Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1602/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, 2, 3 i 5, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2, art. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3, art. 141 par. 4, art. 153, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1804/11 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1602/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Umową z dnia 14 lipca 1976 r. Skarb Państwa nabył od M. S. i M. S., w oparciu o art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), działki nr [...] przeznaczone pod budowę Szpitala [...] w P. W. w Krakowie, a umową z dnia [...] lipca 1983 r. - działkę nr [...], przeznaczoną na ten sam cel.

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2001 r. M. S. i M. S. zwrócili się do Prezydenta Miasta Krakowa o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji instancji wydał szereg decyzji odmawiających zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które jednak uchylane były przez organ odwoławczy. W trakcie postępowania organ ustalił między innymi, że obecnie objęte wnioskiem o zwrot są działki nr [...] (odpowiadające wywłaszczonym działkom nr [...]) oraz działka nr [...] (odpowiadająca części wywłaszczonej działki nr [...]). Ponadto prawo własności działek nr [...] i [...] przeniesione zostało, na podstawie umowy z dnia 21 września 1998 r., na Polsko-Włoską Fundację [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił zwrotu nieruchomości, z uwagi na nabycie prawa własności działek nr [...] i [...] przez Polsko-Włoską Fundację [...]. Decyzję tę uchylił Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lipca 2003 r.

Decyzją z [...] października 2003 r. Prezydent Miasta Krakowa ponownie odmówił zwrotu działek nr [...] wyjaśniając, że co do pozostałych działek będzie prowadzone odrębne postępowanie. Także tę decyzję uchylił Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2003 r.

Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił zwrotu części działek nr [...] i [...], a decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2004 r.

Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r., II SA/Kr 104/05, uchylił decyzje organów obydwu instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy nie ustaliły przesłanki warunkującej możliwość zwrotu nieruchomości, tj. czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd wskazał, że szpital, który miał zostać wybudowany na wywłaszczonych nieruchomościach, nie powstał. Nie zwalniało to jednak organu od dokonania w tym przedmiocie właściwych ustaleń i oceny zbędności. Nie zwalniała od tego obowiązku także okoliczność utraty przez Skarb Państwa własności wywłaszczonych działek na skutek darowania ich Fundacji [...]. Jeżeli bowiem w toku postępowania organ stwierdzi, że stosownie do normy zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to - stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności nieruchomości, a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości (art. 100 § 1 k.p.a.).

Prowadząc dalej postępowanie, Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o rozważenie możliwości wystąpienia na drogę postępowania cywilnego celem stwierdzenia niezgodności z prawem czynności prawnych przenoszących prawo własności działek.

Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., wyraziła stanowisko, że nie ma podstaw prawnych do kwestionowania legalności czynności prawnych podjętych wobec działek będących własnością Fundacji. W kolejnych opiniach z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] lipca 2010 r. podtrzymano stanowisko co do braku możliwości wytoczenia powództwa celem stwierdzenia niezgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. i wskazujące na niezasadność wszczynania postępowań dotyczących wzruszania umów w przedmiocie przeniesienia własności nieruchomości zawartych przez Fundację z osobami trzecimi. Opinie te podzielił Minister Skarbu Państwa w piśmie z dnia [...] maja 2010 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie zwrotu części działek nr [...] i [...], odpowiadających części wywłaszczonych działek nr [...].

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, wskazując, że spadek po M. S. nabyli M. S., R. S. i Z. P.. Organ wskazał również, że nieruchomości objęte postępowaniem o zwrot stały się przedmiotem umów sprzedaży: likwidator Fundacji [...], umową z dnia [...] sierpnia 2008 r., zbył działkę nr [...] na rzecz U. M., M. B. i J. P., a umową z dnia [...] grudnia 2007 r. zbył działkę nr [...] na rzecz spółki Zakład Techniczno-Budowlany "[...]" Sp. z o.o. Działka nr [...] została następnie zbyta w dniu [...] czerwca 2009 r. na rzecz M. Z., a w dniu [...] kwietnia 2010 r. została kupiona przez [...] Sp. z o.o. Z kolei Zakład Techniczno-Budowlany "[...]" Sp. z o.o. sprzedała w dniu [...] stycznia 2008 r. prawo własności działki nr [...] na rzecz Domu Zakonnego Zgromadzenia Sióstr im. [...] w P.

