Postanowienie NSA, sygn. akt I GW 2/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 2 lipca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Juchnowiec Kościelny a Wojewodą Podlaskim w przedmiocie oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny pismem z 2 lipca 2021 r. zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy ww. organem a Wojewodą Podlaskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków rolników o oszacowanie szkód w gospodarstwach rolnych, w których wystąpiły szkody spowodowany przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę oraz o ustalenie organu właściwego do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny wskazał, że rolnicy zwrócili się o oszacowanie szkód w gospodarstwach rolnych wywołanych klęskami żywiołowymi. Wnioski te umotywowane zostały ujemnymi skutkami przezimowania i przymrozkami wiosennymi, jako powodami wystąpienia szkód. Rolnicy prowadzą gospodarstwa rolne na terenie Gminy Juchnowiec Kościelny.

W ocenie Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny organem właściwym do rozpoznania ww. wniosków jest Wojewoda Podlaski. Powyższe z tego względu, że § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazuje, że rozporządzenie w sposób wyczerpujący i nie pozwalający na interpretacje rozszerzającą skazuje na kompetencje organów. W sprawie to Wojewoda jest obowiązany powołać komisję do szacowania. Rozporządzenie nie wskazuje na kompetencje Wójta do składania wniosków o powołanie rzeczonej komisji.

Rozporządzenie nie kieruje żadnych obowiązków względem Wójta czy Gminy. Jest ono skierowane do organów administracji rządowej i przez te organy powinno być realizowane. Natomiast próby przeniesienia części zadań wskazanych w tym Rozporządzeniu bez podstawy prawnej jawią się, jako nieuprawnione.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Podlaski wniósł o wskazanie, jako organu właściwego do rozpoznania wniosków rolników o oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę - Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy. Z kolei w art. 4 ust. 7 ustawy z 9 maja 2008 r, o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), ustawodawca przewidział, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust, 6, Rada Ministrów uzależnia udzielenie wsparcia na przedsięwzięcia określone w ust. 1 pkt 2 od wysokości i zakresu szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce ich wystąpienia, ujętych w protokole sporządzonym przez tę komisję, określając jednocześnie wymagania, jakim powinien odpowiadać skład takiej komisji, oraz zakres protokołu oszacowania szkód. Wobec braku szczegółowych regulacji ustawowych określających sposób powołania komisji do spraw oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez niekorzystne zjawiska atmosferyczne, obowiązek wnioskowania o powołanie takiej komisji przez wójta, burmistrza lub prezydenta, wynika z braku ustawowego zastrzeżenia takiego działania na rzecz innych podmiotów, w szczególności wojewody. Tym samym obowiązek ten, stosownie do treści art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym spoczywa na gminie, gdyż wojewoda jest uprawniony jedynie do powołania takiej komisji.

Wojewoda, nie mając umocowania w przepisach prawa, bez wniosku gminy o powołanie komisji zmuszony byłby narzucać gminie powołanie komisji i bez jej udziału określałby jej skład.

Zdaniem organu kwestia szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez susze, grad, deszcz nawalny. ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsuniecie się ziemi lub lawinę, należy również do kategorii spraw z zakresu zarządzania kryzysowego, gdyż dotyczy zjawisk, których charakter wpisuje się w unormowaną w ustawie o zarządzaniu kryzysowym definicję sytuacji kryzysowej. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1856), przez sytuację kryzysową należy rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. W tym kontekście pomoc kierowana w związku ze szkodami wywołanymi w gospodarstwach rolnych przez niekorzystne zjawiska atmosferyczne wydaje się korespondować z treścią przywołanego wyżej art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 cyt. ustawy organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).

O sporze kompetencyjnym możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymaga precyzyjnego sformułowania przedmiotu tego sporu, tj. w sposób umożliwiający określenie sprawy, która ma być rozpoznana. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Sąd nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej.

Rozpoznając wniosek Wójta o rozstrzygniecie sporu o właściwość wskazać przede wszystkim należy, że trudno jest ustalić w zaistniałym stanie faktycznym czego tak naprawdę dotyczy przedmiotowy spór. We wniosku bowiem o rozstrzygniecie sporu o właściwość wnioskujący Wójt, w osnowie tego wniosku wskazał, że rozstrzygniecie sporu dotyczy rozpoznania wniosków rolników o oszacowanie szkód w gospodarstwach rolnych. W uzasadnieniu wniosku przedstawiając swoje stanowisko w sprawie przybliża istotę tego sporu precyzując, w jaki sposób ten spór rozumie, powołuje się przy tym na stanowisko Wojewody, iż to Wójt winien składać wniosek o powołanie komisji do spraw oszacowania szkód. Dalej wskazuje na § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa twierdząc w oparciu o ten przepis, że to Wojewoda jest obowiązany powołać komisję do oszacowanie tych szkód, że rozporządzenie w żadnym paragrafie nie wskazuje na kompetencję Wójta do składania wniosków o powołanie komisji. Podkreślając jednocześnie, że powołany akt w sposób wyczerpujący i niepozwalający na rozszerzającą interpretację wskazuje na kompetencje poszczególnych organów.

Natomiast Wojewoda w odpowiedzi na wniosek Wójta stwierdza, że do rozpoznania wniosków rolników o oszacowanie szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody, jako organ właściwy należy wskazać Wójta. Powołuje przy tym art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Następnie art. 6 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy. Nadto wskazuje na art. 4 ust. 7 ustawy, który to przepis przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, Rada Ministrów uzależnia udzielenie wsparcia na przedsięwzięcia określone w ust. 1 pkt 2 od wysokości i zakresu szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce ich wystąpienia, ujętych w protokole sporządzonym przez tę komisję, określając jednocześnie wymagania, jakim powinien odpowiadać skład takiej komisji, oraz zakres protokołu oszacowania szkód. Pomocniczo zwraca też uwagę na art. 3 pkt 1 ustawy o zarzadzaniu kryzysowym, który przewiduje definicję sytuacji kryzysowej, wskazując, że przez sytuację kryzysową należy rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. Także wskazuje na art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jak również na art. 19 ust. 2 pkt 1 tego aktu, który to przepis przewiduje, że do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy.

Stwierdzić wobec powyższego należy, że jeden z organów (Wójt) prezentując swoje stanowisko mówi o organie uprawnionym do powołania komisji i o tym kto powinien złożyć wniosek o powołanie tej komisji, drugi zaś (Wojewoda) przekonując do swojego poglądu mówi o organie uprawnionym do rozpoznania wniosków o oszacowanie szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których te szkody wystąpiły.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organy toczące spór kompetencyjny, tj. Wójt i Wojewoda nie wskazują na tożsamą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Taki stan rzeczy jednoznacznie przekonuje, że w niniejszej sprawie nie ustalono dokładnie przedmiotu postępowania.

Spór kompetencyjny w rozumieniu przepisów k.p.a. oraz przepisów art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak może nastąpić, organy będące w sporze powinny ustalić jednoznacznie stan faktyczny sprawy, czyli przedmiot sprawy w jakiej ten spór zaistniał. W sporze kompetencyjnym, o rozstrzygnięcie którego organy administracji publicznej zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być zgoda pomiędzy tymi organami co do przedmiotu tego sporu, nie może więc być rozbieżności, co do ustaleń stanu faktycznego (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt II OW 1/08, LEX). Przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko jest możliwość wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny właściwego organu na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, LEX). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może polegać na wyszukiwaniu właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego. To organ administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy a tym samym podstawy materialnoprawnej (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OW 23/07, LEX). Spór o właściwość może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OW 98/09, LEX).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie jest rolą NSA prowadzenie ustaleń faktycznych przy okazji rozstrzygania sporu kompetencyjnego. Z tych względów przyjdzie uznać, że organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a które są niezbędne, aby dać Sądowi możliwość rozstrzygnięcia ewentualnego sporu kompetencyjnego. Podkreślić trzeba, że w zakresie przedstawionej NSA sprawy organy nie tylko nie sprecyzowały podstawy materialnoprawnej do jej załatwienia, ale przede wszystkim nie sprecyzowały nawet przedmiotu zaistniałego pomiędzy organami sporu.

W kontekście stanowiska Wójta w zakresie zagadnienia, kto powinien złożyć wniosek o powołanie Komisji, niezbędne będzie odwołanie się do kognicji NSA. Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie określonym w art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i z art. 15 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w art. 22 § 2 K.p.a. dotyczy w istocie ustalenia, jaki organ jest władny wydać władcze rozstrzygnięcie (oczywiście najczęściej w drodze decyzji administracyjnej) w konkretnej sprawie (L. Żukowski: glosa do postanowienia NSA z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 2/04, OSP 2005, nr 1, poz. 13). Spór o właściwość może dotyczyć kompetencji do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej jako całości, nie zaś rozstrzygnięcia, który z organów jest właściwy do przeprowadzenia poszczególnych czynności procesowych w jej ramach, w tym przeprowadzenia dowodów (por. postanowienie NSA z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt I OW 17/11, LEX).

Zauważyć zatem wobec powyższego należy, że kwestia samego złożenia wniosku o powołanie komisji, inaczej mówiąc wykonanie pewnej czynności z zakresu procedowania, nie stanowi sprawy podlegającej kognicji NSA. Tym samym nie może być też rozpatrywana w ramach sporu kompetencyjnego.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia to Wojewoda powołuje komisję do oszacowania szkód. W oparciu o ten sam przepis potwierdza także wystąpienie tych szkód, sporządzając stosowną adnotację na protokole szacowania szkód. Taki protokół przedstawiany jest później przez poszkodowanego rolnika w różnego rodzaju postępowaniach dotyczących pomocy finansowej, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Raz jeszcze należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie ustalać przedmiotu postępowania i sugerować sposobu jego rozstrzygnięcia ze wskazaniem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Sprecyzowanie tego należy do organów administracyjnych, zaś Sąd rozstrzyga o właściwości organu do rozpoznania konkretnej, ściśle określonej sprawy administracyjnej (por. A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA. Wyd. Prawnicze, Warszawa 2008, str. 39-40 i wskazane tam orzecznictwo). W judykaturze wskazuje się, że w sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OW 15/13; z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OW 3/12,; z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OW 73/19; z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I GW 2/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.