Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 220/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1, art. 19 ust 1, art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 556/14 w sprawie ze skargi B. B. i Z.B. na uchwałę Rady Miejskiej w J.- L. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...] gmina J.-L. [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od B. B. i Z. B. na rzecz Gminy J.-L. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 556/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. B. i Z. B. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie L., gmina J. "[...]".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w J. podjęła w dniu [...] lutego 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L., gmina J. "[...]". Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą uchwałą, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli B. B. i Z. B., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały i zarzucając organowi naruszenie: art. 20 ust. 1, art. 19 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że posiadają interes prawny do zaskarżenia niniejszej uchwały, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.), gdyż przysługuje im na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...], obręb L., gm. J., która wchodzi w obszar opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L., gmina J. "[...]" (dalej: MPZP, "MPZP [...]"). Zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb L. gmina J. przeznaczona może być wyłącznie pod skwery i inną zieleń urządzoną. Przy czym mogą zostać na niej urządzone jedynie ciągi piesze, a także posadowione obiekty małej architektury, z wyłączeniem budynków, budowli oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Niedopuszczalne jest grodzenie terenu, a powierzchnia niezagospodarowana (czynna biologicznie) nie może wynosić mniej aniżeli 80% powierzchni całkowitej terenu. Tak przyjęte ustalenia kolidują z celem na jaki przeznaczona została przez skarżących niniejsza nieruchomość, tj. pod zabudowę służącą świadczeniu usług i zabezpieczaniu potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała wydana została z nadużyciem władztwa planistycznego, z tego względu, że ogranicza prawo dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Ponadto, organ nie uzasadnił merytorycznie przyjętej koncepcji planistycznej odnośnie przeznaczenia działki, nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów przemawiających za zasadnością wyłączenia działki spod zabudowy. Skarżący podnieśli też, że zróżnicowanie w niniejszym planie przeznaczenia nieruchomości objętych planem i posiadających analogiczne uwarunkowania, narusza konstytucyjną zasadę równości. Uwarunkowania działek o numerach ewidencyjnych od [...] do [...] i [...] są analogiczne do uwarunkowań działki o numerze ewidencyjnym [...]. B. B. i Z. B. wskazali, że zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. także przez to, iż ustala sposób wykonywania prawa własności względem działki w sposób sprzeczny z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście wskazali, że sąsiadujący bezpośrednio z działką nr [...] teren jest obszarem, na którym dominuje przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę usługową. Ponadto, w nieodległym sąsiedztwie znajdują się liczne tereny przeznaczone pod użyteczność publiczną, tj. pod zieleń parkową.

