Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 97/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 29 ust. 1, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 44, par. 46
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] r. E. L. jako właścicielka działki nr [...] w W., powołując się na zaistniałe w wyniku wznowienia granic spory graniczne, zwróciła się o ponowne i właściwe wytyczenie granic działek [...], zgodnie z wpisami w księgach wieczystych i zapisanymi w ewidencji gruntów powierzchniami działek. W odpowiedzi pismem z [...] r. wyjaśniono stronie, że w [...] r. doszło przez uprawnionego geodetę do odtworzenia punktów granicznych załamania granic działki [...],[...] r. okazano punkty, wykonano ich stabilizację i sporządzono protokół. W wizji uczestniczyli zainteresowani właściciele, którzy nie zgłaszali zastrzeżeń i podpisali protokół. Geodeta sporządził dokumentację techniczno-prawną z pomiaru, która została przyjęta do zasobu pod nr Lp. [...]. W wyniku pomiaru bezpośredniego sporządzono wykaz zmian wraz z mapą uzupełniającą, którym wykazano, że w granicach oznaczonych na gruncie zawiera się powierzchnia [...] m2, a nie [...] m2, jak w stanie dotychczasowym. J. B. aktem notarialnym z [...] r. darował córce E. L. działkę nr [...] o pow. [...] m2, a obdarowana wniosła w § 8 tej umowy o zmianę powierzchni ujawnionej w księdze wieczystej. Skoro powierzchnia działki wynika z ustalonych granic, to kwestionowanie powierzchni jest równoznaczne z kwestionowaniem granic i spór taki nie podlega rozstrzygnięciu przez organ ewidencji gruntów.

Kolejnym pismem z [...] r. E. L. zakwestionowała przedstawione na jej żądanie dokumenty podziału działki [...] a także skuteczność odtworzenia granic z grudnia 2008 r. i ich zgodność ze stanem prawnym. Stwierdziła, że J. B. wycofuje swoje potwierdzenie dla granic ustalonych w wyniku działań w dniu [...] r., albowiem został wprowadzony w błąd, zaś E. L. wycofuje swój wniosek o zmianę powierzchni działki w księdze wieczystej.

W toku dalszej wymiany korespondencji między stroną a organem E. L. złożyła projekt podziału nieruchomości [...] na działki [...] sporządzony przez geodetę P.P. i przyjęty do zasobu [...] r., wraz z mapą ujawniającą przebieg granicy w linii prostej. Złożyła także kopie mapy sytuacyjno-wysokościowej bez daty z naniesionym przebiegiem granicy oraz rysunek rzutu parteru budynku przy ul. [...] w W., z naniesioną linią podziału, wykazującą uskok między łazienką a pomieszczeniem piwnicznym. Jednocześnie w piśmie z [...] r. wskazała, że dokumenty takie winny znajdować się w zasobach ewidencji i wnioskuje o naniesienie właściwego położenia punktu granicznego, z uwzględnieniem uskoku w przebiegu granicy. W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił, że w zasobach ewidencji nie ma dokumentu, zgodnie z którym granica między nieruchomościami przebiegałaby tworząc uskok. [...] r. został natomiast przyjęty do zasobu operat poddziału działki [...] sporządzony przez biegłego geodetę P. P. na potrzeby postępowania spadkowego po P. B., sygn[...]. W aktach sprawy znajduje się postanowienie SR w C. z [...] r. sygn. [...] dotyczące działu spadku po P. B. oraz projekt podziału wraz z mapą ilustrujący przebieg granicy w linii prostej. Złożone dokumenty dotyczące przebiegu granicy nie dotyczą jednak granicy działki [...] z działką [...], ale z działkami [...].

Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej Starosta [...] decyzją z [...]. odmówił wprowadzenia zmian w operacie gruntów i budynków polegającego na aktualizacji danych przedmiotowych działki nr [...] w zakresie przebiegu granicy tej działki i jej powierzchni. Wskazano, że strona doprecyzowała, że jej żądanie dotyczy zmiany przebiegu granicy między działkami [...], nie złożyła jednak żadnego dokumentu służącego za podstawę do takiej zmiany.

