Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 691/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, art. 54 pkt 1-3, art. 55, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 4, par. 5, par. 7 ust. 3, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: at. 7. art. 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1-2, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T.B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. B., utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...], znak: [...], którą na wniosek W. C. ustalono warunki zabudowy działki nr ewid. 102 w B. przy ul. N., dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego oraz rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego i budowie budynku gospodarczego - bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. 101/2- z przeznaczeniem na cele gospodarcze i garażu na sprzęt ogrodniczy.

Jak wynika z akt sprawy podstawą prawną wydania opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] były przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji ustalając warunki zabudowy określił, że linia zabudowy od strony ul. N. nie będzie wykraczać poza lico istniejącego budynku mieszkalnego. Szerokość elewacji frontowej tego budynku nie ulegnie zmianie, natomiast szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbudowy oraz szerokość elewacji frontowej nowego budynku gospodarczego, usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki nr 101/2, wyniesie do 8 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego (dwie kondygnacje nadziemnie) wyniesie do 6 m od poziomu terenu do okapu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbudowy wyniesie do 3 m od poziomu terenu do okapu, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowego budynku gospodarczego w dostosowaniu do istniejącego budynku na działce nr 101/2 wyniesie około 4 m od poziomu terenu, przy czym dopuszczono przekroczenie ww. wysokości o wartość wynikającą ze zróżnicowanego, naturalnego ukształtowania terenu. Ustalono, że wysokość kalenicy w przypadku budynku mieszkalnego będzie wynosić do 8,5 m, w przypadku budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbudowy do 4 m, zaś w przypadku nowego budynku gospodarczego w dostosowaniu do budynku na działce nr 101/2 około 5 m, przy czym tu również dopuszczono przekroczenie ww. wysokości o wartość wynikającą ze zróżnicowanego, naturalnego ukształtowania terenu.

W odwołaniu T. B. podniosła, że powyższa decyzja została wydana przez wydaniem przez organ I instancji decyzji środowiskowej z dnia [...], podczas gdy to decyzja środowiskowa powinna poprzedzać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Przytoczono również definicję budynku gospodarczego zawartą w art. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołująca się wyraziła obawę, że planowany budynek gospodarczy będzie w rzeczywistości budynkiem elektroniki pojazdowej i diagnostyki, tego bowiem dotyczy wydana decyzja środowiskowa. W związku z tym naruszony zostanie warunek kontynuacji funkcji i parametrów nowej zabudowy. W odwołaniu zarzucono również niesymetryczne wyznaczenie obszaru analizowanego, a nadto wskazano na negatywny wpływ inwestycji na dostęp światła dziennego do budynku mieszkalnego na nieruchomości sąsiedniej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu i instancji, uznało za bezzasadny zarzut, że planowane obiekty będą w rzeczywistości zakładem mechaniki pojazdowej. Wyjaśniło, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, a organ zobowiązany jest zbadać możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla inwestycji wnioskowanej. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyby jednak inwestor użytkował obiekt niezgodnie z pozwoleniem na budowę, to organem właściwym do kontroli w tym zakresie jest inspektor nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca spełnił warunki do wydania żądanej decyzji określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono granice obszaru analizowanego, przedstawione na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. W Analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszernie uzasadniono wyznaczone granice obszaru analizowanego, a zabudowa istniejąca w granicach wyznaczonego obszaru dawała możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Przywołując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki w sprawach II OSK 1520/07, II OSK 860/09) Kolegium wskazało na konieczność przyjęcia szerokiego rozumienia sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzącego w istocie do czynienia przez organ takich poszukiwań na terenie objętym analiza urbanistyczną, które umożliwią uwzględnienie wniosku inwestora.

Organ odwoławczy wskazał, że budynek na działce sąsiadującej z terenem inwestycji usytuowany jest bezpośrednio przy granicy działki. Podkreślono przy tym, że na etapie ustalania warunków zabudowy ustala się jedynie parametr szerokości elewacji frontowej, nie przesądzając o powierzchni projektowanego budynku gospodarczego.

Organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, tymczasem wnioskowana funkcja to zabudowa mieszkaniowa z uzupełniającą zabudową gospodarczą. Negatywne załatwienie wniosku ustalenie warunków zabudowy musi być uzasadnione wynikającym z przepisu prawa interesem państwa lub słusznym interesem osób trzecich. Z zasady ekonomicznego wykorzystywania przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy) wynika zaś dyrektywa maksymalnego wykorzystywania terenów zurbanizowanych.

