Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 243/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: Art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: Art. 8 ust. 1a
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. P. i M. P. na uchwałę Rady Gminy M z dnia 28 listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic w miejscowości P skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] Rady Gminy M z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) w miejscowości P nadano nazwy ulicom dotąd bezimiennym. Rozmieszczenie ulic uwidoczniono w załączniku graficznym do powyższej uchwały.

Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r. pod pozycją [...], z dnia 9 grudnia 2013 r. Natomiast w życie weszła w dniu 24 grudnia 2013 r.

W dniu 5 grudnia 2013 r. do Urzędu Gminy M wpłynęło pismo E. P. i M. P. zatytułowane "wezwanie do zmiany uchwały Rady Gminy ze względu na naruszenie prawa". W piśmie tym skarżący wnieśli o zmianę nazwy prywatnej drogi wewnętrznej w uchwalonej "ustawie Rady Gminy" z ul. P na ul. J. W piśmie tym wskazano, że w dniu 20 sierpnia 2013 r. E. i M. P. złożyli wniosek o nadanie ich prywatnej drodze wewnętrznej nazwy ul. J i taka nazwa została wprowadzona w projekcie nazw ulic w miejscowości P – paragraf 2 punkt 19. W uchwale z 28 listopada 2013 r. Rada Gminy zmieniła bez zgody skarżących nazwę ulicy na ul. P.

Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 3 lutego 2014 r. E. P. i M. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy M, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

a) art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te statuują zasadę ochrony prawa własności, a także naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje swobodę uprawnień właściciela w zakresie decydowania o przedmiocie jego prawa własności;

b) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ten przepis statuuje zasadę równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej i zakaz dyskryminacji w życiu społecznym;

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ten przepis ustanawia w demokratycznym państwie prawa generalną zasadę proporcjonalności ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności jednostek z uwagi na względy interesu społecznego;

d) postanowień preambuły Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r. w związku z art. 3 ust. 1 tejże Karty w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek umożliwienia mieszkańcom gminy aktywnego uczestnictwa w sprawach publicznych o charakterze lokalnym, a także naruszenie art. 4 ust. 6 Karty w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim przepisy te ustanawiają obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy we wszystkich sprawach istotnych dla danej społeczności gminnej;

e) art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie, w jakim ten przepis uzależnia kwestie związane z uchwalaniem nazewnictwa ulic stanowiących prywatne drogi wewnętrzne od uwzględnienia wyrażonego na piśmie stanowiska właściciela danej drogi w przedmiocie jej proponowanej nazwy;

f) art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim nakładają one na organy gminy obowiązek zapewnienia na jej obszarze ładu przestrzennego, ochrony zdrowia a także porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli;

g) postanowień szczególnych zawartych w § 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9 stycznia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 125) w zakresie, w jakim przewidują one zasady prowadzenia przez gminę numeracji porządkowej dla nieruchomości budynkowych znajdujących się na jej obszarze.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z rażącym naruszeniem konstytucyjnych zasad prawa, w szczególności zasady równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej, zasady samostanowienia przez mieszkańców danej społeczności gminnej, a także ustawowego obowiązku gminy realizacji zadań w sprawach dotyczących ładu przestrzennego, ochrony zdrowia, a także ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o nakazanie Wojewodzie w trybie przewidzianym w art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydania zarządzenia zastępczego w sprawie nadania działce ewidencyjnej nr [...] w P wnioskowanej przez skarżących nazwy "ulica J".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie podnosząc, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że zachodzą w sprawie okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Zdaniem organu skarżący nie posiadali interesu prawnego do działania w niniejszej sprawie jako strona, gdyż zaskarżona uchwała nie dotyczy działki nr [...] należącej do skarżących. Skarżący nie posiadają natomiast jakichkolwiek tytułu prawnego do ulic wyszczególnionych w zaskarżonej uchwale. Budzi zatem wątpliwości, czy przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie nadania nazw ulic, czy też niepodjęcie uchwały o nadaniu nazwy działce [...] – ulica J. Organ ustosunkował się również po zarzutów podnoszonych przez skarżących w skardze.

Skarżący w piśmie procesowym z 24 marca 2014 r,. stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę podnieśli, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii reprezentacji gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niejednolite, powołując orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie. Skarżący podnieśli, że kwestionują zaskarżoną uchwałę w zakresie, w jakim pomija ona działkę nr [...]. Skarżący podnieśli także, że w dniu 5 lutego 2014 r. otrzymali zawiadomienie Wójta Gminy M z 10 stycznia 2014 r., w którym poinformowano ich o przydzieleniu nowych danych adresowych – ul. P 49. W odpowiedzi na skierowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 3 marca 2014 r. Wójt Gminy M wskazał, że zmiana danych adresowych nastąpiła w oparciu o zaskarżoną uchwałę z 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 406/14 odrzucił skargę E. P. i M. P.

W ocenie Sądu I instancji istniały uzasadnione wątpliwości co do faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia, gdyż projekt uchwały w § 1 pkt 19 zawierał postanowienie o nadaniu nazwy "ul. J" ulicy oznaczonej jako "ulica w lewo od ulicy P, biegnąca na zachód po działce oznaczonej w EGiB nr [...] a dalej po działce nr [...]. Długość ulicy 190 metrów, początek numeracji od strony zachodniej, od ulicy P". W wyniku głosowania Rada Gminy postanowiła wykreślić z projektu uchwały w § 1 pkt 19. Zaskarżona uchwała nie zawiera zatem postanowień dotyczących działki nr [...], a z jej treści nie wynika również, aby domom położonym przy tej drodze wewnętrznej nadano numerację w powiązaniu z ulicą P. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, skarżący nie mieli interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego naruszenie jest podstawą zaskarżenia uchwały rady gminy, gdyż nie zamieszkują oni przy ulicy, której nadano nazwę, ani nie są właścicielami "nieruchomości, której dotyczyłaby zaskarżona uchwała". Skarżący mają tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której nie została nadana żadna nazwa, w tym również nazwa "ulica P".

W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że brak było przesłanki dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto w postaci legitymacji czynnej skarżących, ponieważ nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w odniesieniu do nadania nazwy wskazanym w niej ulicom. Co do zgłoszonego z ostrożności procesowej żądania skarżących nakazania wojewodzie, w trybie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydania zarządzenia zastępczego w sprawie nadania działce nr [...] w P nazwy "ul. J" Sąd stwierdził, że żądanie to nie zmienia przedmiotu zaskarżenia, którym jest uchwała Rady Gminy M z dnia 28 listopada 2013 r., a nie skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej E. i M. P. jako podstawy kasacyjne wskazali naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że nie mają interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy M w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P oraz naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 49 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. na skutek przyjęcia, że skarga nie może być rozpatrzona alternatywnie jako skarga na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy M na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżących ich interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikał przed wszystkim z tego, że uchwała spowodowała zmianę adresu skarżących i pociągnęła za sobą wszystkie wiążące się z tym obowiązki administracyjne. Doszło bowiem do nadania nazwy sąsiedniej ulicy P, z którą związane zostało oznaczenie adresowane dla skarżących. Naruszenie interesu prawnego skarżących wynikało także z tego, że projekt uchwały, który obejmował nazwę ulicy stanowiącej działkę nr [...], został zmieniony w ostatniej chwili, bez wiedzy skarżących, co prowadziło do naruszenia przysługującym im praw publicznych i prywatnych. Skarżący mieli prawo domagać się, aby droga wewnętrzna stanowiąca ich własność została objęta uchwałą, zwłaszcza gdy prawo to zostało wstępnie potwierdzone w projekcie uchwały. Co do drugiego zarzutu skarżący podnieśli, że z treści skargi wynika, że niezależnie od skargi na uchwałę Rady Gminy M, domagali się ochrony w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku gdyby skarga na uchwałę została odrzucona. Zatem, w ocenie skarżących, nie było podstaw do zakwalifikowania tego żądania przez Sąd pierwszej instancji "jako niewiążący go wniosek zaskarżenia". Pominięcie rozpatrzenia skargi w tym zakresie stanowiło, zdaniem skarżących, naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., który nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznania sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków oraz ich uzasadnienia prezentowanych przez skarżących. Zdaniem skarżących ich skarga do sądu administracyjnego stanowiła nie jedną, lecz dwie skargi, które były powiązane ze sobą (jedna skarga na uchwałę Rady Gminy, a druga na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy z żądaniem zobowiązania organu nadzoru do wydania zrządzenia zastępczego na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2546/14 uwzględnił skargę kasacyjną uznając, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sam w sobie nie stanowi samodzielnej podstawy odrzucenia skargi. Konieczne jest wskazanie innego przepisu, z którego wynika, że skarga jest niedopuszczalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie wskazał, o jaką konkretnie przyczynę niedopuszczalności skargi wynikającą z przepisów ustawy chodzi. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uzasadniające odrzucenie skargi wynikało z przyjęcia wadliwego założenia, iż zachodzą "uzasadnione wątpliwości co do faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia". Tymczasem wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia jest uchwala Rady Gminy M z dnia 28 listopada 2013 r. w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, będąca aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu o braku przedmiotu zaskarżenia nie może świadczyć tylko to, że uchwała nie zawiera postanowień odnoszących się wprost do należącej do skarżących działki nr [...] (nie nadano nazwy drodze wewnętrznej), a z treści uchwały nie wynika bezpośrednio, że domom położonym przy tej drodze wewnętrznej (działka nr [...]) nadano numerację w powiązaniu z ulicą P. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pominięcie normatywne w akcie prawa miejscowego może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, a skarżący ma prawo kwestionować prawidłowość określonego aktu administracyjnego także z uwagi na to, że nie reguluje pewnych kwestii, które zdaniem skarżącego powinien regulować w świetle przepisów prawa. Tym samym nie można przyjmować z góry takiego założenia, że skoro uchwała w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P nie nadaje nazwy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], to nie ma przedmiotu zaskarżenia. Okoliczność, czy prawidłowo rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P nie nadała nazwy tej drodze wewnętrznej może podlegać ocenie w toku rozpoznania skargi.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nieprawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, że skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej (nie wykazali, w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie), to skarga wniesiona przez skarżących jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. To, że skarżący nie mają przymiotu strony, ponieważ nie ma interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą może być podstawą do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przyjęcie takiego stanowiska wynika z tego, że ustalenie co do braku legitymacji skarżących jest rezultatem rozpoznania sprawy i badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko, że jeżeli skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi, to ich skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA 2109/00, opub. w OSP 2001, nr 6, poz. 86; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2000 r. sygn. akt IV SAB 53/00; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1158/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 227/11, W. Chróścielewski, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt III SA 1617/02, opub. w OSP 2005 r., z. 11, poz. 128, s. 579-582). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że niezależnie od tego interes prawny skarżących może wynikać z pominięcia nadania nazwy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] zwłaszcza, że ich zdaniem w konsekwencji podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P doszło do zmiany danych adresowych skarżących z "P" na "P, ul. P". Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowe stanowisko, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie tylko z tego powodu, że uchwała obejmuje nazwy ulic, których skarżący nie kwestionują. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że żądanie objęcia uchwałą także nadania nazwy drodze wewnętrznej, która jest własnością skarżących i nadania konkretniej nazwy ulicy zgodnie z wnioskiem skarżących stanowi odrębną kwestię wymagającą oceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 49 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarga nie może być rozpatrzona alternatywnie jako skarga na bezczynność uchwałodawczą Rady Gminy M na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej samej sprawie nie można łączyć skargi na uchwałę rady gminy ze skargą na bezczynność uchwałodawczą rady gminy w tym samym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tej sprawie skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy M Nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P. Uchwała ta bez wątpienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Nadawanie nazw ulicom stanowi wykonywanie jednego z zadań publicznych przez samorząd gminny. W tej sprawie skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Porównanie daty dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa z data wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala na przyjęcie, że także skarżący zachowali termin do wniesienia skargi.

W tej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w postanowieniu z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2546/14 uwzględnił skargę kasacyjną od wcześniejszego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 406/14 i uchylając postanowienie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zostały już przedstawione motywy, jakimi kierował się Naczelny Sąd Administracyjny wydając to postanowienie. Dla przypomnienia należy wskazać, że w ocenie Sądu II instancji pominięcie normatywne w akcie prawa miejscowego może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, a skarżący ma prawo kwestionować prawidłowość określonego aktu administracyjnego także z uwagi na to, że nie reguluje pewnych kwestii, które zdaniem skarżącego powinien regulować w świetle przepisów prawa. Wskazano także – w tej konkretnej sprawie, w której skarżącymi są E. P. i M. P. – że okoliczność, czy prawidłowo rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie nadania nazw ulicom w miejscowości P nie nadała nazwy tej drodze wewnętrznej może podlegać ocenie w toku rozpoznania tej skargi. Wskazano także, że w razie podjęcia uchwały w sprawie nadania nazw ulicom, która pociąga za sobą zmianę danych adresowych, to ta okoliczność także może wskazywać na posiadanie interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu takiej uchwały. Nieprawidłowym było stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie tylko z tego powodu, że uchwała obejmuje nazwy ulic, których skarżący nie kwestionują. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do rozstrzygania w zakresie alternatywnego żądania co do nakazania Wojewodzie wydania zarządzenia zastępczego w sprawie nadania działce nr [...] w P nazwy.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy M Nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P z tego powodu, że uchwałą tą pominięto nadanie nazwy drodze wewnętrznej, do części której tytuł prawny posiadają sami skarżący, a na skutek tak podjętej uchwały nie został uwzględniony wniosek skarżących o nadanie nazwy drodze wewnętrznej i zmieniły się dane adresowe budynku skarżących, a więc i miejsca zamieszkania samych skarżących. O przyznaniu skarżącym interesu prawnego przesądził w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2546/14.

Posiadanie interesu prawnego przez skarżących umożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, ale nie przesądza o jej wyniku. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanką merytoryczną pozwalająca na unieważnienie uchwały jest wykazanie, że dana uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżących. Nie wystarczy więc to, że dana uchwała dotyczy interesu prawnego skarżących, ale czy ten interes prawny naruszyła.

Od strony formalnej zaskarżona uchwała została podjęta prawidłowo. Uprawniony wnioskodawca złożył projekt uchwały, projekt uchwały został skierowany na sesję Rady Gminy, a radni otrzymali przed tą sesją projekt tejże uchwały. W trakcie obrad sesji Rady Gminy została zgłoszona poprawka dotycząca wykreślenia § 1 pkt 19 projektu uchwały i tą poprawkę prawidłowo przegłosowano. Rada Gminy M uchwaliła zaskarżoną uchwałę na prawidłowo zwołanej sesji i po przeprowadzeniu prawidłowego głosowania.

Rozpoznając tą sprawę Sąd nie może stwierdzić, aby zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących. Interes prawny lub uprawnienie skarżących to takie prawo, z którego skarżący mogą skorzystać i które ma ochronę w systemie prawnym. Ta ochrona w systemie prawnym musi wynikać z aktu prawnego o randze co najmniej ustawy. To bowiem w ustawach określane są, regulowane i chronione prawa i obowiązki obywatelskie. Żaden akt normatywny o niższej randze nie może samodzielnie kreować praw lub obowiązków mieszkańców wspólnoty samorządowej.

Z treści skargi wynika, że tenże interes prawny skarżący wywodzą przede wszystkim z prawa własności. Wskazują bowiem skarżący, że z art. 140 K.c. oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że właściciel nieruchomości ma prawo do swobodnego decydowania o przedmiocie swojej własności, a to także obejmuje prawdo do współdecydowania o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej. W tym zakresie ochrona interesu prawnego skarżący upatrują dodatkowo w art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460). W ocenie skarżących podstawowe znaczenie przy nadawaniu nazw drogom wewnętrznym ma stanowisko właściciela takiej drogi, bo to właściciel takiej drogi ma decydujące zdanie w zakresie wskazania nazwy jego ulicy.

Ponadto jako odrębne źródło interesu prawnego skarżących wymienia się w skardze wykonywanie zadań publicznych przez organy samej gminy. Do takich zadań należy, między innymi, zapewnienie numeracji budynków na terenie gminy. To zaś ma zarówno umożliwić wykonywanie niektórych praw publicznych przez mieszkańców, jak i być pomocne przy wykonywaniu zadań publicznych przez administrację publiczną na rzecz tychże mieszkańców.

Kolejnym źródłem interesu prawnego ma być koncepcja samorządu zawarta w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), zgodnie z którym samorząd lokalny oznacza prawo do aktywnego udziału w zarządzaniu spraw publicznych.

W ocenie Sądu żadne z powołanych podstaw prawnych nie zostały naruszone w tej sprawie przez Radę Gminy M.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w skardze źródła naruszenia interesu prawnego skarżących, wywodzonego z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (w skrócie EKSL). Zgodnie z art. 3 ust. 1 EKSL samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Przepis ten, w ocenie składu rozpoznającego tą sprawę, nie stanowi samoistnego źródła uprawnień wspólnoty samorządowej. Dominującą koncepcją samorządu terytorialnego w Europie kontynentalnej, w tym również w Polsce, to koncepcja państwowa (pozytywistyczna) samorządu. Według tej koncepcji samorząd stanowi sposób organizacji mieszkańców danej wspólnoty polegający na umożliwieniu tej wspólnocie wykonywanie zadań publicznych we własnym imieniu i na własna odpowiedzialność. Owa organizacja wspólnoty samorządowej, a w szczególności zakres i dopuszczalność umożliwienia wykonywania przez nią zadań publicznych nie jest zależna od samej wspólnoty, ale od suwerena sprawującego władzę w danym państwie. Mógł to być monarcha (zwłaszcza w XIX wieku), a obecnie jest to naród (w warunkach europejskich). Naród sprawujący władze poprzez wybierane przez siebie organy władzy ustawodawczej powołuje samorząd terytorialny i określa jego zadania. To założenie stanowi podstawę do rozumienia art. 3 ust. 1 EKSL. Przepis ten nie przyznaje społecznościom samorządowym prawa do kreowania zadań publicznych. Prawidłowa, według Sądu, wykładnia tego przepisu polega na tym, że wspólnoty samorządowe mają mieć zagwarantowane przepisami prawa uprawnienie do udziału w wykonywaniu zadań publicznych. To przepisy prawa określają jakie zadania i w jakim zakresie mogą być realizowane z udziałem wspólnoty samorządowej. Przepisy te stanowi władza ustawodawcza (parlament). Koresponduje z tym art. 15 i art. 16 Konstytucji RP, zgodnie z którymi decentralizacja władzy publicznej stanowi podstawę do konstruowania ustroju terytorialnego Polski, a tworząc w drodze ustawy zasadniczy podział terytorialny państwa należy uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. Powołane przepisy wyraźnie stanowią, że samorząd terytorialny stanowi formę decentralizacji administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Oznacza to, że udział w wykonywaniu władzy publicznej ogranicza się jednie do udziału w wykonywaniu władzy wykonawczej. Ponadto, to nie sam samorząd terytorialny, tylko ustawodawca w drodze ustaw określa zadania publiczne, które tenże samorząd ma wykonywać.

Rekapitulując ten tok wywodów należy stwierdzić, że wspólnota samorządowa, a tym bardziej mieszkaniec wspólnoty samorządowej nie ma własnych kompetencji do udziału w wykonywaniu zadań publicznych. Kompetencje te muszą wynikać z wyraźnej podstawy prawnej określonej w ustawie. Tym samym podejmowanie uchwał przez radę gminy w sprawie nadawania nazw ulicom bez udziału mieszkańców tylko wtedy naruszałoby prawo, gdyby przepisy prawa wyraźnie wskazywały na konkretne uprawnienia mieszkańców do udziału w takiej procedurze, a organy gminy naruszyłyby te przepisy.

Analiza obowiązującego ustawodawstwa prowadzi do wniosku, że jedynie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Tylko w tym zakresie zapewniony jest udział mieszkańców (właścicieli nieruchomości przez które przebiega droga wewnętrzna) w procedurze podejmowania uchwał w przedmiocie nadawania nazw takim drogom. Sądowi znane są także przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 5a tejże ustawy, zgodnie z którym w każdej ważnej dla gminy sprawie mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy zgodnie z uchwałą rady gminy. Ten jednak przepis adresowany jest przede wszystkim do organów gminy, które ustalają zasady i tryb przeprowadzania konsultacji i sprawy, których te konsultacje dotyczą. Przepis ten nie jest źródłem naruszonego interesu prawnego w tej sprawie, w której nie było obowiązku wynikającego uchwały Rady Gminy M o przeprowadzaniu konsultacji. Rada Gminy takiej uchwały (o przeprowadzaniu konsultacji w sprawie nadawania nazw drogom wewnętrznym w miejscowości P) nie podjęła, i nie miała takiego obowiązku.

W ocenie Sądu wykładnia art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych sprowadza się wyraźnego wyodrębnienia dwóch odrębnych, aczkolwiek związanych ze sobą sytuacji: po pierwsze sytuacji, w której rada gminy przystępuje do nadawania nazw drogom wewnętrznym (bezimiennym); po drugie do nadawania nazw takim drogom.

Druga sytuacja jest oczywiście uzależniona od pierwszej, ale jej nie zastępuje. Owo przystąpienie do nadawania nazw drogom wewnętrznym należy rozumieć jako zamiar rady gminy (projektodawców uchwały) do nadania nazw takim drogom. W tym zakresie mieszkańcy wspólnoty samorządowej nie mają żadnej podstawy prawnej domagania się, aby rada gminy wszczęła procedurę nadawania nazw drogom wewnętrznym (podkreślenie składu Sądu). Ten obowiązek istnieje i to niezależnie od woli mieszkańców tylko wówczas, gdyby brak nadania nazw drogom wewnętrznym utrudniał lub uniemożliwiał wykonywanie zadań publicznych. Jak wynika to z uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OSK 59/11, opub. w ONSA i WSA 2005 r., nr 5, poz. 88, nazwa ulicy ma podwójne znaczenie. Z jednej strony ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów, a z drugiej - nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost jest warunkiem korzystania z praw publicznych. Tym samym tylko wówczas, gdy bez nadania nazwy dalej ulicy (zarówno będącej drogą publiczną jak i drogą wewnętrzną) nie można byłoby wykonywać zadań publicznych lub też osoby mieszkające przy takiej ulicy nie mogłoby wykonywać należnych im praw – rada gminy ma obowiązek nadania drogom wewnętrznym nazwy.

Udział mieszkańców ma miejsce dopiero w następnym etapie procedowania uchwałodawczego. Jeżeli rada gminy wyraziła zamiar nadawania nazw drogom wewnętrznym, to wówczas nadanie określonej nazwy takiej drodze uzależnione jest od zgody właściciela nieruchomości, na której droga ta jest urządzona.

Tym samym należy stwierdzić, że właściciel drogi wewnętrznej nie ma prawa skutecznego domagania się od organów gminy (w tym zwłaszcza organu stanowiącego) podjęcia postępowania uchwałodawczego w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej. To same organy gminy decydują, czy nadawać nazwy drogom wewnętrznym, czy też nie nadawać. Taka sytuacja w istocie dotyczy tej sprawy. Skarżący złożyli wniosek o nadanie konkretnej nazwy drodze wewnętrznej. Rada Gminy M nie była związana wnioskiem skarżących co do objęcia procedurą nadawania nazw drodze wewnętrznej biegnącej, między innymi, przez działkę nr [...]. Mogła nawet odstąpić od zamiaru nadawania nazwy takiej drodze.

W ocenie Sądu w tej sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa własności samych skarżących. Sami skarżący wywodzą naruszenie owego prawa w tym zakresie, w jakim dotyczy to nadania (lub braku nadania) nazwy drodze wewnętrznej, a więc sytuacji, w której rada gminy nadaje nazwę drodze wewnętrznej z pominięciem zgody właścicieli takiej drogi. Taka sytuacja także nie miała miejsca w tej sprawie. Rada Gminy M nie nadała żadnej nazwy drodze wewnętrznej przebiegającej, między innymi, przez działkę nr [...]. Nie stanowi składnika prawa własności takie uprawnienie właściciela nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, które polegałoby na zobowiązaniu rady gminy do nadania nazwy takiej drodze. Brak nadania nazw drogom wewnętrznym nie stanowi także naruszenia powołanych w skardze przepisów rangi konstytucyjnej. Sąd nie dostrzega w tym zakresie naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ odmowa nadawania nazw drodze wewnętrznej nie narusza prawa własności i nie stanowi ograniczenia ochrony tego prawa. Także art. 64 Konstytucji nie został w tej sprawie naruszony. W żadnej mierze Sąd nie dostrzega naruszenia istoty prawa własności poprzez brak objęcia procedurą nadawania nazw drodze wewnętrznej. Także przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakazują organom samorządu nadawania nazw każdej drodze wewnętrznej. Sąd dostrzega przy tym logikę istniejących rozwiązań ustawodawczych. Droga wewnętrzna to inaczej droga prywatna i od zgody jej właściciela zależy stopień dostępności do tej drogi i zakres korzystania z niej.

W okolicznościach tej sprawy Sąd nie dostrzega naruszenia prawa także i w tym, że skutkiem zaskarżonej uchwały jest zmiana danych adresowych skarżących z oznaczenia "P " na oznaczenie adresowe "P, ul. P". Nadanie danych adresowych, a w tym numeru budynku należy do odrębnych czynności nie objętych zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z 47a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Zgodnie z art. 47a ust. 5 w związku z ust. 4 pkt 5 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe obejmujące numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości lub odmowa nadania takiego numeru jest czynnością materialno-techniczną, która podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14, opub. W LEX nr 1513776).

W ocenie Sądu właściciel nieruchomości nie ma skutecznego żądania uzyskania wskazanego przez siebie numeru nieruchomości lub danych adresowych. To organ wykonawczy gminy z urzędu lub na wniosek ustala numery porządkowe budynków kierując się obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a nie wolą właściciela budynku.

Jak podnoszą to skarżący, numer ich budynku został ustalony przez Wójta Gminy, ale jest to numer przy ul. P, a nie proponowanej przez skarżących ul. J. Jak to już zostało wyjaśnione, nadawanie numerów budynkom służy przede wszystkim należytemu wykonywaniu zadań publicznych oraz umożliwieniu lub ułatwieniu funkcjonowania mieszkańcom takiego budynku. Gdyby brak nadania nazwy drodze wewnętrznej przebiegającej po działce nr [...] uniemożliwiał nadania numeru budynkowi skarżących, to wówczas rzeczywiście interes prawny skarżących zostałby naruszony w stopniu nakazujących podjęcie czynności nadzorczych przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. Tak jednak w tej sprawie nie jest. Budynkowi skarżących Wójt Gminy M nadał nowy numer porządkowy, przypisując go do ul. P. Oznacza to, że skarżący nie zostali uszczupleni lub pozbawieni prawa do udziału w życiu publicznym z powodu braku możliwości nadania wnioskowanej przez siebie nazwy drodze wewnętrznej. Tym samym nie jest to przypadek objęty uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OSK 59/11, w którym bez nadania nazwy drodze wewnętrznej przebiegającej po działce nr [...] nie byłoby możliwym nadanie numeru porządkowego danemu budynkowi. Jeszcze raz należy podkreślić, że w ocenie Sądu obowiązkiem organów gminy jest nadawanie nazw drogom wewnętrznym tylko wówczas, gdy bez nadania takiej nazwy nie byłoby możliwym wykonywanie zadań publicznych na rzecz mieszkańców mających swoje budynki przy takich drogach lub też ci mieszkańcy mieliby chociażby utrudnione możliwości korzystania z praw publicznych.

Okoliczność, że na skutek zaskarżonej uchwały część budynków w miejscowości P będzie miała numery przypisane do ulic, a część tylko do miejscowości – nie stanowi w tej sprawie podstawy do wywodzenia przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego. Kwestia występowania na terenie gminy dwóch systemów nadawania numerów budynków nie jest przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie.

Uwadze Sądu nie umknęło i to, z jakich powodów Rada Gminy M odstąpiła od nadawania jakiejkolwiek nazwy drodze wewnętrznej przebiegającej przez działkę nr [...]. Jak wynika to z protokołu sesji Rady Gminy M z dnia 28 listopada 2013 r. nr [...] (akta sądowe, karty nr 89-90), podstawą do odmowy nadania nazwy tej drodze w wersji zaproponowanej przez skarżących był brak zgody pozostałych mieszkańców trzech domów usytuowanych przy tej drodze. Tym samym Rada Gminy uznała, że odstąpienie w ogólne od nadawania nazwy tej drodze wewnętrznej wynika z zamiaru ograniczenia eskalowania sporów lub konfliktów mieszkańców mających swoje budynki przy tej drodze. Wprawdzie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wprowadza wymóg zgody właściciela nieruchomości, na której dana droga wewnętrzna jest zlokalizowana, ale w ocenie Sądu sytuacja, w której większość mieszkańców budynków przy takiej drodze nie wyraża aprobaty na proponowaną przez właściciela nazwę tej drogi, mogła być wzięta pod uwagę przez radę gminy. W takiej sytuacji trafnie oceniła to Rada Gminy M, że albo powinno nastąpić nadanie nazwy bezimiennej drodze wewnętrznej w wersji zaproponowanej (akceptowanej) przez właściciela, albo należy w ogóle odstąpić od nadawania nazwy nie prowokując w ten sposób ewentualnych konfliktów. Wybór tego drugiego rozwiązania nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących.

Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie interes prawny skarżących nie został naruszony zaskarżona uchwałą. W ocenie Sądu żaden obowiązujący przepis nie przyznaje uprawnienia właścicielowi drogi wewnętrznej do wiążącego domagania się od organów gminy nadania nazwy takiej drodze. Rada gminy posiada swobodę w przystąpieniu do nadawania nazw drogom wewnętrznym za wyjątkiem takiej sytuacji, w której brak nadania nazwy danej drodze uniemożliwiłby lub chociażby utrudniłby korzystanie z mieszkańców budynków przy tej drodze z praw publicznych (np. praw wyborczych, praw do otrzymywania i wysyłania korespondencji na dany adres) lub tez utrudniłby bądź uniemożliwiłby wykonywanie zadań publicznych przez administrację publiczną. Taka sytuacja w tej sprawie Sąd nie zaistniała.

Tym samym skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a jedynie interes faktyczny polegający na tym, że sami skarżący preferowaliby, aby dane adresowe ich budynku obejmowały także nazwę ul. J z numerem porządkowym budynku, a nie ul. P z numerem porządkowym. Naruszenie interesu faktycznego nie może być podstawą do unieważnienia uchwały.

Tym samym Sąd w tej sprawie zobowiązany był, wobec nie wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę - stosownie do art. 151 P.p.s.a. - oddalić.