Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1852/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 3, art. 4, art. 14
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającą Stowarzyszeniu [...] udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego (imię, nazwisko, wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto w rozbiciu na poszczególne składniki) za każdy miesiąc w 2014 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Finansów wskazał, iż wnioskiem z dnia 15 lipca 2014 r. [...] (dalej jako Stowarzyszenie) zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

- danych o członkach Gabinetu Politycznego Ministra Finansów wymaganych przez art. 39a ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów,

- wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego (imię, nazwisko, wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto w rozbiciu na poszczególne składniki) za każdy miesiąc w 2014 r.,

- numerów służbowych telefonów komórkowych: ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu.

Po analizie przedmiotowego wniosku Minister Finansów wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego za każdy miesiąc w 2014 r. uzasadniając, że dostęp do informacji w powyższym zakresie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiedź w pozostałym żądanym zakresie udzielona została Stowarzyszeniu pismem z dnia 29 lipca 2014 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie zarzuciło Ministrowi Finansów naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podnosząc, iż: "Członkowie Gabinetu Politycznego pobierają środki publiczne, zatem przesłanka wyrażona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie powinna w niniejszej sprawie zostać zastosowana. (...) W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego są finansowane ze środków publicznych. Ingerencją w prywatność uprawnioną na gruncie prawa do informacji publicznej jest jawność wydatkowania środków publicznych w zakresie przeznaczenia ich na wynagrodzenia osób zatrudnionych w publicznych urzędach. Z uwagi na istotę, funkcje i cel prawa do informacji publicznej nie jest uprawnione wprowadzanie podmiotowej dystynkcji w odniesieniu do informacji o wynagrodzeniach, pokrywanych ze środków publicznych. (...) Art. 33 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie zakłada, że ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (przesłanka ochrony prywatności osoby fizycznej)".

Minister Finansów, uznając zarzuty wniosku odwoławczego za niezasadne, rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygniecie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ, nawiązując do treści art. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podniósł, iż obowiązek informacyjny o osobach pełniących funkcje publiczne nie zawsze będzie dotyczył osób publicznych.

Organ podkreślił, iż ustawodawca w ww. ustawie nie zdefiniował pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne", w praktyce istnieją problemy interpretacyjne, co do zakresu podmiotowego tego pojęcia. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, stwierdził, że nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Nadto, "w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego, pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną oraz nie może mieć na celu wyłącznie zaspokojenia czystej potrzeby sensacji po stronie odbiorców takiej informacji."

Mając powyższe na względzie Minister Finansów stwierdził, iż art. 5 ust. 2 powołanej ustawy uzależnia ograniczenie prawa do informacji publicznej od tego, czy dana osoba pełni funkcję publiczną, a nie od faktu pobierania środków publicznych. Zaznaczył, że zakres obowiązków wykonywanych przez członków Gabinetu Politycznego nie ma charakteru "pełnienia funkcji publicznej". Członkowie Gabinetu Politycznego nie posiadają upoważnień do załatwiania spraw w imieniu organu, nie zajmują stanowiska w jego imieniu, a tym samym nie posiadają określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wykonują zadania o charakterze doradczym, które przedstawiono w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i przez to nie uzyskują wpływu na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

W świetle postanowień art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Niewątpliwie w takim znaczeniu członek Gabinetu Politycznego jest funkcjonariuszem publicznym, a więc jednocześnie osobą pełniącą funkcję publiczną. Jednakże w piśmiennictwie na tle powyższej definicji został wyrażony pogląd, że osobą pełniąca funkcję publiczną może być ten, kto ma wynikający z jego publicznoprawnego umocowania w strukturze danej organizacji (a nie przypadkowy) wpływ na podejmowane tam decyzje (niekoniecznie w znaczeniu decyzji administracyjnych), a ten wpływ ma lub może mieć odbicie w sferze publicznej (zob. M.G. Węglowski, Pojęcie "funkcji publicznej" w aspekcie przestępstw łapownictwa, Prok. i Pr. 2003, nr 7-8, s. 26 i n.).

W niniejszej sprawie udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby ujawnieniem wynagrodzeń konkretnych, zidentyfikowanych osób fizycznych, co nie jest możliwe z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, bowiem co do zasady informacje o wynagrodzeniach pracownika nie są jawne. Zgodnie z art. 1 Kodeksu pracy, jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników, których ochronę gwarantują art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie na mocy ww. przepisów Kodeksu cywilnego. Natomiast art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego. W tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93, w której stwierdził, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę, może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.) m.in. cechy ekonomiczne (a więc np. wysokość wynagrodzenia) charakteryzujące daną osobę fizyczną, dzięki którym - bezpośrednio lub pośrednio - możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby, stanowią w rozumieniu wymienionej ustawy dane osobowe i podlegają ochronie niezależnie od wspomnianej ochrony przewidzianej w Kodeksie cywilnym.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że dane o wynagrodzeniu pracownika należy zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą, lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania.

Wynagrodzenia pracowników, do których dostęp jest możliwy muszą, wynikać wprost z obowiązujących przepisów ustawowych. Przepisy prawne muszą wprost przesądzać o jawności wynagrodzenia określonych osób, dla przykładu takimi będą przepisy ustaw samorządowych. Właśnie tam zawarte uregulowania prawne wskazują, że ustawodawca co do zasady uznaje informację o wysokości wynagrodzenia za dobro, które należy szczególnie chronić, i ustanawia w tym celu odpowiednie instytucje prawne. Wobec tego należy uznać, iż odstępstwa od powyższej zasady ochrony informacji o wynagrodzeniu mogą występować wyjątkowo i tylko na podstawie wyraźnego przepisu ustawy wyłączającego taką ochronę. W przypadku zaś osób zatrudnionych w Gabinecie Politycznym, ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 269) nie zawiera przepisów ustanawiających jawność wynagrodzenia.

Reasumując organ stwierdził, iż żądane we wniosku z dnia 15 lipca 2014 r. informacje o wynagrodzeniach Członków Gabinetu Politycznego Ministra Finansów nie mają związku ani wpływu na pełnienie funkcji publicznej tych osób. Oznacza to, iż prawu do informacji publicznej nie można przyznać prymatu nad prawem do prywatności ww. osób, a potrzebę ważenia tych dóbr dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05. Wobec twego zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy, stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych i prawa do prywatności członków Gabinetu Politycznego Ministra Finansów, bowiem zakres obowiązków wykonywanych przez członków Gabinetu Politycznego nie ma charakteru "pełnienia funkcji publicznej", z uwagi na fakt, że w podstawach prawnych działań tych osób nie mieści się element decyzyjny, gdyż nie zostało przeniesione na te osoby prawo do decydowania. A zatem nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy.

Decyzja Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] . Podnosząc zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającego na nieuzasadnionej odmowie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż ingerencję w prywatność na gruncie prawa do informacji publicznej uzasadnia jawność wydatkowania środków publicznych w zakresie przeznaczania ich na wynagrodzenia osób zatrudnionych w publicznych urzędach. Gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Podlega ona zatem daleko idącej transparentności. Umożliwienie obywatelom kontrolowania wydatków publicznych pełni doniosłe funkcje w państwie demokratycznym - pozwala zwłaszcza monitorować zjawiska niepożądane, takie jak niegospodarne wydawanie środków - w tym względzie pełni funkcję antykorupcyjną. Prywatność osoby otrzymującej wynagrodzenie ze środków publicznych doznaje pewnego (uprawnionego) uszczerbku poprzez udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia z danej jednostki. Jednakże jest to uzasadnione z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, osoba taka podejmując, wszak dobrowolnie, pracę w urzędach publicznych powinna się liczyć z tym, że wskutek zasady transparentności życia publicznego (w tym jawności wydatkowania środków publicznych), jawne będzie także jej wynagrodzenie. Nie powinno zaskoczyć takiej osoby zainteresowanie społeczeństwa skupione wokół przeznaczania środków publicznych. Po drugie, prywatność we wskazanym zakresie doznaje uszczerbku w celu i w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla sprawowania społecznej kontroli przez obywateli. W tym aspekcie, przedmiotem wniosku Stowarzyszenia nie są informacje poza ową konieczność wykraczające (np. adres zamieszkania członków Gabinetu Politycznego, czy inne dane osobowe należące do kategorii tzw. danych sensytywnych).

