Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1640/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 108
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2059/13 w sprawie ze skargi S. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2059/13, oddalił skargę S. S. na sprecyzowany w sentencji rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu [...] grudnia 2012 r., na wniosek Komendanta Miejskiego Policji w G., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia ze służby w Policji sierżanta S. S. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), z uwagi na ważny interes służby związany z absencją chorobową funkcjonariusza, utrudniającą wykonywanie przez Policję ustawowych zadań. O wszczęciu powyższego postępowania powiadomiono policjanta oraz zwrócono się do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia S. S. ze służby w Policji. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Wiceprzewodniczący – Sekretarz Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., iż Prezydium Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] nie wniosło zastrzeżeń co do trybu zwolnienia tegoż policjanta ze służby w Policji. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2013 r. zwolnił sierżanta S. S. z dniem [...] czerwca 2013 r. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Policjant wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który po rozpatrzeniu sprawy rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jego motywach najpierw przeanalizował regulację przywołanego przepisu, a dalej wskazał, że absencja sierżanta S. S. z powodu choroby rozpoczęła się w okresie pełnienia przez niego służby w Komendzie Miejskiej Policji w G. w 2010 r. i wynosiła do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] czerwca 2013 r., łącznie 909 dni. W okresie trwającego zwolnienia lekarskiego z powodu choroby w latach 2010 - 2013 S. S. trzykrotnie otrzymał skierowanie do Poradni Medycyny Pracy i od lekarzy medycyny pracy uzyskał zaświadczenia lekarskie stwierdzające jego zdolność do służby (z dnia [...] maja 2011r., z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2012 r.). Ponadto orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. został uznany za zdolnego do służby w Policji (zdolny do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku), orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w K. z dnia [...] listopada 2010 r. został uznany za zdolnego do służby w Policji, orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w K. z dnia [...] maja 2011 r. został uznany za zdolnego do służby w Policji (jednocześnie stwierdzono, że zespół neurasteniczny, reakcja sytuacyjna przedłużająca się dezadaptacyjna nie pozostaje w związku ze służbą w Policji) oraz orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. został uznany za zdolnego do służby w Policji (przeprowadzone badania specjalistyczne oraz komisyjne postępowanie orzecznicze wykazało istnienie schorzeń: neurastenii w remisji oraz nadciśnienia tętniczego, które mieszcząc się w kat. zdrowia "A" czynią badanego zdolnym do służby w Policji). Organ odwoławczy wskazał, że mimo iż ustały przesłanki do dalszego korzystania przez stronę ze zwolnień lekarskich, policjant nadal z nich korzystał, tj.:

- po uzyskaniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w K. z dnia [...] listopada 2010 r. na zwolnieniu lekarskim przebywał łącznie przez 121 dni (do dnia [...] maja 2011 r.), a pełnił służbę przez 16 dni; na urlopie wypoczynkowym przebywał przez 26 dni,

- po uzyskaniu zaświadczenia od lekarza medycyny pracy z dnia [...] maja 2011 r. oraz orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w K. z dnia [...] maja 2011 r. na zwolnieniu lekarskim przebywał łącznie przez 66 dni (do dnia [...] sierpnia 2011 r.), a pełnił służbę przez 26 dni,

- po uzyskaniu zaświadczenia od lekarza medycyny pracy z dnia [...] sierpnia 2011 r. na zwolnieniu lekarskim przebywał łącznie przez 329 dni (do dnia [...] grudnia 2012r.), a pełnił służbę przez 76 dni; na urlopie wypoczynkowym przebywał przez 29 dni,

- po uzyskaniu zaświadczenia od lekarza medycyny pracy z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. przebywał łącznie do dnia zwolnienia ze służby w Policji przez 162 dni (do dnia [...] czerwca 2013 r.) na zwolnieniu lekarskim, na urlopie wypoczynkowym przebywał 21 dni, a służby faktycznie w ogóle nie pełnił.

