Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 595/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: - art. 134 par. 1, art. 145, art. 147 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1 ; - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.); - art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 15, art. 20 ust. 1, art.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary /spr./ sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 777/10 w sprawie ze skargi A. H. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. H. na rzecz Miasta P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 777/10, oddalił skargę A. H. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D." w P. (m.p.z.p.).

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że A. H. w skardze na ww. uchwałę wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od Rady Miasta P. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ograniczenie wolności zagospodarowania własnego terenu, w tym jego zabudowy, naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez podjęcie uchwały nieuwzględniającej tego przepisu, wskutek czego nastąpiła zamiana sposobu korzystania z nieruchomości w stosunku do sposobu przewidzianego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studium), naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały nie przewidującej w swojej treści w prognozie finansowej ustawowego wymogu odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu, naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez podjęcie uchwały bez uprzedniego uzgodnienia z właściwymi organami, w tym Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P., zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w Prognozie oddziaływania na środowisko, które to naruszenie skutkowało brakiem zatwierdzenia przez ten organ zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w Prognozie, naruszenie art. 7 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. 2004 Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez podjęcie uchwały bez wymaganej zgody Ministra Środowiska na odlesienie i odrolnienie, naruszenie § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) poprzez podjęcie uchwały w oparciu o nieaktualne opracowanie ekofizjograficzne, które sporządzone zostało w 2004 r., a więc niemalże 6 lat przed uchwaleniem planu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi, którą wywodzi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz że Rada Miasta P. do dnia wniesienia skargi na zajęła stanowiska w sprawie wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, bowiem doręczone skarżącej w dniu 13 września 2010 r. pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 8 września 2010 r. nie może zostać uznane za stanowisko Rady. Skarżąca wskazała, że jest właścicielem działki nr [...] ark. [...] oraz działki nr [...] ark. [...] obręb S. w P., położonych pomiędzy ulicami O. i S., który to obszar został objęty przedmiotowym m.p.z.p., w wyniku uchwalenia którego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz uprawnień właścicielskich przysługujących jej z tytułu własności ww. nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie wskazując, że na wezwanie skarżącej udzielono odpowiedzi pismem z dnia 8 września 2010 r. Rada podniosła, że przedmiotowy plan został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i odniosła się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze wskazując, że są one nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając rozstrzygnięcie przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że spełnione zostały w niniejszej sprawie przesłanki dopuszczalności skargi podkreślając jednak, że wbrew twierdzeniom skarżącej Prezydent Miasta P. zasadnie udzielił skarżącej odpowiedzi na wezwanie skierowane do Rady Miasta. Od daty doręczenia tej odpowiedzi należało ustalać bieg terminu do wniesienia skargi.

Sąd stwierdził, że kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszenia trybu i zasad sporządzania planu miejscowego. Wskazał, opisując przebieg procedury jaki miał miejsce przy uchwalaniu przedmiotowego planu, że organy gminy zachowały wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. Wskazał także, że nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące nieuzyskania zgody na odlesienie działki o pow. 0,67 ha oraz braku uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływana na środowisko z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym – przeprowadzona analiza dokumentacji planistycznej zarzutu tego nie potwierdziła. Prezydent Miasta P. pismem z dnia 2 września 2009 r. wystąpił do Marszałka Województwa Wielkopolskiego, zgodnie z art. 7 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o łącznej powierzchni 0,67 ha stanowiących własność Miasta P. na cele nieleśne. Wskazano, że wniosek dotyczy gruntów leśnych, które stanowią własność Miasta P., położonych w granicach działki [...] ark. [...] obręb S. Marszałek wydał w dniu [...] października 2009 r. pozytywną decyzję w tym zakresie. Odnośnie działek stanowiących własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 0,73 ha Prezydent pismem z dnia 24 lipca 2009 r. wystąpił do Dyrektora Lasów Państwowych o wyrażenie zgody i opinii wymaganej art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, celem załączenia jej do wniosku kierowanego do Ministra właściwego do spraw Środowiska. Projekt przeznaczenia wskazanych gruntów leśnych pod planowane poszerzenie ulicy G. Dyrektor Lasów Państwowych zaopiniował pozytywnie pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. W dalszej kolejności Prezydent Miasta P. pismem z dnia 14 września 2009 r. przekazał Marszałkowi Województwa skierowany do Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych o powierzchni 0,73 ha z prośbą o jego zaopiniowanie i przekazanie do Ministra. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne przedmiotowych gruntów leśnych. W świetle powyższego uznać należało, iż wymagana przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgoda na odlesienie działek o powierzchni 0,67 i 0,73 ha została od właściwych organów uzyskana. Sąd podkreślił przy tym, że podziela wynikające z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowisko Rady, iż tylko wniosek dotyczący gruntów Skarbu Państwa jest poprzedzany opinią Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, a następnie przekazywany do Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, który wydaje decyzję co do tych gruntów. Natomiast decyzję dotyczącą gruntów stanowiących własność miasta P. wydaje Marszałek Województwa Wielkopolskiego, zgodnie z art. 5 ww. ustawy.

