Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 174/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 34  ust. 1, 2, 3, 4 w zw. z  art. 20  ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. –T. i R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 333/08 w sprawie ze skargi M. B. –T. i R.T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących M. B. –T. i R. T. kwotę 547 (pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Gd 333/08, oddalił skargę M. B.-T. oraz R. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 27 listopada 2002r. inwestor JW. C.H. S.A. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego w S. przy ul. [...] 67/69 oraz instalacji gazowej dla przedmiotowego budynku. Do wniosku tego załączono projekt budowlany w trzech egzemplarzach wraz z uzgodnieniami i opiniami wymaganymi szczególnymi przepisami, w tym również decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 28, 33 ust 1, 34 ust 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekty budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego na terenie nieruchomości przy ul [...] 67/69 wraz z przyłączami do sieci miejskich i przebudową przyłącza gazu do budynku przy ul. [...]65.

Odwołanie od tej decyzji wniosła M. B. oraz M. B.- T. i R.T., którzy domagając się jej uchylenia wywodzili, że w projekcie architektonicznym zaprojektowano szereg elementów zabudowy, których fundamenty będą położone poniżej 1 m pod poziomem wody gruntowej - np. szyb maszynowni dźwigu, co skutkować będzie koniecznością ciągłego i długotrwałego odpompowywania wody gruntowej. Odwołujący się wskazywali na możliwość zagrożenia konstrukcji ich budynku, jego zacienienia i kwestionowali posadowienie zbiornika retencyjnego na granicy z ich posesją.

Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu tych odwołań decyzją z dnia 10 marca 2003r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując w jej uzasadnieniu, że w celu doprowadzenia do zgodności zamierzonej inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu projekt budowlany wymaga niezbędnych korekt szczegółowo opisanych w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora, Prezydent Miasta S., powołując się na przepisy art. art. 28, 33 ust 1, 34 ust 4 i 36 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu zgodności projektu z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego wraz z przyłączami do sieci miejskich, przebudowę przyłączy gazu do budynku przy ul. [...] 65 i wewnętrzną instalację gazową.

Po doręczeniu stronom wyżej opisanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. M. B. wniosła odwołanie od tego rozstrzygnięcia, które następnie cofnęła, a M. B. –T. i R. T. złożyli szereg wniosków procesowych o uzupełnienie decyzji. Po umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez M. B. M. B. – T. i R. T. ponownie złożyli wnioski procesowe o uzupełnienie decyzji, a następnie w dniu 5 stycznia 2004r. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2003r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. Wojewoda Pomorski stwierdził niedopuszczalność odwołania M.B. – T. i R. T. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2003r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2005r., sygn. akt II SA/Gd 196/04.

Po merytorycznym rozpoznaniu wniesionego w styczniu 2004r. odwołania M.B. – T. i R. T. od decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. Wojewoda Pomorski w dniu [...] maja 2006r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 452/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. B. – T. i R.T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2006r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia JW. C. H. SA z siedzibą w Z. pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] 67-69 w S. wraz z przebudową przyłącza gazu i wewnętrzną instalacją gazową Sąd uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego.

Sąd wskazał, że uzasadniony jest wyłącznie zarzut dotyczący pominięcia dowodu z załączonej do akt opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budowlanych sporządzonej na zlecenie skarżących. W konkluzji Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na art. 89 § 2 k.p.a. Sąd wyraził pogląd, że w niniejszej sprawie winna być przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem wszystkich stron oraz biegłych.

Stosując się do opisanych wyżej zaleceń Sądu co do dalszego postępowania w tej sprawie w dniu 11 czerwca 2007r. Wojewoda Pomorski wysłał do stron postępowania zawiadomienie o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień [...] czerwca 2007r. o godz. 12:00 w Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku. Na termin rozprawy wezwano wszystkich biegłych oraz zawiadomiono strony postępowania.

R. T. nie odebrał zawiadomienia o terminie rozprawy, pomimo powtórnego prawidłowego awizowania (pierwsze awizo 13.06.2007r., drugie awizo 21.06.2007r., skuteczne doręczenie zastępcze 28.06.2007r.). M. B. – T.odebrała natomiast zawiadomienie o terminie rozprawy w dniu [...] czerwca 2007r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2007r., tj. z dnia rozprawy przed organem, nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 3 lipca 2007r., M. B. – T. i R. T. złożyli wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007r. z tej przyczyny, iż M. B. – T. jest chora - zwolnienie lekarskie po pobycie w szpitalu, a obowiązki pracownicze R. T. nie pozwalają mu na znalezienie zastępstwa w ciągu kilku godzin i zajęcie stanowiska przed rozprawą w tak krótkim terminie.

W piśmie tym skarżący prosili o wyznaczenie terminu pozwalającego na prawidłowe zawiadomienie o rozprawie informując jednocześnie, że w dniach od [...] lipca 2007r. będą przebywać na zagranicznym urlopie wypoczynkowym. Skarżący prosili o uwzględnienie tej okoliczności i wyznaczenie nowego terminu rozprawy administracyjnej.

Pismami z dnia 30 lipca 2007r. Wojewoda Pomorski ponownie zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej wyznaczonej w tej sprawie na dzień [...] września 2007r. godz. 12:00 w Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku. O terminie tej kolejnej rozprawy administracyjnej zawiadomiono strony i wszystkich biegłych.

Przesyłka ta nie została odebrana przez skarżącego R. T., ani przez skarżącą M. B. – T. - pierwsze awizo 3.08.2007r., drugie awizo 13.08.2007r., 20.08.2007r. (poniedziałek) minął termin odbioru przesyłki.

Na przedstawionej przez skarżących kserokopii awizo widniała informacja, że przesyłka jest do odebrania do dnia 23.08.2007r., na odwrocie awizo urzędnik poczty sporządził notatkę, iż przesyłkę odesłano do nadawcy w dniu 21.08.2007r.

W dniu [...] września 2007r. Wojewoda Pomorski przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem następujących osób: A.G. i J. B. przedstawiciel inwestora JW C. H. SA, projektanta branży architektonicznej A. K., sporządzającego dokumentację geologiczno - inżynierską L. T., sporządzającego projekt odwodnienia i opinie o warunkach gruntowo - wodnych M. S., M. B. współzleceniodawczyni opinii technicznej sporządzonej przez B. L., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...]j 65 – A.Z., E. Z.

Skarżący nie stawili się na rozprawie administracyjnej, a organ administracji uznał, że zostali o terminie rozprawy zawiadomieni prawidłowo, gdyż skierowana do nich przesyłka była dwukrotnie prawidłowo awizowana i nie została podjęta. W protokole rozprawy podkreślono, że już uprzednio skarżący nie stawili się na wyznaczoną rozprawę administracyjną i na ich wniosek, uwzględniając ich plany urlopowe, termin kolejnej rozprawy administracyjnej wyznaczono na dzień 4 września 2007r.

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2007r. (nadanym na poczcie w dniu 24.08.2007r.) M. B. – T. i R. T. domagali się nadesłania ostatnio kierowanej do nich korespondencji podając, że w dniu, w którym udali się do właściwego Urzędu Pocztowego w S. przy ul. Grunwaldzkiej celem odebrania przesyłek poleconych, zgodnie z pozostawionym w ich skrzynce pocztowej awizami poinformowano ich, że przesyłki odesłane zostały do nadawcy 21 sierpnia 2007r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że skarżący zostali prawidłowo i na czas oraz zgodnie z ich wnioskiem zawiadomieni o wyznaczonym terminie rozprawy.

Odnosząc się do kwestii nieprawidłowego powiadomienia M.B. – T. i R. T. organ wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione przez skarżących okoliczności, jak również ich prywatne plany urlopowe wyznaczył nowy termin rozprawy zgodnie z ich wnioskiem. Podkreślono, że na poprzednio wyznaczony na dzień [...] czerwca 2007r. termin rozprawy stawiły się pozostałe strony postępowania, a mimo wszystko organ, zauważając nieobecność zawiadomionych małżonków T. rozprawę odroczył. Uwzględniając szereg wniosków małżonków T. kolejny termin rozprawy wyznaczono na dzień [...] września. Organ wyjaśnił, że termin do odebrania awizowanej korespondencji minął w dniu [...] sierpnia 2007r., a ani M. B. – T. ani R. T. zawiadomień nie odebrali. Organ prawidłowo zatem uznał, iż skutecznie powiadomiono małżonków T. o terminie kolejnej rozprawy.

Wojewoda zaakcentował, że organ nie ma prawa ponownego wyznaczania rozprawy administracyjnej, która to rozprawa odbyła się już i tak z uwzględnieniem planów urlopowych małżonków T., gdyż tym samym kolejny raz narażałby na koszty przybycia biegłych rzeczoznawców i stron postępowania. Podkreślono dodatkowo, iż skarżący posiadali wiedzę o obowiązku wysłania przez Wojewodę Pomorskiego zawiadomienia o planowanym terminie rozprawy administracyjnej - wynika to z faktu, iż termin rozprawy wyznaczany był dwukrotnie. Pozostałe strony postępowania mają prawo żądania zakończenia przedmiotowego postępowania odwoławczego, a Wojewoda Pomorski posiada obowiązek jego zakończenia wobec faktu wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii. Kolejne tłumaczenie odbywanym w dniu 21 listopada 2007r. urlopem małżonków T. nie zasługiwało w ocenie organu na uwzględnienie, wobec faktu, iż Wojewoda Pomorski wyszedł już naprzeciw oczekiwaniom małżonków T. i raz już uwzględniał ich plany urlopowe, czego nie czynił względem innych osób, a przez co te osoby dwukrotnie narażał na koszty dojazdu na rozprawę administracyjną.

Wojewoda wskazał ponadto, że małżonkowie T. mieli możliwość zapoznania się już po rozprawie z aktami sprawy, o czym zostali poinformowani w piśmie z dnia 21 listopada 2007r.

