Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 53/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 318/18 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Wąbrzeskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz E. S.A. z siedzibą w G. kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 318/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 13 października 2016 r. do Starosty Wąbrzeskiego wpłynął wniosek E. S.A. w G. o zobowiązanie K. i P. M. - właścicieli nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. Płużnica, oznaczonych jako działka nr [...] oraz działka nr [...], do ich udostępnienia w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej SN - 15kV relacji GPZ [...], polegającego na wymianie fundamentów, słupów, przewodów oraz izolatorów.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Starosta Wąbrzeski odmówił zobowiązania K. i P. M. do udostępnienia ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zakres opisanych przez wnioskodawcę prac nie mieści się w definicji remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, a skoro tak, to podstawą do zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia nie może być art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. S.A. w G.

Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosowanie regulacji art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." wymaga przeprowadzenia procesu wykładni także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Ocena, czy mamy do czynienia z remontem, zdaniem Wojewody jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu, ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu.

W ocenie organu remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej [...] na odcinku 36km, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju), polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont.

W przekonaniu Wojewody nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii [...] na odcinku 36km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Podkreślono, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25mm i 50mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70mm na linii głównej, a AFL 25mm na odgałęzieniach zostaną wymienione na AFL 35mm i 50mm, z zatem spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.

Wojewoda zauważył, że zgodnie z "Wytycznymi programowymi (...)" nastąpi wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania w linii głównej, zatem obiekt zyska również nową funkcję w postaci zdalnego sterowania, której dotychczas nie posiadał. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku E. S.A. i załącznikach stanowi więc w opinii organu określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę".

Wojewoda nie podzielił poglądu odwołującego, jakoby rozważanie innych kwestii, niż długość linii, nie były "istotne dla przedmiotowego postępowania i nie powinny być brane pod uwagę", gdyż to właśnie brak zmiany tej długości, a zmiana innych parametrów, pozwala rozważać w tej sprawie możliwość zakwalifikowania robót do kategorii przebudowy.

W przekonaniu Wojewody użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona powyżej charakterystyka przewodów. Wojewoda stoi bowiem na stanowisku, że do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów. O braku remontowego charakteru inwestycji, przeprowadzony proces wykładni pojęć użytych w art. 124b u.g.n. oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala stwierdzić, że zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n., a w szczególności, że nie polegają one na remoncie i konserwacji napowietrznej linii energetycznej 15kV.

Wojewoda podkreślił, że roboty budowlane polegające na remoncie i odbudowie mają dwie wspólne cechy to, że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu, i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. W przypadku odbudowy, zakres ten jest znacznie szerszy. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa.

W skardze do sądu E. S.A. w G. zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 84 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;

2) art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 P.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przy czym aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dodatkowo wskazano, że przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Sąd podkreślił, że z zestawienia ww. przepisów wynika, że zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. Rzeczą organu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Zwrócono uwagę, że na przedmiotowej linii, jak wynika z "Wytycznych programowych do modernizacji linii napowietrznej SN - 15kV GPZ [...]" ma nastąpić wymiana przewodów z typu AFL 25mm i 50mm, na AFL 70mm na linii głównej oraz z typu AFL 25mm, na 35mm i 50mm na odgałęzieniach, przy czym zakres prac obejmuje całą linię energetyczną [...], a nie tylko przedmiotową działkę. W ocenie Sądu nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Inwestor zapewnia o braku zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii, jednak te zapewnienia nie mogą się ostać co do wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż umożliwią to zwiększone przekroje przewodów. Zastosowanie nowych przewodów o większym przekroju umożliwi zwiększenie przesyłu energii elektrycznej.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu.

Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie, niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej, która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce.

W ocenie Sądu słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami – skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny.

Właściwie natomiast wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek, właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie, niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne to, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S.A. w G., zarzucając:

1) naruszenie prawa w materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b. w zw. z art. 3 pkt 3a P.b. w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, pomimo iż organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi;

2) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że rozpoznawana obecnie sprawa o sygn. akt I OSK 53/19 jest kolejną sprawą dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...]. W związku z planowanym remontem tej linii E. S.A. z siedzibą w G. wystąpiła w niniejszej sprawie do Starosty Wąbrzeskiego z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] do udostępnienia tych nieruchomości, podobne wnioski w związku z remontem tej samej linii zostały złożone do Starosty Chełmińskiego. Starosta Wąbrzeski, podobnie jak Starosta Chełmiński, wydał decyzje odmawiające zobowiązania właścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości, a Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpoznaniu odwołań E. S.A. wydał decyzje utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skarg wniesionych przez E. wyrokami: z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 610/17, z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 688/17 i sygn. akt II SA/Bd 611/17, z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 690/17 oraz z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 692/17 oddalił skargi (na te wyroki WSA w Bydgoszczy, wówczas nieprawomocne, powołuje się organ II instancji w niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Natomiast we wszystkich tych sprawach E. S.A. wniosła skargi kasacyjne, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami: z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1603/18, z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2199/18, I OSK 2196/18, I OSK 2200/18, I OSK 2201/18 uchylił wyroki WSA oraz zaskarżone decyzje Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i decyzje organu I instancji, tj. Starosty Chełmińskiego.

Jak zaznaczono wyżej wszystkie te sprawy dotyczą remontu tej samej linii napowietrznej, tylko różnych nieruchomości, we wszystkich tych sprawach zarówno decyzje organu I instancji jak i decyzje organu II instancji zawierają praktycznie tożsame uzasadnienia, podobnie jak uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, również skargi kasacyjne oparte są na tych samych zarzutach, stąd też w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko sentencje rozstrzygnięć są tożsame, ale również uzasadnienia wyroków zawierają podobną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę I OSK 53/19 podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r. oraz z dnia 13 marca 2020 r., a zważywszy na tożsamość spraw (wszystkie powołane wyroki dotyczą remontu tej samej linii energetycznej SN - 15kV GPZ [...]), również argumentacja zawarta w uzasadnieniu tej sprawy jest zbieżna z argumentacją zawartą w uzasadnieniach powołanych wyroków.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania postrzegane są jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów materialnoprawnych. Zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez Spółkę prace w istniejącej linii napowietrznej, stanowią w istocie remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. Artykuł 124b ust. 1 u.g.n. może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami (...) wymienionych w przepisie (...) przewodów i urządzeń; właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na takie udostępnienie.

W dniu 13 października 2016 r. do Starosty Wąbrzeskiego wpłynął wniosek E. S.A. na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli działki nr [...] i [...] do ich udostępnienia w celu przeprowadzenia remontu napowietrznej linii elektroenergetycznejlinii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...], polegającego na wymianie słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów; trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Pełnomocnik spółki wskazał na zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych podniósł również, iż strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyrażenia zgody ma przeprowadzenie przedmiotowego remontu. Przesłanka braku zgody właścicieli przedmiotowych działek została bezspornie spełniona.

Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia problem zakwalifikowania na przedmiotowych działkach robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).

Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych) w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na przedmiotowych działkach, a polegająca na wymianie przewodów i słupa, mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów.

Sama wymiana przewodów linii nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że wymiana przewodów zwiększy przepustowość sieci oraz zakres oddziaływania pola elektromagnetycznego. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem.

Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnym zawartym w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1603/18, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo - na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.

Ponadto pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN - 15kV, której fragmentu dotyczy wniosek. Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN - 15kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na przedmiotowych działkach objętych wnioskiem, istniała stacja transformatorowa. Sąd I instancji nietrafnie pominął zły stan techniczny sieci i konieczność polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności, koncentrując się w istocie na "zwiększonej możliwości przesyłania energii elektrycznej". Tymczasem inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Dlatego też w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3487/18 zasadnie wskazano, że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również poprzestać na definicjach prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.). Stąd też przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań Prawa energetycznego w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełnienia zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 Prawa energetycznego tym podstawowym wymogiem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa oraz "niezawodność funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Istotą art. 124b u.g.n. jest bowiem przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami Prawa energetycznego i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w energię. Przykładowo można wskazać, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 ze zm.), nałożono na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetyczne szereg obowiązków, nieznanych prawu w wcześniejszych latach. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego: (...) 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw; 5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców". Wytyczne wskazują na planowanie robót służących polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniu awaryjności, poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci (Wytyczne), nie zaś zmianie istotnych parametrów technicznych linii. Nadto orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej dotychczasowych urządzeń nowymi przewodami (także izolowanymi, częściowo izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowymi fundamentami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowymi izolatorami, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku z 2016 r., treść pism pełnomocnika inwestora i treść właściwie rozumianych Wytycznych. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN - 15kV.

Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN - 15kV będzie z korzyścią również dla uczestnika postępowania, który także korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan na przedmiotowych działkach w wyniku remontu nie zmieni się, zarówno przebieg linii, usytuowanie słupów pozostaje bez zmian, nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN - 15kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez spółkę.

Dlatego też mając powyższe na uwadze, a także przywołane na wstępie wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1603/18, z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2199/18, I OSK 2196/18, I OSK 2200/18, I OSK 2201/18, które również dotyczącą spraw związanych udostępnieniem nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem tej samej linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...], Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 1 października 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wcześniejszymi pismami z dnia 16 sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.