Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 635/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr [...] w sprawie interpretacji indywidualnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 listopada 2020 r., nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. kwotę 797,00 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 5 listopada 2020 r. o stwierdzeniu, że stanowisko przedsiębiorcy przedstawione we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) jest nieprawidłowe, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Skarżąca zamontowała w dniu 28 sierpnia 2020 r. ekran LED wewnątrz lokalu piekarni "[..]" przy ul. [..] w widoku okna tegoż lokalu (lecz poza szkleniem jego witryny). Wskazany ekran jako urządzenie wielofunkcyjne ma służyć ekspozycji różnych treści, w tym informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również (w ograniczonym czasie emisji) reklamy komercyjnej. Umieszczenie w witrynie lokalu ww. ekranu nie było objęte obowiązkiem uzyskania jakichkolwiek pozwoleń lub zgłoszeń do organów administracji architektoniczne-budowlanej i powstała w związku z tym wątpliwość skarżącej odnośnie tego, czy Prezydent Miasta może nałożyć w opisanym przypadku na skarżącą administracyjną karę pieniężna, o której mowa w art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. karę za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w sposób niezgodny z przepisami uchwały nr XXXIX/52/2018 Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz.Urz.Woj. z 2018 r. poz. 2100), tzw. uchwały krajobrazowej.

W ocenie skarżącej ekran wielofunkcyjny nieprzeznaczony ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służący temu celowi w sposób ciągły i trwały nie wypełnia znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. i w konsekwencji również definicji ekranu w rozumieniu §6 ust. 2 pkt 6 ww. uchwały krajobrazowej. Co więcej, ekran wielofunkcyjny został umieszczony wewnątrz budynku, a w konsekwencji stanowiłby formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistyczny) charakter.

Organ pierwszej instancji uznał powyższą ocenę okoliczności sprawy za nieprawidłowe, bowiem przedmiotowy nośnik reklamowy wyczerpuje definicję tablicy reklamowej, zawartą w art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicję ekranu, zawartą w §6 ust. 2 pkt 6 uchwały Nr XXXIX/521/2018 Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ustawodawca nie podnosi kwestii ciągłości i trwałości ekspozycji reklamy, jako wymogu niezbędnego do zakwalifikowania danego nośnika reklamowego jako tablicy reklamowej, czy też urządzenia reklamowego. W ocenie organu I instancji w opisanym przez Spółkę stanie faktycznym istnieją podstawy do wymierzenia kary przewidzianej w art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca A.., zarzucając naruszenie:

1) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (uchwały krajobrazowe) objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, w sytuacji, gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych w ich ujęciu planistycznym;

art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z §6 ust. 2 pkt 6 uchwały krajobrazowej Rady Miasta poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały -wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również §6 ust. 2 pkt 6 uchwały krajobrazowej, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy, która może być sankcjonowana wyłącznie w sytuacji gdy czas emisji reklamy wynosi co najmniej 24 godziny;

art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) - Konwencja Krajobrazowa, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w razie wątpliwości, co do interpretacji przepisów traktujących o zakazach i ograniczeniach w wykonywaniu prawa własności lub wolności działalności gospodarczej pierwszeństwo należy przypisać wykładni silniej chroniącej krajobraz jako dobro o szczególnej wartości prawnej, w sytuacji gdy wskazane przepisy takiej normy (dyrektywy interpretacyjnej) nie wyrażają, co oznacza konieczność rozstrzygania wszelkich wątpliwości interpretacyjnych zgodnie z zasadą in dubio pro libertate, zwłaszcza gdy naruszenie przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne pociąga za sobą odpowiedzialność karnoadministracyjną;

art. 2 pkt 16a, w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że aranżacja witryny w postaci wyłożenia w jej widoku towarów nie stanowi reklamy w rozumieniu u.p.z.p., natomiast umieszczenie w widoku witryny ekranu emitującego tożsamą lub zbliżoną treść promocyjną stanowi ekspozycję reklamy, w sytuacji gdy pomiędzy wskazanymi sytuacjami faktycznymi brak jest jakichkolwiek istotnych prawnie różnic pozwalających na odmienne ich potraktowanie;

art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") na niekorzyść przedsiębiorcy, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisach zasad: przyjaznej dla przedsiębiorców interpretacji przepisów oraz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony;

art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu wyrażonych w nich zasad: pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i przekonywania, a wyrażające się w wydaniu decyzji noszącej cechy dowolności, rażąco naruszającej przepisy prawa, a jednocześnie cechującej się brakiem dobrej woli organu oraz arbitralnością.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie przez organ odwoławczy decyzji zawierającej interpretację indywidualną, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów u.p.z.p. w granicach określonych przez odwołującą w jej wniosku. Strona odwołująca szczegółowo uzasadniła swoje stanowisko.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium wskazało, że przepis art.34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. t.j. z 2021r. poz.162) stanowi, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).

Wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (ust.2). Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (ust.5),

W przedmiotowej sprawie we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej wnioskodawca A., opisał zaistniałe zdarzenia faktyczne i wyraził stanowisko, że umieszczenie ekranu wielofunkcyjnego wewnątrz budynku stanowi formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistycznych) charakter.

Zgodnie z przepisem art.37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. t.j. z 2021 poz. 741) zwanej dalej jako u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa wart. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej.

Uchwała, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., to w przedmiotowej sprawie uchwała nr XXXlX/52/2018 Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz.Urz.Woj. z 2018 r. poz. 2100), zwanej dalej jako uchwała krajobrazowa.

Zgodnie z przepisem art.2 pkt 16b u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "tablicy reklamowej" należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art.2 pkt 16a u.p.z.p.).

