Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 22/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2013r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] roku nr [...] Rada Miejska w P. – podając w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – Rada Miejska w P. odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy P. przedłożonych przez A. sp. z o.o. w D.. W § 1 ust. 1 uchwały podano, że odmawia się zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy P. na okres od 02.11.2012 r. do 01.11.2013 r., przedłożonych wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. przez A. spółka z o.o. w D. z uwagi na ich sporządzenie niezgodnie z przepisami. W § 1 ust. 2 uchwały stwierdzono, że wskazanie naruszeń przepisów przez A. spółka z o.o. w D. przy sporządzaniu taryf zawiera uzasadnienie do uchwały. Na mocy § 2 uchwały wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi P.. Stosownie do § 3 uchwały, wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.

W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2006 r. Nr 123 poz. 858 z późniejszymi zm.), do wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej w P. należy zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie i cieków, które proponują A. spółka z o.o. w D.. W dniu 23 sierpnia 2012r. spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od 2 listopada 2012 r. do 1 listopada 2013 r.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy Burmistrz P. sprawdził, czy taryfy i plan zostały przez spółkę opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i zweryfikował koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, pod względem celowości ich ponoszenia. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji burmistrz uznał złożony przez spółkę wniosek o zatwierdzenie taryf jako przygotowany niezgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz z aktualnym rozporządzeniem sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W zakresie niezgodności przygotowanego wniosku z przepisami ustawy stwierdzono, że nieprawidłowo skalkulowano opłaty abonamentowe, gdyż w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w jednej grupie taryfowej występują 3 różne opłaty abonamentowe. Stanowi to naruszenie § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego, ponieważ "...taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokacje kosztów według grup odbiorców. Natomiast przez alokacje kosztów (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć obciążenie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Dokonany w wyżej wymienionym celu podział grupy odbiorców powinien nastąpić przez stworzenie co najmniej dwóch grup taryfowych przy uwzględnieniu kryterium wskazanego w art. 2 pkt 13 cyt. ustawy, a nie jak to uczyniono w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym - jednej grupy taryfowej. Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia alokacja kosztów dotyczy taryfowych grup odbiorców (a więc co najmniej dwóch) odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy..." (II OSK1258/09 - Wyrok NSA z dnia 03.11.2009r.).

Dalej podano, że nieprawidłowo określono także koszt opłat środowiskowych za pobór wody. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2012, obecne stawki wynoszą dla wody podziemnej 0,105 zł za m3, a w przypadku jej wykorzystania dla celów bytowych przez gospodarstwa domowe 0,062 zł za m3. Określone w tabeli E wniosku koszty tych opłat wraz z ilościami wody świadczą o tym, że przedsiębiorstwo przyjęło stawki w wysokości odpowiednio dla gospodarstw domowych zawyżoną - 0,1165 zł za m3 , a w pozostałych przypadkach zaniżoną - 0,052 zł za m3. Świadczy to jednoznacznie, że koszty te są zawyżone, a co więcej występuje subsydiowanie skrośne pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi, co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b i c rozporządzenia.

Kolejno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że zawyżono bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Z przedstawionej przez wnioskodawcę kalkulacji wynika iż stawki pracowników wykonujących tę usługę wynoszą 98,91zł oraz 65,42 zł za godzinę, co stanowi wartość absurdalną w stosunku do obecnych płac krajowych. Do podobnego wniosku prowadzi analiza całości poniesionych w roku 2011 kosztów.

Następnie wskazano, że zawyżono wartość odpisu amortyzacyjnego o ok. 50 tys. zł. Z przedstawionych dokumentów wynika, iż w skali miesiąca wynosi on ok. 16 tys. zł, co w skali roku daje kwotę ok. 190 tys. zł, a nie 245 tys. zł, jak wykazano we wniosku. Pomimo zapytania skierowanego do wnioskodawcy, weryfikator nie otrzymał wyjaśnienia dotyczącego zawyżenia o około 50 tys. zł odpisu amortyzacyjnego.

