Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1246/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 6 i 11
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1246/19

UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] ustalił na wniosek BG warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu urządzeń wodnych obejmujących budowę rowu odwadniającego w km 0+630 – 0+688 oraz likwidację (zasypanie) rowu odwadniającego w km 0+630 – 0+678, na działkach nr 1379/4 i 1619, położnych przy ul. [...].

Uzasadniając wydaną decyzję podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dla inwestycji liniowej jaką jest urządzenie wodne - rów odprowadzający wody opadowe, nie jest wymagane spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wobec zaś uzyskania opinii właściwego zarządcy pasa drogi, do którego inwestycja przylega, obowiązkiem organu było wydanie decyzji uwzględniającej żądanie inwestora.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli [...].

[...] podnieśli, że zmiana położenia rowu spowoduje zaburzenie przepływu wód opadowych, a w konsekwencji zagrożenie dla sąsiednich nieruchomości.

[...] zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem:

1. art. 53 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy izagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez niedokonanie przez organ analizy stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego na wykonanie urządzeń wodnych, a tym samym:

– pominięcie przez organ w decyzji, że budowa rowu nawadniającego w km 0+630 - 0+688 i likwidacja (zasypanie) istniejącego odcinka rowu odwadniającego w km 0+630-0+678 dotyczy również działki nr 393 położonej w Gminie [...], po której ma biec planowana inwestycja,

– pominięcie, że działka nr 393 jak również działka nr 1379/4 w [...], po której bezpośrednio ma również biec planowana inwestycja ma nieuregulowany stan prawny, albowiem Gmina [...] jest jedynie samoistnym posiadaczem tych nieruchomości, a zatem nieuzasadnione zaniechanie przez organ poszukiwania spadkobierców nieruchomości celem wezwania ich do udziału w charakterze strony w niniejszym w postępowaniu, bądź nieuzyskanie zgody właściwego Sądu na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd jaką niewątpliwie jest budowa rowu odwadniającego,

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 234 ust. 1 pkt 1 i art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), poprzez nieuwzględnienie przez organ, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany stanu wód na gruncie 1619 i 1379/4 ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi, środowiska, czy ochrony przyrody.

Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania [...], jako środka zaskarżenia pochodzącego od podmiotu nie będącego stroną postępowania.

Z kolei decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu pozostałych odwołań, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", uchyliło opisaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego są prawidłowe i zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia, niemniej w toku analizy urbanistycznej nie ustalono wszystkich wymaganych przez przepisy rozporządzenia danych. Zdaniem Kolegium, organ I instancji, biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia, tj. urządzenie wodne - rów stanowiący system odprowadzania wód opadowych, winien był dokonać analizy inwestycji pod kątem zgodności z przepisami ustawy Prawo wodne, w szczególności w zakresie ustalenia czy planowane przedsięwzięcie podlega regulacjom tej ustawy, a jeżeli tak to jakim. W ocenie organu odwoławczego wyniki takiej analizy znaleźć się muszą w analizie urbanistycznej, bez względu na to czy będą pozytywne czy negatywne. Organ I instancji ustalić także powinien czy w sprawie nie zachodzi konieczność uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 bądź pkt 11 u.p.z.p., a odpowiedź w tym zakresie również musi być podana w treści analizy urbanistycznej.

Za zasadny Kolegium uznało zarzut zawarty w odwołaniu [...], związany z pominięciem przez organ I instancji działki nr 393, w sytuacji, w której budowa rowu zostanie wykonana również na tej nieruchomości. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zawierającej wskazanie dotyczące przebiegu rowu likwidowanego, rowu planowanego do budowy oraz obszaru oddziaływania - wynika, że budowa rowu może ingerować w działkę nr 393, a jeżeli tak jest to stronami postępowania winny być także osoby posiadające tytuł prawny do działek sąsiednich nr 383/6 i 383/7. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących działek nr 393 oraz 1379/3 i ich stanu własnościowego Kolegium zauważyło, że nie jest możliwe ustalenie wszystkich danych i okoliczności na podstawie obecnych akt sprawy. Brak jest w nich wypisów z ewidencji gruntów dotyczących działek objętych inwestycją oraz sąsiednich (wyjątek stanowi wypis dotyczący działki nr 1619). Zdaniem organu odwoławczego, użyte przez organ I instancji "informacje o działce" nie są wystarczające dla dokonania oceny prawidłowości ustaleń.

