Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 163/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art,7 ust.1,2,6, 6a,7 i 8, art.10 ust.1 i 2, art.11
journal: Dz.U. 2001 nr 73 poz 764
law: Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 637/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 15 [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekazania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia 21 [...] 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz J. W. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r. oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 15 [...] 2014 r. w przedmiocie przekazania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Decyzją z dnia 21 [...] 2014 r., Starosta T., na podstawie art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. z 2001 r. Nr 73 poz. 764 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229 poz. 2273), odmówił J. W. przyznania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu, na działce nr [...] w M. gmina L. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżący nabył grunt leśny od J. W. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 30 [...] 2013 r. Decyzją z dnia 4 [...] 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał zaś J. W. emeryturę, do której prawo nabyła w dniu 20 [...] 2013 r. Organ wyjaśnił, że skoro ekwiwalent wypłacany jest do czasu nabycia prawa do emerytury, to po dniu 20 [...] 2013 r. ekwiwalent ten J. W. nie przysługiwał, tym samym nie mogła ona przekazać prawa, którego nie miała.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. podniósł, że Starostwo Powiatowe w T. poinformowało go, że zgodnie z art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, jeżeli złoży wniosek o przejęcie ekwiwalentu, zostanie on przepisany i wypłacony do pozostałego okresu 20 lat. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w dniu 20 [...] 2013 r. ekwiwalent już nie przysługiwał, bowiem decyzja ZUS została odebrana przez jego matkę w dniu 18 [...] 2013 r., a z pouczenia w niej zwartego wynika miesięczny termin do wniesienia odwołania. Podniósł, że decyzja ta stała się ostateczna dopiero 17 [...] 2014 r. Sprzedaż działki nastąpiła zatem w dniu, w którym jego matka nie nabyła jeszcze prawa do emerytury.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 15 [...] 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że J. W. utraciła prawo do ekwiwalentu z dniem 20 [...] 2013 r., tj. z dniem nabycia prawa do emerytury. Tym samym nie mogło dojść do przekazania przez nią praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na skarżącego, gdyż umowa sprzedaży, na mocy której J. W. został właścicielem zalesionej nieruchomości została zawarta w dniu 30 [...] 2013 r., a więc po utracie wymienionego uprawnienia przez J. W.

Jednocześnie organ wskazał, że wystąpienie skarżącego o udzielenie informacji w zakresie przyznania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej, jak i udzielenie odpowiedzi na to pytanie miały miejsce poza postępowaniem administracyjnym wszczętym na wniosek skarżącego, a zatem zarzuty w tym zakresie są niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy J. W. podniósł, że prawo do ekwiwalentu jest ściśle związane z nieruchomością objętą uprawą leśną, a nie z konkretną osobą, która w dniu rozpoczęcia uprawy ma status właściciela nieruchomości. Nabycie prawa do emerytury przez J. W. nie ma, zdaniem skarżącego, znaczenia w niniejszej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazał, że Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 21 października 2013 r. wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 7 ust. 6a i art. 11 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, w zakresie w jakim przepisy te przewidują możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z wyłączenia gruntów z uprawy rolnej i prowadzenia uprawy leśnej tylko w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej uprawą leśną na podstawie umowy sprzedaży bądź spadkobrania, są niezgodne z art. 62 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący wskazał ponadto, że decyzja ZUS z 4 [...] 2013 r. odebrana została przez jego matkę w dniu 18 [...] 2013 r. i stała się ostateczna dopiero w dniu 18 [...] 2014 r., tj. po dacie zawarcia umowy sprzedaży, na mocy której skarżący został właścicielem zalesionej nieruchomości.

Skarżący podkreślił ponownie, że organ udzielił J. W. niepełnych i błędnych wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za niezasadną, na wstępie wyjaśnił, że z treści art. 14 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, stosuje się zasady dotychczasowe. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują wiec przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.

Z przepisu art. 7 ust. 6 tej ustawy wynika, że właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. W art. 7 ust. 6a ustawy wskazano natomiast, że w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem tej uprawy oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia 4 [...] 2002 r. Starosta T. stwierdził prowadzenie przez J. i J. W. uprawy leśnej założonej na gruncie rolnym w obrębie M., gmina L. na działce nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia 4 [...] 2013 r. ZUS Odział w T. przyznał J. W. emeryturę od dnia 20 [...] 2013 r. Następnie aktem notarialnym z dnia 30 [...] 2013 r., J. i J. W. sprzedali J. W. przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia 2 [...] 2014 r. skarżący wystąpił o przekazanie mu praw do ekwiwalentu oraz wszystkich innych praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działce nr [...] w M. Decyzją z dnia 21 [...] 2014 r., Starosta T. odmówił J. W. przyznania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 15 [...] 2014 r.