M. B. – T. i R.T. w dniu 16 marca 2008r. wnieśli skargę do sądu, w której kwestionowali prawidłowość zawiadomienia ich o terminie rozprawy administracyjnej. Skarżący prezentowali pogląd, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, gdyż nie mogą ponosić odpowiedzialności za błąd poczty, która poinformowała ich, ponownym awizem, o możliwości odbioru tej przesyłki do dnia 23 sierpnia 2007r. Przytaczając przepis art. 92 k.p.a. wywodzili, że "termin rozprawy winien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwania oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej 7 dni przed rozprawą. W przeciwnym przypadku kierujący rozprawą winien ja odroczyć i zgodnie z ich wnioskiem wyznaczyć kolejny termin rozprawy administracyjnej." Skarga zarzucała naruszenie przepisów art. art. 75 § 1, 77, 78, 79, 80 oraz art. 44 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Ustosunkowując się do skargi inwestor JW. C. H. SA wskazał, że jest ona bezprzedmiotowa, skoro w toku postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie składali wnioski o odroczenie rozprawy, uzupełnienie decyzji, nie odbierając korespondencji w terminach wynikających z przepisów prawa, a "fakt zgłoszenia się przez skarżących po odbiór przesyłki po upływie powyższego ustawowego terminu, świadczyć mógłby jedynie o całkowicie niezrozumiałej w przypadku osób wykonujących zawód sędziego, nieznajomości przepisów o doręczeniach" (por. pismo k - 50 akt sądowych). Inwestor wskazał również, że w toku wieloletniego postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie dawali przykład znakomitej znajomości procedur administracyjnych oraz praktycznego ich funkcjonowania. W ocenie inwestora poczta prawidłowo wywiązywała się ze swoich obowiązków, wskazując, że "mało realne, nawet w przypadku pomyłki pracownika poczty jest by doświadczony sędzia nie porównał terminu z pierwszego i drugiego awizo, oraz by nie znał wskazanego powyżej ustawowego terminu przechowywania przesyłki przez pocztę". Wskazując na brak merytorycznych zarzutów skargi skierowanych przeciwko decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestor wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę potwierdza, że stosując przepisy postępowania administracyjnego, których celem jest zapewnienie stronom w każdej fazie tego postępowania czynnego udziału, w tym udziału przy przeprowadzaniu dowodów na rozprawie administracyjnej, można skutecznie utrudnić realizację inwestycji.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie, tj. postępowania o wydanie pozwolenia na realizację tej inwestycji nastąpiło w dniu [...] listopada 2002r., natomiast ostateczna decyzja administracyjna, będąca przedmiotem skargi do sądu wydana została w dniu [...] stycznia 2008r., tj. po 6 latach, a sam proces budowlany, jak wynika z akt sprawy, rozpoczął się jeszcze wcześniej, kiedy toczyło się postępowanie o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej inwestycji.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta była wyłącznie na zarzucie innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący jak podkreślono domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji prezentowali stanowisko, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy, a przez to pozbawieni możliwości udziału w rozprawie i zadawania pytań biegłym.

Sąd pierwszej instancji, nie podzielił tego zarzutu, uznając iż, w świetle opisanego wyżej stanu faktycznego skarżący zostali w sposób prawidłowy powiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, wyznaczonej po raz kolejny na dzień [...] września 2007r. Z akt sprawy wynika, że ponowna rozprawa, po odroczeniu pierwszej, wyłącznie na wniosek skarżących, z uwzględnieniem ich wszystkich terminów urlopowych oraz innej nieobecności, wyznaczona została na dzień [...] września 2007r. Zawiadomienia o tym terminie rozprawy wysłano do stron w dniu 30 lipca 2007r.

Zawiadomienie to (określone jako wezwanie) przesłane zostało skarżącym przesyłką poleconą, która z powodu nieobecności adresatów została w dniu 3 sierpnia 2007r. złożona w urzędzie pocztowym, o czym zawiadomienie pozostawiono w skrzynce pocztowej skarżących. Wobec nieodebrania przesyłki przez skarżących ponownym awizem z dnia 13 sierpnia 2007r. poinformowano ich o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Chociaż termin odbioru tej przesyłki, zgodnie z przepisami art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a., upływał z dniem 20 sierpnia 2007r. poczta umieściła na tym awizie błędną informację, iż przesyłka może być odebrana do dnia 23 sierpnia 2007 r.

Skarżący stawili się na poczcie w dniu 23 sierpnia 2007r. i uzyskali informację, iż przesyłka została odesłana do nadawcy w dniu 21 sierpnia 2007 r. (tj. po upływie wskazanego wyżej terminu). Ponadto na ich żądanie pracownik poczty uczynił na tym awizie wzmiankę, że przesyłka została zwrócona o nadawcy.

