Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2016/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 173 § 1, art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 1 ust. 1 i ust. 4, § 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 872
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej  wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie  dochodzenia do uznania
article: art. 207 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3326/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla grup producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2017r., sygn. akt V SA/Wa 3326/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. - obecnie: Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] października 2016r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu w dniu [...] grudnia 2009r., wydał decyzję nr [...] przyznającą pomoc finansową "[...]" Sp. z o.o. w [...] na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia w wysokości [...] zł za okres od 1 stycznia 2009r. do 30 czerwca 2009r. Kwota pomocy przyznana na podstawie w/w decyzji obejmowała trzy inwestycje:

1) zakup naczep typu "patelnia" z wózkiem "[...]", 2 sztuki o ładowności 20-25 ton każda; 2) zakup 2 sztuk ciągników siodłowych do naczep typu "patelnia"; 3) zakup samochodu ciężarowego o ładowności około 1 tony.

Wartość netto poniesionych kosztów niniejszych inwestycji, ustalona została na podstawie 6 faktur VAT stanowiących załączniki nr [...] i [...] do protokołu kontroli "ex-post" nr [...] tj.:

a) faktura VAT nr [...] z [...] czerwca 2009r. dotycząca zakupu ciągnika samochodowego siodłowego Volvo [...] - wartość netto [...] zł.;

b) faktura VAT nr [...] z [...] czerwca 2009r. dotycząca zakupu ciągnika samochodowego siodłowego Volvo [...] - wartość netto [...] zł.;

c) faktura VAT nr [...] z [...] czerwca 2009r. dotycząca zakupu naczepy ciężarowej typ [...] marka [...], rok produkcji 2008 - wartość netto [...] zł.;

d) faktura VAT nr [...] z [...] czerwca 2009r. dotycząca zakupu naczepy ciężarowej typ [...] marka [...], rok produkcji 2008 - wartość netto [...] zł.;

e) faktura VAT nr [...] z [...] czerwca 2009r. dotycząca zakupu przyczepy (wózka) typu [...] typ: [...], marka: [...], rok produkcji 2009 - wartość netto [...] zł;

f) faktura VAT nr [...] z [...] czerwca 2009r. dotycząca zakupu przyczepy (wózka) typu [...] typ: [...], marka: [...], rok produkcji 2009 -wartość netto [...] zł.

Łączna wartość netto zakupionych przez Spółkę w I półroczu 2009r. pojazdów wyniosła [...] zł.

W dniu 10 grudnia 2014r. do Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu wpłynął protokół z kontroli "ex-post" nr [...] z [...] września 2014r. przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we [...] ([...]), która odbyła się w okresie od 12 marca 2014r., do 30 września 2014r. w siedzibie Spółki. W przedmiotowym protokole stwierdzono nieprawidłowości polegające na udostępnieniu urządzeń transportowych objętych pomocą finansową dla wstępnie uznanych grup producentów, członkom Grupy do transportu kukurydzy.

Decyzją z [...] lutego 2016r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazując na treść art. 123 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011r. z późn. zm.) w związku z art. 231 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 671), art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy z 19 grudnia 2003r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 58), art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2007r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014r., poz. 1438 z późn. zm.), § 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 lipca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2013r., poz. 872), oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych, uzyskanych na mocy decyzji z [...] grudnia 2009r. w wysokości [...] zł. Kwota do zwrotu wyniosła [...] zł.

