Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1556/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia 4 sierpnia 2015 r. nr. [...] działając na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1 - 3 w związku art.80 ust.2, pkt.1 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2016.290., dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 z późn. zm.) nałożył na T. K. i M. K., jako współwłaścicieli ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w W. obręb [...] przy ul. [...] nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego tj.:

1. Wykonanie rozbiórki istniejącego ogrodzenia wraz z betonowym fundamentem co najmniej na długości występującego odchylenia (6 przęseł);

2. Na działce nr [...] wykonanie skarpy w wysokości ok.0,8m celem nawiązania do istniejącego poziomu na działce nr [...];

3. Wykonanie nowego ogrodzenia w oparciu o rozwiązania systemowe bazujące na prefabrykatach betonowych - zastosować gotowe elementy podmurówki o wymiarach 260x25x6,5 cm na przęsłach oraz łączniki proste o wymiarach 24x30x18 cm na których osadzić słupki. Ze względu na różnice terenowe pomiędzy sąsiadującymi działkami zastosować siatkę metalową o wysokości 1,80m, rozciągnięta na stalowych słupkach dł.3,0m osadzonych w betonowym fundamencie na głębokości 1,0m;

4. Wykonanie skarpy o nachyleniu 1:1, którą należy zabezpieczyć teokratą grubości 25 cm wypełnioną gruntem przepuszczalnym i pokrytą biomatą z nasionami traw.

Prace powinny zostać wykonane w terminie do 30 października 2015 r. z uwzględnieniem wskazań osoby uprawnionej G. P. nr upr. [...] zawartych w ekspertyzie stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i Nr [...] w W. obręb [...] przy ul. [...].

Organ orzekł również o zachowaniu przy realizacji robót następujących warunków: należy ustanowić kierownika robót posiadającego odpowiednie uprawnienia i przedłożyć oświadczenie o podjęciu obowiązków do Inspektoratu wraz z kserokopią uprawnień i aktualnym wpisem do izby samorządu zawodowego; roboty budowlane prowadzić pod nadzorem autora opracowanej ekspertyzy, który uściśli sposób i zakres niezbędnych robót potwierdzając ich wykonanie; roboty budowlane prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami, zasadami wiedzy technicznej oraz z zachowaniem warunków bezpieczeństwa i higieny pracy i p.poż.; dziennik budowy należy opieczętować i zarejestrować w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB); inwestor zobowiązany jest niezwłocznie powiadomić PINB o zmianie kierownika budowy; o wykonaniu nakazanych robót budowlanych należy natychmiast powiadomić PINB przedkładając oświadczenia osób, pod nadzorem których roboty zostały wykonane - o poprawności wykonanych robót budowlanych sporządzonych przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami - w terminie do dnia 30.10.2015r. (termin technicznie uzasadniony).

Odwołanie od niniejszej decyzji wnieśli I. S., M. K. i T. K..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 marca 2016 r. nr [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że PINB w W. prawidłowo ustalił, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] w W. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym na długości 6 przęseł, które uległy odchyleniu od pionu; okoliczność ta została potwierdzona podczas przeprowadzonych kontroli oraz w ekspertyzie technicznej, sporządzonej przez G. P.. Przy tak ustalonym stanie faktycznym w sprawie obowiązkiem organ nadzoru budowlanego było nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast PINB w W., skarżoną decyzją nałożył obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jedynie na część spośród współwłaścicieli obiektu budowlanego. Zgodnie z oświadczeniem z dnia 7 lipca 1979 r., "(...) ogrodzenie dzielące obie parcele przebiegać będzie w osi linii rozgraniczenia". Zatem zgodnie z przepisami art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) ogrodzenie stanowi współwłasność właścicieli obu sąsiadujących nieruchomości, tj. właścicieli działek nr [...] w W. przy ul. [...].

Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi własność Gminy W. oddaną we współużytkowanie wieczyste T. K. i M. K., a działka nr [...] stanowi współwłasność E. S., I. S. i Z. S.. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego na ww. osoby winien zostać nałożony solidarnie obowiązek wynikający z zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 66 ust. 1 p.b.. Zaskarżoną decyzją (co podnoszą także odwołujący) obowiązek został nałożony jedynie na część, spośród ww. osób. W związku z powyższym taki sposób nałożenia skarżonego obowiązku, jaki wynika z niniejszej decyzji organu I instancji, jest nieprawidłowy.

