Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1644/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 11, 77, 80, 138, 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., Nr [...]Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania C.Sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej: "Spółka") reprezentowanej przez adw. K. S.od decyzji Prezydenta [...]Nr [...]z [...] marca 2020 r., znak: [...] – utrzymał utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że 26 lipca 2019 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz garażem podziemnym wielopoziomowym oraz zjazdem z ul. [...] , położonych na działce ew. nr [...] oraz części działki ew. nr [...] (przed podziałem część działki ew. nr [...] ) pod zjazd i infrastrukturę z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. 1 sierpnia 2019 r., Prezydent [...]wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku, a 5 sierpnia 2019 r., Spółka wniosek uzupełniła.

Postanowieniem Nr [...]z [...] września2019 r.. Prezydent [...]nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym i pismem z 11 października 2019 r., inwestor reprezentowany przez adw. K.S.G.odniósł się do nałożonych obowiązków.

Postanowieniem Nr [...]z [...] października2019 r.. Prezydent [...]na wniosek strony zmienił postanowienie Nr [...]z dnia [...] września2019 r., poprzez ustalenie nowego terminu uzupełnienia braków przedmiotowej dokumentacji projektowej.

Pismem z 15 listopada 2019 r. inwestor złożył wyjaśnienia do postanowienia Nr [...] , a [...] listopada 2019 r. wniósł do organu I instancji uzupełnienie stanowiska przedstawionego w tym piśmie. Pismem z 18 grudnia 2019 r., działający w imieniu inwestora projektant mgr inż. arch. M.L.odniósł się do obowiązków nałożonych postanowieniem Nr [...] , przekazując jednocześnie 3 egzemplarze poprawionego projektu budowlanego.

Wezwaniem z 17 stycznia 2020 r., w związku z wpływem wniosków właścicieli lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] , nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz nr w budynku przy ul. [...] o uznanie za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę objętego wnioskiem z dnia 26 lipca 2019 r., Prezydent [...]wezwał inwestora do wykazania zachowania wymaganego stosownymi przepisami nasłonecznienia w/w lokali.

5 lutego 2020 r. inwestor przedłożył wymagane analizy nasłonecznienia dla poszczególnych lokali mieszkalnych i zwrócił do organu jeden egzemplarz projektu budowlanego, ujednolicony z dokumentacją 3 egzemplarzy, przekazaną 18 grudnia 2019 r.

Decyzją Nr [...]z [...] marca 2020 r., Prezydent [...]odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz garażem podziemnym wielopoziomowym oraz zjazdami z ul. [...] , położonych na działce ew. nr [...] oraz części działki ew. nr [...] (przed podziałem część działki ew. nr [...] ) pod zjazd i infrastrukturę z obrębu [...]przy ul. [...] w W.. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od tej decyzji.

Wojewoda wyjaśnił zasady postępowania odwoławczego i przytaczając treść art. 35 Pr. bud. stwierdził, że w razie stwierdzenia naruszeń, na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Art. 35 ust. 3 Pr. bud. służy usunięciu materialnoprawnych wad w zakresie kompletności i zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wydawane w trybie tego przepisu postanowienie ma umożliwiać inwestorowi usunięcie braków dokumentacji projektowej celem uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Możliwość ta stanowa zatem uprawnienie procesowe strony, które w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji. Organ może uzależnić wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów oraz od poprawienia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. W razie niewykonania w ustalonym terminie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, nie ma innej możliwości jak wydać decyzję odmową.

Organ wydając decyzję odmowną jest zobowiązany wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 Pr. bud. nie zostały przez inwestora spełnione. Decyzja odmowna musi być więc precyzyjna, a organ powinien dokładnie wskazać, które punkty postanowienia, zawierające nałożone obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym nie zostały wykonane i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z tych punktów był wymagany przez konkretny przepis prawa wraz z przytoczeniem jego brzmienia.

Skarżąca zamiarem inwestycyjnym objęła budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze oraz garażem podziemnym wielopoziomowym oraz zjazdem z ul. [...] w W.. Prezydent [...]wobec nieprawidłowości w załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji projektowej, stwierdzając jej naruszenia w zakresie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego, postanowieniem Nr [...]z [...] września2019 r., wezwał Spółkę do ich usunięcia m.in. poprzez: wyjaśnienie zgodności planowanej inwestycji z § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065 ze zm.). W odpowiedzi Spółka pismem z 18 grudnia 2019 r. oraz z 5 lutego 2020 r. dokonała stosownych uzupełnień projektu budowlanego,

W takim stanie sprawy, po ponownej analizie dokumentacji budowlanej oraz złożonych wyjaśnień przez inwestora, Prezydent [...]zaskarżoną decyzją Nr [...]z [...] marca 2020 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji wskazując, że przedłożona w sprawie analiza nasłonecznienia wykazuje zapewnienie 1.5 godziny nasłonecznienia w dniach równonocy projektowanym i istniejącym w budynkach sąsiednich lokalom mieszkalnym, a więc spełnia normy nasłonecznienia przewidziane dla zabudowy śródmiejskiej. Organ podkreślił także, że według stanowiska skarżącej za kwalifikacją istniejącej zabudowy i projektowanej inwestycji, jako znajdujących się na obszarze zabudowy śródmiejskiej przemawiają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]przyjętego przez Radę [...]uchwałą nr [...] z [...] października 2006 r., z późniejszymi zmianami. Zwrócił też uwagę, że w jego opinii zapisy ww. Studium nie przesądzają jednoznacznie kwestii zaliczenia terenu projektowanej inwestycji i zabudowy sąsiedniej do strefy zabudowy śródmiejskiej. Tym samym skarżąca w zakresie wymagań dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych zobowiązana była złożyć do wniosku o pozwolenie na budowę, analizę nasłonecznienia, spełniającą warunki określone w § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. prezentującą 3-godzinny czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych tak w budynku projektowanym jak i budynkach sąsiednich w obu dniach równonocy. W konsekwencji, z uwagi na analizę nasłonecznienia wykonaną w dla zabudowy śródmiejskiej, zdaniem organu uznać należało, że skarżąca nie usunęła nałożonej postanowieniem Nr [...]nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w postaci doprowadzenia jej do zgodności z zapisem § 60 ust. 1 rozporządzenia. To z kolei skutkować musiało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] stwierdził, że mając na względzie stanowisko organu I instancji w zakresie braku możliwości zakwalifikowania terenu planowanej inwestycji oraz obszaru zabudowy znajdującej się w obszarze oddziaływania zamierzonej budowy, jako należących do zabudowy śródmiejskiej, uznać należy, że mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2017 r., poz. 2285), od 1 stycznia 2018 r., zmianie uległa definicja zabudowy śródmiejskiej zawarta w § 3 pkt 1 r.w.t. Obecnie, pod pojęciem zabudowy śródmiejskiej, należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków! zagospodarowania przestrzennego gminy.

Do 31 grudnia 2017 r. § 3 pkt 1 rozporządzenia stanowił, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie śródmiejskiej, należy przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta.