Ponadto stwierdzono, że zastosowano nieprawidłową alokację kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców gminy P. – niezgodną z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zapis ten stanowi, że współczynnik alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców w odniesieniu, do ilości dostarczonej wody i odebranych ścieków może być stosowany wyłącznie w odniesieniu do kosztów, których wysokość jest wprost proporcjonalna dla poszczególnych grup taryfowych do ilości świadczonych usług. Analiza rachunku zysków i strat za rok 2011 oraz wniosku wskazuje, na znaczne zawyżenie kosztów ogólnych, poprzez dokonanie nieprawidłowej alokacji niezgodnej z rozporządzeniem taryfowym, czym naruszono § 11 pkt 5, który mówi, że dla potrzeb alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług metody podziału kosztów w szczególności uwzględniają określenie współczynników alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości dostarczonej wody lub w całkowitej ilości odebranych ścieków — w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług. Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę ogólne ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków w sprawozdaniu M-06 w powiązaniu z ilościami przedstawionymi we wniosku oraz zasadami podziału kosztów pomiędzy gminy wynika, że udział gminy P. w tych kosztach ogólnych winien wynosić odpowiednio 6% dla wody i 5,58% dla ścieków, a proporcje podziału pomiędzy wodę i ścieki odpowiednio 55% i 45%. Stąd biorąc pod uwagę wskazany rachunek, należy przyjąć, że poniesione w roku 2011 koszty ogólne wyniosły dla wody 94 943 zł oraz 72 243 zł dla ścieków.

W przypadku obu rodzajów działalności prognozowane koszty zawyżono po ok. 20 000 zł, co nie zostało uzasadnione we wniosku taryfowym, a stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b) rozporządzenia. We wniosku spółka przyznaje, że alokacji dokonano w oparciu o ponoszone koszty bezpośrednie, a nie w oparciu o ilości świadczonych usług.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wzrost cen dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych o 42,06% z 3,21zł netto na 4,56 zł netto, stawek opłat dla wszystkich odbiorców usług wodociągowych od 20,47% do 68,32% i wzrost cen dla zbiorowego odprowadzania ścieków dla gospodarstw domowych o 32,26% z 3,41 zł netto na 4,51 zł netto, stawek opłat abonamentowych dla odbiorców usług kanalizacyjnych w obydwu grupach od 2,91% do 34,35% stanowi nieuzasadniony wzrost cen i stawek opłat, co narusza przepis § 3 pkt lit. b) rozporządzenia taryfowego. Taryfy winny przede wszystkim zapewniać ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, a wzrost ten powinien być uzasadniony w świetle zapisów art. 20 oraz art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dodatkowo wniosek nie zawiera uzasadnienia zastosowania wyższych stawek w stosunku do poprzedniej taryfy, co więcej zaproponowane stawki są wyższe niż stawki w okolicznych gminach u tego samego operatora. Na podstawie przedstawionej weryfikacji, należy stwierdzić, że przedstawiony przez spółkę wniosek taryfowy jest niezgodny z przepisami ustawy i rozporządzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę wniosła spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w D.. Skarżąca zarzuciła wymienionej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 23 i art. 25 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z postanowieniami rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz. U. nr 127 poz. 886), poprzez oparcie zaskarżonej uchwały na przesłankach sprzecznych ze wskazanymi wyżej normami, których jedynym celem było kwestionowanie kosztów nowej taryfy, pomimo opracowania jej przez skarżącą wyłącznie na danych księgowych spółki. Wskazując na powyższe uchybienie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy P. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skargi podano, że w celu urealnienia kosztów dostaw wody i odbioru ścieków, spółka przedstawiła Gminie P. projekt nowej taryfy na okres od 2 listopada 2012 r. do 1 listopada 2013 r. Podano, że pismem z 15 października 2012 r. skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wystąpił do Rady Gminy P. o uchylenie zaskarżonej uchwały jako rażąco naruszającej wskazane wyżej normy prawne.

