Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3235/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P., E. P., B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1204/18 w sprawie ze skargi A. P., E. P., B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 września 2018 r., nr SKO-4213/203-205/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1204/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. P., E. P. oraz B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 września 2018 r., nr: SKO-4213/203-205/18, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 18 maja 2018 r. Prezydent Miasta Kalisza, na wniosek spółki D. S.A. z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (usługi handlu detalicznego artykułami spożywczymi oraz chemią gospodarczą) wraz z miejscami postojowymi i infrastrukturą techniczną, na terenie położonym w K., przy ulicy X. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi przewidziane obowiązującym porządkiem prawnym.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli A. P., E. P. oraz B. M. – właściciele sąsiednich nieruchomości. Odwołujący zakwestionowali ustalenie linii zabudowy oraz ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej. W ocenie odwołujących kwestionowana decyzja zawiera ustalenia i ograniczenia, które nie zostały poparte w sposób wyczerpujący i zarazem przekonujący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 26 września 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że dla wyznaczenia obszaru analizowanego, niezbędnego do przeprowadzenia wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji przyjął szerokość frontu działki nr [...] od strony ulicy Y., wynoszącą ok. 30 m, z uwagi na to, że z niej odbywać się będzie główny wjazd na nieruchomość. Organ wyznaczył obszar analizowany w odległości nieco większej niż 90 m, uwzględniając granice dróg publicznych, które tworzą poszczególne kwartały zabudowy oraz przebieg geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego, pozwalających wyodrębnić tzw. "całość urbanistyczną". W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi. W granicach tego obszaru występuje też zabudowa usługowa i o charakterze zagrodowym. W rejonie skrzyżowania ulic Y. i Z. występuje zabudowa o charakterze usługowym – sklep spożywczo-przemysłowy (np. działka nr [...]1 oraz nr [...]2). W związku z powyższym przyjęto, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wskazało, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych, w tym: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz parametru związanego z geometrią dachu.

Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji, a także, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." (zgodnie z którym: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ), nie stosuje się na terenie miasta Kalisza. Uznał także, że w przedmiotowej sprawie zachodzi zgodność planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu stwierdziło, że nie znajdują one uzasadnienia, albowiem organ I instancji w sposób wnikliwy przeprowadził postępowanie, w tym właściwie sporządził analizę urbanistyczną. Podkreśliło też, że przy ustalaniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz intensywności zabudowy przyjmuje się wartość średnią, można jednak ustalić te wskaźniki w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy i zostanie przez organ uzasadnione. Zdaniem organu II instancji Prezydent Miasta Kalisza w sposób wyczerpujący uzasadnił, w jaki sposób dokonał ustaleń poszczególnych parametrów.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jednym pismem, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika: A. P., E. P. oraz B. M.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenia MI", przez jego niezastosowanie i wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, podczas gdy z analizy wynika, że zasadne jest odstąpienie od tej reguły i ustalenie innej linii nowej zabudowy;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI przez jego nieprawidłowe zastosowanie i odejście od sposobu ustalania szerokości elewacji frontowej określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, mimo braku do tego podstaw;

3. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a zwłaszcza z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm.) – dalej: "k.c.", gdyż powodować będzie niedozwolone immisje na gruntach sąsiadujących;

4. art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a tym samym zaniechanie wezwania E. P. do uzupełnienia braków formalnych odwołania, które wniosła bez wymaganego podpisu;

5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez ich niezastosowanie, tj. zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, zwłaszcza w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt 1204/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Sąd I instancji przywołał treść § 4 rozporządzenia MI, wskazując że kolejność zawartych tam unormowań nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zastosowanie do wyznaczenia linii zabudowy w konkretnym przypadku przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia MI – postulowane przez skarżących – jest dopuszczalne dopiero wówczas, jeśli nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy według zasad określonych w § 4 ust. 1–3 rozporządzenia MI. Podniósł też, że w kontrolowanej sprawie linia zabudowy została wyznaczona stosownie do postanowień § 4 ust. 3 rozporządzenia MI, jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku w sąsiedztwie, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wbrew zarzutowi skargi, brak było zatem dostatecznych podstaw do sięgania do regulacji § 4 ust. 4 rozporządzenia MI. Organ miał bowiem możliwość ustalić – i ustalił – linię zabudowy w nawiązaniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, co w świetle przywołanych przepisów jest rozwiązaniem najbardziej pożądanym, a ponadto w tym przypadku także zgodnym z wnioskiem Inwestora.

