Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1855/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją Nr [...] z [...] października 1983 r. (zwana dalej także: decyzją ostateczną) Urząd Dzielnicy [...] zatwierdził plan realizacyjny inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...] Nr [...] w [...] oraz zezwolił na budowę na terenie tej nieruchomości pawilonu sprzedaży kwiatów, nakładając jednocześnie obowiązek rozbiórki inwestycji po upływie okresu ważności ww. decyzji, tj. "do końca 1990 r." i uporządkowania terenu.

W dniu 8 lipca 2016 r. (data wpływu do organu) [...] i [...] (zwane dalej: wnioskodawczynie) złożyły do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w części, tj. w zakresie: 1) warunku nr 3 zawartego w decyzji " po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować", 2) dopisku ręcznego literami drukowanymi znajdującego się pod numerem decyzji, oznaczonego słowami: "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R." Decyzji ostatecznej w powyższym zakresie zarzuciły wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.).

Decyzją Nr [...] z [...] października 2016 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] października 1983 r., w zakresie: 1) warunku nr 3 zawartego

w decyzji "po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować", 2) dopisku ręcznego literami drukowanymi znajdującymi się pod numerem decyzji, tj. "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, iż badanie przedmiotowej sprawy rozpoczął od ustalenia, czy dopisek ręczny znajdujący się pod numerem decyzji tj. "CZASOWA DO KOŃCA 1990 r.", został naniesiony na wszystkich egzemplarzach zaskarżonej decyzji i w takiej formie doręczony stronom. Po porównaniu decyzji ostatecznej, który otrzymała wnioskodawczyni [...] oraz dokumentu znajdującego się w aktach organu I instancji Wojewoda stwierdził, iż ręczny dopisek ustalający termin, do którego ww. decyzja obowiązuje, znajdował się na egzemplarzu decyzji otrzymanym przez wnioskodawczynię. Oznacza to, iż decyzja ostateczna nie została przerobiona, ale weszła do obrotu prawnego z odręcznym dopiskiem "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R."

Organ I instancji wyjaśnił, że obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej: p.b. z 1974 r.) dopuszczały możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z określonym terminem jej obowiązywania. W art. 2 ust. 1 p.b. z 1974 r. określono, że przez obiekty budowlane rozumie się stałe

i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle wymienione w tym przepisie. Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 (w decyzji błędnie wskazano pozycję 46) w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (dalej: rozporządzenie z 1975 r.) w § 20 ust. 2 zawierało zapis: "pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane (...)." Również § 43 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia zawierał dyspozycję, zgodnie z którą pozwolenie na budowę ustalało terminy, do których mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe, a także, w razie potrzeby, terminy rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, stanowiącej warunek realizacji inwestycji.

Wyznaczenie w decyzji czasu trwania obiektów było więc prawnie dopuszczalne, ale wyłącznie w postaci określenia terminu, stanowiącego o momencie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Istotne znaczenie dla sprawy ma w tej sytuacji prawne rozróżnienie pojęć "warunku" i "terminu". Obie klauzule stanowią dodatkowe elementy decyzji związane z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję.

Wojewoda wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, że przy warunku istnieje element niepewności, którym jest czas wystąpienia określonego zdarzenia. W art. 89 ustawy z dnia 24 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwana dalej: k.c.) określono warunek jako zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Natomiast termin jest zdarzeniem prawnym pewnym, określeniem pewnego odcinka czasu, np. do którego decyzja obowiązuje, kiedy wygasają obowiązki lub uprawnienia adresata decyzji. Istotne znaczenie ma tu więc pewność zdarzenia, a nie ścisły moment jego nadejścia.

Wojewoda zauważył, że § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r. wskazywały, w jakich przypadkach i w odniesieniu do jakich obiektów budowlanych organ administracji architektoniczno–budowlanej mógł wydać decyzję obowiązującą na okres czasowy. Obiektami takimi m.in. były tymczasowe obiekty budowlane. W decyzji ostatecznej został określony termin jej obowiązywania "czasowa do końca 1990 r." oraz został na inwestora nałożony warunek, iż po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować.

