Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1345/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z wykonaniem robót budowlanych niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1345/20

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 17 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], nakładającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych z powodu realizacji robót budowlanych przy budynku dawnej obory wchodzącej w skład przestrzennego założenia o charakterze wiejskim, składającego się z mieszkalnej i gospodarczej zabudowy folwarku, zieleni komponowanej wewnątrz zabudowy folwarku oraz parku w [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Gmina [...] (dalej: "inwestor") jest właścicielem działki nr ew. [...] przy ul. [...]w [...], na której znajduje się budynek dawnej obory, we wschodniej pierzei folwarku, wchodzący w skład przestrzennego założenia o charakterze wiejskim, składającego się z mieszkalnej i gospodarczej zabudowy folwarku, zieleni komponowanej wewnątrz zabudowy folwarku oraz parku w [...]. Obiekt ten został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji [...] WKZ z dnia [...] grudnia 2015 r. W odniesieniu do przedmiotowego zabytku inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia [...]WKZ z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], zgodnie z którym roboty zabezpieczające miały polegać na:

1) usunięciu zieleni metodą ręczną,

2) dezynfekcji powierzchni murów i fug w miejscu usuwanej zieleni (produkt BFA),

3) oczyszczeniu rynien,

4) uzupełnieniu orynnowania i obróbek blacharskich z blachy ocynkowanej,

5) naprawy spękań (kotwy ze stali nierdzewnej), wypełnieniu rys,

6) uzupełnieniu ubytków w wątku ceglanym (przy zastosowaniu cegły na zaprawie wapiennej) oraz wykonaniu spoinowania zaprawą wapienną,

7) uzupełnieniu wątku kamiennego oryginalnym kamieniem ze zniszczonych fragmentów murów oraz wykonaniu spoinowania wątku kamiennego (zaprawą wapienną),

8) przemurowaniu wybrakowanych fragmentów murów cegłą na zaprawie wapiennej - w ścianach wewnętrznych,

9) montażu stalowych belek rozporowych przy uszkodzonych kolumnach żeliwnych,

10) zabezpieczeniu konstrukcji dachowych/wymiany poszczególnych elementów,

11) uszczelnieniu pokrycia dachu przy użyciu takiej samej dachówki występującej na budynku,

12) wykonaniu innych prac wymienionych w projekcie.

Roboty budowlane miały zostać przeprowadzone zgodnie z "Projektem remontu konserwatorskiego, zabytkowego obiektu folwarcznego polegający na zabezpieczeniu obiektu przed dalszą destrukcją, obejmujący zniszczone części dachu i jego pokrycia, zniszczone partie murów i zniszczone elementy konstrukcyjne obiektu, położonego przy — ulicy [...][...]w [...]na działce nr [...]". Ponadto z treści pozwolenia wynikały również inne warunki, które miały zostać spełnione przez inwestora. Inwestor miał wykonywać nadzór inwestorski oraz kierować robotami budowlanymi miały osoby posiadające kwalifikacje, o których mowa w art. 37 c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przekazywać [...]WKZ imion, nazwisk i adresów tych osób wraz z dokumentami potwierdzającymi posiadane przez te osoby kwalifikacje, a także zawiadamiać organ konserwatorski o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia robót budowlanych.

Następnie w dniu [...] listopadzie 2018 r. pracownicy organu nadzoru konserwatorskiego przeprowadzili oględziny prac prowadzonych w przedmiotowym budynku. W protokole odnotowano, m. in.: miejscowe uszczelnienie pokrycia dachowego w okolicy koszy i połaci dachowej przy użyciu blachy w arkuszach (docinanych na wymiar), mocowanych do pokrycia dachowego wewnątrz przy użyciu pianki montażowej, przemurowanie i uzupełnienie spoin w dolnych partiach muru i przyporach z kamienia w ryzalicie środkowym elewacji frontowej (zachodniej) i fragmencie elewacji bocznej południowej oraz uzupełnienie cegły w partiach pod oknami na elewacji bocznej południowej przy użyciu zaprawy wapienno-cementowej, mechaniczne czyszczenie żeliwnych kolumn, a także stwierdzono brak materiałów budowlanych potrzebnych do wykonania planowanych robót związanych z remontem dachu - dachówki ceramicznej oraz elementów drewnianych więźby dachowej. W protokole oznaczono również, że wewnątrz budynku znajdowały się worki z zaprawą wapienną i wylewką cementową oraz cegłę używaną do uzupełnień w murze. Ponadto zwrócono uwagę na, że inwestor nie spełnił warunku określonego w pkt 2 pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], a więc nie przekazał dokumentacji potwierdzających posiadane kwalifikacje przez kierownika robót oraz osobę wykonującą nadzór inwestorski.

