Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 253/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D. K. i B. F. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz D. K. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt) i B. F. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchyloną decyzją Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz - w udziale [...] - części nieruchomości wywłaszczonej położonej we [...] , w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...],[...], objętą księgą wieczystą nr [...], w 1975 r. stanowiącą część działki nr [...],[...]; nr [...] i nr [...],[...], objęte księgą wieczystą nr [...], w 1975 r. stanowiące część działki nr [...],[...] (pkt I); odmowie zwrotu na rzecz wnioskujących części nieruchomości wywłaszczonej położonej we [...], w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...],[...], w części aktualnie stanowiącej działkę nr [...],[...], objętą księgą wieczystą nr [...]; nr [...] i nr [...],[...], aktualnie leżące w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...],[...], objętych księgą wieczystą nr [...]; nr [...],[...], w części aktualnie stanowiącej działkę nr [...],[...], objętą księgą wieczystą nr [...];[...],[...], która obecnie leży w granicach działki nr [...],[...], objętej księgą wieczystą nr [...]; nr [...],[...], objęta księgą wieczystą nr [...] (pkt II); zwrocie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przez wnioskodawczynie, proporcjonalnie do przysługujących im udziałów (pkt III), rozłożeniu tej należności na 10 równych rat (pkt IV) i zabezpieczeniu wierzytelności Gminy [...] hipoteką (pkt V).

W uzasadnieniu kasacyjnego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że powodem uchylenia decyzji jest brak możliwości wykorzystania operatów szacunkowych z dnia [...] marca 2016 r. i konieczność oceny nowych opinii - sporządzonych w dniach [...] i [...] listopada 2017 r. - z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Wyjaśniono przy tym, że jeszcze w toku postępowania przed Starostą, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Gmina podniosła szczegółowe zarzuty dotyczące opinii z dnia [...]marca 2016 r., które dotyczyły m.in. takich zagadnień jak: nieadekwatne przeznaczenie nieruchomości przyjętych do porównań; uwzględnienie cen transakcyjnych obejmujących podatek VAT. W ocenie organu odwoławczego, wobec całkowitego pominięcia tych zarzutów przez organ I instancji, na etapie postępowania odwoławczego podjęto próbę sanowania uchybienia popełnionego przez Starostę. W efekcie czego po licznych wezwaniach do ustosunkowania się do zarzutów Gminy i dwukrotnym ukaraniu rzeczoznawcy karą grzywny - biegły przedłożył poprawione operaty szacunkowe z dnia [...] i [...] listopada 2017 r. Wojewoda ocenił, że te dokumenty zastępują opinie sporządzone w I instancji i stanowią w istocie w pełni nowe operaty szacunkowe, w których na nowo określono wartość nieruchomości z wykorzystaniem nowego materiału porównawczego. Stwierdził również, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej operaty szacunkowe mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, określając górną granicę zwracanej kwoty (art. 217 ust. 2 u.g.n.), tudzież jej zwiększenie lub zmniejszenie (art. 140 ust. 4 u.g.n.). W ocenie Wojewody, dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Wskazano również, że w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w judykaturze przyjął się pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z 21.12.2016 r., sygn. akt II SA/Gd 561/16; 7.12.2016 r., sygn. akt II SA/Gd 518/16; 6.05.2015 r., sygn. akt II SA/Gd 22/15). Stanowisko takie prezentowane jest w judykaturze sprawach, w których - tak jak w tej sprawie - operaty szacunkowe służyły określeniu górnej granicy zwracanego odszkodowania, stosownie do art. 217 ust. 2 u.g.n. (zob. wyroki NSA z dnia 25.09.2013 r., sygn. akt I OSK 955/12 i 7.12.2012 r., sygn. akt I OSK 1408/11; a także wyroki WSA w Krakowie z 24.10.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 809/17, WSA w Gdańsku z 9.08.2017 r., sygn. akt II SA/Gd 270/17, WSA w Opolu z 28.01.2016 r., sygn. akt II SA/Op 495/15; WSA w Poznaniu z 21.05.2009 r., sygn. akt II SA/Po 1048/08). Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że WSA w Gdańsku - w wyroku z dnia 6.05.2015 r., sygn. akt II SA/Gd 22/15, przyjął opisany pogląd, pomimo podnoszenia przez skarżącą argumentów podobnych do prezentowanych w niniejszej sprawie przez wnioskodawczynie (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 8.06.2017 r., sygn. akt I OSK 2404/15). Ponadto w ocenie organu II instancji, w sprawie całkowicie zignorowano zastrzeżenia Gminy zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., które polegały m.in. na nieuzyskaniu wyjaśnień od biegłego. Stanowi to rażące naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, jak dowiodły działania biegłego, zarzuty Gminy były trafne, a opinie z dnia [...] marca 2016 r. nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Natomiast brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów Gminy i niepodanie przyczyn uznania ich za chybione, stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Mając zatem na względzie przedstawioną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że nie może wydać decyzji co do istoty sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny nowych operatów szacunkowych, uwzględniając przy tym zastrzeżenia odwołującej się zawarte w przesłanym Wojewodzie piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., które należy przedstawić rzeczoznawcy majątkowemu. Ewentualnie, gdyby i w tym przypadku potwierdziły się zarzuty Gminy - w szczególności dotyczące rozbieżności pomiędzy datami sporządzenia operatów, określenia wartości nieruchomości i analizy rynku – w ocenie organu II instancji należy pozyskać nowe opinie. Mając przy tym na względzie wielkokrotne sporządzanie przez biegłego operatów odbiegających od wymogów przewidzianych w przepisach prawa, wskazane byłoby powołanie innego biegłego. W każdym przypadku ocena operatów szacunkowych powinna być wyczerpująca i odnosić się do wszystkich zastrzeżeń stron.