W świetle zatem ww. § 3 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2017 r., termin "zabudowa śródmiejska", bazował na dwóch zasadniczych elementach, decydujących o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską". Po pierwsze, zabudowa ta musiała mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta. Po drugie, zabudowa ta musiała znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznaczało, odwołanie się nie do kryterium formalno - nominalnego (położenia na terenie dzielnicy lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz do kryterium funkcji zabudowy, która - zgodnie z dalszą częścią definicji - miała "faktycznie" lub "planistycznie" (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynikało zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, obejmującej nie tylko jeden teren centralny miasta, lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast. Przy takim rozumieniu definicji zabudowy śródmiejskiej koniecznym było poczynienie przez organ ustaleń w oparciu o kryteria prawne, ale również i faktyczne, czy teren inwestycji znajduje się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane centrum miasta lub dzielnicy miasta.

Obowiązująca od 1 stycznia 2018 r., definicja zabudowy śródmiejskiej w sposób wyraźny przesądza, że o przynależności do obszaru zabudowy śródmiejskiej decydują wyłącznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku na danym terenie planu miejscowego, dla kwalifikacji danej zabudowy jako śródmiejskiej za wiążące należy traktować ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym nie jest możliwe obecnie powoływanie się w tym względzie na okoliczności faktyczne, jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. W konsekwencji, aktualnie istnienie zabudowy śródmiejskiej na danym terenie uzależnione jest tylko od zapisów w tym zakresie planu miejscowego lub studium w przypadku jego braku. Te dwa dokumenty limitują zatem zasięg takiej zabudowy.

Objęcie przez postanowienia planu miejscowego lub studium danego terenu zabudową śródmiejską pozwala na zbliżanie do siebie budynków wskutek ograniczania w takich miejscach wymagań m.in. w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń. Zgodnie bowiem z § 60 ust. 3 ww. rozporządzenia, w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia określonego w ust. 1 do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Jak wynika z akt sprawy, teren inwestycji oraz tereny z nią sąsiadujące nie posiadają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla planowanej inwestycji, decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2018 r., przeniesioną decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r. na rzecz skarżącej, Prezydent [...]ustali! warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, nie precyzując, jednakże czy teren ten ma właściwości zabudowy śródmiejskiej. Na terenie gminy [...], gdzie zostało przewidziane do realizacji projektowane zamierzenie inwestycyjne, obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]uchwalone przez Radę [...]uchwałą nr [...] z [...] października 2006 r., zmienione uchwałą nr [...] z [...] lutego 2009 r., uzupełnioną uchwalą nr [...] z [...] kwietnia 2009 r., ponownie zmienione uchwalą nr [...] z [...] października 2010 r., uchwalą nr [...] z [...] lipca 2013 r., uchwałą nr [...] z [...] października 2014 r. oraz uchwalą nr [...] z [...] marca 2018 r. (dalej: "Studium").

Mając na uwadze treść ww. Studium w części I, określającej uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, uznać trzeba, że znajduje się w niej informacja (str. 19), że obecny kształt miasta tworzony jest m.in. przez obszar śródmiejski obejmujący dzielnice: [...], [...], [...], [...], [...] (...). Dalej w części tej (str. 20) wskazuje się, że "obszar zabudowy śródmiejskiej obejmuje tereny o wysokich walorach kulturowych i charakteryzuje się najwyższym procentem terenów zabudowanych i zurbanizowanych (...). Pozytywną cechą przestrzeni tego obszaru jest występowanie wyraźnych cech zabudowy miejskiej, historycznej (...). Koncentruje on głównie obiekty usług publicznych (...)." W części natomiast II Studium, określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, zawarte są wytyczne (str. 113) dotyczące zasad określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego kierunków zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenów. Wytyczne te z kolei stanowią m.in., że w zakresie przeznaczenia terenu ustalenia planu winny określać zasięgi terenów zabudowy śródmiejskiej - w strefie śródmieścia funkcjonalnego oraz w centrach dzielnicowych i lokalnych.

Zapisy Studium wprawdzie zawierają informacje o obszarze zabudowy śródmiejskiej, ale mają charakter ogólnikowy. Nie wynika z nich bowiem jednoznaczne wyznaczenie granic terenów zabudowy śródmiejskiej, pozwalające na zakwalifikowanie działek inwestycyjnych oraz działek sąsiednich, jako znajdujących się na terenie, który stanowi zabudowę śródmiejską w rozumieniu § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

Za stanowiskiem braku ustalenia wprost w Studium terenu objętego zakresem zabudowy śródmiejskiej przemawia także przyjęcie przez Radę [...][...] kwietnia 2020 r. uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany tego Studium w zakresie obejmującym uzupełnienie zapisów o ustalenia dotyczące zabudowy śródmiejskiej w granicach administracyjnych miasta, stosownie do znowelizowanych przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

W takich okolicznościach sprawy uznać więc należało, że skoro skarżąca wniosła o pozwolenie na budowę po 1 stycznia 2018 r., to tym samym w sprawie zastosowanie miała znowelizowana definicja zabudowy śródmiejskiej przewidziana w § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a więc definicja wprowadzająca zależność istnienia strefy zabudowy śródmiejskiej wyłącznie od określenia jej we w skazanych w tymże przepisie dokumentach planistycznych.

Skoro więc dla terenu przedmiotowej inwestycji nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Studium nie posiada zapisów określających jednoznacznie granice zabudowy śródmiejskiej, to w rezultacie za uprawniony uznać należało wniosek, że terenu inwestycji objętego wnioskiem skarżącej o pozwolenie na budowę oraz terenu zabudowy sąsiedniej nie można zaliczyć do leżących w strefie zabudowy śródmiejskiej. Stąd też przy braku obowiązywania na tych terenach takiej zabudowy stwierdzić należało, że nie mogą one korzystać ze złagodzonych wymagań dla zabudowy śródmiejskiej dotyczących minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych. Tak więc w tym zakresie dla planowanej inwestycji wymagane było spełnienie norm nasłonecznienia uregulowanych w § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Jak wynika z oceny sporządzonej nasłonecznienia dla projektowanych budynków oraz budynków istniejących na działkach będących w obszarze oddziaływania obiektu (Tom Ia projektu budowlanego), wykonana została ona z naruszeniem zapewnienia pomieszczeniom w tych budynkach co najmniej 3 godzin czasu nasłonecznienia. W związku z tym uznać należało, że Prezydent [...]słusznie zobowiązał skarżącą postanowieniem Nr [...]w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud. do wyjaśnienia zgodności planowanej inwestycji z § 60 ust. 1 rozporządzenia i wobec braku usunięcia nieprawidłowości przyjął, że niewypełnienie przez skarżącą ww. obowiązku stanowi o zaistnieniu warunków do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Skarżąca, traktując planowaną inwestycją, jako znajdującą się na terenie zabudowy śródmiejskiej, zastosowała do niej nie tylko wynikające z takiej lokalizacji zmniejszone normy nasłonecznienia, ale też zmniejszone normy w zakresie odległości w związku z koniecznością zapewnienia naturalnego oświetlenia budynkom z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi jak i ograniczony w takiej zabudowie do dwóch godzin czas nasłonecznienia placu zabaw dla dzieci. Tym samym organ I instancji uchybił wprawdzie obowiązkowi rzetelnego, pełnego sprawdzenia dokumentacji projektowej w aspekcie jej zgodności we wskazanym wyżej zakresie z przepisami w ty m techniczno-budowlanymi w związku z normą art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., tym niemniej jednak uchybienie to pozostawało bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od decyzji Nr [...]zarzutu skarżącej o naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. § 3 pkt 1 rozporządzenia przez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ I instancji, że zapisy Studium nie zawierają zapisów umożliwiających dokonanie kwalifikacji nieruchomości, jako położonej na obszarze zabudowy śródmiejskiej, Wojewoda [...] uznał go za bezskuteczny.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o naruszeniu art. 28 Pr. bud. przez jego błędne zastosowanie i przyznanie indywidualnym właścicielom lokali w budynku przy ul. [...] oraz [...] statusu stron postępowania pomimo należytej reprezentacji przez wspólnotę mieszkaniową, organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy na nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa to co do zasady wspólnocie tej reprezentowanej przez zarząd przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie wyłącza to jednak możliwości uzyskania przez właściciela lokalu (lokali) przymiotu strony postępowania w razie wykazania, że posiada on taki przymiot, niezależnie od występującej w jego imieniu wspólnoty. Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić, jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota.