W związku z powyższymi okolicznościami [...] WKZ decyzją z [...] listopada 2018 r., Nr [...], wstrzymał wykonanie robót budowlanych, o których mowa w pozwoleniu z dnia [...] sierpnia 2018 r., a także poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary administracyjnej za prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z pozwoleniem (pismo z [...] grudnia 2018 r.). W odpowiedzi inwestor w pismach z [...] grudnia 2018 r. oraz [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do organu I instancji o odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Potwierdził przy tym wykonanie prac niezgodnie z jednym z warunków określonych w pozwoleniu - wymieniono poszczególne elementy oraz uszczelniono pokrycie dachu nie stosując takiej samej dachówki, która występuje na budynku, uzasadniając to koniecznością przeprowadzenia w sposób natychmiastowy robót w związku z zagrożeniem zawalenia się całości dachu budynku. Ponadto, inwestor wyjaśnił, że przekazał imiona i nazwiska osób: A.D. - realizującej funkcję kierownika budowy oraz G.M. - pełniącego nadzór inwestorski wraz z dokumentami potwierdzającymi ich kwalifikacje. Przyznał również, że dotąd nie przekazał organowi konserwatorskiemu zaświadczeń potwierdzających fakt wykonania robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego [...] WKZ decyzją z [...] lutego 2019 r. nałożył na inwestora administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 złotych w związku z wykonaniem robót budowlanych niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślił przy tym, że sposób przeprowadzenia robót budowlanych był powodowany koniecznością ochrony budynku przed jego zawaleniem. Jednocześnie załączył dokumenty potwierdzające fakt realizacji robót przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WKZ.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga, m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Na gruncie art. 36 ust. 3 pozwolenia te mogą zawierać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Natomiast zgodnie z art. 107d ust. 2 omawianej ustawy, kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 złotych. Karę pieniężną nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie, bądź był właściwy do wydania pozwolenia. Co więcej, do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 189d k.p.a. organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia,

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara,

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe,

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara finansowa do powstania naruszenia prawa,

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa,

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła,

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wykonał roboty niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu z [...] sierpnia 2018 r., w postaci obowiązku wykonania spoinowania w wątkach ceglanym oraz kamiennym budynku - zaprawą wapienną. Stwierdzono bowiem, że użyto w tym celu zaprawy wapienno-cementowej. Nie zastosowano się również do warunku określonego w pkt 1 lit. k pozwolenia, w postaci obowiązku uszczelnienia pokrycia dachu przy użyciu takiej samej dachówki występującej na budynku. Inwestor sam przyznał, że prace w tym zakresie zostały zrealizowane niezgodnie z powyższym warunkiem. W protokole oględzin zabytku odnotowano uszczelnienie pokrycia dachowego w okolicy koszy i połaci dachowej przy użyciu blachy w arkuszach (docinanych na wymiar), mocowanych do pokrycia dachowego wewnątrz przy użyciu pianki montażowej.

Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że z akt postępowania nie wynika, aby warunek określony w pkt 2 lit. a, w postaci obowiązku kierowania robotami budowlanymi przez osobę spełniającą kwalifikacje, o których mowa w art. 37c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami został zrealizowany. Zgodnie z tym przepisem kierowanie robotami budowlanymi następuje przez osoby posiadające kwalifikacje, a więc takie, które posiadają uprawnienia budowlane określone przepisami Prawa budowlanego oraz które przez co najmniej 18 miesięcy brały udział w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru. Jednocześnie z treści art. 37g ustawy wynika, że udział w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytkach wpisanych do rejestru potwierdzają świadectwa, w tym dotyczące odbytych praktyk zawodowych, oraz inne dokumenty zaświadczające udział w tych robotach wydane przez kierownika jednostki organizacyjnej, na rzecz której te roboty były wykonywane, albo przez osobę, pod której nadzorem były wykonywane, w tym zakresy obowiązków na stanowiskach pracy w muzeum będącym instytucją kultury lub zaświadczenia wydane przez wojewódzkich konserwatorów zabytków. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest świadectw lub innych dokumentów, wydanych przez uprawniony podmiot, które potwierdzałyby, udział kierownika budowy – A.D.- w robotach budowlanych prowadzonych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru przez co najmniej 18 miesięcy. Takim dokumentem nie jest bowiem pismo przekazane przez pełnomocnika inwestora, określone jako "Przebieg praktyki zawodowej mgr. inż. A. D.", gdyż nie spełnia opisanych wyżej wymagań. Odnosząc się natomiast do kwestii posiadania przez osobę wykonującą nadzór inwestorski kwalifikacji, o których mowa w art. 37c ustawy o ochronie zabytków, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że z załączonych dokumentów wynika, że mgr inż. G.M. posiada uprawnienia budowlane określone przepisami Prawa budowlanego oraz w sposób prawidłowy został udokumentowany jego udział w robotach budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru przez okres co najmniej 18 miesięcy.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie poinformował organu I instancji o imionach, nazwiskach i adresach osób kierujących robotami i realizującymi nadzór inwestorski wraz z dokumentami potwierdzającymi posiadane przez te osoby kwalifikacje.

Zdaniem organu II instancji, z treści stanowisk inwestora, w tym z treści odwołania wynika również, że warunek w postaci zawiadomienia o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie został wykonany. Organ I instancji nie został zawiadomiony o bezpośrednim zagrożeniu dla przedmiotowego budynku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił również uwagę na fakt, że w zaskarżonej decyzji błędnie przywołano podstawę prawną. [...] WKZ wskazał bowiem art. 107d ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zamiast art. 107d ust. 2 tego aktu, który odnosi się do podejmowanych działań w sposób niezgodny z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu. Jednakże jest to tylko wada formy z powodu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., co nie stanowi o wystąpieniu wady wskazującej na konieczność stwierdzenia jej nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, w ocenie organu II instancji okoliczność ta nie może uzasadniać obniżenia nałożonej na inwestora administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych. Na zakończenie swoich rozważań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że administracyjna kara pieniężna wymierzona przez organ I instancji nie jest nadmierna.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie:

- art. 37c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez przyjęcie jego błędnej wykładni polegające na uznaniu, że osoba wyznaczona do prowadzenia robót nie posiadała stosownych uprawnień pomimo przedłożenia ich zestawienia przez skarżącą w toku postępowania, administracyjnego,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadającej prawdzie obiektywnej,

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

-art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, pomimo istniejących okoliczności sprawy świadczących o możliwości zastosowania tego przepisu.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca przedłożyła stosowne zaświadczenie wydane przez podmiot, na rzecz którego realizowane były prace konserwatorskie przez kierownika budowy. Ponadto, zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie okoliczności określone w treści art. 189f §1 k.p.a. świadczące o możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że jeżeli skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów, których waga była znikoma, a także zaprzestała wszelkich naruszeń, organ powinien odstąpić od wymierzenia kary administracyjnej poprzestając jedynie na pouczeniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020r., utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2019 r., nakładającą na Gminę [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 złotych z powodu wykonania robót budowlanych przy zabytku niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim.

Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2015r., pod nr [...] do rejestru zabytków wpisano przestrzenne założenie o charakterze wiejskim , składające się mieszkalnej i gospodarczej zabudowy folwarku, zieleni komponowanej wewnątrz folwarku oraz parku w [...].

Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje fakt udzielenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2018r., Gminie [...] pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku- budynku dawnej obory, wchodzącej w skład wyżej opisanego założenia, według projektu opracowanego przez mgr inż. Arch. Ł.N. oraz mgr inż. J. K.- " projekt remontu konserwatorskiego, zabytkowego obiektu folwarcznego polegającego na zabezpieczeniu obiektu przed dalszą destrukcją, obejmujący zniszczone części dachu i jego pokrycia, zniszczone partie murów i zniszczone elementy konstrukcyjne obiektu położonego przy ul. [...] w [...] na dz. nr [...]".

