Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1166/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 5, art. 29 ust. 4 oraz 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 792/10 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 792/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi R. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2010r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w punkcie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], w punkcie 2. zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, w punkcie 3. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lutego 2010 r. - którą organ I instancji nakazał inwestorowi – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu zamurowanie przy budynku letniskowym zlokalizowanym na działce nr ewid. A położonej przy ul. R. [...] w Stęszewku gmina Pobiedziska, dwa otwory okienne o wymiarach 205 x 145 cm w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką o nr ewid. B – i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny.

Organ I instancji, po wszczęciu w dniu 25 stycznia 2008 r. postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki nr ewid. A zlokalizowanej w Stęszewku gmina Pobiedziska, ustalił, iż budynek zlokalizowany na opisanej nieruchomości został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1980 r. (nr [...]) wydanego dla A. B. oraz pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1982 r. (nr [...]) wydanego dla Z. i M. S. Inwestor w dniu 11 sierpnia 2006 r. zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy (zaświadczenie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]). Obecnie właścicielem nieruchomości i znajdującego się na niej budynku jest firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu. Niezależnie od powyższego organ I instancji ustalił, że w ścianie budynku zwróconej w kierunku działki nr C należącej do L. J. oraz R. J. w odległości 3,58 m znajdują się okna. Usytuowanie okien w tej odległości narusza warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. dalej jako "rozporządzenie"), a dokładnie przepis § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") nakazał inwestorowi - firmie [...] Sp. z o.o. zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie zwróconej w kierunku działki nr ewid. C, w budynku na działce nr ewid. A, położonej przy ul. R. [...] w Stęszewku, w terminie 30 od dnia otrzymania decyzji.

Odwołania od w/w decyzji wnieśli w terminie ustawowym: R. J. oraz firma [...] Sp. z o.o. Następnie R. J. wniósł dwa pisma uzupełniające odwołanie (z dnia 16 kwietnia 2009 r. oraz z dnia 18 maja 2009 r.).

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie, po uprzednim przeprowadzeniu w dniu 4 listopada 2009 r. oględzin na nieruchomości w Stęszewku przy ul. R. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał firmie [...] Sp. z o.o. zamurować przy budynku letniskowym zlokalizowanym na działce nr ewidencyjny A położonej przy ul. R. [...] w Stęszewku, gm. Pobiedziska dwa otwory okienne o wymiarach 205 x 145 cm w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr ewidencyjny C oraz dwa otwory okienne o wymiarach 205 x 145 cm w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr ewidencyjny B w terminie do 1 kwietnia 2010r.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: w dniu 24 lutego 2010 r. R. J. oraz w dniu 4 marca 2010 r. [...] Sp. z o.o.

Organ II instancji w dniu 27 kwietnia 2010 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu uzyskania dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie, poprzez dokonanie pomiarów odległości między budynkiem znajdującym się na działce o nr ewid. A, a budynkami znajdującymi się na działkach o nr ewid. C i B oraz sporządzenie na tę okoliczność dokładnego szkicu sytuacyjnego i dokumentacji fotograficznej. Wobec powyższego pracownicy Powiatowy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w dniu 19 maja 2010 r. dokonali oględzin przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalili, iż odległość między budynkami znajdującymi się na działce nr A a działką nr 47/3 wynosi 6,87 m i 7,20 m, natomiast między działką nr A a działką nr C wynosi 7,53 m, 7,50 m i 11,70 m.

W dniu 18 czerwca 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy Pobiedziska z prośbą o przesłanie wszelkiej dokumentacji znajdującej się w zasobach urzędu, związanej z budową budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ewid. A w Stęszewku przy ul. R. [...]. Przedmiotowa dokumentacja w dniu 5 lipca 2010 wpłynęła do organu. Następnie w dniu 27 lipca 2010 r. organ II instancji wezwał również [...] Sp. z o.o. o przesłanie wszelkiej dokumentacji związanej budową przedmiotowego budynku letniskowego. W dniu 11 sierpnia 2010 r. zobowiązany podmiot oświadczył, iż załączone dokumenty są jedynymi, jakie posiada po pierwotnych właścicielach, są to: decyzja pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 1980r. nr [...], decyzja pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 1982 r. nr [...] i zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydane przez PINB dla powiatu poznańskiego.

