Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1344/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jan Paweł Tarno, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1313/03 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie refundacji kosztów szkolenia młodocianego pracownika oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...] ([...]) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] (nr [...]), którymi odmówiono refundacji J. W. ze środków Funduszu Pracy wynagrodzenia młodocianego pracownika M. P. zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego od 1.09.2002 r za okres od 1.09.2002 r do 30.09.2002 r, oraz M. W. zatrudnionego od 1.09.2002 r - za okres od 1.07.2002 r do 30.09.2002 r.

Jako powód odmowy przyznania refundacji wskazano, iż według art. 57 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r Nr 58 poz. 514) środki Funduszu Pracy przeznaczone są na finansowanie wynagrodzeń wypłacanych młodocianym pracownikom, zatrudnionym na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego oraz na refundacje składki na ubezpieczenie społeczne od refundowanych wynagrodzeń. Aby uzyskać refundację podmiot prowadzący przygotowanie zawodowe młodocianego musi spełniać warunki określone m. in. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy podmiotami uprawnionymi do szkolenia młodocianych na "pracodawcę" i "pracodawcę będącego rzemieślnikiem" (jakiego dokonało rozporządzenie z dnia 12 listopada 2002 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych), oraz zobowiązanie pracodawców, będących rzemieślnikami do zawiadamiania o zawarciu umowy izby rzemieślniczej lub właściwego cechu, który sprawuje nadzór nad przebiegiem przygotowania zawodowego w rzemiośle pracowników młodocianych, skutkuje koniecznością zastosowania przepisów korzystniejszych dla młodocianego. Nawet zatem przyjęcie przez Starostę [...] wymogu bycia rzemieślnikiem, który to wymóg nie stanowi sam w sobie przesłanki odmowy przyznania refundacji podmiotowi niebędącemu rzemieślnikiem, zdaniem Wojewody, nie mógł zmienić oceny, iż umowy o pracę zawarte przez Skarżącego z młodocianymi pracownikami nie spełniały wymogów uprawniających do refundacji z środków Funduszu Pracy.

Od decyzji Wojewody Małopolskiego J. W. złożył w dniu 28 maja 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wydanym przez organy orzeczeniom zarzucił nadużycie prawa, polegające na nieuprawnionym jego zdaniem, traktowaniu go jako rzemieślnika, podczas gdy jest wyłącznie podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, w związku z czym obowiązki, których niespełnienie stało się podstawą nieuwzględniania wniosku o refundację zatrudnienia młodocianych pracowników, nie powinny go dotyczyć. Podkreślił także, iż nie ma w Polsce obowiązku przynależności do cechu lub innej organizacji zrzeszającej przedsiębiorców, w związku z czym nie może on ponosić negatywnych skutków (odmowy refundacji zatrudnienia młodocianych) z racji nie przystąpienia do takiej organizacji.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustrojów sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawę tę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005 r. (II SA/Kr 1313/03), działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd ten oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organy obydwu instancji, a więc zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Starosta [...] prawidłowo dokonały interpretacji przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Trafnie przyjęły, iż umowy zawarte przez skarżącego z młodocianymi pracownikami nie spełniały warunków uzasadniających refundację, o której jest mowa w art. 57 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. poz. 6 poz. 56 ze zm.).

Sąd podkreślił także, iż ustawa o rzemiośle jednoznacznie określa w art. 2 zakres pojęcia rzemiosła. Wynika stąd, że rzemieślnikiem jest każdy, kto zawodowo wykonuje działalność gospodarczą z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, we własnym imieniu i na własny rachunek, przy zatrudnieniu poniżej 50 pracowników.

Sposób zaś sformułowania tego przepisu (art. 2 ustawy o rzemiośle) nie pozostawia zdaniem WSA w Krakowie żadnych wątpliwości, iż kwestia określenia, kto jest rzemieślnikiem w rozumieniu ustawy jest niezależna od przystąpienia do organizacji samorządowych rzemiosła. Wyłączeniu z zakresu pojęcia rzemiosła podlega wyłącznie wymieniona w ust. 4 tego przepisu działalność w dziedzinach enumeratywnie wymienionych. Działalność gospodarcza stanowiąca wykonywanie zawodu obuwnika nie została ust. 4 art. 2 ustawy wymieniona. Oznacza to, iż jedynie okoliczność zatrudnienia przez J. W. powyżej 50 pracowników mogłaby go wykluczyć z kręgu podmiotów, określonych przez ustawodawcę rzemieślnikami. Jednakże sytuacja taka zdaniem WSA w Krakowie nie zachodziła.

Odnośnie do zarzutu dobrowolności przystępowania do organizacji pracodawców, rzemieślników, na którą powoływał się skarżący Sąd zauważył, iż dobrowolne pozostaje wyłącznie przystąpienie do organizacji samorządowych. Z przynależnością taką łączą się pewne obowiązki (np. opłacenie składek, czy wykazane wyżej podleganie kontroli w zakresie szkolenia młodocianych pracowników), jak również pewne uprawnienia, do których w świetle powołanych przez organ przepisów należy skorzystanie z przewidzianej art. 57 ust. 1 pkt 10 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu refundacji kosztów szkolenia młodocianego pracownika.

Reasumując, WSA w Krakowie ocenił, iż J. W. będąc przedsiębiorcą spełniał warunki określone w art. 2 ustawy o rzemiośle - był rzemieślnikiem w rozumieniu tej ustawy, przy czym nie korzystał z możliwości określonych tą ustawą, a związanych z prawem do zrzeszania się w izbach rzemieślniczych lub cechu. Konsekwencją tego, jako prawidłowe zostało ocenione przez Sąd uznanie przez organy administracji, iż zastosowanie do J. W. znajdował przepis § 3 a znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Przepisem tym ustawodawca zobowiązał rzemieślników — niezależnie od kwestii zrzeszenia i wykonywania działalności w oparciu o tę ustawę - do zgłaszania faktu zawarcia umowy w celu przygotowania zawodowego młodocianego pracownika. Z kolei retroaktywne działanie tego przepisu uzasadniał w ocenie WSA w Krakowie nie tylko § 2 rozporządzenia Rady Ministrów nowelizując dnia 12 listopada 2002 r., lecz także szczególna ochrona pracy osób młodocianych, jakiej ustawodawca udzielił w art. 190 - 206 - kodeksu pracy.

Według Sądu kwestią decydującą w niniejszej sprawie dla oddalenia skargi był brak zgłoszenia o zawarciu umowy we właściwej izbie rzemieślniczej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł, reprezentowany przez adwokata, J. W., skarżąc orzeczenie w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3983 kpc w zw. z art. 382 kpc oraz art. 233 § 1 kpc, poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej zebranego materiału dowodowego, polegającej na tym, że osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą na podstawie ustawy - Prawo o działalności gospodarczej, muszą ją prowadzić z zachowaniem warunków określonych w ustawie o rzemiośle.

Skarżący podkreślił, iż niezasadny jest jego zdaniem brak rozróżnienia sytuacji prawnej podmiotów należących do związków rzemieślników i do takich cechów nie należących, a ubiegających się o refundację z Funduszu Pracy z tytułu szkolenia młodocianych pracowników. Wskazał, iż uzależnienie uzyskania refundacji od obowiązku zgłoszenia o zawarciu umowy we właściwej izbie rzemieślniczej ma charakter dyskryminujący w stosunku do przedsiębiorców nie należących do izby lub cechu.

W konsekwencji pełnomocnik Skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez przyznanie refundacji J. W. ze środków Funduszu Pracy wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia młodocianego pracownika M. P., zasądzenie od Funduszu Pracy refundacji w wysokości wypłaconego młodocianemu pracownikowi wynagrodzenia, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2005 r., w zakresie zakreślonym ramami skargi kasacyjnej, odpowiada prawu.

Należy bowiem wskazać, iż postępowanie sądowoadministracyjne, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, rządzi się własną procedurą, uregulowaną w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a., Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Przepisy te mają w pełni autonomiczny charakter w stosunku do regulacji ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296 ze zm.). Oznacza to, iż formułując w niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik Skarżącego nie powinien odwoływać się do ich katalogu, zamieszczonego w art. 398 kpc, lecz do podstaw kasacyjnych zamieszczonych w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego wskazał, iż przy wydawaniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 382 kpc w zw. z art. 233 § 1 kpc, poprzez dokonanie oceny, iż osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą muszą ją prowadzić z zachowaniem warunków określonych w ustawie o rzemiośle.

W takim przypadku zauważyć trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny oceniając przedmiot skargi kasacyjnej bada przede wszystkim treść zawartych w niej oświadczeń woli, nie zaś wyłącznie formę przytoczonych podstaw prawnych, w tym wypadku przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Podana podstawa prawna, jakkolwiek zaczerpnięta przez pełnomocnika Skarżącego z kpc, stanowi odpowiednik podstawy skargi kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Analizując zatem treść zarzutu należy dojść do wniosku, iż błędna jest nie tylko podana przez pełnomocnika podstawa prawna skargi kasacyjnej, ale i jej nazwa. Skarżący kwestionował bowiem ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Krakowie, co oznacza, iż istota wniesionego środka zaskarżenia zasadzała się na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., nie zaś naruszeniu przepisów postępowania.

Warto przypomnieć, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu przez sąd treści określonej normy prawnej, zaś uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. bezpodstawnemu uznaniu ustalonego stanu faktycznego za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej (tak m.in. J. Tarno w: Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. LexisNexis 2004, s. 246 i n.).

Powyższe ogólne wskazania są dla rozpoznania niniejszej sprawy o tyle istotne, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jak zostało to podkreślone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 marca 2004 r. (sygn. akt. GSK 10/04, opublikowany w Monitorze Prawniczym 2004 r. nr 9 s. 392) oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie np. postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń. Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest natomiast ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Reasumując, takiego naruszenia przez WSA w Krakowie przepisów prawa, o jakim wspomniał Skarżący w skardze kasacyjnej, NSA w niniejszej sprawie nie dopatrzył się. WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał bowiem jedynie, iż w świetle art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (tekst jedn. Dz. U. 2002 r. Nr 112 poz. 979 ze zm.) Skarżący jest rzemieślnikiem, tyle tylko, że nie musi należeć do cechu, ani do żadnej innej jednostki samorządu gospodarczego, zgodnie zresztą z zasadą swobody zrzeszania się. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, iż o ile przystąpienie do samorządu zawodowego jest dobrowolne, to z faktem przynależności do niego mogą się wiązać dla przedsiębiorcy szczególne uprawnienia, np. w zakresie refundacji kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika, o którym była mowa w art. 57 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. 2003 r. Nr 58 poz. 514). Zdaniem NSA powyższe wskazania WSA w Krakowie w żadnej mierze nie mogą być rozumiane jako naruszające przepisy, czy to ustawy o rzemiośle, czy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 poz. 1178 ze zm.). Fakt, iż w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej dany podmiot był przedsiębiorcą nie wykluczał bowiem, iż w rozumieniu ustawy o rzemiośle mógł być uznawany za rzemieślnika, ze wszystkimi z tego faktu wynikającymi konsekwencjami. Kategorie: przedsiębiorca i rzemieślnik nie były bowiem (i nie są) wzajemnie wykluczające się (rozłączne), w związku z czym rozważania WSA w Krakowie w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

Jedynie na marginesie NSA zauważył, iż poza zakresem przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie pozostaje kwestia oceny zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji, odnoszącego się do uznania, iż organy administracji właściwie zastosowały z mocą wsteczną przepis art. 3 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60 poz. 278 ze zm.). Przepis ten został wprowadzony z dniem 11 grudnia 2002 r., podczas gdy wniosek o refundację kosztów zatrudniania M. P. dotyczył okresu od 1 do 30 września 2002 r. Paragraf 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 197 poz. 1663) pozwalał co prawda na wsteczne zastosowanie znowelizowanych przepisów rozporządzenia (w tym art. 3 a), jednak tylko wtedy, gdyby przewidywały rozwiązania korzystniejsze dla młodocianych. WSA w Krakowie, podobnie jak organy administracji publicznej uznały, iż w niniejszej sprawie zaistniała ta przesłanka, w związku z czym pan J. W., chcąc uzyskać refundację kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika – M. P. powinien uprzednio zawiadomić o zawarciu takiej umowy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego, a z racji tego, iż był jednocześnie rzemieślnikiem - również izbę rzemieślniczą właściwą ze względu na jego siedzibę.

Jak już jednak wspomniano, NSA rozpatrując niniejszą sprawę mógł poruszać się jedynie w wąsko zakreślonym przez pełnomocnika Skarżącego przedmiocie zaskarżenia, będąc związanym tym przedmiotem na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącego, zawartym w skardze, w sprawie tej nie zachodzą okoliczności przemawiające za nieważnością postępowania, co pozwalałoby działać NSA ex officio.

Z tego też względu NSA orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.