Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 635/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135,art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: par. 3 ust. 1 i  2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A.C. - reprezentowanego przez radcę prawnego M.M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199) – w skrócie u.p.z.p.

i art. 104 k.p.a. ustalił na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A , na częściach działek nr: 178 i 179/1, obręb [...] oraz części działki drogowej nr 252/102, obręb [...].

Od powyższej decyzji odwołał się A.C. reprezentowany przez radcę prawnego M.M., który wniósł o jej uchylenie z powodu naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 2 k.p.a.;

2. art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 –

w skrócie "rozporządzenie") poprzez doręczenie stronie niekompletnej decyzji, tj. bez części opisowej "wyniki analizy urbanistycznej" oraz bez części graficznej "Mapa w skali 1:1000 (zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej)";

3. art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej; w decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej budynku w następujący sposób: "10,0-16,0 m, względem planowanych wewnętrznych dróg dojazdowych; szerokość 1 zespołu budynków

w zabudowie szeregowej nie może przekroczyć 40,0 m". Szerokość elewacji frontowej nie została więc ustalona względem frontu działki, rozumianego zgodnie z § 6 ust. 1

w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia, od strony ul. A , lecz względem bliżej nieokreślonego układu dróg dojazdowych, który nie istnieje w chwili dokonywania ustalenia. Za nieprawidłowość przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej należy uznać również dużą rozpiętość pomiędzy wartością minimalną a maksymalną, co pozwala inwestorowi na wybór tego parametru. Tymczasem, to organ, a nie inwestor ma ocenić i "wyznaczyć" szerokość elewacji frontowej.

4. art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p. pomimo nieustalenia, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz, że posiada należyte uzbrojenie; pominięto analizę dróg, tj. tego czy istniejące i projektowane uzbrojenie w zakresie dróg, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Pominięcie przez organ I instancji analizy uzbrojenia w zakresie dróg stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

5. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niedokonanie uzgodnienia z właściwym zarządcą ul. A . Organ nie dokonał również prawidłowych ustaleń w zakresie posiadania przez teren, na którym planowana jest inwestycja, dostępu do drogi publicznej, a więc spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dostęp do drogi publicznej rozumiany jest jako posiadanie dostępu faktycznego i prawnego. Jak wynika z treści decyzji, inwestycja ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ulicy A . Teren inwestycji co prawda przylega do ul. A , ale na dzień wydania decyzji nie posiada faktycznego, ani prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Istnieje jedynie możliwość uzyskania takiego dostępu w przyszłości. W sytuacji, w której na dzień wydania decyzji dostęp do drogi publicznej i uzbrojenie w zakresie dróg faktycznie nie istnieje, należy zastosować art. 61 ust. 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji nie ma mowy o tym, aby inwestor zawarł umowę dotyczącą budowy zjazdu z drogi publicznej.

W piśmie z dnia 10 maja 2016 r., uzupełniającym odwołanie, pełnomocnik A.C. podniósł zarzuty naruszenia: § 19 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez niedołączenie do zaskarżonej decyzji części graficznej analizy, § 9 ust. 3 rozporządzenia poprzez sporządzenie załącznika graficznego do decyzji w sposób nieczytelny i uniemożliwiający sporządzenie czytelnych kopii, przyjęcie minimalnego obszaru analizowanego bez jakiegokolwiek uzasadnienia, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, art. 28 k.p.a., bowiem za stroną postępowania uznano tylko odwołującego.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało treść art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśniło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Celem tego przepisu jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną - jest narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest zasadniczym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy

w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie autor analizy wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (terenu), równej 3 x 121 m = 363m. Kolegium odnosząc się do zarzutu strony, iż nie uzasadniono wyznaczonego obszaru uznało go za bezpodstawny podnosząc, że

w treści analizy wskazano zarówno podstawę prawną wyznaczonego obszaru, jak

i wyjaśniono, że obszar o takiej wielkości zawiera dane charakterystyczne ocenianego terenu, wystarczające aby określić sposób zagospodarowania i funkcje istniejącej zabudowy. Zdaniem Kolegium jest to uzasadnienie jak najbardziej prawidłowe

i wystarczające dla prowadzonego postępowania.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że analiza wykazała, iż na obszarze poddanym analizie występuje zabudowa mieszkaniowa. Przedmiotowa nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy A. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: energia elektryczna - możliwość przyłączenia do sieci dystrybucyjnej PGE, zgodnie z oświadczeniem

o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej PGE Dystrybucja S.A. Oddział Ł. z dnia [...]., znak [...], woda - możliwość przyłączenia do projektowanej sieci wodociągowej na dz. nr 178 i 179/1, z włączeniem do wodociągu 0150 mm zlokalizowanego na w/ wym. działkach (pismo ZWiK z dnia [...], znak [...]), kanalizacja - w rejonie przedmiotowej nieruchomości brak jest miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej - dopuszcza się lokalne odprowadzenie ścieków sanitarnych (bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków), i powierzchniowe odprowadzenie wody deszczowej, do czasu budowy miejskiej sieci kanalizacyjnej, instalacja grzewcza budynków - możliwość zastosowania pomp ciepła. Teren objęty wnioskiem (część działek nr 178 i 179/1) stanowią grunty sklasyfikowane jako RIVa, RIVb i RV. Zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.,

a mianowicie z Zarządem Dróg i Transportu - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) oraz z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. - w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.) - organy uzgadniające w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajęły stanowiska, w związku z czym uzgodnienie uważa się za dokonane. W trakcie postępowania, stosownie do wymogów procedury administracyjnej (zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy k.p.a.), organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że organ I instancji wskazał, iż zgodnie

z opracowaniem pod nazwą "Identyfikacja przestrzeni Ł. wskazanych do ograniczenia zainwestowania z uwagi na zagrożenia związane ze spływem wód powierzchniowych" wykonanym w listopadzie 2013 r. przez firmę B na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. północno-wschodnia część działek 178 i 179/1 znajduje się na obszarze narażonym na podtopienia. Powyższe opracowanie nie stanowiło jednak podstawy prawnej do procedowania warunków zabudowy.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem.

Kolegium odnosząc się do zarzutów niedoręczenia załączników graficznych wyjaśniło, że chociaż doręczenie decyzji bez załącznika graficznego uchybia art. 54 u.p.z.p., to jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu tej normy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazało także, że zgodnie z wieloletnią praktyką organów administracji załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy są załączane jedynie do egzemplarzy decyzji przekazywanych inwestorowi i pozostających w archiwum organu. Pozostałe strony postępowania mogą zapoznać się z całością materiału dowodowego

w organie administracji państwowej prowadzącym postępowanie. W takim stanie rzeczy kwestionowana decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza przepisów prawa, w tym zwłaszcza podstawy prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W kwestii obszaru analizowanego Kolegium wskazało, że sposób wyznaczenia obszaru badanego jest prawidłowy. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - granicę maksymalną organ wyznacza zaś według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie wyznaczony obszar analizowany jest - po pierwsze - uzasadniony i daje możliwość przeanalizowania, jak kształtuje się charakter zabudowy i jakie są tendencje i możliwości rozwoju urbanistycznego, po drugie zaś bezsprzecznie obejmuje ulice: Urlopową i Klimatyczną, co można potwierdzić zwykłym matematycznym obliczeniem, a zatem zabudowa tam istniejąca stanowi wyznacznik dla nowoplanowanej.

Dalej organ przywołał brzmienie § 2 pkt 5 rozporządzenia i wskazał, że w niniejszej sprawie front działki jest od strony ulicy A i jak ustalono w decyzji szerokość elewacji frontowej powstającego obiektu ma wynosić od 10m do 16m - pojedynczy segment, zaś zespół w zabudowie szeregowej nie więcej niż 40 m. Odpowiada to zabudowie istniejącej w obszarze badanym oraz przepisom rozporządzenia. Kolegium podniosło, że skoro art. 61 u.p.z.p. ustanawiający tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa" ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego, a koncepcja inwestora zakłada budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej

i przewiduje układ dróg wewnętrznych umożliwiających obsługę komunikacyjną powstałych obiektów, to słusznym jest ustalenie szerokości elewacji frontowej dla każdego z planowanych budynków od strony ulic wewnętrznych - dojazdowych do budynku.

