Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1520/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18, 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 154, 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy [...], uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o ustaleniu odszkodowania na łączną kwotę [...] zł. Równocześnie organ II instancji orzekł o przyznaniu tego odszkodowania na rzecz Banku [...] S.A. Oddział w [...], Banku [...] S.A. Oddział w [...] oraz K. K., a także powiększeniu wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego ich wydania do dyspozycji inwestora i przyznaniu tej kwoty na rzecz K. K.. Organ odwoławczy zobowiązał także Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r.) nieruchomości położone w obrębie [...], gmina [...], oznaczone jako działki o nr: [...] o powierzchni 0,0080 ha, [...] o powierzchni 0,0068 ha, [...] o powierzchni 2,2445 ha, [...] o powierzchni 0,3157 ha, [...] o powierzchni 0,0229 ha i [...] o powierzchni 0,0067 ha stanowiące własność K. K., przeznaczone zostały pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przejęcie wyżej opisanych nieruchomości na łączną kwotę [...]zł, przyznaniu tego odszkodowania na rzecz: Banku [...] S.A. Oddział w [...], Banku [...] S.A. Oddział w [...] oraz K. K. w określonych w decyzji kwotach. Równocześnie Wojewoda orzekł o powiększeniu wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego ich wydania do dyspozycji inwestora.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. K. wniósł odwołanie zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 86 oraz 107 § 3 kpa oraz art. 175 ust. 1, art. 4 pkt 16 w związku z art. 134 i art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) oraz § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Uzasadnienie powyższych zarzutów koncentrowało się wokół nieprawidłowego sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, będącego podstawą do wyliczenia odszkodowania. Według skarżącego rzeczoznawca w sposób nieuzasadniony zawęził analizę porównawczą gruntów, zarówno w zakresie obszaru, na jakim porównywano nieruchomości, jak i rodzaju działek wybranych do analizy. Ponadto wybrane transakcje nie spełniały wymogu dotyczącego nieruchomości podobnych do wycenianej. Operat został wykonany z wybiórczym zastosowaniem lub całkowitym pominięciem przepisów prawa dotyczących sporządzania opinii rzeczoznawcy. Konsekwencją błędnie sporządzonego operatu, będącego jedynym dowodem w sprawie, stało się błędne przyjęcie przez organy wartości wywłaszczanej nieruchomości, co spowodowało naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisu Konstytucji mówiącego o słusznym odszkodowaniu za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania na łączną kwotę [...] zł. Równocześnie organ II instancji orzekł o przyznaniu tego odszkodowania w odpowiednich częściach (odmiennych niż w decyzji organu I instancji) na rzecz Banku [...] S.A. Oddział w [...], Banku [...] S.A. Oddział w [...] oraz K. K., a także powiększeniu wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego ich wydania do dyspozycji inwestora i przyznaniu tej kwoty na rzecz K. K.. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść stosownych przepisów prawa oraz opis działek będących przedmiotem postępowania. Wyjaśnił, że ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w której znajdują się przedmiotowe nieruchomości, wynika, że położone są one na obszarze opisanym jako obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" – rolniczy. Wskazał, że na tym terenie ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Następnie Minister dokonał analizy i oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który legł u podstaw określenia wysokości przyznanego za wywłaszczone nieruchomości odszkodowania. Za biegłym organ II instancji wskazał, że w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego coraz mniej jest adekwatnych transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi publiczne, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego, lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej. Wyjaśnił, że w tej sytuacji rzeczoznawca zdecydował się na zastosowanie w sprawie procedury opisanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W celu określenia wartości rynkowej gruntu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Analizie poddał lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy [...] w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie rzeczoznawca odnotował kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjął 12 wyselekcjonowanych transakcji. Ostatecznie biegły określił wartość gruntu na kwotę [...] zł, natomiast wartość nasadzeń na kwotę [...] zł.

