Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 483/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151  ust.  1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 936  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody K-P z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 483/09

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta B., utrzymał w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] orzekającej ustalić z tytułu nabycia przez Gminę B. z dniem [...] z mocy prawa, własność nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. F. stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,0018 ha, zajętej w dniu [...]pod drogę publiczną, zaliczoną od [...] do kategorii dróg gminnych – odszkodowanie w wysokości 3.393 zł, wskazano, że odszkodowanie przysługuje poprzedniemu właścicielowi nieruchomości B. E. S., podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia [...] ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. w operacie szacunkowym z dnia [...], zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna a odszkodowanie wypłaci Gmina B.

W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem [...] z mocy prawa własność części nieruchomości położonej w B. przy ul. F., stanowiącej działkę oznaczoną w projekcie podziału nr [...] o powierzchni 0,0018 ha, zajętej w dniu [...] pod drogę publiczną, zaliczoną od [...] do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 Ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu [...] we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia [...] do [...] Po upływie tego terminu roszczenie wygasa.

Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości w operacie szacunkowym na 3.393 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta B., kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego za nieruchomości zajęte z mocy prawa pod drogę publiczną.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie Wojewody [...] zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy, a ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Przyjęty jako dowód w sprawie operat szacunkowy uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych. W ocenie Wojewody, wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Opinia jest konsekwentna w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. Zastosowano właściwą metodę i podejście przy ocenie przedmiotowej nieruchomości.

Oceniając materiał zgromadzony w sprawie należy wziąć pod uwagę § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepis ten określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych przez drogi publiczne, a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Dopiero po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego uzyskanych po wniesieniu odwołania wynika, że operat został sporządzony bardzo rzetelnie, przy dokonaniu dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowa podniosła, że rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie rzeczoznawcy cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa – porównywalności z cechami działki oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca zaznaczyła, że nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi publiczne nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienia zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Możliwe jest natomiast znalezienie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest natomiast możliwe utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie których można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Powołano się na treść art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjonowania warunków umowy. Zwrócono uwagę, że transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne (gmina jest jedynym możliwym nabywcą), transakcje kupna – sprzedaży odbywają się nie całkowicie dowolnie (możliwość wywłaszczenia), nieruchomości nie były eksponowane na rynku, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy majątkowego.

Zakupione przez Gminę B. nieruchomości pod drogi nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych w podejściu porównawczym z uwagi na wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą.

W opinii Wojewody [...] przedstawiona opinia rzeczoznawcy majątkowego spełnia wszystkie wymogi określone przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Starosta N. dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego i może on być podstawą do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ocena operatu spoczywa ostatecznie na organie administracji. Rzeczoznawca majątkowy nie przeszedł "automatycznie" do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1 § 36.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto B., zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, a w szczególności art. 134, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2602 ze zm.) i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty N. z dnia [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonego materiału dowodowego, nie podjął też próby wyjaśnienia spornej kwestii dotyczącej istnienia rynku nieruchomości "drogowych". Posługując się wyjaśnieniami rzeczoznawcy bezkrytycznie przyjął, że "transakcje" pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Oceniając dowody w sprawie organ pominął kwestię określenia umów kupna nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które ze względu na brak określenia kategorii w dniu [...], nie mogą być uregulowane w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przy zawieraniu tych umów nie ma mowy o zagrożeniu wywłaszczeniem, gdyż ten tryb jest zarezerwowany dla nabywania nieruchomości, na których ma być dopiero realizowany cel publiczny. Zawarcie umowy jest poprzedzone negocjacjami, a cenę wyjściową stanowi wartość rynkowa określona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Za niezgodne z prawem należy uznać bezkrytycznie przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji. W 2007 r. Miasto B. zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. – 27 umów, a w 2009 r. zawarto już 17 takich transakcji. Miasto B. nie jest jedynym nabywcą nieruchomości drogowych, takimi nabywcami są także osoby fizyczne.

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że kupowane przez Miasto B. nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przez nieruchomości podobne należy rozumieć takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się uznając, że nieruchomościami podobnymi do zajętej pod drogę publiczną są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

W ocenie skarżącej brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli zgodną z art. 151 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że rzeczoznawcy majątkowi zgodnie oświadczają, iż faktycznie na rynku można odnotować jedynie sporadyczne transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi. W dodatku transakcje te dotyczą działek o zróżnicowanych parametrach, położeniu i sytuacji prawnej, wobec czego większość z nich nie może stanowić bazy porównawczej. Orzecznictwo w sprawach dotyczących ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne cechuje niejednolitość, wobec czego nie może ono stanowić wskazówki do rozpatrywania spraw przez organy administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) brzmi: "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Zgodnie z ust. 2 art. 73 przepisów wprowadzających odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca: 1/ gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2/ Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg.

Ustawodawca przewidział, że odszkodowania mają być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 262, poz. 2603 ze zm.). Dział VI tej ustawy zajmuje się wyceną nieruchomości.

Zgodnie z ust. 5 art. 73 Przepisów wprowadzających podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Przepisy art. 73 ust. 4, ust. 2 pkt 1 i 5 przepisów wprowadzających w powiązaniu z innymi przepisami były przedmiotem 4 wyroków Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99, wyrok z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02, wyrok z 28 lutego 2008 r. sygn. K 43/07, wyrok z 19 maja 2009 r. sygn. K 47/07). Także po wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w zakresie w jakim zakreśla termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających z art. 2, art. 32 ust. 1 art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W pełni należy zgodzić się z poglądem, że transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych (grunty te stanowią faktycznie res extra commercium), a kwota uzyskana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości wypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania. Należy bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności prawne i faktyczne związane z wypłatą odszkodowań. Problematyka ta budzi wiele sporów i wątpliwości konstytucyjnych, o czym świadczą powołane wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stosowny zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy 18m² drogi zostało przejęte z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 – 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten ma charakter porządkujący sytuacje faktyczne, jakie zaistniały przed 1998 r.

Realizacja tego przepisu następuje dwufazowo.

W rozpatrywanej sprawie najpierw Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem [...] z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. S., stanowiącą działkę oznaczoną w projekcie podziału nr [...] o pow. 0,0018 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] jako własność osoby fizycznej, zajętej w dniu [...] pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia [...] do kategorii dróg gminnych. Decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Jest ona jednak niezbędna do wypłaty odszkodowania i ujawnienie prawa w księdze wieczystej

W odrębnym postępowaniu, na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, orzeka się o wysokości odszkodowania za zajętą drogę. Wniosek o odszkodowanie mógł być złożony tylko w okresie pomiędzy [...] a [...]. Ta ostatnia sytuacja nie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodna z Konstytucją (wyrok z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02, wyrok z 15 września 2009 r. sygn. P 33/07). Jeżeli w tym czasie właściciel nie złożył wniosku, to tracił prawo do uzyskania odszkodowania. Nie powinna mieć miejsca sytuacja, gdy termin przeznaczony dla strony jest terminem zawitym, a organ administracji nie ma konkretnych terminów. W rozpatrywanej sprawie terminu wypłaty odszkodowania nie można określić jako "terminu rozsądnego"

W normalnym biegu wydarzeń odszkodowanie winno być wypłacone z chwilą przejęcia nieruchomości. Z innych spraw zawisłych w tut. Sądzie, w tym spraw o bezczynność wynika, że gminy zwlekają z wypłatą odszkodowania z powodu ograniczonych środków finansowych. Proponują także odszkodowanie, które nie satysfakcjonują byłych właścicieli. Część z osób uprawnionych godzi się na proponowane stawki mając na uwadze, że mogą nie doczekać wypłaty odszkodowania, jak w rozpatrywanej sprawie. W tej sprawie uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są bowiem spadkobiercy byłego właściciela E. S. O ile właściciele nie przyjmą proponowanego odszkodowania, to pozostaje im złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania, które będzie "ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości" (art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Impuls właściciela lub jego spadkobierców spowoduje wszczęcie procedury odszkodowawczej. Wojewoda trafnie zwrócił uwagę, że prowadzenie negocjacji w sytuacji, gdy przejście własności już nastąpiło, są dość ograniczone i są uzależnione od dobrej woli organu ustalającego takie odszkodowanie. Pozycja stron negocjacji nie jest równorzędna.

Trudno w tej sytuacji mówić o wolnym rynku. Nie ma żadnego swobodnego rynku obrotu drogami, a proponowane w skardze uwzględnienie wysokości dotychczasowych odszkodowań nie spełnia kryteriów dobrowolności umów. Strona nie może wycofać się z umowy, staje przed faktem dokonanym, na który nie ma żadnego wpływu. Mamy do czynienia wręcz z dominującą pozycją organu administracji, który wypłaca odszkodowanie wtedy, kiedy ma na to pieniądze. W wyroku z 7 lipca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że co najmniej od czasu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skarżący dysponowali uzasadnionym roszczeniem o rekompensatę z tytułu pozbawienia własności. Podkreślono to także w cytowanym niżej wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nie można mówić o rynku nieruchomości drogowych a raczej o rynku odszkodowań. Związane to jest z faktem, że nieruchomości z mocy samego prawa przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. lub na własność jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/09 podkreślił, że zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stwarzało nieodwracalny stan faktyczny, a art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających stanowi formę odjęcia własności. Również sam ustawodawca w art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających mówi o tracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Strony umowy nie są od siebie niezależne, nie można uznać, że działają w sposób dobrowolny, odjęcie własności nastąpiło z mocy ustawy ale już wypłata odszkodowania następuje tylko na wniosek. Nie można mówić o cenie transakcyjnej, ponieważ nie ma dobrowolnych transakcji w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ślad za Wojewodą [...] należy także podkreślić, że transakcje zajęte pod drogi publiczne są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) który mówi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ponadto z art. 2a w/w ustawy wynika zakaz przenoszenia dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Ustawodawca najpierw spowodował przejęcie nieruchomości z mocy prawa a następnie ustalił warunki wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji nie można mówić o żadnym "wolnym rynku".

Gminy (lub Skarb Państwa) nie wypłacały odszkodowań a Wojewoda zwlekał z wydaniem deklaratoryjnych decyzji o przejęciu dróg na własność gminy lub Skarbu Państwa. Sytuacja taka budziła uzasadnione wątpliwości co do zgodności przyjętych rozwiązań w Konstytucji, o czym świadczą tezy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się do stosowania standardów państwa praworządnego. Art. 6 ust. 2 Traktatu Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864/30 z 2004 r.) wskazuje, że Unia szanuje prawa podstawowe, zagwarantowane w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r., oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego.

Art. 1 do protokołu Nr 1 i 4 do Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175) poświęcony jest ochronie własności i stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 uznał, że art. 73 ust. 1 i 5 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest zgodny z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 1 protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Jednakże Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, rozpatrujący w wysokim stopniu zbliżoną sprawę do rozpatrywanej w niniejszej sprawie, stwierdził pogwałcenie art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (sprawa Polańscy v. Poland, application no. 21700/02, punkt 76 wyroku z 7 lipca 2009 r.). Podkreślono, że wysokość odszkodowań nie uwzględnia zadośćuczynienia za okres przewlekłości postępowania. W związku z tym Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał na naruszenie przez Polskę prawa do poszanowania mienia.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 152 wskazuje na możliwe sposoby określenia wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Z woli ustawodawcy (przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a nie organ administracji. Przepis wskazuje, że uwzględnia się w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wielość czynników jakie należy brać pod uwagę wskazuje, że każda wycena nieruchomości ma podwójnie indywidualny charakter. Należy brać pod uwagę wskazane cechy ale także wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową nieruchomości, a organ administracji publicznej przyjmując tą wartość jako podstawę ustalenia odszkodowania nie dopuścił się obrazy art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości, która stanowi podstawę ustalenia przez organ wysokości odszkodowania, jest określenie wartości tej nieruchomości w sposób najbardziej odzwierciedlający jej realną wartość. Określając wartość nieruchomości, rzeczoznawca musi się kierować w pierwszej kolejności regułami zawartymi w przepisach rangi ustawowej, a dopiero w dalszej kolejności brać pod uwagę reguły zawarte w przepisach niższej rangi. W ocenie Sądu ustalona wartość odszkodowania odzwierciedla wartość rynkową nieruchomości albowiem uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, a także zawiera właściwe podejście i metodę wyceny. Orzeczone odszkodowanie spełnia konstytucyjny wymóg "słusznego" odszkodowania.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest rodzajem opinii biegłego i podlega ocenom w podobny sposób jak opinia biegłego. Należy zwrócić uwagę na metodologię pracy biegłego – rzeczoznawcy majątkowego m.in. na kompletność stanu faktycznego na którym się oparł, zastosowaną metodę badawczą, logiczność wywodów i rzetelność opinii. Jak to podkreślił organ II instancji, gdy brak jest podstaw do kwestionowania opinii rzeczoznawcy majątkowego, organ może oprzeć wydaną przez siebie decyzję na analizie przedstawionej w operacie.

