Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 62/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 i in.
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E.F. i M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 457 zł. ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [....] na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459) oraz art. 104 k.p.a. - odmówiono E.F. i M.F. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr ....... o powierzchni ........m2 obręb ......, jednostka ewidencyjna ...., objętej księgą wieczystą [....] . Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, w toku postępowania wszczętego na wniosek E.F. i M.F. z dnia [....] ustalono, że wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zabudowanej budynkiem, budowlami i urządzeniami, na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu .........1997r. Rep. ........przeznaczeniem na potrzeby działalności gospodarczej, prowadzonej przez M.F. pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo- Usługowe "[....] ". Rzeczoznawca majątkowy M.G. w operacie szacunkowym z..........2003r. określił wartość rynkową nieruchomości jako przedmiotu prawa własności na kwotę [....] zł, zaś wartość użytkowania wieczystego na kwotę [....] zł. Postanowieniem z dnia [....] strony zostały poinformowane, że wydanie decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uwarunkowane jest koniecznością uaktualnienia wpisów w księgach wieczystych i operatu szacunkowego oraz koniecznością zasięgnięcia opinii merytorycznych. Następnie pismem z dnia [....] . zwrócono się do wnioskodawców o uregulowanie wymienionych w nim należności, jednakże użytkownicy wieczyści nie okazali dowodu ich wpłaty, ani nie zajęli stanowiska w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

Wskazano dalej, że z dniem 13.10.2005r. utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, która została zastąpiona ustawą z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Artykuł 8 obecnie obowiązującej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4.09.1997r. stosuje się przepisy nowe. Stosownie zaś do art. 1 ust. 1 tej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mogą wystąpić osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego. Według art. 1 ust. 2 ustawy, z żądaniem przekształcenia, o jakim mowa w ust. 1, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne, będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, oraz spółdzielnie mieszkaniowe, będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z art. 1 ust. 3 wynika, że z takim żądaniem mogą wystąpić również następcy prawni osób, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, natomiast stosownie do art. 1 ust. 4, ust. 2 pkt 1 tego przepisu stosuje się do osób, które nabyły udział w użytkowaniu wieczystym po dniu wejścia w życie ustawy. Skoro na przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem magazynowo-handlowym i urządzeniami, będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców prowadzona jest działalność gospodarcza, oznacza to, że działka jest zabudowana na cele komercyjne. Wobec tego nie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 1 nowej ustawy, ponieważ nieruchomość nie jest zabudowana na cele, o jakich mowa w tym przepisie, nie jest również nieruchomością rolną. Brak zatem podstaw do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Decyzję organu pierwszej instancji zaskarżyli w terminie E.F. i M.F., którzy w odwołaniu zarzucali naruszenie prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak również naruszenie przepisów postępowania, a to : art. 6 k.p.a. - poprzez jego pominięcie; art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 10 k.p.a. - poprzez jego całkowite pominięcie przy wydawaniu decyzji i w konsekwencji pozbawienie stron czynnego udziału w każdym stadium sprawy; art. 11 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, mające polegać na braku należytego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ się kierował wydając decyzję; art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego; art. 80 k.p.a. -poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; art. 107 § 3 k.p.a.- poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji w przedmiocie żądanego przekształcenia, względnie - jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie , E.F. i M.F. zaskarżyli wydane w toku postępowania postanowienia z dnia [....] . i [....]., którymi wyznaczono kolejne terminy załatwienia sprawy, zarzucając naruszenie art. 35 i 36 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazywali na stan faktyczny sprawy, przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a także procedurę prowadzącą do takiego przekształcenia. W tym kontekście podnosili, że organ nie przeprowadził postępowania w celu ustalenia, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami, bądź przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, stwierdzając jedynie, że skoro na działce prowadzona jest działalność gospodarcza, to jest ona zabudowana na cele komercyjne. W ten sposób doszło do rażącego naruszenia swobodnej oceny dowodów, jak również zasady prawdy obiektywnej. W ocenie skarżących, prowadzona działalność gospodarcza jest bez znaczenia dla ustalenia, czy możliwe jest przekształcenie, objęte wnioskiem. Organ miał obowiązek zbadać, jak grunt jest sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków, a w razie wątpliwości co do prawidłowości klasyfikacji - powołać biegłego. Ustawodawca szeroko skonstruował rodzaj gruntów, na których położone są budynki, co do których prawo użytkowania wieczystego może zostać przekształcone w prawo własności, zaś rażące naruszenie zasad z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. doprowadziło w konsekwencji do błędnej interpretacji art. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący zarzucali dalej, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, albowiem Prezydent Miasta K. nie wskazał w nim dowodów, na jakich się oparł oraz powodów, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niepełne uzasadnienie narusza również przepis art. 107 § 3 k.p.a. Z ostrożności podnieśli również, że w uzasadnieniu znalazły się niemające żadnych podstaw prawnych zarzuty wobec skarżących, które - jak można domniemywać – również stanowiły podstawę do odmowy przekształcenia, jak n.p. nieokazanie dowodu wpłaty, czy niezajęcie stanowiska w sprawie przekształcenia. Oznacza to, że organ wykreował nowe, pozaustawowe przesłanki, co w sposób oczywisty narusza zasadę legalności, o jakiej mowa w art. 6 k.p.a. Wskazywali dalej, że stronom nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, organ nie zawiadomił ich bowiem o ukończeniu postępowania dowodowego oraz o terminie, w jakim mogą się zaznajomić z jego materiałami. W ocenie skarżących decydujący wpływ na rozstrzygnięcie miała także przewlekłość postępowania. Wniosek o dokonanie przekształcenia został złożony w roku 2000, pod rządzami poprzedniej, mniej rygorystycznej ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, na podstawie której skarżący bez wątpienia otrzymaliby decyzję pozytywną. Niekonstytucyjny przepis art. 8 obecnie obowiązującej ustawy pozwolił organowi przenieść negatywne konsekwencje przewlekłości na skarżących. Prezydent Miasta K. rażąco naruszył w ten sposób także art. 35 i 36 k.p.a., a oba powołane przez skarżących postanowienia o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy przesuwają ten termin w sposób nieuzasadniony. Skarżący podnosili nadto, że zgodnie z pouczeniem kierują odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jednakże z przepisów powszechnie obowiązujących wynika iż winno ono być skierowane do Wojewody, albowiem sporna nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa. Wyrazili też pogląd, że błędne pouczenie skutkuje nieważnością decyzji.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji przedstawiono treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzuty odwołania. Przytoczono następnie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazując, że osoby uprawnione mogą wystąpić z wnioskiem, o jakim mowa w tym przepisie, do dnia 31.12.2012r. Jak wyjaśniono, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy decyzję o przekształceniu podejmuje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, zaś w świetle powyższego zarzut niewłaściwości Kolegium uznano za nieuzasadniony.

