Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3104/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 pkt 2 i 4, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 33 poz 179
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 212/17 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/17, oddalił skargę M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia ... 2016 r., nr ..., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia ... 2016 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w ... (zwany dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w ... (zwanego dalej RDOŚ) z dnia ... 2016 r., nr ..., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domków kempingowych typu holenderskiego, jako elementu funkcjonalnego przystani morskiej, wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr ... w miejscowości ..., gmina ....

W postanowieniach tych wskazano, że działka nr ..., obręb ... położona jest na terenie Parku Krajobrazowego ... ..., gdzie obowiązują przepisy uchwały Sejmiku Województwa ... z dnia ... 2014 r., nr ..., w sprawie Parku Krajobrazowego .... Ponadto, działka ta znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków ... oraz na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty ... i .... Fakt usytuowania planowanej inwestycji na obszarach objętych ochroną stanowił, jak wskazały organy, podstawę do dokonania uzgodnienia przez RDOŚ w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.).

Organy wyjaśniły, że z uwagi na naruszenie zakazu obowiązującego na terenie Parku Krajobrazowego ..., odstąpiły od badania wpływu zamierzonej inwestycji na obszary ... oraz .... W przypadku bowiem pokrywania się obszaru ... z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ uwzględnia w ramach swojej właściwości oraz kompetencji w pierwszej kolejności zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego, obowiązujących względem tych innych obszarów. Następnie, w przypadku braku naruszenia tych zakazów, bada wpływ danej inwestycji na obszar .... Wskazana kolejność postępowania pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar ..., w sytuacji gdy inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów na nim obowiązujących i tak nie może zostać zrealizowana.

Po przeanalizowaniu złożonych dokumentów oraz materiałów dostępnych na stronie www.geoportal2.gov.pl organy wskazały, że planowana inwestycja będzie realizowana na terenie działki, położonej w pasie 100 m od brzegu Zalewu .... Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt. 7 cyt. uchwały, na terenie Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Organy oceniły, że zaplanowane na działce nr .... domki kempingowe nie spełniają przesłanki zawartej w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, gdyż nie są bezpośrednio związane z turystyką wodną. Jak wyjaśniono, do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe i zaznaczono, że funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód.

Organy nie znalazły jednocześnie podstaw do zastosowania odstępstwa od wskazanego zakazu, określonego w § 4 ust. 2 cyt. uchwały wskazując, że analizowany teren w dniu wejścia w życie cyt. uchwały nie posiadał obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i do zastosowania odstępstwa zawartego w § 4 ust. 6 uchwały wskazując, że żaden z wymienionych w nim warunków nie został spełniony.

Organy wskazały także na brak możliwości zastosowania odstępstwa określonego w § 4 ust. 7 cyt. uchwały, zgodnie z którym wymienione zakazy nie dotyczą obiektów budowlanych niezbędnych na potrzeby plaż, kąpielisk, przystani jachtowych lub rybackich nad Zalewem .... Wyjaśniono przy tym, że analizowana instalacja 2 domków kempingowych miała zostać zrealizowana jako element funkcjonalny przystani morskiej "...". Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r., nr 33, poz. 179 ze zm.), za port lub przystań morską uważa się akweny i grunty oraz związaną z nimi infrastrukturę portową, znajdujące się w granicach portu lub przystani morskiej. Z kolei, pod pojęciem infrastruktury portowej rozumie się znajdujące się w granicach portu lub przystani morskiej akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje, związane z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, tj. świadczenia usług związanych z korzystaniem z infrastruktury portowej. Wnioskowane do budowy domki kempingowe, jak wskazały organy, stanowić miałyby zaś jedyne obiekty przystani morskiej. Tym samym nie można uznać ich za obiekty związane z funkcjonowaniem przystani, przeznaczone do świadczenia przez podmiot zarządzający przystanią usług związanych z korzystaniem z infrastruktury. Nie istnieje bowiem zasadnicza infrastruktura portowa, pozwalająca na zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód Zalewu.

GDOŚ powołał się także na treść zarządzenia z dnia ... 2005 r., nr ..., w sprawie określenia akwenów portowych oraz ogólnodostępnych obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury portowej każdego portu innego niż porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej i przystani morskich, w którym Dyrektor Urzędu Morskiego w ... określił obiekty, które wchodzą w skład infrastruktury niektórych portów i przystani. Podał, że w oparciu o jego regulacje, za obiekty budowlane (budynki) wchodzące w skład infrastruktury przystani morskiej uznane zostały obiekty związane bezpośrednio z funkcjonowaniem przystani, takie jak bosmanat, czy ewentualnie obiekty sanitarne. Domki kempingowe natomiast, jak przyjął organ odwoławczy, pełnią funkcję rekreacyjną i nie można stwierdzić, by stanowiły element funkcjonalny przystani.

