Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 656/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par 1 pkt 1, pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 62 ust. 1 i 3, art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1260/20 w sprawie ze skargi Spółki A o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną; zasądza od Spółki A na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. sygn akt VII SA/Wa 1260/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Spółki A o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji:

I. wznowił postępowanie sądowe zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16;

II. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16;

III. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...];

IV. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...].

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) nakazał Spółce A w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej w miejscowości [...] nad linią kolejową nr [...], poprzez:

- wykonanie żelbetowej płyty pomostu, jako podbudowy nowej izolacji i nawierzchni bitumicznej,

- wymianę skorodowanych elementów 5 podłużnie i 1 poprzecznicy,

- usuniecie skorodowanych centralnych fragmentów wszystkich blach nieckowych,

- naprawienie i uzupełnienie balustrad,

- wykonanie nowych powłok malarskich na (wcześniej oczyszczonych z pozostałości starych powłok oraz z produktów korozji powierzchniowej) stalowych przęsłach wiaduktu,

- wykonanie nowej konstrukcji jezdni na obiekcie i na dojazdach,

- wykonanie gruntownej naprawy przyczółków (miejscowe uzupełnienie i wymiana brakujących bloków kamiennych, wykruszonych i wyługowanych spoin, przemurowanie na nowo fragmentów górnych partii przyczółków oraz oczyszczenie wokół podpór z roślin i odpadów).

Ponadto, na podstawie art. 66 ust. 2 p.b. WINB zakazał użytkowania wiaduktu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Spółka A, powołując się na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.), wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wskazując, że decyzję skierowano do niewłaściwego podmiotu, a postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia [...] września 2012 r. Następnie, na skutek wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2016 r. W ocenie GINB adresatem decyzji powinien być zarządca drogi, w skład której wchodzi wiadukt, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Skoro bowiem przedmiotowy wiadukt, zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; zwanej dalej: u.d.p.) stanowi część drogi, decyzję należało skierować do zarządcy ustalonego w oparciu o przepisy art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p., a tym nie jest Spółka A.

Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje GINB.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Spółce A przywrócenia terminu do złożenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OZ 659/18 oddalił zażalenie ww. Spółki stwierdzając, że zawiadomienie o rozprawie zostało prawidłowo doręczone i WSA nie miał podstaw do uwzględniania pełnomocników występujących na etapie postępowania administracyjnego.

Spółka A równolegle ze skargą kasacyjną wniosła również skargę o wznowienie postępowania podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez brak zapewnienia stronie możliwości obrony jej praw w postępowaniu przed Sądem I instancji z uwagi na całkowite pominięcie Spółki A jako podmiotu mającego interes prawny w przedmiotowej sprawie, skoro podmiot ten uzyskał rozstrzygnięcia administracyjne stwierdzające nieważność decyzji nakazujących mu określone zachowanie, zwłaszcza w okolicznościach podnoszenia przez niego, że nie powinien być adresatem decyzji organu nadzoru dotyczącej utrzymania wiaduktu drogowego w miejscowości [...] nie tylko z powodu istnienia norm prawnych materialnych, które obciążają zarządcę linii kolejowych i zarządcę drogi tymi powinnościami, ale wobec braku wykazania tytułu własności Spółki A do przedmiotowego wiaduktu;

2. art. 33 § 1 w związku z art. 12 p.p.s.a. poprzez pominięcie Spółki A jako uczestnika postępowania na prawach strony, gdyż przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczy jego praw i obowiązków, skoro odnosi się do ustalenia, czy zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji wydanej wobec tego podmiotu, na podstawie której zobowiązany był do wykonania określonych obowiązków;

3. art. 67 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 39 p.p.s.a. poprzez pominięcie pełnomocnika Spółki A przy czynnościach procesowych dotyczących postępowania przed Sądem I instancji w sytuacji, gdy pełnomocnik taki został zgłoszony w postępowaniu przed organami administracji publicznej i uzyskał w imieniu uczestnika pozytywne rozstrzygniecie tego organu, zaś zakres pełnomocnictwa obejmuje reprezentowanie tego podmiotu przed sądami administracyjnymi;

4. art. 28 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 i ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. i uznanie, że Spółka A legitymuje się tytułem własności obiektu, a tym samym uznanie jej za adresata powinności nakazowej wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 62 ust. 1 i 2 p.b., gdy brak jest dowodu na to, że taki tytuł własności przypada temu podmiotowi, zwłaszcza w okoliczności, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] potwierdza nabycie przez Spółkę A prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajduje się obiekt, nie potwierdza nabycia prawa własności ww. obiektu, co wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, iż Spółka A jest jej właścicielem;

5. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji WINB z dnia [...] września 2012 nr [...] skoro Spółka A jest właścicielem rzeczy i może być zobowiązana do wykonania takiego nakazu w myśl art. 62 ust. 1 i 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., gdy z przyczyn wskazanych wyżej nawet uznanie Spółki A jako właściciela obiektu z uwagi na jego charakter i norm prawnych wynikających z art. 20 i art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p., która winna być zastosowana z uwagi na art. 2 ust. 2 p.b., co powinno doprowadzić do ustalenia, że nakaz objęty decyzją WINB winien obciążać zarządcę drogi i zarządcę kolei, których to statusu nie posiada skarżący,

6. art. 70 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 62 ust. 1 i 3 p.b. w zw. z art. 4 pkt 13 u.d.p. w związku z art. 4 pkt 2 ww. ustawy w związku z art. 20 oraz art. 28 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy oraz w związku z art. 8 ust. 2 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie i uznanie Spółki A jako podmiotu odpowiedzialnego za stan obiektu, w warunkach gdy wskazane normy prawne z ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis do norm prawa budowlanego w zakresie określenia podmiotów zobowiązanych do wykonania prac w obrębie obiektu wiaduktu drogowego nad linią kolejową, a przez to ich niewłaściwe zastosowanie lub pominięcie;

7. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 62 ust. 1 i 3 p.b. polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że użytkownik wieczysty nieruchomości, na której posadowiony jest wiadukt drogowy obowiązany jest do jego utrzymania, a tym samym jest adresatem obowiązku wynikającego z treści art. 62 ust. 1 i 3 p.b. w warunkach, gdy nie jest podmiotem korzystającym z niego a nadto gdy istnieją normy szczególne tj. art. 20 oraz art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p., który określa podmioty zobowiązane do utrzymania wiaduktów drogowych wskazując, iż powinność tą w zakresie nawierzchni drogi obciąża zarządcę drogi a w zakresie konstrukcji wiaduktu zarządcę kolei, który na podstawie art. 15 ust. 1, 2, 4, i 4a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe powierzył zarząd liniami kolejowymi Spółce B , w konsekwencji błędne jego zastosowanie.

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 362/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę o wznowienie postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OZ 1315/18 uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi o wznowienie.

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 774/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3891/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok z dnia 11 lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że Spółka A powinna zostać przez Sąd I instancji zawiadomiona o terminie rozprawy sądowej. W sytuacji, gdy Spółka A miała w postępowaniu administracyjnym ustanowionego pełnomocnika doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy, jak też doręczanie innych pism procesowych powinno być dokonywane pełnomocnikowi. Tymczasem zawiadomienie o terminie rozprawy zostało przesłane nie pełnomocnikowi Spółki lecz bezpośrednio Spółce.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. sygn akt VII SA/Wa 1260/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny wznowił postępowanie sądowe zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16, uchylił ten wyrok i uchylił decyzję GINB z dnia [...] września 2016 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], a także zasądził od GINB na rzecz Gminy [...] kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odnosząc się do przesłanki wznowienia postępowania Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zapadły już prawomocne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3891/19 i postanowieniu z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OZ 659/18 dostrzec można wyraźną rozbieżność, co do oceny skutków wysłania zawiadomienia o rozprawie na adres Spółki A, a nie do jej pełnomocnika reprezentującego Spółkę w postępowaniu administracyjnym. Tym samym zaprezentowane zostały dwa odmienne spojrzenia na kwestię braku udziału pełnomocnika Spółki na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. W ocenie Sądu I instancji należy zaakceptować stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3891/19, bowiem jest to orzeczenie wydane w sprawie skargi o wznowienie postępowania i w związku z tym wiąże wprost w tej sprawie, a ponadto kwestia nieprawidłowego zawiadomienia Spółki została w tym orzeczeniu oceniona jako jedna z przyczyn wznowienia postępowania, podczas gdy postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2018 r. dotyczyło jedynie odmowy przywrócenia terminu do złożenia skargi kasacyjnej od pierwotnego wyroku. Dodatkowo należy przyznać prymat merytorycznej kontroli sprawy przez Sąd, a nie załatwienia jej w sposób formalny.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że po wznowieniu postępowania rozpoznał sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, w tym więc przypadku w całości, bowiem podstawą wznowienia jest niezawiniony brak udziału w postępowaniu Spółki A, a przez to uniemożliwienie temu podmiotowi wypowiedzenia się co do prawidłowości kontrolowanej w pierwotnym postępowaniu decyzji GINB i odniesienia się do zarzutów skargi Gminy [...].

Sąd I instancji uznał za konieczne uchylenie w całości wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 z tej przyczyny, że stanowisko Spółki A i w związku z tym uwagi względem skargi Gminy - wobec niezawiadomienia pełnomocnika Spółki o rozprawie - nie mogło być znane Sądowi orzekającemu poprzednio.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji uznał, że zarówno decyzja GINB z dnia [...] września 2016 r. znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, przez co należało je uchylić.

Sąd I instancji zaznaczył, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie ma na celu zweryfikowania[...] wszelkich błędów tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Nie jest możliwe aby w trybie nieważności prowadzić rozważania bądź oceny analogiczne do tych, które mogłyby być prowadzone w sytuacji, gdyby decyzja WINB nakładająca obowiązki na Spółkę A została zaskarżona w trybie instancyjnym, a następnie poddana kontroli sądowej.

Zdaniem Sądu I instancji decyzja WINB nie może zostać uznana za dotkniętą wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., przez co GINB wadliwie dokonał oceny tego rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Nie jest bowiem tak, że decyzja ta została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania i nie mógł w związku z tym zostać uznany przez organ za jej adresata. Spółka A jest właścicielem spornego wiaduktu, co wynika z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki, na której jest on położony. Zgodnie więc z art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego własność wieczystego użytkownika stanowią budynki i inne urządzenia, które zostały wzniesione przez niego na gruncie będącym przedmiotem wieczystego użytkowania oraz wybudowane przed ustanowieniem tego prawa, jeżeli wieczysty użytkownik nabył je zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie.

Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; zwanej dalej: u.g.n.) oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje równocześnie ze sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Zasadą jest zatem to, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jeżeli immanentnie związany jest z nim również dany obiekt budowlany (tzn. jest już na nim wzniesiony), pociąga za sobą bezwzględny obowiązek aby wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu przenieść na użytkownika wieczystego również własność budynków i urządzeń znajdujących się już na tym gruncie.

Sąd nie podzielił twierdzeń Spółki, że skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotycząca nabycia przez Spółkę A prawa użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] wraz z prawem własności urządzeń szczegółowo wymienionych w tej decyzji nie wymieniała wiaduktu, to jego własność nie przeszła na Spółkę. To, że w wyłącznie deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu (działki nr [...]) nie wymieniono wprost wiaduktu, pomimo tego że on niewątpliwie w dacie wydania tego aktu istniał, nie oznacza, że jego własność z tej tylko przyczyny nie przeszła na Spółkę. W konsekwencji całkowicie niezasadne są twierdzenia Spółki A, że to nie jej przynależy prawo własności wiaduktu.

Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 (tj. gruntach będących własnością Skarbu Państwa, które z mocy prawa stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Spółki A), stają się z mocy prawa i nieodpłatnie własnością Spółki A. Istnieje zatem przepis prawa, który wprost przesądza, że to właśnie Spółka A stała się właścicielem spornego wiaduktu, nawet pomimo tego, że nie został on wymieniony w decyzji komunalizacyjnej.

Mając to na względzie Sąd wskazał, że niewątpliwie adresatem decyzji wydanej na mocy art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. mógł być właściciel obiektu, którym w odniesieniu do wiaduktu jest Spółka A. Skoro tak, to badając decyzję WINB w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej GINB nie mógł przyjąć, że wadliwie skierowano to rozstrzygnięcie do Spółki A jako podmiotu całkowicie niewłaściwego w sprawie. W postępowaniu nieważnościowym organ nie mógł ponownie rozważać jej okoliczności faktycznych w sposób, w jaki mógłby to czynić jedynie gdyby kontrolował to orzeczenie w trybie zwyczajnym. Nawet wystąpienie uchybień czy to w procesie ustalania stanu faktycznego czy też w procesie wykładni przepisów prawa nie oznacza, że wszystkie tego rodzaju wady można poprawić w postępowaniu nieważnościowym.

Dalej Sąd wyjaśnił, że wadę skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy rozumieć jako nałożenie na konkretny podmiot obowiązków w sytuacji gdy przepis prawa w ogóle nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tego właśnie podmiotu. W art. 61 p.b. ustawodawca wymienił wprost właściciela obiektu budowlanego jako podmiot, który może być adresatem nakazu nakładanego na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1-4 p.b. Nałożony na Spółkę A nakaz skierowano do właściciela obiektu zatem na podmiot, na który tego rodzaju obowiązek mógł zostać włożony.

