Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1252/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i M. S.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1424/15 w sprawie ze skargi A. S. i M. S.-K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., znak [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. S. i M. S.-K. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1424/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. i M. S.-K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy:

M. W. będąca właścicielką działki nr ewid. [...] położonej we [...] przy ul. [...] wybudowała na tej działce, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], bez wcześniejszego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, boisko sportowe o długości ok. 29 m i szerokości ok. 16,80 m. Boisko zostało wylane na utwardzonym podłożu betonowym pokryte sztuczną trawą i zasypane piaskiem kwarcowym. Od strony działki nr [...] wykonano ogrodzenie z siatki o wysokości ok. 2,4 m.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB w [...]) przeprowadził postępowanie legalizacyjne, które zakończył postanowieniem z [...] 2010 r. o ustaleniu M. W. opłaty w wysokości 2.500 zł za legalizację samowolnie wybudowanego boiska sportowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] 2011 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie PINB w [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że M. W. przedłożyła wymagane dokumenty, na podstawie których uznano, że wykonana inwestycja spełnia wymogi określone przepisami. W takim wypadku organ był zobowiązany zakończyć prowadzoną na podstawie art. 49b ust. 2-6 ustawy Prawo budowlane procedurę legalizacyjną wydaniem postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Na powyższe postanowienie nie została złożona skarga do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. M. S.-K. i A. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego postanowienia [...] WINB.

We wniosku podniesiono m.in., że postanowienie [...] WINB z dnia [...] 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] 2010 r., obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na niezgodność legalizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono również, że boisko nie spełnia warunków technicznych dla tego rodzaju inwestycji, ponieważ została przekroczona linia zabudowy, a ponadto funkcja boiska jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu, bowiem boisko znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nr [...].

Organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jedynie w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, że kwestionowane postanowienie nie jest obarczone żadną kwalifikowaną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik skarżących wskazując, że inwestor nie przedstawiła dokumentu, o którym mowa w art. 49 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, w związku z czym organ winien nakazać rozbiórkę boiska, a nie dokonywać jego legalizacji. Ponadto zarzucono, że w postanowieniach dotyczących nałożenia opłaty legalizacyjnej organy nie dokonały szczegółowej analizy inwestycji, która jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wniosku zarzucono ponadto, że organ I instancji w swoim postanowieniu nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB postanowieniem z dnia [...]2015 r., znak [...] utrzymał w mocy własne, opatrzone tym samym znakiem, postanowienie z dnia 10 marca 2015 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że działka nr 52/12, na której znajduje się boisko, położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów we wsi [...], zatwierdzonym uchwałą nr XXIV/289/2001 Rady Miejskiej w Łasku z dnia 15 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 49, poz. 466 z dnia 4 kwietnia 2001 r., dalej m.p.z.p.), symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 16 ust. 2 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych symbolem MN ustalono zasady zabudowy, pozwalające na zlokalizowanie tam przedmiotowego boiska.

Organ wskazał również, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt a powoływanego planu, zakazuje się lokalizacji obiektów usługowo-produkcyjnych szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego.

