Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 573/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. XII par. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Dynów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr P-II.4131.2.5.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, placówek gastronomicznych i usługowych - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Rady Miasta Dynów (Rada Miasta) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (organ nadzoru) z dnia 28 stycznia 2021 r. nr P-II.4131.2.5.2021 stwierdzające nieważność uchwały Nr XXII/152/20 Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, placówek gastronomicznych i usługowych na terenie Miasta Dynowa.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym.

Rada Miasta w dniu 22 grudnia 2020 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy podjęła uchwałę Nr XXII/152/20 w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, placówek gastronomicznych i usługowych na terenie Miasta Dynowa (uchwała).

W § 1 uchwały Rada Miasta określiła, że placówki handlu detalicznego, placówki gastronomiczne i usługowe dla ludności na terenie Miasta Dynowa w obszarze ul. Rynek oraz ulic przyległych do rynku tj. ul. Handlowej, ul. Kościuszki, ul. K. Wielkiego i ul. Krzywej, mogą być czynne w każdym dniu tygodnia w przedziale czasowym od godz. 4:00 do godz. 23:00.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta podała, że uchwała została podjęta w wyniku przeprowadzonych przez Gminę analiz wpływających skarg i interwencji dotyczących zakłócania ciszy nocnej mieszkańców. Ulica Rynek i ulice przyległe do rynku posiadają bardzo ciasną, zwartą zabudowę. W zabudowie tej zlokalizowane są bardzo wąskie uliczki dojazdowe do budynków przy nich zlokalizowanych, gdzie funkcjonują placówki handlu, usług i gastronomii. Funkcjonowanie tych placówek powoduje, że zatrzymują się, parkują i odjeżdżają samochody z klientami, co w porze nocnej powoduje nasilanie się hałasu. Słychać również rozmowy klientów co jest wynikiem specyficznej architektury usytuowanych w tym rejonie budynków. Mieszkańcy notorycznie zgłaszali ten problem zarówno do radnych, jak i do Urzędu Miejskiego w Dynowie, prosząc o zastosowanie jakiegoś rozwiązania, które by przynajmniej częściowo ograniczyło zaistniały problem.

Rada Miasta postanowiła, że racjonalnym rozwiązaniem będzie wprowadzenie przedziału czasowego funkcjonowania tych placówek. Rada Miasta ma świadomość, że stan epidemii COVID-19 spowodował już ustawowe ograniczenia w funkcjonowaniu niektórych branż w gospodarce narodowej, ale w przekonaniu Rady uchwała nie wpłynie na pogorszenie sytuacji przedsiębiorców, zaś przyczyni się do częściowego rozwiązania problemu. W ocenie Rady Miasta nie ucierpią również klienci placówek, ponieważ godziny funkcjonowania ustalone uchwałą umożliwiają swobodny dostęp do tych placówek i nie ograniczają potrzeb klientów.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 stycznia 2021 r. nr P-II.4131.2.5.2021 organ nadzoru działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru podał, że w myśl art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, kompetencja do określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności należy do gminy. Przepis ten nie ustala organu gminy, który ma decydować o czasie otwierania i zamykania placówek handlowych. Jednak z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, ponieważ treść tego przepisu wskazuje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działań gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada Miasta była więc organem kompetentnym do podjęcia wskazanej uchwały.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przywołaną wyżej treścią art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, zapis ten upoważnia radę gminy do wydania uchwały w zakresie określenia czasu tj. dni i godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei dla odczytania treści wolności gospodarczej wyrażonej w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców kluczowe znaczenie mają przepisy Konstytucji, a w szczególności art. 20 i 22. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. W ujęciu art. 22 Konstytucji RP, interes publiczny należy identyfikować, jako wartości wymienione w jej art. 31 ust. 3, a więc: bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia więc w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Takim przepisem ustawowym, ograniczającym swobodę działalności gospodarczej jest właśnie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, którego prawo stosowania przez gminę wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru zwrócił przy tym uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 212/07.

