Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2807/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, art. 11, art. 12 par. 1, art. 16 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2016 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w K., Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w K. gm. kat [...], oznaczonej jako działka nr [...] (o pow. 218 m2, z całości o pow. 913 m2), stanowiącej własność p. W. W., zwanej dalej "Wywłaszczoną".

Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy:

- o wywłaszczeniu wskazanej nieruchomości orzeczono decyzją z 1962 roku,

- decyzją z [...] maja 1963 r. Prezydium Rady Narodowej, Urząd Spraw Wewnętrznych w K. orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (w kwocie [...] zł.),

- pismem z 26 listopada 2010 r. p. E. W. (następca prawny Wywłaszczonej – dalej jako "Wnioskodawca"), wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1962 roku,

- stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji, wynikającej z art. 16 K.p.a.; może mieć miejsce jedynie, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.; przepis ten - w pkt 2 - nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

- zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia przepisu, jego charakter oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki; za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności,

- w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ badał kolejny raz sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 roku, pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.,

- wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej ustawa z 1958 roku; zaskarżoną decyzję należy ocenić zatem w aspekcie zgodności z przepisami wskazanej ustawy,

- zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 roku, o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe; wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...].; odnosząc się do zarzutu Wnioskodawcy, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] nie był organem administracji państwowej, instytucji państwowej lub przedsiębiorstwem państwowym wskazano, że - zgodnie z § 24 ust. 1 zarządzenia nr 141 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych (M.P. Nr 57, poz. 327), zwanym dalej "zarządzeniem 141/58" - dyrekcje budowy osiedli robotniczych, w zakresie zadań objętych planem terenowym (budżetem terenowym), powoływało prezydium właściwej rady narodowej; dyrekcje budowy osiedli robotniczych dla województwa, powiatów, miast, osiedli lub dzielnic powoływało prezydium wojewódzkiej rady narodowej; dyrekcje były podporządkowane bezpośrednio prezydium właściwych rad narodowych (§ 28 ust. 2 wskazanego zarządzenia); stosownie natomiast do treści § 17 ust. 1 pkt 3 powołanego zarządzenia dyrekcje budowy osiedli robotniczych mogły wykonywać służbę inwestycyjną w razie prowadzenia działalności inwestycyjnej, mającej charakter stały i polegający na budowie i rozbudowie osiedli, dzielnic miejskich, zespołów domów mieszkalnych łącznie z budową i rozbudową innych obiektów budownictwa miejskiego; natomiast zgodnie z treścią zarządzenia nr 5 Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 1959 r. zmieniającego zarządzenie nr 141 z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych (M.P. Nr 6, poz. 25), dyrekcje budowy osiedli robotniczych otrzymały formę jednostek budżetowych; reasumując Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] była podmiotem, który mógł się ubiegać o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości,

- zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy z 1958 roku, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego; celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości - jak wynika z wniosku o wywłaszczenie z 6 stycznia 1962 r., była kontynuacja budowy osiedla mieszkaniowego [...] mieści się to w dyspozycji art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 roku; niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej w m. [...] Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany nr [...] z [...] maja 1958 r., zwanej dalej "decyzją lokalizacyjną", którą zatwierdzono umieszczenie osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w [...] – dzielnica [...], rejon ul. P.; inwestycję przeprowadzono zgodnie z lokalizacją ogólną, ustaloną w założeniach projektowych, zatwierdzonych na podstawie opinii KOPI z [...] kwietnia 1958 r.; szczegółowe granice osiedla określał projekt urbanistyczny; teren pod budowę bloku urbanistycznego nr 1 został pozyskany w drodze wywłaszczenia jedynie w części; dlatego też dla realizacji inwestycji niezbędnym stało się uzyskanie pozostałych gruntów,