Z opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Dzielnicowego [...] wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] według Planu Ogólnego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] przez Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1969 r., oraz Perspektywicznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1982 r., znajduje się na terenie przeznaczonym pod komunikację (poszerzenie ul. [...]). Z uwagi na powyższe przeznaczenie terenu, budynki na tej nieruchomości mogą być realizowane, ale tylko na użytkowanie czasowe, do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych. Wnioskodawczyni [...] była wielokrotnie informowana o tym, że na działce inwestycyjnej może powstać jedynie tymczasowy obiekt budowlany, którego "ważność" jest uzależniona od planowanej realizacji zamierzeń urbanistycznych. Dwie opinie z lutego i czerwca 1983 r. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zawierają informację, iż planowana data realizacji zamierzeń urbanistycznych to 1990 r. Z opinii z [...] czerwca 1983 r. wynika, iż użytkowanie kwiaciarni jest jedynie czasowe do 1990 r.

Organ I instancji ocenił, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazanie

w decyzji ostatecznej terminu, do którego decyzja obowiązuje, z uwagi na realizację na jej mocy obiektu, z góry zaprogramowanego jako tymczasowy, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Warunek nr 3 zawarty w decyzji, nakazujący po upływie okresu ważności decyzji rozebranie obiektu na koszt inwestora i uporządkowanie terenu, mając na względzie prawidłowość ustalenia terminu ważności decyzji, również został nałożony przez organ prawidłowo i nie narusza prawa.

Stwierdził również, że decyzja ostateczna nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do argumentów wnioskodawczyń Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada materiał dowodowy, który był podstawą wydania decyzji ostatecznej,

w odniesieniu do przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania tej decyzji. Za nietrafione uznał ich stanowisko, że decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów znak: [...] z [...] listopada 1980 r., którą wywłaszczono części nieruchomości inwestycyjnej pod projektowaną rozbudowę ul. [...] w części niekolidującej z planowaną zabudową działki przy ul. [...] Nr [...] w [...], ma wpływ na wydaną decyzję ostateczną. Podał w tym zakresie, iż decyzja wywłaszczeniowa nie jest przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a fakt jej wydania nie przesądza o możliwości wydania kolejnych decyzji wywłaszczeniowych związanych z ewentualną rozbudową ul. [...]. Stwierdził również, iż nie jest organem uprawnionym do oceny zasadności czy legalności ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (aktu prawa miejscowego). Podał, iż Perspektywiczny Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1982 r., obowiązywał w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem jego treść była wiążąca dla organów administracji urbanistycznej

i architektoniczno-budowlanej. Ponadto, przedłożone przez wnioskodawczynie przy piśmie z dnia 4 października 2016 r. dokumenty w części dotyczącej procesu udzielenia pozwolenia na budowę pokrywają się z materiałem dowodowym znajdującym się

w aktach sprawy i potwierdzają ustalenia Wojewody, że nieruchomość inwestycyjna, (zgodnie z przedłożonymi opiniami wydanymi na podstawie aktów prawa miejscowego

o możliwości usytuowania na działce inwestycyjnej tymczasowego obiektu budowlanego) znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod realizację zamierzeń komunikacyjnych i zasadnym było w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji czasowej. Decyzje wywłaszczeniowe i decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowych, zdaniem Wojewody, nie stanowią materiału dowodowego

w przedmiotowej sprawie. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może również przy ocenie stanu prawnego sprawy uznawać jako dowodów w sprawie dokumentów potwierdzających prawidłowość uprzednich i następnych procesów inwestycyjnych (decyzje lokalizacyjne, pozwolenia na budowę, przyjęcie zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego).

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że stanowiąca przedmiot oceny decyzja ostateczna w kwestionowanej przez wnioskodawczynie części została wydana bez naruszenia prawa i koniecznym była odmowa stwierdzenia jej nieważności (w zakresie: warunku nr 3 zawartego w decyzji "po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować" i dopisku ręcznego literami drukowanymi znajdującymi się pod numerem decyzji, tj. "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R").

