Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 231/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Józefów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 122/11 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Celestynów na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto Józefów na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Celestynów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 122/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Celestynów na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zm.), zwanej dalej ustawą komunalizacyjną, stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto Józefów z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Józefowie przy ul. R. i ul. M., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym 23 jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 5469 m² i nr [...] o pow. 1979 m², opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 1043, stanowiącej integralną część tej decyzji.

Wnioskiem z dnia 10 marca 2006 r. Nadleśnictwo Celestynów wystąpiło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc, że w dacie jej wydania przedmiotowa nieruchomość stanowiła las państwowy i nigdy nie należała do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wnioskodawca wyraził pogląd, że kwestionowana decyzja dotyczy obszaru lasu należącego do Nadleśnictwa Celestynów, który w myśl przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. został wyłączony z komunalizacji.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r., ponieważ z akt sprawy wynikało, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa Celestynów, co oznacza że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W wyniku rozpoznania skargi Nadleśnictwa Celestynów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1330/08, uchylił decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Zdaniem Sądu, nieprzekonujące i niewystarczające, a co najmniej niepełne, były wyjaśnienia organu w kwestii braku interesu prawnego skarżącego, zwłaszcza w takim kontekście, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. została skarżącemu doręczona, co mogło wskazywać na to, że Nadleśnictwo Celestynów było traktowane jako strona postępowania komunalizacyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie komunalizacji działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. nr 63, poz. 494, z późn. zm.) przekazywanie na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątku Skarbu Państwa w zakresie wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw następowało protokolarnie. Dokumentacja w sprawie przedstawiona organowi nadzoru przeczy twierdzeniu wnioskodawcy o posiadaniu przez niego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że nieruchomość ta była w przywołanej dacie własnością Skarbu Państwa, który nabył działki przez zasiedzenie, co stwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w Otwocku z dnia 29 września 1960 r., sygn. akt Ns 603/60. Stan prawny lub stan faktyczny powstały po dniu 27 maja 1990 r. (przekazanie w zarząd Nadleśnictwa nieruchomości w dniu 2 lutego 1994 r.) nie stanowił natomiast przeszkody prawnej do wydania przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej.

Po rozpoznaniu wniosku Nadleśnictwa Celestynów o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko oraz argumentację. Podkreślił, że z załączonego do akt sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, iż przekazanie nieruchomości na rzecz Nadleśnictwa nastąpiło dopiero z dniem 2 lutego 1994 r. Skoro więc brak jest dowodu na istnienie prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r., to nie było jakichkolwiek przeszkód do komunalizacji spornej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Nadleśnictwo Celestynów, zarzucając naruszenie art. 4 i 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący wywiódł, iż w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...] i 59 stanowiły grunt leśny i wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego, w związku z tym na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie podlegały komunalizacji. Obowiązujący w dacie komunalizacji z mocy prawa art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym stanowił, że z dniem wejścia w życie ustawy w skład państwowego gospodarstwa leśnego weszły wszystkie grunty państwowe znajdujące się wówczas pod uprawą leśną. Ponadto skarżący odwołał się do orzecznictwa NSA, w którym wyrażono pogląd, że grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego, nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje, uznając, że organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 935/07, iż grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej. To zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji. Zdaniem Sądu, przesądzające znaczenie ma konieczność ustalenia przeznaczenia spornych działek w ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów sporządzonym na dzień 31 maja 2004 r. działki nr [...] i 59 miały w tym dniu przeznaczenie leśne. Natomiast w karcie inwentaryzacyjnej, stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, działki zostały określone jako budowlane, niezabudowane. Przy założeniu zatem, że 27 maja 1990 r. przeznaczenie spornych działek w ewidencji gruntów było leśne, jak twierdzi skarżący, to mogły one wchodzić w skład państwowego gospodarstwa leśnego w oparciu o art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79, ze zm.). W ocenie Sądu, jeśli organ ustaliłby bezspornie ten fakt, to nie podlegałyby one komunalizacji. Ponadto art. 1 w zestawieniu z art. 29 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. nie zawierają w sobie takiej dyspozycji, która skutkowałaby powstaniem zarządu z mocy prawa, bez dokonania jakiejkolwiek czynności formalnej. Przepis art. 29 tej ustawy mówił wprost, iż przekazanie majątku nieruchomego w zarząd następowało protokolarnie. W przedmiotowej sprawie taki protokół nie został sporządzony, co skutkowało tym, że nieruchomość składająca się ze spornych działek została przekazana w zarząd skarżącego dopiero w 1994 r. Zdaniem Sądu, organ nadzoru badając legalność decyzji komunalizacyjnej w ogóle nie odniósł się do kwestii, czy lasy stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z zapisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Wprost można z niej wywieść właściwość Ministra Leśnictwa w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi las państwowy. Między innymi dlatego nie było w tej ustawie żadnego trybu przekazywania nieruchomości stanowiących las Ministrowi przez terenowe organy. Tym samym, zdaniem Sądu, wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej, lecz również w sytuacji, gdy mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 1949 r. W świetle powyższych wywodów, Sąd uznał, że organ nadzoru w ogóle nie zweryfikował prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji komunalizacyjnej, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie została zbadana dopuszczalność zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w świetle przepisów ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, co oznacza, że fundamentalna dla sprawy okoliczność nie została zbadana. We wskazaniach do ponownego rozpoznania sprawy Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz przeanalizowania rozważanych okoliczności. Jednocześnie Sąd wskazał, że jeżeli zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła las i pozostawała w gestii Ministra Leśnictwa, to nie podlegała komunalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej). Natomiast ponownie przeprowadzając postępowanie nadzorcze Minister powinien tę kwestię ocenić przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasto Józefów, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 134 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pomimo tego, iż decyzja ta odpowiadała prawu, choć z innych przyczyn niż te, które wskazano w jej uzasadnieniu, zaś wskazane przez WSA naruszenia prawa, których dopuścił się Minister nie miały wpływu na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie zbadał czy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji będzie miało istotny wpływ na wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego, tj. czy będzie miało istotny wpływ na zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z definicją istotnego wpływu, sąd uchylając decyzję w oparciu o powołaną wyżej podstawę prawną musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. Tymczasem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiadają prawu. W przedmiotowej sprawie, nawet jeśli Wojewoda Mazowiecki uznając iż sporna nieruchomość podlega komunalizacji dopuścił się naruszenia prawa, to nie miało ono znamion rażącego naruszenia prawa, a więc naruszenia, które byłoby oczywiste, jednoznaczne, nie budzące wątpliwości. Naruszenie prawa, nawet jeśli w istocie miało miejsce, nie spełnia kryterium rażącego naruszenia prawa, określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji komunalizacyjnej wiązało się z dokonaniem przez organ wykładni przepisów art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, których treść nie jest oczywista, tj. nie wynika z prostej wykładni językowej. Wręcz przeciwnie, stosowanie tych przepisów wymaga na tyle skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych i wywołuje na tyle duże kontrowersje, że w celu ich rozwiązania sięgano do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym, nawet gdyby uznać, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni, to nie można przyjąć, iż jego działanie nosiło cechy rażącego naruszenia prawa. Jeżeli więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, czyli przekroczenie prawa ma charakter jasny i niedwuznaczny i jeżeli błędy w wykładni przepisu prawnego, którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna nie spełniają tak określonych przesłanek, to decyzji nie można uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej ograniczył zarzuty kasacyjne do kwestionowania możliwości zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bez jednoczesnego podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musiał zostać uwzględniony przez przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do w istocie materialnoprawnego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podniesione zarzuty procesowe naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. przez jego zastosowanie i art. 151 P.p.s.a. na skutek jego niezastosowania odnoszą się wyłącznie do przyjętego przez Sąd I instancji wyboru rozstrzygnięcia procesowego (uwzględnienie skargi) i wobec tego zasadność tak postawionego zarzutu może być oceniona pozytywnie tylko w wypadku uwzględnienia pozostałych zarzutów kasacyjnych, odnoszących się do meritum sprawy.

Zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej przez Sąd I instancji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, z naruszeniem przepisu art. 134 P.p.s.a. (nawiasem mówiąc przepis art. 134 P.p.s.a. obejmuje dwa oddzielne unormowania oznaczone paragrafami, czego w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono), a w szczególności na skutek nie rozważenia czy w stanie faktycznym sprawy wystąpił wypadek "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Z wywodów skargi kasacyjnej wynika, że skarżący akceptuje poglądy prawne wyrażone w zaskarżonym wyroku, ale kwestionuje wskazaną w nim potrzebę dalszych pogłębionych ustaleń faktycznych, gdyż bez względu na wynik tych ustaleń i przy założeniu, że istotnie w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 5 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej) naruszenie to nie spełnia kryterium "rażącego naruszenia prawa" i tym samym a priori można przyjąć, że bez względu na wynik zaleconych ustaleń faktycznych i bez względu na ewentualną wadliwość zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej, wynik przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej sprawy będzie taki sam – wykluczający możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Na poparcie tego rodzaju tezy skarżąca kasacyjnie Gmina przywołała kilka orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których dokonywał on wykładni wspomnianych regulacji materialnoprawnych, co w jej przekonaniu dowodzi ich niejasności, wykluczającej możliwość ich naruszenia w stopniu rażącym, nawet jeśli ich wykładnia okazałaby się błędna.

Z poglądem tym nie można się zgodzić.

Wbrew poglądom wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie jest tak jednoznaczne, jak przyjmuje to jej autor. W pojęciu tym mieszczą się nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również procesowych o ile podważa to byt prawny decyzji jako aktu dotkniętego tego rodzaju ciężką wadliwością. W literaturze przyjmuje się, że charakteryzowana wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w tej decyzji, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 630 - 631).

Powyższe oznacza, że w każdym wypadku ocena stopnia naruszenia prawa pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi uwzględniać całokształt regulacji prawnych obowiązujących w zakresie, jakiego dotyczyła rozpatrywana sprawa a nie tylko poprawności wykładni przywołanych w decyzji komunalizacyjnej przepisów, na co zresztą wskazywał wyraźnie Sąd I instancji, przywołując m. in. przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), których organy w ogóle nie analizowały.

Aby ocenić potrzebę ingerencji w trwałość decyzji administracyjnej przede wszystkim należy zatem ustalić obowiązujący stan prawny oraz rzeczywisty stan faktyczny sprawy, a następnie ocenić czy w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Nie można zatem – tak jak chce tego skarżący kasacyjnie – posługiwać się z góry przyjętym założeniem, że przepis powołany w decyzji komunalizacyjnej jest przepisem na tyle skomplikowanym, że każdy przypadek jego naruszenia nie może zostać oceniony jako rażące naruszenie prawa. Nawet jeśli przepisy ustawy komunalizacyjnej były przedmiotem wykładni sądowej, to nie oznacza to, że nie można ich naruszyć w stopniu rażącym na tle całokształtu ustawodawstwa regulującego przecież nie tylko tryb i zasady komunalizacji ale i na tle ustawodawstwa regulującego stosunki własnościowe różnorakich gruntów stanowiących przedmiot uwłaszczenia, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że ze względu na wąski zakres zarzutów kasacyjnych, poprawność wywodu Sądu I instancji w zakresie obejmującym wykładnię przepisów prawa materialnego nie mogła być przedmiotem kontroli instancyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadniających uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w jego sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.