W odwołaniu od decyzji E. L. wniosła o wytyczenie spornych punktów granicznych na podstawie dokumentu zgodnego ze stanem z dnia nadania aktu własności z [...] r. stwierdziła, że wznowienie punktów granicznych zostało dokonane w oparciu o kwestionowany dokument - plan sytuacyjny nr [...]. Jest on wewnętrznie sprzeczny, albowiem w części dotyczącej podziału działki 821/1 na działki [...] mapa nie odzwierciedla części opisowej. Został sporządzony anonimowo [...] r., a wpisany do ewidencji [...] r. Skoro łączna powierzchnia działek się nie zmieniła, to pomniejszenie powierzchni działki [...] musi skutkować powiększeniem powierzchni działki [...].

Decyzją z [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na wielość zgłaszanych przez stronę żądań i konieczność ich sprecyzowania. Zarzuty dotyczą w pierwszej kolejności powierzchni i granic nieruchomości nr [...]. Kwestionowane przez stronę dane dotyczą przebiegu granic działki [...] zarówno z obecną działką nr [...], jak i działką [...]. Zwrócono uwagę, że w tym zakresie decyzja organu I instancji w uzasadnieniu nie odnosi się do materiałów znajdujących się w zasobie. Nadto, o ile żądanie dotyczy przebiegu granic, to nie należy jego rozpoznanie do właściwości organu geodezyjnego, postępowanie w sprawie aktualizacji winno zostać w tym zakresie umorzone ze wskazaniem na właściwość sądu powszechnego. Zwrócono uwagę, że postępowanie dotyczące przebiegu granic z innymi nieruchomościami wymaga także udziału właścicieli tych nieruchomości. Natomiast wydanie decyzji merytorycznej w sprawie zmiany danych ewidencyjnych wymaga wykazania przez organ, że kwestionowane dane ewidencyjne są prawidłowe, co łączy się z uzupełnieniem akt postępowania o dokumenty i dane geodezyjne. Konieczne jest także w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji wezwanie strony do przedłożenia stosownych dokumentów, mogących być podstawą takiej zmiany. Zalecono, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił w pierwszej kolejności, czy żądania wnioskodawczyni mogą być w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie aktualizacji operatu. O ile strona sprecyzuje, na czym mają polegać żądane zmiany, organ winien zebrać w aktach materiał potwierdzający zgodność danych ewidencyjnych z materiałami przyjętymi do zasobu. W każdym z tych przypadków winna zostać wydana stosowna decyzja. Natomiast podnoszone przez skarżącą zarzuty prawidłowości przyjmowania i wydawania przez Starostę materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mające miejsce w drodze czynności materialno-technicznych, winny być jedynie przedmiotem wyjaśnień organu kierowanych do strony.

Pismem z [...] r. organ I instancji wezwał stronę do sprecyzowania, czy jej żądanie dotyczy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji odnośnie przebiegu granic i powierzchni działki [...], czy też ustalenia w terenie przebiegu granicy między działkami [...]

W odpowiedzi strona podała, że żadne ze wskazanych żądań nie ma związku z jej wnioskiem. W pierwszej kolejności domaga się wykazania prawidłowości istniejących danych ewidencyjnych dla działki [...] i wskazania dokumentu potwierdzającego wytyczenie punktów granicznych, które były następnie przedmiotem wznowienia.

