Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3338/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 268 a, art. 154, art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1983/14 w sprawie ze skargi F. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz F. C. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1983/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Major F. C. rozkazem personalnym Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r., został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Wskazaną w rozkazie przyczyną zwolnienia było niewyrażenie zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 1994 r. oficer został mianowany na stopnień podpułkownika.

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1997 r., wydaną na podstawie art. 156 k.p.a., stwierdził, że rozkaz personalny Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r., zwalniający mjr F. C. z zawodowej służby wojskowej został wydany z naruszeniem prawa, obowiązującego w dacie wydania rozkazu. Z uwagi jednak na fakt, że rozkaz ten wywołał nieodwracalne skutki prawne, organ nie stwierdził jego nieważności.

Decyzją nr [...] z dnia 14 czerwca 1997 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 1997 r. sygn. akt II SA 974/97 oddalił skargę F. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r.

W dniu [...] grudnia 2013 r. F. C., powołując się na przepis art. 154 k.p.a., wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o uchylenie rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 25 sierpnia 1970 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 154 § 2 kpa, Minister Obrony Narodowej odmówił uchylenia wymienionego rozkazu personalnego, wskazując w jej uzasadnieniu, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie.

W dniu [...] maja 2014 r. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca nabył prawo oraz wyjaśnił, że "nabycie prawa" w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć szeroko – gdyż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Ponadto organ wskazał, że nie można uznać za słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 k.p.a., samego subiektywnego poczucia krzywdy żywionego przez oficera oraz rozczarowania i żalu wobec stanowiska organu administracji.

Od tej decyzji F. C. nie wniósł skargi do sądu administracyjnego.

W dniu 12 czerwca 2014 r. F. C. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem, na podstawie art. 156 pkt 2 k.p.a., o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności.

Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że zarzuty zawarte we wniosku, w zakresie wskazanym w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., są chybione.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do stosownego upoważnienia nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2011 r., udzielonego Sekretarzowi Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej - C. M., organ wskazał, że zostało ono prawidłowo powołane w podstawie prawnej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister stwierdził, że Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej jest niewątpliwie osobą upoważnioną do załatwiania spraw, w zakresie określonym w upoważnieniu, a w przedmiotowej sprawie w zakresie wynikającym z treści pkt 1 ppkt 2 upoważnienia nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. W świetle powyższego za niezasadny organ uznał zarzut wydania przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej, jak również zarzut, że "DK MON nie jest organem właściwym do żądania uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r., bowiem właściwość Departamentu Kadr w tym przedmiocie wynika z treści § 9 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 40/MON z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON Nr 21, poz. 270, ze zm.)".

Minister za nieuzasadniony organ uznał również zarzut niedopełnienia obowiązku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności poprzez niewysłuchanie strony przed podjęciem decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą prawdy obiektywnej oraz rozstrzygania spraw zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony, Minister Obrony Narodowej działając na podstawie i w granicach prawa, a w szczególności w myśl art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a., zwrócił się do oficera, aby wypowiedział się co do złożonego wniosku i doprecyzował sformułowane w nim żądania. Ponadto podał, że jak wynika z akt postępowania Zastępca Dyrektora Departamentu Kadr, stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 8 wymienionego zarządzenia, poinformował stronę pismem z dnia 6 marca 2014 r. o przysługujących jej prawach, wynikających z treści 10 k.p.a. oraz, że w przypadku chęci realizacji powyższego uprawnienia ma również możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Reasumując Minister uznał, że nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., gdyż przy wydaniu kwestionowanych decyzji nie doszło do naruszenia prawa, a tym samym ziszczenia się wymienionych przesłanek stanowiących o możliwości stwierdzenia nieważności tych decyzji.

W dniu 8 sierpnia 2014 r. F. C. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie i stwierdzenie - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.

