Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 356/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.R. kwotę 757 /siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 6 listopada 2011 r. w budynku przy ul. [...] miało miejsce zdarzenie polegające na zawaleniu się klatki schodowej pomiędzy pierwszym i drugim piętrem tego budynku. Budynek ten miał przeznaczenie mieszkalne, ale użytkowany był na cele usługowo-rozrywkowe. W tym samym dniu, po wystąpieniu tego zdarzenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przeprowadził kontrolę budynku kwalifikując je jako katastrofę budowlaną.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 76 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazano J.R. — właścicielowi budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K. , wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających budynek przy ul. [...] w K. w związku z zaistniałą katastrofą budowlaną - zawaleniem się części obiektu tj. biegu schodowego klatki schodowej pomiędzy I. a II. piętrem w przedmiotowym budynku poprzez zakaz użytkowania całego obiektu przy ul. [...] w K. tj. budynku frontowego wraz z oficynami bocznymi i tylną skuteczne zamknięcie całego obiektu, wywieszenie przed wejściem głównym do przedmiotowego obiektu tablicy informacyjnej o zakazie użytkowania obiektu w związku z zaistniałym zagrożeniem w wyniku katastrofy budowlanej - do czasu wykonania robót przywracających obiekt do stanu bezpiecznego użytkowania. Nakazano również uporządkowanie terenu po katastrofie tj. - usunięcie zalegającego gruzu z przestrzeni frontowej klatki schodowej przedmiotowego budynku.

Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na istniejące zagrożenie dla ludzi i mienia.

W uzasadnieniu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (dalej w skrócie PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zaistniałej katastrofy budowlanej - zawaleniem się części obiektu tj. biegu schodowego klatki schodowej pomiędzy I. a II. piętrem w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] Obr [...] w K.

W dniu 6 listopada 2011 r. inspektorzy przeprowadzili kontrolę budynku w ramach interwencji Centrum Zarządzania Kryzysowego przy udziale Straży Pożarnej i Policji. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że zawaleniu uległ górny bieg schodowy między I. a II. piętrem klatki schodowej budynku frontowego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. . Przedmiotowy budynek frontowy 3-kondygnacyjny, podpiwniczony, murowany, połączony bezpośrednio z oficynami bocznymi, w momencie zaistniałej katastrofy budowlanej użytkowany był w poziomie piwnic, I. i II. piętra jako lokale rozrywkowe - dyskoteki, oficyna tylna jako hostel.

W toku czynności kontrolnych osoby przebywające w budynku, zarówno w lokalach dyskotekowych jak i w oficynie tylnej, zostały ewakuowane przez będącą na miejscu zdarzenia Policję i Straż Pożarną.

Ustalono również na miejscu zdarzenia, że schody wewnętrznej klatki schodowej budynku frontowego, w poziomie od I. do II. piętra w części biegu dolnego pozostałego po zawaleniu się biegu górnego są nawiercone, co powoduje ich osłabienie. Ten fakt oraz fakt zawalenia się biegu górnego ww. schodów powoduje brak możliwości dalszego użytkowania klatki schodowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego znane jest z urzędu, że budynek frontowy wraz z bocznymi oficynami jest dostępny od strony ulicy oraz dodatkowo poprzez oficynę tylną i odwrotnie.

Stwierdzone fakty wskazują na wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W związku z powyższym koniecznym jest zakazanie użytkowania i zamknięcie w terminie natychmiastowym całego obiektu, jak wskazano w rozstrzygnięciu niniejszej decyzji. Organ powołał treść art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 10 § 2 K.p.a. PINB odstąpił od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a., bowiem załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi bądź mienia.

Odwołanie od powyższej decyzji w terminie wniósł J.R. zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem:

1) art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że zdarzenie, jakie miało miejsce w dniu 6 listopada 2011 r. w budynku mieszczącym się przy ul. [...] w K. , polegające na zawaleniu się części klatki schodowej pomiędzy I. a II. piętrem budynku frontowego, należy uznać za katastrofę budowlaną w rozumieniu ww. przepisu, pomimo że w świetle wynikającej z art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego definicji pojęcie katastrofy budowlanej nie obejmuje takiego uszkodzenia elementu wbudowanego w obiekt, który może być wymieniony lub naprawiony;