Wojewoda uznał, że zakres wymagającego uzupełnienia postępowania dowodowego - niezbędnego do rozstrzygnięcia o meritum żądania wnioskodawczyń - obejmuje również konieczność pozyskania nowego projektu podziału. Przedstawioną przez organ odwoławczy przyczyną takiej konstatacji jest okoliczność, że przed wpływem sprawy do tego organu doszło do zmian geodezyjnych, w wyniku których projekt podziału stał się nieaktualny i nie może polegać zatwierdzeniu. W miejscu działki nr [...] znajduje się bowiem obecnie działka nr [...], która powstała ze scalenia z sąsiednimi parcelami (zob. dane powszechnie dostępne na witrynie http://geoportal.wroclaw.pl/). Cechują ją zatem odmienna powierzchnia i przebieg granic. Wojewoda uznał przy tym za zasadne podkreślić, że z treści Elektronicznej Księgi Wieczystej nr [...] wynika, że wpisu w części opisowej tej księgi, ujawniającego ww. zmiany, dokonano w oparciu o wypis z rejestru gruntów z dnia [...] października 2016 r. Mając na względzie złożoność procesu scaleniowego, organ odwoławczy stwierdził, że nie może wykluczyć, że do zmian doszło jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W efekcie konieczne jest pozyskanie nowego projektu podziału. To natomiast wymaga przeprowadzenie procedury zamówień publicznych, a następnie przeprowadzenia przez geodetę czynności przyjęcia granic, a także sporządzenia - oprócz docelowego projektu podziału - wstępnego projektu podziału, operatu podziału nieruchomości oraz protokołu z przyjęcia granic, do czego obligują przepisy § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Następnie konieczna będzie formalnoprawna ocena projektu podziału przez organ I instancji, w szczególności pod względem kompletności elementów składowych mapy (zob. § 9 tego rozporządzenia).

