Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2734/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 390/14 w sprawie ze skargi F. S.A. z/s w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz F. S. A. z/s w Łodzi kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 390/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...]

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Łodzi przy ul. K., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,8685 ha, na rzecz użytkownika wieczystego – F., a także o ustaleniu opłaty z tytułu przedmiotowego przekształcenia oraz o zobowiązaniu Spółki do zapłaty ustalonej opłaty w ratach przez okres 20 lat.

W odwołaniu od tej decyzji F. zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12 w związku z art. 35 oraz art. 36 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o ustaleniu stopy procentowej oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części opłaty z tytułu przekształcenia – stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.jedn. Dz.U. 2012 r. poz. 83) – w wysokości równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy badając zarzut dotyczący sposobu prowadzenia przez organ I instancji niniejszego postępowania w kwestii procedury określania wysokości stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, stwierdził, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości. Pismami z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz [...] grudnia 2012 r. wystąpiono do: Departamentu Architektury i Rozwoju Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi, Zarządu Dróg i Transportu, Oddziału Wywłaszczeń i Zwrotów Nieruchomości Departamentu Gospodarowania Majątkiem Wydziału Skarbu Państwa Urzędu Miasta Łodzi o udzielenie informacji o toczących się postępowaniach administracyjnych mających na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego celem wydania opinii w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 10 § 1 kpa, poinformowano Spółkę o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i ewentualnego zajęcia stanowiska w omawianej sprawie. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego organ poinformował również o wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz wskazał, że nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty, podlega oprocentowaniu, stosownie do treści art. 4 ust. 4 ustawy, przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Powyższe oznacza, że wówczas organ I instancji uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Łodzi, przy ul. K., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,8685 ha. Przedmiotowa sprawa wymagała jednak dokonania przez organ I instancji dodatkowych czynności i zebrania kolejnych dokumentów i informacji, o których Spółka była na bieżąco informowana, bowiem pismami z dnia [...] marca 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r., wystąpiono do strony o zajęcie stanowiska w sprawach będących ich przedmiotem. Niezależnie od powyższego w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wystąpił do Wojewody Łódzkiego, na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o wyrażenie zgody na zastosowanie innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy stopy procentowej, w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 5 ustawy, wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w ust. 4 tego przepisu, stopy procentowej. Treść art. 4 ust. 4 ustawy stanowi zaś, że nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Zatem w myśl wyżej powołanego przepisu organy w nim wskazane wydają rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym, co oznacza, że mogą zastosować inną niż określona w ust. 4 tego przepisu, stopę procentową. Zwłaszcza, że cytowany przepis nie nakłada na organ ograniczeń w tym zakresie, gdyż nie wymienia przesłanek, których spełnienie przez jednostkę organizacyjną powoduje zastosowanie wyłączenia oprocentowania określonego w przepisie art. 4 ust. 4 omawianej ustawy.

Rozpatrując rzeczony wniosek Wojewoda Łódzki wydał generalne zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie warunków zastosowania innej stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych na terenie Miasta Łodzi. Jednakże z uwagi na przyjęte orzecznictwo, zgodnie z którym wyżej opisana kwestia stanowi zagadnienie rozpatrywane jedynie w trybie indywidualnym, zarządzeniem Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzono utratę mocy wyżej powołanego zarządzenia o charakterze generalnym. Następnie po rozpoznaniu kolejnego wniosku organu I instancji, Wojewoda Łódzki w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wyraził zgodę na zastosowanie przez Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, innej stopy procentowej, w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w Łodzi, przy ul. K., obręb [...], w tym oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8685 ha, bowiem opierając się na uznaniowym charakterze udzielania zgody w omawianej kwestii, podzielił stanowisko wnioskodawcy, iż zaszła potrzeba równego traktowania użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie miasta Łodzi (tj. zarówno stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i Gminy Miasta Łódź), wnoszących o rozłożenie opłaty za przekształcenie na raty.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji wyjaśnił stronie, że konieczność uzyskania wyżej opisanego stanowiska Wojewody Łódzkiego jest przyczyną braku wydania decyzji o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności omawianej nieruchomości. Z uwagi na podjęte przez organ I instancji dodatkowe czynności w przedmiotowej sprawie, w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji poinformował Spółkę o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, w tym z treścią operatu szacunkowego, określającego wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz z treścią wspomnianego zarządzenia Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., a także o wyznaczeniu terminu na ewentualne zajęcie stanowiska w omawianej sprawie. Z akt sprawy wynika, że strona nie wniosła zastrzeżeń do zebranej dokumentacji. Wobec powyższego wojewoda uznał, że procedura administracyjna związana z udziałem strony niniejszego postępowania została zachowana. Nadto spółka na podstawie kierowanej korespondencji miała pełną wiedzę o dokonywanych przez organ I instancji czynnościach, w tym o zmianie stanowiska w sprawie wysokości opisywanej stopy procentowej. Wreszcie uwzględniając uznaniowy charakter decyzji organów w sprawie, o której mowa przepisie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu (...), organ II instancji za bezpodstawny uznał zarzut odwołującego dotyczący sposobu prowadzenia przez organ I instancji niniejszego postępowania w kwestii procedury określania wysokości omawianej stopy procentowej, gdyż działania podjęte w tej sprawie przez organ I instancji nie są sprzeczne z regulacjami w tym zakresie przewidzianymi w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustalony stan faktyczny i prawny uzasadniał w ocenie wojewody utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, jako że wydana została zgodnie z przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi F. z siedzibą w L., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, mając na względzie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez dowolne ustalenie wysokości stopy procentowej, o której mowa w art. 4 ust. 5 ustawy w sytuacji, gdy organ winien kierować się kryterium słusznego interesu skarżącej przeciwstawiając go interesowi społecznemu w ramach stosowania uznania administracyjnego, co stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji i świadczy o niekompletności prowadzonego postępowania dowodowego.