Właściciele poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...] oraz [...]wystąpili do organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o uznanie za stronę. Rolą organu było ustalenie czy przysługuje im obok wspólnoty mieszkaniowej przymiot strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Wykazania przez określonych członków wspólnoty naruszenia ich własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego powodowało, że organ I instancji nie mógł odmówić przyznania im legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud.

W zakresie twierdzeń skarżącej o naruszeniu art. 9 Pr. bud. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 Pr. bud. w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2). Stosownie do przepisu ust. 3 wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Celem ww. art. 9 Pr. bud. jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich przez inwestora z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. W sytuacji więc, gdy inwestor nie może spełnić wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych może ubiegać się o zgodę na odstępstwo w tym trybie, składając do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę odpowiedni wniosek. Po jego formalnej ocenie, organ składa następnie do ministra wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. Po ewentualnym uzyskaniu upoważnienia, organ w drodze postanowienie odmawia lub udziela zgody na odstępstwo, przy czym organ wydający pozwolenie na budowę o tym czy udzieli zgody czy też nie decyduje w oparciu o analizę wystąpienia w sprawie warunków określonych w art. 9 Pr. bud.

Zdaniem Wojewody [...], tryb postępowania w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest czteroetapowy, a samą procedurę inicjuje inwestor Skoro skarżąca nie wniosła o odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, to mogło dojść do uruchomienia i przeprowadzenia procedury w tym zakresie z woli organu I instancji z urzędu.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na 27 sierpnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik Spółki zarzuciła:

"I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) § 13 ust. 4 w zw. z § 40 ust. 2 zd. 2 w zw. z § 60 ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że planowana przez Skarżącą inwestycja jest niezgodna z przepisami techniczno- budowlanymi, będące konsekwencją błędnego przyjęcia przez Organ, że nieruchomość Skarżącej nie jest położona na obszarze zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy, wniosek taki wynika wprost z postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...](uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...].10.2006 r. ze zm.), zwanego dalej "Studium", co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

2) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że poszczególni właściciele lokali w budynku przy ul. [...], [...] oraz [...] wykazali istnienie indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego przyznanie im statusu stron niniejszego postępowania, pomimo tego, że osoby te powoływały się na interes faktyczny, nie zaś interes prawny, a zatem, przyznanie im statusu stron niniejszego postępowania nie było uzasadnione, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

3) art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że jedynie inwestor może zainicjować procedurę w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy, organ architektoniczno-budowlany, w przypadku stwierdzenia, że nieruchomość, na której Skarżąca zamierza zrealizować zaplanowaną inwestycję, nie spełnia warunków wskazanych w Studium, niezbędnych do zakwalifikowania przedmiotowej nieruchomości jako obszaru zabudowy śródmiejskiej, winien wystąpić do właściwego Ministra o wydanie odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu i instancji.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym, brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności, dokumentów załączonych przez Skarżącą do odwołania od decyzji organu I instancji, potwierdzających położenie nieruchomości Skarżącej na obszarze zabudowy śródmiejskiej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Organ, że Skarżąca w sposób nieuprawniony zastosowała w projekcie budowlanym normy techniczno-budowlane przewidziane dla obszaru zabudowy śródmiejskiej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...]i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę pełnomocnik Spółki wyjaśniła, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że nieruchomość skarżącej nie jest położona na obszarze zabudowy śródmiejskiej, o której mowa w § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i błędnie uznały, że w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, tj., że obszar nieruchomości skarżącej nie został wskazany w Studium jako zabudowa śródmiejska.

Powyższe doprowadziło organ do konstatacji, że projekt budowlany będący przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie spełnia wymogów ww. rozporządzenia, w zakresie, w jakim przewiduje zmniejszone normy nasłonecznienia, przewidziane w § 13 ust. 4, § 40 ust. 2 i § 60 ust. 3.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dokumentem, który posiada inne cechy i treść niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie jest ono aktem prawa miejscowego. Ustawodawca przyznał jednak organowi orzekającemu w sprawie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, kompetencję dokonania interpretacji postanowień studium i ustalenia w ten sposób, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej.

Błędnie uznał organ, że wprawdzie Studium zawiera informacje o obszarze zabudowy śródmiejskiej, to jednak mają one charakter ogólnikowy i nie wyznacza granic terenów zabudowy śródmiejskiej. § 3 pkt 1 rozporządzenia obowiązuje w aktualnym brzmieniu od 1 stycznia 2018 r., natomiast uprzednio obowiązywała odmienna definicja zabudowy śródmiejskiej, zgodnie z którą, należało przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Co za tym idzie, lokalizacja zabudowy śródmiejskiej była dopuszczona jedynie na obszarze śródmieścia funkcjonalnego.

W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, definiując obszar śródmieścia funkcjonalnego, prawodawca odwoływał się do kryterium funkcji zabudowy, która "faktycznie" lub "planistycznie" stanowiła centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. W świetle dotychczasowego orzecznictwa, na podstawie poprzedniego brzmienia powołanego przepisu rozporządzenia termin "zabudowa śródmiejska", zdefiniowany w § 3 pkt 1 rozporządzenia bazuje na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską". Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim). Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca odwołuje się nie do kryterium formalno - nominalnego (położenia na terenie dzielnicy lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz do kryterium funkcji zabudowy, która - zgodnie z dalszą częścią definicji - ma "faktycznie" lub "planistycznie" (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast." W tym zakresie pełnomocnik powołała się na oznaczone wyroki NSA i WSA, dodając, że wprawdzie te orzeczenia zostały wydane na kanwie poprzednio obowiązującego § 3 pkt 1 rozporządzenia, niemniej jednak nie można pominąć, że Studium sporządzane było w stanie prawnym uwzględniającym poprzednio obowiązującą definicje zabudowy śródmiejskiej, która posługiwała się kryterium śródmieścia funkcjonalnego, co ma istotne znaczenie przy stosowaniu ustaleń Studium, w tym, przy dokonywaniu interpretacji jego postanowień. Nie sposób bowiem zgodzić się z poglądem organu l instancji, jakoby zmiana treści § 3 pkt 1 wiązała się z koniecznością zmiany postanowień Studium, aby dostosować jego treść do aktualnego brzmienia aktu wykonawczego. Autorzy Studium opracowując ten dokument dokonali bowiem kwalifikacji określonych terenów na obszarze m. st. Warszawy jako zabudowy śródmiejskiej i bez znaczenia pozostaje, czy kwalifikacja ta odbyła się przy zastosowaniu definicji sprzed aktualizacji przepisów rozporządzenia, czy też po ich zaktualizowaniu. Studium już w dacie jego sporządzenia przewidywało i definiowało tereny zabudowy śródmiejskiej. W związku z tym, po nowelizacji rozporządzenia, ustalenie, które nieruchomości znajdują się w obszarze zabudowy śródmiejskiej, wymaga dokonania interpretacji postanowień Studium, w tym, uwzględnienia brzmienia przepisów obowiązujących w dacie jego sporządzenia oraz orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących stosowania tych regulacji. Zmiana przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane nie spowodowała bowiem zmiany ustaleń dokonanych przez autorów Studium.

