Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 582/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36-37
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi S. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie renty planistycznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...]. dc


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty S. G. i M. G. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta Ł., ww. decyzją z [...] r. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 600.900 zł z solidarnym obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto [...] przez M.G. i S. G. właścicieli na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej zbytej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr: 7/3, o powierzchni 20.478 m2, w obrębie [...], uregulowanej w dniu zbycia w księdze wieczystej KW [...], w związku ze wzrostem jej wartości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A, B, C do terenów kolejowych (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 19 października 2016 r.).

W odwołaniu M.G. i S. G. wnieśli o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie jej zmianę poprzez wyliczenie należnej opłaty planistycznej w oparciu o ustalenia prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej.

Odnosząc się do planów zagospodarowania przestrzennego, które należy przeanalizować w realiach rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 12 listopada 2020 r. uwzględnił:

1. stan planistyczny po wejściu w życie planu miejscowego - uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 19 października 2016 r.,

2. stan planistyczny wynikający z tzw. "luki planistycznej" czyli od dnia 1 stycznia 2004 r. do wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 19 października 2016 r.,

3. stan planistyczny przed 1 stycznia 2004 r. - a następnie porównał wartości nieruchomości uzyskane przy uwzględnieniu stanu planistycznego określonego w punkcie 2 i 3 celem ustalenia, która z wartości nieruchomości jest większa, a zatem który stan planistyczny jest bardziej korzystny dla strony i na tej podstawie ustalił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec tego ustalono, że bardziej korzystne dla strony jest przyjęcie stanu planistycznego opisanego w punkcie 2 tj. wynikającego z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Jak wynika z ustaleń organu na obszarze działki nr 7/3 (wydzielonej z działki nr 7) przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z 19 października 2016 r. odnotowano funkcję terenu nieużytkowanego – "teren zielony" bez udokumentowanego prawa do zabudowy. Z dniem 23 listopada 2016 r. weszła w życie ww. uchwała z 19 października 2016 r., zgodnie z którą przedmiotowa działka znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 1P - tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów oraz tereny ulic lokalnych (jednostka 1KDL). Na skutek uchwalenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na cel inwestycyjnie korzystniejszy od dotychczasowego, a zakres możliwości jego wykorzystania stał się szerszy, co uprawnia organ do wydania decyzji ustalającej rentę planistyczną. W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje także, że 14 listopada 2019 r., nastąpiło zbycie przedmiotowej działki. Na dowód wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia planu, organ pierwszej instancji powołał wnioski wynikające ze sporządzonego 12 listopada 2020r. przez rzeczoznawcę majątkowego operatu. Po analizie tego dowodu Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych w piśmie z 8 kwietnia 2021 r., stanowiących odpowiedź na zarzuty zawarte w odwołaniu.

Organ dodał, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, a zdaniem Kolegium metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości jest dopuszczona obowiązującymi przepisami prawa. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Powyższe kryteria wyznaczyły główny filar podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami wziętymi do porównań, a treść operatu realizuje dalej wszystkie poszczególne punkty procedury szacowania. W świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym, nie budzi wątpliwości Kolegium, iż sporządzony operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A, B, C do terenów kolejowych. Kolegium, nie znalazło podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Zdaniem organu operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami. Poza tym w § 15 uchwały z 19 października 2016 r. ustalono wysokość stawki procentowej służącej określeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wszystkich terenów w wysokości 30%. Ponadto decyzję o ustaleniu opłaty jednorazowej wydano w terminie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca.

W konsekwencji organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji o dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej. Wskazał, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (2.890.000 zł), a jej wartością tego udziału określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed jego uchwaleniem (887.000 zł) stanowi kwotę 2.003.000 zł. Przy udowodnionym wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu i uwzględnieniu obowiązującej stawki procentowej oraz zbycia nieruchomości opłata planistyczna wynosi w analizowanym przypadku kwotę 600.900 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił stan i wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalając na dzień jej sprzedaży, tj. 14 listopada 2019 r. Natomiast datą określenia stanu nieruchomości jest data wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania, który wywołał wzrost wartości nieruchomości, tj. 23 listopada 2016 r., dodając, że wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu.