Przedmiotowy ekran LED, jako urządzenie komunikacyjne wielofunkcyjne, ma służyć ekspozycji różnych treści, w tym informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, jak również (w ograniczonym czasie emisji) reklamy komercyjnej. Ekran ten (umieszczony w ramach projektu MORE), jak sam wskazał wnioskodawca, służy prowadzeniu kampanii informacyjnych, społecznych, promocyjnych, a także reklamowych z ekspozycją na zewnątrz budynku. Ekran montowany jest wewnątrz lokalu na słupku lub linach mocujących poza płaszczyzną szklenia witryny, nie jest przytwierdzany do szyby okiennej.

Jak wynika z powyższego ekran LED o charakterystyce określonej we wniosku służy m.in. prezentowaniu reklamy. Podzieliło Kolegium stanowisko organu I instancji, że opisany przez wnioskodawcę przedmiot stanowi tablicę reklamową zdefiniowaną w przepisie art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Wprawdzie ekran ten jest wielofunkcyjny, ale jedną z jego zasadniczych funkcji jest ekspozycja w przestrzenni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów, treści wypełniających znamiona reklamy. Ekran ten stanowi przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni, co jest wystarczające do uznania, że stanowi tablicę reklamową w rozumieniu powołanego przepisu prawa. Nie ma przy tym znaczenia, co jest podnoszone przez wnioskodawcę, że ekran ten nie służy temu celowi (reklamie) w sposób ciągły i trwały. Definicja tablicy reklamowej zawarta w powołanym przepisie prawa nie zawiera takiego wymogu, nie określa przedziału czasowego ekspozycji treści reklamowych. Dla zakwalifikowania danego przedmiotu jako tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w rozumieniu ww. przepisów, istotne jest by dany przedmiot konstrukcyjnie pozwalał i był przeznaczony do prezentowania w przestrzenni publicznej przekazu wizualnego stanowiącego reklamę w rozumieniu u.p.z.p. Tak ustawa, jak i ww. uchwała nie formułują wymogu by była to wyłączna funkcja danego urządzenia, bądź też by eksponowane na nim treści musiały stanowić wyłącznie reklamy. W definicji ustawowej kluczowe pozostaje przeznaczenie lub rzeczywiste wykorzystanie ("przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy" jak stanowi art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) danego nośnika do ekspozycji reklamy. W opinii organu odwoławczego użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu, jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposoby działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam.

Zgodnie z uchwałą krajobrazową ekran to tablica reklamowa służąca prezentacji informacji wizualnej o zmiennej treści, jako: a) ekran nieświecący - nieemitujący bezpośrednio światła, b) ekran świetlny - emitujący światło bezpośrednio, o mocy i sposobie świecenia według regulacji zawartych w ustawach o ruchu drogowym i o drogach publicznych oraz innych przepisach odrębnych (§6 ust.2 pkt 6).

Przedmiotowy ekran LED to ekran, o którym mowa w §6 ust.2 pkt 6 uchwały krajobrazowej, który stanowi tablicę reklamową.

Lokal położony przy ul. K. w S., w którym umieszczono przedmiotowy ekran świetlny w widoku okna tegoż lokalu (poza szkleniem jego witryny), znajduje się w reprezentacyjnej przestrzeni w historycznym śródmieściu - A, obszar ten znajduje się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej A -restauracji urbanistycznej (§4 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej).

Dla tego obszaru w przepisie §11 ust. 1 uchwały krajobrazowej zawarto ustalenia szczegółowe dotyczące zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, innych niż szyldy. W przepisie §11 pkt 1 lit. a-s) określono rodzaje tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które mogą wystąpić w tym obszarze. Zgodnie z tym przepisem prawa są to: baner sprzedaży nieruchomości, citylight lub ekran świetlny w wiacie przystankowej, citylight wolnostojący, flaga, proporzec, gablota, naklejka, tabliczka, plakat, potykacz, pylon główny, reklama na elementach ogródka gastronomicznego, reklama na falbanie, reklama na ogrodzeniu tymczasowym - wizualizacja realizowanego obiektu wraz z opisem, reklama na rusztowaniu, na siatce budowlanej lub na tablicy wolnostojącej w przypadku prowadzonych robót budowlanych, reklama obwoźna, reklama okolicznościowa: tablica wolnostojąca, słup ogłoszeniowy, tablica wolnostojąca -reklama sprzedaży nieruchomości, witacz wejściowy, wyklejka.

Wśród wymienionych tam tablic reklamowych, poza ekranem świetlnym w wiacie przystankowej, nie dopuszczono ekranów świetlnych i nieświecących w innych miejscach. Przedmiotowy ekran LED nie jest zatem dopuszczony w obszarze strukturalnym "A" - reprezentacyjnej przestrzeni w historycznym śródmieściu. Uchwala krajobrazowa dopuszcza ekrany świetlne w innych obszarach np. w obszarach indywidualnej promocji (§12).

Ekran świetlny jest wizualną formą upowszechnienia treści reklamowych, emituje światło zawierające treści reklamowe, które podlega percepcji wzroku. Reklama wyświetlana wewnątrz lokalu w widoku okna tegoż lokalu jest widoczna z przestrzeni dostępnej publicznie. Umieszczenie reklamy świetlnej wewnątrz budynku lecz w sposób, który sprawia, że prezentowane treści są dostępne dla nieokreślonego kręgu adresatów także poza terenem nieruchomości, na której obiekt się znajduje, a więc w przestrzenni publicznej, wpływa na elementy zagospodarowania i na ład przestrzenny. Co więcej umiejscowienie obiektu w witrynie sklepowej świadczy o zamiarze eksponowania treści "na zewnątrz", a nie wewnątrz lokalu, czy budynku.