Z tych też względów, według Sądu I instancji, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do kwestii drugiego ze spornych parametrów – mianowicie szerokości elewacji frontowej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że zgodnie z § 6 rozporządzenia MI zasadą jest, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Jednakże w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Tym samym prawodawca zezwolił na specjalne zasady wyznaczania parametru szerokości elewacji frontowej, o ile znajduje to uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,4 m., przy czym wskaźnik ten ma zróżnicowany charakter. W związku z tym, z uwagi na to zróżnicowanie oraz na szerokości elewacji frontowych innych budynków podobnych charakterem i funkcją do planowanej inwestycji, należało uczynić odstępstwo od zasady średniej wartości i omawiany parametr ustalić na podstawie szerokości elewacji frontowej budynków usytuowanych przy tej samej drodze publicznej.

Wobec powyższego ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej planowanego budynku w wymiarze "do 18 m" Sąd I instancji uznał za dopuszczalne i dostatecznie uzasadnione wynikami analizy, mając zwłaszcza na względzie, że zbliżone wielkości tego parametru wykazują obiekty o podobnej funkcji, położone nieopodal.

Z tych też względów Sąd ocenił jako niezasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której planowana inwestycja jest, zdaniem skarżących, niezgodna z przepisami odrębnymi, a zwłaszcza z art. 144 k.c., gdyż powodować będzie niedozwolone immisje na gruntach sąsiadujących, Sąd I instancji stwierdził, że przepisu art. 144 k.c. nie można traktować jako przepisu podlegającego uwzględnieniu w ramach badania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., należy zaliczyć tylko takie przepisy, które w jakikolwiek sposób kształtują możliwość zabudowy. Ponadto ochrona przewidziana w art. 144 k.c. dotyczy – co do zasady – zakłóceń w korzystaniu nieruchomości ponad przeciętną miarę już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, prognozowanych na etapie ustalania warunków zabudowy.

W ocenie Sądu I instancji, również nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut niezastosowania art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i zaniechania wezwania E. P. do uzupełnienia braków formalnych odwołania wniesionego przez nią bez wymaganego podpisu. Sąd co prawda potwierdził, że w kontrolowanej sprawie E. P. nie podpisała odwołania, jednak w toku postępowania odwoławczego uzupełnienie odwołania złożył jej pełnomocnik, należycie umocowany, który w treści tego dokumentu m.in. expressis verbis stwierdził, iż "podtrzymuje w całości odwołanie". W ten sposób, zdaniem Sądu, doszło do sanowania wytykanego uchybienia.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego zwłaszcza w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, Sąd I instancji szczegółowo przestawił w uzasadnieniu wyroku dokonane przez organ ustalenia, nie dopatrując się w tym względzie naruszenia prawa. Wskazał, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewien zakres swobody w wyznaczeniu obszaru analizowanego jeśli idzie o wyznaczenie maksymalnego zasięgu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren "wokół działki". Oznacza to, że obszar analizowany należy wyznaczyć, co do zasady, możliwie równomiernie we wszystkich kierunkach od granic działki. Jednak trzeba mieć też na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek wymagający odrębnej analizy, której wyniki mogą niekiedy uzasadniać czynienie określonych odstępstw od podstawowych reguł dotyczących ustalania parametrów lub wskaźników nowej zabudowy – co też zostało dostrzeżone i uwzględnione przez prawodawcę w przepisach rozporządzenia MI.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną.

Sąd wskazał też, że jak wynika z akt sprawy, główny zjazd ma odbywać się od strony ul. Y. Szerokość frontu inwestowanej działki budowlanej nr [...] wynosi od tej strony ok. 30 m. Zatem wyznaczenie obszaru analizowanego jako terenu wokół działki w odległości nie mniejszej niż 90 m uznać należy za prawidłowe. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w nieco większej odległości niż minimalna z uwagi na stan zainwestowania nieruchomości sąsiednich oraz przy uwzględnieniu przebiegu istniejących dróg publicznych i granic geodezyjnych działek – przyjmując tym sposobem do analizy zwarty obszar urbanistyczny.

Takie działanie, zdaniem Sądu, jest w pełni racjonalne i zasługuje na akceptację. Tym samym zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego – dokonanego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. – ustalenia obszaru analizowanego należy ocenić jako niezasługujące na uwzględnienie.

Ponadto Sąd na podstawie akt kontrolowanej sprawy uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn.: działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do takiej drogi – ul. Y.); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (stosowne oświadczenia gestorów sieci – k. 26-29 akt administracyjnych organu I instancji); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd podzielił również stanowisko organów, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem w obszarze analizowanym poza budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz zabudową o charakterze zagrodowym, znajduje się także zabudowa o charakterze usługowym, w tym dwa sklepy spożywczo-przemysłowe.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.

Skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł profesjonalny pełnomocnik A. P., E. P. oraz B. M., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie dopuścił się naruszenia tego przepisu poprzez wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, podczas gdy z analizy wynika, że zasadne jest odstąpienie od tej reguły i ustalenie innej linii nowej zabudowy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie dopuścił się naruszenia tego przepisu poprzez odejście od sposobu ustalania szerokości elewacji frontowej, określonego w ust. 1 powoływanego przepisu mimo braku istnienia do tego podstaw;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że przepis ten dotyczy jedynie przepisów odrębnych o charakterze planistycznym, a nie prywatnoprawnym, jak np. art. 144 k.c., a co za tym idzie, uznanie, że organ wydał prawidłową decyzję o warunkach zabudowy;

4. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu nieprawidłowości w wezwaniu na rozprawę pełnomocnika skarżących, a tym samym błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z w/w przepisami, mimo niezawiadomienia o terminie rozprawy pełnomocnika skarżącego, co uniemożliwiło mu prawidłowe przygotowanie się do rozprawy;

5. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracyjne nie zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący, uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie zarzutów zawartych w pkt 1-3 i 5, posłużyli się argumentacją nawiązującą do tej przedstawionej w toku postępowania przed organami administracji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu.

W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt 4 skargi kasacyjnej podniesiono, że pełnomocnik skarżącego zgłosił się do udziału w sprawie w dniu 19 lipca 2018 r. powołując się na pełnomocnictwo udzielone mu w dniu 12 lipca 2018 r. Natomiast skarżący osobiście w dniu 23 sierpnia 2018 r. otrzymał zawiadomienie o rozprawie, której termin wyznaczono na dzień 20 września 2018 r. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego dowiedziawszy się o rozprawie na krótko przed jej planowaną datą, nie miał możliwości przygotować się do niej w sposób prawidłowy, a tym samym w sposób skuteczny działać w imieniu skarżącego. Fakt ten został uznany za okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie odniósł się do przedstawionego w skardze zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w doręczeniu zawiadomienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi kasacyjnej, należy podzielić pozytywną ocenę Sądu I instancji dotyczącą wyznaczenia w decyzji organu obowiązującej linii nowej zabudowy, która została dokonana na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., zgodnie z którym: "Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego". Kontrolujący zaskarżoną decyzję Sąd, trafnie przyjął, że wybór właściwego sposobu wyznaczania linii nowej zabudowy z jednej strony jest determinowany (zresztą tak jak ustalenie pozostałych wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego zawartymi w przepisach u.p.z.p., w tym określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zabudowy w kontekście regulacji planowania i zagospodarowania przestrzennego, korespondującej z normami konstytucyjnymi gwarantującymi ochronę własności i praw podmiotowych z niej wynikających, będącymi źródłem wolności zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem zarówno przepisy u.p.z.p. jak i przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie powinny być interpretowane w duchu zasady wolności zabudowy.

Z drugiej strony wyznaczenie linii nowej zabudowy dokonuje się na zasadach określonych w § 4 rozporządzenia MI. Dobór właściwego w danym przypadku sposobu wyznaczenia linii nowej zabudowy powinien być dokonany, jak słusznie wskazuje Sąd I instancji, na podstawie formuły wnioskowania a rubrica, a więc wnioskowania z systematyki tego przepisu. Oznacza to, że "inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy", o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia MI może nastąpić w sytuacji, w której nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy na podstawie przepisów w § 4 ust. 1–3 rozporządzenia MI.

Na marginesie należy zaznaczyć, że nawet gdyby pójść tokiem rozumowania przedstawionego w skardze kasacyjnej, że § 4 ust. 4 MI ma zastosowanie niezależnie od systematyki tego paragrafu, ponieważ należy kierować się dyspozycją, według której "inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy" jest konsekwencją ustaleń dokonanych w analizie urbanistycznej, to właśnie z tychże ustaleń wynika, że właściwy sposób wyznaczenia obowiązującej nowej linii zabudowy w przedmiotowej sprawie został przewidziany § 4 ust. 3 rozporządzenia MI (por. k. 73 akt administracyjnych organu I instancji).

Za nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. Sąd I instancji właściwie ocenił odejście od sposobu ustalania szerokości elewacji frontowej określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, zgodnie z którym, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przedstawiona w analizie urbanistycznej argumentacja (k. 69 i 70 akt administracyjnych organu I instancji), wskazuje na brak merytorycznych podstaw ustalenia szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI. Wynika z niej zaś, że nie jest zasadne branie pod uwagę szerokości elewacji frontowej wszystkich budynków położonych w obszarze analizowanym, w tym garażowych czy gospodarczych, ze względu na znaczną różnicę parametrów (od ok. 3 m do ok. 27m). W tym stanie, według ustaleń analizy urbanistycznej, właściwym było wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, w tym przypadku poprzez przeanalizowanie średniej szerokości elewacji frontowych nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że przepis ten dotyczy jedynie przepisów odrębnych o charakterze planistycznym, a nie prywatnoprawnym, jak np. art. 144 k.c., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stawisko w tej kwestii. Sprowadza się ono do stwierdzenia, że w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane z perspektywy faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Okoliczności te są natomiast oceniane w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyroki: NSA z 13.07.2021 r., II OSK 3020/18, LEX nr 3243993; NSA z 13.02.2020 r., II OSK 37/19, LEX nr 3022386; NSA z 4.12.2009 r., II OSK 1909/08, LEX nr 580981; NSA z 4.12.2009 r., II OSK 1909/08, LEX nr 580981; NSA z 27.10.1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740).

Z tego też względu również i ten zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu nieprawidłowości w wezwaniu na rozprawę pełnomocnika skarżących, a tym samym błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z w/w przepisami, mimo niezawiadomienia o terminie rozprawy pełnomocnika skarżącego, co uniemożliwiło mu prawidłowe przygotowanie się do rozprawy.

Po pierwsze, zarzut nieprawidłowości w wezwaniu na rozprawę pełnomocnika skarżących nie był podnoszony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Również z protokołu sporządzonego z posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 września 2018 r. nie wynika by pełnomocnik skarżącego zgłaszał powyższy zarzut.

Po drugie, z akt sprawy SKO-4213/203-205/18 wynika, że pełnomocnik skarżącego został prawidłowo powiadomiony o rozprawie, na której w dniu 20 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu rozpatrywało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z 18 maja 2018 r., o czym świadczy zawarte w tychże aktach potwierdzenie przez pełnomocnika odbioru w dniu 29 sierpnia 2018 r. zawiadomienia o rozprawie

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracyjne nie zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie stwierdził, że zwiększenie obszaru analizowanego motywowane było poszukiwaniem takich funkcji dotychczasowej zabudowy, która zgodna byłaby z zamierzeniami inwestora, co zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest zachowaniem nie tylko skrajnie nieetycznym, ale również niezgodnym z prawem.

Odnosząc się do tego stwierdzenia należy wskazać, że stosownie do § 3 ust 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że prawodawca dozwala na wyznaczanie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Zatem twierdzenie, że takie wyznaczanie granic jest niezgodne z prawem pozostaje w sprzeczności z brzmieniem § 3 ust 2 rozporządzenia MI. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela dotychczasowe stanowisko przedstawiane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz powinno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. m.in. wyrok NSA z 17.02.2021 r., II OSK 1969/18, LEX nr 3170403)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary zostało uzasadnione zachowaniem ładu przestrzennego. Jak wynika bowiem z analizy urbanistycznej zawartej w aktach administracyjnych, organ wyznaczył obszar analizowany uwzględniając granice dróg publicznych, które tworzą poszczególne kwartały zabudowy oraz przebieg geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego, obejmując zwarty obszar zabudowy (por. k. 76 akt administracyjnych organu I instancji).

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.