Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1332/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skarg T. J. i E. J. na decyzję nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z 11 kwietnia 2018 roku znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 28.04.2014 r., znak: [...], nakazującej współwłaścicielom budynku przy ul. E. /ul. P. w K. B. G. - kuratorowi spadku nieobjętego po N. P. , E. J., T. J., E. F., H. G., W.S., M.S., U. R. , E. J., Z. K., B. W. , I. S., K. L., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie elementów konstrukcyjnych budynku przy ul. E. /ul. P. w K. mogących powodować wystąpienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia poprzez wykonanie robót budowlanych likwidujących stan zagrożenia bezpieczeństwa i zabezpieczających konstrukcję budynku, wg wskazań ustalonych w opracowaniu pn.: "Opinia techniczno- budowlano - konstrukcyjna Nr [...] dotycząca stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. E. w K.", zawierającej w tomie Ila zalecenia wykonawcze w zakresie prawidłowej i bezpiecznej pracy elementów konstrukcyjnych dla budynku przy ul. E. w K., opracowanej we wrześniu 2013 - stycznia 2014 r. przez mgr inż. J. N. i techn. bud. M. S., t.j.:

1. Zamontowanie w obrębie ścian budynku cięgien i rygli z zachowaniem rygoru montażu podanego w opisie projektu budowlanego wykonania konstrukcji zabezpieczającej budynek (wg rys. AM004 tj. rzutu budynku i wg rys. AM005 tj. przekroju budynku, będących integralną częścią ww. opracowania) :

- konstrukcję stalowych cięgien wykonać z prętów 032 stal S355, które winny "spiąć" krawędzie płyt stropowych opartych na ścianach zewnętrznych elewacyjnych z resztą budynku;

2. Wykucia i bruzdy podłużne w ścianach zewnętrznych i wewnętrznych wykonać tylko dla jednego SC, zaczynając od SC 1a;

3. Po wykonaniu gniazd i bruzd dla jednego SC niezwłocznie przystąpić do montażu cięgien i rygli oraz wykonać naciąg, dokręcając śruby wartością momentu wg projektu konstrukcyjnego;

4. Zakres wzmocnień zaczynać od poziomu najniższego wg kolejności SC-1a, SC-1b, SC- 1c -sekwencyjnie;

5. Następny poziom wg kolejności SC-2a, SC-2b, SC-2c - sekwencyjnie.

Załącznikiem ww. decyzji są niżej wymienione karty opracowania pn.: "Opinia techniczno - budowlano - konstrukcyjna Nr [...] dotycząca stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. E. w K." Tom Ila wykonanego od września 2013 r. do stycznia 2014 r. autorstwa mgr inż. J. N. oraz techn. bud. M. S. stanowiące wskazania wykonania ustalonych w ww. opracowaniu robót budowlanych likwidujących stan zagrożenia bezpieczeństwa i zabezpieczających konstrukcję budynku

A) tytułową do opracowania pn.: "Opinia techniczno - budowlano - konstrukcyjna Nr [...] dotycząca stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. E. w K. " Tom Ila

B) opisową pn. "Projekt budowlany - ogólna koncepcja wykonania konstrukcji zabezpieczającej budynek przy ul. E. w K. "

Rys. AM004

Rys. AM005

Nakazane roboty należy wykonać do dnia 28.08.2014 r.

Jednocześnie zgodnie z art. 66 ust. 2 zakazuje się użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] usytuowanych na parterze oraz mieszkania nr [...] zlokalizowanego bezpośrednio nad pomieszczeniami mieszkania nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. E. /ul. P. w K. do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Decyzja o zakazie użytkowania przedmiotowych lokali mieszkalnych z uwagi na zły stan techniczny stropów nad tymi lokalami podlega natychmiastowemu wykonaniu, bowiem może wystąpić okoliczność określona w art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. "

Organ jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 155 i art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1257) w związku z art. 66, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.).

Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] toczyło się postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie zmiany decyzji tut. organu nr [...] z dnia 28.04.2014 r., znak: [...], wszczęte z urzędu w okolicznościach uchylenia decyzji PINB w K. - Powiat [...] nr [...] z dnia 23.05.2016 r., znak: [...], decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...]WINB) nr [...] z dnia 23.08.2016 r., znak: [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z 22.11.2017 r. PINB w K. - Powiat [...], zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 § 1 oraz art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z kompletem akt ww. sprawy oraz wypowiedzenia się co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich materiałów i zgłoszonych żądań.

W dniu 18.01.2018 r. do PINB wpłynęło pismo z dnia 15.01.2018 r., wystosowane przez pełnomocnika T. J., zawierające wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonej do niniejszego pisma opinii technicznej cyt.: " ...sporządzonej przez inżyniera budownictwa J. Z., przedmiotem której było ustalenie stanu technicznego budynku położonego przy ul. E. w K., ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzonych napraw i zabezpieczeń konstrukcji budynku w latach 2015 - 2016, na okoliczność jej treści oraz wniosków końcowych. "

Wskazana powyżej opinia techniczna, stanowiąca dodatkowy materiał dowodowy w sprawie, została włączona do akt niniejszego postępowania, w związku z czym PINB w K. - Powiat [...] przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 02.02.2018 r. ponownie zawiadomił strony postępowania - zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 K.p.a. - o możliwości zapoznania się z kompletem akt ww. sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

We wskazanej na wstępie decyzji uchylającej decyzję PINB w K. - Powiat [...], [...]WINB w K. odnosząc się do przedmiotu postępowania, stwierdził, że cyt. "...wniesione podaniem żądanie powinno być na tyle precyzyjne, by nie pozostawiało organowi, do którego jest skierowane, możliwości domniemywania bądź interpretacji woli osoby składającej podanie", wskazując jednocześnie, iż - w ocenie organu odwoławczego - ze złożonego przez T. J. podania z dnia 23.03.2016 r. nie wynika jednoznacznie, podjęcia jakich działań wnioskodawcy żądają od organu I instancji.

W związku z powyższym, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, [...]WINB w K. wskazując w uzasadnieniu decyzji na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jednoznacznie stwierdził, iż cyt. "...organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien przede wszystkim dokonać jednoznacznych ustaleń, co do rzeczywistej woli strony, a zatem winien ustalić, podjęcia jakich działań żądają wnioskodawcy od organu powiatowego i w jakim trybie, przewidzianym w przepisach prawa, działania te mają być zrealizowane. "

Mając na uwadze powyższe zalecenia organu II instancji, PINB w K. - Powiat [...] po przeanalizowaniu akt przedmiotowego postępowania stwierdził, iż żądanie wniesione w podaniu z dnia 23.03.2016 r. w dalszym ciągu nie zostało przez wnioskodawcę należycie sprecyzowane.

W związku z powyższym faktem, organ pismem z dnia 16.03.2018 r. wezwał wnoszącego podanie T. J., do jednoznacznego określenia żądania, którego dotyczyło przedmiotowe podanie, poprzez wskazanie, zastosowania której instytucji prawnej określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego żąda wnioskodawca, w terminie 7 dni od daty otrzymania ww. wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 30.03.2018 r. do inspektoratu wpłynęło pismo z dnia 26.03.2018 r., wystosowane przez pełnomocnika wnioskodawcy, precyzujące żądanie określone przez wnoszącego w podaniu z dnia 23.03.2016 r. W piśmie tym wyjaśnia on, iż cyt.: " ... precyzuję żądanie wniosku uczestnika T. J. z dnia 23 marca 2016 roku w ten sposób, że wnoszę o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 roku, nr [...], znak: [...] poprzez nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie elementów konstrukcyjnych budynku przy ul. E. / ul. P. w K.(...) przez wykonanie robót budowlanych likwidujących stan zagrożenia bezpieczeństwa i zabezpieczających konstrukcję budynku przez wykonanie prac w zakresie przewidzianym zmianami do opinii techniczno - budowlanej, dokonanymi w trybie nadzoru autorskiego przez autora opracowania, przekazanymi organowi wraz z wnioskiem z dnia 4 września 2015 roku w sprawie [...] na podstawie art. 155 K.p.a.".