Zdaniem Kolegium wbrew twierdzeniu wnioskodawcy uchwała krajobrazowa nie obejmuje wyłącznie lokalizowania tablic reklamowych na nieruchomościach lub obiektach budowlanych, ale ustanawia zasady i warunki ich sytuowania na terenie miasta i w poszczególnych jego obszarach. Niewątpliwie budynki znajdują się na terenie miasta i w jego różnorodnych obszarach i zarówno na zewnątrz, jak i wewnątrz mogą służyć ekspozycji reklamy, która wpływa na ład przestrzenny, czy też walory architektoniczne, co jest uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze zarzutów podniesionych w punktach 1 i 2 odwołania nie uznał organ odwoławczy za zasadne.

W zakresie zarzutu podniesionego w pkt 3 odwołania, wyjaśniono, że nie jest przedmiotem niniejszej interpretacji kwestia samego funkcjonowania reklam w przestrzenni publicznej, ich wpływu na krajobraz, a co za tym idzie celowość wprowadzania normatywnych ograniczeń w tym zakresie, a także ich skali. Istotą sprawy pozostaje prawna kwalifikacja (w świetle norm o obwiązującej treści) obiektu o charakterystyce podanej przez wnioskodawcę, a nie ocena samego unormowania dotyczącego tej kwestii. W sprawie niniejszej w dokonywanej ocenie nie rysują się obiektywnie rzecz biorąc nieusuwalne w drodze wykładni i stosowania normy wątpliwości co do ich znaczenia w indywidualnym, opisanym przez wnioskodawcę przypadku. Nie ma tu zatem miejsca na stosowanie zasady in dubio pro libertate.

Odnośnie zarzutu podniesionego w pkt 4 stwierdzono, że aranżacja witryny służy wprawdzie promocji lokalu i dostępnych w nim towarów i usług, ale nie polega na upowszechnianiu wizualnej informacji, a jedynie na prezentowaniu samych towarów, czy usług dostępnych w danym miejscu. Towary prezentowane na witrynie nie służą jako nośniki informacji innych niż wynikające ze zmysłowego postrzegania samego ich wyglądu, kształtu, koloru, cech fizycznych, czy użytkowych. W świetle u.p.z.p. istotne jest umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym tj. tablicy reklamowej lub urządzeniu reklamowym. Zaaranżowana witryna nie jest ani tablicą reklamową ani urządzeniem reklamowym w rozumieniu ww. przepisów prawa, natomiast kara określona w przepisie art.37d ust. 1 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie reklam umieszczonych na tablicach reklamowych i urządzeniach reklamowych.

W tym stanie rzeczy nie dostrzegło Kolegium naruszenia przepisów wymienionych w pkt 5 i 6 odwołania. Cechą "wątpliwości" o jakich mowa w powołanych przez wnioskodawcę przepisach, jest ich obiektywny, nieusuwalny charakter, a nie jedynie subiektywne przeświadczenie danego podmiotu, że dany stan faktyczny można kwalifikować prawnie w różny sposób. Z wyżej przedstawionej argumentacji wynika jednoznacznie, że przyjęte przez organ pierwszej instancji stanowisko jest prawidłowe, a ocena przedstawionych przez wnioskodawcę faktów w świetle właściwie interpretowanych i zastosowanych norm u.p.z.p. oraz ww. uchwały nie mogła być inna.

We wniesionej skardze skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że zakresem uchwał określających zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane [określanych dalej: uchwałami krajobrazowymi] objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych w ich ujęciu planistycznym;

2) art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z §6 ust. 2 pkt 6 uchwały Nr XXXIX/521/2018 Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. z 2018 r. poz. 2100, dalej: uchwała krajobrazowa Miasta) poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne - nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały - wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b- 16d u.p.z.p., a w konsekwencji również §6 ust. 2 pkt 6 uchwały krajobrazowej Miasta, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy, która może być sankcjonowana wyłącznie w sytuacji gdy czas emisji reklamy wynosi co najmniej 24 godziny;

3) art. 2 pkt 16a w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. dalej: Konstytucja RP) poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że aranżacja witryny w postaci wyłożenia w jej widoku towarów nie stanowi reklamy w rozumieniu u.p.z.p., natomiast umieszczenie w widoku witryny ekranu emitującego tożsamą lub zbliżoną treść promocyjną stanowi ekspozycję reklamy, w sytuacji gdy pomiędzy wskazanymi sytuacjami faktycznymi brak jest jakichkolwiek istotnych prawnie różnic pozwalających na odmienne ich potraktowanie;

4) art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p, w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98, dalej: Konwencja Krajobrazowa) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że przy interpretacji przepisów u.p.z.p. należy przypisać pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz, w sytuacji gdy wskazane przepisy takiej normy (dyrektywy interpretacyjnej) nie wyrażają, co oznacza konieczność rozstrzygania wszelkich wątpliwości interpretacyjnych zgodnie z zasadą in dubio pro libertate, zwłaszcza gdy naruszenie przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne pociąga za sobą odpowiedzialność karnoadministracyjną;

5) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm., dalej: u.P.p.) w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. dalej: K.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") na niekorzyść przedsiębiorcy, a tym samym naruszenie wyrażonej w w/w przepisach zasad: przyjaznej dla przedsiębiorców interpretacji przepisów oraz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony;

6) art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu wyrażonych w nich zasad: pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i przekonywania, a wyrażające się w wydaniu decyzji noszących cechy dowolności, rażąco naruszających przepisy prawa, a jednocześnie cechujących się brakiem dobrej woli organów oraz arbitralnością.