W motywach skargi spółka wskazała, że w zaskarżonej decyzji organ nieprawidłowo zastosował instytucję uznania administracyjnego, ponieważ z jej treści nie wynika, czy organ uwzględnił słuszny interes obywatela przeciwstawiony interesowi społecznemu. Skarżący nie może domyślać się jakim wartościom (interesom) organ przyznał prymat i jakimi kryteriami się kierował podejmując taką a nie inną decyzję. W szczególności określenie, że "taką stawkę zastosowano wobec innych nieruchomości" nie sposób uznać za wystarczające uzasadnienie, bowiem o zastosowaniu tej, a nie innej stawki powinny decydować nade wszystko kryteria obiektywne dotyczące m.in. nieruchomości i wnioskodawcy. Odniesienie do stawek stosowanych wobec innych podmiotów powinno być zestawione z wyjaśnieniem dotyczącym podstawy faktycznej ich stosowania. W dalszej części skargi spółka zarzuciła organom obu instancji rażące naruszenie art. 8 i art. 9 oraz art. 35 kpa, skutkujące wydaniem decyzji o dwukrotnie mniej korzystnej wysokości oprocentowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym kasacyjnie wyroku uznał, że podlegała ona uwzględnieniu.

Sąd stwierdził, że spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ w trybie art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mógł zastosować wyższą niż ustawowa – określoną w art. 4 ust. 4 ustawy, a w konsekwencji niekorzystną dla użytkownika wieczystego stopę procentową. Ową stopę procentową organ I instancji zastosował w oparciu o zgodę wyrażoną w zarządzeniu Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2013 r.

Wskazując, że analogiczne zagadnienie było już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 136/14, zakończonej wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. uchylającym decyzje organów obu instancji, Sąd I instancji podzielił wykładnię przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przedstawioną w uzasadnieniu powołanego wyroku. W konsekwencji Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 4 w związku z ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej stopa procentowa od nieuiszczonych rat opłaty została określona jednoznacznie przez ustawodawcę w przepisie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewidziana w ust. 5 możliwość odstępstwa od tak ustalonej stawki ma charakter wyjątkowy. Skorzystanie z tej możliwości obwarowane zostało określonymi warunkami, których treść i zakres nie mogą podlegać dowolnej i rozszerzającej wykładni. Wedle art. 4 ust. 17 wyżej wymienionej ustawy, do wyrażenia przez wojewodę zgody na zastosowanie innej stawki procentowej stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). "Odpowiednie" stosowanie normy, do której dany przepis odsyła nie polega na dowolnym doborze jej elementów, ale na zastosowaniu tej normy w tak szerokim, jak jest to tylko możliwe zakresie.