Uwzględniając fakt, że pierwsza rozprawa wyznaczona dzień [...] czerwca 2007r. odroczona została wyłącznie na wniosek skarżących oraz, że wzięto pod uwagę prośbę skarżących o niewyznaczanie kolejnego terminu przed dniem 26 lipca 2007r. wskazać należy, że Wojewoda z odpowiednim wyprzedzeniem wyznaczył termin rozprawy na dzień [...] września 2007r. Upływ terminu do odebrania powtórnie awizowanej w dniu 13 sierpnia 2007r. korespondencji w dniu 20 sierpnia 2007r., a nie w dniu 23 sierpnia 2007r., jak wynikałoby z adnotacji poczty, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślono, iż skarżący, jako zawodowi prawnicy (sędziowie) doskonale znają procedurę, w tym zagadnienia dotyczące terminów odbierania pism awizowanych na poczcie. Korzystając z tej wiedzy w toku całego postępowania administracyjnego, jak również sądowego, odbierali korespondencję w ostatnich możliwych dniach terminów. Fakt, że tym razem nie odebrali tej korespondencji może świadczyć jedynie o ich celowym działaniu tym bardziej, iż nowy termin rozprawy był wyznaczany przez organ z uwzględnieniem ich wniosków, w tym również wniosków o dopasowanie terminu rozprawy administracyjnej do prywatnych planów urlopowych skarżących.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, procedura ma stanowić pewne ramy, w których toczy się postępowanie i zapewnić stronie występującej bez fachowego pełnomocnika jej prawa w toku tego postępowania. Dlatego też w sytuacjach bardziej skomplikowanych prawodawca przewidział konieczność udziału adwokata lub radcy prawnego w postępowaniu. Ustawodawca przyjął jednak, iż osoby z odpowiednim wykształceniem prawniczym, posiadają wystarczającą wiedzę do samodzielnego występowania na każdym, etapie postępowania (np. możliwość sporządzenia osobistej skargi kasacyjnej) - uznał on zatem, iż ich znajomość przepisów prawa jest wyższa niż przeciętnej strony postępowania. Powoływanie się zatem przez skarżących, będących sędziami na fakt, iż poczta mylnie opisała datę możliwości odbioru korespondencji, w przypadku gdy doskonale orientowali się kiedy termin ten kończy bieg, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez sąd.

Jak wskazano w orzecznictwie stawiając zarzut naruszenia przepisów procesowych skarżący winien wskazać, jaki istotny wpływ to naruszenie miało na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 18.05.2006r., II FSK 620/2005, Lex Polonica nr 407870). Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali w żaden sposób, że takie naruszenie przepisów postępowania mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji, podkreślił również, że skarga, która w zasadzie określa granice kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd, nie zawierała żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego (w tym przypadku Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych) przez planowaną inwestycję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. B.-T. oraz R. T.i, reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej z art. 34 ust 1,2,3,4 w zw. z art. 20 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej w dalszej części skargi kasacyjnej Prawem budowlanym,

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie doręczonego zawiadomienia skarżących na rozprawę w dniu 4 września 2007r. za skuteczne;

III. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. art. 7, art.30 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i naruszenie podstawowych zasad postępowania;

IV. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj., normy z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jej niezastosowanie, przez faktyczne nie dokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej i przyjęcie w rozstrzygnięciu tez organów administracyjnych.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a ponadto o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albowiem w sposób ewidentny narusza ono obowiązujące prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w przedmiotowej sprawie nie wziął bowiem pod uwagę faktu, iż skarżący w sposób nieprawidłowy zawiadomieni zostali o terminie rozprawy mającej się odbyć w dniu 4 września 2007r. Otrzymując awizo skarżący nie mieli wiedzy na temat nadawcy przesyłki, a co za tym idzie nie byli w stanie określić terminu właściwego dla jej odbioru. Istnieją bowiem różnice pomiędzy przepisami regulującymi doręczenia w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, sądowo administracyjnym i cywilnym. Błędnie zatem przyjął Sąd administracyjny, iż strony zostały prawidłowo zawiadomione o czynności w postępowaniu a jako profesjonaliści winny były dokonać własnych obliczeń dotyczących terminów doręczeń. Zasady i tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 42-44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści przepisu art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma procesowego adresatowi osobiście (art. 42 k.p.a.) lub innej osobie wskazanej w ustawie (art. 43 k.p.a.), pismo takie składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy i równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić na drzwiach mieszkania adresata (na drzwiach innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe) lub w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Jedynie w wypadku zadośćuczynienia powyższym wymogom z mocy prawa (ex legę) przyjmuje się domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia wspomnianego okresu siedmiodniowego (art. 44 in fine k.p.a.). Zdaniem skarżących przede wszystkim wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie założył, iż adresat otrzymując awizo mógł się spodziewać, że dotyczy ono korespondencji od organu administracji. Zgodzono się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że termin do odbioru awizowanej przesyłki upływa w dniu określonym w przepisach prawa. Nie zmienia to jednak faktu, że skuteczność doręczenia i tym samym zastosowania przepisu art. 44 k.p.a. uzależniona jest od prawidłowości dochowania procedury przez doręczyciela, który ma obowiązek poinformować na piśmie o terminie odbioru korespondencji. Adresat musi być bowiem zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w konkretnym miejscu, w którym może ono być odebrane-. jak i terminie odbioru.

