Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1482/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 88 ust 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] stycznia 2016 r., o odmowie zwolnienia p. M. i S. K., zwanych dalej "Inwestorami", od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. [...] w [...] (działka ew. nr [...]).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał następującą argumentację:

- status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.); zgodnie z tym przepisem, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, zwanymi dalej "obszarami powodziowymi", są m.in.:

- obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat;

obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

- w świetle art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu; zgodnie z art. 88l ust. 2 tej ustawy, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym;

- dopuszczenie decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (przywołano wyrok WSA o sygn. akt II SA/Gd 733/09 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- zarówno generalny zakaz zabudowy czy rozbudowy, jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji, spoczywającej na państwie, ochrony przeciwpowodziowej; ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych; w myśl dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/60/WE z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L Nr 288 str. 27), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym; celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej; oznacza to, że jakiekolwiek działania lub czynności, powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach powodziowych, są sprzeczne ze wskazanym celem; zgodnie z Komunikatem Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z 12 lipca 2004 r. (nr KOM(2004)472): "poważne konsekwencje dla zdrowia mogą pojawiać się na przykład wówczas, gdy wody powodziowe niosą ze sobą zanieczyszczenia, lub mieszają się ze skażoną wodą pochodzącą z kanalizacji czy gruntów rolnych. Należy również brać pod uwagę konsekwencje dla zdrowia psychicznego: do ciężkiego stresu z powodu poważnych szkód, dochodzi strach przed powtórzeniem się powodzi, czasem także prawdopodobieństwo wyłączenia nieruchomości z zakresu ochrony ubezpieczeniowej, co może uniemożliwić ich sprzedaż."; w Komunikacie wskazano też, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m. in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych (...)",

- z dokumentów wnioskowych wynika, że w ramach przedmiotowej inwestycji planuje się budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...]; fundamenty projektowanego budynku mają zostać wykonane na głębokości 0,90 m ppt jako wodoszczelne z betonu klasy B 25; poziom zerowy podłogi w projektowanym budynku mieszkalnym ma zostać wyniesiony o około 1,0 m od terenu istniejącego i będzie wynosił ponad 104,50 m n.p.m. (a więc powyżej rzędnej wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%),

- zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa KZGW mapami zagrożenia powodziowego (arkusz [...]-[...] [...]), które zostały przekazane Dyrektorowi RZGW w [...] [...] kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.Rov.pl), działka przeznaczona pod inwestycję częściowo znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...] (rejon km 2 rzeki), w zasięgu wody o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia - raz na 100 lat (Q1%); rzędna wody powodziowej w przekroju rozpatrywanego terenu, wynosi ok. 103,43 m n.p.m.; w przypadku wystąpienia wody Q1% teren inwestycji zostanie zalany warstwą wody o głębokości mniejszej lub równej 0,50 m.; choć głębokość ta wydaje się być mało znacząca, to jednak dopuszczenie do wybudowania na tym terenie budynku mieszkalnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, bowiem każda nowa zabudowa na terenie powodziowym, powoduje zmianę przepływu oraz podpiętrzenie wód powodziowych, a także zmniejszenie możliwości retencji wodnej,

- tereny sąsiednie oraz drogi zagrożone są zalaniem wodami powodziowymi zarówno o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat), jak i o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 10 lat). Głębokość zalewu tych terenów mieści się w przedziale od 0,50 m do 2 m.,

- przeznaczona pod inwestycję działka znajduje się również w sąsiedztwie obwałowanego odcinka rzeki [...] (rejon km 71,5 rzeki); z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z [...] grudnia 2015 r., wynika, że przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana w odległości większej niż 50,0 m od stopy wału ziemnego przeciwpowodziowego "[...]", ścianki szczelnej wału przeciwpowodziowego "[...]" i 50,0 m od skarpy cieku [...]; do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych; głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat,

