Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 38/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 708/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia (...) lipca 2021 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia(...)lipca 2021 r. nr (...)oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W.i z dnia (...) maja 2021 nr (...) 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu na rzecz K. S. 3400 (trzy tysiące czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 708/21 oddalił skargę K. S. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia (...) lipca 2021 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 26 i 27 marca 2021 r. upoważnieni pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. przeprowadzili kontrolę w "M. (...)" przy ul. F z siedzibą we W. W jej trakcie, stwierdzono, że lokal był otwarty i świadczono w nim usługi gastronomiczne, w sali restauracyjnej udostępnionych było 9 stolików z przeznaczeniem dla 57 osób na powierzchni około 100 m2.

Decyzją nr (...)z dnia (...) maja 2021 r. ((...)) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. nałożył na K.S. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie w dniach 26 marca 2021 r. oraz 27 marca 2021 roku zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). W podstawie rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2, art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845, z późn. zm., dalej: ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń) oraz w zw. z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 z późn. zm., dalej: rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 ., poz. 735, dalej: k.p.a.).

Decyzją z dnia (...) lipca 2021 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając powołanym na wstępie wyrokiem skargę na powyższą decyzję wskazał, że dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów przez pryzmat regulacji konstytucyjnych uznał, że § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. którego naruszenie de facto zarzucono skarżącej, co stanowiło uzasadnienie dla wymierzenia jej kary pieniężnej odpowiada konstytucyjnym standardom.

Sąd zauważył, że przepis § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń. Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w marcu 2020 r. Sąd podkreślił, że z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy organ wykonawczy może ustanowić ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art.46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń) czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Na mocy § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. wprowadzone zostało ograniczenie działalności gospodarczej. Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości ani judykatury, ani doktryny, że "wymóg ograniczenia wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy nie oznacza, że wszystkie ograniczenia wolności działalności gospodarczej muszą być sformułowane w ustawie. Konieczność zwalczania epidemii mieści się w "kategorii ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu skargi, nie ustanowiono zakazu prowadzenia działalności restauracyjnej, lecz ograniczono jej prowadzenie i to w konkretnie wskazanym zakresie polegającym na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). Dopuszczalna pozostała natomiast realizacja usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Skoro przepis rozporządzenia z RM 19 marca 2021 r. stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej na skarżącą ustanawiał jedynie czasowe i przedmiotowe (zakresowe) ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej - jak tego wymaga art. 46 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (dopuszczający wszak "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców), to brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w badanej sprawie wykroczono poza upoważnienie ustawowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) rażące naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez przyjęcie, że zarzucone skarżącej naruszenie dotyczyło niezastosowania się do ograniczenia (a nie zakazu) prowadzenia działalności gospodarczej;

2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 2352 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, przez milczące pominięcie treści pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 16 września 2021 r. i zawartej w nim argumentacji oraz dowodów dotyczących niekonstytucyjności rozporządzenia z dnia 9 marca 2021 r.;

3) naruszenie Art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 46a ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń przez:

a) pominięcie okoliczności, że delegacja ustawowa nie zawiera szczegółowych wytycznych w przedmiocie dopuszczalnych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców,

b) pominięcie okoliczności, że rozporządzenie RM z dnia 9 marca 2021 r. zostało wydane niezgodnie z treścią delegacji ustawowej, tj. nie na podstawie danych przekazanych przez organy wskazane w części wprowadzającej art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń;

4) naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji RP przez przyjęcie, że § 9 ust. 10 rozporządzenie RM z dnia 9 marca 2021 r. nie formułuje zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej ani ograniczenia ingerującego w istotę tego prawa, a nadto przez przyjęcie, że dopuszczalne jest wprowadzenie sformułowanego w tym przepisie ograniczenia - w drodze rozporządzenia;

5) naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady lojalności Państwa wobec obywateli przez przyjęcie, że dopuszczalne jest ukaranie skarżącej karą administracyjną za złamanie przepisu § 9 ust. 10 rozporządzenie RM z dnia 9 marca 2021 r., podczas gdy Sąd Rejonowy we Wrześni prawomocnie umorzył postępowanie w sprawie o wykroczenie przeciwko skarżącej i odmówił zastosowania sankcji z art. 116 § 1a Kodeksu wykroczeń za takie same czyny;

6) naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady prawidłowej legislacji i wynikającej z niej zasady lex posteriori derogat legi priori, zasady ne bis in idem, oraz zasady proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa oraz Artykułu 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U.2003.42.364) a także art. 14 ust. 7 i Art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U.l 977.38.167) przez pominięcie, że wprowadzenie art. 116 § 1a Kodeksu wykroczeń, zawierającego sankcję prawnokarną za dokładnie ten sam czyn, który wcześniej sankcjonowany był art. 48a ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń - doprowadziło do derogacji normy zapisanej w przepisie wcześniejszym; ewentualnie, w przypadku uznania, że zarzut braku prawidłowego upoważnienia ustawowego jest nieuzasadniony ze względu na istnienie sformułowanie wytycznych do rozporządzenie z dnia 9 marca 2021 r. w innych przepisach Uchz, niż wskazane jako jego podstawa w treści samego rozporządzenia; naruszenie tegoż samego przepisu Konstytucji przez utrzymanie w mocy decyzji opartej na rozporządzenie RM z dnia 9 marca 2021 r. w sytuacji, gdy sformułowanie upoważnienia ustawowego do wprowadzenia dalece idących ograniczeń działalności gospodarczej naruszało istotnie zasady prawidłowej legislacji;