Ponadto, w ocenie Kolegium dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodając, że brak jest przesłanek do tego, by wycena innych działek, nawet bezpośrednio sąsiadujących miała proste przełożenie na wartość przedmiotowej nieruchomości. Inny jest bowiem przedmiot tej wyceny, a tym samym inne czynniki i atrybuty wpływające na jego wartość, inny może być okres sporządzenia operatu, inna metoda czy cel takiego opracowania. Z tej przyczyny operat szacunkowy sporządzony przez K. W. z 14 października 2019 r. dla celów odszkodowawczych nie może stanowić punktu odniesienia dla dokonania oceny prawidłowości wyceny przedmiotowej nieruchomości. Dodano, że wartość rynkową nieruchomości dla celu ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określa się na dzień jej sprzedaży. Obliguje to do monitorowania cen transakcyjnych z konkretnego okresu. W związku z tym nieruchomości objęte tym samym planem, często równie/ położone w sąsiedztwie, mogą uzyskiwać różne wartości rynkowe przy wycenie do w/w celu, jeśli różnią się daty ich sprzedaży. Tak więc nie może tu być mowy o ujednoliceniu wartości różnych nieruchomości tylko z tego powodu, że objęte są tym samym planem zagospodarowania przestrzennego. Poza tym na wartość nieruchomości mają wpływ poza cenami z rynku także różne cechy samej nieruchomości (m.in. wielkość, kształt, położenie szczegółowe, uzbrojenie, dojazd), które także mogą różnicować poszczególne nieruchomości i które należy uwzględnić w procesie wyceny. Ocena czy nieruchomości są podobne czy też nie (podobnie jak wybór metody wyceny) należy do rzeczoznawcy majątkowego. Nieruchomości podobne zarówno w tabelach, jak i w części opisowej operatu zostały opisane w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów prawa. W treści operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy zawarł bowiem wszystkie te cechy i atrybuty nieruchomości porównawczych, które wynikają z treści analizowanych przez niego aktów notarialnych, a które są wystarczające do przyjęcia, iż znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Bardziej szczegółowe dane identyfikujące poszczególne nieruchomości wkraczałyby w zakres objęty tajemnicą zawodową. Przyjęte do porównania nieruchomości są porównywalne (nie identyczne) z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości uwzględnione zostały w analizie porównawczej, ocenione i skorygowane w stopniu odpowiadającym tym różnicom, przy zastosowaniu dostępnych w procesie wyceny narzędzi. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W konkluzji wskazano, że Kolegium dokonało oceny załączonego do akt operatu szacunkowego pod względem formalnoprawnym (cel i przedmiot wyceny, daty, zastosowane podejście i metody szacowania, przeznaczenie nieruchomości, forma opracowania, elementy obligatoryjne operatu, uprawnienia rzeczoznawcy) i uznało je za prawidłowe, a w warstwie merytorycznej, wobec braku innego operatu szacunkowego lub oceny ze strony organizacji zawodowej, przyjęło za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wartości wycenianego gruntu wraz ze szczegółowymi wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z 8 kwietnia 2021r.

W skardze S.G. i M. G. zarzucili:

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich istotnych i budzących wątpliwości okoliczności ważnych dla rozstrzygnięcia spraw; poprzez nieprawidłowe przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia operatu szacunkowego, który zawiera istotne błędy, tj. nieprawidłowe określenie stanu i wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a także art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i oparcie decyzji na wycenie biegłego rzeczoznawcy majątkowego, która nie została dokonana w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi, a w szczególności nieruchomościami sąsiadującymi ze sobą, o podobnych parametrach, oraz zbywanymi w tym samym okresie czasu, a w konsekwencji tego:

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naliczenie opłaty planistycznej w rażąco zawyżonej wysokości.

Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazali m.in., że w ich ocenie rzeczoznawca uchybił powyższym przepisom, w szczególności w zakresie ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu. Biegły nieprawidłowo oznaczył parametry wyjściowe dla określenia wartości tej nieruchomości, przyjmując jako jej podstawowe cechy w okresie luki planistycznej teren zielony bez prawa zabudowy, wskazując jako podstawę do takich brak udokumentowanego prawa do zabudowy. W konsekwencji taki charakter gruntu (teren zielony bez, prawa zabudowy) został przyjęty jako faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tymczasem w uchwale z 19 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza się, że plan nie narusza Studium przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 października 2010 r., gdzie dokonano kwalifikacji przedmiotowych terenów jako przeznaczenie przemysłowe PP. Dodano, że zapisy w starym planie dopuszczały możliwość zabudowy usługowej lub mieszkaniowej. Natomiast nieruchomości rolne przyjęte do porównań, w oparciu o obowiązujące dzisiaj plany już takiej możliwości nie stwarzają; w każdym razie nie można tego ustalić na podstawie operatu - bowiem nie zawiera on takowej informacji lub danych lokalizacyjnych, na podstawie których można by to ustalić. Wprawdzie działka w owym okresie nie była zagospodarowana przez właściciela, to nie były to jednak gruntu stanowiące stricte teren zieleni, w sensie funkcjonalnym. Były to grunty oczekujące na proces urbanizacji, które w dowolnym momencie można zagospodarować, w oparciu o wydane warunki zabudowy, w związku z obowiązującym wówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy teren w owym studium posiadał przeznaczenie PP (tereny przemysłowo, produkcyjno, usługowe). W oparciu o takie założenia studium negocjowane były warunki transakcji w umowie przedwstępnej. Zatem przyjęcie przez rzeczoznawcę sposobu użytkowania jako terenów zieleni jest ewidentnym błędem, tym bardziej, że w bezpośrednim sąsiedztwie danego kompleks terenów została wydana decyzja z 21 stycznia 2016 r., przeznaczająca dany kompleks terenów pod Budowę centrum produkcyjno-magazynowo-biurowego z urządzeniami budowlanymi. W takim znaczeniu nieruchomością podobną będzie teren przemysłowo-produkcyjny sąsiadujący z takowym centrum, a nie tereny zieleni. Zdaniem skarżących to właśnie Studium definiowało w danym okresie sposób wykorzystania rozumiany jako możliwości takiego wykorzystania, a nie sposób użytkowania, czyli "stan zastany". Z drugiej strony niezrozumiałym dla skarżących jest dlaczego biegły ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p., przyjął że jest to grunt "bez prawa zabudowy". Przed uchwaleniem m.p.z.p. którego dotyczy roszczenie, nie obowiązywał dla nieruchomości inny plan miejscowy, zatem właściciele nie doznawali żadnych ograniczeń w zakresie korzystania z tej nieruchomości. W szczególności obowiązujące w dniu poprzedzającym wejście w życie planu - studium nie stanowiło normatywnej podstawy dla ograniczenia właścicieli w korzystaniu ze swojej nieruchomości. Nie były wykluczone możliwości zabudowy tej działki, gdyż zapisy studium nie były wiążące dla właścicieli, a gmina miała obowiązek wydać na ich wniosek, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponadto Studium dopuszczało zabudowę w określonym wyżej zakresie.

Kolejny zarzut skargi dotyczy doboru transakcji porównawczych dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości przy zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej, przy podejściu porównawczym. W zakresie ustalenia wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu transakcji takich nie wskazano. Wszystkie transakcje porównawcze wskazane w operacie pochodzą z lat 2017 – 2019, a więc z okresu po uchwaleniu planu (2016 r.) nie wiadomo zatem w oparciu o jakie dane porównawcze biegły ustalił wartość nieruchomości w okresie poprzedzającym wejście w życie planu. Operat nie zawiera także precyzyjnych informacji na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a powinien je zawierać. Przyjęta przez biegłego wartość nieruchomości po uchwaleniu planu nie uwzględnia jej indywidualnych cech fizycznych (ponadnormatywna długość przy niewielkiej szerokości), co powoduje, że wskazana w operacie wartość nie jest wartością rynkową. Rzeczoznawca nie wskazał precyzyjnych danych nieruchomości przyjętych do porównania, co uniemożliwia to zarówno organowi jak i skarżącemu weryfikację prawidłowości operatu, tj. ustalenie czy dana transakcja i na wskazanych warunkach rzeczywiście miała miejsce. Operat nie zawiera wymaganego do oceny prawidłowości jego sporządzenia i wyceny nieruchomości opisu przyjętych do porównania nieruchomości, jak i nie wskazuje cech charakterystycznych tych indywidualnie oznaczonych nieruchomości, ani też nie wyjaśnia wyboru przyjętych do porównania cech tych nieruchomości, jak też sposobu, w jaki te cechy zostały określone i jakie były stany i wagi poszczególnych cech. Rzeczoznawca ogranicza się tylko do wskazania cech i ich wag, jakie będzie stosował do porównania nieruchomości. Nie wyjaśnia już jednakże przyczyn tak przyjętego ich katalogu. Brak jest też precyzyjnego wskazania elementów różnicujących porównywane nieruchomości i ich wpływu na wartość szacowanej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. - u.p.z.p.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa nieruchomość w okresie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 – u.g.n.)

Z przepisów tych wynika, że wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia, wzrostu jej wartości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.), przy czym operat musi być sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz., 2109 ze zm.)

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich zbyli nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr: 7/3, o powierzchni 20.478 m2, w obrębie [...] przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Poza uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości w zakreślonym terminie dla nałożenia opłaty planistycznej konieczne było jednak przede wszystkim ustalenie, czy w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską w Ł. uchwały nr [...] z dnia 19 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A, B, C do terenów kolejowych wzrosła wartość objętej tym planem działki nr 7/3. Skarżący nie kwestionowali bowiem, co do zasady nałożenia na nich obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, lecz kwestionowali wysokość ciążącej na nich opłaty planistycznej, podważając operat szacunkowy, na podstawie którego wyliczono jej wysokość.

Podstawę ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy. W operacie biegły rzeczoznawca określa wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, różnica pomiędzy tym wartościami stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej. Istotne jest, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu danej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przez stan nieruchomości - zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 u.g.n. - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Poza tym należy wskazać, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że w świetle art. 36 ust. 4, w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15, z 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 370/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 oraz z 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1540/20, z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1407/19).

Z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub - jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy - z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

Jednocześnie zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Dalej przypomnieć trzeba, iż operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i choć ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie, co do zasady nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, to jednak powinien dokonać oceny operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale i materialnym. Podkreślić należy, iż na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są zatem ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Zatem operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko, co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie NSA (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; z 13 marca 2008, II OSK 37407; z 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10; z 7 października 2011 r., I OSK 1650/10, z 18 stycznia 2012 r., I OSK 961/11; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16, z 26 lipca 2018, sygn. akt I OSK 684/18, z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2719/17), a skład rozpoznający niniejszą sprawę je podziela.

Przykładowo w wyroku z 17 października 2019 r. II OSK 2455/18 NSA zaznaczył, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podkreśla się również, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Nie może podlegać pozytywnej ocenie operat szacunkowy, w którym brak jest charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W takiej sytuacji nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Analiza przepisu § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zweryfikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie i z tego względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.

Zatem bezsprzecznie operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto konkretne nieruchomości, a nie inne będące w obrocie na określonym obszarze. Informacja ta jest niezbędna nie tylko dla strony, ale przede wszystkim dla organu ustalającego rentę planistyczną, który musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie. Analogiczne wymagania dotyczą pozostałych elementów operatu, a więc analizy zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, zastosowania współczynnika korygującego cenę oraz informacji niezbędnych dla określenia cen rynkowych i ich wag. Informacje te są niezbędne także dla sądu administracyjnego, który ocenia legalność decyzji.

Dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej determinują przepisy prawa, natomiast wybór metody i techniki wyceny leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wymaga wiedzy specjalistycznej, co jednak nie zwalnia rzeczoznawcy od uzasadnienia dokonanego wyboru.

W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zatem rzeczoznawca dokonując analizy porównawczej pomiędzy przedmiotową nieruchomością, a innymi porównawczymi, powinien w operacie szacunkowym wskazać cechy decydujące o podobieństwie. Do cech tych należą w szczególności położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Rzeczoznawca powinien też wskazać cechy różniące tę nieruchomość oraz współczynniki korygujące.