Pismem z [...] r. Starosta wyjaśnił, że granica między działkami [...] (dawnej [...] (dawniej [...]) została ustalona i pomierzona w [...] r., w trakcie postępowania o uregulowanie własności gospodarstw rolnych (dokumentacja [...] r.), zakończonego wydaniem aktu własności ziemi [...] który uprawomocnił się [...] r. Natomiast granica między działkami [...]) została ustalona w roku [...] w związku z podziałem terenów budownictwa jednorodzinnego, zatwierdzonym zarządzeniem Naczelnika Miasta W. z [...] r., nr [...] .), w sprawie ustalenia terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Granica między działkami [...] została ustalona w [...] r. na zlecenie sądu, w celu dokonania działu spadku po P. B.u sygn., [...] SR w C. i zatwierdzona postanowieniem tego sądu z [...] r., prawomocny z dniem [...] r. Do czynności wznowienia znaków granicznych geodeta przystąpił na zlecenie J. B., ówczesnego właściciela działki [...] w roku [...]. Wykonawca otrzymał z zasobu materiały ze wszystkich dotychczasowych pomiarów punktów granicznych dotyczących przedmiotowej działki i uznał je za wystarczające do odtworzenia przebiegu granicy. Protokół z ustalenia przebiegu granicy został podpisany przez właścicieli działek, a dokumentacja przyjęta do zasobu w dniu [...] r., nr [...]. W tym samym piśmie organ ponownie zwrócił się o sprecyzowanie żądania.

W piśmie z [...] r. E. L. podała, że domaga się wykazania prawidłowości danych ewidencyjnych, w szczególności części graficznej operatu działki [...] oraz wskazania dokumentu potwierdzającego wytycznie punktów granicznych działki [...], czyli podstaw do dokonania przez geodetę ich wznowienia.

W aktach sprawy zgromadzono dokumenty opisane w piśmie Starosty z [...] r.: akt własności ziemi, zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta W., postanowienie SR w C. z [...] r., sygn. [...], wykaz zmian gruntowych za[...] r., plan sytuacyjny przyjęty do zasobu [...] r., L[...], operat pomiarowy z [...] r., wykaz zmian gruntowych z [...] r., projekt podziału nieruchomości działki [...], szkic polowy z [...] r., operat pomiarowy z [...] r. i projekt podziału nieruchomości, szkic katastralny wznowienia granic działki [...], protokół graniczny oraz sprawozdanie techniczne do operatu pomiarowego wznowienia granic.

W dniu [...] r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której pełnomocnik wnioskodawczyni zakwestionował okazane mu dokumenty dotyczące granic działki, a także sam przebieg granic ustalony w postępowaniu uwłaszczeniowym. Podał też, że jest on wadliwie ujawniony na mapach.

Decyzją z [...] r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych przedmiotowych działki [...]. W podstawie prawnej podano przepis art. 22 ustawy z 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej p.g.k. oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia MRRiB z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Wskazano, że zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego zwrócono się do strony celem sprecyzowania przedmiotu żądania. Strona w piśmie z [...] r. wniosła o wykazanie prawidłowości danych ewidencyjnych, w szczególności części graficznej działki nr [...] oraz dokumentu potwierdzającego wytyczenie punktów granicznych tej działki, czyli podstawy do wykonania przez geodetę w roku [...] wznowienia punktów granicznych. Realizując żądanie strony i mając na uwadze konieczność dalszego wyjaśnienia treści żądania, przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu [...]., na której strona zakwestionowała przebieg granicy ustalony w roku [...] i podała, że jest on źle wykreślony na mapach. W konsekwencji organ przyjął, że żądanie strony dotyczy zmiany zasięgu prawa własności ustalonego w postępowaniu uwłaszczeniowym. Żądanie strony skierowane pod adresem Starosty, dotyczące wytyczenia punktów granicznych według stanu z [...] r. nie znajduje uzasadnienia, bo zmiana przebiegu granicy w części graficznej operatu i zmiana powierzchni muszą wynikać ze zmiany zakresu prawa własności. W trybie zmiany danych ewidencyjnych nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, jak też żądać zmiany zasięgu prawa własności. Aktualny stan ujawniony w ewidencji jest zgodny ze stanem wynikającym z dokumentów.

W odwołaniu od decyzji E. L. wniosła o jej uchylenie. Podała, że dokumenty znajdujące się w zasobie nie są wiarygodne i dlatego kwestionuje prawidłowość danych ewidencyjnych. Żądanie zaś sprowadza się do tego, aby organ wykazał bezsprzecznie prawidłowość danych ewidencyjnych i dokumentu potwierdzającego wytyczenie granic działki lub też przyznał, że takiego dokumentu nie ma, a wznowienie punktów granicznych zostało przeprowadzone na podstawie wadliwych dokumentów. Przebieg spornej granicy powinien zostać zweryfikowany, albowiem dokumenty znajdujące się w zasobie zostały do niego niezasadnie przyjęte.

