Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 181/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 59/14 w sprawie ze skargi S.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 59/14, oddalił skargę S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2013 r..

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym:

Starosta Koszaliński decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2011 r. o sprawdzenie kwalifikacji, skierował S. N. do Zachodniopomorskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Koszalinie na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie o sprawdzenie kwalifikacji wynika, że w ciągu roku, licząc od 20 stycznia 2011 r. do 30 listopada 2011 r., S. N. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego, uzyskując łącznie 38 punktów. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany kwestionował ilość stwierdzonych uchybień w tym zakresie, natomiast Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Koszalinie z dnia 20 stycznia 2012 r. o skierowaniu na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie obowiązującego wówczas art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wyrokiem Sądu Rejonowego w Koszalinie X Wydział Karny z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt XW 193/12, S. N. został uznany za winnego zarzucanego mu czynu, tj. kierowania pojazdem w dniu [...] września 2012 r. na drodze krajowej nr 6 na trasie Kawno-Karniszewice z przekroczeniem prędkości poza obszarem zabudowanym o 58 km/h. Wyrok ten jest prawomocny od 20 lutego 2013 r..

W rezultacie organ I instancji skierował kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z niezaprzeczalnymi dowodami, że S. N. według stanu na dzień wydania decyzji naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał 38 punktów karnych z tego tytułu.

W odwołaniu S. N. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji, ponieważ wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji został skierowany do organu I instancji w sytuacji, gdy nie była jeszcze rozstrzygnięta przez Sąd Rejonowy w Koszalinie sprawa będąca przedmiotem wniosku. Dopiero w dniu 20 lutego 2013 r., w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w Koszalinie V Wydział Karny Odwoławczy, Komendant uzyskał podstawę do złożenia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), utrzymało w mocy decyzję Starosty Koszalińskiego.

W ocenie organu odwoławczego odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ nie ulega wątpliwości, że odwołujący się dopuścił się przekroczenia przepisów ruchu drogowego uzyskując tzw. punkty karne w liczbie 38 (według stanu na dzień wydania decyzji). Organ odwoławczy przytoczył treść art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami i stwierdził, że organ I instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji odwołującego się, co przy prawomocnych orzeczeniach o ilości wpisanych do ewidencji punktów w ilości przekraczającej liczbę 24 stanowiło podstawę do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Starosta nie ma natomiast obowiązku badać, czy wymienione we wniosku naruszenia przepisów ruchu drogowego wystąpiły, postępowanie w tej sprawie jest bowiem postępowaniem odrębnym.

Kolegium stwierdziło ponadto, że w myśl obowiązującej od dnia 19 stycznia 2013 r. ustawy o kierujących pojazdami, skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji uregulowane jest w art. 99 tej ustawy, a art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który został uchylony. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie S. N. wniósł o uchylenie decyzji SKO, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego jej uzasadnienia, w szczególności niewyjaśnienie czym kierował się organ wydając tę decyzję, a także niewyjaśnienie rozstrzygnięcia, tym samym naruszenie art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego bezsporne jest, że w dacie skierowania go na badania psychologiczne nie przekroczył 24 punktów karnych, zatem brak było podstaw do skierowania go na takie badania. Sam wniosek Komendanta Policji, który źle wskazał liczbę przekroczonych punktów, nie był wystarczający. Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie powinny w pierwszej kolejności ustalić istnienie przesłanek określonych w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa o ruchu drogowym, tj. czy nastąpiło złożenie wniosku przez uprawniony podmiot – Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz ustalić, czy nastąpiło przekroczenie przez kierowcę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń w zakresie faktycznej ilości punktów karnych zebranych przez skarżącego i to w sytuacji, gdy zarzut taki był przez skarżącego podnoszony. W jego ocenie organ odwoławczy ograniczył się do rozpoznania odwołania, zamiast ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego. Ponadto uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i jednocześnie utrudnia kontrolę prawidłowości tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że przyjęta przez organ I instancji materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) była prawidłowa, ponieważ ten przepis obowiązywał i miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Organ odwoławczy pominął bowiem w swych rozważaniach, dotyczących stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie, treść art. 139 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z pkt 3 tego artykułu, między innymi art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c, pkt 4 i 5, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust.3 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc przepisu wskazanego w podstawie prawnej decyzji I instancji, wchodzi w życie z dniem 4 stycznia 2016 r..

W przekonaniu Sądu I instancji powyższy błąd Kolegium nie ma jednak żadnego znaczenia w sprawie, skoro organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji opartą na prawidłowo wskazanej podstawie prawnej, a podstawa prawna przywołana przez Kolegium w swojej istocie reguluje sporne zagadnienie w sposób zbieżny z przepisem ustawy o ruchu drogowym.

