Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 981/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 15, art. 36, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3, art. 134 ust.  i ust. 4, art. 135, art. 154 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość gruntową 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. Ś. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm., dalej jako k.p.a), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta S. a od decyzji Starosty [...] z dnia [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz E.Ś. oraz M.Ś. odszkodowania za nieruchomość gruntową, położoną w obrębie [...] miasta S. , oznaczoną w rejestrze ewidencji gruntów numerami działek 5422/5, 5422/8, 5422/10 i 5422/11 o łącznej powierzchni 0,3298 ha, w wysokości 306.791,00 zł, uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 130 i art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "u.g.n.". Jak wynikało z uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazane w nieruchomości stały się na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. własnością Gminy Miasta S. . Pomiędzy byłym a obecnym właścicielem spornego gruntu nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w trybie negocjacji. Najpierw rzeczoznawca majątkowa J. S. sporządziła dwa operaty szacunkowe, odrębnie określające wartość dziełek 5422/5 i 5422/8 oraz działek 5422/10 i 5422/11. W związku z uwagami uczestników postępowania w dniu 7 grudnia 2015 roku biegła wykonała nowy operat, wspólny dla czterech nieruchomości. Biegła sporny grunt oszacowała w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Z uwagi na niewystarczającą na rynku lokalnym i regionalnym liczbę transakcji nieruchomości drogowych, wartość gruntu oszacowano, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, określone jako tereny zabudowy jednorodzinnej z udziałem usług publicznych i komercyjnych. Organ I instancji uznał, iż operat szacunkowy z dnia 7 grudnia 2015r. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami dobrej praktyki oraz w sposób spójny i wyczerpujący. Zawierał przejrzyste i jednoznaczne wnioski z wyceny oraz ich interpretację.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Prezydent Miasta S. a zakwestionował dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego dobór nieruchomości podobnych. Zdaniem strony odwołującej się błędem było przyjęcie do porównania nieruchomości wielokrotnie większych (nawet 35krotnie), niż nieruchomość badana, wyceniane grunty posiadają cechy zdecydowanie obniżające ich charakter budowlany, takie jak bardzo mała powierzchnia, wyjątkowa niekształtność oraz przebieg kanału sanitarnego. Zdaniem odwołującego się, tak sporządzona opinia nie odzwierciedla wartości rynkowej przedmiotowych gruntów, tym samym nie powinna stanowić podstawy do ustalenia należnego i słusznego odszkodowania.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że wniosek odszkodowanie dotyczył początkowo działek nr 5422/5, 5422/8, 5422/10 i 5422/11. W piśmie z dnia 8 stycznia 2016r. wnioskodawcy zwrócili się o objęcie postępowaniem również działki 5422/9 o pow. 0,0449 ha, przyległej do działek 5422/10 i 5422/11. Jednak w decyzji Starosta nie rozstrzygnął o tym żądaniu, dopiero w piśmie z dnia 19 lipca 2016r. powołał się na wyjaśnienie tej kwestii w toku rozprawy administracyjnej. Brak jednak stosownych zapisów w protokole rozprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że niedopuszczalne jest pominięcie milczeniem zgłoszonego przez stronę żądania. Działanie takie godzi bowiem w zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Wojewoda zaznaczył ponadto, że wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a., Starosta S. ki nie uzasadnił odmowy przyznania mocy dowodowej i oceny operatu szacunkowego, sporządzonego przez K.W. a przedstawionego przez wnioskodawców.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że decyzją z dnia [...], nr 30, Prezydent Miasta S. a zatwierdził na wniosek E.Ś. i M.Ś. podział nieruchomości położonej w S. u, oznaczonej jako działki nr 5422/2 o pow. 0,1607 ha oraz nr 5422/3 o pow. 0,0541 ha. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr 5422/5 o pow. 0,0079 ha i nr 5422/8 o pow. 0,0503 ha. Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu [...]. Kolejną decyzją z dnia [...]., nr 5, Prezydent Miasta S. a zatwierdził na wniosek E.Ś. i M.Ś. podział nieruchomości położonej w S. , oznaczonej jako działka nr 5422/4 o pow. 0,3165 ha. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr 5422/10 o pow. 0,2630 ha i nr 5422/11 o pow. 0,0086 ha. Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu [...]. W decyzjach zatwierdzających podział nieruchomości wskazano na drogowe przeznaczenie działek nr 5422/5, 5422/8, 5422/10 i 5422/11. Ww. nieruchomości położone są w granicach terenów przeznaczonych pod drogi zarówno w zmianie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. a obejmującej obszar w rejonie ulic A, B, C, uchwalonej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]., jak również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S. a uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2010r. W związku z tym, w ocenie organu II instancji, nastąpił skutek przejścia prawa własności gruntu oznaczonego jako działki nr 5422/5, 5422/8, 5422/10, 5422/11 na rzecz Gminy Miasto S. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna.

