Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 312/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par 1 i 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. spraw ze skarg T. S.A. z siedzibą w W. i O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej O. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2007 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w związku z brakiem dostatecznych zasobów częstotliwości, wszczął postępowanie konsultacyjne w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości. Postępowanie to zostało zakończone w dniu [...] kwietnia 2007 r. W dniu [...] maja 2007 r. Prezes UKE ogłosił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda objęła 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym [...] MHz, z zakresu [...] MHz i [...] MHz, na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r.

Oferty uczestniczenia w przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości z pasma [...] złożyły podmioty:

1) C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.,

2) P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., aktualna nazwa P. S.A.,

3) P. S.A. z siedzibą w W., aktualna nazwa P. Sp. z o.o.,

4) C. S.A. z siedzibą w W. - dwie oferty,

5) M. Sp. z o.o. z siedzibą w W.,

6) I. GmbH z siedzibą w K., Niemcy - dwie oferty.

W dniu [...] sierpnia 2007 r. nastąpiło przyjęcie przez komisję przetargową ofert złożonych zgodnie z wymogami dokumentacji przetargowej w Kancelarii Głównej Urzędu. Wszystkie wskazane powyżej oferty zostały złożone w miejscu oraz terminie określonym w ogłoszeniu o przetargu. Wszyscy uczestnicy przetargu spełnili wymaganie nabycia dokumentacji przetargowej oraz wniesienia wadium w wysokości, terminie oraz formie określonej w ogłoszeniu o przetargu oraz w dokumentacji przetargowej.

Do drugiego etapu badania ofert zostały zakwalifikowane oferty:

- C. Sp. z o.o.,

- P. S.A.,

- nr 1 C. S.A.,

- nr 2 C. S.A.,

- M. Sp. z o.o.

Wobec niespełnienia warunku złożenia oferty zgodnej z wymaganiami określonymi w dokumentacji przetargowej, do etapu II nie zostały zakwalifikowane oferty:

- P. S.A.,

- nr 1 I. GmbH,

- nr 2 I. GmbH.

Przyczyną niezakwalifikowania oferty złożonej przez P. S.A. była stwierdzona w badaniu niezgodność złożonej przez tę Spółkę oferty z wymaganiami określonymi w dokumentacji przetargowej. Na stronie 57 tomu I oryginału oferty brak było parafy osoby podpisującej ofertę, co – zdaniem organu – stanowi naruszenie pkt 1.2.9 dokumentacji przetargowej.

Przyczyną niezakwalifikowania oferty nr 1, złożonej przez I. GmbH, były niezgodności złożonej oferty z wymaganiami określonymi w dokumentacji przetargowej. Pewnych dokumentów tej oferty – oświadczeń z załącznika nr 1 i nr 2 (na str. 3 i 5 tomu I oferty) oraz z załącznika nr 11 (str. 90-91 tomu II oferty), jak też oświadczeń złożonych pod tabelą w załączniku: nr 7 na str. 60, w załączniku nr 9 na str. 68 oraz w załączniku nr 10 na str. 70 tomu II oferty – w ocenie organu – nie można uznać za oryginały, jak również za kopie poświadczone za zgodność z oryginałem, co uchybia pkt 1.2.4 i pkt 1.2.11 dokumentacji przetargowej.

Kolejną niezgodnością w ofercie był brak ciągłej numeracji w oryginale oferty, bowiem zapisane strony po str. 16, 20 i 35 w tomie I oferty oraz po str. 8 i 31 w tomie II oferty nie były ponumerowane, co jest niezgodne z pkt 1.2.9 dokumentacji przetargowej.

