Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1736/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 7, art. 134 ust. 1, art. 137 ust. 2 i 2a, art. 138, art. 142
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 84 ust. 1, 2, 8, 9 i 10 w zw. z art. 87
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 107 - art. 119
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3347/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz [A.] Spółki z o.o. w P. 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3347/14, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2014 r., w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Marszałek Województwa Świętokrzyskiego decyzjami z: [...] czerwca 2010 r., [...] listopada 2010 r., [...] lutego 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] listopada 2011 r., [...] kwietnia 2012 r. oraz z [...] września 2012 r. ustalił W. D. wysokość należnych opłat eksploatacyjnych (za I kwartał 2009 r., III i IV kwartał 2010 r., I –IV kwartał 2011 r. oraz za I półrocze 2012 r., w związku z niedokonaniem wpłat.

Pismem z [...] grudnia 2012 r., w związku z chęcią przejęcia przez P. Sp. z o.o. koncesji W. D., Marszałek Województwa Świętokrzyskiego poinformował skarżącą spółkę o jego zaległościach wobec gminy i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) oraz o konsekwencjach przejęcia koncesji, wynikających z art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej: p.g.g.), a także wezwał do nadesłania dokumentów potwierdzających środki finansowe i techniczne.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. na rzecz spółki przeniesiono udzieloną W. D. koncesję z [...] sierpnia 2008 r., w brzmieniu nadanym decyzją z [...] grudnia 2011 r., na wydobycie wapieni dewońskich z części złoża "[...]" położonego w obrębie działek oznaczonych wskazanymi numerami ewidencyjnymi, znajdujących się na gruntach miejscowości N.

Po wystawieniu i doręczeniu upomnień w dniu [...] stycznia 2014 r. Prezes Zarządu NFOŚiGW wystąpił z wnioskami o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych, dotyczących należności z tytułu opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopaliny we wskazanych okresach. W toku postępowania egzekucyjnego spółka zgłosiła zarzut, iż nie jest zobowiązana do wniesienia zaległej opłaty eksploatacyjnej, bowiem dotyczy ona okresu, w którym działalność wydobywczą wykonywał W. D. Zdaniem spółki, obowiązek zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej nie mógł przejść na nią na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g., ponieważ obowiązek opłaty powstaje wraz z wydobyciem kopalin z mocy samego prawa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Prezes Zarządu NFOŚiGW stwierdził brak zasadności zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej oraz błędu co do osoby zobowiązanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, podtrzymując, iż zobowiązanym w zakresie opłat eksploatacyjnych pozostaje W. D. Ponadto spółka wskazała, że skutki decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego winny być oceniane w oparciu o przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm., dalej: o.p.), nie zaś o przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Ordynacja podatkowa będzie miała zastosowanie bezpośrednio na podstawie art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm. - dalej p.g.g. z 1994 r.), analogicznego do art. 142 p.g.g. Zdaniem strony, w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków odpowiedzialności osób trzecich w rozumieniu art. 107-119 o.p., a ewentualna egzekucja winna być kierowana do W. D., ponieważ w okresie objętym tytułami wykonawczymi nie skarżąca lecz on wydobywał kopalinę na podstawie posiadanej koncesji. W ocenie skarżącej, art. 36 ust. 7 p.g.g. nie może stanowić podstawy do powstania ewentualnego zobowiązania do zapłacenia podatku za inną osobę. Spółka wskazała również, że decyzje określające opłatę eksploatacyjną mają charakter deklaratoryjny i ich wydanie nie rodzi obowiązku zapłaty tej opłaty, ponieważ obowiązek powstaje z mocy prawa w chwili wydobycia kopaliny.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne w przedmiocie zaległej opłaty eksploatacyjnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przepisy p.g.g. z 1994 r. i p.g.g. jednoznacznie określają skutki przeniesienia koncesji na nowy podmiot, m.in. w odniesieniu do praw i obowiązków wynikających z decyzji dotyczących poprzedniego przedsiębiorcy. Minister podkreślił, że art. 36 p.g.g. nie wprowadza rozróżnienia na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. Organ podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 137 ust. 2 p.g.g. przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, samodzielnie ustala wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej i ją wnosi. W przypadku opłat eksploatacyjnych dopiero z chwilą wydania decyzji deklaratoryjnej przedsiębiorca może skutecznie powoływać się na swoje prawo, wobec czego decyzje te z jednej strony kreują prawa i obowiązki przedsiębiorcy, a z drugiej strony prawa wierzycieli.

