Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 743/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1 i 2 art. 6 ust. 2 pkt 1 art. 521 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: 1. Teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może skłądać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej nie może przemawiać sam fakt etapowej realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego, chyba że w kokretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi.

2. Przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 par. 1 (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji pwoinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie

TEZY

1. Teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może skłądać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej nie może przemawiać sam fakt etapowej realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego, chyba że w kokretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi.

2. Przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 par. 1 (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji pwoinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie


SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 86/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 630 (sześćset trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 86/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] września 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej w etapach, polegającej na budowie zespołu budynków placówki dyplomatycznej Państwa [...] składającego się z budynku biurowego, mieszkalnego, technicznego, z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wjazdem, planowanej do realizacji na działce o nr ew. [...] oraz części działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie

[...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.

Po rozpoznaniu odwołań Spółdzielni [...] z siedzibą w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zasadny jest sformułowany w odwołaniach zarzut polegający na twierdzeniu, że decyzja o warunkach zabudowy powinna dotyczyć nieruchomości złożonej z jednej lub kilku działek, a nie części działki. Kolegium stwierdziło, że stoi na stanowisku, iż art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), który stanowi o "terenie objętym wnioskiem", należy interpretować w związku z art. 2 pkt 12 tej ustawy przewidującym definicję "działki budowlanej". Zgodnie z tą definicją, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zdaniem Kolegium, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego nieruchomość albo też działkę ewidencyjną lub kilka działek, nie zaś część działki. W przypadku bowiem ustalenia warunków dla części działki, wartości poszczególnych parametrów zabudowy odnoszą się do części działki (wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik określający powierzchnię biologicznie czynną), a nie do całości, co jest niezgodne – zdaniem Kolegium – z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W tym stanie sprawy, zdaniem SKO w Warszawie, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wezwania inwestora do ponownego określenia terenu objętego wnioskiem, rozumianego jako nieruchomość lub określone działki a nie części działek i sporządzenia stosownie do tego zmienionego wniosku nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę.

Rozpoznając skargę inwestora [...] S.A. od ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., że stoi na stanowisku, iż możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji obejmującego część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co do którego nie obowiązuje plan miejscowy, a także wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 55 w zw. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten ściśle koresponduje z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zdaniem Sądu, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy (ius utendi), a pośrednio również w prawie do pobierania z niej pożytków (ius fruendi). Konstatacja o fundamentalnym znaczeniu prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności ma znaczenie również w tym aspekcie, że własność nieruchomości jest prawem chronionym w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Właściciel ma prawo do korzystania, wedle własnego uznania, z całej lub tylko z części nieruchomości. Konsekwentnie należy uznać, że ewentualne ograniczenie prawa własności poprzez wyłączenie możliwości zabudowy tylko części nieruchomości winno w sposób jednoznaczny wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W każdym razie ograniczeń takich nie można domniemywać, a przepadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości (w całości lub w części) zgodnie z wolą właściciela.

Żaden przepis prawa nie przewiduje wprost zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej. W szczególności w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (mającym w sprawie odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), mowa jest o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "teren" lub "teren objęty wnioskiem". Ponadto, w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się zarówno pojęciem działki, jak i pojęciem terenu. Mając na uwadze postulat racjonalności ustawodawcy oraz zasadę interpretacyjną, że różnym pojęciom użytym w tym samym akcie prawnym (a tym bardziej w tej samej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego) nie należy nadawać tego samego znaczenia, niedopuszczalne jest utożsamianie pojęcia "działka" i "teren". Z tych samych powodów do odmiennych wniosków nie może prowadzić treść art. 2 pkt 12 u.p.z.p., zawierającego definicję "działki budowlanej" (przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego). Definicja ta nie dotyczy zatem "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Ponadto, termin "działka budowlana" użyty w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do wymagań, jakie powinien spełniać plan miejscowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), przepisy tej ustawy poświęcone decyzji o warunkach zabudowy nie posługują się tym pojęciem. Wspomniana definicja działki budowlanej może mieć natomiast takie znaczenie dla pojęcia "teren", że teren ten co do wielkości i cech geometrycznych winien spełniać wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wymaganie takie można jednak wyprowadzić już z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma przecież potwierdzać prawną możliwość konkretnej zabudowy danego terenu.

