Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1712/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 § 1, art 37 § 1. art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 76 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1481
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe - tekst jedn

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del.WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 308/21 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 grudnia 2020 r. nr 31/2020/KL w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M.na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 308/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 329 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę M. M. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 grudnia 2020 r. nr 31/2020/KL w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 7 listopada 2019 r., dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję w której stwierdził obowiązek poniesienia przez Stronę kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości 26.455,07 zł udzielonych na jego rzecz w okresie: od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 24 marca 2015 r. oraz od dnia 09 lutego 2018 r. do dnia 13 grudnia 2018 r. przez Centralny Szpital Kliniczny MSWIA w Warszawie, A.(..) w Warszawie, Apteka "Z.. Powyższa decyzja została wysłana listem poleconych ze zwrotnym potwierdzenie odbioru na adres: ul. P.(...), (...) W., natomiast w/w przesyłka była dwukrotnie awizowana, a ze względu na nie podjęcie w terminie została zwrócona do nadawcy z dniem 28 listopada 2019 r.. wraz z adnotacją Poczty Polskiej: "zwrot nie podjęto w terminie". Biorąc pod uwagę powyższe organ przyjął, że przesyłka została uznana za skutecznie doręczona Zainteresowanemu w trybie art. 44 k.p.a.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wyjaśnił, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1398, ze zm., dalej: "ustawy o świadczeniach"), odwołania od decyzji w sprawach o ustalenie poniesienia kosztów wnosi się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W niniejszej sprawie termin ten upływał w dniu 12 grudnia 2019 r. Odwołanie wniesiono po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Następnie organ wskazał na treść art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a., i powołując się na konkretnie wskazane orzeczenia wyjaśnił, jak należy rozumieć kryterium braku winy, jako przesłankę zasadności wniosku o przywrócenie terminu.

W ocenie organu M. M.nie wskazał w swoim wniosku przyczyn, które uzasadniałyby przywrócenie terminu do złożenia odwołania od kwestionowanej decyzji. Strona przez ok. 10 miesięcy nie odbierała korespondencji adresowanej przez NFZ, w związku z powyższym, okoliczność uszkodzenia oddawczej skrzynki pocztowej lokalu, w którym zamieszkuje Zainteresowany nie jest dostateczną okolicznością, która uprawdopodobniłaby zasadność przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Strona przy zachowaniu wymogów staranności mogła dowiedzieć się o adresowanych do niej pism Narodowego Funduszu Zdrowia na przestrzeni paru miesięcy, chociażby poprzez skontaktowanie się z najbliższą placówką operatora pocztowego w przedmiocie tego czy została skierowana do niej korespondencja, co nie zostało wykonane (pismo o wszczęciu postępowania przez Dyrektora Mazowieckiego OW zostało nadane w dniu 24 września 2019 r., a Zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu 24 czerwca 2020 r.) Organ stwierdził, że od połowy listopada skrzynki zostały naprawione w bloku, gdzie zamieszkuje zainteresowany, podczas gdy dopiero z dniem 28 listopada 2019 r. przedmiotowa korespondencja została uznana za skutecznie doręczona. Nadto jak wynika z oświadczeń sąsiadów oraz pisma Spółdzielni Mieszkaniowej K. z dnia 20 stycznia 2021 r. odbiór przesyłek w okresie od połowy września do połowy listopada 2019 r. był "utrudniony", a nie całkowicie niemożliwy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z 3 oświadczeń sąsiadów potwierdzających okoliczności wskazywane przez Skarżącego odnośnie do nieprawidłowości w działaniu skrzynek pocztowych i doręczaniu przesyłek oraz zaświadczenie lekarskie na okoliczność konieczności leczenia z powodu przewlekłej choroby Skarżącego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 308/21, oddalając skargę zauważył, że zasady dotyczące doręczania pism stronom postępowania administracyjnego reguluje rozdział 8 k.p.a zawierający przepisy dostosowane do różnych stanów faktycznych. Zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób jak również w razie konieczności pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Z kolei art. 43 k.p.a. statuuje tzw. doręczenie zastępcze, polegające na tym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Aby doręczenie zastępcze było skuteczne, przesyłka musi zostać przekazana dorosłej, tzn. pełnoletniej osobie, która faktycznie zamieszkuje z osobą będącą adresatem przesyłki. Jednocześnie już samo pobranie przez domownika przesyłki, potwierdzone znajdującym się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisem, uznawane jest za oświadczenie, iż domownik zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest bowiem już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru. Przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, kiedy doszło do rzeczywistego zaznajomienia się adresata decyzji z jej treścią.

Swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a przewiduje art. 44 k.p.a. Wówczas istnieje m.in. możliwość złożenia pisma na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki procedurę tą powtarza się, zaś doręczenie staje się skuteczne z upływem ostatniego dnia okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Należy zważyć, że doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste. Jednym ze skutków doręczenia decyzji jest rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w przepisach postępowania związanych z doręczeniem decyzji, w tym również terminów do wniesienia środków zaskarżenia.