Przypomnieć należy, że na mocy § 4 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Przy metodzie analizy statystycznej rynku przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 ustawy. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych (ust. 5).

Z przepisów tych wynika, że przy zastosowaniu metody porównawczej w procesie wyceny nieruchomości obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest porównanie cen nieruchomości wycenianej i innych podobnych nieruchomości, z czym wiąże się również ustalenie cech nieruchomości porównywanych i ich wpływu na cenę nieruchomości, a w konsekwencji również uwzględnienia cech różnicujących te nieruchomości i zmian poziomu cen nieruchomości w czasie. Powyższe elementy winny następnie znaleźć się w treści operatu szacunkowego, sporządzanego w oparciu o art. 156 ust. 1 u.g.n. Operat szacunkowy winien zatem zawierać opis nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych i porównywalnych do niej, cechy charakterystyczne tych nieruchomości, cechy wspólne i różnicujące, a także sposób, w jaki cechy te zostały określone oraz przyjęte ich stany i wagi. Co istotne w operacie powinny one zostać zaprezentowane w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, tak by możliwa była weryfikacja twierdzeń rzeczoznawcy i prawidłowości sporządzonego operatu oraz dokonanej wyceny nieruchomości, przez sąd rozpoznający sprawę w oparciu o operat.

W rozpoznawanej sprawie sporządzony operat szacunkowy wskazuje stan nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, w okresie tzw. "luki planistycznej" oraz w okresie planu miejscowego przed okresem "luki planistycznej", zawiera m.in. podstawy prawne wyceny i źródła danych merytorycznych, metodologie wyceny wraz z zacytowaniem odpowiednich przepisów prawa, obszerną i ogólną analizę rynku z uwzględnieniem charakterystyki Ł. jako miasta, opis procedury wyceny, wybór metody podejścia, metody i techniki oszacowania, oszacowanie nieruchomości, analizę oszacowania nieruchomości oraz wnioski końcowe. Jednakże w zakresie kluczowej dla rozpoznania sprawy ustalenia wysokości renty planistycznej, w tym w aspekcie zgłaszanych do operatu przez stronę zastrzeżeń, a mianowicie zasadności doboru nieruchomości, a w konsekwencji prawidłowości sporządzenia samej wyceny nieruchomości, operat szacunkowy nie poddaje się kontroli ani organów, ani sądu.

W przypadku transakcji przyjętych do porównań operat ogranicza się w zasadzie do wskazania ilości transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania na podane w operacie daty, ogólnikowego wskazania na trendy na analizowanym rynku nieruchomości oraz tabelarycznego zaprezentowania transakcji sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania poprzez wskazanie ich powierzchni i wartości oraz przyjętych do porównania cech tych nieruchomości. Operat nie zawiera natomiast wymaganego do oceny prawidłowości jego sporządzenia i wyceny nieruchomości opisu wskazanych w tabelach nieruchomości przyjętych do porównania, nie wskazuje cech charakterystycznych tych indywidualnie oznaczonych nieruchomości, ani też nie wyjaśnia wyboru przyjętych do porównania cech tych nieruchomości, jak też sposobu, w jaki te cechy zostały określone i jakie były stany i wagi poszczególnych cech. Rzeczoznawca ogranicza się jedynie do wskazania cech i ich wag, jakie będzie stosował do porównania nieruchomości. Nie wyjaśnia jednak przyczyn tak przyjętego ich katalogu. Brak jest też precyzyjnego wskazania elementów różnicujących porównywane nieruchomości i ich wpływu na wartość szacowanej nieruchomości. W oparciu o tak sporządzony operat, nie można dokonać weryfikacji prawidłowości przyjętych do porównania nieruchomości, jak i cech wspólnych tych nieruchomości. Ogólnikowość operatu w tym zakresie, zdaniem sądu nie pozwala na kontrolę jego prawidłowości, bowiem z treści operatu nie wynika jakie przesłanki warunkowały przyjęcie do porównań tych, a nie innych nieruchomości, a w konsekwencji prawidłowości dokonanej wyceny.

