Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1335/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 115 ust. 4 w zw. z art. 112 , w zw. z art. 6 i art. 122a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 96 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) Burmistrz P., po podjęciu działania z urzędu w dniu [...] r., zatwierdził podział nieruchomości położonej w P., obręb [...] oznaczonej jako działka nr 1, będącej współwłasnością D.K., E.K., K.K. i W.K., w sposób oznaczony na mapie oraz stwierdził, że działka gruntu oznaczona w projekcie podziału jako działka nr 2 stanowi grunt pod drogę publiczną gminną Nr [...] - ulica [...].

Następnie pismem z dnia 16 maja 2019 r. skierowanym do Starosty [...] Burmistrz P. wystąpił, na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działka 2 o powierzchni 0,0076ha będącej współwłasnością wymienionych powyżej. Wyjaśnił, że wywłaszczenie następuje w celu utrzymania drogi gminnej Nr [...] - ulica [...], podkreślając, że wymieniona działka wykorzystywana jest jako droga dojazdowa i jest zagospodarowana w sposób odpowiedni do sposobu korzystania- tj. utwardzony materiałem kamiennym.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowiła odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia wnioskowanej nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśniła, że zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości regulują przepisy rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadą jest, że wywłaszczeniem obejmuje się grunty, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele publiczne, bądź dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wnioskodawca określił przedmiot wywłaszczenia - działkę nr 2 jako drogę dojazdową, zagospodarowaną w sposób odpowiedni do sposobu korzystania- tj. utwardzony materiałem kamiennym. Stwierdził, że wywłaszczenie na ma celu utrzymanie drogi gminnej Nr [...] - ulicy [...]. Zatem na terenie działki nr 2 urządzona już została droga dojazdowa o charakterze gminnym. Przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytek drogowy - "dr". Według planu przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogę publiczna dojazdową (symbol planu [...]). Z treści art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż jego zastosowanie jest możliwe jedynie w odniesieniu do inwestycji dopiero planowanych do realizacji, a nie już istniejących. Zrealizowanie celu publicznego przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia takiej nieruchomości. Instytucja wywłaszczenia nie może bowiem służyć regulacji stanu prawnego.

Starosta wyjaśniła, że z wniosku Gminy wynika, że zamiarem inwestora nie jest realizacja nowego zamierzenia, a jedynie utrzymanie istniejącej już drogi, co nie wypełnia celu publicznego, o którym mowa art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy.

W sytuacji gdy cel publiczny został już zrealizowany, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, z uwagi na brak w tym przypadku ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy określone cele inwestycyjne, na potrzeby których nieruchomość miałaby być wywłaszczona, nie zostały zrealizowane. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie nie znajdzie także zastosowania art. 122a omawianej ustawy. W ocenie organu ma on zastosowanie w sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, lecz postępowanie administracyjne w tym zakresie zostało już wszczęte. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca.

Pismem z dnia 26 czerwca 2019 r. Burmistrz P. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Wyjaśnił, iż wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2 będącej współwłasnością wymienionych osób, położonej w pasie drogowym ulicy [...], która zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie miasta P. uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Po wprowadzeniu przepisów reformujących administrację publiczną ulica [...] stała się drogą gminną, której Zarząd Województwa [...] nadał nr [...]. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych na obszarze Gminy P. jest Burmistrz P. Zgodnie z art. 20 pkt 4 tej ustawy do zadań zarządcy drogi należy utrzymywanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. We wniosku jako cel wywłaszczenia wskazano utrzymywanie wymienionej powyżej ulicy [...] we właściwym stanie techniczno- użytkowym zgodnie z jej przebiegiem w metryce drogi. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty, w tym dokumenty z dotychczasowego przebiegu rokowań o nabycie nieruchomości. Kwestionując stanowisko Starosty [...] Burmistrz odwołał się do art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że każda z czynności w nim wymienionych stanowi odrębne zamierzenie, czyli jest odrębną podstawą do dokonania wywłaszczenia. Zdaniem strony odwołującej pojęcie "utrzymywanie drogi", którą to czynność wymieniono we wniosku o wywłaszczenie, ze swej istoty musi dotyczyć dróg publicznych i nie można tego pojęcia zawężać do nieruchomości, która miałaby dopiero zostać zagospodarowana na ten cel. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi gminne stanowią własność gminy. Przepis ten dodany został do ustawy o drogach gminnych z dniem 1 stycznia 1999 r. tj. z dniem, z którym gminy nabyły własność nieruchomości dotychczas do nich nie należących na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację. Gmina P. skorzystała z tego sposobu uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, jednak decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. własności tej nieruchomości zajętej pod drogę. Decyzją z dnia [...] r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że decyzja Wojewody Śląskiego wydana została z naruszeniem prawa, gdyż nieprawidłowo stwierdzono, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania wymienionego powyżej art. 73 cytowanej ustawy. Uchylenie tej decyzji nie było już możliwe z uwagi na upływ terminu określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Burmistrz dodał, że także próba nabycia nieruchomości w drodze rokowań nie dała rezultatu, wobec braku zgody na wysyłane oferty. Burmistrz podkreślił, iż w konsekwencji istnienie drogi publicznej na gruncie prywatnym spowoduje, że albo prawo własności gruntu staje się iluzją w kontekście uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, albo właściciel skutecznie skorzysta ze swoich uprawnień służących ochronie prawa własności, określonych w art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego. Dodał przy tym, że nieruchomość ta nie może być nabyta w drodze umowy - brak reakcji współwłaścicieli. Uwzględniając powyższe pozbawienie własności powinno nastąpić w drodze wywłaszczenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu powtórzył ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie prawa do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Cel publiczny określony został w art. 6 ustawy, gdzie w pkt 1 wymieniono m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego (...). Odwołując się do treści art. 115 ust. 4 cytowanej ustawy organ stwierdził, że przepis ten pozwala na orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacjach określonych przez pryzmat art. 112 ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc powyższe zapisy do przedmiotowej sprawy Wojewoda Śląski stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, iż cel publiczny został już zrealizowany. W oparciu o decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. zatwierdzającej podział nieruchomości ustalono, że fragment dawnej działki nr 1 ( w granicach obecnej działki nr 2) stanowi część ulicy [...] w P., która uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie miasta P.