Skarżący kwestionuje metodę wyceny przyjętą przez biegłego oraz brak stanowiska organu II instancji ustosunkowującego się do wywodów odwołania.

Skarżący powołuje się na umowy dotyczące nieruchomości zajętych na drogi publiczne jednakże nie podaje dokładnych ustaleń związanych z okolicznościami zawarcia tych umów. Stąd nie można ocenić czy mamy do czynienia z rynkiem obrotu nieruchomościami drogowymi, co już w punkcie wyjściowym, z powodów wyżej podanych, wydaje się mało prawdopodobne. Wojewoda przyznaje, że ewentualnie te transakcje, które można uznać za "rynkowe" dotyczą głównie gruntów wykupywanych pod drogi poza obszarami miast, wobec czego rzadko mogą one stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi, leżących w zwartej zabudowie

Sąd podziela pogląd, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych, a kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości przypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania. Transakcji takiej nie można bowiem przypisać cechy transakcji "rynkowej." Warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca sygn. SK 11/02 wskazującego na ograniczenie ekwiwalentności świadczenia odszkodowawczego z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających – "Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie czasu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania".

W ocenie Sądu prawidłowe jest także zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku cen transakcyjnych, wartość gruntów określa się w sposób następujący - punkt 2: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "gruntów przyległych", w związku z powyższym mają tutaj zastosowanie ogólne reguły znaczeniowe języka polskiego.

Nie stanowi naruszenia metodologii porównawcze odniesienie się przez rzeczoznawcę do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Świadczy to o jednakowym traktowaniu wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne i wartości działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne. Nie ma żadnych racji uzasadniających zróżnicowanie sytuacji podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach. Działka przeznaczona pod drogę została wydzielona z działki budowlanej (oznaczenie w dziale I księgi wieczystej). Tym samym należy uznać, że trafnie odniesiono się do działki budowlanej, która w tej sytuacji jest działką przyległą.

Nie można także podzielić poglądu, że rzeczoznawca majątkowy przeszedł "automatycznie" do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1 § 36. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] wyjaśniła, że przeprowadziła analizę transakcji z gruntami zakupionymi przez Gminę B. przeznaczonymi i zajętymi pod drogi. Należy podzielić argumentację rzeczoznawcy majątkowego, że odnotowane transakcje nie mogą stanowić bazy porównawczej dla nieruchomości wycenionej i nie mogą być wykorzystane do wyceny. Zakupione przez Gminę nieruchomości pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenioną w zakresie: lokalizacji, stanu prawnego, zagospodarowania i sposobu użytkowania, wyposażenia w urządzenia infrastruktury i ceny. Tym samym nie można utworzyć zbioru nieruchomości podobnych, co jest istotą podejścia porównawczego. W świetle tych ustaleń nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 80 K.p.a. Skarżący nie uzasadnił w jaki konkretnie sposób przyjęcie jego koncepcji wyceny będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie. Nie wskazał także na konkretne umowy, z których wynikałaby inna wartość gruntów zajętych pod drogi i które by podważały ocenę rzeczoznawcy. Skarżący nie wskazał też na konieczność powołania innego rzeczoznawcy.

Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.