Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 75/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...]- ([...]) złotych, V. w pozostałym zakresie skargę oddala, VI. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] stycznia 2021 r. O. K. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został nadany za pośrednictwem operatora pocztowego dnia [...] stycznia 2021 r.

W dniu [...] marca 2021 r. wpłynęło do Wojewody pismo skarżącego z prośbą o wydanie karty pobytu bez zamieszczonego adresu.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. (wpływ do organu [...] maja 2021 r.) skarżący wniósł o nadanie biegu sprawie i wyznaczenie miesięcznego terminu załatwienia jego sprawy. Podał, że naglą go pilne sprawy na [...], a uzyskanie karty pobytu jest potrzebne do ponownego przekroczenia granicy. Podkreślił, że tęskni za rodziną, a jest zmuszony do pozostania na terytorium Polski i oczekiwania na decyzję w sprawie. Podkreślił, że pracuje, odprowadza podatki, uczy się polskiego i liczy na wsparcie ze strony państwa [...] i umożliwienie mu złożenia wizyty na [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Wojewoda zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania oraz o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do [...] grudnia 2021 r. wskazując, że przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców.

W dniu [...] listopada 2021 r. (wpływ do organu [...] listopada 2021 r.) skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł ponaglenie, domagając się stwierdzenia, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ustalenia osób odpowiedzialnych za ten stan oraz wyznaczenia terminu załatwienia sprawy.

Pismem z [...] listopada 2021 r. Wojewoda przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Z pisma tego wynika, że [...] kwietnia 2021 r. organ wysłał zapytanie do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (brak w aktach wymienionych przez Wojewodę zapytań - uw. Sądu).

Wojewoda stwierdził, że umowa najmu lokalu nie została podpisana przez cudzoziemca jako najemcę lokalu, w związku z powyższym pismem z [...] listopada 2021 r. wezwał skarżącego do złożenia dokumentu potwierdzającego spełnienie warunku do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, tj. posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania w Polsce. Pismo zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi skarżącego dnia [...] listopada 2021 r. Dnia [...] listopada 2021 r. do organu wpłynęła uwierzytelniona umowa najmu, podpisana przez obie strony umowy - również skarżącego jako najemcę.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda w dniu [...] listopada 2021 r. zwrócił się z wnioskami do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. o udostępnienie danych na temat pracodawcy skarżącego - E.W..

Wiadomością email z [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zapoznanie się z aktami sprawy, co nastąpiło w dniu [...] grudnia 2021 r. Następnie pełnomocnik emailem z [...] grudnia 2021 r. ponownie wniósł o zapoznanie się z aktami sprawy, co nastąpiło [...] grudnia 2021 r.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] marca 2022 r. i zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie organ stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. zawiadomiono skarżącego, że termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do [...] lutego 2022 r. ponieważ trwa postępowanie wyjaśniające, czy pracodawca skarżącego E. W. aktualnie zalega w podatkach lub zalega w opłacaniu obowiązkowych składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Organ na dzień sporządzenia zawiadomienia nadal oczekiwał na odpowiedź. Wskazano, że skarżący ma prawo do przedłożenia dokumentu: oryginału zaświadczenia ZUS o niezaleganiu przez pracodawcę w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne. Wskazano, że E.W., na rzecz której strona ma wykonywać pracę, nie reguluje w terminie zobowiązań wobec ZUS. Zgodnie z aktualnymi informacjami pozyskanymi przez Wojewodę, na dzień [...] października 2021 r. zalega w opłacaniu należności na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Oznacza to, że E. W. w rzeczywistości nie jest w stanie powierzyć pracy na warunkach określonych w załączniku nr [...] do wniosku ze względu na swoją sytuację materialną. Zaległości w opłacaniu obowiązkowych składek i należności świadczą o braku możliwości pokrycia kosztów zatrudnienia przez E.W..