Nawiązując dalej do ustaleń organu pierwszej instancji, w myśl których wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na cele prowadzenia działalności gospodarczej, nie jest ona zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami, nie jest też nieruchomością rolną, a wręcz przeciwnie znajduje się na niej budynek magazynowo-handlowy wraz z urządzeniami, zaś użytkownicy wieczyści prowadzą na tej działce działalność gospodarczą – uznano zaskarżoną decyzję za prawidłową. Wyjaśniając powyższe stanowisko, wskazano na art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z którym z żądaniem takiego przekształcenia mogą wystąpić osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, m.in. zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami. Uznając za kluczowe zbadanie wynikających z tego przepisu przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazano, że jego treść przesądza o konieczności odniesienia się do faktycznego sposobu zabudowy nieruchomości, bowiem ustawa posługuje się pojęciem "nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami". W aktach sprawy znajdują się dokumenty uzasadniające rozstrzygnięcie przyjęte przez organ pierwszej instancji. Stosownie do odpisu zupełnego z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień.........2006r. - jako przeznaczenie tam znajdującego się budynku wpisano "hala warsztatowa nr ....". Nadto z informacji o działce, wydanej na podstawie danych z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowy grunt jest zabudowany budynkami przeznaczonymi na cele przemysłowe. Również w operacie szacunkowym jako rodzaj zabudowy podano budynek magazynowo-handlowy, a także wskazano, że aktualnie nieruchomość zabudowana jest obiektem o charakterze komercyjnym.

