Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1163/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej L.B. kwotę 500 zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił H. i J. S. wydania decyzji nakazującej L. B. wykonania określonych czynności w przebudowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położnym na posesji przy ul. [...] w N., w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż - ja wskazał w uzasadnieniu organ - nie zachodziły okoliczności naruszające przepisy Prawa budowlanego. Organ podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, tj. wizji lokalnej oraz złożonych przez inwestora wyjaśnień ustalono, że w 1984 r. L. B. dokonała przebudowy poddasza istniejącego budynku mieszkalnego, polegającej na wykonaniu doświetlenia od strony północno-zachodniej. Na przeprowadzenie ww. robót inwestorka przedstawiła zatwierdzoną dokumentację oraz pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 1984 r. znak: [...] wydane przez Urząd Miejski w N.. Wykonane otwory okienne w północno-zachodniej elewacji nie są samowolą budowlaną. Wykonane otwory okienne ([...] w części parteru a [...] w części otwarcia dachowego) nie pogarszają warunków technicznych zabudowanej działki sąsiedniej tym bardziej, że od strony przedmiotowej elewacji przebiega droga dojazdowa do posesji [...]. Roboty remontowo-budowlane objęte ww. pozwoleniem na budowę wykonane zostały w 1984 r. w oparciu o ostateczną decyzję i zatwierdzony projekt budowlany.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...] wnieśli odwołanie H. i J. S. zarzucając w odwołaniu naruszenie przepisów prawa przez organ administracyjny. Odwołujący wskazali na błędną wykładnię art. 48 i art. 66 Prawa budowlanego poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego ściana budynku zlokalizowana tak blisko granicy z ich działką może mieć otwory okienne. Ponadto odmowa nakazania wykonania określonych robót powinna precyzować rodzaj tych robót. Wskazano również, że organy administracji nie są nawet pewne, czy w tej ścianie w ogóle są jakieś otwory okienne, a tym samym materiał dowodowy nie został zebrany prawidłowo.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nie było prawidłowe, a rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie jest niezgodne z prawem.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób dostateczny, pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji, a niektóre poczynione ustalenia nasuwają uzasadnione wątpliwości. Organ odwoławczy podniósł, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że inwestorka L. B. wykonała otwory okienne - [...] w części parteru i [...] w części otwarcia dachowego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1984 r. Natomiast z treści tej decyzji wynika, że L. B. posiadała jedynie pozwolenie na adaptację poddasza. Powstaje pytanie, dlaczego zatem wykonanie okna na parterze, organ uznał za wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ II instancji zauważył, że ze zdjęć dołączonych do sprawy wynika, iż w elewacji od strony skarżących na parterze budynku przy ul. [...] w N. istnieją [...] okna. Skarżący twierdzą, że przed przebudową budynku okien tych nie było. Natomiast organ stwierdza, że okno zostało wykonane tylko [...].

Nadto podniesiono, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdza, że wykonane okna nie pogarszają warunków technicznych zabudowanej działki sąsiedniej, tym bardziej że od strony elewacji, w której znajdują się okna, przebiega droga. Organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie miał obowiązek wyjaśnić, czy wykonane okna są zgodne z przepisami techniczno - budowlanymi, tzn. czy ich odległość od graniczy działki jest zgodna z tymi przepisami. Dopiero ustalenie, że odległość ściany budynku z otworami okiennymi od granicy działki jest zgodna z odrębnymi przepisami, pozwala na stwierdzenie, że okna te nie mają wpływ na sąsiednią działkę. Z odwołania wynika, że odległości ściany budynku z otworami okiennymi od granicy od granicy wynosi 0.6 m. Plan zagospodarowania działki stanowiący część zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją o pozwoleniu na budowę potwierdza, że odległość granicy działki od elewacja północno zachodniej jest niewielka.

Tym samym wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy spowodowały, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenia faktycznego stanu sprawy i wydania zgodnej z prawem decyzji w oparciu o ustalony stan faktyczny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. B. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. (znak [...]) lub stwierdzenie jej nieważności.

Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Prowadząc postępowanie organ odwoławczy swym działaniem, a raczej brakiem działania naruszył dyspozycję art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a.

Działania organu odwoławczego naruszyły również, w ocenie skarżącej, zasady określone w art. 9 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a., gdyż w czasie gdy prowadzone było postępowanie odwoławcze, tj. przez 6 lat, skarżąca nie była informowana o czynnościach przez organ podejmowanych. Nie może być też mowy o tym, aby w działaniach podejmowanych przez organ odwoławczy urzeczywistniona została zasada szybkości działania organu administracji przy załatwianiu sprawy.

Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie zaszła bezczynność organu odwoławczego. Swym działaniem organ odwoławczy naruszył bowiem dyspozycję art. 35 K.p.a. Nadto organ odwoławczy rozpatrując przez tak długi okres odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w N. w sposób ewidentny naruszył treść art. 64 Konstytucji RP, gdyż bezczynność organu odwoławczego przez okres sześciu lat ograniczyła skarżącej możliwość swobodnego dysponowania jej nieruchomością.