Organ ponadto poinformował, iż w przypadku braku odpowiedzi właściwego organu i nie przedłożenia przez skarżącego aktualnego zaświadczenia z ZUS, po [...] grudnia 2021 r. wymagane będzie przedłożenie oryginału aktualnego dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ważnego na dzień wydania decyzji np. zaświadczenia o zameldowania lub umowy najmu lub oświadczenia osoby uprawnionej do władania lokalem o zapewnieniu miejsca zamieszkania. Złożona do akt sprawy umowa najmu lokalu mieszkalnego została zawarta na okres do dnia [...] grudnia 2021 r. Wyżej wymienione dokumenty należy uzupełnić w ciągu 21 dni od odbioru tego pisma, ponieważ brak przedstawienia tych informacji może skutkować odmową udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

W aktach sprawy znajduje się pismo z ZUS w P., które wpłynęło do organu [...] grudnia 2021 r. o zaleganiu w składach na ubezpieczenie przez pracodawcę skarżącego.

W dniach [...] stycznia 2022 r. i [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego ponownie zapoznał się z aktami sprawy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami w ZUS w G. i niezaleganiu z ciężarami publicznymi przez E. W..

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2022 r. poinformowano skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, ze wskazaniem że nie można udzielić skarżącemu zezwolenia ponieważ nie dostarczył niezbędnych dokumentów- przedłożona do akt umowa najmu była zawarta do [...] grudnia 2021 r. Wskazano, ze termin do załatwienia sprawy biegnie na nowo od [...] stycznia 2022 r. i wynosi 60 dni (wg art. 13 ust. 2 ustawy z [...] grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw).

Pełnomocnik skarżącego pismem z [...] lutego 2022 r. przedłożył umowę najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] stycznia 2022 r. zawartą od [...] lutego 2022 r. do [...] czerwca 2022 r.

W międzyczasie, pismem z [...] stycznia 2022 r. O. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody oraz przewlekłe prowadzenie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę na terenie RP, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty skarżący wniósł o: (1) stwierdzenie, że bezczynność, a następnie przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenie prawa, (2) orzeczenie o wymierzeniu Wojewodzie grzywny w kwocie [...]złotych, (3) zasądzenie na rzecz skarżącego sumy [...] złotych za naruszenie jego praw w toku postępowania, (4) obciążenie organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych

Uzasadniając skargę podał, że w dniu [...] stycznia 2021 roku złożył wniosek do Wojewody o udzielenie zezwolenia jednolitego na pobyt i pracę. Podczas osobistego stawiennictwa skarżącego w placówce urzędu celem weryfikacji dokumentu podróży i odebrania odcisków palców, pracownik organu nie zweryfikował wszystkich przedłożonych przez niego dokumentów. Dopiero po upływie kilku miesięcy, po zgłoszeniu się do sprawy profesjonalnego pełnomocnika, przedstawiciele organu zażądali przedłożenia umowy najmu lokalu zawierającego podpis skarżącego zamiast uczynić to podczas formalnej weryfikacji wniosku. Po uzupełnieniu dokumentów Wojewoda nie wydał decyzji, a podjął czynności zmierzajcie do ustalenia sytuacji finansowej pracodawcy skarżącego, a w szczególności w kwestii jego rozliczeń składek na ubezpieczenie społeczne i ciężarów publicznych. Organ zamiast zwrócić się jednocześnie do wnioskodawcy oraz ZUS i właściwego US ,zwrócił się z zapytaniem do organów co doprowadziło do kolejnego ponad miesięcznego przedłużenia postępowania. Poza tym czynności te zostały podjęte w odpowiedzi na złożone ponaglenie, a powinny być podjęte wcześniej. Pracownicy organu zlekceważyli tę kwestie na wcześniejszym etapie postępowania. Zwrócono uwagę, że skarżący przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, jak i terminowo składał te, co do których był wzywany. Pomimo uzupełnienia braków przez skarżącego decyzja w sprawie nadal nie została wydana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczono, że w dniu [...] stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Ustawa wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zdaniem Wojewody, z uwagi na wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a ust. 1 termin załatwienia sprawy płynął od nowa od [...] stycznia 2022 r. i wynosił 60 dni.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zażądania przedłożenia umowy najmu lokalu zawierającej podpis skarżącego po kilku miesiącach i zgłoszeniu się pełnomocnika do sprawy, zamiast uczynić to podczas formalnej weryfikacji wniosku, Wojewoda wyjaśnił, że podczas osobistego stawiennictwa organ nie ma obowiązku wykonania pełnej analizy dokumentów składanych przez cudzoziemca. Ponadto umowa najmu lokalu została przesłana przez pełnomocnika i wpłynęła do organu dopiero [...] listopada 2021 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżący otrzymał [...] lipca 2021 r. Zatem na etapie weryfikacji spełnienia przez skarżącego wymogów formalnych niezbędnych do wszczęcia postępowania, dokument nie został przedłożony organowi. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy obowiązuje zasada, wynikająca z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którą cudzoziemiec powinien złożyć prawidłowy dokument wraz z wnioskiem lub w toku postępowania, a nie na żądanie organu. Tym bardziej gdy cudzoziemiec jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewoda podkreślił, iż pełnomocnik dokonał poświadczenia kserokopii umowy najmu za zgodność z oryginałem, zatem znana była mu treść tego dokumentu, jak również mógł on zweryfikować czy dokument spełnia wymogi dowodzące skutecznego zawarcia umowy najmu lokalu. Wyjaśnienia wymaga również, iż na termin podjęcia czynności w sprawie ma wpływ liczba wniosków składanych do Wojewody, która jest znacznie wyższa niż dostępne zasoby kadrowe do ich rozpatrywania. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu wniosku do Urzędu. To z tych powodów wcześniejsze wezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków nie było możliwe. Nie występowały żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie go w sposób uprzywilejowany i uzasadniały wcześniejszą weryfikację poza kolejnością. Jego sytuacja nie wyróżniała go spośród tysięcy cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia, którzy złożyli wnioski wcześniej niż on.

