Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 372/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
Teza: W świetle brzmienia art.6 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 Nr 80 poz. 872) organami pierwszej instancji upoważnionymi do nakładania kar pieniężnych na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 Nr 204 poz. 2088) są naczelnicy urzędów celnych.

TEZY

W świetle brzmienia art.6 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 Nr 80 poz. 872) organami pierwszej instancji upoważnionymi do nakładania kar pieniężnych na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 Nr 204 poz. 2088) są naczelnicy urzędów celnych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Izby Celnej kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia złotych) tytułem poniesionych kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektora Izby Celnej w K. działającego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), w oparciu o wynik kontroli drogowej zawarty w protokole oznaczonym numerem [...] z dnia [...] r. nałożono na A. K. karę pieniężną w kwocie [...] złotych za brak ważnej opłaty drogowej.

Jak wynikało z uzasadnienia wskazanej decyzji ukarany A. K. prowadzący firmę A w D. w dniu [...] r., posiadający licencję na transport drogowy, wykonał transport zespołem pojazdów samochodowych należącym do jego przedsiębiorstwa, przy czym kierującym tym zespołem pojazdów był M. B. W chwili kontroli drogowej wykonanej w miejscowości T. o godz. [...] przez funkcjonariuszy Wydziału Zwalczania Przestępczości działających z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. kontrolowany kierowca przedstawił siedmiodniową kartę opłaty drogowej, która straciła ważność z dniem [...] r. o godz. [...], a dzień i miesiąc ważności karty został wpisany w nieodpowiednie rubryki. Kierowca ten oświadczył, iż zapomniał zabrać z domu ważną kartę opłaty.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego przedsiębiorca przedstawił kartę opłaty miesięcznej z terminem ważności do [...] r. zakupioną w dniu [...] r. tj. w dniu dokonywania kontroli.

Dokonując analizy ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa organ uznał, iż zgodnie z treścią art. 42 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych z wyłączeniem przypadków w tej ustawie przewidzianych.

Nadto wskazał, iż w sposób szczegółowy kwestie dotyczące uiszczenia opłaty reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz. 1684 z późn. zm.).

Stosownie do postanowień § 3 tego aktu wykonawczego kierowca przedsiębiorca wykonujący transport drogowy oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne uiszcza opłatę roczną, półroczną, miesięczną, siedmiodniową albo dobową, zgodnie z treścią jego § 4 ust. 1 uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu zgodnie z § 5 rozporządzenia.

Organ wskazał nadto, iż szczegółowy sposób wypełniania karty opisany został w treści § 5 ust. 3 przywoływanego rozporządzenia, gdzie określono, iż kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego, a termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cyframi, a rok czterema cyframi. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym. Przedstawiono również, cytując ust. 6 § 5 wskazanego rozporządzenia, iż karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Powołując się natomiast na załącznik do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym organ zauważył, iż w pkt 4.1 zawarte zostało zastrzeżenie, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych.

Dokonując analizy przywołanych przepisów prawa, organ stwierdził, iż karta opłaty drogowej powinna znajdować się bezwzględnie w pojeździe w chwili jego kontrolowania i zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz. 1684 z późn. zm.) stanowi jedyne potwierdzenie wniesienia opłaty.

Wobec tak dokonanych ustaleń organ wymierzył na podstawie pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną tam przewidzianą w wysokości

[...] zł.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu A. K. złożył odwołanie, w którym zarzucił organowi naruszenie prawa, a to przepisu art. 7, art. 77 i 107 w związku z art. 156 kpa, bowiem w jego opinii zaskarżona decyzja wydana została bez uwzględnienia całokształtu zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych.

W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania administracyjnego.

