Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 892/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 1 (pkt 1 i 2], art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 pkt 1-3, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 19 ust. 1, par. 44 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1975 nr 11 poz 67
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 1975 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1984 nr 35 poz 185
law: Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. . nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania M. B. i J. B. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. . z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego:

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w tej części, w jakiej powołano w niej podstawę prawną i w tym miejscu określił tę podstawę jako art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz.U. z 1974 nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333),

- w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W wyniku przeprowadzenia kontroli w dniu [...] sierpnia 2018 r. na terenie nieruchomości zlokalizowanej w N. przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]) przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. . (dalej: PINB w O. .; Inspektor powiatowy; Inspektorat) ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się m.in. garaż o konstrukcji stalowej, obudowany płytą z włókna szklanego (wym. [...] m x [...] m, wys. [...]-[...] m). W toku czynności kontrolnych J. B. (współwłaściciel nieruchomości) oświadczył, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany przez W. B. na przełomie miesiąca lipca/sierpnia 2018 r. i nie posiada dokumentów świadczących o legalności wykonania tego obiektu budowlanego. W toku dalszych czynności pracownicy Inspektoratu ustalili, że właścicielami nieruchomości są M. i J. B. (działka nr [...]) oraz Gmina i M. N. (działka nr [...]). W takich warunkach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: Inspektor powiatowy; organ I instancji) wszczął w dniu [...] sierpnia 2018 r. postępowanie w sprawie prawidłowości budowy przedmiotowego obiektu zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w N.

W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że działki nr [...] i [...] nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dla działek tych nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Ustalił również, że w zasobach Urzędu Gminy i Miasta N. oraz w Starostwie Powiatowym w O. nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego garażu. Ponadto, Inspektor powiatowy stwierdził, że W. B. zmarł w dniu [...] stycznia 1995 r.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Inspektor powiatowy wstrzymał roboty budowlane przy realizacji budowy garażu o konstrukcji stalowej, obudowanego płytą z włókna szklanego (wym. [...] m x [...] m, wys. [...] m) i zobowiązał właścicieli nieruchomości do przedłożenia do [...] grudnia 2018 r. dokumentów dotyczących zrealizowanych robót budowlanych, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po wydaniu tego postanowienia Inspektor powiatowy stwierdził, na podstawie zeznań świadka P. M. (właściciela sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]), że garaż o konstrukcji stalowej został zrealizowany w latach 1977-1978 r. przez W. B. – ojca J. B. (aktualnego współwłaściciela nieruchomości). Fakt istnienia przedmiotowego obiektu już w latach 70. ubiegłego wieku organ ustalił również na podstawie fotografii przedłożonych przez obecnego właściciela.

Przy tak poczynionych ustaleniach Inspektor, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne dotyczące budowy przedmiotowego obiektu. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Urszuli i M. L. (pierwotnie użytkowników wieczystych działki nr [...]), decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Inspektora powiatowego.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ I instancji ustalił, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy przedmiotowy garaż był zgodny z obowiązującym w latach 1977-1978 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż Gmina i M. N. nie zachowała takiej dokumentacji (pismo Urzędu Gminy i Miasta N. z dnia [...] stycznia 2020 r.). Poza tym organ, w celu zbadania zgodności inwestycji z obecnie obowiązującymi przepisami, dwukrotnie wzywał M. i J. B. do przedłożenia decyzji Burmistrza [...] i Miasta N. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji lub kopii wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wezwania z dnia [...] kwietnia 2020 r. i [...] maja 2020 r.), lecz zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów.

Archiwum Państwowe w K. w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wyjaśniło, że w inwentarzach zespołów Prezydium Miejskiej Rady N. w N. , Rady N. Miasta i Gminy N. , Urzędu Miasta i Gminy w N. , Zbiorze map i planów Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K., Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w K., Prezydium Powiatowej Rady N. i Urzędu Powiatowego w O. W., Prezydium [...] Rady N. w S. h "nie odnaleziono informacji i dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego garażu o konstrukcji stalowej". W związku z tym, Inspektor powiatowy odstąpił od szczegółowej analizy stanu technicznego przedmiotowego garażu z uwagi na brak spełnienia przesłanki dotyczącej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

[...] lipca 2020 r. w wyniku ponownej kontroli przedmiotowej nieruchomości, pracownicy Inspektoratu stwierdzili, że istniejący obiekt składa się z 3 ścian; 2 ściany są całkowicie obudowane płytą z włókna szklanego, a tylna – 3. ściana składa się w części z włókna szklanego, a częściowo jest murowana; ściana frontowa również została wykonana z włókna szklanego i w dniu kontroli w ścianie tej pozostawiony został otwór o wym. [...] m x [...] m, zaś reszta ściany jest otwierana i stanowi skrzydło bramy.