Mając na względzie zarzut niewydania przez organ decyzji po uzupełnieniu dokumentów oraz badania przez organ sytuacji finansowej podmiotu zamierzającego powierzyć cudzoziemcowi wykonywanie pracy, wyjaśniono, iż okoliczność ta została ujawniona po skierowaniu [...] listopada 2021 r. wezwania do strony. Ponadto po ujawnieniu zaległości pracodawcy w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne Wojewoda w celu potwierdzenia i aktualności pozyskanej informacji [...] listopada 2021 r. zwrócił się do właściwych organów o udostępnienie danych. Termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia [...] grudnia 2021 r. o czym strona została poinformowana, zatem na tym etapie nie było konieczności wzywania Strony do składania dokumentów w przedmiotowym zakresie, tym bardziej, iż uzyskanie stosownych zaświadczeń wiąże się z koniecznością uiszczenia opłat za ich wydanie. Mając na uwadze powyższe, w związku z brakiem odpowiedzi właściwych organów, dopiero zawiadomieniem z [...] grudnia 2021 r. o przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy, organ powiadomił stronę o możliwości przedstawienia stosownego zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Nadto odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż "organ zamiast zwrócić się jednocześnie do wnioskodawcy oraz ZUS i właściwego US zwrócił się z zapytaniem do organów co doprowadziło do kolejnego ponad miesięcznego przedłużenia postępowania", wyjaśniono, iż stoi on w sprzeczności z twierdzeniami pełnomocnika wyrażonymi pisemnie [...] grudnia 2021 r. W trakcie zapoznania z aktami pełnomocnik zażądał wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej żądane jest od pracownika oświadczenia pracodawcy o braku zobowiązań ZUS i US twierdząc, iż uzyskanie takich informacji należy do obowiązków organu. Natomiast kierując przedmiotową skargę pełnomocnik uczynił zarzutem brak jednoczesnego wezwania strony do złożenia zaświadczeń właściwych organów. Organ wyjaśnił, że ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w tym celu podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia wniosku. Ponadto organ jest zobowiązany do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ten obowiązek został wypełniony nie tylko poprzez kierowanie pism procesowych do Strony, ale również poprzez udostępnienie pełnomocnikowi do wglądu zgromadzonych akt sprawy, w terminach: [...].11.2021 r., [...].12.2021 r., [...].12.2021 r., [...].01.2022 r., [...].01.2022 r., [...].02.2021 r. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż pełnomocnikowi znane były okoliczności sprawy i miał on możliwość wypowiedzenia się i uzupełnienia materiału dowodowego w sposób umożliwiający pozytywne załatwienie sprawy.

