Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 584/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1189/20 oddalającego sprzeciw [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 1394 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1189/20, oddalił sprzeciw [...] spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości [...], gmina [...].

Pismem z [...] października 2019 r. A. D. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodno-kanalizacyjnej na działkach nr [...],[...] oraz [...] bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem wnioskodawcy, inwestor wykonał roboty budowlane na powyższych działkach w terminie od [...] października 2019 r. do [...] października 2019 r., a więc przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dla tych robót. Dlatego też wniósł o wydanie decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę, ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w tym nałożenie opłaty legalizacyjnej. Ponadto A. D. wniósł także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r., nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z [...] stycznia 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości C..

Po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [....], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek A. D. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na samowolnym i sprzecznym z prawem wybudowaniu fragmentu sieci wod-kan (urządzeń) na działach oznaczonych numerami geodezyjnymi między innymi [...], [...] oraz [....] (przed podziałem [...]) w obrębie C. gm. W. oraz o wydanie decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę, ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w tym nałożenie opłaty legalizacyjnej. PINB wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] listopada 2019 r. kontrola robót budowlanych wykazała, że wykonywane były one prawidłowo oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w oparciu o decyzję Starosty W. z [...] października 2019 r, nr [...]. Tym samym zdaniem organu nie wystąpiła samowola budowlana, co skutkowało umorzeniem postępowania. PINB podniósł także, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. ([...]) umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] października 2019 r., nr [...], stwierdzając, że A. D. nie ma przymiotu strony, a projektowana inwestycja nie ogranicza nieruchomości wnioskodawcy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. D. zarzucając niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym nieodniesienie się do dowodu w postaci zdjęcia z [...] października 2020 r. dokumentującego prowadzone roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek powinno odpowiadać treści wniosku, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż wszczęto postępowanie w stosunku do większej ilości działek ewidencyjnych niż wskazał to A. D. we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Ponadto postępowanie administracyjne zostało zakończone jedynie w stosunku do części działek w porównaniu z ilością działek zakreślonych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Organ zauważył też, że zakres postępowania był szerszy w decyzji umarzającej postępowanie administracyjne niż wskazany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji naruszył także przepisy proceduralne, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., bowiem nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji zasadności przyjęcia art. 105 § 1 k.p.a. za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienia w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W związku z powyższym organ odwoławczy zobowiązał PINB w W., aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy prawidłowo określił przedmiot postępowania, rozpoznał sprawę z uwzględnieniem zarzutów strony odwołującej, na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie w zależności od dokonanej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy – wydał rozstrzygnięcie spełniające wymogi art. 107 k.p.a. z podaniem podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1189/20, oddalił wniesiony sprzeciw. Sąd stwierdził, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są częściowo trafne. Sąd nie zgodził się bowiem ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że zakres sprawy administracyjnej odnoszącej się do potencjalnej samowoli budowlanej wyznaczony jest treścią żądania wnioskodawcy, gdyż badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. Oznacza to, że organ samodzielnie działając z urzędu uprawniony i zobowiązany jest do zakreślenia sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest kwestia samowoli budowlanej. Tak więc, w ocenie Sądu, postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno zostać wszczęte z urzędu, a nie na wniosek, co zobowiązuje PINB do zbadania sprawy administracyjnej w jej całokształcie a nie tylko w sposób ograniczony wskazaniem wniosku A. D.. Mając jednak na uwadze zakres sprawy administracyjnej wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz treść rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie została rozpatrzona przez organ pierwszej instancji w jej całokształcie, jeżeli chodzi o wskazanie działek, na których prowadzone były roboty budowlane polegające na wybudowaniu fragmentu sieci wod-kan w obrębie C., gm. W.. W ocenie Sądu, nie można bowiem przyjąć, że użyte w rozstrzygnięciu decyzji pierwszej instancji sformułowanie "między innymi" pozwala na uznanie, że decyzją objęta jest kontrola kwestionowanych robót budowlanych na wszystkich działkach wymienionych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, tj. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], obręb C., gm. W.. Z powyższego powodu, zdaniem Sądu, należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił także, że powyższe uchybienie nie może zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej pierwszej oraz drugiej instancji. Sąd wskazał, że dopiero prawidłowe określenie przedmiotu postępowania i jego wyrażenie w rozstrzygnięciu decyzji przez organ pierwszej instancji, działający z urzędu, umożliwi wyznaczenie ram dla merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skierowanych przez [...]WINB przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego - art. 10 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. - w szczególności odnoszących się do niespełnienia ustawowych warunków dla uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że uchybienia te nie mieszczą się w zakresie naruszeń przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, bowiem [...]WINB nie wykazał, że naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego miało wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Brak pełnego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie może być więc co do zasady podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151a § 1 i 2 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. poprzez uznanie, że rozbieżność pomiędzy zakresem sprawy administracyjnej wyznaczonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a treścią rozstrzygnięcia decyzji PINB, stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu (decyzja PINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający, umożliwiający jej rozstrzygnięcie), co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty [...] spółka z o.o. sp. k. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu wskazano, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Tak więc NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Za zasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. poprzez uznanie, że rozbieżność pomiędzy zakresem sprawy administracyjnej wyznaczonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a treścią rozstrzygnięcia decyzji PINB, stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy organ nie wykazał przesłanek do zastosowania tego przepisu, a w szczególności nie wykazał, że naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinno być wyłącznie skontrolowanie kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

A zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku spełnienia łącznie dwóch przesłanek, po pierwsze, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz w powiązaniu z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w którym mieści się przeprowadzenie postępowania dowodowego. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu. Powyższe oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), tj. dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz niezbędnego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 2-4 k.p.a.). Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., takiego umotywowania w jej uzasadnieniu nie zawarł. Jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, organ odwoławczy nie wykazał, aby stwierdzenie niespójności w zakresie ustalenia przedmiotu zawisłej przed organami nadzoru budowlanego sprawy administracyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy. [...]WINB wykazał rozbieżność pomiędzy przedmiotowym zakresem podania A. D. z [...] października 2019 r., a przyjętym przedmiotem przez organ pierwszej instancji w decyzji z [...] lutego 2020 r. Jednak jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowanie z urzędu nawet wówczas, gdy "sygnał" dotyczący konieczności zbadania legalności wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych pochodzi od określonej osoby (fizycznej lub prawnej). Tym samym to nie wnioskodawca, lecz organ nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie administracyjne z urzędu wyznacza jego zakres, bez względu na istnienie bądź nie interesu prawnego tegoż podmiotu. W świetle powyższego nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego, jakoby odmienne określenie przez organ pierwszej instancji względem podania A. D. przedmiotu postępowania stanowiło naruszenie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., a tym bardziej by było powodem wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Ponadto, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, powodu wydania decyzji kasacyjnej nie stanowi także wskazanie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania większej ilości działek, na których prowadzone były roboty budowlane niż w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji i uznanie na tej podstawie, że przedmiotowa sprawa nie została rozpatrzona przez ten organ w jej całokształcie. Sąd pierwszej instancji pominął bowiem istotną kwestię, że po wszczęciu postępowania to organ nadzoru budowlanego ustala zakres prowadzonego postępowania. Tak więc zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie przesądza zakresu postępowania i prawidłowości wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Podkreślić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczynając zawiadomieniem z [...] stycznia 2020 r. postępowanie w przedmiotowej sprawie, wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości C.. Celem prowadzonego w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane postępowania jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa (samowoli budowlanej) i doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa. PINB prowadząc postępowanie dokonał kontroli robót budowlanych, w wyniku której ustalił, że roboty prowadzono na podstawie decyzji Starosty W. z [...] października 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej – kat. obiektu XXVI na dz. nr ewid.: [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie C., gm. W.. Kontrola wykazała też, że roboty wykonywane były prawidłowo oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w oparciu o powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustalono także, że roboty budowlane objęte powyższym pozwoleniem na budowę nie zostały rozpoczęte przed jego uzyskaniem. Nie stwierdzono zatem samowoli budowlanej. Dlatego też PINB decyzją z [...] lutego 2020 r. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie zarzucanej samowoli budowlanej polegającej na samowolnym i sprzecznym z prawem wybudowaniu fragmentu sieci wod-kan (urządzeń) na działach oznaczonych numerami geodezyjnymi między innymi [...], [...] oraz [...] (przed podziałem [...]) w obrębie C.. PINB nie znalazł też podstaw do wydania inwestorowi decyzji nakazującej rozbiórkę ani doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, jak również nałożenia opłaty legalizacyjnej.

A zatem z treści decyzji PINB i całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organ pierwszej instancji dokonał kontroli prowadzenia robót budowlanych w odniesieniu do wszystkich działek wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Tak więc w okolicznościach sprawy nie znajduje potwierdzenia stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ poprzez wskazanie w sentencji decyzji mniejszej ilości działek nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, jeżeli chodzi o wskazanie działek, na których prowadzone były roboty budowlane. Ponadto Sąd twierdząc, że doszło do naruszenia przepisów postępowania nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone, ani w jakim zakresie sprawa powinna być wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, ani też jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Stwierdzając istnienie rozbieżności w zakresie wskazania działek w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i sentencji decyzji PINB, Sąd nie wyjaśnił także dlaczego ewentualne nieprawidłowości nie mogły zostać wyjaśnione i skorygowane przez organ drugiej instancji, w tym, dlaczego nie można było tego wyjaśnić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz niezbędnego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 2-4 k.p.a.). Sąd wskazał jedynie, że zastosowanie art. 136 k.p.a. mogłoby prowadzić do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Tymczasem właściwe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest także aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogły być również stwierdzone przez [...]WINB wady uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji polegające na niesporządzeniu uzasadnienia prawnego (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), co słusznie podniósł też Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Nawet, gdyby uznać, że uzasadnienie prawne decyzji PINB było wadliwe, gdyż nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, to organ odwoławczy mógł albo uchybienie to samodzielnie naprawić, albo - ale tylko gdyby uznał jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.) - mógł wydać decyzję kasacyjną. Tymczasem organ odwoławczy zarzucając naruszenie ogólnych przepisów postępowania nie wykazał, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

A zatem zarówno Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw, jak i organ odwoławczy korzystając z art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazali w czym upatrują wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, ani nie wskazali w jaki sposób uchybienia te należy usunąć. Nie ustosunkowali się też do argumentacji organu pierwszej instancji, wskazującej na zasadność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Samo wskazanie, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do dowodów w postaci zdjęć, nie powoduje zasadności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy organ odwoławczy sam nie odniósł się do tych dowodów i nie podjął działań, aby wyjaśnić istotę sprawy biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego.

W związku z powyższym, zarówno zaskarżony wyrok, jak też decyzja organu drugiej instancji podlegają uchyleniu. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę jest natomiast zobowiązany wykonać przedstawione powyżej zalecenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.) stosowanych do sprzeciwu odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a.