Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3012/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184, art. 2014 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7, pkt 9, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 21 ust. 1, ust. 2, art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 896/12 w sprawie ze skargi G. B. i S. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr XII/98/11 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. M. na rzecz Gminy [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Sz 896/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi G. B. i S. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr XII/98/11 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych [...] i [...].

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...], na podstawie art. 20 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych [...] i [...], o łącznej powierzchni ok. 352,64 ha, dla lokalizacji 6 elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą uchwałę, wnieśli G. B. i S. M. domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając naruszenie:

1) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, przez podjęcie uchwały, która wyłącza przeznaczenie terenów stanowiących działki gruntu nr [...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...] oraz działki gruntu nr [...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...] spod wszelkiej działalności gospodarczej i pozarolniczej, podczas gdy art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia;

2) naruszenie art. 31 i art. 64 Konstytucji RP, przez podjęcie uchwały, która wyłącza przeznaczenie działek wymienionych w pkt 1 przekształcając tereny rolne z możliwością zabudowy w tereny rolne o symbolach: 2R, 6R, 9R, 16R objęte ograniczeniami w postaci zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi oraz realizacji wolnostojących nośników reklamowych oraz 8RZ objęte ograniczeniami w postaci przeznaczenia gruntów: tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolniczych, hodowlanych i ogrodniczych, linie zabudowy nieprzekraczalne zgodnie z rysunkiem planu, udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki budowlanej nie więcej niż 25%, udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni działki budowlanej nie mniej niż 50%, wysokość budynków nie więcej niż 9,00 m, dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 35o – 45o, podczas gdy zgodnie z art. 31 i art. 64 Konstytucji RP ograniczenia prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie. W przypadku G. B. dotyczyło to działki nr [...], która wchodzi w strefę 16R przez co zostało zmienione jej przeznaczenia, a w przypadku S. M. dotyczyło to działek nr [...] i [...], które wchodzą w strefę 6R i 9R przez co zmieniono ich przeznaczenie;

3) naruszenie art. 140 k.c., przez podjęcie uchwały, która zmienia przeznaczenie wskazanych działek, przekształcając tereny rolne z możliwością zabudowy w tereny o symbolach 2R, 6R, 9R, 16R i 8RZ, objęte ograniczeniami w zakresie działalności gospodarczej i pozarolniczej, podczas gdy zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy;

4) naruszenie art. 11 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie procedury i zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podjęcie uchwały bez wymaganych konsultacji społecznych lub innych form opiniowania planów gminy oraz bez zachowania obwieszczenia w przepisanej prawem formie i terminie;

5) naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie w części graficznej planu błędnej skali map, tj. od 1:2000 do 1:2500, podczas gdy prawidłowe i zgodne z prawem było stosowanie skali nie mniejszej niż 1:1000;

6) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad sporządzania planu i nieprawidłowe wyliczenie opłaty planistycznej w wysokości 0% dla terenów oznaczonych symbolem R;

7) naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zgodę na finansowanie przez inwestora, a nie z budżetu gminy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy inwestycja ta nie ma charakteru przedsięwzięcia na cele publiczne;

8) naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2003r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nie wykorzystanie w prognozie oddziaływania na środowisko stanu współczesnej wiedzy i metod oceny, szczególnie w zakresie oddziaływania hałasu słyszalnego i infradźwięków na zdrowie i życie ludzi i innych żywych organizmów.

W obszernym uzasadnieniu skarg G. B. i S. M. wskazali między innymi, że pismem z dnia 29 czerwca 2012r. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skierowanym do Burmistrza Gminy i Miasta [...] wezwali do usunięcia naruszenia prawa, wezwanie nie odniosło oczekiwanego skutku i wadliwa uchwała nie została uchylona. Obszar objęty zmianą zaskarżonego planu został podzielony na kilkanaście kategorii oznaczonych różnymi symbolami, odzwierciedlającymi zakres ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Skarżący podnieśli, że na obszarze 16R zlokalizowana jest działka o nr [...] będąca własnością G. B., a na obszarach 6R działka nr [...] i [...] działka nr [...] będące własnością S. M.

Zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2011r., w odniesieniu do gruntów położonych w obszarach objętych symbolami 16R, 6R i 9R ustalono ograniczenia w postaci: a) przeznaczenie gruntów: tereny rolnicze, dopuszcza się obiekty i sieci infrastruktury technicznej nie związane z terenami rolniczymi, b) zakaz zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi, c) zakazuje się realizacji wolnostojących nośników reklamowych. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego przed zmianą istniały ustalenia: a) tereny rolne z możliwością wyznaczenia zabudowy siedliskowej; b) tereny rolne z możliwością zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem skarżących, zmiana planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziła do istotnego ograniczenia w zakresie możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości w ramach szeroko podjętego prawa właściciela na mocy zagwarantowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP prawa własności w granicach określonych w art. 140 k.c. Skarżący wskazali ponadto – przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych – że gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać nie tylko potrzeby interesu publicznego, czy też wymagania ładu przestrzennego i potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, lecz także walory ekonomiczne, prawo własności, walory architektoniczne i krajobrazowe, czy też wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem skarżących, dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencję w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji między ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej strony. W ocenie skarżących zaskarżona uchwała z uwagi na szereg ograniczeń w zakresie sposobu dysponowania i rozporządzania działkami stanowiącymi ich własność, ogranicza to prawo, a jednocześnie doprowadza do obniżenia wartości w sposób istotny, co potwierdzają operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie gminy. Tymczasem prawo własności ograniczać mogą wyłącznie przepisy rangi ustawowej, a nie postanowienia zawarte w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2011r.