Organ ten podkreślił, że okresy korzystania przez sierż. S. S. ze zwolnień lekarskich przerywane były urlopami lub kilkudniową służbą i nie były związane ze służbą. Faktycznie natomiast policjant wykonywał obowiązki w 2010 r. przez 54 dni, w 2011 r. przez 100 dni, w 2012 r. przez 32 dni, natomiast w 2013 r. w ogóle służby nie pełnił. We wskazanym okresie legitymował się zaświadczeniami o swojej niezdolności do służby wystawianymi przez lekarzy - specjalistów psychiatrów oraz lekarza - specjalistę chorób wewnętrznych oraz lekarza medycyny. Mimo natomiast trzech zaświadczeń od lekarza medycyny pracy o braku przeciwwskazań zdrowotnych sierżanta S. S. do służby i jego zdolności do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku, a także czterech orzeczeń Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w K. o zdolności wymienionego do służby w Policji nie pełnił on służby z powodu choroby w 2010 r. przez 248 dni, w 2011 r. przez 185 dni, w 2012 r. przez 315 dni, a w 2013 r. przez 161 dni. Powyższe, zdaniem organu, prowadzi także do wniosku, że skarżący korzystając ze zwolnień lekarskich świadomie obchodził przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, umożliwiający zwolnienie go ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Fakt korzystania ze zwolnień lekarskich przez 909 dni w okresie ostatnich 4 lat nie pozostawał bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której odwołujący się pełnił dotychczas służbę. Poza dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, okoliczność ta wpływała także demoralizująco na pozostałych policjantów oraz nie pozostawała bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Organ II instancji wskazał także na obowiązek podnoszenia przez policjanta swoich kwalifikacji zawodowych oraz doświadczenia zawodowego. Z uwagi na liczne zwolnienia lekarskie, S. S. nie mógł spełnić tego obowiązku. Nadto organ zważył, iż nie posiada on znacznego doświadczenia zawodowego, adekwatnego do czasu pełnionej służby w Policji. W 2005 r. ukończył kurs podstawowy, a w 2006 r. zdał egzamin podoficerski i nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych policjantów. Ze względu na zarzut dotyczący pominięcia ustanowionych przezeń pełnomocników organ ten podał, iż że nie ma prawnej możliwości ustanowienia przez stronę lub też osobę uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony pełnomocnika nieposiadającego adresu do korespondencji w kraju. Ustanowienie B. S. zamieszkałej w USA pełnomocnikiem odwołującego się należało traktować więc jako działanie mające służyć przedłużeniu lub też utrudnieniu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Ponadto stan fatyczny sprawy nie wymagał przeprowadzenia dodatkowych dowodów, których strona żądała. Organ ma obowiązek przeprowadzania jedynie takich dowodów, które służą wyjaśnieniu danej sprawy, a nie wszelkich dowodów oferowanych przez stronę. Wreszcie za zasadne uznał nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż było to niezbędne dla wprowadzenia go natychmiast w życie ze względu na interes służby.

S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, w którym zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, w tym m.in. dotyczących doręczeń, pełnomocnictw, nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, zasad ogólnych K.p.a., uzasadnienia decyzji, jak również przepisu prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W jej uzasadnieniu podkreślił, iż swoim pełnomocnikiem ustanowił Komendanta Głównego Policji w Warszawie, jednakże organ odmówił mu takiego uprawnienia. Wówczas ustanowił pełnomocnikiem swoją ciotkę – B. S., przebywającą obecnie w USA i organ ponownie odmówił mu tego uprawnienia. Następnie ustanowił pełnomocnikiem ogólnym M. K. zamieszkałą w G., jednakże organ pominął tego pełnomocnika. Podnosił, iż w związku z terminem badania wyznaczonym przez Wojewódzką Komisję Lekarską na dzień [...] września 2013 r. postępowanie administracyjne powinno być z tej przyczyny zawieszone, czego organ nie uwzględnił. Wskazał na stosowanie wobec niego mobbingu w służbie i na toczące się obecnie postępowania przygotowawcze w tej sprawie, nadto na prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne zakończone uniewinnieniem przez Sąd Rejonowy w G. w sprawie o sygn. [...]. Podnosił wreszcie nierespektowanie jego skarg składanych w związku z przedmiotowym postępowaniem. W dalszej części uzasadnienia dowodził naruszenia przez organ Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 roku oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przyjętej przez Radę Europy w dniu 4 listopada 1950 roku, twierdząc, iż jest przez organ prześladowany i dyskryminowany za to, że jest chory i pozbawiany pracy. Odrębnie złożył wypis z orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w K. z dnia [...] września 2013 r., którym uznano go za niezdolnego do służby w Policji, przyjęto iż inwalidztwo istnieje od [...] czerwca 2013 r. i jest czasowe, oraz stwierdzono brak powiązania inwalidztwa ze służbą w Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, powołując na argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za chybioną przytoczył brzmienie, stanowiącego materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozkazu, art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy pragmatycznej, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie policjanta w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Wskazując na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie oraz przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację organu, Sąd meriti podzielił jego pogląd uzasadniający zastosowanie wobec S. S. tej regulacji. Odwołując się do oczywistych i niepodważalnych faktów, jakimi są zwolnienia lekarskie Sąd ten stwierdził, iż zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie noszą cech dowolności i są prawidłowe. Pełnienie służby wymaga od funkcjonariuszy szczególnych przymiotów, dlatego poddani są oni szczególnym rygorom. W tym m.in. w przypadku konieczności wyważenie interesu funkcjonariusza i dobra służby, ta druga cecha ma charakter dominujący. W konsekwencji czego zgodził się ze stanowiskiem, że długotrwała absencja (w okresie 3 lat 909 dni) uniemożliwiała prawidłowe wykonywanie zadań stojących przed organami Policji i uzasadniała zwolnienie skarżącego. Tym bardziej, gdy nie wykazał on jej związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Powoływanie się przezeń w skardze na okoliczności niezasadnego wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego, zakończonego wyrokiem uniewinniającym, czy toczenia się spraw związanych ze stosowaniem wobec niego w służbie mobbingu, uznał za niemające w sprawie żadnego znaczenia. Co do zagadnień związanych z pełnomocnikami ustanawianymi przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym (naruszenia przepisów proceduralnych dotyczących pełnomocnictw i doręczeń pełnomocnikom pism), to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie działanie organów w tym przedmiocie było prawidłowe. Podzielił Sąd ten pogląd o nieskuteczności ustanowienia pełnomocnikiem organu, gdyż tylko osoba fizyczna może być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, o konieczności wskazania adresu dla doręczeń w Polsce w razie ustanowienia pełnomocnika przebywającego za granicą, wreszcie uznał za legalne jedynie ustanowienie pełnomocnika do konkretnej sprawy, a nie pełnomocnika legitymującego się pełnomocnictwem ogólnym, jakiego skarżący udzielił M. K. Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego, składanych w postępowaniu administracyjnym, Sąd meriti doszedł do przekonania, że nie miały one związku z istotą niniejszej sprawy. Za niezasadny uznał również zarzut wadliwości zastosowania w rozkazie o zwolnieniu organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Wojewódzki Policji w K. miał prawo rozkaz ten wprowadzić w życie bezzwłocznie, wraz z zakończeniem miesiąca rozrachunkowego (zwolnienie ze skutkiem na dzień 30 czerwca 2013 r.). Z tych względów, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji opisanego wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną S. S., zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 108 K.p.a. poprzez błędną interpretację i niezastosowanie się do przesłanek wynikających z jego treści oraz rozbieżność z faktycznymi podstawami takiego rozstrzygnięcia,