Na podstawie wpisów zawartych w księdze wieczystej nr [...], w związku z decyzją Burmistrza [...] i Miasta N. z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], organ I instancji ustalił, że właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] są Urszula i M. L..

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. M. i J. B. ponownie podnieśli, że przedmiotowy obiekt nie stanowi garażu, a jest jedynie wiatą (stanowisko wcześniej wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r.).

Następnie Inspektor powiatowy, w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nakazał M. i J. B. (właścicielom działki nr [...]) oraz Urszuli i M. L. (właścicielom działki nr [...]) rozbiórkę garażu o konstrukcji stalowej, obudowanego płytą z włókna szklanego (wymiar: [...] m x [...] m, wysokość [...] m), zlokalizowanego w miejscowości N. przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]). Jako podstawę prawną tej decyzji organ I instancji wskazał art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane z 1974 r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt, obudowany płytą z włókna szklanego, nie stanowi wiaty, ponieważ został wydzielony za pomocą przegród budowlanych, które wyodrębniają ten obiekt od okalającej go przestrzeni, a brak jednej ściany (na co wskazuje J. B.) nie stanowi wolnej przestrzeni, gdyż przestrzeń od tej strony zamknięta jest przez ścianę innego budynku, która "ogranicza, uniemożliwia wręcz dostęp do przedmiotowego garażu, jednocześnie wraz z pozostałymi trzema przegrodami tworzy zamkniętą całości garażu". Ze względu na brzmienie art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane i ustalony czas pobudowania przedmiotowego obiektu, Inspektor powiatowy stwierdził, że przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma do niego zastosowania, lecz zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazując na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. orzekł, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy istnienie przedmiotowego garażu było zgodne z przepisami planu miejscowego obowiązującego w latach 1977-1978. Ponadto uznał, że brak jest możliwości oceny zgodności przedmiotowego obiektu z aktualnie obwiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż strony nie przedłożyły decyzji o warunkach zabudowy ani nawet kopii wniosku o wydanie takiej decyzji. W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na wyeliminowanie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż brak jest uprzednio, jak i aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystko to, zdaniem Inspektora powiatowego, musi skutkować wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W odwołaniu od tej decyzji M. i J. B. nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Przede wszystkim zakwestionowali kwalifikację obiektu stwierdzając, że stanowi on wiatę o powierzchni 31-32 m.kw. służącą do przechowywania drewna opałowego. Argumentowali, że obiekt taki spełnia wymogi art. 29 ust. 1 pkt 2c [w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.] w związku z art. 30 Prawa budowlanego [z 1994 r.].

Inspektor wojewódzki, motywując swoje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] października 2020 r., wyjaśnił, że przedmiotowy garaż nie jest obiektem wolno stojącym, gdyż "jedna ze ścian przylega do innego obiektu" i w takiej sytuacji nie ma zastosowania regulacja zawarta w art. 29 Prawa budowlanego, co w konsekwencji powoduje, iż wykonanie przedmiotowego garażu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 Prawa budowalnego z 1994 r. Organ II instancji stwierdził również, że pod rządami ustawy obowiązującej w dacie postawienia niniejszego garażu (lata 1977-1978) budowa takiego obiektu podlegała regulacji ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która w art. 28 ust. 1 przewidywała, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ dodał, że w samej ustawie nie przewidziano wyjątków od zasady konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zaś powinność jego uzyskania także wynikała z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska dnia [...] lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego [Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.], który nakładał ten obowiązek na budowę zarówno stałych, jak i tymczasowych budynków. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że budowa przedmiotowego garażu podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie § 44 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia.

W dalszej części rozważań Inspektor wojewódzki, odnosząc się do twierdzeń odwołania, omówił kwestie związane z definicją wiaty, poruszane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym względzie wyjaśnił, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie trwałych ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Ponadto, wskazując na definicję budynku, podniósł, że pojęcie przegród budowlanych obejmuje również inne elementy struktury budynku, które mogą pełnić tę samą funkcję co ściana, i które strukturalnie wydzielają budynek lub jego część z przestrzeni, gdyż funkcją przegrody budowlanej jest wyodrębnienie (a nie zamknięcie) budynku od okalającej go przestrzeni. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt posiada 3 ściany pełne, a 1 ściana posiada otwór, wobec tego nie sposób uznać, że jest to wiata, skoro koniecznym elementem zakwalifikowania obiektu jako wiata jest właśnie brak ścian.

W takiej sytuacji organ II instancji stwierdził, że z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. "w stosunku do przedmiotowej wiaty" zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229). Przywołując brzmienie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., Inspektor wojewódzki stwierdził, że w pierwszej kolejności istotne jest zbadanie, czy "istnienie przedmiotowej wiaty nie narusza obowiązujących przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego" (przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1). W tym względzie podniósł, że "na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa działka", nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wniosek organ wywiódł z treści pism Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] października 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r., z których to wynika, że działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, natomiast z lat 1977-1978 nie zachowała się żadna dokumentacja dotycząca planów zagospodarowania tych działek. Ponadto w odniesieniu do drugiej przesłanki, zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organ II instancji podniósł, że Inspektor powiatowy "odstąpił od ustalenia tej [przesłanki i] szczegółowej analizy stanu technicznego przedmiotowego garażu z uwagi na brak spełnienia przesłanki zgodności obiektu z przepisami zagospodarowania przestrzennego".

Inspektor wojewódzki zwrócił uwagę na to, że M. i J. B. zostali w toku postępowania legalizacyjnego wezwani (wezwanie z dnia [...] kwietnia 2020 r. i ponowne wezwanie z dnia [...] maja 2020 r.) do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej niniejszego obiektu budowlanego (garażu), której to decyzji w zakreślonym terminie organowi nadzoru budowlanego nie dostarczyli. W tym względzie organ II instancji zaznaczył, że wprawdzie podstawy do nałożenia takiego obowiązku wprost w obowiązujących przepisach nie ma, jednak można ją wywieść z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Organ argumentował, że skoro warunkiem zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jest brak istnienia przesłanek z art. 37 tej ustawy, to organ musi wyjaśnić, czy przesłanki te zachodzą czy też nie. Dalej wywodził, że ponieważ jedną z nich może być właśnie to, czy dla będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego została wydana, względnie może zostać wydana, decyzja o warunkach zabudowy, to organ prowadzący postępowanie musi tę okoliczność ustalić. Zdaniem Inspektora wojewódzkiego, dla przedmiotowego obiektu budowlanego, organ I instancji nie mógł jednak samodzielnie rozstrzygnąć o możliwości wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ nie jest uprawniony do rozstrzygania takich spraw. W tym zakresie Inspektor wojewódzki odwołał się do treści art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 [aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.]) i zwrócił uwagę na znaczenie takiej decyzji ze względu na brzmienie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285 [aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.]). W okolicznościach sprawy może to mieć znaczenie z uwagi na usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przy granicy z działką sąsiednią. Organ odwoławczy stwierdził też, że "konieczne elementy decyzji o warunkach zabudowy nie zostały w sprawie w żaden sposób określone, co dodatkowo przekonuje o niedopuszczalności pominięcia takiej decyzji w przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym". To wszystko, zdaniem organu II instancji, powoduje, że Inspektor powiatowy nie mógł samodzielnie ustalić pozytywnej przesłanki legalizacji, o jakiej mowa w art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W konkluzji, Inspektor wojewódzki stwierdził, że brak wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy potwierdzenia dopuszczalności istnienia samowolnie wybudowanego obiektu skutkuje niemożnością wyeliminowania, określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., negatywnej przesłanki zastosowania nakazu rozbiórki. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał niedopuszczalność zastosowania w tej sprawie przepisu art. 40 powołanej ustawy w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a zarazem stwierdził konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – i orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

