Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1893/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.212 ust. 1 pkt. 2, art. 209 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
Teza: Na tle przepisów  ustawy o działalności ubezpieczeniowej należy uznać, że  decyzja o  nałożeniu kary pieniężnej - w każdej z dróg  oddziaływania przez organ nadzoru na zakład ubezpieczeń        -      ma      charakter    decyzji    uznaniowej,    wydawanej    przez         organ  nadzoru  w ramach uznania administracyjnego, i to zarówno co do samego nałożenia kary pieniężnej, jak i jej wysokości. Z art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności  ubezpieczeniowej wynika jedynie górna  wysokość  kary pieniężnej,  jaką organ nadzoru (Komisja Nadzoru Finansowego) może nałożyć na zakład ubezpieczeń.

TEZY

Na tle przepisów  ustawy o działalności ubezpieczeniowej należy uznać, że  decyzja o  nałożeniu kary pieniężnej - w każdej z dróg  oddziaływania przez organ nadzoru na zakład ubezpieczeń        -      ma      charakter    decyzji    uznaniowej,    wydawanej    przez         organ  nadzoru  w ramach uznania administracyjnego, i to zarówno co do samego nałożenia kary pieniężnej, jak i jej wysokości. Z art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności  ubezpieczeniowej wynika jedynie górna  wysokość  kary pieniężnej,  jaką organ nadzoru (Komisja Nadzoru Finansowego) może nałożyć na zakład ubezpieczeń.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Towarzystwo [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Komisji Nadzoru Finansowego (dalej zwaną organem nadzoru) z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a., w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. nr 157, poz. 1119, z późn. zm.), nałożono na Towarzystwo [...] S.A., z siedzibą w W. (dalej: zakład ubezpieczeń lub Towarzystwo), karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]", zatwierdzonych uchwałą zarządu Towarzystwa S.A. z dnia [...] grudnia 2004r.

W uzasadnieniu przypomniano, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru w zakładzie ubezpieczeń w dniach od [...] lutego do [...] marca 2006 r. stwierdzono, że dla umów ubezpieczenia stypendialnego zakład ubezpieczeń wyznaczał dodatkową sumę ubezpieczenia, wynikającą z osiągniętego zysku z inwestowania rezerw, niezgodnie z zapisami ogólnych warunków tego ubezpieczenia. Ustalenia poczynione w ramach czynności kontrolnych zostały zawarte w "Protokole kontroli działalności i stanu majątkowego zakładu ubezpieczeń Towarzystwa S.A. z siedzibą w W." z dnia [...] maja 2006 r. Z ustaleń tych wynikało m.in., iż według art. 15.3 "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]", (dalej zwanych: OWU), zatwierdzonych uchwałą Zarządu Towarzystwa z dnia [...] grudnia 2004 r., dodatkowa suma ubezpieczenia winna być obliczana na podstawie udziału w zysku, bez uwzględnienia kosztów prowadzenia działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Tymczasem na podstawie zapisów "Regulaminu tworzenia, wykorzystywania i rozwiązywania rezerw techniczno-ubezpieczeniowych", stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Towarzystwa nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. organ nadzoru ustalił, iż Towarzystwo wyznaczało składkę za dodatkową sumę ubezpieczenia z uwzględnieniem dodatkowego współczynnika "beta" oznaczonego we wskazanym powyżej regulaminie jako "narzut na koszt wypłaty świadczenia stypendialnego". Taki sposób wyznaczania składki za dodatkową sumę ubezpieczenia powodował zmniejszenie przyznanej dodatkowej sumy ubezpieczenia.

W związku z powyższym organ nadzoru wydał Towarzystwu pismem z dnia [...] lipca 2006 r. zalecenie, w którym w pkt 1.2 nakazano usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów Ubezpieczenia Stypendialnego. W uzasadnieniu tego punktu zalecenia wskazano, że Towarzystwo wylicza dodatkową sumę ubezpieczenia niezgodnie z postanowieniami OWU.

Na podstawie informacji zawartych w pismach nadesłanych przez Towarzystwo ustalono, iż Towarzystwo w ramach wykonywania pkt 1.2 zalecenia z dnia [...] lipca 2006 r. dokonało w dniu [...] stycznia 2007 r. jednostronnej zmiany treści OWU, w zakresie między innymi naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia wynikającej z osiągniętego przez zakład ubezpieczeń zysku inwestycyjnego, zwanego dalej "udziałem w zysku". Zmiany te polegały na usunięciu z ogólnych warunków ubezpieczenia stypendialnego zapisu stanowiącego, że kwotę udziału w zysku uznaje się za składkę jednorazową nieobciążoną kosztami prowadzenia działalności ubezpieczeniowej. W ten sposób zakład ubezpieczeń dostosował zapisy ogólnych warunków ubezpieczenia do faktycznie stosowanej metody, lecz niezgodnej z pierwotnym brzmieniem OWU, polegającej na wyliczeniu udziału w zysku, zgodnie z którą przy obliczaniu udziału w zysku potrącano koszty wypłaty świadczenia. Tymczasem, jak wynika z treści art. 29 OWU w brzmieniu obowiązującym przed dniem dokonania przez zakład ubezpieczeń jednostronnej ich zmiany, treść OWU mogła zostać zmieniona wyłącznie w wyniku zmiany lub wprowadzenia nowych przepisów prawa, istotnej zmiany sytuacji ekonomiczno-gospodarczej oraz zmiany warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej w wyniku wydania:

- wiążących ubezpieczyciela zaleceń i decyzji przez organ nadzoru lub przez inny organ administracji publicznej,

- orzeczenia o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego w całości lub w części przez Trybunał Konstytucyjny,

- orzeczenia przez Sąd Najwyższy, sąd powszechny, Naczelny Sąd Administracyjny lub inny sąd administracyjny.

Zgodnie z wyjaśnieniami zakładu ubezpieczeń, przekazanymi pisemnie w dniu [...] maja 2007 r., dokonana dnia [...] stycznia 2007 r. zmiana zapisu dotyczącego wyliczania udziału w zysku została wprowadzona na podstawie w/w klauzuli o zmianie warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej w wyniku wydania wiążących ubezpieczyciela zaleceń i decyzji przez organ nadzoru.

W związku z powyższym organ nadzoru powziął podejrzenie co do możliwości naruszeniu przez Towarzystwo umów ubezpieczenia zawartych z wykorzystaniem OWU poprzez dokonanie jednostronnej zmiany tych umów w sytuacji, w której nie ziściły się przesłanki upoważniające zakład ubezpieczeń do takiego zachowania. W tych okolicznościach faktycznych organ nadzoru uznał za zasadne wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej.

Towarzystwo przedstawiło organowi nadzoru stanowisko w przedmiotowej sprawie; wyraziło ono pogląd, według którego zalecenie z dnia [...] lipca 2006 r. w zakresie odnoszącym się do pkt I. 2 i definicji pojęcia kosztów działalności ubezpieczeniowej, wręcz wzywa Towarzystwo do właściwego zdefiniowania odpowiednich pojęć w OWU Stypendialnego. Ponadto Towarzystwo zamieściło uwagę dotyczącą sposobu wykonania zalecenia określonego w pkt 1.1 pisma organu nadzoru z dnia [...] lipca 2006 r., którym nakazano dostosowanie działalności do przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Towarzystwo stwierdziło, że zalecenie pokontrolne nr [...] zostało sformułowane ogólnie i wieloznacznie, nie wskazując w nim, że odpowiednio zmienione mają być stosowane faktycznie mechanizmy obliczeniowe, a nie treść umowy (OWU). Towarzystwo stwierdziło, iż w uprawniony sposób skorzystało zatem z pozostawionego mu rozsądnego marginesu swobody działania. W opinii Towarzystwa działanie podjęte przez niego mieściło się w zakresie wieloznacznie sformułowanego pkt 1.2 zalecenia z dnia [...] lipca 2006 r. Towarzystwo zwróciło także uwagę, iż podobnie ogólnie sformułowane zalecenie pokontrolne nr 1, wchodzące w skład Zaleceń, także zostało wykonane przez Towarzystwo poprzez dostosowanie OWU odpowiednich umów ubezpieczenia. W ocenie Towarzystwa nie jest jasne, dlaczego wobec zalecenia pokontrolnego nr 2 podniesiono zarzut zmiany OWU na podstawie klauzul modyfikacyjnych zawartych w OWU.

Materiał dowodowy zebrany w sprawie - zdaniem organu nadzoru - dał podstawę stwierdzenia, iż Towarzystwo wykonuje swą działalność z naruszeniem umów ubezpieczenia, do których stosuje się "Ogólne Warunki Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]". W związku z powyższym organ nadzoru uznał za zasadne nałożenie na Towarzystwo kary pieniężnej w określonej wyżej wysokości. Podkreślił przy tym, że nie można uznać, iż dokonując wspomnianej zmiany Towarzystwo działało w granicach dopuszczalnych przez prawo i zawarte umowy ubezpieczenia metod wykonania zalecenia. Sytuacja, w której zakład ubezpieczeń, usuwając jedną nieprawidłowość, generuje kolejną, kwalifikuje się – w ocenie organu nadzoru - do zastosowania działań o charakterze bardziej stanowczym, mających większą moc dyscyplinującą. Dodatkowo, w ocenie organu nadzoru, taki kierunek działania nadzorczego uzasadniony był okolicznością, że działanie zakładu ubezpieczeń ukierunkowane było na bezpośrednie uszczuplenie uprawnień osób ubezpieczających oraz pozostałych beneficjentów ochrony ubezpieczeniowej, poprzez zmniejszenie według zmienionej treści OWU wysokości udziału w zysku traktowanego jako składkę z tytułu dodatkowej sumy ubezpieczenia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył zakład ubezpieczeń, wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze wskazaniem w uzasadnieniu, że Towarzystwo Spółka Akcyjna w sposób nieuprawniony dokonało zmiany ogólnych warunków ubezpieczenia, wskutek błędnej wykładni zalecenia pokontrolnego Komisji Nadzoru Finansowego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wykonanie tego zalecenia może być dokonane poprzez zmianę ogólnych warunków ubezpieczenia, jednak mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy uchybienie to nie uzasadnia w ramach uznania administracyjnego sięgnięcia po tak represyjny środek administracyjny jakim jest kara finansowa.

Zakład ubezpieczeń we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 212 ust. 1 pkt. 2 ustawy, w związku z istniejącą sprzecznością treści osnowy decyzji z dyspozycją art. 212 ust. 1 ustawy, poprzez stwierdzenie w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. prowadzenia przez Towarzystwo działalności naruszającej wskazane w osnowie decyzji umowy ubezpieczenia, w sytuacji gdy tego rodzaju naruszenie nie miało i nie mogło mieć miejsca wobec nieistnienia umów ubezpieczenia wskazanych w osnowie oraz błędną wykładnię i zastosowanie art. 212 ust. 1 pkt. 2 poprzez uznanie przez organ nadzoru, że wypełniona została dyspozycja upoważniająca Komisję do sięgnięcia po bezpośrednią karę pieniężną, w sytuacji kiedy powinien mieć zastosowanie tryb określony w art. 209 ust. 1 ustawy.

Towarzystwo wskazało również na naruszenie przepisów K.p.a., w tym na naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. wobec wskazania nieprawidłowej daty wydania decyzji poprzez podanie daty [...] grudnia 2007 r., podczas gdy decyzja została faktycznie wydana [...] grudnia 2007 r. Jednocześnie zakład ubezpieczeń wskazał na naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., w zakresie w jakim przepisy te wskazują na obowiązek organu administracji do podejmowania działań zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z uwagi na pominięcie przez Komisję istotnych okoliczności składających się na ustalenie faktyczne, tj. pisma zakładu ubezpieczeń z dnia [...] i [...] grudnia 2007 r. oraz art. 10 Kpa, gdyż pominięcie w uzasadnieniu decyzji stanowiska Towarzystwa wyrażonego w w/w pismach z dnia [...] i [...] grudnia 2007 r. skutkuje pozbawieniem Jej udziału w postępowaniu, a w szczególności pozbawieniem prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy przedstawienia stanowiska w sprawie. Zakład ubezpieczeń zarzucił także naruszenie art. 80 K.p.a., z uwagi na fakt, iż przeprowadzona przez organ nadzoru ocena dowodów nosi znamiona samowoli dowodowej, w efekcie czego doszło do ustalenia stanu faktycznego na potrzeby decyzji niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy oraz art. 8 Kpa, który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W opinii Towarzystwa z uwagi na tożsamość przedmiotową toczącego się postępowania i wcześniejszego zalecenia pokontrolnego Komisja nie była uprawniona do nałożenia kary pieniężnej bezpośredniej wobec wcześniejszego zastosowania autokontrolnego trybu nadzorczego przewidzianego w art. 209 ust. 1 ustawy. Zachowanie Towarzystwa, ocenione przez organ nadzoru jako naganne, pozostawało w związku przyczynowo-skutkowym z wydanym zaleceniem i ewentualne ustalenie Komisji, że działanie Towarzystwa nie usunęło nieprawidłowości stwierdzonej zaleceniem powinno w konsekwencji prowadzić do zastosowania art. 209 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji Komisja w ogóle nie mogła, w obszarze objętym wydanym zaleceniem pokontrolnym wydać decyzji o nałożeniu bezpośredniej kary pieniężnej. W warunkach tożsamości przedmiotowej toczącego się postępowania ewentualna kara pieniężna mogłaby być nałożona dopiero wtedy, gdy Towarzystwo nie wykona decyzji Komisji zobowiązującej do wykonania wydanych zaleceń.

Nadto zakład ubezpieczeń podniósł, że przesłanką działania Towarzystwa nie była motywacja finansowa. Obiektywne dane o rzeczywistych warunkach świadczenia przez Towarzystwo działalności ubezpieczeniowej w zakresie naliczania dodatkowych sum ubezpieczenia tytułem udziału w zysku w umowach Ubezpieczenia Stypendialnego nie potwierdzają tezy Komisji o tym, że wprowadzenie do obrotu prawnego w dniu [...] stycznia 2007 r. nowych Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...], zawierających zmienione zapisy o naliczaniu dodatkowej sumy ubezpieczenia stypendialnego, było ukierunkowane na bezpośrednie uszczuplenie uprawnień osób ubezpieczających oraz pozostałych beneficjentów ochrony ubezpieczeniowej.

W ocenie Towarzystwa, wyraźnie zakomunikowało ono Komisji, w jaki sposób zamierza wykonać zalecenia. Działało ono zatem w zaufaniu do własnego organu nadzoru - podmiotu, który wydał zalecenie pokontrolne, i który powinien być najbardziej zainteresowany tym, by zostało ono wykonane zgodnie z jego oczekiwaniami. W tej sytuacji trudno teraz Towarzystwu zaakceptować stan, kiedy Komisja stawia zarzut Towarzystwu dopuszczenia się naruszenia umów ubezpieczenia pod pozorem wykonania zalecenia pokontrolnego.

Decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym:

1. uchylono decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2007 r. o nałożeniu na Towarzystwo S.A. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 300.000,00 zł, w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" zatwierdzonych uchwałą zarządu Towarzystwa S.A. z dnia [...] grudnia 2004r.,

2. nałożono na Towarzystwo S.A. z siedzibą w W. (dawniej Towarzystwo S.A.) karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł, w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia, do których stosuje się "Ogólne Warunki Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]", zatwierdzone uchwałą zarządu Towarzystwa S.A. z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany treści "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia.

Według organu nadzoru, dostrzeżone w toku kontroli zaskarżonej decyzji nieprawidłowości w decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2007 r. uzasadniały zastosowanie trybu określonego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, iż stwierdzone naruszenia prawa nie mają znaczenia dla oceny i stwierdzenia występowania bezprawności administracyjnej uzasadniającej wymierzenie kary pieniężnej, lecz mają charakter naruszeń prawa formalnego.

Odnosząc się do zarzutu Towarzystwa dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w odniesieniu do nieprawidłowej osnowy decyzji organ nadzoru stwierdził, iż na etapie wydawania zaskarżonej decyzji doszło do wadliwego sformułowania osnowy decyzji. Wadliwość ta polegała na wskazaniu, iż Komisja nałożyła karę pieniężną na Towarzystwo "w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]", zatwierdzonych uchwałą zarządu Towarzystwa S.A. z dnia [...] grudnia 2004 r. ", podczas gdy na gruncie przedmiotowego postępowania można mówić jedynie, że powyższe ogólne warunki mają zastosowanie do umów ubezpieczenia stypendialnego, bowiem umowy te zostały zawarte na podstawie ogólnych warunków ubezpieczenia stypendialnego, obowiązujących w zakładzie ubezpieczeń w momencie zawierania tychże umów, a nie na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego ...", zatwierdzonych uchwałą zarządu z dnia [...] grudnia 2004 r., i które stosuje się dopiero od dnia [...] stycznia 2005 r. Z uwagi na powyższe zasadnym było uchylenie decyzji Komisji z dnia [...] grudnia 2007 r.

W ocenie organu nadzoru, dokonana przez Towarzystwo w dniu [...] stycznia 2007 r. jednostronna zmiany treści ogólnych warunków ubezpieczenia stypendialnego polegająca na usunięciu z tychże ogólnych warunków zapisu stanowiącego, że kwotę udziału w zysku uznaje się za składkę jednorazową nieobciążoną kosztami prowadzenia działalności ubezpieczeniowej, była nieuprawniona, biorąc pod uwagę zapisy art. 29 ogólnych warunków ubezpieczenia obowiązujących przed dokonaniem zmian w dniu [...] stycznia 2007 r.

Zakład ubezpieczeń nie miał nieograniczonej swobody w wyborze sposobu usunięcia stanu nieprawidłowego, gdyż związany był w szczególności normami prawnymi oraz treścią zawartych umów ubezpieczenia. W zbiorze dopuszczalnych zachowań, które usuwają nieprawidłowość, nie mieszczą się zatem takie działania, które naruszałyby prawo lub zawarte umowy ubezpieczenia. Skoro zaś jednostronna zmiana OWU przez zakład ubezpieczeń doprowadziła do naruszenia umów ubezpieczenia, to nie można uznać, że dokonując takiej zmiany Towarzystwo działało w granicach dopuszczalnych metod wykonania zalecenia. Te okoliczności doprowadziły organ nadzoru do uznania iż zachodzą podstawy do nałożenia na zakład ubezpieczeń kary administracyjnej.

Według organu nadzoru, literalne brzmienie zaleceń pokontrolnych nie nasuwało wątpliwości interpretacyjnych. Treść zaleceń nakazywała: "Usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych z umów ubezpieczenia stypendialnego.'" Nieuprawnione jest więc stanowisko Towarzystwa, w którym stwierdza ono, iż to brzmienie zaleceń pokontrolnych nakazywało dokonanie zamiany OWU lub też wskazywało na taką możliwość. Dostosowanie stosowanej przez zakład ubezpieczeń praktyki do obowiązujących OWU, a konieczność dokonania ich zmiany to dwie skrajnie różne formy działania zakładu ubezpieczeń, z których jedynie ta pierwsza znajdowała swoje umocowanie w treści zaleceń pokontrolnych jako sposób ich wykonania.

Towarzystwo błędnie przyjęło, iż właściwym sposobem wyeliminowania wskazanej w zaleceniu Komisji nieprawidłowości, tj. "usunięcia stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów Ubezpieczenia Stypendialnego " będzie zmiana ogólnych warunków ubezpieczenia, mimo że takiej sugestii ze strony organu nadzoru nie było. Towarzystwo jednocześnie nie wyjaśniło dlaczego w odpowiedzi na zalecenie Komisji usunęło z ogólnych warunków ubezpieczenia zapis stanowiący, że kwotę udziału w zysku uznaje się za składkę jednorazową nieobciążoną kosztami prowadzenia działalności ubezpieczeniowej, zamiast przyjęcia w praktyce postępowania zgodnego z obowiązującymi, a niekwestionowanymi przez Komisję, postanowieniami ogólnych warunków ubezpieczenia.

Odnosząc się do zarzutu tożsamości przedmiotowej toczącego się postępowania i wcześniejszego zalecenia pokontrolnego, z którego to zarzutu wynikało – w ocenie Towarzystwa – że organ nadzoru nie jest uprawniony do nałożenia kary pieniężnej bez wcześniejszego zastosowania trybu określonego w art. 209 ustawy, Komisja uznała ten zarzut za niezasadny, bowiem różne były podstawy faktyczne dotyczące wydania zalecenia oraz decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zalecenie wydano w związku z naliczaniem przez zakład ubezpieczeń dodatkowej sumy ubezpieczania niezgodnie z ogólnymi warunkami ubezpieczenia. Natomiast kara nałożona została w związku z dokonaniem przez zakład ubezpieczeń zmiany treści wzorca umownego w sposób niezgodny z klauzulą modyfikacyjną zawartą w tym wzorcu. W obu przypadkach można mówić o prowadzeniu działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia, jednakże były to różnego rodzaju naruszenia, które Komisja oceniła odrębnie i w sposób odrębny postanowiła o zastosowaniu odpowiednich środków nadzorczych. W konsekwencji w działalności zakładu ubezpieczeń wystąpiły dwie nieprawidłowości, które mają rodzajowo odmienny charakter.

Według organu nadzoru, Komisja miała prawo odrębnej oceny dwojakiego rodzaju działań Towarzystwa. Po pierwsze, wynikających z faktu niewykonania zalecenia - i w tym zakresie Komisja mogła skorzystać z uprawnień przysługujących jej na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy, jak również działań polegających na naruszeniu zawartych umów ubezpieczenia - i w tym zakresie podstawą nałożenia sankcji jest art. 212 ust. 1 ustawy. Dodatkowo, w sytuacji, gdy mimo wydania na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy decyzji zobowiązującej zakład ubezpieczeń do wykonania zaleceń, zalecenia te nie zostaną wykonane, Komisja może również na podstawie art. 212 ust. 1 nałożyć na zakład ubezpieczeń karę pieniężną, przy czym w takim wypadku zastosowana sankcja będzie bezpośrednio związana z niewykonaniem decyzji wydanej na podstawie art. 209 ust. 2. Natomiast w rozpatrywanej sprawie ma miejsce druga, odrębna sytuacja, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na wykonywanie przez Towarzystwo działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia, poprzez nieuprawnioną modyfikację ogólnych warunków ubezpieczenia, co oznacza, iż została wypełniona dyspozycja z art. 212 ust. 1 ustawy, a zatem uzasadnione jest wydanie przez Komisję decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego organ nadzoru podniósł, że w większości argumentacja podnoszona przez Towarzystwo w powołanych pismach była już uprzednio prezentowana we wcześniejszej korespondencji prowadzonej z organem nadzoru, a Komisja się do nich odniosła.

