Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 397/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 7,  art. 35 ust. 1 i  ust. 3 pkt 7,  art. 48 ust. 1,   art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.384.2020 w przedmiocie utworzenia jednostki pomocniczej i nadania jej statutu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.384.2020 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr XIX/378/2020 Rady Miejskiej (dalej Rada) w Dąbrowie Górniczej z 11 marca 2020 r. w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej Gminy Dąbrowa Górnicza o nazwie Gołonóg Północny i nadania jej statutu, w całości, jako niezgodnej z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - dalej jako usg) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 91 ust. 1 i 3 usg. Natomiast w uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Sporna uchwała została podjęta 11 marca 2020 r. na sesji Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej. Jej załącznikiem był statut jednostki pomocniczej o nazwie Gołonóg Północny, czyli akt zasadniczy, uchwalany przez radę gminy i stanowiący o jej organizacji i zakresie działania (art. 35 ust. 1 usg). Statut – jak podano – powinien zawierać 5 elementów, o których mowa w ust. 3 art. 35 usg. Są one obowiązkowe. Elementem obligatoryjnym jest również określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, na co wskazuje art. 48 ust. 1 usg. Statut ustala także zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Przy uchwalania statutu Rada musi działać na podstawie i w granicach prawa. Nie może przekraczać swoich kompetencji, w tym podstawy prawnej podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię bądź przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Dokonując pod tym kątem oceny legalności spornej uchwały organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej w wadliwy sposób zrealizowała delegację ustawową wynikającą z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 usg, co skutkowało jej nieważnością. Mianowicie w rozdziale 8 Statutu zatytułowanym Kontrola i nadzór nad działalnością dzielnicy, Rada podjęła próbę uregulowania dyspozycji wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 5 usg. I tak w § 45 do 48 przewidziała, że "nadzór nad działalnością organów dzielnicy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów Dzielnicy są Rada Miejska i Prezydent Miasta. Uchwały przekazywane są Przewodniczącemu RM i Prezydentowi najpóźniej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały Rady i Zarządu sprzeczne z prawem są nieważne. W razie ustalenia, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organów dzielnicy, Rada Miejska podejmuje uchwałę stwierdzającą jej niezgodność z prawem. (...). W ocenie organu nadzoru powyższe nie regulowało jednak zakresu i form kontroli organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej o nazwie Dzielnica Gołonóg Północny.

Ponadto z analizy statutu wynikało, że Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej nie zamieściła tam obligatoryjnego elementu wynikającego z art. 48 ust. 1 usg. Chodzi o zarządzanie i korzystanie z mienia komunalnego oraz rozporządzanie dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, który powinien również ustalać zakres czynności dokonywanych samodzielnie w zakresie przysługującego jednostce pomocniczej mienia. Ponieważ określenie zakresu czynności dokonywanych samodzielnie należy do rady gminy, powyższe może nastąpić tylko w drodze nowelizacji statutu jednostki.

Dalej organ wskazał na Rozdział 7 Statutu, a konkretnie § 42 i 43, albowiem wynikało z nich, że Prezydent zapewnia jednostce pomocniczej lokal niezbędny dla przeprowadzenia posiedzeń jej organów. W budżecie Gminy wyodrębnia się środki finansowe na statutową działalność Dzielnicy. Wysokość tych środków ustala co roku Rada Miejska w odrębnej uchwale. W sprawie ich wykorzystania Rada podejmuje stosowne uchwały.

Zdaniem organu nadzoru zapisy te stanowiły zasady finansowania działalności organów Dzielnicy wykraczające poza umocowanie z art. 51 ust. 3 usg.

Dodatkowo wskazano na § 3 Statutu określający zakres zadań Dzielnicy, który wynika z umocowania z art. 18 ust. 2 pkt 7 usg. Rada uczyniła to jednak zbyt ogólnikowo, mało precyzyjnie, bez konkretyzacji zakresu spraw, których realizacja będzie należała do Dzielnicy, w szczególności przez użycie zwrotu "w tym". Nie jest to katalog zamknięty, co pozwala na jego poszerzenie. Umocowanie natomiast dotyczy wyłącznie przepisów rzeczowych bez możliwości rozszerzania o dodatkowe kompetencje.

