Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 453/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 4, 156 par. 2 , 145 par. 1 pkt 5, 109 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 110 , 57 par. 5 , 16, 156, 158
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, 151, 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1330/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1330/07 oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2002 r. [...] p.f. "[...]" S.A. wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie w dniu [...] sierpnia 1967 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej w Warszawie przy [...] (ozn. nr hip. [...]), jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Po rozpatrzeniu wniosku Miasta st. Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2006 r. umorzyło postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2005 r. Uzasadniono to faktem, iż w dniu złożenia wniosku istniał vacat na stanowisku Prezydenta m. st. Warszawy, a wiec nie posiadały już mocy prawnej udzielone przez niego pełnomocnictwa. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Miasta st. Warszawy skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 października 2006 r., I SA/Wa 913/06 uchylił zaskarżoną decyzję nie podzielając stanowiska organu, a w konsekwencji uznając, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na którą to powoływały się [...] p.f "[...]" S.A. w złożonym wniosku. W aktach administracyjnych sprawy brak jest decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona. Orzeczenie administracyjne wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie w dniu [...] sierpnia 1967 r. nie zostało doręczone wnioskodawcy - w aktach brak jest dowodu doręczenia tego rozstrzygnięcia stronie, a więc orzeczenie to nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. w W.; zarzucając naruszenie art. 6, 16, 105, 156 i 158 k.p.a. poprzez przyjęcie nieznanej prawu administracyjnemu konstrukcji "nieaktu" - czynności prawnej nie istniejącej, a w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1967 r., art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 249/04, w związku, z którym SKO ponownie rozpatrując sprawę wydało decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, m. in. wskazanych w wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2005 r. Wniesiono o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., a ewentualnie uchylenie obu decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że prawidłowo organ uznał, że brak dowodu potwierdzającego doręczenie właścicielowi nieruchomości, czyli stronie postępowania administracyjnego - decyzji z dnia [...] sierpnia 1967 r., wskazuje, iż decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu prawnego, a zatem rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym, jest bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 101, 102, 112 § 2 oraz 113 § 1 i 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia administracyjnego, tj. w dniu [...] sierpnia 1967 r., decyzję doręczano stronom na piśmie, a w przypadkach wymienionych w art. 11 § 2, decyzja mogła być stronom ogłoszona ustnie. Organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Po nowelizacji k.p.a. i wprowadzeniu teksu jednolitego k.p.a. (Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26), przepisy te nie uległy zmianie, zmieniona została jedynie ich numeracja. – są to obecnie przepisy art. 110, 109, 129 § 2, 130 § 1 i 2 k.p.a., Oznacza to, że przepisy k.p.a. zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1967 r. jak również w brzmieniu obowiązującym obecnie, nie przewidywały i nie przewidują możliwości niedoręczenia decyzji stronie. Przepis stanowi jednoznacznie, że aby organ administracji publicznej, który wydał decyzję stał się nią związany, czyli aby decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, decyzję tę uprzednio musi doręczyć stronie i z tą chwilą decyzja rozpoczyna swój byt prawny, niezależnie od tego, czy jest poprawna czy wadliwa. Od tej chwili wiąże organ, który ją wydał, a stronie wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jej prawa lub obowiązki. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego, aktem zewnętrznym, i może być uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w przypadku braku doręczenia decyzji mamy do czynienia z nieaktem (czynnością prawną nieistniejącą), a nie decyzją nieważną, której eliminacja z obrotu prawnego wymaga wydania odrębnej decyzji stwierdzającej jej nieważność. Skoro zatem decyzja z 1967 r. nie została doręczona stronie - jedynej stronie w tym postępowaniu, czyli [...] p.f. "[...]" S.A. - właścicielowi nieruchomości warszawskiej, oznacza to, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1967 r. jest bezprzedmiotowe, bowiem tej decyzji nie ma.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 249/04.

