Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 125/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 , 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 , art. 11 par 1 , art. 80 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c , art. 135 , art. 200 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 1 i 2 , art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 25 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego P.K. kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2014 r. P.K. wystąpił do Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: "czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak to wnoszę o udostępnienie treści umów." Wnioskodawca zaznaczył, że domaga się udostępnienia informacji w formie pliku PDF /skan/.

W odpowiedzi na powyższe w dniu 8 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy S. udostępnił 5 umów dotyczących obsługi prawnej, a decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r. odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie treści umowy zawartej z A. sp. k.. Podjęte rozstrzygnięcie umotywował ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie prawo do informacji publicznej zostaje ograniczone ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jak stwierdził organ, przedsiębiorca A. sp. k. podjął działania - środki ochrony - mające na celu zachowanie w tajemnicy treści umowy o świadczenie usług doradztwa prawnego zawartej z Gminą S. W § 8 tejże umowy zawarta jest klauzula poufności, która obowiązuje zamawiającego na każdym etapie realizacji projektu objętego umową, a także po jego zakończeniu. Gmina S. wystąpiła do A. sp. k. z zapytaniem o możliwość udostępnienia treści przedmiotowej umowy w ramach dostępu do informacji publicznej. W dniu 8 sierpnia 2014 r. firma ta przekazała odpowiedź, że zgadza się na "ujawnienie faktu współpracy z nami oraz przedmiotu naszych prac, tj. pomoc w odzyskiwaniu VAT". Informacje te zostały przekazane wnioskodawcy w dniu 8 sierpnia 2014 r. Zawarta w w/w umowie zasada poufności obejmuje całą umowę, dlatego też, w związku z brakiem zgody przedsiębiorcy A. sp. k. na ujawnienie treści umowy, treść ta nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenie prawa do informacji publicznej zawarte w art. 5 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to jest ze względu na ochronę tajemnicy tego przedsiębiorcy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.K. , zarzucając organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP i niewystarczającą wykładnię przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W wyniku odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 25 września 2014 r., [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na okoliczność wyjaśnienia w sposób możliwie precyzyjny faktu, że w niniejszej sprawie umowa zawarta z firmą A. sp.k. zawiera tajemnicę przedsiębiorcy i wobec tego nie można jej udostępnić wnioskującemu. Kolegium wskazało, iż chodzi o to aby określić, w jakim zakresie owa umowa zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. "Może być bowiem tak, że sama umowa, jako taka, nie zawiera tajemnicy przedsiębiorcy, a jedynie wskazuje ona w § 8, że działania podjęte na podstawie tej umowy w zakresie doradztwa podatkowego (np. analizy prawne, opinie, pisma procesowe itp.) stanowią tajemnicę, która wymaga ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy S. w dniu 23 października 2014 r. wydał decyzję, znak: [...] , którą powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie obejmującym treść umowy zawartej przez Gminę S. z przedsiębiorcą A. sp. k. ze względu na ochronę tajemnicy tego przedsiębiorcy. Organ wskazał, iż postanowienia tejże umowy zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, a Spółka A. sp.k. podjęła działania w celu zachowania jej poufności.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.K. , zarzucając organowi niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania P.K. od decyzji Wójta Gminy S. z 23 października 2014 r., znak: [...] , w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie obejmującym treść umowy zawartej przez Gminę S. z przedsiębiorcą A. sp.k., ze względu na ustawową ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt: [...] , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że pojęcie "informacji publicznej" określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r., póz. 782). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te aspekty można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość nie tylko wytworzona, ale i odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (tak: NSA w wyroku z dnia 25 marca 2003r., sygn. akt: II SA 4059/2002). Podobnie pojęcie "informacji publicznej" zinterpretował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2002r., sygn. akt: II SA 1956/2002 opubl. w Monitorze Prawniczym Nr 23 z 2002r, str. 1059, stwierdzając: "Zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumianą władzę publiczną oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Za taką wykładnią przemawia także treść art. 5 ust.2 powołanej ustawy, gdyż wskazuje wyjątki od zasady udostępniania, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznych, tym samym akta sprawy administracyjnej (jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej) stanowią informację publiczną". W rozpoznawanej sprawie – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji prawidłowo uznał, iż żądane informacje stanowią informację publiczną, mimo że dotyczą umowy cywilnoprawnej. Jak bowiem wskazuje się w doktrynie informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty publiczne, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie, o jakim była wcześniej mowa. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, czy też zasad przeprowadzania przetargu na pozbycie się nieruchomości stanowiących własność gminy (zob. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława. Autor komentarza do roz. 1 art. 1: Kamińska Irena, publ. Lex Polonica 2014). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, co wynika z art. 5 ust. 2 w/w ustawy. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił udzielenia informacji publicznej powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Dlatego na użytek tej sprawy należy sięgnąć do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. Nr 153 póz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby zatem dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa musi spełniać warunki takie jak poufność i zabezpieczenie przed jej ujawnieniem. Odmowa udzielenia informacji dotyczy umowy z dnia 1 marca 2013 r. zawartej przez Gminę S. z Firmą A. sp.k. w zakresie rozliczania podatku VAT. Umowa ta generalnie określa, iż jej przedmiotem jest doradztwo podatkowe związane z rozliczaniem tego podatku. W kolejnych punktach umowa określa sposób postępowania i metodologię prac. W § 8 omawianej umowy ustanowiono tzw. zasadę poufności. Wskazano w niej, że ujawnienie informacji dotyczących założeń i realizacji niniejszego projektu osobom trzecim może narazić wykonawcę, czyli firmę A. sp.k., na szkody. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zwrócił się do w/w Firmy (pismo z dnia 1 października 2014 r.) o wyjaśnienie sformułowania: "informacje dotyczące założeń i realizacji niniejszego projektu", które występuje w § 8 umowy. W odpowiedzi firma A. sp.k. w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. wyjaśniła, iż powyższe sformułowanie odnosi się do całości postanowień umowy zawartej z Gminą. Jak wskazano całość umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. W rozpoznawanej sprawie jest zatem tak, że firma A. sp.k. podjęła działania mające na celu zachowanie poufności treści umowy zawartej z Gminą S. w zakresie rozliczania podatku VAT, a po złożeniu przez P.K. wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wyraziła zgody na jej upublicznienie. Co do treści umowy, której dotyczy wniosek, istotnie zawiera ona informacje, których ujawnienie mogłoby godzić w interes A. sp.k., bowiem umowa ta określa sposób prowadzenia doradztwa podatkowego, w szczególności poprzez określenia faz postępowania i metodologię prac. Co prawda – jak wskazał organ odwoławczy - organ I instancji kwestię tą potraktował po macoszemu, nie dokonując analizy tejże umowy, trzeba jednak stwierdzić, iż przedmiotowa umowa określa metody i techniki w zakresie doradztwa przy rozliczaniu podatku VAT. W tym kontekście postanowienia tejże umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która nie powinna zostać upubliczniona, zaś odkrycie metod działania firmy może narazić Spółkę na szkody. Wskazano, iż przedmiotowa umowa w sposób precyzyjny określa fazy postępowania podatkowego, a także zasady określające, kiedy takie postępowanie będzie na wniosek strony wszczynane. Słusznie zatem organ I instancji uznał, iż umowa ta, mając na uwadze treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zasługuje na ochronę z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i utrzymał ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P.K. (działający przez pełnomocnika) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżonym decyzjom obu instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 6 - 9, art. 10 § 1, art. 11, 15, art. art. 77 § 1, art. 80, art. 81 § 1 i art. 107 § 1 - § 3 K.p.a., w tym na skutek:

- braku wykazania, które z informacji objętych umową zawartą z A. sp.k. nie mogą zostać upublicznione ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, a także przyjęcie, że umowa zawiera zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa;

- zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń bez wskazania dowodów, na jakich oparto rozstrzygnięcie, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;

- niezapewnienia skarżącemu przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i niedostrzeżenie przez organ takiego naruszenia.

Skarżący wskazał też na naruszenie przepisów:

- art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie powodów rozstrzygnięcia, - art. 15, 107 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo niezamieszczenia w jej uzasadnieniu danych, tj. imienia, nazwiska i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji,

- art. 136 K.p.a. poprzez niezapoznanie się z treściami umów, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na istnienie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W zakresie naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie istoty prawa do informacji w zakresie wyłączenia jawności w zw. z art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne ich zastosowanie prowadzące do uznania, że w przypadku podpisania umowy przez podmiot publiczny umowa ta podlega wyłączeniu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy,

- art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną jego wykładnię, skutkiem czego doszło do wydania decyzji niezgodnych z przepisami prawa i w konsekwencji uznania, że cała umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa,

- art. 35 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez naruszenie zasady domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych,

- art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie.

Uzasadniając sformułowane zarzuty, w odniesieniu do regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący w szczególności zaakcentował, że ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy jest możliwe, gdy spełnione są przesłanki ustawowe, których organ nie wykazał w tej sprawie. Wywiódł, że na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. W przeciwnym przypadku zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, a zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Ponadto powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa dopiero na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest działaniem spóźnionym, wbrew intencji art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem skarżącego organ dysponujący żądaną informacją publiczną nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, sprecyzowanych wartości, które mają korzystać z poufności. Skarżący podkreślił, że w sprawie nie dokonano też właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy. Dodatkowo, wskazując na zasadę jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, skarżący zaznaczył, że przepis art. 35 tej ustawy wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Uwzględniając zatem, że normą jest jawność, brak jest przesłanek do wyłączania "jawności" informacji żądanej przez skarżącego. Zaznaczył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie Kolegium uznało, iż istnieje tajemnica przedsiębiorstwa, przy czym tylko pozornie uzasadniło swoje rozstrzygnięcie. Takie uzasadnienie nie odpowiada kryterium z art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego wskazało, że w sprawie dokonano stosownej oceny, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika przyczyna odmowy udostępnienia informacji publicznej. Za nietrafny Kolegium uznało także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w związku z art. 35 ustawy o finansach publicznych wskazując, że informacje zawarte w umowie z dnia 1 marca 2013 r. posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zatem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium – legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Jednocześnie uwzględniając wskazane kryterium prawodawca upoważnił sąd administracyjny wyłącznie do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć w przypadku skarg na działalność administracji publicznej: kasatoryjnych (eliminujących z obrotu prawnego) lub oddalających skargę - zastrzegając, że wyroki kasatoryjne może wydać wyłącznie, gdy stwierdzi: naruszenie prawa procesowego (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 1b p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Z kolei dostrzeżenie przez sąd administracyjny kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji (wymienionych enumeratywnie w art. 156 k.p.a.) skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja ta miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie.

Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 k.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności). Powyższe wywołuje określone konsekwencje w przypadku kontrolowania przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – zwanej dalej w skrócie udip ), kształtują prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb oraz procedurę udostępniania informacji publicznej. Wprowadzenie w tym ostatnim zakresie regulacji szczególnych stanowi o braku podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacjach innych, niż określone wprost w art. 16 ust. 1 udip, tj. wtedy, gdy dochodzi do odmowy udostępnienia informacji publicznej, albo umorzenia postępowania z przyczyn podanych w art. 14 ust. 2 udip. Analogiczną regulację zawiera także art. 17 udip. W art. 5 ust. 2 udip wprowadzono ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wystąpienie takich przesłanek uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej. Artykuł 16 ust. 1 udip stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią, art. 16 ust. 2 udip " Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji." Ta ostatnia regulacja - przez użycie pojęć decyzji i odwołania, odesłanie bez jakichkolwiek wyjątków do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wskazanie na obowiązek oznaczenia w decyzji o odmowie udostępnienia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji - wskazuje wprost na zaskarżalność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w art. 127 §1 – 3 k.p.a. Artykuł 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Regulacja z art. 16 ust. 2 udip pozostaje w zgodzie z powyższą normą konstytucyjną zawartą w zdaniu pierwszym, przy czym tak w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i innych aktach prawnych rangi ustawowej brak przepisów prowadzących do wniosków odmiennych, niż wynikające z art. 16 ust. 1 i 2 udip.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej obowiązujących przepisów prawa należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. W ocenie Sądu organy nie rozpoznały całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie podjęły decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie dokonały w sprawie całościowej i wyczerpującej analizy. Należy podkreślić, że art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości - na podstawie całokształtu materiału - podlega ocenie, a ocena ta musi mieć umocowanie prawne, zgodnie z art. 6 k.p.a.. Natomiast w niniejszej sprawie organy nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena - w świetle uwzględnionych przez organy przepisów prawa - jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i spójnej oceny stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów spowodowało także, że uzasadnienia badanych decyzji nie odpowiadają kryterium z art. 107 § 3 k.p.a. i nie realizują zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a..

Będące przedmiotem niniejszej sprawy prawo do informacji publicznej jest przejawem realizacji prawa do informacji zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto w myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do informacji obejmuje także m.in. dostęp do dokumentów. Natomiast według art. 61 ust. 3 prawo to może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W tej materii należy podzielić pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli."

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip burmistrz, jako organ administracji publicznej, jest zobowiązany do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Żądane przez obywatela, czy też podmiot, informacje dotyczące treści umów, jakie zawarte zostały przez organ z podmiotem zewnętrznym na obsługę prawną jednostki samorządu terytorialnego mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (art. 1 ust. 1), zatem podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w udip. Dla uzasadnienia prawidłowości takiej kwalifikacji należy wyjaśnić, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i tych odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA : z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12, LEX nr 1218840; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie udip decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Niewątpliwie umowy zawarte przez organ z podmiotami świadczącymi usługi na jego rzecz mają charakter informacji publicznej. Ustawodawca w przepisie art. 6 udip zamieścił przykładowy wykaz (otwarty katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Skoro żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a udip, dlatego też na organie co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Zgodnie z art. 6 ust. 2 udip dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumentem takim jest umowa, której jedną ze stron jest jednostka samorządu terytorialnego - gmina, podpisana przez reprezentujący ją organ – wójta, burmistrza, czy prezydenta. Prawo do informacji o sprawach publicznych w świetle ustawy nie jest jednak prawem nieograniczonym i ustawodawca, w granicach wyznaczonych przez art. 16 ust. 3 udip dopuścił możliwość odmowy udostępnienia takiej informacji, o czym wspomniano wyżej.

W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia zasadności orzeczenia - na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy - o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w postaci treści umowy, jaką Gmina zawarła z podmiotem zewnętrznym A. sp. k. na wykonywanie obsługi prawnej. Organy odmówiły udostępnienia informacji publicznej powołując się na konieczność zachowania wskazanej w art. 5 ust. 2 udip tajemnicy przedsiębiorcy.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie ulega wątpliwości, iż umowa, której przedmiotem jest świadczenie usług przez przedsiębiorcę (w tym przypadku usług doradztwa prawnego) może zawierać w swej treści informacje, których ujawnienie nie leży w jego interesie, a więc mogące stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Wprawdzie ustawa nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip, niemniej jednak należy podzielić pogląd, że w celu ustalenia jego znaczenia należy odwołać się do legalnej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa", która została sformułowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Odpowiednio zatem należy przyjąć, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest natomiast uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępnione. W niniejszej sprawie podmiot A. sp. k., z którym Gmina S. podpisała umowę z dnia 1 marca 2013 r. na świadczenie usług doradztwa prawnego, podjął działania w celu zachowania w tajemnicy treści tej umowy, czego wyrazem jest treść paragrafu 8 umowy oraz jego oświadczenie. Jednakże w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można z góry przyjmować, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej, dlatego też podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy, bowiem jej istnienie musi być niewątpliwe, aby mogło uzasadniać odmowę udostępnienia. Ponadto zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, jest jednostką sektora finansów publicznych. Gospodaruje ona środkami publicznymi, które przeznacza także na realizację zobowiązań wynikających z zawieranych przez nią umów, w tym takich jak np. umowy na świadczenie usług doradztwa prawnego. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna, przy czym przepis art. 35 tej ustawy stanowi, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Zatem przepis ten wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Oznacza to, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do jej istnienia. Powinna ona samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownej analizy, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, LEX nr 1249103; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, LEX nr 1456979). W świetle powyższego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej z A. sp. k. umowy z dnia 1 marca 2013 r., bowiem została ona zawarta przez jednostkę samorządu terytorialnego, stanowiącą jednostkę sektora finansów publicznych, a wynikające z umowy zobowiązanie miało być realizowane przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy S. W konsekwencji ograniczenie prawa do informacji mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyło obiektywnego materiału uzasadniającego stwierdzenie, że informacje zawarte w umowie, której dotyczyło żądanie, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. To z kolei wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystających z poufności. Organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko będzie stanowiło tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy - polega tajemnica przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy S. udostępnił skarżącemu 5 umów dotyczących obsługi prawnej z różnymi podmiotami, a decyzją z dnia 23 października 2014 r. odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie treści umowy zawartej z A. sp. k.. Podjęte rozstrzygnięcie umotywował ochroną tajemnicy tego przedsiębiorcy. Stanowisko takie potrzymało SKO w T. w zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że wydając decyzje organy obu instancji nie dokonały, do czego były zobowiązane, całościowych ustaleń i wyczerpującej oceny w zakresie zasadności wyłączenia jawności wskazanej wyżej umowy, poprzestając wyłącznie na oświadczeniu wykonawcy co do kwalifikacji całości danych objętych umową z dnia 1 marca 2013 r., jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i niepodlegających upublicznieniu. W tym przypadku odmowa udzielenia informacji dotyczy umowy na świadczenie usług doradztwa prawnego, a konkretnie w zakresie rozliczania podatku VAT. Faktem jest, że umowa ta generalnie określa, iż jej przedmiotem jest doradztwo podatkowe związane z rozliczaniem tego podatku. W kolejnych punktach umowa określa sposób postępowania i metodologię prac. W § 8 omawianej umowy ustanowiono tzw. zasadę poufności. Wskazano w niej, że ujawnienie informacji dotyczących założeń i realizacji niniejszego projektu osobom trzecim może narazić wykonawcę, czyli firmę A. sp.k. na szkody. Prawdą jest też, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji zwrócił się do w/w Firmy (pismo z dnia 1 października 2014 r.) o wyjaśnienie sformułowania: "informacje dotyczące założeń i realizacji niniejszego projektu", które występuje w § 8 umowy. W odpowiedzi firma A. sp.k. w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. wyjaśniła, iż powyższe sformułowanie odnosi się do całości postanowień umowy zawartej z Gminą, zatem wykonawca wskazał, że całość umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a po złożeniu przez skarżącego P.K. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wykonawca nie wyraził zgody na jej upublicznienie. Zważyć jednak należy, że oświadczenie wykonawcy wyrażające wolę zastrzeżenia treści umowy nie zostało poparte żadną argumentacją uzasadniającą stwierdzenie, że zastrzeżone informacje wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak już wcześniej wskazano, warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Do kompetencji organów należy ocena w kwestii, która z żądanych informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i z tego względu nie podlega udostępnieniu. Należy jeszcze raz podkreślić, że organy nie są związane oświadczeniem przedsiębiorcy, a w niniejszej sprawie organy przyjęły oświadczenie wykonawcy bez dokonania jakiejkolwiek jego oceny pod kątem istnienia w umowie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Tym samym organy nie dokonały obligatoryjnej oceny żądanych informacji w aspekcie ograniczenia prawa ich udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W szczególności organy nie wyjaśniły, jakie konkretnie informacje wynikające z umowy podlegają ochronie i nie uzasadniły też, dlaczego należało odmówić udostępnienia całej treści umowy. Bez szczegółowej i dogłębnej analizy trudno zaakceptować stanowisko, że cała treść umowy z dnia 1 marca 2013 r. na świadczenie usług doradztwa prawnego może podlegać wyłączeniu z udostępnienia, tj. że wszystkie zawarte w niej informacje mieszczą się w zakresie określonym w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że organ I instancji kwestię tę potraktował "po macoszemu, nie dokonując analizy tejże umowy".

Należy zaakcentować, że z samej treści art. 5 ust. 2 udip wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w ściśle określonym zakresie, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem prawnych przeszkód, aby wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł zostać równocześnie rozpatrzony poprzez częściowe udostępnienie treści umowy i załatwiony odmownie tylko w części, z powołaniem się na ograniczenia wskazane w art. 5 ust. 2 udip, w tym np. przez udostępnienie treści umowy po dokonaniu anonimizacji treści uznanych w ocenie organu za tajemnicę. Wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wyczerpującego uzasadnienia w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, odmawiając udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie treści umowy zawartej z A. sp. k., organ pierwszej instancji nie dokonał analizy treści przedmiotowej umowy oraz interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip, a w konsekwencji także dokładnego ustalenia zakresu informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy. Organ drugiej instancji tych uchybień nie usunął. Konkludując należy stwierdzić, że organy obu instancji uchyliły się tym samym od rozpoznania istoty sprawy, która sprowadzała się do ustalenia, które z informacji zawartych w umowie z dnia 1 marca 2013 r., zastrzeżonej w całości przez przedsiębiorcę – wykonawcę, stanowią faktycznie tajemnicę przedsiębiorstwa A. sp. k. i ze względu na ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 udip nie podlegają udostępnieniu. Wskazane nieprawidłowości były związane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.. Skoro organy nie dokonały ustaleń co do wskazanych kwestii i nie przedstawiły w uzasadnieniu decyzji rozważań w tym zakresie, zatem przedwcześnie podjęły rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto kontrolowana decyzja nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i nie realizuje zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a.. Wobec braku prowadzenia przez organy jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy zarzucone w skardze pozbawienie skarżącego uprawnienia wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., bowiem brak było w sprawie materiałów, co do których skarżący mógłby się wypowiedzieć.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia i naruszenia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uznając skargę za zasadną.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej winny wydać stosowne rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień wskazanych w przedstawionych wyżej rozważaniach, co sprowadza się do konieczności ponownego rozpoznania (na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) wniosku skarżącego w zakresie objętym uchylonymi decyzjami, ze szczególnym uwzględnieniem, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności i dlatego organy, dokonujące oceny w tym zakresie, nie mogą polegać wyłącznie na treści oświadczenia przedsiębiorcy - wykonawcy, lecz winny dokonać dokładnej i samodzielnej oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia w kontekście istnienia tajemnicy, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a.