Wskazany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje tryb wyrażania zgody przez m. in. wojewodę i nie pełni tylko funkcji "informacyjnej". Nie ma żadnych przeszkód, aby tryb ten w całości mógł być stosowany w przypadku wyrażania zgody na inną stopę procentową od nieuiszczonych rat opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania we własność. Tryb ten zaś ma wyraźnie charakter indywidualny, stosowany do konkretnego przypadku. Przekonuje o tym zarówno konieczność złożenia odpowiedniego wniosku, jak i określenie terminu do wydania zarządzenia, a przede wszystkim brak wyraźnie, ustawowo wskazanej kompetencji do zastąpienia regulacji ustawowej regulacją lokalną. Wyrażenie zgody na odstępstwo ma być inicjowane wnioskiem organu w określonej sprawie i okolicznościami tylko tej indywidualnej sprawy ów wniosek może być motywowany. Pogląd co do indywidualnego charakteru zgody, o której mowa, wyrażony został także w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2606/13. Sąd I instancji w całości podzielił argumentację tam zawartą, odnoszącą się w szczególności do zasadniczej różnicy pomiędzy wyrażaniem zgody na udzielenie bonifikaty w zakresie opłat za przekształcenie prawa, a wyrażeniem zgody na odstępstwo od ustawowo określonej stopy procentowej. W opinii Sądu, wbrew poglądowi organu omawiana regulacja (art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyłącza właśnie możliwość podejmowania przez wojewodę działań z własnej inicjatywy i to w postaci wydania aktu o charakterze generalnym.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wyraził zgodę na zastosowanie przez Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, innej stopy procentowej, w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w Łodzi, przy ul. K. , obręb [...], oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,8685 ha oraz działki nr [...],[...] i [...] o pow. 3,5397 ha, bowiem opierając się na uznaniowym charakterze udzielania zgody w omawianej kwestii, podzielił stanowisko wnioskodawcy, iż zaszła potrzeba równego traktowania użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie miasta Łodzi (to jest zarówno stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i Gminy Miasta Łódź), wnoszących o rozłożenie opłaty za przekształcenie na raty. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Łódzki powołał się na uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz określenia stopy procentowej stosowanej w przypadku rozłożenia na raty opłaty z tego tytułu. W § 7 tej uchwały wyrażono zgodę na oprocentowanie nieuiszczonej części opłaty według stopy procentowej równej podwójnej stopie procentowej redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Takie uzasadnienie określenia wyższej niż ustawowa stopy procentowej w powołanym zarządzeniu Wojewody Łódzkiego, bez wszechstronnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy jest w ocenie Sądu niewystarczające i niewątpliwie godzi w słuszny interes użytkownika wieczystego. Ponadto uchwałą Nr LXXXVI/1787/14 z dnia 7 maja 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 16.05.2014 r., poz. 2189), Rada Miejska w Łodzi uchyliła § 7 uchwały Nr XXX/535/12 z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz określenia stopy procentowej stosowanej w przypadku rozłożenia na raty opłaty z tego tytułu, a zatem zasadniczy argument uzasadnienia zarządzenia Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. stał się nieaktualny.

Sąd I instancji stwierdził, że niezależnie od powyższego, poza sporem jest, iż takie zarządzenie wojewody nie podlega weryfikacji w toku postępowania w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, oraz że organ nie jest związany zgodą i może określić oprocentowanie zgodnie z przepisem ustawy. W opinii Sądu, takiej dowolności w wyborze stopy procentowej przez organ, i to bez żadnych gwarancji ochrony dla podmiotu zobowiązanego, dopuścić się nie da. Charakter zarządzenia wojewody, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, został określony w postanowieniu NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 759/2013 słowami: "zarządzenie wojewody wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej".

Zdaniem Sądu I instancji, konstrukcja instytucji zgody i tryb jej udzielania pozwalają na stwierdzenie, że odstępstwo od określonej ustawowo stopy procentowej zasadniczo dotyczy sytuacji, w których chodzi o przyjęcie rozwiązania mniej korzystnego dla właściciela nieruchomości, a nie użytkownika wieczystego. To właśnie dlatego organ zamierzający przyjąć taką stopę procentową, której stosowanie może przynosić państwu lub jednostce samorządu terytorialnego mniejsze niż gwarantuje to ustawa przychody, musi uzyskać na to zgodę. Zgoda ta udzielana jest organowi, a nie stronie postępowania. Skoro owa zgoda nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu, to tym bardziej nie można przyjąć, aby mogła ona dotyczyć stopy procentowej mniej korzystnej dla wieczystego użytkowania. W takiej bowiem sytuacji wieczysty użytkownik byłby pozbawiony możliwości ochrony własnych praw. Użytego przez ustawodawcę sformułowania "inna stopa procentowa" nie można wykładać w sposób zaprezentowany przez organ. W art. 4 ust 4 ustawy stopa procentowa nie została określona wartościowo, lecz odnosi się do stopy procentowej redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Słowo "inna" użyte w ust. 5 odnosić więc należy nie do stawki (bo takiej w ust. 4 nie ma), lecz do sposobu określenia stopy procentowej. W takim kontekście teza, że udzielenie zgody dotyczyć może tylko takiej stopy procentowej, która wedle prognoz będzie bardziej korzystna dla wieczystego użytkowania, jest w pełni uzasadnione.