- art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji polegające na błędnej interpretacji oraz niewykazaniu faktycznych przesłanek zwolnienia strony skarżącej ze służby, przyczyn absencji chorobowej oraz nieokreśleniu zgodnie z art. 7 K.p.a. przesłanek interesu społecznego podjętej decyzji, która musi również uwzględniać słuszny interes strony i być z nią tożsama na zasadzie równości,

- art. 33 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie błędnej interpretacji tego przepisu,

- art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie jej jako podstawy zwolnienia skarżącego ze służby przy możliwości zastosowania przesłanki obligatoryjnej z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji oraz nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zmiany merytorycznej przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby przy wyrokowaniu w sprawie, a co za tym idzie wydanie niekorzystnego wyroku dla skarżącego,

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 oraz art. 25 ustawy o Policji poprzez błędną interpretację i niewykazanie związku tych artykułów z wszczętym postępowaniem administracyjnym dotyczącym zwolnienia skarżącego ze służby w Policji,

- art. 32 i art. 33 K.p.a. poprzez naruszenie prawa do ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz przyjęcie niezgodnych faktów stanu prawnego w uzasadnieniu jako normy prawnej w zw. z art. 9 K.p.a. i art. 40 P.p.s.a.,

- brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kwestii merytorycznej i prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powiązanego z nim wyroku tego Sądu, sygn. akt II SA/WA 1388/13, z dnia 28 listopada 2013 r., dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji (decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maj a 2013 roku nr [...]),

- nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do pkt 10 skargi dotyczącego uchybienia art. 40 § 1 w związku z art. 46 § 1 K.p.a. z uwagi na nieskuteczne doręczenie postanowienia o wszczęciu procedury administracyjnej przez pracownika kadr KMP G. dotyczącego zwolnienia ze służby,

- art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz zasady skargowości wynikającej z art. 221 i art. 222 K.p.a. w zw. z art. 67 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie pism – skarg strony.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim wpływ wytkniętych uchybień na wynik sprawy i wadliwość zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby w Policji.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, uznając zarzuty w niej zawarte za nietrafne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania przez Sąd I instancji, można przejść do badania zagadnień materialnoprawnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona mało starannie, gdyż w ramach podstawy uchybień prawu materialnemu powołała przepisy procesowe i odwrotnie, nadto odnosi się do materii nieobjętej tym postępowaniem, a częściowo eksponuje naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracyjne, a nie przez sądy administracyjne, niektóre zarzuty są mało zrozumiałe, wreszcie jej uzasadnienie częściowo cytuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w innej sprawie i nieprzystający do niniejszej.

