Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2100/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1,  art. 154 § 6,  art. 149 § 2,  art. 1 i 2,  art. 134 § 1 w zw. z  art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 27/15 w sprawie ze skargi S. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w przedmiocie legalności prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., II SAB/Kr 27/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi S.C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Zakopanem w przedmiocie legalności prowadzenia robót budowlanych, w pkt I. stwierdził, że bezczynność PINB w Zakopanem miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności; w pkt III. wymierzył PINB w Zakopanem grzywnę w wysokości 7000 zł, w pkt IV. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z motywów zaskarżonego wyroku S.C. w piśmie z 10 kwietnia 2006 r., uzupełnionym w dniu 21 kwietnia 2006 r., zwróciła się do PINB w Zakopanem o skontrolowanie legalności prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] w Poroninie stanowiących własność S.M.. W następstwie tego podania w dniu 17 maja 2006 r. organ przeprowadził kontrolę prowadzonych robót budowlanych. W dniu 27 kwietnia 2007 r. przeprowadzono kolejne oględziny na nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budynkiem gospodarczym – garażem z pomieszczeniem w części strychowej wykonanym na działkach nr [...] i [...] w Poroninie bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora − S. M. obowiązek przedłożenia oceny technicznej oraz oceny zgodności wykonanego obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. PINB w Zakopanem ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny zgodności wykonanego obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W dniu 28 maja 2008 inwestor przedłożył inwentaryzację powykonawczą geodezyjną.

Jak wynika dalej z uzasadnienia przywołanego na wstępie wyroku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie uznał za uzasadnione zażalenie S.C. na niezałatwienie przez organ I instancji sprawy w terminie oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia skargi do dnia 19 września 2008 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. organ I instancji orzekł o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem gospodarczym i nakazał inwestorowi przedłożenie: zaświadczenia Wójta Gminy Poronin o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ powiatowy nałożył na S. M. opłatę za legalizację budynku gospodarczego (garaż) w wysokości 25 000 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. PINB w Zakopanem zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego-garaż i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Dalej w wyroku sądu a quo podano, że MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił ww. decyzję PINB w Zakopanem z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję MWINB w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r.

W dniu 16 kwietnia 2012 r. MWINB w Krakowie w związku z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie złożonym przez B. C. (pełnomocnika S.C.) wezwał organ I instancji do złożenia wyjaśnień w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia wezwania.

W dniu 15 maja 2012 r. PINB w Zakopanym wydał postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie garażu z pomieszczeniem magazynowym w części strychowej na działce nr [...], [...],[...] położonych w miejscowości Poronin. Z kolei w dniu 30 maja 2012 r. do organu I instancji wpłynął monit MWINB w Krakowie w związku z brakiem udzielenia wyjaśnień w prowadzonej sprawie.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że w dniu 13 czerwca 2012 r. organ powiatowy wydał kolejne postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Postanowieniem z tej samej daty nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia: zaświadczenia Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy (informując, że przedłożona opinia o działce sporządzona przez Wójta Gminy Poronin nie jest wystarczająca), ekspertyzy technicznej stanowiącej uzupełnienie oceny technicznej z sierpnia 2007 r. w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku w tym zgodności z warunkami technicznymi oraz oceny uciążliwości dla działek sąsiednich wynikających tak z lokalizacji, jak i założonego programu użytkowania budynku oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia.

WSA w Krakowie wskazał dalej w motywach swego wyroku, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. MWINB w Krakowie po rozpoznaniu zażalenia S.C. postanowił nie wyznaczać organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Z kolei inwestor przedłożył pismo przewodnie, w którym wskazał, że przedkłada "ekspertyzę techniczną z opinią wójta", jak stwierdzono w motywach wyroku II SAB/Kr 27/15, dokumentów tych nie ma w aktach sprawy.

W dniu 17 lutego 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo W. O., która wskazując, że jest współwłaścicielem działki nr [...] zwróciła się o przeprowadzenie kontroli na ww. działce. Poinformowała o toczącym się postępowaniu o dział spadku i zniesienie współwłasności m. in. obejmującym działkę oraz wskazała, że S.M. nie jest jej właścicielem.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. MWINB w Krakowie wezwał organ I instancji do złożenia wyjaśnień w sprawie w związku z kolejnym zażaleniem S.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec braku odpowiedzi w zakreślonym terminie MWINB w Krakowie w dniu 20 maja 2014 r. wystosował pismo monitujące.

W piśmie z 11 czerwca 2014 r. PINB w Zakopanem zażądał od S.M. złożenia wyjaśnień odnośnie przedłożonej ekspertyzy, której część dotyczy przedmiotowego budynku gospodarczego, a część budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...],[...] obr. 71 w Zakopanem.

W dniu 12 czerwca 2014 r. organ I instancji udzielił wyjaśnień organowi wyższego stopnia, zaś dzień później organ ten zwrócił się do PINB w Zakopanem o przesłanie akt prawy. W piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. organ I instancji zwrócił się o wyjaśnienie do MWINB w Krakowie, czy w związku z rozminięciem się informacji z dnia 12 czerwca 2014 r. z wezwaniem z dnia 13 czerwca 2014 r. wezwanie o akta sprawy jest aktualne. Z akt sprawy nie wynikać ma, czy akta sprawy zostały przesłane do organu wyższego stopnia. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. MWINB w Krakowie uznał zażalenie S.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2015 r. S.C. wniosła do WSA w Krakowie skargę na bezczynność PINB w Zakopanem, żądając zobowiązania organu do wydania decyzji rozbiórkowej "przy zagrożeniu, że w razie niewykonania wyroku może zostać nałożona grzywa" oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu tej skargi wskazano, że postępowanie w sprawie trwa ponad 7 lat. W skończonym budynku postawionym w ramach samowoli budowlanej, mimo wydanych postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych, prowadzona jest uciążliwa i intensywna działalność gospodarcza – naprawa samochodów, która uniemożliwia normalne zamieszkiwanie w sąsiedztwie. Podkreślono przy tym, że działalność uciążliwa jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponadto inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych przez organ, zatem zasadne jest orzeczenie nakazu rozbiórki.

Pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego, zaś w dniu [...] lutego 2015 r. PINB w Zakopanem wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę S.C. PINB w Zakopanem wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględniania żądał jej oddalenia. Uzasadniając wniosek o odrzucenie organ odwołał się do treści art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) wskazując, że skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w tym przepisie. Rekapitulując czynności podejmowane w sprawie nr [...] organ w konkluzji wywodził, że "skargę Prokuratora Rejonowego w Zakopanem należy uznać za całkowicie bezzasadną".

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Krakowie stwierdził, że postępowanie PINB w Zakopanym w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem tegoż sądu analiza przedłożonych akt administracyjnych prowadziła do wniosku, że postępowanie nie było prowadzone właściwie. Przedstawiony przebieg postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazywał, że PINB w Zakopanem pozostawał w bezczynności w sprawie budowy budynku gospodarczego – garażu na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w Poroninie. Sąd I instancji nadmienił w tym miejscu, że analiza akt sprawy nie pozwalała na dokonanie ustalenia czym spowodowana była dalsza bezczynność organu w okresie od czerwca 2014 r. do 30 stycznia 2015 r. Nie wiadomo, czy akta sprawy zostały przesłane do MWINB w Krakowie (na wezwanie tego organu), jak również kiedy ewentualnie zostały zwrócone.

Sąd I instancji uznał, że sposób działania organu uzasadniał wymierzenie organowi powiatowemu na podstawie art. 149 § 2 Ppsa, grzywny w wysokości 7000 zł, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Ze względu na wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, w punkcie II wyroku sądu I instancji orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności.

Skargą kasacyjną PINB w Zakopanem zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie:

- art. 149 § 1 Ppsa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie występuje bezczynność mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie:

- art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 154 § 6 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie rażąco wysokiej kary grzywny, przekraczającej stopień winy organu I instancji, wynikającej z nieuwzględnienia przy jej wymiarze przewagi okoliczności łagodzących nad obciążającymi oraz możliwości finansowych organu, jak również brak wyczerpującego uzasadnienia dotyczącego wysokości nałożonej grzywny, a w konsekwencji wymierzenie grzywny w nadmiernej wysokości poprzez brak miarkowania jej wysokości w stosunku do ustalonego stanu faktycznego;

- art. 1 i 2 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 138 Ppsa, jako obrazę przepisów polegającą na nie zawarciu w komparycji wyroku sygnatury akt sprawy toczącej się przed PINB w Zakopanem względem której zapadł wyrok, co "skutkuje nierozpoznaniem istoty sprawy";

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Na wypadek nieuwzględniania powyższego żądania wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania. Ponadto, na podstawie art. 203 Ppsa, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozwijając zarzuty kasacyjne autor skargi kasacyjnej wywodzi, że ocena rażącego naruszenia prawa przy okazji stwierdzenia bezczynności organu winna uwzględniać okoliczności danej sprawy, wyznaczane przez wiele zmiennych, tu nie godzono się z sądem wojewódzkim, że taka kwalifikacja odnosić się miała do działań PINB w Zakopanem. Przywołano dalej w tym aspekcie liczne obowiązki procesowe organu, gdy chodzi o zapewnienie stronom prawa do czynnego udziału oraz realizowanie innych zasad ogólnych K.p.a. Brak ma być wyczerpującego uzasadnienia odnośnie do wymierzonej kwoty grzywny, powołując przykłady z judykatury wskazuje się, że konieczne jest jej indywidualizowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nadmieniono, że PINB w Zakopanem w dniu [...] lutego 2015 r. – zatem przed dniem orzekania przed WSA w Krakowie – wydał decyzję Nr [...] orzekając merytorycznie w sprawie, co również miało zostać pominięte przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. i nie wpłynęło w żadnym stopniu na złagodzenie "wymiaru kary". Skarga kasacyjna zawiera ponadto obszerne wywody uwidaczniające rozmaite niedostatki organizacyjnej i budżetowe powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego, w ich konkluzji stwierdzono, że przekroczenia terminów załatwiania sprawy nie wynika ze złej woli pracowników tych jednostek. Wyrok nie zawiera ponadto precyzyjnego wskazania sygnatury sprawy prowadzonej przez PINB w Zakopanem, co prowadzi do wniosku, iż nie rozstrzygnięto "o istocie sprawy".

Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. (data stempla pocztowego) B. C.(pełnomocnik S.C.) kierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformowała, że do dnia dzisiejszego organ nie wszczął postępowania egzekucyjnego mającego doprowadzić do faktycznej rozbiórki nielegalnej inwestycji. Jednocześnie wskazała, że w dniu 11 kwietnia 2016 r. przesłała pismo w sprawie egzekucji do MWINB w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

A. Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do oceny, czy PINB w Zakopanem dopuścił się bezczynności w załatwianiu sprawy wywołanej podaniem S.C., a dotyczącej robót budowlanych przeprowadzonych na enumeratywnie wskazanych w wyroku II SAB/Kr 27/15 działkach, położonych w Poroninie, których inwestorem był S.M., a ponadto trafności oceny co do stopnia owej bezczynności – czy miała ona charakter rażący. WSA w Krakowie uznał, że organ powiatowy nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności i miała ona charakter kwalifikowany. Tę ocenę w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego (s. 8-9) detalicznie i szczegółowo rekapitulując poszczególne czynności podejmowane przez PINB w Zakopanem w sprawie budowy przez S. M. budynku gospodarczego − garażu, sąd a quo prawidłowo wyłuszczył, że nie wiadomo było z jakich względów organ powiatowy pozostawał przez wiele miesięcy w zwłoce w załatwieniu sprawy. Zestawiając kilkuletni okres prowadzenia postępowania przez PINB w Zakopanem (z uwzględnieniem tego, że organ powiatowy prowadząc postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku w latach 2006-2010 wydał odrębną decyzję, która została uchylona w toku instancji) z ustawowymi obowiązkami załatwiania spraw przewidzianymi przez przepisy K.p.a. (art. 12 § 1, art. 35 § 1 -3), zasadnie sąd I instancji doszedł do przekonania, że bezczynność PINB w Zakopanem zaistniała i miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana była przeszkodą niezależną od organu, nie wynika ponadto, aby organ powiatowy informował stronę skarżącą o przyczynach niezałatwienia sprawy, respektując własne obowiązki w tym zakresie, wynikające z art. 36 § 2 K.p.a. Trafnie dostrzegł sąd wojewódzki, że PINB w Zakopanem lekceważył wręcz monity MWINB, do którego interwencje w kwestii załatwienia sprawy wnosiła S.C., wyczerpując prawem przewidziane środki zwalczania bezczynności w ramach systemu administracji publicznej.

Z powyższych względów nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 Ppsa, który stanowił w dacie orzekania przez sąd I instancji, iż "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Pod pojęciem owego rażącego naruszenia prawa w kontekście bezczynności organu rozumieć należy takie zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających do załatwienia w terminie ustawowym rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, LEX nr 1990907). Przekonująco WSA w Krakowie stwierdził, że działanie PINB w Zakopanem w przedmiotowej sprawie ocenić należy jako świadome zaniechanie przez organ załatwienie jej, to zaś nakazuje uznać za trafne w konsekwencji skwantyfikowanie dostrzeżonej bezczynności przez ten sąd w kategorii rażącego naruszenia prawa. Argumentacja organu w tym aspekcie prezentowana w skardze kasacyjnej sprowadziła się wyłącznie do przytoczenia tych przepisów K.p.a., z których wynikać mają obowiązki organu względem zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz podejmowania czynności dowodowych. W żaden sposób – zdaniem Sądu – ta argumentacja nie osłabia wywodu sądu wojewódzkiego, gdy idzie o uznanie charakteru stwierdzonej bezczynności PINB w Zakopanem. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 Ppsa.

B. Nie może odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku zarzut naruszenia art. 154 § 6 i art. 149 § 2 Ppsa. Ten drugi przepis określał w dacie podjęcia kwestionowanego wyroku, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Trafnie w skardze kasacyjnej przyznano, że prawodawca ogranicza wysokość wymierzanej grzywny z tytułu stwierdzonej bezczynności poprzez odesłanie do art. 154 § 6 Ppsa, w którym jako górną granicę takiej grzywny przyjęto dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Trafnie ponadto zauważono, że wymierzenie grzywny przez sąd administracyjny ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca sądowi I instancji brak zindywidualizowania wysokości wymierzonej grzywny, upatrując w tym niedostatku uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wywodząc, iż nie czyni temu wymogowi zadość stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że wymierzono grzywnę w oznaczonej wysokości (7 000 zł) "z uwagi na niczym nie uzasadnioną bierność organu". Rzecz jednak w tym, że zarzucając wadliwość uzasadnienia skarżonego wyroku nie postawiono zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa odnoszącego się do wymogów uzasadnienia orzeczeń sądowych. Jak uprzednio to wskazano Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, skoro rozstrzyga w jej granicach (art. 183 § 1 Ppsa ab initio), z tego względu tak uzasadniony i skonstruowany zarzut jak to powyżej wskazano, musi być uznany za bezskuteczny. Obszerne wywody zawarte w skardze kasacyjnej, a dotyczące niedostatków organizacyjnych i budżetowych powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego nie mogły zatem mieć żadnego znaczenia przy ocenie trafności sformułowanego zarzutu kasacyjnego, skoro nie postawiono w niej zarzutu naruszenia przywołanego wyżej art. 141 § 4 Ppsa.

Przepisu art. 149 § 2 Ppsa WSA w Krakowie nie naruszył, skoro mógł wymierzyć organowi grzywnę działając z urzędu. Nie uchybiono także normie zawartej w art. 154 § 6 Ppsa, gdy idzie o wysokość wymierzonej grzywny, skoro sąd wojewódzki nie przekroczył tam wskazanej ustawowo dopuszczalnej wysokości tej grzywny. Tu wskazać należy, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M. P. z dnia 20 lutego 2015 r. poz. 221), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3 308.33 zł, a zatem dopuszczalna wysokość grzywny wynosiła, w myśl art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Ppsa, 33 083.30 złotych. Porównując kwotę wymierzonej grzywny do górnej ustawowej jej granicy przyjdzie stwierdzić, że WSA w Krakowie określił ją na poziomie ok. 21% dopuszczalnej przez prawodawcę jej wartości.

C. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 1 i 2, art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 138 Ppsa polegający na braku zawarcia w komparycji wyroku "sygnatury sprawy toczącej się przed PINB w Zakopanem, względem której zapadł wyrok", co z kolei ma skutkować nie rozpoznaniem "istoty sprawy". Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że sentencja wyroku winna zawierać dokładne określenie przedmiotu zaskarżenia, w tym m. in. "precyzyjne oznaczenie jakiego aktu lub czynności organu administracji dotyczy wyrok". W ocenie organu może być kilka spraw dotyczących danej nieruchomości. Tak skonstruowanego zarzutu nie sposób podzielić.

Zgodnie z art. 138 Ppsa sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok WSA w Krakowie. Z cyt. przepisu w żadnym razie nie wynika, aby w przypadku skargi na bezczynność – a taki był przedmiot skargi S.C. – należało wskazywać w sentencji wyroku nr akt sprawy prowadzonej przez PINB w Zakopanem, w której dopuszczono się bezczynności. Ponieważ w tej sprawie sąd wojewódzki sporządził z urzędu uzasadnienie wyroku, to nie ma wątpliwości jakiego przedmiotu dotyczy skarga i wydany wyrok. Nie miał takiej wątpliwości co do przedmiotu skargi sam organ – vide odpowiedź z dnia 26 lutego 2014 r. na skargę.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wynika, aby doszło do naruszenia przepisów art. 1 i 2 Ppsa, które stanowią wyłącznie o tym, że Ppsa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), oraz iż do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Nie sposób także dociec, jak mógłby naruszyć – jak to wywodzi autor skargi kasacyjnej – sąd wojewódzki przepis art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego (uwzględniając brzmienie cyt. przepisu na dzień orzekania przez sąd a quo) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Te uwagi przekonują, że WSA w Krakowie rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną co do jej istoty, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej.

D. Z tych wszystkich względów uznać należało, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.