Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 706/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2315/12 w sprawie ze skargi Miasta M. M. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz Miasta M. M. kwotę 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] stycznia 2012r., sygn. akt V SA/Wa 2315/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. M. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] – [...] w przedmiocie zwrotu wpłaconych środków pieniężnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz Miasta M. M. zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) – na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 i 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej u.f.p.), art. 27 ust. 1 pkt 6a i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2009 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz § 3 pkt 8 Porozumienia w sprawie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 - 2013 nr [...], zawartego między M. a Zarządem Województwa M. w dniu [...] sierpnia 2011 r. – zobowiązała Miasto M. M. do zwrotu wraz z odsetkami [...] PLN od następujących kwot:

a) [...] PLN od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia zwrotu środków;

b) [...] PLN od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia zwrotu środków;

c) [...] PLN od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia zwrotu środków;

d) [...] PLN od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia zwrotu środków;

e) [...] PLN od dnia [...] października 2010 r. do dnia zwrotu środków;

pochodzących ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego przekazanych na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. o dofinansowanie projektu pt. "Przebudowa ulicy A. K. w M. M.", zmienionej aneksem z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż w ramach umów przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. w kwocie [...]PLN. W efekcie przeprowadzonej kontroli przez Instytucję Wdrażającą dostrzeżono – w zakresie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego – uchybienia skutkujące nałożeniem korekty finansowej, której podstawą wymierzenia jest dyspozycja art. 39 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz FS i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Wymiar zaś korekt finansowych ustalony został na podstawie załącznika zatytułowanego "Wskaźniki procentowe dla obliczania korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków UE" do opracowanej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego instrukcji postępowania dla Instytucji Zarządzającej w zakresie zasady wymiaru korekt finansowych.

Organ przedstawił opis stwierdzonych naruszeń ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 7531 ze zm. – dalej Pzp), oraz wskazał procentową stawkę korekty finansowej. Wartość korekty została obliczona na podstawie kosztów kwalifikowalnych z przedstawionych faktur w postępowaniu objętym kontrolą, zgłoszonych do M. we wnioskach o płatność.

Zarząd Województwa M. zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a kpa, art. 207 ust. 12 u.f.p. oraz art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiono, iż dofinansowaniem objęto postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na:

A. "Wykonanie dokumentacji technicznej na przebudowę ulicy A. K. w M. M."; oraz

B. "Przebudowę ulicy A. K. w M. M.".

Kontroli stwierdzono, że naruszenia dotyczyły:

Ad A. "Wykonania dokumentacji technicznej na przebudowę ulicy A. K. w M. M.":

1) art. 25 ust. 1 Pzp w związku z żądaniem od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania, potwierdzających spełnienie nieokreślonych w danym postępowaniu warunków udziału, zawierających informacje zbędne z punktu widzenia możliwości weryfikacji spełnienia warunków, co skutkowało korektę 2%.

Ad. B. " Przebudowa ulicy A. K. w M. M.":

1) art. 25 ust. 1 Pzp w związku z żądaniem od wykonawców oświadczeń lub dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania, tj. aktualnego zaświadczenia o przynależności do Izby Inżynierów Budownictwa, co skutkowało korektą 2%;

2) art. 7 ust. 1 Pzp poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu, które mogłyby utrudniać uczciwą konkurencję i nie zapewnić równego traktowania wykonawców w związku z postawieniem warunku dysponowania zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia już na etapie składania ofert oraz zażądanie od podmiotów mających siedzibę poza terytorium RP zaświadczenia właściwego organu sądowego lub administracyjnego miejsca zamieszkania albo zamieszkania strony, której dokumenty dotyczą, w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 pkt 4 - 8 Pzp, nie wymagając takich dokumentów od wykonawców "krajowych", co skutkowało korektą w wysokości 5%.