Wojewoda przyjął za bezsporne, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało poprzedzone wymaganymi ustawą negocjacjami w celu uzgodnienia wysokości odszkodowania, do konsensusu jednak nie doszło. W aktach sprawy brak jednak dokumentów potwierdzających upoważnienie do uzgodnienia wysokości odszkodowania osób prowadzących negocjacje. Brak ten winien zostać uzupełniony w prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu.

Organ II instancji sprecyzował też zarzuty pod adresem operatu szacunkowego: biegła, wbrew wymogom określonym w art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia, nie zbadała regionalnego rynku nieruchomości drogowych a jedynie rynek lokalny, gdyż takim jest rynek transakcji na terenie powiatu. Tymczasem dopiero po ustaleniu braku transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i regionalnym można badać transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zatem rezygnacja z badania rynku powiatowego była co najmniej przedwczesna. Organ odwołał się do wytycznych Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zawartych w opracowaniu "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych" (Warszawa 2012), z których wynika, ze przez grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. Analizując przeznaczenie gruntów przyległych należy brać pod uwagę kryterium powierzchni tych nieruchomości, bez znaczenia jest zaś to, jaka jest długość granic nieruchomości przyległych. Wojewoda zarzucił, że operat nie wyjaśnia, w jaki sposób i na podstawie jakich dokumentów biegła ustaliła zabudowę jednorodzinną z udziałem usług publicznych i komercyjnych, jako przeważającą wśród gruntów przyległych.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych powinno być ustalone osobno dla każdej z działek podlegających wycenie. Na podstawie załączonej do opinii biegłej mapki i analizy gruntów nie sposób potwierdzić twierdzenia rzeczoznawcy o terenach zabudowy jednorodzinnej jako przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. W ocenie organu II instancji z mapki tej np. jednoznacznie wynika, iż działka nr 5422/11 z każdej strony przylega do działek drogowych, jej granica w żadnym punkcie nie jest styczna z nieruchomością o mieszkaniowym przeznaczeniu. W ocenie organu odwoławczego należało ją wyceniać jako nieruchomość drogową,

Wojewoda podkreślił, że wątpliwości co do określenia przez biegłą przeznaczenia przeważającego dla gruntów przyległych zgłoszone zostały przez pełnomocnika byłych właścicieli już w trakcie postępowania prowadzonego przed Starostą, kwestia ta nie była jednak przedmiotem uwagi organu.

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wycenie podlegają cztery działki wydzielone dwiema decyzjami administracyjnymi z różnych dat. Operat szacunkowy winien zatem określać stan nieruchomości oznaczonej jako działki nr 5422/5 i 5422/8 na dzień 24 października 2014r., zaś działek nr 5422/10 i 5422/11 na dzień 29 stycznia 2015r. Stan tych nieruchomości winien być opisany dla każdej z działek osobno. Ponadto biegła po dokonanej analizie rynku wśród cech nieruchomości wpływających na wartość nieruchomości przyjęła cechę rynkową "wielkość działki". Dwie z wycenianych działek mają powierzchnię poniżej 100 m2, przeważająca ilość przyjętych jako podobne nieruchomości ma zaś powierzchnię znacznie większą niż wyżej wskazana, na co słusznie zwrócił uwagę odwołujący się.

