Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2556/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Nadleśniczego N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2945/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśniczego N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2945/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa Tomaszów w Tomaszowie Lubelskim na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Lublinie orzeczeniem z dnia [...] stwierdziło, że nieruchomość ziemska "Las Zaboreczno" o obszarze 74 ha, położona przy kol. Niemirówek, pow. Tomaszów Lubelski, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.), dalej dekret, jako część nieruchomości ziemskich Eustachego Świeżawskiego o obszarze ponad 100 ha.

Po rozpoznaniu odwołania N.R., Minister Rolnictwa orzeczeniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń wystąpił J.R. Po jego śmierci do postępowania wstąpił następca prawny P.R.

Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wystąpił Skarb Państwa - Nadleśniczy Nadleśnictwa Tomaszów w Tomaszowie Lubelskim. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 157 § 2 w zw. z art. 28 Kpa poprzez błędne uznanie, że Piotr Rudzki posiadał przymiot strony w postępowaniu, art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego pod kątem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 Kpa w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – dalej rozporządzenie, oraz art. 9 ust. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), dalej r.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że Lubelskiemu Okręgowi Lasów Państwowych nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie orzekania, czy nieruchomość objęta wnioskiem podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 17 czerwca 1953 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Kwestionowane orzeczenia, tj. orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] zostały wydane w oparciu o § 5 rozporządzenia, który wskazuje właściwość organów administracji do rozstrzygnięcia, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisu alt. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Minister wskazał, że nieruchomości objęte działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa. Nie były wydawane w tym przedmiocie żadne decyzje, których skutkiem byłaby opisana zmiana właściciela nieruchomości. Procedurę wpisywania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej uregulowano w § 12 rozporządzenia, w którym wskazano, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu nastąpi na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 34 poz. 204), tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b) - e) dekretu było zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego (aktualnie starosty), stwierdzające, że nieruchomość ziemska podpada pod działanie wyżej wymienionych przepisów. Z powyższego wynika, że potwierdzenie przejęcia określonej nieruchomości w trybie dekretu następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego w oparciu o zaświadczenie stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej.

Organ odwoławczy przytoczył również § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e), winna przedłożyć określone dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Z powyższego wynika, że orzekanie we wskazanym trybie mogło nastąpić jedynie na wniosek podmiotu ubiegającego się o uznanie, iż dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu. Należy przy tym podkreślić, że z uwagi na szczególny charakter regulacji zawartej w rozporządzeniu (wyjątek od zasady ogólnej wynikającej wprost z dekretu o randze ustawy), wskazany przepis nie może być interpretowany rozszerzająco, w tym na przykład, w sposób dopuszczający orzekanie w trybie § 5 rozporządzenia na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie przejścia danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Istotą tego rodzaju postępowania było bowiem zakwestionowanie odjęcia z majątku dotychczasowego właściciela (sprzed dnia wejścia w życie dekretu) prawa własności danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Tym samym prawidłowa treść żądania sformułowanego w oparciu o § 5 rozporządzenia powinna brzmieć w ten sposób, że wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość "nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W konsekwencji powyższego legitymację do wystąpienia z tak określonym żądaniem posiada jedynie były właściciel (sprzed dnia wejścia w życie dekretu) nieruchomości objętej działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ewentualnie jego następcy prawni.

Tryb przewidziany w § 5 i § 6 rozporządzenia, jako właściwy do rozstrzygania spraw co do przejęcia określonych nieruchomości, nie może być traktowany jako konkurencyjny w stosunku do trybu uregulowanego w § 12 rozporządzenia oraz w dekrecie o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Tę ostatnią regulację należy uznać za zupełną w zakresie zasad ujawniania Skarbu Państwa w księgach wieczystych jako właściciela nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Minister zauważył, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku Lubelskiego Okręgu Lasów Państwowych. Wniosek ten nie pochodził zatem od uprawnionej osoby, tj. od N.R., który nabył przedmiotową nieruchomość w dniu 2 lipca 1941 r. Ponadto treść wniosku nie pozwalała na prowadzenie postępowania w oparciu o § 5 rozporządzenia, ponieważ żądanie nie dotyczyło niepodpadania nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu bądź wyłączenia jej spod postanowień tego przepisu, dotyczyło zaś potwierdzenia przejęcia majątku.

Zdaniem Ministra, decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia mogła orzekać, że określona nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i tym samym podlega przejęciu na cele reformy rolnej, ale tylko wówczas, gdy stwierdzono występowanie przesłanek określonych w tym przepisie po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek byłego właściciela, który ubiegał się o wyłączenie nieruchomości spod postanowień art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Natomiast własność Skarbu Państwa wywodziła się z mocy prawa i podlegała ujawnieniu w księgach wieczystych na podstawie stosownego zaświadczenia, które nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Stąd też podmioty publicznoprawne, jak w niniejszej sprawie, Lubelski Okręg Lasów Państwowych, chcąc ujawnić przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu, powinny były posłużyć się takim zaświadczeniem, a nie ubiegać się o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej. Zatem wydanie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie na skutek rozpoznania tak sformułowanego żądania wniesionego przez nieuprawniony podmiot rażąco narusza § 5 i 6 rozporządzenia. Taką samą wadą dotknięte jest również orzeczenie Ministra Rolnictwa utrzymujące w mocy orzeczenie organu stopnia wojewódzkiego.

