Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 994/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Teza: w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej - suszy, w sytuacji, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych na podstawie rat. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego, ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw roślinnych.

TEZY

w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej - suszy, w sytuacji, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych na podstawie rat. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego, ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw roślinnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 980/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakazu podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 980/15, oddalił skargę Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakazu podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] zaskarżył do sądu administracyjnego zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] w sprawie zakazu podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego, zarzucając ww. aktowi istotne naruszenie prawa, tj.: art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) - dalej: "u.s.g." oraz art. 4 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych".

Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W opisanym na wstępie wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przesłanki do wydania zaskarżonego aktu przewidziane w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zostały spełnione. Wyjaśnił, że materia uregulowana spornym zarządzeniem nie została ujęta w aktach prawnych powołanych przez Wojewodę. W szczególności nietrafnie Wojewoda odwołuje się do unormowania art. 88 ustawy Prawo wodne. Przepis ten określa uprawnienia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do ograniczenia dostaw wody tylko i wyłącznie w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Ogłoszenie takiego stanu przewiduje art. 5 ustawy z dnia 8 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 333 ze zm.) – dalej: "ustawa o stanie klęski żywiołowej". Zarządzenie zostało wydane w innym - niż przewiduje art. 88 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", stanie faktycznym i również prawnym w tym sensie, że zostało po pierwsze wydane w czasie, gdy stan klęski żywiołowej nie obowiązywał, po drugie nie regulowało uprawnienień organów, lecz obowiązki odbiorców wody.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Wojewody wskazującego, że materia zarządzenia Wójta dotyczy zagadnień, które wyczerpująco zostały objęte uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ten akt prawa miejscowego również dotyczy innych sytuacji niż zaskarżone zarządzenie, reguluje uprawnienia i obowiązki Zakładu Usług Komunalnych w zakresie zaopatrywania mieszkańców w wodę. Natomiast zarządzenie w § 1 stanowi, że przepisy porządkowe wydawane są ze względu na "konieczność utrzymania dostaw do odbiorców". Materia objęta tym aktem ma na celu zapobieżenie sytuacji, które skutkowałyby niedotrzymaniem ciągłości usług Zakładu, a nie sytuacji, w której niedotrzymanie ciągłości usług wystąpiło. Ponadto podstawą prawną wydania regulaminu stanowi przepis art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. 2015 poz. 139 ze zm.) – dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę". Regulamin skierowany jest do innych podmiotów niż mieszkańcy i reguluje obowiązki zakładów dostarczających wodę. Ustawodawca natomiast nie przewidział w tej ustawie obowiązków odbiorców wody związanych z takimi nadzwyczajnymi sytuacjami, jak długotrwała susza, do jakiej doszło w kraju w 2015 roku. W ocenie sądu niesłuszny okazał się zarzut skargi, że zarządzeniem uregulowano zagadnienia określone przez inne akty prawne.

Sąd pierwszej instancji zgodził się poglądem Wójta Gminy, że wprowadzenie zakazu podlewania ogródków z wodociągu publicznego w określonych godzinach wymuszony został długotrwałym brakiem opadów i jednocześnie brakiem reakcji odpowiednich organów, uprawnionych do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Realne obawy przed brakiem wody w wodociągu, w sytuacji zaniechania ogłoszenia stanu klęski żywiołowej uzasadniało takie działanie organu Gminy. Wprowadzone w ten sposób racjonowanie zużycia wody i przeznaczenie jej na ważniejsze potrzeby bytowe z pewnością mogło zapobiec stanowi braku dostaw wody, co stanowiłoby zagrożenie dla zdrowia mieszkańców. Trafnie też, w ocenie Sądu, Wójt Gminy wskazuje na fakt, że odległa w czasie data posiedzenia Rady Gminy, przy dynamicznie pogłębiającym się stanie suszy uzasadniała podjęcie działań w trybie pilnym. Stąd uznał, że Wójt Gminy [...] w sposób przekonujący uzasadnił konieczność wydania spornego zarządzenia, wykazał jego zgodność z przepisami prawa, w szczególności spełnienie przesłanek z art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 u.s.g.

