Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 525/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2005-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (Spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy garażu: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. T. koszty postępowania sądowego w kwocie 500 zł (pięćset złotych 00/100); III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2004r. Znak "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie samowolnej budowy garażu przez J. G. na działce nr 131/28 w miejscowości P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż w miesiącu kwietniu 2004r. na działce nr 131/28 został wybudowany garaż przez H. R. Inwestorka wyjaśniła, iż jest współwłaścicielką tejże działki, którą nabyła razem z decyzją o pozwoleniu na budowę nr 8/97 i projektem budowlanym od poprzedniego właściciela. J. G. nie był inwestorem żadnego z garaży i nie prowadzi robót budowlanych. W związku z powyższym postępowanie w sprawie samowolnej budowy garażu przez J. G. stało się bezprzedmiotowe.

Od decyzji tej odwołanie wniósł J. T. jeden ze współwłaścicieli działki nr 131/28.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lipca 2004r. Znak "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W odwołaniu argumentowano, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie postępowania ustalono, iż inwestor – H. R. - rozpoczęła budowę na podstawie decyzji nr 8/97 Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 20 marca 1997r. udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany na wykonanie robót budowlanych ośmiu boksów garażowych w zabudowie szeregowej na działce nr 131/28. Z akt administracyjnych nie wynika, by organ administracji-architektoniczno budowlanej stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji w oparciu o art. 162 § l Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z powyższym decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. H. R. zaś nie popełniła samowoli budowlanej budując jeden z boksów garażowych, a organ pierwszej instancji nie miał podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy garażu.

W skardze do sądu administracyjnego J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentował on, że H. R. przy pomocy J. G. w połowie kwietnia 2004r. rozpoczęła budowę garażu na działce nr 131/28 w miejscowości P. Budowę prowadzono na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej 29 marca 1997r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. Zgodnie z prawem budowlanym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W ocenie skarżącego w przypadku wygaśnięcia decyzji rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę w drodze decyzji nie jest konieczne. Zdaniem skarżącego nie możliwe jest nabycie decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro w sprawie decyzję nr 8/97 wydano M. D., poprzednikowi prawnemu H. R. Inwestor chcąc posługiwać się w/w pozwoleniem winien dokonać jego przepisania na swoją rzecz. J. T. podniósł także, iż roboty budowlane rozpoczęto bez ich zgłoszenia właściwemu organowi i były prowadzone bez założonego dziennika budowy. Ponadto, garaż wybudowano bez uzgodnienia ze współwłaścicielami działki nr 131/28, niezgodnie z projektem budowlanym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko warte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, iż przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Ponadto zgodnie z art. 107 kpa każda decyzja administracyjna winna zawierać rozstrzygnięcie organu i uzasadnienie. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Zasady te nie były zdaniem Sądu przestrzegane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 48 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2003r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Akta sprawy wskazują, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w sprawie samowolnej budowy| garażu. "Z art. 52 ustawy wynika, że adresatem decyzji o nakazie rozbiórki może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego" (Zdzisław Kostka Prawo budowlane, Komentarz str. 134). Jeżeli więc organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie samowolnej budowy garażu to winny one przede wszystkim ustalić sytuację prawną osób wymienionych w art. 52 ustawy. W niniejszej sprawie organy te winny orzec o prawach lub obowiązkach inwestora, będącego jednocześnie właścicielem obiektu budowlanego. To, że inwestor winien być stroną decyzji, kończącej sprawę w przedmiocie samowolnej budowy garażu, przy czym ustalenie tej sytuacji w drodze decyzji winno zawierać rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie. Organy obu instancji w wydanych decyzjach nie zawarły takiego rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie w uzasadnieniu do stwierdzenia, że inwestor takiej samowoli nie popełnił. Uzasadnienie to zresztą odnosiło się do rozstrzygnięcia, skierowanego nie do inwestora lecz osoby trzeciej mianowicie J. G., który pomagał przy budowie garażu. W istocie więc organy po przeprowadzonym postępowaniu nie rozstrzygnęły, czy l inwestor popełnił samowolę budowlaną czy też nie. Należy nadmienić, iż w pewnych sytuacjach, możliwe jest skierowanie decyzji do innej strony niż wskazana w art. 52 Prawa budowlanego, np. gdy postępowanie prowadzone jest w stosunku do osoby trzeciej, która błędnie zostaje zakwalifikowana w początkowej fazie postępowania jako osoba wymieniona w art. 52 Prawa budowlanego. Organ może wówczas umorzyć decyzją postępowanie w stosunku do takiej strony. Osoba trzecia bowiem nie może być adresatem decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, w związku z czym w stosunku do niej postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Niemniej jednak umorzenie postępowania w stosunku do takiej strony nie zwalnia organu ze zbadania i rozstrzygnięcia sytuacji prawnej inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne. Organ zaskarżoną decyzją utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji, którą umorzono w stosunku do J. G. postępowanie w przedmiocie samowolnej budowy garażu. W uzasadnieniu tejże decyzji w istocie organ II instancji ocenił jedynie, że inwestor nie popełnił samowoli budowlanej, nie odnosząc się do kwestii z jakich przyczyn uznano, że i samowoli takiej nie popełnił J. G.

Nie jest słuszne stanowisko organów, z którego wynika, że decyzja z dnia 20 marca 1997 r. Nr "[...]" Kierownika Urzędu Rejownowego w M. o pozwoleniu na budowę obowiązuje w obrocie prawnym, gdyż właściwy organ nie stwierdził jej wygaśnięcia w drodze decyzji wydanej w oparciu o art. 162 § l kpa. Z art. 37 § l Prawa budowlanego wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została rana na czas dłuższy niż 2 lata. Z przepisu tego wynika wprost, że wygaśnie decyzji następuje z mocy prawa po spełnieniu zaistniałych w przepisie tym przesłanek (Prawo budowlane, Komentarz, str. 117), a zatem wygaśnięcia decyzji nie trzeba stwierdzać w oparciu o przepisy kpa. W tym miejscu należy wskazać na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. OPS 9/01, w której stwierdzono, iż prawodawca w art. 37 prawa budowlanego wyróżnił następujące sytuacje: a/ inwestor nie rozpoczyna budowy przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę się ostateczna, b/ inwestor po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu rozpoczął budowę, lecz następnie budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z tymi sytuacjami ustawodawca wiąże określone skutki prawne: w wypadkach, o których mowa w pkt a/ i b/, ostateczna decyzja wygasa zgodnie z art. 37 ust. l Prawa budowlanego (...). Z dniem podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę przestaje ona obowiązywać. W obydwu więc jest wyłączona możliwość kontynuowania robót budowlanych. Powyższe nie można prowadzić robót budowlanych na podstawie pozwolenie na budowę.

Kolejną kwestią, która została zupełnie pominięta w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego była konieczność przeniesienia pozwolenia na budowę na inwestora. Z akt sprawy wynika, że H. R. sporny garaż wybudowała w oparciu o decyzję nr "[...]", którą udzielono pozwolenia na budowę garażu m. in. M. D., poprzednikowi prawnemu H. R. Zgodnie z art. 40 ust. l prawa budowlanego organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz kolejnego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży poświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Organy nie wyjaśniły, czy inwestor uzyskał decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę wydaną w oparciu o powyższy przepis. Przeniesienie takie było niezbędne dla inwestora, gdyż na podstawie takiej decyzji inwestor mógł jedynie rozpocząć roboty budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2001r. II SA/Kr 76/98 (niepublik.) wyraził pogląd, iż "z regulacji zawartej w treści art. 40 ustawy - Prawo budowlane wynika, że uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskuje jedynie osoba na rzecz której decyzja ta została wydana, tj. jej adresat względnie osoba na rzecz której przeniesione zostało wcześniej wydane pozwolenie. Przeniesienie pozwolenia na budowę następuje w drodze decyzji, przewidzianej cytowanym wyżej przepisem art. 40 - Prawa budowlanego. Decyzja ta może być wydana na rzecz dotychczasowego inwestora bądź na żądanie osoby zamierzającej we własnym imieniu realizować wcześniej wydane pozwolenie na budowę. Przytoczonej wyżej ustawie prawu budowlanemu nie jest znana inna forma (sposób) uzyskania uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę przez osobę, która nie była adresatem decyzji zawierającej takie pozwolenie".

Należy także podkreślić, iż organy nadzoru budowlanego naruszyły w sprawie art. 10 l kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im ustosunkowanie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszych aktach administracyjnych brak jest wzmianki o zawiadomieniu stron o zakończonym postępowaniu i pouczeniu ich o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § l kpa..

Ponownie rozpoznając sprawę, organy nadzoru budowlanego będą zobligowane do pouczenia w drodze decyzji o prawach i obowiązkach inwestora oraz J. G. stosując powyższą wykładnię przepisów ustawy Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy ocenić, czy decyzja z dnia 20 marca 1997r nr "[...]" wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. w dniu 20 marca 1997r. wygasła oraz czy właściwy organ dokonał decyzją przeniesienia tego pozwolenia na rzecz H. R., a następnie orzec na podstawie przepisów prawa budowlanego o sytuacji prawnej inwestora.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, o zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. |205 § 2 powołanej wyżej ustawy oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami admistracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.