Dokumentacja zgromadzona w rozpoznawanej sprawie zdaniem skarżących wskazuje natomiast jednoznacznie, że wysłane do skarżących zawiadomienie o wyznaczonym terminie rozprawy nie zostało im doręczone w trybie określonym przepisami art. 42 i art. 43 k.p.a.. Na odwrocie druku zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia, doręczyciel podkreślił i potwierdził własnym podpisem, iż przedmiotowa przesyłka może być odebrana we właściwym urzędzie pocztowym do dnia 23 sierpnia 2007r. W tej sytuacji nie ma najmniejszych wątpliwości, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który przyjął, jakoby zawiadomienie o terminie rozprawy zostało dokonane, mimo że nie zostały spełnione wymogi formalnoprawne wyraźnie określone w przepisie art. 44 k.p.a. oczywiście naruszył tym samym powołany przepis, który dopuszcza możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma wyłącznie jako wyjątku od zasady i już z tej przyczyny nie może być interpretowany rozszerzające. Odmienna interpretacja prowadziłaby do naruszenia podstawowych praw uczestników postępowania. Nadto, dochowując najwyższej staranności natychmiast po ustaleniu, iż adnotacja o terminie odbioru przesyłki na awizo jest wadliwa (powiadomił o tym dopiero urząd pocztowy wskazując na odesłanie przesyłki przed datą wskazaną przez doręczyciela) skarżący ustalili w urzędzie pocztowym nadawcę. Jednocześnie urząd Pocztowy na żądanie skarżących umieścił na awizo adnotację o błędnym terminie odbioru przesyłki. Skarżący zwrócili się w tej sytuacji do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego o ponowne nadanie przesyłki zwróconej do nadawcy, załączając awizo z adnotacją urzędu pocztowego. Organ prowadzący postępowanie otrzymując żądanie ponownego doręczenia przesyłki przez strony miał obowiązek przestrzegać wszystkich zasad postępowania administracyjnego. Jednakże świadomie jak zaznaczono wszystkie te zasady naruszył. Pomimo, iż zasada pisemności postępowania administracyjnego nakazuje prowadzić je w formie pisemnej, strony nie zostały zawiadomione o czynności w sprawie na piśmie. Brak możliwości udziału w rozprawie uniemożliwił stronom czynny udział w podstawowej części postępowania tj. w postępowaniu dowodowym. Dlatego też dowód z opinii biegłego złożony do akt postępowania przez skarżących nie został uwzględniony przez organ prowadzący postępowanie przy wydawaniu decyzji, mimo, iż zawierał stwierdzenia wprost wskazujące na braki i błędy projektu budo udanego niezbędnego do wydania decyzji.

Ponadto zaznaczono, iż zgodnie z dyspozycją art. 34 ustawy Prawo budowlane projekt powinien zostać sprawdzony pod względem zgodności z warunkami obsługi w zakresie Infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz wymaganiami dotyczącymi interesów osób trzecich. Organ wydający pozwolenie na budowę nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez biegłego w swojej opinii wskazując jedynie, iż projekt jest zgodny z wymaganiami prawa budowlanego. Nie wzięcie udziału przez skarżących w rozprawie w dniu [...] września 2007 r., uniemożliwiło im przedstawienie merytorycznych zarzutów co do wpływu realizacji inwestycji budowy pensjonatu w S. przy ul. [...] nr 67769 na istniejącą już zabudowę posesji przy ul. [...] nr 65 oraz innych kwestii zawartych w przedłożonej do akt opinii biegłego.

Niezrozumiałym jest w kontekście powyższego argument Sądu, zgodnie z którym, oczywisty błąd w doręczeniu wezwania, "nie miał istotnego wpływu na wynik postępowania, albowiem skarżący posiadający prawnicze wykształcenie powinni sami obliczyć termin, w którym możliwe byłoby odebranie przesyłki". W opozycji do zaprezentowanego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż postępowania administracyjne w zakresie trybów doręczeń rządzi się zasadami ścisłego formalizmu, dlatego też w sytuacji błędnego doręczenia, nie ma najmniejszego znaczenia wykształcenie odbiorcy. Jeśli więc na awizie pracownik poczty pozostawił wyraźną adnotację, iż przesyłka będzie możliwa do odbioru do dnia 23 sierpnia 2007r., to oczywistym jest, iż adresat nawet przy zachowaniu daleko idących zasad ostrożności procesowych nie mógł podejrzewać, iż przedmiotowa adnotacja jest błędna.