Obecnie właścicielami obu działek są Spółka [...] Sp. z o.o. oraz Dom Zakonny Zgromadzenia Sióstr im. [...] w P.

Organ I instancji wskazał, że określona w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanka zbędności, a więc faktyczny sposób gospodarowania wywłaszczoną nieruchomością po upływie 10 lat od daty jej wywłaszczenia, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Wobec wyczerpania przez wnioskodawców postępowań o stwierdzenie nieważności czynności cywilnych przenoszących własność nieruchomości, braku podjęcia działań przez organy ustawowo zobowiązane do reprezentowania Skarbu Państwa i braku jakichkolwiek wskazań w wyrokach sądów administracyjnych dotyczących posiadania przez Prezydenta Miasta Krakowa możliwości samodzielnego "odzyskania" tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie było możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła M. S.. Podniosła, że organ nie wykonał wskazań zawartych w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Odwołująca się stwierdziła, że na terenie wnioskowanych do zwrotu działek nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Zakwestionowała możliwość odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, w której Skarb Państwa nie jest już ich właścicielem.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, że jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie, że aktualny stan prawny na datę wydania decyzji nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Ten aktualny stan prawny to przysługiwanie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do danej nieruchomości. Żaden z organów nie może bowiem odebrać nieruchomości obecnemu właścicielowi nie będącemu podmiotem publicznym, nawet gdy te nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie uwzględniono wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2007 r., II SA/Kr 104/05. Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji stosownie do tych wskazań zawiesił postępowanie w sprawie i podjął czynności zmierzające do przejścia prawa własności wywłaszczonych nieruchomości na Skarb Państwa.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. P., domagając się jej uchylenia.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny i wskazań zawartych w wyroku z dnia 18 maja 2007 r., II SA/Kr 104/05. Podniosła, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości od innej przesłanki, niż brak realizacji celu wywłaszczenia. W jej ocenie organy nie podjęły wystarczających czynności, by Skarb Państwa z powrotem stał się właścicielem nieruchomości. Takimi działaniami nie były, jej zdaniem, wystąpienia do Ministra Skarbu Państwa lub Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że rozpoznając poprzednio sprawę, Sąd, wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r., nie przesądził, że niezależnie od tego, czyją własnością będą przedmiotowe nieruchomości, Skarb Państwa musi je zwrócić skarżącej, jeżeli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu jest podjęcie czynności celem "odzyskania", czyli zwrotu wywłaszczonych działek przekazanych Fundacji i dlatego uchylono poprzednie decyzje jako przedwczesne.

Oceniając czynności podjęte po wydaniu ww. wyroku, Sąd wskazał, że organ ustalił cel wywłaszczenia i uznał, że co do działek objętych sprawą cel ten nie został zrealizowany. Następnie zawiesił postępowanie celem podjęcia działań zmierzających do zwrotnego przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

Organ I instancji kilkakrotnie zwracał się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa i do Ministra Skarbu Państwa o podjęcie działań na drodze postępowania sądowego celem wzruszenia umów, które skutkowały zbyciem przedmiotowych nieruchomości. W ocenie Sądu tylko w ten sposób możliwe było ewentualne "odzyskanie" prawa własności przez Skarb Państwa. Skoro bowiem dana nieruchomość została zbyta w drodze czynności prawa cywilnego na rzecz innego podmiotu, to nie można dokonać powrotnego przeniesienia prawa własności inaczej, niż tylko poprzez dobrowolnie zawartą umowę, której przedmiotem byłoby zwrotne przeniesienie prawa własności, bądź w postępowaniu cywilnym poprzez uchylenie skutków prawnych tak zawartej umowy lub też wywłaszczenie. Jednakże żaden sąd powszechny nie zakwestionował prawidłowości tak zawartych umów, a organy ustawowo powołane do sądowej ochrony Skarbu Państwa i prowadzenia w imieniu Skarbu Państwa postępowań z tego prawa nie skorzystały wyjaśniając, że nie ma podstaw do kwestionowania umów przenoszących prawo własności przedmiotowych nieruchomości.

Prawidłowo przy tym działał Prezydent Miasta Krakowa, który zwracał się właśnie do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o podjęcie czynności w odrębnym postępowaniu cywilnym. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.), zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną jest obowiązkowe do zakończenia sprawy, w sprawach rozpoznawanych w pierwszej instancji przez sąd okręgowy, gdy wartość przedmiotu sprawy przewyższa kwotę 1 000 000 zł. Przedmiotowe nieruchomości mają wartość ponad 1 000 000 zł.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości" dotyczy takiej nieruchomości, która została wywłaszczona i ma nadal status nieruchomości wywłaszczonej. Oznacza to, że można zwrócić tylko nieruchomość będącą w dacie rozstrzygania nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Sytuacja zaś, że dana nieruchomość została wywłaszczona, a potem ją zbyto na rzecz innego podmiotu, oznacza, że nieruchomość utraciła status nieruchomości wywłaszczonej z chwilą dalszego obrotu prawnego. Może ten status odzyskać, jeżeli nastąpi powtórne przeniesienie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r. skargę kasacyjną wniosła Z. P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1/ art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez niespełnienie wyrażonej w tym przepisie zasady, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie,

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów strony skarżącej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia,

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, odpowiadają przepisom prawa i niezastosowanie tego przepisu,

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w rezultacie czego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także w związku z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z ewidentnym naruszeniem wskazanych przepisów,

6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, w której przepis ten winien był znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a.,

7/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że wobec wskazanych uchybień przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jako że wystąpiły przesłanki w nim określone,

8/ art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie,

9/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej p.u.s.a., oraz art. 3 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej, przejawiającej się w szczególności w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy,

10/ art. 1 p.u.s.a. oraz przepisy rozdziału pierwszego p.p.s.a. przez niezasadne przyznanie Prezydentowi Miasta Krakowa i Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa roli władzy sądowniczej i to we własnej sprawie,

11/ art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, lecz jedynie w oparciu o fakt przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, co stanowi, według Sądu, utratę przez nieruchomość prawnego statusu nieruchomości wywłaszczonej z chwilą dalszego obrotu;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie,

2/ art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżone decyzje I i II instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in, że Sąd I instancji pominął istotną dla rozstrzygnięcia część faktów, argumentów i zarzutów podniesionych w skardze i znanych Sądowi z urzędu, szczególnie zawartych w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących nieruchomości wywłaszczonych pod niezrealizowany cel budowy szpitala publicznego w Krakowie - P. W. oraz nie wyjaśnił przyjętej podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zasadnicza zmiana linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, polegająca w praktyce na uznaniu za materialną przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości kwestii władania nieruchomością, stanowi – w ocenie autora skargi kasacyjnej – naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu tego Sądu z dnia 18 maja 2007 r., II SA/Kr 104/05, oraz w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2008 r., I OSK 1477/07 (dotyczącymi przedmiotowej sprawy), a także w innych orzeczeniach o bardzo zbliżonym stanie faktycznym.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że nie może znaleźć akceptacji pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że istniałaby przesłanka do zwrotu przedmiotowych nieruchomości, gdyby nie fakt przeniesienia prawa własności na rzecz osób trzecich, a w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedali lub w inny sposób przekazali prawo własności wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Zarzucono również, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie o zwrot podjęły wystarczające działania zmierzające do odzyskania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności przedmiotowych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest przede wszystkim zasadny zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Taki skutek wywierają prawomocne wyroki wydane w danej sprawie. W skardze powołano w tym zakresie dwa wyroki: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2007 r., II SA/Kr 104/05, oraz oddalający skargę kasacyjną od niego wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., I OSK 1477/07. Pozostałe powołane w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych, dotyczące innych spraw związanych ze zwrotem działek wywłaszczonych na budowę szpitala w P. W. nie mają wiążącego znaczenia, jako zapadłe w granicach innych spraw.

Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej wyroki wydane w niniejszej sprawie zawierały ocenę, której Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zakwestionował.

W wyroku o sygn. II SA/Kr 104/05 WSA w Krakowie stwierdził, że w sytuacji gdy roszczenie byłego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., i nie jest wyłączone z mocy art. 229 tej ustawy, to należy sprawę zwrotu rozpoznać, ustalając, czy nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia przesłanki zwrotu należy postepowanie zawiesić do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności nieruchomości przekazanych przez fundatora do Fundacji. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I OSK 1477/07, który również wskazał na konieczność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia działań mających na celu przewrócenie Skarbowi Państwa władania wywłaszczonymi działkami, zbędnymi na cel wywłaszczenia. Nie można jednak przyjąć, jak tego domaga się autor skargi kasacyjnej, że skoro spełniona jest przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n., to organy winny orzec o zwrocie nieruchomości. Takiej tezy nie sformułowano ani w powołanych wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, ani w orzecznictwie dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jeżeli chodzi o sytuację, gdy działki objęte wnioskiem o zwrot nie znajdują się we władaniu beneficjenta wywłaszczenia i zostały zbyte z naruszeniem obowiązku określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n. Fakt zbycia nieruchomości uznaje się w orzecznictwie za przeszkodę do wydania decyzji o zwrocie, takie też stanowisko zaprezentowano w powoływanych wyrokach wydanych w sprawie. Przepisy u.g.n., wprowadzając obowiązek organu zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie przewidują sankcji za naruszenie tego obowiązku. Ustawodawca wprowadził przepis przewidujący obowiązek poinformowania, ale nie określił, jakie są skutki jego naruszenia, w szczególności dla samego żądania zwrotu oraz dla dokonanych rozporządzeń prawem własności. Skutki te w odniesieniu do czynności prawnych prowadzących do rozporządzeń prawem własności ustalane są z uwzględnieniem rozwiązań systemowych, regulacji przewidzianych w systemie prawa. W szczególności skutki czynności prawnych oceniane są na gruncie prawa cywilnego. Natomiast w stosunku do rozpoznawanego w trybie administracyjnym wniosku o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia wypracowano w konsekwencji zasadę zobowiązującą organ do podjęcia kroków w celu odzyskania prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego i w tym celu zawieszenia postępowania o zwrot.

Powołane w skardze kasacyjnej wyroki WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2007 r. i NSA z dnia 6 listopada 2008 r. wskazywały właśnie na niedopuszczalność wydania decyzji o odmowie zwrotu bez wcześniejszego podjęcia kroków mających na celu odzyskanie nieruchomości przez Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie zalecenia zawarte w tych wyrokach zostały w całości wykonane. Organ podjął bowiem wszelkie środki, jakimi dysponował prawnie, aby zainicjować postępowanie mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania nieruchomością na rzecz osób trzecich. Jednakże podmiot upoważniony do zastępstwa procesowego Skarbu Państwa – Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w kolejnych opiniach uznał za bezzasadne występowanie z takimi powództwem.

Istota niniejszej sprawy sprowadza zatem się do oceny materialnoprawnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżone decyzje organów obydwu instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami wywłaszczonych nieruchomości.

W wyroku z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1348/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takim przypadku konieczne jest rozważenie, czy brak własności nieruchomości przysługujący podmiotowi publicznoprawnemu może stanowić negatywną przesłankę stanowiącą podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości. Sąd stwierdził wówczas, że samo roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa o prawo żądania zwrotu nieruchomości, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (tak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie to przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Ustalenie tego faktu może jednak nastąpić po wyczerpaniu przez organ wszelkich dostępnych środków mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania nieruchomością wywłaszczoną na rzecz osób trzecich.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 1039/2011, oraz z dnia 14 września 2011 r., I OSK 1548/2010, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona.

W takiej sytuacji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może zostać zrealizowane, ale nie oznacza to pozbawienia go w ogóle jakichkolwiek praw. Roszczenie to nie może być bowiem zrealizowane jedynie w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., I CSK 573/2010, jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd powszechny. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Pogląd zaprezentowany w przytoczonym wyroku NSA z dnia 21 marca 2013 r. Sąd w składzie niniejszym podziela.

W związku z powyższym zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 oraz 64 ust. 1 i 2 Konstytucji są bezzasadne, ponieważ osoby takie nie są pozbawione roszczenia o zwrot bez możliwości dochodzenia jakiejkolwiek rekompensaty. Warto również dodać, że choć wywodzona z art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej konstytucyjna zasada zwrotu nieruchomości opiera się na założeniu niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, to przecież mogą wystąpić sytuacje, które będą stanowiły uzasadnione podstawy ograniczenia tej zasady z uwagi na inne wartości konstytucyjnie chronione. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą to być na przykład prawa innych osób lub też ogólny nakaz wynikający z zasady państwa prawnego takiego kształtowania stosunków prawnych, aby tworzyć podstawy harmonijnego korzystania z mienia. Tymczasem w niniejszej sprawie nie dość, że Skarb Państwa przeniósł własność wywłaszczonych nieruchomości na inny podmiot (Fundację), to stały się one następnie przedmiotem kolejnych umów i obecnie stanowią własność podmiotów, które nie nabyły ich od jednostek publicznych (samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa).

Zatem odnosząc się do kluczowego zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., wskazać należy, że na podstawie art. 136 ust. 3 możliwy jest zwrot nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona.

Uznanie, że możliwość taka nie istnieje nie jest wprowadzeniem dodatkowej, pozaustawowej przesłanki odmowy, obcej art. 136 ust. 3 u.g.n., ale konsekwencją konieczności zachowania spójności systemu prawa i znalezienia rozwiązania dla określonej sytuacji faktycznej. W piśmiennictwie wskazuje się na dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia podając, że co prawda w razie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą przestał już dysponować Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, organ zobowiązany jest do podjęcia czynności zmierzających do przywrócenia mu władztwa nad nieruchomością, jednak gdy nie da się tego zrobić, może być wydana decyzja o odmowie zwrotu (E. Bończak-Kucharczyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex 2013, teza 1 i 7 do art. 136).

Stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez Sąd I instancji nie stanowi ani naruszenia art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 178 Konstytucji, ani nie jest wynikiem błędnej interpretacji art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Wobec prawidłowego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 136 ust. 3 u.g.n., Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę i w konsekwencji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) tej ustawy, jako że kontrolowane przez niego decyzje nie naruszają ani prawa materialnego, ani prawa procesowego.

Nie mogły również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Prezydent Miasta Krakowa podejmował szereg czynności mających na celu doprowadzenie stosunków prawnych do stanu, w którym ewentualna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości mogłaby się stać wykonalna. W szczególności Prezydent Miasta Krakowa zwracał się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zbadanie zasadności podjęcia przez organ l instancji przewidzianych prawem czynności mających na celu odzyskanie własności ww. nieruchomości przez Skarb Państwa.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.

Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto zamieszczone są rozważania co do zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także umotywowanie dokonanej w tym rozstrzygnięciu oceny.

Nie do zaakceptowania są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał kontroli działalności Wojewody Małopolskiego i stwierdził, że wydana przez niego decyzja odpowiada prawu.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.