Organ nadzoru wskazał, że wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną, jest to bowiem tylko jeden z elementów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Elementami tworzącymi społeczną gospodarkę rynkową są także własność prywatna oraz solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych (art. 20 Konstytucji). Jest zatem dopuszczalne ograniczanie wolności działalności gospodarczej, również w drodze aktów prawa miejscowego, ale pod dwoma warunkami. Po pierwsze, taki akt musi opierać się na wyraźnym upoważnieniu ustawowym i mieścić się w jego granicach, w tym wyznaczonych przez ratio legis regulacji ustawowej. Po drugie może mieć miejsce jedynie ze względu na ważny interes publiczny. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 107/14.

Organ nadzoru stwierdził, że oczywistym jest, że omawiany art. XII § ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy został wydany w zupełnie odmiennych warunkach społeczno-gospodarczych, jednak w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały przepis powyższy stanowił i nadal stanowi właściwą podstawę prawną określenia przez gminę dni i godzin otwierania oraz zamykania wymienionych w nim placówek i zakładów, a ratio legis regulacji przewidzianej w tym przepisie to ujęcie w sformalizowane ramy czasu otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności. Prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych stanowi przyznaną gminom sferę ich samodzielności wykonywanej, jednak o czym nie wolno zapominać, w granicach zakreślonych w tym przepisie jako akcie normatywnym rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

Organ nadzoru zauważył, że w § 1 uchwały wprowadzony został wyjątek w zakresie dotyczącym placówek handlu detalicznego, placówek gastronomicznych i usługowych, zlokalizowanych w obszarze ul. Rynek oraz ulic przyległych do rynku tj. ul. Handlowej, ul. Kościuszki, ul. K. Wielkiego i ul. Krzywej. Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta podejmując § 1 uchwały istotnie naruszyła prawo. Powyższa regulacja różnicuje bowiem warunki handlu detalicznego branży spożywczej, usługowej i zakładów gastronomicznych ze względu na ich lokalizację. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z § 1 uchwały placówki handlu detalicznego, placówki gastronomiczne i usługowe dla ludności na terenie Miasta Dynowa w obszarze ul. Rynek oraz ulic przyległych do rynku tj. ul. Handlowej, ul. Kościuszki, ul. K. Wielkiego i ul. Krzywej, mogą być czynne w każdym dniu tygodnia w przedziale czasowym od godz. 4:00 do godz. 23:00. Natomiast jak wynika z § 1 uchwały placówki handlu detalicznego, placówki gastronomiczne i usługowe dla ludności na terenie Miasta Dynowa, które nie są zlokalizowane w obszarze ul. Rynek oraz ulic przyległych do rynku, mogą być czynne w dowolne dni tygodnia w przedziale czasowym całodobowym. Tymczasem - w ocenie organu nadzoru - upoważnienie ustawowe wynikające z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy nie uprawnia Rady Miasta do wprowadzania mocą uchwały wyżej wskazanego ograniczenia.

Na kanwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12 organ nadzoru uznał, że postanowienie § 1 uchwały jest sprzeczne z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości, gdyż różnicuje zasady funkcjonowania takiej samej kategorii podmiotów gospodarczych. Zdaniem organu nadzoru placówki oraz zakłady tego samego rodzaju muszą mieć jednakowe możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Cel i treść unormowania zawartego w art. XII § 1 ustawy nie pozwała bowiem Radzie Miasta na tego typu różnicowanie, jakie zastosowano w treści § 1 uchwały. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie innych godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego branży spożywczej, usługowej jak i zakładów gastronomicznych zlokalizowanych - w tym konkretnym przypadku - w obszarze ul. Rynek oraz ulic przyległych do rynku jest więc dopuszczalne, o ile uwzględni się oczywisty fakt, że godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego branży spożywczej, usługowej jak i zakładów gastronomicznych zlokalizowanych w obszarze ul. Rynek oraz ulic przyległych do rynku tak samo jak tych zlokalizowanych poza obszarem ul. Rynek oraz ulic przyległych do rynku może prowadzić do zagrożenia wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Na marginesie organ nadzoru zauważył, że z uzasadnienia uchwały wynika, że przedmiotowa uchwała została podjęta po przeanalizowaniu skarg i wniosków mieszkańców ulicy Rynek i ulic przyległych dotyczących zakłócania ciszy nocnej. Wynika więc z tego, że na tle unormowania dotyczącego otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych podnoszona jest przez organ stanowiący kwestia zgodności z prawem zapisów § 1 uchwały z uwagi na ważny interes publiczny, jakim jest m. in. prawo mieszkańców do właściwych warunków nocnego wypoczynku.

W opinii organu nadzoru niespełniony jednak został drugi warunek wynikający z art. 22 Konstytucji RP, a dotyczący ograniczenia wolności gospodarczej ze względu na ważny interes społeczny, gdyż przez zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 116 ust. 1 Konstytucji RP) należy rozumieć zarówno potrzeby osób prowadzących działalność gospodarczą, jak i osób korzystających z usług zakładów czy placówek określonych w art. XII § 1 cyt. ustawy. Przyjmując, że celem wprowadzenia ograniczeń czasowych w aktywności placówek handlu detalicznego, placówek gastronomicznych i usługowych w obszarze ul. Rynek oraz ulic przyległych do rynku była ochrona mieszkańców tych budynków przed hałasem w godzinach od 23:00 do 4:00, to stwierdzić by należało, że przedmiotowe regulacje stanowią wkroczenie w zakres unormowania art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, który wyróżnia pojęcie "spoczynku nocnego". Otóż przepis ten penalizuje takie zachowania jak krzyk, hałas, alarm lub inny wybryk, jeżeli skutkują zakłócaniem spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego albo wywołują zgorszenie w miejscu publicznym. Tak motywowane przepisy wprowadzałyby także pośrednio nie znajdujące odzwierciedlenia w ustawie ramy czasowe "ciszy nocnej" obowiązując wyłącznie określone kategorie adresatów normy prawnej, którymi byliby związani przedsiębiorcy korzystający z lokali w obszarze ul. Rynek oraz ulic przyległych w ramach działalności handlowej i gastronomicznej i usługowej. Organ nadzoru wskazał przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Rz 1256/19 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2014 r., sygn. II OSK 3116/13. Zdaniem organu nadzoru trudno byłoby też uzasadnić przyczyny, dla których wyznaczony w ten sposób przedział czasowy - od 23:00 do 4:00 nie pokrywa się z czasem pory nocnej, jaki występuje na gruncie art. 221 § 1 Kodeksu postępowania karnego, czyli czasem od godziny 22:00 do godziny 6:00.

Organ nadzoru zauważył, że zawarte w uchwale ograniczenia godzin otwarcia placówek handlowych nie mają charakteru powszechnego - nie odnoszą się do wszystkich sklepów czy zakładów. Powyższe braki decydują o wadliwości § 1 uchwały tym bardziej, że cytowany przepis art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy nie zawiera upoważnienia do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności - w zależności od spełniania przez te placówki i zakłady dodatkowych warunków określanych przez lokalnego prawodawcę. Uznanie więc za zgodny z prawem przepis § 1 uchwały z dnia 22 grudnia 2020 r., kolidowało zarówno z art. 20 i 22 Konstytucji RP, zapewniających swobodę działalności gospodarczej, gwarantującej podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej na równych prawach dla każdego z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Powyższa regulacja uchwały różnicuje bowiem warunki handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych ze względu na ich lokalizację. Zdaniem organu nadzoru w sprawie brak jest materialnoprawnej podstawy do uchwalenia norm w sposób, w jaki uczyniono to w § 1 uchwały, a tylko taka materialnoprawna podstawa uzasadniałaby wprowadzenie niejednakowego traktowania tej samej kategorii podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Wprowadzenie do uchwały wskazanej wyżej regulacji prowadzi do istotnego ograniczenia zasad: równości obywateli wobec prawa oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które to zasady wyrażone są odpowiednio w art. 32 oraz art. 20 Konstytucji RP. Fundamentem gospodarki rynkowej jest wolność prowadzenia działalności gospodarczej, której ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z aktów prawnych o randze ustawowej i to tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Bezsprzecznym jest, że wyłącznym źródłem tych ograniczeń nie może być uchwała rady gminy, nie mająca oparcia w przepisach ustawowych.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g., art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy i art. 91 u.s.g.

