Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1311/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 1a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.8a, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie zainicjował M.W. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2017 r.) którym wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż przed rokiem 1990 wykonywała zadania w Służbie Bezpieczeństwa wyłącznie w służbie przygotowawczej na stanowisku referenta. Wnioskodawca stwierdził również, iż czas służby przygotowawczej był okresem poświęconym szkoleniom, takim jak kurs w Ośrodku Doskonalenia Kadr Kierowniczych w L., a realizacja merytorycznych czynności służbowych była na dalszym pianie. Pan M.W. zaznaczył, iż po pozytywnej weryfikacji kontynuował służbę w Policji w pionach kryminalnym i dochodzeniowo-śledczym poświęcając zdrowie i narażając życie każdego dnia pracy.

Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2019 r. odmówił uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...]lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z dnia [...]marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...]czerwca 1989 r., tj. 2 lata, 7 miesięcy i 15 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 19 lat, 3 miesiące i 27 dni. Ponadto do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej tj. 1 rok, 11 miesięcy i 17 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...]października 2017 r., (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Pan M.W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...]stycznia 2018 r., (znak: [...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby Pana [...]. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wnioskującemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia i nagrody finansowe. Ww. został również odznaczony Brązową Odznaką Zasłużony Policjant. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wymienionemu karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, iż brak jest dokumentów potwierdzających wprost udział Pana M.W. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia

Dalej organ wskazał, że przesłanki z pkt 1 i 2 art. 8a muszą występować łącznie. Wyjaśnił też jak rozumie te przesłanki. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy w ocenie organu jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma bowiem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat, 7 miesięcy i 15 dni. Całkowity okres służby strony wynosi 19 lat, 3 miesiące i 27 dni, zatem strona pełniła około 13,6 % całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wskazano, iż organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Pana M.W. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Zauważono też, że świadczenie emerytalne wypłacane Panu M.W. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.). Podkreślono również, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. I pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg. Reasumując organ podkreślił, że otrzymanie nagród pieniężnych i pochwał za dobre wyniki w służbie, uhonorowanie Brązową Odznaką Zasłużony Policjant, pełna dyspozycyjność, duża odpowiedzialność oraz gotowość do podejmowania szybkich decyzji i natychmiastowego działania, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Strona w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł M.W. zarzucając jej:

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. Art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu wystąpienia z urzędu do IPN o wyjaśnienia do jakiej jednostki organizacyjnej w ramach art. 13b Ustawy Emerytalnej przypisano służbę Skarżącego w okresie od [...].11.1986 r. do [...].06.1989 r., podczas gdy Skarżący już w pierwszych zdaniach wniosku inicjującego postępowanie administracyjne przez Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że pełnił on służbę w Milicji Obywatelskiej, a nie w organach wskazanych w art. 13b Ustawy Emerytalnej;

1.2. Art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego prowadzącą do uznania, że Skarżący nie pełnił służby z narażeniem zdrowia i życia, podczas gdy z przedłożonego przez Skarżącego materiału dowodowego w postaci dokumentów jednoznacznie wynika, że nie tylko narażał on swoje zdrowie pełniąc służbę, ale wręcz zdrowie to utracił, a pełniąc dalej służbę po pierwszym z przebytych zawałów serca, kontynuował służbę narażając nie tylko zdrowie, ale i własne życie;

1.3. Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji nieodpowiednie, nieproporcjonalne wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w efekcie przyjęcie nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, bez wskazania w zaskarżonej decyzji o jaki interes ogólny chodzi, jednocześnie bez udowodnienia, że jest on tak ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga oczywistego ograniczenia uprawnień indywidualnych Skarżącego, dodatkowo bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wobec niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

1.4. Art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych Skarżącego i w konsekwencji nieprzeprowadzenie dowodów z:

1.4.1. przesłuchania strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym na okoliczności wskazane przez nią w piśmie z [...] kwietnia 2017 r., podczas gdy dowód z zeznań Skarżącego pozwoliłby na ustalenie przez organ administracji, że pełnił on służbę z narażeniem zdrowia i życia, a w konsekwencji powyższego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wydania wobec Skarżącego decyzji w trybie art. 8a Ustawy Emerytalnej;

1.4.2. wniosku o nadanie Skarżącemu odznaki "Zasłużony Policjant" na okoliczność rzetelnego wykonywania przez Skarżącego obowiązków służbowych oraz występowania "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ust. 1 Ustawy Emerytalnej, podczas gdy przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu jednoznacznie dowiodłoby występowaniu powyższych okoliczności;