GDOŚ stwierdził ponadto, że skarżąca nie jest podmiotem zarządzającym omawianą przystanią, a więc nie jest uprawniona do budowy infrastruktury portowej, a tym samym budowy - posadowienia tam domków kempingowych. Wskazał przy tym, że art. 23 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich stanowi, że przedmiot działalności przedsiębiorstwa podmiotu zarządzającego obejmuje, w szczególności budowę, rozbudowę, utrzymywanie i modernizację infrastruktury portowej. Zgodnie zaś z informacją z dnia ... 2016 r., uzyskaną z Urzędu Miasta i Gminy ..., nie ustanowiono dotąd podmiotu zarządzającego przystanią morską "...".

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze M. S. zarzuciła naruszenie prawa miejscowego, tj. § 4 ust. 1 pkt 7 oraz § 4 ust. 7 uchwały z dnia ... 2014 r., nr ..., Sejmiku Województwa ... w sprawie Parku Krajobrazowego ..., poprzez odmówienie uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza ... w sprawie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy w konsekwencji uznania, że planowana inwestycja nie jest zwolniona z zakazów ustanowionych przywołanymi przepisami. Skarżąca zarzuciła także naruszenie zaskarżonym postanowieniem przepisów definiujących przystanie morskie, zawartych w ustawie o portach i przystaniach morskich.

W odpowiedzi na skargę, GDOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że postanowienie GDOŚ z dnia ... 2016 r. jest zgodne z prawem.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał na wstępie, że fakt usytuowania planowanej inwestycji na obszarach objętych ochroną stanowił podstawę do dokonania uzgodnienia przez RDOŚ w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podkreślił przy tym, że orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że w przypadku pokrywania się obszaru ... z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ w ramach swojej właściwości oraz kompetencji, w pierwszej kolejności uwzględnia zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego, obowiązujących dla tych innych obszarów. Dopiero, w przypadku braku naruszenia tych zakazów, bada wpływ danej inwestycji na obszar .... Wobec tego, w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na naruszenie zakazu obowiązującego na terenie Parku Krajobrazowego ..., organy obu instancji były uprawnione do odstąpienia od badania wpływu tego zamierzenia na obszary ... Zalew ... oraz Zalew ....

Następnie, Sąd wskazał, że ograniczenie zabudowy, wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, ma na celu ochronę pasa 100 m od linii brzegu rzeki, jeziora lub też innego zbiornika wodnego, z uwagi na fakt, iż tereny takie m.in. umożliwiają przemieszczanie się organizmów żywych w obrębie danego obszaru. Przewidziane w cyt. uchwale odstępstwo od omawianego zakazu, ma umożliwiać budowę w tym pasie 100 m m.in. obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a więc obiektów, które nie będą w sposób znaczący ingerowały w przestrzeń chronionego obszaru, położonego w pasie 100 m od brzegu akwenu. W myśl zatem § 4 ust. 7 cyt. uchwały, omawianego zakazu nie stosuje się w odniesieniu do obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani jachtowych lub rybackich nad Zalewem ....

Sąd uznał, że odstępstwo to, jak trafnie przyjęły organy obu instancji, nie znajduje zastosowania do zamierzonej inwestycji. Nie polega ona bowiem na realizacji obiektu budowlanego niezbędnego do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani jachtowych lub rybackich nad Zalewem .... Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r., nr 33, poz. 179), Dyrektor właściwego urzędu morskiego w akcie prawa miejscowego ma określić obiekty, urządzenia i instalacje wchodzące w skład infrastruktury zapewniającej dostęp do każdego portu, innego niż określony w ust. 2 i do przystani morskich, a także akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje, wchodzące w skład infrastruktury portowej każdego portu innego niż określony w ust. 2 i przystani morskich. Jak ustalono, do czasu wydania zaskarżonej decyzji, Dyrektor Urzędu Morskiego w ... nie określił jakiego typu obiekty wchodzą w skład infrastruktury Przystani "..." w ... i taki akt nie został wydany także na dzień wyrokowania przez Sąd. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że zarządzeniem z dnia ... 2005 r., nr ..., w sprawie określenia akwenów portowych oraz ogólnodostępnych obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury portowej każdego portu innego niż porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej i przystani morskich - Dyrektor Urzędu Morskiego w ... określił obiekty, które wchodzą w skład infrastruktury niektórych portów i przystani i wskazał przykładowo, że w skład infrastruktury portowej przystani morskiej "..." wchodzą: 1. Nabrzeża, 2. Pirsy, pomosty, dalby, wyciągi. 3. Infrastruktura drogowa, wodociągowa, kanalizacyjna, elektroenergetyczna, telekomunikacyjna, informatyczna i ochrony przeciwpożarowej na obszarze lądowym objętym granicami przystani 0,7050 m2. 4. Linie kablowe zasilające, instalacje elektryczne oświetlenia, instalacje elektryczne punktów poboru energii, instalacje elektryczne budynku wyciągu łodziowego.

Sąd ocenił także jako trafne stwierdzenie przez orzekające w sprawie organy, że budowa obiektów turystycznych, przy jednoczesnym braku innej infrastruktury przystani, nie może zostać uznana za element danej przystani (w rozpatrywanej sprawie przystani "..."), a tym samym nie spełnia przesłanki zawartej w § 4 ust. 7 uchwały, dotyczącej budowy obiektów budowlanych niezbędnych na potrzeby przystani jachtowych lub rybackich nad Zalewem .... Sąd wyjaśnił przy tym, że zamierzone do realizacji obiekty, związane z funkcjonowaniem przystani, przeznaczone do świadczenia przez podmiot zarządzający przystanią usług związanych z korzystaniem z jej infrastruktury, nie spełniają wskazanej przesłanki wyłączenia spod zakazu z tego względu, że nie istnieje zasadnicza infrastruktura portowa, pozwalająca na zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód Zalewu.

Sąd zgodził się także z orzekającymi w sprawie organami, które uznały, że określenie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy domków kempingowych typu holenderskiego "elementem funkcjonalnym przystani morskiej" nie przesądza o faktycznej funkcji i przeznaczeniu tej inwestycji. Póki co, nie istnieje bowiem zasadnicza infrastruktura portowa, pozwalająca na zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód Zalewu. Dopiero wykonanie podstawowej infrastruktury portowej pozwoli na ocenę, czy powinna ona zostać uzupełniona o zabudowę, dla której o warunki zabudowy skarżąca wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd wyjaśnił przy tym, że by spełnić wskazany warunek, obiekty budowlane muszą być opisane w ten sposób, by wynikało, że mają być powiązane w sposób bezpośredni, a nie jedynie pośredni z turystyką wodną. Podstawowe znaczenie ma także, by realizacja ich, stanowiła uzupełnienie już istniejącej infrastruktury portowej, a nie by proces rewitalizacji, a więc przywrócenie funkcjonalności istniejącej już kiedyś w tym miejscu przystani, rozpoczynało się od budowy owych domków kempingowych. Wobec tego już z wniosku inwestora winno wynikać, że jeden budynek będzie stanowił bosmanat, a drugi będzie służył np. przechowywaniu sprzętu pływającego. Wskazanie we wniosku o warunki zabudowy, że chodzi o realizację dwóch domków kempingowych typu holenderskiego, nie wyklucza bowiem możliwości zrealizowania w nich bazy noclegowej, która nie mogłaby zostać uznana za turystykę wodną, gospodarkę wodną lub rybacką i winna zostać usytuowana poza strefą owych 100 m od brzegu. Obecny sposób sformułowania wniosku o warunki zabudowy i zapis projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedłożonego do uzgodnienia, nie pozwoliłyby – zwłaszcza wobec aktualnego braku zasadniczej infrastruktury portowej - na uznanie tej inwestycji za infrastrukturę przystani, służącą turystyce wodnej, a więc za obiekty budowlane niezbędne na potrzeby plaż, kąpielisk, przystani jachtowych lub rybackich nad Zalewem ....

Dlatego też, jak wskazał Sąd, nie mają przesądzającego znaczenia w sprawie - pozwolenie wodnoprawne Marszałka Województwa ... z dnia ... 2016 r., zezwalające na wykonanie robót podczyszczeniowych w obrębie przystani "..." oraz opinia RDOŚ w ... z dnia ... 2016 r. stwierdzająca, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji zlokalizowanej na działce skarżącej, w zakresie inwestycji polegającej na robotach budowlano-remontowych w basenie przystani morskiej "...", dotycząca odtworzenia umocnień brzegowych na długości 200 m oraz budowy 4 drewnianych pomostów o wymiarach 12 x 3 m, a także wykonania prac podczyszczeniowych celem pogłębienia basenu do 1,8 m. Sąd wskazał, że pozwolenia te mogą świadczyć jedynie o tym, że skarżąca podejmuje działania, by w obrębie przystani powstała odpowiednia infrastruktura a przystań została odtworzona. Kiedy i czy nastąpi ich wykonanie, z oświadczeń skarżącej jednak nie wynika.

Sąd wskazał także, że niezałączenie pozwolenia na budowę, na które powołała się skarżąca w skardze, uniemożliwiało odniesienie się do tej okoliczności, przy czym kwestia ta we wskazanym stanie faktycznym sprawy i tak nie miałaby przesądzającego znaczenia.

Sąd nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem skarżącej, że to inwestor ustala w jakiej kolejności będzie realizował obiekty w ramach przystani. Tworzenie jej infrastruktury musi dokonywać się wg pewnej kolejności, a więc muszą uprzednio zostać odtworzone umocnienia brzegowe (tu na długości 200 m), wybudowane drewniane pomosty (tu 4), a poza tym wykonane prace podczyszczeniowe, celem pogłębienia basenu. Bez uprzedniego zrealizowania wskazanych zamierzeń, nie można przyjąć, że przystań posiada niezbędną infrastrukturę. O tym zaś, czy dany akwen będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, decyduje stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu. Tym samym do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe, realizowane w celu zapewnienia bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z danych wód.

Jednocześnie, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że skarżąca nie jest podmiotem zarządzającym przystanią morską "...". Zgodnie bowiem z informacją z dnia ... 2016 r., uzyskaną z Urzędu Miasta i Gminy ..., potwierdzoną w postępowaniu sądowym, nie ustanowiono podmiotu zarządzającego przystanią morską "...". Ponadto, nie nadaje jej tego przymiotu fakt posiadania tam działki. Z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich wynika, że jedynie podmiot zarządzający jest uprawniony do budowy, rozbudowy, utrzymywania czy modernizacji infrastruktury portowej. Natomiast, podmiot zarządzający przystanią może zostać wyznaczony przez gminę. W myśl zaś art. 42 ust. 2 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2016 r., poz. 2145), zarządzanie portami niemającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej, przystaniami morskimi, w których nie powołano podmiotu zarządzającego w trybie przepisów ustawy o portach i przystaniach morskich, w zakresie przewidzianym w tych przepisach - należy do organów administracji morskiej.

Sąd ocenił ponadto, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w tej sprawie zgodnie z wymogami art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa a organ odwoławczy uzasadnił swe stanowisko zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 Kpa przy zastosowaniu zasady ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w myśl art. 15 Kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła M. S., zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem prawa materialnego tj.:

- § 4 ust. 1 pkt 7 oraz § 4 ust. 7 uchwały Sejmiku Województwa ... z dnia ... 2014 r., nr ..., w sprawie Parku Krajobrazowego ... - poprzez niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały oraz błędną wykładnię § 4 ust. 7 uchwały i błędne uznanie, że zgodne z prawem jest postanowienie RDOŚ z dnia ... 2016 r. w sprawie odmówienia uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza ... w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie - instalacji dwóch domków kempingowych typu holenderskiego, jako elementu funkcjonalnego przystani morskiej, wraz z niezbędnym uzbrojeniem i urządzeniami towarzyszącymi na działce nr ... w miejscowości ... w konsekwencji uznania, że planowana inwestycja nie jest zwolniona z zakazów ustanowionych przywołanymi przepisami, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy przez postanowieniem GDOŚ z dnia ... 2016 r.;

- art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich w związku z art. 25 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy - poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do dokonania inwestycji objętej niniejszym postępowaniem w sytuacji, gdy – wobec niewyznaczenia zarządcy przystani ... w ... - uprawnienia w zakresie budowy, rozbudowy, utrzymywania i modernizacji infrastruktury przysługują Dyrektorowi Urzędu Morskiego w ..., który uzgodnił warunki zagospodarowania terenu postanowieniem z dnia ... 2015 r., co oznacza, że wprost wypowiedział się, że planowane obiekty w postaci dwóch domków służą turystyce wodnej, jako część infrastruktury przystani "..." i w tym też znaczeniu Dyrektor Urzędu Morskiego częściowo określił jakiego typu obiekty wchodzą w skład infrastruktury przystani "..." w ....

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została jedynie na podstawie naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, Legalis).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie prawidłowo zastosowano bowiem § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa ... z dnia ... 2014 r., nr ..., w sprawie Parku Krajobrazowego ....

Bezsporne w sprawie jest, że działka nr ..., obręb ..., położona jest na terenie Parku Krajobrazowego ..., gdzie obowiązują przepisy zawarte w uchwale Sejmiku Województwa ... z dnia ... 2014 r., nr .... Niewątpliwie, działka nr ... znajduje się także na obszarze specjalnej ochrony ptaków ... oraz na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty ..., ale jak słusznie oceniono, w przypadku pokrywania się obszarów ... z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych winien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne, niż ... obszary ochrony przyrody. Dopiero, następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszary .... Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary ... w sytuacji, gdy inwestycja na danym terenie nie może zostać zrealizowana z uwagi na naruszenie obowiązujących tam zakazów (pogląd zaakceptowany także przez NSA w wyrokach z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 502/17 i z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1958/15, dostępnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niekwestionowane w sprawie również jest to, że działka nr ... położona jest w pasie 100 m od brzegu Zalewu .... § 4 ust. 1 pkt 7 powołanej uchwały stanowi zaś, że na terenie Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia wydane zostały po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia ... 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domków kempingowych typu holenderskiego jako elementu funkcjonalnego przystani morskiej.

Wskazane we wniosku domki kempingowe nie mogą zostać uznane za obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z całą pewnością nie są one obiektami służącymi gospodarce wodnej ani też rybackiej. Ponadto, nie stanowią one także obiektów służących turystyce wodnej. Odstępstwa od zakazu ustanowionego w § 4 ust. 1 pkt 7 muszą być bowiem interpretowane ściśle a nie rozszerzająco. Obiektami służącymi turystyce wodnej powinny być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie jedynie pośrednio powiązane z turystyką wodną, np. pomost do umocowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i umocowania łodzi. W wyroku z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2442/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ratio legis wprowadzenia odstępstwa od powyższego zakazu dotyczy w szczególności realizacji tylko tych obiektów, które służą przemieszczaniu się po akwenach i drogach wodnych. Z kolei, do poruszania się po wodzie nie jest potrzebny obiekt budowlany, lecz tylko odpowiedni sprzęt, jak i konieczna jest odpowiednia infrastruktura dla uprawiania turystyki wodnej. Odstępstwa dotyczą zaś budowy takich obiektów budowlanych, które przede wszystkim powinny służyć kotwiczeniu, cumowaniu, holowaniu, opuszczaniu i wyciąganiu na wodę jednostek pływających (np. pochylnie i wyciągi). Dlatego też, są to w szczególności obiekty związane z turystyką wodną, które wymienia załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ w kategorii XXI wyróżniono właśnie obiekty związane z transportem wodnym, jak np. porty, przystanie, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty i pochylnie. Natomiast, obiekty budowlane służące tylko do przechowywania sprzętu pływającego nie są użyteczne podczas przemieszczania się po jeziorach, ale służą tylko okresowemu i wygodnemu przechowywaniu sprzętu pływającego. Oznacza to, że dla pływania nie jest niezbędna lokalizacja budynku do przechowywania sprzętu pływającego w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora a obiekt usługowy służący obsłudze ruchu turystycznego, nie tracąc swojej funkcji i przeznaczenia, może być z powodzeniem zlokalizowany poza pasem 100 m od rzeki i jeziora. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono przy tym pogląd, z którym Sąd orzekający w pełni się zgadza, że budynek służący obsłudze ruchu na wodzie np. kajakowego tj. m.in. przechowywaniu niewielkiej liczby kajaków, może być położony poza strefą 100 m od linii brzegowej danej rzeki (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 908/15 i z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2581/14 – dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, zasadne jest stwierdzenie, że objęte wnioskiem domki kempingowe nie stanowią obiektów służących bezpośrednio turystyce wodnej a ich ulokowanie w odległości powyżej 100 m od linii brzegowej Zalewu nie będzie utrudniało uprawiania turystyki wodnej.

Nadto do złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji, nie mogło mieć zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 7 powołanej uchwały, zgodnie z którym wymienione zakazy nie dotyczą obiektów budowlanych niezbędnych na potrzeby plaż, kąpielisk, przystani jachtowych lub rybackich nad Zalewem .... Wnioskowane do zabudowy domki kempingowe nie mogą zostać uznane za obiekty budowlane niezbędne na potrzeby plaż, kąpielisk, przystani jachtowych lub rybackich nad Zalewem ....

Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r., nr 33, poz. 179 ze zm.), za port lub przystań morską rozumie się akweny i grunty oraz związaną z nimi infrastrukturę portową, znajdującą się w granicach portu lub przystani morskiej. Zgodnie z art. 2 pkt 4 tej ustawy infrastrukturę portową stanowią znajdujące się w granicach portu lub przystani morskiej akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje, związane z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy infrastruktura zapewniająca dostęp do portów lub przystani morskich to prowadzące do portu lub przystani morskiej oraz położone w granicach portu lub przystani morskiej tory wodne, wraz z związanymi z ich funkcjonowaniem obiektami, urządzeniami i instalacjami.

Ponadto, choć na dzień orzekania przez Sąd I instancji, Dyrektor Urzędu Morskiego w ..., mimo delegacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, nie wydał aktu prawa miejscowego określającego jakiego typu obiekty wchodzą w skład infrastruktury Przystani "..." w ..., wskazać w tym miejscu przykładowo należy, że zgodnie z § 1 zarządzenia Dyrektora Urzędu Morskiego w ... z dnia ... 2005 r., nr ..., w sprawie określenia akwenów portowych oraz ogólnodostępnych obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury portowej każdego portu innego niż porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej i przystani morskich, w skład infrastruktury portowej wchodzą akweny portowe, ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje tj. nabrzeża, pirsy, pomosty, dalby, wyciągi, pochylnie, infrastruktura drogowa, wodociągowa, kanalizacyjna, elektroenergetyczna, telekomunikacyjna, informatyczna i ochrony przeciwpożarowej a także linie kablowe zasilające, instalacje elektryczne oświetlenia portu, instalacje elektryczne punktów poboru energii. Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie § 1 zarządzenia Dyrektora Urzędu Morskiego w ... z dnia ... 2012 r., nr ..., w sprawie określenia obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury zapewniającej dostęp do portów innych niż porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej i przystani morskich, w skład infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich wchodzą tory wodne wraz ze związanymi z ich funkcjonowaniem obiektami, urządzeniami i instalacjami tj. stałe i pływające znaki nawigacyjne, kotwicowiska, falochrony zewnętrzne i urządzenia instalacje – systemy zasilania energetycznego świateł nawigacyjnych wraz z liniami kablowymi.

Co więcej, także zgodnie z potocznym rozumieniem przystań jachtowa to przede wszystkim port przystosowany do przybijania, cumowania i postoju jachtów i niewielkich jednostek pływających zazwyczaj osłonięty falochronem i wyposażony w pomosty stałe (drewniane, rzadziej betonowe) lub pływające (metalowe, plastikowe) umożliwiające bezpieczne dobijanie jednostek.

Z uwagi na powyższe, objęte wnioskiem skarżącej domki kempingowe nie mogą zostać uznane za obiekty budowlane niezbędne do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk, przystani jachtowych lub rybackich. Obiekty te nie są konieczne do stworzenia przystani jachtowej a jedynie tworzą infrastrukturę dodatkową, jak wskazała sama skarżąca "zaplecze", która to nie musi znajdować się w ochronnym pasie 100 m od linii brzegowej Zalewu.

Jako niezasadne i zbyt daleko idące ocenić przy tym należy stwierdzenie Sądu I instancji, że wnioskowane do realizacji obiekty budowlane nie spełniają przesłanki określonej w § 4 ust. 7 cyt. uchwały z tego względu, że nie istnieje infrastruktura portowa, pozwalająca na zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód Zalewu. Okoliczności te nie mają bowiem znaczenie dla oceny, czy zaplanowane obiekty budowlane są niezbędne na potrzeby plaż, kąpielisk, przystani jachtowych lub rybackich. Pozostaje to jednakże bez wpływu na ocenę prawidłowości podjętych przez organy rozstrzygnięć i akceptującego je wyroku Sądu I instancji.

To samo dotyczy stwierdzenia przez Sąd I instancji, że skarżąca nie jest podmiotem zarządzającym przystanią morską "Cegielnia". W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy kwestia ta nie podlega ocenie.

Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (ust. 1). Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). Z treści powołanego art. 63 wynika, że wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W konsekwencji, z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić także podmiot niebędący właścicielem nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11, LEX nr 1337386). Co więcej, uzyskanie warunków zabudowy nie jest uzależnione także od zgody właściciela nieruchomości, co oznacza, że dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 725/11, LEX nr 1069068).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia kontrolowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/17, i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.