Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1698/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6n
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1698/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz, WSA Waldemar Michaldo (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu w dniu 8 grudnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach, na uchwałę Nr XLVIII/345/13 Rady Miejskiej w Dobczycach, z dnia 18 grudnia 2013 r., w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVII/273/13 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, , - stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami,, komunalnymi" w części dotyczącej zawartego w rubryce "G" oświadczenia, co do znajomości przepisów Kodeksu karnego skarbowego, o odpowiedzialności, za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością., ,


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach nr XLVIII/345/13 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/273/13 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 27 lutego 2013r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Skarżący zakwestionował pkt "G" deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały, zarzucając w tym zakresie zaskarżonej uchwale naruszenie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zawierającej oświadczenie podatnika, złożone pod rygorem odpowiedzialności wynikającej z przepisów kodeksu karnego skarbowego. Przedstawiając argumentację skargi Prokurator wskazał, że podstawą prawną podjętej uchwały był art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). W załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały, zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w punkcie "G", zatytułowanym "Oświadczenie i podpis składającego", znalazło się oświadczenie o treści "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". W dalszej kolejności Prokurator zauważył, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczył, że jednostka samorządu terytorialnego winna działać w oparciu o obowiązujące normy, w granicach obowiązującego prawa. Powyższą zasadę wyraża norma konstytucyjna "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" zawarta w art. 7 Konstytucji RP, a także norma określona w art. 2 Konstytucji wedle której Rzeczypospolita jest demokratycznym państwem prawnym. Tymczasem podstawą prawną zaskarżonej uchwały są przepisy, które nie dają kompetencji Radzie Miejskiej Dobczycach do zawarcia w formularzach deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pouczenia o odpowiedzialności karno-skarbowej składającego deklarację za oświadczenie przez niego nieprawdy. Co więcej, Prokurator zauważył, że brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby Radzie Miejskiej ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna, upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Zdaniem autora skargi skoro jednak taka ogólna norma nie istnieje w tym zakresie, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowią podstawy do zawarcia w formularzu przedmiotowej deklaracji rygoru odpowiedzialności karno-skarbowej, to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały.

Na końcu Prokurator zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż skarga na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach, będącą aktem prawa miejscowego, została złożona w 2015 r. - brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie bowiem z zapisem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13 poz. 74 ze zm.), który został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48 poz. 552), przepis ten ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strona przeciwna do skarżącej podniosła m.in., iż w art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U 2013 r. poz. 1399 z póź. zm.), dalej "u.c.p.g.",, ustawodawca zobowiązał radę gminy w uwzględnieniu konieczności zapewnienia prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca zobowiązał radę gminy do stworzenie deklaracji, jako pewnego zbioru danych, niezbędnych do prawidłowego obliczenia opłaty. W ocenie autora odpowiedzi na skargę analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że określając wzór deklaracji Rada Miejska w Dobczycach nie przekroczyła wynikającej z niego delegacji ustawowej. Uchwała nie narusza bowiem prawa w części w jakiej zawiera oświadczenie składającego deklarację o następującej treści: "oświadczam, że znane mi są przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością." W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że wbrew twierdzeniom Prokuratora, oświadczenie to nie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnoskarbowej . Zapis ten nie pełni bowiem roli pouczenia czy uprzedzenia, o którym mowa w art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88 poz. 553 z poź.zm.), od którego uzależniona jest odpowiedzialność karna za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu. Ponadto żaden przepis nie uzależnia odpowiedzialności karno - skarbowej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością od złożenia oświadczenia o znajomości tych przepisów. Zakwestionowane przez Prokuratora oświadczenie stanowi jedynie informację, że podanie w deklaracji danych niezgodnych z rzeczywistością wiąże się z odpowiedzialnością określoną w przepisach Kodeksu karnego skarbowego. Zamieszczenie takiej informacji należy traktować w ocenie organu jako przejaw zasady lojalności jednostki samorządu terytorialnego wobec członków tej wspólnoty poprzez wskazanie, że istnieją takie przepisy. Niewątpliwie taka informacja przyczynia się do rzetelnego wypełnienia omawianej deklaracji, a tym samym zapewnia prawidłowe obliczenie opłaty. Tym samym realizowany jest cel określony w art. 6n u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art.119 pkt. 2 z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W realiach niniejszej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie złożyła w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dobczycach. Po doręczeniu odpowiedzi na skargę Prokuratorowi ten nie sprzeciwił się w terminie 14 dni rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Należy wskazać, że nawet uchylenie uchwały nie czyni sądowej kontroli bezprzedmiotową. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767).

Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji RP). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 ze zm.), który w dacie jej podjęcia stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:

1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;

2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności:

a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej,

c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 1). Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2).

Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 22 września 2015r. sygn. I SA/Kr 1053/15, 8 września 2015r sygn. I SA/Kr 1203/15 i sygn. I SA/Kr 1205/15, 27 lipca 2015r. sygn. I SA/Kr 973/15, 22 lipca 2015 sygn. I SA/Kr 415/15, 29 czerwca 2015r. sygn. I SA/Kr 653/15, sygn. I SA/Kr 652/15 oraz sygn. I SA/Kr 758/15, 13 lipca 2014 sygn. I SA/Kr 900/15 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, Lex Omega nr 1291950; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex Omega nr 296945; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, Lex Omega 349285. Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

Nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej także zamieszczenie w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały w rubryce "G" zatytułowanej "Oświadczenie i podpis osoby składającej deklarację" oświadczenia o treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".

Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej (w tym karnoskarbowej) za podanie danych niezgodnych prawdą. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Podkreślić należy, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest wskazanie na przepis rangi ustawowej, który przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Takiego rygoru ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy.

Tym samym brak jest podstaw, aby w formularzu deklaracji zamieszczać pouczenie o odpowiedzialności karnoskarbowej, czy też odbierać oświadczenie od osoby składającej deklarację odnośnie znajomości przepisów ją regulujących. Stosownie do art. 56 § 1 k.k.s. podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie. Zarówno ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i k.k.s. nie przewidują, by klauzula z pouczeniem o odpowiedzialności na podstawie tego przepisu mogła znaleźć się w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo zaznaczyć należy, że właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości sankcji karnych skarbowych w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z art. 6 m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 451/13, Lex Omega nr 1662595).

Na marginesie należy zauważyć, iż podstawy prawnej dla wprowadzenia analogicznej klauzuli w odniesieniu do odpowiedzialności karnej brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wyraźnie wynika to z art. 233 § 6 k.k., stosownie do którego przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej.

Mając na uwadze, że brak jest podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorach formularzy oświadczenia o treści, zakwestionowanej w skardze, celowym jest stwierdzenie przez sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności uchwały w zaskarżonej części. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku.