Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2254/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 5 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1,3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B.C. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B.C. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania B. C.od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] czerwca 2021 r., nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku garażu wybudowanego na granicy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (na wskazanej powyżej nieruchomości), w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę - w terminie do 30 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że B. C. złożyła 15 lutego 2021r. do PINB wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie budowy garażu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w O.(niezgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę), wraz z wnioskiem o wyłączenie PINB w O. z prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Organ powiatowy zawiadomieniem z 15 lutego 2021 r. przekazał MWINB wniosek o wyłączenie PINB w [...]. MWINB postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...] odmówił wyłączenia PINB w O.. PINB zawiadomieniem z 29 marca 2021r. poinformował o wszczęciu na żądanie B. C. postępowania administracyjnego w sprawie ww. budowy. Jednocześnie poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin wykonanych robót budowlanych oraz o uprawnieniach przysługujących im na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.

Przedstawiciele PINB w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych 27 kwietnia 2021 r. ustalili, że na działce nr ew. [...] w O. znajduje się: "Wybudowany budynek konstrukcji murowanej, jednokondygnacyjny, bez podpiwniczenia, z dachem jednospadowym z dachem konstr. drewnianej, ze spadkiem na teren inwestora, kryty blachą trapezową, wyposażony w inst. elektryczną. Obiekt o wymiarach ścian zewnętrznych: długość ok. 6,21m, szerokość ok. 6,25m i wysokość ok. 3,24m - na działce inwestora do kostki betonowej (od strony drogi), ok. 3,34m - w narożu ścian na działce nr [...] i [...], ok. 3,30m - na działce inwestora od strony północnej. (...) Ponadto budynek usytuowany dwiema ścianami (bez otworów) w granicy działki o nr [...] i nr ew. [...]. Przed budynkiem wykonane utwardzenie z kostki brukowej. Ściany zewnętrzne w granicy działek wysunięte poza lico ścian przylegających ok. 0,30m i 0,40m. Stwierdzono brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad powierzchnię dachu od strony działki nr [...], natomiast widoczna częściowo ściana ppoż od strony działki [...]. Stwierdzono wystające na ścianach ppoż. obróbki blacharskie na szerokości ok. 5-5,5cm, poza lico ściany, ze spadkiem skierowanym na połać dachu budynku. Brak wywiewki wentylacyjnej w dachu. Od strony działek nr [...] i [...] stwierdzono występujący betonowy fundament poza lico ściany zewnętrznej o szerokości zmiennej ok. 3,5-19cm. Ponadto wysokość wewnątrz budynku wynosi ok. 2,26m - w najmniejszym punkcie, pomiar dokonany do krokwi. W ścianie zewnętrznej od strony drogi zamontowana brama wjazdowa, w ścianie zewnętrznej od strony podwórka stwierdzono 2 otwory okienne i 1 drzwiowy. (...) Obiekt użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, jako garaż. Inwestor dokonał prawnego zawiadomienia o zakończeniu budowy w organie nadzoru budowlanego, od którego nie wniósł sprzeciwu. W wyniku analizy projektu budowlanego stwierdzono rozbieżność co do wysokości budynku. Na rys. przekroju wynosi ona 3,00 m, w opisie o warunkach ppoż. 3,3m. Brak projektowanej ściany ppoż. wysuniętej ponad dach od strony działki nr [...] i częściowo od strony działki [...]. Brak projektowanej wywiewki w dachu".

PINB pismem z 10 czerwca 2021 r. poinformował strony o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. i decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] nałożył na Z. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, zawierającego projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany zamienny (po trzy egzemplarze), przedmiotowego budynku garażu, wybudowanego na granicy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (na wskazanej powyżej nieruchomości), , w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2020r., nr [...], wydanej przez Starostę Powiatu [...], w terminie do 30 września 2021 r.

B. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

MWINB wydając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał, że zasadnym było nałożenie na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., niemniej PINB nieprawidłowo nakazał przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w formie obowiązującej po nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 19 września 2020 r. Przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. w dalszym ciągu znajdują zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed tą datą (art. 25 ww. ustawy). Ponadto, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z 13 lutego 2020 r. "Do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".

Z. C. na mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] uzyskał pozwolenie na budowę budynku garażu na działce nr ew. [...] w O.. Z dołączonej do akt organu powiatowego kopii ww. rozstrzygnięcia wynika "Niniejsza decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu w dniu 10.02.2020". Tym samym powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała przymiot ostateczności przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r., i dla realizacji ww. zamierzenia inwestycyjnego znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją. Cytowany przez organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 28 ustawy odnosi się wyłącznie do kwestii stosowania art. 36a Pr. bud. i tylko w tym zakresie stanowi wyłączenie ogólnej zasady określonej w art. 27 ustawy.

