Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1144/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Stoczni [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 717/11 w sprawie ze skargi [...] Stoczni [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 717/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Stoczni [...] S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. [...] Stocznia [...] S.A. złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości – działki nr [...] położonej w obrębie K., gmina [...], w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 93 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działki nr [...], obręb geodezyjny K., gmina [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka nr [...] we wsi K. objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi B., B., C., D., D., G., J., K., K., K., K., K., L., Ł., Ł., P., R., S., S., W., Z. gmina [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., zmienionego uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. poz. [...]. W wyniku proponowanego podziału działki nr [...] powstałyby działki od nr [...] do nr [...]. Jednakże, w ocenie organu, zgodne z ustaleniami planu jest jedynie wydzielenie działki nr [...], będącej drogą dojazdową (KDD) oraz działki nr [...], stanowiącej teren zabudowy letniskowej (9.89.UTL – o powierzchni 1660 m2), gdyż wydzielenie tych działek jest zgodne z liniami rozgraniczającymi teren. Zaś projektowane do wydzielenia działki nr [...] i nr [...] stanowią w części teren zabudowy letniskowej (9.89.UTL), a w części teren zieleni krajobrazowo - ekologicznej (9.173.ZKE). Ustalenia dla terenu 9.173.ZKE zawarte w karcie terenu 9.162.ZKE-9.180.ZKE w punkcie 4a stanowią, iż dopuszcza się podziały wzdłuż linii rozgraniczających tereny, w związku z czym, nanoszenie linii podziału na terenie (9.173.ZKE) jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Ustalenia dla terenu 9.89.UTL zawarte w karcie terenu 9.83.UTL.-9.131.UTL określają minimalną powierzchnię wydzielanej działki budowlanej – dla zabudowy letniskowej 1500 m2. Warunku tego nie spełnia teren przeznaczony pod zabudowę letniskową w obrębie projektowanej działki [...], gdyż powierzchnia zabudowy letniskowej wynosi ok. 600 m2. Ponadto Wójt zaznaczył, iż w § 1 ust 4 zmiany do planu miejscowego przyjętej uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. określono, że minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2, co przy powierzchni 600 m2 przeznaczonej pod zabudowę na działce [...] spowodowałoby brak możliwości realizacji zabudowy na tej działce.

Organ stwierdził więc, że proponowany podział działki nr [...] jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na postanowienie organu I instancji zażalenie wniosła [...] Stocznia [...], domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie strony zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszenia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 86, poz. 736). Zdaniem wnioskodawcy podziału, plan jedynie wskazuje, że podział wzdłuż linii rozgraniczającej tereny byłby zgodny z planem, a nie, że tak dokonany podział jest jedynym możliwym do przeprowadzenia. Twierdzenie takie potwierdza fakt, iż w planie ustalono kąty położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 0 stopni do 90 stopni, a nie wyłącznie 0 stopni. Ponadto, zapis w planie dotyczący minimalnej powierzchni działki dla zabudowy letniskowej – 1500 m2 nie obowiązuje, gdyż zmiana planu w 2009 r. wprowadziła inne ustalenie, zgodnie z którym minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku musi wynosić 1000 m2, a zatem projekt podziału na działki o powierzchni 2920 m2, 1660 m2, 3061 m2 jest zgodny z planem miejscowym. Jednocześnie strona podniosła, iż w planie miejscowym nie ma podstaw do określenia warunków podziału na działki budowlane. W planie miejscowym określa się jedynie szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości, do których zastosowanie ma rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 93 ust. 1 - 5 u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu, przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opinię tę wyraża się w formie postanowienia (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.).

