Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 514/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ar. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6; art. 7; art. 11; art. 77; art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5; art. 64 ust. 1; art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi G. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] r., znak: [...] przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. C. i A. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 - 5 i art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) po rozpoznaniu odwołania G. N., J. B., J. N., G. C. i A. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z [...] r., znak: [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami (gabinet lekarski) na działce nr [...] położonej w L. przy ul. [...], pas drogowy - działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (ul. [...] - droga wojewódzka).

Organy pierwszej instancji uznał, że objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustalił, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa i nie narusza interesu osób trzecich. Dodał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej G. N., J. B. i J. N. - współwłaściciele działki przy ul. [...] w L., sąsiadującej od ul. [...] z działką nr [...], wskazali, że działka nr [...] nie ma drogi dojazdowej o wymiarze koniecznym do rozpoczęcia budowy. Dodali, że pierwszym właścicielem tej działki był W. M., który nabył tę działkę bez dojazdu w dniu [...] r. W takiej postaci, tj. bez dojazdu, działkę tę kupili od W. M. G. i A. C.. Odwołujący się podnieśli, że w latach 70. XX w. pracownik Urzędu Miasta w L. wyrysował na ich posesji drogę o rozmiarze 1,60 m - 2,00 m bez ich zgody, za którą nigdy im nie zapłacił i stąd powstały nieporozumienia dotyczące drogi. Wyrysowana droga nigdy nie była użytkowana, bo praktycznie nie istniała i nie istnieje do chwili obecnej. W sąsiedztwie ich działki nigdy nie było drogi publicznej, a jedynie droga stanowiąca dojazd do ich działki. Na ich działce od pięćdziesięciu lat stoi ogrodzenie, rosną świerki, jest też zainstalowane szambo. Zarówno szambo, ogrodzenie, jak i rosnące świerki znalazły się w paśmie wyrysowanej drogi, o czym odwołujący się wielokrotnie informowali Z. L. oraz Wydział Architektury i Budownictwa w L.. Odwołujący się podnieśli, że nie wyrażają zgody na budowę na działce, która nie ma dojazdu, jak również nie wyrażają zgody, aby właściciele działki nr [...] jeździli po ich posesji.

Z kolei w odwołaniu [...] i A. C. podniesiono, że akt notarialny z [...] r., Rep. [...] Nr [...] w sprawie umowy sprzedaży sporządzonej pomiędzy sprzedającymi: J. N., działającym w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz G. N., J. B., M. A. B., D. B. i H. M. a kupującym W. W. M. wyraźnie stanowi, że kupujący zakupił działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (składającą się łącznie z [...] części udziałów wspólnych w tym udziały W. M.). W zakupionym przez W. M. udziale we współwłasności do [...] części usytuowana była droga nr [...], która stanowiła dojazd do działki nr [...]. Wniosek D. B. z udziałem sprzedających działkę nr [...] W. M. o zasiedzenie drogi wewnętrznej gminnej został oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z [...] października 2005 r. w sprawie o sygn. akt II Ns 1429/02. Oznacza to, zdaniem odwołujących się, że droga wewnętrzna nr [...] nadal istnieje i powinna być dostępna do użytkowania. Dodali, że droga ta została wchłonięta w działki J. B. i D. B. i innych. W tym stanie zwrócili się z prośbą o wyjaśnienie usytuowania drogi wewnętrznej gminnej, a także drogi oznaczonej nr [...] (zakupionej w udziałach).

Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, a wyniki analizy uwzględnił w decyzji. Zapewnił przy tym stronom czynny udział w postępowaniu. Zdaniem Kolegium, spełniony został warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" sprecyzowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, co wynika z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu. Spełnione także zostały wszystkie pozostałe warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Organ odwoławczy podniósł, że dokonano uzgodnień projektu decyzji w sposób milczący, w zakresie przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. w zakresie ochrony zabytków i dostępu do drogi publicznej. Z. L. oraz Miejski Konserwator Zabytków w L. nie zajęli stanowiska w terminie, w związku z czym uzgodnienia z tymi organami uważa się za dokonane.

