Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 166/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1-2 i ust.4
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 217  par. 1 -3, art. 218  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 roku sprawy ze skargi A. S. i S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "[...]" wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta E. (dalej jako: organ I instancji) przez Dyrektora Departamentu Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego w E., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. i S. Ś. (dalej jako: wnioskodawcy lub skarżący) z 6 lipca 2020 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie praw do nieruchomości gruntowej położonej w E. przy ul. S. "[...]", S. "[...]"; S. "[...]", S. "[...]", S. "[...]", S. "[...]", S. "[...]", S. "[...]", S. "[...]", S. "[...]", S. "[...]", S. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", G. "[...]", S. "[...]"; S. "[...]", S. "[...]", G. "[...]", S. "[...]"; S. "[...]", S. "[...]", G., S., S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie "[...]" jako działki nr: od "[...]" do "[...]", objętej księgą wieczystą "[...]", na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz.139, dalej jako: ustawa przekształceniowa), odmówiono wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wskazana wyżej księga wieczysta prowadzona jest dla kilkudziesięciu działek ewidencyjnych o nr od "[...]" do "[...]", o łącznej powierzchni 0,4077 ha, położonych w E. przy wskazanych wyżej adresach, w których udziały posiada kilkudziesięciu współużytkowników wieczystych. Założenie jednej księgi wieczystej dla wskazanych wyżej działek ewidencyjnych, skutkowało tym, że prawo użytkowania wieczystego stało się jednym prawem współużytkowania wieczystego w odpowiednich udziałach. Wnioskodawcy posiadają zatem udział we wszystkich działkach ewidencyjnych objętych tą samą księgą wieczystą w wysokości do 180/30000 części. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy przekształceniowej przedmiot prawa użytkowania wieczystego musi pokrywać się z przedmiotem własności objętym księgą wieczystą. Zgodnie zaś z art. 24 ustawy o księgach wieczystych i hipotece księgę wieczystą prowadzi się dla nieruchomości, a tym samym, wszystkie wymienione działki ewidencyjne stanowią jedną nieruchomość. Nie można zatem wydać zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy przekształceniowej dla pojedynczej działki ewidencyjnej, z pominięciem pozostałych działek objętych wspólną księgą wieczystą, gdyż przedmiotem użytkowania wieczystego jest nieruchomość w pojęciu wieczystoksięgowym. Ponadto ustalono, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa zabudowana jest budynkami mieszkalnymi, mieszkalno-handlowo-usługowymi, biurowymi oraz transportu i łączności. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Przy czym, w myśl art. 1a cytowanej ustawy przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami mieszkalnymi, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy, nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Podkreślono, że organ wydaje zaświadczenie o przekształceniu na podstawie posiadanych danych, zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz na podstawie treści księgi wieczystej nieruchomości gruntowej. Z danych tych wynika, że ze wskazanej księgi wieczystej nie została wyodrębniona żadna księga wieczysta lokalowa. Brak jest zatem możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej w trybie ustawy przekształceniowej, bowiem zarówno art. 1 ust. 2 pkt 2, jak i art. 1a ustawy przekształceniowej wiążą możliwość wydania przedmiotowego zaświadczenia od precyzyjnego ustalenia spełnienia przesłanek, o których mowa w tych przepisach. W sytuacji, w której brak jest założonych ksiąg wieczystych lokalowych, nie ma możliwości ustalenia dokładnej liczby lokali usługowych, co oznacza, że nie można określić, czy lokale mieszkalne stanowią co najmniej połowę liczby wszystkich lokali. Podniesiono, że z danych dostępnych organowi I instancji także nie wynika, jaka jest powierzchnia użytkowa budynków usytuowanych na nieruchomości, zatem nie można ustalić, czy łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Wnioskodawcy złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i wydanie żądanego zaświadczenia. Zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 1a ustawy przekształceniowej, polegające na ich niewłaściwej interpretacji i błędnym zastosowaniu, a także naruszenie art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, dalej jako: k.c.) polegające na nadużyciu prawa podmiotowego poprzez wykonywanie go w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, a w konsekwencji uznanie, że objęcie jedną księgą wieczystą budynków o różnym przeznaczeniu (tj. mieszkalne, mieszkalno - handlowo - usługowe, biurowe, transportu i łączności) i przy nieustaleniu proporcji ilości lokali mieszkalnych do ilości lokali ogółem, a także przy nieustaleniu proporcji powierzchni budynków na cele inne niż mieszkalne wielorodzinne, posadowienie na nieruchomości objętej wnioskiem lokalu mieszkalnego uniemożliwia dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że niezasadna jest odmowa przekształcenia ich prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z powodu braku odrębnej księgi wieczystej dla ich lokalu mieszkalnego. Zdaniem wnioskodawców stanowisko organu I instancji w istocie zmierza do bezpodstawnego kwestionowania w ogóle prawa przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności przy ustanowieniu jednej księgi wieczystej dla co najmniej kilku budynków, ale także przy księdze wieczystej dla jednego budynku z kilkoma lokalami. Ponadto zarzucono bezczynność organu I instancji i naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Jednocześnie skarżący wnieśli o potraktowanie jako części uzasadnienia zażalenia pism wymienianych pomiędzy organem a stronami.