Organ odwoławczy wskazał, że ze wstępnego projektu podziału działki nr [...] wynika, że mają powstać następujące działki: nr [...] o powierzchni 2920 m2, nr [...] o powierzchni 3061 m2, nr [...] o powierzchni 575 m2 (działka drogowa), nr [...] o powierzchni 1660 m2. Z obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wynika, iż proponowana do wydzielenia działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie KDD (drogi i ulice dojazdowe), działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym 9.89.UTL (teren zabudowy letniskowej), działka nr [...] i nr [...] położone są w części na terenie 9.89.UTL i w części na terenie 9.173.ZKE (zieleń krajobrazowo - ekologiczna). Powierzchnia wydzielonej działki nr [...] przeznaczona w planie na zabudowę letniskową (UTL) wynosi 600 m2. W karcie terenu 9.162.ZKE-9.180.ZKE obręb K. w pkt 4 dopuszczono podziały nieruchomości jedynie wzdłuż linii rozgraniczających tereny. W § 3 ust. 3 pkt 3 planu ustalono, że szczegółowe zasady podziału nieruchomości określone w ustaleniach szczegółowych w § 4 w kartach terenów dotyczą nowych wydzieleń. W karcie terenu 9.83.UTL-9.131.UTL obręb K. w pkt 4 lit. a również dopuszczono podziały nieruchomości jedynie wzdłuż linii rozgraniczających tereny, a w pkt 4 lit. c określono minimalną powierzchnię wydzielanej działki budowlanej dla zabudowy letniskowej, która ma wynosić 1500 m2. Zgodnie zaś z § 2 ust. 6 pkt 5 uchwały minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowlanej to wielkość powierzchni nowowydzielanej działki budowlanej ustalona w pkt 4 w kartach terenu, która nie dotyczy działek pod urządzenia infrastruktury technicznej, drogi oraz ciągi pieszo - jezdne i przejścia piesze. W uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. z 2009 r. nr 166, poz. 3199) zmieniono m.in. zasady intensywności zabudowy działek i ustalono, że minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2. Z planu wynika, że liniami rozgraniczającymi oznaczono tereny o jednakowych zasadach zagospodarowania przeznaczone pod określoną grupę funkcji według klasyfikacji strefowej (§ 2 ust. 3 uchwały).

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że proponowany podział działki nr [...] jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie na terenie 9.162.ZKE-9.180.ZKE oraz 9.83.UTL-9.131.UTL dopuszczono podziały jedynie wzdłuż linii rozgraniczających tereny. Projektowane zaś do wydzielenia działki nr [...] i nr [...] stanowią w części teren zabudowy letniskowej i w części teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej, co jest niezgodne z zasadami podziału określonymi w planie. Tylko podział nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczającej tereny byłby bowiem zgodny z planem. Kolegium wskazało, że takie rozumienie powyższego zapisu planu potwierdza ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały zasady, że we wszystkich strefach funkcyjnych dopuszcza się utrzymanie dróg wydzielonych geodezyjnie, które nie zostały wydzielone w planie liniami rozgraniczającymi. Ponadto z planu wynika, że minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowlanej dla zabudowy letniskowej musi wynosić 1500 m2. Zaś powierzchnia wydzielonej działki nr [...] przeznaczona w planie pod zabudowę letniskową (UTL) wynosi 600 m2 (pozostała część działki jest przeznaczona w planie na zieleń krajobrazowo - ekologiczną). Organ stwierdził, iż zapis w planie odnośnie minimalnej powierzchni dla zabudowy letniskowej w wielkości 1500 m2 nie uległ zmianie i nadal obowiązuje. Zmiana wprowadzona w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r. dotyczy bowiem zasad intensywności zabudowy działek, a nie minimalnej powierzchni wydzielanej działki budowlanej. Intensywność zabudowy dotyczy minimalnej powierzchni terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej i zgodnie z ustaleniami planu musi wynosić minimum 1000 m2. Z kolei minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowlanej to wielkość powierzchni nowowydzielanej działki budowlanej. W przypadku wydzielonej działki nr [...] przy powierzchni 600 m2 przeznaczonej w planie pod zabudowę letniskową brak jest możliwości realizacji zabudowy zgodnie z ustaloną minimalną intensywnością zabudowy tj. 1000 m2.

Organ II instancji wskazał ponadto, iż w § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały ustalono, że szczegółowe zasady podziału nieruchomości określone w ustaleniach szczegółowych w § 4 w kartach terenów dotyczą nowych wydzieleń. Zasady określone w § 4 pkt 4 karty terenu 9.83.UTL-9.131.UTL obr. K. dotyczą również podziału nieruchomości, a nie tylko scalania nieruchomości i ponownego podziału, o którym mowa w art. 101 i 102 u.g.n. Ustalenia przedmiotowego planu w ogóle nie określają warunków scalania nieruchomości, a jedynie warunki podziału nieruchomości. Zgodnie zaś z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału i scalenia nieruchomości dokonuje się według ustaleń planu, co oznacza, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału nieruchomości.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła [...] Stocznia [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podtrzymała zarzuty przedstawione w zażaleniu wniesionym na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., II SA/Gd 717/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 93 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n. – zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

W analizowanym stanie faktycznym skarżąca przedstawiła Wójtowi Gminy [...] do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości – działki nr [...], położonej w obrębie K., gmina [...] na działki: nr [...] – o powierzchni 2920 m2, nr [...] – o powierzchni 3061 m2 (z czego powierzchnia przeznaczona pod zabudowę letniskową ma wynosić około 600 m2), nr [...] – o powierzchni 575 m2 (działka drogowa) oraz nr [...] – o powierzchni 1660 m2.

W sprawie bezsporne jest, iż w odniesieniu do nieruchomości, co do której zaplanowano podział, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. nr [...], poz. [...] ze zm.) i zmieniony uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. nr [...] poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami tego planu:

- działka nr [...] położona będzie na terenie oznaczonym 9.89.UTL (teren zabudowy letniskowej),

- działka nr [...] na terenie oznaczonym KDD (drogi i ulice dojazdowe),

- zaś działki o nr [...] i [...] w części na terenie oznaczonym 9.89.UTL (teren zabudowy letniskowej) a w części na terenie oznaczonym 9.173.ZKE (teren zieleni krajobrazowo – ekologicznej).

Ustalenia szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu 9.89.UTL zawarte w karcie terenu 9.83.UTL-9.131.UTL wskazują, iż możliwy jest podział nieruchomości jedynie wzdłuż linii rozgraniczających tereny (pkt 4a) i przewidują, że minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowlanej dla zabudowy letniskowej ma wynosić 1500 m2 (pkt 4c). W wyjaśnieniu pojęć użytych w planie, w § 2 ust. 6 pkt 5 planu wskazano, iż przez minimalną powierzchnię wydzielanej działki budowlanej rozumieć należy wielkość powierzchni nowowydzielanej działki budowlanej ustaloną w § 4 w kartach terenów, która nie dotyczy działek pod urządzenia infrastruktury technicznej, drogi oraz ciągi pieszo – jezdne i przejścia piesze. Ustalenia szczegółowe dla terenu 9.173.ZKE przewidziane w karcie terenu 9.162.ZKE-9.180.ZKE dopuszczają podział nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny (pkt 4a).

Stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym jedynie proponowany podział na działkę nr [...] i nr [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś podział na działki [...] i [...] nie odpowiada przyjętym w tym planie ustaleniom, jest uzasadnione. Wydzielenie działek o nr [...] i nr [...] jest zgodne z liniami rozgraniczającymi teren a ponadto ich przeznaczenie i wielkość jest zgodna z ustaleniami planu. Natomiast wydzielenie działek o nr [...] i nr [...] nastąpiło z naruszeniem linii rozgraniczających ustalonych w planie, a powierzchnia działki nr [...] nie spełnia warunku określonego w zapisach planu.

Powierzchnia zarówno działki nr [...] jak i działki nr [...], znajduje się na terenie dwóch jednostek planistycznych o różnych przeznaczeniu, częściowo na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową (jednostka 9.89. UTL), częściowo na terenie przeznaczonym pod zieleń krajobrazowo – ekologiczną (jednostka 9.173 ZKE). Przez teren obu działek przebiega linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu planistycznym. Jest to sprzeczne z zawartym w planie warunkiem dokonywania podziałów nieruchomości uznającym za dopuszczalne jedynie podziały wzdłuż linii rozgraniczających tereny. Celem takiego zapisu było, by w wyniku podziału powstawały działki o jednorodnym przeznaczeniu. Stanowisko skarżącego, iż taki zapis planu wskazuje jedynie, iż podział dokonany wzdłuż linii rozgraniczających tereny byłby zgodny z planem, nie zaś, że podział taki jest jedynym możliwym do przeprowadzenia, nie jest w niniejszej sprawie uzasadnione. Taki zapis planu niewątpliwie wyklucza możliwość dokonania podziału nieruchomości w taki sposób, który narusza linie rozgraniczającą tereny i prowadzi do powstania działek o mieszanym przeznaczeniu, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji uznał za niezasadne stanowisko skarżącego, iż zapis w planie dotyczący podziału nieruchomości odnosi się wyłącznie do warunków scalania i podziału nieruchomości. Aczkolwiek § 4 karty terenu prawodawca zatytułował jako "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", niemniej z treści zarówno § 3 pkt 3 planu jaki i zapisów § 4 wynika, że zapis § 4a, iż dopuszczalne są jedynie podziały wzdłuż linii rozgraniczających tereny, nie dotyczy wyłącznie szczególnej procedury scalania i podziału nieruchomości uregulowanej w art. 102- 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz dokonywania każdego podziału nieruchomości. W § 3 ust. 3 planu zatytułowanym "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" wskazano, iż

1) nie ustala się szczegółowych zasad podziału nieruchomości dla terenów lasów i terenów rolniczych, podziałów należy dokonywać zgodnie z przepisami odrębnymi,

2) w planie nie wyznacza się granic obszarów wymagających obowiązkowo przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości,

3) szczegółowe zasady podziału nieruchomości określone w ustaleniach szczegółowych w § 4 kart terenu dotyczą nowych wydzieleń.

Natomiast zapisy § 4 karty terenu w punktach od a do e dotyczą w istocie wyłącznie podziału, a nie scalania nieruchomości – sposobu jego dokonania z zachowaniem linii rozgraniczających, parametrów dojazdów, minimalnej powierzchni działek budowlanych dla zabudowy letniskowej, szerokości frontu działek budowlanych dla zabudowy letniskowej oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zapis § 3 ust. pkt 3 planu nie ogranicza zasad podziału nieruchomości jedynie do procedury scaleniowej. Z uregulowań powyższych wynika, iż celem prawodawcy było, by postanowienia § 4 karty terenu dotyczyły szczegółowych zasad dokonywania każdego podziału nieruchomości, a nie wyłącznie podziału dokonywanego po scaleniu nieruchomości.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że co do zasady podział nieruchomości dokonywany jest w postępowaniu administracyjnym w ramach postępowania podziałowego. Postępowanie scaleniowo-podziałowe z art. 101 u.g.n. wprowadzające szczególny tryb scalenia i podziału nieruchomości jest w istocie wyjątkiem od tej zasady. Stanowi ono zbiorczy podział wielu scalonych nieruchomości na określonym obszarze, dokonywany w sytuacji, gdy zainteresowanych podziałem jest wielu właścicieli lub użytkowników wieczystych. Istotą tego postępowania jest uniknięcie wielu odrębnych postępowań podziałowych. Scalenie i podział nieruchomości skutkuje połączeniem wielu dotychczasowych nieruchomości w jeden obszar i następnie dokonaniem podziału tego obszaru na nowe działki odpowiadające wymogom planu miejscowego przy jednoczesnym wydzieleniu nieruchomości pod drogi obsługujące obszar podlegający scaleniu i podziałowi.

Interpretacja, iż prawodawca uregulował w planie jedynie sposób podziału działek w tym szczególnym postępowaniu i zaniechał określenia tego sposobu odnośnie zwykłego postępowania podziałowego, jest w ocenie Sądu I instancji sprzeczna z celem tego unormowania i nieracjonalna. W planie nie przewidziano obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Scalenie takie, zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogłoby być zatem dokonane jedynie na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Ograniczenie przewidzianych w § 4 karty terenu warunków podziału prowadziłaby do niezasadnego różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości w zakresie dokonywania podziału nieruchomości po scaleniu, w stosunku do innych podmiotów domagających się podziału nieruchomości, bez przeprowadzania takiej procedury.

Z § 4c karty terenu wynika, iż minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowlanej dla zabudowy letniskowej wynosi 1500 m2. Powstała w wyniku podziału działka Nr [...] – o powierzchni 3061 m2 nie spełnia tego wymogu, powierzchnia przeznaczona na tej działce pod zabudowę letniskową ma bowiem wynosić około 600 m2.

Zarzut skarżącego, iż powierzchnia działki budowlanej dla zabudowy letniskowej wynosi 1000, a nie 1500 m2, nie jest uzasadniony. W § 1 pkt 4 uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] przewidziano, że minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2, a ustalenie to nie dotyczy działek o powierzchni poniżej 1000 m2 wydzielonych przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Zapis ten nie dotyczy bowiem powierzchni wydzielanych działek, lecz odnosi się do intensywności zabudowy. Nadto powierzchnia terenu letniskowego – około 600 m2, nie spełnia ani wymogu 1500 m2, ani wskazywanego przez skarżącego wymogu 1000 m2.

Rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, a tym samym organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i ustalenia w nim zawarte (w tym odnośnie linii rozgraniczających) są wiążące na terenie, dla którego został uchwalony. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i możliwość zmiany ustaleń w nim zawartych dopuszczalna jest jedynie poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zachowaniu procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), względnie poprzez kwestionowanie zgodności z prawem zapisów planu w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W niniejszym postępowaniu ani zatem organy orzekające, ani też sąd administracyjny nie były władne do podważania i kontrolowania zapisów planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że proponowany przez skarżącą podział nieruchomości – działki nr [...], położonej w obrębie K., gmina [...] jest niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2011 r., II SA/Gd 717/11, wniosła [...] Stocznia [...] S.A. z siedzibą w G. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: a) art. 93 ust. 1 u.g.n.; b) art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustalenia zawarte w obowiązującym planie miejscowym dla terenów, które stały się podstawą postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, to ustalenia zawarte w punkcie 4 kart terenów 9.162.ZKE-9.180ZKE oraz 9.83UTL-9.131UTL, wskazujące między innymi na dopuszczalność podziału wzdłuż linii rozgraniczającej tereny i na minimalną powierzchnię wydzielanej działki budowlanej – dotyczą działek wydzielanych w procedurze "scalania i podziału nieruchomości", a nie w procedurze "podziału nieruchomości".

Ponadto podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny.

Przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z pkt 8 w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W zależności od potrzeb w miejscowym planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Art. 15 ust. 2 ustawy określa elementy obligatoryjne, zaś art. 15 ust. 3 elementy fakultatywne planu. Z kolei § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego precyzuje, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisem odrębnym jest art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Z kolei w myśl art. 102 ust. 2 u.g.n. scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

Sporządzanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z "przepisami odrębnymi" to również uwzględnienie zasady, zgodnie z którą akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

O ile ustawodawca zobowiązał organy gminy realizujące procedurę planistyczną do określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, o tyle nie przyznał tym organom kompetencji do stanowienia zasad podziału nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że zarówno postępowanie podziałowe jak i scaleniowo - podziałowe stanowią przedmiot ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dziale III rozdziale 1 tej ustawy mowa jest o podziałach nieruchomości, a w rozdziale 2 o scalaniu i podziale nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że obydwa te postępowania znacznie się od siebie różnią.

Co jednak dla potrzeb niniejszych rozważań jest najważniejsze, ustawodawca wprost wskazuje na konieczność uwzględnienia warunków wprowadzonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w przypadku scalania i podziału nieruchomości. W art. 102 ust. 1 u.g.n. stwierdza bowiem, że gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, co wiąże się ściśle ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniającymi organy gminy do zamieszczania tego typu regulacji w planie miejscowym. W przypadku postępowania podziałowego określonego w art. 93 ust. 1 u.g.n. ustawodawca stwierdza natomiast, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu, o których mowa w tym przepisie, nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału. Owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania, o czym rozstrzyga sam ustawodawca stwierdzając w art. 93 ust. 2, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10, prezentuje stanowisko, że to wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Tym samym rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczenia, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy. W ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania nie mieści się określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia. Innymi słowy, nie można w planie wiążąco ustalać granic działek po podziale, dopuszczalnej ich wielkości czy innych parametrów, a także wielkości działek, które mogą być dzielone.

W związku z powyższym skarżący prezentuje stanowisko, iż przedstawiony przez niego do zaopiniowania projekt podziału, zawierający podział na przyszłe działki o powierzchniach 2920 m2, 1660 m2, 3061 m2 jest zgodny z planem miejscowym oraz jest zgodny z przepisami odrębnymi (umożliwia zabudowę wydzielonych działek budynkami o przeznaczeniu zgodnym z planem, warunkami urbanistycznymi zawartymi w planie oraz w sposób zgodny z przepisami odrębnymi, w tym budowlanymi określającymi warunki sytuowania budynków na działce) i jako taki powinien być zaopiniowany pozytywnie. Konieczne jest przy tym wskazanie, że możliwość stanowienia w planie miejscowym minimalnej wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych została ustanowiona w art. 15. ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procedurze podziału nieruchomości – oprócz wielkości działek wydzielanych w procedurze scalania i podziału nieruchomości – wprowadzona została do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopiero ustawą z dnia 25 czerwca 2010 o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130 poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r., a więc po dacie uchwalenia planu miejscowego przez Radę Gminy [...].

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku tylko w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w podstawach skargi kasacyjnej zawarte zostały jedynie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego – art. 93 ust. 1 u.g.n. i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – "przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie".

Takie określenie sposobu naruszenia prawa materialnego nie odpowiada rygorowi wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Ogólne przytoczenie ustawowych postaci naruszenia prawa materialnego, poprzez odwołanie się do zwrotu "przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", bez odniesienia ich do konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie wypełnia właściwie obowiązku przytoczenia podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 i art. 176 p.p.s.a.).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wprawdzie, że zdaniem jej autora art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został naruszony w ten sposób, że przepis ten nie upoważniał przed dniem 21 października 2010 r. do określania w planie zagospodarowania przestrzennego minimalnej wielkości nowo wydzielonych działek budowlanych powstałych w wyniku podziału nieruchomości, a jedynie powstałych w odrębnej procedurze scalenia i podziału nieruchomości.

Zauważyć w związku z tym należy, że zarzut ten odnosi się do zgodności treści planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] października 2006 r. (uchwała nr [...]) i zmienionego uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. (nr [...]) – z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to zagadnienie nie było przecież przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego. Sąd I instancji kontrolował bowiem zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości i orzekając w tej sprawie nie mógł dokonywać pośredniej kontroli zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do tego służy bowiem, jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, odrębny tryb przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Sąd I instancji nie orzekał więc w oparciu o art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie mógł tego przepisu w żaden sposób naruszyć.

Podobnie można ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 93 ust. 1 u.g.n. Wymieniając ten przepis w podstawie kasacyjnej autor kasacji nie podał, jak już wyjaśnione zostało wyżej, konkretnej postaci jego naruszenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarł tylko takie spostrzeżenia, że w przypadku postępowania podziałowego określonego w art. 93 ust. 1 u.g.n. ustawodawca stwierdza, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu, o których mowa w tym przepisie, nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału. Owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania, o czym rozstrzyga sam ustawodawca stwierdzając w art. 93 ust. 2, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Argumentacja powyższa, przytoczona na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 93 ust. 1 u.g.n., myli "warunki podziału" wynikające z treści planu, z kompetencją rady gminy do uchwalania właściwej treści planu zagospodarowania przestrzennego ("Zgodność z ustaleniami planu ... nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału"). Raz jeszcze zatem powtórzyć należy, że zgodność treści planu (jako prawa miejscowego) z przepisami ustawowymi nie podlega pośredniej kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Ponadto, z normy zawartej w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego i że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, nie można wyciągać wniosków, co do dopuszczalnej treści planu.

W uzasadnieniu tego ostatniego zarzutu pojawia się również stwierdzenie, że ustalenia zawarte w punkcie 4 kart terenów 9.162.ZKE-9.180ZKE oraz 9.83UTL-9.131 UTL, które stały się podstawą postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zaskarżonego wyroku, dotyczą działek wydzielanych w procedurze "scalania i podziału nieruchomości", a nie w procedurze "podziału nieruchomości". Nie można więc na ich podstawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonywać oceny zgodności projektu podziału nieruchomości z planem miejscowym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że wobec braku określenia w planie miejscowym terenów podlegających scaleniu (które w tej sytuacji mogłoby się odbyć tylko na wniosek odpowiedniej liczby uprawnionych) i brzmienia § 3 ust. 3 pkt 3) planu miejscowego, zgodnie z którym szczegółowe zasady podziału nieruchomości określone w ustaleniach szczegółowych w § 4 kart terenu dotyczą nowych wydzieleń – § 4 (czy też pkt 4) kart terenów należy odnosić nie tylko do procedury scalenia i podziału nieruchomości, jak sugerowałby tytuł tego punktu, ale również do samego podziału, w wyniku którego następują "nowe wydzielenia".

Natomiast już tylko na marginesie zauważyć należy, że przepisy prawa miejscowego, w oparciu o które wydane zostało postanowienie opiniujące projekt podziału, w tym te zawierające warunek dopuszczalności podziału wzdłuż linii rozgraniczającej tereny, nie zostały w ogóle w podstawach kasacyjnych przywołane, co z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczyło zakres rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając więc na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.