Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 455/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień, Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Ł. z dnia [...] Nr [...]


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 grudnia 2006 r. M. K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. We wniosku zadeklarował przekazanie 1,49 ha użytków rolnych własnego gospodarstwa rolnego w formie darowizny na powiększenie gospodarstwa rolnego M. G., wskazanej we wniosku jako osoba przejmująca użytki rolne.

Do wniosku strona dołączyła następujące dokumenty: oświadczenie o posiadaniu kwalifikacji zawodowych przydatnych do prowadzenia działalności rolniczej z dnia 29 grudnia 2006 r., akt notarialny z dnia [...] repertorium A nr [...] - umowa darowizny; zaświadczenie z dnia 22 grudnia 2006 r. o podleganiu M.K. z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników; akt notarialny z dnia [...] repertorium A nr [...] - umowa sprzedaży; akt notarialny z dnia [...] repertorium A nr [...] - umowa darowizny; akt notarialny z dnia [...] repertorium A nr [...] - umowa sprzedaży; akt notarialny z dnia [...] repertorium A nr [...] - umowa przekazania gospodarstwa rolnego; świadectwo ukończenia Technikum przez M. K. z dnia [...]; wypis z rejestru gruntów z dnia 22 grudnia 2006 r.; oświadczenie o posiadaniu zwierząt i prawa do produkcji mleka z dnia 29 grudnia 2006 r.; oświadczenie o użytkach rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego z dnia 29 grudnia 2006 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] odmówił M. K. przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), renty strukturalne są wypłacane do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 r. wskaźnik wykonania tego planu, określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958) w części 11 Wdrożenie Planu-monitoring i ocena Planu, kontrola i sankcje finansowe, promocja w ust. 11.4 Podstawowe wskaźniki monitorowania w tabeli nr 65. W związku z wpłynięciem do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie rent strukturalnych w liczbie powodującej przekroczenie ww. sumy beneficjentów, Prezes Agencji podjął w dniu [...] decyzję o wstrzymaniu od dnia 1 sierpnia 2006 r. przyjmowania wniosków. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji, korzystając z uprawnienia wynikającego z przepisu § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia, podjął decyzję o odmowie przyznania renty strukturalnej.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. W treści uzasadnienia stwierdził, że przedmiotowa decyzja jest nieuzasadniona i wniósł "o skorzystanie z § 22 rozporządzenia". W konkluzji odwołania wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia o spełnieniu warunków odnośnie przyznania renty strukturalnej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Odział Regionalny w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Ustosunkowując się do treści odwołania, wskazał, że brak było podstaw prawnych do zmiany treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z wpłynięciem wniosków o przyznanie rent strukturalnych w liczbie powodującej osiągnięcie zakładanego na 2008 rok wskaźnika wykonania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, dalsze postępowanie prowadzące do wydania postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty, wprowadzałoby zainteresowanych rolników w błąd, powodując wyzbycie się przez nich gospodarstw rolnych, pomimo braku możliwości późniejszego przyznania im renty. Działanie takie naruszałoby sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem organu, wydanie postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków do udzielenia renty strukturalnej (§ 20 ust. 4 rozporządzenia), należałoby potraktować jako informację o wydaniu w przyszłości decyzji administracyjnej o określonym brzmieniu, przy założeniu spełnienia określonych warunków. Postępowanie takie naruszałoby – jak stwierdził organ – usankcjonowaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zasadę ochrony zaufania.

Ponadto w ocenie organu, wskazany jako podstawa prawna decyzji odmownej § 17 rozporządzenia Rady Ministrów stanowi, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydaje decyzje w sprawach przyznawania renty strukturalnej. Jak podał dalej organ, zgodnie z komunikatem Departamentu Obsługi Środków Towarzyszących z dnia [...] w sprawie obsługi wniosków o przyznanie renty strukturalnej złożonych po dniu 31 lipca 2006 roku oraz stanowiskami Departamentu Programowania i Analiz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie trybu obsługi wniosków o przyznanie rent strukturalnych w sytuacji, gdy liczba beneficjentów nie osiągnęła jeszcze uprawniającego do wydania decyzji odmownych limitu, o którym mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia, zaś liczba przyjętych wniosków implikuje przekroczenie tego limitu w przyszłości, zasadne jest wydawanie decyzji odmownych. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z posiadaną wiedzą, wyczerpane zostały wszystkie środki przewidziane na to działanie w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Wskazany tryb postępowania ze złożonymi wnioskami pozostaje więc w zgodzie ze słusznym interesem wnioskodawców, chroniąc jednocześnie przed naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa. Organ podkreślił ponadto, że przepis § 22 rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006. Przyjęcie, iż ma on bezwzględne zastosowanie doprowadziłoby do sytuacji, w której środki z tego programu przewidzianego na lata 2007-2013 de facto byłyby wypłacane według zasad nieobowiązujących (PROW 2004-2006). W ocenie organu jest to niedopuszczalne.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.K., wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa natomiast granice orzekania, stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 k.p.a.). To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na wstępie wskazać należy, że kwestia rent strukturalnych jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, uregulowanym w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (O.J. L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r.), jak również w rozporządzeniu Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 (O.J. L 74 z dnia 15 marca 2002 r.).

