Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 952/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

W dniu 1 sierpnia 2012 r. M.A. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki oznaczonej nr geod. [...] położonej w obrębie R. gm. O., który to teren nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że inwestycja dotyczy legalizacji obiektu budowlanego służącego turystyce wodnej (przechowywaniu i serwisie kajaków oraz desek windsurfingowych) zlokalizowanego przy szlaku kajakowym im. [...] przebiegającym z m. O. przez j. R., j. O. i rz. O. do j. T. Podał charakterystykę zabudowy jako: budynek parterowy stanowiący jedną izbę z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach ok. 4 m x 6 m, wykonany w konstrukcji szkieletowej drewnianej, o ścianie jednowarstwowej z szalówki drewnianej, z dachem dwuspadowym pokrytym papą, posadowiony na bloczkach. Obiekt nie jest związany na stałe z gruntem, z odprowadzeniem wód opadowych na działkę własną. Wyjaśnił, że dostęp do działki odbywać się będzie z drogi wewnętrznej o nr [...], bez zapotrzebowania w wodę.

Po wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, uzyskano stanowisko Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonowy Oddział w P., w którym wskazano, że właściciel nieruchomości musi zapewnić realizację obowiązków, o których mowa w art. 25 i 27 Prawa wodnego, jak również planowany obiekt musi zapewnić szczególną szczelność wykluczającą możliwość przenikania ścieków bytowo - gospodarczych do wód gruntowych i jeziora R.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], Burmistrz odmówił M.A. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w obr. R., gm. O. W podstawie prawnej przywołano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 oraz art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 2012 r. Dz. U. poz. 647) zwanej dalej: u.p.z.p. oraz art. 104 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) dalej: kpa.

W uzasadnieniu wskazano, że działka inwestora o nr [...] w obr. R. gm. O. jest położona w Obszarze Chronionego Krajobrazu, przy czym teren ten położony jest poza skupioną zabudową wsi R. Zabudowa zlokalizowana jest po drugiej stronie jeziora R. Aktualnie dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość wnioskodawcy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. utracił ważność, dlatego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przytoczono treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, iż teren planowanej inwestycji położony jest poza skupioną zabudową wsi R., zaś na działkach sąsiednich nie występuje legalna zabudowa. W analizowanym terenie o promieniu stanowiącym trzykrotną szerokości frontu działki nr [...] wynoszącym 105 m nie występuje żadna zabudowa pozwalająca na określenie wytycznych dla nowoprojektowanej zabudowy działki. Przeprowadzona zaś zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. analiza funkcji oraz cech zabudowy pozwala stwierdzić, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony. Podkreślono, że mimo spełnienia pozostałych wymogowi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt od 2 do 5 (co do zgodności w zakresie ochrony przyrody, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska), to brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Od decyzji tej odwołał się M.A. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący wyjaśnił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak spełnienia wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w wyniku przeprowadzonej analizy nie stwierdzono na działkach sąsiednich legalnej zabudowy. Wskazał, że m.in. działka o nr [...] objęta wnioskiem położona jest w kompleksie działek powstałych z podziału działki nr [...] na działki o nr [...] do [...], a więc należy przyjąć, że analiza została sporządzona w obrębie jednej działki, co nie pozwala na rzetelną i pełną analizę. Zarzucił, że granice obszaru analizowanego zostały określone na poziomie minimalnym tj. 105 m, a przepisy dopuszczają szerszy promień analizy zwłaszcza, że obecnie określony przylega bezpośrednio do działki nr [...], dostępnej z tej samej drogi publicznej z legalną zabudową o podobnej funkcji - gospodarstwo agroturystyczne, jednorodzinna mieszkaniowa - która pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy. Przyjecie minimalnej szerokości frontu działki do analizy w praktyce uniemożliwia jakikolwiek rozwój zabudowy na terenie jeszcze niezabudowanym.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, jak również powołano treść art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjaśniono, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został sporządzony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna w zakresie wskazanym we wniosku. Wyjaśniono, że z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że w toku postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Wskazano, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik nr 2 do decyzji odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. W wyniku sporządzonej analizy warunków zabudowy stwierdzono, że teren planowanej inwestycji położony jest poza skupioną zabudową wsi R., a na działkach sąsiednich nie występuje legalna zabudowa, gdy tymczasem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegający na istnieniu co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy niewątpliwie jedynie zabudowy legalnej. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą nawiązywać do takich obiektów, które pozostają w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutu, że na działce nr [...] obręb R., gm. O. istnieje legalna zabudowa wyjaśniono, że faktycznie na nieruchomości tej została zlokalizowana legalna zabudowa, skoro decyzją z dnia [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i budynku szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, wskazując jako rodzaj inwestycji: zabudowę mieszkaniową z infrastrukturą techniczną, po czym Starosta decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą wg proj. typ. [...], budynku gospodarczego oraz szczelnego szamba na ww. działce o pow. 1.6000 ha, wskazując powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego - 89,40 m² + powierzchnię wiaty -17,60 m², pow. użytkową 96,80 m², pow. całkowitą 114,70 m², a dla budynku gospodarczego pow. zabudowy 53,46 m², pow. użytkową 46,56 m². Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, aby budynek parterowy stanowiący jedną izbę z zadaszonym tarasem, służący turystyce wodnej (przechowywaniu i serwisie kajaków oraz desek windsurfingowych), taką funkcję wskazał wnioskodawca, stanowił kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie podzielono również zarzutu, aby decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy ograniczała prawo własności, przytaczając orzecznictwo sądowe, z którego wynika, iż prawa właściciela do dysponowania nieruchomością i dokonywania jej zabudowy nie jest nieograniczone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.A. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił decyzjom naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania procesowego polegające na nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady określonej w art. 8 kpa., błędnej ocenie dowodów w spawie oraz zaniechaniu istotnej dla wyników postępowania czynności w formie wizji lokalnej, co skutkowało przyjęciem, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek, którego funkcje, parametry i cechy są sprzeczne z gabarytami i formą architektoniczną budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich.

