Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 441/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77,107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2021 r. nr KOA/2414/Wo/21 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Gminy [...]kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zwane dalej SKO działając na podstawie art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 roku, poz. 570, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy N., reprezentowanej przez Wójta Gminy N., Pani M. K., Pana M. K., Pani J. T., Pani J. S. i Pana P. H. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 14 maja 2021 r., Nr 35/2021, odmawiającej nakazania Pani M. M. właścicielce działki ew. nr [...] obręb N., gm. N. oraz Pani B. D. właścicielce działki ew. nr [...] obręb N., gm. N. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku z niestwierdzeniem naruszenia stanu wody na ww. działkach ze szkodą dla działki ew. [...] w m. N., gm. N. oraz nakazującej właścicielom działek drogowych nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w N., gmina N., Pani B.C., Pani J.C., Panu A. C., Pani A. G., Panu M. H., Panu P. H., Panu Z. H., Panu M. K., Pani M. K., Pani E. K., Pani M. M., Pani B. D., Pani J. S., Pani M. S., Panu K. S., Pani J. T., Pani K. W., Panu M. D., Pani E. D., Panu P. L., Pani M. L., Panu D. L., Pani A. L., Panu A. D. Pani A. D., Panu R. C., Pani M. C., Panu K. P., Pani M. P., Panu M. K., Pani W. K., Panu G.P., Pani A. P., Wójtowi Gminy N. w związku ze stwierdzoną zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki ew. nr [...] w m. N., gm. N. usunięcie nasypów i przywrócenie naturalnego kierunku spływu wód opadowych w terminie do dnia 31.10.2021 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło pkt 3 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło o obowiązku wskazanym w pkt 2 w terminie do dnia 31 maja 2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 lutego 2018 r. Pan A. D., Pan M. M., Pan J. Z., Pan T. P. oraz Pan G. Z. zwrócili się do Wójta Gminy N. o wyjaśnienie sprawy podwyższania gruntu na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. K. w N.

Wójt Gminy N. decyzją z dnia 2 października 2018 r., Nr 5/2018, odstąpił od nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom właścicielowi działki nr ew. [...] Panu M. M. w miejscowości N. oraz decyzją z dnia 2 października

2018 r., Nr 4/2018, odstąpił od nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom właścicielce działki nr ew. [...] Pani M. M. w miejscowości N..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 18 kwietnia

2019 r., znak: KOA/3361/Wo/18 uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 2 października 2018 r. nr 4/2018 i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r., znak: KOA/3362/Wo/18 uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 2 października 2018 r. nr 5/2018 i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Następnie decyzją z dnia 14 maja 2021 r., Nr 35/2021, Wójt Gminy R. odmówił nakazania Pani M. M. właścicielowi działki ew. nr [...] obręb N., gm. N. oraz Pani B. D. właścicielowi działki ew. nr [...] obręb N., gm. N. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku z niestwierdzeniem naruszenia stanu wody na ww. działkach ze szkodą dla działki ew. [...] w m. N., gm. N. oraz nakazał właścicielom działek drogowych nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w N., gmina N., Pani B.C., Pani J.C., Panu A. C., Pani A. G., Panu M. H., Panu P.H., Panu Z. H., Panu M. K., Pani M. K., Pani E. K., Pani M. M., Pani B. D., Pani J. S., Pani M. S., Panu K.S., Pani J. T., Pani K. W., Panu M. D., Pani E. D., Panu P. L., Pani M. L., Panu D. L., Pani A. L., Panu A.D., Pani A. D., Panu R. C., Pani M. C., Panu K. P., Pani M. P., Panu M.K., Pani W. K., Panu G. P., Pani A. P., Wójtowi Gminy N. w związku ze stwierdzoną zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki ew. nr [...] w m. N., gm. N. usunięcie nasypów i przywrócenie naturalnego kierunku spływu wód opadowych w terminie do dnia 31.10.2021 r.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Gmina N., reprezentowana przez Wójta Gminy N., Pani M.K., Pan M1.K., Pani J.T., Pani J.S. i Pan P.H..

Wójt Gminy N. zarzucił naruszenie art. 29 k.p.a, poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego ani osobą fizyczną, ani prawną, art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że obiektywnie zaistniała sytuacja zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla dz. ew. nr [...] w N. oraz art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia całokształtu materiału dowodowego.