Odnośnie do zarzutu wadliwego przyjęcia daty wejścia zarządzenia w życie, Sąd zwrócił uwagę, że w § 6 zarządzenia nr [...] Wójt wskazał, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania i podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń na terenie Gminy[...] . Istotnie zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia, a w uzasadnionych przypadkach w terminie krótszym, niż trzy dni. Można także zarządzić ich wejście w życie z dniem ogłoszenia, jeżeli zwłoka w wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. Przepisy porządkowe ogłasza się w formie obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Za dzień ogłoszenia uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (art. 4 ust.1 i 2 cyt. ustawy). Organ skarżący nie ustalił jednak, jaką datę podano w obwieszczeniu o ogłoszeniu zarządzenia nr[...]. Istotnie natomiast cytowana ustawa nie przewiduje momentu podpisania zarządzenia jako daty wejścia w życie tego aktu prawnego. Zważywszy jednak, że w tym samym przepisie § 6 zarządzenia nr [...] wskazano, że podlega ono ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń na terenie Gminy, wydaje się, że ten moment należy uznać za datę wejścia w życie powyższego zarządzenia, co konwaliduje oczywiście błędne odwołanie się do momentu podpisania zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...] , zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r., a także zasądzenia od strony skarżącej na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późń. zm.) dalej - P.p.s.a., zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 u.s.g., poprzez przyjęcie przez Sąd, że zachodziły przesłanki do wydania przedmiotowego zarządzenia;

b) art. 88t ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie przez Sąd, że w sytuacji w której materia tegoż artykułu nie reguluje ogólnych zasad korzystania z wody, a jedynie sytuację szczególną, oznacza, że istnieje podstawa do wydania spornego zarządzenia;

c) art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, poprzez przyjęcie przez Sąd, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków podjęty przez radę gminy nie jest adresowany do mieszkańców gminy oraz, że nie przewiduje możliwości regulowania kwestii ograniczających poboru wody;

d) art. 4 ust. 3 związku z art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez przyjęcie przez Sąd, że przepis w zakresie wejścia w życie zarządzenia odpowiada prawu.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik, to jest art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo braku ustalenia i niemożności takiego ustalenia w oparciu o akta sprawy, że zarządzenie zostało ogłoszone z dniem jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Sąd Wojewódzki oceniał legalność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w sprawie zakazu podlewania ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych z wodociągu gminnego. Akt ten stanowi przepisy porządkowe. Przepisy porządkowe stanowią odrębny rodzaj aktów prawa miejscowego. Wydawane są wyłącznie na podstawie ogólnych upoważnień ustawowych zawartych w ustawach ustrojowych. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g. rada gminy może wydawać przepisy porządkowe w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 u.s.g.). Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (art. 41 ust. 3 u.s.g.). Zestawienie wyżej wymienionych przepisów wskazuje, że "przypadek niecierpiący zwłoki" to taka sytuacja faktyczna, gdy zagrożone są dobra wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g., a niepodjęcie bezzwłocznych działań poprzez wydanie przepisów porządkowych rodzi wysokie prawdopodobieństwo naruszenia wymienionych dóbr ustawowo chronionych.

Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym wydawane są w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji. Chodzi o normowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak jest regulacji przepisami państwowymi. Istotą upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych jest stworzenie możliwości wypełnienia ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, LEX Wolters Kluwer 2015 r., s. 128).

Stanowienie aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym opartych na generalnym upoważnieniu określonym w art. 40 ust. 3 u.s.g., będzie możliwe tylko w sytuacji jednoczesnego zbiegu trzech przesłanek:

1) obiektywnej – wymagającej zbadania obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenia, że materia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących (zakres nieuregulowany),

2) subiektywnej – będącej wynikiem oceny organu stanowiącego przepisy porządkowe, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony, oraz

3) terytorialnej – wskazującej, że zagrożenia muszą obejmować obszar, na którym działa organ wydający akt.