Wada z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie tych wszystkich przypadków, w których akt administracyjny nie mógł w ogóle wywołać przewidzianych w nim skutków ze względu na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, nie legitymującej się przymiotem strony. Spółka A w toku całego postępowania prowadzonego przez WINB, a także po jego zakończeniu, w toku postępowań o zmianę decyzji z [...] września 2012 r. nie kwestionowała nałożonego na nią obowiązku i przymiotu strony, wykonując częściowo decyzję oraz wnosząc o przedłużenie przewidzianego w niej terminu. Ta okoliczność w ocenie Sądu musi istotnie rzutować na ocenę tak zarzutu wadliwego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną jak i zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez nierozważenie prawidłowego podmiotu zobowiązanego.

W skardze kasacyjnej Spółka A zaskarżyła pkt III ww. wyroku zarzucając mu naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, iż nałożenie obowiązku naprawy wiaduktu drogowego na Spółkę A, która nie jest ani zarządcą kolei ani zarządcą drogi stanowi rażące naruszenie art. 20 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 2 ust. 2 p.b., z których wynika pierwszeństwo przepisów odrębnych przed przepisami Prawa budowlanego, a do takich w zakresie utrzymania dróg i wiaduktów drogowych zaliczają się wskazane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych, które wskazują odpowiednio na zarządcę drogi i zarządcę kolei jako odpowiedzialnych za utrzymani tej kategorii obiektów budowlanych;

2) art. 20 oraz art. 28 ust. 1 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie ustanawiają one norm wyłącznych i bezwzględnie obowiązujących w zakresie obowiązku utrzymania wiaduktu drogowego;

3) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 61 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. oraz art. 2 ust. 2 p.b., art. 20 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, iż nałożenie obowiązków naprawy wiaduktu drogowego tak w zakresie dotyczącym nawierzchni jak i elementów konstrukcyjnych na Spółkę A, która nie jest ani zarządcą drogi ani zarządcą kolei jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną tj. skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie;

4) art. 20 oraz art. 28 ust.2 pkt. 1 u.d.p. oraz w w zw. z art. 2 ust. 2 p.b. poprzez niezastosowanie i uznanie Spółki A jako podmiotu odpowiedzialnego za stan obiektu, w warunkach gdy wskazane normy prawne z ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis do norm Prawa budowlanego w zakresie określenia podmiotów zobowiązanych do wykonania prac w obrębie obiektu wiaduktu drogowego nad linią kolejową, a przez to ich niewłaściwe zastosowanie lub pominięcie,

5) art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 62 ust. 1 i 3 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że użytkownik wieczysty nieruchomości, na której posadowiony jest wiadukt drogowy obowiązany jest do jego utrzymania, a tym samym jest adresatem obowiązku wynikającego z treści art. 62 ust. 1 i 3 p.b. w warunkach, gdy nie jest podmiotem korzystającym z niego a nadto gdy istnieją normy szczególne tj. art. 20 oraz art. 28 ust. 1 ust. 2 pkt 1 u.d.p., który określa podmioty zobowiązane do utrzymania wiaduktów drogowych wskazując, iż powinność tą w zakresie nawierzchni drogi obciąża zarządcę drogi a w zakresie konstrukcji wiaduktu zarządcę kolei, który na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 2, i ust. 4, i ust. 4a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe powierzył zarząd liniami kolejowymi Spółce B, w konsekwencji błędne jego zastosowanie;

6) art. 156 § 1 pkt 4 kpa. art. 20 oraz art. 28 ust. 2 pkt. 1 u.d.p. oraz w zw. z art. 2 ust. 2 p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowanie decyzji nakazującej naprawę wiaduktu drogowego do Spółki A, a więc do osoby nie będącej stroną w sprawie, o którym mowa w tym przepisie, musi mieć dodatkowo postać kwalifikowanego lub rażącego naruszenia prawa podczas, gdy takie skierowanie samo w sobie stanowi kwalifikowane naruszenie prawa niezależnie od innych okoliczności;

7) art. 156 § 1 pkt 4 kpa. art. 20 oraz art. 28 ust. 2 pkt. 1 u.d.p. oraz w zw. z art. 2 ust. 2 p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyty w nim zwrot "skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną" nie dotyczy sytuacji zaadresowania decyzji do osoby, która wstępnie może być potencjalnie traktowania jako strona postępowania mimo że w toku postępowania wyjaśniającego okazuje się, że nie ma ona przymiotu strony w tym postępowaniu;