Za niezasadny organ uznał zarzut skarżącego, że Lubelski Okręg Lasów Państwowych posiadał legitymację procesową uzasadniającą wszczęcie na jego wniosek postępowania administracyjnego. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 1 sierpnia 1945 r., z którego wynika, że nieruchomość "Las Zaboreczno" została przejęta przez Nadleśniczego w Tomaszowie Lubelskim na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82). Dokument ten stanowi dowód, że nieruchomość przeszła na własność Państwa z mocy prawa na podstawie tego dekretu (uchwała SN z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt Ill CZP 50/94). W omawianym protokole wskazano wprawdzie powierzchnię 122 ha, podczas gdy kwestionowane orzeczenia dotyczyły nieruchomości o powierzchni 74 ha, nie stoi to jednak na przeszkodzie do uznania, że nieruchomość objęta tymi orzeczeniami wchodziła w skład lasu przejętego na podstawie tego protokołu. Prawidłowo uznano w zaskarżonym orzeczeniu, że świadczy o tym wymienienie w omawianym protokole nazwy "Las Zaboreczno" i nazwiska N. R. Do takiego wniosku prowadzi również porównanie tego protokołu z protokołem z dnia [...] (obejmującym nieruchomość "Las Zaboreczno" o pow. ok. 70 ha). Oba te protokoły zawierają zbieżne informacje w zakresie braku zabudowań i urządzeń, gatunku drzew (sosna) oraz wieku drzewostanu (protokół z 1945 r.: "I klasa wieku", czyli od 1 do 20 lat; sporządzony sprawie 10 lat później protokół z 1954 r.: "23 lata"). Ponadto we wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo Tomaszów z dnia 19 stycznia 2001 r. o dołączenie nieruchomości "Las Zaboreczno" o pow. 74,78 ha do księgi wieczystej nr [...] wskazuje się wprost, że podstawą prawną przejęcia był dekret z dnia 12 grudnia 1944 r.

W kwestionowanych orzeczeniach, tj. orzeczeniu Ministra Rolnictwa z dnia [...] i orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] nieruchomość "Las Zaboreczno" została uznana za podlegającą przejęciu na cele reformy rolnej w konsekwencji stwierdzenia, że przeniesienie prawa własności na rzecz N. R. w 1941 r. było nieskuteczne, a zatem nieruchomość pozostawała nadal własnością E. Ś., właściciela nieruchomości ziemskiej "H.", której powierzchnia ogólna znacznie przekraczała normę 100 ha.

W tym kontekście rozważyć należy wzajemny stosunek dekretu o reformie rolnej oraz dekretu o lasach. Jeżeli parcele leśne przekraczały obszar wskazany w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r., tj. 25 ha, podpadały pod działanie przepisów tego dekretu. Zatem orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej nieruchomości ziemskiej, która oprócz użytków rolnych obejmowała także lasy, jest zasadne jedynie do takich nieruchomości ziemskich, w skład których wchodziły lasy i grunty leśne nieprzekraczające 25 ha. W skład nieruchomości "Las Zaboreczno" wchodziły parcele leśne przekraczające znacznie obszar 25 ha wskazany w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., a protokół z dnia 1 sierpnia 1945 r. potwierdza przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu, to niezależnie od oceny skuteczności umowy z 1941 r., niedopuszczalne było orzekanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie o podpadaniu tej nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Nieruchomość, jak słusznie zauważono w zaskarżonym orzeczeniu, nie mogła przejść dwukrotnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie różnych przepisów prawa.

W ocenie organu, zarzut braku legitymacji procesowej wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń nie może zostać uznany. Skarżący podnosi, że zaskarżone orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadło w postępowaniu wszczętym na wniosek osoby nieuprawnionej, tj. Jana Rudzkiego, bowiem poprzednik prawny J.R. nie był właścicielem objętej wnioskiem nieruchomości. Zdaniem skarżącego, umowa sprzedaży z dnia 2 lipca 1941 r., na mocy której poprzednik prawny wnioskodawcy nabył prawo własności nieruchomości, jest nieważna i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skarżący wskazuje, że do przeniesienia własności nieruchomości w 1941 r. na rzecz N.R. konieczne było zezwolenie właściwej władzy, stosownie do przepisów rozporządzenia o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie z dnia 27 marca 1940 r. Ocena skuteczności umowy z 1941 r. rzutuje na istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń. Przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić wzorca oceny czynności prawnej, ponieważ Rzeszy Niemieckiej i jej funkcjonariuszom nie przysługiwało w związku z faktycznym opanowaniem Polski w 1939 r. prawo do wykonywania na terytorium Polski aktów władzy państwowej w stosunku do obywateli polskich, na co zezwala okupantowi regulamin praw i zwyczajów wojny lądowej, stanowiący aneks do IV Konwencji Haskiej z dnia 18 października 1907 r. (Dz. U. z 1927 r. Nr 21, poz. 161). Tzw. okupacja przez Rzeszę Niemiecką obszarów Państwa Polskiego nie była okupacją w rozumieniu prawa międzynarodowego, lecz bezprawnym zawładnięciem terytorium drogą przestępstwa międzynarodowego (orzeczenie SN z dnia 13 kwietnia 1948 r., sygn. akt C 18/48).

Skarżący zarzuca ponadto, iż niedołączenie do akt sprawy decyzji Starosty Powiatowego w Hrubieszowie z dnia [...] stanowi naruszenie obowiązku organu prowadzącego postępowanie w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, powołana wyżej decyzja Starosty Powiatowego w Hrubieszowie stanowi istotny dowód w sprawie albowiem prawdopodobnie decyzja ta była decyzją scaleniową, co ma istotne znaczenie przy ustalaniu poprawności prawnej przejęcia nieruchomości leśnych przez Skarb Państwa. Organ powziął starania w celu uzyskania tej decyzji, występując - zgodnie z żądaniem Nadleśnictwa Tomaszów - do Sądu Okręgowego w Zamościu (w Sądzie tym toczyła się sprawa o wydanie nieruchomości). Sąd Okręgowy w Zamościu pismem z dnia 26 września 2013 r. poinformował, że w aktach sprawy pod sygn. akt l C 322/00 nie znajduje się żądane orzeczenie i że nie może ono znajdować się w zbiorze dokumentów księgi wieczystej "K." rep. Nr [...] Sądu Rejonowego w Hrubieszowie. Niezasadne było dalsze poszukiwanie dokumentu z uwagi na to, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Ponadto skarżący nie wskazał, w jaki sposób domniemana decyzja scalająca miałaby wpłynąć na ocenę, czy kontrolowane orzeczenia w sposób rażący naruszają prawo.

Minister podał, że w przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ prowadzący postępowanie nadzorcze zobowiązany jest stosownie do art. 156 § 2 Kpa ocenić, czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeśli decyzja, co do której istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, wywołała takie skutki, należy w myśl art. 158 § 2 Kpa, ograniczyć się do stwierdzenia wydania wadliwej decyzji z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, skutkiem wydania kontrolowanych orzeczeń nie mogło być nabycie przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, ponieważ Skarb Państwa stał się jej właścicielem już wcześniej, na podstawie innego przepisu prawa. W konsekwencji kontrolowane orzeczenia nie wywołały samoistnie skutków prawnych, w tym takich, o których można by powiedzieć, że mają nieodwracalny charakter. Nie zachodzą zatem przeszkody do stwierdzenia nieważności obu orzeczeń.

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Skarb Państwa – Nadleśniczy Nadleśnictwa Tomaszów w Tomaszowie Lubelskim wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 157 § 2 w zw. z art. 28 Kpa poprzez błędne uznanie, że Jan Rudzki, a po jego śmierci jego następca prawny P.R., posiadali przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co w konsekwencji prowadziło do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na wniosek podmiotu nie będącego stroną; 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego pod kątem oceny, czy wnioskodawcy oraz jego następcy prawnemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak dokonania ustaleń w tym zakresie; 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 Kpa w zw. z § 6 rozporządzenia oraz art. 9 ust. 1-3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym polegające na błędnym uznaniu, że Lubelskiemu Okręgowi Lasów Państwowych nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o podpadanie nieruchomości objętej wnioskiem pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 17 czerwca 1953 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] r. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 października 2013 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona nieuzasadniona. Zdaniem tego Sądu, trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia 17 czerwca 1953 r. i poprzedzające je orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] zostały wydane w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Po pierwsze – art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i § 5 rozporządzenia nie uprawniały organów orzekających do rozstrzygania o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu na wniosek innych podmiotów niż osoba, której mienie z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r. (dniem wejścia w życie dekretu) zostało znacjonalizowane. Z przepisu § 6 rozporządzenia, który był przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 9 r.p.a., wynika wyraźnie, że stroną postępowania administracyjnego z zakresu reformy rolnej jest osoba ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wyłączenie spod reformy rolnej ze względów oczywistych dotyczyło właściciela nieruchomości ziemskiej, który na skutek działania art. 2 ust. 1 lit. e) utracił mienie i dążył do przywrócenia mu utraconych praw do gruntu.