7) naruszenie art. 7 w zw. z art. 228 ust. 1 i 2 oraz art. 22 i 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez przyjęcie, że dopuszczalne jest funkcjonowanie rozwiązań właściwych dla stanu nadzwyczajnego, bez formalnego jego wprowadzania, oraz przymuszanie skarżącej do zaniechania podejmowania określonej działalności, mimo braku adekwatnej normy prawnej, która byłaby podstawą takiego przymusu;

8) naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej naruszeń i niezgodności rozporządzenie z dnia 9 marca 2021 r. (w zakresie, w jakim dotyczy działalności prowadzonej przez skarżącą) z Konstytucją RP oraz niezgodności rozporządzenie RM z dnia 9 marca 2021 r. z delegacją ustawową do jego wydania;

9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. (w tym także w związku z przepisami wskazanymi powyżej) przez oddalenie skargi, mimo że oparta była na uzasadnionych podstawach (także wskazanych powyżej), a nadto pomimo stwierdzenia przez WSA, że rozporządzenie RM z dnia 9 marca 2021 r. wydane zostało w oparciu o upoważnienie ustawowe niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej nie są niezgodne z prawem, wyrażając przy tym pogląd, że przepisy rozporządzenia RM w z dnia 19 marca 2021 r. stanowiące podstawę wymierzenia skarżącej kary odpowiadają standardom konstytucyjnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu nie jest prawidłowe, a zasadne były podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do tego, że przepisy rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.

Kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza o niezgodności z prawem ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie.

Wydane na podstawie przepisów ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 19 marca 2021 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przewidywało w § 9 ust. 10, że do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Podstawę prawną wydania tego rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. stanowiły przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z przepisu art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b pkt 2 tej ustawy przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 4 pkt 3 tej ustawy, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, można ustanowić czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy.

Przytoczone powyżej upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów zawarte w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w zw. z przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon regulacji prawnej, natomiast przepisy upoważniające, takie jak art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń powinny zawierać precyzyjne i wyczerpujące wskazania odnośnie do tego, jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń właściwie nie ma. Zauważyć należy, że w art. 46 b pkt 2 przewidziano jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Tak samo w sposób bardzo ogólny brzmi przepis dotyczący możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy – art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń. Prawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa - rozporządzenia jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Należy podkreślić, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. np. wyroki TK z: 13 października 2010 r. Kp 1/09 i 10 kwietnia 2001 r. U 7/00).

Wprowadzanie dalej idących ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi zatem w pełni spełniać standard konstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że niedopuszczalna była ingerencja w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej w sposób i w formie, jaka miała miejsce w tej sprawie. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy. Wprowadzony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązuje zatem zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji dotyczącej wolności i praw człowieka o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Udzielone Radzie Ministrów generalne upoważnienie ustawowe oznacza niezachowanie formalnego kryterium ograniczenia wolności działalności gospodarczej tj. zasady wyłączności ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do ustawy (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98), gdyż ich celem jest wykonanie ustawy. Ta zasada nie może być zrealizowana, jeżeli upoważnienie ustawowe ograniczone jest jedynie do wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania podustawowym aktem wykonawczym. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99).

Wymóg określoności ma w tej sprawie szczególne znaczenie, gdyż chodzi o przepisy stanowiące podstawę nałożenia sankcji. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest bowiem nałożenie na skarżącą kary pieniężnej. Przewidujący zakaz prowadzenia działalności gospodarczej § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., jest przepisem sankcjonowanym, natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń przewidując, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w (...)", jest przepisem sankcjonującym, przewidując za nieprzestrzeganie tego zakazu sankcję w postaci kary pieniężnej. Ten sankcjonujący przepis ustawy odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do mających jedynie ogólny charakter upoważnień do wprowadzenia rozporządzeniem poszczególnych zakazów lub ograniczeń. Skoro w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy mowa jest tylko o "czasowym ograniczeniu funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy", to oznacza, że rekonstrukcja znamion deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 ustawy, wymaga uwzględnienia § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe jest ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 ustawy.

Zastosowana konstrukcja wielostopniowego w istocie odesłania, odsyła do wadliwych, bo jedynie ogólnych przepisów kompetencyjnych, a w konsekwencji do § 9 ust. 10 rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych w nim ograniczeń. Zakazy i nakazy wynikają nie z ustawy, lecz z rozporządzenia. Zastosowane odesłanie w konsekwencji prowadzi do tego, że wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów czyli regulacja o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym, zostały zawarte nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym, przez co narusza zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że sporne rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r. stało się w istocie rzeczy aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy.

Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, nie stanowi to jednak wystarczającej podstawy do traktowania spornego w tej sprawie rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. jako aktu stosowania, a nie aktu stanowienia prawa. Ustrojodawca nie określił w jakich formach i jakimi środkami powinien być wykonany obowiązek z art. 68 ust. 4 Konstytucji, co oznacza, że ma być on realizowany przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych. Skoro w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii nie przewidziano zasad, które dotyczą stanów nadzwyczajnych, to znaczy, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standardy konstytucyjne. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolność działalności gospodarczej, nie mogły zostać całkowicie zawieszone aktem podustawowym opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym.

W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, nie może budzić wątpliwości, że przepis § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił, że naruszenie przez skarżącą zakazu ustanowionego w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. mogło stanowić podstawę do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń.

Zgodnie z art. 188 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona i w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obu instancji. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego) Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265), zasądzając od organu na rzecz skarżącej 3400 zł, przy czym na koszty te składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (400 zł), równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (1800 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie za sporządzenie skargi kasacyjnej (900 zł).