Stanowienie przepisów porządkowych jest wyrazem rozszerzonej - w stosunku do innych rodzajów aktów prawa miejscowego - samodzielności prawotwórczej organów samorządu terytorialnego. Zakres tej samodzielności wyznacza Konstytucja i ustawy. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. sygn. P. 10/2002, (OTK ZU 2003, nr 6A, poz. 62), podkreślił, że przepisy porządkowe, jako akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Przepis art. 40 ust. 3 u.s.g., określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych, wyraźnie wskazuje, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie. Zaznaczyć trzeba, że normy zawarte w przepisie art. 40 ust. 3 u.s.g. nie podlegają wykładni rozszerzającej, ponieważ przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych okolicznościach (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 68/06, LEX nr 267157). Trzeba też mieć na uwadze, że akty porządkowe, wydawane na podstawie generalnego upoważnienia, mają zawsze reglamentacyjny charakter. Mogą bowiem zawierać wyłącznie nakazy lub zakazy określonego zachowania. Nie jest dopuszczalne, aby przepisy porządkowe mogły być z racji niewłaściwego zredagowania wykorzystywane do innych potrzeb i stwarzały podstawę do stosowania bezwzględnej sankcji w stosunku do podmiotów, których zachowania w żadnym zakresie nie rodzą zagrożeń dla wartości chronionych analizowanym przepisem (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1132/04, z aprobującą glosą M. Stahl, OSP 2005 r., nr 9, poz. 109).

Aby spełniona została pierwsza z wymienionych przesłanek przewidzianych w art. 40 ust. 3 u.s.g., konieczne jest zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Celem ustawodawcy było przede wszystkim wyeliminowanie możliwości dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1773/93, ONSA 1994 r., nr 4, poz. 162). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć, jako brak regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zarysowuje. W przypadku tego ogólnego: "zamarkowania", czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach, może ono stanowić przedmiot regulacji w drodze przepisów porządkowych. Zwraca się uwagę, że tylko przy takim wąskim sposobie rozumienia pojęcia: "nieuregulowany", przepisy porządkowe będą mogły realizować cel, dla którego stworzono możliwość ich wydawania, czyli objęcie regulacją prawną nagłych, szczególnych sytuacji na danym terenie. Nieprzypadkowo ustawodawca używa jednak również pojęcia: "zakres", mającego swoją wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe. Posłużenie się zwrotem: "w zakresie nieuregulowanym" a nie: "w sprawach nieuregulowanych" na pewno ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, op. cit. s. 129-131; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 953/05, LEX nr 879662).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że materia stanowiąca przedmiot zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] może stanowić przedmiot przepisów porządkowych, ponieważ organ nie działał w zakresie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących i tym samym nie naruszył pierwszego z warunków wydawania przepisów porządkowych. Przede wszystkim brak jest przepisów powszechnie obowiązujących wprost regulujących tożsamą materię. Wojewoda [...] powołał art. 88t ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że: "W przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w celu ograniczenia skutków suszy, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wody lub wprowadzania ścieków do wód albo do ziemi oraz zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych". Analiza treści normy kompetencji prawodawczej zawartej w art. 88t ust. 1 ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że kompetencja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej materializuje się jedynie w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej, którego wprowadzenie wymaga rozporządzenia Rady Ministrów (art. 5 ustawy o stanie klęski żywiołowej). W związku z powyższym przepis ten nie może zostać uznany, jako regulujący materię w zakresie przedmiotu zaskarżonej uchwały. W chwili wydawania zarządzenia stan klęski żywiołowej nie został bowiem wprowadzony. Nie występował on także na etapie zatwierdzania zarządzenia przez radę gminy, tj. w dniu 20 lipca 2015 r.