Następnie podano, że interes prawny spółki w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z konieczności odzyskiwania pełnych kosztów związanych z dostawą wody i odprowadzaniem nieczystości oraz obowiązku prowadzenia rzetelnej ewidencji księgowej i dbałości o utrzymanie składników majątkowych w stanie zapewniającym realizację statutowych zadań. Na przestrzeni kilkunastu miesięcy, opierając się na podobnych, pozaprawnych przesłankach, Rada Gminy P. odmawiała zatwierdzania przedstawianych projektów taryf, skutkiem czego poziom cen świadczonych przez spółkę usług nie pokrywa w pełni ponoszonych kosztów pomimo wzrostu cen towarów i usług. Nie odnosiły również zamierzonego skutku wnioski skarżącego kierowane do Wojewody D. o uchylenie kwestionowanych uchwał w drodze rozstrzygnięć nadzorczych. Dodano, że w celu stworzenia Radzie Gminy szerszych możliwości oceny projektu taryfy, skarżący przedstawił również opinię biegłego z zakresu opracowania taryf G. G. z 23.08.2012 r., która została zignorowana w procesie decyzyjnym.

Dalej stwierdzono, że w celu weryfikacji projektu taryfy pod kątem jej zgodności z normami prawa oraz ewidencją księgową, skarżący wnosi o powołanie biegłego sądowego z zakresu księgowości celem uzyskania stosownej ekspertyzy. Wobec powołanych dowodów oraz zawartych w nich okoliczności, zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Odpowiadając ska skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ponadto skarżony organ wniósł o oddalenie wniosku strony skarżącej o powołanie biegłego z zakresu księgowości, albowiem w ocenie organu przedmiotem sporu nie jest poprawność prowadzenia księgowości przez stronę, a także z uwagi na fakt, iż strona nie sprecyzowała na jaką okoliczność miałby ten dowód być przeprowadzony.

Następnie podkreślono, że rada gminy działała zgodnie z przepisami prawa –zarówno przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, jak i w toku postępowania przedsądowego. Udzielenie odpowiedzi na wezwanie strony skarżącej z dnia 15.10.2012r. do uchylenia skarżonej uchwały nastąpiło w terminie określonym przepisami prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, rada podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie przepisami prawa i w oparciu o stwierdzone nieprawidłowości we wniosku złożonym przez spółkę. Fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z zarzutami organu nie stanowi dowodu na to, że organ działał bezprawnie, a przesłanki odmowy zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez spółkę są pozaprawne.

Dalej stwierdzono, że przyjęcie uchwały poprzedzone zostało wykonaniem przez burmistrza weryfikacji, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i przywołano nieprawidłowości wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Dodano, że spółka nieprawidłowo określiła koszt opłat środowiskowych za pobór wody, a koszty te są zawyżone, co więcej występuje subsydiowanie skrośne pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b i c rozporządzenia. Wnioski te wypływają z analizy wniosku taryfowego (dotyczy to tabeli D, a przede wszystkim tabeli E), a także stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2012 zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2011 r. w sprawie wysokości opłat środowiskowych. Należy również podkreślić, że w przypadku opłat środowiskowych podstawą ich skalkulowania stanowią przewidywane koszty, które zostaną poniesione z tego tytułu. Co więcej wnioski weryfikującego potwierdza spółka, w piśmie skierowanym do Wydziału Nadzoru i Kontroli, załączając wyliczenie do taryf dla P., po pierwsze mające charakter hipotetyczny, gdyż obejmuje okres przyszły, a ponadto zawierające ewidentne błędne dane w stosunku do wniosku taryfowego. W wyliczeniu tym podaje się, że ilość wody pobrana dla grupy taryfowej opisanej w taryfie jako pozostali, a w samym wyliczeniu jako przemysł i pozostali, wynosi sumarycznie 11 732 m3 w skali roku, natomiast ilość sprzedana określona w tabeli E wniosku taryfowego wynosi 22 000m3. Po pierwsze sprzedanie większej ilości wody niż pobranie jest fizycznie niemożliwe, a po drugie taki błędny sposób wyliczenia opłat środowiskowych spowodował, jak stwierdzono w uzasadnieniu, ewidentne zaniżenie opłat dla grupy taryfowej pozostali i jej zawyżenie dla gospodarstw domowych, a tym samym subsydiowanie skrośne. Do wniosku o nieprawidłowym określeniu opłat środowiskowych, w tym konkretnym przypadku gdy obie grupy taryfowe zaopatrywane są z tych samych ujęć wody, prowadzi już chociażby analiza tylko i wyłącznie wielkości względnych wyrażonych w procentach, a umieszczonych we wspomnianej tabeli E oraz rozporządzeń: taryfowego oraz w sprawie opłat środowiskowych. Z w/w dokumentów wynika, że jednostkowa opłata środowiskowa dla pozostałych odbiorców jest wyższa od opłaty dla gospodarstw domowych o co najmniej 0,089/0,062= 1,43 - co wynika z rozp. dot. opłat. Nadto stosunek wody pobranej dla w/w grup powinien być określony proporcjonalnie do ilości wody sprzedanej , co wynika z rozp. taryfowego, czyli zgodnie z tabelą E wynosić odpowiednio dla gospodarstw domowych 88,42% oraz dla pozostałych odbiorców 11,58%, i tym samym procentem winna być ustalona opłata roczna środowiskowa dla tych grup odbiorców zgodnie z punktem 2 rozp. taryfowego. Tymczasem jak wynika z tej tabeli opłata ta dla gospodarstw domowych wynosi 94,41 %, a dla pozostałych odbiorców 5,59 %.

