Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 361/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit b, c, 133 par 11 , 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 145 par  pkt 4, 10 par 1, 7, 77 par 1, 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 576/10 w sprawie ze skargi B.S. i D.S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza solidarnie od B.S. i D.S. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 05 listopada 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 576/10, uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do poprzedniego stanu zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w J. przy ul. [...] poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy [...] i od strony działki nr [...] należącej do T.P.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Należący do B. i D.S. budynek mieszkalny, położony na działce nr [...] w J. przy ul. [...] został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1998 r. oraz został oddany do użytku w dniu 23 września 2003 r. W wyniku interwencji właścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestorów (T.P.), wskazującej, iż doszło do zmiany konfiguracji tereny wokół budynku B. i D. S. Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany ukształtowania terenu wokół budynku mieszkalnego wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1998r.

W dniu [...] kwietnia organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, iż teren wokół budynku został ukształtowany ze spadkiem z trzech stron, w tym od strony nieruchomości T.P. Natomiast w odległości 45 cm od linii ogrodzenia wykonano ściek z betonowych korytek o szerokości 25 cm ze spadkiem w kierunki ul. [...]. Podjęte ustalenia doprowadziły do wydania w dniu [...] czerwca 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej B. i D. S. przywrócenie poprzedniego sposobu ukształtowania terenu wokół nowo wybudowanego budynku mieszkalnego, szczególnie od działki nr [...] w sposób umożliwiający swobodny odpływ wód opadowych z tej działki w kierunku potoku "[...]". Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2005 r., z uwagi na konieczność wyjaśnienia, czy przedmiotowy budynek został posadowiony zgodnie z założeniami projektowymi oraz ustalenia, w jaki sposób zmieniła się konfiguracja terenu.

Przeprowadzone w dniu 11 lipca 2006 r. oględziny nieruchomości wskazały, że zagospodarowanie terenu nie zmieniło się w stosunku do oględzin przeprowadzonych w dniu 07 kwietnia 2005 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymał budowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w J. przy ul. [...], a następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nakazał B. i D. S. sporządzenie i przedstawienie w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem projektu zamiennego zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...] w J. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w terminie do 31 października 2006r. W dniu 30 października 2006 r. D.S. przedłożył w organie nadzoru budowlanego trzy egzemplarze projektu zamiennego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. zatwierdził projekt zamienny zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...] w J. opracowany przez J.C. i udzielił pozwolenia na wznowienie robót związanych z dokończeniem budowy budynku mieszkalnego w zakresie zagospodarowania działki i odprowadzania wód z terenu działki oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz zważywszy na brzmienie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) projekt ten winien być kompletny i odzwierciedlać stan obecny zrealizowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazującej sporządzenie i przedstawienie zamiennego projektu zagospodarowania terenu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazał inwestorom sporządzić i przedstawić w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J. przy ul. [...], uwzględniający zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 30 października 2008 r. Odwołanie od tej decyzji inwestorzy wnieśli z uchybieniem terminu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 52/09 ich skargę na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].11. 2008r. oddalił.

Pismami z dnia 13 października 2009 r. oraz 22 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał zobowiązanym o nałożonym na nich obowiązku przedłożenia dokumentów, wskazanych w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał B. i D.S. doprowadzenie zagospodarowanie terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy [...] i od strony działki nr [...] należącą do T.P. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt zmiany ukształtowania terenu wokół budynku inwestorów. Projekt budynku mieszkalnego nie przewidywał żadnej zmiany ukształtowania terenu. Projektant założył wartość ppp na poziomie 198,95 m. n.p.m. W rzeczywistości wartość ta wynosi 198,45 m. n.p.m., co stwierdził geodeta wykonujący inwentaryzację powykonawczą, ale nie uwidocznił zmian ukształtowania terenu, wobec czego nie można dokonać dokładnego ustalenia zmiany ukształtowania terenu. Porównując ukształtowanie działek sąsiednich (m. in. działki T.P.) oraz zdjęcia wykonane w trakcie prowadzonego postępowania stwierdzić należy, że mapa dla celów projektowych nie była zgodna ze stanem faktycznym na gruncie, gdyż nie wykazano na ówczesny czas ukształtowania terenu. Projektant naniósł ppp o wartości 198,95 m. n.p.m., wskazując jednocześnie gruntu 60 cm poniżej poziomu zerowego. Różnica poziomu zerowego i poziomu posadowienia budynku pokazuje, że budynek posadowiono o 50 cm poniżej zakładanego poziomu porównawczego parteru. Gdyby ukształtowanie terenu było zgodne z mapą do celów projektowych, to zakładając obniżenie poziomu zerowego o 50 cm, posadzka w południowym narożniku budynku powinna znajdować się około 30 cm poniżej poziomu gruntu, a tak nie jest, bo w całości jest ponad poziomem gruntu. Spadek obydwu granicznych działek przebiega w kierunku ul. [...], różnica poziomów wynosi około 2 m. Ukształtowanie działki T.P. nie uległo zmianie od kilkudziesięciu lat. Geodeta wykonując mapę do celów projektowych nie naniósł rzeczywistych rzędnych terenu. Inwestor posadawiając budynek kierował się różnicą pomiędzy poziomem zerowym, a poziomem terenu i dlatego nie można twierdzić, że odstąpiono od projektu w zakresie posadowienia budynku, gdyż różnica jest taka jak założono w projekcie. W trakcie budowy inwestor zmienił jednakże ukształtowanie terenu, wykonując, od strony ul. [...] oraz od strony działek T.P. nasypy, utrudniające spływ wód opadowych z działki sąsiadującej. Inwestorzy dokonali tym samym istotnego odstąpienia od projektu budowlanego dotyczącego zmiany ukształtowania terenu.

