Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 34/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 10a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...](sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej: "u.p.z.p." oraz art.106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej: "kpa", postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2021r. znak: ZDW.RDW3.T12.509.125.2021, nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej na terenie działki nr ewid.[...], obręb Kcynia, gm. Kcynia w ciągu drogi woj. klasy G nr 247 Kcynia - Szubin

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, wskazano, że w dniu 10.08.2021 r. do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy wpłynął projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej na terenie działki nr ewid.[...], obręb Kcynia, gm. Kcynia w ciągu drogi woj. klasy G nr 247 Kcynia - Szubin. Podano też, że w dniu 24.08.2021 r. do Rejonu Dróg Wojewódzkich w Tucholi wpłynęło postanowienie Marszałka Województwa Kujawsko Pomorskiego ZKPPT.7637.230.2021 z dnia 19.08.2021 r. nr 30/WZ/2021 r. odmawiające uzgodnienie przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, z którego uzasadnienia wynika, że na obszarze projektowanej inwestycji (budowa budynków mieszkalnych) obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Kcyni zatwierdzony uchwałą Nr XIX/100/87 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Kcyni z dnia 11.12.1987 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazano dalej, w ww. miejscowym planie teren uzgadnianej inwestycji znajdował się w liniach rozgraniczających projektowane obejście miasta Kcyni w ciągu drogi krajowej regionalnej Nakło - Kcynia - Wągrowiec oznaczony symbolem "033 KZt". W myśl art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) droga ta stanowi cel publiczny o znaczeniu ponad lokalnym.

Podniesiono, że ww. zamiar realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym został podtrzymany w sporządzonym planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W oparciu o powyższe odmówiono uzgodnienia, przychylając się do stanowiska zawartego w ww. postanowieniu Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego.

Skarżący – W. R. złożył zażalenie na ww. postanowienie, zaskarżając je w całości, wnosząc uchylenie skarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zażalenia zarzucono, że zgodnie z datą wskazaną na skarżonym postanowieniu zostało ono wydane w dniu 20 sierpnia 2021 r., lecz w jego treści powołano się na postanowienie Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr 30/WZ/2021, które wpłynęło do organu I instancji 24 sierpnia 2021 r., a zatem po wydaniu zaskarżonego, co poddaje w wątpliwość rzeczywistą datę jego wydania. Wytknięto, że taki sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nie budzi zaufania do organu i pozostawia stronę z wieloma niewiadomymi.

Zarzucono, że opierając się na treści postanowienia Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r., organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, zaniechując zebrania dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ich samodzielnej, bezstronnej oceny, a tymczasem należy mieć na względzie, że jakkolwiek w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego, przyjętym uchwałą Nr XI/135/03 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 czerwca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 97, poz. 1437), dalej zwany: "planem zagospodarowania województwa z dnia 26 czerwca 2003 r." budowa obwodnicy miasta Kcynia została wpisana jako jedno z zadań ponadlokalnych realizujących cele publiczne, to nigdy nie przystąpiono do jej realizacji. Co więcej, zrezygnowano z tej inwestycji, odstępując od jej realizacji. Powyższe wynika z dokumentów, które zostały udostępnione na stronie internetowej Kujawsko-Pomorskiego Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego we Włocławku, wojewódzkiej samorządowej jednostki budżetowej, realizującej zadania z zakresu planowania przestrzennego i regionalnego na obszarze województwa kujawsko-pomorskiego. Podniesiono, że w dokumencie stworzonym przez ww. jednostkę w 2014 r., zatytułowanym Ocena Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego - Tom III - ocena realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, na str. 30 wskazano, że w ramach realizacji zadania ponadlokalnego o znaczeniu wojewódzkim nr 84, mającego na celu przebudowę drogi wojewódzkiej nr 241, zrezygnowano z zadania polegającego na budowie obwodnicy m. Kcynia. Z powyższego wynika, że ustalenia Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w zakresie zadania nr 84, wpisanego w obowiązujący plan miejscowy województwa z 2003 r. oraz zamiaru realizacji inwestycji polegającej na budowie obwodnicy Kcyni, nie znajdują potwierdzenia w oficjalnych dokumentach.

Wywodzono ponadto, że w uzasadnieniu uchwały nr XXTX/418/21 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnja 8 lutego 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego, która została przedstawiona na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko-Pomorskiego podkreślono, że aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania województwa z dnia 26 czerwca 2003 r, stąd potrzeba sporządzenia nowego dokumentu w tym zakresie.