Ponadto zwrócono uwagę, że przedstawione przez spółkę wyliczenie opłaty środowiskowej jest sprzeczne z orzecznictwem związanym ze sposobem wyliczania opłat za wodę w kontekście kosztów związanych z opłatami środowiskowymi. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. III SK 24/09 "... Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu wodę nie upoważnia bowiem przedsiębiorcy do ujmowania w kalkulacji opłaty za usługę dostawy wody dowolnej ilości strat surowca. Zdaniem Sądu ubytki wody na poziomie 50%, ... sprzeciwiają się uznaniu, że prowadząc działalność powódka dochowuje obowiązujących ją reguł należytej staranności, co w konsekwencji nakazuje przyjąć za niedopuszczalne, by całość ponoszonego przez nią kosztu zakupu wody mogła wpływać na prawidłowe kształtowanie ceny usługi ...Nadmierny poziom strat wody wliczany w koszty jej zakupu oznacza rażące zawyżenie ceny wobec wartości usługi dostawy wody, dając w konsekwencji podstawę do uznania tej opłaty za nadmiernie wygórowaną. Próba przerzucenia na odbiorców zbyt wysokiego ciężaru finansowego podyktowanego ubytkami wody nie mogłaby bowiem mieć miejsca w warunkach konkurencji rynkowej, gdzie wybór oferentów umożliwiałby odbiorcom odrzucenie takich uciążliwości. ..." Biorąc pod uwagę przedstawione przez przedsiębiorcę wyliczenie należy stwierdzić, ze poziom strat wody w przypadku skarżącej kształtuje się na poziomie (317044-190000)/190000= 67% i tak więc ilość wody pobranej nie powinna stanowić podstawy do określania kosztów ponoszonych z tytułu opłat środowiskowych.

Biorąc powyższe pod uwagę uznano, że należy stwierdzić, iż określenie przypuszczalnej wysokości opłat środowiskowych w przypadku zaopatrzenia w wodę winno być trywialnym działaniem matematycznym będącym niczym innym jak iloczynem ilości wody sprzedanej określonej wprost we wniosku taryfowym w tabeli E i stawki jednostkowej określonej obwieszczeniem Ministra Środowiska, które także można zweryfikować bazując na danych zamieszczonych we wniosku (tabela E)