B. i D.S. w odwołaniu od powyższej decyzji stwierdzili, że budynek mieszkalny na działce nr [...] w J. przy ul. [...] wykonany został zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 1998 r. i został oddany do użytku w 2003 r. bez sprzeciwu organu, co potwierdza zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] września 2003 r. Odwołujący zmienili ukształtowanie terenu, gdyż mapa dla celów projektowych była niezgodna ze stanem faktycznym na gruncie i wody opadowe z działki [...] zalewały fundamenty budynku. Wykonali odwodnienie działki swojej i działki T.P., a zagospodarowanie działki nie zakłóca swobodnego spływu wód z działki nr [...]. Skarżący wykonali projekt budowlany zamienny wraz z rozwiązaniem odpływu wód z działki, ponoszą kolejne koszty postępowania w sprawie, która toczy się od 1999 r.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Organ nie podzielił zarzutów skarżących wskazując, iż w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki, zarówno w części opisowej jak i graficznej nie przewidziano żadnych zmian ukształtowania terenu. Tym samym za bezzasadne uznać należało tłumaczenia skarżących, iż zmiana ukształtowania terenu była wynikiem niezgodności mapy do celów projektowych ze stanem faktycznym oraz twierdzeniom, jakoby został wykonany projekt budowlany zamienny, gdyż przedłożony przez inwestorów jeszcze w 2006 r. dokument noszący tytuł "Opinie i projekt ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]" nie stanowił projektu zamiennego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. i D. S. Skarżący podnieśli, że sprawa trwa już ponad 10 lat, a błędy organów nadzoru budowlanego zostały popełnione w 2003 r. to jest od daty oddania budynku do użytkowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nałożył obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego i z tego obowiązku się wywiązali. Dokumentację wykonała osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia i organ decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdził przedłożony projekt. W dokumentacji określono sposób odprowadzania wód opadowych z działki inwestorów. Skoro dokumentacja nie spełniała wymogów projektu budowlanego zamiennego, to dziwi fakt dopuszczenia do wznowienia zakończonych i odebranych robót. Skarżący w wyniku błędnego działania organów ponieśli starty finansowe, a postępowanie nadal nie zostało zakończone. Wykonali wszystkie zalecenia organów nadzoru budowlanego, w tym odwodnienie działki T.P., na podstawie zawartych uzgodnień, z których ta się wycofała. Zaznaczyli, że utracili zaufanie do organów i wiarę w sprawiedliwość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie Wojewódzki wyrokiem z dnia 05 listopada 2010 r. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2010 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, w pierwszej kolejności, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania regulacja art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż sprawa nie dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę i dlatego organ ustalając krąg stron postępowania winien kierować się ogólną regułą wynikająca z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Zatem przymiot stron postępowania przysługuje wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, które graniczą z działką nr [...], stanowiącą własność skarżących. Z rozdzielnika zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji wynika, że stroną postępowania, której doręczono decyzje jest T.P. właścicielka działki nr [...]. Powyższe dowodzi, ze nie wszystkie strony i to bez własnej woli nie brały udziału w toczącym się postępowaniu, a to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest przesłanką do wznowienia postępowania, co natomiast obliguje Sąd do uwzględnienia skargi.