Zdaniem Organu II instancji stwierdzone podczas kontroli naruszenia, skutkujące nałożeniem korekt finansowych, zostały szczegółowo opisane w informacji pokontrolnej i poparte przytoczonym orzecznictwem K. Izby Odwoławczej. Wskazano również przepisy prawa, które Zamawiający naruszył podczas procedury przetargowej. Ponadto na etapie postępowania administracyjnego Beneficjent był zawiadamiany o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie, zapoznania się z aktami sprawy, czym uczyniono zadość wymogom kpa. Zdaniem Organu II instancji M. uzasadniła swoje stanowisko w decyzji, w szczególności odniosła się merytorycznie do charakteru i wagi nieprawidłowości oraz stanu faktycznego stwierdzonych naruszeń i przepisów prawa, których naruszenia dotyczą, czym wyczerpała obowiązki wynikające z powołanego w zarzutach odwołania art. 107 § 3 kpa.

Bezspornym jest – zdaniem Zarządu Województwa M. – że Zamawiający w postępowaniu na "Wykonanie dokumentacji technicznej na przebudowę ulicy A. K. w M. M.." żądał złożenia m.in. wykazu wykonanych usług oraz osób "odpowiadających swoim rodzajem i wartością robotom budowlanym". Niedopuszczalnym jest w postępowaniu na wykonanie usługi (dokumentacji technicznej) wymaganie od wykonawców nieadekwatnego dokumentu w postaci wykazu usług odpowiadających swoim rodzajem i wartością robotom budowlanym. Ponadto Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem (popartym orzecznictwem KIO), że określenie warunku udziału poprzez odniesienie wartości robót budowlanych, dostaw lub usług do ceny ofertowej wskazanej przez wykonawców narusza zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji z uwagi na jego nieporównywalność (różne ceny ofert). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy Pzp poprzez brak określenia w ogłoszeniu o zamówieniu warunków udziału w postępowaniu i zażądanie dokumentów na nieopisane warunki, zatem dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania wskazano, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił, iż prawo żądania dokumentów jest elementem wtórnym w stosunku do postawionych warunków, których spełnienie mają potwierdzać. Opis warunków udziału w postępowaniu ma istotny wpływ na przebieg postępowania i wybór wykonawcy, któremu zostanie udzielone zmówienie publiczne. Na poparcie tej tezy można przytoczyć pogląd prawny K. Izby Odwoławczej wyrażony w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., (sygn. akt KIO/UZP 60/09), zgodnie z którym "Określenie warunków udziału w postępowaniu jest jedną z najważniejszych czynności zamawiającego, która ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania i musi być precyzyjnie określona już w ogłoszeniu i nie podlega modyfikacji w toku postępowania".

Zarząd Województwa M.. dalej, podał, że w postępowaniu na "Przebudowę ulicy A. K. w M. M. " Zamawiający zażądał od wykonawców złożenia aktualnego zaświadczenia o przynależności do Izby Inżynierów Budownictwa, podczas gdy przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (katalog zamknięty dokumentów) nie dopuszczają takiej możliwości. Ponadto określając warunki udziału w postępowaniu Zamawiający błędnie użył sformułowania "posiada/dysponuje" zamiast "będzie posiadał/dysponował". Powyższe narusza wprost przepis Pzp, zgodnie z którym wykonawca może wykazać, że będzie dysponował zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia, w szczególności przedstawiając w tym celu pisemne zobowiązanie podmiotów trzecich ("wykonawca może polegać na wiedzy i doświadczeniu, potencjale technicznym, osobach zdolnych do wykonania zamówienia lub zdolnościach finansowych innych podmiotów (...). Wykonawca w takiej sytuacji zobowiązany jest udowodnić zamawiającemu, iż będzie dysponował zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia, w szczególności przedstawiając w tym celu pisemne zobowiązanie tych podmiotów do oddania mu do dyspozycji niezbędnych zasobów na okres korzystania z nich przy wykonaniu zamówienia"). Powyższe mogło zawęzić krąg potencjalnych wykonawców, tym samym stanowi naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji wyrażonej w art. 7 ust. 1 Pzp. Odwołujący naruszył także zasadę równego traktowania wykonawców poprzez wymóg złożenia przez podmioty mające siedzibę poza terytorium RP zaświadczenia właściwego organu sądowego lub administracyjnego miejsca zamieszkania albo zamieszkania osoby, której dokumenty dotyczą, w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 pkt 4 - 8 Pzp, bez jednoczesnego żądania takich samych dokumentów, tj. aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Karnego w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 pkt 4 - 8 Pzp od wykonawców "krajowych". Żądanie takich dokumentów mogło utrudnić "zagranicznym" oferentom składanie ofert w porównaniu z wykonawcami krajowymi, tym samym mogło mieć wpływ na brak ofert od wykonawców zagranicznych, co spowodowało, że zasada równego traktowania została naruszona. Podkreślono, że Zamawiający, zarzucając zaskarżonej decyzji zastosowanie przepisów prawa nie mających w tym przypadku zastosowania oraz wadliwą wykładnię art. 25 i art. 7 Pzp i zaskarżając ją w całości, w żaden sposób nie odniósł się do powyższych naruszeń i przytoczonego stanu faktycznego, a na poparcie swoich twierdzeń nie wskazał żadnej merytorycznej argumentacji.

