Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2525/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. i K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 143/13 w sprawie ze skargi W.M. i K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 143/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi W. M. i K. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Kosakowo z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Sąd orzekł jednocześnie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W. i K. M., wnioskiem z 10 października 2011 r., zwrócili się do Wójta Gminy Kosakowo o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], obręb Mosty, gmina Kosakowo, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wójt Gminy Kosakowo, decyzją z [...] grudnia 2011 r., zatwierdził projekt podziału powyższej nieruchomości, w sposób przedstawiony w projekcie podziału. W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki o numerach: [...] o pow. 0,0960 ha, [...] o pow. 0,0960 ha, [...] o pow. 0,0385 ha (droga gminna), [...] o pow. 0,0543 ha, [...] o pow. 0,0561 ha, [...] o pow.0,0564 ha, [...] o pow. 0,0559 ha, [...] o pow. 0,0400 ha (droga wewnętrzna), [...] o pow. 0,0989 ha, [...] o pow. 0,1035 ha. Zatwierdzenie podziału nastąpiło pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo powstałych działek nr [...], [...], [...] i [...] zostanie ustanowiona służebność polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działki nr [...] i [...] (droga wewnętrzna) w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W punkcie drugim decyzji Wójt Gminy Kosakowo stwierdził, że działka nr [...] wydzielona pod drogę gminną (dojazdową) przejdzie na własność Gminy Kosakowo z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i K. M. wnieśli o jej uchylenie w części dotyczącej zatwierdzenia podziału pod warunkiem ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, jako niezgodnej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z zasadami ogólnymi wynikającymi z art. 8 i art. 9 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z [...] grudnia 2012 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że zaliczenie drogi do określonej kategorii (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej) jest równoznaczne z uzyskaniem przymiotu drogi publicznej. O publicznym charakterze drogi nie przesądza jednak oznaczenie działki gruntu w ewidencji gruntu jako droga, czy też przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę lokalną. Skoro w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania nieruchomości położonych w Mostach na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Kosakowo nr XLIII/74/2009 z 28 października 2009 r., teren, na którym znajduje się działka nr [...] przeznaczony jest na dojazd wewnętrzny, tak jak i działka [...], będąca drogą wewnętrzną, powstałą w wyniku dokonanego wcześniej podziału innej nieruchomości, a z akt sprawy nie wynika, by po uchwaleniu planu zaliczono je uchwałą Rady Gminy Kosakowo do dróg gminnych, to, zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że działki nr [...] i [...] posiadają status drogi publicznej. W ocenie Kolegium, skoro działka nr [...] określona jest w dokonanym podziale jako droga wewnętrzna stanowiąca własność skarżących, a działka [...] stanowiąca własność A. K. jest także drogą wewnętrzną, to prawidłowo organ I instancji zamieścił w decyzji warunek mający na celu zapewnienie przyszłym właścicielom działek nr [...], [...], [...] i [...] dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie na nich służebności (art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Okoliczność, że w innych, zbliżonych sytuacjach organ I instancji nie uzależniał podziału nieruchomości od warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest, zdaniem Kolegium, bez znaczenia, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie sprawa podziału działki [...].

W skardze na powyższą decyzję W. i K. M. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie o uchylenie rozstrzygnięcia SKO w Gdańsku z [...] grudnia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnieśli nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym, jak i prawnym i tym samym nieustalenie stanu rzeczywistego sprawy oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Zarzucono nadto naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, zaniechanie żądania niezbędnych dowodów i wyjaśnień oraz załatwienie sprawy bez uwzględniania słusznego interesu skarżących, a także nieustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżących odmówiono wiarygodności. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja narusza art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ błędnej oceny, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i błędne przyjęcie, iż dana okoliczność została udowodniona. Skarżący podnieśli nadto zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dotyczącej służebności gruntowej na nieruchomości obciążonej (działka nr [...]) w stosunku do osób, które w tym zakresie nie są stronami postępowania. W ocenie skarżących, zaskarżona decyzja narusza nadto art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nierówne traktowanie skarżących przez organy obu instancji wobec właścicieli nieruchomości sąsiednich oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz wszystkich osób, które potencjalnie nawet będą korzystały z nieruchomości oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...]. Skarżący zarzucili również obrazę art. 21 ust 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując na naruszenie prawa własności skarżących, gdyż w sposób nieuzasadniony i nadmierny, jako właściciele działki nr [...], zostali obciążeni obowiązkami, naruszającymi istotę prawa własności. W ocenie skarżących, postępowanie prowadzone było w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, nie informowano ich o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie udzielano żadnych wyjaśnień i wskazówek, nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co skutkuje naruszeniem art. 8–10 k.p.a. Zarzucono nadto obrazę artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) w związku z art. 90 i art. 91 Konstytucji RP – poprzez naruszenie prawa do poszanowania mienia skarżących. Końcowo zarzucono naruszenie § 3 ust. 2 lit. a/ i lit. b/ w związku z § 46 ust. 10 pkt 2 lit. a/, lit. b/ i lit. c/ uchwały nr XLIII/74/2009 Rady Gminy Kosakowo z 28 października 2009 r. oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów.

