Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 779/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 174
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.
article: art. 5, art. 5a, art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 426
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1195/20 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 lutego 2021 r., II SA/Rz 1195/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy J. z [...] sierpnia 2020 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy J. (dalej: organ I instancji) odmówił B. S. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze stopniem niepełnosprawności datowanym od 3 grudnia 2015 r. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia uwarunkowana była tym, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz ma przyznane prawo do renty rolniczej na stałe oraz tym, że niepełnosprawność męża wnioskodawczyni datuje się od 64. roku życia.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni wskazała, że opiekuje się niepełnosprawnym mężem i opieka ta zajmuje jej całą dobę. W związku z tym nie może podjąć zatrudnienia.

Decyzją z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było to, że ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 14 marca 2018 r. wynika, że niepełnosprawność męża wnioskodawczyni istnieje od 64. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) oraz, że pozostaje on w związku małżeńskim z wnioskodawczynią, zaś ona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty rolniczej (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Kolegium stwierdziło, że pierwsze prezentowane stanowisko jest błędne i wynika z braku uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny, a zatem z wyłączeniem negatywnej przesłanki przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia (wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 2593/16).

Odnosząc się do kolejnej przesłanki odmownego załatwienia wniosku, błędnie zinterpretowanej przez organ I instancji, Kolegium podało, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego i tym samym uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie można dokonywać w sposób literalny, lecz przy pomocy wykładni systemowej oraz celowościowej i to w ścisłym związku z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyjęto, że małżonek wykonujący opiekę nad drugim małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest inną osobą w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., na której ciąży obowiązek alimentacyjny i to jest podstawa do ubiegania się przez niego o świadczenie pielęgnacyjne.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała jednak inna przesłanka negatywna (nie została spełniona jedna z przesłanek pozytywnych) do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czego organ I instancji w ogóle nie dostrzegł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, uznał wprawdzie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że sam fakt pobierania przez wnioskodawczynię świadczenia rentowego, nie stanowi bezwzględnej przesłanki negatywnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie przysługuje osobom, o których mowa w tym przepisie tylko w sytuacji gdy osoby te dobrowolnie nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy. Z akt sprawy wynika natomiast, że wnioskodawczyni pobiera rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy na stałe, przyznaną decyzją Prezesa KRUS z [...] marca 2010 r., od dnia 1 kwietnia 2010 r. Takie świadczenie przyznaje się, jeżeli całkowita niezdolność ubezpieczonego do pracy w gospodarstwie rolnym jest trwała i nie orzeczono celowości przekwalifikowania zawodowego, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r. poz. 174 ze zm.; dalej: u.u.s.r.). W pozostałych przypadkach renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje jako renta okresowa przez okres wskazany w decyzji Prezesa KRUS. Zdaniem Kolegium wnioskodawczyni nie rezygnuje zatem z podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, ale nie podejmuje zatrudnienia z obiektywnych przyczyn, bowiem jest trwale całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym jak i do podjęcia jakiejkolwiek pracy (brak celowości przekwalifikowania zawodowego).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że pobiera rentę chorobową z KRUS i opiekuje się niepełnosprawnym mężem, który wymaga stałej opieki. Utrata mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie pozbawiającym rencistów z orzeczoną częściową niezdolnością do pracy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła od 9 stycznia 2020 r. Od tego dnia opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mają prawo do ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, a fakt pobierania przez nich świadczenia rentowego nie stanowi przeszkody do przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym fakt pobierania przez skarżącą renty z KRUS nie powinien stanowić przeszkody w pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawny mężem, gdyż stan jej zdrowia pozwala jej na taką opiekę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska Kolegium, jakoby poczynione w sprawie ustalenia dawały podstawę do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona pozytywna przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 in fine), a to ze względu na wynikającą z decyzji przyznającej prawo do renty rolniczej na stałe, bez celowości przekwalifikowania zawodowego, trwałą niezdolność skarżącej do podjęcia jakiejkolwiek pracy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższego wyroku wynika więc, że jeżeli osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to nie ma do niej zastosowania przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Podkreślenia także wymaga, że wprawdzie TK pogląd swój wyraził na tle renty pobieranej z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale pamiętać trzeba, że z art. 3 pkt 3 u.ś.r. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o rentach, to oznacza to również rentę z ubezpieczenia społecznego rolników. Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, przywołany wyrok TK ma również zastosowanie do sytuacji, w której podmiot sprawujący opiekę nad osobą niepełnosprawną uprawniony jest do renty na podstawie innych przepisów, a przyznanie tej renty nie było warunkowane jego całkowitą niezdolnością do pracy. Taka wykładnia wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku TK.

