Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 114/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. S.A. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na 2018 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Miejska Ł. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz innych Uzależnień na 2018 r. Organ nadzoru w stosunku do ww. uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Polski K. S.A. w P. (dalej powoływany także jako Skarżąca, Spółka) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r, w sprawie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na 2018 r. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Powyższej uchwale zarzucił:

- naruszenie przepisów tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 12 i art. 18 ust. 2, 3 i 3b ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2137, dalej powoływana jako: u.w.t) w zw. z art. 87 § 1 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie faktu, iż kryteria wynikające z aktu prawa miejscowego, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2017 roku, które zostały zastosowane pomocniczo do uchwały Rady Miejskiej Ł. nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. określającej m.in. limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, są sprzeczne z zapisami aktu wyższego rzędu, tj. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a co za tym idzie w/w uchwała: (1) nie zapewnia realizacji zapisów i celów u.w.t., przede wszystkim w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 1 u.w.t.; (2) nie uwzględnia art. 18 ust. 3 b u.w.t., a mianowicie kryterium wskazanego przez ustawodawcę - tj. odległości od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, liczonej najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych w sytuacji gdy liczba wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przewyższa ich maksymalną liczbę, a zamiast tego stosuje swoje własne niezgodne z prawem wymogi; (3) narusza istotne zasady hierarchicznej struktury systemu prawa, ze względu na to, że akty prawa miejscowego - a bez wątpienia uchwała Rady Miasta min jest - muszą być zgodne ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi, tj. Konstytucja RP, umowami międzynarodowymi, ustawami i rozporządzeniami, tymczasem w/w uchwała pozostaje w sprzeczności z treścią ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz najwyższą ustawą zasadniczą, skutkiem czego powyższe wskazuje na to, iż przedmiotowa uchwała została wydana nieprawidłowo uchybiając treści art. 94 Konstytucji RP;

- naruszenie przepisów art. 32 Konstytucji RP w zw. z art 6 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej poprzez oczywistą dyskryminację dużych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie całego kraju w porównaniu z mniejszymi podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą lokalnie - jeden punkt sprzedaży alkoholu oraz tym samym naruszenie zasady równości wobec prawa, stosowanie zakazu dyskryminacji oraz uchybienie zasadzie równości w podejmowaniu działalności gospodarczej.

Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Ł. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w jej ocenie skarga powinna zostać odrzucona, bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r, poz. 994 ze zm.) wynika, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem podjęcia przez Radę Miejską Ł. w dniu [...] grudnia 2018 r. uchwały Nr [...] w sprawie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na 2019 rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w sprawie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz innych Uzależnień na 2018 r., a konkretnie Załącznik nr 3.

Jak podnosi organ, skarga winna zostać odrzucona, bowiem upłynął już rok od podjęcia uchwały, ponadto uchwała utraciła moc z dniem podjęcia przez Radę Miejską Ł. w dniu [...] grudnia 2018 r. uchwały Nr [...] w sprawie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na 2019 rok (§ 3 uchwały).

Wniosek organu jest niezasadny. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Według ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Przywołany przepis ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy - sąd może to uczynić w terminie roku od daty podjęcia aktu. Wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku będzie jednak możliwe stwierdzenie nieważności aktu - kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. lub jeżeli uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Jeżeli z powodu upływu terminu jednorocznego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją ku temu przesłanki w postaci istotnej sprzeczności aktu z prawem, sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. nie daje zatem podstaw do odrzucenia skargi.

Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Niewątpliwie przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej Ł. w sprawie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz innych Uzależnień na 2018 r. jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, jest skierowana do ogółu, gdyż stanowi o prawach i obowiązkach obywateli i innych podmiotów. Konsekwentnie ograniczenie wynikające z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie znajduje w tym przypadku zastosowania.

Również wcześniejsze uchylenie przez organ gminy zaskarżonej uchwały nie stanowi przeszkody do rozpoznania skargi. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta.

Zdaniem Sądu, Skarżąca wykazała, że ww. uchwała narusza jej interes prawny, jako podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu. Sprawy dotyczące uzyskania zezwolenia były trzykrotnie rozpoznawane przez tut. Sąd. Skarżąca dysponuje zatem legitymacją skargową z art. 101 u.s.g.

Zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 12 i art. 18 ust. 2, 3 i 3b u.w.t. w zw. z art. 87 § 1 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Skarżąca podnosi, że kryteria wynikające uchwały nr [...], są sprzeczne z zapisami aktu wyższego rzędu, w szczególności art. 18 ust. 3b u.w.t.

Zarzuty te są niezasadne, wskazany przepis nie obowiązywał bowiem w dacie podjęcia skarżonej uchwały, tj. w dniu [...] grudnia 2017 r. Art. 18 ust. 3b został dodany przez art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 310) z dniem 9 marca 2018 r. Zgodnie z art. 4 tej ustawy dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Jak zauważa organ, w dniu [...] czerwca 2018 r. została podjęta przez Radę Miejską Ł. uchwała nr [...] w sprawie przyjęcia zmian w Ł. Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na 2018 r., która w załączniku nr 3 do uchwały nr [...] zmieniała Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych dostosowując je do nowych przepisów prawa.

