Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 202/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 15 ust. 1, 2, 3
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 21 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej również jako "strona", "spółka" albo "skarżąca") prowadzi działalność gospodarczą polegającą na skupie towarów rolnych, to jest zbóż oraz komponentów paszowych i ich dalszej odsprzedaży. Spółka składuje towary rolne m.in. w elewatorze położonym w L. przy ul. [...] 30.

W dniu 27 września 2018 r. Inspektor Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w L. przeprowadził okresową kontrolę działalności spółki z zakresu obrotu paszami oraz stosowania procedur opartych na HACCP w należącym do spółki elewatorze w L. - zbiorczym magazynie zbożowym, podzielonym na komory (39 silosów betonowych o pojemności 150 lub 500 ton, 24 silosy metalowe o pojemności 150 ton).

W oparciu o wyniki tej kontroli (udokumentowane protokołami nr [...] i nr [...]) Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. w dniu 23 listopada 2018 r. wydał decyzję nr[...], w której zobowiązał prezesa zarządu A. Sp. z o.o. w G.:

- do zdefiniowania w prowadzonej przez spółkę księdze HACCP pojęcia "partia materiału paszowego" (pkt 1);

- weryfikacji procedur zakładowych opartych na zasadach systemu HACCP w celu wyeliminowania możliwego zagrożenia stwarzanego przez materiał paszowy wprowadzany do obrotu, wynikającego z pobierania próbek paszy do badań w ramach monitoringu własnego w momencie wywozu materiału paszowego z elewatora do odbiorcy (pkt 2);

- określił termin wykonania obowiązku na dzień 18 stycznia 2019 r. (pkt 3 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji).

Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") art. 15 ust. 1 i art. 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 36 ze zm.) art. 6 ust. 1 i 2 lit. a i b oraz załącznik II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 12 stycznia 2005 r. nr 183/2005 ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz (Dz. Urz. UE L 35 z dnia 8 lutego 2005 r., powoływane dalej jako "rozporządzenie nr 183/2005"), art. 15 ust. 1, 2, 3 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 28 stycznia 2002 r. nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r., powoływane dalej jako "rozporządzenie nr 178/2002"), art. 4 ust. 1 i 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 13 lipca 2009 r. nr 767/2009 w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 r. Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, art. 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. Urz. UE L 229 z dnia 1 września 2009 r. powoływane dalej jako "rozporządzenie 767/2009").

W ocenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. przeprowadzona kontrola wykazała, że przy braku określenia w sposób jednoznaczny pojęcia "partia materiału paszowego" w księdze HACCP spółki i w związku ze stosowanym w elewatorze systemem przechowywania zboża oraz stosowanym przez spółkę systemem badań laboratoryjnych istnieje prawdopodobieństwo nieuwzględnienia wszystkich możliwych zagrożeń dla bezpieczeństwa i higieny składowanej i wprowadzanej do obrotu paszy, zgodnie z wymogami załącznika II do rozporządzenia nr 183/2005 ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz oraz art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, zgodnie z którym podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie tych wymogów. Organ pierwszej instancji podkreślił, że przed wprowadzeniem magazynowanego przez spółkę zboża do obrotu należy potwierdzić jego bezpieczeństwo. W spółce próbki materiałów paszowych pobierane są w ramach monitoringu własnego i kierowane do laboratoriów zewnętrznych. Pobierane są jednak z naczep samochodów wyjeżdzających z elewatora w momencie sprzedaży paszy. Mając powyższe na względzie organ pierwszej instancji uznał, że monitorowanie materiału paszowego dopiero na tym etapie nie gwarantuje bezpieczeństwa i właściwej jakości wprowadzonych do obrotu pasz. W przypadku otrzymania niezgodnego z normami wyniku badań pobranej w ten sposób próbki, wycofanie paszy z rynku może być już utrudnione lub niemożliwe. W czasie oczekiwania na wynik badania materiał paszowy niespełniający wymagań jakościowych może zostać przetworzony czy też skarmiony zwierzętom. W ocenie organu potwierdza to, że spółka w przyjętych procedurach HACCP nie uwzględniła wszystkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować je lub ograniczyć. Procedury HACCP przyjęte w spółce powinny być zatem zweryfikowane w sposób gwarantujący uzyskanie paszy bezpiecznej. Konieczne jest więc, aby spółka posiadała wystarczający czas przed sprzedażą paszy w celu potwierdzenia jej bezpieczeństwa, ponieważ zgodnie z art. 15 rozporządzenia nr 178/2002 pasza, która jest niebezpieczna nie może być wprowadzona na rynek ani podawana zwierzętom.

