Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 565/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust.4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 37 ust. 10, art.15 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ul. [...], w granicach zaznaczonych na załączniku graficznym do uchwały - mapie w skali 1:10 000.

Po przeprowadzeniu procedury planistycznej Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ul. [...] (dalej: "plan miejscowy" lub "plan"), uchwalając plan miejscowy dla terenu, którego granice zostały zaznaczone w części graficznej opracowanej na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały (na rysunku planu). W § 1 ust. 1 uchwały Rada Miejska stwierdziła, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 1999 r. i zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] 2011 r. (dalej: studium). Załącznikiem do uchwały w przedmiocie planu miejscowego był również rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w K. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr [...]) oraz rozstrzygniecie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. pod pozycją [...].

W dniu 20 lutego 2014 r. E. D. wezwała Radę Miejską w K. do usunięcia "naruszenia jej interesów i jednocześnie naruszenia prawa" dokonanego poprzez przyjęcie planu miejscowego w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2013 r., podnosząc, że uchwała w sposób istotny naruszyła i nadal narusza jej interesy, w tym ważne interesy ekonomiczne i życiowe. Stwierdziła, że przedmiotowa uchwała istotnie narusza prawo, pogwałcając zasadę "dobrego sąsiedztwa", gdyż zmiana planu nastąpiła jej kosztem, bez zapewnienia jej rekompensaty lub godziwego odszkodowania.

Rada Miejska w K. w uchwale nr [...] z dnia [...] 2014 r. uznała, że uchwała nr [...] z dnia [...] 2013 r. nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej. Odpis uchwały z dnia [...] 2014 r. wraz z pismem przewodnim Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej z dnia 1 kwietnia 2014 r., w którym poinformowano skarżącą, że wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu Rada Miejska uznała za bezzasadne, zostały doręczone stronie w dniu 2 kwietnia 2014 r.

E. D. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. (data nadania pocztowego) skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2013 r. w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ul. [...]. Skarga została w dniu 23 kwietnia 2014 r. przekazana zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) Radzie Miejskiej w K., która następnie przesłała do tutejszego Sądu odpowiedź na skargę wraz z aktami postępowania i skargą E. D.

E. D. zarzuciła zaskarżonej uchwale, że została podjęta z rażącym naruszaniem prawa oraz naruszeniem jej praw i jej interesu prawnego, gdyż pozbawia ją możliwości kontynuowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie, czym narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa", zaś zmiana planu odbyła się jej kosztem, bez zapewnienia rekompensaty lub godziwego odszkodowania. Ponadto podniosła, że odmówiono jej aktualnie możliwości wykorzystania gruntu na inny cel zagospodarowania niż zieleń. Podniosła również, że Gmina odmówiła jej wykupu pozostałego, którego przeznaczenie zostało zmienione w planie miejscowym na zieleń izolacyjną przemysłu, jak i odszkodowania, a także możliwości zamiany tego terenu na inny będący własnością Gminy. Stwierdziła, że w odpowiedzi na jej wezwanie Gmina odmówiła zgody na zmianę planu i w ten sposób została wyczerpana ścieżka możliwości dochodzenia przez skarżącą roszczeń wobec Gminy.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że teren, którego dotyczy uchwała Rady Miasta K., obejmujący należącą do skarżącej działkę nr [...] (ark. mapy [...]), jest położony w K. przy ul. [...], a wcześniej był on objęty ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Przywołując okoliczności związane z przebiegiem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, o ustalenie których dla działki nr [...] wystąpiła do Burmistrza Miasta K. w dniu 22 grudnia 2011 r., zakwestionowała prawidłowość działania organów obydwu instancji orzekających w tym przedmiocie, tj. Burmistrza Miasta K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie. Podniosła, że z otrzymanego zaświadczenia Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] wynika, że wbrew aktualnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "nowo uchwalony plan nie określa ani sposobu ani terminu dla tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania działki objętej tym planem", wobec czego ani ona ani nikt inny (potencjalny dzierżawca) nie mógłby w żaden inny sposób użytkować terenu niż jako teren przeznaczony pod zieleń. Podniosła, że żadnego zakładu przetwórczo-produkcyjnego, dla którego hipotetycznych potrzeb utworzono tę "strefę" fizycznie na tym terenie nie ma i może tak być, że nigdy nie zostanie w tym miejscu usytuowany, wobec czego strona nie powinna ponosić kosztów ambicji Burmistrza Miasta K. i radnych. Wyjaśniła, że Burmistrz negatywnie ustosunkował się do jej wniosku o wykupienie od strony zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "terenów zieleni", tym samym to strona, która nie może korzystać z terenu ("praktycznie nic nie wolno [na nim] robić") ponosi koszty "przyszłościowo-rezerwacyjnych" decyzji organów Gminy, podczas gdy to Gmina powinna zaoferować inwestorowi własne grunty pod "przyszłą strefę uciążliwości", nie zaś grunt skarżącej. Działanie Gminy – polegające na korzystaniu przez społeczeństwo z własności prywatnej, które, nie wchodząc w posiadanie nieruchomości, a wykorzystując ją i przy tym istotnie ograniczając prawa właściciela do dysponowania własnością, nie ponosi kosztów z takiego tytułu – uznała za przykład wyzucia właściciela z prawa do korzystania z własności, co jest rażącym przykładem wykorzystywania jednostki przez społeczeństwo i nadużywanie władzy nad jednostką.