Natomiast skarżący Pani M.K., Pan M1.K., Pani J.T., Pani J.S. i Pan P.H. wskazali, że opinia biegłego jest niespójna i nie zgadzają się z wieloma punktami opinii w kwestii proponowanych rozwiązań.

Rozpatrując niniejszą sprawę SKO wskazało, że zgodnie z treścią art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie może również odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, (ust.2). Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust.3).

Cytowany przepis zatem odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 12 lutego 2018 r. Pan A.D., Pan M. M., Pan J. Z., Pan T. P. oraz Pan G. Z. zwrócili się do Wójta Gminy N. o wyjaśnienie sprawy podwyższania gruntu na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. K. w N..

Wójt Gminy N. pismem z dnia 5 marca 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie podnoszenia terenu działek o nr ew. [...] i [...] oraz zmiany stosunków wodnych na działkach sąsiednich tj. [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N.

W dniach 22 marca 2018 r. oraz 19 kwietnia 2018 r. zostały przeprowadzone oględziny działek ew. nr [...] i [...] położonych w miejscowości N., stanowiących własność Pani D. oraz Pana M. M.

Pismem z dnia 15 maja 2018 r. Pani M. M. i Pan M. M. poinformowali, że dokonali obniżenia działki nr ew. [...] i ukształtowali teren działki zgodnie z poziomem działek przyległych i drogi prywatnej (ul. K.). Podnieśli ponadto, że "w sprawne wyrównania terenu drogi prywatnej pomiędzy działkami [...] i [...] nie udało się podpisać ugody z P. D. (...). W związku z tym droga prywatna została obniżona przez Panią M. tylko w części przylegającej do działki [...] na długości granicy z działką [...] w ten sposób, by wody opadowe z tej części drogi spływały wzdłuż drogi. Druga część drogi przy działce [...] została niewyrównana. "

W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji powołał biegłego w celu wydania opinii dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działkach ew. nr [...], [...] i działkach sąsiednich zlokalizowanych w miejscowości N., gm. N..

Z opinii biegłego dr inż. J. K. wynika, że ,,Działka nr [...] w N. położona jest pomiędzy ul. G. a ul. K. Teren działki pierwotnie znajdował się na rzędnych od 115,6 w południowej części działki do 114,9 w północno zachodniej jej części. Na działce tej w czerwcu 2017 r. rozpoczęto budowę domu jednorodzinnego. Projektowana rzędna posadzki domu na działce nr [...] wyniosła 115,80 m n.p.m. W związku z prowadzonymi pracami budowlanymi działka nr [...] została podniesiona i wyrównana. Rzędne na działce nr [...] oscylują obecnie w granicach ok. 115.80 m n.p.m. i zostały dostosowane do najwyższego punktu pomiarowego 115,80 m n.p.m. występującego na drodze dojazdowej (ul. K. - działka nr [...]). Woda pochodząca z dachu budynku odprowadzana jest punktowo w dwóch miejscach na granicy z działką nr [...] i na granicy z ul. G. Wody opadowe na działce nr [...] infiltrują częściowo w grunt, częściowo stagnują na terenie działki, wody te zatrzymywane są również przez betonowe ogrodzenie i nie przedostają się w stronę działek sąsiednich nr [...] i nr [...] należących do skarżących. Prace polegające na podniesieniu terenu na działce nr [...] i dostosowaniu rzędnych działki nr [...] do najwyższego punktu pomiarowego 115,80 n n.p.m. występującego na drodze dojazdowej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie zmieniły pierwotnych kierunków spływu wód powierzchniowych. Wobec powyższego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.) właściciel gruntu na działce nr [...] nie zmienił kierunku i natężenia odpływu wód opadowych przez co nie zostały naruszone stosunku wodne względem działek sąsiednich nr [...] i [...] należących do osób skarżących. Teren działki nr [...] w N. pierwotnie znajdował się na rzędnych od 115,2 n.p.m. w południowo zachodniej części działki do ok. 114,7-114,8m n.p.m. w północnej części działki. Pierwotne kierunki spływu wód przebiegały z południa na północ i na północny wschód. Właściciel działki na początku 2018 r. nawiózł ziemię (grunt rodzimy) na swojej działce. Następnie rozłożył ją równomiernie z zachowaniem pierwotnych kierunków spływu wód powierzchniowych. Wobec powyższego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.) właściciel gruntu na działce nr [...] nie naruszył stosunków wodnych względem działek sąsiednich tj. nr [...] i [...] należących do skarżących. "