Kolegium wskazało, że w zakresie obsługi komunikacyjnej punkt 7.1. sentencji zaskarżonej decyzji stanowi, że "obsługa komunikacyjna terenu inwestycji od ul. [...] (drogi wojewódzkiej) - pas drogowy (dz. nr [...], [...] poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), na warunkach uzgodnionych z Z. L.. Teren inwestycji posiada, w ocenie organu, dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, której aktualna szerokość max. 2,0 m nie odpowiada standardom obsługi działek i obiektów budowlanych (w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Przewidziana w niniejszej decyzji zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymaga zapewnienia odpowiednich parametrów dojścia i dojazdu do nieruchomości od drogi publicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. We wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu rozpoczęcia robót budowlanych inwestor powinien – zdaniem organu – przedstawić ustalony z zachowaniem wymogów przepisów odrębnych sposób obsługi komunikacyjnej wskazanego terenu.

Organ dodał, że przepisem odrębnym jest tu § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), zgodnie z którym, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jak podkreśliło Kolegium, dopiero spełnienie tych wymogów pozwoli inwestorom na uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym może to nastąpić poprzez ustanowienie stosownych służebności, np. przez działki nr [...] i nr [...] wzdłuż drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...] stanowiącej własność Gminy L..

Odnosząc się do zarzutów odwołań, Kolegium uznało je za niezasadne.

W szczególności za taki Kolegium uznało zarzut G. N., J. B. i J. N., że działka nr [...] nie ma drogi dojazdowej. Zdaniem organu, w świetle prawa działka ta ma drogę dojazdową, którą jest droga wewnętrzna - dz. nr [...] stanowiąca własność Gminy L.. Inną sprawą jest, jak wskazał organ, że ta droga wewnętrzna nie spełnia parametrów przewidzianych przez prawo budowlane, ale ta kwestia będzie przedmiotem rozważań przy ewentualnym wystąpieniu przez inwestorów o pozwolenie budowę.

Uznając za niezasadne odwołanie G. C. i A. C., organ wskazał, że to, iż droga wewnętrzna faktycznie nie jest urządzona, nie oznacza, że nie można jej odtworzyć. Z aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. [...] Nr [...] nie wynika, że w zakupionym przez W. M. udziale we współwłasności do [...] części usytuowana była droga nr [...], która miała stanowić dojazd do działki nr [...]. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla J. D., na która powołują się odwołujący, nie była badana przez Kolegium i nie jest Kolegium znana, dlatego trudno się wypowiadać co do jej prawidłowości. Załączone do akt sprawy przez G. C. mapy nic nie wnoszą do sprawy.

Skargę na tę decyzję wnieśli G. C. i A. C., zarzucając:

1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 11 i art. 77 § 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez dokonanie podziału działki drogowej nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej drogę dojazdową do działki [...] na działki nr [...] o pow[...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...]),

2) niepowiadomienie o podziale działki drogowej nr [...] właściciela działki nr [...] i w rezultacie pozbawienie właściciela działki nr [...] W. M. drogi dojazdowej do jego nieruchomości (decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...]),

3) niepowiadomienie W. M. o połączeniu działek nr [...] i nr [...] w jedną działkę nr [...] decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., znak: [...] i w rezultacie pozbawienie właściciela działki nr [...] drogi dojazdowej do jego nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podnieśli, że organ niezasadnie stwierdził, że droga wewnętrzna nie odpowiada standardom obsługi działek i obiektów budowlanych. Zdaniem skarżących, organ administracji pominął fakt niepowiadomienia właściciela działki [...] o podziale działki drogowej o nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...] oraz o połączeniu działek nr [...] i [...] w jedną działkę nr [...].