W dalszej kolejności wskazano, iż z akt sprawy wynika, że sprawa ma już swoją historię i jak twierdzą skarżący toczy się już od 1999 r., co spowodowało utratę zaufania do organów nadzoru budowlanego, gdyż wykonując nałożone na nich obowiązki ponieśli określone nakłady finansowe, nie akceptują stanowiska organów polegającego na stwierdzeniu niewykonania obowiązku. Mając na względzie zasadę szybkości postępowania i obowiązek organów do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki Sąd stwierdził, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepis art. 7 i art. 77 kpa, co przesądza, iż zaskarżona decyzja była przedwczesna. Zdaniem Sądu I instancji lektura uzasadnień wydawanych w sprawach decyzji prowadzi do wniosku, że sprowadzają się one jedynie do przedstawienia w kolejności wydanych rozstrzygnięć, korespondencji pomiędzy organem i stronami postępowania, a w żadnym wypadku nie zawierają uzasadnienie faktycznego i prawnego, które służyłoby pogłębieniu zaufania strony do organów administracji. W kontekście nałożonego na stronę obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2010 r. zobowiązującej skarżących do doprowadzenia zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy [...] i od strony działki nr [...] należącej do T.P. istotnie powstają wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Innymi słowy brak jest korelacji treści pomiędzy obowiązkiem nałożonym, a obowiązkiem egzekwowanym skarżoną decyzją. Z tej przyczyny do odwołania skarżący załączyli zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] września 2003 r. potwierdzające, że w dniu 23 września 2003 r. został oddany do użytku budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce nr [...] w J. Przedstawione wyżej wady prowadzonego postępowania, wadliwe i nieprecyzyjne formułowanie obowiązków nakładanych na inwestorów oraz niedostatecznie jasno sporządzone uzasadnienia spowodowały, że stronie trudno zrozumieć działanie organów. W opinii Sądu sposób określenia obowiązku w zaskarżonej decyzji wydaje się być niedostatecznie precyzyjny, w sytuacji, gdy organy od początku wskazują na błędnie naniesione przez geodetę rzędne na projekcie zagospodarowania działki [...]. Kwestia ta musi być jednoznacznie wyjaśniona, gdyż pozwoli na właściwą konkretyzację obowiązku. W dalszej części uzasadnienia Sąd zobowiązał organy do dokonania oceny, czy przedłożony w 2006 r. projekt zamienny jest kompletny, w przypadku stwierdzenia, że jest niekompletny organ wezwie o jego uzupełnienie w zakreślonym terminie i pouczy o skutkach niedochowania terminu.

Skargę kasacyjną od powyższej decyzji wniósł Wojewódzki Podkarpacki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr poz. 270) poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były dotknięte wadami dającymi podstawę do wznowienia postępowania; art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy objętej zaskarżoną decyzją; art. 145 § 1 pkt. lit. c w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy; art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wydanie wadliwych wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił w pierwszej kolejności dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ wskazał, iż w świetle orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, iż w przypadku uznania przez sąd administracyjny, iż w postępowaniu winny brać udział jeszcze inne podmioty, nie jest możliwym przyjęcie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa może nastąpić wyłącznie na wniosek, co wskazuje, iż w powyższym przypadku ustawodawca odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Stąd brak jest podstaw do automatycznego uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uznania, że zostały naruszone prawa procesowe strony nie biorącej udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w przypadku uznania przez sąd, iż w sprawie nie brały udziału strony postępowania, w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 110 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umożliwiający zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu przed sądem.

Odnosząc się do naruszenia art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, iż przedłożone w 2006 r. przez inwestorów opracowanie – "Opinie i projekt ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]", nie może zostać zakwalifikowane jako projekt budowlany zamienny, który mógłby być uzupełniony i zatwierdzony w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokument powyższy nie może przesądzać o zrealizowaniu przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich w dniu [...] czerwca 2008 r.

Za wadliwą uznano również argumentację Sądu I instancji, jakoby organ nie dokonał oceny przedłożonego przez inwestorów opracowania, które w opinii Sądu stanowiło projekt budowlany zamienny. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został wyjaśniony zgodnie z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Nie wywiązanie się przez inwestorów z nałożonego na nich obowiązku przedłożenia projektu zamiennego musiało skutkować wydaniem decyzji o nałożeniu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego.

