Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2820/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/17 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w G., gmina P..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność ww. decyzji PINB.

Odwołanie w od ww. decyzji WINB wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję WINB.

W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że decyzja ww. PINB obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ przywołał treść art. 48 ust. 1-3 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał, że zatwierdzenie projektu budowlanego przez organ powinno być poprzedzone analizą przedłożonej przez inwestora dokumentacji. W tej zaś sprawie ze znajdującego się w aktach wypisu i wyrysu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem 1.US (na którym znajduje się przedmiotowy budynek) zakazuje się lokalizowania wolnostojących budynków gospodarczych i garaży. Natomiast podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi sportu i rekreacji.

Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że organ powiatowy nie dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez inwestora, tj. nie zbadał zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. W konsekwencji doszło do zalegalizowania obiektu budowlanego, którego lokalizacja nie jest zgodna z planem miejscowym.

W związku z powyższym, organ powiatowy, zatwierdzając projekt budowlany spornego obiektu i udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, rażąco naruszył art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Powyższe naruszenie obliguje organ do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji PINB w P.; zaś pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Organ II instancji wskazał, że doszło też do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (postanowieniem WINB z [...] stycznia 2017 r., Nr [...]).

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/17, oddalając skargę, wskazał, że na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości, iż decyzja PINB obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego do legalizacji samowoli budowlanej wymagana jest zgodność inwestycji z planem miejscowym. Z akt sprawy wynika, że ww. działka, na której skarżący wzniósł omawiany budynek gospodarczo-garażowy, znajduje się częściowo w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem 1.US – tereny usług sportu i rekreacji i częściowo w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem 21.MN/U – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi nieuciążliwe. Przy czym istotnym jest, że sporny budynek w całości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1.US. Z ww. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. wynika zaś, że dla terenów oznaczonych symbolem 1.US zakazuje się lokalizowania wolnostojących budynków gospodarczych i garaży. Jako podstawowe przeznaczenie tego terenu wpisano usługi sportu i rekreacji. Zdaniem Sądu, trafnie GINB ocenił, że organ legalizacyjny dokonał wadliwej oceny przedłożonych mu dokumentów oraz nie zbadał zgodności projektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W następstwie powyższego doszło do legalizacji budynku, którego lokalizacja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazane naruszenie uzasadnia zaś wyeliminowanie ww. decyzji PINB z obrotu prawnego z tej przyczyny, że dalsze jej pozostawanie w obrocie prawnym wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, co do dokonania przez organy administracji błędnej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy, a w konsekwencji wydania decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto Sąd wskazał na stanowisko wynikające ze skargi, zgodnie z którym "skarżący wskazał, że organy I i II instancji, rozpatrując sprawę, opacznie zinterpretowały treść dokumentów wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy P., tj. zaświadczenia z dnia 22 sierpnia 2012 r. oraz pisma z dnia 3 października 2012 r., z których jednoznacznie wynika, że zrealizowana samowolnie inwestycja zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący uznał, że organy wysnuły tymczasem wprost przeciwny wniosek, niezgodny wprawdzie z literalnie czytaną treścią ww. dokumentów, ale za to pasujący do nadmiernie dla niego restrykcyjnego punktu widzenia. Wskazał także, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest obiektywne, a jego uzasadnienie jest powierzchowne, przez co narusza art. 107 § 3 K.p.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego za postępowanie kasacyjne.

Ponadto zawnioskowano na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu przywołanego w treści uzasadnienia skargi na okoliczności tam wskazane, podnosząc, że jest to niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości oraz nie spowoduje zwłoki w rozpoznaniu sprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 26 ust. 3 pkt 4 i 12 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. przez ich niewłaściwe zastosowanie, wynikiem czego było utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji PINB, podczas gdy poprawne zastosowanie ww. przepisów Prawa budowlanego oraz aktu prawa miejscowego powinno skutkować uznaniem, że a contrario lokalizowanie budynków gospodarczych i garaży jest dopuszczalne, jeśli nie są one obiektami wolnostojącymi, a budynek gospodarczo-garażowy realizowany jako I etap zamierzenia inwestycyjnego zostałby posadowiony obok wykonanego w II etapie budynku rekreacji indywidualnej, tj. nie jako budynek wolnostojący;

- art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu uprawnienia inwestora do realizowania zamierzenia budowlanego w etapach, podczas gdy złożenie planu zagospodarowania całej działki, przy spełnieniu pozostałych wymogów formalnych, uprawniało inwestora do legalizacji i etapu, bez konieczności jednoczesnej legalizacji obiektu z II etapu.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej, skutkujące przyjęciem przez Sąd jako podstawy wyroku stanu faktycznego i prawnego sprawy błędnie ustalonego przez WINB i GINB, które to organy, bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, poprzedzonego wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego, jak również bez wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego przyjęły, że zrealizowane zamierzenie budowlane polegające na posadowieniu na ww. działce budynku gospodarczo-garażowego realizowanego jako jeden z dwóch etapów zamierzenia inwestycyjnego było niezgodne z obowiązującym planem miejscowym, podczas gdy z przedłożonego ww. zaświadczenia Burmistrza o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego wynika okoliczność przeciwna;

- art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej i uznanie, że decyzja PINB zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa z powodu rażącego naruszenia prawa i wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, podczas gdy decyzja nie zawierała takiej wady;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną, a nadto pomija kluczowe dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. fakt prowadzenia zamierzenia inwestycyjnego w etapach;

- art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z naruszeniem zasad racjonalności i bezstronności poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na błędnej ocenie treści dokumentacji wydanej przez ww. Burmistrza (zaświadczenie z 22 sierpnia 2012 r. i pismo z 2 października 2012 r.), z których to dowodów wynikało, iż zamierzenie budowlane jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, to jest pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, a w szczególności bez należytej oceny dokumentacji wydanej przez ww. Burmistrza wskazanej powyżej oraz nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia.