Podkreślili również, że organ, przekształcając działkę rolną w działkę budowlaną z dojazdem powinien zachować warunki wymagane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. i ustanowić drogę dojazdową szerokości ponad 5 m, co wynika z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., zezwalającej W. M. na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu o powierzchni [...] ha, stanowiącego działkę nr [...] pod realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zdaniem skarżących, oznacza to, że w roku [...] działka miała drogę dojazdową ponad 5 m, wymaganą obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że skarżący, którzy są adresatami decyzji organów obu instancji ustalających na ich wniosek warunki zabudowy dla działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L., zakwestionowali rozstrzygnięcia organów jedynie w części dotyczącej warunków obsługi działki w zakresie komunikacji (pkt 7.1 decyzji pierwszoinstancyjnej).

Podzielając zarzuty skarżących odnoszące się do niewyjaśnienia przez organy administracji w sposób dostateczny kwestii dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, Sąd był jednak zobligowany do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji w całości, nie zaś wyłącznie w zakwestionowanej części. Wynika to ze specyfiki prawnej konstrukcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która – w przypadku inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową – może być pozytywna dla wnioskodawcy jedynie w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, tj.

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie choćby jednej z wyżej wskazanych przesłanek wyklucza ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. Tym samym, skoro – w ocenie Sądu – organy nie zbadały i nie ustaliły w sposób jednoznaczny tak kluczowej kwestii, jak dostęp objętej wnioskiem działki do drogi publicznej, to Sąd nie mógł uchylić decyzji wyłącznie w tej części i pozostawić w mocy pozostałych ustaleń dotyczących warunków realizacji inwestycji, ale miał obowiązek uchylić w całości zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że przez dostęp do drogi publicznej, będący osią sporu w niniejszej sprawie, należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej: albo poprzez inną działkę (przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością), albo przez drogę wewnętrzną.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, ustalając na rzecz skarżących warunki zabudowy dla działki nr [...], wskazał w punkcie 7.1., że "obsługa komunikacyjna terenu inwestycji od ul. [...] (drogi wojewódzkiej) - pas drogowy (dz. nr [...], [...]), poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), na warunkach uzgodnionych z Z. L.. Teren inwestycji posiada, w ocenie organu, dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, której aktualna szerokość max. 2,0 m nie odpowiada standardom obsługi działek i obiektów budowlanych (w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Przewidziana w niniejszej decyzji zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymaga zapewnienia odpowiednich parametrów dojścia i dojazdu do nieruchomości od drogi publicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. We wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu rozpoczęcia robót budowlanych inwestor powinien – zdaniem organu – przedstawić ustalony z zachowaniem wymogów przepisów odrębnych sposób obsługi komunikacyjnej wskazanego terenu.

Wykonana przez organ pierwszej instancji analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, że "teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej kategorii wojewódzkiej - ul. [...] (dz. nr [...] i [...]) poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), która nie spełnia wymogów obsługi działek i obiektów budowlanych w myśl przepisów techniczno-budowlanych".

Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na milczące uzgodnienie z zarządcą drogi projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w części dotyczącej warunków obsługi działki nr [...] w zakresie komunikacji.

Ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie były konsekwentnie kwestionowane przez skarżących, którzy zarówno w odwołaniu, jak i w toku postępowania drugoinstancyjnego podnosili, że działka posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną – działkę nr [...], ewentualnie przez działkę oznaczona dawniej numerem [...], i że ten dostęp – wbrew twierdzeniu organu, jest odpowiedni, tj. szerszy niż przyjęte 2 metry i tym samym zapewniający właściwą obsługę komunikacyjną działki nr [...].

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest świadomy rozbieżności orzeczniczych w tej kwestii i znana jest mu także linia orzecznicza, wedle której dla oceny, czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne, by dostęp ten spełniał określone odrębnymi przepisami warunki techniczne (zamiast wielu: wyrok NSA z 13 maja 2011 r., II OSK 833/10, CBOSA).