W ocenie F. C., istotne znaczenie w sprawie mają decyzje Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. oraz nr [...] z dnia 14 czerwca 1997 r., dotyczące wymienionego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt II SA 974/97. F. C. wskazał, że jego wniosek o uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...], na tej podstawie jest zasadny ze względu na liczne uchybienia przepisów prawa procesowego, to jest art.268a k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., które w sposób rażący naruszają przepisy postępowania - art. 6 - 8, 10, 154 § 1, 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 2, 7, 30, 32, 37 ust. 1, 40, 44 Konstytucji RP.

Minister wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, stwierdzając, że jako organ odwoławczy zobligowany jest do uwzględnienia zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Ponadto jest zobligowany do ustalenia, czy w sprawie zaistniały kwalifikowane wady prawne wymienione w katalogu art. 156 § 1 k.p.a., które mogły wyeliminować decyzję z obrotu prawnego. Minister wskazał, że naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej ma miejsce wówczas, gdy decyzja zostanie podpisana przez osobę nie mającą upoważnienia do załatwiania spraw, o którym mowa w art. 268a k.p.a., jak również w sytuacji powoływania się na to upoważnienie, gdy decyzja jest podpisana w ramach własnych, przyznanych przez ustawę kompetencji. Do naruszenia przepisów o właściwości dochodzi również wówczas, gdy organ odwoławczy rozstrzygnął kwestię wykraczającą poza ramy postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do wskazanej przez stronę kwestii naruszenia właściwości rzeczowej Minister ponownie stwierdził, że zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Organ podał, że zgodnie z tym przepisem upoważnił Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, do załatwiania tego rodzaju spraw, stwierdzając w pkt 1 ppkt 2 upoważnienia nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. (MON Nr 17, poz. 256), że właściwym do wydawania w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji i postanowień w I instancji, w sprawach żołnierzy i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe, zajmujących w rezerwie kadrowej, albo dyspozycji do stopnia etatowego pułkownika włącznie, a dotyczących wniosków o stwierdzenie nieważności, postępowania oraz uchylenia lub zmiany wydanych przez Ministra Obrony Narodowej decyzji ostatecznych jest Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów o właściwości, przy wydaniu decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., jest całkowicie chybiony.

Organ wskazał też, że nie dopatrzył się zarówno wydania decyzji bez podstawy prawnej jak również wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ zaznaczył, że podstawę prawną decyzji Ministra Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. stanowił art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym utrzymał on w mocy decyzję Ministra Obrony nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., dotyczącą odmowy uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. Organ wskazał, że wprawdzie rozkaz ten był wadliwy, ale nie został i nie może być wyeliminowany z obrotu prawnego, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wskutek tego zostały wywołane - jego unieważnienie i restytuowanie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., jak również utrzymującej w mocy to rozstrzygnięcie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Ministra w zaskarżonych decyzjach wyczerpująco wyjaśniono przesłanki art. 154 k.p.a., w oparciu o które F. C. żądał przeprowadzenia postępowania, kierując wniosek do Ministra Obrony Narodowej. Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zaś istotą owej zasady jest domniemanie legalności i mocy obowiązującej decyzji ostatecznej oraz dopuszczalność jej zmiany lub uchylenia wyłącznie w ustawowo określonym trybie przez właściwy do tego organ administracji publicznej lub sąd. Może mieć więc ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy nie podzielił również pozostałych zarzutów, które w jego ocenie nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na powyższą decyzję F. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną następnie pismem z dnia 4 sierpnia 2015r., domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8 ,10, 154 § 1 i 2, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z pkt 1 ppkt 2 zarządzenia nr 41 /MON z 5 sierpnia 2011 r. w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. oraz naruszających art. 2, 7, 30, 32, 37.1, 40. 44 Konstytucji RP, a tym samym art. 3, 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W uzasadnieniu skargi F. C. wskazał, że w sprawie zignorowano zarzuty jakie przedstawił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego ocenie, dowodem świadczącym o naruszeniu jego interesu było potwierdzenie zwykłego naruszenia prawa przez Ministra, jednak nie w sposób rażący. Ponadto zarzucił, że organ nie dopełnił obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa oraz stania na straży praworządności i nie wysłuchał go przed podjęciem decyzji ostatecznej, powielając poświadczenie nieprawdy przez organ odpowiedzialny za dokonanie zbrodni personalnej na jego osobie. Wskazał, że jego prawo do zapoznania się z aktami sprawy nie jest równoważne prawu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 k.p.a.. W jego ocenie żadne zarządzenie wewnętrzne nie może być sprzeczne z przepisami ustaw, a tak jest w przypadku art 268a k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z pkt 1 ppkt 2 zarządzenia nr 41/M0MS, który nie daje możności upoważnienia sekretarza stanu do nadzorowania Ministra. Upoważnienie może jedynie dotyczyć spraw załatwianych w trybie zwykłym. Skarżący uznał, że Minister Obrony Narodowej nie nabył prawa do zwolnienia go z armii a miał jedynie prawo przenieść go na stanowisko równorzędne lub wyższe stanowisko służbowe lub zwolnić ze służby po osiągnięciu ustawowej granicy wieku dla oficera w stopniu majora.

Skarżący uznał, że niezbędne jest uchylenie bezpodstawnego rozkazu z 1970 r. i wydanie nowego o zwolnieniu ze służby z dniem osiągnięcia wieku do pełnej emerytury. W jego ocenie błędne jest stanowisko, że rozkaz personalny z 1970 r. nie może być wyeliminowany z obrotu prawnego, z uwagi na rzekome nieodwracalne skutki prawne. Wbrew § 213.1 zarządzenia nr 45/MON z 9 września 1970 r. w sprawie przebiegu służby wojskowej żołnierzy zawodowych, nie wręczono mu skierowania do Dzielnicowego Sztabu Wojskowego Warszawa Praga Północ, a dzień wręczenia skierowania do właściwego organu - jest dniem zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby.

Skarżący wskazał też, że jest nieporozumieniem stwierdzenie iż także ostatnia zaskarżona decyzja ostateczna Ministra z 15 września 2014 r. nie spełnia warunków do unieważnienia bowiem - istnieje przedmiot, podmiot, jak i instytucja stanowiąca źródło prawa. W sprawie nadzorczej rażąco naruszono także art. 154 § 2 k.p.a., bowiem § 1 tego artykułu jednoznacznie stanowi, że organem właściwym do uchylenia rozkazu personalnego Ministra z 1970 r. jest tylko i wyłącznie organ, który go wydał, czyli Minister, a nie sekretarz stanu - czyli organ niższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zaś istotą owej zasady jest domniemanie legalności i mocy obowiązującej decyzji ostatecznej oraz dopuszczalność jej zmiany lub uchylenia wyłącznie w ustawowo określonym trybie przez właściwy do tego organ administracji publicznej lub sąd. Może mieć więc ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, Minister Obrony Narodowej prawidłowo uznał, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r., dotyczącego zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej, z powodu niewyrażenia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe.

Przepis art. 154 k.p.a. ustanawia wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Na podstawie tego przepisu może być uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub (alternatywnie, jak zasadnie podnosi skarżący) słuszny interes strony. Zakres znaczeniowy wyrażenia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" jest niejasny. Zagadnienie to powinno być rozważane przede wszystkim w płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego, gdyż wiąże się ono z koncepcją decyzji administracyjnej jako aktu stosowania prawa, którą ustala się wynikające z norm tego prawa konsekwencje w sferze praw i obowiązków adresata aktu. Do decyzji ostatecznych, o jakich jest mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem są one "decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo". Nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, rozkazem personalnym Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 13 grudnia 1957 r. (Dz.U. Nr 2, poz. 5 ze zm.), nabył szereg uprawnień wynikających z tego rozstrzygnięcia: m.in. prawo do bezpłatnej wojskowej pomocy leczniczej oraz prawo do wypłacanego co miesiąc, przez okres roku po zwolnieniu ze służby, uposażenia w wysokości uposażenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym wraz z dodatkami o charakterze stałym (art. 60 ww. ustawy).

Odnosząc się natomiast do ostatniej przesłanki wynikającej z art. 154 § 1 k.p.a., to należy podzielić stanowisko organu, wyrażone w decyzji z dnia 8 maja 2014 r., że ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskiwać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu omawianego przepisu musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach. Postępowanie administracyjne, prowadzone z wniosku skarżącego, w tej części zmierzało do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku przemawia wzgląd na słuszny interes strony. Organ analizując wskazany wniosek uznał, że w sprawie nie została spełniona również trzecia wymieniona w tym przepisie przesłanka.

Zgodzić się zatem należy, że w analizowanym przypadku, zasadnie organy orzekające przyjęły, iż tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie był właściwy do wzruszenia rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r., zwalniającego oficera z zawodowej służby wojskowej z powodu niewyrażenia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Niezależnie od tego pamiętać należy, że Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1997 r., wydaną na podstawie art. 156 k.p.a. stwierdził, że rozkaz personalny Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 1970 r., zwalniający mjr F. C. z zawodowej służby wojskowej, został wydany z naruszeniem prawa obowiązującego w dacie wydania rozkazu. Z uwagi jednak na fakt, że rozkaz ten wywołał nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdził jego nieważności. Rozkaz ten, aczkolwiek wadliwy, pozostaje jednak nadal w obrocie prawnym.

Organ poza zarzutami skarżącego, podniesionymi we wniosku z dnia 12 czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], zbadał również z urzędu, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta chociażby jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie art. 156 § 1 k.p.a. i wykazał, iż decyzja ta nie jest obarczona takimi wadami. Odnosząc się zaś do wskazanej przez skarżącego kwestii naruszenia właściwości rzeczowej, to stwierdzić należy, że Sąd tego zarzutu nie podzielił. Zgodnie bowiem z art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Jak wynika z akt sprawy, organ zgodnie z tym przepisem upoważnił Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, do załatwiania tego rodzaju spraw, stwierdzając w pkt 1 ppkt 2 upoważnienia nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. (MON Nr 17, poz. 256), że właściwym do wydawania w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji i postanowień w I instancji, w sprawach żołnierzy i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe, zajmujących w rezerwie kadrowej, albo dyspozycji do stopnia etatowego pułkownika włącznie, a dotyczących wniosków o stwierdzenie nieważności, postępowania oraz uchylenia lub zmiany wydanych przez Ministra Obrony Narodowej decyzji ostatecznych jest Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów o właściwości, przy wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., jest całkowicie chybiony.

Tak więc Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej jest osobą upoważnioną do załatwiania spraw, w zakresie określonym w upoważnieniu, a w przedmiotowej sprawie w zakresie wynikającym z treści pkt 1 ppkt 2 upoważnienia nr 41/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 sierpnia 2011 r.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, dotyczącego niedopełnienia przez organ obowiązku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności, poprzez niewysłuchanie F. C. przed podjęciem decyzji, to również tego zarzutu Sąd nie podzielił. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą prawdy obiektywnej oraz rozstrzygania spraw zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony, Minister Obrony Narodowej działając na podstawie i w granicach prawa, a w szczególności w myśl art 10 k.p.a., poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał (na okoliczność powyższego sporządzona została notatka służbowa w dniu [...] lipca 2014 r., odzwierciedlająca przebieg spotkania).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. C. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenia skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. przez zawarcie w zaskarżonym wyroku błędnej oceny prawnej i faktycznej, iż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej utrzymująca w obrocie prawnym decyzję odmawiającą wyłączenia z obrotu prawnego rozkazu personalnego rażąco naruszającego prawo, nie zawiera kwalifikowanego błędu prawnego. Błędne jest również ustalenie, iż rozkaz personalny stanowi decyzję ostateczną na mocy, której strona nabyła prawo. Sąd w zaskarżonym wyroku, nie wskazuje prawidłowo co stanowi nabycie prawa przez stronę w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., a przyjmuje wniosek, iż na podstawie rozkazu personalnego strona nabyła prawo i w konsekwencji odmawia prawa do zastosowania art. 154 § 2 k.p.a. Opisane naruszenie prawa materialnego stanowi również naruszenie prawa procesowego w zakresie opisanym w pkt 2 skargi kasacyjnej,