- z uwagi na głębokość zalewu działek sąsiednich oraz głębokość zalewu na drodze dojazdowej do nieruchomości objętej wnioskiem, podczas powodzi może wystąpić utrudnienie w samodzielnej ewakuacji z omawianego terenu i wymagany będzie udział służb ratowniczych w tym zakresie; zwiększenie liczby osób zamieszkujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi; przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy; w takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych są narażeni na niebezpieczeństwo; ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia; wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią,

- Inwestorzy dołączyli do akt sprawy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2015 r., którą przeniesiono na ich rzecz decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2004 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wolnostojącym na terenie działki ew. nr [...]; ponadto, do odwołania został dołączony wypis z "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych na osiedlu [...]", zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), wyciąg z tej uchwały oraz wyrys z rysunku planu miejscowego; z planu tego wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] jest objęta zakresem następujących jednostek bilansowych:

- 2.6 MN z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnego;

- 2.11 KD z przeznaczeniem pod tereny dróg publicznych,

- w części tekstowej planu (§8 ust. 1) wskazano, że przy lokalizowaniu na terenach objętych planem obiektów budowlanych należy uwzględnić możliwość wystąpienia zagrożenia powodziowego od rzeki [...] i [...]; należy stosować rozwiązania techniczne i projektowe, ograniczające możliwość wystąpienia szkód i strat powodziowych; w szczególności: nowe budynki należy projektować jako niepodpiwniczone, poziom posadzki przyziemia projektowanych budynków powinien znajdować się na rzędnej wysokościowej większej od 104,60 m n.p.m., obowiązuje zakaz m. in. gromadzenia ścieków, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody; natomiast z dokumentacji wnioskowej wynika, że poziom zerowy podłogi w projektowanym budynku mieszkalnym ma wynosić ponad 104,50 m n.p.m.,

- przepis prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może uchylić przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa; oznacza to, że jedynie decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wydana na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne, może skutkować zwolnieniem z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ustanowionych w art. 88l ust. 1; mocy takiej nie mają ani miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ani decyzje o warunkach zabudowy,

- w odniesieniu do zarzutu, jakoby decyzja o odmowie zwolnienia z zakazu była sprzeczna z postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] listopada 2004 r., którym pozytywnie uzgodniono "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych na osiedlu [...]", wskazano, że plan został uchwalony w 2005 roku, zaś mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego zostały przekazane właściwym jednostkom i organom w kwietniu 2015 roku; obszary zagrożenia powodziowego, przedstawione na mapach, uzyskano w wyniku matematycznego modelowania hydraulicznego; w procesie modelowania wykorzystano dane przestrzenne, pozyskane metodą lotniczego skaningu laserowego – chodzi o numeryczny model terenu, którego dokładność wysokościowa sięga 10 - 15 cm oraz numeryczny model powierzchni terenu; na potrzeby sporządzenia map zostały również opracowane nowe dane hydrologiczne, uwzględniające przepływy maksymalne, które wystąpiły podczas powodzi w roku 2010,

- w kwestii argumentu, że sąsiednie nieruchomości są już zabudowane, a więc realizacja przedmiotowej inwestycji nie stworzy precedensu, wyjaśniono: zabudowa pobliskich terenów nie jest przedmiotem niniejszego postępowania; każdą sprawę organ administracji publicznej jest zobowiązany rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie; prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o znany organowi stan faktyczny i prawny na dzień wydania danego rozstrzygnięcia; ponadto art. 88l został wprowadzony ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) i obowiązuje od 18 marca 2011 r.; natomiast decyzje o warunkach zabudowy są uzgadniane z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi od wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130 poz. 871) - 21 października 2010 r.; zatem zgody na zabudowę sąsiednich terenów mogły być wydane nie tylko w innym stanie faktycznym - przede wszystkim ze względu na inną lokalizację i rodzaj inwestycji, odległość od rzeki, ukształtowanie wysokość terenu - ale również w innym stanie prawnym,