Odnosząc się do podniesionego w skardze twierdzenia, że "wnioskodawca poprzez swojego pełnomocnika przedłożył stosowne zaświadczenia, ale pomimo to oraz pomimo uwzględnienia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, Wojewoda nie wydał decyzji", zaznaczono, iż zaświadczenia o niezaleganiu przez pracodawcę w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, wpłynęło do organu [...] grudnia 2021 r. To znaczy, że w dniu z upływem którego mijał okres na jaki została zawarta umowa najmu, przedłożona do akt na potwierdzenie spełnienia warunku posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania w Polsce. Ze względu na czas doręczenia przesyłki przez operatora pocztowego, a także procesy kancelaryjne związane z rejestracją korespondencji wpływającej, a także ze względu na ponowną analizę akt sprawy i wydanie decyzji w dniu wpływu zaświadczeń nie było możliwe. Podkreślono, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu o uznaniu ponaglenia za uzasadnione, wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] marca 2022 r. Mając na względzie powyższe organ podejmował działania zmierzające do zakończenia sprawy nie tylko w terminach wyznaczanych przez siebie, ale przede wszystkim przez organ II instancji, i w tym terminie sprawę rozstrzygnął. Ponadto strona zawiadomieniem z [...] grudnia 2021 r. została poinformowana o konieczności złożenia po [...] grudnia 2021 r. aktualnego i obowiązującego dokumentu potwierdzającego posiadanie miejsca zamieszkania. Nadto [...] stycznia 2022 r. oraz [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy do których została dołączona umowa najmu lokalu zawarta do [...].12.2021r., zatem mógł on posiadać wiedzę, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na pozytywne zakończenie sprawy.

Wobec powyższego zdaniem Wojewody nie ma podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem Strony lecz okolicznościami sprawy oraz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi powyżej.

Odnosząc się do żądania przyznania od Wojewody sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, podniesiono, że w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Skarżący nie wskazał jednoznacznie jakoby doznał krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie sądu.

W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia [...] marca 2022 r. wskazano, że podtrzymuje w pełni zarzuty i wnioski skargi, twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę potwierdzają okoliczność, że wnioskodawca uzupełnił wszelkie braki formalne wniosku do dnia [...] grudnia 2021 r. Zdaniem skarżącego gdyby Wojewoda prowadził postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. to decyzja zostałaby wydana zanim pojawiły się rzekome wątpliwości co do stanu finansowego pracodawcy skarżącego.

Z kolei w kwestii ukarania Wojewody grzywną i przyznania świadczenia pieniężnego, skarżący podniósł, że bezczynność organu, a następnie przewlekłe prowadzenie, naruszały jego status pobytu w Polsce, czyniąc pobyt niepewnym, naruszały prawa ekonomiczne, albowiem brak zezwolenia na pobyt utrudnia uczestniczenie i uzyskiwanie chociażby różnego rodzaju pożyczek czy zakupów na raty, a nadto naruszały dobra osobiste skarżącego.

Z akt sprawy wynika, że dnia [...] lutego 2022 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] udzielając skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...] lutego 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania O. K. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że strona wniosła ponaglenie za pośrednictwem Wojewody pismem z dnia [...] maja 2021 r. ("wniosek o nadanie biegu sprawie") i pismem z dnia [...] listopada 2021 r. (pismo pełnomocnika z ponagleniem i skargą - karty akt nienumerowane). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.

Zasygnalizowania również na wstępie wymaga, że z dniem [...] stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano w ustawy o cudzoziemcach art. 112a. W ust. 1 wymienionego przepisu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt został złożony ponad rok przed wejściem w życie nowych przepisów, jak również skarga została wniesiona przed ich wejściem w życie. Wobec tego Sąd oceniał zarzucaną przez skarżącego bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania bez uwzględniania wymienionych przepisów zmieniających terminy załatwienia sprawy.

Odnosząc się do treści pojęć bezczynności oraz przewlekłości podkreślić trzeba, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Dokonując rozróżnienia stanu bezczynności i przewlekłości wskazać należy, że obydwa pojęcia zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest więc pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie CBOSA).

Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Przewlekłość z kolei obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie i uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i do dnia wniesienia skargi do sądu pozostawał w bezczynności. Stan ten ustał dopiero na skutek wydania decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do [...] lutego 2025 r.

Wydanie decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy oceny w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, która może być dokonana jeśli skarga w tym zakresie została wniesiona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, CBOSA).

Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, które zdaniem Sądu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy ([...] stycznia 2021 r.; wpływ do organu [...] stycznia 2021 r.) do dnia ustania bezczynności na skutek wydania decyzji ([...] lutego 2022 r.) minął ponad rok. Niewątpliwie zatem znacznie przekroczone zostały terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy, wskazane w przepisach art. 35 k.p.a. Podkreślić trzeba, że pierwszą czynnością organu było zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wystosowane dopiero [...] lipca 2021 r. a więc 6 miesięcy po otrzymaniu wniosku, jak i dwóch innych pismach skarżącego z dnia [...] marca 2021 r. i [...] maja 2021 r. W zawiadomieniu tym od razu organ dokonał wydłużenia terminu rozpoznania sprawy o kolejne 5 miesięcy, co już niejako automatycznie wydłużało termin rozpoznania wniosku strony na okres roku od momentu wniesienia podania. Jak wynika z akt sprawy po wystosowaniu zawiadomienia z dnia [...] lipca 2021 r. organ znów pozostawał w bezczynności i podjął czynności dopiero po wniesieniu ponaglenia przez pełnomocnika skarżącego – skierował wówczas do skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków z [...] listopada 2021 r. O ile też od tej daty organ podejmował działania, to jednak nie skutkowały one efektywnym załatwieniem sprawy. Nie były podejmowane niezwłocznie oraz z wymaganą koncentracją i należytą starannością w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Organ oczekiwał wprawdzie na informację z ZUS i Urzędu Skarbowego, lecz otrzymał te dokumenty ostatecznie od skarżącego dnia [...] grudnia 2021 r. a decyzję podjął 1,5 miesiąca później. Słusznie też zwracał uwagę pełnomocnik skarżącego, że zastosował się do pouczenia zawartego w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2021 r., a mimo to organ wzywał o przedłożenie umowy najmu. Analiza akt prowadzi do wniosku, że organ mnożył czynności i nie procedował w sposób efektywny, co doprowadziło do znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Wojewoda niewątpliwe dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, mimo aktywnej postawy pełnomocnika skarżącego, który terminowo odpowiadał na wezwania organu.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił sie? bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postepowania w sprawie wniosku Skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt II sentencji wyroku.

Jednocześnie, zdaniem Sądu zaistniała bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt III wyroku.

Podkreślić trzeba, że Wojewoda nie tylko nie podejmował takich czynności, które bezpośrednio zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego lecz w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie. Brak podejmowania jakichkolwiek działań przez 6 miesięcy od złożenia wniosku, a także wystosowanie wezwania o uzupełnienie braków formalnych 11 miesięcy po złożeniu wniosku (ponieważ przedłożone wraz z wnioskiem dokumenty straciły przez opieszałość organu na aktualności), świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Takie działanie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Powyższej oceny nie zmieniała zaś argumentacja odpowiedzi na skargę. Można odnieść wrażenie, że Wojewoda próbuje przerzucić odpowiedzialność na skarżącego, np. co do braku wcześniejszego dostarczenia kolejnej umowy najmu. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana z lawinowym wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego to nie zmienia to oceny, że na gruncie niniejszej sprawy wydłużenie terminu załatwienia wniosku skarżącego było tak znaczne, że wymienione okoliczności nie mogły zmienić stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, ze uzasadnionym jest przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...]zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego).

Dalej idącą skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalono (pkt V wyroku).

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt VI wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a.