Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 190/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 i ust. 5, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 11,  art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 33,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Izbicko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego dnia 29 kwietnia 2022 r., nr IN.VII.742.6.2022.KM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez Gminę Izbicko (dalej: strona, Gmina) reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr IN.VII.742.6.2022.KM, Wojewoda Opolski (dalej: Wojewoda) – działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: "ustawa" lub u.p.z.p. – stwierdził nieważność uchwały nr XXXVIII.301.2022. Rady Gminy Izbicko z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko, (dalej: "uchwała").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia na wstępie przypomniał organu nadzoru, że na sesji w dniu 28 marca 2022 r. Rada Gminy Izbicko podjęła uchwałę nr XXVIII.301.2022 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko. Na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. (dalej jako: "studium") Wójt Gminy Izbicko przedstawił w dniu 1 kwietnia 2022 r. Wojewodzie przedmiotową uchwałę wraz z dokumentacją prac planistycznych - w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Następnie zaznaczył organ nadzoru, że po przeprowadzeniu czynności sprawdzających pismem z 25 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Izbicko o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Zdaniem organu nadzoru kontrolowana uchwała istotnie narusza regulacje ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał przy tym organ nadzoru na naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy akcentując istotne naruszenie przez prawodawcę lokalnego zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, które – jak zaznaczył Wojewoda – powodują nieważność uchwały rady w całości albo w części. Podniósł nadto organ nadzoru, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje zgodny pogląd, iż istotne naruszenie prawa to takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu (np. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17). W dalszych motywach zaznaczył organ nadzoru, że przepisy ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym formułują dwie przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwał rady gminy. Pierwszą jest uwzględnienie zasad sporządzania planu i studium, co oznacza, że władztwo planistyczne wyrażone w podjętej uchwale nie może naruszać przepisów prawa materialnego, a także zasad konstytucyjnych. Druga przesłanka zgodności dotyczy zachowania ustawowej procedury sporządzania aktów planistycznych oraz właściwości organów uczestniczących w tej procedurze, a określona jest jako zachowanie trybu ich sporządzenia. Poddany kontroli akt prawny nie wypełnia materialnoprawnej przesłanki zgodności z prawem jaką jest nienaruszalność zasad sporządzania studium.

Stwierdził także organ nadzoru naruszenie art. 32 ust. 2 i art. 33 ustawy z powodu nie podjęcia działań zmierzających do uaktualnienia w całości treści studium gminy Izbicko przyjętego uchwałą nr VI.30.2015 z dnia 30 marca 2015 r., w szczególności w zakresie art. 10 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, oraz jej art. 9 ust. 3 z powodu uchylenia uchwały nr VI.30.2015 Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r. uchwalającej drugą (2) edycję Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Izbicko sporządzoną w granicach administracyjnych gminy. Równocześnie zdaniem Wojewody naruszono § 134 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), dalej: "z.t.p." w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu niezgodności uchwały nr XXXVIII.301.2022 Rady Gminy Izbicko z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko z uchwałą Rady Gminy Izbicko wyznaczającą zakres prac planistycznych, t.j. uchwałą nr XXIX.233.2021 z 31 maja 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko. Zaznaczył Wojewoda, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Zauważył następnie Wojewoda, że szczegółowe obowiązki związane z kształtowaniem polityki przestrzennej gminy określają m.in. przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego), i tak mocą:

1) art. 9 ust. 2 – wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając ustalenia strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a także strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem;

2) art. 9 ust. 4 – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;

3) art. 10 ust. 1 – ustawodawca określił jakie uwarunkowania rozwoju gminy należy uwzględnić przy określaniu kierunków jej rozwoju przestrzennego;

4) art. 10 ust. 2 – ustawodawca określił wymagania tej części studium, która poświęcona jest kierunkom rozwoju przestrzennego gminy;

5) art. 27 – ustawodawca ustanowił, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane; z kolei w

6) art. 32 – unormował w ust. 1, że w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, a w ust. 2, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 ust. 3 ustawy, stanowiącym, że przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność projektu studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16;

