Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2837/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6 i ust. 7, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154, art. 144 pkt 1 i art. 145
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. C. i Z. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących W. C. i Z. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej także "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. C. i Z.G., prowadzących działalność leczniczą w formie spółki cywilnej działającej pod nazwą NZOZ"M." [...] z siedzibą w Z. przy ul. [...] (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor [...]OW NFZ" lub organ pierwszej instancji") z dnia [...]maja 2014 r., nr [...], oddalającej odwołanie skarżących od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze: powiat z., w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób - ryczałt miesięczny o kodzie postępowania nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2014 r.

Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] stycznia 2011 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. na obszarze: powiat z. w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób - ryczałt miesięczny.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, w dniu 15 lutego 2011 r. komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby świadczeń i wartości ryczałtu miesięcznego świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania.

Komisja konkursowa dokonała oceny ofert, sporządziła ranking końcowy i dokonała rozstrzygnięcia postępowania w dniu 24 lutego 2011 r. Oferta strony skarżącej nie została wybrana ze względu na uzyskaną przez ww. podmiot liczbę 82,37 punktów. Przyjęta została oferta S. w Z. (dalej także: "wybrany świadczeniodawca"), która uzyskała 94,28 punktów.

Pismem z dnia 25 lutego 2011 r. skarżący wnieśli odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia spornego konkursu ofert.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...]OW NFZ wydał w dniu [...] marca 2011 r., decyzję nr [...] . oddalającą w całości wniesione odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia komisji konkursowej.

Od powyższej decyzji Dyrektora [...] OW NFZ skarżący złożyli w piśmie z dnia 8 marca 2011 r. odwołanie do Prezesa NFZ.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes NFZ wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] marca 2011 r.

W dniu 2 sierpnia 2011 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał dniu 11 września 2012 r. wyrok w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1880/11, na podstawie którego uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] marca 2011 r.

Wykonując zalecenia wyrażone w powyższym wyroku WSA w Warszawie, pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. Dyrektor [...] OW NFZ poinformował stronę skarżącą o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także o możliwości wglądu w dokumentację przedmiotowego postępowania konkursowego.

Następnie, w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia 11 stycznia 2013 r., Dyrektor [...] OW NFZ przekazał skarżącym dokumentację ofertową wybranego świadczeniodawcy.

Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r., skierowanym do [...] OW NFZ, skarżący podnieśli kwestię nieprawidłowości w realizacji umowy zawartej z wybranym świadczeniodawcą oraz przedstawili zarzuty dotyczące dokumentacji ofertowej ww. świadczeniodawcy.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...] OW NFZ w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia komisji konkursowej.

Od powyższej decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący w piśmie z dnia 29 stycznia 2013 r. wnieśli odwołanie do Prezesa NFZ.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2013 r.

Na powyższą decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2013 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1509/13 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku WSA w Warszawie uznał, że skoro organy Funduszu obu instancji mają obowiązek skontrolowania rozstrzygnięcia także z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to muszą porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i ich oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego, zaś ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. WSA w Warszawie stwierdził jednocześnie, że do akt administracyjnych nie dołączono oferty wybranego oferenta, co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i uniemożliwia Sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym wyrokiem WSA w Warszawie, sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Prezesa NFZ, który rozstrzygając odwołanie strony skarżącej od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2013 r., wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję nr [...] , na podstawie której - powołując się m.in. [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po przeprowadzeniu ponownej analizy akt sprawy, Dyrektor [...] OW NFZ w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...] , na podstawie której oddalił odwołanie skarżących świadczeniodawców w całości.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] OW NFZ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania konkursowego oraz wskazał obowiązujące przepisy. W konsekwencji dokonanych analiz, Dyrektor [...] OW NFZ stwierdził, że sporne postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie zarówno z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i stosownymi zarządzeniami Prezesa NFZ. Podnosząc, iż kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie były zmieniane w trakcie postępowania konkursowego, Dyrektor [...]OW NFZ stwierdził, że w wyniku przeprowadzenia postępowania konkursowego wybrana została najlepsza oferta. Ponadto, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej oraz informując o udostępnieniu skarżącym pełnych akt postępowania konkursowego, przedstawił szczegółową analizę punktacji uzyskanej przez obu oferentów. Organ odniósł się powtórnie do zarzutów strony skarżącej dotyczących S. w Z.

Od powyższej decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] maja 2014 r. skarżący w piśmie z dnia 19 maja 2014 r. złożyli odwołanie do Prezesa NFZ.

W uzasadnieniu odwołania skarżący przedstawili ponownie zarzuty dotyczące zarówno wybranego oferenta, jak i kwestii możliwości zapoznania się z pełną dokumentacją przedmiotowej sprawy

W treści odwołania skarżący zarzucili, iż:

- w ofercie wybranego oferenta brak jest podpisów na każdej stronie oferty, a także brak jest numeracji stron, gdy tymczasem dokumenty są dwustronne,

- przedstawione przez konkurencyjnego oferenta, tj. S. w Z. certyfikaty ISO nie dotyczą usług medycznych,

- wybrany oferent nie spełnił wymogu zapewnienia gotowości do udzielania świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej przez jednego lekarza i jedną pielęgniarkę na każde rozpoczęte 50 tys. mieszkańców,

- mimo udostępnienia skarżącym pełnych akt sprawy w styczniu 2013 r. nadal trafne są zarzuty przedstawione przez skarżących w pismach z dnia 25 i 28 lutego 2011 r.,

- wybrany oferent uzupełnił braki w zakresie dostarczenia polisy ubezpieczeniowej po upływie wyznaczonego terminu, zaś dostarczona polisa obejmuje jedynie ubezpieczenia leczenia szpitalnego,

- stanowisko Prezesa NFZ z dnia 26 stycznia 2011 r., wydane prawie rok po rozstrzygnięciu spornego konkursu, nie mogło mieć żadnego wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie,

- sposób wyliczenia punktów nie został jednak wskazany przez Fundusz we wcześniejszym etapie postępowania konkursowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] maja 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa NFZ, odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego tego, iż nie wszystkie dokumenty załączone przez S. w Z. do oferty zostały podpisane, potwierdzone za zgodność z oryginałem lub też ponumerowane - stwierdził, iż brak parafy/podpisu stwierdzony został przez komisję konkursową na jednej ze stron świadectw dojrzałości H.J. C., J.S. oraz I. M. B., a więc na dokumentach, do których przedłożenia oferent nie był w ogóle zobowiązany. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że brak parafy/podpisu dotyczy strony tytułowej (wyłącznie strony tytułowej) dyplomu lekarza wydanego dla M. T., dla którego to dyplomu potwierdzono za zgodność z oryginałem wpisy w nim dokonane. Prezes NFZ podkreślił, iż oferent nie jest również zobowiązany do przedłożenia w ofercie dyplomów lekarzy zgłoszonych do oferty. Powyższe ustalenia pozostają zatem, jak stwierdził organ, bez wpływu na badanie naruszenia przez komisję konkursową zasad postępowania konkursowego. Prezes NFZ zauważył jednocześnie, iż przepis § 13 zarządzenia nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, na który wskazywała strona skarżąca, nie wskazuje, wśród koniecznych do złożenia dokumentów, tych potwierdzających uprawnienia personelu medycznego.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, iż w ofercie S. w Z. braki te są notoryczne i nie dotyczą tylko braku podpisów, ale również braku numeracji poszczególnych stron, a dokumenty niejednokrotnie są dwustronne, Prezes NFZ wskazał, iż kolejnymi numerami zostały przez ww. oferenta ponumerowane wszystkie karty oferty. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, iż praktyka dwustronnego zadrukowywania kart w stosunku do żadnego oferenta biorącego udział w prowadzonych w [...] OW NFZ w roku 2011 postępowaniach konkursowych w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej nie powodowała dyskwalifikacji oferty, nawet jeżeli oferent numerował wyłącznie karty.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu strony skarżącej, iż posiadane przez wybranego oferenta certyfikaty ISO 14001:2004, ISO 9001:2008 i PN-N 18001:2004 nie obejmują swym zakresem usług medycznych, Prezes NFZ wskazał, iż każdy z nich obejmuje swoim zakresem świadczenie usług medycznych, ambulatoryjnych i stacjonarnych w zakresie diagnostyki, leczenia, pielęgnacji, rehabilitacji, profilaktyki prozdrowotnej i ratownictwa medycznego. Zdaniem organu odwoławczego, posiadanie przez wybranego oferenta ww. certyfikatów upoważniało go do udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie ankietowe dotyczące zewnętrznej oceny jakości i certyfikatów ISO.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż S. w Z. zapewnia gotowość do udzielania świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej przez jednego tylko lekarza i jedną pielęgniarkę, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami winien on zapewnić gotowość do udzielania świadczeń przez jednego lekarza i jedną pielęgniarkę na każde rozpoczęte 50 tys. Mieszkańców - Prezes NFZ uznał, iż wskazana w ofercie złożonej przez S. w Z. liczba personelu lekarskiego i pielęgniarskiego spełniała wyżej wskazany wymóg. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, iż wskazanie przez S. w Z. czterech osób personelu, które znalazły się również w ofercie złożonej przez stronę skarżącą (vide: N.B.z, D. G., A. J. i M. T.) w żaden sposób nie naruszało zasad prowadzonego postępowania konkursowego, bowiem zgodnie z treścią § 3 ust. 4 zarządzenia nr 85/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, sporne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej miało na celu wyłonienie jednego tylko świadczeniodawcy udzielającego świadczeń w jednym miejscu udzielania świadczeń na danym obszarze zabezpieczenia. W takim stanie rzeczy, zdaniem Prezesa NFZ, wykluczyć z góry należało możliwość powstania stanu koincydencji czasowej w zakresie zapewniania przez wskazane wyżej osoby gotowości do udzielania świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu odmowy skarżącym prawa do zapoznania się z aktami postępowania przed wniesieniem odwołania, Prezes NFZ wskazał, iż zarzut ten utracił swoją zasadność wobec faktu, iż w dniu 11 stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji ponownie udostępnił stronie skarżącej w całości akta postępowania, w tym również ofertę złożoną przez S. w Z. Dodatkowo, jak zauważył organ odwoławczy, na pisemny wniosek strony skarżącej z dnia 11 stycznia 2013 r., [...] Oddział Wojewódzki NFZ przekazał stronie skarżącej pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. całość dokumentacji, o której przekazanie strona wnosiła. Ponadto, jak zauważył organ, do skarżących skierowano również pismo w sprawie możliwości zapoznania się z dokumentami i materiałami zgromadzonymi w sprawie, lecz z powyższego uprawnienia skarżący nie skorzystali.

W odniesieniu z kolei do zarzutu, iż w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego S. w Z. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych w terminie do dnia 10 lutego 2011 r. i to pod rygorem odrzucenia oferty, zaś samo uzupełnienie braków nastąpiło w dniu 14 lutego 2011 r. (faksem w dniu 11 lutego 2011 r.), Prezes NFZ stwierdził, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma kierowanego do oferenta przez komisję konkursową wynika fakt jego odbioru w dniu 11 lutego 2011 r. Zdaniem Prezesa NFZ, wybrany oferent nie mógł zatem z oczywistych względów uzupełnić braków formalnych w terminie zakreślonym przez komisję konkursową, tj. do dnia 10 lutego 2011 r. Prezes NFZ uznał za istotne również to, że przedmiotowe braki S. w Z. uzupełnił niezwłocznie po otrzymaniu wezwania, kierując w dniu 11 lutego 2011 r. do komisji konkursowej prowadzącej sporne postępowanie faks z załączonymi stosownymi dokumentami, nadając jednocześnie pismo w placówce pocztowej. Prezes NFZ uznał jednocześnie, że brak oznaczenia paczki słowami "USUNIĘCIE BRAKÓW FORMALNYCH OFERTY" oraz brak koperty w aktach sprawy, nie powinny dyskwalifikować uzupełnienia oferty, gdy z treści pisma wynika jednoznacznie, w jakim celu, do jakiego postępowania, do jakiej oferty, a także do jakiej komisji i przez kogo zostało złożone.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii ubezpieczenia S. w Z. , Prezes NFZ wskazał, że ze spornej polisy wynika, iż wybrany oferent dysponował wymaganym ubezpieczeniem. Organ odwoławczy podniósł, iż z faktu prowadzenia przez wybranego oferenta działalności leczniczej w rodzaju leczenie szpitalne nie wynika, że polisa nie obejmuje udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w innych rodzajach i zakresach, zaś ubezpieczyciel ubezpieczył ww. oferenta, jako "świadczeniodawcę udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej" bez rozróżnienia rodzajów udzielanych świadczeń.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego nieczytelnej parafy na stronie 36 oferty wybranego oferenta, Prezes NFZ zauważył, że z samego swego charakteru parafa stanowi znak graficzny i nie ma cech podpisu. Zdaniem organu odwoławczego, oświadczenie, iż parafa nie odpowiada wzorowi podpisu uznać należy za twierdzenie oferenta, które przywołane zostaje w konkretnej sytuacji prawnej toczącego się postępowania administracyjnego. Organ uznał również, że ewentualna "nieoryginalność" parafy nie została przy tym przez skarżących uprawdopodobniona.

Ustosunkowując się do zarzutu niewskazania sposobu wyliczenia punktów oraz niespełniania przez wybranego oferenta warunków dostępności dla osób niepełnosprawnych, Prezes NFZ stwierdził, iż w decyzji nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ wyraźnie opisane zostały zasady uzyskiwania punktów przez oferty świadczeniodawców. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że skarżący, stwierdzając w przedmiotowym odwołaniu od decyzji nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ, że "w zakresie oceny poszczególnych kryteriów ofert, należy wskazać, iż powinny być one wynikiem liczby punktów wyznaczonych na podstawie wzoru zgodnego z załącznikiem nr 1 do zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (...)" wykazał, iż znany jest mu ww. wzór określony w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ. W tym kontekście, organ uznał, że niepodanie znanego oferentowi wzoru nie może być uznane za uchybienie.

Prezes NFZ uznał, że w przedmiotowej decyzji Dyrektora [...]OW NFZ stronie skarżącej wskazane zostało, w związku z jakimi odpowiedziami na poszczególne pytanie ankietowe oferty biorące udział w przedmiotowym postępowaniu uzyskiwały określoną liczbę punktów. Zdaniem Prezesa NFZ, szczegółowo opisane były różnice między ofertami tak w odpowiedziach na pytania ankietowe, jak i w punktacji. Zdaniem organu odwoławczego, wobec zastrzeżeń dotyczących dostępności dla osób niepełnosprawnych, uznać należy, iż przeprowadzona kontrola w trakcie postępowania konkursowego nie wykazała niezapewniania przez wybranego oferenta pełnej dostępności dla osób niepełnosprawnych.

Podsumowując, Prezes NFZ stwierdził, że sporne postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Ponadto, organ uznał, że z dokumentacji konkursowej wynika, iż wszystkie kryteria oceny ofert zostały w trakcie konkursu rozpatrzone i uwzględnione zgodnie z zasadami zawartymi w odnośnych zarządzeniach Prezesa NFZ. W konsekwencji, Prezes NFZ uznał, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów od momentu ogłoszenia postępowania aż do momentu jego rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionych okoliczności, Prezes NFZ stwierdził, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto, Prezes NFZ uznał, że wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, nie stwierdzono jednocześnie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ z dnia 17 lipca 2014 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2014 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] maja 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie Ogólnych Warunków Umów o Udzielania Świadczeń Opieki Zdrowotnej, w szczególności § 6 pkt 4 - poprzez udzielanie świadczeń przez osoby w tym samym czasie i harmonogramie pracy w dwóch różnych miejscach, tj. w innej jednostce organizacyjnej u tego samego świadczeniodawcy;

- naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie Ogólnych Warunków Umów o Udzielania Świadczeń Opieki Zdrowotnej, w szczególności § 7 - poprzez udzielanie przez S. w Z. świadczeń w pomieszczeniach nieodpowiadających wymaganiom, określonym w odrębnych przepisach;

- naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie Ogólnych Warunków Umów o Udzielania Świadczeń Opieki Zdrowotnej poprzez załączenie do postępowania konkursowego księgi rejestrowej nr 30-00105 z dnia 27 stycznia 2011 r., z której nie wynika, aby S. w Z. był wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej i posiadał potwierdzoną wpisem do tego rejestru zdolność do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania konkursowego;

- naruszenie zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności § 12 - poprzez niepodpisanie i nieparafowanie przez osobę uprawnioną do reprezentowania S. w Z. każdej ze stron również niezgodnie z załączonym wzorem podpisów oraz nieopatrzenie kart kolejnym numerem;

- naruszenie zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności § 13 - poprzez załączenie przez S. w Z. kopi polisy niepotwierdzającej zawarcia przez ten podmiot umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania na okres obowiązywania umowy;

- naruszenie zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - poprzez uzupełnienie braków formalnych oferty po terminie.

Jednocześnie, skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do załączenia do akt sprawy akt dotyczących postępowania konkursowego obejmujących dokumenty przedłożone przez S. w Z. i przeprowadzenie z nich dowodu, w szczególności ze złożonej oferty przez S. w Z. - na okoliczność trafności stawianych przez stronę skarżącą zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę W. C. i Z. G., prowadzących działalność leczniczą w formie spółki cywilnej działającej pod nazwą [...] "M" [...] siedzibą w Z. - należy przyjąć, że zasługuje ona na uwzględnienie, lecz z przyczyn innych, niż wskazane w treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...] ego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] - naruszają przepisy prawa.

Otóż, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisu art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cyt. ustawy.

Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach).

W myśl przepisów art. 154 ust. 6 i ust. 7 cyt. ustawy, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1509/13 uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2013 r.

Następnie, w związku z powyższym wyrokiem WSA w Warszawie, sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Prezesa NFZ, który rozstrzygając odwołanie strony skarżącej od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] stycznia 2013 r., wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję nr [...], na podstawie której - powołując się m.in. na przepis art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w/w decyzję Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po przeprowadzeniu ponownej analizy akt sprawy, Dyrektor [...] OW NFZ w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...], na podstawie której oddalił odwołanie skarżących świadczeniodawców w całości.

W tej sytuacji, uznać należy, że w związku z brzmieniem przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ pierwszej instancji.

Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w kilku swoich orzeczeniach, między innymi w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, czy też ostatnio w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13.

NSA wyraził w powyższych wyrokach pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie dowołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Omawiane kontrolne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego.

Przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ, które wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12 w odniesieniu do stosowania przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a więc po uchyleniu decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ pierwszej instancji.

Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie przepisu art. 154 ust. 7 cyt. ustawy prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, która przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział powinni przystąpić do nowego postępowania, prowadziłoby bowiem do wniosków zmierzających do zablokowania realizacji dyspozycji przepisu art. 144 pkt 1 omawianej ustawy, co w konsekwencji mogłoby w wielu przypadkach utrudnić realizację świadczeń zdrowotnych z ewidentną szkodą dla pacjentów. Obecnie rozpatrywanie przez Prezesa NFZ odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu, będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie w sposób istotny naruszono art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, co w konsekwencji musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.