WSA w Szczecinie podkreślił, że chybiona jest przyjęta przez skarżącego w toku całego postępowania koncepcja braku podstaw do wystąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z wnioskiem do Starosty Koszalińskiego o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień. Zgodnie z art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast z art. 130 ust. 4 ustawy o ruchu drogowym wynika, że kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Sąd I instancji wskazał, że z ustaleń organów obu instancji, znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika, że skarżący w okresie od 20 stycznia 2011 r. do 30 listopada 2011 r. dopuścił się naruszeń przepisów prawa o ruchu drogowym, za które otrzymał 38 punktów karnych, a w dniu 6 grudnia 2011 r. skarżący odbył szkolenie o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Z uzasadnienia odwołania wynika jednak, że według skarżącego w dacie wystąpienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, tj. w dniu 20 grudnia 2011 r. nie przekroczył on jeszcze 24 punktów karnych, bowiem nie był jeszcze prawomocny wyrok skazujący, dotyczący wykroczenia z dnia [...] września 2012 r., za które otrzymał 10 punktów karnych (wyrok ten uprawomocnił się 20 lutego 2013 r.).

W ocenie Sądu I instancji trzeba przyznać rację organom administracji publicznej orzekającym w sprawie. Po pierwsze, w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje zgodny pogląd, że na etapie prowadzenia sprawy administracyjnej dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi nie jest dopuszczalne badanie prawidłowości ustalenia liczby punktów przypisanych kierowcy za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zagadnienie to jednoznacznie i precyzyjnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 855/12 (LEX 1363638), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. NSA stwierdził między innymi, że: "(...) ani Starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania liczby punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. (...) Skoro zatem jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do tej ewidencji a więc w drodze czynności materialno-technicznej ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości tych wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność". W podobny sposób co do charakteru prawnego wpisów do ewidencji, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1110/12 (LEX nr 1455416).

W konsekwencji Sąd Wojewódzki jednoznacznie stwierdził, że organy obu instancji nie miały podstaw do kwestionowania wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, a zatem zarzut skargi, wskazujący na konieczność weryfikacji w niniejszej sprawie dopuszczalności wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie jest chybiony.

Niezależnie od powyższego, wyjaśnił Sąd I instancji, że możliwość odliczenia 6 punktów karnych z tytułu odbycia szkolenia, dopuszczalna jest wyłącznie w czasie, kiedy kierowca liczby 24 karnych jeszcze nie przekroczył. Ustawodawca ustanowił obowiązek skierowania na egzamin sprawdzający w przypadku "otrzymania 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym". W omawianym przepisie nie ma rozróżnienia na punkty ostateczne i tymczasowe. Z punktu widzenia ratio legis omawianej regulacji, której celem nadrzędnym jest stworzenie mechanizmów minimalizujących zagrożenia w ruchu drogowym ze strony kierowców notorycznie naruszających przepisy o ruchu drogowym, koncepcja zaliczania w okresie roku do sumy 24 punktów tylko wpisów ostatecznych do ewidencji byłaby nieracjonalna, gdyż stwarzałaby możliwość uniknięcia skierowania na badania kierowców wykorzystujących wszelkie dostępne środki prawne przedłużające czas trwania wpisu tymczasowego. Dlatego, wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącego, do liczby 24 punktów karnych wlicza się zarówno punkty ostateczne jak i punkty tymczasowe, co do których podstawą wpisu było ukaranie za wykroczenie, które następnie było objęte postępowaniem sądowym, jeżeli w tymże postępowaniu zapadł skazujący wyrok, bowiem w wyżej wskazanym przepisie art. 130 ust.1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie ma rozróżnienia na wpisy ostateczne i tymczasowe (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 2256/11, LEX nr 1336386).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł S. N., zarzucając, że został on wydany z naruszeniem:

1. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niespełnieniu wymogów stawianych decyzji administracyjnej, w szczególności na braku uzasadnienia czym organ administracyjny kierował się wydając skarżoną decyzję, które stanowi integralną część skarżonej decyzji i któryego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji;

2. art. 8 k.p.a. - poprzez brak jego zastosowania, pomimo spoczywającego na organie obowiązku sporządzenia przez ten organ uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący stronę do zachowania się zgodnie z jej treścią, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie;

3. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym - poprzez jego naruszenie polegające na błędnym przyjęciu przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie, że jest możliwe skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji pomimo, że nie przekroczył on liczby 24 punktów karnych, co wykazał w sposób bezsporny, ponieważ weryfikowanie powyższego nie leży w gestii organu administracyjnego;

4. przepisów postępowania, a w szczególności art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10, 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasad wyrażonych w tych przepisach, których naruszenie przez organy administracji publicznej doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego poprzez błędną ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, w tym dokumentów dostarczonych przez stronę oraz poprzez uznanie, że organ administracji nie jest uprawniony do weryfikowania zleceń wydanych przez Komendę Policji, podczas gdy w rzeczywistości w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa o ruchu drogowym istnieje obowiązek organów poczynienia ustaleń w zakresie faktycznej ilości punktów zebranych przez kierowcę, ujętych przez organ Policji w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, skoro taki zarzut jest podnoszony przez kierowcę w toku postępowania administracyjnego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w szczególności poprzez nieuwzględnienie oraz nieustosunkowanie się do dołączonych przez skarżącego dowodów w przedmiocie nieuprawomocnienia się wyroku karnego nakładającego na skarżącego określoną liczbę punktów karnych.