Miasto M.M. złożył skargę do WSA w W., którą zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie treści: art. 7 i 25 Pzp, tj. przepisów prawa materialnego; art. 15 i 138 § 2 kpa, tj. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy co w ocenie skarżącego winno skutkować uchyleniem obu aktów administracyjnych i orzeczeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M.. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił, iż poczynione w sprawie ustalenia na etapie postępowania przed Organem II instancji są wadliwe, gdyż brak jest jakichkolwiek wskazań jaka jest ostateczna kwota podlegająca zwrotowi, z czego ona wynika i jakie są jej składowe. Ustalenia w zakresie kwoty przypadającej do zwrotu przed Organem II instancji były weryfikowane pobieżnie i dlatego, też nie dostrzeżono, iż kwota określona w decyzji Organu I instancji była zawyżona, o [...] PLN. Konstatację tę uzasadnia fakt, iż na etapie postępowania odwoławczego utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Kwestię mylnego i wadliwego orzeczenia Zarządu Województwa M. dostrzegła dopiero M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, która w dniu [..] listopada 2012 r. wydała stosowne postanowienie, które "sanowało" uchybienie – traktując ten błąd jako oczywistą omyłkę pisarską. Sąd I instancji zaistniałą sytuację ocenił, iż źle ona świadczy o funkcji kontrolnej sprawowanej przez Organ II instancji.

Dalej, Sąd I instancji wskazał, że wolą ustawodawcy było to, aby sprawa na etapie II instancji została rozpoznana ponownie; tym samym na organie tym ciąży dodatkowy obowiązek oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów, z którego też w niniejszej sprawie się nie wywiązano w sposób należyty, zaś uchybienie to należy oceniać na granicy rażącego naruszenia prawa.

Trafnie podniósł skarżący – że odwołanie zawiera załączniki, które stanowią integralną część odwołania, a przez to ponownie wymagają wnikliwej analizy. Stąd pozbawiona jest uzasadnionych podstaw analiza i ocena materiału poczyniona w motywach rozstrzygnięcia, że "w odwołaniu strona zarzuciła decyzji, że nie zawiera należytego uzasadnienia nie odnosząc się przy tym merytorycznie do stwierdzonych uchybień". Nadto, Sąd wskazał, iż wadą przeprowadzonego postępowania było to, że organ nie odniósł się do przedstawionej argumentacji w pismach z dnia: [...] stycznia 2011 r., [...] i [...] stycznia 2012r. skierowanych do M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, a załączonych do odwołania. Zgodnie z treścią art. 128 k.p.a. wnoszony środek zaskarżenia nie został przez ustawodawcę sformalizowany, zatem strona skarżąca nie ma obowiązku formułowania zarzutów w odwołaniu i może skorzystać z przeniesienia argumentacji do załączników. Zamieszczona tam argumentacja również wymaga pogłębionej refleksji, czego organ w ogóle nie uczynił.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, iż organ II instancji ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego M. M. M. winien poczynić ustalenia faktyczne ustalając nie tylko ogólną kwotę podlegającą zwrotowi (z uwzględnieniem jej składowych), przy uwzględnieniu treści zarzutów podniesionych w odwołaniu i załącznikach – zwłaszcza w sytuacji gdyby uznał, iż wniesiony środek zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie. Koniecznym jest w ocenie Sądu I instancji spełnienie wskazanych wytycznych gdyż Sąd w sytuacji negatywnego rozstrzygnięcia – będzie mógł – w sytuacji kiedy strona ponownie wniesie skargę – sprawować funkcje kontrolne. W obecnej sytuacji – uzasadnienia organu II instancji - nie jest to możliwe, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera elementarnych ustaleń co do stanu faktycznego, w tym także co do kwoty podlegającej zwrotowi; nawet nie wskazuje jej wysokości.