Nadając jednak rozsądną treść zarzutom i wywodom w niej przedstawionym trzeba stwierdzić, że w pierwszej kolejności wymagał rozważenia wytyk dotyczący pełnomocnictw udzielonych przez skarżącego kasacyjnie, a pominiętych przez organ. Otóż rację należy przyznać Sądowi I instancji w kwestii wadliwości upoważnienia Komendanta Głównego Policji, jak też co do nieskuteczności ustanowienia pełnomocnika przebywającego za granicą, w razie braku wskazania adresu dla doręczeń w kraju, bowiem jego wywód należy podzielić, co zresztą uczynił też autor skargi kasacyjnej. Co prawda nie dostrzeżono konieczności pouczenia o tym wymogu strony, lecz skarga kasacyjna tej okoliczności nie eksponuje, a ostatecznie nie miało to wpływu na wynik sprawy, skoro dalej strona działała samodzielnie, nie uchybiła terminom procesowym i dokonała szeregu czynności procesowych, zaś pełnomocnik nie był prawnikiem, a więc nie była pozbawiona fachowej pomocy. Natomiast wbrew twierdzeniu tego Sądu procedura administracyjna nie wymaga dla procesowej skuteczności pełnomocnictwa udzielonego do konkretnej sprawy, ani pełnomocnictwa szczególnego, przeto wystarczające jest pełnomocnictwo ogólne. Wszak w aktach administracyjnych zalega jedynie pełnomocnictwo udzielone przez stronę M. K. do sprawy zawieszenia postępowania (z dnia [...] czerwca 2013 r.) i odwołanie tegoż pełnomocnika od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., przy czym także odwołanie osobiste strony. Brak jest pełnomocnictwa udzielonego M. K. do reprezentowania S. S. w tej sprawie, nadto nie wykazano doręczenia organowi takowego dokumentu. Dlatego opisane uchybienie, z powyżej wskazanych powodów, nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nie łączyło się z naruszeniem praw strony, nawet zakładając, że skarżący kasacyjnie udzielił tej osobie pełnomocnictwa szerszego i do tej sprawy. Tymczasem, jak to już podkreślono uchybienia procesowe mogą odnieść skutek wówczas, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów: art. 32 (upoważniającego strony do działania przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga osobistego jej działania), jaki art. 33 § 2 K.p.a. (regulującego formę pełnomocnictwa), okazały się nietrafne. Ta sama konkluzja dotyczy art. 33 K.p.a., który został powołany przez autora skargi kasacyjnej bez wskazania jego jednostek redakcyjnych, w związku z art. 9 K.p.a. (zasada informowania stron), jak i w związku z art. 40 P.p.s.a., który dotyczy oceny zakresu, czasu trwania i skutków umocowania szerszego niż pełnomocnictwo z art. 36 tej ustawy, bo nie miał on w sprawie zastosowania, skoro problemem jest zagadnienie umocowania w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym. Dalej przyszło zważyć, iż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie normy z art. 40 § 1 K.p.a. statuującej obowiązek doręczania pism stronie albo pełnomocnikowi, o ile został on ustanowiony w sprawie, tu dotyczące sposobu doręczenia (niedoręczenia) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie, nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro strona wiedziała o tym zdarzeniu, a następnie aktywnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym. Nie bez znaczenia dla oceny tego zarzutu jest okoliczność, że odmówiła jego odebrania w miejscu pełnienia służby, gdzie usiłowano go doręczyć, przy czym przyczyna pobytu funkcjonariusza tamże jest bez znaczenia, a fakt korzystania przezeń wówczas z urlopu nie wyklucza doręczenia tego dokumentu. Tym bardziej bez znaczenia dla sprawy jest zarzut pominięcia przez Sąd Wojewódzki wytyku naruszenia przez organ art. 46 § 1 K.p.a. regulującego kwestię potwierdzenia doręczenia pisma. Zwłaszcza, że oba zarzuty w tej materii nie zostały powiązane z przepisami P.p.s.a., gdyż autor skargi kasacyjnej sformułował go na gruncie nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tych przepisów, co