Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 585/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 36a
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Baborów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 4 października 2016 r., nr NK.III.4131.1.16.2016.AR w przedmiocie powołania komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 października 2016 r., nr NK.III.4131.1.16.2016.AR, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie u.s.g.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr OW 193/16, Burmistrza Gminy Baborów (zwanego dalej skarżącym lub stroną) w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Baborowie.

Zakwestionowanym zarządzeniem skarżący, na podstawie art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz.2156 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie u.s.o.), powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Baborowie w składzie:

W. Ś. - przedstawiciel organu prowadzącego szkolę, przewodniczący,

T. W. - przedstawiciel organu prowadzącego szkolę,

M. Z. - przedstawiciel organu prowadzącego szkolę,

D. S. - przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

P. Ł. - przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

M. S. - przedstawiciel rady pedagogicznej,

M. W. - przedstawiciel rady rodziców,

G. R. - przedstawiciel zakładowej organizacji związku zawodowego.

Organ nadzoru stwierdził, że opisane zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 z późn. zm.) poprzez włączenie do komisji konkursowej, jako przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, osób, które nie mogą reprezentować tego organu.

Wojewoda podał, że zgodnie z art. 36a u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zarządzenia, to jest przed jego zmianą wprowadzoną art. 1 pkt 31 lit. c ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010), w skład komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły wchodzi m.in. trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Zaznaczył, że w rozpatrywanym przypadku organem prowadzącym szkołę jest Burmistrz Baborowa, który jako swoich przedstawicieli do komisji konkursowej powołał osoby niezwiązane z urzędem gminy ani radą. Wskazał, że jak wynika z wyjaśnień złożonych w toku postępowania nadzorczego, są to: były radny Rady Miejskiej w Baborowie (ojciec dzieci uczęszczających do szkoły), obecna radna Rady Miejskiej w Baborowie (członek Komisji Oświaty, Zdrowia i Porządku Publicznego) oraz nauczyciel (członek Rady Rodziców szkoły). Osoby te są niezwiązane ze strukturami urzędu, ani też z samym organem prowadzącym szkołę. Wojewoda odnotował, że swój wybór Burmistrz Baborowa oparł, na błędnym w ocenie organu nadzoru, założeniu, iż przedstawicielem organu prowadzącego szkołę może być dowolna osoba, mająca powiązania ze szkołą, której dyrektora miała wyłonić komisja konkursowa.

Zdaniem organu nadzoru, przez przedstawiciela organu należy rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań, gdyż ustawa o systemie oświaty nie ogranicza prawa do udziału w składzie komisji konkursowej pracownika samorządowego zatrudnianego przez organ prowadzący, np. sekretarza gminy. Stanowisko takie, w ocenie Wojewody, potwierdza doktryna oraz aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Mając na uwadze rozważania sądów administracyjnych w sprawach: m.in. o sygn. akt: IV SA/Wr 649/12 - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 324/13 – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r., Wojewoda uznał, że z samego faktu że przepis art. 36a u.s.o. nie zakazuje powoływania, jako przedstawiciela organu radnych czy rodziców uczniów nie można wywieść, że działanie takie jest dozwolone. Podkreślił, że burmistrz jako organ prowadzący szkołę jest ograniczony w swoich decyzjach przepisami ogólnymi, z których wynika, że nie każdy może działać w imieniu organu. Burmistrz działa przy pomocy urzędu gminy i jego pracowników. Burmistrz może upoważniać w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze skarżący zarzucił naruszenie art. 36a ust. 6 w związku z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się bezzasadnym uznaniem, że pod pojęciem "przedstawiciela organu" należy rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę i pomoc w wykonywaniu ustawowych zadań, w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że zarządzenie Burmistrza Baborowa z dnia 25 sierpnia 2016 r. jest sprzeczne z prawem. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości oraz o obciążenie Wojewody Opolskiego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że nie jest trafny pogląd jakoby burmistrz nie ma swoistej dowolności w powoływaniu składu komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Wedle skarżącego, skoro brak jest przepisów regulujących, kto z ramienia organu prowadzącego szkołę może być powołany do składu komisji, to tym samym przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Baborowa nie narusza prawa. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że przy powoływaniu komisji konkursowej oraz w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko szkoły, należy stosować ogólne standardy dobrej administracji. Zauważył, że osoby, które zostały powołane w skład komisji jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę posiadały odpowiednią wiedzę z zakresu prawa oświatowego, a przede wszystkim są zorientowane w specyfice pracy jednostki oświatowej, jak również posiadają merytoryczną wiedzę dotyczącą funkcjonowania placówki oświatowej, jaką jest Zespół Szkolno-Przedszkolny w Baborowie. Skarżący nadmienił, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w strukturze Urzędu Miejskiego w Baborowie brak jest jednostek merytorycznych zajmujących się sprawami stricte oświatowymi. Strona dodała, że pogląd organu nadzoru stoi w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w opinii prawnej, sporządzonej dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, w której wskazano, że radny gminy może być przedstawicielem organu prowadzącego w składzie komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły, gdyż w ustawie o systemie oświaty, rozporządzeniu i w ustawie o samorządzie gminnym brak jest zakazu powołania w skład komisji konkursowej radnego gminy, jako jednego spośród przedstawicieli organu prowadzącego. Nadto skarżący argumentował, że możliwość powołania radnego w skład komisji konkursowej nie została zakwestionowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 1028/05. Tym samym, mając na uwadze niepołączalność wykonywania mandatu radnego z zatrudnieniem w urzędzie gminy, skarżący nie godził się z argumentacją organu nadzoru.

Sumując skarżący podkreślił, że przepisy prawa nie precyzują, kto może być przedstawicielem organu prowadzącego szkołę w komisji, nie wskazują też, czy przedstawiciela organu prowadzącego musi z tym organem łączyć jakiś stosunek prawny, np. umowa o pracę. W tym stanie rzeczy, skarżący uznał, że za powołaniem określonej osoby w skład komisji konkursowej powinny przemawiać racjonalne względy, dlatego też w jej skład z ramienia Gminy Baborów zostali powołani: radna, nauczyciel i rodzic, będący jednocześnie Przewodniczącym Rady Osiedla.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej powoływana także jako P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zaznaczyć na wstępie należy również, że zarządzenie z dnia 25 sierpnia 2016 r. Nr OW 193/16, w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Baborowie jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10; publ. strona internetowa http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, powoływana także jako CBOSA).

Istotą sporu w sprawie poddanej sądowej kontroli jest odpowiedź na pytanie, czy Burmistrz Baborowa mógł powołać dowolne osoby, niebędące pracownikami Urzędu Miejskiego w Baborowie, na członków komisji konkursowej, która miała wybrać dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Baborowie. Zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2016 r. Burmistrz Baborowa powołał bowiem komisję konkursową, której przedstawicielem organu prowadzącego szkołę, a zarazem przewodniczącym został lokalny przedsiębiorca (W. Ś.), członkami zaś radna Gminy Baborów (T. W.) oraz nauczyciel zatrudniony w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Baborowie (M. Z.).

Zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 poz. 2156 z późn. zm., dalej powoływana także jako u.s.o.).

Stosownie do art. 36a ust. 1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania Zarządzenia, to jest przed jego zmianą wprowadzoną art. 1 pkt 31 lit. c ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 2 i 6 u.s.o., kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7. Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 u.s.o., prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 u.s.o.). Nadto wyjaśnić należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. nr 60, poz. 373 z późn. zm.), organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Natomiast po myśli § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Przeprowadzona przez Sąd analiza zacytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że słuszny jest zarzut Wojewody co do nieprawidłowości wskazania członków komisji konkursowej, będącymi przedstawicielami organu prowadzącego szkołę. Podkreślić przyjdzie, że przepis art. 36a ust. 6 u.s.o. w sposób wyczerpujący określa skład komisji konkursowej w już działającej szkole lub placówce. Liczba członków komisji jest określona w sposób sztywny i organ prowadzący nie ma prawa jej zmieniać. Jak wyżej wskazano do składu komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły organ prowadzący powołuje m.in. swoich trzech przedstawicieli. W tej instytucji prawnej trzeba już upatrywać niemożliwości powoływania komisji konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania.

Zaakcentować przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (zespołu szkolno-przedszkolnego) wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Wyjaśniano, że określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz nadawania różnych znaczeń tym samym wyrazom lub zwrotom zawartym w tekście prawnym.

W przedmiotowej sprawie "przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13 (publ. LEX nr 1344475,) podał, że pod pojęciem "organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 u.s.o., bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a K.p.a.).

Wyjaśnić przyjdzie, że przepis art. 268a K.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Zgodnie z przepisem art. 268a K.p.a., który przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z 14 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 324/13), jak również w wyroku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2185/14 (publ. CBOSA), został uznany za podstawę do wyznaczenia przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli w przedmiotowej komisji konkursowej, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić swoich pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Dzięki temu, jak wywodził trafnie organ nadzoru, nie ma wątpliwości co do umocowania danego przedstawiciela, przy czym istotnym jest, że takiego rodzaju upoważnienia można udzielić wyłącznie pracownikom jednostki obsługującej. Stąd, Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu nadzoru, że przez przedstawiciela organu należy rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań, bowiem przepis art. 36 a ust. 6 u.s.o. nie ogranicza prawa do udziału w składzie komisji konkursowej pracownika samorządowego (tak w: Mateusz Pilch Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Lex 2015).

Nadto, w ocenie Sądu, zasadnie argumentował organ nadzoru, że przedstawicielami organu prowadzącego powinny być osoby działające w imieniu i na rzecz burmistrza. Stosując przepis art. 36a u.s.o. burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, wyznacza osoby, które będą go reprezentować w komisji konkursowej, a jednocześnie będą mieć wpływ na wybór dyrektora szkoły. Regulacje zawarte w ustawie o systemie oświaty mają na względzie wymóg reprezentacji w komisji konkursowej różnych podmiotów, by wspólnie przy zachowaniu bezstronności, mógł zostać wyłoniony kandydat na stanowisko dyrektora szkoły. Tymczasem, jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, Burmistrz Baborowa w skład komisji konkursowej, jako swoich przedstawicieli powołał nauczyciela, a także rodzica uczniów i nauczyciela, a więc osoby niezwiązane z organem prowadzącym, natomiast powiązane z radą rodziców, jak również z radą pedagogiczną, które to podmioty, w świetle komentowanego art. 36a ust. 6 u.s.o., mają swoich przedstawicieli we wskazanej komisji konkursowej w liczbie określonej przez przywołany przepis.

Reasumując należało stwierdzić, że stanowisko Wojewody Opolskiego w rozpoznawanej sprawie jest w pełni zasadne i słuszne. Powołanie przez Burmistrza Baborowa dowolnie wybranych przez siebie osób jako członków, w tym przewodniczącego komisji konkursowej, do wyłonienia kandydata na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Baborowie, stanowi naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z dnia 25 sierpnia 2016 r., Nr OW 193/16, ze względu na istotne naruszenia prawa.

Mając na względzie powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.