Skarżący wskazali, że przed planowaną zmianą planu nie przeprowadzono niezbędnych konsultacji społecznych. Nie podjęto również żadnych innych środków umożliwiających społeczności lokalnej ustosunkowanie się do planów, a rzekome obwieszczenia nie zostały wywieszone w miejscach do tego przeznaczonych ani w terminach w nich określonych. Potwierdzają to dane opublikowane na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta i Gminy [...]: obwieszczenie GKAPP-7320-2-09 z dnia 6 lipca 2009r., opublikowano w dniu 23 listopada 2010r., a obwieszczenie z dnia 15 czerwca 2010r. o przystąpieniu do sporządzania ZM PZP gminy [...] dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] z terminem składania wniosków do 12 lipca 2010r., opublikowano 23 listopada 2010r.

W ocenie skarżących, Rada dopuściła się również rażącego naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4, gdyż w części graficznej przyjęto błędną skalę map tj. od 1:2000 do 1:2500, a także dokonano nieprawidłowego wyliczenia opłaty planistycznej na poziomie 0% dla terenów oznaczonych symbolem R. Skarżący wskazali, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, jeżeli stawka procentowa opłaty planistycznej została określona w wysokości 0% dla terenów oznaczonych symbolem R, tj. terenów upraw rolnych z zakazem zabudowy przeznaczonych na stały pobyt ludzi w tym zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolną. Narusza to w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 34 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 0%. Zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej takiej renty w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty. Skarżący powołali się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdzili, że uchybienie dotyczące błędnej skali map stanowi naruszenie ustawowych zasad sporządzania planu (art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu] i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164, poz. 1587). Ponadto, zgodnie z przytoczonym przez skarżących orzecznictwem, sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000, jaka wskazana jest w art. 16 ust. 1 stanowi istotne naruszenie ustawowe określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy.

W kwestii zarzutu dotyczącego wyrażenia przez Radę Miasta [...] zgody na finansowanie przez inwestora zmian planu skarżący podnieśli, że inwestycja budowy farmy wiatrowej absolutnie nie ma charakteru inwestycji przeznaczonej na cele publiczne. Służy ona wyłącznie zaspokojeniu interesów ekonomicznych wykonawcy, albowiem czerpać on będzie z tytułu inwestycji zyski. Sprawy ładu przestrzennego należą do zadań własnych gminy, a te w myśl art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych są finansowane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Środki na finansowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą zatem pochodzić z innych, pozabudżetowych źródeł, zwłaszcza że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, co potwierdziła kontrola NIK w wystąpieniu pokontrolnym nr [...] z dnia 31 maja 2012r.

Skarżący wskazali też, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę całkowicie pominął w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego prognozę oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko wedle współczesnej wiedzy i metod oceny, szczególnie w zakresie oddziaływania hałasu i infradźwięków na zdrowie i życie ludzi i innych żywych organizmów. Zdaniem skarżących, treść zaskarżonej uchwały nie opiera się na najnowszych dostępnych badaniach, naruszono zatem art. 52 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...), zgodnie z którym informacje zawarte w prognozie oddziaływania powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny. Pominięto całkowicie okoliczność, że emitowane przez turbiny dźwięki niskiej częstotliwości są źródłem poważnej choroby, patologii ogólnoustrojowej nazywanej "syndromem turbin wiatrowych".

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie Rady skargi G. B. i S. M. zostały złożone bez wymaganego prawem wezwania do usunięcia prawa. Wprawdzie pismem z dnia 29 czerwca 2012r. Skarżący wystąpili do Przewodniczącej Rady Miejskiej w [...] z wezwaniem do usunięcia prawa wywołanego uchwałą z dnia 31 sierpnia 2011r., jednakże pomimo pisemnej odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącą Rady Miejskiej nie wystąpili z wezwaniem do uprawnionego organu, tj. do Rady Miejskiej w [...].

Zdaniem Rady ocena zasadności naruszenia prawa przez uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu, zgodnie z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 cyt. ustawy, może być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany planu. Niezależnie zatem od zarzutów formalnych, skargi G. B. i S. M. są przedwczesne i winny zostać oddalone.