8) art. 28 k.p.a., art. 20 oraz art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. W zw. z art. 2 ust. 2 p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny może wynikać z czynności faktycznych, takich jak niekwestionowanie nałożonego obowiązku i przymiotu strony, czy też częściowe wykonanie decyzji;

9) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, o którym mowa w tym przepisie, musi mieć dodatkowo postać kwalifikowanego lub rażącego naruszenia prawa podczas, gdy takie skierowanie decyzji zawsze stanowi kwalifikowane naruszenie prawa niezależnie od innych okoliczności, jak np. winy organu, materiału dowodowego jakim organ dysponował, czy też wagi naruszenia przepisów, z których wyprowadzono interes prawny strony;

10) art. 156 § 1 pkt 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyty w nim zwrot skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie nie dotyczy sytuacji zaadresowania decyzji do osoby należącej do kręgu hipotetycznych lub potencjalnych stron postępowania i to nawet wtedy, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że nie może być ona adresatem praw i obowiązków określonych w decyzji administracyjnej;

11) art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż interes prawny może wynikać z czynności faktycznych takich jak nie kwestionowanie nałożonego obowiązku i przymiotu strony, czy też częściowe wykonanie decyzji;

12) art. 28 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 i ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b. poprzez niezasadne uznanie, że Spółka A legitymuje się tytułem własności obiektu, a tym samym uznanie jej za adresata powinności nakazowej wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 62 ust. 1 i ust. 2 p.b., gdy brak jest dowodu na to, że taki tytuł własności przypada temu podmiotowi, zwłaszcza w okoliczności, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. potwierdza nabycie przez Spółkę A prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajduje się obiekt, nie potwierdza nabycia prawa własności ww. obiektu, co wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, iż Spółka A jest jej właścicielem

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie pkt III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka A nie jest zarządcą kolei ani zarządcą drogi przebiegającej przez wiadukt. Art. 2 ust. 2 p.b. przyznaje prymat przepisom odrębnym przed przepisami Prawa budowlanego. W odniesieniu, do wiaduktów drogowych osoby właściwe zobowiązane do przeprowadzania remontów wskazuje art. 20 ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 ust. 2 pkt 1 u.d.p., a żaden z nich nie wiąże obowiązku utrzymania tych obiektów z tytułem własności, lecz odpowiednio ze statusem zarządcy drogi i zarządcy kolei. Z powołanych przepisów nie sposób również wywieść interesu prawnego Spółki A w sprawie o wydanie nakazu budowlanego w zakresie naprawy wiaduktu i znajdującej się na nim nawierzchni drogowej, co też słusznie stwierdził GINB. Rzeczywiście, tak jak przyjęto w zaskarżonym wyroku art. 61 pkt 1 p.b. zakłada, że obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Nie mniej jednak w art. 2 ust. 2 p.b. przyjęto zasadę pierwszeństwa przepisów odrębnych.

Status właścicielski wiaduktu, przez który przebiega droga jest pozbawiony znaczenia prawnego dla nakładania nakazów z zakresu Prawa budowlanego. Przepisy ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazują na to, że odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu w odpowiednim stanie technicznym jest zarząd kolei w zakresie jego konstrukcji oraz zarządca drogi w zakresie nawierzchni, a żadnym z tych podmiotów nie jest Spółka A.

Do osiągnięcia takiej konstatacji wystarczyło, aby WINB w decyzji z dnia [...] września 2012 r. przeprowadził najbardziej elementarne czynności w zakresie stosowania prawa:

1) dostrzegł, że art. 2 ust. 2 p.b. przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym;

2) dostrzegł, że istnieją przepisy odrębne w zakresie utrzymania wiaduktu drogowego w art. 20 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p.;

3) zastosował art. 20 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. art. 2 ust. 2 p.b. poprzez uznanie, iż za stan techniczny wiaduktu drogowego odpowiada w zakresie utrzymania elementów konstrukcyjnych zarządca kolei, a w zakresie utrzymania nawierzchni wobec zarządca drogi.

4) zastosował art. 66 ust. 1 p.b. w zw. z art. 20 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. art. 2 ust. 2 poprzez wydanie nakazu wobec odpowiednio zarządcy drogi i zarządcy kolei.