2) art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego wobec nałożenia przez PINB w K. na właściciela budynku w oparciu o ww. przepis prawa zakazu użytkowania całego obiektu przy ul. [...] w K. , pomimo że w oparciu o powołaną regulację prawną organ nadzoru budowlanego może jedynie nakazać właścicielowi lub zarządcy zabezpieczenie miejsca katastrofy oraz obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, uporządkowanie terenu lub wykonanie innych niezbędnych czynności i robót budowlanych;

3) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. - brak wszechstronnego rozważenia przez organ nadzoru budowlanego okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, skutkujący podjęciem przez organ nadzoru budowlanego nieuzasadnionej decyzji o zakazie użytkowania całego obiektu budowlanego (kamienicy) przy ul. [...] w K. , pomimo że:

a) zawalenie się biegu górnego schodów w budynku frontowym pomiędzy I. a II. piętrem oraz stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego braku możliwości dalszego użytkowania tej klatki schodowej nie utrudnia oraz nie rodzi żadnego niebezpieczeństwa dla dalszego korzystania z lokali, które nie są dostępne z uszkodzonej obecnie klatki schodowej, a mianowicie z tych lokali, które znajdują się na parterze budynku frontowego oraz w oficynach bocznych (które mają zapewniony dostęp bezpośrednio z ulicy) oraz z lokali mieszczących się w oficynie tylnej (posiadającej osobną klatkę schodową, dostępną z dziedzińca kamienicy);

b) w świetle przepisów Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego braku możliwości użytkowania jednej z dwóch klatek schodowych, znajdujących się w obiekcie, składającym się z kilku niezależnych od siebie części (budynku frontowego, oficyn bocznych i tylniej) nie może stanowić wystarczającej podstawy orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego zakazu użytkowania całego obiektu, lecz co najwyżej tej jego części, której dalsza eksploatacja zagraża bezpieczeństwu (w tym wypadku tej części budynku przy ul. [...] w K. , do której dostęp zapewniała uszkodzona klatka schodowa);

c) istnieje możliwość całkowitego odizolowania przez właściciela obiektu mieszczącego się przy ul [...] w K. tej jego części, która jest dostępna z uszkodzonej obecnie klatki schodowej od pozostałych jego części (dostępnych od strony ulicy lub poprzez drugą klatkę schodową);

d) w odniesieniu do znajdujących się w obiekcie przy ul. [...] w K. lokali, które nie są dostępne z uszkodzonej obecnie klatki schodowej, a mianowicie lokali, które znajdują się na parterze budynku frontowego oraz w oficynach bocznych (które mają zapewniony dostęp bezpośrednio z ulicy) oraz lokali mieszczących się w oficynie tylnej (posiadającej osobną klatkę schodową, dostępną z dziedzińca kamienicy) organ nadzoru budowlanego nie stwierdził żadnych uszkodzeń w związku ze zdarzeniem, jakie miało miejsce w dniu 6 listopada 2011 r. oraz żadnego niebezpieczeństwa dla osób i mienia.

Na podstawie powyższych zarzutów odwołujący wniósł o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a., art. 76 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J.R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] znak:[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że przed PINB w sprawie budynku przy ul.[...] w K. prowadzone było odrębne postępowanie znak: [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania części ww. obiektu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. postanowił "Właścicielowi budynku przy ul. [...] w K. - Panu J.R. reprezentowanemu przez pełnomocnika pana P.R.

I. wstrzymać użytkowanie części obiektu budowlanego:

- w poziomie piwnic, lokalu użytkowanego jako klub " [...] "

- w poziomie I p. (strona prawa), lokalu użytkowane go jako klub [...]"

- w poziomie I p. (strona lewa), lokalu użytkowanego jako klub " [...] "

- w poziomie lip., lokalu użytkowanego jako klub " [...] " w związku ze zmianą sposobu użytkowania bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej — tj. użytkowania lokali mieszkalnych zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] w K. na kluby: "[...] ,[...] [...] [...] " w wyniku czego nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnych i wielkości lub układu obciążeń. II. nałożyć na właściciela obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w terminie do 31.12.2007 r. następujących dokumentów:

1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi;

3) oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) ekspertyzy technicznej uwzględniającej podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, bądź wielkość lub układ obciążeń— powyżej wymienionych klubów: "[...] ,[...] [...] [...] " Ww. ekspertyza powinna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; W zależności od potrzeb pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami".

Strona zobowiązana nie wywiązała się z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem. Nie wydana została także w powyższej sprawie decyzja na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Przed WINB w K. toczyły się postępowania zażaleniowe znak: [...], znak: [...], w sprawie wniosków J.R. o zawieszenie postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego przy ul. [...] w K. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. znak:[...] , WINB w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 31 sierpnia 2009 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy zawieszenie postępowania. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2010r. sygn. akt IISA/Kr 584/10, WSA w Krakowie oddalił skargę J.R. na ww. postanowienie WINB w K. W dniu [...] kwietnia 2011 r. WINB w K. wydał postanowienie znak [...], którym utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] , w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

W dniu [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą nakazał J.R. wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających budynek przy ul. [...] w K. w związku z zaistniałą katastrofą budowlaną - zawaleniem się części obiektu tj. biegu schodowego klatki schodowej pomiędzy I. a II. piętrem w przedmiotowym budynku.

WINB w K. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści księgi wieczystej nr [...], dokonał weryfikacji kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I. instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, iż pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z przepisem art. 73 Prawa budowlanego, poprzez katastrofę budowlaną należy rozumieć wydarzenie nagłe, niespodziewane, niezamierzone i przeważnie gwałtowne, do których zalicza się zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Z katastrofą budowlaną wiąże się także ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. W niniejszym przypadku wystąpiło zagrożenie osób przebywających w budynku przy ul. [...] w K. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z dnia 6 listopada 2011 r. cyt. "ogółem w budynku przebywało ok. 2000 osób". Proces zniszczenia części schodów był gwałtowny. Zniszczeniu uległa część obiektu - bieg schodowy w klatce schodowej pomiędzy I. i II. piętrem. Zgodnie z informacją zawartą w ankiecie (w ramach systemu e-Katastrofa) sporządzonej na okoliczność zaistnienia katastrofy budowlanej liczba osób poszkodowanych — rannych w związku z ww. zdarzeniem wyniosła 12 osób. W związku z powyższym zdarzenie polegające na zawaleniu się części obiektu t.j. schodów należy uznać jako katastrofę budowlaną.

Wobec powyższego zdaniem WINB w K. nie zasadne są twierdzenia strony odwołującej się, że nastąpiło uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany. W wyniku zdarzenia z dnia 6 listopada 2011 r. nastąpiło uszkodzenie biegu schodowego w klatce schodowej pomiędzy I. i II. piętrem, a więc uszkodzona została część obiektu, bez której obiekt nie może poprawnie funkcjonować, a nie element wbudowany w obiekt, który można wymienić lub naprawić.

Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może w drodze decyzji nakazać właścicielowi (właścicielom) lub zarządcy obiektu dotkniętego katastrofą zabezpieczenie miejsca katastrofy oraz samego obiektu, który uległ katastrofie. Zaskarżona decyzją organ I instancji nakaz uporządkowanie terenu po katastrofie t.j. usunięcie zalegającego gruzu z przestrzeni frontowej klatki schodowej przedmiotowego budynku, oraz do czasu wykonania robót przywracających obiekt do stanu bezpiecznego użytkowania zakazał użytkowania całego obiektu przy ul. [...] w K, nakazując jednocześnie skuteczne zamknięcie całego obiektu i wywieszenie przed wejściem głównym do przedmiotowego obiektu tablicy informacyjnej o zakazie użytkowania obiektu w związku z zaistniałym zagrożeniem w wyniku katastrofy budowlanej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I. instancji wskazał, że organowi znane jest z urzędu, że budynek frontowy wraz z bocznymi oficynami jest dostępny od strony ulicy oraz dodatkowo poprzez oficynę tylną i odwrotnie.

Podniesiono, że organ I. instancji w dniu 7 listopada 2011 r. przeprowadził czynności kontrolne. Biorący udział w ww. czynnościach rzeczoznawca budowlany mgr inż. W.B. w załączniku nr 1 do protokołu z dnia 7 listopada 2011 r. zalecił wykonanie następujących zaleceń cyt.: ,,- wyłączenie całego obiektu budowlanego z użytkowania,

- usuniecie zalegającego gruzu z przestrzeni frontowej klatki schodowej,

- odcięcie metalowej balustrady w poziomie górnego biegu schodów z poziomu I p na II p

- wprowadzenie tymczasowych drewnianych balustrad w poziomie spocznika na I p. oraz spocznika na II p. Dopuszczenie do użytkowania lokali w poziomie parteru jest możliwe dopiero po przedłożeniu do wglądu aktualnych przeglądów stanu technicznego i operatów rzeczoznawcy p-poż".

W dniu 18 listopada 2011 r. dokonano kolejnych czynności kontrolnych podczas których rzeczoznawca budowlany mgr inż. W.B. określił zalecenia dotyczące opróżnienia lokali w budynku:

- zabrania się użytkowania lokali z dostępem osób trzecich klientów, dopuszcza się w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji obiektu wejście do lokali obsługi, pracowników, właścicieli w celu uporządkowania lokali, zabrania rzeczy osobistych, cennego wyposażenia zakres ww. czynności (opróżnienia mienia) powinien być każdorazowo uzgadniany z Prokuraturą lub Policją,

- dojście do lokali winno odbywać się bezpieczną drogą komunikacyjną tj. do części podziemnej główną klatką schodowa, do pomieszczeń I i II P. tylną klatką w oficynie tylnej i galeriami komunikacyjnymi,

-wejście osób na teren obiektu ze względu na zalegający gruz na klatce schodowej winno się odbywać w obecności odpowiednich służb".

Również ekspertyza z dnia 28 listopada 2011 r. autorstwa rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W.B. wskazuje że cyt.: ,stan techniczny zespołu zabudowy przy ul. [...] w K. należy określić jako zły. Jest to spowodowane katastrofą budowlaną w obszarze schodów głównych oraz stanem stropów belkowych na których stwierdzono liczne przebarwienia i zacieki". Wobec powyższego cyt.: "Ze względu na układ komunikacji w budynkach oraz układ dróg ewakuacyjnych zaleca się zabudowę przy ulicy [...] w K. wyłączyć z użytkowania do czasu wykonania prac zabezpieczających, prac porządkowych oraz opracowania stosownych dokumentacji potwierdzających poprawny stan techniczny pozostałej konstrukcji i wskazujących na bezpieczeństwo użytkowania poszczególnych lokal.

Wobec zaistnienia katastrofy budowlanej PINB dysponujący wykwalifikowaną kadrą w zakresie budownictwa poprawnie uznał, że należy zakazać użytkowania całego obiektu. Konieczność nałożenia zakazu użytkowania budynku przy ul. [...] w K. , do czasu wykonania robót przywracających obiekt do stanu bezpiecznego użytkowania, znalazła potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym po wydaniu zaskarżonej decyzji, t.j. w zaleceniach i ekspertyzie niezależnie powołanego rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W.B. . Natomiast twierdzenia strony odwołującej, że stan techniczny obiektu oraz możliwość dalszej bezpiecznej eksploatacji nie budzi żadnych zastrzeżeń, nie zostały poparte żadnymi dowodami.

W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu należy podnieść, że zgodnie z art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego można "nakazać właścicielowi lub zarządcy, w drodze decyzji, zabezpieczenie katastrofy oraz obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, uporządkowanie terenu lub innych niezbędnych czynności i robót budowlanych". Zdaniem WINB w K. przez wykonanie innych niezbędnych czynności należy również rozumieć podjęcie stosownych nakazów lub zakazów, w tym zakazu użytkowania obiektu do czasu wykonania robót przywracających obiekt do bezpiecznego użytkowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, niebezpieczeństwo może zagrażać nie tylko z uszkodzonej klatki schodowej, a także ze złego stanu technicznego całego obiektu. Wprowadzenie zakazu użytkowania jest więc uzasadnione w celu ochrony osób postronnych przed narażeniem życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia oraz ograniczenia obciążeń użytkowych występujących w budynku.

Podnoszona przez stronę odwołującą kwestia poniesienia strat finansowych w związku z brakiem możliwości korzystania z lokali użytkowych nie stanowi w świetle przepisów Prawa budowlanego podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie podzielił zarzutów strony odwołującej się wskazującej na naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., skutkującego podjęciem przez PINB decyzji o zakazie użytkowania całego obiektu budowlanego. Należy bowiem wskazać, że w niniejszej sprawie w związku z zaistniałym zdarzeniem - zawaleniem się biegu schodowego w klatce schodowej pomiędzy I. i II. piętrem trzeba było podjąć natychmiastowe działania mające na celu doraźne zabezpieczenie obiektu.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, wobec nie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ I. instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W dniu 6 lutego 2012 r. wniesiona została za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga na decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] przez J.R. , reprezentowanego przez pełnomocnik radcę prawnego T.K. . Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. (znak sprawy: [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...]listopada 2011 nr 11/11, znak sprawy: [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zakwestionowanej decyzji zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z naruszeniem:

1) art. 73 ust. 1 oraz art. 73 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: WINB w K. ), że zdarzenie, jakie miało miejsce w dniu 6 listopada 2011 r. w budynku mieszczącym się przy ul. [...] w K. , polegające na zawaleniu się części górnego biegu schodowego w klatce schodowej budynku frontowego, pomiędzy jego I. a II. piętrem, należy uznać za katastrofę budowlaną, pomimo tego, że w świetle wyrażonej w powołanych przepisach definicji, katastrofą budowlaną nie jest zdarzenie polegające na uszkodzeniu elementu wbudowanego w obiekt, który może być wymieniony lub naprawiony, natomiast schody jakie uległy uszkodzeniu w budynku przy ul. [...] w K. w wyniku zdarzenia z dnia 6 listopada 2011 r. posiadają właśnie taki, wykluczający możliwość uznania zdarzenia za katastrofę budowlaną charakter (stanowią element wbudowany w obiekt mieszczący się przy ul. [...], który nadaje się do naprawy lub wymiany);

2) art. 73 ust. 1 oraz art. 73 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że na gruncie wskazanych regulacji, dla uznania danego zdarzenia za katastrofę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego znacznie mają nie tylko te okoliczności o jakich mowa w ww. przepisach lecz także zakres skutków, stopień spowodowanego zagrożenia oraz to, czy z uwagi na uszkodzony element obiekt może prawidłowo funkcjonować,

3) art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego wobec:

a) nieuzasadnionego przyjęcia przez organ II. instancji, że zasadne było nałożenie w oparciu o ww. przepis prawa na właściciela nieruchomości mieszczącej się przy ul. [...] w K. obowiązków zabezpieczających odnoszących się do całego wskazanego obiektu (składającego się w budynku frontowego, dwóch oficyn bocznych oraz oficyny tylnej) pomimo tego, iż nie ustalono, aby wskutek zdarzenia, jakie miało miejsce w dniu 6 listopada 2011 r. (błędnie zakwalifikowanego w ocenie skarżącego jako katastrofa budowlana) stan zagrożenia oraz potrzeba wyłączenia eksploatacji powstały w odniesieniu do całego obiektu,

b) stwierdzenia przez WINB w K. , że dopuszczalnym było orzeczenie zakazu użytkowania całego obiektu przy ul. [...] w K. , jako środka mającego służyć zabezpieczeniu miejsca katastrofy oraz obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, pomimo tego, że (nawet gdyby uznać, iż w ramach zabezpieczenia organ może zakazać użytkowania obiektu) środek ten wykracza poza cel, jakiemu miał służyć - zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał bowiem aby zasięgiem zdarzenia uznanego za katastrowe objęte zostały wszystkie elementy zabudowy mieszczącej się przy ul. [...] w K. (nie tylko klatka schodowa w kamienicy frontowej ale także oficyny boczne oraz tylna), co wyklucza możliwość przyjęcia, iż istniała potrzeba zabezpieczenie poprzez wyłączenie z eksploatacji nie tylko tej części przedmiotowego obiektu, która znajduje się w stanie katastrofy ale także tych wszystkich elementów zabudowy, w przypadku których nie stwierdzono stanu katastrofy (oficyn tylnej oraz bocznych, do których dostęp nie jest zapewniany przez uszkodzoną klatkę schodową),

c) przyjęcia przez WINB w K. , że wydanie decyzji w oparciu o ww. regulację prawną może nastąpić w sytuacji, w której organ poweźmie wątpliwość, co do prawidłowego stanu technicznego obiektu, nie mającego związku ze zdarzeniem zakwalifikowanym przez organ jako katastrofa budowlana;

4) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. - brak dokonania przez organ II. instancji własnych ustaleń w zakresie pozwalającym na dokonanie oceny, czy zdarzenie jakie miało miejsce w budynku przy ul. [...] w Kr. stanowi katastrofę budowlaną;

5) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. - brak wszechstronnego rozważenia przez organ nadzoru budowlanego okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy;

6) art. 80 K.p.a. - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także pominięcie szeregu faktów mających istotne znaczenie dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] nie widząc podstaw do jej zmiany z powodu argumentacji zawartej w treści skarg, która jest w zasadzie powtórzeniem tych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I. instancji, do których organ ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uszkodzenie biegu schodowego w klatce schodowej pomiędzy I. i II. piętrem słusznie zakwalifikowano jako katastrofę budowlaną doprowadzającą do zniszczenia obiektu budowlanego lub jego części jednocześnie powodującego zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia ludzkiego. W dniu 6 listopada 2011 r. nastąpiło uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany. Zdaniem organów orzekających w sprawie uszkodzona została część budynku, bez prawidłowego funkcjonowania której obiekt nie może prawidłowo funkcjonować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty są, co do zasady, trafne.

W tej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że zdarzenie, które miało miejsce 6 listopada 2011 r. w budynku przy ul.][...] polegające na zawaleniu się klatki schodowej pomiędzy pierwszym i drugim piętrem tego budynku, stanowiło katastrofę budowlaną.

Katastrofa budowlana nie jest pojęciem – na gruncie Prawa budowlanego – mającym potoczne znaczenie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Nie jest zaś taką katastrofą uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany; uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami oraz awaria instalacji. O tym, czy zniszczenie (zawalenie) schodów należało przypisać do pojęcia katastrofy budowlanej, decydujące znaczenie miał sposób powiązania takich schodów z samą konstrukcją budynku. Jeżeli dane schody nie są powiązane konstrukcyjnie z budynkiem, tzn. nie są to schody w sposób trwały połączone z płytami (stropu i podłogi) stanowiąc ich przedłużenie i zarazem połączenie konstrukcyjne tak, że sama konstrukcja schodów przenosi pewne obciążenia płyt budynku – to uszkodzenie czy też zawalenie się takich schodów nie jest katastrofą budowlaną. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1103/05, opub. w LEX nr 206527, zgodnie z którym "1. Część schodów, tak jak część ściany nośnej to elementy konstrukcyjne budynku i nie można mówić iż są to jedynie elementy wbudowane w obiekt, których zniszczenie nie stanowi o zaistnieniu katastrofy budowlanej. 2. (...)."

W tej zaś sprawie schody, które uległy zawaleniu między pierwszym a drugim piętrem były schodami wbudowanymi w ścianę budynku. Elementy konstrukcji tych schodów mogły być wymieniane i naprawiane bez skutku dla płyt piętra pierwszego i drugiego. Te ustalenia mogły być poczynione przez organ I. instancji już w dniu, w którym doszło do zdarzenia zawalenia się schodów. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 6 listopada 2011 r. (akta administracyjne sprawy,[...], zawalone schody miały charakter schodów wspornikowych, policzkowych wykonanych z piaskowca, które zostały prawdopodobnie osłabione nawiercaniem dziur celem zamontowania blaszanych "nosków". To osłabiło konstrukcję schodów, ale tylko samych schodów, a nie stropów (podłóg). Z tego opisu stanu faktycznego w żadnym zakresie nie wynika, aby te schody były w sposób konstrukcyjny na trwale połączone z płytami stropowymi. Z opisu samego zdarzenia także wynika, że to przede wszystkim ingerencja w konstrukcję schodów oraz zbyt duża liczba osób korzystająca z nich spowodowała osłabienie konstrukcji schodów (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]. Potwierdza to opis znajdujący się na karcie nr [...] akt administracyjnych sprawy. Znajduje to także potwierdzenie w ekspertyzie wykonanej 28 listopada 2011 r., z której wprost wynika, że konstrukcja tych schodów (schody stanowiły elementy kamienne mocowane wspornikowo w ścianie, połączone pomiędzy sobą na zakładkę - akta administracyjne sprawy, karta nr [...]) była mocowana na ścianie budynku.

Rekapitulując ten tok rozważań, w ocenie Sądu sam fakt zawalenia schodów w przedmiotowym budynku pomiędzy I. a II. piętrem nie mógł być, w okolicznościach tej sprawy, zakwalifikowany jako katastrofa budowlana. W takim stanie faktycznym organy winny rozważyć zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, albo też jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W tak wydawanej decyzji organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a sama decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności użytkowania tego obiektu lub jego części w sposób powodujący zagrożenie życia, zdrowia, bezpieczeństwa lub już istnieje sam stan zagrożenia ww. wartości – tak wydana decyzja może być ogłoszona ustanie i podlega natychmiastowemu wykonaniu. Można więc było skorzystać z innej podstawy prawnej, i należy dodać, powołany art. 66 Prawa budowlanego może być stosowany w każdym czasie, jeżeli tylko warunki wynikające z tego przepisu są spełnione.

Druga wadą organów administracji było wyłączenie z możliwości korzystania z całego budynku.

Art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego, będący podstawą wydania decyzji organu I. instancji stanowi, że właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy w drodze decyzji, zabezpieczenia miejsca katastrofy oraz zabezpieczenia obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, uporządkowania terenu lub wykonania innych niezbędnych czynności i robót budowlanych.

Przepis ten wskazuje wyraźnie na konieczność zabezpieczenia miejsca katastrofy i obiektu budowlanego, uporządkowania terenu oraz wykonania innych czynności w zakresie "niezbędnym". Ta niezbędność tych czynności wynika z tego, że nawet w takiej sytuacji jak katastrofa budowlana, organ nadzoru budowanego musi ograniczyć swoje władcze działanie po to, żeby jego zakres interwencji był z jednej strony wystarczający dla zapobieżenia skutkom katastrofy, a z drugiej strony nie ograniczał nadmiernie właściciela. Jeżeli więc ocena stanu faktycznego danego zdarzenia pozwala na nałożenie takiego obowiązku wykonania określonych czynności, które pozwalają na zapobieżenie skutkom katastrofy i zmierzają do likwidacji katastrofy, to tylko w takim zakresie te obowiązki winny być nakładane. Nawet bowiem w sytuacji katastrofy budowlanej właściciel danego obiektu nadal jest właścicielem i zakres ingerencji w jego prawo własności przez organy administracji publicznej musi respektować zasadę proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Niewątpliwie prawo własności ma konstytucyjną ochronę. Wprawdzie powołana norma konstytucyjna odnosi się przede wszystkim do ustawodawcy zwykłego nakazując mu w drodze ustaw ograniczanie tych praw i wolności w zakresie koniecznym, to jednak zasada ta również, a może nawet przede wszystkim winna być brana pod uwagę przy wykonywaniu ustaw, a więc przy ich stosowaniu.

Proporcjonalność to inaczej miarkowanie określonego działania pozwalające na osiągnięcie zamierzonego celu (zabezpieczenia miejsca katastrofy) i zarazem respektowanie prawa innych osób które to działanie ogranicza. Zasada proporcjonalności zawiera w sobie nakaz konieczności czyli powinność ograniczania ingerencji do minimum przy uwzględnieniu okoliczności sprawy tak, aby cel został osiągnięty. Celem zaś było zabezpieczenie miejsca zdarzenia.

Mając powyższe na uwadze można przyjąć, że skoro stan faktyczny tej sprawy pozwalał na stosunkowe (częściowe) ograniczenie możliwości korzystania z budynku przy ul. [...] z niewątpliwym wyłączeniem samego miejsca zdarzenia (zawalenia schodów) i kondygnacji powyżej zawalonych schodów, to organy przede wszystkim powinny zastanowić się, czy tylko takie wyłączenie z korzystania z tej części obiektu nie spełni swojego celu, jakim jest zabezpieczenie miejsca zdarzenia po to, aby chronić takie wartości jak życie, zdrowie ludzi i mienie.

Art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego nie pozwala, niejako przy okazji, nakładać obowiązków, które nie wynikają z samego stanu zdarzenia (katastrofy budowlanej). Oceniając prawidłowość ustalenia stanu faktycznego Sąd doszedł do wniosku, że organy administracji w istocie oceniały stan techniczny całego budynku w tej sprawie, nie koncentrując się na samym zdarzeniu, mimo że zastosowany art. 76 Prawa budowlanego dotyczy tylko takiego zdarzenia, jakim jest katastrofa budowlana.

Nawet jednak ta ocena stanu faktycznego nie uzasadniała wyłączenia z korzystania całego budynku. Wprawdzie w aktach sprawy są ekspertyzy stanu technicznego budynku, ale w uzasadnieniu decyzji I. instancyjnej nie ma oceny stanu technicznego samego budynku (poza oczywiście zawalonymi schodami). Dopiero organ II. instancji wskazał, że stan techniczny budynku jest zły, a to miło wynikać z ekspertyzy technicznej. Jak wynika jednak z akt sprawy, ten zły stan techniczny to przede wszystkim zawalenie się schodów między I. a II. piętrem i liczne przebarwienia i zacieki na stopach belkowych (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Ten sam biegły w swojej ekspertyzie wskazał również, że stropy belkowe i odcinkowe tego budynku nie wykazują usterek o charakterze awaryjnym w postaci nadmiernych odkształceń, ubytków lub deformacji (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Można więc uznać, że organ odwoławczy utrzymujący decyzję organu I. instancji nie dokonał oceny sporządzonej ekspertyzy pod kątem logiczności wywodów. Skoro biegły podaje, że stan stopów nie wykazuje usterek nakazujących eliminacje z użytkowania całego budynku, to zarazem wątpliwym jest przyjęcie, że stan tych stopów uzasadniał zarazem zakaz użytkowania budynku.

Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Postępowanie dotyczące katastrofy budowlanej ma na celu jak najszybszą reakcję organu na stan katastrofy, a tym samym niektóre zasady K.p.a. mogą być w takim postępowaniu ograniczone. Przykładowo może być ograniczone prawo stron do uprzedniego powiadomienia o przeprowadzanym dowodzie z oględzin, bądź też decyzja może być wydana bez uprzedniego powiadomienia stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Oczywiście nie można w ogóle pozbawić strony prawa udziału w takim postępowaniu. Analiza postępowania prowadzonego w tej sprawie przez organy administracji prowadzi do wniosku, że – pomijając już błędne zastosowanie art. 73 i następne Prawa budowlanego – organy w zakresie gromadzenia materiałów dowodowych i zapewnienia niezbędnego udziału stron w tym postępowaniu nie naruszyły w istotnym zakresie przepisów prawa. Błędna była jednak subsumcja przepisów prawa, polegająca na niewłaściwym zastosowaniu przepisów do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu również zarzut braku podstaw do nakazania "nieczynienia" (niepodejmowania czynności) w świetle art. 76 ust. 4 Prawa budowlanego jest niezasadny. Powołany przepis pozwala na nałożenie nakazów w zakresie wykonania niezbędnych czynności i robót budowlanych oraz zabezpieczenia miejsca katastrofy.

To wykonanie niezbędnych czynności winno być rozumiane szeroko, jako zobowiązanie właściciela (zarządcę) budynku do takiego zachowania, które będzie konieczne i adekwatne do samego zdarzenia będącego katastrofą budowlaną. Nie można więc wykluczyć, że w pewnych przypadkach najbardziej celowym działaniem właściciela obiektu w razie katastrofy budowlanej będzie zaniechanie podjęcia dalszych działań czy też opisanych działań. Każdy sposób postępowania właściciela (zarządcy) obiektu w warunkach opisanych w art. 76 Praw budowlanego ma na celu zabezpieczenie miejsca katastrofy celem ochrony takich dóbr jako życie, zdrowie i mienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje, jako naruszające przepisy prawa materialnego mające istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy (art. 73 i art. 76 Prawa budowlanego) oraz jako naruszające przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. To naruszenie przepisów postępowania dotyczy braku prawidłowego ustalenia stanu nakazującego wyłączenie z użytkowania całego budynku, a więc naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że tak zaskarżona decyzja organu I, jak i II. instancji winny być uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ I. instancji winien ustalić stan faktyczny sprawy, który najprawdopodobniej zmienił się po wydaniu zaskarżonej decyzji i ocenić, czy uzasadnionym winno być prowadzenie postępowania w tej sprawie ewentualnie na podstawie art. 66 i następne Prawa budowlanego. Jeżeli na podstawie ustalanego stanu faktycznego organ administracyjny dojdzie do przekonania, że postępowanie w tej sprawie nie powinno być prowadzone, winien umorzyć postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej. Podjęcie wskazanych czynności będzie jednak zależało od ustalenia stanu faktycznego sprawy.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.