Zdaniem Sądu, argumentów za niedopuszczalnością wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dostarczają również postanowienia rozporządzenia z 2003 r., w tym powołany przez Kolegium § 5 tego rozporządzenia. Postanowienia rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. Konstytucji RP). W razie stwierdzania takiej sprzeczności, sąd administracyjny jest uprawniony do uchylenia decyzji wydanej na podstawie takiego rozporządzenia. Sąd administracyjny dokonując wykładni postanowień rozporządzenia winien dążyć do uzyskania takich rezultatów wykładni, które nie będą prowadzić do ograniczenia ustawowych uprawnień strony. Powołany przez Kolegium § 5 rozporządzenia rozróżnia pojęcia "działka" oraz "teren". Należy mieć w ocenie Sądu na uwadze, że rozporządzenie z 2003 r. jest aktem wykonawczym do wspomnianej ustawy, która termin "teren" wskazuje w kontekście obszaru, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Brak jest zatem uzasadnionych powodów do nadawania temu pojęciu innego znaczenia niż to, jakie wynika z ustawy stanowiącej podstawę wydania Rozporządzenia z 2003 r. Pojęcie "działka" na gruncie rozporządzenia z 2003 r. należy odnosić się do pewnej przestrzeni, a nie wydzielonej geodezyjnie działki ewidencyjnej. W konkluzji Sąd stwierdził, że teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, może obejmować również część działki ewidencyjnej, przy czym wskazał dla poparcia tej tezy na wyroki NSA sygn.: II OSK 2323/11 i II OSK 491/14.

Ponadto Sąd przedstawił argumentację zakończoną oceną co do braku naruszeń art. 10 k.p.a. i 107 § 2 i 3 k.p.a., mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 64 ust. 1 w z w. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że część działki gruntu może zostać wskazana jako teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,

2) art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że ustalenie – w drodze decyzji – warunków zabudowy jest możliwe dla terenu obejmującego jedynie część działki gruntu.

Wskazując na powyższe, wniesiono na podstawie art. 179a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i oddalenie skargi [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. (sygn. akt [...]), jak również o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych,

a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o:

– rozpoznanie niniejszej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym,

– na podstawie art. 188 ustawy o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. (sygn. akt [...]), ze względu na to, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,

ewentualnie

– na podstawie art. 185 § 1 ustawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

a nadto

– na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy wniesiono o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie z 2003 r.) polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a zatem uwzględnienie skargi mimo braku naruszenia przez Organ II instancji wskazanych przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jako że prawidłowo organ uznał, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe dla terenu obejmującego nieruchomość albo też działkę ewidencyjną lub kilka działek, nie zaś część działki, bowiem pozostaje to w sprzeczności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem z 2003 r.;

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegające na jego błędnym niezastosowaniu, co doprowadziło do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji w sytuacji prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji i w świetle obowiązku Sądu dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego na podstawie całości akt sprawy, gdy uchylenie się od oceny zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2015 r. nr [...][...] może spowodować przedłużenie ostatecznego załatwienia sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zbyt ogólnikowym uzasadnieniu przez Sąd I instancji wyroku uchylającego decyzję kasacyjną organu II instancji oraz niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiając stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów (przede wszystkim stanowiska Sądu I instancji odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia)

w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w z w. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p, w zw. z § 3 ust. 1 i § 5 Rozporządzenia z 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może obejmować część działki ewidencyjnej, w sytuacji gdy interpretacja tych przepisów prowadzi do przyjęcia, że sposób określania parametrów nowej zabudowy odnosi się do "działki", a nie jej części;

2) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw, z art, 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "działka" i "teren" uzasadnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, w sytuacji możliwości interpretacji "terenu" jako obszaru składającego się z kilku działek ewidencyjni (jako całości) w odróżnieniu od "działki" (liczba pojedyncza).

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi [...] S.A. poprzez jej oddalenie – w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.).

Odpowiedzi na skargi kasacyjne złożone przez Wspólnotę Mieszkaniową oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w W., domagając się ich oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

Zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych koncentrują się zasadniczo na jednym zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zaplanowanej do realizacji na części działki ewidencyjnej wchodzącej w skład większej nieruchomości przewidzianej do zabudowy.

Mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, zanegowało możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej w etapach, polegającej na budowie zespołu budynków placówki dyplomatycznej, składającego się z budynku biurowego, mieszkalnego, technicznego, parkingu podziemnego i infrastruktury technicznej, planowanej na działce o nr ew. [...] oraz części działek o nr [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium odnotowało, że według zarzutów Spółdzielni [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej inwestor złożył odrębny wniosek o ustalenie warunków dla zabudowy mieszkaniowej z usługami przewidzianej na drugiej części działki nr ew. [...], co wskazuje na potrzebę uwzględnienia w jednym postępowaniu skumulowanego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko oraz nieruchomości sąsiednie. Kolegium przede wszystkim wyraziło pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy powinna dotyczyć nieruchomości złożonej z jednej lub kilku działek, a w konsekwencji wadliwe było wydanie pozytywnego orzeczenia dla inwestycji obejmującej m.in. fragmenty oznaczonych działek ewidencyjnych.

Z kolei Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku zajął stanowisko, zgodnie z którym teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, może obejmować również części działki ewidencyjnej.

Odnosząc się do obu skarg kasacyjnych trzeba na wstępie zaznaczyć, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Sąd Wojewódzki oraz strony postępowania powoływały się na różne orzeczenia sądów administracyjnych, świadczące o niejednolitej ocenie spornego zagadnienia.

Ustawodawca nie wprowadził w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) definicji legalnej pojęcia "teren" występującego m.in. w art. 52, 53, 54 w zw. z art. 64 § 1 tej ustawy. Jednak określenie różnych obowiązków podmiotu wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy, jak też obowiązków organu rozpatrującego sprawę w tym przedmiocie odnoszone jest do "granic terenu objętego wnioskiem" bądź "stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyszczególnione są przesłanki dotyczące "terenu" inwestycji, których spełnienie jest niezbędne do pozytywnego załatwienia wniosku, a zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania "terenu" oraz jego zabudowy.

Według art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., ważnym elementem wniosku i decyzji o warunkach zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na stosownej mapie zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przytoczonych przepisów wynika, że precyzyjne określenie stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod realizację inwestycji jest niezbędne dla prawidłowego zbadania jej dopuszczalności oraz ewentualnego określenia warunków zabudowy.

Niewątpliwie służy temu m.in. wymóg oznaczenia granic lub linii rozgraniczających terenu inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Przypomnieć przy tym należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 cyt. ustawy podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni – art. 20 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określono w § 5 ust. 1, że jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: (1) jednostka ewidencyjna, (2) obręb ewidencyjny, (3) działka ewidencyjna – zdefiniowana w § 9 ust. 1, jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Wymienione regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim w Kodeksie cywilnym (dalej: k.c.) oraz ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Mimo różnic w definicjach "nieruchomości" i "nieruchomości gruntowej", zawartych w art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 1 u.g.n., przyjmuje się jednolicie, że nieruchomość gruntowa – w rozumieniu obu tych ustaw – może składać się z jednej działki gruntu lub większej liczby takich działek (zob. Ustawa o gospodarce Nieruchomościami. Komentarz, E. Bończak-Kucharczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 47-50). Jednocześnie w systemie obowiązującego prawa podstawową jednostką obszarową występującą w obrocie nieruchomościami jest niewątpliwie "działka ewidencyjna". Aby dany grunt miał status prawny nieruchomości lub działki ewidencyjnej musi być wyodrębniony poprzez określenie jego granic zewnętrznych. Z kolei "teren" według znaczenia słownikowego to m.in. "pewien obszar ziemi", "część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem" (zob. Słownik języka polskiego, pod red. prof. S.Dubisza PWN Warszawa 2008).

Jeżeli decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna".

Decyzja o warunkach zabudowy jest obok planu miejscowego podstawowym instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej SKO, sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11–12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.

W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16).

W szczegółowej analizie tego zagadnienia, zawartej w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek).

Również w niniejszej sprawie strony sygnalizowały, że złożenie dwóch wniosków o warunki zabudowy dla etapowej inwestycji może wpłynąć na naruszenie ograniczeń związanych z ochroną środowiska oraz interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Dla porządku zauważyć trzeba, że oparciem dla stanowiska zajętego przez Sąd Wojewódzki nie mogły być orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mianowicie wyrok z 28 marca 2013 r., II OSK 2323/11 dotyczył sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a więc trybu, w którym obowiązują inne kryteria legalności aktu administracyjnego, natomiast w drugim wyroku z 9 lipca 2015 r., II OSK 491/14 dopuszczono ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy druga część działki objęte została planem miejscowym. Podane przykłady dotyczą więc sytuacji wyjątkowych, z których nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Również w piśmiennictwie dostrzeżenie wyroku II OSK 491/14 łączyło się z konstatacją, że obszar objęty planowaną inwestycją "w pewnych sytuacjach" może stanowić również część działki ewidencyjnej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, wyd. drugie, Wolters Kluwer, s. 623).

