Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1201/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skarg M.A. i H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], znak: [...] Burmistrza S., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].03.2014 r., odmówił Pawłowi Kaszkowiakowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowie paszami, budowie 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczami i budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej nr ewide[...], położonej w miejscowości Ł., obręb Ł. , gm. S..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dla terenu objętego inwestycją, gmina S. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Projekt decyzji odmawiającej wydanie warunków zabudowy przygotował specjalista, posiadający kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej [...] uzyskane na podstawie ustawy z dnia [...] grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1946).

Zgodnie z art. 53 ust. 3 Ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Analizując wniosek oraz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2005 r., Burmistrz S. stwierdził, że nie zachodzi okoliczność dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z pismem z dnia [...].11.2014 r. mieszkańcy miejscowości Ł., S., Ziemowity wyrazili sprzeciw przeciwko budowie chlewni we wsi Ł..

W dniu [...].11.2014 r. J. D., G. K., B. K., M. K. wycofali się z podpisanego sprzeciwu przeciwko budowie chlewni we wsi Ł..

Burmistrz S. po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowie paszami, budowie 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczami i budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w miejscowości Ł., obręb Ł., gm. S..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., sprzeciw okolicznych mieszkańców, a także fakt, że posiadane przez inwestora 28,16 ha własnych gruntów będzie niewystarczające do przyjęcia gnojowicy powstałej w wyniku procesu technologicznego z planowanej hodowli trzody chlewnej. W chwili obecnej na te same grunty jest już wylewana gnojowica z istniejącej chlewni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z aktami sprawy i z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w szczególności na braki we wniosku inwestora, wadliwe ustalenie stron postępowania, a także na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

Burmistrz S. po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowie paszami, budowie 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczami i budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] położonej w miejscowości Ł., obręb Ł., gm. S..

Orzekający ponownie organ wskazał, że obecność danej inwestycji wywarłaby niekorzystny wpływ dla zabudowy mieszkaniowej, ponieważ dla potencjalnego kupującego ważną cechą rynkową, która ma wpływ na zakup nieruchomości, a tym samym na jej wartość rynkową, jest sąsiedztwo i otoczenie. Jeżeli kupujący będzie miał do wyboru dwie podobne nieruchomości, które będą różniły się od siebie tylko sąsiedztwem i otoczeniem, tj. w pobliżu jednej nieruchomości będzie znajdowała się chlewnia wraz z infrastrukturą towarzyszącą, to kupujący wybierze tę, przy której taka chlewnia nie będzie występowała. Usytuowanie tak dużej inwestycji na badanym obszarze spowoduje ponadto utratę walorów krajobrazowych i naruszy ład przestrzenny.

Podniesiono, że planowana inwestycja narusza przepisy związane z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Analizując przedłożone uwagi i zastrzeżenia ustalono, że poczucie zagrożenia oraz ciągły i długotrwały stres dotykający mieszkańców związany z obecnością danego zamierzenia inwestycyjnego, będzie oddziaływał niekorzystnie w każdym momencie ich egzystencji. Mimo przedkładanych analiz środowiskowych ich psychiczny komfort zamieszkiwania będzie ograniczony, a nawet obniżony, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 4 w wyniku realizacji inwestycji może zostać naruszony interes publiczny lokalnej społeczności wyrażony w przedkładanych protestach na rzecz zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa gminy.

W ocenie Burmistrza nie bez znaczenia będzie także fakt mniejszego zainteresowania zakupem sąsiadujących nieruchomości po dokonaniu przez potencjalnego kupującego wizji terenowej i stwierdzeniu nieodległego sąsiedztwa tak dużej chlewni. Nieruchomości zlokalizowane w obszarze jak i w sąsiedztwie inwestycji narażone są na jej potencjalne, negatywne oddziaływanie, a tym samym zmianie mogą ulec dotychczasowe wartości rynkowe.

Organ I instancji odnotował również, że planowana inwestycja godzi w interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż interes publiczny rozumiany jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, a protest lokalnej społeczności wobec przedmiotowej inwestycji daje podstawę do stwierdzenia, że cel inwestycji nie znajduje akceptacji społecznej.