Wojewoda podał, że przedstawione okoliczności stanowią kluczowe i wystarczające przyczyny wydania decyzji kasatoryjnej. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na inne wymagające uzupełnienia braki postępowania przeprowadzonego w I instancji, które polegały na naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a., polegającym na niezatwierdzeniu projektu podziału w sentencji decyzji. Podkreślono, że w takim wypadku podział nieruchomości stanowi element rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron, których wykonanie polega m.in. na wydaniu rzeczy. Musi zatem stać się przedmiotem precyzyjnego rozstrzygnięcia. Po drugie, w przekonaniu organu II instancji kolejnym uchybieniem art. 107 § 1 k.p.a. było nieprecyzyjne określenie nieruchomości zabezpieczonej hipoteką. Choć nie miało ono wpływu na wynik sprawy, to podczas jej ponownego rozpatrywania, w przypadku orzekania o hipotece dodatkowo należy wskazać obciążone nią działki (poprzez ich wymienienie lub odesłanie do punktu rozstrzygnięcia, w którym orzeczono o ich zwrocie). Wojewoda uznając za bezcelowe pozyskanie postulowanych w odwołaniu szkiców koncepcyjnych (tudzież innych precyzyjnych dokumentów dotyczących poszczególnych elementów zagospodarowania terenu), stwierdził, że jeden z dokumentów, którym posłużono się do ustalenia lokalizacji obiektów, nie spełnia wymogów wynikających z art. 76a § 1 i § 2 k.p.a. Tym dokumentem jest rysunek planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji Bazy Poligraficzno-Kolportażowej RS W "[...]" we [...], zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 1988 r. Stanowi on jedynie nieuwierzytelnioną kopię (T. VII, k. 350). Po czwarte, za obarczony wadą organ odwoławczy uznał wyrys z mpzp z 1972 r. (T. I, k. 30b), który nie został opatrzony podpisem osoby piastującej funkcję organu bądź innej, działającą z jej upoważnienia. Ta formalnoprawna wada materiału dowodowego wymaga uzupełnienia. Po piąte, organ odwoławczy zwrócił uwagę na błędy w zakresie potwierdzania umocowań stron. Za niezbędną uznano również ponowna weryfikacja kręgu stron. Wątpliwość organu odwoławczego wzbudził także brak odpisów zupełnych z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości. Według Wojewody, słuszny okazał się również zarzut dotyczący powołania się na wiedzę powszechną bez wskazania z czego ona wynikała. Stanowiło to kolejne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., o tyle istotne, że brak wyjaśnienia przyczyn takiej konkluzji uniemożliwia przedstawienie polemicznych argumentów tudzież przeciwdowodów.

W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. K. i B. F. zarzuciły Wojewodzie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., wyrażające się w wydaniu przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej pomimo braku przesłanek w tym zakresie.

Uzasadniając takie stanowisko autor sprzeciwu podkreślił, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie podważył zasadniczego elementu postępowania dotyczącego zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości i zaistnienia przesłanek zwrotowych. Odnosząc się natomiast do znaczenia w sprawie dowodu z operatu szacunkowego z dnia [...].03.2016 r. i z dnia [...] i [...].11.2017r. autor sprzeciwu wyjaśnił, że operaty te zostały sporządzone w celu ustalenia aktualnej wartości rynkowej zwracanych nieruchomości, w związku z treścią przepisu art. 217 ust. 2 u.g.n. Przepis ten limituje wysokość zwracanego, zwaloryzowanego odszkodowania wskazując, że nie może ono przekroczyć 50% aktualnej wartości nieruchomości. Wskazano przy tym, że zagadnienie istotności - z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności i dopuszczalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzanego w związku z treścią art. 217 ust. 2 u.g.n., było przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Autor sprzeciwu zwrócił uwagę, że powołane judykaty dotyczą sytuacji, gdy operat szacunkowy - inaczej niż w niniejszej sprawie - dotyczy sytuacji, o której mowa w art. 140 ust. 2 u.g.n., a nie sytuacji przewidzianej w art. 217 ust. 2 u.g.n. W jego ocenie, organ odwoławczy pominął celowo najbardziej trafny pogląd wyrażony w tym zakresie w wyroku NSA z dnia 23 marca 2017 r. sygn. I OSK 1523/15. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku, zarzut wadliwości oceny trafności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. z powodu przyjęcia, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia powinno nastąpić ze względu na konieczność sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego mógłby być słuszny, gdyby chodziło o samą prostą waloryzację wypłaconego odszkodowania, bo jasne reguły w tym zakresie przewiduje art. 5 u.g.n. Jednak w sytuacji, w której w art. 140 ust. 2 i w art. 217 ust. 2 u.g.n. ustawodawca zastosował jako graniczne wielkości odpowiednio wartość rynkową nieruchomości i aktualną wartość nieruchomości, stanowisko to nie nadaje się do obrony, a przynajmniej nie jest oczywiste. Argument ten przeto mógł stanowić podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Co prawda charakter tego operatu, jaki w tej sprawie został sporządzony, mający walor opinii biegłego - dowodu w przedmiocie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania w razie zwrotu nieruchomości, przekonuje, iż nie jest to operat typowy - odszkodowawczy, jaki wykonuje się np. w razie wywłaszczenia, szacujący wartość nieruchomości i to w sposób wielce sformalizowany, wymagający szeregu czynności i wiedzy fachowej, bo polega on na przeliczeniu tylko konkretnej wartości, gdyż do tego sprowadza się waloryzacja wypłaconego odszkodowania, to jednak niepodobna stwierdzić jednoznacznej wadliwości omawianego poglądu Sądu meriti i organu odwoławczego. Sporządzenie tego rodzaju operatu mogło naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Okoliczność, czy tego rodzaju dowód wykracza poza ramy postępowania odwoławczego i jego przeprowadzenie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej, wymaga oceny indywidualnej i analizy okoliczności danej sprawy. W ocenie sprzeciwiającej się strony, jeszcze dalej poszedł NSA w wyroku z dnia 13.06.2017 r. sygn. I OSK 2202/15, w którym wprost wskazano, że wadliwość operatu szacunkowego, na którą wskazał organ odwoławczy i którą powinien wyeliminować, wyłączyła dopuszczalność kasacji. W ocenie sprzeciwiających się, taka indywidualna ocena i analiza na gruncie niniejszej sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że dowód z opinii biegłego wykracza poza ramy postępowania odwoławczego i jego przeprowadzenie uzasadnia zastosowanie przez Wojewodę przepisu art. 138 §2 k.p.a. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, określana na podstawie przepisu art. 5 u.g.n. W niniejszej sprawie zostało ono ustalone na kwotę 13.331 zł. Oczywistym jest zatem, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego kilkadziesiąt lat temu stanowi niewielki ułamek obecnych wartości nieruchomości. Operat szacunkowy w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej - służąc wyłącznie ochronie interesów wywłaszczonego (jego spadkobierców) - ma znaczenie jedynie dla wykazania okoliczności, że wysokość zwaloryzowanego, podlegającego zwrotowi odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Fakt, że w rozpatrywanej sprawie wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości nie budzi żadnych wątpliwości. Oszacowanie wartości nieruchomości przez biegłego nie rodzi przy tym żadnych konsekwencji finansowych dla stron postępowania. W takich realiach niniejszej sprawy, w ocenie sprzeciwiających się stron, w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - ze względu na ustaloną wysokość zwaloryzowanego odszkodowania - aktualna wartość zwracanych nieruchomości nie stanowi okoliczności istotnej dla rozpoznania sprawy i zakresu obciążenia finansowego podmiotu uprawnionego do otrzymania nieruchomości.

Uzasadniając drugi z zarzutów sprzeciwu, jego autor uznał za oczywiście błędne stanowisko organu odwoławczego wiążące zasadność wydania decyzji kasatoryjnej z koniecznością pozyskania nowego projektu podziału w związku ze zmianami geodezyjnymi. W jego ocenie, taka interpretacja jest absurdalna, ponieważ sporządzenie projektu podziału jest czynnością wtórną i czysto techniczną wobec zasadniczego zagadnienia zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Co jeszcze bardziej istotne, przyjęcie interpretacji organu - przy przeprowadzaniu na etapie postępowania odwoławczego zmian geodezyjnych (do czego przecież właściciel nieruchomości ma prawo) - prowadziłoby do ciągłego uchylania decyzji do ponownego rozpatrzenia, co byłoby kuriozalne i prowadziłoby do faktycznego paraliżu postępowania zwrotowego. Zauważono przy tym, że organ odwoławczy nie stwierdził uchybień w zakresie sporządzonego przez organ I instancji projektu podziału. Projekt podziału został przyjęty do zasobu geodezyjnego i dokonanie zmiany po jego przyjęciu było pozbawionym podstaw prawnych działaniem. Nie można było, w sytuacji wcześniejszego przyjęcia projektu podziału do zasobu, dokonać scalenia, skoro przed scaleniem prawnie niewadliwą czynnością zarezerwowano numery działek w związku z czynnościami geodety powołanego przez starostę. Powyższa okoliczność przesądza bądź o dopuszczalności oparcia się na nim w postępowaniu odwoławczym, bądź o ewentualnej konieczności sporządzenia takiego projektu w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.- przy uznaniu, że zmiany geodezyjne mają wpływ na zdezaktualizowanie się dotychczasowego projektu.