Rozstrzyganie tej kwestii na tym etapie nie jednakże konieczne z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy. Przyjęta przez organ w decyzji pierwszoinstancyjnej formuła ustalania warunków obsługi komunikacyjnej dla działki nr [...] oraz okoliczności wskazywane przez odwołujących się w toku postępowania przed organem drugiej instancji nie pozwalają bowiem jednoznacznie przesądzić, czy działka nr [...] ma w istocie dostęp do drogi publicznej, czy też jest go pozbawiona. Oceny tej nie zmienia istnienie w obrocie prawnym tzw. milczącej zgody zarządcy drogi, na którą powołuje się Prezydent Miasta L. oraz Kolegium. Zważyć bowiem należy, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Działka nr [...] nie leży na obszarze przyległym do pasa drogowego drogi publicznej, w związku z czym takie uzgodnienie nie jest w ogóle wymagane.

Organy w rozpoznawanej sprawie przyjęły, ze działka nr [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną – działkę nr [...]. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Pojęcie pośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (tj. przez drogę wewnętrzna bądź odpowiednią służebność drogową) należy rozumieć jako dostęp zarówno faktyczny, jak i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Z kolei dostęp faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być realny i bezwarunkowy (zamiast wielu: wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 156/19, CBOSA).

We współczesnych realiach trudno zatem zakładać, że warunek dostępu nieruchomości do drogi publicznej będzie spełniony, gdy połączenie z drogą publiczną będzie zapewnione w każdym przypadku skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną np. wąską, wydeptaną ścieżką. Wymóg dostępu do drogi publicznej musi być spełniony na dzień wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W związku z tym organ nie może określać go warunkowo, przenosząc ciężar poczynienia ustaleń w tym zakresie na późniejsze etapy postępowania inwestycyjno-budowlanego. Obowiązkiem organu jest jednoznaczne ustalenie, czy działka posiada, czy też nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Reasumując, dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy.

Tymczasem organ odwoławczy uznał za nieistotne w sprawie, a zatem nie wymagające wyjaśnienia, podnoszone przez skarżących okoliczności dotyczące spornej drogi wewnętrznej, w tym okoliczność, że poprzedni właściciel działki nr [...] W. M. nabył udział we współwłasności do [...] części działki, na której usytuowana była droga wewnętrzna (dz. nr [...]), stanowiąca dojazd do działki nr [...]. Ponadto, zdaniem odwołującej się, droga na działce nr [...] została wchłonięta w działki J. B. i D. B. i innych. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przedstawiła szereg dokumentów, w tym opis oraz mapę projektu podziału działek nr [...] i [...], z której wynika, że działka nr [...] (podzielona następnie na działki nr [...] i [...]) była oznaczona jako droga (k. 46 akt organu odwoławczego). Również na mapie zamieszczonej na karcie 21 akt organu drugiej instancji na działce [...] wyrysowany jest obszar oznaczony jako droga dochodzący do działki nr [...]. Z mapy tej zdaje się wynikać, że jako drogę oznaczono na mapie nie tylko wąski pas gruntu usytuowany na działkach nr [...], [...] i [...], ale także przylegający do niego i tworzący pewną całość szerszy pas gruntu na działkach oznaczonych na tej mapie nr [...] i [...].

Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, że "załączone do akt sprawy przez G. C. mapy nic nie wnoszą do sprawy", te okoliczności należało zbadać i ocenić, ponieważ ma to kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w sensie prawnym i faktycznym.

Istotne uchybienie organów polegające na niewyjaśnieniu tej kwestii zobligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz – w konsekwencji – do oddalenia wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej G. C. z [...] r.

Powyższe wskazania co do konieczności jednoznacznego, bezwarunkowego ustalenia posiadania przez działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej uwzględni organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę.

Wskazać należy także, że w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym trafnie przyjmuje się, że to inwestor ma obowiązek wykazać spełnienie określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 warunku pozytywnego załatwienia jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegającego na dostępności do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe, przy ponowny rozpoznaniu sprawy, organ wezwie inwestorów do wykazania spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie [...]zł ([...] zł oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.