Obecnie obowiązującym dokumentem pianistycznym określającym politykę zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - dla jego całego obszaru - jest uchwalone przez Radę [...]Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...](uchwała Rady [...]nr [...] z [...] października 2006 r. ze zm.). Zgodnie z poprzednim brzmieniem § 3 pkt 1 rozporządzenia, traktowany, jako teren śródmiejski, był taki obszar, który już faktycznie funkcjonował jako śródmieście lub jako taki był przewidywany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle obecnego brzmienia przepisu § 3 pkt 1 Rozporządzenia, w braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, wiążąca jest treść Studium. Stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dla terenów inwestycji, dla których nie zostały uchwalone obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, powinien opierać się na ustaleniach studium i na tej podstawie ustalić, czy dany obszar zakwalifikowany jest do zabudowy śródmiejskiej.

W Studium wskazano, że: "Obszar zabudowy śródmiejskiej obejmuje tereny o wysokich walorach kulturowych i charakteryzuje się najwyższym procentem terenów zabudowanych i zurbanizowanych (w granicach 80-97 %, podczas gdy średnia dla Warszawy wynosi 55,6%)." (str. 20 Studium). Przedstawiony w Studium Schemat nr 28 - "Tereny zabudowane i zurbanizowane w [...] wg dzielnic" (str. 19 Studium) odwołuje się do danych z "Panoramy dzielnic [...] w 2003 r." (Urząd Statystyczny w W., W. 2005 r.) i wskazuje, że tereny zabudowane w dzielnicy [...], stanowią 75% -100% powierzchni dzielnicy.

Zgodnie z aktualnym Przeglądem Statystycznym [...] sporządzonym przez Urząd Statystyczny [...] na I kwartał 2018 r., udział terenów zabudowanych i zurbanizowanych w dzielnicy [...] [...]stanowi 94,8%. Co za tym idzie, dzielnica [...] charakteryzuje się procentem terenów zabudowanych i zurbanizowanych przewidzianym w Studium dla obszaru zabudowy śródmiejskiej. Dane te tym bardziej przemawiają zatem za kwalifikacją obszaru inwestycji do strefy zabudowy śródmiejskiej, albowiem procent aktualnej zabudowy dzielnicy [...], w której realizowana jest inwestycja, nie tylko mieści się we wskaźnikach przewidzianych w Studium dla obszaru zabudowy śródmiejskiej (80-97 %), ale jest w górnej granicy tych wskaźników. Należy w tym miejscu dodać, że planowana inwestycja znajduje się przy ulicy [...] , w pobliżu [...] i w odległości około 70 metrów od Dworca [...], co więcej, w bezpośrednim sąsiedztwie kończonej aktualnie budowy najwyższego w Unii Europejskiej kompleksu usługowego (310 m), zaś intensywność sąsiedniej zabudowy uniemożliwia zabudowanie działki Skarżącej przy zachowaniu parametrów wskazanych przez Organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Analizując dalszą część zapisów Studium znajduje się kolejne zapisy odnoszące się do kwestii zabudowy śródmiejskiej "Strefa śródmieścia funkcjonalnego obejmująca [...] oraz fragmenty [...], [...] i [...], [...], [...] i [...], stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych oznaczeniu stołecznym, metropolitalnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii warszawskiej." (str. 108, str. 239 Studium). Ponadto na załączniku graficznym do Studium (rys. nr 14) wskazano teren znajdujący się w "obszarze śródmieścia funkcjonalnego". Należy jednak zwrócić uwagę, że w Studium nie zaznaczono na załączniku graficznym "terenów zabudowy śródmiejskiej". W treści Studium, określając charakterystyczne obszary zabudowy, wskazano "obszar śródmiejski obejmujący dzielnice: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...], w tym obszar historycznego centrum, obejmujący Stare i Nowe Miasto wraz z zabudową wzdłuż [...] i [...]" (str. 19 Studium). Stosownie do treści Studium: "Obszar zabudowy śródmiejskiej obejmuje tereny o wysokich walorach kulturowych i charakteryzuje się najwyższym procentem terenów zabudowanych i zurbanizowanych (...). Pozytywną cechą przestrzeni tego obszaru jest występowanie wyraźnych cech zabudowy miejskiej, historycznej, o uformowanych granicach przestrzeni publicznych i ukształtowanych układach urbanistycznych oraz licznych parków i zespołów ogólnodostępnej zieleni urządzonej. (...)" (str. 20 Studium). Ponadto, w zakresie struktury funkcjonalnej - przeznaczenie terenów (Schemat nr 65 - rozdział Xil.2.Strudium), w punkcie B. "Wytyczne dotyczące zasad określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego kierunków zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenów" wskazano, że w zakresie przeznaczenia terenu, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powinny określić "zasięgi terenów zabudowy śródmiejskiej - w strefie śródmieścia funkcjonalnego oraz w centrach dzielnicowych i lokalnych" ('str. 113 Studium). Co za tym idzie, w treści Studium wyraźnie przewidziano, że zabudowa śródmiejska powinna być lokalizowana w strefie śródmieścia funkcjonalnego.

W świetle powyższego, biorąc pod uwagę, że treść Studium została ustalona na kanwie poprzedniego brzmienia przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia, w szczególności dla terenów, które zostały dodatkowo oznaczone "strefą śródmieścia funkcjonalnego" na załączniku graficznym do Studium - okoliczność ta jedynie potwierdza, że obszar takich inwestycji stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej. W poprzednim stanie prawnym o możliwości lokalizacji zabudowy śródmiejskiej na danym terenie, decydowało bowiem faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tego terenu, jako śródmieścia funkcjonalnego (lokalizacja zabudowy śródmiejskiej była dopuszczalna jedynie na obszarze śródmieścia funkcjonalnego), a zatem oznaczenia tego obszaru w części graficznej i tekstowej Studium są ze sobą spójne. Treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła natomiast wówczas podstawy do kwalifikacji danego obszaru, jako zabudowy śródmiejskiej, stąd Studium posługuje się pojęciem śródmieścia funkcjonalnego.

Dlatego też autorzy Studium, posługując się pojęciem śródmieścia funkcjonalnego w części graficznej Studium, wskazywali w ten sposób obszar zabudowy śródmiejskiej, biorąc pod uwagę brzmienie § 3 pkt 1 rozporządzenia w dacie sporządzania Studium.