Oceniając pozostałe zarzuty formułowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu pod adresem decyzji organu I instancji, według sprzeciwiający się stron, nawet przy przyjęciu ich zasadności, w żaden sposób nie mogą one zostać uznane za uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim znaczenie czysto techniczne ma okoliczność, czy do zatwierdzenia projektu podziału dochodzi z mocy prawa, czy powinno być on uwidoczniony w treści rozstrzygnięcia. Dlatego nic nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy w swojej decyzji reformatoryjnej - kierując się przyjętą interpretacją - zatwierdził projekt podziału w sentencji decyzji drugoinstancyjnej. Również kwestia doprecyzowania rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia hipoteki nie ma wpływu na wynik sprawy i może być przedmiotem decyzji reformatoryjnej.

Podobnie sprzeciwiający ocenili zarzuty Wojewody dotyczące formalnoprawnych wad materiału dowodowego, które mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym (wyrys z mpzp z 1972 r., rysunek planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji - vide s. 10-11 zaskarżonej decyzji). Wskazano, że biorąc pod uwagę bezowocne starania organu I instancji pozyskania tych dokumentów w formie, w jakiej oczekuje Wojewoda, nic nie stoi na przeszkodzie, aby oba te dokumenty, nie mające waloru dokumentu urzędowego, uznać za dowód w sprawie. Organ odwoławczy pomija bowiem treść art. 75 §1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Pozyskanie odpisu pełnego z KRS spółki [...] sp. z o. o. także nie wymagało przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Zestawienie tego dokumentu z treścią pełnomocnictwa byłoby wystarczające dla ustalenia umocowania pełnomocnika. Podobnie rzecz się ma z weryfikacją kręgu stron i pozyskaniem pełnomocnictwa udzielonego przez [...] sp. z o. o., weryfikacją ważności umowy użyczenia i pozyskaniem jej prawidłowego odpisu. W ocenie sprzeciwiających się osób, budzi zdziwienie również wskazywanie jako wady uzasadniającej zwrot do postępowania pierwszoinstancyjnego braku zupełnych odpisów z ksiąg wieczystych, do których organ odwoławczy ma dostęp elektroniczny. Za niesprecyzowany i nie mogący odnieść skutku uznano również zarzut powołania się na wiedzę powszechną.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 64 b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wedle zaś art. 64e, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie w sprawie tej ostatniej przesłanki jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wykazanie tych przesłanek, co wymaga sporządzenia przez organ odwoławczy uzasadnienia spełniającego wymóg z art. 107 § 3 k.p.a., warunkuje zasadność podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga także przypomnieć, że sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że sprzeciw okazał się zasadny. W ocenie Sądu, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał i nie wyjaśnił bowiem, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, że uzupełnienie materiału dowodowego przekracza kompetencje organu odwoławczego. Wyrażając takie zapatrywanie na niniejszą sprawę nie można nie zauważyć, że postępowanie zwrotowe z wniosku D. K. i B. F., licząc do daty orzekania przez Wojewodę, toczyło się ponad 9 lat (zob. wniosek z dnia [...]sierpnia 2008 r. i z dnia [...] września 2008 r.). W takiej sytuacji, już chociażby mając na względzie zasadę szybkości postępowania i stosowania możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy powinien w miarę możliwości podejmować starania w celu zakończenia postępowania co do istoty (art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 k.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało pełne zastosowanie w materiale sprawy.

W decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda uczynił trzy główne okoliczności powodem uchylenia decyzji Starosty. Pierwszą z nich było uznanie braku możliwości wykorzystania operatów szacunkowych z dnia [...] marca 2016 r. i konieczność oceny nowych opinii, sporządzonych w dnia [...] i [...] listopada 2016 r. z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Powiązanym z tym zarzutem pozostaje stwierdzenie organu odwoławczego o całkowitym zignorowaniu przez organ I instancji zastrzeżeń Gminy na temat operatów z dnia [...] marca 2016 r. zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r. Po trzecie, w ocenie organu odwoławczego, zakres wymagającego uzupełnienia postępowania dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia, obejmuje pozyskanie nowego projektu podziału.

Składające sprzeciw D. K. i B. F. kwestionując stanowisko Wojewody w opisanym zakresie, wskazały, że w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – ze względu na ustaloną wysokość zwaloryzowanego odszkodowania – aktualna wartość zwracanych nieruchomości nie stanowi okoliczności istotnej dla rozpoznania sprawy i zakresu obciążenia finansowego podmiotu uprawnionego do otrzymania nieruchomości. Z kolei negując zasadność wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na pozyskanie nowego projektu podziału w związku ze zmianami geodezyjnymi, w sprzeciwie wskazano na niebezpieczeństwo wystąpienia sytuacji, w której czynność wtórna i czysto techniczna wobec zasadniczego zagadnienia jakim jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a którą jest dokonanie zamian geodezyjnych w wyniku scalenia nieruchomości, podejmowana byłaby dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji. W takiej sytuacji akceptacja stanowiska organu odwoławczego mogłaby prowadzić do paraliżu postępowania zwrotowego.

Odnosząc się do powyższych stanowisk należy na wstępie uznać za niezasadne twierdzenie Wojewody o całkowitym zignorowaniu przez Starostę zastrzeżeń Gminy zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Lektura uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] września 2016 r. prowadzi do przeciwnego poglądu. Po pierwsze, dokonać trzeba pewnego zabiegu porządkującego i zauważyć, że wskazywane przez Wojewodę pismo z dnia [...] kwietnia 2016r. wpłynęło do Starosty w dniu [...] kwietnia 2016 r. i taką też datą posłużył się ten organ w uzasadnieniu decyzji dla jego identyfikacji. W nim natomiast (s. 55-56 uzasadnienia), odnosząc się do zastrzeżeń Gminy w kwestii sporządzonych operatów, Starosta stwierdził, że operaty szacunkowe pod względem formalnym zostały sporządzone w sposób prawidłowy. Starosta ocenił, że większość informacji zwartych w piśmie, które wpłynęło w dniu [...] kwietnia 2016 r., wychodzi poza możliwość oceny operatu szacunkowego przez organ prowadzący postępowanie. Uznał również, że ze względu na marginalne znaczenia tego dowodu w sprawie, nie wpłynie on na wynik niniejszego postępowania, wskazując jednocześnie, że do tej kwestii odniósł się w liczącym 61 stron uzasadnieniu decyzji. W świetle podanej treści decyzji uchylonej przez organ II instancji, nie można przyjąć aby Starosta nie odniósł się do zastrzeżeń Gminy zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Odrębną kwestią pozostaje ocena zasadności wyrażonego w tej materii stanowiska Starosty. Jak dowodzi przebieg postępowania odwoławczego, Wojewoda uznał za zasadne uzyskać wyjaśnienia od biegłego, co tym samym czynni bezpodstawnym zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odrębną kwestią pozostaje natomiast zanegowanie przez organ II instancji przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy operatów z dnia [...] marca 2016 r. do czego asumpt dały nowe opinie sporządzone w dniach [...] i [...] listopada 2016 r. W tym zakresie Wojewoda w żaden sposób nie wykazał, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w świetle normy art. 217 ust. 2 u.g.n., nowe opinie będą miały bezpośredni wpływ na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, tj. D. K. i B. F. (wpłyną na zmianę w tym zakresie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] września 2016 r.). Nie podważając w żaden sposób twierdzenia o tym, że dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, tym niemiej w przypadku zaskarżonej sprzeciwem decyzji, zabrakło odniesienia tego ogólnego stanowiska do treści sporządzonych operatów i wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Należało zatem dokonać indywidualnej oceny i analizy okoliczności sprawy i na tej podstawie zbadać, czy taki dowód wykracza poza ramy postepowania odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że operaty szacunkowe w sprawie służyły określeniu górnej granicy zwracanego odszkodowania, a precyzyjniej to ujmując, zbadaniu, czy wysokość zwaloryzowanego, podlegającego zwrotowi odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości (art. 217 ust. 2 u.g.n. ). Przyjdzie zatem zauważyć, że ustalona proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości, wysokość zwaloryzowanej należności tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynosiła łącznie 13 331,00 zł. Natomiast w operatach z dnia [...] marca 2016 r. (data wpływu do organu – [...] marca 2016 r.), zwracaną cześć nieruchomości niezabudowanej oznaczonej jako działki gruntu nr [...] i [...], oznaczonych na projekcie podziału nr [...] i [...], wyceniono na kwotę 2 726,00 zł. Zwracaną część nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej jako działka gruntu nr [...], oznaczoną