Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 366/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 i 25
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 781/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 781/14, oddalił skargę M. B. na decyzję nr 165/2014 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce decyzją nr 30/N/13 z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 K.p.a., odmówił nałożenia na Wodociągi Niepołomice obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót przy sieci kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem.

Organ wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie zbadania zgodności z prawem wykonanej budowy części sieci kanalizacyjnej w miejscowości [...] na działce nr 285/3, 284, 283/1 w ramach decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2002 r. znak [...] nr [...] przeniesionej decyzją Starosty Wielickiego z dnia [...] września 2003 r. znak [...] i dopuszczenia do użytkowania na przedmiotowych działkach. PINB wskazał, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia 20 listopada 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej obejmującej miejscowości [...] dopuszczonej do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu robót.

PINB wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z wnioskiem M. B. z dnia 17 lutego 2011 r. uzupełnionym w dniu 28 lutego 2011 r., pismem z dnia 4 czerwca 2011 r. oraz pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. PINB podkreślił, że było to wyłącznie postępowanie w zakresie sieci kanalizacyjnej na działkach 285/3, 284, 283/1 w [...], na które wskazała M. B. w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r., a w przedmiotowym postępowaniu nie zajmowano się przyłączem do budynku nr 358, jak i istniejącym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na przedmiotowej nieruchomości.

Dalej wskazał, że właściciele działek nr 283/2 i 283/1 (M. T.), nr 285/2, 285/1 (S. G.), jak i działki nr 284 (M. B.) wyrazili zgodę na przejście kanalizacji sanitarnej przez swoje nieruchomości, a zgody te były jednoznaczne ze zgodą na wejście w teren. Nadto w aktach sprawy znajduje się deklaracja woli przystąpienia do budowy sieci kanalizacji sanitarnej w [...] podpisana przez T. S.. Natomiast w piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. Wodociągi Niepołomice Sp. z o.o. poinformowały, iż z inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej inwestycji wynika, że na właścicielu działki nr 285/3 (przed podziałem geodezyjnym dz. nr 285/1) nie ciążył obowiązek uzyskania zgody od właściciela działki nr 284 na wykonanie przyłącza i wejście w teren, ponieważ kanalizacja sanitarna została zakończona na działce nr 285/3 - ówcześnie dz. nr 285/1. PINB w Wieliczce uznał, że kanalizacja na przedmiotowych działkach przechodzi przy granicach działek, co nie wpływa na zmianę warunków użytkowych poszczególnych działek. Ponadto organ zaznaczył, że przedmiotowa kanalizacja była wykonana w oparciu o prawomocną decyzję pozwolenia na budowę, a mieszkańcy miejscowości [...] wraz z fragmentami wsi Podłęże, poza M. B., nie kwestionują wykonanych robót związanych z budową sieci kanalizacyjnej. PINB uznał, że budowa kanalizacji, co do wskazanej części inwestycji w zakresie działek nr 285/3, 284, 283/1 w [...], została zrealizowana na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wskazanej na wstępie z nieznacznymi i nieistotnymi odstępstwami, poprawiając walory działek i nie znalazł podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek robót celem doprowadzenia wykonanej części sieci kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. , na podstawie art. 138 § 2, art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem wszczętego i prowadzonego przez organ I instancji postępowania było zbadanie, czy roboty budowlane wykonane na działkach nr ewid. 283/1, 284 oraz 285/3 (przed podziałem geodezyjnym działka nr 285/1) w [...], związane z realizacją sieci kanalizacyjnej zrealizowane zostały zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę znak: [...], wydaną inwestorowi: Stowarzyszeniu Komitet Kanalizacji w dniu 15 maja 2002 r. przez UMiG Niepołomice, przeniesionej następnie decyzją Starosty Wielickiego z dnia [...] września 2003 r. na rzecz Gminy Niepołomice oraz zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Organ I instancji stwierdził, iż badane roboty budowlane wykonane zostały w sposób odbiegający od zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę projektu budowlanego (w obrębie działek nr 284, 285/1 i 285/2 stwierdzono zmianę położenia studzienki kanalizacyjnej oznaczonej w projekcie symbolem E4 i związaną z tym zmianę przebiegu odcinka sieci kanalizacyjnej biegnącego od w/w studzienki w kierunku budynku mieszkalnego na działce nr 285/2), jednak zakwalifikował tą zmianę jako nieistotne odstępstwo od projektu. W ocenie MWINB organ powiatowy nie miał uzasadnionych podstaw do jej wydania. MWINB uznał, że niezrozumiała była powołana przez PINB podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), podczas gdy przepisem właściwym do wydania tego rozstrzygnięcia powinien być art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nieprawidłowe było także wskazanie przez PINB w Wieliczce w podstawie prawnej decyzji art. 105 K.p.a. Ponadto zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 468/12 PINB w Wieliczce został zobligowany do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, mającego na celu zbadanie "sprawy dotyczącej nieprawidłowości przy budowie sieci kanalizacyjnej w miejscowości [...]". Zdaniem MWINB organ I instancji winien był zbadać, ustalić i ocenić charakter ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dla całej inwestycji obejmującej budowę kanalizacji sanitarnej zachodniej części gminy Niepołomice dla Sołectwa [...]. Zatem ograniczenie przez PINB prowadzonego postępowania administracyjnego do badania zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w ramach przedmiotowej inwestycji jedynie na działkach nr 283/1, 284 oraz 285/3 było nieprawidłowe, gdyż naruszało art. 153 p.p.s.a. Ponadto tak określony przez PINB przedmiot postępowania powodował, zdaniem MWINB, że w przypadku stwierdzenia przez organ w obrębie tych nieruchomości istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, organ, aby pozostać w zgodzie z zakresem wszczętego i prowadzonego przez siebie postępowania, musiałby w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazać inwestorowi sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego wyłącznie części obiektu budowlanego, czyli sieci kanalizacji sanitarnej zrealizowanej w obrębie sołectwa [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany zamienny winien obejmować swoim zakresem całość obiektu budowlanego, a nie wyłącznie jego część, w obrębie której stwierdzono nieprawidłowości (istotne odstępstwa od projektu pierwotnego).