Kolegium wskazało, że inwestycja polegająca na nadbudowie budynku z zabudową gospodarczą z przeznaczeniem na cele gospodarcze i garażu na sprzęt ogrodniczy nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Postępowanie zakończone uzyskaniem przez W. C. decyzji środowiskowej dotyczyło wprawdzie działki nr 102, jednakże jego przedmiotem było zupełnie inne zamierzenie inwestycyjne. Organ nie może już na wstępie zakładać, że obiekt użytkowany będzie inaczej niż we wniosku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie zacienienia będą przedmiotem analizy na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, ponieważ zawarte są w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, która to ustawa nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie ma również znaczenia kwestia braku zgody właściciela działki sąsiedniej. Stosownie zaś do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest jedynie w razie wskazania sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium, powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 200/06, wskazało na różny zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym pierwszym organ powinien bowiem w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje zaś dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji odnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprzeczności między wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie a jego wnioskiem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu elektroniki pojazdowej i diagnostyki;

2) § 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przesądzenie na etapie ustalania warunków zabudowy także o lokalizacji planowanego zamierzenia, pomimo nieposiadania przez organ kompetencji w tym zakresie;

3) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie przy ocenie wniosku inwestora prawnie chronionego interesu skarżącej (zasady dobrego sąsiedztwa), polegającego na pozbawieniu jej, w wyniku immisji pośrednich negatywnych, światła dziennego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 272/08, że w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, organ ma obowiązek podjąć z urzędu czynności wyjaśniające treść żądania. W niniejszej sprawie organy obu instancji wiedziały o toczącym się równolegle postępowaniu w sprawie z wniosku W. C. o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu elektroniki pojazdowej i diagnostyki, zlokalizowanego na tej samej działce. Organ całkowicie pominął tę okoliczność, przez co nie doprowadził do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto zdaniem skarżącej w decyzji ustalającej warunki nie rozstrzyga się o lokalizacji zabudowy względem granicy z działką sąsiednią. Wśród wymienionych przez cyt. rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w § 1 elementów, które powinny się znaleźć w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma lokalizacji planowanej inwestycji. Decyzja organu I instancji wyraźnie określa lokalizację planowanego przedsięwzięcia, stwierdzając, że budowa budynku gospodarczego nastąpi bezpośrednio przy granicy działki nr 101/2. Z decyzji tej nie wynika aby wyrażono jedynie pogląd o dopuszczalności budowy w granicy. Ustalając lokalizację planowanego przedsięwzięcia organ wszedł zatem w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. Wskazanie w decyzji Kolegium, że lokalizacja zamierzenia nie leży w kompetencji organów orzekających w niniejszej sprawie, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, która wyraźnie to zamierzenie lokalizuje, czyni decyzję organu odwoławczego wewnętrznie sprzeczną.

Naruszenie prawnie chronionego interesu skarżącej polega zaś jej zdaniem na całkowitym pominięciu przez organ stopnia intensywności wykorzystania terenu, który po rozbudowie budynku gospodarczego przy granicy z działka skarżącej, na całej długości z jej budynkiem mieszkalnym, a także przed tym budynkiem do granicy z drogą publiczną i za tym budynkiem mieszkalnym na długości jeszcze 10 m, stworzy swoistą zaporę dla światła słonecznego, powodując znaczne zaciemnienie działki skarżącej, rzutujące na ograniczenie wykorzystania działki i spadek jej wartości rynkowej. Odległość między budynkiem mieszkalnym skarżącej a planowanym przedsięwzięciem będzie bowiem wynosić ok. 1 m. Zabudowa wzdłuż granicy spowoduje przekroczenie "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c.

Skarżąca dodała, że położenie jej działki względem nieruchomości inwestora będzie miało istotne znaczenie przy odprowadzaniu wód opadowych. Na przedmiotowym obszarze występuje bowiem wysoki poziom wód gruntowych, działka skarżącej graniczy od wschodu z drogą położoną wyżej od niej o ok. 0,5 cm, a teren działek wznosi się w kierunku północnym. Ponadto na skutek realizacji inwestycji budynek mieszkalny skarżącej utraci oparcie, a cała zabudowa na działce nr 102 będzie wybudowana powyżej działki nr 101/2. Powyższe uwagi na etapie ustalania warunków zabudowy mają znaczenie, ponieważ decyzja wyraźnie określa lokalizację planowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, wskazując na przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA w sprawie II OSK 503/08), że dopuszczalne jest określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy. Z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika zaś, że usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki nr 101/2 jest elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Na działce nr 101/2 znajduje się bowiem budynek mieszkalny również usytuowany w granicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miały lub mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, że uregulowana w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p." decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja ta, jak słusznie wskazał organ, nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji. Zadaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest rozstrzygnięcie wyłącznie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, innymi słowy wskazanie co można budować, a także określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Oznacza to, że nie może w sposób władczy orzekać w kwestiach, które będą przedmiotem rozważań dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 1584/96, z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06, z dnia 15 marca 2010 r., sygn. II OSK 1512/08, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2065/10).

Z regulacji ustawowej wynika, że zarówno w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ jest prawnie zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest dla obu postępowań różny. W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje bowiem dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, w której rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodność z warunkami określonymi w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach szczególnych. W konsekwencji organ nie może ustalając warunki zabudowy rozstrzygnąć o odstępstwach od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości projektowanych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych.

Również w doktrynie podnosi się, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy determinuje art. 54 u.p.z.p., to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski [red.], Warszawa 2008, s. 452).

Z przepisu art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie określa zaś szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. Dalej jako Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Na tym etapie następuje więc badanie prawidłowości usytuowania budynku na działce. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest zatem sprzeczne z samą istotą tego postępowania i narusza przywołane wyżej przepisy.

W świetle powyższego poprzez usytuowanie w decyzji o warunkach zabudowy budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbudowy oraz nowoprojektowanego budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką nr 101/2, organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia 54 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przywołany przez organ w odpowiedzi na skargę przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczny jest z powołanymi wyżej przepisami u.p.z.p. i Prawa budowlanego.

Mając na uwadze, że z mocy art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie art. 12 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jako przepisu sprzecznego z regulacją ustawową. Tym samym brak było podstaw do prawnych upoważniających organ ustalający w decyzji administracyjnej warunki zabudowy do wiążącego wskazania w tej decyzji konkretnego usytuowania projektowanej zabudowy, w tym przyjęcia jako warunku zabudowy realizacji jej w takim właśnie konkretnym miejscu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012r w sprawie II OSK 2065/10). Tym samym Sąd nie podziela poglądu reprezentowanego w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn..akt II OSK 503/08 (dostępny w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W tej sytuacji nie ma znaczenia, że z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki nr 101/2 jest elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. To organ architektoniczno- budowlany w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzyga o usytuowaniu obiektu budowlanego w terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wadliwe było również, ustalenie przez organ I instancji w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy projektowanych budynków gospodarczych określenie tych wielkości w sposób nieprecyzyjny poprzez posłużenie się sformułowaniem "około". Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej (§ 5 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia). Z brzmienia tych przepisów wynika, że wszystkie ww. wielkości winne być określone w sposób precyzyjny, nie budzący żadnych wątpliwości, w oparciu o wyniki właściwie sporządzonej analizy. Posłużenie się sformułowaniem "około" prowadzi bowiem do wątpliwości interpretacyjnych, kiedy daną wielkość możemy jeszcze uznać za mieszczącą się w pojęciu "około", a kiedy już nie. Sformułowanie "do" eliminuje te wątpliwości.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprzeczności między wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie a jego wnioskiem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu elektroniki pojazdowej i diagnostyki. Kolegium trafnie wskazało, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, a to oznacza, że organ związany jest wnioskiem. W przedmiotowym postępowaniu zadaniem organu była jedynie ocena, czy zamierzenie określone we wniosku jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że inwestycja polegająca na nadbudowie budynku mieszkalnego, rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego, budowie budynku gospodarczego (bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. 101/2) z przeznaczeniem na cele gospodarcze i garażu na sprzęt ogrodniczy jest dopuszczalna. Dopiero w sytuacji gdy inwestor uzyskuje w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy stosowne pozwolenie na budowę, a następnie przystępuje do użytkowania zrealizowanych na tej podstawie obiektów niezgodnie z wydanymi decyzjami, naraża się na sankcje przewidziane przepisami Prawa budowlanego. Odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, wobec zakwestionowania przez Sąd usytuowania przedmiotowego zamierzenia budowlanego w decyzji ustalającej warunki zabudowy, byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy naruszyły prawo materialne, tj. art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Orzeczenie w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na który złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności weźmie pod uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do określania w decyzji ustalającej warunki zabudowy usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, a przepis § 12 ust. 2 jest sprzeczny zarówno z u.p.z.p. jak i Prawem budowlanym. Uwzględni również konieczność precyzyjnego ustalania cech nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy, aby uniknąć późniejszych wątpliwości interpretacyjnych.