Wobec powyższego przypomnieć jeszcze raz należy, że operat powinien spełniać wymogi formalne określone w przepisach u.g.n. i powołanego rozporządzenia, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, odpowiednim doborze nieruchomości podobnych, właściwych cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie powinien zatem zawierać opis wskazanych w tabelach nieruchomości podobnych, z uwzględnieniem ich cech charakterystycznych, w tym cech wspólnych i różnicujących. Brak wyjaśnienia kryterium doboru nieruchomości bez szczegółowego uzasadnienia cech podobieństwa wybranych do porównań nieruchomości powoduje, że nie można zweryfikować zasadności uznania ich za podobne do nieruchomości wycenianej. W analizowanym operacie, w przypadku nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej, nie podano cechy tych nieruchomości wskazano jedynie datę transakcji, miasto/gminę, obręb i ulicę w której są zlokalizowane ich powierzchnię i wartości oraz ogólne wskazanie przyjętych do porównania cech tych nieruchomości. Poza tym nie wskazano żadnych innych danych, które decydowały o doborze przyjętych do porównań nieruchomości. Takie zestawienie nieruchomości wziętych do porównań powinno budzić wątpliwości organów, co prawidłowości doboru transakcji nieruchomościami i doboru nieruchomości podobnych.

Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie wymienione w tej regulacji zasady. Zatem w sytuacji, w której strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Sąd jednak wskazuje, że ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, że także organ administracji jest uprawniony, by w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości wobec operatu zwrócić się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art. 157 u.g.n. o dokonania weryfikacji prawidłowości sporządzenia takiego operatu. A contrario w razie kwestionowania takiego operatu przez stronę organ administracji powinien wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji dlaczego takich wątpliwości nie ma, jeżeli nie widzi potrzeby poddania operatu takiej weryfikacji. Innymi słowy organ jest zobligowany wyjaśnić, czy ma wątpliwości wobec danego operatu szacunkowego, czy też ich nie ma i na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku. (por. np. wyroki NSA w Warszawie z 15 września 2021 r., I OSK 4241/18, z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21, wyrok WSA w Poznaniu z 17 września 2021 r., II SA/Po 61/21), E. Kucharczyk w Komentarzu/ do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy w zasadzie nie wyjaśniły dlaczego nie mają zastrzeżeń wobec kwestionowanego operatu i nie widzą potrzeby jego weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n., a jednocześnie Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutów skarżących wobec tego operatu, zawartych w odwołaniu, ograniczając się do ogólnikowych sformułowań, że operat jest prawidłowy.

W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że równolegle do przedmiotowego postępowania toczy się postępowanie, z udziałem skarżących w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 7/1. Jest to nieruchomość, podobnie jak ta dla której sporządzono przedmiotowy operat, powstała z podziału działki oznaczonej wcześniej nr 7. W operacie sporządzonym dla działki 7/1 określono wartość nieruchomości na dzień 14 października 2019 r. i choć wprawdzie zarówno ceny nieruchomości przyjęte do porównania, jak i wartość nieruchomości określona w tym operacie nie mogą mieć bezpośredniego przełożenia na ocenę operatu sporządzonego dla działki 7/3 w rozpoznawanej sprawie (stosownie do treści art. 157 ust. 2 u.g.n.), to jednak treść tego operatu powinna skłonić organy do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, co do prawidłowości operatu sporządzonego w sprawie niniejszej. W szczególności prawidłowości katalogu nieruchomości użytych do porównań w zakresie, o jakim była mowa powyżej. Tym bardziej, że w odwołaniu od decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania (k – 212 akt administracyjnych) Prezydent Miasta Ł., a więc organ orzekający w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, podnosi niemalże tożsame zarzuty z zarzutami skarżących, co do prawidłowości sporządzonego operatu dla działki 7/1, w tym braku spełnienia kryterium podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania przez innego rzeczoznawcę, poprzez brak wskazania jakie parametry nieruchomości zostały wzięte pod uwagę przy sporządzaniu katalogu nieruchomości podobnych. Dodatkowo należy wskazać, że kwestionowana przez Prezydenta wysokość średniej wartości przyjętych do porównania nieruchomości jest o 50 złotych niższa niż w spornym operacie. Takie działanie organu pierwszej instancji, a w konsekwencji także organu odwoławczego narusza w ocenie sądu podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Także Kolegium w zasadzie nie wyjaśniło, dlaczego nie ma zastrzeżeń wobec kwestionowanego operatu i nie widzi potrzeby jego weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n., a jednocześnie w zasadzie w ogóle nie odniosło się do zarzutów skarżących wobec tego operatu zawartych w odwołaniu, ograniczając się do ogólnikowych sformułowań, że operat jest prawidłowy. Uzasadnienie decyzji Kolegium w ocenie sądu nie spełnia kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sprowadza się ono do przytoczenia istotnych dla sprawy przepisów prawa oraz ogólnych i prawidłowych w swej istocie zasad wypracowanych przez judykaturę sądów administracyjnych. Jednak w istocie rzeczy nie odniesiono ich do realiów kontrolowanej sprawy i nie powiązano z ustalonym w sprawie stanem faktycznym.

Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie niesporny i oczywisty był ciążący na skarżącej obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. W istocie rzeczy spór w tej sprawie sprowadza się do tego, czy operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę prawidłowo, czy też nie, a w konsekwencji, czy prawidłowo naliczono wysokość opłaty planistycznej. W tym zakresie Kolegium jedynie ogólnikowo wskazało (i co do zasady trafnie), że jest uprawnione jedynie do kontroli wspomnianego operatu w zakresie formalnym, a nie merytorycznym. Sąd nie neguje tej konkluzji, gdyż w istocie takie jest dominujące stanowisko sądów administracyjnych, jak już wskazano powyżej. Jednak sąd ponownie wskazuje, że operat winien być oceniony przez organ odwoławczy jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z tą różnicą, że oceny takiej organ nie może dokonywać w zakresie wymagającym wiedzy specjalnej. Dlatego organ odwoławczy powinien był jasno i konkretnie w jakim zakresie dokonał oceny operatu, a w jakim zakresie nie mógł tego uczynić z uwagi na brak kompetencji (wiedzy specjalnej). Co także istotne, skarżący konsekwentnie podnosili wskazany wyżej zarzut, co do prawidłowości nieruchomości przyjętych do porównania, na poparcie których złożyli operat sporządzony dla działki 7/1, a Kolegium w zasadzie w ogóle się nie do tego zarzutu nie odniosło. W szczególności Kolegium nie oceniło, czy ocena podniesionych zarzutów wymaga posiadania wiedzy specjalnej (co istotnie wyklucza kompetencję Kolegium), czy też nie wymaga do ich oceny posiadania takiej wiedzy, co obliguje organ odwoławczy do ich oceny.

Stanowisko Kolegium w zakresie zarzutów podnoszonych przez skarżących wobec operatu szacunkowego sprowadzało się właściwie jedynie do prostej konstatacji, że skarżący nie przedłożyli oceny kwestionowanego operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie unormowanym w art. 157 u.g.n., co skutkowało w ocenie sądu bezrefleksyjnym przyjęciem, że sporządzony w tej sprawie operat jest prawidłowy. Tak ograniczona i uproszczona ocena dokonana przez organ jest w ocenie sądu niewystarczająca, gdyż Kolegium w istocie uchyliło się od dokonania własnej i samodzielnej oceny wspomnianego operatu w zakresie posiadanych kompetencji. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt nie przedłożenia przez skarżących kontroperatu, bądź oceny kwestionowanego operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie unormowanym w art. 157 u.g.n., nie zwalnia organu z dokonania samodzielnej oceny kwestionowanego operatu, w zakresie w jakim jest do tego uprawniony, a w razie potrzeby skorzystania ze wskazanego trybu jego weryfikacji przez organizację zawodową.

