Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1575/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 956/19 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 956/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B. B. na postawie umowy z [...] grudnia 2014 r. oraz decyzji Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2014 r., nr [...] (zmienionej późniejszymi decyzjami) jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ojca, R. B., w kwocie 1 148,32 zł.

W dniu [...] marca 2018 r. B. B. złożyła wniosek o zwolnienie jej w całości z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ojca.

Wójt Gminy S. decyzją z [...] sierpnia 2019 r., odmówił zwolnienia B. B. z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ojca.

Z ustaleń organu wynika, że skarżąca w 2018 r. na utrzymanie siebie i syna, Y. E., otrzymała kwotę ok. 1 107 euro, czyli 4 755,89 zł. Skarżąca, [...] listopada 2014 r., oświadczyła, że za utrzymanie i wychowanie syna odpowiada również jego ojciec, który partycypuje w kosztach. Jednak w piśmie z [...] listopada 2018 r. oświadczyła, że ojciec dziecka (T. E.) nie płaci żadnych alimentów na rzecz syna. Wnioskodawczyni łącznie z synem dysponowała kwotą 1 107 euro, po opłaceniu zobowiązania za DPS w kwocie 1 078,32 zł pozostawała im kwota 3 677,57 zł, co przewyższało kwotę 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie.

Na terenie gminy S. wnioskodawczyni posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,5800 ha fizycznych w tym 0,4760 ha przeliczeniowych oraz 0,1000 ha nieużytków i 0,5500 ha lasu. Ponadto jest współwłaścicielem w części 1/3 działki o powierzchni 0,1700 ha fizycznych, w tym 0,1820 ha przeliczeniowych, na której znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 80 m2 oraz budynki gospodarcze o powierzchni użytkowej 100 m2. Jak wskazał organ, strona miała możliwość dysponowania ww. majątkiem w celu uzyskania dodatkowych dochodów, np. dzierżawa, najem, sprzedaż, by uzyskać środki na spłatę zadłużenia i obciążeń finansowych. Ponadto, skarżąca dobrowolnie zobowiązała się łożyć opłatę na utrzymanie ojca wspólnie z siostrą E. B., zamieszkałą w N. i obie prosiły ustnie o pominięcie, tj. zwolnienie z odpłatności, trzeciej siostry, D. K., ze względu na jej trudną sytuację zdrowotną. Z uwagi na posiadany przez stronę znaczny majątek w P. organ uznał, że poniesienie przez stronę części kosztów utrzymania ojca w DPS nie spowodowałoby żadnego uszczerbku dla możliwości poniesienia przez stronę koniecznych wydatków związanych z zamieszkiwaniem za granicą.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek strony we właściwym trybie, bowiem w oparciu o przesłanki z art. 64 u.p.s., w sposób pełny i wyczerpujący dokonał analizy i oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej strony. Organ trafnie przyjął, że na tle ustalonego stanu faktycznego w sprawie nie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności, które przemawiałyby za całkowitym zwolnieniem strony z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień oraz dokumentów przedstawionych w toku postępowania wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z dorosłym synem. Jest osobą bezrobotną, mieszka w N. w wynajętym mieszkaniu. Miesięczne wydatki związane z lokalem wynoszą 970 euro. Syn, Y. E., w bieżącym roku zdał egzamin maturalny i miał kontynuować naukę na uczelni wyższej. W sierpniu 2018 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w DPS, strona uzyskała dochód w wysokości 1 107,10 euro, który w grudniu 2018 r. wynosił 1 135,98 euro. Wedle załączonego do akt sprawy oświadczenia ojciec dziecka, T. E., nie płaci żadnych alimentów na rzecz syna. Przy czym nie jest wiadome, czy strona w ogóle występowała wobec ww. z roszczeniem o alimenty.