W związku z zarządzeniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Zasadniczo wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej związane są podnoszoną przez skarżącego argumentacją dotyczącą etapowania procesu inwestycyjnego, w ramach którego jako pierwszy powstał samowolnie przedmiotowym budynek gospodarczo-garażowy; w kolejnym etapie miał zaś powstać budynek rekreacyjny. Taka okoliczność niewątpliwie wynika z zatwierdzonego ww. decyzją PINB z 2012 r. projektu budowlanego w części, w który przedstawia projekt zagospodarowania terenu. W postępowaniu nieważnościowym organy nadzorcze obu instancji pominęły przy ocenie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) ww. okoliczność etapowania inwestycji. Przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy bowiem wskazać na sprzeczność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, ponieważ uwzględnienia wymaga charakter zastosowanych przez PINB przepisów i skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządności. Nie wystarczy, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, samo lakoniczne stwierdzenie organów nadzorczych obu instancji, że dalsze pozostawanie w obrocie prawnym decyzji PINB wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, co też wadliwie zaakceptował Sąd I instancji. Pomimo, że Sąd I instancji, jak i organy nadzorcze obu instancji prawidłowo wyłożyły na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jednak w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście inwestor podjął prawne działania celem realizacji II etapu inwestycji; a w związku z tym nie oceniono w sprawie przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa, czy działania inwestora i jego twierdzenia co do etapowania inwestycji stanowiły jedynie próbę obejścia prawa celem wyłącznej legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, czy były to jednak działania mające na względzie doprowadzenie zagospodarowania ww. działki do stanu zgodnego z planem miejscowym – ponieważ niewątpliwie realizacja budynku gospodarczo-garażowego jest możliwa na części ww. działki o ile nie jest to sprzeczne z planem miejscowym. Jak bowiem wynika z treści planu, co potwierdza zasadność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 26 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego, przeznaczenie części ww. działki jakie się dopuszcza to realizacja usług sportu i rekreacji, jednak z zakazem lokalizowania wolnostojących budynków gospodarczych i garaży (§ 26 ust. 3 pkt 4). Z treści planu wynika zatem, że lokalny prawodawca nie wykluczył zupełnie możliwości realizacji na części ww. działki budynku gospodarczo-garażowego, ponieważ tego rodzaju zakaz dotyczy tylko budynków wolnostojących. Taka też ocena wynika z treści uzyskanych przez inwestora zaświadczeń Burmistrza Miasta i Gminy P., na które powołano się w skardze kasacyjnej. A mianowicie, w jednym ze stanowisk organu Gminy wprost wskazano, że rozbudowa istniejącego budynku gospodarczo-garażowego w ramach I etapu budowy, w wyniku której powstanie jeden obiekt z przeznaczeniem na rekreację indywidualną na terenie działki nr ew. [...] położonej we wsi G., będzie zgodna z jego ustaleniami i przeznaczeniem w zakresie usług sportu i rekreacji, pod warunkiem zachowania ustaleń wynikających z zapisów ww. planu i przepisów odrębnych. Co prawda, nie należy przy dokonywaniu oceny rażącego naruszenia prawa pominąć faktu, że treść uzyskiwanych w sprawie zaświadczeń o zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym ulegała na przestrzeni czasu określonej ewolucji w kierunku umożliwienia skarżącemu legalizacji samowoli budowlanej, jednak bez dokonania oceny co do etapowania inwestycji, tj. jego wpływu na proces legalizacyjny oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych ze wskazywany etapowaniem czyni dokonaną ocenę organów nadzorczych co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nieprzekonującą w świetle obowiązującej zasady Prawa budowlanego, zgodnie z którą w pierwszej kolejności wymagane jest rozważenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto w postępowaniu zwykłym prowadzonym przed PINB przewijała się kwestia etapowania inwestycji, czego nie uwzględniły w wystarczającym zakresie organy nadzorcze obu instancji. Wynika z tego, że w postępowaniu nieważnościowym umknęło organom obu instancji całościowe wyjaśnienie sprawy, co wymagało uwzględnienia wskazywanych powyżej kwestii, które wiążą się w konsekwencji z koniecznością poznania motywów nielegalnego działania inwestora oraz warunków w jakich doszło do ewentualnej realizacji kolejnych etapów inwestycji. Ocena w tym zakresie jest kluczowa z punktu widzenia oceny podnoszonej w sprawie okoliczności etapowania inwestycji, skoro inwestor wykazał, że wystąpił o pozwolenie na budowę budynku rekreacyjnego (jako etap II). Ponadto w ogólności nawet proces samowoli budowlanej nie wyklucza możliwości jej realizacji w etapach; zaś jednym ze skutków procesu legalizacyjnego może być doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, co przecież może wiązać się m.in. z koniecznością częściowej rozbiórki bądź wykonania innych robót budowlanych, które doprowadzą samowolę do stanu zgodnego z prawem. Nie wiadomo bowiem czy w tej sprawie ogół działań inwestycyjnych inwestora rzeczywiście czyni realizację przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego niemożliwą z punktu widzenia osiągnięcia ładu przestrzennego w kształcie jaki został ustanowiony ww. planem miejscowym. Bowiem pozostawienie w wyniku procesu inwestycyjnego jako całości tylko budynku gospodarczo-garażowego jako wolnostojącego mogłoby uprawnić do stwierdzenia, że decyzja legalizacyjna w sposób oczywisty narusza plan miejscowy, charakter przepisów legalizacyjnych w świetle tej niezgodności nie daje podstaw do legalizacji, zaś samowola wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki, które naruszają ład przestrzenny, który wywołuje określone skutki społeczne, jak i gospodarcze. Tym samym na akceptację zasługuje zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższego potwierdziły się zatem wskazywane w skardze kasacyjnej niedostatki w zakresie istniejących uchybień w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) w przedmiocie oceny czy ww. decyzja legalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego należało też uwzględnić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Potwierdziły się bowiem zarzuty skarżącego wskazujące na nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej polegającej na akceptacji rozstrzygnięć organów obu inwestycji wydanych w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Dla dokonania oceny w powyższym zakresie nie ma zaś znaczenia § 23 ust. 3 pkt 12 planu miejscowego, ponieważ przepis ten należy odnieść do istniejących, ale legalnie budynków w dniu wejścia w życie planu miejscowego. Należy pamiętać, że plan miejscowy to efekt obowiązującej zasady ładu przestrzennego, a nie – "bezładu", który niewątpliwie wywoływany może być przez samowolę budowlaną, co w tej sprawie wymaga dodatkowego wyjaśnienia, o czym powyżej była mowa.

Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji [...] WINB, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjnego zobowiązane będą do uwzględnienia powyższych wskazań, w szczególności dokładnego ustalenia okoliczności związanych z etapowaniem procesu inwestycyjnego i jego wpływu na proces legalizacji samowoli budowlanej w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.