Zdaniem Sądu I instancji, uprawnienia w zakresie wnioskowania o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia nie miał Lubelski Okręg Lasów Państwowych. Sąd ten zauważył, że Lubelski Okręg Lasów Państwowych został utworzony zarządzeniem Ministra Leśnictwa z dnia 30 grudnia 1949 r. o utworzeniu rejonowych przedsiębiorstw lasów państwowych (M. P. Nr A-9, poz. 83 ze zm.), co wynika z § 1 pkt 7 tegoż zarządzenia. Przedmiotem działania tego przedsiębiorstwa było bezpośrednie prowadzenie gospodarstwa leśnego w zakresie: a) urządzenia, hodowli i ochrony lasów, b) ścinki i wyrobu podstawowych sortymentów surowca drzewnego, c) wywozu drewna z lasu do składów przy kolejach, drogach wodnych i kołowych, jak również do położonych przy lesie zakładów obróbki drewna, d) pozyskiwania nasion leśnych, żywicowania drzew, pozyskiwania kory garbarskiej, e) prowadzenia gospodarki łowieckiej i rolnej, przy czym rolnej - według zasad ustalonych przez Ministra Leśnictwa w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych, f) pozyskiwania innych użytków gospodarki niedrzewnej z wyjątkiem spraw przekazanych do zakresu działania przedsiębiorstw przewidzianych w art. 6 ust. 2 lit. b) ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. R. P. z 1949 r. Nr 63, poz. 494 ze zm.), g) melioracji gruntów leśnych i nieleśnych, budowy dróg leśnych, zabudowy potoków górskich, budowy i utrzymania budynków i budowli związanych z gospodarstwem leśnym (§ 2 zarządzenia).

Z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) wynikało, że przedsiębiorstwa lasów państwowych administrujące mieniem leśnym i mieniem nieleśnym z nim związanym posiadały osobowość prawną (art. 6 ust. 2 lit. a ustawy). Przedsiębiorstwa te obejmowały całokształt gospodarki w zakresie: a) hodowli, ochrony i urządzenia lasu, b) ścinki i wyrobu podstawowych sortymentów surowca drzewnego, c) wywozu drewna z lasów do składów przy kolejach, drogach wodnych i kołowych, jak również do położonych przy lasach obróbki drewna, d) pozyskiwania nasion, żywicowania oraz pozyskiwania kory garbarskiej i karpiny, e) prowadzenia gospodarki łowieckiej, rybackiej, rolnej i torfowej, f) pozyskiwania wszelkich innych użytków gospodarki nie drzewnej, g) melioracji gruntów leśnych i nieleśnych, budowy dróg leśnych, zabudowy potoków górskich, budowy i utrzymania budynków i budowli, związanych z gospodarstwem leśnym (art. 21 ust. 1 tej ustawy).

Sąd I instancji zaznaczył, że przedsiębiorstwa lasów państwowych, działając w imieniu Państwa w sferze dominium (gospodarowanie), sprawowały także imperium, ponieważ służyły im wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowej administracji lasów państwowych (art. 24 ust. 1 tej ustawy). W zakresie działania Ministra Leśnictwa, wynikającym ze szczególnych przepisów ustawowych, a nie objętym przepisami niniejszej ustawy, organy przedsiębiorstw lasów państwowych wykonywały czynności: a) przewidziane w art. 23-25 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o ochronie lasów nie stanowiących własności Państwa (Dz. U. R. P. Nr 24, poz. 165), b) wynikające z wykonania dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. R. P. Nr 15, poz. 82), c) przewidziane w art. 5 i 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. R. P. Nr 25, poz. 180), d) przewidziane dla organów administracji lasów państwowych w prawie łowieckim (Dz. U. R. P. z 1927 r. Nr 110, poz. 934 ze zm.), e) przewidziane w art. 8 ustawy z dnia 18 listopada 1948 r. o przejściu na własność Państwa niektórych lasów i innych gruntów samorządowych (Dz. U. R. P. Nr 57, poz. 456), f) przewidziane w art. 5 dekretu z dnia 5 lipca 1946 r. o Straży Leśnej (Dz. U. R. P. z 1946 r. Nr 41, poz. 238 ze zm.), co wynika z przepisu art. 31 tej ustawy.

Z rozporządzenia Ministra Leśnictwa z dnia 27 grudnia 1949 r. w sprawie organizacji i zakresu działania przedsiębiorstw lasów państwowych (Dz. U. Nr 63, poz. 510 ze zm.) wynika, że przedsiębiorstwa lasów państwowych utworzone i działające na podstawie art. 6 ust. 2 lit. a) służyły do prowadzenia państwowego gospodarstwa leśnego w zakresie czynności wymienionych w art. 21 (§ 2 rozporządzenia). Do bezpośredniego prowadzenia gospodarstwa leśnego powołane były przedsiębiorstwa rejonowe pod nazwą okręgów lasów państwowych. Przedsiębiorstwa te podlegały wpisowi do rejestru handlowego (§ 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia).

Z kolei dyrektorzy sprawujący zarząd okręgów lasów państwowych byli właściwymi władzami: 1) w rozumieniu art. 23 i 25 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o ochronie lasów nie stanowiących własności Państwa (Dz. U. R. P. Nr 24, poz. 165), 2) w rozumieniu dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa (Dz. U. R. P. Nr 15, poz. 82). Dyrektorzy okręgów lasów państwowych byli również właściwi do wykonywania czynności: 1) przewidzianych dla organów administracji leśnej w prawie łowieckim (Dz. U. R. P. z 1927 r. Nr 110, poz. 934 ze zm.), 2) przewidzianych w art. 5 dekretu z dnia 5 lipca 1946 r. o straży leśnej (Dz. U. R. P. z 1946 r. Nr 41, poz. 238 ze zm.), co wynika z § 12 rozporządzenia.

