Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 273/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny
Przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Opolskiego
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1, art. 55, art. 61, art. 66 ust. 2,  art. 37 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "A" z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 29 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, 2) przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Opolskiego, 3) zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz skarżącej Spółdzielni "A" z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu, działając jako Instytucja Pośrednicząca we wdrażaniu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 (RPO WO 2014-2020) przeprowadziło w listopadzie 2016 r. nabór wniosków w ramach konkursu dla poddziałania 2.1.3 Nowe produkty i usługi w MSP na obszarach przygranicznych. W odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie, Spółdzielnia "A" z siedzibą w [...] (zwana dalej też Spółdzielnią lub skarżącą) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "innowacyjny proces zintegrowanego systemu wykrawania i tłoczenia elementów z blach przez Spółdzielnię "A" z [...]", w kwocie 868 050 zł. Po uzupełnieniu/poprawieniu wniosku w zakresie wymogów formalnych i dokumentacji projektowej oraz złożeniu wyjaśnień do treści projektu, Instytucja Pośrednicząca dokonała oceny merytorycznej złożonego projektu, w wyniku której odrzuciła wniosek wobec nieuzyskania 50% podstawowej liczby punktów.

O wyniku oceny Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu poinformowało Spółdzielnię pismem z dnia 6 marca 2017 r. Wskazano w nim, że projekt otrzymał 15, z możliwych 35 punktów (bez uwzględnienia kryteriów dodatkowych), co daje wynik 42,8%. Zgodnie z zapisami regulaminu konkursu jeżeli projekt "otrzymał w wyniku oceny mniej niż 50% maksymalnej liczby punktów (bez uwzględnienie punktacji za kryteria dodatkowe), nie może zostać wybrany do dofinansowania". Dlatego, zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, ze zm.) – zwanej dalej ustawą, projekt został negatywnie oceniony na etapie oceny merytorycznej. Wyjaśniono, że oceny projektu dokonano zgodnie z warunkami określonymi w Regulaminie konkursu w oparciu o kryteria oceny zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WO 2014-2020 oraz na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, a załączniki pisma stanowią tabele zawierające nadaną punktację wraz z uzasadnieniami (będące wyciągami z kart oceny ekspertów). W tabelach tych wskazano punktację przyznaną za poszczególne kryteria. W odniesieniu do kryterium związanego z tym, że "wnioskodawca jest przedsiębiorstwem ekologicznym, lub wniosek dotyczy inwestycji ekologicznej, pod lp. 3, podano, iż za to kryterium maksymalna liczba punktów wynosi 6, a wnioskodawcy nie przyznano żadnych punktów. W tym zakresie wyjaśniono, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem ekologicznym; stosuje wysokiej jakości, ale standardowe technologie w branży; ekoinnowacyjność nie jest przedmiotem jego działalności; realizacja przedsięwzięcia nie przyczyni się do ograniczenia wpływu na środowisko i będzie to nowa, dodatkowa działalność zwiększająca obciążenia środowiskowe. Pod lp. 5 wskazano z kolei, że w ramach kryterium określonego jako "miejsce realizacji projektu", za które maksymalna liczba punktów wynosi 2, wnioskodawcy przyznano punktów 0. Wyjaśniono w tej kwestii, że miejscem realizacji projektu jest miejscowość [...], której liczba mieszkańców przekracza 5 tys. i nie jest to obszar o najniższym poziomie wskaźnika przedsiębiorczości.

Pismem z dnia 22 marca 2017 r., Spółdzielnia złożyła protest, w którym podniosła zarzuty w zakresie oceny kryteriów wskazanych w tabelach pod lp. 3 i lp. 5. W odniesieniu do kryterium dotyczącego przedsiębiorstwa ekologicznego lub wniosku dotyczącego inwestycji ekologicznych (lp. 3) podniosła, że na stronach 58-63 biznesplanu, stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie podano, iż "Wnioskodawca jest przedsiębiorstwem ekologicznym - stosuje technologie proekologiczne". Wskazano tam nadto inwestycje związane z ochroną środowiska, jakie Spółdzielnia przeprowadziła w ostatnich latach. Zauważyła, że zdaniem eksperta wprowadzone technologie są stosowane jako standardowe w branży, ale nie zmienia to faktu, że nie są wymaganymi polskim prawem i standardowymi, lecz są one proekologiczne na co wskazuje cały szereg publikacji naukowych i artykułów w prasie branżowej. Przytaczając przedstawione w biznesplanie uzasadnienie spełnienia spornego kryterium Spółdzielnia wyjaśniła, że przedsiębiorstwo stosuje nowoczesne, przyjazne człowiekowi i środowisku naturalnemu metody zarządzania organizacją zapewniające zapobieganie zanieczyszczeniom środowiska, wypadkom przy pracy, chorobom zawodowymi zdarzeniom potencjalnie wypadkowym, dążąc do stałej poprawy stanu bezpieczeństwa i higieny pracy, a nadto spełnia wymagania prawne i inne dotyczące działalności spółdzielni, jej aspektów środowiskowych, bezpieczeństwa i higieny pracy, wyrobów i usług oraz ich wpływu na bezpieczeństwo użytkowników. Spółdzielnia wdrożyła i utrzymuje Zintegrowany System Zarządzania Jakością, Ochrony Środowiska i Bezpieczeństwa i Higieny Pracy wg ISO 9001, ISO/TS 16949, PN-EN ISO 14001, PN-N 18001. Stosownie do przedstawionych okoliczności Spółdzielnia wywiodła, że za kryterium bycia przedsiębiorstwem ekologicznym powinna w ramach tej części kryterium otrzymać maksymalną liczbę punktów, tj. 1 punkt. Nie zgodziła się z oceną, że przedmiotem działalności przedsiębiorstwa nie jest ekoinnowacyjność. Wskazała na definicję ekoinnowacyjności przytoczoną w biznesplanie, powołała się na definicje prezentowane w publikacjach naukowych (Politechniki Świętokrzyskiej str. 152 i Politechniki Śląskiej str. 21-22) i na tej podstawie stwierdziła, że spełnia ramy ekoinnowacyjności zarówno pod kątem: produktowym (m.in. nowe usługi w oparciu o nowe urządzenia minimalizujące wpływ na środowisko), procesowym (substytucja szkodliwych substancji używanych w procesie wytwórczym, poprawa ekologicznych parametrów produkcyjnych (np. zmniejszenie zużycia energii elektrycznej, emisji szkodliwych substancji, hałasu itp.) oraz organizacyjnym (wdrożenie systemu zarządzania środowiskowego, podjęcie dobrowolnych zobowiązań ekologicznych). Zaznaczyła ponadto, że swoją działalność prowadzi zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, co znajduje potwierdzenie (jak wskazano w biznesplanie) w decyzjach środowiskowych uzyskanych w 2014 r. Jednocześnie identyfikuje też oraz okresowo weryfikuje aspekty środowiskowe, które są następnie odnoszone do wymagań prawnych i innych oraz posiada procedury operacyjne dotyczące gospodarki odpadami i neutralizacji ścieków, które są okresowo weryfikowane i w miarę potrzeb aktualizowane, jak również program monitorowania środowiskowego. Odnosząc się do kwestii odpadów, ścieków przemysłowych oraz emisji do powietrza Spółdzielnia przytoczyła argumenty przedstawione w biznesplanie wskazując, że posiada umowę z B Sp. z o.o. na odbiór odpadów powstających w wyniku działalności gospodarczej i składa w terminie do 15 marca informację do Urzędu Marszałkowskiego o masie wytworzonych odpadów; w związku z tym, że na skutek chemicznego przygotowania powierzchni pod malowanie proszkowe wprowadza do kanalizacji ścieki zawierające substancje szkodliwe (fosfor ogólny i cynk) dla środowiska wodnego, podpisała z ZWiK umowę na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków oraz uzyskała decyzję wodnoprawną; do końca każdego lutego składa do Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami roczny raport o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji, a do końca marca każdego roku składała zbiorcze zestawienie danych o korzystaniu ze środowiska. Wskazując, że ekspert nie podał żadnej definicji, na podstawie której dokonał oceny przedmiotowego kryterium w kontekście ekoinnowacyjności i nie odniósł się do żadnej z informacji przedstawionych w biznesplanie Spółdzielnia podniosła, że w jej ocenie kryterium to zostało spełnione i powinna za nie otrzymać maksymalną liczbę punktów, tj. 1 punkt. Następnie zakwestionowała dokonaną ocenę, że realizacja przedsięwzięcia nie przyczyni się do ograniczenia wpływu na środowisko i będzie to nowa, dodatkowa działalność zwiększająca obciążenia środowiskowe. Argumentowała, tak jak w biznesplanie, że innowacyjne rozwiązania zastosowane w ciągu technologicznym elektrodrążarki drutowej wpływają na znaczne ograniczenie zużycia, względem dostępnych na rynku innych urządzeń tego typu, prądu dochodzące do 69%, oraz zużycia surowców wykorzystywanych w procesie elektrodrążenia jak drut o 46%, filtry o 45%, żywica dejonizująca 25% co wpływa na ograniczenie zużycia nieodnawialnych surowców oraz poprawia gospodarkę odpadami. Ponadto maszyna do pracy wykorzystuje wodę dejonizowaną, pracuje w obiegu zamkniętym, wykazując minimalny wpływ na środowisko naturalne. Proces elektrodrążenia drutowego nie generuje niebezpiecznych oparów i odpadów. Jednocześnie przyjęte założenia konfiguracji linii technologicznej, w ciągu linii podająco - prostującej, jako linii gwarantującej elastyczny system produkcji (ESP) pozwalać będą na efektywne dostosowanie parametrów technologicznych do przerabianych materiałów bez konieczności długotrwałego i intuicyjnego ustawiania parametrów urządzeń oraz na wzrost uzysków materiałowych w eksploatacji urządzenia. Spółdzielnia wskazując na typy projektów, które w przedmiotowym działaniu mają wspierać inwestycje stwierdziła, że ekspert nie tylko błędnie interpretuje przedmiotowe kryterium, ale również stanowisko wnioskodawcy. Każda działalność prowadząca do rozwoju, czy to przez wprowadzanie innowacyjnych produktów, czy to polegająca na inwestycjach w nowoczesne maszyny, bądź rozwoju skali działalności, będzie wiązała się z działalnością dodatkową zwiększającą obciążenia środowiskowe. Zdaniem Spółdzielni, zaproponowane maszyny stanowią realną odpowiedź na ograniczenie wpływu na środowisko, szczególnie w porównaniu do urządzeń podobnych spełniających takie same funkcje. Wprowadzenie zaś nowych technologii ograniczy zużycie nieodnawialnych surowców oraz zmniejszy zanieczyszczenie wód, powietrza i gleby, a także poprawiona zostanie gospodarka odpadami, co przy obecnym wielostanowiskowym układzie nie jest uzyskiwane w takim jak projektowany zakresie. Stosownie do tego wskazała, że oceniając projekt w tym zakresie dokonano błędnej interpretacji kryterium przyjmując, że jego pozytywna weryfikacja byłaby możliwa wyłącznie w przypadku ograniczenia działalności (co nie znajduje potwierdzenia we wskazanych wcześniej w publikacjach naukowych) oraz nie biorąc pod uwagę, że wnioskodawca prowadzi już produkcję danej grupy asortymentowej, a inwestycja ma na celu wprowadzenie bardziej ekologicznego procesu w produkcji właśnie tej grupy. Stwierdziła, że w ramach tej części kryterium także powinna uzyskać maksymalną liczbę 1 punktu. W konsekwencji całościowej oceny ogólna liczba punktów dotycząca kryterium pod Lp. 3 powinna natomiast wynosić 3 punkty, a przy wadze 2 powinno być przyznanych 6 punktów. W zakresie dokonanej oceny w ramach kryterium pn. "Miejsce realizacji projektu" (lp. 5 tabeli) Spółdzielnia wskazała na brak jasnego określenia sposobu oceny tego kryterium. Podniosła, że dokumentacja programowa nie wprowadza założeń do oceny tego kryterium, a w ramach dokonanej oceny wniosku nie wyjaśniono na jakiej podstawie uznano projekt za realizowany na obszarze o nie najniższym poziomie przedsiębiorczości. Wskazała, że w dokumentacji konkursowej nie ma zdefiniowanych obszarów o najniższej przedsiębiorczości i nie jest nigdzie sprecyzowane, co oceniający mają na myśli dokonując oceny w tym zakresie. Dlatego kryterium to, jako błędnie skonstruowane i całkowicie nieweryfikowalne, powinno zostać usunięte z zał. nr 8 do Regulaminu konkursu - jako niemierzalne i wprowadzające dowolność w ocenie wniosków, bądź też wszystkie wnioski powinny otrzymać ocenę najwyższą w ramach tego kryterium.

Na skutek wniesionego protestu Instytucja Pośrednicząca dokonała weryfikacji wyników dokonanej przez siebie oceny projektu i na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy, pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r., podtrzymała stanowisko w sprawie podjętego rozstrzygnięcia oraz postanowiła o skierowaniu protestu do Instytucji Zarządzającej.

