Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 290/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Sieci w W. na decyzję A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z dnia 11 lutego 2019 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na rzecz skarżącej Sieci w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję wydaną przez B. w dniu 11 lutego 2019 r. (bez numeru) o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Decyzja powyższa została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 20 czerwca 2017 r. A. (dalej: Stowarzyszenie) zwróciło się do B. (dalej: Spółka lub podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie: 1) łącznej kwoty nagród wypłaconych w 2014, 2015, 2016 r. w Spółce, 2) udostępnienia skanów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki za rok 2016, 3) przekazania skanów umów/umowy obowiązujących/obowiązującej na dzień złożenia wniosku na wynajem loży na Stadionie, 4) łącznej kwoty jaka została poniesiona w 2016 i 2017 r. na wynajęcie loży na Stadionie.

Dnia 3 lipca 2017 r. Spółka udostępniła informację w zakresie punktu 1. wniosku, zaś decyzją z dnia 3 lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 i art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 2, 3 i 4 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji Spółka wyjaśniła, że protokoły z posiedzeń Zarządu są dokumentami wewnętrznymi. Dokument wewnętrzny jest to taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przestawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Natomiast odnośnie skanów umów obowiązujących na dzień złożenia wniosku na wynajem loży na Stadionie oraz łącznej kwoty jaka została poniesiona w 2016 i 2017 r. na wynajęcie loży na Stadionie Spółka stwierdziła, że te informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na fakt, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa C. zgodnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Stowarzyszenie - wnosząc o uchylenie decyzji Spółki z 3 lipca 2017 r. i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciło jej naruszenie:

- art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 w związku art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że protokoły z posiedzenia Zarządu Spółki nie stanowią informacji publicznej, jak również w związku z tym nieprawidłowe wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie pkt 2. wniosku,

- art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 11 k.p.a., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że skany umów oraz kwota łączna za wynajęcie loży na Stadionie korzystają z przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, jak również brak należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym nadmierne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.

Wyrokiem z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 623/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu drugiego wniosku, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchylił oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że w sprawie było bezsporne, że B. – jako spółka komunalna (jej jedynym wspólnikiem jest Gmina Miasta) - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W konsekwencji rozważań zawartych w przywołanym wyroku są uznał, że wniosek o udostępnienie protokołów zarządu Spółki nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej i jako taki powinien być załatwiony w drodze pisma. Forma decyzji administracyjnej, jak wynika z treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jest zarezerwowana wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, której charakter został przesądzony w toku postępowania. Zatem, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien odmówić jej udostępnienia zwykłym pismem. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku, czyli w części dotyczącej odmowy udostępnienia protokołów z posiedzeń zarządu Spółki za rok 2016.

Odnośnie do natomiast zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej punktami 3 i 4 wniosku (tj. skanów umów obowiązujących na dzień złożenia wniosku na wynajem loży na Stadionie oraz łącznej kwoty jaka została poniesiona w 2016 r. i 2017 r. na wynajęcie loży na Stadionie), sąd uznał, że w tym zakresie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie było bezsporne, że żądana przez skarżącego w punktach 3 i 4 wniosku z 20 czerwca 2017 r. informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odmowa jej udostępnienia nastąpiła, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która stanowi okoliczność ograniczającą obywatelskie prawo do informacji publicznej. W ocenie sądu jednak zaskarżona decyzja nie zawierała w tym aspekcie należytego uzasadnienia. Z motywów tej decyzji nie wynika bowiem, z jakich przyczyn Spółka uznała, że wskazane w ww. punktach wniosku dokumenty, których udostępnienia domaga się strona skarżąca, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

W swej decyzji Spółka stwierdziła jedynie, że dokumenty, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa C. Zdaniem sądu podmiot zobowiązany musiał jednak wykazać, że żądane dokumenty tę tajemnicę rzeczywiście stanowią, czego w tej sprawie nie uczynił. Brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn Spółka uznaje żądaną informację publiczną za tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi istotne naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Braki w uzasadnieniu decyzji spowodowały także, że sąd nie mógł należycie zweryfikować merytorycznej zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, zabrakło bowiem konkretnych, rzeczowych argumentów podmiotu zobowiązanego, które sąd mógłby skontrolować. Zaskarżona decyzja Spółki z dnia 3 lipca 2017 r., w zakresie w jakim odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej zawartej w punktach 3 i 4 wniosku, została zatem wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art.107 § 1 i 3 k.p.a.

Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy B. decyzją z 21 maja 2018 r. odmówiły udzielenia informacji publicznej w zakresie skanów umów/umowy obowiązujących/obowiązującej na dzień złożenia wniosku na wynajem loży dla VIP na Stadionie oraz łącznej kwoty jaka została poniesiona w 2016 i 2017 na wynajęcie loży dla VIP na Stadionie.

W uzasadnieniu decyzji Spółka podała, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że umowy zawierają treści, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki C. (powoływana dalej jako Operator), a Operator nie wyraził zgody na udostępnienie treści umów na świadczenie usługi najmu pomieszczeń (dotyczy najmu loży na Stadionie).

Spółka wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, ograniczenie to zaś może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej, zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

Spółka podkreśliła, że do przedmiotowych umów strony wprowadziły zapis zastrzegający prawo do udzielenia informacji dotyczących treści umowy jedynie na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz przepisach prawa zamówień publicznych oraz konieczność informowania drugiej strony o pytaniach pochodzących od osoby trzeciej, a dotyczącej treści umowy.

Operator w piśmie odmawiającym udzielenia informacji dotyczących umów wykazał, że wnioskowane informacje stanowią ważne dane dotyczące działalności C., posiadające znaczną wartość gospodarczą, a ich upublicznienie stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa i łączącej strony umowy. Wolą stron umów było nie ujawnienie informacji w nich zawartych. Przedstawiają one bowiem wartość gospodarczą i ich ujawnienie miałoby negatywny wpływ na sytuację ekonomiczną Operatora. Wszystkie postanowienia umów zostały indywidualnie wynegocjowane, a warunki i zasady realizacji przez Operatora świadczeń wynikających z tych umów, opisane i wynikające wprost z ich treści, w tym zwłaszcza warunki handlowe takie jak cena i zakres świadczeń, mają charakter poufny, nie są jawne, czyli nie są powszechnie znane ani dostępne. Dlatego też są one istotne z punktu widzenia działalności Operatora i realizacji świadczeń objętych ww. umowami, a ujawnienie tych informacji, w szczególności warunków handlowych, spowoduje narażenie Operatora i prowadzonej przez nią działalności na negatywne skutki, w tym zwłaszcza finansowe.

Wynikające z treści tych umów indywidualne ustalenia stron dotyczące zakresu świadczeń i warunków cenowych, w tym np. kwoty ponoszone w związku z najmem loży, stanowią informacje organizacyjne Operatora, które mają dla niego istotną wartość handlową i gospodarczą dlatego, że są objęte tajemnicą. Zgodnie z definicją tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 419 ze zm.) do tajemnicy przedsiębiorstwa zaliczają się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Przedmiotem świadczeń z umowy najmu pomieszczeń - poza świadczeniem głównym w postaci najmu loży na Stadionie - są realizowane również odpłatnie świadczenia uboczne takie jak udostępnienie określonej liczby miejsc parkingowych, indywidualnie uzgodniony zakres cateringu, ustalenie warunków na zakup dostępnej powierzchni reklamowej na Stadionie, czy indywidualne zasady zakupu biletów na mecze i imprezy stadionowe.

Utrzymanie w tajemnicy treści tych umów, w tym zwłaszcza wynikających z nich parametrów i warunków handlowych (w tym cenowych), jest niezbędne do zapewnienia stronom możliwości dalszego prowadzenia skutecznych i ekonomicznie korzystnych negocjacji handlowych.

Umowy te nigdy nie były i nie są publicznie dostępne, ani też nie były udostępniane osobom lub podmiotom trzecim. Są one zawierane w zmieniających się okolicznościach i uwarunkowaniach gospodarczych. Warunki handlowe przedmiotowych umów są każdorazowo negocjowane indywidualnie, a na ostateczną ich treść wpływa wiele czynników, w tym również i przede wszystkim zakres i charakter wzajemnych świadczeń stron.

Ponadto Spółka wskazała, że treść przywołanych umów, w tym zwłaszcza wynikające z nich informacje o zakresie świadczeń i warunkach cenowych, przedstawiają dla Operatora samodzielną wartość handlową w relacjach z konkurencyjnymi przedsiębiorcami świadczącymi usługi operatorskie na obiektach o podobnym charakterze i również z tego względu zachodzi potrzeba ich ochrony przed bezprawnym ujawnieniem i wykorzystaniem. Oczywistym jest, że upublicznienie tych danych mogłoby doprowadzić do przedstawienia ofert korzystniejszych niż oferta Operatora i tym samym spowodować odpływ obecnych lub trudności w pozyskaniu nowych klientów.

