Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 851/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 76, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80, art. 15, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oraz umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie II; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), po rozpatrzeniu odwołań: Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a także odwołania Pana R. P., od decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterach i garażami podziemnymi, na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], oraz w zakresie infrastruktury na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...], położnych przy ul. P., w [...] W. orzekło:

1. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do odwołania Pana R. P.,

2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

W dniu [...] czerwca 2011 r., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej "skarżąca", wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterach i garażem podziemnym, na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położnej przy ul. P., w [...] W..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], Zarząd [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Od decyzji tej, odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając zaskarżonej decyzji w szczególności naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 22 w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa oraz art. 8 Kpa i art. 107 § 1 i § 3 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie była poruszana kwestia istnienia dostępu poprzez drogę wewnętrzną, przy czym wyrok powołany przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji stanowi wyjątek wśród innych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium wskazało na inne wyroki tego Sądu, w szczególności: z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10, oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2156/11. W orzeczeniach tych NSA wyraża pogląd, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], Zarząd [...] W. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie złożyli: [...] SP. z o.o. z siedzibą w W., Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Pan M. G..

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołania Pana M. G. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło przede wszystkim, że kwestia posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej, została już przez Kolegium wyjaśniona w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. [...]. W rozstrzygnięciu tym organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie warunek ten jest spełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. IV SA/ Wa 3025/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyroku tym Sąd stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna. Sąd w podzielił argumentację organu co do kwestii:

-związania organu wnioskiem inwestora a w przypadku braku możliwości uwzględnienia żądania - spoczywającego na organie obowiązku poinformowania inwestora o możliwości wyrażenia zgody na ustalone w analizie parametry i zmodyfikowanie pod tym kątem wniosku. Dopiero brak zgody inwestora na zmianę będzie powodem wydania decyzji odmownej; -parametru "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki a także wysokości głównej kalenicy - w decyzji podano jedynie liczbę kondygnacji, maksymalne i minimalne wysokości budynków, wysokość budynków przy ulicy P. [...],[...],[...] podczas gdy w tego rodzaju decyzji ustala się nie liczbę kondygnacji a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz gabaryty dachu i wysokość kalenicy, -nie wyjaśnienia przez organ dlaczego nie wyznaczył tego parametru poprzez przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (zasada) i dlaczego zastosował wyjątek od tej zasady - § 7 ust. 4 rozporządzenia. Posługiwanie się pojęciami "harmonijne wkomponowanie zabudowy" nie wyjaśnia przyczyn zastosowania wyjątku od zasady. Kwestia ta wymaga szczegółowego uzasadnienia, które powinno wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej; -ustalania liczby miejsc postojowych;

-uzbrojenia terenu uzgodnionego z gestorami sieci w odniesieniu do 1 budynku podczas gdy inwestycja ma polegać na realizacji 2 budynków - uzgodnienie te nie są więc wystarczające;

-wątpliwości co do konieczności uzgodnień z Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego

-braku wskazania z jakich przyczyn do takiego uzgodnienia doszło, choć okoliczność ewentualnego przeprowadzenia dodatkowych uzgodnień nie wymaganych przepisami ustawy nie jest uchybieniem stanowiącym podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż nie podziela stwierdzeń organu co do wykazania (przesądzenia) że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2.4) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej kategorii powiatowej ul. P. poprzez drogę wewnętrzną ul. P.. Jednocześnie z dalszej części decyzji wynika, że uzgodnienia organ dokonał jedynie z zarządcą ulic gminnych oraz dróg wewnętrznych Z-cą Burmistrza [...]. Niesporne przy tym jest, że ulica P. nie jest drogą publiczną żadnej kategorii.