Zdaniem skarżących, nie ma więc wątpliwości, iż niewłaściwe zawiadomienie, które skutkowało niedopuszczeniem skarżących do udziału w rozprawie, stanowiło naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Wyjaśniono, iż w przedmiotowej sprawie skarżący zostali pozbawienie możliwości udziału w rozprawie, na której miały zostać przeprowadzone istotne dla całej sprawy czynności procesowe. Tym samym naruszone zostały fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, co z kolei powinno skutkować nieważnością wydanej przez organ administracyjny decyzji. To bowiem na przedmiotowej rozprawie zgodnie z zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego miało dojść do skonfrontowania stanowisk projektanta i rzeczoznawcy. Jak bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., trafnie zważył wątpliwości wskazane przez biegłego rzeczoznawcę dotyczące projektu okazały się na tyle istotne, iż ich wyjaśnienie mogło mieć miejsce tylko podczas przeprowadzonej rozprawy, w obecności skarżących, inwestora, projektanta oraz biegłego rzeczoznawcy.

Ponadto wskazano w kasacji, iż na wyznaczoną rozprawę biegły sądowy się nie stawił, składając usprawiedliwienie, które uznane zostało przez organ administracyjny za wiarygodne. Jednocześnie organ administracyjny wskazał, iż ze względu na fakt, iż biegły nie złożył wniosku o odroczenie rozprawy, nie został wyznaczony nowy termin.

Podniesiono również , wskazując na treść art. 7 i 75 i 77 § 1 k.p.a. i wynikające z tych przepisów zasady rządzące postępowaniem administracyjnym , iż przywołane te naczelne zasady postępowania administracyjnego, powodowały , iż organ nie powinien przeprowadzać postępowania bez udziału biegłego rzeczoznawcy. Organ miał obowiązek wykonać wszelkie czynności prawnie przewidziane, aby biegły stawił się przed organem i złożył niezbędne wyjaśnienia w zakresie sporządzonej opinii. Ponadto istotnym jest, iż biegły nie będący stroną postępowania nie miał żadnego interesu, ażeby zgłaszać wniosek o odroczenie terminu rozprawy, dlatego też tym bardziej niezrozumiałym jest postępowanie organu administracji, który wydaje się uznać mógł biegłego za reprezentującego interesy jednej ze stron.

Ważnym jest, zdaniem skarżących, iż przedmiotowa opinii stanowiła główny dowód wskazujący na uchybienia popełnione podczas wykonywania projektu inwestycji i to właśnie na rozprawie biegły rzeczoznawca miał ustanie uzasadnić motywy zajętego przez siebie stanowiska, które następnie miało zostać skonfrontowane ze stanowiskiem projektanta i inwestora. Nie ma wątpliwości, iż przeprowadzenie wskazanych czynności było kluczowe dla prawnej oceny przedstawionego projektu i wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Jak wynika z wykonanej przez biegłego sądowego B.L. opinii z dnia [...] lutego 2003r., istnieje duża liczba elementów projektowanej budowy pensjonatu, która będzie miała ujemny wpływ nie tylko na użytkowanie posesji przy ul. [...] nr 65, ale przede wszystkim będzie skutkowała negatywnym oddziaływaniem na konstrukcję tego budynku. Jak wskazał biegły, w projekcie inwestycji zaprojektowano szereg elementów zabudowy których elementy będą usytuowane znacznie poniżej poziomu wody gruntowej. To z kolei będzie wymagało w trakcie wykonywania robót budowlanych długotrwałego obniżenia tego poziomu poprzez odpompowanie wody gruntowej pod fundamentami budynku nr 65, Długotrwały proces odpompowywania wody spowoduje natomiast osłabieniem spoistości gruntu pod fundamentami tego budynku. Istotnym jest również, iż dokumentacja nie zawiera rozwiązań techniczno wykonawczych dotyczących zabezpieczenia przeniesienia się, obniżenia poziomu wody pod fundamentami istniejącego obiektu. Ponadto wskazano, iż zdaniem biegłego wykonanie zbiorników retencyjnych wymagać będzie odpompowywania wody gruntowej, co ze względu na fakt iż zbiornik ten według planu ma być umieszczony bezpośrednio przy granicy z posesją nr 65, spowoduje znaczne naruszenie jej gruntów. Biegły stwierdził również, iż dokumentacja nie zawiera rozwiązań dotyczących sieci i przyłączy mediów z istniejącymi przyłączami do budynku nr 65, rozwiązań projektowych dotyczących ogrodzenia pomiędzy pensjonatem, a posesją nr 65.

Ponadto istotnym jest, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest uwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzeniu dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W przedmiotowej sprawie pominięty został natomiast wniosek dowodowy, który skarżący zgłosili w piśmie z dnia 6 marca 2003r. W piśmie tym skarżący zgłosili wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonej do pisma opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budowlanych. Niewątpliwe opinia ta jest dowodem w sprawie, do którego organ administracyjny nie może się nie ustosunkować.