- naruszenie art. 42 ust. 2 oraz ust. 4 oraz art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 1957 r. o służbie wojskowej oficerów Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1958 r. Nr 2, poz. 5, ze zm.) przez jego niezastosowanie do rozpatrzenia skargi na decyzje Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr [...],

- naruszenie art. 67 ustawy z dnia 13 grudnia 1957 r. o służbie wojskowej oficerów Sił Zbrojnych, który stanowi, iż oficer zwolniony z wojskowej służby zawodowej zostaje w zależności od wieku i zdolności do służby wojskowej przeniesiony do rezerwy lub zwolniony od powszechnego obowiązku wojskowego przez jego niezastosowanie do rozpatrzenia skargi na decyzje Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 1970 r. nr [...],

- naruszenie art. 60 ustawy z dnia 13 grudnia 1957 r. o służbie wojskowej oficerów Sił Zbrojnych, przez jego błędne zastosowanie do oceny skargi na decyzje Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie rozkazu personalnego, w zakresie dotyczącym przyjęcia przez Sąd tezy, iż rozkaz personalny stanowił decyzję na mocy, której strona nabyła prawo,

- naruszenie, art. 268a k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż upoważnienie Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej zawarte w akcie oznaczonym, jako upoważnienie nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. (MON Nr 17, poz. 256) daje Sekretarzowi Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej kompetencje do wydawania decyzji w imieniu Ministra Obrony Narodowej w odniesieniu do byłych żołnierzy, którzy nie zostali przeniesieniu do rezerwy kadrowej. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy działają na podstawie prawa, jednak upoważnienie nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. w pkt 1 ppkt 2, stanowi, iż zakres upoważnienia obejmuje wyłącznie wydawanie w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji i postanowień w I instancji w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie oraz byłych kandydatów na żołnierzy zawodowych dotyczących wniosków o stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania oraz uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych - wydanych przez Ministra Obrony Narodowej, lub dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego do spraw kadr. W odniesieniu do skarżącego nie jest spełniony warunek pozostawania w rezerwie kadrowej albo dyspozycji. W tym zakresie Sąd nie dokonał oceny zarzutów skarżącego,

- przepisów art. 6-8, art. 10 k.p.a. przez, błędne przyjęcie, iż działanie organu Ministra Obrony Narodowej jest zgodne z przywołanymi wyżej przepisami.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie dotyczy art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez niespójne, nieścisłe oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, związanego ze stwierdzeniem, iż decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję MON z dnia [...] lipca 2014r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji MON nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie uchylenia rozkazu personalnego MON nr [...] z dnia [...] sierpnia 1970 r. zwalniającego oficera z zawodowej służby wojskowej nie jest wadliwa oraz nie była sprzeczna z obowiązującym w dniu jej wydania porządkiem prawnym,

- dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 134 ustawy p.p.s.a. bowiem Sąd w zaskarżonym wyroku nie rozstrzygnął o zarzutach skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Uzasadnione okazały się przede wszystkim zarzuty związane z zaniechaniem prawidłowego odniesienia się przez Ministra Obrony Narodowej w zaskarżonej do sądu I instancji wyroku, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do podnoszonej w toku postępowania kwestii naruszenia art. 268 a k.p.a. Skarżący wskazywał bowiem konsekwentnie, że upoważnienie nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011r. (MON Nr 17, poz. 256) z którego wywodzono uprawnienie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej nie mogło dotyczyć jego, gdyż jego sytuacja prawna nie była objęta dyspozycją tego upoważnienia.

Nie czyniło zadość wymogom art. 141 §4 p.p.s.a. przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie treści tego upoważnienia – z pominięciem rzeczowej argumentacji skarżącego, który twierdził, że upoważnienie to nie mogło dotyczyć jego sprawy.

