Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1485/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 826/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 826/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej [...] S.A. w G. kwotę 800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) - dalej jako: Prawo budowlane, Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S. A. w G. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej o zróżnicowanej bryle – budynku wielorodzinnego z usługami w przyziemiu, z dwupoziomowym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym, siecią kanalizacji sanitarnej z przyłączami, siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową, agregatem prądotwórczym, przyłączem energetycznym, siecią telekomunikacyjną z przyłączem oraz dwoma zjazdami z drogi publicznej, a także dwiema ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, na terenie działek nr [...], [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], przy ul. [...] [...] w G.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony projekt spełnia wszystkie wymagane warunki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji z dnia 1 grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy. Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez uprawnionych projektantów i posiada wymagane przepisami prawa uzgodnienia, opinie i pozwolenia. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] sp. j. w G. wniosła o jej uchylenie. Odwołująca się zarzuciła, że w decyzji o warunkach zabudowy określono szerokość elewacji frontowej budynku na 54 m, zezwolono zatem na wybudowanie jednego budynku o szerokości frontu 54 m. Przeróbki projektowe budynku doprowadziły do jego podziału na dwa niezależne obiekty, które i tak szerokością frontu przekraczają dane z warunków zabudowy o 8,29 m (łącznie mają szerokość 62,29 m). Ponadto podniosła, że umiejscowienie 10-kondygnacyjnego budynku wzdłuż południowej granicy należącej do niej działki, w odległości ok. 4 m od granicy, spowoduje ograniczony dostęp promieni słonecznych, co odbije się na możliwości wykorzystania jej nieruchomości. Budynek usytuowany na tej nieruchomości, znajdujący się od strony północno-wschodniej inwestycji, jest prawie w całości użytkowany i usytuowany jest w odległości 2,3 m od granicy z działką objętą inwestycją. Inwestor na granicy ww. działek zaprojektował ścianę przeciwpożarową – mur o wysokości 4,34 m, którego nie uwzględniono w analizie nasłonecznienia, mimo że ma on zostać wykonany w odległości 2,3 m od niskiego okna znajdującego się w budynku odwołującej się Spółki.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej zwanej: k.p.a., Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, w tym art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., w sposób uniemożliwiający zastosowanie art. 136 k.p.a. Prezydent Miasta Gdańska w dniu [...] lipca 2013 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, które skierował tylko i wyłącznie do inwestora, naruszając art. 9 i art. 10 k.p.a. Ponadto - po uzupełnieniu materiału dowodowego przez inwestora, organ pierwszej instancji wydał decyzję, nie umożliwiając pozostałym stronom postępowania wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów w sprawie, czym ponownie naruszył art. 10 k.p.a. Dodatkowo, z naruszeniem art. 113 k.p.a., organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. wyznaczył inwestorowi termin do uzupełnienia projektu do dnia 1 lipca 2013 r. Ową omyłkę pisarską należało sprostować stosownym postanowieniem w trybie art. 113 k.p.a. W wydanym postanowieniu nowa data, po skreśleniu starej, została wpisana długopisem i parafowana przez pracownika sporządzającego projekt postanowienia. Zmiany w treści postanowienia nie dokonał zatem organ upoważniony do jego wydania.

Organ odwoławczy stwierdził również, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dla planowanej inwestycji została wydana decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2011 r., określająca warunki zabudowy dla działek o nr [...], [...], [...], objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Decyzja ta określa m.in. szerokość elewacji frontowej na 54 m, a także powierzchnię terenu posesji biologicznie czynną - minimum 25%. Zdaniem Wojewody podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący przekroczenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej określonej w decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony. Organ wyjaśnił, że projekt budowlany przewiduje budowę jednego budynku wielorodzinnego, składającego się z trzech segmentów (wydzielonych w przestrzeni kondygnacji naziemnych), o szerokościach elewacji: 38,65 m, 23,64 m i ponad 70 m, posadowionych na jednej kondygnacji podziemnej. W ocenie inwestora dla jednego budynku zaprojektowane zostały dwie niezależne elewacje frontowe (38,65 m i 23,64 m), z których żadna nie przekracza 54 m. Inwestor nie wziął jednak pod uwagę trzeciego zaprojektowanego obiektu - o szerokości elewacji ponad 70 m i bez podstawy prawnej uznał, że jeden budynek może posiadać dwie elewacje frontowe. Wojewoda podkreślił, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, w tym ustalonej tam szerokości elewacji frontowej. Organ odwoławczy dokonał wykładni pojęcia "elewacji frontowej budynku", odwołując się do interpretacji językowej oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wojewoda stwierdził, że elewację frontową dla planowanego budynku stanowi elewacja obiektu o szerokości powyżej 70 m, co znacznie przekracza dopuszczalną w decyzji o warunkach zabudowy wartość. Nawet gdyby przyjąć, że elewację frontową stanowią dwa obiekty położone bliżej drogi publicznej, to i tak - po ich zsumowaniu - szerokość ta nie odpowiadałaby stawianym wymaganiom.

Wojewoda stwierdził również, że sprawdzenia przez organ pierwszej instancji wymaga, czy zachowany został wymagany decyzją o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (25%) i związana z tym kwestia powierzchni zabudowy.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że projekt budowlany narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) - dokonano w nim licznych zmian poprzez wycinanie i doklejanie nowych stron oraz dokonano skreśleń i poprawek bez stosownych parafek autora.

Organ odwoławczy uznał nadto, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia informacje inwestora dotyczące budynku usytuowanego na sąsiadującej działce nr [...].

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego usytuowania muru przeciwpożarowego na granicy działki nr [...], Wojewoda stwierdził, że jego posadowienie wymaga uzyskania odstępstwa na takie rozwiązanie. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest w stanie ustalić, czy rozwiązanie z posadowieniem ściany pożarowej w granicy działki zostało uzgodnione pod względem przeciwpożarowym. Wskazał, że Prezydent Miasta Gdańska powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać legalność usytuowania ściany oddzielenia pożarowego na granicy działki [...].

Wojewoda nie zgodził się ponadto z opinią inwestora, że usytuowanie 10-piętrowego budynku w odległości ok. 4 m od granicy z działką sąsiednią nie spowoduje ograniczeń w ewentualnym przyszłym zagospodarowaniu działki zabudową mieszkaniową. Wskazał na analizę nasłonecznienia, z której wynika, że na obszarze działki nr [...] znajdują się obszary, gdzie czas nasłonecznienia nie przekracza 1 godziny. Zaznaczył przy tym (mając na uwadze treść § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), że wprawdzie w chwili obecnej problem nasłonecznienia nie występuje, gdyż budynek znajdujący się na działce nr [...] nie jest budynkiem mieszkalnym, to jednak właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie chronionym interesem. Prezydent Miasta Gdańska w uzasadnieniu swojej decyzji takich ustaleń nie poczynił, opierając się całkowicie na materiałach dostarczonych przez inwestora, bez dokonania ich analizy pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami.

Wojewoda wskazał również na treść § 57 ust. 1 w związku z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem Wojewody, w tej materii Prezydent Miasta Gdańska nie poczynił żadnych ustaleń, a przede wszystkim nie ustalił, czy pomieszczenie znajdujące się w budynku na działce sąsiedniej jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Dopiero po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, jakiego rodzaju pomieszczenia znajdują się w sąsiadującym z nowoprojektowaną zabudową budynku, można będzie odnieść się do zarzutu odwołującej się Spółki dotyczącego przesłaniania. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji powinien był, w kontekście § 13 ww. rozporządzenia, dokonać stosownej analizy projektu dotyczącej przesłaniania.

W skardze na powyższą decyzję [...] S.A. w G. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany - w zakresie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, jest sprzeczny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie jest większa niż dopuszcza to treść decyzji o warunkach zabudowy;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 2 pkt 5 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez uznanie, że do szerokości elewacji frontowej można zaliczyć wszystkie długości elewacji widoczne od strony wjazdu na teren działki z drogi publicznej, nawet gdy są to części elewacji obiektów położonych w znacznym oddaleniu od siebie lub nawet elewacje dwóch różnych budynków, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że przy ocenie spełnienia wymogów w zakresie parametrów szerokości elewacji frontowej należy brać pod uwagę szerokości elewacji wszystkich budynków położonych na terenie nieruchomości objętej inwestycją, a widocznych od strony wjazdu na teren działki, oraz uznanie, że do szerokości elewacji frontowej należy zaliczyć nawet te części ścian zewnętrznych budynku, które są fragmentami wyższych, znacznie cofniętych części budynku, niestanowiącymi fragmentów elewacji frontowej w prawidłowym rozumieniu tego pojęcia;

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez nieprawidłowe uznanie, że projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zachowania powierzchni biologicznie czynnej, albowiem w projekcie zaliczono do tych powierzchni obszary pokryte w ocenie organu materiałami, które w świetle zapisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogą być uznane za powierzchnię biologicznie czynną, podczas gdy zastosowane w projekcie materiały - służące pokryciu powierzchni - są materiałami mającymi właściwości biologicznie czynne, oraz nieuzasadnione wskazanie konieczności zaliczenia do obszaru inwestycji w zakresie bilansu powierzchni biologicznie czynnych powierzchni działki drogowej, wykorzystywanej w inwestycji jedynie w małym zakresie, służącym w istocie zapewnieniu wykonania przyłączy do planowanej inwestycji;

4. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z § 271 ust. 2 i § 271 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez nieprawidłowe uznanie, że zaprojektowana przez skarżącą ściana oddzielenia pożarowego nie może stanowić uzasadnienia ewentualnego braku spełnienia norm przewidzianych w § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia przy jednoczesnym pominięciu zapisów § 271 ust. 12 pkt 1 tego rozporządzenia, które wskazuje na możliwości odmiennego określa wymagań w zakresie odległości budynków, jeżeli są one rozdzielone ścianą oddzielenia przeciwpożarowego;

5. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie zapewni poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (właściciela nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...]) polegającym na braku zapewnienia prawidłowego nasłonecznienia sąsiadującego terenu i tym samym ograniczeniu możliwości zagospodarowania tej nieruchomości w sposób odpowiadający jego właścicielowi, podczas gdy skarżąca wykazała, że projektowana zabudowa nie powoduje ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, na jej terenie może powstać zabudowa mieszkaniowa o parametrach zbliżonych do parametrów planowej przez skarżącą inwestycji, a sam projektowany budynek nie powoduje ponadnormatywnego zacieniania sąsiedniej nieruchomości, a także wykazała, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z warunkami określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych;

6. art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w zakresie planowanej inwestycji nadrzędny jest interes właściciela nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) w zakresie zapewnienia mu prawa do bliżej nieokreślonego sposobu zagospodarowania jego nieruchomości w sytuacji, gdy inwestycja skarżącej nie narusza warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych i w żaden sposób nie ogranicza praw właściciela nieruchomości sąsiedniej, w szczególności w zakresie jego prawa do zagospodarowania i korzystania z przedmiotowej nieruchomości;

7. § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że wprowadzenie do treści projektu zmian, polegających na doklejeniu fragmentów dokumentacji i opisaniu tego w części tekstowej projektu, bez rozszywania i ponownego zszywania dokumentu liczącego ok. 400 stron, było działaniem nieprawidłowym, podczas gdy - mając na uwadze objętość projektu - takie działania są powszechnie stosowane i dozwolone;

8. § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana zabudowa naruszy uzasadnione prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej w zakresie nasłonecznienia ewentualnych pomieszczeń mieszkalnych, jakie mogą powstać na jego nieruchomości, w sytuacji gdy przedmiotowe parametry nawet w wypadku wykonania na działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej zostaną zachowane;

9. art. 136 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w toku postępowania odwoławczego, podczas gdy - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy przy rozpoznawaniu odwołania nie posiadał niezbędnych informacji w zakresie określenia istotnych dla sprawy okoliczności w postaci stwierdzenia właściwości ekokratek i nawierzchni [...] (w zakresie ich zastosowania jako powierzchni biologicznie czynnych) oraz w odniesieniu do wykazanego w treści decyzji braku możliwości stwierdzenia prawidłowości zliczenia powierzchni biologicznie czynnej, a wyjaśnienie tych wątpliwości mogło nastąpić już na etapie postępowania odwoławczego, albowiem w przedmiotowych wypadkach była możliwość dowodowego wykazania właściwości zastosowanych materiałów, jak i wyjaśnienia oczywistej omyłki rachunkowej zaistniałej w treści dokumentacji,

10. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i fragmentarycznej wykładni pojęcia "szerokość elewacji frontowej" jedynie w odniesieniu do zdefiniowania pojęcia "elewacja" z pominięciem ustalenia literalnego znaczenia pojęcia "frontowa" - co doprowadziło organ drugiej instancji do nieprawidłowych wniosków opisanych powyżej;

11. art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak powiadomienia stron postępowania o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków wniosku w sposób realny i znaczący wpłynął na prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz że brak skorygowania treści postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. - w zakresie oznaczenia terminu wykonania nałożonego na inwestora obowiązku - w postaci wydania odrębnego postanowienia w tym przedmiocie, mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, podczas gdy przedmiotowe działania w żaden sposób nie wpłynęły na treść wydanego rozstrzygnięcia ani nie ograniczyły praw stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione na wstępie zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku Sąd, przywołując treść art. 138 § 2 k.p.a., wyjaśnił możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z dyspozycji powyższego przepisu w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Sąd podkreślił, że przywołane przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W postępowaniu tym nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów czy uzyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora lub autora projektu budowlanego celem ustalenia np. faktycznych braków projektu, koniecznego zakresu jego ewentualnego uzupełnienia, wyjaśnienia pewnych nieścisłości bądź niedokładności w projekcie, a nawet częściowego jego uzupełnienia przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Sąd, wskazując na zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), stwierdził, że nie w każdym przypadku konieczność uzupełnienia (czy też poprawienia) projektu budowlanego skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany - zdaniem organu odwoławczego - zawiera błędy lub nieścisłości wymagające wyjaśnienia, to organ w pierwszej kolejności winien sam podjąć czynności zmierzające do jego uzupełnienia lub wyjaśnienia stwierdzonych nieprawidłowości czy też nieścisłości. Zaznaczył, że jeśli ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadniczo jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi regulacja art. 139 k.p.a.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia była - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zgodność przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z uzyskaną dla tej inwestycji decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy. W decyzji tej Prezydent Miasta Gdańska ustalił dla [...] S.A. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla następującej inwestycji: "Zespół zabudowy mieszkaniowo-usługowej (o zróżnicowanej bryle od V do X kondygnacji) - budynek wielorodzinny z usługami w przyziemiu, miejscami postojowymi w kondygnacji podziemnej i przyziemiu wraz z włączeniem do miejskiej sieci uzbrojenia terenu i dróg, działki nr [...], [...] obr. [...], nr [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] - przy ul. [...] [...] w G.".

Sąd przypomniał, że Wojewoda Pomorski uznał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z wydaną dla niej decyzją o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej. Zdaniem Sądu po dokonaniu takich ustaleń organ odwoławczy obowiązany był wydać decyzję merytoryczną, ponieważ to stwierdzenie było wystarczające dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wydając w tym stanie rzeczy decyzję kasacyjną organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy organ ustalił niezbędny dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia stan sprawy, brak było podstaw do przekazywania jej do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Dokonując takiej oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał jednocześnie za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym planowana inwestycja jest niezgodna z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2011 r., ponieważ zaprojektowana szerokość elewacji frontowej budynku przekracza wartość tego parametru ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy na maksymalnie 54 m.

Sąd podzielił stanowisko dotyczące interpretacji pojęcia "szerokość elewacji frontowej" przedstawione w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08, zgodnie z którym "szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (...), określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że "front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (...) ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę".

Sąd podkreślił, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany (podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy) przewiduje budowę jednego budynku wielorodzinnego z usługami w przyziemiu, składającego się z trzech części o zróżnicowanej wysokości, które zostały w projekcie budowlanym wydzielone w przestrzeni kondygnacji naziemnych i posadowione na jednej kondygnacji podziemnej. Szerokości elewacji zaprojektowanych segmentów budynku wynoszą odpowiednio: 38,65 m, 23,64 m (dwa segmenty usytuowane bliżej ul. [...]) i ok. 70 m (segment usytuowany w głębi działki). Dwa segmenty usytuowane bliżej ul. [...] zostały zaprojektowane w ten sposób, że w części nadziemnej są oddzielone od siebie o 6,10 m, natomiast trzeci segment został usytuowany w głębi działki, równolegle do ul. [...]. Zdaniem inwestora warunki zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej zostały spełnione, ponieważ dla jednego budynku zaprojektowane zostały dwie niezależne elewacje frontowe – o szerokościach odpowiednio 38,65 m i 23,64 m, z których żadna nie przekracza 54 m, czyli wartości określonej w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu takie stanowisko inwestora jest błędne, ponieważ z treści decyzji o warunkach zabudowy jasno wynika, że przedmiotowy budynek może mieć tylko jedną elewację frontową, której szerokość nie może przekraczać 54 m. Zaprojektowany został również tylko jeden budynek, skutkiem czego brak jest podstaw do wyodrębniania szerokości elewacji każdej z jego części. Sąd uznał, że aby ustalić szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku należało poprowadzić linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki tj. od strony ul. [...]. Przy takim określeniu tego parametru, zgodnie z ustaleniem organu odwoławczego, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku to zdecydowanie ponad 54 m. Należy bowiem uwzględnić, tak jak zrobił to organ odwoławczy, że widok budynku od strony frontu działki, tj. od strony ul. [...], tworzą wszystkie trzy segmentu budynku, także segment znajdujący się w głębi działki. Przy czym już zsumowanie szerokości dwóch elewacji segmentów usytuowanych bliżej ul. [...] tj. 38,65 m plus 23,64 m, daje wartość przekraczającą maksymalną szerokość elewacji frontowej ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy, tj. 62,29 m, do której trzeba jeszcze doliczyć 6,10 m (odległość między ww. segmentami i widoczny w tej przerwie segment budynku zlokalizowany w głębi działki) oraz ok. 4 m (tyle segmentu znajdującego się w głębi działki wystaje spoza segmentów usytuowanych bliżej ul. [...] i jest widoczne od strony tej ulicy).

Tym samym Sąd podzielił stanowisko Wojewody Pomorskiego, że elewacja frontowa planowanego budynku ma szerokość ponad 70 m, co znacznie przekracza dopuszczalną w decyzji o warunkach zabudowy wartość. Słusznie organ odwoławczy podkreślił również, że nawet gdyby przyjąć, że elewację frontową omawianego budynku stanowią jedynie dwa jego segmenty położone bliżej drogi publicznej - o szerokościach odpowiednio 38,65 m i 23,64 m, to i tak - po zsumowaniu ich szerokości – tak ustalona szerokość elewacji budynku nie odpowiadałaby stawianym w decyzji o warunkach zabudowy wymaganiom.

Sąd przyznał rację skarżącej, że oznaczona w decyzji o warunkach zabudowy wartość maksymalna szerokość elewacji frontowej ma zastosowanie do szerokości elewacji frontowej jednego budynku, dla którego wydawane są warunki zabudowy - nie ma natomiast zastosowania do sumy szerokości elewacji frontowych dwóch lub większej ilości budynków zlokalizowanych na nieruchomości objętej treścią decyzji. Wytknął jednak, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z kilkoma budynkami, lecz – jak wynika z przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego i analizowanej decyzji o warunkach zabudowy, z jednym budynkiem.

Zdaniem Sądu, nawet przyjmując koncepcję skarżącej, że "Elewacja frontowa to zatem jedynie elewacja głównej, przedniej części budynku, w omawianym przypadku składająca się z dwóch części - segmentów nadziemnych", stwierdzić należy, że brak jest podstaw do potraktowania tych segmentów jako oddzielne budynki, również w tym przypadku suma szerokości obu części tej elewacji daje wartość przekraczającą znacznie parametr z decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma przy tym żadnych podstaw, aby wartości tych nie sumować, skoro w decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie mowa jest o jednej elewacji budynku. W decyzji tej nie dopuszczono zatem, tak jak w przypadku zapisów dotyczących wysokości budynku, aby poszczególne części budynku miały oddzielne elewacje o określonych parametrach.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że Wojewoda – wbrew obowiązkom wynikającym z art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., nie ustalił we własnym zakresie czy zachowany został wymagany decyzją o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (25%). Organ odwoławczy winien był przynajmniej podjąć próbę wyjaśnienia rozbieżności w podanych w projekcie danych dotyczących powierzchni działki nr [...], jak i przyjętego przez inwestora sposobu obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, który - zdaniem Wojewody - budzi wątpliwości. Sąd podzielił również zarzut skarżącej, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przy obliczaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej należało wziąć pod uwagę całą powierzchnię działki drogowej nr [...] (1.713 m2.). Podkreślił, że z w decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym w szczególności ustalenia dotyczące powierzchni terenu biologicznie czynnej, dotyczą terenu posesji, a więc – zdaniem Sądu, jedynie działki, na której ma zostać zrealizowany budynek, a nie również działek drogowych objętych warunkami zabudowy i projektem budowlanym.

Prawidłowo natomiast, w ocenie Sądu, organ odwoławczy - odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego usytuowania ściany oddzielenia pożarowego na granicy działki objętej inwestycją z działką nr [...], wskazał na wymogi dotyczące bezpieczeństwa pożarowego określone w § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Trafnie Wojewoda wyjaśnił, że przepisy § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określają obowiązujące odległości między ścianami zewnętrznymi budynków, nie dopuszczają natomiast stawiania między budynkami ścian - murów oddzielenia pożarowego. Wobec tego zasadnie organ odwoławczy przyjął, że posadowienie przedmiotowej wolnostojącej ściany oddzielenia pożarowego na granicy działek wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnośnie stanowiska Wojewody dotyczącego wpływu planowanej zabudowy na możliwość zabudowy działki sąsiedniej nr [...] i skutków tego wpływy dla oceny przedłożonego projektu budowlanego, Sąd wyjaśnił, że – wbrew zarzutom skargi, organ nie przedłożył interesu właściciela działki sąsiedniej nad interes inwestora. Prawidłowo wskazał na konieczność rozważenia wpływu planowanej inwestycji również na ewentualne przyszłe, dopuszczalne prawem zagospodarowanie działki sąsiedniej. Organ odwoławczy nie przeanalizował jednak należycie przedłożonego przez skarżącą w tym zakresie materiału dowodowego, w tym analizy nasłonecznienia, a także nie uzupełnił go we własnym zakresie, dokonując samodzielnych ustaleń, w tym nie stwierdził czy budynek znajdujący się na działce nr [...] w ogóle przeznaczony jest na pobyt ludzi. Ustalenie to pozwoliłoby odpowiedzieć na pytanie czy w niniejszej sprawie konieczna jest analiza przesłaniania (§ 57 ust. 1 w zw. z art. 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Dalej Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, zarzucając, że przedłożony projekt budowlany narusza przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, nie wyjaśnił konkretnie jakie zmiany wprowadzone w projekcie, a opisane ogólnie jako "wycinanie i doklejanie nowych stron oraz dokonanie skreśleń i poprawek bez stosownych parafek autora", uznał za naruszające ww. przepis. Brak tych danych nie pozwala jednoznacznie stwierdzić ani jakie konkretnie wady projektu budowlanego organ uznał za sprzeczne z ww. przepisem, ani ustalić, czy miały one znaczenie dla możliwości jego zatwierdzenia. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w tym zakresie narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Podobnie Sąd ocenił wskazanie przez organ odwoławczy wad postępowania przed organem pierwszej instancji, a w szczególności braku powiadomienia stron postępowania o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia braków wniosku oraz o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (przed wydaniem decyzji), a także nieprawidłowego sprostowania treści postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w jaki sposób i czy w ogóle stwierdzone przez niego uchybienia mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski, zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.138 § 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia;

b) art. 3 § 1 i art. 150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.138 § 2 k.p.a. oraz art.136 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia;

c) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sformułowaniu uzasadnienia w sposób wadliwy, bowiem pomimo obszerności uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni spełnia wymogi ustawowe. W istocie bowiem nie wskazano konkretnych przepisów, których naruszenia - zdaniem Sądu - dopuścił się organ odwoławczy. Ponadto nie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznych i konkretnych wskazań dla organu odwoławczego co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda Pomorski wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wyjaśnił, z jakich powodów nie zgadza się z oceną Sądu pierwszej instancji w zakresie zarzucanego organowi naruszenia przepisów postępowania: art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a..

W ocenie skarżacego kasacyjnie organ odwoławczy wykazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniło ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez ten organ w znacznym zakresie, mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie w sposób czytelny i jasny przedstawia stanowisko organu odwoławczego w sprawie oraz zakres dodatkowych wyjaśnień.

Skarżący kasacyjnie podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wadliwości projektu budowlanego, polegająca na sprzeczności z decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej, mogłaby uzasadnić wydanie decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, jednakże zdaniem skarżącego kasacyjnie jedynie wówczas, gdyby było to jedyne uchybienie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska.

Strona zakwestionowała możliwość przeprowadzenia w niniejszej sprawie przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie wskazanych w projekcie budowlanym rozbieżności i nieścisłości oraz uzupełnienia jego braków, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób jednoznaczny wykazał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wskazał jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy: obowiązek dokonania oceny projektowanego przedsięwzięcia z decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. o warunkach zabudowy pod kątem jego zgodności z tą decyzją, obowiązek ustalenia sposobu obliczenia powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy, jak też konieczność dokonania analizy nasłonecznienia. Podniósł, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do skorzystania przez organ drugiej instancji z trybu określonego w art. 136 k.p.a., bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było dotknięte jedynie niewielkimi brakami, które można było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie ww. przepisu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku sformułowane jest w sposób wadliwy. Nie wskazano w nim konkretnych przepisów, których naruszenia - zdaniem Sądu - dopuścił się organ odwoławczy, jak również nie zawarto w nim jednoznacznych i konkretnych wskazań dla organu odwoławczego co do dalszego postępowania.

W piśmie z dnia 3 października 2014 r. przedstawiciel Spółki [...] S.A. oświadczył, że w dniu 26 września 2014 r. inwestor cofnął wniosek z dnia 26 kwietnia 2013 r. o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, którego dotyczy kontrolowane postępowanie (załączając jednocześnie kserokopię ww. oświadczenia o cofnięciu wniosku). W odpowiedzi na pytanie Sądu w piśmie z dnia 20 października 2014 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że mimo cofnięcia wniosku podtrzymuje wniesioną skargę kasacyjną.

Na rozprawie dnia 16 lutego 2016 r. pełnomocnik [...] S.A. w G. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o charakterze kasatoryjnym, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy stwierdzone przez Wojewodę Pomorskiego wady decyzji Prezydenta Miasta Gdańska uzasadniały wydanie takiej decyzji, czy też organ winien był wydać decyzję o charakterze reformatoryjnym. Odpowiedź na tak postawione pytanie wymaga przypomnienia, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i zmiana. Tylko zaś w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym jest usprawiedliwione jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie 2 przesłanki: organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (tak m.in. A Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex/el 2015). Jednocześnie ustawodawca wyposażył organ odwoławczy w możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które może być przeprowadzone albo bezpośrednio przez ten organ, albo za pośrednictwem organu pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.). Powyższe oznacza, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady merytorycznego załatwiania sprawy przez organ odwoławczy, a organ odwoławczy ma możliwość wydania takiej decyzji jedynie wówczas, gdy zakres dodatkowego postępowania przekroczyłby granice określone w art. 136 k.p.a. lub też w sytuacji, gdy wydanie decyzji o charakterze merytorycznym pozbawiłoby którąś ze stron możliwości ponownego rozpoznania sprawy, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Gdańska zawiera szereg wad, które w jego ocenie uzasadniały wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym. Jednocześnie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji Wojewoda Pomorski wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane polegającym na niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zapisu dotyczącego szerokości elewacji frontowej.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Sądu pierwszej instancji co do tego, że projekt budowlany nie odpowiada warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej ustalenia szerokości elewacji frontowej. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem inwestora co do tego, że elewację tę tworzy jedynie jeden z budynków usytuowanych frontem do ul. Szczecińskiej. Tym samym nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa, ani w zasadach logiki zaproponowana przez Spółkę [...] wykładnia pojęcia "elewacja frontowa" jako elewacji czołowego budynku, to jest położonego najbliżej ul. [...]. Podkreślenia przy tym wymaga, że przyjęcie za prawidłowe takiej wykładni musiałoby w konsekwencji prowadzić do uznania, że przedmiotem inwestycji nie jest jeden budynek realizowany jako "zespół zabudowy mieszkaniowo - usługowej – budynek wielorodzinny z usługami w przyziemiu", ale 3 budynki wielorodzinne. W takiej sytuacji projekt budowlany również pozostawałaby w sprzeczności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, która jednoznacznie wskazała, że przedmiotem inwestycji jest jeden budynek.

Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia elewacji frontowej. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie zakwestionowano również dokonanej przez ten Sąd oceny co do sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, którą to okoliczność ma obowiązek zbadać organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca w art. 35 ust. 4 ustawy -Prawo budowlane wskazał, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione są wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy. A zatem, a contrario, jeżeli warunki te nie są spełnione, organ zobligowany jest wydać decyzję negatywną. Redakcja tego przepisu nie pozostawia również wątpliwości, że wydanie decyzji odmownej uzasadnia niespełnienie choćby jednego w warunków wymienionych w omawianym przepisie. Jednocześnie nie może ujść uwadze, że w ust. 3 omawianego przepisu ustawodawca wskazał, że w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 to jest m.in. co do niezgodności decyzji z warunkami zabudowy organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek wezwać inwestora do usunięcia tych nieprawidłowości, a po bezskutecznym upływie wskazanego terminu wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika wszak, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta Gdańska, działając w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez m.in. doprowadzenie go do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie doprowadzenia do zgodności z warunkiem maksymalnej szerokości elewacji frontowej - 54 m (pkt 1 .c). Warunku tego inwestor nie spełnił. Powyższe uzasadnia twierdzenie, iż rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Stwierdzenie przez organ, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzja o warunkach zabudowy w jakimkolwiek zakresie i nie poprawienie tegoż projektu w zakreślonym terminie obligowało organ do wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Tym samym zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że organ, oprócz stwierdzenia ww. wady, dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa. Uszło wszak uwadze autora skargi kasacyjnej, że stwierdzenie niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy czyni bezprzedmiotowym rozważanie pozostałych wad tej decyzji niezależnie od tego czy organ odwoławczy wady te mógł sam usunąć.

Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wskazać należy, że niezależnie od powyższego stwierdzenia podkreślić należy, iż rację ma Sąd pierwszej instancji, że większość stwierdzonych wad mogła być z całą pewnością, bez uszczerbku dla zachowania zasady dwuinstancyjności, usunięta przez organ odwoławczy.

I tak z pewnością w granicach dopuszczalnego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego mieściłaby się dokonana przez organ odwoławczy ocena co do zgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy w zakresie zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ administracji nie wskazał na konieczność przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a jedynie ponownej oceny tej kwestii. Taka ocena z pewnością mogła zostać dokonana przez organ odwoławczy. Jedynie na marginesie wskazać należy, że również w tym zakresie inwestor zobowiązany był postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. do wykazania zgodności projektu z decyzją o warunkach (pkt 1.d) i zobowiązania tego nie wykonał.

Nie sposób również uznać, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, aby organ odwoławczy nie mógł ewentualnie przeprowadzić uzupełniającego postępowania w zakresie wad projektu architektoniczno budowlanego w rozumieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Rację ma przy tym Sąd pierwszej instancji, że w tym zakresie organ odwoławczy dodatkowo nie wykazał jakiegokolwiek wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia, tym bardziej zatem rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje tego naruszenia w niewskazaniu przepisów, których zdaniem Sądu pierwszej instancji dopuścił się organ odwoławczy oraz braku wskazań co do dalszego toku postępowania. W ocenie Sądu, wbrew powyższemu zarzutowi, uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z należytą starannością. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że kontrolowana przez niego decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 tej ustawy oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., przy czym szczegółowo wskazano przyczyny, dla których uznano, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów zawartych w tym przepisie. Sąd wskazał przy tym, że organ administracji nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniałoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez ten organ (strona 26 i 27 uzasadnienia). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano także w kilku miejscach, że stwierdzone przez organ odwoławczy wady uprawniały go do wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Jednocześnie Sąd ocenił trafność przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska co do zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, tym samym wskazując jakiej treści rozstrzygnięcie winno być wydane przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co skutkowało koniecznością jej oddalenia.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy.