Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1405/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3, art. 18, art. 14
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 38/14 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 24 lutego 2011 r. nr V-24/2011 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XLIX 526/2001 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 września 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto L. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 38/14, uwzględnił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 24 lutego 2011 r., nr V-24/2011, w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 28 września 2001 r., nr XLIX 526/2001, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto L. i stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały, a także uznał, że § 1 zaskarżonej uchwały nie może być wykonany.

W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) - dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów. W myśl jej postanowień § 1 uchwały nadano nowe brzmienie § 2 ust. 2 uchwały Nr XLIX-526/2001 Rady Miejskiej, jak następuje: "Osoby ujęte w rejestrze A i D będą kierowane do zawarcia umów najmu wg kolejności, tj. daty złożenia wniosku".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na § 1 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 24 lutego 2011 r. wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Zarzucił w niej naruszenie art. 4 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 zdanie drugie ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 32 Konstytucji RP, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że postanowienia § 2 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 28 września 2001 r., Nr XLIX-526/2001, w pierwotnym brzmieniu były następujące: "Zarząd Miasta L. będzie kierował według kolejności - daty złożenia wniosku - do zawarcia umów na lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy osoby ujęte w:

Rejestrze A - przydział lokalu na czas nieoznaczony dla osób nieposiadających lokalu mieszkalnego,

Rejestrze B - przydział lokalu na czas nieoznaczony dla osób podlegających wykwaterowaniu oraz osób zakwalifikowanych do zamiany obecnie zajmowanego lokalu mieszkalnego, które złożyły wnioski przed 29 stycznia 1999 r.,

Rejestrze C - przydział lokalu socjalnego - realizacja wyroków o eksmisję,

Rejestrze D - przydział lokalu socjalnego dla osób nieposiadających lokalu mieszkalnego".

Następnie na mocy postanowień § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 26 sierpnia 2005 r., z dniem 27 października 2005 r. § 2 ust. 2 uchwały uzyskał brzmienie "Burmistrz Miasta L. będzie kierował do zawarcia umów na lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy osoby ujęte w:

Rejestrze A - przydział lokalu na czas nieoznaczony dla osób nieposiadających lokalu mieszkalnego,

Rejestrze B - przydział lokalu dla osób podlegających wykwaterowaniu oraz osób zakwalifikowanych do zamiany obecnie zajmowanego lokalu mieszkalnego,

Rejestrze C - przydział lokalu socjalnego - realizacja wyroków o eksmisję,

Rejestrze D - przydział lokalu socjalnego dla osób nieposiadających lokalu mieszkalnego.

Osoby ujęte w Rejestrze A, C i D będą kierowane do zawarcia umów najmu wg kolejności, tj. daty złożenia wniosku".

W dalszej kolejności, na mocy § 1 pkt 1 uchwały z dnia 1 marca 2007 r., z dniem 30 czerwca 2007 r. dotychczasowe brzmienie § 2 ust. 2 "Rejestrze C - przydział lokalu socjalnego – realizacja wyroków o eksmisję" zastąpiono następującym: "Rejestrze C - przydział lokalu socjalnego lub wskazanie pomieszczenia tymczasowego – realizacja wyroków o eksmisję".

W następstwie kolejnej zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą z dnia 24 lutego 2011 r. zdanie drugie § 2 ust. 2 uchwały z dnia 28 września 2001 r., Nr XLIX-526/2001, Rady Miejskiej w L. otrzymało brzmienie "Osoby ujęte w Rejestrze A i D będą kierowane do zawarcia umów najmu wg kolejności, tj. daty złożenia wniosku ". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zmiana taka umożliwi Burmistrzowi Miasta "realizację nakazów sądowych mając na względzie interes gminy i racjonalne gospodarowanie zasobem mieszkaniowym, m.in. uniknięcia obowiązku zapłaty odszkodowania za niedostarczenie lokalu socjalnego, wynikającego z art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów".

Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził pogląd, że na skutek zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą, uchwała z dnia 28 września 2001 r. nie zawiera regulacji określających kryterium, według którego wnioski będą podlegały realizacji. Sytuacja taka prowadzi do ograniczenia wykonywania przez Gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zdanie drugie ustawy o ochronie praw lokatorów. Powołując się na przepis art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy wskazał, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która m.in. zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 tej ustawy, w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie, która do czasu spełnienia tego obowiązku może zostać zobowiązana do zapłaty odszkodowania na rzecz wierzyciela pozbawionego możliwości zrealizowania wyroku eksmisyjnego. W ocenie skarżącego, stanowiący podstawę prawną uchwały przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, winien być tak interpretowany, że uchwała rady gminy dotycząca zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy reguluje wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 tej ustawy zagadnienia, a ewentualnie inne jeszcze kwestie. Uprawnienie do ustalenia zasad pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 tej ustawy. Jego zdaniem nie jest jednak dopuszczalna sytuacja, w której wnioski o wynajęcie lokalu socjalnego przyznanego przez sąd w wyroku orzekającym eksmisję są realizowane w dowolnej kolejności, w szczególności przy uwzględnieniu interesu gminy zmierzającej do uniknięcia obowiązku zapłaty odszkodowania za niedostarczenie lokalu socjalnego wynikającego z art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów, a z pominięciem długości oczekiwania na realizację wniosku. Skoro art. 14 ust. 1 zdanie drugie ustawy o ochronie praw lokatorów nie określa kolejności realizacji wyroków eksmisyjnych, ani nie uprawnia gminy do określenia takiej kolejności, w grę może wchodzić jedynie realizacja takich wyroków na podstawie kolejności złożenia wniosku o wskazanie lokalu socjalnego, do którego uprawnienie wynika z wyroku. Sposobem redakcji zaskarżonej części uchwały Miasto L. zapewniło sobie możliwość wyboru wniosku ujętego w Rejestrze C, który będzie podlegał realizacji przez wskazanie lokalu socjalnego, z pominięciem kolejności wynikającej z długości okresu oczekiwania. Z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że realizacji będą podlegały wnioski tych wierzycieli, którzy wystąpili przeciwko gminie z roszczeniami odszkodowawczymi na podstawie art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przy braku wystarczającej liczby lokali socjalnych, inne wnioski nie będą w ogóle realizowane. Uregulowanie to prowadzi do zróżnicowania sytuacji wierzycieli dysponujących wyrokami eksmisyjnymi z prawem do lokalu socjalnego, co jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia uchwały spowoduje przywrócenie wcześniejszego brzmienia zdania drugiego § 2 ust. 2 uchwały z dnia 28 września 2001 r., Nr XLIX-526/2001, Rady Miejskiej w L., zgodnie z którym osoby ujęte w Rejestrze C będą kierowane do zawarcia umów najmu wg kolejności, tj. daty złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Zmiana § 1 w/w uchwały miała na celu racjonalne gospodarowanie zasobem mieszkaniowym w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób eksmitowanych tworzących wspólnotę samorządową przez dysponenta lokali mieszkalnych, którym jest Burmistrz Miasta L. W pierwszej kolejności miały być realizowane wyroki eksmisyjne dla osób najbardziej potrzebujących. Przedmiotowa zmiana miała też na celu zmniejszenie wysokości odszkodowań wypłacanych przez Gminę na rzecz właścicieli lokali mieszkalnych z tytułu niedostarczenia w terminie 30 dni lokali socjalnych osobom eksmitowanym na podstawie wyroku eksmisyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając wniesioną skargę za zasadną w motywach zaskarżonego wyroku wskazał, iż na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, przyznającego kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, rada gminy jest uprawniona do kształtowania przesłanek zawierania umów najmu lokali socjalnych w wyniku realizacji ciążącego na gminie obowiązku zapewnienia takiego lokalu na skutek wyroku sądu, z uwzględnieniem specyfiki przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przesłanki te muszą uwzględniać zasady odpowiadające standardom konstytucyjnym, w tym m.in. przepis art. 2 Konstytucji RP, i przez pryzmat tego przepisu muszą być oceniane. Tak więc podjęcie uchwały, której konsekwencją jest brak regulacji dotyczących kryteriów wyboru osób przysługującym pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w związku z orzeczeniem przez sąd o uprawnieniu do otrzymania takiego lokalu, sprzeczne jest tak z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, jak i art. 2 Konstytucji RP. Wadą taką dotknięty jest zaskarżony § 1 uchwały Nr V-24/2011 Rady Miejskiej w L. z dnia 24 lutego 2011 r. przede wszystkim dlatego, że wprowadza nieznajdującą aprobaty dowolność w zakresie zawarcia umowy najmu lokali. W przekonaniu Sądu meriti przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 cytowanej ustawy obejmuje wszystkie lokale mieszkalne, a więc także lokale socjalne wynajmowane na podstawie art. 14 tej ustawy. Te okoliczności stanowią o istotnej wadzie zaskarżonej części uchwały określonej w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 pkt 3 oraz art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 21 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy daje gminie kompetencję do określania jakichkolwiek zasad pierwszeństwa zawierania umów najmu z osobami, które otrzymały uprawnienie takiego lokalu na podstawie wyroku eksmisyjnego, podczas gdy przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowanych lokali socjalnych i lokalu na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów,