W ocenie organu odwoławczego PINB w [...] nie miał podstaw do uznania, aby kontrolowane boisko objęte było zakazem określonym w § 7, bądź było niezgodne z ustaleniami wynikającymi z § 16 m.p.z.p. Odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 16 ust. 2 pkt b m.p.z.p.) organ wskazał, że kwestie te nie mogą mieć zastosowania do przedmiotowego boiska, ponieważ nie jest ono budynkiem mieszkalnym, a tylko dla takich budynków ograniczenie to obowiązuje. Boisko nie jest również budynkiem gospodarczym wobec tego wytyczne zawarte w § 16 ust. 2 pkt c również nie były wiążące dla kontrolowanego obiektu. Ponadto z opracowanego projektu boiska wynika, że powierzchnia biologicznie czynna terenu objętego projektem wynosi 71%. Fakt, że opracowując projekt boiska wielofunkcyjnego projektant uwzględnił dwie przylegające do siebie działki nr [...] nie może być ocenione jako rażące naruszenie § 16 ust. 2 pkt d m.p.z.p, ponieważ inwestor (M. W.) jest właścicielem obydwu tych działek.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako "Rozporządzenie"), zgodnie z którym, "odległość placów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m", organ wyjaśnił, że przepis ten nie ma zastosowania w badanej sprawienie, bowiem dotyczy zespołu budynków mieszkalnych.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. S. i M. S.-K. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucili: naruszenie art. 49 b ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się odmową stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień i uznaniem, że organy prawidłowo dokonały legalizacji samowolnie wybudowanego boiska sportowego, naruszenie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1, podpunkt e, art. 5 ust. 1 pkt 8 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się odmową stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień i uznaniem, że organy prawidłowo dokonały legalizacji samowolnie wybudowanego boiska sportowego, naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej, zgodnej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. art. 8, 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyrażającego się w odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień, w sytuacji gdy organy zaniechały prawidłowej, kompleksowej analizy przesłanek, jakimi kierowały się legalizując przedmiotowe boisko, naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżących, w szczególności zarzutów związanych z naruszeniem art. 5 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto skarżący wskazali, że naruszony został art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez [...]WINB jako organ odwoławczy,.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestor nie przedstawił dokumentu, o którym mowa w art. 49 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Z załączonego do akt sprawy zaświadczenia Naczelnika Wydziału wynika jedynie, że działka [...] położona we wsi [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie ma w tym dokumencie w ogóle mowy o spornym boisku. Przedłożony do akt projekt zagospodarowania terenu jest nierzetelny, a jego treść jest sprzeczna z rzeczywistym stanem inwestycji. Pomimo rażących niezgodności w zakresie zachowania powierzchni biologicznie czynnej działki, a także powierzchni boiska, zabudowy działki, organy orzekające uznały przedłożone dokumenty za prawidłowe i wystarczające dla zalegalizowania inwestycji.

Dalej wskazano, iż na działce nr [...], na której znajduje się boisko niespełniona jest zasada określająca, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w ogólnej powierzchni działki wynosi 70%, bowiem boisko wbrew treści projektu jest w całości utwardzone betonem, podczas gdy z projektu wynika, że część boiska (214,3 m.kw.) miałaby być wykonana z trawy naturalnej, co jest sprzeczne z § 16 ust. 2 pkt d miejscowego planu. Ponadto boisko w rzeczywistości ma inne wymiary, niż w przedłożonym projekcie - różnica wynosi ponad 23 m2. Na działce znajduje się dodatkowo zadaszona duża wiata garażowa mieszcząca dwa samochody, co dodatkowo ogranicza powierzchnię biologicznie czynną nieruchomości.

Skarżący zarzucili, że funkcja boiska jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu, bowiem boisko znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Według planu funkcją towarzyszącą są nieuciążliwe usługi podstawowe, a boisko wykracza poza zakres powyższych pojęć. Inwestycja ta jest bardzo uciążliwa i zakłóca porządek, spokój i ciszę mieszkańców. Skarżący wskazali, że boisko jest użytkowane przez osoby trzecie pod nieobecność właścicieli.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie art. 151 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nieruchomość, na której znajduje się boisko, zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów we wsi [...] symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej. Z akt sprawy wynika nadzto, że boisko zostało przez inwestora wybudowane na własne potrzeby w celach rekreacyjnych, zatem nie jest obiektem usługowym. Z faktu, że z boiska korzystają również sąsiedzi oraz pod nieobecność właścicieli również inne osoby nie można wywodzić, że boisko ma charakter usługowy.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że inwestycja ta nie narusza żadnego punktu § 16 m.p.z.p. W szczególności nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut przekroczenia przez inwestora linii zabudowy wyznaczonej planem, bowiem § 16 ust. 2 pkt b odnosi się tylko do "nowych budynków mieszkalnych". Boisko nie należy do takiej kategorii obiektów budowlanych. Boisko nie jest również budynkiem gospodarczym, wobec tego wytyczne zawarte w § 16 ust. 2 pkt c m.p.z.p również nie były wiążące dla kontrolowanego obiektu. Należy także podzielić stanowisko organu, że nie został rażąco naruszony § 16 ust. 2 pkt d m.p.z.p. W opracowanym projekcie boiska zasadnie określono powierzchnię biologicznie czynną uwzględniając powierzchnię dwóch przylegających do siebie działek nr [...] stanowiących własność inwestora. Fakt ewidencyjnego wyodrębnienia tych działek dla prawa do zabudowy nie ma znaczenia, skoro stanowią własność jednej osoby.

