Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 288/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 15 ust. 1 pkt 4, 37 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. K., A. K., M. K., M. K., J. K., M. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia tekstu jednolitego zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. K., A. K., M. K., M. K., M. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XX/5/2016 Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia tekstu jednolitego zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy - w części, w jakiej uchwała ta dotyczy nieruchomości gruntowej położonej w gminie K., w miejscowości P., stanowiącej działki oznaczone m.in. numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni 22,5738 ha.

Wniesienie skargi poprzedzono pismem z dnia 11 lutego 2016 r., w którym skarżący jako właściciele działek nr [...] i [...] w G. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, pismo to pozostało bez odpowiedzi.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

a. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 n, poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag i wniosków złożonych przez skarżących z pominięciem kompleksowej analizy uwag i wniosków zarówno przez komisję, jak i radnych z uwagi na fakt, iż organ nie dysponował załącznikami stanowiącymi integralną część tych uwag i wniosków złożonych Wójtowi Gminy, o czym organ oświadczył w chwili głosowania nad nimi, oraz poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechanie wezwania skarżących do uzupełniania załączników stanowiących integralną część złożonych przez skarżących uwag i wniosków;

b. art. 11 pkt 10 "u.p.z.p.", poprzez brak wyłożenia projektu studium na dyskusji publicznej w dniu 3 grudnia 2016 r. w sposób umożliwiający porównanie studium obowiązującego ze studium, którego projekt miał być przyjęty, tj. w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym dokładne prześledzenie wprowadzanych zmian;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

a. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegającego na wyznaczeniu przebiegu drogi publicznej na części w/w nieruchomości, podczas gdy droga o wskazanych w treści studium parametrach w bliskim sąsiedztwie w części już istnieje, tj. ulica S., wyznaczona jako droga w studium z 2006 r., a w studium, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, zaś Rada Gminy nie przedstawiła argumentacji, ani szczegółowych analiz przemawiających za takim przebiegiem drogi, z pominięciem uwzględnienia tego, że zgodnie ze studium z roku 2006 taka droga już istnieje;

b. art. 7 Konstytucji RP w postaci jego błędnej wykładni pomijającej kwestię granic prawnych władztwa gminy przy ustalaniu treści aktu polityki administracyjnej i w konsekwencji naruszenie interesu prawnego właścicieli w/w nieruchomości poprzez dokonanie zmiany statusu prawnego części nieruchomości dokonanej w Studium poprzez przeznaczenie jej części na drogę publiczną i tym samym naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji;

c. art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z dnia 29 czerwca 2015 r., Dz. U. z 2015 r, poz. 909) polegające na pominięciu określenia obszaru wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jako obszaru, na którym ma być sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

d. § 15 ust. 1 pkt 4, 37 ust. 1 pkt 3, 44 ust. 2 oraz 47 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U nr 43, poz. 430 ze zm.) polegające na nakreśleniu drogi zbiorczej w taki sposób, że niemożliwym będzie spełnienie ustawowych parametrów przewidzianych dla tego rodzaju dróg.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości gruntowej położonej w gminie K., miejscowości P., stanowiącej działki oznaczone m.in. numerami [...] i [...], ewentualnie o orzeczenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej w gminie K., miejscowości P., stanowiącej działki oznaczone m. in. numerami [...] i [...]. Ponadto, na podstawie art. 62 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o wydanie zarządzenia o przekazaniu przez Radę Gminy zapisu audio-wideo z obrad Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r. celem ustalenia przebiegu i czynności podjętych podczas tych obrad przez organ, tj. celem skompletowania dowodów.

Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżących zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do ich nieruchomości nie odpowiada prawu i jako taka winna podlegać eliminacji z obrotu prawnego w tej części. Interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały skarżący wywodzą z przysługującego im prawa własności działek nr [...] i [...], które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej - zgodnie ze studium - drogi powiatowej - ciągiem ulic między ul. D. a ul. K. z obejściem S. i połączeniem z trasą [...]. W Studium powyższe działki przeznaczone zostały w całości pod tereny łąk, upraw rolnych, zadrzewień i zalesień, z wyłączeniem możliwości lokalizacji na niej usług, infrastruktury związanej z drogą, bądź jakichkolwiek innych inwestycji, a przez jej środek zaplanowano drogę powiatową. Według skarżących ich interes prawny jako właścicieli został naruszony zapisami Studium przewidującymi przebieg drogi powiatowej przez ich nieruchomość oraz zapisami odnoszącymi się do otoczenia tej drogi.