Sąd, podzielając stanowisko Rady wyrażone w odpowiedzi na skargę wskazał, że chybione są również zarzuty naruszenia art. 53 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez podjęcie uchwały bez uprzedniego uzgodnienia z właściwymi organami, nieaktualności opracowania ekofizjograficznego oraz naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały nie przewidującej w swojej treści w prognozie finansowej ustawowego wymogu odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Sąd podzielając ponadto stanowisko Rady odnośnie zarzutu wyłączenia terenów, na którym położone są nieruchomości skarżącej, z zabudowy oraz wprowadzenia zakazu grodzenia stwierdził, że działki skarżącej od lat są wykorzystywane w sposób wskazany w aktach planistycznych, a sposób planowanego zagospodarowania tych terenów jest od wielu lat jednolity, co wynika z przytoczonych dokumentów planistycznych. Wprawdzie Studium nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, 17 pkt 4, 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto Sąd wskazał, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium.

Odnosząc się do zarzutów związanych z szeroko rozumianą ochroną prawa własności Sąd wskazał, że przedmiotowy plan, zgodnie z art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska zapewnia warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, ustalając program racjonalnego wykorzystania powierzchni zieleni, zapewniając kompleksowe rozwiązanie problemów zabudowy, z uwzględnieniem gospodarki wodnej, systemów transportowych i komunikacji, urządzania i kształtowania terenów zieleni, zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych i warunków klimatycznych. Zapisy planu są także zgodne z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), bowiem podtrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów zagwarantowane zostało poprzez przeznaczenie pod zieleń otwartą znacznej części obszaru. Uwzględniając powyższe Sąd wskazał, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję RP, jak i art. 140 kc. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania m.p.z.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z m.p.z.p., w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Plan realizuje przy tym założenia polityki przestrzennej miasta P. przyjęte w Studium, wśród których ochronę terenów otwartych współtworzących klinowo-pierścieniowy system zieleni ZKO oraz ochronę doliny rzeki G. zaliczono do podstawowych celów miasta, mających wpływ na zagospodarowanie przestrzenne. Nie może więc budzić wątpliwości, że przeznaczenie terenu skarżącej pod tereny leśne i ich wyłączenie spod zabudowy, jest nie tylko zgodne z ustaleniami Studium, ale nadto dotyczy realizacji istotnego celu publicznego, w tym także poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Wprowadzone na obszarze kwestionowanego m.p.z.p. ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącą prawa własności poprzez zakaz zabudowy oraz grodzenia są proporcjonalne do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej na tym terenie i nie naruszają prawa. Kwestionowane przeznaczenie nieruchomości skarżącej wynika z ich położenia na obszarze południowo-wschodniego klina zieleni miasta P. oraz konieczności ochrony tego obszaru. Zdaniem Sądu w zgromadzonej dokumentacji planistycznej w sposób wystarczający wykazano celowość przyjętych rozwiązań, iż dla utrzymania walorów krajobrazowych i przyrodniczych konieczne jest zapewnienie ciągłości terenów zielonych wzdłuż G., a to oznacza zasadność ustanowienia dla tych terenów zakazu zabudowy. Wprowadzenie zakazu grodzenia jest konsekwencją dotychczasowego sposobu zagospodarowania tych obszarów oraz wynika z konieczności realizowania ochrony ich walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Wprowadzony zakaz ogrodzeń jest przy tym zgodny ze Studium i stanowi uszczegółowienie zapisów tego aktu.

