Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 389/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 148  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie Sławomir Antoniuk (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przez Wojewodę [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] o odmowie przyznawania H. S. świadczenia przedemerytalnego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł, iż w dniu 26 lipca 2004 r. H. S. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. odmówił przyznania stronie świadczenia przedemerytalnego. Od tej decyzji strona wniosła do Wojewody [...] odwołanie, który decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt. III SA/Lu 661/04 oddalił skargę.

W dniu 24 kwietnia 2009 r. H. S. wniósł do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku i po sprecyzowaniu przez stronę żądania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. wydanej przez Starostę [...]. Następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z wytycznymi Wojewody [...] zawartymi w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., pismem z dnia 3 września 2009 r. znak: [...] H. S. wezwany został do złożenia wyjaśnień w sprawie wniosku z dnia 23 kwietnia 2009 r. poprzez określenie, czy domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2004 r. o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego, czy też żąda stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W dniu 10 września 2009 r. H. S. wniósł do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] pismo, w którym określił, iż "wznowienie postępowania dotyczy decyzji [...]". Ponadto strona stwierdziła, że decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego "wydana została w wyniku przestępstwa", gdyż podczas rozpatrywania sprawy nie uwzględniono całego stażu pracy wykonywanej we własnym gospodarstwie rolnym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] września 2004 r. Od tej decyzji H. S. wniósł odwołanie, które Minister Pracy i Polityki Społecznej uwzględnił i decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W toku postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] pismem z dnia 23 listopada 2009 r. znak: [...] wezwał H. S. do określenia, kiedy dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na wezwanie organu H. S. stwierdził, iż "w obecnym stanie prawnym nie ma już żadnego znaczenia, kiedy osoba dowiedziała się o popełnieniu przestępstwa odnośnie wydanych decyzji administracyjnych". Ponadto strona podniosła, że "zmuszanie pokrzywdzonego do ustosunkowywania się na bezprawne żądanie i wytłumaczenie, kiedy dowiedział się o fakcie popełnienia przestępstwa jest wymuszaniem na pokrzywdzonym bezprawnych i bezzasadnych wyjaśnień".

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 148 § 1, art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 k.p.a., orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie odmowy przyznawania świadczenia przedemerytalnego. Powodem wydania decyzji niekorzystnej dla strony stało się niewykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji H. S. wniósł do ministra właściwego do spraw pracy odwołanie.

Uznając odwołanie strony za niezasadne Minister Pracy i Polityki Społecznej rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy motywując podjęte rozstrzygnięcie przybliżył instytucję wznowienia postępowania. Wskazał ponadto, iż żądanie wznowienia złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom z art. 63 § 2 k.p.a., a dodatkowo z podania powinno wynikać żądanie wznowienia postępowania. W razie braku wyraźnego wskazania, czy ogólnego przedstawienia niezadowolenia z decyzji, organ ma obowiązek wyjaśnić podstawy wniosku strony. Jeżeli natomiast strona sprecyzowała żądanie, organ jest nim związany. Wykonując powyższy obowiązek Wojewoda [...] pismem z dnia 23 listopada 2009 r. wezwał H. S. do określenia, kiedy dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na to pismo, wezwany stwierdził, iż "w obecnym stanie prawnym nie ma już żadnego znaczenia, kiedy osoba dowiedziała się o popełnieniu przestępstwa odnośnie wydanych decyzji administracyjnych" oraz "zmuszanie pokrzywdzonego do ustosunkowywania się na bezprawne żądanie i wytłumaczenie, kiedy dowiedział się o fakcie popełnienia przestępstwa jest wymuszaniem na pokrzywdzonym bezprawnych i bezzasadnych wyjaśnień". Zatem w złożonym wniosku o wznowienie postępowania H. S. w żaden sposób nie udokumentował zachowania miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Pomimo wezwania kierowanego do wnioskodawcy przez Wojewodę [...], nie był on w stanie podać dokładnej daty, w której dowiedział się, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie odmowy przyznawania świadczenia przedemerytalnego wydana została w wyniku przestępstwa.

W tej sytuacji Wojewoda [...] prawidłowo odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. albowiem zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Nie wystarczy tutaj uprawdopodobnienie (por. E. Iserzon, J Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 200). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt III SA 2802/97 (niepublikowanym) stwierdził, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze (podobnie wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Z treści art. 148 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że dla ustalenia wskazanego tu terminu liczy się dzień, w którym strona się dowiedziała o decyzji, a nie dzień, w którym miała taką możliwość. Okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości, jest z punktu widzenia zachowania terminu bez znaczenia (przykładowo wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1 662/97, publikowany LEX nr 48 730). Zatem to strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna więc zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia. Takich dowodów strona w niniejszym postępowaniu nie przedstawiła.

Organ odwoławczy podkreślił, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o przyznanie wnioskowanego świadczenia wraz z odszkodowaniem za lata 2004 – 2010. W uzasadnieniu skargi strażacy podniósł, iż został pozbawiony prawa do świadczenia przedemerytalnego na skutek niezaliczenia mu pracy w gospodarstwie rolnym. Taki stan rzeczy istnieje od czasu wydania decyzji odmownej dla strony w dniu [...] lipca 2004 r. i został spowodowany przez urzędników organów poszczególnych instancji orzekających w sprawie, w szczególności działających na szkodę skarżącego pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację szczegółowo przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji.

Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych lub gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu – określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w art. 145a § 2 k.p.a. – organ winien wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

Zarówno ze stanowiska doktryny jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezwykle ważne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W k.p.a. nie zostały określone wymogi jakie winno spełniać podanie o wznowienie postępowania. W literaturze przedmiotu zauważa się, iż brak przepisów szczególnych w tym zakresie oznacza, że należy stosować przepisy o podaniach. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. regulując formę wniesienia podania. Rozważając kwestię wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania, należy mieć na uwadze rozwiązanie przyjęte w art. 145 § 1 k.p.a. i to, że żądanie wznowienia postępowania może opierać się tylko na jednej z podstaw enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Organ administracji publicznej, zgodnie z obowiązkiem udzielania informacji stronie (art. 9 k.p.a.), obowiązany jest stronę o tym pouczyć, w razie gdy w podaniu wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania określiła ona żądanie nieprecyzyjnie. Ponadto organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu i nie może z urzędu zmieniać jego kwalifikacji (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borokowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2006, s. 669).

Wskazać należy, iż w przypadku, gdy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, to właśnie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte w tym wniosku określa przedmiot tego postępowania i obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony. Treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ administracji publicznej związany jest treścią żądania strony. Jeśli więc organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, to jego obowiązkiem jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony, bowiem sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.

Kwestię trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania normuje art. 148 § 1 i 2 k.p.a., przy czym, z uwagi na zgłoszoną przez skarżącego podstawę wznowienia, do określenia terminu, w jakim strona może złożyć wniosek o wznowienie postępowania, będzie miał zastosowanie pierwszy z wymienionych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, termin do złożenia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji właściwy w sprawie rozpatrzenia złożonego wniosku o wznowienie postępowania obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, a stwierdzenie jego uchybienia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Podkreślenia też wymaga, że to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i przedstawia stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W realiach sprawy niniejszej podanie o wznowienie postępowania złożone przez skarżącego w dniu 24 kwietnia 2009 r., uzupełnione pismem z dnia 10 września 2009 r., nie zawiera żadnych twierdzeń, a tym bardziej dowodów świadczących o zachowaniu terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Zatem organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, że wnioskodawca nie wykazał, iż wymagany jednomiesięczny termin zachował. Bez stwierdzenia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie jest możliwe przejście do drugiego etapu postępowania wznowieniowego, tj. merytorycznej oceny wskazanej podstawy wznowienia. Stąd też nie ma podstaw, aby zaskarżoną decyzję uznać za prawnie wadliwą.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.