Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1529/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 205 poz 2095
law: Rozporządzenie Rady Ministrow z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz  specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu
article: art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 721/15 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 721/15, po rozpoznaniu skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy 31.427,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 20008 r. Starosta B. ustalił lokalizację drogi publicznej dla inwestycji pn. "Budowa drogi zbiorczej w S. w celu aktywizacji terenów inwestycyjnych oraz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK-1". Zgodnie z tą decyzją przejęte zostały z mocy prawa, z dniem 12 czerwca 2008 r., na własność Gminy S., między innymi nieruchomości położone w Gminie S., obręb S., oznaczone jako działki nr [...]. Przedmiotowe działki w dniu przejęcia ich z mocy prawa na własność Gminy S. nie miały urządzonej księgi wieczystej. Natomiast w ewidencji gruntów jako ich właściciel była ujawniona Spółka w S.

Postępowanie odnośnie ustalenia odszkodowania za przejęte działki zostało wszczęte przez Starostę B. zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2008 r. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy w tym przedmiocie Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o ustaleniu za powyższe działki nabyte z mocy prawa na własność Gminy S. odszkodowania w łącznej kwocie 2422700,00 zł oraz zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy S. do zapłaty tego odszkodowania na rzecz W. w S. reprezentowanej przez Spółkę w S.

Starosta B. stwierdził, że odszkodowanie za objęte postępowaniem działki przysługuje W. S. reprezentowanej przez Spółkę w S., a to w sytuacji gdy na jej rzecz jako właściciela były i są one ujawnione w ewidencji gruntów. Co do wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania Starosta powołał się na treść sporządzonego na użytek tego postępowania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. R. z 31 marca 2014 r., uznając go za rzeczowy i miarodajny.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina S. zarzuciła, że błędnie uznano W. w S. jako właściciela objętych postępowaniem działek. Nadto zarzuciła bezkrytyczne oparcie się przez organ orzekający na operacie szacunkowym A. R., w sytuacji gdy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do podobieństwa nieruchomości stanowiących podstawę wyliczenia średniej ceny objętych postępowaniem odszkodowawczym działek, zwłaszcza przy uwzględnieniu wielkości powierzchni. Występujące w tym względzie zasadnicze różnice wykluczają zdaniem odwołującej się uznanie tych działek (nieruchomości) za podobne, a to podważa miarodajność dokonanej wyceny.

Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie a następnie dokonał oceny operatu szacunkowego z dnia 31 marca 2014 r., wraz z nadaną klauzulą aktualizacyjną z dnia 3 kwietnia 2015 r., który w niniejszej sprawie stanowił podstawę ustalenia odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy wskazała w nim, iż wyceniane działki zlokalizowane są w okolicach i wzdłuż ulicy W. Ulica W. jest główną ulicą miasta S., przez którą przebiega główny ruch samochodowy w kierunku K. Działki położone są w strefie peryferyjnej miasta. Dostęp do placówek handlowych i innych obiektów jest zły. Na większości działek znajduje się drzewostan. Teren składa się z działek o różnej powierzchni, o różnych kształtach, w całości posiada jednak kształt nieregularny, o łącznej powierzchni 86 525 m2, umożliwiający jego racjonalne zagospodarowanie, zgodne z przeznaczeniem planistycznym. Teren nie posiada dostępu do uzbrojenia. Badając uwarunkowania planistyczne biegła ustaliła, że działki będące przedmiotem wyceny przeznaczone są jako tereny dróg publicznych, tereny zieleni urządzonej, tereny obiektów produkcyjnych, tereny zespołu parkingowego z zielenią otaczającą, tereny funkcji usług, las - tereny dolesień.

Przystępując do wyceny biegła w pierwszej kolejności dokonała badania zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako u.g.n.) stwierdzając, że dla części nieruchomości o przeznaczeniu w planie zagospodarowania zgodnym z celem wywłaszczenia (pod drogi) nie występuje zwiększenie wartości nieruchomości, a zatem zasada korzyści nie występuje. Analizę rynku biegła rozpoczęła od sprawdzenia, czy występowały transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, zdefiniowanym jako obszar S. Stwierdziła, że na rynku tym odnotowano niewystarczającą ilość transakcji nieruchomościami drogowymi, stąd zadecydowano o rozszerzeniu analizy na rynek regionalny powiatów B., m. (powiat sąsiedni), gminy L. i Z. (gminy sąsiednie). Okres analizy biegła poszerzyła do ponad dwóch lat, gdyż na przestrzeni badanego okresu czasu nie odnotowano jej zdaniem istotnego trendu zmian cen transakcyjnych. W dalszej części operatu jego autorka uznała, że przeznaczenie nieruchomości pod tereny zespołów parkingowych jest tożsame z przeznaczeniem pod tereny dróg, zaś analiza rynku regionalnego wykazała, iż nieruchomości sprzedawane na rynku pod zespoły parkingowe przedstawiają podobne wartości jak nieruchomości pod drogi. Zatem i w tym przypadku zasada korzyści nie występuje. Następnie biegła analizowała rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny zieleni urządzonej uznając, że przy średniej cenie tych nieruchomości w kwocie 14,23 zł/m2 są one niższe niż średnie ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Wobec powyższego biegła stwierdziła, że w tej sytuacji tzw. zasada korzyści wyrażona w art. 134 u.g.n. ust. 4 występuje i należy określić wartość nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni urządzonej według alternatywnego sposobu użytkowania, czyli drogowego. W dalszej kolejności biegła dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny istniejących lasów i zadrzewień oraz tereny przeznaczone pod dolesienie. Podała, że na rynku lokalnym zdefiniowanym jako obszar gminy S. odnotowano niewystarczającą ilość tego rodzaju transakcji, stąd rozszerzono obszar na rynek regionalny, w pierwszej kolejności powiatu B., m. i z., później województwa [...]. W analizowanym obszarze znalazło się 168 transakcji nieruchomościami tego rodzaju, w tym: o cenie minimalnej 0,32 zł/m2, cenie maksymalnej 43,75 zł/m2, cenie średniej 6,02 zł/m2. Z przedstawionych analiz wynika, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi są wyższe, od cen średnich nieruchomości przeznaczonych pod tereny istniejących lasów i zadrzewień i tereny przeznaczone pod dolesienie. W tej sytuacji biegła stwierdziła, że wobec działek o przeznaczeniu leśnym tzw. zasada korzyści także występuje. Rzeczoznawca majątkowy analizą objęła również rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny baz, składów i magazynów. Na rynku lokalnym zdefiniowanym jako obszar gminy S. odnotowała niewystarczającą ilość transakcji nieruchomości o takim przeznaczeniu, stąd rozszerzyła obszar na rynek regionalny, w pierwszej kolejności powiat B., m. i z., a następnie obszar województwa [...]. W analizowanym obszarze znalazło się 146 transakcji nieruchomościami tego rodzaju, w tym: o cenie minimalnej 8,00 zł/m2, cenie maksymalnej 98,99 zł/m2, cenie średniej 39,71 zł/m2. W konsekwencji przyjęła, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi są wyższe, od cen średnich nieruchomości przeznaczonych pod tereny baz, składów i magazynów. W tej sytuacji biegła również wskazała, że tzw. zasada korzyści występuje. Następnie biegła przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny usług. Na rynku lokalnym zdefiniowanym jako obszar gminy S. odnotowała niewystarczającą ilość transakcji nieruchomości o takim przeznaczeniu. Stąd rozszerzyła obszar na rynek regionalny, w pierwszej kolejności powiatu B., m. i z., później województwa [...]. W analizowanym obszarze znalazło się 126 transakcji nieruchomościami tego rodzaju, w tym: o cenie minimalnej 12,00 zł/m2, cenie maksymalnej 97,55 zł/m2, cenie średniej 38,39 zł/m2. W konsekwencji przyjęła, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi są również wyższe, od cen średnich nieruchomości przeznaczonych pod tereny usług. Wobec powyższego biegła stwierdziła, że również odnośnie tej nieruchomości występuje tzw. zasada korzyści.

