Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 380/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonego rozporządzenia w części
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 3 pkt 1, art. 46 ust. 3 pkt 8, pkt 8b, pkt 8c, art. 47b ust. 2-3
journal: Dz.U. 2018 poz 1967
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w [...] na rozporządzenie Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2021 r., nr 0510/P/3/2021 w przedmiocie nakazania odstrzału sanitarnego dzików 1) stwierdza nieważność liczby porządkowej nr 39 załącznika do zaskarżonego rozporządzenia, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w [...], reprezentowane przez radcę prawnego – W. K., jest rozporządzenie Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2021 r., nr 0510/P/3/2021 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 12 kwietnia 2021 r. poz. 1056), wydane na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 1, pkt 8, pkt 8b i pkt 8c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 1421), zwanej dalej "ustawą", w sprawie nakazania odstrzału sanitarnego dzików na obszarze województwa opolskiego.

Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. Dyrektor Departamentu Leśnictwa Ministerstwa Klimatu zwrócił się do Wojewody Opolskiego o rozważenie wydania w drodze rozporządzenia nakazu odstrzału sanitarnego realizowanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 8 lub art. 46 ust. 3 pkt 8 cyt. ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W piśmie tym wskazał na zgłaszany problem nadmiernej liczebności dzików w obwodzie łowieckim nr [...] położnym w województwie opolskim. Dodał, że ww. obwód został wyłączony z wydzierżawienia i przekazany w zarząd Polskiego Związku Łowieckiego bezterminowo decyzją Ministra Środowiska z dnia 11 lipca 2017 r. Z uwagi na zaskarżenie powyższego rozstrzygnięcia przez dotychczasowego dzierżawcę - Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w [...] z siedzibą w [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1550/18, wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Środowiska z dnia 11 lipca 2017 r. Natomiast wyrokiem z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1580/18 WSA w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia 13 marca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, iż wobec wstrzymania wykonania decyzji Ministra Środowiska przez WSA w Warszawie, w obwodzie łowieckim nr [...] nie ma możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki łowieckiej, w tym odstrzału dzików przez jego zarządcę. Nie ma też możliwości wydzierżawienia tego obwodu innemu kołu łowieckiemu z uwagi na toczące się w Ministerstwie Klimatu postępowanie administracyjne. Stąd zasadnym byłoby, aby w celu ograniczenia liczebności dzików na tym terenie rozważyć nakazanie odstrzału sanitarnego.

Następnie, pismem z dnia 31 marca 2021 r. Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej OWLW) zwrócił się do Wojewody Opolskiego o wydanie rozporządzenia, na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8 cyt. ustawy, w którym zostanie nakazane dzierżawcom i zarządcom obwodów łowieckich na terenie województwa opolskiego przeprowadzenie do dnia 31 grudnia 2021 r. odstrzału sanitarnego dzików na obszarze obwodów łowieckich w ilościach określonych w załączniku. W uzasadnieniu wniosku wskazał na rodzaj i skalę zagrożenia występowania afrykańskiego pomoru świń (ASF) w województwie lubuskim, dolnośląskim, wielkopolskim, mazowieckim, warmińsko-mazurskim, lubelskim, podkarpackim i podlaskim. Dodał, że w szczególności dotyczy to potwierdzenia na przestrzeni lat 2020-2021 ognisk lub przypadków tej choroby w województwie dolnośląskim, wielkopolskim oraz istnienia bezpośredniego zagrożenia jej rozprzestrzeniania na obszarze województwa opolskiego. Wskazał, że stan liczebny populacji dzików w województwie opolskim w marcu 2021 r. wynosił 2.000 szt. (stan szacunkowy), w marcu 2020 r. - 2.133 szt., w marcu 2019 r. - 1.989 szt. oraz w marcu 2018 r. - 2.400 szt. Dodał, że na podstawie danych otrzymanych od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu w sprawie wykazu obwodów łowieckich wraz z określeniem ilości dzików pozyskanych w ramach zarządzonego odstrzału sanitarnego w roku ubiegłym, ustalił, że liczba dzików określona w rozporządzeniu Wojewody Opolskiego wyniesienie 4.560 sztuk. Podkreślił, że wdrożenie wnioskowanych środków jest niezbędne w celu zapewnienia ochrony zdrowia zwierząt oraz ograniczenia negatywnych skutków gospodarczych rozprzestrzeniającej się choroby. Podjęcie zdecydowanych środków w walce z wirusem jest również konieczne ze względu na gospodarstwa utrzymujące trzodę chlewną na terenie województwa opolskiego oraz funkcjonujące na tym obszarze rzeźnie świń i inne zakłady związane z produkcją wieprzowiny.