Wbrew stanowisku organu, za brakiem ustalenia wprost w Studium terenu objętego zakresem zabudowy śródmiejskiej nie przemawia przyjęcie przez Radę [...]kwietnia 2020 r. uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium w zakresie obejmującym uzupełnienie zapisów Studium o ustalenia dotyczące zabudowy śródmiejskiej w granicach administracyjnych miasta, stosownie do znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Przystąpienie do wprowadzania zmian w Studium w zakresie zabudowy śródmiejskiej może być bowiem także konsekwencją stanowiska organów architektoniczno - budowlanych, które odmawiają analizy postanowień Studium uchwalonego na kanwie poprzedniego brzmienia rozporządzenia, pod kątem ustalenia obszarów zabudowy śródmiejskiej.

Organ dopuścił się więc naruszenia § 13 ust. 4 w zw. z § 40 ust. 2 zd. 2 w zw. z § 60 ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że planowana przez skarżącą inwestycja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, bo nieruchomość skarżącej nie jest położona na obszarze zabudowy śródmiejskiej. Gdyby organ prawidłowo przyjął, że nieruchomość ta położona jest na obszarze zabudowy śródmiejskiej, wówczas, uznałby także za zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, zastosowanie przez skarżącą zmniejszonych norm nasłonecznienia (§ 60 ust. 3 rozporządzenia), zmniejszonych norm w zakresie odległości w związku z koniecznością zapewnienia naturalnego oświetlenia budynkom z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (§13 ust. 4 rozporządzenia), jak i ograniczonego w takiej zabudowie czasu nasłonecznienia placu zabaw dla dzieci § 40 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia).

Pełnomocnik Spółki wyjaśniła też, że pojęcie strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie definicją, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud., to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązuje ugruntowana linia orzecznicza dotycząca kwestii uprawnienia do samodzielnego występowania przez właściciela lokalu w charakterze strony postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości/budynku, w którym lokal jest położony. Zasada jest, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących nieruchomości, właściciel lokalu mieszkalnego nie ma samodzielnej legitymacji procesowej do występowania, jako strona postępowania, lecz reprezentowany jest przez zarządcę nieruchomości. W przypadku właścicieli lokali mieszkalnych, podmiotem uprawnionym do reprezentowania interesów właścicieli lokali jest natomiast utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Na tą okoliczność pełnomocnik przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Właściciele lokali mogą zostać stroną postępowania obok wspólnoty mieszkaniowej, jedynie w drodze wyjątku, pod warunkiem wykazania indywidualnego interesu prawnego do udziału w postępowaniu tj. interesu, którego podstawą będzie konkretny przepis prawa. Organ błędnie uznał, że poszczególni właściciele lokali w budynku przy ul. [...] [...] oraz [...] wykazali istnienie indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego przyznanie im statusu stron niniejszego postępowania. Osoby te wywodzą istnienie interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu z faktu przysługiwania im prawa własności lokali znajdujących się w budynkach usytuowanych na sąsiednich nieruchomościach i powołują się na rzekome uciążliwości, jakie miałaby powodować dla nich przedmiotowa inwestycja. Wykazują więc interes faktyczny, a nie interes prawny.

Tym samym nie wykazali indywidualnego interesu prawnego, który nadawałby im przymiot stron niniejszego postępowania, albowiem opierają swoje wnioski o interes faktyczny, który przejawia się w sąsiedztwie ich nieruchomości oraz hipotetycznym oddziaływaniu inwestycji na teren ich nieruchomości. Na gruncie przepisów k p a. interes faktyczny nie jest wystarczający do nadania danemu podmiotowi przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym. Z pism złożonych przez skarżącą do akt wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że planowana inwestycja nie oddziałuje na przedmiotowe lokale, a załączone analizy nasłonecznienia dla poszczególnych lokali wskazują na to, że czas nasłonecznienia każdego lokali spełnia wymogi przewidziane w § 60 pkt. 2 oraz § 60 pkt. 3 rozporządzenia.

Organ II instancji w istocie nie zbadał istnienia interesu prawnego właścicieli poszczególnych lokali w sąsiednich budynkach, który przemawiałby za przyznaniem im statusu stron niniejszego postępowania i nie odniósł się do sposobu wykazania istnienia ich indywidualnego interesu prawnego, przyjmując w tym zakresie ustalenia organu I instancji.

Organ dopuścił się także naruszenia art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że jedynie inwestor może zainicjować procedurę w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Pełnomocnik zacytowała ww. artykuł i stwierdziła, że w orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 9 ust. 1 Pr. bud. stanowi dla inwestora źródło roszczenia o odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli analiza okoliczności danej sporawy wykaże, że żądanie to stanowi przypadek szczególnie uzasadniony. Przepis ten nie przewiduje jednak, że wystąpienie ze stosownym wnioskiem do ministra przez organ musi być poprzedzone wystąpieniem z takim wnioskiem przez inwestora do organu.

Odnosząc się do stwierdzenia organu, że skarżąca nie wniosła na etapie postępowania przed organem I instancji o odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, pełnomocnik wyjaśniła, że na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji, jako położonej na obszarze zabudowy śródmiejskiej, nie było potrzeby występowania z przedmiotowym wnioskiem przez Spółkę. Gdyby organ prawidłowo, po analizie Studium, zakwalifikował przedmiotową nieruchomość jako obszar zabudowy śródmiejskiej, nie byłoby potrzeby rozważania możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów.

W sytuacji, gdy organ I instancji stwierdził, że nieruchomość, na której skarżąca zamierza zrealizować zaplanowaną inwestycję, nie spełnia warunków wskazanych w Studium, niezbędnych do zakwalifikowania przedmiotowej nieruchomości, jako położonej na obszarze zabudowy śródmiejskiej, powinien był rozważyć wystąpienie z wnioskiem o wydanie upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, czego organ nie uczynił, a w konsekwencji, wydał decyzję odmowna, co do pozwolenia na budowę. Ponadto, organ II instancji, w konsekwencji błędnej wykładni art. 9 Pr. bud. nie dostrzegł ww. uchybienia i utrzymał wadliwa decyzję organu I instancji w mocy.

W niniejszej sprawie organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w ceiku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym, nie rozważyły wszechstronnie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności, dokumentów załączonych przez skarżącą do odwołania od decyzji organu I instancji, potwierdzających położenie nieruchomości Spółki na obszarze zabudowy śródmiejskiej.

Organ naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uznając, że nieruchomość skarżącej nie jest położona na obszarze zabudowy śródmiejskiej; nie dokonał wszechstronnej analizy Studium, wskazując, że postanowienia Studium mają charakter ogólnikowy. Organ nie wziął pod uwagę przedłożonej przez skarżącą przy piśmie z 9 czerwca 2020 r.. stanowiącym uzupełnienie odwołania "Ekspertyzy dotyczącej zabudowy śródmiejskiej w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]" (uchwała nr [...] Rady [...]z dnia [...] października 2006 r. z póżn. zm.)." sporządzonej i podpisana przez autorów Studium - Architekt J. L. oraz Architekta M. B.. Zgodnie z przedłożona ekspertyzą: "Obszar zabudowy śródmiejskiej stanowią dzielnice: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Obszar ten obejmuje tereny o wysokich walorach kulturowych i charakteryzuje się najwyższym procentem terenów zabudowanych i zurbanizowanych (80-97%, podczas gdy średnia dla [...] wynosi 55%). Ponadto koncentruje on główne obiekty usług publicznych (ponad 50% terenów usługowych miasta i ok. 73% ogółu pracujących w usługach, zwłaszcza administracji, nauki, kultury, zdrowia itp.)."

