Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1865/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art 18 ust 2 pkt 9 lit a, art. 18 ust 2 pkt 1, art 42
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 36 ust 6, 6a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 88 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 16/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Gminy Miasta Jaworzna na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 16/11 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność gminy.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.

Uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Rada Miejska w Jaworznie określiła zasady przyznawania pierwszeństwa w nabyciu na własność garaży oraz oddania w użytkowanie wieczyste działek stanowiących własność Gminy Miasta Jaworzna, zabudowanych boksami garażowymi na rzecz ich najemców, na którym są one usytuowane. W podstawie prawnej podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6, 6a i 6b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W § 1 uchwały przyznano najemcom garaży, wybudowanych przed rokiem 2000, pierwszeństwo w ich nabyciu na własność wraz z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste działek, zabudowanych boksami garażowymi oraz ułamkową częścią nieruchomości wspólnej, niezbędną do prawidłowego korzystania z garaży, określoną jako droga dojazdowa do garaży. W § 3 ust. 1 ustalono, iż nieruchomość gruntową oddaje się w użytkowanie wieczyste na okres 40 lat, z możliwością przedłużenia na dalszy okres, nie krótszy niż lat 40. Pierwszą opłatę z tytułu użytkowania wieczystego ustalono w wysokości 25% wartości gruntu, zaś opłatę roczną w wysokości 5% wartości gruntu (§ 3 ust. 2). W § 4 określono następujące warunki zbycia garaży: 1) garaż, wybudowany ze środków własnych najemcy lub jego poprzednika prawnego, na podstawie pozwolenia na budowę lub dokumentu legalizującego budowę, stanowi w całości przedmiot najmu, 2) najemca posiada obowiązującą umowę najmu, 3) w dniu zbycia najemca nie zalega z zapłatą czynszu najmu i podatkiem od nieruchomości, cenę zbycia garażu ustala się każdorazowo na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę, 4) cena zbycia garażu oraz pierwsza opłata z tytułu użytkowania wieczystego podlega zapłacie przez jednorazową wpłatę, nie później niż w dniu zawarcia umowy notarialnej, 5) koszty umowy notarialnej pokrywa najemca. Uchwała ma charakter czasowy i obowiązuje do 30 grudnia 2012 r. (§ 5).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski i zarzucając naruszenie art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem Wojewody uchwała powinna mieć charakter indywidualny, przyznając określonym osobom uprawnienie do konkretnych nieruchomości. Zaskarżona uchwała ma charakter generalny przypisując prawo pierwszeństwa w nabyciu garaży bliżej nieokreślonemu kręgowi podmiotów, może ona dotyczyć osób, które po wejściu w życie uchwały zostaną najemcami garaży. Skarżący organ uważa, że akt ten powinien być stosowany jednokrotnie, dotyczyć zamkniętego kręgu osób, zaś w dniu jej podjęcia musi istnieć stosunek najmu. O indywidualnym charakterze uchwał podejmowanych na podstawie art. 34 ust. 6 u.g.n. opowiedział się WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 956/08. Uchwała taka nie ma charakteru generalnego, nadaje uprawnienia a nie stanowi zasad gospodarowania mieniem. Na jej podstawie właściwa rada może rozszerzyć krąg podmiotów uprawnionych do pierwszeństwa w nabyciu lokalu. Skutki jakie z tego wynikają, regulowane są przepisami ustawy. Jednym z nich jest stosowanie bezprzetargowego trybu zbywania nieruchomości. Skoro rozstrzygniecie właściwego organu ma dotyczyć nadania uprawnień o charakterze podmiotowym, to adresaci takiego aktu winni być zindywidualizowani, bowiem to daje możliwość dokonania wyważenia argumentów i oceny zasadności przyznania uprawnienia. Organ stanowiący gminy ma ściśle określone kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem gminy. W przypadku kompetencji z art. 34 ust. 6 u.g.n. sprowadzają się one jedynie do przyznania pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Przepisy uchwały wykraczające poza wskazanie nieruchomości i osób są sprzeczne z prawem. Dotyczy to regulacji określonych w § 3 ust. 1 – okres użytkowania wieczystego, § 3 ust. 2 – określającego wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, § 4 – regulującego warunki zbycia garaży. Wojewoda zwraca uwagę na przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. przyznający organowi wykonawczemu gminy uprawnienia do gospodarowania nieruchomościami komunalnymi z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Jaworzno wniosła o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko, co do generalnego charakteru zaskarżonej uchwały i powołała się w tym względzie na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. II SA/Wr 388/2007.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, iż skarga w tej sprawie została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zw. dalej u.s.g. i podlegała rozpatrzeniu przez sąd administracyjny. Podstawę orzekania stanowi przepis art. 147 P.p.s.a. nakazujący przy uwzględnieniu skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie, iż przesłanki nieważności dot. aktów organów samorządowych nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Oceniając zaskarżony akt Sąd stwierdza, iż podstawą prawną uchwały była norma określona w art. 34 ust. 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 34 zamieszczony został z Dziale II, rozdziału 3 u.g.n. zatytułowanym "Sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste", regulującym zasady sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Jako zasadę przepisy u.g.n. przyjmują przetargowy tryb zbywania (oddawania w użytkowanie wieczyste) nieruchomości, natomiast w pewnych przypadkach dopuszczają możliwość zbywania w trybie bezprzetargowym (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej m.in. w sytuacji kiedy zbycie następuje na rzecz osoby, której przysługuje prawo pierwszeństwa stosownie do art. 34 u.g.n. Istota regulacji zawartej w art. 34 u.g.n. sprowadza się do tego, że określa ona prawo pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości, przy czym czyni to na dwa sposoby. Sposób pierwszy polega na przyznaniu prawa pierwszeństwa określonym podmiotom bezpośrednio, na mocy postanowień ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 tego przepisu (pierwszeństwo ustawowe). Sposób drugi z kolei ma odmienny charakter, bowiem przepis stwarza uprawnienie (kompetencję) do przyznania prawa pierwszeństwa określonym podmiotom. Uprawnienie takie przysługuje wojewodzie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wobec nieruchomości stanowiących własność tych jednostek (pierwszeństwo uznaniowe).

Uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie, przyznaje prawo pierwszeństwa w nabyciu na własność garaży i została podjęta na podstawie art.34 ust. 6a u.g.n. Ze względu na odesłanie do ust. 6, jakie zostało zamieszczone w tym przepisie, analiza pełnej normy kompetencyjnej wymaga uwzględnienia także normy odesłania. Zgodnie z art. 34 ust. 6 wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1. W ust. 6a art. 34 u.g.n. ustawodawca przyjął, iż przepis ust. 6 stosuje się do budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy.

Zdaniem Sądu po uwzględnieniu odesłania, norma kompetencyjna będzie miała następującą, treść: wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1.

Sąd zauważył, iż w świetle art. 235 § 2 k.c. odrębna własność budynków nie może być samodzielnym przedmiotem rozporządzeń bez równoczesnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. Prawo własności budynków wzniesionych bądź nabytych przez użytkownika wieczystego jest prawem związanym z użytkowania nieruchomości gruntowej. Prawa te muszą w obrocie występować łącznie (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 170). Artykuł 235 k.c. ma charakter iuris cogentis. Prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania gruntu, a prawem związanym (podrzędnym) jest własność usytuowanych na tym gruncie budynków i urządzeń. Zbycie tego prawa odnosi się też do budynków. Użytkowanie wieczyste nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie i odwrotnie (wyrok NSA w Warszawie z 4 października 2006 r., I OSK 1183/05, Lex nr 289303). Stąd też, w myśl art. 31 u.g.n., oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Zatem jednostka samorządu terytorialnego zawierając umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, powinna dokonać równoczesnej sprzedaży budynków (lub innych urządzeń) posadowionych na tym gruncie. Konsekwencją omawianych regulacji są postanowienia art. 34 ust. 6b u.g.n. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, ust. 6 lub ust. 6a, przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku.

W świetle powyższych ustaleń, przedmiotem prawa pierwszeństwa, o jakim mowa w ust. 6a art. 34 u.g.n., będzie nie tylko nabywanie budynków mieszkalnych lub użytkowych, ale także prawo użytkowania wieczystego gruntu (odpowiedniej jego części), na którym budynki takie będą posadowione.