Dalej Wojewoda stwierdził, iż skierowany do Starosty [...] wniosek o wywłaszczenie w rzeczywistości zmierza do uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej już pod drogę publiczną i będącej nadal własnością osoby fizycznej. Taki stan faktyczny i prawny potwierdza sama Gmina P. w odwołaniu.

Podnieść jednak należy, że tak w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w nauce prawa administracyjnego dominujący jest pogląd, zgodnie z którym wywłaszczenie może dotyczyć wyłącznie realizacji przyszłych celów publicznych. Czyli decyzja o wywłaszczeniu winna być wydana jedynie przed rozpoczęciem inwestycji celu publicznego. Gdy cel ten został zrealizowany, to brak jest przesłanki materialnoprawnej uzasadniającej władczą ingerencję polegającą na odjęciu prawa własności.

Wyjątek stanowi art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jeżeli cel publiczny został już zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta wykonujący zadania administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu prawa na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jednak w niniejszym przypadku sytuacja tak nie miała miejsca. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których w toku postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, cel publiczny został zrealizowany. Nie można go zatem zastosować do sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało w ogóle wszczęte, a cel publiczny został zrealizowany.

Odnośnie stanowiska strony odwołującej w zakresie uznania utrzymania drogi publicznej za samodzielny i niezależny cel publiczny, Wojewoda stwierdził, iż zaprezentowana interpretacja tylko częściowo zasługuje on na uwzględnienie. Wprawdzie obecna redakcja przepisu art. 6 ust. 1 omawianej ustawy, gdzie zwrot "budowa i utrzymanie" zastąpiony został wyliczeniem kolejnych działań rozdzielonych przecinkami, co oznacza, że mogą być one traktowane jako cel publiczny także wtedy, gdy zaistnieją samodzielnie, jednak interpretacja tego przepisu nie może pomijać pozostałych norm prawnych zawartych w tej ustawie, w szczególności wymienionego już art. 122a. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że "utrzymywania dróg" w niniejszym przypadku nie można uznać za samodzielny cel publiczny.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych decyzję Starosty należy uznać za prawidłową, gdyż w sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w celu utrzymania drogi gminnej nr [...] (ulica [...]).

W końcowym fragmencie uzasadnienia Wojewoda wskazał na wadliwe doręczenie przedmiotowej decyzji uczestnikom postępowania "do wiadomości", które jednak nie miało w sprawie znaczenia i nie mogło być podstawą do jej uchylenia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego zarzucono:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 1 w związku z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nietrafne przyjęcie, że na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 2 cel publiczny został już zrealizowany oraz pominięcie okoliczności, iż każda z czynności wymienionych w art. 112 ust. 3 stanowi odrębną podstawę do dokonania wywłaszczenia nieruchomości, a także pominięcie argumentacji skarżącej. ,

- błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydanej decyzji polegający na przyjęciu, iż na przedmiotowych działkach zrealizowano już cel publiczny, tj. wybudowano drogę, podczas gdy w rzeczywistości spornej ulicy [...] w P. na odcinku nieruchomości będących przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, skarżąca nie zrealizowała żadnej inwestycji, a sporny fragment drogi posiada charakter drogi gruntowej o nawierzchni ulepszonej tłuczniem.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, podkreślając, iż w jej ocenie pojęcie "utrzymywania drogi", które to pojęcie było podstawą wniosku Burmistrza o wywłaszczenie, że swej istoty musi dotyczyć dróg publicznych i nie można pojęcia tego zawężać do nieruchomości, które miałyby dopiero być zagospodarowanie na ten cel. Odwołując się do ustawy o drogach publicznych podkreśliła, że zgodnie z art. 2a ustawy drogi gminne stanowią własność gminy, a według art. 20 pkt 4 tej ustawy do zadań zarządcy drogi należy jej utrzymywanie.