W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 22 maja 2014 r. sprostowane następnie pismem z dnia 30 maja 2014 r.) Burmistrz Miasta K. reprezentujący Gminę Miejską K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił odpowiedź, jaką Rada Miejska w K. udzieliła skarżącej na jej wezwanie do usunięcia przez Radę naruszenia prawa, w tym wskazał, że zgodnie ze studium z 1999 r. działka nr [...] stanowiąca własność skarżącej, znajdowała się na obszarze wielofunkcyjnego rozwoju miasta, natomiast po uchwalonej zmianie studium w 2011 r. nieruchomość skarżącej, obejmująca po podziale działki nr [...], [...], [...] i [...], znalazła się w strefie F określonej w studium jako strefa przemysłowa.

Dalej organ podniósł, że skarżąca nie składała w toku procesu sporządzania zmiany studium żadnych wniosków i uwag, natomiast uwaga zgłoszona przez stronę w dniu [...] 2012 r. do projektu planu miejscowego dotyczyła braku jej zgody na zlokalizowanie pasa zieleni izolacyjnej na działce nr [...]; Rada Miejska w K. uwagę tę rozpatrzyła negatywnie, wskazując, że wniosek strony o wyznaczenie dla tej działki funkcji zabudowy mieszkaniowej jest niezgodny z ustaleniami studium. Ponadto Burmistrz podał, że działka nr [...] jest niezabudowana i figuruje w rejestrze gruntów jako użytek rolny - [...].

Zdaniem organu strona nie wskazała, jaki przepis prawa został jej zdaniem naruszony, przy czym zarzut ten jest oczywiście bezpodstawny, gdyż w toku procedury uchwalania planu organ spełnił wszystkie wymogi przewidziane obowiązującym prawem. W ocenie organu skarżąca nie wskazała aby jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, jak również nie wskazała takiego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie ujemnie wpłynęło na jej sytuację prawną. Burmistrz podkreślił, że zgodnie z wcześniej obowiązującym planem miejscowym miasta [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 1994 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nieruchomość skarżącej (działka nr [...] przed podziałem) położona w [...] przy ul. [...] znajdowała się na terenie składowo-przemysłowym oraz działalności gospodarczej. Dalej podniósł, że w studium, w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2011 r., działki skarżącej (nr [...], [...], [...] i [...] - po podziale) położone były w strefie przemysłowej (strefa [...]). W granicach tej strefy znajdowały się (i znajdują nadal) zakłady przemysłowe i produkcyjne (organ wskazał m.in. na zakłady produkujące materace i łóżka, zakład przemysłu ściernego oraz zakłady branży mięsnej) oraz miejska oczyszczalnia ścieków. Stwierdził, że w związku z tak bliskim sąsiedztwem zakładów przemysłowych nie wyznaczono terenów pod nową zabudowę mieszkaniową i by nie narażać zdrowia ludzi na zamieszkiwanie w pobliżu terenu zagrożonego zanieczyszczeniami i ewentualnymi awariami przemysłowymi przewidziano w planie barierę ochronną oznaczoną na rysunku planu symbolem ZI - tzw. teren zieleni izolacyjnej. Pas zieleni izolacyjnej przebiega na tyłach wszystkich działek położonych wzdłuż ul. [...], a stanowiących własność różnych osób, w tym skarżącej.

Zdaniem organu, wbrew stanowisku skarżącej postanowienia planu nie wprowadziły w istocie nowych ograniczeń w korzystaniu przez stronę z jej prawa własności do nieruchomości objętych postanowieniami planu, zaś zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98, ocena każdego konkretnego naruszenia ingerującego w prawo własności musi być dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. W ocenie organu, ustanawiając strefę zieleni izolacyjnej Rada Miejska w K., działała w granicach uprawnień przysługujących jej na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie uchybiła zasadzie proporcjonalności, bowiem utworzenie tej strefy spowodowane było koniecznością ochrony konstytucyjnych wartości, jakimi niewątpliwie są ochrona środowiska i zdrowia innych osób. W konsekwencji Rada Miejska w K. nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Na rozprawie w dniu 5 września 2014 r. skarżąca podtrzymała wnioski i argumentację skargi. Ponadto podniosła, że za terenami jej działki i działek sąsiednich znajduje się [...] ha placu po przedsiębiorstwie A, który to teren jest własnością Gminy. W związku z tym Gmina mogła pas zieleni izolacyjnej wydzielić na własnym terenie, a nie na działkach prywatnych. Dalej wyjaśniła, że jej działka nr [...] została podzielona na dwie działki budowlane oraz stanowiącą pozostałość po podziale działkę nr [...], która znalazła się w pasie zieleni izolacyjnej. Podział działki nr [...] miał miejsce w 2010 r., a zmiana studium i następnie uchwalenie planu miejscowego spowodowało, że działka nr [...] utraciła wartość, gdyż jest to grunt klasy [...], na którym nic nie wyrośnie i nadaje się tylko pod zabudowę. W związku z okazaniem skarżącej mapy z akt administracyjnych strona podała, że działka oznaczona na mapie jako nr [...] stanowi jej własność i aktualnie jest podzielona na działki nr [...] i [...] przeznaczone pod zabudowę, które znajdują się w strefie [...]MN, działkę nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną do tych działek i przebiega wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz działkę nr [...], która stanowi pozostałość działki nr [...] i ma długość ok. [...] m, granicząc z działką gminną nr [...].

Pełnomocnik procesowy organu podtrzymał wnioski i argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie skarżąca, legitymując się prawem własności nieruchomości objętych zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych, przy czym przepisy tej uchwały powodują naruszenie jej interesu prawnego poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki nr [...].

W świetle powyższych, niespornych pomiędzy stronami ustaleń, kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia czy niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przechodząc do odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do niezgodnego prawem naruszenia interesu prawnego skarżącej, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia jej prawa własności wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ).

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Podkreślić należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Główny zarzut skargi sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą ustanowienia na obszarze obejmującym miedzy innymi należącą do niej nieruchomość obszaru oznaczonego jako teren zieleni izolacyjnej, którym wprowadzono zakaz lokalizacji budynków, co uniemożliwia skarżącej wykorzystanie należącej do niej działki nr [...] do realizacji zabudowy mieszkaniowej. W ocenie skarżącej postanowienie te gwałcą zasadę dobrego sąsiedztwa oraz są de facto "wyzuciem" jej z prawa do korzystania z własności i nadużyciem ze strony władzy.

Przechodząc do rozpoznania tych zarzutów w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w kwestionowanym przez skarżącą zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2011 r., Nr [...], gdzie przewidziano ustanowienie wyłączonych z zabudowy terenów, w tym terenów zorganizowanej zieleni izolacyjnej (pkt 4.1 tekstu Studium), a lokalizację takowych terenów przewidziano między innymi w obszarze równoległym do ulicy [...] w [...] (część graficzna Studium, tereny oznaczone jako [...]).

Powyższe zapisy Studium znalazły bezpośrednie odzwierciedlenie w § 14 zaskarżonej uchwały, którym dla terenu zieleni izolacyjnej oznaczonej w rysunku planu symbolem ZI ustalono zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu oraz realizację nasadzeń roślinności wysokiej i niskiej i zakaz lokalizacji budynków, z dopuszczeniem lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, realizacji ciągów pieszo –rowerowych i wolnostojących tablic informacyjnych oraz obiektów małej architektury. Podkreślić przy tym trzeba, iż usytuowanie terenu zieleni izolacyjnej oznaczonej symbolem ZI na rysunku planu dokładnie odpowiada odpowiedniemu fragmentowi części graficznej Studium w zakresie usytuowania terenu zorganizowanej zieleni izolacyjnej oznaczonego symbolem [...].

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy, jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Podkreślić przy tym trzeba, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium, nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2008r., sygn. akt II SA/Po 229/08 – Lex nr 566215). W rozpatrywanej sprawie ustalenia Studium w kwestionowanym przez skarżącą zakresie nie zostały zaś skutecznie podważone.

Nie sposób także podzielić zarzutów skarżącej jakoby do ustanowienia w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zieleni izolacyjnej doszło z naruszeniem zasady proporcjonalności i przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W szczególności zauważyć należy, iż ustanowienie przedmiotowego terenu zieleni izolacyjnej dotyka nie tylko skarżącej, lecz posiadaczy wszystkich nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż ul. [...].

Podkreślić należy, iż postanowienia planu uwzględniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów wzdłuż ul. [...], na których funkcjonuje zabudowa usytuowana wzdłuż i bezpośrednio w sąsiedztwie drogi, a wnętrza działek – na którym to obszarze ustanowiono tereny zieleni izolacyjnej pozostają niezabudowane. Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku nieruchomości należących do skarżącej. Pamiętać bowiem należy, iż pierwotnie skarżąca była właścicielką jednej nieruchomości składającej się z działki oznaczonej nr [...], z której następnie w wyniku podziału geodezyjnego wyodrębniono działki nr [...] i [...], zlokalizowane w obszarze określonym w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem [...]MN, działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną oraz położoną w głębi terenu i dostępną z drogi publicznej jedynie za pośrednictwem tej drogi wewnętrznej niezabudowaną działkę nr [...], która znalazła się na terenie pasa zieleni izolacyjnej.

Niewątpliwe ograniczenie w korzystaniu przez skarżącą z działki nr [...] wprowadzone przez plan miejscowy nie powoduje zatem jakichkolwiek ograniczeń w dotychczasowym sposobie zagospodarowania tego terenu, a jedynie uniemożliwia zmianę tego sposobu w przyszłości. Sam zaś brak zgodności zamierzeń skarżącej co do sposobu przyszłego wykorzystania działki, będącej jej własnością z treścią planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem.

Wprowadzone ograniczenia są przy tym w ocenie sądu uzasadnione potrzebą zachowania ładu przestrzennego na obszarze gminy i wynikają z uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, w tym z konieczności zabezpieczenia możliwości prowadzenia i przede wszystkim rozwijania działalności gospodarczej na obszarze gminy.

Bez znaczenia postaje, iż aktualnie na obszarze oddzielonym terenem zieleni izolacyjnej nie jest prowadzona działalność produkcyjna, bądź usługowa, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego służyć ma kształtowaniu ładu przestrzennego gminy w przyszłości, a nie jedynie utrwalaniu istniejącego w tym zakresie stanu rzeczy.

Jakiekolwiek przepisy nie ustanawiają przy tym prymatu własności prywatnej i nie nakładają na prawodawcę lokalnego kształtowania ładu przestrzennego gminy z uprzywilejowaniem własności prywatnej, kosztem majątku jednostki samorządu terytorialnego. Co za tym idzie nie może stanowić przesłanki stwierdzenia naruszenia prawa okoliczność, iż pas zieleni izolacyjnej ustanowiony został na działkach prywatnych, a nie na obszarze nieruchomości gminnej. Podkreślić należy, iż jak wynika chociażby z części graficznej planu sugerowane przez skarżącą ustanowienie pasa zieleni izolacyjnej na obszarze nieruchomości gminnej obejmującej tereny po dawnym przedsiębiorstwie A, wiązałoby się ze zmianą dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu, na którym znajdują się obiekty budowlane i który stanowi pewną gospodarczą całość, a która to niedogodność, nie zachodzi w przypadku ustanowienia tegoż terenu zieleni izolacyjnej na niezabudowanych i wykorzystywanych jedynie rolniczo częściach nieruchomości położonych wzdłuż ul. [...].

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Rada Miejska w K. podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczyła poza granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Sam fakt potencjalnego naruszenia uprawnień właścicielskich, nie przesądza o nieważności podjętej uchwały, bowiem ograniczanie prawa własności jest dopuszczalne pod warunkiem poszanowania zasady proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, co w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie miało miejsce.

Przyjęty w planie sposób zagospodarowania objętego terenu został ustalony z poszanowaniem zasady równości i proporcjonalności. Prawo własności skarżącej (oraz innych właścicieli nieruchomości wzdłuż ul. [...]) doznało wprawdzie ograniczeń, lecz zaistniały one jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji celów ogólnospołecznych, nie zaś partykularnych, zaś z materiału sprawy nie wynika, aby w stosunku do skarżącej miało ono większy zakres i stopień uciążliwości, niż w stosunku do pozostałych podmiotów władających działkami objętymi planem.

Dalej zauważyć należy, iż w ramach wspomnianego wyżej władztwa planistycznego rada gminy może zmienić przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, w tym właśnie skutkujący obniżeniem wartości danej nieruchomości. Dla takich sytuacji ustawa przewiduje specjalny tryb odszkodowawczy przewidziany w art. 36 i art. 37 u.g.n..

Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi natomiast kryterium oceny legalności planu, tak samo jak kwestia dobrowolności spełnienia przez gminę roszczeń właściciela z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Oczywistym jest bowiem, iż kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być między stronami sporna, lecz do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne (art. 37 ust. 10 u.g.n.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt argumentacji zawartej w skardze stwierdzić należy, iż okoliczność, że gmina odmawia skarżącej wykupu gruntu leżącego w obszarze terenu zieleni izolacyjnej, względnie wypłaty odszkodowania uzasadnia jedynie wystąpienie przez skarżącą z odpowiednim roszczeniem przed sądem powszechnym, a nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnośnie sformułowanego w uzasadnieniu skargi zarzutu, iż wbrew aktualnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżony plan nie określa ani sposobu ani terminu dla tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania działki objętej tym planem zauważyć należy, iż również ten zarzut okazał się niezasadny.

Zauważyć bowiem należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.g.n. w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, to jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać obligatoryjne elementy, jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem uzasadnia dokonanie takich ustaleń. Jeżeli zaś stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w nim obowiązkowych ustaleń, to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Jak trafnie wskazuje się w nauce prawa obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.g.n. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (patrz. Planowanie i zagospodarowaniem przestrzenne. Komentarz., pod red. prof. Z Niewiadomskiego, wyd. 5, warszawa 2009 r., s. 155, teza 6 do art. 15).

Sposób sformułowania art. 15 ust. 2 pkt 11 u.g.n. wskazuje, iż obowiązek określenia w planie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów aktualizuje się po stronie rady gminy dopiero w sytuacji, gdy plan w ogóle przewiduje tymczasowy sposób zagospodarowania terenu. Inaczej rzecz ujmując dopiero dopuszczając tymczasowy, odmienny od zasadniczego, sposób zagospodarowania terenu rada gminy zobowiązana jest określić dopuszczalne granice czasowe tego odstępstwa oraz określić sposób tego tymczasowego zagospodarowania. Sytuacja takowa nie zachodzi natomiast w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżony plan miejscowy nie w ogóle nie przewiduje dla terenów zieleni izolacyjnej tymczasowego sposobu zagospodarowania jednoznacznie dopuszczając wyłącznie zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu oraz realizację nasadzeń roślinności wysokiej i niskiej i zakaz lokalizacji budynków, z dopuszczeniem lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, realizacji ciągów pieszo–rowerowych i wolnostojących tablic informacyjnych oraz obiektów małej architektury.

Bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają także podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z toczącymi się w przeszłości postępowaniami w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenów aktualnie objętych zaskarżonym planem miejscowym.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) dokonał również oceny legalności trybu sporządzania planu oraz oceny, czy nie naruszono przepisów o właściwości organów. W ocenie Sądu uchwalony plan tak co do właściwości organów oraz trybu jego sporządzania odpowiada prawu.

Uwzględniając podaną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.