Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2498/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art 134,135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 154,138§ 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r., o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [..] o powierzchni 3149 m2 pochodzącej z dawnej księgi wieczystej "[...]" Nr Nr [...] ozn. jako działka nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej "[...] Nr [...]" ozn. jako działka nr [...] o powierzchni 3285 nr na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1959 roku Rep [...] Nr [...]pomiędzy [...] a Skarbem Państwa, przeszła na własność Skarbu Państwa.

Wnioskiem z dnia [...]września 2015 r. [...] w imieniu [...] reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1962 roku [...].

Decyzją Nr [...], z 21 grudnia 2016 r. Prezydent [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda podał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015r. poz. 1774 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 ugn, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3 zd. 1). Zgodnie z natomiast z art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W rozpoznawanej sprawie, nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu [...] listopada 1959 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1959 r. [...] pomiędzy [...] a Skarbem Państwa.

Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1959 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 i 2 ugn. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści art. 137 ustawy. Regulacja zawarta w art. 136 ust 1 ustawy zakazuje przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda podał, że zezwoleniem z dnia [...] sierpnia 1952 r. zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zezwolił Kierownictwu Zaopatrzenia Instytucji Centralnych MON, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie dla potrzeb wojska nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] o łącznej powierzchni 5,1 ha oraz na niezwłoczne objęcie omawianej nieruchomości zgodnie z art. 6 ww. dekretu, który stanowił, iż jeżeli względy szczególne uzasadniają niezwłoczne objęcie nieruchomości, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - na wniosek właściwego ministra - równocześnie z zezwoleniem na nabycie lub po wydaniu zezwolenia udzieli wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości.

Integralną częścią zezwolenia był załącznik graficzny, z którego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się na tym planie w granicach terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję. Z planu ponadto wynika, iż północna część wywłaszczonej nieruchomości stanowiąca obecnie działkę[...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] nr znajduje się poza lokalizacją, jednakże ten grunt nie jest objęty wnioskiem o zwrot (granice lokalizacji celu wywłaszczenia potwierdza załączony do akt wywłaszczeniowych załącznik do opisanego powyżej zezwolenia oraz wyraz rejestru powierzchni wykazany na planie sytuacyjnym z 1959 roku).

Dokumentacja archiwalna wykazała, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowiąca część dawnej działki nr [...] o powierzchni 3148 nr wchodziła w skład dużego kompleksu koszarowego. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w [...] do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wraz z całą dokumentacją. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno rozpoczęcie prac związanych z celem wywłaszczenia, ich realizacja (budowa kompleksu wojskowego) oraz całkowite zrealizowanie tego celu nastąpiło w latach 1952, 1953, 1957, 1961 i 1971, czyli, poza zrealizowanymi w roku 1961 i 1971, jeszcze przed zawarciem w dniu [...] listopada 1959 r. umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego nieruchomości pochodzącej z dawnej księgi wieczystej "[...]" Nr [...] ozn. jako działka nr [...], pomiędzy [...] a Skarbem Państwa. Ponadto Agencja Mienia Wojskowego przy piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. udzieliła dodatkowych informacji, iż "przedmiotowy teren od momentu jego przeznaczenia na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej tj. od 1952 roku wykorzystywany był przez jednostkę wojskową jako kompleks koszarowy [...]. Z uwagi na brak dokumentów związanych z realizacją zabudowy obejmującej teren przedmiotowej nieruchomości, termin realizowanych na tym terenie inwestycji wojskowych można określić wyłącznie na podstawie posiadanych dokumentów pośrednich, takich jak protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] maja 1959 r. dotyczący przekazania w administrację nieruchomości przez WRZKB dla szefa WAK Garnizonu [...] oraz protokół wewnętrznego przekazania nieruchomości będącej w zarządzie WRZKB, spisany pomiędzy WAK 20 i WAK- [...] z dnia [...] maja 1994 r., z którego wynika, iż większość budynków koszarowych, magazynowych, warsztatowych i garażowych będących na tym terenie wybudowana została w latach 1952 - 1971. Zlokalizowanie w roku 1952 ww. obiektu wojskowego dla batalionu samochodowego potwierdza zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem, na który nieruchomość ta została przez wojsko przejęta. Wybudowane na przekazanym terenie (kompleksu wojskowego [...]) budynki wraz z całą zrealizowaną na gruncie infrastrukturą, służyły realizacji zadań jednostki wojskowej do czasu protokolarnego przekazania nieruchomości do WAM (obecnie AMW) protokołem zdawczo- odbiorczym sporządzonym dnia [...] czerwca 1966 r.".

W ocenie organu, pierwsze dostępne zdjęcia pochodzące z lat 1990 - 1994 potwierdzają, iż kompleks koszarowy w latach 90-tych nadal funkcjonował a na historycznych wydrukach widnieją kontury budynków zrealizowanych w oparciu o wyżej opisany projekt zabudowy. Należy zaznaczyć, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przywidziane zostało jej zadrzewienie wraz z płaceni defiladowym. Oznacza to, że część działki o nr ew. [...] z obrębu [...] objęta wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wchodziła w skład kompleksu zagospodarowanego i zajętego pod kompleks koszarowy, a na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot znajdował się tzw. teren zielony czyli rekreacyjny oraz plac (przebieg granic wywłaszczonej nieruchomości na wydruku z historycznego serwisu mapowego z lat 1990 - 1994, w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...], organ I instancji zaznaczył w oparciu o treść mapy ewidencyjnej).

Również dokumenty z lat siedemdziesiątych pozyskane przez organ I instancji z Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] dotyczące budowy obiektów koszarowych wskazują na funkcjonowanie na przedmiotowej nieruchomości istniejącego kompleksu wojskowego.

W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę wykładnię art. 137 ugn dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14.03.2014 r. sygn. akt P 38/11, należało stwierdzić, że w dacie 22.09.2004 r. nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym była zagospodarowana funkcjonalnie zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym była niezbędna na cel na który przeznaczono ją w lokalizacji z dnia 23 czerwca 1952 roku.

W opinii Wojewody [...] powstanie kompleksu koszarowego jako pewnej całości przesądza o realizacji celu, niezależnie od tego, czy na konkretnej części powstała w całości przewidziana w planach zagospodarowania przestrzennego infrastruktura.

Reasumując Wojewoda podał, że cel wywłaszczenia na dawnej działce ewidencyjnej pochodzącej z dawnej księgi wieczystej "[...]" Nr Nr [...]2 ozn. jako działka nr [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 3149 nr został zrealizowany przed wystąpieniem z wnioskiem o jej zwrot, a także przed 1 stycznia 1998 r. co uzasadnia że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przy uwzględnieniu zaprezentowanego powyżej orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zostały spełnione.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 3 i 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 "Ustawa z 1958r.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. art. 7, 77, 80 k.p.a., 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

3. Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Protokołu 1 Dodatkowego, art. 1 przez jego niezastosowanie, oraz art. 21 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

4. art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz Decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący podał, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta wnioskiem o wywłaszczenie w dacie zawarcia aktu notarialnego sprzedaży tj. w roku 1959r, a postępowanie w tej sprawie nawet się nie rozpoczęło. Nieruchomość nie była objęta zezwoleniem na nabycie oraz niezwłoczne objęcie nieruchomości.

Zezwolenie wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie i objęcie nieruchomości z dnia [...] września 1952 r dotyczyło terenu o powierzchni 5,1 ha. Również w piśmie do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wydanie tego zezwolenia z dnia [...] sierpnia 1952 r. wskazano, że wnioskowany teren zajmuje powierzchnię 5,1 ha i stanowi własność sukcesorów PP. [...], [...] i [...] (Nr wch. [...]). Pismo to było uzupełnieniem wniosku, w którym - wbrew obowiązującym przepisom - nie wskazano, kto jest właścicielem wywłaszczanego gruntu. Ani we wniosku, ani w piśmie uzupełniającym nie wskazano, że przedmiotem wywłaszczenia jest nieruchomość należąca do [...].

Z akt sprawy wynika, że organy wojskowe zajęły faktycznie większą powierzchnię gruntów od wskazanej w w/w decyzjach, w związku z czym inwestor w dniu [...] października 1959 r. uzupełnił wniosek wywłaszczeniowy i wniósł o wywłaszczenie kolejnych nieruchomości. Ponieważ wniosek o wywłaszczenie wpłynął przed dniem wejścia w życie kodeksu postępowania administracyjnego /tj. przed dniem 1 stycznia 1961) należy przyjąć, że wszczęcie postępowania w stosunku do dalszych nieruchomości nie nastąpiło z dniem złożenia uzupełnienia wniosku przez inwestora łecz z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego tj. z dniem [...] września 1961r. "

Skarżący podał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało umorzone z dniem [...] marca 1963 r. Tym samym przedmiotowa nieruchomość nie była objęta wnioskiem o wywłaszczenie ani zezwoleniem na nabycie oraz niezwłoczne objęcie nieruchomości. Skoro w sierpniu 1952 wywłaszczono teren o łącznej powierzchni 5,5981 ha stanowiący własność spadkobierców [...], [...] i [...], a zezwolenie na nabycie i objęcie nieruchomości dotyczyło terenu o powierzchni 5,1 ha, już samo porównanie tych dwóch powierzchni świadczy o tym, że nieruchomość należąca do [...] nie była objęta zezwoleniem na nabycie i objęcie nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość nie mogła być również objęta wnioskiem o wywłaszczenie. Tym samym, jeżeli by uznać, że na przedmiotowej nieruchomości została zrealizowana inwestycja przed zawarciem umowy sprzedaży, to wywłaszczenie było niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższych twierdzeń Skarżący podał, że na przedmiotowej nieruchomości do dnia dzisiejszego nie zostały zrealizowane budowle, które zdaniem organu pierwszej instancji miały być na tej działce posadowione. Na przedmiotowej działce miały powstać plac defiladowy i drogi oraz zieleń – zaś żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wskazuje, że takie budowle nadziałce powstały.

Również z treści protokołu z roku 1996 nie wynika, aby na terenie całej nieruchomości powstał plac defiladowy.

Ponadto, z oszacowania wartości dziatek m.in. 1 i 3, sporządzonego w dniu [...] września 1959 r. przez rzeczoznawców budowlanych nie wynika, aby na przedmiotowych działkach była jakakolwiek zabudowa.

Nawet gdyby, zdaniem Skarżącego, przyjąć, że na przedmiotowej działce została zrealizowana jakakolwiek zabudowa należy podnieść, że nieruchomość była zbędna na cele wywłaszczenia. Nieruchomość została wywłaszczona na potrzeby batalionu samochodowego Ministerstwa Obrony Narodowej. Taki batalion samochodowy nigdy na tym terenie nie powstał i do dnia dzisiejszego nie przystąpiono do realizacji tego celu. Taki batalion owszem istniał w [...] (i istnieje do tej pory), ale przy ulicy [...].

W praktyce przyjmowano, że przesłanka nieużycia nieruchomości i jej zbędności na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie zachodziła, gdy na skutek zmiany planu gospodarczego danej jednostki administracyjnej łub planu zagospodarowania przestrzennego danej miejscowości bądź jej części nieaktualna stała się potrzeba przyjęcia nieruchomości wywłaszczonej do realizacji tego planu.

Tak właśnie się stało w niniejszej sprawie - nieruchomość wywłaszczona na potrzeby batalionu samochodowego Ministerstwa Obrony Narodowej została wykorzystana na inne cele. Dlatego też, jak zostało wskazane powyżej, przedmiotowa Nieruchomość była zbędna na cele wywłaszczenia.

Skarżący podał również, że organ odwoławczy zdaje się sugerować, że na przedmiotowej nieruchomości mogło dojść do modyfikacji celu wywłaszczenia. Jednakże organ nie ustalił, jeżeli ten cel został zmodyfikowany, to jaki inny cel został na nieruchomości zrealizowany. Organ nie tylko tego nie ustalił, lecz również o tym nie przesądził. Organ nie wskazał w szczególności, kiedy ta modyfikacja celu mogła mieć miejsce i w jakim dokumencie została dokonana.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...]września 2017 r., w związku z powzięciem informacji o śmierci strony postępowania administracyjnego, w trybie autokontroli uchylił zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję własną z dnia [...] lipca 2017 r., poprzez zmianę rozstrzygnięcia w ten sposób, że na podstawie art. 138 §2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przytoczone normy dopuszczają możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej kontroli sięgającej "w głąb" sprawy jest uprzednie stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa determinującym uwzględnienie skargi.

W niniejszej sprawie wydano trzy decyzje. Pierwszą z nich Prezydent [...] w dniu [...] grudnia 2016 r., orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 3149 m2 pochodzącej z dawnej księgi wieczystej "[...]" Nr [...] ozn. jako działka nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]lipca 2017 r. utrzymał w mocy tę decyzję Prezydenta [...]. Natomiast decyzją z dnia[...] września 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił z urzędu swoją decyzję z [...] lipca 2017 r. poprzez zmianę rozstrzygnięcia w ten sposób, że na podstawie art. 138 §2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.

Poza sporem jest, że przedmiotem kontroli Sądu mogły zostać objęte dwie z pierwszych wymienionych decyzji. Sąd doszedł do przekonania, że również ostatnia z wymienionych decyzji, jako wydana w granicach sprawy, może również podlegać sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu. Zawarty bowiem w art. 135 P.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga", oznacza postępowanie zaliczane do trybu zwyczajnego jak i postępowania nadzwyczajne. W oparciu o ten przepis w zw. z art. 56 P.p.s.a. należało przyjąć, że Sąd jest własny objąć swoją kontrolą również akt wydany po zaskarżeniu tego aktu do sądu (por. J.P. [...], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006. str. 295, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1507/11).

Przechodząc do kontroli zaskarżonych decyzji należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek [...], którego reprezentował syn [...], który udzielił następnie pełnomocnictwa radcy prawnemu. Decyzja organu I. instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. została skierowana do pełnomocnika Wnioskodawcy. Odwołanie od tej decyzji wniósł, w dniu [...] stycznia 2017 r., [...], reprezentowany przez radcę prawnego. Z akt sprawy wynika, że [...] zmarł w dniu [...] maja 2017 r. Natomiast Wojewoda w dniu [...] lipca 2017 r, wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzją organu I. instancji i adresatem tej decyzji uczynił [...]. O tym, że organ II. instancji skierował decyzję do osoby zmarłej świadczy również kolejna decyzja Wojewody – z dnia [...] września 2017 r. uchylająca decyzję z [...] lipca 2017 r.

Odnosząc się do tych okoliczności należy stwierdzić, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Skoro w sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec tego zaskarżona decyzja jako dotknięta wadą nieważności musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Jednakże, w ocenie Sądu, nie mógł już tego uczynić Wojewoda [...] – ponieważ na powołaną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. wniesiono w dniu [...] sierpnia 2017 r. skargę do sądu administracyjnego. Z chwilą wydania i doręczenia przez organ II. instancji orzeczenia zakończone zostaje postępowanie administracyjne. Stronie przysługuje wówczas prawo do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Po wniesieniu skargi organ może jedynie orzec, ale już na podstawie ustawy P.p.s.a. (a nie K.p.a.) - konkretnie na podstawie art. 54 § 3 (tzw. trybie autokontroli) o uwzględnieniu skargi w całości. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania. Choć w odpowiedzi na skargę Wojewoda podał, że decyzja z dnia [...] września 2017 r., została wydana w trybie "autokontroli", to nie można uznać, że decyzja ta została wydane w trybie tego przepisu. Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] września 2017 r., nr [...] powołano art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzeczono w niej o zmianie decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. poprzez zmianę rozstrzygnięcia w ten sposób, że na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.

Należy w związku z tym wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każda ingerencja organów administracji w sprawę, w której wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne, a wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 P.p.s.a., jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu, jest niedopuszczalna. Wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego należy przyjąć, ze po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Nizegódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 153-154; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 170, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 sygn. akt II FSK 2292/10).

Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Dlatego przyjął, że organ nie był uprawniony do orzekania w trybie nadzwyczajnym, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Niezależenie od tego, nawet w przypadku przyjęcia koncepcji, że organ mógł orzekać po wniesieniu skargi do sądu w trybie nadzwyczajnym – konkretnie w niniejszej sprawie w trybie zmiany decyzji, decyzja z dnia [...] września 2017 r., nr [...] podlegałaby wyeliminowaniu z obrotu prawnego w związku z naruszeniem art. 154 § 1 w zw. z 138 § 2 K.p.a. Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że wskazaną decyzją Wojewoda, zmienił decyzję własną z dnia [...] lipca 2017 r., poprzez zmianę rozstrzygnięcia w ten sposób, że na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podyktowane to było koniecznością ustalenia spadkobierców zmarłego i zapewnienia im spadkobiercy czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I. instancji z powodu jej wadliwości – naruszeniem przepisów postępowania. Tymczasem Wojewoda korzystając z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w żadnym miejscu nie wskazał, jaką to wadliwość dostrzegł w decyzji organu I. instancji. Z pewnością za taką nie może stanowić podniesiona w uzasadnieniu tej decyzji przesłanka konieczności zapewnienia następcy prawnego zmarłego udziału w postępowaniu przed organem I. instancji, skoro w dniu wydania i doręczenia tej decyzji [...] żył. Organ I. instancji nie mógł zatem naruszyć przepisów postępowania poprzez niezapewnienie [...] udziału w postępowaniu, skoro ten w chwili orzekania przez Prezydenta [...] nie był stroną postępowania, ale jedynie pełnomocnikiem strony.

Reasumując należy stwierdzić, że w sprawie zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak również następnej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2017 r. W ocenie Sądu uchylenie również tej decyzji niezbędne było dla końcowego załatwienia sprawy.

Z uwagi na to, że Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na skierowanie jej do osoby nieżyjącej, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Dlatego nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., natomiast w pkt 3 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Wojewoda [...] rozpozna odwołanie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., z uwzględnieniem udziału następcy prawnego [...].