Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 364/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par. 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w Cz. B. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność: a) postanowień § 23, 24, 25 oraz 26 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czarna Białostocka" stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLV/358/06 z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czarna Białostocka; b) uchwały Nr II/15/06 Rady Gminy Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLV/358/06 Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia 23 maja 2006r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czarna Białostocka; c) uchwały Nr VI/54/07 Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia 24 kwietnia 2007r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLV/358/06 Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia 23 maja 2006r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czarna Białostocka 2. stwierdza, że uchwały, których nieważność stwierdzono, nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda P., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył do sądu administracyjnego § 23, 24, 25 i 26 uchwały Rady Miejskiej w Cz. B. z dnia 23 maja 2006 r. nr XLV/358/06 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czarna Białostocka (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 180, poz. 1675) oraz uchwały Rady Miejskiej w Cz. B. z dnia 5 grudnia 2006 r. nr II/15/06 i z dnia 24 kwietnia 2007 r. nr VI/54/07 zmieniające w/w uchwałę i wniósł o stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi zarzucono przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236, poz. 2008 ze zm.). W ocenie Wojewody z przepisu tego nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia obowiązku trwałego oznakowania oraz tworzenia specjalnego rejestru psów. Wśród obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe nie mogą mieścić się wszystkie możliwe obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, lecz tylko takie, które mają na celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W przedmiotowym przepisie brak jest również upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące psy obowiązku ponoszenia kosztów ich znakowania. Nałożenie takiego obowiązku stanowi nie przewidzianą przepisami prawa daninę publiczną. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył treść uzasadnienia wyroku WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 62/09.

Burmistrz Gminy Cz. B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że kwestionowana uchwała (ze zmianami), w zaskarżonej części, w pełni opiera się na przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego w nim określonego. Wskazano, że utrzymanie czystości i porządku może nastąpić w różnych formach. Jednym ze sposób technicznych zapewnienia powyższych celów jest identyfikacja zwierząt celem zapewnienia możliwości wyegzekwowania wykonania innych nakazów, zakazów wynikających z innych przepisów prawa. Skutecznym sposobem identyfikacji zwierząt jest wszczepienie im mikroczipów, umożliwiających ustalenie osoby odpowiedzialnej za zwierzę, a naruszającej normy zakazu i nakazu wynikające z regulaminu. Z kolei, aby identyfikacja mogła być skuteczna konieczne jest zakodowanie w urządzeniu podstawowych informacji o posiadaczu zwierzęcia takich jak imię, nazwisko, miejsce zamieszkania. Tym samym, zaskarżone uregulowanie stanowi jedynie formę i sposób egzekwowania nałożonych ustawą obowiązków. Podniesiono, że wobec faktu milczenia ustawodawcy w przedmiocie sposobu egzekwowania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego jest całkowicie chybiony. Nadmieniono, że Wojewoda nie wykazał bezprawności czynności czipowania psów a stosowanie wprost rozstrzygnięć innego sądu administracyjnego do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jest nieuprawnione. Gmina bowiem dysponuje opinią lekarsko - weterynaryjną, z której wynika, iż położenie Gminy Cz. B. w otulinie puszczy zwiększa wystąpienie wścieklizny u zwierząt domowych, co w połączeniu ze zwiększoną ilością wałęsających się psów, stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Czipowanie umożliwiło oddzielenie psów faktycznie bezpańskich od psów uciekających właścicielom, co w konsekwencji pozwala na ustalenie, które ze zwierząt odbyło szczepienia przeciwko wściekliźnie. Posiadanie wiedzy w powyższym przedmiocie w sposób jednoznaczny zmniejsza zagrożenie związane z zachorowaniem, poprzez kontrolę szczepień. Nie ulega zatem wątpliwości, iż oznaczanie psów czipami pozostaje w ścisłym związku z bezpieczeństwem ludzi zamieszkujących gminę, co tym samym odpowiada wskazanemu w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy kryterium. Odnośnie ochrony przed uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem trenów przeznaczonych do wspólnego użytku wskazano, że czipowanie psów spełnia również powyższą, ustawową przesłankę. Fakt oznakowania jednoznacznie wpływa na postawę jego posiadacza, który mając świadomość powyższego obowiązku dokłada większej dbałości i staranności w pilnowaniu zwierzęcia, jak i sprzątaniu pozostawionych przez nie w miejscu publicznym nieczystości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) skarga do sądu administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w ocenie tegoż organu, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę gminy stwierdza jej nieważność albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie są postanowienia § 23, 24, 25, 26 zawarte w rozdziale 6 zatytułowanym "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe", uchwały Rady Miejskiej w Cz. B. z dnia 23 maja 2006 r. nr XLV/358/06 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cz. B. oraz uchwały z dnia 5 grudnia 2006 r. i 24 kwietnia 2007 r. zmieniające postanowienie § 26 ust. 2 w/w uchwały. Podstawę materialnoprawną podjętych uchwał stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 236, poz. 2008).

Powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Oznacza to tyle, że rada gminy tylko wówczas uprawniona jest do skorzystania z tegoż uprawnienia i podjęcia stosownej uchwały, gdy nadano jej ustawą określone kompetencje. Niewątpliwie, powołany, również w podstawie prawnej, przepis art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten ma charakter prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem na zasadzie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, która go uchwaliła. Z uwagi na charakter prawny takiego regulaminu, jego postanowienia powinny być formułowane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach. W zamieszczonej delegacji ustawowej dla rady gminy w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca zawarł wyczerpujące wyliczenie kwestii, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepis ten wskazuje na wszystkie niezbędne elementy, które rada gminy zobowiązana jest zawrzeć w uchwalonym regulaminie. Dlatego też uchwalając taki regulamin rada nie może w nim zamieszczać postanowień wykraczających poza ramy określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy. Ponadto rada uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141, w dziale V z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika przedmiotowego rozporządzenia, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów, albowiem interpretacja powtórzonego przepisu w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy przede wszystkim podać należy, że kwestionowane postanowienia regulaminu dotyczą obowiązku rejestracji psów i ich identyfikacji poprzez wszczepienie mikroczipa. W ocenie Sądu postanowienia te są nieważne z dwóch powodów, po pierwsze dlatego, że stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy, po wtóre dlatego, że obowiązek oznakowania psa wynika z przepisów innych ustaw i postanowienia regulaminu w tym zakresie stanowią powtórzenie tych regulacji.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z regulacji tej wynika, że uprawnieniem legislacyjnym rady gminy, jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ale wyłącznie takich obowiązków, które dotyczą po pierwsze – ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a po drugie – ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu, w przepisie tym, nie można doszukać się upoważnienia do nakładania na posiadaczy psów obowiązku polegającego na ich rejestracji i znakowaniu poprzez wszczepienie mikroczipa w celu ich identyfikacji (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 i w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, opublikowane na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązki zawarte w kwestionowanych postanowieniach uchwały dotyczące rejestracji psa, jego oznakowania wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, zawartych w innych aktach normatywnych, m.in. z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. nr 69, poz. 625 ze zm.), z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. nr 121, poz. 844 ze zm.), z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. nr 106, poz. 1002 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części oraz uchwał zmieniających. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że uchwały, których nieważność stwierdzono, nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 w/w ustawy.