Nie jest zasadny także zarzut strony dotyczący naruszenia przez Komisję art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zakresie w jakim przepisy te kształtują obowiązek organu administracji przeprowadzenia oceny dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Sam bowiem fakt dokonania przez Komisję oceny dowodów w sposób odbiegający od stanowiska strony nie przesądza jeszcze o tym, że w/w przepisy K.p.a. zostały naruszone.

Nie można też – zdaniem organu nadzoru - mówić o bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji istnienia stanu, w którym zakład ubezpieczeń wykonywał działalność z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia.

Podsumowując, Komisja uznała, iż wskazane powyżej zarzuty zakładu ubezpieczeń nie zasługują na uwzględnienie, poza zarzutami dotyczącymi daty decyzji oraz nieprawidłowości w zakresie sformułowania osnowy decyzji.

Z treści art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika, że wykonywanie przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia jest okolicznością uzasadniającą skorzystanie przez Komisję z instrumentów oddziaływania nadzorczego, wymienionych w art. 212 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Taki zapis ustawowy oznacza, że ustawodawca przyznał organowi nadzoru uprawnienie do oceny, czy dane zachowanie zakładu ubezpieczeń stanowi wykonywanie działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia oraz do podejmowania działań nadzorczych w razie pozytywnej kwalifikacji w tym zakresie.

Wymierzając karę pieniężną w wysokości 300.000 zł organ nadzoru uwzględnił kryteria jej miarkowania,

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakład ubezpieczeń wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, które przejawiło się w nietrafnym przyjęciu, że wprowadzenie przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2007 r. zmian do "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" powinno być kwalifikowane jako wykonywanie przezeń działalności "z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia", podczas gdy w rzeczywistości nie ma podstaw do takiej oceny, skoro zmiany te ex lege - ze względu na to, że skarżący nie był uprawniony do ich wprowadzenia - były bezskuteczne w stosunku do umów ubezpieczenia zawartych przed ich wprowadzeniem, przez co nie mogły w niczym owych umów naruszyć;

ewentualnie:

2. mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, które polegało na rażącym przekroczeniu wyznaczonych w tym przepisie granic uznania administracyjnego i nałożeniu na skarżącego wysokiej kary pieniężnej, pomimo że prawidłowo oceniony całokształt okoliczności sprawy uzasadniał w rozpatrywanym przypadku rezygnację z sięgania po karę pieniężną jako instrument oddziaływania nadzorczego na skarżącego;

3. mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, które polegało na nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 300.000,00 zł również za nieprawidłowość, która wcześniej była podstawą (przedmiotem) zaleceń pokontrolnych, pomimo że organ nadzoru nie wyczerpał wcześniej w stosunku do tych zaleceń pokontrolnych w zakresie owej nieprawidłowości trybu przewidzianego w art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej;

4. mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy obrazę art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. przez zaniechanie udostępnienia skarżącemu części materiałów postępowania, które pobawiło go możliwości wypowiedzenia się co do tych materiałów, a w następstwie tego uniemożliwiło mu jakąkolwiek aktywność dowodową w tym zakresie, jak również pełną i nieskrępowaną obronę prezentowanych przezeń racji, co mogło skutkować uchybieniem przez organ nadzoru obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązkowi zebrania dowodów w sposób wyczerpujący i ostatecznie poważnie zaważyć na kształcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Towarzystwa, zaskarżona decyzja organu nadzoru została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy, i jako taka nie powinna się ostać w obrocie prawnym.

Towarzystwo, dokonując w dniu [...] stycznia 2007 r. zmiany treści OWU w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia wynikającej z osiągniętego przez zakład ubezpieczeń zysku inwestycyjnego, działało w przekonaniu, iż wykonuje zalecenie organu nadzoru ujęte w pkt. I.2 pisma KNF z dnia [...] lipca 2006 r., w związku z czym zachodziła przesłanka zmiany OWU ujęta w art. 29 pkt a OWU. Zalecenie pokontrolne ujęte w pkt. I.2 pisma organu nadzoru z dnia [...] lipca 2007 r. było sformułowane bardzo ogólnie, a przy tym nie wskazywało sposobu usunięcia nieprawidłowości, co sprawiało, że można je było w tym zakresie rozmaicie rozumieć, również tak, że wytknięta nieprawidłowość może być usunięta przez odpowiednią zmianę (doprecyzowanie) postanowień OWU.

Założona przez organ nadzoru teza, że wprowadzenie przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2007 r. zmian do OWU może i powinno być kwalifikowane jako wykonywanie przezeń działalności "z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia" podlegających reżimowi OWU jest nietrafna.

"Ogólne warunki umów..." są wzorcem umownym w rozumieniu art. 384 i nast. Kc., a stosunki ubezpieczenia, który podlegają reżimowi OWU są stosunkami umownymi o charakterze ciągłym. Jak się przyjmuje w piśmiennictwie i orzecznictwie, jednostronna zmiana wzorca umownego dokonana przez stronę, która się tym wzorcem posługuje, w czasie trwania stosunku prawnego o charakterze ciągłym wiąże drugą tylko wówczas, gdy stronie posługującej się wzorcem służy prawidłowo ukształtowane uprawnienie do jego zmiany i nadto działa ona w granicach tego uprawnienia. W przeciwnym razie jednostronna zmiana wzorca umownego jest bezskuteczna i nie wywiera żadnego wpływu na kształt stosunków prawnych podlegających reżimowi wzorca w pierwotnym brzmieniu. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Poza tym organ nadzoru dopuścił się zasadniczego błędu w wykładni art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Mianowicie całkiem bezpodstawnie przyjął, że użyty w tym przepisie zwrot "może (...) nakładać na zakład ubezpieczeń kary pieniężne do wysokości 0,5 % ..." wprowadza tzw. uznanie administracyjne o tak szerokich granicach, że obejmują one w każdym przypadku zarówno decyzję o nienałożeniu kary pieniężnej, jak i decyzje o nałożeniu kary pieniężnej w swobodnie oznaczonej przez organ nadzoru wysokości między kwotą 1 zł a kwotą odpowiadającą 0,5 % składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim (ewentualnie kwotą 100.000 zł).

Tymczasem według Towarzystwa, jeżeli tylko uwzględni się charakter art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jako przepisu o charakterze represyjnym, do którego stosuje się standardy wyznaczone przez art. 42 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, to o żadnym uznaniu administracyjnym nie może tu być mowy. Ale nawet gdyby hipotetycznie założyć, że powołany przepis przewiduje konstrukcję uznania administracyjnego, to z pewnością jego granice nie mogłyby być tak szerokie, jak przyjmuje to organ nadzoru. "Pasmo" uznania (luzu decyzyjnego) organu nadzoru byłoby tu znacznie węższe, gdyż kara pieniężna jako środek represyjny powinna być traktowana jako ultima ratio, a przepisy ją wprowadzające - wykładane w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami prawa represyjnego wyrażonymi w art. 42 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to w szczególności, że: 1) kara pieniężna na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej powinna być nakładana tylko wówczas, gdy jej nałożenie jest konieczne, tzn. in concreto żaden inny łagodniejszy środek reakcji na stwierdzoną nieprawidłowość (np. wezwanie do jej usunięcia) nie byłby wystarczający; 2) jeżeli nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest w ogóle konieczne, kara określonej wysokości może być nałożona tylko wówczas, gdy kara w niższej wysokości nie zrealizowałaby wszystkich celów kary pieniężnej.

