Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 48/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 31 maja 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. S. (zwaną dalej: "skarżącą") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 31 maja 2019 r., nr [...], wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

W wyniku rozpoznania wniosku M. G. z dnia 5 czerwca 2018 r., uzupełnionego w dniu 1 lutego 2019 r., Burmistrz Głuchołaz wskazaną na wstępie decyzją ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza budynku gospodarczego (strychu) na budynkach gospodarczych, przyległych do budynku mieszkalnego stanowiącego przedmiot współwłasności inwestora i R. G. Zamierzenie budowlane miało być realizowane w miejscowości [...], na działce nr a, pod adresem [...] nr [...]. Nadbudowa miała być przeznaczona na cele mieszkalne, w jej wyniku nastąpić miało wykonanie nowej konstrukcji dachu oraz podniesienie ścian o ok. 1 m. W decyzji organ doprecyzował, że inwestycja obejmuje poddasza (strychy) dwóch, połączonych ze sobą, budynków gospodarczych na działce nr a, oznaczonych na mapie ewidencyjnej, jako [...] i [...], a w kartotece budynków, tj. w rejestrze budynków prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w [...] (Powiatowym Ośrodku Geodezji i Kartografii) odpowiednio, jako [...] i [...]. Dodał, że budynki te przylegają do budynku mieszkalnego nr [...], położonego również na działce, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, oznaczonego na mapie ewidencyjnej, .jako 144m³ oraz że parter – pozostanie w dotychczasowym gospodarczym użytkowaniu. Organ I instancji, po stwierdzeniu spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., kierując się wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opracowanej przez uprawnioną architekt B. S., odstąpił od ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej, jako pozostających bez zmian. Ustalił natomiast wysokość kalenicy, w przedziale 8,5 m do 9,5 m oraz poziom okapu w przedziale 5,0 m do 6,0 m, z zastrzeżeniem w obu przypadkach, że parametry te nie mogą być większe, niż w istniejącym budynku mieszkalnym. W przypadku geometrii dachu ustalił dach dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 38° do 42°, usytuowany szczytowo względem frontu działki. Dodał, że przy przebudowie i nadbudowie należy stosować obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy wykonawcze, w zakresie dotyczącym lokalizacji względem granic sąsiednich nieruchomości, użytków leśnych, obiektów infrastruktury technicznej itp. oraz w zakresie dotyczącym nasłonecznienia zabudowy sąsiedniej.

W odwołaniu skarżąca podniosła przede wszystkim, że budynek mieszkalny nr [...] powstał przed 1945 r., natomiast pozostałe budynki gospodarcze, tworzące zespół zabudowy zagrodowej, są budynkami współczesnymi, wybudowanymi po 1945 r., już blokującymi dostęp promieni słonecznych na sąsiadującej działce. Zarzuciła, że kolejna inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania poddasza (strychu) na budynkach gospodarczych, zlokalizowanych blisko jej działki oraz ich nadbudowa i podniesienie konstrukcji dachu i ścian, spowoduje zacienienie dalszej części jej nieruchomości, a montaż okien w przebudowanym budynku, naruszy jej prywatność.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz określił jeszcze raz jej przedmiot i w aspekcie wcześniejszych zastrzeżeń skarżącej stwierdził, że budynki gospodarcze mające ulec nadbudowie są obiektami legalnie istniejącymi, czego dowodzi decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z 7 lipca 2004 r., udzielająca M. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego w [...] (wg. powyższych oznaczeń budynek [...]). Ponadto inwestor dołączył do akt zdjęcia zabudowy istniejącej na wnioskowanej działce, na których uwidoczniony jest jeszcze jeden budynek gospodarczy (wiata na maszyny rolnicze), przylegający do ww. budynków gospodarczych, ale obiekt ten, nie ujęty na żadnej z map dołączonych do wniosku i stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania (nie podlega nadbudowie).