Organ odwoławczy wskazał na art. 87 ust. 1 p.g.g. 1994 r. i art. 142 ust. 1 p.g.g. i stwierdził, że Ordynację podatkową stosuje się tylko w takim zakresie, w jakim brak jest uregulowań w prawie geologicznym i górniczym. Podkreślił, że istotą sprawy jest, iż w konsekwencji decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] stycznia 2013 r. obowiązek zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej przeszedł na nowego adresata koncesji, tj. na spółkę, jednakże nastąpiło to na podstawie przepisów p.g.g.

Organ podzielił również stanowisko skarżącej, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki odpowiedzialności osób trzecich w rozumieniu o.p. Przejście obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej na nowego adresata wynika bowiem z przeniesienia tej koncesji, kiedy to nowy przedsiębiorca staje się zobowiązanym za zaległe opłaty tylko i wyłącznie wobec stwierdzenia istnienia zaległości w opłatach eksploatacyjnych oraz wydania przez organ koncesyjny decyzji określających te opłaty przed dniem przeniesienia koncesji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie w całości postanowień obu instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 84 ust. 10 w zw. z art. 87 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 142 p.g.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w postępowaniu egzekucyjnym podniosła zarzut wynikający z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.), tj. zarzut nieistnienia po jej stronie obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej oraz istnienia błędu co do osoby zobowiązanej. WSA podniósł, że spór w sprawie dotyczy tego, czy na podmiot, na który przeniesiono koncesję, przenoszone są również zaległe opłaty eksploatacyjne poprzedniego zobowiązanego. Sąd w całości podzielił stanowisko organów, nie zgadzając się z twierdzeniem skarżącej, że organ w zaskarżonym postanowieniu naruszył przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia. Minister podkreślił, że obowiązek wniesienia opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy prawa w terminie jednego miesiąca po upływie każdego okresu rozliczeniowego i nie jest związany z faktem wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Zdaniem WSA, organ słusznie uznał, że to nie decyzja rodzi obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej.

Sąd stwierdził, że jeżeli przedsiębiorca nie wniósł opłaty eksploatacyjnej, organ koncesyjny ma obowiązek wydania decyzji określającej wysokość należnej opłaty, która to decyzja ma charakter deklaratoryjny. Z przepisów p.g.g. z 1994 roku i p.g.g. wynika bezsprzecznie, że rozstrzyganie o wysokości opłaty należy do właściwości organów koncesyjnych, tj. innych organów niż wierzyciele posiadający uprawnienia organów podatkowych. Wierzyciele właściwi są w zakresie wykraczającym poza granice określenia wysokości zobowiązania, dlatego też do podjęcia czynności w zakresie udzielenia ulg bądź egzekucji konieczne jest wydanie decyzji deklaratoryjnej określającej wysokość opłaty. Wierzyciel nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania wysokości należnej opłaty eksploatacyjnej, a niewpłacona w terminie opłata staje się zaległością, podlegającą obowiązkowi zapłaty.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącej, że na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g. nie mogło dojść do przejścia obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej z byłego przedsiębiorcy na nowy podmiot, na rzecz którego przeniesiono koncesję. Przepis art. 36 ust. 7 p.g.g. stanowi bowiem, że przeniesienie koncesji przenosi również prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji wydanych na podstawie ustawy. Przepis ten jest zatem samodzielną podstawą do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie prawa geologicznego i górniczego, w związku z przeniesieniem koncesji. Koncesja na wydobywanie kopaliny jest ściśle związana z podmiotem, na rzecz którego została wydana i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, który nie może zostać przyznany wszystkim uczestnikom obrotu gospodarczego. Wobec przeniesienia praw na nowy podmiot, przechodzą na niego również obowiązki wynikające z koncesji i celowo także z innych decyzji administracyjnych podjętych na podstawie p.g.g. Wydane w sprawie decyzje dotyczące opłat eksploatacyjnych w podstawie prawnej wprost wskazują art. 84 ust. 10 p.g.g. z 1994 r. lub art. 138 p.g.g., wobec czego wyczerpana została dyspozycja art. 36 ust. 7 p.g.g. Tym samym przejście obowiązków następuje z mocy prawa, choćby nawet poprzedni podmiot nie poinformował nowego o istnieniu decyzji określających wysokość należnych opłat eksploatacyjnych. Ponadto WSA podkreślił, że skarżąca została poinformowana przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego o zaległościach W. D. i konsekwencjach przejęcia koncesji po tym podmiocie, a więc m.in. o obowiązku uregulowania przez nabywcę koncesji zaległości poprzedniego podmiotu. Nowy przedsiębiorca staje się zobowiązanym za zaległe opłaty tylko i wyłącznie wobec stwierdzenia istnienia zaległości w opłatach eksploatacyjnych oraz wydania przez organ koncesyjny decyzji określających te opłaty przed dniem przeniesienia koncesji.

Sąd I instancji podniósł ponadto, że p.g.g. ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, którą stosuje się odpowiednio wyłącznie w sprawach nieuregulowanych przez prawo geologiczne i górnicze. Przeniesienie koncesji kompleksowo reguluje zaś w sposób szczególny art. 36 p.g.g., dlatego w tym zakresie nie mają i nie mogą mieć zastosowania przepisy o.p. Za niezasadne WSA uznał stanowisko spółki, odnośnie braku regulacji w p.g.g. charakteru decyzji określających wymiar opłaty eksploatacyjnej i skutków takich decyzji. Sąd stwierdził, że Prawo geologiczne i górnicze reguluje charakter opłaty eksploatacyjnej. Decyzja określająca wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej nie kreuje wprost obowiązku zapłaty, ponieważ obowiązek ten wynika z mocy prawa. Jej wydanie związane jest z faktem, iż przedsiębiorca mimo ciążącego na nim obowiązku nie dokonał wpłaty należnej opłaty eksploatacyjnej, a więc powstała wymagalna zaległość. W związku z przeniesieniem koncesji, przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów p.g.g. staje się nowy podmiot, który zgodnie z art. 36 ust. 7 p.g.g. staje się odpowiedzialny za przejęte wraz z koncesją inne decyzje wydane na podstawie p.g.g.

Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odpowiedzialność osób trzecich, w związku z czym, przepisy o.p. dotyczące tej kwestii nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. WSA podkreślił, że odpowiedzialność skarżącej za zaległe zobowiązania wynika z art. 36 ust. 7 p.g.g. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że organy w niniejszej sprawie działały zgodnie z zasadą praworządności oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa, słusznie uznając bezzasadność zarzutów wynikających z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. Materiał dowodowy został wyczerpująco zgromadzony i prawidłowo oceniony, co znalazło wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. Sp. z o.o. w P., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisu postępowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w zakresie między innymi:

- braku rzeczywistego wyjaśnienia, czy decyzje wydane w oparciu o ustawy prawo geologiczne i górnicze (zwanej dalej jako p.g.g.) z 1994 r. i 2011 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, mające charakter decyzji deklaratoryjnych, powodują powstanie obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej;

- braku rzeczywistego wyjaśnienia dlaczego zostało przyjęte, że w rozpatrywanym stanie faktycznym przepisy p.g.g. dotyczące przeniesienia koncesji mają charakter szczególny wobec przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w sytuacji kiedy w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy wyegzekwowania zaległości w oparciu tylko i wyłącznie o przepisy ustawy Ordynacja Podatkowa oraz w sytuacji, w której Prezes Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej występujący jako organ posiadający uprawnienia organów podatkowych nie posiada kompetencji do samodzielnego weryfikowania wydanych w oparciu o p.g.g. decyzji określających wymiar wysokości opłaty eksploatacyjnej;

- poprzez przyjęcie, że samo powstanie zaległości w związku z nie dokonaniem zapłaty przez byłego koncecjonariusza opłaty eksploatacyjnej, na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r., powoduje przejście obowiązku jej zapłaty na nowego przedsiębiorcę, na którego rzecz dokonano przeniesienia koncesji;

- poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej przez nowego przedsiębiorcę za byłego koncesjonariusza faktu, że zapłata opłaty eksploatacyjnej jest bezpośrednio związana z wydobywaniem przez dany podmiot kopaliny;

II. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 84 ust. 10 w zw. z art. 87 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 142 p.g.g. z 2011 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze są przepisami szczególnymi wobec przepisów ustawy Ordynacji Podatkowej oraz że w rozpatrywanym stanie faktycznym przepisy ustawy Ordynacji Podatkowa nie mogą mieć zastosowania i to:

- pomimo wyraźnego brzmienia przepisów p.g.g. odsyłających do ustawy Ordynacja podatkowa;

- pomimo, iż Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej występował w niniejszym postępowaniu w charakterze wierzyciela, który posiada uprawnienia określone właśnie ustawą Ordynacja podatkowa;

- pomimo braku regulacji w p.g.g. dotyczących charakteru decyzji określających wymiar opłaty eksploatacyjnej i skutków takich decyzji w sferze prawnopodatkowej, w szczególności zasad egzekucji niezapłaconej opłaty eksploatacyjnej;

III. przepisu prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ten przepis powoduje przejście na nowy podmiot, na który jest przenoszona koncesja obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej za dotychczasowego koncesjonariusza, w sytuacji kiedy to obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy samego prawa, a nie w wyniku wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej zaś ww. przepis określa tylko i wyłącznie następstwo prawne praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, a nie powstałych z mocy samego prawa tak jak jest to w przypadku obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej;

IV. przepisu zawartego w art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia dlaczego w niniejszym stanie faktycznym uznał, że na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g. doszło do przejścia obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej z byłego koncesjonariusza na nowego przedsiębiorcę w sytuacji, w której Sąd sam w swoim uzasadnieniu potwierdza, że obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej;

V. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 84 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 137 ust. 2 p.g.g. z 2011 r. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej przez nowego przedsiębiorcę za byłego koncesjonariusza faktu, że zapłata opłaty eksploatacyjnej jest bezpośrednio związana z wydobywaniem przez dany podmiot kopaliny.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów kasacyjnych, które zostały wadliwie skonstruowane. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I GSK 482/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo więc nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych, jak i samodzielnego ustalania podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, co oznacza, iż wniesiona przez P. Sp. z o.o. w P. skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w jej granicach. Skarga ta - oparta na obydwu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. - zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty spełniają wymogi konstrukcyjne i wobec tego nie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu.