Ustawa nie określa formy prawnej aktu w jakiej właściwe organy, tj. wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, będą mogły przyznawać prawo pierwszeństwa. W orzecznictwie sądowym prezentowane są różne, często rozbieżne stanowiska w tej kwestii, zwłaszcza co tego czy akt taki może mieć charakter generalny. W orzecznictwie wskazuje się m.in. na podmiotowy charakter uprawnień wynikających z prawa pierwszeństwa, wysuwając stąd wniosek o konieczności rozstrzygania w formie konkretnej, indywidualnej (a nie generalnej) o tym prawie, co skutkowałoby koniecznością przyznawania prawa pierwszeństwa w drodze indywidualnych aktów (wyrok WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2009 r., II SA/GI 956/08). Z innych orzeczeń zdaje się wynikać akceptacja dla generalnej formy takiego aktu. W innych orzeczeniach przyjmowano, w analogicznej sytuacji, określonej w art. 37 ust. 4 u.g.n., że odstępstwo od przyjętych zasad gospodarowania nieruchomościami publicznymi może mieć jednak generalny charakter (tak w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2008 r. II SA/Wr 388/2007 (Lex nr 507882).

W ocenie składu orzekającego w tej sprawie na rzecz drugiego z tych stanowisk przemawia także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. II SA/Kr 442/09 (Lex nr 522336), dotyczący co prawda zasad odstępowania od przetargowego trybu zawierania umów dotyczących nieruchomości komunalnych, zawierający jednak wykładnię normy analogicznej do zawartej w art. 34 ust. 6 i 6a u.g.n. Sąd we wskazanym wyroku przyjął, że "Zgoda na odstępowanie od zasady prowadzenia przetargu przy zawieraniu umów dotyczących nieruchomości gminnych może dotyczyć "tych umów", a zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Możliwa jest zgoda generalna, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy en bloc". Stanowisko takie Sąd uzasadnił rezultatami wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej przepisu art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. : "Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów."

Przenosząc ustalenia zawarte w tym wyroku na grunt normy zawartej w art. 34 ust. 6a w zw. z ust. 6 u.g.n. Sąd stosując wykładnię językową zwrócił uwagę na użytą w analizowanym przepisie liczbę mnogą. Pierwszeństwo w nabywaniu budynków mieszkalnych lub garaży może być przyznane Ich "najemcom", a nie najemcy. Z kolei wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, iż celem tej regulacji było umożliwienie organom wykonawczym j.s.t. przyznawania pierwszeństwa w nabyciu lokali bez konieczności każdorazowego zajmowania się daną sprawą przez organ stanowiący. Wykładnia systemowa będzie wymagała uwzględnienia miejsca i znaczenia wskazanych przepisów w systemie regulacji prawnych odnoszących się do zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza w kontekście podziału kompetencji w tym zakresie miedzy organ wykonawczy a organ stanowiący, określanych z jednej strony – w postanowieniach u.g.n., z drugiej zaś – w ustawach samorządowych. Sąd stwierdza, że przepisy u.g.n. powierzają zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy (art. 11 ust. 1). Nie wnikając bliżej w analizę pojęcia "gospodarowanie nieruchomościami" zdaniem Sądu przyjąć trzeba, iż będą mieściły się w jego zakresie czynności polegające na zawieraniu umów przenoszących własność nieruchomości, jak również czynność polegająca na zastosowaniu prawa pierwszeństwa przy zbywaniu nieruchomości. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ustalenie (przyznanie) takiego prawa stanowi czynność wykraczającą poza zakres zwykłego zarządu. Ze względu na zastrzeżenie zawarte w art. 11 ust. 1 u.g.n. (jak również w art. 2 zdanie pierwsze, zgodnie z którym ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami) zważyć trzeba, iż zgodnie z art. 18 ust. 9 lit. a/ u.s.g. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, należy do właściwości rady gminy. Ponadto, w myśl art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., do uprawnień rady należy też stanowienie o kierunkach działania wójta. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu daje to radzie gminy możliwość wydawania "wytycznych" czy "dyrektyw", wiążących wójta co do przesłanek i sposobu podejmowania czynności w sprawach majątkowych (P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 216 i 223). Akty tego rodzaju nie tworzą jednak imperatywnych norm powszechnie obowiązujących (tamże, s. 224). Sąd zwraca uwagę, iż w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g. mowa jest o "zasadach" wprowadzanych przez rady gmin, a więc o rozwiązaniach generalnych, właściwych dla organów uchwałodawczych. Przyjęcie, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami rada miałaby rozstrzygać kwestie indywidualne prowadzi do zachwiania wszelkich proporcji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. II SA/Kr 442/09).

Z powyższych względów zarzut Wojewody podważający generalny charakter uchwały nie znajduje uzasadnienia. Uchwała rady gminy podjęta na podstawie ust. 6a w zw. z ust. 6 art. 34 u.g.n., jako akt określający zasady gospodarowania mieniem gminnym w zakresie przekraczającym zwykły zarząd (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.), o charakterze normatywnym, skierowany do organu wykonawczego gminy, powinna w sposób generalny regulować kwestie związane z przyznaniem pierwszeństwa w nabywaniu budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Pogląd wyrażony w tej kwestii przez Sąd w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. II SA/GI 958/08 co do niedopuszczalności podejmowania na podstawie art. 34 ust. 6 u.g.n. uchwały rady o charakterze generalnym, dotyczył innej sprawy i nie wiąże składu orzekającego w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania.

Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze, które sprowadzają się do twierdzenia, iż przedmiotem kompetencji wynikającej z art. 34 ust. 6 u.g.n. jest tylko kwestia przyznania pierwszeństwa w nabyciu konkretnej nieruchomości określonym podmiotom, zaś postanowienia uchwały wykraczające poza ten zakres pozostają w sprzeczności z prawem.

Jak przyjęto wyżej, uchwała rady ma charakter aktu normatywnego, wiążącego organ wykonawczy gminy przy podejmowaniu czynności związanych ze zbyciem nieruchomości, odnośnie których określonym podmiotom przysługuje z jej mocy pierwszeństwo w nabyciu. Zatem uchwała taka w sposób bezpośredni nie wywołuje skutków cywilnoprawnych w zakresie zbycia nieruchomości. Skutki takie wywołają dopiero stosowne czynności organu wykonawczego. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.g.n. podstawę do zawarcia umowy zbycia (oddania w użytkowanie wieczyste) nieruchomości w trybie bezprzetargowym stanowi protokół z rokowań. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. II CSK 302/10 (Lex nr 784913) przyjął, iż: "Uchwała podjęta przez organ jednostki samorządu terytorialnego, zawierająca istotne postanowienia przyszłej umowy może zostać potraktowana jako oferta w rozumieniu art. 66 k.c. tylko wówczas, gdy pochodzi od organu wykonawczego takiej jednostki, jako upoważnionego do działania w jej imieniu. Kwalifikacja taka jest natomiast wykluczona w przypadku uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego."

Sąd podzielił pogląd wyrażony w przywołanym wcześniej wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r. II SA/Kr 442/09, zgodnie z którym samo wprowadzenie możliwości wyrażania przez radę zgody na odstępowanie od ustawowej zasady przetargowego trybu oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem lub ich wydzierżawiania, ustawodawca uznał za wyjątek. "Każdy wyjątek powinien być interpretowany ścieśniające i jeżeli rada już taki wyjątek wprowadza, to tym lepiej, jeżeli uzależni jego konkretne stosowanie od dalszych warunków. Wprowadzenie takich warunków jeszcze bardziej zacieśni ową możliwość, wprowadzi dla jej realizacji dodatkowe zabezpieczenie, będzie więc z pewnością zgodne z intencją ustawodawcy. A maiori ad minus: jeżeli zgodnie z prawem rada może wprowadzić dany wyjątek w całości, to przecież może go również zgodnie z prawem ograniczyć z pożytkiem dla samej zasady. Nie ma tu modyfikowania ustawy, skoro sama ta ustawa pozwala na znacznie więcej i decyzję o wprowadzeniu wyjątku pozostawia radzie."

W tym kierunku też zmierza stanowisko WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2008 r. II SA/Wr 388/2007 (Lex nr 507882) wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Sąd przyjął, iż w sytuacji, w której rada gminy postanowi skorzystać z przysługującego temu organowi uprawnienia do przyznania pierwszeństwa do nabycia lokali, to może ona w dowolny sposób wskazać określony krąg najemców lub dzierżawców, którzy mogą z takiego pierwszeństwa skorzystać. Dowolny sposób, jak należy sądzić, odnosi się do nie tyle do formy, co do zasad przyznania prawa pierwszeństwa. Wskazuje na to dalsza część wypowiedzi Sądu: "Organ ten może według własnego uznania przyznać to pierwszeństwo np. najemcom lokali mieszkalnych, jeżeli zawarli oni umowę najmu na czas określony i nie korzystają z pierwszeństwa ustawowego określonego w 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Może również uznać, iż ze wspomnianego pierwszeństwa mogą skorzystać najemcy lub dzierżawcy lokali niemieszkalnych, którzy nie korzystają z opisanego wyżej pierwszeństwa ustawowego."

