Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 75/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi R. W-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej R. W-W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Dnia [...] września 2012 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek R. W-W. (dalej Inwestorka, Strona, Skarżąca) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów mieszkalnych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (nr sprawy: [...]) Burmistrz [...], wskazując na art. 4 ust.2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) odmówił Wnioskodawczyni ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów mieszkalnych na terenie działek nr geod. 56/4 i 56/5 oraz 56/29 i 56/30, położonych w [...]. Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej określonych. Nie został spełniony warunek z pkt. 1 art. 61 ust. 1; przepis ten wymaga aby istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Burmistrz uznał za spełnione pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; wnioskowana decyzja byłaby zgodna z przepisami odrębnymi.

Burmistrz napisał, że działki objęte wnioskiem stanowią część terenów rolnych wsi [...] i tworzą je grunty orne klasy RV i RVI. Wnioskodawczyni przedstawiła koncepcję zabudowy czterech działek dwoma domami – jednym domem na działkach nr 56/4 i 56/5 oraz drugim domem na działkach 56/29 i 56/30, zgodnie z załącznikiem graficznym.

Wyznaczono obszar analizowany, o promieniu równym trzem szerokościom frontu wnioskowanego terenu, a więc o zakresie minimalnym, ze względu na to, że otaczające tereny to pola uprawne, a więc krajobraz otwarty, nie posiadający wyraźnych ram urbanistycznych. Zgodne z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 dalej jako Rozporządzenie) - wyznaczono go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. W obszarze analizowanym stwierdzono brak jakiejkolwiek zabudowy. W rozpatrywanym przypadku nie ma zatem możliwości kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Burmistrz podkreślił, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Decyzje o warunkach zabudowy winny dotyczyć obszarów już zagospodarowanych, winny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Decyzje te nie nadają się dla terenów wolnych od zabudowy. Takie tereny winny być zagospodarowywane w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła Inwestorka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

a. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) w związku z art. 77 kpa poprzez całkowicie dowolną, sprzeczną z przepisami prawa i zasadami logiki, bez uwzględnienia interesu strony ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci analizy architektoniczno- urbanistycznej obszaru inwestycji,

b. art. 107 §3 kpa w związku z art. 8 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wprowadzający stronę w błąd co do okoliczności, iż uzyskanie warunków zabudowy na obszarze planowanej inwestycji możliwe jest wyłącznie po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy możliwe jest wydanie warunków zabudowy bez uchwalenia takiego planu,

2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. przepisów:

a. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie kontynuowania linii zabudowy,

b. §4 pkt 4 w zw. §3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, mimo iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w przedmiotowej sprawie linia zabudowy winna zostać wyznaczona w inny sposób,

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, iż :

a. obszar analizowany otoczony jest przez pola uprawne, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż obszar inwestycji tylko w niewielkim zakresie graniczy z polami uprawnymi,

b. nieuwzględnieniu w dokonanej analizie i jej ocenie charakteru działek znajdujących się pomiędzy drogami gminnymi, które to działki stanowią obszar analizowany i obszar przyległy,

c. nieprawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego stanowiącego podstawę oceny i rozstrzygnięcia sprawy,

d. nieuwzględnieniu istniejącej w miejscowości zabudowy.

Uzasadniając pełnomocnik podkreślił, że obszar stanowiący przedmiot bezpośredniej analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz obszar do niego przyległy położone są pomiędzy dwoma drogami gminnymi i podzielone są na łącznie 51 działek (z czego cztery z nich służą komunikacji). Zarówno przy jednej jak i przy drugiej drodze gminnej istnieje zabudowa mieszkalna, wyznaczona tak w ramach zabudowy zagrodowej jak i zabudowy jednorodzinnej. Działki od ponad 10 lat stanowią odrębne przedmioty własności, a ich wielkość nie przekracza 5000 m2. Wszystkie działki stanowią grunty rolne (RV i RVI klasa gleby), nie istnieją zatem żadne przeciwwskazania do przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Organ uwzględnił jedynie ostatnią z przywołanych okoliczności, pozostałe pomijając.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem jeśli w obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p., to co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Uzupełnieniem przepisów art. 61 u.p.z.p. są przepisy Rozporządzenia. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium oceniło, że organ I instancji zgodnie z wytycznymi Rozporządzenia wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar o promieniu stanowiącym trzykrotną szerokość frontu terenu wskazanego we wniosku przedstawiając go na załączniku graficznym. Na tak wyznaczonym obszarze analizy organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ zgodnie z ustaleniami poczynionymi w toku badania sprawy stwierdzono brak występowania jakiejkolwiek zabudowy w analizowanym obszarze, organ I instancji nie miał możliwości określenia poszczególnych parametrów zabudowy charakteryzującej zakreślony w analizie obszar. Poczynione przez organ I instancji ustalenia znalazły odzwierciedlenie w projekcie decyzji, a następnie w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przeprowadzonej analizy. Proponowany przez Skarżącą sposób wyznaczenia obszaru analizowanego byłby niewątpliwie dla niej korzystniejszy, jednakże nie wydaje się aby miał umocowanie w obowiązujących przepisach. W ocenie organu odwoławczego obszar ten wyznacza się jednolicie wokół działki inwestycyjnej, bez możliwości poszerzenia w jedną stronę, akurat korzystną dla zainteresowanego bądź dokonania rozszerzenia tego terenu jedynie w celu "poszukiwania zabudowy" o parametrach korespondujących z planowaną zabudową. Jeżeli zatem organ zdecyduje się na przyjęcie odległości obszaru stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki, odległość ta musi być jednorodnie poprowadzona wokół działki na każdym jej odcinku. Jeśliby natomiast uznał, że możliwe jest poszerzenie obszaru analizowanego z konkretnych powodów, tę większą odległość również musi jednolicie poprowadzić, bez żadnych wyjątków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Inwestorka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez jego zawężającą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obszar analizowany winien zostać wyznaczony w promieniu nie dłuższym niż trzykrotna długość frontu działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy,

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację pojęcia "działka sąsiednia" polegającą na przyjęciu, iż działką sąsiednią w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie działka znajdująca się w obszarze analizowanym nie przekraczającym promienia ustalonego de minima,

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust 1 oraz § 4 ust. 4 Rozporządzenia poprzez nieprzeprowadzenie analizy architektoniczno- urbanistycznej dla nowej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez te przepisy.

Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa - poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych wskazanych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego w postaci prawomocnej decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr 56/51 [...], przedłożonej w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, zwłaszcza przepisy Rozporządzenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywodzone są dwie z podstawowych zasad planowania przestrzennego – zasada zachowania ładu przestrzennego oraz zasada zrównoważonego rozwoju – przy czym użyte tu pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do definicji z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zarazem jednak ustawodawca nakazał uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także inne wartości (dobra), w tym zwłaszcza prawo własności (art. 2 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd podkreśla, że własność korzysta ze szczególnych gwarancji także rangi konstytucyjnej (zwłaszcza art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Jeżeli zatem organy administracji odmawiają ustalenia warunków dla zabudowy proponowanej przez wnioskodawcę, to powinny swoje stanowisko należycie i przekonująco uzasadnić.

Z akt administracyjnych wynika, że działki, których dotyczy wniosek, nie są objęte ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji brak miejscowego planu, aby zachować ład przestrzenny na danym obszarze, ustawodawca nałożył na właściwe organy administracji obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych - w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Istotnym przepisem w tym zakresie jest art. 61. ust. 1 u.p.z.p., zacytowany przez organy obu instancji, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Ustawodawca uzależnił zmianę w zagospodarowaniu terenu m.in. od dostosowania się przez inwestora do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Kluczowe znaczenie ma zatem sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Wadliwą będzie również decyzja organu administracji oparta na błędnie sporządzonej analizie (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12, LEX nr 1379567).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w zakresie minimalnym, wskazując tylko, że "otaczające tereny to pola uprawne, a więc krajobraz otwarty, nie posiadający wyraźnych ram urbanistycznych". Następnie, w tak zakreślonym obszarze analizowanym organ I instancji stwierdził brak jakiejkolwiek zabudowy, i w konsekwencji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy jak i z uzasadnienia decyzji organu I instancji zdaje się wynikać, że Inwestorka chce realizować inwestycję na obszarze zupełnie pozbawionym zabudowy, w "szczerym polu". Tymczasem odwołanie zostało uzupełnione decyzją Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na terenie działki nr 56/51 [...]. Sąd podkreśla, że pomiędzy działką dla której zostały ustalone warunki zabudowy (działką nr 56/51) a granicą obszaru analizowanego w sprawie z wniosku Inwestorki znajduje się zaledwie jedna działka (nr 56/43) i to o niewielkiej powierzchni. Dalej sąd podkreśla, że chociaż charakterystyka działek objętych obiema decyzjami o warunkach zabudowy wskazuje na ich rolniczy charakter ("pastwiska trwałe" dla działki dla której ustalono warunki zabudowy, "grunty orne" RVI i RV dla działek Inwestorki) to jednak podział pola na dwa rzędy działek o takich samych rozmiarach, które to rzędy rozdzielone są działką drogową we współwłasności i prowadzącą do drogi gminnej, wskazuje na odchodzenie od rolniczego zagospodarowania terenu. Również obszar przyległy do obszaru analizowanego podzielony jest na działki w tym działki służące komunikacji – jak wskazano w odwołaniu. Ta konkluzja, w połączeniu z ustaleniem warunków zabudowy dla pobliskiej działki nr 56/51 (a więc istnieniem zabudowy w obszarze analizowanym dla potrzeb przywołanej sprawy) , każe uznać wyznaczenie obszaru analizowanego, w minimalnym zakresie, bez wyczerpującego uzasadnienia takiego stanowiska, za wadliwe. Poza tym organ nie uzasadnił też decyzji pod kątem istniejącej już zabudowy na działce 56/48. Metoda wyznaczania granic obszaru analizowanego jest przepisem obowiązującym na terenie całego kraju; stosowana jest bez względu na sposób zagospodarowania terenu, zarówno śródmiejski jak i rolniczy czy leśny. Przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia wskazuje przy tym jedynie minimalne ("nie mniejszej") granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza zaś według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (por. ww. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12).

Prawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego na mapie jest punktem wyjścia do określenia funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Efektem prawidłowo dokonanej analizy na odpowiedniej mapie, jest tekstowy opis tego procesu, który nie może zostać zweryfikowany bez odniesienia do mapy, na podstawie której ustaleń dokonano. Stąd też zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki (tutaj: minimalny) obszar analizowany. Powołanie się tylko na odległość wskazaną w § 3 ust. 2 Rozporządzenia i "mechaniczne" wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości od granic działek objętych wnioskiem okazało się w realiach niniejszej sprawy niewystarczające. Rację ma pełnomocnik wskazując, że analiza nie powinna być prowadzona według sztywnych parametrów arytmetycznych. Sąd ocenia stanowisko organów, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako przedwczesne.

Decyzja organu I instancji opatrzona jest załącznikiem opisanym jako "część opisowa i graficzna przeprowadzonej analizy". Na mapie zaznaczona jest, oprócz granic obszaru analizowanego, również "wnioskowana lokalizacja dwóch budynków mieszkalnych". Decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost przepis §9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Załączniki do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1141/11 (LEX nr 1234130) co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych zaznaczenie, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania.

Bez wątpienia rozwiązaniem ułatwiającym kontrolę decyzji o warunkach zabudowy jest sporządzenie załączników do decyzji o warunkach zabudowy w sposób opisany przez ustawodawcę.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez sąd. Przede wszystkim doprowadzi do prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wyczerpująco uzasadniając przyjęte stanowisko.