Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1321/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy R. z [...] stycznia 2012 r., którym odmówiono nazkazania właścicielom podzielonych działek o pierwotnym nr ew. [...] we wsi C. Gmina R., w tym dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] przywrócenia ich do stanu poprzedniego, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Jednocześnie umorzono postępowanie odwoławcze z wniosku p. D. K. (na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.), wskazując, że nie jest on stroną w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zreferowano przebieg sprawy. Odnotowano, że we wniesionych odwołaniach, m.in. przez p. M. M., podniesiono zarzuty naruszenia przez organ I. instancji art. 7, 8, 12, 75 § 1, 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 i 106 K.p.a. oraz art. 35 i 36 K.p.a. a także art. 29 ustawy - Prawo wodne. Ponadto w odwołaniu wywodzono, jakoby Wójt Gminy R. dopuścił się też poświadczania nieprawdy w dokumentach. Odwołujący się zakwestionowali istnienie w przeszłości rowu odpływowego, o którym mowa w opinii sporządzonej na zlecenie organu I. instancji przez rzeczoznawcę ze S. mgr. inż. B. S. (o którym mowa w zaskarżonej decyzji). Przyczyny zalewania ich posesji odwołujący upatrywali jedynie (wyłącznie) w podniesieniu terenu przez właścicieli nieruchomości powstałych z podziału działki nr ew. [...] we wsi C. - zgodnie z opinią rzeczoznawcy ze S. - dr. inż. J. L. (opinia sporządzona na zlecenie stron odwołujących się). Zakwestionowali sposób zbierania przez organ I. instancji materiału dowodowego, wskazują, że odmówił on przeprowadzenia dowodu "w celu wyjaśnienia kwestii poruszanych przez p. S.".

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji wskazano, że z dokumentów powoływanych w aktach sprawy (m.in. opinia mgr. inż. B. S.) - tj. mapy sytuacyjno - wysokościowej, numerycznych map ewidencyjnych, map ewidencyjnych gruntów, mapy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. (mapy załączone są do ww. opinii - w aktach) wynika, że. istniał rów odwadniający - trasa rowu od wsi B. w kierunku wschodnim w dolinę rzeki O. po terenie Gminy Ż.,. Rowu tego pomiędzy działkami. nr ew. [...], [...], [...], [...] w miejscowości C., Gmina R., a działkami nr ew. [...], [...], [...], [...] w Z. nie wykazano w ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych, gdyż jest to urządzenie wodne jedynie o funkcji rowu odwadniającego - tak stwierdził Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W.

Opinie rzeczoznawców ze S. wskazują na to, że przyczyną zalewania posesji wnioskujących o wydanie decyzji jest albo brak rowu odwadniającego, który dawniej istniał (mgr inż. S.) albo podniesienie terenu przez właścicieli działek powstałych w wyniku podziału dz. ew. nr [...] we wsi C. Nie można wykluczyć, że wyeliminowanie tylko jednej z ww. ewentualnych przyczyn, nie poprawiłoby stanu istniejącego na działkach stron odwołujących się.

Stąd organ I. instancji - zdaniem Kolegium - słusznie odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielom podzielonych działek o pierwotnym nr ew. [...] we wsi C., przywrócenia ich do stanu poprzedniego i rozstrzygnięcie to nie narusza art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, skoro nie udowodniono w sposób niebudzący wątpliwości, że wyłączną przyczyną zalewania działek odwołujących się było podniesienie terenu przez właścicieli działek powstałych w wyniku podziału dz. ew. nr [...] w C.

Zdaniem Kolegium, organ w zaskarżonej decyzji słusznie wskazał na konieczność kompleksowego rozwiązania problemu zalewania działek m.in. stron odwołujących się (w ramach przywrócenia warunków spływu wód z obszaru pomiędzy wsią C., a miastem Z.) przez przywrócenie funkcji rowu odpływowego i wykonanie zorganizowanego systemu odwodnienia przedmiotowego obszaru poprzez realizację dla podtapianego obszaru, zbiorczego systemu kanalizacji burzowej. W decyzji organu I. instancji wskazano, że opracowano mapę dla celów projektowych terenu C., który ma być objęty przedmiotowym projektem i że dokonano wstępnych uzgodnień w zakresie opracowania projektu budowlanego dla tego zamierzenia.