Po zawiadomieniu przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, w dniu [...] r. E. L. i jej pełnomocnik podtrzymali zastrzeżenia do przedstawionych dokumentów źródłowych i zakwestionowali ich wiarygodność.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i uprzednio wydane decyzje, a także przytoczono brzmienie wyjaśnień i żądań formułowanych przez stronę, w tym treść odwołania. Opisano wyjaśnienia udzielone przez Starostę i treść powołanych przez niego dokumentów źródłowych. Wskazano, że w wyniku otrzymanych wyjaśnień, Starosta przyjął, że żądanie dotyczy zmiany stanu prawnego działki uregulowanego w postępowaniu uwłaszczeniowym w roku [...]. Wyjaśniono w związku z tym, że zgodnie z art. 20 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach w zakresie ich położenia, granic i powierzchni, a także ich właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, podmiotów władających tymi gruntami i budynkami.

Procedurę prowadzenia i aktualizacji ewidencji określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U nr 38, poz. 454). Zgodnie z treścią § 44 tego rozporządzenia, na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków - którym jest starosta - spoczywa obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stałej aktualności, tj. zgodności ze stanem faktycznym i prawnym wynikającym z dostępnych dla organu dokumentów i materiałów źródłowych.

Wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów i budynków (aktualizacja), zgodnie z § 46 ww. rozporządzenia dokonywane jest z urzędu lub na wniosek stron, przy czym z urzędu organ ma obowiązek wprowadzać zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Z powyższych przepisów wynika, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku, jak też kwestii spornych co do zasięgu prawa własności nieruchomości. Ewidencja nie kształtuje bowiem nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Stąd też od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie można żądać podjęcia działań i rozstrzygnięć skutkujących ustaleniem przebiegu granic łub zmianą zasięgu prawa własności.

Podkreślono, że podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan ten został zmieniony późniejszym dokumentem.

Organ przyjął, że Pani E. L. kwestionuje granice i powierzchnię swojej nieruchomości położonej w obrębie W. km. 23, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow[...] ha objętą księgą wieczystą nr [...], wykazane w ewidencji w oparciu o dane geodezyjne uzyskane na skutek czynności wznowienia znaków granicznych w trybie art.39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na zlecenie jej poprzedniego właściciela J. B. Doprecyzowane pisemnie żądanie - potwierdzone w złożonym odwołaniu - dotyczy wykazania przez organ I instancji prawidłowości danych operatu ewidencji gruntów’ i budynków w zakresie jej działki nr [...] oraz dokumentu będącego podstawą do wznowienia punktów granicznych działki w [...]. Kwestią sporną jest przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...].

Organ I instancji w [...] r. przeprowadził z urzędu modernizację ewidencji dla obrębu W., w wyniku której założono ewidencję budynków i lokali. Będące przedmiotem wniosku z dnia [...] r. dane w zakresie przebiegu granicy między działkami nr [...] biegnącej przez wspólną ścianę budynków mieszkalnych położonych na tych działkach, są prawnie obowiązujące, nikt bowiem nie kwestionował dokonanych ustaleń w tym zakresie, w czasie określonym przepisami art. 24a ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tej kwestii pełnomocnik Pani E. L. na rozprawie w dniu [...] r. przyznał, że istnieje rozbieżność dokumentacji przekazanej do Sądu z tą przyjętą do państwowego zasobu.