W takich warunkach Inspektor wojewódzki uznał po stronie organu I instancji prawidłowość oceny zgromadzonego materiału dowodowego i konieczności rozbiórki przedmiotowego garażu w związku z zaistnieniem przesłanki, o której stanowi art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., dotyczącej braku zgodności inwestycji z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak, z uwagi na brak wskazania dokładnej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji, Inspektor wojewódzki w tym zakresie doprecyzował zaskarżoną decyzję i wskazał jako podstawę prawną tej decyzji przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W skardze na decyzje Inspektora wojewódzkiego M. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący uzasadniali, że decyzja ta nie uwzględnia istotnych okoliczności sprawy. Wskazując na konstrukcję przedmiotowego obiektu i czas jego wzniesienia (lata 1977-1978), argumentowali, że nie jest to garaż, tylko wiata, gdyż nie jest trwale związana z gruntem. Dalej wywodzili, że konstrukcja ta w latach jej wzniesienia nie wymagała żadnych zezwoleń, stąd zrozumiałe jest, że "takich dokumentów nie można nawet poszukiwać". Podnieśli, że nikt dotychczas nie kwestionował posadowienia tej konstrukcji, zatem dopatrywanie się obecnie jej nielegalności jest niezrozumiałe. Skarżący zarzucili organowi brak wnikliwości w ocenie zgromadzonego materiału i stwierdzili, że "istnieje oczywista możliwość prawnego zalegalizowania konstrukcji wiaty".

W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Sprawa ta została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] grudnia 2020 r. (pkt XIII – k. 1v akt sąd.) i kolejnego zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2021 r. Dodać należy, że skarżący wprawdzie sprzeciwili się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym (pisma procesowe z dnia [...] grudnia 2020 t. – k. 16 akt sąd.), jednakże sprzeciw stron postępowania czy też zażądanie przeprowadzenia rozprawy nie stanowią przesłanki uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy w wyżej omówionym trybie. Regulacja ta stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – pozwalając na odstępstwo od ujętej w art. 10 i art. 90 p.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw (na rozprawie). Zarazem warto podkreślić, że Sąd zapewnił stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Poza tym dla skarżących został z odpowiednim wyprzedzeniem, przed rozpoznaniem sprawy, ustanowiony pełnomocnik z urzędu w ramach przyznania im prawa pomocy (k. 35-44).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] października 2020 r., która w swym zasadniczym zakresie utrzymywała w mocy poprzedzającą ją decyzję Inspektora powiatowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W wyniku przeprowadzenia kontroli tych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i postępowania.

W tym wypadku, wyjściowo błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do uchybień w zakresie istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, jak również do naruszenia zasad postępowania administracyjnego.

Dalsze merytoryczne rozważania należy poprzedzić uwagą porządkującą co do przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Istotne w tym wypadku jest brzmienie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 13 lutego 2020 r., poz. 471), zmieniającej tę ustawę z dniem 19 września 2020 r. (art. 37 ustawy zmieniającej). Zgodnie z tym przepisem przejściowym, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawą zmieniającą, wprowadzono do ustawy Prawo budowlane m.in. przepis art. 49f dotyczący uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do takich obiektów, od których zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (ust. 1). Co istotne, przepis ten w ust. 2 stanowi, że w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Niemniej jednak, z uwagi na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie ([...] sierpnia 2018 r.) i jej niewątpliwe niezakończenie w dniu [...] września 2020 r., przepis art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r. w tej sprawie nie znajduje zastosowania. Nie stanowił on także podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy nadzoru budowlanego.

Idąc dalej Sąd formułuje, pod adresem organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, poniżej wymienione zastrzeżenia. Przy tym warto zaznaczyć, że organ odwoławczy nie usunął błędów orzeczniczych organu I instancji, a w niektórych aspektach nawet je pogłębił. Wynikało to przede wszystkim – jak już wcześniej wspomniano – z przyjętego sposobu wykładni przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej.

I tak – po pierwsze, organy nadzoru budowlanego obydwu instancji straciły z pola widzenia podstawowy kierunek wykładni przepisów prawa budowlanego, dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, który uznaje nakaz rozbiórki za ostateczność, a którego zastosowanie może być uzasadnione tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3266/17, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego rodzaju sankcji, tym bardziej, nie można stosować w sytuacjach kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1416/10, dostępnym jw.).

Decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalnego zachowania budynku. Należyte uwzględnienie powyższej dyrektywy, dotyczącej interpretacji i stosowania przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, pozwoliłoby na poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych i właściwą ich ocenę prawną, tj. odpowiednie wywiązanie się z obowiązków wywodzonych z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Po drugie, nieścisłości w zakresie oceny okoliczności faktycznych sprawy dają się dostrzec już w kwestii kwalifikacji obiektu, którego dotyczy postępowanie legalizacyjne. Organ I instancji konsekwentnie kwalifikował wzniesiony w 2. połowie lat 70. ubiegłego wieku (1977-1978) obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, obudowany płytą z włókna szklanego (wym. [...] m x [...] m, wys. [...] m) jako garaż. Dodać należy, że w tym wypadku chodzi nie o obiekt wolno stosujący, lecz w zasadzie "korzystający" konstrukcyjnie ze ściany budynku znajdującej się na sąsiedniej działce. Skarżący z kolei utrzymują, że obiekt ten jest wiatą, stanowiącą budowlę, która nie jest trwale związana z gruntem, służącą do przechowywania drewna opałowego – w istocie zatem rodzajem budowli o charakterze obiektu gospodarczego. Inspektor wojewódzki natomiast, z jednej strony, przedstawił wnikliwy wywód prawny na uzasadnienie tezy, że przedmiotowy obiekt nie jest wiatą. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Inspektora wojewódzkiego co do tego, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę w rozumieniu art. 29 Prawa budowlanego [o których mowa w ust. 1 pkt 14 lit. c i ust. 2 pkt 2] należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian (brak zamknięcia przegrodami budowlanymi ze wszystkich stron) oraz posadowienie budowli na słupach (por. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14, dostępny jw.). Z drugiej strony, Inspektor zaniechał jednak przedstawienia powodów, dla których uznał, że obiekt ten jest garażem, a nie np. budynkiem gospodarczym, mimo że w istocie odwołał się do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, tj. [...] sierpnia 2018 r. Przepis ten w ówczesnym brzmieniu zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę kilka kategorii obiektów o różnych cechach kwalifikujących. Zwolnienie to – pod pewnymi warunki w zakresie dopuszczanej liczby obiektów do powierzchni działki – obejmowało wolno stojące parterowe budynki gospodarcze oraz wszystkie inne, bez ograniczenia do tylko wolno stojących, obiekty wymienione w tym przepisie, tj. garaże, wiaty lub przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) – o powierzchni zabudowy do 35 m.kw. (por. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia: 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 586/10, 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1498/10, 12 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 728/11 i 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1967/16 – orzeczenia dostępne jw.). Na płaszczyźnie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.) miało zatem doniosłe prawnie znacznie to, czy obiekt budowlany był kwalifikowany jako wolno stojący budynek gospodarczy czy też jako – już bez warunku posiadania takiej cechy – garaż lub inny obiekt wymieniony w tym przepisie.

Warto w tym miejscu ubocznie zauważyć, że wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 210/17, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie organy w zasadzie a priori przyjęły, że przedmiotowy obiekt jest garażem (budynkiem garażowym), mimo że skarżący kwestionowali taką kwalifikację obiektu w toku postępowania. Dobitnie wskazuje na to protokół przesłuchania świadka, P. M. z dnia [...] marca 2019 r., w którym organ I instancji wręcz przesądził o charakterze tego obiektu, określając go jako "budynek garażowy wolnostojący" (k. 84 akt adm. I instancji). Warto zatem przypomnieć, że przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie definiują pojęcia garażu. Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi w orzecznictwie intuicjami językowymi, garaż z zasady jest obiektem służącym do przechowywania pojazdów. Należy jednak zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż dla kwalifikacji danego obiektu jako gospodarczego lub garażowego (innego), dana funkcja obiektu, tj. odpowiednio – gospodarcza garażowa lub inna, winna być dominująca i podstawowa. Dla przykładu warto podać, że z samego tylko faktu przechowywania motocykla w budynku gospodarczym, obok materiałów, narzędzi i sprzętu służącego mieszkańcom budynku mieszkalnego, jeszcze nie wynika, że obiekt ten jest garażem, a nie budynkiem gospodarczym (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 629/11, dostępnym jw.).

