Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 652/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr) Sędzia del.WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Ustka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 458/12 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. nr XXXI/367/2009 w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 458/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. nr XXXI/367/2009 w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Ustka, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przyjęła statuty sołectw Gminy Ustka.

W § 1 uchwalono, że przyjmuje się statuty 18 wymienionych sołectw, stanowiących – odpowiednio – załączniki o nr:

1- statut sołectwa Charnowo,

2 - statut sołectwa Dębina,

3 - statut sołectwa Duninowo,

4 - statut sołectwa Gąbino,

5- statut sołectwa Grabno,

6 – statut sołectwa Lędowo,

7 - statut sołectwa Machowinko,

8 - statut sołectwa Machowino,

9 - statut sołectwa Możdżanowo,

10 - statut sołectwa Niestkowo,

11 - statut sołectwa Objazda,

12 - statut sołectwa Pęplino,

13 - statut sołectwa Przewłoka,

14 - statut sołectwa Rowy,

15 - statut sołectwa Starkowo,

16 - statut sołectwa Wodnica,

17 – statut sołectwa Wytowno i

18 - statut sołectwa Zaleskie,

- w § 2 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Ustka,

- w § 3 postanowiono, że traci moc uchwała Rady Gminy Ustka nr IV/24/93 z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy Ustka,

- w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r.

W części wstępnej uchwały podano, że została ona podjęta po przeprowadzeniu konsultacji społecznych.

Pismami z dnia: 2 marca 2012 r., skierowanym do Rady Gminy Ustka i z 15 marca 2012 r., skierowanym do Wójta Gminy Ustka, Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zwrócił się o udzielenie wyjaśnień, czy w/w uchwałę podjęto z zachowaniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, a to w związku z pismem W. P., zawierającym zarzut braku konsultacji z mieszkańcami przy podejmowaniu uchwały Nr XXXI/367/2009 w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka.

W odpowiedzi z dnia 8 marca 2012 r., Wójt Gminy Ustka przedstawiła wyjaśnienia, w których podała, że z dokumentacji archiwalnej posiadanej przez Urząd wynika, iż w dniu 19 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu Komisji Statutowej zostały opracowane projekty statutów, które przekazano sołtysom do konsultacji w dniu 21 sierpnia 2009 r., a celem wykazania przeprowadzenia konsultacji przed podjęciem kwestionowanej uchwały, wniosła "o przeprowadzenie dowodu ze świadka" w osobach b. sołtys sołectwa Przewłoka M. D., b. radnego H. T. i piszącej tj. A. S.-J. Pisząca dodała, że jest w posiadaniu kserokopii czterech protokołów zebrań wiejskich, w których widnieją zapisy o przekazaniu projektów statusów do konsultacji – są to sołectwa: Wodnica, Lędowo, Starkowo i Gąbino.

Przewodniczący Rady Gminy Ustka nadesłał organowi nadzoru odpis pisma, w którym zwrócił się "z prośbą do Wójta Gminy Ustka o informację dotyczącą konsultacji statutu sołectwa Przewłoka, zgodnie z pismem Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 marca 2012 r.".

W czerwcu 2012 r. Wojewoda Pomorski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. Nr XXXI/367/2009 w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określającej organizację i zakres działania poszczególnych sołectw Gminy Ustka, zawartych w rozdziałach II i III załączników od nr 1 do nr 18 do uchwały. Jak wywodził organu nadzoru, zaskarżona uchwała została podjęta – jak wynika z jej wstępu – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 7 i art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak w wyniku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, iż istnieją podstawy do stwierdzenia, że skarżona uchwała podjęta została bez uwzględnienia obowiązującego w Gminie trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, a tym samym – z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie zaś do art. 5a ustawy, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. W dniu podejmowania zaskarżonej uchwały w gminie Ustka obowiązywała w tym zakresie uchwała nr XVII/192/2004 Rady Gminy Ustka z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, której § 2 ust. 1 stanowił, iż konsultacje przeprowadza się w formie zebrania wiejskiego zwołanego przez wójta, w którym uczestniczy co najmniej połowa mieszkańców sołectwa, posiadających czynne prawa wyborcze do rady gminy, zaś § 2 ust. 3 i 4, iż decyzja mieszkańców w sprawie podlegającej konsultacji musi być podjęta w formie uchwały, większością głosów, w głosowaniu jawnym lub tajnym, o ile zebranie tak postanowi. Uchwałę podpisuje osoba przewodząca zebraniu. Z przedłożonych na wezwanie organu nadzoru 4 protokołów zebrań wiejskich jak i z wyjaśnień Wójta Gminy Ustka można wywieść, iż tryb konsultacji nie odpowiada zasadom i trybowi określonym w § 2 uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 4 czerwca 2004 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, jak i treść § 4 uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 4 czerwca 2004 r. stanowiącego, iż w sprawach odmiennie uregulowanych w Statucie Sołectwa, pierwszeństwo mają zapisy Statutu, pismem z dnia 15 marca 2012 r. organ nadzoru wystąpił do Wójta Gminy Ustka o nadesłanie kopii uchwały nr IV/24/93 Rady Gminy Ustka z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy Ustka, celem stwierdzenia, czy konsultacje nie zostały przeprowadzone z zastosowaniem trybu wynikającego z § 4 ww. uchwały. W oparciu o treść dostarczonej uchwały organ nadzoru nie stwierdza, by wskazywała ona inny tryb konsultacji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ustka wniosła o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej oraz wyjaśniła, że przed podjęciem skarżonej uchwały, w dniu 19 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu Komisji Statutowej Rady Gminy Ustka zostały opracowane projekty statutów; rozdano je sołtysom z prośbą o przekazanie mieszkańcom na zebraniach wiejskich po sesji Rady w dniu 21 sierpnia 2009 r.

Zebrania wiejskie odbyły się w dniach od 21 sierpnia do 21 września 2009 r.

Obsługę kancelaryjną sołectw zapewnia zwołujący zebranie sołtys, należy do niej protokołowanie przebiegu zebrań wiejskich, zatem Wójt Gminy Ustka nie odpowiada za treść protokołów z przebiegu zebrań wiejskich, do Gminy kierowane są wyłącznie wnioski z zebrania wiejskiego, względnie uchwały zebrania.

Wskazano następnie, że projekt skarżonej uchwały został umieszczony w BIP Urzędu Gminy Ustka w dniu 26 października 2009 r. a w dniu 30 października 2009 r. podjęto uchwałę Nr XXXI/367/2009 w sprawie nadania statutów sołectw Gminy Ustka. W dołączonych zaś do odpowiedzi na skargę kserokopii czterech protokołów z posiedzeń zebrań wiejskich z sołectw: Wodnica, Lędowo, Skarkowo i Głąbino widnieją zapisy o przekazaniu projektów statutów do konsultacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargą za zasadną i w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Przywołując brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Sąd podkreślił, że przepis ten stanowił, iż: organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Sąd podzielił zgodne poglądy obu stron postępowania sądowoadministracyjnego, że powinność przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej musi być rozumiana jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie o nich opinii w tym zakresie, odnosząc to jednakże do konieczności omówienia, skonsultowania, zasad organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zatem statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, oczywistym jest, że jego przyjęcie, wprowadzenie, winno poprzedzać obligatoryjne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Należy bowiem mieć na uwadze, że w sprawie niniejszej zaskarżona uchwała uchylała w całości wcześniej obowiązującą w tym zakresie uchwałę Rady Gminy Ustka Nr IV/24/93 z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy Ustka (§ 3 zaskarżonej uchwały).

Zgodnie zaś z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Sąd podzielił zatem pogląd organu nadzoru, że przed wprowadzeniem statutów sołectw Gminy Ustka winny zostać przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami gminy w sposób określony w uchwale Rady Gminy Ustka z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, której § 2 ust. 4 stanowił, iż konsultacje przeprowadza się w formie zebrania wiejskiego zwołanego przez wójta, w którym uczestniczy co najmniej połowa mieszkańców sołectwa, posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy, a decyzja mieszkańców w sprawie podlegającej konsultacji musi być podjęta w formie uchwały, większością głosów w glosowaniu jawnym lub tajnym, o ile zebranie tak postanowi. Uchwałę winna podpisać osoba przewodnicząca zebraniu ( § 2 ust.1,3 i 4 uchwały z dnia 4 czerwca 2004 r.).

Wskazując na powyższe Sąd zauważył, że żaden z dokumentów przedłożonych na żądanie Wojewody Pomorskiego przez Wójta Gminy Ustka mających dowodzić przeprowadzenie przewidzianych konsultacji, nie odpowiadał wymienionym wyżej wymogom. Załączone do akt oświadczenia byłych sołtysów oraz protokoły zebrań wiejskich z sołectw Wodnica, Lędowo, Skarkowo i Głąbino nie zawierają wyżej wskazanych elementów. Skoro w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ustka oświadczyła, że "do Gminy kierowane są wyłącznie wnioski z zebrania wiejskiego, względnie uchwały zebrania", to prawidłowo przeprowadzone konsultacje winny zaowocować nadesłaniem do Gminy uchwał z zebrań wiejskich o odpowiednim quorum podjętych w odpowiednim trybie. (§ 2 ust.1,3 i 4 uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 4 czerwca 2004 r.).

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał również, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Ustka wskazując w jej § 4, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. spowodowała naruszenie zasady nieretroaktywności prawa. Jak wynika z akt, uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 24 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r. Nr 175, poz. 3440), zatem uchwała mogła wejść w życie najwcześniej z dniem 8 stycznia 2010 r. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie II SA/Ol 169/10, w uzasadnieniu do którego Sąd wyjaśniał: "obowiązkiem organu stanowiącego jest takie określenie daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego, aby uwzględniając wszystkie ustawowe terminy w ich maksymalnej długości - (a więc zarówno termin na przekazanie aktu organowi nadzoru, jak i termin do ewentualnego zakwestionowania go przez ten organ) - nie narazić się na zarzut naruszenia zasady nieretroaktywności prawa."). Szersze rozważania na temat konieczności respektowania art. 88 Konstytucji RP, stanowiącego, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego zawarte są w uzasadnieniu do uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, ONSA/WSA z 2006 r., Nr 3 poz.71, a poglądy zawarte w uzasadnieniu do wskazanej uchwały skład orzekający Sądu w pełni podziela.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Ustki Nr XXXI/367/2009 z dnia 30 października 2009 r. podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 68 poz. 449), stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy Ustka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła ten wyrok w części stwierdzającej nieważność:

1. § 1 uchwały nr XXXI/367/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2012 r. w części nieokreślającej organizacji i zakresu działania poszczególnych sołectw Gminy Ustka, tj. części zawartej w rozdziałach I, IV, V, VI, VII i VIII załączników nr od 1 do 18 do ww. uchwały;

2. § 2 ww. uchwały;

3. § 4 ww. uchwały.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyjście poza granice zaskarżenia określone skargą Wojewody Pomorskiego, tj. poza granice zaskarżenia uchwały wyłącznie w części określającej organizację i zakres działania poszczególnych sołectw Gminy Ustka zawartych w rozdziałach II i III załączników od nr 1 do nr 18 uchwały.

Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, podniesiono naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia (nieważności) zaskarżonej uchwały w całości pomimo, że skarżący organ wnosił o uchylenie uchwały w części, a także art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 w zw. z ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że obligatoryjnego trybu konsultacji wymagają wszystkie postanowienia statutów nadanych ww. uchwałą, a to z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała uchylała w całości wcześniej obowiązującą w tym zakresie uchwałę Rady Gminy Ustka nr IV/24/93 z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy Ustka (§ 3 zaskarżonej uchwały).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania – wydanie orzeczenia w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalenie skargi w części:

a) § 1 ww. uchwały w części nieokreślającej organizacji i zakresu działania poszczególnych sołectw Gminy Ustka, tj. dotyczącej rozdziałów: I, IV, V, VI, VII i VIII załączników nr 1 do nr 18 ww. uchwały;

b) § 2 ww. uchwały;

c) § 4 ww. uchwały w części "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który autor skargi kasacyjnej upatruje w wyjściu przez Sąd poza granice zaskarżenia przez Wojewodę Pomorskiego części uchwały Rady Gminy Ustka. Jak wywodzono, skarga wyraźnie określiła przedmiot zaskarżenia kwestionując jedynie część dotyczącą rozdziałów II i III załączników od nr 1 do nr 18 tej uchwały, natomiast Sąd objął kontrolą całą uchwałę, wykraczając tym samym poza granice sprawy. Odmawiając zasadności powyższemu zarzutowi wskazać należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 384/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Te ostatnie mogą być bowiem często szersze od zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06). Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia procedury sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części aktu pozostawiając w obrocie pozostałą jej część dotkniętą nieważnością.

W niniejszej sprawie, istotnie, Wojewoda Pomorski występując ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXI/367/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka w części określającej organizację i zakres działania poszczególnych sołectw Gminy Ustka zawartej w rozdziałach II i III załączników od nr 1 do nr 18 do uchwały. Niemniej jednak, z uwagi na charakter zaskarżonego aktu oraz materii nim regulowanej, nie sposób było ograniczyć rozpoznania tej sprawy wyłącznie do podnoszonych w skardze zarzutów. Należy przede wszystkim zauważyć, że kwestionowane załączniki uchwały stanowiły o statutach sołectw Gminy Ustka, przyjęcie zaś tych statutów nastąpiło w zasadniczej części tej uchwały, której postanowienia oraz tryb jej przyjęcia, choć niekwestionowane przez skarżącego, stanowić musiały podstawę do oceny legalności przyjętych w uchwale rozwiązań. Stwierdzenie zatem przez Sąd, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz § 2 ust. 4 uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Przy takim bowiem uchybieniu proceduralnym nie miało znaczenia, że zaskarżone zostały tylko niektóre postanowienia uchwały, cała bowiem uchwała nie mogła być stosowana.

W tym kontekście należy podkreślić, że zakwestionowane w skardze postanowienia zawarte w Rozdziale II określały zakres działania sołectwa, natomiast Rozdział III regulował organy sołectwa i zakres ich kompetencji. Pozostałe zaś rozdziały swoim zakresem obejmowały: zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej (rozdział IV), mienie sołectwa (rozdział V), gospodarkę finansową sołectwa (rozdział VI), nadzór nad działalnością sołectwa (rozdział VII), postanowienia końcowe (rozdział VIII). Trudno zatem przyjąć, by wobec stwierdzonych uchybień możliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa. Wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, władny był objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę i stwierdzić jej nieważność w całości mając na uwadze stwierdzone naruszenia prawa.

Z tych również względów nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, by nieobjęcie skargą § 4 uchwały stanowiącego, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 roku, stanowiło przeszkodę do dokonania oceny zgodności tego przepisu z prawem. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że cytowany § 4 narusza zasadę nieretroaktywności prawa przewidując w końcowej części termin wejścia w życie uchwały bez uwzględnienia terminów ustawowych przewidzianych na przekazanie uchwały organowi nadzoru, czy możliwego zakwestionowania go przez ten organ. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie z upływem 14 dni od ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. W art. 4 ust. 3 tej ustawy zezwolono na skrócenie 14-dniowego vacatio legis jedynie w uzasadnionych wypadkach. Dopuszczono przy tym także możliwość wejścia w życie aktu z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a więc bez zachowania vacatio legis, jednak jedynie w takiej sytuacji, gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i jednocześnie nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. W niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności pozwalające na takie odstępstwa. Nie pozbawia też trafności stwierdzenia przez Sąd nieprawidłowości w tym zakresie podnoszony fakt, że Rada Gminy przesłała uchwałę do publikacji w dniu 6 listopada 2009 r., w sytuacji gdy – jak zauważył Sąd I instancji - uchwała została ogłoszona w dzienniku urzędowym w dniu 24 grudnia 2009 r., a zatem uwzględniając termin 14-dniowy mogła wejść w życie dopiero w dniu 8 stycznia 2010 r.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji objął kontrolą całą zaskarżoną uchwałę i wobec wskazanych naruszeń prawa zasadnie orzekł o jej nieważności.

Z wymienionych wyżej przyczyn, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.