Zgodnie z projektem roboty zabezpieczające miały polegać na:

1) usunięciu zieleni metodą ręczną,

2) dezynfekcji powierzchni murów i fug w miejscu usuwanej zieleni (produkt BFA),

3) oczyszczeniu rynien,

4) uzupełnieniu orynnowania i obróbek blacharskich z blachy ocynkowanej,

5) naprawy spękań (kotwy ze stali nierdzewnej), wypełnieniu rys,

6) uzupełnieniu ubytków w wątku ceglanym (przy zastosowaniu cegły na zaprawie wapiennej) oraz wykonaniu spoinowania zaprawą wapienną,

7) uzupełnieniu wątku kamiennego oryginalnym kamieniem ze zniszczonych fragmentów murów oraz wykonaniu spoinowania wątku kamiennego (zaprawą wapienną),

8) przemurowaniu wybrakowanych fragmentów murów cegłą na zaprawie wapiennej - w ścianach wewnętrznych,

9) montażu stalowych belek rozporowych przy uszkodzonych kolumnach żeliwnych,

10) zabezpieczeniu konstrukcji dachowych/wymiany poszczególnych elementów,

11) uszczelnieniu pokrycia dachu przy użyciu takiej samej dachówki występującej na budynku,

12) wykonaniu innych prac wymienionych w projekcie.

Nadto pozwoleniu tym organ określił następujące warunki, polegające na obowiązku:

- kierowania robotami budowlanymi i wykonywania nadzoru inwestorskiego przez osoby posiadające kwalifikacje, o których mowa w art. 37c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- przekazania przez inwestora imion, nazwisk i adresów osób, która będzie kierowała robotami budowlanymi i wykonywała funkcję nadzoru inwestorskiego - nie później niż w terminie 7 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych, przy czym osoby te muszą posiadać kwalifikacje, o których mowa w art. 37c ustawy,

- niezwłocznego zawiadomienia konserwatora o wystąpieniu nowych faktów i okoliczności mogących doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku,

- zawiadomienia konserwatora o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót w terminie 7 dni przed i po zakończeniu tych robót.

W dniu [...] listopada 2018r. pracownicy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokonali oględzin prac prowadzonych przy przedmiotowym obiekcie, podczas których ustalono m. in.: miejscowe uszczelnienie pokrycia dachowego w okolicy koszy i połaci dachowej przy użyciu blachy w arkuszach (docinanych na wymiar), mocowanych do pokrycia dachowego wewnątrz przy użyciu pianki montażowej, przemurowanie i uzupełnienie spoin w dolnych partiach muru i przyporach z kamienia w ryzalicie środkowym elewacji frontowej (zachodniej) i fragmencie elewacji bocznej południowej oraz uzupełnienie cegły w partiach pod oknami na elewacji bocznej południowej przy użyciu zaprawy wapienno-cementowej, mechaniczne czyszczenie żeliwnych kolumn, a także stwierdzono brak materiałów budowlanych potrzebnych do wykonania planowanych robót związanych z remontem dachu - dachówki ceramicznej oraz elementów drewnianych więźby dachowej.

Jednocześnie stwierdzono, że inwestor nie przekazał dokumentacji potwierdzających posiadane kwalifikacje przez kierownika robót oraz osobę wykonującą nadzór inwestorski.

W związku z powyższym [...]WKZ decyzją z [...] listopada 2018 r., Nr [...] wstrzymał wykonanie robót budowlanych i poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary administracyjnej za prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z pozwoleniem.

Inwestor przyznał w piśmie kierowanym do organu, że odstąpił od warunków pozwolenia, bowiem wymieniono poszczególne elementy oraz uszczelniono pokrycie dachu nie stosując takiej samej dachówki, która występuje na budynku, uzasadniając to koniecznością przeprowadzenia w sposób natychmiastowy robót w związku z zagrożeniem zawalenia się całości dachu budynku. Jednocześnie inwestor nie poinformował organu konserwatorskiego o zmianie stanu faktycznego mogącym doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, choć obowiązek taki wynikał z treści pozwolenia Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2018r., pomimo ,że jak twierdzi Gmina jej działania odstępujące od warunków pozwolenia podyktowane były stanem niebezpieczeństwa " zawalenia całego dachu obiektu".

Jak wynika z przywołanego protokołu oględzin, inwestor wykonał roboty niezgodnie z warunkami pozwolenia z [...] sierpnia 2018 r., w postaci obowiązku wykonania spoinowania w wątkach ceglanym oraz kamiennym budynku - zaprawą wapienną, bowiem użyto w tym celu zaprawy wapienno-cementowej. Nie zastosowano się również do warunku określonego w pkt 1 lit. k pozwolenia, w postaci obowiązku uszczelnienia pokrycia dachu przy użyciu takiej samej dachówki występującej na budynku. W protokole oględzin zabytku odnotowano uszczelnienie pokrycia dachowego w okolicy koszy i połaci dachowej przy użyciu blachy w arkuszach (docinanych na wymiar), mocowanych do pokrycia dachowego wewnątrz przy użyciu pianki montażowej.

Nie ulega także wątpliwości, że obowiązek przekazania przez inwestora imion, nazwisk i adresów osób, która będzie kierowała robotami budowlanymi i wykonywała funkcję nadzoru inwestorskiego został zrealizowany po terminie wynikającym z pozwolenia. Podkreślić trzeba także ,że kierownik budowy mgr. inż. A.D. nie spełnia kwalifikacji, o których mowa w art. 37c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Działanie inwestora nie tylko stanowiło odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r., ale także nastąpiło bez powiadomienia organu konserwatorskiego o wystąpieniu nowych faktów i okoliczności mogących doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytków, choć pozwolenie konserwatorskie zawierało taki wymóg.

W ocenie Sądu całość materiału dowodowego potwierdza działania skarżącego niezgodne z warunkami udzielonego w dniu [...] sierpnia 2018r. pozwolenia konserwatorskiego, co uzasadnia zastosowanie art. 107d ust 2 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wskazać należy, że w postępowaniach o nałożenie ww. kary pieniężnej stosuje się także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189 b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Przepis art. 189d k.p.a. określa zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z normami w nim zawartymi, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego. Naruszenie to polega na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na podmiocie zewnętrznym wobec właściwego organu administracji publicznej. Zakaz ten lub nakaz określony jest w przepisach administracyjnego prawa materialnego, a jego naruszenie stanowi tzw. delikt administracyjny. Podmiotami sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą być osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostce nieposiadającej osobowości prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne są to zatem środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.

Nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d-189f k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak podstaw do jej uchylenia. Została ona wydana przez właściwy organ. Treść ustępu 5 art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy interpretować w świetle pełnej treści art. 107d. Przepis ten stanowi: 1) Kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 2) Kto podejmuje działania, o których mowa wart. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 3) Kto bez pozwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1a, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 4) Kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1a, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 5) Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia.

Sąd akceptuje także uzasadnienie organu w zakresie wysokości nałożonej kary administracyjnej, tym bardziej, że kształtuje się ona na niskim poziomie zakreślonych przez ustawodawcę widełek. Brak natomiast podstaw do zastosowania art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem przeciwko uznaniu znikomości wagi naruszenia, jakiego dopuściła się skarżąca, przemawia waga stwierdzonych naruszeń, zwłaszcza wykonanie robót budowlanych niezgodnie z warunkami pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2018r. tj, użycia zaprawy cementowo-wapiennej zamiast wyłącznie wapiennej przy uzupełnianiu ubytków w wątku ceglanym i wykonaniu spoinowania oraz przy uzupełnianiu wątku kamiennego, a także uszczelnieniu pokrycia dachowego przy użyciu innego materiału niż dachówka występująca oryginalnie na dachu obiektu.

Organy bowiem wzięły pod uwagę fakt, że w wyniku świadomych działań skarżącego doszło do zniszczenia elementów zabytkowego budynku dawnej obory , wchodzącego w skład zabytkowej zabudowy folwarcznej założenia w [...].

W konsekwencji na skutek działań skarżącego doszło do uszczuplenia autentycznej substancji zabytku wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2015r., a zachowanie autentyzmu obiektu jest jedną z podstawowych zasad doktryny konserwatorskiej.

Podkreślić też należy, że istniejący po stronie Gminy obowiązek należytej pieczy nad zabytkiem wynikał nie tylko z faktu jego własności i obowiązków określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ale również z tego, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym obowiązkiem prawnym gminy jest ochrona zabytków i opieka nad zabytkami.

Zdaniem Sądu, Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d k.p.a. wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania, ustalając wysokość kary i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U z 2019r., poz. 2325), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.