Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2586/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 27/14 w sprawie ze skargi Rady [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 27/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady [..], na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 października 2013 r. nr [..], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr [..],.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 25 października 2013 r. znak: [..], Minister Finansów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 poz. 267; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") po rozpatrzeniu odwołania Rady [..], (dalej: "skarżąca") orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor IS") z dnia 14 sierpnia 2013 r., znak [..], odmawiającej udostępnienia informacji o wysokości obecnego wynagrodzenia brutto Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku oraz wicedyrektorów Izby Skarbowej w Gdańsku (kwota oraz mnożnik kwoty bazowej) oddzielnie dla każdego z wicedyrektorów.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T.L. działając w imieniu Rady [..], wystąpił do organu I instancji z wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) obecnego wynagrodzenia brutto dyrektora Izby – prosząc o podanie kwoty oraz mnożnika kwoty bazowej;

2) obecnego wynagrodzenia brutto wicedyrektorów Izby – prosząc o podanie kwoty oraz mnożnika kwoty bazowej oddzielnie dla każdego z wicedyrektorów.

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku działając na podstawie art. 16, art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p. w zw. z art. 47 i 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.) oraz w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.; dalej: "u.o.d.o.") oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o odmowie udostępnienia informacji w zakresie przedmiotowego wniosku. Uzasadniając odmowę organ I instancji wskazał m.in., iż informacja publiczna podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to związane z działalnością publiczną i jednocześnie nie zagraża ujawnieniem chronionych prawnie danych osobowych oraz innych ustawowych tajemnic. W odniesieniu do żądania udostępnienia informacji publicznej, w zakresie wysokości obecnych wynagrodzeń brutto Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku oraz wicedyrektorów zatrudnionych w tej Izbie (kwota oraz mnożnik kwoty bazowej), oddzielnie dla każdego z wicedyrektorów, Dyrektor IS uznał, iż podlega ono ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż wynika z konieczności ochrony danych osobowych. Dodatkowo, Dyrektor IS stwierdził, że prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych. Nadto organ I instancji wskazał, że prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji RP pod tytułem: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". W jego ocenie, udostępnienie przedmiotowych informacji wymaga zgody pracownika, którego te dane dotyczą, na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 u.o.d.o., zaś w niniejszej sprawie, zgody na ujawnienie wynagrodzeń nie uzyskano. Ujawnienie wnioskodawcy żądanych szczegółowych informacji byłoby zatem, w opinii Dyrektora IS, sprzeczne z przepisami art. 23 i 24 kodeksu cywilnego, w świetle których informacja o wysokości wynagrodzenia należy do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie i skutkowałoby w niniejszym przypadku naruszeniem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a w konsekwencji naraziłoby ujawniającego na przewidziane w ustawie sankcje.

Z odwołaniem do Ministra Finansów wystąpiła skarżąca, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

– art. 7, art. 61 ust. 1-2 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

– art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.;

– art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

– art. 23 ust. 1 u.o.d.o.

Rozpoznając sprawę Minister Finansów, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia 25 października 2013 r., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ wskazał, iż żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p., jednakże, stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podniósł, iż ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Minister Finansów wskazał, iż w świetle definicji zawartej w treści art. 6 ust. 1 u.o.d.o., zgodnie z którą za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych uznał, że danymi osobowymi nie będą pojedyncze informacje o dużym stopniu uogólnienia, np. nazwa ulicy, nr domu czy wysokość wynagrodzenia. Zdaniem Ministra Finansów informacja ta będzie jednak stanowić daną osobową wówczas, gdy zostanie zestawiona z innymi dodatkowymi informacjami, które w konsekwencji można odnieść do konkretnej osoby. Uznał, iż tak jest w niniejszym przypadku, bowiem znana jest tożsamość dyrektora oraz wicedyrektorów Izby Skarbowej w Gdańsku, gdyż informacja ta podana jest do publicznej wiadomości między innymi na stronach Biuletynu Informacji Publicznej.