Stowarzyszenie podkreśliło, iż informacja o wysokości wynagrodzenia należy do sfery prywatności człowieka, tym niemniej zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prywatność osób fizycznych może doznać uszczerbku. Zgodnie bowiem z tym przepisem, ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów o ile per se nie wykonują funkcji publicznych, o tyle mają doniosły wpływ na podejmowane przez Ministra Finansów rozstrzygnięcia. Wobec tego niedopuszczalnym jest uznanie, iż praca członków Gabinetu Politycznego ma charakter wyłącznie usługowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Natomiast konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Minister Finansów jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W niniejszej sprawie nie jest sporne w sprawie, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja o wysokości wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego Ministra Finansów (imię, nazwisko, wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto z możliwością podania w rozbiciu na poszczególne składniki), jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zatem w zakresie opisanej powyżej tej części wniosku, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego Stowarzyszenia.

Dodać ponadto należy, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W tym miejscu warto przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publik. OTK- A z 2006 r., nr 3, poz. 30). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną.

Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Powyżej zaprezentowany pogląd uzyskał akceptację w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 3/13, w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11 - dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 298/13 i z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 97/14 – dotyczących wynagrodzenia rzeczników prasowych ministerstw (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należy rozstrzygnąć fundamentalną w analizowanym przypadku kwestię, czy członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Finansów są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak przyznał Minister Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji członkowi Gabinetu Politycznego Ministra przysługuje status funkcjonariusza publicznego. Minister także słusznie dostrzegł, iż sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktury władzy lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie założone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych.

Z treści art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 392 ze zm.) wynika, iż w każdym ministerstwie mogą być tworzone gabinety polityczne ministra. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu.

W świetle powyższych regulacji, stanowisko Ministra Finansów nie może uzyskać aprobaty. Dostrzec bowiem należy, iż to z woli ustawodawcy gabinet polityczny ministra, o ile został utworzony, wchodzi w skład struktury organizacyjnej danego ministerstwa. Ustawodawca także sytuuje w jednym rzędzie gabinet polityczny (jako podmiot kolegialny) z sekretarzem i podsekretarzem stanu oraz dyrektorem generalnym urzędu, przyznając tym podmiotom szczególnie ważną, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcję ustrojową. Świadczy o tym zwrot "minister wykonuje swoje zadania przy pomocy". Zatem gabinet polityczny ministra obok wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów podmiotów monokratycznych, jest podmiotem ściśle i na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej ministerstwa współpracującym z ministrem. Członkowie tego gabinetu, jako najwyżsi urzędnicy ministerstwa, mają realny, a nie tylko hipotetyczny, wpływ na kształtowanie kierunku działań naczelnego organu administracji publicznej. Dla uznania członka gabinetu politycznego ministra za osobę pełniącą funkcję publiczną wystarczy, aby uczestniczył on w sposób bezpośredni lub pośredni w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra, a taką właśnie rolę ustrojową przypisał temu podmiotowi ustawodawca.

Z podanych powyżej powodów konstytucyjna wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, w tym wypadku członków Gabinetu Politycznego Ministra Finansów. Oznacza to, iż organ orzekający w niniejszej sprawie błędnie przyjął, iż ujawnienie wysokości wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego Ministra podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wskazanemu dobru nie można więc przyznać prymatu w realiach niniejszej sprawy, a zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To z kolei obligowało Sąd do wyeliminowania wadliwych prawnie decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 132 oraz art. 152, a w sprawie kosztów postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.