Naruszenia granic władztwa planistycznego skarżący upatrują w wyznaczeniu przebiegu drogi publicznej przez część ich nieruchomości, podczas gdy droga o wskazanych w treści studium parametrach w bliskim sąsiedztwie w części już istnieje, tj. ulica S., wyznaczona jako droga w studium z 2006 r., czyli wyznaczenie przebiegu nowej drogi bez uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wyznaczenie drogi w aktualnie uchwalonym studium, przy uwzględnieniu istnienia już dróg o zbliżonych parametrach istotnie narusza interes prawny skarżących przez nadmierną i nieusprawiedliwioną ingerencję w ich prawo własności. Skarżący podkreślili, że skoro w ich bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości istnieją dwie drogi, które mogą spełniać funkcję drogi zaplanowanej w aktualnym studium, przebiegające na skutek założeń poprzednich studiów również na nieruchomościach skarżących, to organ uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu winien uwzględnić powyższe okoliczności, czego nie uczynił.

Wskazano również na naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) polegające na pominięciu określenia obszaru wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jako obszaru, na którym ma być sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Planowana w studium droga powiatowa ma przechodzić przez tereny stanowiące grunty orne, co w konsekwencji prowadzi do konieczności określenia tych obszarów w studium jako obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ujawnioną na mapie informacją, na działkach o numerach [...] i [...] nie przewiduje się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, co stoi w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa i ma istotny wpływ na kształt zaskarżonej uchwały.

Skarżący zakwestionowali sposób nakreślenia drogi zbiorczej, który uniemożliwia spełnienie ustawowych parametrów przewidzianych dla tego rodzaju dróg. Projektowana droga, zgodnie z klasyfikacją przyjętą w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 roku (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), ma być drogą "zbiorczą". Powyższa kwalifikacja skutkuje koniecznością zachowania odpowiednich szerokości pasów jezdni, pobocza, chodnika oraz ścieżek rowerowych planowanych wzdłuż przedmiotowej drogi. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 4, 37 ust. 1 pkt 3, 44 ust. 2 oraz 47 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, szerokość pasa ruchu winna wynosić co najmniej 3 m, szerokość pobocza - co najmniej 1 m, szerokość chodnika 2 m, zaś ścieżki rowerowej - co najmniej 2 m. W tej sytuacji szerokość całego pasa drogowego wynosić musi przy najmniej 12 metrów. W studium zaś szerokość powyższej drogi została przewidziana na 6 m, co stanowi o niezgodności ustaleń studium z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

Nadto wskazano, że niewykonalnym byłoby wybudowanie drogi na terenie, na którym jest żwirownia, co przewiduje studium. Zaznaczona kolorem jasnoszarym linia przerywana znaczkami "X" oznacza granice żwirowni, a przez jej fragment, znajdujący się przy zachodniej granicy działki oznaczonej numerem [...], przebiega planowana droga.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada Gminy szczegółowo odniosła się do poszczególnych podniesionych w skardze zarzutów.