W związku z powyższym Spółka uznała, że spełniona została przesłanka objęcia tych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, albowiem niewątpliwie dotyczą one kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację Operatora. Dlatego też strony formalnie zastrzegły te informacje i nigdy nie miały woli ich ujawnienia. Treść wskazanych umów nie jest upubliczniona, nie jest też znana lub dostępna dla osób niepowołanych, w tym zwłaszcza spoza stron. Wybrane osoby i pracownicy stron, którzy mają dostęp do tych umów i informacji, mają świadomość i formalny obowiązek zachowania ich poufności i dochowania tajemnicy przedsiębiorstwa.

Spółka zgodnie z umową zobowiązana jest chronić treść umowy w tym kwoty wydatkowane w związku z zawartą umową, a Operator podjął w tym zakresie niezbędne działania. Treść umowy, w tym jej cena, jest właśnie wartością gospodarczą, którą przepis pozwala chronić a wobec wyraźnego oświadczenia Operatora, Spółka jest do tego zobowiązana. Wyraźne oświadczenie w tej kwestii nie jest niczym innym niż wymaganym przez prawo działaniem w celu zachowania tej tajemnicy. Operator wyjaśnił dlaczego informacja zawarta w umowie posiada walor korzystający z prawa do jej nieujawniania. Wartością gospodarczą tej umowy jest wynegocjowana między stronami cena, której ujawnienie może negatywnie wpłynąć na sytuację Operatora w tym jego dochody, funkcjonowanie i działalność. Zgodnie z oświadczeniem Operatora chroni on tajemnice przedsiębiorcy we wszystkich zawartych przez niego umowach.

Mając powyższą argumentację na uwadze oraz wskazane przez sąd w wyroku przesłanki uznania informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy i przyjmując że przesłanki te zostały spełnione, a zatem w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Spółka odmówiła udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie złożyło skargę, domagając się udostępnienia wnioskowanej informacji.

W wyroku tut. Sądu z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 488/18, zaskarżona decyzja została uchylona. W motywach rozstrzygnięcia sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w niniejszej sprawie zapadło już jedno orzeczenie sądowe z 21 lutego 2018 r., w którym sąd nakazał Spółce przeprowadzenie rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a obywatelskim prawem do informacji. Jego wynik winien bowiem pozwolić na przekonujące stwierdzenie, czy konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym mogą doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa. Powyższe powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

W ocenie sądu, wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2018 r. organ, ponownie rozpatrując sprawę, nie uwzględnił w pełnym zakresie wytycznych, wynikających z wyroku sądu z 21 lutego 2018 r., przez co naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że przeprowadzony przez Spółkę test proporcjonalności, mający potwierdzić, że w niniejszej sprawie ujawnienie aspektów finansowych postanowień umów żądanych przez skarżące Stowarzyszenie ma mniejszą wartość niż ochrona tajemnic koncesjonariusza, został wykonany w sposób wadliwy. Przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost stwierdzono, że "(...) do przedmiotowych umów strony wprowadziły zapis zastrzegający prawo do udzielenia informacji dotyczących treści umowy jedynie na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz przepisach prawa zamówień publicznych oraz konieczność informowania drugiej strony o pytaniach pochodzących od osoby trzeciej a dotyczącej treści umowy". Zatem w treści zawartych umów zawarta jest zasada udostępnienia ich treści na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i przeczy to twierdzeniom Spółki jakoby obie strony umowy wyłączyły jawność postanowień zawieranych umów o najem loży dla VIP na Stadionie. Ponadto Spółka pomija okoliczność, że wspólnikami C. są dwa podmioty publiczne dysponujące mieniem komunalnym. Mianowicie C., będąca spółką komunalną Miasta i D. - również będąca spółką komunalną, gdzie jedynym udziałowcem jest Gmina Miasta.

Sąd przypomniał, że założeniem i celem ustawy jest dostęp do informacji publicznej i szerokie rozumienie jej regulacji. Zdaniem sądu, żądana informacja publiczna niewątpliwie dotyczy gospodarowania przez Spółkę mieniem publicznym. Z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) jednoznacznie wynika, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Natomiast art. 35 tej ustawy stanowi, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Powyższe, zdaniem sądu oznacza, że w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy kwestii finansowania wynajęcia loży VIP przez podmiot publiczny, jakim jest B. od innego podmiotu publicznego, jakim jest C. Umowa o wynajem loży jest związana z dysponowaniem majątkiem publicznym, co daje jej przymiot "publicznej", a tym samym i prawo do uzyskania informacji w zakresie wnioskowanym przez Stowarzyszenie.

W następstwie powyższego orzeczenia, w decyzji z 11 lutego 2019 r. B. ponownie wydała decyzję o odmowie udzielenia Stowarzyszeniu informacji publicznej w zakresie skanów umów/umowy obowiązujących/obowiązującej na dzień złożenia wniosku na wynajem loży dla VIP na Stadionie oraz łącznej kwoty jaka została poniesiona w 2016 i 2017 na wynajęcie loży dla VIP na Stadionie.

W uzasadnieniu tej decyzji Spółka ponownie wskazała na zakres żądania Stowarzyszenia, wynikający z wniosku z 20 czerwca 2017 r. oraz na okoliczność wydania w niniejszej sprawie orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 21 lutego 2018 r. oraz w dniu 13 listopada 2018 r. W dalszej części uzasadnienia Spółka podkreśliła, że jej zdaniem żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa C. (zwanej dalej Operatorem), która jednoznacznie nie wyraziła zgody na wyjawienie tych informacji w piśmie z 4 lutego 2019 r. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniem, m. in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnicę taką stanowią zaś postanowienia umów zawartych przez Operatora, które zawierają indywidualnie wynegocjowane warunki umowne, wpływające na działalność gospodarczą jego i jego innych kontrahentów. Upublicznienie takich informacji niewątpliwie zatem będzie negatywnie oddziaływać na sytuację Operatora i zamykać drogę do zawierania korzystnych ustaleń w zakresie warunków współpracy z innymi przedsiębiorcami. Przedmiotem tych umów są bowiem w szczególności, poza najmem lóż na Stadionie, inne świadczenia uboczne, jak zapewnienie miejsc parkingowych, dostarczenie cateringu, zapewnienie powierzchni reklamowej, czy indywidualnie określone zasady zakupu biletów na mecze i imprezy na stadionie. Wynikające z tych umów indywidualne ustalenia dotyczące np. kwot za najem lóż, stanowią tajemnicę organizacyjną Operatora o istotne wartości handlowej i gospodarczej. Umowy te są zawieranie w zmieniających się okolicznościach i uwarunkowaniach, więc bardzo istotna jest ich poufność w relacji z innymi kontrahentami, umożliwiająca Operatorowi niezbędną mu zdolność negocjacyjną. Spółka, zgodnie z umową z Operatorem, obowiązana jest chronić treść umowy, gdyż wynikające z niej postanowienia dotyczące ceny mają ww. opisaną wartość gospodarczą i handlową.

A. (dalej: Stowarzyszenie) wniosło skargę na decyzję z 11 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

— art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej,

— naruszenie z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia prowadzącego do wyjaśnienia podstaw wyłączenia jawności, związku pomiędzy pytaniami, a uzasadnieniem, a jednocześnie takie prowadzenie postępowania, które zmierzało do wydania decyzji odmownej, a nie na rzecz obiektywnego załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że podmiot zobowiązany zupełnie nie rozważył, czy możliwe jest udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, skupiając się na mnożeniu argumentów uzasadniających odmowę udostępnienia. Stowarzyszenie podkreśliło, że argumenty zawarte w skarżonej decyzji są tożsame z tymi, które sformułowano w decyzji z 21 maja 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Spółka domagała się jej oddalenia, przytaczając argumenty zbieżne z tymi, które zostały sformułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, że przedmiotowe orzeczenie jest kolejnym, które zostało wydane w niniejszej sprawie. Prawomocnym wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 623/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku częściowo stwierdził nieważność, a w pozostałej części uchylił uprzednio wydaną decyzję odmawiającą udostępnienia skarżącemu Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji publicznej, natomiast w wyroku z 13 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 488/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniach obu wyroków sąd sformułował ocenę prawną okoliczności niniejszej sprawy związanych z ewentualną tajemnicą przedsiębiorstwa oraz wskazania co do dalszego postępowania w wnioskiem skarżącego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie podstawą decyzji administracyjnej musi stać się również art. 153 p.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa materialnego i procesowego, jak i brakiem wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10).

Przypomnieć należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 u.p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są ściśle ze sobą związane. Wskazania bowiem stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia poprzez wskazania co do kierunku postępowania organów.

Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności nakierowana jest więc na zbadanie, czy organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku i podporządkował się wytycznym. Jest to podstawowe kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

W szczególności, z wyroku tut. Sądu z 13 listopada 2018 r. wynika, że będąca przedmiotem żądania informacja ma charakter publicznej, gdyż dotyczy gospodarowania mieniem publicznym, do których zastosowanie mają przepisy o jawności wykorzystania środków publicznych, określone w ustawie o finansach publicznych. Sąd podkreślił też w cytowanym wyroku, że w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy kwestii finansowania wynajęcia loży VIP przez podmiot publiczny, jakim jest B. od innego podmiotu publicznego, jakim jest C. Zatem umowa o wynajem loży jest związana z dysponowaniem majątkiem publicznym, co daje jej przymiot "publicznej" i rodzi prawo do uzyskania informacji w zakresie wnioskowanym przez Stowarzyszenie. Spółka nie odnosi się do powyższych ustaleń, niewątpliwie mających istotne znaczenia dla analizowanej sprawy, a także do wynikających z uzasadnienia wyroku sądu z 13 listopada 2018 r. stwierdzeń o wyłączeniu jawności klauzul umownych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty z wykorzystaniem środków publicznych. W istocie zatem, Spółka nie rozważyła, czy w okolicznościach analizowanej sprawy zasadnie powołuje się na tajemnicę klauzul umownych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa jako podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji. W analizowanym zakresie zatem, wydana decyzja narusza w sposób istotny również przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w konsekwencji stwierdzonych uchybień wadliwe jest również uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego, wobec trudności Spółki w prawidłowej realizacji wytycznych, wynikających z wyroku obu sądów, sąd dostrzega potrzebę ponownego wskazania na konieczne czynności, jakie Spółka winna przedsięwziąć w celu prawidłowego rozpoznania wniosku strony. Przypomnieć należy, że rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. polega w istocie na ocenie, czy informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji publicznej oraz czy zachodzą okoliczności ograniczające dostęp do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Tylko w sytuacji, w której informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy polegać może na pisemnym poinformowaniu wnioskodawcy o takim stanowisku. W przeciwnym razie załatwienie sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej może polegać na jej udostępnieniu bądź może nastąpić w sposób przewidziany w art. 16 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis ten stosuje się odpowiednio do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, które nie są organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w u.d.i.p. Wskazówką interpretacyjną jest przepis art. 6 u.d.i.p., który zawiera otwarty katalog różnych rodzajów informacji stanowiących informację publiczną. Przykładowe wyliczenie zawarte w powyższym przepisie wymaga jednak odwoływania się w procesie wykładni pojęcia "informacji publicznej" do regulacji art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p.

W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc również pod uwagę treść zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych, bezsporne jest, że żądana przez Stowarzyszenie informacja ma charakter informacji publicznej. Co do zasady więc, powinna zostać udostępniona, chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu tajemnicę przedsiębiorcy.

Zasadne zatem staje się, wobec konsekwentnego stanowiska podmiotu zobowiązanego odmawiającego udostępnienia żądanych informacji z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorstwa, doprecyzowanie tego pojęcia. Terminem "tajemnica przedsiębiorstwa" ustawodawca posługuje się, a także go definiuje w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przyjmuje się jednocześnie, że pojęcia tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa w zasadzie się pokrywają. (zob. M. Jaśkowska, "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, s. 78). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się przy tym, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, stanowiący know-how przedsiębiorcy) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji, przejawiająca się czynnościami, które przedsiębiorca przedsięwziął, by zapewnić poufność określonych danych.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie.

Ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia zatem wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji, czyli ma wolę, by pozostały one tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby wolę tę uzewnętrznić. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu pracowników (tak: M. Du Vall i E. Nowińska w "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz", wyd. VI, opublikowano: LexisNexis 2013; komentarz do art. 11), choć należy mieć również na uwadze – w odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżone przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych.

Z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika więc, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01 (Baza Orzeczeń LEX nr 583717).

W orzecznictwie sądów administracyjnych natomiast wskazuje się, że ww. przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym wola objęcia określonych danych klauzulą poufności nie musi być wyrażona w sposób sformalizowany, a ocena działań przedsiębiorcy w konkretnych sprawach nie może być oderwana od celu, któremu działania te mają służyć, tj. od zachowania poufności określonych informacji. Realizacja elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy powinna mieć zatem charakter proporcjonalny do okoliczności, a wymaganie w każdym przypadku przedkładania organowi dokumentu opatrzonego klauzula tajemnicy przedsiębiorcy byłoby niezasadne. Przedsiębiorca musi jednak podjąć określone działania w celu zabezpieczenia poufności informacji, nie może bowiem być poufną informacja ogólnie dostępna (zob. G. Szpor (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. IV, Znaczenie orzecznictwa, red. M. Jaśkowska, Warszawa 2014, s. 142-144).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się dodatkowo, że w ramach analizy omawianej przesłanki organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest zatem wystarczające samo stanowisko przedsiębiorcy, że sprzeciwia się udostępnieniu informacji oraz przedsięwziął środki w celu zapewnienia jej skuteczności. Konieczna jest również obiektywna ocena, czy wymóg poufności rzeczywiście znajduje odzwierciedlenie w potrzebie ochrony interesów przedsiębiorcy, uzasadnionej instytucją tajemnicy. Nie wystarczy tu samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenia zawarte w żądanych przez skarżące Stowarzyszenie umów dotyczące zakresu świadczeń i warunków cenowych są chronione przez bezprawnym pozyskiwaniem. Podmiot zobowiązany argumentuje, że dostęp do tych umów mają tylko pracownicy zobowiązani w sposób formalny do zachowania ich poufności i dochowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Umowy są przechowywane w warunkach ograniczonego do nich dostępu, a w ich treści zawarte zostały zapisy zobowiązujące strony do zachowania jej zapisów w tajemnicy. Powyższe potwierdza także pismo Operatora z 4 lutego 2019 r., w którym wyraża on swoje stanowisko w kwestii odmowy udostepnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W zarządzeniu z 1 sierpnia 2019 r. sędzia sprawozdawca zobowiązał Spółkę do przedłożenia sądowi umów, których udostępnienia domaga się skarżący. W wykonaniu tego zarządzenia Spółka przesłała skan umowy z 14 lipca 2015 r. na świadczenie usługi najmu pomieszczeń, zawierający zanonimizowane zapisy postanowień w zakresie wynagrodzenia za przedmiot umowy. Abstrahując zatem od sposobu i formy realizacji zarządzeń sądu przez podmiot zobowiązany, który sądowi przedkłada wybrakowane kserokopie, a nie oryginały umów, wskazać należy, że kwestii poufności postanowień umowy z 14 lipca 2015 r. na świadczenie usługi najmu pomieszczeń poświęcony jest § 10 umowy (tak też jest on zatytułowany). Wynika z niego, że strony postanawiają, iż informacje dotyczące treści niniejszej umowy mogą być udostępnione innym osobom na zasadach określonych w (...) ustawie o dostępie do informacji publicznej. Każda ze strony umowy zobowiązuje się do poinformowania drugiej strony o każdym skierowanym do niej pytaniu od osób trzecich dotyczącym treści niniejszej umowy.

Wbrew zatem stanowisku podmiotu zobowiązanego, z treści umowy nie wynika, że jej postanowienia objęte są klauzulą poufności. Wręcz przeciwnie, umowa dopuszcza udostępnienie jej treści innym osobom na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale zastrzega, że kontrahenci będą się informować o każdym pytaniu skierowanym przez osoby trzecie dotyczącym treści tej umowy. Podmiot zobowiązany powołuje się na podjęte po zawarciu umowy czynności, zastrzegające poufność. Z § 17 umowy wynika jednak, że wszelkie zmiany i uzupełnienia umowy wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. W aktach sprawy, poza pismami Operatora z 4 lutego 2019 r. oraz z 28 marca 2018 r., zawierającymi jego stanowisko o odmowie wyrażenia zgody na udostępnienie informacji, brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że strony umowy podjęły jakiekolwiek inne, dodatkowe czynności, by zastrzec poufność zawartej umowy. Stanowisko jednej ze stron umowy, wskazujące na poufny charakter zapisów umowy w kwestii ceny i zakresu świadczeń, nie oznacza, że strony zgodnie podjęły czynności w celu zastrzeżenia poufności. Co więcej, nawet jeśli zaakceptować odmienne stanowisko podmiotu zobowiązanego, to tym bardziej nie sposób przyjąć, że poufność dotyczy całej umowy en bloc. Powyższe pisma Operatora bowiem wyraźnie przesądzają, że ewentualna poufność wchodzi w grę w odniesieniu do zakresu świadczeń i ich ceny, a nie całej umowy. W konsekwencji, zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy podmiot zobowiązany nie wykazał pierwszego z elementów tajemnicy przedsiębiorcy, a z całą pewnością – nie uzasadnił, że poufność ma zastrzeżenie do wszystkich postanowień umownych. Brak prawidłowej analizy skutkował wadliwym wnioskiem podmiotu zobowiązanego, że umowa w jej całokształcie, a także informacja na temat łącznej kwoty jaka została poniesiona w 2016 i 2017 r. na wynajęcie loży na Stadionie objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Zdaniem sądu, taka ocena jest nieuzasadniona i wadliwa, a przede sprzeczna z § 10 w zw. z § 17 umowy, której udostępnienia domaga się skarżący. W niniejszej sprawie stwierdzić zatem należy, że podmiot zobowiązany nie wykazał spełnienia przesłanki formalnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Drugim kryterium przesądzającym o bycie tajemnicy przedsiębiorstwa jest bardziej ocenny element materialny, odnoszący się do jej wartości gospodarczej, w tym technicznej, technologicznej lub organizacyjnej. Zdaniem sądu, również w tym aspekcie Spółka w prawidłowy sposób nie uzasadniła i nie wykazała, że informacja, której domaga się skarżący, ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa ze względów organizacyjnych. Powoływanie się na upośledzenie zdolności negocjacyjnej Operatora w zawieraniu kontraktów z innymi przedsiębiorcami na skutek ujawnienia warunków wynikających z niniejszej umowy oraz ustalonego w niej wynagrodzenia za najem lóż nie spełnia kryteriów tajemnicy organizacyjnej, która zasadniczo dotyczy struktury danego przedsiębiorcy (np. jego formy organizacyjnej), przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp. Przy takim podejściu bowiem każdy przedsiębiorca odmawiałby udostępnienia informacji o wynagrodzeniu za towary czy usługi, chcąc zachować je w tajemnicy, co niewątpliwie prowadziłby do nadużycia instytucji tajemnicy przedsiębiorcy. Co do zasady, wysokość kwot wydawanych z budżetu jednostki sektora finansów publicznych z tytułu najmu loży dla VIP, w ocenie sądu, nie mogą zostać uznane za informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tak samo umowy cywilnoprawne, będące podstawą wydatkowania środków publicznych, nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tej informacji, których Spółka nie wykazała.

Podmiot zobowiązany powinien zatem jednoznacznie udowodnić, jaki konkretnie wpływ na jego potencjał gospodarczy miałoby ujawnienie określonych postanowień umownych, odnosząc je do konkretnej sytuacji podmiotu, którego dotyczy tajemnica przedsiębiorcy. Uzasadnienie decyzji jest w tym zakresie ogólnikowe i całkowicie niejasne. W tym też zakresie, skarżona decyzja narusza art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. W szczególności podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji niemal w pełnym zakresie powtarza argumentację, która powołana została przez podmiot zobowiązany we wcześniejszej decyzji, tj. z 21 maja 2018 r., a która została zakwestionowana w wyroku tut. Sądu z 13 listopada 2018 r. Świadczy to zatem o ignorowaniu wyroków sądów i ocen z nich wynikających, co może skutkować w przyszłości zastosowaniem trybu sygnalizacyjnego, uregulowanego w art. 155 p.p.s.a.

Niewątpliwie, rodzaj chronionych przez art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wiadomości jest różny: jedne mają charakter techniczny lub technologiczny, inne zaś obejmują pewne informacje istotne z punktu widzenia organizacji przedsiębiorstwa jako takiego (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące (tak: M. Du Vall i E. Nowińska w "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz", wyd. VI, opublikowano: LexisNexis 2013; komentarz do art. 11). Należy też dodać, że wartość gospodarczą na pewno mogą posiadać dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności, a także świadczą o poziomie wykonywanych przez firmę usług. Wartość gospodarczą mogą mieć więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a także sposobu wykonywania przez daną firmę działalności gospodarczej. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną przez danego przedsiębiorcę działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorcy i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Należy dodatkowo podkreślić, że w rozważaniach dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy Spółka w żaden sposób nie odniosła się do, powołanego w wyroku sądu z 13 listopada 2018 r., art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 869), zwanej dalej u.f.p., zgodnie z którym gospodarka środkami publicznymi jest jawna (co do zasady), oraz art. 35 u.f.p., który stanowi, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W ocenie sądu, powołane przepisy również należy wziąć pod uwagę w kontekście oceny, czy mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w odniesieniu do podmiotów publicznych, bowiem statuują one zasadę jawności gospodarowania finansami publicznymi. Dostęp do informacji publicznej wspiera zatem zasadę jawności gospodarowania finansami publicznymi. Co do zasady zatem, zarówno kwoty wydatkowane na określone cele przez spółki publiczne, jak też treść umów, jakimi wiąże się z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, tym bardziej zaś – gdy chodzi o przepływ środków publicznych pomiędzy dwoma spółkami publicznymi. Odstępstwo od tej zasady wprawdzie uzasadnia tajemnica przedsiębiorstwa, poparta jednak wykazaniem, że rzeczywiście mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w sensie materialnym i przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu jej zachowania (w sensie formalnym). W szczególności zatem w odniesieniu do wniosków w zakresie udostępnienia informacji o przepływie takich środków pomiędzy dwoma podmiotami publicznymi (spółkami komunalnymi) powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji. W określonych sytuacjach bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić jedynie pewne elementy umów, a w takiej sytuacji umowy mogą zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji lub usunięcia elementów, które objęte są tajemnicą. Takich rozważań tymczasem brak w skarżonej decyzji.

Konkludując, w ocenie sądu Spółka nie wykazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą wyłączeniu od udostępnienia. Nie sposób podzielić stanowiska, że żądane informacje w postaci umów najmu w ich całokształcie stanowiły informacje wyłączone z zasady jawności z powodu objęcia ich klauzulą poufności przez Operatora i jego kontrahentów. Nie jest tu wystarczające oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą, poparte ogólnikowym uzasadnieniem, dotyczącym całej umowy. Nie wystarczy tu również jego oświadczenie, że podjął czynności w celu nadania poufności umowie, tym bardziej w sytuacji, gdy jej postanowienia - § 10 w zw. z § 17 – jednoznacznie przeczą takiemu stanowisku. Sąd nie znajduje też uzasadnienia dla odmowy udostępnienia informacji o łącznej kwocie jaka została poniesiona w 2016 i 2017 roku za wynajęcie loży VIP na Stadionie. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Powinno być ono przedstawione przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej, czego brak w wydanej w sprawie decyzji z odniesieniem do konkretnych elementów wniosku o udostępnienie informacji, w tym konkretnych zapisów umownych.

Warunkiem uznania żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy było wykazanie przez Spółkę konkretnych posiadających wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy informacji, czego Spółka prawidłowo nie uczyniła. Za takie nie można uznać wysokości kwot wydawanych z budżetu jednostki sektora publicznego. Tym samym Sąd uznał, że organ w niniejszej sprawie w sposób całkowicie nieuprawniony ograniczył prawo obywatelskie do uzyskania informacji publicznej w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. Należy bowiem przypomnieć, że w świetle art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 33 ust. 1 u.f.p. to jawność jest zasadą, zaś jej wyłączenie wyjątkiem. W myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać zatem na rzecz zasady jawności (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 1871/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednocześnie podkreślić w tym miejscu, że zgodnie z art. 23 u.d.i.p. ten to, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Nie udostępnienie informacji publicznej stanowi tym samym przestępstwo zagrożone wymienioną wyżej karą.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany w wydanej decyzji naruszył zatem cytowany przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto, mając na względzie wskazania wynikające z oceny prawnej przyjętej w wyrokach WSA w Gdańsku z 21 lutego 2018 r. oraz z 13 listopada 2018 r. należało uznać, że ponownie rozpatrując sprawę Spółka nie uwzględniła ich w pełnym zakresie, przez co kolejny raz naruszyła art. 153 u.p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie zatem zarzuty skargi należy uznać za w pełni uzasadnione.

Kontrolowana decyzja, w następstwie wyżej stwierdzonych uchybień i braków, niewątpliwie narusza przywołane przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę podmiot zobowiązany uwzględni stanowisko sądu, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniach wcześniejszych wyroków sądu wydanych w tej sprawie, w szczególności – dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. W następstwie zaś tej oceny, organ udostępni informację zgodnie z wnioskiem, chyba że w sposób jednoznaczny i przekonywujący wykaże, że informacja ta jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę składa się uiszczony w sprawie wpis od skargi.