Uzasadniając sformułowane zarzuty nie zgodziła się skarżąca ze stanowiskiem, że umieszczenie ekranu LED wewnątrz lokalu użytkowego w obrębie jego witryny objęte jest zastosowaniem uchwały krajobrazowej podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., a tym samym ewentualna niezgodność tego ekranu z taką uchwałą skutkuje uruchomieniem postępowania karnoadministracyjnego, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy przepis ten sankcjonuje wyłącznie umieszczanie tablic lub urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych . W jej opinii umieszczenie nośnika reklamowego "na obiekcie budowlanym" rozumieć należy natomiast jako umieszczenie nośnika na przegrodach budowlanych wydzielających obiekt budowlany z przestrzeni - co związane jest nierozerwalnie z planistycznym charakterem uchwał krajobrazowych jako aktów podejmowanych w ramach gospodarki przestrzennej.

Wbrew stanowisku Kolegium przyjęła skarżąca, że zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych nie można definiować za pomocą subiektywnego kryterium postrzegalności tablic lub urządzeń reklamowych z przestrzeni publicznie dostępnych (,jak daleko sięga kogoś wzrok"), gdyż w żadnym miejscu ustawodawca takiego subiektywnego kryterium nie ustanowił.

Podniesiony przez Skarżącą we wniosku o interpretację problem dotyczący tego, czy uchwały krajobrazowe znajdują zastosowanie wyłącznie do elementów przestrzeni w ujęciu planistycznym (zabudowy i zagospodarowania terenu), czy ich zakres "sięga" głębiej - poza obrys zewnętrzny obiektów budowlanych, w głąb wnętrza obiektu budowlanego, które jest "postrzegane" przez szybę okna obiektu, a jeśli tak, to jak dalece "w głąb" obiektu "sięga" (10 cm od szyby, 50 cm, 5 m, czy więcej), wbrew stanowisku organów obu instancji stanowi podstawę uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych.

Skarżąca nie kwestionuje tego, że aranżacja witryny poprzez umieszczenie w jej obszarze ekranu emitującego różne treści, w tym treści reklamowe, wpływa na postrzegany przez człowieka widok (krajobraz). Nie polemizuje również z tym, że percepcja ekranu na witrynie jest zbliżona (choć słabsza) do percepcji citylightu na ścianie budynku. Skarżąca zwraca jednak w swej interpretacji uwagę, że citylight na ścianie budynku jest przedmiotem umieszonym na obiekcie budowlanym stanowiąc "nowy", "dodatkowo dopuszczany" element przestrzeni. Ekran na witrynie jest natomiast wyposażeniem wnętrza obiektu - jego witryny - znajduje się poza zewnętrznym obrysem obiektu i nie stanowi "dodatkowego" elementu przestrzeni w ujęciu urbanistycznym. W ocenie Skarżącej ta różnica ma istotne znaczenie z perspektywy przedmiotu uchwał krajobrazowych, gdyż stawia pytanie o konkretne granice przestrzenne reglamentacji publicznej na podstawie u.p.z.p.

Przepisy uchwał krajobrazowych muszą być interpretowane z uwzględnieniem faktu, że stanowią one element kompleksowej regulacji prawnej, jaka jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest dopuszczalne takie rozumienie ww. przepisów, które pozostawałoby w sprzeczności z istotą, celem i konstrukcją ustawy planistycznej.

Celem regulacji uchwał krajobrazowych nie jest reglamentowanie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia reklamy jako takiej (czy to stanowiącej działalność samodzielną, czy element innej działalności), jak ma to miejsce np. w przepisach ograniczających możliwość prowadzenia działalności reklamowej przez apteki i punkty apteczne, która służy ich promocji , lecz określenie zasad i warunków sytuowania nośników reklamowych na nieruchomościach i na obiektach budowlanych w ich planistycznym rozumieniu.

Wywodzi skarżąca, że przedmiot uchwał krajobrazowych - podobnie jak dotychczas planów miejscowych - obejmuje elementy zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w ujęciu planistycznym (urbanistycznym) - służąc wyznaczeniu granic ius aedificandi (prawa zabudowy i zagospodarowania terenu) stanowiącego element prawa własności nieruchomości.

Niewątpliwie sposób wykorzystania wnętrza lokalu nie mieści się ani w pojęciu zabudowy", ani w pojęciu zagospodarowania" terenu. Wnętrze lokalu nie jest bowiem "terenem" w ujęciu planistycznym.

Istotą aktów planistycznych wszystkich kategorii jest regulowanie "zewnętrznych" parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów.

Aranżacja witryny jest korzystaniem z lokalu użytkowego - niezwiązanym bezpośrednio z regulowanymi aktami planistycznymi parametrami i wskaźnikami zabudowy lub zagospodarowania terenu, gdyż nie ingeruje ona w bryłę obiektu budowlanego (w zabudowę terenu). Taka, a nie inna aranżacja witryny nie wpływa również na przeznaczenie (sposób użytkowania) określonego obiektu budowlanego jako nieruchomości budynkowej (lokalowej). Urządzenie wnętrza obiektu budowlanego nie kreuje zatem ani zabudowy, ani zagospodarowania terenu.

Za wyłączeniem spod zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych nośników montowanych wewnątrz obiektów budowlanych przemawia również sposób dookreślenia w u.p.z.p. miejsca umieszczania tablic i urządzeń reklamowych.

Witryna okienna jest miejscem predysponowanym do umieszczania w jej widoku przedmiotów służących ekspozycji treści reklamowych (w szczególności ekspozycji towarów, które - wbrew stanowisku organu II instancji - również są nośnikiem treści reklamowych) i w takich też celach jest ona projektowana w obiektach budowlanych. Tym samym, gdyby ustawodawca chciał objąć zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych te nośniki to dałby temu jednoznaczny wyraz w definicji tablicy lub urządzenia reklamowego.

Dostrzegła skarżąca, że z analizy uchwały krajobrazowej Miasta, która traktuje m.in. o umieszczaniu tablic lub urządzeń reklamowych na szybach - przed i za szybami - wynika, że uchwała traktuje szybę okienną jako potencjalny nośnik reklamy (zob. §6 ust. 2 pkt 20 uchwały) i obejmuje wszelkie tablice lub urządzenia montowane na szybie (przyklejane, malowane, mocowane itp.) niezależnie od strony dokonywanego montażu i sposobu montażu. Chodzi zatem o tablice lub urządzenia reklamowe konstrukcyjnie związane z szybą jako zewnętrzną przegrodą obiektu. Przyjąć w konsekwencji trzeba, że w uchwale krajobrazowej Miasta nie uregulowano - gdyż uregulować nie można było - zasad i warunków umieszczania tablic lub urządzeń reklamowych wewnątrz obiektów budowlanych -poza szkleniem okiennym (stanowiącym element elewacji).

W ocenie skarżącej orzekające organy błędnie przyjęły, że o zakresie zastosowania uchwał krajobrazowych decyduje widoczność nośnika wykorzystywanego na cele reklamowe z przestrzeni publicznie dostępnych. Pominęły bowiem w swej interpretacji wnioski z wykładni systemowej u.p.z.p.

Kwestionując utożsamienie ekranu LED z definicją nośnika reklamowego i reklamy wskazała skarżąca, że ustawodawca definiując w słowniczku ustawowym tablicę reklamową (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) i urządzenie reklamowe (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.) nie tylko rozróżnia, ale i wyraźnie traktuje jako odrębne dwie kategorie przedmiotów:

- przedmioty przeznaczone do ekspozycji reklamy , oraz

- przedmioty służące ekspozycji reklamy.

Przedmioty przeznaczone do ekspozycji reklamy to przedmioty, które w danym okresie czasu nie służą tej ekspozycji, ale celem ich stworzenia (zaprojektowania, skonstruowania i umieszczenia na nieruchomości/obiekcie budowlanym) jest z samej ich istoty taka właśnie ekspozycja - takimi przedmiotami są np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner. Przedmioty służące ekspozycji reklamy to natomiast takie przedmioty, które nie są ze swej istoty dedykowane ekspozycji reklamy (nie są dla tego celu konstruowane), lecz są w określonym czasie faktycznie na ten cel wykorzystywane - takimi przedmiotami są np. ściana, siatka budowlana, pojazd. ekrany LED wykorzystywane przez skarżącą stanowią drugą z ww. kategorii przedmiotów - tj. takie przedmioty, które mogą, lecz nie muszą być nośnikiem reklamy. Organ I instancji błędnie uznał, że każde wykorzystanie takiego przedmiotu pod ekspozycję reklamy (w tym krótkotrwałe) czyni go przedmiotem służącym reklamie także w czasie, w którym ekspozycja reklamy nie występuje. Jeszcze dalej w swej interpretacji poszedł organ II instancji, który uznał, że nawet wyłączony ekran, czy też ekran, na którym wyświetlana jest informacja neutralna (np. data, godzina, temperatura powietrza), jest tablicą reklamową w rozumieniu u.p.z.p.. Zdaniem skarżącej nałożenie przewidzianej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do niezgodnych z uchwałą krajobrazową przedmiotów, które potencjalne mogą służyć ekspozycji reklamy, pod warunkiem, że są one wykorzystywane na ten cel w sposób ciągły i trwały. Powyższy wniosek potwierdza szczegółowa analiza u.p.z.p. Zgodnie z art. 37d ust. 8 u.p.z.p. krótkotrwałość emisji reklamy wyłącza możliwość skalkulowania wysokości kary. Przepis ten stanowi bowiem, że wysokość kary kalkuluje się "za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami". Z regulacji tej wynika zatem, że jeżeli przedmiot służący faktycznej emisji reklamy jedynie przez pewien czas w trakcie doby emituje reklamę i jedynie przez pewien czas w trakcie doby narusza uchwałę krajobrazową, kara nie może być nałożona za ten dzień, gdyż nie jest to "dzień niezgodności" nośnika z uchwałą. W ocenie Spółki przepisy u.p.z.p. nie obejmują urządzeń wielofunkcyjnych, które jedynie okresowo służą faktycznej emisji reklamy tj. wtedy gdy projekcja reklamy z ich wykorzystaniem nie ma charakteru stałego i nie jest równa 24 godzinom w ciągu jednego dnia.

Uzasadniając zarzut z pkt 3 skargi wskazano, że organ odwoławczy błędnie przyjął w skarżonej decyzji, że wątpliwości interpretacyjne podniesione przez skarżącą nie stanowią wątpliwości interpretacyjnych nie dających się rozstrzygnąć na gruncie dostępnych reguł wykładni, o czym najsilniej świadczy brak przekonywującego uzasadnienia w tej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dla odmiennego traktowania na gruncie u.p.z.p. aranżacji witryny pod lokalizację ekranu LED i pod prezentację towarów oferowanych do sprzedaży w danym lokalu. Takie stanowisko prowadzi do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa w zakresie możliwości wykorzystywania witryn lokali użytkowych na cele promocyjne. Naruszenie fundamentalnej w systemie prawa polskiego zasady konstytucyjnej, jaką jest zasada równości w prawie i równości wobec prawa, stanowi wystarczającą podstawę do wzruszenia zaskarżonych decyzji.

