Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 9/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art.149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SAB/Po 9/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi L. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 1 lutego 2018 r. złożył skargę do sądu administracyjnego na niezałatwianie sprawy w terminie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polegającą na nierozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 17 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 25 sierpnia 2017 r. wniósł odwołanie od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 17 sierpnia 2017 r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającą na budowie dróg publicznych klas technicznych: drogi dojazdowej oraz lokalnej wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem, ścieżką rowerową i trawnikami na działkach nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy 18 obręb U., w rejonie ul. [...], D., B. i C.. Postanowieniem z dnia 2 października 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2017 r. Do tego czasu SKO w P. nie podjęło żadnych czynności procesowych w sprawie. W ten sposób SKO w P. naruszyło normę z art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującą zawiadamiać stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki oraz wskazywać nowy termin załatwienia sprawy.

W dniu 3 stycznia 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie z powodu niezałatwienia sprawy w terminie, które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. W ten sposób SKO w P. naruszyło przepisy postępowania administracyjnego dotyczące ustosunkowania się do ponaglenia (art. 37 § 4 zdanie 4 k.p.a.), nakazu rozpatrzenia ponaglenia w terminie 7 dni licząc od dnia jego otrzymania (art. 37 § 5 k.p.a.), ustalenia czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania, a jeśli tak, to wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności (art. 37 § 6 k.p.a.), a także niezwłocznego załatwienia sprawy w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa, jakich dopuściło się SKO w P. skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji wnioskowanej przez skarżącego wraz ze wskazaniem rozstrzygnięcia, jakie w sprawie tej powinno zostać podjęte w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. oraz o orzeczenie o kosztach, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, a na wypadek uwzględnienia skargi o określenie kosztów zastępstwa procesowego według stawki minimalnej. Organ wskazał, że w dniu 5 lutego 2018 r. wydał decyzję znak [...], którą utrzymano w mocy decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3).

Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2).

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia do sądu administracyjnego jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a.

W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna.

Weryfikacja przebiegu poddanego kontroli sądu postępowania prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu do załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Natomiast z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy sąd nie ma wątpliwości, że postępowanie SKO w P. w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób wadliwy. W dniu 25 sierpnia 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. znak [...] z dnia 17 sierpnia 2017 r. Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Akta sprawy przekazano do SKO w P. w dniu 6 września 2017 r. Pierwszą czynnością podjętą przez SKO w P. było wydanie postanowienia z dnia 2 października 2017 r. (brak w aktach sprawy), w którym organ poinformował skarżącego o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, poza przedmiotowym postanowieniem do dnia wniesienia ponaglenia, tj. 10 stycznia 2018 r. organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero w dniu 17 stycznia 2018 r. SKO w P. wezwało pełnomocnika skarżącego do przesłania oryginału (lub urzędowo poświadczonego za zgodność z oryginałem) pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania skarżącego i składania w jego imieniu oświadczeń woli przed SKO w P. w sprawie rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta P..

Mając na uwadze powyższe sąd nie miał wątpliwości, że działanie SKO w P. cechowała opieszałość, a sprawa mogła – i powinna zostać załatwiona w krótszym terminie. Wydanie postanowienia o przedłużeniu terminu sąd ocenia jako zbędną czynność, mającą usprawiedliwić w oczach strony postępowania administracyjnego nieefektywność organu.

Bezsprzecznie w niniejszej sprawie mamy również do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Po pierwsze organ naruszył przepis art. 35 § 3 k.p.a., który reguluje obowiązek organu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia wniesienia odwołania. Co prawda organ powiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, jednak – jak już wyżej wskazano – miało to na celu tylko usprawiedliwienie opieszałości organu. W aktach sprawy nie ma śladu o dokonanych do dnia 2 października 2017 r. czynnościach, które świadczyłyby o tym, że organ podjął wysiłek rozpatrzenia odwołania, ale z jakiś przyczyn nie mógł rozpoznać sprawy w ustawowym terminie. Poza tym organ nie dotrzymał także ustalonego przez siebie terminu do dnia 31 grudnia 2018 r.

Po drugie SKO w P. naruszyło swoje ustawowe obowiązki związane z wniesieniem ponaglenia przez stronę postępowania administracyjnego. W szczególności w przepisie art. 37 § 5 k.p.a. ustawodawca uregulował nakaz rozpatrzenia ponaglenia w terminie 7 dni licząc od dnia jego otrzymania. W tym zakresie bezczynność SKO ma charakter pełny. Nie dokonano żadnej czynności, wręcz zlekceważono wniesienie tego środka przez stronę.

Podkreślenia wymaga, że sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W niniejszej sprawie sąd nie mógł uwzględnić skargi w zakresie zobowiązania SKO w P. do wydania decyzji wnioskowanej przez skarżącego wraz ze wskazaniem rozstrzygnięcia, jakie w sprawie tej powinno zostać podjęte w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że po wniesieniu skargi na niezałatwienie sprawy w terminie, decyzją nr [...] z dnia 5 lutego 2018 r. organ rozpoznał odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, utrzymując ww. decyzję Prezydenta Miasta P. w mocy. Okoliczność ta uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, co też uczynił sąd w niniejszej sprawie (pkt 1 wyroku).

Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno bezczynność organu jak i przewlekłość postępowania będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268).

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość postepowania prowadzonego prze SKO w P. należy uznać za rażącą. Od dnia wniesienia odwołania, tj. od dnia 25 sierpnia 2017 r., uwzględniając, że akta zostały doręczone SKO w P. w dniu 6 września 2017 r., organ dopiero 2 października 2017 r. podjął pierwszą czynność w sprawie, jaką było wydanie postanowienia, w którym poinformowano skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy ze względu na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Tymczasem w ocenie sądu z akt sprawy wynika, że organ I instancji zgromadził wszystkie wymagane prawem stanowiska innych organów. W związku z powyższym nie było potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Postanowienie organu należy więc uznać za oczywiście pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia.

W ocenie Sądu bezczynność SKO w P. również miała charakter rażący. Organ przekroczył ustawowe terminy załatwienia sprawy w drodze decyzji, a także terminy do rozpatrzenia ponaglenia, przy czym nie wskazał żadnych argumentów, które mogłyby uzasadniać 5-miesięczne postępowanie w niniejszej sprawie. Argumentów takich sąd nie dopatrzył się także po zbadaniu akt sprawy. Działanie organu należy więc zinterpretować jako lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu.

Organ naruszył zasadę szybkości postępowania nakazującą organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.), jak również zawarte w art. 7 i art. 8 k.p.a. zasady stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wszystko to prowadzi do wniosku, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Konkludując, sąd w pkt 1 wyroku umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku), które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od Wojewody W. ich zwrot, obejmujący wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), wpis stały w wysokości [...] zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm. oraz opłatę skarbową w wysokości [...] zł zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1827 ze zm.).