Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 978/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 133 par 1, 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 67 par 1, 68, 76 par 1, 77, 75 par 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 ust 7, 54, 55, 59 f
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 455/06 w sprawie ze skargi G. G. i M. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 455/06, po rozpoznaniu skargi G. G. i M. G., uchylił postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] wydane w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oraz określił, że wymienione postanowienia nie mogą być wykonane.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 123 k.p.a., art. 57 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na G. i M. G. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w L. w wysokości 75.000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2006 r. G. i M. G. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach nr[...] i [...] w L. przy ul. [...]. Do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestor załączył wszystkie wymagane dokumenty, w tym brak uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy – Prawo budowlane. W trakcie kontroli obiektu w dniu [...] marca 2006 r. stwierdzono, że pomieszczenia usługowe na parterze wymienionego wyżej budynku są użytkowane bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Ogółem parter zajmuje sześć sklepów, użytkowanie pomieszczeń handlowych zostało udokumentowane zapisem w protokole z przeprowadzonej kontroli łącznie z dokumentacją fotograficzną.

Po rozpatrzeniu zażalenia G. i M. G. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na powyższe postanowienie G. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia i uchylenia postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające podniósł, że decyzją z dnia [...] października 2000 r. udzielono G. i M. G. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ulicy [...] w L. Jednocześnie w pkt 2 tej decyzji organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Oznacza to zatem, że – stosownie do przepisu art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor obowiązany był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (...). W dniu [...] lutego 2006 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, informując jednocześnie organ o wykonaniu robót w pełnym zakresie. Powyższy wniosek skutkował przeprowadzeniem kontroli zgodności wykonanego obiektu z warunkami zabudowy i pozwoleniem na budowę w dniu [...] marca 2006 r., podczas której obecni byli m.in. inwestorzy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W analizowanym stanie faktycznym Sąd podzielił zarzuty skarżących dotyczące wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego w kwestii ustalenia, czy w obiekcie faktycznie prowadzona jest działalność gospodarcza (zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.). Sąd wskazał, że organ I instancji ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do dokumentacji fotograficznej, która – wbrew stanowisku organów – wcale nie dowodzi okoliczności, że obiekt był użytkowany. Dokumentacja fotograficzna wskazuje jedynie na to, iż obiekt był przygotowany do użytkowania, nie zaś – że faktycznie była w nim prowadzona działalność handlowo-usługowa. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, znana organom administracji z urzędu, iż przedmiotowy lokal ma charakter użytkowy i przeznaczony jest, zgodnie z zamiarem inwestora, do wynajmu. Przystąpienie do użytkowania obiektu w takiej sytuacji nie może być oceniane jedynie na podstawie znamion zewnętrznych, takich jak zamieszczenie reklam nad wejściem do obiektu. Te ostatnie fakty dowodzą bowiem jedynie, że obiekt jest przygotowany do użytkowania, a tego skarżący wcale nie kwestionowali. Organy administracji powinny zatem były skupić się na ustaleniach w przedmiocie przejścia władztwa nad obiektem (czy poszczególnymi w nim lokalami) na inne osoby (np. na najemców). Należałoby ustalić – na podstawie umów najmu, czy dzierżawy łączących inwestora z osobami użytkującymi poszczególne lokale – czy i kiedy inwestor wynajął (wydzierżawił) lokale i przekazał władztwo nad nimi uprawnionym osobom. Ponadto, treść umów należałoby przeanalizować również pod kątem istnienia szczególnych postanowień dotyczących momentu rozpoczęcia użytkowania lokali. W braku zaś stosownych umów cywilnoprawnych organ winien poczynić ustalenia w kwestii stwierdzenia, czy przed datą wydania pozwolenia na użytkowanie lokale były czynne, w jakich godzinach, czy była możliwość korzystania z nich przez nieograniczony krąg osób, a przede wszystkim, czy ewentualny najemca miał możliwość faktycznego korzystania z lokalu.

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii postępowania dowodowego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 133 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 67 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego oparły swoje ustalenia wyłącznie na dokumentacji zdjęciowej obiektu budowlanego i pominięcie faktu, że okoliczność korzystania z obiektu bez zezwolenia została stwierdzona przez inspektorów nadzoru budowlanego w toku przeprowadzonej kontroli, co znalazło swoje odzwierciedlenie w znajdującym się w aktach protokole z kontroli,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 67 § 1, art. 68, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie treści i mocy dowodowej znajdującego się w aktach sprawy dokumentu urzędowego w postaci protokołu kontroli, w którym stwierdzono fakt nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a który to protokół został przez stronę bez zastrzeżeń podpisany,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 133 § 1 p.p.s.a. w ziązku z art. 7, art. 67 § 1, art. 68, art. 76 § 1 oraz art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie faktu podpisania przez G. i M. G. protokołu kontroli poświadczającego nielegalne użytkowanie obiektu bez zgłoszenia zastrzeżeń,

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 67 § 1, art. 68, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że stanowiąca załącznik do protokołu poświadczającego nielegalne użytkowanie obiektu dokumentacja zdjęciowa nie pozwala na przyjęcie, że obiekt budowlany był użytkowany w dacie kontroli,

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 67 § 1, art. 68 i art. 77 k.p.a. oraz art. 115 § 13 pkt 4 i art. 271 § 1 k.k. poprzez nieuwzględnienie w toku oceny ustaleń organów administracji faktu występowania przez inspektorów nadzoru budowlanego w charakterze funkcjonariuszy publicznych i ponoszenia przez nich zaostrzonej odpowiedzialności w przypadku poświadczenia nieprawdy w sporządzanych dokumentach,

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 67 § 1, art. 68, art. 76 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nakazanie organom nadzoru budowlanego w toku ponownego rozpoznania sprawy kierować się treścią umów najmu zawartych przez stronę z osobami prowadzącymi punkty usługowo-handlowe w budynku, co prowadzi do dania prymatu dokumentom prywatnym nad dokumentem urzędowym (protokół z kontroli), w którym poświadczono fakt nielegalnego użytkowania obiektu, a który to protokół został przez stronę bez zastrzeżeń podpisany.

Mając powyższe na uwadze P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie wskazał, jakoby organ I instancji, w zakresie ustalenia czy doszło do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia, oparł się wyłącznie na dokumentacji fotograficznej obiektu. Sąd I instancji całkowicie pominął treść protokołu z kontroli sporządzonego w dniu [...] marca 2006 r., na podstawie obserwacji dokonanych przez inspektorów nadzoru budowlanego, którego załącznikiem jest dokumentacja fotograficzna. W uwagach zawartych w przedmiotowym protokole jednoznacznie wskazano, że: "W trakcie kontroli stwierdzono, że pomieszczenia handlowe na parterze są użytkowane. Wykonano dokumentację fotograficzną".

Sąd I instancji pomijając fakt przeprowadzenia kontroli obiektu i utrwalenia jej wyników w protokole, naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 67 § 1, art. 68, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie ulega wątpliwości fakt, że znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., w protokole tym jednoznacznie wskazano, iż "W trakcie kontroli stwierdzono, że pomieszczenia handlowe na parterze są użytkowane". Zarówno G. G., jak i M. G. byli obecni w toku kontroli, odczytano im następnie protokół (zawierający stwierdzenie faktu użytkowania obiektu), który oboje podpisali nie zgłaszając zastrzeżeń.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji oceniając dokumentację fotograficzną obiektu budowlanego, sporządzoną w toku kontroli, naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 67 § 1, art. 68, art. 77 i art. 80 k.p.a. uznając, że dokumentacja ta może dowodzić jedynie przygotowania obiektu do użytkowania, a nie faktu jego użytkowania. Ustalenia Sądu I instancji są nieprawidłowe. Na zdjęciach widać, że przed częścią lokali ustawione są reklamy stojące, informujące o godzinach otwarcia, zawierające cenniki (karty 6/1 i 6/6), które zwyczajowo wystawia się w godzinach urzędowania danej placówki. Wprawdzie, zdjęcia wykonane są z zewnątrz obiektu, ale w środku lokali usługowych widoczni są klienci (karta 6/7 akt administracyjnych). Na jednym ze zdjęć widać zaplecze jednego z lokali, przy czym wygląd tego wnętrza, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jednoznacznie wskazuje na fakt jego użytkowania. W oknach są kartki dotyczące bieżących ofert, półki sklepowe są pełne towarów. Inspektorzy jednoznacznie stwierdzili naocznie fakt korzystania z lokali użytkowych.

Ponadto wskazano, że inspektorzy nadzoru budowlanego są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k., w związku z czym przy sporządzaniu protokołu z dokonanych czynności podlegają oni, na mocy art. 271 § 1 k.k., surowej odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy w protokole, co również należy brać pod uwagę przy ocenie znajdującego się w aktach sprawy dowodu z protokołu kontroli.

Nie powinno się ostać stanowisko Sądu I instancji zobowiązujące organy nadzoru budowlanego do oceny początkowej daty użytkowania obiektu budowlanego według treści umów zawartych przez stronę z najemcami. Po pierwsze, umowy takie mogły zostać zawarte nawet w formie ustnej, co uniemożliwiłoby poddanie ich jakiejkolwiek kontroli. Sąd I instancji nie zbadał zaś czy umowy takie istnieją, czy też nie. Po wtóre, oparcie się wyłącznie na treści tych umów skutkowałoby w rezultacie tym, że w postępowaniu dowodowym dokument prywatny (umowa najmu) miałby prymat przed treścią podpisanego przez stronę bez zastrzeżeń dokumentu urzędowego (protokół kontroli), co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 67 § 1, art. 68, art. 76 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli G. G. i M. G. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie natomiast do art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie m.in. wówczas, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę (art. 55 ust. 1 pkt 1), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepisy powyższe były w sprawie niniejszej podstawą do wymierzenia skarżącym grzywny w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu: budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w L.

