Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 325/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 45 ust. 1 i 2, § 54 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 792/18 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 792/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2013 r. T. B. zwrócił się do Starosty Rzeszowskiego o dokonanie korekty granic działki nr [...] będącej jego własnością położonej w obrębie [...] gmina Boguchwała i przywrócenie dla niej stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków i z pominięciem danych zawartych w operacie nr [...] wykonanym przez geodetę uprawnionego inż. W. C.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Starosta Rzeszowski odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie korekty granic ww. działki z pominięciem danych geodezyjnych zawartych w operacie pomiarowym z podziału działki nr [...], wykonanym przez geodetę uprawnionego, włączonym do zasobu ewidencji gruntów w dniu 8 maja 1996 r. pod nr [...].

PWINGiK decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, przy czym decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1272/14.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania skarżący sprecyzował, że żądanie strony dotyczy korekty granic działki nr [...], tj. ich ustalenie z pominięciem danych geodezyjnych zawartych w operacie pomiarowym z podziału działki nr [...]. Zażądał skorygowania błędu polegającego na nieprawidłowym określeniu i naniesieniu na mapę przez geodetę W. C. współrzędnych działek nr [...], [...], [...] i [...] i [...]. Dokumentacja geodezyjno-prawna zawierająca analizę opracowań geodezyjnych dotyczących przedmiotowej granicy została wpisana do ewidencji materiałów zasobu w dniu 19 lutego 2016 r. pod nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta Rzeszowski odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącej korekty granic działki nr [...] z pominięciem danych geodezyjnych zawartych w operacie pomiarowym z podziału działki nr [...], włączonym do zasobu ewidencji gruntów w dniu 8 maja 1996 r. pod nr [...].

PWINGiK decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 982/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W następstwie ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Starosta Rzeszowski przeprowadził ponowne postępowanie administracyjne. Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o dodatkową analizę opracowań geodezyjnych włączonych do zasobu w postaci operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 lipca 2017 r. pod nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Starosta Rzeszowski ponownie odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej korekty granic ww. działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że numerycznego opisu granic przedmiotowych nieruchomości dokonano na podstawie istniejących materiałów i danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. sporządzonych w latach ubiegłych dokumentacji geodezyjno-kartograficznych z podziału działek.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł T. B.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...] powstała po podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Z podziału została sporządzona dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 sierpnia 2006 r. pod nr [...]. Aktem notarialnym z dnia 26 października 2006 r. Rep. A nr 3213/2006 T. B. darował działkę nr [...] o pow. [...]ha B. P. W 1995 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], [...] i [...]. W wyniku ww. czynności został wykonany operat pomiarowy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 maja 1996 r. pod nr [...], w ramach którego sporządzono projekt podziału działki nr [...] w skali 1:2000 wraz z wykazem zmian (str. 6 operatu). Ww. operat został przyjęty do zasobu, a następnie decyzją z dnia [...] maja 1996 r. został zatwierdzony geodezyjny projekt podziału działki nr [...], a ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 7 czerwca 1996 r. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...]. W wyniku tych czynności został wykonany operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 kwietnia 2000 r. pod nr [...], w ramach którego sporządzono mapę z projektem podziału wraz z wykazem zmian. Następnie decyzją Wójta Gminy Boguchwała z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] został zatwierdzony geodezyjny projekt podziału działki nr [...], a ww. decyzja siała się ostateczna z dniem 8 czerwca 2000 r. Organ ustalił także, że w 2011 r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], [...] i [...]. Z ww. czynności została sporządzona dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 sierpnia 2011 r. pod nr [...]. W ramach opracowania wykonano mapę z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazem zmian gruntowych. Decyzją Burmistrza Boguchwały z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] został zatwierdzony geodezyjny projekt podziału działki nr [...], a ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 19 września 2011 r. W latach 2011 - 2012 dla obrębu [...], gmina Boguchwała zostały przeprowadzone prace związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

Rozpatrując zarzuty dotyczące korekty granic pomiędzy działką [...], a działkami [...], [...] i [...] i [...], w tym uznanie operatu pomiarowego z podziału działki nr [...] jako nieprzydatnego do ustalenia rzeczywistych granic między ww. działkami, organ przytoczył § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), wskazując że operat nr [...] zawiera dane pomiarowe dotyczące położenia punktów granicznych nr 125, 124 (obecnie punkty nr 2386 i 2327), operat nr [...] zawiera dane pomiarowe dotyczące położenia punktu granicznego nr 1010 (obecnie punkt nr 2213) oraz operat nr [...] zawiera dane pomiarowe dotyczące położenia punktu granicznego nr 4086 (obecnie punkt nr 2409). Ww. punkty graniczne określają przebieg przedmiotowej granicy działki nr [...] z działkami [...], [...] i [...].

Starosta Rzeszowski prowadząc postępowanie zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego sporządzenie dodatkowej analizy opracowań geodezyjnych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Operat techniczny sporządzony z opracowania dokumentacji geodezyjno-prawnej dla granicy działek nr [...], [...] z działką nr [...] został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 lipca 2017 r. pod nr [...]. Z analizy załączonej do ww. opracowania wynika, że wykonawca poddał analizie operat nr [...] i operat nr [...], z podziału działek nr [...] i [...], w wyniku których zostały wydane decyzje podziałowe, które po uprawomocnieniu stały się ostateczne i zostały wprowadzone do operatu ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca podał, że "niedociągnięciem w tej sytuacji jest jedynie niewłaściwe określenie listy wartości atrybutów oraz cech dla punktów nr 2409, 2386, 2327 i 2213" określających przebieg granicy w obowiązującym operacie ewidencyjnym. W celu wyeliminowania nieprawidłowości wykonawca sporządził wykaz współrzędnych punktów granicznych do wprowadzenia w zasobie PODGIK z właściwą listą wartości atrybutów oraz ich cechami.