W skardze kasacyjną od powyższego wyroku "[...]", zaskarżyła go w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji w konsekwencji naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to wskutek:

1. naruszenia art. 101, art. 102, art. 112 § 2 oraz art. 113 § 1 i 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1967 r.,, które to przepisy po wprowadzeniu tekstu jednolitego otrzymały odpowiednio numerację art. 109, art. 110, art. 129 § 2 oraz art. 130 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna może być uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz, tj. doręczenia decyzji stronie,

2. naruszenia art. 16, art. 156 i art. 158 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku braku doręczenia decyzji mamy do czynienia z nieaktem (czynnością prawną nieistniejąca), a nie decyzją nieważną, której eliminacja z obrotu prawnego wymaga wydania odrębnej decyzji stwierdzającej jej nieważność, a w konsekwencji stwierdzenie, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1967 r, jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem tej decyzji nie ma. Stanowisko to prowadzi do obejścia przepisów art. 156 i art. 158 k.p.a. i narusza zasadę trwałości tejże decyzji wyrażoną w art. 16 k.p.a.;

3. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i błędne oraz nie znajdujące uzasadnienia w materiale dowodowym przyjęcie przez WSA, że zachowane akta administracyjne sprawy rozstrzygniętej orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1967 r. pozwalają na stwierdzenie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, bez przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, że orzeczenie to nie zostało nikomu doręczone i w konsekwencji nie weszło do obrotu prawnego, a w rezultacie uznanie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., zostały wydane bez naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

4. naruszenie art. 170 p.p.s.a., poprzez wadliwe i nieznajdujące oparcia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy przyjęcie przez WSA, iż organ nie naruszył tego przepisu poprzez nieuwzględnienie treści wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2005 r., a w szczególności niewyjaśnienie wskazanych w tym wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.,

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W związku z powołanymi naruszeniami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów art. 101, art. 102, art. 112 § 2 oraz art. 113 § 1 i 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowego orzeczenia administracyjnego, tj. w dniu [...] sierpnia 1967 r. Nie ulga wątpliwości, że wskazane przez WSA przepisy, zarówno w brzmieniu ze wskazanej daty, jak również w brzmieniu obowiązującym obecnie, określają zarówno obowiązek organu doręczenia decyzji stronie, jak też skutki doręczenia decyzji stronie. Nie sposób jednak przyjąć, że decyzja administracyjna może być uznana za wydaną dopiero z chwilą doręczenia jej stronie, a decyzja niedoręczona nie istnieje. Utożsamianie wydania decyzji z datą jej doręczenia jest całkowicie błędne i nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. Już bowiem tylko z art. 102 k.p.a. - wg numeracji obowiązującej w 1967 r., obecnie art. 110 k.p.a. - wynika, że ustawodawca rozróżnia fakt "wydania decyzji" od "doręczenia decyzji". Powołany przepis stanowi bowiem, że "Organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Nota bene przyjęcie za słuszne stanowiska WSA zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku prowadziłoby do absurdalnych sytuacji, w których decyzje dotyczące więcej niż jednej strony miałyby więcej niż jedna datę wydania - zależną od daty doręczenia. W skrajnych przypadkach jedna decyzja mogłaby posiadać nawet kilkaset dat wydania. Wówczas powstałby kolejny problem dotyczący ustalenia, czy organ wydał decyzję zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym istniejącym w dacie jej wydania.

Ponadto zdaniem Skarżącej z przepisów k.p.a. wynika, że ustawodawca przewidywał sytuacje wadliwego działania organów administracji polegającego na niedoręczeniu decyzji stronie postępowania. Należy tu wskazać na przepisy:

• art. 127 § 1 pkt 4 k.p.a. w brzmieniu obwiązującym w 1967 r. - obecnie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczący przesłanek wznowienia postępowania - nie ulega wątpliwości, że ten przepis zawiera w sobie m.in. sytuację, w której stronie nie doręczono decyzji, skoro bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu;

• art. 137 § 1 pkt 4 k.p.a. w brzmieniu obwiązującym w 1967 r., a obecnie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczący "przesłanek unieważnienia decyzji" - skoro decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie, to zapewne wskutek błędnego ustalenia stron (lub strony) przez organ administracji, co w efekcie może być związane niewysłaniem decyzji do właściwej strony postępowania.

Wskazano też na orzecznictwo NSA, które w sposób jednoznaczny odróżnia datę doręczenia od daty wydania decyzji i stwierdza, że decyzja istnieje już od dnia jej wydania, przy czym jedne skutki wywołuje już od dnia wydania, a inne dopiero od dnia jej doręczenia: "Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne." (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006 nr 5, poz.132). "Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzja wynika, że decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ ten nie może również w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, je decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić." (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2002 r., I SA 2459/00, LEX nr 81763).