Decyzją z [...] października 2016r. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego kontrola "ex-post" przeprowadzona w Grupie wykazywała nieprawidłowość polegającą na udostępnieniu członkom Grupy inwestycji objętych pomocą finansową, a mianowicie samochodów transportowych o numerach rejestracyjnych [...] oraz [...] do przewozu kukurydzy. Jednocześnie zaznaczono, iż na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału regionalnego ARiMR we Wrocławiu z [...] listopada 2011r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania Spółka została zobowiązana do zwrotu pomocy finansowej wraz z odsetkami ze względu na wykorzystanie kombajnu oznaczonego "[...]" do zbioru kukurydzy na działkach na należących do członków Grupy "[...]" Sp. z o.o. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, iż na podstawie kwitów wagowych obarczonych niedokładnością w zakresie masy własnej czyli tary, nie można potwierdzić jakoby Spółka używała środków transportowych z naruszeniem przepisów wynikających z uzyskania wsparcia finansowego, albowiem na załączonych kwitach wagowych wpisane są między innymi: numery rejestracyjne pojazdów samochodowych, waga brutto, netto, tara oraz procent odpadu. Jednocześnie te same numery rejestracyjne ([...] i [...]) środków transportowych zakupionych z uzyskaniem wsparcia finansowego z ARiMR wskazane na kwitach wagowych występują również na fakturach VAT o numerach: [...] oraz [...] z [...] grudnia 2011r. Zatem wskazanie tych samych numerów rejestracyjnych na dokumentach sporządzonych przez [...] Sp. z o.o. jak i wystawionych przez Spółkę (dwa niezależne podmioty) uwiarygadnia udostępnienie środków transportowych członkom Grupy do przewozu kukurydzy. Wskazał też, że Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że kukurydza została dostarczona do odbiorcy w inny sposób niż z wykorzystywaniem samochodów o numerach rejestracyjnych [...] i [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od dochodzenia zwrotu części pobranych środków finansowych, a Spółka zobowiązana jest do zwrotu części otrzymanej pomocy finansowej w kwocie [...] zł.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 listopada 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że strona przewoziła do [...] Sp. z o.o. kukurydzę stanowiącą jej własność. Taki transport nie stanowi udostępniania podmiotowi trzeciemu inwestycji objętej dofinansowaniem w rozumieniu § 1 ust. 4 pkt 2 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 lipca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2013r., poz. 872 - dalej: "rozporządzenie wykonawcze"). Tym samym strona samowolnie wykorzystała inwestycję objętą dofinansowaniem, a sytuacja ta nie stanowi niezgodnego z prawem udostępniania inwestycji osobom trzecim. Interpretując zapis § 1 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego w powyższym stanie faktycznym (kiedy kukurydza stanowiąca własność skarżącej została dostarczona do [...] Sp. z o.o.) wskazał, że takie naruszenie prawa nie zostało przez ustawodawcę obarczone żadną sankcją. Sankcją natomiast zasadnie objęta została usługa transportu kukurydzy udokumentowana fakturami VAT: [...] świadczonej na rzecz gospodarstwa rolnego [...] i [...] wykonanej na rzecz gospodarstwa rolnego [...]. W obu przypadkach usługę zrealizowano pojazdami o nr. rej. [...] i [...], przy czym określono jej wartość wskazując konkretne terminy uiszczenia należności przez rolników za usługi transportowe. W myśl § 1 ust. 1 pkt 3, w związku z § 1 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, Grupa może udostępnić maszyny i urządzenia do zbioru tylko i wyłącznie swoim członkom, i tylko i wyłącznie do zbioru owoców i warzyw, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego, natomiast przekazanie do użytkowania przedmiotowych maszyn/urządzeń członkom grupy celem transportu kukurydzy, które nie należą do kategorii produktów, ze względu na które Grupa została wstępnie uznana powoduje natomiast zastosowanie sankcji określonych w § 1 ust. 4 ww. rozporządzenia wykonawczego.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji z [...] października 2016r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

Naruszenie prawa materialnego, w postaci:

I. błędnej wykładni § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 12 lipca 2013r., poprzez przyjęcie, iż reguła stosowania przepisów dotychczasowych, tj. przepisów rozporządzenia MRiRW z 17 czerwca 2009r. odnosi się również do warunku nieudostępniania inwestycji przez grupę, pomimo że z literalnej treści wskazanego przepisu wynika, iż grupa zwraca kwotę pomocy w wysokości określonej w § 1 ust. 4 pkt 2) rozporządzenia MRiRW z 12 lipca 2013r. jeżeli przed upływem okresu zobowiązania wykorzysta inwestycje niezgodnie z przeznaczeniem, chyba że wykorzystywanie inwestycji niezgodnie z przeznaczeniem nastąpiło przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, a zatem w/w zasada nie odnosi się do warunku polegającego na nieudostępnianiu inwestycji, wskutek czego Sąd I instancji uznał, iż w sposób prawidłowy w zaskarżonych decyzjach doszło do nałożenia 100 % sankcji, zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 2) rozporządzenia MRiRW z 17 czerwca 2009r. zamiast nałożenia sankcji wymienionych w § 1 ust, 4 pkt 2) lit. a) rozporządzenia MRiRW z 12 lipca 2013r" tj. zgodnie z nowymi przepisami obowiązującymi na dzień orzekania;

II. błędnego zastosowania § 1 ust. 4) pkt 2), w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3) lit. a) rozporządzenia MRiRW z 17 czerwca 2009r. polegającego na przyjęciu, że:

1. usługa transportowa wykonana przez skarżącą na rzecz swoich członków, stanowi naruszenie warunku nieudostępniania inwestycji, pomimo że usługa transportu kukurydzy stanowiącej własność skarżącej, wykonana pracownikami skarżącej oraz środkami transportu zakupionymi w ramach realizacji planu dochodzenia do uznania, nie stanowi naruszenia warunku udostępnienia inwestycji, a jedynie mogłaby stanowić wykorzystanie inwestycji niezgodnie z przeznaczeniem, co nie było na dzień dokonania usługi naruszeniem zobowiązań związanych z przyznaną pomocą finansową;

2. w przedmiotowej sprawie nie powinna być zastosowana proporcjonalność nałożonej sankcji, ze względu na decyzję organu I instancji z [...] listopada 2011r. o zwrocie pomocy finansowej przeznaczonej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów zakupu kombajnu "[...]" i tym samym nieodosobnionego przypadku wykorzystania inwestycji w sposób nieprawidłowy przez skarżącą, pomimo że:

a) Sąd I instancji nie rozważył kwestii ewentualnego zastosowania i tym samym nie przeprowadził kontroli zasadności zastosowania przez organy obu instancji art. 44 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011, w zw. z art. 64 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013, a zgodnie z brzmieniem w/w przepisów, zwrot pomocy powinien być proporcjonalny do wykorzystania inwestycji w zakresie produktów członków, co do których grupa została wstępnie uznana, co jest sprzeczne z § 1 ust. 4) pkt 2) rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009r. i powoduje zastosowanie przepisów prawa europejskiego;

b) uprzednie nałożenie sankcji na skarżącą w decyzji z [...] listopada 2011r. nie powinno mieć znaczenia co do ewentualnego zastosowania zasady proporcjonalności przez organy w zaskarżonych decyzjach;

III. błędnego zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, w zw. z art. 81 rozporządzenia RADY i Parlamentu Europejskiego (UE) 1306/2013 poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ II instancji w sposób prawidłowy uznał, że wydanie prokurentowi skarżącej, protokołu z kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych [...], w dniu [...] września 2014r., stanowiło przerwanie biegnącego czteroletniego terminu przedawnienia, pomimo że w/w organ nie jest właściwym organem do wydawania aktów odnoszących się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, a stanowisko Sądu oraz organu II instancji jest zbyt "szerokim" rozumieniem pojęcia: "właściwego organu", ponieważ oznacza każdy organ, który ujawnia nieprawidłowość.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. - przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Zauważyć należy, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej pokrywają się z zrzutami ujętymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed Sądem kasacyjnym jest wyrok Sądu Administracyjnego I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów. Skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez Sąd I instancji wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a jej celem jest poddanie sądowej kontroli instancyjnej prawidłowości tego orzeczenia. Z tej przyczyny podnoszone w niej zarzuty, aby były skuteczne, muszą wskazywać na uchybienia Sądu, a nie organów, co wynika z art. 173, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017r., sygn. akt II FSK 299/17, LEX nr 2321534).

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), co ma istotne znaczenie dla oceny zakwestionowanego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Z postawionych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są bezzasadne.

Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 lipca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2013r., poz. 872, dalej: "rozporządzenie"), jeżeli przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3, inwestycja będzie wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem, grupa zwraca kwotę pomocy finansowej przyznanej na inwestycję w wysokości określonej w § 1 ust. 4 pkt 2, chyba że wykorzystanie inwestycji niezgodnie z przeznaczeniem nastąpiło przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Z niezakwestionowanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę stanu faktycznego wynika, że w następstwie kontroli, która odbyła się w okresie od 12 marca 2014r., do 30 września 2014r. w siedzibie Spółki, stwierdzono dwie nieprawidłowości. Jako pierwszą wskazano udostępnienie członkom grupy przedmiotu inwestycji objętej dofinansowaniem do przewozu kukurydzy. Jako drugą nieprawidłowość wskazano na dostarczenie przez Spółkę do członków Grupy kukurydzy, która nie jest zaliczana do warzyw. Wskazano też, że udostępnienie przedmiotu inwestycji członkom Grupy potwierdzają faktury nr VAT z [...] grudnia 2011r. nr [...] oraz [...], dotyczące transportu kukurydzy samochodami o nr rejestracyjnych [...] oraz [...], jak też usługi wynajmu kombajnu do zbioru kukurydzy.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2385/11; 21 listopada 2013r., sygn. akt II GSK 1186/12; 16 października 2018r., sygn. akt II GSK 732/18; 9 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 1367/18; 27 listopada 2020r., sygn. akt II GSK 1316/20). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżąca dokonała transportu kukurydzy za pomocą środków transportu (zakupionych w ramach przyznanej pomocy finansowej) w 2011r. W tym czasie obowiązywały przepisy rozporządzenia wykonawczego, które przewidywały zwrot kwoty dofinansowania w wysokości 100 %. Natomiast w okresie obowiązywania przepisów rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013r. organ wydał decyzję nakazującą zwrot otrzymanej pomocy finansowej, co nie może mieć wpływu na to, że decydującym momentem dla zastosowania przepisów odpowiedniego rozporządzenia jest zaistnienie zdarzenia, w czasie którego to zdarzenie nastąpiło. Słusznie Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie należało wziąć pod uwagę przepisy rozporządzenia wykonawczego - jako obowiązujące na dzień wystąpienia nieprawidłowości. Nie ma więc racji skarżąca, twierdząc że zastosowanie w przedmiotowej sprawie winny mieć przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej do WSA decyzji. Tym samym zarzut wskazany w pkt I. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji, uznał za zasadny jedynie zarzut dotyczący kwestii transportu kukurydzy, która stanowiła własność strony. WSA uznał, że skarżąca przewoziła do członków grupy kukurydzę stanowiącą jej własność. Taki transport zdaniem WSA nie stanowił udostępniania podmiotowi trzeciemu inwestycji objętej dofinansowaniem w rozumieniu § 1 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, albowiem to skarżąca samowolnie wykorzystała inwestycję objętą dofinansowaniem. Słusznie też WSA zauważył, że nie zostało to obarczone żadną sankcją. W decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 4 sierpnia 2008r., (zgodnie z którą uznano grupę producentów warzyw i owoców), nie ujęto zaś kukurydzy. Trafnie zatem Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że transport kukurydzy z wykorzystaniem środków transportu pozyskanych w ramach uzyskanej pomocy finansowej, stanowi naruszenie § 1 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego i powoduje konieczność zwrotu 100% otrzymanego dofinansowania. Tym samym nie można mówić o naruszeniu § 1 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia wykonawczego. Jak już ustalono w stanie faktycznym sprawy, skarżąca udostępniła inwestycję objętą dofinansowaniem, przed upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 3 lit a). Ponadto dokonany przez skarżącą transport dotyczył kukurydzy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie podkreślono, że skarżąca zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 2 mogła udostępnić inwestycję członkom grupy, o ile inwestycja jest związana ze zbiorem owoców i warzyw o których mowa w ust 1 pkt lit c). Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w pkt III. petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzut ten jest również bezzasadny.

Zgodnie z treścią art. 3 ust 1 rozporządzenia nr 2988/95 Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, w zw. z art. 81 rozporządzenia RADY i Parlamentu Europejskiego (UE) 1306/2013 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca Sądowi I instancji przyjęcie, że wydanie prokurentowi skarżącej, protokołu z kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych [...], w dniu [...] września 2014r., stanowiło przerwanie biegnącego czteroletniego terminu przedawnienia. Skarżąca zarzuca też, że Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie jest właściwym organem do wydawania aktów odnoszących się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości.

