Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 425/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 2 pkt 2 ppkt a, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. R. (zwanego dalej także skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej w skrócie: OPS) w [...], działającego z upoważnienia Burmistrza [...], z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...], o odmowie częściowego zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 2 marca 2018 r., nr [...], Kierownik OPS w [...] skierował A. R. do Domu Pomocy Społecznej w [...] (filia w [...]) dla osób [...] na pobyt stały.

W dniu 6 kwietnia 2018 r. między Kierownikiem OPS w [...] a skarżącym została zawarta umowa Nr [...], na mocy której P. R. - syn A. R., zobowiązał się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 700 zł miesięcznie. Podstawę prawną zawartej umowy stanowił art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 1508), zwanej dalej ustawą.

W dniu 7 czerwca 2018 r. (data wpływu) skarżący zwrócił się do Kierownika OPS w [...] z wnioskiem o częściowe zwolnienie go z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Skarżący wskazał, że jego sytuacja osobista i majątkowa nie pozwala na tak wysokie obciążenie. Podał, że jest w stanie dopłacać do pobytu ojca 150 zł miesięcznie.

Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik OPS w [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...] decyzją z dnia 8 lutego 2019 r. (wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji z dnia 4 lipca 2018 r. została uchylona decyzją Kolegium z dnia 27 września 2018 r.) odmówił skarżącemu częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca – A. R. w domu pomocy społecznej w wysokości 550 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji odwołał się do treści art. 64 ustawy i wyjaśnił, że rozpatrując wnioski o umorzenie, rozłożenie na raty, zwolnienie z odpłatności lub odroczenie terminu zapłaty, kieruje się następującymi kryteriami: uciążliwość zobowiązania w warunkach aktywności strony; ustalony ponad wszelką wątpliwość stan majątkowy, zarobkowy i dochodowy oraz analiza racjonalności wydatków; społeczny cel zastosowania ulgi.

Dokonując oceny wniosku skarżącego w świetle powyższych kryteriów organ podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż zobowiązanie miesięczne w wysokości 700 zł (zarówno w warunkach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej, jak i [...]) stanowi znaczne obciążenie finansowe. Nie zmienia to jednak faktu, że samotnie gospodarujący obywatele zamieszkujący RP, osiągający wynagrodzenie na poziomie ok. 2.500 zł miesięcznie są zobowiązani do ponoszenia odpłatności za pobyt rodziców w domu pomocy społecznej na poziomie niemal 400 zł. Wynika to z faktu, że ustawa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ppkt a ustala granicę 300% kryterium dochodowego w pomocy społecznej (701 zł), która to kwota powinna pozostać do ich dyspozycji po wniesieniu opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. W ocenie organu, nie powinno tu mieć miejsca różnicowanie stron ze względu na miejsce zamieszkania, a obciążenie osoby dysponującej proporcjonalnie większym dochodem powinno być proporcjonalnie większe. Ponadto - jak wielokrotnie wskazywał skarżący - osiąga on wynagrodzenie poniżej minimalnego wynagrodzenia obowiązującego na terenie [...] w 2018 r. Oznacza to, że jego możliwości zarobkowe są większe niż deklarowane przy założeniu podjęcia wysiłku w tym kierunku. Jak ustalił organ od 2019 r. minimalne wynagrodzenie w [...] wynosi 1.615,80 euro miesięcznie, a więc znacznie więcej niż deklarowane zarobki skarżącego. W świetle omawianego kryterium organ nie znalazł zatem podstaw do zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej na poziomie 550 zł miesięcznie.

Z kolei analizując sytuację dochodową i osobistą skarżącego, organ pierwszej instancji stwierdził, że z oświadczenia z dnia 4 czerwca 2018 r. wynika, iż P. R. dysponuje miesięcznym dochodem na poziomie 993 euro (średnio) i ponosi następujące wydatki: czynsz 650 euro, internet, tv 40 euro, ubezpieczenie 135 euro, spłata kredytu 40 euro dopłata do ubezpieczenia 20 euro, czynsz ojca 208 zł, opłata za media 111 zł. Ponadto skarżący posiada zadłużenie w wysokości ok. 3.500 zł, spłaca zadłużenie komornicze za swojego ojca (50 zł miesięcznie). Skarżący w oświadczeniu wyraził również obawę o stan swojego zdrowia oraz sytuację zawodową po 16 lipca 2018 r. (których to okoliczności jako domniemanych, a nie mających pokrycia w faktach i dowodach, organ nie brał pod uwagę w rozpatrywanej sprawie). W piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w zakresie źródeł dochodów i ponoszonych wydatków z lipca 2018 r. Strona wskazała jednak, iż ponosi od 300 zł do 400 zł miesięcznych kosztów na pozostałe potrzeby ojca, załączając imienny wynik badania [...] ojca oraz paragon (nieimienny) na kwotę 640 zł - obydwa dokumenty z datą 28 września 2018 r. Organ ustalił na podstawie informacji z Domu Pomocy Społecznej w [...], że w grudniu 2018 r. skarżący poniósł koszt zakupu leków w kwocie 37,89 zł, natomiast ośrodek ten nie był w stanie wskazać żadnych wydatków, które miałaby strona ponosić w związku z pobytem ojca. Ponadto ojciec skarżącego w domu pomocy zaopatrzony jest w niezbędną odzież i środki higieny osobistej. Zdaniem organu, przyjmując, że udokumentowano dwa wydatki (leki oraz okulary na łączną kwotę 677,89 zł) nie sposób uznać, iż skarżący ponosi regularnie koszty pobytu ojca w domu pomocy społecznej na poziomie 300 zł - 400 zł miesięcznie. Osoba przebywająca w takim domu pomocy ma bowiem zapewniony standard usług podstawowych, o czym stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 734). Organ podkreślił, że ponosząc koszty pobytu ojca na wskazanym przez skarżącego poziomie, strona przekroczyłaby budżet, jakim - według własnego oświadczenia - dysponuje. Wobec tego zachodziłyby dwie ewentualności: albo nie ponosi ona tych wydatków w deklarowanej kwocie (tylko w niższej, którą udało się udokumentować: ok. 700 zł na cztery miesiące), albo strona dysponuje wyższymi dochodami. Z wyliczeń organu wynika bowiem, że skarżącemu na utrzymanie pozostaje miesięcznie ok. 300 zł (zależnie od aktualnego kursu euro), tym samym nie jest więc możliwe ponoszenie kosztów w kwocie 300 zł - 400 zł miesięcznie, ponieważ oznaczałoby to, że strona nie posiada żadnych środków. Organ uznał również, że spłata zadłużenia komorniczego za inną osobę nie stanowi uzasadnienia dla żądania ulgi w ponoszeniu odpłatności, natomiast koszty utrzymania majątku w Polsce (mieszkanie otrzymane w darowiźnie od ojca w dniu 14 listopada 2017 r.) stanowią obciążenie, którego wnioskodawca ani nie musiał przyjmować ani nie musi ponosić obecnie tych kosztów. Brak jest uzasadnienia dla wydatków na czynsz za dwa mieszkania. Ponadto, zdaniem organu, przyznanie skarżącemu ulgi w wysokości 550 zł miesięcznie nie przyniesie Gminie [...] żadnych korzyści, lecz przeciwnie - spowoduje ponoszenie wyższych kosztów utrzymania przez mieszkańców. Ponadto zastosowanie częściowego zwolnienia z odpłatności we wnioskowanej kwocie wprowadziłoby nieuzasadnione, nierówne i nieproporcjonalne traktowanie stron znajdujących się w podobnej sytuacji życiowej, a dysponujących różnymi dochodami - na niekorzyść tych z dochodami niższymi.

Reasumując organ stwierdził, że zgodnie ze stosowanymi kryteriami oceny wniosków o zastosowanie ulg, brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego. Posiadanie jednego świadczenia lub wynagrodzenia w rozpatrywanej sprawie nie daje podstaw do udzielenia zwolnienia z odpłatności w kwocie miesięcznej 550 zł. Poza tym w warunkach zamieszkiwania w RP strona byłaby zobowiązana do pokrycia kosztów w wysokości różnicy pomiędzy posiadanym dochodem (993 euro x 4,1593 zł - kurs z dnia 7 lutego 2019 r. = 4.130,18 zł), a 300% kryterium dochodowego (300% x 701 zł). Wówczas obowiązkiem strony byłoby ponoszenie odpłatności na poziomie 2.027,18 zł miesięcznie (4.130,18 zł - 2.103 zł).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że argumentacja organu pierwszej instancji jest dla niego niezrozumiała. Zarzucił, że jedyną podstawą do rozpatrzenia ewentualnego zwolnienia z ponoszenia odpłatności nie może być okoliczność opisana w art. 64 ustawy (pkt 3), tj. utrzymywanie się przez niego z jednego świadczenia lub wynagrodzenia. Uważa, że powinny zostać wzięte pod uwagę również przesłanki zawarte w pkt 2 art. 64 ustawy. Wskazał na takie okoliczności jak: poważna operacja [...],[...], zespół [...]. Odnosząc się do długu komorniczego ojca wskazał, że komornik zajął rentę ojca i po wpłacie z renty blisko 1.900 zł opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej resztę zabiera komornik i ojcu nie pozostaje prawie nic ze środków pieniężnych. Co do kwestii utrzymania majątku w Polsce (mieszkanie), skarżący zauważył, że darowizna była dokonana w czasie, kiedy nic nie wskazywało, że ojcu może się coś złego stać. Przebywał na zasiłku dla bezrobotnych, stracił pracę, zdając sobie sprawę ze swojego wieku i niemożności znalezienia zatrudnienia na rynku pracy podjął decyzję o darowiźnie. Skarżący podniósł, że ojciec do końca życia ma prawo mieszkać w darowanym mu mieszkaniu. Uważa, że żadne przepisy ustawy nie mogą mu nakazać zbycia mieszkania. Poza tym lokal ten jest małą kawalerką (30 m²), ogrzewaną żeliwnym piecem i wymaga kapitalnego remontu. Skarżący zarzucił, że podawane przez organ kryteria zupełnie nie odnoszą się do jego sytuacji życiowej. Podniósł, że jego wydatki stanowią jedynie usprawiedliwione potrzeby i dotyczą tylko mieszkania i jedzenia, opłaca czynsz bez jakichkolwiek dodatków. Na stałe mieszka i pracuje na terenie [...], jako rezydenta w ramach umowy kontraktowej od 18 grudnia 2017 r. Nie posiada umowy na stałe i nie ma wpływu na warunki zatrudnienia i przepisy [...]. Ukończył [...], a mając ścisłe wykształcenie miałby szansę na wyższe wynagrodzenie. Podniósł, że kontrakty zawierane z pracodawcami nie obejmują zapłaty np. za dni wolne, święta czy dni chorobowego, jak i urlopy (kiedy ojciec dostał [...] przez 1 i 1/2 miesiąca przebywał w Polsce i nie otrzymywał żadnego wynagrodzenia od pracodawcy). Podkreślił, że wkłada duży wysiłek, żeby za wszelką cenę utrzymać kontrakt u obecnego pracodawcy. Zgłasza się do nadliczbowych godzin w miesiącu kiedy są takie dni, że pracy jest więcej by odłożyć środki na opłatę kosztów dla ojca. Nie jest w stanie podjąć dodatkowej pracy. Wszystkie możliwe oszczędności jakie posiadał wydał na potrzeby związane z sytuacją, w jakiej znalazł się ojciec. Zadłużył się na kwotę 3.500 zł, aby pokryć koszty pobytu ojca w szpitalach, niezbędne rzeczy i jedzenie dla niego a także prywatny pobyt w ZOL w [...]. Po zapłaceniu rachunków związanych z codziennym utrzymaniem, pozostaje mu niewielka kwota na skromne funkcjonowanie. Nie stać go już, np. na kupno rzeczy do ubrania, kurtki czy spodni lub butów. Skarżący podniósł, że sytuacja, w której się znalazł stała się nie do zniesienia, gdyż kwota odpłatności spowodowała niezaspokajanie jego własnych podstawowych potrzeb. Zarzucił, że organ nieobiektywnie zinterpretował odpowiedź uzyskaną z DPS w [...]. Jego zdaniem, z pisma tego jasno wynika, że DPS nie potrafi określić wysokości wydatków ponoszonych przez stronę na ojca i potwierdza jednocześnie, że wszystko czego potrzebuje ojciec jest dostarczane do DPS zgodnie z potrzebami ojca i w wystarczającej ilości. Podniósł, że nie wiedział, że na wszystko będą mu potrzebne faktury. Wskazał, że poprzez swojego pełnomocnika przekazuje wszystkie niezbędne artykuły, potrzebną odzież, środki higieny oraz pieniądze na leki (były okresy, że na leki przekazywał 100 zł, gdyż tego wymagał stan ojca). Jego ojciec ze swoich środków finansowych ma około 20 zł na miesiąc i nie jest w stanie zadbać o siebie. Odwołujący wskazał, że cała ta sytuacja odbija się negatywnie na jego zdrowiu fizycznym i stanie psychicznym. Jego zdaniem, nie da się przenosić jego zarobków na grunt Polski, bo on żyje i funkcjonuje na gruncie [...] z cenami tego państwa a nie polskimi. Wskazał, że zadłuża się żeby móc przekazać środki na zaspokojenie podstawowych potrzeb ojca. Zdaniem skarżącego, społeczny cel zastosowania ulgi jako kryterium oceny organu jest również niesprawiedliwy, gdyż ani on, ani ojciec (pomimo ciężkich sytuacji materialnych w życiu) nie korzystali z pomocy społecznej i nie obciążali społeczności Gminy. Zarzucił też, że rozpatrzenie jego wniosku trwa już długo, a wydając decyzję w sprawie organ I instancji nie dochował terminu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie odwołało się do treści przepisów ustawy, w tym art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2a oraz ust. 3, art. 64. Kolegium omówiło też pojęcie dochodu określone w art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy oraz wskazało, że zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) kwota kryterium uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej wynosi 701 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Dalej Kolegium powtórzyło ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i stwierdziło, że w sprawie nie występują okoliczności pozwalające na zwolnienie skarżącego z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Organ zauważył, że decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, co oznacza, iż organ nie jest obowiązany, lecz może zastosować ulgę w postaci całkowitego bądź częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności. W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wnosił opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce ani samotnie wychowywał dziecko. Ponadto, materiał dowodowy w sprawie nie wskazuje, że skarżący cierpi na długotrwałą chorobę, jest bezrobotny, niepełnosprawny. W przypadku skarżącego nie wystąpiły też zdarzenia losowe takie jak: śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub inne szczególne okoliczności. Kolegium nie dopatrzyło się również innych okoliczności, które mogłyby spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie z opłaty. Organ odwoławczy uznał również, że wprawdzie skarżący utrzymuje się z jednego świadczenia, ale jest ono relatywnie wysokie. Przy czym wnioskodawca nie wykazał, że nie jest w stanie ponosić ustalonej opłaty. Kolegium podkreśliło, że skarżący jest osobą młodą (ukończone [...] lat), samotnie gospodarującą, nie posiada innych osób na utrzymaniu, posiada źródło utrzymania, nie wykazał, że stan zdrowia uniemożliwia mu kontynuowanie zatrudnienia. Posiada mieszkanie uzyskane od ojca w drodze darowizny, które można, np. wynająć, aby tą drogą uzyskiwać dodatkowy dochód. Organ zwrócił też uwagę, że po wniesieniu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, której wysokość ustalono na 700 zł miesięcznie, skarżącemu pozostaje na zaspokojenie własnych potrzeb 3.430,18 zł. Ponadto stwierdził, że skarżący nie przedstawił zaświadczenia od pracodawcy o uzyskiwanych dochodach (w tłumaczeniu na język polski), załączając do odwołania dokumenty w języku [...], które nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Również załączone do odwołania dowody mające wskazywać na chorobę strony, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Brak jest dowodów potwierdzających, że strona długotrwale choruje lub jest niepełnosprawna (zaświadczenie lekarskie). Załączone do odwołania dowody, jedynie potwierdzają, że strona w 2006 r. przeszła leczenie z powodu [...]. Takie dowody, w ocenie organu, nie potwierdzają wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 64 pkt 2 ustawy. Również podnoszone przez stronę okoliczności, że ponosi dodatkowo wydatki związane z pobytem ojca w domu pomocy społecznej, nie mają znaczenia dla sprawy. Kolegium stwierdziło też, że treść pisma Dyrektora DPS-u z dnia 14 stycznia 2019 r. nie potwierdza występowania okoliczności, o których mowa w art. 64 ustawy. Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest argument skarżącego, że poniósł opłatę za pobyt ojca w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym w [...]. W tym zakresie Kolegium zauważyło, że ojciec skarżącego dysponuje własnym dochodem. Jest on wprawdzie niewielki, bo jak wynika z załącznika nr 1 do umowy z dnia 6 kwietnia 2018 r. wynosi 203,61 zł (dochód strony wynosi 678,71 zł; odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej wynosi 475,10 zł, tj. 70% dochodu A. R.), niemniej jednak zważywszy, że w domu pomocy osoby tam przebywające mają zabezpieczone podstawowe potrzeby, to ww. dochód pozwala na zaspokojenie dodatkowych potrzeb. Końcowo organ stwierdził, że nie dopatrzył się okoliczności, o których mowa w art. 64 ustawy lub innych szczególnych okoliczności, mogących stanowić podstawę do zastosowania ulgi. Natomiast skarżący sam zobowiązał się do ponoszenia odpłatności w kwocie wynikającej z umowy, a w oświadczeniu z dnia 13 lutego 2018 r. wskazał, że może dopłacać do pobytu ojca w domu pomocy społecznej kwotę w wysokości 700 zł, ponieważ będzie ponosił koszt utrzymania mieszkania w wysokości ok. 320 zł.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów K.p.a., które miało wpływ na treść decyzji:

- art. 79a poprzez zaniechanie przez organy administracji obu instancji wezwania skarżącego do wypowiedzenia się co do zebranego materiału i złożenia ewentualnych dowodów;

- art. 7 w zw. z art. 77 poprzez wydanie decyzji przez organy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji naruszającej słuszny interes obywatela.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że art. 79a K.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a. Ma on zapobiegać sytuacjom, kiedy strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je ławo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Konieczne jest zatem wskazanie stronie, co powinna jeszcze przedłożyć, aby jej żądanie zostało uwzględnione. Zdaniem skarżącego, połączenie obu omawianych przepisów przesądza, że strona w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek. Skarżący podkreślił też, że formalne powiązanie konstrukcji obowiązku przewidzianego w art. 79a K.p.a. z obowiązkiem ustanowionym w art. 10 § 1 K.p.a. wyraża się, po pierwsze, poprzez jednoczesną ich realizację w jednym zawiadomieniu kierowanym do strony, a po drugie - poprzez ustanowienie jednolitego terminu do zajęcia przez stronę stanowiska zarówno w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego, jak i informacji organu sformułowanej na podstawie art. 79a K.p.a. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy skarżący zarzucił, że organy obu instancji zaniechały zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a także co do jego ewentualnych braków. Doprowadziło to do wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącego. Dalej P. R. dowodził, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że zwolnienie z odpłatności jest możliwe również w sytuacji wcześniejszego zobowiązania się w umowie do ponoszenia określonej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli jest to uzasadnione szczególną sytuacją życiową lub materialną wnioskodawcy. Stwierdził również, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, Kolegium nie było w stanie oprzeć decyzji na podstawie zaświadczenia o dochodach skarżącego z tej przyczyny, że dokument ten nie został przetłumaczony na język polski. Zaniechano tym samym wezwania skarżącego do przetłumaczenia tego dokumentu. Podobnie organ pomimo, że stwierdził, iż brak jest dowodów potwierdzających długotrwałą chorobę wnioskodawcy, nie wezwał o takie dokumenty. W konsekwencji decyzję uznaniową oparto na nienależycie ukształtowanym i ocenionym materiale dowodowym. Jest to o tyle istotne, że chodzi tu o wykazanie dochodu strony, co ma istotne znaczenie w ocenie przesłanek uwzględnienia wniosku skarżącego. Ponadto naruszenie to dotyczy ustalenia stanu zdrowia skarżącego, co ma bezpośredni wpływ na jego możliwości zarobkowania, a także na ponoszenie ewentualnych kosztów utrzymania w zakresie koniecznego leczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko i wywody zawarte w skardze. Akcentował, że zaskarżona decyzja nie została oparta na wszechstronnym materiale dowodowym, jakim Kolegium mogło dysponować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W związku z tym odnotowania wymaga, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligującymi do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu drugiej instancji merytorycznego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).

Jak trafnie zauważył skarżący, przytoczony wyżej przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem (por. F. Elżanowski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2017, wyd. 4; str. 624). Przyjęte w art. 79a K.p.a. rozwiązanie wzmacnia gwarancje pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przez ukierunkowanie czynności strony dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ obowiązany jest bowiem poinformować stronę o np. spełnieniu przesłanek, od których przepis prawa materialnego uzależnia nadanie uprawnienia, zwolnienia z obowiązku. Przepis ten umożliwia stronie przedłożenie dodatkowych dowodów w celu wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2017, wyd. 16; 508-509).

Odnotować też należy, że ratio legis dodanego do K.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) przepisu art. 79a jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Może to zapobiec wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zaskarżeniu decyzji przez stronę i przedstawieniu tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie internetowej Sejmu RP www.sejm.gov.pl).

Trafnie też dowodził skarżący, że formalne powiązanie konstrukcji obowiązku przewidzianego w art. 79a K.p.a. z obowiązkiem ustanowionym w art. 10 § 1 K.p.a. wyraża się, po pierwsze, poprzez jednoczesną ich realizację w jednym zawiadomieniu kierowanym do strony, a po drugie – poprzez ustanowienie jednolitego terminu do zajęcia przez stronę stanowiska zarówno w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego, jak i informacji organu sformułowanej na podstawie art. 79a K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 975/17 i powołane tam piśmiennictwo, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy obu instancji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy w zakresie ustalenia, czy skarżący spełnienia przesłanki określone w art. 64 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nadal zwanej ustawą.

Zgodnie z treścią art. 64 ustawy osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Katalog osób zobowiązanych do ponoszenie tej opłaty i kolejność w jakiej ich ona obciąża, ustalony został w art. 61 ustawy, w myśl którego w przypadku niepokrycia pełnych kosztów utrzymania przez mieszkańca domu pomocy społecznej, obowiązek ów obciąża małżonka mieszkańca, zstępnych przed wstępnymi (ust. 1 pkt 2).

Określając przesłanki fakultatywnego zwolnienia od ww. opłaty, ustawodawca w art. 64 odwołał się do instytucji tzw. uznania administracyjnego, a wymieniając okoliczności uzasadniające zwolnienie osób obowiązanych do uiszczania opłaty, (nawiązujących do sytuacji rodzinnej, osobistej lub majątkowej) wskazał je jedynie przykładowo. Potwierdza to wprost poprzedzenie ich wyliczenia zwrotem "w szczególności". W przypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 64 ustawy wydanie rozstrzygnięcia powinno być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy w odniesieniu do przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych omówionych wcześniej.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący, jako zstępny (syn) A. R., skierowanego - na podstawie decyzji Kierownika OPS w [...] z dnia 2 marca 2018 r. - do domu Pomocy Społecznej w [...] (filia w [...]), należący do kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), zawarł w trybie art. 103 ust. 2 ustawy umowę nr [...] z organem pierwszej instancji, na mocy której zobowiązał się do dokonania opłat za okres pobytu ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 700 zł miesięcznie (wg treści załącznika nr 1 do umowy). Również poza sporem jest to, że wnioskiem z dnia 7 czerwca 2018 r. skarżący zainicjował postępowanie o częściowe zwolnienie z powyższej opłaty w związku z jego trudną sytuacją materialną oraz zdrowotną.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki uprawniające go do zwolnienia go z ponoszenia opłaty. W związku z tym przypomnienia wymaga, że organ pierwszej instancji odmawiając skarżącemu wnioskowanego zwolnienia stwierdził m.in., że wskazane przez niego okoliczności dotyczące stanu zdrowia oraz sytuacji zawodowej nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ brak jest dowodów je potwierdzających. Z kolei organ odwoławczy akceptując to stanowisko, dodatkowo zarzucił skarżącemu, że nie przedstawił zaświadczenia od pracodawcy o uzyskiwanych dochodach (w tłumaczeniu na język polski), załączając do odwołania dokumenty w języku [...], które nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Organ odwoławczy uznał również, że brak jest dowodów potwierdzających, że strona długotrwale choruje lub jest niepełnosprawna (zaświadczenie lekarskie). W ocenie Sądu, dokonując oceny stanowiska organów należy stwierdzić, że zostało ono wyrażone bez należytego wyjaśnienia wszystkich, niezbędnych okoliczności sprawy. Organy przede wszystkim nie wywiązały się z obowiązków, wynikającym z art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 K.p.a. i nie poinformowały skarżącego, że brak stosownych dokumentów, może skutkować odmową częściowego zwolnienia go z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zauważenia wymaga, że okoliczności związane z sytuacją materialną, w tym możliwościami zarobkowymi skarżącego były o tyle istotne, że to one zadecydowały o wydaniu decyzji negatywnej. Ponadto organy - wbrew obowiązkowi dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - nie wezwały skarżącego ani do udokumentowania podnoszonych przez niego okoliczności, ani też przetłumaczenia zaświadczenia o dochodach. Nie wystąpiły też do pracodawcy - pomimo nieuwzględnienia złożonego przez stronę ww. dowodu - w celu ustalenia wysokości osiąganego przez skarżącego dochodu oraz jego możliwości zarobkowych. Co więcej, organy nie mając oparcia w dowodach w decyzjach zasugerowały, że skarżący dysponuje wyższymi dochodami niż zadeklarowane. Podobnie organy arbitralnie uznały, że skarżący nie wykazał, iż jego stan zdrowia uniemożliwia mu kontynuowanie zatrudnienia, pomimo, że nie został on poinformowany, że dokumenty przez niego przedstawione nie są wystarczające do oceny tej okoliczności.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie podjął żadnych działań w celu zweryfikowania zarzutów odwołania, naruszając tym samym wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Tymczasem kwestionując decyzję organu pierwszej instancji skarżący zarzucił m.in., że nie ustalono należycie jego sytuacji zdrowotnej, wskazując na takie okoliczności jak: poważna operacja [...],[...], zespół [...]. Skarżący podniósł też, że podawane przez organ kryteria zupełnie nie odnoszą się do jego sytuacji życiowej oraz że nie dokonano poprawnego zbadania jego sytuacji majątkowej. Skarżący opisał, że na stałe mieszka i pracuje na terenie [...] jako rezydent w ramach umowy kontraktowej od 18 grudnia 2017 r. Nie posiada umowy na stałe i nie ma wpływu na warunki zatrudnienia i przepisy [...]. Podniósł, że kontrakty zawierane z pracodawcami nie obejmują zapłaty np. za dni wolne, święta czy dni chorobowego, jak i urlopy (kiedy ojciec dostał [...] przez 1 i 1/2 miesiąca przebywał w Polsce i nie otrzymywał żadnego wynagrodzenia od pracodawcy). Skarżący zakwestionował też stanowisko organu odnośnie do ustaleń dotyczących ponoszenia kosztów leczenia ojca oraz wydatków związanych z zakupem dla niego wszystkich niezbędnych artykułów, potrzebnej odzieży, środków higieny. W tym zakresie wyjaśnił, że wprawdzie nie posiada faktur, ale okoliczności te może potwierdzić jego pełnomocniczka, przez którą przekazywane są rzeczy dla ojca. Natomiast Kolegium w odpowiedzi na zarzuty odwołania ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że zmiana sytuacji życiowej strony uprawnia skarżącego do ponownego ubiegania się o zwolnienie. Organ odwoławczy nie podjął natomiast żadnych działań w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani też nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, stosownie do art. 136 § 1 K.p.a. Kolegium poprzestało jedynie na powtórzeniu argumentacji organu pierwszej instancji, podczas gdy podjęcie działań zmierzających do ustalenia zasadności argumentacji skarżącego pozwoliłoby na zapoznanie się z sytuacją zdrowotną i materialną strony, a w dalszej kolejności na dokonanie oceny wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 64 pkt 2 ustawy. Przypomnieć też należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest uwzględnić wszelkie zmiany stanu faktycznego, jakie zaistniały w toku postępowania odwoławczego.

W konsekwencji powyżej powiedzianego uprawnione jest stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanek uprawniających do częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Przede wszystkim organy obu instancji nie zbadały należycie sytuacji zdrowotnej, życiowej i majątkowej skarżącego, w szczególności nie poinformowały go, jakie dokumenty powinien przedstawić w celu wykazania okoliczności przez niego podnoszonych. Nie można zatem wykluczyć, że inaczej przestawiałaby się ocena możliwości płatniczych skarżącego, gdyby miał wiedzę o konieczności przedłożenia w toku postępowania tych dowodów. W tej sytuacji za przedwczesne, bo nie poprzedzone dokonaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zebraniem i oceną całości materiału dowodowego, należy uznać stanowisko organów, że w przypadku skarżącego nie występują okoliczności, które pozwalają na uwzględnienie wnioskowanego zwolnienia.

W przekonaniu Sądu, wobec wykazanych uchybień słusznie zarzucił skarżący, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem omówionych wyżej przepisów K.p.a. Stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, które wymaga ustalenia stanu faktycznego w sposób wszechstronny oraz zindywidualizowany, tak aby swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność. Natomiast dopiero przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny przez Sąd legalności wydanego aktu w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.