Nie można także zgodzić się z zarzutem i argumentacją skargi, że materia zarządzenia Wójta dotyczy zagadnień, które wyczerpująco zostały objęte uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Rozdział VII tego regulaminu normuje sposób i tryb postępowania Zakładu Usług Komunalnych, w tym obowiązki Zakładu o charakterze informacyjnym (§ 36 i § 39), sytuacje, w których możliwe jest wstrzymanie lub czasowe ograniczenie świadczenia usług (§ 37 i § 38) oraz obowiązek zapewnienia zastępczego punktu poboru wody (§ 40). Adresatem tych postanowień regulaminu jest zakład wodociągów i kanalizacji, czyli podmiot dostarczający wodę. Przepisy Rozdziału VII Regulaminu określają "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody (...).". Ten akt prawa miejscowego nie reguluje materii określonej w zaskarżonym zarządzeniu. Określa bowiem uprawnienia i obowiązki Zakładu Usług Komunalnych w zakresie zaopatrywania mieszkańców w wodę. Przepisy porządkowe zawarte w zarządzeniu, wydawane są natomiast ze względu na: "konieczność utrzymania dostaw do odbiorców" (§ 1). Materia objęta regulaminem ma na celu zapobieżenie sytuacji, które skutkowałyby niedotrzymaniem ciągłości usług Zakładu, a nie sytuacji, w której niedotrzymanie ciągłości usług wystąpiło.

Podstawę prawną wydania regulaminu stanowi przepis art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przepis ten enumeratywnie wymienia materię, którą rada gminy winna ująć w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wyraźnie wskazując, że adresatem regulaminu czyni przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Analiza omawianego przepisu dowodzi zatem, że Regulamin skierowany jest do innych podmiotów niż mieszkańcy i reguluje obowiązki zakładów dostarczających wodę. Ustawodawca natomiast nie przewidział w tym akcie obowiązków odbiorców wody, związanych z takimi nadzwyczajnymi sytuacjami, jak długotrwała susza na obszarze gminy. Akty porządkowe, oparte na generalnym upoważnieniu, będą wydawane w przypadku wystąpienia tych klęsk, przeciwdziałanie którym nie zostało wyczerpująco uregulowane w porządku prawym i nie został wprowadzony stan klęski żywiołowej.

Z tych względów skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 417/06, że w świetle art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, regulamin powinien "określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także odbiorców usług. Jednym z takich obowiązków może być zakaz używania wody z urządzeń komunalnych do podlewania ogródków przydomowych i upraw rolnych, z uwagi na ograniczoną wydajność ujęć wody".

Uwzględniając przedstawione powyżej poglądy należy ocenić, że niezasadne są powoływane w skardze zarzuty i argumenty. Będący przedmiotem zaskarżonego zarządzenia zakaz podlewania przydomowych ogródków działkowych, tuneli foliowych oraz trawników na określonym obszarze pozostaje w "zakresie nieuregulowanym" dotychczas przepisami powszechnie obowiązującymi.

Odnosząc się natomiast do drugiej z wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanek, tj. tzw. przesłanki faktycznej (subiektywnej), należy wskazać, że podobnie jak przesłanka obiektywna zabezpiecza ona przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przesłanka subiektywna stanowi wynik oceny organu stanowiącego przepis porządkowy, że wymienione w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Enumeratywne wyliczenie w art. 40 ust. 3 u.s.g. dóbr chronionych, ma na celu niedopuszczenie do wydawania przepisów porządkowych w innym niż wymieniony celu. Jest ono jednak oparte na kryterium ocennym, gdyż ustawodawca posługuje się pojęciami nieokreślonymi. Dla pełnego zrealizowania przewidzianej przez ustawodawcę przesłanki faktycznej konieczna jest nie tylko właściwa ocena, czy mamy do czynienia z danym dobrem prawnie chronionym, ale także ocena "niezbędności" jego ochrony, a więc stwierdzenie zaistnienia takiego stanu faktycznego, w którym te dobra są zagrożone w takim stopniu, że dla ich ochrony "niezbędne" jest wydanie aktu porządkowego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, op. cit. s. 132).

