Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1389/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.2, art. 56, art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. i J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 747/14 w sprawie ze skargi A. H. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 747/14 oddalił skargę A. H. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "inwestor") wystąpiła do Burmistrza [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą elektryczną na działce nr [...] w [...] przy ul.[...] .

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji, ponieważ nie jest ona zgodna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ustalonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr[...] . Według Studium, teren na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja, położony jest w obszarze mieszkaniowo-usługowym oznaczonym symbolem MN obejmującym obszary zabudowane i możliwe do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi. Tymczasem planowana inwestycja zaburzyłaby ład przestrzenny w pobliskim rejonie. Nie uwzględnia ona uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych. Nadajniki planowane do budowy przez Spółkę powinny być bowiem lokalizowane daleko od dzielnic mieszkaniowych, szkół i przedszkoli. Natomiast inwestor planuje realizację inwestycji w centrum osiedla mieszkaniowego, w odległości 200 m od ośrodka zdrowia i 500 m od szkoły, w bezpośrednim sąsiedztwie placu zabaw. Ponadto mieszkańcy osiedla obawiają się konsekwencji związanych z zamieszkiwaniem w pobliżu stacji bazowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił niedostateczne wyjaśnienie przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, który nie został zresztą przedstawiony w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., jak również oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach pozaustawowych, w tym przy uwzględnieniu protestu okolicznych mieszkańców.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej zwanej: "u.p.z.p.") i jej lokalizacja wymagała wydania decyzji lokalizacyjnej określonej w art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, a organ przy jego wydawaniu bada jedynie dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 56 u.p.z.p nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli dane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto, przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest zatem dopuszczalne uzależnienie wydania takiej decyzji od warunków, które nie wynikają z przepisów prawa. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy i nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego. Nie przeanalizowano, czy planowana przez inwestora inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanych działkach i na danym obszarze analizowanym oraz nie wskazano istotnych przesłanek uzasadniających orzeczoną odmowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. H. i A. H. zarzucili naruszenie przez SKO w [...] przepisu art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ich ocenie zgromadzono bowiem dostateczny materiał dowodowy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w toku postępowania odwoławczego, a ponadto organ odwoławczy miał możliwość ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko, jak w skarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za niezasadne.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wskutek bowiem stwierdzonego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu I instancji było dokonanie analizy wniosku i ocenienie zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wymagań określonych w u.p.z.p i przepisach odrębnych w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. W szczególności rolą tego organu było ustalenie, czy wniosek był kompletny i czy pod względem prawnym planowana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie. W tym celu w pierwszej kolejności niezbędne było właściwe i pełne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do danego terenu w celu rozstrzygnięcia o prawnej dopuszczalności realizacji inwestycji. Prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, że Burmistrz [...] nie tylko nie podał, w oparciu, o jakie dowody dokonał ustaleń faktycznych, ale i z naruszeniem art. 56 u.p.z.p nie wskazał przepisów prawa powszechnie obowiązujących, które w jego ocenie narusza inwestycja. Podano wprawdzie, że inwestycja ta nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ale przy tym stwierdzono, że nie jest ona zgodna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ustalonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy[...] . Analizowany teren przeznaczony został tam bowiem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Planowana inwestycja zaburzy ład przestrzenny tego obszaru, nie uwzględnia wymagań kompozycyjno-estetycznych, społeczno-gospodarczych, kulturowych i funkcjonalnych. Nadajniki powinny natomiast być budowane w oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej, szkół i przedszkoli. Ponadto mieszkańcy pobliskiej zabudowy obawiają się o zagrożenia stanu swojego zdrowia w związku ze stałym działaniem nadajników i wysyłanym sygnałem radiowym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Burmistrz [...] oparł swoje rozstrzygnięcie na sprzeciwie lokalnych mieszkańców, postanowieniach Studium oraz dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jednakże podstawy odmowy nie mogły natomiast stanowić wyłącznie przepisy art. 1 ust. 2 u.p.z.p, co jednoznacznie wynika z art. 56 tej ustawy. Ponadto niedopuszczalne było oczekiwanie spełnienia wymagań kontynuacji zabudowy określonych w art. 61 u.p.z.p, ponieważ przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajdują zastosowania do sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; brak w ustawie takiego odesłania. Także sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma organ odwoławczy wskazując, że wobec stwierdzonych uchybień przepisom postępowania, braku ustalenia stanu faktycznego, braku wskazań, co oprócz Studium i protestów mieszkańców oraz naruszenia ładu przestrzennego stanowiło podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym nie było możliwe. Prawidłowo wyszczególniono w zaskarżonej decyzji konkretne uchybienia przepisom procedury administracyjnej dające podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Strona w postępowaniu administracyjnym ma bowiem prawo do dwukrotnego zbadania, czy konkretny stan faktyczny w aspekcie obowiązującego w danej dziedzinie prawa materialnego daje podstawy do wydania żądanej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. H. i J. H., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy - ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 poz. 267) - K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U z 2012., poz. 647 ze zm.) - u.p.z.p., a to:

- art. 138 § 2 K.p.a. przez błędną interpretację oraz art. 138 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie, albowiem WSA w Rzeszowie nie podzielił stanowiska skarżącego zaprezentowanego na łamach skargi administracyjnej, a przez to nie stwierdził naruszenia ww. przepisów, gdy w ocenie skarżących w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję lub uchylającej zaskarżoną decyzję i orzeczenie co do istoty sprawy. W trakcie postępowania przed organem I instancji został zebrany wystarczający materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zaznaczono, iż w wytycznych organ odwoławczy w rzeczywistości wskazał, iż rolą organu I instancji jest jedynie ponowne przeanalizowanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wskazano, iż instytucja zawarta w art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy i winna być stosowana tylko i wyłącznie w przypadkach rażących braków w gromadzeniu materiału dowodowego przez organ I instancji, które to braki nie mogą być usunięte w toku postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zwrócono uwagę, iż wytyczne sformułowane przez organ odwoławczy są bardzo ogólne i brak jest w nich konkretnych wskazań, co do sposobu postępowania przez organ I instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy;

- art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 56 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, albowiem WSA w Rzeszowie nie podzielił stanowiska skarżącego zaprezentowanego na łamach skargi administracyjnej, a przez to nie stwierdził naruszenia ww. przepisu, gdy, zdaniem skarżących, organ I instancji słusznie odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego, gdyż jest to sprzeczne z klauzulami generalnymi zawartymi art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zawarte we wskazanym przepisie klauzule generalne nakazują w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać pewne wartości i zasady pozaprawne. Wartości te i zasady mają także znaczenie dla oceny dotyczącej zgodności projektowanego zagospodarowania ze wskazanymi w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. zasadami, a także z innymi przepisami o charakterze materialnym obowiązującymi w określaniu zagospodarowania.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego spowodowały, zdaniem skarżących, naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Nie można podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

Jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżący nie wskazali naruszenia jakiejkolwiek normy P.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak zaznaczyć, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji.

Na tle powyższych uwag należy stwierdzić, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut błędnej interpretacji postanowień art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 K.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić, jako istotne. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 4, s. 19). Niewątpliwie przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ odwoławczy, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] miało podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy poprawnie ocenił, że uzupełnienie wszystkich wad postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogłoby nastąpić w postępowaniu odwoławczym, bez naruszenia gwarancji wynikających z art. 15 K.p.a. służących nie tylko inwestorowi, ale też pozostałym stronom tego postępowania. Organ I instancji nie dokonał bowiem należytych ustaleń faktycznych; nie wskazano dowodów, na których mogłyby zostać oparte ustalenia. Ani Studium uwarunkowań ani protesty mieszkańców nie mogą być dowodami istotnymi dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Nie wskazano również przepisów odrębnych, z którymi planowana inwestycja jest sprzeczna. Dlatego należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że uzupełnienie dostrzeżonych braków postępowania wymaga ponownego rozpatrzenia podania Spółki przez organ I instancji, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 56 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie. Stosownie do art. 56 zd. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Jednocześnie zgodnie z art. 56 zd. 1 u.p.z.p., przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to z kolei oznacza, że zasady i wartości określone w tym przepisie same w sobie nie mogą stanowić skutecznej przeszkody dla wydania decyzji pozytywnej. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Ma bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami szczególnymi. Organ nie ma, więc uprawnień kształtujących, nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10, LEX nr 1138107). Podkreślić należy, że ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. II OSK 2189/14, LEX nr 2083442).

Sąd Wojewódzki, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej interpretacji postanowień art. 1 ust. 2 i art. 56 u.p.z.p. i właściwie je zastosował. Zasadnie ocenił, że w decyzji organu I instancji, z naruszeniem art. 56 u.p.z.p., nie wskazano przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które narusza inwestycja. Organ I instancji oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na sprzeciwie lokalnych mieszkańców, postanowieniach Studium oraz dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jednakże dokument studium nie jest aktem prawa miejscowego, czyli nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Zresztą, nawiązując do powyższych uwag, przepisy art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie mogły stanowić podstawy odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej, co wprost wynika z art. 56 u.p.z.p. Również sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują takiej przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji. Wyrok uznający legalność zaskarżonej decyzji, odpowiada zatem konstytucyjnym standardom państwa prawnego i nie uchybia zasadzie praworządności.

Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

9