Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2265/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 176
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art.24 w związaku z art 176 (dz.u 2018, poz 2204)
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") z [...] czerwca 2018 r. znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] (dalej: "skarżący" lub "Prezydent"), Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) orzekającą: w pkt 1 o ustaleniu na rzecz M.S. odszkodowania w wysokości 522.151,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0460 ha, przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...] – [...] - Etap IV - km 7+990,00 - km 10+221,00, w pkt 2 o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, w pkt 3 o powiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm., dalej również: "specustawa drogowa") oraz w pkt 4 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Nieruchomość położona w [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0460 ha, objęta została decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa Regionalnej Drogi [...] – [...] - Etap IV - km [...] - km [...]", której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z dniem ostateczności ww. decyzji Wojewody [...], tj. z dniem [...] września 2016 r. przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Województwa [...]. Na dzień przed ostatecznością decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej dla nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] prowadzona była przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta Nr [...], gdzie jako właściciela wpisano: M.S., c. [...] i [...]. Na nieruchomości tej posadowiony był budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą.

II.2. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) Wojewoda orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.S. w wysokości 525.585,00 zł za prawo własności nieruchomości, w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w pkt 3 o powiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f specustawy drogowej, w pkt 4 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty tak ustalonego w odszkodowania.

II.3. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] uchylił ww. decyzję Wojewody z uwagi na wady operatu szacunkowego sporządzonego przez A. M., polegające w szczególności na braku zbadania przez biegłą tzw. "zasady korzyści" i ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktualnego sposobu użytkowania, z pominięciem przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż Wojewoda nieprawidłowo orzekł o powiększeniu odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, bowiem M. S. swoim działaniem nie umożliwiła inwestorowi realnego wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności.

II.4. Wydając wskazaną wyżej decyzję z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda wskazał, że jako podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. w dniu[...] listopada 2017 r. Uwzględniając uwarunkowania prawne, merytoryczne i formalne biegła określiła wartość nieruchomości na łączną kwotę 522 151,00 zł (słownie: pięćset dwadzieścia dwa tysiące sto pięćdziesiąt jeden złotych 00/100), w tym:

wartość rynkową prawa własności gruntu na kwotę 38 649,00 zł,

wartość składnika budowlanego na kwotę 474 261,00 zł,

wartość składnika roślinnego na kwotę 9 241,00 zł.

Uzasadniając wynik końcowy wyceny biegła stwierdziła, iż oszacowana wartość odtworzeniowa prawa własności nieruchomości mieści się w zakresie cenowym wynikającym z przeprowadzonej analizy rynku i kształtuje się na poziomie cen maksymalnych uzyskanych na analizowanym obszarze. Ponadto biegła wskazała, że oszacowana wartość jest uzasadniona biorąc pod uwagę ceny transakcyjne tego typu nieruchomości, lokalizację, sąsiedztwo oraz przeznaczenie nieruchomości. Oceniając wartość dowodową sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2017 r., organ I instancji wskazał, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności jest zgodny z przepisami specustawy drogowej, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. dalej: "rozporządzenie"). W ocenie organu biegła w zgodzie z wymogami § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia umieściła w operacie szacunkowym wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazała podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, zamieściła uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, przedstawiła tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Rzeczoznawca prawidłowo oparła wycenę nieruchomości na analizie cen i cech dobranych działek gruntowych podobnych do wycenianych, które były przedmiotem obrotu na analizowanym rynku, w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Sporządzony przez A. M. operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2017 r., określający wartość odtworzeniową nieruchomości został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowił podstawę ustalenia odszkodowania.

II.6. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Wojewody wniósł Prezydent Miasta [...], podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niewyłączenie biegłej od sporządzenia operatu szacunkowego z uwagi na okoliczność, iż rzeczoznawca majątkowy wydała już raz w przedmiotowej sprawie opinię o wartości nieruchomości, stanowiącą podstawę wydania decyzji, uchylonej następnie z uwagi na wady związane z tą opinią.