Mocą decyzji Starosty Powiatu [...], zatwierdzono projekt budowlany garażu. W dokumentacji projektowej wskazano "Projektowany garaż został zaprojektowany, jako wolnostojący, jednokondygnacyjny z dachem jednospadowym, zlokalizowanym bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. [...] i [...]" (str. 11 projektu). W ramach informacji dotyczących obszaru oddziaływania obiektu w zakresie bezpieczeństwa p.poż., w powyższym projekcie wskazano "Usytuowanie projektowanego budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie powoduje ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki, strefę oddziaływania określono zgodnie z § 271 oraz zgodnie z przepisami szczególnymi zawartymi w § 272 i § 273. Zaprojektowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego na granicy z działkami sąsiednimi, spełniające wymogi w/w przepisów". (str. 12 projektu). Ponadto autorzy opracowania wskazali "Z uwagi na usytuowanie projektowanego garażu bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. [...] i [...], przedmiotowe działki są w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. (...) Realizacja przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności przez osoby trzecie w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Ponadto nie wpływa negatywnie na dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Projektowany budynek nie przesłania światła słonecznego innym obocznym budynkom. (...) Planowana inwestycja budowa garażu na działce nr ew. [...] w miejscowości O. w obszarze oddziaływania będzie wpływała na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich - tzn. na działki nr ew. [...] i [...] " (str. 12 projektu).

W projekcie budowlanym wskazano, że powierzchnia zabudowy budynku wynosić będzie 38,44m2, długość elewacji frontowej od ul. [...] wynosić będzie 6,50m, szerokość elewacji bocznej 6,50m, zaś wysokość obiektu zaprojektowano na 3,00m. na przekroju A-01, stanowiącym integralną część ww. projektu budowlanego wskazano, że wysokość przedmiotowego garażu od strony działki nr ew. [...] wynosić będzie 3,00m, z czego 0,36m wysokości posiadać będzie ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Jak to naniesiono m in. na rzucie przyziemia - ściany oddzielenia przeciwpożarowego zaprojektowano na całej długości garażu od strony działki nr ew. [...] oraz na całej długości garażu od strony działki nr ew. [...].

Z kolei, jak ustalił organ powiatowy na podstawie oględzin przeprowadzonych 27 kwietnia 2021 r. "Obiekt o wymiarach ścian zewnętrznych: długość ok. 6,21m, szerokość ok. 6,25m i wysokość ok. 3,24m - na działce inwestora do kostki betonowej (od strony drogi), ok. 3,34m - w narożu ścian na działce nr [...] i [...], ok. 3,30m - na działce inwestora od strony północnej. (...) Ściany zewnętrzne w granicy działek wysunięte poza lico ścian przylegających ok. 0,30m i 0,40m. Stwierdzono brak ścian oddzielenia przeciwpożarowego ponad powierzchnię dachu od strony działki nr [...], natomiast widoczna częściowo ściana ppoż od strony działki [...]. Stwierdzono wystające na ścianach ppoż. obróbki blacharskie na szerokości ok. 5-5,5cm, poza lico ściany, ze spadkiem skierowanym na połać dachu budynku. Brak wywiewki wentylacyjnej w dachu. Od strony działek nr [...] i [...] stwierdzono występujący betonowy fundament poza lico ściany zewnętrznej o szerokości zmiennej ok. 3,5-19cm. (...) Brak projektowanej ściany ppoż. wysuniętej ponad dach od strony działki nr [...] i częściowo od strony działki 2838. Brak projektowanej wywiewki w dachu".

PINB (w świetle powyższych ustaleń) wskazał "(...) inwestor w trakcie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotny odstąpił od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.2020r. Nr [...], znak sprawy: [...], wydanej przez Starostę Powiatu [...], dokonując: zmiany wysokości budynku z projektowanej 3,00 na rzeczywistą ok. 3,24m (pomiar dokonany od utwardzenia kostką betonową do wierzchołka ściany zewnętrznej budynku garażu od strony bramy wjazdowej, w granicy z działką nr ew. [...]), co przekracza dopuszczalne 2%. Przy zmianie wysokości budynku nie zachowano kąta nachylenia połaci dachowej i wysuniętej ponad pokrycie dachu na wysokość 0,36m ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w granicy sąsiadujących działek, zaprojektowanej w projekcie budowlanym. (...) Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z dnia [...].01.2020r. Nr [...], Starosty Powiatu [...], budynek garażu usytuowano dwiema ścianami zewnętrznymi w granicy z działkami sąsiednimi o nr ew. [...] i [...], na których przewidziano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, wystającą 0,36m ponad pokrycie dachu. (...) Jak ustalono, ścianę zewnętrzną w granicy z działką nr ew. [...] wysunięto poza lico ściany budynku o ok. 0,30m, a ścianę zewnętrzną w granicy z działką nr ew. [...] ok. 0,40m. Ponadto ściana zewnętrzna budynku od strony działki sąsiedniej o nr ew. [...] jedynie częściowo wystaje ponad pokrycie dachu. Natomiast ściana zewnętrzna od strony działki nr ew. [...] niemal styka się z połacią dachu. Z powyższego wynika, że budynek garażu nie spełnia wymogów w/w rozporządzenia w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku. W związku z powyższym projekt budowlany zamienny winien zawierać rozwiązania, które doprowadzą przedmiotowy budynek do zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami".

W ocenie MWINB, protokolarne ustalenia poczynione przez PINB 27 kwietnia 2021 r. wskazują, że inwestor w toku realizacji przedmiotowego budynku garażu odstąpił istotnie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, poprzez zmianę jego wysokości z projektowanej wynoszącej 3,00m na garaż posiadający wysokość zmienną między 3,24 a 3,34m, oraz odstąpieniem od przewidzianych w ww. projekcie rozwiązań z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

MWINB wyjaśnił, że art. 36a Pr. bud., dotyczący decyzji o zmianie pozwolenia na budowę został wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przytoczył treść art. 36a ust. 5 Pr. bud., obowiązującego po 19 września 2020r. (który znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 28 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), a także treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe rozbieżności zrealizowanego obiektu na dzień kontroli przeprowadzonej 27 kwietnia 2021 r., względem zatwierdzonej dokumentacji budowlanej stanowią istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a Pr. bud. i uzasadniają wdrożenie procedury, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych, organ II instancji zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, że zmiany dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu uzasadniają wdrożenie procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne wyłącznie po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Budowa budynku lub wykonywanie innych robót budowlanych z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji pozwalającej na dokonanie tego typu odstępstw stanowi, w części dotyczącej tych odstępstw, samowolę budowlaną i wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego.

W ocenie MWINB, Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego innych (aniżeli nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego) instrumentów pozwalających na prawidłowe i rzetelne zakończenie naprawczego postępowania administracyjnego w przypadku dokonania istotnych odstępstw, co niewątpliwie leży w interesie inwestora spornego obiektu, właścicieli działek sąsiednich oraz szeroko rozumianego interesu publicznego. Poszczególne etapy procedury naprawczej uregulowanej w art. 50-51 Pr. bud., ściśle określają, jakie kroki prawne należy podjąć w sytuacji, gdy inwestor dokona istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do takiej sytuacji wprost odnosi się dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Przez wzgląd na powyższe, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany zrealizowany został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie dysponują luzem decyzyjnym w zakresie dowolnego wyboru konsekwencji, jakie taki stan wywołuje po stronie inwestora. Z uwagi na powyższe nie znajdzie zastosowania dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Pr. bud. W myśl art. 51 ust. 5 Pr. bud. "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".

MWINB, odnosząc się do zarzutu naruszenia granic działki skarżącej przy budowie przedmiotowego garażu podkreślił, że punkt wyjścia dla dokonania przez organy nadzoru budowlanego oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych stanowi zatwierdzony projekt budowlany. Zatem, jeśli nie zostały stwierdzone odstępstwa w zakresie usytuowania obiektu względem granic działki, to wiążąca dla organów nadzoru budowlanego jest jego lokalizacja określona w pierwotnym projekcie.

W konsekwencji, MWINB decyzją z [...] sierpnia 2021 r., uchylił decyzję PINB w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku garażu wybudowanego w granicy, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie do 30 listopada 2021 r.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. C., wnosząc pismem datowanym na 2 października 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

" 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

a) naruszenie art. 36 a ust 5 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie punktu 1 przywoływanego artykułu i pominięcie faktu przekroczenia przez obiekt garażu terenu działki inwestycyjnej i niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego, decyzją nr [...], znak: [...] Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., projektu zagospodarowania działki, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż przepis ten powinien zostać zastosowany, ponieważ przekroczenie przez obiekt garażu terenu działki inwestycyjnej jest bezsprzeczne,

b) naruszenie art. 4 Prawa budowlanego przez jego pominięcie i niebadanie posiadania przez inwestora garażu prawa do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi ( nr ew. [...] i [...]) na cele budowlane i błędne przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do odstępstwa w zakresie usytuowania obiektu garażu względem granic działki i wybudowania garażu częściowo na cudzym gruncie, do którego inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane,

c) naruszenie art.5 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie i błędne przyjęcie, że usytuowanie budynku garażu z przekroczeniem terenu działki inwestycyjnej nie ma wpływu na poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, szczególnie na warunki zabudowy tych działek i bezpieczeństwo pożarowe, co nie ma potwierdzenia w prawie budowlanym a szczególnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

d) naruszenie art.51 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że stwierdzone odstępstwa istotne od projektu są możliwe do usunięcia przez procedurę naprawczą ograniczającą się tylko do sporządzenie projektu zamiennego, bez wykonania odpowiednich czynności i robót budowlanych a nawet nakazu rozbiórki części lub całości budynku.

2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie procedury odwołania bez zachowania zasad wynikających z tych przepisów, a mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu uzupełnienie materiału dowodowego np. poprzez zlecenie inwentaryzacji i ekspertyzy wykonanych z istotnymi odstępstwami robót budowlanych na okoliczność oceny czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej z odstępstwami istotnymi, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych,

b) art. 138 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie podstawy z § 1 pkt 2 zamiast § 2 i po uchyleniu decyzji organu l-szej instancji nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu, gdyż decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

c) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie, mimo zawartego w odwołaniu wniosku, dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie oraz wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

d) art. 104 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, bowiem nakaz wykonania projektu zamiennego w realiach rozpoznawanej sprawy w związku z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, jest tylko uzupełnieniem postępowania dowodowego i nie doprowadzi garażu do stanu zgodnego z prawem i tym samym nie doprowadzi do zakończenia postępowania naprawczego,

e) art. 107 § 3 poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu faktycznym do całości zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych dotyczących zmiany zagospodarowania działki poprzez częściowe wybudowanie garażu na działkach sąsiednich, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a ponadto poprzez pominięcie w uzasadnieniu swojego stanowiska wobec dowodów, które naruszenie granicy działek sąsiednich przez skarżony garaż potwierdzały a mianowicie nie odniesienie się do wyniku oględzin w tej kwestii i zalegającego w aktach sprawy szkicu polowego geodety uprawnionego, który stanowił uzupełnienie inwentaryzacji powykonawczej,

f) art. 107 § 3 poprzez niewykazanie w uzasadnieniu prawnym ścisłego związku między stanem faktycznym a wydanym rozstrzygnięciem, jak również poprzez brak ujawnienia motywów rozstrzygnięcia gdyż niezrozumiałym jest jak można na podstawie przywołanego w rozstrzygnięciu art. 51 ust 1 pkt 3, poprzez tylko wykonanie projektu zamiennego doprowadzić skarżony garaż do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy wykazane odstępstwa istotne nie są możliwe do naprawy bez dokonania rozbiórki części lub całości obiektu garażu ".

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła m.in. treść ustaleń dokonanych przez organ powiatowy oraz wojewódzki. Podała, że 27 kwietnia 2021 r., ze względu na brak zgody właścicieli nieruchomości nr ew. [...], nie brała udziału w oględzinach garażu na terenie działki inwestycyjnej. Nie uczestniczyła w pomiarach garażu z terenu działki inwestycyjnej nr ew. [...], a tylko z terenu działek skarżącej nr ew. [...] i nr ew. [...]. Z tego powodu nie miała możliwości zapoznania się z wpisami w dzienniku budowy, których kopie nie zostały dołączone do akt sprawy. Sporządzony w dniu oględzin protokół nie był kompletny i został uzupełniony później szkicami i zdjęciami przedmiotowej inwestycji. Podczas oględzin zostały potwierdzone przez PINB zarzuty skarżącej, odnośnie zrealizowania budowy garażu niezgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podczas kontroli (oprócz przekroczenia przez budynek garażu granicy działki inwestycyjnej z wejściem na teren dwóch działek sąsiednich) dodatkowo stwierdzono dokonanie podczas budowy wielu odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki. W trakcie trwania postępowania administracyjnego kilkakrotnie zapoznawała się z aktami sprawy, wnosząc swoje uwagi, zastrzeżenia i składając wnioski dowodowe.

Skarżąca uznała za słuszne uchylenie decyzji organu I instancji, ale nie podzieliła wskazanej przez organ odwoławczy podstawy prawnej uchylenia. Podała, że decyzja organu odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. oraz prawa materialnego, bowiem rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o nieprawidłowo oceniony materiał dowodowy w sprawie. Decyzja MWINB w sposób rażący narusza przepisy postępowania, co w konsekwencji miało wpływ na rozstrzygnięcie, które z kolei narusza przepisy prawa materialnego. Zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny.

Organ odwoławczy nie przychylił się do wniosku skarżącej, zawartego w odwołaniu o uchylenie decyzji w całości z powodu naruszenia przez organ I instancji prawa procesowego. W decyzji nie odniósł się także do zarzutów naruszenia przez organ powiatowy art. 7, 77, 80 i 104 k.p.a. i uznał prawidłowość rozstrzygnięcia przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Pr. bud., a za podstawę uchylenia przyjął niewłaściwe zastosowanie przez PINB art. 51 w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020r., zamiast w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. i dlatego decyzję l instancji uchylił w całości. Nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o które skarżąca wnosiła w odwołaniu od decyzji PINB i nie odniósł się do tego wniosku, ani też nie uzasadnił odmowy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Decyzja MWINB nie zawiera również uzasadnienia odmowy przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, wyjaśniającego sporne kwestie przedmiotowej sprawy.