Kwestia kwalifikacji obiektu na płaszczyźnie przepisu art. 29 Prawa budowlanego z 1994 r. nie była pozbawiona znaczenia w sprawie, jakkolwiek najistotniejsze w przedmiotowej sprawie było przesądzenie, czy sporny obiekt jest budynkiem, względnie innym rodzajem obiektu budowlanego. Rzutowało to bowiem na właściwe zastosowanie w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z brzmieniem art. 103 ust. 2 Prawa budowanego z 1994 r. W każdym razie, wszystko to, co zostało przedstawione w niniejszej części uzasadnienia (uwadze drugiej), wskazuje na niedostateczną wnikliwość w ustaleniu i ocenie stanu sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Co więcej, Inspektor wojewódzki w dalszej części uzasadnienia decyzji odwoławczej – najwyraźniej przez pomyłkę, jak można wnioskować z całości wypowiedzi organu – dwukrotnie mówił o "przedmiotowej wiacie" w kontekście stosowania przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (str. 6 uzasadnienia, akapit 1 i 2), po czym ponownie wraca do określenia "przedmiotowy garaż". To z kolei powoduje wrażenie braku spójności i kompleksowości rozważań poczynionych w instancji odwoławczej. Uprawnia to również Sąd do przypisania organowi naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w odniesieniu do wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Po trzecie, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego kwestia legalizacji przedmiotowego obiektu powinna rozstać rozstrzygnięta na płaszczyźnie przepisów art. 37-40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem tutejszego Sądu, organy nadzoru błędnie zinterpretowały przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., co prowadziło do poczynienia niepełnych ustaleń faktycznych, niedostatecznych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy. W następstwie zaś do nieprawidłowego zastosowania tych przepisów, a w konsekwencji do błędnego – bo co najmniej przedwczesnego – rozstrzygnięcia sprawy poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dodać należy, że ustawa ta w art. 28 ust. 1 przewidywała ogólną zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że w samej ustawie nie przewidziano wyjątków od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Powinność uzyskania pozwolenia na budowę wynikała również m.in. z § 19 ust. 1 oraz 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Ten ostatni przepis w ust. 1 pkt 1 wskazywał na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zarówno stałych, jak i tymczasowych budynków. Natomiast w ust. 1 pkt 4 obowiązek taki przewidywał dla wykonania innych inwestycji budowlanych m.in. mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich (lit. d). W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że budowa przedmiotowego garażu podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie § 44 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia. To sugeruje, że uznał przedmiotowy obiekt za budynek, mimo że w swoich rozważaniach skoncentrował się raczej na dowodzeniu negatywnym, że obiekt ten nie jest wiatą, a kwalifikację obiektu jako garażu (budynku garażowego) – jak już wspomniano – w zasadzie przyjął a priori. Nawet jednak gdyby obiekt ten nie był budynkiem, to kwestia wymogu uzyskania dla niego pozwolenia na budowę pozostawała otwarta, chociażby ze względu na brzmienie przepisu § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d wcześniej przywołanego rozporządzenia.

Z perspektywy zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. najistotniejsza była jednakże jeszcze inna kwestia, na którą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (publ. ONSAiWSA 2014/6/89, dostępnej jw.). Inspektor wojewódzki w swoich rozważaniach, dotyczących przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zasadnie odwołał się do tejże uchwały, jednak nie uwzględnił w dostateczny sposób jej treści przy wykładni omawianego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny w tezie przywołanej uchwały stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że co do zasady przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Należy zatem uwzględniać postanowienia aktualnego w czasie legalizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki wniosek wynika z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz art. 6 u.p.z.p. Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (por. np. stanowisko NSA w wyrokach z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 48/13 i 9 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1345/15, dostępnych jw.).

Kwestia ta aktualizuje się jednak dopiero, gdy zaistnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazuje na to wprost uzasadnienie wyżej przywołanej uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, w którym podkreślano, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych, a przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności przepisów regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. NSA wskazał na to, że z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko wówczas, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub obiekt ten powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Wobec tego argumentował, że jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W takim wypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił, że w razie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej, do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem NSA, przepis ten jednak miał zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami, niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Dodać należy, że ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej – tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