W [...] roku, na zlecenie Pana J. B. - ówczesnego właściciela działki nr [...] - uprawniony geodeta dokonał w trybie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności wznowienia znaków granicznych działki, zgodnie z dostępną dokumentacją źródłową znajdującą się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C.. W wyniku tych czynności geodeta wyznaczył w terenie punkty graniczne działki, ich położenie zaakceptował zarówno jej właściciel jak i uczestniczący w pomiarze właściciele działek sąsiednich: L. B. i R. B., podpisując sporządzony na tę okoliczność protokół graniczny. Następnie geodeta obliczył współrzędne wyznaczonych punktów granicznych i obliczył kontrolnie powierzchnię działki - [...] ha - która faktycznie różniła się od powierzchni wykazanej w ewidencji tj[...] ha. Sporządził więc wykaz zmian gruntowych w celu sprostowania danych ewidencyjnych i wykazania rzeczywistej powierzchni działki w określonych pomiarem granicach przyjęty do zasobu geodezyjnego dnia [...] r. za nr [...]. Sposób określenia powierzchni działki nr [...] spełnia wymóg § 62 ww. rozporządzenia z dnia [...] r., a zgodnie z § 46 ust.2 pkt.2 tego rozporządzenia na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków faktyczną powierzchnię działki nr [...] obliczoną ze współrzędnych.

Pani E. L. prawo własności powyższej działki nabyła umową notarialną darowizny rep[...] z dnia [...] r. od ojca J. B. W § 8 tej umowy wniosła o sprostowanie w dziale I-O ww. księgi wieczystej, powierzchni działki nr [...] - z wynoszącej [...] ha, na [...] ha, na podstawie wskazanej w § 1 tej umowy mapy uzupełniającej z wykazem zmian gruntowych.

Obecny stan ujawniony w operacie ewidencyjnym wynika z umowy darowizny i jest zgodny ze stanem prawnym wynikającym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Istnieje zgodność danych ewidencji gruntów i budynków z tytułem własności Pani E. L. oraz wpisami w księdze wieczystej nr [...]. Zebrane w materiale dowodowym dokumenty geodezyjne, a w szczególności szkic z [...] r. - operat x-[...] – wskazuje przebieg kwestionowanej granicy w sposób wykazany na mapie ewidencyjnej, a to z kolei potwierdza zgodność danych ewidencyjnych z materiałami znajdującymi się w zasobie. Spełniony jest zatem wymóg powołanego wyżej § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Stwierdzono, że z zebranego w toku całego postępowania materiału dowodowego i pism precyzujących żądanie wynika, iż istotą sprawy jest spór graniczny. Przebieg rozprawy administracyjnej z dnia [...] r. wyraźnie wskazuje, że kwestionowany jest przebieg granic ustalony przy uwłaszczeniu w

[...] r. przyjęty w trakcie czynności geodezyjnych w 2008 r. .

Strona kwestionuje prawidłowość dokumentów dotyczących przebiegu granic działki nr [...] z obecną działką nr [...] oraz żąda ich weryfikacji, podnosząc jednocześnie, iż prawidłowa powierzchnia tej działki powinna wynosić [...] ha. Uzasadnieniem żądania jest - w ocenie skarżącej - błędnie wykonane w [...] r. wznowienie granic, gdyż wg jej opinii nie ma żadnego dokumentu wskazującego ich przebieg. Żądanie sprowadza się do wytyczenia położenia punktów granicznych i wyznaczenia przebiegu spornego odcinka granicy fizycznie w terenie w sposób inny, niż to wynika z dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Skarżąca żądając "wytyczenia przez starostę spornych punktów granicznych" oczekuje więc na rozstrzygnięcie organu w sprawie zmiany przebiegu granicy nieruchomości.

W obowiązującym stanie prawnym ustalenie przebiegu granic spornych może nastąpić w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, gdzie organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent) wykonujący to zadanie jako zadanie własne gminy. Kwestionowanie zasięgu prawa własności ustalonego w postępowaniu uwłaszczeniowym może być z kolei rozpatrzone tylko i wyłącznie przez sąd powszechny. Sąd jest też właściwy w zakresie kwestionowania ustaleń dokonanych przy wznowieniu znaków granicznych (art. 39 ust. 1 ustawy).