W ocenie Kolegium powyższe okoliczności oznaczają, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To z kolei uzasadniało wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BG wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, decyzji organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji, wbrew twierdzeniom Kolegium, dokonał analizy wnioskowanej inwestycji w zakresie czy podlega ona przepisom ustawy Prawo wodne, o czym świadczą zapisy pkt III decyzji – Warunki szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające w przepisach odrębnych, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uwzględnia przepisów Prawa wodnego przy lokalizacji inwestycji. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że projekt decyzji wymagał uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji nie stanowi gruntu rolnego, a zatem nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego. W odniesieniu do ewentualnych uzgodnień na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. skarżąca podniosła natomiast, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego właściwy jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, a nie dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Zgodnie z Prawem wodnym, przede wszystkim organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a), c) i d)). Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale żaden z tych przypadków nie dotyczy realizacji spornej inwestycji. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo wodne. Stąd też projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącej, nieuzasadnione jest stanowisko, że stronami postępowania winny być osoby posiadające tytuł prawny do działek nr 383/6 i 383/7. Wnioskowana inwestycja ma być zrealizowana na działkach wskazanych przez skarżącą we wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. na działkach nr 1619 (stanowiącej własność skarżącej) i 1379/4 (stanowiącej własność Gminy Miasta [...]). Granice terenu inwestycji, objętego decyzją organu I instancji, zamykają się w granicach działek 1619 i 1379/4 i tak też zostały wskazane w treści decyzji i oznaczone na Załączniku nr 1 do decyzji. Zupełnie nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy wynika, że budowa rowu może ingerować w działkę nr 393. Organ nie sprecyzował w żaden sposób z czego wywnioskował, że budowa rowu może ingerować w działkę nr 393, ani nie wskazał na czym miałaby ta ingerencja polegać. Rów znajduje się na działce nr 1619, która stanowi własność skarżącej, ma zostać przeniesiony na działkę nr 1379/4, i w żaden sposób prace te nie będą ingerować w działkę nr 393. Co nie mniej istotne, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, a decyzja nie uprawnia do wykonania inwestycji. Ewentualny wpływ inwestycji na sąsiednie działki, w tym nr 393, będzie przedmiotem postępowania przed organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, również spory dotyczące stanu prawnego do działki objętej decyzją organu I instancji nie mają wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje stronie, a zakres kontroli Sądu w przypadku rozpoznawania sprzeciwu określa art. 64e P.p.s.a. Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji). Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych uregulowań wynika bardzo ograniczona możliwość wydania decyzji kasacyjnej, która zdaniem Sądu nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Wydanie zaskarżonej decyzji kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uzasadniło w pierwszej kolejności koniecznością ustaleń czy planowane przedsięwzięcie (rów odwadniający) podlega regulacjom ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), a jeżeli tak to jakim i zamieszczenia tych ustaleń w analizie urbanistycznej, przede wszystkim zaś ustaleniem czy w sprawie zachodzi konieczność uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 lub pkt 11 u.p.z.p.

Kolegium uznało także za zasadny zarzut odwołania [...] i przyjęło, że budowa rowu prowadzona będzie także na działce nr 393, co pociąga za sobą konieczność uznania za strony postępowania osób posiadających tytuł prawny do działek sąsiednich – tj. 383/6 i 383/7. Procedurę dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy i przypadki, w których takie uzgodnienia są przewidziane przez ustawodawcę, regulują przepisy art. 53 ust.4- 5d u.p.z.p.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. uzgodnień takich dokonuje się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Procedurę dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy i przypadki, w których takie uzgodnienia są przewidziane przez ustawodawcę, regulują przepisy art. 53 ust. 4 – 5d u.p.z.p.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u,.p.z.p. uzgodnień takich dokonuje się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Jeżeli chodzi o uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. – przepis ten w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy stanowił, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się pop uzgodnieniu z:

1) ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do:

a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie,

b) obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak słusznie wywodzi w sprzeciwie B. G. – inwestorka – projektowana inwestycja nie obejmuje działki nr 393. Rów odwadniający obecnie znajduje się na jej działce nr 1619 i ma zostać przeniesiony na działkę nr 1379/4.