W dalszej kolejności skargi wskazano, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku uznać należy za niezrozumiałe, uniemożliwiający jego kontrolę oraz wykonanie zawartych w nim wytycznych. Nie zawiera ono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również nie wskazuje dokładnie, jakie strony postępowania zostały pozbawione możliwości czynnego udziału w sprawie. Dodatkowo Sąd zaniechał wyjaśnienia, w jaki sposób naruszono zasady postępowania administracyjnego i to w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, wadliwie nakazano organowi dokonać oceny przedłożonej w 2006 r. opinii, jako projektu budowlanego zamiennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 powyższej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej, z przewidzianych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstaw tj. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do poprzedniego stanu zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] z uwagi na niezapewnienie czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania wskazać należy, iż zasługuje on na uwzględnienie. Wnoszący skargę kasacyjną zasadnie wywiódł, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, poz. 23, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa do udziału osoby nie wnoszącej skargi.

Mieć bowiem trzeba na względzie, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) ściśle wiąże się z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ostatnim okresie ugruntowało się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 05 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z 09 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż stanowisko powyższe spotkało się z aprobatą doktryny, gdzie podkreśla się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych, przy uwzględnieniu, iż wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę określona w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa może mieć miejsce wyłącznie na wniosek strony (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.). Konsekwentnie nie może zatem dojść do uchylenia decyzji z powodu stwierdzenia podstawy do wznowienia wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jeżeli nie ma pewności, co do tego, że dysponent prawa do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej chce z niego korzystać (T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, Nr 4, s. 67).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł z urzędu uwzględnić wniesionej skargi jedynie z uwagi na fakt stwierdzenia, iż nie wszystkie osoby, mające w jego opinii, przymiot strony w postępowaniu nie brały w nim udziału w sytuacji wniesienia skargi przez podmiot uczestniczący w postępowaniu. Raz jeszcze podkreślić należy, że tylko i wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty, w tym sąd administracyjny, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

W konsekwencji uznanie przez sąd administracyjny, iż w sprawie nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania winno skutkować, w oparciu o art. 110 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiadomieniem ich o toczącym się postępowaniu. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż zgodnie z powyższym przepisem rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Skoro ustawodawca zezwolił na odroczenie rozprawy w celu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowym osób, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron, to tym bardziej dopełnienie powyższego obowiązku spoczywa na sądzie administracyjnym jeszcze przed wyznaczeniem rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie wskazanych czynności Sąd pierwszej instancji nie podjął, uznając konieczność uchylenia decyzji z uwagi na niezapewnienie czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania, bliżej ich nie precyzując. Wobec tego uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza normę zawartą w art. 141§4 ppsa.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Okoliczność powyższa winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, gdyż zgodnie z art. 141 § 4 powyższej ustawy uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Samo uzasadnienie wyroku może w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnić dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Pierwsza z powyższych funkcji łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko w oparciu o określoną normę prawną, ale także w skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga funkcja wyjaśnia z kolei dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie – odtwarzając przebieg rozumowania sądu. Pamiętać należy, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, gdyż stanowi odzwierciedlenie procesu myślowego sędziów służąc uzasadnieniu trafności podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku musi więc w jasny i precyzyjny sposób wskazywać, jaki stan sprawy został ustalony przez sąd administracyjny na podstawie akt, jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie sprawie oraz czy podjęte przez organy rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Co więcej, w przypadku uchylenia danego aktu lub czynności z treści uzasadnienia musi w sposób bezsporny wynikać, jakie działania winny zostać podjęte przez organy ponownie rozpoznające sprawę. Z normy prawnej zawartej w drugim zdaniu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, iż wojewódzkie sądy administracyjne powinny w wytycznych co do dalszego postępowania nie tylko wskazywać potrzebę usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów prawa, ale przede wszystkim mając na względzie konkretny stan faktyczny, formułować wskazania, co do podjęcia konkretnych działań przez organ prowadzące postępowanie. Konsekwentnie ogólnikowość twierdzeń zawartych w uzasadnieniu oraz ogólnikowość wskazówek dotyczących dalszego toku postępowania może uniemożliwiać organowi zrealizowanie wytycznych sądu. Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wymaga formułowania dostatecznie precyzyjnych, przystających do okoliczności sprawy oraz weryfikowalnych w toku postępowania kasacyjnego i wykonalnych wskazań pod adresem organów, których akt lub czynność uchylono. Niedopełnienie tych powinności, w przypadku orzeczeń uwzględniających skargę, czyni sądową kontrolę legalności administracji iluzoryczną oraz stanowi uchybienie uzasadniające uchylenie orzeczenia dotkniętego tym uchybieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1661/09, LEX 872198).

Analiza zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazuje, iż Sąd ten uznał, że w kontekście nałożonego na stronę obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lutego 2010 r. zobowiązującej skarżących do doprowadzenia zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanych nasypów od strony ulicy [...] i od strony działki nr [...] należącej do T.P. powstają wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego postępowania. Sąd I instancji stwierdził brak korelacji treści pomiędzy obowiązkiem nałożonym, a obowiązkiem egzekwowanym skarżoną decyzją. Równocześnie w treści uzasadnienia Sąd I instancji nie wyjaśnił, na czym, w świetle ustalonego stanu faktycznego, miała polegać owa niezgodność pomiędzy zobowiązaniem inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego a następnie wydaną decyzją o nałożeniu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego polegającego na likwidacji wykonanych nasypów ziemnych.

Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dostrzegając wadliwość nałożonego na inwestorów obowiązku nie wyjaśnił na czym ona polegała. Za niewystarczające uznać należało ograniczenie się przez sąd I instancji do lakonicznego stwierdzenia, iż sposób określenia obowiązku w zaskarżonej decyzji wydaje się być niedostatecznie precyzyjny.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na konieczność rozważenia przez organy czy przedłożony w 2006 r. projekt zamienny jest kompletny, a w przypadku stwierdzenia, że jest niekompletny na konieczność wezwania o jego uzupełnienie w zakreślonym terminie.

Powyższe zdaje się oznaczać zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sąd I instancji uznał przedłożony przez inwestora dokument o nazwie "Opinie i projekt ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]".za projekt budowlany zamienny.

Jednocześnie w uzasadnieniu zaniechał wyjaśnienia dlaczego dokument ten spełnia w ocenie sądu wymogi projektu budowlanego zamiennego.

Sąd i instancji nie odniósł się w swych rozważaniach do żadnych norm w tym do przepisu art. 51 ust.1 pkt.4, art. 34 prawa budowlanego ani do obowiązującego w chwili wydawania decyzji norm przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie sposób więc ocenić jakimi kryteriami kierował się Sąd uznając, iż wymieniony dokument stanowi projekt budowlany zamienny.

Analiza uzasadnienia Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że sąd ten dopatrując się wadliwości nie tylko nie wyjaśnił na czym one polegały, ale także w sposób nie budzący wątpliwości nie wskazał jakie czynności organy winny podjąć, by je usunąć. Lakoniczność wywodów Sądu czyni niezrozumiałym zakres ponownego postępowania przed organami administracji.

Wskazując na wątpliwości co do zakresu przedmiotowego postępowania, należało je wyraźnie wyartykułować, wskazując na niedostatecznie precyzyjne określenie obowiązku w skarżonej decyzji należało wskazać na czym to polegało, jednoznacznego sformułowania wymagał sposób usunięcia tych wadliwości.

Za przedwczesne uznać należało zobowiązanie organu do oceny kompletności projektu budowlanego zamiennego bez uprzedniego wyjaśnienia w świetle mających zastosowanie w sprawie norm, czy w istocie dokument złożony przez inwestora, a zatytułowany "Opinie i projekt ograniczenia immisji wód opadowych i gruntowych z działki nr [...] na działkę nr [...]". stanowi w istocie taki projekt, chociażby niekompletny.

Naruszenie normy art., 141§1 ppsa we wskazany wyżej sposób stanowi uchybienie uzasadniające uchylenie orzeczenia dotkniętego tym uchybieniem.

Kontrolowany wyrok wymyka się spod kontroli, dokonana przez sąd I instancji ocena postępowania przed organami administracji w świetle sporządzonego uzasadnienia okazała się iluzoryczna.

Słusznie skarżący kasacyjnie wywodzi, że lakoniczność uzasadnienia czyni niemożliwym zbadanie zasadności wskazywanych przez sąd I instancji naruszeń art.7,77§1, 107§3 kpa

W tym stanie rzeczy mając na względzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 powyższej ustawy.

/-/ A. Łaskarzewska /-/ A. Jurkiewicz /-/ P. Miładowski