Zarząd Województwa Opolskiego, działając jako Instytucja Zarządzająca, zwana dalej też organem, na podstawie art. 57 i art. 58 ustawy, rozpatrzyła protest negatywnie, o czym poinformowała Spółdzielnię pismem z dnia 29 maja 2017 r. W piśmie tym wskazała, że w wyniku analizy dokumentacji wniosku oraz zapisów: Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 (dokument z grudnia 2014 r.), ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014 - 2020, zakres: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (dokument przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 385/2015 z dnia 19 marca 2015 r. ze zm. - wersja nr 13, lipiec 2016 r.), a także Regulaminu konkursu dotyczącego projektów złożonych w ramach: Osi II Konkurencyjna Gospodarka Działania 2.1 Nowe produkty i usługi w MSP Poddziałania: 2.1.3 Nowe produkty i usługi w MSP na obszarach przygranicznych (dokument przyjęty przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą nr 2664/2016 z dnia 26 września 2016 r. - wersja nr 1), stwierdzono, że ocena wniosku spółdzielni została przeprowadzona częściowo prawidłowa. Przedstawiając swoje stanowisko w pierwszej kolejności organ wskazał na treść pkt 4 załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu (...), zatytułowanego jako "Etap III - ocena merytoryczna (obligatoryjna)". Następnie w odniesieniu do kryterium pn. "Wnioskodawca jest przedsiębiorstwem ekologicznym lub wniosek dotyczy inwestycji ekologicznych", powołał też zapisy załącznika nr 8 do Regulaminu konkursu - w zakresie szczegółowych, merytorycznych kryteriów dla poddziałania 2.1.3 Nowe produkty i usługi w MSP na obszarach przygranicznych, ujęte pod lp. 3. Stosownie do tego wskazał, że w tym przedmiocie ustalił na podstawie dokumentacji projektu, iż projekt dotyczy doposażenia spółdzielni w maszyny i urządzenia, które zwiększą jej potencjał oraz wprowadzą innowacyjne rozwiązania z zakresu precyzyjnej obróbki metali, pracujące w zintegrowanym ciągu technologicznym. W pkt G załącznika nr 1 do wniosku o dofinansowanie - Biznesplanie – wskazano, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem ekologicznym - stosuje technologie proekologiczne. Przytaczając argumenty Spółdzielni, przedstawione na poparcie spełnienia tego wymogu tak w biznesplanie (str. 58-62), jak i w proteście organ wyjaśnił, że w niniejszym kryterium oceniający mają obowiązek zweryfikować działalność wnioskodawcy i jego projekt pod kątem trzech elementów wymienionych w definicji kryterium. Dokonują oceny projektu na podstawie swojej wiedzy i doświadczenia, a Instytucja Zarządzająca nie ma podstaw podważać ich oceny, jeżeli jest ona zgodna z zapisami Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty w ramach RFRR RPO WO 2014 - 202D przyjętym Uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 19 marca 2015 r., nr 381/2015, ze zm. Nie jest też upoważniona do dokonywania samodzielnej oceny projektu pod kątem spełniania danego kryterium lecz w głównej mierze zobowiązana jest tylko do zweryfikowania prawidłowości i zgodności z procedurami przeprowadzonej oceny. Zgodnie z § 12 pkt 7 Regulaminu (...) - Tryb pracy komisji, eksperci są odpowiedzialni za jakość podejmowanych decyzji, tj. za obiektywną i rzetelną ocenę udokumentowaną w listach sprawdzających, w szczególności za jasność i przejrzystość wyników oceny oraz wypełnienie wszystkich pól. Pkt 8 stanowi, że każdy z członków Zespołu dokonuje własnej oceny projektu, a pkt 9, że ocena każdego kryterium musi posiadać szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie zapisywane na liście sprawdzającej (minimum 3 pełne zdania). Organ dostrzegł, że z zapisów tych wynika, iż oceniający każdą ocenę muszą szczegółowo i wyczerpująco uzasadnić. Tymczasem, jak uznał, oceniający wniosek Spółdzielni nie uzasadnili wystarczająco aspektu, z którym wnioskodawca definitywnie się nie zgadza wskazując, że stosuje technologie proekologiczne. Zauważył organ, że jeżeli oceniający uważa, że technologie nie są proekologiczne, gdyż są stosowane standardowo w branży, powinien to szczegółowo i wyczerpująco wskazać w uzasadnieniu oceny. Organ drugiej instancji nie zgodził się z tym, że przedmiotem działalności Spółdzielni jest ekoinnowacyjność. Jak wskazał, fakt, że wnioskodawca w swojej działalności stosuje różne urządzenia i technologie minimalizujące szkodliwy wpływ na środowisko nie oznacza, że jest to przedmiotem jego działalności. Nie zajmuje się on bowiem recyklingiem odpadów itp., lecz jak wynika z dokumentacji projektowej działa w branży motoryzacyjnej, jako pośredni i bezpośredni dostawca elementów tłoczonych, wyrobów plastikowych oraz usługi lakiernictwa proszkowego. Co do trzeciego elementu podlegającego ocenie w ramach omawianego kryterium organ przyjął, że realizacja projektu nie przyczyni się do ograniczenia zużycia nieodnawialnych surowców, zmniejszenia zanieczyszczeń wód, powietrza lub gleby, poprawy gospodarowania odpadami, upowszechnienia wykorzystywania odnawialnych źródeł energii itp. Pomimo zastosowania w procesie różnych innowacyjnych mechanizmów, urządzeń, czy też technologii mających wpływ na ograniczenie zużycia nieodnawialnych surowców oraz poprawę gospodarowania odpadami z uwagi na zastosowane w przedsiębiorstwie innowacyjne rozwiązania technologiczne, sam przedmiot projektu nie dotyczy recyklingu odpadów, oczyszczania zużytej wody i ścieków, filtracji i kontroli emisji lub wytwarzania ekoinnowacyjnych produktów, a także nie polega na rozwiązywaniu problemów związanych z ww. aspektami środowiskowymi. Podsumowując ustalenia, co do oceny dokonanej w zakresie omawianego kryterium Instytucja Zarządzająca wskazała, że jedynym elementem, na który należy zwrócić uwagę jest nieprawidłowe uzasadnienie braku przyznania punktu w związku z uznaniem, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem ekologicznym w aspekcie stosowania technologii proekologicznych. Instytucja Zarządzająca podniosła, że ocena w tym zakresie jest powierzchowna i nie odnosi się do opisanych w dokumentacji rozwiązań stosowanych w prowadzonej działalności. Za niesłuszny argument uznała, że stosowane rozwiązania technologiczne są standardem w branży, wobec czego nie są z założenia proekologiczne i stąd też poczyniona ocena pod kątem spełniania omawianego kryterium została przeprowadzona przez Instytucję Pośredniczącą częściowo nieprawidłowo. Odnosząc się do drugiego ze spornych kryteriów pn.: "Miejsce realizacji projektu" wskazała z kolei, że zgodnie z załącznikiem nr 8 do Regulaminu konkursu, aby otrzymać punkt za to kryterium należy spełnić jeden z warunków określonych w definicji, tj. związany z tym, że miejscowość, w której realizowany jest projekt ma liczbę mieszkańców poniżej 5 tys., albo obszar, na którym jest realizowany ma najniższy poziom przedsiębiorczości. Z Biznesplanu wynika jednak, że projekt realizowany będzie w miejscowości [...], która to, jak wynika z powszechnie dostępnych informacji liczy ponad [...] tys. mieszkańców. W zakresie wskaźnika przedsiębiorczości należy natomiast zwrócić uwagę, że jednym z załączników do Regulaminu konkursu jest załącznik nr 11 - Poziom przedsiębiorczości w podziale na gminy woj. opolskiego, na podstawie którego oceniający mieli obowiązek zweryfikować miejsce realizacji przedmiotowego projektu w ramach tego kryterium. Nie zgodził się organ z wnioskodawcą, że nie został określony żaden dokument, na podstawie którego będzie weryfikowane to kryterium i w związku z tym ocena w tym zakresie jest dowolna. Wskazał, że z załącznika nr 11 wynika, że [...], czyli gmina, na terenie której będzie realizowany projekt, znajduje się na [...] miejscu spośród 71 wszystkich gmin województwa opolskiego, a wskaźnik przedsiębiorczości w [...] jest wyższy, niż średni w innych gminach w województwie. Na tej podstawie należy uznać, że oceniający słusznie nie przyznali projektowi punktu w zakresie przedmiotowego kryterium. Podsumowując ustalenia Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że ocena wniosku Spółdzielni została przeprowadzona przez Instytucję Pośredniczącą prawidłowo co do kryterium pn.: "Miejsce realizacji projektu", a co kryterium pn.: "Wnioskodawca jest przedsiębiorstwem ekologicznym lub wniosek dotyczy inwestycji ekologicznych" częściowo nieprawidłowo. Pomimo jednak stwierdzonej nieprawidłowości nieuzasadnione jest skierowanie wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny, ponieważ uzyskując dodatkowe 2 punkty w ramach tego kryterium projekt i tak nie osiągnie co najmniej 50 % maksymalnej liczby punktów, a zatem jego ocena nadal pozostanie negatywna.