Jeśli zaś chodzi o zapewnienie niezbędnego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu, to Kolegium wskazało, że błędny jest pogląd o braku spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Inwestor przedłożył wymagane promesy,

a teren inwestycji ma dostęp do drogi - ul. A.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na terenie której ma być realizowana inwestycja i za taką może być uznany (a więc nie zawsze) właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci map

i wypisu z ewidencji gruntów wynika, że teren inwestycji - działka nr 178 - należy do A Sp. z o.o. i graniczy z działkami nr 179/1 należącej również do A Sp.

z o.o. oraz nr 175 należącej do A.C. i nr 252/102 - władający Gmina [...]. Zatem organ prawidłowo ustalił strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z budową domów jednorodzinnych, a zatem trudno jest mówić o szczególnym odziaływaniu takiej inwestycji nawet na tereny bezpośrednio sąsiadujące, a tym bardziej na działki znajdujące się w pewnej odległości od terenów inwestycyjnych. Trafnie więc uznał organ administracji, że stronami postępowania w myśl art. 28 k.p.a. będą jedynie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wnioskiem i nieruchomości

z nią bezpośrednio sąsiadujących.

Powyższą decyzję A.C. reprezentowany przez radcę prawnego M.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1; art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia; art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1

w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia; art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p.; art. 61 ust. pkt 2 u.p.z.p.; § 19 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia; § 9 ust. 3 rozporządzenia, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 15 k.p.a.;

3. § 19 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, że nie obejmuje ona załącznika graficznego, na którym zostałyby oznaczone granice obszaru analizowanego (cześć graficzna analizy

o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia);

4. § 9 ust. 3 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, że załącznik graficzny do decyzji został sporządzony w sposób nieczytelny i uniemożliwiający sporządzanie czytelnych kopii;

5. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia na skutek uznania, że organ

I instancji w wystarczający sposób uzasadnił przyjęcie minimalnego obszaru analizowanego;

6. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo dokonania nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wzięcia pod uwagę działek znajdujących się poza obszarem analizowanym przy ocenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa;

7. § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że zgodne z prawem jest dokonanie ustalenia szerokości elewacji frontowej względem nieistniejącego układu dróg wewnętrznych, a także, że za prawidłowe "wyznaczenie" szerokości elewacji frontowej może być uznawane ustalenie jej w taki sposób, że inwestor będzie miał szeroki zakres wyboru pomiędzy dopuszczalną minimalną a maksymalną szerokością;

8. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. oraz art. 16 ust. 5 u.p.z.p. poprzez nieustalenie czy teren, dla którego są ustalane warunki zabudowy posiada odpowiednie uzbrojenie oraz faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej i utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie poprzedzonej takimi ustaleniami;

9. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo, że jej wydanie nie zostało poprzedzone dokonaniem uzgodnienia z właściwym zarządcą ul. A ; którym w przypadku drogi krajowej winna być GDDKiA;

10. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., art. 53 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia poprzez uznanie, że zasadzie pogłębiania zaufania do administracji publicznej, a także zasadzie legalizmu i praworządności nie sprzeciwia się doręczanie stronom jedynie części decyzji i uzasadnianie takiego postępowania względami technicznymi i ekonomicznymi, podczas gdy art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje doręczanie decyzji wszystkim stronom, zaś z art. 53 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia wynika, że załączniki stanowią integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło

o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A , na częściach działek nr 178 i 179/1, obręb [...] wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że przesłanki materialnoprawne ustalenia

w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji zostały unormowane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego

w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego

i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analiza treści wspomnianego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego determinuje poprawność przeprowadzenia całej analizy urbanistycznej i ustalonych na jej podstawie parametrów nowej zabudowy. Zwrócić trzeba bowiem uwagę na użyty w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "wokół działki budowlanej", przez którą ustawodawca stosownie art. 2 pkt 12 u.p.z.p. rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów

i aktów prawa miejscowego. Wobec tego obowiązkiem organu jest wyznaczenie terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza ją zrealizować tylko na części działki. Wprawdzie tutejszemu sądowi znane są przeciwne poglądy judykatury prezentowane na tym tle, nie mniej jednak stoi on na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która

w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/06 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/15 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to bowiem z tego, że decyzja o warunkach zabudowy zasadniczo przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia według określonych parametrów, nie określa ona natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Dodać trzeba, że przepisy art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. posługują się pojęciem "teren", co oznacza, że należy przez to rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji.

Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia, w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", a nie szerokość frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, prowadziłoby niejednokrotnie do obejścia przepisów obowiązującego prawa chociażby w zakresie ograniczeń związanych z intensyfikacją zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy), poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana.

Innymi słowy, organ powinien ustalić parametry planowanej zabudowy (lub zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania) w odniesieniu do całej działki, a nie tylko inwestowanego fragmentu działki, jeżeli takowy jest wskazany we wniosku

o ustalenie warunków zabudowy, jako teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że już we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, że realizacja inwestycji ma nastąpić na fragmencie działki nr ewid. 178 i fragmencie działki nr 179/1, co zresztą zobrazował na załączonym do wniosku projekcie zagospodarowania terenu. Sporządzając część tekstową analizy urbanistycznej jej autor precyzując lokalizację inwestycji oraz sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wskazał, iż wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach nr 178

i 179/1 oraz części działki drogowej 252/102, choć w przypadku charakterystyki planowanej inwestycji określonej przez wnioskodawcę podniósł, że powierzchnia zabudowy ma wynosić 3840m2, wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni części działek nr 178 i 179/1, na których planowana jest zabudowa 19.998,5m2-0,19. Część graficzna analizy dowodzi z kolei, że obszar analizowany wyznaczono dla terenu inwestycji, a więc dla części działek nr 178 i 179/1, a nie dla obu działek jako całości, co stanowi o istotnym naruszeniu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że według rejestru gruntów działka nr ewid. 178 posiada powierzchnię - 2,5381ha, zaś działka nr ewid. 179/1 ma powierzchnię – 2,2945ha. Stwierdzone uchybienie rzutowało na prawidłowość określenia parametrów nowej zabudowy, czego ewidentnym wyrazem jest chociażby wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony

w stosunku do części działek nr ewid. 178 i 179/1 objętych planowaną inwestycją.

W ocenie sądu parametry planowanej inwestycji powinny odnosić się do całej działki,

a nie jedynie jej fragmentu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, skoro działka ta nie została podzielona. Wobec tego rozpoznając sprawę ponownie organy winny ustalić parametry nowej zabudowy uwzględniając teren obu działek budowalnych, a nie tylko ograniczoną planami inwestycyjnymi ich część. Powyższa okoliczność niewątpliwie nie została dostrzeżona zarówno na etapie sporządzania analizy urbanistycznej, jak

i wydania na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta mimo, iż miała kluczowe znaczenie dla sprawy, nie została również dostrzeżona przez Kolegium na etapie postępowania odwoławczego, które zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wobec powyższego sąd widząc konieczność ponownego ustalenia parametrów nowej zabudowy zobligowany był usunąć z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji.

Niezależnie od powyższego uchybienia, które dyskwalifikuje wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, sąd mając na względzie ekonomikę postępowania uznał za konieczne zwrócić uwagę także inne wadliwości analizy. Mianowicie, w przypadku linii zabudowy autor analizy w części tekstowej stwierdził, że na działce nr 175 znajduje się budynek w odległości 15m od działki drogowej. Okoliczność ta nie znajduje odzwierciedlenia w części graficznej analizy, z której wynika, że działka nr 175 nie jest zabudowana, natomiast zabudowana budynkiem jest działka nr 174/1. Skoro, jak twierdzi sporządzający analizę, a w ślad za nim organ, działka nr 175 jest zabudowana budynkiem, to nie budzi wątpliwości, że jego parametry powinny zostać uwzględnione