Zgodnie z treścią przepisu art. 20 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków projektanta należy wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań, natomiast przepis art. 34 Prawa budowlanego określa ściśle wymogi, jakie powinien spełnić projekt budowlany. Skarżący wskazali, iż w przedmiotowej sprawie złożony projekt zawiera liczne braki i nieścisłości, która w żaden sposób nie zostały wyjaśnione. Istotnym jest. iż przedmiotowe braki wskazane zostały przez biegłego sądowego z zakresu projektowania budownictwa, który jest niekwestionowanym autorytetem zakresie budownictwa. Zaznaczono, iż podniesione przez biegłego elementy projektowanej budowy, których realizacja będzie miała ujemny wpływ na konstrukcję budynku i użytkowanie posesji przy ul. Parkowej 65, okazały się na tyle istotne, iż sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., wydanym w sprawie oznaczoną sygn. akt II SA/Gd 452/06, wskazał, iż w celu wyjaśnienia wskazanych sprzeczności bezwzględnie należy przeprowadzić rozprawę administracyjną, co z kolei skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 5 maja 2006r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Nadto zaznaczono, iż od czasu wydania przywołanego powyżej wyroku stan faktyczny w żaden sposób się nie zmienił, a wskazane przez skarżących sprzeczności w projekcie budowy nadal istnieją.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 ust 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 134 § 1 przedmiotowej ustawy stanowi natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa przepis art. 1 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sprzeczności z przywołanymi powyżej fundamentalnymi zasadami postępowania przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji więc utrzymana została decyzja organu administracyjnego, która narusza przepisu ustawy Prawo budowlane, albowiem decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oparta została na projekcie budowy, który zawiera liczne błędy i braki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym katem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługiwała na uwzględnienie choć nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone okazały się usprawiedliwione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony pozostaje wyłącznie zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez faktyczne niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej i przyjęcie w rozstrzygnięciu tez organu administracji ( zarzut oznaczany jako IV w petitum skargi kasacyjnej ). Zarzut ten skutecznie powiązano z umieszczonym wprawdzie wyłącznie w motywach skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozwala również na przyjęcie go do rozpoznania.

Zakres działania sądów administracyjnych określony został w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast jak wynika z dyspozycji art. 3 § 1 tej ustawy Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie w tym przewidziane w art. 145 § 1 cytowanej ustawy.

Wskazana w kasacji norma art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuuje zasadę, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego . Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma ta zobowiązuje Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego akt niezależnie od czynionych zarzutów do wypowiedzenia się o jego zgodności z prawem w jego całokształcie mając na uwadze podjęte rozstrzygnięcie.

Natomiast przepis art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa uprawnienia sądu administracyjnego w sytuacji kiedy następuje uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie. Skarżący wprawdzie nie wskazali przy rozbudowanej konstrukcji wewnętrznej tego przepisu dokładnie, którego stanu faktycznego tej normy dotyczy czyniony zarzut albowiem uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie może polegać na: a) ich uchyleniu z powodu naruszenia prawa materialnego bądź procesowego ewentualnie zaistnienia przesłanki wznowieniowej b) stwierdzeniu ich nieważności lub c) stwierdzeniu wydania ich z naruszeniem prawa, co statuują poszczególne uregulowania tej normy, to mimo wszystko przyjęto ten zarzut do rozpoznania gdyż powiązano go z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

W wyroku z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt. I GSK 266/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i co do zasady nie może być samoistną podstawą kasacyjną.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doszło w tej sprawie do naruszenia właśnie art. 145 § 1 i art. 3 § 1 cytowanej ustawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji a więc dokonania oceny zasadności jej podjęcia niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów co jest również wynikiem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżący we wniesionej do Sądu pierwszej instancji skardze mocno akcentowali zarzut naruszenia art. 44 k.p.a. związany z kwestią prawidłowości oraz skuteczności doręczonego im zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej na dzień 4 września 2007r., jednakże co jest niesporne kwestionowali przez to zaskarżone rozstrzygniecie w całości. Natomiast w zaskarżonym wyroku tak naprawdę nie oceniono zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem gdyż kwestionowany kasacją wyrok przedstawia obszerne rozważania lecz wyłącznie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 44 k.p.a.

Rozstrzygnięcie tym samym w zaskarżonym wyroku kwestii prawidłowości i skuteczności doręczenia zastępczego zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej będącego przecież jednym z elementów stanu faktycznego sprawy, bez jednoczesnej oceny prawidłowości wydanej w sprawie decyzji administracyjnej sprawia, że zarzut kasacji wskazujący na niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje przy uwzględnieniu motywów zaskarżonego wyroku usprawiedliwiony. Skoro stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi to należało odnieść się przede wszystkim do zarzutów skargi jak też ocenić czy wydana w prowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzja jest zgodna z prawem w szczególności mając na uwadze przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczący związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zaskarżona bowiem decyzja wydana została na skutek uchylenia poprzedniej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 5 maja 2006r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyeliminował z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 452/06 na co trafnie zwrócono uwagę w motywach kasacji.

Dlatego też tak uczyniony zarzut wobec wyroku Sądu pierwszej instancji zasługiwał na uwzględnienie i spowodował uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Brak oceny i stosownych rozważań Sądu pierwszej instancji co do legalności zaskarżonej decyzji jako całości w tym prawidłowości zastosowanej w niej podstawy materialnoprawnej jak i przestrzegania przepisów procedury ( z wyjątkiem art. 44 k.p.a.) powoduje, iż zamieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust.1,2,3,4 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jak i naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, nie mogą odnieść zamierzonego skutku a więc zostać uwzględnione jako usprawiedliwione. Zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli zaskarżonych decyzji i zamieszczenia niezbędnych rozważań w uzasadnieniu odpowiadającemu wymogom z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Sąd pierwszej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zrekonstruowanie przebiegu myślowego Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do generalnej oceny, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W takiej sytuacji nie można bowiem nawet uznać, że wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skoro brak jest w tym zakresie rozważań.

Natomiast mając na uwadze przedstawione w zaskarżonym wyroku rozważania co do prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 44 k.p.a., należy uznać, iż zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął skuteczność doręczenia zastępczego zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej w dniu 4 września 2007r. To zaś powoduje, iż czyniony w kasacji zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.

Przepis art. 44 k.p.a. zawiera uregulowania dotyczące terminów odbioru pism przez adresata oraz fikcji prawnej jego doręczenia. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, że przepis ten został dostosowany ( zmiana wprowadzona ustawą z 11 marca 2005r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. Nr 78, poz. 682) do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 września 2002r. SK 35/01(Dz. U. nr 157, poz. 1318) odnośnie obowiązku dwukrotnej awizacji pism sądowych ze względu na poszanowanie prawa do sądu zawartego w art. 45 Konstytucji R.P. istotnego również dla stron postępowania administracyjnego, którym ograniczenia w doręczaniu pism mogą bezpośrednio lub pośrednio uniemożliwić skorzystanie z praw strony.

Przepis art. 44 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Doręczenie przewidziane w tym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tym przepisie). Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, lecz także sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi .

Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43 k.p.a. Domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego ( postanowienie SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 141/99, OSNAPiUS 2001, nr 1, poz. 6).

Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (§ 1 pkt.1 i 2). Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (§3). Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych omawianej normie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. zostały spełnione albowiem jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku przedmiotowe zawiadomienie o terminie rozprawy administracyjnej zostało wysłane skarżącym w dniu 30 lipca 2007r. przesyłką poleconą i wobec nieobecności adresatów w miejscu zamieszkania, w dniu 3 sierpnia 2007r. zostało złożone w urzędzie pocztowym, o czy zawiadomienie pozostawiono w skrzynce pocztowej skarżących. Nie odebranie tej przesyłki spowodowało to, że ponownie awizowano tę korespondencję dnia 13 sierpnia 2007r. informując skarżących o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Niespornym jest w tej sprawie, że termin odbioru tej drugiej przesyłki upływał z dniem 20 sierpnia 2007r. i dnia następnego a więc 21 sierpnia 2007r. po upływie 14 dni przesyłka ta została odesłana do nadawcy. Tym samym wymogi wynikające z powoływanego art. 44 k.p.a. zostały spełnione aby uznać przedmiotowe doręczenie o za skuteczne co też trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji.

Skarżący kwestionując skuteczność tego doręczenia w ramach powoływanej normy art. 44 k.p.a. wskazują na błąd doręczyciela, który na drugim awizo błędnie określił termin jego odbioru wydłużając termin do 23 sierpnia 2007r. – zamiast wpisać prawidłowy tj. do dnia 20 sierpnia 2007r. Wydłużenie terminy odbioru błędnie wskazanego przez doręczyciela na tym ostatnim awizo nie powodowało przedłużenia terminu czternastodniowego na jaki należy pozostawić pismo, które nie można doręczyć w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. stąd zasadnie urząd pocztowy dnia 21 sierpnia 2007r. zwrócił pismo do nadawcy. W rozpoznawanej sprawie wystąpiło domniemanie skuteczności doręczenia przedmiotowego pisma albowiem dokonane czynności związane z tym doręczeniem spełniały wymogi w/w przepisu k.p.a. Natomiast mylne opisanie możliwości odbioru spornego pisma poprzez znaczne wydłużenie terminu jego odbioru ponad ustawowy termin nie ma żadnego wpływy na ustalenie prawidłowości uznania w tej sprawie doręczenia zastępczego. Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż ustawowy termin 14 dniowy o jakim mowa w przepisie art. 44 k.p.a. nie może być ani skracany a tym bardziej wydłużany. W tej sprawie niewątpliwie zachowano ten termin przy spełnieniu również innych wymogów niezbędnych do przyjęcia w tej sprawie prawidłowości doręczenia zastępczego.

Wszystko co dotąd powiedziano pozwalało na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej choć co już wyżej zaznaczono nie wszystkie jej zarzuty były usprawiedliwione.

Ponownie rozpoznając przedmiotowa sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych .

Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie, że wyrokiem Sądu pierwszej instancji dopuszczono się naruszenia powyższych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz 203 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.