Dalej Kolegium wskazało materialnoprawne podstawy orzekania zawarte w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Podniosło, że regulacje te wskazują iż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a więc właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wskazanym w tych przepisach przesłankom. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W rozpatrywanej sprawie – zdaniem SKO – granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo i obejmują trzykrotną szerokość frontu działki (3 x 25 m) Analiza wykazała, że na obszarze tym występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny użytków rolnych i dróg. Z uwagi na zagrodowy charakter zabudowy działki inwestora, sama w sobie spełnia ona wymóg kontynuacji funkcji, pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Burmistrza w sprawie odstąpienia od ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, ponieważ parametry te nie ulegają zmianie. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (poziomu okapu), w przedziale 5,0 m do 6,0 m (z zastrzeżeniem, że nie więcej, niż w istniejącym budynku mieszkalnym), nie narusza normy § 7 rozporządzenia. Zakres wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m do 7,0 m, a więc wyznaczenie przedziału 5,0 m do 6,0 m, z zastrzeżeniem nawiązania do istniejącego budynku mieszkalnego inwestora, pozostaje w zgodzie z przeprowadzona analizą, nie naruszając ładu przestrzennego. W decyzji dopuszczono wysokość kalenicy w przedziale 8,5 m do 9,5 m, jako zawierającą się w zakresie wysokości występujących w obszarze analizowanym (od 3,0 m - 11,0 m), dla dachu dwuspadowego, o kącie nachylenia połaci od 380 do 42°, ponownie zastrzegając nawiązanie do istniejącego budynku mieszkalnego, co również, w ocenie SKO, nie narusza ładu przestrzennego.

Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej z istniejącym zjazdem z drogi powiatowej (dz. nr b), działka jest uzbrojona oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (zgoda taka miała miejsce dla działki nr a, o użytkach klasy PsIII i Br-PsIII przy sporządzaniu, nieobowiązującego już, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy, uchwalonego w 1994 r.). Ponadto w trakcie postępowania uzyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia, wypełniając dyspozycję art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek inwestora jest zgodny z wymogami formalnymi określonymi w art. 52 ust. 2, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że podnoszona sprawa ewentualnego zacieniania działki skarżącej nie jest przedmiotem zainteresowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, którego celem jest jedynie ocena dopuszczalności projektowanej inwestycji na danym terenie. Dlatego też organ I instancji mógł jedynie ograniczyć się do ogólnego wskazania obowiązku przestrzegania przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, mających zastosowanie na etapie postępowania przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze R. S. zarzuciła zbyt bliskie posadowienie względem jej granic budynków gospodarczych, na których ma być zlokalizowana nadbudowa, mimo że budynki te zostały wybudowane niedawno, a długość ich ścian wynosi ponad 18 m, blokując dostęp do światła na jej działce. Podwyższenie budynków gospodarczych spowoduje, że dalsza część jej działki ulegnie zacienieniu, a montaż okien od strony jej nieruchomości naruszy prawo do prywatności. W konkluzji wniosła o wydanie zakazu dla spornej inwestycji.

Organ wnosił o oddalenie skargi i odwołał się do stanowiska zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jako aktu wykonawczego do tej ustawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

U.p.z.p. daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 u.p.z.p. mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy

( art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają z kolei przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to jednak możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać.

Stąd też zarzuty skarżącej dotyczące kształtu przyszłej konstrukcji nadbudowy, odnoszące się do jej wpływu na sąsiednią nieruchomość, są przedwczesne i mogą być kierowane – co trafnie zresztą zauważył organ odwoławczy – dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla konkretnego projektu budowlanego, które toczyć się może przed organami architektoniczno-budowlanymi (starosta, wojewoda), a nie przed organami właściwymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w tej kwestii te ostatnie organy nie posiadają kompetencji i nie mogły brać pod uwagę zarzutów zacienienia działki sąsiedniej czy naruszenia prawa do prywatności. Podobnie Sąd nie mógł w rozpatrywanej sprawie, ze względu na jej przedmiot, uwzględnić tego rodzaju zarzutów podniesionych w skardze.

Jak już jednak wspomniano, w razie wniesienia skargi Sąd nie jest związany jej granicami ani podniesionymi zarzutami, a zatem musiał zwrócić z urzędu uwagę na uchybienia decyzji organów obu instancji oraz załączonej do decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej.

Podkreślić przy tym należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujący z taką całością element.

O wadze tego dokumentu świadczy zapis § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący, że "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy".

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest – jak już powiedziano – ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i to głównie z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego). Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.

Podkreślenia również wymaga, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, Wyd. C.H. Beck, str. 614).

