Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1317/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Janina Kosowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 1816/03 w sprawie ze skargi G. Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Ka 1816/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "G." Sp. z.o.o. z siedzibą w W.- następcy prawnego "C." SA z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2003r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 8 maja 2000r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 20 czerwca 2000r., udzielono inwestorowi "C." SA w W. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego "L.", położonego w B. przy ul. S. W pozwoleniu tym na inwestora nałożony został obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie takie zostało udzielone decyzją Prezydenta B. z dnia 22 września 2000r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2000r.

W następstwie skarg wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach uchylone zostały rozstrzygnięcia organów administracji, wydane zarówno w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i pozwolenia na użytkowanie. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2002r., Sygn. akt II SA/Ka 1455/00 uchylona została przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach decyzja Wojewody Śląskiego z 20 czerwca 2000r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 8 maja 2000r. wydane w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast wyrokiem z dnia 18 listopada 2002r., Sygn. akt II SA/Ka 3061/00, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, wydane w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano na uchybienia w postępowaniu organów, będące przyczyną uchylenia decyzji oraz sformułowano zalecenia w zakresie uzupełnienia dokumentacji o oryginał dziennika budowy oraz przeprowadzenia protokolarnych oględzin obiektu w aspekcie zgodności z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę, przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Wobec uchylenia rozstrzygnięć w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, Prezydent Miasta B., po ponownym rozpatrzeniu wniosku "C." SA, decyzją z dnia 31 marca 2003r. udzielił pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego "L. " przy ul. S. w B. Jako podstawa prawna wskazane zostały przepisy art. 59 i 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie - tekst jedn. Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że dla inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec uchylenia przez Sąd uprzednio wydanych decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, konieczne było ponowne rozpoznanie przez organ wniosku strony. Po przeprowadzeniu oględzin obiektu i analizie przedłożonych dokumentów - wymienionych w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 listopada 2002r., Sygn. akt II SA/Ka 3061/00 - stwierdzono, że obiekt został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 8 maja 2000r. oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jego stan nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz jest zdatny do użytkowania.

Odwołanie od tej decyzji wniosła strona postępowania - Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w B. wskazując, iż uchylone zostało pozwolenie na budowę przedmiotowego pawilonu, brak jest zatem podstaw do orzekania o pozwoleniu na użytkowanie z powoływaniem się na to pozwolenie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 59 oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił rozstrzygnięcie organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu podano, że jeżeli inwestor użytkuje obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie decyzja ta zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, to w sprawie stanowisko winien zająć organ nadzoru budowlanego. Postępowanie przed tym organem w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca, zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana przedwcześnie. Jej wydanie jest bowiem uzależnione od uprzedniego rozpoznania zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru budowlanego.

W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach "C." SA w W. zwróciły się o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu powołano się na zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2002r., Sygn. akt II SA/Ka 3061/00, w których Sąd określił, od jakich czynności i ustaleń zależeć będzie wydanie decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazano, że decyzja organu l instancji została wydana po przeprowadzeniu zaleconego postępowania i przez organ wskazany przez Sąd jako właściwy, a zatem stanowisko zajęte przez Wojewodę nie jest uzasadnione. Organy nadzoru budowlanego byłyby uprawnione do działania w sprawie, gdyby uprzednio wydana została odmowna decyzja w zakresie pozwolenia na użytkowanie. Wobec braku takiego rozstrzygnięcia, kompetencje do orzekania w sprawie należą do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jakkolwiek obiekt został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, to decyzja ta została uchylona. Uchylone zostało również pozwolenie na użytkowanie, a inwestor nie wstrzymał użytkowania obiektu. Nie zostało przeprowadzone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Wojewoda Śląski wskazał także, że przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane jest możliwe, po uzupełnieniu dowodów w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę, zwrócił uwagę, że wydając decyzje w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu, organy administracji dysponowały uprzednim wyrokiem NSA z dnia 18 listopada 2002r., Sygn. akt II SA/Ka 3061/00, zawierającym zalecenia co do dalszego toku czynności i trybu procedowania. Podniósł, że zgodnie z art. 30 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazał przy tym, że analogicznie, na mocy przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), obecnie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., związane są wojewódzkie sądy administracyjne oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie to jest jednak skuteczne pod warunkiem stabilności faktycznego i prawnego stanu sprawy. Istotna zmiana stanu faktycznego lub prawnego, zaistniała po wydaniu wyroku związanie takie usuwa. Mając na względzie powyższe uwagi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył, że już w dacie wydania przez Sąd wyroku w sprawie II SA/Ka 3061/00 stan prawny, przez który należy rozumieć nie tylko stan na poziomie regulacji aktów generalnych powszechnie obowiązujących, lecz również stan indywidualnych aktów prawnych, kształtujących pozycję prawną określonego podmiotu, uległ modyfikacji. Podniósł, że równolegle wyrokiem z dnia 18 listopada 2002r., Sygn. akt II SA/Ka 1455/00, uchylone zostały decyzje wydane w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do tej kwestii Sąd orzekający w przedmiocie pozwolenia się nie odniósł i nie uwzględnił jej, formułując swoje oceny i zalecenia. Uchylenie zaś tych decyzji, kształtujących pozycję prawną inwestora w procesie budowlanym, winno być zatem - w ocenie Sądu I instancji - zakwalifikowane jako zmiana stanu prawnego dotyczącego sprawy, zaistniała po wydaniu wyroku w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem Sądu, organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpoznając ponownie wniosek strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pawilonu, nie mógł ograniczyć się do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 18 listopada 2002r., Sygn. akt II SA/Ka 3061/00 i rozpoznać sprawy w zakresie zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę, czy przyjąć, iż podstawę do prowadzenia postępowania stanowi obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił przy tym, że w stosunku do wybudowanego obiektu, po uchyleniu pozwolenia na budowę nie może być powtórnie prowadzone postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie obiekt ten nie może być traktowany jako wzniesiony bez wymaganego pozwolenia i podlegający rygorowi przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Wobec uchylenia pozwolenia na budowę stan tego obiektu i jego zgodność z prawem winny jednocześnie stanowić przedmiot kontroli. Podstawę prawną dla takiej kontroli w stosunku do robót już wykonanych stanowi przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, przewidujący odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1-3 dla robót budowlanych wykonanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 (a zatem budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia), w sposób opisany w art. 50 ust.1.

Sąd I instancji podniósł, że przypadki, w jakich wydawane jest pozwolenie na użytkowanie obiektu określa art. 55 Prawa budowlanego. W dacie wydawania decyzji przez organ l instancji nie funkcjonowało już w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, podstawą udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie mógł zatem być przepis art. 55 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazana w nim przesłanka. Zasadnie natomiast - w ocenie Sądu - organ odwoławczy wskazał, że w sprawie winno dojść do postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Przeprowadzenie tego postępowania i ewentualne wydanie przez organ decyzji na podstawie art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Wobec przekazania sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta B., Sąd I instancji zauważył, iż aktualnie, wobec zmiany stanu prawnego regulującego właściwość rzeczową organów administracji, sprawa ta należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 83 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, co winno zostać z urzędu uwzględnione przez organy zobowiązane przestrzegać swojej właściwości, zaś zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła "G." Sp. z.o.o. z siedzibą w W, następca prawny "C." SA - reprezentowana przez radcę prawnego R. P.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, strona zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 z późn. zm.), przez błędną wykładnię i niezastosowanie. Na tej też podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła ponadto naruszenie przez Sąd art. 2 i 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r. (...), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten nie przewiduje jakichkolwiek uzależnień stosowania normy w nim zawartej.

Strona wskazała, że w niniejszej sprawie w dniu 18 listopada 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w B. (sygn. akt: II SA/Ka 3061/00), wydał wyrok uchylający decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2000r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta B. z dnia 22 września 2000r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W wyroku tym Sąd jednoznacznie określił, od jakich okoliczności w niniejszej sprawie zależeć będzie ponowne wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wskazał, iż po uzupełnieniu dokumentacji w sprawie o oryginał dziennika budowy, możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej budowli pod dalszymi warunkami, tj. przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na użytkowanie oraz po protokolarnych oględzinach obiektu w aspekcie zgodności wykonania budowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniem na budowę.

W uzasadnieniu przytoczonego wyroku, NSA stwierdził, iż przez właściwy organ w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 roku należy rozumieć organ administracji architektoniczno-budowlanej (właściwość na dzień wyrokowania; obecnie właściwość w zakresie spraw określonych w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane posiada właściwy organ nadzoru budowlanego). W dniu wydania powołanego wyroku NSA, tj. w dniu 18 listopada 2002r., ten sam Sąd wydał również wyrok uchylający decyzję Prezydenta Miasta B. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Po uchyleniu przez NSA decyzji dotyczących pozwolenia na użytkowanie, organ rozpoznający ponownie wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, Prezydent Miasta B., postępował zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w ramach swojej kompetencji oraz dokładnie według wskazań powołanego wyżej wyroku NSA, tj. respektując ocenę prawną wyrażoną w przedmiotowym wyroku NSA.

Strona podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku wywodzi, iż właśnie zmiana stanu prawnego, wywołana przez wyrok, Sygn. akt: II SA/Ka 1455/00, uchylający decyzje o pozwoleniu na budowę, skutkuje koniecznością uznania, iż art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może mieć zastosowania (i nie mógł również analogicznie mieć zastosowania w chwili wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta B. i Wojewodę Śląskiego przepis art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11 maja 1995r., Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia). Strona skarżąca nie zgadza się z tym poglądem, gdyż jego przyjęcie prowadziłoby do następstw niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa (art. 2 Konstytucji).

Po pierwsze, w ocenie strony, mielibyśmy do czynienia z niestosowaniem jednoznacznie brzmiącej normy powołanego art. 99 ustawy wprowadzającej (w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta i Wojewody Śląskiego - art. 30 nieobowiązującej już ustawy z 1995 roku o NSA). Przepis ten, ani żadne kolejne nie zawierają wyjątków lub zastrzeżeń stosowania, które powodowałyby konieczność przyjęcia za słuszną koncepcji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Tym samym powołany przepis w niniejszej sprawie - według koncepcji wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - pozostawałby martwą literą. Zdaniem skarżącej, powołany przepis bezwzględnie zobowiązuje zarówno sąd administracyjny jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, do respektowania oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004r. Na poparcie tej tezy strona przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym stwierdzono, że wyrażona w art. 99 zasada obowiązuje niezależnie od tego, czy ocena w orzeczeniu NSA była prawidłowa, czy nie (powołanie za: Rzeczpospolita 2004/107 str. C2, Sygn. akt: II SA 3705/03). Również w niniejszym przypadku - w ocenie skarżącej - należy przyjąć, iż niezależnie od prawidłowości oceny NSA dokonanej wyrokiem z 18 listopada 2002r. (sygn. akt: II SA/Ka 3061/00), zarówno Prezydent Miasta B., wydając decyzję, w następstwie uprzedniego uchylenia przez NSA wyrokiem z 18 listopada 2002r., II SA/Ka 3061/00, pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego, jak i następnie Wojewoda Śląski, wydając decyzję w następstwie rozpoznania odwołania od powołanej decyzji Prezydenta B., byli związani (na mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995r.) oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu NSA z 18 listopada 2002r., uchylającym decyzje o pozwoleniu na użytkowanie.

Po drugie, w ocenie strony, przyjęcie za zasadne stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, prowadziłoby do chaosu prawnego w zakresie wydawanych przez organy decyzji w wyniku ponownego rozpoznawania spraw (na skutek uchylenia odpowiednich decyzji orzeczeniami właściwego sądu administracyjnego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących przesłankach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie zaś z art. 183 § 1 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 ustawy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie wskazanych w skardze kasacyjnej i z uwzględnieniem wniosków sformułowanych w przedmiotowym środku odwoławczym. Poza kontrolą sądu II instancji pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem jedynie pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej strona podniosła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także na naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie.

Rozważając zgłoszone zarzuty, przy ocenie poprawności wyroku Sądu I instancji podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest określenie zakresu związania organów administracji publicznej oraz wojewódzkich sądów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004r.

Stosownie do obowiązującego w dacie wydawania w niniejszej sprawie rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy art. 99 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane przed 1 stycznia 2004r. wiąże w sprawie także wojewódzki sąd administracyjny.

Moc wiążąca orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego przed 1 stycznia 2004r. oznacza, że sądy i organy administracji publicznej muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Regulacja ta w założeniu niewątpliwie ma sprzyjać zachowaniu spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyrok NSA z 19.05.1999r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Uwzględniając zaś cel istnienia wskazanej regulacji prawnej, niedopuszczalnym jest interpretowanie instytucji związania treścią orzeczeń NSA w oderwaniu od stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili wydawania przez organ administracji publicznej nowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Podnieść w tym miejscu należy, że moc wiążąca orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy danej sprawy i związana jest z tożsamością stosunku prawnego. Tak więc zmiana jednego tylko z elementów stosunku prawnego: podmiotu, przedmiotu, uprawnienia lub obowiązku prawnego tego stosunku tworzy inną sprawę. Związanie to dotyczy ponadto zakresu, w jakim sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Stąd, w sytuacji gdy Sąd uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie z powodu uchybień w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, organ zobowiązany jest jedynie do uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd.

W związku z powyższym przyjąć należy, że każde orzeczenie sądu administracyjnego ma indywidualną skuteczność, której zakres zależy w szczególności od rozstrzygnięcia w przedmiocie derogacji zaskarżonego aktu. Podnieść jednak należy, że zarówno przepis art. 30 ustawy o NSA, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004r., jak i art. 99 ustawy wprowadzającej, nie stanowi samoistnej podstawy ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu rozstrzygnięć organów administracji publicznej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powołany obowiązek ma być realizowany w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej, a więc także po uchyleniu rozstrzygnięć przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uwzględniając przedstawione argumenty przyjąć należy, że ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi element stanu prawnego sprawy, gdyż zawiera wypowiedź w zakresie zgodności skontrolowanego aktu z prawem. Nie wyklucza to jednak uwzględnienia przez organy administracji publicznej innych zdarzeń wpływających na stan prawny, szczególnie w sytuacji gdy okoliczności te nie były znane składowi orzekającemu w sprawie.

Za przyjęciem powyższej tezy przemawia także m.in. dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego - bez potrzeby wznawiania postępowania sądowego - na podstawie nowych okoliczności faktycznych, istniejących w momencie podejmowania decyzji, a nie znanych zarówno sądowi administracyjnemu, jak i organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok NSA z 30.09.1985r., SA/Wr 358/85, OSPiKA 1987, Nr 2, poz. 27).

Przychylić należy się zatem do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że uchylenie decyzji, kształtującej pozycję prawną inwestora w procesie budowlanym, tj. pozwolenia na budowę, winno być zakwalifikowane jako zmiana stanu prawnego sprawy, zaistniała po wydaniu wyroku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zmiana stanu prawnego powoduje zaś zmianę stosunku prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy, która nie jest tożsama ze sprawą rozpatrywaną uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skutkuje to wyłączeniem związania organów administracji publicznej i wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 i 7 Konstytucji RP, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż nie zawiera w istocie uzasadnienia. Jak można wnioskować z wywodów skargi kasacyjnej postawiony zarzut polega na niezastosowaniu powołanych wyżej przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Brak uzasadnienia we wskazanym zakresie sprawia natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości odniesienia się do tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.