Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1023/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 9, art. 16 ust. 1a, art. 26 ust. 1- ust. 7, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1570
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
article: art. 28, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Y. S.A. z siedzibą w O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Y. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji") z [...] stycznia 2017 r., umorzył postępowanie zażaleniowe.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniach [...]-[...] czerwca 2016 r. WINB przeprowadził kontrolę u sprzedawcy - "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany w postaci płyt styropianowych [...][...] 100 mm, wyprodukowany przez skarżącą. Ustalenia kontroli zawarto w protokole kontroli z [...] czerwca 2016 r. (nr akt kontroli: [...]). Podczas kontroli pobrano do badań próbkę ww. wyrobu budowlanego i zlecono jej badanie laboratorium – P. C. B. i C. S.A., Oddział w [...], Laboratorium Wyrobów Budowlanych. Z badań wyrobu budowlanego sporządzono sprawozdanie [...] z [...] sierpnia 2016 r. W wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono, że kontrolowany wyrób budowlany nie spełnia wymagań deklarowanych przez producenta w zakresie następujących właściwości: współczynnika przewodzenia ciepła, oporu cieplnego, wytrzymałości na zginanie, naprężeń ściskających przy [...] % odkształceniu, długości oraz nasiąkliwości wodą przy długotrwałym zanurzeniu. W konsekwencji tych ustaleń organ I instancji postanowieniem z [...] września 2016 r. ustalił opłatę w kwocie [...] zł brutto stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzonych badań wyrobu budowlanego i zobowiązał do jej uiszczenia "[...] Sp. z o.o., ul. [...],[...]". W wyniku wniesionego zażalenia przez "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na ww. postanowienie, GINB postanowieniem z [...] listopada 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że stroną postępowania jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą wskazaną w rejestrze sądowym, a nie jej jednostka organizacyjna, która stanowi wydzieloną część majątku nieposiadającą podmiotowości prawnej. Jednocześnie GINB zaakcentował, iż w postanowieniu WINB stronę oznaczono jako "[...] Sp. z o.o., ul. [...],[...]", a do rejestru przedsiębiorców została wpisana "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, WINB postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. ponownie ustalił opłatę w wysokości [...] zł brutto, stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzenia badań wyrobu budowlanego wyprodukowanego przez skarżącą i nałożył na kontrolowanego sprzedawcę, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek jej uiszczenia.

Przy piśmie z [...]lutego 2017 r. P. Ce. B. i C. S.A., Oddział w [...], Laboratorium Wyrobów Budowlanych przekazało uzupełnione sprawozdanie z badań [...]- wydanie [...] z [...] stycznia 2017 r.

Na powyższe postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2017 r. zażalenie wniosła skarżąca, zarzucając poddanie wyrobu budowlanego badaniom, które nie były dla niego deklarowane, przez co koszt tych badań znacznie wzrósł.

Powołanym na wstępie postanowieniem GINB umorzył postępowanie zażaleniowe, wskazując, że zażalenie może złożyć jedynie strona postępowania. Dlatego w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego zażalenie, obowiązkiem organu zażaleniowego w pierwszej kolejności było zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności zażalenia, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania zażaleniowego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia zażalenia obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a.

Powołując się na treść art. 26 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1570 ze zm.; dalej: "u.w.b.") organ II instancji podkreślił, że postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań nie jest powiązane z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych. Postanowienie to może być wydane niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne w przedmiocie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań toczy się czy też nie.

GINB podniósł, iż przepis art. 26 ust. 3 u.w.b. odnosi się do kontrolowanego, zaś przez kontrolowanego należy rozumieć przedsiębiorcę w znaczeniu nadanym przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, u którego to prowadzona jest kontrola wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu. Przepis ten nie posługuje się takimi pojęciami jak "strona" czy "producent".

Jednocześnie organ II instancji zauważył, że art. 26 ust. 4 u.w.b. przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań, lecz nie wskazuje podmiotów uprawnionych do złożenia zażalenia. Rozstrzygnięcia tej kwestii należy szukać w przepisach k.p.a. Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy stronie, a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Analizując pojęcie interesu prawnego na gruncie orzeczeń sądów administracyjnych, GINB doszedł do wniosku, że producent wyrobu budowlanego, który nie jest jednocześnie kontrolowanym, nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym zakresie, gdyż postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań zobowiązuje do jej uiszczenia wyłącznie podmiot, u którego przeprowadzono kontrolę wyrobu budowlanego. Zaznaczył, iż kwestia ustalenia tej opłaty nie ma bezpośredniego wpływu na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych, w którym producent jest stroną.

