Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1426/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21, 61, 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 2, 3, 4, 15, 20, 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2014 r., Nr: C/1532/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony -Zachód" skargę oddala.


UZASADNIENIE

E. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 26 marca 2014 r., Nr C/1532/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Zachód".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic

przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zawarcie przez organ planistyczny w treści planu zakazów wykraczających poza upoważnienie ustawowe,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie

wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zwarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, określenie przebiegu dróg wewnętrznych oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez

nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego,

- § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.

(poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której

treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej,

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego.

Wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącego oraz zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. L. oraz współwłaścicielem działek numer [...], [...], [...]. Przedmiotowe nieruchomości znajdują się, co do zasady, na obszarach oznaczonych w planie miejscowym symbolem MW.1 i MW.2 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Pomimo zlokalizowania nieruchomości na terenie przeznaczonym pod zabudowę, część ze wskazanych powyższych działek została faktycznie wyłączona spod zabudowy. W szczególności dotyczy to działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], które znalazły się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, przez co lokalizacja zabudowy kubaturowej na przedmiotowych nieruchomościach jest niemożliwa ze względu na ustalenia planu miejscowego. Ponadto południowe części powyższych nieruchomości zostały przewidziane pod lokalizację drogi KDW.4. Ze względu na wejście w życie planu miejscowego Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej skarżącemu z 2 sierpnia 2007 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym w części piwnicznej budynku, miejscami postojowymi, wraz infrastrukturą techniczną i dojazdem na części działek nr: [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul J. w K.". Powyższe okoliczności świadczą o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Interes prawny skarżącego został naruszony także poprzez uchwalenie planu miejscowego, który w swojej treści posiada liczne braki i nieprawidłowości. W ocenie skarżącego działania gminy stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności do gruntu i naruszają art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przed wniesieniem skargi do sądu skarżący wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów skarżący wskazał, że doszło do rażącego naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze studium. Plan jest niezgodny ze studium w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności planu. Skarżący wskazał na następujące niezgodności:

- Teren oznaczony w planie symbolami US.1 jest przeznaczony pod zieleń publiczną ZP. W treści planu (§ 22) teren ten został przeznaczony pod teren sportu i rekreacji z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy usługowej w granicach wyznaczonych liniami zabudowy. Według studium urządzenia sportu i rekreacji mają bowiem stanowić wyposażenie terenów otwartych, a nie ich podstawową funkcję.

- Tereny zabudowy mieszkalno - usługowej U/MN.1-2, U/MW.1-6 oraz tereny zabudowy usługowej U.9-U.11 zostały wyznaczone na obszarze przeznaczonym w Studium pod zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności (MW). Analiza treści Studium prowadzi do wniosku, że dopuszcza ono lokalizowanie zabudowy usługowej (zarówno w zakresie usług publicznych, jak i usług komercyjnych) na terenach oznaczonych symbolem MW, niemniej zastrzega, że mają to być niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiekty i urządzenia usług komercyjnych służące zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Tymczasem w planie w odniesieniu do obszarów zabudowy usługowej i mieszkalno - usługowej wyznaczonych w granicach terenu MW brak jest zastrzeżenia dotyczącego lokalnego charakteru usług możliwych do lokalizowania na tych terenach. Brak uwzględnienia zawartych w Studium ograniczeń jest szczególnie istotna w przypadku terenu U/MW.6 z racji znacznych rozmiarów tego terenu.

- Zgodnie z ustaleniami Studium obowiązującymi dla obszaru MW, usługi publiczne i komercyjne mogą być lokalizowane wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych. Tymczasem w planie na terenach oznaczonych symbolami U/MW.1-6 dopuszczono możliwość lokalizowania usług w budynkach mieszkalnych bez ograniczenia do parterów tych budynków. Co więcej, zgodnie z przepisem § 17 ust. 3 pkt 2b ustaleń planu, na terenach U/MW.l, U/MW.2 i U/MW.4 wprowadzono zakaz lokalizacji funkcji mieszkaniowej na kondygnacjach nadziemnych poniżej trzeciej kondygnacji. Z zapisu tego wynika zatem, że funkcja usługowa nie tylko może być lokalizowana na innych kondygnacjach niż parter, ale na niektórych terenach musi być lokalizowana na kondygnacjach powyżej parteru.

- Znaczna część wyznaczonego w planie terenu U/Z. 1 (teren zespołu klasztorno -ogrodowego) według Studium zlokalizowana jest na terenach zielem publicznej ZP. Okoliczność ta nie została w żaden sposób uwzględniona w planie, gdzie wprost dopuszczono lokalizowanie nowej zabudowy na terenach przewidzianych w studium pod zieleń ( § 19 ust. 3 pkt 1 ustaleń planu).

- Południowa część terenu U. 1 (pas terenu wzdłuż ul. O.) według Studium zlokalizowana jest na terenach zieleni publicznej ZP. W tym zakresie ustalenia obu aktów nie są ze sobą tożsame.

- Południowa część terenu U.5 (obok ul. N.) według Studium zlokalizowana jest na terenach zieleni publicznej ZP. Dopuszczenie na tym terenie możliwości lokalizowania zabudowy usługowej należy uznać za niezgodne z ustaleniami Studium.

- Według Studium wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.22 zlokalizowany jest w całości w granicach terenu MW - czyli terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podał, że w § 6 ust. 2 pkt 2e planu miejscowego zawarty został zakaz stosowania ekranów akustycznych na całym obszarze objętym planem. W ocenie skarżącego przedmiotowy przepis może zostać uznany za zbyt radykalny. Ponadto z jednej strony plan zakazuje lokalizacji wskazanych powyżej urządzeń, gdy tymczasem równocześnie w § 7 ust. 1 pkt 1 zawarty został nakaz zabezpieczania obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi lokalizowanych w sąsiedztwie elementów układu komunikacyjnego przed uciążliwością hałasową generowaną przez elementy systemu transportu. W tym zakresie zachodzi więc istotna sprzeczność. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 2 planu miejscowego, jeżeli na rysunku planu nie oznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy należy lokalizować budynki zgodnie z przepisami odrębnymi przyjmując równocześnie, że linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania stanowią jednocześnie nieprzekraczalne linie zabudowy z zastrzeżeniem przepisów odrębnych. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której dla części terenów przeznaczonych pod zabudowę nie zostanie określony jeden z obligatoryjnych "parametrów" zabudowy jakim jest linia zabudowy.

W zakresie terenów oznaczonych symbolem U. 1 do U. 11 został zawarty nakaz lokalizowania nowych i rozbudowy istniejących budynków zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Przedmiotowy nakaz zawarty w § 18 ust. 3 pkt 1a planu miejscowego jest o tyle istotny, że na rysunku planu nie zostały wyznaczone jakiekolwiek linie zabudowy o charakterze obowiązującym. Także w treści planu brak jest definicji przedmiotowego pojęcia.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisem § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący uzasadnił tym, że w planie zostały określone jedynie zasady podziału działek budowlanych zlokalizowanych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, szeregową i bliźniaczą (tj. na terenach oznaczonych symbolem MN.1- MN.10). Zatem w planie nie określono w ogóle zasad i warunków scalania nieruchomości oraz dla zdecydowanej większości terenów wyznaczonych w planie nie zostały ustalone zasady i warunki podziałów nieruchomości.

Ponadto, że przedmiotem uregulowania jest kwestia podziałów działek budowlanych, gdy tymczasem treść art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza się jedynie do nieruchomości o charakterze budowlanym.

Dalej skarżący wskazał, że plan nie określa w części opisowej w sposób odpowiedni zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Takie rozwiązanie jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ww. przepisów powyższe ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Ponadto parametry dróg powinny zostać wyznaczone także poprzez określenie szerokości chodników czy też poboczy, które zgodnie z przepisami odrębnymi w skład drogi. Takich zapisów brak jest jednak w treści planu miejscowego. Nie wskazano również ilości pasów drogowych z jakich mają się składać poszczególne drogi, a także w treści planu nie określono w sposób wystarczający powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem wewnętrznym.

Organ wyznaczył nie tylko przebieg dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych. W orzecznictwie sądów zakwestionowano uprawnienie gmin do wprowadzania do miejscowego planu uregulowań w tym zakresie. Przedmiotowa okoliczność jest o tyle istotna, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, która znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem KDW.4.

Wreszcie skarżący wskazał, że w § 10 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego organ określił wskaźnik ilości miejsc parkingowych, jednakże w zakresie niektórych rodzajów zabudowy przedmiotowy parametr został określony w odniesieniu do nieprawidłowych odnośników. W zakresie m.in. pensjonatów, domów wypoczynkowych, czy też budynków opieki zdrowotnej ilość miejsc parkingowych ma być obliczana proporcjonalnie do ilości "łóżek". Przedmiotowy zapis, odnoszący się do ilości rzeczy ruchomych jest więc bardzo nieprecyzyjny.

Ponadto skarżący podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przez organy planistyczny przepisów § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej, wskazując, że w treści planu miejscowego zawarte zostały wewnętrzne sprzeczności, jak również inne nieprawidłowości wskazujące na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej, co narusza także zasadę państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP. Zarzut ten dotyczył: nakazu uwzględniania linii zabudowy jedynie w odniesieniu do niektórych terenów wyznaczonych w planie, braku odwołania części terenów np. terenu MW.3, MW.4 oraz MN/MW.1 do postanowień planu dotyczących ustalenia ilości miejsc parkingowych, wskazanie jako przeznaczenie dopuszczalne niektórych terenów w planie miejscowym lokalizację dojazdów na zasadzie służebności przejazdu, wadliwą systematykę przepisów planu - te same parametry są określane w różnych miejscach poszczególnych przepisów, co utrudnia ich odnalezienie i świadczy o niestarannym przygotowaniu planu miejscowego; skonstruowanie zapisów planu miejscowego w sposób chaotyczny i nieczytelny.

Skarżący argumentował również, że Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag złożonych do projektu uchwały, co narusza art. 20 ustawy. Nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi, w całości z powodu braku legitymacji skarżącego do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności.

W pierwszej kolejności organ przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały.

Dalej podał, że dla skutecznego zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym koniecznym jest wykazanie naruszenia tego interesu prawnego. Skarżący wskazał na brak możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach ewidencyjnych nr [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...]. Organ wyjaśnił, że ograniczenie możliwości zabudowy na części nieruchomości znajdujących się we władaniu skarżącego wynikało z istniejących uwarunkowań faktycznych. Działki: nr ew. [...] obr. [...] o powierzchni 2,99 a, oraz nr ew. [...] obr. [...] o powierzchni 3,41 a; ze względu na swoje wymiary, samodzielnie nie mogą zostać zabudowane wolnostojącym budynkiem wielorodzinnym, ze względu na wymogi nie tylko ładu przestrzennego, ale przed wszystkim wymagania przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji, ich ewentualne zagospodarowanie jest możliwe w powiązaniu z innymi nieruchomościami (działkami ewidencyjnymi). Uwzględniając parametry ww. działek, organy planistyczne gminy uznały, iż zasadnym jest włączenie obu wymienionych w wezwaniu przez wnioskodawcę działek, do terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.2), prawie w całości z pozostałymi nieruchomościami, będącymi we władaniu wnoszącego wezwanie. Takie działanie organów planistycznych umożliwia zagospodarowanie wyznaczonego terenu MW.2 w sposób optymalny, zgodnie z wymogami ładu przestrzennego. Mając na uwadze ustalone parametry zabudowy, właściciele nieruchomości, przystępując do zagospodarowania terenu, muszą uwzględnić wymogi określone przepisami planu miejscowego. Niemniej ich uznaniu pozostawiony został sposób kształtowania zabudowy, w ramach wytycznych wskazanych w planie miejscowym. W przypadku terenu MW.2 organ sporządzający projekt planu uznał, że działki położone w tym terenie, o niewielkiej wielkości, znajdujące się przy granicy terenu (tak, jak działki nr ew. [...] i [...]) mogą zostać wykorzystane pod te elementy zagospodarowania terenu MW.2, które nie są związane z powstaniem zabudowy kubaturowej, tj. teren inwestycji stanowiący teren biologicznie czynny, miejsce lokalizacji urządzeń sportu i rekreacji, obszar lokalizacji komunikacji związanej z obsługą wyznaczonych terenów zabudowy. Ta z pozoru niekorzystna sytuacja przestrzenna działek nr [...] i [...] równoważona jest np. w terenie działki nr ew. [...], (również znajdującej się we władaniu skarżącego), która to działka może zostać w całości (100% jej powierzchni) zagospodarowana pod zabudowę kubaturową, o ile w terenie inwestycji, obejmującym również inne działki, zostaną spełnione pozostałe wymogi określone w planie miejscowym. Organ konkludował, że zawarte w planie miejscowym ustalenia naruszają interes faktyczny właściciela, niemniej jednak projekt planu po przeprowadzeniu analizy własnościowej terenu objętego ustaleniami planu, przyjęte rozwiązania planistyczne, chociaż ograniczają sposób wykonywania prawa własności właścicieli nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego, nie stanowią naruszenia prawa, ponieważ zostały podjęte w ramach przysługującego organom gminy tzw. władztwa planistycznego. Niezbędnym warunkiem zainwestowania terenów pod zabudowę jest zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej. Droga KDW.4 jest niezbędna dla obsługi komunikacyjnej, w tym pożarowej, dla terenów MW.1 i MW.2.

Organ podał, że skarżący wskazał na punktowe niezgodności planu z dokumentem Studium, przy czym żaden z sugerowanych przykładów niezgodności nie dotyczył jego nieruchomości. W związku z podniesionymi zarzutami w skardze wyjaśnił, że:

- Wyznaczenie terenu US.1 nie narusza ustaleń Studium, w związku z tym, że ustalenia Studium dopuszczają w terenach ZP lokalizację terenowych urządzeń sportu i rekreacji.

- Ustalenia Studium stanową, iż tereny MW są terenami o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności, przy czym ustalenia Studium dopuszczają poza zabudową mieszkalne również zabudowę usługową, jak również inne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym i usług komercyjnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru, stąd

ustalenia planu zachowują zgodność z ustaleniami Studium.

- Teren U/Z.1 - ustalone planem wskaźniki odpowiadają istniejącemu stanowi

zagospodarowania terenu, umożliwiając jedynie nieznaczny stopień

ewentualnej rozbudowy istniejących obiektów. Rzeczywisty zakres

postępowań lokalizacyjnych na tym terenie zależny jest od postępowań

konserwatorskich. Teren określony w Studium symbolem ZP przeznaczony

jest w planie zgodnie z jego dotychczasowym użytkowaniem, tj., jako teren

zieleni z istniejącym na tym terenie kościołem, z uwzględnieniem

dopuszczonej ustaleniami Studium korekty określonej w Studium granicy

pomiędzy terenem ZP a terenem MW.

- Południowa część terenu U.1 - przedmiotowy teren znajduje się poza

nieprzekraczalnymi liniami zabudowy i może być, w ramach zagospodarowania terenu przeznaczony pod zieleń, w ramach realizacji ustalonego wskaźnika terenu biologicznie czynnego na terenie inwestycji.

- Południowo-zachodnia granica terenu U.5 - została ustalona w planie przy

uwzględnieniu dopuszczonej ustaleniami Studium korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenem ZP a terenem UC.

