Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 589/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Nowy Targ na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 3 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Nowy Targ kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXIX/317/09 z dnia 18 listopada 2009 r. Rada Gminy Nowy Targ uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Klikuszowa 1.

Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym Nr PN.II.0911-39-10 z dnia 3 marca 2010 r. stwierdził nieważność w całości wyżej opisanej uchwały Rady Gminy Nowy Targ jako podjętej z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z naruszeniem zasad sporządzania planu.

Wskazano uzasadnieniu w rozstrzygnięcia nadzorczego, że przedmiotowa uchwała wraz z załącznikami została przekazana organowi nadzoru w dniu 27 listopada 2009 r., natomiast dokumentacja prac planistycznych, niezbędna do dokonania oceny nadzorczej uchwały, została dostarczona do organu nadzoru – po dwukrotnym wezwaniu – w dniu 30 grudnia 2009 r. i następnie uzupełniona w dniu 2 lutego 2010 r.

W dniu 6 kwietnia 2010 r. Gmina Nowy Targ, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego zaskarżając je w całości.

Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 61 § 4 k.p.a. i art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym polegające na niezawiadomieniu organu gminy Nowy Targ o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie uchwały nr XXIX/317/09 z dnia 18 listopada 2009 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1",

2) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy Nowy Targ nr XXIX/317/09 z dnia 18 listopada 2009 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1" w całości.

Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 17 pkt 7 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1" albowiem projekt tego planu nie został uzgodniony z organem właściwym do uzgodnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obszarze chronionego krajobrazu,

2) art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1" albowiem do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Klikuszowa 1 nie zostały wprowadzone zmiany wynikające z uzgodnień dokonanych z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie,

3) art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym ustaleniu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1" jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie Gminy Nowy Targ,

4) art. 15 ust. 2 pkt. 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym ustaleniu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1" nie zawiera określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz granic i sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 92/06 z dnia 24.11.2006 roku w sprawie utworzenia Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu,

5) § 3 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 oraz § 3 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 92/06 z dnia 24.11.2006 roku w sprawie utworzenia Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1" naruszają zakazy przewidziane w tym rozporządzeniu,

6) § 7 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem projekt rysunku planu miejscowego "Klikuszowa 1" nie zawierał wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu skargi Gmina rozwinęła przedstawionej wyżej zarzuty.

Strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania nadzorczego należy stosować odpowiednio przepisy k.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, odpowiednie stosowanie k.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4 k.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Oznacza to, że Wojewoda powinien zawiadomić gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia legalności uchwały jej organu. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda nie musi szczegółowo wskazywać i rozważać wszystkich wątpliwości i dostrzeganych naruszeń prawa, ale powinien je określić choćby ogólnie, dając w ten sposób organowi gminy możliwość złożenia wyjaśnień, w wyniku których stanowisko Wojewody w odniesieniu do niektórych kwestii mogłoby ulec zmianie. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień, których podniesienie jest możliwe dopiero w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze i podczas rozprawy administracyjnej. Nawet gdyby prowadziło to do przedłużenia badania sprawy zgodności postanowień planu z przepisami prawa, to Wojewoda nie byłby pozbawiony możliwości wykorzystania kompetencji nadzorczych, albowiem służyłaby mu skarga do sądu administracyjnego.