W uzasadnieniu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w 1982 r. przez Urząd Miasta i Gminy w Pobiedziskach na rzecz Z. i M. S., o czym świadczy również złożone w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w dniu 11 sierpnia 2006 r. przez tych inwestorów zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku letniskowego oraz zbiornika na ścieki, co do którego powiatowy organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu. Organ odwoławczy wskazał, iż faktem jest, że na budowę budynku letniego na nieruchomości położonej przy ul. R. [...] w Stęszewku została wydana w 1980 r. decyzja o pozwoleniu na budowę na A. B. i to prawdopodobnie ta decyzja w 1982 r. została przeniesiona na M. i Z. S. Jednakże zwrócił, uwagę na to, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż podstawa prawna decyzji z 1982 r. wydanej na Z. i M. S. wskazuje, iż został wydany nowy akt administracyjny na podstawie art. 29 ustawy 1, 2 i 4 z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r.) . Organ wyjaśnił, iż zgodnie z wówczas obowiązującym prawem budowlanym, w myśl art. 31 ust. 2 "pozwolenie na budową może być przeniesione na innego inwestora, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, który wydał decyzją". Z uwagi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z 1982 r. wydana została na podstawie art. 29 powyższej ustawy, a także dlatego, że przedmiotowa decyzja nie zawiera informacji na temat dołączonych do niej załączników stanowiących integralną część decyzji, organ II instancji nie dysponuje projektem budowlanym, na podstawie którego powstał sporny budynek letniskowy. Organ odwoławczy wskazał, iż dostrzega stwierdzone naruszenia, jednak z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji, a zwłaszcza projektu budowlanego, w oparciu o który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w 1982 r., nie jest w stanie stwierdzić w jakim zakresie naruszenia te wystąpiły i czy usytuowanie spornego obiektu jest zgodne z projektem. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w zaskarżonej decyzji wskazał na naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. podczas gdy w przedmiotowej sprawie powinien - w związku z § 330 powyższego rozporządzenia zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z dnia 14 sierpnia 1980 r.), który to akt w § 12 ust. 1 stanowi, iż "budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinna być sytuowana w odległości co najmniej 4m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych". W ocenie organu przepis ten, jak wynika z jego treści, nie mówi o sytuowaniu budynku letniskowego, lecz o budynkach mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach oraz o wolno stojących jednorodzinnych domach mieszkalnych. Wobec tego organ uznał, iż przedmiotowy zapis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy skonkretyzowanej grupy budynków. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu R. J. organ wyjaśnił, iż szkic polowy z 1981 r. nie może przesądzać o uznaniu kontrolowanego obiektu za samowolę budowlaną, skoro w tym okresie znajdowało się w obrocie prawnym pozwolenie na jego budowę datowane na dzień [...] lipca 1980r. (nr [...]) wydane dla A. B., a z przedmiotowego szkicu nie można wywieść, kto (który inwestor) wykonał roboty budowlane. Zdaniem organu szkic polowy z 1981 r. nie jest dowodem na to, iż przedstawiony w nim zakres wykonanych prac stanowi jednocześnie zakres prac objętych pozwoleniem na budowę z 1982 r., omawiany szkic może świadczyć jedynie o tym, że "podstawą wyjścia projektu zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę z 1982 r. był stan przedstawiony w szkicu polowym". W ocenie organu również pozostałe dokumenty, których pozyskania domagała się ta strona, w tym protokoły przyłączenia zasilania elektrycznego i umowa na dostawę energii elektrycznej do spornego budynku, niezależnie od ich treści, same w sobie nie mogą stanowić dowodu, że "Z. i M.S. prowadzili w 1981 r. (...) [to jest] przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, roboty budowlane". Zdaniem organu odwoławczego powyższe okoliczności nie są wystarczające dla stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, a inwestorzy zawiadomili właściwy organ o zakończeniu budowy. Jeżeli zatem sporny obiekt zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę, które pozostaje w obrocie prawnym, a inwestor skutecznie zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy (co upoważnia obecnego właściciela do jego użytkowania), nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, o co wnosił odwołujący. Dowody wskazane przez odwołującego nie mają znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż ich badanie nie będzie miało wpływu na kształt rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Organ wyjaśnił również, iż art. 48 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie wydano pozwolenia na budowę danego obiektu, ewentualnie jeśli pozwolenie wydano, lecz zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku. Ponadto podkreślił, że organy nadzoru budowlanego badają zgodność obiektu z pozwoleniem na budowę. Podsumowując poczynione ustalenia faktyczne i rozważania prawne organ II instancji stwierdził, iż z uwagi na brak dokumentacji, na podstawie której zostało wydane pozwolenie na budowę z 1982 r., a także brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. nie ma podstaw do nakładania w tej sprawie obowiązku zamurowania otworów okiennych. Skoro brak jest takich podstaw, to równocześnie brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego, dlatego też uchylając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., należało zdaniem organu odwoławczego umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę organowi I instancji na fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki nr ewid. A zlokalizowanej w Stęszewku w gminie Pobiedziska, "wszczęte zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2008 r., do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone".

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. J. wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Podał, iż kwestionuje w całości zaskarżoną decyzję wobec braku przyczyn, dla których postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe. Zarzucił tej decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest: a) art. 48 , 49 i 43a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ze zmianami na dzień zgłoszenia przez Inwestora zakończenia budowy, a mianowicie na dzień 11 sierpnia 2006 r.; b) § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.; c) art. 7, 35, 75, 77, 78 i 86 k.p.a.; d) braku powołania przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Skarga została w dniu 29 listopada 2010 r. uzupełniona przez stronę w zakresie uzasadnienia co do tego, że budynek wzniesiony na działce nr A w Stręszewku ma charakter budynku mieszkalnego, całorocznego ze względu na powierzchnię użytkową i pełne uzbrojenie. Do pisma zostało dołączone pismo z dnia 6 maja 2010 r. stanowiące uzupełnienie odwołania, oraz wydruk ze strony internetowej dotyczący Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych.

Na rozprawie skarżący podniósł, iż z dokumentów udostępnionych mu do wglądu przez przedsiębiorstwo ENEA wynika, iż umowa o dostawę energii elektrycznej do budynku na działce nr A została zawarta w dniu [...] października 1981 r., z dołączonej do akt sprawy klasyfikacji budynków mieszkalnych wynika, iż domy letniskowe zalicza się do domów mieszkalnych, zatem dokonana przez organy interpretacja przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. jest nieprawidłowa.

Pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że dokonana przez organy interpretacja § 12 tego rozporządzenia odnośnie domów letniskowych jest prawidłowa, na co wskazują przepisy § 136 powołanego rozporządzenia, w którym rozróżniono budynki mieszkalne i domy letniskowe, a ponadto w świetle obowiązujących przepisów ustawodawca odróżnił budynki mieszkalne od budynków rekreacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji naruszenie przez organ odwoławczy wskazanych powyżej przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny na podstawie zgromadzonych dowodów, co w konsekwencji doprowadziło również do wadliwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie okolicznością mającą decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest, ustalenie czy przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego przez organ architektoniczno-budowlany, a potem ustalenie czy w trakcie budowy doszło do istotnego odstąpienia od tego projektu i naruszenia przepisów prawa budowlanego. Sąd I instancji przytaczając stanowisko organu, że skoro w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1982 r. jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 29 ust. 1,2 i 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to należy uznać, że decyzja ta jest nowym aktem, nowym pozwoleniem na budowę, a nie przeniesieniem na Z. i M. małż. S. decyzji z dnia [...] lipca 1980 r., wydanej na rzecz A. B., uznał, że organ odwoławczy dokonał w tym względzie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd I instancji przypomniał, że Naczelnik Miasta i Gminy w Pobiedziskach decyzją z dnia [...] lipca 1980r. Nr [...] udzielił A. B. pozwolenia na budowę budynku letniego, osadnika oraz ogrodzenia na działce o numerze ewid. Nr A, położonej w Stęszewku. Do decyzji załączono projekt budowlany przedmiotowego domku, sporządzony przez inż. K. P. i plan realizacyjny, z którego wynika, że budynek miał być usytuowany w odległości co najmniej 4m od granicy z sąsiednimi działkami o numerach B i C. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane plan realizacyjny i projekt budowlany były konieczne do wydania pozwolenia na budowę i musiały być zatwierdzone przez organ udzielający pozwolenia na budowę. Niespornym jest, że budowa kontrolowanego obiektu została rozpoczęta na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. i w 1981 r. budynek był co najmniej w stanie surowym, o czym świadczy wyrysowanie go na szkicu polowym pomiaru geodezyjnego, sporządzonym przez uprawnionego geodetę, znajdującym się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu (pismo POGiK z dnia 19 listopada 2009 r.). Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1982 r. Naczelnik Miasta i Gminy w Pobiedziskach, na podstawie art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r., wydał decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej samej inwestycji co wskazanej w decyzji z [...] lipca 1980 r., tym razem na rzecz Z. i M. małż. S. W decyzji wskazano, że poprzednio zostało wydane zezwolenie z dnia [...] lipca 1980 r. o numerze [...] na rzecz A. B. Do decyzji z dnia [...] lipca 1982 r. nie został załączony projekt budowlany i plan realizacyjny. W zachowanym w Urzędzie Miasta i Gminy w Pobiedziskach rejestrze pozwoleń na budowę i użytkowanie przy wpisie decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. wydanej na rzecz A. B. znajduje się informacja, że "zmieniono pozwolenie na nazwisko Z. i M. S.". Z pisma w/w Urzędu z dnia 29 czerwca 2010 r. wynika, że w archiwum urzędu nie odnaleziono pozwolenia na budowę dla Z. i M. małż. S., natomiast w rejestrze papierowym z lat 1977 - 1983 znajduje się informacja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] wydanego dla A. B. na rzecz Z. i M. małż. S. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe dokumenty wskazują, że wbrew ocenie organu odwoławczego, że decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. w rzeczywistości nie stanowiła nowej decyzji o udzieleniu pozwoleniu na budowę na działce nr A, wydanej na podstawie art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r., jak podano w osnowie tej decyzji, ale faktycznie była decyzją o której mowa w art. 31 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., a wiec decyzją przenoszącą pozwolenie na budowę na innego inwestora, w tym wypadku na rzecz małż. S. W ocenie Sądu I instancji wskazuje na to zarówno treść decyzji z dnia [...] lipca 1982 r., w której zaznaczono, że wydano wcześniej decyzję dotyczącą tej samej inwestycji na tej samej działce na rzecz A. B. (gdyby decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. była decyzją nową, taka wzmianka byłaby zbędna), jak i ocena organu wydającego decyzję, że jest to decyzja przenosząca pozwolenie na budowę na innego inwestora, wynikająca z wpisu w rejestrze wydanych w latach 1977 - 1983 pozwoleń na budowę i jednocześnie brak w tym rejestrze wpisu decyzji z dnia [...] lipca 1982 r. (takiego wpisu musiano by dokonać, gdyby decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. była decyzją nową). Sąd I instancji uznał, iż za taką interpretacją przemawia również taka sama numeracja decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. ([...]) i decyzji z dnia [...] lipca 1982r. ([...]). Świadczy za tym nadto brak osobnego projektu budowlanego i planu realizacyjnego dla planowanej inwestycji, załączonych do decyzji z dnia [...] lipca 1982 r. W ocenie Sądu I instancji powyższe dokumenty były niezbędne w procesie budowlanym i stanowiły konieczne elementy decyzji, zgodnie z art. 20 – 22 i 28 – 29 Prawa budowlanego z 1974r. Za powyższą oceną decyzji z dnia [...] lipca 1982 r. przemawia również to, iż nowy właściciel działki nr A, [...] spółka z o.o. w Poznaniu, wezwana przez organ odwoławczy do przedłożenia całej posiadanej dokumentacji dotyczącej budowy budynku, załączyła poza decyzją z dnia [...] lipca 1982 r., także decyzję z dnia [...] lipca 1980 r. Sąd I instancji wskazał, że gdyby decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. nie była decyzją przenoszącą pozwolenie na budowę, poprzednia decyzja z dnia [...] lipca 1980 r. nie byłaby w posiadaniu kolejnego właściciela nieruchomości. Sąd I instancji zauważył, że dla oceny charakteru prawnego decyzji z dnia [...] lipca 1982 r. decydującego znaczenia nie może mieć powołanie przez organ w osnowie decyzji art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd I instancji podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, Nr 1, poz. 5, iż "fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie, okoliczności powołane powyżej wskazują, że decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. jest decyzją wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przenoszącą na rzecz Z. i M. małż. S. pozwolenie na budowę udzielone A. B. decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. Konsekwencją tego było też przeniesienie na rzecz nowych inwestorów zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. projektu budowlanego sporządzonego przez inż. K. P. To ten właśnie projekt budowlany stanowił podstawę realizacji inwestycji na działce nr A w latach następnych i musi stanowić podstawę oceny kontrolowanej inwestycji w zakresie jej zgodności z przepisami prawa w niniejszym postępowaniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższe rozważania prowadzą także do stwierdzenia, że kontrolowana inwestycja nie została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. W tej sytuacji zarzuty skarżącego w tym zakresie okazały się bezzasadne. Sąd I instancji zaznaczył, że dla oceny legalności budowy nie ma też znaczenia czy budowę domku letniskowego w latach 1980 -1981 rozpoczęli małż. S. (co podnosi skarżący) czy ówczesny właściciel działki nr A, A. B. W ocenie Sądu I instancji kwestia ta może mieć znaczenie jedynie w sprawie ewentualnych rozliczeń nakładów pomiędzy A. B. a Z. i M. małż. S. Sąd I instancji podkreślił, że rozważenia wymagać musi zgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami prawa, w tym jego zgodność z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. Sąd I instancji wskazał, że z planu realizacyjnego załączonego do decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. wynika jasno, że planowany obiekt budowlany miał być usytuowany w odległości co najmniej 4m od granicy działek sąsiednich, co było zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. obowiązującym w chwili wydawania obydwu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z w/w przepisami budynki mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych. Sąd I instancji stwierdził, że z dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego oględzin i dokonanych w ich trakcie pomiarów ustalono, że usytuowanie kontrolowanego budynku odbiega od zatwierdzonego w decyzji z dnia [...] lipca 1980r. planu realizacyjnego, bowiem ściany z otworami okiennymi znajdują się w odległości mniejszej niż 4m od granicy z działkami nr B i C. Takie usytuowanie ścian z otworami okiennymi jest także sprzeczne z treścią przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji uznał, iż mamy zatem do czynienia z sytuacją o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, co musi stanowić podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego i zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd I instancji uznał, iż w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie stwierdziły wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z projektem budowlanym i w sposób naruszający przepisy dotyczące usytuowania budynków, to decyzja organu odwoławczego umarzająca, jako bezprzedmiotowe, postępowanie pierwszej instancji w sprawie zgodności zabudowy działki nr A z przepisami prawa budowlanego jest bezpodstawna i narusza przepisy art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji postępowania w tej sprawie nie można uznać za bezprzedmiotowe, wręcz przeciwnie organ nadzoru budowlanego winien ocenić stwierdzone uchybienia i zastosować regulacje przewidziane w art. 51 prawa budowlanego. Sąd I instancji uznał, że skoro stwierdzone powyżej naruszenia prawa procesowego, miały istotny wpływ na wynik sprawy, to zaskarżona decyzja musiała ulec uchyleniu. Sąd I instancji nie podzielił oceny organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Powołany przez organ odwoławczy § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierający przepisy przejściowe, dotyczy sytuacji, kiedy przed wejściem w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zauważył, że w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie mają badać zgodności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. z przepisami wówczas obowiązującymi, tylko mają zbadać czy budowa została wykonana zgodnie z tą decyzją i załączonymi do niej planem realizacyjnym i projektem. Sąd I instancji przypomniał, że budowa przedmiotowego budynku letniskowego została zakończona w 2006 r., o czym inwestorzy zawiadomili organy nadzoru budowlanego pismem z dnia 10 sierpnia 2006 r. Organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści art. 103 Prawa budowlanego wynika, że przepisy tej ustawy co do zasady znajdują zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z § 1, przepisy prawa budowlanego z 1994 r. są stosowane także do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, ale niezakończonych decyzją ostateczną. Przepis ust. 2 art. 103 prawa budowlanego, nakazujący stosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974 r., stanowi wyjątek od powyższej zasady i dotyczy jedynie określonych przypadków samowoli budowlanej, a taka sytuacja, jak wyżej wykazano, w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W ocenie Sądu I instancji postępowanie administracyjne wszczęte w niniejszej sprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. i dotyczące zgodności zabudowy działki nr A z przepisami prawa, winno toczyć się na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Sąd I instancji stwierdził, że również decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, w tym przypadku prawa materialnego i dlatego musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie organ pierwszej instancji trafnie ocenił stan faktyczny i prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego, skoro ściany budynku z otworami okiennymi są w odległości mniejszej niż 4m od granicy z działkami sąsiednimi, ale nieprawidłowo zastosował przepisy art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z umieszczenia przepisu art. 66 prawa budowlanego w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" wynika, że służy on usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego będzie zatem z reguły wynikał ze zużycia technicznego obiektu lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (por. Z. Kostka. Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2007). W ocenie Sądu I instancji sformułowanie tego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, aby przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy nieodpowiedni stan techniczny jest wynikiem naruszenia przepisów prawa budowlanego w trakcie jego budowy. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany stosować przepisy art. 51 prawa budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę winny wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zbadać czy przedmiotowy domek letniskowy został zbudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i jej załącznikami, a jeśli nie, to winny zastosować regulacje przewidziane przepisami art. 51 prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, w skutek czego Sąd wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. wydaną zgodnie przepisami prawa procesowego, a w szczególności z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a.;