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie wnioskodawczynie wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności zgodnie z wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1. nierozpoznanie istoty sprawy przez skupienie uwagi na kwestii czasowości,

a pominięcie najistotniejszej w niniejszej sprawie kwestii, w jaki sposób w ogóle zastrzeżono warunek czasowości decyzji i czy samo jego istnienie było zgodne

z obowiązującym w dacie wydania decyzji prawem;

2. błąd w ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej stanu faktycznego przez nieuprawnione przyjęcie, że czasowość zastrzeżona dla przedmiotowego budynku została zastrzeżona zgodnie z wnioskiem;

3. błędne przyjęcie, że ręczny dopisek stanowi integralną część decyzji, podczas gdy nie wiadomo, kto i kiedy go dokonał, ani dlaczego tytuł decyzji jest drukowany, tylko część jest dopisana ręcznie;

4. naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że obecnie, tj. w dacie badania wniosku, nie obowiązują przepisy prawa miejscowego - Perspektywicznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1982 r, który wszedł w życie 15 marca 1983 r. i zaczął obowiązywać w dacie wydania decyzji z [...] października 1983 r.;

5. naruszenie art. 8, art. 28, art. 75, art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że organy administracji wyraziły następczą zgodę na funkcjonowanie budynku, pozwalając np. na jego rozbudowę w 1988 r.;

6. pominięcie faktu, że jedynym możliwym warunkiem zastrzeżonym przy wznoszeniu przedmiotowego obiektu był warunek dotyczący realizacji zamierzeń urbanistycznych przewidzianych planem, w żadnym innym wypadku;

7. naruszenie art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie dokumentacji, z której wynika, że zgoda organu I instancji na lokalizację kwiaciarni nie była limitowana terminem, a jedynie warunkiem polegającym na realizacji zamierzeń urbanistycznych przewidzianych na tym terenie;

8. naruszenie art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pominięcie faktu, że w dacie wydania decyzji ostatecznej obowiązywał Perspektywiczny Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] grudnia 1982 r., z którego wynikało, że wszystko, co obowiązywało w tym planie, nie miało perspektywy; plan ten był bezterminowy.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją znak: [...] z [...] czerwca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o: 1) uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie "dopisku ręcznego literami drukowanymi znajdującymi się pod numerem decyzji CZASOWA DO KOŃCA 1990 R" i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji; 2) utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego, wskazał, iż z uwagi na zakwestionowanie

w trybie nadzwyczajnym legalności decyzji ostatecznej jedynie w części, tylko w tym zakresie będzie kontrolował zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, w trybie nieważnościowym możliwa jest kontrola decyzji administracyjnej w części jedynie wówczas, gdy składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia. Dlatego dopisek ręczny literami drukowanymi, znajdującymi się pod numerem decyzji oznaczony słowami: "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R." nie może być uznany za element decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Tym samym dopisek ten nie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym.

GINB wyjaśnił w tym zakresie, że ww. dopisek jest dopiskiem ręcznym, a obok niego znajduje się odręczny i nieczytelny podpis lub parafa. Brak jest jednak informacji co do osoby, która dokonała ww. "dopisku". Brak jest również daty, w której powyższy "dopisek" został dokonany. Na notarialnie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii ww. ostatecznej przedłożonej przez wnioskodawczynię brak jest odręcznego podpisu (parafy) znajdującego się przy ręcznym dopisku "czasowa do końca 1990 r." Także w uzasadnieniu ww. decyzji brak jest informacji, że decyzja ostateczna została wydana z oznaczeniem czasowości "do końca 1990 r."

GINB wskazał, iż w dacie wydania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, w przepisach k.p.a. przewidziane były instytucje prawne, które umożliwiały zmianę decyzji administracyjnej. Przedmiotowy "dopisek ręczny" z całą pewnością nie może być jednak traktowany jako zmiana decyzji dokonana w jakimkolwiek trybie przewidzianym przez k.p.a. Ponadto w dacie wydania ww. decyzji ([...] października 1983 r.) przepisy k.p.a. przewidywały instytucję uzupełnienia decyzji na żądanie strony m. in. co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.) i sprostowania z urzędu lub na żądanie strony zawartych w decyzji "błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych pomyłek". Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na uznanie, iż przedmiotowy "dopisek ręczny" ma charakter uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a., jak również nie może być uznany za jej sprostowanie, które mogłoby nastąpić

w formie postanowienia (art. 113 § 3 k.p.a.).

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy "dopisek ręczny" na egzemplarzach decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany jako element decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie może podlegać kontroli w trybie postępowania administracyjnego. Skoro dopisek ten nie stanowi elementu decyzji ostatecznej, zasadnym jest umorzenie niniejszego postępowania w tym zakresie (jako bezprzedmiotowego).