Zarząd Województwa M. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania tj:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezpodstawne zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylił decyzję w całości z powodu naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie to było wadliwe ponieważ Sąd niedostatecznie rozpatrzył sprawę, nie dokonując wnikliwej analizy akt sprawy, w tym wydanych decyzji administracyjnych przez organy I i II instancji. Organ właściwie ustalił stan faktyczny, dokonał oceny zarzutów strony co wynika z treści decyzji, a także wydanego postanowienia w sprawie sprostowania oczywistej omyłki rachunkowej;

2) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., wskutek braku wskazania konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz dostatecznego jej wyjaśnienia. ww. art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie;

3) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. - Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie oddalił skargi. Sąd uchylił decyzję z uwagi na uchybienia postępowania, nie przyjmując zasadnych argumentów skarżącego. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w p.p.s.a. i oddalić skargę ww. art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zarząd Województwa M. przedstawił argumentację wniesionych zarzutów oraz przedstawił stanowisko w sprawie.

Miasto M.M. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia, wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach powołanej wyżej podstawy kasacyjnej, uznać należy, iż brak jest podstaw do przyjęcie, że tak określone i argumentowane zarzuty są zasadne.

W szczególności podkreślić należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy, dokonał oceny zarzutów strony i sprostował oczywistą omyłkę rachunkową.

W związku z powyższym podkreślić należy, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej realizowana jest przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu administracji publicznej podejmującego rozstrzygnięcie w danej sprawie oraz materialno prawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Wyrażając w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej oraz określając w pozostałych paragrafach tego przepisu przedmiotowy zakres tej kontroli, ustawodawca wskazał, że przeprowadzona jest ona przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota zasadniczo sprowadza się do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego sprowadza się więc do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", a jego konsekwencją jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy skoro oczywistym jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji, to jakkolwiek skarga została uwzględniona, to wobec stwierdzenia naruszenia prawa o istotnym wpływie na wynik sprawy, brak jest podstaw by zarzucać, że wbrew opisanym wyżej obowiązkom, Sąd I instancji uchylił się od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, czy też, że w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż kryterium zgodności z prawem, czy też, że zastosował środek pozaustawowy, a więc pozaprawny, albo wbrew bezwzględnie obowiązującemu przepisowi ustawy, nie zastosował przewidzianego nim środka. Ponadto podnieść należy, że powołany w skardze kasacyjnej, jako naruszony art. 3 § 1 p.p.s.a. określa formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sąd administracyjny i składa się z ośmiu punktów. Zarzut ten nie został dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony.

Ponadto zauważyć należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. obejmuje swym zakresem wyłącznie takie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Oznacza to, że można by było zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa (jak miało to miejsce w tej sprawie), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W tym miejscu należy także podkreślić, że decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oczywiście przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Przy czym, na co zwraca uwagę Sąd I instancji, organ odwoławczy obowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu ale także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Jak stwierdził to Sąd I instancji, kontrola ta dokonana przez organ odwoławczy została przeprowadzona z uchybieniem przepisów postępowania, skoro organ odwoławczy zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji nieprawidłowo określające wysokość kwoty podlegającej zwrotowi.

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie dostateczne jej wyjaśnienie.

Z treści art. 141§ 4 p.p.s.a. wynika, że określa on elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie wskazuje, iż chodzi tutaj o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko wskazujące, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39, wyrok NSA z 20.08.2009 r. II FSK 568/08 niepublikowany).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, o których wyżej jest mowa. Należy podkreślić, że w motywach wyroku Sąd I instancji przedstawił opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 141§ 4 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 1p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji i zastosowania przez ten Sąd innych przepisów postępowania uzasadniających uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.