Na rozstrzygniecie protestu Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagała się: stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Opolskiego oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nie zgadzając się zarówno z oceną przeprowadzoną przez Instytucję Pośredniczącą, jak i Zarząd Województwa Opolskiego, skarżąca zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 37 ust 1 i 2 ustawy przez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku o dofinansowanie i błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnił kryteriów wymaganych w konkursie, w szczególności przez uznanie, że skarżąca nie jest przedsiębiorstwem ekologicznym lub wniosek dotyczy inwestycji ekologicznych oraz niezapewnienie wnioskodawcy informacji o regułach procedowania i przyznawanie 0 punktów za miejsce realizacji projektu, podczas gdy kryterium jasno nie określa granicy najniższego wskaźnika przedsiębiorczości. Wskazała także, na naruszenie art. 53 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy, na skutek braku rzetelnego, przejrzystego i prawidłowego rozpoznania protestu przez Instytucję Zarządzającą, polegających na nieuwzględnieniu zasadnych zarzutów co do strony merytorycznej przeprowadzonych ocen. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wywodziła - podobnie jak w proteście, że w trakcie oceny błędnie uznano, iż nie jest przedsiębiorstwem ekologicznym i przedmiotem jej działalności nie jest ekoinnowacyjność. Wskazała, że z dokumentacji projektowej wynika, iż stosuje technologie proekologiczne, nowoczesne i przyjazne człowiekowi i środowisku naturalnemu metody zarządzania organizacją, zapewniające zapobieganiu zanieczyszczeniom środowiska, jak również w ostatnich latach przeprowadziła szereg inwestycji, które winny być uznane za technologie ekoinnowacyjne. Ponadto realizacja projektu przyczyni się zarówno do ograniczenia zużycia nieodnawialnych surowców, jak i poprawy gospodarowania odpadami. Innowacyjne rozwiązania zastosowane w ciągu technologicznym elektrodrążarki drutowej wpływają na zużycie względem dostępnych na rynku innych urządzeń tego typu, prądu dochodzące do 69 % oraz zużycia surowców wykorzystywanych w procesie elektrodrążenia jak drut o 46 %, filtrów o 45%, żywicy dejonizującej 25 %. Wszystkie te parametry wpływają z kolei na ograniczenie zużycia nieodnawialnych surowców oraz poprawiają gospodarkę odpadami. Stosownie do przytoczonych argumentów skarżąca stwierdziła, że w wyniku oceny zgodnej z prawem powinna dostać maksymalną liczbę 3 punktów, a przy wadze 2, otrzymać 6 punktów za przedmiotowe kryterium. W odniesieniu do oceny dotyczącej kryterium miejsca realizacji projektu podniosła natomiast, że dokument określający poziom przedsiębiorczości w poszczególnych gminach na terenie województwa opolskiego, na który wskazała Instytucja Zarządzająca, nie został prawidłowo zweryfikowany. W dokumencie tym brak jakiejkolwiek informacji na temat ram, zgodnie z którymi ocenia się gdzie kończy się obszar o najniższym poziomie przedsiębiorczości. Oceniający zatem mieli pełną dowolność interpretacji. Dodatkowo zaznaczono, że w dokumencie tym Gmina [...] znajduje się na [...]/71 miejscowości na terenie województwa opolskiego, podczas gdy konkurs skierowany był wyłącznie do gmin leżących w strefie przygranicznej, tj. na terenie powiatów prudnickiego, nyskiego i głubczyckiego, co również może być uznane za wprowadzające w błąd. Akcentując brak przejrzystej definicji powyższego kryterium skarżąca stwierdziła, że jest ono nieweryfikowalne, wprowadzające w błąd i jako takie powinno zostać pominięte przy dokonywaniu oceny, ewentualnie wszyscy wnioskodawcy powinni otrzymać najwyższą liczbę punktów. Wskazała, że w art. 37 ust. 1 ustawy zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, tj. przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru oraz równość w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a naruszenie tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. W przedmiotowej sprawie natomiast kryteria, w ramach których przyznawano punkty, nie tylko nie zostały ustalone w sposób przejrzysty, ale ich lakoniczna konstrukcja umożliwiła przyznawanie punktów bez właściwej analizy po lakonicznym uzasadnieniu podjętej decyzji zarówno w zakresie kryterium nr 3 jak i kryterium nr 5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy skarżąca wywodziła z kolei, że z jednej strony Instytucja Zarządzająca dostrzega zbyt lakoniczną i arbitralną decyzję w zakresie nieprzyznania punktów dla przedsiębiorstwa proekologicznego, z drugiej strony jednak nie dostrzega możliwości nadużyć w zakresie rozgraniczania gmin o niskim poziomie przedsiębiorczości. Podsumowując wywody skarżąca stwierdziła, że w wyniku ponownie przeprowadzonej oceny projekt powinien otrzymać 6 punktów za kryterium nr 3 oraz 2 punkty za kryterium nr 5, co daje łączną liczbę 23 na 35 punktów, co stanowi 66% maksymalnej liczby punktów, a zatem projekt zasługuje na dofinansowanie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał na przebieg postępowania oraz wyjaśnienia przedstawione przez Spółdzielnię w załączonym do wniosku Biznesplanie, w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych oceny projektu (pkt G). Podał, że przy rozpatrzeniu protestu zakwestionował ocenę merytoryczną w zakresie nieuznania wnioskodawcy za przedsiębiorstwo ekologiczne i nieprzyznania za to punktu. Nie podzielił jednak zarzutów wnioskodawcy w zakresie kryterium dotyczącego przedmiotu działalności przedsiębiorstwa jako ekoinnowacyjnej, ograniczającej wpływ na zanieczyszczenie środowiska naturalnego, przyczynienia się projektu do ograniczenia zużycia nieodnawialnych surowców, zmniejszenia zanieczyszczeń wód, powietrza lub gleby, poprawy gospodarowania odpadami, upowszechnienia wykorzystywania odnawialnych źródeł energii itp. i powołał się w tym zakresie na stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu protestu. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego kryterium miejsca realizacji projektu wskazał, że podniesiony w skardze argument, iż konkurs był skierowany do gmin pogranicza (powiaty: prudnicki, nyski, głubczycki) nie był przedmiotem protestu. Jednocześnie też stwierdził, że przystępując do konkursu skarżąca zaakceptowała jego warunki i w żadnym razie nie można uznać, że te warunki były wprowadzające w błąd. Dostępna na stronie internetowej OCRG pełna dokumentacja konkursowa w żaden sposób nie sugerowała, że ocena projektów zostanie dokonana w oparciu o dane statystyczne dotyczące wyłącznie gmin ww. powiatów przygranicznych. Skoro załącznikiem nr 11 do regulaminu był dokument pn. Poziom przedsiębiorczości w podziale na gminy woj. opolskiego, to wskazywało to, że wg tego dokumentu zostanie dokonana ocena spełnienia kryterium najniższego wskaźnika przedsiębiorczości.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia 31 lipca 2017 r. Zarząd Województwa poinformował, że w ramach I naboru kwota alokacji na nabór zgodnie z ogłoszeniem wyniosła 16.000.000 zł, z puli tej wykorzystano 12.984.803,42 zł i do wykorzystania pozostało jeszcze 3.015.196,58 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, stosując środki określone w tych przepisach.

Do takich właśnie ustaw szczególnych należy ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217, ze zm.) zwana ustawą, na podstawie której właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania. Ustawa ta stanowiła podstawę prawną do wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu zgłoszonego w trybie konkursowym do dofinansowania przez skarżącą Spółdzielnię.

Na gruncie wskazanej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów (pkt 1) albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (pkt 2). Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy podstawą przeprowadzanego konkursu jest regulamin ustalony przez instytucję zarządzającą, który określa m.in. kryteria wyboru projektu (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy). Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy od negatywnej oceny projektu wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, albo pośredniczącą – jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1 (art. 55 ustawy). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

W przypadku jednak, gdy wyczerpana została kwota przyznana na dofinansowanie projektów, stosownie do art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W kwestii zakresu i kryteriów oceny sądowej wyjaśnić przyjdzie, że podstawą wniesienia protestu, w myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a skoro tak, to również i Sąd I instancji, rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia zatem do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17, dostępny na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5 ustawy sąd rozpoznaje wniesioną skargę w zakresie nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Ustawa nie określa jednak innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11 (dostępny, jak i wszystkie powołane orzeczenia na - orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, opisu Instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r.., sygn. akt II SA/Op 113/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie podstaw prawnych oceny dokonywanej przez Sąd zauważyć przyjdzie, że regulamin konkursu, na podstawie którego przeprowadzany jest konkurs wyboru projektów do dofinansowania (art. 41 ust. 1 ustawy), nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu, uznać jednak należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, stanowi on podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego. Jednocześnie jednak zauważyć trzeba, że regulacje zawarte w treści regulaminów konkursowych nie wiążą sądu administracyjnego w zakresie wynikającym z zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i stanowią podstawę oceny łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 341/17 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, jako wzorzec sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej w niniejszej sprawie – w zakresie merytorycznej oceny wniosku strony skarżącej, uznać należało Regulamin konkursu przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 26 września 2016 r., nr 2664/2016 oraz przepisy ustawy.

Na gruncie przepisów ustawy wskazać przyjdzie, że ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania ustalone zostały w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zgodnie z tymi regulacjami właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz do zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt powinien podlegać ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. 347, str. 320). W świetle tego ostatniego przepisu rozporządzenia ogólnego, procedury i kryteria wyboru muszą być natomiast przejrzyste i niedyskryminacyjne, muszą zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów oraz nie mogą naruszać zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn, zapewniać dostępność dla osób niepełnosprawnych, muszą przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju oraz wspierać zachowanie, ochronę i poprawy jakości środowiska naturalnego.

Podkreślić przyjdzie, że wskazane zasady mają charakter normatywny, a naruszenie którejkolwiek z nich przy ocenie projektu stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Jednocześnie, dotyczą one każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, przez uzasadnienie stanowiska na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej projektu i wreszcie także oceny słuszności zarzutów protestu.

Przyjęć też trzeba, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust.1 i 2 ustawy jest zatem w pierwszej kolejności określenie w jednoznaczny i jasny sposób warunków oraz zasad postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności, kryteria wyboru powinny być precyzyjne i jednoznaczne, a pojęcia określające kryteria, w przypadku ich niejednoznaczności, powinny zostać zdefiniowane tak, aby wyłączyć dowolność organu przy dokonywaniu oceny. Ponadto, zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Wskazanym standardom nie odpowiadają natomiast systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Dlatego, zarzut naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być natomiast – zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 486/16, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie strona skarżąca wnosząc protest, a następnie skargę do Sądu podniosła zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu i dokonanej na ich podstawie wadliwej oceny merytorycznej zgłoszonego przez nią projektu, w zakresie szczegółowych kryteriów merytorycznych (punktowanych), które sformułowane zostały w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu pod Lp. 3 i 5. W ramach tej oceny zakwestionowała liczbę przyznanych punktów i zarzuciła naruszenie zasad wynikających z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy w związku z uznaniem, że nie spełnia spornych kryteriów wyboru.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej czynności Zarządu Województwa wykazała, że ocena projektu i rozstrzygnięcie protestu naruszyły zasady przejrzystości oraz rzetelności, a zatem zasadę równego dostępu do pomocy. Sąd podziela zarzuty strony skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały uchybienia, które wywarły wpływ na ocenę projektu i miały istotny wpływ na wynik oceny.

Odnosząc się do spornej oceny w zakresie kryterium merytorycznego (punktowego) ustalonego pod Lp. 3 złącznika nr 8 do Regulaminu konkursu dotyczącego tego, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem ekologicznym lub wniosek dotyczy inwestycji ekologicznych zauważyć przyjdzie, że w ramach tego kryterium (waga punktacji 2) - definiując jego spełnienie, ustalono następującą punktację:

- 0 pkt, gdy wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem ekologicznym /wniosek nie dotyczy inwestycji ekologicznych;

- przyznanie po 1 pkt za spełnienie każdego z poniższych warunków:

a) wnioskodawca jest przedsiębiorstwem ekologicznym, tzn. wykorzystuje alternatywne paliwa, źródła energii odnawialnej, stosuje technologie proekologiczne;

b) przedmiotem działalności przedsiębiorstwa jest ekoinnowacyjność: recykling odpadów, oczyszczanie zużytej wody i ścieków, filtracja i kontrola emisji lub wytwarzanie ekoinnowacyjnych produktów;

c) realizacja projektu przyczyni się do: ograniczenia zużycia nieodnawialnych surowców, zmniejszenia zanieczyszczeń wód, powietrza lub gleby, poprawy gospodarowania odpadami , upowszechnienia wykorzystywania odnawialnych źródeł energii itp.

W zakresie pierwszego warunku dotyczącego tego, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem ekologicznym uznać trzeba, że wymóg ten nie budzi wątpliwości w świetle zasad przejrzystości i rzetelności. W tym zakresie Instytucja Zarządzająca spełniła swój obowiązek wynikający z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy, wyjaśniając czym będzie się kierowała przy ocenie przedmiotowego warunku. Rozpoznając protest Zarząd Województwa uznał natomiast, że ocena w tym zakresie nie została wystarczająco uzasadniona i zgodził się z twierdzeniem strony, że nie mogło być podstawą tej oceny tylko to, iż technologie stosowane standardowo w branży nie są proekologiczne. Niewątpliwie też uwzględnił protest w zakresie nieprawidłowości oceny dokonanej co do spełnienia tego warunku. Wprawdzie sam nie dokonał oceny merytorycznej spełnienia tego kryterium, niemniej jednak w ocenie Sądu, brak jest postaw do podważania rozpatrzenia protestu w tym zakresie i oceny legalności stanowiska wyrażonego w tym przedmiocie. Stosownie do art. 61 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy, z których wynika, że sąd rozpoznaje skargę w zakresie nieuwzględnienia protestu, nie podlega ono bowiem ocenie Sądu. Zauważyć jednak też trzeba, że uwzględniając protest we wskazanym zakresie Zarząd Województwa jednocześnie uznał, że nie ma podstaw do dokonania ponownej oceny w granicach spełnienia omawianego warunku bowiem, nawet gdyby za spełnienie tego warunku przyznać 2 pkt to i tak strona nie uzyska co najmniej 50 % maksymalnej punktacji. Takie stanowisko nie może być jednak uznane za prawidłowe, a to wobec dostrzeżonych przez Sąd także innych naruszeń prawa przy ocenie projektu.

Badając legalność oceny dokonanej w granicach drugiego wymogu, wskazującego na ekoinnowacyjność jako przedmiot działalności przedsiębiorstwa, Sąd uznał, że ocena w tym zakresie została przeprowadzona z naruszeniem zasad wynikających z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zauważyć przyjdzie, że w ramach tego wymogu zdefiniowano pojęcia "ekoinnowacyjności" jako przedmiotu działalności przedsiębiorstwa, poprzez wyczerpujące wskazanie branży, które należy rozumieć jako "ekoinnowacyjne", tj. wyraźne wskazanie na recykling odpadów, oczyszczanie zużytej wody i ścieków, filtracja i kontrola emisji. Z wniosku strony skarżącej wynika, że przedmiotem działalności przedsiębiorstwa jest produkcja metalowych elementów (z branży motoryzacyjnej), a nie recykling odpadów, oczyszczanie zużytej wody i ścieków, filtracja i kontrola emisji. W świetle tego brak jest podstaw do uznania, że przedmiotem działalności przedsiębiorstwa strony skarżącej jest którakolwiek ze wskazanych działalności. Dostrzec jednak trzeba, że spełnienie tego warunku powiązane zostało także z wytwarzanie ekoinnowacyjnych produktów. Treść omawianego wymogu wskazuje jednoznacznie, że zawiera ono alternatywę rozłączną i będzie spełniony jeśli przedmiotem działania przedsiębiorstwa będzie recykling odpadów, oczyszczanie zużytej wody i ścieków, filtracja i kontrola emisji lub wytwarzanie ekoinnowacyjnych produktów. Pojęcie "ekoinnowacyjnych produktów" nie zostało wprawdzie zdefiniowane, jednak nie stanowi to o naruszeniu prawa. Dopuszczalne jest bowiem przyjęcie dla wszystkich wniosków konkursowych potocznego rozumienia tego pojęcia. Ponadto należy wskazać, że stworzenie takiej definicji mogłoby prowadzić do zawężenia branż w ramach, których możliwe byłoby wytwarzania ekoinnowacyjnych produktów. Z tego powodu, w ocenie Sądu, nie można uznać, że ustalając omawiany wymóg w ramach kryterium wyboru, naruszono zasady ustawowe. Niewątpliwie jednak przy ocenie spełnienia przez stronę skarżącą omawianego wymogu doszło do naruszenia zasady rzetelności i przejrzystości. Właściwe instytucje rozpoznając wniosek oraz protest, przy uzasadnieniu oceny, nie wyjaśniły bowiem co należy rozumieć pod pojęciem "produktów ekoinnowacyjnych" i nie dokonały oceny w tym zakresie, w tym np. w kontekście powszechnego rozumienia tego pojęcia, zgodnie z którym przez produkt innowacyjny rozumieć można np. produkt do tej pory nie znany, zmodernizowany, ulepszony. Nie oceniły tym samym w wystarczający sposób, czy wytwarzane przez przedsiębiorstwo produkty będą ekoinnowacyjne, czy też nie. W szczególności nie odniosły znaczenia tego pojęcia do produktów wytwarzanych w przedsiębiorstwie, jak również nie rozważyły spełnienia omawianego warunku w kontekście przedstawionej w biznesplanie definicji "ekoinnowacji" i przedstawionych w tym zakresie wyjaśnień, a także zawartych we wniosku informacji, w tym dotyczących np. tego, że celem projektu jest zwiększone zastosowanie innowacji w przedsiębiorstwie, opisany proces produkcji stanowi, zgodnie z przedłożoną opinią o innowacyjności, nowość na skalę kraju, co w połączeniu z nowymi wprowadzanymi produktami bezpośrednio wpłynie na realizację celów programowych dla przedmiotowego konkursu, zastosowana innowacja procesowa będzie miała wpływ na zmniejszenie energio i czasochłonności, produkcję wyrobów o lepszych parametrach, efektywnym uzysku materiałów z odpadów.

Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy informacja o rozpatrzeniu protestu powinna zawierać, obok rozstrzygnięcia, także uzasadnienie, co do którego należy uznać, że pełni ono szczególnie ważną rolę w przypadku, gdy ocena projektu - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - jest negatywna. Rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję powinno zatem zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu. Wymóg uzasadnienia, jak już wcześniej wskazano, wynika także z ustanowionych w art. 37 ust. 1 ustawy zasad ogólnych dotyczących wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Zgodnie z tym, rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu. Zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie dotyczące oceny dokonanej w zakresie warunku związanego z ekoinnowacyjnością nie spełnia jednak tych wymogów.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy, w związku z oceną dokonaną w kontekście spełnienia trzeciego warunku omawianego kryterium, w postaci przyczynienia się realizacji projektu do ograniczenia zużycia nieodnawialnych surowców, zmniejszenia zanieczyszczeń wód, powietrza lub gleby, poprawy gospodarowania odpadami, upowszechnienia wykorzystywania odnawialnych źródeł energii itp. W tym zakresie zauważyć przyjdzie, że instytucja rozpoznająca wniosek uznała, że nie zostanie on spełniony bowiem będzie to nowa dodatkowa działalność zwiększająca obciążenia środowiskowe. Nie wyjaśniła jednak takiej oceny w kontekście informacji przedstawionych przez stronę skarżącą w biznesplanie, zwłaszcza co do wskazanych inwestycji związanych z ochroną środowiska. Zarząd Województwa stwierdzając, że wymóg ten nie zostanie spełniony wskazał natomiast, że pomimo zastosowania w procesie różnych innowacyjnych mechanizmów, urządzeń, czy też technologii mających wpływ na ograniczenie zużycia nieodnawialnych surowców oraz poprawę gospodarowania odpadami z uwagi na zastosowane w przedsiębiorstwie innowacyjne rozwiązania technologiczne, sam przedmiot projektu nie dotyczy recyklingu odpadów, oczyszczania zużytej wody i ścieków, filtracji i kontroli emisji lub wytwarzania ekoinnowacyjnych produktów, a także nie polega na rozwiązywaniu problemów związanych z ww. aspektami środowiskowymi. Taka ocena nie odpowiada jednak zakresowi i treści sformułowanego wymogu, z której wprost wynika, że dla jego spełnienia konieczne, ale zarazem wystarczające jest, aby realizacja projektu przyczyniała się do: ograniczenia zużycia nieodnawialnych surowców, zmniejszenia zanieczyszczeń wód, powietrza lub gleby, poprawy gospodarowania odpadami, upowszechnienia wykorzystywania odnawialnych źródeł energii itp. Nie został on zatem połączony, jak ma to miejsce w przypadku wcześniejszego warunku związanego z ekoinnowacyjnością, z przedmiotem działalności przedsiębiorstwa. Związany jest jedynie z tym, aby projekt przyczyniał się do ograniczenia wpływu na środowisko. Nie wskazano w tym zakresie, tak jak w poprzednim wymogu, określonych branż działalności. Skoro jest to odrębnie punktowany warunek to jego spełnienie powinno podlegać ocenie w kontekście określonej co do niego definicji, a nie w powiązaniu także z definicją dotyczącą innego warunku. Prowadzenie działalności w zakresie recyklingu odpadów, oczyszczanie zużytej wody i ścieków, filtracja i kontrola emisji lub wytwarzanie ekoinnowacyjnych produktów związane jest jedynie z wymogiem dotyczącym ekoinnowacyjności. Zarząd Województwa w sposób dowolny uznał zatem, że dla spełnienia wymogu przyczyniania się realizowanego projektu do: ograniczenia zużycia nieodnawialnych surowców, zmniejszenia zanieczyszczeń wód, powietrza lub gleby, poprawy gospodarowania odpadami, upowszechnienia wykorzystywania odnawialnych źródeł energii itp., konieczne jest prowadzenie działalności w określonym przedmiocie. Tym samym jego ocenę w zakresie tego warunku uznać należało za dowolną i wykraczając poza zakres ustalonego w regulaminie wymogu. Stwierdzić też należało, że dokonując tej oceny Zarząd Województwa naruszył art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy w związku z dokonaniem oceny niezgodnie z ustalonym kryterium wyboru projektu.

Podsumowując powyższe rozważania uznać należy, że w niniejszej sprawie ocena w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowego), ustalonego pod Lp.3 załącznika nr 3 do Regulaminu została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przy czym dostrzeżone przez Sąd w tym zakresie naruszenia były tego rodzaju, że miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mogły bowiem skutkować zaniżeniem oceny punktowej, która ma bezpośrednie przełożenie na możliwość otrzymania dofinansowania.

Takie samo naruszenie zasad z art. 37 ust. 1 ustawy Sąd stwierdził także w zakresie oceny dokonanej na podstawie kolejnego spornego kryterium wyboru ustalonego pod Lp. 5, dotyczącego miejsca realizacji projektu uznając, że kryterium to zostało sformułowane w sposób pozwalający na znaczną dowolność oceny. Nie spełnia ono wymogu rzetelności i brak jest możliwości zweryfikowania legalności oceny dokonanej w zakresie tego kryterium.

