Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2056/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154  ust. 1, art. 152, art. 153, art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant referent Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej B. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalającą odwołanie NZOZ A. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa opolskiego, o kodzie postępowania numer 08-11-000777/REH/05/1/05.2300.022.02/1.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. i oddalił w całości odwołanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 roku wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 11948/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W dniu [...] stycznia 2014 r. Dyrektor [...]OW NFZ wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie wniesione przez NZOZ A. od rozstrzygnięcia postępowania nr 08-11- 000777/REH/05/1/05.2300.022.02/1.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez NZOZ A. Prezes NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Prezes Funduszu stwierdził, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia 20 stycznia 2014 r., nie uwzględnia zaleceń wynikających z prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1948/11. Ponadto organ II instancji wskazał, iż rozpatrując ponownie odwołanie NZOZ A. , od rozstrzygnięcia postępowania nr 08-11- 000777/REH/05/1/05.2300.022.02/1 Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, powinien szczegółowo porównać ofertę Odwołującej z ofertami oferentów wybranych do zawarcia umowy oraz wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej sumy punktów oraz opisać szczegółowo sposób podziału środków finansowych i liczby planowanych świadczeń u poszczególnych świadczeniodawców.

W dniu [...] września 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję oddalającą odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania NZOZ A. Prezes NFZ w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał decyzję, w której postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Prezes Funduszu stwierdził, iż Dyrektor [...] OW NFZ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien szczegółowo porównać ofertę odwołującej z ofertami oferentów wybranych do zawarcia umowy pod względem zaoferowanych przez Komisję konkursową liczby świadczeń oraz wyjaśnić metodologię podziału środków finansowych i liczby planowanych świadczeń, w połączeniu z zajętą przez poszczególnych świadczeniodawców pozycją w rankingu.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. oddalił odwołanie. W uzasadnieniu Dyrektor szczegółowo porównał ofertę odwołującej z innymi ofertami złożonymi w danym postępowaniu, uwzględniając kryteria oceny ofert oraz pytania ofertowe z ankiet. Dodatkowo wskazał na metodologię ustalania wielkości kontraktów, w tym liczby świadczeń/punktów w stosunku do oferty odwołującej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581) w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290), oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.K., Dyrektor NZOZ A. prowadzonego w ramach działalności gospodarczej pod firmą K. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r. nieuwzględniającą odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa opolskiego, o kodzie postępowania numer 08-11-000777/REH/05/1/05.2300.022.02/1.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przypomniał, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 20 września 2010 r. ogłosił konkurs ofert nr 08-11-000777/REH/05/1/05.2300.022.02/1, poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa opolskiego i szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie.

Stwierdził, że oferta odwołującej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców. Ponadto kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty odwołującej, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów.

Oferenci przystępujący do postępowania, oprócz wymagań określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązujących, w tym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. Nr 140, poz. 1145 ze zm.), powinni spełniać także wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

1) zarządzeniu nr 53/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza,

2) zarządzeniu nr 49/20 1O/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

3) zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zmienionym zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r.

Prezes wskazał, że Dyrektor [...] OW NFZ w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie złożonych i wczytanych zapytań ofertowych oraz ankiet w oparciu o poszczególne kryteria, a także zaproponowaną przez oferenta cenę jednostkową za udzielenie świadczenia, dokonał oceny i porównania oferty odwołującej oraz ofert złożonych w postępowaniu konkursowym. Dodatkowo łączną liczbę punktów uzyskanych przez oferentów w poszczególnych kryteriach pozacenowych oceny ofert, przedstawiono w formie tabeli nr 1. W kryterium dostępność żadna z ofert nie uzyskała punktu, z uwagi, iż w tym kryterium rozumianym jako harmonogram pracy - liczba dni pracy w tygodniu - jedynie oferty biorące udział w postępowaniach w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej i domowej, mogły otrzymać maksymalnie 5 punktów, co jest zgodne z przepisami zarządzenia 73/2009.

Wyjaśnił, że zgodnie z pkt. 3 załącznika nr 2 do zarządzenia 73/2009 "ceną oczekiwaną przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie wskazanym przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. [...] 0W NFZ umieścił na stronie internetowej informację dotyczącą planu zakupu świadczeń na rok 2011- część B2- Plan zakupu świadczeń - publikacja, z której oferenci składający oferty do przedmiotowego postępowania konkursowego mogli dowiedzieć się o liczbie jednostek rozliczeniowych (3 689 612). Natomiast w ogłoszeniu Nr 08-11-000777/REH/05/1/ 05.2300.022.02/1 konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dostępnego na Publicznym Portalu o postępowaniach) została zamieszczona informacja o wartości zamówienia, która wynosiła nie więcej niż 4 612 015,00 zł. Wobec powyższego oferenci mając dane o wartości zamówienia i liczbie jednostek rozliczeniowych mogli wyliczyć cenę oczekiwaną w tym przedmiocie. Na tej podstawie należało przyjąć, iż cena oczekiwana przez Dyrektora [...] OW NFZ, dla postępowania 08-11-000777/REH/05/1/05.2300.022.02/1 została ustalona na poziomie 1,25 zł. Natomiast punktacja za kryterium cenowe określona jest zgodna z zarządzeniem 73/2009 i wygenerowana przez system informatyczny do obsługi konkursu ofert.

Łączną liczbę punktów oceny ofert organ przedstawił w formie tabeli nr 2, natomiast wyniki negocjacji przeprowadzonej przez Komisję konkursową z oferentami w formie tabeli nr 3.

Wskazał, że negocjacje z odwołującą przeprowadzono w dniu 22 oraz 24 listopada 2010 r. Oprócz odwołującej tylko jeden z oferentów (O.) nie przyjął propozycji Komisji konkursowej z powodu rozbieżności w zakresie liczby świadczeń. Prezes zaznaczył, że w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 4 612 015,00 zł, zaś suma złożonych ofert wyniosła 6.049.750,00 zł. Ogólny podział środków finansowych, a tym samym liczbę planowanych świadczeń, ustalono na podstawie planu zakupu świadczeń opieki zdrowotnej. Podział kwot na poszczególnych świadczeniodawców przeprowadzono w oparciu o obowiązującą Procedurę konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr 2010/001/BO/ KONTR/5.6 z dnia 30 sierpnia 2010 r. Przede wszystkim analizowano oferowaną liczbę i cenę świadczeń, a także wymagania jakościowe zawarte w szczegółowych materiałach. Potencjał oceniano za pomocą deklarowanego tygodniowego wymiaru czasu pracy wskazanego w ofercie personelu oraz pozycję w rankingu.

Mając na względzie zasady wynikające z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Komisja konkursowa przygotowując propozycje w zakresie liczby i ceny punktów brała pod uwagę m.in. potencjał oferentów z uwzględnieniem danych dotyczących pierwotnej i ostatecznej wartości kontraktu, faktycznego wykonania kontraktu w okresie od stycznia do października 2010 r., analizę dostępności do przedmiotowych świadczeń na obszarze województwa opolskiego, pozycję w rankingu oraz specyfikę realizowanych świadczeń przez poszczególnych świadczeniodawców. Ze względu na pozycję odwołującej w rankingu, w trakcie negocjacji zaproponowano liczbę 55 000 pkt. na kwotę 46 750, 00 zł, przy akceptacji ceny oferenta. Wysokość przedstawionej propozycji wynikała z faktu, że zgodnie z procedurą konkursu ofert lub rokowań, prowadzona była analiza danych dotyczących pierwotnej i ostatecznej wysokości kontraktu, wykonania umowy w poprzednim okresie, przesunięcia środków w planie umowy pomiędzy zakresami i rodzajami świadczeń oraz struktury i zasobów świadczeniodawcy. W przypadku braku potencjału wykonawczego oferenta odpowiadającego liczbie świadczeń określonych w ofercie, składa się propozycję niższą od proponowanej. Analizując wykonanie kontraktu przez odwołującą w 2010 r. ustalono, że w okresie od stycznia do października 2010 r. wykazała ona (jako jedyny świadczeniodawca) niedowykonanie świadczeń w zakresie objętym umową. Szacowane wykonanie umowy do końca 2010 r., uwzględniające rzeczywistą realizację kontraktu w okresie od stycznia do października 2010 r., 14 192,64 zł. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu odwołująca złożyła ofertę na 300 000 pkt. w cenie 0,85 zł za punkt. Dawało to ogólną wartość kontraktu na poziomie 255 000 zł., co stanowiło wzrost o 1796 % w stosunku do szacowanego wykonania do końca 2010 r. Złożenie tak wysokiej propozycji w stosunku do 2010 r. podyktowane było doposażeniem odwołującej w sprzęt ze środków unijnych, która w styczniu, lutym oraz maju tego roku nie wykazała wykonania żadnego świadczenia (nie wykazała wykonania również we wrześniu 2010 r.), co zostało uwzględnione w planie zakupu na rok 2011.

W tym stanie rzeczy w propozycji Komisji konkursowej uwzględniono liczbę rzeczywistego wykonania kontraktu (pkt) za okres od stycznia do czerwca 2010 r. tj. 5 320 pkt, podzielono przez liczbę miesięcy, w których zanotowano wykonanie (3 miesiące) i pomnożono przez 12 miesięcy, co w przybliżeniu dało 14 981 pkt.

Prezes wrócił uwagę, że odwołująca nie poinformowała [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o zakupie sprzętu ze środków unijnych i nie wnioskowała o uwzględnienie tego faktu w planie zakupu.

Prezes dokonał analizy harmonogramu pracy oddziału dziennego odwołującej w 2010 r. oraz 2011 r. i stwierdził, że nie uległ on zasadniczej zmianie.

Wyjaśnił, że odwołująca nie przyjęła propozycji Komisji konkursowej, podtrzymała zaoferowaną liczbę świadczeń w wysokość 300 000 pkt. W rezultacie podpisano rozbieżny protokół z negocjacji. W dniu 24 listopada 2010 r. Komisja konkursowa przeprowadziła kolejne dwa spotkania negocjacyjne, podczas których przedstawiła odwołującej nowe propozycje kontraktowe opiewające na 71 000 pkt. Oferent nie wyraził zgody na przedstawione propozycje domagając się przyznania 270 000 pkt. Brak konsensusu w tej materii udokumentowano podpisaniem protokołów z negocjacji ze statusem pozycji rozbieżnej, co do liczby świadczeń. Pomimo podpisania protokołu końcowego, Komisja konkursowa zaprosiła w dniu 26 listopada 2010 r. do ponownych negocjacji w sprawie ustalenia liczby świadczeń. Odwołująca nie podjęła dalszych rozmów twierdząc, że nie jest zainteresowana inną propozycją niż określoną w ofercie lub na poziomie wskazanym na etapie negocjacji. Zgodnie z procedurą konkursu ofert lub rokowań rozbieżność stanowisk przy negocjacjach w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana.

Prezes podkreślił, że Komisja konkursowa nigdy nie kwestionowała pozycji odwołującej w rankingu, a fakt niewybrania jego oferty był wynikiem rozbieżnych stanowisk w zakresie ustalania wysokości kontraktu.

Następnie organ przedstawił analizę wszystkich złożonych ofert przez poszczególnych oferentów w zakresie wykonania do planu zakupu w formie tabeli nr 4 i analizę porównawczą wykonania umów w 2010 r. oraz propozycji wskazanych w ofertach w tabeli nr 5 stwierdzając w konkluzji, że propozycja [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zakontraktowania przedmiotowych świadczeń wynikała z obiektywnych kryteriów i opierała się na planie finansowym i kwocie przewidzianej na prowadzone postępowanie, podczas gdy propozycja odwołującej wynikała z jej subiektywnych oczekiwań odnośnie wyniku ekonomicznego, jaki chciała uzyskać.

W dalszej części uzasadnienia Prezes NFZ szczegółowo ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając je w za bezzasadne.

Reasumując Prezes uznał, iż zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, B.K. prowadząca NZOZ A., zwana dalej skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Stwierdziła, że decyzja I I II zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - zarówno procesowego, jak i materialnego - w postaci: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz § 1 zarządzenia numer 73/2009/D50Z Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zarówno sama treść rozstrzygnięcia zawartego w Decyzji II, jak i jej uzasadnienie, wydane z pominięciem podstawowych wymogów formalnoprawnych jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w tym określonych w k.p.a. zasad ogólnych oraz przesłanek prawidłowego postępowania dowodowego), a w konsekwencji oparte na błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego (w szczególności w zakresie oceny spełnienia określonych w art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 u.ś.o.z. zasad przeprowadzania postępowania na zawarcie Umów są jednak wadliwe, a wadliwość ta ma charakter kwalifikowany. W przedmiotowej sprawie ani Prezes NFZ, ani Dyrektor NFZ - w toku postępowania zainicjowanego odwołaniem nie dokonali bowiem koniecznej, merytorycznej (tj. realnej, a nie jedynie formalnej) kontroli przebiegu postępowania konkursowego. Oba organy ograniczyły się jedynie z jednej strony do wskazania (bez żadnego uzasadnienia, abstrahując tym samym od okoliczności przedmiotowej sprawy), że powodem nie wybrania oferty konkursowej skarżącej było podpisanie przez nią w dniu 24 listopada 2010 roku rozbieżnego protokołu końcowego z negocjacji, z drugiej natomiast - i to wyłącznie w Decyzji II - do podania całkowicie chybionych zarzutów, które miałyby rzekomo stanowi podstawę nie wybrania oferty przez Komisję oraz świadczy o zasadności Decyzji I.

Decyzja II (a tym bardziej Decyzja I) nie potwierdzają, że Prezes NFZ (a wcześniej Dyrektor NFZ) dokonał w toku postępowania odwoławczego prawidłowej weryfikacji, czy w wyniku negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia doznał uszczerbku jej interes prawny, tj. czy Komisja nie naruszyła zasad w stopniu mającym wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy ze skarżącą.

Podniosła zarzut naruszenia:

-art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do czego organ był zobligowany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz zaleceniami Prezesa NFZ, a tym samym nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącej, w szczególności zaś nie zebrał on i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ustalenie dlaczego skarżącej pomimo zajęcia drugiego miejsca w rankingu po przeprowadzonym konkursie ofert zaproponowane zostały najgorsze warunki finansowe spośród wszystkich oferentów i to zarówno tych oferentów którzy już realizowali umowy z NFZ jak i nowych podmiotów, które wcześniej takiej umowy nie realizowały;

- art. 80 k.p.a. - poprzez nie dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (gdyż pominął zarzuty i wnioski sformułowane przez skarżącą i w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny;

-art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 u.ś.o.z. oraz § 1 Zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez dokonanie podziału środków finansowych przeznaczonych na realizację świadczeń będących przedmiotem konkursu z całkowitym pominięciem wyniku rozstrzygnięcia konkursu (ustalonego rankingu), w oparciu o kryteria nie wynikające z przepisów prawa.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - wskazując, że w wyniku wydania Decyzji II (także Decyzji I) nastąpiło zarówno naruszenie przepisów postępowania (inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nie zawarcie w decyzji prawidłowego pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które wyjaśniałoby w sposób wyczerpujący przyczyny wydanego rozstrzygnięcia konkursu, przedstawienia skarżącej najgorszej propozycji finansowej spośród wszystkich oferentów i w konsekwencji nie zawarcia umowy z skarżącą.

W uzasadnieniu skargi skarżącą rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca w zakresie jej art. 5 weszła w życie z dniem 21 listopada 2013 r., zatem przepis tej noweli miał zastosowanie do wszystkich postępowań i decyzji wydanych przez Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału NFZ oraz do postępowań i decyzji wydanych przez Prezesa Funduszu do dnia 21 lipca 2011 r. a wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tej decyzji, także do decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 powyższej ustawy), wykonującą zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i 6 tej ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wykonując funkcję administracji publicznej naruszył przyznane mu ustawowo kompetencje, poprzez wydawanie w toku prowadzonego postępowania decyzji uchylających decyzje Dyrektora Opolskiego Wojewódzkiego Oddziału NFZ oraz nakazywanie swoimi decyzjami ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ Funduszu I instancji. Skutkiem tego doszło do dalszego błędu Prezesa Funduszu przez wydanie decyzji zaskarżonej obecnie.

Odniesienie się do tak postawionej istoty sprawy wymaga poczynienia w pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - art. 152 i art. 154.

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach (mający zastosowanie w trybie art. 5 powołanej wcześniej ustawy z dnia 11 października 2013 r.) stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7. dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy). W myśl ust. 6 i ust. 7 omawianego art. 154 ustawy, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Funduszu, wskazując na art. 138 § 2 k.p.a., uchylał decyzje organu I instancji. Jednakże niezgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, miast skierować sprawę do ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji a nie do postępowania wskazanego w art. 144 i w art. 145 ustawy (postępowanie w trybie rokowań).

Zastosowanie przez Prezesa Funduszu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie było trafne, gdyż przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienia polegające na wydawaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydawanie ponownych decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnych decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponownie decyzję przez organ I instancji.

Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. wydanym w sprawie II GSK 2167/13 - przepis art. 154 ust. 7 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 1163/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 160/13).

W tych warunkach stwierdzając naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, Sąd uchylając decyzje wskazane w wyroku nie wypowiadał się w kwestii zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącą.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.