Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1131/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34, art. 34 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2088/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2088/07 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późno zm. – dalej powoływana jako ustawa z 10 maja 1990 r.), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Niepołomice nieodpłatnie mienia obejmującego zabudowaną nieruchomość, położoną w jednostce ewidencyjnej N., obręb S., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. 2,500 ha, powstałą z części parceli gruntowej[...], objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, z tym że bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. W związku z tym - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z mocy prawa podlegała komunalizacji na rzecz Gminy Niepołomice.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (powoływana dalej również jako KKU) decyzją z dnia [...] września 2007 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. od decyzji z dnia [...]czerwca 2007 r., umorzyła postępowanie odwoławcze w powyższej sprawie.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Komisja stwierdziła, że postępowanie komunalizacyjne dotyczy jedynie przeniesienia własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Stronami tego postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina oraz ewentualnie osoba legitymująca się prawem własności do przedmiotowego mienia. Odwołująca się nie jest właścicielem omawianej nieruchomości. Nie przysługuje jej też do tej nieruchomości żaden tytuł prawny, który uzasadniałby udział spółki w charakterze strony i wykluczałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Spółka PKP nie może być zatem uznana za stronę niniejszego postępowania.

Organ podkreślił również, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). W sprawie tej nie miały więc zastosowania przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. Nr 84, poz. 948), w tym między innymi jej art. 34a. Przepisy te weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., a więc mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie odnoszą się natomiast do mienia, o którym mowa w mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, ponadto że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd w ściśle określonym trybie. Odwołująca się nie wykazała, by dawne przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" w taki właśnie sposób uzyskało zarząd komunalizowanej nieruchomości. Tytułu prawnego do tej nieruchomości spółka nie może też skutecznie wywodzić z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Ustawa ta sformułowała bowiem jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych jej przepisów (art. 16) nie wynikały natomiast uprawnienia do konkretnych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania czy zarządu, co w stosunku do spornych gruntów nie miało miejsca. Z powyższych względów, zdaniem KKU, postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 kpa, następuje bowiem w drodze decyzji przewidzianej w art.138 § 1 pkt 3 kpa.

Powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Polskie Koleje Państwowe S.A. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 136 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że organ nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez nią nieruchomości we władanie, nie wyjaśnił statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez Polskie Koleje Państwowe. Nie uwzględnił też okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość stanowi "infrastrukturę kolejową" w rozumieniu art.4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2088/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., tj. dzień, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście na właściwe gminy prawa własności mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tytuł prawnorzeczowy spółki do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP, ani też z konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała ściśle określone tryby nabywania uprawnień do gruntu. Oznacza, że zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Samo posiadanie nie dowodzi uprawnień do nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił również, iż jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie to podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem odpowiadało to ustrojowej przesłance wymienionej w tym przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej).

Skoro z akt sprawy wynika, że objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w księdze wieczystej, w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa, to KKU prawidłowo uznała, iż skarżąca spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie posiada w postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony. Z tych względów organ drugiej instancji zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wprawdzie Komisja powołała również art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które w istocie nie mogły stanowić podstawy prawnej orzekania w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, to jednak, zdaniem Sądu, uchybienie to nie jest na tyle istotne by mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem wydane rozstrzygniecie jest zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka PKP S.A., reprezentowana radcę prawnego, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, a w szczególności art. 5 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 Nr 32 poz. 91 ze zm.), art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm. ) i art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - poprzez przyjęcie, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] słusznie odmówiła przyznania PKP S.A. przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i umorzyła postępowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przy wydawaniu w/w decyzji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

a. art. 7, 28, 77 i 80 kpa - poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia przesłanek do przyjęcia nieistnienia interesu prawnego po stronie skarżącego w zaskarżeniu decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę Niepołomice,

b. art. 138 § 1 pkt 3 kpa - poprzez przesądzenie w uzasadnieniu decyzji o istnieniu przesłanek komunalizacji mienia w niniejszej sprawie, pomimo umorzenia postępowania, a więc wydania decyzji o charakterze formalnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż PKP S.A. przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym, również na etapie postępowania odwoławczego. Postępowanie to dotyczy bowiem nieruchomości, które potencjalnie mogłyby podlegać uwłaszczeniu na rzecz PKP S.A. na mocy art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1536/07). Spółka PKP nie może zostać zatem pozbawiona możliwości działania i dochodzenia swych praw w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie mogłoby ostatecznie uniemożliwić nabycie prawa użytkowania wieczystego określonej nieruchomości na podstawie przepisów w/w ustawy. Interes prawny wiąże się z prawem jednostki do uzyskania indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jej prawem do określonego postępowania. Tym samym, jeżeli określony podmiot wykaże, iż wydane rozstrzygniecie administracyjne rzutuje na możliwość skorzystania z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, podmiotowi temu służy przymiot strony w toczącym się postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał błędnie, iż skarżącej nie służy tytuł prawny do nieruchomości, opierając się na treści art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r.o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd pominął przy tym, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania pozostawała w zarządzie PP PKP od daty powstania przedsiębiorstwa, tj. od 1926r. Jeżeli zatem nieruchomość ta, stanowiąca linię kolejową, pozostawała w eksploatacji Przedsiębiorstwa PKP od chwili jego powstania, to zarząd i użytkowanie jako tytuł prawny powstał z mocy samego prawa. Przysługujący skarżącemu tytuł do nieruchomości podlegał następnie dalszym przekształceniom także z mocy prawa. Zgodnie bowiem z art.38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) tereny będące własnością państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Natomiast na mocy art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

W świetle powyższego dokonanie ustaleń, w jakiej dacie i na jakiej podstawie skarżący przejął nieruchomość do eksploatacji ma zasadnicze znaczenie dla przyjęcia, jakie dokumenty mogą stanowić dowód w sprawie na okoliczność przysługującego skarżącemu tytułu do nieruchomości.

Dalej kasator wskazał, iż zgodnie z art. 34a ustawy o komercjalizacji zostały wprowadzone przesłanki pozytywne nabycia przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntów, jak również własności posadowionych na tym gruncie budynków, budowli oraz innych lokali w przypadku, gdy grunt stanowił własność Skarbu Państwa i pozostawał w posiadaniu PP PKP na dzień 5 grudnia 1990r., oraz gdy poprzednik prawny PKP S.A., tj. PP PKP do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych nie legitymował się dla tych nieruchomości ustanowionym prawnie tytułem.

Zdaniem skarżącego ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji PP PKP wprowadza wyłączenie komunalizacji mienia analogiczne jak wyłączenie przewidziane w art. 11 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Celem regulacji przewidzianych przepisami art. 34 i 34a, a w szczególności celem art. 34a, było wyłączenie spod komunalizacji gruntów PKP niezbędnych do realizacji jego zadań i pozostających we władztwie przedsiębiorstwa, jako poprzednika prawnego skarżącego. Ustawodawca uznał zatem, wprowadzając odrębne regulacje w ustawie o komercjalizacji PP PKP, iż nieruchomości tego podmiotu wykonującego zadania z zakresu użyteczności publicznej o zasięgu ogólnokrajowym, nie należały w sensie prawnym do organów administracji stopnia podstawowego, a zatem nie stały się z mocy prawa własnością gminy na dzień 27 maja 1990 r.

Dla przyjęcia powyższej tezy, nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż PP PKP podlegało centralnym organom administracji. W dacie 27 maja 1990 r., zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego PKP wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. A zatem nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego PKP, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, a więc nie były mieniem należącym do rad narodowych. Z komunalizacji podlega zaś wyłączeniu mienie państwowe, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej znajdowało się w dyspozycji organów administracji państwowej stopnia ponadpodstawowego.

Według skarżącego nie bez znaczenia jest przyjęcie przez ustawodawcę powyższych uregulowań, które uwzględniają w istocie stan dokumentów dotyczących nieruchomości PKP. Zasadność ich potwierdza analizowany stan faktyczny w niniejszej sprawie, gdzie Skarb Państwa nabył tytuł do nieruchomości przez zasiedzenie ze skutkiem na dzień 1977 r., jednakże wyłącznie z uwagi na wykonywane akty władania przez poprzednika prawnego skarżącego - PP PKP. Przedmiotowa nieruchomość od 1916 r. stanowi linię kolejową wąskotorową dla, której nie zachowały się dokumenty wykazujące tytuł prawny.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych, ksator podniósł, iż KKU wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie dokonała żadnych istotnych ustaleń na okoliczność stanu władania przez skarżącego sporną nieruchomością. Zdaniem skarżącego ocenianie przymiotu strony wyłącznie w kontekście sprawy komunalizacyjnej jest nieuprawnionym pominięciem interesu prawnego opartego o inne przepisy. Poza tym KKU całkowicie bezzasadnie przyjęła, że to skarżący obowiązany był wykazać posiadanie tytułu prawnego zarządu przysługującego przedsiębiorstwu PKP w dniu 27 maja 1990 r. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 k.c). Oznacza to, że dzialanie KKU naruszyło art. 7, 28, 77 i 80 kpa, bowiem to na organie administracyjnym ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Nadto KKU naruszyła art. 138 § 1 pkt 3 kpa - jako że umorzyła postępowanie odwoławcze, odmawiając skarżącemu legitymacji strony, tj. podjęła decyzję formalną, a jednocześnie dokonała merytorycznego rozpoznania sprawy, przesądzając kwestię przesłanek komunalizacji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czym naruszyła w/w przepis, który nie dopuszcza rozstrzygania o istocie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada ta-poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów, którym - zdaniem skarżącego - miał uchybić Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zarzutu złamania prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie kasator zarzucił WSA w Warszawie naruszenie wskazanych "w szczególności" przepisów prawnych. Użyte w podstawach kasacyjnych sformułowanie "w szczególności" może wskazywać na oczekiwanie, iż NSA zbada sprawę także ponownie, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku. Takie założenie jest błędne. Sąd kasacyjny może bowiem analizować jedynie zasadność zarzutów kasacyjnych. Nie jest natomiast uprawniony do ich konkretyzowania czy uzupełniania. Nie może też domniemywać intencji kasatora i samodzielnie ustalać złamanie, jakich jeszcze przepisów - oprócz przykładowo zasygnalizowanych - zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji.

Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W sytuacji sformułowania zarzutów zarówno materialnoprawnych jak i procesowych niezrozumiałe jest zgłoszenie przez kasatora alternatywnego żądania dotyczącego uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy, bądź uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z art. 188 P.p.s.a. jednoznacznie bowiem wynika, że pierwszy przypadek może mieć miejsce w razie złamania wyłącznie prawa materialnego. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania wyklucza w ogóle możliwość uwzględnienia wniosku dotyczącego uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Oczywistym zatem jest, że żądanie zmiany zaskarżonego wyroku uprawnione jest tylko wówczas, gdy skarga kasacyjna ogranicza się do wytyku naruszenia prawa materialnego, nie podnosząc jednocześnie żadnych wad procesowych.

Naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania skarżąca spółka upatruje przede wszystkim w oddaleniu przez ten Sąd skargi, mimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzje (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa komunalizacyjna" lub "ustawa z dnia 10 maja 1990 r." Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem organu właściwego do wydania decyzji na tej podstawie jest ustalenie, czy mienie o nabycie którego ubiega się gmina było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i należało wówczas do rad narodowych lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzi przeszkoda do jego komunalizacji z przyczyn przewidzianych w art.11 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat ugruntowany jest pogląd - i stanowisko to podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawą - że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej są Skarb Państwa i właściwa gmina. Pozostałe podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać się posiadaniem w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanego mienia. Decyzje kończące takie postępowanie mają bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdzają jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Pojęcie "należące do" użyte w powołanym przepisie oznacza zaś przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. Zatem tylko legitymowanie się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do komunalizowanej nieruchomości powoduje, że dany podmiot ma w przedmiotowym postępowaniu interes prawny i nabywa w nim przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Tymczasem dokumenty i okoliczności powoływane przez skarżącą - również w skardze kasacyjnej - nie potwierdzają, aby Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, poprzednik prawny spółki, spełniało wskazane warunki. Tytuł prawny do nieruchomości nie wynika przede wszystkim z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei. Akty te o charakterze ogólnych aktów normatywnych nie regulowały bowiem stanu konkretnej nieruchomości, a tylko mogły stanowić podstawę do podejmowania indywidualnych aktów dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Uprawnień do spornej nieruchomości spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Grunty, o których mowa w art. 34a, a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy, mogą być komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4, nie podlegają zaś komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z dniem 27 maja 1990 r. Wynika to wyraźnie z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005r., sygn. akt K 30/03, w którym dokonano oceny zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględnić również trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Istnienia żadnego z tych tytułów do nieruchomości nie można domniemywać. Spółka PKP nie wykazała zaś, aby dysponowała wskazaną decyzją czy umową. Nie powołała się nawet na fakt uzyskania kiedykolwiek takich indywidualnych aktów dotyczących omawianej nieruchomości. W tym kontekście powoływany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 kpa, art. 5 ust.1 pkt.1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. uznać należy za chybiony. Nielegitymowanie się przez PKP tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości oznacza, że mienie to jako objęte dyspozycją wskazanego przepisu podlegało komunalizacji z mocy prawa.

Błędny jest także pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania w sprawie art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten wyłącza komunalizację składników mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów państwowych. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do PP PKP minister, nie świadczy o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało takie zadania. O wyłączeniu mienia z komunalizacji następującej z mocy prawa przesądzają nie uwarunkowania organizacyjne, lecz wyłącznie aspekt funkcjonalny. Oczywistym zaś jest, że zadania wykonywane przez PKP nie należą do właściwości organów administracji rządowej.

Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji dokonał właściwej subsumcji omawianych przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania tych norm jest zatem całkowicie nieuzasadniony.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały należycie ustalone i rozważone. Jeżeli zaś chodzi o niewyjaśnienie, w jakich okolicznościach Polskie Koleje Państwowe weszły w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, to przypomnieć przed wszystkim należy treść art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. Nr 48 z 1948r. poz. 312 ze zm.), który utracił moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz.311). Powołany przepis stanowił, że wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Strona skarżąca w toku całego postępowania nie powoływała się na jakiekolwiek fakty wskazujące na to, że w okresie obowiązywania cytowanego rozporządzenia, czyli do 8 grudnia 1960 r. "nabyła", a zatem uzyskała tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Samo wejście w posiadanie nieruchomości nie jest natomiast tożsame z jej nabyciem. Nie sposób zatem skutecznie postawić organom prowadzącym postępowanie zarzutu, że zaniechały wyjaśnienia okoliczności sprawy w tym zakresie, skoro strona skarżąca nie powołała istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które miałyby podlegać dowodzeniu w postępowaniu administracyjnym.

Brak tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości oznacza w konsekwencji, że skarżąca w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym tej nieruchomości nie może domagać się przyznania jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Tym samym brak jest usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, by kwestionować prawidłowość dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny legalności decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i z tego względu, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, należało ją oddalić na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.