Organ zobowiązany był zatem dokonać oceny, czy wspomniany operat, w kontekście wskazanych wyżej okoliczności budzi jego uzasadnione wątpliwości, czy też nie. Ten proces myślowy powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić ocenę jego prawidłowości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji - oprócz ogólnikowych sformułowań - nie zawiera jednak wyjaśnienia na podstawie jakich przesłanek Kolegium doszło do wniosku, że omawiany operat nie budzi jego wątpliwości. Niewystarczające jest bowiem jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami i zasadami sztuki bez poparcia tej konkluzji bardziej szczegółową argumentacją odnoszącą się także do konkretnych zarzutów.

Reasumując, w ocenie sądu sporządzony w niniejszej operat budzi uzasadnione wątpliwości, na które wskazywali skarżący zarówno w trakcie postepowania administracyjnego, jak i w treści skargi. Nie można zatem z całą pewnością stwierdzić, że wskazywana przez biegłego w operacie wartość nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego jest ustalona prawidłowo, bowiem jak już wskazano organy i sąd administracyjny – nie posiadają wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, i w tym zakresie opierają się na sporządzonym operacie, który musi poddawać się weryfikacji wedle reguł oceny dowodów.

Nie można także przyjąć, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, co stanowi kolejny argument podważający prawidłowość poddanych kontroli sądowoadministracyjnej decyzji w przedmiocie ustalenia renty planistycznej. Wyjaśnienia te stanowią w pewnej części polemikę z treścią uzasadnienia wyroku tutejszego sądu, wydanego w innej sprawie, której przedmiotem była renta planistyczna, a którego uzasadnienie stanowiło podstawę argumentów zawartych w odwołaniu, a następnie w skarze. Co do meritum rzeczoznawca w piśmie tym nie wskazał jakie kryteria decydowały o doborze nieruchomości przyjętych do porównań wskazanych w zestawieniach tabelarycznych, o których mowa była we wcześniejszej części uzasadnienia. Zatem w kontekście elementów, które powinien zawierać operat szacunkowy, wyjaśnienia te nie są wystarczające do uznania operatu za nie budzącego uzasadnionych wątpliwości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości (zob. wyroki: NSA z 19 marca 2019 r. II OSK 958/18; WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2020 r., IV SA/Po 854/19, WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2019 r.,II SA/Bd 765/18; WSA w Szczecinie z 16 grudnia 2021 r., II SA/Sz 1032/21).

Tutejszy sąd akceptując tę linię orzeczniczą również uznaje, że sama potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości ani nie dowodzi innego niż faktycznego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też na tle badanej sprawy organy nie były zobligowane do rozważania, czy na działce skarżących możliwa była zabudowa. Z tych samych powodów bez znaczenia prawnego pozostaje także okoliczność, czy dla sąsiednich nieruchomości wydawane były decyzje o warunkach zabudowy.

Także wskazywane w skardze regulacje zawarte w Studium nie mogły odnieść oczekiwanego rezultatu, albowiem sposób rozumienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. prezentowany przez skarżących prowadziłby w istocie do wypaczenia instytucji ulepszenia planistycznego. Skarżący zmierzają bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. W postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 u.p.z.p, jako przepis szczególny. Tym samym wyłącza on zastosowanie art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. - nakazując w przypadku braku planu od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości.

W ocenie sądu niezasadny jest także zarzut wpływu podziału nieruchomości na wycenę dokonaną w przedmiotowym operacie. Rzeczoznawca wyjaśnił w operacie, że ocenie podlegała nieruchomość stanowiąca działkę nr 7, a tylko zakres powierzchniowy działki 7/3 został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu wyceny. Takie działanie w ocenie sądu nie narusza prawa.

Poza tym jak już wskazano wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, i tym zakresie zarzuty skargi również są niezasadne, bowiem przyjęte porównania transakcje odpowiadają tej regulacji.

Końcowo należy wskazać, ze decyzja została wydana [...] r., a nie [...] r., jak w niej wskazano, ale błąd ten ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej i nie mógł mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy podejmą odpowiednie działanie w celu wyjaśnienia wskazanych wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i przyjętej wyceny nieruchomości, a następnie dokonają wszechstronnej oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia przez operat wymogów formalnych oraz zweryfikują prawidłowość dokonanej przez biegłego wyceny nieruchomości, a w uzasadnieniu ponownej decyzji przesłanek dokonanej oceny operatu i przyjętej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

dc