Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1127/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2012 roku sygn. akt II SA/Gl 710/11 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] sierpnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 710/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] sierpnia 2011 roku w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z [...] maja 2011 r., Prezydent Miasta Bielska – Białej odmówił wydania L. L., nakazu dotyczącego przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie działki nr [...] obręb K. w B., jak też wykonania na wskazanej działce urządzeń zapobiegających szkodom na terenie działki nr [...] obręb Kamienica w Bielsku – Białej, której właścicielem jest R. T. .

Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowań prowadzonych na skutek interwencji mieszkańców ul. [...] w B. w związku z nielegalnym zarurowaniem cieku wodnego B. przez L. L. . Wskazano na rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tej sprawie oraz na okoliczność wykonania nałożonych przez ten organ obowiązków, co zostało potwierdzone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach. Wskazano też, że Prezydent Bielska – Białej nie jest administratorem cieków wodnych w obrębie miasta. Kontrolę gospodarki wodami prowadzi natomiast Dyrektor RZGW w Gliwicach. Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie zakończone niniejszą decyzją zostało zainicjowane przez obecnie skarżącego E. T. , który w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. wystąpił do organu m.in. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowym terenie oraz o zobowiązanie właściciela działek, na których usytuowana jest grobla oraz urządzenie wodne, do przywrócenia stanu poprzedniego tj. stanu istniejącego zanim przeprowadzone zostały roboty budowlane przez L. L. w obrębie grobli i potoku B.. W dniu 30 maja 2011 r. przeprowadzono wizję terenową, w trakcie której stwierdzono, że działki nr [...] są gruntami sąsiednimi. Naturalną granicę stanowi ciek wodny B. W terenie nie stwierdzono znaków granicznych umożliwiających odtworzenie przebiegu granic poszczególnych działek. Ciek wodny B. jest powierzchniową wodą płynącą. W trakcie wizji skarżący oświadczył, iż decyzja organu nadzoru budowlanego nie została wykonana przez L. L. i domagał się usunięcia kręgów betonowych dołożonych do przepustu oraz przywrócenia kształtu i położenia w terenie koryta cieku B. do stanu poprzedniego, tzn. przed nielegalnym zarurowaniem. Ponadto stwierdzono niedrożność przepustu kanalizacji deszczowej przez ciek B. , co jest związane ze zsuwaniem się ziemi ze skarp brzegowych w rejonie tego przepustu. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie nie jest związany ze zmianą stanu wody na działce nr [...]. Po wykonaniu przez L. L. robót budowlanych wody opadowe spływają do cieku B. tak, jak to miało miejsce przed przekształceniem powierzchni działki. W tej sytuacji organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 29 Prawa wodnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób należyty i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zarzucił, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. W szczególności organ nie ustalił, kto jest właścicielem działki, na której usytuowany jest ciek wodny B. oraz przedmiotowa grobla.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony prawidłowo przez organ pierwszej instancji. Podzielił stanowisko, że w sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych, która powodowałaby konieczność wydania decyzji z art. 29 Prawa wodnego. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż jedynymi czynnościami, które wykonał L.L. na swojej działce było wyrównanie i nadsypanie gruntu ziemią. Przeprowadzone oględziny nie wykazały aby te czynności przyczyniły się do zmiany stosunków wodnych na gruncie ponieważ wody powierzchniowe nadal spływają do potoku B. W ocenie organu odwoławczego problemy poruszone w odwołaniu związane są z prawidłowym administrowaniem ciekiem wodnym B i nie podlegają rozwiązaniu przy zastosowaniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Gospodarkę gruntami pokrytymi płynącymi wodami powierzchniowymi wykonują jednostki oraz organy, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że dyspozycja tego przepisu nie znajduje zastosowania w sprawie bez odwołania się do opinii biegłego oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem wskazanych przepisów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W konsekwencji oczywistym jest, że postępowanie oparte na art. 29 ust. 3 ustawy doprowadzić ma, w zależności od wyniku ustaleń, bądź to do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności bądź też, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie ma zatem prawnej możliwości rozważania sprawy ewentualnego nakazu w stosunku do osoby innej niż właściciel gruntu.

W niniejszej sprawie istotą sporu było dopatrywanie się przez skarżącego takich działań ze strony uczestnika postępowania L. L. , które wyczerpywały przesłanki zastosowania powołanego przepisu Prawa wodnego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, poczynione przez L. L. roboty budowlane i inne prace w rejonie przedmiotowej grobli i cieku wodnego B., miały charakter samowolnych robót budowlanych, wobec których było prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego. Postępowanie to, co nie jest kwestionowane przez skarżącego, doprowadziło do wydania decyzji nakazujących określone działania. Jeżeli działania te nie zostały wykonane lub zostały wykonane w sposób niewłaściwy, to wówczas ich realizacji należało dochodzić przed organami nadzoru budowlanego, chociażby poprzez domaganie się wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wydanie w niniejszym postępowaniu decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego byłoby w istocie wkroczeniem przez organ wodny w kompetencje organu nadzoru budowlanego, na dodatek w sprawie, w której zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie.

Niezależnie od powyższego zgodzić się przyjdzie z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że ustalenie statusu własności gruntu, po którym przebiega ciek wodny pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że ciek wodny B. jest śródlądową wodą powierzchniową płynącą (art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa wodnego) i jako taki stanowi własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a Prawa wodnego). Skoro tak, to wszelkie ewentualne ingerencje właściciela gruntu sąsiedniego w ten ciek nie mieszczą się w działaniach, o których mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Zebrany w sprawie materiał nie pozwala na stwierdzenie, że właściciel gruntu sąsiedniego podjął działania na swoim gruncie, które spowodować by miały zmianę stanu wody na tym gruncie. Brak takich działań eliminuje możliwość zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przeprowadzona przez organy ocena tego materiału dawały dostateczną podstawę do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wydania tak nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, jak i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Stan faktyczny ustalony został w szczególności na podstawie wizji terenowej z 30 maja 2011 r., przy czym strony nie kwestionowały poczynionych podczas tej wizji ustaleń faktycznych. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut odstąpienia przez organy od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Według skarżącego dowód ten miałby zostać przeprowadzony na okoliczność szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie przeprowadzonych przez L. L. czynności. Skoro jednak czynności te, jak wyżej wskazano, nie były czynnościami właściciela gruntu w stosunku do tego gruntu, to przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 Prawa wodnego, było bezprzedmiotowe.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że działania właściciela sąsiedniego gruntu w obrębie cieku wodnego B. mogły stanowić przyczynę niekorzystnego oddziaływania na inne nieruchomości sąsiednie. Wobec jednak statusu prawnego tego cieku wodnego, ewentualne roszczenia w tym zakresie winny być kierowane do organu właściwego w sprawach gospodarowania wodami, w tym przypadku do Dyrektora RZGW w Gliwicach. To ten organ, jako wykonujący prawa właścicielskie, a jednocześnie jako odpowiedzialny za prawidłową gospodarkę wodną posiada instrumenty prawne służące zapobieganiu nieuprawnionej ingerencji w cieki wodne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. T. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie te normy prawne nie znajdują zastosowania;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 75 § 1, 84, 77 § 1, 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd przyjął i uznał stan faktyczny ustalony przez organy administracji za jednoznaczny i niewątpliwy, pomimo, że wszystkie okoliczności sprawy (podnoszone zarzuty) nie zostały wyjaśnione , w tym również pominięto przy orzekaniu, że organ, rozpatrując przedmiotową sprawę, nie odwołał się do fachowej wiedzy biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Przepis art. 29 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej stoi na stanowisku, że norma zawarta w tym przepisie odnosi się tylko i wyłącznie do spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stany wody na należącym do niego gruncie. Taka interpretacja przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wynika wprost z brzmienia tego przepisu. Za niedopuszczalne uznać należałoby nakazanie osobie / podmiotowi, która nie jest właścicielem gruntu, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom także wówczas gdyby był on odpowiedzialny za zmianę stanu wody na tym gruncie. Nakaz taki mógłby bowiem powodować niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawa sytuację, w której organ administracji publicznej wydałby decyzję administracyjną nakazującą dokonania czynności stanowiących w istocie ingerencję w nienależące do adresata decyzji prawo własności.

Wobec tego jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji wszelkie ewentualne ingerencje właściciela gruntu sąsiedniego w ciek wodny nie mieszczą się w działaniach o których mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, a co za tym idzie brak był podstaw do zastosowania wobec L. L. dyspozycji art. 29 ust. 3 tej ustawy.

Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła innych dokumentów z których wynikałoby, że Leszek L. wykonywał na własnym gruncie prace, które spowodowałyby zmiany stanu wody na gruncie uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie brak było podstaw do powołania biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, albowiem jak wynikało powyżej prace które były przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie wykonywane były na nieruchomości, która nie jest własnością osoby je wykonującej co uniemożliwiało zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W tej sytuacji organ nie dokonywał oceny wpływu wykonanych prac na stosunki wodne w gruncie, przy której wskazanym byłoby zasięgnięcie opinii biegłego, a jedynie z przyczyn formalnych wydał decyzję o odmowie wydania nakazu dotyczącego przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjna oddalił.