Dalej skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie dyspozycji art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 K.p.a., gdyż uzasadnienie przedmiotowej decyzji zdaje się wyraźnie wskazywać, że do rozstrzygnięcia był brany pod uwagę cały materiał dowodowy. Skarżąca podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę tworzy integralną całość z załączonym do niej i zatwierdzonym projektem budowlanym. Z projektu jednoznacznie wynika że w części parteru przewidziano [...] okna (1 w holu, l w kuchni i 1 w dobudowanej niskiej części stanowiącej przewiązkę z garażem). Skarżąca zamurowałam okno w holu, zrezygnowała też z okna w przewiązce pozostawiając tylko [...] okno kuchenne uwidocznione na zdjęciu. Natomiast liczbę okien na poddaszu zmniejszono z [...] do [...]. Skarżąca podała, że Naczelnik Miasta N. zatwierdzając projekt budowlany w decyzji wyrzekł tylko o adaptacji poddasza, podczas gdy jej wniosek i załączony projekt budowlany dotyczył adaptacji całego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżąca podniosła, że podczas prac które wykonała w oparciu o ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 1984 r. nie odstąpiła w sposób istotny od projektu budowlanego, gdyż tylko pomniejszyła liczbę okien w stosunku do projektu.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie odczytał znajdujące się w aktach zdjęcia, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie bryły budynku mieszkalnego z garażem i przewiązka (gdzie jest [...] okno), natomiast dalsza część niska budynku nie będąca przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. powstała na podstawie innego pozwolenia na budowę garażu i w niej jest widoczny [...] otwór wypełniony luksferami.

Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. zgodnie ze stanem faktycznym napisał w uzasadnieniu do swej decyzji, że w części parteru jest [...] okno i [...] w części otwarcia dachowego, tym samym podjął właściwą decyzję. Tym samym organ odwoławczy mógł orzec w przedmiotowej sprawie, gdyż dysponował dowodami (projekt, fotografie), które pozwalały rozstrzygnąć sprawę bez konieczności jej uchylania i przekazywania do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy wydając skarżoną decyzję nie wziął pod uwagę kształtu działki sąsiedniej i lokalizacji budynku skarżącej w stosunku do całości tej działki. Posesja sąsiednia składa się z działek, które w rzucie tworzą duży prostokąt zabudowany budynkiem oraz wąski prostokąt stanowiący dojazd do tego budynku. Przedmiotowe [...] okna w ścianie północnej są zbliżone do dojazdu, a nie do działki budowlanej, taki stan jest zgodny z dyspozycją § 12 warunków technicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie będąc jednocześnie - z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a w takim zakresie, który uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Decyzja organu odwoławczego została oparta na błędnej ocenie stanu faktycznego. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że organ I instancji nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego, czym naruszył dyspozycję art. 7 i 77 K.p.a.

Zdaniem Sądu ustalenia dokonane przez organ I instancji są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ pierwszej instancji orzekał na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, L. B. dokonała prac adaptacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w N. wraz z budową garażu z przewiązką na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1984 r. znak: [...].

Integralną częścią tej decyzji jest zatwierdzony plan realizacyjny, projekt techniczny i dziennik budowy. Te dokumenty (poza dziennikiem budowy) znajdują się w aktach sprawy. Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że inwestycja miała polegać na budowie garażu z [...] boksami, z przewiązką łączącą garaż z istniejącym budynkiem oraz na adaptacji poddasza istniejącego budynku polegającej na doświetleniu budynku od strony północno-wschodniej. Wprawdzie w samym rozstrzygnięciu decyzji tej napisano, że decyzja jest wydawana w sprawie budowy garażu z [...] boksami oraz adaptacji budynku mieszkalnego, jednakże z załączonego projektu budowlanego wynika zakres robót budowlanych, który to zakres ma w tej sprawie zasadnicze znaczenie. Z tego projektu budowanego (map) wynika, że na poddaszu przewidziano [...] okien, natomiast na parterze [...] okna od strony działki H. i J. S.. Skarżąca odstąpiła od tak zatwierdzonego projektu budowlanego w ten sposób, iż zrezygnowała z [...] okna na parterze budynku oraz z [...] okien na poddaszu. Zatem obecnie na poddaszu znajdują się [...] okna oraz [...] okno na parterze. Taki stan faktyczny prawidłowo ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N..

Okoliczność, zgodnie z którą inwestor mając pozwolenie na budowę w zakresie wykonania [...] otworów okiennych zamiast tych [...]-ciu otworów wykonuje mniejszą ich ilość (np. zamiast [...] tylko [...] otwory) nie oznacza istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Ponadto zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zasadą jest, iż po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.);

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.);

3) umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.);

4) uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej, określonej w § 2 art. 138 K.p.a jest zatem wyjątkiem od zasady i może nastąpić w ściśle określonej sytuacji, to jest wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wadliwie ocenił ustalony stan faktyczny przez organ I instancji jako niewystarczająco wyjaśniony. Zdaniem Sądu nie było podstaw do takiego zajęcia takiego stanowiska przez organ odwoławczy, a tym samym nie było podstaw do uchylania tej decyzji.

Należy zauważyć, iż w tej sprawie badanie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 1984 r., jej zasadności i legalności, wykracza poza przedmiot rozpoznania. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje ta właśnie decyzja, nie można kwestionować określonych nią warunków wykonania robót budowlanych. Tym samym bezpodstawnym była sugestia organu odwoławczego, jakoby organ I instancji musiał badać, czy usytuowanie w tej sprawie otworów okiennych w budynku L. B. nie narusza warunków technicznych usytuowania budynków względem granic działki.

Uznając zatem, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. znak: [...] jest obarczona wadą mającą istotny wpływ na wynik sprawy, należało ją na podstawie art. 145 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. - uchylić.

Wstrzymano zaskarżonej wykonywanie decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając skarżącej zwrot kwoty uiszczonego wpisu sądowego.