Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 612/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1-8, art. 5 ust. 1 pkt 1-5,
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Poświętne z dnia 29 października 2019 r. nr VII/60/19 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Poświętne stwierdza nieważność § 2, § 6, § 17 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 29 października 2019 r. Rada Gminy w Poświętnem podjęła uchwałę nr VII/60/19 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Poświętne (dalej również: "Regulamin"), działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, 1629 i z 2019 r. poz. 730, 1403, 1579, dalej: "u.c.p.g.").

W treści § 2 ww. uchwały wskazano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub,

w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w § 3 regulaminu;

4) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

5) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia

13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przepisami odrębnymi;

6) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

7) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

W § 6 uchwały wskazano, że: właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wydłuż nieruchomości (ust. 1); uprzątnięcie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, umożliwiające ich zebranie przez służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię (ust. 2) oraz, że nieusunięty lód należy posypać piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości (ust. 3).

Z kolei w § 17 ust. 3 pkt 1 uchwały wskazano, że wyprowadzanie psa

w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków, tj. właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzenia psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się

w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe;

Skargę na ww. uchwałę w zakresie § 2, § 6 i § 17 ust. 3 pkt 1 wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Rejonowy

w B., zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 135 w zw. z § 143 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jak i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – polegające na wydaniu przepisów Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy oraz innych ustaw przez:

1. powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 2 Regulaminu w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości zapewniających utrzymanie czystości

i porządku, które to obowiązki zostały określone przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 1-5 u.c.p.g.;

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości określonych w § 6 Regulaminu, a także ich nieuprawnioną modyfikację przez określenie dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości;

3. przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny, na smyczy i w kagańcu.

W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2, § 6 i § 17 ust. 3 pkt 1.

W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Gminy w Poświętnem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1-8 lit. c u.c.p.g., obowiązana była do określenia w regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w zakresie tam opisanym. Rada wykroczyła zaś poza przyznane jej upoważnienie ustawowe, określając w § 2 pkt 1-7 Regulaminu kwestie unormowane w art. 5 ust. 1 pkt 1-5 u.c.p.g., a w § 6 Regulaminu kwestie unormowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Skarżący podkreślił, że postanowienia Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać tych regulacji, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Odnosząc się zaś do regulacji zawartej w § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, skarżący powołując się na orzecznictwo oraz posiłkując się treścią art. 77 k.w., wskazał, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i uwarunkowań, może

w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wskazał, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym uprawnień właścicieli psów bądź nałożenie na nich dodatkowych obowiązków, musza być wprowadzone

z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącego postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie w tym względzie specyficznych sytuacji, mogące zostać niekiedy uznane jako nadmierne i w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tą zasadę naruszać.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Poświętnem wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że nie przekroczyła upoważnienia ustawowego formułując § 2

i § 6 Regulaminu, a także, że § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu nie sformułowała generalnego nakazu wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu.

W dniu 22 października 2020 r. o godzinie 10:22, tj. po wydaniu w niniejszej sprawie wyroku na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy

z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia

w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2

w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, wpłynęło na pocztę elektroniczną sądu rozszerzenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie zarzutów i wniosków w niej zawartych zgłoszonych wyłącznie w treści skargi, tj. nie obejmujących rozszerzenia zgłoszonego już po podpisaniu wyroku wydanego po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismo rozszerzające zarzuty skargi, wniesione e-mailem

w dniu 22 października 2020 r., zostało odebrane przez pracownika sekretariatu

o godzinie 10.22 już po podpisaniu wyroku i publicznym udostępnieniu sentencji wyroku przez Wydział Informacji Sądowej. O zdjęciu sprawy z wokandy posiedzenia jawnego i skierowaniu sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym (czyli zmianie trybu procedowania) strony zostały powiadomione w dniu 20 października 2020 r. w wykonaniu zarządzenia z dnia 19 października 2020 r.

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020 r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień

22 października 2020 r., a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 pażdziernika2020 r.

w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U.

z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym

z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr VII/60/19 Rady Gminy Poświętne z dnia 29 października 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Poświętne (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2019 r., poz. 5132), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów wskazanego przepisu. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g, a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 tej ustawy, w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa, a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku

z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego, ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy

z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także

z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy

z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym

w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide:

I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne

z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.

Przede wszystkim rację ma Prokurator, że § 2 Regulaminu, składający się z siedmiu punktów stanowi dosłowne powtórzenie bądź modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1-5 u.c.p.g. Porównując treść zapisów Regulaminu z treścią ww. przepisu ustawy nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Rada Gminy nie była upoważniona do powielania kwestii unormowanych w art. 5 ust. 1 pkt 1-5 u.c.p.g. Ten ostatni przepis znajduje się w Rozdziale 3 omawianej ustawy, zatytułowanym "Obowiązki właścicieli nieruchomości" i określa ustawowe obowiązki ww. podmiotów w zakresie utrzymania czystości i porządku. Ponowne zatem uregulowanie powyższej materii przez prawodawcę lokalnego stanowi wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego. Jednocześnie wskazać należy, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego - czyli akcie podustawowym - treści regulacji ustawowej należy ocenić również, jako naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej

(art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz § 137 rozporządzenia ZTP; por. np. wyroki TK z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000, nr 8, poz. 296; z 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00, OTK-A 2002, nr 5, poz. 63; z 14 października 2002 r., sygn. akt U 4/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 64 oraz z 24 marca 2003 r., sygn. akt P 14/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 22), mogące prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy (por. np. uchwałę SN z 26 listopada 1993 r., sygn. akt III CZP 63/93, OSNC 1994, nr 6, 132; wyrok SN z 8 maja 1970 r., sygn. akt I CR 48/70, OSNC 1971, nr 4, poz. 65). Takie powtórzenie jest co do zasady niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Końcowo wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że powtórzenie to miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej jednak przyjmując nawet dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, uznać należy, że kontrolowana uchwała ich nie spełnia.

Przytoczenie zatem przez Radę w omawianym postanowieniu uchwały, normy rangi ustawowej i powtórzenie uprawnienia zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1-5 u.c.p.g. stanowi naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Dlatego też przyjąć należy, co trafnie zarzuca Prokurator, że spornych postanowień uchwały nie podjęto w granicach ustawowego upoważnienia.

Zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa zapisem

§ 6 Regulaminu. Przepis ten składa się z trzech ustępów. Na mocy kwestionowanego postanowienia, na właścicieli nieruchomości został nałożony "obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości" (ust. 1), ze wskazaniem, że usunięcia tego należy dokonywać "w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, uniemożliwiające ich zebranie przez służy utrzymujące w stanie czystości jezdnię" (ust. 2). W myśl zaś ust. 3 omawianego paragrafu "nieusunięty lód należy posypywać piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania śliskości".

Zgodnie zaś z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie podjęcia skarżonej uchwały), w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości

w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Porównanie treści zakwestionowanych a przytoczonych wyżej zapisów § 6 ust. 1-3 Regulaminu z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, wskazuje, że kwestionowane zapisy Regulaminu nie realizują normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważniającej, odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowią niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości, ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost ustawa o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi zatem do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4 brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach Regulaminu (tak m.in: wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Gd 80/19, WSA w Poznaniu

z 14 sierpnia 2019 r. sygn. IV SA/Po 365/19, WSA w Bydgoszczy z 4 września

2019 r. sygn. II SA/Bd 506/19, WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r. sygn. II SA/Ke 786/19, WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 179/20 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Ponadto kwestia dotycząca sposobu postępowania z błotem, śniegiem, lodem i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne

(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, w Łodzi z 29 października 2015 r. sygn. akt

II SA/Łd 637/15, w Kielcach z 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (por. wyroki WSA:

w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 446/15; w Białymstoku z 4 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 179/20).

Dodatkowo w kwestionowanym zapisie uchwały rozszerzono obowiązki właścicieli nieruchomości poprzez ich zobowiązanie do posypywania piaskiem lub innym środkiem chodnika oraz do usuwania uprzątniętego błota, śniegu, lodu

i innych zanieczyszczeń w miejscu niepowodujące zakłóceń, w pierwszym przypadku w celu zlikwidowania jego śliskości a w drugim tak, aby nie utrudniało to ruchu pieszym i pojazdom. Jeszcze raz powtórzyć należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia,

w szczególności nadkładania niejako czynności dodatkowych obok uprzątnięcia zanieczyszczeń w postaci "likwidowania śliskości" w wyraźnie określony sposób, tj. przy użyciu piasku lub innego środka". (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 lipca 2014 r. II SA/Gl 258/14). Na marginesie należy zaznaczyć jedynie, że sformułowania zawarte w omawianym przepisie nie są precyzyjne i nie dają jednoznacznej pewności, kiedy służby porządkowe uznałyby obowiązek za właściwie wypełniony.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w omawianym zakresie Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, naruszając wskazaną wyżej zasadę z art. 7 Konstytucji RP oraz wynikającą z art. 94 Konstytucji RP zasadę stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadny jest także zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu. Zapis powyższy dotyczy obowiązku właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe i wskazuje, że wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków, tj. "właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe".

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa stanowiska dotyczące kwestii uregulowania przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, tj. kwestii sposobu realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jedno stanowisko dopuszcza regulacje regulaminowe zakładające konieczność trzymania zwierzęcia na smyczy,

a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 618/14 i II OSK 2950/19). Drugie uznaje bezwzględny obowiązek trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek zwierzęcia, stan psychofizyczny zwierzęcia, czy inne ograniczenia zwierzęcia, za niehumanitarny, naruszający zasadę proporcjonalności (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 1492/12, II OSK 2541/19, II OSK 921/20).

Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za stanowiskiem drugim. Przede wszystkim zauważa, że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Określony kwestionowanym zapisem bezwzględny obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras "dużych i olbrzymich" bądź "uznawanych za agresywne" lub "zachowujące się w sposób agresywny" na smyczy i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, a także narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn.

II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z dnia 20 maja

1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa

o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras "dużych i olbrzymich" bądź "uznawanych za agresywne" lub "zachowujące się w sposób agresywny" na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis Regulaminu zawiera niedookreślone pojęcia: "psa ras dużych i olbrzymich" "uznawanych za agresywne" lub "zachowujące się w sposób agresywny". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Podobnie zwrot "osoby dorosłe" jest sformułowaniem niedookreślonym i nie wiadomo, czy należy je utożsamiać z pojęciem "pełnoletniości". Wskazane sformułowania mogą zatem prowadzić do różnych interpretacji omawianych przepisów.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił również i ten zarzut Prokuratora oraz wywiedzioną w związku z tym argumentacją w zakresie zgodności z prawem wyżej omawianego przepisu, tj. § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu.

W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy uznać stanowisko organu, że Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zarzuty Prokuratora są w tej mierze bezzasadne. Jak bowiem wskazano i umotywowano powyżej, wszystkie zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały ewidentnie wykraczają poza ustawowo przewidziany zakres przedmiotowy regulaminu

i zasługują na uwzględnienie.

Dlatego też należało orzec o stwierdzeniu nieważności § 2, § 6 oraz § 17 ust 3 pkt. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Poświętne, za podstawę przyjmując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).