Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2142/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 9
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3, art. 9
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 24/10 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie statutu Domu Kultury oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w Piekarach Śląskich uchwałą z [...] lutego 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), nadała statutu Dzielnicowemu Domowi Kultury w Piekarach Śląskich przy ulicy R. nr [...], w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały oraz uchyliła dotychczas obowiązującą uchwałę Nr [...] Zarządu Miasta z [...] kwietnia 1992 r. wraz z późniejszymi zmianami w sprawie zatwierdzenia Statutu Dzielnicowego Domu Kultury w Brzezinach Śląskich. W § 2 statutu określono, że Dzielnicowy Dom Kultury jest samorządową instytucją kultury, której organizatorem jest gmina, posiada osobowość prawną i od dnia 9 marca 1992 r. jest wpisany do rejestru instytucji kultury pod pozycją 2 jako samodzielna jednostka organizacyjna. W § 3 ust. 2 podano, że działa on na terenie Gminy Piekary Śląskie oraz może działać na terenie całego kraju. Zakreślając cele i przedmiot działania Dzielnicowego Domu Kultury w § 5 i § 6 statutu wskazano, iż prowadzi on wielokierunkową działalność rozwijającą i zaspokajającą potrzeby kulturalne mieszkańców oraz upowszechnia i promuje kulturę lokalną w kraju i zagranicą, współdziała z instytucjami kultury, związkami, stowarzyszeniami, placówkami oświatowymi oraz innymi osobami prawnymi i fizycznymi zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej. Wśród podstawowych jego zadań w § 7 ust. 1 statutu wymieniono rozpoznawanie i rozbudzanie zainteresowań oraz potrzeb kulturalnych, przygotowanie do odbioru i tworzenie wartości kulturalnych, kształtowanie wzorów i nawyków aktywnego uczestnictwa w kulturze, które realizowane są w sposób określony w § 7 ust. 2 statutu. Jako dodatkowe zadania w § 7 ust. 3 pkt 1-12 statutu wymieniono organizowanie spektakli, koncertów, wystaw, odczytów, konkursów, turniejów, prowadzenie działalności wydawniczej, reklamowej, informacyjnej, świadczenie usług fonograficznych, fotograficznych, filmowych, plastycznych oraz innych z zakresu kultury, prowadzenie nauki języków obcych, impresariatu artystycznego, wypożyczalni kostiumów i rekwizytów oraz sprzętu technicznego, edukacji artystycznej, sprzedaży giełdowej, antykwarycznej dział sztuki i artykułów związanych z kulturą, organizację imprez rozrywkowych i turystycznych, prowadzenie działalności handlowej, gastronomicznej i usługowej, realizację imprez zleconych (okolicznościowych, rodzinnych, obrzędowych), wynajmowanie i użyczanie pomieszczeń dla instytucji, organizacji społecznych i politycznych oraz osób prywatnych, jak również prowadzenie innej działalności gospodarczej w zakresie kultury i edukacji, wynikającą z potrzeb społeczności lokalnej (§ 7 ust. 3 pkt 13). W § 13 statutu Rada Miasta w Piekarach Śląskich ustaliła zasady gospodarki finansowej Dzielnicowego Domu Kultury stwierdzając, iż prowadzi on samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków, a jego przychodami są wpływy z prowadzonej działalności, w tym: ze sprzedaży majątku ruchomego, najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacji z budżetu miasta, środków otrzymanych od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto, pokrywa on koszty bieżącej działalności i zobowiązania z otrzymywanej dotacji podmiotowej na działalność oraz z uzyskiwanych przychodów. W § 14 statutu określono, iż Dzielnicowy Dom Kultury może prowadzić działalność gospodarczą według zasad określonych odrębnymi przepisami, przy czym dochód z działalności gospodarczej przeznaczony jest w całości na jego działalność statutową.