W ocenie Towarzystwa, przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej z tytułu dwóch nieprawidłowości, z których jedna, mianowicie nieprawidłowość polegająca na "wyznaczaniu dodatkowej sumy ubezpieczenia, wynikającej z osiągniętego zysku z inwestowania rezerw, niezgodnie z zapisami Ogólnych Warunków tego ubezpieczenia", była wcześniej podstawą wydania zalecenia pokontrolnego. Jakkolwiek ani z sentencji zaskarżonej decyzji, ani z jej uzasadnienia nie wynika wprost, że podstawą faktyczną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej była również ta ostatnio wymieniona nieprawidłowość, to jednak trzeba przyjąć, że tak było, skoro organ nadzoru nie umorzył co do niej postępowania, ani też nie zakończył go w inny sposób.

Zakład ubezpieczeń podkreślił, że z zestawienia przepisów art. 209 ust. 1 i 2 oraz art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na wykonywaniu przez zakład ubezpieczeń działalności "z naruszaniem zawartych umów ubezpieczenia" organ nadzoru ma wybór w zakresie stosowania instrumentów oddziaływania nadzorczego w stosunku do zakładu ubezpieczeń: może albo wydać zalecenia w stosunku do zakładu ubezpieczeń "w celu zapobieżenia naruszaniu interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia" (art. 209 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej), albo też nałożyć na ów zakład karę pieniężną (art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Na tym jednak swoboda organu nadzoru się kończy. Jeżeli już zdecyduje się on na zastosowanie w przypadku danej nieprawidłowości środka łagodniejszego - zaleceń, to nie wolno mu już później z tytułu tejże nieprawidłowości nakładać na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej. To prawda, że dopuszczalne jest nałożenie na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej z tytułu niewykonania w terminie decyzji zobowiązującej go do wykonania zaleceń, o których mowa art. 209 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ale po pierwsze - podstawą nałożenia kary pieniężnej nie jest w tym przypadku stwierdzenie określonej nieprawidłowości, lecz niewykonanie decyzji zobowiązującej do wykonania zalecenia, którego celem jest usunięcie tej nieprawidłowości z działalności zakładu ubezpieczeń, po drugie zaś warunkiem sine qua non sięgnięcia po środek w postaci kary pieniężnej jest tu wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, tj. uprzednie wydanie przez organ nadzoru decyzji zobowiązującej zakład ubezpieczeń do wykonania zalecenia w określonym terminie.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Organ nadzoru podkreślił, że nieprawidłowością, która dała asumpt do wszczęcia przedmiotowego postępowania, było wyłącznie niezasadne dokonanie jednostronnej zmiany OWU, nie zaś nieprawidłowe naliczanie dodatkowej sumy ubezpieczenia. Ta ostatnia kwestia miała znaczenie o tyle, że była ona przyczyną wydania wzmiankowanego wyżej zalecenia, na które następnie powołał się zakład ubezpieczeń, bezpodstawnie zmieniając OWU.

Wszczynając postępowanie organ nadzoru wziął pod uwagę także okoliczność, że zakład ubezpieczeń zmieniając OWU w określony sposób w istocie zmierzał nie do uchylenia wskazanego w zaleceniu stanu naruszenia interesów swoich klientów, lecz wręcz przeciwnie - do usankcjonowania praktyki, którą organ nadzoru wskazał jako te interesy naruszającą, a która pozostawała niezgodna z ukształtowaną treścią umów ubezpieczenia.

Odnosząc się do zarzutu bezskuteczności zmiany OWU (na gruncie prawa cywilnego) organ nadzoru podzielił opinię Towarzystwa, że naruszenie norm prawa cywilnego, w tym naruszenie umowy znajduje swoją sankcję cywilnoprawną, a oceny w tym zakresie formułuje sąd powszechny. Jednocześnie podkreślił jednak, że z artykułu 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika, że stwierdzenia stanu naruszenia umów ubezpieczenia przez zakład ubezpieczeń dokonać może także organ nadzoru, podejmując w takich przypadkach któreś z działań ujętych w pkt 1-4 powołanego przepisu. Nie oznacza to, że przy takiej regulacji wyłączona jest droga cywilna dla oceny zachowań kontrahentów umowy ubezpieczenia; wręcz przeciwnie - każda strona umowy ma prawo dochodzenia swoich roszczeń przed sądem powszechnym. Oznacza to jednak, że organ nadzoru — jakkolwiek władny do stwierdzania stanu naruszenia umów ubezpieczenia — nie może wyciągać z tego stanu konsekwencji cywilnoprawnych; tym samym konsekwencje te pozostają bez znaczenia dla rozpatrywania spraw administracyjnych w oparciu o art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Organ nadzoru rozstrzyga bowiem o wystąpieniu zdefiniowanych zachowań zakładów ubezpieczeń naruszających umowy ubezpieczenia, przypisując ewentualnie w drodze decyzji sankcje administracyjne. Organ nadzoru nie orzeka więc o cywilnoprawnych skutkach takich zachowań, gdyż to zastrzeżono dla sądów powszechnych. W związku z tym organ nadzoru abstrahuje od oceny indywidualnych stosunków umownych (a tylko w takich przypadkach można mówić o skutkach cywilnoprawnych) i ocenia dane zachowanie ubezpieczyciela w skali jego działalności, czego też dotyczyła zaskarżona decyzja

Słuszność powyższego stanowiska potwierdza ocena art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez pryzmat racjonalności i konsekwencji ustawodawcy. Otóż zachowując drogę cywilną dla dochodzenia roszczeń z umów ubezpieczenia ustawodawca przyznał także organowi nadzoru prawo stwierdzania stanu naruszenia umów ubezpieczenia. Oznacza to, że organ nadzoru może identyfikować takie stany oraz je sankcjonować w trybie administracyjnym.

Nadto organ nadzoru ponownie podkreślił, że okolicznością, która przesądziła o nałożeniu kary pieniężnej, było bezprawne złożenia przez zakład ubezpieczeń oświadczenia w przedmiocie zmiany OWU. Zalecenie natomiast dotyczyło stanu nie respektowania przez zakład ubezpieczeń OWU w ich brzmieniu sprzed zmiany. Są to dwa różnymi stany faktyczne, które łączy jedynie to, że problem zmiany OWU w ogóle by nie wystąpił, gdyby zakład przestrzegał OWU w ich pierwotnym brzmieniu. Poza tym jednak są to stany faktyczne autonomiczne i osobno oceniane przez organ nadzoru pod kątem zastosowania środków nadzorczych. Reasumując, organ nadzoru uznał, że zakład ubezpieczeń dokonał dwojakiego rodzaju naruszenia umów ubezpieczenia, tj. wyznaczania dodatkowej sumy ubezpieczenia niezgodnie z OWU oraz bezpodstawnej jednostronnej zmiana OWU, z czego tylko ta druga (bezpodstawna jednostronna zmiana OWU) stała się ostatecznie motywacją dla nałożenia kary pieniężnej.

Nawet zatem jeżeli - jak chce zakład ubezpieczeń - organ nadzoru nosił się z zamiarem nałożenia kary z tytułu dwóch nieprawidłowości, z czego jedna była wcześniej podstawą wydania zalecenia, to ostatecznie tylko jedna z tych dwóch okoliczności ostała się jako podstawa nałożenia kary, przy czym była to okoliczność inna niż objęta zaleceniem. Wobec tego zalecenie i kara nie opierają się o tę samą podstawę faktyczną. Organ nadzoru prowadził więc tylko jedno postępowanie w przedmiocie nałożenia jednej kary pieniężnej, nie biorąc pod uwagę przy wymierzaniu kary drugiej okoliczności, gdyż - jak słusznie wskazuje skarżący - byłoby to niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r., którą:

1. uchylono decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2007 r. o nałożeniu na Towarzystwo S.A. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 300.000,00 zł, w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego ..." zatwierdzonych uchwałą zarządu Towarzystwa S.A. z dnia [...] grudnia 2004 r.

2. nałożono na Towarzystwo S.A. z siedzibą w W. (dawniej Towarzystwo S.A.) karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł, w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia, do których stosuje się "Ogólne Warunki Ubezpieczenia Stypendialnego ...", zatwierdzone uchwałą zarządu Towarzystwa S.A. z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany treści "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia.

Podstawowy zarzut w rozpatrywanej sprawie dotyczy interpretacji przepisów prawa materialnego, a w szczególności – art. 212 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 209 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (I). Ściślej biorąc, różnica poglądów miedzy zakładem ubezpieczeń i organem nadzoru dotyczy przede wszystkim możliwości i sposobu zastosowania w sprawie powołanych przepisów – w związku z zarzutem tożsamości sprawy (II). W tym kontekście zakład ubezpieczeń potraktował zarzuty naruszenia przepisów postępowania jako dodatkowe poparcie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (III).

I.

Strony są w zasadzie zgodne co do tego, że z powołanych przepisów art. 212 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 209 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynikają dla organu nadzoru – w przypadku, najogólniej biorąc, działalności zakładu ubezpieczeń z naruszeniem przepisów prawa – możliwości działania w dwóch kierunkach. Po pierwsze, zgodnie z art. 209 ust. 1 ustawy organ nadzoru może wydawać zalecenia w stosunku do zakładu ubezpieczeń w celu:

1) zapewnienia zgodności działalności zakładu ubezpieczeń z przepisami prawa, statutu lub planem działalności;

2) zapewnienia trwałej zdolności zakładu ubezpieczeń do wykonywania zobowiązań;

3) zapobieżenia naruszaniu interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia.

Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, w przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie wykonuje w wyznaczonym terminie zaleceń, o których mowa w ust. 1, organ nadzoru może, w drodze decyzji, zobowiązać zakład ubezpieczeń do wykonania tych zaleceń.

Z kolei zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, jeżeli zakład ubezpieczeń nie wykonuje w wyznaczonym terminie decyzji, o której wyżej mowa, organ nadzoru może, w drodze kolejnej decyzji, m.in. nałożyć na zakład ubezpieczeń kary pieniężne do wysokości 0,5 % składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim, a w przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie prowadził działalności lub miał zbiór składki przypisanej poniżej 20 mln zł do wysokości 100.000,00 zł.

Ta droga oddziaływania organu nadzoru na zakład ubezpieczeń – dla osiągnięcia założonych w ustawie celów – zakłada zatem uprzednie wydanie przez organ nadzoru zaleceń, których egzekucji służą dwie następujące decyzje administracyjne organu nadzoru: 1) decyzja zobowiązująca zakład ubezpieczeń do wykonania zaleceń, wydawana w przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie wykonuje w wyznaczonym terminie zaleceń, i jednocześnie wyznaczająca termin ich wykonania, oraz 2) w przypadku bezskuteczności powyższej decyzji zobowiązującej zakład ubezpieczeń do wykonania zaleceń – decyzja o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej w dopuszczonej przez art. 212 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wysokości.

Po drugie, dla osiągnięcia celów założonych w ustawie (art. 209 ust. 1) organ nadzoru może bezpośrednio, z pominięciem zaleceń i decyzji zobowiązującej zakład ubezpieczeń do ich wykonania, nałożyć na zakład ubezpieczeń, w drodze decyzji, karę pieniężną w przewidzianej w ustawie wysokości. Możliwość taka wynika wprost z literalnego brzmienia art. 212 ust. 1 ustawy. Przepis ten ma charakter alternatywy, w której pierwszy człon traktuje nałożenie kary pieniężnej jako środka przymusu służącego wykonaniu decyzji zobowiązującej do wykonania zalecenia (o czym była już wyżej mowa), drugi zaś – przewiduje nałożenie takiej kary wtedy, gdy zakład ubezpieczeń wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia lub planu działalności lub nie udziela informacji lub wyjaśnień.

Wybór sposobu oddziaływania na zakład ubezpieczeń należy w każdym przypadku do organu nadzoru, który powinien dostosować środki dyscyplinujące do wagi stwierdzonego naruszenia i założonego celu działania.

Należy zauważyć – i tu znów nie ma rozbieżności między stronami – że w przypadku określonego naruszenia dokonanego przez zakład ubezpieczeń drogi oddziaływania przez organ nadzoru są wyraźnie rozłączne. Po wydaniu przez organ nadzoru zalecenia, które nie zostało wykonane przez zakład ubezpieczeń w wyznaczonym terminie, może zostać wydana decyzja zobowiązująca do wykonania zalecenia, a dopiero po bezskutecznym terminie jej realizacji – decyzja nakładająca karę pieniężną. Natomiast bezpośrednie ukaranie zakładu ubezpieczeń karą pieniężną, zmierzające wprost do osiągnięcia celu zamierzonego w ustawie, nie powinno poprzedzać wydanie zalecenia. Nie jest też zgodne z przedstawionymi tutaj przepisami ustawy wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej jak bezpośredniej sankcji za niewykonanie zalecenia, z pominięciem decyzji zobowiązującej do wykonania przez zakład ubezpieczeń zalecenia w wyznaczonym terminie.

Powyższe uwagi odnoszą się do tego samego naruszenia. Inaczej mówiąc, na gruncie przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej organ nadzoru ma wybór sposobu oddziaływania na zakład ubezpieczeń w przypadku stwierdzenia, że działa on niezgodnie z celami i zasadami założonymi w ustawie. Jednakże: 1) bezpośrednie nałożenie kary pieniężnej wymaga szczególnego uzasadnienia tak co do zasady (podstaw nałożenia kary), jak i wysokości kary, zaś 2) po wydaniu zalecenia organ nadzoru może nałożyć w drodze decyzji karę pieniężną (przy zachowaniu określonych wyżej wymagań) jedynie po poprzedzeniu jej decyzją zobowiązują zakład ubezpieczeń do wykonania zalecenia w wyznaczonym terminie.

Oczywiście, przedstawiona zasada ma ograniczone zastosowanie do różnych naruszeń, wobec których organ nadzoru sam wybiera drogę postępowania – sposób oddziaływania na zakład ubezpieczeń. Jednak po tym wyborze, tzn. wydaniu zalecenia bądź nałożeniu bezpośrednio kary pieniężnej, w przypadku zalecenia obowiązuje wskazany wyżej tryb postępowania, zakładający poprzedzenie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej decyzją zobowiązującą do wykonania zalecenia w ustalonym terminie.

Na tle przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej należy uznać, wbrew twierdzeniu pełnomocnika zakładu ubezpieczeń, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej – w każdej z dróg oddziaływania przez organ nadzoru na zakład ubezpieczeń – ma charakter decyzji uznaniowej, wydawanej przez

organ nadzoru w ramach uznania administracyjnego, i to zarówno co do samego nałożenia kary pieniężnej, jak i jej wysokości. Z art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika jedynie górna wysokość kary pieniężnej, jaką organ nadzoru (Komisja Nadzoru Finansowego) może nałożyć na zakład ubezpieczeń. Zgodnie z tym przepisem wysokość kary pieniężnej nie może przekroczyć wysokości 0,5 % składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim, a w przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie prowadził działalności lub miał zbiór składki przypisanej poniżej 20 mln zł do wysokości 100.000,00 zł. Górną granice kary wyznacza więc przede wszystkim wysokości składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim, od której organ nadzoru może wymierzyć składkę do wysokości 0,5 %, a dopiero wtedy, gdy zakład ubezpieczeń nie prowadził działalności lub miał zbiór składki przypisanej poniżej 20 mln zł, ustawa ogranicza wysokość kary pieniężnej do wysokości 100.000,00 zł. Organ nadzoru nie popełnił więc "zasadniczego błędu w wykładni art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej" uznając, że z powołanymi wyżej ograniczeniami decyzja o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej ma charakter uznaniowy w podanym wyżej, podwójnym charakterze (co do nałożenia kary i jej wysokości). Uznaniowość tej decyzji jest jej cechą a nie wadą i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a zwłaszcza orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wydający tego rodzaju decyzję powinien przede wszystkim – dla uniknięcia zarzutu dowolności – określić kryteria (zasady), którymi się kierował przy jej podejmowaniu. Nie jest też zasadny zarzut Towarzystwa, że charakter art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jako przepisu o charakterze represyjnym, do którego stosuje się standardy wyznaczone przez art. 42 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza uznaniowy charakter decyzji o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie ustawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP, a zwłaszcza art. 42 (bo przepis art. 31 ust. 3 trudno odnieść do rozpatrywanej sprawy), odnosi się do odpowiedzialności karnej. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 223/06, LEX nr 325325, zgodnie z którym " Nie ma wystarczających powodów do przypisywania karze pieniężnej z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym. Należy więc przyjąć, że do tej kary mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej." "Pasmo" uznania (luzu decyzyjnego) organu nadzoru nie jest też – jak twierdzi pełnomocnik Towarzystwa - w przypadku kary pieniężnej nakładanej na zakład ubezpieczeń znacznie węższe, gdyż kara pieniężna jako środek represyjny powinna być traktowana jako ultima ratio, a przepisy ją wprowadzające wykładane w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami prawa represyjnego wyrażonymi w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP. Kara ta, jak wskazano wyżej, nie ma bowiem charakteru sankcji karnej, a wyznaczając jej górną granicę ustawodawca kierował się raczej społeczną wagą ewentualnych naruszeń w działalności ubezpieczeniowej i skalą obrotów i dochodów w działalności w zakresie ubezpieczeń osobowych i ubezpieczeń majątkowych niż ogólnymi zasadami odpowiedzialności karnej.

II.

Organ nadzoru i zakład ubezpieczeń różnią się natomiast zasadniczo w ocenie przedmiotu postępowania.

W ocenie zakładu ubezpieczeń wydanie zaleceń było reakcją na prowadzenie przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]". W pkt I.2. zaleceń organu nadzoru, wydanych dnia [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w celu zapewnienia zgodności działalności zakładu ubezpieczeń z przepisami prawa oraz w celu usunięcia stanu naruszania interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia, zalecono zakładowi ubezpieczeń "usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia stypendialnego". W sentencji pierwszej decyzji organu nadzoru z dnia [...] grudnia 2007 r. karę pieniężną nałożono "...w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]"...", zaś w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. karę pieniężną nałożono "...w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia, do których stosuje się "Ogólne Warunki Ubezpieczenia Stypendialnego..." poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany treści "Ogólnych Warunków..." w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia."

Według zakładu ubezpieczeń można w tej sytuacji mówić o tożsamości przedmiotowej toczącego się postępowania i wcześniejszego zalecenia pokontrolnego. A to oznacza – przy założeniu, że jest to jedna, ta sama sprawa administracyjna, zakładająca ten sam stan faktyczny – iż nastąpiło naruszenie przepisów art. 209 ust. 1 i 2 w zw. z art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Jak już bowiem wyżej wskazano (pkt I), organ nadzoru wobec wcześniejszego wydania zalecenia pokontrolnego (nadzorczego) nie był uprawniony – w tej samej sprawie – do bezpośredniego nałożenia na adresata tych zaleceń (zakład ubezpieczeń) kary pieniężnej, z pominięciem decyzji zobowiązującej tenże zakład ubezpieczeń do wykonania tych zaleceń (art. 209 ust. 2 ustawy). Zakład ubezpieczeń stwierdza wprost, że zachowanie Towarzystwa, ocenione przez organ nadzoru jako naganne, pozostawało w związku przyczynowo-skutkowym z wydanym zaleceniem i ewentualne ustalenie Komisji, że działanie Towarzystwa nie usunęło nieprawidłowości stwierdzonej zaleceniem powinno w konsekwencji prowadzić do zastosowania art. 209 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji Komisja w ogóle nie mogła, w obszarze objętym wydanym zaleceniem pokontrolnym, wydać decyzji o nałożeniu bezpośredniej kary pieniężnej. W warunkach tożsamości przedmiotowej toczącego się postępowania ewentualna kara pieniężna mogłaby być nałożona dopiero wtedy, gdy Towarzystwo nie wykona decyzji Komisji zobowiązującej do wykonania wydanych zaleceń.

Natomiast w ocenie organu nadzoru różne były podstawy faktyczne dotyczące wydania zalecenia oraz decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zalecenie wydano w związku z naliczaniem przez zakład ubezpieczeń dodatkowej sumy ubezpieczania niezgodnie z ogólnymi warunkami ubezpieczenia. Natomiast kara nałożona została w związku z dokonaniem przez zakład ubezpieczeń zmiany treści wzorca umownego w sposób niezgodny z klauzulą modyfikacyjną zawartą w tym wzorcu. W obu przypadkach można mówić o prowadzeniu działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia, jednakże były to różnego rodzaju naruszenia, które Komisja oceniła odrębnie i w sposób odrębny postanowiła o zastosowaniu odpowiednich środków nadzorczych.

Jak można rozumieć, według organu nadzoru nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej obejmującej ten sam stan faktyczny, gdyż zalecenie sformułowane w pkt I.2. dotyczyło stanu poprzedzającego jednostronną zmianę przez zakład ubezpieczeń treści OWU, zgodną z praktyką Towarzystwa, lecz oczywiście niezgodną z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zaś kara pieniężna została nałożona za dokonanie nieuprawnionej zmiany treści "Ogólnych Warunków..." w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia, a więc już po dokonanej przez zakład ubezpieczeń zmianie OWU.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego i zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej tożsamości sprawy ma kolejność i termin działań podejmowanych przez organ nadzoru i zakład ubezpieczeń.

I tak, przedmiotowe zalecenie zostało wydane przez organ nadzoru dnia [...] lipca 2006 r. Dnia [...] stycznia 2007 r. zakład ubezpieczeń dokonał zmiany zapisu dotyczącego wyliczania udziału w zysku. Wydanie w tym okresie, tzn. miedzy dniem [...] lipca 2006 r. i dniem [...] stycznia 2007 r. decyzji o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej pozostawałoby w związku przyczynowo – skutkowym z wydanym zaleceniem i łączyłoby się z naruszeniem przedstawionych wyżej przepisów art. 209 ust. 1 i 2 w zw. z art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Jak jednak wspomniano, dnia [...] stycznia 2007 r. zakład ubezpieczeń – realizując formalne wydane zalecenie – dokonał jednostronnej zmiany OWU. Organ nadzoru ocenił tę zmianę negatywnie stwierdzając, że usuwając jedną nieprawidłowość zakład ubezpieczeń wygenerował kolejną, nastawioną wprost na bezpośrednie uszczuplenie uprawnień osób ubezpieczających oraz pozostałych beneficjentów ochrony ubezpieczeniowej, poprzez zmniejszenie - według zmienionej treści OWU - wysokości udziału w zysku traktowanego jako składka z tytułu dodatkowej sumy ubezpieczenia. W tym stanie rzeczy decyzje organu nadzoru – z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz dnia [...] maja 2008 r. – nakładały na zakład ubezpieczeń karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł nie w celu bezpośredniego wymuszenia wykonania zalecenia, lecz w celu usunięcia naruszenia dokonanego przez ten zakład w wyniku wadliwej realizacji zalecenia – usunięcia stanu powstałego w wyniku wadliwej realizacji wydanego zalecenia. Oczywiście, że w obu sytuacjach szło o podporządkowanie działalności zakładu ubezpieczeń obowiązującym przepisom prawa i usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia stypendialnego. Jednak w przypadku działalności organu nadzoru w formie zalecenia można mówić o działaniu w ramach nadzoru ostrożnościowego, mającego doprowadzić praktykę zakładu ubezpieczeń i zapis OWU do odpowiedniej treści. Natomiast decyzje nakładające karę pieniężną mają już charakter sankcji – ale nie za niewłaściwą praktykę zakładu ubezpieczeń, powstałą i realizowaną na podstawie nieprecyzyjnych zapisów OWU (nie określających m.in. pojęcia kosztów działalności ubezpieczeniowej), lecz za dokonaną, niedopuszczalną zmianę treści OWU w tym zakresie. Są to, mimo wspólnego celu, inne, odmienne sytuacje faktyczne i prawne.

Reasumując, w ocenie Sądu ocena zakładu ubezpieczeń, w myśl której przedmiotowe zalecenie i decyzje organu nadzoru o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej mieszczą się w ramach tego samego stanu faktycznego, co m.in. przesądza o tożsamości przedmiotowej sprawy, jest nieuprawniona. Niezasadne jest więc w tej sytuacji również twierdzenie zakładu ubezpieczeń, że decyzje o nałożeniu kary pieniężnej sankcjonują wprost, bezpośrednio, wykonanie zalecenia, a co zatem idzie – zostały podjęte z naruszeniem art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

W ocenie Sądu, wobec przedstawionego wyżej, wadliwego wykonania zalecenia, organ nadzoru miał prawo podjąć odrębne postępowanie, w ramach którego dokonał bezpośredniego nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej na podstawie art. 212 ust. 1 powołanej ustawy. Organ nadzoru miał również prawo – czego zresztą zakład ubezpieczeń nie kwestionuje – dokonania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. doprecyzowania osnowy decyzji dokonanego w decyzji z dnia [...] maja 2008 r.

W sentencji decyzji organu nadzoru z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzono m.in., że karę pieniężną nałożono w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia, do których stosuje się "Ogólne Warunki Ubezpieczenia Stypendialnego ...". Pełnomocnik zakładu ubezpieczeń podniósł w związku z tym, że nie istnieje desygnat pojęcia "umowy, które zostały zawarte na podstawie Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego ...". Ostatnia umowa ubezpieczenia stypendialnego została zawarta przez Towarzystwo w dniu [...] grudnia 2002 r. Począwszy od [...] stycznia 2003 r. umowy ubezpieczenia stypendialnego nie są już przez Towarzystwo zawierane. Natomiast "Ogólne Warunki Ubezpieczenia Stypendialnego ...", które weszły w życie dnia [...] stycznia 2005 r., zostały wprowadzone do obrotu w wykonaniu ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, celem ich włączenia do umów ubezpieczenia stypendialnego zawartych przed wejściem w życie tej ustawy (1.01.2004 r.). Po wejściu w życie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego ..." żadne umowy ubezpieczenia nie zostały na ich podstawie zawarte. Jednocześnie podniesiono, że "-Ogólne warunki umów..." są wzorcem umownym w rozumieniu art. 384 i nast. Kc., którego jednostronna zmiana jest bezskuteczna i nie wywiera żadnego wpływu na kształt stosunków prawnych podlegających reżimowi wzorca w pierwotnym brzmieniu.

Formułując powyższy zarzut pełnomocnik zakładu ubezpieczeń nie zwrócił uwagi, że w odniesieniu do naruszenia wspomnianych umów ubezpieczenia szło – w sentencji powołanej wyżej decyzji - nie o naruszenie konkretnych, poszczególnych umów ubezpieczenia stypendialnego, lecz o naruszenie tego typu umów "...poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany treści "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego ..." w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia. Łączy się to – jak trafnie zauważył organ nadzoru – z jego kompetencją nie tyle do kontroli konkretnych umów ubezpieczenia w płaszczyźnie cywilnoprawnej, zastrzeżonej dla sądów powszechnych, ile możliwości oceny tych umów, a zwłaszcza – ich wzorców, w płaszczyźnie administracyjnoprawnej, zwłaszcza z punktu widzenia stwierdzania stanu naruszenia tego rodzaju umów ubezpieczenia przez zakład ubezpieczeń. Z tego też tytułu organ nadzoru ma prawo nakładania na zakłady ubezpieczeń sankcji administracyjnych, w tym również kar pieniężnych. W tym też kontekście stwierdzenie pełnomocnika zakładu ubezpieczeń o bezskuteczności – w płaszczyźnie prawa cywilnego – jednostronnej zmiany wzorca umownego, jakkolwiek słuszne, nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia. Konstatacja ta nie przekreśla bowiem uprawnienia – w płaszczyźnie prawa administracyjnego – organu nadzoru do kontroli zmiany "Ogólnych warunków..." i możliwości nałożenia przez ten organ, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, administracyjnej kary pieniężnej.

III.

Zarówno w odwołaniu, jak i skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów K.p.a., w tym na naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. (wskazanie nieprawidłowej daty wydania decyzji), art. 7 i 77 K.p.a. (pominięcie pism zakładu ubezpieczeń z dnia [...] i [...] grudnia 2007 r.) oraz art. 10 K.p.a. (pozbawienie prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy przedstawienia stanowiska w sprawie). Zakład ubezpieczeń zarzucił także naruszenie art. 80 K.p.a. (ocena dowodów nosi znamiona samowoli dowodowej) oraz art. 8 K.p.a.

Organ nadzoru ustosunkował się do tych zarzutów, wskazując m.in., że argumentacja podniesiona w powołanych pismach zakładu ubezpieczeń, podnoszona zresztą już wcześniej, została przez organ nadzoru rozpatrzona. Czas trwania sprawy, jej koncyliacyjny charakter i obfitość zgromadzonego materiału dowodowego przekonuje również, że akurat w te sprawie trudno mówić o pozbawieniu zakładu ubezpieczeń prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy przedstawienia stanowiska w sprawie. Nie sposób też podzielić zarzutu organu stanowiska, iż zalecenie organu nadzoru zostało przedstawione w sposób niezrozumiały, przez co zakład ubezpieczeń został wprowadzony w błąd. Przeciwnie, na tle pism procesowych, pełnych żargonu zawodowego, zalecenia organu nadzoru wraz z ich uzasadnieniem wyróżniają się swoją jasnością. Ma też rację organ nadzoru stwierdzając, że wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego. To, że ocena tego materiału dokonana przez organ nie zgadza się z oceną zakładu ubezpieczeń nie uzasadnia jeszcze daleko posuniętego zarzut samowoli dowodowej.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny w pływ na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.