7) art. 33 – jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Zdaniem Wojewody z powyższych przepisów jasno wynika, iż na organach gminy spoczywa obowiązek aktualizacji polityki przestrzennej określonej w Studium wraz ze zmianą uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy oraz zmianą przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zaznaczył przy tym, że art. 32 ust. 2 i art. 33 ustawy, ogranicza się do nałożenia na organy gminy obowiązku podjęcia działań zmierzających do uaktualnienia treści studium, jednak bez jednoznacznego wskazania ram czasowych, w jakich odpowiednie uchwały o przystąpieniu do prac planistycznych lub ich zakończeniu powinny być podjęte. Zmiany takie powinny jednak nastąpić w rozsądnym terminie, skoro ta sama rada, która podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium winna podjąć działania, których mowa w art. 27 ustawy, czyli przystąpić do zmiany studium. I tak – na co zwrócił uwagę Wojewoda – zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Politykę przestrzenną gminy Izbicko do dnia podjęcia uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego określała uchwała nr VI.30.2015 z 30 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia drugiej edycji studium. Zaznaczył także Wojewoda, że już w dniu podejmowania przez Radę Gminy w Izbicku decyzji o przystąpieniu do zmiany studium akt ten nie odpowiadał wymogom prawa, a polityka w nim zawarta powinna ulec weryfikacji w związku ze zmianą uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy. Studium Gminy Izbicko uchwalone w roku 2015 nie spełniało wymogu art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy, czyli nie uwzględniało potrzeb i możliwości rozwoju gminy ustalonych m.in. w oparciu o bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Określony w art. 10 ust. 5 ustawy, proces bilansowania terenów w gminie to podstawowe narzędzie do oszacowania potrzeb inwestycyjnych gminy w zakresie mieszkaniowym, produkcyjnym usługowym, z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy. Dopiero wyniki bilansu stanowić mogą podstawę określenia kierunków rozwoju gminy. Nie zgodził się Wojewoda z argumentacją gminy zawartą w uzasadnieniu do uchwały z 31 maja 2021 r., że "ze względu na swój charakter; a także ograniczony przestrzennie (do granic terenu górniczego "Tarnów Opolski- Wschód") zakres, zmiana studium będzie realizowana z pominięciem wymogu przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę". Bilans terenów, jak podniósł Wojewoda, jest jednym z elementów określających potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Bilans sporządzany jest w oparciu o istniejące i planowane tereny inwestycyjne (art. 10 ust. 5 ustawy), i z tego punktu widzenia tereny eksploatacji odkrywkowej, jako tereny niezabudowane, nie wpływają na szacunki dotyczące potrzeb inwestycyjnych gminy. Jednak teren o symbolu przeznaczenia kierunkowego PG, który jest przedmiotem zmiany studium, posiada szersze przeznaczenie kierunkowe niż eksploatacja odkrywkowa.

W dalszych motywach zauważył Wojewoda, że na stronie 109 studium wskazano, że na terenie tym równorzędnie dopuszcza się przeróbkę kopalin, a taka działalność (jako związana z zabudową) wchodzić powinna w skład terenów podlegających bilansowaniu. Podkreślić należy, że powierzchnia terenu PG objętego ustaleniami zmiany studium wynosi ponad 400 ha. W jego ocenie nawet przeznaczenie terenu PG w większości pod eksploatację nie wyłącza obowiązku gminy sporządzenia bilansu terenów i aktualizacji kierunków rozwoju przestrzennego. Zaznaczył organ nadzoru, że:

po pierwsze – wielohektarowy teren eksploatacji i jej wielokierunkowe oddziaływanie wyłączą spod możliwości zabudowy znaczne obszary gminy Izbicko,

po drugie – gospodarowanie przestrzenią gminy w myśl zasady zrównoważonego rozwoju wymaga od jej organów wiedzy o potrzebach inwestycyjnych i budowlanych zanim studium przesądzi o trwałym wyłączeniu spod zabudowy tych terenów, oraz

po trzecie – skutki decyzji podjętych przez obecną Radę Gminy Izbicko eksploatacji złoża "Tarnów Opolski-Wschód", z uwagi na wielkość obszaru objętego koncesją, jak i datę jej ważności (do 2064 r.), będą odczuwalne przez następne pokolenia mieszkańców tej gminy.

Mając to na uwadze stwierdził Wojewoda, że dlatego decyzje takie nie mogą być podejmowane w oderwaniu od wiedzy o potrzebach rozwoju całej gminy.

Równocześnie wyjaśnił Wojewoda, że zgodnie z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Kontynuując podkreślił Wojewoda, że do kolejnych okoliczności faktycznych i prawnych, które zobowiązują gminę Izbicko do kompleksowej aktualizacji studium gminnego, zaliczyć należy:

1. uchwałę Nr XX/228/2016 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu dotycząca obszarowej formy ochrony przyrody obejmującej północną część gminy Izbicko - obszaru chronionego krajobrazu Lasy Stobrawsko-Turawskie,

1) strategię rozwoju województwa opolskiego "Opolskie 2030" przyjętą uchwałą nr XXXIV/355/2021 Sejmiku Województwa Opolskiego z 4 października 2021 r.,

2) plan zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego przyjęty uchwałą nr Vi/54/2019 Sejmiku Województwa Opolskiego z 24 kwietnia 2019 r.,

3) strategię rozwoju gminy Izbicko przyjęta uchwałą nrXIV.85.2015 Rady Gminy Izbicko z 29 grudnia 2015 r., a także

4) Gminny program opieki nad zabytkami na lata 2020-2023 przyjęty uchwałą nr XXVIII.227.2021 Rady Gminy Izbicko z dnia 26 kwietnia 2021 r.,

5) uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenów, a związane z uchwaleniem po roku 2015 planów dla wsi Izbicko, Grabów, Krośnica, Borycz, oraz zmianą obowiązujących planów wsi Suchodaniec, Otmice, Siedlec, Sprzęcice, Poznowice.