Minister wyjaśnił, że dodatkowa analiza lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych, nadesłana zarówno przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również przez Wojewodę [...] w trakcie postępowania odwoławczego, powiększyła bazę dokonanych w okresie 2011-2013 r. transakcji drogowych, jednakże żadna z nieruchomości będących ich przedmiotem nie mogła zostać uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ albo nie dotyczyły one odpłatnych transakcji, albo powierzchnia działek była znacząco mniejsza od tych, które podlegały operatowi w niniejszej sprawie. Zatem nie mogły one zostać wykorzystane dla celów sporządzenia operatu szacunkowego. W świetle powyższego Minister Infrastruktury i Rozwoju doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Biegły zastosował się do przepisów § 36 rozporządzenia oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dokonał swojej wyceny w oparciu o wartość gruntów przeważających wśród gruntów przyległych do przedmiotowych działek. Organ odwoławczy uznał za słuszne – w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych – ograniczenie się przez biegłego w poszukiwaniu transakcji dotyczących nieruchomości pod budowę dróg jedynie do obszaru województwa. Tym samym za niezasadny uznał zarzut, że biegły nie dokonał porównania z transakcjami dotyczącymi nieruchomości położonych na terenie województwa [...]. W ocenie Ministra z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynkach lokalnym i regionalnym możliwe było dokonanie w oparciu o nie wyceny nieruchomości należących do strony. Nieruchomości te spełniały warunek podobieństwa do gruntów stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, nie było zatem potrzeby sięgania po transakcje spoza obszaru województwa. Wobec wszystkich powyższych wywodów Minister nie znalazł podstaw do uznania za zasadne zarzutów dotyczących nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Tym samym zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące prawidłowości przeprowadzonej wyceny uznano za bezzasadne. Organ zaznaczył, że subiektywne przekonanie strony postępowania o zaniżeniu wartości przedmiotowych działek, niepoparte dodatkowo dowodami podważającymi ustalenia biegłego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uchylenia decyzji odszkodowawczej.

Za nieprawidłowy Minister uznał natomiast sposób ustalenia i podziału kwot odszkodowania należnych bankom z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych (hipotek), co spowodowało konieczność uchylenia decyzji Wojewody [...] i ponownego orzeczenia w tym zakresie.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, czyli:

- art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie,

- art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez błędną ocenę prawidłowości operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości,

- art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę jako nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego biegłego, nieskierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców.

- art. 77 § 4 kpa poprzez żądanie od strony dowodu na potwierdzenie okoliczności znanych organowi z urzędu i poprzez niezwrócenie uwagi strony na te fakty, mimo iż organ z urzędu posiadał informacje o nieprawidłowościach we wszystkich operatach szacunkowych, co bez inicjatywy dowodowej strony powinno sprawić, że poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a co za tym idzie, podejmie kroki w celu ich usunięcia poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii innego biegłego sądowego lub z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych,

- art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na:

- niewskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych o nierzetelności wszystkich operatów sporządzonych w ramach inwestycji Obwodnicy [...],

- niewyjaśnienie w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na wyjaśnienia rzeczoznawcy oraz na prawidłowość stanowiska organu I instancji,

- brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania,

- art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego lub zaniechanie skierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby wartość nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść decyzji,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Wojewody w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego,

- art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy i ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji

2. prawa materialnego, czyli:

- art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie drenażu wywłaszczonej działki przy wycenie jej wartości; powołaniem się na nieprzydatność tej instalacji dla budowy obwodnicy, w sytuacji gdy wyceniona w tym postępowaniu winna być wartość rynkowa nieruchomości, bez względu na to, czy późniejsza inwestycja wykorzysta jej walory,

- art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości,

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości,

- art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z powyżej wskazanych popełnionymi błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda - przy przyjęciu nieprawidłowych danych niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku,

- art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją powyżej wskazanych popełnionych błędów metodologicznych,

- art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia oraz art. 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe podejście przyjęte przy wycenie drzewostanu,

- § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia poprzez dokonanie wyceny zasiewów nieprawidłowym sposobem,