Wojewoda Śląski w dniu 14 grudnia 2009 r., za pośrednictwem Rady Miasta w Piekarach Śląskich, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając stwierdzenia nieważności powołanej uchwały w części określonej w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie słów "oraz może działać na terenie całego kraju", jako sprzecznej z art. 9 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak również § 7 ust. 3 i § 14 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 24/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie statutu Domu Kultury, oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 7 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Z treści pierwszego przepisu wynikają normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, między innymi w zakresie kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 9), natomiast drugi z nich do wyłącznej właściwości rady gminy wprowadza stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Ostatni powołany w podstawie prawnej przepis określa właściwość rady gminy wiążąc ją z funkcjonowaniem instytucji kultury, które działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, który zawiera nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, zakres działalności, organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, sposób uzyskiwania środków finansowych, zasady dokonywania zmian statutowych, postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Według art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (art. 164 ust. 1 Konstytucji). W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1) a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Konieczne jest zatem odwołanie się do treści art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie w ustępie 1 określono zakres działania gminy, stwierdzając, że do zakresu działania należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jednocześnie w art. 6 ust. 2 ustawodawca wskazał, iż w sprawach określonych w ustępie 1, tj. publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, gmina ma prawo podejmowania rozstrzygnięć, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana regulacja gminy, zdaniem składu orzekającego, nie oznacza, że istnieje ustawowy zakaz działania Dzielnicowego Domu Kultury w Piekarach Śląskich poza terenem działania Gminy Piekary Śląskie (§ 3 ust. 2 załącznika do kwestionowanej uchwały stanowiącego statut DDK), mimo iż tworzenie i upowszechnianie kultury organizuje się w obiektach położonych w Piekarach Śląskich przy ulicy R. nr [...] i ulicy S. nr [...]. Gminna instytucja kultury, to taka, szczególnego rodzaju, gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa, a więc ustaw o charakterze materialnoprawnym kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności i to nie tylko lokalnej.

Sąd powołał się na cele i przedmiot działania Dzielnicowego Domu Kultury określone w § 5 i 6 statutu, w których wskazano, że prowadzi on wielokierunkową działalność rozwijającą i zaspokajającą potrzeby kulturalne mieszkańców oraz upowszechnia i promuje kulturę lokalną w kraju i zagranicą, współdziała z instytucjami kultury, związkami, stowarzyszeniami, placówkami oświatowymi oraz innymi osobami prawnymi i fizycznymi zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej. Nie ulega wątpliwości, że jakiekolwiek hermetyzowanie działalności poprzez ograniczenie terytorialne realizowanych przez wspomniany Dzielnicowy Dom Kultury zadań jawi się jako sprzeczne z charakterem wyżej wymienionej działalności kulturalnej wynikającej wprost z art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz zapewnieniem kontaktu lokalnej ludności z tzw. kulturą wyższą, poprzez organizowanie różnego rodzaju wyjazdów o tematyce kulturalnej oraz umożliwianie udziału w imprezach kulturalnych odbywających się w różnych częściach kraju bądź na terenie innych państw.

Przystępując do oceny zgodności z prawem dalszych zapisów załącznika do kwestionowanej uchwały Sąd wskazał, że należy mieć na uwadze to, że uchwała ta jest bezspornie aktem prawa miejscowego i może być wydana tylko w oparciu o konkretne upoważnienie ustawowe, co wprost wynika z art. 94 Konstytucji RP. Upoważnienie to w zakresie przedmiotu działania zawiera przepis art. 11 i art. 13 w związku z art. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Treść art. 3 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, iż działalność kulturalną mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, przy czym zgodnie z ust. 2 działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1 tej samej ustawy nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów. Dodatkowo do działalności, o której mowa w ust. 1 i 2, w zakresie nieuregulowanym przepisami powołanej ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej (ust. 3 tego samego przepisu).

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne Sąd przyjął, że instytucje kultury mogą prowadzić zarówno działalność polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, jak również innego rodzaju działalność, przy czym pierwsza z nich, wymieniona w art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu odrębnych przepisów. Statut może, zatem zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia innej niż kulturalna działalności, co wynika wprost z art. 13 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy. W sprawie regulacja ta ma zastosowanie wobec szczególnych unormowań dotyczących rodzaju i charakteru świadczonych usług, zawartych w § 5 -7 statutu.

Przechodząc do treści art. 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej Sąd wskazał na odesłanie ustawodawcy do przepisów o działalności gospodarczej w zakresie nieuregulowanym w ustawie i przepisach o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W ustawie z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) precyzyjne określono pojęcie działalności gospodarczej jako zarobkową działalność wytwórczą (...), a także zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest więc łączne zaistnienie trzech jej cech, takich jak: zarobkowość, zorganizowanie formalne oraz ciągłość. Brak którejkolwiek z nich oznacza natomiast, że dana działalność nie może być zakwalifikowana do kategorii działalności gospodarczej. Opierając się na zapisach § 5-7 statutu trudno dostrzec możliwość ich uznania za działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sąd wywodził, że gospodarka komunalna prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) może być prowadzona w ściśle określonych formach na zasadzie tylko i wyłącznie zaspokojenia potrzeb komunalnych, do których nie sposób zaliczyć działalności kulturalnej z uwagi na jej szczególny i częstokroć jednostkowy charakter. Również w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) rozróżnia się zarówno działalność odpłatną i nieodpłatną pożytku publicznego oraz zastrzega, iż działalność pożytku publicznego nie jest działalnością gospodarczą, w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (por. art. 6 tej ustawy), za wyjątkiem przypadku, gdy wynagrodzenie uzyskiwane z tytułu działalności danego rodzaju jest wyższe od tego, jakie wynika z kosztów tej działalności. Tylko w tym przypadku działalność odpłatna pożytku publicznego stanowi działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9 tej ustawy).

Analizując powyższe regulacje prawne Sąd zaznaczył, że cele i przedmiot działania Dzielnicowego Domu Kultury oraz jego podstawowe zadania określa przywołany już wcześniej § 7 ust. 1 statutu są one realizowane w sposób określony w § 7 ust. 2 statutu. Jako dodatkowe zadania w § 7 ust. 3 pkt 1-12 statutu wymieniono organizowanie spektakli, koncertów, wystaw, odczytów, konkursów, turniejów, prowadzenie działalności wydawniczej, reklamowej, informacyjnej, świadczenie usług fonograficznych, fotograficznych, filmowych, plastycznych oraz innych z zakresu kultury, prowadzenie nauki języków obcych, impresariatu artystycznego, wypożyczalni kostiumów i rekwizytów oraz sprzętu technicznego, edukacji artystycznej, sprzedaży giełdowej, antykwarycznej dział sztuki i artykułów związanych z kulturą, organizację imprez rozrywkowych i turystycznych, prowadzenie działalności handlowej, gastronomicznej i usługowej, realizację imprez zleconych (okolicznościowych, rodzinnych, obrzędowych), wynajmowanie i użyczanie pomieszczeń dla instytucji, organizacji społecznych i politycznych oraz osób prywatnych, jak również prowadzenie innej działalności gospodarczej w zakresie kultury i edukacji, wynikającej z potrzeb społeczności lokalnej (§ 7 ust. 3 pkt 13). W skardze kwestionowany jest zapis tego ostatniego punktu, który należy interpretować łącznie z wcześniej powołanymi punktami § 7 ust. 3 od 1 do 12 jako ich uzupełnienie, o czym stanowi użyte w ust. 3 § 7 stwierdzenie, że Dzielnicowy Dom Kultury "może realizować dodatkowe zadania, a w szczególności:" Zakres ten należy również stosować w kontekście treści § 14 statutu, w którym określono, iż Dzielnicowy Dom Kultury może prowadzić działalność gospodarczą według zasad określonych odrębnymi przepisami, przy czym dochód z działalności gospodarczej przeznaczony jest w całości na jego działalność statutową. Powołane zapisy § 7 ust. 3 stanowią jedynie przykładowe wyszczególnienie przedmiotu działania Dzielnicowego Domu Kultury, który może ulegać rozszerzeniu w oparciu o inną działalność wymienioną w punkcie 13, o ile nie będzie ona sprzeczna z zawartym w § 14 statutu ograniczeniem prowadzenia jej według zasad określonych odrębnymi przepisami, przy czym dochód z działalności gospodarczej przeznaczony jest w całości na jego działalność statutową. Treść odrębnych przepisów, o których mowa powyżej, zakreśla sama ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w jej art. 3 ust. 2. W związku z tym za chybione należy uznać stanowisko, że z treści statutu kwestionowanej uchwały wynikają uprawnienia inne niż te, które zostały określone w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Tym samym nie można podzielić w tym zakresie stanowiska organu nadzoru wyrażonego skardze, bowiem przepis art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury, co znalazło odzwierciedlenie w § 5 omawianego statutu. Nie ulega jednak wątpliwości, że obok podstawowego celu statutowego instytucja kultury może prowadzić również inną działalność, która w oparciu o treść art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, musi wynikać z postanowień statutu tej instytucji.