Następnie wskazano, że zawyżono bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Z przedstawionej przez wnioskodawcę kalkulacji wynika iż stawki pracowników wykonujących w/w usługę wynoszą 98,91zł oraz 65,42 zł za godzinę co stanowi wartość absurdalną w stosunku do obecnych płac krajowych. Ponieważ w udzielonej przez spółkę odpowiedzi z dnia 12.09.2012r. (zał. 5 kalkulacja kosztów usługi) wynika, iż stawka zawiera jedynie wynagrodzenia pracowników wykonujących usługę, które wynoszą 98,91 zł oraz 65,42 zł za godzinę, co weryfikujący uznał za wielkości absurdalne, chociażby w stosunku do obecnych płac krajowych. Średnia płaca w przedsiębiorstwie określona na podstawie wniosku taryfowego oraz informacji dot. ilości etatów wynosi ok. 21 zł/ godz. Zawyżono wartość odpisu amortyzacyjnego o ok. 50 tys. zł. Z przedstawionych dokumentów wynika, iż w skali miesiąca wynosi on ok. 16 tys. zł, co w skali roku daje kwotę ok. 190 tys. zł, a nie 245 tys. jak wykazano we wniosku. Pomimo zapytania skierowanego do wnioskodawcy, gmina nie otrzymała wyjaśnienia dotyczącego zawyżenia o około 50 tys. zł odpisu amortyzacyjnego.

Ponadto wskazano na kolejne nadużycie słowne popełnione przez spółkę w uzasadnieniu skargi do pisma polegające na sugerowaniu iż Rada " zignorowała w procesie decyzyjnym opinię biegłego z zakresu opracowania taryf'. Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków jedynym podmiotem uprawnionym do weryfikacji wniosku jest burmistrz, a ewentualna weryfikacja dokonana przez osoby trzecie winna być dokonana na jego zlecenie i za jego akceptacją. Prywatny dokument sporządzony na zlecenie i z inicjatywy przedsiębiorstwa tj. samego zainteresowanego nie może wpływać na suwerenne decyzje organu uprawnionego do przeprowadzenia weryfikacji wniosku i organu uprawnionego do zatwierdzania taryfy. Dodatkowo podniesiono, że sama opinia, na którą powołuje się strona skarżąca potwierdza zastrzeżenia skarżonego organu w przedmiocie poprawności złożonego wniosku, albowiem wynika z niej, iż wniosek zawiera wady, które m.in. wskazywały sądy administracyjne w swoich wyrokach. Z opinii wynika jedynie to, że opiniujący nie zgadza się z treścią przytoczonych wyroków, co jednak nie rozstrzyga sprawy merytorycznie na korzyść strony skarżącej.

W dalszej części odpowiedzi na skargę podano, że na poprawność podjęcia zaskarżonej uchwały wskazuje również brak jej wyeliminowania z obrotu prawnego w ramach nadzoru Wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Podtrzymano zawarte w uzasadnieniu do uchwały wszystkie wskazane tam nieprawidłowości, a mianowicie zarzuty: naruszenia § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego poprzez niewłaściwy podział odbiorców na grupy taryfowe i tym samym niewyeliminowanie między nimi subsydiowania skrośnego, naruszenie § 3 pkt 1 b i c rozporządzenia poprzez występujące subsydiowanie skrośne z tytułu opłat środowiskowych w taryfie za wodę pomiędzy grupami taryfowymi a także nieuzasadniony wzrost kosztów z tego tytułu dla grupy gospodarstwa domowe oraz naruszenia § 11 ust 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez zastosowanie nieprawidłowej alokacji kosztów ogólnych. Ponadto zwrócono uwagę, że skarżący nie wskazał na czym polega naruszenie przepisu art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym skarżony organ wnosi o uznanie, iż podjęta uchwała nie narusza tego przepisu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 21 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, a pełnomocnik organu administracji wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w P. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W myśl z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej u.z.z.w.z.o.ś.(Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawne mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) a następnie przez radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich podnoszenia (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.z.o..s,).

Zgodnie z art. 24 ust. 5 powołanej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przepis ten przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Gdyby rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonała ich zatwierdzenia, to tym samym również podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo.

Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej do zatwierdzenia taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć przepisy u.z.z.w.z.o..s. normujące nie tylko materię ustalania taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie, czy też akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne.

Z analizy akt sprawy wynika, że prawidłowo zastosowana została procedura po przyjęciu wniosku w sprawie zatwierdzenia taryf, jak również burmistrz P. wystarczająco przeanalizował przedłożone taryfy w świetle obowiązujących norm prawnych wskazując na nieprawidłowości przy ich sporządzeniu, a następnie Rada Gminy P., po debacie na sesji, odmówiła zatwierdzenia taryf.

Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że strona skarżąca w złożonej skardze zarzuciła Radzie Gminy P. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz przepisów art. 23 i art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z postanowieniami rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Przywołany przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 pkt u.s.g. stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał "w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach". Skarżący zarzucając naruszenie tego przepisu, w ogóle nie uzasadnił swojego twierdzenia, co czyni go gołosłownym. Sąd nie stwierdził aby Rada Gminy P. zastosowała ten przepis podejmując zaskarżoną uchwałę. Zaskarżona uchwała podjęta została bowiem na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który to przepis stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy też "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 jest normą generalną, co oznacza, że rada gminy, podejmując w oparciu o ten przepis uchwałę, musi wskazać przepis szczególny, który upoważnia ją do konkretnego działania. Taki przepis Rada Gminy P. wskazała w zaskarżonej uchwale, a mianowicie we wstępie uchwały powołała również art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały uchwaliła, że wskazanie naruszeń przepisów zawiera uzasadnienie do uchwały. Takie też przepisy zostały powołane w uzasadnieniu uchwały, przy opisywaniu poszczególnych naruszeń prawa w przedłożonej do zatwierdzenia taryfie.

W związku z tym, zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. jest całkowicie bezzasadny.

Odnośnie pozostałych zarzutów, tj. naruszenia art. 23 i art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z bliżej nieokreślonymi przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, przy braku poza tym merytorycznego uzasadnienia skargi do wskazanych zarzutów, czyni utrudnionym kontrolę zaskarżonej uchwały przez Sąd. Art. 23 u.z.z.w.z.o.ś. jest normą upoważniającą Ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych sposobów określenia taryf, a zatem organ gminy nie mógł naruszyć tego przepisu zaskarżoną uchwałą, gdyż go nie stosował. Ustosunkowując się do zarzutu w zakresie naruszenia art. 25 u.z.z.w.z.o.ś., wskazać należy, że - podobnie jak przy zarzucie naruszenia art. 23 – stanowi on delegację dla wymienionego wyżej Ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru w wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf. Przepis upoważniający dla Ministra nie mógł być i nie był stosowany przy podjęciu zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy P..

Skarżący wniósł ponadto o powołanie biegłego sądowego z zakresu księgowości celem uzyskania stosownej ekspertyzy. Wskazać należy, że co do zasady sąd administracyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ kontrolę opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji podejmującym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. , a mianowicie "Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Oznacza to, że taki dokument w chwili składania wniosku dowodowego powinien istnieć i być przedłożony przez skarżącego do akt sądowych celem zapoznania się z nim Sądu i strony przeciwnej. Natomiast wniosek dowodowy skarżącego nie dotyczy dopuszczenia dowodu z dokumentu, lecz w istocie przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego, w postaci dowodu z ekspertyzy biegłego sądowego, do czego nie ma umocowania, co czyni zatem wniosek niedopuszczalnym z przyczyn podanych wyżej.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie jest uprawniony do zmiany we własnym zakresie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie. Kontrola zaskarżonego aktu, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, a w szczególności czy badanie sporządzonych taryf było wszechstronne, oparte na wymaganych przepisami prawa dokumentach, czy były one kompletne, oraz czy dokonana następnie przez organ ocena była zgodna z przepisami w sprawie sporządzania taryf. Podkreślenia przy tym wymaga, że poza uprawnieniami Sądu jest badanie i ocena co do sposobu merytorycznej kontroli taryf spoczywającej na burmistrzu, przed ich uchwaleniem. Sąd administracyjny nie ma uprawnień ani obowiązku przeprowadzania własnej analizy materiału dowodowego co do prawidłowości ustalenia wysokości taryf, tj. sposobu ich wyliczenia i kalkulacji kosztów przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Procedura zatwierdzania taryf rozpoczyna się od złożenia organowi wykonawczemu gminy wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf a następnie sprawdzenie przez organ wykonawczy gminy, czy projektowane taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikację kosztów związanych ze świadczeniem usług poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo, a także kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych.