W niniejszej sprawie istnienie przesłanki faktycznej organ gminy uzasadnia tym, że w okresie letnim, tj. w lipcu 2015 r., gdy przez długi czas występowała wysoka temperatura (ponad 30°C), jakiekolwiek ograniczenia bądź przerwy w dostawie wody, stwarzały realne zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia, a w skrajnych przypadkach dla życia mieszkańców Gminy[...]. Należy również podkreślić, że z uwagi na występującą wtedy suszę, potencjalnie zwiększone były potrzeby korzystania z wodociągu gminnego w celach przeciwpożarowych. Zwiększone zatem byłoby potencjalne zagrożenie (tj. zagrożenie pożarowe) dóbr wymienionych przez art. 40 ust. 3 u.s.g. Podlewanie ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych stwarzało pośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Podkreślić też trzeba, że zachowanie bezpieczeństwa publicznego polega na utrzymaniu nienaruszalności życia, zdrowia, wolności, majątku prawnego wspólnych dóbr, jak np. publicznych urządzeń do zaopatrywania w wodę. Nie ulega wątpliwości, że dostęp do wody, w szczególności w okresie długotrwałej suszy, jest niezbędny dla ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jak wskazuje Gmina w okresie suszy wzrost poboru wody spowodował znaczne spadki ciśnienia wody. Ponadto zwiększone pobory wody w celu podlewania roślin doprowadziło do sytuacji, że Gmina nie była w stanie zapewnić prawidłowych dostaw dla wszystkich mieszkańców na potrzeby socjalo-bytowe. Wydając zarządzenie organ gminy podjął zatem prawidłowe rozstrzygnięcie porządkowe w celu eliminacji powstałego zagrożenia.

Uwzględniając przedstawione powyżej argumenty należy stwierdzić, że w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej - suszy, w sytuacji, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych, na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g., ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego, ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych. Sąd Wojewódzki zatem trafnie ocenił, że zaskarżone zarządzenie nie zostało wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zwartego w art. 40 ust. 3 u.s.g.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Niewątpliwie zarządzenie porządkowe, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki do jego wydania, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem termin jego wejścia w życie musi być zgodny z art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz w myśl art. 13 tej ustawy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia, a w uzasadnionych przypadkach w terminie krótszym, niż trzy dni. Można także zarządzić ich wejście w życie z dniem ogłoszenia, jeżeli zwłoka w wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. Przepisy porządkowe ogłasza się w formie obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (art. 14 ust. 2). Natomiast ustawa nie przewiduje, jako daty wejścia w życie aktu prawnego, momentu podpisania zarządzenia. Przepis § 6 zarządzenia nr [...] stanowi, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania i podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń na terenie Gminy[...]. Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że skoro w tym przepisie wskazano także, że podlega ono ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń na terenie Gminy, to ten moment należy uznać za datę wejścia w życie zarządzenia, co niejako konwaliduje wadliwe odwołanie się do momentu podpisania zarządzenia. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 41 ust. 3 u.s.g. zarządzenia takie są zatwierdzane przez radę gminy na najbliższej sesji. Ponieważ uchwały zatwierdzające rady dotyczą dalszego obowiązywania tego typu zarządzeń, należy je uznać za akty powszechnie obowiązujące (zob. P. Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 410). Co istotne to uchwały zatwierdzające są ogłaszane w sposób przewidziany dla przepisów porządkowych. Skoro tego rodzaju uchwały odgrywają rolę zastępczą dla zarządzeń zawierających przepisy porządkowe, to powinny być ogłaszane w taki sam sposób, jakby została ogłoszona uchwała rady gminy zawierająca przepisy porządkowe, gdyby nie to, że zaistniał "przypadek niecierpiący zwłoki" i nie można było czekać na posiedzenie rady z wydaniem danych przepisów (zob. G. Wierczyński, Komentarz do art. 14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, LEX 2016 r.). Przedmiotowe zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] zostało zatwierdzone uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nr[...]. Przepis § 4 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie: "z dniem podjęcia i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy[...]". Biorąc zatem pod uwagę systemową analizę regulacji dotyczących wejścia w życie przepisów porządkowych trzeba podzielić stanowisko Sądu odnośnie daty wejścia w życie zarządzenia Wójta Gminy [...] nr[...]. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten, jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, tylko gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności aktu, która prowadziłaby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału aktowego. Sąd administracyjny nie ma bowiem obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez Sąd Wojewódzki odnoszące się do kwestii wejścia w życie zarządzenia, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Także pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący organ podnosi, że wyrok Sądu jest wadliwy, ponieważ nie zawiera stanowiska, w zakresie należytego uzasadnienia w przedmiocie prawidłowego wejścia w życie zarządzenia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącego organu. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza w kwestii wykładni przepisów prawa, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.