Gmina zaskarżyła powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jako wydane z naruszeniem prawa i mające na celu ograniczenie samorządności gminy. Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania sądowego zarzucając Wojewodzie naruszenie:

1) art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., nr 374 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie;

2) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 usg poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez udzielnie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień;

3) art. 91 ust. 1 usg, a to poprzez uznanie, że statut jest sprzeczny z przepisami prawa, albowiem:

a) Rada Miejska nie określiła form i zakresu kontroli nad jednostką pomocniczą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 usg,

b) Rada Miejska naruszyła art. 48 ust. 1 i 51 ust. 3 usg poprzez nieokreślenie zasad korzystania z przekazanego jednostce pomocniczej mienia,

c) błędnie przyjęto, że nieuprawnionym jest przy określeniu zadań jednostki użycie zwrotu "w tym", nadto zaniechano wskazania jaki konkretnie przepis został naruszony przez Radę Miejską;

4) art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonywanie odmiennych rozstrzygnięć w podobnych stanach faktycznych i prawnych.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że organ nadzoru zakwestionował łącznie 18 statutów utworzonych przez Radę jednostek pomocniczych Gminy Dąbrowa Górnicza. Uczynił to powiadamiając gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego 14 kwietnia 2020 r. o godz. 10:26 z terminem zakończenia 15 kwietnia 2020 r. Do tego czasu gmina mogła złożyć wyjaśnienia, co w istocie pozbawiło ją możliwości aktywnego udziału w postępowaniu. Termin ten był bowiem nierealny do wykonania, co narusza art. 7 Konstytucji oraz art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 usg oraz art. 61 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 usg.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów organu nadzoru Gmina wyjaśniła, że ustawodawca dał szeroki zakres radom gmin co do swobody w ustalaniu i zakresu i form kontroli jednostki pomocniczej. W statucie Dzielnicy Gołonóg Północny określony został zakres (§ 45 Statutu) jak i forma kontroli (§ 47 i § 48 Statutu). Zgadzając się z Wojewodą, że nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli Gmina podkreśliła, że działania nadzorcze zawierają w sobie również działania kontrolne. Tym samym obowiązek przekazywania uchwał jest formą kontroli, gdyż prowadzi do oceny uchwał - porównania czy ich treść odpowiada wymogom prawa. Natomiast gdy ocena jest negatywna dochodzi do zastosowania środka nadzoru - uchylenia uchwały. Powyższe reguluje zatem formy (obowiązek przekazania) i zakres kontroli (zgodność z prawem). Art. 35 ust.3 usg zostawia gminie swobodę wyboru i dostosowania do potrzeb i specyfiki konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Istotnym jest, że organy dzielnicy działają w formie uchwał (§ 18 ust. 1 i § 32 ust. 1 Statutu), co oznacza, że każda poddana jest kontroli (§ 47 Statutu).