Na podstawie analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 Minister wywiódł, że żądane we wniosku informacje są informacjami o charakterze prywatnym (ad personam). Nadto podkreślił, iż zgodnie z art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników, których ochronę gwarantują art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). Podniósł, iż w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że wysokość wynagrodzenia danej osoby stanowi dobro osobiste, jako element prywatnej sfery życia i podlega ochronie na mocy ww. przepisów kodeksu cywilnego, zaś art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego. Minister Finansów wskazał także, iż w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93, w której stwierdził, że "ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę, może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego".

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia 25 października 2013 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz nakazanie podmiotowi zobowiązanemu udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku w terminie 14 dni od otrzymania z Sądu akt sprawy. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie:

– art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1-2 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

– art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine u.d.i.p.;

– art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych;

– art. 23 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.d.o.;

– art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w u.d.i.p. wedle której, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym (art. 1 ust.1). W świetle regulacji art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty, będące w posiadaniu takiej informacji.

Następnie Sąd podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a żądania skarżącej zawarte we wniosku z dnia 1 sierpnia 2013 r., są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez orzekające w sprawie organy. Sporne natomiast jest między stronami, czy wnioskowana przez skarżącą informacja publiczna stanowi informację, której udostępnienie nie jest możliwe z uwagi na zawarte w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. ograniczenia prawa do jej uzyskania.

Sąd wskazał, że zgodnie przywołanym przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tym samym, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wtedy organ jest zobowiązany ustalić, jakie informacje podlegają ochronie. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną.

Powołany wyżej przepis art. 5 u.d.i.p. ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepisy nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej, lecz posługując się przepisem art. 6 u.o.d.o. stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie. Interpretując treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy wyraził pogląd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, Wokanda 2004 nr 2, s. 19), według którego cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

W ocenie Sądu I instancji bezpodstawne jest powoływanie się przez organy na przepisy Kodeksu pracy, przepisy o ochronie dóbr osobistych, czy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 ze zm.) dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej są organami niezespolonej administracji rządowej. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505 ze zm.) pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej tworzą korpus służby cywilnej. Z art. 104 ustawy o służbie cywilnej wynika, iż członkowie korpusu służby cywilnej na zasadach określonych w odrębnych przepisach korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. W myśl art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. W świetle tych regulacji nie ulega wątpliwości, iż dyrektor i wicedyrektorzy izby skarbowej są członkami korpusu służby cywilnej, którzy zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Nadto Sąd zauważył, iż służba cywilna wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Oczywistym jest, zatem że informacja o wydatkach organu, w tym dotycząca wynagrodzeń pieniężnych wypłacanych funkcjonariuszom, jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Bowiem, jak wykazano powyżej, ochrona prywatności jest wyłączona, jeżeli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne i jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.

Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ rozpatrzeć sprawę z uwzględnieniem powyższych rozważań, mając na uwadze wskazania Sądu.

Zdaniem Sądu, pominięcie przez organy obu instancji zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zapisu, z którego wynika, iż ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1 u.d.i.p..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się z nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 47 i 51 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, podczas gdy odrębne ustawy określają wprost przypadki gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne, a tym samym stanowią ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności;

2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - dalej także u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - dalej u.o.d.o. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych osobowych, a więc relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co za tym idzie danymi dotyczącymi wynagrodzenia znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych;

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, poprzez wywiedzenie, że ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, podczas gdy z samego faktu pełnienia funkcji publicznej nie wynika obowiązek ujawniania informacji o posiadanym majątku i otrzymywanym wynagrodzeniu a obowiązek taki winien wynikać wprost z przepisów o charakterze ustawowym.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tożsamość dyrektora oraz wicedyrektorów Izby Skarbowej w Gdańsku podana jest do publicznej wiadomości między innymi na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Zatem, informacja powyższa, daje możliwość identyfikacji pracowników Izby Skarbowej w Gdańsku zajmujących stanowiska dyrektora oraz wicedyrektorów. W związku z tym, udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby ujawnieniem wynagrodzeń konkretnych, zidentyfikowanych osób, co jednak nie jest możliwe z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. W przypadku członków korpusu służby cywilnej ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.) nie zawiera przepisów ustanawiających jawność wynagrodzenia. Członkowie korpusu służby cywilnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, są zobowiązani do składania corocznych oświadczeń o stanie majątkowym, zawierających między innymi informację o uzyskanych dochodach. Jednakże, w przeciwieństwie do innych oświadczeń o stanie majątkowym (np. posła, senatora, radnych, osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie), oświadczenia majątkowe członków korpusu służby cywilnej - pracowników izb skarbowych i urzędów skarbowych nie są jawne, stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji ńiejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" - zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, z późn. zm.), chyba że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