Rozwijając zarzut z pkt 4 skargi zarzuciła skarżąca, że organ odwoławczy błędnie uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wszelkie wątpliwości interpretacyjne powstające na kanwie wprowadzonych w 2015 r. przepisów u.p.z.p. w zakresie zasad i warunków sytuowania reklam w przestrzeni publicznej należy rozstrzygać na rzecz ochrony krajobrazu, gdyż taki był cel nowelizacji u.p.z.p., która implementuje do polskiego porządku prawnego Europejską Konwencję Krajobrazową.

Przyjęta przez organy obu instancji wykładnia celowościowa przepisów u.p.z.p. skutkująca rozszerzeniem zakresu zastosowania uchwał krajobrazowych o wnętrza obiektów budowlanych z uwagi na potrzebę pełniejszej ochrony krajobrazu w opinii skarżącej świadczy o błędnym identyfikowaniu przez organy celu i założenia nowelizacji u.p.z.p. z 2015 r. oraz Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, wywodząc z nich dyrektywy interpretacyjne, których w żadnym miejscu one nie wyrażają. Rozwijając powyższe wskazać trzeba, że Konwencja, która stanowiła przyczynek nowelizacji u.p.z.p. w 2015 r., nie przypisuje ochronie krajobrazu (a raczej takiej, czy innej wizji krajobrazu pożądanego) nadrzędnej roli w kształtowaniu polityki przestrzennej nad innymi wartościami prawnie chronionymi. Przeciwnie, Konwencja zakłada potrzebę harmonizowania wymogów ochrony krajobrazu z potrzebami społecznymi i gospodarczymi, co znajduje nie tylko wyraz w samej definicji krajobrazu, ale także w Preambule Konwencji, w której podkreślono potrzebę budowania "zrównoważonych relacji pomiędzy potrzebami społecznymi, działalnością gospodarczą i środowiskiem".

Podkreśliła skarżąca, że nie neguje samej zasadności ograniczania w drodze uchwał krajobrazowych lokalizowania reklam w przestrzeni publicznej. Skarżąca kwestionuje natomiast rozszerzającą interpretację przepisów u.p.z.p. wprowadzającą takie ograniczenia w stopniu nadmiernym i nieuzasadnionym.

Czym innym jest bowiem identyfikacja dobra uzasadniającego ingerencję w prawa i wolności obywatelskie (w tym przypadku dobrem takim jest krajobraz), a czym innym zasady wykładni przepisów, które taką ingerencję przewidują.

Dodała skarżąca, że projekt MORE realizowany przez Spółkę w pełni wpisuje się w nową rzeczywistość normatywną wprowadzoną w 2015 r. i koresponduje z założeniami Konwencji Krajobrazowej z uwagi na planowane miejsce lokalizowania nośnika informacyjnego, jakim jest witryna lokalu użytkowego. Skoro bowiem Konwencja zakłada konieczność równoważenia "potrzeb miejsca" różnych podmiotów, w tym podmiotów gospodarczych, to potrzeby promocji powinny mieć również zagwarantowane swoje miejsce w przestrzeni. Witryna lokalu użytkowego jest przestrzenią tradycyjnie wykorzystywaną na cele promocji, predysponowaną do tego celu i dla niego projektowaną. Można dyskutować, czy w określonych miejscach przestrzeni publicznej (przy drogach, na ścianach budynków itp.) dopuścić lokalizowanie reklam, zwłaszcza reklam wielkoformatowych, ale dyskutowanie o dopuszczalności wykorzystywania przestrzeni prywatnych (wnętrz obiektów) pomyślanych jako przestrzenie pod promocję gospodarczą nie służy realizacji zapisów Konwencji, a także kłóci się z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ograniczeń praw i wolności obywatelskich (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Reasumując, ani Konwencja Krajobrazowa, ani u.p.z.p. po nowelizacji z 11 września 2015 r., w żadnym ze swych postanowień nie tworzy domniemania pierwszeństwa ochrony - takiej, a nie innej wizji - krajobrazu w razie jego konfliktu z interesem prywatnym, a tym samym nie może być z niej wywodzona dyrektywa wykładni opartej na takim domniemaniu. Przeciwnie, w razie wątpliwości interpretacyjnych, co do ograniczeń praw i wolności obywatelskich na gruncie u.p.z.p. pełną aktualność zachowuje konstytucyjna zasada in dubio pro libertate. Tym samym, przyjęta przez organy obu instancji perspektywa interpretacyjna przepisów objętych wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej, jest nieuprawniona.

Przedstawiając argumentację do zarzutów z pkt 5 skargi podniosła Spółka, że organy obu instancji rozstrzygając sprawę z jej wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej naruszyły standardy procesowe określone w art. 11 ust. 1 u.P.p. oraz art. 7a §1 K.p.a, gdyż pomimo że w sprawie występują wątpliwości interpretacyjne podniesione przez Spółkę, organy rozstrzygnęły je na jej niekorzyść.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.P.p. jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ,

Powyższy przepis wyraża tzw. zasadę przyjaznej interpretacji przepisów, która przekłada na grunt ustawowy konstytucyjną zasadę in dubio pro libertate.

Przepis art. 11 ust. 1 u.P.p. znajduje swoje potwierdzenie także wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ujętych w K.p.a. Stosownie do art. 7a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Podkreśliła skarżąca, że w niniejszej sprawie znaczenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów i zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy jest szczególne, gdyż towarzyszą jej dwie inne zasady ustrojowe:

- ścisłej wykładni przepisów sankcyjnych (odnoszonej w niniejszej sprawie do art. 37d ust. 1 u.p.z.p.) ,

- oraz ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych (odnoszonej w niniejszej sprawie do art. 37a ust. 1 u.p.z.p.).