Jeżeli chodzi o finanse, to § 43 ust. 1 Statutu zastrzegający formę uchwał rady dzielnicy dla decyzji co do wykorzystania powierzonych środków finansowych i obowiązku ich przedkładania stanowi efektywny środek kontroli i przeczy zarzutom organu nadzoru, który w żaden sposób nie może narzucać form kontroli, wybierając te, które wedle niego są najbardziej właściwe lecz powinien ingerować w momencie, gdy formy w ogóle nie zostały określone. Wojewoda nie zwrócił uwagi na fakt, iż kontrola jednostki pomocniczej jest ustawowym zadaniem komisji rewizyjnej rady gminy (Komisja rewizyjna Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej; art. 18a ust. 1 usg), której kompetencje określa Statut Gminy - art. 18a ust. 5 usg). Nadto wskazanie w statucie dzielnicy komisji rewizyjnej jako organu kontroli stanowiłoby powtórzenie uregulowania ustawowego, a określenie zasad prowadzenia kontroli przez komisję rewizyjną naruszałoby art. 18a ust. 5 usg. Formy, zasady i tryb kontroli sprawowanej przez komisję rewizyjną Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej jest szczegółowo opisany w statucie Miasta Dąbrowa Górnicza (uchwała nr XXV/514/13 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 24.04.2013 r. – tj. Dz.Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 6328 z późn.zm.), tam też są wskazane kompetencje i szczegółowe formy działań kontrolnych (§ 30 do § 37 Statutu Miasta). Nie można zatem za błąd poczytać ogólnego uregulowania w § 46 Statutu Dzielnicy dotyczącego organów kontroli. Stanowisko Wojewody zmierza w kierunku oceny efektywności przyjętego przez Gminę rozwiązania, a nie zgodności z prawem przyjętej regulacji i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Również zarzut naruszenia art. 48 ust.1 usg - w ocenie strony skarżącej - jest niezasadny, gdyż w § 42 ust. 1 Statutu określono mienie przekazane jednostce, tj. lokal i zakres czynności - przeprowadzenia posiedzeń organów, a w § 42 ust. 2 Statutu (zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych) zaznaczono, że w budżecie gminy wyodrębnia się środki finansowe na działalność statutową Dzielnicy, których to wysokość corocznie będzie ustalana odrębną uchwałą Rady Miejskiej. Z kolei w § 43 określono, że rada dzielnicy podejmuje uchwały w sprawie wykorzystania tych środków, a uchwały z kolei wykonywane będą przez zarząd. Zatem statut określa rodzaj mienia - środki finansowe, jak i zakres samodzielnego dysponowania - cele statutowe czyli zadania określone w statucie. Uchwały dotyczące wykorzystania środków podlegają bieżącej kontroli poprzez ich obowiązek przedkładania organom gminy (§ 47 Statutu) i nadzorowi poprzez stwierdzenie przez radę miejską ich nieważności (§ 48 Statutu). Intencją zastosowanego rozwiązania było powierzenie dzielnicy maksymalnej dopuszczalnej prawem swobody w dysponowaniu mieniem, w szczególności środkami finansowymi przy jednoczesnym zachowaniu kontroli nad sposobem korzystania z mienia i wydatkowania przekazanych do dyspozycji środków finansowych. Tym samym zbyt daleko idące jest wskazywanie w statucie konkretnej kwoty na konkretne cele. To lokalna społeczność posiada najlepszą wiedzę, co do potrzeb na swoim terenie.

Niezasadny jest także zarzut wadliwości § 3 Statutu, gdyż Wojewoda nie wskazał nawet, który konkretnie przepis został naruszony przez ten zapis. Nadto z góry założył, że użycie zwrotu "w tym" (lub równoważnego) niezależnie od okoliczności prowadzi do nadinterpretacji co nie znajduje uzasadnienia. W treści § 3 określono ogólne ramy zadań wykonywanych przez dzielnicę ("wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia..."). Wykazanie szczegółowe typów zadań, w ocenie skarżącej byłoby nadmierną kazuistyką i utrudniało wykonywanie zadań przez jednostkę. Przypomniano, że "uszczegółowienia polegają na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Jeśli w niniejszym przypadku poszczególne katalogi zawarte w kwestionowanych przepisach (§ 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i § 12 ust. 5) mogłyby zostać uzupełnione o inne jeszcze elementy, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z zapisami, które mają charakter ogólny. W każdym przypadku bowiem katalog zadań został w istocie ograniczony przez pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe"'. Określono zatem ramy działania dzielnicy, do której należą "wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia".

