Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1116/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.98,104 ust 4
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 967/15 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASDANIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 967/15 oddalił skargę E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] stycznia 2012 r. nałożył na E.J. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 1275,60 zł. Decyzja ta stała się ostateczna.

Decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił E.J. umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego w kwocie 1275,60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku E. J. był brak współpracy z pracownikiem socjalnym i brak szczególnie uzasadnionego wypadku w rozumieniu art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", mogący stanowić przesłankę umorzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania E. J., decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł E.J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 967/15 oddalił skargę. Sąd podzielił ocenę przesłanek odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, określonych w art. 104 ust. 4 ustawy, w odniesieniu do sytuacji skarżącego. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla sprawy ma sytuacja dochodowa skarżącego, której, wobec braku dostatecznej informacji ze strony skarżącego, nie można ustalić. W świetle faktu, że skarżący reguluje terminowo wysokie rachunki za utrzymanie mieszkania, jawi się ona jako lepsza, aniżeli wskazuje skarżący. Sąd stwierdził w konsekwencji, że wydane decyzje odpowiadają prawu, a żądanie strony skarżącej jest bezzasadne.

E. J., reprezentowany przez adwokata K. Ł., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez oddalenie skargi mimo, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że:

- niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy z pominięciem stanowiska skarżącego i oparł się jedynie na twierdzeniach organu pierwszej instancji, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy,

- dokonał oceny dowodów w sposób dowolny, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący posiada dochody, których nie ujawnił podczas wywiadu środowiskowego, podczas gdy już w treści wniosku wskazał, że utrzymuje się między innymi z pomocy rodziny i znajomych, która to opłaca skarżącemu między innymi rachunki za mieszkanie,

- dokonał oceny dowodów w sposób dowolny, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie współpracuje z organem w celu ustalenia jego sytuacji majątkowej, gdyż nie ujawnia wszystkich dochodów, podczas gdy skarżący wielokrotnie wyjaśniał, że innych dochodów niż te ujawnione, nie osiąga, a koszty jego utrzymania w znacznej części ponoszą jego rodzice, a także pomagają mu znajomi.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 oraz art. 140 K.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji w taki sposób, że powielił jedynie argumentację organu pierwszej instancji i nie można uznać, że spełnia ono wymagania przewidziane powyższymi przepisami, co uniemożliwia dokonanie rzetelnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia.

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie do jednego z zarzutów stawianych przez skarżącego i zupełne pominięcie, bądź marginalne odniesienie się do pozostałych zarzutów, co powoduje, że w przypadku uznania stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji za nieuzasadnione, nie można dokonać kontroli instancyjnej pozostałych wniosków i ustaleń Sądu.

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy pozwala na ustalenie, że sytuacja majątkowa i życiowa skarżącego uzasadnia uwzględnienie jego wniosku o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a., oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 ustawy. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 375).

Zarzuty naruszenia przepisów postepowania zmierzają do wykazania, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy i naruszono zasady postępowania dowodowego oraz koncentrują się na wykazaniu braku dostatecznego uzasadnienia decyzji. Zarzucają zatem nieprzedstawienie dostatecznych motywów, jakimi kierowały się organy administracyjne podejmując decyzje i zaaprobowanie tego stanu przez Sąd Wojewódzki. Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy na wstępie zaznaczyć, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy.

Zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że w świetle przesłanek warunkujących umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, konieczne było zbadanie, czy zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego, w szczególności należało zbadać dochody i wydatki skarżącego. Analiza akt sprawy potwierdza ustalenia organów administracyjnych i ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie podawał odpowiadających stanowi faktycznemu informacji o swojej sytuacji życiowej. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności mające potwierdzać dowolność organów w ocenie dowodów świadczących o braku współpracy skarżącego z organami pomocy społecznej dotyczą wyłącznie wyjaśnień skarżącego o uzyskiwaniu pomocy materialnej od rodziny i znajomych. W sprawie nie było jednak kwestionowane to, że skarżący taką pomoc otrzymuje, ale to, że odmawia podania informacji o osobach, które udzieliły mu pomocy i o wysokości otrzymanych środków. W tej kwestii należy podzielić ocenę Sądu i organów, że brak możliwości zweryfikowania tych informacji nie pozwala na prawidłową ocenę sytuacji życiowej skarżącego. Ocena ta bowiem nie mogła nastąpić bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie mogło nastąpić bez aktywnego udziału wnioskodawcy. W sprawie zatem zostały wyciągnięte prawidłowe wnioski, że skarżący jest w stanie zwrócić nienależnie pobrane świadczenia, gdyż udokumentowane rozbieżności w dochodach skarżącego i ponoszone przez niego wydatki świadczą o posiadaniu przez niego innych źródeł utrzymania. Ocena ta jest logiczna i znajduje oparcie w doświadczeniu życiowym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy administracyjne nie miały obowiązku przeprowadzać kolejnych dowodów na okoliczność posiadanych przez skarżącego źródeł dochodu. Pełnych wyjaśnień w tym zakresie powinien był udzielić skarżący jako ubiegający się o pomoc ze środków publicznych. Reasumując analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Za nieuzasadniony należy uznać w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do istnienia przesłanek umorzenia należności, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 104 ust. 4 ustawy, nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 ustawy, który stanowi podstawę prawną umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Warunkiem umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest zatem wystąpienie szczególnych okoliczności, które czyniłyby żądanie zwrotu nieuzasadnionym. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają definicji legalnej tego określenia, jednak biorąc pod uwagę przepisy art. 98 i art. 104 ust. 4, należałoby przyjąć, że pod określeniem tym można rozumieć takie sytuacje, które mają charakter nadzwyczajny i w takim stopniu rzutują na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu, że nieuzasadnionym byłoby egzekwowanie nienależnie pobranego świadczenia. W szczególności może to dotyczyć takich sytuacji, gdy osoba zobowiązana do zwrotu korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej i zwrot nienależnie pobranego świadczenia spowodowałby znaczne pogorszenie jej sytuacji. W takim przypadku odmowa umorzenia należności prowadziłaby do sytuacji, w której udzielane z pomocy społecznej świadczenia byłyby następnie zwracane temu samemu organowi, co w oczywisty sposób przeczy idei pomocy społecznej.

Podkreślić należy jednakże, w kontekście art. 98 ustawy, że trudna sytuacja dochodowa nie zawsze stoi na przeszkodzie domaganiu się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio.

Złożenie wniosku przez skarżącego kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia spowodowało konieczność zbadania jego sytuacji życiowej pod kątem przesłanek wynikających z art. 104 ust. 4 ustawy. Konkretnie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony i czy żądanie zwrotu z tytułu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla skarżącego nadmierne obciążenie lub tez niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W myśl art. 8 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z definicji ustawowej dochodu wynika zatem, że dochodem są również środki pieniężne otrzymane od innych osób.

Organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że wobec braku współpracy przy ustalaniu sytuacji dochodowej skarżącego i posiadania przez niego źródeł dochodu, których nie ujawnia, nie sposób uznać, że w przypadku skarżącego zrealizowana została przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, stanowiąca podstawę dla umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Nie można więc zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu błędnego zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy, a konkretnie błędu w subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalonego stanu faktycznego w sprawie błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (post. SN z 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99 (LexPolonica). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów administracji publicznej co do istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu. Stan sprawy ustalony przez Sąd Wojewódzki nie został skutecznie podważony przez skarżącego kasacyjnie i został przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy.

Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego art. 104 ust. 4 ustawy.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.). O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.