Uchylając decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż podziela zarzuty skarżących, aczkolwiek nie wszystkie z nich. Zdaniem Sądu w szczególności nie jest zasadny zarzut, że w okolicznościach sprawy organy nie miały podstaw do zawarcia w decyzji zatwierdzającej podział warunku ustanowienia służebności drogowych, zapewniających powstałym w wyniku podziału działkom dostęp do drogi publicznej. Organy nie miały tylko podstaw do określenia w decyzji dokładnego przebiegu służebności drogowej przez działki nr [...] i [...], co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd podzielił stanowisko skarżących, że rozstrzygnięcie wskazujące dokładny przebieg służebności drogowej jest błędne. Organ, wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, powinien wskazać jedynie jakim działkom gruntu dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony, a także, że zapewnienie tego dostępu ma nastąpić w chwili zbycia tych działek gruntu, jak również zobowiązany jest określić formę zapewnienia tego dostępu, przewidzianą w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że błędne jest również wskazanie służebności obciążającej działkę niebędącą własnością skarżących. Pomijając fakt, że właściciel działki sąsiedniej nie ma z mocy decyzji obowiązku jej ustanowienia, to korzystanie z jego nieruchomości bez tytułu prawnego uprawniałoby go do żądania odszkodowania za bezumowne korzystanie z jego działki, gdyż ani z wydanej w niniejszej sprawie decyzji, ani z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w którym przewidziano, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną "z dostępem ogólnym") nie wynika tytuł prawny do korzystania z cudzej nieruchomości.