Decyzją z dnia 2 października 2018 r., Nr 5/2018 Wójt Gminy N. odstąpił od nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom właścicielowi działki nr ew. [...] Panu M. M. w miejscowości N. oraz decyzją z dnia 2 października 2018 r., Nr 4/2018, znak: ROŚ.6331.3.2018.FM, odstąpił od nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom właścicielce działki nr ew. [...] Pani D. w miejscowości N..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r., znak: KOA/3361/Wo/l 8 uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 2 października 2018 r. nr 4/2018 i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r., znak: KOA/3362/Wo/18 uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 2 października 2018 r. nr 5/2018 i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie została sporządzona opinia biegłego w której wskazano, że ,, Właściciel działki na początku 2018 r. nawiózł ziemię (grunt rodzimy) na swojej działce. Następnie rozłożył ją równomiernie z zachowaniem pierwotnych kierunków spływu wód powierzchniowych. Wobec powyższego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.) właściciel gruntu na działce nr [...] nie naruszył stosunków wodnych względem działek sąsiednich tj. nr [...] i [...] należących do skarżących. ", jednakże należy zwrócić uwagę, iż z opinii nie wynika jak kształtują się po nawiezieniu ziemi rzędne działki nr [...] i tym samym czy nie ma to wpływu na zmianę stosunków wodnych. Ponadto w opinii na str. 6 (Ustalenia wynikające z analizy materiałów i wizji lokalnej), biegły wskazał, że ,, Właściciel działki nr [...] pisze że podniesiona została część pasa drogowego na ul. K., przylegająca do działki nr [...] co skutkuje, że opady i roztopy śniegu zostały ukierunkowane na działkę nr [...] doprowadzając do zalewania działki oraz gromadzenia się dużej ilości wody w pasie drogowym przylegającym do działki. "

Dodatkowo w piśmie z dnia 15 maja 2018 r. Pani D. i Pan M.M1. poinformowali, że ,,w sprawie wyrównania terenu drogi prywatnej pomiędzy działkami [...] i [...] nie udało się podpisać ugody z Panem D. (...). W związku z tym droga prywatna została obniżona przez Panią M. tylko w części przylegającej do działki [...] na długości granicy z działką [...] w ten sposób, by wody opadowe z tej części drogi spływały wzdłuż drogi. Druga część drogi przy działce [...] została niewyrównana."

Kolegium wskazało, że biegły w swojej opinii powinien również odnieść się do kwestii podwyższenia drogi prywatnej (ul. K.). Tym samym biegły winien również ustalić czy nie ma to wpływu na zmianę stosunków wodnych względem działek sąsiednich i odnieść się do powyższej kwestii w opinii.

Pismem z dnia 6 maja 2019 r. Wójt Gminy N. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie podnoszenia terenu działek o nr ew. [...], [...], i [...] oraz zmiany stosunków wodnych na działkach sąsiednich o nr ew. [...] i [...] w miejscowości N., gm. N.

W lipcu 2018 r. została sporządzona przez biegłego dr. M. F. opinia w sprawie zmiany stosunków wodnych na terenie działek ew.nr [...], [...] i [...] powodujących negatywny wpływ na działkę nr [...]. W opinii tej biegły wskazał, że aktualnie brak jest niekorzystnego oddziaływania działek [...] i [...] na stosunki wodne działki [...]. Odrębne zagadnienie stanowi działka [...], której współwłaścicielami są Państwo D.. Winna ona być właściwie zagospodarowana. Natomiast nie ma wątpliwości, że szeroko rozumiane działania urbanistyczne mogły przyczynić się do niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na działce [...]. Dlatego należy zobligować wszystkich właścicieli lokalnych działek do wdrożenia działań na rzecz poprawy przedmiotowych stosunków wodnych.

Następnie postanowieniem z dnia 13 listopada 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyznaczyło Wójta Gminy R. do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy uregulowania stosunków wodnych w obrębie działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], gdzie właścicielem działek o nr [...] i [...] jest Gmina N..

Postanowieniem z dnia 11 września 2020 r. Wójt Gminy R. powołał biegłego w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia czy na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w N. nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki nr ew. [...] w N., gm. N..