1.1.5. Art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia Decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez wskazania, które z faktów organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, okoliczności, które uznał za nieudowodnione i podstaw, dla których tak uznał, jakim dowodom odmówił wiarygodności i dlaczego, jak również poprzez brak jednoznacznego wskazania, jaki okres służby w przypadku Skarżącego uznany byłby za "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1) Ustawy Emerytalnej, a także bez wyjaśnienia dlaczego organ pominął w ustaleniach stanu faktycznego sprawy okoliczność, że Skarżący został uznany przez komisję lekarską inwalidą II grupy w związku ze służbą, co jednoznacznie wskazuje, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia, które w związku z jej pełnieniem utracił, dlaczego pominął, że Skarżący pełnił służbę nawet po wystąpieniu zdarzenia ([...]), które skutkowało utratą zdrowia, a przez to pełnił dalej służbę z narażeniem życia, a także brak odniesienia się do powołanych przez Skarżącego okoliczności uzasadniających wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ust. 1 Ustawy Emerytalnej;

1.6. Art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie znaczenia nieostrego pojęcia "krótkotrwałości", determinującego wydanie decyzji w trybie art. 8a Ustawy Emerytalnej, co uniemożliwia poddanie zaskarżonej Decyzji kontroli instancyjnej oraz sądowej, albowiem organ administracji nie wyjaśnił jaki okres służby przed 31 lipca 1990 roku powinien być traktowany jako okres "krótkotrwały" poprzestając na dowolnym stwierdzeniu, że - w ocenie organu - służba Skarżącego w okresie od [...].11.1986 r. do [...].06.1989 roku nie miała charakteru służby krótkotrwałej;

1.7. Art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy poprzez sprzeczne działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji polegające na przyznaniu Skarżącemu w dniu [...] lipca 2001 roku odznaczenia państwowego - Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant", która zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi wyłącznie w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a następnie kwestionowaniem, że wobec Skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 Ustawy Emerytalnej, który przez organ administracji rozumiany jest jako legitymowanie się szczególnymi, wyróżniającymi się osiągnięciami w służbie;

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 2.1. Art. 8a ust. 1 pkt 1) Ustawy Emerytalnej poprzez:

2.1.1. nieuzasadnione przyjęcie, że w odniesieniu do Skarżącego nie zachodzi przesłanka "krótkotrwałości" służby w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 Ustawy Emerytalnej, podczas gdy w sytuacji gdy okres 2 lat 7 miesięcy i 15 dni do całkowitego okresu służby Skarżącego wynoszącego 19 lat 3 miesiące i 27 dni (a z uwzględnieniem obowiązkowej służby wojskowej, cały okres służby wynosi 21 lat, 3 miesiące i 2 dni) prowadzi do wniosku, iż przesłanka krótkotrwałości została spełniona;

2.1.2. nieuzasadnione przyjęcie, że "krótkotrwałość" służby należy ujmować w ujęciu proporcjonalnym wobec całego okresu służby Skarżącego, a nie w ujęciu proporcjonalnym wobec całego życia Skarżącego albo wobec istnienia "państwa totalitarnego’' w rozumieniu Ustawy Emerytalnej, na rzecz którego możliwe było pełnienie takiej służby;

2.1.3. nieuzasadnione przyjęcie, że pojęcie "krótkotrwałości" należy interpretować wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy termin ten powinien być interpretowany indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych;

2.2. Art. 8a ust. 1 pkt 2) Ustawy Emerytalnej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wykonywanie służby "z narażeniem zdrowia i życia" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2) Ustawy Emerytalnej musi oznaczać wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, lecz miało charakter "rzeczywisty, dowiedziony i wyjątkowy":

2.3. Art. 8a ust. 1 Ustawy Emerytalnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem Skarżącego art. 15c Ustawy Emerytalnej jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

2.4. Art. 8a ust. 1 Ustawy Emerytalnej poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu tej normy prawnej zachodzi wyłącznie wówczas, gdy strona "legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", albowiem ustawodawca nie ogranicza rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" wyłącznie do wyjątkowych osiągnięć w służbie, a przez pojęcie to rozumieć należy także zindywidualizowane okoliczności dotyczące każdej pojedynczej jednostki zwracającej się o wydanie decyzji w trybie art. 8a Ustawy Emerytalnej, w tym również przykłady zaangażowania w służbę znajdujące odzwierciedlenie w nagrodach i odznaczeniach, czy zdarzenia losowe, lub wybitne zasługi albo dokonania dla kraju, które nie były związane ze służbą, bądź uzyskanie pełni uprawnień emerytalnych przez danego funkcjonariusza po 31 lipca 1990 r.;

2.5. Art. 8a ust. 1 Ustawy Emerytalnej w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie wobec Skarżącego decyzji wyłączającej stosowanie wobec niego art.15c Ustawy Emerytalnej pomimo niewątpliwego spełnienia łącznie wszelkich przesłanek określonych w jego treści.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do meritum sprawy, dla lepszego zobrazowania tematyki której dotyczy należało wyjaśnić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wbrew twierdzeniom organu przepis art.8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt.1 i 2, nie przewiduje kolejnej "superprzesłanki" w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt1 i 2 [Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na : pkt 1 i 2 (...)] świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Dekodując normę art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski – nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej "superprzesłanki", stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prany. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art.8a konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt.1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej "superprzesłanki" nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

Niezależnie od powyższego, zwrócić należało uwagę na fakt, iż w sytuacji takiej jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy w przepisie art. 8a analizowanej ustawy nie została wprost sformułowana przez ustawodawcę przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", to obowiązkiem organu wywodzącego jej istnienie, jest dokonanie wykładni stosowanej normy prawnej i szczegółowe wyjaśnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sposobu własnego rozumowania. Brak wyjaśnień organu w powyższym zakresie pozbawia bowiem Sąd administracyjny możliwości weryfikacji poprawności rozumowania zaprezentowanego w rozstrzygnięciu.

Odkodowując natomiast pojęcie "krótkotrwałości służby" w ocenie tut. Sądu najtrafniejszym i najbardziej obiektywnym będzie odwołanie się do potocznego, najpowszechniejszego i najprostszego rozumienia tego zwrotu. Taki zaś sposób rozumienia najłatwiej wyłonić stosując metodę zestawienia dekodowanego pojęcia z pojęciem przeciwstawnym. Powyższa metoda jest z reguły najczęściej stosowaną przez ludzi, a więc można by rzec że jest metodą najbardziej demokratyczną. Umożliwia bowiem uzmysłowienie sobie znaczenia danego określenia nawet przez osoby, które nie znają w pełni fachowej (słownikowej) definicji. Tego typu metoda tłumaczenia zwrotów niedookreślonych, jako najpowszechniejsza, jest też generalnie akceptowana przez naukę języka polskiego. Odwołuje się bowiem do najbardziej obrazowego ujęcia konkretnej materii. Jako taka jest wiec nie tylko metodą najszerzej stosowaną, ale też prowadzącą do uzyskania najbardziej zobiektywizowanych rezultatów.

Stosując więc powyższą metodę porównawczą, i zestawiając ze sobą pojęcie "krótkotrwałości" z pojęciem "długotrwałości", jako uzasadniona wyłania się konkluzja, iż zwroty jakimi posłużył się organ dla wyjaśnienia tego czym jest krótkotrwałość tj. nietrwałość, chwilowość, przelotność, nie tylko nie stanowią wyczerpującego opisu omawianego pojęcia, ale wręcz stanowią niszową grupę pojęć charakteryzujących "krótkotrwałość". Skoro bowiem pojęcie "długotrwałości", pojmowane jest potocznie jako opisujące stan trwający przez znaczny okres czasu, to nie sposób uznać, aby najtrafniejszym i najpowszechniej stosowanym rozumieniem "krótkotrwałości" była przelotność czy chwilowość. Jako bliższe spełnienia kryterium powszechności i obiektywności można zakwalifikować wskazane przez organ synonimy omawianego pojęcia takie jak: przejściowość, przemijający czas, okres czasowy, trwający krótko, niedługo trwający. Co do zasady, w ocenie tut. Sądu pojęcie "krótkotrwałości" winno być odczytywane jako opisujące stan, który nie trwa przez zbyt długi czas, czy przez choćby znaczny czas.

Nadto, odkodowując zwrot "krótkotrwałość pełnienia służby", który to zwrot w sposób oczywisty wymusza dokonanie zestawienia (porównania) ze sobą co najmniej dwóch okresów, trafnym co do zasady będzie odnoszenie się do całej długości służby pełnionej przez funkcjonariusza. Skoro bowiem ustawodawca formułując przesłankę "krótkotrwałości", nawiązał do materii służby, to zasadnym i uprawnionym jest badanie problematyki długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. na tle całego okresu służby jaką pełnił dany funkcjonariusz.

Na marginesie dodać należało, iż nie sposób zdyskwalifikować także drugiej metody określenia "krótkotrwałości służby" pełnionej przed 31 lipca 1990 r. (tj. jak to opisał ustawodawca – służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa), polegającej na zestawieniu długości służby konkretnego funkcjonariusza z długością istnienia tzw. Państwa totalitarnego. Skoro bowiem sam ustawodawca odniósł się do pojęcia Państwa totalitarnego, traktując pełnienie służby na jego rzecz jako coś nagannego i uniemożliwiającego pobieranie emerytury czy renty w pełnej wypracowanej wysokości, to zestawienie długości owej służby z długością trwania tak opisanego tworu państwowego, znajduje również logiczne uzasadnienie, pozostające w ścisłym związku z pojęciem jakim posłużył się prawodawca.

Nie pozbawioną podstaw byłaby również kolejna metoda odkodowania w/w zwrotu, a polegająca na zestawieniu długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. z długością życia strony. Tego typu odniesienie, byłoby przejawem szczególnej indywidualizacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Nawiązywałoby przecież wprost do cech konkretnej osoby, której dotyczy decyzja.

Przechodząc do wykładni przesłanki opisanej w art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to w ocenie tut. Sądu nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Tego typu wtręt stylistyczny jest jedynie podkreśleniem, ze jednym z wyjątkowych rodzajów rzetelnego wykonywania zadań, jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia. Wbrew twierdzeniom organu nie stanowi natomiast ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową (czyli właśnie szczególną) okoliczność, nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi. Reasumując, powyższe sformułowanie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" o jakim mowa w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Jest bowiem znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za poprawnością w/zaprezentowanej konkluzji jest to, że zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, gdyby racjonalny ustawodawca chciał zrównać pojęcie rzetelności pełnienia służby z faktem narażania zdrowia czy życia, to dokonałby tego wprost, rezygnując z użycia zwrotu "w szczególności", lub zastępując go np. sformułowaniem "wyłącznie w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia". Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, to wykładnia sprowadzająca się do twierdzenia, że o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić tylko wtedy, gdy osoba pełniąca służbę narażała życie lub zdrowie, jest nielogiczna, sprzeczna z językowym rozumieniem odkodowywanego zwrotu i w konsekwencji jawi się jako wykładnia dokonana wprost contra legem.

Przenosząc powyższe wnioski na realia faktyczne badanej sprawy za zasadny należy uznać wniosek, że Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej, którą uczynił podstawą badanego rozstrzygnięcia. W świetle natomiast dokonanej przez tut. Sąd wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jako uprawniona jawiła się konkluzja, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze jedynie 2 lat, 7 miesięcy i 15 dni, zaś cała pełniona przez stronę służba wynosiła 19 lat, 3 miesiące i 27 dni, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego Państwa nie miała znacznej długości, a nawet że wręcz nie była długa. Jeszcze korzystniej dla strony wygląda zaś zestawienie długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. z długością trwania tzw. Państwa totalitarnego, czy długością życia skarżącego.

W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego uprawnionym będzie określenie przedmiotowej służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej.

Co zaś się tyczy przesłanki opisanej w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ przywołując zawartość akt osobowych funkcjonariusza, oraz informację udzieloną o skarżącym przez Komendanta Głównego Policji, z których wynika, ze strona w sposób rzetelny wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. – nie zakwestionował owej rzetelności. Takie działanie organu, równoznaczne jest zaś z przyznaniem faktu, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny wykonywał swoje zadania i obowiązki.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wyjaśnioną we wcześniejszej części uzasadnienia okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia omawianej rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust.1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną przez stronę.

Na marginesie wymagało dodania to, że nawet hipotetycznie przyjmując istnienie trzeciej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przepadku", to wytknąć należało również organowi, iż podnosząc twierdzenie o jej istnieniu, w żaden sposób nie wyjaśnił sposobu swojego rozumowania w tym zakresie. Nie dokonał bowiem wykładni art.8a omawianej ustawy. Nadto nie przeanalizował służby skarżącego, pod kątem istnienia omawianych "szczególnych okoliczności". Nie wykazał nawet minimum staranności bowiem nie odniósł się nawet do argumentacji, jaką strona podniosła we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie. Kwestię ową organ spuentował jedynie zdawkowym stwierdzeniem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie. Tego typu zaniechanie organu, jawi się zaś w ocenie tut. Sądu jako naruszające w sposób jaskrawy dyspozycję art.7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), zaś o kosztach na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów związanych z ustanowieniem pełnomocnika procesowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.