W dalszych motywach podał Wojewoda, że podziela wyjaśnienia Przewodniczącego Rady, iż "analizy takie musiałyby dotyczyć całego obszaru gminy (co wykraczałoby poza delegację terytorialną zmiany studium wynikającą z nakreślonych w uchwale NrXXIX.233.2021 Rady Gminy Izbicko z dnia 31 maja 2021 r.)", to jednak – jak zaznaczył – powodem niezgodności kontrolowanej uchwały w z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu jest błędnie określony zakres prac planistycznych w uchwale z 31 maja 2021 r., który powinien uwzględniać konieczność dostosowania studium do przepisów prawa. Nadmienił Wojewoda, że na organach gminy spoczywa obowiązek monitorowania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i przeprowadzania przynajmniej raz podczas kadencji każdej rady analizy aktualności studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Fakt, że ustawodawca nie przewidział żadnej bezpośredniej sankcji za nieprzestrzeganie tego przepisu (poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy aktualności i podjęcia dalszych czynności określonych w tym przepisie), nie oznacza że musi on pozostać przepisem martwym. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego posiada autonomię co do zakresu i terminu podjęcia prac planistycznych, ale ograniczoną funkcjonowaniem w zdecentralizowanym systemie władzy państwowej. Zdaniem organu nadzoru przyjęcie stanowiska gminy Izbicko o braku obowiązku aktualizacji studium przy okazji zmiany odnoszącej się do terenów eksploatacji prowadziłoby do groźnych skutków prawnych i społecznych - np. takich jak niemożliwość zlokalizowania na obszarze gminy inwestycji celu publicznego znaczeniu ponadlokalnym z powodu nie wprowadzenia tego zadania do studium.

Organ nadzoru odnotował, że wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Gminy Izbicko nie odwołują się do jakiejkolwiek uchwały w sprawie aktualności studium gminnego uchwalonego w roku 2015, ani też nie wskazują na aktualność tego aktu poza granicami wyznaczonym w analizowanej zmianie. Wyjaśnienia te, w ocenie organu nadzoru, są zatem niewystarczające, aby uznać, że studium gminy Izbicko w postaci obowiązującej od 28 marca 2022 r. odpowiadało wymogom art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tych przepisów – jego zdaniem – należy uznać za takie, o którym mowa w art. 28 ustawy, bo dotykające istoty jednego z najważniejszych zadań własnych gminy, a w związku z tym skutkujące stwierdzeniem nieważności w całości kontrolowanej uchwały.

Wojewoda odnotował dodatkowo dwa naruszenia prawa, które – jak stwierdził – choć uznane za istotne, nie miały wpływu na całościową nieważność uchwały. Pierwsze z tych uchybień dotyczy naruszenia § 134 pkt 1 z.t.p., w związku z art. 9 ust. 1 ustawy. Jego istotą jest wprowadzenie zmian, poprzez zmodyfikowanie zapisów na stronie 110 studium, do zasad eksploatacji innego terenu PG, nie objętego uchwałą intencyjną z 31 maja 2021 r. Modyfikacje te odnoszą się do kierunków i zasad rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Stanowisko organu nadzoru o wykroczeniu poza ramy uchwały intencyjnej podzielił Przewodniczący Rady Gminy Izbicko.

Drugie ze stwierdzonych istotnych naruszeń (również nie skutkujące całościową nieważnością uchwały) to uchylenie uchwały nr VI.30.2015 Rady Gminy Izbicko z 30 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia drugiej edycji studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez unormowania zawarte w § 2 kontrolowanej uchwały. Wyjaśnił Wojewoda, że uchwała z dnia 30 marca 2015 r. przyjmowała studium sporządzone dla całej gminy w jej granicach administracyjnych, ustalające od podstaw jej uwarunkowania rozwoju i kierunki. Zatem uchwała o fragmentarycznej (ograniczonej terytorialnie) zmianie tego aktu nie może go jednocześnie wyeliminować z obrotu prawnego. Poprzez takie uregulowanie § 2 kontrolowanej uchwały, jak uznał Wojewoda, Rada Gminy Izbicko pozbawiła gminę obowiązkowego aktu wewnętrznego kierownictwa, nie zastępując go innym aktem.

Zdaniem organu nadzoru nie można się zgodzić z argumentacją gminy, że ocena Wojewody jest błędna z uwagi na zastąpienie uchwały z 30 marca 2015 r. tekstem ujednoliconym, stanowiącym załącznik do kontrolowanej uchwały, albowiem – jak podał – uchwała z 30 marca 2015 r. została podjęta po przeprowadzeniu wymaganej procedury, określonej w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ujednolicony tekst studium będący załącznikiem nr 1 do uchwały zmieniającej to wynik wyłącznie technicznej czynności polegającej na scaleniu ze sobą tekstu podstawowego i jego zmiany (zmienionej treści). Uchwale z 30 marca 2015 r. Rada Gminy Izbicko mogła nadać nowy załącznik, ale samej uchwały o uchwaleniu studium nie może uchylić do czasu sporządzenia kolejnej edycji studium w granicach administracyjnych gminy w reżimie procedury określonej w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze wywiedzionej na to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "P.p.s.a., Gmina zaskarżyła je w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 32 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że brak podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej nadal jako: "Studium") stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, podczas gdy podjęcie uchwały w sprawie nieaktualności aktu planistycznego nie przesądza jeszcze o dezaktualizacji treści studium;

