Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 881/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. J. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o interwencję w sprawie wybudowanej studni kanalizacyjnej przy ul. [...] w R..

W dniu [...] r. przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, że: "w drodze ul. [...] wg projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] r., zlokalizowana jest studzienka kanalizacyjna [...] na wysokości budynku mieszkalnego J. K., w narożu tego budynku, od strony głównej ulicy. Na podstawie oględzin stwierdzono przesunięcie studzienki [...] o ok. 1 m w kierunku drogi dojazdowej - bocznej. Wg przedstawicieli wodociągów zmiana zakwalifikowana została do zmian nieistotnych. Studzienka zlokalizowana jest na terenie drogi będącej własnością miasta R.. Studnia, jej krawędź, zlokalizowana jest ok. 40 cm od ściany zewnętrznej budynku p. K.. Zmiana powstała ze względu na kolizję z istniejącymi w gruncie mediami".

Do akt sprawy załączona została kopia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej ([...]) w R. przy ul. [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], kopie map przebiegu trasy kanalizacyjnej oraz kopia pisma z [...] r., w którym zwrócono się do projektanta o dokonanie zmian w projekcie wraz z adnotacją projektanta na tym piśmie, iż wyraża on zgodę, a owa zmiana jest nieistotna.

Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił J. K. wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji ww. studzienki kanalizacyjnej. Jednak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowienie to uchylił postanowieniem z dnia [...] r..

W konsekwencji zawiadomieniem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu lokalizacji studzienki kanalizacyjnej na parceli 1 przy budowie sieci kanalizacyjnej na podstawie pozwolenia na budowę [...] z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie lokalizacji ww. studzienki. Jednakowoż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ponownie umorzył postępowanie w sprawie lokalizacji ww. studzienki kanalizacyjnej. Stwierdził bowiem, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu polegające na przesunięciu studzienki nie jest odstąpieniem istotnym, w stosunku do którego konieczna byłaby zmiana pozwolenia na budowę. Zmiana ta w żadnej mierze nie mogła spowodować naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, ani negatywnie wpłynąć na stan bezpieczeństwa ludzi, mienia czy środowiska. W tym przypadku nie ma zatem podstaw do wdrożenia procedury naprawczej przez organ nadzoru budowlanego, a w konsekwencji do wyeliminowania z obrotu prawnego udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu, który obejmuje dość znaczny zakres inwestycyjny. Jednocześnie organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie określają odległości dotyczących lokalizacji elementów sieci kanalizacyjnej od innych obiektów budowlanych. Niewielka zmiana lokalizacji studzienki nie ma wpływu na realizację całości inwestycji, oraz na nieruchomości leżące w bezpośrednim sąsiedztwie.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] r., J. K. wniosła odwołanie. Stwierdziła, iż uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie lokalizacji studzienki kanalizacyjnej jest nieporozumieniem, odstąpienie od zatwierdzonego projektu polegające na przesunięciu studzienki jest bowiem odstąpieniem istotnym. Ponadto organ nie wyjaśnił dlaczego przesunięto studzienkę w stronę budynku [...], a nie w kierunku drogi głównej, czy środka tej bocznej drogi. Nie zgodziła się też ze stwierdzeniem, że zmiana ta nie powoduje naruszenia uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podkreśliła także, że twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż studnia zlokalizowana jest około 40 cm od ściany zewnętrznej budynku nie jest dokładne, bo jest to odległość od pokrywy studni, a nie od studni, która ma średnicę większą. Zaakcentowała nadto, że tym samym odległość od budynku skrajni studni kanalizacyjnej jest niezgodna z odległościami określonymi w warunkach technicznych wykonania i odbioru sieci kanalizacyjnej.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, z treści którego wyprowadził wniosek, że dokonane przez inwestora odstępstwo od projektu budowlanego miało charakter istotny. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien był wdrożyć postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W wyniku wniesionej przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. skargi na ww. decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1634/13, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przesądził, że przesunięcie przedmiotowej studzienki nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym prowadzenie w tym zakresie postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowe. Podniósł natomiast, że nie zostało w sprawie wyjaśnione, ani ustalone, czy i z jakiego tytułu J. K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak wyjaśnienia i ustaleń w powyższym zakresie mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jeżeli bowiem okazałoby się, że J. K. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wówczas postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionym przez nią odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji winno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli natomiast w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego organ ustali, że J. K. jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, wówczas rozpozna merytorycznie jej odwołanie uwzględniając ocenę, iż przesunięcie studzienki nie stanowiło istotnego odstępstwa.

