Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1120/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1-3, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], uchylił w całości decyzję Starosty L. z [...] r., w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w pobliżu ul. [...] w L., oznaczonej dawnym nr [...], w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...] (obręb 30 - R. W., arkusz mapy 1) oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w [...] w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0650 ha, stanowiącej część wspomnianej wyżej aktualnej działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji opisaną decyzją z [...] r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców omawianej nieruchomości, uznając, że na tej nieruchomości, nie został zrealizowany cel, na jaki została ona nabyta - w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), albowiem nie została ona zagospodarowana pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w dzielnicy C. w L.. Przedmiotowy teren jest wolny od zabudowy, porośnięty chwastami i samosiejkami, brak na nim jakichkolwiek śladów inwestycji.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina [...] (właściciel wnioskowanej do zwrotu nieruchomości) podniosła, że wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Obecny stopień zrealizowania zieleńca na projektowanej działce nr [...] pozwala na potraktowanie tego terenu jako elementu infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Teren ten leży w obszarze w pełni zrealizowanego osiedla mieszkaniowego, w sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Odniesienie się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu zawnioskowanego do zwrotu bez potraktowania go jako części zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego doprowadziło organ do błędnego przekonania o jego niezagospodarowaniu.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została nabyta, a tym samym, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że opisana nieruchomość, po dacie jej nabycia i aż do chwili obecnej, wykorzystywana jest jako teren zielony osiedla mieszkaniowego. Zdaniem organu odwoławczego, zagospodarowanie tego terenu pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz budynków mieszkalnych powinno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone. Wprawdzie, jak wykazało postępowanie, na wywłaszczonej nieruchomości nie wybudowano żadnego obiektu, w tym jak twierdzi organ pierwszej instancji – szkoły podstawowej, przedszkola, czy ciągu pieszego, lecz jedynie tereny zielone, nie spowodowało to jednak zmiany celu wywłaszczenia. Ustalona natomiast okoliczność, że teren jest zaniedbany nie może uzasadniać uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjmując przeciwny kierunek wykładni należałoby przyjąć, że każdy niezabudowany i zaniedbany fragment nieruchomości położonej na terenie osiedla mieszkaniowego należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla, co oznaczałoby jego zbędność na cel wywłaszczenia. Jednakże pozostawienie roślinności w stanie zaniedbanym, zachwaszczenie działki nie wyłącza funkcji z nią związanych, które polegają na tłumieniu hałasu powstającego od pobliskich szlaków komunikacyjnych czy ochronie powietrza przed zanieczyszczeniem.

Nadto Wojewoda wskazał, że jedynym przewidzianym w planie szczegółowym elementem infrastruktury osiedla, który nie powstał było przedszkole. Zaniechanie budowy tego obiektu nie może wpłynąć jednak na ocenę, że cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany i obejmuje sporną nieruchomość. Realizacja tak złożonych zespołów urbanistycznych, jakim były osiedla mieszkaniowe wznoszone w XX wieku przez spółdzielnie mieszkaniowe, przeznaczone na potrzeby nawet kilkudziesięciotysięcznych populacji mieszkańców, nie zawsze przebiegały dokładnie w sposób zaplanowany, bez odstępstw od przyjętych założeń. Wynikało to z dynamiki procesów związanych często z okolicznościami trudnymi obecnie do zidentyfikowania. Możliwość takich odstępstw przewidywał zresztą plan szczegółowy, który stanowił, że wszystkie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulegać zmianie w wyniku uszczegółowień warunków technicznych bez naruszania podstawowych zasad planu (pkt 8 rozdz. I).

W skardze na decyzję Wojewody M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot wspomnianej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli oraz art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 77 k.p.a. poprzez wyciągnięcie ze zgromadzonego materiału dowodowego wniosków w żaden sposób z niego nie wynikających.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...] porośnięta jest chwastami sięgającymi 1,5 m i samosiejkami o wysokości 3 metrów, co świadczy o tym, iż nie jest w jakikolwiek sposób użytkowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" i Gminę [...]. Samosiejki o takiej wysokości musiały rosnąć na działce przez co najmniej kilkanaście lat, a zatem stan zaniedbania i braku użytkowania nie jest stanem przejściowym, lecz trwałym. Na działce brak jest jakichkolwiek śladów zorganizowanej działalności człowieka polegającej na wykonaniu jakichkolwiek robót inwestycyjnych, w tym również dotyczących urządzenia zieleni. Jest to fakt niekwestionowany przez strony w tym także przez Wojewodę. Potwierdzają to ortofotomapy z lat 2003, 2005, 2008, 2009, 2013 i fotoplan z 2014 r. z których wynika niezbicie, że zadrzewienie i zakrzaczenie działki istniało już co najmniej w 2003 r. i stan ten nie zmienił się w ciągu ostatnich kilkunastu lat a zatem stan zaniedbania i braku użytkowania nie jest stanem przejściowym lecz trwałym.

Nadto dodała, że działka [...] jest przedostatnią już działką wchodzącą w skład większego terenu o powierzchni około 3,4 ha położonego pomiędzy ulicami [...], [...] i [...] stanowiącą własność Gminy [...] (SM " [...]" nie jest właścicielem żadnych działek w tym obszarze ). Wszystkie pozostałe działki za wyjątkiem działki nr [...] o powierzchni 0,1398 ha, która jest także przedmiotem prowadzonego aktualnie postępowania zwrotowego, oraz fragmentów dawnych dróg gruntowych przejętych przez Gminę [...] zostały zwrócone byłym właścicielom lub ich spadkobiercom ze względu na ich niezagospodarowanie zgodnie z celem wywłaszczenia i są obecnie własnością osób fizycznych bądź prawnych.

Nie jest więc fizycznie możliwe by działki otaczające działkę [...] nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, a na działce [...] o powierzchni 650 m2 stanowiącej "wyspę" wśród terenów niezagospodarowanych mogła istnieć jakakolwiek część osiedla. Działka [...], przy założeniu że istniała by na niej zorganizowana zieleń (a tak nie jest) mogłaby stanowić część osiedla, ale warunkiem sine qua non jest jednak istnienie tego osiedla w otoczeniu działki. Tymczasem osiedle "[...]" kończy się na ulicy [...], a pomiędzy ulicami [...] i [...] nie ma żadnego osiedla.

Aby można było sporną działkę uznać za element osiedla w postaci zieleni - jak to twierdzi Wojewoda - musiał by istnieć plan realizacyjny osiedla, w którym działka ta byłaby przeznaczona pod zieleń osiedlową i ta część osiedla musiałaby zostać zrealizowana. Nic takiego jednak nie miało miejsca. Jak przekonują materiały archiwalne, a zwłaszcza kopia Miejscowego Planu Szczegółowego L.-C. zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. teren działki znalazł się w obrębie obszaru przeznaczonego pod budowę szkoły podstawowej oraz częściowo na terenie przeznaczonym pod budowę przedszkola. Szczegółowa dyspozycja sposobu zabudowy terenu działki nr [...] dokonana w Miejscowym Szczegółowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...] w L. zatwierdzonym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. obowiązywała aż do końca 2002 r. Tymczasem ani szkoła ani przedszkole w tym miejscu jednak nigdy nie powstały. Owszem zaczęto budować szkołę na działkach nr [...] i [...] ale nigdy nie ukończono.

Dalej podała, że wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło [...] r., plan realizacyjny został zatwierdzony w dwa tygodnie później a zatem musiał być sporządzony już wcześniej a zatem w związku z przeznaczeniem gruntu w planie miejscowym na szkołę z kompleksem sportowym nie ulega wątpliwości, że szczegółowym celem wywłaszczenia nie była zabudowa mieszkaniowa, czy też zieleń osiedlowa a budowa szkolnego kompleksu sportowego. Cel ten - co oczywiste wobec braku szkoły i kompleksu sportowego - nie został zrealizowany.

Wbrew opinii Wojewody zarośla nie mogą być uznane za zieleń osiedlową. Teren porośnięty chaszczami, na który z trudem można wejść nie jest "terenem rekreacyjnym" lecz nieużytkiem. Funkcja rekreacyjna musi się wiązać z możliwościami użytkowania tego terenu na cele sportowe czy wypoczynek a trudno sobie wyobrazić jakikolwiek wypoczynek w gęstych zaroślach. Zagospodarowanie terenu musi się też wiązać z konkretnymi działaniami inwestycyjnymi i nakładami zmierzającymi do uporządkowania umożliwiającego korzystanie z terenu.

Skarżąca w pełni podzieliła pogląd, iż zieleń osiedlowa stanowi część infrastruktury osiedla i zgodziła się z wyrokami przytoczonymi przez Wojewodę, zgodnie z którymi możliwe są modyfikacje celu wywłaszczenia o ile ten zmodyfikowany cel mieści się w pojęciu infrastruktura osiedlowa. Tyle tylko, że postępowanie niniejsze dotyczy działki zupełnie oderwanej terytorialnie od osiedla mieszkaniowego, nie połączonej z nim w żaden sposób ani funkcjonalnie ani prawnie, otoczonej przez grunty niezagospodarowane i pozbawionej jakichkolwiek śladów zagospodarowania czy utrzymania. W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia nie z zielenią powstałą w sposób zorganizowany wskutek działalności człowieka a z zielenią całkowicie przypadkową powstała wskutek działania sił przyrody.

Uwadze Wojewody umknęła również i ta okoliczność, iż działka nr [...] nie została w jakiejkolwiek formie prawnej udostępniona Spółdzielni Mieszkaniowej [...], nie jest i nie była przedmiotem żadnej umowy dzierżawy czy użyczenia, a Spółdzielnia nie prowadziła na tej działce nigdy żadnej aktywności. Nawet więc gdyby (teoretycznie) działka ta byłaby zainwestowana i zagospodarowana, to zagospodarowanie to nie miałoby charakteru osiedlowego, a ogólnomiejski.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, iż realizacja osiedla " B." została zakończona już wiele lat temu. Zbudowano je w latach 1986- 1991 r. Po 25 latach od zakończenia budowy osiedla trudno więc uznać, że jego budowa trwa nadal i to pomimo tego, iż w międzyczasie nie były prowadzone żadne roboty budowlane i nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę dotyczące działki nr [...] i działek sąsiednich. Mamy więc tu do czynienia ze zbędnością nieruchomości nie tylko w sensie faktycznym ale i prawnym. Działka nr [...] podobnie jak działki sąsiednie nie tylko nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia ale nie wykorzystano jej na żaden cel. Od daty wywłaszczenia pozostaje niezagospodarowanym nieużytkiem. Celem wywłaszczenia nie było jednak pozostawienie terenu w stanie dzikim a wybudowanie osiedla mieszkaniowego a konkretnie jego infrastruktury w postaci szkoły, przedszkola i kompleksu sportowego. Nigdzie w Polsce nie było i nie ma takiej praktyki by wywłaszczać gruntu po to by zarastały chaszczami.

W kontekście urbanistycznym należy natomiast wskazać zupełny brak powiązania funkcjonalnego działki nr [...] z osiedlem. Nie ma żadnej drogi łączącej tę działkę z osiedlem. Nie ma na działce żadnych urządzeń rekreacyjnych czy sportowych a poza okolicznymi alkoholikami nikt nie korzysta z działki nr [...] i działek do niej przyległych - również gęsto porośniętych zaroślami. Organ powinien też wiedzieć, że nie da się w żaden sposób wykorzystać na budowę osiedla działki o powierzchni 650 m2 skoro otaczające ją tereny o powierzchni ponad 3 hektary są w rękach prywatnych i nie stanowią osiedla mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] października 2019 r. skarżąca wskazał, że znajdująca się w sąsiedztwie przedmiotowej działki, działka nr [...] została zwrócona spadkobiercom byłych właścicieli (decyzja Wojewody z [...] r.), co oznacza, że działka nr [...] jest już ostatnią wywłaszczoną i dotychczas niezwróconą działką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 maja 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.

W toku prowadzonego postępowania, organy administracji zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i ustaliły stan faktycznych, który obecnie nie budzi wątpliwości. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego było naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wydanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ odwoławczy nie dokonał właściwej jego oceny (naruszając art. 80 k.p.a.), co wiąże się z kolei, z błędną jego reasumpcją do stanu prawnego art. 136 i art. 137 u.g.n.

W pierwszej kolejności należy przywołać prawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Wg. ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Powyższe przepisy mają w sprawie zastosowanie na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, w tym też m.in. art. 136 i 137 stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że Prezydent Miasta L. decyzją z [...] r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - nieruchomości stanowiącej własność A. i T. małżonków K.. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że wymieniona nieruchomość niezbędna jest dla realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]".

Prosta analiza powyższych przepisów wskazuje, iż możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy zostanie wykazane, iż nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zatem aby ustalić taki stan, konieczne jest dokonanie dwojakiego rodzaju ustaleń. Po pierwsze, jaki był cel wywłaszczenia, a po drugie ustalenie faktycznego wykorzystania nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n., a ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (wyrok NSA 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01). Definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinna być interpretowana ściśle, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Jeżeli zaś ustawodawca przewidział ogólnikowy sposób określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, np. "pod budowę osiedla mieszkaniowego", to ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach (wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2017 r., II SA/Kr 65/17, LEX nr 2305337).

Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1116/13, że realizacja celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, w tym budowę ciągów komunikacyjnych, parkingów, boisk sportowych oraz terenów zielonych.

Oczywistym bowiem jest, że budowa osiedla mieszkaniowego stanowi infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom. Dokonanie zatem prawidłowych i jednoznacznych ustaleń, czy sporna nieruchomość (działka objęta zwrotem) stanowi część osiedla mieszkaniowego, a zatem służy jego mieszkańcom, jest kluczowe dla rozważenia możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle pozyskanych przez organ pierwszej instancji dokumentów zawnioskowany do zwrotu obszar miał zostać zagospodarowany w ramach osiedla "[...]" w przeważającej części pod szkołę podstawową z dodatkowym programem rekreacyjno-sportowym osiedla, częściowo pod budowę przedszkola, a przez środkową część terenu miała przebiegać prawdopodobnie aleja komunikacyjna lub ciąg pieszy.

W ocenie Sądu przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało ponad wszelką wątpliwość, że na analizowanym gruncie nie doszło do realizacji ani wskazanych wyżej obiektów ani jakiejkolwiek innej infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

Jak wynika z ustaleń poczynionych podczas oględzin nieruchomości wnioskowany do zwrotu teren jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy, nieuporządkowany, porośnięty chwastami i samosiejkami drzew. Co więcej z akt sprawy, w tym dowodów dołączonych do skargi jednoznacznie wynika, że wskazany stan zaniedbania i braku użytkowania terenu nie jest stanem przejściowym lub trwającym od niedawna, lecz trwałym istniejącym od co najmniej kilkunastu lat. Na działce brak jest jakichkolwiek śladów zorganizowanej działalności człowieka polegającej na wykonaniu jakichkolwiek robót inwestycyjnych, w tym również dotyczących urządzenia zieleni. Przywołane fakty są niekwestionowane przez strony w tym także przez organ odwoławczy. Potwierdzają to złożone przez skarżącą ortofotomapy z lat 2003, 2005, 2008, 2009, 2013 i fotoplan z 2014 r. z których wynika niezbicie, że zadrzewienie i zakrzaczenie działki istniało już co najmniej w 2003 r. i stan ten nie zmienił się w ciągu ostatnich kilkunastu lat.

Nie budzi zatem wątpliwości, że na działce objętej wnioskiem o zwrot nie tylko nie została wybudowana szkoła, przedszkole lub ciąg komunikacyjny, ale nie powstał też żaden inny obiekt. Co więcej, nie można uznać – wbrew twierdzeniom Wojewody - że wnioskowana do zwrotu działka stanowi element infrastruktury osiedla w postaci zieleńca (teren porośnięty zielenią).

Jak już wskazano Sąd podziela ugruntowane orzecznictwo, wskazujące na złożony charakter inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (zob. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 701/15 i przywołane tam orzecznictwo). Przy czym, jako część osiedla zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem (wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Łd 433/16). Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1622/14). Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. sygn. I OSK 846/13). W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2600/14). Jednakże musi istnieć to powiązanie, służebna rola infrastruktury tworzącej funkcjonalną całość z osiedlem mieszkaniowym. Poza tym jeżeli jest to zieleń osiedlowa, to winna być ona urządzona w większym lub mniejszym zakresie, w taki sposób, który świadczyłby o powiązaniu zieleni z zabudową, o służebnej roli zieleni dla mieszkańców osiedla. I co dla oceny sprawy najistotniejsze, nie można uznać zieleni "dzikiej", nieurządzonej w najmniejszy sposób od kilkudziesięciu lat - za zieleń osiedlową (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Bk 564/17).

Innymi słowy, znajdowanie się na terenie objętym wnioskiem o zwrot jakiejkolwiek zieleni nie świadczy o tym, iż jest to zieleń osiedlowa. Nieużytki i wolno rosnąca roślinność nie mieści się bowiem w określeniu zieleń osiedlowa (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14). W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni osiedlowej istotne jest przede wszystkim to w jakim stopniu nastąpiło zorganizowanie tych urządzeń. Z tego względu za zieleń osiedlową nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, a więc zieleni niezaplanowanej i niezorganizowanej celowo. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że aby można było przyjąć istnienie zieleni osiedlowej winna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny i przypadkowy.

Jednocześnie Sąd podziela poglądy orzecznictwa wskazujące, że jeżeli cel nabycia został zrealizowany, to późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do obowiązku jej zwrotu. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak, aby przedmiotowy teren był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby jego zwrot.

W sprawie bezspornym jest, że na przedmiotowej działce nie znajduje się żaden budynek, ani jakikolwiek element infrastruktury towarzyszącej inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego (infrastruktura techniczna, strefy rekreacyjne, zielone, ulice, ciągi piesze).

Oczywistym jest więc, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w istniejących w dacie wywłaszczenia dokumentach. Oznacza to, że organ odwoławczy wadliwie ocenił przesłankę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie można bowiem podzielić stanowiska Wojewody, iż sporna nieruchomość została zagospodarowana w całości pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego – w postaci terenów zielonych. Skoro bowiem nieruchomość stanowi całkowicie niezagospodarowany obszar, porośnięty dzika roślinnością, to nie jest dopuszczalnym uznanie, jak to uczynił organ odwoławczy, że "działka stanowi teren zielony, towarzyszący infrastrukturze osiedlowej".

Już tylko dla porządku należy podnieść, co organ odwoławczy przemilczał, że przedmiotowa działka o pow. 650 m2 od dłuższego czasu stanowi swoistą "wyspę" wśród zwróconych nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, co oznacza, że nie tylko jest zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. ale również, że nie jest dostępna dla mieszkańców osiedla, bowiem otaczają ją tereny prywatne, na których nie ustanowiono żadnej służebności przechodu lub przejazdu.

Z powyższych względów należało uznać, że decyzja Wojewody o uchyleniu orzekającej o zwrocie nieruchomości decyzji Starosty L. z [...] r., opiera się na błędnej ocenie materiału dowodowego, a także niewłaściwej interpretacji powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego, i jako taka winna zostać usunięta z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wynikające w niej wskazania co do dalszego postępowania.