Sformułowane w toku postępowania żądanie wskazuje, iż prowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych jest bezprzedmiotowe. Wniosek skarżącej dotyczy w istocie rozstrzygnięcia sporu co do zasięgu prawa własności skarżącej, (granice działki nr [...]). Żądane od organu czynności dotyczą działań geodezyjnych i prawnych z zakresu zmiany stosunków własnościowych. Ocena prawidłowości dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, oczekiwana zmiana stanu prawnego nieruchomości poprzez wyznaczenie przebiegu spornych granic działki nr 821/9 oraz zmiana dokumentów prawnych stanowiących państwowy zasób nie może być w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego starosty jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencję gruntów i budynków. Brak jest bowiem ustawowych upoważnień starosty do rozstrzygania tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Inny przebieg granic nieruchomości niż wykazany w części graficznej operatu ewidencyjnego na podstawie dokumentów dostępnych dla organu i zmiana powierzchni działki w części opisowej tego operatu musi wynikać ze zmiany zasięgu prawa własności, co wymaga podjęcia przez właścicieli nieruchomości skutecznych czynności prawnych w odrębnym postępowaniu sądowym lub administracyjnym przed innym organem.

PoniE.ż skarżąca kwestionuje stan prawny ustalony przy uwłaszczeniu w [...] roku, powinna się zwrócić do sądu z powództwa cywilnego.

W złożonym odwołaniu skarżąca zażądała weryfikacji posiadanych przez starostwo dokumentów oraz wykazania przez organ I instancji prawidłowości dokumentu stanowiącego podstawę dokonanego wznowienia i danych ewidencyjnych swojej działki wykazanych w wyniku prac geodezyjnych w[...] r. Odnosząc się do tego żądania organ podał, iż organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny gromadzi, prowadzi i udostępnia materiały stanowiące ten zasób. Nie weryfikuje i nie ocenia prawidłowości dokumentów geodezyjnych powstałych w procesach prawnych (takich jak np. uwłaszczenie, postępowania sądowe o dział spadku czy inne), bowiem nie posiada ustawowych kompetencji.

Organ administracji publicznej może wydać rozstrzygnięcie administracyjne tylko wówczas, gdy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego zawarta jest wyraźna norma kompetencyjna upoważniająca organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej (wyrok z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 70).

Brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty oznacza bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010 r. II OSK 1393/09). Jeśli więc żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z ustaleń dokonanych w trakcie prowadzonych czynności administracyjnych wynika, iż Starosta [...], jako organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencję gruntów i budynków (art. 7d ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie miał podstaw do rozstrzygania w sprawie skierowanej przez Panią E. L.. W toku postępowania bowiem jednoznacznie ustalono, że jej żądanie dotyczy zmiany zasięgu prawa własności ustalonego w 1975 roku przy uwłaszczeniu. W tych okolicznościach sprawy w sposób oczywisty organ musiał stwierdzić brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia jej co do istoty, co jest jednoznaczne z zastosowaniem art. 105 k.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego E. L. zwróciła się o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie przez Sąd nakazu wydania oświadczenia o braku w zasobach ewidencji wiarygodnych dokumentów potwierdzających wytyczenie granic działki [...] przed dniem [...] r. Zarzuciła, że organ odwoławczy w swej pierwszej decyzji z [...] r. przyznał, iż Starosta nie wykazał dowodami zasadności swego ówczesnego stanowiska. Stan ten nadal trwa, ale doszło do nieuzasadnionej zmiany poglądów organu II instancji, który tym razem kwestii tej nie poruszył. Zarzucono, że nie posiadając w zasobach ewidencyjnych danych mogących być podstawą do wznowienia punktów granicznych, wydano geodecie wadliwe materiały. Dokumenty przyjęte do zasobu są niewiarygodne i nie odzwierciedlają rzeczywistości, ale organy to bagatelizują. Zdaniem skarżącej winny potwierdzić brak danych w zakresie granic działki i uznać wznowienie granic za błędne. Stanowisko swoje strona skarżąca podtrzymała na rozprawie w dniu [...] r. podając, że kwestionuje prawidłowość dokumentacji, która stała się podstawą wznowienia znaków granicznych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna i jej zgodność z prawem. W konsekwencji zakres możliwych rozstrzygnięć Sądu określają przepisy art. 145 § 1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględniając skargę sąd, w zależności od rodzaju naruszenia prawa, uchyla decyzję albo stwierdza jej nieważność lub stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie istnieje zatem podstawa do zobowiązywania organu do wydania oświadczenia o określonej treści, odnoszącego się do wiarygodności materiałów znajdujących się w zasobie. Kwestia ta ani nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, ani przepisy p.g.k. nie znają procedury, której przedmiotem byłoby rozstrzyganie przez organy administracji geodezyjno-kartograficznej w drodze decyzji o prawidłowości danych znajdujących się w zasobie. Z tego względu powyższe żądanie skargi nie mogło być przedmiotem badania Sądu.

Na nieporozumieniu bazuje także zarzut skargi dotyczący rzekomej zmiany stanowiska przez organ odwoławczy w stosunku do uzasadnienia decyzji, którą uchylono pierwszą z decyzji Starosty. Wskazując na konieczność sprecyzowania przedmiotu postępowania, organ II instancji wskazał wówczas na potrzebę zróżnicowania ustaleń i argumentacji, w zależności od tego, co będzie przedmiotem rozstrzygania. W pierwszej kolejności wskazano wówczas na brak podstaw do wydawania w sprawie decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy przedmiotem żądania miałyby być kwestie zakresu prawa własności. Natomiast odnosząc się do orzekania w przedmiocie aktualizacji operatu (czyli zmiany danych w nim się znajdujących) wskazano zarówno na zasadność ewentualnego wezwania strony do przedłożenia dokumentów uzasadniających taką zmianę, jak i na potrzebę wykazania, jakie materiały znajdują się w zasobie i są podstawą ujawnionych danych. Ponieważ uchylona pierwotnie decyzja Starosty orzekała o odmowie wprowadzenia zmian przedmiotowych w operacie gruntów i budynków, przeto organ odwoławczy zarzucił, że w toku postępowania zakończonego tą decyzją nie ustalono podstawy istniejących wpisów. Wydana w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania decyzja nie dotyczy już jednak odmowy aktualizacji, ale umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe. Inny był zatem zakres i przedmiot ustaleń organów, stąd nie można zarzucić Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że niezasadnie zmienił stanowisko. Nie można też pominąć, że w toku ponownie prowadzonego postępowania zebrano w aktach materiał będący podstawą istniejących wpisów, a Starosta w swej decyzji dokumenty te opisał i podał, co jest podstawą stanu danych w ewidencji. Uczyniono tym samym zadość wskazaniom zawartym w decyzji organu II instancji z [...] r.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie aktualizacji danych przedmiotowych działki nr [...], a jej podstawą prawną jest przepis art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania oznacza, że w ocenie organu administracji żądanie strony nie może być załatwione w trybie administracyjnym i nie jest możliwe wydanie decyzji, albowiem sprawa nie należy do kategorii spraw załatwianych przez organ administracji prowadzący postępowanie. Nie oznacza to, że dana kwestia w ogóle nie może zostać załatwiona, a jedynie że nie może być załatwiona przez organ administracji. Na tę okoliczność wskazano w szczególności Stronie skarżącej, że doprowadzenie do weryfikacji granic działki może nastąpić w trybie rozgraniczenia.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że żądania formułowane w postępowaniu przez stronę nie nadają się do rozpoznania w trybie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, wobec czego postępowanie w tym zakresie wszczęte i prowadzone, podlegało umorzeniu.

Po pierwsze prawidłowe jest stanowisko, że organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków jedynie rejestrują stany prawne ustalone przez inne organy orzekające lub wynikające z aktów notarialnych, co znajduje uzasadnienie w art. 20 p.g.k. oraz przepisach § 44 i § 46 rozporządzenia. Dbałość o aktualność ewidencji nie oznacza przy tym obowiązku weryfikowania prawidłowości znajdujących się w ewidencji materiałów źródłowych, ale obowiązek ujawniania w ewidencji danych wynikających z dokumentów otrzymanych od innych podmiotów, organów (wówczas postępowanie prowadzone jest z urzędu) lub właścicieli nieruchomości (wówczas postępowanie prowadzone jest na wniosek). Jeżeli strona uważa, że znajdujący się w operacie ewidencji dokument jest wadliwy, wówczas winna w postępowaniu przed odpowiednim organem i w odpowiednim trybie (administracyjnym lub sądowym) doprowadzić do weryfikacji takiego dokumentu. Wydana w wyniku takiego postępowania decyzja lub orzeczenie sądu mogą być podstawą do kolejnego wpisu, modyfikującego wpis dotychczasowy, bazujący na wadliwym dokumencie, obarczonym jakąś wadą. Prawidłowe jest także stanowisko, że podstawą wprowadzenia zmian mogą być jedynie dokumenty późniejsze, dokumenty określające poprzedni stan prawny nie stanowią podstawy do zarejestrowania w ewidencji, jeżeli stan ujawniony bazuje na dokumencie późniejszym.

Skarżąca niewątpliwie nie powołuje się na żadne dokumenty późniejsze w stosunku do znajdujących się w ewidencji, które mogłyby być podstawą do jakichkolwiek nowych wpisów, w tym usuwających wpisy późniejsze i przywracających stan poprzedni. Kwestionując dokumenty znajdujące się w operacie ewidencji Skarżąca nie wykazuje także, że dysponuje jakimiś rozstrzygnięciami lub opracowaniami geodezyjnymi, które potwierdzają jej zarzuty i mogłyby być podstawą zmian. W istocie żądanie ogranicza się do oczekiwania, że organ wykaże wiarygodność posiadanych dokumentów lub przyzna ich wadliwość i dokona zmian w stanie danych ewidencji. Taka praktyka po stronie organu ewidencyjnego nie jest dopuszczalna. Organ ewidencyjny nie jest uprawniony do kształtowania stanu prawnego nieruchomości, zatem nie może także badać prawidłowości dokumentów znajdujących się w zasobie, to należy do podmiotów, które te dokumenty wytworzyły. Skarżąca swoim żądaniem zmierzała do odwrócenia zasady, zgodnie z którą organ geodezyjny ewidencjonuje stan prawny, a podmioty legitymowane stan ten ewentualnie zmieniają i usiłowała wyegzekwować od organów ocenę legalności i rzetelności przyjętych do zasobu dokumentów, w tym decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych, do czego organ ewidencyjny nie jest powołany.

Prawidłowy jest także wniosek organów, że żądanie strony koncentruje się na kwestii granic działki i polega na podważaniu stanu ujawnionego w ewidencji, przy czym podważanie to jest konsekwencją odmowy wiarygodności dokumentom, które są podstawą ujawnionego w ewidencji przebiegu granic. Towarzyszy mu zaś żądanie wytyczenie przez Starostę spornych punktów granicznych i określenie prawidłowego przebiegu granicy przez ten organ. Taka interpretacja przedmiotu i zakresie żądania strony Skarżącej jest w świetle wielokrotnych jej oświadczeń uprawniona. Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k., ustalenie przebiegu granic poprzez określenie położenia punktów granicznych i linii granicznych i utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie ma miejsce w toku rozgraniczenia nieruchomości, którego przeprowadzenie nie należy do organu ewidencyjnego. Także spór co do położenia znaków granicznych, wznowionych bez prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny (art. 39 ust. 1 zdanie drugie p.g.k.). inny przebieg granic niż wykazany w operacie musi wynikać ze zmiany zasięgu prawa własności, co wymaga przeprowadzenia przez właścicieli stosownych postępowań, nie może w tym przedmiocie orzekać organ ewidencyjny. Postępowanie wszczęte przed tym organem na wniosek strony, który nie mógł być załatwiony merytorycznie przez Starostę, podlegało zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe, wydane decyzje będące przedmiotem zaskarżenia nie naruszają wobec powyższego prawa.

Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

sw