- nawet hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej, nie może prowadzić do stałego związania organów administracji, właściwych w sprawach tej ochrony takim podejściem i konieczności ignorowania zebranego w międzyczasie doświadczenia,

- na podstawie ogólnie dostępnych informacji, zdjęć i nagrań, zamieszczonych w internecie ustalono, że w maju 2010 roku powódź w [...] objęła następujące osiedla: [...], [...], [...] i [...], przy czym największe zagrożenie wystąpiło na dwóch pierwszych osiedlach; ze sprawozdania Prezydenta Miasta [...] (sesja [...]) wynika, że na osiedlu [...] akcja powodziowa była prowadzona m. in. na ulicy [...] - objęła 17 posesji (od nr 1-35), na których zamieszkiwały 62 osoby; łącznie na osiedlu [...] zagrożonych było 198 posesji, na których zamieszkiwało wówczas ok. 1200 osób; razem w [...] akcja powodziowa objęła 278 posesji, w których zamieszkiwało ok. 1700 osób; w sprawozdaniu zwrócono uwagę na konflikty społeczne, jakie wybuchały podczas powodzi; były one spowodowane m. in. tym, że część właścicieli posesji i użytkownicy ogródków działkowych za wszelką cenę usiłowali ograniczyć napór wody na swoje tereny kosztem mieszkańców innych terenów,

- ponieważ na osiedlu [...] (gdzie planowana jest budowa budynku mieszkalnego) wystąpiła powódź w 2010 roku, istnieje prawdopodobieństwo, że taka sytuacja się powtórzy; zachodzące obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, że należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi; ustalając obszar powodziowy organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami; jeżeli zatem cały obszar może być narażony na powódź, ochroną i zakazami obejmuje się cały ten obszar, bez wyjątku - mając na uwadze charakter zjawiska powodzi, jako powszechnej i globalnej oraz związanej z wyniesieniem terenu nad poziom morza (tak: wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 836/13 – dostępny w CBOSA),

- podsumowując wskazano, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, może spowodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla użytkowników planowanego budynku oraz mieszkańców okolicznych terenów,

- organ miał na uwadze trudną sytuację Inwestorów wobec faktu, że nieruchomość przeznaczona pod zabudowę znajduje się na obszarze powodziowym; mając jednak na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz mienie, podzielił stanowisko o konieczności odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na danym obszarze; zgodnie z art. 88k ustawy - Prawo wodne, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m. in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód; straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć, poprzez powstrzymanie zabudowy dolin rzecznych i rezygnację z zabudowy obszarów, które są zagrożone zalaniem wodami powodziowymi; takie rozwiązanie umożliwi wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji rządowej i samorządowej.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów

- postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 K.p.a., poprzez nie podjęcia wszelkich starań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowanie w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej,

- prawa materialnego - art. 88l ust. 2 ustawy - Prawo wodne, poprzez nieuwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 5 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1064/14 – dostępny w CBOSA).

W uzasadnieniu skargi, uzupełnionym w piśmie procesowy (k. 30-31), podniesiono:

- nie zbadano sprawy w kontekście wytycznych, sformułowanych w uzasadnieniu sprawy o sygn. akt II OSK 1064/14; nie ustalono, jaki wpływy na potencjalne ryzyko powodzi i jej rozmiary będzie miała realizacja planowanego budynku,

- nie uwzględniono szczególnych uwarunkowań sprawy – położenia działki budowalnej jedynie częściowo na terenie zalewowym, wyniesienia podłogi ponad poziom przewidywanej wody, której prawdopodobieństwo wystąpienia jest jedynie raz na 100 lat, dużej nasiąkliwości terenu,

- uprzednio uzgodniono plan miejscowy a ryzyko powodziowe generalnie nie wzrosło,

- w innych przypadkach jest wyrażana zgoda,

- wywodząc trudności, co do ewakuacji, nie ustalono, jakie jest ryzyko zalania głównej drogi dojazdowej – ul. [...],

- o ile przeszkodą dla zgody na odstępstwo miałoby być nie wyniesienie podłogi do poziomu przewidywanego w planie miejscowym, organ nie uwzględnił, że istnieje możliwość dalszego podwyższenia poziomu podłogi budynku.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji.