Odniesienie się do podstawy procesowej kasacji poprzedzić trzeba przypomnieniem, że zarzut został sformułowany jako naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa. W związku z tym zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie było dotychczas wydane orzeczenie, które wiązałoby w sposób określony w dyspozycji art. 153 P.p.s.a. Natomiast przywołany także w omawianej podstawie kasacji przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera dyspozycję zawarcia w uzasadnieniu wyroku m. in. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być przez organ administracji ponownie rozpatrzona, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Niewątpliwie, brak zgodności wskazań co do dalszego postępowania z ustalonym stanem faktycznym i prawnym sprawy stanowiłby uchybienie procesowe związane ze stosowaniem dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl jednak art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podlegałby zbadaniu wpływ takiego uchybienia na wynik sprawy. Od razu jednak warto skonstatować, że niezależnie od wymogu zharmonizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy ze wskazaniami do co dalszego postępowania, kontrola sądowa obejmuje badanie prawidłowości ustaleń faktycznych oraz przyjętej podstawy prawnej.

Koncentrując się zaś na stanie faktycznym sprawy wskazać należy utrwalony pogląd, według którego, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Z zamieszczonego w podstawie kasacji opisu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika, aby wnoszący kasację kwestionował ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd pierwszej instancji. Minister nie podał także przepisów mogących stanowić podstawę formułowania zarzutów błędnego ustalenia stanu faktycznego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 lub art. 80 K.p.a.). Ponadto, skoro wnoszący kasację nie kwestionuje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały zawarte wskazania co do dalszego postępowania, to nie kwestionuje wykonania przez Sąd obowiązku wynikającego z art. 141 § 4. Zgodności tych wskazań z prawem nie można zaś podważać w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zatem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W analizowanej podstawie skargi kasacyjnej, w opisie zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie podniesiono braku podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono jednak niewskazanie wyraźnej podstawy prawnej, z której wynika obowiązek udostępnienia danych w zakresie wynagrodzeń. Zarzut ten jest bezpodstawny. W rozważaniach, które Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyraźnie powołano się na normę zawartą w zdaniu drugim art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), według której, ograniczenie dostępu do informacji, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, a więc ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Podsumowanie rozważań prawnych Sądu pierwszej instancji poprzedził zaś wywód, w którym Sąd powołał się na szereg przepisów powszechnie obowiązujących, odczytał ich treść oraz uznał, że znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (m. in. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.). Jak zaś wynika z powyższych uwag, trafność przyjętej podstawy prawnej nie może być przedmiotem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W związku z tym, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wnoszący kasację, co prawda w sposób nieprecyzyjny, nienawiązujący do podstawy kasacji, ale podniósł dokonanie przez Sąd tylko ogólnikowej ocen stanu faktycznego, konieczne jest jeszcze jedno spostrzeżenie. W niniejszej sprawie spór koncentruje się nie na faktach, ale na ich kwalifikacji prawnej. Jest niekwestionowane, że w posiadaniu organu znajdują się informacje o wynagrodzeniach zasadniczych brutto oraz mnożników kwoty bazowej pracowników zajmujących określone stanowiska w Izbie Skarbowej w Poznaniu. To zaś, czy informacja ta stanowi informację publiczną, czy organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, czy pracownicy zajmujący określone stanowiska są osobami pełniącymi funkcje publiczne, czy informacja o wynagrodzeniu należy do prywatności osoby fizycznej, a nadto, czy ma związek z pełnieniem funkcji publicznej, jest zagadnieniem oceny faktów. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 12 do art. 183).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 i 51 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, podczas gdy odrębne ustawy określają wprost przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne, a tym samym stanowią ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności.