na projekcie podziału nr [...] , wyceniono na kwotę 710 907,00 zł. Z kolei w opiniach z dnia [...] i [...] listopada 2016 r., wartość tych działek wynosiła odpowiednio: 4 340,00 zł i 652 960,00 zł. W żadnych ze wskazanych przypadków wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości. Z przedstawionych powodów należało uznać za co najmniej przedwczesne stanowisko organu odwoławczego, że dowód z opinii biegłego wykracza poza ramy postępowania odwoławczego i jego przeprowadzenie uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle treści art. 217 ust. 2 u.g.n. organ odwoławczy nie wykazał, że nowe opinie z dnia [...] i [...] listopada 2016 r. mogą wpływać bezpośrednio na treści decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, co godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, również zawarte w motywach kwestionowanej decyzji rozważania na temat konieczności uzupełninia materiału dowodowego o nowy projekt podziału, nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że istotnie, w świetle materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, spełniona została przesłanka do zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wykazał, że ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Przede wszystkim przeszkodą w przeprowadzeniu takiego postępowania nie może być procedura zamówień publicznych, a następnie konieczność przeprowadzenia przez geodetę czynności zmierzających do sporządzenia projektu podziału. Nie można także zaakceptować sformułowania użytego przez Wojewodę, który odwołując się jedynie do ogólnego poglądu na temat złożoności procesu scaleniowego, stwierdził, że nie można wykluczyć, iż do zmian geodezyjnych doszło jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji (w odwołaniu). Jeżeli organ odwoławczy nabrał wątpliwości na temat momentu przeprowadzenia scalenia, w wyniku którego powstała działka nr [...], to powinien taką okoliczność dokładnie ustalić i wyjaśnić. Powoływanie się jedynie na złożoność procesu scaleniowego w niniejszym przypadku może być wątpliwe z takiej to racji, że mamy do czynienia ze stosunkowo niewielką ilością scalanych działek, należących do wąskiego kręgu podmiotów, np. w porównaniu ze scaleniem działek na dużym obszarze wykorzystywanym rolniczo. Ponadto organ odwoławczy powinien rozważyć wpływ zmian geodezyjnych, które są przeprowadzane w toku postępowania na aktualność projektu podziału. Nie można bowiem odmówić racji sprzeciwiającym się stronom postępowania, które wskazywały na niebezpieczeństwo powtarzania postępowania administracyjnego tylko z tej przyczyn, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji dochodzi do zmian geodezyjnych. Z tych też względów stanowisko o konieczności pozyskania nowego podziału jest nie tylko przedwczesne ale też nie mające należytego umocowania w materiale dowodowym. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że Wojewoda nieprzekonująco umotywował, po pierwsze konieczność sporządzenia nowego podziału nieruchomości, a po drugie, że pozyskanie nowego podziału nie może nastąpić w postępowaniu przed organem II instancji.

Z dotychczas naprowadzonych przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Postawione przez organ odwoławczy zarzuty i argumenty na ich poparcie nie wystarczają dla konkretnej oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie związany oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku.

Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów zawartych w sprzeciwie. Ogólnie jedynie przyjdzie zauważyć, co zresztą przyznał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że pozostałe braki decyzji Starosty nie mogą stanowić przyczyny uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest zatem przeszkód do ewentualnego uzupełnienia, poprawienia czy aktualizacji na etapie postępowania odwoławczego wskazanych przez Wojewodę braków (wyliczonych w pkt. 1-8 na stronach 9-11 uzasadnienia decyzji). We wskazanym w tym miejscu zakresie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełninia materiału dowodowego leżało niewątpliwie w gestii organu II instancji.

Na koniec można jeszcze dodać, że jeśli w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy uzna, że należy jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, czyli w sprawie występują przesłanki z § 4 art. 136 k.p.a., będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, ale musi to wynikać w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości z treści uzasadnienia wydanej decyzji i pozwalający sądowi, dokonującemu kontroli rozstrzygnięcia, na akceptację motywów podjętej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151a) p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).