Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 596/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par 1 pkt 1 lit a- c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 2114
law: Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: art. 77, art. 80, art. 7, art. 10 par 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel,, Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 lipca 2022 r. nr 9016-2022-37/M-6400 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] maja 2021 r., poprzez aplikację e-WniosekPlus, P. S., reprezentujący W. S. (dalej: "Strona", "Wnioskodawca", "Skarżący"), złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok.

We wniosku Wnioskodawca zawnioskował o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.

W dniach od [...] lipca oraz [...] września 2021 r. w gospodarstwie Wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę gospodarstwa metodą foto, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport o nr [...], do którego załączniki stanowią szkice z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentacja fotograficzna.

[...] października 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego wystosował do Strony wezwanie do złożenia wyjaśnień lub dokumentów wskazujących na samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na wezwanie Strona wskazała, że od roku [...] prowadzi odrębne gospodarstwo rolne oraz płaci podatek rolny.

[...] grudnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego wezwał Stronę do przedłożenia dokumentów wskazujących na prowadzenie przez niego odrębnego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi Strona przedłożyła faktury na zakup pszenicy.

[...] maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do Strony decyzję o nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, w której przyznał Stronie jednolitą płatność obszarową, płatności za zazielenienie, płatność redystrybucyjną oraz płatność do powierzchni buraków cukrowych, która została pomniejszona o kwotę [...]zł z uwagi na stwierdzone w kontroli nieprawidłowości.

[...] maja 2022 r. do Biura Powiatowego w C. Strona złożyła odwołanie

od powyższej decyzji, w którym nie zgadza się z pomniejszeniem powierzchni uprawy buraka cukrowego o [...] ha na działce rolnej [...]. Strona wskazała, że powierzchnia działki - [...] ha była obsiana burakami cukrowymi i pozostała do zbioru do października 2021 r. Strona wskazała, że protokół dostarczony po kilku miesiącach, tzn. w roku 2022, czyli po zbiorach, nie odnosi się rzetelnie do stanu faktycznego na działkach.

[...] lipca 2022 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego, decyzją nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyszczególnił naruszenia stwierdzone na poszczególnych działkach. Odnośnie spornej działki [...] organ wskazał na następujące kody nieprawidłowości: [...] oraz wyjaśnił ich znaczenie.

Organ wyjaśnił też, że kontrola w gospodarstwie Wnioskodawcy odbyła się metodą teledetekcji (tzw. metodą foto) i została przeprowadzona zgodnie z art. 40 Rozporządzania Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w myśl którego opiera się ona na foto interpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli, w celu rozpoznania pokrycia terenu i zmierzenia powierzchni

Kontrola metodą foto, jak wyjaśnił organ, oprócz ustalenia granic działek rolnych i naniesienia ich na ortofotomapę, obejmuje również przeprowadzenie przez kontrolującego m.in. takich czynności w terenie jak stwierdzenie rodzaju użytku gruntowego na danej działce rolnej.

Przeprowadzona kontrola gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, poprzez metodę foto, przebiega dwuetapowo. Pierwszym z nich jest, jak wskazał dalej organ, wizytacja terenowa, podczas której kontrolujący obowiązani są do sporządzenia materiału dowodowego dot. gruntów zadeklarowanych we wniosku danego producenta rolnego, w tym zdjęć obrazujących rodzaj stwierdzonej w dniu kontroli uprawy czy obszarów niekwalifikujących się do przyznania płatności, jak również - w drugiej części kontroli - szkiców przedstawiających miejsca ich wykonania i granic obszarów objętych pomiarem powierzchni. Na dowód przeprowadzenia powyższych czynności sporządzany jest raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Ponadto, po zakończeniu każdej kontroli w terenie, trwa proces weryfikacji pracy inspektorów terenowych. Przeprowadzana jest kontrola formalna jakości wykonanych pomiarów oraz oceny stwierdzonej uprawy. Raport z kontroli otrzymany przez Stronę został zweryfikowany i zatwierdzony przez pracowników ARiMR jako niezawierający błędów, co zostało odnotowane w załączniku nr 1 do raportu z kontroli na miejscu w sekcji I Zatwierdzenie raportu po kontroli formalnej.

Wnioskodawca miał możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, w terminie 14 dniu od dnia doręczenia raportu z kontroli do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji, co do jakości wyników z kontroli, czego nie uczynił.

[...] sierpnia 2022 r. do Z. Oddziału Regionalnego wpłynęła skarga na ww. decyzję o nr [...].

W skardze podniesiono, że organ ustalił obszar buraka cukrowego w oparciu o zdjęcie, tj. metodą teledetekcji, a ustalenia dokonane w ten sposób nie dają obrazu stanu pola, a nadto trudno dać wiarę, aby w jeden dzień możliwe było skontrolowanie pól o łącznej powierzchni ponad [...] ha.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 202Ir. poz. 735 ze zm., dalej, w skrócie: "K.p.a."), art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zebraniu materiału dowodowego i jego rozpatrzeniu w sposób niewyczerpujący, a w konsekwencji na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza okoliczności, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności obszaru pola, na którym znajdowała się uprawa buraków.

Stawiając powyższe zarzuty, wniesiono o:

- uchylenie w całości decyzji Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2022 r., i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] oraz przyznanie Skarżącemu płatności zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Ponadto, odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością oddalenia skargi w całości przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że regulacja przyjęta w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm., dalej : "ustawa o płatnościach") wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej samej przyczyny (wykluczenie zasady prawdy obiektywnej) - w sprawach dotyczących płatności nie obowiązuje zasada zawarta w art. 77 K.p.a. (obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. albo działanie w tym zakresie z urzędu, gdy jest to istotne dla rozstrzygnięcia, albo gromadzenie dowodów zaoferowanych przez stronę, gdy są do dowody istotne dla sprawy). Z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach wynika, że organ ma jedynie obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku lub innych przedłożonych przez Stronę dokumentach, nie jest natomiast zobowiązany do aktywnego gromadzenia dowodów w zakresie uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności, gdyż jest to wyłączny obowiązek strony postępowania.

Nadto, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, wówczas gdy łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Płatności mogą zostać przyznane pomimo niespełnienia powyższego warunku, jednakże jedynie wówczas, gdy rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i zawnioskował o ich przyznanie, oraz gdy łączna kwota płatności bezpośrednich wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro przed zastosowaniem kar administracyjnych, o których mowa w art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 347 z dn. 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.).

Ponadto, Jednolita Płatności Obszarowa przysługuje, gdy rolnik został zakwalifikowany jako aktywny zawodowo (art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 opubl. w Dz. Urz. UE E 347 z dn. 20.12.2013, str. 608, ze zm.).

Przepis art. 8 ust. 1 pkt 4) ustawy o płatnościach stanowi z kolei, iż płatność JPO, za zazielenienie, dodatkowa (redystrybucyjna) są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl art. 39 ust. 1 Rozporządzania Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, kwalifikowalność działek rolnych weryfikuje się za pomocą wszelkich, odpowiednich środków.

Kontrola metodą foto (teledetekcji) ustalenia granic działek rolnych i naniesienia ich na ortofotomapę, obejmuje również przeprowadzenie przez kontrolującego m.in. takich czynności w terenie jak stwierdzenie rodzaju użytku gruntowego na danej działce rolnej.

Przeprowadzona kontrola gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, poprzez metodę foto, przebiegała dwuetapowo. Pierwszym z nich była wizytacja terenowa, podczas której kontrolujący sporządzili materiał dowodowego dot. gruntów zadeklarowanych we wniosku, w tym zdjęć obrazujących rodzaj stwierdzonej w dniu kontroli uprawy czy obszarów niekwalifikujących się do przyznania płatności, jak również - w drugiej części kontroli - szkiców przedstawiających miejsca ich wykonania i granic obszarów objętych pomiarem powierzchni. Na dowód przeprowadzenia powyższych czynności sporządzony został raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału sporna uprawa buraka cukrowego graniczącego z uprawą pszenicy (która została wysiana również na deklarowanej części buraka cukrowego) została udokumentowana na zdjęciach wykonanych przy użyciu drona, na których wyraźnie widać jaką część działki zajmuje dana uprawa.

Inspektorzy terenowi stwierdzili, że powierzchnia działki rolnej [...] jest mniejsza od zadeklarowanej przez Skarżącego. Z deklaracji zawartej we wniosku wynika, że działkę rolną [...] tworzy kilka działek ewidencyjnych, między innymi działka ewidencyjna nr [...], na której Strona zadeklarowała powierzchnię [...] ha. Powierzchnia stwierdzona dla tej działki wyniosła [...] ha, ponieważ na wschodnią część działki została wysiana uprawa pszenicy, która również znajdowała się na działce ewidencyjnej nr [...] Zatem, uprawa buraka cukrowego nie znajdowała się na całej zadeklarowanej działce nr [...]. Potwierdzeniem tego jest aktualna ortofotomapa z kontroli foto, która obrazuje stan na gruncie oraz dokumentacja zdjęciowa, która znajduje się w aktach administracyjnych (zdjęcia nr [...]). Ponadto, w granicach działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] stwierdzono uprawę buraka cukrowego na powierzchni o 0,02 ha mniejszej niż deklarowana. Łączna, stwierdzona uprawa buraka cukrowego na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem [...] wyniosła więc [...] ha i, zdaniem Sądu, brak podstaw, by te wyliczenia organów zakwestionować, tym bardziej, że Strona nie przedstawia żadnych przeciwdowodów.

W toku postępowania Strona wskazywała, że na poczet zasianej powierzchni, może przedłożyć świadków oraz firmę która kopała i zasiewała buraki na deklarowanych działkach, jednakże nie przedłożyła wskazanych dowodów.

Strona w skardze wskazuje również, że trudno dać wiarę, aby w jeden dzień możliwe było skontrolowanie pól o łącznej powierzchni ponad [...] ha.

Wyjaśnić jednak należy, że Skarżący do płatności zadeklarował powierzchnię [...] ha, a kontrola była przeprowadzona w dniach [...] lipca 2021 oraz [...] września 2021, czyli przez 7 dni.

Stan faktyczny działki, jak i uprawy znajdujące się na tych działkach zostały więc ustalone w dniach 14-20 lipca 2021 r., co obrazuje również naniesiona na fotografie data wykonania zdjęcia. Sporna działka została skontrolowana 18 lipca 2021 r., czyli przed zbiorem deklarowanej uprawy.

Reasumując, należy wskazać, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości co do treści, są czytelne i zrozumiałe, poparte zdjęciami kontrolowanych działek i szkicami pomiarowymi. Po sporządzeniu przez inspektorów realizujących kontrolę stosownego protokołu, został on zweryfikowany w Biurze Kontroli na Miejscu w Z. Oddziale Regionalnym Agencji oraz przez organy obu instancji ARiMR. Ponadto, stanowią dowody na okoliczności znaczące dla sprawy, które przyczyniły, się do ustalenia stanu faktycznego.

Odnośnie wniosku zawartego w skardze o "przyznanie Skarżącemu płatności zgodnie z wnioskiem" wyjaśnić należy, że do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu. To rolą organu jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym, sąd nie zastępuje organów w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem wskazany powyżej wniosek Skierowany do Sądu nie znajduje podstawy prawnej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że ustalenia organów, które legły u podstaw ich rozstrzygnięć, zostały poczynione w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy sprawy, który został przez organy oceniony w jego całokształcie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sformułowaną w art. 80 K.p.a. Z kolei, podniesione skardze zarzuty, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. W tym zakresie skarga sprowadzała się jedynie do polemiki z niewadliwą oceną dowodów dokonaną przez organy. Skarżący przedstawił w istocie jedynie wątpliwości co do możliwości zgromadzenia przez organ materiału dowodowego, ale są one, zdaniem Sądu, zupełnie nieuzasadnione, gdyż nie znajdują potwierdzenia ani w obiektywnych dowodach ani w argumentacji Strony.

Sąd aprobuje w całej rozciągłości ustalenia i wyliczenia organu odwoławczego, co do zasadności pomniejszenia poszczególnych płatności, zawarte w zaskarżonej decyzji, co do prawidłowości których nie podniesiono zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł więc podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 107 § 2 i 3 K.p.a., skoro uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji zostały sporządzone sumiennie i rzeczowo, a przede wszystkim w sposób, który odpowiada wskazanemu przepisowi K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.