Biorąc pod uwagę przedstawiony stan sprawy oraz przepisy prawa mające w niej zastosowanie, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty T. odpowiadają prawu.

Sąd podzielił stanowisko SKO, iż niemożliwym było przyznanie skarżącemu praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu, skoro uprawnienie poprzedniej właścicielki gruntu wygasło przed dniem przeniesienia własności tej nieruchomości na skarżącego. Tym samym nie przysługiwało już ono w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, na której prowadzona była uprawa leśna i w konsekwencji niemożliwym było przeniesienie uprawnień, bowiem te wcześniej już wygasły.

Sąd I instancji za nietrafne uznał stanowisko strony, że prawo do ekwiwalentu ściśle związane jest nieruchomością objętą uprawą leśną, bowiem przeczy temu treść przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że decyzja o nabyciu prawa do emerytury ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że potwierdza ona istnienie pewnego prawa, ale nie tworzy go. Tym samym, dla określenia momentu nabycia przez J. W. praw do emerytury nie miało znaczenia to, kiedy decyzja ta stała się prawomocna. Wiążące znaczenie ma bowiem data nabycia uprawnień emerytalnych, co nastąpiło w dniu 20 [...] 2013 r. i związane było z osiągnięciem wieku emerytalnego. Decyzja ZUS, mimo iż wydana została w dniu 4 [...] 2013 r., potwierdzała stan prawny zaistniały w dniu 20 [...] 2013 r.

Za niezasadne, Sąd I instancji uznał również zarzuty naruszenia przez organ administracji art.6, 7 i 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "k.p.a.".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości J. W., na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.":

1) na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 7 ust. 6a i art. 11 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w sprawie toczącej się pod sygn. akt. K 46/13,

2) w przypadku nie uwzględnienia wniosku z pkt. 1, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i rozpoznanie niniejszej sprawy co do istoty w trybie art. 188 p.p.s.a.,

3) ewentualnie, o uchylenie zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ administracyjny,

4) ewentualnie o przedstawienie niniejszej sprawy do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z uwagi na powstałe zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości,

5) zasądzenie od Organu administracji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów procesu według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że Organy administracji publicznej I oraz II instancji prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz że należycie i wyczerpująco informowały matkę Skarżącego J. W. o okolicznościach prawnych sprawy, podczas gdy Organ I instancji udzielił J. W. błędnych wyjaśnień, co w konsekwencji stanowi naruszenie obowiązku sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w związku z art. 7 ust. 6a oraz art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, tj. uznanie, iż prawo do ekwiwalentu przysługującego Skarżącemu wygasło wskutek nabycia przez J. W. emerytury od dnia 20 [...] 2013 r., uznanie, iż w związku z powyższym, Skarżącemu nie przysługuje prawo do przekazania mu praw i obowiązków wypłaty ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działce nr [...] w M., gm. L.,

b) poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące odmową przekazania praw i obowiązków Skarżącemu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu, na działce nr [...] w M., gm. L., co w konsekwencji stanowi naruszenie prawa Skarżącego do innego prawa majątkowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Pismem z dnia 20 [...] 2016 r., z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 9 grudnia 2014 r. wyroku w sprawie sygn. akt K 46/13, skarżący cofnął wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w przedmiocie przekazania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłat ekwiwalentu stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji organy administracji publicznej odmowę przekazania stronie skarżącej wymienionych praw i obowiązków zasadnie motywowały tym, że prawa i obowiązki te wygasły z momentem, w którym J. W., jako dotychczasowa właścicielka gruntu nabyła prawo do emerytury, co nastąpiło w dniu 20 [...] 2013 r., a więc w dacie poprzedzającej datę sprzedaży tego gruntu. Wymienionych praw i obowiązków nie mogła więc ona skutecznie przekazać nabywcy gruntu. Tym samym, według Sądu I instancji, skoro poprzednik prawny strony skarżącej utracił prawo do świadczenia w postaci ekwiwalentu ex lege, tj. w dniu nabycia prawa do emerytury, to nieistniejące już prawo nie mogło przejść na nabywcę zalesionego gruntu.