Rada uznała podniesione w skargach zarzuty za nieuzasadnione, nie doszło też wskutek uchwalenia planu do naruszenia interesu prawnego skarżących. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji. W istocie w stosunku do skarżących zmieniony Plan utrzymuje rolny kierunek zagospodarowania ich nieruchomości, ograniczając jedynie możliwość zabudowy siedliskowej na nieruchomości. Ograniczenie to ma charakter w niewielkim stopniu ingerujący w zakres wykonywania prawa własności przez skarżących, bowiem mają oni możliwość wykorzystywać nieruchomość w dotychczasowy sposób (rolny), a ogranicza możliwość zabudowy zagrodowej, która i tak na tym terenie faktycznie nie występuje. Plan nie narusza zatem art. 21 ust. 1, art. 31 i art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Określając w zaskarżonej uchwale funkcje terenów w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdujące wyraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr LXIV/383/10 z dnia 29 października 2010r., Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego wynikającego z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu spóźnionego ogłoszenia obwieszczeń o zmianie planu Rada podała, że umieszczenie 23 listopada 2010r. informacji o zmianie planu miejscowego obwieszczenia w BIP miało wyłącznie cel informacyjny związany z wykonywaniem obowiązków Gminy [...] wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji publicznej i nie było dokonane w trybie art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skali map, w ocenie Rady uchwalenie zaskarżonej uchwały wraz załącznikiem graficznym w skali 1:2000 nie stanowi naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopuszczalność stawania tej skali mapy uzależniona jest jedynie od wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Szczególnie uzasadnioną okolicznością jest konieczność przy dokonywaniu kwestionowanej zmiany dostosowania skali obowiązującego planu miejscowego (1:5000) do planu zmieniającego postanowienia tego planu. Rada wskazała, że uchwalając zaskarżoną uchwałę ustalając rysunek planu w skali 1:2000 działała także w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1587), bowiem przedmiot opracowania dotyczył obszaru o znacznej powierzchni przekraczającej 352 ha oraz inwestycji liniowych. Dlatego też uchwalenie zaskarżonej uchwały z załącznikiem graficznym w skali 1:2000 odpowiadało prawu. Ponadto skarżący odwołują się do orzecznictwa sądowego dotyczącego zastosowania w planach miejscowego zagospodarowania skali 1:5000, co nie miało miejsca w przypadku zaskarżonej uchwały.

W zakresie niedopuszczalnego ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej w wysokości 0% wyjaśniono, że jak wynika z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30%. Kwestionowana uchwała jedynie dla wybranych obszarów (w szczególności dróg, terenów rolnych o niezmienionym przeznaczeniu) w § 46 pkt 1 uchwały wprowadza 0% stawkę opłaty planistycznej uznając na podstawie przeprowadzonych analiz iż przeprowadzona zmiana Planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości opisanych w § 46 pkt 1 uchwały. Rada Miejska w [...] stwierdziła, że obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. W konsekwencji, w ocenie Rady, ustalona dla wyznaczonych obszarów stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości i brak jest podstaw do uznania, iż taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem jeżeli wzrost wartości gruntów nie nastąpi wskutek dokonani zmiany. Przeprowadzone analizy planistyczne wprost wskazały, że do wzrostu wartości niektórych nieruchomości wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały nie dojdzie dlatego uzasadnionym było ustalenie stawki opłaty planistycznej na 0%.

Odnosząc się do zarzutu, że koszty zmiany planu ponosił inwestor elektrowni wiatrowej Rada wyjaśniła, że Gmina [...] poniosła stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym te koszty sporządzenia projektu planu, które były do faktycznego poniesienia (np. koszty ogłoszeń). Dokumentację planistyczną Gmina [...] otrzymała w darowiźnie, z której miała prawo skorzystać przeprowadzając samodzielnie procedurę planistyczną przewidzianą w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy prawa finansów publicznych wprost przewidują możliwość otrzymywania przez gminy darowizn rzeczowych. Ich przyjęcie oraz wykorzystywanie przedmiotu darowizn nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa.

Oddalając skargi G. B. i S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pierwszej kolejności stwierdził, że spełniają one wymogi formalne. Zostały one bowiem wniesione po wyczerpaniu trybu środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pisma z dnia 29 czerwca 2012r.) do Przewodniczącej Rady Miejskiej w [...] nie powoduje, że wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak, jakby nie zostało wniesione. Obowiązkiem przewodniczącego jest nadanie biegu wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia prawa uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania organowi właściwemu czyli radzie. Dlatego też nieuzasadniony był wniosek Rady o odrzucenie skarg z powodu niewezwania do usunięcia naruszenia. Niezasadne było również twierdzenie Rady, że skargi są przedwczesne, gdyż "na skutek innego wezwania do usunięcia naruszenia skierowanego prawidłowo do Rady – Rada Miejska w [...] uchwałą nr XXI/178/2012 z dnia 25 kwietnia 2012r. przystąpiła, na podstawie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zmiany zaskarżonej uchwały". Nawet wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego przez radę gminy na skutek uchylenia czy zmiany, nie pozbawia prawa zaskarżenia takiej uchwały do sądu, o ile uchwała wywołała skutki prawne. Zachowany również został termin do wniesienia skargi do Sądu określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, skarżący wykazali również, że mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianą planu. Wykazali też, że ich interes prawny jest naruszony, gdyż ustalenia planu określone w § 33 ust. 2 pkt a i b, tj. zakaz zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi i zakaz nośników reklamowych będą miały wpływ na korzystanie z prawa własności.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa własności skarżących Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w którym gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 27 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ustanowione zaskarżoną uchwałą ograniczenia mają zatem źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a zatem ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.

Sąd I instancji stwierdził, że działki skarżących, zarówno przed jak i po zmianie planu, są działkami rolnymi, zatem ich przeznaczenie nie uległo żadnej zmianie. Skarżący nadal będą mogli realizować uprawnienie do rolniczego korzystania z nieruchomości, pobierać z tego tytułu pożytki i rozporządzać przedmiotem własności. Zaskarżony plan wprowadza zakaz zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi (zagrodowej), ale przed zmianą planu działki te nie były przeznaczone pod budownictwo, jak również brak jest podstaw by uznać, że lokalizacja wolnostojących nośników reklam związana jest z rolniczym wykorzystaniem nieruchomości, zatem ten zakaz nie ma żadnego wpływu na korzystanie z nieruchomości rolnej. Skarżący w istocie nadal będą mogli w sposób swobodny korzystać ze swoich nieruchomości, pobierać pożytki i nimi rozporządzać. Sąd I instancji podkreślił, że prawo do zabudowy jest tylko jednym z elementów korzystania z nieruchomości. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zakazów wprowadzonych zaskarżoną uchwałą nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności ponad miarę i z naruszeniem zasady proporcjonalności.

W odniesieniu do zarzutu wadliwego ustalenia stawki opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że Rada ustaliła stawkę opłaty planistycznej w wysokości 0% dla terenów elementarnych oznaczonych symbolem przeznaczenia KDZ (drogi publiczne zbiorcze), KDW (drogi wewnętrzne), WP (tereny wód powierzchniowych), ZL (tereny lasów), ZP (tereny zieleni parkowej), KK (tereny komunikacji kolejowej), R (tereny rolne z zakazem zabudowy), a zatem tereny, na których na skutek zmiany planu nie przewiduje się - z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością - wzrostu ich wartości. Sąd uznał, że w tej konkretnej sytuacji faktycznej ustalenie stawki 0% dla terenów, dla których nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości, nie narusza prawa w takim stopniu, że należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.