Już w skardze Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na duży upływ okresu czasu od wydania orzeczenia i związane z tym wątpliwości, co do kompletności starych akt administracyjnych, a także z uwagi na pewność obrotu prawnego, w tym wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez orzeczenie, zasadne jest przyjęcie - zgodnej z regulacjami k.p.a. drogi eliminowania wydanych orzeczeń administracyjnych w trybie stwierdzenia ich nieważności. W tym stanie rzeczy, zwłaszcza z uwagi na niekompletność starych akt administracyjnych, Skarżąca uważa, iż brak było podstaw do stwierdzenia bez jakichkolwiek wątpliwości - jak to zrobił WSA - że brak dowodu potwierdzającego doręczenie właścicielowi nieruchomości, czyli stronie postępowania administracyjnego - decyzji z dnia [...] sierpnia 1967 r. wskazuje, iż decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu prawnego. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, że postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia administracyjnego jest bezprzedmiotowe, a także do uznania, że nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowo-wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy i komu orzeczenie to zostało doręczone oraz czy istnieją przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Tym samym oddalenie skargi przez WSA było bezpodstawne.

Wskazano, iż zaskarżony wyrok ustanawia niebezpieczny precedens w sprawach dotyczących wszystkich orzeczeń administracyjnych wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Jeżeli wyrok ten zostanie utrzymany w mocy przez NSA to w przyszłości wystarczy powołać się na to orzeczenie i fakt braku w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia przez stronę, aby z pominięciem procedury unieważnienia wydanej w sprawie negatywnej decyzji, żądać ponownego rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie tego dekretu i uzyskać prawa do gruntu. Może to skutkować znikaniem z akt sprawy tak małych dokumentów, jakimi są zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgłoszony wniosek Spółki "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż wynik postępowania nie dotyczył interesu prawnego tej Spółki, a wyłącznie jej interesu faktycznego, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów są trafne.

Podzielić należy w zasadniczej części stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oparte zresztą o poglądy doktryny dotyczące decyzji nieistniejącej. Decyzje nieistniejące to takie, które zostały wydane w nieistniejącym postępowaniu oraz takie, które co prawda wydane zostały w postępowaniu istniejącym, ale nie zawierają konstytutywnych cech decyzji, a także takie, które nie zostały doręczone czy ogłoszone stronie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 6, Warszawa 2008, s. 305. Do konstytutywnych elementów decyzji zaliczamy: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r, SA 1163/81 z glosą J. Borkowskiego OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169. Trochę bardziej komplikuje się jednak sytuacja w odniesieniu do decyzji niedoręczonych lub nieogłoszonych. Nie może ulegać najmniejszych wątpliwości, iż decyzja zalegająca w aktach sprawy niedoręczona stronie ani żadnemu innemu podmiotowi nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które co trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku mogą zaistnieć dopiero z chwila owego skutecznego doręczenia czy ogłoszenia. Zwrócić przy tym wypada uwagę na to, że do momentu podpisania mamy do czynienia wyłącznie z projektem decyzji. Podpisanie, przy założeniu, że co najmniej pozostałe konstytutywne elementy ów projekt zawierał, powoduje przekształcenie projektu decyzji w decyzję, ale taką, która nie wywołuje jeszcze żadnych skutków prawnych, a więc decyzja może być jeszcze w dowolny sposób zmieniona. Skutki prawne decyzji mogą dopiero zaistnieć z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Taką decyzję, która doręczona czy też ogłoszona nie została można określić jako decyzje nieistniejąca, biorąc pod uwagę, że nie może ona wywołać żadnych skutków prawnych. Problem jednak powstaje, tak, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie w sytuacji, w której decyzji albo niedoręczono stronie, (albo z uwagi na upływ czasu nie sposób wykazać, że doręczenie miało miejsce), ale doręczono ją innemu podmiotowi. Doręczenie tej decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano ta decyzję "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Trzeba wiec przyjąć, że w przypadku, w którym decyzji niedoręczono stronie, ale doręczono ją wyłącznie innemu podmiotowi, a wiec rozstrzygnięcie decyzji zostało zakomunikowane podmiotowi będącemu niejako na zewnątrz danego organu administracji – weszło, więc do obrotu prawnego, mamy do czynienia z wadą decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przenosząc te rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznanej sprawy skoro decyzja administracyjna z dnia [...] sierpnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie została w dniu [...] sierpnia 1967 r. doręczona Administracji Domu przy [...] w Warszawie to została spełniona przesłanka z art 137 § 1 pkt 4 tekstu pierwotnego k.p.a. (obecnie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), co oznacza, że należy rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ewentualnie, stwierdzenia, iż wydana została ona z naruszeniem prawa, ze względu na wystąpienie negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 k.p.a., a nie przyjmować, że miała ona charakter decyzji nieistniejącej. Zresztą zauważyć można, że sama kwestia niedoręczenia decyzji wywołuje wątpliwości w zakresie możliwości uznania niedoręczonej decyzji za akt nieistniejący (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 952/07 w którym uznano taką sytuację za przesłankę stwierdzenia nieważności i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 października 2008, II GPS 4/08, w którym podano przykład decyzji niedoręczonej i uznano ją za nieistniejącą, ale co trzeba wyraźnie zaznaczyć, nie wypowiadano się na temat doręczenia takiej decyzji innemu podmiotowi).

Z przytoczonych wyżej względów uznać należy za trafny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ administracji nie naruszył art 7 i 77 § 1 k.p.a. uznając, że decyzja (orzeczenie administracyjne z 14 sierpnia 1967 r. nie zostało nikomu doręczone i w konsekwencji nie weszło do obrotu prawnego. Z tych samych względów trafny jest także zarzut naruszania tych samych przepisów p.p.s.a. wskutek uznania, że nie zostały naruszone art. 16, 156 i 158 k.p.a.

Za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Inną kwestą jest to, że ze względu na obszerność skargi i rozmaitych pism procesowych, wywody Sądu są o wiele szczuplejsze niż rozważania skarżącej.

Nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z ar. 101, art. 102, art. 112 § 2 i art. 113 § 1 i 2 tekstu pierwotnego k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna może być uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia woli organu, a wiec jej doręczenia. W wyroku NSA z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132, przyjęto, że "nie ma podstaw do akceptacji poglądu, iż data wydania (sporządzenia) decyzji, jest tylko projektem decyzji i zdarzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które następują dopiero z momentem (datą) doręczenia decyzji stronie lub stronom i ponadto, że doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne zaś skutku takiego nie wywołuje wydanie (sporządzenie decyzji)... obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z wymogiem z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne. Owe skutki prawne sprowadzają się do: 1/ określenia momentu czasowego, w którym będzie oceniana legalność decyzji. Podstawa prawna decyzji powinna odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dniu jej wydania, a ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy powinien odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej; 2/ wyznaczenie terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona; 3/ skutki wynikające z przepisów szczególnych np. określenie momentu czasowego, w którym będą oceniane przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 k.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie, których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie, którego nie stwierdza się nieważności decyzji".

Jednak w uchwale NSA z dnia 15 października 2008 r. II GPS 4/08 stwierdzono: "Termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". W uzasadnieniu tej uchwały przypomniano, że zgłoszenie sprzeciwu następuje w formie decyzji i stwierdzono: "Od ustanowionej reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 k.p.a. można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego.... Z art. 109 § 1 w związku z art. 110 k.p.a. nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. Z art. 109 § 1 k.p.a. wynika, że nie można w tym zakresie zastosować rozwiązania prawnego z art. 57 § 5 k.p.a. Rozdział 10 Terminy Działu I k.p.a., wprawdzie zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne, reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. Nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji".

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art 170 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skarżąca Spółka upatruje naruszenia tego przepisu poprzez nieuwzględnienie treści wyroku WSA z 13 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 249/04. W wyroku tym uchylono decyzję SKO w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1967 r. W konsekwencji tego wyroku została wydana decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz decyzja tego samego organu z dnia [...] marca 2006 r., która to ostatnia decyzja zaskarżona do WSA w Warszawie, została wyrokiem tego Sadu z dnia 10 października 2007 r., I SA/Wa 913/06 uchylona. W rezultacie tego wyroku została wydana decyzja SKO z dnia [...] maja 2007 r., na którą skarga została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r. Ten dość skomplikowany stan faktyczny był, jak można sądzić, powodem, iż w skardze kasacyjnej zamiast naruszenia art. 153 p.p.s.a., powołano bardziej ogólny przepis art. 170 p.p.s.a. Jednak wynikający z mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu stan związania wskazanych w tym przepisie podmiotów ograniczony jest tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów – wyrok SN z 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX 31062; por. B. Dauter [w:]B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 391.

Z powyższych względów Sąd nie mógł rozpoznać zarzutu nieuwzględnienia oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 249/04.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.