Powyższe regulacje prawne dotyczące Okręgów Lasów Państwowych wskazują, że zadaniem tych podmiotów była bieżąca gospodarka leśna, a dodatkowo przedsiębiorstwa te pełniły funkcję organów państwowej administracji leśnej. Także uprawnienia władcze dyrektorów tych przedsiębiorstw dotyczyły szeroko rozumianych spraw leśnych. Jeżeli chodzi o regulację stanu prawnego mienia nieruchomego, dyrektor Lasów Państwowych mógł wnioskować tylko o przepisanie tytułu własności w księgach hipotecznych (art. 6 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa). Lubelski Okręg Lasów Państwowych, będąc jednym z ogniw administracji leśnej, sam był władzą w rozumieniu art. 9 r.p.a. Tymczasem władza mogła działać tylko i wyłącznie w ramach zadań i kompetencji przyznanych jej przez prawo, co wynikało z przepisu art. 4 ust. 3 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232).

Wobec tego wszczęcie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa postępowania o podpadanie nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w oparciu o wniosek nieuprawnionego - Okręgowej Dyrekcji Lasów Państwowych i wydanie w tak wszczętym postępowaniu orzeczenia o charakterze merytorycznym, świadczy o wydaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] i utrzymującego go w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] z rażącym naruszeniem § 5 i § 6 rozporządzenia, co trafnie stwierdził Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zdaniem Sądu I instancji, wada nieważności obciążająca orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie i Ministra Rolnictwa wynika także z tego, że organy te nie były uprawnione do badania w postępowaniu administracyjnym skuteczności umowy z dnia [...] w zakresie przeniesienia własności nieruchomości p.n. "Las Zaboreczno" o pow. 74 ha i do oceny, że umowa ta była nieważna jako niezgodna z przepisem art. 2 ust. 2 dekretu i wydana bez wymaganego zezwolenia władz ziemskich. Sprawa o ważność umowy była sprawą cywilną, do której rozpatrzenia właściwy był w dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń sąd powszechny. Wynika to z przepisów art. 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U. z 1950 r. Nr 43, poz. 394 ze zm.). Wobec tego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie, uznając za nieważną wskazaną wyżej umowę, wydało swe orzeczenie z rażącym naruszeniem § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Minister Rolnictwa, wydając orzeczenie o charakterze merytorycznym, utrzymującym w mocy rażąco wadliwe orzeczenie pierwszoinstancyjne, także działał z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów.

W ocenie Sądu I instancji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie dotyczącej ważności orzeczeń wydanych w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i § 5 rozporządzenia błędnie wskazał, że skoro sporna nieruchomość "Las Zaboreczno" o pow. 74 ha przeszła już z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, to Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie rażąco naruszyło prawo, ponieważ ta sama nieruchomość nie mogła dwukrotnie przejść na własność Skarbu Państwa. Sąd ten zauważył, że nacjonalizacja nieruchomości w oparciu o przepisy z zakresu reformy rolnej nastąpiła wcześniej niż nacjonalizacja lasów i gruntów leśnych dokonana dekretem z dnia 12 grudnia 1944 r. Skoro zatem w postępowaniu nadzorczym kontrolowane były orzeczenia odwołujące się do nacjonalizacji następującej w dniu 13 września 1944 r., to kwestia nabycia spornego mienia w dniu 27 grudnia 1944 r. w trybie dekretu o przejęciu lasów nie miała znaczenia dla tej sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nadzorczej, będącej sprawą administracyjną, nie podlegała ocenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwestia ważności umowy zawartej w dniu 2 lipca 1941 r. przez pryzmat obowiązujących wówczas umów międzynarodowych i wymogów rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie. Naczelny organ administracji publicznej działający w sprawie nieważnościowej nie był w tym zakresie właściwy, ponieważ sprawa o ważność umowy jest sprawą cywilną rozstrzyganą przez sądy powszechne (art. 1 w zw. z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

Opisane wyżej uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 Kpa nie miały jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczeń z lat 1952 i 1953 r., o której mowa w art. 156 § 2 Kpa w postaci nieodwracalnych skutków prawych. Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu kwestionowanych orzeczeń przedmiotowa nieruchomość nie została zbyta w drodze czynności prawnej na rzecz osób trzecich. Nieruchomość składająca się na "Las Zaboreczno" o pow. 74 ha zawiera się w obecnych działkach nr od 740 do 746, położonych w Gminie Krynice, co wynika z Rejestru gruntów obrębu Zaboreczno z dnia 6 lutego 2006 r. Właścicielem tego gruntu jest Skarb Państwa, a władającym Lasy Państwowe Nadleśnictwo Tomaszów Lubelski, co wynika Działu II księgi wieczystej Kw nr 56743.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że spadkobiercy N.R., tj. J.R., a później P.R. nie mieli statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 Kpa i nie mogli zainicjować postępowania nadzorczego. Skoro w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] organ pierwszej instancji w postępowaniu zwyczajnym rozstrzygał o prawach N.R., uznając nabycie przez niego spornych gruntów za nieważne, to spadkobiercy tej osoby mieli legitymację do bycia stroną tego postępowania, aby np. zweryfikować, czy w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia nie wystąpiła wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa – skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Co prawda w niniejszym postępowaniu wada ta nie wystąpiła, skoro akt notarialny z dnia 2 lipca 1941 r., dokumentujący nabycie przez N.R. spornych gruntów, nie został uznany za nieważny na mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego.

Zdaniem Sądu I instancji dla niniejszej sprawy nadzorczej nie miała też znaczenia dokumentacja z podziału gruntów zatwierdzona przez Starostwo Powiatowe w Hrubieszowie w dniu [...] oraz umowa sprzedaży z dnia [...]. W kwestionowanych orzeczeniach z lat 1952 i 1953 r. organy nie zajmowały się tymi zagadnieniami. Okoliczności te nie podlegały zatem badaniu w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze miało jedynie zweryfikować legalność kwestionowanych orzeczeń i nie mogło przerodzić się w postępowanie zwykłe prowadzone co do istoty sprawy, zwłaszcza w kierunku ustalenia nabycia spornego gruntu w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., jak tego domagał się skarżący.

W skardze kasacyjnej, Skarb Państwa – Nadleśniczy Nadleśnictwa Tomaszów w Tomaszowie Lubelskim zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), dalej rozporządzenie, w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), dalej r.p.a. - polegające na wadliwej kontroli działalności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nieuchyleniu przez Sąd I Instancji decyzji tego organu wydanej w dniu [...], w sytuacji, gdy decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...], podczas gdy powołane wyżej orzeczenia nie były dotknięte nieważnością polegającą na rozstrzygnięciu o podleganiu danej nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Wadliwość działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegała na uznaniu, że z wnioskiem w trybie § 5 rozporządzenia mógł wystąpić wyłącznie właściciel (lub jego następca prawny) znacjonalizowanej nieruchomości, przy czym treść wniosku musiała być ograniczona wyłącznie do orzekania o wyłączeniu danej nieruchomości spod reformy rolnej;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44, art. 50 r.p.a. - polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] poprzez uznanie, iż organ prawidłowo ustalił, że orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Lublinie oraz Ministra Rolnictwa dotknięte były wadą nieważności z uwagi na rzekomy brak uprawnienia do badania w postępowaniu administracyjnym wszczętym w trybie § 5 rozporządzenia skuteczności umowy z dnia 2 lipca 1941 r. w zakresie przeniesienia własności nieruchomości p.n. "Las Zaboreczno" i do oceny czy ta umowa była nieważna, podczas, gdy nieważność tej umowy wynikała z mocy prawa, a zatem winna być uwzględniana przez organ z urzędu bez konieczności występowania do sądu powszechnego;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 r.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dalej dekret i § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie (Dziennik Rozporządzeń Generalnej Guberni, I, str. 115) - poprzez błędne stwierdzenie, że J. R. a następnie P. R. posiadali przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Lublinie oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych).

W uzasadnieniu podniesiono, że organy orzekające o podpadaniu danej nieruchomości pod reformę rolną nie tylko uprawnione były, ale przede wszystkim były zobowiązane do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu sprawy, wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających być podstawą rozstrzygnięcia. W świetle obowiązującego w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń postępowania administracyjnego, to właśnie orzekające w sprawie organy zobowiązane były z urzędu ustanowić zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych pozwalających na należyte ustalenie stanu sprawy. To wyłącznie organ decydował, czy dana okoliczność została udowodniona. Nieważność przedmiotowej umowy z dnia 2 lipca 1941 r. wynikała z mocy samego prawa, organ zobowiązany był znać prawo i kierować się nim. Skoro przedmiotem postępowania było podleganie nieruchomości p.n. "Las Zaboreczno" pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to w pierwszej kolejności należało ustalić, czy przedmiotowa umowa wywoływała skutki prawne, co bez wątpienia pozostawało w gestii samego organu, zważywszy na nieważność umowy z mocy samego prawa. Przepisy obowiązującego prawa ani w dacie wydania przedmiotowych orzeczeń, ani też obecnie, nie zabraniają organom administracji rozstrzygania o stanie prawnym, podczas, gdy to rozstrzygnięcie jest możliwe i nie budzi żadnych wątpliwości.

Ustalenie, czy przedmiotowa umowa z dnia 2 lipca 1941 r. była ważna, miało istotne znaczenie nie tylko w kontekście ustalenia okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu, ale również w kontekście ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 rozporządzenia. Nieustalenie przez organ, czy przedmiotowa umowa była ważna skutkowało niewyjaśnieniem w pełnym zakresie kwestii uprawnień wnioskodawcy do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Lublinie oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa.