Z kolei sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia, które w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17 zam. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować wnikliwy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący - zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w granicach "obszaru analizowanego". To ostatnie pojęcie oznacza teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (zob. wyrok WSA w Opolu z dn. 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18, zam. w CBOSA).

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze to, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie autor analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył działki nr a położonej w [...], zaś główny zjazd ma odbywać się od strony drogi powiatowej zlokalizowanej na dz. nr b. Szerokość frontu działki budowlanej od tej strony wynosi ok. 25 m. Powyższe oznacza, że trzykrotna szerokość działki wynosi około 75 m i ta trzykrotna szerokość działki jest większa niż wynikające z rozporządzenia minimum (50 m). Z tych też względów, na mocy wyżej wskazanego przepisu rozporządzenia, urbanista zobowiązany był do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości co najmniej 75 m i to też uczynił w niniejszej sprawie. W obszarze analizowanym znajduje się przy tym zabudowa mogąca stanowić podstawę do dokonania ustaleń wymaganych przepisami rozporządzenia.

Nie budzi też wątpliwości ustalenie linii zabudowy, którą stanowić będą istniejące już na działce budynki gospodarcze, gdyż projektowana zabudowa stanowić ma jedynie nadbudowę do tych budynków.

Odnośnie do pozostałych wskaźników i parametrów wyniki załączonej do akt analizy urbanistycznej nie mogą być miarodajne, przed wszystkim ze względu na to, że jej autor zdaje się nie dostrzegać (a przynamniej nie daje temu wyrazu w jej części opisowej), że inwestor w sposób jednoznaczny określił, że sporna nadbudowa ma dotyczyć obiektu przyległego do istniejącego budynku mieszkalnego. Z załączonej do akt wizualizacji zamierzenia (zdjęcia k. 22 akt administracyjnych) wynika jednoznacznie, że nadbudowa stanowiła będzie dobudowę dalszej części istniejącego piętra w budynku mieszkalnym. W sensie budowlanym jest to zatem dobudowa do istniejącego budynku lub nawet jego rozbudowa, w wyniku której powstanie nowa zabudowa o określonych zewnętrznych gabarytach obejmujących zarówno istniejący budynek mieszkalny, jak i budynek dobudowany. Autor analizy zdaje się przy tym takie rozwiązanie akceptować a nawet preferować, gdyż zasadnicze parametry dotyczące wysokości nadbudowy i geometrii dachu mają nawiązywać do parametrów sąsiadującego dachu istniejącego na budynku mieszkalnym.

W takim wypadku należało brać pod uwagę przede wszystkim wynikający z art. 1 u.p.z.p. zasadniczy cel ustawy, jakim jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań, które mają na celu dopuszczanie do zmiany przeznaczania terenów na określone inwestycje oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zgodnie z wynikającą z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. definicją legalną, przez "ład przestrzenny" - należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oznacza to, że w przypadku obiektów podlegających rozbudowie czy dobudowie należy brać pod uwagę położenie, kształt i gabaryty całego rozbudowanego obiektu, a nie tylko części dobudowanej, gdyż to właśnie ten nowy, rozbudowany obiekt, w istocie o charakterze bliźniaczym, będzie rzutował na kwestię zachowania ładu przestrzennego i winien być determinantą analizy urbanistycznej z punktu widzenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowy terenu, o których mowa jest w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Autor analizy powinien jednoznacznie określić, czy w obszarze analizowanym znajdują się tego rodzaju obiekty, zarówno pod względem ich gabarytów jak i funkcji oraz czy planowana inwestycja mieści się w szeroko pojętym ładzie urbanistycznym. Brak tego rodzaju rozważań nie pozwala na przyjęcie, że analiza została sporządzona prawidłowo pod kątem zbadania wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczących kontynuacji funkcji i gabarytów oraz formy architektonicznej obiektu. W obszarze analizowanym znajduje się przy tym dostateczna ilość działek zabudowanych, aby taką podstawową z punktu widzenia ładu urbanistycznego analizę przeprowadzić. Gdyby jednak obszar analizowany był z tego punktu widzenia niewystarczający możliwe jest jego poszerzenie.