Skarżąca nie podzieliła stanowiska, że z treści art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż jego zastosowanie jest możliwe jedynie w odniesieniu do inwestycji dopiero planowanych do realizacji, a nie już istniejących. Wskazała, że celami publicznymi są cele wymienione w art. 6 pkt 1 tej ustawy, m.in. utrzymywanie dróg, a art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, kiedy może być dokonane wywłaszczenie nieruchomości. Podkreśliła też, że Gmina skorzystała z innego sposobu uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, jednak decyzją z dnia [...] r, Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę. Decyzją z dnia [...] r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, ale w wyniku upływu terminu określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie decyzji nie było możliwe. Nie dała rezultatu także próba rokowań. Z kolei istnienie drogi publicznej na gruncie prywatnym spowoduje problemy. Wobec tego, ze własność przedmiotowej nieruchomości nie może być nabyta w drodze umowy, pozbawienie własności powinno nastąpić w drodze wywłaszczenia na cel określony we wniosku.

Odnosząc się do argumentacji odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania w celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wobec zrealizowania celu publicznego, wyjaśniła, iż Gmina, w przypadku ulicy [...] na odcinku nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, nie zrealizowała żadnej inwestycji .

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na zarzut błędnego przyjęcia zrealizowania celu publicznego, tj. wybudowania drogi, gdy w rzeczywistości w przypadku przedmiotowej ulicy skarżąca nie realizowała żadnej inwestycji Wojewoda wskazał, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że fragment dawnej działki nr 1 (w granicach obecnej działki nr 2) stanowi ulicę [...] w P., która zaliczona została uchwałą z dnia [...] r. do dróg lokalnych miejskich.

Obecna na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Wyjaśniła że z decyzji wynika, iż droga utwardzona była przez właścicieli.

Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Uczestnicy postępowania W.K. i E.K. wnosząc o oddalenie skargi, podnieśli, że przedmiotowa droga nie była ogólnodostępna i służyła dojazdowi do och posesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec stwierdzenia przez Sąd, iż tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji - Starosty [...] nie naruszają prawa, a kontrola Sądu sprawowana jest co do zasady tyko pod względem zgodności z prawem, czyli weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Postawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 112 ust. 4 w związku z ust. 3 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2018 r., poz. 2204). Zgodnie z art. 115 ust. 1 tej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić m.in. na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił zainteresowany podmiot następuje w drodze decyzji (art. 115 ust. 4 ustawy). Przepis ten został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a podstawy materialnoprawnej odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy upatrywać w art. 112 ustawy, formułującym przesłanki wywłaszczenia.

W ocenie Sądu organy administracji publicznej w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały normę art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zamieszczony w rozdziale 4 ustawy "Wywłaszczanie nieruchomości" art. 112 stanowi, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust.1). Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust.2). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pobawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3).

Budowa drogi stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 cytowanej ustawy. Według ust. 1 tego przepisu za cel publiczny uznaje się wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

W niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie została także wydana decyzja o pozwoleniu na budowę czy decyzja o realizacji inwestycji drogowej, a inwestycja została zrealizowana – droga publiczna funkcjonuje. Wyklucza to możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Stanowisko takie, w świetle przywołanych uregulowań art. 112 ustawy, nie może budzić wątpliwości.

Odnosząc się do prezentowanej przez stronę skarżącą argumentacji, iż wniosek o wywłaszczenie wskazanej nieruchomości znajduje swą podstawę w tej części normy art. 6 ust. 1 ustawy, w jakiej za cel publiczny uznaje ona utrzymywanie dróg, to w ocenie składu orzekającego, nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zamieszczony w art. 6 ustawy katalog celów publicznych nie został stworzony wyłącznie dla celów wywłaszczeniowych. Omawiana ustawa wielokrotnie posługuje się pojęciem realizacji celu publicznego przy regulacji różnych kwestii. Interpretacja treści art. 6 ustawy winna więc każdorazowo uwzględnić charakter instytucji prawnej, która odwołuje się pojęcia "celu publicznego" O ile utrzymanie drogi (bądź innego obiektu) może być uznane za cel publiczny w rozumieniu innych uregulowań ustawy, o tyle oceny, czy utrzymanie drogi stanowi samodzielny cel publiczny w rozumieniu cytowanego art. 6 ust. 1 ustawy uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości po wybudowaniu drogi, należy dokonywać z uwzględnieniem charakteru samej instytucji wywłaszczenia.

Art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określa, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Powyższa zasada konstytucyjna wyznacza ramy ingerencji w prawo własności i wynikają z niej określone konsekwencje - przede wszystkim to, że przepisy dopuszczające wywłaszczenie nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Analiza treści art. 112 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że w sytuacji kiedy już został zrealizowany cel publiczny wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma bowiem dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. Wydanie decyzji po zrealizowaniu celu publicznego prowadziłoby i służyłoby w istocie wyłącznie uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, a to powinno nastąpić jednak w innym trybie – np. na drodze postępowania cywilnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1332/02 "jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich wypadkach stosunki między inwestorem, jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem kształtują się według reguł określonych w art. 224- 231 Kodeksu cywilnego". Rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 988/09.

W rozpatrywanej sprawie mamy czynienia z sytuacją, gdy złożony przez Burmistrza P. wniosek o wywłaszczenie działki nr 2 dotyczy już celu zrealizowanego Sąd podziela w tym miejscu ustalenia organów w tym zakresie. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może być wątpliwości, że wydzielona decyzją Burmistrza P.z dnia [...] r. nr [...] z działki nr 1 działka nr 2 stanowi część istniejącej ulicy [...] w P., która uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie miasta P. Podkreślić także należy, że w toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. własności nieruchomości zajętej w części pod drogę, nie kwestionowano tego, że przez część działki sąsiedniej – tj. działki nr 3 leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1, z której wyodrębniono przedmiotową działkę nr 2, przebiega droga, lecz sporny był jedynie fakt władania tym gruntem. Wprawdzie decyzją z dnia [...] r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że wymieniona decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. wydana została z naruszeniem prawa, gdyż nieprawidłowo stwierdzono, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania w sprawie art. 73 cytowanej ustawy, ale uchylenie tej decyzji nie było jednak możliwe z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego wbrew stanowisku strony skarżącej uznać należy, że cel w postaci budowy drogi został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Świadczy o tym także fakt, iż przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytek drogowy - "dr", a nadto według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – tj. przeznaczonym pod drogę publiczną dojazdową .

W takim przypadku zatem wobec zrealizowania celu publicznego w postaci budowy drogi, brak jest podstaw do podjęcia decyzji o wywłaszczeniu wnioskowanej nieruchomości. Wprawdzie jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SAGd 669/12 uwzględnienie przez ustawodawcę w treści art. 6 ust. 1 ustawy celu publicznego w postaci budowy drogi ale także i utrzymywania dróg nie wyklucza sytuacji, w której utrzymanie drogi może być uznane za samodzielny cel uzasadniający wywłaszczenie, ale nie można o takim mówić w niniejszym przypadku. Nie jest bowiem wykluczone, że dla celów utrzymania zrealizowanych już inwestycji, może być niezbędne wywłaszczenie innych nieruchomości z reguły sąsiednich, w związku z koniecznością prawidłowego funkcjonowania już istniejących obiektów. Nie jest jednak dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości dla celów utrzymania obiektu, gdy na tej samej nieruchomości, dokonano już uprzednio realizacji celu publicznego polegającego na budowie, lecz bez uzyskania decyzji o jej wywłaszczeniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie faktycznie droga została urządzona. Nie można więc mówić o niezbędności wywłaszczenia wymienionej powyżej działki dla realizacji celu publicznego przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy nieruchomości. Aby można było mówić o niezbędności nieruchomości dla celu realizacji celu publicznego nie jest więc wystarczające powołanie się na cel sprowadzający się do utrzymania drogi już wybudowanej.

Zasadnie też organy podniosły, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2295/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "warunkiem niezbędnym do skorzystania z regulacji z art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, po spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych do wydania decyzji orzekającej o nabyciu prawa, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Przywołany przepis jest przepisem szczególnym i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Nie może natomiast być wątpliwości, że będzie on miał zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których w toku postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, cel publiczny został zrealizowany. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdzie postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało wszczęte, a cel publiczny został zrealizowany.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy wskazać, że uregulowaniu stosunków właścicielskich jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji zrealizowanej inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie z wykorzystaniem reguł prawa cywilnego (zob. E.Mzyk (w:) G.Bieiek, S.Kalus, Z.Mamraj , E.Mzyk , ustawa o gospodarce nieruchomościami . Komentarz, Warszawa 2011, s.557-558).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.