Istotę sporu w sprawie niniejszej stanowi ocena czy materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organy nadzoru budowlanego pozwala na stwierdzenie, że inwestorzy i zarazem wnoszący skargę G. G. i M. G. przystąpili bez wymaganego prawem zezwolenia do użytkowania budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w L. Według stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji publicznej w sprawie niniejszej było obarczone wadami, które w konsekwencji nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie faktu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Natomiast wnoszący skargę kasacyjną P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie podzielając tej oceny, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 67 § 1, art. 68, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie naruszył wskazanego przepisu, nie wykroczył bowiem poza materiał dowodowy istniejący w dacie wydania tego postanowienia i przekazany wraz z odpowiedzią na skargę. Zauważyć należy, że Sąd nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych, bo nie jest do tego uprawniony, a jedynie oceniał, czy materiał dowodowy, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia zebrany został i rozważony w sposób określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu I instancji narusza art. 7, art. 67 § 1, art. 68, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uznając, że organy niedostatecznie wyjaśniły okoliczności sprawy, przez co naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd szczegółowo uzasadnił tę ocenę, którą Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Motywy zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, sporządzone zostały w sposób określony w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierają bowiem wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał trafnie, że organ ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do dokumentacji fotograficznej, nie przeprowadzając dodatkowych dowodów, które wyjaśniłyby wszelkie wątpliwości. Nie oznacza to jednak, że Sąd pominął treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu [...] marca 2006 r. Jednakże z lakonicznego stwierdzenia znajdującego się w protokole kontroli, że pomieszczenia handlowe na parterze są użytkowane i nie wskazującego na czym polega ich użytkowanie i czy rzeczywiście prowadzona jest w tychże lokalach działalność handlowo-usługowa trudno wywieść bezsporny fakt ich rzeczywistego użytkowania. Takiej pewności nie daje również dołączona do protokołu kontroli dokumentacja fotograficzna, która istotnie pokazuje, że omawiane lokale są przygotowane do użytkowania (zamieszczone reklamy) nie daje natomiast jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy rzeczywiście wewnątrz tych lokali prowadzona jest działalność gospodarcza. Ustalenia w tej kwestii nie mogą być natomiast zastępowane przez domniemania organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia faktu nielegalnego użytkowania obiektu. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że protokół kontroli został podpisany przez stronę postępowania (jak podano w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez M. G.), nieposiadającą zazwyczaj szczegółowej wiedzy z zakresu przepisów Prawa budowlanego, nie może prowadzić do zmiany oceny przeprowadzonego przez organy administracji publicznej w sprawie niniejszej postępowania dowodowego.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie niniejszej naruszyło zasady sformułowane w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej winny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów są więc niezasadne. Za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty naruszenia art. 67 § 1 i art. 68 k.p.a. stanowiących o obowiązku sporządzenia protokołu i jego formie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisów tych bowiem nie stosował.

Nie można również zgodzić się w wnoszącym skargę kasacyjną P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Sąd I instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów sformułowaną w art. 80 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej w postaci protokołu oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego oraz załączonych do niego zdjęć nie pozwalał bowiem na uznanie, że okoliczność nielegalnego użytkowania obiektu – budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w L. została udowodniona. Zasadnie zatem Sąd I instancji zobowiązał organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego m.in. z umów najmu (dzierżawy) łączących inwestora z osobami użytkującymi poszczególne lokale, co mogłoby się przyczynić do wyjaśnienia spornej okoliczności użytkowania obiektu. Do obowiązku organu należy zaś ustalenie czy takie umowy zostały w ogóle zawarte i w jakiej formie. Nie oznacza to jednak, jak podnosi wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd I instancji uznał tym samym prymat dokumentów prywatnych nad dokumentem urzędowym jakim jest protokół kontroli. Dowód ze wspomnianych umów może przyczynić się bowiem do wyjaśnienia spornych okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie administracyjne nie zakazuje posługiwania się dokumentami prywatnymi w postaci na przykład umów cywilno-prawnych. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Należy również mieć na uwadze, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (art. 76 § 3 k.p.a.). Wobec tego również zarzut naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. stanowiącego, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone należy uznać za niezasadny.

Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 115 § 13 pkt 4 oraz 271 § 1 kodeksu karnego, Sąd nie kwestionował bowiem faktu, że inspektorzy nadzoru budowlanego są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu powyższych przepisów i podlegają odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy. Z powyższego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że ustalenia poczynione przez takich funkcjonariuszy w protokole oględzin nie podlegają ocenie i nie może być prowadzony przeciwko nim dowód. Należy przy tym zauważyć, że Sąd nie zarzucił inspektorom nadzoru budowlanego przeprowadzającym kontrolę przedmiotowego obiektu stwierdzenie nieprawdy, lecz wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, ponieważ materiał zebrany w toku postępowania, w tym protokół kontroli, nie pozwalał na jednoznaczne i bezsporne stwierdzenie okoliczności przystąpienia przez inwestorów do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia.

Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.