Organ II instancji zaznaczył również, że na stronie 15 operatu w tabeli nr 3 rzeczoznawca majątkowy błędnie określiła liczbę przedziałów poprawki dla cechy "wielkość działki", a co za tym idzie również błędnie przyjęła skok poprawki. Liczba przedziałów poprawki dla tej cechy wynosi jeden, a przyjęty skok poprawki to 5,7260 zł (nie zaś jak przyjęła biegła 2,86 zł). W tabeli nr 6, nr 8 i nr 12 poprawka dla cechy "wielkość działki" w stosunku do obiektów B i C powinna wynosić +5,726 a nie +2,86. W tabeli nr 10 poprawka dla ww. cechy w odniesieniu do obiektu A to -5,726, nie zaś -2,86. Błędy te wpływają bezpośrednio na wyliczoną przez rzeczoznawcę wartość jednostki, obliczoną jako średnia arytmetyczna z wartości cząstkowych określonych w trzech parach porównawczych, a tym samym rzutują na ostatecznie wyliczoną wartość rynkową każdej z wycenianych działek.

Wojewoda uznał, że stwierdzone nieprawidłowości w operacie szacunkowym z dnia 7 grudnia 2015r. powodują, iż nie może on stanowić dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania. Został on sporządzony z pominięciem zasad ustanowionych w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powyższe powoduje, że w sprawie nie został przez organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadzony cały materiał dowodowy, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony i ustalony w sposób dokładny. Działanie takie stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Wojewody operat szacunkowy z dnia 7 grudnia 2015r., stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Organ I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 k.p.a., nie przeprowadził samodzielnej analizy wyceny, nie sprawdził, czy wycena została przeprowadzona prawidłowo.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zachodziła konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Jest to zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, nie jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy na etapie postępowania odwoławczego. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponowne przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...]skargę do sądu administracyjnego złożył M. Ś., zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 136 k.p.a poprzez jego niezastosowanie w realiach sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego w przedmiocie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wyceny nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem;

b) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie przez organ II instancji kompetencji w zakresie wypowiedzenia się w kwestiach wymagających wiadomości specjalnych w odniesieniu do opinii sporządzonej przez biegłą rzeczoznawcę majątkową J. S.;

c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i zaniechanie przeprowadzenia postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których owo postępowanie było prowadzone poprzez ograniczenie rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji jedynie do kontroli (oceny) legalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego;

d) art. 7 k.p.a poprzez naruszenie zasady praworządności i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego;

e) art. 107 k.p.a poprzez wadliwe uzasadnienie i brak prawno-relewantnej argumentacji organu I instancji co do podniesionego przez organ II instancji zarzutu w zakresie niezajęcia przez Starostę [...] stanowiska w przedmiocie wykupu i objęcia niniejszym postępowaniem działki 5422/9 stanowiącej współwłasność skarżącego i uczestnika postępowania;

f) obrazę art. 9 k.p.a. poprzez nietrafne uznanie przez organ II instancji, że organ meriti nie zajął stanowiska w przedmiocie żądania wnioskodawców dotyczącego wykupu działki 5422/9 stanowiącej ich współwłasność, podczas gdy organ meriti poinformował strony o konieczności zgłoszenia żądań objętych wnioskiem w odrębnym postępowaniu.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja kasatoryjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwsza - o charakterze negatywnym - to brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga - pozytywna - to istniejące po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Należy mieć również na uwadze, że zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 k.p.a.). Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów) czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w tym przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W świetle powyższych uwag skarga okazała się uzasadniona, a jej zarzuty trafne.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew obowiązującym (i omówionym wyżej) zasadom postępowania odwoławczego organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, w aktach organu znajduje się jedynie powiadomienie w trybie art. 36 k.p.a., zawiadomienie stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i decyzja. Zaskarżone rozstrzygniecie jest zatem co najmniej przedwczesne. Wojewoda [...] nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego co narusza zasady dwuinstancyjnego, merytorycznego postępowania administracyjnego. Nie można wykluczyć, że uzupełnienie materiału dowodowego na tym etapie pozwoliłoby na możliwość wydania merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zalecenia uzupełnienia postępowania dotyczą dwóch odrębnych grup zagadnień – oceny operatu szacunkowego oraz konieczności wyjaśnienia innych zagadnień, niż objęte operatem.

W tej drugiej grupie organ odwoławczy wskazał na uchybienia dotyczące nierozstrzygnięcia przez Starostę [...] o działce 5422/9, niewyjaśnienie kwestii umocowania osób prowadzących ze strony organu negocjacje w sprawie wysokości odszkodowania, brak motywów nieuwzględnienia operatu szacunkowego, złożonego przez skarżącego i uczestnika wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego..

Co do pominięcia przez organ działki nr 5422/9, to istotnie, w toku postępowania pojawił się wniosek o objecie również tej działki postępowaniem odszkodowawczym. Trafnie też zauważa Wojewoda, że w aktach nie ma żadnych adnotacji o ostatecznym stanowisku uczestników co do tej części nieruchomości, informacji takich nie zawiera również protokół rozprawy administracyjnej. Niemniej jednak okoliczność te można było i należało wyjaśnić w toku postępowania odwoławczego, zwłaszcza, że jest ona niesporna. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skargi i oświadczenia pełnomocnika skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 roku, , nie jest dla stron sporne, że działka 5422/9 nie przeszła na własność Skarbu Państwa i nie może stanowić przedmiotu rozważań w niniejszym postępowaniu. Skoro zatem dotychczasowi właściciele nie kwestionują pominięcia tej działki w szacowaniu odszkodowania i nie podnoszą zarzutu z tym związanego, wystarczającym było zasięgnięcie tej informacji na etapie postępowania odwoławczego. Uchybienie organu I instancji we wskazanym zakresie nie mogło mieć w tej sytuacji żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie sposób zgodzić się też z organem II instancji, że brak pełnomocnictwa Prezydenta S. a w zakresie negocjacji stawia pod znakiem zapytania prawną skuteczność negocjacji. Brak w postaci pełnomocnictwa podlegał uzupełnieniu przed organem odwoławczym, tym bardziej, że w aktach znajduje się pełnomocnictwo dla A.P., który brał udział w negocjacjach. I ten brak postępowania wyjaśniającego nadawał się do wyeliminowania na etapie postępowania przed organem II instancji i zweryfikowanie, czy istotnie doszło do procedury negocjacyjnej.

Z pewnością o naruszeniu art. 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a. stanowi niepodniesienie się do dowodu złożonego prze stronę postępowania. Organ odwoławczy jednak i ten brak mógł uzupełnić w ramach ponownego rozpatrywania sprawy i oceny całokształtu materiału dowodowego, również i on zobowiązany jest dokonać pełnej oceny całości materiału dowodowego, stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a.

Tak więc w ocenie sądu wskazane uchybienia postępowania wyjaśniającego organu I instancji, choć niewątpliwe świadczą o naruszeniu przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie stanowiły wystarczającej przesłanki, uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. Każdy z tych braków winien zostać uzupełniony w trybie art. 136 w toku postępowania, prowadzonego przez Wojewodę [...].

Druga grupa zarzutów pod adresem postępowania przed Starostą S. i decyzji z dnia [...] związana jest z oceną operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.S.

Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz przepisy wykonawcze. Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ustawy). Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ustawy). Uszczegółowieniem dyspozycji zawartej w art. 134 i art. 135 ustawy są zapisy § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Rację ma Wojewoda stwierdzając, że operat szacunkowy podlega ocenie w trybie art. 80 k.p.a. Jednakże jest to taki dowód, który podlega weryfikacji w szczególnym trybie, określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca ma swobodę w wyborze podejścia, metody i techniki szacowania powinien się przy tym kierować rodzajem i położeniem nieruchomości, a także pozostałymi elementami wymienionymi w przepisie, a mającymi wpływ na wartość nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury dokonana przez organy administracji publicznej ocena rzetelności sporządzonej opinii nie obejmuje wiadomości specjalnych, posiadanych przez biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, a takie niewątpliwie są niezbędne na przykład przy doborze cech rynkowych, mających największy wpływ na ceny transakcyjne gruntów zajętych pod drogi. Organ administracji bada jedynie, czy przedstawiona opinia jest zgodna z przepisami prawa oraz czy jest spójna, logiczna i nie zawiera pomyłek.

Należy zatem pamiętać, że ocena prawidłowości wyceny nieruchomości pod względem merytorycznym, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione.

Biegła S. trzykrotnie ustosunkowała się obszernie do zarzutów do operatu, które początkowo składali i dotychczasowi właściciele nieruchomości, jak i Prezydent Miasta S. Organ ten w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie sformułował innych zarzutów, iż przedstawiane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W pierwszej kolejności należało zatem zweryfikować, czy zarzuty te nie wkraczają w domenę specjalistycznej wiedzy rzeczoznawcy. Taki właśnie charakter- zarzutów pod adresem złożonej wyceny niedopuszczalnych w świetle powyższych uwag – mają zarzuty dotyczące zastosowanego w operacie przedziału poprawki, doboru nieruchomości do wyceny pomimo różnicy wielkości ocenianych działek, zastosowanych współczynników. To domena wiedzy specjalnej i przyjętych metod badawczych biegłej.

Z kolei takie zarzuty, jak ocena przeznaczenia gruntów przyległych, ustalenia stanu nieruchomości na konkretną datę to okoliczności, które można było wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego, a przynajmniej podjąć próbę ich wyjaśnienia. Organ odwoławczy miał też do dyspozycji wyjaśnienia biegłej do operatu, złożone w postepowaniu przed organem I instancji, zarzuty podnoszone przez uczestnika postepowania były podnoszone już na tym etapie postępowania. Jak już była o tym mowa, postępowanie przed organem II instancji jest postępowaniem merytorycznym, organ odwoławczy nie może się ograniczać do oceny kontrolowanych decyzji organu stopnia podstawowego.

Nie bez znaczenia dla oceny postepowania drugoinstancyjnego i wydanego rozstrzygnięcia kasatoryjnego jest fakt, że kwestionujący wartość operatu szacunkowego uczestnik postępowania jest organem administracji publicznej, któremu znane są zakres i wymagany tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Pomimo organ ten nie tylko nie zdecydował się na złożenie kontroperatu, ale nie złożył też wniosku o jego ocenę w trybie art. 157 u.g.n. Takie postępowanie podważa zasadę budowania zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej, które winny dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w sposób zgodny z regułami procesowymi. Z obowiązku tego nie są również zwolnione organy, będące uczestnikami postępowania administracyjnego. Nie sposób nie zauważyć, że sporne nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa w październiku 2014 roku i styczniu 2015 roku i właściciele dotychczasowi bezskutecznie oczekują na zapłatę słusznego odszkodowania oczekują od 30 lipca 2015 roku (data złożenia wniosku).

Nie przesądzając zatem o wyniku postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji, uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem zasady dwuinstancyjnego postepowania merytorycznego, a więc z naruszeniem art. 138 § 2 , art. 136 i art. 15 k.p.a., dlatego sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji rozważy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie z uwagami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.

IB