Odnosząc się do oceny zgodności z prawem decyzji ostatecznej w części dotyczącej jej punktu 3 stwierdzającego, że "po upływie okresu ważności decyzji, obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować" organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r., pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Z powyższego przepisu wynika zatem, że przepisy prawa budowlanego, obowiązujące na dzień wydania decyzji ostatecznej, przewidywały możliwość wydania decyzji "tymczasowych" z jednoczesnym obowiązkiem wskazania terminu rozbiórki obiektu budowlanego. Z treści ww. decyzji nie wynika jednak, aby wskazywała ona termin, do którego sporny budynek kwiaciarni mógłby istnieć.

Jak wskazano wyżej, "dopisek" ręczny znajdujący się na ww. decyzji

o pozwoleniu na budowę, nie może być uznany za element decyzji administracyjnej

w rozumieniu k.p.a. Skoro więc z treści ww. decyzji nie wynika termin, do którego sporna inwestycja może funkcjonować, jak również nie przewiduje ona konkretnego terminu rozbiórki spornego obiektu budowlanego, to uznać należy, że umieszczenie ww. zapisu w punkcie 3 decyzji: "po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać", stanowi naruszenie przepisów prawa.

Zdaniem organu odwoławczego, wskazane naruszenie § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r. nie ma jednak charakteru rażącego. Nie wywołuje ono bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania

w państwie prawa. GINB uznał, że decyzja ostateczna nie zawiera określenia terminu, do którego ma funkcjonować sporny budynek kwiaciarni. Skoro brak jest takiego terminu, to zapis "po upływie okresu ważności decyzji, obiekt należy rozebrać na koszt inwestora a teren uporządkować" w istocie należy uznać za niewywołujący skutków.

Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia w kontrolowanej części po upływie ponad 36 lat funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym pozostawałoby

w sprzeczności do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości.

GINB stwierdził, iż w odniesieniu do kontrolowanej części decyzji ostatecznej

(w zakresie punktu 3) nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów zobowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów p.b. z 1974 r. oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego [...] (dalej: skarżąca) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wobec braku właściwości organu do działania w tym trybie oraz w sytuacji, gdy brak było wniosku pochodzącego od uprawnionej strony do dokonania wykładni decyzji;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego uniemożliwiające dokonanie prawidłowej oceny, w szczególności przez pominięcie pozostałych dokumentów zebranych przez organ wydający decyzję ostateczną a potwierdzających, że decyzja ostateczna, której dotyczyło postępowanie nieważnościowe, była decyzją czasową, oraz przez dokonanie ustaleń nieodpowiadających treści ww. decyzji;

3. art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej ([...] października 1983 r.) poprzez uznanie, iż decyzja administracyjna nie może zawierać dopisków ręcznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja ta została sporządzona na gotowym formularzu.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca podała, iż zaskarżoną decyzją GINB w sposób nieuprawniony dokonał wykładni decyzji ostatecznej, w sposób nieuzasadniony dokonując wyjaśnienia jej treści. W zaskarżonej decyzji GINB wskazał, iż dopisek ręczny znajdujący się w decyzji ostatecznej nie może być uznany za element decyzji administracyjnej, przy czym uzasadnienie tego stanowiska ograniczył wyłącznie do stwierdzenia, iż brak jest pewności co do daty, kiedy dopisek ten został dokonany, niewskazania osoby, która dokonała dopisek, braku parafy na egzemplarzu decyzji wnioskodawczyni oraz braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do tego dopisku.

W ocenie skarżącej, powyższe argumenty organu w żadnym stopniu nie uzasadniają jego stanowiska. Wskazany brak parafy na egzemplarzu decyzji wnioskodawczyni [...] nie oznacza, iż dopisek ręczny na decyzji dokonany został w terminie późniejszym po jej wydaniu, natomiast fakt, iż dopisek ten znajduje się na wszystkich egzemplarzach decyzji oznacza, że został on właśnie dokonany w trakcie jej wydawania. Stanowisko takie uzasadnia tym bardziej fakt, iż decyzja ta została sporządzona na gotowym formularzu. Jak wynika z jej układu, treść została w większości wpisana za pomocą maszyny do pisania, natomiast w części napisana ręcznie, tj. w części numeru decyzji oraz dopisku: "czasowa do końca 1990 r."