Rada Gminy uznała za niezasadny zarzut nierozpatrzenia uwag i wniosków złożonych przez skarżących twierdząc, że treść załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały potwierdza wyraźnie, że uwagi i wnioski skarżących były przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organu. W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia uwag organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących działki nr [..] i [..] w projekcie zmiany studium przeznaczone są pod "tereny łąk i upraw rolnych", zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem. Zwrócił również uwagę na fakt, że pozostawienie niektórych terenów jako tzw. otwartych (rolnych) jest zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju oraz, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje prawo do wyłączenia terenów z zabudowy. Odnosząc się do zarzucanej przez skarżących niespójności założeń projektu zmiany studium wyjaśnił, że zapis dotyczący lokalizacji usług wzdłuż dróg publicznych odnosi się do terenów proponowanych pod zainwestowanie, a nie do terenów rolnych nie wskazanych do zabudowy. W tym kontekście za bezpodstawny organ uznał zarzut skarżących sprowadzający się do nałożenia na organ obowiązku lokalizacji usług przy każdej drodze publicznej. Rada Gminy wskazała, że w Gminie w chwili obecnej większość usług usytuowanych jest wzdłuż ul. P. i W. i jej ciągu, co daje asumpt do kontynuacji zaistniałych tendencji. W uzasadnieniu wskazano również, że w Gminie już w chwili obecnej, w oparciu o obowiązujące plany miejscowe, jest nadmiar terenów pod zainwestowanie, a dalsza urbanizacja może spowodować zachwianie równowagi ekologicznej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia granic władztwa planistycznego Rada wyjaśniła, że już rozpoznając uwagi w tym zakresie zgłaszane w toku procedowania zaskarżonej uchwały w załączniku nr 3 organ szczegółowo odniósł się do zmian w zakresie komunikacji w stosunku do poprzednich opracowań, które zostały podjęte w celu usprawnienia funkcjonowania układu i dróg na terenie Gminy, przy stale zwiększającym się ruchu pojazdów. Droga, która stanowiła przedmiot uwag skarżących, maksymalnie wykorzystuje istniejące powiązania drogowe, omija tereny zabudowane, biegnie skrajem zabudowy i łączy się z bardzo uczęszczanymi drogami - ul. W. i ul. D. Organ wskazał, że w treści tekstu jednolitego zmiany studium wskazano, że układ komunikacyjny Gminy w obecnym kształcie wymaga uzupełnienia niektórych relacji w celu poprawy ich funkcjonowania i obsługi. Stale zwiększający się ruch pojazdów spowodował, że niezbędne stało się stworzenie układu powiązań na głównych kierunkach zewnętrznych z sąsiadującymi G. i R. Przydatność planowanej drogi należy rozpatrywać w systemie funkcjonowania układu komunikacyjnego Gminy, a nie indywidualnych interesów skarżących. Uznając powyższy zarzut za niezasadny Rada Gminy podkreśliła, że uchwała w sprawie uchwalenia studium zagospodarowania przestrzennego należy do ustawowo przyznanego władztwa planistycznego, w tym przypadku gminy, i jako taka, gdy jest zgodna z prawem, może kształtować zakres prawa własności.

Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 11 pkt 10 u.p.z.p. Według Rady skarżący nie wskazali, na czym polegało uniemożliwienie im jako podmiotom zainteresowanym dokonanie pełnej i skutecznej kontroli prawidłowości zapisów projektu zmian studium. Skarżący trzykrotnie w trakcie wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu składali szczegółowe uwagi dotyczące projektowanych zmian w części dotyczącej nieruchomości stanowiących ich własność. Na zorganizowanej w dniu 6 grudnia 2015 r. dyskusji publicznej szczegółowo zostały omówione różnice projektu zmian studium w stosunku do obowiązującej jego wersji, które - co można domniemywać po treści szczegółowych uwag skarżących - zostały podmiotom zainteresowanym dostatecznie wyjaśnione. Mając na uwadze przebieg uchwalania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, a w szczególności aktywnego w nim udziału skarżących, nie sposób uznać, aby w tym zakresie doszło do jakiegokolwiek uchybienia po stronie organu.

Za niezasadny uznano zarzut niespełniania parametrów ustawowych przez planowaną drogę uznano, albowiem studium opracowywane jest w skali 1:10.000, co zobowiązuje do rysowania dróg na zasadzie schematu i oznaczania klasy odpowiednim kolorem.

Rada Gminy wskazała, że naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) musi mieć charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Naruszenie takie nastąpić może w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma więc charakteru normatywnego, jego ustalenia są wiążące tylko dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd skargę odrzuca.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale również jego naruszenie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada Gminy uchwałą Nr XX/5/2016 z dnia 28 stycznia 2016 r. przyjęła tekst jednolity zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Na mocy powyższej uchwały, przeznaczenie nieruchomości gruntowej położonej w gminie K. w miejscowości P., stanowiącej działki oznaczone numerami [...] i [..] o łącznej powierzchni 22,5738 ha, stanowiące przedmiot własności skarżących, zostało określone jako tereny łąk, upraw rolnych, zadrzewień i zalesień, a nadto wyznaczono przebieg drogi powiatowej - ciąg ulic między ul. D. i ul. K. z obejściem S. i połączeniem z trasą [..], przechodzącej przez w/w nieruchomości.