ponadto z ostrożności procesowej w przypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu i przyjęcie, że art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, może stanowić i stanowi podstawę do kształtowania przesłanek zawierania umów najmu nie tylko lokali mieszkalnych na zasadach ogólnych, ale także umów najmu lokalu socjalnego na podstawie art. 14 tej ustawy, również naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., w związku z art. 1, art. 4 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie przy stwierdzeniu nieważności § 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w L. faktu, że organ wykonawczy gminy zobowiązany jest do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż postanowienia zaskarżonej uchwały nie zawierają regulacji dotyczącej wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego pomimo tego, iż z treści postanowień uchwały wynika, iż to Burmistrz Miasta L., do którego należy gospodarka nieruchomościami komunalnymi kieruje do zawarcia m.in. umów najmu lokali socjalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy osoby oczekujące na realizację wyroków o eksmisję,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 4 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 w związku z art.18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zaskarżone postanowienia uchwały Nr V-24/2011 Rady Miejskiej w L. z dnia 24 lutego 2011 r. ograniczają realizację przez Gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie ustawy o ochronie praw lokatorów, pomimo tego, iż ustawodawca zapewnił w tej ustawie ochronę interesów osób uprawnionych z mocy wyroku do dostarczenia lokalu socjalnego przez gminę poprzez przyznanie tym osobom roszczenia odszkodowawczego od gminy,