Przyjmując taki zapis Rada wzorowała się na art. 7 ust. 1 usg określającym ogólne ramy zadań własnych (zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty). Oceniając prawidłowość określania zakresu zadań dzielnicy należy brać pod uwagę również sposób regulacji jej kompetencji, czego Wojewoda nie uwzględnił. Skoro jednostka działa poprzez swoje organy to nie można patrzyć na zakres jej zadań bez analizy kompetencji organów, a zadania Rady Dzielnicy (§ 12 Statutu) i Zarządu Dzielnicy (§ 31 Statutu) zostały ściśle określone w katalogu zamkniętym. Nie istnieje zatem możliwość rozszerzenia kompetencji organów, a tym samym samej jednostki. Biorąc zatem pod uwagę łącznie treść § 3, § 12, § 31 Statutu, Rada Miejska ustaliła konkretny i rzeczowy zakres działania jednostki pomocniczej – dzielnicy.

W jej ocenie trudno jest z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wywieść jakiego stopnia konkretyzacji wymaga organ nadzoru. Przykładowo akceptuje on uregulowane w statuach jednostek pomocniczych Katowic ogólne określenia zadań, np. "tworzenie warunków dla pełnego uczestnictwa mieszkańców w rozpatrywaniu istotnych spraw związanych z bieżącymi problemami jednostki" (§ 2 Statutu jednostki pomocniczej miasta Katowice nr I Śródmieście - uchwała Rady Miejskiej w Katowicach z 27.06.2019 r. nr IX/176/19 czy § 6 wzmiankowanego statutu), czy też "zapewnienie udziału mieszkańców w sprawach dotyczących zaspokajania ich zbiorowych potrzeb, w tym spraw socjalno-bytowych, kulturalnych, opieki zdrowotnej, sportu, wypoczynku, oświaty, ładu i porządku publicznego oraz ochrony środowiska i utrzymania czystości..." (uchwała rady gminy Koszęcin z dnia 26.02.2019 r. nr 76/VII/20l9 w sprawie utworzenia sołectwa Koszęcin oraz nadania statutu nowo utworzonemu sołectwu Koszęcin). Z kolei w statutach jednostek pomocniczych Gliwic dopuszczono ogólne określenie zadań, podczas gdy w statutach jednostek pomocniczych Miasta Tychy dopuszczono rozwiązanie kwestionowane w niniejszej sprawie, tj. ustalenie wysokości przekazywanych środków pieniężnych w drodze odrębnej uchwały rady miejskiej (§ 42 ust. 3 uchwały nr VII/124/19 Rady Miasta Tychy z 25.04.2019 r. w sprawie Statutu Osiedla "Stare Tychy".)

Powyższe podważa zaufanie do organów administracji, co do podejmowania tożsamych decyzji w podobnych stanach faktycznych i prawnych i nie daje gwarantowanej Konstytucją pewności prawa ani możliwości przewidywania działań organów państwa (orzeczenie TK z 24.05.1994 r. sygn. akt K 1/94). W ocenie skarżącej organ nadzoru naruszył tym samym art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Nie może być bowiem mowy o naruszeniu przez gminę prawa w sytuacji, gdy podobne rozwiązania prawne nie spotykały się ze stwierdzeniem nieważności, pomimo ich kontroli przez Wojewodę (uchwały rad obligatoryjnie przesyłane są do organów nadzoru).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Podkreślił, że zawieszenie biegu terminów wprowadzone ustawą COVID-19 dotyczyło wyłącznie terminów procesowych, a termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem materialnym. Również odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 usg) stanowi o konieczności uwzględnienia celu i charakteru postępowania, co nie oznacza, że zastosowanie art. 10 kpa nie jest bezwzględne, gdy nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Natomiast wskazane przykłady statutów innych jednostek pomocniczych nie są adekwatne, gdyż mogą być zaskarżone wniesieniem skargi.

Do odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony skarżącej odniósł się w piśmie procesowym z 27 lipca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje.