Sąd wskazał, że pojęcie "drogi wewnętrznej" zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych - art. 8 ust. 1. Zgodnie z nią drogami wewnętrznymi są: "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg". Przy czym aby można było mówić o drodze wewnętrznej należy ustalić czy droga ta spełnia w ogóle warunki takiej drogi. Przede wszystkim musi więc to być pas tereny wydzielony geodezyjnie pod drogę (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1742/11,LEX nr 975371). Następnie Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp bezpośredni (gdy działka inwestycyjna przylega do drogi publicznej - co nie ma miejsca w niniejszej sprawie) albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogi (dostęp przez inną działkę). Wystarczy w takim wypadku gdy nieruchomość na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi wewnętrznej, która musi mieć jednak dostęp do drogi publicznej. Jak wynika natomiast ze skargi, działka na której planowana jest inwestycja nie ma dostępu do ulicy P., która jest niewątpliwie drogą publiczną a co najwyżej do planowanej ulicy P.. Ulica P. nie dotyka do tej drogi - nie ma z nią połączenia - rozdzielona jest parkingiem, który od ulicy P. oddzielony jest barierkami. Poza tym planowana ulica P. nie jest drogą publiczną z uwagi na brak uchwały zaliczającej jej do drogi publicznej. Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej planowana ulica P. tylko w części stanowi grunt gminny a w pozostałym zakresie stanowi ciąg osiedlowy przebiegający przez inne działki prywatne a fakt korzystania z niej wynika z ustanowionych na rzecz innych podmiotów służebności. Sąd stwierdził, że twierdzenia Skarżącej w tym zakresie nie zostały przez organ ocenione ponieważ organ w ogóle nie badał kwestii związanej z dostępem planowanej nieruchomości do drogi publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawet gdyby okazało się, że nieruchomość inwestycyjna ma dostęp do jakiejkolwiek drogi wewnętrznej to droga ta musiałaby być połączona z inną drogą publiczną - w tym wypadku ulicą P. poprzez stosowny zjazd. Sąd podkreślił, że działka nr [...] - projektowana droga P., dotyka do drogi - ulicy P., ale organ nie zbadał czy jest ona użytkiem drogowym i jest faktycznie połączona z drogą publiczną - ulicą P. lub jakąkolwiek inną drogą publiczną prowadzącą do niej. Sam fakt wykorzystywania tej działki na potrzeby drogowe, z wykorzystaniem przejazdu przez parking przylegający do tej drogi nie jest, w ocenie Sądu wystarczające do uznania, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, tym bardziej, że ulica P. nie ma statusu drogi publicznej. Sąd wyjaśnił, iż dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podkreślił, że droga wewnętrzna musi w nieprzerwany, faktyczny i realny sposób dostęp do drogi publicznej, a stwierdzenie, że takiego dostępu nie ma uzasadnia przyjęcie nie spełnienia przez inwestora warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli obecna droga wewnętrzna łączyłaby się z drogą publiczną to warunkiem uznania jej za element legalnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest to aby istniał prawem przewidziany zjazd z tej drogi publicznej na drogę wewnętrzną. O ile takiego, prawem przewidzianego zjazdu nie ma przedmiot planowanej inwestycji powinien obejmować również budowę zjazdu z drogi publicznej na drogę wewnętrzną.

Odnosząc się do zarzutu braku wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji poprzez brak dostępu do drogi publicznej, Sąd stwierdził, że zgodnie z definicją uzbrojenia terenu, jego elementem jest też droga publiczna, zatem droga ta musi być "wystarczająca dla zamierzenia budowlanego". Sąd nie podzielił przy tym poglądu, dla oceny, czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. .1 pkt 2 ww. ustawy, niezbędne jest, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decydującego znaczenia. Nie ma także znaczenia na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy czy inwestor ma zagwarantowany prawnie sposób korzystania z drogi np. poprzez ustanowienie służebności.