Wspomniane akty prawa wspólnotowego powołane zostały w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2272 ze zm.) oraz w § 1 – wydanego na podstawie delegacji ustawowej (art. 3 ust. 2 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy) – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.).

Powołany art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, iż Rada Ministrów po przyjęciu planu przez Komisję Europejską określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską.

W tej sytuacji rozważenia wymaga kwestia zastosowania wskazanych wyżej regulacji wspólnotowych, które z racji swego charakteru są bezpośrednio skuteczne (tj. w przeciwieństwie do dyrektyw nie wymagają implementacji do krajowego porządku prawnego). Wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego i obowiązuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (jako państwa członkowskiego) bez konieczności odrębnego jego wprowadzania do wewnętrznego porządku prawnego w drodze ratyfikacji czy inkorporacji przez organ państwa członkowskiego.

Przepis art. 10 rozdziału IV – "Wcześniejsze emerytury" tegoż rozporządzenia określa zasady i warunki przechodzenia przez rolników na wcześniejsze emerytury w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego i zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej, zaś w załączniku ustalono maksymalne kwoty wsparcia ze strony Wspólnoty (art. 12 rozporządzenia). Przepis art. 11 rozporządzenia Rady WE ustanawia po stronie osoby przekazującej gospodarstwo następujące warunki nabycia "wcześniejszej emerytury":

• zaprzestanie całkowicie wszelkiej działalności komercyjnej; może ona jednak kontynuować niekomercyjną działalność rolną i zachować użytkowanie budynków,

• ma nie mniej niż 55 lat, ale nie osiągnęła jeszcze normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa oraz

• prowadziła działalność rolniczą przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa.

Artykuł 37 ust. 4 powoływanego rozporządzenia Rady WE ustanawia dla państw członkowskich uprawnienie dla wprowadzenia dalszych lub bardziej restrykcyjnych warunków przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu.

Dalszą konsekwencją płynącą z zasady bezpośredniego skutku rozporządzenia, jest zakaz wydawania przez prawodawcę krajowego aktów wykonawczych do rozporządzenia wspólnotowego. Powyższa zasada ulega jednak przełamaniu w sytuacji, gdy w sprawie, w której miałyby zastosowanie owe przepisy rozporządzenia Wspólnoty Europejskiej, nie występuje transgraniczny element wspólnotowy. Oznacza to, iż wobec własnych obywateli, którzy nie nabyli określonych uprawnień poza granicami własnego państwa, krajowy prawodawca władny jest uregulować materię prawną określoną w rozporządzeniu Wspólnoty Europejskiej w sposób odmienny, w tym mniej dla nich korzystny, a mimo to regulacje zawarte w rozporządzeniu Wspólnoty Europejskiej nie wyprą prawa krajowego, które jako wyłączne znajdzie zastosowanie w takiej sprawie.

Powyższa sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawca nie powołał się na nabycie określonych uprawnień warunkujących prawo do renty strukturalnej, na terenie innych niż Polska krajów Wspólnoty Europejskiej. Tym samym, skoro brak jest w niniejszej sprawie transgranicznego elementu wspólnotowego, zasadnie zatem organy administracji ferujące rozstrzygnięcia oparły się wyłącznie na krajowym porządku prawnym.

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jest ustawą o charakterze kompetencyjnym, ustalającą zadania i właściwości jednostek organizacyjnych, odpowiedzialnych za wdrożenie działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 określa natomiast szerszy niż podany w tejże ustawie katalog działań, wskazując ponadto ogólne zasady wdrażania tych działań (uszczegółowione następnie wymienionym wyżej rozporządzeniem Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r.) oraz ogólne zasady administracyjne i finansowe.

W świetle przepisów, wydanego na podstawie powoływanej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, postępowanie o przyznanie renty strukturalnej ma charakter wieloetapowy. Organ przeprowadza weryfikację wniosku rolnika i jeżeli stwierdza, że wnioskodawca spełnia warunki określone w § 4 pkt 1-3, 6 i 7, § 11 i jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek rolnika, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydaje postanowienie o spełnieniu tych warunków (§ 20 ust. 4 rozporządzenia). W terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia wnioskodawca powinien przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej.

Jeżeli zaś w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika lub nie zostały spełnione wymagania wskazane w § 4 pkt 1-3, 6 i 7, § 11 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów, to kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia przyznania renty strukturalnej (§ 20 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów).

Samo postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalnej wszczyna się na pisemny wniosek złożony przez rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną (§ 18 ust. 1 pkt 1 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów). Do tego wniosku, stosownie do § 18 ust. 5, dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania renty strukturalnej.

Warunkiem otrzymania renty strukturalnej jest więc spełnienie przesłanek wskazanych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tymi przepisami rentę przyznaje się producentowi rolnemu, będącemu osobą fizyczną, prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli łącznie spełnia warunki ustanowione w § 4 wskazywanego rozporządzenia.

W niniejszej sprawie skarżący M. K. przekazał gospodarstwo rolne następcy jeszcze przed złożeniem wniosku, ale w stanie prawnym, w którym funkcjonowały już – jak wyżej wskazano - przepisy wspólnotowe dotyczące rent strukturalnych i ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku. Wniosek skarżącego dotyczył renty strukturalnej przyznawanej w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Organy obydwu instancji wniosek M. K. rozpatrzyły negatywnie, odmawiając przyznania renty strukturalnej. Jednakże jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazały na § 17 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawach przyznania, zawieszenia i zmniejszenia rent strukturalnych. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia, renty strukturalne przyznawane są do w wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 r. wskaźnik wykonania tego planu.

Z treści uzasadnienia decyzji organów nie wynika, aby przeprowadzały one rozważania merytoryczne, w zakresie spełnienia przez skarżącego przesłanek decydujących o prawie przyznania renty strukturalnej. Jak wynika z powołanych podstaw prawnych rozstrzygnięcia i treści uzasadnienia oparły się jedynie na ustaleniu, że doszło do przekroczenia limitu dostępnych środków przeznaczonych na renty strukturalne.

Takie postępowanie budzi szereg wątpliwości. Przede wszystkim wskazać należy, że jako podstawę odmowy przyznania skarżącemu renty strukturalnej organ przyjął ustalenie, że wyczerpane zostały wszystkie środki przewidziane na finansowanie rent strukturalnych w ramach Planu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006. Wskazano w związku z tym, że – jak uzasadnił to organ – "co prawda liczba beneficjentów nie osiągnęła jeszcze uprawniającego do wydania decyzji odmownej limitu, o którym mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia, ale liczba przyjętych wniosków >>implikuje<< przekroczenie tego limitu w przyszłości". Stąd też, zdaniem organu, zasadna jest odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanej renty strukturalnej. Z powyższego wynika, że organ decydując o odmowie przyznania renty strukturalnej, nie dysponował danymi, które uzasadniałyby twierdzenie, iż faktycznie brak jest środków na pokrycie przyznawanych rent strukturalnych. Swoje ustalenia w tym zakresie organ oparł jedynie na niczym nie popartym przekonaniu, że dostępne w dniu wydawania decyzji środki finansowe na ten cel są niewystarczające. Nie przedstawił w związku z tym jakiegokolwiek wyliczenia, z którego można byłoby wnosić, że fakt braku środków finansowych faktycznie miał miejsce. Takie działanie uznać należy za naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności określone w art. 7 i art. 11 k.p.a., tj. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7) i zasadę przekonywania (art. 11). Pierwsza z nich nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Z kolei zasada przekonywania, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, wskazuje na konieczność wyjaśnienia stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady dotyczą m.in. przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Samo, ogólne i nie poparte przekonującymi argumentami stwierdzenie o braku środków na finansowanie rent strukturalnych jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, ażeby należycie ustalić wszelkie okoliczności faktyczne (art. 7 i 77 k.p.a.). Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba zainteresowana w świetle przepisów regulujących przyznawanie rent strukturalnych, ażeby przyznać jej świadczenie, ale również i postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności, decydujących o odmowie przyznania takiego świadczenia. Chodzi o dokonanie ustaleń w przedmiocie dysponowania środkami na finansowanie rent strukturalnych, poprzez ustalenie faktycznych danych, obrazujących ilość wypłaconych dotychczas rent, granicznych kwot i liczby beneficjentów. Dopiero takie ustalenia mogłyby stanowić ewentualną podstawę odmowy przyznania renty strukturalnej skarżącemu, z powołaniem się na wskazane w zaskarżonej decyzji argumenty.

Przeprowadzona w tym zakresie przez organ analiza, z której wynika – jak określił to organ – że "co prawda liczba beneficjentów nie osiągnęła jeszcze uprawniającego do wydania decyzji odmownej limitu, o którym mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia, ale liczba przyjętych wniosków >>implikuje<< przekroczenie tego limitu w przyszłości" jest całkowicie błędna. Nie sposób bowiem przyjąć, że wszystkie złożone dotychczas, a jeszcze nie rozpoznane wnioski, zostaną rozstrzygnięte pozytywnie i wnioskodawcom przyznana zostanie renta strukturalna. Skoro wnioski te nie zostały jeszcze merytorycznie rozpoznane i nie ustalono nawet, czy wnioskodawcy spełniają wymogi do przyznania renty strukturalnej, to nieuprawnionym jest twierdzenie, że liczba złożonych wniosków "implikuje" przekroczenie limitu środków na ten cel. Sam wpływ określonej liczby wniosków o przyznanie renty strukturalnej, nie stanowi jeszcze podstaw do uznania, że nastąpi przekroczenie zakładanego wskaźnika wykonania planu przyznawania rent strukturalnych. Przekroczenie wskaźnika jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, i w związku z tym nie może ono stanowić podstawy przyjętych przez organ ustaleń do odmowy przyznania renty strukturalnej.

Podnieść należy ponadto, że nawet w przypadku przyjęcia, że liczba złożonych wniosków, już zweryfikowanych pod kątem ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania renty strukturalnej, która powoduje wyczerpanie dostępnych w danym roku środków finansowych na przyznawanie rent strukturalnych, nie daje samoistnie podstaw do wydawania decyzji odmownych, tylko na tej podstawie.

Wskazać w związku z tym należy na treść § 22 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli limit środków, o których mowa w § 3 pkt 1, na dany rok został wyczerpany, przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej powinno nastąpić w terminie od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca następnego roku". Przepis ten przesuwa w czasie obowiązek ciążący na wnioskodawcy, w zakresie przekazania gospodarstwa rolnego następcy i zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Spowodowane to może być – jak stanowi wzmiankowany przepis – faktem wyczerpania dostępnych w danym roku środków na wypłaty rent strukturalnych. Zastosowanie przepisu § 22 rozporządzenia Rady Ministrów wymagałoby najpierw uzyskania przez wnioskodawcę postanowienia ustalającego spełnienie warunków do przyznania mu renty strukturalnej. Przepisy rozporządzenia regulują bowiem te kwestie odrębnie. W pierwszej kolejności organ wydaje postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej (§ 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów), a dopiero w kolejnym etapie następuje wydanie decyzji administracyjnej w sprawie przyznania renty strukturalnej. W badanej sprawie organy nie przeprowadziły nawet tych pierwotnych ustaleń, tj. nie rozstrzygnęły kwestii spełnienia przez wnioskodawcę warunków do przyznania renty strukturalnej. W praktyce więc organy nie przeprowadziły – wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji – postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej w rozumieniu § 18 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dopiero przeprowadzenie takiego postępowania dawałoby podstawy do poczynienia dalszych ustaleń i orzeczenia co do istoty sprawy.

Z uwagi na fakt, że kwestia odmowy przyznania renty strukturalnej, w związku z brakiem środków finansowych na ten cel, była jedyną, w przedmiocie której organy wypowiedziały się w motywach decyzji, rozważanie innych przesłanek warunkujących przyznanie renty strukturalnej, uznano na tym etapie sprawy za przedwczesne. Organom pozostaje zatem do wyjaśnienia spełnienie przez skarżącego pozostałych warunków nabycia renty strukturalnej – stosownie do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wobec powyższych ustaleń organy rozpoznając ponownie sprawę winny uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności dokładnie zbadać i ustalić faktyczne wykorzystanie dostępnych środków finansowych na renty strukturalne, dokonać ustalenia w przedmiocie spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania mu renty strukturalnej i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W zależności od wyników tych ustaleń organy winny wydać stosowne decyzje.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.