Skarżąca nie może zatem skutecznie podnosić, że kwestionowana uchwała uchwalona w dnia [...] grudnia 2017 r. nie uwzględniała przepisu art. 18 ust. 3b u.w.t., który wszedł w życie z dniem [...] marca 2018 r.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z art 6 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez oczywistą dyskryminację dużych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie całego kraju w porównaniu z mniejszymi podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą lokalnie - jeden punkt sprzedaży alkoholu oraz tym samym naruszenie zasady równości wobec prawa, stosowanie zakazu dyskryminacji oraz uchybienie zasadzie równości w podejmowaniu działalności gospodarczej.

W momencie podjęcia skarżonej uchwały ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie określała dodatkowych kryteriów przyznawania zezwoleń w sytuacji, gdy liczba wnioskodawców przewyższała liczbę wolnych punktów w ustalonym limicie. Kryteria takie zostały wprowadzone dopiero przez omówioną wyżej ustawę zmieniającą z dnia 10 stycznia 2018 r.

Przepis art. 4' pkt 2 u.w.t. stanowi, że realizacja zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Obowiązujący dotychczas art. 18 ust. 1 u.w.t. stanowił, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 u.w.t.), oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (art. 18 ust. 3 u.w.t.), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a u.w.t.). Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Z przytoczonych regulacji prawnych nie wynikał zatem tryb procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) podmiotów. Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, to tym samym w sytuacji wydania przez taką komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. W orzecznictwie przyjmuje się, że procedura dokonania wyboru powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie niezbędne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego. Pogląd o takim charakterze owej decyzji wyraził NSA w uchwale z 18 września 1995 r. sygn. akt VI SA 10/95 (ONSA 1995, z. 4, poz. 152). Zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t. przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Natomiast nie ma on obowiązku prawnego wydać zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody. Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t., lecz także ogólna zasada uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa).

Z tych względów Rada Miejska Ł. z Załączniku nr 3 do uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. "Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych" wskazała kryteria ustalania listy rankingowej w przypadku większej liczby wniosków o wydanie zezwolenia, niż liczba wolnych punktów w ramach limitu, tj.:

a) data wpływu wniosku, w przypadku wniesienia większej liczby wniosków w tym samym dniu decyduje kolejność wpływu wniosków,

b) zasada jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych,

c) brak negatywnych wyników kontroli w zakresie przestrzegania ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przeprowadzonych przez MKRPA, Policję, Straż Miejską i inne uprawnione organy,

d) opinia Policji tzn. informacja, że nie podejmowano interwencji w miejscu sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z powodu zakłóceń porządku publicznego w punkcie sprzedaży i jego najbliższej okolicy

e) opinia Rady Osiedla.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że w sytuacji, gdy o reglamentowane przepisami dobro ubiega się większa ilość przedsiębiorców spełniających kryteria podstawowe zarówno ustawowe, jak i wynikające z uchwał rady gminy uzasadnione jest wyznaczenie dodatkowych kryteriów, mających wpływ na wybór podmiotu uprawnionego. W wyniku złożenia w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, zasadnym jest przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru, w tym kryteriów "daty wpływu wniosku", "jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży alkoholu", czy też kryterium "kontynuacji prowadzenia sprzedaży alkoholu w danym punkcie" (zob. np. wyroki z 11 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 891/07 i z 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/BK 705/09 dostępne w CBOSA).

Należy zgodzić się z organem, że kryteria przyjęte w skarżonej uchwale były obiektywne dla wszystkich wnioskodawców, jasne, transparentne, poddające się kontroli i nie naruszały zasady równości, a przyjmując je przy podejmowaniu decyzji w sprawach udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie działano z naruszeniem zasady tzw. uznania administracyjnego. Kryteria stosowane przy wyłanianiu podmiotu, któremu zostanie udzielone zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, nie stały w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości, zapewniały też realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. ograniczenie spożycia napojów alkoholowych i zmianę struktury ich spożywania.

W związku z podjęciem skarżonej uchwały nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji oraz zasady równości w podejmowaniu działalności gospodarczej. Przepisy uchwały nie dyskryminują podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie całego kraju w porównaniu z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą lokalnie. Zasada jeden punkt sprzedaży alkoholu odnosi się tylko do terenu Miasta Ł. i jest ona równa dla wszystkich.

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi skarżona uchwała poprzez przyjęte w niej rozwiązania realizują wymogi ustawowe w zakresie ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Określenie dodatkowych kryteriów przyznawania zezwoleń w sytuacji, gdy liczba wnioskodawców przewyższa liczbę wolnych punktów w ustalonym limicie, jak wskazano powyżej, winno zapewniać przede wszystkim realizację zasady równości wobec prawa.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że powoływany przez Skarżącą art. 18 ust. 3b u.w.t. stanowi, że w przypadku gdy liczba wniosków o wydanie zezwolenia przewyższa ich maksymalną liczbę, o której mowa w art. 12 ust. 1, zezwolenie w pierwszej kolejności wydaje się uwzględniając kryterium jak największej odległości punktu, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych od najbliższego działającego punktu sprzedaży napojów alkoholowych, liczonej najkrótszą drogą dojścia ciągiem dróg publicznych, a w następnej kolejności - kryterium prowadzenia przez wnioskodawcę jak najmniejszej liczby punktów sprzedaży. Sam ustawodawca przyjął zatem kryterium prowadzenia przez wnioskodawcę jak najmniejszej liczby punktów sprzedaży, które jest zbieżne z kryterium określonym w kwestionowanej uchwale - jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.