Postanowieniem z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało zażalone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jak wynika z akt sprawy nieruchomość objęta księgą wieczystą jest zabudowana rożnymi budynkami, w tym budynkami mieszkalnymi, mieszkalno-handlowo-usługowymi, biurowymi oraz transportu i łączności. Przy czym, na podstawie dokumentów będących w posiadaniu organów nie można stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość podlega przekształceniu zgodnie z przepisami ustawy przekształceniowej. Wskazano, że istnieje możliwość wydania żądanego zaświadczenia pod warunkiem, że wszyscy użytkownicy wieczyści przedłożą zestawienia powierzchni użytkowej każdego z budynków usytuowanych na tych działkach. Jednakże jak ustalono w toku postępowania nie wszystkie budynki wybudowane na przedmiotowych działkach zostały zgłoszone do użytkowania. Z odpisu księgi wieczystej wynika, że obejmuje ona działki nr od "[...]" do "[...]", a w dziale Budynki - budynki mieszkalne. Z danych zawartych w ewidencji gruntów wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się, poza budynkami mieszkalnymi, budynki biurowe, restauracje, pawilon usługowo - handlowy. Brak jest danych co do powierzchni użytkowej budynków, poza podaniem powierzchni użytkowej całego budynku z projektu. Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia lokali i powierzchni użytkowych opodatkowanych podatkiem od nieruchomości wynika, że część nieruchomości nie została opodatkowana. Podkreślono, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Zgodnie z art. 218 k.p.a., gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, jednakże zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W związku z tym, należy uznać, że w niniejszej sprawie organ nie był zobligowany do prowadzenia szerszego postępowania np. poprzez wystąpienie do wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej celem podania informacji co do wielkości zabudowy mieszkaniowej, jak też wielkości powierzchni wykorzystywanej na cele usługowe. Podkreślono, że żądane zaświadczenie nie tworzy prawa własności gruntów, a tylko je potwierdza, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki ustawowe. W związku z tym, że organ I instancji z dostępnych mu danych, tj. księgi wieczystej, kartoteki budynków (w której znajduje się 27 budynków), ewidencji podatkowej, nie był w stanie ustalić powierzchni użytkowej budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a także "całej" powierzchni użytkowej wszystkich budynków usytuowanych na nieruchomości oznaczonej nr działek od "[...]" do "[...]", dla której jest prowadzona księga wieczysta nr "[...]", zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, jednocześnie uzależniając wydanie takiego zaświadczenia np. od wykonania inwentaryzacji budowlanej potwierdzającej jaka część powierzchni użytkowej wszystkich budynków jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a jaka na pozostałe cele. Z uwagi bowiem na brak posiadania danych i możliwości ustaleń w tym zakresie, tj. ustalenia w oparciu o dostępne dane jaka część powierzchni użytkowej wszystkich budynków jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, nie sposób stwierdzić, czy w przedmiotowej sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy art. 1a oraz art. 2 ust. ustawy przekształceniowej, który normuje taką sytuację, gdy nastąpiło przekroczenie 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków. Kolegium wskazało również, że w postępowaniu administracyjnym zasady współżycia społecznego mogą być uwzględnione wyłącznie wówczas, gdy odsyłają do nich przepisy prawa.

Wnioskodawcy wnieśli na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2, art.1 a, art.4 ust.2 i 2a ustawy przekształceniowej, polegające na ich niewłaściwej interpretacji i błędnym zastosowaniu. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący ponowili zarzuty przedstawione uprzednio w złożonym zażaleniu. Zarzucili, że przedstawione przez Kolegium stanowisko w istocie zmierza do bezpodstawnego kwestionowania w ogóle możliwości prawa przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności przy ustanowieniu jednej księgi wieczystej dla co najmniej kilku budynków, a które to prawo i jednocześnie zobowiązanie do wykonania określonych czynności administracyjnych przez organ samorządu terytorialnego wynika wprost z ustawy przekształceniowej. Zdaniem skarżących organ odwoławczy pominął przepisy art. 4 ust. 2 i 2a ustawy przekształceniowej, które stanowią odrębne od art. 217 § 1 i 3 k.p.a. regulacje proceduralne. Zaznaczono, że celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jest potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa. Wskazano, że ustawa przekształceniowa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Określa się natomiast, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste służą organowi do oznaczenia nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej). Podkreślono, że wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy przekształceniowej dominującej, a tym bardziej wyłącznej roli źródła informacji. Organ wydający zaświadczenie powinien dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. Podkreślono przy tym, że liczba i charakter lokali znajdujących się w obiekcie nie jest kwestią prawa, lecz faktu i nie jest kwestią sporną. Dane te wynikają z kartoteki budynku i kartoteki lokali, a więc z dokumentów będących w posiadaniu organu. Jednocześnie podniesiono, że niewłaściwe stosowanie prawa budowalnego np. poprzez przedłużanie formalnego procesu budowy obiektu, nie może stanowić przeszkody do stosowania przez organ ustawy przekształceniowej. Zauważono również, że wskazany budynek jest od ponad roku przedmiotem oferty sprzedaży na stronie profesjonalnego biura agencji obrotu nieruchomościami, gdzie zostały przedstawione powierzchnie i funkcje wszystkich kondygnacji budynku. Zgodnie zaś ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stworzona na potrzeby ustawy przekształceniowej definicja "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" nie wyklucza pełnienia przez posadowiony na nim budynek jednocześnie dwóch funkcji - mieszkalnej i usługowej czy handlowej. Istotna jest tu wyłącznie liczba poszczególnych rodzajów lokali. W tej sytuacji, zarzut braku pełnego rozpoznania sprawy przez organy należy uznać za słuszny, bowiem w istocie nie dokonały one analizy posiadanych danych, w oparciu o które można by wydać wnioskowane zaświadczenie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie "[...]" jako działki nr: od "[...]" do "[...]", dla której prowadzona jest księga wieczysta nr "[...]".