GINB wyjaśnił też, że doręczenie postanowienia WINB z [...] stycznia 2017 r. producentowi, tj. skarżącej i zamieszczenie jej w rozdzielniku adresatów tego postanowienia, nie oznacza, iż skarżąca została uznana za stronę. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony nie decyduje organ administracji, lecz przepisy. Nawet uznanie producenta za stronę przez organ I instancji, nie powoduje, że organ zażaleniowy związany jest takimi ustaleniami. Rzeczą organu zażaleniowego jest bowiem m.in. dokonanie samodzielnych ustaleń w przedmiocie statusu skarżącej się jako strony postępowania. W tym kontekście GINB powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/09, w którym stwierdzono, iż dopuszczenie przez organy administracji publicznej danego podmiotu do udziału w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym nie powoduje, że podmiot ten automatycznie staje się stroną takiego postępowania. Zatem fakt doręczenia rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym nie wpływa na legitymację procesową do jego zaskarżenia (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: "NSA"/: orzeczenia.nsa.gov.pl).

GINB zaakcentował, iż postępowanie zażaleniowe, w myśl art. 127 w związku z art. 144 k.p.a., podporządkowane jest bezwarunkowo zasadzie skargowości, co oznacza, że właściwy instancyjnie organ uzyskuje prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania w niej rozstrzygnięcia jedynie na podstawie prawidłowo wniesionego zażalenia. Prawidłowość oznacza niewadliwość formalną podania określonego jako zażalenie oraz złożenie go w ustawowo zastrzeżonym terminie i przez uprawniony do tej czynności podmiot. Wszystkie te warunki winny stać się przedmiotem wyczerpujących ustaleń organu zażaleniowego. W konsekwencji obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnosi się również do badania statusu strony w postępowaniu zażaleniowym. Ze względu na to, że zażalenie na postanowienie WINB z [...] stycznia 2017 r. zostało wniesione przez skarżącą, która nie legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu, organ II instancji umorzył postępowanie zażaleniowe.

Natomiast odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu dotyczącego zbyt szerokiego zlecenia badań przez organ I instancji, GINB wskazał, iż pozostaje on bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Powyższe postanowienie GINB stało się przedmiotem skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosła o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 26 ust. 3 u.w.b.,

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1a u.w.b.

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 u.w.b.,

d) niezastosowanie art. 4 ust. 3 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011 r., str. 5; dalej: "rozporządzenie nr 305/2011"),

e) niezastosowanie art. 26 ust. 7 u.w.b.,

f) niezastosowanie art. 15a u.w.b.,

- skutkujące błędnym uznaniem, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny do złożenia zażalenia na postanowienie WINB,

g) niezastosowanie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym

- skutkujące nieuchyleniem postanowienia WINB w sytuacji, w której zakres badań zleconych przez organ I instancji wykracza poza zakres określony prawem;

2) naruszenie przepisów postępowania poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a.:

- skutkujące błędnym uznaniem, iż skarżąca nie ma statusu strony, który uprawniałby ją do zaskarżenia postanowienia organu I instancji,

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.:

- skutkujące umorzeniem postępowania zażaleniowego w sytuacji, w której nie było ku temu zasadnych przesłanek.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że GINB dokonał niewłaściwych ustaleń odnośnie wpływu postanowienia organu I instancji na jej sferę prawną. Stosując wykładnię pojęcia "strony" na potrzeby postępowania zażaleniowego, organ II instancji błędnie oparł się wyłącznie na treści art. 26 ust. 3 u.w.b., posługując się użytym w przepisie wyrazem "kontrolowany". Powołując się na orzeczenia NSA, spółka podkreśliła, iż zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym nie należy traktować wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego. Zatem do skutecznego wszczęcia sprawy administracyjnej należy wykazać, że sfera prawna podmiotu występującego z żądaniem wymaga ochrony w postaci przeprowadzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia oraz, że istnieje przepis prawa materialnego, z którego wynika prawo do uzyskania takiej ochrony.