Jak wyjaśniono dalej, skarżący nie dowodzą w odwołaniu, że przesłanki do przekształcenia zostały spełnione. Trafnie wskazują natomiast, że samo prowadzenie działalności gospodarczej na gruncie objętym wnioskiem nie wyklucza jeszcze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem winny być spełnione przesłanki przekształcenia. W przedmiotowej sprawie dowody przemawiające za rozstrzygnięciem podjętym przez organ pierwszej instancji są niesporne, zaś wskazują na brak spełnienia tychże przesłanek.

Wskazano ponadto, że strona była zawiadamiana w oparciu o art. 36 k.p.a., zaś wobec podjętego rozstrzygnięcia zarzut nie załatwienia sprawy w terminie jest bezpodstawny.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] , E.F. i M.F. domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, ewentualnie zaś – jej uchylenia w całości.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przysługujące stronie prawo użytkowania wieczystego nie może zostać przekształcone w prawo własności, a także art. 11 w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. było właściwe do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. Wskazywali ponadto na naruszenie art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. - poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego postępowania dowodowego, art. 11 k.p.a.- z uwagi na nie wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, art. 15 k.p.a. - poprzez całkowite pominięcie zarzutów odwołania, art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także art. 107 § 3 k.p.a. – w związku z nie wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia.

Uzasadniając powyższe skarżący podnosili, że decyzja pierwszoinstancyjna zawierała błędne pouczenie o właściwym organie odwoławczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do rozpoznania odwołania w niniejszej sprawie, ponieważ sporna nieruchomość należy do Skarbu Państwa. W tym zakresie przytoczyli art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 91 i 92 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 11 i 9a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, a także posiłkowo art. 6a ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, wskazujące ich zdaniem na właściwość starosty (prezydent miasta) w pierwszej instancji oraz wojewody jako organu odwoławczego.

Przedstawiając dalej stan faktyczny sprawy podawali, że zaskarżona decyzja ogranicza się właściwie do przyjęcia argumentów organu pierwszej instancji, nie odnosi się do zarzutów odwołania, w szczególności zarzutów natury formalnej. Kolegium pomija też jedną z przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a mianowicie okoliczność, że również "grunty przeznaczone pod tego typu zabudowę" mogą być przedmiotem przekształcenia. Kwestionując interpretację art. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zakładającą, że istotny jest tylko faktyczny sposób zabudowy nieruchomości, wskazywali iż organ nie zbadał, czy nieruchomości budynkowe znajdujące się na działce nie zostały przewidziane na cele mieszkaniowe, a działalność gospodarcza jest na nich prowadzona jedynie tymczasowo. Nadto w decyzji nie wskazano, na jakiej podstawie budynków znajdujących się na działce nie zakwalifikowano jako garaży. W ocenie skarżących, organy arbitralnie przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nadto sposób prowadzenia postępowania nie był zgodny z przepisami k.p.a. Kolegium, oceniając kwestię komercyjnego wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości popadło w sprzeczność, z jednej strony wskazując, że na terenie działki prowadzona jest działalność gospodarcza, następnie przyznając, że nie ma to znaczenia dla sprawy, aby na końcu stwierdzić, że te dowody przesądzają o niespełnieniu przez stronę przesłanek przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący uznawali za naruszenie zasady prawdy obiektywnej stwierdzenie Kolegium, w myśl którego pełnomocnik skarżących nie dowodził, że przesłanki przekształcenia zostały spełnione, albowiem wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu.Nie zgodzili się także z argumentacją organu odwoławczego, że sam fakt poinformowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie konwaliduje przewlekłość postępowania, uznając za wadliwe pominięcie przez Kolegium postanowień organu pierwszej instancji, których skarżący nie mogli w postępowaniach incydentalnych zaskarżyć, a które naruszały art. 35 i 36 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i przytaczając część argumentów, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazywało dodatkowo, że powołany w skardze art. 6a ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności stracił moc obowiązującą z dniem 13.10.2005r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej obejmuje ona zaskarżoną i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść tych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, pomimo nieskuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

I tak nie zasługuje na uwzględnienie procesowy zarzut nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sprawa niniejsza nie należy do określonych w ustawie z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r Nr 261, poz. 2603 z późn. zm ) , rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej , stąd nie ma w niej zastosowania tam znajdujący się art. 9a będący szczególnym w rozumieniu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Artykuł 3 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459) stanowi, że decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: 1)starosta - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne; 2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa - odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa ta nie zawiera przepisów szczególnych regulujących właściwość organów wyższego stopnia. Organami wyższego stopnia w tych sprawach są zatem przy braku takich przepisów samorządowe kolegia odwoławcze, co wynika z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn zm. ). Jak trafnie wskazuje się w postanowieniu NSA z dnia 16.03.2004r. sygn. akt OW 31/04 ( CASUS 2004/2/10 ) przepisy k. p. a. i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, określające samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, nie uzależniają właściwości od rodzaju zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Reguła ta obowiązuje więc zarówno wówczas, gdy chodzi o zadania własne, jak i zadania z zakresu administracji rządowej. Wyjątki wskazujące na właściwość wojewody mogą więc wynikać jedynie z przepisów szczególnych.

Rozważanie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jest natomiast przedwczesne z uwagi wydanie obu kontrolowanych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy .

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ).

Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej , jaki i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenia sprawy.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem zasad przewidzianych w art.7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z jej uzasadnienia za istotne dla wydanego rozstrzygnięcia uznano ustalenia, w myśl których na przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem magazynowo-handlowym i urządzeniami, będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców prowadzona jest działalność gospodarcza, co oznacza , że działka jest zabudowana na cele komercyjne. Takie ustalenia są dowolne, bowiem zostały dokonane w oderwaniu od jakichkolwiek dowodów, które powołano jedynie w rysie historycznym, na inne okoliczności. Uwzględniając nawet, że akt notarialny z dnia ........1997r. Rep. A Nr [....] wskazuje cel nabycie oraz zawiera opis zabudowy znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości , zaś stan jej zagospodarowania ujawniono także w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego M.G. z dnia......2003r. należy uznać, że te dokumenty nie stanowią dowodu okoliczności, które stwierdza organ pierwszej instancji na datę orzekania, bowiem z uwagi na upływ czasu stan ten mógł ulec zmianie. O ile zamiarem organu pierwszej instancji było ustalenie stanu faktycznego w dacie wydania decyzji pod kątem istniejącej na przedmiotowej nieruchomości zabudowy, o tyle poza ustaleniami i rozważaniami pozostała kwestia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub garażową, pomimo , że między innymi taką przesłankę przewidziano w cytowanym w uzasadnieniu decyzji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości . W aktach administracyjnych brak zresztą dokumentu dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego, którego nie stanowi dostępny akt notarialny sprzedaży już istniejącego prawa.

Organ pierwszej instancji naruszył w toku postępowania także inne zasady proceduralne. I tak, art. 9 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji wnioskodawcy nie korzystali z pomocy prawnej adwokata lub radcy prawnego, zatem z chwilą zmiany przepisów obowiązkiem organu była co najmniej sygnalizacja powyższego oraz wezwanie ich do zajęcie stanowiska w sprawie rozpoznawanego żądania, a także przedłożenia dowodów dla wykazania okoliczności stanowiących przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji nie tylko zaniechał wykonania obowiązków z art. 9 k.p.a., ale przez wydaniem decyzji z naruszeniem art. 10 k.p.a. nie umożliwił wnioskodawcom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów .

Tych istotnych uchybień, które wykluczały orzekanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie dostrzegł organ drugiej instancji. Organ odwoławczy poczynił w sprawie własne ustalenia powołując dowody, które jednak jako pochodzące z okresu znacznie poprzedzającego moment orzekania, nie mogą bez dodatkowych zostać uznane za odzwierciedlające aktualny stan faktyczny w zakresie zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Także poza ustaleniami organu drugiej instancji pozostała kwestia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub garażową. W rozważaniach również pominięto wyżej wskazana przesłankę z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stąd nie są znane przyczyny odstąpienia w stanie faktycznym sprawy od dokonania takich ustaleń. Słusznie zarzucają skarżący, że organ drugiej instancji nie odniósł się do tak istotnych zarzutów odwołania jak naruszenie art. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak również przepisów postępowania, a to : art. 6 k.p.a. , art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. , nie wyjaśnił też , czy kwestia ewentualnej bezczynności organu pierwszej instancji może mieć wpływ dla wydanego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis, W-wa 2005, str. 145, t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.