Odnosząc się do zarzutów stron odwołujących się, stwierdzono, że organ I. instancji zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób zgodny z przepisami K.p.a., w szczególności powołał biegłego i dopuścił przeciwdowód z biegłego przedstawiony przez strony odwołujące się (zgodnie z art. 75 § 1, 78 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a.) oraz dokonał oceny tych dowodów w zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 80 K.p.a.). Ponadto - zdaniem Kolegium - Wójt Gminy R. nie dopuścił się poświadczania nieprawdy w dokumentach. Wydanie bowiem decyzji o warunkach zabudowy dla terenów podzielonej działki nr ew. [...] w innym postępowaniu ze wskazaniem "nie dotyczy", co do odprowadzenia wód deszczowych i roztopowych, nie stanowi poświadczenia nieprawdy w dokumencie urzędowym.

W skardze p. M. M., właścicielka działki nr ew. [...], zreferowała przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, wywodząc, że jest ona błędna, co uzasadniła przywołując następującą argumentację:

- co do kwestii istnienia rowu odwadniającego - wskazała, że jest bardzo prawdopodobne, istnienie rowu, o którym mowa, kiedyś w przeszłości (20, 30 lat temu); jednak od kiedy Skarżąca jest właścicielem posesji rowu nie było i nie został zasypany, ani w żaden inny sposób skarżąca nie spowodowała jego niedrożności; fakt istnienia rowu ani jego drożności (od kiedy Skarżąca jest właścicielem posesji) nie został udowodniony pomimo, że pismem z 19 sierpnia 2011 r., skierowanym do Wójta Gminy R., wniesiono między innymi o wykonanie czynności dowodowych, mających na celu uzyskanie od mgr inż. S. przedstawienia dowodów na faktyczne istnienie rowu i jego drożności w latach 1996 - 2003; skoro, Wójt twierdził, że przed ingerencją związaną z działaniami inwestycyjnymi na terenie miasta Z. (które na tym terenie rozpoczęły się w 1996 roku), rów na całej swej długości był sprawny i odprowadzał spływające wody do rzeki O. wnioskodawcy zażądali przedstawienia dowodów na istnienie rowu i określenie jego drożności w tym okresie; rzeczoznawca nie jest w stanie określić z całą pewnością na podstawie warstwic, odwiertów ani innych metod czy faktycznie istniał rów w danym okresie i jaka była jego przepustowość; dlatego udzielono odpowiedzi odmownej; nie dowiedziono więc istnienia rowu w danym okresie,

- mapy, na które powołuje się organ II. instancji, gdzie widnieje niepoprzerywany rów od ul. [...] do działki nr ew. [...] i przecinający ulicę [...], nie są dowodem na jego istnienie, ponieważ od lat nie były aktualizowane i nie odpowiadały stanowi faktycznemu; o tym, że rów na pewnym odcinku nie istnieje pisał także mgr inż. S. w opinii z 21 czerwca.2010 r.; opis wyglądu rowu jaki zamieścił w opinii, świadczy o jego nieistnieniu od kilkudziesięciu lat; istnienie rowu na wskazanych przez organ mapach było wynikiem przerysowywania nieuaktualnionych map; rów został wykreślony z map dopiero po interwencji wnioskodawców w Starostwie Powiatowym pod koniec 2011 r.; organ nie może powoływać się na istnienie rowu tylko i wyłącznie na podstawie map, (które nie odpowiadały stanowi faktycznemu) skoro są inne dowody świadczące o jego nieistnieniu lub poddające w wątpliwość jego istnienie, od kiedy wnioskodawcy są właścicielami posesji, bo tylko za ten okres mogą odpowiadać; organ stwierdza, że rów istniał, natomiast nie precyzuje kiedy istniał,

- gdyby nawet przyjąć, że rów istniał i opierać się głównie na tym co przedstawiają mapy ewidencyjne w tym Numeryczna mapa ewidencyjna gruntów i działek objętych kwalifikatorem w skali 1:1000 załączona do opinii mgr inż. S., na którą powołuje się organ, rów nigdy nie był drożny i nie odprowadzał wód do rzeki O.; jak wskazują mapy, wody były odprowadzane wprost na inne posesje, a konkretnie na działki nr ew. [...] i [...] położone w Z.; nie można więc go nazwać odwadniającym (jak Wójt) ani nawet odpływowym (jak organ odwoławczy). nie ma i nie było zbiornika, który mógłby rzekome wody z rowu odbierać, w związku z tym nigdy nie był drożny; dowodem na to, że rów nigdy nie miał ujścia do rzeki O. jest też pismo z 21 listopada.2011 r., w którym Starostwo Powiatowe w Z. udzieliło odpowiedzi Prezydentowi Miasta Z.,

- gdyby założyć, że rów istniał i miał taki przebieg jak na przedłożonych mapach, rodzi to pytanie, dlaczego przed nawiezieniem masami gruntu działek przyległych problem zalewania nie istniał; ani wnioskodawcy, ani żaden z właścicieli podzielonej działki nr ew. [...] nie zgłaszali problemu; wynika stąd, że rów nigdy nie spełniał takich funkcji odwadniających,

- uzasadnienie decyzji oparto tylko na wybranych fragmentach opinii mgr inż. S.; cytując za dr inż. J. L., rzeczoznawcą ze S. (pismo z 17 sierpnia 2011 r.): "Jestem przekonany, że niezależnie od funkcjonowania rowu, w warunkach pogodowych roku 2010 i 2011, działki [...], [...], [...] i dalsze, bez podwyższania ich poprzez nawiezienie ziemi, byłyby zalane wodą Poziom wody na tych działkach jest bowiem odzwierciedleniem poziomu wód gruntowych napływających generalnie od strony południowej i południowo-zachodniej - zgodnie ze spadkiem zlewni oraz z uwzględnieniem drenującego oddziaływania rzeki O. Spływy powierzchniowe mogą okresowo i w pewnym stopniu modyfikować (podwyższać) poziom wody na działkach położonych w obniżeniach terenowych. Spiętrzenie wody na wzniesieniu terenowym, występujące na działce [...], a wynikające z zarośnięcia i zamulenia rowu ma niewielki wpływ na poziomy wód gruntowych i powierzchniowych w rejonie działek [...], [...] czy [...]. Poziom ten jest jednocześnie podwyższany o 30-40 cm w związku z nawiezieniem ziemi na działki [...], [...] i [...].Spiętrzenie wody w tym rejonie jest jednoznacznie związane z nawiezieniem ziemi na wymienione działki i niezależnie od istnienia bądź likwidacji rowu biegnącego w przeszłości wzdłuż granicy pomiędzy C. i Z.",

- koncepcja przywróceniu funkcji rowu jest więc absurdalna i niewykonalna, ponieważ nie tylko, nie doprowadziłoby to do odwodnienia terenów wsi C. i Z., ale spowodowałaby odprowadzanie wód na inne posesje; świadczy to o tym, że obie instancje nie podjęły niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego ani też nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego, a to stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a.,

- nieprawdziwe jest twierdzenie organu, jakoby opinie rzeczoznawców ze S. wskazywały na to, że przyczyną zalewania posesji wnioskodawców, jest albo brak rowu odwadniającego, albo podniesienie terenu przez właścicieli działek; obie opinie wyraźnie wykazują i są zgodne, co do tego, że przyczyną zalewania posesji odwołujących się, jest podniesienie terenu przez właścicieli działek powstałych w wyniku podziału działki. nr ew. [...] we wsi C., a ponadto, jako dodatkową przyczynę zalewania mgr inż. S. podaje brak drożności rowu odpływowego odprowadzającego wody opadowe w kierunku rzeki O.; w opinii z 21 czerwca 2010 r. p. S. pisze: pkt 6.1 "W sprawie przyczyny zalewania podstawowymi przyczynami zastoisk wodnych powstałych na graniczących ze sobą gruntach gminy R. i Z. są:

- brak drożności rowu odpływowego odprowadzającego wody opadowe w kierunku rzeki O.

- przegrody gruntowe utworzone przez podniesienie poziomu terenu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] "(był to stan na dzień 25 maja 2010 r. )",

- jednakże z map załączonych do opracowania p. S. nie wynika, aby wody odprowadzane były do rzeki O., ani nawet do jej doliny, ponieważ na ostatnim odcinku biegu, rów nie jest nawet skierowany w kierunku rzeki O., ale w zupełnie przeciwnym, wprost na dz.[...]; z map wynika, że rów nie ma odpływu,

- obie opinie, zarówno mgr inż. S. jak i dr inż. L. są zgodne co do tego, że przyczyną zalewania posesji odwołujących się jest podniesienie terenu przez właścicieli działek powstałych w wyniku podziału działki nr ew. [...] we wsi C.; natomiast rola rowu jest kwestią sporną, ponadto dr inż. L. w piśmie z 17 sierpania.2011 r. szczegółowo odnosi się do roli rowu i podnosi, że gdyby nawet istniał nie poprawiłby sytuacji na tych terenach; niezrozumiałe jest stanowisko organu, które nie widzi zgodności w obu opiniach, mówiących że przyczyną zalewania jest podniesienie terenu i przychyla się wyłącznie do kontrowersyjnej roli rowu dla odwodnienia tych terenów,

- przywrócenie funkcji rowu nie poprawiłoby sytuacji, ponieważ woda napływa głównie z kierunku południowego i południowo-zachodniego i przepływała przez naturalnie niżej położone tereny podzielonej działki nr ew. [...] w kierunku rzeki O.; obszar działki o pierwotnym nr [...] stanowił naturalne zagłębienie terenowe, przez które przepływała woda, dlatego był zalewany; o kierunku napływu świadczy spiętrzenie wody na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] co jest wynikiem zablokowania jej odpływu przez podniesienie terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...]; skoro woda w takich ilościach piętrzy się właśnie w tym miejscu to jasne jest, że nie napływa od ulicy [...] wzdłuż granicy z Z. po trasie rzekomego rowu,

- rów nie istnieje od kilkudziesięciu lat i nigdy do momentu nawożenia masami gruntu nikt nie zgłaszał problemu zalewania; można więc powiedzieć z całą pewnością, że skoro przywrócenie funkcji rowu nie poprawi sytuacji, to jedyną przyczyną zalewania jest podniesienie terenu i wyeliminowanie tej przyczyny, czyli odtworzenie stanu pierwotnego z pewnością poprawi stan na działkach stron odwołujących się,

- z opinii obu rzeczoznawców wynika, że przyczyną zalewania działek odwołujących się jest podniesienie terenu przez właścicieli działek; potwierdza to także Wójt Gminy R., który pismami z 4 października 2010 r. wysłanymi do właścicieli działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zakazał dokonywania zmian w ukształtowaniu terenu poprzez jego podnoszenie przytaczając, jako podstawę prawną, art. 29 ustawy - Prawo wodne; za zakazem Wójta nie poszły żadne inne działania, nie została wydana decyzja zakazująca zmiany ukształtowania terenu, zakaz nie był też w żaden sposób respektowany i przez organ administracji egzekwowany, nie zostały wyciągnięte żadne konsekwencje w stosunku do właścicieli nawożących działki,

- w pkt 6.2 opinii z 21 czerwca 2010 r. w sprawie doraźnego poprawienia stanu wody na gruncie mgr inż. S. zaleca:

"- nakazać właścicielowi działki [...] przywrócenie do stanu poprzedniego pasa gruntu o szerokości min 2.0 m wzdłuż granicy z m. Z. w celu umożliwienia przepływu wody powierzchniowej w kierunku rzeki O.

do czasu systemowego rozwiązania stosunków wody na gruncie,

- spowodować możliwość przepływu wody powierzchniowej przez nieurządzone drogi działki [...] i [...],

- zakazać pozostałym właścicielom podzielonej działki nr [...] we wsi C. na zmianę ukształtowania poprzez podnoszenie terenu, a w szczególności na podnoszenie nieurządzonej drogi - działki nr [...],

- do czasu systemowego rozwiązania stosunków wodnych,"

w wyjaśnieniu i merytorycznym uzasadnieniu p. S. stwierdza: "Sytuacja może ulec dalszemu pogorszeniu; gdy inni użytkownicy parceli działki nr [...] zechcą podnieść poziom swoich działek Bardzo realnie zagrożony będzie wówczas właściciel działki [...], którego posesja może zostać całkowicie zalana"; z tymi zaleceniami w pełni zgadza się rzeczoznawca dr inż. J. L. w opracowaniu z kwietnia 2011 roku i podkreśla: "Do obecnego czasu zalecenia powyższe nie zostały zrealizowane.",

- niewykonalność koncepcji przywrócenie funkcji rowu tzw. odpływowego, który nigdy nie miał odpływu i nie odprowadzał wód do rzeki O., ani nawet do jej doliny polega też na tym, że na rzekomym biegu rowu posadowione są od ok 12 lat budynki gospodarcze oraz dom na działce nr ew. [...],

- z zebranych dokumentów wynika, że wszystkie działania Wójta Gminy R. są działaniami pozornymi i nie mają na celu rozwiązania problemu; nieprawdą jest twierdzenie organów obu instancji, jakoby opracowano mapę dla celów projektowych terenu C., który ma być objęty przedmiotowym projektem i że dokonano wstępnych uzgodnień w zakresie opracowania projektu budowlanego dla tego zamierzenia; Skarżąca wskazała, jakie działania są obecnie jej zdaniem realizowano podkreślając, że Gmina R. nie chce partycypować w kosztach realizacji przedsięwzięcia,

- organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu naruszania art. 35 i 36 K.p.a. przez Wójta Gm. R. oraz nie nadał należytej doniosłości prawnej sygnalizowanemu w odwołaniu naruszaniu przez organ I. instancji art. 12 § 1 K.p.a.; od momentu przedstawienia opinii mgr S. z 21 czerwca.2010 r. upłynęło trzy i pół miesiąca zanim Wójt wysłał pisma z 4 pażdziernika.2010 r., zakazujące zmiany ukształtowania terenu; nie wykonał żadnego z zaleceń zawartych w opinii rzeczoznawcy, którego sam powołał; w tym czasie nastąpiło masowe łamanie prawa i nawożenie setek tysięcy ton ziemi na zalewowe tereny wsi C., bez żadnej reakcji ze strony Wójta, pomimo że był informowany o tym co się dzieje telefonicznie i listownie; nie respektowano ani nie egzekwowano zakazu; organ nie poinformował strony o terminie załatwienia sprawy, nie podał przyczyny zwłoki ani nowego terminu załatwienia sprawy ( art. 35 i 36 K.p.a.),

- niedopuszczalne jest twierdzenie, że Wójt Gm. R. nie dopuścił się poświadczenia nieprawdy w dokumentach.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, o zwrot kosztów postępowania sądowego, nakazanie właścicielom nawiezionych masami gruntu działek przywrócenia do stanu pierwotnego, oraz ukaranie Wójta Gminy R. za zaniechania, uchybienia, rażące naruszanie art. 7, 8, 12, 75 § 1, 76 § 3, 77§ 1, 78 § 1, 106, art.35 i 36 K.p.a. oraz art. 29 ustawy - Prawo wodne, a także poświadczanie nieprawdy w dokumentach i posługiwanie się nieprawdą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie..

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem sprawa przed wydaniem orzeczenia nie została w sposób wnikliwy rozpatrzona w istotnym zakresie.

Przesłanką wydania orzeczenia w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie Skoro postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (przywrócenie stanu poprzedniego lub realizacja urządzeń zapobiegających szkodom) może toczyć się na wniosek strony możliwe jest również wydanie decyzji o odmowie zobowiązania konkretnych podmiotów. Przesłanką do wydania tego rodzaju orzeczenia jest stwierdzenie braku podstawą do wydania orzeczenia. Wprawdzie postępowanie dotyczy kwestii związanych stricte z ewentualnym ograniczeniem korzystna z prawa własności gruntu, na który wpływ ma zmiana stosunków wodnych na nieruchomości sąsiedniej, jednak roszczenia z tym związane są - z woli prawodawcy - dochodzone na gruncie procesu administracyjnego. Nie mają wiec zastosowania ogóle regały wynikające z art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), lecz zasada ustalania prawdy obiektywnej, do której zobligowane są organy administracji prowadzące postępowanie w kwestii naruszenia stosunków wodnych (art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a.).

W tym świetle, wobec złożenia stosownego wniosku przez osoby uważające się za poszkodowane, przesłanką odmowy wydania decyzji zobowiązujących właścicieli konkretnych gruntów do podjęcia działań naprawczych jest ustalenie w toku postępowania, że:

- właściciel gruntu nie jest sprawcą zmiany stosunków wodnych (w rozumieniu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne) lub,

- brak jest szkodliwego wpływu zmiany wód na grunty sąsiednie.

Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne (sformułowanie organ "może") oznacza, że prawodawca dopuścił możliwości odstąpienia od wydania decyzji nakazowej pomimo wystąpienia stosownej przesłanki w pewnych - enumeratywnie nie wskazanych - przypadkach. Procedura zakreślona w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne zamyka jednak ogólną drogę realizacji roszczenia służących ochronie własności przed sądami powszechnymi. Stanowi więc jedyny środek ochrony praw właściciela przed nielegalnymi oddziaływaniami z gruntów sąsiednich – naruszaniem zakaz i nakazów z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne. Własność jest jednocześnie prawem chronionym na szczeblu norm konstytucyjnych (art. 20 i 21 ust. 1 Konstytucji R.P.), Stąd odmowa udzielenia ochrony w ramach jedynej dostępnej procedury może mieć miejsce jedynie w przypadkach szczególnych, gdy ważne okoliczności przemawiają przeciw jej udzieleniu, pomimo naruszania prawa nieskrępowanego korzystania ze swojej własności. Uzasadnieniem mogłoby być np. istotne przyczynienie się do szkody żądającego ochrony, gdy koszty naprawienia jej byłyby niewspółmiernie wysokie a sprawcy nie sposób przypasać winy tzn. zakazy lub nakazy z art. 29 ust. 1 i 2 wprawdzie nie zostały uwzględnione, lecz podejmując określone działania osoba o przeciętnej wiedzy nie mogła spodziewać się określonych skutków. Nie należy do takich przypadków oczywiście sytuacja, gdy właściciel podmokłego terenu wynosi go ponad poziom przyległych nieruchomości, gdyż oczywistym jest, że musi to prowadzić do zmiany stanu wód na gruntach przyległych. Nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych może nie być również zasadne, gdy istnieje inna realna gwarancja wyeliminowania - w czasie porównywalnym do realizacji działań przez sprawcę problemu - powstających szkód, np. realizowane są aktualnie działania inwestycyjne, które gwarantują usunięcie negatywnych skutków zmiany stosunków wodnych na gruntach poszkodowanego właściciela. Nałożenie obowiązku działań naprawczych nie jest bowiem sankcją administracyjną za niezgodne z prawem zachowanie (uchybienie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne) lecz ma służyć wyłącznie usunięciu negatywnych skutków wynikających z nielegalnych działań, których skutkiem jest m.in. naruszenie prawa nieskrepowanego korzystania z nieruchomości, przez innych właścicieli gruntów.

Wskazane wyżej uwarunkowania formalno-prawne winien mieć na uwadze organ orzekający w sprawie, przy czym organ II. instancji jest obowiązany do jej ponownego rozpatrzenia (art. 15 K.p.a.), a więc winien wskazać, jaki stan faktyczny uznał za ustalony, na jakiej podstawie (z jakich dowodów wywodzi określone wnioski) oraz dlaczego orzekł w określony sposób, gdy działa w zakresie uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie czyni zadość wskazanym postulatom.

Przede wszystkim nie wskazano w nim, jaki stan uznano za ustalony w kwestii zasadniczej tzn., czy w wyniku działań właścicieli określonych nieruchomości, w następstwie nawiezienia ziemi doszło istotnie do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. Wnioskodawcy konsekwentnie podnosili, że do czasu nawiezienia ziemi na działki sąsiednie nie powstały istotne problemy, gdy chodzi o zalewanie ich nieruchomości. Zdarzenia te chronologicznie powiązane były z czynnościami nawiezienia ziemi na działki sąsiednie. Jednocześnie kwestionowali, aby wystąpiły inne zmiany istotnych okoliczności związanych z równowagą gospodarki wodnej na danym terenie, np., aby w określi bezpośrednio poprzedzającym powstawanie szkód (zalań) nastąpiła likwidacja funkcjonującego wcześniej rowu odwadniającego.

Zagadnienia te mają kluczowe znaczenie i winien był się do nich odnieść organ administracji orzekający w sprawie. Jeżeli nie zostanie ustalone w sposób jednoznaczny, że powstanie konkretnych szkód - podniesienia poziomów wody na gruncie wnioskodawców - było następstwem wyłącznie przerwania drożności rowu odwadniającego lub istotnej zmiany sytuacji meteorologicznej (inna skala opadów niż w latach, gdy problem nie występował), lecz przeciwnie - że przyczyniła się do nich zmiana poziomu gruntów - wystąpienie takiej przesłanki umożliwia organowi administracji wydanie decyzji zobowiązującej, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Decyzja naprawcza może być bowiem wydana także, gdy naruszanie zakazów i nakazów wskazanych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne jest tylko jedną z przyczyn szkody. Prawodawca bowiem, jako przesłankę, wskazał "szkodliwy wpływ" określonych działań, nie przesądził zaś, że ma być to jedyna przyczyna powstawania szkody (pojęcie szkodliwego wpływu) na gruncie przyległym. Należy podkreślić, że gdyby nawet szkoda była następstwem kumulacji określonych zdarzeń, tylko z tego tytułu nie sposób właścicielom odmówić ochrony należnej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Wyeliminowanie bowiem nawet jednej z przyczyn z reguły będzie skutkować ograniczeniem wielkości szkód – tu powstających uciążliwości związanych z zalewaniem nieruchomości.