WSA stwierdził, że przepis art. 44 k.p.a., mający zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub zastępczy, określa dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony okres w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą natomiast jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. W razie ziszczenia się tych przesłanek domniemywa się, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez pocztę), a więc nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia podyktowane jest postulatami płynącymi z zasady ekonomiki procesowej i ma na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pism przez stronę. Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże niekiedy określone skutki prawne a podstawowym jego skutkiem prawnym jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej np. wniesienia odwołania czy zażalenia. Termin określony w/w przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Rozpatrzenie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 58 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. WSA zaznaczył, że zgodnie z § 2 cytowanego przepisu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania albo zażalenia. Artykuł 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. określa zatem cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione kumulatywnie.

WSA wskazał, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Obowiązek uwiarygodnienia braku winy ciąży na stronie, przez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednak dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku.

WSA podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący odwołanie złożył z uchybieniem terminu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że Skarżący nie wykazał, że nie odebrał przedmiotowej korespondencji z przyczyn od siebie niezależnych i nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, bowiem jak wynika z akt sprawy decyzja dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 listopada 2019 r. została wysłana listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na wskazany przez skarżącego adres i była prawidłowo awizowana. Z powodu nieodebrania w terminie wróciła do organu w dniu 28 listopada 2019 r.

Ponadto, Sąd I instancji zgodził się z organem, iż uszkodzone skrzynki pocztowe zostały naprawione w połowie listopada natomiast dopiero z dniem 28 listopada 2019 r. przedmiotowa korespondencja została uznana za skutecznie doręczoną. Nadto odbiór przesyłek w okresie od połowy września do połowy listopada 2019 r. był utrudniony nie zaś niemożliwy.

WSA na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a oddalił zawarte w skardze wnioski dowodowe, bowiem dotyczyły one stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia materiału postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, stosownie do treści art. 188 p.p.s.a. oraz jej uwzględnienie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego odpowiedzi na skargę poprzez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa upoważniającego radcę prawnego A.K.-G. do reprezentowania organu w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy pełnomocnictwo złożone do akt sprawy obejmowało wyłącznie umocowanie do reprezentowania organu w sprawach egzekucyjnych i zabezpieczających, a niniejsza sprawa taką nie jest, a w konsekwencji dopuszczenie do udziału w sprawie nienależycie umocowanego pełnomocnika organu, skutkujące nieważnością postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a, w zw. z art. 7 ustawy z dnia 15 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia o odmowie przywócenia terminu do wniesienia odwołania pomimo niewyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz zaniechania zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a także dokonanie swobodnej oceny dowodów, skutkujące wadliwym uznaniem, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie i niezawiadomienie go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań, co w sposób istotny naruszało prawo strony do bycia informowanym o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a także naruszało zasadę budowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy w sprawie występowały niewyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, uzasadniające uwzględnienie skargi;

5) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z załączonych do skargi dokumentów, podczas gdy w sprawie występowały uzasadnione wątpliwości co do skuteczności doręczenia decyzji dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr 3426/2019/DEU z dnia 7 listopada 2019 roku, a także zawiadomienia o wszczęciu postępowania, uzasadniające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo błędnego ustalenia przez organ, że skarżący nie wykazał, by korespondencja z NFZ w toczącej się sprawie nie została odebrana z przyczyn niezależnych od skarżącego oraz by nie uprawdopodobnił on braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynikało, że okoliczności te zostały wykazane;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 pkt 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ błędnie, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, przyjął skuteczność doręczenia decyzji z dnia 7 listopada 2019 roku, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało, że istnieją poważne wątpliwości co do skuteczności dokonanego doręczenia zastępczego;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty Skarżącego należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach tej sprawy Skarżący nie wykazał aby do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło bez jego winy. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. to brak winy w uchybieniu terminu stanowi przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. Przywołana w tym zakresie argumentacja dotycząca uszkodzenia skrzynki pocztowej nie jest wystarczająca do stwierdzenia czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony skarżącej. W orzecznictwie przyjmuje się, że nieodnalezienie awiza przez stronę w miejscu, w którym według deklaracji doręczyciela awizo zostało pozostawione, nie wpływa na prawidłowość skutecznego doręczenia (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, Lex nr 1403125).

Na uwagę zasługuje fakt, że decyzja została przesłana do na adres wskazywany przez Skarżącego w sporządzonych przez niego pismach. W rozpoznawanej sprawie zawiadomienia (awiza) o przesyłce zawierającej decyzję Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a pozostawione w placówce pocztowej, zostały umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej, co potwierdzają adnotacje doręczyciela znajdujące się na przesyłce. Wskazać w tym miejscu trzeba, że domniemanie doręczenia przesyłki wynikające z art. 44 k.p.a. może być obalone wówczas, gdy adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia nie są zgodne z rzeczywistością.

Pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 1481 ze zm.) - dalej jako "Prawo pocztowe", co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Zwrotne potwierdzenie odbioru jest dowodem, jeżeli zostało prawidłowo sporządzone. W innym razie nie może zostać uznane za dowód.

Dokument urzędowy spełniający wymogi Kodeksu postępowania administracyjnego ma zwiększoną (szczególną) moc dowodową. Zwiększona moc dowodowa dokumentu urzędowego sprowadza się do przyjęcia dwóch domniemań, a mianowicie prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności). W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Pominięcie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu stanowi naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. Domniemanie autentyczności dokumentu urzędowego wskazuje na to, że dany dokument pochodzi od organu (jednostki), który go wystawił. Z kolei domniemanie zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) nakazuje uznać, że treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością. Dzięki temu domniemaniu dowód urzędowy skraca i upraszcza postępowanie dowodowe.

Nie istnieje potrzeba udowadniania faktów, które wynikają z dokumentu urzędowego. Co więcej, organ nie może pominąć okoliczności wynikających z dokumentu urzędowego, jeżeli są one istotne w sprawie. Nie może ich kwestionować bez uprzedniego wzruszenia domniemania wynikającego z art. 76 § 1 k.p.a. Treść dokumentu urzędowego podlega jednak pewnego rodzaju ocenie organu. Wszak organ musi zapoznać się z treścią dokumentu, ażeby sformułować określone wnioski, które mogą mieć znaczenie dla sprawy. Niemniej jednak ocena ta nie może wiązać się z wartościowaniem i nieskrępowaną weryfikacją dokumentu urzędowego.

Przywrócenie terminu tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego, tym bardziej, gdy z adnotacji znajdujących się na przesyłce wynika, że była ona dwukrotnie, prawidłowo awizowana. W każdej takiej sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo to nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt I FZ 292/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności przedstawione w skardze kasacyjnej nie stanowią obalenia tego domniemania. Twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie o dysfunkcyjności skrzynki korespondencyjnej z powodu uszkodzenia nie zostały bowiem w wystarczający sposób udowodnione. Nie wskazano precyzyjnie, jak długo skrzynka pozostawała zdewastowana i kiedy konkretnie wykonano naprawy skrzynki. Ponadto, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie jest przekonana, że awiza nie odebrała z uwagi na jego brak w skrzynce, to powinna wyjaśnić przyczyny takiego stanu rzeczy we właściwym urzędzie pocztowym. Tymczasem strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność, że podjęła takie działania (nie wykazano np., że wszczęto postępowanie reklamacyjne na poczcie dotyczące kwestionowanych czynności doręczenia). Brak jest dowodów o dokonywaniu zgłoszeń w urzędzie pocztowym o uszkodzonych skrzynkach pocztowych.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do podważania skuteczności doręczenia przesyłki zawierającej decyzję Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. W konsekwencji przyjąć należy, że istniały podstawy do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skoro Skarżący nie wykazał aby do uchybienia terminu doszło bez jej winy. Jak wynika z powyższego, w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie naruszono zasad postępowania wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a. Wzięto bowiem pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą. Stosowana zaś ocena wypowiedziana w odniesieniu do tych okoliczności - negatywna dla Skarżącego - nie oznacza, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Odnośnie zaś zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. (informowania stron) należy wskazać, że w ramach tej zasady nie jest rolą organu zastępowanie strony postępowania i wskazywanie na kierunek określonego wnioskowania co do okoliczności stanowiących np. podstawę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. To strona postępowania, która wywodzi określone twierdzenia w trakcie postępowania administracyjnego ma wskazać istnienie okoliczności, które mogą być podstawą do stwierdzenia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. wart. 106 § 3 p.p.s.a. oraz powiązany z nim zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zmierzające w swej istocie do zarzucenia Sądowi I instancji oparcia wyroku na błędnym stanie faktycznym są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli poprawności zastosowania przepisów procesowych w zakresie aktywności dowodowej organu oraz sprawdzenie, czy ustalone zostały wszystkie okoliczności faktyczne wynikające z normy materialnej stosowanej w danej sprawie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest więc ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (por. A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55), ani przepis art. 106 § p.p.s.a. nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. może być zastosowany tylko do potwierdzenia wiarygodności przeprowadzonych dowodów i poprawności dokonanych ustaleń faktycznych. Podniesiony w prawie zarzut zmierza zaś w stronę zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i dokonania nowych ustaleń faktycznych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zastosowanie tego przepisu w tym celu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z istotą sądowej kontroli działalności administracji publicznej, co powoduje, iż zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego odpowiedzi na skargę poprzez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa upoważniającego radcę prawnego A.K. – G. do reprezentowania organu w przedmiotowej sprawie, wbrew bowiem twierdzeniu Skarżącego kasacyjnie, w aktach sądowych sprawy znajduje się pełnomocnictwo do działania w imieniu organu, a zatem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co uzasadniało podpisanie przez niego odpowiedzi na skargę.

Mając na względzie ogół zaprezentowanej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.