Organ wyjaśnił, że przed 1995 r., tj. przed wykonaniem podziału działki nr [...] operat ewidencji gruntów nie zawierał jednoznacznych danych na temat przebiegu przedmiotowej granicy (nie wykonywano geodezyjnego pomiaru terenowego). Obowiązywała mapa ewidencji w skali 1:2000. W trakcie podziału działki nr [...] granice zewnętrzne były po raz pierwszy zmierzone w terenowym pomiarze bezpośrednim, a więc dokładniejszym niż pomiar kartometryczny dokonany metodą wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2000. Z protokołu granicznego wchodzącego w skład operatu wynika, że do przyjęcia granic wykonawca wziął pod uwagę m.in. znaki i ślady graniczne. W ww. protokole w punkcie A. "Opis granic istniejących na gruncie" wykonawca podał, że "granice działki nr [...] stanowią od strony zachodniej z dz. [...] pas wywłaszczenia – P., od północy rów melioracyjny, od wschodu wyraźna miedza z dz. [...] A. S.".

W ww. protokole geodeta stwierdza, że granice działki nr [...] są zgodne z dokumentami geodezyjnymi, a to mapą ewidencji gruntów w skali 1:2000 i rejestrem gruntów. Ponadto do opracowania przedmiotowej dokumentacji geodeta wykorzystał mapę zasadniczą w skali 1:2000 oraz istniejącą osnowę geodezyjną. Z protokołu granicznego wynika, że podczas czynności przyjęcia granic nie uczestniczyła A. S., ale jej niestawiennictwo nie wstrzymywało czynności geodety. W wyniku czynności technicznych zostały wykazane punkty graniczne nr 122, 123, 124, 127, natomiast punkty graniczne nr 125 i 126 zostały przyjęte zgodnie z obowiązującą mapą ewidencji gruntów w skali 1:2000. W operacie z podziału ww. działki znajduje się dziennik pomiaru biegunowego oraz zamieszczone są współrzędne punktów granicznych nr 122, 123, 124, 125 i 126. Pomiar został wykonany w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej nr 485 i 40 (dziennik pomiaru biegunowego załączony do operatu). Ponadto do ww. opracowania wykonawca wykorzystał punkty graniczne nr 34, 35 i 36 - teren P. Następnie w oparciu o wyznaczone punkty obliczono analitycznie powierzchnię działek nr [...] i [...]. W wykonaniu ww. czynności podziałowych skompletowany operat w dniu 8 maja 1996 r. został włączony do zasobu pod nr [...]. Z "Porównania współrzędnych punktów z operatów ze współrzędnymi z numerycznej mapy ewidencyjnej po modernizacji" wynika, że ww. punkty graniczne nr 124 i 125 odpowiadają aktualnie obowiązującym punktom granicznym nr 2327 i 2386.

Na podstawie sprawozdania technicznego wchodzącego w skład operatu nr [...] powstałego po podziale działki nr [...] wynika, że do opracowania ww. dokumentacji zostały wykorzystane m.in. dane geodezyjne w postaci mapy zasadniczej, mapy ewidencji gruntów oraz osnowa geodezyjna. W skład operatu wchodzi protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości spisany w dniu 25 marca 2000 r., z którego wynika, że punkty graniczne nr A, B, C i D określające przebieg granicy działki nr [...] z działkami sąsiednimi wykonawca przyjął wziąwszy pod uwagę znaki i ślady graniczne na gruncie w postaci wyraźnej bruzdy, wyraźnej miedzy, rowu itp. Z ww. protokołu wynika również, że okazaną granicę zaakceptowali wszyscy obecni, których podpisy figurują w protokole. W trakcie wykonanego podziału zachodnia granica dzielonej działki została wcześniej ustalona (tereny P.) i określono również współrzędne punktów granicznych. Nowo powstałe punkty podziału o nr 1001, 1002, 1003, 1004, 1005, 1006, 1007, 1008, 1009 i 1010 zostały "wtyczone na wcześniej ustaloną granicę, i następnie pomierzone na istniejącą osnowę geodezyjną". W obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków punkt graniczny nr 1010, pochodzący z operatu nr [...] oznaczony jest jako punkt 2213.

Analizując operat pomiarowy z podziału działki nr [...] wynika, że zostały wydzielone trzy działki o nr [...], [...] i [...]. W ramach tego opracowania w dniu 1 czerwca 2011 r. wykonawca dokonał czynności ustalenia przebiegu granie, podczas których został sporządzony protokół. Z ww. protokołu wynika, że granica z działką nr [...] przebiega od punktu granicznego nr 268 do punktu nr 4088. W punkcie nr 4088 przyjęto istniejący granicznik (słupek betonowy). Z przesłanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, że punkt nr 268 odpowiada punktowi nr 125 pochodzącemu z operatu nr [...] oraz obecnie wykazanemu w obowiązującym operacie ewidencyjnym punktowi granicznemu nr 2386.

Przy piśmie Starosty Rzeszowskiego z dnia 16 listopada 2017 r. stanowiącym odpowiedź na pismo PWINGiK z dnia 26 października 2017 r. organ I instancji przekazał załączniki, zawierające dodatkową analizę danych z dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Na podstawie ww. dokumentacji stwierdzono, że przedmiotowa granica pomiędzy działką nr [...] a działkami [...], [...] i [...] i [...] została wykazana na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (operat nr [...], operat nr [...], operat nr [...]).

Z akt sprawy wynika, że w obecnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków przedmiotową granicę określają punkty graniczne oznaczone w sposób następujący: punkt graniczny nr 4086 pochodzący z operatu [...] jako punkt nr 2409, punkt graniczny nr 125 pochodzący z operatu nr [...] jako punkt nr 2386, punkt graniczny nr 124 pochodzący z operatu nr [...] jako punkt nr 2327 i punkt graniczny nr 1010 pochodzący z operatu nr [...] jako punkt nr 2213.

Organ I instancji dokonał porównania współrzędnych punktów granicznych z numerycznej mapy ewidencyjnej po modernizacji (aktualnie obowiązującej) ze współrzędnymi obliczonymi na podstawie źródłowej dokumentacji z bezpośredniego pomiaru granic (operat nr [...], operat [...], operat [...]). Ww. porównanie zawiera zestawienie różnic współrzędnych (wg pomiarów źródłowych i wg stanu po modernizacji), które wynoszą 0,00m.

W ocenie organu odwoławczego powyższe porównanie jest dowodem na to, że punkty graniczne określające przebieg przedmiotowej granicy pochodzą z ww. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnosząc się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Rz 982/16 organ odwoławczy przeprowadził analizę dokumentacji geodezyjnej i stwierdził, że operaty nr [...] i nr [...] zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 maja 1990 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 33, poz. 195). Klauzule potwierdzające przyjęcie operatu do zasobu operatów nr [...] i nr [...] umieszczone na tych operatach stanowią dowód, że przed przyjęciem do zasobu zostały poddane pozytywnej ocenie zgodności z zasadami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. W kwestii wykazania, że operat pomiarowy z podziału działki nr [...] przeszedł pozytywną weryfikację, organ odwoławczy zauważa, że w aktach sprawy znajduje się protokół kontroli końcowej ww. dokumentacji potwierdzający, że ww. dokumentacja przeszła pozytywną kontrolę a wyniki tej pracy zostały włączone do zasobu. Reasumując organ stwierdził, że brak jest podstaw do aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w sposób, jakiego domaga się T. B. Całość dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z podziału działki nr [...], została włączona do zasobu ewidencji gruntów dopiero w dniu 8 maja 1996 r., pomimo, że zgłoszenie pracy geodezyjnej pod nr [...] nastąpiło w listopadzie 1995 r. (dzień przyjęcia zgłoszenia nieczytelny). Przedstawione okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowią podstawy do zakwestionowania wiarygodności danych pomiarowych zawartych w operacie nr [...].

Odnosząc się do poruszanej przez Sąd kwestii, że szkic oznaczenia granicy pomiędzy podzieloną działką nr [...], a działką nr [...], ukazywał przebieg wspólnej granicy w linii prostej, czyli inaczej, niż w ewidencji gruntów w zmodernizowanej w 2012 r. wskazano, że szkic jest odręcznym rysunkiem mierzonych elementów i nie posiada wartości karlometrycznej, natomiast geometryczny kształt granic ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, w tym współliniowość punktów granicznych, wynika ze współrzędnych punktów wyznaczających przebieg granic (linii łamanych lub odcinków) obliczonych na podstawie danych uzyskanych z pomiaru.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w którym zainteresowany podaje, że organ całkowicie pomija dokumenty, które w jego opinii powinny być uwzględnione przez organy obu instancji jako dowody w sprawie organ wyjaśnił, że pismem z dnia 22 lutego 2018 r. zwrócił się do Starosty Rzeszowskiego o wyjaśnienia i uzupełnienie akt sprawy o brakujący materiał dowodowy, na który powoływał się skarżący. Oceniając ww. dokumenty, tj. mapę pt. "Projekt Zagospodarowania Działki nr [...], inwestor R. K., obiekt budynek mieszkalny" oraz mapę (kserokopia) stanowiącą załącznik do pisma firmy O. S.A. w kontekście § 36 rozporządzenia organ stwierdził, że nie zawierają one źródłowych danych pomiarowych, które mogą być podstawą wykazania przebiegu granicy i współrzędnych jej punktów granicznych pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...] i [...] i [...]. Zatem ww. dokumenty nie stanowią podstawy do wprowadzenia zmian przebiegu granic przedmiotowych działek.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie wywodów organu odnośnie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 sierpnia 2006 r. pod nr [...], dotyczącej podziału działki nr [...] (szerokość drogi służebnej) organ odwoławczy wyjaśnił, że granicę podziału między m.in. nowo zaprojektowanymi punktami granicznymi nr 1242 i 1243 wykonawca wyznaczył zakładając, że będzie przebiegać w odległości 4,00m od granicy między działką nr [...] a działkami nr [...], [...] i [...], jednak w operacie brak danych świadczących o tym, że odległość ta została pomierzona w oparciu o pomiar terenowy odległości pomiędzy konkretnymi punktami zidentyfikowanymi na granicy działek. W ww. dokumentacji brak jest pomiaru kontrolnego, z którego wynikałoby, że proponowana służebność przejazdu, przechodu i przegonu do działki nr [...] pasem szerokości 4m, wzdłuż południowo-zachodniej granicy działki nr [...] odpowiada rzeczywistej szerokości działki pomierzonej w terenie. Ponadto w sprawozdaniu technicznym stanowiącym integralną część ww. opracowania wykonawca podał, że punkty nr 1242 i 1243 ustalono w odległości 4m od zachodniej granicy dzielonej działki, natomiast z analizy tegoż operatu wynika, że zachodnia granica dzielonej działki nie była ustalana do podziału. Ustalenie granic wykonano tylko dla działki nr [...]. Punkty graniczne powstałe przy przedmiotowym podziale o nr 1241, 1242, 1243 i 1244 zostały zastabilizowane granicznikami betonowymi z podcentrem. Wszystkie ww. punkty zostały zamierzone i obliczone analitycznie, a ich współrzędne zostały zamieszczone w wykazie współrzędnych punktów granicznych, zamieszczonym w ww. operacie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. B., zarzucając naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

2) art. 10 ust. 2, art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2b pkt 1 d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;

3) § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 2 oraz § 54 ust. 1 i 6 ww. rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.;

4) art. 153 P.p.s.a.;

5) art. 7, 8, 77, 107 § 1 i 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, wskazując że w sprawie w szczególności wyjaśniono, że przed 1995 r., tj. przed wykonaniem podziału działki nr [...] operat ewidencji gruntów nie zawierał jednoznacznych danych na temat przebiegu przedmiotowej granicy, bowiem nie wykonywano geodezyjnego pomiaru terenowego. Obowiązywała mapa ewidencji w skali 1:2000. W trakcie podziału działki nr [...] granice zewnętrzne były po raz pierwszy zmierzone w terenowym pomiarze bezpośrednim, a więc dokładniejszym niż pomiar kartometryczny dokonany metodą wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1 :2000. Z protokołu granicznego wchodzącego w skład operatu wynika, że do przyjęcia granic wykonawca wziął pod uwagę m.in. znaki i ślady graniczne, a granice działki nr [...] są zgodne z dokumentami geodezyjnymi, a to mapą ewidencji gruntów w skali 1:2000 i rejestrem gruntów. Ponadto do opracowania przedmiotowej dokumentacji geodeta wykorzystał mapę zasadniczą w skali 1:2000 oraz istniejącą osnowę geodezyjną. W wyniku czynności technicznych zostały wykazane punkty graniczne nr 122, 123, 124, 127, natomiast punkty graniczne nr 125 i 126 zostały przyjęte zgodnie z obowiązującą mapą ewidencji gruntów w skali 1:2000. Pomiar został wykonany w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej nr 485 i 40 oraz punkty graniczne nr 34, 35 i 36. Następnie w oparciu o wyznaczone punkty obliczono analitycznie powierzchnię działek nr [...] i [...]. W wykonaniu ww. czynności podziałowych skompletowany operat w dniu 8 maja 1996 r. został włączony do zasobu pod nr [...]. Z "porównania współrzędnych punktów z operatów ze współrzędnymi z numerycznej mapy ewidencyjnej po modernizacji" wynika, że ww. punkty graniczne nr 124 i 125 odpowiadają aktualnie obowiązującym punktom granicznym nr 2327 i 2386.

Na podstawie sprawozdania technicznego wchodzącego w skład operatu nr [...] powstałego po podziale działki nr [...] wynika, że do opracowania ww. dokumentacji zostały wykorzystane m.in. dane geodezyjne w postaci mapy zasadniczej, mapy ewidencji gruntów oraz osnowa geodezyjna. W skład operatu wchodzi protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości spisany w dniu 25 marca 2000 r., z którego wynika, że punkty graniczne nr A, B, C i D określające przebieg granicy działki nr [...] z działkami sąsiednimi wykonawca przyjął wziąwszy pod uwagę znaki i ślady graniczne na gruncie w postaci wyraźnej bruzdy, wyraźnej miedzy, rowu itp. Z ww. protokołu wynika również, że okazaną granicę zaakceptowali wszyscy obecni, których podpisy figurują w protokole. W trakcie wykonanego podziału zachodnia granica dzielonej działki została wcześniej ustalona (tereny P.) i określono również współrzędne punktów granicznych. Nowo powstałe punkty podziału o nr 1001, 1002, 1003, 1004, 1005, 1006, 1007, 1008, 1009 i 1010 zostały "wtyczone na wcześniej ustaloną granicę, i następnie pomierzone na istniejącą osnowę geodezyjną". W obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków punkt graniczny nr 1010, pochodzący z operatu nr [...] oznaczony jest jako punkt 2213.

Analiza operatu pomiarowego z podziału działki nr [...] wynika, że zostały wydzielone trzy działki o nr [...], [...] i [...]. W ramach tego opracowania w dniu 1 czerwca 2011 r. wykonawca dokonał czynności ustalenia przebiegu granie, podczas których został sporządzony protokół. Z ww. protokołu wynika, że granica z działką nr [...] przebiega od punktu granicznego nr 268 do punktu nr 4088. W punkcie nr 4088 przyjęto istniejący granicznik (słupek betonowy). Z przesłanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, że punkt nr 268 odpowiada punktowi nr 125 pochodzącemu z operatu nr [...] oraz obecnie wykazanemu w obowiązującym operacie.

Z akt sprawy wynika, że w obecnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków przedmiotową granicę działek ewidencyjnych określają punkty graniczne oznaczone w sposób następujący: punkt graniczny nr 4086 pochodzący z operatu [...] jako punkt nr 2409, punkt graniczny nr 125 pochodzący z operatu nr [...] jako punkt nr 2386, punkt graniczny nr 124 pochodzący z operatu nr [...] jako punkt nr 2327 i punkt graniczny nr 1010 pochodzący z operatu nr [...] jako punkt nr 2213 ewidencyjnym punktowi granicznemu nr 2386.

Analiza dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym sporządzona przy piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. uzasadnia twierdzenie, że sporna w sprawie granica pomiędzy działką nr [...] a działkami [...],[...] i [...] i [...] została wykazana na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (operat nr [...], operat nr [...], operat nr [...]). Porównanie współrzędnych punktów granicznych aktualnie obowiązującej mapy ewidencyjnej ze współrzędnymi obliczonymi na podstawie źródłowej dokumentacji z bezpośredniego pomiaru granic wynikającej z wymienionych wyżej operatów wskazuje, że współrzędne te pokrywają się. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że określone zostały błędnie.

Sąd podkreślił, że organy wykonały wytyczny zawarte w uprzednio zapadłym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 982/16. Organ odwoławczy przeprowadził prawidłową analizę dokumentacji geodezyjnej i stwierdził, że operaty nr [...] i nr [...] zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 maja 1990 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Klauzule potwierdzające przyjęcie operatu do zasobu operatów nr [...] i nr [...] umieszczone na tych operatach stanowią dowód, że przed przyjęciem do zasobu zostały poddane pozytywnej ocenie zgodności z. zasadami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, o której mowa w § 11 ust. pkt 2 ww. rozporządzenia. Protokół kontroli końcowej operatu pomiarowego z podziału działki nr [...] wskazuję na pozytywną jego weryfikację, co uzasadniało włączenie jej do zasobu. Podobnej weryfikacji poddana została całość dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z podziału działki nr [...], włączona do zasobu ewidencji gruntów dopiero w dniu 8 maja 1996 r. Ww. operat, jak wskazano wyżej, został poddany pozytywnej ocenie zgodności z zasadami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych przed przyjęciem do zasobu, natomiast wyjaśnienie wątpliwości związanych z treścią protokołu granicznego nie jest możliwe ze względu na znaczny upływ czasu od jego sporządzenia. Z kolei szkic oznaczenia granicy pomiędzy podzieloną działką nr [...], a działką nr [...], ukazujący przebieg wspólnej granicy w linii prostej, czyli inaczej, niż w ewidencji gruntów w zmodernizowanej w 2012 r. jest jedynie odręcznym rysunkiem mierzonych elementów i brak jest podstaw do twierdzenia jakoby stanowił jakikolwiek punkt odniesienia do ustalenia granicy. Nie należy zatem do żadnej z kategorii dokumentów wymienionych w § 36 rozporządzenia. Sąd dodał, że skarżący w nie powołał się na żadne inne dokumenty mieszczące się w kategoriach wymienionych w tej regulacji celem dokonania aktualizacji w zakresie wykazania przebiegu granicy i współrzędnych jej punktów granicznych pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], [...] i [...] i [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. B., zarzucając:

I) naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez brak ujęcia w ponownym procesie procedowania wskazań jakie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ujął w rozstrzygnięciu z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt. II SA/Rz 982/16;

2) art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 233 § 1 i art. 244 § 1 k.p.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy - następstwem braku rozpoznania wszelkich zgłoszonych przez skarżącego dowodów, dobierania do uzasadnienia jedynie dowodów, które były Sądowi I instancji przydatne, pomijanie dokumentów urzędowych był obecny i nieakceptowalny kształt zaskarżonego orzeczenia;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wskazywanych przez skarżącego dowodów i tym samym brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości ergo oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie dla potrzeb wydawanego orzeczenia stanu faktycznego nie do końca wyjaśnionego;

5) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zgromadzone w sprawie dowody wyraźnie podważają tok rozumowania zarówno organów jak i Sądu I instancji;

6) przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2) i p.p.s.a. (art. 3, art. 141 § 4, art. 145, art. 151) w zw. z art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu dla potrzeb wydawanego orzeczenia stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym;

8) przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2) i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3, art. 141 § 4, art. 145, art. 151) w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób który budzi u skarżącego poważne zastrzeżenia - całkowite przerzucanie na skarżącego obowiązków w zakresie dokładnego zbadania i uprawdopodobnienia stanu faktycznego;

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędną wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie, tj. ujawnianie przebiegu granic między działkami niezgodnie z zawartością dokumentacji geodezyjnej, w szczególności bez uwzględnienia dokumentów urzędowych oraz prywatnych, sporządzonych przed operatem W. C. oraz bez uwzględnienia aktualnych dokumentów włączonych do zasobu geodezyjnego (powstałych po operacie W. C.);

2) art. 10 ust. 2, art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2b pkt 1d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich błędną wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją - w szczególności bez uwzględnienia dokumentów urzędowych oraz prywatnych sporządzonych przed operatem W. C. oraz bez uwzględnienia aktualnych dokumentów włączonych do zasobu geodezyjnego (powstałych po operacie W. C.);

3) § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 2 oraz § 54 ust, 1 i 6 ww. rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez ich błędną wykładnię i finalnie niezastosowanie mimo, że istniał w tym względzie wywodzący się ze wskazanych przepisów obowiązek prawny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie (a w razie zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 188 p.p.s.a., merytoryczne rozpoznanie skargi i orzeczenie o konieczności wprowadzenia wnioskowanych zmian);