Wobec powyższych ustaleń, biegła dokonała wyceny nieruchomości z powołaniem się na treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109, zwanego dalej rozporządzeniem), przyjmując do porównań ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Oszacowania nieruchomości dokonała podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Dokonując oceny przydatności dowodowej przedmiotowego operatu szacunkowego Wojewoda stwierdził, że operat ten nie budzi wątpliwości pod względem formalnym, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i logiczne uzasadnienie przyjętych w nim wyborów. Odnosząc się do zarzutów Gminy dotyczących podobieństwa przyjętych do porównań nieruchomości drogowych, Wojewoda odwołał się do treści art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy szacując wartość rynkową nieruchomości wybiera spośród różnych cech kilka, które, jego zdaniem, w największym stopniu wpływają na wartość nieruchomości. Cechy rynkowe mają z reguły lokalny charakter i w różnym stopniu mogą wpływać na wartość nieruchomości, co wyraża się za pomocą przypisywania im wag, określonych na podstawie analizy rynku lokalnego ewentualnie rynku regionalnego. Następnie rzeczoznawca majątkowy dokonuje wartościowania (oceny cech), kierując się własną wiedzą, doświadczeniem, zmysłem estetycznym czy praktycznym. Dobór cech wpływających na wartość nieruchomości na danym rynku transakcyjnym oraz samych transakcji porównawczych pozostawiony jest rzeczoznawcy majątkowemu. Jest to wiedza specjalistyczna wymagająca znajomości rynku transakcyjnego, a organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, który jest biegłym w sprawie.

Odnosząc się natomiast w kwestii tytułu własności Spółki w S. do objętych postępowaniem odszkodowawczym nieruchomości Wojewoda stwierdził, że została ona przesądzona m.in. treścią zapadłych a tej sprawie wyroków WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Gl 51/10 (w przedmiocie skargi na bezczynność organu) oraz z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 493/11, którym organy orzekające były związane. Wynika z nich, że w przypadku nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, prawo własności objętych nimi nieruchomości należy ustalać w oparciu o treść odnoszących do nich wpisów w ewidencji gruntów i budynków, których odnośnie objętych postępowaniem działek Gmina S. skutecznie nie podważyła. W związku z tym nie może mieć w tej materii przesądzające znaczenie okoliczność czy Spółka w S. może okazać decyzję o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] Gmina S. zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 4 pkt 16, art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia przez przyjęcie do porównania przy wycenie jako nieruchomości podobnych, nieruchomości mających "skrajnie różne powierzchnie". Zarzuciła także naruszenie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez błędne ustalenie, że objęte wyceną nieruchomości posiadają zezwolenie na lokalizację zjazdu na drogę krajową – ul. W. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że biegła w sporządzonym operacie z dnia 31 marca 2014 r. nie wykazała w dostateczny sposób, dlaczego za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianej uznała nieruchomości o zdecydowanie innej (mniejszej) powierzchni. W tym zaś względzie Starosta B. nie dokonał zdaniem skarżącej oceny prawidłowości tego operatu. Nadto podniesiono, że biegła w operacie nie wskazała bliższych danych cech 12 – tu nieruchomości, które uznała za podobne, co uniemożliwia ich ocenę pod tym kątem, gdyż nie zostały one dostatecznie z punktu widzenia treści art. 4 pkt 16 u.g.n. scharakteryzowane. Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualnymi tych nieruchomości jako podobnych podważa wiarygodność wyceny i uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Dokonując oceny stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. R. z dnia 31 marca 2014 r., którego aktualność biegła ta potwierdziła dnia 3 kwietnia 2015 r., Sąd doszedł do przekonania, że nie został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie jest logicznie spójny. Tym samym nie mógł on stanowić wystarczającej podstawy ustalonego i przyznanego odszkodowania. Przede wszystkim Sąd I instancji podniósł, że operat ten został sporządzony z naruszeniem treści § 36 ust. 3 rozporządzenia nad czym organy obu instancji przeszły do porządku. Stojąc na stanowisku, że w związku z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia, tj. przejęciem pod drogi objętych postępowaniem części nieruchomości doszło do zwiększenia ich wartości (spowodowało zwiększenie wartości – art. 134 ust. 4 u.g.n.), biegła ustaliła ich wartość na użytek niniejszego postępowania jako nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Wartość 1m2 tych części nieruchomości ustaliła jako odpowiadającej w 100% wartości nieruchomości drogowych, tj. z naruszeniem § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Do regulacji tej biegła w ogóle się nie odniosła, chociaż przywołała ją w swoim operacie. Podobnie uczyniły organy obu instancji. Zdaniem WSA w Gliwicach, już tylko z tego powodu przedmiotowy operat nie mógł stanowić miarodajnej podstawy ustalenia objętego postępowaniem odszkodowania.

Niezależnie od tego zasadnicze wątpliwości Sądu I instancji wzbudziły ustalenia biegłej co do przesłanek zastosowania w niniejszej sprawie co do niektórych części wycenianych nieruchomości (działek) unormowania z art. 134 ust. 4 u.g.n. i ust. 3 § 36 rozporządzenia w zw. z art. 159 tej ustawy. Biegła uznała, że w związku z celem przejęcia (wywłaszczenia) objętych wyceną nieruchomości, które zgodnie z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. z dnia 28 kwietnia 2005 r. były przeznaczone pod tereny baz, składów i magazynów (średnia cena 39,71 zł/m2) i pod usługi (średnia cena 38,39m2), są niższe niż nieruchomości przeznaczonych zgodnie z tym planem pod drogi. Stwierdzenie to zostało sformułowane przy założeniu, że średnie ceny nieruchomości pod drogi kształtują na poziomie 41,47 zł/m2, gdy tymczasem ostatecznie biegła ustaliła tę cenę w wysokości 28 zł/m2, a więc znacznie niższej niż wskazane wcześniej przez nią średnie ceny terenów baz, składów i magazynów oraz terenów pod usługi. Z operatu nie wynika przy tym aby do tych średnich cen nieruchomości miały mieć zastosowanie takie same współczynniki korygujące jak do nieruchomości drogowych. W tej zaś sytuacji stanowisko, że w związku z celem przejęcia (wywłaszczenia) pod drogi nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania pod bazy, składy, magazyny i usługi doszło do zwiększenia ich wartości budzi zasadnicze wątpliwości, nie zostało dostatecznie i w sposób pozwalający na formalną kontrolę umotywowane i tym samym nie może zasługiwać na akceptację. Nawet gdyby zaakceptować zawarte w tym względzie przez biegłą stanowisko, to jak stwierdzono wyżej wartość tych nieruchomości powinna być wyceniona zgodnie z treścią § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, czego w operacie z dnia 31 marca 2014 r. nie dokonano.

Zdaniem Sądu I instancji, zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania budzi też dobór przez biegłą rodzaju niektórych cech rynkowych wycenianych nieruchomości, kształtujących ostatecznie wielkość przyjętego w operacie współczynnika korygującego na poziomie 0,59, a to gdy weźmie się pod uwagę, że chodzi o nieruchomości przeznaczone pod drogi. Jest to przeznaczenie specyficzne i trudno zrozumieć np. dlaczego na wartość nieruchomości o takim przeznaczeniu miałby wpływać chociażby rodzaj dostępu do uzbrojenia, dostęp do komunikacji publicznej i rodzaj drogi prowadzącej do tego terenu, która to cecha została w operacie uwzględniona bez uzasadnienia gdy chodzi o odniesienie do tak specyficznego przeznaczenia wycenianych nieruchomości. WSA w Gliwicach uznał, że również z tego względu operat ten nie może być należycie skontrolowany.

W ocenie Sądu I instancji, kontrola taka nie jest też możliwa w odniesieniu do przyjętego współczynnika korygującego gdy zważy się na kształtujące go, a przyjęte przez biegłą cechy rynkowe wycenianych nieruchomości (strona 18 i 19 operatu), nie zostały ujęte w charakterystyce nieruchomości uznanych przez biegłą za podobne, ujętych w tabeli na stronie 13 operatu. Z tego też względu nie można ocenić czy były w ogóle podstawy do zastosowania do tych nieruchomości wyliczonego i przyjętego przy ostatecznej wycenie na stronie 19 operatu współczynnika korygującego. Za trafny w związku z tym Sąd I instancji uznał zarzut, że treść operatu, w szczególności rodzaj ujawnionych w tabeli na jego 13 stronie cech nieruchomości przyjętych jako podobne, nie pozwala na chociażby ogólną ocenę trafności tego doboru z punktu widzenia treści art. 4 pkt 16 u.g.n. Również z tego względu operat ten nie mógł być uznany jako miarodajny dowód przy ustaleniu wyliczanego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego cechy nieruchomości podobnych w postaci powierzchni poszczególnych nieruchomości, Sąd I instancji uznał, że co do zasady zasługuje on na uwzględnienie, jakkolwiek brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca takiego konkretnego wpływu też nie wskazała. W szczególności nie naprowadziła żadnych dowodów, jak również nie przedstawiła wywodów wskazujących, że ceny większych działek przyjmowanych pod drogi mają niższą wartość niż działek mniejszych. Z drugiej strony Sąd nie podzielił jako zasadnego stanowiska, że wielkość działek o takim przeznaczeniu nie ma wpływu na ich wartość. Stwierdzenie takie nie znajduje dostatecznego normatywnego umocowania, a w szczególności nie wynika z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. W konsekwencji ocena tej cechy w odniesieniu do nieruchomości przyjętych lub przeznaczonych pod drogi zależy od stanu faktycznego konkretnej sprawy i powinna być oceniona przez autora operatu w sposób poddający się kontroli trafności zaprezentowanego stanowiska, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, chociaż zarzut w tym przedmiocie został już sformułowany w odwołaniu.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że skoro zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 677 ze zm.), nieruchomości przejęte pod lokalizację drogi gminnej stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, to jednostka ta jest zobowiązana do wypłaty należnego za te nieruchomości odszkodowania. Niedopuszczalne było zatem nałożenie obowiązku wypłaty ustalonego odszkodowania na Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego, a nie na Gminę S. jako jednostkę samorządu terytorialnego, która z mocy prawa stała się właścicielką przedmiotowych nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości. Prawidłowo przyjęły w tym względzie organy orzekające, że przymiot ten odnośnie objętych wyceną nieruchomości przysługuje W. w S., którą zarząd sprawuje Spółka w S., na rzecz której nakazano wypłatę ustalonego odszkodowania. Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 29 ustawy o drogach publicznych, w sytuacji gdy wbrew twierdzeniu strony skarżącej biegła nie przyjęła, że zostało wydane przez zarządcę drogi krajowej zezwolenie na realizację z tej drogi zjazdu na teren objętej wyceną nieruchomości.

Wskutek powyższego, wobec oparcia się przez organy orzekające na operacie szacunkowym sporządzonym z naruszeniem obowiązujących przepisów i wobec zobowiązania do zapłaty ustalonego odszkodowania Burmistrza Miasta i Gminy S. a nie Gminy S., WSA w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a). Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta B. zleci innemu rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami operatu szacunkowego dla określenia wartości objętych postępowaniem odszkodowawczym nieruchomości, który następnie organy orzekające ocenią przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Wojewoda zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 rozporządzenia, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy zastosowany został § 36 ust. 4 rozporządzenia,

2) art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że rzeczoznawcy majątkowemu nie przysługuje swoboda w zakresie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania w zakresie wyboru cech rynkowych wycenianych nieruchomości,

3) art. 12 ust. 4 w zw. z art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez wskazanie, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa w związku z inwestycją drogową jest Gmina S. a nie Burmistrz Miasta i Gminy S.;

II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji II instancji naruszył wymienione powyżej przepisy prawa materialnego;

III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że:

- organ II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do utrzymania w mocy przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji,

- organy obu instancji naruszyły art. 80 K.p.a. polegające na ustaleniu, że dokonały rozstrzygnięcia bez należytego zbadania przydatności dowodowej operatu szacunkowego;

IV. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne związanie organów obu instancji wskazaniem dotyczącym wyłączenia rzeczoznawcy A. R. z udziału w postępowaniu dotyczącym ponownego ustalenia odszkodowania, które toczyć się będzie w przypadku uprawomocnienia się wyroku WSA w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, które okazały się niezasadne. Przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości.

To postanowienia zawarte w § 36 rozporządzenia winny stanowić i stanowią podstawę do wyliczeń należnego w niniejszej sprawie odszkodowania skoro przedmiotem wyceny są działki przeznaczone na cele drogowe. Regulacje zawarte w § 36 rozporządzenia jako lex specialis wyłączają zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy przepisu art. 134 ust. 4 u.g.n.

Analiza przepisów zawartych w punktach 1 do 6 § 36 rozporządzenia pozwala przyjąć, że w niniejszej sprawie biegły a zanim organ winni w zależności od dotychczasowego przeznaczenia przyjętej do wyceny działki zastosować odpowiednio § 36 ust.3 lub ust 4.

Zgodnie z § 36 ust. 3 w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W myśl przepisu § 36 ust. 4 w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść regulacji zawartych w ustępach 3 i 4 nie budzi wątpliwości co do ich rozłącznego charakteru. Oznacza to, że przepisy te mają zastosowanie w zupełnie odmiennych stanach faktycznych. Zgodzić należy się z sądem I instancji, że tzw. zasadę słuszności statuuje przepis ustępu 3. Nie może budzić wątpliwości i to już w świetle gramatycznego brzmienia tej normy, że o ile zwiększenie wartości nieruchomości następuje na skutek przeznaczenia nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, to wartość rynkową nieruchomości określa się poprzez powiększenie wartości (nie więcej niż o 50 procent), wyliczonej na podstawie oceny wartości działek z gruntów, z których je wydzielono bądź z nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych (ust. 3 pkt 1 i 2).

Nie mogło więc znaleźć akceptacji stanowisko, iż zasada słuszności oznacza w istocie konieczność wyliczenia wartości działek gruntów niezależnie od dotychczasowego ich przeznaczenia wg cen działek uzyskanych za nieruchomości drogowe.

Z tego też względu za wadliwe uznać należało odniesienie się przez biegłą jedynie do wartości nieruchomości drogowych przy wycenie gruntów do tej pory niedrogowych. Taki sposób działania rzeczoznawcy skutkować musi przyjęciem iż dokonana wycena działek przeznaczonych bądź zajętych do tej pory pod bazy, składy, magazyny i usługi pozostaje w sprzeczności z przepisem § 36 ust. 3 pkt.1 i 2 rozporządzenia, na co słusznie zwrócił uwagę kontrolowany sąd. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem tego sądu, że badany operat szacunkowy nie wyjaśnia w sposób dostateczny, jakie znaczenie dla wyliczenia wartości nieruchomości przejętych lub przeznaczonych pod drogi ma wielkość przejmowanej działki. Zwrócenia uwagi wymaga, że wbrew stwierdzeniu biegłego ze strony 12 operatu z dnia 31 marca 2014r. NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 829/12) nie zawarł generalnej oceny iż w przypadku nieruchomości drogowej każdorazowo wielkość powierzchni nie ma znaczenia. Z cytowanego wyroku wynika jedynie, że w okolicznościach wówczas badanej sprawy wielkość nieruchomości nie była wyodrębniona jako cecha mająca istotny wpływ na wartość nieruchomości.

Odnosząc się z kolei do podniesionych przez Sąd I instancji wątpliwości w zakresie wielkości przyjętego współczynnika korygującego podkreślić należy, że co do zasady kwestia ta sprowadza się do podważenia metodologicznej prawidłowości operatu szacunkowego, a zatem ma charakter wiadomości o charakterze specjalnym. Nie może to jednak oznaczać, że autor operatu zwolniony jest od zamieszczenia w nim przekonujących wyjaśnień w tej materii. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie wyrażany był pogląd, że rzeczoznawca majątkowy winien zamieścić w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę), opis istotnych cech różniących te nieruchomości, jak też argumenty wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). W przeciwnym wypadku przyjęte założenia, w tym wielkość współczynników korygujących jawić się mogą jako dowolne, co nie może znaleźć akceptacji w świetle oceny dowodów, dokonywanej w trybie art. 80 K.p.a.. Z tego też względu słusznie kontrolowany sąd zakwestionował brak wyczerpujących wyjaśnień rzeczoznawcy także w odniesieniu do ostatecznej wielkości współczynników korygujących. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit .c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. nie mógł więc skutecznie podważyć badanego rozstrzygnięcia. Sąd II instancji nie znalazł podstaw, by uznać słuszność zarzutu naruszenia art. 154 ust.1 u.g.n. Wprawdzie stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, ale nie zwalnia to ani tego rzeczoznawcy, ani następnie przy wydawaniu decyzji samego organu od zastosowania właściwych unormowań normatywnych, mających zastosowanie w oszacowaniu szkody, która wystąpiła w zw. z zaistniałym zdarzeniem prawnym.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 12 ust. 4 w związku z art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, iż skoro nieruchomość była przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego, to tylko ona jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Burmistrz Miasta i Gminy S. jest podmiotem reprezentującym gminę na zewnątrz w myśl art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Nie może w związku z tym sam być podmiotem praw i obowiązków, nie posiada własnej "struktury" w tym np. własnego budżetu. Zadania, jakie na podstawie przepisów szczególnych realizuje Burmistrz – wykonuje na rachunek i odpowiedzialność gminy jako jednostki samorządu terytorialnego a nie w imieniu własnym. Z tych przyczyn to wyłącznie gminie rozumianej, jako samodzielna i posiadająca osobowość prawną jednostka samorządu terytorialnego przysługuje podmiotowość prawna i to ona, a nie jej organ wykonawczy może być podmiotem praw i obowiązków.

Z powyżej opisanych przyczyn wbrew kasacji brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Słuszny okazał się zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono że Sąd I instancji w nieuprawniony sposób wykluczył w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczoznawcę majątkowego, będącego autorem spornego operatu. Ma rację skarżący kasacyjnie, że tylko wystąpienie przesłanek wyłączenia z art. 24 K.p.a. uprawniałoby przyjęcie takiego stanowiska. Przepis ten ma zastosowanie do biegłych w oparciu o art. 84 § 2 K.p.a. Tymczasem sąd nie wskazał na którąkolwiek przesłankę wyłączenia, w szczególności jak słusznie wywiedziono w kasacji brak podstaw do przyjęcia wystąpienia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nie oznacza to jednak, iż przepis ten wymaga wyłączenia na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" - por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II OSK 446/15.

Słuszność ostatniego zarzutu nie skutkuje wadliwością kontrolowanego rozstrzygnięcia, które choć z częściowo błędnym uzasadnieniem odpowiada prawu.

W świetle poczynionych wyżej rozważań skargę kasacyjną jako niezasadną na zasadzie art. 184 P.p.s.a. należało oddalić.