Skarżący podnieśli, że kwestionowana uchwała została podjęta na XLIV sesji organu, w której porządku obrad nie przewidziano podjęcia uchwał w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Oznacza to więc, że organ nie rozpatrzył indywidualnie każdej z 5 zgłoszonych uwag i nie podjął co do każdej z nich odrębnej uchwały. Skarżący zauważyli również, że w przyjętym przez organ porządku obrad nie przewidziano także podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia braku naruszeń ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. (dalej: Studium) przez postanowienia projektu MPZP. Zdaniem skarżących, kwestionowany przez nich plan nie jest zgodny ze Studium. Skarżący ponadto wskazali, że w niniejszej sprawie, po uwzględnieniu złożonej do projektu planu uwagi, organ zaniechał jego ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. W konsekwencji uchwalony plan różni się od wyłożonego do publicznego wglądu projektu w zakresie § 14 ust. 2 pkt 4, a zamiana ta, leżąc w interesie organu, jest sprzeczna z interesem skarżących. Następnie skarżący wskazali, że ustalenie w realiach niniejszej sprawy stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 0,1% jest błędem, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wartość nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a stanowiącej przedmiot przysługującego skarżącym użytkowania wieczystego znacząco spadła. Właściwym rozwiązaniem było więc ustalenie stawki procentowej w wysokości 0%.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że już w dniu 15 listopada 2012 r., tj. w dacie zawarcia warunkowej umowy sprzedaży pomiędzy Zarządem Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J. a Z. B. i B. B., skarżący w treści § 1 aktu notarialnego zostali uprzedzeni, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], położona jest w terenach przeznaczonych pod zieleń parkowa (ZP)- zgodnie z uchwała Rady Miejskiej pod nazwą [...], a w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp). Następnie powyższy zapis został powtórzony w umowie finalnej przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, zawartej w dniu 14 grudnia 2012 r. w formie aktu notarialnego. Tak więc już w dacie nabycia prawa użytkowania przedmiotowej działki oboje skarżący mieli pełną świadomość faktu, że w przyszłości nie będą oni mogli w sposób zupełnie dowolny jej zagospodarować, w tym przede wszystkim wbrew postanowieniom miejscowego planu, który w przyszłości musi być zgodny ze Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego skarżący wykazali, że kwestionowana uchwała narusza ich prawem chroniony interes w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził, że podjęte wobec działki skarżących postanowienia zaskarżonego planu stanowią oczywistą konsekwencję wcześniejszych zapisów Studium, w którym to teren ten oznaczony został symbolem ZP – tj. zieleń parkowa. Wobec tak określonego przeznaczenia terenu w Studium organ nie mógł w przyszłym miejscowym planie odstąpić od przyjętych tam założeń. Rada gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezwzględnie związana ustaleniami studium, a wynika to wprost z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z tego też względu - zdaniem Sądu -nie można przyjąć, że określając przeznaczenie dla działki nr [...], lokalny prawodawca naruszył wskazane w skardze normy konstytucyjne i ustawowe regulujące kwestie związane z wykonywaniem prawa własności. Określając bowiem przeznaczenie niniejszego terenu w sposób zgodny z oczekiwaniami skarżących, a zatem pod zabudowę służącą świadczeniu usług o zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, organ naruszyłby bezwzględny wymóg zgodności planu ze studium. Stąd podjęte przez Radę Miejską w J. działania, choć naruszają w sposób bezpośredni interes prawny skarżących, to jednak mieszczą się w granicach zakreślonych przysługującym gminie władztwem planistycznym.

Ponadto Sąd podkreślił, że skarżący już w chwili zawarcia warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu w granicach działki nr [...], tj. w dniu 15 listopada 2012 r. dysponowali wiedzą, że nieruchomość ta wchodzi w skład publicznego Placu [...], który został wydzielony jeszcze w okresie, gdy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej. W akcie notarialnym skarżący zostali również pouczeni, że niniejsza nieruchomość położona jest na terenie, dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. położona jest w terenach przeznaczonych pod zieleń parkową (ZP), a w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp). Zapis ten został następnie powtórzony w umowie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego niniejszej działki z dnia 14 grudnia 2012 r. Tym samym przed uchwaleniem niniejszego planu skarżący zostali poinformowani o sposobie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na tym terenie, przede wszystkim o ograniczeniach związanych z jego zabudową.

Odnosząc się do zarzutu braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do planu uwag, Sąd zauważył, że złożone przez skarżących uwagi zostały rozstrzygnięte zgodnie z przewidzianym dwustopniowym trybem, tj. przez organ sporządzający projekt planu, a następnie w zakresie uwag nieuwzględnionych – przez organ stanowiący gminy. Natomiast w kwestii zaniechania odrębnego przegłosowania zgodności projektu planu z ustaleniami Studium Sąd wyjaśnił, że ustawowy wymóg podjęcia przez radę uchwały o niniejszej zgodności zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do zarzutu zaniechania powtórzenia przez organ gminy czynności planistycznych po uwzględnieniu uwagi do planu, Sąd wywiódł, że o ewentualnej potrzebie i zakresie ponowienia określonych czynności procedury planistycznej na skutek wprowadzonych zmian decyduje zarówno rozmiar, jak i charakter zmian, tym samym wbrew zarzutom skargi, samo zaniechanie ponowienia procedury planistycznej nie stanowi wadliwości uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

Sąd, powołując się m. in. na art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., wskazał, że organ uchwałodawczy gminy musi w treści uchwały zawrzeć unormowania odnośnie do wysokości stawki procentowej, niezależnie od tego czy wartość położonych nieruchomości wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu. Gdyby tego zapisu nie było, uchwała jako niekompletna mogłaby być uznana za wadliwą i polegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Reasumując Sąd wskazał, że skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, jak i istotnego naruszenia trybu, stanowiących podstawę wyeliminowania niniejszej uchwały z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli B. B. i Z. B., opierając ją na podstawach:

1) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, tj.: 1) z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych m.in. przez skarżących do projektu "MPZP Plac [...]" przeprowadzonego w trybie odrębnych głosowań poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały,

2) z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zaniechanie przed uchwaleniem "MPZP Plac [...]" stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami Studium i brak przegłosowania takiego stwierdzenia w trybie odrębnego głosowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały;

3) z naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia "MPZP [...]" w brzmieniu, które nie odpowiada projektowi uchwały w sprawie uchwalenia MPZP wyłożonemu do wglądu oraz wprowadzenie zmian bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niezbędnym zakresie;

4) z naruszeniem art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez istotne i bezprawne oraz nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] obręb L., gm. J.;

5) z naruszeniem art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości polegające na zróżnicowanym przeznaczeniu nieruchomości objętych "MPZP Plac [...]" posiadających analogiczne uwarunkowania;

6) z naruszeniem art. 140 k.c. przez bezzasadne wykluczenie w "MPZP Plac [...]" w zasadzie jakiejkolwiek możliwości zabudowy działki o nr ew. [...] obręb L., gm. J.;

7) z naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. przez ustalenie sposobu wykonywania prawa własności względem działki w sposób sprzeczny z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikająca z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;

co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkowało jej nieważnością w całości;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego opisanych w pkt 1 ppkt 1-7 skargi kasacyjnej;

3) naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji z urzędu oraz nieustalenie przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, opisanych w pkt 1 ppkt 1-7 skargi kasacyjnej.

Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ istotnie naruszył tryb sporządzania planu miejscowego, m. in. dlatego, że w przyjętym porządku obrad nie przewidziano podjęcia uchwał w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu "MPZP Plac [...]". Uchwały te nie zostały w rezultacie podjęte. Skarżący zauważyli, że w niniejszej sprawie do projektu MPZP zgłoszono 5 uwag (w tym 3 zgłoszone przez samych skarżących), z czego żadna nie została rozpatrzona indywidualnie. Organ przegłosował wyłącznie uchwałę w sprawie uchwalenia "MPZP Plac [...]" wraz z załącznikiem zawierającym listę uwag (4 nieuwzględnionych i jednej uwzględnionej).

Ponadto skarżący wskazali, że w przyjętym przez organ porządku obrad przedmiotowej XLIV sesji Rady Miejskiej w J. nie przewidziano podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia braku naruszeń ustaleń Studium przez ustalenia projektu "MPZP Plac [...]". Skarżący zauważyli, że wzmianka o zgodności "MPZP Plac [...]" ze Studium znalazła się co prawda w kwestionowanej uchwale, ale została ona umieszczona w końcowej części jej preambuły i nie była poddawana pod głosowanie przed głosowaniem nad całością tej uchwały. Naruszenie to jest - zdaniem skarżących - istotne w niniejszej sprawie, gdyż "MPZP Plac [...]" nie jest zgodny ze Studium. W tym kontekście wskazali, że w Studium dla działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] przewidziano przeznaczenie pod tereny zieleni parkowej, natomiast w planie miejscowym dla działek o numerach ewidencyjnych [...] określono przeznaczenie pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej oraz drogę wewnętrzną, natomiast zabudowana obiektem o charakterze usługowo-mieszkalnym działka nr [...] została pominięta.

W dalszej kolejności skarżący, powołując się na treść art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazali, że uchwalony plan miejscowy nie powinien różnić się od projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W przedmiotowej sprawie różnica taka wynika z faktu uwzględnienia przez organ jednej z uwag zgłoszonych do projektu "MPZP Plac [...]". Skarżący wskazali, że chodzi tutaj o § 14 ust. 2 pkt 4 planu. Dodali, że powyżej opisana zmiana, wyłączając jedną z nielicznych możliwości zabudowy przedmiotowej działki, dotyczy ich bezpośrednio i jest sprzeczna z ich interesem.

Skarżący kasacyjnie wskazali również, że kwestionowana przez nich uchwała została wydana z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Przysługujące skarżącym prawo dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania zostało bowiem w ich ocenie ograniczone nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Dodatkowo wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że organ nie uzasadnił merytorycznie przyjętej koncepcji planistycznej odnośnie przeznaczenia przedmiotowej działki. W ocenie B. i Z. B. organ nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów uzasadniających wyłączenie działki o nr ew. [...] z zabudowy, pominął ich uzasadnione zamierzenia inwestycyjne, nie wykazując jednocześnie, że realizacja planowanych inwestycji nie jest możliwa z uwagi na naruszenie innych, co najmniej równorzędnych celów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisów szczególnych. Tym samym według skarżących w przedmiotowej sprawie organ korzystał z przysługującego mu władztwa planistycznego w sposób zupełnie dowolny.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną różnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem i posiadających analogiczne uwarunkowania narusza konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 64 ust. 2. Uwarunkowania działek o nr ew. od [...] do [...] i [...] są analogiczne do uwarunkowań działki [...]. W związku z powyższym w części działki [...] przylegającej do ulicy O. lub do terenu przeznaczonego na ciągi piesze mogłaby - zdaniem skarżących - znajdować się zabudowa tymczasowa bądź stała o charakterze usługowym lub mieszkalno-usługowym. Dodatkowo skarżący wskazali, że w ich ocenie jaskrawym przykładem opisanego powyżej różnicowania jest fakt, że na działce o nr ew. [...] został oddany do użytku budynek o charakterze mieszkalno-usługowym (jego budowa odbywała się w okresie kwiecień - wrzesień 2013 r., tj. w czasie opracowywania "MPZP Plac [...]").

Rada Miejska J. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną B. i Z. B., w której wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżących na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący kasacyjnie nie są właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Nabyli jedynie prawo użytkowania wieczystego. Ponadto, już w dacie zawarcia warunkowej umowy sprzedaży (jak i później w dacie zawarcia umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego) zostali uprzedzeni, że nieruchomość położona jest na terenie, dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium są to tereny przeznaczone pod zieleń parkową, w ewidencji gruntów zostały sklasyfikowane jako zurbanizowane tereny niezabudowane. Zdaniem organu B. i Z. B. mieli już wówczas pełną świadomość faktu, że nie będą mogli w sposób zupełnie dowolny zagospodarować przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina J., przeznaczając teren działki skarżących pod zieleń parkową, działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i nie naruszyła art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, skarżący, kupując prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] w grudniu 2012 r., dysponowali wiedzą, że nieruchomość ta wchodzi w skład publicznego Placu im. [...]. W akcie notarialnym skarżący zostali pouczeni, że nieruchomość ta położona jest na terenie, dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. położona jest w terenach przeznaczonych pod zieleń parkową (ZP), a w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp). Tym samym skarżący mieli świadomość, że kupują prawo rzeczowe do działki, na której znajduje się publiczny plac i co do której w Studium Gmina przewidziała przeznaczenie pod zieleń parkową (ZP), co wiąże się ze znacznymi ograniczeniami związanymi z jej zabudową. W części tekstowej Studium wskazano, iż tereny ZP to tereny istniejącej i projektowanej zieleni parkowej o charakterze publicznym, ogólnodostępnym wraz z usługami sportu i rekreacji. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zatem Rada Gminy J. była związana wskazanymi wyżej ustaleniami dla działki nr [...] zawartymi w Studium i również przeznaczyła ten teren pod zieleń urządzoną (teren 1 ZP) z zakazem wznoszenia budynków, tymczasowych obiektów budowlanych i budowli oraz zakazem grodzenia terenu. Dopuszczenie na tym terenie możliwości budowy budynków mieszkalno-usługowych byłoby sprzeczne z zapisami Studium. Trudno zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że przyjęte w planie przeznaczenie tego w części publicznego placu, na którym znajduje się skwer i pomnik [...] pod zieleń urządzoną jest nieuzasadnione względami interesu publicznego. Wprawdzie takie ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących, lecz Sąd I instancji słusznie uznał, że mieszczą się one w granicach władztwa planistycznego gminy i są uzasadnione charakterem tego terenu i jego dotychczasowym sposobem zagospodarowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 140 k.c., wskazać należy, iż przepis ten dotyczy prawa własności, a skarżącym przysługuje do przedmiotowej działki prawo użytkowania wieczystego, które zostało uregulowane w art. 232 i n. k.c., zatem zarzut ten jest nietrafny.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości polegające na zróżnicowanym przeznaczeniu nieruchomości objętych przedmiotowym planem, które posiadają analogiczne uwarunkowania. Strona skarżąca twierdzi, że uwarunkowania działek o numerach od [...] do [...] i [...] są analogiczne do uwarunkowań działki nr [...], a w planie miejscowym działki te mają różne przeznaczenie. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, gdyż działki o numerach od [...] do [...] w Studium znajdują się na terenie usługowym (U), a w planie również zostały przeznaczone pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej (1U/MN). Natomiast działka nr [...] (omyłkowo oznaczona w skardze kasacyjnej jako [...]) znajduje się poza terenem objętym przedmiotowym planem miejscowym, zatem sposób zagospodarowania tej działki nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Nieuzasadnione są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów regulujących procedurę planistyczną. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to, że Rada Miejska przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie przeprowadziła odrębnych głosowań i nie podjęła odrębnych rozstrzygnięć odnośnie każdej uwagi zgłoszonej do projektu planu, w tym odnośnie uwag skarżących. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z przepisu tego nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14, z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu" stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, w którym wymieniono każdą uwagę, wskazano czy została uwzględniona czy nie i z jakich powodów. W załączniku tym Rada Gminy odniosła się również do uwagi skarżących dotyczącej dopuszczenia budowy na działce nr [...] budynku trzykondygnacyjnego mieszkalno-usługowego, stwierdzając, że realizacja tego zamierzenia jest niezgodna ze Studium.

