Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3330/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. (dalej: "strona", "skarżąca") jest decyzja Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2021r. nr [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w wysokości 1/21 części uposażenia przysługujący za okres do 5 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji KGP przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

W związku ze zwolnieniem A. K. ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2019 r., został jej wypłacony, w dniu [...] listopada 2020 r., ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w kwocie brutto 57.953,30 zł.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. strona zwróciła się do KWP w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) za 100 dni urlopu za lata 2015-2018 według mnożnika 1/21. W uzasadnieniu wniosku powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] KWP w [...] wydał odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w wysokości 1/21 części uposażenia przysługujący za okres do 5 listopada 2018 r.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez pozbawienie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w adekwatnej wysokości,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania, rozpatrzenia i obiektywnej oceny materiału dowodowego.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie KWP w [...] do uwzględnienia przy ponownym ustalaniu prawa do należnego jej ekwiwalentu postanowień art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyrokach: z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. K 1/08 oraz z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15.

Powołaną na wstępie decyzją dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] KGP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że sposób ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany wyrok TK spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Następnie organ II instancji wskazał, że A. K. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2019 r. W dniu [...] listopada 2020 r., wypłacono jej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop. Na podstawie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) dokonano naliczenia wysokości ekwiwalentu. W oparciu o ww. przepisy wyliczono, że:

- ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. wynosi 35.276,00 zł brutto (100 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień),

- ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. wynosi 22.677,30 zł brutto (45 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za nieuzasadnione. Stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wystarczający do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zatem nie są trafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, organ II instancji wskazał na zasadę domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...). Zaznaczył, że do czasu uznania przez TK, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez TK przepisów. Oznacza to, że KGP nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Brak jest zatem przesłanek prawnych od odstąpienia, w myśl żądania strony, od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...). Ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy.

Podsumowując KGP stwierdził, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem dokonano ponownego obliczenia wysokości ekwiwalentu i wypłacono wyrównanie zgodnie z ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...).

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję KGP z dnia [...] lipca 2021 r. zarzucając naruszenie:

- art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą pozbawieniem prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w adekwatnej wysokości,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania, rozpatrzenia i obiektywnej oceny materiału dowodowego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zobowiązanie organu do uwzględnienia - przy ponownym ustalaniu prawa do należnego jej ekwiwalentu - postanowień art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyrokach: z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. K 1/08 oraz z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15; zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca podniosła w szczególności, że literalne zastosowanie przez organ aktualnego brzmienia art. 115a ustawy o Policji narusza podstawową funkcję tego świadczenia - tj. zasadę ekwiwalentnej rekompensaty za brak możliwości skorzystania z prawa do wypoczynku zagwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Świadczeniem ekwiwalentnym za każdy dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób ustalania wartości jednego dnia urlopu wynika chociażby z tego, że urlop wypoczynkowy i dodatkowy liczone są wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspierają także postanowienia art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, ustalające wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu wypoczynkowego. Stanowiący jego substytut ekwiwalent pieniężny winien zatem odzwierciedlać wartość tego świadczenia w naturze.

W ocenie skarżącej, wbrew wzbudzającej istotne wątpliwości konstytucyjne ostatniej nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, nie ma powodów do tego, by nadal ograniczać prawo do uzyskania pełnego i rzeczywistego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż zwolnienie skarżącej ze służby nastąpiło po 19 października 2001 r, tj. po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny poprzedniego brzmienia art. 115a. Obecne działania ustawodawcy, polegające na przywróceniu mnożnika 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień urlopu dla ekwiwalentów wypłaconych pomiędzy 19 października 2001 r. a 6 listopada 2018 r. ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) tworzą stan wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu.

W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyliczyć i wypłacić należną skarżącej część ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z poszanowaniem ekwiwalentnego charakteru tego świadczenia - stosownie do postanowień art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 oraz stanowiska TK wyrażonego w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. K 1/08, zgodnie z którym rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi jego substytut.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2019 r. W związku ze zwolnieniem skarżącej został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie - za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do 5 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/30 oraz od 6 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy organ odmawiając skarżącej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 100 dni za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest ww. wyrok opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata od dnia 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym - uwzględniając kontekst i systematykę uregulowań konstytucyjnych - nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o ogłoszenie w organie urzędowym, nie zaś (także wywołujące skutki m.in. w sferze obalenia domniemania zgodności kontrolowanych norm prawnych) ogłoszenie publiczne danego judykatu (MS, t. II, s. 1195). Należy bowiem pamiętać o rozróżnieniu dwóch momentów - utraty domniemania konstytucyjności wadliwej regulacji (publiczne ogłoszenia orzeczenia) oraz utraty jej mocy obowiązującej (ogłoszenie w organie urzędowym) (por. Piotr Tuleja "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", wyd. II LEX, komentarz do art. 190, teza 4 "Ogłaszanie orzeczeń"). Oznacza to usunięcie części danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania od daty wejścia w życie orzeczenia TK, tj. od dnia 6 listopada 2018 r.

Na skutek wyroku TK wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do art. 9 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, należy wskazać, iż ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji - są to sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stała się data wskazana w tym przepisie.

Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, iż prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (i pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy stosunku pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana według przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej według zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 października 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi to do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia dla zastosowania dwóch stanów prawnych (tutaj dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie, tj. zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i niezakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, iż taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem został rozwiązany stosunek służbowy przed 6 listopada 2018 r., a następnie po tej dacie doszło do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony ze względu na spór co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018 r. Jednakże powyższej zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 października 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a ustawy o Policji ustalającego współczynnik ekwiwalentu - 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, jak to wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, że prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę - zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to, jak podkreśla Sąd Najwyższy - dwa różne roszczenia (por. np.: wyroki SN z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt I PKN 336/00; z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II BP 11/15).

Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). To w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. W przypadku bowiem gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty).

Skoro zatem skarżąca nabyła prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu 5 listopada 2018 r., do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30.

Ponownego podkreślenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - mają charakter bezwarunkowy.

Wskazać również należy, że w kwestii wyłączenia stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20). Z treści przytoczonego pytania prawnego wynika jednak, iż nie obejmuje ono swoim zakresem policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Brak jest zatem powodów, by w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne uległo zawieszeniu w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zasądzenie od organu kosztów postępowania, bowiem kosztów takich skarżąca, stosownie do treści art. 205 § 1 p.p.s.a., nie poniosła. W rozpatrywanej sprawie skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., zwolniona jest z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.