Sąd I instancji wywodził, że udzielając zgody na przyjęcie rozwiązania mniej korzystnego dla finansów państwa wojewoda (działający jako reprezentant tego państwa) akceptuje stan z założenia dla strony korzystniejszy, przy czym jest oczywiste, że akceptacją tą, działając ewentualnie jako organ odwoławczy, będzie związany.

W opinii Sądu, choć stwierdzone naruszenie prawa dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji, decyzja w całości musi zostać wyeliminowana z obrotu, bowiem bez określenia stopy procentowej dla nieuiszczonych rat opłaty decyzja samodzielnie nie może funkcjonować.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Łódzki.

Sądowi I instancji zarzucił:

I. w trybie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 (nie podając jakiego aktu) – przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności organu skarżącego kasacyjnie, polegające na nieuprawnionym wnikaniu w poprawność podejmowanych przez organ czynności, narzucaniu innych ocen wartościujących, ograniczenie ram swobody uznania, czyli ingerencję sądu administracyjnego w kompetencje organu administracji i przejęcie funkcji administracji przez ten sąd, gdy przedmiotem postępowania było rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym wydane na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewody Łódzkiego wydanego w indywidualnej sprawie, będącego czynnością nie podlegającą kontroli Sądu;

2) art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 kpa – polegające na pominięciu przez Sąd właściwego zastosowania tego artykułu przez organ, poprzez informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na zakres rozstrzygnięcia, a tym samym zapewnienie stronie obrony swoich praw;

3) art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 kpa – polegające na pominięciu przez Sąd zapewnienia stronie udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, a tym samym zagwarantowanie stronie obrony jej praw;

4) art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 kpa – poprzez nadanie prymatu uwzględnienia interesu strony przed interesem społecznym, gdy wniosek strony wszczynającej postępowanie podlega rozpoznaniu w postępowaniu, w którym organ orzekający dokonuje oceny interesu strony w ramach uznania administracyjnego;

II. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 4 ust. 5 w związku z art. 4 ust. 4 i art. 4 ust. 17 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, poprzez przyjęcie, iż zwrot "innej niż określona w ust. 4" odnoszący się do stopy procentowej użyty w art. 4 ust. 5 obliguje organ do wyrażenia zgody na zastosowanie jedynie korzystniejszej dla użytkownika wieczystego stopy procentowej niż określona w art. 4 ust. 4 tej ustawy.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. z siedzibą w L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wywodząc, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegało na niewłaściwym zastosowaniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 (skarżący kasacyjnie organ nie podał jakiego aktu są to przepisy) – przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności organu skarżącego kasacyjnie, polegające na nieuprawnionym wnikaniu w poprawność podejmowanych przez organ czynności, narzucaniu innych ocen wartościujących, ograniczenie ram swobody uznania, czyli ingerencję sądu administracyjnego w kompetencje organu administracji i przejęcie funkcji administracji przez ten sąd, gdy przedmiotem postępowania było rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym wydane na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewody Łódzkiego wydanego w indywidualnej sprawie, będącego czynnością nie podlegającą kontroli Sądu.

Zarzut ten nie jest uzasadniony.

Zakładając, że aktem, którego przepisy wskazano w skardze kasacyjnej jest ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić należy, że wspomniane uregulowania ustawowe, to jest art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie Sąd ten w ramach przysługujących mu kompetencji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i ocenił, że przy określaniu stopy procentowej dla nieuiszczonych rat opłaty doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie była to ingerencja w kompetencje organu administracji i przejęcie funkcji administracji przez sąd, lecz prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa.

Nie zasługują też na uwzględnienie dalsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 kpa, w związku z art. 10 § 1 kpa oraz w związku z art. 7 kpa. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy). W szczególności Sąd I instancji nie uchylił wspomnianych decyzji z uwagi na naruszenie art. 9, art. 7 i art. 10 § 1 kpa, przy czym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 kpa w istocie wiąże się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa materialnego. Powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały więc oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 4 ust. 5 w związku z art. 4 ust. 4 i art. 4 ust. 17 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.jedn. Dz.U. 2012 r. poz. 83), poprzez przyjęcie, iż zwrot "innej niż określona w ust. 4" odnoszący się do stopy procentowej użyty w art. 4 ust. 5 obliguje organ do wyrażenia zgody na zastosowanie jedynie korzystniejszej dla użytkownika wieczystego stopy procentowej niż określona w art. 4 ust. 4 tej ustawy.