- odnosząc się do zarzutu Wnioskodawczyni - braku wykazania niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia - podniesiono, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywała uchwała Rady Ministrów nr [...] z dnia 14 lipca 1960 r., w sprawie powszechnej rewizji założeń i dokumentacji projektowo-kosztorysowej inwestycji planu 5-letniego na lata 1961-1965, zwana dalej "uchwałą nr [...]"; zgodnie z jej § 1 ust. 1, prezydia wojewódzkich rad narodowych (prezydia miejskich rad narodowych miast wyłączonych z województw) były zobowiązane do przeprowadzenia powszechnej rewizji założeń i dokumentacji projektowo-kosztorysowej inwestycji; przeprowadzenie tych czynności miało na celu, zgodnie z postanowieniami uchwały V Plenum KC PZPR, osiągnięcie m.in. możliwie najwyższej efektywności ekonomicznej, obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych projektowanych obiektów inwestycyjnych,

- zatem przesłanki wywłaszczenia, określone w art. 3 ustawy z 1958 roku, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione,

- zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 roku, ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, był zobowiązany do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i - w razie porozumienia - zawrzeć z nim, w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania, przewidzianych w danej ustawie; umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego; w przedmiotowej sprawie nie odnaleziono materiału dowodowego, odnoszącego się do postępowania ugodowego, przeprowadzonego w trybie art. 6 ustawy z 1958 roku; jednakże - jak wynika z pisma z 24 czerwca 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w K., Urząd Spraw Wewnętrznych - rokowania z Wywłaszczoną zakończyły się wynikiem negatywnym; w związku z odmową zawarcia umowy sprzedaży, Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...], pismem z [...] lipca 1960 r., uzupełnionym pismem z 6 stycznia 1962 r. - działając na podstawie art. 15 ustawy z 1958 roku - wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], Urzędu Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości; zgodnie z art. 15, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, zgłoszony w organie do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej; wniosek powinien zawierać m.in. wskazanie nieruchomości, która podlegała wywłaszczeniu, jej powierzchnię oraz cel wywłaszczenia, osobę właściciela, a także wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości; ponadto do wniosku należało dołączyć: zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego, poświadczony odpis z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów bądź zaświadczenie właściwego sądu powiatowego i wyciąg z księgi ewidencji gruntów i budynków lub zaświadczenie właściwego organu administracji, stwierdzające w czyim posiadaniu znajduje się nieruchomość; przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ust. 2, w tym wskazanie nieruchomości mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości; do wniosków załączono ponadto, wymagane art. 15 ust 3 ustawy z 1958 roku, dokumenty takie, jak odrys mapy katastralnej, odpis zaświadczenia lokalizacji szczegółowej, elaborat szacunkowy biegłych rzeczoznawców, poświadczenia hipoteczne dla wszystkich zawnioskowanych nieruchomości,

- wskazano, że wniosek o wywłaszczenie zawierał uzasadnienie konieczności nabycia przedmiotowej nieruchomości, co wynikało z decyzji lokalizacyjnej; spełnił on wymogi, przewidziane w art. 15 ustawy,

- na podstawie art. 16 ustawy z 1958 roku, o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe; odpis zawiadomienia należało wywiesić na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej; zawiadomieniem z 31 marca 1962 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowano strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Wywłaszczonej i wyznaczeniu - na 4 maja 1962 r. - rozprawy wywłaszczeńiowo – odszkodowawczej; w zawiadomieniu pouczono właścicieli nieruchomości o możliwości przeglądania wniosku wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków, a także o przeprowadzeniu rozprawy również pod nieobecność zainteresowanych; spełniono zatem wymogi, wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 roku,

- zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 1958 roku, po przeprowadzeniu rozprawy, organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wydawał decyzję, którą orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie; rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza odbyła się w dniu wskazanym w powyższym zawiadomieniu – 4 maja 1962 r.; z protokołu rozprawy wynika, że Wywłaszczona się na nią stawiła; organ dopełnił zatem obowiązku, wskazanego w art. 20, przeprowadzając stosowną rozprawę,

- mając powyższe na uwadze, oceniając legalność orzeczenia z 1962 roku. stwierdzono, że z akt sprawy nie wynika, aby badany akt, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], był dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.,

- odnośnie odszkodowania organ odroczył jego przyznanie na 3 miesiące; był do tego uprawniony, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 roku,

- stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy zostało ustalone bezspornie istnienie przyczyny nieważności, określonej w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 19 maja 989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49).