Mając na uwadze niniejsze wyjaśnienia oraz fakt, iż zostały one wniesione przez reprezentującego T. J. profesjonalnego pełnomocnika, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] uznał za jednoznaczne określenie przez wnioskodawcę, jakiego postępowania domaga się od organu oraz wskazania za jego podstawę prawną art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.08.2008 r., sygn. akt: II OW 27/08, LEX nr 515663 i z dnia 29.01.2009 r., sygn. akt II OW 84/08, LEX nr 518249, takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę, z powołaniem się na konkretny przepis prawa, uznać należy za przesłankę przesądzającą, co do zasady, kwestię przedmiotu sprawy.

Treść zgłoszonego przez wnioskodawcę żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ administracji zgłoszeniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania, wyznaczając tym samym granice sprawy administracyjnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] zacytował art. 155 K.p.a. i wskazał, że zastosowanie tego przepisu art. 155 K.p.a., umożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek:

decyzja ostateczna tworzy prawo dla strony postępowania,

strona zgadza się na zmianę decyzji,

przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji

za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.01.2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1452/11, cyt.: "Wzruszenie decyzji w trybie artykułu 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji o charakterze uznaniowym lub przy wydawaniu których organ ma możliwość wyboru ewentualnych rozstrzygnięć, bowiem tylko w sytuacji, gdy ustawodawca przewiduje pewien "luz decyzyjny", wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony, może doprowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji".

W orzecznictwie administracyjnym utrwalił się pogląd, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 155 K.p.a., należą również decyzje nakładające na stronę obowiązki. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji, cyt.: "może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] wskazał, iż ostateczna decyzja tego organu nr [...] z dnia 28.04.2014 r., znak: [...], której zmiany w oparciu o postanowienia art. 155 K.p.a. żąda wnioskodawca, została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że zmiana lub częściowe uchylenie tej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe, gdyż zgodnie z jednolita linią orzecznictwa sądów administracyjnych, przepis art. 66 P.b. ma charakter związany, co uniemożliwia już tylko z uwagi na jego charakter uwzględnienie wniosku o wydanie żądanej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., stanowiąc negatywną przesłankę przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie decyzji.

Związany charakter art. 66 P.b. został jednoznacznie potwierdzony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.08.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1336/13, w którym wskazano, że: "Art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. Przepis ten bowiem obliguje właściwy organ administracji do orzeczenia określonych nakazów w razie stwierdzenia, że wystąpiły wymagane do wydania takiego orzeczenia przesłanki, polegająca na tym, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 61 tej ustawy, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 K.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej np. rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy."

Powyższe stanowisko potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 02.09.2014 r., sygn. akt II OSK 3075/13, wskazując w uzasadnieniu na szczególny charakter art. 66 ustawy Prawo budowlane i związany z tym brak możliwości uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji wydanej na jego podstawie w oparciu o zapisy art. 155 K.p.a., cyt.: "Kluczowy w tym zakresie pozostaje art. 66, bowiem to jego dyspozycja stanowiła dla organów orzekających w postępowaniu jurysdykcyjnym uprawnienie do sformułowania stosownego nakazu wykonania robót budowlanych. Trafnie przy tym stwierdzał Sąd pierwszej instancji, jak i organy orzekające w sprawie, iż przepis ten ma charakter związany, co uniemożliwia już tylko z uwagi na jego charakter uwzględnienie wniosku strony o wydanie żądanej decyzji w trybie art. 155 Kp.a. (negatywna przesłanka przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie decyzji). Związany charakter tejże decyzji wynika z tego, że ustalenie przez organ nadzoru budowanego, iż zachodzi któraś z sytuacji wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, wymusza na nim wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stanowisko to nie budziło również wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1328/09; z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 916/10; z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1917/11).

Mając na uwadze cytowane powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące iż przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane stanowi negatywną przesłankę przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji wydanej na jego podstawie, w niniejszej sprawie PINB w K. - Powiat [...] uznał za bezzasadne i odstąpił od badania pozostałych przesłanek umożliwiających uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie ww. art. 155 K.p.a., z uwagi na wymóg łącznego spełnienia przesłanek w nim określonych.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył T. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu podniesiono szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa; w uzasadnieniu podkreślono przede wszystkim, że w poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 23 maja 2016 roku PINB nie wskazał na przesłankę istnienia przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie objętej wnioskiem decyzji, lecz powołał się wówczas jedynie na przesłankę niewyrażenia zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania; również [...]WINB w uchylającej decyzji z dnia 23 sierpnia 2016 roku nie wskazywał, że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji z uwagi na jej związany charakter. W ocenie odwołującego powyższe oznacza, że w tym samym stanie faktycznym organ dokonał odmiennej oceny stanu prawnego sprawy. Ponadto w ocenie odwołującego się nie można zgodzić się z twierdzeniami PINB, że na podstawie art. 155 K.p.a. nie można uchylić ani zmienić decyzji związanych. Odwołujący zarzucił również, że organ I instancji nie wypełnił dyspozycji organu odwoławczego, który wskazał że po stronie organu leży powinność zwrócenia się do wszystkich stron postępowania o wyrażenie zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W odwołaniu podkreślono ponadto, że PINB nie odniósł się do złożonego przez wnioskodawcę wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej z września 2017 roku, co narusza przepisy K.p.a. Ponadto zdaniem odwołującego z powyższej opinii technicznej wynika, że brak jest podstaw do kontynuowania dalszych prac zabezpieczających budynek na kondygnacjach drugiego i trzeciego piętra - a tymczasem PINB nie wypowiedział się odnośnie powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podsumowując odwołujący się wskazał również, że PINB prowadząc postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. winien był zbadać objętą wnioskiem o zmianę decyzję pod kątem jej legalności, czego jednak nie dokonał.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 27 lipca 2018 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania T. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2018, poz. 1202 ze zm.).

Uzasadniając orzeczenie organ wskazał, że w oparciu o akta sprawy organ ustalił, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący: PINB w K. - Powiat [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie "nieprawidłowego stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku przy ul. E. /ul. P. w K. w zakresie zapewnienia bezpiecznego użytkowania budynku" (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 29 sierpnia 2013 roku). Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu w związku z dokonanym w dniu 9 sierpnia 2013 roku przez M. S. zgłoszeniem dotyczącym "wystąpienia awarii w zakresie stropu nad pomieszczeniem mieszkalnym zlokalizowanym na parterze budynku w mieszkaniu nr [...]przy ul. E. w K.". W toku prowadzonego postępowania m.in. w dniu [...] sierpnia 2013 roku organ I instancji dokonał kontroli w terenie; postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 roku organ I instancji zobowiązał współwłaścicieli budynku do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie elementów konstrukcyjnych obiektu w zakresie zapewnienia bezpiecznego użytkowania tego budynku ze szczególnym uwzględnieniem stropu nad parterem i konstrukcji nośnej wykusza narożnego, ustalającej sposób wykonania robót budowlanych przywracających właściwy stan techniczny ww. obiektu w zakresie doprowadzenia budynku do stanu bezpiecznego użytkowania. W dniu 17 stycznia 2014 roku zobowiązani przedłożyli opracowanie pn: "Opinia techniczno-budowlano-konstrukcyjna nr [...] dotycząca stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. E. w K." (autorstwa mgr inż. J. N. oraz tech. bud. M. S.) tom I; tom II opinii przedłożono za pismem z dnia 30 stycznia 2014 roku. W przedmiotowym opracowaniu wskazano m.in. "Na konstrukcji budynku powinny być wykonane prace stabilizujące proces powiększania pęknięć płyt stropowych. Grozi to poważnymi skutkami, które mogą doprowadzić do odspojenia ścian elewacyjnych od płyt żelbetowych (brak wieńców), a tym samym utratą stateczności tych ścian obciążonych mimośrodkowo przez wykusze o znaczącej masie własnej". W dniu 25 lutego 2014 roku oraz 27 lutego 2014 roku M. S. przedłożył w PINB dodatkowe wyjaśnienia dotyczące w/w opracowania.

W dniu 28 kwietnia 2014 roku została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 66 ust. 2 prawa budowlanego decyzja nr [...] znak [...], którą nakazano współwłaścicielom budynku przy ul. E. /ul. P. w K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie elementów konstrukcyjnych budynku przy ul. E. /ul. P. w K. mogących powodować wystąpienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia. Jednocześnie zgodnie z art. 66 ust. 2 P.b. zakazano użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] usytuowanych na parterze oraz mieszkania nr 5a zlokalizowanego bezpośrednio nad pomieszczeniami mieszkania nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. E./ul. P. w K. do czasu usunięcia mych nieprawidłowości (...). W uzasadnieniu decyzji PINB opisał przebieg dotychczasowego ogania w sprawie, stwierdzając że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż stan techniczny obiektu "może mieć wpływ na bezpieczeństwo dalszego użytkowania przedmiotowego ww. u z uwagi na występujący stan awaryjny konstrukcji", co wskazuje "jednoznacznie na konieczność oprowadzenia w nim w trybie pilnym robót budowlanych eliminujących stan zagrożenia dla ludzi lub mienia". Organ I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie występuje przesłanka wskazana w art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. , zaś powinnością organu nadzoru budowlanego jest w pierwszej kolejności doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w zakresie usunięcia zagrożeń. Dlatego też w sentencji weryfikowanej decyzji PINB "nakazał wykonanie koniecznych robót w zakresie usunięcia nieprawidłowości mogących spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi", kierując decyzję do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał ponadto, że przedmiotowy budynek wymaga przeprowadzenia kompleksowego remontu (który wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę); "nakaz niniejszej decyzji obejmuje tylko zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych i działań zabezpieczających, które należy przeprowadzić w przedmiotowym budynku, aby wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane".

Dnia 24 marca 2016 roku na dziennik podawczy PINB w K. - Powiat [...] wpłynęło pismo T. J. z 23 marca 2016 roku, który - działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik części spośród współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - wniósł o cyt.: zmianę decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 28.04.2015r. poprzez: - jej uchylenie; ewentualnie: - zmianę poprzez nakazanie wykonania prac w zakresie przewidzianym zmianami do opinii techniczno- budowlanej, dokonanymi w trybie nadzoru autorskiego przez autora opracowania, przekazanymi organowi wraz z wnioskiem dnia 04.09.2015r. w sprawie [...]".

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, organ I instancji wydał w dniu 23 maja 2016 roku decyzję znak [...], którą odmówił zmiany ostatecznej decyzji nr [...] znak [...] W wyniku wniesionego od w/w decyzji z dnia 23 maja 2016 roku odwołania, została ona uchylona decyzją [...]WINB nr [...] z dnia 23 sierpnia 2016 roku znak [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ winien był dokonać ustaleń odnośnie żądanego przez wnioskodawcę trybu postępowania (T. J. wskazał bowiem we wniosku, że w pierwszej kolejności wnosi o zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a., zaś w drugiej kolejności ewentualnie o zastosowanie art. 154 K.p.a.). W ocenie [...]WINB, tak sformułowane żądanie wniosku winno było skutkować udzieleniem wnioskodawcy przez organ I instancji stosownych informacji prawnych oraz wezwaniem do jednoznacznego wyjaśnienia treści wnoszonego podania.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę PINB w K. - Powiat [...] pismem z dnia 22 listopada 2017 roku zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu; w dniu 18 stycznia 2018 roku do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika T. J., w którym wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonej do w/w pisma opinii technicznej inż. J. Z.. Pismem z dnia 16 marca 2018 roku, organ I instancji wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do sprecyzowania wniesionego wniosku o zmianę przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi, w dniu 30 marca 2018 roku do PINB wpłynęło pismo z dnia 26 marca 2018 roku, w którym wskazano cyt: "precyzuję żądanie wniosku uczestnika T. J. z dnia 23 marca 2016 roku w ten sposób, że wnoszę o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 roku, nr [...], znak: [...] poprzez nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie elementów konstrukcyjnych budynku przy ulicy E. /ul. P. w K. mogących powodować wystąpienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia przez wykonanie robót budowlanych likwidujących stan zagrożenia bezpieczeństwa i zabezpieczających konstrukcję budynku przez wykonanie prac w zakresie przewidzianym zmianami do opinii techniczno-budowlanej, dokonanymi w trybie nadzoru autorskiego przez autora opracowania, przekazanymi organowi wraz z wnioskiem z dnia 4 września 2015 roku w sprawie [...] na podstawie art. 155 K.p.a.". W uzasadnieniu powyższego pisma powołano się na treść opinii technicznej z września 2017 roku, sporządzonej przez inż. J. Z., z której w ocenie pełnomocnika wnioskodawcy wynika brak podstaw do kontynuowania dalszych zabezpieczających budynek na kondygnacjach drugiego i trzeciego piętra w formie przedstawionej w tomie w przywołanym projekcie zabezpieczeń konstrukcji budynku. Zdaniem wnioskodawcy przeprowadzone dotychczas prace remontowe, a także treść opinii technicznej z września 2017 roku wskazują, że cel wskazany w decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 roku został osiągnięty.

W dniu 11 kwietnia 2018 roku została wydana zaskarżona decyzja nr [...] znak [...], którą odmówiono "zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 28.04.2014 r., znak: [...] (...) ".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że w ocenie [...]WINB organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 155 K.p.a., w związku bowiem z faktem, iż objęta wnioskiem decyzja, jako decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych robót budowlanych jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jak również w związku z faktem iż przepis ten wskazał pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie precyzującym z dnia 26 marca 2018 roku jako podstawę prawną swego żądania, opisany powyżej wniosek należało zakwalifikować jako wniosek wszczynający postępowanie z art. 155 K.p.a. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie "Nabycie prawa" w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć szeroko, a zatem obejmuje również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. " (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008, sygn. akt II OSK 771/07, LEX nr 485362). "Nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Tym samym, przepisowi art. 155 K.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. " (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1402/07, LEX nr 526051).

[...]WINB podkreślił także, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub interes strony. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Z cytowanego przepisu wynika, iż organ administracyjny może zmienić lub uchylić wskazaną decyzję w przypadku, gdy są spełnione kumulatywnie następujące przesłanki: jest to decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, strona wyraża zgodę na zmianę tej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i jednocześnie przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Niezaistnienie chociażby jednej z w/w przesłanek wyklucza wydanie decyzji uchylającej lub zmieniającej daną decyzję na podstawie cytowanego wyżej przepisu.

W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że na specyfikę i wyjątkowy charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. wskazuje jednomyślne w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych. Przede wszystkim podkreśla się, że jest to postępowanie, które winno być prowadzone w tych samych granicach, w których prowadzone było postępowanie zakończone decyzją objętą postępowaniem o uchylenie lub zmianę, przy czym jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy. " W żadnym jednak przypadku wymienionych trybów nie można traktować jako służących do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tych trybach jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06). Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 K.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 K.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233). Jest to postępowanie, które winno być prowadzone w tych samych granicach, w których prowadzone było postępowanie zakończone decyzją objętą postępowaniem o uchylenie lub zmianę. "Podkreślić należy, że wprawdzie postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, to jednak - z punktu widzenia materialnoprawnego - toczy się w tej samej sprawie. Rozważając możliwość zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. konieczne jest więc ustalenie, czy w konkretnym przypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) i elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. " (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 1996/09, LEX nr 952995).

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak było możliwości zmiany lub uchylenia decyzji PINB w K. - Powiat [...] z dnia 28 kwietnia 2014 roku - w pierwszej kolejności z uwagi na fakt, iż nie zachodzi przesłanka polegająca na tym, że "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". Decyzja PINB z dnia 28 kwietnia 2014 roku nr [...] znak [...] (którą nakazano "współwłaścicielom budynku przy ul. E. /ul. P. w K.: (...) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie elementów konstrukcyjnych budynku przy ul. E. /ul. P. w K. mogących powodować wystąpienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia - poprzez wykonanie robót budowlanych likwidujących stan zagrożenia bezpieczeństwa i zabezpieczających konstrukcję budynku (...)" szczegółowo opisanych w sentencji w/w decyzji, została bowiem wydana na podstawie przepisu m.in. art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania objętej wnioskiem o zmianę decyzji) " W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku." Decyzje wydawane na podstawie powyższego przepisu nie są decyzjami opartymi o uznanie organu administracyjnego, lecz są tzw. decyzjami związanymi - a zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do ich wydania w razie spełnienia się ku temu przesłanek. Powyższy charakter przedmiotowego przepisu nie pozwala na zastosowanie - w stosunku do decyzji wydanej na jego podstawie - przepisu art. 155 K.p.a. i na jej uchylenie bądź zmianę w tym trybie. Jak podkreśla bowiem utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, "Przepis art. 155 K.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym." (wyrok NSA z dnia 02.02.2012, I OSK 780/11, LEX nr 1125351; tak również wyrok NSA z dnia 25.02.2011, I OSK 607/10, LEX nr 784233, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.02.2011, LEX nr 996691). "Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie może prowadzić do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z obowiązującym prawem, a tym samym jest możliwa tylko w stosunku do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1510/11, LEX nr 1146238).

[...]WINB podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji PINB w K. - Powiat [...], sformułowane w oparciu o dominujący pogląd sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 66 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, który sprzeciwia się możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a.; jest to bowiem przepis o charakterze związanym, który obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w przypadku spełnienia się zawartych w w/w przepisie przesłanek. Jak szeroko wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 26 września 2017 roku (II OSK 124/16) "uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Nie jest to możliwe w przypadku decyzji związanej, która nie przewiduje dla organu możliwości wyboru rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Ten rodzaj decyzji powoduje, że organ, stwierdzając istnienie określonej przesłanki (stanu faktycznego) zobligowany jest wydać wskazane rozstrzygnięcie. (...) Należy zaznaczyć, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz bezwzględnie zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Skoro w zaskarżonej decyzji stwierdzono nieprawidłowości co do stanu budynku, to znaczy, że ich istnienie jest niezgodne z prawem i należało podjąć działania, które je wyeliminują. Organ nadzoru wskazał w decyzji jakie działania usuną stan niezgodności z prawem. Tym samym niedopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej określającej działania, które mają za cel doprowadzenie do stanu zgodności z prawem bowiem wówczas cel tej decyzji - uzyskanie prawidłowego stanu budynku - nie zostanie osiągnięty. W tej sytuacji uchylenie lub zmiana decyzji z art. 66 ustawy Prawo budowlane przeczyłoby celowi tej regulacji jakim jest usunięcie stwierdzonych wad budynku. Oczywiście można kwestionować zasadność zaproponowanych rozwiązań prowadzących do stanu zgodnego z prawem ale nie w trybie art. 155 K.p.a. Jak już wcześniej wskazano interes społeczny czy słuszny interes strony nie może prowadzić do powstania lub utrzymywania stanu, który uznaje się za niezgodny z prawem, gdyż nie usuwa stwierdzonych wad."

Ponadto, odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę, a związanych z przedstawioną przez wnioskodawcę opinią techniczną z września 2017 roku, która w ocenie wnioskodawcy wskazuje, że obecny stan budynku objętego decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 roku nie wymaga podejmowania dalszych działań, [...]WINB podkreślił, że w ramach niniejszego postępowania brak jest prawnych możliwości uwzględnienia okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji objętej wnioskiem, w tym także kolejnej opinii technicznej. Rozpatrywanie powyższych kwestii prowadziłoby bowiem do zmiany okoliczności faktycznych sprawy zakończonej wydaniem objętej wnioskiem decyzji - a zatem z istoty swej nie może zostać dokonane w ramach niniejszego, prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. postępowania. Fakt, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej objętą wnioskiem decyzją, lecz orzeczenie o zmianie lub uchyleniu decyzji z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym postępowanie to może toczyć się jedynie w ramach stanu faktycznego i prawnego, który stanowił podstawę do wydania objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie decyzji. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. organ nie ma kompetencji do ponownego badania sprawy administracyjnej zakończonej objętą wnioskiem o zmianę lub uchylenie decyzją, jak również badania kwestii nowych; "Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. (...) Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, LEXnr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEJC nr 43956). " (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845). "Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron." (wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 roku, 11 OSK 2325/11, LEX nr 1332683; por. również wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011, II OSK 1996/09 i wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008, II OSK 771/07, zgodnie z którym "tryby z art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. nie stanowią trzeciej instancji odwoławczej").

[...]WINB podkreślił, że przywoływana przez wnioskodawcę okoliczność w postaci nowej opinii technicznej, nawiązującej m.in. do rezultatów robót budowlanych wykonanych już po wydaniu decyzji objętej wnioskiem, z istoty swej wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., w którym to postępowaniu organ nie rozpatruje merytorycznie sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem objętej wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji i zobligowany jest do prowadzenia postępowania wyłącznie w ramach dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego.

Organ zwrócił uwagę, że analiza i weryfikacja przedłożonej opinii technicznej pod kątem dopuszczalności ewentualnej zmiany zakresu nakazów zawartych w decyzji objętej wnioskiem wymagałaby przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do merytorycznego badania sprawy stanu technicznego przedmiotowego budynku. Tymczasem w ramach prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. postępowania bada się jedynie występujące w tym przepisie przesłanki. "W trybie zmiany decyzji ostatecznej, uregulowanym przepisem art. 155 K.p.a. nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia ustaleń faktycznych i prawnych k.p.a. przewiduje odrębne tryby - odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24.10.2012, II SA/Rz 703/12, LEX nr 1241331).

Z uwagi na powyższe w ocenie [...]WINB wydanie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji uchylającej lub zmieniającej przedmiotową decyzję PINB w K. - Powiat [...] z dnia 28 kwietnia 2014 roku zgodnie z wnioskiem T. J. byłoby niedopuszczalne i stanowiłoby naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB wskazał, że podziela dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 66 P.b. jest przepisem szczególnym, który sprzeciwia się uchyleniu bądź zmianie wydanej na jego podstawie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. - jest bowiem przepisem związanym. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. orzeka się w granicach stanu faktycznego i prawnego sprawy zakończonej wydaniem decyzji objętej wnioskiem o uchylenie lub zmianę, a zatem nie można zarzucić PINB, że powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do oceny zasadności i prawidłowości przedłożonej przez stronę opinii technicznej. Pomimo że powinnością PINB było odniesienie się do owych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to nie można uznać, że jest to okoliczność, która powodowałaby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 11 kwietnia 2018 roku.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono ponadto, że w poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 23 maja 2016 roku PINB nie wskazał na przesłankę istnienia przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie objętej wnioskiem decyzji, lecz powołał się wówczas jedynie na przesłankę niewyrażenia zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania; również [...]WINB w uchylającej decyzji z dnia 23 sierpnia 2016 roku nie wskazywał, że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji z uwagi na jej związany charakter.

W odniesieniu do powyższego zarzutu [...]WINB wskazał, że decyzja PINB z dnia 23 maja 2016 roku została uchylona przez [...]WINB jako przez organ odwoławczy jako nieprawidłowa, a powinnością organu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę jest dokonanie ponownej, poprawnej oceny stanu faktycznego i prawego sprawy, przy czym nie można przyjąć, że organ ten jest związany swym wcześniejszym stanowiskiem wyrażonym w uchylonej przez organ odwoławczy decyzji. Co się zaś tyczy decyzji [...]WINB z dnia 23 sierpnia 2016 roku, w jej uzasadnieniu organ wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy PINB winien był dokonać ustaleń odnośnie żądanego przez wnioskodawcę trybu postępowania (T. J. wskazał bowiem we wniosku, że w pierwszej kolejności wnosi o zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a., zaś w drugiej kolejności ewentualnie o zastosowanie art. 154 K.p.a.). W związku z brakiem sprecyzowania przez stronę podstawy prawnej swego żądania, [...]WINB nie miał kompetencji do wypowiedzenia się odnośnie dopuszczalności uchylenia lub zmiany objętej wnioskiem decyzji w którymkolwiek z przedmiotowych trybów postępowania; wyrażenie przez organ odwoławczy na ówczesnym etapie oceny, że objęta wnioskiem decyzja nie będzie mogła zostać uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. stanowiłoby merytoryczną ocenę dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji jeszcze przed złożeniem przez stronę sprecyzowanego wniosku i jako takie byłoby niedopuszczalne.

Ponadto nie można za zasadny uznać zarzutu odwołania, zgodnie z którym organ I instancji nie wypełnił dyspozycji organu odwoławczego, który wskazał, że po stronie organu leży powinność zwrócenia się do wszystkich stron postępowania do wyrażenia zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a.. W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 sierpnia 2016 [...]WINB wskazał bowiem jedynie, że "Zważyć nadto należy, że to po stronie organu leży powinność wezwania wszystkich stron postępowania do wyrażenia zgody na zmianę bądź uchylenie decyzji, w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 155 K.p.a." (a zatem wyjaśnił, że w przypadku prowadzenia postępowania w trybie art. 155 K.p.a. pozyskanie zgód stron postępowania nie jest obowiązkiem wnioskodawcy, lecz organu i organ nie może wnioskodawcy do takich działań zobowiązać).

Zdaniem [...]WINB nie można również uznać za zasadny zarzutu odwołania, że PINB prowadząc postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. winien był zbadać objętą wnioskiem o zmianę decyzję pod kątem jej legalności, czego jednak nie dokonał. Jak podkreśla się w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 26 września 2017 roku, II OSK 124/16) "możliwość zastosowania trybu art. 155 K.p.a. do weryfikacji decyzji, które nie są obarczone kwalifikowanymi wadami nie powoduje konieczności uprzedniego zbadania czy decyzja, której uchylenia lub zmiany domaga się strona jest dotknięta wadami pozwalającymi stwierdzić jej nieważność czy uchylić w ramach wznowienia postępowania. W istocie są to tryby od siebie niezależne i względem siebie konkurencyjne. W sytuacji kiedy decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ nie wszczął z urzędu, czy na wniosek ww. postępowań, to - rozważając zmianę, czy uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. - organ nie jest zobowiązany, jak chciałaby strona skarżąca, do prowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy decyzja objęta wnioskiem o zmianę i/lub uchylenie nie jest dotknięta nieważnością oraz czy nie wystąpiły żadne nowe kwestie uzasadniające wznowienie postępowania."

[...]WINB wskazał w tym miejscu ponadto na znaną z urzędu okoliczność, że decyzją nr [...] z 17 sierpnia 2016 roku, znak [...], [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nr [...] z dnia 28 kwietnia 2014 roku, znak [...]; powyższa decyzja [...]WINB została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 października 2016 roku znak [...], zaś WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 roku sygn. VII SA/Wa 2710/16 odrzucił skargę na w/w decyzję GINB.

Odnosząc się do kwestii kręgu stron niniejszego postępowania [...]WINB wskazał, że stronami tego postępowania - prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. - jest wnioskodawca oraz pozostałe strony postępowania, w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem, przy czym organy zobligowane były uwzględnić kwestie związane z faktem następstwa prawnego, co zostało uczynione.

Dodatkowo [...]WINB wskazał, że m.in. w zawiadomieniu z dnia 22 listopada 2017 roku oraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 11 kwietnia 2018 roku PINB w sposób błędny wskazał, że niniejsze postępowanie prowadzone jest z urzędu, z uwagi na uchylenie przez [...]WINB decyzją z dnia 23 sierpnia 2016 roku znak [...] decyzji PINB z dnia 23 maja 2016 roku znak [...] [...]WINB wskazał, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem prowadzonym wskutek złożenia przez T. J. wniosku z dnia 23 marca 2016 roku (następnie precyzowanego) i kwestia uchylenia przez organ odwoławczy decyzji PINB z dnia 23 maja 2016 roku nie ma wpływu na powyższy charakter powyższego postępowania, jako prowadzonego na wniosek strony. Powyższe uchybienie organu I instancji nie stanowi jednak w ocenie [...]WINB uchybienia, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 11 kwietnia 2018 roku, gdyż nie wpływa na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia 27 lipca 2018 roku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. - Powiat [...] z dnia 11 kwietnia 2018 roku wniósł T. J., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 155 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, brak zbadania wszystkich przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji nr [...] z dnia 28 kwietnia 2014 roku, znak: [...]; art. 6 K.p.a. bowiem w swym działaniu organ nie opierał się na przepisach prawa, traktując ich brzmienie wybiórczo; art. 7 K.p.a. bowiem organ nie stał na straży praworządności; art. 8 K.p.a. bowiem organy administracji publicznej nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności skarżący podniósł, że w treści zaskarżonej decyzji organ jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał brak możliwości zmiany lub uchylenia decyzji nr [...] z dnia 28 kwietnia 2014 roku na podstawie art. 155 K.p.a. z uwagi na to, ze przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane ma związany charakter. Organ stanął na stanowisku, że wyżej wskazana okoliczność wynika z dominującego poglądu sądów administracyjnych zgodnie, z którym art. 66 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, który sprzeciwia się możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Organ całkowicie w swych rozważaniach pominął panujący zarówno w orzecznictwie jak i literaturze pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 i 155 K.p.a. również decyzji związanych. W przypadku decyzji związanej możliwość jej uchylenia w trybie art. 154 lub art. 155 K.p.a. miałaby otwierać się wtedy, jeśli ustawa w dacie wydania tej decyzji dawałaby organowi możliwość innego załatwienia sprawy, gdyby organ znał przesłanki podnoszone przez stronę we wniosku o uchylenie bądź zmianę tej decyzji na podstawie art. 154 lub art. 155 K.p.a (np. wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 2014 r.. II SA/Po 961/14, LEX nr 1571933; A. Wróbel, Komentarz do art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014).

Co za tym idzie skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organu, że na podstawie art. 155 K.p.a. nie można zmienić ani uchylić decyzji związanych. Wskazał, że organ w treści zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego we wniosku z dnia 24 marca 2016 roku twierdzeń i argumentów przemawiających za zmianą bądź uchyleniem w/w decyzji.

Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniami organu, iż w przedmiotowej sprawie organ nie jest związany swym wcześniejszym stanowiskiem wyrażonym w uchylonej przez organ odwoławczy decyzji. Skarżący wskazał, że zmiana stanowiska organu dotyczy oceny prawnej art. 155 K.p.a. Z treści decyzji z dnia 23 maja 2016 roku wydanej w sprawie [...] wynika, iż organ rozpoznawał wniosek skarżącego w trybie art. 155 K.p.a. Nadto z treści wyżej powołanej decyzji wynika także, że organ badał i rozpatrywał przesłanki wynikające z treści art. 155 K.p.a. Organ wyraźnie wskazał, że "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie ostatecznej decyzji". Organ w decyzji z dnia 23 maja 2016 roku dokonał subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 155 K.p.a. dokonując jego wykładani i oceny prawnej. W treści decyzji nr [...] z dnia 23 sierpnia 2016 roku uchylającej decyzję nr [...] organ odwoławczy sam wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w trybie art. 155 K.p.a.. Nadto organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do błędnej interpretacji przez organ I instancji art. 155 K.p.a. W dacie wydania wyżej wskazanej decyzji do momentu wydania zaskarżonej decyzji nie zmieniła się treść art. 155 K.p.a., nadto orzecznictwo powołane przez organ nie uległo zmianie. Zatem zdaniem skarżącego pogląd prawny wyrażony w treści decyzji oraz wynikające z niego wytyczne co do dalszego biegu postępowania, może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa.

Treść zakażonej decyzji wskazuje na naruszenie przez organy administracji art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organy w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak stwierdzono w wyroku NSA z 8 kwietnia 1998 r. (I SA/Ł652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27): "Zmienność poglądów prawnych wrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 K.p.a.". Skarżący zwrócił uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1999 roku, sygn. III SA 8093/98, w którym NSA stwierdził, że nie jest dopuszczalne przerzucanie na stronę skutków niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracji (teza pierwsza wyroku NSA z 2 grudnia 1999 r., III SA 8093/98, LEX nr 42851).

Z powołanego wyżej artykułu wynika także zakaz nadużywania prawa przez organ administracji prowadzący postępowanie, tj. zakaz stosowania prawa dla osiągania celów innych, niż cele zamierzone przez ustawodawcę. Mając na względzie powyższe nie ulega wątpliwości skarżącego, że w tym samym stanie faktycznym, opierając się na tej samej podstawie prawnej, organy administracji publicznej dokonały odmiennej interpretacji tego samego przepisu prawa.

Skargę na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia 27 lipca 2018 roku wniosła także E. J. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 155 K.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania i tym samym zaniechanie przez organ uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy całokształt niniejszej sprawy przemawia za uchyleniem bądź zmianą decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2014 r, znak: [...] oraz mimo faktu, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie, a za uchyleniem lub zmianą przemawia zarówno słuszny interes stron, jak i interes społeczny; art. 155 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że decyzja, która miałaby podlegać zmianie w trybie tego przepisu, w zakresie w jakim miałaby podlegać zmianie, jest decyzją związaną, wskutek czego niemożliwa jest jej zmiana w trybie art. 155 K.p.a. - względnie - poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że w trybie art. 155 K.p.a. niedopuszczalnym jest uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji związanych; art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia przez organ przedłożonej organowi opinii technicznej inż. J. Z. z września 2017 r. w perspektywie zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 155 K.p.a. oraz - ewentualnie - poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do oceny zasadności i prawidłowości przedłożonej organowi opinii technicznej inż. J. Z. z września 2017 r.; 7 K.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie przez organ interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności poprzez zaniechanie zweryfikowania przez organ konieczności dalszego przeprowadzenia prac zabezpieczających budynek przy ul. E. / ul. P. w K. i tym samym bezpodstawne kierowanie przez organ do egzekucji administracyjnej obowiązków nałożonych decyzją nr [...] PINB w K. z dnia 28 kwietnia 2014 r, znak: [...]

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie przez Sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę wskazała, że postępowanie w przedmiocie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] toczyło się, zgodnie z ostatecznie sprecyzowanym żądaniem jednego ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku T. J., na podstawie art. 155 K.p.a. Okolicznością przemawiającą za zmianą bądź uchyleniem decyzji nr [...] był fakt wniesienia zmian do opinii techniczno-budowlanej, w trybie nadzoru autorskiego przez inż. J. Z. (opinia techniczna z września 2017 r.), zgodnie z którymi - na chwilę obecną - brak jest podstaw do kontynuowania dalszych prac zabezpieczających budynek na kondygnacjach drugiego i trzeciego piętra w formie przedstawionej w projekcie zabezpieczeń konstrukcji budynku, przewidzianym w ostatecznej decyzji nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w postaci zaskarżonej decyzji nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na niemożliwość uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji nr [...], gdyż decyzja ta ma charakter decyzji związanej, zaś zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, nie jest możliwe zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji związanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że nie jest możliwe uwzględnienie opinii technicznej z września 2017 r. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż prowadziłoby to w istocie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie jedynie jej kontroli. Stanowisko organu jest błędne, zaś zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji winny zostać uchylone, z uwagi na istnienie w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 28 kwietnia 2018 r., znak: [...]

Skarżąca wskazała, że decyzja nr [...], do której uchylenia lub zmiany odnosiło się postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, została wydana m.in. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi to przepisami - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji takiej organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie skarżącej decyzji nr [...] nie można przypisać charakteru decyzji związanej. Przede wszystkim organ pominął okoliczność, iż decyzja nr [...] została wydana również na podstawie art. 66 ust.1 pkt 2 P.b., który to przepis ma z zasady charakter uznaniowy (organ nadzoru budowlanego "może zakazać" użytkowania obiektu). W odniesieniu natomiast do przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. skarżąca podkreśliła, że w doktrynie zwraca się uwagę, że "Zastosowanie określenia, że obiekt «może zagrażać», niesie w sobie element uznaniowości organu. To od oceny, a w tym także uznania organu, zależy, czy zdecyduje się on na zastosowanie normy określonej w art. 66 ust. 1 pkt 1. (...) Określając przesłanki, których wystąpienie uzasadnia ingerencję organu nadzoru budowlanego, ustawodawca zastosował zwroty niedookreślone (nieostre). Ma to ten skutek, że organ, analizując oceniając, czy dana przesłanka znajduje zastosowanie w konkretnym przypadku (w danej sprawie), ma pewien zakres swobody. Odnosi się to zwłaszcza do pierwszej przesłanki, tj. możliwości zagrożenia nieodpowiednim stanem technicznym czy też nieodpowiednim sposobem użytkowania dobrom chronionym tym przepisem." (A. Kosicki, Komentarz do art. 66 ustawy prawo budowlane, teza 7 i 8 [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski [red.] Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2018). W/w argumenty w odniesieniu do decyzji nr [...] są tym bardziej adekwatne, gdyż sam organ w uzasadnieniu tej decyzji odniósł się do wskazanego zakresu swobody poprzez przyjęcie, że "Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stał się podstawą powzięcia przez PINB uzasadnionych wątpliwości co do właściwego stanu technicznego budynku przy ul. E. /ul. P. w K., którego stan zgodnie z oceną osoby uprawnionej dokonującej ustawowo narzuconych okresowych kontroli może mieć wpływ na bezpieczeństwo dalszego użytkowania przedmiotowego ww. budynku z uwagi na występujący stan awaryjny konstrukcji." Skarżąca podkreśliła, że w sprawie zakończonej decyzją nr [...], zgodnie z opinią techniczną inż. J. Z. z września 2017 r., w istocie do usunięcia stwierdzonego przez organ stanu zagrożenia nie było konieczne przeprowadzenie całości prac wskazanych w tej decyzji. Zaniechanie części prac (zgodnie z opinią) oraz zmiana decyzji w tym zakresie nie spowodowałyby stanu niezgodności z prawem decyzji nr [...] w postaci dalej utrzymującego się stanu zagrożenia. Brak wykonania dalszych prac nie zobowiązywałby organu do wydania decyzji nakazującej ich przeprowadzenie. Tym samym decyzja nr [...] w zakresie objętym żądaniem jej zmiany miała charakter w pełni uznaniowy. Niezależnie od powyższych argumentów, nie sposób zgodzić się z organem, że art. 155 K.p.a. nie może mieć zastosowania również do decyzji o charakterze związanym. Orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite, zaś sądy administracyjne również w aktualnych orzeczeniach przyjmują możliwość zmiany decyzji związanych z zastosowaniem art. 155 K.p.a. Można w tym zakresie przytoczyć choćby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 425/18, gdzie uznano, że "Sąd podziela stanowisko, iż z art. 155 K.p.a. nie wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 22 lutego 2018 r., sygn. III SA/Kr 1484/17, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z 31 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Wr 742/17, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 10 lipca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2653/13" (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 494/09, Legalis nr 224584, zgodnie z którym "Nie można podzielić poglądów, że tylko ostateczne decyzje uznaniowe mogą być zmieniane lub uchylane w trybie art. 155 K.p.a." oraz na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r, sygn. II SA/Gl 45/12, Legalis nr 861015, zgodnie z którym "Treść przepisu art. 155 K.p.a. w żaden sposób nie różnicuje decyzji, w stosunku do których znajdzie on zastosowanie. Brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w omawianym trybie nie mogą być weryfikowane tzw. decyzje związane." Skarżąca w pełni aprobuje powyższe stanowiska.

Mając to na uwadze w niniejszej sprawie, w odniesieniu do przesłanek przewidzianych w art. 155 K.p.a., nie ulega wątpliwości skarżącej, że strony postępowania są zainteresowane zmianą decyzji oraz że zaskarżona decyzja jest decyzją na mocy której strona(y) nabyła prawo. W tym zakresie skarżąca podziela ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu natomiast do przesłanki interesu społecznego oraz słusznego interesu stron(y) zauważyła, że w oczywistym interesie stron postępowania leży zmiana lub uchylenie decyzji nr [...], gdyż orzeczenie takie doprowadzi do ograniczenia ciążącego na stronach, jako współwłaścicielach nieruchomości, obowiązku. W interesie społecznym leży natomiast takie działanie organów administracji publicznej, które nie wykracza ponad potrzebę wynikającą z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Tym samym w sytuacji, w której - zgodnie z przedstawioną w niniejszym przypadku organom opinią techniczną inż. J. Z. z września 2017 r. – nie jest konieczne (oraz obiektywnie nie było konieczne w momencie wydania decyzji nr [...]) obciążanie obywateli obowiązkiem (tutaj - wykonania konkretnych robót budowlanych), zaś organ administracji publicznej nie byłby zobowiązany do nałożenia na obywateli takich obowiązków na podstawie przepisów prawa (m.in. art. 66 P.b.) - w interesie społecznym leży zmiana lub uchylenie decyzji, w której przewidziano nadmierne obowiązki.

Na gruncie niniejszej sprawy w odniesieniu do decyzji nr [...] PINB w K. Powiat [...] dwukrotnie wnosił o zastosowanie wobec stron grzywny w celu przymuszenia - na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 15 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 4 kwietnia 2016 r. Postępowanie egzekucyjne obejmowało wówczas również obowiązek, który - na podstawie opinii technicznej z września 2017 r. - nie powinien być nałożony na strony. W perspektywie powyższego przeprowadzone przez organy postępowanie zakończone ostateczną odmową zmiany lub uchylenia decyzji naruszyło zasadę praworządności przewidzianą w art. 7 K.p.a., godząc zarówno w interes stron, jak i w interes społeczny.

Zdaniem skarżącej całokształt powyższych argumentów przemawia za przyjęciem, że dostarczona organom opinia techniczna z września 2017 r. świadczy o okolicznościach niezwykle istotnych w postępowaniu w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji nr [...]. Dlatego też powinna ona być przez organ uwzględniona w ramach przeprowadzonego postępowania oraz stanowić podstawę weryfikacji przesłanek określonych w art. 155 K.p.a. - ewentualnie, w sytuacji powzięcia przez organy wątpliwości co do jej treści - prowadzić do jej weryfikacji w ramach innych czynności. Fakty wynikające z tego dowodu nie zostały przez organy należycie uwzględnione. W zaskarżonej decyzji organ błędnie przyjął, że - "(...) w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. orzeka się w granicach stanu faktycznego i prawnego sprawy, zakończonej wydaniem decyzji objętej wnioskiem o uchylenie lub zmianę, a zatem nie można zarzucić PINB, że powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do oceny zasadności i prawidłowości przedłożonej przez stronę opinii technicznej. Pomimo iż należy stwierdzić, że powinnością PINB było odniesienie się do owych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to nie można uznać, że jest to okoliczność, która powodowałaby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 11 kwietnia 2018r.".

Istotnie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Organ zapomniał jednak, że granice postępowania wyznacza tutaj przede wszystkim art. 155 K.p.a., wobec czego organ winien był należycie zweryfikować, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie i dopiero w dalszej kolejności opierać się na stanie faktycznym i prawnym sprawy zakończonej decyzją nr [...].

Skarżąca zauważa bowiem, że "postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r, sygn. II SA/Po 1138/17, LEX nr 2473401).

Niezależnie od tego - wbrew twierdzeniom organu - w/w opinia techniczna nie odnosi się wyłącznie do stanu faktycznego, który wystąpił już po wydaniu decyzji nr [...], natomiast uwzględnia również częściowo stan faktyczny sprawy pierwotnej. Zasadne jest zatem postawienie organom zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym, w tym zwłaszcza art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w związku z nienależytym uwzględnieniem przez organy faktów wynikających z przedmiotowej opinii technicznej.

W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., na rozprawie 14 lutego 2019 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1333/18 oraz II SA/Kr 1332/18 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 1332/18. Powyższy przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Sąd postanowił o połączeniu tych dwóch spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem skarżący zaskarżyli odrębnie tę samą decyzję. Ponieważ obie skargi mogłyby być objęte jedną skargą, uzasadnione było więc połączenie ww. postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skarg okazały się nieuzasadnione. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i przyjmuje je za własne.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 27 lipca 2018 r., utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nr [...] z 11 kwietnia 2018 r. orzekającą o odmowie zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 28.04.2014 r. nakazującej współwłaścicielom budynku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie elementów konstrukcyjnych budynku mogących powodować wystąpienie stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia poprzez wykonanie robót budowlanych likwidujących stan zagrożenia bezpieczeństwa i zabezpieczających konstrukcję budynku.

Na wstępie należy wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje postępowania, które mogą doprowadzić do usunięcia z obrotu prawnego lub zmodyfikowania treści decyzji, który uzyskały już przymiot ostateczności. Do tego rodzaju postępowań należą: wznowienie postępowania (art. 145-152 K.p.a.), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej (art. 154-155 K.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej przez ministra (art. 161 K.p.a.) oraz stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (art. 162 K.p.a.). Podkreślić trzeba, że są to nadzwyczajne tryby postępowania, ponieważ stanowią wyjątek od zasady nienaruszalności decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Każdy z nadzwyczajnych trybów ma inną charakterystykę i przewiduje odmienne przesłanki, których spełnienie umożliwia usunięcie z obrotu prawnego lub zmodyfikowanie treści decyzji ostatecznych. Tryby nadzwyczajne są wobec siebie konkurencyjne i po wszczęciu postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych nie jest możliwe przejście do innego trybu nadzwyczajnego w ramach tego samego postępowania.

W niniejszej sprawie bezsporne było, że wnioskodawca, a zarazem skarżący T. J. domagał się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., a więc organy obu instancji zasadnie badały, czy możliwa była zmiana ostatecznej decyzji PINB nr [...] z dnia 28.04.2014 r.

Zgodnie z normą art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o art. 155 K.p.a., bowiem objęta wnioskiem decyzja, jako decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych robót budowlanych jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Nie budzi też wątpliwości, że "nabycie prawa" w rozumieniu art. 155 K.p.a. należy rozumieć szeroko, a zatem normą tego przepisu jest objęta też sytuacja, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki.

Według autorów skarg wykładnia art. 155 K.p.a. nie nasuwa wątpliwości, a co za tym idzie powołany przepis nie zawiera zakazu uchylenia lub zmiany decyzji związanej.

Kwestię zasadności podniesionych w skargach zarzutów należy poprzedzić wyjaśnieniem, że – zdaniem Sądu - możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji prawidłowych i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie omawianego przepisu może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania tego trybu jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Z tego względu, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie również przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wydano decyzję "pierwotną".

Decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. jest decyzją uznaniową co oznacza, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 155 K.p.a. uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia.

Wskazać należy, iż można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie powołanego przepisu tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 K.p.a. nie jest dopuszczalne.

Organ, dysponując zgodą strony na zmianę lub uchylenie decyzji, w pierwszej kolejności ustala, czy przepisy prawa materialnego dają mu możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a dopiero później rozważa, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana lub uchylenie decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja zawarta w art. 155 K.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10). Nie wyklucza się także sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie takiej decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, że kwestia przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 155 K.p.a. wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Istota ta tkwi w stanowisku, według którego zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (por. wyroki NSA z dnia: z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 i z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13 ).

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że decyzja PINB nr [...] z dnia 28.04.2014 r., której zmiany domagał się we wniosku z 23 marca 2916 r. skarżący, była decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Jednakże np. w zakresie koniecznych do wykonania robót budowlanych organ ma możliwość dokonania wyboru rozstrzygnięcia. Zatem zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. mogłoby być hipotetycznie rozważane w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ale tylko w takim zakresie rozstrzygnięcia, co do którego organ ma możliwość dokonania wyboru.

W orzecznictwie i literaturze jest bowiem wypowiadany pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana w trybie art. 155 K.p.a. również decyzji związanych. W przypadku decyzji administracyjnej tzw. "związanej" możliwość jej uchylenia w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. otwiera się jedynie wtedy, jeśli ustawa w dacie wydania tej decyzji dawałaby organowi możliwość innego załatwienia sprawy, gdyby organ znał przesłanki podnoszone przez stronę we wniosku o uchylenie bądź zmianę tej decyzji na podstawie art. 154 lub art. 155 K.p.a. (vide np. wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 2014 r., II SA/Po 961/14, LEX nr 1571933; A. Wróbel, Komentarz do art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014).

Reasumując Sąd stoi na stanowisku, że co do zasady w kontrolowanej sprawie nie można było a priori wykluczyć możliwości zastosowania normy art. 155 K.p.a., jednakże - w okolicznościach niniejszej sprawy - zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiadają prawu. W pełni trafne jest bowiem stanowisko organu odwoławczego, że mając na uwadze okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę T. J., a związane z przedstawioną przez wnioskodawcę opinią techniczną z września 2017 r., która w ocenie wnioskodawcy wskazuje na to, że obecny stan budynku objętego decyzją nakazową PINB nr [...] z 28 kwietnia 2014 r. nie wymaga podejmowania dalszych działań, należy z całą mocą podkreślić, iż w ramach niniejszego postępowania, prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a., brak jest prawnych możliwości uwzględnienia okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji objętej wnioskiem, w tym także kolejnej opinii technicznej. Rozpatrywanie powyższych kwestii prowadziłoby bowiem do zmiany okoliczności faktycznych sprawy zakończonej wydaniem objętej wnioskiem decyzji nakazowej PINB nr [...] z 28 kwietnia 2014 r. - a zatem ze swej istoty nie może zostać dokonane w ramach przedmiotowego postępowania, prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a.

Jak już wskazywano wyżej, postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej decyzją objętą wnioskiem (decyzją nakazową PINB nr [...] z 28 kwietnia 2014 r.), lecz orzeczenie o zmianie lub uchyleniu decyzji z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym postępowanie to może toczyć się jedynie w ramach stanu faktycznego i prawnego, który stanowił podstawę do wydania objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie decyzji. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. organ nie ma kompetencji do ponownego badania sprawy administracyjnej zakończonej objętą wnioskiem o zmianę lub uchylenie decyzją, jak również badania kwestii nowych. Trafnie zatem stwierdził [...]WINB, że przywoływana przez wnioskodawcę okoliczność w postaci nowej opinii technicznej, nawiązującej m.in. do rezultatów robót budowlanych wykonanych już po wydaniu objętej wnioskiem decyzji PINB nr [...] z 28 kwietnia 2014 r., wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., którego istotą w niniejszym przypadku jest sprawdzenie, czy w ustalonym - na dzień wydania decyzji PINB nr [...] z 28 kwietnia 2014 r. - stanie faktycznym i prawnym sprawy istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego sprawy "pierwotnej" oraz z udziałem tych samych stron.

Słuszne jest więc stanowisko organu odwoławczego, że analiza i weryfikacja przedłożonej nowej opinii technicznej pod kątem dopuszczalności ewentualnej zmiany zakresu nakazów zawartych w decyzji PINB nr [...] z 28 kwietnia 2014 r. objętej wnioskiem, wymagałaby przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do merytorycznego badania sprawy stanu technicznego przedmiotowego budynku. Tymczasem w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. bada się jedynie przesłanki występujące w tym przepisie. "W trybie zmiany decyzji ostatecznej, uregulowanym przepisem art. 155 K.p.a. nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia ustaleń faktycznych i prawnych k.p.a. przewiduje odrębne tryby - odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji." (wyrok WSA w Rzeszowie z 24.10.2012, sygn. II SA/Rz 703/12, LEX nr 1241331).

Z uwagi na powyższe należy zaakceptować stwierdzenie [...]WINB, że wydanie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję PINB w K. - Powiat [...] nr [...] z 28 kwietnia 2014 r. zgodnie z wnioskiem T. J. byłoby niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a., nie jest możliwe - jak tego chcieliby skarżący – uwzględnienie przez organy przedłożonej im opinii technicznej inż. J. Z. z września 2017 r., czy też prowadzenie przez organy postępowania dowodowego zmierzającego do oceny zasadności i prawidłowości ww. opinii technicznej inż. J. Z. z września 2017 r. Ww. opinia techniczna z września 2017 r., w ramach nadzoru autorskiego inż. J. Z. wnosi zmiany do pierwotnej opinii techniczno-budowlanej. Nawet jeśli z jej treści wynika, że na chwilę sporządzenia opinii z września 2017 r. brak jest podstaw do kontynuowania dalszych prac zabezpieczających budynek na kondygnacjach drugiego i trzeciego piętra w formie przedstawionej w projekcie zabezpieczeń konstrukcji budynku przewidzianym w ostatecznej decyzji nr [...], a budynek nie wykazuje żadnych dalszych objawów destrukcji konstrukcji po jej wzmocnieniu w rejonie stropu nad parterem, to jednak należy wziąć pod uwagę, że wnioski takie zostały przez autora wyciągnięte już po wydaniu decyzji nr [...] i po wykonaniu części prac zabezpieczających wyższych kondygnacji budynku w stanie faktycznym zmienionym w stosunku do tego, jaki był podstawą wydania decyzji nr [...].

W zmienionym stanie faktycznym wobec i wobec nowych okoliczności decyzja w trybie art. 155 K.p.a. nie może być wydana. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. orzeka się bowiem w granicach stanu faktycznego i prawnego sprawy zakończonej wydaniem decyzji objętej wnioskiem o uchylenie lub zmianę. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom, że powinny były prowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do oceny zasadności i prawidłowości przedłożonej opinii technicznej z września 2017 r.

Odnosząc się tu do podniesionych przez skarżących zarzutów, że w poprzednio wydanych w sprawie decyzjach PINB z 23 maja 2016 r. i [...]WINB z 23 sierpnia 2016 r. organy nie wskazywały na przesłankę istnienia przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie objętej wnioskiem decyzji, lecz powołały się wówczas jedynie na przesłankę niewyrażenia zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania, należy zaakcentować, iż decyzja PINB z 23 maja 2016 r. została uchylona przez organ odwoławczy [...]WINB, jako nieprawidłowa. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji dokonuje powtórnego ustalenia i oceny stanu faktycznego i prawego sprawy, nie będąc związanym swoim wcześniejszym stanowiskiem wyrażonym w decyzji uchylonej przez organ odwoławczy. W decyzji [...]WINB z 23 sierpnia 2016 r. w jej uzasadnieniu organ wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy PINB winien był dokonać ustaleń odnośnie żądanego przez wnioskodawcę trybu postępowania (art. 155 K.p.a., czy też art. 154 K.p.a.), zatem wobec braku sprecyzowania przez wnioskodawcę podstawy prawnej wniosku [...]WINB nie wypowiadał się odnośnie dopuszczalności uchylenia lub zmiany objętej wnioskiem decyzji w którymkolwiek z ww. trybów postępowania.

Z podanych wyżej powodów zbędne było badanie przez organ wystąpienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 155 K.p.a., bowiem niespełnienie choćby jednej z nich stanowi przeszkodę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w omawianym trybie.

W świetle zarzutów i wniosków skarg Sąd jeszcze raz podkreśla, że w tym postępowaniu nie dokonuje się ponownego merytorycznego badania sprawy, ale wyłącznie zmienia lub uchyla ostateczną decyzję, o ile zachodzą przesłanki w tym przepisie wymienione.

Tym samym wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organy prawidłowo odmówiły zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat [...] z 28 kwietnia 2014 r. nr [...]., w oparciu o art. 155 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargi, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..