Skarżąca wskazała, że skontrolowany przez WINB wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, dla którego zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 305/2011 producent ma obowiązek sporządzić deklarację właściwości użytkowych i umieścić na wyrobie oznakowanie CE. Natomiast art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 305/2011 stanowi, iż "Poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi [...).". W związku z powyższym, postanowienie nakładające na sprzedawcę obowiązek uiszczenia kosztów badań próbki wyrobu, oddziałuje w sposób pośredni na sytuację prawną producenta wyrobu, który ponosi odpowiedzialność za ten wyrób. Dzieje się tak, gdyż w wyniku wykonania przez kontrolowanego ww. postanowienia nabywa on roszczenie przeciw producentowi o zwrot uiszczonej opłaty tytułem naprawienia szkody. Zatem kontrolowany sprzedawca nie jest zobowiązany do wykazywania inicjatywy w zakresie podejmowania jakichkolwiek prób udowodnienia zgodności wyrobu z u.w.b. Wszelkie konsekwencje związane z biernością sprzedawcy na etapie kontroli w rzeczywistości oddziałują na sferę prawną producenta.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że obowiązek uiszczenia opłaty z art. 26 ust. 3 u.w.b. powinien być nałożony przede wszystkim tylko w sytuacji, w której badania przeprowadzono zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem i ze zharmonizowanymi normami mającymi zastosowanie do danego wyrobu. W tym zakresie spółka zakwestionowała wykonane na zlecenie WINB badania jako niezgodnie z § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. Powyższa niezgodność polega na tym, iż organ I instancji zlecił przeprowadzenie badań na ustalenie właściwości, które nie są deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobu, przez co koszt tych badań wzrósł w sposób nieuzasadniony. Za nieuprawnione należy więc uznać działanie WINB, w ramach którego obciążył on kontrolowanego (a w następstwie producenta) kosztem badań wykonanych sprzecznie z prawem. W konsekwencji dla ochrony interesu prawnego, producentowi nie powinno odmawiać się możliwość złożenia zażalenia na postanowienie WINB, które nakłada obowiązek uiszczenia opłaty za nierzetelne lub niezgodnie z prawem badania.

Skarżąca nie zgodziła się też z twierdzeniem GINB, iż ustalenie powyższej opłaty nie ma bezpośredniego wpływu na wszczęcie postępowania administracyjnego. Powyższy przepis zakłada bowiem, że organ ma obowiązek ustalenia ww. opłaty wyłącznie w przypadku uzyskania negatywnego wyniku badań próbki. W następstwie ta okoliczność może stanowić samodzielną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1a u.w.b., a wydane przez organ w wyniku tegoż postępowania rozstrzygnięcie oddziałuje w sposób bezpośredni na sytuację prawną skarżącej, gdyż kształtuje jej obowiązki.

Swój interes prawny do kwestionowania poprawności ustalenia kosztów wyników badań skarżąca wywiodła również z art. 26 ust. 7 u.w.b. i art. 15a u.w.b. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów, wyniki badań próbek są publikowane przez GINB w formie komunikatu w BIP Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, do którego bezpłatny dostęp ma każdy zainteresowany. W publikowanych przez GINB wynikach umieszcza się nazwę producenta, nie zaś kontrolowanego sprzedawcy. Natomiast w trybie art. 15a u.w.b. kopie wydanych przez organ decyzji ostatecznych przekazywane są Prezesowi UOKiK, a następnie upubliczniane w Rejestrze Wyrobów Niezgodnych, również z wymienieniem nazwy producenta. Dlatego zdaniem skarżącej, jej interes prawny do złożenia zażalenia na postanowienie WINB tym bardziej zasługuje na ochronę, gdyż wyniki badań zostały przeprowadzone nierzetelnie i niezgodnie z prawem, a dostęp do nich ma nieograniczony krąg zainteresowanych.

W ocenie spółki, interes prawny producenta do bycia stroną w postępowaniu zażaleniowym w rzeczywistości zasługuje na większą ochronę niż interes prawny kontrolowanego sprzedawcy. Sprzedawca nie ma wpływu na zgodność kontrolowanego wyrobu z u.w.b. ani tym bardziej nie ma obowiązku weryfikować tej zgodności. Z uwagi na domniemanie wynikające z posiadania przez wyrób deklaracji właściwości użytkowych i przypisaną producentowi odpowiedzialność z rozporządzenia nr 305/2011, wszelkie konsekwencje powstałe w związku z kontrolą, a następnie wszczętym postępowaniem administracyjnym finalnie godzą w interes prawny skarżącej.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisami art. 26 u.w.b. właściwy organ może zlecić badanie pobranych próbek wyrobu budowlanego lub próbek kontrolnych akredytowanemu laboratorium, albo - w przypadku, gdy żadne laboratorium nie posiada akredytacji w zakresie kontrolowanego wyrobu budowlanego - laboratorium właściwej przedmiotowo jednostki oceny technicznej lub laboratorium właściwej przedmiotowo krajowej jednostki oceny technicznej. Badanie próbki kontrolnej przeprowadza się na wniosek kontrolowanego (ust. 1). Po przeprowadzeniu badań sporządza się sprawozdanie z badań, które dołącza się do protokołu kontroli (ust. 2). Jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych niniejszą ustawą, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Do kosztów tych zalicza się koszty badań przeprowadzonych przez laboratoria, o których mowa w ust. 1, oraz koszty transportu i przechowywania próbki (ust. 3). Opłatę, o której mowa w ust. 3, właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Opłatę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W przypadku nieuiszczenia jej w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 4). Opłata, o której mowa w ust. 3, stanowi dochód budżetu państwa (ust. 5). W przypadku gdy przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany spełnia wymagania określone niniejszą ustawą, koszty przeprowadzonych badań ponosi Skarb Państwa (ust. 6). Wyniki badań próbek, o których mowa w ust. 1, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego publikuje, w formie komunikatu, w Biuletynie Informacji Publicznej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (ust. 7).

Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 26 ust. 3 u.w.b. został zmieniony z dniem 30 grudnia 2010 r. ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz ustawy o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 114, poz. 760). W wyniku nowelizacji zawarty w ww. przepisie ustawy o wyrobach budowlanych wyraz "producent" został zastąpiony wyrazem "kontrolowany". Zatem zmianie uległ adresat zawartej w przepisie normy. Obecnie podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty z tytułu kosztów przeprowadzonych badań nie jest producent, ale kontrolowany, pod pojęciem którego – stosownie do treści art. 2 pkt 9 u.w.b. – mieści się przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), u którego prowadzi się kontrolę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu. Wprowadzona zmiana ma na celu zwiększenie efektywności kontroli organów nadzoru budowlanego oraz ochronę nabywców przed wyrobami niebezpiecznymi lub o gorszych właściwościach użytkowych niż deklarowane przez producenta.

Na podstawie delegacji zawartej w art. 27 ust. 1 u.w.b. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał w dniu 23 grudnia 2015 r. rozporządzenie w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 2332; dalej: "rozporządzenie"). Według § 8 ust. 1 rozporządzenia, opłatę, o której mowa w art. 26 ust. 3 u.w.b., właściwy organ prowadzący kontrolę ustala na podstawie udokumentowanych kosztów:

1) badań przeprowadzonych przez laboratorium;

2) transportu próbki;

3) przechowywania próbki.

Przepis § 8 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że uiszczona opłata lub jej część, która stała się nienależna w wyniku zmiany lub uchylenia postanowienia, o którym mowa w art. 26 ust. 4 u.w.b., podlega zwrotowi w całości lub części, w ciągu 30 dni od dnia zakończenia postępowania. Natomiast, jak wskazuje § 8 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku ustalenia, w wyniku postępowania, o którym mowa w art. 16 ust. 1a u.w.b., że wyrób budowlany spełnia wymagania określone ustawą, organ prowadzący kontrolę zwraca opłatę z urzędu, w terminie 30 dni od dnia zakończenia postępowania. Z kolei zgodnie z ww. art. 16 ust. 1a u.w.b. postępowanie w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w niniejszej ustawie wszczyna się z urzędu, na podstawie ustaleń kontroli.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż uprawnienie do wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 26 ust. 4 u.w.b. przysługuje wyłącznie kontrolowanemu. To on bowiem jest zobowiązany do jej pokrycia. Zaakceptowanie stanowiska, iż skarżąca jako producent ma prawo zaskarżenia postanowienia ustalającego opłatę stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzonych badań prowadziłoby do niedopuszczalnej, bo rozszerzającej interpretacji przepisu art. 26 ust. 4 u.w.b. Uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia jest ściśle związane z kontrolą, której zakres podmiotowy ogranicza się do kontrolowanego i kontrolującego. Dlatego wydawane w toku kontroli przez kontrolującego postanowienia – przewidziane nie tylko w art. 26 ust. 4 u.w.b., ale też w in. przepisach jak np. w art. 22 ust. 1 u.w.b. czy art. 22c ust. 1 u.w.b. – może skarżyć w drodze zażalenia tylko kontrolowany. Podobnie, tylko kontrolowany może zgłosić uwagi do protokołu kontroli (art. 21 ust. 6 u.w.b.). Przyznanie innym podmiotom, np. producentowi (jak chciałaby tego skarżąca) czy importerowi, legitymacji do kwestionowania postanowień kontrolującego godziłoby, w ocenie Sądu, w istotę i cele kontroli oraz prowadziłoby do rozmycia odpowiedzialności kontrolowanego. Jak słusznie zauważają zarówno skarżąca, jak i organ, kontrolę należy odróżnić od postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym wyrobów budowlanych. Odrębność tę potwierdza sama nazwa rozdziału 4 u.w.b.: "Kontrola i postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym wyrobów budowlanych". Z treści art. 16 u.w.b. wynika, iż kontrola jest niezależna od postępowania administracyjnego w przedmiocie, wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym wyrobów budowlanych, ale już wszczęcie tego postępowania zależy od ustaleń kontroli (por. art. 16 ust. 1a u.w.b.).