4) art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone przepisy uchwały naruszają zasady sprawiedliwości społecznej urzeczywistnione przez demokratyczne państwo prawne,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą skargą wyroku do wszystkich kwestii spornych podnoszonych przez skarżącego i nieprzedstawienie, jakie motywy przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem, w tym niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez nieodniesienie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do wszystkich argumentów faktycznych i prawnych powołanych przez skarżącego w toku postępowania,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez pominięcie przy wydaniu zaskarżonego niniejszą skargą wyroku okoliczności faktycznych wskazanych przez skarżącego w toku niniejszego postępowania, w tym faktu dokonania kontroli w trybie nadzoru przez Wojewodę Pomorskiego uchwały Nr V-24/2011 Rady Miejskiej w L. z dnia 24 lutego 2011 r.,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności § 1 uchwały Nr V-24/2011 Rady Miejskiej w L.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył przepisy art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, bo przyznają one radzie gminy kompetencje do ustalania zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali na czas nieoznaczony oraz lokali socjalnych wyłącznie generalnie, tj. w ramach określonych art. 4 tej ustawy. Natomiast nie obejmuje to uprawnienia do ustalania zasad przyznawania lokali socjalnych osobom, którym w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu lokal przyznano taki lokal. Zostały one bowiem uregulowane w art. 14-18 ustawy o ochronie praw lokatorów. Obejmują one nie tylko reguły przyznawania takich lokali, ale również środki ochrony dla osoby, której taki lokal został przyznany (art. 18 ust. 5 tej ustawy). Wskazać zatem należy, iż brak kompetencji rady gminy do określenia zasad przyznawania lokali socjalnych osobom, którym lokal socjalny został przyznany wyrokiem sądu w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, prowadzi do konstatacji, iż wnioski takie powinny być realizowane przez gminę bez wyznaczania dodatkowych kryteriów, tj., po złożeniu takiego wniosku, czy też już po powzięciu przez gminę wiedzy, iż taki wyrok został wydany. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 732/10, w którym wyrażono pogląd, że gmina nie może pierwszeństwa w realizacji wyroku eksmisyjnego w wyprzedzeniem innych osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. W ocenie skarżącej brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż obecna regulacja zawarta w uchwale Nr XLIX 526/2001 Rady Miejskiej w L. z dnia 28 września 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto L. zmienionej uchwałą Rady Miejskiej Nr V-24/2011 z dnia 24 lutego 2011 r. narusza przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, art. 2 Konstytucji RP. Podniesiono także, iż ustawodawca zapewnił w tej ustawie ochronę interesów osób uprawnionych z mocy wyroku do dostarczenia lokalu socjalnego przez gminę poprzez przyznanie im roszczenia o odszkodowanie od gminy w przypadku niedostarczenia takiego lokalu. Regulacja zawarta w przedmiotowej uchwale w żadnym przypadku nie ogranicza uprawnień podmiotów, którym taki lokal został przyznany do żądania zawarcia takiej umowy. Dalej skarga kasacyjna dowodziła uchybienia wskazanym wyżej przepisom ustawy samorządowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie faktu, iż zobowiązują one organy wykonawcze gmin do gospodarowania nieruchomościami gmin, w tym lokalowymi, w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zasady te wyznaczają właśnie kryteria wyboru osób, którym służy pierwszeństwo w najmie lokali z zasobu gmin. Realizuje je Burmistrz L. poprzez zadecydowanie o zawarciu umowy najmu. Motywując podstawę naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, autorka skargi kasacyjnej podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do faktu przeprowadzenia kontroli zaskarżonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich aktu prawa miejscowego - tj. uchwały Nr V-24/2011 Rady Miejskiej w L. z dnia 24 lutego 2011 r. - przez Wojewodę Pomorskiego w ramach nadzoru na podstawie przepisów art. 85, art. 86 oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz braku stwierdzenia w toku tej kontroli nieważności ww. aktu. Ponadto wyraziła pogląd, wedle którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie miał podstaw do wydania wyroku na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest bowiem organem nadzoru. Okolicznościami tymi skarżąca kasacyjnie, powołując się na stanowisko zaprezentowane w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FPS 8/09, uzasadniała naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., co może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła odnieść skutku. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przypadku powołania się na obie podstawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności rozważeniu podlega zasadność zarzutów dotyczących przepisów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że ustalony stan faktyczny sprawy jest prawidłowy i nie popełniono uchybień formalnych mających wpływ na wynik sprawy, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty przedstawione na poparcie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione. Sąd I instancji sporządził bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż zaprezentował stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie poprzez omówienie wszelkich aspektów eksponowanych przez strony i przyjętych z urzędu przesłanek rozstrzygnięcia. Swój pogląd umotywował przekonująco i w taki sposób, który umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. To, że w ocenie skarżącej jest on nietrafny, nie może być powodem zarzutu naruszenia tego przepisu. Powiązanie go zatem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest oczywiście niewłaściwe. Opowiedzenie się za wersją odmienną od lansowanej przez skarżącą kasacyjnie jest równoznaczne z jej niepodzieleniem z przyczyn wykazanych w tymże uzasadnieniu. Dla bytu i treści kwestionowanego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia wynik kontroli zaskarżonej uchwały dokonanej przez organ nadzoru. Bowiem nie tamuje on możliwości i obowiązku rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek złożenia skargi, ani wydania wyroku stwierdzającego nieważność aktu w sytuacji, w której organ ten nie znalazł ku temu podstaw. Sądy administracyjne również w tej materii procedują samodzielnie i niezależnie od działań organu nadzoru. W razie uznania istnienia podstaw nieważnościowych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej, po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a. są uprawnione do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bądź wydania jej z naruszeniem prawa. Ta kompetencja sądów administracyjnych jest oczywista i nie była dotąd kwestionowana przez judykaturę ani doktrynę, toteż zarzut w tej materii musi wynikać z ich nieznajomości, co w konsekwencji prowadzi do jego obalenia jako oczywiście bezzasadnego.