W takich warunkach NSA stwierdził, że analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1 ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. I co należy podkreślić – organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W konsekwencji, w stosunku do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W tym względzie NSA stwierdził, że w odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do oceny, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, iż na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Nadto NSA wyjaśnił w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że również w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od terminu budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. NSA stwierdził, że jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce. Końcowo NSA zauważył, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi – zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) – byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Zdaniem NSA, w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że przy ustalaniu i wyborze stanu prawnego dotyczącego przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w określonym przedziale czasu, organ powinien kierować się zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Nakaz rozbiórki jest bowiem, jak to już zostało wyartykułowane na wstępie niniejszych rozważań, bardzo daleko idącym środkiem prawnym, rodzącym poważne (i dotkliwe) skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (por wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2287/17, dostępny jw.). Z kolei w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3546/18 (dostępnym jw.) NSA zauważył, że im dłużej dany podmiot może spodziewać się podjęcia określonego działania przez organ władzy publicznej, tym wyższy jest poziom jego zaufania do państwa, że do podjęcia tego działania nie dojdzie. Dlatego też należy uznać, że upływ wielu lat od czasu wybudowania obiektu mieszkalnego, którego użytkowanie nie powodowało, ani nadal nie rodzi, zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzkiego, powinien zostać wzięty pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego przy ocenie dopuszczalności jego dalszego istnienia tak w rozumieniu prawnym, jak i faktycznym. Kwestie te dostrzegł również sam ustawodawca, który – jak już wspomniano – znowelizował z dniem [...] września 2020 r. Prawo budowlane wprowadzając przepis art. 49f dotyczący uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do takich obiektów, od których zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat.

Po czwarte, z przedstawionych uwag należy wyprowadzić wniosek, że pierwszym ustaleniem organu nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego zrealizowanego przed [...] stycznia 1995 r. powinno być ustalenie, czy wymagał on pozwolenia na budowę, a to wyjściowo może wymagać stwierdzenia charakteru danego obiektu – czy obiekt budowlany jest budynkiem czy też inną budowlą (art. 3 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r.). Przede wszystkim jednak w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z wówczas obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej.

W niniejszej sprawie, po stronie organów nadzoru budowlanego, zabrakło pełnej realizacji obowiązku podjęcia takich działań. Było to przede wszystkim wynikiem naruszenia prawa materialnego i pominięcia prawidłowej wykładni przepisów art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przedstawianej w części trzeciej rozważań niniejszego uzasadnienia. Nie tylko bowiem nie została wyczerpująco omówiona kwestia kwalifikacji przedmiotowego obiektu i obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na płaszczyźnie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., ale nade wszystko nie wyjaśniono, czy przedmiotowy obiekt był zgodny z przepisami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie jego wzniesienia. Organy nadzoru budowlanego poprzestały na stwierdzeniu, że z treści pisma Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] października 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. wynika, że działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, natomiast z lat 1977-1978 nie zachowała się żadna dokumentacja dotycząca planów zagospodarowania tych działek. W takich warunkach organ I instancji ustalił, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy przedmiotowy garaż był zgodny z obowiązującym w latach 1977-1978 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż Gmina i Miasto N. nie zachowała takiej dokumentacji (pismo Urzędu Gminy i Miasta N. z dnia [...] stycznia 2020 r.). Inspektor wojewódzki podzielił to stanowisko, koncertując uwagę na tym, że w celu zbadania zgodności inwestycji z obecnie obowiązującymi przepisami organ powiatowy dwukrotnie wzywał skarżących do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (lub kopii wniosku o wydanie takiej decyzji), lecz zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów.

Wobec tego należy podkreślić, że z faktu niezachowania przez Urząd Gminy i Miasta N. żadnej dokumentacja dotyczącej planów zagospodarowania przedmiotowego terenu w za lat 1977-1978 nie można wyprowadzić uprawnianego wniosku o nieistnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w czasie realizacji spornego obiektu. Nie podjęto bowiem próby ustalenia, jaka mogła być treść planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących uprzednio dla tego terenu, w szczególności nie zwrócono się do odpowiednich archiwów państwowych. Organ z jednej strony oparł się na informacji Archiwum Państwowego w K. z dnia [...] marca 2020 r. co do braku "informacji i dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego garażu o konstrukcji stalowej". Z drugiej natomiast, całkowicie zaniechał poszukiwania dokumentów planistycznych dla tego terenu, względnie dla terenu całej gminy lub nawet większej jednostki terenowej. Tymczasem treść art. 12-17 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. nr 11, poz. 67 ze zm.), obowiązującej w czasie realizacji przedmiotowego obiektu, nasuwa wniosek, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla całości (pan ogólny) lub części jednostek osadniczych (plan szczegółowy) powinien był dla tego terenu obowiązywać (w czasie realizacji obiektu, względnie później w czasie istnienia tego obiektu). Plany ogólne były bowiem opracowywane w zasadzie dla wszystkich jednostek osadniczych (art. 14 ust. 1), zaś plany szczegółowe dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 16 ust. 1). Tego rodzaju plan m.in. określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, a sporządzano go na podstawie ustaleń planu ogólnego (art. 17 ust. 1), ewentualnie, w razie pilnej konieczności, w dostosowaniu do wstępnie ustalonych założeń planu ogólnego, którego jeszcze nie zatwierdzono (art. 17 ust. 2). Dla małych miast i wsi szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł być sporządzony łącznie z planem ogólnym dla obszaru całej jednostki (art. 16 ust. 2), zaś dla obszaru wsi plan szczegółowy sporządzany był tylko dla terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 16 ust. 4).