- Teren ZP.22 - dyspozycje Studium w zakresie kierunków zagospodarowania

przestrzennego terenów dopuszczają utrwalanie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług i system zieleni publicznych, zatem plan w tym zakresie zachowuje zgodność ze Studium.

W ocenie organu, analiza zarzutów naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż skarżący postrzega zgodność planu ze Studium jako proste powielenie ustaleń studialnych w planie miejscowym, co jest całkowicie błędnym założeniem. Dokumenty te są wprawdzie ze sobą funkcjonalnie powiązane, jednakże stanowią odrębne akty planistyczne, posiadające z mocy ustawy odmienny status i różną zawartość merytoryczną.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, ustalony planem zakaz lokowania ekranów akustycznych wynika z uwzględnienia w planie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art.1 ust. 2 pkt.1 ustawy) oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych (art.1 ust.2 pkt.2 ustawy). Ekrany akustyczne nie stanowią jedynego sposobu zabezpieczenia budynków przed hałasem. Istnieje możliwość zastosowania przegród budowlanych o odpowiednim stopniu izolacyjności akustycznej. W związku z powyższym w ustaleniach planu nie występuje sprzeczność.

Odnośnie twierdzeń dotyczących linii zabudowy organ podniósł, że inkryminowana linia zabudowy w terenach U.5, U/MW.3 i U/MW.4 została ustalona na linii rozgraniczającej ze względu na utrzymanie istniejącej zabudowy pierzejowej w terenie U.5 i dopuszczenie takiej zabudowy w pozostałych ww. terenach. Natomiast brak linii zabudowy w terenie MN/Z.1 wynika z uwarunkowań konserwatorskich, ponieważ w terenie tym utrzymuje się istniejący obiekt zabytkowy (willa wraz z ogrodem - teren w całości wpisany do Rejestru Zabytków pod numerem to A-606) w zasadzie bez możliwości jego rozbudowy, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ wyjaśnił, że pomimo faktu, iż literalna wykładnia unormowania art. 15 ust. 2 pkt 8 może sugerować, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym stanowią obligatoryjny element każdego planu, to jednak ich określenie w planie nie ma charakteru bezwzględnego. Wpierw muszą zaistnieć obiektywne przesłanki, które uzasadniają określenie tych zasad i warunków, a zależą one od konkretnych uwarunkowań danego obszaru. Scalenia i podziały służą bowiem efektywnemu zagospodarowaniu przestrzeni. Przesłankami przemawiającymi za szczegółowym rozwiązaniem tych kwestii w planie miejscowym mogą być przykładowo nieregularne kształty nieruchomości, stopień zainwestowania terenu, znaczne różnice w wielkości działek czy też topografia terenu, które bez określenia przedmiotowych zasad i warunków uniemożliwiałyby zagospodarowanie konkretnych działek zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w obszarze objętym planem nie wyznaczono terenów, których zabudowa i zainwestowanie jest uwarunkowane wcześniejszym obligatoryjnym dokonaniem scalenia i podziału nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na terenie objętym skarżonym planem nie przewidziano obszarów predestynowanych do przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości, natomiast zasady dotyczące podziału i wydzielania nieruchomości zostały określone wyłącznie w zakresie niezbędnym z przestrzennego punktu widzenia, tj. dla terenów MN.

Zgodnie z ustawą w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Doprecyzowanie powyższej regulacji następuje w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury płynie wniosek, że organ planistyczny jest zobowiązany między innymi, do określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów. Zdaniem organu, zadośćuczyniono temu obowiązkowi, albowiem zasady budowy, rozbudowy i modernizacji układu drogowego zostały unormowane w § 10 skarżonej uchwały. Pojęcie "droga" jest kategorią prawną, gdyż w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych oznacza złożoną "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Z natury rzeczy, dla tak zdefiniowanego pojęcia parametry (przede wszystkim szerokość) mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny w przebiegu przestrzennym drogi opis (tak, jak to wyraża się graficznie i opisowo np. w projektach budowlanych dróg), który następuje na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Właściwości ustalania szczegółowych warunków budowy lub przebudowy dróg, a więc i parametrów drogi, określają przepisy odrębne. W ustaleniach skarżonego planu parametrem, czyli opisową wielkością charakteryzującą układ komunikacyjny, jest szczegółowe określenie lokalizacji pasów drogowych dróg publicznych, wpisane graficznie na rysunku planu (§ 25 - §30 uchwały). Ustawodawca nieprzypadkowo ustanowił specyficzną konstrukcję planu miejscowego, na którą składa się część tekstowa i graficzna. W części graficznej powinny być ujmowane te elementy planu miejscowego, których istotę łatwiej oddać za pomocą grafiki. Do tej grupy elementów niewątpliwie zaliczyć należy kwestionowane w skardze parametry. Pamiętać przy tym należy, iż zapisy części tekstowej oraz części graficznej planu należy interpretować łącznie i na ich podstawie rekonstruować odpowiednie normy prawne. Organ zauważył, że rysunek planu jest sporządzany w odpowiedniej skali, która umożliwia precyzyjne odczytanie wielkości tego parametru. Graficzne przedstawienie tego parametru (szerokości) jest dogodniejsze w przypadku wyznaczania terenów służących lokowaniu budowli o linearnym kształcie, jakimi niewątpliwie są drogi. Dodatkowo przy wykorzystaniu współczesnych technik cyfrowych właściwy odczyt takich parametrów nie powinien sprawiać większych problemów. W ustaleniach planu dla terenów wyznaczonych pod tereny dróg zostały wskazane rodzaje urządzeń, dopuszczone do realizacji, dla poszczególnych dróg. W kwestii dróg wewnętrznych organ podniósł, że wyznaczenie ich ma na celu zabezpieczenie niezbędnych powiązań komunikacyjnych. Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wyznaczanie w planie terenów dróg wewnętrznych KDW. Droga KDW.4 jest niezbędna dla obsługi komunikacyjnej, w tym pożarowej, dla terenów MW.1, MW.2.

W przedmiocie zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej organ wskazał, że to wyraz subiektywnej opinii skarżącego. Plan miejscowy przede wszystkim służy ocenie czy określone zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane, a jeśli tak, to na jakich warunkach. W wymiarze praktycznym plan miejscowy jest podstawą do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Uznając taką funkcję planu miejscowego stwierdzić trzeba, że skarżony plan w pełni umożliwia dokonanie takiej oceny. Odnośnie zapisów dotyczących linii zabudowy organ podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 4 uchwały ustalenia tekstu planu i rysunku planu obowiązują łącznie, natomiast w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały określono, iż obowiązującą treść ustaleń rysunku planu stanowią nieprzekraczalne linie zabudowy. Dlatego też, brak jest wątpliwości interpretacyjnych w podnoszonym przez skarżącego zakresie. W przypadku wskaźników miejsc parkingowych § 10 ust. 1

pkt 6 ustala minimalne wskaźniki dotyczące miejsc postojowych dla

samochodów. Zapis ten znajduje się w części ogólnej planu i adekwatnie do

§ 2 ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały znajduje uniwersalne zastosowanie, a zatem

również w tym przypadku nie dochodzi do wątpliwości w zakresie wykładni

ustaleń planu. W zakresie kwestii dojazdów na zasadzie służebności przejazdu

kwestionowany zapis jest wyrazem dopuszczenia możliwości, która regulowana jest przepisami odrębnymi. Plan zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i został zredagowany na zasadzie podziału na część ogólną, szczegółową i przepisy końcowe. W części ogólnej zawarto zapisy odnoszące się do całości obszaru objętego planem, natomiast w części szczegółowej ujęto zapisy odnoszące się do poszczególnych jednostek terenowych określonych planem. Mając powyższe na uwadze trzeba uznać, że schemat uchwały nie narusza zasad poprawnej legislacji.

VIII.

W przedmiocie naruszenia art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzuty naruszenia prawa własności organ podał, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Z przepisów regulujących proces uchwalania planu miejscowego nie wynika, iż każda uwaga przekazana radzie gminy powinna być odrębnie przegłosowana. Rada Miasta Krakowa przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią ich doszczegółowienie postanowieniami Statutu Miasta Krakowa, uzupełniającego enigmatyczne w tym zakresie zapisy ustawy. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały o planie. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, iż każdy radny, oraz Rada Miasta Krakowa w całości, uznali, iż w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. W czasie prac nad projektem organu stanowiącego gminy, radni mogą zapoznać się szczegółowo z projektem, a następnie wnieść poprawkę w zakresie odmiennego, niż dokonany przez Prezydenta Miasta Krakowa, sposobu rozpatrzenia uwag. Brak stosownego działania radnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, iż utożsamiają się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta Krakowa, określony Statutem Miasta jednoznacznie wskazuje, iż w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto, wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, iż właściwym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Powyższe wyjaśnienia korespondują z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. II OSK 437/13.

Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia prawa własności organ wskazał, że w myśl art. 140 Kc, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1. Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy Studium, co zdaniem organu zostało w zaskarżonym planie uczynione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 § 2 okt 5 p.p.s.a). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Kontrola sądu administracyjnego nie powinna obejmować celowości lub słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć , lecz ograniczać się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a przede wszystkim przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury planistycznej.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w kontrolowanej przez sąd sprawie. Sąd rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). A zatem gdy strona skarżąca złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr C/1532/14 z 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Zachód" w części dotyczącej terenu stanowiącego własność lub współwłasność skarżącego, objętych zapisem ww. planu o symbolu MW.1 oraz MW.2 oraz innych części wskazanych w skardze, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości względnie w części obejmujących ustalenia dotyczące nieruchomości, do których przysługuje mu ww. prawo - należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała, lecz ta jej część, która dotyczy przeznaczenia terenu stanowiącego własność lub współwłasność skarżącego (symbol planu: MW.1, MW.2). Nie mają natomiast charakteru wiążącego wnioski i zarzuty skargi oraz powołana w skardze podstawa prawna. Oznacza to m.in., że Sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski i zarzuty skarżącego nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie określając przedmiot zaskarżenia jako skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr C/1532/14 z 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Zachód" w części odnoszącej się do terenu objętego planem i stanowiącego własność lub współwłasność Skarżącego miał także uwadze wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z 8 . 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) przyjmowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnym postanowieniem ww. uchwały w odniesieniu choćby do jednej działki, położonej w obszarze objętej planem" (por. wyrok NSA z 19. 06. 2009 r. II OSK 205/09). Zgodnie zatem z przyjętą wykładnią stroną skarżącą, legitymowaną w niniejszej sprawie do zaskarżenia ww. uchwały Rady Miasta Krakowa Nr C/1532/14 z 26 marca 2014 r. z uwagi na to, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewid. z działek ew. nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. L. oraz współwłaścicielem działek ewid nr [...], [...], [...] jest E. L.. Przedmiotowe nieruchomości znajdują się, w obszarach oznaczonych w planie miejscowym symbolem MW.1 i MW.2. Strona skarżąca dopełniła także wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując do organu planistycznego pismem z 27 czerwca 2014 r. zawierającym wymagane prawem wezwanie.

Skarga nie jest zasadna.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa Nr C/1532/14 z 26 marca 2014 r. nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów, wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu , a w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość strony skarżącej organ działając zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym - nie naruszył zasad sporządzania planu ( art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W tym miejscu należy wskazać, odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego przez nieprawidłowe rozpatrzenie zgłoszonych do projektu uwag, iż stosownie do ustalonego orzecznictwa nie stanowi naruszenia trybu, a tym bardziej zasad sporządzenia planu przyjęcie w jednej uchwale planu miejscowego z jednoczesnym odniesienie się do zgłoszonych uwag, w szczególności gdy zgłoszone uwagi do projektu planu nie zostały uwzględnione (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3. 07. 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 375/13). Podzielenie pod tym względem stanowiska wójta, burmistrza, prezydenta miasta nie powoduje od strony formalnej konieczności podjęcia odrębnej uchwały poprzedzającej uchwalenie m.p.z.p. Pewne komplikacje powstałyby w sytuacji uwzględnienia uwagi lub uwag, co jednak nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że z literalnej wykładni przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika konieczność podejmowania odrębnej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag, a Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela tej linii orzecznictwa, w której prezentowany jest pogląd o konieczności podejmowania w tej kwestii odrębnej uchwały. A zatem, akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego, wraz z informacjami i wyjaśnieniami odnoszącymi się do uwag nieuwzględnionych lub uwzględnionych z zastrzeżeniami. W analizowanej sprawie uczyniono zadość normie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. gdyż załącznik nr 2 do skarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z Nr C/1532/14 zawiera rozstrzygnięcie to o sposobie rozpatrzenia uwag.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych jest przestrzeganie zgodności treści planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium wynika wprost z dyspozycji art. 15 ust. 1,. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ab initio plan uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przepis art. 9 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Odnosząc powyższe do kontrolowanych ustaleń MPZP przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr C/1532/14 z 26 marca 2014 r. . należy stwierdzić, że organ planistyczny nie uchybił przepisom prawa, nie działał arbitralnie, a jego ustalenia nie naruszają obowiązującego w dacie uchwalenia Studium Miasta Krakowa z 2003 r.

Mając to na uwadze należy jednak zauważyć, że przyjęcie kryteriów i zakresów wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił organom gminy. Rada gminy będąc twórcą polityki przestrzennej gminy dokonuje bowiem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz C. H. Beck 2006, s. 188). Oznacza to, że stopień związania ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA 4.11. 2011 r. II OSK 1727/11). Rada Gminy uchwalając studium sama bowiem decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust.4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 10.04. 2-14 , sygn. akt II OSK 2732/12, wyrok WSA w Poznaniu z 24.10. 2013 r., sygn. akt IV /Po 418/13) Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy , a dokładniej ujmując od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium , a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji– jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści cyt. wyżej art. 9. ust. 4. Oznacza także, iż zgodność studium i planu nie może mieć charakteru dosłownego, właśnie ze względu na różny stopień ogólności studium i planu. Powyższe ma szczególne znaczenie dla wykazania braku zasadności tych zarzutów w których Skarżący wskazuje na wprowadzenie do kwestionowanego planu miejscowego ustaleń niezgodnych z obowiązującym w dacie jego uchwalenia Studium. W tym miejscu konieczne jest wskazanie, że ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad gospodarowania terenem w tym poprzez uchwalanie planu miejscowego ( art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p.) w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Trzeba podkreślić, zasada władztwa planistycznego nie może być rozumiana jako absolutna, ale oznacza też, że organom gminy przysługuje określona swoboda w regulowaniu zagospodarowania przestrzennego poprzez uchwalanie planów miejscowych. Organy gminy nie są uprawnione do nadużywania przysługującego im władztwa planistycznego w szczególności w odniesieniu do prawa własności Wprost wskazuje na takie ograniczenie art. 2 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. stanowiąc, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza własność. Jednocześnie należy podkreślić, że obok własności ustawodawca wskazuje na dziewięć innych warunków, które wymagają szczególnego uwzględnienia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał je za nieuzasadnione.

Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez nadmierne ograniczenie uprawnień własnościowych Skarżącego w szczególności w odniesieniu do terenu obejmującego działki ewid. nr [...] i [...], włączonych do obszaru zabudowy wielko-mieszkaniowej, oznaczonej symbolem MW.2. Powyższe działki znajdują się w całości (działka nr [...]) lub w większej części (dz. nr [...]) poza nieprzekraczalną linią zabudowy, poza którą nie można sytuować budynków. Oceniając powyższe trzeba się uwzględnić - na co zwraca uwagę Rada Miasta - że ww. działki mają niewielką powierzchnię (odpowiednio 2, 99 a i 3,31 a) nie pozwalającą na ich samodzielnie zabudowanie budynkami wielomieszkaniowymi, tworzą natomiast wraz z innymi działkami tego obszaru - do których skarżącemu przysługuje prawo własności lub współwłasności - jednolity obszar przeznaczony pod zabudowę wielomieszkaniową. W konsekwencji niektóre z działek wchodzących w skład terenu oznaczonego symbolem MW.2 planu miejscowego mogą być w całości przeznaczone pod zabudowę kubaturową, natomiast działki nr [...] i [...] w części sytuowanej poza linią zabudowy mogą być wykorzystane pod inne elementy kompleksowej zabudowy terenu MW.2 np. pod miejsca postojowe czy inne elementy uzupełniające zabudowę kubaturową. Mając zatem na uwadze walory, przestrzenne i ekonomiczne, a także możliwości racjonalnego i efektywnego wykorzystania całego obszaru o symbolu MW.2 , a także fakt, iż prawo do znajdujących się w tym nieruchomości przysługuje Skarżącemu nie można uznać, że ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr [...] i [...] naruszają istotę prawa własności. Co prawda na skutek ustaleń skarżonego planu prawo to zostało ograniczone, ale nie w stopniu niedopuszczalnym, a teren działek mimo ww. ograniczeń może być wykorzystany przy realizacji zabudowy wielkomieszkaniowej. Trzeba podkreślić, że jakkolwiek prawo własności podlega najdalej idącej ochronie konstytucyjnej i ustawowej oraz prawa międzynarodowego, to prawo własności nie jest "święte", nieograniczone i absolutne. Obowiązujące normy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji chronią własność, dopuszczając równocześnie w art. 21 ust. 2 czy w art 64 ust. 3 Konstytucji ingerencję w prawo własności w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności. Analogicznie przepis art. 140 Kc. stanowi, że uprawnienia właściciela (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią), mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, a zatem nie sposób absolutny i dowolny. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi, zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, wyrok NSA z 10. 04. 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, Lex 148608). W konsekwencji, w ocenie Sądu za dopuszczalne należy uznać ograniczenie prawa własności w ustaleniach przedmiotowego planu miejscowego gdyż nie wprowadza on dowolnych ograniczeń ale takie, które pozostają w związku z celami regulacji prawnej, a także zasadą proporcjonalności i nie stanowią naruszenia istoty praw własności poprzez pozbawienie właściciela możliwości racjonalnego korzystania z praw właścicielskich. W odniesieniu do ww. działek nr [...] i [...] wprowadzone ograniczenia rekompensowane są poprzez szersze możliwości wykorzystania sąsiednich działek pod zabudowę kubaturową w obszarze MW.2.

W znacznej mierze powyższe racje uzasadniają ingerencję w prawo własności Skarżącego w związku z wyznaczeniem przebiegu drogi wewnętrznej na obszarze oznaczonym symbolem KDW.4(obejmującym w części należące do niego działki). W ocenie Sądu nie stanowi to niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności. Należy przy tym wskazać na treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. , zgodnie z którym w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także ustalenia przedmiotowego Studium zgodnie z którymi dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności ustalono konieczność kształtowania zespołów intensywnej zabudowy mieszkalnej oraz – co należy wyeksponować - konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiazań komunikacyjnych z układem komunikacyjnym miasta (punt 4.2.4 4 Studium), Powyższe jednoznacznie wskazuje na konieczność uwzględnienia w skarżonym planie także dróg wewnętrznych. Trzeba nadto mieć na uwadze treść punktu 6.2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Min. Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26.08. 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1587) normującego oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenie terenów pod tereny dróg wewnętrznych. W związku z czym nie tylko dopuszczalne, ale wymagane było uwzględnienie w terenie oznaczonym symbolami MW.1 i MW.2 , jak w również innych - sieci dróg wewnętrznych. Trzeba dodać dodać, że przeznaczenie w miejscowym planie gruntu stanowiącego własność prywatną pod drogi, w tym wewnętrzne nie pozbawia uprawnień właścicielskich, jakkolwiek ogranicza w tym zakresie wykonywanie tych uprawnień. W takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 36 u.p.z.p., właściciel jest uprawniony do uzyskania odszkodowania lub żądania wykupienia nieruchomości przez gminę. W związku z tym należy wskazać, że w prognozie skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego przewidziano szacunkowe koszty wykupu gruntów pod komunikacje, w tym drogi wewnętrzne (symbol KDW - w tabeli nr 6 , rozdział IV).

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieokreślenia w części opisowej planu parametrów dróg tworzących układ komunikacyjny oraz warunków powiązania z zewnętrznym system komunikacji trzeba wskazać, że zarzut ten nie może być uwzględniony, ponieważ w § 10 w punkcie 3 m.p.z.p. znajduje się opis w zakresie powiazań zewnętrznych obszaru objętego planem z obszarami sąsiednimi, w tym centrum miasta. W pozostałym zakresie parametry wyznaczonych dróg tworzących układ komunikacyjny będą określane przez obowiązujące przepisy w tym ustawę o drogach publicznych w powiązaniu z ustaleniami części graficznej planu miejscowego, które zostały ustalone z wystarczającą dokładnością (nie tylko co do ich przebiegu i lokalizacji, ale także pozostałych parametrów).

Także pozostałe zarzuty wskazujące na naruszenie w zakresie normy z art. 20 ust 1 u.p.z.p. tj. inne przeznaczenie terenów w planie miejscowym niż przewidziane w Studium trzeba uznać za niezasadne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest bowiem odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem o innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategorie ustawowa "zgodności" i "nie naruszania " studium przez ustalenia planu powinny być traktowane elastycznie, z uwzględnieniem stopnia szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze musi odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. A zatem nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia Studium w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolami U/MW.1 -6 przez dopuszczenie lokalizacji usług, bez graniczenia do usług w parterach, a w szczególności wprowadzenie zakazu lokalizacji w obszarach U/MW.1 - 2 i U/MW.4 funkcji mieszkaniowej na kondygnacjach poniżej trzeciego piętra. Trzeba bowiem wskazać, że Studium przewiduje w terenach zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności realizacje niezbędnych obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektów i urządzeń usług komercyjnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru (42.4 1). Jako główne funkcje zagospodarowania przestrzennego dla tych obszarów przewidziano kształtowanie zespołów intensywnej zabudowy mieszkaniowej wyposażonej w program usług publicznych zapewniających wyposażenie na poziomie przyjętych standardów. A zatem uprawnione jest przyjęcie, iż dążenie do pełnej realizacji ww. ogólnych funkcji wskazanych w studium wraz ze zmieniającymi się standardami uzasadnia zwiększone wymagania dotyczące realizacji usług w terenie intensywnie zabudowywanym. W ocenie Sądu za dopuszczalne należy uznać także niewielkie korekty granic terenów zróżnicowanego przeznaczenia w studium i w planie. Mając to na uwadze za dopuszczalną trzeba uznać korektę granic pomiędzy terenem oznaczonym w Studium symbolami ZP i UC w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem U.5 , jak również niewielkie korekty w części terenu oznaczonego symbolem U.1 i ZP. 22. Wskazać również należy, że określona w ustawie zgodność planu nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Trzeba zważyć, że w art 20 mowa o "nienaruszaniu" ustaleń Studium. Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące terenu oznaczonego w planie symbolem U/Z dla zespołu klasztorno-ogrodowego, wpisanego do rejestru zabytków, a w szczególności zarzut dopuszczenia . lokalizacji nowej zabudowy, gdyż ustalenie to należy rozpatrywać łącznie z całością ustaleń przewidzianych w § 19 ust. 1-3, z których wynika, że na powyższym terenie wszystkie formy zainwestowania wymagają postępowania zgodnego z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków. Odnosząc się do zarzutu niezgodnego ze Studium wyznaczenia terenu o symbolu US.1 podczas gdy w Studium są to tereny przeznaczone pod zieleń publiczną (ZP) trzeba wskazać, że Studium dopuszcza w terenach zieleni publicznej różne formy rekreacji, a nadto ustalenia planu uwzględniają istniejące już zagospodarowanie terenu.

Nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie przepisu art 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zgodnie, z którym w planie określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem przez pominięcie tych ustaleń dla większości terenów objętych planem. Trzeba bowiem wskazać, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku ustalenia tych zasad i warunków dla wszystkich nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego. To właśnie organ planistyczny jest równocześnie uprawniony i zobowiązany do określenia warunków scalania i podziału w ramach posiadanej swobody planistycznej, co jednak nie oznacza, że ustalenia takie muszą być poczynione w odniesieniu do wszystkich nieruchomości. W tym względzie należy uwzględnić funkcjonalną wykładnie ww. przepisu.

W odniesieniu do zarzutu wprowadzenia zakazu lokowania ekranów akustycznych należy wskazać, iż ten rodzaj zabezpieczenia przed hałasem nie jest jedyny ani obligatoryjny. Trzeba także mieć na uwadze wymagania ładu przestrzennego, w tym architektoniczne i urbanistyczne, które łączą się z koniecznością rezygnacji z tej formy zabezpieczenia i zastąpienia jej inną, w szczególności na obszarze zabudowy miejskiej.

Nie podlega uwzględnieniu zarzut dotyczący sposobu ustalenia min. wskaźników ilości miejsc samochodowych postojowych dla domów studenckich, pensjonatów, domów dziecka, pensjonatów, domów wypoczynkowych i domów rencistów w (§ 10 ust. 1 pkt 6 lit. c planu miejscowego) w relacji do ilości łóżek. W ocenie Sądu powyższy wskaźnik jest równie funkcjonalny i powszechnie stosowany jak min. wskaźnik ilości miejsc parkingowych ustalany w odniesieniu do ilości pracowników, która także podlega zmianom.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji organu planistycznego w prawo własności Skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Nie można również wskazać na inne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu lub właściwości organów.

Wobec powyższego skargę, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.