Zważywszy na powyższe zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., nie spełniają ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Nie zostały one rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wskazano też ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wpływu zarzucanych naruszeń prawa procesowego na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Sprowadzają się one do ogólnikowego i lakonicznego stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak i kontrolowanych przez Sąd I instancji postanowień nie zawiera wyjaśnienia podstawy materialnej rozstrzygnięcia, w szczególności przyjętej w tej sprawie wykładni art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej koncentruje się wokół wykazania wadliwej wykładni i wadliwego zastosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej, co z kolei zdaniem skarżącego kasacyjnie zostało w sposób nieuprawniony zaakceptowane przez Sąd I instancji. Tymczasem skarga kasacyjna powinna zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, tj. przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688), jak i wykazać związek przyczynowy między hipotetycznym następstwem zarzucanego naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, tj. że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłby inny, stwierdzone uchybienia były bowiem na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., I FSK 1174/12, Lex nr 1375563). Sformułowanie pod adresem zaskarżonego orzeczenia zarzutów naruszenia prawa procesowego nie może być zatem ogólnikowe, w szczególności ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 718/14, Lex nr 1511161, por. też wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013r., I GSK 78/12). Zarzuty kasacyjne naruszenia tego rodzaju przepisów prawa procesowego mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną dopiero wówczas gdy sposób sformułowania uzasadnienia wyroku uniemożliwia stronie, a w razie poddania wyroku kontroli instancyjnej także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznanie sposobu rozumowania i motywów rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku, co z kolei uniemożliwia stronie polemikę ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę prawidłowości dokonanej przez ten sąd kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r., I OSK 2685/13, Lex nr 1449899). Sposób sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego w tej sprawie wyroku, a uprzednio sposób sformułowania uzasadnienia postanowienia Ministra Środowiska, zaakceptowany niezasadnie zdaniem P. Sp. z o.o. w P. przez Sąd I instancji, nie uniemożliwiał stronie kasacyjnej ani polemiki ze stanowiskiem tego Sądu wyrażonym w tym uzasadnieniu, ani też Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontroli instancyjnej tego wyroku. Należy bowiem zaznaczyć, iż nie można zrównywać prawidłowości czy też wadliwości stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jego brakiem. Gdyby zaś było tak jak podnosi P. Sp. z o.o. w P. w zarzutach procesowych, to nie byłaby ona w stanie sformułować skutecznego zarzutu kasacyjnego dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni prawa materialnego, a następnie również wadliwego jego zastosowania w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zaś Sąd I instancji nie byłby w stanie dokonać merytorycznej oceny działania administracji publicznej. Powyższe – pomijając niekonsekwencję stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki w formułowaniu zarzutów kasacyjnych i ich rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - dowodzi, że skarżąca spółka, choć próbuje podważyć wyrok poprzez niewyjaśnienie przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, była jednak w stanie podjąć skuteczną polemikę ze stanowiskiem uzasadnienia wyroku co do kluczowych w sprawie kwestii charakteru decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, korelacji przepisów p.g.g. dotyczących przeniesienia koncesji i przepisów Ordynacji podatkowej, w ostateczności zaś ze stanowiskiem Sądu I instancji co do "przejścia" obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej z poprzedniego na obecnego koncesjonariusza.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 84 ust. 10 w zw. z art. 87 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 142 p.g.g. z 2011 r., nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez sąd kasacyjny, bowiem nie wskazano jednostki redakcyjnej tych przepisów. Tymczasem na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe sformułowanie podstawy prawnej zarzutów wymagało podania konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony skarżącej został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji, jak i wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Oceniając w tym aspekcie sformułowane zarzuty kasacyjne podnieść należy, że przepisy art. 87 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 142 p.g.g. z 2011 r. zawierają po trzy jednostki redakcyjne, co wymagało wskazania w skardze kasacyjnej, która z nich została przez Sąd I instancji naruszona i w jakiej postaci. Domyślając się nawet w oparciu o argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenia ust. 1 tych przepisów, zawierających odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej i to w szczególności przepisów art. 107 – art. 119, to nie sposób nie dostrzec, że wskazanych przepisów p.g.g. nie powiązano z konkretnymi przepisami Ordynacji podatkowej. Zważywszy, że przepisy art. 107 – art. 119 O.p. mają jednostki redakcyjne, jak i dotyczą szerokiego kręgu podmiotów i szerokiego spektrum zdarzeń o charakterze prawnopodatkowym - dla dochowania wymogów konstrukcyjnych zarzutu konieczne było wskazanie jednego z tych przepisów, nie zaś wszystkich możliwych przepisów regulujących odpowiedzialność różnych kategorii podmiotów za zobowiązanie podatnika. Niezależnie od tego wskazać trzeba, iż zarzut ten nie jest zrozumiały. Skarżąca spółka, zarzucając pominięcie w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej, jednocześnie sama stwierdza, że przepisy te, określające w sposób enumeratywny krąg osób trzecich odpowiadających za zobowiązanie podatnika, nie mają zastosowania w sprawie, skarżąca kasacyjnie nie mieści się bowiem w katalogu tych podmiotów.