Sąd wskazał również, że Rada gminy w planie miejscowym winna także obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli m.in. przebieg nowych dróg oraz sieci infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Uchwalając m.p.z.p. jest zatem uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg. W świetle opisanych wyżej zasad ochrony prawa własności, przeznaczenie w zaskarżonym planie obszaru działek o powierzchni 0,67 i 0,73 ha pod poszerzenie istniejących ulic oraz pod budowę dróg wewnętrznych miało w ocenie Sądu optymalny charakter i nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że na ocenę zaskarżonej uchwały oraz sytuacji prawnej skarżącej nie miały wpływu nieobowiązujące już plany miasta dla tego terenu, które także przewidywały brak możliwości zabudowy na przedmiotowym obszarze. Żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględniania w postępowaniu mającym na celu uchwalenie planu miejscowego zapisów poprzednich planów. Sąd podzielił jednak stanowisko Rady, iż zaskarżony plan przeznaczenia przedmiotowego terenu nie zmienił.

Skargą kasacyjną A. H. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu następujących przepisów postępowania:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na nie stwierdzeniu istotnego naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów:

- art. 53 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niezasadne i bezpodstawne nieuwzględnienie zarzutu podjęcia uchwały bez uprzedniego uzgodnienia przez Prezydenta Miasta P. z właściwymi organami (w tym z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P. – zgodnie z art. 58 ww. ustawy) zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, które to naruszenie skutkowało brak zatwierdzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko,

- art. 7 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niezasadne i bezpodstawne nieuwzględnienie zarzutu podjęcia uchwały bez wymaganej ww. przepisami zgody Ministra Środowiska na odlesienie i odrolnienie,

- § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niezasadne i bezpodstawne nieuwzględnienie zarzutu podjęcia uchwały w oparciu o nieaktualne opracowanie ekofizjograficzne,

które to naruszenia miały tak istotny wpływ na wynik postępowania, że ustawodawca uznał tego typu uchybienia za podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją i gdyby Sąd i instancji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy stwierdzając istotne naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów, to skarga skarżącej zostałaby uwzględniona a decyzja objęta skargą (i decyzja ją poprzedzająca) zostałyby uchylane;

2) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. naruszenie przez Sąd i instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- naruszenie art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 140 kodeksu cywilnego albowiem niezasadnie WSA nie przyznał racji skarżącej co do naruszenia przez organ administracji ww. przepisów w zakresie ograniczenia wolności zagospodarowania własnego terenu (w tym jego zabudowy),

- naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niezasadne i bezpodstawne nieuwzględnienie zarzutu skarżącej o podjęciu uchwały nie uwzględniającej ww. przepisu, wskutek czego nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, w stosunku do sposobu przewidzianego w Studium,

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez niezasadne i bezpodstawne nieuwzględnienie zarzutu skarżącej o podjęciu uchwały nie przewidującej w swojej treści w prognozie finansowej ustawowego wymogu odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości wskutek uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

które to naruszenia miały tak istotny wpływ na wynik postępowania, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał właściwej kwalifikacji materialnoprawnej sprawy, stwierdzając istotne naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów, to skarga skarżącej zostałaby uwzględniona a decyzja objęta skargą (i decyzja ją poprzedzająca) zostałyby uchylane.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według przepisanych norm, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta P., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane wadliwie z pominięciem istoty kontroli sprawowanej przez sąd w stosunku do aktów planistycznych. Kontrola ta jest sprawowana w ramach wyznaczonych przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. określającym proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze złożoną skargą na akt prawa miejscowego, stąd całkowicie chybione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. "poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego" jak również art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a "poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Przepis art. 145 nie miał zastosowania w sprawie, dotyczy bowiem skarg na decyzję lub postanowienie.

Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, realizował swoje kompetencje w granicach określonych w przepisach art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Całkowicie niezrozumiałe są w związku z tym podniesione na uzasadnienie zarzutów wskazanych w pkt. 1 skargi kasacyjnej twierdzenia, że : "które to naruszenia miały tak istotny wpływ na wynik postępowania, że ustawodawca uznał tego typu uchybienia za podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją i gdyby Sąd i instancji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy stwierdzając istotne naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów, to skarga skarżącej zostałaby uwzględniona a decyzja objęta skargą (i decyzja ją poprzedzająca) zostałyby uchylane" czy też na uzasadnienie zarzutów wskazanych w pkt. 2 kasacji: "które to naruszenia miały tak istotny wpływ na wynik postępowania, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał właściwej kwalifikacji materialnoprawnej sprawy, stwierdzając istotne naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów, to skarga skarżącej zostałaby uwzględniona a decyzja objęta skargą (i decyzja ją poprzedzająca) zostałyby uchylane."

Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia, a w szczególności z jego uzasadnienia, Sąd w ramach możliwości jakie daje art. 134 § 1 p.p.s.a., skontrolował zaskarżony akt, jednak w granicach naruszeń prawa wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogą powodować nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy przypomnieć, że w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Wszystkie powyżej wymienione okoliczności, mogące powodować nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, Sąd I instancji wykluczył, z czym należy się zgodzić.

Nie zasługują na uwzględnienie podniesione w pkt. 1 skargi zarzuty " dokonania niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na nie stwierdzeniu istotnego naruszenia przepisów" art. 53 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, art. 7 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzuty te są powieleniem zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji i pomimo tego, że Sąd szczegółowo się do nich ustosunkował skarżący kasacyjnie pomija stanowisko Sądu i nie podaje na czym w jego ocenie polegało naruszenie ww przepisów przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który ww zarzuty uznał za pozbawione podstaw. W szczególności trafne są ustalenia Sądu, że prognozę oddziaływania na środowisko opracowano zgodnie z art. 51 i 52 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Prezydent Miasta P. pismami z dnia 16 grudnia 2008 r. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o uzgodnienie zakresu Prognozy, której pismo uzgadniające zakres Prognozy wpłynęło w ustawowym terminie. W dniu 22 stycznia 2009 r. wpłynęło natomiast postanowienie – opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] o uzgodnieniu bez zastrzeżeń prognozy oddziaływania na środowisko. Z podstawy prawnej (art. 53 ww. ustawy) oraz uzasadnienia tejże opinii wynika, że przedmiotem uzgodnienia był zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie, w związku z czym należało przyjąć, że organ ten nie zgłosił zastrzeżeń i uzgodnił zaproponowany we wniosku zakres. Ponadto projekt planu wraz z Prognozą był uzgadniany z ww. organem i w dniu [...] lipca 2009 r. uzyskano stosowne postanowienie. Uzyskano również wymagane przepisami zgody na odlesienie i odrolnienie - decyzja Marszałka z dnia [...] października 2009 r. oraz decyzja Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 2009 r. Nr [...]. Prawidłowo uznano także za bezzasadny zarzut nieaktualności opracowania ekofizjograficznego, gdyż od czasu jego opracowania nie nastąpiły zmiany w zagospodarowaniu obszaru objętego planem, jak i obszarów sąsiednich. Aktualność opracowania ekofizjograficznego nie ma polegać na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania, zachowały swoją aktualność merytoryczną.

Chybione są także zarzuty podniesione w pkt. 2 skargo kasacyjnej.