W złożonym odwołaniu spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postepowania. W ocenie spółki decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej ponieważ nie istnieje żaden przepis prawa nakazujący zdefiniowanie w księdze HACCP pojęcia "partia materiału paszowego" ani też obowiązek pobierania próbek paszy w momencie przyjęcia materiału paszowego do elewatora.

W wyniku wniesionego przez stronę odwołania [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wydał w dniu 21 stycznia 2019 r. decyzję nr [...], na mocy której:

1) uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części, to jest w zakresie oznaczenia jako strony Prezesa Zarządu Spółki – jako zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją i wskazał jako stronę i zobowiązaną do wykonania obowiązków określonych decyzją – spółkę A. Sp. z o.o. z siedzibą w G.;

2) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1 (obowiązek zdefiniowania "partii materiału paszowego") i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji;

3) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 3 i wskazał nowy termin wykonania zobowiązania zawartego w punkcie 2 (weryfikacja procedur HACCP) do dnia 15 marca 2019 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nałożył na stronę obowiązek zdefiniowania w księdze HACCP pojęcia partii materiału paszowego w sytuacji, gdy strona już wcześniej, to jest przed wszczęciem postępowania uzupełniła swoją procedurę w tym zakresie i podana przez nią definicja jest adekwatna i zapewnia w wystarczającym stopniu możliwość oznaczenia i wyodrębnienia oraz zidentyfikowania partii paszy.

W odniesieniu do odrębnie nałożonego na spółkę obowiązku weryfikacji procedur bezpieczeństwa organ odwoławczy podzielił, co do zasady, stanowisko organu pierwszej instancji, że badanie przez spółkę paszy dopiero na etapie wywożenia jej z elewatora w związku ze sprzedażą jest spóźnione i nie gwarantuje wprowadzenia do obrotu pasz bezpiecznych dla zwierząt. W przypadku pozytywnych wyników laboratoryjnych (który to wynik jest z zasady uzyskiwany dopiero po upływie długiego okresu, nawet do miesiąca) wycofanie i utylizacja sprzedanych pasz jest często utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania (z uwagi na zużycie sprzedanych pasz – skarmienie zwierząt). Z tego względu zobowiązanie zawarte w pkt 2 decyzji nakazujące spółce weryfikację procedur zakładowych, opartych na zasadach systemu HACCP i w konsekwencji zmianę organizacji badań laboratoryjnych jest uzasadnione i wbrew twierdzeniom strony znajduje oparcie w przepisach prawa, to jest w art. 15 ust. 1 - 3 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 4 ust. 1 i 2 lit. a rozporządzenia nr 767/2009, które stanowią, że pasze mogą być wprowadzane na rynek i stosowane wyłącznie w przypadku gdy są bezpieczne. Bez wykonania zobowiązania zawartego w pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji strona nie może zaś zapewnić, że wprowadzane przez nią do obrotu pasze są bezpieczne. W tym stanie rzeczy uznać należało, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. jako organ ustawowo zobowiązany również do sprawowania nadzoru nad bezpieczeństw pasz był uprawniony do nałożenia na spółkę wskazanego wyżej zobowiązania. Z tych względów [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie uwzględnił żądania strony w zakresie punktu 2 decyzji, utrzymując w tym zakresie decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Ponieważ w chwili orzekania termin wykonania zobowiązania określony przez organ pierwszej instancji już upłynął, organ odwoławczy wyznaczył nowy termin wykonania zobowiązania na dzień 15 marca 2019 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. spółka zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w części, to jest w zakresie utrzymania przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w G. punktu 2 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] dotyczącego zobowiązania skarżącej do weryfikacji procedur zakładowych opartych na zasadach sytemu HACCP w celu wyeliminowania możliwego zagrożenia stwarzanego przez materiał paszowy wprowadzany do obrotu, wynikającego z pobierania próbek paszy do badań w ramach monitoringu własnego w momencie wywozu materiału paszowego z elewatora do obiorcy oraz w zakresie punktu 3 decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w G. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i decyzji organu pierwszej instancji w tej części oraz o umorzenie postępowania w sprawie.