Skarżący podał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu wszczętym na wniosek, a nie z urzędu. Organ nie mógł zatem pozostawić poza rozpoznaniem tak istotnej kwestii jak legitymacja wnioskodawcy jako strony postępowania. Tymczasem w stanie faktycznym sprawy niewątpliwie przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości dokonane na mocy umowy z dnia 2 lipca 1941 r. (a zatem w okresie obowiązywania powołanego wyżej rozporządzenia) dokonane było bez wymaganego prawem zezwolenia. Zatem bezsprzecznie własność przedmiotowej nieruchomości w chwili przejścia jej z mocy prawa na rzecz Państwa należała do E. Ś. a nie N. R. (poprzednika prawnego wnioskodawcy). Dlatego też przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości, do jakiego doszło na mocy umowy z dnia 2 lipca 1941 r., było nieważne i bezskuteczne, a co za tym idzie, J. R. nie miał interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...]

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), dalej rozporządzenie, w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.); dalej r.p.a. - polegające na wadliwej kontroli działalności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nieuchyleniu przez Sąd I Instancji decyzji tego organu wydanej w dniu [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powołane wyżej orzeczenia nie były dotknięte nieważnością polegającą na rozstrzygnięciu o podleganiu danej nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej na wniosek podmiotu nieuprawnionego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wadliwość działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegała na uznaniu, że z wnioskiem w trybie § 5 rozporządzenia mógł wystąpić wyłącznie właściciel (lub jego następca prawny) znacjonalizowanej nieruchomości, przy czym treść wniosku musiała być ograniczona wyłącznie do orzekania o wyłączeniu danej nieruchomości spod reformy rolnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w ramach każdej z podstaw skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim przywołany przepis, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, jest przepisem o charakterze ustrojowym. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych powołanego art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby strona skarżąca kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli zaskarżonego aktu i prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. (ust. 1). Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. (ust. 2). Przepis ten jest przepisem o charakterze kompetencyjnym. W sprawie niniejszej w pierwszej instancji w trybie "zwykłym" orzekały organy wymienione w ww. przepisie prawa. Przepis ten nie został zatem naruszony.

Nie został także naruszony przepis art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z jego treścią, osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy. (ust. 1). Osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu, są stronami. (ust. 2). Przepis ten należy odczytywać łącznie z przepisem § 6 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis § 6 ww. rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 9 r.p.a. Zgodnie z jego treścią, strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu § 6 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z ww. przepisu wynika wyraźnie, że stroną postępowania administracyjnego z zakresu reformy rolnej jest osoba ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wyłączenie spod reformy rolnej ze względów oczywistych dotyczyło właściciela nieruchomości ziemskiej, który na skutek działania art. 2 ust. 1 lit. e) utracił mienie i dążył do przywrócenia mu utraconych praw do gruntu. Lubelski Okręg Lasów Państwowych nie miał zatem uprawnienia do wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie § 5 ww. rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, z treści przepisu § 5 ww. rozporządzenia nie można wywieść, że dopuszcza on ubieganie się o ustalenie, (w sensie pozytywnym), że dana nieruchomość podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że w § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej mowa jest o stronach postępowania, którym służy odwołanie od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego wydanego w trybie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przepis § 42 ww. rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 9 r.p.a. ale tylko w sprawach o wyłączenie w trybie przepisu art. 15 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie można w tej sytuacji uznać, że przepisy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i § 5 ww. rozporządzenia uprawniały organy orzekające do rozstrzygania o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu na wniosek innych podmiotów, niż osoba, której mienie z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r. zostało znacjonalizowane.

W świetle powyższego należy przyjąć, że wydanie orzeczenia na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej mogło nastąpić jedynie na wniosek strony, jednak za stronę należy uznać nie każdy podmiot zainteresowany ustaleniem, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, lecz podmiot zainteresowany ustaleniem, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu, co wprost wynika z treści § 6 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.

Nie jest także usprawiedliwiony zarówno zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44, art. 50 r.p.a., poprzez uznanie, iż organ prawidłowo ustalił, że orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Lublinie oraz Ministra Rolnictwa dotknięte były wadą nieważności z uwagi na brak uprawnienia do badania w postępowaniu administracyjnym wszczętym w trybie § 5 rozporządzenia skuteczności umowy z dnia 2 lipca 1941 r. w zakresie przeniesienia własności nieruchomości p.n. "Las Zaboreczno", jak i zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 r.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie, poprzez błędne stwierdzenie, że J.R. a następnie P.R. posiadali przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Lublinie oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa.

Zgodnie z art. 44 r.p.a., o ile poszczególne przepisy nie określają ściśle postępowania dla ustalenia okoliczności, mających być podstawą rozstrzygnięcia, ma władza z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przytem względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów.