"W wyniku analizy zarówno ustaleń uwarunkowań, jak i ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, że w Studium zostały określone tereny spełniające wymogi zabudowy śródmiejskiej. Są to tereny wielofunkcyjne (oznaczone symbolem C). dla których ustala się priorytet dla lokalizowania:

- usług z zakresu: administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim;

- funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Dla tych terenów ustalono wysoki wskaźnik intensywności zabudowy 3,5 i pow. 3,5 w przypadku zabudowy o wysokości pow. 30 m. Tereny wielofunkcyjne (C) zostały wskazane w centrum miasta i centrach dzielnic strefy śródmiejskiej. Na tych terenach powinna powstać zwarta intensywna zabudowa, w której skupiają się ośrodki dyspozycji i usług w połączeniu z zabudową mieszkaniową."

W świetle powyższego, należy wskazać, że zgodnie z Rysunkiem nr 14. "Struktura funkcjonalno-przestrzenna (kierunki)", stanowiącym załącznik do Studium, nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja, położona jest na terenie oznaczonym symbolem "C - tereny wielofunkcyjne". Co za tym idzie, treść przedłożonej organowi Ekspertyzy autorów Studium, definitywnie potwierdza, że obszar inwestycji stanowi teren zabudowy śródmiejskiej i jako taki, powinien zostać, zgodnie z intencją autorów Studium, zakwalifikowany przez organ w toku postępowania o udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ i instancji, uzasadniając brak możliwości ustalenia zabudowy śródmiejskiej na nieruchomości skarżącej, w sposób nieuprawniony powołał się na stanowisko Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju Departamentu Architektury, Budownictwa i Geodezji z 30 sierpnia 2019 r. Pominął fakt, że w treści zapytania do Ministerstwa zawarł tezę, że Studium nie ustala obszarów zabudowy śródmiejskiej, pomimo wskazanych w treści niniejszej skargi okoliczności, przesądzających o tym, że stanowisko to nie jest prawidłowe. Wobec powyższej okoliczności, Ministerstwo udzielając odpowiedzi na zadane pytanie otrzymało od organu I Instancji "interpretację", "ocenę" zapisów studium, co z pewnością w sposób znaczący wpłynęło na treść odpowiedzi. Kolejną istotną okolicznością jest fakt, że powołane pismo z Ministerstwa zawiera wskazanie, że jedynym organem uprawnionym do dokonania oceny zgodności projektu budowalnego z przepisami prawa jest właściwy organ administracyjny, rozpoznający sprawę, zaś Ministerstwo wydaje jedynie opinię. W aspekcie formalnym należy wskazać, że powołanie przez organ l instancji w treści uzasadnienia decyzji, stanowiska Ministerstwa, należy uznać za nieprawidłowe i nieuprawnione, po pierwsze dlatego, że prawo administracyjne materialne i proceduralne nie przewiduje takiego trybu, po drugie dlatego, że pytania skierowane do Ministerstwa zawierały już tezę, co nie mogło pozostać bez znaczenia na treść odpowiedzi.

Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionych w tym zakresie w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów skarżącej.

Zgodnie z art. 15 k.p.a., obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie danej sprawy, a nie jedynie polemika z zarzutami odwołania.

W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez skarżącą. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – dostrzegając staranność zawodową pełnomocnik skarżącej w sporządzeniu skargi – nie podzielił jednak argumentacji prawnej, zarzutów i wniosków skarżącej. Dokonując oceny prawnej sprawy zawisłej przed tut. Sądem sąd meriti uznał, że rozstrzygnięcie organu I i II instancji było prawidłowe.

1. Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą niniejszej sprawy jest to, czy organa obu instancji – wbrew prezentowanemu w toku postępowania stanowisku Spółki – prawidłowo przyjęły, że zamierzania przez skarżącą budowa nie będzie realizowana w zabudowie śródmiejskiej w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.1065, dalej: "rozporządzenie"), a w konsekwencji projekt budowlany powinien odpowiadać ogólnym warunkom co do wymaganego czasu nasłonecznienia, zaś wyjątek określony w § 60 ust. 3 cyt. rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania. W konsekwencji zaś, czy organ I instancji mógł odmówić wydania pozytywnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, uznając, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku wyjaśnienia zgodności planowanej inwestycji z § 60 rozporządzenia, nałożonego przez organ I instancji postanowieniem nr [...]z [...] września2019 r.

Nie ulega prawnej wątpliwości, że organ administracji publicznej (a więc i administracji architektoniczno budowlanej, rozpatrując sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) orzeka na podstawie prawa, obowiązującego w dniu wydawania decyzji (art. 6 k.p.a.). Decydując o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ I instancji (podobnie, jak organ odwoławczy) musi więc ustalić, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.). Dla ochrony interesu osób trzecich podstawowe znaczenie mają te elementy projektu zagospodarowania terenu, z których wynika zakres oddziaływania planowanego obiektu budowlanego na otoczenie, w tym rodzaj i zasięg potencjalnych uciążliwości związanych z charakterem inwestycji (§ 7 ust. 1, § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia).

W tym też zakresie organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania z prawem, w tym z przepisami rozporządzenia. W wypadku stwierdzenia niezgodności, obowiązkiem organu jest nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (ówcześnie obowiązujący art. 35 ust. 3 Pr. bud.). W wypadku niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (obecnie art. 35 ust. 5 pkt. 1 Pr. bud.). Odmowa zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę nie jest w takim wypadku uznaniowa; jest to tzw. decyzja związana i organ innej wydać nie może.

Należy też wyjaśnić, że sam projekt budowlany powinien zawierać szereg informacji dotyczących potencjalnych uciążliwości projektowanego obiektu budowlanego dla otoczenia, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny w tym zakresie, stosownie do kompetencji wyznaczonych w art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Pr. bud. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 859/18, CBOSA).

Dlatego też istotne prawnie jest należyte zrozumienie zawartego w § 60 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 wyjątku od zasad ogólnych dotyczących obowiązku zapewnienia minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń, zawartego w § 60 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 61 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w § 61 ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Przez zabudowę śródmiejską należało, na datę wydania kwestionowanej przez skarżącą decyzji, rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Jak więc wynika z hipotezy tego przepisu, wskazanie na "określenie w miejscowym planie" lub "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" dotyczy jednoznacznego określenia przez te akty planistyczne owego obszaru zgrupowania intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia.

Niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]przyjęte przez Radę [...]uchwałą nr [...] z [...] października 2006 r., z późniejszymi zmianami, zostało uchwalone przed zmianą § 3 rozporządzenia (a więc przed 1 stycznia 2018 r., kiedy weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U.2017 r., poz. 2285). Ówcześnie obowiązujący § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowił, że przez zabudowę śródmiejską rozumie się zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta.

Zasadnicza różnica, istotna w sprawie niniejszej, polega na tym, że obecny § 3 ust. 1 rozporządzenia, jako vim legis in die iudicii (prawo właściwe na dzień orzekania), nie dawał organowi administracji architektoniczno budowlanej uprawnienia do swobodnego ustalania, czy przedmiotowa inwestycja znajdowała się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia. Taka bowiem lokalizacja musiała wprost wynikać z określenia granic owej intensywnej zabudowy albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo - w wypadku braku planu miejscowego - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Nieprecyzyjne określenie w Studium obszaru zabudowy śródmiejskiej ("Strefa śródmieścia funkcjonalnego obejmująca [...] oraz fragmenty [...], [...] i [...], [...], [...] i [...]"), nie pozwalało na ustalenia granic zgrupowania intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia. Zapis Studium określający tak nieprecyzyjnie obszar śródmieścia funkcjonalnego nie naruszał ówcześnie obowiązującego § 3 ust. 1 rozporządzenia. gdyż paragraf ten odnosił się nie do studium uwarunkowań, ale do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta ("przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta") lub do stanu faktycznego ("faktyczne centrum miasta lub dzielnicy miasta").