W następstwie powyższego wniosku, rozporządzeniem z dnia 9 kwietnia 2021 r., nr 0510/P/3/2021, w sprawie nakazania odstrzału sanitarnego dzików na obszarze województwa opolskiego Wojewoda Opolski nakazał dzierżawcom oraz zarządcom obwodów łowieckich położonych na obszarze województwa opolskiego przeprowadzenie odstrzału sanitarnego dzików do dnia 31 grudnia 2021 r. w liczbie określonej w załączniku do rozporządzenia (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W § 3 wskazał, że nadzór nad wykonaniem rozporządzenia powierza Powiatowym Lekarzom Weterynarii w Opolu, Oleśnie, Namysłowie, Kluczborku, Brzegu, Krapkowicach, Kędzierzynie-Koźlu, Nysie, Głubczycach, Prudniku i Strzelcach Opolskich. W pkt 39 załącznika do cytowanego rozporządzenia dzierżawca obiektu - Koło Łowieckie nr [...] " [...]" [...] - zobowiązany został do wykonania odstrzału sanitarnego dzików w 2021 r. na poziomie 371 szt. na obszarze dzierżawionego obwodu łowieckiego nr [...] "[...]".

Na powyższe rozporządzenie skargę do tut. Sądu złożyło Koło Łowieckie nr [...] "[...]" z siedzibą w [...] (dalej również jako "Koło łowieckie" bądź "skarżący"), domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności w części, tj. w zakresie § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z lp. 39 i pozycji "Razem" załącznika do ww. rozporządzenia pn. "Liczba dzików przeznaczonych do odstrzału sanitarnego w poszczególnych obwodach łowieckich". Skarżący domagał się też zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozporządzeniu zarzucił zupełne oderwanie od zasady proporcjonalności i rażące naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 46 ust. 3 w zw. z art. 47b ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 1, 2 i 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1683 ze zm.) poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej i nadinterpretację celu wydania rozporządzenia, czego skutkiem było wydanie zaskarżonego rozporządzenia bez uwzględnienia faktycznej a także szacunkowej liczebności dzików na obszarze obwodu łowieckiego nr [...] "[...]" i bez uwzględnienia całokształtu ubytku dzika w 2020 r. na terenie tego obwodu łowieckiego, mimo że na żądanie Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu (dalej też ZO PZŁ) w oparciu o dane kół łowieckich, przekazał niezbędne informacje dotyczące liczby dzików występujących na danym obszarze i szacowanej zmiany stanu liczebnego tych zwierząt w danym okresie oraz rocznych planach łowieckich i wykonaniu tych planów. W ocenie skarżącego Koła, nakazana do odstrzału sanitarnego liczba dzików w województwie opolskim, a szczególnie na obszarze obwodu łowieckiego nr [...] "[...]" stoi w jawnej sprzeczności z podstawowymi zasadami łowiectwa określonymi ustawą Prawo łowieckie, gdyż nakazuje nieracjonalne gospodarowanie populacją dzika, co może doprowadzić do unicestwienia całej populacji dzika na terenie województwa oraz ograniczyć bioróżnorodność gatunkową zwierząt łownych.

Skarżący podkreślił, że interes prawny wywodzi z art. 47b ust. 2 ustawy, albowiem w przypadku niewykonywania nałożonego nakazu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8 - 8b lub art. 46 ust. 3 pkt 8 - 8c ustawy, dyrektor Regionalnej Dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe wypowiada umowę dzierżawy obwodu łowieckiego. Brak swobody decyzyjnej w zakresie wypowiedzenia umowy dzierżawy i niemożność zaskarżenia takiej czynności w jakimkolwiek trybie, spowoduje całkowitą utratę dochodu przez Koło Łowieckie, a to z kolei doprowadzi do likwidacji Koła. Wskazał też, że jako dzierżawca obwodu łowieckiego jest adresatem kwestionowanego rozporządzenia. W ocenie skarżącego Wojewoda Opolski nie wykonał czynności nakazanych prawem, a mimo tego wydał zaskarżone rozporządzenie, które jako nie znajdujące żadnego oparcia w faktach dotyczących populacji dzika na terenie obwodu łowieckiego [...] narusza nie tylko interes prawny Koła łowieckiego ale również interes społeczny, albowiem może doprowadzić do zaniknięcia gatunku dzika na terenie tego obwodu łowieckiego. W dalszej kolejności skarżący przestawił stan faktyczny sprawy, podając, że w dniu 30 marca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Weterynarii zwrócił się do ZO PZŁ w Opolu o podanie szacunkowej ilości populacji dzika na terenie województwa opolskiego. W odpowiedzi ZO PZŁ w Opolu wskazał, że szacunkowe dane na terenie całego województwa opolskiego prawdopodobnie będą zawierać się na poziomie ok. 2.000 - 2.500 szt. wg. stanu na dzień 10 marca 2021 r., a ok. 6.000 - 7.000 szt. - wg. stanu przed okresem polowań, jednak zastrzegł, że szczegółowe dane z uwzględnieniem wielkości m.in. planu pozyskania w RPŁ na rok gospodarczy 2021/2022, zostaną opracowane po zebraniu danych z zatwierdzonych RPŁ na kolejny rok gospodarczy 2021/2022. Po weryfikacji określono stan na dzień 10 marca 2021 r. na 1.672 sztuk, a stan przed okresem polowań na 5.519 szt. i w oparciu o te dane do rocznych planów łowieckich wszystkich kół dzierżawiących obwody łowieckie w województwie opolskim zapisano do pozyskania 4.825 szt. dzików pozostawiając na przyszły rok ok. 700 szt. dzików. Tymczasem Wojewoda Opolski nakazał z tych 700 szt. dzików odstrzelić sanitarnie 4.560 szt., skutkiem czego populacja musiałby wynieść po dokonaniu odstrzału sanitarnego i realizacji planów łowieckich minus 3.860 szt. Skarżący podkreślił, że posiada zatwierdzony roczny plan łowiecki na rok gospodarczy 2021/2022, który został opracowany przed wydaniem zaskarżonego aktu. W odniesieniu do dzików plan ten przedstawia się następująco: stan na dzień 10 marca 2021 r. - 10 szt., stan przed okresem polowań - 30 szt., do pozyskania - 26 szt. (maksymalna liczba), planowana liczba dzików do pozyskania - 19 szt., natomiast do odstrzału sanitarnego Wojewoda przeznaczył 371 szt. Dodał, że wyliczenia PZŁ i roczne plany łowieckie, opierały się na wynikach realizacji planów łowieckich za rok 2020/2021 oraz realizacji odstrzału sanitarnego w 2020 r. Ustalając liczbę dzików do odstrzału sanitarnego dla poszczególnych obwodów łowieckich, brano pod uwagę liczbę dzików pozyskanych w odstrzale planowym w 2020 r., liczbę dzików pozyskanych w ramach odstrzału sanitarnego w 2020 r. oraz liczbę dzików padłych w 2020 r. ZO PZŁ w Opolu, chcąc wyjść naprzeciw oczekiwaniom i potrzebom sanitarnym, niezależnie od szacunków, uznał, że można podjąć próbę dokonania odstrzału sanitarnego większej niż wynikająca z szacunków liczby dzików, czego efektem było sporządzenie w dniu 1 kwietnia 2021 r. dokumentu pn. "Liczba dzików przeznaczonych do odstrzału sanitarnego w poszczególnych obwodach łowieckich", który został przedłożony Opolskiemu Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii. Wynika z niego, że w obwodzie łowieckim nr [...] można nakazać odstrzał sanitarny najwyżej 180 dzików. Skarżący zaznaczył, że w roku 2020 nałożono na niego obowiązek odstrzału sanitarnego aż 200 dzików i wówczas plan ten został wykonany, ale tylko dlatego, że obwód łowiecki nie był przez 2 lata dzierżawiony i nie były w nim wykonywane polowania. Podkreślił, że w ubiegłym roku Wojewoda Opolski, odwrotnie niż teraz, opierał się na danych dotyczących liczebności dzików na danym obszarze w tym, szacowanej populacji, struktury płciowej oraz struktury wieku dzików, obserwacji terenowych, szkód łowieckich, wcześniejszego pozyskania dzików w ramach polowań i odstrzału sanitarnego, które to dane uzyskał z ZO PZŁ w Opolu oraz w Częstochowie, Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach oraz Państwowej Straży Łowieckiej w Opolu. Wobec znacznego ubytku populacji na terenie obwodu łowieckiego nr [...], w bieżącym roku nie można pozyskać dzików w ilości przedstawionej przez Wojewodę, czy to w ramach rocznego planu łowieckiego, czy odstrzału sanitarnego. Powyższe potwierdzają liczby dotychczas pozyskanych dzików w obwodzie łowieckim nr [...]. W ramach rocznego planu łowieckiego pozyskano bowiem 6 sztuk dzika, a w ramach odstrzału sanitarnego tylko 2 sztuki. W ocenie skarżącego, jeżeli Wojewoda Opolski lub Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie dali wiary Polskiemu Związkowi Łowieckiemu, to powinni byli zweryfikować otrzymane informacje i zlecić inwentaryzację dzików oraz sporządzenie odpowiedniej opinii biegłemu. Jednak pomimo braku wiedzy w tym zakresie, zaniechali zlecenia takiej opinii, narażając w ten sposób na wyginięcie całej populacji dzika na Opolszczyźnie. Rozporządzenie nie tylko lekceważy rzeczywistą liczebność dzika w obwodzie łowieckim nr [...], ale też zupełnie pomija fakt, że skarżący ma zaplanowane do odstrzału dziki w ramach prowadzonej obowiązkowo gospodarki łowieckiej, z czego rozliczany jest przez Polski Związek Łowiecki i co istotne - dziki pozyskane z odstrzału sanitarnego nie są brane pod uwagę przy ocenie wykonania rocznego planu łowieckiego.

