Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1520/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138  par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105  par. 1 i art. 127  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. M. jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w zw z art. 105 §1 i art. 127 § 3 k.p.a. uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (na mocy której, odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...](prawidłowo [...] w miejscowości M.) i umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2007 r. organ stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oparte jest na zasadzie skargowości a zatem do wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony. Tymczasem w sprawie rozpoznanej przez organ pierwszej instancji brak jest wniosku W. M. o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Odwołując się do art. 61 § 2 k.p.a organ podkreślił, że w aktach sprawy brak jest również zgody strony na wszczęcie postępowania z urzędu. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zakwestionowana decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem zasady skargowości sformułowanej w art. 61 § 1 k.p.a a tym samym rodzi obowiązek jej uchylenia oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz realizując zasadę obowiązku organu udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej GDDKiA wyjaśnił, iż żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie daje podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie "przywrócenia wcześniej istniejącego zjazdu z drogi". Ponadto organ poinformował, że likwidacja zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w m. M. nastąpiła w związku z przebudowa w.w drogi, wykonaną na podstawie zgłoszenia o którym mowa w art. 29 ust.2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane i wobec którego Wojewoda [...] nie wniósł sprzeciwu.

W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z 21 listopada 2007r. przez pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem, zarzucono naruszenie art. 104 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 105 §1 k.p.a. Rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. pełnomocnik strony upatruje w uznaniu przez organ, że wniosek strony o likwidację balustrady zamykającej dotychczasowy zjazd nie kwalifikuje się do wydania jakiejkolwiek decyzji i uzasadnia umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2007 r. naruszają prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2007 r. organ pierwszej instancji przyjął, że wniosek skarżącej opatrzony datą 21 grudnia 2006 r. zawierał żądanie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki o numerze ewidencyjnym [...] (przy czym prawidłowy numer działki powinien być wskazany jako [...]) położonej w miejscowości M.. Powołując się m.in. na art. 29 ust.4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r, Nr 204,poz. 2086, dalej powoływanej jako: "uodp") organ odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji (oraz w skardze do tutejszego Sądu) W. M. kategorycznie zaprzeczyła jakoby domagała się wydania decyzji zezwalającej na wykonanie zjazdu, gdyż taką zgodę posiada od 1994 r., na dowód czego przedłożyła decyzję z czerwca 1999 r. Nr [...]. Przy czym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. M. podała: "błędem jest stwierdzenie zawarte w decyzji, że ubiegam się o lokalizacje zjazdu publicznego, skoro na taki zjazd legalną decyzję posiadam". Natomiast w skardze akcentuje: "żadnego wniosku nie składałam, nie wnoszę o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu". Konfrontacja powyższych twierdzeń z treścią pisma z 21 grudnia 2006r. pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak było wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Pomimo tego, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż wskazane wyżej pismo z dnia 21 grudnia 2006r. nie stanowiło wniosku strony o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowego zjazdu niemniej dokonana przez ten organ ocena, że pismo to stanowi wniosek o "przywrócenie dotychczasowego zjazdu" jest co najmniej przedwczesna.

Przystępując do oceny prawidłowości decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym, niezbędne z punktu widzenia wydanego w niniejszej sprawie wyroku. Po pierwsze, nie każde pismo skierowane do organu administracyjnego wszczyna jurysdykcyjne postępowanie administracyjne; mimo to każde takie pismo musi zostać przez ten organ załatwione w sposób formalny. Po drugie, na organie administracyjnym ciąży dokonanie oceny (w ramach ustaleń wstępnych), czy owo żądanie wszczęło postępowanie administracyjne albo czy takie postępowanie nie powinno być wszczęte z urzędu. Przy czym oceny wstępnej dokonać należy w odniesieniu do stwierdzenia, iż istnieje w porządku prawnym norma prawa materialnego, która przewiduje możliwość prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, oraz że organ administracyjny posiada kompetencje do załatwienia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Po trzecie, znajomość przepisów prawa administracyjnego nie jest powszechna, dlatego z art. 9 k.p.a wynika, że organ ma obowiązek poinformować stronę postępowania o obowiązującym prawie a także udzielić niezbędnych wyjaśnień, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (v. M. Mincer - Jaśkowska, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 lutego 1992r., III SA 1949, OSP 1993, nr 11, poz. 211).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jednoznaczne zakwalifikowanie przez organ odwoławczy wniosku skarżącej z dnia 21 grudnia 2006 r. jako żądanie "przywrócenia dotychczasowego zjazdu" (choć takie i takie zdanie zawarte jest w tym piśmie) jest przedwczesne a zatem na tym etapie postępowania należy uznać je za wadliwe. Ocena dokonana przez organ pomija bowiem inne stwierdzenia strony z których wynika, że skarżąca nigdy nie wyrażała zgody na likwidację spornego zjazdu np. "jest niedopuszczalne aby coś co nabyło się decyzją w mgnieniu oka odebrać bez podstaw prawnych", "zostałam postawiona przed faktem dokonanym nie mając możliwości wniesienia odwołania oraz swojego stanowiska w sprawie zjazdu"(v. pismo z 21 grudnia 2006 r.). Ponadto w piśmie z 8 lutego 2007 r. (wpływ do organu 20 lutego 2007 r.) odpowiadając na stanowisko organu zawarte w piśmie GDDKiA z 26 stycznia 2007 r. znak: GDDKiA-O/WA.T.8.b.4251/185/2007 skarżąca podnosi: "zamknięcie mego legalnego zjazdu może mieć miejsce wyłącznie na podstawie decyzji od której służy odwołanie. Wnoszę o wydanie takiej decyzji bowiem zamknięcie legalnie posiadanego zjazdu nie może odbywać się na podstawie pism informujących mnie o faktach dokonanych sprzecznych z posiadana przeze mnie decyzją". Wreszcie, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazuje: "(...) zostałam pozbawiona zjazdu nawet nie decyzją, a faktem że mi wyjazd na drogę zabudowano wbrew mojej woli", "wnoszę o rozpoznanie sprawy wyłącznie w aspekcie posiadanej przeze mnie od 1994 r. lokalizacji zjazdu i faktu, że to raz przeze mnie nabyte prawo nie można lekceważyć w sposób,, jaki został zaprezentowany w decyzji z 2007 r. i jaki został zaprezentowany faktami dokonanymi (likwidacja fizyczna) ale nie prawna mego zjazdu".

Stwierdzić zatem należy, że wniosek wraz z uzasadnieniem nie został sformułowany w sposób jasny i przesądzający o treści zawartego w nim żądania. Tymczasem z pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, dokonanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 9 k.p.a., wynika, że organ ten uznał iż żądanie strony dotyczy wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia wcześniej istniejącego zjazdu. W świetle przytoczonych twierdzeń strony, zdaniem Sądu, takie stanowisko nie jest uprawnione. W tym miejscu należy również zauważyć, że w piśmie z 21 grudnia 2006 r. strona powołuje się wcześniejszą korespondencję prowadzoną z organem, co sugeruje, że w.w pismo nie było pierwszym dokumentem akt sprawy administracyjnej. Jest to o tyle istotne, że w nadesłanych aktach administracyjnych nie ma innych pism opatrzonych wcześniejszymi datami a zatem powyższa okoliczność budzi wątpliwości Sądu, czy nadesłane akta są kompletne. Tym bardziej, że w odpowiedzi na w.w pismo organ nie kwestionuje, iż strona już wcześniej prowadziła z tym organem korespondencję w przedmiocie spornego zjazdu (v. pismo znak: GDDKiA-O/WA.T.8.b.4251/185/2007 wysłane 29 stycznia 2007 r.), natomiast skarżąca dołączyła do skargi pismo GDDKiA z 21 listopada 2005 r. znak GDDKiA – O/WA-T.9/409/675/2005 z którego wynika, że występowała do organu z pismami dotyczącymi likwidacji przedmiotowego zjazdu jeszcze przed 4 listopada 2005r.

W tym stanie rzeczy, obowiązkiem organu jest skompletowanie całości akt administracyjnych gdyż dopiero wówczas będzie możliwe ustalenie kiedy faktycznie zostało złożone pismo wszczynające postępowanie administracyjne.

Jak już wyżej zasygnalizowano, w sytuacji gdy strona wnosi do organu pismo, priorytetowe powinno być dokładne ustalenie treści podania (żądania). Organ nie ma prawa do precyzowania samodzielnie treści żądania nawet, gdy podanie jest zredagowane niezręcznie i niejasno przez podmiot je wnoszący. O tym, co mieści się w granicach żądania, powinna decydować jedynie strona postępowania, a nie organ prowadzący, który może jedynie w razie wątpliwości, co do treści żądania zwrócić się do podmiotu je wnoszącego o jej wyjaśnienie. Innymi słowy, w razie wszczęcia postępowania na wniosek obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania i tym żądaniem organ jest związany. Niedopuszczalność samodzielnego sprecyzowania treści żądania przez organ administracji publicznej wynika chociażby stąd, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie.

Obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika zarówno z przepisów określających ogólne zasady postępowania, zwłaszcza zawartych w art. 7-9 k.p.a. jak i z przepisów regulujących szczegółowo to postępowanie. Na organie administracyjnym ciąży powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasada wyrażona w art. 9 k.p.a. obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Zasadnicze znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony ma udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania. Brak bowiem znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne określenie żądania, a w wielu przypadkach niezaspokojenie w pełni interesu strony (tym bardziej, że w rozpatrywanej sprawie, na etapie postępowania administracyjnego skarżąca występowała samodzielnie tj. nie korzystała z pomocy fachowego pełnomocnika). Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Zasada zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92 niepublikowany). Nie oznacza to oczywiście, że organ jest obowiązany do prowadzenia poradnictwa. Podkreślić również należy, że zakres obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a nie może być utożsamiany z występowaniem organu w roli zastępcy procesowego uczestników postępowania.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie dopełnił ciążących na nim powinności i w tym stanie rzeczy należy uznać, że postępowanie wykazało istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a i 9 k.p.a. a konsekwencji doszło również do naruszenia przez organ II instancji art. 105 § 1 k.p.a. Ostatni z wymienionych przepisów został naruszony, gdyż przez wadliwe (przedwczesne) ustalenie, że skarżąca domagała się "przywrócenia poprzedniego zjazdu" organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe albowiem przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do prowadzenia postępowania w tak określonym przedmiocie sprawy. W ocenie Sądu, decyzje organów orzekających obu instancji zostały wydane z naruszeniem w.w. przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie został dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy. Konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest niezbędnym warunkiem dokonania prawidłowej subsumcji pod określoną normę prawa materialnego a zatem wadliwość w zakresie ustalenia stanu faktycznego ma istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że z treści pism kierowanych przez organ do strony (w tym również pisma organu dołączonego przez W. M.do skargi) wynika, iż zamknięcie przedmiotowego zjazdu nastąpiło w 2005r. związku z przebudową drogi krajowej nr [...] i polegało na ustawieniu barier energochłonnych SP-09/4 w oparciu o zatwierdzony projekt organizacji ruchu zaopiniowany pozytywnie przez Policję (v. pismo GDDKiA z dnia 21 listopada 2005 r. GDDKiA – O/WA-T.9/409/675/2005) . Zgodnie z art. 29 ust. 2 uodp w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stosownie do przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie takich czynności organizacyjno-technicznych, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Rozporządzenie określa warunki zarządzania ruchem – zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania m.in. oznakowania pionowego i poziomego oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu do których zalicza się m.in. bariery energochłonne (v.§ 128- 131 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadac drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430)

Ważne jest przy tym, iż wspomniane działania realizują, odpowiednio do swych kompetencji, wskazane organy zarządzające ruchem oraz organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem. Projekt organizacji ruchu, o którym mowa w powołanym rozporządzeniu nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli, albowiem nie mają oni obowiązku podporządkowania się planowi, lecz ustawionemu znakowi czy też – jak w rozpatrywanej sprawie- barierze energochłonnej. To znak- czy jak w niniejszej sprawie - bariera energochłonna, tworzy dopiero dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania.

Z kolei, zgodnie z przepisami § 11 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., organizację ruchu, a w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje w zasadzie zarząd drogi na własny koszt. Zdaniem Sądu, zadanie techniczne polegające na umieszczeniu bariery energochłonnej zawiera w sobie również czynność jej usunięcia. Przy czym zgodnie z § 3 ust.1 pkt 7 w/w rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. organ zarządzający ruchem prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. Czynność organu administracji publicznej polegająca na ustawieniu lub usunięciu urządzenia bezpieczeństwa ruchu jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czynność polegająca na ustawieniu lub usunięciu urządzenia bezpieczeństwa ruchu ma charakter czynności materialno-technicznej. Zgodnie z przyjętymi poglądami za czynności materialno-techniczne należy uznać działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ponadto ich cechą jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować, a zatem czynności te mają charakter władczy (tak: np. /w:/ ,Prawo administracyjne" pod red. M. Wierzbowskiego, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 322-323). Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2007 r. I OSK 850/06, niepubl.) Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 14). Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (v.: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 - OSPiKA nr 5/82).

Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponieważ skarżąca nie złożyła wniosku o zwrot kosztów postępowania, zatem Sąd nie miał podstaw do orzekania w tym przedmiocie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności skompletuje akta administracyjne, ustali w sposób niebudzący wątpliwości treść żądania Wandy Mościckiej i dopiero wówczas podejmie określone prawem rozstrzygnięcia mając na względzie oceny prawne zawarte w niniejszym wyroku.