Skarżący legitymują się prawem własności do nieruchomości, położonych na terenie objętym regulacją studium, a postanowienia studium dotyczą przeznaczenia tych nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko odnośnie możliwości zaskarżenia studium nie jest jednolite. W orzecznictwie przyjęto, że skoro akt ten nie ma charakteru aktu prawa miejscowego jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. Skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., będzie mogła odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11, z dnia 3 sierpnia 2007, sygn. akt II OSK 614/07, z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13). W orzecznictwie wskazano także, że nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba jednak dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1967/13).

Przyjęcie takiej interpretacji uzasadniałoby odrzucenie wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Z uwagi na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w pewnych sytuacjach ustalenia studium mogą prowadzić do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym studium. W szczególności, jeżeli postanowienia studium w sposób jednoznaczny i wyraźny przesądzają treść postanowień przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, celowym może być dopuszczenie do kontroli uchwały. Uznanie w takiej sytuacji, że już na tym etapie dochodzi do naruszenia interesu właścicieli nieruchomości, których jednoznaczne przeznaczenie przewidziano w studium, zapobiegnie przeprowadzaniu długotrwałej i kosztownej procedury planistycznej, która doprowadzi do uchwalenia nieważnego aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie treść postanowień studium w odniesieniu do nieruchomości skarżących jest na szczegółowa i jednoznacznie determinuje postanowienia przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego i przyszłe przeznaczenie nieruchomości skarżących. W związku z tym Sąd dokonał merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów.

Zdaniem Sądu, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. Co do zasad sporządzania aktu planistycznego interpretuje się je jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Przy podejmowaniu uchwały nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Oceniając zachowanie przez organ zasad sporządzania aktu planistycznego wskazać należy, że organ w dokumentacji związanej z podjęciem uchwały oraz odpowiedzi na skargę przekonywująco wyjaśnił przyczyny przyjęcia przewidzianego w uchwale przeznaczenia nieruchomości skarżących, zarówno w zakresie planowanej drogi jaki i przeznaczenia nieruchomości, które nie obejmuje funkcji usługowej.

Wskazać należy, że administracyjnoprawna ingerencja organów gminy w obszarze planowania przestrzennego (władztwo planistyczne) polega na tym, że tworzone przez nie plany zagospodarowania przestrzennego wkraczają w stosunki prawa cywilnego, i w konsekwencji dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości albo naruszają te interesy czy uprawnienia. Podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego opartą na normie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że zaskarżonymi ustaleniami aktu planistycznego doszło do naruszenia jego interesu prawnego, co winno się sprowadzać do przedstawienia, że przyjęte rozwiązania pozostają w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ingerują w prawo własności w sposób niewspółmierny do zamierzonego celu, bo są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego.

Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do stwierdzenia w niniejszej sprawie, że organ dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego.

Działki nr [..] i [..] w projekcie zmiany studium przeznaczono pod "tereny łąk i upraw rolnych", zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem. Organ planowania przestrzennego nie miał obowiązku lokalizacji usług na tych nieruchomościach, a przyczyny pozostawienia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości zostały przez organ przekonywująco wyjaśnione. Jak wskazała Rada Gminy, w Gminie w chwili obecnej na analizowanym obszarze większość usług usytuowanych jest wzdłuż ul. P. i W. i jej ciągu, co daje asumpt do kontynuacji zaistniałych tendencji. Rada Gminy stwierdziła także w oparciu o obowiązujące plany miejscowe, że na terenie Gminy występuje nadmiar terenów pod zainwestowanie, a dalsza urbanizacja nie jest celowa i może spowodować zachwianie równowagi ekologicznej.