Skarżący wskazał też, iż nie podważa konieczności odstrzału sanitarnego, choć dotychczas w obwodzie Koła nie stwierdzono przypadku ASF, natomiast stanowczo sprzeciwia się skali tego odstrzału na terenie obwodu łowieckiego nr [...]. Podkreślił, że koła łowieckie co roku prowadzą inwentaryzację zwierząt łownych i na jej podstawie obliczają przyrost zwierząt, co jest konieczne, aby zgodnie z założeniami prawidłowej gospodarki łowieckiej określić poziom pozyskania zwierzyny w danym roku gospodarczym, czyli liczbę sztuk zwierząt do odstrzału. Takie dostosowanie wielkości odstrzału do szacowanej populacji gwarantuje minimalizowanie szkód łowieckich i ich kosztów przy jednoczesnym zachowaniu możliwości odtworzenia się populacji w kolejnym roku. Ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w art. 46 ust. 3 stanowi, że w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia m.in.: 1) określa obszar, na którym występuje choroba zakaźna zwierząt lub zagrożenie wystąpienia tej choroby, w szczególności jako obszar zapowietrzony lub zagrożony, oraz sposób oznakowania obszaru zapowietrzonego i zagrożonego lub 8) nakazuje odstrzał sanitarny zwierząt na określonym obszarze, w tym nakazuje dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących (dzikich), lub 8b) nakazuje dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich zgłaszanie przypadków padnięć lub podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej u określonych gatunków zwierząt lub dostarczanie odstrzelonych zwierząt do określonych miejsc, lub 8c) nakazuje zagospodarowanie w określony sposób tusz odstrzelonych lub upolowanych zwierząt łownych, zwłok tych zwierząt lub ubocznych produktów pochodzących od tych zwierząt. Wojewoda Opolski jako podstawę prawną zaskarżonego rozporządzenia powołał ww. przepisy, co w ocenie skarżącego jest niewystarczające, a przy tym dowodzi, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane bez uwzględnienia innych regulacji tej ustawy i z naruszeniem podstawowych zasad Prawa łowieckiego, a także regulacji unijnych i międzynarodowych dotyczących ochrony gatunkowej zwierząt. W ocenie skarżącego, cyt. ustawa nie daje wojewodom dowolności w kształtowaniu nakazów, w szczególności w zakresie określenia liczby dzików przeznaczonych do odstrzału sanitarnego. Zgodnie z art. 47b ust. 3 ustawy, na wniosek organu Inspekcji Weterynaryjnej, Polski Związek Łowiecki, dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego przekazują temu organowi niezbędne do zwalczania chorób zakaźnych zwierząt informacje dotyczące: 1) zwierząt łownych, w szczególności o liczbie zwierząt łownych występujących na danym obszarze oraz szacowanej zmianie stanu liczebnego tych zwierząt w danym okresie, 2) planów łowieckich i wykonania tych planów - w formie i terminie określonych w tym wniosku.

Zdaniem skarżącego zaskarżone rozporządzenie narusza również fundamentalne zasady nie tylko Prawa łowieckiego, ale wszelkie zasady ochrony środowiska naturalnego, w tym ochrony fauny. Zgodnie z art. 1 Prawa łowieckiego, łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Natomiast Wojewoda dąży do wytrzebienia całego gatunku na obszarze województwa opolskiego i to pod rygorem pozbawienia kół łowieckich obwodów łowieckich. W myśl art. 2 ww. ustawy, zwierzęta łowne w stanie wolnym są z kolei określone mianem dobra ogólnonarodowego, a dobra narodowego nie można przecież unicestwić nawet w imię ratowania innego dobra stanowiącego jednak własność prywatną. Stosownie do art. 3 Prawa łowieckiego celem łowiectwa, jest ochrona, zachowanie różnorodności i gospodarowanie populacjami zwierząt łownych, ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego na rzecz poprawy warunków bytowania zwierzyny i zachowaniu równowagi środowiska przyrodniczego. W przedmiotowej sprawie Zarząd Okręgowy PZŁ w Opolu przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia przedstawił Opolskiemu Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii swoje stanowisko w sprawie, a po jego zignorowaniu zgłaszał poważne zastrzeżenia do liczby przeznaczonych do odstrzału sanitarnego dzików i swoje stanowisko poparł odpowiednimi wyliczeniami i dokumentami. Wojewoda Opolski natomiast nie podał żadnych merytorycznych argumentów za diametralnie odmienną liczbą dzików wskazaną w rozporządzeniu i nie podał żadnego uzasadnienia wskazanych w nim liczb przeznaczonych do odstrzału sanitarnego dzików. Ewidentnie sprzeczne z prawem jest zatem określenie przez Wojewodę Opolskiego liczby dzików do odstrzału sanitarnego, które, zdaniem skarżącego, znacząco odbiega od rzeczywistej liczebności dzików w województwie opolskim.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie ma podstaw prawnych ani interesu prawnego do zaskarżania rozporządzenia Wojewody Opolskiego w częściach dotyczącej nakazu wykonania odstrzału sanitarnego dzików z obszarów od poz. 1 do poz. 38 i od poz. 40 do poz. 158 załącznika do rozporządzenia Wojewody Opolskiego, nr 0510/P/3/2021, w sprawie nakazania odstrzału sanitarnego dzików na obszarze województwa opolskiego albowiem nakaz ten dotyczy innych podmiotów, stąd, w tym zakresie skarga winna podlegać oddaleniu. W ocenie Wojewody Opolskiego, skarżący nie ma również interesu prawnego do zaskarżenia rozporządzenia Wojewody Opolskiego nr 0510/P/3/2021 w części dotyczącej poz. 39 i pozycji "Razem" załącznika do tego rozporządzenia albowiem swój interes prawny wywodzi z art. 47b ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczania niektórych chorób zakaźnych oraz wskazuje, że wypowiedzenie umowy dzierżawy i niemożliwość zaskarżenia takiej czynności spowoduje całkowitą utratę dochodu przez skarżącego, a to z kolei doprowadzi do likwidacji podmiotu skarżącego. Tymczasem przepis art. 47b ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, jako przesłankę umożliwiającą wypowiedzenie umowy dzierżawy obwodu łowieckiego wskazuje: "niewykonanie przez dzierżawcę obwodu łowieckiego nakazu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8-8b lub art. 46 ust. 3 pkt 8-8c, z przyczyn leżących po jego stronie". Wskazany przepis stanowi zatem sankcję umożliwiającą rozwiązanie umowy, jeżeli skarżący z przyczyn, za które sam ponosi odpowiedzialność nie wykona konkretnych nakazów. Po myśli art. 47b ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczania niektórych chorób zakaźnych zwierząt dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego musi być odpowiedzialny za niewykonanie nakazu, aby możliwe było wypowiedzenie umowy dzierżawy. Jeżeli zatem skarżący starając się wykonać nakaz Wojewody Opolskiego określony w zaskarżonym akcie, nie wykona nakazu z przyczyn nieleżących po jego stronie (tj. gdy podejmie działania zmierzające do odstrzału sanitarnego 371 dzików w jego obwodzie łowieckim, lecz nie wykona odstrzału sanitarnego dzików w takiej ilości z tego względu, że np. populacja dzika nie jest tak wysoka, nie uda się wytropić zwierzyny w tej ilości pomimo organizowania stosownych poszukiwać, polowań), to brak jest podstaw do wypowiedzenia umowy dzierżawy obwodu łowieckiego, albowiem brak będzie przyczyn leżących po stronie skarżącego skutkujących niewykonaniem nakazów odstrzału sanitarnego. Jedynie brak odstrzału sanitarnego dzika na poziomie 371 szt. w obszarze łowieckim z przyczyn leżących po stronie skarżącego, skutkować może wypowiedzeniem umowy dzierżawy obwodu łowieckiego. W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 46 ust. 3 pkt. 8 ustawy Wojewoda wskazał, że przepis ten zobowiązuje go do wydania na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii rozporządzenia, w którym nakazuje odstrzał sanitarny zwierząt na określonym obszarze, w tym nakazuje dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących (dzikich), w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu. W niniejszej sprawie wniosek taki wpłynął do Wojewody Opolskiego w dniu 1 kwietnia 2021 r. za pismem z dnia 31 marca 2021 r. Na tej podstawie w dniu 9 kwietnia 2021 r., po przeprowadzeniu wnikliwej analizy zasadności określonych wielkości odstrzałów, Wojewoda Opolski wydał zaskarżone rozporządzenie. Zdaniem Wojewody Opolskiego, nie są zasadne zarzuty skarżącego w zakresie braku podstaw do wydania nakazania odstrzału sanitarnego dzika w łącznej ilości 4.560 szt. na ternie województwa opolskiego oraz w ilości 371 szt. w obwodzie dzierżawionym przez skarżącego. W tym zakresie wyjaśnił, że dane dotyczące populacji dzika przedstawione przez skarżącego są w sposób rażący niedoszacowane i nie odpowiadają danym, które Wojewoda Opolski otrzymał od Głównego Lekarza Weterynarii i Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Tymczasem Główny Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 306 ze zm.) ustalił w piśmie z dnia 22 marca 2021 r., sygn. WChZZ.432.122.2021 zasady realizacji odstrzału sanitarnego dzików w 2021 r. Zasady realizacji odstrzału sanitarnego zostały przez Głównego Lekarza Weterynarii przesłane do wszystkich wojewódzkich lekarzy weterynarii w kraju i obejmowały plan walki z ASF dla całej Polski. Z danych przesłanych przez Głównego Lekarza Weterynarii wynika, że w obwodzie skarżącego w okresie od dnia 10 marca 2020 r. do dnia 10 marca 2021 r. zanotowano 276 przypadków odstrzału sanitarnego dzików łącznie z planową gospodarką łowiecką. Zgodnie z danymi Głównego Lekarza Weterynarii w obszarze dzierżawionym przez skarżącego zanotowano 247 przypadki odstrzału dzika oraz przypadki padłych dzików na skutek innych zdarzeń, jak np. wypadki komunikacyjne. Powyższe dane zostały potwierdzone danymi uzyskanymi z PZŁ Oddział Opole w raporcie "Rok gospodarczy 2020/2021 - Stan populacji dzika (inwentaryzacja) - stan na marzec 2020 roku". Zgodnie z raportem ZO PZŁ w okręgu skarżącego odstrzelono 247 dzików w ramach odstrzału sanitarnego w 2020 r. W skali miesięcznej odstrzał sanitarny dzików wyglądał następująco: w lipcu 2020 r. odstrzał sanitarny dzików - 40 szt., w sierpniu 2020 r. odstrzał sanitarny dzików - 36 szt., we wrześniu 2020 r. odstrzał sanitarny dzików - 14 szt., w październiku 2020 r. odstrzał sanitarny dzików - 24 szt., w listopadzie 2020 r. odstrzał sanitarny dzików - 71 szt., w grudniu 2020 r. odstrzał sanitarny dzików - 62 szt. Główny Lekarz Weterynarii posługując się powyższymi danymi ustalił w pkt. 3 lit. b) pisma z dnia 22 marca 2021 r., znak WChZZ.432.122.2021, wielkość szacowanego odstrzału sanitarnego w odniesieniu do poszczególnych obwodów łowieckich, w tym dla obwodu skarżącego. Główny Lekarz Weterynarii zaznaczył przy tym, że w odniesieniu do obwodów łowieckich, w których doszło do "rażącego niedoszacowania populacji dzika" planuje się odstrzał sanitarny dzika w wysokości 150% liczby pozyskania dzików w każdym z tych obwodów w odstrzale sanitarnym w 2020 r. Obwód dzierżawiony przez skarżącego został uznany przez Głównego Lekarza Weterynarii jako obwód, w którym została "rażąco niedoszacowana populacja dzika", dlatego wielkość odstrzału sanitarnego została ustalona na poziomie 150 % odstrzału sanitarnego z 2020 roku, tj. 247 przypadki x 150% = 370,5. Zdaniem organu, nie jest możliwe aby szacować ilość populacji dzika na poziomie 10 szt., podczas gdy faktyczny odstrzał sanitarny dzików w okresie od dnia 10 marca 2020 r. do dnia 10 marca 2021 r. wynosił 247 szt. Ilość faktycznie odstrzelonych dzików w ramach odstrzału sanitarnego wskazuje na fakt, że w sposób nierzetelny została oszacowana ilość populacji dzika w obwodzie dzierżawionym przez skarżącego. W dalszej kolejności organ wskazał, że rozporządzeniem Wojewody Opolskiego, nr 0510/P/15/2020, z dnia 8 czerwca 2020 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z dnia 17 czerwca 2020 r. poz. 1791), zmieniono rozporządzenie Wojewody Opolskiego z dnia 25 lutego 2020 r., nr 0510/P/9/2020 w sprawie nakazania odstrzału sanitarnego dzików na obszarze województwa opolskiego (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z dnia 9 marca 2020, poz. 825). Zgodnie z wymienionymi aktami prawnymi w obwodzie skarżącego miało zostać odstrzelonych w ramach odstrzału sanitarnego 300 szt. dzików - poz. 39 załącznika do rozporządzenia nr 0510/P/15/2020 Wojewody Opolskiego z dnia 8 czerwca 2020 r. w sprawie nakazania odstrzału sanitarnego dzików na obszarze województwa opolskiego. Wprawdzie liczba dzików przeznaczona do odstrzału sanitarnego w 2020 r. w ilości 300 szt. jest o niższa aniżeli liczba 371 szt. dzików przeznaczona do odstrzału sanitarnego na podstawie rozporządzenia objętego skargą, to jednak jest to liczba o wiele wyższa od szacunków i danych skarżącego zawartych w skardze. Ponadto wskazał, że zaskarżone rozporządzenie nie było kwestionowane przez żaden podmiot, natomiast z informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w Opolu na temat realizacji rozporządzeń Wojewody Opolskiego dotyczących odstrzału sanitarnego dzików wynika, że odstrzał sanitarny zrealizowany z rozporządzeń Wojewody Opolskiego wynosi 82,72%.

Dalej podał Wojewoda, że pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. został poinformowany przez Ministra Klimatu o zgłaszanych problemach nadmiernej liczebności dzików w obwodzie łowieckim nr [...] położonym w województwie opolskim i wystąpiła potrzeba określenia sposobu postępowania odnośnie ograniczenia ich liczebności. W piśmie tym Minister Klimatu poinformował również, że obwód łowiecki skarżącego został wyłączony z wydzierżawienia i przekazany w zarząd Polskiego Związku Łowieckiego bezterminowo decyzją Ministra Środowiska z dnia 11 lipca 2017 r., znak [...]. Natomiast postanowieniem z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1550/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Środowiska z dnia 11 lipca 2017 r., z kolei wyrokiem z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1580/18, WSA w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia 13 marca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku ze wstrzymaniem wykonania decyzji Ministra Środowiska przez WSA, w obwodzie łowieckim nr [...] nie ma możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki łowieckiej, w tym odstrzału dzików przez jego zarządcę. Nie ma też możliwości wydzierżawienia danego obwodu łowieckiemu innemu kołu łowieckiemu z uwagi na toczące się w Ministerstwie Klimatu postępowanie administracyjne mające na celu rozpatrzenie wniosku Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w [...] z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zatem obwód skarżącego nie posiadał dzierżawcy ani zarządcy to należało uznać, że szacunkowa ilość populacji dzika w tym obwodzie została w sposób rażący zaniżona. W ocenie Wojewody zaskarżone rozporządzenie jest również zgodne z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia w 2021 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "programu mającego na celu wczesne wykrycie zakażeń wirusem wywołującym afrykański pomór świń i poszerzenie wiedzy na temat tej choroby oraz jej zwalczanie" (Dz. U. z 2021 r. poz. 236). Zgodnie z pkt. 3.2.7. ppkt 3 ww. programu "W przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia ASF u dzików powiatowy lekarz weterynarii lub wojewoda może: 1) zarządzić zorganizowane poszukiwanie padłych dzików; 2) po wykonaniu analizy ryzyka, zarządzić odstrzał sanitarny dzików; 3) nakazać odłów dzików w celu ich uśmiercenia." Zgodnie natomiast z pkt. 3.5 ww. programu: "Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 8 i art. 46 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt powiatowy lekarz weterynarii albo wojewoda może nakazać dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich wykonanie odstrzału sanitarnego dzików". Mając na uwadze powyższe Wojewoda Opolski uznał, że zaskarżone rozporządzenie zgodne jest z przepisami prawa, a skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona w całości.

W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2021 r., stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, skarżący nie godził się z twierdzeniem organu, że obwód łowiecki nr [...] nie jest dzierżawiony. Wskazał, że od ponad roku obwód ten pozostaje w jego dzierżawie, na dowód czego przedłożył umowę dzierżawy z dnia 16 czerwca 2020 r. Wskazał też, iż Wojewoda Opolski tylko w oparciu o pismo GLW z dnia 22 marca 2021 r., bez żadnych podstaw prawnych i faktycznych oraz bez dokonania kontrolnego powtórnego oszacowania przez niezależny podmiot, uznał że liczba dzików w obwodzie łowieckim nr [...] została w 2020 r. rażąco niedoszacowana i wbrew nawet PZŁ nakazał w 2021 r. odstrzał sanitarny abstrakcyjnej i nierealnej do pozyskania liczby dzików. Zarzucił, że Wojewoda niezgodnie z prawdą twierdził, iż do czasu wydania zaskarżonego rozporządzenia obwód łowiecki nr [...] nie był w sposób prawidłowy zarządzany i nie była w nim prowadzona racjonalna gospodarka łowiecka. Podkreślił, że od ponad roku prowadzi na terenie obwodu łowieckiego nr [...] prawidłową i efektywną gospodarkę łowiecką, czego dowodem jest wykonanie odstrzału sanitarnego dzików w roku gospodarczym 2020/2021. Dodał też, że w razie niewykonania nakazanego odstrzału obowiązek dowodzenia, czy podjęto odpowiednie starania aby uniknąć wypowiedzenia umowy dzierżawy, spadnie na skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego sąd skargę odrzuca.

Skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1464 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Zaskarżone rozporządzenie Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2021 roku stanowi akt prawa miejscowego co wynika wprost z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, zgodnie z którym w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania na obszarze więcej niż jednego powiatu wojewoda, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia wprowadza określone w tym przepisie nakazy lub zakazy. Rozporządzenie to z uwagi na swój charakter jest aktem prawa miejscowego, który podlega zaskarżeniu w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Interes prawny, do którego nawiązuje powołany przepis ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest to interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej "CBOSA"). W ocenie sądu zaskarżony akt dotyczy sfery prawnej skarżącego, wprowadzając dla niego - jako dzierżawcy obwodu łowieckiego wymienionego w załączniku do rozporządzenia - określone obowiązki, których ewentualne niewykonanie może powodować dla niego w przyszłości negatywne konsekwencje prawne. Sąd przyjął zatem, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu opisanego na wstępie rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 9 kwietnia 2021 r. w sprawie nakazania odstrzału sanitarnego dzików na obszarze województwa opolskiego z uwagi na wynikające dla niego z tego aktu obowiązki.

Zgodnie z art. 46 ust. 3 pkt 8 ustawy wojewoda, w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje odstrzał sanitarny zwierząt na określonym obszarze, w tym nakazuje dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących. Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.122 ze zm.) przez zwierzęta wolno żyjące - dzikie rozumie się zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Bez wątpienia tego rodzaju zwierzętami są dziki.

Akt prawny (akt normatywny), którym nakładane są określone obowiązki powinien posiadać uzasadnienie. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania aktów prawa miejscowego jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. W doktrynie obowiązek uzasadnienia aktów prawa miejscowego wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu, sejmik czy też wojewoda lub terenowe orany niezespolonej administracji rządowej, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Należy wskazać, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania aktów prawa miejscowego, niemniej brak uzasadnienia, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powodują, że uchyla się on spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 998/07, LEX nr 519152; wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 868/19; wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1469/20). W orzecznictwie również podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia jego nieważności, zwłaszcza gdy dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść aktu, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ administracji - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada określony obowiązek odstrzału sanitarnego dzików, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konieczności tego odstrzału sanitarnego zwierząt. Brak natomiast umotywowania wprowadzenia nakazu sanitarnego odstrzału dzików, wskazania podstaw określenia liczby przeznaczonych do eliminacji zwierząt nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania do organów administracji stanowiących prawo. A zatem brak uzasadnienia projektu rozporządzenia, które pozwalałoby na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy o ochronie zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt jak i art. 7 Konstytucji RP, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 711/17, LEX nr 2414262).

W demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowane arbitralne rozstrzygnięcie organów publicznych, niepodporządkowane celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03). Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283 ze zm.) kwalifikowane jest jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1070/14). Zatem dobrze sporządzone uzasadnienie aktu może pozytywnie wpłynąć na jego legitymizację (zob.: postanowienia TK z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt SK 78/06, OTK-A 2007/2/21), zaś brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (zob.: wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, OTK-A 2007/1/3). Te zaś zasady prawodawcze, zgodnie z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, do których zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt zalicza się zaskarżone rozporządzenie Wojewody Opolskiego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zarysowany jest pogląd, że brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego może prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jego podjęcia. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść takiego aktu, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący określone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). Jeśli zatem w okolicznościach sprawy ani w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia rozporządzenia w zaskarżonym kształcie, to powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 638/18). W rozpoznawanej sprawie nie wiadomo z jakich względów i w oparciu o jakie okoliczności faktyczne Wojewoda Opolski w odniesieniu do Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" [...] określił na 371 sztuk liczbę dzików przeznaczonych do odstrzału sanitarnego w dzierżawionym przez nie obwodzie łowieckim nr [...]. Nie wiadomo jakie konkretne argumenty zadecydowały o wskazanej w zaskarżonym rozporządzeniu ilości sztuk dzików do odstrzału sanitarnego oraz dlaczego liczba ta wzrosła w stosunku do ilości dzików przeznaczonych do odstrzału sanitarnego w latach poprzednich i wynosi obecnie 371. Należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż Zarząd Okręgowy PZŁ w Opolu przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia przedstawił Opolskiemu Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii swoje stanowisko w sprawie, a po jego zignorowaniu zgłaszał poważne zastrzeżenia do liczby dzików przeznaczonych do odstrzału sanitarnego i swoje stanowisko poparł odpowiednimi wyliczeniami oraz dokumentami. Wojewoda Opolski nie odniósł się do tych argumentów. Zaskarżony akt pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia, co sprawia, że z uwagi na materię regulacji, określony stan faktyczny oraz konieczną do jego analizy wiedzę specjalistyczną uchyla się on spod kontroli Sądu, bowiem nie sposób dokonać oceny jego legalności.

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia w części, w której narusza on interes prawny skarżącego, tj. w zakresie liczby porządkowej nr 39 załącznika do zaskarżonego rozporządzenia.