W ramach tego kryterium, którego waga punktowa wynosi 2 ustalono, że 1 pkt jest przyznawany w przypadku obszaru rozumianego jako miejscowość poniżej 5 tys. mieszkańców lub o najniższym poziomie wskaźnika przedsiębiorczości. Zauważyć przyjdzie, że są to warunki rozłączne. Z całą pewnością też, jak uznano w niniejszej sprawie miejscowość [...], w której ma być realizowany projekt nie spełnia pierwszego z nich, tj. projekt nie będzie realizowany w miejscowości poniżej 5 tys. mieszkańców. Niejednoznacznie został jednak sprecyzowany drugi z warunków, gdyż z jego treści nie wynika, czy dotyczy on obszaru rozumianego jako miejscowość poniżej 5 tys. mieszkańców lub miejscowości o najniższym wskaźniku przedsiębiorczości, czy też obszaru rozumianego jako miejscowość poniżej 5 tys. mieszkańców lub obszar o najniższym wskaźniku przedsiębiorczości. Tym samym nie podano czy odnosi się do miejscowości czy do obszaru. Stwierdzając brak spełnienia tego warunków Zarząd Województwa powołał się na załącznik nr 11 do Regulaminu, który dotyczy poziomu przedsiębiorczości wg podziału na Gminy. Nie wskazał jednak dlaczego określony w ramach przedmiotowego kryterium najniższy poziom wskaźnika przedsiębiorczości odnieść należy do "obszaru" rozumianego jako określona "gmina", a nie do "miejscowości". Nie wyjaśnił także konieczności posługiwania się w tym zakresie danymi przedstawionymi w załączniku nr 11. Ich uwzględnienie budzi natomiast wątpliwości już chociażby z uwagi na cel zestawienia ujętego w załączniku nr 11. Ustalony ranking dotyczy bowiem gmin z całego województwa opolskiego, podczas gdy ustalone w Regulaminie kryteria merytoryczne dotyczą projektów określonych dla poddziałania na obszarach przygranicznych. W takiej sytuacji, wyjaśnienia wymagało, dlaczego zastosowania nie znajduje poziom wskaźnika przedsiębiorczości na obszarach przygranicznych. Stanowisko, tak instytucji rozpoznającej wniosek, jak i rozpoznającej protest, pozbawione jest jednak jakiegokolwiek uzasadnienia, co uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny przesłanek rozpoznania protestu odnośnie omawianego kryterium. Zauważyć jednak trzeba, że jednym z bezwzględnych kryteriów ustalonych w załączniku nr 8 do Regulaminu jest m.in. także kryterium lokalizacji projektu, zgodnie z którym projekt powinien być realizowany na terenach przygranicznych, tj. w powiecie nyskim, prudnickim lub głubczyckim. Skoro tak, to można uznać, że dokonana wykładnia spornego kryterium w odniesieniu do wskaźnika przedsiębiorczości nie jest spójna z założeniami innych kryteriów przyznania pomocy oraz celem konkursu, który dotyczy poddziałania na obszarach przygranicznych. Nie można bowiem w takiej sytuacji wykluczyć braku realności spełnienia omawianego kryterium w sytuacji ustalenia, że wskaźnika przedsiębiorczości na wszystkich obszarach przygranicznych mogących być objętych konkursem, jest wyższy niż na innych obszarach województwa opolskiego. Zdaniem Sądu, trafne są także zarzuty skargi, że w ramach omawianego kryterium, co do warunku dotyczącego wskaźnika przedsiębiorczości, nie określono granicy najniższego wskaźnika przedsiębiorczości. Brak jest, tak w załączniku nr 8 jak i załączniku nr 11, jakichkolwiek informacji co do tego jaki obszar uznawany jest za mający najniższy wskaźnik przedsiębiorczości. To z kolei, jak słusznie podnosi strona skarżąca, prowadzi do dowolności przy ocenie spełnienia przedmiotowego kryterium. Ponadto, podmiot składający wniosek na wstępnym etapie nie ma wiedzy o tym, jaki obszar uznawany jest za mający najniższy wskaźnik przedsiębiorczości.

Uwzględniając wskazane niejasności, w ocenie Sądu, uznać tym samym należy, że sposób sformułowania kryterium merytorycznego wyboru (punktowanego) dotyczącego miejsca realizacji projektu, ustalonego pod Lp. 5, może wprowadzać w błąd i daje możliwość dowolnej oraz nieweryfikowalnej oceny projektów. Nie czyni zatem zadość zasadom z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy, podobnie jak ocena dokonana na jego podstawie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd nie kwestionuje, biorąc pod uwagę opis tego kryterium, uprawnienia Instytucji Zarządzającej do oceny projektów z uwzględnieniem kryterium miejsca realizacji inwestycji związanego z obszarem o najniższym wskaźniku przedsiębiorczości. Niemniej jednak, uczestnik konkursu nie może domyślać się czy domniemywać, jakimi kryteriami będzie kierował się organ dokonując oceny, kryteria te winny być określone w sposób jasny i zupełny, a proces oceny punktowej uzasadniony. Reguły skutkujące konsekwencjami prawnymi powinny być nie tylko skonstruowane w sposób przejrzysty i precyzyjny, ale także w ten sam sposób stosowane. W przeciwnym wypadku wnioskodawca pozbawiony jest możliwości obrony swoich interesów. Z opisu spornego kryterium nie wynika natomiast w sposób jednoznaczny, czy warunek najniższego wskaźnika przedsiębiorczości powinien dotyczyć miejscowości, czy określonego obszaru, czy odnosi się tylko do obszarów objętych konkursem, czy też obejmuje obszar całego województwa, jak również nie wskazuje on granicy do jakiej przyjmuje się że dany obszar posiada najniższy wskaźnik przedsiębiorczości. Z tego też względu może wprowadzać w błąd i dokonana w granicach tego kryterium ocena może być dowolna.

Reasumując, Sąd uznał w niniejszej sprawie, że ocena projektu skarżącej Spółdzielni, pt. "innowacyjny proces zintegrowanego systemu wykrawania i tłoczenia elementów z blach przez Spółdzielnię "A" z [...]", została przeprowadzona z naruszeniem prawa, tj. art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Wskazane powyżej nieprawidłowości w zakresie oceny projektu były przy tym tego rodzaju, że miały istotny wpływ na wynik sprawy. Projekt został bowiem odrzucony z uwagi na nieuzyskanie 50% z podstawowej liczby punktów. W wyniku oceny merytorycznej otrzymał 15, z możliwych 35 punktów (bez uwzględnienia kryteriów dodatkowych), co daje wynik 42,8%. Wadliwość dokonanej oceny, w zakresie spełnienia warunków kryterium ustalonego pod Lp. 3 oraz wadliwość zasad wyboru w zakresie kryterium określonego pod Lp. 5 - przez brak jednoznacznego określenia warunków spełnienia tego kryterium w odniesieniu do najniższego wskaźnika poziomu przedsiębiorczości, zdaniem Sądu, mogła natomiast skutkować zaniżeniem oceny. Ewentualne przyznanie punktów przy wskazanych kryteriach skutkowałoby z kolei uzyskaniem przez Spółdzielnię takiej ilości punktów, która zgodnie z Regulaminem, dawałaby możliwość otrzymania dofinansowania.

Mając na uwadze powyższe, wobec ustalenia, że kwota przeznaczona na dofinansowanie nie została wyczerpana Sąd orzekł na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy, jak w pkt 1 i pkt 2 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w pkt 3 wyroku, podjęte zostało z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z póz. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do dokonania ponownej oceny wniosku skarżącej Spółdzielni w zakresie kryteriów merytorycznych szczegółowych (punktowanych) ustalonych pod Lp. 3 i 5, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W tym celu niezbędne będzie zweryfikowanie twierdzeń i wniosków zawartych w opiniach oceniających, w kontekście informacji zawartych we wniosku, w tym również pod kątem merytorycznych zarzutów strony oraz należyte uzasadnienie dokonanej oceny, w tym wyczerpujące uzasadnienia oceny dokonywanej w granicach kryterium określonego pod Lp. 5. Z uwagi na stwierdzenie przez Sąd, że sposób sformułowania tego kryterium narusza zasady z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy, właściwa instytucja może przy tym uwzględnić, że w świetle art. 41 ust. 3 ustawy, po rozstrzygnięciu konkursu dopuszczalne jest dokonywanie zmian powodujących polepszenie sytuacji prawnej wszystkich wnioskodawców.