Organ administracji architektoniczno budowlanej, orzekając po 1 stycznia 2018 r., związany hipotezą wprowadzonego w życie § 3 ust. 1 rozporządzenia, mógł więc wyłącznie wówczas zatwierdzić projekt budowlany z zastosowaniem wyjątku przewidzianego w § 60 ust. 3 rozporządzenia i udzielić pozwolenia na określoną takim projektem budowę, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikałoby wprost i bez wątpliwości, że konkretna, oznaczona co do tożsamości numerem ewidencyjnym nieruchomość inwestycyjna znajduje się w możliwym do określenia (a więc ze wskazanymi w planie lub studium granicami) zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia.

Z powyższych przyczyn nie ma znaczenia prawnego dla treści decyzji organu I i II instancji wykładnia nieobowiązującego już w dacie orzekania d. § 3 ust. 1 rozporządzenia. Takiego znaczenia nie ma też – wbrew stanowisku pełnomocnik skarżącej – przedłożona organowi "Ekspertyza dotycząca zabudowy śródmiejskiej w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]" (uchwała nr [...] Rady [...]z dnia [...] października 2006 r. z póżn. zm.)." sporządzona przez autorów Studium arch. J. L. oraz arch. M. B.. Z natury bowiem rzeczy uwagi zawarte w tej "ekspertyzie" mogą mieć znaczenie dla ustalenia zamiaru autorów Studium, ale tylko w odniesieniu do hipotezy wówczas obowiązującego § 3 ust. 1 rozporządzenia. Potencjalne stwierdzenia architektów odnośnie prawnej wykładni obecnie obowiązującego § 3 ust. 1 w odniesieniu do Studium, które przecież opracowane było w określonym stanie prawnym, nie mają nawet waloru opinii biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i mogą być – co najwyżej - dowodem na okoliczność, że autorzy "ekspertyzy" wyrażają określony w niej pogląd.

Słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchwałę Rady [...]z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]uchwalonego uchwałą Nr [...] z [...] października 2006 r. Zgodnie bowiem z § 1 uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. sporządzanie zmiany Studium obejmuje ściśle określony zakres: uzupełnienie zapisów Studium o ustalenia dotyczące zabudowy śródmiejskiej w granicach administracyjnych miasta, stosownie do znowelizowanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadnie więc organ odwoławczy wyjaśnił, że potwierdza to wniosek, że również Miasto [...] dostrzegło niedostosowanie zapisów Studium do zmienionego stanu prawnego.

Skoro przepis cogentis (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) wyraźnie odsyła do ustaleń obszarowych z planu zagospodarowania lub studium, jako wyłącznych dla ustalenia granic obszarowych zabudowy śródmiejskiej, to niedopuszczalne jest ustalanie tych granic w oparciu o uznanie administracyjne (które byłoby wówczas dowolne), albo o inne dowody. Jeżeli w oparciu o ww. akty planistyczne nie da się ustalić tych granic, to organ administracji architektoniczno budowlanej nie ma żadnej innej prawnej możliwości do zastosowania wyjątkowego złagodzenia ustanowionego w § 60 ust. 1 rozporządzenia minimalnego czasu nasłonecznienia.

Kwestia zaś nasłonecznienia powinna być przez inwestora wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy. Jeśli strona nie przedkłada na żądanie organu dokumentu, który pozwoliłby na jednoznaczną ocenę spełnienia warunku właściwego nasłonecznienia (według zasad ogólnych – wobec braku przesłanki z § 60 ust. 3 rozporządzenia), to organ administracji powinien odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 137/11 – CBOSA). Organ bowiem, badając kompletność projektu budowlanego, powinien móc ustalić, czy znajdują się w nim stosowne analiza nasłonecznienia i przesłaniania sporządzone dla takiego usytuowania budynku, jakie wynika z projektu zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie skarżąca – wykonując postanowienie organu I instancji z [...] września2019 r., Nr [...] , wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. - dostarczyła analizę nasłonecznienia i przesłaniania, ale wykazującą zapewnienie 1,5 godziny nasłonecznienia w dniach równonocy projektowanym i istniejącym w budynkach sąsiednich lokalom mieszkalnym. Zdaniem bowiem Spółki, takie ograniczenie czasu nasłonecznienia było dopuszczalne zgodnie z § 60 ust. 2 rozporządzenia, gdyż projektowany budynek stanowić miał zabudowę śródmiejską.

W związku z poprawnym ustaleniem organu I i II instancji – zgodnie z powyżej dokonaną ocena prawną tut. Sądu - że na podstawie obecnego Studium nie sposób ustalić granic zabudowy śródmiejskiej, a w konsekwencji nie można zastosować § 60 ust. 2 rozporządzenia, Prezydent [...] zasadnie uznał, że skarżącej bezskutecznie upłynął termin zakreślony w ww. postanowieniu i wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych też przyczyn nie istniały przesłanki do zastosowania przez organ uregulowania o wyjątkowym charakterze, zawartego w § 13 ust. 4 i § 40 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia.

Należy ponadto – w związku z treścią zarzutu Nr I.1 pełnomocnik skarżącej wyjaśnić, że przepisu prawa nie można naruszyć "przez jego niezastosowanie", ale wyłącznie przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie. Zarzut "naruszenia przepisu prawa przez jego niezastosowanie" jest typowym błędem logicznym, określanym, jako contradictio in adiecto.

2. Podnoszony przez pełnomocnik skarżącej zarzut wadliwej wykładni art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie może wywrzeć oczekiwanego przez nią skutku procesowego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że potencjalna wada materialno- lub formalnoprawna decyzji może być podstawą uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wyłącznie wówczas, gdy miała wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c p.p.s.a.). Dopuszczenie zaś przez organ do udziału w postępowaniu poszczególnych właścicieli lokali w budynku, w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa, taką wadą nie jest. Organ orzeka bowiem na podstawie ustalonego stanu faktycznego, dokonując subsumpcji prawnej.

Pełnomocnik skarżącej, podnosząc taki zarzut, wyjaśniła – co do zasady poprawnie – utrwalony w orzecznictwie i literaturze pogląd, jaki krąg stron zakreśla art. 28 ust. 2 Pr. bud. Nie wyjaśniła jednak w żaden sposób, dlaczego wadliwe (zdaniem skarżącej) dopuszczenie przez organ do udziału w sprawie właścicieli odrębnych lokali miałoby mieć wpływ na "na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji". Z uzasadnienia obu decyzji wynika bowiem przyczyna prawna i faktyczna wydanej decyzji, negatywnej dla skarżącej, ale nie wynika wcale, że na treść decyzji miał wpływ ustalony krąg stron postepowania.

Pełnomocnik skarżącej, obficie cytując orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie dotyczącym katalogu stron z art. 28 ust. 2 Pr. bud., zaniechała jednak uzasadnienia faktycznego wpływu potencjalnie wadliwego ustalenia tego kręgu na treść decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organa obu instancji miały podstawy do uznania indywidualnego interesu prawnego tych właścicieli odrębnych lokali, którzy zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu. Skoro bowiem niemożność wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę była wynikiem naruszenia przepisów w zakresie przewidującym minimalny czas nasłonecznienia, to właściciele istniejących w zabudowie sąsiedniej i przesłanianych lokali, których uchybienie norm minimalnych dotyczyło, mieli własny i konkretny niewątpliwie interes prawny. Wynikał on z art. 140 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. Potencjalne ograniczenie dostępu światła słonecznego nie jest więc – wbrew twierdzeniom skargi – ingerencją w interes faktyczny, ale właśnie prawny (z uwagi na przepisy cogentis, określające minimalny czas nasłonecznienia) właściciela odrębnego lokalu w budynku sąsiadującym z inwestycją.

3. Niesłusznie zarzucała organowi pełnomocnik skarżącej wadliwą wykładnię art. 9 ust. 1, 2 i 3 Pr. bud. Jak przyjmuje się jednolicie w piśmiennictwie, postępowanie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych inicjowane jest na wniosek inwestora. Na skutek złożonego przez inwestora podania organ administracji architektoniczno-budowlanej - przed wydaniem pozwolenia na budowę - zwraca się do ministra, który ustanowił określone przepisy techniczno-budowlane, z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo (por. komentarz do art. 9 Pr. bud. w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016).

"Ustawodawca nie stanowi wyraźnie w art. 9 pr. bud., że opisane postępowanie inicjowane jest przez inwestora. Podmiot ten występuje z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Legitymując się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor jest bezpośrednio zainteresowany zakresem przysługujących z tego tytułu praw, na które oddziałują normy wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. Ograniczenie, zwolnienie bądź też modyfikacja wynikających z tego obowiązków wpływa na realizację przez inwestora prawa do zabudowy nieruchomości. Wobec tego przyjmuje się, że inwestor dysponuje opartym na art. 9 ust. 1 pr. bud. roszczeniem o to, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej odstąpił od wymogów sformułowanych w przepisach techniczno-budowlanych, jeżeli tylko analiza okoliczności towarzyszących danej sprawie wykaże, że żądanie strony stanowi przypadek szczególnie uzasadniony (M. Szewczyk, glosa do wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2000 r., IV SA 1756/98, s. 447). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 9 pr. bud. nie może zostać zainicjowane z urzędu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., II OSK 1194/05, LEX nr 289291)" – op. cit.

Ponadto, "niewątpliwie podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu o udzielenie zgody na odstępstwo jest inwestor, który musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakres realizacji prawa do zabudowy zależy od unormowań zawartych w przepisach techniczno-budowlanych. Dlatego też w przypadku, kiedy bezwzględnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane ograniczają możliwość określonej zabudowy nieruchomości, inwestor jest podmiotem zainteresowanym uzyskaniem zgody na odstępstwo. Z przepisu art. 9 nie wynika, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej z urzędu inicjował postępowanie w sprawie zgody na odstępstwo" (tak np. komentarz do art. 9 Pr. bud. w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2019).

Wprawdzie podkreśla się w literaturze, że w konkretnym stanie faktycznym organ właściwy do załatwienia sprawy, dostrzegając zasadność wystąpienia z wnioskiem o odstępstwo, powinien zgodnie z art. 9 k.p.a. poinformować o tym inwestora (oba ww. Komentarze), tym niemniej skoro inwestor uzasadnia odstępstwo od przepisów rozporządzenia śródmiejską zabudową (w więc okolicznością prawną, przewidzianą w rozporządzeniu), to należy uznać, że organ nie ma podstaw, aby kwalifikować niezgodność np. norm minimalnych nasłonecznienia, jako odstępstwo. Należy bowiem odróżniać "odstępstwo", rozumiane jako niezgodność z przepisami od "wyjątku", rozumianego jako prawną możliwość zastosowania innych norm, niż ogólne.

Dlatego też, zdaniem tut. Sądu, na organie administracji architektoniczno budowlanej nie spoczywał (art. 9 k.p.a.) w tej konkretnej sprawie obowiązek poinformowania inwestora o możliwości, wynikającej z art. 9 ust. 3 Pr. bud. Zamierzenie inwestycyjne było bowiem przez skarżącą zaprojektowane nie, jako odstępujące od warunków technicznych, ale jako zamierzenie z tymi warunkami zgodne z uwagi na śródmiejski charakter zabudowy.

Z tych też przyczyn, organ architektoniczno-budowlany, nie dostrzegając w konkretnym przypadku zasadności wystąpienia o zgodę na odstępstwo, nie musiał poinformować o takiej prawnej możliwości inwestora.

Nic natomiast nie stało na przeszkodzie, aby Spółka – dostrzegając w stanowisku organu wyrażanym w toku postępowania negatywne odniesienie się do śródmiejskości zabudowy – wystąpiła ze stosownym wnioskiem o pozwolenie na odstępstwo. Inwestor bowiem, a nie organ, jest kreatorem treści i zakresu żądania w postępowaniu przyznania mu prawa do określonej zabudowy nieruchomości.

4. Wobec dokonanej powyżej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej, niezasadne były zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Organa obu instancji przeprowadziły bowiem postępowanie w sprawie w granicach wniosku skarżącej i przy uwzględnieniu oceny okoliczności, wskazywanych przez nią, jako podstawa dla przyjęcia innych niż ogólne norm technicznych.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia przez organ II instancji przedłożonej przy odwołaniu "ekspertyzy" oraz dopuszczenia do udziału w sprawie właścicieli odrębnych lokali Sąd zajął stanowisko we wcześniejszej części uzasadnienia.

Wojewoda [...] nie naruszył też art. 15 k.p.a. przez brak ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Wręcz przeciwnie; i zajął w tym zakresie stanowisko w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Należy też zwrócić uwagę, że organ nie ma obowiązku odnosić się do wszelkich dokumentów, które strona subiektywnie kwalifikuje, jako "dowody". Dowodem bowiem jest wyłącznie to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast okoliczność faktyczna i związane z nią skutki prawne wynikają z określonego przepisu prawa (np. § 3 ust. 1 rozporządzenia), to na takie okoliczności dowodu się nie przeprowadza, ale dokonuje subsumpcji. Dokonana przez tut. Sąd ocena prawna zakresu obowiązywania § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zaś, że właśnie dlatego spostrzeżenia autorów "ekspertyzy" nie miały prawnego znaczenia. Nie mogły one być "dowodem" w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. na okoliczności przeciwne, wbrew treści prawa i mającej zastosowanie treści Studium, co zwalniało organ od wskazania przyczyn, z powodu których odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej.

Dlatego też organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprawne wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Skoro orzeczenie organu I instancji było zgodne z prawem, to organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymując je w mocy.

Niezwiązany zarzutami skargi tut. Sąd nie dopatrzył się mających wpływ na rozstrzygnięcie innych wypadków naruszenia przez organa obu instancji przepisów prawa materialnego lub procesowego, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt. 1 lit a oraz c p.p.s.a.). Analiza zaskarżonych decyzji dokonana w granicach zawisłej przed Sądem sprawy nie wykazała też, aby obarczone były nieważnością z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 145 pkt. 2 p.p.s.a.) lub naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.).

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.