W punkcie wyjścia merytorycznych rozważań należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa jest jedną z wielu zawisłych przed tut. Sądem, w której Gmina Dąbrowa Górnicza zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego w przedmiocie utworzenia jednostki pomocniczej i nadania jej statutu. Ponieważ w sprawach o sygn. III SA/Gl 377/20 i III SA/Gl 400/20 zapadły już wyroki uwzględniające skargę, a Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela i akceptuje zawarte w nich poglądy, przyjmując je za własne, do czego upoważnia go tożsamy stan faktyczny i prawny oraz analogiczne zarzuty podniesione w skardze. Dlatego też w dalszej części uzasadnienia posłuży się przedstawioną w tych wyrokach argumentacją.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały nr XIX/378/2020 Rady Miejskiej (dalej Rada) w Dąbrowie Górniczej z 11 marca 2020 r. w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej Gminy Dąbrowa Górnicza o nazwie Gołonóg Północny i nadania jej statutu, było uznanie, że narusza ona w sposób istotny art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 usg w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez pominięcie obligatoryjnego w regulacji statutu jednostki pomocniczej zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością jednostki pomocniczej, a także sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła.

Z brzmienia art. 35 ust. 3 usg ustawy wynika, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Art. 48 ust. 1 usg stanowi, że "Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia." W ocenie Sądu przepisy te wzajemnie się uzupełniają lecz treść art. 48 usg nie stanowi uszczegółowienia regulacji art. 35 tej ustawy i nie jest elementem obligatoryjnym w każdym statucie jednostki pomocniczej. Stanowi dodatkową informację dla gminy, co winna uregulować w statucie jeżeli jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego, jeżeli takim dysponuje (sołectwo) lub zostało jej powierzone. Jeżeli nie zarządza i nie korzysta, to zapis taki jest zbędny.

Zdaniem Wojewody uchybienie polega na pominięciu w regulacji statutu Dzielnicy Gołonóg Północny delegacji do określenia w statucie jednostki pomocniczej norm obligatoryjnych określających zakres i formy kontroli nad działalnością organów jednostki pomocniczej, gdyż nie można do czynności kontrolnych zaliczyć kompetencji do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał Rady i Zarządu Dzielnicy. Nadto Gmina nie określiła w Statucie zarządzania i korzystania z mienia komunalnego, co uniemożliwia dzielnicy korzystanie z tego mienia czyli wykonywania uprawnień a które to regulacje w stanie faktycznym tej gminy uznał również za obligatoryjne, bez wskazania mienia, którym dzielnica z tej przyczyny nie może zarządzać lub z którego korzystać w ramach ustawowych uprawnień.

Zdaniem skarżącej uchwalony Statut zawiera wymagane wskazanymi przepisami regulacje, co opisała Gmina w skardze przywołanej wyżej.

Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy do naruszenia wskazanych przepisów doszło i czy było to istotne naruszenie. W tym celu należy rozważyć czemu służy powoływanie "gminnej jednostki organizacyjnej", która nie została zdefiniowana w ustawie o samorządzie gminnym i co winien określać jej statut.

Jak wynika z części wstępnej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 5 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 55 ust. 1 uchwały nr XXV/514/13 Rady Miejskiej z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Dąbrowa Górnicza ze zm. (tj. Dz. Urz. Woj. Śl. z 18 września 2019 r., poz. 6328), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami oraz organizacjami pozarządowymi (...). Uchwała składa się z § od 1 do 5, a jej załącznikiem był statut jednostki pomocniczej o nazwie Gołonóg Północny. Załącznik nr 1 do statutu określał granice dzielnicy na mapie, a Załącznik nr 2 Zasady i tryb przeprowadzania wyborów do Rady Dzielnicy. Uchwała, jako podjęta w przedmiocie utworzenia i nadania statutu jednostce pomocniczej gminy – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 usg – jest aktem prawa miejscowego.

Rozstrzygniecie nadzorcze wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 usg podlega kontroli sądowej, gdyż zostały spełnione przesłanki formalne do jej merytorycznego rozpatrzenia.

Należy jednak zauważyć, że Wojewoda nie neguje uprawnienia gminy do powołania jednostki pomocniczej – dzielnicy, jak uczyniła to skarżąca, jednakże kwestionuje wyłącznie uchwalony dla niej statut, który – jest także aktem prawa miejscowego. Upoważnienie do jego stanowienia zawarte jest w art. 40 ust. 2 pkt 1 usg, a uszczegółowione w art. 35 tej ustawy. Wnioskuje jednak o stwierdzenie nieważności całej uchwały, gdyż wady statutu uniemożliwiają jej prawidłowe funkcjonowanie.

Wskazać należy, że statut dzielnicy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy (dzielnicy) – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie umocowania ustawowego (art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 usg), znajdującego zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 usg gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; (...) Statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności elementy wymienione w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 usg stanowiące wewnętrzny ustrój jednostki pomocniczej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 usg. Natomiast statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Rada gminy kontroluje działalność jednostek pomocniczych przy wykorzystaniu komisji rewizyjnej, na którą scedowała swoje obowiązki kontrolne. Zasady i tryb działania komisji określa statut gminy (art.18a usg). Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy, ale statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 usg). W art.43 do 50a usg ustawodawca uregulował kwestie związane z mieniem komunalnym, w tym jego definicję i możliwość dysponowania nim przez jednostkę pomocniczą określony w jej statucie.

Sąd orzekający podziela pogląd, że w statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24 października 2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 usg). W efekcie, kompetencja samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju oznacza, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji uchwalania statutu prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie z 28 listopada 2018 r., II SA/Go 779/18, wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, CBOSA). W ocenie Sądu uwagi te należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych, co potwierdza użycie zwrotu "w szczególności" w art. 35 ust. 3 usg, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 usg stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Sprzeczność z prawem obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – czyli "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Nie zawsze naruszenie ZTP, będzie miało przymiot istotnego (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Tylko sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206) jest naruszeniem istotnym. W § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP przewidziano, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), co koresponduje z art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W przypadku statutów owe "granice" zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, niekazuistyczny). Natomiast z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP wynika, że nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Istotne znaczenie ma również § 6 ZTP stanowiący generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Sąd nie dopatrzył się w spornej uchwale naruszeń ZTP, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W szczególności w kontekście zarzutu dotyczącego § 3 Statutu.

Odnosząc się do przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że w rozdziale 8 Statutu § 44 do 48 zatytułowanym Kontrola i nadzór nad działalnością dzielnicy, uregulowano kwestie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 5 (zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej). W § 44 Rada uchwaliła, że "Nadzór nad działalnością dzielnicy sprawują Rada Miejska i Prezydent. Nadzór nad działalnością organów Dzielnicy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (§ 45). "Organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów Dzielnicy są Rada Miejska i Prezydent Miasta (§ 46). Przewodniczący Rady przekazuje uchwały Rady Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Prezydentowi, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia podjęcia. Przewodniczący Zarządu przekazuje uchwały Zarządu Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Prezydentowi, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia podjęcia" (§ 47). Uchwały Rady i Zarządu sprzeczne z prawem są nieważne. 2. W razie ustalenia, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organów Dzielnicy, Rada Miejska podejmuje uchwałę stwierdzającą niezgodność uchwały organów Dzielnicy z prawem. Uchwałę Rady Miejskiej, o której mowa w ust. 2 podejmuje się w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia doręczenia uchwały organów Dzielnicy. 4. Uchwała Rady i Zarządu traci moc z dniem wejścia w życie uchwały stwierdzającej niezgodność z prawem" (§ 48). Regulacje te organ nadzoru uznał za naruszające zakres ustawowego umocowania "zakresu i formy kontroli:, nie odpowiadające rozumieniu tych pojęć. W jego ocenie do czynności kontrolnych nie można zaliczyć "kompetencji do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał organów Dzielnicy". Sąd poglądu tego nie podziela, zwłaszcza po analizie treści całego Statutu, a zwłaszcza § 12 określającego wyłączne kompetencje Rady Dzielnicy oraz § 31 określającego wyłączne kompetencje Zarządu czy regulacje dotyczące funkcjonowania tych organów, których posiedzenia są protokołowane i publikowane w BIP (§ 33 ust.12 i 15), jak również informacje o działalności organów Dzielnicy. Zatem zakres i formy kontroli nie zostały wyłącznie określone we wskazanym Rozdziale 8. Nadto, jeżeli ustawodawca nie zdefiniował pojęcia nadzoru ani kontroli, to przy założeniu, że formą działalności organów dzielnicy jest podejmowanie uchwał, to ich przekazywanie Radzie Miejskiej i Prezydentowi celem kontroli zgodności z prawem, połączone z możliwością wyeliminowania jej przez organ nadzoru i kontroli jakim jest Rada Miejska, spełnia wymogi nałożone ustawą. Zapis ten odpowiada obowiązkowi określenia zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy (Rady i Prezydenta) na działalnością organów dzielnicy. Trzeba pamiętać, iż w myśl art. 15 ust. 1 usg rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Rada gminy i Burmistrz są z mocy prawa organami kontroli i nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych, niezależnie od kontroli komisji rewizyjnej (art. 18a usg). Kompetencje nadzorcze Rady odnoszą się tylko do organów dzielnicy, co w uchwale zostało zachowane. Kontrola sprowadza się do badania prawidłowości działania jednostki a nadzór to ingerowanie w jej działalność. Kompetencje kontrolne i nadzorcze muszą być też dostosowane do kryteriów sprawowania kontroli i nadzoru, ich celów i funkcji. Nadzór opiera się na kryterium legalności, natomiast kontrola pod względem gospodarności, rzetelności i efektywności może być bezpośrednia (badanie prawidłowości konkretnego działania) lub pośrednia (komisja rewizyjna). Kontrola uchwał organów dzielnicy (Rady, Zarządu), które są jedyną formą ich działalności przyznaną w Statucie, została ustalona. Dodatkowo wskazać należy, że utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, wobec czego do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 usg (wyrok NSA z 6 listopada 2000 r. sygn. OSA 2/00, Wokanda 2001/7-8. s. 68) i istnieje prawna możliwość zaskarżenia podejmowanych przez nie uchwał. Nadto przepisy dotyczące kontroli i nadzoru jednostek pomocniczych należy formułować w sposób, który nie będzie barierą w rozwoju samorządności. Zakres i formy kontroli oraz nadzoru mają wpływ na określenie stopnia samodzielności jednostek w stosunku do gminy. Stąd Sąd uznał, że Statut dzielnicy w rozdziale 8 spełnia wymogi art. 35 pkt 3 usg. Wskazuje organy gminy i ich obowiązki w zakresie kontroli i nadzoru jednostki pomocniczej oraz zakres i formy tej kontroli oraz nadzoru. Nie bez znaczenia pozostaje, że jest to jednostka pomocnicza gminy podlegająca kontroli komisji rewizyjnej w zakresie wydatkowania środków budżetowych. To gmina decyduje czy unormowana kontrola i nadzór jest wystarczająca dla realizacji celów tych instytucji.

Przypomnieć należy, że jednostka pomocnicza jest reprezentantem gminy w dzielnicy w powierzonym jej zakresie działania, ustalonych zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizacje zadań przez te jednostki. Budżet dzielnicy stanowią środki wyodrębnione z budżetu gminy, a ich wydatkowanie podlegające kontroli wskazanych w statucie organów, jak i komisji rewizyjnej gminy, co wynika z regulacji statutu gminy, której dzielnica jest jednostką pomocniczą. W ocenie Sądu regulacja gospodarki finansowej dzielnicy nie narusza prawa, gdyż art. 48 ust. 1 usg, nie uprawnia rady gminy do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w zindywidualizowane mienie. Burmistrz może przekazać Dzielnicy konkretne składniki mienia do korzystania, co leży w jego kompetencjach zarządzania mieniem komunalnym. (wyrok WSA w Gliwicach z 19 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 405/17, CBOSA). Przekazanie nie jest obligatoryjne. Nie zostało objęte regulacją art. 35 usg. Wskazany przez Wojewodę art. 48 usg, nie stanowi uprawnienia dla jednostki pomocniczej, ale obowiązek zarządzania i korzystania z mienia komunalnego, jeżeli gmina mu takowe określi. Nie jest to tym samym obligatoryjny zapis statutu w przypadku negatywnej decyzji rady w tym zakresie. Wprowadzona regulacja odpowiada stanowi faktycznemu w tej kwestii. W statucie nie określono Dzielnicy uprawnień w zakresie zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przynoszącymi dochody, którymi może rozporządzać. Nie było zatem potrzeby takiej regulacji.

Sąd nie podziela zatem zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 usg, gdyż regulacja ta nie pozostaje w związku z obligatoryjnymi regulacjami statutu wskazanymi w art. 35 usg. Oznacza, że gmina nie ma obowiązku przekazania jednostce pomocniczej konkretnych składników majątku komunalnego. Gmina daje gwarancje i możliwość korzystania z mienia komunalnego, zapewnia środki finansowe na działalność dzielnicy. Nie chodzi zatem o przyznanie uprawnienia do korzystania z majątku komunalnego, gdyż nie ma prawnej możliwości ustanowienia dla jednostki pomocniczej prawa zarządu. W rozdziale 7. Gospodarka finansowa Dzielnicy, uchwalono, że Prezydent zapewnia dzielnicy lokal niezbędny dla jej działania (posiedzeń jej organów), w budżecie gminy wyodrębnia się środku finansowe na jej statutowa działalność, których wysokość Rada określa w odrębnej uchwale. Decyzje o wykorzystaniu środków mają formę uchwały wykonywanej przez zarząd. Stąd należy uznać, że skoro statut zawiera regulacje w tym zakresie to gmina skorzystała z przyznanego jej w art. 48 ust. 1 usg uprawnienia, zarząd mieniem komunalnym należy do gminy a dzielnica nie jest odpowiednikiem sołectwa, które mogło mieć własne składniki majątkowe z racji wcześniejszych regulacji prawnych. Majątek sołectwa aktualnie jest częścią majątku komunalnego, a wskazana regulacja umożliwia sołectwu korzystanie z tego majątku i przynoszonych przez niego pożytków. Prawa te mogą zostać uszczuplone za zgoda zebrania wiejskiego, co oznacza, że może ich sołectwo nie posiadać. Jeżeli w statucie dzielnicy nie przekazano zarządu nad majątkiem komunalnym, to nie ma co regulować.

Jednocześnie Sąd podziela pogląd Wojewody, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 i pkt 4 usg zadania dzielnicy i jej organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogi te, wbrew zarzutom Wojewody spełniają regulacje zakresu zadań dzielnicy w § 3 pkt 1-10 w zestawieniu z § 12 i 31 określających wyłączne właściwości Rady i zarządu dzielnicy. Katalogi te są zamknięte, co powoduje, że użyty zwrot "w tym" w § 3 do zakresu zadań dzielnicy należą wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia, w tym: nie daje pola do dowolnej interpretacji ani poszerzenia kompetencji organów Dzielnicy.

Nie znajdując zasadności zarzutów organu nadzoru poza kontrolą Sądu pozostał zarzut posiłkowania się przez skarżącą zapisami statutów innych jednostek pomocniczych, co nie zwalnia organu od działania zgodnie z art. 8 kpa i przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Z tych przyczyn skargę należało uwzględnić i uchylić zaskarżony akt nadzoru na podstawie art. 148 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; w skrócie "ppsa").

O kosztach postępowania sądowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).