Przede wszystkim skonstatować należy, że nie odpowiada rzeczywistości teza o niezastosowaniu przez Sąd przepisów art. 47 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Wywód prawny Sądu, który już na wstępie rozważań przytoczył treść art. 47 oraz art. 61 ust. 1-3, polega na wskazaniu współistnienia obu wartości konstytucyjnych (prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatnościb) oraz uzasadnieniu przyczyn dania prymatu jednej z tych wartości w niniejszej sprawie. Wywód ten to rozważenie przesłanek hipotezy art. 47 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do stanu faktycznego. Proces ten jest właśnie stosowaniem prawa. W tym sensie przepisy art. 47 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP zostały przez Sąd pierwszej instancji zastosowane. W trakcie orzekania nie doszło zatem do niezastosowania tych przepisów, rozumianego jako pominięcie w rozważanej podstawie prawnej norm w nich zawartych. Po drugie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię. Według tego przepisu, może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych są jawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie, obok powołanych norm konstytucyjnych, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie danych osobowych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wchodzą w grę ani przepisy o ochronie informacji niejawnych, ani przepisy o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.), na który powołuje się wnoszący kasację, dotyczy informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym. Wynagrodzenia osoby nie można zaś utożsamiać z jej stanem majątkowym. Jak wynika z art. 10 ust. 1 tej ustawy, oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to powinno zawierać w szczególności informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie to powinno również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji w spółkach lub spółdzielniach, o których mowa w art. 4. Zarówno treść art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, jak i treść wzoru formularza oświadczenia, określonego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 4 lipca 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej i o stanie majątkowym (Dz. U. Nr 150, poz. 890), nie wskazują wysokości wynagrodzenia jako elementu oświadczenia. Już w tym miejscu zasygnalizować można, że inna jest treść oświadczeń majątkowych składanych na podstawie ustaw samorządowych. Przepisy art. 24h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 25c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), a także art. 27 c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 ze zm.) wprost wskazują na obowiązek podania w oświadczeniu informacji o dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu.

Nawiązując natomiast do zawartego w omawianej podstawie kasacji opisu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy sformułować następujące uwagi. Wbrew zarzutowi wnoszącego kasację, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyartykułował poglądu, według którego, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej – ochrony danych osobowych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie stwierdził, że "powołany wyżej przepis art. 5 ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy".

Nadto, relacja między przepisami art. 5 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest taka, że pierwszy z tych przepisów ustanawia ograniczenie dostępu do informacji w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a drugi ustanawia ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie ma podstaw do przeciwstawiania sobie w niniejszej sprawie prywatności i danych osobowych. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, w rozumieniu tej ustawy, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby. Wysokość wynagrodzenia obok takich danych osobowych, jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie informacja o wynagrodzeniu, jako składnik prywatności jest zaliczana do danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 ochronie danych osobowych (por. Janusz Barta, Paweł Fajgielski, Ryszard Markiewicz "Komentarz do art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych", LEX 2015, pkt 4 i 18; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W związku z rozważaniami Sądu pierwszej instancji dotyczącymi wynikającej z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ochrony danych osobowych, skonstatować trzeba, że właśnie treść art. 6 ust. 1 in fine ustawy o ochronie danych osobowych prowadzi do wniosku, według którego, ochrona danych osobowych, a więc także ochrona prywatności przysługuje nie tylko zidentyfikowanej, ale także możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 475/14; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)). Identyfikacja osób pełniących funkcje Dyrektora Izby Skarbowej oraz Wicedyrektorów Izby Skarbowej jest możliwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje. Dalsze rozważania zakładają w związku z tym, że wniosek złożony w niniejszej sprawie odnosi się do wynagrodzenia konkretnych osób pełniących funkcje publiczne sprecyzowane we wniosku.

Przed dalszymi wywodami zwrócić jeszcze należy uwagę na to, że wnoszący kasację nie zakwestionował stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, osoby wymienione we wniosku są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Dla jasności dodać warto, że pogląd Sądu zasługuje na pełną aprobatę.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Wbrew poglądowi wyrażonemu przez wnoszącego kasację, obowiązek udostępnienia informacji o wynagrodzeniu może być wywiedziony z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od spostrzeżenia, że w myśl art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (patrz m. in.: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności ekonomicznej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną.