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organy administracji publicznej, co zaakceptował Sąd I instancji, że przeniesienie koncesji skutkuje również przeniesieniem obowiązku w opłacie eksploatacyjnej, powstającej z mocy samego prawa, bowiem samo powstanie u poprzedniego koncesjonariusza obowiązku w opłacie eksploatacyjnej powoduje przejście tego obowiązku na koncesjonariusza, na rzecz którego przeniesiono koncesję. W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. i art. 137 ust. 2 p.g.g. z 2011 r. wiążących powstanie obowiązku w opłacie eksploatacyjnej w związku z wydobyciem kopaliny, co zostało jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej pominięte przez Sąd I instancji przy wykładni art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. W tym zakresie Sąd I instancji - uznając art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. za samodzielną podstawę do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie p.g.g. w związku z przeniesieniem koncesji - stwierdził, że koncesja na wydobywanie kopaliny jako akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związana z podmiotem koncesjonariusza, stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, dlatego w związku z przeniesieniem praw na nowy podmiot przechodzą na niego również obowiązki wynikające z koncesji i z innych decyzji podjętych na podstawie p.g.g.; a skoro ustawodawca nie wyłączył spod tej regulacji decyzji deklaratoryjnych określających opłatę eksploatacyjną, to nowy koncesjonariusz staje się zobowiązanym za zaległe opłaty określone w wydanych przed dniem przeniesienia koncesji decyzjach administracyjnych. Przyznając, że opłaty powstają z mocy prawa, Sąd I instancji (powołując się na inny wyrok WSA w podobnej sprawie) podniósł, że wydanie decyzji określającej opłatę jest związane z faktem nie dopełnienia ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku dokonania wpłaty należnej opłaty, następny koncesjonariusz odpowiedzialny jest za uregulowanie opłaty wynikającej z decyzji, gdyż przepis ten nie wprowadza rozróżnienia na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Chociaż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie uznał, że opłata eksploatacyjna powstaje z mocy prawa, to jednakże niewłaściwie ocenił skutki wydania decyzji administracyjnej określającej jej wysokość. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem i uznaje za własny pogląd wskazany w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2016 r., (sygn. akt II GSK 845/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z przepisów art. 84 ust. 8 i ust. 9 p.g.g. z 1994 r. i art. 137 ust. 2, ust. 2a p.g.g. z 2011 r. wynika, że wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej ustala przedsiębiorca wydobywający kopaliny we własnym zakresie (samodzielnie) za przyjęty okres rozliczeniowy (wynoszący kwartał na gruncie p.g.g. z 1994 r. oraz pół roku na gruncie p.g.g. z 2011 r.) i wnosi ją bez wezwania w terminie jednego miesiąca po upływie okresu rozliczeniowego. Ustalenie wysokości tej opłaty jest zatem co do zasady dokonywane w drodze samoobliczenia zobowiązanego podmiotu, którym jest podmiot dokonujący wydobycia kopaliny w przyjętym okresie rozliczeniowym. Dopiero niedopełnienie temu obowiązkowi skutkować mogło wydaniem przez organ koncesyjny na podstawie art. 84 ust. 10 p.g.g. z 1994 r. i art. 138 p.g.g. z 2011 r. decyzji administracyjnej określającej wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej. Powyższe niewątpliwie wskazuje, iż powstające z mocy prawa zobowiązanie z tytułu opłaty eksploatacyjnej jest konkretyzowane w dwojaki sposób, przede wszystkim w drodze samoobliczenia, zaś w razie nie dokonania przez przedsiębiorcę samoobliczenia - w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Sposób konkretyzacji tego obowiązku nie ma jednakże wpływu na moment powstania obowiązku z tytułu tej opłaty, który to moment ustawodawca wiąże z zaistnieniem zdarzenia faktycznego rodzącego obowiązek ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Tym zaś jest wydobycie określonej ilości kopaliny w przyjętym okresie rozliczeniowym. Opłata eksploatacyjna jest ustalana jak wynika z art. 84 ust. 1 i ust. 2 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 134 ust. 1 p.g.g. z 2011 r. jako iloczyn stawki tej opłaty i ilości kopaliny wydobytej ze złoża w danym okresie rozliczeniowym. Nie może więc budzić wątpliwości, iż opłata ta jest relatywizowana do ilości wydobytej kopaliny przez podmiot, który dokonał jej wydobycia, i okresu, w którym tegoż wydobycia ten podmiot dokonał. Na tak ukształtowaną opłatę eksploatacyjną nie ma najmniejszego wpływu skonkretyzowanie jej wysokości w deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, gdyż tą drogą nie dochodzi do zmiany istoty i charakteru prawnego opłaty. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna opłaty eksploatacyjnej dowodzi również, iż opłata eksploatacyjna stanowi niepodatkową należność, będącą rekompensatą za ingerencję w środowisko naturalne i za szkodę, jakie eksploatacja kopalin wywołuje w tym środowisku, ceną za korzystanie z odnawialnych i nieodnawialnych zasobów środowiska, zapłatą za prawo do korzystania ze środowiska, wynagrodzeniem za gospodarcze korzystanie ze środowiska (tak. np. wyrok TK z dnia 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK-A 2011/6/56, Dz.U.2011/153/913, wyrok NSA z dnia 15 września 1998 r., sygn. akt II SA 526/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też. W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, Warszawa 2009, s. 30-32).

Zważywszy na powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji - dokonując wykładni art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r., wedle którego przeniesienie koncesji przenosi również prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji wydanych na podstawie ustawy – błędnie przyjął, iż przepis ten obejmuje swoim zakresem również prawa i obowiązki wynikające z deklaratoryjnej decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji nie uwzględnia wskazanego już charakteru prawnego opłaty eksploatacyjnej, elementów konstrukcyjnych opłaty, w szczególności faktu powstawania tej opłaty z mocy prawa w związku z wydobyciem w określonym okresie rozliczeniowym określonej ilości kopaliny przez określony podmiot, jak i sposobów konkretyzacji samego obowiązku uiszczenia opłaty, a także wynikających z deklaratoryjnych decyzji określających wysokość tej opłaty konsekwencji prawnych dla powstania obowiązku w tej opłacie. Uwzględnienie zaś tych elementów prowadzi do wniosku, że zawarte w art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. sformułowanie "prawa i obowiązki wynikające z innych decyzji" w związku z przeniesieniem koncesji należy rozumieć w ten sposób, że przeniesienie koncesji prowadzi do przeniesienia praw i obowiązków wynikających również z innych decyzji wydanych na podstawie p.g.g. z 2011 r., lecz związanych z wykonywaniem działalności koncesjonowanej i funkcjonowaniem zakładu górniczego. Jak to trafnie wskazano w wyroku NSA z 8 listopada 2016 r. (sygn. akt II GSK 845/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ratio legis przepisu art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. polega bowiem na przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych "towarzyszących" decyzji koncesyjnej na nabywcę koncesji i uwolnieniu od nich dotychczasowego przedsiębiorcy, bez konieczności ubiegania się przez nabywcę koncesji o wydanie nowych decyzji. Za decyzje tego rodzaju należy zaś uznać przykładowo decyzje związane z zakładem górniczym, podejmowane przez organy nadzoru górniczego, zwłaszcza zatwierdzające plan jego ruchu (tak np. A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz do art. 26a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, Lex 2009, czy G. Klimek, Komentarz do art. 36 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, Lex 2015). A zatem zakres zastosowania art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. nie obejmuje decyzji określających wysokość opłaty eksploatacyjnej jako nie związanej wprost z wykonywaniem działalności górniczej, lecz stanowiącej swoistego rodzaju rekompensatę za gospodarcze korzystanie ze środowiska naturalnego. Tego rodzaju decyzje, a ściślej wynikające z nich prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wpływają na zakres czy sposób wykonywania działalności koncesjonowanej. Nie sposób nie podnieść i tego argumentu, że "przenoszenie" skutków prawnych decyzji administracyjnej na inny podmiot jest dopuszczalne tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych ustawą. W doktrynie prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje się wręcz zakaz sukcesji w płaszczyźnie prawa publicznego, a więc niedopuszczalność następstwa prawnego – praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego, przy ocenie dopuszczalności tego następstwa zaś decydującą rolę odgrywa charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Istotą decyzji administracyjnej jest bowiem jednostronnie określenie, przez konkretny organ administracyjny, praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego (tak np. G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym, Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod red. J. Zimmermanna, Kraków 2007, w szczególności s. 279-280). Ustawodawca – dopuszczając na zasadzie odstępstwa od zakazu sukcesję praw i obowiązków publicznoprawnych - precyzuje jednakże rodzaje zdarzeń prawnych, które powodują taką sukcesję oraz zakres tej sukcesji, wskazując na rodzaje praw i obowiązków podlegających następstwu. Nie sposób zatem tych odstępstw interpretować w sposób naruszający sam zakaz następstwa publicznoprawnego, lecz w sposób ścisły. Wbrew więc stanowisku zaskarżonego wyroku, okoliczność, że w art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne nie oznacza, że rozszerza on zakres praw i obowiązków podlegających sukcesji w związku z przeniesieniem decyzji o koncesji na prawa i obowiązki wynikające z decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, bowiem decydujące znaczenie ma tu charakter prawny "przenoszonego" obowiązku i jego związek z wykonywaniem koncesji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.