W skardze podniesiono następujące zarzuty:

- zarzut naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. przez błędne uznanie, że sformułowanie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. zobowiązania do weryfikacji przez skarżącą procedur zakładowych opartych na zasadach systemu HACCP znajduje oparcie w przepisach prawa, bowiem daje się wyinterpretować z norm rozporządzeń unijnych, podczas gdy powołane przepisy mają charakter norm uniwersalnych, regulujących zasady funkcjonowania rynku i nie mogą stanowić postawy szczególnego zobowiązania nałożonego na indywidulanego uczestnika obrotu, w szczególności zważywszy, że sformułowanie tego zobowiązania stanowi naruszenie zasady równego traktowania i zaufania przejawiające się w nałożeniu na skarżącą obowiązku wykraczającego poza obowiązki nałożone na inne podmioty o tym samym statusie prawnym;

- zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i brak dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej;

- zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 - 3 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ma on zastosowanie do ustalenia mechanizmu szczególnej kontroli pasz dopuszczonych do obrotu przez indywidualny podmiot, podczas gdy odnosi się on do generalnego zakazu dopuszczenia do obrotu pasz, co do których stwierdzono już naruszenie zasad bezpieczeństwa jakości;

- zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 767/2009 poprzez jego wadliwe zastosowanie bezpośrednio do oceny mechanizmu prowadzenia analizy jakościowej pasz i sformułowanie na jego podstawie nakazu, który nie wynika z treści tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że nie przeprowadza kontroli laboratoryjnej pasz wjeżdżających do elewatora, bowiem żaden przepis prawa nie nakłada na nią takiego obowiązku. Skarżąca zaakcentowała, że opracowała, wdrożyła i stosuje stałą sformułowaną na piśmie procedurę, w efekcie czego określa i zapobiega zagrożeniom zanieczyszczenia pasz w sposób wykazany w art. 6 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 183/2005. Pobieranie próbek do badań towaru wywożonego z elewatora jest zaś elementem weryfikacji skuteczności funkcjonowania procedur, które zostały w spółce wdrożone. Pozwala nadto ocenić jakość zdrowotną pasz. Spółka wyjaśnia ponadto, że poddaje analizie jakościowej towar wywożony z elewatora z uwagi na to, że określona częstotliwość monitoringu pasz jest wyznaczona przez system certyfikacji GMP+, którego spółka jest uczestnikiem. Aby spełnić wymagania tego systemu spóła zobowiązana jest poddać kontroli jakościowej te partie towaru, które trafiają do odbiorców GMP+. Przyjmując towar do elewatora spółka nie jest zaś w stanie określić, które partie trafią pod sprzedaże GMP+. Spółka podkreśliła, że monitoring jakości w przyjętym trybie jest działaniem dobrowolnie podjętym przez skarżącą celem zapewnienia zgodności z wymaganiami standardu GMP+. W konsekwencji, w ocenie skarżącej podejmuje ona czynności w zakresie monitoringu jakości towaru w sposób bardziej usystematyzowany niż to wynika z przepisów prawa. Przepisy nie nakazują bowiem prowadzenia analizy jakości pasz z zachowaniem określonej częstotliwości (jak standard GMP+) czy kolejności czynności, a jedynie zapewnienie bezpieczeństwa pasz przeznaczonych do obrotu rynkowego.