Pierwsza zasada nakazuje przypisać dosłowne brzmienie przepisom przewidującym odpowiedzialność karną lub karnoadministracyjną (w niniejszym postępowaniu dosłowne znaczenie zwrotowi "na obiekcie budowlanym", którym operuje art. 37d ust. 1 u.p.z.p.), druga interpretować upoważnienie ustawowe w sposób zawężający kompetencję organu administracji publicznej (w niniejszym postępowaniu kompetencję prawodawczą rady gminy do podjęcia uchwały krajobrazowej w kontekście problemu dopuszczalności objęcia uchwałą wnętrz obiektów budowlanych).

Tym samym skoro przepisy u.p.z.p. nie rozstrzygają wprost, czy uchwały krajobrazowe znajdują zastosowanie do aranżacji witryn lokali użytkowych, przyjąć trzeba że przedsiębiorca może korzystać z tej przestrzeni według własnego uznania, a działanie te nie może spotkać się z żadną formą restrykcji ze strony organów władzy publicznej.

Reasumując, Skarżąca wykazała we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, że sposób i zakres zastosowania przepisów u.p.z.p. budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Skarżąca przedstawiła równocześnie przyjęty przez siebie wynik ich wykładni znajdujący umocowanie w licznych argumentach wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. Pomimo to, organy obu instancji nie rozstrzygnęły ich na korzyść Skarżącej zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 1 u.P.p. Przeciwnie, w zaskarżonych decyzjach zajęły odmienne stanowiska interpretacyjne nie uzasadniając ich w sposób przekonujący, w szczególności nie wskazując na żadne argumenty prawne, które pozwalałaby na przypisanie temu stanowiska pierwszeństwa względem stanowiska Skarżącej.

Omawiając zarzuty z pkt 6 skargi dotyczące naruszenia art. 8 i art. 11 K.p.a wskazała skarżąca, że działania organów obu instancji w niniejszej sprawie dalece wybiegają poza granice swobody interpretacyjnej, nosząc w sobie w istocie cechy dowolności. Organy obu instancji nie tylko dokonały błędnej wykładni językowej przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p., ale całkowicie pominęły w swej wykładni etap wykładni systemowej art. 37a ust. 1 u.p.z.p., która ma kluczowe znacznie z punktu widzenia niniejszej sprawy.

Dokonując interpretacji przepisów u.p.z.p. organy pominęły kontekst normatywny wprowadzenia do polskiego porządku prawnego instytucji uchwały krajobrazowej oraz jej rodowód. Dokonana przez nie wykładnia jest fragmentaryczna i wybiórcza. Trudno jednoznacznie ocenić, czy przyjęte przez organy stanowiska interpretacyjne są wyłącznie wyrazem pasywizmu interpretacyjnego, czy też celowym działaniem dla uzasadnienia z góry założonej przez nie hipotezy interpretacyjnej.

Narracja uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, sprawia wrażenie wrogiego nastawienia organów do przedsięwzięcia zaplanowanego przez Spółkę, co wzbudza uzasadnione przeświadczenie, co do kierowania się przez nie przy podejmowaniu kwestionowanych rozstrzygnięć argumentacją pozaprawną (ich własnymi odczuciami estetycznymi), zamiast argumentacją prawną z całościowej, kompleksowej wykładni przepisów u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 sierpnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 5 listopada 2020 r. dotycząca zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wzmiankowane rozstrzygnięcia organów wydane zostały na podstawie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (t.j. z 2021 r., poz. 162) – dalej jako "u.P.p.". Stosownie do art. 34 ust 1 u.P.p. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).

Z powyższego wynika, iż warunkiem uzyskania od organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy (interpretacji indywidualnej) jest wynikający z tych przepisów obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne.

W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o udzielenie indywidualnej interpretacji dotyczący tego, czy w opisanym stanie faktycznym, Prezydent Miasta może nałożyć na nią administracyjną karę pieniężna, o której mowa w art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. karę za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w sposób niezgodny z przepisami uchwały nr XXXIX/52/2018 Rady Miasta z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz.Urz.Woj.. z 2018 r. poz. 2100), tzw. uchwały krajobrazowej.

Zasadnicze zatem w niniejszej sprawie znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy kara pieniężna, o której mowa w art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi obowiązek świadczenia przez skarżącą jako przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne.

Powyższy przepis stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej.

Z oczywistych względów stwierdzić należy, iż kara, o której stanowi przywołany przepis nie jest związana z obowiązkami świadczenia składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, albowiem przepisy regulujące tego rodzaju należności w żaden sposób nie odnoszą się do kary pieniężnej, której dotyczy wniosek skarżącej. Natomiast rozważyć należy czy przedmiotowa kara stanowi daninę publiczną.

Przepisy u.P.p. nie definiują pojęcia daniny publicznej. Wobec braku definicji legalnej w tej ustawie, należy zastosować jako podstawową regułę wykładni - wykładnię językową, uwzględniającą dyrektywę języka potocznego, która nakazuje przypisać takie znaczenie normie, jakie ma ona w języku potocznym (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 89- 92). Zatem w przypadku braku definicji w danym akcie normatywnym zasadą jest rozumienie i definiowanie pojęć zgodnie z ich rozumieniem w języku potocznym. Sięganie do definicji pojęć zawartych w innych aktach normatywnych, zasadniczo, z wyjątkiem definicji kodeksowych, bywa zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego. Odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych winno być wyjątkowo ostrożne, wymaga uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1469/11).