Przyczyną niezakwalifikowania oferty nr 2, złożonej przez I. GmbH, było to, że pewnych dokumentów nie można było uznać ani za oryginały, ani za kopie poświadczone za zgodność z oryginałem. Dotyczy to dokumentów zawartych w kopiach oferty: w tomie I na str.: 3, 5, 41, 43 i 45. Analogiczne uchybienie dotyczy oświadczeń złożonych w tomie II na str. 60, 68, 70, 76, 87, 91, 94. W ocenie organu, wskazane uchybienia są niezgodne z pkt 1.2.4 i pkt 1.2.11 dokumentacji przetargowej. Niezgodnością był też brak ciągłej numeracji w oryginale oferty – nie wszystkie zapisane strony oryginału oferty były ponumerowane (zapisane strony, po stronie 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32 w tomie I), co jest niezgodnie z pkt 1.2.9 dokumentacji przetargowej.

W dniu [...] października 2007 r. Prezes UKE, działając w oparciu o art. 118c ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. [...] ze zm.), ogłosił wyniki przetargu:

- oferta nr 1 złożona przez C. S.A. uzyskała - 340,000 punktów,

- oferta nr 2 złożona przez C. S.A. uzyskała - 287,461 punktów,

- oferta złożona przez M. Sp. z o.o. uzyskała - 225,785 punktów,

- oferta złożona przez P. S.A. uzyskała - 122,726 punktów,

- oferta złożona przez C. Sp. z o.o. uzyskała - 103,656 punktów.

Liczba punktów jest sumą punktów uzyskanych za: kryterium wysokości zadeklarowanej kwoty, kryterium zachowania warunków konkurencji, kryterium wiarygodności finansowej uczestnika przetargu, kryterium zobowiązań podjętych w przetargu.

Trzech uczestników przetargu – I. GmbH, C. oraz P. złożyło wnioski o unieważnienie przedmiotowego przetargu.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmówił unieważnienia przetargu.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły: C., I. GmbH oraz P.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności przetargu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniesionych na tę decyzję skarg, wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08 uchylił decyzję Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 88/10 utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08.

Następnie Prezes UKE decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] unieważnił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości z pasma [...], w zakresie dotyczącym oceny oferty P. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W związku z unieważnieniem przetargu w zakresie oceny oferty P., Prezes UKE zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] powołał komisję przetargową do przeprowadzenia przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości z zakresu [...] MHz i [...] MHz, w zakresie oceny oferty P.

Komisja przetargowa poddała ponownemu badaniu w etapie I przetargu ofertę P. złożoną w 2007 r. W wyniku przeprowadzonego badania w etapie I oferta P. została zakwalifikowana do etapu II badania ofert.

P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], mocą której unieważniony został przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości z pasma [...], w zakresie dotyczącym oceny oferty P.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W dniu [...] października 2011 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości w zakresie [...] MHz i [...] MHz. Oferta P. uzyskała 139,367 punktów.

W wyniku dokonanej przez komisję przetargową ponownej oceny oferty P., przedstawiono – zgodnie z art. 118c ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne – listę ofert:

- oferta nr 1 złożona przez C. S.A. otrzymała - 340,000 punktów,

- oferta nr 2 złożona przez C. S.A. otrzymała - 287,461 punktów,

- oferta złożona przez M. Sp. z o.o. otrzymała - 225,785 punktów,

- oferta złożona przez P. S.A. otrzymała - 139,367 punktów,

- oferta złożona przez P. S.A. otrzymała - 122,726 punktów,

- oferta złożona przez C. Sp. z o.o. otrzymała - 103,656 punktów.

Wnioski o unieważnienie powyższego przetargu złożyły C. oraz P.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 118d ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz art. 104 § 1 i art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wydał decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], mocą której odmówił unieważnienia przetargu na ww. dwie rezerwacje częstotliwości w zakresie dotyczącym oceny oferty P.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono zarówno rażącego naruszenia prawa, jak i rażącego naruszenia interesów uczestników postępowania. Zadaniem komisji przetargowej była ponowna ocena oferty P. złożonej w przetargu. Częstotliwości, na które ogłoszono przetarg, aktualnie pozostają w dyspozycji podmiotu wyłonionego w przetargu. Powyższe nie uniemożliwia podjęcia działań naprawczych i ponownej weryfikacji oferty P. w I etapie przetargu oraz dokonanie oceny oferty P. w II etapie przetargu. W razie zmiany podmiotu wygrywającego przetarg nastąpiłoby wznowienie postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Przeprowadzenie ponownej oceny oferty P. w etapie I i II mogło spowodować zmianę wyników przetargu w zakresie podmiotu wyłonionego.

W ocenie organu, nie jest trafny zarzut P. co do braku przesłanek uzasadniających cel przeprowadzenia przetargu w sytuacji pozostawania częstotliwości w dyspozycji innego podmiotu. Unieważnienie którejś części sekwencji czynności przetargu powoduje, że unieważnioną sekwencję czynności należy powtórzyć. Czynności te powinny być jednak dokonane z uwzględnieniem wszystkich wymogów i kryteriów ustanowionych w przetargu, jednakowych dla wszystkich uczestników przetargu. Nie można stwierdzić naruszenia przepisu art. 116 ust. 1 pkt 2 ani innego przepisu ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, bowiem nie stoją one na przeszkodzie powtórzeniu unieważnionych czynności. W sytuacji unieważnienia przetargu w części i powołania komisji przetargowej do ponownego przeprowadzenia unieważnionych czynności, ocena oferty w jednym miejscu i czasie przez tę samą komisję przetargową jest fizycznie niemożliwa. Zachodzi zatem konieczność zastosowania tych samych warunków i kryteriów oceny ofert złożonych w ramach jednego przetargu.

Zdaniem organu, przeprowadzenie przetargu w zakresie oceny oferty P. nie może zostać uznane za samodzielny przetarg, w rozumieniu art. 116 ust. 5 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Jest to bowiem czynność dokonana w ramach przetargu, będąca konsekwencją unieważnienia przez Prezesa UKE przetargu jedynie w zakresie dotyczącym oferty P.

Natomiast odpowiadając na zarzut naruszenia art. 116 ust. 4 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, organ stwierdził, że obowiązek zakończenia przetargu w terminie 8 miesięcy od dnia wpłynięcia pierwszego wniosku o rezerwację częstotliwości ma charakter instrukcyjny. Upływ tego terminu nie pozbawia Prezesa UKE możliwości ogłoszenia i przeprowadzenia postępowania przetargowego. Omawiany przepis nie został naruszony poprzez dokonanie ponownej oceny oferty, po upływie kilku lat od ogłoszenia przetargu.

Organ zaznaczył też, że nie wszystkie czynności związane z przeprowadzeniem przetargu mogą być wykonane bezpośrednio przez Prezesa UKE. Artykuł 118a ust. 4 ww. ustawy nie daje podstaw do twierdzenia, iż przewodniczący komisji przetargowej nie ma uprawnień do wystąpienia do Prezesa UOKiK o uzyskanie opinii. Prezes UOKIK należycie wypełnił obowiązek udzielenia opinii, bowiem przygotował ją w oparciu o informacje zawarte w ofercie P. i dane, którymi dysponował z urzędu. Prezes UOKiK nie miał możliwości ani uprawnień do sporządzenia swojej opinii w oparciu o dane inne niż te, które zostały zawarte w ofercie P. Uzupełnienie czy zaktualizowanie zawartych w ofercie P. informacji doprowadziłoby do znaczącej zmiany treści oferty, co wypaczyłoby wynik przetargu. Celem przeprowadzonego w części przetargu było ustalenie, jaką ocenę uzyskałaby oferta P., gdyby czynności przetargowe dokonane w 2007 r. nie zawierały wady rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu C., według którego w zaskarżonym przetargu doszło do naruszenia art. 118a ust. 2 w związku z art. 118a ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, poprzez dokonanie oceny poszczególnych ofert z wykorzystaniem tych samych kryteriów, jednak w odstępstwie 4 lat – Prezes UKE stwierdził, że nie stanowi to naruszenia wskazanych przepisów ww. ustawy.

Prezes UKE wyjaśnił także, że w chwili dokonywania przez komisję przetargową oceny oferty P. w roku 2011, organ nie był w posiadaniu wadium, bowiem zostało ono zwrócone po zakończeniu przetargu w 2007 r. Organ nie zażądał od P. ponownego wniesienia wadium, bowiem brak było podstawy do takiego żądania.

W ocenie Prezesa UKE, komisja przetargowa w sposób właściwy oraz zgodny z przyjętym w niniejszej sprawie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo braku parafy na stronie oferty, na której znajdują się podpisy osoby upoważnionej uznała, że wymóg parafowania został spełniony.

Organ zaznaczył, że komisja przetargowa powołana w 2007 r. zakończyła pracę z dniem [...] października 2007 r., bowiem w tym dniu Prezes UKE przyjął protokół z jej prac, w związku z tym komisja ta nie mogła podjąć żadnych dodatkowych czynności. Po wydaniu decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie unieważnienia przetargu w zakresie oceny oferty P., wobec zakończenia prac komisji przetargowej powołanej w 2007 r., Prezes UKE był zobligowany do powołania nowej komisji przetargowej, zadaniem której było przeprowadzenie przetargu na dwie rezerwacje częstotliwości w zakresie oceny oferty P. Powołując kolejną komisję przetargową, Prezes UKE nie naruszył prawa.

Prezes UKE nie zgodził się również z twierdzeniem P., iż w sposób dowolny ukształtował on listę uczestników przetargu, publikując w dniu [...] października 2011 r. ogłoszenie o wynikach przetargu. Po unieważnieniem przetargu w części dotyczącej oferty P. oraz dokonaniu ponownej oceny tej oferty w II etapie przez powołaną do tego komisję przetargową, Prezes UKE zobligowany był uwzględnić wyniki tej oceny w ogłoszeniu o wynikach przetargu. Zmiana kolejności na liście była jedynie czynnością materialno-techniczną, wynikającą z konieczności uwzględnienia nowych okoliczności mających wpływ na kształt listy. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że Prezes UKE dokonał w sposób dowolny ingerencji w kolejność uczestników na liście, o której mowa w art. 118c ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Nie doszło też do naruszenia interesów uczestników przetargu, bowiem obniżenie ich pozycji na liście wynikało z działań, które miały na celu usunięcie wadliwości ustaleń poprzedniej komisji, które w części zostały uznane za nieważne.

W przedmiotowej decyzji wskazano także, że przeprowadzenie przetargu w następstwie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2011 r., unieważniającej przetarg jedynie w zakresie oceny oferty P., nie narusza przepisów prawa i mieści się w ramach dyspozycji art. 118d ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Wobec częściowego unieważnienia przetargu, Prezes UKE nie mógł przeprowadzić całego przetargu na nowo, a jedynie w zakresie unieważnionych czynności. Czynności podjęte przez komisję przetargową zostały wykonane prawidłowo, z zachowaniem wszelkich wymogów przewidzianych przez obowiązujące przepisy oraz zapisy dokumentacji przetargowej. Powtórzenie przetargu w zakresie oferty P. spowodowało, że podmiot ten miał równe z innymi uczestnikami przetargu szanse, aby zostać wyłoniony.

Biorąc pod uwagę ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w niniejszej sprawie, w decyzji stwierdzono, iż spełniona została określona w art. 118d ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne przesłanka rażącego naruszenia prawa obligująca do unieważnienia przetargu. Rażącym naruszeniem prawa było formalistyczne podejście komisji przetargowej do wymogu parafowania każdej strony oferty oraz odnoszenie wymogu parafowania także do sytuacji, gdy na stronie oferty znajdował się podpis osoby upoważnionej do reprezentowania P.

Zdaniem organu, z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można automatycznie wyprowadzić wniosku o konieczności wydania decyzji unieważniającej przetarg w całości. W opisanej sytuacji celowe oraz prawnie dopuszczalne było wydanie decyzji o częściowym unieważnieniu przetargu. Ponowna ocena oferty P. jest właściwym i racjonalnie usprawiedliwionym rozwiązaniem, w pełni pozwalającym na wyeliminowanie w danym przetargu negatywnych następstw dokonania określonej czynności proceduralnej z rażącym naruszeniem prawa.

W przetargu nie doszło do sprzeczności pomiędzy czynnościami podjętymi w nim a przepisami prawa, w tym stanowiącymi jego podstawę prawną, zatem wobec braku naruszenia prawa – w ocenie Prezesa UKE – nie można mówić o jego rażącym naruszeniu.

P. oraz C. sformułowały w dniu [...] grudnia 2012 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

W dniu [...] maja 2013 r. dokonano zmiany firmy "P. S.A." na "T. S.A.".

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 187d ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosków.

W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że przedmiotowy przetarg został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie doszło zatem do rażącego naruszenia interesów uczestników przetargu. Tym samym rozstrzygnięcie podjęte w wyniku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Wbrew twierdzeniom T. i C., w trakcie przetargu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ani też rażącego naruszenia interesów T. i C., jako uczestników przetargu.

W dniu [...] grudnia 2013 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 116 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 118d ust. 1 tej ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na uznaniu, że dopuszczalne było powtórne rozstrzygnięcie tego samego przetargu, pomimo iż przetarg nie został wcześniej unieważniony; naruszenie art. 116 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 kpa, polegające na uznaniu, iż dopuszczalne było przeprowadzenie przetargu w części, podczas gdy przepisy nie przewidują takiej możliwości, dopuszczając przeprowadzenie przetargu jedynie w całości; naruszenie art. 118a ust. 2 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 118a ust. 1 ww. ustawy, polegające na uznaniu, iż dopuszczalne było dokonanie oceny poszczególnych ofert z wykorzystaniem tych samych kryteriów w różnych okresach, tj. w odstępstwie 4 lat, co wyłączyło możliwość zastosowania obiektywnych kryteriów oceny ofert; naruszenie art. 116 ust. 4 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, polegające na uznaniu, iż dopuszczalne było prowadzanie przetargu przez okres dłuższy niż 8 miesięcy.

Formułując przedstawione zarzuty, C. Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o ich uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W dniu [...] grudnia 2013 r. również T. S.A. z siedzibą w W. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Wskazanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: art. 116 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu przetargu w sytuacji, w której częstotliwości, na które w wyniku przetargu miały zostać udzielone rezerwacje, zostały już zarezerwowane i nie występował przypadek braku dostatecznych zasobów częstotliwości, a brak częstotliwości wyklucza możliwość prowadzenia przetargu; art. 116 ust. 5 w związku z art. 118 ust. 1 ww. ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest przeprowadzenie przetargu na rezerwację częstotliwości tylko – w ujęciu podmiotowym – w zakresie dotyczącym jednej oferty jednego z oferentów; art. 116 ust. 4 w związku z art. 118a ust. 1 pkt 1 oraz art. 118a ust. 4 ww. ustawy, poprzez uchybienie obowiązkowi zasięgnięcia opinii Prezesa UOKiK w zakresie zachowania warunków konkurencji w terminie przewidzianym na zakończenie przetargu; § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie przetargu oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. Nr 30, poz. 179), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i powołanie komisji przetargowej do przeprowadzenia przetargu w zakresie oceny oferty T. w sytuacji, gdy właściwe przepisy ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie przewidują możliwości przeprowadzenia przetargu w części; § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i opublikowanie przez komisję przetargową wyników przetargu w zakresie oceny oferty T. obejmujących podmioty, których oferty nie były ponownie poddawane ocenie; art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez uchybienie zasadzie praworządności działania organów administracji publicznej, stanowiącej fundament funkcjonowania demokratycznego państwa prawa, poprzez dowolne działanie polegające na przeprowadzeniu przetargu w zakresie oceny oferty T. w sytuacji, gdy właściwe przepisy nie przewidywały możliwości przeprowadzenia przetargu w części.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 118d ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieunieważnieniu przetargu, mimo rażącego naruszenia przepisów prawa i interesów uczestników przetargu.

Przedstawiając powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skargi analizowane pod tym kątem zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2257/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie T. S.A. z siedzibą w W.) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] unieważniającą przetarg na rezerwację częstotliwości w części, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 305/13 oddalił je, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu I instancji. NSA w motywach swego orzeczenia zwrócił uwagę, że już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 88/10, oceniając prawidłowość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08, wskazał na konieczność unieważnienia całego przetargu. We wskazanym wyroku z dnia 8 maja 2014 nr. NSA zaznaczył ponadto, że nie ma podstaw prawnych do "reperowania" wadliwego w określonym zakresie przetargu i jego unieważniania w części. Mimo wyraźnego stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., że przetarg powinien być unieważniony w całości, Prezes UKE najpierw unieważnił przetarg w części, a następnie, nie czekając na zakończenie postępowania sądowego w tym przedmiocie – w niniejszej sprawie – odmówił unieważnienia przetargu.

Unieważniając przetarg w części, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w ogóle nie wziął pod uwagę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 88/10, mocą którego została przesądzona kwestia konieczności unieważnienia całego przetargu. Podejmując zatem rozstrzygnięcie o unieważnieniu przetargu w części, organ naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Również w niniejszej sprawie, odmawiając unieważnienia całego przetargu, organ naruszył ten przepis. Prezes UKE nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania po tym, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08 uchylił decyzję Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...].

Zgodnie z art. 153 ww. ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Co więcej, z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy). Prezes UKE był zatem związany wiążącą oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, korzystającym z powagi rzeczy osądzonej.

Z powyższych względów organ nie mógł zatem podejmować rozstrzygnięcia o unieważnieniu przetargu w części. Natomiast skoro – wbrew wiążącej ocenie prawnej – do wydania takiego rozstrzygnięcia doszło, to do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie unieważnienia przetargu w części organ nie powinien procedować, co oznacza, że wszczęte nowymi wnioskami postępowanie o unieważnienie przetargu powinno zostać zawieszone i kontynuowane dopiero po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 305/13. Skoro więc organ nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej, zobowiązującej go do unieważnienia przetargu w całości, i podjął decyzję o unieważnieniu przetargu w części, to do chwili zakończenia postępowania w tym przedmiocie nie mógł rozstrzygać w kwestii ważności przetargu z nowego wniosku skarżących Spółek, jako że rzecz dotyczy tego samego przetargu.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE wskazuje, że z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można automatycznie wyprowadzić wniosku o konieczności wydania decyzji unieważniającej przetarg w całości. Tego rodzaju stwierdzenie może wskazywać, że organ nie zrozumiał intencji Sądu, a o tym, że tak jest świadczy wydanie decyzji o unieważnieniu przetargu w części. Jeśli zatem Prezes UKE podjął decyzje w przedmiocie unieważnienia przetargu w części, to w sytuacji złożenia nowego wniosku o unieważnienie przetargu przez skarżące Spółki, wszczęte tym żądaniem postępowanie powinno zostać zawieszone z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie wstępne związane z niezakończeniem postępowania sądowego w sprawie unieważnienia przetargu w części.

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Jak wynika z poglądów doktryny, istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego. Należą do nich następujące wymogi: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygniecie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX nr 2007). W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione elementy zagadnienia wstępnego wystąpiły. Skoro zatem Prezes UKE nie uwzględnił wiążącej oceny prawnej, zobowiązującej go do unieważnienia przetargu w całości, i podjął decyzję o unieważnieniu przetargu w części, to do czasu zakończenia postępowania w tym przedmiocie nie mógł podejmować rozstrzygnięcia z nowego wniosku skarżących Spółek, dotyczącego tego samego przetargu.

Tymczasem organ, realizując złożone w międzyczasie wnioski skarżących Spółek, wydał kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje, odmawiając unieważnienia przetargu. Tego rodzaju rozstrzygnięcia przede wszystkim nie uwzględniają wiążącej oceny prawnej wyrażonej w powyższych orzeczeniach Sądów, dlatego też Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, uchylając je.

Z tych względów, uznając skargi za uzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie decyzji.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Prezes UKE winien więc zastosować się do wydanych w sprawie orzeczeń Sądów i procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461), oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz O. z siedzibą w W. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.