Zdaniem Sądu I instancji pojęcie całkowitej niezdolności do pracy w systemie powszechnym i całkowitej niezdolności do pracy w systemie rolniczym jest w pewnym stopniu podobne. W obu przypadkach oznacza stan uniemożliwiający wykonywanie pracy. Zachodzą jednak między nimi pewne różnice: w systemie powszechnym punktem odniesienia jest jakakolwiek praca, natomiast w systemie rolniczym chodzi o niemożność wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. W systemie powszechnym, oceny niezdolności do pracy dokonuje się w ujęciu hipotetycznym, odnosząc ja do różnych stanowisk pracy (warunek całkowitej niezdolności do jakiejkolwiek pracy), gdyż nie są wykluczone sytuacje, że dochodzący renty pracownik nie pracuje albo nie chce pracować. Natomiast niezdolność do pracy w rozumieniu u.u.s.r. oznacza taki stan nasilenia dolegliwości chorobowych, który wyklucza podjęcie jakichkolwiek czynności związanych z pracą w gospodarstwie rolnym. Zatem nie każdy gorszy stan zdrowia i sprawności psychofizycznej rolnika uzasadnia prawo do renty. Jeżeli ustawodawca w systemie rolniczym nie rozróżnił i nie daje ochrony rentowej w przypadku częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, lecz tylko przy całkowitej, to oznacza to, że w ustaleniu takiego stopnia niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym chodzi o wyraźną granicę tej niezdolności, a więc o sytuację, gdy rolnik z powodu naruszenia sprawności organizmu nie może osobiście wykonywać żadnej pracy przypisanej do gospodarstwa rolnego.

W ocenie Sądu I instancji w stanie faktycznym sprawy, wbrew stanowisku Kolegium, nie zostało więc ustalone, że skarżąca nie mogła zrezygnować z podejmowania zatrudnienia – art. 17 ust. 1 in fine w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Pobieranie renty rolniczej, warunkiem przyznania której była całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, nie przesądza bowiem o całkowitej niezdolności do pracy poza gospodarstwem rolnym. Nie wiadomo bowiem, czy skarżąca jest zdolna do pracy, choćby częściowo, poza gospodarstwem rolnym. Okoliczność ta nie była badana przez organy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 5 i 6 u.u.s.r. za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym uznaje się za trwałą, jeżeli ubezpieczony nie rokuje odzyskania zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 426; dalej: u.r.z.), osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 62, oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Ust. 2 powyższego przepisu stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawach, o których mowa w ust. 1, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje orzeczenie, w którym określa stopień niepełnosprawności zgodnie z art. 5 i 62 oraz wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3. Z art. 5 u.r.z. wynika natomiast, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzeka m.in. o całkowitej niezdolności do pracy. Wskazania z art. 6b ust. 3 u.r.z. dotyczą zaś m.in. odpowiedniego zatrudnienia uwzględniającego psychofizyczne możliwości danej osoby (pkt 1) oraz zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej (pkt 3).

Sąd I instancji stwierdził, że z powyższego wynika zatem, iż to nie organy w ramach rozstrzygania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są uprawnione do oceny, czy wnioskodawca jest całkowicie lub częściowo niezdolny do pracy. Kwestia ta musi wynikać z orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W sprawie niniejszej skarżąca takiego orzeczenia nie przedłożyła, gdyż wcześniej nie wystąpiła o nie, a co jest wymagane z mocy art. 6b ust. 1 u.r.z. Wydawane jest ono bowiem m.in. na wniosek osoby zainteresowanej. Obowiązek zaś przedłożenia takiego orzeczenia wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynika z § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466). Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 24a ust. 2 u.ś.r. w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Natomiast zgodnie z ust. 3 wskazanego przepisu, w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym w odrębnych przepisach terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony.

W ocenie Sądu I instancji organ I instancji winien był zatem zażądać od skarżącej złożenia stosownego orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, a skoro go nie posiadała, to winien jej zakreślić termin na jego uzyskanie. Przede wszystkim zaś powinien ją pouczyć o konieczności wystąpienia, zgodnie z art. 5a ust. 1 u.r.z., ze stosownym wnioskiem do właściwego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, o uzyskanie wymaganego orzeczenia. Zaniechanie tych czynności spowodowało, że skarżąca została pozbawiona ewentualnej możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek (por. WSA w Białymstoku w wyroku z 20 sierpnia 2020 r., II SA/Bk 333/20).

W konsekwencji Sąd I instancji ocenił, że rozważania Kolegium są przedwczesne, bowiem bazowały na nieuprawnionym założeniu, że skoro skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym to również jest całkowicie niezdolna do pracy zarobkowej poza tym gospodarstwem. Przesłanka ta jednak winna być przez organy badana dopiero po uzyskaniu i przedłożeniu przez skarżącą stosownego orzeczenia rozstrzygającego o tej niezdolności (albo jego braku w zakreślonym terminie). Dopiero bowiem wówczas, po wystawieniu ewentualnie orzeczenia o zdolności do pracy (choćby częściowej), organy rozstrzygną kolejny kluczowy w sprawie problem wiążący się z pobieraniem świadczenia rentowego w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co zdaniem Sądu I instancji uzasadniało uchylenie decyzji, podczas gdy wskazany przepis nie był podstawą odmówienia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, podczas gdy brak było konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń, bowiem zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie prawidłowej decyzji kończącej postępowanie, gdyż sam fakt pobierania przez wnioskodawczynię renty rolniczej stałej przy braku orzeczenia o celowości przekwalifikowania zawodowego, stanowi o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jak i poza gospodarstwem rolnym, co bezsprzecznie wynika z brzmienia art. 22 ust. 1 u.u.s.r. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 31 grudnia 2004 r. w sprawie orzecznictwa lekarskiego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2005 r. Nr 6 poz. 46; dalej: rozporządzenie z 31 grudnia 2004 r.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na stronie czwartej decyzji Kolegium podało, iż powołując się właśnie na wyrok Trybunału z 26 czerwca 2019 r., przy orzekaniu nie brano pod uwagę przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., bowiem sam fakt pobierania przez skarżącą świadczenia rentowego nie stanowi bezwzględnej przesłanki negatywnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oczywiście przy spełnieniu dodatkowych warunków. Zdaniem Kolegium w sprawie nie doszło do żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W szczególności decyzja Kolegium nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. bowiem jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji przepis ten nie stanowił podstawy prawnej, w oparciu o którą odmówiono skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium stanowisko Sądu I instancji o braku zbadania przez organy okoliczności, czy skarżąca jest choćby częściowo zdolna do pracy poza gospodarstwem rolnym jest całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, na co wskazuje bezpośrednio argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która została całkowicie pominięta przez Sąd I instancji. Kolegium nie bazowało na założeniu, że skoro skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym to również jest całkowicie niezdolna do pracy zarobkowej poza tym gospodarstwem, gdyż nigdzie nie twierdziło (co zdaje się sugerować Sąd I instancji), że całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym jest równoznaczna z całkowitą niezdolnością do pracy poza gospodarstwem. Kolegium przyjęło natomiast, czego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji, że równoznaczne z całkowitą niezdolnością do pracy poza gospodarstwem rolnym jest wyłącznie orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym przy braku orzeczenia o celowości przekwalifikowania zawodowego, o czym świadczy fakt przyznania skarżącej renty rolniczej. Tym samym za osobę zdolną do pracy poza gospodarstwem rolnym należy uznać każdego, kto legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym z jednoczesnym orzeczeniem o celowości przekwalifikowania zawodowego. Powyższe stanowisko Kolegium znajduje oparcie w art. 22 ust. 1 u.u.s.r. W pozostałych przypadkach renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje jako renta okresowa, przez okres wskazany w decyzji Prezesa Kasy. Analizując powyższe przepisy prawa na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, bezsprzecznie stwierdzić trzeba, że skarżąca jest osobą trwale i całkowicie niezdolną do jakiejkolwiek pracy, zarówno w gospodarstwie rolnym jak i poza nim. Fakt przyznania jej decyzją KRUS renty rolniczej na stałe, bezsprzecznie świadczy o tym, że w jej przypadku nie orzeczono o celowości przekwalifikowania zawodowego, bowiem w innym przypadku przyznano by jej rentę okresową, co wprost wynika z art. 22 ust. 1 u.u.s.r. Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenia z 31 grudnia 2004 r., w przypadku stwierdzenia trwałej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym zasadą jest, w pierwszej kolejności, orzekanie o celowości przekwalifikowania zawodowego (ust. 1). Jednakże, co istotne, o celowości przekwalifikowania zawodowego orzeka się, jeżeli osoba ubiegająca się o rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy trwale utraciła zdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i może po przekwalifikowaniu nabyć zdolność do pracy zarobkowej w zawodzie pozarolniczym (ust. 2), a contrario, jeżeli w stosunku do wnioskodawczyni nie orzeczono celowości przekwalifikowania zawodowego, oznacza to jednoznacznie, że nie może ona nabyć zdolności do pracy również w zawodzie pozarolniczym. Powyższa argumentacja została całkowicie pominięta przez Sąd I instancji, który nie odniósł się do wskazanych wyżej przypisów u.u.s.r. oraz rozporządzenia z 31 grudnia 2004 r. ani słowem, a zamiast tego wskazał na przepisy ustawy o rehabilitacji, kwestionując przy tym uprawnienia organów administracji do rozstrzygania kwestii, czy w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawca jest całkowicie bądź częściowo niezdolny do pracy. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, Kolegium we własnym zakresie nie ustalało, czy skarżąca jest częściowo bądź całkowicie niezdolna do pracy. Ustalenia te zostały bowiem oparte na podstawie znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezesa KRUS o przyznaniu stałej renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym co oznacza, że w stosunku do skarżącej nie orzeczono o celowości przekwalifikowania. To z kolei w sposób bezpośredni i oczywisty prowadzi do wniosku, że nie może ona nabyć zdolności do pracy zarobkowej w zawodzie pozarolniczym, a więc na chwilę obecną jej nie posiada. Podważanie powyższych ustaleń i zobowiązywanie skarżącej do doręczenia odrębnych orzeczeń w sprawie jej stanu zdrowia, a tym samym zdolności do podjęcia pracy jest działaniem nieuzasadnionym. Dodatkowo obowiązek przedłożenia takiego orzeczenia nie wynika z § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466). Choć jest to przepis mówiący o innych dokumentach (w tym oświadczeniach), niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to nie ulega wątpliwości, że orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności osoby wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne nie jest tego rodzaju dokumentem w sytuacji, gdy jej niezdolność lub zdolność do pracy może zostać ustalona na podstawie zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Poza tym, wzywanie o doręczenie kolejnego orzeczenia o stanie zdrowia skarżącej, w sytuacji gdy już tylko na podstawie znajdującej się w aktach decyzji Prezesa KRUS oraz przy uwzględnieniu wykładni przepisów prawa, można ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, jest całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z zasadą efektywności, szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, brak było zatem konieczności dokonywania dodatkowych wyjaśnień w celu ustalenia, czy skarżąca jest zdolna do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia (pracy zarobkowej), w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie prawidłowej decyzji kończącej postępowanie, gdyż sam fakt pobierania renty rolniczej stałej świadczącej o braku orzeczenia o celowości przekwalifikowania, przesądza o całkowitej niezdolności skarżącej zarówno do pracy w gospodarstwie rolnym jak i poza gospodarstwem rolnym. Oznacza to jednocześnie, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze swoim stanem zdrowia, a nie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Sam fakt pobierania przez skarżącą renty rolniczej stałej świadczy o tym, że nie orzeczono o celowości przekwalifikowania zawodowego, a zatem skarżąca jest niezdolna do pracy również poza gospodarstwem rolnym. W tej sytuacji nie może ona spełnić koniecznej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia. Powyższa okoliczność w wystarczający sposób została ustalona w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, zatem nie było konieczności poszukiwania innych środków dowodowych potwierdzających bądź wykluczających spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada on prawu.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Po pierwsze, nie wskazano w skardze kasacyjnej formy naruszania, co ogranicza możliwość rozpoznania zarzutu. Zwrot "przez przyjęcie" może wskazywać na zarzut niewłaściwego zastosowania, z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, aby za podstawę decyzji Kolegium Sąd I instancji uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wręcz przeciwnie, Sąd dostrzegł, że podstawę tę stanowił art. 17 ust. 1 in fine i związana z tym przepisem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium, że podstawa przyznanej renty świadczy o trwałej i całkowitej niezdolności skarżącej do podjęcia pracy, wobec czego nie można w jej przypadku rozważać kwestii rezygnacji z podjęcia pracy. Sąd I instancji nie zgodził się zatem ze stanowiskiem, że charakter renty rozstrzyga o braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r., i tylko w tym kontekście powołał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie dotyczącym zakresu postępowania dowodowego, niezależnie od podanej w skardze kasacyjnej argumentacji, są trafne, nie uzasadniają jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem mimo błędnego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu i zasadna jest teza, że ustalony stan faktyczny nie uzasadnia przyjęcia, że orzeczenie rentowe przesądza o całkowitej niezdolności skarżącej do pracy, a w sprawie nie zostało ustalone, czy skarżąca spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Kolegium, że zakres wskazanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych koniecznych do poczynienia w sprawie został określony wadliwie. Jest on skutkiem niewłaściwego rozeznania przez Sąd I instancji relacji między ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników (u.u.s.r.) i ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (u.r.z.). Inne są cele orzekania przez lekarzy orzeczników o niezdolności do pracy, a innym celom służą orzeczenia o niepełnosprawności. Pierwsze z nich, będące podstawą do przyznania świadczeń rentowych, służą zabezpieczeniu przed negatywnymi skutkami w sferze zarobkowej (orzecznictwo dla celów rentowych), drugie natomiast skupiają się na objęciu osoby niepełnosprawnej systemem rehabilitacji zawodowej i społecznej. Jakkolwiek zatem niektóre orzeczenia wydane dla celów rentowych zostały zrównane w skutkach z orzeczeniami o określonym stopniu niepełnosprawności (art. 5 u.r.z.), to ma to charakter jednostronny. Określone orzeczenia traktowane są jako orzeczenia o określonym stopniu niepełnosprawności, ale nie odwrotnie – orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie stanowią orzeczeń o niezdolności do pracy. Niepełnosprawność nie jest odpowiednikiem niezdolności do pracy, a osoby niepełnosprawne mogą pracować w warunkach do tego przystosowanych, czemu służą właśnie instrumenty przewidziane w przepisach u.r.z. Orzeczenia wymienione w art. 5a u.r.z. są traktowane na równi z orzeczeniami o stopniach niepełnosprawności na mocy art. 62 i art. 5 u.r.z., ale wyłącznie dla celów realizowanych przez ten akt prawny. Trzeba też dostrzec, że art. 62 u.r.z. ma charakter przepisu przejściowego i taki też charakter ma regulacja art. 62 ust. 3 u.r.z. dotyczącego uznania za niepełnosprawne osób z orzeczoną niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym przed 1 stycznia 1998 r. Orzeczenia wydane po tej dacie, stwierdzające niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, nie są traktowane jak orzeczenia o niepełnosprawności i aby korzystać z uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym, istnieje konieczność uzyskania odpowiedniego orzeczenia. Ponownie należy jednak podkreślić, że orzeczenie niepełnosprawności odpowiedniego stopnia nie służy wykazaniu zdolności do pracy, ale warunkuje dostęp do odpowiednich uprawnień służących rehabilitacji zawodowej i społecznej, w tym w zakresie czasu pracy, dodatkowego urlopu, zwolnień z pracy, warunków zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Jeśli osoba niepełnosprawna jest niezdolna do pracy, nie oznacza to, że nie może wykonywać żadnej pracy. Niezdolność do pracy oznacza niemożność wykonywania jej w warunkach nieprzystosowanych specjalnie do możliwości osoby niepełnosprawnej (zob. M. Paluszkiewicz [w:] Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Komentarz, red. M. Włodarczyk, Warszawa 2015, art. 4). Naczelny Sąd Administracyjny podziela wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej, że wadliwie Sąd I instancji zidentyfikował okoliczności, jakie powinny podlegać ustaleniu przez organy i tryb, w jakim to powinno nastąpić. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podtrzymuje zaleceń pod adresem organów administracji, wskazujących na konieczność zażądania od skarżącej złożenia stosownego orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Natomiast z grona osób mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyklucza osoby legitymujące się znacznym stopniem niepełnosprawności.

Jednocześnie za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że pobieranie renty rolniczej z określonego tytułu nie jest równoznaczne z potwierdzeniem braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Argumentacja przedstawiona przez Kolegium w decyzji oraz w skardze kasacyjnej, dotycząca skutków przyznania renty rolniczej na stałe dla możliwości zarobkowania i podejmowania zatrudnienia przez skarżącą nie jest prawidłowa. Kolegium w tym zakresie wskazuje na art. 22 ust. 1 u.u.s.r. oraz przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia z 31 grudnia 2004 r. Istotnie, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy przyznaje się jako stałą, jeżeli całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym jest trwała i nie orzeczono o celowości przekwalifikowania zawodowego. Mylna jest jednak teza, że brak celowości przekwalifikowania zawodowego świadczy o braku możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy, a to ze względu na kryteria, jakie brane są pod uwagę przy orzekaniu o celowości. Po pierwsze, orzeczenie to dotyczy nie kwestii "możliwości" przekwalifikowania, ale "celowości", zatem już zastosowana terminologia wskazuje na to, że brane pod uwagę okoliczności mają na względzie zasadność (celowość) przekwalifikowania zawodowego, a nie możliwość wyznaczaną wyłącznie możliwością świadczenia pracy. Po drugie, zgodnie z § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 31 grudnia 2004 r. o celowości przekwalifikowania zawodowego orzeka się, jeżeli osoba trwale utraciła zdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i może po przekwalifikowaniu nabyć zdolność do pracy zarobkowej w zawodzie pozarolniczym. Przy orzekaniu o celowości przekwalifikowania zawodowego bierze się pod uwagę posiadane kwalifikacje, zawód oraz możliwości dalszego wykonywania pracy zarobkowej oraz opinię psychologa i doradcy zawodowego, a także stosuje się odpowiednio przepisy § 2 rozporządzenia. O ile przepisy § 2 rozporządzenia nakazują uwzględniać czynniki związane ze stanem sprawności organizmu, procesami chorobowymi, wiekiem, możliwością leczenia i wspomagania środkami ortopedycznymi, o tyle przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia nakazuje brać pod uwagę również takie czynniki, jak posiadane kwalifikacje, zawód, opinie doradcy zawodowego, psychologa. Czynniki te, w połączeniu z czynnikami wymienionymi w § 2 rozporządzenia, mogą łącznie wskazywać na brak celowości poddawania osoby przekwalifikowaniu zawodowemu, zwłaszcza, że zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia, przy orzekaniu w sprawie możliwości przekwalifikowania zawodowego lekarz rzeczoznawca Kasy lub komisja lekarska Kasy jest związana ustaleniami starosty w sprawie możliwości takiego przekwalifikowania. Odesłanie do związania ustaleniami starosty wskazuje, że również stan lokalnego rynku pracy jest czynnikiem oddziałującym na orzeczenie. Z tych względów, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie o trwałej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i braku celowości przekwalifikowania zawodowego nie jest tożsame ze stwierdzeniem braku obiektywnej możliwości podejmowania jakiegokolwiek zatrudnienia.

Trafne jest zatem ostatecznie stanowisko Sądu I instancji, że rozważania Kolegium w sprawie spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. rezygnacji z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia są przedwczesne, albowiem bazują na wadliwym założeniu, że skoro skarżąca legitymuje się stosownym orzeczeniem rentowym, to jest niezdolna do jakiejkolwiek pracy. Trafne są wobec tego również wskazania, że dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest stwierdzenie przez organ, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne do jego uzyskania, w szczególności że to właśnie sprawowanie opieki pozostaje w związku przyczynowym z biernością zawodową. Takich ocen organ odwoławczy nie przeprowadził, albowiem na innych założeniach oparł swoje stanowisko.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.