Zarzut ten również nie jest uzasadniony.

Podobna problematyka była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności wyroku tego Sądu z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1832/14, którym to orzeczeniem oddalono skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 136/14, przywoływanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w motywach zaskarżonego kasacyjnie wyroku i w pełni przez Sąd I instancji akceptowanego.

W motywach wspomnianego wyroku z dnia 15 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewidują możliwość rozłożenia na raty opłaty za przekształcenie na wniosek użytkownika wieczystego (art. 4 ust. 3), zaś nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (art. 4 ust. 4). Wskazał, że z treści art. 4 ust. 5 i ust. 17 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wynika, że w zakresie określenia wysokości stopy procentowej od nieuiszczonej części opłaty innej niż stopa redyskonta weksli, stosowana przez Narodowy Bank Polski w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa wysokość stopy procentowej od nieuiszczonej części opłaty określa w zarządzeniu wojewoda, który na wniosek starosty wydaje zarządzenie w indywidualnej sprawie określonej we wniosku, gdyż odmienne określenie stopy procentowej niż ustawowe, wskazane w art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wymaga odniesienia do konkretnej nieruchomości i sytuacji konkretnego podmiotu ubiegającego się o rozłożenie na raty. W omawianym wyroku wskazano, że zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2606/13 stwierdził, że: "Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 4 ust. 5 ustawy, w ogóle nie wziął pod uwagę, mającego podstawowe znaczenie w sprawie, art. 4 ust. 17 ustawy. Przepis ten, w zakresie trybu obniżenia stopy procentowej za nieuiszczone opłaty z tytuły przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, odsyła do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.). Postanowienia art. 11 ust. 2 u.g.n. wskazują, że rada ma podjąć uchwałę o zastosowaniu innej stopy procentowej, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy, w ciągu miesiąca od daty złożenia wniosku przez odpowiedni organ. Oznacza to, że rada może wydać uchwałę tylko w sprawie jednostkowej. Powołany art. 11 ust. 2 w ogóle nie przewiduje możliwości zmiany stopy oprocentowania w formie uchwały rady o charakterze generalnym. Zawsze rada podejmuje taką uchwałę na wniosek i w jednostkowej sprawie". Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku, jak również orzekający w niniejszej sprawie, odnosząc je odpowiednio do zarządzenia Wojewody.

W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wyrażające zgodę na zastosowanie przez Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, innej stopy procentowej, w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w Łodzi, przy ul. K., obręb [...], oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,8685 ha oraz działki nr [...],[...] i [...] o pow. 3,5397 ha. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda Łódzki powołał się na uchwałę Nr XXX/535/12 z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz określenia stopy procentowej stosowanej w przypadku rozłożenia na raty opłaty z tego tytułu. W § 7 tej uchwały wyrażono zgodę na oprocentowanie nieuiszczonej części opłaty według stopy procentowej równej podwójnej stopie procentowej redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Takie uzasadnienie określenia wyższej niż ustawowa stopy procentowej w powołanym zarządzeniu Wojewody Łódzkiego słusznie zostało uznane przez Sąd I instancji za nieprawidłowe i godzące w słuszny interes użytkownika wieczystego. Sąd ten trafnie przy tym podniósł, że uchwałą nr LXXXVI/1787/14 z dnia 7 maja 2014 r. Rada Miejska w Łodzi uchyliła § 7 uchwały nr XXX/535/12 z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz określenia stopy procentowej stosowanej w przypadku rozłożenia na raty opłaty z tego tytułu, a zatem zasadniczy argument uzasadnienia zarządzenia Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. stał się nieaktualny.

Zauważyć przy tym należy, że w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2606/13 podkreślono w szczególności, że art. 4 ust. 17 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odsyła do art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "w zakresie trybu obniżenia stopy procentowej". Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie przyjęto zatem wyraźnie, że zwrot "innej niż określona w ust. 4" odnoszący się do stopy procentowej użyty w art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obliguje organ do wyrażenia zgody na zastosowanie jedynie korzystniejszej dla użytkownika wieczystego stopy procentowej niż określona w art. 4 ust. 4 tej ustawy.

W realiach niniejszej sprawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwał więc na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.