Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1533/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Decyzją z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 poz. 2196, dalej: "k.p.a."), po wszczęciu na wniosek J. K. (dalej również: "strona") postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ś. z [...] marca 2018 r. (znak [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta Ś. (dalej również: "Prezydent") nr [...] (znak [...]) z [...] stycznia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem zagłębionym i usługami w parterze przy ul. [...] w Ś. na dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] i na dz. Nr [...] w obrębie [...] (dalej: "budynek", "inwestycja") - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ś. z [...] marca 2018 r.

Organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. J. K. [...] lipca 2018 r. złożyła w Urzędzie Miasta Ś. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] marca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku. Strona wskazała, że powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w złożonym w dniu [..] marca 2018 r. wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dokonano nieuprawnionej korekty. Osoba dokonująca powyższej czynności – A. K. – nie była upoważniona do działania w imieniu J. K. i L. K.

Dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda wystąpił do Urzędu Miasta Ś. o odniesienie się do okoliczności, w jaki sposób dokonano zmiany treści przedmiotowego wniosku. Z przesłanych wyjaśnień wynikało, że Urząd Miasta Ś. nie jest w stanie ustalić okoliczności wprowadzenia zmian w treści przedmiotowego wniosku. Wskazano, że dokument został złożony do urzędu na stanowisku Obsługi Interesanta Delegatury [...] w dniu [...] marca 2018 r. pod numerem rejestracyjnym [...]. W trakcie rejestracji dokumentu sporządzono skan, który załączono w systemie kancelaryjnym. Zeskanowany wniosek posiadał już naniesioną zmianę w treści wniosku.

Wojewoda omówił instytucję stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Na potrzeby powyższego przytoczył art. 156 k.p.a. podkreślając, że w przypadku zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, należy przede wszystkim wykazać, iż decyzja została wydana z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. Pokreślono również, że organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie. Przesłanka rażącego naruszenia prawa zachodzi, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego prawa.

Analiza akt sprawy pozwoliła Wojewodzie ustalić, że w dniu [...] września 2017 r. do Prezydenta wpłynął wniosek państwa K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. Nr [...] i [...] przy ul. [...] w Ś. Wnioskujący zostali wezwani w dniu [...] sierpnia 2017 r. do wyjaśnienia, czy okoliczności związane z wyszczególnionymi w uzasadnieniu wniosku "istotnymi wadami projektu" są uznane przez wnioskodawców za przesłankę do wznowienia postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W dniu [...] września 2017 r. Prezydent na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku. W toku prowadzonego postępowania, wnioskujący w dniu [...] grudnia 2018 r. wystąpili o wstrzymanie wydania odpowiedzi na postanowienie dotyczące decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2016 r. Prezydent w dniu [...] grudnia 2017 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Prezydent podjął na wniosek J. K. i L. K. postępowanie w sprawie wznowienia. Dnia [...] marca 2018 r. w Urzędzie Miasta Ś. złożono wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego z [...] grudnia 2017 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2016 r. Prezydent na podstawie art. 104 i art. 105 k.p.a. decyzją z [...] marca 2018 r. umorzył postępowanie na wniosek J. K. i L. K. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania.

Przytaczając art. 105 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że ze względu na treść wniosku z [...] marca 2018 r., Prezydent zasadnie umorzył postępowanie. Organ I instancji nie znalazł dowodu na istnienie w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałoby, że w imieniu J. K. i L. K. występowała A. K. Wskazano, że organ administracji budowlanej Urzędu Miasta Ś. rozpatrzył wniosek zgodnie z jego treścią, a nikt ze stron postępowania nie złożył odwołania od decyzji z [...] marca 2018 r. Organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta z [...] marca 2018 r. Podkreślił również, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

2. W dniu [...] października 2018 r. J. K. i L. K. złożyli odwołanie od decyzji Wojewody z [...] września 2018 r, odmawiającej stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 105, art. 28, art. 32, art. 33 § 1, § 2 i § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta z [...] marca 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a postępowanie było bezprzedmiotowe. Skarżący wskazali również na rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 k.p.a. poprzez nie przestrzeganie przez organ zasad postępowania administracyjnego,

b) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie żadnych działań wyjaśniających wobec A. K., składającej w Biurze Obsługi Interesanta Urzędu Miejskiego w Ś. w Wydziale Urbanistyki i Architektury wniosek J. K. i L. K. o zawieszenie postępowania z [...] marca 2018 r., skutkujących zmianą przedmiotu wniosku z zawieszenia postępowania administracyjnego na umorzenie postepowania administracyjnego, a w konsekwencji odmówieniem przez Wojewodę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta,

c) art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., które spowodowało, iż działanie oraz zaniechanie działania Wojewody wykazało władczą rolę organu, w ogóle nie biorącą pod uwagę intencji, woli i interesu prawnego strony,

d) art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 i §2 k.p.a. poprzez nie poinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także poprzez brak wskazania przesłanek zależnych od strony, co w sposób ewidentny skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony,

e) art. 28 k.p.a., poprzez niezrealizowanie żądania strony co do czynności organu w postaci zawieszenia postępowania administracyjnego i umorzenie postępowania,

f) art. 32 k.p.a. i art. 33 § 1, § 2 i § 4 k.p.a. poprzez zmianę przedmiotu wniosku z [...] maja 2018 r., stanowiącą zdaniem J. K. i L. K., sprawę zasadniczej wagi.

Skarżący wskazali również na bezkrytyczne przyjęcie przez organ, że wnosili o umorzenie postępowania, podczas gdy organ umarzając postępowanie oparł swoje działanie wyłącznie o treść wniosku i podpisy złożone pod nim, bez weryfikacji kto fizycznie go złożył. Skutkiem powyższego miało być umorzenie postępowania, zamiast wnioskowanego zawieszenia przy współudziale nieuprawnionej osoby.

3. Decyzją z [...] maja 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania z [...] października 2018 od decyzji Wojewody z [...] września 2018 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z [...] marca 2018 r.

Organ II instancji po przedstawieniu stanu faktycznego, dokonał prawnej oceny przedmiotowej sprawy. Wyjaśnił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przytoczył poglądy judykatury, w myśl których, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno - gospodarcze, które wywołuje decyzja. GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta z [...] marca 2018 r. rażąco narusza art. 105 § 1 k.p.a. Wywnioskowano, że z treści kontrolowanego rozstrzygnięcia wynika, że Prezydent upatrywał bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z [...] stycznia 2016 r. w okoliczności, iż J. K. i L. K. pismem z [...] marca 2018 wnieśli o umorzenie postępowania. GINB wyłożył definicję bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, że pismo z [...] marca 2018 podpisane przez J. K. i L. K. zostało napisane maszynowo i zawierało zwrot "proszę o zawieszenie postępowania". Na piśmie słowo "zawieszenie" zostało skreślone i odręcznie napisano "umorzenie", a z dokumentacji sprawy wynika, że zostało to uczynione przez A. K., która doręczała pismo do organu, działając bez żadnego pełnomocnictwa. Czynności podniesionej przez skarżących miała dokonać z polecenia pracownika urzędu (oświadczenie A. K. z dnia [...] września 2018 r. – w aktach sprawy).

Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ś., po wcześniejszym wezwaniu przez organ, nie był w stanie określić okoliczności zmian w treści wniosku państwa K. z [...] marca 2018 r. Organ II instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Ś. bezpodstawnie uznał, że pismo z [...] marca 2019 r. stanowi wniosek o umorzenie postępowania. Według GINB brak było podstaw do uznania, że zmiana przedmiotu wniosku z [...] marca 2018 r. była skuteczna. Modyfikacje nie wywołała skutków prawnych i brak było przesłanek do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ II instancji zaznaczył, że Prezydent Miasta Ś. naruszył również w sposób rażący i oczywisty art. 105 § 2 k.p.a.

4. Pismem z [...] czerwca 2019 r. P. C., reprezentowany przez adw. J. K. (1) wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję GINB z [...] maja 2019 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia ,tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niewyczerpująco zebrany i niewnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy, jak również z pominięciem istotnej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także w wyniku poczynienia przez organ odwoławczy ustaleń fatycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, którego prawidłowa i wnikliwa ocena z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy winna skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną Decyzję Wojewody z [...] września 2018 r.,

Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ś. z [...] marca 2018 r, podczas, gdy przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji wobec braku podstawy do stwierdzenia nieważności uprzedniego rozstrzygnięcia Prezydenta z dnia [...] marca 2018 r.

W skardze podniesiono również, że w sprawie naruszono inne przepisy postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji o charakterze reformatoryjnym podczas, gdy organ odwoławczy był zobligowany do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] września 2018 r.

Zaznaczono, że organ odwoławczy nie ustalił w sposób pewny i jednoznaczny stanu faktycznego sprawy. W aktach sprawy znajduje się pismo J. K. i L. K. stanowiące bezspornie wniosek o "umorzenie" postępowania wznowieniowego. Podniesiono również, że jakikolwiek ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdza błędnego stanowiska wnioskodawców o rzekomej zmianie treści wniosku z [...] marca 2018 r. Zarzucono organowi II instancji, że sporny wniosek został złożony przez wnioskodawców w takiej formie i treści w jakiej znajduje się w aktach sprawy. Niedokonanie przez GINB szeregu czynności dowodowych, skutkowało wydaniem zaskarżonego orzeczenia w oparciu o niepełny, niewyczerpująco zebrany i niewnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy.

Wydając zaskarżone orzeczenie, organ II instancji, w konsekwencji uchybień w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego błędnie przyjął, by decyzja Prezydent z [...] marca 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 105 § 2 k.p.a., co w konsekwencji uzasadniać miało stwierdzenie jej nieważności. Stanowisko przedstawione przez organ odwoławczy jest natomiast błędne i pomija kluczowe okoliczności w sprawie. Wyrażono pogląd, iż organ II instancji błędnie przyjął, że modyfikacja (a w istocie cofnięcie) wniosku przez J. K. i L. K. dokonane pismem z [...] marca 2018 r. nie wywołało skutków prawnych. Strona skarżąca podniosła, że zarówno treść jak i forma rzeczonego wniosku oraz intencja wnoszących pismo stron postępowania, była jednoznaczna i oczywista. Z dotychczasowego przebiegu sprawy wywnioskowano, że decyzja Prezydenta z [...] marca 2018 r. była zgodna z żądaniem wnioskodawców, a brak odwołania od decyzji przez jakąkolwiek ze stron postępowania zakończonego powyższa decyzją dowodzić ma, że w spornej sprawie ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania wznowieniowego.

5. GINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji z [...] maja 2019 r. Podkreślił, że przyczyną podjęcia decyzji z [...] marca 2019 r. było ustalenie, że decyzja Prezydenta z [...] marca 2018 r. rażąco naruszała art. 105 § 1 k.p.a. Odniesiono się również do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. Podkreślono, że organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ II instancji uchyli decyzję organu I instancji i w konsekwencji stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ś. z [...] marca 2018 r.

Wskazać należy, że decyzja ta wydana została w tzw. postępowaniu nieważnościowym. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1290/96). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1380/97). Ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3270/18). Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

2. Ze stanu faktycznego i przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wynikają następujące okoliczności:

- pismem z [...] sierpnia 2017 r. J. K. i L. K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ś. z [...] stycznia 2016 r. (podając jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.);

- postanowieniem z [...] września 2017 r., Prezydent Miasta Ś. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ś. z [...] stycznia 2016 r.;

- Prezydent Miasta Ś. decyzją z [...] marca 2018 r., umorzył wznowione postępowanie zakończone ostateczne decyzją Prezydenta Miasta Ś. z [...] stycznia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem zagłębionym i usługami w parterze na działkach o nr ew. [...], [...],[...], [...], [...] przy ul. [...] w Ś.;

- J. K. [...] lipca 2018 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji;

- decyzją z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ś. z [...] marca 2018 r.,

- GINB decyzją z [...] maja 2019 r. uchylił ww. decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ś. z [...] marca 2018 r., wskazując na rażące naruszenie prawa.

3. Zdaniem GINB, z treści kontrolowanej decyzji wynika, że Prezydent Miasta Ś. bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania

zakończonego decyzja Prezydenta Miasta Ś. z [...] stycznia 2016 r., upatrywał w okoliczności, że J. K. i L. K. pismem z [...] marca 2018 r. wnieśli o "umorzenie" postępowania a nie o "zawieszenie" postępowania.

Przypomnieć należy, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu. Organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 112/14).

Z załączonych akt niniejszej sprawy i informacji wskazanych w decyzjach, wynikają następujące ustalenia:

- pismo z [...] marca 2018 r. podpisane przez J. K. i L. K. zostało napisane maszynowo i zawierało jasny zwrot "proszę o zawieszenie postępowania";

- w piśmie tym, słowo ,,zawieszenie" zostało skreślone i odręcznie nadpisano słowo "umorzenie";

- nad nadpisanym słowem "umorzenie" widnieje odręczny podpis "K.";

- w odwołaniu podniesiono, że: "(...) wbrew żądaniu strony organ samowolnie zmienił przedmiot wniosku z zawieszenia postępowania (...) na umorzenie postępowania (.. ), wykorzystując do tego celu członka rodziny, tj. A. K., będącą jedynie doręczycielem naszego wniosku z dnia [...].03.2018 r., nie znającą sprawy i nie

mającą żadnego umocowania do działania w naszym imieniu. Z relacji córki wynika, iż w Biurze Obsługi Interesanta Wydziału Architektury w Ś. przed przyjęciem naszego wniosku z dnia [...].03.2018 r. pracownik tegoż Biura wykonała telefon. Z przeprowadzonej rozmowy wynikało, iż rozmawiała z pracownikiem swojego działu, tj. Wydziału Architektury. Po przeprowadzonej rozmowie pracownik Biura Obsługi Interesanta (imię i nazwisko do ustalenia w UM), nie żądając od córki, tj. A. K. żadnego upoważnienia, w sposób jednoznaczny poleciła jej przekreślić słowo ,,zawieszenie", napisać ,,umorzenie" i podpisać. Poleconą zmianę przez pracownika Biura Obsługi Interesanta Córka naniosła na przedmiotowym wniosku. Uznała bowiem za stosowne wykonanie polecenie pracownika Urzędu sądząc, iż działa on w dobrej wierze";

- oświadczenie A. K. z [...] września 2018 r. o tożsamej treści znajduje się w aktach sprawy;

- GINB zwrócił się do Urzędu Miasta Ś. Wydziału Urbanistyki i Architektury o przeslanie wyjaśnień dotyczących okoliczności w jaki sposób dokonano zmiany w treści wniosku J. K. i L. K. z [...] marca 2018 r. (w szczególności o udzielenie odpowiedzi, czy wniosek był modyfikowany w obecności pracownika urzędu, czy tez został złożony z dokonanymi już poprawkami, w takiej formie i treści w jakiej znajduje się w aktach sprawy);

- w piśmie z [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Ś. wskazał, że "(...) obecnie, w sposób jednoznaczny, nie jesteśmy w stanie ustalić okoliczności wprowadzenia zmian w treści wniosku z dnia [...].03.2018 r. Pani J. K. i L. K. Wniosek został złożony w tutejszym urzędzie, w biurze obsługi interesanta w delegaturze Wydziału Urbanistyki i Architektury w dniu [...].03.2018 r. Został zarejestrowany pod numerem rejestracyjnym wpływającej korespondencji: [...]. W trakcie rejestracji składanego dokumentu wykonany był jego skan, który został wprowadzony do informatycznego systemu rejestrującego obieg dokumentów, w tym rejestrującego składane wnioski (program e-Kancelaria). Zeskanowany wniosek posiadał już naniesioną korektę treści".

4. Zdaniem Sądu, zasadnie GINB uznał, że z uwagi na charakter złożonego wniosku oraz sposób jego modyfikacji Prezydent Miasta Ś. bezpodstawnie uznał, że pismo z [...] marca 2018 r. stanowi wniosek o "umorzenie postępowania" a nie wniosek o "zawieszenie postępowania". Zdaniem Sądu, wniosek taki jest w pełni uzasadniony i wynika ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych oraz z doświadczenia życiowego i zasad logicznego rozumowania.

Z orzecznictwa wynika, że organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z 18 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1587/93; wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 166/98; wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1511/98, wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1592/97). W niniejszej sprawie jednak pismo stron nie mogło budzić żadnych wątpliwości - strony wnosiły w sposób jednoznaczny i wyraźny o "zawieszenie" postępowania a nie o "umorzenie" postępowania.

Pismo z [...] marca 2018 r. zostało własnoręcznie podpisane przez J. K. i L. K. Na tym piśmie znajdują się dwa podpisy o treści "K. J." i "L. K.". Natomiast odręczna modyfikacja została opatrzona jednym podpisem "K.". Zasadnie ocenił GINB, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do uznania, że zmiana przedmiotu wniosku z [...] marca 2018 r. była skuteczna. Dla wywołania skutków prawnych przy adnotacji powinny znajdować się dwa podpisy pochodzące od obydwojga wnioskodawców. Przy słowie "umorzenie" znajduje się jednak wyłącznie jeden podpis "K.", nawet bez podania imienia, co uniemożliwia w sposób jednoznaczny identyfikację osoby zmieniającej wniosek.

Dodatkowo należy wskazać, że z niniejszej sprawie nie wynika, aby A. K. (córka) była upoważniona do występowania w imieniu wnioskodawców. Nie byłą również pełnomocnikiem swoich rodziców. Pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa już przy pierwszej, podejmowanej przez siebie czynności procesowej (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2659/17). Taki dokument nie został w niniejszej sprawie przedłożony. Z art. 33 § 4 k.p.a. nie wynika, że członek najbliższej rodziny strony postępowania może działać za stronę bez stosownego pełnomocnictwa. Przepis ten wskazuje jedynie, że organ może zaniechać żądania pełnomocnictwa (które zatem musi istnieć), przy spełnieniu określonych przesłanek (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 220/18). W niniejszej sprawie państwo Kudła wyraźnie wskazali, że ich córka A. K. nie posiadała żadnego upoważnienia lub pełnomocnictwa do działania w ich imieniu. Zasadnie GINB zatem wskazał, że A. K. była tylko doręczycielem (a nie pełnomocnikiem).

Organ administracji publicznej jako podmiot silniejszy, dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony. Wręcz przeciwnie powinien on, szczególnie wobec strony działającej bez pełnomocnika, której zachowanie wskazuje, iż nie ma ona pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych, wypełniać wynikające z art. 8 i 9 k.p.a. obowiązki działania w sposób budzący zaufanie oraz informowania stron (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 331/18). Nie może być tak, że organ administracji próbuje precyzować, a w tym przypadku zasadniczo zmieniać, treść wyraźnego żądania stron. Takie działanie jest niedopuszczalne, naganne i przeczy zasadzie pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Z orzecznictwa wynika, że organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania, nawet najbardziej korzystnego dla strony (por. wyrok WSA w Łodzi z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 75/17). Działanie takie należy ocenić jako rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i wymaga wyjaśnienia przez organy administracji publicznej.

Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej od dawna była traktowana przez Trybunał Konstytucyjny jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego (zob. orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88, OTK 1988, poz. 6). Nie ulega wątpliwości, że organy administracji powinny realizować tę zasadę we wszelkiego rodzaju kontaktach z obywatelami.

Tym samym, zdaniem Sądu, zasadnie GINB uznał, że wskazana modyfikacja pisma nie wywołała żadnych skutków prawnych. A zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W sprawie naruszono również art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do postępowań wszczynanych z urzędu lub na wniosek, w których bierze udział więcej niż jeden podmiot (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1383/16). Przepis art. 105 § 2 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy strona składająca wniosek o umorzenie postępowania wskazuje, że nie jest już zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.

Postępowanie zakończone kontrolowaną decyzja Prezydenta Miasta Ś. z [...] marca 2018 r., zostało wszczęte na wniosek J. K. i L. K., a zatem jeśli organ - nieprawidłowo - uznał, że ww. pismo z [...] marca 2018 r. stanowi wniosek o "umorzenie" postępowania, to zgodnie z k.p.a. powinien był wystąpić do pozostałych stron postępowania o udzielenie informacji czy nie sprzeciwiają się wnioskowi o umorzenie postępowania, czego jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ś. nie uczynił.

5. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Zdaniem Sądu, takie oczywiste przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie.

Naruszone przepisy art. 105 k.p.a. są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne i oczywiste. Ponadto za niemożliwe do zaakceptowania trzeba uznać skutki stwierdzonych uchybień. Z uwagi na umorzenie postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego nie został merytorycznie rozpatrzony wniosek Pani J. K. i Pana L. K., a podjęte rozstrzygniecie miało charakter formalny.

Zdaniem Sądu, zasadnie zatem GINB uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ś. z [...] marca 2018 r. umarzającej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ś. z [...] stycznia 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem zagłębionym i usługami w parterze na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w Ś.

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.