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 1958 roku, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 roku, pomimo tego, że nieruchomość nie była ubiegającemu się niezbędna na cele wywłaszczenia i nie wykazano tej niezbędności w postępowaniu wywłaszczeniowym - nie wykazano niemożliwości zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, w szczególności nie odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 1962 roku,

- art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 roku, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 roku, pomimo tego, że została ona wydana na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...], która nie była organem administracji prezydium rady narodowej, uprawnionym do ubiegania się o wywłaszczenie; w szczególności bezpodstawnie przywołano uchwałę nr [...],

- art. 7, 77 § 1 art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie czy konieczność wywłaszczenia wynikała z planu gospodarczego, czy decyzja lokalizacyjna była zgodna z takim planem, czy plan obejmował wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu podniesiono m.in.:

- sama decyzja lokalizacyjna, jakkolwiek niezbędna dla wydania decyzji wywłaszczeniowej, nie przesądzała w żaden sposób o konieczności wywłaszczenia, określała natomiast jedynie możliwość wykorzystania terenu pod planowaną inwestycję,

- z mocy art. 15 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 1958 roku, sam wniosek (a niepowołana w nim decyzja lokalizacyjna) winien zawierać uzasadnienie konieczności nabycia nieruchomości na cel wywłaszczenia; przy tym, każdy kto ubiegał się o wywłaszczenie powinien wykazać, że wskazana przezeń nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia; brak wymaganego uzasadnienia wniosku świadczy o tym, że w rzeczywistości wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna na cele wywłaszczenia i wywłaszczenie nastąpiło z naruszeniem art. 3 ustawy z 1958 roku; ponadto, uzasadnienie takie samo w sobie naruszało art. 15 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 1958 roku; w oparciu o wniosek tak uzasadniony nie można było wydać decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości,

- nie znajduje podstaw twierdzenie organu, jakoby konieczność wywłaszczenia miała wynikać z planu gospodarczego oraz, że decyzja lokalizacyjna była zgodna z takim planem; nie wyjaśniono, w jaki sposób plan gospodarczy miałby uzasadniać konieczność wywłaszczenia, które jego postanowienia miałyby przesądzać taką konieczność i jak ustalono, że decyzja lokalizacyjna była zgodna z takim planem; podobnie nie znajduje podstaw twierdzenie, jakoby konieczność wywłaszczenia miała wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego wywłaszczoną nieruchomość; w myśl art. 5 ust. 2 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16 poz. 109), plany miejscowe ustalały m.in. projektowane granice osiedla lub osiedli, przeznaczenie terenów na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowego, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe itp.; nie można zatem było uznać za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie odnaleziono planu, a organ nadzoru nie ustalił, czy taki plan był uchwalony i obowiązywał w dacie wydania decyzji oraz czy obejmował przedmiotową nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Organ orzekający w sprawie trafnie przywołał istotne uwarunkowania sprawy – warunki orzekania w przedmiocie nieważności oraz treść regulacji, dotyczących wywłaszczania nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywodzono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowo nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzję z 1962 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną, z zastrzeżeniem, sformułowanym w końcowej części niniejszego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P.

Przy ocenie czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. Wskazano w nim m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi należy wskazać:

- trafnie wywiódł organ administracji, że - w sytuacji, gdy na dzień wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia w obiegu prawnym pozostawała decyzja lokalizacyjna, w myśl której m.in. działka objęta wywłaszczeniem była przeznaczona na cel przewidziany ustawą z 1958 roku - nie sposób uznać, aby rażącym naruszeniem prawa był brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia z 1962 roku do kwestii, czy dane przedsięwzięcie nie może być w istocie zrealizowane w innej lokalizacji; ówczesne przepisy nie przesądzały bowiem, na którym etapie ma być analizowana zasadność realizacji danego przedsięwzięcia w konkretnym miejscu, w kontekście potrzeby wywłaszczania; wynikało to z tego, że ochrona własności, wobec aksjologii ówczesnego prawodawcy, nie była traktowana jaką wartość priorytetowa czy nawet odpowiednio istotna; w takiej sytuacji było dopuszczalne takie rozumienie ówczesnych regulacji, że decyzja lokalizacyjna, gdzie przewidziano realizację przedsięwzięcia także na gruntach osób trzecich, jest orzeczeniem o możliwości realizacji danej inwestycji w określonym miejscu także w kontekście przesądzenia o zasadności wywłaszczenia niezbędnych ku temu gruntów; w każdym razie takiemu rozumieniu ówczesnych regulacji nie sposób zarzucić oczywistej wadliwości; wobec wskazanego uwarunkowania, skoro na dzień orzekania o wywłaszczeniu, w obiegu prawnym pozostawała decyzja o lokalizacji na danym terenie przedsięwzięcia, spośród przewidywanych jako uzasadniające przymusowe odjęcie własności, rozstrzygnięciu niezawierającemu uzasadnienia, co do konieczności realizacji inwestycji w konkretnej lokalizacji nie można zarzucić kwalifikowanej wadliwości,

- zasadne jest argumentacja organu administracji gdzie wskazywano, że dyrekcje budowy osiedli robotniczych, jako wyodrębnione jednostki organizacyjne w strukturze organów jednolitej władzy państwowej były, w myśl ustawy w 1958 roku, legitymowane do występowania z wnioskiem o wywłaszczenie; w każdym razie nie sposób uznać, aby tego rodzaju rozumienie ówczesnych regulacji można kwalifikować jako rażące naruszenie prawa; artykuł 3 ustawy z 1958 roku zakreślał generalnie przypadki, gdy było dopuszczalny wywłaszczenie nieruchomości; regułą ogólną była taka możliwość dla celów realizacji zatwierdzonych planów gospodarczych (ust. 1); zamieszczony w ust. 2, przypadek gdzie dopuszczalne było wywłaszczenie, może być rozumiany jako wykraczający poza sytuacje wskazane w ustępie pierwszym - dotyczyć to może sytuacji realizacji zabudowy w formie zaplanowanej jako szersze założenie, lecz nie objętej zatwierdzonymi planami gospodarczymi; przy takim rozumieniu wskazanej regulacji ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia stosownego wniosku, zamieszczone w części końcowej wskazanego ustępu (w stosunku do zasad ogólnych, zakreślonych art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 roku), nie znajduje zastosowania do przedsięwzięć objętych zatwierdzonymi planami gospodarczymi (jak w rozpatrywanym przypadku co wynika z wniosku); z kolei wskazane reguły ogólne (art. 2 ust. 2) szeroko zakreślały rodzaje podmiotów, mogących inicjować postępowanie wywłaszczeniowe, zaliczając do nich zarówno organy administracji państwowej jak i instytucje państwowe; do tak szeroko rozumianych podmiotów wypada niewątpliwie zaliczyć także jednostki organizacyjne, wyodrębnione w celu realizacji inwestycji w strukturze organów administracji państwowej, mające charakter jednostek budżetowych (tak zarządzenie 141/58); należy przy tym wskazać, że trudno doszukać się nawet hipotetycznej racjonalnej przesłanki dla bezwzględnej konieczności stosowania w danym przypadku (realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego) reguły z art. 3 ust. 2, rozumianej jako bezwzględna konieczność wnioskowania przez samego piastuna organu administracji (członków prezydium bądź osobę bezpośrednio upoważnioną); brak jest ku temu rozsądnego ratio legis, co choćby uprawdopodobniało, aby nie było wolą ówczesnego prawodawcy inicjowanie postępowania wywłaszczeniowego przez jednostki organizacyjne, funkcjonujące w strukturach administracji publicznej, powołane do realizacji inwestycji – podporządkowane prezydium rad narodowych - dopuszczenie zaś ich wszczęcia wyłącznie na żądanie przez piastunów danego organu administracji bądź osoby przez nich bezpośrednio upoważnioną; w każdym bądź razie odmienne rozumienie ówczesnych regulacji niż sugerowane w skardze nie może być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo,