Powyższe kwestie nie zostały przez organy nadzoru budowlanego należycie wyjaśnione. Uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy spowodowały, że organ nadzoru budowlanego zdecydowanie przedwcześnie uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy przedmiotowy garaż był zgodny z obowiązującym w latach 1977-1978 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wyjaśnił również, czy w okresie późniejszym istniał plan miejscowy dla tego terenu – czy to wydany na podstawie powołanej ustawy planistycznej, względnie na podstawie ustaw późniejszych, jak np. plan miejscowy, o którym mowa w art. 32 ustawy z dnia 12 lipca 1984 o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 35, poz. 185, ze zm.).

W tym miejscu trzeba również podkreślić, że skład orzekający w niniejszej sprawie, co do zasady podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 września 1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 (publ. ONSA 1981/2/94, dostępny jw.), a także w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 977/17 (dostępnym jw.), że brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy danego obiektu wyłącza możliwość nakazania jego przymusowej rozbiórki na podstawie tego przepisu, chociażby obiekt ten został wzniesiony bez pozwolenia na jego budowę. Nie jest on też sprzeczny z powyżej przywołaną uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., zgodnie z którą rozstrzygające znaczenie dla możliwości rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. będzie miało ustalenie, czy lokalizacja tego obiektu jest do pogodzenia z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, względnie czy w dacie jego budowy obowiązujący wówczas plan przewidywał tego rodzaju zabudowę. Należy też uwzględnić stan prawny w tym zakresie, w okresie pomiędzy wybudowaniem obiektu a momentem orzekania przez organy nadzoru budowlanego. W istocie bowiem, w procesie ustalania zaistnienia przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przy ustalaniu i wyborze stanu prawnego dotyczącego przepisów o planowaniu przestrzennym (planów zagospodarowania przestrzennego), obowiązujących w określonym przedziale czasu, organ powinien kierować się zasadami i wartościami konstytucyjnymi, wskazanymi w powołanej uchwale NSA. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest szczególnie dotkliwą, a przy tym najpoważniejszą sankcją przewidzianą przez przepisy prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne, bądź trudne do odwrócenia, skutki faktyczne i prawne.

Co więcej, konsekwencją przedmiotowego uchybienia procesowego było odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od szczegółowej analizy stanu technicznego przedmiotowego obiektu – w odniesieniu do drugiej przesłanki, zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – z uwagi na brak spełnienia przesłanki dotyczącej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać należy, że chodzi tu o zgodność z ówczesnymi przepisami budowlanymi (w tym wykonawczymi), tj. "przepisami dotychczasowymi" w kontekście art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2155/11 i z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1057/15 oraz 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 242/17, dostępne jw.). W takich warunkach jedno uchybienie procesowe doprowadziło do następnego, a finalnie do błędnego zastosowania prawa materialnego i dotkliwej sankcji prawnej (orzeczenia nakazu rozbiórki).

Dopiero ustalenie wszystkich powyżej wskazanych okoliczności, jak i uwzględnienie przedstawionych kwestii prawnych pozwoli organowi na właściwą ocenę, czy obiekt, którego dotyczy postępowanie legalizacyjne prowadzane na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., powinien podlegać rozbiórce, czy też możliwie jest jego dalsze istnienie. Takie też będzie zadanie organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Podsumowując, skoro w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, tym samym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu wypełniającym dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Uchybienia procesowe miały zaś swoje źródło w naruszeniu przepisów prawa materialnego, które z kolei miało determinujący wpływ na wynik sprawy. To wszystko powodowało konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego samej zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. Zdaniem Sądu, właściwe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wymaga ponownego przeprowadzania postępowania przez organy nadzoru budowalnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji.