Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2425/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 56
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1823/11 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1823/11 oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] Spółka Akcyjna, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu stwierdzono, iż wykonana w toku postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, wykazała, że planowana zabudowa wprawdzie nawiązuje do funkcji w obszarze oraz gabarytów zabudowy w zakresie intensywności oraz szerokości elewacji frontowej, jednakże nie nawiązuje wnioskowanymi gabarytami w zakresie wysokości obiektu oraz kształtu dachu. Ponadto organ stwierdził, iż planowana inwestycja koliduje z przepisem odrębnym, to jest z § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w świetle akt sprawy, a w szczególności analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie jest trafne stanowisko Prezydenta m. st Warszawy, który uznał, iż planowane przez odwołującego zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wymienionego w pkt 1 i 5 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na treść § 7 ust. 1 i § 8 powołanego rozporządzenia wykonawczego Kolegium uznało, iż warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został w sprawie spełniony. Teren planowanej inwestycji sąsiaduje bowiem bezpośrednio z terenem, na którym znajduje się budynek o analogicznych funkcjach i parametrach, dostępny z tej samej drogi publicznej. Ocena w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kwestia ta rozstrzygana jest bowiem w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 i 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. oraz art. 61 ust 1 pkt 5 powołanej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 847/09 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie. W ocenie sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazało, jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte, zaś w toku rozpatrywania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych, zatem bezpodstawne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a dokonał jedynie innej oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, która w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł inwestor, zaskarżając wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 214/10 oddalił skargę kasacyjną.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uchyliło w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ocena prawna sformułowana w orzeczeniu sądu administracyjnego, o której mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wiąże organ oraz ten sąd co do zastosowania prawa materialnego w danej sprawie na tle konkretnie poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny, co oznacza, że moc wiążąca tej oceny ustaje w przypadku, gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dojdzie do zmiany jej istotnych okoliczności faktycznych, która to zmiana dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wymaga odmiennego zastosowania przepisów prawa materialnego, podlegających tej ocenie. Zdaniem SKO związanie oceną prawną nie obejmuje kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu, a dokonana przez sąd wykładnia prawa może wiązać jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. Tymczasem już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w dniu 17 lipca 2010 r., został zmieniony art. 56 u.p.z.p., znajdujący - zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy - odpowiednie zastosowanie w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przed ową zmianą, wprowadzoną przez art. 70 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), art. 56 ustawy stanowił, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Obecnie artykuł ten ma brzmienie: nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od dnia 17 lipca 2010 r. zarzut naruszenia ładu przestrzennego nie może stać się wyłączną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Od dnia 11 kwietnia 2011. r. w związku ze zmianą legislacyjną uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pozostaje natomiast niezależne od zakresu postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do przeprowadzenia przed wydaniem nowej decyzji, z art. 138 § 2 k.p.a. zniknął bowiem wymóg, by postępowanie to musiało być przeprowadzone "w całości lub w znacznej części". Obecnie wystarczy ustalenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uwagi sądu zawarte w wyrokach wydanych w sprawie zdezaktualizowały się zatem znacznie. Zdaniem Kolegium, analiza akt niniejszej sprawy daje podstawy do uznania, że w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w jego toku bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego, tj. niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia tejże sprawy, materiału dowodowego. SKO wskazało ponadto, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera elementów, które mogłyby świadczyć, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, zostało w niniejszej sprawie dokonane, ani wyjaśnienia, dlaczego w sprawie tej od dokonania takiego uzgodnienia odstąpiono. Zaniechanie to stanowi, zdaniem Kolegium, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., wymagającego od organu wydającego decyzję wskazania w jej uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji co prawda poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzeniem wyznaczenia obszaru analizowanego, analiza ta jednak nie może, zdaniem Kolegium, stanowić podstawy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, i to nie tylko ze względu na znaczny upływ czasu (decyzja została sporządzona, tj [...] marca 2008 r.) SKO nie ma możliwości - bez dokonania czynności wyjaśniających sprowadzających się de facto do sporządzenia od podstaw nowej analizy — oceny, czy wyniki rzeczonej analizy pozostają nadal aktualne, oparcie zatem rozstrzygnięcia na owych wynikach byłoby obarczone zbyt dużym ryzykiem popełnienia błędu przy ustaleniu parametrów przyszłej inwestycji. Ponadto zauważyło, iż z części tekstowej rzeczonej analizy nie wynika, na jakiej podstawie ustalono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia) wynosi 0,27. Ponadto, w analizie w ogóle nie ustalono szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. Wymienione i pozostałe wady dyskwalifikują w ocenie SKO opisaną analizę jako podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Reasumując SKO uznało, iż organ pierwszej instancji naruszył w toku niniejszego postępowania zasadę wyrażoną w art. 77 §1 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Opisane okoliczności uniemożliwiają określenie, czy dla terenu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej zgodnie z treścią złożonego przez inwestora wniosku, co ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Opisane uchybienia doprowadziły w konsekwencji do wadliwości całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., a w szczególności jego §3, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący. Wnosząc o jej uchylenie w całości , zarzucił jej naruszenie przepisów prawa proceduralnego art. 61 §4 k.p.a. w związku z artykułami 6, 8, 9 i 10 §1 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., art. 138 §2 k.p.a. w związku z artykułami 136, 12 i 35 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja była pierwszym aktem z tego postępowania, który został doręczony skarżącemu. Tym samym także otrzymując decyzję dowiedział się on o tym, że SKO w ogóle prowadziło postępowanie dotyczące jego interesów prawnych. Skutkiem naruszenia powyżej przywołanych przepisów było odebranie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i innych materiałów dotyczących przedmiotowego postępowania zmierzającego do wydania skarżonej decyzji oraz uniemożliwienie przedstawienia przezeń jego stanowiska, jak również uniemożliwienie przedkładania dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia. SKO nie respektuje ponadto wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniach wyroków sądu. Choć przywołana przez SKO zmiana art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na mocy dyspozycji art. 64 tejże ustawy odpowiednio stosowanego do zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy) istotnie stanowi, że naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić jedynej podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, to tym niemniej, w wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażona została także osobna ocena, dotycząca geometrii dachu, do której to oceny SKO powinno się zastosować. Planowana inwestycja, jako jedyny obiekt na analizowanym obszarze, miałaby zostać pokryta dachem płaskim. Uchybia to nie tylko przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wspomniany art. 1 ust. 2), lecz stanowi także naruszenie wymogów określonych w §8 Rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO naruszyło też art. 138 § 2 k.p.a., w związku z w artykułami 136, 12 i 35 k.p.a. Podniesiony przez Kolegium argument dotyczący braków w materiale dowodowym można by uznać za słuszny jedynie w zakresie samego faktu wystąpienia pewnych braków, lecz w żadnym razie nie można zgodzić się z oceną Kolegium, według której owe braki mają "istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". Z uwagi na powyższe, w ocenie Strony SKO naruszyło regulację wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wskazał, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta było wadliwe, a ponadto analiza straciła swoją aktualność. Dodatkowo, z uwagi na upływ czasu utraciły moc dowodową przedłożone przez inwestora pisma. Organ odwoławczy bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest zatem w stanie stwierdzić, czy w sprawie spełniony został warunek o którym mowa w art.61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie sądu organ odwoławczy właściwie zarzucił organowi I instancji, iż nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności koniecznych do wydania decyzji w niniejszej sprawie (brak uzgodnienia i właściwie przeprowadzonej analizy), co stanowi naruszenie wskazanych przez SKO przepisów k.p.a., oraz wykazał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a Sąd uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący nie wykazał bowiem, aby naruszenie to uniemożliwiło mu dokonanie określonych czynności w sprawie. Zarzut taki można natomiast uwzględnić, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Wobec podniesionej przez organ odwoławczy konieczności zaktualizowania przez organ I instancji analizy funkcji i cech zabudowy, której ustalenia w chwili obecnej mogą odbiegać od pierwotnie przeprowadzonej analizy, na uwzględnienie nie zasługuje także podniesiony przez stronę skarżącą zarzut nieuwzględnienia przez SKO wytycznych WSA zawartych w wyroku z dnia 17 września 2009r. w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, winno zapaść w oparciu o zaktualizowaną analizę.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r., mimo że przy prawidłowej wykładni art. 138 § 2 kpa istniały podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że organ drugiej instancji posiadał wystarczające materiały dowodowe, aby móc wydać decyzję merytoryczną w niniejszej sprawie, w szczególności gdy organ drugiej instancji nie kwestionował ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku art. 153 ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r., mimo że przy prawidłowej wykładni art. 153 p.p.s.a., istniały podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009 r. w sprawie IV SA/Wa 847/09 oraz w wyroku

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie II OSK 214/10, podczas gdy pomimo zmiany przepisów prawa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyrokach pozostały aktualne. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wskazał, że do wydania decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, w tym rażącego naruszenia prawa. Wskazał w jakich przypadkach mamy do czynienia z taką wadą decyzji i stwierdził, że nie jest wystarczająca sama konieczność uzupełnienia dowodów. Nie jest tu dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, a celem zmian w prawie w tym zakresie było skrócenie postępowań przedłużanych zwrotem sprawy organowi pierwszej instancji bez zasadniczej potrzeby. Konieczna jest zatem potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Błędny jest również pogląd SKO, że w zakresie art. 56 u.p.z.p. wystąpiła taka zmiana stanu prawnego, która zdezaktualizowała ocenę prawną i wskazania WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu tj naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji SKO pomimo, że zdaniem skarżącego SKO posiadało wystarczające materiały dowodowe, aby wydać decyzje merytoryczną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest nie zasadny. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji zasadnie uznając, że SKO wykazało spełnienie przesłanek określonych w art.138 § 2 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Zasadnie organ II instancji wskazał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przez organ I instancji nie zawierało danych i informacji, które są niezbedne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a konieczny zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przede wszystkim zasadnie organ odwoławczy wskazał, na upływ czasu jaki minął od sporządzenia dotychczasowej analizy, a to oznacza, że bez przeprowadzenia czynności wyjaśniających, które w rzeczywistości sprowadzają się do konieczności wykonania nowej analizy, nie można wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto z uwagi na upływ czasu utraciły swoją moc dowodową przedłożone przez inwestora dokumenty określające możliwości podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej oraz sieci ciepłowniczej. Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności, SKO zasadnie zwróciło uwagę, że przedłożona analiza sporządzona została z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zasadne są zarzuty, że z części tekstowej przeprowadzonej przez organ I instancji analizy nie wynika na jakiej podstawie ustalono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,27, a także w analizie w ogóle nie ustalono szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ustosunkował się do wymogu wynikającego z art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy planowana inwestycja przylega do pasa drogowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji uznając, że organ odwoławczy właściwie zarzucił organowi I instancji, iż nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności koniecznych do wydania decyzji w niniejszej sprawie, co stanowi naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. , oraz wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. A w konsekwencji w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art.138 § 2 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art.153 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 17 września 2009r., IV SA/Wa 847/09 oraz NSA z dnia 28 stycznia 2011r. II OSK 214/10. W powołanym wyroku z dnia 17 września 2009r. WSA uchylając zaskarżoną wówczas decyzję wskazał, że SKO uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wskazało jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte, zaś w toku rozpoznawania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych. Sąd wskazał wówczas, że kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy, a konieczność przeprowadzenia jednego lub kilka dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, który odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję na podstawie art.138 § 2 k.p.a. powinien wskazać przyczyny niezastosowania art.136 k.p.a. NSA oddalając skargę kasacyjną inwestora w wyroku z dnia 28 stycznia 2011r. podzielił w pełni pogląd Sądu I instancji. Tym samym ocena prawna zawarta w powołanych wyrokach dotyczy wyłącznie przepisu art.138 § 2 k.p.a, a więc przesłanek jakie muszą być spełnione, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną. Zarówno Sąd I instancji dokonując kontroli w obecnie zaskarżonym wyroku decyzji SKO , jak i SKO wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011r. nie naruszyły art.153 p.p.s.a. Mianowicie SKO wydając ponownie decyzję kasacyjną w pierwszej kolejności wskazało na zmianę stanu prawnego, która miała miejsce po wyroku WSA z dnia 17 września 2009r. tj. na zmianę art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zmianę art.138 § 2 k.p.a. Odnośnie zmiany art.138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że nie jest to zmiana zasadnicza, lecz jedynie pewna korekta ustawodawcza. Nadal bowiem podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Natomiast istotną okolicznością jest stwierdzenie, że SKO wydając ponownie decyzję kasacyjną , tym razem wykazało, że spełnione zostały przesłanki określone w art.138 § 2 p.p.s.a , czego nie uczyniło w poprzedniej decyzji. Stąd też zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. był niezasadny, albowiem z przyczyn wskazanych wyżej nie doszło do jego naruszenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.