Skoro zatem wniosek inwestorki nie przewiduje jakichkolwiek prac na działce nr 393, brak jest podstaw do ustalenia na tej działce warunków zabudowy dla projektowanego rowu. Zaznaczyć też trzeba, że organ II instancji nie wskazał jasno co rozumie pod pojęciem "ingerowania" budowy rowu w działkę nr 393.

W ocenie Sądu uznanie tej okoliczności za podstawę decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia.

Nie mogły być również podstawą decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. okoliczności wywiedzione przez Kolegium w związku z uzgodnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 11 z.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że co do zasady ewentualne naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego nie może być samoistną podstawą wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 499/17, "pośrednie narzucenie nowej oceny prawnej organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy w ramach wykonywania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., bez wykazania realizacji przesłanek z tego przepisu, jest niedopuszczalne. Dyskwalifikacja przez organ drugiej instancji wykładni prawa materialnego lub subsumpcji organu pierwszej instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, o których mowa w 138 § 2 k.p.a., albowiem skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Organ drugiej instancji stwierdzając wadliwość wykładni lub subsumpcji stanu faktycznego i nie stwierdzając realizacji obydwu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uchyla się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając przepis art. 138 § 2 k.p.a.".

Należy również zwrócić uwagę na treść art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym jeśli organ I instancji w decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien także zawrzeć w decyzji kasacyjnej wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa.

Regulacja ta przeciwdziała sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalenia stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasacyjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., II OSK 3296/18).

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie tylko nie zajął stanowiska w sprawie, w której organ I instancji uznał, że jego decyzja nie wymaga uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 11 u.p.z.p., ale nakazał Burmistrzowi Miasta [...] badanie i wyjaśnienie tej kwestii.

Mając na uwadze wyżej poczynione rozważania teoretyczne na tle art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oraz zaprezentowane poglądy orzecznictwa stwierdzić należy, że nie jest możliwe przerzucenie na organ I instancji obowiązku weryfikacji właściwej wykładni przepisów prawa materialnego.

Słusznie też zauważa w sprzeciwie skarżąca, że organ I instancji wyraźnie wskazał na stosowanie do kwestionowanej inwestycji przepisów ustawy Prawo wodne. Wynika to zarówno z sentencji decyzji, gdzie w pkt III.1 – ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu – wskazano, że "przy zagospodarowaniu terenu inwestycji, w tym lokalizacji ogrodzenia od strony nowego koryta również należy uwzględnić odległości wymagane przepisami prawa wodnego", jak również z jej uzasadnienia, gdzie stwierdzono, że rów – jako system odprowadzania wód opadowych jest urządzeniem wodnym.

Na marginesie jedynie Sąd zaznacza, że kwestia kwalifikacji rowów melioracyjnych została przesądzona w orzecznictwie, gdzie uznaje się je za urządzenia wodne, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (po. np. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2018 r., II OS 14/18).

Sąd podkreśla również, że związany treścią art. 64e P.p.s.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia na obecnym etapie. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi, co wynika wprost z treści art. 64e P.p.s.a. oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2019 r., I SA/Sz 828/19).

Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że objęta sprzeciwem BG decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił tę decyzję w oparciu o przepis art. 151a § 1 P.p.s.a.

W postępowaniu ponownym organ uwzględni uwagi i ocenę prawną Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. W pierwszej kolejności rzeczą Kolegium będzie analiza przepisów ustawy Prawo wodne dokonana na potrzeby ustalenia czy objęta decyzją pierwszoinstancyjną inwestycja jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11a) u.p.z.p., wymagającym uzgodnienia ze wskazanymi w tym przepisie organami.