W takcie rozprawy (k. 37) Skarżący wywodził, że nie sposób ocenić w sposób wymierny wpływu na skalę powodzi (piętrzenia wód) wobec realizacji jednego budynku. Wcześniej przewidywano zabudowę tych terenów, będących gruntami rolnymi, z zachowaniem stosownych rygorów, pomimo analogicznego ryzyka powodziowego.

Sąd zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Zasadnie organy obu instancji skonstatowały, że nie było możliwe wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Nie zostały, bowiem spełnione przesłanki, zakreślone w art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne.

Trafnie organ odwoławczy przywołał treść regulacji normatywnych, mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, jakie ustalenia faktyczne, stanowiły podstawę dokonanej oceny. Z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie jego stanowiska, ponowne przytaczanie uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje stanowisko organu za własne.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba dodatkowo wskazać, co następuje.

Strona skarżąca zarzuca organowi administracji, jakoby nie rozpoznał sprawy wystarczająco wnikliwie, przytaczając tezy z uzasadnienia wyroku o sygn. akt II OSK 1064/14. Trzeba mieć na uwadze ze uwagi sformułowane w danym orzeczeniu mają wprawdzie formę wypowiedzi o charakterze ogólnym, jednak zostały wyrażone wobec realiów konkretnej sprawy, będącej przedmiotem rozważań Sądu. Uwag tych nie sposób odnosić do wszelkich spraw w przedmiocie zgody na odstępstwa, w myśl art. 88l ust. 2. Co istotne w sprawie, stosowne ocena dotyczyła też nieco odmiennego brzmienia wskazanej regulacji. Przesłanką zwolnienia od zakazu było wówczas ustalenie, że "nie utrudni to ochrony przed powodzią" zaś obecnie ma to nie utrudniać "zarządzania ryzykiem powodziowym", wobec zmiany dokonanej ustawą z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 850).

Trzeba mieć na uwadze następujące uwarunkowania formalnoprawne.

Przepis, stanowiący podstawę do orzekania o zwolnieniu od zakazu, pozostaje merytorycznie w związku z regulacją materialnoprawną, zakreślającą katalog zakazów. Z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo wodne, który znalazł zastosowanie w sprawie wynika, że na obszarach powodziowych (położenie nieruchomości Skarżącego w części na tego rodzaju terenie nie jest w istocie sporne) jest zabronione wykonywanie robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywanie urządzeń wodnych oraz budowa innych obiektów budowlanych oraz zmiana ukształtowania terenu.

Wskazane wyliczenie ma charakter przykładowy, jednak z brzmienia regulacji wynika ze prawodawca, co do zasady, uważa m.in. budowę obiektów budowalnych na terenach zalewowych, jako roboty utrudniające ochronę przed powodzią. Formułując z kolei warunek odstępstwa od ogólnie wyrażonego zakazu, jako przesłankę określił ustalenie, że nie utrudniłoby to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Przy poszukiwaniu właściwego rozumienia wskazanej regulacji trzeba mieć na uwadze dwa uwarunkowania.

Po pierwsze chodzi o wyjątek od ogólnego zakazu, dlatego też jego zakresu nie można wykładać rozszerzająco.

Po wtóre prawodawca powiązał możliwość odstępstwa od ziszczenia się warunku pozytywnego – zwolnienie z zakazu nie może prowadzić do utrudnienia zarzadzania ryzykiem powodziowym. Nie jest więc zadaniem organu orzekającego w sprawie ustalenie, że dane działanie prowadziłoby do zwiększenia ryzyka, lecz konieczne jest wykazanie w danej sprawie, że nie prowadziłoby do jego zwiększenia.