Jako zasługujące na uwzględnienie Sąd ocenił również zarzuty dotyczące ustalenia szerokości elewacji frontowej. W ocenie Sądu analiza nie dała przekonujących argumentów za przyjętą szerokością 29 m. Samo przywołanie różnic w szerokościach działek i rodzaj zabudowy (osiedlowa) nie są wystarczające do przyjęcia odstępstwa do zasady. Argumentacja analizy nie daje odpowiedzi na pytanie z jakich konkretnie powodów (czy np. wynikających z określonych parametrów budynków na działkach sąsiednich czy może innych) uznano tę szerokość za odpowiednią. Analiza w tym zakresie musi więc zostać pogłębiona nie tylko przez autora analizy ale i organ. Sąd wskazał, przy tym, że analiza zawiera błąd matematyczny (tabela nr 1). Zsumowanie średniej szerokości elewacji frontowych nie daje wyniku 26 m ale 25,37 m a w tabeli nr 2 wynik sumowana nie wynosi 31,19 a nie 35. O ile wynik tabeli 1 nie jest istotny z punktu widzenia szerokości elewacji frontowej (różnica 0, 63 m), to w przypadku tabeli nr 2 różnica wynosi 3,81 m. W związku z tym, zdaniem Sądu, należy wyjaśnić skąd taka różnica i czy ma jakikolwiek wpływ na wyniki analizy a następnie treść decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podzielił ustalenia analizy i decyzji co do linii zabudowy, a także zakwestionowanie przez Kolegium wyznaczenie przez organ pierwszej instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Za nieskuteczny Sąd uznał także zarzut dotyczący brak podstaw do ustalania wysokości głównej kalenicy oraz niewyznaczenia na załączniku graficznym do decyzji linii zabudowy i nieokreślenia elewacji frontowej. Sąd stwierdził także, iż niezrozumiały jest zarzut o dwóch liniach rozgraniczających skoro na mapie występuje jedna linia. Ponadto za błędny Sąd uznał pogląd Skarżącej Wspólnoty, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy inwestor ma obowiązek wykazania, że ma zagwarantowany prawnie dostęp do drogi wewnętrznej i że winien zawrzeć umowę o korzystanie czy to użyczenia czy służebności.

Konkludując, Sąd uznał prawidłowość zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 Kpa, jednakże "wobec nie ustosunkowania się przez organy obu instancji do kluczowej kwestii dostępu do drogi publicznej" uznał za celowe uchylenie obu decyzji.

W toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik Inwestora przedłożył, w dniu [...] października 2016 r., pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2016 r. potwierdzające, zdaniem Inwestora, że ulica P. posiada dostęp do drogi publicznej przez jezdnię ruchu lokalnego. W ww. piśmie, Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że jezdnia ta stanowi część ulicy P., drogi publicznej kategorii powiatowej, znajdującej się w zarządzie ZDM i leży w jej pasie drogowym. Jezdnia ta powstała ok. roku 2009, a protokolarnie przejęta do eksploatacji przez ZDM została z dniem [...] listopada 2010r. Do ww. pisma została załączona mapka, z której wynika, że jezdnia ruchu lokalnego stanowi część drogi publicznej ulicy P., a ponadto przylega do działki nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], znak: [...], Zarząd [...] W. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej organ pierwszej instancji ustalił obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji od strony ulicy P. poprzez drogę wewnętrzną ul. P. - zgodnie z wnioskiem Inwestora. W toku postępowania Skarżąca została wezwana do wykazania, że istnieje realny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnienia Inwestora obejmują tylko połączenie ulicy P. z częścią ulicy P., na której zlokalizowany jest parking i która jest oddzielona barierkami od głównej jezdni. W związku z tym, organ wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich, zarządcy ul. P. o zajęcie stanowiska uwzględniającego możliwość zjazdu na główną jezdnię ulicy P. z ul. P.. Jednocześnie Zarząd [...] stwierdził, że Skarżąca nie mogła skorygować wniosku w zakresie terenu inwestycji, ponieważ teren od strony ul. P. jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu ulicy P. pomiędzy ulicami: P. - [...] w gminie [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W.-B. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował, że uzgadnia przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, a istniejąca jezdnia lokalna wzdłuż której znajdują się miejsca postojowe, zlokalizowana na działce nr ew. [...] z obrębu [...] stanowi część ulicy P. w zarządzie ww. Zarządu i leży w jej pasie drogowym. Tym samym należy uznać, iż ul. P. ma bezpośrednie połączenie z drogą publiczną w myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie zachodzi konieczność realizacji bezpośredniego zjazdu z jezdni głównej ul. P..

Od decyzji tej odwołania (o takiej samej treści) złożyły Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] i [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...], zarzucając tej decyzji:

a) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że teren inwestycji przylega do drogi publicznej,

b) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak w aktach sprawy dowodów na to, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla realizacji inwestycji,

c) naruszenie §3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez modyfikację tzw. legalnej definicji powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto, po wydaniu zaskarżonej decyzji do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Pana R. P. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, także skarga Pani D. C.- [...]. Pan R. P. stwierdził, że jest współużytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. P. w W. i wniósł o ponowne wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., ponieważ bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Pani D. C.- [...] natomiast, zwracając się do Burmistrza [...] o ponowną analizę wydanej decyzji, podniosła, że Jej mieszkanie jest położone na parterze budynku położonego przy ul. P., a budowa planowanych budynków nie zapewni odpowiedniego, zgodnego z obowiązującymi przepisami, dopływu światła do pomieszczeń Jej mieszkania, co dotyczy także innych mieszkań w bloku. Wyjaśnienia, zdaniem Pani C.- [...], wymaga także, jakie stanowiska w sprawie ochrony drzew i ptaków zajęły właściwe organy ochrony środowiska. Ponadto Skarżąca wskazała, że wjazd na ulicę P. z ul. P. jest niezwykle trudny. Biorąc pod uwagę, że wzrośnie ilość samochodów ciężarowych, w pierwszej kolejności należy zastanowić się nad rozwiązaniem organizacji wjazdu i wyjazdu na ul. P.. Pisma Pani C.- [...] oraz Pana R. P. zostały uznane przez organ pierwszej instancji za odwołania.

Dokonując ponownej oceny wniosku o wydanie warunków zabudowy i wydanej przez organ I instancji decyzji, organ II instancji potraktował wniosek Pana R. P. jak odwołanie i wobec tego, że nie wykazał on iż posiada interes prawny w jej zaskarżeniu umorzył postępowanie odwoławcze.

Odnosząc się do meritum sprawy stwierdził, że dla przedmiotowego terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania tego terenu polegająca budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu wymaganych przepisami prawa uzgodnień.

Przepis art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek ten powinien zawierać (ust. 2):

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kierując się wytycznymi zawartymi w powyżej wskazanym wyroku WSA w Warszawie organ II instancji stwierdził, że z akt postępowania wynika, że działka nr [...] stanowi użytek drogowy, będący własnością [...] W.. Działka ta nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, zatem stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U z 2017 r., poz. 2222). Działka ta przylega do jezdni lokalnej stanowiącej część drogi publicznej, tj. ulicy P.. Połączenie jezdni lokalnej z jezdnią ulicy P. zagrodzone jest barierkami, a za tymi barierkami, w miejscu potencjalnego zjazdu, na jezdni ul. P. znajduje się przejście dla pieszych. W związku z tym pomimo, iż działka nr ew. [...] przylega do drogi publicznej, tj. do ul. P., to faktycznie nie istnieje zjazd z tej drogi publicznej na drogę wewnętrzną. Jednocześnie przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać rozszerzony o budowę zjazdu z drogi publicznej na drogę wewnętrzną, z uwagi na fakt, że dla obszaru tego zjazdu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia to jednak faktu, że zjazd ten faktycznie nie istnieje, co implikuje stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, iż teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. W związku z tym uchylono zaskarżoną decyzję w całości i odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca spółka [...] i zarzuciła naruszenie:

1. art. 6 art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 76 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także wyczerpującego uzasadnienia podstawy prawnej i wyjątkowo lakonicznego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych decyzji mimo wyjątkowo długiego okresu wydawania decyzji oraz nie wyjaśnienia przyczyn dla których organ nie dał wiary dokumentowi urzędowemu - pismu wraz z mapą z Zarządu Dróg Miejskich,

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w tym trybie mimo braku przesłanek do wydania orzeczenia w tym trybie,

3. art. 53 ust. 4 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie i zastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. w punkcie drugim i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z wytycznymi wskazującymi, że sprawa dostępu do drogi koniecznej według składu orzekającego jest zbadana i działka ma dostęp do drogi publicznej lub z obowiązkiem wnikliwej analizy czy przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej oraz zasądzanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że:

-Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało niniejszą sprawę rażąco długo nie tylko z naruszeniem art. 35 k.p.a., i art. 36 k.p.a. ale również lekceważąc terminy zakreślone przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

-Merytoryczne uzasadnienie podjętej w punkcie drugim decyzji zajmuje w zaskarżonym orzeczeniu Samorządowemu Kolegium niewiele ponad pół strony tekstu.

-Naruszenie art. 107 k.p.a. oraz artykułów art. 6 art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a. wynika z faktu, że uzasadnienie nie spełnia wymogów formalnych z art. 107 § 3 K.p.a, nie przedstawia toku rozumowania organu, brak jest zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje podmiot administrowany w środku zaskarżenia, rodzi podejrzenie, czy prawdopodobieństwo, że organ nie dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia, doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, gdyż nie zbadano czy działka ma dostęp do drogi publicznej zarówno do ulicy P. jak i dostęp do ulicy R. czy ul. W.. Tymczasem działka inwestycyjna ma dostęp do trzech dróg publicznych. Organ naruszył też zasadę pogłębiania zaufania jednocześnie naruszając art. 76 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w decyzji przyczyn dla których nie uznaje stanowiska wyrażonego w dokumencie urzędowym Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2017 r. wraz z mapą gdzie wyraźnie stwierdzono, że ul. P. ma dostęp do ul. P.. Wskazał, że wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stało na stanowisku, że przedmiotowa działka ma dostęp do drogi więc zmiana przez ten sam urząd poglądu prawnego winna być wyjątkowo dogłębnie wyjaśniona. Wyjątkowo lakoniczne wręcz szczątkowe usiłowanie przedstawienia uzasadnienia zapadłej decyzji przez organ II instancji narusza też zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Organ naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania.

Naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust 1 u.p.z.p. wynika z tego, że istnieje w rzeczywistości faktyczny dojazd z ulicy P. i drogi wewnętrznej na drogę P.. Organ II instancji zupełnie nie zbadał niniejszej sprawy a oparł się na mało czytelnych zdjęciach przedłożonych przez uczestników i nie sprawdził, że owszem z drogi P. nie ma na wprost zjazdu na drogę P. ale jest zjazd na drogę równoległą, która zgodnie z planami i stanem prawnym jest częścią drogi P. (leży w pasie drogowym) i z tej drogi wewnętrznej jest od lat oznakowany zjazd bezpośrednio na drogę P. i to w obu kierunkach, co obrazują dołączone i szczegółowo opisane w skardze zdjęcia.

Wskazano również, że Inwestor nie musi posiadać praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Pogląd ten jest także wyrażany w aktualnym orzecznictwie np. w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2209/13, w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1880/10. W niniejszej sprawie organ II instancji nie zbadał w żadnym zakresie czy działka ma dostęp do drogi publicznej a jeśli tak to do której i czy jest więcej niż jeden wariant dostępu.

Dodatkowo organ II instancji swoją "analizę" zakończył na stwierdzeniu, że na końcu ulicy P. są barierki i pasy uniemożliwiające faktyczny wjazd. Organ nie zbadał czy poprzez jezdnię równoległą do P. (i będącą częścią pasa drogowego można dojechać do głównej drogi) jest dostęp do drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żadnym zakresie nie analizowało czy są inne możliwe dojazdy do drogi publicznej (a są aż dwa).

Sam dojazd do pasa drogowego (jezdni technicznej i parkingu) ul. P. jest zapewnieniem dostępu do drogi na płaszczyźnie prawnej a jeśli ten dojazd ma połączenie z droga publiczną jest to zapewniony faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej.

Z mapki dołączonej do akt przy decyzji Zarządu Dróg Miejskich wynika, że jest połączenie z drogą P. i to wystarczy aby udowodnić prawne istnienie dostępu do drogi publicznej dostęp faktyczny jest widoczny na załączonych zdjęciach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie brało też pod uwagę, że problematyka dostępu do drogi publicznej była już rozważana i prawomocną decyzją wydzielono działkę skarżącego ostateczną decyzją nr [...] wydaną dnia [...] września 2001 r. z upoważnienia Burmistrza Gminy W. - [...] znak [...] jako działkę budowaną z dostępem do drogi. Przedmiotowy dostęp do drogi był też badany przez notariusza przy nabywaniu przedmiotowej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zapewne nie jest świadome, że w najbliższej okolicy znajdują się budynki wzniesione na terenie gdzie rzekomo nie ma dostępu do drogi publicznej a część tych budynków jest wzniesiona w ostatnich latach właśnie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie działki położonej przy ul. P. w 2008 r. zostały wydane warunki zabudowy a w 2012 r. została zakończona budowa budynków wielorodzinnych i inwestycja uzyskała decyzję pozwolenia na użytkowanie.

Podano także że Agencja Mienia Wojskowego podmiot reprezentujący interesy Skarbu Państwa zbywa działkę przy ul. P. (w odległości ok 100 m od działki skarżącej) wskazując, że "Działka ew. nr [...] z obrębu [...] położona jest w W., na terenie [...], przy ul. P., około 100 m na północny zachód od ul. P. i około 150 m na północny wschód od ul. R.. (...)W bezpośrednim otoczeniu nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Działka posiada dostęp do drogi publicznej"

W ocenie skarżącego brak jest podstaw bo kwestionować ww. decyzję i fakt prawomocnie zakończonych inwestycji w najbliższym sąsiedztwie oraz informacje i ocenę prawną dot. dostępu do drogi publicznej zamieszczoną w ogłoszeniu Agencji Mienia Wojskowego.

Z dołączonych zdjęć i mapek oraz z dokumentów urzędowych zwłaszcza pisma Zarządu Dróg Miejskich wyraźnie widać, ze planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Gdyby rzeczywiście ulica P. nie posiadała dostępu do drogi publicznej wszystkie budynki przy niej posadowione byłyby wzniesione niezgodnie z prawem. Wszystkie Wspólnoty i ich mieszkańcy korzystają z tej samej drogi dojazdowej, której istnienie kwestionował w postępowaniu przed organem II instancji. Sprawa ta była badana przez właściwe urzędy co skutkowało wydaniem decyzji podziałowej nr [...] z dnia [...] września 2001 r. i ustanawiającej wzajemne służebności przejścia i przejazdu do wszystkich sąsiednich działek znajdujących się w obrębie ulic P., A. i P.. Wspólnoty kwestionują tylko dostęp do drogi przez skarżącą a ich mieszkańcy codziennie dojeżdżają do ulicy przez rzekomo nie istniejąca drogę.

Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne jest to, że w myśl art. 7 zaliczenie do dróg gminnych (miejskich) następuje w drodze uchwały rady gminy. Stosowny akt organu gminy określa natomiast przebieg drogi. Niezaliczenie drogi do żadnej kategorii dróg publicznych oznacza, że ma charakter drogi wewnętrznej. Zgodnie bowiem z art. treścią 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Organ pominął dokumenty urzędowe świadczące o posiadaniu przez działkę dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną i samodzielnie w żadnym zakresie nie zbadał czy rzeczywiście jest dostęp do drogi publicznej. Organ II instancji jedynie uznał, że jak nie ma wjazdu na z ul. P. na wprost w ul. P. to wjazd nie istnieje. Jest to rażąco błędny tok myślenia a przy zachowania minimum staranności i znikomym nakładzie pracy organ mógłby zbadać jaki jest dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż organ przy rozpoznawaniu sprawy naruszył art. 7, 11, 76, 77 § 1, 107 § 3 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Organ naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Jednocześnie z mocy art. 153 P.p.s.a. organ związany jest wykładnią prawa i wytycznymi co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku sądu. Uchybienie temu nakazowi zawsze skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji czy postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku z 2 lutego 2016 r. (IV SA/WA 3025/15) nakazał ustalenie czy działka na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej czy to bezpośredni czy poprzez inne drogi, w tym drogi wewnętrzne.

Organ I instancji ponownie ustalając stan faktyczny uznał, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej od ulicy P. natomiast organ II instancji uznał, że nie, wskazując, że droga nazwana P. kończy się barierkami co uniemożliwia zjazd na ulicę P..

Oba organy dysponowały przy tym pismem z [...] stycznia 2017 r. Zarządu Dróg Miejskich w W. w którym uzgodniono planowane zamierzenie inwestycyjne pod warunkami a mianowicie:

-obsługa komunikacyjna od jezdni lokalnej ul. P. poprzez drogę wewnętrzną ulicę P.;

-zjazd z drogi do obiektu powinien odpowiadać wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów i gabarytów pojazdów, wymagań ruchu pieszych – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

-miejsca postojowe nie mogą być zlokalizowane w pasie drogowym ul. P.;

- konieczne jest uzgodnienie z ZDM w zakresie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. P..

Z pisma tego wynika, że jezdnia lokalna wzdłuż której znajdują się miejsca postojowe zlokalizowana na działce ew. [...] stanowi część ulicy P., drogi publicznej kategorii powiatowej i dlatego należy uznać, że ulica P. ma bezpośrednie połączenie z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd i nie zachodzi konieczność realizacji bezpośredniego zjazdu z jezdni głównej tj. P..

W toku rozprawy strony podtrzymywały swe stanowiska a nadto Wspólnota podkreślała, że nie istnieje prawnie utworzona ulica P. a wjazd na drogę główną powinien odbywać się poprzez stosowane skrzyżowanie albo węzeł drogowy, podczas gdy takiego brak. Inwestor powinien zorganizować dojazd do swej nieruchomości za pomocą ciągów pieszo jezdnych zlokalizowanych na innym odcinku ulicy P., tak jak to wynika z aktu notarialnego nabycia przedmiotowej działki inwestycyjnej.

Oceniając treść zaskarżonej decyzji (pkt II) Sąd stwierdza, że organ naruszył art. 153 P.p.s.a. gdyż nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości czy nieruchomość na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Uzgodnienie (pismo z [...] stycznia 2017 r.) jest lakoniczne i jak się wydaje nie odpowiada stanowi faktycznemu. Jak z niego wynika dostęp miałby być od ulicy P. do ulicy P., podczas gdy z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że ulica zwana P. nie styka się bezpośrednio z jezdnią na ulicy P.. Są tam barierki, zatoka autobusowa i przejście dla pieszych. Co prawda organ uzgadniający wyjaśnił, że ulica zwana P. przylega do pasa gruntu stanowiącego część drogi tj. ulicy P. na której zlokalizowany jest nieformalny parking, to jednak nie wskazano w tym uzgodnieniu w jaki sposób następowałby zjazd na tę ulicę i to w obie strony. (bo przecież nie przez barierki, które ten zjazd uniemożliwiają).

Organ II instancji, mimo że uzgodnienie z ZDM znajduje się w aktach sprawy, w ogóle nie ocenił tego dokumentu, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 76 i 80 K.p.a. Mimo zatem wcześniejszego uchylenia decyzji w dalszym ciągu nie wiadomo w jaki sposób ma następować komunikacja terenu inwestycyjnego z drogą publiczną.

Wskazać przy tym należy, że jak to wynika z pisma ZDM z [...] października 2016 r. tenże również wypowiedział się, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej od ulicy P.. Nawet gdyby ulica P. nie była drogą publiczną to należy ją potraktować jako drogę wewnętrzną (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. D.U. 2017.2222), co oznacza że również przez nią możne następować skomunikowanie z drogą publiczną P.. O takim sposobie rozwiązania dostępu do drogi publicznej była mowa w uzasadnieniu sądu poprzednio rozpoznającego sprawę i tak tę kwestię ocenił p organ I instancji.

W związku z tym ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. i wystąpi o doprecyzowanie prze ZDM pisma z [...] stycznia 2017 r. poprzez wskazanie w jaki sposób możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną. Gdyby organ nadal twierdził, że przez ulicę P. do P., o wyjaśnienie w jaki sposób ma się odbywać zjazd na drogę publiczną i wyjazd z niej, czy przez pas na którym obecnie usytuowane są parkingi, który, wg twierdzeń ZDM, stanowi część tej ulicy czy też w inny sposób. Wobec trudności w tym zakresie pomocne byłoby sporządzenie przez ZDM mapy odzwierciedlającej sposób dostępu do drogi publicznej.

Zwrócić należy uwagę, że pas drogowy ulicy P. nie ma jednolitego charakteru albowiem pomiędzy granicą z ulicą P. a główną jezdnią ulicy P. znajduje się część pasa drogowego na którym posadowiony jest parking. Organ musi zatem zająć jednoznaczne stanowisko czy nie ma przeszkód do tego aby skomunikowanie ulicy P. z główną jezdnią ulicy P. odbywało się za pośrednictwem tej części pasa drogowego (technicznego) na której znajduje się parking.

Inną kwestią jest to, a na co trafnie zwrócił uwagę uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa [...], że nieruchomość na której planowana jest inwestycja została nabyta w określonym stanie faktycznym i prawnym. Dokonując podziału nieruchomości na potrzeby sprzedaży konieczne było zagwarantowanie dla tej nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Jeżeli dostęp ten był zagwarantowany prawnie (a powinien) powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej poprzez ustanowienie służebności a wcześniej na mapie podziału nieruchomości (art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U.2018.121 ).

Ustalenia w tym zakresie byłyby w takim wypadku wiążące i rodziłyby po stronie właściciela nieruchomości roszczenie o zapewnienie dojazdu. Kwestia ta w ogóle nie była brana pod uwagę przez organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ani nie była podnoszona przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy przez Sąd. Skoro jednak, jak wywodzi uczestnik postępowania, nieruchomość ma zapewniony w inny sposób dostęp do drogi publicznej (od ulicy R. czy Z.) to w przypadku braku tego dostępu w sposób wskazany potencjalnie przez ZDM, organ powinien tę okoliczność rozważyć. Dopiero bowiem brak jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej (choć teoretycznie jest to niemożliwe) stanowiło o nie spełnieniu warunku z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2017.1073). Ustanowienie służebności drogowych na rzecz określonej nieruchomości i ujawnionych w księgach wieczystych stanowi gwarancję tego dostępu na jej rzecz. Nie oznacza to jednak, że właściciel nieruchomości nie może poszukiwać innych, dogodniejszych rozwiązań służących dostępowi do drogi publicznej. Jeżeli zatem inny dostęp nie koliduje z zasadami ładu przestrzennego nie ma przeszkód do ustalenia tego dostępu na zasadach innych niż wynikające z zapisów w księgach wieczystych.

Wadliwość w ustaleniu stanu faktycznego powoduje niemożność odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 53 ust. 4 pkt 9 i 64 ust. 1 i 61 ust. 1 p.z.p. a czyni zasadnymi zarzuty naruszenia przez organ art. 136, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. Organ uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie mimo że nie poczynił niezbędnych ustaleń faktycznych dających podstawę do zmiany treści decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien zastosować się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu i ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny w zakresie kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części i na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie D.U. 2016, poz. 1800) zasądził od organu na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego [...] zł a nadto tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu [...] zł na podstawie § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2006, Nr 221 ).