Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 604/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. i J. O. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. I. stwierdza nieważność § 4 ust. 23 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony na rysunku planu jako działki nr [...]i [...]; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie może być wykonana; III. zasądza do Gminy D. na rzecz skarżących A. i J. O. kwotę 555 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...]Rada Gminy D., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Rady Gminy D. Nr [...]z dnia [...]r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B..

W § 4 ust. 23 powyższej uchwały postanowiono, iż:

Wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem RP, dla których obowiązują następujące ustalenia szczegółowe:

1) Funkcja wiodąca terenu: grunty rolne;

2) Za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznaje się: wykorzystanie terenu dla celów związanych z produkcją rolniczą z wykluczeniem lokalizacji zabudowy zagrodowej, obiektów hodowlanych oraz innych obiektów związanych z produkcją rolniczą;

3) Za zgodne z planem uznaje się ponadto:

a) lokalizację urządzeń melioracyjnych oraz innych urządzeń mających na celu odprowadzenie wód opadowych,

b) lokalizacji sieci infrastruktury technicznej;

c) lokalizację obiektów związanych z oczyszczaniem ścieków.

W "wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" z dnia [...]r. A. i J. O. zarzucając działaniu Rady Gminy rażące naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP wnieśli o dokonanie zmiany ww. uchwały w zakresie ustaleń zakazujących zabudowy należących do nich działek nr [...]i [...] i [...] obręb B. o powierzchni ok. [...] ha. Dodali, iż szanując prawo Gminy do przeznaczenia określonych gruntów, stanowiących użytki rolne na cele związane z rolnictwem godzi się zauważyć, iż nie sposób prowadzić gospodarstwo rolne bez możliwości posadowienia obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa, a szczególności zabudowy zagrodowej tj. budynku mieszkalnego a także uzupełniających zabudowę zagrodową budynków gospodarczych hodowlanych oraz innych związanych z produkcją rolniczą. Zdaniem A. i J. O. taki zapis planu stanowi drastyczną ingerencję w prawo własności, niemającą uzasadnienia gospodarczego, ekonomicznego i ekologicznego. Zauważyli, iż przedmiotowa uchwała nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, które w sposób racjonalny wyjaśniałoby przesłanki, którymi się kierowała.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżących podnosząc zarzut naruszenia art. 24 i 140 Konstytucji RP wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczony na rysunku planu jako działki nr [...]i [...], dla których zgodnie z § 4 ust. 23 pkt 2 uchwały obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Skarżący zaznaczyli, iż na ww. działkach oznaczony w planie symbolem RL i RP1 (stanowiących w całości lasy i grunty rolne o powierzchni ponad [...]ha) prowadzą działalność rolniczą, w szczególności uprawę ziół oraz uprawę zbóż i dodali, że obecnie teren jest niezabudowany, jednakże skarżący zamierzają rozwijać prowadzoną gospodarkę rolną budując obiekty wspomagające produkcję rolną, w szczególności zabudowę zagrodową tj. dom wraz z zabudowaniami gospodarskimi. Zauważono, że dotychczasowy plan miejscowy nie tylko nie zakazywał zabudowy na gruntach rolnych, ale wręcz umożliwiał budowę siedliska rolnika na terenie użytków rolnych i dlatego zdaniem skarżących uchwała Rady Gminy D. jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa i przy jej wydaniu organ ten dopuścił się naruszenia przepisów powołanych we wstępie skargi. Na potwierdzenie swoich racji skarżący przywołali uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93, OSNIC 9/94, poz. 181) w którym Sąd wskazał, że przepisy o planowaniu przestrzennym powinny być interpretowane w świetle przepisów Konstytucji w ten sposób, ażeby ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego były wynikiem rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów, a sytuacje konfliktowe były rozstrzygane po wysłuchaniu "wszystkich stron konfliktu przy zastosowaniu dostępnych środków i reguł prawnych" (...) Oznacza to, że w sprawach planowania przestrzennego istnieje obowiązek wskazania, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, oraz że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczeń w sposobie wykonywania przez obywateli ich własności (...) Samo zaś istnienie i znaczenie takiego interesu oraz przesłanki powodujące konieczność przełożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualnym muszą zawsze podlegać wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, szczególnie wtedy, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie lub odjęcie chronionego przez Konstytucję prawa własności. Skarżący przytoczyli również treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1992 r. (sygn. akt IV SA 956/92, "Prawo i finanse w biznesie", 45/94, s. 57), że "pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności, dokonane czynnościami organów administracji publicznej, co ma miejsce przy przeznaczeniu nieruchomości na cele niezgodne z interesami jej właściciela jest faktycznie odjęciem lub ograniczeniem prawa rozporządzania nieruchomością, mającym wszelkie cechy jej wywłaszczenia.

Skarżący podnieśli, iż w tym kontekście powyższego wyłania się zasadnicze pytanie o racje jakie przemawiały za wykluczeniem jakiejkolwiek zabudowy, w tym chociażby zagrodowej na terenie obejmującym [...] ha, przeznaczonym na cele rolnicze. Zauważyli, iż tego typu ingerencja w prawo własności wydaje się ewentualnie dopuszczalna w obszarach stanowiących parki krajobrazowe, gdzie chroniony krajobraz ukształtowany przez pokolenia przedstawia wartość zdecydowanie i oczywiście wyższą niż zabudowa mieszkaniowa, natomiast na terenie Gminy D., sąsiadującej z Gminą W., gdzie zlokowane są liczne inwestycje i zabudowa mieszkaniowa sytuacja taka nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego jak również uzasadnienia prawnego. Dodali, iż wydaje się dopuszczalne ograniczanie prawa zabudowy poprzez ustanowienie określonego limitu obszarowego, dla którego możliwe staje się wzniesienie obiektów kubaturowych (np. 1-2 ha), zdecydowanie jednak należy opowiedzieć się przeciwko kategorycznemu zakazowi zabudowy zagrodowej dla gruntu rolnego, istniejącemu niezależnie od posiadanego obszaru, na terenie położonym w bezpośrednim sąsiedztwie W., stanowiącym jego peryferia, otoczonym zabudową mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie o jej oddalenie. Rada Gminy D. podniosła, iż przedmiot skargi i pełnomocnictwo do jej wniesienia jest wadliwe, bowiem wskazuje na uchwałę o dacie wydania [...]r., a w wymienionym dniu Rada Gminy D. nie odbywała sesji. Za odrzuceniem skargi- zdaniem Rady Gminy- przemawia ta okoliczność, iż skarżący pomimo, że byli powiadomieni o terminie rozpoznania ich "wezwania o usunięcie naruszeń prawa" (na sesji w dniu [...] r.), to nie czekając na rozpatrzenie wezwania w dniu [...]r. złożyli przedmiotową skargę.

Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów skargi, Rada wskazała, iż skarżący nie uzasadniają naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 140 kc , a sformułowany przez skarżących zarzut naruszenia przepisu art. 24 Konstytucji RP stanowiący, iż praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy, jest dla Rady całkowicie niezrozumiały, nieuzasadniony i niemający związku z materią uregulowaną w zaskarżonej uchwale. Rada zauważyła, iż Konstytucja RP dopuszcza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i np. w przepisie art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, oznacza to w sposób oczywisty, że prawo własności może być ograniczone w drodze ustawy, a taką ustawą jest niewątpliwie ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), która wskazując w przepisie art. 7 ust. 1 na zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, przewiduje, iż w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska, przyrody oraz gospodarki wodne itd. Dodała, iż taką ustawą jest również ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która w przepisie art. 1. ust 2. nakłada na gminę obowiązek dbania o ład przestrzenny, stanowiąc, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe itd.

Rada podkreśliła, iż organy Gminy D., korzystając ze swoich uprawnień wynikających z powołanych wyżej ustaw, dokonały tego w sposób prawidłowy. Sporządzając, wraz z innymi [...] miejscowymi planami dla różnych obrębów gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B., organy gminy dopełniły wszelkich formalności, określonych przepisami prawa, dla skutecznego upublicznienia tego faktu i podania go do wiadomości. Dodała, iż przez długi czas problematyka planów miejscowych była w gminie D. głównym tematem dyskusji na komisjach i sesjach Rady Gminy, o których pisano również w lokalnej prasie gminnej i trudno przypuścić, że skarżący, będący przecież mieszkańcami wsi M., położonej w gminie D., dla której to wsi plan sporządzany był równolegle z innymi planami, nie wiedzieli o tym, że plan MPZP OBRĘB B. jest w opracowaniu. Rada zaznaczyła, iż w toku procedury planistycznej, związanej z opracowywaniem uchwały MPZP B., skarżący nie skorzystali ani z prawa złożenia wniosku do planu, ani z prawa złożenia protestu, ani prawa złożenia zarzutu do planu; na żadnym etapie procedury planistycznej nie przejawili i nie wyrazili zainteresowania opracowywanym planem miejscowym i w żadnym czasie nie zgłosili zamiaru inwestowania na swoich działkach [...]i [...]i [...] w obrębie B..

Rada Gminy D. wskazała, iż w toku prowadzonych przez organy gminy prac nad sporządzaniem miejscowych planów dla wsi gminy D., w tym B., ustalono naczelną zasadę odnoszącą się do wszystkich opracowywanych równolegle planów miejscowych, zgodnie z którą wykluczono rozproszoną zabudowę mieszkaniową poza obszarami zainwestowania, wskazanymi w planach, a dokonano tego dla zachowania ładu przestrzennego, będącego ważnym ustawowo określonym zadaniem gminy, popieranym powszechnie przez mieszkańców, jak również w celu wyeliminowania powstałych w poprzednich latach, na terenie kraju i również gminy D., nieprawidłowości planistycznych, polegających na lokalizacji wielu obiektów, niezgodne z ładem przestrzennym, dotyczyły one lokalizacji zagród wiejskich w dużym zagęszczeniu, na działkach zbyt małych i w znacznym oddaleniu od wsi. Rada poinformowała, iż ustalono również, że przy wyborze terenów przeznaczonych do zainwestowania będą kierować się:

1. istniejącym zainwestowaniem i uzbrojeniem terenów,

2. przydatnością do zainwestowania z racji położenia, klas gruntów,

3. możliwości uzbrojenia,

4. ochrony krajobrazu,

5. wnioskami składanymi przez właścicieli gruntów oraz ich protesty składane w toku sporządzania planów.

Dodała, iż w odniesieniu do zamierzeń planistycznych wsi Borowa ustalono, że: Wieś B. rozwinęła się historycznie pomiędzy drogą do O. a torem kolejowym i wykształcony układ przestrzenny wsi pozwala na jej dalszy rozwój bez przekraczania tych ograniczających ją przestrzennie szlaków komunikacyjnych, a tereny położone poza linią kolejową w B. w ogóle nie były brane pod uwagę jako tereny zainwestowania, za wyjątkiem oczywiście, zabudowy istniejącej - wyłącznie usługowej. Rada podniosła, iż lokowanie nowej zabudowy mieszkaniowej, poza linią kolejową, byłoby wysoce niewłaściwe, albowiem obciążałoby gminę kosztami uzbrojenia nowych osiedli i zmuszało mieszkańców do przekraczania torów kolejowych. Nadto wywiodła, iż wprowadzenie zapisu o dopuszczeniu zabudowy zagrodowej w wielu przypadkach doprowadziło do realizacji osiedli złożonych z samych zagród, a do tego gmina nie mogła dopuścić. Rada nie zgodziła się z twierdzeniami skarżących, iż poprzedni plan (nieobowiązujący od dnia 1 stycznia 2004 r.) umożliwiał budowę siedliska na terenie użytków rolnych oraz, że dla terenu rolnego nie obowiązywał do tej pory zakaz zabudowy gruntów rolnych, ponieważ sformułowane one zostały w oparciu o stan prawny z 1998 roku i o zapis art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu: "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi z zastrzeżeniem, art. 13 ust.1), bowiem przepis powyższy został zmieniony ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i obecnie jego brzmienie jest następujące: "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art.2 ust.2". Rada zauważyła, iż porównanie treści obu zacytowanych przepisów dowodzi istnienia istotnej różnicy ich zakresu przedmiotowego, gdyż ustalenia planu Gminy D. z [...] r. nie przewidują na terenach rolnych zabudowy. Dodała, iż interpretacja zapisów tego planu do [...]r. wskazywała, że Gmina nie mogła odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej na terenach upraw rolnych, gdyż inwestycja taka nie była sprzeczna z planem, natomiast po tej dacie Gmina ma prawo odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej na terenach upraw rolnych, gdyż takie inwestycje nie są zgodne z planem.

Rada podkreśliła, iż Gmina, korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego, ma prawo do ograniczania praw właściciela w odniesieniu do korzystania z jego własności gruntowej i w tym przypadku Gmina nie ogranicza prawa własności skarżących i pozwala użytkować grunty rolne jak dotąd oraz czerpać z niego pożytki. Dodała, że fakt położenia wsi B. blisko dużego miasta niczego w tej materii nie zmienia - tym bardziej Gmina powinna dbać o ład przestrzenny i nie dopuścić do zaśmiecenia przestrzeni przypadkowo rozmieszczoną zabudową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały. Według art. 134 § 1 u.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niewątpliwe jest w sprawie, że z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" /Dz.U z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm./, a która to ustawa z mocy przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./ ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, w którego ramach ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy.

Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. Zgodnie z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy wysoce sformalizowanej procedury (art. 6 i 18 ustawy), a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). W szczególności przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. następujących wymagań i "walorów": 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowe, 3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, 6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Należy wyraźnie podkreślić, że obowiązek uwzględniania przez gminę powyższych wymagań w sytuacji, gdy są one zawarte w przepisach ustaw szczególnych, jest w istocie obowiązkiem przestrzegania tych przepisów, a zatem nie jest to kwestia pozostawiona uznaniu organów gminy. Zasadę tę potwierdza przepis art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że treść planu miejscowego powinna być zgodna z przepisami ustaw.

Przepis art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzania zmian do tego planu. Przestrzeganie etapów stanowienia planu stanowi gwarancję dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym, że ich wnioski będą rozpatrzone. Jak wynika z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, określa ona nie tylko zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, ale także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach. I tak zgodnie z pkt 5 ust. 2 art. 18 ustawy, organ właściwy w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) m.in. ma obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której

mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu,

uzasadniając odmowę ich uwzględnienia.

Wskazać przy tym należy, iż w myśl art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Oznacza to zatem, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały.

Stanowisko to jest w pełni akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który przyjmuje, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w jej art. 18 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian. Tak więc wobec kategorycznego brzmienia art. 27 ustawy, który stanowi, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszyć wykładni gramatycznej oraz systemowej zacytowanych wyżej przepisów (por. wyrok z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 229/05, sygn. akt II OSK 230/05).

Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że przy podejmowaniu skarżonej uchwały nie została zachowana procedura określona w cyt. wyżej art. 18 ust.2 pkt 5 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Znajduje to potwierdzenia w dokumentacji planistycznej związanej z uchwalaniem skarżonej uchwały. W aktach administracyjnych brak jest bowiem dowodu doręczenia skarżącym zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu i możliwości składania zarzutów. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie rozpoznania "wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa" Rada Gminy D. wskazała, iż skarżący "otrzymali zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu" jednocześnie zaznaczyła, iż "brak jest zwrotu z poczty listu poleconego". Takie stwierdzenie świadczy o tym, iż nie można uznać za skuteczne doręczenie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu. Kolejność czynności przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt. 5 i 6 ww. ustawy oznacza, iż zarząd gminy powinien zawiadomić podmioty wskazane w pkt. 5 ust. 2 art. 18 ustawy o terminie wyłożenia projektu planu, a następnie, po uzyskaniu zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień, wykonać dyspozycję zawartą w pkt. 6, tzn. ogłosić o terminie wyłożenia i wyłożyć go do publicznego wglądu na okres 21 dni.

Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Założenie o niemożności wprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu (a ściślej zasad na jakich oparto się tworząc plan zagospodarowania przedmiotowych terenów) sprawiało, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełniał swej roli.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów.

Każde uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, lecz również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 64 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) każdy ma prawo do własności. Własność podlega ochronie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Zobowiązuje to do szczególnie wnikliwego rozpatrywania wszelkich sytuacji, w których ustawa takie ograniczenie dopuszcza. Rada Gminy nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Spojrzenie na proponowane rozwiązania powinno być odwrotne: czy w związku z realizacją choćby najsłuszniejszych celów społecznych nie został naruszony interes prawny jednostki. Mając na względzie interes ogółu, rada gminy nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli.

Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie, z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności."

Naruszenie interesu prawnego więc nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Rzeczą organu planistycznego jest także wytłumaczenie zainteresowanemu powodów takiego naruszenia.

Rolą organu Gminy było rozważenie czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru na którym znajdują się nieruchomości skarżących o łącznej powierzchni ok. [...] ha nie jest szczególnie dla nich krzywdzące czy wątpliwe w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP), a tym samym czy "zamknięcie" na przyszłość możliwość skarżącym zabudowy przedmiotowych nieruchomości nie narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu planu. Z akt planistycznych wynika, iż powyższe kwestie nie były przedmiotem rozważań organu Gminy podczas procedury kształtowania planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B..

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 147 § 1 u.p.s.a., art. 152 u.p.s.a. oraz art. 200 u.p.s.a., orzekł jak w sentencji.