W tym miejscu wymaga podkreślenia to, że istota przewidzianego w art. 127§3 k.p.a. środka prawnego - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, polega na dwukrotnym wydanie decyzji przez uprawniony podmiot. Pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra jedynie w takim zakresie w jakim wynika to z upoważnienia udzielonego mu przez Ministra na podstawie art. 268a k.p.a. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156§1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). Utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo po rozpatrzeniu sprawy ponownie na podstawie art. 127§3 k.p.a. w związku z art. 138§1 pkt 1 k.p.a. także rażąco narusza prawo. Zatem ocena, czy wydana na podstawie art. 154 k.p.a. decyzja była podpisana przez Sekretarza Stanu na podstawie właściwego upoważnienia Ministra miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w której skarżący domagał się stwierdzenia nieważności tej decyzji i decyzji utrzymującej ją w mocy.

Upoważnienie nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. (MON Nr 17, poz. 256) umocowało bowiem Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do wydawania decyzji w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji i postanowień w I instancji w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie dotyczących wniosków o stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania oraz uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych - wydanych przez Ministra Obrony Narodowej, lub dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego do spraw kadr.

Zatem od strony podmiotowej upoważnienie to dotyczy spraw osób, które spełniają na zasadzie koniunkcji dwa warunki:

- są żołnierzami zawodowymi (aktualnymi i byłymi),

- zajmują stanowiska służbowe (pozostają w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie.

Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268 a k.p.a. powinno być jasne i nie budzić wątpliwości co do swego zakresu. Analizowane upoważnienie pozostaje zaś jednoznaczne co do możliwości orzekania przez Sekretarza Stanu w wymienionym wyżej zakresie w stosunku do żołnierzy zawodowych w służbie czynnej w dacie wydawania decyzji. Nie czyni zadość wymogom skonkretyzowania uprawnień osoby upoważnionej w trybie art. 268a k.p.a. ta część upoważnienia, która dotyczy byłych żołnierzy zawodowych (w sytuacji takiej jak skarżący), skoro nie zajmują oni stanowisk służbowych, ani nie pozostają w rezerwie kadrowej albo dyspozycji.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że

powołany w skardze art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch odrębnych jednostek redakcyjnych – paragrafów, zawierających odrębne przepisy. Brak wskazania, który konkretnie przepis spośród dwóch objętych art. 134 p.p.s.a. czyni niemożliwym ocenę tak sformułowanego zarzutu. Wykracza bowiem poza uprawnienia Naczelnego Sąd Administracyjnego domyślanie się, jaki konkretnie zarzut stawia strona skarżąca zaskarżonemu skargą kasacyjną wyrokowi.

Odnośnie zarzutów objętych prawnomaterialną podstawą skargi kasacyjnej, to co do zasady ich ocena byłaby przedwczesna, wobec określonej powyżej trafności zarzutów prawnoprocesowych.

Należy w tym miejscu jedynie zwrócić uwagę na to, że gdyby nawet ocena taka była dopuszczalna, to brak połączenia w powołanej podstawie kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego ustawy z dnia 13 grudnia 1957r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. uniemożliwiłby merytoryczne odniesienie się do nich. Decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym odnosić by się bowiem mogła do przepisów tej ustawy jedynie poprzez przesłankę rażącego naruszenia prawa, zawartą w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy, próba podważenia przez stronę oceny Sądu I instancji, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego – przepisu ustawy z dnia 13 grudnia 1957r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wymagałoby powołania w ramach podstawy kasacyjnej tego przepisu z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od tego, podkreślenia wymaga fakt, że decyzje, których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący stanowiły akt stosowania art.154 k.p.a., a nie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 1957r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Rozpatrując sprawę ponownie Minister dokona szczegółowej oceny swej decyzji z dnia 8 maja 2014 r. pod kątem zawartej w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną dotyczącą upoważnienia Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.