Decyzja WINB została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Obowiązki w zakresie utrzymania wiaduktu drogowego kształtują art. 20 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p., które z racji treść art. 2 ust. 2 p.b. mają pierwszeństwo przed art. 61 ust. 1 p.b. Interes prawny w sprawie dotyczącej utrzymania wiaduktu drogowego należy wywodzić właśnie z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, czyli odpowiednio do zarządcy kolei i zarządcy drogi. Skoro niewątpliwie Spółka A nie jest podmiotem wymienionym w art. 20 pkt 4 jak również art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p. to nie mogło być również adresatem nakazu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do próby podważenia oceny Sądu I instancji dotyczącej braku podstaw do przyjęcia, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 k.p.a., które miałby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji WINB z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Organ ten na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 66 p.b. nakazał Spółce A usunięcie w terminie do dnia [...] czerwca 2013 r. nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej w miejscowości [...] nad linią kolejową nr [...].

Zgodnie z art. 61 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (pkt 1); zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (pkt 2).

Z kolei zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej decyzji WINB art. 66 ust. 1 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W ocenie skarżącej kasacyjnie ww. decyzja WINB dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Spółka A nie jest bowiem ani zarządcą linii kolejowej, ani też zarządcą drogi.

Wyjaśnienia wymaga, że z wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia, gdy decyzja została skierowana do osoby, której nie przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu (wyrok NSA z 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, LEX nr 45697; wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., I SA 2578/93, Prok. i Pr. – dodatek 1995, nr 9, poz. 47; wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., I SA 2528/93, ONSA 1996, nr 1, poz. 34; wyrok NSA z 26 stycznia 1995 r., I SA 1909/93, Prok. i Pr. – dodatek 1995, nr 9, poz. 48).

Zastosowanie sankcji nieważności decyzji z powodu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną wymaga łącznego wystąpienia dwóch warunków:

1) osoba, która została określona jako podmiot, który na mocy rozstrzygnięcia decyzją o uprawnieniu lub obowiązku nie ma w sprawie interesu prawnego lub obowiązku. Nie stanowi wypełnienia tej przesłanki doręczenie decyzji, jeżeli nie jest to połączone ze skutkami materialnoprawnymi dla tej osoby;

2) wystąpienie skutku materialnoprawnego przez rozstrzygnięcie o uprawnieniu lub obowiązku. (art. 156 k.p.a. Adamiak 2021, wyd. 17/Borkowski/Adamiak).

Zatem przesłanka nieważności zachodzi gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Wada taka nie występuje natomiast, w sytuacji błędnego określenia obowiązku na konkretny podmiot, który był jednak stroną postępowania.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Ust. 3 wskazanego artykułu przewiduje natomiast, że budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Urządzeniem o którym mowa w art. 34 ust. 3 ww. ustawy są niewątpliwie wiadukty kolejowe.

Mając powyższe na uwadze, Spółka A jako użytkownikowi wieczystemu gruntów na których znajduje się wiadukt kolejowy, a także właścicielowi tego wiaduktu, przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji WINB z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Skoro tak, to w sprawie nie może być mowy o wadzie nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżącą kasacyjnie treść art. 20 i 28 u.d.p. Kwestia prawidłowości określenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie wiaduktu, czy też drogi i w konsekwencji określenia adresata nakazu, nie ma wpływu na ocenę wystąpienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotnym z punktu widzenia tej przesłanki było bowiem ustalenie czy Spółka A była stroną postępowania zakończonego decyzją WINB z dnia [...] września 2012 r., a nie to czy organ w sposób prawidłowy wskazał adresata decyzji.

Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja WINB z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. nie jest także dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Wobec tego aby doszło do rażącego naruszenia prawa nie ma znaczenia istnienie sporu o wykładnię prawa. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Przy stwierdzeniu nieważności należy ustalić czy wystąpiło działanie organu wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14 oraz z 25 maja 2021 r., II OSK 2466/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie właściwego stanu technicznego konkretnych elementów wiaduktu wymagało przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż naruszenie wskazanych przez nią przepisów miało charakter oczywisty. Autor skargi kasacyjnej zdaje się bowiem nie dostrzegać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma na calu ponownego rozpoznania sprawy, co do istoty, lecz służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego tylko takiej decyzji, która jest rzeczywiście dotknięta wadą nieważności. Dlatego też trafna była ocena Sądu I instancji, że wskazywane przez skarżącą wady decyzji WINB mogłyby by mieć ewentualnie wpływ na wynik postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, nie natomiast w trybie nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.