Z uwagi na powyższe oraz mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2014 r., wydany w sprawie P 27/13, który co prawda nie stwierdził niezgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów, jednakże wskazał, że nie ma podstaw prawnych adresowanie do właściciela lub posiadacza pojazdu przez uprawniony organ alternatywnego żądania wskazania, komu został powierzony pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie albo przyjęcia mandatu karnego za popełnione wykroczenie drogowe, a takie żądanie przez Straż Gminną i Miejską, co miało miejsce w stosunku do wnioskodawcy, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 59/14, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia [...] września 2013 r., ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 59/14, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2014 r., o sygnaturze akt P 27/13, który orzekł, że art. 96 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku TK autor skargi kasacyjnej stwierdził, że bezprawne są wezwania, w których w jednym piśmie zawarte jest zarówno nakłanianie właściciela pojazdu do przyjęcia mandatu za wykroczenie, jak i żądanie wskazania innego kierującego pojazdem. Mając na uwadze, że wszystkie mandaty jakie otrzymał wnioskodawca przyjęły taką formę, są one niezgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże obecnie skarżący kasacyjnie nie jest w posiadaniu wezwań, jakie otrzymał w wyniku przekroczenia prędkości, nie jest więc możliwe skierowanie pisma z powołaniem się na orzeczenie TK do organów, które je wystosowały.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie, wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b prawa o ruchu drogowym istnieje po stronie organów obowiązek poczynienia ustaleń w zakresie faktycznej ilości punktów zebranych przez kierowcę, ujętych przez organ Policji w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, skoro taki zarzut jest podnoszony w toku postępowania administracyjnego. Dopiero bezsporne ustalenie ilości punktów faktycznie przypisanych kierowcy obliguje organ do wydania decyzji celem poddania kierowcy sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów silnikowych. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy należy przyjąć, że realizacja zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. powinna polegać nie tylko na obowiązku sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący stronę, ale także prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do czynności organu, tzn. czytelny i zrozumiały dla strony. Tym samym, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki podzielając stanowisko organów administracyjnych, dopuścił się dowolnej oceny dowodów. Wskazane okoliczności, pominięte przez organ, zmierzały bowiem do wykazania, że nie zaistniała żadna przesłanka do zastosowania wobec skarżącego skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej w toku niniejszego postępowania pominięto także konieczność uwzględnienia interesu społecznego, w tym w szczególności interesu strony (art. 7 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W przedmiotowej sprawie treść skargi kasacyjnej, zarówno w części odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania, jak i części dotyczącej naruszenia prawa materialnego koncentruje się wokół zarzutu, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organ orzekający w sprawach skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z przekroczeniem limitu 24 punktów karnych, ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie jest uprawniony do weryfikowania zleceń wydanych przez Komendę Policji, podczas gdy w przekonaniu autora skargi kasacyjnej w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym istnieje po stronie organów obu instancji obowiązek poczynienia własnych ustaleń w zakresie faktycznej ilości punktów zebranych przez kierowcę, skoro taki zarzut jest podnoszony w toku postępowania administracyjnego.

Tej kwestii dotyczą zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdzie autor skargi kasacyjnej wskazuje na obrazę przepisów art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., jak też zarzuty dotyczące obrazy prawa materialnego, w ramach których wskazano na naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na błędnym przyjęciu przez organ rozstrzygający w sprawie, że jest możliwe skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji pomimo, że nie przekroczył on liczby 24 punktów karnych, co wykazał w sposób bezsporny, ponieważ weryfikowanie powyższego nie leży w gestii organu administracyjnego.

W przekonaniu składu orzekającego NSA udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy istnieje po stronie organów obu instancji obowiązek poczynienia własnych ustaleń w zakresie faktycznej ilości punktów zebranych przez kierowcę, skoro taki zarzut jest podnoszony w toku postępowania administracyjnego, przesądza w rozpatrywanej sprawie o zasadności wszystkich zarzutów kasacyjnych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt 1721/10, z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09, z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1451/09 i postanowienie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11 dostępne cbois.nsa.gov.pl) – wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji.

Powyższe prowadzi do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 omawianej ustawy. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów.

Uzasadniony jest zatem pogląd, zawarty w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela przy tym poglądy zawarte między innymi w wyrokach NSA z 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12 (Lex 1363638), 16 grudnia 2013 r., I OSK 1110/12 i z 13 marca 2013 r. I OSK 2187/11 (dostępne cbois.nsa.gov.pl)

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie przyjął, że kontrolowane postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można także Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. art. 7, 8, 9, 10, 11 oraz 77 § 1 k.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz kwestii, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przesłanek zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy stosownej normy prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.