powinno skutkować zarzutem uchybienia innemu przepisowi. Ubocznie wypada dodać w tym miejscu, że wywód zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną jakoby doręczenie to było skuteczne jest błędny, bo nie posłużono się wtedy pocztowym operatorem publicznym, a innym funkcjonariuszem. Odnosząc się do kolejnych zarzutów trzeba stwierdzić, że zbędne było ustosunkowanie się przez Sąd meriti do zagadnienia odmowy zawieszenia postępowania, bo w tym zakresie zapadło ostateczne postanowienie, które zostało bezpodstawnie zaskarżone, gdyż na takie postanowienia nie służy zażalenie, a więc i skarga do sądu administracyjnego. Przywołane przez autora skargi kasacyjnej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie to stanowisko potwierdzały. Zupełnym nieporozumieniem okazał się zarzut naruszenia art. 221 i art. 222 K.p.a. w powiązaniu z innymi przepisami, gdyż w tej sprawie nie mogą podlegać badaniu skargi strony składane do organu w tzw. trybie skargowym (Dział VIII K.p.a.), niezależnie od ich przedmiotu. Wedle utrwalonego orzecznictwa wyjęte są one spod kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji czego nie doszło do uchybienia przepisowi art. 7 K.p.a., bo sprawa została wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zwłaszcza we wskazanym w skardze kasacyjnej aspekcie, podobnie jak i art. 6 K.p.a. (zasada praworządności) oraz art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), niezależnie do tego, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał możliwości wpływu ewentualnego ich naruszenia na wynik sprawy. Zatem stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie doszło do mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchybień. Na koniec tej części rozważań należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 108 K.p.a., który po pierwsze został powołany w skardze kasacyjnej bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej, po wtóre nie został powiązany z jakimkolwiek przepisem P.p.s.a. Z tymi zastrzeżeniami został oceniony przez Sąd Kasacyjny i uznany za chybiony. Organ wskazał, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione interesem społecznym, przez który tu rozumie się interes służby. Intencją jego było niezwłoczne usunięcie skarżącego kasacyjnie ze służby, a to dla umożliwienia normalnego funkcjonowania jednostki Policji, w której służył. Z uwagi bowiem na okoliczności jego zwolnienia, dalsze pozostawanie w służbie ten interes naruszało. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji. Podziela je również Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak końcowo i kompletnie ocenę trafności tego zarzutu należy uzależnić od oceny zasadności zastosowania i wykładni przepisu prawa materialnego, jaki stanowił podstawę zwolnienia, bo przesłanki obu przepisów są zbliżone, a rygor jest związany z bytem decyzji jakiej dotyczy. Dodać tylko trzeba, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1892/11 (LEX nr 1219418) rozstrzygnięcie w tej materii organ wydaje w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, i w zależności od okoliczności sprawy orzeka w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Instytucja przewidziana w art. 108 § 1 K.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Wypada jeszcze dodać, że w przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego interes służby jest interesem nadrzędnym nad interesem strony, co wynika z samego tylko sformułowania przepisu, który stanowi o uwzględnieniu interesu społecznego albo wyjątkowo ważnego interesu strony. Zatem w konkurencji obu przesłanek pierwszeństwo ma interes służby. W konsekwencji opisanej wyżej analizy przyszło dojść do wniosku o niezasadności zarzutów procesowych podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej i do konkluzji, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok w tym aspekcie odpowiada prawu.

Przechodząc do podstawy naruszenia prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, trzeba stwierdzić, że przepis ten umożliwia zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Regulacja ta należy do grupy przepisów obejmującej przyczyny zwolnienia fakultatywnego (zależnego od woli organu) i ma charakter uznaniowy (jej zastosowanie jest uzależnione od oceny okoliczności sprawy przez organ). Skarżący pełnił służbę w Policji, która to formacja charakteryzuje się pewnymi swoistymi cechami, zwłaszcza sprecyzowanymi w art. 1 ust. 1 i2 ustawy pragmatycznej, a jej celem jest działanie na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jemu jest podporządkowany m.in. kształt stosunków służbowych łączących organy Policji z funkcjonariuszami, wyróżniający je od innych stosunków prawnych szczególnymi elementami i wymogami. Stąd też interes służby jest interesem nadrzędnym w stosunku do interesu funkcjonariusza. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w sprawie. W niewadliwie bowiem ustalonym stanie faktycznym, z którego wynika duża i stała absencja skarżącego kasacyjnie z powodu choroby (w okresie od 2010 r. do 2013 r. Łącznie 909 dni), ziściły się uregulowane w nim przesłanki. Stanowisko o możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach występujących i w tej sprawie jest już utrwalone w orzecznictwie (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 723/14, 15 marca 2013r., sygn. akt I OSK 1033/12, 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1969/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewątpliwie taka absencja jest ważną przyczyną, o której mowa w tym przepisie, a dalsze pozostawanie skarżącego kasacyjnie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków zarówno przez niego, jak i jednostkę, w której służbę pełnił, stąd zwolnienie go ze służby leży w interesie Policji. Oczywistym jest bowiem, że taki stan rzeczy dezorganizuje pracę jednostki. Poza sporem jest, że przepis ten posługuje się "nieostrym" kryterium, pozwalając organom na dokonanie ocen całokształtu faktów w ramach pewnej swobody, wszak nie dowolności. Uwzględnieniu podlegają tu okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu służby, czyli merytoryczne, jak też reguły ogólne postępowania, w tym zasady praworządności, pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wzięcia pod rozwagę interesu organu i słusznego interesu strony, wreszcie konieczne jest przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie, zatem przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności kreujących ją, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, iż długotrwała absencja skarżącego kasacyjnie spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich miała ujemny wpływ na funkcjonowanie jednostki, w której pełnił on służbę. Zakres tego pojęcia obejmuje szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny, przy czym z pewnością długotrwała nieobecność funkcjonariusza wpływająca negatywnie na funkcjonowanie jednostki może być elementem tego pojęcia. Wymaga ona bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, tym bardziej przy brakach kadrowych znanych z urzędu, nie sprzyja też dobrej atmosferze w służbie. Osoby pełniące służbę, w odróżnieniu od osób podejmujących pracę na podstawie umownego stosunku pracy, pozostają z władzą służbową w takim stosunku podporządkowania, który charakteryzuje się wysoką dyspozycyjnością, zarówno co do sposobu wykonywania służby, w tym pod względem pory i miejsca świadczenia pracy, jak i innych warunków należących do treści tego stosunku prawnego. Wynika to choćby ze szczególnych wymogów stawianych funkcjonariuszom, a sprecyzowanych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej. Pracodawca ma tu szeroką możliwość jednostronnego kształtowania treści tego stosunku i doboru funkcjonariuszy. Jest to wszak praca jednostronnie wyznaczana, w odróżnieniu od pracy umownie podporządkowanej, podlegającej przepisom kodeksu pracy. Jednakowoż ograniczenia równoważone są pewnymi przywilejami, do których m.in. zalicza się dodatkowe elementy uposażenia, dodatki, urlopy, czy trwałość stosunku służbowego gwarantowaną też enumeratywnie wyliczonymi przyczynami zwolnienia ze służby. Specyficzny charakter służby oraz stojące przed nią zadania były powodem dla ustanowienia przesłanki umożliwiającej zwolnienie funkcjonariusza z pełnionej służby z powodu zagrożenia "interesu służby". Opisanym wyżej wymogom zaskarżona decyzja sprostała, co słusznie zaakceptował Sąd meriti. Jak wynika z jej uzasadnienia organ właściwie ocenił tę przesłankę również w kontekście interesu strony. Trzeba tu też mieć na względzie, że skarżący kasacyjnie jest człowiekiem młodym i posiadającym wyższe wykształcenie, co w połączeniu ze zdobytym dotąd doświadczeniem zawodowym, zapewne pozwoli mu na znalezienie innej pracy. W ramach stosunku służbowego nie ma wszak równości podmiotów, jak usiłuje tego dowieść autor skargi kasacyjnej. Zwolnienie ze służby nie jest karą też za korzystanie z uprawnień, lecz ma zapewnić prawidłowe działanie Policji. Z tych powodów uprawnioną jest konkluzja, że do naruszenia omawianego przepisu nie doszło, jak również nie doszło do naruszenia przepisu art. 108 § 1 K.p.a., a organ stosując je nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Na koniec wypada odeprzeć zarzut pominięcia obligatoryjnego zwolnienia ze służby na mocy art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, gdyż orzeczenie o niezdolności do służby zapadło w dniu [...] września 2013 r., czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie mogły też odnieść skutku zarzuty sformułowane na gruncie przepisów art. 1 i art. 25 ustawy o Policji, niezależnie do tego, że nie sprecyzowano ich jednostek redakcyjnych. Jak wyżej wskazano, regulują one bowiem zasady ogólne działania Policji i wymogi stawiane funkcjonariuszom Policji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika organu, jest oparte o przepis art. 204 pkt 1 tej ustawy.