Z zamieszczonych powyżej uwag wynika, że informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Od razu warto odnotować, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek rezygnacji zainteresowanych z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia (w niniejszej sprawie elementem tego ustalenia jest stawka bazowa). Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Obowiązki funkcjonariusza są bowiem przede wszystkim powinnościami wobec służby, a nie wobec zatrudniającej go jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/); Tadeusz Kuczyński "Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych", ZNSA 2010/5-6/s. 251). Informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną oraz mnożniku kwoty bazowej tego wynagrodzenia podlega więc udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto zauważyć, że stanowisko to nie stanowi radykalnego zwrotu w orzecznictwie i doktrynie (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 103; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/); uzasadnienie wyroku WSA w Opolu z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Op 399/04, przywołanego przez Joannę Taczkowską-Olszewską w monografii "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, s. 223).

Ważne jest spostrzeżenie, że legalność analizowanej normy art. 5 ust. 2 zdanie drugie nie została podważona. Wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 4 Konstytucji RP (OTK-A 2006/3/30). Według Trybunału Konstytucyjnego, wykładnia i stosowanie przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie musi jednak uwzględniać wyjątkowy charakter tej regulacji oraz założenia wyprowadzone bezpośrednio z norm art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 47 Konstytucji RP (uzasadnienie powołanego wyroku TK, OTK-A 2006/3/30, s. 16-17).

Dalsze rozważania rozpocząć można od uwagi, że sfera prywatności jest chroniona także przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki [w:] L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (patrz: uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności.

Tak sformułowanemu stanowisku nie stoją na przeszkodzie rezultaty wykładni systemowej nawiązującej do tych uregulowań powszechnie obowiązujących, które przewidują obowiązki z zakresu ujawniania stanu majątkowego. Z przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej norm nie można a contrario wnioskować o braku możliwości dostępu do informacji o wynagrodzeniu w przypadkach innych, niż przewidziane w powołanych przepisach. Zakres przedmiotowy normy zawartej w art. 5 ust. 2 zdanie drugie obejmuje informacje o wszelkich danych prywatnych, a więc także o wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną. Norma ta funkcjonuje w systemie prawnym równolegle obok norm szczegółowo regulujących warunki ujawnienia informacji o wynagrodzeniu. Nie ma podstaw do wyłączenia, z zakresu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o wynagrodzeniu.

Nadto, zauważyć trzeba, że zarówno z punktu widzenia materialnego, jak i procesowego, przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacje mają odmienny charakter, niż analizowane unormowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 24i ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) ustanawiają jawność stanu majątkowego osób wymienionych w art. 24h ust. 1, a wynagrodzenie jest w tym przypadku tylko jednym z elementów tego stanu majątkowego. W myśl zaś art. 24i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jawne informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Taką samą treść mają przepisy art. 25d ust. 1 i 3 oraz art. 25c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), a także art. 27d ust. 1 i 3 oraz art. 27 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 ze zm.). Tryb wnioskowy udostępniania informacji publicznej charakteryzujący się indywidualnym podejściem do każdego wniosku i koniecznością uwzględnienia indywidualnych okoliczności każdej sprawy, jest tak odmienny od trybu bezwnioskowego, że argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy uznać za zbyt daleko idącą.

Następny przywoływany przez wnoszącego kasację w ramach rozważanej argumentacji przepis to art. 151 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych. Za bezsporne należy uznać, że osoby te są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pamiętać jednak trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Regulacja art. 151 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym jest więc nie tyle ustawowym wyjątkiem w zakresie ujawniania informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje publiczne, ile pozwala na uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych odnoszących się do możliwości udostępnienia informacji o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje w publicznej, ale także autonomicznej uczelni: rektorów, kwestora i kanclerza.

Przedstawionemu wyżej rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przeczy także przepis art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 254 ze zm.), na który również powołuje się w swoim wywodzie wnoszący kasację Minister. Zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy wskazuje na to, że dotyczy ona przede wszystkim podmiotów realizujących w imieniu Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego działalność ekonomiczną dotyczącą mienia skarbowego i samorządowego (dominium). Tymczasem norma art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej skupia się na sprawowaniu władzy publicznej (imperium).

Wynika z tego, że nawet ewentualne częściowe pokrywanie się norm art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów ustaw wskazywanych przez wnoszącego kasację nie świadczy o takim rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2, według którego, hipoteza tej normy nie obejmuje w ogóle informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną.

Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie zostało zatem skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.