Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 704/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 142 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 90
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art 24 par. 1 pkt 5, art.. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej [...] - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w W.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku W. P., odmówił udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej [...] - wymianie pokrycia dachowego i odnowienia elewacji, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w W.

Pismem z dnia 29 lipca 2011 r., W. P. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.

W dniu 14 grudnia 2011 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, roboty budowlane na przeprowadzenie których [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił wydania pozwolenia konserwatorskiego miały zostać przeprowadzone przy budynku dawnej [...], która znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1958 r. Jednocześnie budynek dawnej piekarni, położony na działce nr [...] przy ul. [...] w W., nie został objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, ani też inną formą ochrony, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Nie jest również zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy.

Minister zauważył, że kompetencje organu konserwatorskiego pierwszej instancji do władczego wypowiadania się w kwestii dopuszczalności przeprowadzenia robót budowlanych przy tym budynku, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, wynikają zatem jedynie z tego, że obiekt ten znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, którym zgodnie z art. 3 ust. 12 ustawy jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, W tym ulic lub sieci dróg.

Zdaniem Ministra, żadnych wątpliwości nie budzi to, że historyczny układ urbanistyczny, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, jest zabytkiem nieruchomym, który podlega ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. W takim przypadku ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, w tym wygląd elewacji poszczególnych budynków, tworzących dany układ.

Wobec tego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2011 r.

Od powyższej decyzji W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze domagał się od Sądu uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. i decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz zasądzenia od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania w wysokości [...] zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (3 x stawka minimalna = 50 % stawki dopuszczalnej), kosztów sądowych wpisu 200 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł). W skardze pełnomocnik skarżącego wskazał, że zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien wziąć pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być dość zawiłą. Pełnomocnik podał, że z uwagi na stan faktyczny i prawny sprawy (skomplikowany) sporządzenie skargi wymagało dużego nakładu pracy, a więc wielogodzinnej analizy akt sprawy przed różnymi organami, przepisów postępowania administracyjnego i sądowego, orzecznictwa i piśmiennictwa. W skardze W. P. zarzucił organowi rażące naruszenie: 1) art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy polegające na błędnym jego zastosowaniu tzn. na wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny podlega hipotezie określonej normy prawnej, tu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy (tzw. błąd subsumcji) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa; 2) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa polegające na tym, że ten sam pracownik MKiDzN brał udział (podpisał decyzję) zarówno w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i decyzji z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ustalony stan faktyczny nie podlega hipotezie normy prawnej (art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy) przywołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy obiekt budowlany - budynek [...] - nie jest zabytkiem. Tymczasem przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, jak wprost wynika to z jego treści, wskazuje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, a więc odnosi się tylko do zabytku. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego. z którego to wpisu MKDzN wywodzi swoje kompetencje do władczego wypowiadania się w kwestii dopuszczalności przeprowadzenia robót budowlanych (polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej [...] - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji) nie jest wpisem nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy i art. 46 Kodeksu cywilnego. Jest to wpis określonej koncepcji planistycznej, zdeterminowanej historycznymi uwarunkowaniami własnościowymi, funkcjonalnymi, zrealizowanej w przeszłości i zachowanej do naszych czasów. Przedmiot wpisu jest oznaczony przestrzennie, co jednak nie jest jednoznaczne z tym, że nieruchomość, będąca elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków. Z tego też względu ustawodawca w art. 3 ustawy wyraźnie rozróżnia zabytek nieruchomy od historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego. To dalej oznacza, że fakt usytuowania budynku na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie czyni go automatycznie zabytkiem i nie powoduje, że znajduje się też w otoczeniu zabytku. W konsekwencji budynki tylko położone na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru, a nie będące zabytkami i nie znajdujące się w otoczeniu zabytku nie podlegają żadnej formie ochrony konserwatorskiej. Przesądza to o braku kompetencji organu konserwatorskiego do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie robót budowlanych. A zatem decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. została wdana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zaznaczył, że często na terenie historycznego układu urbanistycznego znajdują się dziesiątki, a nawet setki budynków (takich jak skarżącego) nie posiadających żadnych walorów historycznych. Wydawanie pozwoleń na wykonywanie robót przy takich budynkach (prac powodujących zmianę wyglądu) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków jest czystym absurdem. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej - art. 9 ust. 3 ustawy, jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 3 ustawy wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład układów lub zespołów zabytków nieruchomych. Objecie ochroną układu urbanistycznego - art. 6 ust. 1 lit. b ustawy nie oznacza, samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar, ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się, ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu.

Skarżący dodał, że art. 9 ustawy odpowiada treści art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w wyrokach o sygn. akt: SA/Gd 2823/95; SA/Po 3224/92; I SA 730/97) i Sąd Najwyższy (w wyroku o sygn. akt II CK 729/04) dokonywały wykładni tych przepisów, a poglądy judykatury nadal zachowują aktualność. Z wyroków tych wynika, że wpis do rejestru zabytku obszarowego nie oznacza, że wszystkie budowle na jego terenie są zabytkami, bo jeżeli są to winny być wpisane do rejestru zabytków jako zabytki indywidualne. Dopiero wpis konkretnego budynku do rejestru zabytków powoduje, że wraz z gruntem na którym się on znajduje, dokonuje się ujawnienia tego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, którą tworzą ów budynek i grunt (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury).

Skarżący podał, że z przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy jednoznacznie wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Budynek skarżącego nie jest wpisany do rejestru zabytków, ani też nie znajduje się w otoczeniu zabytku, tym samym nie ma cech zabytku, mimo, że znajduje się na terenie układu urbanistycznego. Dlatego też nie było podstaw do zastosowania w sprawie planowanych robót budowlanych przepisów przywołanych w podstawie prawnej decyzji nr [...], w szczególności zaś przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, który to przepis odnosi się wyłącznie do wykonywania innych działań (tu: robót budowlanych), które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Inne nieruchomości, poza wpisanymi do rejestru zabytków, także te położone w układzie urbanistycznym, nie są objęte powołanym wyże przepisem. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji dokonały rozszerzającej, niedopuszczalnej, wykładni przepisów ustawy i nie były właściwe do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 27/09 z dnia 17 kwietnia 2009 r. i sygn. akt I SA/Wa 1383/08 z dnia 27 marca 2009 r.

Ponadto pozwolenia WKZ wymaga tylko prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w otoczeniu zabytku. Jest w sprawie bezsporne to, że przedmiotowy budynek usługowy (budynek dawnej piekarni) nie jest de facto żadnym zabytkiem. Przepisy art 36 ust. 1 pkt 1 i 2 (których organ nie powołał) ustawy dotyczą konkretnego zabytku wpisanego do rejestru, a nie całego miasta. Decyzją z dnia [...] grudnia 1958 r., która jest dość lapidarna, uznano za zabytek miasto W., jako miasto historyczne i tyle. Po tej dacie został wybudowany przedmiotowy budynek, a zatem nie jest objęty tą decyzją.

Zdaniem skarżącego, W. P. (nowy właściciel) nie może ponosić odpowiedzialności i konsekwencji za to, że przed laty obszar ten, w ocenie DWKZ został "zdewaluowany" i że ten budynek określić można jako degradujący przestrzeń miejską wzniesiony bez respektowania, a wręcz z rażącym naruszeniem zasadniczych elementów układu urbanistycznego. Gdzie wówczas były odpowiedzialne służby? Dlaczego wtedy DWKZ pozwolił na takie działanie? Skarżący podniósł, że na rewaloryzację potrzebne są ogromne środki finansowe, których on nie ma, chyba że DWKZ w W. wspomoże go w tym zakresie lub wykupi przedmiotową nieruchomość i urządzi ją sobie według własnego uznania.

Skarżący oświadczył, że posiada wystarczające środki i chce, zgodnie zresztą z obowiązkami zapisanymi w Prawie budowlanym (art. 5 ust. 2), poprawić stan techniczny obiektu, a w szczególności jego estetykę i terenu. W tym zakresie otwarty był na ewentualne sugestie DWKZ, ale nie może być to tylko propozycja nie do odrzucenia związana z rozbiórką istniejącego budynku i budową nowego – wielokondygnacyjnego, usytuowanego w innym miejscu. Planowane roboty nie wiążą się z istotną zmianą kubatury (brak rozbudowy oraz nadbudowy). Przedmiotowy budynek (kiedyś budynek produkcyjny [...]) został wybudowany legalnie i kwestionowanie jego istnienia obecnie tylko z uwagi na to, że jest bezstylowym pawilonem degradującym przestrzeń miejską jest niezgodne z prawem. Tylko obiekt nieużytkowany lub niewykończony, nie nadający się do remontu, odbudowy lub wykończenia powinien być objęty nakazem rozbiórki (art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego). Jak do tej pory żaden organ takiego nakazu nie wydał, a to oznacza że DWKZ nie powinien uniemożliwiać właścicielowi wykonania robót zmierzających do poprawy stanu technicznego i estetyki budynku. Takie działanie organu w istocie jest działaniem na szkodę właściciela, jest działaniem utrudniającym wykonywanie jego uprawnień właścicielskich, jest działaniem niezgodnym z prawem. Odmawiając zezwolenia na wykonanie robót budowlanych organ nie mógł brać pod uwagę tylko interesu społecznego. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Wprowadzając zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ustawodawca zapobiegł jednostronnemu akcentowaniu, czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Nie wiedzieć czemu DWKZ gloryﬁkuje stanowisko, iż w toku postepowania administracyjnego przewagę ma mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli? Tymczasem dyrektywę ustawodawcy zapisaną w art. 7 kpa można określić jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych interesów (społecznego i jednostki). W razie zatem, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym (którego w istocie organ nie udokumentował), a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest wyważyć słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu. W orzecznictwie przyjęty został pogląd Sądu Najwyższego, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. DWKZ w żaden sposób nie udowodnił, iż interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Szczególnie jest to istotne wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Organ nie wziął pod uwagę tego, że przez całe dziesięciolecia budynek istniał i jakoś interes publiczny z tego tytułu nie ucierpiał.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Z treści wniosku z dnia 29 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych budynku dawnej [...] położonej przy ul. [...] w W. wynika, że skarżący W. P. upatruje wady nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażącego naruszenia prawa), w tym, że organ w kwestionowanej decyzji jako podstawę prawną wskazał przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwanej dalej "ustawą", gdy tymczasem budynek dawnej piekarni nie jest zabytkiem w rozumieniu tego przepisu, ponieważ historycznym zabytkiem obszarowym jest centrum staromiejskiego W.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest zatem to, że przedmiotowy budynek [...] nie jest zabytkiem indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków, ale znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską (decyzja z dnia [...] grudnia 1958 r., nr [...]).

Sporne między stronami jest natomiast to, czy sprawie dotyczącej budynku nieobjętego indywidualnym wpisem do rejestru zabytków dopuszczalne było stosowanie przez organ reżimu prawnego z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, w kontekście działania przez organ w warunkach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd podziela stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. nie naruszył w sposób rażący przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy przy rozpatrywaniu wniosku W. P. z dnia 25 stycznia 2011 r. Sąd zauważa, że dla ochrony zabytków ustawodawca przewiduje różne formy i zakresy tej ochrony. Zabytkiem nie jest, bowiem tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Sama zresztą definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy) wskazuje na części nieruchomości, jak też ich zespoły.

Skarżący pomija to, że na gruncie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, w przypadku wpisania do rejestru zabytków zabytku obszarowego (art. 3 pkt 12 i 13 ustawy), tj. historycznego zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków, wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi), czy historycznego układu urbanistycznego (przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczonego w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg), przedmiotem ochrony jest ten zespół lub układ, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, ze względu na historyczne cechy tegoż założenia, np. zastosowaną formę architektoniczną i styl budynków, kompozycję zieleni, rozplanowanie sieci dróg i placów. Z tego też względu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na dopuszczalność stosowania przepisu art. 36 ust. 1 ustawy do obiektów nieobjętych indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, ale położonych w granicach zabytku obszarowego (por. wyroki wydane w sprawach II OSK 1599/10, II OSK 668/11, II OSK 2152/10, II OSK 524/11, II OSK 886/10).

Z tych też względów wpisanie do rejestru zabytków centrum staromiejskiego W. (nieruchomego zabytku obszarowego), na terenie którego znajduje się budynek dawnej [...] oznacza, że również jego wygląd zewnętrzny (co dotyczy też wyglądu dachu budynku, czy jego elewacji) jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków.

Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co do tego, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków wydania decyzji z dnia [...] marca 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czy też działania jako organ niewłaściwy rzeczowo (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa).

Trafnie zwrócił również uwagę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że wady nieważności nie można postawić organowi wydającemu decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym, jeżeli ocena legalności działania organu odnosi się do przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji, który jest różnie rozumiany. Jak wskazuje w skardze sam skarżący - jego zdaniem - organy dokonały rozszerzającej wykładni przepisów ustawy obejmując przepisem art. 36 ust. 1 pkt 11 obiekt nie wpisany do rejestru zabytków i nieznajdujący się w otoczeniu zabytku. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący powołał się na ocenę prawną zawartą np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 27/09. Skoro zatem stosowanie przepisu budzi wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie sądów, to nie sposób czynić organowi zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy organ zastosował w sprawie powyższy przepis, opierając się na jednej z możliwych jego wykładni. Trzeba mieć na uwadze, że - co do zasady - błąd w wykładni prawa mógłby być podstawą skutecznego zarzutu, ale na etapie postępowania toczącego się w trybie zwykłym, gdyby został podniesiony np. w odwołaniu od decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że nie kwestionuje poglądu skarżącego, co do tego, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budynki na jego obszarze są zabytkami oraz że wpis obszarowy nie wyklucza objęcia obiektu indywidualnym wpisem, jeżeli obiekt ten, sam w sobie, posiada cechy zabytkowe. Uszło jednak uwadze skarżącego, że przy stosowaniu art. 36 ust. 1 ustawy inny jest przedmiot ochrony w zależności od tego, czy chodzi o obiekt budowlany niezabytkowy położony na obszarze wpisanym do rejestru zabytku, czy o obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytków indywidualnie. W pierwszym przypadku chodzi o ocenę wpływu działań skierowanych na obiekt niezabytkowy, jako element założenia zabytkowego i skutki tych działań dla całego zabytku obszarowego (chodzi o działania zewnętrzne – dotyczące bryły, gabarytów, wyglądu obiektu niezabytkowego jako elementu większej całości historycznej, artystycznej itd.). W drugim przypadku przedmiotem zainteresowania organu konserwatorskiego jest wpływ działań na walory zabytkowe indywidualnego obiektu (chodzi o działania odnoszące się do wszystkich elementów tego obiektu –zewnętrznych i wewnętrznych).

Nie można się zgodzić ze skarżącym, że skoro budynek [...] został wybudowany po dacie dokonania decyzją z 1958 r. wpisu jako zabytku miasta W., to budynek ten nie jest objęty tą decyzją. Decyzja z 1958 r. pozostaje w obrocie i rodzi skutki prawne na gruncie obecnego stanu prawnego. Z przepisu przejściowego zawartego w art. 142 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że dobra kultury uznane za zabytek na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265 ze zm.) stają się zabytkami wpisanymi do rejestru w rozumieniu niniejszej ustawy.

Dla zastosowania przepisu art. 36 ust. 1 ustawy nie miało znaczenia to, kiedy został wybudowany budynek znajdujący się w strefie ochrony konserwatorskiej. Istotne jest natomiast to, że jeżeli właściciel zamierza podjąć działania, o których mowa w tym przepisie, a jego budynek jest położony na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, to – jeżeli chodzi o roboty budowlane - przed uzyskaniem pozwolenia budowlanego musi uzyskać ostateczną decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków – pozwolenie na prowadzenie tych robót (art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy).

Dla oceny legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie miało znaczenia to, że na "rewaloryzację" obiektu są potrzebne ogromne środki finansowe, kto przed laty jest odpowiedzialny za obecny stan budynku i gdzie wówczas były służby konserwatorskie. Zagadnienia tego rodzaju wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy.

Z treści skargi wynika, że W. P. kwestionuje decyzję organu ochrony zabytków z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie konieczności podjęcia przy budynku dawnej [...] działań zmierzających do odtworzenia historycznej linii zabudowy w tym miejscu, gabarytów i form architektury zbieżnych ze stylistyką kamienic położonych w centrum śródmiejskiego W. Zdaniem Sądu, jeżeli skarżący nie zgadzał się ze merytorycznym stanowiskiem organu winien wnieść od tej decyzji odwołanie. To na etapie postępowania zwykłego następuje badanie sprawy, co do istoty i przedmiot tego postępowania dotyczy wszelkich aspektów sprawy. Tymczasem przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zakres węższy, ponieważ w postępowaniu nadzorczym organ nie wyjaśnia sprawy o wydanie pozwolenia konserwatorskiego merytorycznie (organ nadzoru nie jest organem trzeciej instancji), ale ocenia, czy w kwestionowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym wskazane w art. 156 § 1 Kpa. Jak słusznie uznał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzja z dnia [...] marca 2011 r. tego rodzaju wadami nie jest obarczona. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków miał podstawy do działania w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił argumenty, jakie legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ powołał się na wymogi zawarte w osnowie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2010 r., odnoszące się do planowanych działań dotyczących części zewnętrznej budowli, które muszą mieć charakter rewaloryzacyjny i zmierzać do odtworzenia historycznej zabudowy tej części centrum staromiejskiego W. oraz dane wynikające z dokumentacji ikonograficznej i kartograficznej wskazujące na typową zabudowę rynku – dwukondygnacyjne kamienice z poddaszem kryte dachami dwuspadowymi o kącie nachylenia około 45 stopni o regularnie rytmicznie opracowanych elewacjach, ze specyficznym rozwiązaniem dekorowanego szczytu. Organ konserwatorski uznał, że obecny budynek - niski pawilon jest cofnięty w stosunku do historycznej linii zabudowy, jest przekryty dachem o nieznacznym spadku, a zamierzone prace (pokrycie dachu papą, zmiana koloru elewacji, zmiana wykrojów otworów na zamknięte łukiem płaskim lub jego odcinkiem wraz ze zmianą stolarki, wprowadzenie obramień otworów z cegły klinkierowej i klinkierowego wysokiego cokołu) mają charakter kosmetyczny i utrwalają obecny stan. Jeżeli zatem W. P. nie zgadzał się z tym stanowiskiem winien je zakwestionować w odwołaniu od decyzji, czego jednak nie uczynił.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, tj. podpisania obu wydanych w sprawie decyzji przez tego samego pracownika MKiDzN Sąd zauważa, że w świetle przepisów art. 89 pkt 1 i art. 90 ustawy Generalny Konserwator Zabytków nie jest pracownikiem organu, lecz organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (organem ochrony zabytków, który obowiązany jest na mocy przepisu ustawy do działania w imieniu MKiDzN. W szczególności do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy). Zaskarżony akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie został wydany przez niego osobiście, to jednak został wydany przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08). Jeżeli natomiast chodzi o osobę będącą piastunem organu to trzeba wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010/5/82) wypowiedziano pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa NSA uznał, że rozwiązania prawne przyjęte w Kpa wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa jako organ państwa lub organ wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, a w konsekwencji prowadzi do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Wobec powyższego zarzut działania przez Generalnego Konserwatora Zabytków wbrew przepisowi art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie mógł być skuteczny.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.