Odnosząc się do zarzuconej przez stronę skarżącą nierzetelności projektu boiska i niespełniania przez nie warunków projektu, Sąd podniósł, że przeprowadzone przez GINB postępowanie prowadzone było w trybie nieważności. Postępowanie takie nie może prowadzić do ponownego dokonania ustaleń faktycznych poprzez zbieranie i analizę nowych dowodów, dlatego szeroka ocena projektu znajdującego się w aktach sprawy wykraczałaby poza zakres prowadzonego postępowania nadzwyczajnego.

Sąd I instancji ponadto przyjął, że nie można zgodzić się z zarzutem, że organ dokonał legalizacji samowoli budowlanej, mimo przedłożenia przez inwestora niewłaściwego zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu. Z przełożonego zaświadczenia z dnia 8 września 2010 r. nie wynika, aby inwestycja była niezgodna z warunkami miejscowego planu.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Ponadto Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli w terminie prawem przewidzianym M. S. – K. oraz A. S.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie GINB z dnia [...] 2015 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia [...] 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] 2010 r., nr [...] w sytuacji gdy postanowienia te są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2. naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy kwestionowanych postanowień, pomimo rażącego naruszenia przepisów prawa w tym art. 49b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w zw. z § 16 ust. 2 lit. d uchwały Rady Miejskiej w Łasku z dnia 15 lutego 2001 r., nr XXIV/289/2001 i art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, oraz art. 140 i 144 K.c., a także pomimo nierozważenia całego materiału dowodowego, w tym wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżących, co z kolei skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącym przesłanek jakimi kierowały się organy orzekające legalizując przedmiotowe boisko, zwłaszcza w kontekście wielokrotnie podnoszonych przez nich okoliczności związanych z posadowieniem boiska w granicy ich nieruchomości i uciążliwościami z tym związanymi, jak również analizy zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania (co należy uznać za szczególnie istotne w kontekście braku w aktach dokumentu wydanego przez upoważniony organ stwierdzającego jednoznacznie zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu podnoszonych przez skarżących argumentów dotyczących m. in. oczywistych niezgodności projektu ze stanem faktycznym), które to naruszenia, uwzględniając całokształt sprawy, uzasadniały wyeliminowanie wskazywanych postanowień z obrotu prawnego, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa;

3. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i pominięcie argumentacji Skarżących dotyczącej sprzeczności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku rzetelności i wiarygodności przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania działki, oraz oczywistej sprzeczności zapisów tego projektu ze stanem faktycznym, a także sprzeczności inwestycji z istotnymi interesami Skarżących, będących właścicielami sąsiedniej nieruchomości;

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi;

II. Naruszenie prawa materialnego:

1. naruszenie art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnię co wyrażało się uznaniem za zasadne dokonanie przez organy nadzoru budowlanego legalizacji przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy inwestorka nie przedłożyła wszystkich dokumentów, do których złożenia została zobowiązana, co więcej inwestycja jest rażąco sprzeczna z prawem;

2. naruszenie art. 49b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w zw. z § 16 ust. 2 lit. d uchwały nr XXIV/289/2001 Rady Miejskiej w Łasku z dnia 15 lutego 2001 r. i art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się uznaniem, że mimo iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań określonych w obowiązujących przepisach prawa w zakresie niezachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, a także w sposób istotny godzi w występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich - Skarżących, których nieruchomość zabudowana domem mieszkalnym, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, przy jednoczesnym pominięciu oceny skutków legalizacji przedmiotowego boiska w kontekście praw i uzasadnionych interesów skarżących, zasadnym było zalegalizowanie obiektu;

3. naruszenie art. 144 i 140 K.c. przez błędną ocenę, że wobec faktu, iż przedmiotowe boisko nie jest budynkiem, została stworzona podstawa do odstąpienia przez organ administracji od zasady respektowania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w sytuacji gdy zgodnie z regułami prawa cywilnego prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zaś to rolą organów nadzoru budowlanego jest badanie zgodności obiektów budowlanych z obowiązującymi przepisami.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wnieśli o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący zwrócili uwagę, że organy I i II instancji, w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazywały zaświadczenie Burmistrza Gminy [...] (tj. zaświadczenie wydane przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Gruntami i Urbanistyki z dnia [...] 2010 r., znak [...]), które jednakże nie odnosi się do oceny zgodności przedmiotowego boiska z postanowieniami miejscowego planu, a jedynie stwierdza się w nim, że "działka nr [...], położona we wsi [...], znajduje się na terenie określonym jako symb. MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Takowej oceny dokonanej w sposób kompleksowy zabrakło także w kwestionowanych rozstrzygnięciach organów.

Skarżący podkreślili, że Sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów określonych w skardze. Istotny dla strony skarżącej zarzut uchybień w zakresie oceny zachowania wymaganej postanowieniami miejscowego plany zagospodarowania powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości nie został poddany pełnej ocenie Sądu I instancji.

Skarżący wskazali, że boisko nie spełnia podstawowych wymogów dotyczących ochrony przed hałasem i drganiami, co narusza art. 5 ust. 1 p.l podpunkt e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, a dodatkowo narusza art. 5 ust. 1 pkt 8 tej samej ze względu na nieodpowiednie usytuowanie na działce budowlanej, oraz narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy poprzez całkowity brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu (brak poszanowania prawa do odpoczynku, spokojnego zamieszkiwania).

Nadto skarżący podnieśli, że wbrew treści projektu boisko zostało w całości wykonane na podłożu betonowym, zaś jego nawierzchnia została w całości wykonana ze sztucznej trawy zasypanej piaskiem kwarcowym, podczas gdy z projektu wynika, że część boiska o powierzchni 214,3 m2, miałaby być wykonana z naturalnej trawy. Według projektu, przy założeniu powyższych parametrów i właściwości inwestycji (a zatem rzekomego pokrycia znacznej części boiska trawą naturalną), łącznie na działkach [...] miałoby zostać zachowane 71% powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem, boisko zostało w całości wybetonowane i pokryte piaskiem kwarcowym, dodatkowo na działce [...] wzniesiono wiatę, która nie została uwzględniona w w/w projekcie.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie sposób zgodzić się także z twierdzeniami Sądu I instancji jakoby bez znaczenia pozostawała różnica blisko 23 m2 powierzchni boiska ustalonej przez organ na podstawie oględzin obiektu, w stosunku do treści projektu, wg którego powierzchnia boiska miała wynosić 464 m2. Powyższe jest bowiem istotne w kontekście obliczenia zachowania powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości, skoro wg projektu miała ona wynosić 71%, a minimalna wymagana powierzchnia to 70%. Skarżący kasacyjnie wskazali, że łączna powierzchnia nieruchomości wynosić ma 1900 m2, zatem wskazane 23 m2 to nieco ponad 1% powierzchni całej nieruchomości (łącznie działek nr 52/11 i 52/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. S.i M. S.-K. ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Za zasadny uznać bowiem należy zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem I.2., a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez wadliwe zaakceptowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. i co najmniej przedwczesne uznanie, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nr [...].

Powyższe uchybienie wiąże się także z trafnie wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami nierozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, albowiem zarzut naruszenia przez organ przepisów K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia sprzeczności przedstawionego przez inwestora w toku postępowania legalizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego działki ze stanem faktycznym samowolnie zrealizowanej inwestycji skarżący podnieśli już w skardze na decyzję GINB (zarzut I.3. i I.4. skargi), zaś orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie wyjaśnił z jakich przyczyn zarzuty te uznał za nietrafne.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania było zweryfikowanie czy postanowienie [...] WINB z dnia [...]2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] 2010 r., obarczone było wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem tym utrzymano w mocy orzeczenie o ustaleniu inwestorowi (M. W.) opłaty w wysokości 2.500 zł za legalizację boiska sportowego samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...].

Przedmiotowe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 49b ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane).

Zgodnie z tym przepisem jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Okoliczności wskazane w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego to zrealizowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, nienaruszanie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem oraz przedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4, projektu zagospodarowania działki lub terenu i zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W realiach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że budowa obiektu stanowiącego boisko sportowe wymagała uprzedniego zgłoszenia (co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz, że zrealizowana została przez inwestora bez takowego uprzedniego zgłoszenia, co niewątpliwie uzasadniało przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego z art. 49b Prawa budowlanego.

Bezspornym w realiach niniejszej sprawy pozostaje także, iż dla obszaru na jakim zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów we wsi [...], zatwierdzonym uchwałą nr XXIV/289/2001 Rady Miejskiej w Łasku z dnia 15 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 49, poz. 466 z dnia 4 kwietnia 2001 r., dalej m.p.z.p.).

Powyższe oznacza, że w toku postępowania legalizacyjnego organy nadzoru budowlanego winny zweryfikować między innymi czy zrealizowana budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego) oraz winny zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu o (art. 49b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego).

Dopiero pozytywne zwerfikowanie wskazanych wyżej okoliczności upoważniało organ nadzoru budowlanego do wymierzenia opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie w terminie skutkowało legalizacją samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Dalej zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie było postanowienie w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej, lecz orzeczenie zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wymierzającego opłatę legalizacyjną ze względu na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe oznacza, iż powinnością organu orzekającego w kontrolowanej sprawie było nie dokonanie oceny czy postanowienie [...] WINB z dnia [...] 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] 2010 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, lecz czy zostało ono wydane z naruszeniem prawa o charakterze rażącym, to jest jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i nauce prawa i który to pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, naruszeniem oczywistym, wyraźnym i bezspornym, przy czym charakter tego naruszenia winien powodować, że orzeczenie takie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Co za tym idzie o rażącym naruszeniu prawa można mówić gdy zostały spełnione łącznie trzy przesłanki i zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołała decyzja.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż celem nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zweryfikowanie czy zrealizowana budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że choć niewątpliwie stanowić będzie rażące naruszenie prawa zalegalizowanie wzniesionego w warunkach samowoli obiektu budowlanego, który w istotny i oczywisty sposób narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednocześnie nie będzie stanowić rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności postanowienia wymierzającego opłatę legalizacyjną brak przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ile zrealizowany obiekt budowlany postanowień tego planu faktycznie nie narusza.

W związku z powyższym nie ma zasadniczego znaczenia dla kontrolowanej sprawy podnoszona przez stronę skarżąca okoliczność, iż dokument z dnia 8 września 2010 r., który organy nadzoru budowlanego uznały za zaświadczenie burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rzeczywistości zaświadczenia takowego nie stanowi.

Zauważyć jednakże należy, iż faktycznie z dokumentu tego nie wynika, by Burmistrz [...] zaświadczył w nim o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowy na działce nr [...] boiska o określonych parametrach, a znajduje się w nim jedynie wskazanie, że powyższa działka położona we wsi [...] znajduje się na terenie określonym w m.p.z.p. jako symbol MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wobec takowej wadliwości przedmiotowego zaświadczenia (samodzielnie co należy podkreślić nie uzasadniającej stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] 2011 r.) obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] 2011 r. było samodzielne zweryfikowanie zgodności budowy przedmiotowego boiska z m.p.z.p.

Wymogowi temu GINB jednakże nie sprostał.

Orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] 2011 r. organ centralny ograniczył się bowiem jedynie do oceny spełniania przez nieruchomość inwestora po zrealizowaniu przedmiotowego boiska szczegółowych wymogów dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania działek położonych na terenach oznaczonych w planie symbolem MN (§ 16 m.p.z.p.), nie dokonał jednakże jakiejkolwiek, chociażby szczątkowej oceny czy na terenie przeznaczonym w planie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ogóle dopuszczalna jest lokalizacja boiska sportowego, w sytuacji gdy dla terenu tego jako funkcję dominującą ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako funkcję towarzyszącą nieuciążliwe usługi podstawowe w ramach kubatury budynku mieszkalnego lub gospodarczego.

Zaskarżone postanowienie zapadło zatem z naruszeniem przepisów postępowania – to jest art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wyrażającym się w braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Kolejnym uchybieniem procesowym GINB był brak zweryfikowania twierdzeń osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności co do tego, że faktycznie zrealizowane zostało boisko w kształcie innym niż wskazany w przedłożonym przez inwestora w toku postępowania legalizacyjnego rysunku wykonanego boiska wraz z opisem oraz projekcie zagospodarowania działki, a rozbieżności te dotyczyły tego, że faktycznie zrealizowane zostało boisko na całym swoim obszarze wyposażone w sztuczną nawierzchnię, zaś w przedłożonym przez inwestora rysunku wraz z opisem wskazano, że na całkowitą powierzchnię 464 m2 zrealizowanego boiska, 249,7 m2 przypada na powierzchnię ze sztucznej trawy, zaś 214,3 m2 na powierzchnię z trawy naturalnej.

Powyższe zgłaszane przez skarżących kasacyjnie zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu I instancji zarzuty uprawdopodobniane były przez treść protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w [...] 2010 r., gdzie wskazano, że całe boisko wykonane jest na utwardzonym podłożu betonowym i pokryte sztuczną nawierzchnią.

Okoliczność ta musi być uznana za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem od wyników poczynionych w tym zakresie ustaleń zależy ocena spełniania przez przedmiotową inwestycję wymogów dotyczących minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w ogólnej powierzchni działki określonych w § 16 ust. 2 lit. d m.p.z.p.

Również ta okoliczność nie została w jakikolwiek sposób zweryfikowana przez orzekającego w sprawie GINB, który pominął milczeniem podnoszone przez strony w pismach procesowych argumenty, iż boisko w całości utwardzone jest betonem.

Powyższe także stanowiło naruszenie przez orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] 2011 r. organ przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania nie zostały ujawnione przez orzekający w sprawie Sąd I instancji, który rozpoznając skargę ograniczył się do wskazania, że skoro boisko nie ma charakteru usługowego, to nie stosują się do niego ograniczenia dotyczące dopuszczalności na przedmiotowym obszarze MN jedynie usług nieuciążliwych i w żaden sposób nie odniósł się do braku dokonania przez GINB generalnej oceny czy na obszarze o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej i funkcji uzupełniającej nieuciążliwych usług podstawowych zlokalizowanych w ramach kubatury budynków dopuszczalne jest w ogóle lokalizowanie boisk sportowych, w tym prywatnych boisk służących do użytku właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu nierzetelności projektu boiska przedstawionego w toku procedury legalizacyjnej Sąd I instancji skoncentrował się w wyłącznie na tym, iż w protokole oględzin z dnia 24 sierpnia 2010 r. PINB w [...] użył określania około w opisie zrealizowanego boiska, co oznacza, że wymiary podane są w przybliżeniu, a w ogóle pominął zasadniczą cześć zarzutów skarżących dotyczącą nie tylko rozbieżności w pomiarach długości i szerokości przedmiotowego boiska, która faktycznie samodzielnie nie mogłaby stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia wymierzającego opłatę legalizacyjną, lecz przede wszystkim nawierzchni zrealizowanego boiska niestanowiącej w żadnej części powierzchni biologicznie czynnej.

Sąd I instancji zupełnie przemilczał zatem zasadniczą treść zarzutów strony skarżącej, dotyczących faktu, że w oparciu o projekt zagospodarowania działki i rysunek boiska wraz z opisem przedstawiające boisko, którego 214,3 m2 m powierzchnię z trawy naturalnej, a 249,7 m2 ma powierzchnię ze sztucznej trawy zalegalizowane zostało samowolnie wykonane boisko o zbliżonych wprawdzie wymiarach całkowitych, lecz w całości wyposażone w nawierzchnię sztuczną (betonową).

Okoliczność powyższa ma przy tym istotne i zasadnicze dla sprawy znaczenie, albowiem zgodnie z § 16 ust. 2 lit. d m.p.z.p. minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w ogólnej powierzchni działki wynosi 70 %.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż nie jest trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że powyższy wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej odnosić należy do działki ewidencyjnej. Przedmiotowy plan nie zawiera bowiem własnej definicji pojęcia działki, co oznacza, że znaleźć winna przy wykładni zawartych w nim przepisów zastosowanie definicja legalna zawarta w art. 2 pkt u.p.z.p. stanowiącym, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, albowiem plan miejscowy jest aktem wydawanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w tej ustawie i musi respektować przyjęte w niej rozwiązania legislacyjne.

Powyższe oznacza, że zapisy § 16 ust.2 lid. d m.p.z.p. wykładać należy w ten sposób, iż odnosi się on do całej nieruchomości niezależnie od tego z ilu działek ewidencyjnych się składa o ile stanowi ona funkcjonalnie jedną działkę budowlaną.

Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co oznacza, że trafna byłą konstatacja Sądu I instancji, że powierzchnię biologicznie czynną wymaganą w powyższym przepisie prawa miejscowego należy ustalać uwzględniając powierzchnię dwóch przylegających do siebie działek ewidencyjnych stanowiących przedmiot własności inwestora, to jest działek nr [...]. Stanowią one bowiem jedną nieruchomość w rozumieniu w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, jako wydzielona część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności, a nadto stanowią funkcjonalnie jedną działkę budowlaną, bowiem znajdujący się na tej nieruchomości jeden budynek mieszkalny zlokalizowany jest obu działkach ewidencyjnych.

Niezależnie od powyższego zauważyć jednakże należy, którą to okoliczność przemilczały tak organy, jak i WSA w Warszawie, że nawet odnosząc wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w ogólnej powierzchni działki do całej nieruchomości inwestora obejmującej działki nr [...] ustalić należy, czy wymóg ten został faktycznie spełniony, a jeśli nie to jaki jest wymiar zaistniałego naruszenia.

Z dokumentacji przedstawionej przez inwestora w toku procedury legalizacyjnej wynika bowiem, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 71% obliczony został dla całej nieruchomości inwestora o powierzchni wynoszącej 1900 m2 (obu działek łącznie), przy założeniu, że 214,3 m2 samowolnie pobudowanego boiska (a więc 46,2% powierzchni boiska i 11,3 procenta powierzchni całej nieruchomości) stanowi powierzchnię pokrytą trawa naturalną. O ile zatem prawdziwe okazałyby się twierdzenia strony skarżącej, iż całe boisko wykończone jest nawierzchnia sztuczną, to miałoby to niewątpliwy i oczywisty wpływ na ocenę spełnienia wymogów o jakich mowa w § 16 ust. 2 lit. d m.p.z.p., albowiem skutkowałoby spadkiem wskaźnika wielkości powierzchni biologicznej czynnej na nieruchomości inwestora do niespełna 60%.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż trafnymi okazały się zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.pa. oraz art. 134 §1 P.p.s.a. I art. 141 § 4 P.p.s.a.

Do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. doszło bowiem wtórnie, w sytuacji gdy Sąd ten powinien był stwierdzić wskazane wyżej naruszenie prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego uchylić zaskarżony akt, czego jednakże nie zrobił.

Naruszenie przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a. polegało natomiast na pominięciu rozważenia istotnych okoliczności sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i braku odniesienia do wszystkich istotnych i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia zarzutów, w szczególności dotyczących błędów w ustaleniach faktycznych co do powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości, której w warunkach samowoli zrealizowano przedmiotowe boisko oraz generalnej dopuszczalności lokalizowania boisk sportowych na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną i nieuciążliwe usługi podstawowe realizowane w ramach kubatury budynków mieszkalnych i gospodarczych. Zobowiązanie w art. 134 § 1 p.p.s.a. sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje na to, że sąd ten nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na akceptację ustaleń i ocen organu odwoławczego i winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe, czego we wskazanym wyżej zakresie w kontrolowanym wyroku WSA w Warszawie zabrakło. Powyższe stanowiło równocześnie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nakładającego na Sąd obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z czym wiąże się obowiązek odniesienia się do wszystkich zgłoszonych przez skarżących, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów.

Wskazane wyżej uchybienia stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 P.p.s.a. i rozpoznał skargę uchylając z tych samych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 P.p.s.a. postanowienie GINB z dnia [...] 2015 r., znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia 10 marca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Rozpoznając ponownie sprawę GINB powinien wziąć od uwagę wskazane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i dokonać oceny czy na terenie przeznaczonym w m.p.z.p. pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ogóle dopuszczalna jest lokalizacja boiska sportowego, w sytuacji gdy dla terenu tego jako funkcję dominującą ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako funkcję towarzyszącą nieuciążliwe usługi podstawowe w ramach kubatury budynku mieszkalnego lub gospodarczego oraz zweryfikować twierdzenia strony skarżącej jakoby faktycznie zrealizowane samowolnie boisko nieodpowiadało rysunkom i projektowi przedstawionym przez inwestora w toku procedury legalizacyjnej i w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie ocenić czy faktycznie zrealizowany obiekt odpowiada przepisom obowiązującego m.p.z.p., a jeśli nie to czy stwierdzone ewentualnie odstępstwa mają charakter rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić natomiast należy, że nie okazały się one niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu określonego w skardze jako I.1. zauważyć należy, iż wskazane w nim jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającym zakres kognicji (§ 1) oraz podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne (§ 2). Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy dokona kontroli działalności podmiotów innych niż wskazane w § 1 tego przepisu, względnie oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. Żadna z wskazanych wyżej sytuacji w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.

Nie sposób również w ustalonym stanie sprawy podzielić zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 126 K.p.a. W sprawie nie doszło bowiem do oddalenia skargi mimo ustalenia, że zaskarżone postanowienie narusza wskazane w tym zarzucie przepisy K.p.a., co miałoby miejsce w sytuacji gdyby Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności mimo ustalenia, że poddany kontroli w postępowaniu nieważnościowym faktycznie wydany został z rażącym naruszeniem prawa, względnie w sytuacji gdyby Sąd I instancji nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności orzeczenia poddanego kontroli w trybie nadzwyczajnym. Żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem powodem oddalenia skargi przez Sąd nie było zaaprobowanie naruszenia przez orzekający w sprawie organ (GINB) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na wadliwym ustaleniu, że zaistniałe naruszenia prawa nie mają charakteru rażącego, lecz zaaprobowanie naruszenia innych (wskazanych już wyżej w niniejszym uzasadnieniu) przepisów postępowania, następstwem czego było niewyjaśnianie przez orzekające w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] 2011 r. organy wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla oceny czy postanowienie to obarczone jest wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że zestawienie treści zarzutu określonego w skardze kasacyjnej jako I.1 z zarzutami oznaczonymi jako I.2 i I.3. wskazuje na ich wzajemną sprzeczność. Zarzut I.1 opiera się bowiem na założeniu strony skarżącej kasacyjnie, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] 2011 r. niewątpliwie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i co za tym idzie obarczone jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności, zaś ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako trafne zarzuty oznaczone I.2 i I.3 wskazują na przeoczone przez Sąd I instancji braki administracyjnego postępowania nieważnosciowego polegające na niewyjaśnieniu i nierozpoznaniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy mogących mieć istotny wpływ na ocenę czy przy wydaniu postanowienia [...] WINB z dnia [...] 2011 r. doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż okazały się one niezasadne.

Odnośnie zarzutu oznaczonego jako II.1 przypomnieć bowiem należy, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było nie orzeczenie wydane w postępowaniu legalizacyjnym, lecz rozstrzygnięcie kończące postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. Powyższe oznacza, że dla skutecznego zgłoszenia zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego koniecznym byłoby wykazanie nie tylko, że doszło do naruszenia tego rodzaju przepisów, lecz także, ze naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wyjaśniono już zaś we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia, samo ustalenie opłaty legalizacyjnej pomimo braku przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć niewątpliwie stanowi naruszenie art. 49b ust. 4 w zw. z ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, to jednak nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa samodzielnie uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia, o ile dana samowolnie zrealizowana inwestycja faktycznie nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie trafnym okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony w skardze kasacyjnej nr II.2, albowiem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnie, za uprawnione należało uznać obliczanie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki dla całej nieruchomości inwestora, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych, a nie tylko dla tej działki ewidencyjnej na jakiej zlokalizowane zostało samowolnie wybudowane boisko. Szczegółowe wyjaśnienie tegoż stanowiska przedstawione zostało we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.

Oczywiście bezzasadny okazał się wreszcie zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego oznaczony numerem II.3, albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia w ogóle nie odwoływał się do wskazanych w nim jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, nie dokonywał wykładni tych przepisów, ani ich nie stosował, jak też nie wyraził przypisywanych mu przez autora skargi kasacyjnej poglądów prawnych.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności radcy prawnego, który sporządził skargę kasacyjną i występował przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 480 zł oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz od skargi (200 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).