Wskazano, że z pisma z dnia 12 maja 2021 ., Zarząd Dróg Wojewódzkich nie ma w planach działań związanych z budową obejścia miasta Kcynia.

Podniesiono, że także lokalne władze w Strategii Rozwoju Gminy Kcynia na lata 2016 - 2023 uznały, że barierą dla budowy obwodnicy na południowo wschodniej części Kcyni jest koszt inwestycji i że Zarząd Dróg Wojewódzkich sprawdza zakres niezbędnej aktualizacji koncepcji obwodnicy (str. 117 Strategii Rozwoju Gminy Kcynia na lata 2016 - 2023 przyjętej Uchwałą Nr XV/117/2015 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Kcynia na lata 2016-2023 ).

Argumentowano, że 13 kwietnia 2021 r. Rada Ministrów przyjęła uchwałę w sprawie ustanowienia Programu budowy 100 obwodnic na lata 2020-2030, jednak wśród obwodnic, które mają powstać w województwie kujawsko-pomorskim, na które przewidziano i zabezpieczono środki finansowe, nie ma obwodnicy Kcyni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/16, w którym wskazano, że: "plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem, którego regulacje stanowią wytyczne dla planowania przestrzennego na niższym szczeblu i wiążą bezpośrednio podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej. Brak konieczności uwzględniania zapisów planów województwa w zakresie ponadlokalnych inwestycji celu publicznego podczas ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, prowadziłby do całkowitego zdeprecjonowania postanowień planów województwa i dawałby możliwości zupełnego nieliczenia się z planowaniem o ponadlokalnym charakterze".

Podkreślono, że aktem obowiązującym pozostaje plan zagospodarowania województwa z dnia 26 czerwca 2003 r. i ciągle wywołuje on skutki prawne pozostając m.in. wzorcem dla uzgodnień dokonywanych w trybie u.p.z.p.

Wywodzono, że ewentualne uwagi, co do zdezaktualizowania przedmiotowego planu nie mogą odnieść skutku w sferze prawnej pozostając niewiążącymi postulatami, które co najwyżej mogą prowadzić do jego zmiany w przyszłości.

Wyjaśniono, że teren objęty projektem przedłożonej do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy objęty był ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kcynia, zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/100/87 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Kcyni z dnia 11 grudnia 1987r. (Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 8, poz. 66), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ww. planie teren inwestycji znajdował się w liniach rozgraniczających projektowane obejście miasta Kcyni w ciągu drogi krajowej regionalnej Nakło - Kcynia - Wągrowiec oznaczone symbolem "033 KZt". Wskazano, że droga ta w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym, a zamiar realizacji wskazanej inwestycji został podtrzymany w ciągle obowiązującym planie zagospodarowania województwa z dnia 26 czerwca 2003 r., co oznacza, że występuje kolizja zamierzenia objętego przesłanym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy z zapisanym w planie zadaniem ponadlokalnym o znaczeniu wojewódzkim nr 84 realizującym cele publiczne w ramach komunikacji (przebudowa drogi wojewódzkiej nr 241 - budowa obwodnicy miasta Kcynia).

W skardze złożonej do Sądu, skarżący zaskarżył w całości powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o rozważenie przez Sąd uchylenia postanowienia organu I instancji oraz domagając się zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że organ nie zebrał i nie ocenił w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego i oparł rozstrzygnięcie na niewystarczających ustaleniach faktycznych, tj. z pominięciem okoliczności daty wydania postanowienia przez organ I instancji, a także z pominięciem aktualnych zamiarów w zakresie realizacji zadania ponadlokalnego nr 84, polegającego na przebudowie drogi wojewódzkiej nr 241 - budowy obwodnicy miasta Kcyni,

- zarzucam naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń podniesionych w zażaleniu, w tym uwag dotyczących dat wskazanych w postanowieniu organu I instancji, oraz brak wskazania na ocenę i przyczyny nieuwzględnienia dowodów przywołanych przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie wydane przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy na podstawie upoważnienia Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego i tym samym brak stosownego uzasadnienia postanowienia, co stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w duchu pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej,

co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, nie dokonał oceny przedstawionych przez skarżącego argumentów i dokumentów na ich poparcie. Tym samym oparł rozstrzygnięcie na niewystarczających ustaleniach faktycznych. Ponadto zarzucono, że Organ odwoławczy nie odniósł się do poruszonej przez skarżącego kwestii daty wydania postanowienia, która to data pozostaje w sprzeczności z datą późniejszą otrzymania przez organ I instancji postanowienia Marszałka, na którym oparto rozstrzygnięcie, co rodzi wątpliwości, czy organ I instancji wydał swoje postanowienie w terminie określonym przepisami.

Argumentowano, że jeżeli zgodnie z tym, co organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegający uzgodnieniu wpłynął do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy w dniu 10 sierpnia 2021 r., to w myśl art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p., organ uzgadniający powinien był zająć stanowisko do dnia 24 sierpnia 2021 r. Po tej dacie tracił kompetencję do orzekania, a uzgodnienie powinno się uważać za dokonane. Wydanie postanowienia po tej dacie - co w okolicznościach przedmiotowej sprawy najprawdopodobniej nastąpiło - stanowiło rażące naruszenie prawa, albowiem termin dwutygodniowy, wskazany w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p., jest terminem prawa materialnego. Zarzucono, że SKO, nie podejmując jakiejkolwiek analizy powyższej rozbieżności i wewnętrznej sprzeczności w zakresie dat wskazanych w postanowieniu oraz uznając mimo wszystko, że postanowienie organu I instancji zostało wydane bez naruszenia prawa, również rażąco naruszyło prawo.

Wyjaśniono, że w złożonym zażaleniu skarżący wskazywał, że z dokumentów, które zostały udostępnione na stronie internetowej Kujawsko-Pomorskiego Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego we Włocławku (Ocena Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego - Tom III -ocena realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlolcalnym, str. 30) wynika, że w ramach realizacji zadania ponadlokalnego o znaczeniu wojewódzkim nr 84, mającego na celu przebudowę drogi wojewódzkiej nr 241, zrezygnowano z zadania polegającego na budowie obwodnicy m. Kcynia, lecz SKO nie wzięło powyższego pod uwagę, ponadto w uzasadnieniu swojego postanowienia nie wskazało na przyczynę pominięcia tego dowodu i okoliczności, chociaż mają istotne znaczenie dla sprawy.

Wskazano, że organ odwoławczy nie odniósł się do dokumentów i dowodów świadczących o tym, że inwestycja polegająca na budowie obwodnicy Kcyni nie posiada stosownej dokumentacji i wymagałaby opracowania koncepcji, co więcej nie jest inwestycją priorytetową.

Ponadto wytknięto, że SKO nie odniosło się do wskazywanego w odwołaniu faktu, że władze lokalne nie widzą możliwości dla budowy obwodnicy (str. 117 Strategii Rozwoju Gminy Kcynia na lata 2016 -2023 przyjętej Uchwałą Nr XV/117/2015 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Kcynia na lata 2016-2023), a w Zarządzie Dróg Wojewódzkich nie ma finalnej koncepcji budowy obwodnicy, ani też nie odniosło się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności, że tak Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r., jak i Starosta Nakielski postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. uzgodnili projekt decyzji o warunkach zabudowy, przedstawiony przez Burmistrza Kcyni.

Zarzucono, że żaden z przywołanych przez skarżącego dowodów ani żadna z podniesionych w zażaleniu okoliczności nie znalazły odniesienia czy też słowa komentarza w treści uzasadnienia postanowienia SKO. Organ, zaniechując analizy przedstawionych przeze mnie dowodów i racji, naruszył zasady postępowania administracyjnego, co miało istotne znaczenia dla sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez zarządcę drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p.

Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tj. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) – dalej jako "u.d.p." zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przywołany wyżej przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.

Z mapy załączonej do akt sprawy wynika, że działka inwestora przylega bezpośrednio do pasa drogowego. Organy nie ustaliły jednak jaki jest to rodzaj drogi oraz czy inwestycja na przedmiotowej działce, w kształcie przewidzianym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych, w szczególności zaś przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.).

Organy nie zbadały, czy w ogóle proponowana zmiana zagospodarowania terenu wpłynie na wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi wojewódzkiej, czy jest do pogodzenia z istniejącym układem komunikacyjnym, a jako przyczynę odmowy nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu wskazały przesłanki podlegające ocenie przez inny organ uzgadniający, tj. marszałka województwa, a więc w istocie na przepisie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przy uzgadnianiu projektów decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. właściwy organ uzgadniający, a więc marszałek województwa, winien rozpatrzyć, czy teren, którego dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - o zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczony był pod realizację inwestycji celu publicznego o charakterze ponadlokalnym. Nadto czy w zakresie zadań rządowych lub samorządowych danego województwa bądź powiatu mieści się realizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a następnie czy realizacja inwestycji, której dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy - w kształcie przedstawionym w projekcie decyzji w.z., nie koliduje z ewentualną realizacją ww. inwestycji celu publicznego. Jest to jednak zadanie przewidziane jak już to podkreślono dla właściwego podmiotu uzgadniającego.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy oparł swe rozstrzygnięcie wprost na postanowieniu Marszałka Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r., którego stanowisko uczynił własnym, nie dokonując jakiejkolwiek analizy z punktu widzenia wskazanych wyżej przepisów stanowiących o jego właściwości i zakresie badania sprawy. W tych warunkach należy przyznać rację skarżącemu, że organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, zaniechując zebrania dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia własnej właściwości i ich samodzielnej, bezstronnej oceny.

Co się tyczy zarzucanemu w skardze naruszeniu art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń podniesionych w zażaleniu, to zarzut ten należało uznać za zasadny. Organ odwoławczy w istocie nie odniósł się do żadnego z podnoszonych w zażaleniu zarzutów, powołując się na obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego. Jakkolwiek fakt obowiązywania tego planu ma w sprawie priorytetowe znaczenie, to nie oznacza to, by organ odwoławczy mógł nie respektować podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych m.in. w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 15 kpa. Wydane przez organ decyzyjny rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach administracyjnych winny też odpowiadać wymogom art. 107 § 1 kpa (w związku z art. 126 kpa), a z uzasadnienia postanowienia winno wynikać, z jakich przyczyn organ nie uwzględnił żądania, a to w związku z wyżej wymienionymi ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, które organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek przestrzegać prowadząc postępowanie administracyjne.

Działając na podstawie przepisów prawa, do czego zobowiązuje art. 6 kpa, organy prowadzące postępowanie administracyjne na każdym jego etapie obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Na mocy art. 11 kpa organ winien też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji (postanowienia), które w myśl art. 107 § 3 kpa winno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ winien przedstawić w nim swoją własną (nie zaś zapożyczoną od innego organ) ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe uwagi do postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że organ naruszył przepisy prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ nie uzasadnił należycie postanowienia, nie przedstawił też stanu faktycznego w sposób istotny dla jego właściwości, umożliwiający dokonanie oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Brak jest ustaleń co do zagadnienia połączenia działki inwestora z drogą publiczną, a w szczególności kwestii włączenie się z niej do ruchu drogowego z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Są to podstawowe warunki wstępne możliwości udzielenia uzgodnienia. Dopiero w dalszym etapie analizy organ może rzecz jasna rozszerzyć ją na kwestie związane z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, wyjaśniając jednak w sposób szczegółowy czy i jaki ma on wpływ na możliwość realizacji inwestycji objętej warunkami zabudowy. Tymczasem jak już wskazano organ poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że na działce inwestora przewidziany jest przebieg obwodnicy Kcyni.

Głównym rezultatem, do osiągnięcia którego ma doprowadzić uzasadnienie decyzji (postanowienia), jest wytłumaczenie stronie motywów rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ winien sporządzić uzasadnienie decyzji (postanowienia) w sposób umożliwiający stronie i ewentualnie sądowi poznanie i zrozumienie założeń i rozumowania organu tak na poziomie ogólnym, jak i szczegółowym. działań podjętych przez organ. W doktrynie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19.06.1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Podkreślenia wymaga, że w szczególności rozstrzygnięcia odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji (postanowienia) musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25.01.2011 r., II GSK 96/10, LEX nr 952870).

Ponadto obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania określonej w art. 11 kpa. Jak słusznie wskazała NSA w wyroku z 29.06.2010 r., I OSK 124/10, "Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia."

W przedmiotowej sprawie wskazane wymogi nie zostały zrealizowane, zwłaszcza wobec braku ustosunkowania się do zarzutów odwołania.

W tym miejscu należy też zauważyć, ze organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutu antydatowania postanowienia organu I instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegający uzgodnieniu wpłynął do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy w dniu 10 sierpnia 2021 r., to zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., organ uzgadniający powinien był zająć stanowisko do dnia 24 sierpnia 2021 r., a po tej dacie uzgodnienie uważa się za dokonane. Data widniejąca na postanowieniu pierwszoinstancyjny wskazuje, że zostało ono wydane w dniu 20 sierpnia 2021 r., co nie odpowiada jednak faktom, skoro w uzasadnieniu tego postanowienia wskazuje się na fakt wpłynięcia do Regionu Dróg Wojewódzkich w Tucholi w dniu 24.08.2021 r. postanowienia Marszałka Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 19.08.2021 r. Zaopatrzenie więc postanowienia pierwszoinstancyjnego w datę 20.08.2021 r. jest w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości antydatowane, a więc niezgodne z rzeczywistą datą jego wydania, która musiała być późniejsza niż 20.08.2021 r., skoro ww. postanowienie Marszałka wpłynęło do organu I instancji 24.08.2021 r.

W orzecznictwie podkreśla się, że nie można by uznać aby antydatowanie decyzji stanowiło samodzielnie o kwalifikowanej wadliwości decyzji, o ile działanie takie nie wpłynęło na zakres praw i obowiązków strony (wyrok WSA w Warszawie z 18.10.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1832/17). Wyjaśnienie tej kwestii przez organ odwoławczy wpisuje się więc w obowiązki wynikające z art. 8 § 1, art. 9 oraz art. 11 kpa.

Postanowienie pierwszoinstancyjne niewątpliwie byłoby wadliwe w sytuacji, kiedy byłoby wydane po 24.08.2021 r. Tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania, w tym wydania orzeczenia o odmowie uzgodnienia (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 1947/12 publ. Cbois).

Mając na uwadze, iż wraz z upływem terminu 2 tygodni uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy należałoby uznać za dokonane, odmowne rozstrzygnięcie jakie zapadłoby po tej dacie wydane zostałoby z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazywał organowi I instancji zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 2 tygodni dni od dnia doręczenia pisma (wniosku) o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i dlatego zachodziłyby przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.04.2021 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 182/21).

Organ odwoławczy powinien był więc zwrócić się o wyjaśnienia kwestii rzeczywistej daty wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego do organu I instancji, jak i mając na względzie art. 9 kpa, zwrócić się do skarżącego o nadesłanie dowodów dokumentalnych stwierdzających wydanie postanowienia pierwszoinstancyjnego po 24.08.2021 r. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że postanowienie organu administracji jest dokumentem urzędowym a zatem, korzysta ono także z domniemania, przewidzianego w art. 76 kpa. Nie oznacza to, że domniemania takiego nie można obalić przeciwdowodem, o czym stanowi art. 76 § 3 kpa, który wskazuje na możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w art. 76 § 1 i 2 kpa. Wprawdzie przepisy procedury administracyjnej, nie przewidują szczególnych reguł w zakresie postępowania dowodowego, jak np. przepisy procedury cywilnej, które wyłączają dowód z zeznań świadków i z przesłuchania stron przeciwko osnowie i ponad osnowę dokumentu (art. 247 k.p.c.), jednakże należy uznać, że dowodami w zakresie obalenia domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, w zakresie stwierdzenia, że jego osnowa nie jest zgodna z prawdą, mogą być jedynie dokumenty. Zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 2 stycznia 1962 r. (sygn. akt 4CR 445/61, OSN 63/4/83) nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą zeznań świadków (przesłuchania stron) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym orzeczenie administracyjne. Wyrok ten wprawdzie został wydany w postępowaniu cywilnym, ale zasada ta - ze względu na wartość, jaką stanowi jednolitość w stosowaniu prawa - winna być również przestrzegania w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt: I OSK 2384/12).

W konsekwencji powyższego, w sytuacji, kiedy istniałyby dokumenty stwierdzające wydanie ww. postanowienia pierwszoinstancyjnego po 24.08.2021 r., to okoliczność ta mogłaby stanowić podstawę rozważenia przez organ odwoławczy zawieszenia postępowania z uwagi na potrzebę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia pierwszoinstancyjnego, którego data wydania określałaby okres po 24.08.2021 r.

Natomiast w sytuacji, kiedy organ pierwszoinstancyjny uznałby w swoich wyjaśnieniach, odnośnie daty wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego, że data jego faktycznego wydania mieści się w czasie do 24.08.2022 r. ( kiedy organ pierwszoinstancyjny miał kompetencje do wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia), to rzecz jasna ewentualne sprostowanie tej daty w ramach art. 113 kpa, nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Podobnie byłoby w przypadku, kiedy do sprostowania oczywistej omyłki nie doszłoby, a organ odwoławczy nie dysponowałby dokumentami świadczącymi o wydaniu postanowienia pierwszoinstancyjnego po 24.08.2021 r.

W świetle powyższych rozważań, wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.