W ocenie Rady Miasta stanowisko organu nadzoru dotyczące przedmiotowej uchwały jest błędne, nieuzasadnione i narusza prawo. Organ nadzoru nie zakwestionował faktu, że Rada Miasta była organem kompetentnym do podjęcia uchwały (która jest aktem prawa miejscowego), na podstawie upoważnienia ustawowego z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Organ nadzoru natomiast w sposób nieuprawniony stwierdził, że Rada Miasta przekroczyła swoje kompetencje, ograniczając ustalenie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych do kilku ulic w mieście. Zdaniem Rady Miasta bezzasadne jest również ustalenie organu nadzoru, że Rada ograniczyła wolność gospodarczą i naruszyła zasady równości wobec prawa. W ocenie Rady Miasta, w żaden sposób z treści art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie można wywieść, że wskazanie godzin otwierania i zamykania placówek ze względu na ich lokalizację stanowi naruszenie prawa. Błędne jest także stanowisko organu nadzoru, że wskazanie placówek objętych uchwałą, przy konkretnych ulicach - stanowi dodatkowy warunek ustalony przez lokalnego prawodawcę, do czego nie upoważnia wyżej wymieniony przepis. Rada Miasta zauważyła, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślił, że oprócz upoważnienia ustawowego, do wydania aktu prawa miejscowego ograniczającego wolność w działalności gospodarczej konieczne jest wskazanie ważnego interesu społecznego, związanego z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia, czy moralności publicznej itp. Zdaniem Rady Miasta ten warunek został niewątpliwie spełniony przy podejmowaniu spornej uchwały. Z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że uchwała została podjęta w wyniku przeprowadzonych przez Gminę analiz wpływających skarg i interwencji dotyczących zakłócania ciszy nocnej mieszkańców terenu objętego uchwałą. Rada Miasta nie zgodziła się z organem nadzoru, że niezachowana została zasada uwzględnienia potrzeb wszystkich stron, czyli potrzeb mieszkańców jako wspólnoty samorządowej, potrzeb osób prowadzących działalność gospodarczą i potrzeb osób korzystających z usług zakładów i placówek objętych uchwałą. Godziny ich funkcjonowania wskazane w uchwale są bowiem tak szerokie (od 4:00 do 23:00), że zabezpieczają interesy wszystkich. Nie doszło przy tym do ograniczenia wolności i praw, w tym wolności gospodarczej żadnej grupy społecznej wymienionej wyżej. Dodatkowo, organ nadzoru na tle tego konkretnego stanu faktycznego wysunął zbyt daleko idący pogląd, sprowadzając go do nieuzasadnionej oceny, że regulacje unieważnionej uchwały wkraczają w zakres unormowania art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, który wyróżnia pojęcie "spoczynku nocnego". Zdaniem Rady Miasta w żadnym razie podstaw wprowadzenia określonych w uchwale godzin otwierania i zamykania placówek handlowych/usługowych nie można utożsamiać z zakłócaniem spokoju uregulowanym w tym przepisie ani też we wskazanym dalej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze pomimo niepełnego i częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzenie przez Sąd braku podstaw do wzruszenia aktu organu nadzoru stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego skarżącej jednostki samorządu terytorialnego jest w konsekwencji równoważne stwierdzeniu, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co oznacza, że podlegała ona sankcji nieważności (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.). W przypadku kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu samorządowego sąd administracyjny dokonuje bowiem pośredniej kontroli legalności przedmiotu tego rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie skarżony organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały rady miasta w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, placówek gastronomicznych i usługowych. Szczegółowa podstawa kompetencyjna uchwały wynika z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (u.p.w.k.p.). Skarżący organ stanowiący gminy określił w § 1 ww. uchwały, że placówki handlu detalicznego, placówki gastronomiczne i usługowe dla ludności na terenie miasta w ściśle określonym obszarze (ul. Rynek oraz ulice przyległe do rynku) mogą być czynne w każdym dniu tygodnia w przedziale czasowym od godz. 4.00 do godz. 23.00. W uzasadnieniu uchwały oraz w skardze organ stanowiący wyjaśnił, że zasadniczym powodem wprowadzenia tego rodzaju regulacji był fakt, że funkcjonowanie objętych uchwałą placówek w porze nocnej generuje nadmierny hałas, co przy zwartej (ciasnej) zabudowie w spornym obszarze stanowi poważną uciążliwość dla jego mieszkańców. Skarżony organ nadzoru kwestionując legalność zaskarżonej uchwały, stwierdził natomiast, że Rada Miasta podejmując § 1 uchwały istotnie naruszyła prawo, gdyż przepis ten różnicuje warunki handlu detalicznego branży spożywczej, usługowej i zakładów gastronomicznych ze względu na ich lokalizację, do czego nie upoważnia art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy. Organ nadzoru uznał również, że § 1 uchwały jest sprzeczny z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości, gdyż różnicuje zasady funkcjonowania takiej samej kategorii podmiotów gospodarczych, a ponadto narusza art. 20 i 22 Konstytucji RP.

Dokonując legalnościowej oceny stanowisk skarżącego organu stanowiącego oraz skarżonego organu nadzoru, Sąd stwierdza, że – niezależnie od oceny zasadności argumentacji prawnej podniesionej przez organ nadzoru – sporna uchwała istotnie naruszyła normatywne cele i funkcje upoważnienia wynikającego z art. XII. § 1 u.p.w.k.p. Zauważenia wymaga, że przepis ten został zamieszczony w określonym otoczeniu (systemie) i kontekście normatywnym ustawy wprowadzającej do porządku prawnego kodeks pracy. Abstrahując od zagadnienia opowiedzenia się za dynamiczną albo statyczną koncepcją rekonstruowania celów ustawodawcy, nie można zaprzeczyć, że sam przepis art. XII jest związany formalnie i merytorycznie z art. XI u.p.w.k.p. Ten ostatni przepis stanowi, że traci moc ustawa z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz. U. Nr 13, poz. 56). Regulacja wynikająca z art. XII została wprowadzona właśnie ze względu na uchylenie powyższej ustawy z 1967 r., która z jednej strony regulowała czas otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności (art. 1-4 i art. 7 ust. 1 i 4, z drugiej zaś - rozkład czasu pracy pracowników zatrudnionych w tego rodzaju placówkach (art. 5-6, art. 7 ust. 2-4, art. 8-9). Konieczne jest również uwzględnienie celów i przesłanek ustawodawczych, które zostały wyraźnie wyartykułowane w przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. oraz pośrednio przejęte przez przepis art. XII. § 1 u.p.w.k.p. W art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. wyraźnie wskazano, że czas otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności "powinien być ustalony w sposób uwzględniający potrzeby mieszkańców miast i wsi", a godziny otwierania i zamykania w dni powszednie placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, zaspokajających lokalne potrzeby ludności, powinien być ustalony "w sposób uwzględniający potrzeby mieszkańców miast i wsi". Również art. 3 ww. ustawy nakazywał, aby w niedziele i dni świąteczne były czynne zakłady gastronomiczne, hotelarskie, domy wczasowe, kwiaciarnie, placówki sprzedaży drobno-detalicznej i parkingi, a także wyznaczone stacje benzynowe, stacje obsługi samochodowej, zakłady fotograficzne i fryzjerskie, natomiast co do wyznaczonych placówek handlu detalicznego sprzedających nabiał, pieczywo, napoje chłodzące, lody, towary winno-cukiernicze, owocowo-warzywne i niektóre inne towary spożywcze oraz wyroby pamiątkarskie – określał, że "powinny być czynne - w miarę potrzeby".