Wobec tego, określenie w uchwale warunków zbycia garaży (§4) zdaniem Sądu uznać trzeba za dopuszczalne, pozostające w zakresie umocowania wynikającego z ust. 6a i 6 art. 34 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. i jednocześnie niesprzeczne z postanowieniami art. 11 ust. 1 u.g.n. Podobnie w przypadku przepisów uchwały odnoszących się do okresu, na jaki oddaje się nieruchomość gruntową w użytkowanie wieczyste (§ 3 ust. 1 – okres 40 lat) oraz do wysokości pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (w § 3 ust. 2). Kwestie te będą oczywiście podlegały ustaleniu w drodze rokowań przeprowadzonych między reprezentantem gminy a nabywcą na podstawie art. 28 ust. 1 u.g.n., a następnie w zawartej umowie. Natomiast rada gminy może, w uchwale stanowiącej wytyczne dla organu wykonawczego określić, w ramach granic wyznaczonych przepisami u.g.n. oraz innych ustaw, zasady podejmowania tych czynności w zakresie tak okresu użytkowania, jak i pierwszej opłaty. Jeśli chodzi o pierwszą z podnoszonych kwestii, to w myśl art. 236 § 1 k.c., oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat. W wypadkach wyjątkowych, gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na dziewięćdziesiąt dziewięć lat, dopuszczalne jest oddanie gruntu na okres krótszy, co najmniej jednak na lat czterdzieści. Co do drugiej, to zgodnie z art. 72 ust. 2 u.g.n. stawka pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Rada Miejska w Jaworznie przyjęła ustaliła okres użytkowania na 40 lat, zaś stawkę pierwszej opłaty na 25%, mieszcząc się w obu przypadkach w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydając zaskarżoną uchwałę Rada Gminy skorzystała z przyznanej jej przez ustawodawcę, w przepisie art. 34 ust. 6a w zw. z ust. 6 u.g.n. kompetencji, i nie naruszyła granic owej kompetencji. Skargę Wojewody zaś oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) polegającą na uznaniu, że uchwła w przedmiocie przyznania pierwszeństwa – wydana na podstawie przepisu art. 34 ust. 6a w związku z ust. 6 ustawy – jest aktem normatywnym o charakterze generalnym, a zatem aktem prawa miejscowego,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie zbadania legalności uchwały, której dotyczyła i zaniechanie zastosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa wywołanego tą uchwałą.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia ew. uchylenie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się przede wszystkim to, że zaskarżona uchwała nie może być traktowana jako akt prawa miejscowego. Przyznaje ona określone prawa najemcom konkretnych lokali (tu garaży) na terenie gminy, co przesądza o jej indywidualnym charakterze.

Uwzględniając zaś jej skutki należy zważyć, że wraz z przyznanym pierwszeństwem w nabyciu danego lokalu ustawodawca łączy prawo gminy (jej organu wykonawczego) do odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu przy jego zbyciu. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. przewiduje, że nieruchomość zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34, jest zbywana w drodze bezprzetargowej. Podjęcie uchwały o charakterze generalnym przyznającej powyższe prawa (tj. pierwszeństwo w nabyciu i możliwość nabycia z pominięciem trybu przetargowego) właściwie wszystkim najemcom lokali (zarówno obecnym, jak i przyszłym) – których zresztą z reguły w gminie jest bardzo wielu – pozbawia organ stanowiący możliwości wglądu i monitorowania działań organu wykonawczego w tym zakresie, a tym samym dokonania oceny ich zasadności i racjonalności. Dopuszczenie możliwości podjęcia generalnej uchwały o przyznaniu pierwszeństwa, doprowadziłoby więc do zupełnej utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego.

Uprawnienia wynikające z art. 34 ust. 6 ograniczają się do przyznania pierwszeństwa nabycia lokali jedynie w konkretnych zindywidualizowanych przypadkach, wskazanych we wniosku organu wykonawczego, w sytuacjach zindywidualizowanych podmiotowo i przedmiotowo.

Takie stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. II SA/GL 956/08. Podobnie też w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 listopada 2008 r. II SA/GL 928/08, w którym stwierdzono, że art. 34 u.g.n. reguluje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, przez które należy rozumieć uprzywilejowanie określonej osoby wyrażające się w eliminacji innych podmiotów ubiegających się o nabycie tej samej rzeczy.