2) art. 33 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zachodzi konieczność uaktualnienia w całości treści studium, podczas gdy w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium, czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p., wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian;

3) art. 91 ust. 3 u.s.g. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia finalnie dokonanie oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia;

4) art. 9 ust. 3a w zw. z art. 27 u.p.z.p, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że zmiana studium wymaga opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, podczas gdy, jak podał autor skargi, punktowe zmiany studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tj. przed dniem 18 listopada 2015 r.) nie wymagają sporządzania bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę;

5) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 3 i ust. 5 u.s.g. przez wyciągnięcie wniosków sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem i uznanie, że uchwała z dnia 28 marca 2022 r. wyeliminowała z obrotu prawnego uchwałę nr VI.30.2015 Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r., podczas gdy uchwała w przedmiocie zmiany studium stanowi ujednolicony tekst tego studium;

6) § 134 pkt 1 z.t.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażących nieprawidłowości odnośnie zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości, przy jednoczesnym braku wykazania ich istotnego znaczenia i wpływu na ważność zakwestionowanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu uchwały.

W jej motywach strona skarżąca rozwinęła zarzuty sformułowane w petitum skargi, argumentując ustosunkowała się do nich wg schematu: wskazanie naruszenia i zaprezentowanie stanowiska oraz przytoczenie motywu na jego poparcie. I tak uzasadniając naruszenie art. 32 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podał autor skargi, że zgodnie z art. 32 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust, 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Zatem, w ocenie autora skargi, wynikający z ww. przepisu prawnego obowiązek podjęcia działań przewidzianych w art. 27 u.p.z.p. oznacza tylko tyle, że właściwy organ, w przypadku uchwały uznającej studium za częściowo nieaktualne, winien stosować tryb wynikający z tego przepisu, a więc procedować, wykonując kolejno wszystkie czynności przewidziane dla uchwalenia tego aktu.

Następnie wskazał autor skargi, że w przypadku studium, pierwszą taką czynnością jest uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 9 ust. 1 u.p.z.p. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium; kolejne natomiast etapy wynikają z art. 11 u.p.z.p. Dokonując analizy wszystkich tych regulacji nasuwa się wniosek, że wskazane przepisy u.p.z.p,, nie kreują obowiązku zakreślonego terminem do podjęcia czynności mających na celu zmianę studium. Innymi słowy, zmiana studium w przypadku podjęcia uchwały na podstawie art. 32 ust 2 u.p.z.p., nie jest obowiązkowa. Bowiem obowiązek musi być wyraźny i skonkretyzowany z określeniem terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego. W jego ocenie w razie więc wystąpienia nowych okoliczności faktycznych związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, rada gminy jest uprawniona, a nie zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie nieaktualności studium obowiązującego na danym obszarze, a następnie przystąpienia do działań w przedmiocie zmiany studium, stosownie do art. 32 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto rada gminy, w granicach przysługującej jej w tej kwestii samodzielności planistycznej, może w każdej chwili zmienić zajęte stanowisko w zakresie aktualności obowiązujących aktów planistycznych i uznać akty planistyczne za aktualne.

Z kolei motywując zarzut naruszenia art. 33 w zw. z art. 28 u.p.z.p., podniósł autor skargi, że art. 33 u.p.z.p. reguluje sytuacje, których konieczność zmiany studium następuje w wyniku zmiany ustaw. Wprowadza także expressis verbis zasadę, że czynności przewidziane w art. 11 u.p.z.p. przeprowadza się jedynie w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, a więc w zakresie ograniczonym w stosunku do pełnego zakresu studium, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem sporządzenia zmiany studium Gminy Izbicko było dostosowanie studium do wymagań określonych w art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm.). W dotychczas obowiązującym na obszarze Gminy Izbicko "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko 2, Edycja", przyjętym Uchwałą Nr VI.30.2015 Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r. (dalej jako: "Uchwała I") nie zostały uwzględnione wyznaczone granice obszaru górniczego "Tarnów Opolski – Wschód" i terenu górniczego "Tarnów Opolski – Wschód", ponieważ zostały one określone w koncesji Marszałka Województwa Opolskiego nr [...] z 6 października 2015 r. (ze zmianą wprowadzoną decyzją nr [...] Marszałka Województwa Opolskiego z 20 czerwca 2017 r.), udzielającej Z. S.A. koncesji na wydobywanie wapieni dla przemysłu wapienniczego (kopalina główna) oraz wapieni i margli dla przemysłu cementowego (kopalina towarzysząca) ze złoża "Tarnów Opolski - Wschód". Koncesja została zatem udzielona przedsiębiorcy ponad pół roku po uchwaleniu 2 Edycji studium.

Skarżąca wskazała, że zakres i forma studium spełnia wymagania przepisów prawa i cel jego opracowania oraz możliwość wdrażania zapisanych w tym dokumencie kierunków polityki zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem skarżąca przeprowadziła wszystkie niezbędne czynności przewidziane w art. 11 u.p.z.p., przy jednoczesnym zachowaniu spójności studium.