Oceniając pozostałe zarzuty Sąd wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonych w Mostach na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków przyjętym uchwałą nr XLIII/74/2009 Rady Gminy Kosakowo z 18 października 2009 r., działka nr [...] położona jest częściowo na obszarze oznaczonym w planie symbolem 36.MU – zabudowa mieszkaniowo usługowa, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, częściowo na obszarze oznaczonym symbolem KD.D.28 – ulica klasy D – dojazdowa, szerokość w liniach rozgraniczających – 10 m oraz częściowo na obszarze oznaczonym symbolem 36/10.1.KDW – dojazd wewnętrzny, szerokość w liniach rozgraniczających 10 m. Symbol KDW oznacza wewnętrzny układ drogowy – dojazd, ciąg pieszo – jezdny. Sąd podkreślił, że wszystkie drogi poza drogami wewnętrznymi oznaczonymi w planie symbolem literowym KDW, winny mieć charakter dróg publicznych. Wobec tego do dróg publicznych zaliczyć należy tereny dróg zbiorczych, lokalnych oraz dojazdowych. W żadnym jednak wypadku nie można zaliczyć do dróg publicznych dróg wewnętrznych. Działka skarżących, wydzielona jako droga wewnętrzna, w planie jest oznaczona symbolem KDW, co oznacza, że w planie ma ona przeznaczenie właśnie jako taka droga. Zapisy zawarte w § 3 ust. 2 lit. a/ w związku z § 46 ust. 10 pkt 2 lit. a/ wskazanej wyżej uchwały nie zmieniają charakteru drogi stanowiącej własność skarżących. To samo należy odnieść do działki drogowej nr [...]. Wskazane zapisy w żaden sposób nie uprawniają osób trzecich do korzystania z cudzej własności bez tytułu prawnego. Jeżeli jakaś działka stanowi drogę wewnętrzną, wydzieloną na potrzeby korzystania z przylegających do niej nieruchomości, to korzystanie z niej przez osoby trzecie w celach dojazdu do tych terenów odbywa się za zgodą (wyraźną lub dorozumianą) właścicieli drogi, a nie na podstawie postanowień planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem uprawnień cywilnoprawnych i nie można z niego wywodzić uprawnień do korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi również powoływana przez skarżących okoliczność naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podnoszona przez skarżących argumentacja mająca wykazać ich nierówne traktowanie przez organy administracji względem właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest zasadna. Gdyby bowiem rzeczywiście sąsiednie działki zostały podzielone na działki bez dostępu do drogi publicznej i bez konieczności zapewnienia im tego dostępu to należałoby uznać, że nastąpiło to z naruszeniem art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomijając już samą niemożność zagospodarowania takich działek (odmowa wydania warunków zabudowy, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) i ewentualność wyeliminowania tych decyzji w trybach nadzwyczajnych, to w takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Jej wyznacznikiem nie mogą być bowiem rozstrzygnięcia organów naruszające prawo. Za nieuzasadnione uznał Sąd również zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, organy dostatecznie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności prawidłowo uznały, że powstałe w wyniku podziału cztery nowo utworzone działki pozostają bez dostępu do drogi publicznej, co skutkuje koniecznością ustanowienia służebności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienie, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a., organy wskazały okoliczności faktyczne, na których oparły zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Wadliwie natomiast przyjęto, że konieczność zawarcia w decyzji warunku, o którym mowa w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia do ustanowienia przebiegu służebności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. i K. M., prawidłowo reprezentowani, domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia i uchylenia decyzji organów obu instancji, w części obejmującej nałożenie na stronę obowiązku ustanowienia służebności polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (droga wewnętrzna) przy zbywaniu działek o nr [...], [...], [...], [...], i odjęcie tego obowiązku skarżącym, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrok zaskarżony został w części dotyczącej warunków pod jakimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nakazał zmienić decyzję Wójta Gminy Kosakowo z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w części odnoszącej się do nakazującej skarżącym ustanowienia służebności drogowej na ich nieruchomości, która została uznana w planie zagospodarowania przestrzennego za drogę wewnętrzną, a w zakresie dostępności do niej jest drogą publiczną, a nie została przejęta przez gminę na ten cel do majątku gminy. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) § 3 ust. 2 lit. a/ i lit. b/ w związku z § 46 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 lit. a/, lit. b/ i lit. c/ uchwały nr XLIII/74/2009 Rady Gminy Kosakowo z 28 października 2009 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w Mostach na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r. Nr 18, poz. 325) i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa w rozpatrywanej sytuacji faktycznej i prawnej polegające w szczególności na pominięciu w interpretacji przepisów prawa definicji legalnej terminu "dostęp ogólny – należy przez to rozumieć dostęp do terenu nielimitowany żadnymi ograniczeniami podmiotowymi ani przedmiotowymi, w szczególności ogrodzeniami, biletami wstępu, porą doby" i przyjęcie, że droga 36/10.l.KDW stanowi drogę wewnętrzną,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżących wynikającego z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którzy jako właściciele działki gruntu nr [...] w sposób nieuzasadniony i nadmierny zostali obciążeni obowiązkami, wynikającymi w szczególności z art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które naruszają istotę prawa własności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niewyjaśnieniu czy i dlaczego działki sąsiednie do działek skarżących, zostały podzielone bez dodatkowych warunków ustanawiających służebności na rzecz działek przyległych tylko do drogi oznaczonej 36/10.1.KDW, sankcjonując tym samym nierówne traktowanie skarżących przez Wójta Gminy Kosakowo, w szczególności wobec właścicieli nieruchomości sąsiednich oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutu naruszenia prawa do poszanowania mienia skarżących wynikającego z artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 90 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutów naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 9 poprzez prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Kosakowo w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, nie informowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności nie wskazując, że zatwierdzenie podziału będzie uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków, dwukrotnie wydając postanowienia ([...] z [...] lutego 2010 r. i [...] z [...] listopada 2011 r.) o stwierdzeniu "zgodności przedstawionego wstępnego projektu podziału działki nr ew. gr. [...] w Mostach gm. Kosakowo z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", czym naruszono przepisy prawa materialnego w szczególności § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), i nieuchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzję Wójta Gminy Kosakowo, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku został zaskarżony skargą kasacyjną w części wytycznych, jakie zawarł w nim Sąd, co do możliwości dostępu działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej.

Podział działki skarżących nr [...] w Mostach został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Kosakowo z [...] grudnia 2011 r. pod warunkiem zapewnienia części nowo powstałych działek dostępu do drogi publicznej, przez zapewnienie, że przy ich zbywaniu zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu przez konkretnie wskazane działki, stanowiące drogi wewnętrzne. Wojewódzki Sąd uznał takie rozstrzygnięcie za błędne, z uwagi na określenie dokładnego przebiegu służebności gruntowej, w tym przez działkę niestanowiącą własności skarżących. Skarżący natomiast nie zgadzają się w ogóle ze stawianiem jakiegokolwiek warunku w decyzji zatwierdzającej podział, bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki, na których miałaby być ustanowiona służebność gruntowa są przewidziane jako ogólnodostępne. Zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem postrzegają jako naruszenie ich prawa własności przez nadmierne jego obciążenie, a także jako nierówne ich traktowanie w stosunku do innych właścicieli nieruchomości, podlegających podziałowi, a nie obciążonych takim warunkami przy zatwierdzaniu podziału. Takie stanowisko prezentują w całym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Zasadą wynikająca z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest możliwość dokonania podziału nieruchomości pod warunkiem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak dalsze przepisy przewidują pewne odstępstwa od tej zasady.

