Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1264/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robot budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2021 r. NR [...], znak: [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia E. D.( dalej: "skarżąca", "inwestor"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w .. ( dalej: "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] oraz nakładające na inwestora - obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w określonym terminie:

1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy w/w budynku mieszkalnego,

2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

3. zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności rozbudowy i nadbudowy w/w budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt postępowania, sprawa dotycząca robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], była już przedmiotem rozpoznania przed tut. organem.

Na ostatnim jej etapie [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: PINB [...] wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i nadbudowie w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym - zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do WSA w Warszawie, który po jej rozpoznaniu, wyrokiem z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 726/19 uchylił zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

PINB ponownie rozpoznając sprawę i realizując wskazania Sądu, pismami z dnia 12 marca 2020 r. oraz 9 listopada 2020 r. zwrócił się do A. W. do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej daty budowy urządzenia budowlanego - zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na w/w działce oraz określenie jego pojemności. A. W., nie zareagował na powyższe pisma i nie zgłosił się do organu powiatowego. W związku z tym, z tożsamym zapytaniem organ powiatowy zwrócił się także do pełnomocnika skarżącej.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 27 listopada 2020 r. wskazał, że "(...) zbiornik bezodpływowy, (szambo) istnieje co najmniej od końca lat 80-tych, następnie było ono remontowane (...)" uzupełniając w piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r. "(...) istniejący od końca lat 80-tych zbiornik bezodpływowy, (szambo) ma 2 m3 pojemności, cały czas jest on posadowiony w tym samym miejscu na nieruchomości".

Mając uwadze powyższe, organ powiatowy przyjął, że w/w zbiornik na nieczystości ciekłe został wybudowany przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., w związku z czym zastosowanie w przypadku jego legalizacji będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r.

Z tego względu organ I instancji wyłączył sprawę dotyczącą w/w zbiornika do odrębnego postępowania. W sprawie natomiast rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], PINB w [...] po analizie zgromadzonego materiału dowodowego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy w/w inwestycji oraz nałożył na inwestora, obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów.

Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowym terminie wniosła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, [...]WINB wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Uzasadniając wspomniane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przywołał regulację zawartą w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze treść tego przepisu, [...]WINB podkreślił, że Sąd uznał za prawidłowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego, jak również uznał za zasadne zastosowanie w zakresie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

[...]WINB uznał za prawidłowe zakwalifikowanie przeprowadzonych przez inwestora robót przy budynku jako rozbudowy i nadbudowy obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r.

Zdaniem organu odwoławczego, charakter wykonanych robót budowlanych bezsprzecznie wskazuje na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Przeprowadzone czynności kontrolne potwierdziły wykonanie (dobudowanie) od strony północnej dodatkowego pomieszczenia konstrukcji murowanej (kotłowni i wc), a także nadbudowanie przedmiotowego (parterowego) budynku o dodatkową kondygnację (ścianka kolankowa została podniesiona o ok. 40 cm). Ponadto [...]WINB przypomniał, że WSA w Warszawie, we wspomnianym już wcześniej wyroku z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 726/19, dodatkowo wskazał na wykonanie od strony południowej lukarny wraz z płytą balkonową wspartą na dwóch słupach, zaznaczając, że nadbudowana część od strony północno- wschodniej wsparta jest na słupie i stanowi pocień w poziomie parteru budynku oraz podkreślając, że zakres w/w prac potwierdzają wyjaśnienia skarżącej składane w dniach 30 maja 2014 r. oraz 26 marca 2018 r., a także czynności kontrolne przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości w dniu 10 stycznia 2013 r. oraz w dniu 9 maja 2018 r.

W ocenie organu wojewódzkiego zakres w/w prac nie odpowiada pojęciu remontu oraz przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego. Okoliczności faktyczne sprawy potwierdzają dokonanie przez inwestora robót budowlanych, w wyniku których zmieniły się charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne obiektu, co wyklucza możliwość zakwalifikowania robót inwestycyjnych jako przebudowy. Dobudowanie dodatkowego pomieszczenia oraz kondygnacji przekracza także zakres remontu w rozumieniu w/w definicji.

Remont może bowiem być wykonany wyłącznie w istniejącym obiekcie budowlanym, nadto jego celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a w jego wyniku nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych, niż obiekt pierwotny.

[...]WINB wskazał następnie, że w każdym przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, istotne jest ustalenie daty realizacji inwestycji, ma ona bowiem znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że problematyka samowoli budowlanej obiektu budowlanego uregulowana jest obecnie m.in. w art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego z dnia 7 lipca 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 który mówi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powyższa regulacja wskazuje zatem, kiedy organ nadzoru budowlanego, w celu likwidacji samowoli budowalnej, władny jest skorzystać z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

W ocenie [...]WINB, kierując się powyższym zapisem, organ powiatowy przyjmując, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową opisanego budynku mieszkalnego zakończone zostały po dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r., prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie obecnie obowiązującej ustawy tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania).

Zdaniem organu odwoławczego, wskazana okoliczność znajduje, potwierdzenie w wyjaśnieniach skarżącej, która pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wskazała, że "(...) W roku 2008 wystąpiła konieczność wymiany dachu (...) Podczas wymiany dachu konieczna była wymiana komina, który groził zawaleniem. Z tego powodu dobudowana została kotłownia od strony północnej budynku (...)" (protokół z dnia 10 stycznia .2013 r.) " (...) W roku 2008 stan dachu był już tak zły, że postanowiłam o jego wymianie (na blachę) (...) Równocześnie z wymianą dachu i budową komina od strony północnej budynku wybudowałam kotłownię i wc i nadbudowałam nad częścią kotłowni i wc (protokół z dnia 30 maja 2014 r.) "(...) Od strony północnej w poziomie parteru (w 2008 r ) wykonałam rozbudowę budynku, w której znajduje się kotłownia, ubikacja i sionka (...) Jednocześnie przy wymianie pokrycia dachowego z papy na blachę nadbudowałam istniejący budynek poprzez podniesienie ścianki kolankowej o ok. 40 cm. Nadbudowałam również część rozbudowaną od strony północno - wschodniej i wykonałam lukarnę dachową od strony południowej waz z płytą balkonową wspartą na dwóch słupach (...)" (protokół z dnia 26 marca 2018 r.).

[...]WINB podkreślił, że w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, WSA w Warszawie zauważył, iż data robót budowlanych była konsekwentnie podawana przez skarżącą w toku całego postępowania i w tej sytuacji organ nie miał podstaw aby przyjmować inną datę wykonania tych robót.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

Art. 29 - 31 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2021 r.) wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ zaznaczył, że rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego (w brzmieniu jw.) w przypadku budowy (rozbudowy/nadbudowy) wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewiduje możliwość dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, jednak brak takiego zgłoszenia również skutkuje wdrożeniem procedury z art. 48 Prawa budowlanego, co wynika wprost z tego przepisu. Organ dodał, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z nałożonego w/w przepisach obowiązku, a zatem zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu jw.), co jednoznacznie potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r.

Organ przytoczył treść tego przepisu art. 48 i skonstatował, że skarżone postanowienie organu powiatowego zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jego treści.

W odniesieniu do zbiornika na nieczystości ciekle, organ odwoławczy przypomniał przebieg postepowania oraz wytyczne WSA w tym zakresie, po czym ocenił, że PINB zasadnie wyłączył sprawę dotyczącą przedmiotowego zbiornika do odrębnego postępowania z uwagi na konieczność prowadzenia tego postępowania w oparciu o inne przepisy prawa.

Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów [...]WINB przypomniał, że WSA w Warszawie, w pełni poparł argumentację organu zawartą w postanowieniu Nr [...] dotyczącą rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku oraz zastosowania art. 48 ust. i 3 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie organ zauważył, że powoływane przez pełnomocnika skarżącej postanowienie organu powiatowego Nr [...]z dnia [...]czerwca 2018 r., wydane zostało na podstawie art. 77 § 2 k.p.a.. Postanowienie to, nie kończy postępowania administracyjnego (odnosi się do kwestii przeprowadzenia dowodu). Z związku czym nie może być mowy o naruszeniu zasady res iudicata (okoliczności tej nie podniósł także WSA w Warszawie orzekający w sprawie).

Skargę na powyższe postanowienie [...]WINB, wniosła E. D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu, skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów proceduralnych:

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- naruszenie art. 77 §1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący ż obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia na podstawie powierzchownej i niepełnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji brak obiektywnej oceny czy dane okoliczności zostały udowodnione.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 3, pkt 3a oraz art. 2 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich bezzasadne niezastosowanie w sytuacji gdy wskazane przepisy w swej treści odnoszą się bezpośrednio do przedmiotowego stanu faktycznego

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Powyższe zarzuty, znalazły rozwiniecie w uzasadnieniu skargi.