Przepis zaś art. 6 r.p.a. stanowi, że o tem, czy dana okoliczność ma być przyjęta za udowodnioną, decyduje władza na podstawie swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. (1) pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżone orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadło w postępowaniu wszczętym na wniosek osoby nieuprawnionej, tj. J.R., bowiem poprzednik prawny J.R. nie był właścicielem objętej wnioskiem nieruchomości. Umowa sprzedaży z dnia 2 lipca 1941 r., na mocy której poprzednik prawny wnioskodawcy nabył prawo własności nieruchomości, jest bowiem nieważna i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że do przeniesienia własności nieruchomości w 1941 r. na rzecz N.R. konieczne było zezwolenie właściwej władzy, stosownie do przepisów rozporządzenia o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie z dnia 27 marca 1940 r. Ocena skuteczności umowy z 1941 r. rzutuje na istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń.

Odnosząc się do powyższego stanowiska wskazać należy, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nadzorczej, będącej sprawą administracyjną, nie podlegała ocenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwestia ważności umowy zawartej w dniu 2 lipca 1941 r. przez pryzmat obowiązujących wówczas umów międzynarodowych i wymogów rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie. Zdaniem tego Sądu, naczelny organ administracji publicznej działający w sprawie nieważnościowej nie był w tym zakresie właściwy, ponieważ sprawa o ważność umowy jest sprawą cywilną rozstrzyganą przez sądy powszechne, co wynikało z przepisów art.1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego. To nie Sąd I instancji, lecz organ przyjął w zaskarżonej decyzji, odnosząc się do sformułowanego w powyższy sposób zawartego w odwołaniu zarzutu skarżącego, że przepisy ww. rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie nie mogą stanowić wzorca oceny czynności prawnej z uwagi na to, że Rzeszy Niemieckiej i jej funkcjonariuszom nie przysługiwało w związku z faktycznym opanowaniem Polski w 1939 r. prawo do wykonywania na terytorium Polski aktów władzy państwowej w stosunku do obywateli polskich, na co zezwala okupantowi regulamin praw i zwyczajów wojny lądowej, stanowiący aneks do IV Konwencji Haskiej z dnia 18 października 1907 r. (Dz. U. z 1927 r. Nr 21, poz. 161). Tzw. okupacja przez Rzeszę Niemiecką obszarów Państwa Polskiego nie była okupacją w rozumieniu prawa międzynarodowego, lecz bezprawnym zawładnięciem terytorium drogą przestępstwa międzynarodowego (por. orzeczenie SN z dnia 13 kwietnia 1948 r., sygn. akt C 18/48).

W decyzjach będących przedmiotem kontroli w trybie nadzoru przyjęto, że nieruchomość "Las Zaboreczno" została uznana za podlegającą przejęciu na cele reformy rolnej w konsekwencji stwierdzenia, że przeniesienie prawa własności na rzecz Nikodema Rudzkiego w 1941 r. było nieskuteczne, a zatem nieruchomość pozostawała nadal własnością Eustachego Swieżawskiego, właściciela nieruchomości ziemskiej "Hołubię", której powierzchnia ogólna znacznie przekraczała normę 100 ha. W tym kontekście organ nadzoru rozważał wzajemny stosunek dekretu o reformy rolnej oraz dekretu o lasach. Wskazał, że jeżeli parcele leśne przekraczały obszar wskazany w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r., tj. 25 ha, podpadały pod działanie przepisów tego dekretu. Z powyższego wywiódł, że orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej nieruchomości ziemskiej, która oprócz użytków rolnych obejmowała także lasy, jest zasadne jedynie do takich nieruchomości ziemskich, w skład których wchodziły lasy i grunty leśne nie przekraczające 25 ha. W skład nieruchomości "Las Zaboreczno" wchodziły parcele leśne przekraczające znacznie obszar 25 ha, wskazany w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., a protokół z dnia 1 sierpnia 1945 r. potwierdza przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu o lasach, w związku z powyższym, niezależnie od oceny skuteczności umowy z 1941 r., niedopuszczalne było orzekanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie o podpadaniu tej nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Nieruchomość nie mogła przejść dwukrotnie na własność Skarbu Państwa na podstawie różnych przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze uznano, że także z tego powodu kontrolowane orzeczenia rażąco naruszają prawo. Z powyższego wynika, że nieważność umowy z dnia 2 lipca 1941 r. nie miała istotnego znaczenia w sprawie.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu braku przymiotu strony po stronie J.R., a następnie P.R. w postępowaniu nadzorczym w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 Kpa, w związku z czym nie mogli oni zainicjować postępowania nadzorczego wskazać należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Skoro bowiem w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] organ I instancji w postępowaniu zwyczajnym rozstrzygał o prawach N.R., uznając nabycie przez niego spornych gruntów za nieważne, to jego spadkobiercy mieli legitymację do bycia stroną tego postępowania. Innymi słowy, J.R. (a następnie jego następca prawny – P. R.) był legitymowany do inicjowania niniejszego postępowania nadzorczego z tego względu, że jest następcą prawnym osoby (N. R.), która była stroną postępowania zwykłego.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 r.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie także należało uznać za nieskuteczny.

Skoro zatem zrzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.