Podważając prawidłowość podejścia Sądu I instancji do spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii - stanowi ją zagadnienie odnoszące się do wykładni i zastosowania w okolicznościach stanu faktycznego sprawy przepisu art. 7 ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia - strona skarżąca kasacyjnie argumentowała natomiast, że obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz prawo do ekwiwalentu są ściśle związane z zalesionym gruntem, a nie z konkretną osobą, w szczególności zaś z osobą, która w dniu rozpoczęcia prowadzenia uprawy leśnej miała status właściciela zalesianego gruntu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1 ppkt a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez który strona skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a przez to niezgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia - zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, skarga kasacyjna skutecznie natomiast podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w tym zakresie, w jakim zarzuca naruszenie przez Sad I instancji prawa materialnego. Za w pełni usprawiedliwione uznać należało bowiem zarzuty błędnej wykładni art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w związku z art. 7 ust. 6a oraz art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (pkt 2 ppkt a) petitum skargi kasacynej) oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 konstytucji RP (pkt 2 ppkt b) petitum skargi kasacyjnej). Komplementarny charakter tych zarzutów uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Odwołując się do stanu prawnego rozpatrywanej sprawy, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z mającym w niej zastosowanie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, właściciel gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej, nabywa prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, a ekwiwalent ten wypłacany jest właścicielowi gruntu miesięcznie do dnia 10 każdego miesiąca począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym właściciel gruntu otrzymał decyzję. Zgodnie z art. 7 ust. 6 przywołanej ustawy właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat.

Z regulacji zawartych w ustawie o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wynika, że prawodawca przewidział również możliwość przejścia uprawnienia do ekwiwalentu, co pierwotnie ograniczone zostało do sytuacji nabycia własności uprawy leśnej w drodze spadkobrania, a wynikało z art. 11 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym korzystanie z nabytych w ten sposób uprawnień jest kontynuowane w ramach ustalonego terminu 20 lat. Następnie, motywując to brakiem regulacji skutków obrotu ziemią dla procesu zalesienia oraz wynikającymi z tego negatywnymi konsekwencjami finansowymi dla budżetu państwa w postaci zaprzestania uprawy leśnej przez nabywcę gruntu, pomimo że ze środków publicznych (Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) były już pokryte koszty sadzonek oraz koszty sporządzenia planu zalesienia, w celu zachęcenia nabywców do kontynuowania uprawy leśnej, a tym samym przyczyniania się do realizacji celu ustawy, tj. restrukturyzacji rolnictwa i zwiększania powierzchni lasów w Polsce, nowelą z dnia 14 lutego 2003 r. ustawodawca dodał do art. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. ust. 6a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu, a przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Przywołane rozwiązania ustawowe, stanowiły przedmiot oceny ich zgodności z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 konstytucji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowanym wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie, w jakim przewidują możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z wyłączenia gruntów z uprawy rolnej i prowadzenia uprawy leśnej tylko w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej uprawą leśną na podstawie umowy sprzedaży bądź spadkobrania ograniczając tym samym możliwość przeniesienia prawa do ekwiwalentu tylko w wypadku tych dwóch zdarzeń prawnych, a więc zbyt wąsko, gdy chodzi o zakres zastosowania normy wynikającej z tych przepisów.

W konsekwencji rozpatrzenia wymienionego wniosku, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., w sprawie K 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "1. Art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 oraz z 2003 r. Nr 46, poz. 392) w zakresie, w jakim nie przewiduje - od wejścia w życie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392) - przejścia na nabywcę w drodze innej czynności prawnej niż sprzedaż gruntu obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 11 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji".

Uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej, w tym ich prawne znaczenie dla sądowego procesu stosowania prawa, przywołany wyrok sądu konstytucyjnego oraz przedstawioną w jego uzasadnieniu argumentację prawną uznać należy za istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia spornego w sprawie zagadnienia, a mianowicie wykładni przepisu art. 7 ust. 6 i ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w zakresie, w jakim dekodowana z niego norma prawa stanowi o uprawnieniu właściciela zalesionego gruntu do ekwiwalentu oraz o instytucji przejścia tego uprawnienia - w drodze przekazania decyzją administracyjną – na nabywcę tego gruntu. Innymi słowy wykładnia przywołanego przepisu ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, aby jej rezultat mógł być uznany za prawidłowy, nie może pomijać stanowiska prezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku.

Z punktu widzenia istoty spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii - a mianowicie, czy w okolicznościach stanu faktycznego sprawy za uzasadnione w świetle art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. uznać należało oczekiwanie strony skarżącej co do uwzględnienia jej wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie przekazania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej, a zaskarżoną decyzją wydaną w sprawie z tego wniosku za zgodną z prawem - zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma odpowiedź na pytanie o charakter prawny ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej.