II.7. Minister wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, zaś w toku postępowania przed organem pierwszej instancji stronom została zapewniona możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał doboru nieruchomości porównawczych do wycenianych działek. Uwzględniając fakt, iż przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zgodne jest z celem wywłaszczenia, rzeczoznawca prawidłowo zastosował do wyceny przepis art. 36 § 4 rozporządzenia i za podstawę wyceny przyjął nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne. W operacie szacunkowym szczegółowo scharakteryzowano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej w aspekcie przyjętych cen rynkowych. Właściwie ustalono również współczynniki korygujące. Określając wartość składników budowlanych uwzględniono stopień ich zużycia, co pozostaje w zgodzie z przepisem art. 135 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Tym samym Minister uznał, że wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego wyłączenia biegłej A. M. od udziału postępowaniu organ II instancji stwierdził, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie rzeczoznawca majątkowy A. M. sporządziła w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., uchylonej następnie decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., jednakże powyższe zdaniem Ministra nie przesądza o obligatoryjnym wyłączeniu biegłej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że operat szacunkowy autorstwa A. M. nie został finalnie uwzględniony przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] października 2017 r. jako materiał dowodowy z uwagi na jego wady, polegające w szczególności na brak zbadania przez biegłą tzw. "zasady korzyści" i ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktualnego sposobu użytkowania, z pominięciem przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zobowiązał Wojewodę [...] do zlecenia sporządzenia nowej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, uwzględniającej uwagi organu odwoławczego. Organ wojewódzki zastosował się do powyższego zalecenia, wzywając dnia 7 listopada 2017 r. rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zatem w postępowaniu administracyjnym nie wystąpiły przesłanki do wyłączenia biegłego, gdyż zaistniała okoliczność nie odpowiada katalogowi wyłączenia wskazanego w art. 24 k.p.a., zaś biegła sporządziła operat szacunkowy zgodny z przepisami u.g.n. i rozporządzenia, co czyni zasadnym przyjęcie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2017 r. jako podstawy do ustalenia odszkodowania na gruncie niniejszej sprawy. Zdaniem organu, stanowisko to potwierdza argumentacja wyrażona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1815/17, w którym wskazano, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodził się Prezydent Miasta [...], który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty:

- naruszenia art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. M.;

- naruszenia art. 176 u.g.n. poprzez dopuszczenie dowodu z nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. M..

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o operat szacunkowy wykonany przez biegłą A. M., podlegającą wyłączeniu na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. w zw. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. Zdaniem skarżącego, biegła podlegała wyłączeniu, albowiem sporządziła wadliwą opinię, stanowiącą podstawę uchylonej uprzednio decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano zasadność powołania się przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w toku wydawania zaskarżonej decyzji na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1815/17. Skarżący podkreślił, że pogląd przedstawiony w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia odnosi się do sytuacji opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń. Tymczasem w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność uzupełnienia czy nieścisłości opinii, a wiec sytuacja opisana w cytowanym przez organ wyroku, lecz błąd merytoryczny rzeczoznawcy na etapie tworzenia pierwotnego operatu. To zaś wiązało się z koniecznością sporządzenia nowego operatu od początku. Na poparcie przedstawionej tezy skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2014 r., I OSK 1382/12.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do jednego zagadnienia prawnego. Chodzi o to, czy w razie uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość z powodu stwierdzonych przez organ odwoławczy wad operatu szacunkowego, ponowna wycena może być sporządzona przez tego samego biegłego. W kwestii tej istotnie występuje rozbieżność w orzecznictwie NSA. Zgodnie z powołanym w skardze wyrokiem NSA z 9 stycznia 2014 r., I OSK 1382/12 (CBOSA), przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a. - lecz bezpośredniego. Jeżeli zatem przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji są uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii - lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Pogląd ten został podtrzymany przez NSA m.in. w wyroku z 27 lipca 2017 r., I OSK 2665/15 (CBOSA). Odmienne stanowisko w tej kwestii NSA wyraził m. in. w wyroku z 6 lutego 2018 r., I OSK 1815/17, CBOSA. Zgodnie z tym orzeczeniem, sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów prawa w opisanej sytuacji, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jest zatem błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Należy zaznaczyć, iż o ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w k.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę i odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) następuje przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego. Należy dodać, że wbrew twierdzeniom skargi, w sprawie I OSK 1815/17 również chodziło o przypadek uchylenie poprzedniej decyzji z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy wady pierwotnego operatu. Podobne stanowisko wyraził wcześniej NSA w wyroku z 21 marca 2017 r., II OSK 1706/15, CBOSA. W ramach tej linii orzeczniczej mieści się również wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., I OSK 1400/17 (CBOSA) oraz prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 17 lipca 2018 r., II SA/Kr 745/18 (CBOSA). Przeciwko stosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wypowiedziała się również zasadniczo E. Bończak-Kucharczyk (Komentarz aktualizowany do art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2018, teza 1). Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, że sam fakt uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość z powodu stwierdzonych przez organ odwoławczy wad operatu szacunkowego, nie uzasadnia jeszcze wniosku, że biegły ten nie może sporządzić ponownej wyceny w tej sprawie administracyjnej. W szczególności podstawy do przyjęcie poglądu przeciwnego nie można poszukiwać w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Rzeczoznawca nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a jedynie sporządza operat, który podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne. Ponadto, powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję (por. np. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2018, teza 9). W przepisie tym chodzi o uniknięcie sytuacji, w której osoba rozstrzygająca sprawę kontrolowałaby wydane uprzednio przez siebie rozstrzygniecie. Z kolei powołany w skardze art. 176 u.g.n. ma następujące brzmienie: "Rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego". Przepis ten ma charakter ogólny i został zamieszczony w dziale V rozdziale 1 u.g.n. dotyczącym rzeczoznawstwa majątkowego jako jednego z rodzajów działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Ogólność tego przepisu polega na tym, że operat szacunkowy jest autorskim opracowaniem eksperckim, którego zasady sporządzania zostały szczegółowo uregulowane w u.g.n. (zob. zwłaszcza art. 149 i n. u.g.n.) i rozporządzeniu. Zasady te znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań sądowych i administracyjnych, w których rzeczoznawca majątkowy działa jako biegły. Co istotne, operat szacunkowy nie jest dokumentem, który – inaczej niż opinia biegłego w ścisłym tego słowa znaczeniu – może być sporządzony wyłącznie na zlecenie sądu lub organu w ramach określonego postępowania. Dokument ten może być, i w praktyce jest, sporządzany bardzo często poza postepowaniem sądowym lub administracyjnym. Wystarczy powiedzieć, że operat szacunkowy to dokument z reguły towarzyszący wszystkim poważniejszym transakcjom na rynku nieruchomości. Podobnie, dokument ten jest powszechnie wykorzystywany w procesie ustanawiania zabezpieczeń na nieruchomościach (np. w postaci hipoteki lub instytucji przewłaszczenia na zabezpieczenie). Powołany wyżej art. 176 u.g.n. dotyczy właśnie takich sytuacji. Chodzi bowiem o zapewnienie, na poziomie ustawy, obiektywizmu i bezstronności rzeczoznawcy majątkowego. Naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego tych standardów może również skutkować jego odpowiedzialnością zawodową (zob. art. 178 ust. 1 w zw. z art. 173 ust. 1 i art. 175 ust. 1 u.g.n.). Odesłanie zawarte w art. 176 u.g.n. pozwala w szczególności wykluczyć sytuację, w której operat szacunkowy sporządzony poza postępowaniem administracyjnym lub sądowym na zlecenie innego podmiotu niż organ lub sąd byłby opracowany przez rzeczoznawcę w jego sprawie lub sprawie jego najbliższych, ewentualnie w sprawie, której wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki rzeczoznawcy majątkowego. Inaczej rzecz przedstawia się w sytuacji, gdy rzeczoznawca działa jako biegły w postępowaniu administracyjnym, sądowym lub przygotowawczym. W postępowaniach tych rzeczoznawca majątkowy jest powoływany przez organ jako biegły celem sporządzenia opinii w postaci operatu szacunkowego (por. np. P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 177). W takim przypadku poszczególne procedury przewidują gwarancje niezależności i bezstronności rzeczoznawcy majątkowego na takich samych zasadach, jak ma to miejsce w odniesieniu do innych biegłych (zob. np. art. 84 § 2 k.p.a., art. 197 § 3 Ordynacji podatkowej, art. 281 k.p.c. oraz art. 196 k.p.k.; por. np. P. Wojciechowski, Komentarz do art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015, teza 6). Podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych biegłych, wady opinii sporządzonej na zlecenie organu lub sądu, jeżeli są tego rodzaju, że mogą być usunięte w uzupełniającym postępowaniu dowodowym lub przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie skutkują wyłączeniem danego biegłego od sporządzenia uzupełniającej opinii lub nowego operatu. Należy odnotować, że uzupełnienie lub poprawienie opinii biegłego z reguły jest procesem mniej czasochłonnym i kosztownym niż opracowanie nowej opinii przez innego biegłego. Jest to dodatkowa okoliczność, istotna m. in. w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz nakazu dbałości o środki publiczne (art. 1 Konstytucji RP), przemawiającą za trafnością poglądu przyjętego przez NSA w powołanych wyżej sprawach I OSK 1815/17, II OSK 1706/15 oraz I OSK 1400/17. W realiach niniejszej sprawy argument ten wydaje się szczególnie aktualny, jeżeli zważy się, że zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Opisana na wstępie decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna [...] września 2016 r. Reasumując, biegła A. M. nie podlegała wyłączeniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewodę, w tym nie podlegała wyłączeniu na podstawie wskazanego w skardze art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a.

IV.3. Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego nie sformułował innych zarzutów wobec decyzji Ministra niż te związane z wyłączeniem biegłego. Sąd analizując akta sprawy nie stwierdził jakichkolwiek naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.