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity - Dz. U. z 2020 r., poz. 2040, dalej jako: ustawa przekształceniowa). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Należy zaznaczyć, że w przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym (art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej). Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy przekształceniowej).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydane przez właściwy organ. Zgodnie z art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze powołanej ustawy zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Z kolei art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej stanowi, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia.

Zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane jest z urzędu nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy) bądź na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy), a także na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20, dostępne w CBOSA). Zatem rola właściwych organów sprowadza się do potwierdzenia zdarzenia następującego z mocy ustawy przekształceniowej w stosunku do ściśle określonej kategorii gruntów. W przypadku gruntu odpowiadającego definicji gruntu zabudowanego pozostającego do 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym, potwierdzenie takie powinno zostać wydane, gdyż kwestia przekształcenia nie podlega ocenie organu.

Podkreślić należy, że w toku postępowania o wydanie przedmiotowego zaświadczenia zastosowanie znajdują regulacje działu VII k.p.a.: "Wydawanie zaświadczeń". Zgodnie zatem z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Przy czym, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Z powyższych regulacji wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17, dostępny w CBOSA). Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym postępowaniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. Organ nie może rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym.

Należy wyraźnie podkreślić, że zakres postępowania dowodowego określony w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, dostępny w CBOSA). Powyższe stanowisko co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego pozostaje nadal aktualne i jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1403/17 oraz z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 602/17; wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 844/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 838/17 i wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 44/17, dostępne w CBOSA).

Nie można zatem uznać za zasadny zarzut skarżących nieprzeprowadzenia wszelkich możliwych czynności, skutkujących wydaniem wnioskowanego zaświadczenia. Okoliczności przedstawione przez organy w uzasadnieniu kwestionowanych postanowień zostały ustalone na podstawie posiadanych przez organy ewidencji, rejestrów i kartotek. Organ nie może bowiem dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia, jak również nie powinien rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a w konsekwencji odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści jest zasadna.

Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżących dotyczy nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miasto E., dla której prowadzona jest księga wieczysta wspólna dla kilkudziesięciu działek ewidencyjnych o nr od "[...]" do "[...]", o łącznej powierzchni 0,4077ha, położonych w E. Tym samym, prawo użytkowania wieczystego jest jednym prawem współużytkowania wieczystego w odpowiednich udziałach. Skarżący posiadają udział w prawie współużytkowania wieczystego wskazanej wyżej nieruchomości gruntowej wspólnej w wysokości do 180/30000 części. W związku z tym, że wszystkie wymienione wyżej działki ewidencyjne w myśl art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) stanowią jedną nieruchomość, nie można wydać zaświadczenia o przekształceniu w odniesieniu do pojedynczej działki ewidencyjnej. Ponadto ustalono, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, mieszkalno-handlowo-usługowymi, biurowymi oraz transportu i łączności. Zgodnie zaś z art. 1a ustawy przekształceniowej, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, przepisy ustawy stosuje się o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Mimo podjętych przez organ I instancji czynności w ramach postępowania wyjaśniającego, w tym sprawdzenia prowadzonych ewidencji oraz kartotek, nie ustalono bezspornie jaka część wszystkich budynków objętych wskazaną księgą wieczystą wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest również możliwe ustalenie dokładnej liczby lokali usługowych. Dokumenty pozostające w posiadaniu organu nie pozwalają bowiem na pełną, zgodną ze stanem faktycznym weryfikację liczby i charakteru lokali w tych budynkach. Tym samym, nie można uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania przedmiotowego zaświadczenia.

Skoro zatem wniosek skarżących o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie mógł zostać zrealizowany w oparciu o posiadane przez organy ewidencje i rejestry, zarzuty skarżących w zakresie wadliwego sposobu rozpoznania tego wniosku należy uznać za bezzasadne. Należy przy tym zaznaczyć, że dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1474/16, dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.