Wyjaśnił, że ustawodawca pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rozumie bardzo szeroko, gdyż w pojęciu tym mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące ale także te, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całości – wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06. Organ I instancji ograniczył obszar analizowany jedynie do szerokości 105 m i stwierdził, że w takim obszarze brak jest legalnej zabudowy lecz takie działanie organu jest niezgodne, gdyż nie wzięto do analizy zabudowy legalnej na działkach [...] nieznacznie oddalonych, które tworzą z działką [...] "harmonijny układ" urbanistyczny. Nadto podkreślił, że przyjęty do analizy teren nie odpowiada wielkości wskazanej przez organ w decyzji, gdyż z załącznika do decyzji wynika, że osoba sporządzająca tę analizę ustaliła ten obszar w sposób dowolny. I tak od zachodu przyjęto wielkość 70 m, od północy 98 m, co jest niezgodne z zapisem § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nadto wskazano, że działki [...] "nie są zabudowane stanowią tereny rolne" (str. 1) w sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji działki te były zabudowane. Wskazano również, że skarżona decyzja Kolegium jest całkowicie inna od decyzji tego organu z dnia [...] a dotyczącej sąsiedniej działki nr [...] mimo, że stan faktyczny i prawny w obu sprawach jest identyczny. W tej drugiej decyzji organ odwoławczy stwierdził uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych decyzji administracyjnych.

Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] odmawiającą ustalenia na wniosek M.A. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej zrealizowanego w ramach samowoli budowalnej. Podejmując rozstrzygnięcie organ skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeku postępowania administracyjnego (dalej: Kpa). Takie stanowisko Kolegium budzi jednak uzasadnione wątpliwości Sądu.

Istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy w rzeczonej sprawie została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonego w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz czy właściwe jest stwierdzenie organów orzekających w tej sprawie, że w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy oraz czy istniejąca na działce nr [...] legalna zabudowa z uwagi na swój charakter - zabudowa mieszkaniowa z infrastrukturą nie stanowi podstawy dla określenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej.

Podnieść należy, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) zwanej dalej: u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

Należy również wskazać, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" winno zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 odsyła do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym jak stanowi ust. 2 tego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W ocenie Sądu słuszny jest zarzut skarżącego, że w sprawie tej został wadliwie określony przez organ I instancji obszar analizowany, a organ odwoławczy nie dostrzegł tej nieprawidłowości, która to okoliczność w sposób istotny rzutuje na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Bez prawidłowo określonego obszaru analizowanego nie można bowiem w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy planowane zamierzenie inwestycyjne - w tym konkretnym przypadku legalizacja istniejącej zabudowy rekreacji indywidualnej - spełnia wymóg "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z załączonej do akt analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kopii mapy (karta 28 akt adm.) wynika, że obszar analizowany nie został ustalony dookoła działki inwestora w każdym kierunku jako co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki [...] obr. R. tj. o szerokości 105 m, gdyż w kierunku zachodnim i południowym (odpowiednio 70 i 98 m) przyjęto mniejszy obszar od ustalonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. tj. minimalnej szerokości promienia obszaru analizowanego. Jak wynika natomiast z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z tego przepisu nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowalnej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem podnosi skarżący, że wyznaczony do analizy obszar nie został ustalony prawidłowo.

Należy podzielić również stanowisko skarżącego, że przyjęta przez organ trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest odległością minimalną, skoro w przepisie posłużono się pojęciem "w odległości nie mniejszej niż" co oznacza, że w przepisie wykonawczym ustalono jedynie minimalną odległość dla określenia obszaru analizowanego, która może być ustalona w większej odległości, jeśli wynikałoby to z układu urbanistycznego i miało służyć zapewnieniu "ładu przestrzennego". Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego organ winien rozważyć, czy z uwagi na panujący na wskazanym terenie ład przestrzenny oraz układ urbanistyczny nie należy ustalić obszaru analizowanego o większym promieniu niż przyjęta trzykrotność szerokości frontu działki wnioskodawcy. W tym zakresie organ winien mieć na względzie zapis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Na uwzględnienie zasługuje kolejny argument skarżącego, że w wydanej decyzji brak jest wskazania z uwagi na jakie okoliczności i poczynione ustalenia w sprawie, w sporządzonej analizie stwierdzono, iż w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy. Na załączonej do analizy kopii mapy wynika, że na działkach m.in. [...] znajdują się obiekty budowalne oznaczone symbolem "i", natomiast w skardze strona podała, że wbrew twierdzeniu zawartemu w przeprowadzonej analizie działki o nr [...] są działkami zabudowanymi. Skoro takie twierdzenia podnosiła strona to organy orzekające w tej sprawie winny wyjaśnić z uwagi na jakie ustalenia stwierdziły, że w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy. W aktach brak jest jakiejkolwiek informacji pochodzącej od właściwego organu - powiatowego inspektora nadzoru budowlanego odnośnie stwierdzenia, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają zabudowę zrealizowaną w ramach samowoli budowalnej.

Sąd w składzie rozpoznającym rzeczoną sprawę nie podziela również twierdzenia Kolegium wyrażonego w decyzji, że zabudowa funkcjonująca na działce nr [...] nie pozwala na określenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej.

W tym miejscu przytoczyć pozostaje stanowisko wyrażone w tezie 1 wyroku NSA z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1401/06 (dostępny CBOSA), że dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art.1, a nie ograniczeniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowaniu inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się jedynie do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy. Pogląd ten w pełni podziela Sąd w rozpoznawanej sprawie. Oznacza powyższe, że nie do przyjęcia pozostaje twierdzenie organu odwoławczego, iż w sprawie tej brak jest w analizowanym obszarze obiektów, które umożliwiałyby zabudowę działki inwestora na cele rekreacji indywidualnej skoro na działce nr [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa z infrastruktura techniczną, zaś zrealizowanymi w ramach tej zabudowy obiektami są: budynek jednorodzinny z wiatą oraz budynek gospodarczy.

Nie można uzależniać nowego przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach, w którym prowadzona jest identyczna działalność jak w obiekcie planowanym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r. sygn.. akt II SA/łd 571/07, dostępny CBOSA). Poglądy te Sąd podziela przyjmując jako własne stwierdzając nadto, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek parterowy, stanowiący jedną izbę z zadaszonym tarasem, służący turystyce wodnej, na który to cel wskazał skarżący we wniosku nie może stanowić kontynuacji funkcji istniejącej na wskazanej wyżej działce nr [...] obręb R. gm. O.

Reasumując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedwczesna jest ocena organów orzekających co do braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie istnienia zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącego, skoro nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku, a w szczególności z uwagi na brak prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego oraz wyjaśnienia czy faktycznie w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy.

Zasługuje natomiast na uwzględnienie pogląd Kolegium, że przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia "zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy zabudowy legalnej. Stanowisko to wyrażone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne w CBOSA) oraz w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 514 i 515) i Sąd rozpoznający tę sprawę pogląd ten akceptuje. Przy sporządzeniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Pomimo tego, że zakaz ten nie wynika wprost z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z samego celu wskazanego uregulowania. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostają na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 p.b. bądź obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. Ustawy, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.