Z treści powyższych przepisów należy zatem wyprowadzić wniosek, że celem regulacji prawa lokalnego w przedmiocie ustanowienia godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności były od samego początku "potrzeby mieszkańców miast i wsi" (lokalnych wspólnot) w zakresie niezakłóconego, nieprzerwanego i dostosowanego do lokalnych warunków zaopatrzenia w określone produkty i usługi sprzedawane lub świadczone przez placówki handlowe oraz zakłady gastronomiczne i usługowe. Tak określone cele normatywne – w związku z uchyleniem ustawy z dnia 14 kwietnia 1967 r. – zostały następnie przejęte przez przepis art. XII § 1 u.p.w.k.p., który do dnia dzisiejszego stanowi podstawę do podejmowania przez organy stanowiące gminnych jednostek samorządu terytorialnego uchwał w sprawie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Wniosek ten nie neguje stanowiska, że tak określone cele art. XII § 1 u.p.w.k.p. pozostają bezpośrednio skorelowane z celami typowymi dla ustawodawstwa z zakresu prawa pracy, to jest z regulowaniem o rozkładu czasu pracy pracowników placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Związek ten jest jednak nierozerwalny i trudno obecnie rozdzielić te zagadnienia. Jest bowiem oczywiste, że ustalenie przez radę gminy określonych dni i godzin pracy palcówek handlowych i usługowych pociąga za sobą modyfikacje ogólnego rozkładu czasu pracy. Trzeba jednak pamiętać, że w aktualnym stanie prawnym ustawa – Kodeks pracy zawiera bardzo rozbudowaną regulację problematyki systemów i rozkładów czasu pracy (art. 135 i n. k.p.). W porównaniu z pierwotnym brzmieniem przepisów k.p. obecnie istnieje znaczna swoboda w zakresie kształtowania rozkładu czasu pracy (zob. np. art. 140(1) k.p.). Tym niemniej prawodawca lokalny ustalając określone dni i godziny otwarcia placówek handlowych lub usługowych, niewątpliwie będzie ingerował w obowiązujące pracowników tych placówek rozkłady czasu pracy. Ingerencja ta będzie jednak konsekwencją ustalenia takich, a nie innych dni i godzin otwarci placówek w związku z potrzebami zaopatrzeniowymi lokalnej ludności.

W związku z powyższym, uzupełniając wyniki wykładni językowej art. XII § 1 u.p.w.k.p. rezultatami wykładni historycznej i celowościowo-funkcjonalnej, należy stwierdzić, że właściwa rada gminy podejmując uchwałę w sprawie dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności ma obowiązek kierowania się przesłankami związanymi z zaspokajaniem lokalnych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w produkty lub usługi sprzedawane lub świadczone w placówkach handlu detalicznego, zakładach gastronomicznych i zakładach usługowych. Oczywiście właściwej radzie przysługuje w tym zakresie szeroki margines swobody w zakresie ustalania, jakie produkty i usługi są niezbędne dla ludności lokalnej w zakresie dostępności w godzinach poza normalnym czasem pracy lub dni wolne od pracy.

W konsekwencji skarżąca rada gminy podejmując sporną uchwałę w celach niezwiązanych z zaspokajaniem potrzeb lokalnej ludności w zakresie dostępności handlowej lub usługowej określonych dóbr, naruszyła istotnie przepis art. XII § 1 u.p.w.k.p. Nie mogą być bowiem uznane za zgodne z celami kompetencji wynikającej z powyższego przepisu przesłanki utożsamiane z ochroną mieszkańców centrum miasta przed hałasem generowanym przez działające w tym obszarze placówki handlowe i gastronomiczne oraz usługowe. Jedynie na marginesie należy wskazać, że właściwe organy gminy powinny w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej ludności w zakresie ochrony przed hałasem generowanym przez placówki handlowe lub usługowe wystąpić do uprawnionych podmiotów posiadających inicjatywę ustawodawczą (np. posłów lub Rady Ministrów) o podjęcie prac legislacyjnych w celu ustanowienia nowych lub uzupełnienia obowiązujących ustaw o podstawy rozszerzające lokalne kompetencje prawodawcze organów stanowiących gminnych jednostek samorządu terytorialnego (np. w ustawie Prawo ochrony środowiska lub w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminie).

Dla końcowej oceny legalności spornej uchwały nie były natomiast konieczne rozważania organu nadzoru na tle art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP. Sąd zauważa jednak, że wywody organu nadzoru w tym przedmiocie uwzględniły przeważającą linię argumentacyjną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wypada jednak odnotować, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został również pogląd, że przyznane radzie gminy w art. XII § 1 u.p.w.k.p. uprawnienie do określenia dni i godzin otwarcia wskazanych tam placówek i zakładów nie może być łączone z żadną inną regulacją jak tylko z Kodeksem pracy (np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., II GSK 1612/13; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 477/07), a zatem "za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. akt prawa miejscowego, który nie zmierza do wykonania tego celu ustawy" w sytuacji, gdy "przepisy ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, dotyczą jedynie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materii ściśle związanej z prawem pracy" (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., II GSK 4506/16).

W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszyło prawa w sposób, który mógłby mieć wpływ na jego treść, Sąd działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.