Sąd zwrócił uwagę na zapis art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Odnosi się on bezspornie do tej grupy działań, która uznana być musi za działalność kulturalną sensu stricte, a więc działalność polegająca na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Aktywność o tym charakterze nie stanowi działalności gospodarczej mimo, iż z działalności tej mogą być uzyskiwane przychody. Zarzut w tym zakresie sprecyzowany w skardze odpiera również argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, która zasługuje na aprobatę.

Z przytoczonych względów, Sąd, nie dostrzegając w treści kwestionowanej uchwały naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę

Wojewoda Śląski wniósł od wyroku skargę kasacyjna, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 9 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz

– art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz w związku z art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.).

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Gmina Piekary Śląskie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 9 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) nie uwzględnia, że zawiera on w swej konstrukcji prawnej trzy jednostki redakcyjne, które regulują odrębne materie. Według art. 9 ust. 1 tej ustawy "Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla której prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym". Art. 9 ust. 2 stanowi, że "Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym". Art. 9 ust. 3 stanowi "Instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać dotacje na zadania objęte mecenatem państwa, w tym dotacje na wydatki inwestycyjne, z budżetu państwa w części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego". Tak określając podstawy skargi kasacyjnej, również w uzasadnieniu nie zakreślono precyzyjnie podstaw kasacyjnych. Z przedmiotu sprawy rozstrzygniętej w zaskarżonym wyroku można wyprowadzić, że zarzucono błędną wykładnię art. 9 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej reguluje wyłącznie tworzenie przez jednostki samorządu terytorialnego, samorządowych instytucji kultury, dla której prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Z art. 9 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można wyprowadzić naruszenia w uchwale z [...] lutego 2009 r. nr [...] podjętej przez Radę Miasta w Piekarach Śląskich w sprawie nadania statutu Dzielnicowemu Domowi Kultury w Piekarach Śląskich naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut zawiera określenie terenu działania. Zapis, że Dzielnicowy Dom Kultury działa na terenie gminy Piekary Śląskie oraz może działać na terenie całego kraju mieści się w pojęciu spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (np. promocja gminy przez udział w życiu kulturalnym kraju). Określenie zatem takie terenu działania nie stanowi naruszenia prawa, ustawa o samorządzie gminnym nie nakazuje promocji gminy w sferze rozwoju kultury wyłącznie do terenu gminy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz w związku z art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Według art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "Gmina oraz inna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie". Art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że "Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego". Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "Działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1 nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów". Art. 3 ust. 3 stanowi, że "Do działalności, o której mowa w ust. 1 i 2, w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej". Z przepisów tych nie można wyprowadzić zakazu prowadzenia obok działalności kulturalnej, która jest głównym przedmiotem działania instytucji kultury, działalności gospodarczej. Dla wykładni zakresu działania należy uwzględnić rozwiązanie prawne przyjęte w art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który stanowi "Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym". Należy przy wykładni uwzględnić też art. 13 ust. 2 pkt 6, który stanowi, że "Statut zawiera: postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić". Regulacja art. 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej reguluje podstawy prowadzenia działalności kulturalnej przez instytucje kultury. Również do wyprowadzenia tego zakazu nie daje podstaw art. 2 powołanej ustawy o gospodarce komunalnej, który reguluje formy organizacyjne prowadzenia gospodarki komunalnej. Art. 2 tej ustawy nie zawiera zamkniętego wyliczenia form organizacyjnych, stanowiąc "w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego", a zatem jest to wyliczenie przykładowe. Z tego wyliczenia form organizacyjnych nie można wywieźć zastosowania do statutu instytucji kultury ograniczenia przez wyłączenie dopuszczalności, prowadzonej dodatkowo, działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.