Tymczasem Sąd Wojewódzki ocenę tych nietypowych przypadków rozpatrzonych ww. wyrokami przeniósł na stan faktyczny niniejszej sprawy, co nie było uzasadnione.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, które już w decyzji, a następnie w skardze kasacyjnej wskazało, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, wartości poszczególnych parametrów nie byłyby zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisem § 5, na podstawie którego wyznacza się wskaźnik powierzchni zabudowy.

Ponadto trzeba też wskazać na § 3 rozporządzenia stanowiący, że: (ust. 1) W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p.; (ust. 2) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przytoczony przepis, jak też regulacja § 2 pkt 5, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 pozwala przyjąć, że podstawową jednostką obszarową służącą do wyznaczenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej a następnie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania jest działka budowlana, aczkolwiek ustawodawca w rozporządzeniu posługuje się również pojęciem "teren". Uwzględniając jednak, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji mają realizować przede wszystkim wymogi ładu przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to wskazane jest aby teren inwestycji określony był przy wykorzystaniu jednostek obszarowych, jakimi są działki ewidencyjne.

Jak już bowiem powiedziano wyżej, pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji.

Z tych względów uprawnione jest założenie, że teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej nie może przemawiać sam fakt etapowej realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi.

Dodać należy, że przepisy u.p.z.p. mające zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy interpretować systemowo, a więc przy uwzględnieniu Prawa budowlanego, które w przypadku występowania o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów wymaga przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z obowiązkiem m.in. określenia granic działki lub terenu (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Skoro w przypadku etapowania inwestycji wymagane jest, aby inwestor występując o pozwolenie na budowę przedstawił projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to podobne rozwiązanie musi być stosowane w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku konieczność ustalenia warunków zabudowy dla całości działek ewidencyjnych objętych terenem inwestycji, a nie tylko dla fragmentów działek wyznaczonych samodzielnie przez inwestora, nie ograniczy jego prawa wykorzystania przedmiotowej nieruchomości wedle własnego uznania, gdyż na etapie pozwolenia na budowę może on realizować przedsięwzięcie tylko co do wybranych obiektów. Istotne jest też przypomnienie, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie określa usytuowania konkretnych obiektów na działce budowlanej, a do tego sprowadzałaby się sytuacja, w której wnioskodawca wskazywałby konkretną część działki pod realizację planowanych obiektów budowlanych. Natomiast nie ma przeszkód aby inwestor na dalszym etapie inwestycyjnym zdecydował o budowie konkretnego obiektu na wybranej części działki, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa.

Z podanych przyczyn nie podlegało akceptacji wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że niedopuszczenie do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu obejmującego fragmenty działek ewidencyjnych jest równoznaczne z nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności, a w szczególności prawa do zabudowy nieruchomości.

W tym kontekście trafnie sformułowano zarzuty kasacyjne wskazujące na nadmierne skoncentrowanie się przez Sąd Wojewódzki na uprawnieniach właściciela do zabudowy nieruchomości, podczas gdy ustawodawca w art. 6 u.p.s.a. stanowi nie tylko o tym, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale jednocześnie wyznacza granice wykonywania tego prawa, wskazując na ograniczenia wynikające z przepisów obowiązującego prawa, a ponadto z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotny jest też wymóg wyrażony w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zasada wolności zagospodarowania nieruchomości według woli właściciela nie może być realizowana z naruszeniem chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki tych wszystkich uwarunkowań prawnych nie uwzględnił, dając w efekcie priorytet interesom inwestora, bez właściwego wyważenia wartości służących ochronie właścicielom sąsiednich nieruchomości, jak też z ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.).

Ponadto Sąd Wojewódzki w przeprowadzonym wywodzie prawnym pominął normy ogólne art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które ukierunkowują interpretację i stosowanie przepisów kształtujących decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego.

Z tych wszystkich względów usprawiedliwione okazały się podstawy i wnioski obu skarg kasacyjnych, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zasadzając od skarżącego na rzecz stron skarżących kasacyjnie koszty obejmujące kwoty uiszczonych wpisów sądowych (250 zł), opłaty za pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocników (360 zł).