- chybione są zarzuty, co do braku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego; Wnioskodawcy umknęło, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, gdzie przedmiotem badania jest wyłącznie to, czy orzeczenie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością; nie jest więc zadaniem organu ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie lecz ocena, czy ówcześnie orzekając w tym przedmiocie organ rażąco naruszył prawo; skoro z akt sprawy - w tym stosownego wniosku - wynikało, że przedsięwzięcie było objęte stosownym planem gospodarczym, organ procedujący w trybie nadzwyczajnym nie był obowiązany tych informacji weryfikować, poszukując w zasobach archiwalnych czy zachowała się stosowna dokumentacja obrazująca stan, w jakim orzekane ówcześnie w sprawie; stanowiłoby to element ustalania ówczesnego stanu faktycznego; uprawnione było domniemanie, że składające stosowne wnioski instytucje, funkcjonujące w strukturach władzy publicznej, zawarły w nich prawdziwe informacje; za takim rozumieniem zakresu wyjaśnienia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym, przemawiają także względy natury funkcjonalnej; Wnioskodawca, inicjujący postępowanie zgoła po 50 latach, w którym żąda zbadania prawidłowości wydania orzeczenia w sprawie, nie może oczekiwać, aby w tej sytuacji przeprowadzono ponowne postępowanie, co do meritum, ustalając stan faktyczny sprawy sprzed kilkudziesięciu lat; nie bez znaczenia jest to, że w takim przypadku koszty przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, w sprawie zakończonej ostateczną decyzję sprzed wielu lat, musiałby zostać poniesione ze środków publicznych; prowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy kwestionowane rozstrzygnięcie nie pozostawało w oczywistej sprzeczności ze znanym ówcześnie organowi istotnymi okolicznościami sprawy, mogłoby być uzasadnione, o ile Wnioskodawca, zainteresowany podważeniem orzeczenia, uprawdopodobniłby oczywistą wadliwość rozstrzygnięcia w danym zakresie; samo wyrażanie przez niego wątpliwości nie może być wystarczającą podstawą dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie analogicznym do prowadzonego na etapie wydawania decyzji w 1962 roku; z tych samych przyczyn nie może być skutecznie podnoszony braku ustalenia przez organ, czy realizacja przedsięwzięcia pozostawała ówcześnie w zgodzie z obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego; treść zgromadzonej dokumentacji w sprawie (stosowny wniosek i uzasadnienie decyzji z 1962 roku), nie wskazują, aby w danym zakresie doszło do określonych nieprawidłowości; w takim przypadku prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego uchybiałoby zasadzie ekonomii postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), a tym samym skutkowało bezzasadnym ponoszeniem kosztów przez Skarb Państwa; jedynie na marginesie wypada wskazać wobec tego, że chybionym było też przywoływanie w skardze dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 roku, ponieważ - w danym zakresie - na dzień wydawania decyzji z 62 roku, obowiązywała już ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47); nie zawierała ona stosownych przepisów przejściowych, z których wynikałaby zasada stosowania do spraw wszczętych regulacji uprzednich.

Trafnie natomiast wywieziono w skardze, że dla oceny, czy nieruchomość była niezbędna dla celu wywłaszczenia nie może odgrywać kluczowego znaczenia treść uchwały nr [...]. Przywołane regulacje normatywne, przy uwzględnieniu reguły domniemania działania organów administracji zgodnie z prawem, mogą być tylko przyczynkiem dla założenia, że zasadna była lokalizacja osiedla w konkretnej lokalizacji (m.in. na działce Wywłaszczonej). Odwołanie się do danej argumentacji przez organ administracji, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, uchybia wymaganiom w danym zakresie (wobec treści art. 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Jednakże nie może mieć to wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem skonstatowano, że wywłaszczenie działki dla celu budowy danego osiedla nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.