Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1904/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1777
law: Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3175/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 marca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 3175/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Skarga Wojewody [...] na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego była w niniejszej sprawie przedmiotem ponownej oceny legalności przez WSA w Warszawie, po uprzednim uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA, stwierdzającego nieważność tego planu w całości. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 515 ze zm.), pismem z 11 września 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] – dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G. – [...] (określany dalej m.p.z.p.).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

I) art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p., ustawa o p.z.p.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 7 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały;

II) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie oraz § 12 ust. 2 pkt 7 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2, na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

III) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1587), poprzez ustalenia zawarte w § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały, dopuszczające użytkowanie rolnicze na terenach 1Ew, 2Ew, 3Ew oraz brak ustalenia przeznaczenia części działki nr 25 w obrębie G.;

IV) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w: § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 10 i pkt 11, § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały;

V) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 11 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R;

VI) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011r., uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 uchwały;

VII) § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 3 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w: § 4 pkt 11 i § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały;

VIII) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] uwzględniła stanowisko Wojewody wyrażone w skardze, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2014 r. Rada Gminy [...] zmodyfikowała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o uwzględnienie skargi (poza zarzutem odnoszącym się do § 11 ust. 2 pkt 3 planu oraz art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

W wyroku z 19 października 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2411/14, WSA w Warszawie w całości stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki stwierdził, że Rada Gminy [...] podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła zasady oraz tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały wskazano jedynie ograniczony, zamknięty katalog postanowień części graficznej przyjmując, że plan nie określa granic i sposobów zagospodarowania terenu ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, niemniej jednak w samej części graficznej wskazano (choć fragmentarycznie) linie zabudowy. Zaskarżony plan, jak wynika z jego części graficznej oraz tekstowej, obejmuje znaczne kompleksy terenów, na których, pomimo że stanowią grunty rolne, generalnie dopuszczono pewne rodzaje zabudowy (tereny oznaczone R, R 1 i R 2 - § 11 ust.1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały). Zaplanowano też na tym obszarze pewne tereny, które całkowicie bądź w znacznym zakresie są wyłączone z zabudowy (niektóre z nich - innej niż służące produkcji energii z wiatru - § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 2 pkt 3 planu). Tymczasem, na całym obszarze objętym planem, wyznaczono jedynie linie zabudowy (po obu stronach drogi publicznej KDL), których naniesienie jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosowanych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej, wynikającego z przepisów szczególnych, służących bezpieczeństwu ruchu drogowego. WSA w Warszawie wywiódł także, że dopuszczając generalnie możliwość realizacji na znacznych terenach zabudowy, nie określono w istocie kompleksowo, jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury (media, etc.). Nie czyni temu zadość sformułowanie ogólnych zasad w tym zakresie w części planu (§ 9). Rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest bowiem na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 u.p.z.p.), a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem. Tam gdzie go zaś uchwalono, to właśnie ten dokument ma przesądzać, z uwzględnieniem racjonalnych uwarunkowań, w jakich obszarach ma następować dalsza urbanizacja. W części tekstowej planu dopuszczono także np. przeprowadzenie linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia, łączącej planowane elektrownie z systemem energetycznym (§ 9 ust. 7 pkt 6.). Realizacja tego rodzaju linii, przy założeniu racjonalnego planowania, wymaga wydzielenia stosownego terenu, wolnego – w określonej szerokości – od zabudowy dla realnego umożliwienia jej wykonania. Sensowny podział przestrzeni, dla zapewnienia realizacji w sposób zrównoważony poszczególnych potrzeb, jest właśnie przesłanką sporządzania planów. Gdy chodzi o sieć dróg w części tekstowej wskazano także w § 9 ust. 12 pkt 2 lit. b: "dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej". Użycie liczby mnogiej sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wyrysowane na części graficznej dróg dojazdowych klasy KDW, lecz ich zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla.

WSA w Warszawie podzielił również argumentację wskazującą na konieczność uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów, na których zgodnie z ustaleniami planu taka zmiana może być dokonana. Jak zauważył organ nadzoru, z ustaleń § 7 ust. 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie oraz § 12 ust. 2 pkt 7 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1, R2 w ramach gruntów rolnych klasy III. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I – III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki ocenił, że słusznie Wojewoda [...] podniósł, że dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowa regulacja dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Zdaniem WSA w Warszawie, analiza treści graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona nie plan miejscowy, lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych. Nie stanowi natomiast kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem. Z podważanych przez WSA w Warszawie przepisów w tym przede wszystkim wskazanego na wstępie § 3 ust 2, wynika, że wolą organu uchwalającego ten akt prawa miejscowego było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku - a) realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe), b) ograniczeń (wydzielone strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy), nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowania przestrzenią na terenie objętym planem we wszelkich istotnych tego aspektach (np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego). Jest to niewątpliwie istotne w odniesieniu do siedlisk gospodarstw rolnych oraz inwestycji związanych z produkcją rolną (na terenach objętych planem przeważają grunty przeznaczone na ten cel). W tej sytuacji samo wyeliminowanie przez Sąd § 3 ust. 2 uchwały nie prowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a temu ma służyć sądowa kontrola zaskarżonych aktów. Uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, uchybiono w szczególności treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p., który wskazuje zasady sporządzania planu. Uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (art. 28 ust. 1 tej ustawy). W ocenie WSA w Warszawie, pozostawienie w obrocie prawnym aktu, jedynie wyrywkowo regulującego gospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach, byłoby także w sprzeczności z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Stąd przywołane wcześniej uchybienia przesądziły o stwierdzaniu nieważności całego planu, bez rozważania, czy jego szczegółowe, kwestionowane w skardze postanowienia odnośnie wskazanych terenów, także naruszają prawo.

Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku przez Radę Gminy [...], reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/14, uchylił go i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA uznał za zasadne podstawy kasacyjne zarzucające naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono kompleksowo dla terenów, dla których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i komunikacji oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na trenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linię zabudowy. W ocenie NSA, WSA w Warszawie niesłusznie przyjął wadliwość uchwały w zakresie, w jakim nie wyznacza linii zabudowy na obszarze innym, niż po obu stronach drogi publicznej (oznaczonej KDD). W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał również na nieuprawnioną ingerencję Sądu Wojewódzkiego w władztwo planistyczne gminy poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 u.p.z.p. polegająca na przyjęciu niedopuszczalności zapisu § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz na błędnym założeniu, że kwestia badania dostępu do drogi oraz uzbrojenia terenu może nastąpić jedynie w procedurze ustalania warunków zabudowy, zgodnie z art. 61 u.p.z.p. NSA uznał także za zasadne podstawy kasacyjne zarzucające naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jedynie fragmentarycznie reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego, § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną, art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast rozważając to co do części dotyczącej § 3 ust. 3 zaskarżonego planu oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak "racjonalność planowania" i "sensowności podziału przestrzeni". W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał ponadto, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił przekonywująco powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i wybiórczo odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze.

Gmina [...] w piśmie procesowym z 11 stycznia 2018 r. wniosła o przeprowadzenie mediacji w tej sprawie. Wskazała następnie, że normy wynikające z przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) nie stoją na przeszkodzie w ustawaniu takich zapisów w planie miejscowym, aby dopuszczały one możliwość budowy/rozbudowy infrastruktury na ternach podlegających ochronie (m.in. grunty rolne III klasy oraz grunty leśne) bez konieczności uzyskiwania zgód organów, o których mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Możliwe jest zatem lokalizowanie infrastruktury, jeżeli nie spowoduje to zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele inne niż rolne lub leśne. W związku z tym Organ stanął na stanowisku, że przewidziana w planie infrastruktura techniczna nie zmienia dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych, a w konsekwencji nie powstał obowiązek uzyskania zgody właściwego organu. W piśmie podkreślono również, że w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miał na celu wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych oraz związanych z tym elementów infrastruktury i obszarów ograniczonego użytkowania. W ocenie organu, regulacje zawarte w m.p.z.p. należy uznać za kompleksowe i racjonalnie określające zagospodarowanie przedmiotowych terenów. Organ podniósł ponadto, że obligatoryjny charakter elementów wyliczonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie oznacza, że muszą zostać one ujęte w każdym planie miejscowym. W ocenie organu, mając na względzie cel zaskarżonego planu miejscowego, nie miał on obowiązku określenia w tym akcie dodatkowych elementów w postaci linii zabudowy czy układu komunikacyjnego. Organ wskazał również, że określenie w miejscowym planie wysokości niektórych budowli poprzez odniesienie się do wysokości mierzonej od poziomu terenu, a w przypadku innych budowli od ich podstawy, uznać należy za w pełni dopuszczalne i mieszczące się granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. W piśmie podkreślono, że zaskarżony plan miejscowy nie może zostać uznany za wadliwy z uwagi na zastosowanie w nim innej terminologii niż bezpośrednio wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ został zachowany cel wynikający z przedmiotowego przepisu, oraz powtórzenie materii ustawowej w jego treści, w celu zapobieżenia wyrwaniu przedmiotowych regulacji z kontekstu. Organ wskazał ponadto, że w razie stwierdzenia sprzeczności w zaskarżonym akcie, powinny one być eliminowane poprzez zastosowanie zasad wykładni. W przypadku zaś sprzeczności, których nie da się usunąć przy pomocy zasad wykładni, stwierdzeniu nieważności powinny podlegać pojedyncze przepisy. W ocenie organu, stwierdzenie nieważności całego aktu stanowi ostateczność i powinno mieć miejsce wyłącznie w razie niemożności skorzystania z innych adekwatnych środków prawnych. Wojewoda [...] w piśmie z 12 stycznia 2018 r., stanowiącym uzupełnienie skargi stwierdził, iż nie widzi możliwości przeprowadzenia mediacji mając na względzie, że termin rozprawy został już wyznaczony, a materia niniejszej sprawy nie ma takiego charakteru, by mediacja była dopuszczalna.

Podtrzymał swe wszystkie dotychczasowe zarzuty wobec uchwały w sprawie planu. Uzupełniająco zaś wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że WSA nie jest w całości związany ustaleniami poczynionymi przez Sąd II instancji. NSA dokonał bowiem oceny prawnej podjętej uchwały w odniesieniu do innego stanu faktycznego. Wojewoda wywiódł to z faktu, że w granicach obszaru objętego planem miejscowym nie ma żadnej dojazdowej drogi publicznej oznaczonej symbolem KDD, o której wspomniał NSA, a tym bardziej linii zabudowy wyznaczonej po obu stronach tej nieistniejącej drogi. W jego ocenie Sąd I instancji nie jest związany wykładnią prawa w tej materii i ma możliwość dokonania w tym zakresie własnej oceny prawnej, w oparciu o prawdziwy stan faktyczny. Wojewoda podniósł przy tym, że Sąd I instancji winien dokonać jednoznacznej oceny wyznaczenia linii zabudowy w graniach obszaru objętego planem miejscowym, mając na uwadze, że z załącznika graficznego wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi klasy lokalnej oznaczonej symbolem KDL wyznaczona została jedynie w sposób częściowy, jest bowiem linią urwaną, a więc taką która nie wyznacza obszaru tzw. ruchu budowlanego, na którym faktycznie może być realizowana ta zabudowa. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że w granicach objętych planem miejscowym przewidziano realizację elektrowni wiatrowych, dla których obecnie obowiązują przepisy ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Z tego względu, w ocenie Wojewody, Sąd I instancji powinien rozważyć stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na fakt, że w żadnej mierze nie realizuje ona celu wskazanego w tej ustawie. W kolejnym piśmie procesowym Gmina [...] zakwestionowała ustalenia Wojewody i wskazała przyczyny, dla których argumentację Wojewody, prowadzącą do stwierdzenia nieważności szeregu postanowień planu – uznała za pozbawioną podstaw.

W uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 3175/17 Sąd I instancji wskazał, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu I instancji, rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) dla Sądu I instancji wynika w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA również pośrednio nie godził w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Według Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi wraz z jej uzupełnieniem, zawartym w piśmie procesowym Wojewody z 12.01.2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w swym, powołanym i wiążącym Sąd obecnie rozpatrujący tę sprawę wyroku z 12.09.2017 r. sygn. akt II OSK 350/17, stanowisko co do braku konieczności wyznaczenia w niniejszym planie dodatkowych linii zabudowy i przesądził, że rozbudowa dróg została w sposób dostateczny określona w planie.

Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji rozstrzygającego tę sprawę, wszystkie elementy oceny prawnej NSA, zawarte w wyroku z 12.09.2017 r., sygn. akt II OSK 350/17 mają dla Sądu obecnie rozpatrującego tę sprawę charakter wiążący.

Według Sądu I instancji, oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sądowi I instancji z urzędu jest wiadome, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargi Wojewody na plany miejscowe, odnośnie tej samej Gminy [...], wydał nie tylko wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 350/17, ale też wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 2884/16. Orzeczeniem tym (II OSK 2884/16), NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2062/14) w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r., ale o nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G. – [...].

W ocenie Sądu I instancji, odwołanie się do wyroku NSA w sprawie II OSK 2884/16 jest uzasadnione, a przemawiają za tym cztery powody. Po pierwsze, zaskarżona w sprawie IV SA/Wa 2062/14 uchwała, podjęta przez radę tej samej gminy, w swej istotnej treści była zbieżna z postanowieniami uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie. Po drugie, Wojewoda w sprawie IV SA/Wa 2062/14 sformułował w zasadzie zarzuty tożsame do postawionych w niniejszej sprawie. Po trzecie, WSA w sprawie IV SA/Wa 2062/14 odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze Wojewody (inaczej niż w sprawie IV SA/Wa 2411/14). Po czwarte, NSA w sprawie II OSK 2884/16, rozpoznając skargę kasacyjną Gminy, odniósł się do wielu kwestii podnoszonych w skardze Wojewody i poruszonych w wyroku IV SA/Wa 2062/14, formułując szereg ocen prawnych podważających zasadność zarzutów Wojewody. Sąd I instancji wyjaśnił że wyrok NSA w sprawie II OSK 2884/16 nie jest objęty związaniem, o jakim mowa w art. 190 p.p.s.a., czy też związaniem z art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 193 p.p.s.a.), w odniesieniu do niniejszej sprawy. Wyrok ten dotyczył bowiem innego aktu prawa miejscowego, choć podjętego przez ten sam Organ. Brak też jest podstaw do związania Sądu ocenami prawnymi, wyrażonymi przez NSA w sprawie II OSK 2884/16, na podstawie art. 170 p.p.s.a. Jednak wystąpiły zbieżności treści kwestionowanych przepisów prawa miejscowego i wyrok ten został wydany z udziałem tego samego podmiotu (tej samej Gminy). Zdaniem Sądu I instancji, w świetle art. 170 p.p.s.a. nie można pominąć, że kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała, oraz plan miejscowy będący przedmiotem zaskarżenia w sprawie IV SA/Wa 2062/14, są – co do elementów kwestionowanych przez Wojewodę – w zasadzie niemal tożsame.

Sąd I instancji wyjaśnił, że za stosowaniem nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do planów miejscowych, uchwalonych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji, opowiedział się jednoznacznie NSA w wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 75/17. Wskazana nowelizacja ma w istocie charakter porządkujący, bowiem wymóg istotności naruszeń zasad sporządzenia planu lub studium można było już wcześniej wyinterpretować, stosując wykładnię systemową oraz celowościową - z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a także powołanych zasad konstytucyjnych (pewności prawa, proporcjonalności oraz dobra wspólnego). Pogląd o konieczności stwierdzenia istotności naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, również uchwalonego przed 18 listopada 2015 r., wynika ponadto wprost z uzasadnienia powołanego wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2884/16. Sąd I instancji wyjaśnił, że mając też na względzie zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania do działań organów państwa (art. 2 Konstytucji RP), a także pozycję ustrojową i autorytet NSA, celowe było, aby Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie rozważył również argumenty podniesione przez NSA w sprawie II OSK 2884/16. Ewentualne podzielenie tych argumentów przez Sąd może zatem nastąpić nie na zasadzie ratione imperii, ale imperio rationis.

Przechodząc do oceny legalności zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów przedmiotowego planu - zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] – dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G. – [...], w zakresie wskazanym w skardze, Sąd I instancji stwierdził, że nie jest zasadny wniosek o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 2 uchwały. W ocenie Sądu I instancji, § 4 pkt 2 uchwały nie narusza wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa w stopniu istotnym. Wprowadzenie tego rodzaju norm informacyjnych może nawet służyć wzmocnieniu funkcjonowania, akcentowanej przez Wojewodę, zasady legalizmu. Przepis ten przypomina bowiem adresatom uchwały (czyli osobom niekoniecznie legitymującym się wykształceniem prawniczym), że plan miejscowy to tylko jeden z wielu aktów prawnych regulujących sytuację prawną nieruchomości. Powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest zasadny zarzut dotyczący § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów Wojewody co do § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały. Zdaniem Wojewody, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia uchwały, bowiem nakładanie na inwestora obowiązku wykonania stosownych badań gruntu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zostało już uregulowane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z kolei zaś m. in. w art. 32 ust. 1-3 tej ustawy, uregulowane zostały kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis ten w ocenie Sądu I instancji, potwierdza jedynie ogólny obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych terenu, na którym ma być posadowiony fundament elektrowni wiatrowej.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w odniesieniu do § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały. Zdaniem Wojewody, ustalenia te nie zawierają jakiejkolwiek normy prawnej i zostały sformułowane bez wyraźnego umocowania prawnego, wynikającego z art. 15 u.p.z.p. Według Sądu I instancji, z zarzutem tym nie można się zgodzić. Sąd I instancji wyjaśnił, że NSA w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 2884/16, na gruncie identycznego postanowienia zawartego w kontrolowanym w tamtej sprawie planie miejscowym wskazał, że pojęcie najlepszych dostępnych technik jest pojęciem ustawowym określonym w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Zalecenie stosowania najlepszych dostępnych technik jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji (nie tylko tych wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego), takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Według Sądu I instancji, taki cel jest jak najbardziej zgodny z dyrektywą wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującą określać w planie zasady ochrony środowiska, a które zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia mają przybierać postać m.in. nakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska, określonych w p.o.ś.

Według Sądu I instancji, z tych samych powodów brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały oraz § 9 ust. 8 pkt 4 uchwały. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały.

W ocenie Sądu I instancji, brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z tym postanowieniem, na terenach oznaczonych w planie symbolem R dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. Sąd I instancji zauważył, że zgodność z prawem tożsamego postanowienia uchwały tyczącej innej Gminy – B., przesądził NSA w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 2896/15. Sąd I instancji wyjaśnił, że ocena prawna tam sformułowana nie jest dla Sądu I instancji wiążąca. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez NSA we wskazanym wyroku, że w powołanym przepisie chodzi o to, aby odstępstwo od wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie było stosowane do zabudowy zagrodowej w małych gospodarstwach rolnych.

Według Sądu I instancji, nie jest uprawnione stanowisko Wojewody, że Rada nie uzyskała zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 7 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), poza zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na poszerzenie drogi publicznej na rysunku oznaczonej jako KDL oraz drogę 3 KDW. Sąd I instancji wyjaśnił, że Wojewoda upatruje tego naruszenia w tym, że dopuszczono lokalizację nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III. Zdaniem Sądu I instancji, z zarzutem tym nie można się zgodzić. Sąd I instancji wskazał, że niezasadność takiego stanowiska przesądził już NSA w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 350/17. Sąd I instancji przypomniał, że kwestionowany plan miejscowy zmienia jedynie dotychczasowe przeznaczenie terenów poprzez lokalizację trzech elektrowni wiatrowych. Sąd I instancji podkreślił specyfikę kontrolowanego planu miejscowego i wyjaśnił, że zasadność odwołania się do innych orzeczeń (czyli zastosowania argumentu imperio rationis) zdeterminowana jest przede wszystkim podobieństwem stanu faktycznego i prawnego. Z tego względu Sąd I instancji odwołał się do, podzielanych przez Sąd, ocen prawnych sformułowanych w wyroku NSA w sprawie II OSK 2884/16, na gruncie podobnych zarzutów Wojewody w odniesieniu do analogicznych postanowień kontrolowanej tam uchwały, dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również Gminy [...] (innego jej terenu) dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G. – [...].

Zdaniem Sądu I instancji, nie istniała konieczność uzyskania przedmiotowej zgody w odniesieniu do lokalizacji linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej). W ocenie Sądu I instancji, lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Zdaniem Sądu I instancji, nie istniał również obowiązek uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia ewentualnych gruntów rolnych kl. III, przeznaczonych w planie pod drogi KDW.

Sąd I instancji wyjaśnił, że drogi 1KDW, 2KDW oraz 3KDW - zgodnie z rysunkiem planu - przebiegają przez grunty oznaczone w ewidencji jako rolne, a zatem służą nie tylko do obsługi elektrowni wiatrowych, ale również terenów rolnych. Z tej przyczyny niekatulany jest problem uzyskiwania zgody odpowiednich organów w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie uchwały, dotyczącego obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru, Sąd I instancji odczytał go w powiązaniu z innymi postanowieniami uchwały. Według Sądu I instancji, przeznaczenie terenu m. in. w postaci masztów do pomiaru wiatrów, które miałyby służyć tylko obsłudze elektrowni wiatrowych, należy odnieść tylko do terenów R1. Potwierdza to § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, który zakazuje wszelkiej zabudowy na terenach R1, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew. Zdaniem Sądu I instancji, budowa masztów do pomiaru siły wiatru, służących rolnikom w związku prowadzoną gospodarką rolną (np. w związku z wykonywaniem oprysków), nie może być w ogóle uznane za zamianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Według Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi dopuszczalny był przewidziany w § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały zakaz realizacji na terenach 1Ew, 2Ew, 3Ew innych funkcji, za wyjątkiem użytkowania rolniczego. Sąd I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze, akcentowany przez NSA, postulat rozwiązywania wątpliwości co do treści planu poprzez wykładnię, a nie w pierwszej kolejności poprzez stwierdzanie nieważności planu miejscowego i w tym zakresie nie można było skargi uwzględnić.

Zdaniem Sądu I instancji, w szczególności, w świetle treści § 11 i 12 uchwały nie można twierdzić, że na terenach 1Ew, 2Ew, 3Ew (§ 10 uchwały) dopuszczalna jest zabudowa gospodarcza i obsługi produkcji rolniczej. W celu właściwego stosowania przedmiotowej uchwały wystarczy zatem prawidłowa interpretacja zakwestionowanego zapisu uchwały (w myśl zasad wykładni systemowej oraz celowościowej).

Według Sądu I instancji, nie można się zgodzić z zarzutem skargi, że na rysunku przedmiotowego planu są miejsca, w odniesieniu do których nie określono przeznaczenia terenu, w szczególności nie dotyczy to części działki nr [...] położonej w obrębie G.. Stanowiska takiego nie wyraził też NSA w wiążącym Sąd I instancji wyroku o sygn. akt II OSK 350/17.

Sąd I instancji wskazał, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 10 i pkt 11, § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały.

Sąd I instancji wyjaśnił z jakiego powodu uznał, że nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez sprzeczne – w ocenie Wojewody - ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 3 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w § 4 pkt 11 i § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały.

Według Sądu I instancji, bezzasadne są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące rzekomego nierozgraniczenia (braku wydzielenia) w planie terenów o różnym przeznaczeniu. Kwestię tę Wojewoda pozostawił do uznania Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] reprezentowany przez r.pr. S. O. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono i jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano:

1. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: ustawa o p.z.p.), w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że uchwałę podjętą [...] maja 2014 r. Sąd rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązuje w dniu podjęcia uchwały;

b) art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że tylko istotne naruszenie prawa skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w sprawie planu miejscowego;

c) art. 15 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego oraz nie naruszają przepisów odrębnych;

d) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust.1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1 i 3, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie oraz § 12 ust. 2 pkt 3 i 7 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej oraz przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1 i R2 na gruntach rolnych klasy III;

e) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011 r., uchwałą Nr [...] w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w zakresie ustaleń, o których mowa w dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 uchwały;

f) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu musi być jednoznacznie określone, zaś wzajemnie wykluczające się przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających, co skutkowało oddaleniem zarzutów organu nadzoru;

g) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały;

h) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 10 ust. 3 pkt 1 i § 4 pkt 11 uchwały;

i) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały;

j) art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia, o których mowa w: § 10 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu § 10 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały; § 11 ust. 2 pkt 10 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska § 11 ust. 2 pkt 11 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

k) art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię;

l) art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do uznania, iż część ustaleń o charakterze warunkowym nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu wskazującym na konieczność stwierdzenia ich nieważności;

m) art. 101 ust. 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną ich wykładnię, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym ich zastosowaniem, w odniesieniu do ustaleń: § 11 ust. 4 uchwały i § 12 ust. 4 uchwały poprzez ich niezastosowanie;

n) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów dopuszczeń i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko i wyłącznie w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń.

2. zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały, o której mowa w pkt III niniejszej skargi;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących zastosowania terminologii i definicji własnych w miejsce jednoznacznych definicji ustawowych, a także innych kryteriów pozaprawnych;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez brak zbadania we własnym zakresie i uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały a użycie w ich miejsce orzeczenia zapadłego w innej sprawie, pomiędzy innym stronami oraz w odniesieniu do innego aktu prawa miejscowego, konsumującego ustalenia faktyczne na konkretnym terenie;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku NSA w sprawie II OSK 350/17 w zakresie ponownej oceny wszystkich zarzutów złożonych przez organ nadzoru wraz z ich pełnym wyjaśnieniem, z uwzględnieniem wykładni prawa, która dokonana została jedynie w odniesieniu do ustaleń § 3 ust. 2 i § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały;

e) art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegającego na niepełnym odniesieniu się do zarzutów skargi zwykłej oraz braku samodzielnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały;

f) art. 147 § 1 i art. 151 w związku z art. 141 § 4 i art. 183 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegającego na takim jego uzasadnieniu, że brak zawarcia stosownych tez w wyroku II OSK 350/17, stał się podstawą do przesądzenia o niezasadności zarzutów skarżącego kasacyjnie, podczas gdy NSA w wyroku tym nie miał podstaw prawnych do orzekania w zakresie zarzutów nie będących przedmiotem pierwszego postępowania kasacyjnego;

g) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku NSA w sprawie II OSK 350/17 i oddalenie skargi w zakresie zarzutów wojewody dotyczących konieczności uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia oraz naruszeń studium, które nie były przedmiotem postępowania kasacyjnego a zostały merytorycznie rozstrzygnięte w wyroku IV SA/Wa 2411/14.

III. Wskazując na powyższe, na podstawie: art. 181 § 1, art. 176 § 2, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 ustawy p.p.s.a., wniesiono o:

1. Rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

2. Uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3175/17 z 16 marca 2018 r., w całości oraz o stwierdzenie nieważności uchwały, na zasadzie określonej w art. 188 ustawy p.p.s.a., w zakresie:

- § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały;

- § 4 pkt 2 uchwały;

- § 4 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych na terenach: R, R1 i R2, w ramach gruntach rolnych klasy III;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały;

- § 8 uchwały,

- § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach: R, R1 i R2, w ramach gruntów rolnych klasy III;

- § 9 ust. 7 pkt 1 uchwały;

- § 9 ust. 7 pkt 5 uchwały;

- § 9 ust. 7 pkt 6 uchwały,

- § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały;

- § 9 ust. 8 pkt 4 uchwały;

- § 10 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...)

- § 10 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: ,, (...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

- § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)",

- § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały;

- § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały;

- § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenach R, w ramach gruntów rolnych klasy III;

- § 11 ust. 2 pkt 10 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 11 ust. 2 pkt 11 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 11 ust. 4 uchwały;

- § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru na terenach: R1 i R2, w ramach gruntów rolnych klasy III;

- § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanego z obsługą terenu Ew, w ramach gruntów rolnych klasy III;

- § 12 ust. 2 pkt 7 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego na terenach: R1 i R2, w ramach gruntów rolnych klasy III;

- § 12 ust. 4 uchwały;

- § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska

3. Opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3175/17 z 16 marca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

4. Przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w składzie Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z poważnymi wątpliwościami prawnymi odnoszącymi się do dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w brzmieniu nadanym mu ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), a także odnoszącymi się do:

- art. 2 ust. 1 pkt 7 i pkt 10, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych;

- art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p.;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- modyfikacji pojęć zawartych w aktach hierarchicznie wyższych.

5. Zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, że dla oceny skutków prawnych wadliwych ustaleń, kluczowe znaczenie ma dokonana przez prawodawcę ustawa z 9 października 2015 r. o rewitalizacji, na mocy której dokonano zmiany brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., co oznacza, że obecnie jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Sąd I instancji zastosował błędną wykładnię ww. przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego jego zastosowania. Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji, bez żadnych podstaw prawnych przyjął przepis art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. z daty orzekania w sprawie, zamiast przyjąć stan prawny obowiązujący w dacie podjętej uchwały. Sąd orzekając w sprawie nie wziął pod uwagę, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. został zmieniony na mocy art. 41 pkt 5 ustawy o rewitalizacji, zmieniającej ustawę z dniem 18 listopada 2015 r., przy czym co istotne, w odniesieniu do tegoż przepisu ustawa o rewitalizacji nie zawarła jakichkolwiek norm intertemporalnych wskazujących w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały przy dokonywaniu oceny prawnej uchwał podjętych przed tą datą. Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że w sytuacjach, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma jedynie zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy nowe przepisy.

Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że biorąc pod uwagę fakt, że 12 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2411/14, to należy mieć na względzie, że Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany winien być wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika wprost z art. 190 ustawy p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy oceny stanu faktycznego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zakres dokonanej przez NSA wykładni prawa zastosowanej w wyroku z 12 września 2017 r., w sprawie sygn. akt II OSK 350/17 w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych, a także wszelkie rozstrzygnięcia, które zapadły w przedmiotowej sprawie w tym w uchylonym wyroku Sądu I instancji, a które nie były podważane w ramach postępowania kasacyjnego, a tym samym rozpatrywane przez Sad II instancji. W żadnej mierze Sąd I instancji nie związany jest orzeczeniem zapadłym w innej sprawie, bez względu na fakt podzielenia danych argumentów. Konstytucyjne prawo do sądu oznacza, w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustrojów sądów administracyjnych, iż jedynym kryterium branym pod uwagę przy orzekaniu w sprawie jest kryterium zgodności z prawem. Zasada prawa do sądu jest również rozważana na płaszczyźnie idei sprawiedliwości proceduralnej, określającej zespół standardów wyznaczonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W tym kontekście rozumiana jest również, jako "prawo do sprawiedliwego procesu sądowego". Orzekając w sprawie Sąd I instancji zamiast we własnym zakresie dokonać całkowitej oceny prawnej podjętej uchwały, do czego został zobowiązany wyrokiem NSA w sprawie II OSK 350/17, w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi zwykłej, odwołał się wprost do wyroku NSA w sprawie sygn. akt II OSK 2884/16, tj. w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...].

Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że zarówno w tej sprawie, jak i pozostałych 8 sprawach (6 dla gminy B. oraz 2 dla gminy B.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kopiuje wątpliwy pod względem dokonanej oceny prawnej (wyrok ma charakter stricte stronniczy, zaś ocena prawa tam dokonana stoi w sprzeczności nie tylko z szeregiem przepisów, ale również dotychczasowym jednolitym stanowiskiem judykatury) jeden wyrok stwarzając w ten sposób "nową linię orzeczniczą". Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, zastosował kryteria pozaprawne. Powyższe świadczy o istotnym, bowiem mającym wpływ na wynik sprawy (tj. oddalenie skargi), naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, związanie Sądu I instancji wyrokiem NSA winno co najwyżej wynikać z dyspozycji art. 190 p.p.s.a. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy skarżący kasacyjnie organ wskazał, że 12 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2411/14, a więc Sąd I instancji związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z art. 187 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozważenie możliwości przedstawienia składowi Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem rozstrzygnięcia, następujących zagadnień prawnych, które są przedmiotem niniejszej sprawy, a budzą poważne wątpliwości co do sposobu ich rozumienia i stosowania zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzkie Sądy Administracyjne, w tym Sąd w Warszawie:

- czy przepis art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w brzmieniu nadanym mu ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), obowiązujący z dniem 18 listopada 2015 r. należy stosować do uchwał podjętych przed tą datą, a więc przyjąć brzmienie tego przepisu z dnia orzekania, nie zaś z dnia podjęcia uchwały;

- czy realizacja przedsięwzięć infrastrukturalnych i komunikacyjnych innych niż wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 7 i pkt 10, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne w przypadku występowania gruntów rolnych klas I - III, a więc czy dopuszczenie jest w planie miejscowym możliwości realizacji linii energetycznych (zarówno napowietrznych, jak i kablowych podziemnych), gazociągów, ropociągów, światłowodów itp., a także wodociągów i kanalizacji, które nie służą mieszkańcom wsi oraz potrzebom rolnictwa, bez uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia;

- czy regulacja art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z dopuszczeniem w planie miejscowym realizacji dróg, w tym dróg stanowiących cele publiczne, zwalnia z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, w przypadku gdy użytkownikiem takich dróg są rolnicy;

- czy przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. oznacza konieczność określenia (wyznaczenia) terenów pod przebieg infrastruktury technicznej, a także komunikacyjnej (w tym dróg wewnętrznych), w tym określenia ich parametrów, czy też wystarczającym dla spełnienia wymogów wynikających z ww. przepisów jest ogólne dopuszczenie do realizacji wszelkich elementów infrastruktury technicznej granicach obszaru objętego planem miejscowym;

- czy przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie wynikających z możliwości realizacji infrastruktury technicznej;

- czy modyfikacja pojęć zawartych w aktach hierarchicznie wyższych stanowi naruszenie prawa, a jeżeli tak, to czym ono charakter istotny.

Według skarżącego kasacyjnie organu, konieczność rozstrzygnięcia ww. zagadnień prawnych wynika z faktu, że ww. kwestie prawne, powodują istotne trudności interpretacyjne z uwagi na możliwości różnego rozumienia ww. przepisów i są niezbędne do rozstrzygnięcia nie tylko w przedmiotowej sprawie, ale w licznych sprawach z zakresu planowania przestrzennego, jakie toczą się i jakie toczyć się będą przed sądami administracyjnymi. Ponadto, w związku z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 2884/16 z 12 września 2017 r., a także podjętymi w tym samym dniu, przez ten sam skład sędziowski, w sprawach: II OSK 2783/16, II OSK 22/17, II OSK 61/17, II OSK 2137/16, II OSK 350/17, II OSK 2896/15, II OSK 1178/16, i II OSK 2230/16, który to wyrok zawiera tezy prawne odmienne od dotychczasowego jednolitego stanowiska judykatury, a także w którym zastosowana wykładnia, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sposób istotny narusza ww. przepisy, dokonana została w swej istocie zmiana linii orzeczniczej, linii która notorycznie przywoływana jest w kolejnych orzeczeniach sadów administracyjnych. Powyższe rozstrzygniecie sprawy ma zatem znaczenie kluczowe z punktu widzenia zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP) a także konstytucyjnej zasady legalizmu, trudno bowiem, w państwie prawnym przyjąć, iż w odniesieniu do tych samych kwestii istnieje rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Tym samym podstawową przesłanką do skorzystania z dyspozycji art. 187 § 1 p.p.s.a. jest:

- pojawienie się kwestii prawnych, których wyjaśnienie powoduje trudności z uwagi na możliwości różnego rozumienia przepisów;

- pojawienie się w określonej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie do różnego rozumienia przepisów.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wszystkie przytoczone powyżej przesłanki mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie a zatem wniosek w powyższym zakresie uznać należy za istotny nie tylko w przedmiotowej sprawie, ale również w odniesieniu do szeregu spraw toczących się przed sądami administracyjnym w całym kraju.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] reprezentowana przez r. pr. D. Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przedstawiła kontrargumentację względem zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie.

W piśmie procesowym z 14 września 2018 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] działając na postawie art. 192, w związku z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302) zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie sygn. akt II OSK 1904/18 do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie ze skargi Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...]na uchwały: - Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], - Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], o stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotowa skarga została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Gminy [...]. Skarga powyższa została w sposób skuteczny doręczona Gminie [...] 27 sierpnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie o sygn. II OSK 1904/18. Celowość zawieszenia postępowania w sytuacjach uregulowanych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca pozostawił ocenie sądu orzekającego w zawisłej przed nim sprawie. W ocenie NSA, w niniejszej sprawie nie było celowe wstrzymanie biegu sprawy o sygn. II OSK 1904/18.

Stwierdzić również należy, że wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego nie zasługiwał na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazywały, aby na tle istniejącego stanu faktycznego wystąpiły rozbieżności w orzecznictwie co do wykładni wskazanych przepisów.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. W przypadku, gdy sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 190p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślić trzeba, że żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Nie można było też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Dodać należy, że z uwagi na art. 190 p.p.s.a., nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy a następnie ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione.

Sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 350/17, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2012 r., sygn. IV SA/Wa 2411/14. Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji musiał zatem mieć na względzie treść art. 190 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (A. Kabat, Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2016, s. 600). Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w sprawie przez NSA powoduje jej oddalenie.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w całości sprowadza się do zakwestionowania wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 350/17.

W uzasadnieniu wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 350/17, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: Sąd II instancji, NSA) na wstępie swoich dalszych rozważań wyraził ogólną dyrektywę wykładni wskazując, że zgadza się ze skarżącą kasacyjnie Radą Gminy, że tereny objęte planem są terenami rolnymi niezabudowanymi, a celem uchwalenia planu była właśnie lokalizacja farmy wiatrowej (cel zgodny z prawem). W piśmiennictwie wskazuje się, że racjonalna działalność prawodawcza opiera się na założeniu wartości celu. Zarówno ocena, jak i dyrektywa dotycząca celu może być uzasadniona przez odwołanie się do określonych założeń aksjologicznych. W tym sensie wybór celu jest zrelatywizowany systemowo. Wybór celów prawodawcy jest uzależniony od założeń aksjologicznych. Wyznaczają one wartościowanie prawodawcy w różnym stopniu, w zależności od charakteru celu np. ogólne cele prawodawstwa, cele jakiejś części systemu prawnego, aktu normatywnego, czy też jego części (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź, Wydawnictwo Polskiej Akademii Nauk 1985, s. 141-142). Sąd II instancji w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 350/17 dokonał wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G. – [...] wskazując na główny cel tej regulacji zrelatywizowany przez wartość w postaci władztwa planistycznego gminy.

Sąd I instancji kierując się taką dyrektywą wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G. – [...], przedstawioną przez Sąd II instancji przeprowadził prawidłową kontrolę skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z wykładnią dokonaną przez Sąd II instancji oraz znajduje potwierdzenie w przepisach ogólnych uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G. – [...]. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 uchwały, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] został uchwalony dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G. - [...]. Taki cel uchwały został wyraźnie określony przez Radę Gminy [...]. Sąd II instancji stwierdził, że jest to cel zgodny z prawem. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że "Pomijanie celu regulacji prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie przy pomocy analizy słów jest głównym i najczęściej występującym błędem w rozumieniu i stosowaniu prawa administracyjnego. Błędem powodującym jego nieskuteczność i brak akceptacji społecznej" (zob. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 32).

Dokonując wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności należy ustalić cele danej regulacji prawnej. Oznacza to, że należy dążyć do tego, aby poszczególnym przepisom nadać znaczenie, które będzie w największym stopniu odzwierciedlało cele regulacji prawnej. Wykładnia celowościowa może zatem służyć do zweryfikowania wykładni językowej i systemowej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając cechy prawa administracyjnego oraz jego funkcje i cele, wykładnia oparta wyłącznie na samym brzmieniu przepisów części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zawodna. Wykładnia celowościowa pozwala na szerokie rozumienie treści normatywnej planu. Dzięki temu uzupełnia ona wykładnię językową.

Sąd II instancji podkreślił, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, które pozwala gminie decydować o stopniu szczegółowości pewnych postanowień planu. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Stąd też, jeżeli ogólny przepis planu nie uniemożliwia zagospodarowania danego terenu, to w oparciu o ten przepis, w procedurze uzyskiwania decyzji administracyjnych takich jak decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, czy też pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do uznania go za wadliwy. Według Sądu II instancji, nie wszystkie przepisy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy odczytywać, jako źródło nakazu. Niektóre z nich mają charakter jedynie dopuszczający. Z postanowień art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., wykładanych razem z częścią wstępną wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednakże przepisu tego nie można odczytywać jako nakazu zamieszczenia w każdym planie, nawet takim, w którym przewidziano tereny pod zabudowę, także zakazów zabudowy.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ w pkt II lit. n, zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów dopuszczeń i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko i wyłącznie w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń.

Sąd II instancji wskazał, że zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ na str. 57 podnosi, że obowiązkiem Rady Gminy "B." było jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, a także wydzielenie jednorodnych terenów pod względem takiego przeznaczenia, za pomocą linii rozgraniczających spośród innych terenów oraz ich oznaczenie odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia, zgodnie z standardami określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Odnosząc się do tego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie dotyczy on Gminy [...], lecz Gminy B.. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji rozpoznawał skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie Gminy B.

Także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. nie może zostać rozpatrzony z uwagi na sprzeczność z wykładnią dokonaną przez Sąd II instancji, który wprost stwierdził, że w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych. Oznacza to także sprzeczność zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p z wykładnią dokonaną przez Sąd II instancji. Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań wskazał na str. 8-9 uzasadnienia wyroku, że rozpoznając sprawę nie mógł pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu II instancji, nie był również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) dla Sądu I instancji wynikał w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku Sądu II instancji, w taki sposób, aby wyrok WSA również pośrednio nie godził w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Także zarzut opisany na str. 38 skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1 i 3, § 9 ust. 7 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 1 pkt 2 tiret drugie oraz § 12 ust. 2 pkt 3 i 7 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III, nie może zostać rozpatrzony z uwagi na sprzeczność z wykładnią dokonaną przez NSA, który wprost stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy nie traci bowiem przymiotu planu miejscowego z powodu ukierunkowania na cel w postaci szczegółowych regulacji lokalizacji elektrowni wiatrowych, przy mniej szczegółowym, ale wciąż wystarczającym uregulowaniu zasad zagospodarowania pozostałych przestrzeni objętych planem. Szczególnie, że są to w większości tereny rolnicze wyłączone spod zabudowy. Sąd I instancji na str. 24 uzasadnienia wyroku stwierdził, że kwestionowany plan miejscowy zmienia jedynie dotychczasowe przeznaczenie terenów poprzez lokalizację trzech elektrowni wiatrowych. Z załącznika graficznego do uchwały wynika, że tereny 1Ew 2Ew oraz 3Ew nie są zlokalizowane na gruntach rolnych klasy III. Co do pozostałych terenów planu, to zachowują one swe rolne przeznaczenie. Sąd I instancji podkreślił za Sądem II instancji specyfikę kontrolowanego planu miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze.

Skoro zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w całości zastosował się do wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 350/17, to zasadnie oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaprezentowana przez NSA wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd I instancji oraz strony postępowania, które, stosownie do zakazu wyrażonego w art. 190 p.p.s.a., nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty obejmujące naruszenie prawa materialnego oraz zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego, pozostają w sprzeczności z wykładnią prawa dokonaną w wyroku o sygn. II OSK 350/17. Z uwagi na postanowienia art. 190 p.p.s.a. należy uznać je więc za niedopuszczalne, ponieważ przyjęcie argumentacji skargi kasacyjnej oznaczałoby w istocie poddanie kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia NSA uchylającego wyrok sądu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. Kwestionowałoby to funkcjonowanie zasady dwuinstancyjności i roli NSA w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem instytucji z art. 190 p.p.s.a. jest uniemożliwienie wielokrotnego przekazywania sobie sprawy pomiędzy instancjami, co jest zjawiskiem bardzo szkodliwym tak dla stron postępowania (niezrozumienie takiego procesu) jak i wymiaru sprawiedliwości (zob. W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 136). Według W. Sawczyna, wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy dane przepisy interpretować w przyszłości, ale także pewna krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumowania określonych przepisów przez WSA był błędny. Wyrażona w orzeczeniu sądu ocena prawna pozostaje wiążąca także wówczas, gdyby okazała się nietrafna (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2003 r., sygn. I SA 45/03, Legalis, W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem ..., s. 142).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie organu dotyczącego naruszenia art. 28 ustawy o p.z.p. w zakresie niewłaściwego jego zastosowania prowadzące do uznania, że uchwałę podjętą [...] maja 2014 r. Sąd I instancji rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązujące w dniu podjęcia uchwały wskazać należy, że w wyroku z 7 marca 2012 r., sygn. akt K/10 TK stwierdził, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Wyjaśnić należy, że według ogólnej zasady prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową pierwszeństwo ma nowa ustawa.

Dokonując wykładni nowego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. wprowadzonego przez ustawodawcę w ustawie z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.) wskazać należy celem tej zmiany było zapewnienie większej pewności (stabilności) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taki sposób interpretacji jest konsekwencją domniemania, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością nowe brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem było wcześniejsze brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Z uzasadnienia projektu ustawy o rewitalizacji wynika, że największy zakres zmian obejmuje ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z uwagi na ścisłe powiązanie programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi m. in. tą ustawą. Zwiększenie pewności i stabilności miejscowego planu zagospodarowania poprzez nowe brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. jest konsekwencją powiązania programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi ustawą o p.z.p.

Zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed zmianą tego przepisu potwierdza orzecznictwo NSA. W wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16 NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy zmiana art. 28 ust. 1 ustawy nastąpiła już po podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, do jej oceny przez sąd administracyjny zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą o rewitalizacji. Wprawdzie sądy administracyjne przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej badają zgodność z prawem poddanych im pod osąd aktów wedle prawa obowiązującego w dacie ich podjęcia, jednak zasada ta aktualizuje się przede wszystkim wobec tych przepisów, które stosowane są przez organy administracji. Tymczasem artykułu 28 ust. 1 ustawy nie stosują organy planistyczne, lecz właśnie sądy administracyjne bądź organy wykonujące uprawnienia nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Tym samym, adresatami normy zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy są te dwa ostatnie podmioty, w tym sąd administracyjny. Zdaniem NSA, skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to – z racjonalnego punktu widzenia – trudno mu przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji (czyli przed 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli.

NSA wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie ulega przy tym wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 ustawy możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby konsekwencją takiego założenia było dokonywanie oceny zgodności z prawem dotychczasowych planów miejscowych według innych reguł niż wprowadzone nowymi regulacjami. Za słusznością takiego stanowiska przemawia także brak w ustawie o rewitalizacji przepisów przejściowych regulujących kwestie stosowania art. 28 ust. 1 do uchwał planistycznych podjętych przed nowelizacją. Odejście od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej powinno bowiem znaleźć odzwierciedlenie w stosownych regulacjach intertemporalnych, których ustawa nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera. Konieczności stosowania nieobowiązujących kryteriów kontroli do aktów planistycznych podjętych przed 18 listopada 2015 r. nie można również wywieść z celu i charakteru wprowadzonych zmian, które – jak powiedziano już wyżej - zostały ukierunkowane na zliberalizowanie przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności uchwał w przedmiocie planu miejscowego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym aktów niezawierających istotnych wadliwości.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.