MWINB nie podzielił zdania organu I instancji, że roboty budowlane wykonane na działkach nr 284, 285/1 i 285/2 w [...], w ramach budowy sieci kanalizacji sanitarnej w w/w miejscowości, zrealizowane zostały bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Zdaniem organu za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego uznać należało zmianę usytuowania studzienki kanalizacyjnej oznaczonej w przedmiotowym projekcie symbolem E4 i związaną z tym zmianę przebiegu odcinka sieci kanalizacyjnej, biegnącego od studzienki kierunku budynku mieszkalnego położonego na działce nr 285/2. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym studzienka kanalizacyjna E4 zlokalizowana była w obrębie działki nr 285/1, zaś odcinek sieci kanalizacyjnej w obrębie działek 285/1 oraz 285/2. Zgodnie zaś z kserokopią oświadczenia znajdującego się w aktach sprawy, nieruchomości stanowiły własność S. G.. Uznać należy, że na taki właśnie przebieg przedmiotowego odcinka sieci kanalizacyjnej, poprzez stosowne oświadczenie zgodę wyraziła także M. B. - współwłaściciel działki sąsiedniej o nr 284 w [...]. Natomiast zarówno z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych, jak i naniesionych na projekt przez projektanta poprawek (kolor czerwony), uwzględniających rzeczywisty przebieg sieci kanalizacyjnej na przedmiotowych działkach (Rys. nr 9 projektu: "Sytuacja - sekcja 173.122.044" oraz k. 114 akt PINB znak: PINB-7360/N/1/17), jednoznacznie wynika, że zarówno studzienka kanalizacyjna E4, jak i część odcinka sieci kanalizacyjnej, biegnącego od w/w studzienki w kierunku budynku mieszkalnego na działce nr 285/2, wykonana została w obrębie działki nr 284 stanowiącej współwłasność M. B. oraz T. i J. S.. Taka zmiana usytuowania przedmiotowej sieci po pierwsze narusza zatwierdzony projekt budowlany w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego), a ponadto, mając na względzie zarzuty M. B. wskazujące, iż nigdy nie wyrażała i nadal nie wyraża zgody na taką lokalizację przedmiotowej sieci, istotnie narusza sposób wykonywania uprawnień właścicielskich dla działki nr 284 w [...].

Organ odwoławczy zauważył, że z akt niniejszego postępowania wynika, iż zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2005 r. Urząd Miasta i Gminy Niepołomice, na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, zgłosił PINB w Wieliczce zakończenie robót budowlanych związanych z budową kanalizacji sanitarnej zachodniej części Gminy Niepołomice - Sołectwo [...], a w dniu 17 listopada 2005 r. organ I instancji potwierdził przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania, lecz przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, ani nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Zatem, pomimo wydanego przez PINB w Wieliczce potwierdzenia z dnia 17 listopada 2005 r. o przyjęciu do użytkowania przedmiotowej kanalizacji, brak będzie przeciwwskazań do podjęcia przez organ I instancji stosownego postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego.

MWINB stwierdził, że PINB w Wieliczce w pierwszej kolejności winien na nowo, prawidłowo określić przedmiot postępowania, mając na względzie, że organ winien zbadać nieprawidłowości - odstępstwa od przy budowie całej sieci kanalizacji sanitarnej zachodniej części gminy Niepołomice dla sołectwa [...], a nie wyłącznie określonej jej części. Następnie organ I instancji winien dla całej inwestycji ustalić odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i ocenić ich charakter, poprzez porównanie przedmiotowego projektu z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą dla przedmiotowej inwestycji. Po ustaleniu zaś, że doszło do istotnego odstępstwa (lub odstępstw) od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a inwestor nie uzyskał stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, PINB winien wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe przepisy Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że sprawa dotycząca "samowolnej budowy studni kanalizacyjnej na dz. 284, od której została wybudowana sieć kanalizacyjna o dł. 3 m zakończona studnią kanalizacyjną nazwaną przykanalikiem" w rzeczywistości dotyczy wybudowania przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr 358 w [...] i była przedmiotem osobnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji (znak: [...]), a następnie organ odwoławczy (znak: [...]), zaś sprawa ta została zakończona wydaniem przez MWINB w Krakowie decyzji w dniu [...] listopada 2013 r. znak: [...], która na skutek skargi M. B. będzie przedmiotem weryfikacji przez WSA w Krakowie;

Za bezzasadny organ uznał zarzut, że adresatem skarżonej decyzji nie może być podmiot pn. "Wodociągi Niepołomice" Sp. z o.o., gdyż pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2002 r. zostało przeniesione na ten właśnie podmiot, który jest aktualnym właścicielem sieci kanalizacji sanitarnej w sołectwie [...] i to ten podmiot władny jest do dokonywania wszelkich czynności w zakresie przedmiotowej sieci, w tym ewentualnych robót budowlanych doprowadzających ją do stanu zgodnego z prawem;

Trafnie stwierdził organ I instancji, że niniejsze postępowanie znak: [...], dotyczące sprawdzenia prawidłowości wykonania robót budowlanych przy realizacji sieci kanalizacyjnej w miejscowości [...] oraz postępowanie znak: [...], mające na celu zbadanie prawidłowości przyjęcia do użytkowania tego obiektu budowlanego (poprzez wydanie przez PINB w Wieliczce w dniu 17 listopada 2005 r. stosownego potwierdzenia) dotyczą tożsamych kwestii i w rzeczywistości sprowadzają się do zbadania zgodności zrealizowanej inwestycji z warunkami stosownej decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, zatem PINB w Wieliczce słusznie połączył oba postępowania w jedno, dołączając do akt niniejszego postępowania znak: [...] materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu znak: [...].

M. B. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła, że jest ona niezgodna z prawdą i dokumentacją techniczną budowy sieci kanalizacyjnej. Nie rozpoznano sprawy samowolnej budowy sieci kanalizacyjnej o dł. 3m wraz z dwoma studniami kanalizacyjnymi, nie uchylono decyzji w zakresie wskazania adresata decyzji oraz zignorowano sprzeciw skarżącej wobec połączenia spraw.

Skarżąca zaskarżyła również wydane w toku postępowania dwa postanowienia:

1/ postanowienie nr [...] Małopolskiego WINB w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie stwierdzenia, iż w sprawie zbadania zgodności z prawem wykonanej sieci kanalizacyjnej nie doszło do dewolucji kompetencji na Małopolskiego WINB ze względu na brak przesłanek do wyłączenia organu od prowadzenia sprawy określonych w art. 25 K.p.a..

2/ postanowienie nr [...] Małopolskiego WINB w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Małopolskiego WINB w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] znak: [...] w sprawie zbadania zgodności z prawem wykonanej sieci kanalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaakceptował kasacyjną decyzję organu odwoławczego wskazującą prawidłowo, że organ pierwszej instancji winien na nowo określić przedmiot postępowania, tzn. powinien zbadać nieprawidłowości przy budowie całej sieci kanalizacji sanitarnej zachodniej części gminy Niepołomice dla sołectwa [...], a nie wyłącznie określonej jej części. Konieczność taka wynika z wiążącego (art. 153 p.p.s.a.) zalecenia zawartego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 468/12, zgodnie z którym postępowanie w sprawie sieci kanalizacyjnej w [...] powinno być wszczęte przez PINB z urzędu w związku z pismem M. B. z dnia 17.02.2011 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości budowy sieci kanalizacyjnej w [...] (pomimo, że od czerwca 2005 r. toczyło się już postępowanie w sprawie budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku nr 358 w [...], skontrolowane wyrokiem z dnia 1.02.2010 sygn. akt II SA/Kr 1472/09).

W trakcie postępowania w sprawie przedmiotowej sieci kanalizacyjnej zadaniem organu będzie ustalenie, jakie roboty budowlane wykonane zostały w sposób odbiegający od zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę projektu budowlanego, a następnie zakwalifikowanie tych zmian (z podaniem uzasadnienia) jako istotne/nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, czy pozwolenia na budowę, a następnie, w zależności od tej oceny, podjęcie dalszych działań przewidzianych prawem, włącznie ze sporządzeniem – w razie konieczności - projektu budowlanego zamiennego. Podstawą jednak wszelkich działań organu nadzoru budowlanego muszą być jasne i precyzyjne ustalenia faktyczne, co szeroko zostało omówione zarówno w wyroku WSA w Krakowie z dnia 1.02.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09, jak i z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 119/14. Wprawdzie zalecenia sformułowane w ww. orzeczeniach mają na celu prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy zgodności z prawem budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku nr 358 w [...] (a zatem węższy zakres), jednak przesłanką dla rozstrzygnięcia obydwóch spraw są prawidłowe ustalenia co do zakresu pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu zasadnym jest zarzut, że organy nie wyjaśniły, czy adresatem decyzji może być podmiot pn. "Wodociągi Niepołomice" Sp. z o.o., gdyż nie przedstawiły dokumentu, z którego wynikałoby, że spółka ta jest aktualnym właścicielem sieci kanalizacji sanitarnej w sołectwie [...] i władna jest do dokonywania wszelkich czynności w zakresie przedmiotowej sieci, w tym ewentualnych robót budowlanych doprowadzających ją do stanu zgodnego z prawem. Przedstawiona bowiem przez skarżącą uchwała zawiera jedynie stwierdzenie, że spółce zostanie przekazana odrębną uchwałą część majątku obejmującego infrastrukturę wodociągowo-kanalizacyjną, ale brak w aktach dokumentu potwierdzającego przeniesienie prawa własności. Ponadto nie ma przeszkód prawnych do połączenia postępowania dotyczącego sprawdzenia prawidłowości wykonania robót budowlanych przy realizacji sieci kanalizacyjnej w miejscowości [...] oraz postępowania mającego na celu zbadanie prawidłowości przyjęcia do użytkowania tego obiektu budowlanego, a uwzględnienie całego materiału dowodowego w obydwóch sprawach winno przyczynić się do wnikliwego i w końcu sprawnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd dokonał również kontroli dwóch postanowień incydentalnych wydanych w toku postępowania i stwierdził, że:

Postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie stwierdzenia, iż w sprawie zbadania zgodności z prawem wykonanej sieci kanalizacyjnej nie doszło do dewolucji kompetencji na Małopolskiego WINB ze względu na brak przesłanek do wyłączenia organu od prowadzenia sprawy określonych w art. 25 K.p.a., zostało wydane bez przedstawienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Organ skupił się jedynie na rozważaniach prawnych (art. 26 K.p.a. w zw. z art. 25, czy art. 24 K.p.a. ), a nie ustalił i nie ocenił wpływu postępowania karnego i postępowania cywilnego na ustalenie przesłanek z art. 24, art. 25 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Ustalenia takie i ich ocena winna być dokonana z uwzględnieniem okoliczności, które legły u podstaw wyłączenia PINB w Wieliczce od prowadzenia sprawy budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym i wyznaczenia PINB w Miechowie. Brak w aktach nin. sprawy postanowienia MWINB w Krakowie z dnia [...].01.2008 r. znak: [...] ze względu na istnienie przesłanek z art. 26 § 2 K.p.a. (vide: sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 1472/09 i II SA/Kr 119/14) nie pozwala na dokładne porównanie przesłanek, jakimi kierował się Małopolski WINB w Krakowie wydając odmienne w treści postanowienia. Skutkiem powyższych aktów jest sytuacja, że postępowanie dotyczące budowy przyłącza prowadzi PINB w Miechowie, a postępowanie dotyczące budowy sieci kanalizacyjnej - PINB w Wieliczce, przy czym w żadnych z tych postępowań nie dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych, które stanowiłyby podstawę do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia. Wprost przeciwnie, jak szczegółowo opisano w uzasadnieniu wyroku z dnia 1.02.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09, a następnie w wyroku WSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 119/14, nie wyjaśniono podstawowych kwestii co do zakresu pozwolenia na budowę i zakresu wykonanych faktycznie robót. Zdaniem Sądu, odnosząc się do postanowienia nr 441/2014 z dnia 31 marca 2014 r., Małopolski WINB w Krakowie winien ponownie, z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, które były podstawą wydania postanowienia z dnia 25 stycznia 2008 r. oraz nowe okoliczności, które nastąpiły po wydaniu ww. postanowienia, a które mogą mieć wpływ na ustalenie przesłanek z art. 24, art. 25 K.p.a. przy uwzględnieniu zasady postępowania ogólnego z art. 8 K.p.a. W wyroku z dnia 1.02.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09 Sąd dokonał oceny postanowienia MWINB w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...].

Z kolei postanowienie nr [...] Małopolskiego WINB w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] znak: [...] jest zdaniem Sądu zgodne z prawem. Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 111 K.p.a. i prawidłowo uznał, że zarzuty podniesione we wniosku o uzupełnienie decyzji leżą poza kwestiami, które mogą być przedmiotem uzupełnienia, w szczególności nie dotyczą rozstrzygnięcia decyzji. Podniesiony przez skarżącą zarzut braku odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania może być bowiem rozpoznany w kontekście art. 7, 77 i 103 § 3 K.p.a., a nie w drodze uzupełniania decyzji.

Sąd stwierdził, że brak zbadania zgodności z prawem budowy całej kanalizacji sanitarnej jest wystarczającym powodem uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, tym bardziej, że zanim organ I instancji przystąpi do ustalenia odstępstw i ich oceny, będzie musiał dokonać ustalenia zakresu i przedmiotu prowadzonej sprawy. Jak wynika z wyroku z dnia 8.10.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 468/12, przedmiotem sprawy jest ocena zgodności z prawem (udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym nim projektem budowlanym) wybudowanej sieci kanalizacyjnej w miejscowości [...], a także, ze względu na połączenie spraw, ocena prawidłowości przyjęcia do użytkowania tego obiektu budowlanego. Problem jednak w tym, że zarówno w niniejszym postępowaniu, jak i postępowaniu prowadzonym przez PINB w Miechowie w sprawie przyłącza i pionu kanalizacyjnego w budynku nr 358 w [...] (który prowadzi trzy postępowania, vide str.10 uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 119/14) nie ustalono zakresu zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z tym nie zostało ustalone, czy projekt ten oprócz budowy sieci kanalizacyjnej obejmował jeszcze budowę przykanalików i przyłączy, jak również nie ustalono, co w rzeczywistości zostało zrealizowane (vide: wyrok WSA z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 119/14). Konieczność wyjaśnienia tej kwestii jest niezbędna nie tylko dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ale i zapobieżenia pokrywania się spraw np. w zakresie przykanalików i przyłączy w rozumieniu objaśnionym w ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2014 r.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.

M. B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 w zw. z art. 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące wyłączeniem do osobnego rozpoznania spraw dwóch postanowień mieszczących się w granicach sprawy administracyjnej, w której wydano decyzję i objętych zarzutami skargi - a w konsekwencji ograniczeniem orzekania tylko do części sprawy sądowoadministracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zanim upłynął termin na złożenie do sądu administracyjnego skargi na powyższą decyzję, organ wydał dodatkowo dwa rozstrzygnięcia dotyczące zagadnień istotnych dla postępowania jurysdykcyjnego, a to kwestię wyłączenia pracownika organu I instancji oraz zarzutów, jakie zgłaszała skarżąca przed wydaniem decyzji a nieomówionych w jej uzasadnieniu. Pierwszego z tych zagadnień dotyczyło postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie (jak wskazał organ) "odmowy stwierdzenia, iż w sprawie doszło do dewolucji kompetencji", drugiego zaś postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji.

Postanowienie z dnia z dnia [...] marca 2014 r. w oczywisty sposób dotyczy kwestii, jaka winna była zostać załatwiona przez organ jeszcze przed wydaniem decyzji co do meritum sprawy, drugie zaś, z dnia [...] marca 2014 r., powołuje się wprawdzie na instytucję uzupełniania decyzji, ale w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem strony zgłaszanym w toku postępowania jurysdykcyjnego, a więc zawiera treść, która winna była znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Tym samym obydwa akty w oczywisty sposób mieszczą się w granicach sprawy administracyjnej, załatwianej skarżoną decyzją - a tym samym pozostają w granicach sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej na skutek zaskarżenia owej decyzji.

Pomimo tego Sąd wyłączył obydwa postanowienia do osobnego rozpoznania (sygn. akt II SA/Kr 782/14 i II SA/Kr 783/14), wskutek czego badając skarżoną decyzję nie poddawał kontroli kwestii, które były przedmiotem owych postanowień. W ten sposób stracił z pola widzenia zasadnicze wady kontrolowanej decyzji, a to wydanie jej bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia pracownika organu I instancji i nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącej. Wad tych nie rozpoznał również we wskazanych wyżej odrębnych postępowaniach, orzekł w nich bowiem o odrzuceniu skarg.

Sąd, mając w granicach sprawy akt niepodlegający odrębnemu zaskarżeniu, ale funkcjonalnie powiązany ze skarżoną do sądu decyzją i objęty zarzutami skargi na tę decyzję, wyłączył go poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, mającego na celu kontrolę owej decyzji. Sąd doprowadził tym samym do sytuacji, w której zarzuty związane z owym postanowieniem nie zostały merytorycznie rozpoznane - choć pozostają one w granicach sprawy sądowoadministracyjnej mającej za przedmiot kontrolę decyzji objętej skargą, co stanowi naruszenie art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna ograniczona została do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące wyłączeniem do osobnego rozpoznania dwóch postanowień, mieszczących się w granicach sprawy zakończonej decyzją zaskarżoną do sądu i w konsekwencji niezbadanie kwestii będących przedmiotem postanowień, a stanowiących o istotnej wadliwości decyzji ostatecznej.

Oceniając powyższy zarzut, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, że został on sformułowany w sposób nieadekwatny do stanu sprawy przedstawionego w zaskarżonym wyroku.

Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę wniesioną na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 roku objął kontrolą również dwa postanowienia wydane w toku postępowania, a konkretnie postanowienia z [...] marca 2014 roku i [...] marca 2014 roku.

Sąd Wojewódzki w rozważaniach prawnych zawarł szczegółowy wywód (str. 10 – 11 uzasadnienia), w ramach którego ocenił merytorycznie oba omawiane postanowienia. Dostrzegając określone braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, Sąd Wojewódzki wskazał na potrzebę uwzględnienia z urzędu przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczności mających wpływ na ustalenie przesłanek z art. 24 i 25 kpa, a więc w przedmiocie objętym postanowieniem WINB z [...] marca 2014 r. Odnosząc się natomiast do postanowienia WINB z [...] marca 2014 roku stwierdził, że wydane zostało zgodnie z prawem, przy czym wyjaśnił z jakich przyczyn wniosek o uzupełnienie decyzji z [...] marca 2014 roku nie mógł być uwzględniony.

Z oceną wymienionych postanowień zawartą w zaskarżonym wyroku wiążą się postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 października 2014 roku o odrzuceniu skargi w zakresie dotyczącym tych właśnie postanowień. Mianowicie w postanowieniach wydanych pod sygnaturami II SA/Kr 782/14 i II SA/Kr 783/14 Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżone postanowienie WINB w przedmiocie uzupełnienia (odmowy uzupełnienia) decyzji oraz postanowienie wydane na podstawie art. 26 kpa w zw. z art. 24, czy 25 kpa (wyznaczenie lub odmowa wyznaczenia innego organu lub wyznaczenie lub odmowa wyznaczenia innego pracownika do prowadzenia sprawy) – nie są odrębnie zaskarżalne do sądu administracyjnego i jako rozstrzygnięcia incydentalne poddane zostały kontroli wraz z decyzją ostateczną w sprawie prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 781/14, zakończonej wyrokiem z 3 października 2014 roku.

W takich okolicznościach sprawy, całkowicie błędne są twierdzenia strony skarżącej, że wyłączenie do osobnego rozpoznania dwóch przedmiotowych postanowień WINB skutkowało tym, że pozostały one poza kontrolą sądową przeprowadzoną w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem.

Fakt wydania przez Sąd Wojewódzki postanowień z 14 października 2014 roku miał tylko znaczenie formalne, a istotne było to, że przy rozpoznawaniu skargi na decyzję ostateczną z [...] marca 2014 roku zbadano również dwa kwestionowane postanowienia WINB – pod kątem ich zgodności z prawem. W konsekwencji należało przyjąć, że nie doszło do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 135 p.p.s.a. Brak w podstawie kasacyjnej zarzutów dalej idących nie pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się merytorycznie do zawartej w zaskarżonym wyroku oceny obu przedmiotowych postanowień i jej wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Dla porządku dodać trzeba, że tylko w razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej, Sąd pierwszej instancji mógłby na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził takich wadliwości kontrolowanych decyzji i postanowień, które musiałyby skutkować ich uchyleniem, a ocena ta nie została w skardze kasacyjnej podważona. Jednocześnie zaznaczyć należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w przedmiocie postanowienia WINB z 31 marca 2014 roku i związane z nim wskazania co do działań w dalszym toku postępowania są dla organów obu instancji wiążące na mocy art. 153 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.