Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2196/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z zart. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant st. asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 379/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 379/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm. – zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku J. K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. l [...] w rejonie ul. K. w Krakowie".

W toku postępowania odwołanie wniosła A. Ł.. Zarzuciła, że nie można uznać, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska: "milcząc" uzgodnił pozytywnie zamierzenie inwestycyjne. Nadto, zdaniem odwołującej się, omówienia wymaga sposób ustalenia dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z załącznika, wynika, że wjazd na teren planowanej inwestycji, ma dostęp z terenu działki nr [...], której jest właścicielką, ale nie została ustanowiona służebność przejazdu przez przedmiotową działkę. W aktach sprawy nie można odnaleźć dokumentu wskazującego, z jakiej działki będzie miał miejsce wjazd na teren inwestycji, co jest niezbędne dla ustalenia dostępu do drogi publicznej, a dalej ustalenia warunków zabudowy. Taki stan rzeczy powoduje, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego z analizy akt sprawy wynika, że niewątpliwie spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy o planowaniu z 2003 r. Problematyczne pozostaje jednak spełnienie wymogu dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2). Jak wynika z art. 2 pkt 14 , warunek: "dostępu do drogi publicznej" jest spełniony przy bezpośrednim dostępie do tej drogi albo dostępie do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy wynika, że na nieruchomościach nr [...] oraz nr [...] ustanowione są nieodpłatne służebności drogowe polegające na prawie przejazdu i przechodu oraz przeprowadzenia mediów na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę [...], objętej wnioskiem Inwestora. Zdaniem Kolegium służebności te nie mają istotnego wpływu na ustalenie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu z 2003 r., ze względu na to, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (dalej, jako: ZIKiT) wskazał inną drogę dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, a wskazane służebności nie zapewniają drogi alternatywnej w stosunku do ustalonej przez ZIKiT.

Wobec braku uzyskanie przez inwestora odpowiednich służebności na działkach stanowiących drogę dojazdową, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie teren, na którym ma być zlokalizowana zamierzona inwestycja, nie ma dostępu do drogi publicznej, a to wyklucza dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu z 2003 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oświadczenie inwestora o tym, że przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę uzyska on służebności przejazdu potrzebne do zapewniania dostępu nieruchomości do drogi publicznej, nie jest wystarczające do uznania, że została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu z 2003 r. w zw. z art. 2 pkt 14 tej ustawy, co skutkowało uchyleniem decyzji wydanej przez organ I instancji, podczas gdy wykładnia treści art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu z 2003 r., uprawnia do wniosku, że na etapie ustalania warunków zabudowy skarżący nie miał obowiązku przedłożenia dowodu ustanowienia służebności drogowej, a wystarczające dla spełnienia warunku przewidzianego w powołanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było złożenia przez inwestora oświadczeń, zgodnie z którymi ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem o uzyskanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż dostęp do drogi publicznej może wynikać z ustanowionej służebności drogi koniecznej. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczy, bowiem aby teren przyszłej inwestycji miał potencjalną możliwość takiego dojazdu. Za takim stanowiskiem w ocenie Sądu przemawiają dwie okoliczności.

Po pierwsze, z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, a nie tylko właściciel nieruchomości mającej być zabudowaną. Natomiast z wnioskiem o ustanowienie służebności może wystąpić właściciel nieruchomości władnącej (art. 145 § 1 k.c.). Żądanie na tym etapie postępowania inwestycyjnego w nieuzasadniony sposób eliminowałby tych inwestorów, którzy nie są właścicielami nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie są w stanie wykazać się prawnym tytułem dostępu do drogi publicznej tej nieruchomości.

Po drugie, zakres drogi koniecznej musi uwzględniać potrzeby nieruchomości władnącej przy uwzględnieniu najmniejszego obciążenia gruntów, przez które droga ma prowadzić (art. 145 § 2 k.c.). Inne są potrzeby w zakresie dojazdu do nieruchomości niezabudowanej, inne gdy jest ona zabudowana - a o zakresie obciążenia musi decydować też rodzaj zabudowy. Sąd powszechny przed ustanowieniem służebności drogi koniecznej musi znać potrzeby nieruchomości władnącej. O możliwości i rodzaju zabudowy zadecydują dopiero warunki wynikające z analizy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., wyartykułowane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zaskarżono powyższy wyrok w całości i zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie całości i oddalenie skargi J. K., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej działki budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja, może być wyłącznie hipotetyczny (potencjalny) - a nie faktyczny i prawny. Zasadniczo potencjalny dostęp do drogi publicznej posiada każda nieruchomość (działka gruntu), a zatem zamieszczanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunku "dostępu do drogi publicznej" dla działki budowlanej, jako koniecznej przesłanki dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy byłoby - w świetle dokonanej w skarżonym wyroku przez Sąd I instancji wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy - całkowicie zbędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej: u.p.z.p., których błędna interpretacja, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni wskazanych norm u.p.z.p.. Zaakcentować należy, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1. Jedynym z tych warunków jest, określony w punkcie 2, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie: "dostęp do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć: "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

Zauważyć należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi, zatem o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Wnioskować, więc należy, że wystarczającym jest, aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 59 i nast. u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, a nie tylko właściciel nieruchomości mającej być zabudowaną. Natomiast z wnioskiem o ustanowienie służebności może wystąpić jedynie właściciel nieruchomości władnącej. Zakres drogi koniecznej musi uwzględniać potrzeby nieruchomości władnącej przy uwzględnieniu najmniejszego obciążenia gruntów, przez które droga ma prowadzić. Inne są potrzeby w zakresie dojazdu do nieruchomości niezabudowanej, inne gdy jest ona zabudowana - a o zakresie obciążenia musi decydować też rodzaj zabudowy. Sąd powszechny przed ustanowieniem służebności drogi koniecznej musi znać potrzeby nieruchomości władnącej. A o możliwości i rodzaju zabudowy zadecydują dopiero warunki wynikające z analizy art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyartykułowane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. Trafnie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, że z brzmienia przepisu: "dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej’ nie należy wywodzić obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę dowodu ustanowienia służebności drogowej na etapie ustalenia warunków zabudowy. Jako wystarczający dowód ustanowienia służebności należy potraktować oświadczenie wnioskodawcy o przebiegu ustanowionej służebności drogowej. W związku z tym warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jest spełniony poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia, zgodnie z którym ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy.

W przepisie definicyjnym art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca przewidział także dostęp pośredni do drogi publicznej poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność drogowa. Jeżeli przesłanka dostępu terenu do drogi publicznej jest spełniona w przypadku, gdy wnioskodawca wywiedzie ten dostęp z posiadania przez władającego nieruchomością ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogowej, to tym bardziej, argumentując a minori ad maius, przesłanka ta zostaje spełniona, gdy władający nieruchomością legitymuje się nieograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest własność udziału w nieruchomości gruntowej, zapewniającej pośredni dostęp do drogi publicznej.

W sprawie bezsporna jest okoliczność, że teren działki nr [...] obr. 1 [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. T. w Krakowie poprzez ul. T. boczną, następnie przez drogę wewnętrzną ul. K. oraz drogę wewnętrzną na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. 1 [...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach poświadczonej kopii aktu notarialnego, inwestor wraz z małżonką są właścicielami udziału wynoszącego 1/5 w stosunku do całości nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę [...] - jest, więc współwłaścicielem działki drogowej jednej z działek łączących teren zamierzonej inwestycji z drogą publiczną. Z materiału aktowego wynika ponadto, że na nieruchomościach nr [...] oraz nr [...] ustanowione są nieodpłatne służebności drogowe polegające na prawie przejazdu i przechodu oraz na przeprowadzenia mediów na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę [...], objętych wnioskiem inwestora.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.