Z takim stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zaaprobować stanowisko WSA, który stwierdził, że termin przedawnienia winien być liczony od daty zaistnienia nieprawidłowości, co znajduje potwierdzenie w treści przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Wypada w tym miejscu wskazać na prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, że początek biegu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości i ich ustania. (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020r., sygn. akt I GSK 925/19, LEX nr 3022268). Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm., dalej: "ustawa o finansach publicznych lub "u.f.p."). Ustawa ta nie zawiera jednak regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, odsyłając w tym zakresie do przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej. Zwraca się jednak uwagę, że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji w zakresie regulującym terminy przedawnienia co do zasady nie stosuje się, z uwagi na przepis szczególny, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia zwrotu znajdują jednak zastosowanie jedynie w takim zakresie, w jaki przewidują dłuższe terminy przedawnienia niż przewidziane w ww. rozporządzeniu. Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przewiduje zaś jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis art. 3 ust. 1 wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu", co jednak nie jest kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku).

W wyroku z dnia 2 marca 2017r. w sprawie C-584/15, ZOTSiS 2017/3/I-160 3, TSUE stwierdził, że artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż w odniesieniu do postępowań prowadzących do przyjęcia środków administracyjnych mających na celu ściągnięcie wierzytelności z tytułu odsetek, takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego, termin przedawnienia przewidziany w rzeczonym art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozpoczyna bieg od dnia, w którym doszło do naruszenia skutkującego odzyskaniem pomocy i kwot nienależnych, na podstawie których obliczono odsetki, to jest w dniu wystąpienia czynnika świadczącego o naruszeniu, czyli albo czynności, albo zaniechania, albo szkody, które następują jako ostatnie.

Również w wyroku z 6 października 2015r., w sprawie C-59/14 TSUE stwierdził, że artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Dalej wskazał, że wniosek taki jest zgodny z celem owego rozporządzenia, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W istocie dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. Ponadto wniosku tego nie podważa argument, zgodnie z którym dies a quo stanowi dzień wykrycia nieprawidłowości, ponieważ chwila, w której organy dowiedziały się o nieprawidłowości, jest bez znaczenia dla momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Dodatkowo organy administracji mają ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przez siebie płatności, które ciążą na budżecie Unii.

W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola w siedzibie Grupy w okresie od 12 marca 2014r. do 30 września 2014r., wykazała działanie, które stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia wykonawczego. Naruszenie to wystąpiło w 2011 roku, czyli w okresie biegu terminu przedawnienia o którym jest mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że przerwanie terminu biegu przedawnienia nastąpiło w dniu [...] września 2014r., czyli w dniu doręczenia raportu z czynności kontrolnych. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mają zastosowanie ogólne zasady dotyczące okresu przedawnienia uregulowane w rozporządzeniu nr 2988/95, w tym regulacje dotyczące przerwania okresu przedawnienia.

WSA prawidłowo również przywołał wyrok z 11czerwca 2015r., sygn. akt. C- 52/14 Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który wskazał, że art. 3 ust 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w taki sposób, że pojęcie "właściwego organu" w rozumieniu tego przepisu oznacza organ mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiących czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, przy czym organ ten nie musi być tożsamy z organem, który jest uprawniony do przydzielania subwencji lub odzyskiwania kwot pobranych nienależnie że szkoda dla interesów finansowych Unii.

Wbrew też twierdzeniom kasatora WSA rozważył także zastosowanie w sprawie zasady proporcjonalności wskazując, iż widzi dysproporcję między kwotą przypadającą do zwrotu a wielkościami wyszczególnionymi w fakturach nr [...] i [...] w zakresie łącznej kwoty za transport kukurydzy. Jednakże jak wskazał za pominięciem tej dyrektywy przeważył fakt, iż naruszenie przyjętych zobowiązań w zakresie dysponowania sprzętem nie było odosobnione gdyż na odstawie decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. skarżąca została także zobowiązana do zwrotu pomocy finansowej ze względu na wykorzystywanie kombajnu oznaczonego "[...]"do zbioru kukurydzy na działkach nie będących własnością członków Grupy.

Tym samym wszystkie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265).