Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1330/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska z dnia 2 marca 2017 r. nr XXVII.228.2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy a dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. - dalej "u.o.z."), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. . W §3 tej uchwały ustalono, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa postaci art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm. - dalej "ustawa ogłoszeniowa") poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i warunkiem wywołania przezeń skutków prawnych jest ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym, oraz że zaniechanie przez organ uchwałodawczy obowiązku ogłoszenia aktu prawnego określonej kategorii skutkuje istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, nieważnością aktu w całości.

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż uchwała rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie dotyczy jej obowiązkek publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, cytując w szczególności wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 686/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/GI 1345/13 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 887/13. Organ podkreślił nadto, iż zaskarżona uchwała utraci skuteczność po upływie roku, na który została uchwalona, że uchylenie uchwały spowoduje niemożność podjęcia nowej uchwały dotyczącej okresu minionego, oraz że pozbawi to gminę regulacji działań w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwierdzić przyjdzie, iż przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotnym naruszeniem prawa w odniesieniu do aktu prawa miejscowego związanym z procedurą jego uchwalenia będzie zatem zaniechanie obowiązku ogłoszenia tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który to obowiązek wynika z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2) i art. 4 ustawy ogłoszeniowej. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Kontroli sądowej tutejszego Sądu poddana została uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. w 2017 r. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a u.o.z. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Istota sporu między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii, czy ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże pomimo tego nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, warunkującej uzyskanie przez nią mocy obowiązującej, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienny pogląd prezentuje organ, stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11 a ust. 1 i 2 u.o.z., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP") oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego (jest to akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił, wydawany na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, którego warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie). Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku spraw dotyczących zapewnienia opieki oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i ich wyłapywania upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera powołany wyżej przepis art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 42 usg zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta określa, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Jednocześnie wskazuje, w art. 2 ust. 1, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (poza wyjątkiem określonym w ust. 2, dotyczącym jedynie aktów normatywnych niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących, których ogłoszenie wyłącza odrębna ustawa). W myśl art. 4 ust. 1 i 2 omawianej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (taki charakter ma akt prawa miejscowego), ogłoszone w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego - dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. W związku z tym, iż przytoczone regulacje art. 4 wiążą wejście w życie (termin wejścia w życie) aktu z instytucją ogłoszenia aktu, stwierdzić należy, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym (z wyjątkiem przepisów porządkowych, które w świetle art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, z którymi co oczywiste, nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalonych programów) i może zacząć obowiązywać najwcześniej od daty ogłoszenia (poza wyjątkiem określonym w art. 5 ww. ustawy), choć zasadą jest zastosowanie vacatio legis. Powyższe regulacje odpowiadają normie konstytucyjnej określonej w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla przesądzenia zatem, czy w przedmiotowej sprawie istniał obowiązek publikacji zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym (w tym wypadku wojewódzkim), co w przypadku aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące determinuje wejście ich w życie, decydujące znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zaskarżana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na okoliczność, że art. 40 u.s.g. nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, to zakwalifikowanie danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinno być poprzedzone badaniem cech danego aktu. Bowiem jak wynika to z wymienionych wyżej przez Sąd kumulatywnych cech aktu prawa miejscowego, sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze przesądzać o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono to powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała analizowana zgodnie z poczynionymi uwagami, stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Stanowisko to aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: (por. wyroki NSA z 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016 r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - jako określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11 a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Dodatkowo podzielić w tym miejscu należy pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1002/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy (które może być zagrożone np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt mogących być nosicielami różnych chorób, czy stwarzać niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, czy też być agresywnymi w stosunku do ludzi). Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść

programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną (§ 11 rozdziału 3. załącznika do zaskarżonej uchwały). Podzielając wskazaną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z przytoczonymi przez tutejszy Sąd spostrzeżeniami i racjami, oraz uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, że stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1254/16; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia z 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które jak podkreślono to wyżej, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszeniowej, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego - jak wykazano - była zobowiązana, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej).

W nawiązaniu do uwag organu zawartych w odpowiedzi na skargę, powtórzyć przyjdzie, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości konieczność zaliczenia uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, że powołane przez organ wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych powzięte zostały przed ujednoliceniem się poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego na sporną kwestię. O ile jeszcze w wyroku z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 NSA wyraził pogląd, że charakter prawny uchwały w przedmiotowej kwestii może być dyskusyjny, to w aktualnym orzecznictwie konsekwentnie stwierdza, iż uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi jest aktem prawa miejscowego (obok przywołanych wcześniej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego także chociażby: wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt I OSK 28/16; z 31 sierpnia 2017 r, sygn. akt II OSK 3038/15; z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd tutejszy pogląd ten w pełni popiera, czemu dał wyraz w niniejszym uzasadnieniu.

W odniesieniu zaś do spostrzeżeń organu na temat negatywnych konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (błędnie określonego w odpowiedzi na skargę uchyleniem tego aktu), Sąd wyjaśnia, iż do zastosowania takiego środka prawnego zobowiązuje go treść art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Stwierdzenie jej nieważności nie zależy zatem od uznania Sądu i nie może on odstąpić od takiego stwierdzenia ze względu na okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę.

W związku z tym, iż zaskarżona uchwała dotknięta została istotną wadą, polegającą na przyjęciu jej z naruszeniem przepisów o promulgacji aktu prawa miejscowego (art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2) i art. 4 ustawy ogłoszeniowej), Sąd w składzie orzekającym stwierdził nieważność tej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.