Drugi z zarzutów związanych z przeprowadzeniem procedury planistycznej dotyczy naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy przez zaniechanie przed uchwaleniem planu stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami Studium i brak przegłosowania takiego stwierdzenia w trybie odrębnego głosowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II OSK 1863/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1839/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie po wskazaniu przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały zamieszczono stwierdzenie o tym, że uchwała ta nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.. Uchwała w tym kształcie została przegłosowana przez Radę Miejską. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12, (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowisko to jest tego rodzaju oświadczeniem, które nie ma charakteru normatywnego. Tym samym w takiej sytuacji rada nie ustanawia żadnego przepisu, a więc nadawanie mu charakteru prawa miejscowego, poprzez nadanie paragrafu nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Nie można stwierdzenia zgodności projektu postanowień planu miejscowego ze studium traktować jako przepisu prawa, a co za tym idzie bezcelowe jest umieszczanie tej formuły w części aktu prawa miejscowego przeznaczonego dla przepisów merytorycznych (ogólnych i szczególnych). Zatem w tej sprawie nie może być uznane za istotne naruszenie procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarcie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzenia o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium.

Koleiny zarzut naruszenia procedury planistycznej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż zgodne z tym przepisem było wprowadzenie zmian w projekcie planu bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy w niezbędnym zakresie i podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały w brzmieniu, które nie odpowiada projektowi uchwały wyłożonemu do publicznego wglądu. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. A zatem, przy ocenie tej niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron (wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 2360/14, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1426/12, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, z dnia 8 grudnia 2010 r., II OSK 1948/10, z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 905/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 6 grudnia 2013 r. do 9 stycznia 2014 r. Uwagę do tego projektu wniosła m.in. Gmina J. w odniesieniu do działki nr [...] znajdującej się na terenie 1 ZP i uwaga ta została uwzględniona. Zmiana ta dotyczyła treści § 14 ust. 2 uchwały i dotyczyła niewprowadzania na tym terenie możliwości lokalizacji innych pomników niż pomnik [...]. Tego rodzaju zmiana nie miała wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących, dlatego nie było potrzeby ponawiania procedury planistycznej w tym zakresie.

Z powyższych względów za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego opisanych w pkt 1 ppkt 1-7 skargi kasacyjnej;

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.