Błędnie uznał Sąd za prawidłowe określenie w uchwale warunków zbycia (§ 4) oraz okresów użytkowania wieczystego (§ 3 ust. 1) i wysokości pierwszej opłaty (§ 3 ust. 2).

W ocenie organu nadzoru regulacje takie nie mogą mieć miejsca w zaskarżonej uchwale. Na mocy przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., a także art. 25 u.g.n. to organ wykonawczy jest upoważniony do dokonania wszystkich czynności z zakresu obrotu nieruchomościami gminnymi. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. zawiera ogólne upoważnienie dla wójta do gospodarowania mieniem komunalnym, z kolei przepis art. 25 w zw. z art. 13 u.g.n. wprost przyznaje odpowiednio wójtom, burmistrzom i prezydentom miast kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Organ wykonawczy zbywając nieruchomość, czy też oddając ją w użytkowanie wieczyste działa zatem samodzielnie i w działaniu tym nie potrzebuje żadnego dodatkowego umocowania rady.

Rada przyznając prawo pierwszeństwa w nabyciu garaży musi respektować pełny kontekst normatywny, z którego wypływają jej uprawnienia do działania. Rada jest obowiązana do przestrzegania zakresu swej właściwości, bacząc by nie naruszyć określonych wyżej kompetencji organu wykonawczego. Nie może zatem ingerować bezpośrednio w treść stosunków cywilnoprawnych wynikających z przeniesienia własności nieruchomości oraz oddania w użytkowanie wieczyste działek zabudowanych garażami. Nie może zatem rozstrzygać o podmiocie zobowiązanym do ponoszenia kosztów umowy notarialnej (§ 3 pkt 6 uchwały), o okresie na jaki oddaje się nieruchomość w użytkowanie wieczyste (§ 3 ust. 1 uchwały), czy też o wysokości pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (§ 3 ust. 2 uchwały). Strony umowy, tj. gmina reprezentowana przez organ wykonawczy lub podmioty przez niego wskazane w ramach art. 46 ust. 1 u.s.g. oraz nabywca nieruchomości samodzielnie kształtują treść umowy w granicach wyznaczonych przez przepis art. 3531 k.c.

Organ nadzoru powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., w którym Trybunał stwierdził, iż upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orz. TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986, nr 1, poz. 1). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się przy tym, że organ władzy publicznej nie może podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej powołując się jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej. Nadto nie mogą również, regulować w swych aktach materii uregulowanej w ustawach czy rozporządzeniach. Organ stanowiący Gminy zatem nie ma więc prawa ingerować w sposób gospodarowania mieniem komunalnym, jeżeli przepisy prawa mu na to nie zezwalają.

Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. organ nadzoru upatruje w tym, że przepis ten nakłada na sąd obowiązek wydania takiego rozstrzygnięcia, aby usunąć stan niezgodności z prawem w stosunku do aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy. Sąd stwierdził, że uchwała będąca aktem generalnym, nie narusza prawa. W tej sprawie przy prawidłowo dokonanej kontroli orzeczenie mogło mieć postać stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewoda przytacza treść § 7 uchwały, zgodnie z którym weszła one w życie z dniem podjęcia. Z tego należy wnioskować, iż uchwała ta jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie było intencją rady nadanie tej uchwale waloru aktu prawa miejscowego. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna wyrażają pogląd, że warunkiem uznania danego aktu za akt prawa miejscowego jest spełnienie niezbędnych przesłanek wymaganych dla tych przepisów. W związku z powyższym, ponieważ zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, istnieje obowiązek publikacji niniejszej uchwały, na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95).

Przepis art. 13 powołanej ustawy zawiera zamknięty katalog aktów, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym W katalogu tym znajdują się dwie kategorie aktów stanowionych przez radę gminy, podlegających ogłoszeniu w tym publikatorze, tj.:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy;

2) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Skoro przedmiotowa uchwała, w ocenie składu orzekającego, ma walor aktu prawa miejscowego, powinna przewidywać konieczność jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, jak również określać vacatio legis wynoszące co najmniej czternaście dni od dnia publikacji. Określanie w uchwale, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, należy uznać za niedozwolone i prowadzące do sprzeczności z prawem całej uchwały.

Zdaniem Wojewody § 7 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza wskazane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż określając reguły obowiązywania niniejszej uchwały nie przewiduje jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego jako warunku jej wejścia w życie.

W konsekwencji, w świetle powyższych argumentów, zdaniem organu nadzoru niedopuszczalnym było oddalenie skargi przez Sąd w przypadku, gdy zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska w Jaworznie wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej uznał za zasadne niektóre z podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego – art. 34 ust. 6a w zw. z ust. 6 u.g.n. przez uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] maja 2010 r. nr XLV595/2010 jest aktem prawa miejscowego.

Powyższa uchwała w podstawie prawnej powołuje się na przepisy art. 34 ust. 6, 6a i 6b u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest oczywistym, że ten ostatni przepis nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały, jednakże traktując go łącznie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 34 ust. 6 i ust. 6a u.g.n. należy przyjąć, że uprawniał on Radę Miejską do podjęcia aktu normatywnego.

Oceniając charakter uchwały z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wobec nasuwających się wątpliwości zasadnie posłużył się wykładnią systemową sięgając w ramach tego samego aktu prawnego do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ u.s.g. Przepis ten wprowadza zasadę wyłącznej właściwości rady w zakresie podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczący określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Rozstrzygając wątpliwość co do podziału kompetencji pomiędzy radą a jej organem wykonawczym (wynikającą na tle art. 11 ust. 1 u.g.n.) Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż przez pojęcie gospodarowania nieruchomościami należy rozumieć czynności polegające na zawieraniu umów przenoszących własność nieruchomości (i czynności z tym związane), jak również czynności polegające na zastosowaniu prawa pierwszeństwa przy zbywaniu nieruchomości. Trafnie Sąd wywiódł, że przyznanie takiego prawa stanowi czynność wykraczającą poza zakres zwykłego zarządu, zatem mieści się co do treści w kategorii uchwał, o których stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ u.s.g., a które upoważniają do wprowadzenia zasad, a więc rozwiązań generalnych właściwych dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Należy zważyć, iż o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje wydanie go na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach oraz zawarcie w nim norm abstrakcyjnych i generalnych. Akt taki wyznacza szeroki krąg podmiotów, które jednak mogą być określone poprzez posiadanie cech szczególnych. Dla kwalifikacji danej uchwały, jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 (Lex 275445), w którym przyjęto nadto, iż jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała nie jest jedynie aktem wewnętrznym, skierowanym do jej organu wykonawczego – Prezydenta Miasta Jaworzna, lecz określa adresatów – najemców garaży, wybudowanych przed rokiem 2000, przyznając im pierwszeństwo w nabyciu przedmiotu najmu wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntu, przy spełnieniu określonych wymagań i na warunkach podanych w uchwale.

Z uwagi na wskazanie pewnej kategorii podmiotów, które na podstawie uchwały uzyskują konkretne uprawnienie nie można przypisać jej charakteru aktu indywidualnego, bądź też przypisać zarzutu, iż powinna wskazywać indywidualnie z imienia i nazwiska poszczególnych najemców i poszczególne nieruchomości – jak zarzuca się w skardze kasacyjnej organu nadzoru.

Nawiązując do powołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. II CSK 302/10, należy zauważyć, iż Sąd ten odnosząc się do uchwały Rady Gminy, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. a/ u.s.g. dot. bezprzetargowego trybu zbywania lokali, stwierdził, że stanowi ona akt prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Określenie charakteru aktów prawa miejscowego, wydawanych w oparciu o art. 40 ust. 1 u.s.g., dokonywane na płaszczyźnie konstytucyjnej wskazuje, że są one, stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Są one zatem zaliczone do generalnych aktów administracyjnych zawierających abstrakcyjne normy prawne o powszechnej mocy, obowiązującej w ograniczonym zakresie terytorialnym. Uchwała regulująca bezprzetargowy tryb zbywania nieruchomości gminnych odnosi się do bliżej nieokreślonych podmiotów i kształtuje ich sytuację prawną. Wywołuje zatem skutki prawne na zewnątrz (wyrok II CSK 302/10, Lex nr 784913).

Dodać należy, iż Sąd Najwyższy przywołał na poparcie powyższego stanowiska wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 732/09, w którym wyrażono pogląd zbliżony z przedstawionym wyżej poglądem Sądu Najwyższego.

Odnosząc się do powołanego w podstawie uchwały z dnia [...] maja 2010 r. przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż uchwała ta w istocie zawiera treść, która mieści się w upoważnieniu ustawowym zamieszczonym w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ u.s.g., bowiem określa zasady zbywania nieruchomości gminnych, określonego rodzaju.

Oceniając zaskarżoną uchwałę jako akt generalny o wiążącej mocy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pominął wynikający z art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg ogłoszenia uchwały. Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Art. 13 pkt 2 tej ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 powołanej ustawy akty te wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia.

Zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w jej uzasadnieniu, iż Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisu art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych należy uznać za zasadny. Sąd bowiem nie ocenił należycie, iż § 7 zaskarżonej uchwały nie przewidywał vacatio legis, stanowiąc o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia. Już z tego powodu należało stwierdzić nieważność uchwały.

Na uwzględnienie zasługiwały także inne zarzuty zamieszczone w skardze kasacyjnej podważające legalność zaskarżonej uchwały i trafność wyroku Sądu pierwszej instancji.

Załączona do akt uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie nr [...] nie zawiera żadnego uzasadnienia.

Konfrontując przepisy uchwały z przepisami ustaw, regulujących poszczególne instytucje nie można więc ocenić jakimi przesłankami kierowała się Rada ustalając okres użytkowania wieczystego na "40 lat, z możliwością przedłużenia na dalszy okres nie krótszy niż lat 40". Przepis art. 236 § 1 k.c. przewiduje okres 99 lat, zaś w wypadkach wyjątkowych, gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na 99 lat dopuszczalne jest oddanie gruntu na okres krótszy, co najmniej jednak na lat czterdzieści".

Wprawdzie okres ten, jak również okres przedłużenia mieszczą się w granicach ustawy, lecz ustawodawca maksymalne skrócenie okresu użytkowania wieczystego do lat 40 przewidział tylko w wyjątkowych wypadkach, podyktowanych celem użytkowania wieczystego, a zatem wymagających każdorazowej oceny, nie zaś mających charakter generalny. Zastrzeżenia budzi ustalenie opłaty rocznej w wysokości 5% wartości gruntu (§ 3 ust. 2 uchwały) skoro przepis art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. przewiduje opłatę roczną w wysokości 3% ceny, zaś przewidziane w art. 76 ust. 1 podwyższenie opłaty ma charakter fakultatywny, zatem wymagało to stosownego uzasadnienia organu stanowiącego.

Za sprzeczne z prawem należy uznać – co trafnie podnosi skarga kasacyjna – określenie w § 4 uchwały warunków zbycia przez gminę garaży.

O ile za uzasadniony można uznać wymóg niezalegania z zapłatą czynszu najmu (§ 4 pkt 3) to uzależnienie zawarcia umowy od uiszczania podatku od nieruchomości – z uwagi na odrębność regulacji ustawowej budzi zastrzeżenia.

Zastrzeżenia co do zgodności z prawem budzi także przepis § 4 pkt 5 uchwały. Nakłada on na nabywców obowiązek jednoczesnej zapłaty ceny zbycia oraz pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Przepis ten jest sprzeczny z art. 71 ust. 3 u.g.n., który przewiduje w przypadku oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej możliwości rozłożenia pierwszej opłaty na oprocentowane raty.

Uchwała jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie upoważnienia ustawowego może zawierać doprecyzowanie przepisów ustawowych jednakże nie może zawierać regulacji całkowicie z nią sprzecznych. Skoro ustawodawca przewidywał możliwość rozłożenia pierwszej opłaty na oprocentowane raty to rada gminy nie jest władna nałożyć na przyszłych nabywców obowiązku uiszczenia tej opłaty równocześnie z zapłatą ceny, nie później niż w dniu zawarcia umowy notarialnej. W ten sposób w uchwale stworzono normę prawną nie przewidzianą w ustawie, ograniczając w ten sposób prawa obywateli.

Podobne zastrzeżenia dotyczą uiszczenia ceny zbycia garażu i pozostają w sprzeczności z art. 70 ust. 2 u.g.n., który przewiduje możliwość rozłożenia jej na raty.

Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej mające charakter naruszeń prawa materialnego stanowiły podstawę do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. Uchylając zaskarżony wyrok Sąd odwoławczy rozpoznał skargę Wojewody i na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek stosowania środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dotyczy on sytuacji, gdy stwierdzono naruszenie prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, lecz także w aktach lub czynnościach poprzedzających je, jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Wojewody, co oznacza, że wyrok odnosi się jedynie do zaskarżonej uchwały.

Sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. jest więc wadliwy, bowiem przepis ten nie miał i nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2008 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie.