Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 408/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2, art. 79 ust. 1 i 4, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 147 § 1,art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A.K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr XXIX.180.13 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Powiatu na rzecz skarżącego A.K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Towarzystwo Budownictwa Społecznego spółka z o.o., reprezentowane przez prezesa zarządu, wystąpiło do przewodniczącego Rady Powiatu z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu wniosku pracodawca poinformował o zamiarze rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z jego pracownikiem A.K., piastującym mandat radnego powiatu. Podał, iż w trakcie konfrontacji dokumentów spółki, związanych z zakupem paliwa do jej pojazdów tj. zestawienia faktur sporządzonych przez stację paliw [...] z kartami drogowymi pojazdu [...] do którego paliwo miało być nabywane, ujawnione zostało, iż w kartach tych nie były odnotowywane zakupy paliwa dokonywane przez A.K.. Wskazano też, że wymieniony pracownik w okresie zakupów paliwa nie był kierowcą ani dysponentem pojazdu, jak też nigdy nie informował pracodawcy o dokonaniu zakupu paliwa do pojazdu spółki. Zdaniem pracodawcy, we wskazanym trybie na szkodę spółki pobrane zastało nienależnie przez A.K. paliwo o wartości 890,86 zł. Jednocześnie we wniosku stwierdzono, iż wraz z nim zostały przekazane "do wglądu" dokumenty w postaci zestawienia sporządzonego przez stację paliw, faktury i karty drogowe.

Pismem z dnia [...] marca 2013r. przewodniczący Rady Powiatu poinformował pracodawcę, iż projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym został przedstawiony na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu [...] marca i skierowany na sesję Rady w dniu [...] marca br.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. ( złożonym w biurze Rady w tym samym dniu ) radny A.K. wystąpił do przewodniczącego Rady Powiatu o przekazanie każdemu z radnym, przed wyznaczoną nazajutrz sesją Rady, jego pisemnych wyjaśnień wraz z opinią prawną. Uzasadniając swój wniosek wskazał, iż przez przewodniczącego Rady został przygotowany projekt uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie z nim stosunku pracy w sytuacji, gdy Rada nie przeprowadziła żadnego postępowania wyjaśniającego, dzięki któremu mogłaby podjąć merytoryczną decyzję ( uchwałę ) w sprawie wniosku pracodawcy.

Wraz z pismem do przewodniczącego A.K. złożył, skierowane do radnych, wyjaśnienia dotyczące wniosku. Wskazał w nich m.in., iż nie mógł zapoznać się z załącznikami o jakich mowa we wniosku pracodawcy zaś przewodniczący Rady poinformował go, iż wniosek wpłynął bez nich. Wyjaśnił, iż będąc zatrudniony w charakterze inspektora ds. administracyjno-porządkowych, w celu wykonywania określonych zadań spółki, współdziałał z kierowcą samochodu o nr rej. [...]. Zdarzało się w związku z tym, że zajmując stanowisko usytuowane wyżej w hierarchii spółki, niekiedy potwierdzał na stacji paliw zakup paliwa do wskazanego pojazdu spółki, a nawet zastępował nieobecnego kierowcę. W takich sytuacjach nie rozliczał pobranego paliwa w kartach drogowych pojazdu, bo należało to do kierowcy lub właściwego inspektora. Tego rodzaju działanie stanowiło w spółce utrwaloną praktykę i nie było nigdy kwestionowane przez jej władze. W spółce nie wprowadzono też pisemnego instruktażu dotyczącego pobierania i rozliczania paliwa, a on sam, mimo ośmioletniego stażu pracy w spółce, nie otrzymał pisemnego zakresu obowiązków. Podkreślał, iż prezes spółki nie próbował wyjaśnić z nim sprawy, przedstawiając ją Radzie w sposób jednostronny i tak ogólnikowy, że nie wie nawet jakiego konkretnego okresu opisane we wniosku zdarzenia dotyczą. Nadto wywodził, iż w piśmie nie wskazano na czym polegać ma szkoda spółki, spowodowana jego działaniem, skoro pobrane paliwo tankowane było do pojazdu spółki. W ocenie A.K., motywy rozwiązania stosunku pracy podane przez pracodawcę są w rzeczywistości inne i mają swe źródło w wykonywaniu przez niego mandatu radnego. Jego zdaniem, wskazuje na to sekwencja wydarzeń, bowiem jeszcze w listopadzie-grudniu 2012 r. otrzymał od pracodawcy kilkuset złotową podwyżkę za uzyskanie licencji zarządcy nieruchomości, a już po zagłosowaniu pod koniec grudnia, wraz z radnymi PO i SLD przeciwko uchwale budżetowej Powiatu, rozpoczęły się jego problemy w pracy m.in. w lutym 2013 r. został, bez wskazania przyczyn, ukarany pozbawieniem premii. Zaś po złożeniu przez radnych PO i SLD wniosku m.in. o odwołanie starosty w dniu [...] marca br. wpłynął wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia, bez wcześniejszej możliwości odniesienia się przez niego do stawianych zarzutów. Zdaniem radnego, także interpelacje składane przez niego w ważnych sprawach Powiatu miały wpływ na pogorszenie jego relacji z pracodawcą. Wywodził, iż podjęte przez pracodawcę działania mające na celu zdyskredytowanie jego osoby, mimo podania innych przyczyn zamiaru rozwiązania stosunku pracy, pozostają w związku z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Wskazując na cel przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gwarantującego szczególną ochronę stosunku pracy radnego, powoływał się też na wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. w sprawie II OSK 723/10.

Na posiedzeniu Rady Powiatu w dniu [...] marca 2013 r. radni stosunkiem głosów 9 do 8, przy obecności 17 radnych, odrzucili wniosek o wycofanie z porządku obrad punktu dotyczącego projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A.K.. Stosunkiem głosów 9 do 7 podjęta została uchwała nr XXIX.180.13 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym A.K. stosunku pracy przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego – spółka z o.o.. Wskazany radny został wyłączony z głosowania.

W uzasadnieniu uchwały nr XXIX.180.13 wskazano na fakt złożenia przez pracodawcę radnego wniosku o wyrażenie przez Radę zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy Stwierdzono, iż uzasadnienie wniosku świadczy o przyczynach dyscyplinarnych, a "ponieważ podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, należało podjąć uchwałę o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy."

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., złożonym w biurze Rady w tym samym dniu, A.K. powołując się na przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwał Radę do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, dokonanego w wyniku podjęcia uchwały z dnia [...] marca 2013 r. Wywodził w nim, z powołaniem na orzecznictwo sądowe, iż uchwała została oparta na wadliwej przesłance, że w przypadku gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, to rada ma obowiązek automatycznie podjąć uchwałę w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zarzucał, że wadliwa interpretacja przepisu art. 22 ust. 2 ustawy spowodowała brak podjęcia przez Radę Powiatu postępowania wyjaśniającego ( np. stosownie do § 46 statutu Powiatu przez jej komisję rewizyjną ) w celu ustalenia jego zasadności jak i oceny czy mimo wskazania innych przyczyn rozwiązania umowy nie są one związane z wykonywaniem mandatu radnego co obligowałoby radę do podjęcia uchwały odmownej. Brak takiego postępowania spowodował, iż w istocie to organ wykonawczy zarząd, jako organ wykonawczy powiatu, dokonał oceny członka organu stanowiącego.

W dniu 8 kwietnia 2013r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A.K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. na uchwałę z dnia [...] marca 2013 r., która przekazana została organowi celem nadania jej właściwego biegu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., doręczonym skarżącemu w dniu 2 maja, przewodniczący Rady Powiatu udzielił odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa stwierdzając, iż Rada nie kierowała się automatyzmem, ale przekonywującym uzasadnieniem wniosku pracodawcy i niestwierdzeniem istnienia związku między zamiarem rozwiązania umowy o pracę, a sprawowaniem mandatu radnego. Wskazał, iż w przypadku, gdy w związku z uchwałą dojdzie do rozwiązania stosunku pracy, skarżący będzie miał możliwość dowodzić swych racji przed sądem pracy.

W skardze z dnia [...] kwietnia 2013 r., przekazanej przez organ w dniu 6 maja, wraz z odpowiedzią na nią, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem tj. naruszającej przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu wywodził, iż uzasadnienie wniosku pracodawcy wskazuje, że zamierza z nim jako radnym rozwiązać umowę o pracę w trybie art. 52 Kodeksu pracy ze względu na użyte określenie "rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia". Formalną podstawą do złożenia takiego wniosku jest przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro powołany przepis stanowi, iż jeżeli podstawą wniosku o udzielenie takiej zgody są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, to rada winna odmówić wydania zgody, to a contrario nie oznacza, że jeżeli podstawą wniosku są zdarzenia nie związane z wykonywaniem mandatu, rada winna automatycznie takiej zgody udzielić. Tak dogmatyczne rozumienie tego przepisu powodowałoby, że ograniczony immunitet radnego, związany z pewnością zatrudnienia, byłby wysoce iluzoryczny, wręcz fikcyjny. Powołał się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 21 września 2009 r. ( II OSK 723/10 - LEX nr 746909 ), iż konstrukcja powołanego przepisu wprowadza szczególną ochronę trwałości stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych jedynie powszechną zasadą trwałości zatrudnienia. Dla rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane jest uzyskanie uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w formie uchwały, a motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zalety, czy jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo z jakiego powodu rada powiatu udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Tak więc Rada Powiatu, w niniejszym przypadku, winna była zbadać motywy jakie kierują pracodawcą, które z kolei winny być opisane we wniosku. Czy są to motywy oparte na zdarzeniach wiarygodnych, zdarzeniach pozwalających na ustalenie że rozwiązanie umowy o pracę z pracownikiem – radnym będzie uzasadnione. Zdaniem skarżącego, takie zbadanie w motywów pracodawcy jest konieczne gdy ten nosi się z zamiarem rozwiązania umowy o pracę w trybie art. 52 Kodeksu pracy. Przepis ten wymaga wykazania, że pracownik dopuścił się ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych, względnie popełnił w czasie trwania umowy przestępstwo, które uniemożliwia dalsze zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku, jeżeli przestępstwo jest oczywiste bądź stwierdzone prawomocnym wyrokiem, bądź że doszło do zawinionej przez pracownika utraty uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Tylko w takich przypadkach można uznać, iż zamiar wypowiedzenia umowy o pracę w tym trybie jest uzasadniony. Tymczasem treść wniosku, złożonego przez pracodawcę w niniejszej sprawie, wskazuje na brak podstaw, po stronie pracodawcy, do rozwiązania umowy o pracę ze skarżącym. Podana przyczyna, tj. potwierdzenie przez niego, jako pracownika, zakupu paliwa na fakturach wystawionych przez sprzedawcę, do samochodu służbowego, a następnie nieodnotowanie tego na kartach drogowych dotyczących tego pojazdu, nie jest zdarzeniem uzasadniającym rozwiązanie umowy o pracę. Skarżący wywodził, iż jako pracownik, mógł takiej czynności dokonać, podpisać fakturę, gdyż istotnie paliwo to trafiało do pojazdu służbowego, a następnie przez ten pojazd było zużyte. Natomiast rozliczenie go w karcie drogowej było, ponad wszelką wątpliwość pozostawało obowiązkiem kierowcy. Wbrew temu co twierdzi pracodawca, działaniem takim, jako pracownik, nie wyrządził żadnej szkody pracodawcy, który zresztą nie wyjaśnił na czym ta szkoda miałaby polegać i w jaki sposób została wyrządzona. Skarżący podkreślał, iż stosowne wnioski formalne o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego przed organami Rady zostały złożone na sesji w dniu [...] marca 2013 przez radnego K.P.. Zostały one jednak przez Radę odrzucone. Podnosił, że zaskarżona uchwała nie zawiera merytorycznego uzasadnienia, które pozwalałoby poznać motywy Rady Powiatu jakimi się kierowała, wyrażając zgodę na rozwiązanie z nim stosunku pracy, które to uzasadnienie jest niezbędne w świetle cytowanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Starosta, reprezentujący Powiat, wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 par. 1 pkt 4 ppsa, podnosząc iż sprawa objęta skargą jest w toku. W dalszej kolejności domagał się oddalenia skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa.

W złożonym na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. piśmie procesowym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W jego uzasadnieniu wywodził, iż wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim umowy o pracę, ma podłoże polityczne i jest wynikiem jego aktywności jako radnego, w tym licznych interpelacji i głosowania w opozycji, tym samym pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ma też związek z krytycznymi publikacjami prasowymi jego autorstwa w lokalnym miesięczniku, a poświęconymi sprawom powiatu. Wywodził, iż to z własnej inicjatywy złożył wyjaśnienia pisemne i ustne na posiedzeniach komisji Rady w dniu wyznaczonej sesji.

W toku rozprawy skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia sprawy karnej jak też w celu zgromadzenia środków na ustanowienie pełnomocnika oraz dla umożliwienia zapoznania się przez sąd z materiałem dowodowym złożonym wraz z pismem procesowym na rozprawie.

Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana według kryterium legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270), ze zm.,zwanej dalej w skrócie: ppsa). Stosownie do tego przepisu sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie dostrzeżone naruszenia prawa, a nie tylko podnoszone w skardze. Wskazanej oceny sąd dokonuje według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty podjęcia kontrolowanego aktu ( np. uchwały ).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie zostały przez A.K. spełnione warunki formalne do wniesienia skargi. Jego skarga oparta została o przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity. Dz. U. z 2013 r. m poz. 595 ). Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Złożenie skargi przez A.K. poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., złożonym w biurze Rady w tym samym dniu. Okoliczność, iż skarga z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wniesiona (nadana w urzędzie pocztowym) bezpośrednio do Sądu już w dniu 5 kwietnia 2013 r. z pominięciem organu i bez wyczekiwania na odpowiedź nie stanowi o jej przedwczesności czy niedopuszczalności. Obowiązkiem skarżącego przed wniesieniem skargi jest jedynie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi on wyczekiwać na odpowiedź organu na takie wezwanie. Jeżeli bowiem w dacie rozprawy okaże się że organ uznał wezwanie za niezasadne ( jak w niniejszej sprawie ) lub w ogóle nie udzielił odpowiedzi, to skarga jest wniesiona skutecznie. Pogląd taki wypływa z uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 ( baza orzeczeń.nsa.gov.pl ).

Po zwrocie skargi przez Sąd organowi, w celu nadania jej właściwego biegu ( vide: art. 54 § 1 i 2 ppsa ) organ nadesłał ją ponownie Sądowi do rozpoznania, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią. Tym samym nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 4 ppsa, o co wnioskował organ. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku albo została już prawomocnie osądzona. Brak jest zatem uzasadnienia dla złożonego wniosku procesowego organu o odrzucenie skargi, skoro do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła tylko jedna skarga ( pismo z dnia z [...] kwietnia 2013 r. ) A.K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] marca 2013 r. nr XXIX.180.13 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z nim, jako radnym, stosunku pracy przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego – spółka z o.o..

W następnej kolejności należy wskazać, iż uchwała będąca przedmiotem skargi jest co prawda uchwałą podjętą sprawie indywidualnej, ale stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zważyć bowiem należy, iż z treści art. 22 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że nadrzędnym celem jakiemu ma służyć ten przepis, jest ochrona pracy radnego, nawet jeżeli wiązałaby się z ograniczeniem uprawnień pracodawcy. Przewidziana ochrona nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie byłoby uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, ale rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę powiatu zgody na zwolnienie pracownika. Omawiany przepis normuje więc ochronę stosunku pracy funkcjonariusza publicznego, wybranego w wyborach powszechnych, ze względu na charakter pełnionej przez niego służby, a nie ochronę stosunku pracy pracownika, gdyż ta została uregulowana w Kodeksie pracy i jest świadczona przez powołane do tego organy np. Państwową Inspekcję Pracy i sądy powszechne.

Bez wątpienia też skarżący jako radny, którego sfery praw i obowiązków dotyczy kontrolowana uchwała, jest osobą legitymowaną do wniesienia skargi o jakiej mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Podstawę materialnoprawną uchwały Rady Powiatu z dnia [...] marca 2013 r. stanowił powoływany już przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiący, iż "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu".

Analiza jego treści wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. W tej kwestii sąd orzekający podziela poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 21 września 2010 r. II OSK 723/10, z dnia 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08, z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1074/10 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Wprawdzie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to – jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym - jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał organów stanowiących czy to gminy czy powiatu jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej ( vide: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11 baza orzeczeń.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., w sprawie II OSK 336/12 ( Lex nr 1252025 ) NSA wskazał, iż "uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia". Należy przy tym wskazać, iż każde ustalenie organu powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Stanowi to warunek umożliwiający przeprowadzenie kontroli podjętej uchwały przez sąd administracyjny. W wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1896/11 ( Lex nr 1152084 ) NSA stwierdził, iż brak właściwego uzasadnienia uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego jest rażący w sytuacji, gdy przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ( analogiczny jak przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym ) obliguje radę do odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podkreślił, iż w sytuacjach wątpliwych rada powinna wnikliwie rozważyć i ustalić, np. poprzez powołanie przewidzianej przepisami gminnymi komisji, stan faktyczny, a nie ograniczyć się do powielenia w uzasadnieniu ogólnikowych informacji pochodzących od pracodawcy.

W kontekście poglądów co do obowiązku badania przez radę powiatu ( radę gminy ) motywów pracodawcy, zamierzającego rozwiązać z pracownikiem – radnym stosunek pracy, gdyż od tych ustaleń zależy, czy rada będzie zobowiązana odmówić wyrażenia zgody, czy też zgodę wyrazi, sformułowane zostało też stanowisko ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie II SA/Ol 88/12, Lex 1138687 ), iż "uchwała może być sporządzona w ten sposób, że jej sentencja zostanie tak rozbudowana, iż będzie obejmowała nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale również jego motywy, a także podstawę prawną. Dopuszczalna jest także sytuacja, że uchwała będzie składała się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnienie. W końcu możliwe jest rozwiązanie, że motywy dla jakich podjęto określoną uchwałę, wynikać będą z treści protokołu obrad rady".

Uzasadnienie kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały Rady Powiatu z dnia [...] marca 2013 r. sprowadza się do jedynie do przytoczenia faktu złożenia przez pracodawcę skarżącego wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy, stwierdzenia, iż uzasadnienie wniosku świadczy o przyczynach dyscyplinarnych oraz konkluzji, że ponieważ podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, należało podjąć uchwałę o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

Taka treść uzasadnienia uchwały zdaje się wskazywać, iż podejmując ją rada działała w przekonaniu o obowiązku wyrażenia przez nią zgody na rozwiązanie ze skarżącym w sytuacji, gdy podstawą wniosku nie są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. Utwierdza w tym przekonaniu pismo radcy prawnego z dnia [...] marca 2013r., skierowane do Przewodniczącego Rady Powiatu, zawierające opinię prawną stwierdzającą o powinności udzielenia przez radę zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy w sytuacji braku związku między zdarzeniami stanowiącymi przyczyny rozwiązania umowy, a wykonywaniem mandatu radnego (uwierzytelniona kopia tego pisma została dołączona do pisma procesowego skarżącego złożonego na rozprawie). W konsekwencji należy więc stwierdzić, iż uchwała została podjęta w wyniku błędnej wykładni przepisu prawa materialnego - art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym tj. z istotnym jego naruszeniem. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostają zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia oraz w odpowiedzi na skargę wywody jakoby Rada nie działała automatycznie i badała motywy pracodawcy wnioskującego o rozwiązanie ze skarżącym umowy o pracę. Jak już bowiem wskazano nie świadczy o tym ani uzasadnienie uchwały, ani protokół sesji Rady w dniu [...] marca 2013 r. Faktem pozostaje jedynie, iż to skarżący wyłącznie z własnej inicjatywy złożył pisemne wyjaśnienia, które - jak przyznał na rozprawie - zostały przed sesją doręczone radnym Powiatu. Również z własnej inicjatywy złożył wyjaśnienia na komisjach infrastruktury społecznej, budżetu i infrastruktury gospodarczej oraz edukacji, kultury i sportu. Pisemne wyjaśnienia radnego nakierowane były na wykazanie, iż rzeczywistym motywem planowanego rozwiązania z nim stosunku pracy pozostaje jego aktywność jako radnego wyrażająca się w licznych interpelacjach i publikacjach prasowych. Odniesienia się do tych wyjaśnień w kontekście obowiązku badania i oceny, czy motywy pracodawcy dotyczą zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu radnego brak jest - co już wskazano - w uzasadnieniu uchwały - ale także w treści protokołu posiedzenia Rady Powiatu z dnia [...]marca 2013 r.

Brak uzasadnienia uchwały odnoszącego się do omówionych kwestii narusza nie tylko przepis art. 22 ust. 2 ustawy, ale też zasadę praworządności. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione okoliczności sprawy i ujawnione przyczyny jakimi kierowała się Rada podejmując uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała podjęta została bez wyjaśnienia najistotniejszej dla oceny jej legalności kwestii wyrażenia zgody na rozwiązania z radnym stosunku pracy, a więc z istotnym naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż nie jest on prawomocny.

Merytoryczne rozstrzygnięcie podjęte w sprawie poprzedzone zostało postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania, bowiem wniosek skarżącego w tej sprawie nie spełniał przesłanek zawieszenia wskazanych w przepisach art. 124 i 125 ppsa.

Jednocześnie w związku z treścią pisma procesowego skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r., złożonego na rozprawie, a powołującego w treści jako dowody szereg dokumentów i publikacji prasowych dla wykazania, iż rzeczywiste motywy pracodawcy, wnioskującego o zgodę na rozwiązanie z nim stosunku pracy, związane są z wykonywaniem mandatu radnego wyjaśnić trzeba, iż sąd ocenia legalność aktu wg stanu jaki istniał w dacie jego podejmowania, bez uwzględnienia faktów zaistniałych później. Nadto wskazać należy na rolę sprawowaną przez sąd administracyjny. Zadaniem tego sądu pozostaje bowiem kontrola działalności administracji publicznej. Pod pojęciem tym należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu w zakresie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury, respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, iż w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zaś jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego.

Stwierdzenie niniejszym wyrokiem nieważności zaskarżonej uchwały, obligować będzie Radę do ponownego rozpatrzenia zgłoszonego wniosku pracodawcy z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Konsekwencją uwzględnienia skargi i wniosku skarżącego o zwrot poniesionych kosztów jest rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, obejmujące wpis od skargi 300 zł i koszty dojazdu na rozprawę 50 zł, podjęte na podstawie art. 200 ppsa.