W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. skarżąca poinformowała, że jej sytuacja życiowa nie uległa zmianie i pomimo starań o podjęcie pracy oraz faktu zgłoszenia we właściwym Urzędzie Pracy, nadal pozostaje bezrobotna, a wyłącznym źródłem jej utrzymania są świadczenia socjalne z Urzędu Pracy w wysokości: od stycznia do marca 2019 r. – 1 005,20 euro miesięcznie, w kwietniu 2019 r. – 1 279,10 euro, zaś od maja do grudnia 2019 r. – 1 523,00 euro miesięcznie, co po przeliczeniu na walutę polski złoty daje kwotę 6 649,42 zł (według kursu NBP euro z dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji). Z akt sprawy nie wynika, aby w rodzinie występowały problemy zdrowotne. Strona nie wykazała też szczególnych dodatkowych wydatków czy innych sytuacji, które znacznie odbiegałyby od standardów.

Kolegium wyjaśniło, że art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej jako "u.p.s."), stanowiący podstawę obliczenia dochodu, nie przewiduje odmiennego kryterium dochodowego w stosunku do osób, które jako miejsce zamieszkania wskazują inny kraj niż Rzeczypospolita Polska. Wybór miejsca zamieszkania jest osobistą decyzją strony. Z kolei art. 8 ust. 13 u.p.s. wprost stanowi, że w przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia z pomocy społecznej.

Załączone do akt sprawy informacje o działkach potwierdzają także dokonane przez Wójta ustalenia, że skarżąca jest właścicielką pięciu działek gruntu położonych w P. na terenie gminy S. Ponadto jest współwłaścicielką (w 1/3) działki nr [...] o powierzchni 0,1700 ha. Wbrew zarzutom odwołania strona posiada zatem majątek, będący jej wyłączną własnością, którym może swobodnie rozporządzać poprzez np. zawieranie umów najmu czy dzierżawy, celem czerpania z niego korzyści i uzyskania dodatkowych środków finansowych, by w ten sposób poprawić swój budżet domowy, w tym uzyskać pieniądze na opłatę za pobyt ojca w DPS. Zdaniem Kolegium, strona w pierwszej kolejności powinna w pełni wykorzystać swoje zasoby finansowe, ponieważ nie jest osobą ubogą i jej rodzina nie znajduje się w szczególnej sytuacji życiowej zasługującej na całkowite zwolnienie z opłaty. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o częściowe zwolnienie z ww. odpłatności, w tym celu konieczne jest jednak wystąpienia do organu z odrębnym wnioskiem.

Organ odwoławczy stwierdził, że skorzystanie z rozwiązania przyjętego przez art. 64 u.p.s. należy rozpatrywać również w kontekście art. 2 i art. 3 u.p.s., ponieważ zwolnienie z ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, a tym samym przeniesienie ciężaru poniesienia tej opłaty na ośrodki pomocy społecznej, jest formą pomocy udzielanej osobom, które spełniają przesłanki wymienione w art. 64 u.p.s., ale również znajdują się w takiej sytuacji finansowej, która powoduje, że nie są w stanie ponieść kosztów pobytu w domu pomocy społecznej z uwagi na ograniczone środki finansowe, którymi dysponują, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości.

Ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, które powinny być wydatkowane na pomoc osobom najuboższym. Jest faktem powszechnie znanym, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone, a posiadane fundusze muszą one rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ, przeznaczając znaczną cześć posiadanych w rocznym budżecie środków na opłaty za pobyt ojca skarżącej w DPS, znacznie uszczupliłby środki na pomoc osobom, które tej pomocy rzeczywiście potrzebują.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze B. B. wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 8 ust. 13 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zasadnym było przeliczenie wartości świadczeń socjalnych uzyskiwanych przez mieszkającą w N. uczestniczkę postępowania w walucie obcej na złotówki, w sytuacji gdy przepis ten powinien mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy podmiot będący jego adresatem zamieszkuje na terenie P., nie zaś poza jej granicami, a także uzyskuje dochód, a nie świadczenia socjalne;

- art. 64 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że warunkiem niezbędnym do zwolnienia skarżącej z opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest konieczność kumulatywnego spełnienia przewidzianych w nim przesłanek wraz z brakiem środków finansowych, podczas gdy już realizacja po stronie uczestnika chociażby jednej z przesłanek prowadzić powinna do zwolnienia z obowiązku opłacania pobytu członka rodziny w ośrodku.

Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 8 w zw. z art. 80 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji całości okoliczności ujawnionych w toku postępowania, a w szczególności faktu pozostawania przez B. B. bezrobotną oraz uzyskiwania przez nią zasiłku dla bezrobotnych na poziomie n. minimum socjalnego, wolnego od jakichkolwiek zajęć;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przejawiające się zwłaszcza w tym, że organ nie wziął w ogóle pod uwagę sytuacji życiowej skarżącej, przyjmując z góry jej złą wolę;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez dopuszczenie się błędu w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu braku staranności skarżącej, co do poszukiwań miejsca zatrudnienia i uzyskiwania dochodów z działek, których jest właścicielem, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że podejmuje ona działania w celu znalezienia zatrudnienia;

- nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania okoliczności dalszego pogorszenia się jej sytuacji, w szczególności zmiany sytuacji osobistej, związanej chociażby z podjęciem przez jej syna studiów na uczelni wyższej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 64 u.p.s. i stwierdził, że katalog osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w tym przepisie i kolejność, w jakiej ich ona obciąża ustalony został w art. 61 u.p.s., w myśl którego w przypadku niepokrycia pełnych kosztów utrzymania przez mieszkańca domu pomocy społecznej, obowiązek ów obciąża małżonka mieszkańca i zstępnych przed wstępnymi (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.).

Jak wskazał Sąd, użyty w art. 64 u.p.s. zwrot "w szczególności" oznacza, że określona w tym przepisie lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest listą przykładową. W tej sytuacji również inne uzasadnione okoliczności mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia ww. opłaty. Organ administracji jest wprawdzie zobowiązany do poddania ocenie sytuacji podmiotu wnioskującego, w świetle przesłanek określonych w punktach 1-4 art. 64 u.p.s., jednak może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie, uznając je za szczególnie uzasadnione. Muszą być to okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową lub trudną sytuacją podmiotu ubiegającego się o zwolnienie. Okoliczności te powinny ponadto być związane z sytuacją rodzinną (pkt 1-3), osobistą (pkt 2 lub 4) lub majątkowo-dochodową (pkt 2 lub 3) osoby ubiegającej się o zwolnienie lub członka jej rodziny.

Treść normatywna art. 64 u.p.s. jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter zwolnienia, co oznacza, że kontrolne kompetencje sądu ograniczone są do zbadania czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania, które nie może jednak oznaczać dowolności wyboru rozstrzygnięcia przez organ. Ten bowiem nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ powinien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym polega na sprawdzeniu, czy organ nie nadużył przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania w sprawie, czyniąc rozstrzygnięcie dowolnym.

Sąd wojewódzki podkreślił, że argumentacja wniosku o zwolnienie z odpłatności opiera się na wskazaniu trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni (po 2014 r. sytuacja materialna strony uległa pogorszeniu), utracie pracy i samotnym wychowywaniu dziecka (ojciec dziecka nie płaci alimentów, a syn w ostatnim czasie rozpoczął studia). W toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi strona nie powołała się na żadne inne nowe okoliczności.

W świetle art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą żądać zwolnienia od tej opłaty w całości lub w części, jeżeli w ich sytuacji życiowej występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstały w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Natomiast w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, właściwy organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. W ocenie Sądu wojewódzkiego, wszelkie okoliczności mająca przemawiać za uwzględnieniem wniosku o zwolnienie z odpłatności, ponieważ stanowią wyjątek od zasady ponoszenia odpłatności przez członków rodziny za pobyt w domu pomocy społecznej, muszą być interpretowane zawężająco. To wnioskodawca ma obowiązek wykazania, że jego sytuacja jest wyjątkowa, szczególna, trudna, że uzasadnia uwzględnienie jego wniosku i w konsekwencji przerzucenie ciężaru utrzymania podopiecznego w domu pomocy społecznej z rodziny na gminę jako organ prowadzący domy pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s.). Samo powołanie się na okoliczności wskazane w art. 64 u.p.s. nie przesądza jeszcze o konieczności uwzględnienia wniosku strony, ale powinna być ona rozpatrzona przez organ administracji i powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia.