W opinii z października 2020 r. biegły mgr R. J. wskazał, że na działkach nr ew. [...]. [...]. [...], [...], [...] w N., gm. N., na skutek wykonywania nasypów doszło do lokalnej zmiany stosunków wodnych. Sprawcą zmiany stanu wody na gruncie są wykonawcy nasypów. (...) Zmiana stanu wody na gruncie polegała na: lokalnej zmianie kierunków odpływu wód opadowych, piętrzeniu wód opadowych, zmniejszeniu mikroretencji wód opadowych, prawdopodobne jest również to, że na skutek prac ziemnych obniżono sprawność systemu drenażowego, odwadniającego ten teren. (...) Za zmianę stanu wody na gruncie odpowiadają właściciele przedmiotowych działek ([...]. [...]. [...], [...], [...]). Przekształcenia terenu i związane z nimi zmiany warunków wodnych powodują stagnowanie wody na dz. o nr [...] w N., co może powodować szkody w infrastrukturze i budynkach. (...) Na przedmiotowym terenie nastąpiła zmiana w kierunku odpływu wody opadowej, a) Zmiana w kierunku odpływu wody opadowej nastąpiła z przyczyny podniesienia gruntu na działkach [...] i [...], [...], [...] oraz [...] b) Na skutek wykonania nasypów na działkach [...] i [...], [...], [...] oraz [...] nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej i zablokowanie drogi naturalnego odpływu. (...) Działaniami właścicieli działek [...] i [...], [...], [...] oraz [...], które ingerują w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych było wykonanie nasypów zmieniających naturalne kierunki odpływu wód. (...) Zmiana stosunków wodnych na działkach [...]. [...], [...], [...], [...] w N. spowodowała szkody na działce skarżącego - działce ew. nr [...] w m. N..

Zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ww. ustawy wymaga uprzedniego dokonania ustaleń: czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, czy nastąpiła szkoda na gruncie sąsiednim oraz, czy szkoda ta wynika ze zmiany stosunków wodnych. Przesłanki te muszą zaistnieć łącznie, a wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w innych warunkach, jest niedopuszczalne (por.m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Sz 174,21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Zestawienie ww. przesłanek prowadzi do wniosku, że celem postępowania prowadzonego w warunkach art. 234 ust. 3 P.w. jest eliminacja szkodliwego oddziaływania na grunty, do którego doszło na skutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 429/21, Lex nr 3247843).

Ze sporządzonych w niniejszej sprawie opinii biegłych wynika, że na działkach ew. nr [...] i [...] w m. N. nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki ew. nr [...], a zatem nie zaszły przesłanki o których mowa w art. 234 Prawa wodnego. Dlatego też, organ pierwszej instancji zasadnie w pkt 1 decyzji z dnia 14 maja 2021 r., nr 35/2021 odmówił nakazania Pani M. M. właścicielce działki ew. nr [...] obręb N., gm. N. oraz Pani B.D. właścicielce działki ew. nr [...] obręb N., gm. N. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku z niestwierdzeniem naruszenia stanu wody na ww. działkach ze szkodą dla działki ew. [...] w m. N., gm. N..

SKO dalej wskazało, że dla wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 konieczne jest wykazanie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo skutkowy. Z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów nie ma natomiast znaczenia rozmiar powstałej szkody. Ustawodawca nie uzależnia bowiem skutku od rozmiaru szkody, lecz w ogóle od jej zaistnienia, w związku z czym nie ma potrzeby jej szacowania. Aktualne pozostają po rządami ustawy z dnia 2017 r. uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2017 r. II OSK 159/16. NSA stwierdził, że zmianą stosunków wodnych są takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1361/20, Lex nr 3199811)

Jak wynika z opinii biegłego mgr R. J., zmiana stosunków wodnych na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] w N. spowodowała szkodę na działce ew. nr [...] w m. N.. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zatem w pkt 2 decyzji nakazał właścicielom działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w N., gmina N. usunięcie nasypów i przywrócenie naturalnego kierunku spływu wód opadowych.

W ocenie składu orzekającego, Wójt Gminy R. wystarczająco wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem dysponował wyczerpującym i pełnym materiałem dowodowym. Organ pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe. W tej zatem mierze argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Skład orzekający, mając również na uwadze, iż termin wskazany w decyzji wyekspirował, orzekł o obowiązku wskazanym w pkt 2 zaskarżonej decyzji w terminie do dnia 31 maja 2021 r., uznając, iż jest to wystarczający okres czasu, aby możliwe było realne wykonanie nałożonego obowiązku.