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, WINB w oparciu o art. 61 § 4 kpa oraz art. 16 ust. 1 a u.w.b. zawiadomieniem z [...] sierpnia 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego [...][...][...] mm, jako niespełniającego wymagań u.w.b. W toku tego postępowania skarżąca (jako jego strona) wniosła o doręczenie kserokopii protokołu kontroli i sprawozdania z badań nr [...], które to dokumenty (w kopiach) zostały jej doręczone przy piśmie WINB z [...] września 2016 r. Skarżąca miała zatem możliwość zajęcia stanowiska w toku tego postępowania, które zakończyło się decyzją WINB z [...] września 2016 r. nakazującą skarżącej jako producentowi wycofanie z obrotu partii [...] m3 ([...] opakowania) ww. wyrobu budowlanego oraz decyzją WINB z [...] września 2016 r. zakazującą sprzedawcy dalszego sprzedawania ww. wyrobu budowlanego.

Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie służy stronie, a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Należy zgodzić się z organem, iż skarżąca – nie będąc kontrolowanym - nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu wydanego w ramach kontroli postanowienia. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Zaakcentować w tym miejscu należy, iż przepis art. 26 ust. 3 u.w.b. nakłada na kontrolowanego (w niniejszej sprawie: [...] Sp. z o.o.) obowiązek zwrotu opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań wyrobu budowlanego. Podnoszona przez skarżącą bierność sprzedawcy podczas kontroli obciąża wyłącznie kontrolowanego; może skutkować ustaleniem mu przedmiotowej opłaty. Jednakże to kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia tej opłaty i to on – w razie nieuiszczenia – naraża się na ściągnięcie jej w trybie egzekucji administracyjnej. Nie wiadomo przy tym, na jakiej podstawie skarżąca opiera roszczenie kontrolowanego do niej (jako producenta) o zwrot tej opłaty. Powołując się na art. 26 ust. 7 u.w.b. (przewidujący obowiązek publikacji przez GINB wyników badań próbek w formie komunikatu w Biuletynie Informacji Publicznej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) i art. 15a u.w.b. (według którego kopie wydanych przez organ decyzji ostatecznych przekazywane są Prezesowi UOKiK, a następnie upubliczniane w Rejestrze Wyrobów Niezgodnych, również z wymienieniem nazwy producenta), skarżąca myli interes prawny z interesem faktycznym. Z tym ostatnim mamy do czynienia, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Skarżącej, co oczywiste, zależy na dobrej opinii producenta wyrobów budowlanych. Jednak obawa o utratę pozycji na rynku producentów wyrobów budowlanych nie może uzasadniać interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu postanowienia ustalającego opłatę stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzonych badań jej wyrobu budowlanego w ramach kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy. Również okoliczność, iż skontrolowany przez WINB wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, dla którego zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 305/2011 producent ma obowiązek sporządzić deklarację właściwości użytkowych i umieścić na wyrobie oznakowanie CE ani też wynikająca z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 305/2011 odpowiedzialność producenta za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi nie mogą stanowić podstawy do poszerzenia kręgu podmiotów uczestniczących w kontroli. Podmiotami tymi są wyłącznie kontrolowany (w rozpoznawanej sprawie: sprzedawca) i kontrolujący. Ewentualne oddziaływanie wyników kontroli na pozycję skarżącej jako producenta wyrobu budowlanego (będącego przedmiotem kontroli) nie kreuje legitymacji skarżącej do skarżenia postanowienia nakładającego na sprzedawcę obowiązek uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów badań wyrobu budowlanego.

Wobec ustalenia, że skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu, organ II instancji prawidłowo umorzył postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a.

Reasumując, należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów. Wydane przez GINB zaskarżone postanowienie z [...] marca 2017 r. znajduje oparcie w powołanych w jego sentencji przepisach.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.