Zdaniem skarżącej, organ nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do ustalenia, kto i w jakim zakresie jest stroną postępowania oraz na jakiej podstawie uznano, że inwestorem wszystkich robót budowlanych jest wyłącznie skarżąca, osoba w podeszłym wieku, na którą można nakładać rozliczne obowiązki i ciężary.

Zdaniem skarżącej, stwierdzenie organ, że Sąd w pełni poparł argumentację organu zawartą w postanowieniu nr [...] dotyczącą rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku, jest w ocenie skarżącej daleko idącym nadużyciem, mającym na celu uchylenie się od wypełnienia swojego ustawowego obowiązku.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowienie PINB, jawi się jako sytuacja, w której organ, mimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku w zasadzie niemal całkowicie "przerzuca" ciężar poczynienia ustaleń i postępowania dowodowego na skarżącą, która jest kobietą w podeszłym wieku, o słabym zdrowiu, mającą problemy z pamięcią co do której nie ma żadnych uzasadnionych przesłanek by twierdzić, że to właśnie ona jest inwestorem przedsięwzięć których dotyczy niniejsze postępowanie. Cytowane w uzasadnieniu fragmenty relacji, budzą zdumienie, gdyż stan zdrowia skarżącej, uniemożliwia wykonanie jakichkolwiek prac, tym samym oczywiste jest, iż prace te zlecał i wykonywał ktoś inny.

Zdaniem skarżącej, organy nadzoru nie zdołały ustalić rzeczowo co jest przedmiotem postępowania. Część kwestionowanych przez organy robót, wykonywał M. D., co powinno mieć swoje do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.).

W odniesieniu do kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca wskazała, że zasada mówiąca o tym, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę ma liczne wyłączenia. Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo Budowlane zawiera katalog inwestycji, które można realizować na podstawie zgłoszenia, bądź w ogóle bez informowania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ zdaje się nie zauważać, że wykonane prace (remont i w razie konieczności zapewne przebudowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaplanowany) z całą pewnością mieszczą się we w/w katalogu. Dla skarżącej całkowicie niezrozumiały pozostaje fakt, iż wykonane przed wielu laty prace polegające na wzmocnieniu substancji i konstrukcji budynku (które zgodnie z treścią ustawy Prawo Budowlane nie podlegały obowiązkowi zgłoszenia, jak również nie wymagały wydania pozwolenia na budowę) zostały zakwalifikowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako samowola budowlana.

Wdrożenie trybu legalizującego samowolę budowlaną, a co za tym idzie wstrzymanie prac budowlanych i nałożenie na skarżącą szeregu obowiązków z tym związanych jest całkowicie sprzeczne z prawem i nie znajduje żadnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB, wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2021 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2021 r., wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] oraz nakładające na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w określonym terminie:

1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy w/w budynku mieszkalnego,

2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

3. zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności rozbudowy i nadbudowy w/w budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Zgodnie z treścią tego przepisu:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 3, pkt 3a oraz art. 2 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Powodem wydania kwestionowanego postanowienia przez organ powiatowy, było w pełni zasadne w ocenie Sądu, wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na zrealizowanie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku w warunkach samowoli budowlanej.

Na wstępie wskazać należy, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 726/19 uchylił zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Tego rodzaju istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że we wspomnianym wyroku, WSA w Warszawie odnosząc się do kontrolowanego wówczas postanowienia [...]WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...], ocenił, że w zakresie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji zasadnie zastosował art. 48 ust. i 3 ustawy Prawo budowlane, wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych oraz nakładając na skarżącą obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Kwestia zatem oceny robót będących przedmiotem niniejszej sprawy oraz prawidłowości zastosowanych przepisów, w tym trybu postępowania, została już przesądzona we wspomnianym wyroku i jest wiążąca dla Sądu obecnie rozpoznającego sprawę.

WSA w Warszawie, wyraźnie wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na zastosowanie powołanego wyżej przepisu ( art. 48) wyłącznie w odniesieniu do rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w [...]. Zebrane w sprawie dowody nie był jednak wystarczające do zastosowania art. 48 ust. 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości zbiornika na nieczystości ciekłe i to było powodem uchylenia kontrolowanego wówczas postanowienia.

Wbrew zatem argumentacji przedstawionej w skardze, nie może być uznane za nadużycie stwierdzenie organu odwoławczego, że Sąd w pełni poparł argumentację zawartą w postanowieniu [...]WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...], dotyczącą rozbudowy i nadbudowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że zastrzeżenia Sądu, będące powodem uchylenia kontrolowanego wówczas postanowienia [...]WINB z dnia [...]stycznia 2019 r. Nr [...], dotyczyły wyłącznie zbiornika na nieczystości ciekłe, który nie jest przedmiotem niniejszej sprawy i w odniesieniu do którego organ prowadzi odrębne postępowanie.

Zgodnie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., ilekroć w ustawie jest mowa budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Przepisy Prawa budowlanego, nie formułują definicji pojęcia rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. W orzecznictwie ukształtował się jednak utrwalony pogląd, zgodnie z którym przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14, LEX nr 2083529 ). Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem. W wyniku nadbudowy zaś powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 528/12, LEX nr 1223315). Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek, został rozbudowany o dodatkowe pomieszczenia, tj. kotłownię i wc. Ponadto budynek ten został nadbudowany poprzez podniesienie ścianki kolankowej o ok. 40 cm. Wykonana została także lukarna od strony południowej wraz z płytą balkonową wspartą na dwóch słupach. Nadbudowana część od strony północno-wschodniej wsparta jest na słupie i stanowi pocień w poziomie parteru budynku. Zakres tych prac potwierdzają wyjaśnienia skarżącej składane w dniach 30 maja 2014 r. oraz 26 marca 2018 r., a także czynności kontrolne przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości w dniu 10 stycznia 2013 r. oraz w dniu 9 maja 2018 r.

Zakres powyższych prac, w ocenie Sądu, nie odpowiada pojęciu remontu oraz przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie ze wskazanymi przepisami przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, natomiast przebudowa definiowana jest jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Przedstawiony wyżej zakres robót, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że w ich wyniku uległy zmianie charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne obiektu, co wyklucza możliwość zakwalifikowania robót inwestycyjnych jako przebudowy.

Dobudowanie dodatkowego pomieszczenia oraz kondygnacji, przekracza także zakres remontu w rozumieniu przedstawionej wyżej definicji.

Remont może bowiem być wykonany wyłącznie w istniejącym obiekcie budowlanym, nadto jego celem jest odtworzenie stanu pierwotnego (w jego wyniku nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych, niż obiekt pierwotny).

Organ prawidłowo w ocenie Sądu wskazał, że problematyka samowoli budowlanej obiektu budowlanego uregulowana jest obecnie m.in. w art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego z dnia 7 lipca 1994 r.: do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 który mówi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organy zasadnie przyjęły, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową opisanego budynku mieszkalnego zakończone zostały po dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r., zatem zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania).

Prawidłowość zastosowanych przepisów, znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniach skarżącej, szczegółowo przytoczonych w uzasadnieniu organu, z których to wynika, że przebudowa i rozbudowa budynku, miała miejsce w 2008 roku.

Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Art. 29 - 31 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2021 r.), wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ trafnie zwrócił uwagę, że co prawda przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt la Prawa budowlanego (w brzmieniu jw.) w przypadku budowy (rozbudowy/nadbudowy) wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewiduje możliwość dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu jednak brak takiego zgłoszenia również skutkuje wdrożeniem procedury z art. 48 Prawa budowlanego, co wynika wprost z tego przepisu., który wyraźnie wskazuje, że tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca, wskazując, że wykonane przez nią prace "polegające na wzmocnieniu substancji i konstrukcji budynku" a będące w istocie jak już wskazano rozbudową i nadbudową, nie wymagały zarówno zgłoszenia, jak też pozwolenia.

Należy wskazać, że skarżąca, nie legitymuje się dokumentami, które potwierdzają wywiązanie się z nałożonego w/w przepisach obowiązku, dlatego zasadne w ocenie Sądu było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Nie można także podzielić przedstawionej w skardze argumentacji, że skarżąca nie jest inwestorem przedsięwzięć, których dotyczy niniejsze postępowanie, bowiem część prac wykonywał M. D., co powinno mieć swoje konsekwencje.

Należy bowiem jeszcze raz przypomnieć treść wyjaśnień złożonych przez skarżącą, która pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wskazała, że to ona podjęła decyzję o wykonaniu przedmiotowych robót w 2008 roku. Potwierdza to treść tych wyjaśnień zawarta w protokołach z dnia 30 maja 2014 r. oraz 26 marca 2018 r.

Oczywistym jest i tak jest zresztą w większości spraw, że inwestor osobiście takich prac nie wykonuje, co nie zwalnia go w żadnym wypadku od skutków ich wykonania przewidzianych w prawie budowlanym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.