Odnosząc się zaś do zarzutu, iż Wójt Gminy N. nie jest stroną przedmiotowego postępowania, wskazano, że skoro właścicielem działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] jest Gmina N., to adresatem obowiązku wynikającego z art. 234 ustawy Prawo wodne i tym samym stroną niniejszego postępowania jest Wójt Gminy N..

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Pani M.K., Pana M.K1., Pani J. T., Pani J. S. i Pana P. H. Kolegium uznało, iż są bezzasadne. Stosownie do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego stronom przysługuje prawo zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia wiarygodności dowodu jakim jest opinia biegłego, na przykład w postaci opinii sporządzonej przez inną niż autorzy opinii osobę posiadającą odpowiednią wiedzę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 363/06, Lex nr 323849). Jednak w niniejszym postępowaniu taka opinia, czy też inny dokument wskazujący na ewentualną wadliwość opracowań biegłych w tym zakresie nie został przez skarżących przedstawiony.

Skargę na tę decyzję złożyła Gmina N.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.:

a) art. 29 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania oraz w konsekwencji skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego ani osobą fizyczną ani prawną, tj. Wójta Gminy N., który na gruncie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pozostaje jedynie organem wykonawczym Gminy, posiadającej osobowość prawną na mocy art. 2 ust. 2 cyt. ustawy,

b) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że obiektywnie zaistniała sytuacja zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla dz. ew. nr [...] w N.,

c) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak rozważenia całokształtu materiału dowodowego, w tym bezkrytyczne oparcie się na opinii biegłego, gdzie przy zachowaniu zasad prawidłowego rozumowania powinno doprowadzić do odmowy nałożenia nakazu na Gminę N.,

d) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niesporządzenie rzetelnego uzasadnienia prawnego (tj. wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa) w zakresie nieuwzględnienia przez SKO zarzutu odwołania o nieprawidłowym oznaczeniu strony oraz adresata nakazów,

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy, wadliwego prawnie oraz merytorycznie rozstrzygnięcia Wójta Gminy R.,

f) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieskierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji mimo zaistnienia ku temu ewidentnych przesłanek w postaci istotnego naruszenia przepisów postępowania.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez:

- nakazanie określonych działań podmiotowi, niebędącemu właścicielem gruntu, którym w realiach sprawy pozostaje jednostka samorządu terytorialnej tj. Gmina N. a nie organ tejże osoby prawnej tj. Wójt Gminy N.,

- błędne stwierdzenie, że ewentualna zmiana stosunków wodnych na nieruchomości drogowej Gminy N. negatywnie wpływa na grunty sąsiednie, co doprowadziło do nieuprawnionego zastosowania nakazu o którym mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego,

b) art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż realizacja orzeczonego nakazu doprowadzi do naruszenia obowiązku utrzymania nawierzchni i urządzeń związanych z drogą, prowadząc do jej nieprzejezdności, co może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą po stronie Gminy N.

Mając na względzie wskazane zarzuty, wnosiła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę nałożenia jakichkolwiek obowiązków na zasadzie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego,

2) ewentualnie, uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2) oraz - w każdym przypadku - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) (dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

W realiach niniejszej sprawy w skargach dotyczących decyzji SKO sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących prawa procesowego, bowiem kontroli zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego należy dokonać dopiero wówczas, gdy Sąd dojdzie do przekonania, że organ przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami prawa procesowego. Należy podkreślić, że prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego możliwe jest tylko w przypadku dokonania przez organy poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopiero uczynienie przez organy administracji zadość gwarancjom procesowym wynikającym z zasady ogólnej prawdy obiektywnej pozwala na merytoryczną ocenę poprawności zastosowania normy prawa materialnego.

W kontekście realizacji obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej, słusznie WSA w Poznaniu w wyroku z 23 listopada 2021 r., (sygn. akt IV SA/Po 707/2 CBOSA) wskazał, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

W przedmiotowej sprawie postępowanie organów obu instancji obciążone było istotnymi wadami procesowymi których skutkiem było wadliwe i niepełne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że obie decyzje organów administracyjnych zawierają wady dotyczące określenia adresatów decyzji. Przypomnieć w związku z tym należy, że aby można było mówić o prawidłowo określonym adresacie decyzji, uregulowanie decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków musi wynikać z materiału dowodowego prawidłowo zgromadzonego i wszechstronnie ocenionego. Jednocześnie decyzja taka musi być wykonalna, z ewentualnym uwzględnieniem przymusu egzekucyjnego.

Poza tym obowiązki lub uprawnienia muszą być zindywidualizowane.

W przedmiotowej sprawie organy nałożyły na szereg podmiotów, w tym Wójta Gminy N. obowiązek usunięcie nasypów i przywrócenie naturalnego kierunku spływu wód opadowych w odniesieniu do kilku działek, w sytuacji gdy wszystkie podmioty nie są współwłaścicielami wszystkich działek. Jest rzeczą oczywistą, że obowiązek określony w decyzji może wykonać wyłącznie właściciel lub współwłaściciel nieruchomości lub podmiot mający do tego stosowny tytuł prawny. Zastosowane przez organy zbiorcze określenie adresatów, bez uwzględnienia posiadania przez zobowiązany podmiot tytułu prawnego do nieruchomości czyni decyzję niewykonalną. Jeszcze raz podkreślić należy, że zakres obowiązków musi precyzyjnie wynikać z decyzji administracyjnej.

W dalszej kolejności wskazać należy, że rację ma strona skarżąca podnosząc, że decyzja została skierowana nie do Gminy jako właściciela części działek, a do jego organu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację strony skarżącej wskazującą, iż podmiotem, który posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych jest gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie Wójt Gminy, który stanowi jedynie jej organ wykonawczy. Powyższe oznacza, że adresatem decyzji mogła być jedynie Gmina N., a skierowanie decyzji do organu wykonawczego tego podmiotu oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą jako skierowanej do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania.

Dalej należy również wskazać, że decyzja używa określenia "usunięcie nasypów".

W odniesieniu do tego określenia wymaga zauważenia, że w istocie chodzi o podwyższenie poziomu działek drogowych. W związku z tym z decyzji nie wynika w sposób bezsporny, czy wspomniane nasypy to działki drogowe, czy też jakaś ich część lub może zupełnie inna budowla ziemna.

Na koniec podnieść trzeba, że choć organy zbadały cały szereg źródeł dowodowych, to równocześnie jasno wskazały, że kluczowe znaczenie przypisały dowodowi z opinii ostatniego biegłego. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w motywach zaskarżonej decyzji. Kolegium powtórzyło, zarówno w części historycznej jak i prawnej uzasadnienia decyzji fragmenty opinii biegłych. Należy jednak zwrócić uwagę, że zabiegowi temu nie towarzyszyła ocena lub krytyczna analiza tych źródeł i informacji które niesą. Co więcej nawet w sytuacji gdy organ prezentował źródła dowodowe, nie konfrontował pozyskiwanych w ten sposób informacji ani z opiniami biegłych ani między sobą. Kolegium poprzestało na chronologicznym omówieniu lub wręcz powtórzeniu ustaleń zawartych w poszczególnych źródłach dowodowych, uchylając się w zadzie od ich krytycznej oceny lub analizy. We wnioskach poprzedzających i towarzyszących sformułowanej ocenie prawnej Kolegium w sposób bezkrytyczny powieliło tezy zawarte w opinii biegłego. W żaden sposób nie odniesiono się do hipotetycznego i warunkowego charakteru niektórych formułowanych przez biegłego tez.

W nawiązaniu do powyższego przypomnieć należy, że organ prowadzący postępowanie nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jednak jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, w szczególności powinien ocenić czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania bądź czy opinia nie zawiera sprzeczności w swojej treści.

W rezultacie należało uznać, że wydanie przez SKO zaskarżonej decyzji, nie zostało w niniejszej sprawie poprzedzone dokonaniem wyczerpującej i wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Nie można bowiem utożsamiać z takim działaniem powtórzenia treści źródeł dowodowych z pominięciem ich oceny. Tym samym organ naruszał również obowiązki wynikające z art. 11 k.p.a. - zasady przekonywania oraz art. 107 § 3 k.p.a. określającego wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji.

Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania istotnych naruszeń przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Wobec powyższego za przedwczesne uznać należy odnoszenie się przez Sąd do formułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przepis prawa materialnego może być bowiem stosowany dopiero w sytuacji gdy w sposób prawidłowy ustalony zostanie stan faktyczny sprawy.

W konsekwencji sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.