W tym kontekście nie jest wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia organu odwoławczego oparte na ogólnym twierdzeniu, że rów odwodniający według map istniał – bez odniesienie się do twierdzeń poszkodowanych zalewaniem gruntów, że od wielu lat nie pełnił swojej roli odprowadzania wód opadowych (nie był drożny). Nie ma też kluczowego znaczenia konstatacja organu, jakoby ze stosownych opinii rzeczoznawców wynikało, że przyczyną podtopień może być kumulacja dwu czynników (nawiezienie ziemi i nie wypełnianie funkcji przez rów odwadniający). Organ przywołując zresztą określone konkluzje, wynikające jakoby z opinii biegłych, nie wskazał stosownych ich fragmentów. W następstwie tego Strona skarżąca przytaczając inne ich wybrane passusy formułuje odmienne wynikające z nich oceny – mianowicie, jakoby przyczyną podtopień było w istocie nawiezienie ziemi na szereg działek. Wypada w tym kontekście odnotować, że organ nie wskazał konkretnie, które fragmenty opinii uznał za miarodajne dla sformułowania określonych tez ani dlaczego tego rodzaju wybór jest zasadny.

Formułując uzasadnienie organ administracji przywołał również okoliczność istnienia innego alternatywnego sposobu rozwiązania problemu powstających szkód na nieruchomościach wnioskodawców. Wskazano, że właściwym sposobem byłby kompleksowy system odwodnienia danego terenu (budowa - odtworzenie rowu). Jak wskazano na wstępie, okoliczność taka mogłaby mieć znaczenie gdyby było możliwe ustalanie, że realizacja określonego przedsięwzięcia, o znanych parametrach, jest pewna (zagwarantowana) a opracowana dokumentacja wskazywałaby, że doprowadzi do osiągnięcia celu – likwidacji szkód wynikających z zalewania nieruchomości sąsiednich. W przeciwnym przypadku odmowa ochrony interesów właścicieli zalewanych nieruchomości, z uwagi na alternatywna możliwość rozwiązania problemu, jest niedopuszczalna. Perspektywa taka (nawet istnienie opcji bardziej racjonalnej) nie może skutkować odmową ochrony interesu właściciela określonej nieruchomości przed następstwami bezprawnych działań innych podmiotów powodujących niekorzystną zmianę stosunków wodnych. Gwarantowana w danym przypadku przez organy państwa (tu organy administracji) realna ochrona uprawnień właściciela do nieskrępowanego korzystania z przysługujących mu praw nie może być uzależniana od podjęcia w nieokreślonej przyszłości bliżej niesprecyzowanych działań. W danym przypadku organ orzekający przywołał jedynie fakt podjęcia prac projektowych, co nie jest wystarczającym dla stwierdzenia braku potrzeby nałożenia stosownych obowiązków na ewentualnych sprawców powstających szkód (także tych przyczyniających się do ich zwiększenia) – w następstwie zmiany stosunków wodnych.

Nie są przekonywające wywody uzasadnienia, gdzie stwierdza się jakoby nie można było wykluczyć, że wyeliminowanie tylko jednej z ewentualnych przyczyn (nawiezienie ziemi), nie poprawiłoby stanu istniejącego na działkach stron odwołujących się. W tym zakresie zasadna była ocena konkretnego materiału dowodowego, ze wskazaniem określonych konkluzji, bądź – jeżeli kwestia ta nie może być ustalona na podstawie zgromadzonych dowodów (opinii rzeczoznawców) - brak ten powinien zostać dostrzeżony jako istotny, przez organ administracji. Dotyczy on bowiem kwestii kluczowej w kontekście przesłanek orzekania. Jeszcze raz wypada podnieść, że sama poprawa stanu wody na gruncie może stanowić przesłankę wydania stosownej decyzji naprawczej, nawet gdy nie odprowadzi to do całkowitego rozwiania problemu podtopień.

Nie rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym brak stosownie szczegółowego odniesienia do kwestii istotnych w powiązaniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym m.in. podnoszonych w odwołaniach, stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – ustalanie czy istnieją przesłanki do nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (usunięcie nawiezionej ziemi bądź wykonanie określonych urządzeń wodnych zapobiegających przed powstawaniem szkody na działkach sąsiednich).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia żądania Skarżącej. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności wniosku, co do meritum w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego, Pełna jednak ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA).

Orzekając ponownie w sprawie organ wyda też odrębne orzeczenie w przedmiocie tego, czy wnoszący odwołanie p. D. K. jest stroną w sprawie. Jeżeli bowiem konkretna osobą istotnie nie jest stroną w sprawie, nie ma uzasadnienia doręczanie jej rozstrzygnięcia kończącego, co do meritum postępowanie w określonym przedmiocie. Odstąpienie od takiego doręczenia nie jest z kolei możliwe o ile oba rozstrzygnięcia odzwierciedlono w jednym dokumencie.

Należy z kolei zauważyć, że postępowanie w myśl art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne może się toczyć wprawdzie na skutek wniosków (ale też z urzędu), jednak - co istotne - w przedmiocie ewentualnego nałożenia obowiązków na konkretnych właścicieli działek. Celem postępowania jest m.in. ocena skutków działań (czynów, zaniechań) określonych osób. Stąd nie jest prawidłowe wskazanie w treści orzeczenia, że odmowa wydania decyzji o nakazaniu podjęcie działań naprawczych dotyczy generalnie właścicieli podzielonej działki, uprzednio o pewnym numerze, i wymienienie - tytułem przykładu - wybranych aktualnych numerów działek. Decyzja winna precyzyjnie wskazywać w stosunku, do których właścicieli (innych władających – art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo wodne) nie uznano za zasadne nałożenie obowiązków (patrz – zasada rozstrzygnięcia sprawy w całości lub w konkretnej części, w myśl art. 104 § 2 K.p.a.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, co następuje:

- nie ma znaczenia w sprawie czy rów (o ile faktycznie istniał) odprowadzał wody bezpośrednio do rzeki czy też na inne nieruchomości; kluczowa jest okoliczność czy miał on wpływ na regulację stosunków wodnych na działce wnioskodawcy w kontekście odprowadzania z niej nadmiaru wód,

- kwestia precyzyjnego ustalenia, czy udrożnienie rowu spowoduje rozwiązanie problemu zalewania działki skarżącej może mieć znaczenie jeżeli zostanie wyjaśnione, że zgłoszona organowi niekorzystna zmiana stosunków wodnych była wyłącznie następstwem przerwania drożności rowu lub ustalenie, że faktycznie realizowane jest przedsięwzięcie o konkretnych parametrach technicznych (np. udrożnienie czy realizacja nowego rowu); byłoby wówczas potrzebne rozważenia, czy - wobec tego - nałożenie obowiązku podjęcia innych działań zmierzających do usunięcia szkody jest zasadne; analogicznie ma się rzecz z zasadnością rozważania wykonalności takiego zamierzenia, czy jego celowości (Skarżąca wywodzi tu, że wody byłyby odprowadzane w istocie na określone działki, nie zaś do docelowego odbiornika - rzeki),

- kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania, prowadzonego przez organ I. instancji, wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej (kontroli legalności skarżonej decyzji); nie mogła być ona także przedmiotem rozstrzygania przez organ odwoławczy w skarżonej decyzji o czym winien on poinformować stronę w uzasadnieniu orzeczenia; wykracza poza granice niniejszej sprawy problem, czy treść odwołania nie stanowiła równocześnie skargi na przewlekłość postępowania, w rozumieniu art. 37 K.p.a.; wniesienie tego rodzaju środka warunkowałaby możliwość wniesienia odrębnej skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270); samo wydanie orzeczenia w sprawie nie wyklucza możliwości wniesienia skargi na przewlekłość postępowania (patrz np. postanowienie NSA o sygn. akt II OSK 1360/12 i wyrok NSA II OSK 34/13 – dostępne w CBOSA),

- kwestia ewentualnego "poświadczenia nieprawdy" w pewnych dokumentach urzędowych, niewydawanych w ramach niniejszego postępowania, wykracza poza granice sprawy (w przedmiocie nałożenia obowiązku podjęcia działań przez właścicieli konkretnych nieruchomości); stąd organ administracji nie powinien był zajmować w tym zakresie stanowiska, informując o tej okoliczności wnoszących odwołanie.

W ramach rozpoznawania skargi na decyzję, nie mógł być uwzględniony wniosek Skarżącej o nakazanie podjęcia określony działań (usunięcie mas ziemnych) czy ukarania organu I. instancji, ponieważ wykracza to poza granice uprawnień Sądu zakreślonych przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie decyzji organów obu instancji. Dopiero wnikliwa ocena zgromadzonego dotąd materiału dowodowego, z uwzględnieniem właściwego rozumienia treści normatywnej art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, co musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia orzeczenia, może dać odpowiedź na pytanie, czy w sprawie niezbędne jest wydanie decyzji kasatoryjnej (w myśl art. 138 § 2 K.p.a.). Obowiązek takie analizy spoczywa na organie odwoławczym, orzekającym w sprawie a dopiero legalność jego orzeczenia może być przedmiotem badania przez sąd administracyjny (art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy, na które składa się kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.