Analizując charakter prawny tego ekwiwalentu, w przywołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "[...] z jednej strony była to rekompensata za likwidację gospodarstwa rolnego, z drugiej strony - pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej. Jest to świadczenie wzajemne, gdyż warunkiem jego otrzymywania było zobowiązanie się właściciela gruntu do prowadzenia uprawy leśnej zgodnie z planem zalesienia, a następnie uproszczonym planem urządzenia lasu. Niedopełnienie tych obowiązków skutkowało wstrzymaniem wypłaty ekwiwalentu. Przyznanie ekwiwalentu (tak jak i wystąpienie z wnioskiem o przeznaczenie gruntu do zalesienia) nie było uzależnione od prowadzenia działalności rolniczej przez właściciela gruntu ani od jego statusu majątkowego. Świadczenie to otrzymywał każdy właściciel, także wykonujący pracę zawodową niezwiązaną z rolnictwem, który otrzymał decyzję o prowadzeniu uprawy leśnej. To samo dotyczyło nabywcy zalesionego gruntu na podstawie umowy sprzedaży - ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych. Mogła to być zatem osoba aktywna zawodowo poza rolnictwem [...].. Ekwiwalent przechodził na nią wyłącznie z tego tytułu, że otrzymywał go jej poprzednik prawny - pierwotny właściciel gruntu rolnego, który dokonał jego zalesienia. Warunkiem jego otrzymywania przez nabywcę było dalsze prowadzenie uprawy leśnej zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu. Ekwiwalent nie pełnił zatem w tej sytuacji funkcji rekompensaty za likwidację gospodarstwa rolnego, lecz wyłącznie miał pokrywać koszty związane z prowadzeniem uprawy leśnej, a przez to być zachętą dla nabywcy do jej kontynuacji." (por. pkt 6.2 uzasadnienia wyroku TK). Co nie mniej istotne, sąd konstytucyjny podniósł również, że " [...] ratio legis ustawy z 8 czerwca 2001 r. była m.in. restrukturyzacja rolnictwa i zwiększenie powierzchni lasów w Polsce. Celem wprowadzenia ust. 6a w art. 7 ustawy z 8 czerwca 2001 r. było zaś zapobieżenie sytuacjom, w których nabywca zalesionego gruntu nie kontynuował prowadzenia uprawy leśnej, co wiązało się ze stratami budżetu państwa, z którego zostały już pokryte koszty sadzonek i sporządzenia planu zalesienia, a także wypłacany był ekwiwalent poprzedniemu właścicielowi. Przejście obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej, ale także prawa do comiesięcznego ekwiwalentu miało zachęcać nabywców zalesionych gruntów do kontynuacji uprawy." (por. pkt 8.1 uzasadnienia wyroku TK).

Uwzględniając powyższe, w tym zwłaszcza odwołując się do celów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz do funkcji ekwiwalentu, należy przyjąć, że prawo do ekwiwalentu ma charakter prawa majątkowego ściśle związanego z nieruchomością na której prowadzona jest uprawa leśna, a nie z konkretną osobą, która w dniu rozpoczęcia uprawy leśnej posiadała status właściciela nieruchomości (por. również wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1394/14). Zwłaszcza, że jak w przywołanym wyroku podkreślił Trybunał Konstytucyjny, funkcją omawianego ekwiwalentu nie jest funkcja socjalna.

Powyższe, stanowiąc konsekwencję rezultatu celowościowej i funkcjonalnej wykładni art. 7 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, znajduje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego swoje potwierdzenie również w rezultacie wykładni językowej przywołanego przepisu. Mianowicie, tezę, że ekwiwalent ma charakter prawa majątkowego ściśle związanego z nieruchomością potwierdza konwencja językowa, którą ustawodawca operuje na gruncie ust. 1 art. 7 przywołanej ustawy. Wprost jest w nim mowa o ekwiwalencie za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, którego wysokość jest z kolei determinowana wyłącznie obszarem zalesienia. Tezę o ścisłym powiązaniem prawa do omawianego ekwiwalentu z gruntem potwierdza również treść regulacji prawnej zawartej w art. 7 ust. 7 przywołanej ustawy, zwłaszcza zaś w ust. 8 art. 7. Z przepisu tego wynika, że w przypadku zniszczenia uprawy leśnej w wyniku celowego działania właściciela gruntu, starosta wydaje decyzję administracyjną o wstrzymaniu wypłaty ekwiwalentu oraz nakazuje zwrot kosztów sadzonek, kosztów sporządzenia planu zalesienia i pobranego ekwiwalentu - wraz z odsetkami ustawowymi.

Ponadto, za nie bez znaczenia z punktu widzenia przedstawionych wniosków uznać należy to, że na gruncie wymienionego przepisu ustawodawca stanowi o "właścicielu gruntu", jako podmiocie uprawnionym do ekwiwalentu. Ma to tę konsekwencję, że w świetle celów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz w korespondencji do przywołanego powyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia twierdzenie, że uprawnionym do ekwiwalentu, jako prawa majątkowego ściśle związanego z zalesianym gruntem, jest każdoczesny właściciel tego gruntu, a więc również i jego nabywca (w drodze czynności cywilno- prawnej lub spadkobrania), przez okres, co zasady nie dłuższy, niż 20 lat.

Wniosek ten znajduje swoje potwierdzenie również w tym argumencie, że wraz z nabyciem, we wskazany powyżej sposób prawa własności zalesianego gruntu (uprawy leśnej), jego nowy właściciel - tak jak jego poprzednik - niejako automatycznie zaczyna podlegać wszystkim konsekwencjom (obowiązkom) wynikającym z przepisów ustawy o lasach, gdy chodzi o determinowany, między innymi zasadami gospodarki leśnej, sposób postępowania z tym gruntem. Uwzględniając cele ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, zasadniczo - jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie wyraża wolę kontynuowania prowadzenia uprawy - zaczyna podlegać również obowiązkom związanym z prowadzeniem uprawy leśnej założonej przez jego poprzednika na nabytym gruncie. Skoro tak, to z punktu widzenia przedstawionych uwag, wymienione obowiązki uznać należałoby za ściśle skorelowane z konkretnymi uprawnieniami, w tym zwłaszcza z uprawnieniem (każdoczesnego) właściciela zalesionego gruntu do ekwiwalentu, jako prawa majątkowego ściśle z tym gruntem związanego.

W świetle przedstawionych argumentów, za nietrafne uznać należy więc stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że prawo do ekwiwalentu ma ściśle osobisty charakter związany z osobą, która w dniu rozpoczęcia prowadzenia uprawy leśnej posiadała status właściciela gruntu i wygasa wraz z uzyskaniem prawa do emerytury przez tę osobę, co w konsekwencji uniemożliwia jego przeniesienie na nabywcę. Podejściu tego rodzaju oraz takiemu rozumieniu prawa do ekwiwalentu jednoznacznie jednak sprzeciwiają się deklarowane przez prawodawcę - a powyżej przedstawione - cele ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz charakter prawny ekwiwalentu i jego funkcje. Ponownie podkreślając, że ekwiwalent, o którym mowa w art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter publicznego prawa podmiotowego o charakterze majątkowym ściśle związanego z gruntem, stanowisku Sądu I instancji przeciwstawić należy również i ten argument, że ekwiwalent ten nie dość, że nie realizuje funkcji socjalnej, co mogłoby świadczyć o jego osobistym charakterze, to przede wszystkim, że jego przejście na nabywcę gruntu w drodze pochodnego nabycia prawa nie następuje wraz z dokonaniem konkretnej czynności cywilno prawnej, lecz wymaga wydania decyzji administracyjnej, w drodze której dochodzi do przekazania praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej. W tym względzie, krytyczna ocena omawianego stanowiska Sądu I instancji nie może nie uwzględniać tego, że jak wynika z art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, źródłem uprawnienia do wymienionego ekwiwalentu jest decyzja administracyjna, o której mowa w przywołanym przepisie, a mianowicie decyzja stwierdzająca prowadzenie uprawy leśnej. Tym bardziej więc, jak należałoby przyjąć, przeniesienie wynikającego z niej uprawnienia wymaga, aby jego przekazanie nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej.

W tym też kontekście podkreślenia wymaga, co niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów również nie jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości omawianego stanowiska Sądu I instancji, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd ten podważył wynikający z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy fakt, że decyzja starosty z dnia 5 [...] 2002 r. stwierdzająca prowadzenie uprawy leśnej na gruncie rolnym, adresowana była do J. i J. małżonków W., jako współwłaścicieli działki nr [...], na której uprawa ta została założona. Okoliczność ta ma doniosły prawnie charakter i nie jest obojętna dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Z tego mianowicie powodu, że jak wynika z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, małżonkowie - współwłaściciele zalesianego gruntu otrzymują ekwiwalent, o którym mowa w art. 7, w dwóch równych częściach, a w przypadku nabycia prawa do emerytury lub renty przez jednego z małżonków będących współwłaścicielami gruntu zalesionego, emeryturę lub rentę oblicza się od wysokości płacy minimalnej, a współmałżonek uzyskuje należny małżonkom ekwiwalent zmniejszony o 25%. Nie dość, że przywołany przepis równie wyraźnie wpisuje się w przedstawione powyżej cele ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i potwierdza, że ekwiwalent, jako prawo majątkowe, jest prawem ściśle związanym z zalesianym gruntem, to odnosząc zawartą w nim regulację oraz wynikające z niej konsekwencje prawne do okoliczności faktycznych, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie - zwłaszcza zaś do tego ich elementu, że podstawą wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji o przekazaniu jej praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej był fakt nabycia w dniu 30 [...] 2013 r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego wymienionej powyżej zalesionej działki gruntu nr [...] od dotychczasowych jej współwłaścicieli, a mianowicie od J. i J. małżonków W. - tym bardziej stwierdzić należy, że brak było podstaw, aby odmowę wydania decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 6a przywołanej ustawy motywować w sposób, w jaki uczynił to Sąd I instancji uznając stanowisko organu administracji za prawidłowe. Przywołany przepis podważa bowiem prawidłowość toku rozumowania Sądu I instancji z tego powodu, że gdy sytuację normatywną objętą jego hipotezą skonfrontować z tym, że to małżonkowie W., jako współwłaściciele zalesianego gruntu rolnego, byli adresatami decyzji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej na działce [...], którą następnie, jako jej współwłaściciele sprzedali stronie skarżącej, a tylko J. W. - jak wynika to z ustaleń przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie - uzyskała prawo do emerytury przez upływem 20 lat licząc od miesiąca, po którym wydana została decyzja stwierdzająca prowadzenie uprawy leśnej, to za nieuzasadnione uznać należy stanowisko, że przeszkodę przekazania praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej stanowiło to, że "poprzednik prawny skarżącego utracił prawo do ekwiwalentu w dniu nabycia prawa do emerytury". Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie nie dawały więc podstaw, aby przyjąć, że nie istniały obowiązki i prawa mogące stanowić przedmiot przekazania w drodze decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 6a przywołanej ustawy. Z regulacji prawnej zawartej w art. 10 ust. 1 i ust 2 tej wyraźnie bowiem wynika, że fakt nabycia prawa do emerytury przez jednego z małżonków - współwłaścicieli zalesianego gruntu - nie pozbawia drugiego z nich prawa do ekwiwalentu, co z punktu widzenia celów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz przedstawionych powyżej funkcji ekwiwalentu, jako publicznego prawa podmiotowego o charakterze majątkowym ściśle związanym z gruntem uznać należy za rozwiązanie ze wszech miar uzasadnione i racjonalne.

W sytuacji więc, gdy jak wynika to z przedstawionych argumentów, przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładnia art. 7 ust. 6 i ust. 6a ustawy o przeze czaniu gruntów rolnych do zalesiania, nie uwzględniała wszystkich konsekwencji wynikających z celów tej ustawy, co skutkowało wadliwym zdefiniowaniem funkcji oraz charakteru prawnego ekwiwalentu, jako publicznego prawa podmiotowego ściśle związanego z zalesianym gruntem oraz wadliwym odczytaniem - zwłaszcza w relacji do art. 10 ust. 1 i ust 2 tej ustawy - pełnego kontekstu normatywnego przywołanych na wstępie przepisów tej ustawy, a przez to jego pominięciem, to rezultat tej wykładni nie mógł być uznany za prawidłowy.

Uznając zarzuty naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwione i podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii odnosiła się do wykładni prawa, w świetle przedstawionych powyżej argumentów istotę sprawy uznać należało za dostatecznie wyjaśnioną, co w konsekwencji uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku, przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku umożliwiało rozpoznanie skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 15 [...] 2014 r. w przedmiocie przekazania praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej. W świetle przedstawionych argumentów skargę tę uznać należało za uzasadnioną, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wymieniona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty T. z dnia 21 [...] 2014 r. podlegały więc uchyleniu.

Rozpoznając sprawę z wniosku strony o wydanie decyzji w przedmiocie przekazanie praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej, organ administracji publicznej zobowiązany będzie uwzględnić konsekwencje wynikające z przedstawionych ocen prawnych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.