2) przyznanie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie nie wyraził żądania, aby rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy z zakresu ewidencji gruntów jest wniosek skarżącego kasacyjnie z 18 grudnia 2013 r. właściciela działki nr [...] o wprowadzenie korekty granic przedmiotowej działki z działkami nr [...] stanowiącymi własność R. K. i przywrócenie stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w 2012 r. i z pominięciem operatu nr [...] opracowanego przez geodetę W. C., a dotyczącego podziału działki nr [...]. Zaznaczyć należy, że w trakcie prowadzonego postępowania modernizacyjnego, skarżący kasacyjnie zgłosił uwagi do wyłożonego projektu operatu opisowo-kartograficznego, który po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu 30 lipca 2012 r. poz. 1637 stał się obowiązującym operatem, albowiem w terminie 30 dni po ogłoszeniu skarżący nie zgłosił zarzutów do tych danych (art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zaznaczyć jeszcze należy, że o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 ustawy), a do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zarzutów w stosunku do gruntów, których dotyczą, dane ujawnione w operacie nie są wiążące (art. 24a ust. 11 ustawy). Zarzuty zgłoszone po 30 dniowym terminie, traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 ustawy). Stad też wniosek skarżącego z dnia 18 grudnia 2013 r. nie jest rozpatrywany w trybie zarzutów do modernizacji, ale jako nowy wniosek o zmianę danych objętych ewidencją.

W sprawie tej organy dwukrotnie odmawiały wprowadzenia żądanej zmiany, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skarg T. B., wyrokami z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1274/14 i 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 982/16 uchylał zaskarżone decyzje organów ewidencyjnych. Tym samym aktualne postępowanie i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2018 r., którym Sąd oddalił skargę T. B., na decyzję odmawiającą wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, jest postępowaniem prowadzonym po raz trzeci przez organy ewidencyjne i jest trzecim wyrokiem w sprawie, ale po raz pierwszy została wniesiona skarga kasacyjna. Równocześnie należy zaznaczyć, że na wniosek R. K. właściciela działek [...] i [...] zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe z działką nr [...] będącą własnością skarżącego kasacyjnie. W dniu [...] czerwca 2015 r., organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe Burmistrz Boguchwały decyzją orzekł o rozgraniczeniu, decyzja ta nie stała się ostateczna, albowiem R. K. zażądał przekazania sprawy do Sądu Rejonowego w Rzeszowie. Postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało jeszcze zakończone.

W trakcie aktualnie prowadzonego postępowania, organy ewidencyjne w sposób chronologiczny i precyzyjny przedstawiły historię działek nr [...] i [...], podziały działek jakie były dokonywane na przestrzeni lat oraz poszczególne operaty na podstawie których dokonywane były podziały działek, a które znajdują się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut sformułowany w pkt 1 dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez brak ujęcia w ponownym postępowaniu wskazań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 982/16, co miało oczywisty wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Zarzut ten jest niezasadny, przede wszystkim w powołanym wyroku Sąd wskazał na potrzebę zbadania i ustalenia przez organ, czy wszelka dokumentacja (wyniki prac geodezyjnych) przyjęta po 1995 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, była wykonana zgodnie z przepisami prawa i czy przeszła pozytywną weryfikację. W prowadzonym po raz trzeci (aktualnym) postępowaniu, organy poddały ocenie wszystkie sporządzone operaty podziałowe, dla przeprowadzenia tej oceny Starosta Rzeszowski między innymi zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego sporządzenie dodatkowej analizy tych opracowań geodezyjnych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Operat techniczny sporządzony z opracowania dokumentacji geodezyjno-prawnej dla granicy działek nr [...], nr [...] z działką nr [...] został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 27 lipca 2017 r. Stąd też zarówno Starosta Rzeszowski dokonując oceny przedmiotowych operatów w decyzji z dnia [...] września 2017 r., jak i organ II instancji odwołał się również do tego opracowania. Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenił, że wskazania zawarte w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. zostały zrealizowane. Natomiast okoliczność, że w zaskarżonym wyroku skarga została oddalona, podczas gdy w poprzednim wyroku z dnia 28 listopada 2017 r. skarga została uwzględniona, nie oznacza niezrealizowania wskazań zawartych w tym wyroku. Dlatego też zarzut dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest niezasadny.

W pkt 2 sformułowany został zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 233 § 1 i art. 244 § 1 k.p.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, następstwem braku rozpoznania wszelkich zgłoszonych przez skarżącego dowodów. Odnosząc się do tego zarzutu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15). W rozpoznawanej sprawie, skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sformułował w niej wniosku o dopuszczenie dowodu ze wskazanych dokumentów. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołuje się do licznych dokumentów zarówno o charakterze urzędowym jak i prywatnym, są to dokumenty, które istniały przed wydaniem zaskarżonej decyzji, do części z tych dokumentów odwoływały się organy w prowadzonym postępowaniu. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu należy równocześnie odnieść się do zarzutu zawartego w pkt 6 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 1 §1 i 2 p.p.s.a., art. 3, art. 145, art. 151 w związku z art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym. Mianowicie bezsporne jest, że prowadzone postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej wprowadzenia żądanych zmian, ma charakter postępowania administracyjnego do którego stosuje się przepisy k.p.a. Równocześnie nie można nie dostrzegać, że problematyka dotycząca ewidencji gruntów i budynków uregulowana jest w sposób szczególny zarówno w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powołane akty prawne regulują zagadnienia materialnoprawne dotyczące ewidencji gruntów i budynków jak również zawierają rozwiązania, które wprowadzają pewne ograniczenia dowodowe w stosunku do ogólnych zasad uregulowanych w k.p.a. Takim przepisem jest między innymi § 36 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 36 przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granicy państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Z powołanego przepisu wynika, za pomocą jakich dokumentów można wykazać przebieg granic działek ewidencyjnych, stąd też podnoszenie przez skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił przedstawionych takich dokumentów jak: map sytuacyjno-wysokościowych do celów opiniodawczych i projektowych, map z "lotu ptaka", zatwierdzonych planów zagospodarowania działek, pisma urzędowego T. jest niezasadne, albowiem przebieg granic działek ewidencyjnych nie może być wykazany za pomocą innych dokumentów niż dokumenty wymienione w § 36 rozporządzenia, w niniejszej sprawie była to dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego sporządzana w celu podziałów nieruchomości. Tym samym w postępowaniu ewidencyjnym, przebieg granic działek ewidencyjnych nie jest ustalany w oparciu o inne dokumenty, które nawet dotyczą określonej działki, ale wydane i sporządzone zostały dla innych celów niż cele wskazane w § 36 rozporządzenia. Zakres postępowania dowodowego, jak również rodzaj dokumentów, które mogą stanowić dowód w sprawie determinowany jest rodzajem i charakterem sprawy, a to wynika ze stosownych rozwiązań materialnoprawnych, w tym przypadków przepisów, które wskazują jaka dokumentacja może być podstawą ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Niezasadne są również zarzuty zawarte w pkt 2 i 3, a dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wskazywanych przez skarżącego dowodów, jak również poprzez przyjęcie dla potrzeb orzeczenia stanu faktycznego nie do końca wyjaśnionego. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym zawartym w jej aktach i ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym akcie (np. wyrok NSA z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3250/15). Art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Wobec tego, że przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to tak długo, jak długo sąd mieści się w tych granicach nie można mówić o naruszeniu tego przepisu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Skarżący naruszenia wskazanych przepisów upatruje, poprzez brak ustosunkowania się Sądu do innych dowodów na które powoływał się skarżący, mając na względzie wcześniejsze uwagi dotyczące § 36 rozporządzenia i wskazane w nim dokumenty, które mogą być podstawą ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, zarzut ten jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku odwołał się i wskazał na treść powoływanego § 36 rozporządzenia, wyjaśniając tym samym jakie dowody mogą być brane pod uwagę. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny, Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ, jak również orzekał w granicach danej sprawy.

W pkt 5 skargi kasacyjnej sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, zarzut ten jest niezasadny. Norma wywiedziona z art. 151 p.p.s.a. jest normą wynikową, podobnie jak art. 145 § 1 p.p.s.a., które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepisy te regulują jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też ich wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

Z kolei w pkt 7 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów i wyjaśnienia podstawy prawnej nie oznacza, że sąd ma obowiązek szczegółowo analizować wszystkie zarzuty skargi, nawet te pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można mówić o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sąd odniósł się do zarzutów skargi oraz przedstawił tok rozumowania prowadzący do podjęcia rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednym słowem wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniami strony nie można utożsamiać z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 8, w którym skarżący zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3, art. 141 § 4, art. 145, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który budzi u skarżącego poważne zastrzeżenia - całkowite przerzucenie na skarżącego obowiązków w zakresie dokładnego zbadania i uprawdopodobnienia stanu faktycznego. Pomijając samą konstrukcje tego zarzutu, tj. powiązanie art. 8 k.p.a. z wskazanymi wyżej przepisami, które nie pozostają w związku z art. 8 k.p.a., to uzasadnienie naruszenia tego przepisu nie pozostaje w związku z jego treścią. Przede wszystkim w prowadzonym postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek skarżącego, organ z własnej inicjatywy prowadził postępowanie dowodowe, nie nakładał na skarżącego w tym zakresie żadnych obowiązków dowodowych, a podejmowana w tym zakresie aktywność skarżącego, była wyrazem jego woli.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.

Przechodząc zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty te są tożsame z zarzutami zawartymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do których odniósł się Sąd pierwszej instancji.

W zarzutach sformułowanych w pkt 1 wskazano na naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. ujawnienie przebiegu granic niezgodnie z zawartością dokumentacji geodezyjnej, bez uwzględnienia dokumentów urzędowych i prywatnych sporządzonych przed operatem W. C. oraz bez uwzględnienia aktualnych dokumentów włączonych do zasobu, a powstałych po operacie W. C. Zaś w pkt 2 wskazano na naruszenie art. 10 ust. 2, art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2b pkt 1d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z tą samą co wyżej argumentacją.

O niezasadności tych zarzutów najlepiej wskazuje sama treść powołanych przepisów ustawy. I tak art. 10 ust. 2 ustawy stanowi, że materiały geodezyjne lub kartograficzne, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 2, mogą wykonywać wyłącznie podmioty posiadające odpowiednią zdolność do ochrony informacji niejawnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742). Powołany art. 7 ust. 2 ma następująca treść: "Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje materiałów geodezyjnych i kartograficznych, które podlegają ochronie zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych, uwzględniając przy tym potrzeby ochrony informacji niejawnych w działalności geodezyjnej i kartograficznej.". Brak związku pomiędzy wskazanym jako naruszonym art. 10 ust. 2 ustawy, a rozpoznawaną sprawą wynika z samej treści tego przepisu.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Treść tego przepisu, z którego wynika jakiego rodzaju informacje dotyczące gruntu obejmuje ewidencja gruntów, nie był i nie jest przedmiotem sporu, nie doszło również do jego niewłaściwego zastosowania. Z powyższego przepisu wynika między innymi, że w ewidencji ujawnia się przebieg granic, zaś § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji wskazuje w oparciu o jaki rodzaj dokumentacji może być ujawniony przebieg granic działek ewidencyjnych, o czym była już wcześniej mowa.

Powołany zaś art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: d) ostatecznych decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie aktualizacji prowadzone było w trybie art. 24 ust. 2b pkt 2, tj. w drodze decyzji administracyjnej.

W pkt 3 zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie § 44 pkt 2, § 45, § 46 ust. 2 oraz § 54 ust. 1 i 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji poprzez ich błędną wykładnię i finalnie niezastosowanie mimo, że istniał w tym względzie wywodzący się ze wskazanych przepisów obowiązek prawny.

Powołany § 44 stanowi, co należy do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji w tym pkt 2 utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, wskazuje jakie zadania należą do starosty, treść tego przepisu jest bezsporna, natomiast ewentualny spór merytoryczny, który może powstać w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych i wydanie decyzji odmawiającej wprowadzenia żądanych przez stronę zmian, nie oznacza, że doszło do naruszenia § 44 pkt 2 rozporządzenia.

Z kolei powołany § 45 składa się z ust. 1, w którym występują 3 punkty, oraz ust. 2 i ust. 3, każdy z trzech ustępów dotyczy różnych zagadnień. W takim przypadku formułując zarzut naruszenia § 45 należy precyzyjnie wskazać, która część tego przepisu jest przedmiotem zarzutu, brak tego sprecyzowania nie pozwala na odniesie się do tego zarzutu.

Wskazano również na naruszenie § 46 ust. 2 rozporządzenia, przepis ten, tj. § 46 ust. 1 ust. 2 został uchylony rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. (Dz. U. Z 2015 r. poz. 2109), a zmiana ta weszła w życie w dniu 11 stycznia 2016 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, tj. [...] września 2017 r.

Pozostał jeszcze zarzut dotyczący naruszenia § 54 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia. Zgodnie z § 54 ust. 1 Starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie: 1) zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji; 2) zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. 2. Weryfikację, o której mowa w ust. 1 pkt 1, przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 10 lat, obejmując nią co najmniej 10% dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę dokonanych zmian w operacie ewidencyjnym. 3. Starosta zarządza sprawdzenie wszystkich danych ewidencyjnych obrębu, jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 2, wyjdą na jaw istotne nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji. 4. Weryfikację, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 15 lat, obejmując nią cały obszar obrębu. 5. Właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu operatu ewidencyjnego może zarządzić przeprowadzenie okresowych weryfikacji w krótszych odstępach czasowych. 6. Niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, podlegają usunięciu w drodze modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, danych zawartych w dostępnych rejestrach publicznych oraz dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na zamówienie zainteresowanych podmiotów lub w drodze zamówienia publicznego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. 7. Okresową weryfikację danych ewidencyjnych starosta przeprowadza w sposób planowy, obejmując nią w pierwszej kolejności obręby, co do których istnieją uzasadnione przesłanki wskazujące w występowanie istotnych nieprawidłowości w treści danych ewidencyjnych, oraz obręby, w których modernizacja ewidencji została przeprowadzona najwcześniej, i zapewnia przeprowadzenie tej weryfikacji w poszczególnych obrębach po raz pierwszy nie później niż 15 lat od daty przeprowadzenia w tych obrębach modernizacji ewidencji.

Powołany § 54 dotyczy prowadzenia przez Starostę okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych, w poszczególnych obrębach ewidencyjnych, w przypadku danych o których mowa w ust. 1 pkt 1 weryfikacje przeprowadza się co najmniej raz na 10 lat, obejmując nią co najmniej 10% materiałów źródłowych, zaś w przypadku danych o których mowa w ust. 1 pkt 2 weryfikacje przeprowadza się raz na 15 lat obejmując nią cały obszar obrębu. Stwierdzone zaś niezgodności podlegają zaś usunięciu w drodze modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji. Przepis § 54, który nakłada na Starostę obowiązek weryfikowania danych ewidencyjnych dotyczy czynności, które okresowo podejmowane są dla poszczególnych obrębów ewidencyjnych, obejmując tym samym działki ewidencyjne położone w danym obrębie. Ta okresowa weryfikacja przeprowadzana jest w sposób planowy i w pierwszej kolejności dotyczy tych obrębów, co do których istnieją uzasadnione przesłanki wskazujące na występowanie nieprawidłowości. Stwierdzone zaś nieprawidłowości mogą być usuwane w drodze modernizacji ewidencji lub jej aktualizacji. Regulacja zawarta § 54 rozporządzenia nie dotyczy zaś indywidualnych postępowań wszczynanych na wniosek strony w sprawie aktualizacji ewidencji. Stad też zarzut dotyczący naruszenia § 54 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia jest oczywiście bezzasadny.

Jak zaznaczono na wstępie, kwestia dotycząca przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami jest przedmiotem sporu pomiędzy właścicielami tych działek, wyrazem czego jest postępowanie w sprawie rozgraniczenia prowadzone przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie. Prawomocne zakończenie tego postępowania oraz treść rozstrzygnięcia jakie w nim zapadanie będzie podstawą do ujawnienia nowego stanu prawnego w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w postępowaniu ewidencyjnym rejestruje się stany prawne wynikające z określonych dokumentów, natomiast organ ewidencyjny nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać sporów co gruntów, w tym co do zasięgu prawa własności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

W sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania R. K. o zasądzenie kosztów postępowania z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 P.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika nie będącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.