W załączniku nr 3 do uchwały oraz odpowiedzi na skargę organ szczegółowo odniósł się do zmian w zakresie komunikacji w stosunku do poprzednich opracowań, które zostały podjęte w celu usprawnienia funkcjonowania układu i dróg na terenie Gminy. Jak wskazał organ, kwestionowana droga maksymalnie wykorzystuje istniejące powiązania drogowe, omija tereny zabudowane, biegnie skrajem zabudowy i łączy się z bardzo uczęszczanymi drogami - ul. W. i ul. D. Zwiększający się ruch pojazdów spowodował, że niezbędne stało się stworzenie układu powiązań na głównych kierunkach zewnętrznych z sąsiadującymi G. i R. Słuszne jest stanowisko organu, że przydatność planowanej drogi należy rozpatrywać w systemie funkcjonowania układu komunikacyjnego Gminy, a nie indywidualnych interesów skarżących. Zamiar realizacji powiązania komunikacyjnego z już istniejącym systemem drogowym oraz ustalenia przebiegu drogi na skraju zabudowy, stanowią niewątpliwe uzasadnione argumenty za planowanym w studium przebiegiem drogi.

Z tych też względów za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Za niezasadny uznać należało uznał zarzut naruszenia § 15 ust. 1 pkt 4, 37 ust. 1 pkt 3, 44 ust. 2 oraz 47 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U nr 43, poz. 430 ze zm.) polegającego na nakreśleniu drogi zbiorczej w taki sposób, że niemożliwym będzie spełnienie ustawowych parametrów przewidzianych dla tego rodzaju dróg. Rada Gminy zasadnie argumentowała, że zapisy studium nie mają w tym zakresie charakteru dokładnego, a szczegółowe parametry drogi zostaną uwzględnione dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r, poz. 909) polegające na pominięciu określenia obszaru wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jako obszaru, na którym ma być sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 10 ust. 2 w punkcie 8 i 9 stanowi, że w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej oraz obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkowe. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet jeżeli w przypadku nieruchomości skarżących zachodzą okoliczności przewidziane w art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy, który dotyczy gruntów rolnych określonej kategorii, plan zagospodarowania przestrzennego nie będzie musiał być sporządzony dla realizacji inwestycji drogowej. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Za niezasadne uznać należało także podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia trybu postępowania.

Zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag i wniosków złożonych przez skarżących z pominięciem kompleksowej analizy uwag i wniosków zarówno przez komisję, jak i radnych z uwagi na fakt, iż organ nie dysponował załącznikami stanowiącymi integralną część tych uwag i wniosków złożonych Wójtowi Gminy, o czym organ oświadczył w chwili głosowania nad nimi, oraz poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechanie wezwania skarżących do uzupełniania załączników stanowiących integralną część złożonych przez skarżących uwag i wniosków, nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten mógłby zostać uznany za uzasadniony jedynie wówczas gdyby to uchybienie miało charakter istotny i mogło doprowadzić do podjęcia uchwały o odmiennej treści. Okoliczności sprawy nie wskazują na taką możliwość. Przebieg planowanej drogi związany był z koniecznością dostosowania jej trasy do powstałego układu komunikacyjnego i brak jest podstaw do uznania by charakter dokumentacji wskazywanej przez skarżących (odpis z księgi wieczystej, mapa wyrys ze studium z 2006 i 2008 r.) mógł wpłynąć na przyjęcie przez organ podejmujący uchwałę innego stanowiska.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 11 pkt 10 u.p.z.p., poprzez brak wyłożenia projektu studium na dyskusji publicznej w dniu 3 grudnia 2016 r. w sposób umożliwiający porównanie studium obowiązującego ze studium, którego projekt miał być przyjęty, tj. w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym dokładne prześledzenie wprowadzanych zmian. Przepis art. 11 pkt 10 u.p.z.p. nie przewiduje bowiem obowiązku wyłożenia projektu studium w kształcie określonym przez skarżących.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z zapisu audio-wideo z obrad Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r. celem ustalenia przebiegu i czynności podjętych podczas tych obrad. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny przeprowadza postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie i może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nadto wnioskowany dowód nie dotyczy okoliczności mającej dla sprawy istotne znaczenie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.