w tabeli jako wzorzec dla określenia parametrów nowej zabudowy. Ponadto z części tekstowej analizy wynika, że szerokość elewacji frontowych wynosi od 6,3m do 40m, podczas gdy według tabeli wartość ta kształtuje się w przedziale od 6,3m do 51m (na działkach 457,458 – ul. A. i B nr 25, 25a). Rzutowało to na prawidłowość ustalenia średniej wartości tego parametru z dopuszczalną tolerancją +/-20%. Próżno wreszcie poszukiwać zarówno w analizie, jak i w decyzji organu I instancji uzasadnienia dla ustalenia w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, na zasadzie wyjątku od zasady określonej przepisem § 7 ust.1 rozporządzenia. Dodać ponadto trzeba, że osnowa decyzji o warunkach zabudowy powinna korelować z treścią wniosku inwestora wyznaczającego przedmiot niniejszego postępowania, który w realiach rozpoznawanej sprawy w dniu 8 grudnia 2015 r. został rozszerzony o zjazd indywidualny z drogi krajowej ul. A oraz niezbędne urządzenia budowlane i infrastrukturę, w tym drogi wewnętrzne i parking. Godzi się także zauważyć, że części tekstowa i graficzna analizy, na podstawie których organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy, powinny być ze sobą spójne.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi wskazać trzeba, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja tych wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego) (vide: wyroki NSA z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1931/14 – Lex nr 2102192 oraz z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2622/14 – Lex nr 2117161). Mając powyższe na względzie podnieść trzeba, że stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa co do zasady nie wyklucza realizacji planowanej inwestycji, choć zupełnie inną kwestią jest, o czym była mowa

w poczynionych wyżej rozważaniach, prawidłowość sporządzenia analizy urbanistycznej i ustalenia parametrów nowej zabudowy.

W ocenie sądu nie zasługiwały na uwzględnienie te zarzuty skargi, które bazowały na argumencie doręczenia decyzji organu I instancji bez załączników. Tutejszy sąd przyznaje, że brak doręczenia załączników jest niewątpliwie uchybieniem procesowym, jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nie rzutuje on na wynik sprawy (vide: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 399/10 – Lex nr 754400, Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/09 – Lex nr 574172, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 – Lex nr 746492). W tej sprawie skarżący miał zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z załącznikami do decyzji, z czego też skorzystał dwukrotnie jego pełnomocnik w dniach 11 grudnia

2015 r. i 19 lutego 2016 r., z tym że w dniu 19 lutego 2016 r. C.R. zapoznał się z aktami sprawy oraz wykonał zdjęcia wszystkich pism i map. Niespornym jest nadto, że pełnomocnik skarżącego złożył skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji i na etapie postępowania odwoławczego pozyskał załączniki do decyzji.

Błędne w przekonaniu sądu są także zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p., ponieważ z zebranego

w sprawie materiału dowodowego wynika, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, jako że inwestor załączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy stosowne zapewnienia gestorów sieci. Pełnomocnik skarżącego pojęcie uzbrojenia terenu utożsamia z pojęciem dróg, co jest błędem, skoro w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. badaniem jest objęta dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej.

Wadliwy w świetle akt sprawy jest wreszcie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. A projekt decyzji został uzgodniony ze ZDiT. W tej sprawie - wbrew zarzutom skargi - nie zachodziła konieczność uzgodnienia z GDDiKA, ponieważ według § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (j.t. Dz.Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]), Zarząd Dróg i Transportu w imieniu Prezydenta Miasta Ł. wykonuje obowiązki zarządcy dróg krajowych w granicach administracyjnych miasta Ł.. Dodać w tym miejscu trzeba, że zagadnienie zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną stanowi element postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś na etapie ustalania warunków zabudowy jest przedwczesne.

Na marginesie zauważyć trzeba, że sąd nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia § 19 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ rozważany akt prawny liczy zaledwie dziewięć paragrafów.

Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku w trybie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 997 zł składają się: 500 zł – wpis sądowy od skargi, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa, 480 zł – koszty zastępstwa procesowego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie wyznaczyć obszar analizowany wokół całych działek budowlanych, na których części inwestor planuje zrealizować inwestycję, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tak sporządzona analiza urbanistyczna winna stanowić podstawę ustalenia parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy

z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.

IB