Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 781/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w K. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z zakresu administracji publicznej skargę oddala.


UZASADNIENIE

"A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" S.K.A. z siedzibą w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie, że czynności Prezydenta Miasta K. z zakresu administracji publicznej polegające na założeniu karty adresowej zabytku nieruchomego hotelu "[...]" w K. oraz włączeniu tej karty do gminnej ewidencji zabytków, zostały wykonane z naruszeniem prawa. Strona skarżąca pismem z dnia 12 kwietnia 2012r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Strona skarżąca zarzuciła, iż kwestionowane czynności Prezydenta Miasta K. stanowią naruszenie:

- art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, póz. 1568 ze zm.) poprzez dokonanie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego hotelu "[...]" do gminnej ewidencji zabytków bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

- § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz. U. Z 2011 r. Nr 113, póz. 661), poprzez niedokonanie sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez dokonanie czynności w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej,

- art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich;

- art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 K.p.a., poprzez niezachowanie .zasady dwuinstancyjności.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że przedmiotowy obiekt nie znalazł się w Wykazie Zabytków przekazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do dnia 5 grudnia 2010r., a zatem organ ten nie uznał go za obiekt, który ma podlegać ochronie zgodnie ze wskazaną ustawą.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, iż kwestionowane czynności zostały wykonane z naruszeniem prawa, a w związku z tym o nakazanie Prezydentowi Miasta K. usunięcia wpisu z gminnej ewidencji zabytków oraz anulowanie założonej karty adresowej zabytku dla obiektu hotel "[...]" położonego w K. przy [...].

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał na przebieg postępowania podając, iż pismem z dnia 25 marca 2011 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wystąpił z wnioskiem do Miejskiego Konserwatora Zabytków o włączenie nieruchomości hotel "[...]" do gminnej ewidencji zabytków Gminy Miejskiej K. Jako podstawę prawną wskazał m.in. art. 22 pkt. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Następnie, pismem z dnia 28 marca 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków wystąpił do Konserwatora Zabytków o ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków wskazanych w tym piśmie obiektów m.in. Hotelu [...] załączając do tego pisma karty ewidencyjne siedmiu obiektów. Karty te zostały wygenerowane z informatycznej bazy danych System Ewidencji Obiektów Zabytkowych. W odpowiedzi, pismem z dnia 29 marca 2011 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował Urząd Miasta K. Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego o przyjęciu załączonych kart obiektów zabytkowych i potwierdził, że stanowią one podstawę do wykonania kart gminnej ewidencji zabytków, ale także sporządzania lub aktualizowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, programu opieki nad zabytkami oraz do ewentualnych decyzji o warunkach zabudowy, wskazując za podstawę prawną art. 22 pkt. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Karty obiektów zabytkowych, w tym karta dotycząca hotelu "[...]", zostały zaopatrzone w pieczęć Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K;’ . Skarżący pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji, czy budynek hotelowy "[...]" został wpisany do gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta K. w formie karty adresowej zabytku nieruchomego. W odpowiedzi, pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. poinformowano skarżącego, iż w dniu 17 października 2011 r. została opracowana karta adresowa zabytku nieruchomego (dawny hotel "[...]"), a budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, że zakres gminnej ewidencji zabytków został określony w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, iż w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z art. 8 i 9 cyt. ustawy rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków dokonując wpisu zabytków na podstawie wydanej przez siebie decyzji. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 2 powołanej ustawy wojewódzką ewidencję zabytków prowadzi wojewódzki konserwator zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Z tego względu ujęcie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w gminnej ewidencji zabytków, zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz innych zabytków nieruchomych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi jedynie czynność techniczną, uwarunkowaną uprzednią decyzją administracyjną wojewódzkiego konserwatora zabytków w przypadku rejestru i uprzednim dokonaniem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków innej czynności z zakresu administracji publicznej w przypadku wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Czynności polegające na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych (tj. niewpisanych do rejestru i nieznajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowić może czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jako taka podlegać kontroli sądowoadministracyjnej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. II SA/Kr 991/11 (Lex nr 984768).

Prezydent Miasta K. w trakcie korespondencji prowadzonej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków uzyskał jego konieczną akceptację przewidzianą w art. 22 ust. 5 pkt. 3 powołanej ustawy dla uznania obiektu hotel "[...]" za zabytek podlegający ujęciu w gminnej ewidencji zabytków. W szczególności z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 29 marca 2011 r. jednoznacznie wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. , po przyjęciu przesłanych mu kart obiektów zabytkowych (w tym karty obiektu hotelu [...]) potwierdził, że stanowią one podstawę do wykonania kart gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu art. 22 ust. 4 powołanej ustawy. Pismo z dnia 29 marca 2011 r. było wyrazem porozumienia pomiędzy organami, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy i stanowiło dla organu podstawę do dokonania czynności rejestracji zabytku nieruchomego, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy.

Prezydent Miasta K. nie dokonał, poza porozumieniem się z [...] Konserwatorem Zabytków, innych czynności w przedmiocie ujęcia obiektu hotelu "[...]" w gminnej ewidencji zabytków, gdyż w dacie uzgodnień, poprzedzających ujęcie w gminnej ewidencji zabytków budynku hotelu "[...]" nie obowiązywało już rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, które przestało obowiązywać z dniem 5 czerwca 2010 r.

Wobec wejścia w życie w dniu 2 czerwca 2011 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa

Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodne z prawem, w dniu 17 października 2011 r. została opracowana karta adresowa zabytku nieruchomego (dawny hotel "[...]), a następnie nastąpiło ujęcie tego budynku w gminnej ewidencji zabytków, które, jak wyżej wspomniano, zostało dokonane w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 29 marca 2011 r. wynika, że organ ten, po przyjęciu przesłanych mu kart obiektów zabytkowych (w tym karty obiektu hotelu [...]) potwierdził, że stanowią one podstawę do wykonania kart gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu art. 22 ust. 4 powołanej ustawy. A zatem Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. , jako organ posiadający wiedzą fachową, niezbędną do oceny obiektów, które kwalifikuje jako zabytki, uznał, że przesłane mu karty zawierają wyczerpujące dane o obiektach, które mają być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, zawierając w szczególności materiały graficzne, informacje umożliwiające określenie zabytku, czasu

powstania oraz stanu jego zachowania.

Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U z 2010r., Nr 75, póz. 474) znacząco rozszerzyła zakres przedmiotowy gminnej ewidencji zabytków, gdyż na mocy nowego art. 22 ust. 5 pkt 3, wprowadzonego art. 1 pkt 5 lit. b powołanej ustawy nowelizującej, w gminnej ewidencji będą się znajdować również zabytki nieruchome (niewpisane do rejestru zabytków i niefigurujące w ewidencji wojewódzkiej) wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków nie jest dokonywane po przeprowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego, a zatem zarzut o niezapewnieniu skarżącemu przez organ czynnego udziału w postępowaniu jest chybiony. Natomiast o dokonanym wpisie skarżący został poinformowany pismem z dnia 9.01.2012 r. znak [...]. .

Możliwość ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków w trybie wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków została przewidziana przez ustawodawcę, jako dopuszczalna forma ograniczenia prawa własności, które nie ma charakteru absolutnego (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawodawca nie przewidział, w przypadku trybu określonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, możliwości wydawania decyzji administracyjnych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a zatem zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności jest niesłuszny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 Ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012r., póz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Natomiast w myśl pkt 4) tego przepisu, kontrolą sądu administracyjnego objęto także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Stosownie zaś do brzmienia art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Przedmiotem skargi jest czynność założenia przez Prezydenta Miasta K. karty adresowej zabytku nieruchomego hotelu "[...]" w K. oraz włączeniu tej karty do ewidencji zabytków, w oparciu o art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003r. Nr 162, póz. 1568 ze zm.). Czynność ta jest, w ocenie Sądu, czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w wyniku jej podjęcia przez organ administracji publicznej powstają skutki prawne zwłaszcza w zakresie obowiązków i ograniczeń związanych z utrzymaniem obiektów zabytkowych, czy też możliwością ich rozbudowy lub rozbiórki. W tym zakresie Sąd podziela zatem pogląd wyrażony, w dotyczącym przedmiotowego obiektu tj. obiektu hotelu [...]" w K. przy [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 991/11, iż czynności, podjęte w imieniu Prezydenta Miasta K. polegające na założeniu karty zabytku obiektu zabytkowego oraz dokonaniu wpisu w systemie informatycznym zwanym gminną ewidencją zabytków przedmiotowego obiektu mają charakter czynności, o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 2011 r. oznacza, że pomiędzy organami doszło do porozumienia, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 cyt. ustawy. Powyższe porozumienie stanowiło podstawę do dokonania czynności rejestracji zabytku nieruchomego, o jakim mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy.

Również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem, ponieważ z pisma z dnia 28 marca 2011r., które Miejski Konserwator Zabytków przesłał do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, oraz załączonych do pisma kart wynika, że zawarto w nich szczegółowe dane o obiektach, które mają być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, m.in. materiały graficzne, informacje umożliwiające określenie zabytku, czasu powstania oraz stanu jego zachowania.

Sąd nie podziela również zarzutu w zakresie naruszenia art. 8 k.p.a.

(dokonanie czynności w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej), oraz art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich, ponieważ działania podjęte przez skarżony organ nie naruszyły wymogów proceduralnych określonych w art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które przewidują ograniczenie prawa własności poprzez ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków w trybie wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a ponadto o dokonanym wpisie strona skarżąca została poinformowana pismem z dnia 9.01.2012 r. znak [...].

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP w zw. art. 15 k.p.a. z powodu niezachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie został przewidziany tryb wydawania decyzji administracyjnych. Natomiast, jak wyżej wskazano, czynności polegające na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych stanowią czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającą kontroli sądowo administracyjnej, która to zapewnia stronie możliwość ochrony jej interesu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.