W konsekwencji, w wyniku ponownego rozpoznania wniesionego przez J. K. odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a także kwestie przesądzone przez Sąd w przywołanym wyżej wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. wskazując następnie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji trzeba uznać, iż organ powiatowy zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu i w związku z tym należało postępowanie administracyjne umorzyć. W kwestii posiadanego przez Skarżącą przymiotu strony postępowania organ odwoławczy załączył do akt postępowania wypis z rejestru gruntów, zaświadczenie z Księgi Wieczystej Dawnej, wyciąg z Księgi Wieczystej Repertorium Ksiąg Wieczystych KW nr [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt [...], w przedmiocie działu spadku, potwierdzające jej prawa do działki nr 2 przy ul. [...] w R.. Organ podkreślił nadto, że przywoływane w rozpatrywanym odwołaniu warunki techniczne wykonania i odbioru sieci nie stanowią aktu prawnego i nie są źródłem prawa, na co zresztą zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ww. wyroku.

Pismem z dnia [...] r. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 k.p.a. , art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.: poprzez przyjęcie że należy zmienić lokalizację studzienki o 1 metr w kierunku budynku;

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu podniosła, że twierdzenie w protokole z oględzin z dnia [...] r., iż "zmiana powstała ze względu na kolizję z istniejącymi w gruncie mediami" jest jej zdaniem nieprawdziwe. Zmiana lokalizacji studzienki nie była potrzebna ani konieczna. Nadto studnia zlokalizowana jest 20 cm od ściany zewnętrznej budynku (nie 40 cm).

Skarżąca wskazała nadto, że warunki techniczne wykonania i odbioru sieci kanalizacyjnych zalecane są do stosowania przez Ministerstwo Infrastruktury, dlatego też nieporozumieniem jest akceptowanie posadowienia studni kanalizacyjnej na terenie górniczym w odległości 20 cm od ściany budynku. Obecnie zmuszona jest wykonać drenaż budynku i nie ma dojścia do ściany budynku i do fundamentów.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06. Okoliczności te w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zaakcentowania wymaga, iż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II FSK 209/07.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, podobnie jak orzekające w sprawie organy, związany jest ocenami i wskazaniami wyrażonymi przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. r. sygn. akt II SA/Gl 1634/13, a tym samym nie może w odmienny sposób ocenić kwestii w wyroku tym przesądzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie przyjmuje zatem w ślad za ww. wyrokiem, iż przesunięcie przedmiotowej studzienki nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym prowadzenie w tym zakresie postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowe. Jak bowiem jednoznacznie przesądził Sąd w przywołanym wyroku "przesunięcie to nastąpiło bez zmiany projektowanego przebiegu sieci oraz w obrębie tej samej działki gruntu. Nie doszło przy tym do zmiany jakichkolwiek parametrów inwestycji. W takiej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że nie doszło do zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki (...). Niewielka zmiana lokalizacji studzienki w obrębie tej samej działki gruntu nie zmienia tego zakresu, a zatem nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiana ta pozostaje również bez wpływu na możliwość zagospodarowania sąsiedniej działki nr 2. (...) Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 tej ustawy (...)".

W konsekwencji podnoszone przez skarżącą zarzuty co do zmiany lokalizacji studzienki nie mogły wpłynąć na ocenę kwalifikacji prawnej owego przesunięcia jako zmiany nieistotnej. Tym samym poprawnie organ I instancji umorzył prowadzone postępowanie w sprawie lokalizacji przedmiotowej studzienki kanalizacyjnej, prawidłowo też organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Stosownie bowiem do przywołanego wyżej wyroku organ odwoławczy zobligowany był jedynie do ustalenia czy i z jakiego tytułu J. K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją - w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym czy była legitymowana do wniesienia odwołania. Okoliczność tę organ zbadał i załączył do akt postępowania wypis z rejestru gruntów, zaświadczenie z Księgi Wieczystej Dawnej (Dz. Odp [...]), wyciąg z Księgi Wieczystej Repertorium Ksiąg Wieczystych KW nr [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt [...], w przedmiocie działu spadku. Dokumenty te jednoznacznie świadczą o tym, że J. K. jest współwłaścicielką nieruchomości nr 2 i 3. W konsekwencji organ poprawnie uznał, iż skarżącej przysługiwał przymiot strony, a tym samym była legitymowana do wniesienia odwołania. Nie umorzył zatem postępowania odwoławczego lecz utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W konsekwencji powyższych ustaleń i analizy całokształtu materiału dowodowego, dokonaną przez organ II instancji ocenę, iż PINB w poprawnie umorzył prowadzone w sprawie postępowanie ocenić należy, zdaniem Sądu, jako w pełni prawidłową. W myśl bowiem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Tym samym skoro w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, stosownie do oceny zawartej w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Gl 1634/13, iż kwestionowane przez skarżącą roboty nie stanowiły istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji bezprzedmiotowym byłoby wdrożenie postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, to prowadzone przez PINB postępowanie w przedmiocie lokalizacji studzienki organ zobligowany był umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Prawidłowo zatem organ II instancji utrzymał zaskarżone doń rozstrzygnięcie w mocy.

W efekcie zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Okoliczności i przyczyny przesunięcia studzienki pozostają bowiem bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia przyjmującego w ślad za ww. wyrokiem, iż przesunięcie to stanowiło zmianę nieistotną w rozumieniu prawa budowlanego, a w konsekwencji bezprzedmiotowym byłoby prowadzenie w tej mierze postępowania naprawczego.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.