Do zadań własnych gminy należy - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Uchwalając te plany gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne gminy". Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy gminy poddane są szeregom ograniczeń. Wiążą je bowiem szczegółowe ustalenia zawarte w przepisach ustawowych (np. art. 15 u.p.z.p.), ustalenia zawarte w studium, z którym plan powinien być zgodny (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), a także konieczność uwzględnienia szeregu wartości uznanych przez ustawodawcę za szczególnie istotne w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa Państwa; 9) potrzeby interesu publicznego.

Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, iż nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. ( por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011r. sygn. akt II OSK 13/11).

Uchwalony przez Radę Miasta P. w dniu [...] lutego 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "D." w P. wyważa chronione ustawowo wartości i dając priorytet wymaganiom ładu przestrzennego, ochronie walorów krajobrazowych i ochronie środowiska oraz potrzebom interesu publicznego wprowadził ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości objętych tym planem, w tym zakaz lokalizacji ogrodzeń. Ograniczenia takie są dopuszczalne w obowiązującym prawie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) a ich wprowadzenie, a przede wszystkim przeznaczenie terenów objętych planem i sposób ich zagospodarowania, były wynikiem uwzględnienia przy tworzenia planu szeregu istotnych okoliczności determinujących racjonalny sposób wykorzystania tych terenów. Przede wszystkim podstawowe przeznaczenie terenu na grunty o wykorzystaniu przyrodniczym, objętym ochroną i zakazem zabudowy i grodzenia było zgodne z wiążącymi organy tworzące plan miejscowy ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym ochronę terenów otwartych współtworzących klinowo-pierścieniowy system zieleni ZKO oraz ochronę doliny rzeki G. zaliczono do podstawowych celów miasta, mających wpływ na zagospodarowanie przestrzenne. Nie może więc budzić wątpliwości, że przeznaczenie terenu skarżącej pod tereny leśne w klinie zieleni z wodami i ich wyłączenie spod zabudowy, jest nie tylko zgodne z ustaleniami Studium, ale nadto dotyczy realizacji istotnego celu publicznego, w tym także poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Utworzenie na tym obszarze terenów zieleni stanowi nie tylko realizację polityki przestrzennej Miasta P. określonej w tym studium, lecz jest kontynuacją realizowanej od lat trzydziestych XX wieku koncepcji urządzania w P. klinów zieleni służących poprawie warunków aerosanitarnych centrum miasta i stanowiących naturalny system korytarzy ekologicznych. Taki sposób zagospodarowania tych cennych z ekologicznego punktu widzenia terenów miejskich służy interesowi publicznemu, chroni środowisko i walory krajobrazowe miasta. Wartości tych nie da się pogodzić z respektowaniem wszystkich praw właścicieli gruntów, w tym z ich prawem do zabudowy czy grodzenia. Wprowadzone ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości ujętych w miejscowym planie są proporcjonalne do założonych celów i nie naruszają obowiązującego prawa. Plan realizuje tez zasady modernizacji i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, do czego zobowiązywał go przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Organy wykazały przy tym, że konieczność podjęcia w przyszłości takich działań wynika z istniejących obecnie warunków lokalnych oraz założeń rozwoju tej części miasta. W takiej sytuacji nie można uznać, iż przy tworzeniu projektu planu doszło do przekroczenia granic czy nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. również jest bezpodstawny, bowiem w tym przypadku nie pojawia się konieczność wykupu nieruchomości, a plan nie przewiduje przeznaczenia tych terenów pod zieleń publiczną. Jednocześnie nie przysługuje odszkodowanie w wyniku obniżenia wartości nieruchomości, gdyż przeznaczenie tego terenu w planie nie uległo zmianie w stosunku do stanu faktycznego, jak i w stosunku do obowiązujących poprzednio dokumentów planistycznych. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo ustala się stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a nie stawkę z art. 36 ust. 3 tej ustawy.

Za nieuzasadnione należy więc uznać wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt.12 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił zarówno zgodność przyjętych rozwiązań z planu miejscowego z obowiązującym prawem jak i ich racjonalność i to było podstawą do oddalenia skargi.

Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, iż rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.