- art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami,

- art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego spoza województwa [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W szczególności strona skarżąca po raz kolejny podkreśliła, że decyzje w niniejszym postępowaniu zostały wydane w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne w związku z nieprawidłowościami przy tworzeniu wycen nieruchomości wywłaszczanych pod budowę obwodnicy [...]. Informacje o tych nieprawidłowościach oraz prowadzonych postępowaniach Minister powinien zdaniem skarżącego posiadać z urzędu, albowiem postępowania dyscyplinarne prowadzi Komisja Odpowiedzialności Zawodowej działająca przy Ministrze, a o wadliwości operatów był informowany przez Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości. Zatem oparcie się w postępowaniu o dowód, co do którego rzetelności istnieją zdaniem strony skarżącej poważne wątpliwości, powinien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazywał także na popełnione przez rzeczoznawcę błędy, dotyczące zawężenia bazy transakcji wykorzystanych przy wycenie, nieprawidłowe określenie rynku lokalnego i regionalnego, co prowadziło do dalszego ograniczenia możliwych do wykorzystania transakcji. Ponadto zaznaczył, że błędnie opisano nieruchomość, pomijając istotnie zwiększające jej wartość elementy takie jak szczegółowe położenie, kształt, dojazd. Zarzucił również błędna wycenę zasiewów oraz pominięcie przy wycenie urządzeń melioracyjnych, które podnoszą wartość gruntu jako nieruchomości przeznaczonej na cele rolnicze. W ocenie skarżącego opisane uchybienia rzeczoznawcy majątkowego skutkowały naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji, mówiącym o słusznym odszkodowaniu za wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy w niniejszej sprawie wyjaśnił, że samo prowadzenie takiego postępowania nie przesądza o uchybieniu przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązkom wynikającym z przepisów prawa w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza akt sprawy a przede wszystkim złożonej skargi wskazuje, że zarzuty skarżącego dotyczą prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do określenia wysokości przyznanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W ocenie skarżącego organy orzekające w sprawie wydając swoje rozstrzygnięcia oparły się na operacie szacunkowym o wątpliwej wartości dowodowej. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca wysokość należnego skarżącemu odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "specustawą". Odszkodowanie za nieruchomość przejmowaną pod drogę publiczną na podstawie specustawy określane jest według zasad wynikających m.in. z art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz w oparciu o regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ww. akcie (art. 23 specustawy). Artykuł 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości oparły się na treści operatu majątkowego z [...] lipca 2013 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania finalnych ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Jak wynika z analizy akt sprawy operat ten został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 10 grudnia 2012 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Urzędu Gminy [...] z dnia 28 maja 2013 r. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy [...]. Zdaniem Sądu powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i przywołanego rozporządzenia i nie sposób uzasadnić, że uznanie przez organy orzekające tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa.

Rzeczoznawca majątkowy przedstawił swój wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi przeznaczonymi na cele rolne w gminie [...] rzeczoznawca ustalił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. Ustalił również wartość nasadzeń.

Podkreślić należy, że w sytuacji, w której wartość nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego, zawarta w skardze polemika z przyjętą przez rzeczoznawcę metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć (jak w rozpatrywanej sprawie) wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają bowiem na organy administracji takiego obowiązku. W tej sytuacji za niezasadne uznać należy zawarte w tym zakresie w skardze zarzuty. Zwrócić jednak należy uwagę, że niewątpliwie uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżący ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej miał wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia w wydanej decyzji wysokości należnego odszkodowania, to miał możliwość skorzystania z możliwości poddania ocenie tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez Sąd, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystał.

Wyjaśnić także należy, że powoływanie się przez skarżącego i organ odwoławczy na opinie organizacji zawodowych dotyczące wyceny innych nieruchomości nie ma dla sprawy żadnego znaczenia prawnego, dokumenty te nie są bowiem dowodami w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w rozpatrywanej sprawie.

W złożonej skardze skarżący zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu, że nieprawidłowo przyjął on, iż na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość drogowych poprzez błędne rozumienie rynku regionalnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kwestia ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo można było w wycenie uwzględnić przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych (niezależnie od celu, w jakim rzeczoznawca majątkowy zdecydował sie ją przeprowadzić) wykazała, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) osiągają ceny wyższe niż nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne. Wynik tej analizy stał się podstawą do podwyższenia odszkodowania o maksymalną wielkość przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w związku. z art. 84 § 2 kpa w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 84 § 2 zdanie 1 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa. Z kolei zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 6 kpa, biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, z powodu którego wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Także art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Z analizy akt nie wynika, aby prowadzone było postępowanie dyscyplinarne przeciwko J. M. w związku z wyceną sporządzoną na użytek niniejszej sprawy. W związku z tym, że postępowanie dotyczące odpowiedzialność zawodowej przeciwko J. M. nie dotyczyło jego opinii sporządzonej w niniejszej sprawie, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie, stwierdzić należy, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 8 maja 1990 r. (sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne, zaś w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) wskazał, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Trybunał zwrócił uwagę, że ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej uniwersalny charakter. Oznacza to, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Wywłaszczenie bowiem - jak wywodził Trybunał - następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest nietrafne.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona przez organ II instancji, a dokonana przez Ministra ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.