Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 477/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 34 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 17, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 476 par. 2, art. 476 par. 4, art. 477[8] par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 3, art. 58 par. 2 pkt 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. W sprawach zasiłków rodzinnych rozstrzyganych przez organy samorządowe obowiązuje tok instancji uregulowany w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./.

2. W art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc uregulowano właściwość sądów rejonowych w sprawach wymienionych, w tym m.in. o zasiłki rodzinne i dodatki do nich. Odnosi się ona jednakże tylko do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych /art. 476 par. 2 Kpc/, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych /art. 476 par. 4 Kpc/.

TEZY

1. W sprawach zasiłków rodzinnych rozstrzyganych przez organy samorządowe obowiązuje tok instancji uregulowany w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./.

2. W art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc uregulowano właściwość sądów rejonowych w sprawach wymienionych, w tym m.in. o zasiłki rodzinne i dodatki do nich. Odnosi się ona jednakże tylko do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych /art. 476 par. 2 Kpc/, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych /art. 476 par. 4 Kpc/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Cezary Pryca, Joanna Runge - Lissowska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 58/05 w sprawie ze skargi Zbigniewa D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 22 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od Zbigniewa D. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r. II SA/Lu 58/05 uwzględniając skargę Zbigniewa D. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 22 listopada 2004 r. (...), umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego.

Sąd przytoczył uzasadnienie decyzji ostatecznej wydanej wskutek odwołania Zbigniewa D. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. z 1 października 2004 r., przyznającej Hannie D. dodatek do zasiłku rodzinnego na Martę D. w kwocie 259 zł miesięcznie na okres od 1 maja do 31 grudnia 2004 r., zaś po upływie okresu przejściowego w kwocie 170 zł od 1 stycznia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. Organ stwierdził, iż Zbigniew D. nie może być uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, nie wskazał też, że działa jako pełnomocnik strony. Postępowanie w tej sytuacji stało się bezprzedmiotowe, co powoduje umorzenie postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Zbigniew D., syn Hanny D., wskazując, że jest dla niego krzywdząca. Uważa, że matka samotnie wychowuje go, obecnie zabrano mu rentę, a jest w trudnej sytuacji materialnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok przyjął, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w świetle art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, które jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych wskazują wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne /art. 20 ust. 2, art. 3 ust. 11/.

Organ właściwy określony w ustawie - to organ uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, od których przysługuje odwołanie. Właściwym do rozpoznania odwołania nie jest jednak organ administracji publicznej wyższego stopnia - lecz inny organ wskazany w ustawie /art. 127 par. 2 Kpa/. Organem tym jest sąd rejonowy, co wynika z dyspozycji art. 477[8] par. 2 Kpc, który to przepis w brzmieniu aktualnie obowiązującym wszedł w życie na podstawie art. 34 ust. 2 lit. "a" powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Powyższe przepisy wskazują, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji jest sąd powszechny. Sądy powszechne są organami właściwymi w sprawach o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Zdaniem Sądu, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w tym względzie formułują również konkretne odrębności postępowania odwoławczego, co przekonuje o zasadności wyżej formułowanych wniosków odnoszących się do zakresu stosowania przepisów Kpa. Organem odwoławczym innym niż organ administracji publicznej może być sąd powszechny, którego zadaniem, jako organu rozpatrującego sprawę administracyjną jest merytoryczne załatwienie sprawy, nie zaś ocena prawidłowości działania organu administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało więc decyzję dotkniętą kwalifikowaną wadą nieważności, określoną w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., reprezentowane przez radcę prawnego Małgorzatę Z. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest władny sprawować merytorycznej kontroli nad SKO i Prezydentem przez wyrokowanie w sprawach skarg na decyzje, ustalające prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku,

- naruszenie prawa materialnego - art. 32 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji i art. 127 par. 2 Kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że SKO nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania w tych sprawach,

- naruszenie art. 34 ust. 2 lit. "a" powołanej ustawy z 28 listopada 2003 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzeniem zmian do art. 477[8] Kpc została ustanowiona wyłączna kompetencja sądu powszechnego do rozpoznawania odwołania od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do nich,

- art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie w realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd powszechny,

- naruszenie art. 15 Kpa, ustalającego zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Skarżące Kolegium wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium powołało się na przepis art. 20 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że postępowanie w sprawach o świadczenia rodzinne prowadzi organ właściwy. Jest nim w myśl art. 3 pkt 11 tej ustawy wójt /burmistrz lub prezydent miasta/ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne.

W okresie od 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. świadczenie rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków przyznają i wypłacają organy właściwe m.in. osobom bezrobotnym oraz pobierającym zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne, osobom którym do dnia wejścia w życie ustawy zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne przyznawały i wypłacały ośrodki pomocy społecznej.

Zasiłki rodzinne wypłacają także pracodawcy, właściwe jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej, Szefowi ABW i AW, Ministrowi Sprawiedliwości, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - żołnierzom lub funkcjonariuszom tych służb, Prezes KRUS - osobom podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które /oprócz pracodawców/ orzekają w drodze decyzji. W myśl przepisów prawa od decyzji wydanych przez oddziały ZUS, Prezesa KRUS oraz inne właściwe organy emerytalne i rentowe, przed dniem przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, tj. 1 września 2005 r. zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, czyli przewidzianych w Kpc.

W pozostałych przypadkach, gdy przed 1 września 2005 r. decyzje wydawały jednostki podległe MON, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Szefowi ABW i AW, Ministrowi Sprawiedliwości - odwołanie od tych decyzji rozpatruje się w oparciu o przepisy Kpa /art. 56 ust. 2 ustawy/ z możliwością zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego.

W sprawach w których orzeka w I instancji wójt, burmistrz, prezydent zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 par. 2 Kpa odwołania rozpoznaje samorządowe kolegium odwoławcze. Przepisy te przyznają SKO uprawnienia do rozpatrywania odwołań od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Jeśli więc organy w tych sprawach działają na podstawie przepisów Kpa to takie decyzje podlegają kontroli sądu administracyjnego. Zmiana treści art. 477[8] par. 1 pkt 2 Kpc, dokonana ustawą o świadczeniach rodzinnych, nie dotyczy sytuacji, gdy decyzję w sprawie świadczenia wydał wójt, burmistrz lub prezydent a odwołanie rozpatruje Kolegium. Omawiany przepis Kpc dotyczy wyłącznie orzekających przejściowo w sprawach świadczeń rodzinnych oddziałów ZUS, Prezesa KRUS oraz innych właściwych organów emerytalnych lub rentowych /art. 56 ust. 1 ustawy/. Przepisy stosowanego działu Kpc, dotyczącego postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, wyraźnie wskazują, że dotyczą tylko odwołań od decyzji organów rentowych, które definiuje art. 476 par. 4 Kpc.

Omawiane świadczenia nie mieszczą się w katalogu ubezpieczeń społecznych określonych w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, a ponadto ich cel jest inny od realizowanego w ramach ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego, czy też ubezpieczenia wypadkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, jednakże przedstawione w niej zarzuty noszą głównie cechy naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten nakazuje Sądowi I instancji stwierdzenie nieważności decyzji, lecz tylko wtedy jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji gdy brak jest przesłanek z art. 156 Kpa powoduje więc zarówno naruszenie wymienionego przepisu ustawy p.p.s.a. jak i art. 156 Kpa.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zachodziła przesłanka określona w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Naruszenie przepisów o właściwości Sąd dopatrzył się w tym, że w art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/, wprowadzającym zmiany do art. 477[8] par. 2 Kpc ustawodawca przekazał sprawy zasiłku rodzinnego i dodatków do niego sądom rejonowym jako właściwym w postępowaniu odwoławczym.

Wprawdzie zakwalifikowanie takiej wady jako naruszającej prawo mieści się w raczej w przesłance z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jednakże błąd Sądu polega na tym, iż błędnie ocenił, iż w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków w postępowaniu odwoławczym przysługuje droga do sądu powszechnego i błędnie zastosował przepis art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu przypisującego przepisowi art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc i art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy z 28 listopada 2003 r. rolę podstawy prawnej do orzekania w tych sprawach w postępowaniu odwoławczym przez sąd powszechny.

Znaczenie tych przepisów należy odczytywać w aspekcie innych uregulowań ustawy o świadczeniach rodzinnych. W art. 20 ust. 1 stanowi ona, iż organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, zaś w ust. 2 tegoż artykułu kompetencje do prowadzenia postępowania w tych sprawach przekazuje organowi właściwemu. Definicję organu właściwego zawiera przepis art. 3 pkt 11 tej ustawy stanowiąc, iż jest nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Postępowanie w sprawach przyznawania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego z racji odesłania zamieszczonego w art. 32 ust. 2, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyprowadzonej z analizowanych przepisów zasady rozstrzygania tych spraw w postępowaniu administracyjnym nie naruszają przepisy przejściowe i dostosowujące, zamieszczone w rozdziale 9 ustawy.

Ustawa w żadnym z przepisów nie stanowi o tym, aby odwołanie w tych sprawach, rozstrzyganych decyzjami organów samorządu terytorialnego przysługiwało do sądu powszechnego.

Nie stanowi takiej regulacji art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym dokonano nowelizacji art. 477[8] par. 2 Kpc, wprowadzając w pkt 1 dodatkowo sprawy o świadczenie o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego.

Przepis ten należy rozumieć w zestawieniu z art. 477[8] par. 1 Kpc, w którym sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych przypisano sądom okręgowym /z wyjątkiem spraw dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych/. W art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc, któremu Sąd I instancji przypisał wadliwą funkcję, uregulowano właściwość sądów rejonowych w sprawach wymienionych, w tym m.in. o zasiłki rodzinne i dodatki do nich. Odnosi się ona jednakże tylko do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych /art. 476 par. 2 Kpc/, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych /art. 476 par. 4 Kpc/. Jeśli więc przepis art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy nie zmienia trybu postępowania w sprawach zasiłków rodzinnych rozstrzyganych przez organy samorządowe, a brak jest przepisu szczególnego, odsyłającego w tych sprawach do stosowania Kpc i przyznającego kompetencje sądom - to w sprawach tych, w postępowaniu odwoławczym, obowiązuje tok instancji uregulowany w Kpa. Zatem w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w myśl art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kpa jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 1 października 2004 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w oparciu o przepis art. 185 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś na podstawie art. 207 par. 2 tej ustawy, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, odstąpił od obciążenia Zbigniewa D. kosztami postępowania kasacyjnego.