Zdaniem skarżącej, stanowisko organu odwoławczego, że w treści uzasadnienia decyzji nie ma odniesienia do treści dopisku, jest całkowicie bezzasadne wobec faktu, iż decyzja w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Natomiast warunki decyzji,

w szczególności zawarty w punkcie 3 warunek: "po upływie terminu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować", jednoznacznie przesądzają, że dopisek został dokonany w sposób celowy przed faktycznym wydaniem decyzji. Dopiero bowiem decyzja, zawierająca warunek z punktu 3 oraz dopisek o jej czasowości, jest pełna, kompletna i logiczna.

Odnosząc się do braku wskazania osoby, która dokonała ręcznego dopisku, skarżąca uważa, iż został on dokonany przez osobę, która decyzję podpisała, tym bardziej, iż na wszystkich badanych przez organ egzemplarzach dopisek ten się znajduje. GINB, mając dalsze wątpliwości, winien sprawę poddać dokładniejszej analizie, np. poprzez sprawdzenie wszystkich egzemplarzy decyzji znajdujących się

w organach wymienionych w jej rozdzielniku.

Poza tym, GINB w swoich rozważaniach pominął pozostałą dokumentację dotyczącą przedmiotowego pawilonu. Tymczasem kolejne wydawane dokumenty potwierdzają fakt czasowości decyzji ostatecznej. W wydanym 27 września 1984 r. potwierdzeniu przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu handlowego zawarto zapis: "użytkowanie czasowe do końca 1990 r." oraz w stosunku do tego obiektu [...] lipca 1998 r. wydano decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, gdzie również znajduje się zapis "na okres czasowy, tj. do czasu użytkowania istniejącego pawilonu handlowego".

Z dokumentów tych wynika zatem, iż organ architektoniczny przez cały czas konsekwentnie uznawał ważność dopisku o czasowości inwestycji, konsekwentnie powielając jego treść w kolejno wydawanych dokumentach dotyczących przedmiotowego pawilonu.

Skarżąca uznała, iż wydając zaskarżoną decyzję GINB dokonał wybiórczych ustaleń, zaś dokonane ustalenia nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wnioskodawczynie w piśmie procesowym z dnia 13 marca 2018 r., nazwanym "odpowiedź na skargę", wniosły o oddalenie skargi. Tożsame stanowisko prezentowała profesjonalny pełnomocnik wnioskodawczyni [...] na rozprawie sądowej, wnosząc ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Na wstępie podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a.,

a służącej ochronie takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok NSA

z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 808/15, publ. Lex nr 2169200). Z tego powodu decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności, a tryb nieważnościowy może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów

o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną

w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad kwalifikowanych, stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie), wyraźnej, jasnej, bezspornej i niedwuznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2573/13, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1337/11, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, wszystkie publ. cbosa, dalej wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, publ. Lex nr 2352557, z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2454/15, publ. Lex nr 2309939, z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2406/15, publ. Lex nr 2310015, z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2687/15, publ. Lex nr 2316027, z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12, Lex nr 1337107, z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2386/12, publ. Lex nr 1495274, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, publ. Lex nr 2252760, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2022/15, publ. Lex nr 2177194, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, publ. Lex nr 1486536, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 765/15, publ. Lex nr 2056045 i wiele innych).

Jak widać z powyższego, orzecznictwo sądowe odnoszące się do rozumienia rażącego naruszenia prawa - przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest obszerne i jednolite.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do powyższego, Sąd za prawidłowe uznaje ustalenia GINB, że ręczny dopisek literami drukowanymi, znajdujący się pod numerem decyzji ostatecznej, nie może być uznany za element decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.,

a w konsekwencji dopisek ten nie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej), decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

GINB zasadnie uznał, iż przedmiotowy odręczny dopisek ze znajdującym się obok niego odręcznym i nieczytelnym podpisem, bez możliwości identyfikacji osoby, która go dokonała (przy jednoczesnym braku takiego nieczytelnego podpisu na egzemplarzu decyzji otrzymanym przez [...]), bez określenia daty sporządzenia tego dopisku, nie może w świetle określonych w art. 107 § 1 k.p.a. elementów decyzji, być uznany za jej składnik, integralną część decyzji. W tym zakresie organ odwoławczy uwzględnił stanowisko wnioskodawczyń, zawarte w odwołaniu od decyzji organu

I instancji.

Skoro nie jest to element decyzji, to nie może być on przedmiotem zainicjowanego wnioskiem wnioskodawczyń postępowania nieważnościowego. Gdy natomiast postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo

w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 k.p.a.). W tym zakresie GINB prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w zakresie kwestionowanej części decyzji ostatecznej w odniesieniu do dopisku: "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R.",

a następnie umorzył postępowanie w tej części. Jednocześnie GINB zauważył, że umieszczony w kontrolowanej decyzji ostatecznej dopisek ręczny o jej czasowości do końca 1990 r. nie stanowi uzupełnienia decyzji, ani jej sprostowania.

Za właściwe Sąd uznał także ustalenia organu odwoławczego co do stwierdzenia przesłanki nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) w odniesieniu do zakwestionowanego w punkcie 3 decyzji ostatecznej warunku: "po upływie okresu ważności decyzji, obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować".

Jak wynika z treści przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji ([...] października 1983 r.), zgodnie z § 20 ust. 2 oraz § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r., pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Tym samym ówczesne przepisy prawa budowlanego przewidywały możliwość wydania decyzji "tymczasowych"

z jednoczesnym wskazaniem terminu rozbiórki obiektu budowlanego.

Jeśli dopisek ręczny znajdujący się na przedmiotowej decyzji nie może być uznany za element decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., to należy uznać, że z treści decyzji ostatecznej nie wynika, aby wskazywała termin, do którego budynek kwiaciarni mógłby istnieć. Tym samym brak wskazania terminu, po upływie którego "obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować", stanowi naruszenie prawa, tj. ww. przepisów rozporządzenia z 1975 r. Jednak to naruszenie nie ma charakteru rażącego, ponieważ nie wywołuje ono skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela wywody organu odwoławczego w tym zakresie. Skoro bowiem decyzja ostateczna nie zawiera określenia terminu, do którego ma funkcjonować wskazany w niej budynek, to zapis "po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować" faktycznie nie wywołał skutków.

Poza tym w tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej art. 156 § 2 k.p.a.

w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ten upływ czasu, o którym mowa w orzeczeniu TK brany jest pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje kontrolowane w trybie nadzoru rozstrzygnięcie. Takie stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok wyroki NSA z dnia: 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14, 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1683/14, wyroki WSA w Warszawie z dnia: 27 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1013/16, 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15, wszystkie publ. cbosa).

Stwierdzenie więc nieważności decyzji ostatecznej (we wnioskowanej części) po upływie ponad 36 lat funkcjonowania jej w obrocie prawnym, pozostawałoby, zdaniem Sądu, w sprzeczności z zasadą pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości.

Sąd potwierdza więc ustalenia GINB, iż decyzja ostateczna w kwestionowanej części nie jest dotknięta żadnymi przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów zobowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów p.b. z 1974 r. oraz aktów wykonawczych. Ponadto nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdza, że nie są one uzasadnione. W szczególności stwierdzić trzeba, iż - wbrew stanowisku skarżącej - organ odwoławczy nie stosował w niniejszej sprawie art. 113 § 2 k.p.a. Nie dokonywał bowiem wykładni przedmiotowej decyzji ostatecznej, a jedynie oceny jej wydania w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego.

Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ przedmiotem prowadzonego przez GINB postępowania była ocena decyzji ostatecznej w kontekście zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji. Organ nie poszukiwał więc materiału dowodowego, jak czyniłby to w toku postępowania zwykłego, oceniał jedynie decyzję pod kątem stwierdzenia ww. przesłanek nieważnościowych,

a więc materiał istniejący jedynie w dniu wydania kontrolowanej decyzji.

GINB stanął na stanowisku, że przedmiotowy dopisek ręczny "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R." nie stanowi elementu decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 k.p.a.

(w brzmieniu z dnia [...] października 1983 r.), co Sąd w okolicznościach tej sprawy podziela, dlatego zarzut skargi jakoby organ odwoławczy naruszył ww. przepis stanowi jedynie polemikę skarżącej z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji decyzji.