Te generalne uwagi pozwalają na ogólna konstatację, że - w istocie - zakres odstępstw od zakazów, z woli prawodawcy, nie musi być zbyt szeroki, choć w szczególnych okolicznościach – zakreślonych ustawą - jest dopuszczalny.

Na tym tle wymagają rozważenia szczególne uwarunkowania realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenach powodziowych. Obiekty tego rodzaju należy określić w istocie jako infrastrukturę szczególnie wrażliwą wobec powodzi, co potwierdzają również stosowne opracowania (powoływane przez organ) sporządzane na szczeblu Unii Europejskiej. Jest to spowodowane z jednej strony konicznością zapewnienia bezpieczeństwa przebywających w nich osób np. poprzez ich ewakuację, z drugiej zaś z uwagi na warunkowania społeczne związane ze szczególnymi więzami ewentualnych poszkodowanych ze swoim miejscem zamieszkania. Mają one charakter:

- ekonomiczny - szkody materialne w danym zakresie często dotyczą fatycznie utraty całego bądź większości dorobku życiowego i

- emocjonalny – w tym kontekście ewentualne zadośćuczynienie materialne np. w następstwie udzielenia pomocy czy wypłaty ubezpieczenia – nie rekompensuje rzeczywistych krzywd, poniesionych w następstwie utraty mienia.

Przywołane uwarunkowania, w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, przesądzają co do terenów gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa o konieczności:

– po pierwsze - zapewnienia sił i środków w razie ewentualnej potrzeby ewakuacji,

- po drugie zaś (co równie istotne) - uwzględnienia, że osoby, których domy mieszkalne są zagrożone zalaniem, mogą angażować się z dużą determinacją m.in. w partykularne działania, służące ochronie własnego mienia; może to znacznie utrudniać zorganizowaną akcję przeciw powodziową; indywidualne zabezpieczenie określonego terenu przed zalaniem może bowiem skutkować znacznie dotkliwszymi szkodami czy wręcz zagrożeniami ludzi na obszarach sąsiednich; zresztą stosowne doświadczenia w tym zakresie z czasu uprzedniej powodzi na danym terenie przywołuje organ administracji.

Wobec takich uwarunkowań faktycznych trzeba skonstatować, że przypadki gdy zabudowa mieszkaniowa na terenach powodziowych może być dopuszczona w ramach zwolnienia z zakazu – wobec konkretnego zakreślenia przesłanek takiego zwolnienia – będą mieć charakter wyjątkowy. Dotyczyć mogą jedynie sytuacji, gdy uwarunkowania obiektywne pozwolą wykluczyć powstanie konieczności ewakuacji i nie będzie istniało ryzyko powstania dodatkowych szkód powodziowych, wobec możliwości ochrony przed zalaniem danego obiektu.

Trzeba przy tym podnieść, że dla dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej zakładana budowa musi być też bez znaczna z punktu widzenia przepływu wód, który jest istotny w kontekście ewentualnego obniżenia wysokości i długości fali powodziowej. Trafnie zauważono w skardze, że organ administracji nie sprecyzował, jak pojedyncza zabudowa w danym miejscu wpłynie na utrudnienie przepływu. W istocie jednak takie precyzyjne wykazanie nie jest wykonalne, co nie zmienia faktu że łączne oddziaływanie powstających obiektów, zawłaszcza gdy są one realizowane na wykonywanych wniesieniach terenu w stosunku do poziomu gruntu, musi mieć wpływ na swobodę przepływu wody, co może utrudniać zarządzanie ryzkiem powodziowym. W takiej sytuacji ustalenie, że rodzaj danej zabudowy z uwagi na istniejące uwarunkowania faktyczne w terenie czy gabaryty zabudowy nie będzie mieć wpływu na przepływ wody bądź uznanie, że - w danym przypadku - kwestia ta nie ma znaczenia, jest konieczną także przesłanką do wydania zgody na odstępstwo od zakazu.