Przechodząc zaś do argumentowania naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g., wskazał autor skargi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W jego opinii uzasadnienie objętego skargą rozstrzygnięcia jest nieprawidłowe, gdyż nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały II w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. W judykaturze – na co zwrócił autor skargi – przyjmuje się ponadto, że jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1889/16). Zaznaczył autor skargi, że art. 91 ust. 3 u.s.g. determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru uznania danego aktu lub jego części za nieważną.

W ocenie autora skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia powyższych warunków, albowiem organ nadzoru poza poczynieniem abstrakcyjnych rozważań o konieczności uaktualnienia całości treści studium, wielokrotnie powołuje się na dość ogólnikowe argumenty odnośnie braku spełnienia wymogów ustawowych, a także całkowicie pomija wpływ, jaki ma wydane rozstrzygnięcie na zastany stan już istniejących uwarunkowań. Podniósł także autor skargi, że organ nadzoru w istocie na podstawie stwierdzonych przez siebie rzekomych naruszeń uznał bez szczegółowego i wnikliwego uzasadnienia, że mają one wpływ na całą uchwałę II. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z ww. przepisu dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 852/19). Jednocześnie zwrócił uwagę, iż wyrok ten dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz – jak stwierdził – pozostaje w pełni aktualny także dla studium.

Ustosunkowując się następnie do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 3a w zw. z art. 27 u.p.z.p. strona skarżąca wskazała, że "przedmiotem uchwały II nie jest uchwalenie studium, lecz tylko jego zmiana w odniesieniu do konkretnego obszaru. Uchwała II określiła w sposób jednoznaczny obszar i cel zmiany studium przyjętego uchwałą I". Zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Wyjaśnił przy tym autor skargi, że w orzecznictwie sądów utrwalony jest pogląd, iż przepisu art. 27 u.p.z.p. nie można odczytywać z pominięciem art. 9 ust. 3a u.p.z.p,, który został dodany nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (art, 41 pkt 2), z dniem 18 listopada 2015 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2017 r., sygn. akt IIOSK 2908/16). Zgodnie z art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1. Zaznaczył nadto, że przepis ten wyraźnie odnosi się do treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności tych, które wynikają z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Nie można – w ocenie autora skargi – przyjąć, że przez zmianę studium przestały być aktualne jakiekolwiek treści (o których mówi nowelizacja wprowadzona ustawą o rewitalizacji), odnoszące się m.in. do bilansów terenów, skoro wcześniej one w ogóle nie istniały. Kontynuując ten wywód zaznaczył, że aktualność może stracić tylko treść ujęta w dokumentacji, a nie ta, której nie było, gdyż nie była wymagana przez przepisy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2699/17). W ocenie autora skargi w przypadku obejmującej część obszaru gminy zmiany studium uchwalonego bez dokonania bilansu terenów pod zabudowę przed dniem 18 listopada 2015 r. - działanie zasady aktualizacji bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę jest z istoty rzeczy wyłączone, a wynikająca z niej powinność jawi się jako bezprzedmiotowa - wszak nie ma bilansu, który można by aktualizować. Taki stan rzeczy nie uprawnia do wnioskowania, że skoro powinność aktualizacji bilansu jest bezprzedmiotowa, to należy na organ planistyczny nałożyć (bez wyraźnej woli ustawodawcy) dalej idącą powinność dokonania bilansu niejako od podstaw. Dla tej drugiej powinności nie ma w tych okolicznościach formalnoprawnych przesłanek, a nadto byłaby ona nieadekwatna do charakteru podejmowanych działań.

W dalszej zaś kolejności argumentując naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 3 i ust. 5 u.s.g., podniósł autor skargi, że w sprawie kwestią bezsporną jest fakt, iż skarżąca procedowała nad uchwałą II zgodnie z trybem procedury uchwalenia zmiany studium. Czytelnie zobrazowano zakres zmian, by nie było wątpliwości, w jakiej części zmodyfikowano treść istniejącego aktu. W konsekwencji fakt spełnienia wszystkich przewidzianych przepisami prawa wymogów, odnoszących się do procedury zmiany studium, w szczególności wyszczególnienie elementów studium podlegających zmianie, w kontekście treści § 2 uchwały II, nie może stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały II.

Za oczywiście bezzasadny uznał autor skargi zarzut organu nadzoru, iż poprzez § 2 uchwały II Rada Gminy Izbicko pozbawiła skarżącą obowiązkowego aktu wewnętrznego kierownictwa, nie zastępując go innym aktem. Wskazał autor skargi, że organ nadzoru wielokrotnie akceptował w przypadku procedowania zmiany studium, formułę treści tożsamej z treścią § 2 uchwały II, tj. o uchyleniu poprzedniego aktu. Tożsamej treści uchwała nr XIX/141/2020 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 8 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski oraz uchwała nr XXXV/294/2018 Rady Gminy Popielów z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów - edycja 2017, obowiązywały do momentu podjęcia uchwały II i w dalszym ciągu obowiązują, na dowód przedstawiła skarżąca gmina: uchwałę nr XIX/141/2020 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 8 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski, oraz uchwałę nr XXXV/294/2018 Rady Gminy Popielów z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Popielów - edycja 2017. Akcentując przy tym, że w obrocie prawnym funkcjonują uchwały przyjmowane przez rady gmin o treści tożsamej z treścią postanowienia § 2 uchwały II, których treść organ nadzoru kwestionuje jedynie w stosunku do uchwały II. Dodatkowo, skarżąca wskazała, że organ nadzoru nie wykazał, że "wskazane przez niego (rzekome) naruszenie prawa, tj. treść § 2 uchwały II, jest na tyle istotne, że należy stwierdzić nieważność uchwały II".

Przechodząc do uzasadnienia naruszenia art. § 134 pkt 1 z.t.p, podał autor skargi, że zasady techniki prawodawczej należy traktować jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy i nie można traktować ich jako służących ocenie ważności obowiązującego prawa. Ewentualne naruszenie jakichkolwiek zasad wskazanego rozporządzenia nie wywołuje więc z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności zredagowanych w ten sposób aktów prawnych. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że podjęcie uchwały II wiązało się z przekroczeniem delegacji ustawowej i zasad prawidłowej legislacji.

Nadto stwierdził, że – abstrahując od powyższego – § 134 pkt 1 z.t.p. stanowi, iż podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw. Jego zdaniem § 134 pkt 1 z.t.p. nie ma zastosowania w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Na marginesie podniósł autor skargi, że nawet przy przyjęciu odmiennej interpretacji kwestia istnienia podstaw do ewentualnego wyeliminowania uchwały II z obrotu prawnego nie byłaby oczywista.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo opisał przesłanki, które zadecydowały o jego podjęciu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że są one nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności, Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. Na podstawie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr IN.VII.742.6.2022.KM, stwierdzające nieważność uchwały nr XXXVIII.301.2022. Rady Gminy Izbicko z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko. Zgodnie z art. 91 ust. 1 przywoływanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Stosownie zaś do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Gminy Izbicko z 26 maja 2022 r., Nr XLI.319.2022, stanowiącą podstawę do wniesienia skargi.

Uwzględniając przytoczone wyżej przepisy, odnotowania również wymaga, że uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym została doręczona Wojewodzie Opolskiemu 1 kwietnia 2022 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 29 kwietnia 2022 r., tak więc Wojewoda zachował ustawowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia.

Wskazania również wymaga, że w przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także aktu objętego postępowaniem nadzorczym. Akt ten pozostaje bowiem w granicach rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Odnotować także należy, że rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego aktu.

Przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie było więc ustalenie, czy rzeczywiście uchwała Rady Gminy Izbicko z 28 marca 2022 r., Nr XXXVIII.301.2022 w sposób istotny narusza prawo. Zaznaczyć należy, że ani art. 148 P.p.s.a., ani przepisy u.s.g. nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Mimo tego sąd musi dokonać kwalifikacji prawnej naruszenia prawa przez organ nadzoru. Biorąc pod uwagę treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że naruszenie prawa przez organ nadzoru będzie polegało w szczególności na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, podstawą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny czy procesowoprawny charakter (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją RP oraz z ustawami. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem. Aby zatem uznać, że mamy do czynienia z niezgodnością zaskarżonego aktu z prawem, należy znaleźć normę odniesienia stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego z prawem) zachowania, z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny.

Przechodząc do istoty sporu wskazać w pierwszej kolejności należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody przedstawione tak w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zawiera ona zarzuty i podniesione na ich poparcie argumenty, które nie zasługują na zaaprobowanie. W konsekwencji dotychczas wskazanego Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżącej zawarte w skardze podzielając w pełni motywy wskazane w objętym skargą rozstrzygnięciu. Nietrafnym w ocenie składu orzekającego, przy tak ukształtowanych powinnościach organu nadzoru i w ustalonym stanie prawnym oraz faktycznym, są formułowane w skardze zarzuty i przytoczone na ich poparcie argumenty. Rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wymagania określone prawem – zawiera uzasadnienie prawne, które pozwala potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny. W ocenie Sądu organ nadzoru w sposób zasługujący na zaaprobowanie wykazał, że zakwestionowany akt wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty są nie znajdują uzasadnienia zasługującego na uznanie wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, o czym szerzej poniżej. W drugiej zaś kolejności podnieść należy, czego nie dostrzega skarżąca Gmina, że zasady sporządzania aktu planistycznego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w nim ustaleń. W przypadku studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2 ustawy, zaś przedmiot, a więc ustalenia określa art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Jednym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza

Mając powyższe na względzie podnieść również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 przywoływanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej zwanej u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie studium, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o studium.

Równocześnie przypomnienia wymaga, że kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały nr XXXVIII.301.2022. Rady Gminy Izbicko z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko, stwierdził jej nieważność w całości.

W tym względzie odnotować również należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA). Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wymagania określone prawem – zawiera uzasadnienie prawne, które pozwala potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny. W ocenie Sądu organ nadzoru wykazał, by zakwestionowany akt wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

Przedstawione wyżej rozważania prawne o charakterze ogólnym pozwoliły Sądowi dokonać oceny skargi Gminy (jej zasadności) na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Od razu wyjaśnić też przyjdzie, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., znajduje odpowiednie zastosowanie także do zmiany studium. Studium jest aktem planistycznym, który określa politykę przestrzenną gminy oraz bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd ustawodawca w sformalizowanej procedurze uchwalania studium narzucił gminie przestrzeganie zasad i trybu sporządzania studium, określając przyczynę nieważności tego aktu w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania lub istotnego naruszenie trybu sporządzenia studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu – mając na uwadze wskazane powyżej – rację ma Wojewoda stwierdzając, że na organach gminy spoczywa ustawowy obowiązek aktualizacji polityki przestrzennej określonej w studium wraz ze zmianą uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy oraz zmianą przepisów prawa powszechnie obowiązującego. O ile art. 32 ust. 2 i art. 33 ustawy, ogranicza się do nałożenia na organy gminy obowiązku podjęcia działań zmierzających do uaktualnienia treści studium, jednak bez jednoznacznego wskazania ram czasowych, w jakich odpowiednie uchwały o przystąpieniu do prac planistycznych lub ich zakończeniu powinny być podjęte, to nie powinno budzić wątpliwości, iż zmiany takie powinny jednak nastąpić w rozsądnym terminie. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że skoro ten sam organ stanowiący, który podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium to także winien podjąć działania, których mowa w art. 27 ustawy, czyli przystąpić do zmiany studium. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27.

Ustawodawca, na mocy przepisu art. 27 ustawy, dopuszcza dokonanie zmian, w odniesieniu do już obowiązującego na terenie danej gminy studium. Przystępując do takiej zmiany niezbędnym jest dokonanie aktualizacji wszystkich nieaktualnych treści, wpływających na treść dokonywanej zmiany, przy uwzględnieniu obowiązku spełnienia obecnych wymogów ustawowych, tj. obowiązującego porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, iż organ uchwałodawczy przystępując do sporządzenia zmiany takiego studium, musi obok uwzględnienia koegzystencji "starych" i "nowych" unormowań ustawowych, uwzględniać również zasadę, że nie może być ono wprowadzane etapowo ani wybiórczo tylko na niektórych obszarach gminy. Studium jest bowiem aktem planistycznym o charakterze kompleksowym i musi odnosić się do całego obszaru gminy, a nadto musi być spójne wewnętrznie, a więc nie może zawierać regulacji wzajemnie wykluczających się. W praktyce, w wielu przypadkach, sporządzenie takiej zmiany może być niewykonalne. Prawidłowe, z punktu widzenia obecnego porządku prawnego, zmiany uzależnione są de facto od zawartości merytorycznej studium sporządzonego w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zakresu i charakteru wprowadzonych zmian, które muszą wszak odpowiadać wymogom ustawy. Istotne jest przy tym, jakie zmiany zaszły również na terenie objętym samą zmianą, i to zarówno w przestrzeni, ale również w samym prawodawstwie.

Przypomnienia wymaga, co zasadnie wyeksponował organ nadzoru, że politykę przestrzenną gminy Izbicko do dnia podjęcia uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego określała uchwała nr VI.30.2015 z 30 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia drugiej edycji studium. Zatem, na co także zasadnie wskazał Wojewoda, już w dniu podejmowania przez Radę Gminy decyzji o przystąpieniu do zmiany studium akt ten nie odpowiadał wymogom prawa, a polityka w nim zawarta powinna ulec weryfikacji w związku ze zmianą uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy. Studium Gminy Izbicko uchwalone w roku 2015 nie spełniało wymogu art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy, czyli nie uwzględniało potrzeb i możliwości rozwoju gminy ustalonych m.in. w oparciu o bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Określony w art. 10 ust. 5 ustawy, proces bilansowania terenów w gminie to podstawowe narzędzie do oszacowania potrzeb inwestycyjnych gminy w zakresie mieszkaniowym, produkcyjnym usługowym, z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy. Dopiero wyniki bilansu stanowić mogą podstawę określenia kierunków rozwoju gminy.

Nadto gmina nie może swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie, zatem zmiany obowiązującego (istniejącego) studium może dokonać, ale jedynie przy zachowaniu obowiązujących wymogów ustawowych i w takim trybie, w jakim był uchwalony. W rozpoznawanej sprawie powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 28 ust. 1 ustawy oraz art. 32 ust. 2 i art. 33 ustawy z powodu nie podjęcia działań zmierzających do uaktualnienia w całości treści studium gminy Izbicko przyjętego uchwałą nr VI.30.2015 z dnia 30 marca 2015 r., w szczególności w zakresie art. 10 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, oraz jej art. 9 ust. 3 z powodu uchylenia uchwały nr VI.30.2015 Rady Gminy Izbicko z dnia 30 marca 2015 r. uchwalającej drugą (2) edycję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Izbicko sporządzoną w granicach administracyjnych gminy. Prawidłowo przy tym wyjaśniając, że przepisy ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym formułują dwie przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwał rady gminy, a to:

pierwszą – uwzględnienie zasad sporządzania planu i studium, co oznacza, że władztwo planistyczne wyrażone w podjętej uchwale nie może naruszać przepisów prawa materialnego, a także zasad konstytucyjnych, oraz

drugą – zachowanie ustawowej procedury sporządzania aktów planistycznych oraz właściwości organów uczestniczących w tej procedurze, a określona jest jako zachowanie trybu ich sporządzenia.

Tymczasem poddany kontroli nadzorczej akt prawny nie wypełnia materialnoprawnej przesłanki zgodności z prawem jaką jest nienaruszalność zasad sporządzania studium. Nie można przy tym nie dostrzec, że zasadnie podniósł Wojewoda, iż na stronie 109 studium wskazano, że na terenie tym równorzędnie dopuszcza się przeróbkę kopalin, a taka działalność (jako związana z zabudową) wchodzić powinna w skład terenów podlegających bilansowaniu. Przy czym powierzchnia terenu PG objętego ustaleniami zmiany studium wynosi ponad 400 ha. Zatem prawidłowo wskazał Wojewoda, że nawet przeznaczenie terenu PG w większości pod eksploatację nie wyłącza obowiązku gminy sporządzenia bilansu terenów i aktualizacji kierunków rozwoju przestrzennego, albowiem zarówno wielohektarowy teren eksploatacji i jej wielokierunkowe oddziaływanie wyłączą spod możliwości zabudowy znaczne obszary gminy Izbicko, jak i gospodarowanie przestrzenią gminy w myśl zasady zrównoważonego rozwoju wymaga od jej organów wiedzy o potrzebach inwestycyjnych i budowlanych zanim studium przesądzi o trwałym wyłączeniu spod zabudowy tych terenów. Nadto wywiódł zasadnie Wojewoda, że skutki decyzji podjętych przez obecną Radę Gminy Izbicko eksploatacji złoża "Tarnów Opolski-Wschód", z uwagi na wielkość obszaru objętego koncesją, jak i datę jej ważności (do 2064 r.), będą odczuwalne przez następne pokolenia mieszkańców tej gminy.

Mając to na uwadze w ocenie Sądu zasadnie skonkludował organ nadzoru, że

po pierwsze – decyzje takie, w tym dotyczące zagospodarowania terenu, nie mogą być podejmowane w oderwaniu od wiedzy o potrzebach rozwoju całej gminy,

po drugie – na organach gminy spoczywa obowiązek monitorowania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i przeprowadzania przynajmniej raz podczas kadencji każdej rady analizy aktualności studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 32 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że i ile to właśnie Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego posiada autonomię co do zakresu i terminu podjęcia prac planistycznych, to jednak ograniczoną funkcjonowaniem w zdecentralizowanym systemie władzy państwowej.

W ocenie Sądu przyjęcie stanowiska skarżącej o braku obowiązku aktualizacji studium przy okazji zmiany odnoszącej się do terenów eksploatacji mogłoby prowadzić do nieakceptowanych skutków prawnych i społecznych. Zdaniem Sądu zasadnie stwierdził organ, iż zaaprobowanie takiego poglądu prowadziłoby wręcz do groźnych skutków prawnych i społecznych, jak np. niemożliwość zlokalizowania na obszarze gminy inwestycji celu publicznego znaczeniu ponadlokalnym z powodu nie wprowadzenia tego zadania do studium.

Zdaniem Sądu rację ma również organu nadzoru, iż nie można się zgodzić z argumentacją gminy, że ocena Wojewody jest błędna z uwagi na zastąpienie uchwały z 30 marca 2015 r. tekstem ujednoliconym, stanowiącym załącznik do kontrolowanej uchwały, albowiem – na co zasadnie wskazał organ nadzoru – uchwała z 30 marca 2015 r. została podjęta po przeprowadzeniu wymaganej procedury, określonej w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ujednolicony tekst studium będący załącznikiem nr 1 do uchwały zmieniającej to wynik wyłącznie technicznej czynności polegającej na scaleniu ze sobą tekstu podstawowego i jego zmiany (zmienionej treści). Uchwale z 30 marca 2015 r. Rada Gminy Izbicko mogła nadać nowy załącznik, ale samej uchwały o uchwaleniu studium nie może uchylić do czasu sporządzenia kolejnej edycji studium w granicach administracyjnych gminy w reżimie procedury określonej w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Zobowiązanie organu do działania w granicach prawa oznacza w szczególności, że organ władzy publicznej powinien przestrzegać wszelkich norm związanych z kompetencjami tego organu, przy czym nie chodzi tu tylko o prawo materialne i ustrojowe, lecz także o normy procesowe (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2006 r. w sprawie sygn. akt U 4/06, publ. Legalis numer 79197). Z punktu widzenia wszelkich regulacji procesowych istotne jest także, że z zasady legalizmu wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2002 r., w sprawie sygn. akt P 13/01, publ. Legalis numer 54429), przy czym w wyroku tym Trybunał stwierdził również, że zasada ta oznacza, że "na ograny władzy publicznej nałożony jest obowiązek działania na podstawie oraz w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Ich działania, podstawa i granice tych działań powinny być ściśle wyznaczone przez prawo. Niedopuszczalne jest zatem działanie bez podstawy prawnej - wykraczające poza te granice (por. np. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138)".

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do sporządzenia zmiany studium z istotnym naruszeniem prawa, szczegółowo wyjaśnionym w uzasadnieniu objętego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego. Istotność powyższych naruszeń należy również kwalifikować przez pryzmat rozwiązań w nim przyjętych, co zostało wykazane powyżej.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.