Zdaniem Sądu I instancji nie jest trafny również zarzut dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten dopuszcza bowiem w szczególnie uzasadnionych przypadkach stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Przedmiot opracowania dotyczył obszaru o znacznej powierzchni przekraczającej 352 ha oraz inwestycji liniowych. Rysunek planu dla takiego obszaru w skargi 1:1000 miałby więc wymiary 8 m x 8 m, co uniemożliwiałoby praktyczne korzystanie z takiego dokumentu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zgodę na finansowanie przez inwestora, a nie z budżetu gminy zmian miejscowego planu, Sąd I instancji uznał zarzut ten za nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 u.p.z.p. koszty sporządzenia planu miejscowego obowiązują budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2. Z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika bezspornie, że Gmina finansowała koszty związane z uchwaleniem kwestionowanego planu i ponosiła koszty związane z ogłaszaniem w prasie lokalnej o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Gmina w odpowiedzi na skargę przyznała, że dokumentację planistyczną otrzymała w darowiźnie. Przyjęcie darowizn przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest jednak zakazane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też ustawy o samorządzie gminnym. Jest to wewnętrzna sprawa organu, a przyjęcie darowizny w tej sprawie, nie stanowi, zdaniem Sądu, naruszenia prawa.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, nie został również naruszony przepis art. 17 ust. 1 u.p.z.p. Z przedłożonej sądowi dokumentacji planistycznej wynika bowiem, że ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszarów [...] i [...] nastąpiło w Dzienniku Koszalińskim "Miasto" oraz że ogłoszenie zostało przesłane w dniu 14 czerwca 2010r. do sołtysa wsi [...] i wsi [...], w celu wywieszenia na tablicach ogłoszeń tych sołectw. Również stosowne ogłoszenia o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta w [...] w dniach od 17 czerwca 2010r. do 12 lipca 2010r. Sąd I instancji uznał zatem, że brak jest podstaw by uznać, że Rada naruszyła przepis art. 17 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i dlatego skargi oddalił jako nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł S. M., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieuwzględnienie przez Sąd l instancji przy rozstrzygnięciu, że poprzez uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego zabudowę tego terenu elektrowniami wiatrowymi doszło do pominięcia wymogów ładu przestrzennego oraz prawa własności skarżącego poprzez uchwalenie miejscowego planu nie w interesie publicznym, ale wyłącznie w interesie inwestora i ze szkodą dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. W ten sposób doszło do zablokowania możliwości realizacji jakichkolwiek inwestycji na terenach sąsiednich, w tym i nieruchomości skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie przez Sąd l instancji przy rozstrzygnięciu, że przyjęcie przez Gminę [...] darowizny w postaci gotowej dokumentacji planistycznej niezbędnej do uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zakazu finansowania takich planów przez inwestora realizującego inwestycję nie będącą inwestycją celu publicznego i nie jest obejściem prawa.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że zmiana możliwości dotychczasowego korzystania z jego nieruchomości, powodująca ograniczenia w sposobie ich zagospodarowania i przekształcająca dotychczasowy teren rolny w teren stricte przemysłowy z dodatkiem działalności rolnej, zakłóciła dotychczasowy sposób zagospodarowania przestrzeni (ładu przestrzennego), poprzez wprowadzenie całkowicie nowych dominant krajobrazowych (wysokie maszty elektrowni wiatrowych wraz ze śmigłami). Skarżący kasacyjnie stwierdził, że uchwalenie miejscowego planu, dopuszczającego zabudowę tego terenu elektrowniami wiatrowymi, nastąpiło nie w interesie publicznym, jak tego wymaga art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., ale wyłącznie w interesie inwestora i ze szkodą dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Poprzez uchwalenie tego planu doszło do zablokowania możliwości realizacji jakichkolwiek inwestycji na terenach sąsiednich, w tym i nieruchomości skarżącego, co Sąd l instancji w swoich rozważaniach zupełnie pominął. Rada Gminy [...] przyjmując zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzając na jej obszarze określone ograniczenia w wykonywaniu prawa własności poprzez wprowadzenie zakazu na terenach rolnych zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi i zakazu realizacji wolnostojących nośników reklamowych, dopuściła się przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., bez rozważenia interesu publicznego wszystkich właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem, a udzielono ochrony indywidualnemu interesowi, który działa wyłącznie we własnym interesie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd l instancji pominął, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziła do istotnego ograniczenia w zakresie możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości i w sposobie inwestowania w nie, w ramach szeroko pojętego prawa właściciela zagwarantowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w granicach określonych w art. 140-144 k.c. W świetle powyższego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw wprowadzenie przez gminę na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu bez zachowania proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uwzględnienie wymagań dotyczących ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia czy prawa własności, co w przedmiotowej sprawie nie zostało uwzględnione i stanowi naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji, jak również przepisu art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przy uchwalaniu zaskarżonego miejscowego planu doszło do uwzględnienia wyłącznie interesów inwestora, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Rada Gminy [...] zaingerowała w nieuzasadniony sposób w prawa własności, nie uwzględniając w ogóle praw obecnych właścicieli nieruchomości objętych uchwałą. Rada Gminy arbitralnie zdecydowała o zmianie przeznaczenia działek skarżącego, nie wskazując należytego uzasadnienia takiej zmiany. Skarżący kasacyjnie uważa, że rada gminy przed podjęciem uchwały powinna była ustalić czy celowe i konieczne było zmienianie planu zagospodarowania, zwłaszcza że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. istnieje ustawowy obowiązek oceny aktualności studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie nie wynika natomiast dokonanie wskazanych wyżej ustaleń z dokumentacji planistycznej przedstawionej przez gminę, a Sąd l instancji w swoich rozważaniach to pominął.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że należące do niego nieruchomości znalazły się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 6R i 9R jako grunty rolne podlegające ograniczeniom w postaci zakazu zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi i realizacji wolnostojących nośników reklamowych, przy jednoczesnym dopuszczeniu obiektów i sieci infrastruktury technicznej nie związanej z terenami rolniczymi. Przyjęte regulacje planu miejscowego uniemożliwiają wykorzystanie działek zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli uprawami rolnymi. Dopuszczenie zabudowy obiektów i sieci infrastruktury technicznej, a przecież sama elektrownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, a jednostką wytwórczą, nie związanej z terenami rolniczymi, w istocie spowoduje wyłączenie spod produkcji rolnej jego działek oraz zablokowanie możliwości realizacji jakichkolwiek inwestycji i doprowadzi do faktycznego zablokowania możliwości sprzedaży tych nieruchomości. Za chybiony uznał więc skarżący kasacyjnie argument Sądu I instancji, że jego działki, zarówno przed jak i po zmianie planu, były i są działkami rolnymi, a ich przeznaczenie nie uległo żadnej zmianie w wyniku uchwalenia miejscowego planu. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że przed zmianą planu działki te miały przeznaczenie rolne z możliwością zabudowy, w konsekwencji więc został ograniczony w swoim prawie własności i jego dysponowaniu. Wprowadzony zakaz będzie miał wpływ na korzystanie z tych nieruchomości, narusza zasadę proporcjonalności, a zmiana nie została należycie uzasadniona.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z twierdzeniem Sądu l instancji, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa poprzez zgodę na finansowanie zmian miejscowego planu przez inwestora, a nie z budżetu gminy. Skarżący kasacyjnie uważa, że prace nad projektem planu miejscowego powinny być finansowane wyłącznie ze środków publicznych, za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 21 ust. 2 u.p.z.p. Sporządzenie planu miejscowego może być, zgodnie z powołanym przepisem, sfinansowane przez inwestora prywatnego tylko w części, w jakiej plan jest bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji przez tego inwestora inwestycji celu publicznego. Natomiast elektrownie wiatrowe nie mieszczą się w kategorii "inwestycje celu publicznego", a zatem gmina nie może przerzucić na prywatnych inwestorów kosztów sporządzenia planów zagospodarowania i ich projektów. Gmina [...] poniosła jedynie koszty związane z ogłaszaniem w prasie lokalnej ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, podczas gdy dokumentację planistyczną otrzymała w darowiźnie od inwestora. Okoliczność ta została potwierdzona przez gminę. Art. 21 ustawy o planowaniu wprowadza generalną zasadę, w myśl której koszty sporządzenia m.p.z.p. ponosi gmina. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym sprawy ładu przestrzennego należą do zadań własnych gminy, a te w myśl art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych są finansowane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziane wyjątki od tej zasady wiążą się z inkorporowaniem do m.p.z.p. zamierzeń inwestycyjnych o charakterze ponadgminnym lub też zamierzeń inwestycyjnych celu publicznego, których inwestorem nie jest sama gmina. Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że korzystanie z innych niż wymienione w ustawie źródeł finansowania jakiejkolwiek czynności w procesie legislacyjnym dotyczącym aktów planistycznych jest działaniem nielegalnym. Dotyczy to także przyjmowania przez organy darowizn w postaci projektów dokumentów. Oznacza to, że środki na sfinansowanie m.p.z.p. nie mogą pochodzić z innych - pozabudżetowych źródeł, z których gminy na podstawie przepisów szczególnych mogą realizować niektóre zadania. Możliwość realizacji tych zadań ze środków pozabudżetowych wynika ze szczególnych regulacji przewidzianych w powołanych innych ustawach, które w tym zakresie stanowią lex specialis w stosunku do art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Natomiast we wskazanym przepisie zasada z art. 216 ustawy o finansach publicznych nie została wyłączona, ale jeszcze w sposób wyraźny potwierdzona. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., projekt m.p.z.p. sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wnoszenie zaś gotowego projektu jako darowizny, jest działaniem niezgodnym z prawem, gdyż tylko wymienione organy mają kompetencję do opracowania projektu planu. Regulacja w zakresie finansowania sporządzania wyżej opisanych aktów planistycznych ma charakter wyczerpujący i nie doznaje wyjątków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że przyjęcie przez nią darowizny rzeczowej od określonego podmiotu nie stanowiło naruszenia art. 21 ust. 1 upzp. Czynność ta była prawem dopuszczalna i nie stanowiła obejścia prawa, co potwierdziła kontrola RIO w Szczecinie prowadzona ze skargi m.in. skarżącego kasacyjnie. Organ powołał się na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013r. poz. 289), który przewiduje, że środki trwałe stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego otrzymane nieodpłatnie, na podstawie decyzji właściwego organu mogą być wycenione w wartości określonej w tej decyzji. Wyceniając otrzymywaną darowiznę rzeczową Gmina [...] uwzględniła przepisy w/w rozporządzenia, postępując przy jej przyjęciu legalnie. Złożona do akt sprawy umowa darowizny nie zobowiązywała organów Gminy do jej wykorzystywania, a jej przyjęcie nie ograniczało kompetencji zarówno Burmistrza [...] ani Rady Miejskiej w [...]. Tym samym przyjęcie darowizny nie stanowiło obejścia art. 21 ust. 1 upzp. Organ podkreślił, że Gmina poniosła całość kosztów uchwalenia kwestionowanego planu, z tym że część kosztów poniosła z własnych środków pieniężnych, a część z majątku własnego nabytego w drodze darowizny, gdyż z chwilą jej przyjęcia to ona stała się właścicielem przedmiotu darowizny i wykorzystując ją w postępowaniu planistycznym postępowała zgodnie z art. 21 ust. 1 upzp.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa własności organ stwierdził, że skarżący kasacyjnie zignorował fakt, iż jego nieruchomość objęta zmienionymi postanowieniami planu przed jego uchwaleniem także objęta była obowiązującym planem miejscowym, który na jego nieruchomości nie przewidywał zabudowy. Wprowadzony więc zaskarżoną uchwałą zakaz zabudowy dla skarżącego kasacyjnie nie miał żadnego znaczenia, gdyż w każdym stanie prawnym nieruchomości rolne skarżącego mogły i mogą być wykorzystywane niezmiennie rolniczo. W ocenie organu nie sposób wyinterpretować ze skargi kasacyjnej na czym konkretnie polega niedopuszczalne przekroczenie przez Gminę władztwa planistycznego w stosunku do skarżącego kasacyjnie, skoro jego sytuacja prawna w istocie się nie zmieniła. Nie sposób więc uzasadniać stanowiska skarżącego kasacyjnie jego oczekiwaniem dokonania zmiany planu w innym kierunku niż rolny, skoro analiza urbanistyczna wskazała, iż tereny objęte planem powinny zachować rolny charakter przeznaczenia zgodnie z obowiązującym i nie zakwestionowanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonym dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr LXIV/383/10 z dnia 29 października 2010r. Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował w/w Studium, które jest wiążące dla postanowień planu, to nie może kwestionować przyjętych rozwiązań planistycznych zgodnych z tym Studium przewidującym dla jego nieruchomości rolne przeznaczenie, z zakazem zabudowy, w sąsiedztwie elektrowni wiatrowych. Organ uważa zatem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z obowiązującym Studium, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej ani tym bardziej praw właścicielskich wynikających z art. 140-144 kc. Ograniczenie prawa własności nastąpiło w okolicznościach sprawy w sposób potwierdzający dotychczasowe przeznaczenie i istniejące dotychczas ograniczenie zabudowy. Odmienność rozwiązań polega natomiast na tym, że o ile dotychczasowy plan nie przewidywał dla działki rolnej skarżącego kasacyjnie możliwości zabudowy, to kwestionowana uchwała wprowadza wyraźny częściowy zakaz jej zabudowy. Ograniczenie to ma charakter w niewielkim stopniu ingerujący w zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego kasacyjnie, bowiem ma on możliwość wykorzystywać nieruchomość w dotychczasowy sposób (rolny). Gmina [...] nie zgodziła się więc z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że nie może wykorzystywać swoich nieruchomości objętych zaskarżonym planem na cele rolne. Wskazywanie w skardze, iż dopuszczenie do budowy infrastruktury na terenach rolnych uniemożliwia rolnicze użytkowanie gruntów jest bowiem nie do pogodzenia z logiką i zasadami doświadczenia życiowego, gdyż skarżący kasacyjnie nie jest zobowiązany do umożliwiania budowy takiej infrastruktury na swojej nieruchomości i nikt do niego o taką możliwość nie występował. Dlatego skorzystanie z możliwości zabudowy infrastrukturalnej na nieruchomości skarżącego kasacyjnie będzie zależne wyłącznie od jego woli, z którego to uprawnienia nie musi on korzystać kontynuując wyłącznie rolnicze użytkowanie. Podsumowując organ uważa, że wskutek uchwalenia kwestionowanej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł zarzuty naruszenia w zaskarżonej uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na wstępie należy zatem podkreślić, że ocena tych zarzutów musi być dokonywana przez pryzmat odnoszącej się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze lex specialis. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodować mogą jedynie enumeratywnie wymienione w tym przepisie rodzaje naruszeń prawa, a mianowicie: naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie żadne z tych naruszeń nie miało miejsca.

Za nieuzasadniony należało uznać podniesiony w punkcie "a" skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, przez nieuwzględnienie przez Sąd l instancji przy rozstrzygnięciu, że poprzez uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego zabudowę tego terenu elektrowniami wiatrowymi, doszło do pominięcia wymogów ładu przestrzennego oraz prawa własności skarżącego, poprzez uchwalenie miejscowego planu nie w interesie publicznym, ale wyłącznie w interesie inwestora i ze szkodą dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący uważa, że zaskarżony plan, nie mając do tego podstaw, podstaw, naruszył jego konstytucyjne prawo własności, z pominięciem zasady proporcjonalności, nadużywając władztwa planistycznego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżony w tej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie naruszył konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), jednak nie jest ono prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP przewidując w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W rozpatrywanej sprawie takimi przepisami ustawowymi są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 27 u.p.z.p.). Ustanowione zaskarżoną uchwałą ograniczenia mają zatem źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP. Nietrafny jest więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że wprowadzenie zaskarżoną uchwałą ograniczeń prawa własności nie było prawnie dopuszczalne.

W świetle okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy nieuzasadniony jest także zarzut przekroczenia przez Radę Gminy [...] przysługującego jej władztwa planistycznego. Zakres tego władztwa nie został precyzyjnie określony przez ustawodawcę, każdorazowo wymaga zatem oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, przy uwzględnieniu zasady ochrony praw podmiotowych jednostek z jednej strony i zasady samodzielności samorządu terytorialnego z drugiej. Należy podkreślić, że pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Kształtowanie polityki przestrzennej nie może mieć charakteru arbitralnego, co potwierdza stopień szczegółowości przepisów art. 9 - 20 tej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każde zatem zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga rozwagi i umotywowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Plan miejscowy może wprowadzać daleko idące ograniczenia w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem, jeżeli na danym terenie występują uwarunkowania, które nakazują wzięcie pod uwagę także innych niż własność wartości chronionych prawem, takich jak np. uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Te okoliczności wziął pod uwagę prawodawca lokalny w rozpatrywanej sprawie i znalazły one wyraz między innymi w dokumencie sporządzonym na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] zatytułowanym "Analiza zasadności przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] pod potrzeby budowy farmy elektrowni wiatrowych "[...]" dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych: [...] i [...]" z lutego 2010r. (k. 1-4 akt adm.), w którym rozważano potrzebę wprowadzenia zmiany planu, analizując lokalne uwarunkowania. Sprzeczne interesy różnych podmiotów były też ważone przez organy gminy w tej sprawie w trakcie rozpatrywania zarzutów i wniosków do projektu planu. Nie znajduje zatem oparcia w stanie faktycznym sprawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut braku uzasadnienia wprowadzanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnienia wyłącznie interesów inwestora.

Nieuzasadniony jest też zarzut skarżącego kasacyjnie, że nie może on wykorzystywać swoich nieruchomości objętych zaskarżonym planem na cele rolne. Przeznaczenie działki skarżącego przewidziane w zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wymusza zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystywania jego nieruchomości. Zestawienie treści poprzedniego planu miejscowego dotyczącej nieruchomości skarżącego kasacyjnie z treścią regulacji wprowadzonej zaskarżoną uchwałą prowadzi do wniosku, że wprowadzone ograniczenia nie mają charakteru nadmiernie ingerujących w zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego kasacyjnie, bowiem ma on możliwość wykorzystywania nieruchomości w dotychczasowy sposób. Zmienione przeznaczenie nieruchomości skarżącego w planie miejscowym nie wyłącza możliwości korzystania z niej na dotychczasowych zasadach, to znaczy na cele rolnicze. Dopiero ewentualne podjęcie przez skarżącego działań zmierzających do zmiany wykorzystywania terenu mogłoby wpłynąć na konieczność dostosowania się do nowej treści planu, to znaczy ograniczyłoby dotychczasową potencjalną możliwość zabudowy zagrodowej. Należy jednak uznać, że wprowadzona zaskarżoną uchwałą regulacja nie spowodowała ograniczenia istoty prawa własności, zakres ingerencji w to prawo nie naruszył zasady proporcjonalności.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje kształtowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania terenu, tym samym wyznacza także sposób wykonywania prawa własności. Jest to zgodne także z art. 140 K.c. który przewiduje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Gmina ma prawo w sposób władczy uregulować zasady wykorzystywania nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające na podstawie art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie, określają granice korzystania z nieruchomości i zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności. Z powołanego w punkcie "a" skargi kasacyjnej przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 tej ustawy wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, prawa własności i potrzeb interesu publicznego. Natomiast art. 6 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia tych wymogów i nadużycia przez Radę Miasta [...] przysługującego jej władztwa planistycznego, co mogłoby stanowić ewentualne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy.

Za nieuzasadniony należy uznać także podniesiony w punkcie "b" skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie przez Sąd l instancji, że przyjęcie przez Gminę [...] darowizny w postaci gotowej dokumentacji planistycznej niezbędnej do uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zakazu finansowania takich planów przez inwestora realizującego inwestycję nie będącą inwestycją celu publicznego i nie jest obejściem prawa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ust. 2 przewiduje natomiast, że koszty sporządzenia planu obciążają inwestora realizującego inwestycję celu publicznego. Powyższe przepisy zawierają zatem normę wprowadzającą zakaz domagania się przez gminę ponoszenia i pokrywania kosztów sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmioty inne niż sama gmina, poza wyjątkiem przewidzianym w ustawie dotyczącym inwestycji celu publicznego. Bezsporne w rozpatrywanej sprawie jest, że planowana inwestycja sześciu elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu powołanych powyżej przepisów, nie jest zatem objęta wyjątkiem przewidzianym w art. 21 ust. 2. Organy Gminy [...] nie były zatem uprawnione do domagania się od potencjalnego inwestora pokrycia kosztów sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koszty te bowiem ma obowiązek ponieść budżet gminy. Nie oznacza to jednak zakazu częściowego finansowania elementów procedury planistycznej przez inny niż gmina podmiot, pod warunkiem, że czyni on to dobrowolnie (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 996/12, wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 799/07 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2014r., II SA/Sz 800/14). W zaistniałej sytuacji pokrycie kosztów sporządzenia przez potencjalnego inwestora dokumentacji projektowej i przekazania jej Gminie [...] w darowiźnie było kwestią wewnętrzną Gminy i nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały. Skorzystanie przez Gminę [...] w toku procedury planistycznej z dokumentacji projektowej sfinansowanej przez potencjalnego inwestora, nie stanowi naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.