Zgodnie z Internetowym słownikiem języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/szukaj/danina.html) danina to 1. «obowiązkowe świadczenie w naturze lub w pieniądzach składane dawniej przez poddanych», 2. «coś, co jest składane w ofierze». Oczywistym jest, że w przedmiotowej sprawie można wziąć pod uwagę tylko pierwszą przytoczoną definicję. "Daniną" jest coś, co się daje, a zatem powinna być składana albo w naturze (np. plony zboża, sól, sukno), albo - obecnie - przede wszystkim w pieniądzu. Z kolei "daniną publiczną" jest obowiązkowe świadczenie na rzecz podmiotu publicznego (państwa, samorządu). Współczesne rozumienie pojęcia "danina publiczna" sugeruje również zasadniczo jej przeznaczenie, tj. że dochody z danin publicznych powinny iść na realizację celów publicznych.

Biorąc zatem pod uwagę przytoczoną powyżej wykładnię językową, uwzględniającą dyrektywę języka potocznego, danina publiczna nie obejmuje zakazów zachowania się jednostki sformułowanych w przepisach prawa. A więc uwzględniając taką wykładnię językową, która w prawie administracyjnym powinna mieć co do zasady prymat, uznać należy, że wniosek skarżącej nie dotyczył przepisów regulujących daninę publiczną.

Odwołując się posiłkowo do systemowej wykładni przedmiotowego przepisu, wskazać należy, że pojęcie daniny publicznej, rozumianej jako wynikające z przepisów prawa obciążenie dla m.in. przedsiębiorców, występuje przede wszystkim w art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy".

Podejmując próbę zdefiniowania "daniny publicznej" na tle tego przepisu Konstytucji RP, A. Krzywoń wskazał, m.in., że: "(...) daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym będzie świadczenie pieniężne pobierane na rzecz podmiotów publicznych, którego ustanowienie, choć częściowo, będzie służyło gromadzeniu środków potrzebnych na realizację przez państwo celów publicznych. Pieniężny charakter danin uzasadniony jest tym, że na współczesnym etapie rozwoju państwowości dostarczanie władzy publicznej pewnych rzeczy czy przymus wykonywania pracy nie są już tak znaczącymi przesłankami realizacji przez państwo zadań konstytucyjnych i ustawowych. Obowiązki ponoszenia świadczeń osobistych i rzeczowych - zaliczane do szerszej niż daniny publiczne konstytucyjnej kategorii świadczeń publicznych (...) - urzeczywistniają się zazwyczaj w sytuacjach krytycznych, podczas gdy kluczową rolę z punktu widzenia normalnego funkcjonowania państwa odgrywają świadczenia pieniężne". Następnie ten przedstawiciel doktryny prawniczej wskazał, że: "Warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych, oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej. Taka definicja daniny publicznej prowadzi do wyłączenia z kręgu tego pojęcia wszelkich kar pieniężnych i grzywien". Podsumowując, Autor ten przyjął, że "każde świadczenie pieniężne, które choć w części, nawet minimalnej, ustanawiane jest z zamiarem osiągania środków potrzebnych na realizację przez państwo jego zadań, jest daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym" (A. Krzywoń, "Podatki i inne daniny publiczne - podstawowe pojęcia konstytucyjne", ZNSA 2011/2/47-58).

Zdaniem Sądu, rozumienie pojęcia "daniny publicznej" w Prawie przedsiębiorców zasadniczo pokrywa się z jego rozumieniem konstytucyjnym, z ewentualnym rozszerzeniem tego pojęcia na część kategorii świadczeń publicznych (zdaniem Sądu, raczej w postaci świadczeń rzeczowych niż osobistych). Daniny publiczne nie są jednak równoznaczne z ciężarami publicznymi, które to pojęcie jest jeszcze szersze niż świadczenia publiczne.

Wskazać także należy, że pojęcie daniny publicznej zostało także zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym do danin publicznych zalicza się podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1638/09 wskazał, że pojęcie "danina publiczna", jest materią dziedziny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych do danin także zalicza podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Danina publiczna jest to zatem świadczenie pieniężne na rzecz podmiotów publicznoprawnych". Analogiczną argumentację przedstawiono w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 maja 2012 r., II GSK 488/11, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Pojęcie "daniny publicznej", które zostało użyte w tym przepisie, nie zostało zdefiniowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (podobnie jak w u.P.p. – uwaga Sądu). Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych".

Z kolei w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 8/09, Legalis) wskazano, że zwrot "daniny publicznej" jest rozmaicie definiowany w piśmiennictwie. Najogólniej łączy się go jednak z obowiązkiem świadczenia (zazwyczaj pieniężnego) na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym. Istotą takiego świadczenia jest jego powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Daninami publicznymi – jak dalej wywodzi ten sąd – będą zatem w pierwszej kolejności podatki i opłaty, także cła, dopłaty, państwowe pożyczki przymusowe, wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne. Ustalenia co do kar mogą jednak budzić poważne wątpliwości. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 914/17 (publ. Legalis) wskazano, że kara pieniężna ma charakter samoistny, w szczególności nie stanowi zabezpieczenia spełniania innych należności publicznoprawnych. Kara nie jest daniną publiczną mającą postać świadczenia publicznego, gdyż nie ma charakteru świadczenia odpłatnego lub nieodpłatnego, nie jest też nakładana w celu przymuszenia do realizacji tego świadczenia – nie ma tym samym charakteru sankcji egzekucyjnej. Dla określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny konieczne jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych, oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne do prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w pełni prezentowane wyżej stanowisko i stwierdza, iż kara pieniężna, o której stanowi art. art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być uznana za daninę publiczną w rozumieniu art. 34 ust 1 u.P.p., a zatem nie jest dopuszczalne udzielenie interpretacji indywidualnej w przedmiotowej sprawie.

Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i c) oraz § 3 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako "p.p.s.a." orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.