Zmiana sposobu wykorzystywania zabudowy istniejącej w sposób naturalny wpływa przy tym na wskaźnik intensywność zabudowy, który wyznacza się zgodnie z § 5 rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stanowisko autora analizy, że wskaźnik ten pozostaje bez zmian nie uwzględnia wprowadzenia w zamierzeniu budowlanym nowej funkcji – mieszkalnej i to na całej powierzchni nadbudowywanej. Konieczne jest zatem ustalenie tego wskaźnika dla obszaru analizowanego z pominięciem działki inwestora oraz określenie go w sposób wskazany w § 5 rozporządzenia.

Brak powyższego nie pozwala na zweryfikowanie ustalonego w decyzjach organów obu instancji wskaźnika intensywności zabudowy, a w istocie twierdzenia o braku potrzeby jego ustalania.

Pozostałe wskaźniki należy określić tylko w przypadku, gdy wyniki analizy urbanistycznej pozwolą na zwiększenie intensywności wykorzystania posiadanego przez inwestora terenu działki nr a. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. W przypadku, gdy inwestycja nie spełnia warunków wynikających z analizy konieczne jest wydanie decyzji odmownej, a nie narzucanie wskaźnika, który jest niemożliwy do spełnienia przez inwestora. Dopuszczalna jest przy tym korekta wniosku.

Ponadto w analizie wskazano, że ustalono wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki na niejednoznacznym poziomie od 3 m do 11 m na podstawie wysokości elewacji frontowych na całym analizowanym obszarze. Tymczasem, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Tymczasem z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że ustalając ten parametr badano zabudowę w całym obszarze analizowanym. Nie podano przy tym powodów, dlaczego dopuszczono się wyjątku od ustalonej w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wadliwości tej nie dostrzegł organ I instancji, przyjmując bez głębszego uzasadnienia za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi na wynikającym z analizy poziomie 8,5 – 9,5 m, nie wyżej niż w istniejącym budynku mieszkalnym. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia przyczyn ustalenia wysokości kalenicy w nawiązaniu do istniejącego budynku inwestora, ale nie może to zastąpić wymaganej analizy urbanistycznej, dotyczącej przyczyn tego rodzaju nawiązania. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (podobnie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 454/17 i w wyroku WSA w Opolu z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18 – zam. w CBOSA). Dlatego odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że skoro ustawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie szczegółowe wyniki przeprowadzonej analizy (z podaniem numerów działek i budynków na tych działkach, które były brane pod uwagę przy ustalaniu wskaźników i parametrów), które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w analizie informacje powinny też potwierdzać, że organy działały nie dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto winny stanowić ważki element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

W sprawie występuje też zasadnicza rozbieżność pomiędzy stanowiskiem wyrażonym przez SKO w decyzji kasacyjnej z 30 października 2018 r., nr [...] oraz w decyzji zaskarżonej. Jedną z przyczyn uchylenia pierwotnego rozstrzygnięcia było niewyjaśnienie przez Burmistrza Głuchołaz statusu obiektów podlegających nadbudowie, a w szczególności kwestia legalności ich budowy. W utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzji Burmistrza Głuchołaz z 31 maja 2019 r. w dalszym ciągu nie wyjaśniono statusu obu tych budynków, poprzestając na stwierdzeniu, że jeden z nich objęty został postępowaniem legalizacyjnym, zakończonym wydaniem decyzji pozwoleniu na użytkowanie. Z decyzji tej wynika jednak, że nadbudowa obejmować ma dwa budynki gospodarcze ([...] i [...]), natomiast organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy przyjął, że postępowanie legalizacyjne samowolnie wybudowanego obiektu gospodarczego dotyczyło jedynie budynku [...]. W toku postępowania administracyjnego pojawiły się zarzuty skarżącej, że oba ww. budynki gospodarcze powstały w wyniku samowoli budowlanej, a zatem w celu umożliwienia wydania decyzji lokalizacyjnej należało zbadać i wyjaśnić, czy obiekt oznaczony jako [...] istnieje legalnie. Samo jego uwidocznienie na mapce sytuacyjnej nie jest w tej mierze wystarczające, natomiast inwestor przedłożył jedynie decyzję PINB w powiecie [...] z dnia 7 lipca 2004 r., która dotyczy jednego budynku gospodarczo-garażowego, nie zawierającą jego oznaczenia ewidencyjnego.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i procesowego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto, na podstawie art. 135 P.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji, ponieważ dotknięta jest ona tymi samymi wadami co decyzja odwoławcza.

Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i ponowienie analizy urbanistycznej oraz usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.