Z art. 93 ust. 3 ustawy wynika, że podział nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za taki dostęp należy uważać wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek, albo ustanowienie innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z kolei art. 99 ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych zostaną one ustanowione, lub sprzedaż nastąpi wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Z przepisów tych wynika zatem, że podział nieruchomości nie jest możliwy nawet gdy plan miejscowy nie stoi temu na przeszkodzie, jeśli nie może być zapewniony nowo powstałym działkom dostęp do drogi publicznej w sposób wskazany w art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy. Jeśli zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości jest możliwe tylko, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej może się odbyć przez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienie służebności gruntowej, decyzja zatwierdzająca podział warunek taki musi stawiać.

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżących, podlegająca podziałowi, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Decyzja zatem zatwierdzająca podział problem ten musiała rozwiązać, gdyż w przeciwnym razie podział nie mógłby być dopuszczalny, jako naruszający art. 93 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami – brak dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek. Celem zapewnienia tego dostępu wydzielone zostały z nieruchomości dwie drogi – jedna gmina (dojazdowa), druga wewnętrzna. Wójt Gminy Kosakowo wskazał na konieczność ustanowienia służebności gruntowej na tejże drodze wewnętrznej, ale nie tylko. Zatwierdził bowiem podział pod warunkiem ustanowienia tej służebności także na działce sąsiadującej z drogą wewnętrzną skarżących, będącą również drogą wewnętrzną, jednak nie stanowiącą ich własności.

Takiego rozstrzygnięcia nie można było uznać za zgodne z przepisami.

Zasadnie Wojewódzki Sąd podkreślił, że jakkolwiek konieczne było zawarcie warunku w sprawie dostępu nowopowstałym, w wyniku podziału, działkom do drogi publicznej, to niemożliwe to było przez wskazanie przebiegu tejże służebności. O ile dopuszczalne było ustanowienie służebności na działce skarżących, wydzielonej jako droga wewnętrzna, o tyle niedopuszczalne było to w odniesieniu do działki sąsiedniej, niebędącej przedmiotem ich prawa własności.

Jak powiedziano wyżej, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczając podział nieruchomości tylko w przypadku możliwości dostępu nowopowstałym działkom do drogi publicznej – art. 93 ust. 3, nakazują wręcz zatwierdzenie podziału pod warunkiem wskazania przez organ sposobu zapewnienia tego dostępu – art. 99.

O ile zapewnienie tego dostępu przez służebność, drogi wewnętrzne z możliwością zbycia w tychże drogach stosownych udziałów, może mieć miejsce na nieruchomości dzielonej, zatem stanowiącej własność wnioskującego o podział, to decyzja zatwierdzająca podział może warunek obciążający nieruchomość dzieloną stawiać. Natomiast nie może tego czynić co do nieruchomości nie będących przedmiotem prawa własności występujących o podział nieruchomości. Właściciele działek sąsiadujących z dzieloną nieruchomością nie są stronami postępowania podziałowego dotyczącego tej nieruchomości, toteż decyzja zatwierdzająca podział innej nieruchomości nie może naruszać ich prawa własności.

Ponieważ warunkiem zatwierdzenia podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo powstałym działkom dostępu do drogi publicznej rozstrzygnięcie decyzją w tej kwestii nie jest nadmiernym obciążeniem prawa własności nieruchomości dzielonej, ale wymogiem przewidzianym przepisami, celem możliwości w ogóle dokonania podziału.

Zawarcie warunku w decyzji zatwierdzającej podział w kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie stanowi naruszenia zasady równości podmiotów tylko dlatego, że inne decyzje zatwierdzające podział, a dotyczące sąsiednich działek, warunku takiego nie zawierały.

Obie te kwestie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnione w zaskarżonym wyroku, w związku z zarzutami postawionymi w skardze na decyzje zatwierdzające podział. Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, zawartym w uzasadnieniu wyroku w tych kwestiach, należy się w pełni zgodzić.

Zgodzić należy się także z oceną przedstawioną przez Wojewódzki Sąd co do charakteru drogi wewnętrznej, wydzielonej decyzją podziałową z nieruchomości skarżących. Zapisy planu co do dostępności dróg wewnętrznych nie zmieniają ich charakteru, nie dają też uprawnień do korzystania z cudzej własności Drogi wewnętrzne mimo ich wydzielenia pozostają własnością właściciela nieruchomości dzielonej i korzystanie z nich przez inne podmioty może się odbywać tylko na zasadach przewidzianych prawem cywilnym. Plan miejscowy zasad tych nie może naruszać.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).