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w konkretnym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy istniały podstawy do jego zastosowania, wobec faktu, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiera żadnych, uzasadniających uwzględnienie skargi wad określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie poprzez uwzględnienie skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona oddalona, gdyby Sąd prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. nie znalazłby zastosowania;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieodniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska przedstawionego zarówno przez organ II instancji jak i przez skarżącą, w świetle którego § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. nie odnosi się do budynków letniskowych;

- błędnym przyjęciu przez Sąd, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1982 r. stanowi decyzję przenoszącą uprzednio udzielone pozwolenie na budowę, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który nie dawał podstaw do takich ustaleń;

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "p.u.s.a.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wykroczeniu przez Sąd poza określone tym przepisem kryterium legalności kontroli administracji publicznej i wyjściu poza granice rozpoznania sprawy poprzez to, że Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył zasadę domniemania legalności ostatecznych decyzji administracyjnych i orzekł o treści decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 r. tj. wbrew ewidentnej treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, iż nie jest to decyzja o pozwoleniu na budowę, lecz decyzja przenoszącą wydane uprzednio pozwolenie i na tej podstawie oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Nadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 29 ust. 4 oraz 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu przez Sąd, że organ II instancji nieprawidłowo uznał, iż decyzja z 1982 r. jest nowym pozwoleniem na budowę;

- § 12 rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na tym, że Sąd uznał, iż przepis jednoznacznie odnoszący się do budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych oraz wolnostojących domów jednorodzinnych należy stosować także do oceny legalności usytuowania domu letniskowego;

- § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sąd błędnie przyjął, iż organ II instancji powinien był zastosować przepisy tego rozporządzenia w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, w sytuacji, gdy nie powinny one zostać zastosowane dla oceny legalności obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed wejściem w życie ww. rozporządzenia.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do art. 203 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji dokonał prawidłowych ustaleń przede wszystkim w zakresie charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 r. Zdaniem skarżącej, organ II instancji słusznie ustalił, iż decyzja z 1982 r. w rzeczywistości stanowi nową decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr A, wydaną na podstawie art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r., jak podano w osnowie tej decyzji. Nie była to z całą pewnością decyzja, o której mowa w art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. a wiec decyzją przenosząca pozwolenie na budowę na innego inwestora. Podniesiono, iż fakt bycia przez skarżącą w posiadaniu pozwolenia na budowę z 1980r. nie może przesądzać o charakterze i treści rozstrzygnięcia zawartego w pozwoleniu z 1982 r. W konsekwencji Sąd błędnie ocenił prawidłowe ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ II instancji, który to organ w sposób właściwy opowiedział się za tym, że budynek letniskowy, został wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 1982 r., która to decyzja jest nowym aktem, nowym pozwoleniem na budowę, a nie decyzja przenoszącą pozwolenie na budowę na Państwo Z. i M. S. Zdaniem skarżącej Sąd uznając, iż organ II instancji dokonał niewłaściwych ustaleń faktycznych, błędnie przyjął, że punktem odniesienia dla oceny legalności zastanego stanu faktycznego z prawem powinien być projekt budowlany załączony do pozwolenia z 1980 r. a nie projekt zatwierdzony pozwoleniem z 1982 r., który to projekt zaginął. Podniesiono, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że budynek letniskowy został zbudowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1980 r., a w konsekwencji, że dopuszczono się istotnego odstępstwa od tego projektu. Podkreślono, iż Sąd zdaje się przyjmować za podstawę rozstrzygnięcia niewiarygodny dowód w postaci szkicu polowego, który nie może uwzględniać rzeczywistych parametrów obiektu, z tej przyczyny, że obiekt w obecnym kształcie został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z 1982r., tj. wydane po sporządzeniu szkicu. Szkic i określone tym szkicem odległości obiektu od granic działki (mniejsze niż 4 m) mogą co najwyżej uwzględniać ustalenia pozwolenia na budowę wydanego poprzedniemu inwestorowi w 1980 r. i jako takie nie powinny mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w której należało dokonać oceny zgodności zabudowy działki z pozwoleniem budowlanym z 1982 r. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie Sąd nieprawidłowo ocenił ustalenia organu II instancji będące konsekwencją braku w materiale dowodowym projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1982 r. Zdaniem skarżącej organ II instancji słusznie uznał, iż zaginięcie projektu nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącego. Podniesiono, że Sąd I instancji nie zauważył, że organ II instancji w decyzji zasadnie przyjął, iż nie mając możliwości zbadania, jakie odległości obiektu od granic działki przewidywał projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 1982 r., w oparciu o którą obiekt został wybudowany, a w rezultacie nie mogąc zbadać zgodności obiektu z tym projektem budowlanym, nie można przesądzić o tym, czy zachodzi przesłanka w postaci zrealizowania obiektu w sposób sprzeczny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zarzucono także, że Sąd nie dostrzegł, iż organ II instancji podjął wszelkie niezbędne kroki celem ustalenia stanu faktycznego sprawy i właściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy w granicach swobodnej oceny dowodów, wbrew zarzutom Sądu, nie naruszając art. 80 k.p.a. Skarżąca podzieliła stanowisko organu odwoławczego, że organ nie dysponując projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 1982 r. nie może stwierdzić, że usytuowanie budynku jest z nim niezgodne. Podniesiono, że skoro budynek wykonano w oparciu o pozwolenie z 1982 r. nie można oceniać jego zgodności z projektem zatwierdzonym decyzją z 1980 r. Podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do reprezentowanego zarówno przez organ II instancji jak i przez skarżącą, stanowiska odnośnie wykładni § 12 Rozporządzenia z 1980 r. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzestał jedynie na wskazaniu, iż przedmiotowy budynek letniskowy powinien być usytuowany w odległości co najmniej 4 m od granicy działek sąsiednich zgodnie z §12 Rozporządzenia z 1980 r. obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 1980 r. jak i decyzji z 1982 r. Sąd nie odniósł się w żaden sposób do argumentów podnoszonych przez skarżącą, jakoby § 12 Rozporządzenia z 1980 r. nie odnosił się do lokalizacji budynków letniskowych. Tymczasem zarówno we wcześniejszych pismach w sprawie, w toku postępowania sądowego jak i na rozprawie przed Sądem skarżąca podkreślała, iż na gruncie przepisów tego rozporządzenia nie można utożsamiać budynków letniskowych z mieszkalnymi. Do wywodów skarżącej w przedstawionym zakresie Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku, przez co dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podniesiono także, iż Sąd badając legalność decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przesądził jednocześnie w zaskarżonym wyroku, mimo, iż pozostawało to poza granicami rozpoznawanej sprawy, o treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 r. i to co więcej, wbrew jej wyraźnemu brzmieniu. Wskazano, iż ustalenie to Sąd I instancji uczynił podstawą swojego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej Sąd naruszył w ten sposób zasadę domniemania legalności ostatecznej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, iż Sąd traktuje decyzję z 1982 r. jako decyzję przenoszącą udzielone uprzednio pozwolenie na budowę, nie wskazując jednocześnie na konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. W ocenie skarżącej okolicznościami przemawiającymi za tym, że decyzja z 1982 r. jest nowym pozwoleniem są: 1)nazwa decyzji (decyzja w sprawie pozwolenia na budowę, nie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę) oraz użycie sformułowania "udziela się" (nie np.: "wyraża się zgodę na przeniesienie"); 2) wskazanie w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 r. jako podstawy materialnoprawnej art. 29 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego z 1974 r. (a nie art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego); 3) brak w treści decyzji jakiejkolwiek wzmianki na temat domniemywanej przez Sąd I instancji zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę z 1980 r. Zdaniem skarżącej wpis w rejestrze pozwoleń na budowę i użytkowanie przy wpisie decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. nie może stanowić dowodu na okoliczność, że decyzja z 1982 r. stanowi decyzję przenoszącą pozwolenie na budowę z 1980 r. Nie może o tym przesądzać również informacja w papierowym rejestrze Urzędu Miasta i Gminy w Pobiedziskach z lat 1977 - 1983 czy też numeracja decyzji oraz tym bardziej okoliczność, że skarżąca jest w posiadaniu decyzji z 1980 r. Podniesiono, że skoro na gruncie przepisów obowiązujących w momencie realizacji obiektu, nie uregulowano kwestii odległości budynków letniskowych od granic działki, nie wolno było Sądowi domniemywać, że projekt, w oparciu o który zrealizowano inwestycję, przewidywał wybudowanie obiektu w odległości 4 m od granic działki. Zaakcentowano, że Rozporządzenie z 1980 r. ewidentnie rozróżniało domki letniskowe od budynków mieszkalnych. Zdaniem skarżącej nawet ustalenie, że obiekt letniskowy, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granic działki sąsiedniej, to i tak uznać trzeba, iż jest zgodny z wymaganiami określonymi Rozporządzeniem z 1980 r. Podkreślono, że do wybudowania domku letniskowego będącego przedmiotem niniejszego postępowania doszło w latach osiemdziesiątych przez byłych właścicieli działki. Przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 1980 r., oraz pozwolenia z 1982 r. tj. przepisy Rozporządzenia z 1980 r. nie wymagały zapewnienia 4 m odległości pomiędzy ścianą zawierającą okna a granicą sąsiedniej działki. Z pewnością nie można więc domniemywać, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 1982 r. przewidywał obowiązek zapewnienia 4 m odległości pomiędzy ścianą zawierającą okna a granicą sąsiedniej działki w sytuacji, gdy nie wymagały tego przepisy Rozporządzenia z 1980r. Podniesiono, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że przepisy Rozporządzenia z 2002 r. nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Przedmiotowy obiekt został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z 1982 r. udzielone Państwu Z. i M. S., tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i to te przepisy, a nie rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., powinny stanowić podstawę oceny legalności stanowiącego własność skarżącej obiektu. Zarówno bowiem rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. jak i obowiązujące przed nim rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (które uchyliło Rozporządzenie z dnia 1980 r.), nie zawierały przepisów przejściowych nakazujących stosować określone nimi normy w zakresie minimalnych odległości budynków od granic działek do istniejących obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącej brak przepisów przejściowych w tym zakresie powoduje, że zgodnie z zasadą lex retro non agit, nie można stosować późniejszych przepisów w zakresie minimalnych odległości budynków od granic działek do obiektów budowlanych powstałych przed wejściem w życie tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. J. podniósł, że oba organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego , tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem wielokrotnie i konsekwentnie odmawiały i odmówiły pozyskania umów na przyłączenie zasilania elektrycznego i dostawę energii elektrycznej do spornego budynku, oraz przesłuchania świadków na okoliczność przebiegu realizacji budowy spornego budynku. Podniesiono, że umowy z dnia [...] i [...] października 1981 r. mają poza szkicem polowym z 1981 r. (w aktach sprawy) istotne i decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dowodzą, że sporny budynek został wykonany do stanu surowego zamkniętego do jesieni 1981 r. tj. przed [...] lipca 1982 r., kiedy to Naczelnik Miasta i Gminy Pobiedziska, decyzją Nr: [...] dokonał przeniesienia pozwolenia na budowę wraz z planem realizacyjnym i projektem technicznym na Z. i M. S. Wskazano, iż podnoszone przez oba organy administracji i skarżącą, rzekome zagubienie projektu technicznego, z pozwolenia na budowę (z przeniesienia) Nr: [...] z dnia [...] lipca 1982 r., nie może być sposobem - metodą, na uniknięcie skutków naruszenia przepisów prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie chociaż niektóre podniesione w niej zarzuty są zasadne i powodują w tym zakresie zmianę uzasadnienia Sądu I instancji.

Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują obydwie podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej więc kolejności należy odnieść się więc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Istotą tych zarzutów jest dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy. Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, iż w tym zakresie w pełni akceptuje stanowisko Sądu I instancji. Przeprowadzona przez ten Sąd ocena zebranego materiału dowodowego jest logiczna, racjonalna i merytoryczna, natomiast ustalenia organu odwoławczego rażą dowolnością. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, iż kontrolowana przez organy nadzoru budowlanego inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1980 r. a decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. była tylko formalnym przeniesieniem uprawnień na innego inwestora, związek obydwu decyzji jest zatem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwy. Nie można jak to uczynił organ odwoławczy traktować tej drugiej decyzji całkowicie w oderwaniu od poprzedniej tylko z uwagi na wskazanie w niej nieprawidłowej podstawy prawnej i przyjęcie dowolnego domniemania, iż projekt budowlany i plan realizacyjny dla nowej decyzji zaginęły. Ocena i przebieg całego procesu inwestycyjnego w niniejszej sprawie przedstawiona przez Sąd i instancji na str. 9 i 10 uzasadnienia jest przekonywująca i logiczna a podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie zaginięcia projektu budowlanego, który zdaniem skarżącej kasacyjnie musiał być dołączony do decyzji z dnia [...] lipca 1982 r., gdyż tego wymagały przepisy w tym czasie obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. są dowolne. Jak to już wspomniał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na przyjęcie takiej tezy brak jakichkolwiek dowodów w zebranym materiale dowodowym, który zachował się praktycznie w całości a jedynym dowodem do forsowania w/w przebiegu procesu inwestycyjnego jest błędna podstawa prawna wpisana w decyzji z dnia [...] lipca 1982 r., natomiast już treść tej decyzji jak i pozostałe dowody (numeracja decyzji, rejestr z lat 1977 – 1983) wskazują na to, iż powyższa decyzja była przeniesieniem pozwolenia na budowę z [...] lipca 1980 r. z jednego inwestora (A. B.) na rzecz drugiego inwestora (Z. i M. małżonków S.) a więc załączony do decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. projekt budowlany i plan realizacyjny powinien być punktem odniesienia dla działania organów nadzoru budowlanego. Powyższe ustalenia powodują, iż niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przebieg procesu inwestycyjnego w niniejszej sprawie też nie został dokładnie wyjaśniony, gdyż został on zakończony dopiero w 2006 r., kiedy to inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy (pismo z dnia 10 sierpnia 2006 r.). Ocenie powinny podlegać wpisy w dzienniku budowy z których wynika, iż prace zostały rozpoczęte 9.04.1984 r., gdy tymczasem w 1981 r. został wykonany szkic polowy z którego wynika, iż budynek został częściowo zrealizowany. Także wobec tego dowodu wątpliwości może budzić oświadczenie inwestora A. B. zawarte w akcie notarialnym z dnia 5 lipca 1982 r. (k.123 akt organu odwoławczego), iż zbywa działkę niezabudowaną. Przede wszystkim wiec należy ustalić kiedy i jakie prace zostały wykonane mając na uwadze ponad dwudziestoletni okres trwania inwestycji. Organy nadzoru budowlanego powinny także zwrócić uwagę na kwestie czy nie wystąpiły przerwy w procesie inwestycyjnym o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Natomiast kwestia, czy małżonkowie S. w jakiś sposób ingerowali w proces inwestycyjny przed przeniesieniem pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] lipca 1982 r. jest jak to prawidłowo ustalił Sąd I instancji obojętne dla niniejszej sprawy gdyż nie narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. i może mieć znaczenie wyłącznie dla rozliczeń pomiędzy inwestorami.

Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu, dlaczego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. i tę kwestię wyjaśnił. Sąd wskazał, iż organy nadzoru budowlanego mają zbadać czy budowa została wykonana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1980 r. oraz załączonymi do niej planem realizacyjnym i projektem. Na planie realizacyjnym jest przestawione usytuowanie przedmiotowego budynku i należy zbadać, czy inwestycja została wykonana zgodnie z tym planem a nie z przepisami wówczas obowiązującymi. W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego mają za zadanie po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i ustalić czy inwestycja odpowiada przepisom prawa aktualnie obowiązującym, jeżeli oczywiście w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalą, iż inwestycja została wykonana niezgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. oraz załącznikami w postaci projektu i planu realizacyjnego działki nr A, natomiast ustalenie pozytywne spowoduje, iż ingerencja organów nadzoru budowlanego będzie zbędna. Natomiast kwestia czy decyzja z dnia [...] lipca 1980 r. odpowiada przepisom prawa obowiązującym w chwili jej wydania, może być badana np. w odpowiednim postępowaniu nadzwyczajnym.

Z uwagi na powyższe ustalenia zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Jak wspomniano wyżej prawidłowe jest ustalenie Sądu I instancji, że decyzja z dnia [...] lipca 1982 r. nie była nową decyzją tylko przeniesieniem na innego inwestora decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. a więc zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 oraz 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest bezpodstawny. Natomiast zarzuty dotyczące naruszeń rozporządzeń wykonawczych z dnia 3 lipca 1980 r. i 12 kwietnia 2002 r. są nieaktualne, gdyż organy nadzoru budowlanego maja przede wszystkim ustalić, czy inwestycja została wykonana zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. i załącznikami do niej, a następnie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości procedować w oparciu o aktualne przepisy prawa, gdyż inwestycja ma odpowiadać przepisom aktualnie obowiązującym, gdyż taki jest sens stosowania postępowania naprawczego określonego w art. 51 Prawa budowlanego.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną poprawiając jednocześnie częściowo uzasadnienie Sądu I instancji.