Powyższe uwagi nie przesądzają, że - w istocie - nie ma możliwości realizacji zabudowy na terenach powodziowych. Przede wszystkim pojęcie budowy obejmuje też rozbudowę czy nadbudowę. Zwłaszcza w takich przepadkach może znajdować zastosowanie wyjątek do zasady, jednak przy bardzo wąskim odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej, wobec uwarunkowań przywołanych wyżej.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi należy wskazać, że nie może ona prowadzić do podważenia zaskarżonego aktu z następujących przyczyn:

- w kontekście wskazanych wyżej uwarunkowań, istotne znacznie mogłoby mieć wyłącznie położenie części działki inwestycyjnej, gdzie przewiduje się zabudowę, poza obszarem powodziowym, czego w sprawie nie podnoszono; nie może mieć natomiast znaczenia położenie na danym terenie działki tylko częściowo,

- bez znacznie jest także przewidywane wyniesienie podłogi ponad poziom spodziewanej wody zalewowej z prawdopodobieństwem raz na 100 lat, potencjalna możliwość jej większego wyniesienia czy nasiąkliwość terenu wokół planowanego budynku,

- uprzednie rozstrzygnięcia organów administracji - uzgodnienie planu miejscowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności obecnego orzeczenia w sprawie; z woli prawodawcy, zaostrzono rygory dotyczące możliwości realizacji zabudowy na terenach zalewowych; nie przyjęto przy tym regulacji intertemporalnych, z których treści wynikałoby uprawnienie osób o określonym statusie prawnym (na terenach objętych planami miejscowymi, bądź które uzyskały stosowne orzeczenie) do realizacji zamierzenia, pomimo jego niezgodności z nowymi regałami; w ocenie Sądu - wobec celu ustanowienia nowych regulacji, jako dotyczących m.in. ochrony życia i zdrowia ludzi - tego rodzaju sytuacja jest dopuszczalna i nie narusza w sposób oczywisty, wywodzonej z art. 2 Konstancji RP, reguły ochrony praw nabytych,

- nie może mieć znaczenia dla oceny legalności niniejszej decyzji to, jakie orzeczenia zapadają w odrębnych sprawach; wynika to zarówno z zasady oceny aktu jedynie pod kątem legalności, rozumianej jego zgodności z przepisami prawa, jak i z braku realnej możliwości (środków procesowych służących temu celowi) ustalenia przez Sąd, czy istotne uwarunkowania faktyczne w innych przypadkach są identyczne; bez znaczenia z kolei - w kontekście przyjęcia nowych zasad przez prawodawcę - jest kwestia, czy uprzednio (pod rządami innych regulacji) wydawano zgody na realizację zabudowy na obszarze powodziowym,

- trafnie przywołał organ okoliczność trudności przy ewakuacji w razie zalanie działki inwestorów; wprawdzie rozważania w danym zakresie nie były szczegółowe, wobec braku podnoszenia tego zarzutu przez Stronę, jednak materiał dowodowy sprawy (k 14 akt adm.) pozwala na proste ustalenie podstaw konkluzji organu; mianowicie wprawdzie sama główna droga (ul. [...]) nie leży w większej części na obszarze powodziowym o stosownym prawdopodobieństwie zalania, jednak pomiędzy tą ulica, zlokalizowaną na południu, a działką inwestorów istnieją tego rodzaju obszary w tym, zagrożone potencjalnie zalaniem wodą o wyżej wysokości – o większym prawdopodobieństwie zalania (oznaczone kolorem niebieskim o ciemniejszej barwie).

Wobec powyższych uwarunkowań bezzasadne są zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w zakresie braku właściwego wyjaśniania sprawy, czy też uzasadnienia orzeczenia. Sąd nie dostrzegł równocześnie z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji.