Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 840/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 26 poz 133
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - tekst jednolity
Teza: Strona, wnosząc odwołanie w terminie podanym przez organ w dezycji, wniosła je skutecznie niezależnie od tego, czy prawnie uchybiła terminowi. Z mocy bowiem samego art. 112 k.p.a., stosując się do zawartego w decyzji pouczenia (jakkolwiek błędneg), przyjąć należało, że dochowała ona terminowi do wniesienia odwołania.

TEZY

Strona, wnosząc odwołanie w terminie podanym przez organ w dezycji, wniosła je skutecznie niezależnie od tego, czy prawnie uchybiła terminowi. Z mocy bowiem samego art. 112 k.p.a., stosując się do zawartego w decyzji pouczenia (jakkolwiek błędneg), przyjąć należało, że dochowała ona terminowi do wniesienia odwołania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej [...] S. A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1015/09 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. N. na rzecz [...] S. A. w K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 1015/09, po rozpoznaniu skargi M. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r., [...], w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w punkcie 2. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Starosta Poznański decyzją z dnia [...] września 2009 r., [...], udzielił Polskim [...] [...] S.A. z siedzibą w K. – J. zezwolenia na zajęcie części nieruchomości o powierzchni 314 m², położonej w miejscowości D., gmina M., obręb D., arkusz mapy 1, działka nr [...], księga wieczysta KW nr [...], dla realizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie odcinka napowietrznej czterotorowej dwunapięciowej linii [...] relacji P. – K., zgodnie z decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO 2012. Organ zobowiązał ponadto powyższe przedsiębiorstwo do przywrócenia wymienionej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu inwestycji, a jego właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji, złożonym w dniu 9 października 2009 r., M. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniósł, że stosownie do pouczenia zawartego w decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2009 r. skorzystał z możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, nie uchybił zatem terminowi do wniesienia środka odwoławczego. Jednocześnie wskazał, że jako osoba fizyczna nie ma obowiązku znać szczególnych postanowień regulujących realizację finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, w tym zawierających skrócenie do 7 dni terminu dla złożenia odwołania. Wobec zasady, że skarżący nie może ponosić ujemnych konsekwencji błędnych pouczeń organu, M. N. uznał za zasadne złożyć wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności, stosownie do treści art. 58 K.p.a.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Wojewoda stwierdził między innymi, że organ pierwszej instancji błędnie powołał się art. 33 i art. 37 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133). Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości, Wojewoda nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji, lecz orzekł co do istoty sprawy.

Powyższa decyzja Wojewody Wielkopolskiego stała się przedmiotem skargi M. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołanym na wstępie wyrokiem, uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w Kodeksie postępowania administracyjnego wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 K.p.a. albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Obowiązkiem organu jest wówczas należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 129 K.p.a. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność tych środków, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie przez organ środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Rozpoznanie merytoryczne odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, oznaczałoby, że organ podjął działania bez podstawy prawnej, a wydane przez niego rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd wskazał, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej zaistnienia organ odwoławczy powinien stwierdzić uchybienie terminu (art. 134 K.p.a.). Nie można bowiem przejść do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydać decyzji w drugiej instancji, jeżeli termin do jego wniesienia upłynął i nie postanowiono o jego przywróceniu.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej spraw, Sąd stwierdził, że – jak to wynika z akt administracyjnych - decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2009 r. została doręczona stronie w dniu 25 września 2009 r. W decyzji tej zawarto błędne pouczenie o przysługującym od niej środku zaskarżenia, ponieważ poinformowano stronę o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Odwołanie zaś zostało złożone przez skarżącego za pośrednictwem poczty w dniu 9 października 2009 r. Zgodnie z art. 34 ust 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012 wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji.

Mając powyższe na względzie, w stanie faktycznym sprawy należało zatem stwierdzić, że termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 2 października 2009 r. Wobec tego zawarty w odwołaniu z dnia 9 października 2009 r. wniosek o przywrócenie terminu – w ocenie Sądu pierwszej instancji - powinien być przez organ rozpoznany. Co prawda brak pouczenia w decyzji czy też nieprawidłowe pouczenie strony, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jednakże okoliczność ta nie może szkodzić stronie. Wadliwość powinna być podstawą przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania, co wymaga od strony złożenia w tym zakresie stosownego wniosku, to zaś skarżący w przedmiotowej sprawie uczynił.

Zamieszczenie przez stronę w odwołaniu prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tej prośby w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i 59 K.p.a. Od rozstrzygnięcia bowiem tej wstępnej kwestii zależeć będą dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem, o jakim mowa w art. 134 K.p.a., tj. stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu. Rozpatrzenie zaś środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Z powyższej przyczyny Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka Polskie [...] [...] S.A.. Opierając zawarte w niej zarzuty na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to w związku z błędną wykładnią art. 112 K.p.a. oraz niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w konsekwencji czego uznano, że rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, ale zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, oznacza działanie organu odwoławczego bez podstawy prawnej, jeżeli uprzednio nie przywrócił on terminu do wniesienia tego odwołania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w każdym przypadku uchybienia terminu, stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku o jego przywrócenie. Uprawnienie to wynika z art. 58 K.p.a., a zatem z art. 112 K.p.a. nie można wywodzić szczególnego uprawnienia dla strony do żądania przywrócenia terminu. Z art. 112 K.p.a. nie wynika również obowiązek organu przywrócenia terminu w razie błędnego pouczenia strony co do terminu wniesienia odwołania. W ocenie skarżącej Spółki, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że zastosowanie się do błędnego pouczenia oznacza, iż środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu należy rozpatrzyć tak, jakby został on wniesiony w terminie. W rezultacie zatem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy podjął działania bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie – bezpodstawnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i niewłaściwie zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skarżąca wskazała, że organ odwoławczy działał na podstawie przepisu prawa, który upoważniał go do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Rozpatrzenie odwołania bez uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu można by rozważać co najwyżej jako działanie tego organu z rażącym naruszeniem prawa, co w tym konkretnym przypadku - w ocenie skarżącej – nie miało miejsca. Gdyby bowiem nawet przyjąć, że organ odwoławczy, niezależnie od art. 112 K.p.a., powinien był rozpatrzyć w pierwszej kolejności wniosek o przywrócenie terminu, to uchybienie nie miało wpływu na sposób załatwienia sprawy. Poza sporem jest bowiem, że wobec błędnego pouczenia w sprawie zachodziły wystarczające podstawy do przywrócenia terminu, a zatem uchybienie organu drugiej instancji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Niewątpliwie uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w rezultacie błędnej wykładni art. 112 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Artykuł 112 K.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Tym samym uchybienie przez stronę terminu z powodu błędnego pouczenia przez organ jest uchybieniem bez jej winy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 2014/06; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 211/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 881/07).

Postanowienia analizowanego przepisu korespondują z zasadami dobrej administracji, określonymi w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, m. in. z zasadą praworządności (art. 4 Kodeksu), zasadą informacji o możliwościach odwołania (art. 19 Kodeksu), zasadą udzielenia informacji (art. 22 Kodeksu) oraz ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy tu także wymienić zasadę praworządności, dotyczącą działania administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką (art. 6 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) i zasadę obowiązku udzielania przez organ informacji faktycznej i prawnej, zgodnie z którą, organ administracji powinien czuwać nad tym, aby strona nie ponosiła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.). Biorąc wszystkie te zasady pod rozwagę należy przyjąć, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie do terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji, uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana dodatkowymi czynnościami, takimi jak złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.

Podkreślić trzeba, że ochrona interesów strony, zagwarantowana w artykule 112 K.p.a., polega na tym, że jeżeli strona, która wniesie odwołanie po upływie prawem przewidzianego terminu do dokonania danej czynności, jednakże z zachowaniem terminu podanego w pouczeniu przez organ pierwszej instancji, to wówczas należy przyjmować, że wniosła ona odwołanie w terminie i w związku z tym nie ma też konieczności przywracania terminu do dokonania uchybionej czynności (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 538; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 694).

Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2009 r. błędnie pouczono strony o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, podczas gdy na mocy przepisu ustawy szczególnej, tj. art. 34 ust 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012 wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wskazana decyzja została doręczona pełnomocnikowi M. N. w dniu 25 września 2009 r., odwołanie zaś zostało złożone przez niego w dniu 9 października 2009 r., czyli z zachowaniem 14 dniowego terminu, podanego przez organ w pouczeniu swojej decyzji. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji, że termin do wniesienia tego odwołania upłynął bezskutecznie z dniem 2 października 2009 r. Strona wnosząc odwołanie w terminie wskazanym przez organ w decyzji (w przedmiotowej sprawie nastąpiło to w czternastym dniu od momentu doręczenia decyzji), wniosła je bowiem skutecznie, niezależnie od tego, czy z punktu widzenia formalnoprawnego uchybiła terminowi. Z przepisu art. 112 K.p.a. wynika wyraźnie, że jeżeli strona stosuje się do zawartego w decyzji pouczenia (jakkolwiek błędnego), to należy przyjmować, że dochowała ona terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że wniesione w niniejszej sprawie odwołanie w błędnie wskazanym przez organ terminie, choć po upływie okresu ustawowego (przewidzianego w ustawie szczególnej), uważa się za wniesiony w terminie, bez potrzeby składania odrębnego wniosku o przywrócenie terminu.

Konsekwencją zaprezentowanej wykładni art. 112 K.p.a. jest przyjęcie, że artykuł ten (jakkolwiek wyraźnie niepowołany przez organ w zaskarżonej decyzji) stwarzał podstawę prawną do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Uwzględnienie więc przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. było błędne, co prowadzi do wniosku, że było także podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Reasumując, trzeba podzielić stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji dokona merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniając założenie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione w terminie.

Mając przedstawioną argumentację na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.