Mając na uwadze uzasadnione obawy mieszkańców sąsiednich terenów o zagrożenie zdrowia, ograniczenie prawnego interesu stron, aspekty ekonomiczne oraz obniżenie komfortu egzystencji i zamieszkania w rejonie projektowanej inwestycji, zdaniem organu I instancji pozytywne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie jest możliwe.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz postanowienia Kujawsko – P. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz pozytywnej decyzji z dnia [...] września 2814 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, nieuwzględnienie ustaleń dwóch projektów pozytywnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wraz z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, sporządzonych przez uprawnionego urbanistę, niezastosowanie się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] maja 2015 r., co doprowadziło do wadliwego i wybiórczego ustalenia stanu faktycznego w sprawie;

2) art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak sporządzenia uzasadnienia prawnego, brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego odmówił przedstawionym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności poprzez nieodniesienie się do treści postanowienia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz postanowienia K.-P. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o uzgodnieniu projektu decyzji wzizt oraz pozytywnej decyzji z dnia [...] września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, a także ustaleń projektów pozytywnych decyzji przygotowanych przez uprawnionego urbanistę, co doprowadziło do wydania decyzji niespełniającej wymogów formalnych określonych prawem;

3) art. 12 w zw. art. 35 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione wydłużenie postępowania, podejmowanie czynności niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym wyznaczanie "spotkań" z mieszkańcami, czy ponownego wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku, co doprowadziło do nie wydania decyzji w terminie ustawowym, pomimo zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, wszelkich przewidzianych prawem uzgodnień i dokumentacji;

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 36 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r., Nr 199 poz. 1227 z późn. zm., dalej uuiś) w zw. z art. 89 § 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej upzp), poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie o wydanie decyzji wzizt jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, co poskutkowało wyznaczeniem "spotkania" w tej sprawie w dniu [...] stycznia 2016 r. z naruszeniem zasad procedowania w postępowaniu administracyjnym;

2) art. 28 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 upzp poprzez odstąpienie od ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji wzizt, mimo wytycznych w decyzji SKO w B. z dnia [...] maja 2015 r., co doprowadziło do dopuszczania do udziału w postępowaniu w charakterze stron osób nielegitymujących się interesem prawnym i uwzględnienia ich żądań przy wydawaniu rozstrzygnięcia;

3) art. 56 oraz art. 61 ust. 1 upzp oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) przez zupełny brak analizy przesłanek wydania decyzji wzizt, uznanie narażenia sąsiednich działek na "potencjalne, negatywne oddziaływanie" i spadek ich wartości rynkowych oraz protestu mieszkańców za kluczowe przesłanki wydania decyzji wzizt, stwierdzenie przez organ niezgodności inwestycji z przepisami związanymi z zasadami kształtowania ładu przestrzennego bez wskazania przepisów, które zostały naruszone oraz wykazania ich naruszenia, co doprowadziło do przekroczenia kompetencji przyznanych organowi na mocy przepisów upzp oraz wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji;

4) art. 61 ust. 1 i ust. 4 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w postaci odstąpienia przez organ w uzasadnieniu decyzji od badania wielkości gospodarstwa skarżącego w porównaniu ze średnią wielkością gospodarstw w gminie S., stanowiącej przesłankę do odstąpienia od analizy urbanistycznej, co doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego i nierozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy;

5) art. 6 oraz art. 7 kpa poprzez wykroczenie poza ramy przesłanek ustawowych warunkujących wydanie decyzji wzizt, przedkładanie interesu mieszkańców ponad słuszny interes inwestora oraz podejmowanie czynności pozornych odwlekających w czasie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, co poskutkowało oparciem rozstrzygnięcia na przesłankach pozaprawnych, z pominięciem słusznego interesu inwestora oraz naruszeniem zaufania inwestora do władzy publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że w rozpatrywanym przypadku przekazane akta sprawy nie zawierają jakiejkolwiek analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ także nie badał w toku postępowania administracyjnego obszaru oddziaływania inwestycji i jako strony postępowania uznał wszystkich, którzy wnieśli jakikolwiek sprzeciw wobec planowanej inwestycji, nie badając w żaden sposób, czy podmioty te posiadają jakikolwiek interes prawny w sprawie, co stanowiło naruszenie art. 28 K.p.a.

Ponadto Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, lecz również ta kwestia nie była w jakikolwiek sposób badana przez organ pierwszej instancji.

Kolegium zwróciło też uwagę, że organ pierwszej instancji nie powołał żadnych przepisów prawa mogących stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując jedynie na okoliczności faktyczne. Nie wykazano ewentualnego naruszenia przepisów ustaw mających zastosowanie na etapie ustalania warunków zabudowy. Burmistrz S. wskazał jedynie na art. 1 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w ten sposób naruszył art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że Burmistrz S. dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.,

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania nie ustalono w żaden sposób, czy planowana obsada zwierząt hodowlanych jest zgodna z obsadą wskazaną w dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji środowiskowej. Ponadto zaznaczył, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, a sprzeciw okolicznych mieszkańców, jakkolwiek byłby doniosły, lecz nie poparty jednocześnie wykazaniem naruszenia normy prawnej, nie może stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy, dlatego powołane w odwołaniu projekty decyzji ustalającej warunki zabudowy są wadliwe w ww. zakresie, gdyż nie zwierają one wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Podniesiono również, że uzgodnione projekty decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określają także wymaganej ilości miejsc parkingowych, podczas gdy art. 54 pkt 2 lit c) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja taka winna m.in. określać warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej.

W skardze do sądu M. A. zaskarżył decyzję organu odwoławczego, wnioskując o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny poprzez błędne przyjęcie, iż Burmistrz S. nie ustalił jaka jest średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie oraz nie ustalił, czy planowana obsada zwierząt hodowlanych jest zgodna z obsadą wskazaną w dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji środowiskowej;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie potrzeby interesu publicznego;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie interesu publicznego;

5. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) poprzez wskazanie w sentencji decyzji, iż uchyla się decyzję i jednoczesne wykazywanie w uzasadnieniu decyzji błędów w projektach decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący wyjaśnił, uzasadniając podniesione zarzuty, że przedmiotem orzekania była decyzja Burmistrza S., a niej jej projekt, dlatego też SKO w B. winno kierować swoje zarzuty do decyzji, a nie jej projektów.

Ponadto wskazał, że Burmistrz S., wbrew twierdzeniom SKO w B. ustalił jaka jest średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie i z uwagi na fakt, iż wielkość gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie, odstąpił od przeprowadzenia analizy w zakresie spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Ustalenie średniej wielkości gospodarstwa przez Burmistrza S. zostało dokonane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w 2015 r.

Zdaniem skarżącego Burmistrz S. ustalił również, wbrew twierdzeniom SKO w B., czy planowana obsada zwierząt hodowlanych jest zgodna z obsadą wskazaną w dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji środowiskowej.

Skarżący podniósł, że SKO w B. nie wzięło pod uwagę okoliczności, iż w myśl art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, a w toku postępowania zostało wykazane, że inwestycja naruszałaby interes publiczny, o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono, że inwestor we wniosku wskazał, iż posiada 43,5 ha gruntów własnych oraz dzierżawionych 99 ha, jednakże z ewidencji gruntów wynika, iż inwestor posiada 28,16 ha, przy czym nie przedłożył on umów dzierżawy na pozostałe grunty lub oświadczeń rolników o odbiorze gnojowicy powstającej w wyniku procesu technologicznego z planowanej hodowli trzody chlewnej. Tym samym nie wiadomo gdzie gnojowica, jako odpad będzie wylewana i jaki będzie całkowity obszar oddziaływania inwestycji.

W ocenie skarżącego bezspornym jest, iż planowana inwestycja wywarłaby niekorzystny wpływ dla zabudowy mieszkaniowej, chociażby z uwagi na spadek wartości sąsiednich nieruchomości, ale również z uwagi na poczucie zagrożenia oraz ciągły i długotrwały stres dotykający mieszkańców, spowodowany m.in. silnym odorem, a usytuowanie tak dużej inwestycji na badanym obszarze spowodowałoby utratę walorów krajobrazowych i naruszyłoby ład przestrzenny.

Planowana inwestycja zdaniem skarżącego narusza przepisy związane z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowana inwestycja godzi w interes publiczny lokalnej społeczności wyrażony w protestach na rzecz zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa gminy.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Na wstępie wskazać trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni), zbiornika na gnojowicę z przepompownią, kotłowni z pomieszczeniem kwarantanny, rozbudowie paszami, budowie 6 silosów zbożowych, 4 silosów paszowych oraz zmianie funkcji części pomieszczeń tuczami i budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej nr ewide[...], położonej w miejscowości Ł., obręb Ł., gm. S., oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest więc decyzja kasatoryjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., dlatego na wstępie należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, a także w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2011 r., str. 518-519). Wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga więc wykazania przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Organ odwoławczy nie może bowiem zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania dwukrotnej ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., wskazując na istotne wadliwości decyzji organu I instancji, które uniemożliwiły merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie stron i ich indywidualne zawiadomienie. Ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z teren planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym prezentowanym w m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6.12.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 648/12 interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał zatem nie tylko inwestorowi, ale także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ należy tutaj rozumieć szeroko, jako oddziaływanie.

Stosownie do art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziaływuje.

Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji - z każdej strony terenu inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń powietrza, powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić każdorazowo faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Ocena prawna dopuszczalności wspomnianych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo ochrony przyrody).

Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji pozwala stwierdzić, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że ów organ nie badał w toku postępowania administracyjnego obszaru oddziaływania inwestycji i jako strony postępowania uznał wszystkich, którzy wnieśli jakikolwiek sprzeciw wobec planowanej inwestycji, nie badając w żaden sposób, czy podmioty te posiadają jakikolwiek interes prawny w sprawie, co mogło stanowić naruszenie art. 28 K.p.a. W sprawie nie został ustalony zasięg oddziaływania planowanej inwestycji; organ I instancji nie zbadał i nie ustalił jej wielkości. Nadto organ I instancji nie dokonał oceny, poprzedzonej dokładną analizą - zasięgu faktycznego oddziaływania planowanej inwestycji. Zatem nie ustalił stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tym samym nie ustalił w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wszystkich stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednoczesne podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczególnym przepisem jest art. 61 ust. 4 p.z.p. zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tegoż przepisu bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że – po pierwsze – inwestor planuje zabudowę zagrodową i – po drugie – prowadzi gospodarstwo rolne, które – po trzecie – ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Ustaleń w tym przedmiocie w decyzji organu I instancji nie ma.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się również do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 p.z.p., co pozwala na odstąpienie od konieczności badania, czy zachowane będą zasady "dobrego sąsiedztwa". Należy podkreślić, że norma zawarta w przepisie art. 61 ust. 4 p.z.p. stanowi wyjątek od reguły wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. i co za tym idzie powinna być interpretowana ściśle, nie rozszerzająco. Orzekający w sprawie organ winien więc ustalić, jaka jest średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie i jeżeli wielkość gospodarstwa rolnego inwestora związanego z inwestycją przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie, odstąpić od przeprowadzenia analizy w zakresie spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, jednak w decyzji organu I instancji kwestia ta nie była w jakikolwiek sposób rozstrzygana, a zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uwagi na powyższe, słuszne jest także stwierdzenie organu odwoławczego o brakach decyzji organu I instancji w zakresie wskazania przepisów prawa mogących stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując jedynie na okoliczności faktyczne, czy też brak ustaleń potwierdzających, czy planowana obsada zwierząt hodowlanych jest zgodna z obsadą wskazaną w dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji środowiskowej.

Co istotne, z punktu widzenia zarzutów skargi, moc wiążącą posiada decyzja, a nie projekt decyzji. Zatem ocenie prawnej dokonywanej przez Sąd podlega tylko finalny efekt działania organu administracji, którym jest decyzja administracyjna i jej uzasadnienie, a nie projekt takiej decyzji.

Należy też podkreślić, że - jak słusznie zauważył organ odwoławczy, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter aktu planistycznego w tym znaczeniu, że kreuje na przyszłość możliwość zabudowy terenu dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

Nie może stanowić przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy sam fakt, że realizacja planowanej inwestycji może wpłynąć na obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej. Kwestia ta pozostaje poza zakresem badania i orzekania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, której celem jest ustalenie, czy dane zamierzenie inwestycyjne nie naruszy ładu przestrzennego.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który np. w wyroku z dnia 17 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1048/15, opubl. Lex nr 2226864, podniósł, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takimi kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń (w tym zarówno wody, jak i powietrza) oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych, a także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie jednak, w ocenie Sądu, w ramach wpisania inwestycji w granice istniejącego ładu przestrzennego należy mieć na uwadze podobieństwo funkcjonalne przewidywanego zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do istniejącego zagospodarowania terenu.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że dostrzeżone braki w decyzji organu I instancji uprawniały organ odwoławczy do uchylenia tejże decyzji w toku kontroli instancyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, bowiem zakres czynności koniecznych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia nie pozwalał na zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 136 K.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.