Sąd dodał też, że ciężar dowodu spoczywa na stronie i to ona jest zobowiązana do udokumentowania, że dana okoliczność występuje, a po stronie organu administracji jest jedynie obowiązek poinformowania strony prowadzonego postępowania o tej okoliczności, jak również wskazanie na możliwe sposoby dopełnienia takiego obowiązku. Przy czym, nie bez znaczenia w sprawie jest także okoliczność, że strona w toku postępowania reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika.

Sąd wojewódzki, w niniejszej sprawie, podzielił pogląd organów administracji w zakresie oceny wniosku skarżącej. Żadna z okoliczności wskazanych we wniosku, które zdaniem skarżącej miały uzasadniać zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, nie wskazuje na szczególną okoliczność, której skarżąca, nawet przy użyciu największego wysiłku, nie może pokonać. Niewątpliwie sytuacja skarżącej jest trudna, ale nie jest szczególnie trudna, szczególnie uzasadniona, stąd nie ma podstaw do uwzględnienia jej wniosku o zwolnienie z odpłatności. Skarżąca, jak wskazały organy, ma możliwość polepszenia swojej sytuacji materialnej, ponieważ posiada na terenie kraju majątek, który może spieniężyć, lub który może wydzierżawić lub wynająć w celu osiągania stałego dochodu. Oceny w tym przedmiocie nie zmienia to, że jedna z nieruchomości wchodząca w skład tego majątku jest objęta współwłasnością, bowiem tę można znieść.

Niewątpliwie skarżąca samotnie wychowuje syna i – co także nie jest sporne – nie otrzymuje na niego alimentów. Jednak, zdaniem Sądu, skarżąca powinna podjąć działania w celu przymuszenia ojca dziecka do partycypowania w kosztach jego utrzymania.

Sąd stwierdził też, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 13 u.p.s., ponieważ przepisy ustawy o pomocy społecznej, odnoszące się do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (zatem także i zwolnienia z tej odpłatności), posługują się pojęciem dochodu, przy czym ani wyraźnie nie odsyłają do art. 8 u.p.s., ani nie zawierają własnej definicji dochodu dla potrzeb tej odpłatności. Należy więc przyjąć, że wobec braku w ustawie definicji dochodu dla ustalenia odpłatności, organy prawidłowo posłużyły się przepisem art. 8 ust. 3 u.p.s., mimo że określa on prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a pobyt i usługi w domu pomocy społecznej są zaliczone do świadczeń niepieniężnych (art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.). Konsekwencją powyższego jest jednak także obowiązek zastosowania w niniejszej sprawie art. 8 ust. 13 u.p.s., stanowiącego że w przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia z pomocy społecznej.

Sąd wojewódzki wskazał ponadto, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie naruszało przepisów k.p.a. W szczególności organ odwoławczy nie naruszył art. 8 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 136 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. B., zaskarżając go w całości.

Skargę kasacyjną oparto na:

1. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w P. z [...] października 2019 r., nr [...] pomimo wadliwości tego rozstrzygnięcia, polegającej na uznaniu, że skarżąca nie wykazała istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt R. B. w DPS, podczas gdy skarżąca wykazała, że jest bezrobotna, jedynym źródłem utrzymania jej oraz syna są świadczenia socjalne, oraz że samodzielnie wychowuje syna, a zatem spełnia nie jedną, ale wiele przesłanek uprawniających do zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt w DPS;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w P. z [...] października 2019 r., nr [...] pomimo wadliwości tego rozstrzygnięcia, polegającej na uznaniu, że skarżąca może podjąć działania w celu poprawienia swojej sytuacji ekonomicznej poprzez sprzedaż/dzierżawę posiadanego majątku w P., co w konsekwencji uniemożliwia przyjęcie wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS jej ojca, podczas gdy specyfika (niewielki powierzchnia oraz fakt, że skarżącej przysługuje jedynie udział 1/3 w nieruchomości) praw majątkowych przysługujących skarżącej przesądza o niemożności uznania, że potencjalnie dokonane przez skarżącą czynności prawne w jakikolwiek sposób, realnie, wpłyną na poprawę jej sytuacji ekonomicznej;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 13 u.p.s. w zw. z art. 8 ust. 4 u.p.s. oraz 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że SKO słusznie uznało, że w przypadku zamieszkującej w N. skarżącej zasadnym było przeliczanie wartości świadczeń socjalnych uzyskiwanych w euro na złotówki przy jednoczesnym pominięciu, że świadczenia te są na poziomie n. minimum socjalnego, wolnego od jakichkolwiek zajęć;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 u.p.s. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt R. B. w DPS nie znajduje uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach leżących po stronie skarżącej i stanowiłoby nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, podczas gdy jedyne świadczenie jakie pobiera Skarżąca pochodzi z N., a nie z P., zaś zmiana miejsca zamieszkania na P. i uzyskanie przez skarżącą prawa do świadczeń socjalnych w P. spowodowałoby niejako podwójne obciążenie sektora finansów publicznych.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję SKO w P. z [...] października 2019 r., nr [...] przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawy.

Zarządzeniem z [...] lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1575/20 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie podkreślić należy, że zarzuty, podniesione przez skarżącą w skardze kasacyjnej w większości pokrywają się z przedstawionymi wcześniej przed Sądem wojewódzkim. Stanowisko Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest prawidłowe i zasługuje na akceptację.

Ponadto, wskazane w zarzutach przepisy art. 8, 77 k.p.a. oraz art. 8 ust. 4 i 64 u.p.s. składają się, odpowiednio, z paragrafów i punktów – rolą profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Nie jest rolą sądu kasacyjnego snucie domysłów czy stawianie hipotez.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organy podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy. Jak słusznie wskazał też Sąd wojewódzki, argumentacja wniosku skarżącej kasacyjnie o zwolnienie z odpłatności opiera się na wskazaniu trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni, utracie pracy i samotnym wychowywaniu dziecka. W toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi strona nie powołała się na żadne inne nowe okoliczności, a te, na które się powoływała, zostały dokładnie przez organ, a potem Sąd wojewódzki, przeanalizowane i ocenione.

Niezrozumiały jest przy tym zarzut naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 127 § 3 i 140 k.p.a. Pierwszy z nich nie miał zastosowania w sprawie (decyzję w pierwszej instancji wydał wójt), a drugi z nich odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów w postępowaniu odwoławczym, co bez wątpienia miało miejsce w sprawie i znalazło wyraz w wyroku oddalającym skargę.

W odniesieniu do, również niezasadnych, zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeśli zachodzi jedna z sytuacji wskazanych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ powinien zbadać sytuację wnioskodawcy w kontekście wskazanych w art. 64 u.p.s. przesłanek, ale może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie, uznając je za szczególnie uzasadnione (zwrot "w szczególności"). Muszą to być okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową lub trudną sytuacją (rodzinną, osobistą czy majątkową) podmiotu ubiegającego się o zwolnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 4094/18, LEX nr 2 717 599). Co istotne, decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. jest oparta na uznaniu administracyjnym. Swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w przywołanym przepisie, jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego, lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują więc podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2335/19, LEX nr 2 825 841). Sądowa kontrola decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia jego granic. Powyższe oznacza więc, że nawet spełnienie przesłanki, wskazanej w danym przepisie (tu: art. 64 u.p.s.), nie powoduje niejako automatycznego działania organu w postaci wydania decyzji pozytywnej, a jedynie daje mu możliwość podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy administracji, a za nimi Sąd wojewódzki, żadna z okoliczności, wskazanych we wniosku przez skarżącą kasacyjnie, nie wskazuje na to, by jej sytuacja uzasadniała zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej.

Przede wszystkim, skarżąca kasacyjnie posiada w P. majątek – gospodarstwo rolne oraz jest współwłaścicielem, w części 1/3, działki, na której znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 80 m2 oraz budynki gospodarcze o powierzchni użytkowej 100 m2. Już sam ten fakt pozwala stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie ma możliwość poprawy swojej sytuacji majątkowej czy to przez sprzedaż nieruchomości (na możliwość zniesienia współwłasności wskazywał Sąd wojewódzki), czy to przez dzierżawę lub wynajem, ale też poprzez sprzedaż drewna (jedna z działek jest zalesiona). Dodatkowo, z akt sprawy nie wynika, by skarżąca kasacyjnie podjęła jakąkolwiek próbę osiągnięcia dochodów ze swojego majątku położonego w P. – swoje stanowisko opiera jedynie na własnej opinii dotyczącej tego, że potencjalne rozporządzenia majątkiem nie przyniosłyby poprawy jej sytuacji ekonomicznej.

Podobnie, z akt sprawy nie wynika, by skarżąca kasacyjnie próbowała otrzymać od ojca swojego dziecka wsparcie finansowe na jego utrzymanie i naukę, czy też zachęcała syna do wystąpienia o alimenty od ojca. Budzi wątpliwości oświadczenie skarżącej kasacyjnie, że nie posiadała adresu zamieszkania ojca dziecka, wobec czego nie mogła zainicjować postępowania w sprawie alimentów, skoro w oświadczeniu T. E. z [...] października 2018 r. widnieje jego adres zamieszkania.

Nie można też zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 ust. 13 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 u.p.s.

Prawidłowo Sąd wojewódzki wskazał, że przepisy u.p.s., odnoszące się do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, posługują się pojęciem dochodu, przy czym wyraźnie nie odsyłają do art. 8 u.p.s. ani nie zawierają własnej definicji dochodu dla potrzeb tej odpłatności. Należy więc przyjąć, że organy prawidłowo posłużyły się art. 8 ust. 3 u.p.s., mimo że przepis ten określa prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a pobyt i usługi w domu pomocy społecznej są zaliczone do świadczeń niepieniężnych (art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.). Konsekwencją powyższego jest także obowiązek zastosowania w niniejszej sprawie art. 8 ust. 13 u.p.s., stanowiącego, że w przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia z pomocy społecznej. Przywołany art. 8 ust. 3 u.p.s. nie przewiduje odmiennego kryterium dochodowego w stosunku do osób, których miejscem zamieszkania jest inny kraj niż Polska, a bez wątpienia wybór miejsca zamieszkania zależy tylko od decyzji strony. Należy mieć też na względzie fakt, że przeliczanie uzyskiwanych w walucie obcej dochodów skarżącej kasacyjnie na walutę obowiązującą w P. znajduje też uzasadnienie w tym, że to właśnie w P. znajduje się dom pomocy społecznej, w którym przebywa ojciec skarżącej kasacyjnie, i za którego pobyt w nim jest ona zobowiązana ponosić stosowną opłatę.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, ponieważ treść powołanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów u.p.s. nie budzi uzasadnionych wątpliwości natury konstytucyjnej, na co wskazano powyżej.

Należy jeszcze raz podkreślić, że organ rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat powinien mieć na względzie nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Podejmowanie zatem decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 u.p.s. wymaga dogłębnej analizy stanu faktycznego, a także odwołania się do zasad współżycia społecznego i wartości chronionych przez porządek prawny. Zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji – całego społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 841/21, LEX nr 3 331 439).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.