Przystępując do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały wskazać należy, że na skutek złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf zastępca burmistrza zwróciła się pismem z dnia 11 września 2012 r. do A. Sp. z o.o. o przygotowanie i przesłanie: dokumentów dotyczących P. poświadczających przyjęcie składników (środków trwałych) na majątek firmy, tabeli amortyzacyjnych za wskazany okres, zapisów z ewidencji księgowej amortyzacji z podziałem na amortyzację "bilansową" i "podatkową", wyjaśnienie wzrostu amortyzacji, kalkulacje stawek za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, wyjaśnienie różnicy pomiędzy cenami wskaźnikowymi wody dla pozostałych odbiorców oraz gospodarstw domowych oraz stanowisk pracy, na których zatrudnione są osoby , których wynagrodzenie stanowi koszt bezpośredni dla taryf wraz z ilością etatów.

Przedsiębiorstwo udzieliło wyjaśnień i przesłało określone dokumenty.

Na podstawie przekazanej do organu dokumentacji, Burmistrz dokonując weryfikacji wniosku taryfowego stwierdził szereg nieprawidłowości i dał temu wyraz w piśnie z dnia 24 września 2012 r., a zawarte w nim stwierdzenia naruszenia prawa określone zostały konkretnie i wskazane zostały ściśle określone przepisy, które zostały naruszone.

Podkreślenia wymaga, że organ wykonawczy gminy nie może wprowadzać korekt do projektu taryfy.

Po przeprowadzeniu dyskusji na sesji Rada odmówiła ich zatwierdzenia, ze względu na wskazane w załączniku do uchwały naruszenia, które zresztą są tożsame z naruszeniami wskazanymi przez burmistrza.

W ocenie Sądu, zarzucane przez Radę Gminy naruszenie przepisu § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego, przy ustalaniu opłat abonamentowych z całkowitym pominięciem analizy przygotowanej przez Przedsiębiorstwo taryfy w tym zakresie zarówno na etapie weryfikacji przez Burmistrza, a następnie podczas debaty na sesji Rady rozważającej wniosek o zatwierdzenie taryfy, dowodzi, iż ta kwestia nie była należycie rozważana na podstawie przedłożonych dokumentów w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W szczególności pkt V taryfy p.t."Rodzaje i wysokość cen i stawek opłat", który różnicuje ceny i stawki opłat w poszczególnych grupach taryfowych nie został przeanalizowany. Przywołanie tylko i wyłącznie na poparcie swojego twierdzenia fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z dnia 3 listopada 2009 r. II OSK 1258/09, jest nieprawidłowe, gdyż wyrok ten nie wiąże w innych sprawach i dotyczy innego stanu faktycznego. Powołanie określonego orzecznictwa sądowego zgodnego z wykładnią przepisów zastosowaną w danej sprawie przez organ, ma na celu jedynie poparcie racji i wywodów organu. W niniejszej sprawie nie do skontrolowania przez Sąd jest twierdzenie organu o naruszeniu taryfy w zakresie "nieprawidłowego skalkulowania opłat abonamentowych", ponieważ organ gminy w ogóle nie przeprowadził własnych rozważań w zakresie przedłożonej taryfy. Jak już wyżej podkreślone zostało Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania w sprawie niejako za organ administracyjny, a więc i merytorycznej oceny materiału dowodowego, lecz dokonuje kontroli organu w zakresie podjętych (lub nie) czynności, wykładni przepisów i oceny konstrukcji taryfy.

Tyko więc przeprowadzona analiza przez organy gminy przedłożonej taryfy w zakresie kalkulacji opłat abonamentowych może stanowić materiał do badania sądu, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Zatem w tej sytuacji twierdzenie rady o naruszeniu § 13 ust. 2 i 7 jest co najmniej przedwczesne.

Za prawidłowe uznano natomiast stwierdzenie rady gminy, że nieprawidłowo określono koszt opłat środowiskowych za pobór wody, w zakresie subsydiowania skośnego pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi, poprzez zawyżenie stawki przyjętej dla gospodarstw domowych (0,1165 zł/m3), i zaniżenie w pozostałych przypadkach (0,052zł/m3) przy wysokości stawek opłat z tytułu korzystania ze środowiska w 2012 r.(dla celów bytowych przez gospodarstwa domowe 0,062 zł/m3 i 0,105,00 zł/m3 dla wody podziemnej). Dodatkowo na etapie postępowania nadzorczego przed Wojewodą D. Rada Gminy P. rozszerzyła słuszną argumentację w tym zakresie i wykazała szczegółowo na czym polegają błędy spółki przy określaniu kosztów opłat środowiskowych. Przedstawione organowi nadzoru wyliczenie, jak podniosła rada, ma charakter hipotetyczny, gdyż dotyczy okresu przyszłego i zawiera błędne dane w stosunku do wniosku taryfowego. W wyliczeniu podane zostało, że ilość wody pobrana dla grupy taryfowej "pozostali" (jako przemysł i pozostali) wynosi 11732 m3, podczas gdy we wniosku taryfowym (tabela E) ilość wody sprzedanej wynosi 22 000m3. ( sprzedano więcej o 10 268 m3 niż zakupiono). Zatem potwierdza to tylko nieprawidłowości w zakresie ustalania opłat w tym zakresie, co narusza § 3 pkt 1 lit. b w zw. z § 2 pkt 2 rozp. taryfowego.

Nie można również uznać za błędne wnioskowanie organu gminy, iż zawyżone zostały bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, albowiem na zapytanie organu o przedstawienie kalkulacji kosztów usługi, przedsiębiorstwo przekazało tabelę tej kalkulacji, z której wyraźnie wynika, że oparto ją na roboczogodzinie ( ilość godzin x stawka/zł). Stawka godzinowa w wynosząca 98, 91 zł (dla pracownika śr. dozoru techn.) i 65,42 zł (dla pracownika sieci wod.-kan.), jest niewątpliwie stawką wielokrotnie odbiegającą od przeciętnych stawek godzinowych. To bowiem dane wyjściowe przedstawione przez przedsiębiorstwo stanowiły podstawę do analizy tej stawki przez organ gminy, która to analiza zdaniem Sądu jest prawidłowa. Odmienne wyjaśnienia i argumentacja przedsiębiorstwa w tej kwestii już po podjęcie zaskarżonej uchwały nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

W zakresie przyjętej we wniosku amortyzacji w kwocie 245 723 zł na rok obowiązywania nowych taryf i porównania wysokości amortyzacji w roku obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowych taryf w kwocie 245 723 zł (str. 20 taryfy) oraz wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 12 września 2012 r., że "koszt amortyzacji ujęty w niezbędnych przychodach roku obowiązywania nowych taryf, uwzględnia koszty poniesione w roku obrachunkowym ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy" , wynika że nie ma racji Rada Gminy co do zawyżenia wartości odpisu amortyzacyjnego, skoro jasno wynika, że koszty te są ustalone na takim samym poziomie co w roku poprzednim.

Zasadny jest natomiast zarzut rady co do zastosowania nieprawidłowej alokacji kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy P. , przez co zawyżono prognozowane koszty po ok. 20 000 zł, których to spółka nie uzasadniła we wniosku, co narusza przepis § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w związku a § 3 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia. Rada gminy wyraźnie wskazała, że spółka dokonała alokacji w oparciu o ponoszone koszty bezpośrednie a nie w oparciu o ilości świadczonych usług. Rozszerzając ten wątek w postępowaniu nadzorczym rada wskazała na zapis na str. 21 wniosku taryfowego, gdzie "koszty ogólne są kalkulowane do kosztu wytworzenia (koszty bezpośrednie i pomocnicze) ponoszonego na rzecz Gminy P. i stanowią one: 3,97% (113 561zł) dla wody do kosztów ogólnych spółki (2 863 241 zł) oraz 3.35% (96 029 zł) dla ścieków do kosztów ogólnych spółki (2 863 241 zł). Oznacza to wyraźnie o zastosowaniu alokacji niezgodnej z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, co czyni słusznym stwierdzenie nieprawidłowej alokacji tych kosztów.

Zwarzywszy, że w części Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy P. o naruszeniu wymienionych wyżej przepisów w przedłożonych taryfach, dlatego też należy uznać, że zaskarżona uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf nie narusza prawa.

Mając na uwadze powyższe należało orzec na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o oddaleniu skargi.