Rada podała, iż teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1" położony jest w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego na podstawie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 92/06 z dnia 24 listopada 2006 r. Zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, w zw. z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być uzgodniony z organem właściwym do uzgadniania planów miejscowych dla terenów położonych w obszarze chronionego krajobrazu - w niniejszej sprawie - z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie. W wykonaniu powołanych przepisów, pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r. Wójt Gminy Nowy Targ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o uzgodnienie projektu planu miejscowego "Klikuszowa 1", który to projekt przesłany został w wersji elektronicznej (płyta CD) wraz z kopią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ. W tym piśmie Wójt Gminy nowy Targ poinformował, iż przedłożony projekt planu należy uzgodnić w terminie do 30 dni od dnia otrzymania pisma, w trybie art. 106 k.p.a. oraz, że nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie uważa się - zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy wniosek o uzgodnienie został doręczony Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie w dniu 19 maja 2009 roku i od tej daty rozpoczynał bieg wyznaczony przez Wójta Gminy Nowy Targ 30-dniowy termin do dokonania uzgodnienia. Termin ten upływał w dniu 19 czerwca 2009 roku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nie wydał jednak stosowanego postanowienia w sprawie uzgodnienia przesłanego projektu planu "Klikuszowa 1" w wyznaczonym terminie. Swoje stanowisko w sprawie negatywnego uzgodnienia projektu planu "Klikuszowa 1" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wyraził dopiero w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2009 r. wskazując w uzasadnieniu, iż bez pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odnośnie planu, wydawanej w oparciu o art. 54 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pozytywne uzgodnienie planu nie jest możliwe. Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 roku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska negatywnie zaopiniował projekt planu. W związku z powyższym organ planistyczny miał podstawy do przyjęcia domniemania uzgodnienia na mocy powołanych wyżej przepisów, a czynności podejmowane przez organ uzgadniający po dniu 19 czerwca 2009 r. nie miały znaczenia prawnego. Żaden przepis nie stanowi obowiązku przedłożenia organom uzgadniającym projektu planu w formie papierowej, jak tego domagał się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Nawet gdyby jednak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie naruszył terminu do uzgodnienia, to i tak należałoby uznać – na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że projekt planu został uzgodniony, gdyż odmawiając uzgodnienia tego planu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2009 r. nie określił warunków, od jakich uzależnia uzgodnienie.

Organ skarżący wskazał, iż nieuprawniony jest także zarzut organu nadzorczego, że do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1" nie zostały wprowadzone zmiany wynikające z uzgodnień dokonanych z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie i że uchybienie to stanowi istotne naruszenie przepisów dotyczących trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej Rady niewykreślenie kwestionowanego przez Wojewodę sformułowania z treści legendy rysunku planu nie oznacza jednak naruszenia przepisów trybu procedowania planu, albowiem brak jest podstaw prawnych do sformułowania takiego warunku uzgodnienia. Kwestionowane sformułowanie nie zawiera treści niezgodnych z prawem i nie odpowiadających rzeczywistości. Organ podkreślił, iż nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Zdaniem strony skarżącej, brak było również podstaw do przyjęcia przez organ nadzoru, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Klikuszowa 1" są niezgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ" przyjętego Uchwałą Nr XXXVI 11/266/2001 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 27 września 2001 r. Podniesiono, iż zgodność ustaleń omawianego planu z ustaleniami obowiązującego Studium została przeanalizowana przez Radę Gminy Nowy Targ dwukrotnie, a to na etapie podejmowania przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do jego opracowywania w wykonanej "Analizie zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych w nim rozwiązań z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ" oraz na etapie podejmowania przez Radę Gminy Uchwały w sprawie przyjęcia projektu planu. Na obu etapach stwierdzono zgodność rozwiązań planu ze Studium.

Dalej skarżąca podniosła, że na rysunku Studium wskazano jedynie teren i obszar górniczy utworzony dla złoża Klikuszowa, który funkcjonował w chwili opracowywania Studium, co wynika wprost z ustawowego obowiązku uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenów oraz występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych (art. 10 ust. 1 pkt 1, 11, 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie oznacza to jednak, iż Studium ograniczyło definitywnie teren przeznaczony pod eksploatację do obszaru i terenu górniczego obowiązującego w dacie uchwalenia Studium. Potwierdzają to zapisy zawarte w rozdziale III Studium. Powołany zapis obowiązującego Studium nie ogranicza eksploatacji do granic złoża udokumentowanego w chwili opracowywania dokumentu Studium. Rada Gminy, przyjmując w Studium kierunki zagospodarowania zaakceptowała bowiem możliwość poszerzenia eksploatacji i dlatego w sformułowaniu "dalsza eksploatacja złoża piaskowca" nie zostały użyte słowa "udokumentowanego złoża". Organ planistyczny wyjaśnił, że zawarte w Studium sformułowanie: "dalsza eksploatacja" odnosi się nie tylko do istniejących w chwili opracowania Studium zasobów, ale również potencjalnych, które wiadomo było, iż w tym rejonie istnieją. Wskazuje na to literalna wykładnia przytoczonego zapisu Studium. Potwierdza to także zawarty w Studium zapis, iż "należy uwzględniać fakt, iż na terenie gminy istnieje możliwość udokumentowania nowych niewielkich złóż surowców ilastych oraz kolejnych złóż kruszywa naturalnego".

Wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że przyczyną nieokreślenia w planie miejscowym Klikuszowa 1 zasad ochrony środowiska i przyrody, czyli naruszenia - zdaniem Wojewody - art. 15 ust. 2 pkt. 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niewprowadzenia do tego planu zasad ochrony środowiska i przyrody wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia Wojewody Małopolskiego, było nieuzyskanie przez Wójta Gminy Nowy Targ pozytywnego uzgodnienia projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżącej przyjęty plan uwzględnia zasady ochrony przyrody wynikające z powołanego wyżej rozporządzenia Wojewody Małopolskiego. Wskazuje na to stwierdzenie w planie Klikuszowa 1, iż "na obszarze objętym ustaleniami planu funkcjonują zakazy i ograniczenia, uwzględnione w ustaleniach niniejszej uchwały, wynikające z położenia terenów, obszar nim objęty leży w obszarze Południowomałopolskiego obszar chronionego krajobrazu (§ 4 pkt 1 pkt 1 uchwały w sprawie planu Klikuszowa 1) oraz wprowadzenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wydobywania kopalin (4 pkt 4 uchwały). Wskazują na to również następujące zapisy planu: - § 8 ust. 1 pkt 2 i 4, ust. 2 pkt 2 i 4, ust.3 pkt 2 i 6. Organ wskazał, że przepisy dotyczące zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują, w jaki sposób mają być zapisane w planie zasady ochrony środowiska i przyrody lub inne zasady, do których odwołuje się art. 15 powołanej ustawy. Nie wykluczone zatem jest wypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odesłanie wprost do konkretnej regulacji zawartej w innym akcie prawnym. Przeciwnie - jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa jest powtarzanie treści przepisów ustawowych (a zgodnie z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej - także rozporządzeń) w aktach prawa miejscowego. Dlatego też określając w planie "Klikuszowa 1" zasady ochrony środowiska i przyrody wynikające z faktu, że teren objęty planem leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu Rada Gminy Nowy Targ nie mogła powtarzać treści zakazów i ograniczeń zawartych w rozporządzeniu Wojewody. Odesłanie, z jakim mamy do czynienia w przypadku miejscowego planu "Klikuszowa 1" jest zgodne z prawem i wraz z innymi postanowieniami planu, wypełnia przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek określenia w planie zasad ochrony środowiska i przyrody.

W ocenie strony skarżącej nieuzasadnione są także zarzuty Wojewody zawarte w punkcie II. 2 lit. a-c uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczące niespełnienia w toku procedowania planu wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie utworzenia Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Odnośnie zarzutu, iż w zakresie ustaleń planu dotyczących terenów oznaczonych symbolami 2PG, 3PG i 4PG nie spełniono wymogu wynikającego z § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie utworzenia Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, albowiem tereny te nie są objęte koncesjami obowiązującym na dzień 9 grudnia 2006 roku stwierdzono, iż organ nadzorczy nie dostrzegł, że zgodnie z § 3 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia, przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 4, tj. zakaz wydobywania dla celów gospodarczych, nie dotyczy terenów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin na cele wydobywania skał, w przypadku przedsięwzięć, dla których została przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę. Z treści tego zapisu wynika, iż jeśli dany teren został przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele wydobywania skał - a tak właśnie jest w odniesieniu do obszarów oznaczonych na planie Klikuszowa 1 symbolami 2PG, 3PG i 4PG, to zakaz wydobywania skał dla celów gospodarczych nie będzie obowiązywał tylko w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko nie wykazała niekorzystnego wpływu na przyrodę obszaru. Wobec brzemienia przytoczonych przepisów, Rada Gminy Nowy Targ była uprawniona do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 2PG, 3PG i 4PG pod eksploatację surowców skalnych. § 3 ust. 3 pkt. 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia o ustanowieniu Połodniowomałoplskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu odnosi się bowiem do terenów, na których w przyszłości, to jest po dacie wejścia w życie tego rozporządzenia miałoby być prowadzone wydobycie skał, zaś § 3 ust. 3 pkt. 2 - dotyczy sytuacji zastanej na dzień wydania rozporządzenia, czyli odnosi się do terenów objętych obowiązującymi na ten dzień koncesjami i planami zagospodarowania przestrzennego.

Organ podał, że błędna jest również wykładnia dokonana przez organ nadzoru § 3 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia. Organ nadzorczy przyjął bowiem, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 na terenie obszaru niedopuszczalna jest realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i uznał, że fakt przeznaczenia w planie miejscowym Klikuszowa 1 obszaru o powierzchni 31,94 ha na cele wydobycia surowców skalnych stanowi - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 26 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto stwierdzono, iż postanowienia § 3 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia będą stosowane dopiero na etapie realizacji konkretnych prac, kiedy to właściwy organ będzie badał indywidualnie, czy ich wykonywanie spowoduje trwałe zniekształcenie terenu, czy też nie. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania na etapie planowania przestrzennego, kiedy to ustalane jest przeznaczenie terenu i kiedy to nie można jeszcze przesądzić, czy konkretne prace ziemne wykonywane zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie, spowodują trwałe zniekształcenie terenu, czy nie.

Bezpodstawny jest także, w opinii rady Gminy Nowy Targ, zarzut niespełnienia wymogu zawartego w § 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać "wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z oznaczeniem obszaru objętego planem". Zdaniem Skarżącej, wymóg ten został zrealizowany w ten sposób, że na rysunku planu umieszczono wyrys z załącznika graficznego Nr 2 do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego". Wyrys ten obejmuje fragment obszaru gminy obejmujący obszar objęty ustaleniami projektu planu "Klikuszowa 1".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski zawarł wniosek o odrzucenie przedmiotowej skargi z powodu braku uchwały Rady Gminy Nowy Targ o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu względnie o oddalenie skargi.

Organ podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.) skarga Wójta Gminy Nowy Targ na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego winna zostać poprzedzona uchwałą Rady Gminy Nowy Targ o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, w której to uchwale powinno zostać zawarte upoważnienie Rady Gminy Nowy Targ dla Wójta Gminy Nowy Targ do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego. Z powodu braku takiej uchwały skarga powinna zostać odrzucona przez sąd jako niedopuszczalna, bo złożona przez podmiot nieuprawniony do jej wniesienia. Wniosek o odrzucenie skargi został cofnięty pismem z dnia 27 maja 2010 r. w związku z faktem podjęcia przez Radę Gminy Nowy Targ uchwały Nr XXXIV/359/10 z dnia 14 kwietnia 2010 r. w trybie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W kwestii merytorycznej organ nadzoru nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej Gminy, iż projekt przedmiotowego planu miejscowego został skutecznie uzgodniony z organem właściwym na podstawie przepisów odrębnych, tj. z regionalnym dyrektorem środowiska. Nie można uznać, iż projekt planu został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, ponieważ w terminie 30 dni od dnia przekazania w wersji elektronicznej planu organ nie zajął stanowiska w przedmiocie owego uzgodnienia. Przede wszystkim strona przeciwna wskazała, iż fakt kontynuacji korespondencji organu planistycznego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz uzupełnienie dokumentacji i wyznaczenie kolejnego terminu do uzgodnienia dowodzi, że organ planistyczny również nie uznał uzgodnienia za skutecznie dokonane. Zdaniem organu nadzoru fakt, iż organ uzgadniający wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia, na które organ planistyczny najpierw złożył zażalenie, a następnie - nie czekając na rozpatrzenie zażalenia - ponownie wystąpił do organu z wnioskiem o uzgodnienie projektu planu, świadczy o tym, iż Wójt Gminy Nowy Targ nie uznał projektu planu za uzgodniony z tego względu, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nie określił warunków uzgodnienia.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt wprowadza do projektu zmiany wynikające z uzyskanych i dokonanych uzgodnień. Warunkiem zawartym w uzgodnieniu projektu planu "Klikuszowa 1" dokonanym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Krakowie było wykreślenie z legendy rysunku planu sformułowania "wyznaczone przez Dyrektora RZGW w Krakowie". Sformułowanie to odnosiło się do obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, które to obszary nie są wyznaczane przez Dyrektora RZGW, a określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium sporządzanego przez Dyrektora RZGW. Wójt Gminy Nowy Targ nie wprowadził jednakże przywołanego warunku do treści planu "Klikuszowa l" i nie wykreślił z legendy rysunki planu przywołanego wyżej sformułowania. Warunek postawiony w uzgodnienia Dyrektora RZGW miał na celu doprowadzenie do stanu zgodności z przepisami prawa informacji zamieszczonych w legendzie rysunku planu. Organ podkreślił, iż powyższe uchybienie zostało przez niego przywołane niejako na marginesie, gdyż samo w sobie z pewnością nie zostałoby potraktowane przez organ nadzoru za wystarczające do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu.

Organ nadzoru podniósł, iż przedmiotowy plan miejscowy "Klikuszowa l" został sporządzony z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, polegającym na jego sporządzeniu z naruszeniem przepisów nakazujących zachowanie zgodności planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ. Ustalenia obowiązującego na terenie Gminy Nowy Targ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zakładają dalszą eksploatację złoża w aktualnie obowiązujących granicach obszaru i terenu górniczego "Klikuszowa 1". W ocenie strony przeciwnej błędne jest stanowisko zawarte w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, zgodnie z którym studium dopuszcza eksploatację kruszywa także w innych miejscach na terenie objętym niniejszym planem. Przede wszystkim wskazać należy, iż w studium zawarto zapis, zgodnie z którym "należy uwzględniać fakt, iż na terenie gminy istnieje możliwość udokumentowania nowych niewielkich złóż surowców ilastych oraz złóż kruszywa naturalnego". Biorąc to pod uwagę, jak również uwzględniając zapis Studium dopuszczający dalsza eksploatację złoża w aktualnie obowiązujących granicach obszaru i terenu górniczego Klikuszowa 1, w ocenie strony przeciwnej powyższe zapisy wprost mówią o możliwości eksploatacji złoża we wskazanych granicach. Skoro studium w tym zakresie wprost wskazuje na granice obszaru i terenu górniczego Klikuszowa 1, to dokładnie tak wedle strony przeciwnej należy ów zwrot rozumieć. Strona przeciwna podkreśliła, iż analizowana dokumentacja planistyczna nie zawierała materiałów potwierdzających zasadność i dopuszczalność wyznaczania w planie miejscowym większego zasięgu złoża, a zatem większego obszaru i terenu górniczego niż prawnie ustanowiony w drodze koncesji. Powyższe w ocenie strony przeciwnej stanowi naruszenie zasad miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl regulacji art. 28 ust. 1 ustawy powoduje sprzeczność z prawem planu w zakresie owej niezgodności ze studium.

Organ stwierdził również, iż nie można uznać za zasadny zarzut strony skarżącej wskazujący na wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podniesiono zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych. W przedmiotowej sprawie przepisami odrębnymi, które należało respektować przy tworzeniu planu miejscowego były m.in. przepisy rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 92/06 z dnia 24 listopada 2006 r. Powyższe uzasadnione jest przede wszystkim tą okolicznością, iż obszar objęty ustaleniami planu miejscowego "Klikuszowa 1" położony jest w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego na mocy powołanego wyżej Rozporządzenia Wojewody.

W ramach postanowień rozporządzenia Wojewody Małopolskiego przewidziano szereg zakazów obowiązujących w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W ocenie Strony przeciwnej do skarżącej nie można przyjąć, iż zasady ochrony przyrody wynikające z ww. rozporządzenia zostały uwzględnione i określone w zakwestionowanym przez organ nadzoru planie miejscowym. Samo przywołanie w skardze przez Stronę skarżącą treści ustaleń § 4 pkt 1 (wedle którego ustalenia planu miejscowego obejmują zakazy i ograniczenia wynikające z faktu, iż obszar objęty miejscowym planem znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu), jak również treści § 4 pkt 4 uchwały (zgodnie z którym wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wydobywania kopalin) w ocenie organu nadzoru nie przesądza jeszcze o rzeczywistym uwzględnieniu w planie miejscowym zakazów i ograniczeń ujętych w przywołanym powyżej rozporządzeniu. Powyższe dotyczy również cytowanych w dalszej części skargi zapisów planu (tj. § 8 ust. 1 pkt 2 i 4, ust. 2 pkt 2 i 4, ust. 3 pkt 2 i 6 uchwały oraz § 8 ust. 3 uchwały).

Zdaniem organu nadzoru zapis § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje na zakaz m.in. wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów. Wyjątek przewidziany w § 3 ust. 3 pkt 3 nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, a to z tego względu, iż przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko nie wykazała braku niekorzystnego wpływu na przyrodę w wyżej wymienionym obszarze. Organ podniósł, iż również nie można zgodzić się z twierdzeniem Strony skarżącej, zgodnie z którym normy ujęte w § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia nie znajdują zastosowania na planowania przestrzennego.

Zdaniem organu nadzoru plan miejscowy "Klikuszowa 1" narusza również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem § 7 pkt 1) rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m. in. wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Rysunek przedmiotowego planu zawierał wyrys ze Studium, jednakże bez oznaczenia granic obszaru objętego planem. W związku z powyższym wedle oceny organu nadzoru wskutek zaistniałego braku przedmiotowy plan miejscowy narusza przepis § 7 pkt 1 rozporządzenia w związku z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano jednakże, iż w ocenie strony przeciwnej zarzut dotyczący wyżej wskazanego braku na rysunku planu nie jest jedynym wystarczającym do stwierdzenia nieważności planu, ale uchybienie to zostało zauważone przez organ nadzoru i przy ponownym opracowaniu planu powinno zostać poprawione.

Wreszcie za nieuzasadniony uznano zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Strona przeciwna do skarżącej nie zgadza się ze stanowiskiem jakoby doręczenie zawiadomienia z dnia 2 marca 2010 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego względem kwestionowanej uchwały wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 marca 2010 r. miało powodować wadliwość samego rozstrzygnięcia. Strona przeciwna do skarżącej zarazem wskazała, iż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1993 r., sygn. akt. SA/Lu 1189/92 opubl. ONSA 1994, nr 3, poz. 90).

Zdaniem Wojewody analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wskazuje, iż żaden z przepisów tej ustawy nie stanowi wprost, iż organ nadzoru, wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, ma obowiązek powiadomić o tym ten organ. Obowiązek ten ewentualnie można by wyprowadzić z treści art. 91 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 61 § 4 k.p.a., ale ten ostatni przepis nie ustanawia okresu, jaki musi upłynąć pomiędzy datą zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania a datą jego zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że w świetle art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 k.p.a. data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Zarzut skargi w tym przedmiocie nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym należy wskazać, iż stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Nowy Targ najpierw, tj. w dniu 6 kwietnia 2010 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, a później, bo w dniu 14 kwietnia 2010 r. podjęła stosowną uchwałę, którą doręczyła do sądu przed rozprawą. Postępowanie takie jest dopuszczalne zgodnie ze ugruntowanym stanowiskiem judykatury (por. wyrok NSA z 20 marca 1991, I SA 139/91, z dnia 4 kwietnia 1991, I SA/Po 62/91, wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 41/94).

Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi – na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 151 cyt. ustawy – Sąd skargę oddala. Art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 466).

W ocenie Sądu skarga jest zasadna z powodów formalnych.

W myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Art. 91 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy). W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy). Po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały jego upoważnienie do stwierdzenia jej nieważności wygasa. W takim wypadku może on jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż uchwała Rady Gminy Nowy Targ Nr XXIX/317/09 z dnia 18 listopada 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Klikuszowa 1 została doręczona Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 27 listopada 2009 r. Należy zatem przyjąć, że termin do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru upłynął 28 grudnia 2009 r. Wprawdzie w dniach 20 grudnia 2009 r. i 2 lutego 2010 r. przedkładano dokumentację prac planistycznych, nie ma jednak podstawy do twierdzenia, iż termin z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym biegł dopiero od dnia dostarczenia ostatniego dokumentu. Termin ten ma charakter prekluzyjny (zawity) i biegnie od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Jeżeli organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia uchwały nie stwierdzi jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi przez ten organ. Organ traci wszelkie uprawnienia nadzorcze, w tym możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały (por. wyrok z dnia 19 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 104/92, publ. Samorząd Terytorialny 1992/12/72). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 30 października 1996 r. (sygn. akt III SA 838/96, opubl. Wspólnota 997/20/26, Pr. Gosp. 1997/5/33) Sąd stwierdził, iż orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy może nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ traci kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego (tak też: wyrok z dnia 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1415/98, OSS 1999/4/114).

Upoważnienie Wojewody do stwierdzenia nieważności aktu na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co do zasady kształtuje się niezmiennie niezależnie od przedmiotu kontrolowanej uchwały. Dotyczy to również podejmowanych przez gminę uchwał w zakresie planowania przestrzennego. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów planistycznych, a jeżeli wojewoda stwierdza, że do oceny legalności uchwały niezbędne są określone materiały planistyczne to winien do nich sięgnąć przy pomocy dostępnych mu środków prawnych w trakcie trwania postępowania nadzorczego mieszczącego się w terminie 30 dni od dnia przedłożenia uchwały przez wójta.

Nie można zaakceptować stanowiska, że ze względu na odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na zasadzie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym tylko kompletna uchwała jest zdolna do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w sprawie. Prekluzyjny 30 dniowy termin dotyczy kompetencji organu nadzorczego. Początek tego terminu został przez ustawodawcę powiązany z momentem doręczenia uchwały, z kolei upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru. Niezrealizowanie przez organ planistyczny jego obowiązków wynikających z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może kształtować ani terminów prawa materialnego, ani kompetencji organu nadzoru, może natomiast stanowić podstawę do podjęcia przez organ nadzorczy rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego przedłożoną uchwałę. Mając na uwadze okoliczność, iż kompetencje organu nadzoru wobec aktów poddanych nadzorowi mają charakter w pierwszej kolejności kontrolny i w tym zakresie odpowiadają konstrukcyjnie mechanizmowi działania sądu administracyjnego kontrolującego działania administracji, nie ma przeszkód do przyjęcia tezy, że przedkładanie kontrolującemu organowi państwa fragmentów dokumentacji, będącej podstawą aktów poddanych kontroli (zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wzywa do wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji planistycznej), uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia wyeliminowanie z obrotu kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., I OSK 522/09 oraz wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 2062/09). Warto przywołać zasadny pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 7 listopada 2003 r., II OSK 1216/2008 (baza LexPolonica nr 1972790), zgodnie z którym "wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 57 k.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa". Nie mają tu również zastosowania art. 35 § 5 k.p.a. i inne dotyczące terminu do załatwienia sprawy (zob. P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 552 i cytowane tam orzecznictwo NSA).

Powyższe wnioski znajdują też poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych na kanwie podobnego konstrukcyjnie do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - art. 90 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten dotyczy nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe odnośnie do uchwał budżetowych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 55, 577) organy te były upoważnione, ale i obowiązane do wskazania radzie gminy dostrzeżonych nieprawidłowości oraz sposobu ich usunięcia w określonym terminie pod rygorem stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały. Mimo, że uzupełnianie i korygowanie uchwał było przewidziane przepisami (art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) w orzecznictwie dominował pogląd, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej nie powoduje zawieszenia biegu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, określanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (tak: postanowienie z dnia 26 sierpnia 1994 r. sygn. akt SA/Wr 1061/94, niepubl., teza z glosą krytyczną Z. Kmieciaka, Samorząd Terytorialny 1994 nr 9, s. 69; wyrok z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt 838/96, publ. Wspólnota 1997/20/26, Pr. Gosp. 1997/5/33). Podnoszono w piśmiennictwie, iż z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, warunkujące stwierdzenie nieważności uchwały od wcześniejszego wyznaczenia terminu do usunięcia nieprawidłowości przez radę gminy należy rozważyć odpowiednie zastosowanie art. 35 ust. 5 k.p.a. i termin wskazany w uchwale kolegium regionalnej izby obrachunkowej traktować jako przewidziany dla dokonania określonych czynności, nie wliczając go do terminu ustanowionego przez art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Kontrowersje wokół przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ostatecznie rozstrzygnął ustawodawca wprowadzając do tego pierwszego aktu nowelę, wprost przewidującą zawieszenie z mocy prawa terminu z art. 91 ust. 1 ustawy w przypadku wystąpienia regionalnej izby obrachunkowej ze wskazaniem o dostrzeżonych nieprawidłowościach (art. 12 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Mając na względzie powyższe, przyjmując zasadę racjonalności ustawodawcy, jeżeli w przypadku nadzoru prowadzonego przez regionalne izby obrachunkowe wprost przewidziano możliwość zawieszenia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, to a contrario w pozostałych przypadkach termin ten należy traktować jako zawity, biegnący od przedłożenia wojewodzie uchwały, choćby wymagającej uzupełnień. Upływ terminu powoduje natomiast wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwały.

Uchybienie przez Wojewodę terminowi z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r., II SA/Po 39/07) i zwalnia Sąd z analizy innych zarzutów skargi, zwłaszcza zarzutów merytorycznych. Podzielić jednak należy pogląd przytaczany przez stronę skarżącą, że "powiadamianie o wszczętym postępowaniu nadzorczym spełnia wiele funkcji, może prowadzić do uchylenia kwestionowanej uchwały ale także może – poprzez udzielenie różnych informacji i wyjaśnień doprowadzić do rezygnacji organu nadzoru z wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, uznania uchybień za nieistotne lub do zmniejszenia liczby i rodzaju zarzutów naruszenia prawa, co ma szczególne znaczenie właśnie w przypadku studium i miejscowego planu - aktów o szczególnym charakterze, przygotowywanych i uchwalanych w specjalnym trybie, m.in. w kontekście art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 298/07), a pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W istocie, gdy na gruncie niniejszej sprawie zarzuty stawiane uchwale przez organ nadzoru dotyczą – co również wynika z treści skargi i odpowiedzi na skargę - kwestii ocennych i to zarówno w zakresie oceny stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa, to brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania (zawiadomienia sporządzonego w dniu poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego) i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, miało w ocenie Sądu istotny wpływ ma wynik sprawy. Tym bardziej zatem zasadne było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonywane.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).