W ocenie skarżącej dopełnia ona wszelkich powinności wynikających z przepisów prawa w zakresie bezpieczeństwa pasz. Organy wskazują zaś w wydanych decyzjach jedynie na abstrakcyjne prawdopodobieństwo nieuwzględnienia przez spółkę zagrożeń, co nie jest tożsame ze stwierdzeniem wystąpienia lub istnienia tych zagrożeń, zaś spółki nie można obciążyć obowiązkiem eliminowania zagrożeń wykraczających poza ramy jej realnej kontroli, poza możliwe do przyjęcia poziomy, o których mowa w art. 6 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 183/2005 r. Stanowisko organów nakłada na spółkę znaczne organicznie i trudności związane z prowadzeniem przez nią działalności gospodarczej. Z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy sytuacji rzeczywistego wprowadzenia na rynek przez spółkę paszy niebezpiecznej w sprawie nie mogą mieć zastosowania powołane przez organy przepisy prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 1 i 2 lit. a oraz art. 15 ust. 1 -3 rozporządzenia nr 767/2009.

Uzasadniając zarzut niezebrania przez organy całości materiału dowodowego, spółka wskazała, że w 2018 r. poznaczyła na badania pasz wywożonych z elewatora 14 tysięcy złotych. Nałożenie na spółkę obowiązku badań towarów wwożonych do elewatora spowoduje konieczność poniesienia przez spółkę dodatkowych kosztów. Wbrew ocenie organu odwoławczego weryfikacja procedur laboratoryjnych nie będzie mogła polegać jedynie na zmianie organizacyjnej ponieważ z uwagi na wiążące spółkę standardy związane z certyfikatem GMP+ i tak będzie musiała ona utrzymać badanie paszy przy wywozie towaru. W konsekwencji będzie dwukrotnie badać zboże, a zatem ponosić dwukrotnie wyższe koszty badań laboratoryjnych. W ocenie strony skarżącej organ nie wziął pod uwagę powyższych konsekwencji i naruszył tym samym zasadę prawdy obiektywnej.

W skardze zawarto ponadto wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy na certyfikację w systemie GMP+ na okoliczność ustalenia prognozowanego kosztu certyfikacji magazynu w sytuacji weryfikacji procedur zakładowych opartych za zasadach systemu HACCP w kierunku monitoringu jakości towaru powadzonego przy wwożeniu towaru do elewatora. Do skargi dołączono zawartą przez skarżącą w sierpniu 2018 r. umowę dotyczącą usługi inspekcji i certyfikacji systemu GMP+ w elewatorze w P. przez zewnętrzną firmę B. W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2019 r. organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko, że przyjęta przez spółkę i praktykowana procedura badania paszy dopiero na etapie jej wywozu i sprzedaży pozwala jedynie za zminimalizowanie ryzyka, ale nie na całkowite jego wyeliminowanie. Taka procedura badania paszy nie jest więc do końca skuteczna i nie zapewnia 100 % bezpieczeństwa, o czym świadczy wykryty przez organ przypadek sprzedaży przez spółkę partii paszy nie spełniającej wymaganych norm. Organ wystąpił do Sądu o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów (informacja kierowana do Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia 1 marca 2018 r., protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych z dnia 2 marca 2018 r., decyzja z dnia 2 marca 2018 r. nr [...] wydana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. w przedmiocie zakazu wprowadzenia pszenżyta do obrotu, pisma spółki skierowane do organu pierwszej instancji z dnia 14 i 19 marca 2018 r., pismo do skarżącej z dnia 16 marca 2018 r.) na okoliczność sprzedania przez skarżącą w 2018 r. - pomimo zastosowanej przez nią procedury - materiału paszowego o ponadnormatywnej zawartości pestycydów.

W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2019 r. skarżąca spółka również wystąpiła do Sądu z wnioskiem o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, to jest:

- protokołu kontroli nr [...] z dnia 29 marca 2019 r. na okoliczność przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Weterynarii w L. kontroli wykonania przez skarżącą obowiązków nałożonych decyzją tego organu nr [...] z dnia 23 listopada 2018 r.;

- pisma skarżącej z dnia 2 kwietnia 2019 r. z raportem z dnia 14 marca 2019 r. na okoliczność zweryfikowania przez skarżącą procedur zakładowych opartych na zasadach HACCP;

- pisma skarżącej z dnia 6 marca 2018 r. z raportem nr [...] na okoliczność niepowstania zagrożenia stwarzanego przez materiał paszowy wprowadzony do obrotu przez skarżącą.

Powyżej opisane dokumenty zostały przez skarżącą oraz organ administracji publicznej złożone do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca uczyniła decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 21 stycznia 2019 r. nr [...] którą to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Weterynaryjnego w L. z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...] w części dotyczącej nałożenia na skarżącą obowiązku weryfikacji procedur zakładowych opartych na zasadach sytemu HACCP w celu wyeliminowania możliwego zagrożenia stwarzanego przez materiał paszowy wprowadzany do obrotu, wynikającego z pobierania próbek paszy do badań w ramach monitoringu własnego w momencie wywozu materiału paszowego z elewatora do odbiorcy i jednocześnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym daty wykonania opisanego nakazu, orzekając merytorycznie o przesunięciu tej daty na dzień 15 marca 2019 r. oraz uchylił decyzję pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie w części dotyczącej nakazu zdefiniowania przez spółkę pojęcia "partia materiału paszowego".

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zgodności z prawem nałożenia na skarżącą przez organy Inspekcji Weterynaryjnej obowiązku (nakazu) weryfikacji stosowanych przez spółkę procedur mających gwarantować bezpieczeństwo pasz zgodnie z modelem HACCP.

Przed przystąpieniem do analizy przepisów prawa materialnego zastosowanych w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze stanowiska stron, Sąd uznał za zasadne wskazać na wstępie, że nie budzi jego wątpliwości, że stan faktyczny został ustalony w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący już na etapie postępowania administracyjnego. Należy generalnie wskazać, że jedną z form realizacji zadań przez Inspekcję Weterynaryjną jest kontrola (okresowa lub doraźna), która - jak stanowi to art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej - ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcia działań wynikających z ustaleń kontroli. Ustalenia poczynione w toku kontroli stanowią zaś podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia (art. 19 f ustawy o Inspekcji weterynaryjnej). Tak też w przedmiotowej sprawie podstawą faktyczną wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji są wyłącznie ustalenia wynikające z przeprowadzonej w dniu 27 września 2018 r. kontroli, przedstawione w sporządzonych przez Inspektora Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w L. protokołach kontroli nr [...] i nr [...] których treści nie kwestionuje żadna ze stron. De facto jedyną istotną dla sprawy okolicznością faktyczną, na kanwie której zaistniał będący przedmiotem analizy Sądu spór jest ustalenie, że spółka, która zajmuje się skupem i odsprzedażą pasz (zbóż), w ramach ustalonej w tym przedsiębiorstwie procedury HACCP poddaje posiadane towary rolne badaniu na etapie wywozu z elewatora zbożowego do nabywcy i nie bada ich przy skupie.