Organ odwoławczy wskazał również, że skoro PINB w W. ustalił, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] znajduje się nieodpowiednim stanie technicznym, to winien nałożyć na adresatów decyzji obowiązek wykonania takich działań, które doprowadzą obiekt budowlany (ogrodzenie) do odpowiedniego stanu technicznego. Z ustaleń zawartych w sporządzonej ekspertyzie wynika, że "(...) konieczne jest natychmiastowe przeprowadzenie robót mających na celu przede wszystkim zabezpieczenie istniejącego ogrodzenia, a docelowo także rozbiórkę (...) ogrodzenia na granicy działek ewidencyjnych nr [...] przy ul. [...] (...)". Ponadto w ekspertyzie wskazano, że "(...) rozbiórka ogrodzenia wraz z niwelacją terenu, a docelowo budowa nowego ogrodzenia pozwoli zlikwidować istniejące w stanie obecnym zagrożenie wynikające ze złego stanu technicznego (...)". Powyższe, jak i ustalenia dokonane podczas przeprowadzonych przez organ I instancji kontroli, oznacza, że nieodpowiedni stan techniczny ogrodzenia może zostać usunięty poprzez np. rozbiórkę przynajmniej części ogrodzenia (6 przekrzywionych przęseł). W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego, maksymalnie do takiego zakresu winno ograniczyć się rozstrzygnięcie organu I instancji.

Tymczasem organ I instancji nie dość, że nakazał usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu poprzez jego rozbiórkę, to także zobligował adresatów obowiązku skarżonej decyzji do wybudowania nowego obiektu budowlanego -nowego ogrodzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie dają podstaw do orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku wybudowania nowego obiektu budowlanego. Z uwagi na powyższe, tj. na wadliwy wybór adresata obowiązków wynikających z zastosowania ar. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz z uwagi na nieprawidłowo określony zakres czynności, które należy wykonać celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia skarżonej decyzji i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów I. S. zawartych w odwołaniu i dotyczących zastrzeżeń odnośnie sposobu wykonania ekspertyzy -wskazał, iż należy skierować je do organu I instancji, który będzie ponownie prowadził postępowanie dowodowe w sprawie i będzie mógł wykorzystać ustalenia zawarte w ekspertyzie, jako materiał dowodowy, który podlega ocenie przez organ administracji. Ocena ekspertyzy dokonana w tym zakresie przez MWINB w K. byłaby przedwczesna z uwagi na to, że przedmiotową decyzją, z przyczyn formalnoprawnych uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB w W. winien wskazać, w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w ekspertyzie, a w jakim uwzględnił inne dowody, w tym dowody w postaci wyjaśnień I. S. czy też przedłożonych przez nią kopii dokumentów urzędowych. Ponadto wskazano, że w postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie bada, w jaki sposób były prowadzone roboty budowlane przy jego powstaniu, lecz jego zadaniem jest doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu M. K. i T. K., organ odwoławczy wskazał, że w sprawach dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych, organy nadzoru budowlanego nie ustalają, który spośród współwłaścicieli obiektu budowlanego przyczynił się do tego, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, lecz winny nałożyć obowiązek doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego na wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego solidarnie. Natomiast ewentualne dochodzenie roszczeń z tytułu powstałych szkód pomiędzy współwłaścicielami obiektu budowlanego winno nastąpić polubownie lub w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 603/16 uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2016 r.

Skarga kasacyjna I. S. wniesiona od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. II OSK 42/17.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy odwołania od decyzji PINB w W. z dnia 4 sierpnia 2015 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 października 2018 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz nakazał współwłaścicielom ogrodzenia znajdującego się między działkami nr [...] i nr [...] w W. obręb [...] przy ul [...] i [...] T. K. i M. K. oraz I. S., Z. S., E. S. - usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2018r. stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w W. obręb [...] przy ul. [...] i [...] powodujących stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia poprzez: wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną na jedenastu przęsłach od strony ul. [...] w W. w kierunku budynku gospodarczego, na działce nr [...] drewnianego szalunku podpierającego przechylające się ogrodzenie z krawędziaków 18x18 cm, za pomocą trójkątnych kozłów wykonanych na wysokość podpieranych elementów betonowych ogrodzenia i słupków. Trójkątne kozły winny być zakotwione do gruntu klinami, usztywnione poprzecznie krawędziakiem 14 x 14 cm i zamontowane przy każdym słupku metalowym i pośrodku przęsła.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie tego przepisu MWINB związany jest treścią wyroków: WSA w Krakowie z dnia 22.09.2016r. sygn. akt II SA/Kr 603/16 oraz wyroku NSA z dnia 22.11.2017r. sygn. akt IIOSK 42/17.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest nieodpowiedni stan techniczny ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] obręb [...] w W., położonymi przy ul [...]

MWINB w K. po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Z analizy akt sprawy oraz treści księgi wieczystej nr [...] (publ. strona internetowa Ministerstwa Sprawiedliwości) wynika, że właścicielami działki nr [...] w W. są Z. S., I. S. oraz E. S.. Natomiast z akt sprawy oraz treści ksiąg wieczystych o nr [...], [...], [...] wynika, że działka nr [...] w W. pozostaje w użytkowaniu wieczystym T. K. i M. K..

Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] w W. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym z uwagi na stwierdzony przechył części przęseł oraz stwierdzone spękania i rozwarstwienia murku ogrodzeniowego. Okoliczność ta została potwierdzona podczas przeprowadzonych kontroli oraz w opracowaniu pod nazwą: "Ekspertyza stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w W., obręb [...] przy ul. [...]" autorstwa mgr inż. G. P.. W toku postępowania odwoławczego MWINB w K. zlecił PINB w W. uzupełnienie materiału dowodowego o przeprowadzenie wraz z zawiadomieniem stron postępowania oględzin ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w W. obręb [...] przy ul. [...].

W dniu 24 lipca 2018r. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których pracownicy PINB w W. wykonali szczegółowy opis stanu poszczególnych przęseł przedmiotowego ogrodzenia. I. S. przedłożyła również do akt sprawy kopię opracowania pod nazwą: "Opinia do ekspertyzy stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w W. Obręb [...] przy ul. [...] nr [...] i nr [...] opracowana przez mgr. Inż. G. P. z dnia 04.08.2015r." autorstwa mgr inż. R. S. z dnia 15.04.2016 r. oraz szereg zdjęć z opisem obrazujących stan w/w ogrodzenia.

W świetle powyższego zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1-3 Pr. bud. uzasadniające podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań.

Ponownie stwierdzono, że zaskarżona decyzja PINB jest nieprawidłowa, bowiem:

< zobowiązuje nie tylko do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego ogrodzenia, ale również do wybudowania nowego obiektu budowlanego - nowego ogrodzenia, do czego brak jest podstaw prawnych

< niewłaściwie określono adresata obowiązku, którym powinni być właściciele (użytkownicy wieczyści) obydwu sąsiadujących działek – dlatego na T. K., M. K., E. S., I. S. i Z. S. winien zostać nałożony solidarnie obowiązek wynikający z zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

MWINB w K. podzielił stanowisko zawarte w opracowaniu pod nazwą: Ekspertyza stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w W., obręb [...] przy ul. [...]" autorstwa mgr inż. G. P., iż docelowo konieczna jest rozbiórka ogrodzenia wraz z betonowym fundamentem. Naprawa w/w ogrodzenia i zlikwidowanie istniejącego przechyłu substancji ze względu na parametry w/w obiektu t.j. znaczną długość w stosunku do szerokości i wysokości może być technologicznie niemożliwa do wykonania bez rozbiórki w/w obiektu. Konieczne jest, więc wykonanie stosownego zabezpieczenia przed stwierdzonym zagrożeniem.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24.07.2018r. stwierdzono, że odchylenia ogrodzenia w kierunku działki [...] występują w przęsłach o nr 1-11 liczonych od strony ul. [...] w W. w kierunku budynku gospodarczego. Odchyleń od pionu nie stwierdzono na przęsłach nr 12 13.

Mając na uwadze aktualny stan techniczny ogrodzenia stwarzającego na znacznym odcinku zagrożenie oraz treść wniosków i zaleceń mgr inż. G. P., a także wskazania WSA w Krakowie i NSA organ odwoławczy dokonał reformacji zaskarżonej decyzji, doprecyzowując zakres nakazanych robót poprzez zastosowanie drewnianych pali i szalunków drewnianych podpierających przechylone ogrodzenie, aby zostało wyeliminowane istniejące zagrożenie. Organ określając obowiązek posiłkował się literaturą fachową, a w szczególności przestawionymi sposobami zabezpieczeń z opracowania: "Poradnik Majstra Budowy" wyd. Arkady 1996 (rys. 5.24 - zabezpieczenie za pomocą trójkątnego kozła i rys. 5.25 - zabezpieczenie za pomocą zastrzałów klinowanych do gruntu) oraz "Podstawy Budownictwa" autorstwa Eryk Mój, Marek Śliwiński, skrypt PK 1995 (rys. 2.20 - zastrzały klinowane do gruntu).

Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniach i pismach wpływających w toku postępowania oraz treści opracowania autorstwa mgr inż. R. S. z 15.04.2016r. wskazano, że w sprawach dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych, organy nadzoru budowlanego nie ustalają, który spośród współwłaścicieli obiektu budowlanego przyczynił się do tego, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, lecz winny nałożyć obowiązek doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego na wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego solidarnie. Ewentualne dochodzenie roszczeń z tytułu powstałych szkód pomiędzy współwłaścicielami obiektu budowlanego winno nastąpić polubownie lub w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do stanowiska powyższego przychylił się WSA w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. S., zarzucając jej

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- obrazy art. 75 § 1 k.p.a i art. 84 § 1 k.p.a poprzez dopuszczenie, jako dowodu prywatnej opinii pt "Ekspertyza stanu technicznego ogrodzenia między działkami nr [...] i nr [...] w W., obręb [...] przy ul. [...]" autorstwa G.. P., wykonanej na zlecenie współwłaścicielki działki nr [...] oraz zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie niezależnej opinii;

- obrazy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 66 ust. 1 pk. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 61 pkt. 1 Prawa budowlanego i art. 154 § 1 i 2 kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że skarżąca jest współwłaścicielką ogrodzenia i w związku z tym spoczywa na niej obowiązek naprawy ogrodzenia.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ przyjął, iż skarżąca jest współwłaścicielką ogrodzenia i w związku z tym spoczywają na niej obowiązki takie, jak utrzymywanie tego ogrodzenia w należytym stanie oraz usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Do problemu, kto ma utrzymywać ogrodzenie w stanie należytym odnosi się art. 61 Prawa budowlanego, a mianowicie powinien to być właściciel lub zarządca. Organ przyjął, że na podstawie art. 154 k.c. ogrodzenie stanowi współwłasność właścicieli obu sąsiadujących nieruchomości, tj. właścicieli działek nr [...] w W. przy ul. [...]. Do przyjęcia takiego założenia nie uprawnia art. 154 k.c., przewidujący domniemanie, że mury, płoty, rowy i inne urządzenia podobne służą do wspólnego użytku sąsiadów. W żadnym wypadku przepis ten nie przesądza o kwestii tytułu prawnego do ogrodzenia. Wręcz przeciwnie, jak wynika z komentarza M. Habdas: "Należy podkreślić, że w art. 154 k.c. ustawodawca nie przesądza o własności urządzeń/roślinności usytuowanych na granicy gruntu" (LEX).

Organ wydający decyzję nie ustalił w rzeczywistości, kto jest właścicielem przedmiotowego ogrodzenia. W szczególności nie wynika z decyzji, kto ogrodzenie to budował. Nie może, bowiem być tak, że inwestor wybuduje w granicy a nawet na terenie sąsiednim ogrodzenie bez zgody i współudziału właściciela sąsiedniej działki, a następnie, w przypadku wad budowli, obowiązkami usunięcia nieprawidłowości będzie obciążony tenże współwłaściciel, który robót tych nie wykonywał, nie finansował ich i nie udzielał na nie zgody.

Skarżąca utrzymuje, że ogrodzenie budował i w całości je sfinansował właściciel działki nr [...], a zatem jest właścicielem ogrodzenia i z tego tytułu spoczywają na nim obowiązki wymienione w art. 61 Prawa budowlanego oraz wynikające z art. 66 Prawa budowlanego. Nadto, prace związane ze stabilizacją tego ogrodzenia, aby zmniejszyć jego przechylanie się (ściągnięcie linami) również wykonał właściciel działki nr [...]. Wynika z tego jednoznacznie, że obciążanie nimi właściciela działki sąsiedniej, tj. nr [...] jest całkowicie niezasadne.

Organ administracyjny nie dokonał w kwestii powyższych okoliczności faktycznych - kto budował ogrodzenie, czy znajduje się ono w granicy prawnej, czy w ogóle doszło na przedmiotowym terenie do rozgraniczenia - żadnych ustaleń, a są one niezbędne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. W szczególności, organ orzekający oparł się na prywatnej opinii autorstwa G.. P., wykonanej na zlecenie M. K., a zatem osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem na swoją korzyść kwestii ogrodzenia. Nadmieniono, że G.. P. nie posiada uprawnień budowlanych w zakresie prowadzenia tego rodzaju prac jak ogrodzenia, skoro legitymuje się uprawnieniami budowlanymi do projektowania i kierowania robotami bez ograniczeń w specjalności drogowej. W sprawie z urzędu powinien zostać powołany niezależny rzeczoznawca.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca złożyła do akt sprawy pisma procesowe z dnia 14 stycznia, 11 lutego, 19 lutego, 19 marca oraz 29 kwietnia 2019 r. Również do akt sądowych I. S. przedłożyła kopię opracowania pod nazwą: "Opinia do ekspertyzy stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w W. Obręb [...] przy ul. [...] nr [...] i nr [...] opracowana przez mgr. Inż. G. P. z dnia 04.08.2015r." autorstwa mgr inż. R. S. z dnia 15.04.2016 r. (k. 91), a także pismo R. S. z dnia 19 marca 2019 r. (k. 73), w którym zakwestionował treść opinii G. P.. Jej zdaniem T. K. powinien doprowadzić ogrodzenie do prawidłowego stanu technicznego, bowiem je wybudował bez zgody i wiedzy skarżącej (k. 188 – 189) . Ponadto skarżąca podniosła, że oświadczenie z 7 lipca 1979 r. dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami podpisała pod przymusem i nie ma ono mocy prawnej (k. 184).

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że decyzja ta jest prawidłowa, a zarzuty skarżącej nie mogą odnieść skutku.

W niniejszej sprawie istotne były trzy okoliczności: czy istnieją podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane tj. czy ogrodzenie jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pozytywna odpowiedź na to pytanie wynikała jednoznacznie z ustaleń faktycznych i była kwestią niesporną pomiędzy stronami), jaka powinna być treść obowiązku nałożonego na podstawie tego przepisu oraz kto powinien być adresatem takiej decyzji.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając wydaną wcześniej decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2016 r., znak: [...] wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 603/16. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez I. S. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. II OSK 42/17.

Przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu sądowym było naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sądy obydwu instancji uznały wszystkie istotne okoliczności za wyjaśnione do tego stopnia, że brak było podstaw do wydawania decyzji kasatoryjnej. Jednocześnie zaaprobowały dokonaną poprzednio przez organ odwoławczy ocenę, że istniały podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a adresatami decyzji winni być wszyscy właściciele bądź użytkownicy wieczyści obu sąsiadujących ze sobą działek.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 3130/17 (LEX nr 2493276) przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania.

W pierwszej kolejności należało, więc dokonać kontroli, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do powyższego przepisu i wykonał wskazania zawarte w uzasadnieniach wyroku Sądu pierwszej i drugiej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu swojego prawomocnego wyroku wskazał na następujące kwestie:

1) brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

2) została wyczerpana przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. uzasadniająca nakazanie przez organ nadzoru budowlanego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości

3) decyzja organu I instancji jest wadliwa w zakresie nakazania wykonania skarpy (jak się należy domyślać – pod budowę nowego ogrodzenia) oraz wykonania nowego ogrodzenia

4) wadliwie określono adresata decyzji - obowiązki winny zostać nałożone solidarnie ("Skoro żaden z sąsiadujących właścicieli (użytkowników wieczystych) nie ma uprawnienia rzeczowego (w sensie własności) do ogrodzenia, a to wobec posadowienia ogrodzenia stricte w linii granicznej, a równocześnie nie obalono domniemania faktycznego z art. 154 k.c., to stwierdzić należy, że każdy z właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów sąsiednich ma obowiązek naprawy ogrodzenia, z którego korzystają obopólnie.")

5) dopóki nie zostanie inaczej ustalony przebieg granicy, co winno być przedmiotem postępowania o rozgraniczenie, nie ma podstaw i możliwości prawnych dokonywania ustalenia, co do przebiegu granicy w postępowaniu dotyczącym ustalenia stanu technicznego ogrodzenia. (...) dla zakwestionowania granicy opartej o ugodę, którą niewątpliwie jest wskazywane oświadczenie z dnia 7 lipca 1979r. nie jest wystarczającym stwierdzenie skarżącej w niniejszym postępowaniu, że do podpisania go została przed 35 laty zmuszona

6) nie mogą odnieść skutku wywody skarżących dotyczące przyczyn przechylenia się ogrodzenia, oraz konfliktu miedzy stronami, szeroko opisywane w skardze, a dotyczące m.in. okoliczności z końca lat 90 ( budowa szamba). (...) kwestie podnoszone przez skarżących odnośnie przyczyn pochylenia się ogrodzenia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku sygn. II OSK 42/17 stwierdził: "Zgodnie ze stanem faktycznym sprawy przyjętym w zaskarżonym wyroku, obiekt budowlany, którego dotyczyło postępowanie, zakończone wydaniem decyzji WINB z dnia 29 marca 2016 r., to ogrodzenie pomiędzy działkami o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w W. umiejscowione w linii granicznej pomiędzy tymi nieruchomościami. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej wskazał w jej uzasadnieniu, że granice działek są sporne, na co wskazywać ma oświadczenie skarżącej, to nie podważył, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń organów administracji w tym zakresie".

Tym samym w sposób wiążący przesądzono, że ogrodzenie położone jest w granicy między działkami.

NSA w Warszawie szeroko rozważał kwestię prawidłowego określenia adresata obowiązków nakładanych w niniejszej sprawie w kontekście art. 154 § 1, art. 47 § 1 i art. 48 § 1 kodeksu cywilnego. Rozważania te doprowadziły do wniosku: "Z powyższego wynika, że jeżeli ogrodzenie – tak, jak w przedmiotowej sprawie – jest trwale związane z gruntem, to stanowi część składową nieruchomości gruntowej i nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności. Co za tym idzie, jeżeli ogrodzenie takie położone jest w granicy pomiędzy dwiema nieruchomościami, stanowi część składową obu tych nieruchomości. (...) jeśli obiekt budowlany ma więcej niż jednego właściciela, to nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, przy czym nie mają tu znaczenia ani proporcje, w jakich własność przysługuje każdemu ze współwłaścicieli, ani wielkość faktycznie ponoszonych przez nich kosztów utrzymania nieruchomości. W konsekwencji, niezależnie od tego, w jakich proporcjach ogrodzenie stanowi część składową graniczących ze sobą nieruchomości, nakaz usunięcia nieprawidłowości w jego stanie technicznym należy skierować do wszystkich właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, na granicy, których ogrodzenie jest usytuowane."

Stwierdzono także, że "problem rozliczeń pomiędzy współwłaścicielami należy do sfery wzajemnych relacji pomiędzy współwłaścicielami, rozstrzyganych - w razie sporu - przez sądy powszechne".

Wskazania te zostały w zaskarżonej decyzji w pełni zastosowane, bowiem adresatami nałożonych obowiązków zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ogrodzenia uczyniono solidarnie współwłaścicieli ogrodzenia znajdującego się między działkami nr [...] i nr [...] w W. obręb [...] przy ul [...] i [...] tj. T. K. i M. K. oraz I. S., Z. S. i E. S..

Wszelkie argumenty skarżącej dotyczące tej kwestii (niewłaściwe uznanie jej za współwłaściciela ogrodzenia; twierdzenie, że ogrodzenie to nie znajduje się w granicy między działkami; podważanie skuteczności oświadczenia z dnia 7 lipca 1979 r.; zarzut, że to T. K. wybudował ogrodzenie oraz on przyczynił się do jego złego stanu technicznego) w świetle cytowanych wyżej, jednoznacznych wskazań WSA i NSA nie mogą odnieść skutku.

Do rozważenia pozostaje, więc jedynie zakres nałożonych na strony obowiązków w związku z zastosowaniem art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdziły stanowisko MWINB, że w decyzji organu I instancji obowiązki te zostały ustalone nieprawidłowo, a PINB przekroczył uprawnienia wynikające z tego przepisu. NSA w Warszawie stwierdził: "(...) wykonywane na podstawie tego przepisu roboty budowlane mają charakter naprawczy. Ich celem jest bowiem zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu. (...) Jak natomiast prawidłowo ustalił zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji, PINB decyzją z dnia 4 sierpnia 2015 r. nakazał "wykonanie rozbiórki istniejącego ogrodzenia wraz z betonowym fundamentem co najmniej na długości występującego odchylenia (6 przęseł)" oraz "wykonanie skarpy", a także "wykonanie nowego ogrodzenia". Tak sformułowane rozstrzygnięcie decyzji niewątpliwie wykracza poza dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 P.b. Trafnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 marca 2016 r., przywołując fragmenty ekspertyzy sporządzonej na potrzeby postępowania przez G. P. (str. 3 decyzji). W ekspertyzie stwierdzono bowiem (str. 4) że konieczne jest natychmiastowe przeprowadzenie robót mających na celu przede wszystkim zabezpieczenie istniejącego ogrodzenia. Dopiero docelowo wskazano na potrzebę rozbiórki ogrodzenia oraz budowy nowego ogrodzenia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarł wskazania, co do dalszego postępowania: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe, jeśli okaże się to konieczne, co do zakresu niezbędnych działań. (...) Jeżeli tylko część obiektu odpowiada którejkolwiek z przesłanek zastosowania art. 66, orzeczenie o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinno obejmować tylko tę część i nie może w tym zakresie być żadnych wątpliwości na tle sformułowań decyzji."

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r. zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin. Pozwoliło to na ustalenie aktualnego stanu ogrodzenia oraz na prawidłowe sformułowanie wyrzeczenia decyzji, która ostatecznie nałożyła tylko obowiązek wykonania drewnianego szalunku podpierającego przechylające się ogrodzenie na jego jedenastu przęsłach (licząc od strony ul. [...]), określając sposób wykonania tych robót.

W ocenie Sądu tak określony obowiązek jest prawidłowy. Odpowiada treści art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz wskazaniom wynikającym z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Nałożone obowiązki obejmują wyłącznie prace niezbędne do zabezpieczenia ogrodzenia w takim zakresie, w jakim jest ono w nieodpowiednim stanie technicznym, a przy tym decyzja została sformułowana jasno i jednoznacznie, nie budząc wątpliwości, co do zakresu robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji przywołano literaturę fachową, którą posiłkował się organ odwoławczy przy określaniu obowiązku.

Co do kwestii wiarygodności opinii G.. P. należy wskazać, że prawdą jest, iż została ona sporządzona na zlecenie strony postępowania i przez to nie jest wiarygodna – trzeba przypomnieć, że obowiązek przedstawienia tej ekspertyzy został na T. Kasperka i M. Kaptur nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (k. 24 akt administracyjnych I instancji) na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Fakt ten nie pozbawia przedstawionej ekspertyzy przymiotu wiarygodności, tym bardziej, że ustalony w niej stan ogrodzenia został potwierdzony podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji. Pośrednio dowód ten zaakceptował również Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z uzasadnień wyroków wydanych w sprawie. Z tego względu zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego tj. art. 75 § 1 k.p.a i art. 84 § 1 k.p.a są bezzasadne.

Natomiast złożone pismo – opinia mgr inż. R. S. koncentruje się na wykazaniu, że ekspertyza G.. P. "w całości jest fałszywa" bądź "nieważna" oraz opisuje zdarzenia, które miały miejsce w poprzednim wieku związane z budową domu skarżącej, a które nie mają żadnego wpływu na wynik postępowania – w świetle jednoznacznych wskazań WSA i NSA. Przyczyny złego stanu technicznego ogrodzenia nie mają żadnego wpływu na zakres nałożonych obowiązków, ani też na określenie adresatów decyzji.

W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, wobec czego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.