Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1228/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 650/17 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. J. kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Sz 650/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S., Kolegium) z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.

W decyzji z [...] lutego 2017 r., nr [...], Wójt Gminy D. (organ I instancji) po dwukrotnym uchyleniu wcześniejszych decyzji z [...] grudnia 2015 r. i [...] września 2016 r. oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, decyzjami z [...] maja 2016 r. i [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali napraw i serwisu mechanicznych podzespołów maszyn i urządzeń z zapleczem magazynowo-socjalnym, łącznika łączącego istniejący budynek produkcyjno-magazynowy z projektowaną halą, niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działek nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gm. D.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i W. J.

Po rozpatrzeniu odwołania, SKO w S. decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

A. J. zaskarżyła decyzję SKO w S. z [...] kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgadza się z organem odwoławczym, że obszar analizowany wyznaczony na kopii mapy zasadniczej spełnia wymagania stawiane przez § 3 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy teren inwestycyjny ma dostęp do dwóch dróg publicznych (tj. drogi krajowej nr [...], ul. [...] i publicznej drogi gminnej, ul. [...]), a we wniosku inwestor wskazał, że dojazd do posesji znajduje się od strony ul. [...]. W tej sytuacji w analizie zasadnie przyjęto, że front działki znajduje się od strony drogi krajowej nr [...], a skoro wynosi on 63,5 m, to obszar analizowany, jako stanowiący trzykrotność tej szerokości, obejmuje teren położony w promieniu 190,5 m. Taki też obszar został wyznaczony w części graficznej analizy. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organów, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą.

Sąd I instancji wyjaśnił, że autor analizy ustalił charakter zabudowy poszczególnych działek znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, nanosząc te dane na mapę stanowiącą załącznik graficzny do analizy. Dane te były wystarczające do oceny spełnienia warunku kontynuacji funkcji, stąd brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania, jakie konkretnie obiekty znajdują się na poszczególnych działkach objętych obszarem analizowanym, nie może być kwalifikowany jako naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu I instancji, organy dokonały także prawidłowych ustaleń w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego, co pozwoliło na określenie parametrów dla nowej zabudowy. W świetle przepisów rozporządzenia ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy odbywa się co do zasady na podstawie średnich wskaźników obszaru analizowanego z możliwością zastosowania odstępstwa, o ile wynika to z analizy.

Sąd I instancji podzielił pogląd Kolegium, że uzasadnione zostało zastosowanie odstępstwa od parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przewidziane w § 7 ust. 4 rozporządzenia, skoro analiza potwierdza, że na terenie inwestycyjnym i w sąsiedztwie występuje zabudowa stanowiąca punkt odniesienia dla ustalenia tego parametru na poziomie max. 7,5 m dla planowanej hali i max. 5 m dla planowanej części magazynowo-socjalnej i łącznika. Podniesiona na rozprawie przez stronę okoliczność, że wysokości budynków znajdujących się na obszarze analizy zostały podane w przybliżeniu z uwagi na brak możliwości dokonania pomiaru na terenie nieruchomości prywatnych, w żaden sposób nie podważa trafności oceny organów w tej mierze zwłaszcza, że strona nie przedstawiała żadnego przeciwdowodu wskazującego na to, że ustalenia te są błędne.

W skardze kasacyjnej A. J. złożyła skargę kasacyjną "od całego" wyroku Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną interpretację oraz niezastosowanie polegające na stwierdzeniu, że inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, a przede wszystkim na stwierdzeniu, że spełnia ona warunek tzw. zabudowy sąsiedzkiej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną jego wykładnię,

- rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez błędne stwierdzenie, że rzeczywiście realizowana inwestycja nie zalicza się do katalogu zawartego w niniejszym rozporządzeniu,

- art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust.1, art. 71 ust. 2 i z art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy jej uzyskanie powinno nastąpić z uwagi na potencjalne oddziaływanie inwestycji na środowisko,

a także

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj:

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącą, w szczególności wniosków o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z decyzji z [...] września 2015 r., których pominięcie przyczyniło się do nie ustalenia przez Sąd stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonych decyzji,

- art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (błąd w ustaleniach faktycznych) oraz:

a) nie ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego i pominięciu w uzasadnieniu wyroku faktu dokonania przez podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji handlowo-magazynowej na warsztatową, nieprawidłowe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego w odniesieniu do istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą stanowiących dla Sądu podstawę do błędnego przyjęcia, że inwestycja stanowi kontynuację tych cech i zagospodarowania, przy czym Sąd dokonał tego ustalenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie do ustalenia cech poszczególnych budynków dla poszczególnych wymiarów (tj. wysokość dla jednego budynku, szerokość elewacji dla innego budynku, sposób wykorzystywania dla jeszcze innego budynku), podczas, gdy przyjęcie kontynuowania przez nową zabudowę funkcji i sposobu zagospodarowania terenu organ nakłada na organ obowiązek wykazania zachowania podobieństwa gabarytów, tj. sumy wymiarów zewnętrznych, wysokości planowanego obiektu, kubatury oraz wyjaśnienia czy nowa zabudowa nie odbiega rażąco od zabudowy już istniejącej, a tym samym czy nie narusza tzw. "porządku architektonicznego",

- art. 125 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego w rejestrze Starosty P. numerem [...], położonego na działce [...], obręb [...], M. z funkcji handlowo-magazynowej wykazanego w kartotece budynku i w księdze wieczystej na funkcję warsztatową,

które to naruszenia (zarówno prawa materialnego, jak i procesowego) miały istotny wpływ na wynik postępowania, błędne (niepełne) ustalenie przez Sąd stanu faktycznego, pominięcie przez Sąd w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co nie pozwala skarżącym w pełni poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ, przeprowadzając postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinien zbadać, czy łącznie spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew stanowisku Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw do przyjęcia, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), który określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Do oceny, czy planowana inwestycja wypełnia m.in. zasadę dobrego sąsiedztwa, niezbędne jest prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ, naruszając obowiązujące w tym zakresie przepisy, nieprawidłowo wyznaczył parametry wnioskowanej inwestycji, jak również nie uzasadnił w sposób należyty zastosowanych wyjątków od podstawowych reguł.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nieprawidłowe jest ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego w odniesieniu do istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą stanowiących dla Sądu podstawę do błędnego przyjęcia, że inwestycja stanowi kontynuację tych cech i zagospodarowania, przy czym Sąd dokonał tego ustalenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie do ustalenia cech poszczególnych budynków dla poszczególnych wymiarów (tj. wysokość dla jednego budynku, szerokość elewacji dla innego budynku, sposób wykorzystywania dla jeszcze innego budynku), podczas gdy przyjęcie kontynuowanie przez nową zabudowę funkcji i sposobu zagospodarowania terenu organ nakłada na organ obowiązek wykazania zachowania podobieństwa gabarytów, tj. sumy wymiarów zewnętrznych, wysokości planowanego obiektu, kubatury oraz wyjaśnienia, czy nowa zabudowa nie odbiega rażąco od zabudowy już istniejącej, a tym samym czy nie narusza tzw. "porządku architektonicznego".

Według skarżącej kasacyjnie, ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji.

Organ, wychodząc naprzeciw wnioskowi inwestorów, skorzystał z możliwości określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia, która dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy korzystając z tej regulacji, powinny w sposób jasny i jednoznaczny przedstawić tok rozumowania i przyczyny, z jakich uznały, że taka możliwość wynika z dokonanej analizy.

Takich wyjaśnień organy nie zawarły w uzasadnieniach decyzji, poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że w analizowanym obszarze znajduje się działka ([...]), która jest zabudowana budynkiem o szerokości elewacji frontowej 73,3 m.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że odstępstwo od średniej szerokości elewacji musi wynikać z analizy dokonanej rzez organ i być odpowiednio umotywowane oraz poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Zaskarżone decyzje nie zawierają w tym zakresie żadnego uzasadnienia (podobnie jak zaskarżony wyrok Sądu I instancji).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, podobnie ocenić należy ustalenie organów w zakresie geometrii dachu, wysokości do kalenicy w granicy od 5,5 do 11 m. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, określona w decyzji wysokość kalenicy na poziomie 9,5 m, przy jednoczesnej możliwości zastosowania przez inwestora dachu płaskiego, nie pozwoli na zachowanie harmonijnej całości z istniejącymi budynkami.

Na organie, a nie na stronie postępowania, ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia w sposób wiarygodny stanu faktycznego sprawy, tymczasem bezsporne jest, że organ ustalił "na oko" wysokość sąsiednich nieruchomości.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, poza odwołaniem się przez ten Sąd do istniejących w analizowanym terenie wyjątków od podstawowych reguł (w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, czy też dopuszczalnej ponad miarę procentowej powierzchni zabudowy), nie wskazuje, o jaki budynek chodzi, o jakim charakterze, w którym miejscu położony. Zdaniem skarżącej brak szczegółowego uzasadnienia wyroku w tym zakresie świadczy o wydaniu wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 u.p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji w całości, zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność uczestnika postępowania lub jego pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji przez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez ten Sąd naruszenia, ze strony orzekających organów obu instancji, przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, obejmujących przepisy postępowania i prawa materialnego. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji orzekał, stosując przepis art. 151 p.p.s.a. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo jej niewątpliwych niedostatków, nie mogą prowadzić do nie rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia.

Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przedstawionych w pkt 2 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania podatkowego, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

Skoro przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) jest dopuszczalne wówczas, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, to zasadnie Sąd I instancji nie przeprowadził dowodów wskazanych na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. – zarzut ten jest zasadny.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd jest jednak związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowany przez uprawniony podmiot, tzn. niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, wniosków i podstawy prawnej, sąd ten powinien dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu w pełnym zakresie, bez względu na to, czy skarżący prawidłowo podniósł i uzasadnił zarzuty i podstawę prawną oraz złożył poprawne wnioski w skardze. Sąd I instancji nie dokonał bowiem oceny legalności decyzji SKO w S. z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w pełnym zakresie niezależnie od zarzutów podniesionych przez A. J. w skardze na ww. decyzję SKO w S. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji powinien ponadto wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi A. J..

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, stwierdzając, że żaden z zarzutów podniesionych przez skarżącą nie zasługuje na uwzględnienie, nie przeprowadził własnych rozważań, ograniczając się do akceptacji stanowisk orzekających w sprawie organów administracji. Samo przytoczenie w uzasadnieniu przez Sąd I instancji treści przepisów oraz ich wykładni dokonanej przez organy i stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do ich naruszenia, nie jest wystarczające. Uzasadnienie nie zawiera dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji przepisów stosowanych przez orzekające organy, a jedynie stanowi bierne powielenie poglądów organów przedstawione w decyzjach organów obu instancji. Sąd I instancji stwierdził ogólnikowo na str. 13 uzasadnienia, że organy administracji wyjaśniły wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, dokonując właściwych ustaleń faktycznych w oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy, a ponadto wykazały ponad wszelką wątpliwość, że ustalone w sprawie warunki zabudowy wynikają z właściwie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, której wyniki odzwierciedlono w treści decyzji. W stwierdzeniu tym brak jest odniesienia do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym wypadku celowe jest wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że uznanie, przewidziane w tym przepisie, nie miało dowolnego charakteru. Aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik toczącego się już postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona.

Sąd I instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji handlowo-magazynowej na warsztatową na działce o nr [...], pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji rozważył, czy w niniejszej sprawie celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. II FSK 3154/16, LEX nr 2595795).

W drugiej kolejności, przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r.). Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że jego przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała zresztą, które konkretnie przepisy ww. rozporządzenia zostały naruszone, i w jaki sposób doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa, do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.), ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.).

Warunki materialne wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz niektóre aspekty procesowe związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. wylicza warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w zakresie ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa powoływane rozporządzenie.

Parametry nowej zabudowy w niniejszej sprawie zostały określone w sposób niewystarczający dla zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiane są poglądy, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. II OSK 320/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy określenie w decyzji z [...] lutego 2017 r. o warunkach zabudowy wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu objętego decyzją) jako "max. 27%", jest niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego i uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Należałoby bowiem wprowadzić dolną wartość progową wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie przedstawiło żadnego uzasadnienia przyjęcie za prawidłowy przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy wynoszącego "max. 27%". Zdaniem SKO w S., ustalone przez organ I instancji parametry nowej zabudowy wynikają z przeprowadzonej analizy i odpowiadają danym zebranym w analizie. Należy stwierdzić, że w załączniku nr 2 do decyzji Nr [...] z [...] lutego 2017 r. brak jest takich danych. Z analizy nie wynika bowiem, na jakiej podstawie sporządzający analizę ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (pow. zab./pow. działki) jako "max. 27%".

Skoro w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. prawodawca przewidział, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie jedynie maksymalnej wartości tego parametru bez wskazania sposobu takiego ustalenia i danych na podstawie, których ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, stanowi naruszenie tego przepisu, ponieważ stwarza możliwość zrealizowania obiektu, posiadającego parametry znacznie różniące się od średniej wartości w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jednakże nie wynika to z analizy znajdującej się w aktach administracyjnych.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Szerokość elewacji frontowej w decyzji organu I instancji ustalono na poziomie "max 50 m". W decyzji organu I instancji stwierdzono, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi 14,1 m. Według organu I instancji w obszarze analizowanym znajduje się działka, która jest zabudowana budynkiem o szerokości elewacji frontowej 73,3 m (dz. nr [...]).

Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.,

dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powyższe odstępstwo w niniejszej sprawie nie wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wskazać należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. W decyzji organów obu instancji brak jest uzasadnienia zawężenia analizy do parametrów dotyczących tylko jednej działki (dz. nr [...]).

W decyzji Wójta Gminy D. z [...] lutego 2017 r. przewidziano również w sposób nieprawidłowy parametr dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako wynoszący "około 7,5 m". Błędne jest uzasadnienie decyzji organu, w którym stwierdzono, że "na terenie inwestycji występuje zabudowa, której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi około 5 m". Nie jest dopuszczalne uzasadnienia takiego sposobu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, według którego "podawanie konkretnych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie jest możliwe, ponieważ nie ma możliwości dokonania pomiaru, ponieważ nie można wejść na teren nieruchomości prywatnych" .

Brak dokładnych i pełnych danych dotyczących wysokości wszystkich budynków na działkach zabudowanych, objętych analizą, nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy, co jest wymagane zgodnie z treścią § 7 i 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Określenie w decyzji organu I instancji parametrów szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji nie spełnia wymogu precyzyjnego określenia ww. parametrów. Treść § 4 do § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie pozwala na określanie w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny pozostawiający duży margines swobody. Nie można zatem podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, według którego prawidłowo wyznaczono wskaźniki i gabaryty projektowanej zabudowy. W analizie urbanistycznej organu brak jest jakiejkolwiek wzmianki dla tak istotnych odstępstw od średnich wartości parametrów zabudowy, uwzględniających wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody. Przedmiotowa analiza urbanistyczna została sporządzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie należało podzielić stanowisko skarżącej przedstawione w skardze z [...] maja 2017 r. Doszło bowiem do innego naruszenia przepisów postępowania, która mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do skargi skarżącej na decyzję SKO w S. z [...] kwietnia 2017 r. należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do jej oddalenia, zarzuty skargi zasługiwały bowiem na uwzględnienie.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO w Sz. z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.