Następnie, pismem z dnia [...] r. odwołujący uzupełnił swoje stanowisko podając, iż przedstawiony protokół kontroli nie spełniał warunków określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz przepisami wykonawczymi, godzina i dzień domniemanego rozpoczęcia kontroli ([...]r. godz. [...]) nie zgadzała się z prawdą i została celowo podana, by nałożyć na niego karę pieniężną. Według odwołującego, na urządzeniu pomiarowym, którego tarcze załączył w chwili zatrzymania pojazdu przez funkcjonariuszy dokonujących kontroli była godzina [...].

Uściślił nadto w czym upatrywał uchybienia proceduralne organu podnosząc, iż nie został powiadomiony o przesłuchiwaniu jego kierowcy przez co pozbawiono go czynnego udziału w postępowaniu i dowód w ten sposób uzyskany pozbawiony jest wartości.

Wskazał, iż przesłuchiwany kierowca został podstępnie zmuszony do podpisania protokołu, a w związku z tym dowód ten nie powinien być brany pod uwagę.

Wskutek wniesionego odwołania Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088) oraz pkt [...] załącznika do wskazanej ustawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, iż mimo zacytowanego w odwołaniu przepisu art. 156 kpa potraktowano wnioski odwołującego jako żądanie rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. W piśmie bowiem z dnia [...] r. odwołujący podtrzymał, iż wnosi o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania.

Odnosząc się następnie do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy dokonał tożsamych, co w zaskarżonej decyzji ustaleń. Wskazał bowiem, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli drogowej ujawniono, iż zespół pojazdów należący do przedsiębiorstwa odwołującego kierowany był przez kierowcę, który nie wylegitymował się ważną kartą opłaty drogowej. Na powyższą okoliczność sporządzony został protokół.

Organ odwoławczy zauważył, iż łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów należących do odwołującego przekraczała [...] tony, a więc miały zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie stosuje się jej do przewozu drogowego wykonywanego samochodami o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej [...] tony.

W dalszej kolejności, organ zwrócił uwagę, iż w decyzji I instancji powołano się na

§ 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych, które z dniem 21 października 2006 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazdy po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089), jednakże zdaniem organu dla oceny skutków prawnych powinny mieć zastosowanie stare przepisy, także po wejściu w życie nowej regulacji prawnej.

Odnosząc się do przedłożonej przez odwołującego, po fakcie kontroli, karcie opłaty miesięcznej, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kierowca podczas wykonywanego transportu jest obowiązany mieć kartę opłaty przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego do kontroli drogowej organu. Podzielając pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż jak stanowi pkt 4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym zawarte zostało zastrzeżenie, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych.

Dokonując polemiki z zarzutami postawionymi w uzupełnieniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w K. wskazał, iż protokół kontrolny został sporządzony o godzinie [...], a więc w [...] minut po zatrzymaniu się pojazdu, co wynikać miało z tarczy technografu. Taka różnica czasu pomiędzy rozpoczęciem kontroli a sporządzeniem z niej protokołu nie stanowi o braku wiarygodności tego protokołu.

W odniesieniu do zarzutów o charakterze formalno-prawnym organ stwierdził, iż również one nie mają podstaw, bowiem odwołujący nie został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, a przesłuchanie świadka M. B. przeprowadzono zgodnie z procedurą administracyjną.

Mając na względzie dokonane ustalenia organ odwoławczy uznał wymierzoną w zaskarżonej decyzji karę grzywny za odpowiadającą przypisanym odwołującemu naruszeniom prawa.

A. K. nie zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej w K., a w związku z tym wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą.

W skardze tej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania zarzucił organowi odwoławczemu rażące naruszenie prawa poprzez pominięcie wnioskowanych przez niego dowodów i pozbawienie go w toczącym się postępowaniu czynnego prawa udziału.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej nieuwzględnienie organ powtórzył swoje argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Powyższe oznacza konieczność oceny zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, jak też w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego.

Ocena powyższa dokonywana jest przez sąd administracyjny nie tylko w zakresie postawionych w skardze zarzutów, ale także, na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. z urzędu. Sąd bowiem nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze może je również uwzględnić z przyczyn dostrzeżonych ex officio.

Prowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, we wskazanym wyżej zakresie, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej i instancyjnej organów administracji.

Na wstępie należy przypomnieć, iż po myśli art. 19 kpa organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Pod pojęciem właściwości rozumieć należy zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów, czy rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. W szczególności niedopuszczalna jest zamienność właściwości rzeczowej organów administracji.

W treści wspomnianego wyżej art. 19 kpa mowa jest o dwóch rodzajach właściwości – miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie związana jest właściwość instancyjna, określająca, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpoznawania danej kategorii spraw.

Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "właściwość rzeczowa", lecz dla jej ustalenia odsyła w treści art. 20 do przepisów o zakresie działania organu procesującego.

W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "zakres działania" jest związane z kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować organy administracji państwowej (por. W. Dawidowicz – Wstęp do nauk prawno-administracyjnych).

Zasadniczo jednak o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, a które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym.

Dla ustalenia właściwości organu przepisy materialnego prawa powinny być przeto stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, a w tym i instancyjną.

W przedmiotowej sprawie organem orzekającym był Dyrektor Izby Celnej w K. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny sięgnął zatem do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w jej brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji (Dz. U. 01.80.872 z późn. zm.) gdzie w pkt 8 jej załącznika figurują jako organy administracji niezespolonej, czyli jako terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi – dyrektor izby celnej i naczelnik urzędu celnego.

Struktura organów celnych, o jakiej mowa wyżej stworzona została w oparciu o nowelę wprowadzoną ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365). Przepisem jej art. 2 zniesiono bowiem dotychczasowo działający w administracji celnej centralny organ – Prezesa Głównego Urzędu Ceł, kompetencje organu naczelnego przekazując ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Stworzono nadto dwa organy administracji rządowej w sprawach celnych w postaci już wcześniej urzędującego jako jedyny organ administracji rządowej – dyrektora urzędu celnego i naczelnika urzędu celnego (art. 3 ustawy). Nowelizacja ta znalazła odbicie w regulacji ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 z późn. zm.) gdzie w art. 279 § 1 określono, iż organami celnymi, stosownie do ich właściwości, są:

1) naczelnik urzędu celnego – jako organ pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej,

2) dyrektor izby celnej – jako organ odwoławczy od decyzji i postanowień naczelnika urzędu celnego.

W § 3 tego przepisu określono, iż organem celnym wyższego stopnia dla naczelnika urzędu celnego jest dyrektor izby celnej, a w art. 2621 § 1 zawarto zapis, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W konsekwencji powyższych zmian dokonano również nowelizacji w zakresie poszczególnych kompetencji organów celnych wynikających z ustaw odrębnych. Przykładowo w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) w art. 40b ust.1 w miejsce dotychczasowo przypisanych dyrektorowi urzędu celnego kompetencji wpisano "naczelnika urzędu celnego" upoważniając w ust. 2 i 3 tegoż przepisu naczelników urzędów celnych do pobierania w określonych przypadkach opłat za korzystanie z dróg publicznych. Także w art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nowelizacją z dnia 23 lipca 2003 r. (ustaw o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 149, poz. 1452) zastąpiono zapis określający, iż do kontroli określonych tam dokumentów właściwym jest organ celny zapisem, iż do takiej kontroli uprawnieni są funkcjonariusze organów celnych.

W czasie wydawania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny już jednak nie obowiązywała, gdyż zastąpiona została nową regulacją prawną, a to ustawą z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622).

Po myśli jej art. 6 uprawnienia organów celnych do wykonywania czynności w ramach dozoru celnego (kontrola celna) oraz zakres tych czynności określać miała ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.). Jednocześnie jednak, w art. 69 ust. 1 ustawy Prawo celne określono właściwość organów celnych w postępowaniu celnym stwierdzając, iż naczelnik urzędu celnego występuje jako organ pierwszej instancji, natomiast dyrektor izby celnej – jako organ odwoławczy od decyzji naczelnika urzędu celnego.

Dyrektorowi Izby Celnej w postępowaniu celnym przypisał natomiast ustawodawca kompetencje do rozstrzygania jako organ I instancji w przypadkach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych. Wtedy też organ ten uzyskiwać miałby uprawnienia organu odwoławczego od decyzji własnych za wyjątkiem przypadków odrębnie uregulowanych.

Jak zauważa się ustawodawca tym razem nie użył sformułowania zawartego w art. 2621 § 1 kodeksu celnego, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych przypisano kompetencje organu pierwszej instancji w sprawach stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji ostatecznej dyrektora izby celnej oraz organu odwoławczego od decyzji własnych i decyzji, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo celne.

Po myśli ust. 2 art. 69 w/w ustawy, jako organy wyższego stopnia przyjęto organy odwoławcze.

Ustawa o Służbie Celnej, którą można uznać jako przepisy administracyjnego prawa ustrojowego organów administracji celnej uregulowała tak, jak w ustawie Prawo celne kompetencje organów celnych, stwierdzając w treści art. 1b, iż dyrektor izby celnej rozstrzyga w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) i rozstrzyga w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4).

Analiza przedstawionych norm prawnych prowadzi do wniosku, iż w sprawach, które przyznane zostały do zakresu działania organów celnych zasadą jest, iż w I instancji rozstrzygać sprawę powinni naczelnicy urzędów celnych. W sprawach tych postępowanie odwoławcze prowadzić powinien organ wyższego stopnia.

Wyjątkiem od tej zasady są natomiast sprawy celne powierzone na mocy przepisów ustawy Prawo celne lub ustaw szczególnych do rozpoznania w I instancji dyrektorowi izby celnej, który w postępowaniu odwoławczym pełnić powinien w tych sprawach również rolę organu wyższego stopnia.

W art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca określił, iż do zadań naczelnika urzędu celnego należy, poza sprawami celnymi, wykonywanie innych, niż wymienione w pkt 1-7 zadań zleconych w odrębnych przepisach.

Do takich zadań zleconych należą m.in. sprawy opłaty paliwowej czy opłat za przejazd po drogach publicznych pojazdów ponadnormatywnych.

Art. 37n ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 256, poz. 2571) określa bowiem, iż organami właściwymi miejscowo w sprawach opłaty paliwowej są odpowiednio naczelnik urzędu celnego właściwy miejscowo w sprawach podatku akcyzowego lub ze względu na miejsce powstania długu celnego oraz dyrektor izby celnej właściwy dla naczelnika tego urzędu.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 1115) określa, iż osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym. Opłatę za jednorazowy przejazd po drogach krajowych w wyznaczonym czasie pojazdu nienormatywnego, który przekracza granicę państwa ustala i pobiera naczelnik urzędu celnego. Organ ten także nakłada karę pieniężną za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej (art. 13c ust. 10 i 13g oraz 40b ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych oraz art. 64 ust. 4a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908).

Analiza wskazanych norm prawnych pozwala na bezsporną konstatację, iż zakres zadań organów celnych został związany nie tylko z ustawą o charakterze ustrojowym ale przede wszystkim podstawę tych zadań stanowią ustawy o charakterze materialnoprawnym, których przepisy wskazują organ właściwy rzeczowo do ich wykonania, a także w niektórych przypadkach, właściwość miejscową. Konsekwencją takiej regulacji prawnej, jak przedstawiona wyżej, przy odwołaniu się ponownie do ustawy o Służbie Celnej, a także do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej jest rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny właściwości instancyjnej tych organów.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie uznać można, iż orzekania o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym należeć będzie do zadań organów celnych wykraczających poza postępowanie stricte celne, a należących do zadań, o których mowa zarówno w treści art. 1b pkt 8, jak i 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej. Tym razem bowiem ustawodawca określił w treści art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), iż uprawnionymi do dokonania kontroli dokumentów koniecznych przy wykonywaniu transportu drogowego są funkcjonariusze organów celnych nie precyzując tak, jak we wcześniej wymienionych aktach prawnych, któremu z organów kompetencję tę przypisuje.

Przepis art. 89 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu przytoczonym został wprowadzony nowelizacją z dnia 23 lipca 2003 r. (ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) i zastąpił zapis określający, iż do kontroli określonych tam dokumentów właściwym jest organ celny. Nowelizacja ta była konsekwencją zmian prawnych, o których wcześniej wspomniano, a to zmian w strukturze organów celnych, dokonanej w oparciu o ustawę nowelizującą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365) wprowadzające w miejsce jednego organu celnego – dyrektora izby celnej – dwa organy administracji rządowej w sprawach celnych.

Jedynym zatem słusznym wnioskiem, jaki można wyinterpretować zarówno z celu dokonanej zmiany w zapisie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie, jak i z różnicy w określeniu w tym przepisie podmiotu uprawnionego do kontroli dokumentów drogowych pomiędzy np. treścią art. 40b ustawy o ruchu drogowym, wyraźnie wskazującym na kompetencje jednego organu celnego – naczelnika urzędu celnego jest, iż zamiarem ustawodawcy było powierzenie tego zadania zarówno funkcjonariuszom izby celnej podległej dyrektorowi izby celnej, jak i funkcjonariuszom urzędu celnego.

Wynikiem kontroli, do jakiej uprawnieni zostali funkcjonariusze organów celnych, w przypadku uchybienia przepisom ustawy o transporcie drogowym, po myśli art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym może być nałożenie na podmiot wykonujący transport drogowy kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej.

W pierwotnym brzmieniu cyt. przepisu, a to do dnia jego nowelizacji z 23 lipca

2003 r., o której wyżej wspomniano, brak było wskazania właściwości organu uprawnionego do wydawania tej decyzji. Wobec organu celnego było to bowiem oczywiste, jako że organem uprawnionym do kontroli zgodnie z dawnym brzmieniem art. 89 ust. 1 pkt 3 był wyłącznie dyrektor izby celnej. Zmiana ustawy o transporcie wprowadzająca w treści cyt. przepisu uprawnienie do funkcjonariuszy organów celnych zawierała również inną zmianę w przepisie art. 93. W jego ust. 1a wprowadzono bowiem nowe unormowanie określające, iż decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.

Treść cyt. art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie wyraźnie wskazuje, iż właściwość organu procedującego w sprawach kary pieniężnej za nieprzestrzeganie regulacji zawartej w ustawie o transporcie drogowym jest związana z miejscem sprawowania kontroli, a nie z właściwością organu dokonującego tej kontroli.

Odwołując się w tym miejscu ponownie do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż zgodnie z zapisem jej art. 3 organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy, a jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa.

Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstropniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstropniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa.

Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa.

Powyższy pogląd potwierdza dodatkowo postawiony wyżej wniosek, wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej i ustawy o administracji rządowej w województwie, iż w sprawach, które przyznane zostały do zakresu działania organów celnych zasadą jest, by w I instancji rozstrzygali sprawę naczelnicy urzędów celnych. W sprawach tych postępowanie odwoławcze prowadzić powinien organ wyższego stopnia.

Wyjątkiem od tej zasady są natomiast sprawy celne powierzone na mocy przepisów ustawy Prawo celne lub ustaw szczególnych do rozpoznania w I instancji dyrektorowi izby celnej, który w postępowaniu odwoławczym pełnić powinien w tych sprawach również rolę organu wyższego stopnia.

Odstępstwo od tej reguły dopuszczalne jest przeto wyłącznie w przypadku, gdy wyraźny przepis prawa materialnego regulującego zakres działania organu wskazywałby na taką konieczność. W związku z faktem, iż brak jest takiej regulacji w treści ustawy o transporcie drogowym, nie ma żadnego uzasadnienia prawnego pogląd, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wydawać ma organ wyższego stopnia jakim jest dyrektor izby celnej z pominięciem organu I instancji jakim w strukturach administracji celnej jest naczelnik urzędu celnego.

Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał przepis art. 19 kpa, który ustanawia zasadę przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej właściwości rzeczowej, jak i instancyjnej. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanej przez niewłaściwy organ decyzji.

Przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego takie uchybienie, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wydana zatem w I instancji przez Dyrektora Izby Celnej w K. decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję, narusza zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy o właściwości organów celnych i jako taka musi zostać usunięta z obrotu prawnego.

Brak wykazania w uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć jakichkolwiek rozważań, co do właściwości organów rozpoznających sprawę tym bardziej pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż mimo wyraźnego zalecenia ustawodawcy, by swoją właściwość organy administracji badały w sposób rzetelny na każdym etapie postępowania, organy celne zaniechały swego obowiązku wynikającego z przytoczonego przepisu art. 19 kpa.

Konsekwencją powyższego jest wydanie przez ten sam organ decyzji drugoinstancyjnej. Ta zaś dotknięta jest uchybieniem, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odstępstwo od naczelnej zasady dwuinstancyjności w procedurze administracyjnej dopuszczone jest bowiem przez ustawodawcę w ściśle określonych w prawie przypadkach.

Trzeba przyznać, iż w przepisie art. 69 ustawy Prawo celne ustawodawca zezwolił, by w ramach postępowania celnego dyrektor izby celnej, występujący jako organ pierwszej instancji w sprawach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych, spełniał również rolę organu odwoławczego od decyzji własnych.

Postępowanie w niniejszej sprawie nie należy jednak do postępowań celnych, o czym przesądza prawo materialne wskazane jako podstawa prawna wydanych w niej rozstrzygnięć. Sprawa ta, jako "wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych" przypisana została do kompetencji organów celnych na mocy art. 1 ust. 2 zd. drugie ustawy o Służbie Celnej. Jednocześnie art. 1 c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej określił, iż do zadań naczelnika urzędu celnego należy poza sprawami celnymi wykonywanie innych, niż wymienione w pkt 1-7 zadań, zleconych w odrębnych przepisach. Do takich zadań należy w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompetencja określona w treści art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym.

Ponad powyższe, o właściwości instancyjnej przesądza w tym wypadku konkretne wskazanie zawarte w art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie, gdzie ustawodawca formułując uregulowanie prawne stwierdził, iż "od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył".

Wywody niniejsze nie pozwalają zatem na przyjęcie, iż istniała w analizowanej sprawie podstawa prawna usprawiedliwiająca odstępstwo od zasady dwuinstancyjności.

Odstępstwa takiego nie usprawiedliwiają również względy strukturalne, jak to ma miejsce w przypadku organów opisanych w treści art. 5 § 2 pkt 4 kpa.

Tym samym jednoznaczna staje się konkluzja, iż naruszono w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności opisaną w przepisach art. 15 i 127 § 1 i § 2 kpa. W świetle brzmienia art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872) organami pierwszej instancji upoważnionymi do nakładania kar pieniężnych na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) są naczelnicy urzędów celnych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pewnej, określonej kolejności, poddał tę decyzję w pierwszej kolejności kontroli z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność tej decyzji.

Ich stwierdzenie uczyniło dalszą kontrolę zaskarżonego aktu nie tylko zbędną, a wręcz niedopuszczalną.

Jednocześnie mając na względzie uprawnienia sądów administracyjnych wynikające z przepisu art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się nie tylko do zaskarżonej decyzji stwierdzając jej nieważność wobec wykazania uchybień w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odniósł się również do decyzji utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, bowiem wykazane w niej uchybienia nie zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, a usunięcie również i tego aktu administracyjnego uznał Sąd za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Z powyższych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.

W związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o przyznanie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.

SW