzeczenie jak w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach natomiast orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).