W zakresie podstawy naruszeń materialnoprawnych skarga kasacyjna przede wszystkim eksponuje uchybienie przez Sąd I instancji przepisom art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, wywodząc brak upoważnienia do regulacji uchwałą rady gminy kwestii pierwszeństwa w najmie lokali osób, którym uprawnienie do lokalu socjalnego przyznano w wyroku eksmisyjnym. Dowodzi bowiem, iż kwestie te reguluje wyłącznie przepis art. 14 tej ustawy. Jest to zarzut nietrafny, bowiem po pierwsze przepis ten został powołany bez sprecyzowania jednostek redakcyjnych, toteż trudno ustalić, która z nich była przedmiotem analizy autorki skargi kasacyjnej, po wtóre żadna jednostka nie precyzuje reguł pierwszeństwa do zawierania umów najmu lokalu socjalnego w razie orzeczenia takiego prawa w wyroku eksmisyjnym. Trzeba stwierdzić, generalizując zagadnienie, że zawiera on obowiązek zawarcia rozstrzygnięcia w takim wyroku o prawie do lokalu socjalnego, obowiązku właściwej gminy zapewnienia go, oraz wskazania dla sądu orzekającego o eksmisji kręgu osób mających w takim wypadku prawo do lokalu socjalnego. Jeśli zaś chodzi o przywołane na wstępie przepisy, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały one trafnie zastosowane i wyłożone przez Sąd meriti. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, pomijając jego nieprecyzyjność, niewątpliwie upoważnia radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jest to zatem przepis ogólny, którego konkretyzacja znajduje się m.in. w art. 21 ust. 3, regulującym przykładowe (jednocześnie obligatoryjne, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10) elementy uchwały. W punkcie 3 stanowi on, że obowiązkiem rady gminy jest określenie kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Nie zawęża zatem ani podmiotowo ani przedmiotowo tego zakresu, bo odnosi się do wszystkich osób uprawnionych i wszystkich lokali przeznaczonych do najmu na czas nieoznaczony oraz lokali socjalnych. Nie ma przeto powodów do ograniczenia go poprzez wyłączenie z tego kręgu osób uprawnionych do lokalu socjalnego na podstawie wyroku eksmisyjnego. Argumentacja skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na aprobatę z przyczyn wyłożonych m.in. w motywach zaskarżonego wyroku, które należy podzielić. W tej materii obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zgadza się z odmiennym stanowiskiem zajętym w przywołanym wyżej wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r., aczkolwiek ujęta przezeń istota problemu jest godna aprobaty. Jak to już wskazano, przepis art. 14 omawianej ustawy nie precyzje reguł pierwszeństwa w najmie lokali socjalnych, a tylko osoby, którym one przysługują, obowiązki sądu i gminy. Nie może to oznaczać, że ów przepis albo wyrok eksmisyjny regulują zagadnienie pierwszeństwa w najmie takiego lokalu. Dlatego niepodobna bronić poglądu, że jest to przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 21 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Podzielić natomiast wypada argumentację przedstawioną w tym wyroku co do braku podstaw dla przyjęcia pierwszeństwa w najmie takich osób (taka była treść tamże zaskarżonej uchwały). Podobnie jak w sprawie niniejszej, w której uchwalono z kolei brak kryteriów i dowolność w wyborze pozostawionemu organowi gminy, jest to rzecz jasna nie do pogodzenia z pryncypiami państwa prawa. Zarówno takie pierwszeństwo, jak i dowolność wykraczają poza uposażenie ustawowe i stanowią przyczynę stwierdzenia nieważności tych regulacji.

Ta konkluzja nie uchybia przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w stosunku do ustawy o ochronie praw lokatorów zawiera przepisy mające charakter ogólny. Ustawa o ochronie praw lokatorów dotyczy węższej, a więc szczególnej materii, bo tylko lokali mieszkalnych, toteż jej przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu. Poza tym trzeba zważyć, iż dowolność kryteriów i uznanie organu wykonawczego w dysponowaniu lokalami mieszkalnymi z pewnością nie mieści się w ramach dobrze pojętego prawidłowego gospodarowania zasobem nieruchomości i mieszkań gminnych. Wreszcie, wbrew autorce skargi kasacyjnej, wypada stwierdzić, że brak kryteriów nie może oznaczać ich istnienia. Nie spełnia tego wymogu przyznanie organowi gminy kompetencji dowolnego wyboru osób do zawierania umów najmu lokali. I to bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Jakkolwiek bowiem kwestie finansowe są istotne, to nie uzasadniają braku reguł mogącego prowadzić do bezprawnego uznania organu oraz pokrzywdzenia, a co najmniej zróżnicowania sytuacji osób znajdujących się w takim samym stanie faktycznym i prawnym, m.in. w zależności od tego czy wystąpiły w roszczeniem odszkodowawczym, czy nie. Samo zaś to roszczenie nie jest elementem ochronnym, jak dowodzi tego autorka skargi kasacyjnej, stąd nie ma wpływu na ocenę legalności stosownego aktu. Dlatego zaskarżona uchwała narusza także konstytucyjne wartości wskazane przez Sąd meriti w motywach zaskarżonego wyroku. Z tych przyczyn słusznie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.