Z uwagi na fakt złożenia przez obie ze stron do akt sprawy licznych dokumentów Sąd zaniechał wydania postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Taka potrzeba w ocenie Sądu nie występowała w przedmiotowej sprawie. Brak jest bowiem wątpliwości, że stosowana przez skarżącą procedura badań laboratoryjnych następuje według ustalonego w toku kontroli schematu. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy bez znaczenia pozostaje więc zarówno powoływanie się przez organ odwoławczy dla wykazania swoich racji na zdarzenia dotyczące działalności spółki zaistniałe przed kontrolą (okoliczności dotyczące stwierdzonej w marcu 2018 r. przez organy Inspekcji Weterynaryjnej sprzedaży z elewatora w L. partii zboża ponadnormatywnie zanieczyszczonej pestycydami), jak i powoływanie się przez stronę skarżącą na zdarzenia zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczące oceny prawidłowości wykonania przez nią zaskarżonej decyzji. Ponadto wbrew ocenie strony skarżącej w przedmiotowej sprawie organy przed nałożeniem określonego nakazu na skarżącą nie miały obowiązku badać ekonomicznego wymiaru działalności spółki, tego jakie poza procedurą HACCP stosuje certyfikaty bezpieczeństwa o charakterze fakultatywnym, ani też tego jakie skutki finansowe może spowodować dla bilansu ekonomicznego spółki nałożony na nią nakaz. Priorytetem dla wprowadzenia i stosowania procedur HACCP nie jest bowiem optymalizacja zysku przedsiębiorstwa ale zapewnienie bezpieczeństwa żywności, również z ewentualnym, towarzyszącym temu skutkiem w postaci zwiększenia kosztów działalności danego przedsiębiorstwa, jeśli jest to konieczne dla osiągniecia wskazanego priorytetu.

Skarżąca spółka jako podmiot działający na rynku pasz, zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 183/2005 jest podmiotem obowiązanym do wprowadzenia, wdrożenia i stosowania stałej sformułowanej na piśmie procedury opartej na zasadach HACCP. Takie procedury zostały w ramach prowadzonego przez spółkę przedsiębiorstwa opracowane i przez nią wdrożone.

Podstawową zasadą HACCP jest określanie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec lub które należy wyeliminować bądź zredukować do możliwego do przyjęcia poziomu (art. 6 ust. 2 lit. a cyt. rozporządzenia) oraz określanie krytycznych punktów kontroli na etapie bądź etapach, na których kontrola taka jest niezbędna do zapobieżenia zagrożeniom, ich wyeliminowania lub zredukowania do możliwego do przyjęcia poziomu (art. 6 ust. 2 lit. b cyt. aktu). Stwierdzenie w toku kontroli, że wprowadzona w danym przedsiębiorstw procedura w rzeczywistości nie zapewnia bezpieczeństwa na właściwym poziomie, niewątpliwie uprawnia zaś organ nadzoru do wydania decyzji nakazującej weryfikację i optymalizację procedur bezpieczeństwa na postawie art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że nie ma przepisu prawa, który wprost mówi o tym, kiedy próbka zboża (paszy) ma być badana. Istota stosowania zasad HACCP polega jednak na tym, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nakazują zorganizowanie przedsiębiorcom całego procesu produkcji i sprzedaży według zasad zapewniających bezpieczeństwo, co podlega weryfikacji przez właściwe organy, przy uwzględnieniu specyfiki działalności danego przedsiębiorstwa i produkowanego przez nie lub wprowadzanego do obrotu towaru. Przekłada się to więc zawsze na jednostkową i zindywidualizowaną ocenę, czy zastosowane w danym przedsiębiorstwie procedury są adekwatne do specyfiki zorganizowania tego właśnie przedsiębiorstwa. Ponieważ priorytetem wprowadzenia systemu zasad HACCP jest zapobieganie zagrożeniom, a zatem ich skuteczna eliminacja jeszcze zanim dojdzie do wprowadzenia do obrotu produktu, który nie dopowiada wymogom obowiązującego prawa, argumentacja strony skarżącej, w której podkreśla się, że nakładając nakaz organy nie odnoszą się do konkretnych, ale abstrakcyjnych (nie kazuistycznie wskazanych) zdarzeń jest niezrozumiała. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej za niedochowanie procedur, ale jest wynikiem podjętych przez organy Inspekcji Weterynaryjnej działań, które mają charakter prewencyjny.

Reasumując okoliczność, że zasady HACCP określone w prawodawstwie unijnym mają charakter ogólny nie wyłącza w żaden sposób możliwości badania przez organy nadzoru, czy dany podmiot zajmujący się produkcją lub obrotem żywnością, który deklaruje, że wdrożył (obligatoryjny) system HACCP, faktycznie urzeczywistnił te zasady w stosowanych procedurach.

Zdaniem Sądu organy nadzoru prawidłowo oceniły, że stosowane przez spółkę i ustalone w toku kontroli procedury nie odpowiadają standardom HACCP. Tym samym prawidłowo nakazały skarżącej ich zoptymalizowanie i ulepszenie. Wbrew stanowisku strony skarżącej w sprawie wskazano też adekwatne przepisy prawa materialnego, pozwalające na stwierdzenie, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, w chwili sprzedaży paszy spółka nie jest w stanie zagwarantować, że pasza ta jest rzeczywiście bezpieczna.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 767/2009 pasze mogą być prowadzane na rynek i stosowane wyłącznie w przypadku gdy są bezpieczne, a podmiot, który wprowadza paszę na rynek ma gwarantować, że pasza jest zdrowa, w niezmienionym stanie, bez zafałszowań, przydatna do określonego celu i właściwej jakości handlowej (art. 4 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 767/2009). Powołano również art. 15 rozporządzenia nr 178/2002 określający wymogi w zakresie bezpieczeństwa, który stanowi, że pasza niebezpieczna nie może być prowadzana na rynek ani podawana zwierzętom hodowlanym (ust. 1). Pasza uznawana jest zaś za niebezpieczną do wykorzystania zgodnie z jej przeznaczaniem, jeżeli ma negatywne skutki dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub powoduje, że spożywanie żywności uzyskanej ze zwierząt hodowlanych jest niebezpieczne dla ludzi. (ust. 2). Jeżeli pasza co do której stwierdzono, że nie spełnia wymogów bezpieczeństwa w zakresie pasz, stanowi cześć partii, transzy lub dostawy paszy należącej do tej samej klasy lub kategorii należy założyć, że cała pasza w tej partii transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba, że pod dokonaniu szczegółowej analizy brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy nie wypełnia wymogów w zakresie bezpieczeństwa pasz (ust. 3).

Sąd w pełni podziela zatem stanowisko organów, że nałożony na spółkę nakaz można i należy wywodzić z przytoczonych wyżej przepisów o charakterze ogólnym, które wyraźnie stanowią, że pasze mogą być wprowadzane na rynek i stosowane wyłącznie gdy są bezpieczne i nie wywierają bezpośredniego negatywnego wpływu na środowisko lub dobrostan zwierząt, a pasza, która jest niebezpieczna nie może być wprowadzana na rynek ani podawana zwierzętom hodowlanym. W ocenie Sądu fakt sprzedaży paszy, która jest towarem odkupionym, nieprzebadanym przy skupie, składowanym przez dłuższy służy czas w zbiorczym elewatorze i sprzedawanym bez wyniku badania, które dokonywane jest dopiero przy sprzedaży - jak zasadnie wywiodły organy - nie może być uznany za zgodny z zasadami HACCP.

Stosując procedurę, w której wyniki badań laboratoryjnych paszy nie są znane w chwili jej wprowadzania do obrotu spółka nie jest w stanie zagwarantować, że pasza, którą sprzedała kontrahentowi jest rzeczywiście bezpieczna i że może jej on użyć zgodnie z przeznaczeniem, w tym nakarmić nią zwierzęta hodowlane.

W przedmiotowej sprawie zasadnie stwierdzono zatem w oparciu o wyniki kontroli z dnia 27 września 2018 r. oraz uwzględniając treść powołanych wyżej przepisów, że skarżąca spółka prowadząca działalność w zakresie przechowywania i dystrybucji pasz opracowała i stosuje procedury HACCP, które budzą uzasadnione wątpliwości co do możliwości zapobieżenia wprowadzaniu do obrotu pasz niebezpiecznych, a więc stwarzających zagrożenia dla zdrowia zwierząt i ludzi. Sąd podziela stanowisko organów, że monitorowanie paszy na etapie odsprzedaży nie gwarantuje bezpieczeństwa i właściwej jakości pasz wprowadzanych do obrotu, a następnie stosowanych do żywienia zwierząt. Zgodnie z zasadami HACCP prowadzący działalność w zakresie obrotu paszami podmiot ma obowiązek uwzględnić wszystkie ewentualne zagrożenia, które mogą wpłynąć na jakość i bezpieczeństwa paszy. Organ zasadnie w tym zakresie wskazuje, że w przypadku badań przeprowadzanych "końcowo" może się zdarzyć, że w przypadku złego wyniku próbki, wycofanie paszy z rynku może być utrudnione bądź niemożliwe. W czasie oczekiwania na wynik badań pasza może zostać bowiem już zużyta, w tym miedzy innymi podana zwierzętom. Z kolei błędy w żywieniu zwierząt gospodarskich hodowanych w celu produkcji żywności (mięso, nabiał, jaja) przekładają się na zdrowie tych zwierząt, a w dalszej kolejności na zdrowie ludzi.

Rację mają więc organy orzekające, że aby zminimalizować ryzyko wprowadzenia do obrotu paszy, która może mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt konieczne jest aby spółka posiadała (zagwarantowała) wystarczający czas przed sprzedażą paszy w celu potwierdzenia jej bezpieczeństwa. Innymi słowy, aby tak zorganizowała proces badania zboża, aby wynik tego badania był znany zanim dana partia towaru fizycznie trafi do kontrahenta. Co istotne, organ pierwszej instancji nie nakazał spółce weryfikacji procedur w jeden określony kazuistycznie sposób, to jest, że ma wprowadzić badania przy zakupie towaru. Organ wskazał zaś na to, że procedury stosowane w przedsiębiorstwie spółki powinny uwzględniać czas na badanie próbki zanim zostanie ona przetworzona przez kupującego lub podana zwierzętom. W związku z tym należy je zweryfikować. Organ - co warte podkreślenia - nie nakazał także spółce dwukrotnego badania próbki. Zadaniem organów było bowiem jedynie wskazanie spółce, że we wprowadzonej procedurze nie uwzględniła, że taki sposób zorganizowania badań laboratoryjnych jaki obowiązuje w jej przedsiębiorstwie stwarza realne zagrożenie w postaci niezamierzonego wprowadzenia do obrotu paszy niebezpiecznej, które to zagrożenie można wyeliminować poprzez zoptymalizowanie dotychczasowej procedury badań laboratoryjnych np. poprzez badanie próbek paszy przy jej skupie. Jak wskazano wyżej, ocena sposobu wykonania przedmiotowego nakazu przez spółkę nie jest i nie może być przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadminitracyjnego, którego wynikiem jest wyłącznie rozstrzygnięcie, że nałożony na spółkę nakaz zmiany procedur bezpieczeństwa w zakresie sposobu zorganizowania badań laboratoryjnych, ma uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa i stwierdzonym w toku kontroli stanie faktycznym. Z uwagi na to, że spółka nie spełniała wszystkich powinności wynikających z przepisów prawa w zakresie bezpieczeństwa pasz nałożenie na nią wskazanego nakazu było w ocenie Sądu prawidłowe i uzasadnione.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty skarżącej spółki za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja narusza prawo (zob. art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.