Zdaniem skarżącej, okoliczności sprawy, które zostały przez MWINB pominięte lub nie zostały w sposób wyczerpujący udowodnione to:

1. pominięcie faktu przekroczenia przez obiekt garażu terenu działki inwestycyjnej i niezasadne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki, gdy tymczasem okap dachu przekracza teren działki inwestycyjnej w kierunku działek sąsiednich nr ew. [...] i [...] o 5-6 cm, a fundament garażu przekracza teren działki inwestycyjnej w kierunku wschodnim o 13 cm i znajduje się częściowo na działce sąsiedniej nr ew. [...] oraz w kierunku północnym o 19cm i znajduje się częściowo na działce sąsiedniej nr ew.[,

2. pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, potwierdzających naruszenie przez obiekt garażu granic działek sąsiednich, poprzez zignorowanie zalegającego w aktach sprawy szkicu polowego, będącego uzupełnieniem inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, wykonanego przez geodetę uprawnionego obsługującego inwestycję mgr inż. T. D.,

3. pominięcie w postępowaniu naprawczym i niewykazanie posiadania przez inwestora garażu wybudowanego częściowo na terenie działek sąsiednich, prawa do dysponowania nieruchomościami nr ew. [...] i [...] na cele budowlane,

4. pominięcie w postępowaniu naprawczym oceny stwierdzonych odstępstw istotnych (np. wysokość budynku, brak ścian oddzielenia pożarowego, wystający poza teren działki inwestycyjnej okap dachu i fundament budynku) pod względem możliwości technicznych ich naprawy i wyboru procedury naprawczej doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem,

5. pominięcie przeprowadzenia oceny specjalistycznej stwierdzonych odstępstw istotnych, poprzez nie dokonanie własnych ustaleń przez PINB jak również pominięcie i nie przeprowadzenie dowodu z oceny wynikającej z inwentaryzacji wykonanych robót i ekspertyzy technicznej budynku garażu, i tym samym błędne przyjęcie, że stwierdzone odstępstwa istotne od projektu są możliwe do usunięcia przez procedurę naprawczą ograniczającą się tylko do sporządzenia projektu zamiennego co jest oczywiście błędne,

6. pominięcie i błędne przyjęcie, że usytuowanie budynku garażu z przekroczeniem terenu działki inwestycyjnej nie ma wpływu na poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, podobnie jak przekroczenie dopuszczalnej prawem wysokości budynku i brak ścian oddzielenia pożarowego, szczególnie na warunki zabudowy tych działek i bezpieczeństwo pożarowe, gdy tymczasem zarówno naruszenie przez garaż granicy działki sąsiedniej jak również brak ścian oddzielenia pożarowego w sposób istotny ogranicza warunki zabudowy działek sąsiednich,

7. pominięcie stwierdzonego odstępstwa od projektu zagospodarowania działki, poprzez niezaklasyfikowanie naruszenia przez obiekt garażu granic działek sąsiednich jako odstępstwo istotne od projektu zagospodarowania działki, gdy tymczasem zarówno zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania działki nr ew. [...], jak i projekt techniczny, zezwalały na budowę garażu tylko w granicach posesji nr ew. [...] i błędne uznanie, że postępowanie naprawcze tylko odstępstw istotnych od projektu architektoniczno- budowlanego bez naprawy odstępstw od projektu zagospodarowania działki doprowadzi roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie skarżącej, bezspornym jest, że inwestor podczas realizacji inwestycji dokonał odstępstw od projektu budowlanego, zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest, że dokonał odstępstw istotnych i nieistotnych od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę, na które nie posiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, do czego obliguje art. 36a ust.1 Pr. bud. Bezspornym jest również, że dokonane odstępstwa istotne nie odpowiadają przepisom prawa materialnego i naruszają interes prawny osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji na tereny sąsiednie.

Postępowanie naprawcze w pierwszej kolejności powinno prowadzić do ustalenia, czy na skutek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych z odstępstwami istotnymi robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zalegalizowania samowoli budowlanej w zakresie tych odstępstw. Organ odwoławczy takich ustaleń nie przeprowadził. Ograniczył się tylko do analizy pobieżnej akt sprawy organu I instancji i nie odniósł się do zarzutów postawionych organowi I instancji.

MWINB nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego. Nie uzupełnił materiału dowodowego o inwentaryzację wykonanych z odstępstwami robót budowlanych i ekspertyzę techniczną garażu na okoliczność specjalistycznej oceny możliwości technicznych doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazał przepisów prawa, które pozwalałyby sporządzić projekt zamienny zgodnie z obowiązującym prawem, aby zalegalizować przekroczenie przez garaż granicy działki inwestycyjnej, zalegalizować przekroczenie o 34 cm dopuszczalną prawem wysokość budynku czy zalegalizować dobudowanie 30-36 cm ścian oddzielenia pożarowego do istniejących ścian o już przekroczonej wysokości. Ocena możliwości doprowadzenia odstępstw istotnych wskazanych powyżej, naruszających prawo materialne właścicieli działek sąsiednich, do stanu zgodnego z prawem powinna być przeprowadzona przed wyborem procedury naprawczej. Bezpodstawnym jest wydawanie decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Pr. bud., nakazującej wykonanie projektu zamiennego, jeżeli z wstępnych ustaleń wynika, że taki projekt nie będzie mógł doprowadzić samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

MWINB nie skorygował wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego. Nie skorygował wad polegających na niewłaściwej ocenie, przez organ I instancji, okoliczności faktycznych. Nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, w którym uzupełniłby materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca zaznaczyła, że w jej ocenie dokonane przez inwestora odstępstwa istotne od projektu dotyczą naruszenia:

1. art. 36a ust.5, pkt. 1 Pr. bud., przez wybudowanie garażu z przekroczeniem granic działki inwestycyjnej i naruszeniem terenu działek sąsiednich (zarówno okap jak i fundament przekraczają działkę inwestycyjną, wchodząc na teren obu działek sąsiednich nr ew. [...] i [...] od 5 do 19 cm), bowiem projekt zagospodarowania działki zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w oparciu o oświadczenie inwestora o posiadanym prawie dysponowania wyłącznie nieruchomością nr ew. [...] na cele budowlane zezwalał na realizację inwestycji tylko na terenie działki nr ew. [...]. Ponadto, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę gwarantowała, na podstawie zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki, realizację ochrony interesu osób trzecich na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud.,

2. art. 36a ust.5, pkt. 2 Pr. bud., poprzez przekroczenie wysokości budynku garażu o 34 cm w stosunku do obiektu zaprojektowanego (wysokość 3,00m) i dopuszczalnego prawem budowlanym (max 3m) bowiem zgodnie z §12 ust.4 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zabudowie jednorodzinnej zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60, i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5m i wysokości nie większej niż 3m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi,

3. art. 36a ust.5, pkt. 6 Pr. bud., poprzez naruszenie przepisów p/pożarowych ze względu na brak w wybudowanym garażu zaprojektowanych ścian oddzielenia pożarowego od strony działek sąsiednich zarówno działki nr ew. [...] jaki i nr ew. [...], w granicy których garaż został zaprojektowany i zrealizowany, bowiem w zatwierdzonym projekcie były przewidziane ściany oddzielenia przeciwpożarowego zgodne z § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Organ odwoławczy, pomimo że w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 36a ust.5 Pr. bud., obowiązującego po 19 września 2021r., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, to nie skorygował błędnej interpretacji tego artykułu dokonanej przez PINB. Nie przeanalizował projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, z których wynika, że żaden element garażu nie przekracza terenu działki inwestycyjnej. W części graficznej projektu garażu, na szkicu fundamentów, nawet ławy fundamentowe zlokalizowane 1m poniżej gruntu nie przekraczają granicy działki inwestycyjnej. Zignorował stan faktyczny dotyczący lokalizacji wybudowanego garażu częściowo na cudzym gruncie, poprzez przekroczenie przez obiekt garażu granic działki inwestycyjnej, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, i co zostało opisane w protokole kontroli. Pominął zalegający w aktach sprawy szkic polowy, geodety uprawnionego obsługującego budowę, będący uzupełnieniem inwentaryzacji powykonawczej, który dodatkowo potwierdza okoliczność przekroczenia przez obiekt garażu granic działki inwestycyjnej, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Oczywistym jest, że doszło do przekroczenia przez obiekt garażu granic działki inwestycyjnej, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.

Przekroczenie charakterystycznych parametrów obiektu garażu, jak wysokość o 34 cm i szerokość od 10 cm (mierząc po ścianie budynku) do nawet 29 cm (mierząc po fundamencie) zostały zakwalifikowane przez organ l instancji, jako odstępstwo istotne. Jednak żaden organ nie ocenił, czy odstępstwo w zakresie wysokości i szerokości budynku jest możliwe do naprawy i nie uzasadnił motywów wyboru ust.1 pkt 3 art. 51 Pr. bud., zawężonego tylko do wykonania projektu zamiennego bez wykonania określonych czynności i robót budowlanych, na co wskazuje druga część tego przepisu prawa. Również kolejne odstępstwo istotne, wynikające z art. 36a ust.5 to brak ścian oddzielenia pożarowego w obiekcie garażu, i to zarówno od strony działki sąsiedniej nr ew. [...], jak i nr ew. [...]. Materiał dowodowy w kwestii ścian oddzielenia pożarowego jest niepełny.

Nieprawidłowa interpretacja i niewłaściwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 51 ust.1 pkt.3 Pr. bud. jest konsekwencją naruszenia art. 7, 8, 77 §1 i 80 k.p.a., a także art. 138 oraz 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, MWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób wskazany poniżej, a skarga – co do zasady – była słuszna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zdaniem tut. Sądu stan faktyczny sprawy, ustalony został przez organ I instancji w sposób umożliwiający prawidłowe rozstrzygnięcie. Pewne uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego, o których mowa będzie w dalszej części uzasadnienia, mogły być usunięte przez organ odwoławczy po poprawnym zastosowaniu art. 136 § 1 k.p.a.

Niesporne w sprawie jest to, że przedmiotowy garaż wybudowany w granicy z działkami skarżącej, posadowiony został w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2020 r., nr [...], wydanej przez Starostę Powiatu [...]. Potwierdzają to zarówno ustalenia kontroli, dokonanej na gruncie przez PINB 27 kwietnia 2021 r., jak i stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji. Ustalone przez organa obu instancji istotne odstępstwa dotyczyły wysokości garażu (z projektowanej 3,00 m na 3,24 - 3,34 m) oraz przewidzianych w projekcie rozwiązań z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że inwestor mógł jednak dopuścić się dodatkowych odstępstw, które powinny być zakwalifikowane, jako istotne odstępstwo od projektu zagospodarowania terenu. Po pierwsze więc, z protokołu kontroli z kwietnia 2021 r. wynikało, że fundamenty garażu mogły być w tej części, która wyglądem przypomina albo wystającą ponad poziom gruntu część ławy fundamentowej albo opaski betonowej budynku, posadowione poza granicą działki inwestycyjnej, na nieruchomości skarżącej. Fakt ten potwierdzają zdjęcia, znajdujące się w aktach sprawy. Po drugie, jak ustalił organ I instancji, elementy obróbki blacharskiej dachu wystawały 5 – 5,5 cm poza lico ściany (a tym samym na działki skarżącej).

Skoro projekt zagospodarowania terenu przewidywał, że całe zamierzenie budowlane zostało zaplanowane na działce nr ewid. [...], to realizacja ww. elementów składowych garażu na działce sąsiedniej byłaby z tym projektem niezgodna. Tym samym, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud. - według brzmienia dotychczasowego, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471 – należałoby uznać, że odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowiło tzw. istotne odstąpienie.

Stan faktyczny (o czym wspomniano powyżej) w tym zakresie wymagał jednakże od organu dokładnego ustalenia tego, czy posadowione na nieruchomości skarżącej widoczne betonowe elementy po pierwsze znajdują się na działkach skarżącej, a po drugie, czy stanowią tylko opaskę garażu (a więc część wykończeniową, płytko zagłębioną w grunt), czy też są wystającą ponad grunt częścią ławy fundamentowej (a więc stricte fundamentu) garażu. Od ustalenia tego uzależnione było bowiem dalsze postępowanie organu i – jak słusznie zauważa skarżąca – ustalenie, czy postepowanie naprawcze może w drodze wyłącznie pozyskania zamiennego projektu budowlanego doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, czy też niezbędne jest dodatkowo nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – o ile takie czynności lub roboty mogłyby usunąć naruszenie prawa.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., zastosowana przez PINB i MWINB, przewiduje dwojakie uprawnienie organu w wypadku istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę lub projektu budowlanego. Pierwszym jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Drugim, stosowanym "w razie potrzeby", jest nałożenie obowiązku (oprócz projektu zamiennego) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, również w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r. II OSK 3714/19, CBOSA).

Ustalenie przez organ, że inwestor (niezgodnie z projektem zagospodarowania ternu lub projektem budowlanym) posadowił na działkach skarżącej wyłącznie opaskę betonową, okalającą garaż, byłoby przesłanką do nałożenia przez ten organ na inwestora obowiązku rozbiórki tej opaski w takim zakresie, w jakim posadowiona jest na cudzym gruncie. Podobnie w wypadku stwierdzenia, że wykończenie dachu garażu wkracza w obręb działki sąsiedniej, niestanowiącej własności inwestora. Natomiast w wypadku, gdyby okazało się, że jest to część fundamentu garażu, a więc elementu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, to wyspecjalizowany w sprawach budowlanych organ musiałby dokonać oceny, czy nakaz jego rozbiórki w części, w której jest posadowiony na działkach skarżącej, w ogóle jest możliwy do wykonania z technicznego punktu widzenia. Jeśli tak, to powinno to stać się elementem zamiennego projektu budowlanego, wyraźnie wskazanym przez organ nakładający obowiązek sporządzenia takiego projektu.

Jeżeli jednak z wiedzy specjalistycznej organu nadzoru budowlanego wynikałoby, że konstrukcja budynku garażowego nie pozwala na rozbiórkę części fundamentu (rzecz jasna, posadowionego niezgodnie z projektem zagospodarowania działki), to powodowałoby to bezzasadność nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego także w odniesieniu do pozostałych, stwierdzonych przez organ, istotnych odstępstw. Usunięcie bowiem zaledwie części z poczynionych odstępstw nigdy nie doprowadzi wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W takim wypadku organ powinien rozważyć dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. (w sprawie niniejszej wg. stanu prawnego wynikającego z treści jednolitego tekstu ustawy Prawo budowlane, opublikowanego w Dz.U. z 2020 r., poz. 1333).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do powoływanego przez organa obowiązku stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. wyjaśnia, że punkt ten wprawdzie dotyczy szczególnego wypadku istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę lub projektu, ale jego zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy sporządzenie projektu zamiennego (połączone ewentualnie z nakazaniem określonych robót lub czynności) doprowadzi wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Jeśli takiej możliwości nie ma, to organ zobowiązany jest zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. i nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wbrew przekonaniu, wyrażonemu przez MWINB w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, naruszenie granic nieruchomości przy budowie w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki (jako częścią projektu budowlanego) nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od działania. Nie jest to wyłącznie rzecz potencjalnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Odsyłanie w takim zakresie pokrzywdzonego właściciela gruntu, na którym zrealizowana została w części budowa, na drogę postępowania cywilnego jest działaniem nieuprawnionym (art. 6 k.p.a.) i stanowiłoby naruszenie obowiązków organów nadzoru budowlanego, wymienionych w art. 81 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Przypomnieć bowiem należy, że z zasady wolności budowlanej (art. 4 Pr. bud.) wynika wprost, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ale tylko wtedy, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A contrario – nie ma takiego prawa ten, kto nie ma prawa dysponowania całym gruntem zajętym pod budowę. Jeżeli do tego wkracza z budową na cudzy grunt wbrew zatwierdzonemu projektów zagospodarowania własnej działki, to narusza prawo budowlane w taki sposób, który zobowiązuje (ww. artykuły prawa budowlanego) organ do działania.

Uchybienie PINB w zakresie poprawnego ustalenia kwestii związanych z podnoszonymi przez skarżącą zarzutami wkroczenia fundamentem garażu na jej działki nie uniemożliwiło MWINB przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w tym zakresie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.). Takie postępowanie nie wymagało szczególnego nakładu sił i środków, natomiast w sposób zgodny z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. pozwoliłoby wyjaśnić zasadne wątpliwości skarżącej (co wynika z dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej), podnoszone w całym postepowaniu administracyjnym. Co więcej, dopiero takie ustalenie stanu faktycznego pozwoliłoby na dokonanie poprawnej subsumpcji prawnej, wynikającej z należytej oceny (art. 80 k.p.a.) dowodów na istotne w sprawie okoliczności.

Tym samym, ustalenie kwestii przekroczenia granic nieruchomości inwestycyjnej na niekorzyść skarżącej i wbrew zatwierdzonemu projektowi zagospodarowania terenu, jako istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud. wg. obowiązującej przy orzekaniu treści, podlegało zaniechanemu przez organa obu instancji badaniu i ustaleniu, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuścił się inwestor, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a następnie ocenie, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Zaniechanie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby projektant w takim stanie sprawy nawet sporządził projekt budowlany zamienny, to z natury rzeczy nie odniósłby się do kwestii związanych z przekroczeniem granic działki inwestycyjnej niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu, a tylko innych, ustalonych przez organa odstępstw istotnych. Tym samym potencjalne spełnienie przez inwestora nałożonego obowiązku nie mogłoby doprowadzić do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w zakresie w którym pominęło rzeczywiście zgłaszane przez skarżącą zarzuty dotyczące posadowienia fundamentów w części na jej działkach nie odpowiadało wymogom art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Lakoniczne (i jak wynika z oceny tut. Sądu) stwierdzenie MWINB w tym zakresie w żadnej mierze nie może stanowić o wypełnieniu przez organ obowiązku należytego wskazania przesłanek rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia stronie, czemu organ pominął istniejące w tym zakresie dowody w sprawie i twierdzenia jednej ze stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w tej sprawie brał więc pod rozwagę, że te ustalenia, które są jeszcze istotne dla całościowego rozstrzygnięcia sprawy mogą być dokonane przez organ odwoławczy w ramach art. 136 § 1 k.p.a. i nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tej przyczyny uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję.

MWINB, ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie uwzględni dokonaną przez tut. Sąd ocenę prawną i wskazania zawarte w poprzedzającej części uzasadnienia (art. 153 p.p.s.a.), dokona ustaleń w zakresie podnoszonej przez skarżącą budowy fundamentów (lub ich części) oraz okapów na (i nad) jej działkach i w sposób wyczerpujący oceni potrzebę, możliwość i zasadność zastosowania pełnej dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. W wypadku braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem, organ rozważy zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekła na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.