Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 82/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 133 par. 1, art. 106 par. 3- 5, art. 125 par. 1 pkt 1, art. 141 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 814/18 w sprawie ze skargi S.P. na zarządzenie Burmistrza Gminy S. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza Gminy S. na rzecz S.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 20 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 814/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P. na zarządzenie Burmistrza Gminy S., dalej jako "Burmistrz", z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej (I) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości oraz (II) zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 780 złotych.

W dniu [...] maja 2018 r. Burmistrz wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania S.P. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] imienia [...] w S. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadnia odwołanie S.P. ze stanowiska Dyrektora Szkoły, w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Organ powołał się w tej mierze na okoliczności ujawnione w toku postępowania, tj.: naruszenie zasad bezpieczeństwa i opieki nad uczniami na terenie szkoły, nieprawidłowości związane z zapewnieniem odpowiedniej opieki uczniom, naruszenia dotyczące organizacji zastępstw, uznając że mogą one prowadzić do destabilizacji pracy placówki oświatowej, stwarzają realne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczniów oraz mogą zagrażać interesowi publicznemu. Podkreślił, że w jego ocenie przemawia to za koniecznością niezwłocznego przerwania wykonywania czynności przez dyrektora.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. S.P. wniosła skargę na powyższe zarządzenie Burmistrza domagając się stwierdzenia jego nieważności.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA uznał, że skarga jest uzasadniona.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z poźn. zm.), dalej jako "u.p.o.", w szczególności art. 66 ust. 1 pkt. 2, WSA wskazał, że szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół świadczy o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły. Sąd ten podniósł, że zgodnie z orzecznictwem art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. stanowi absolutny wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia na stanowisku dyrektora szkoły, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna, z czym w pełni się zgodził. Podkreślił przy tym, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie organizacji pracy szkoły lub wykonania bieżących zadań nauczyciela dyrektora szkoły, czy też konflikt z organem prowadzącym szkołę lub ze współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Zaakcentował także, że ww. wskazane określenie dotyczy przypadków obiektywnie powodujących destabilizację jednostki kierowanej przez danego dyrektora i jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego, nie jest zaś wystarczające subiektywne odczucie organu prowadzącego placówkę oświatową. Ponadto WSA zaznaczył też, że dokonana przez Burmistrza ocena budzi poważne wątpliwości.

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Burmistrza nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Podkreślił, że powodem odwołania dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego nie mogą być pisma rodziców uczniów wyrażających niezadowolenie z pracy, pismo czy nawet uchwała rady pedagogicznej szkoły wskazujące na nieprawidłowości w pracy, a także wszczęcie postępowania dyscyplinarnego opartego na tych samych pismach tych samych osób. Zdaniem WSA konflikt pomiędzy dyrektorem a nauczycielami czy rodzicami, nie może uzasadniać odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. Podniósł, że w sprawie nie wskazano na jednoznacznie naganne zachowanie skarżącej jako dyrektora (o charakterze kryminalnym, przestępczym), przy czym przeciwwagę stanowi dotychczasowa ocena działalności skarżącej, która stanowisko dyrektora szkoły piastuje od 1 września 2009 r. Ponadto w ocenie WSA skarżąca nie miała w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza zagwarantowanych praw i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz, zaskarżając go w całości, zarzucił:

a) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania naruszenie:

1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na "uwzględnieniu skargi przez Sąd w braku uwzględnienia okoliczności wynikających z akt administracyjnych sprawy, co skutkowało wadliwym dokonaniem oceny legalności Zarządzenia nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej i w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności tego Zarządzenia w całości pomimo braku jego wyraźnej sprzeczności z jakąkolwiek normą prawną;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a., oraz 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 231 k.p.c., 233 § 1 k.p.c. oraz art. 299 k.p.c. poprzez wadliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, w której Sąd powziął istotne wątpliwości odnośnie okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, zaniechanie przez Sąd przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, np. z akt postępowania dyscyplinarnego wszczętego postanowieniem nr: [...] z dnia [...] maja 2018 r., przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...], przyjęcie, że oceny dokonane przez organ nie wynikają z ustalonych w sprawie faktów, pomimo, iż wnioski takie można wyprowadzić z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych (art. 231 k.p.c.), uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie wyjaśnień Strony, oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy;

3. art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie przez Sąd z urzędu pod uwagę faktów powszechnie znanych;

4. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego wszczętego wobec Strony Postanowieniem nr: [...] z dnia [...] maja 2018 r. przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...];

5. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez takie sformułowanie uzasadnienia wyroku, które w sposób istotny utrudnia jego kontrolę instancyjną;

6. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., poprzez odmowę mocy dowodowej dokumentom zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy;

7. dyspozycji z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 § k.p.a. przez uwzględnienie skargi ze wskazaniem na brak umożliwienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem skarżonego Zarządzenia co stoi w sprzeczności z okolicznościami wynikającymi z akt postępowania";

b) naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

8. art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż "przypadki szczególnie uzasadnione" o jakich mowa w tym przepisie, uzasadniające odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia ograniczają się do "uwiarygodnionych czynów o charakterze kryminalnym, przestępczym (kradzież, oszustwo, pobicie podopiecznego)" lub "zaniedbań w nadzorze nad pracownikami skutkujących molestowaniem seksualnym itp." - wbrew zarówno literalnej wykładni tego przepisu, jak też wbrew jego wykładni funkcjonalnej, oraz w sposób sprzeczny z regułami wykładni powyższego sformułowania wypracowanymi w orzecznictwie;

9. art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące stwierdzeniem naruszenia wskazanego przepisu, pomimo, iż w okolicznościach wynikających z akt administracyjnych sprawy, które sąd winien był wziąć pod uwagę - Sąd winien był ustalić, iż w sprawie zaistniały przesłanki do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia na podstawie wspomnianego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto wskazał, że wnosi o dopuszczenie powołanego dowodu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył też, że wnosi w niniejszej sprawie o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że WSA wydał skarżony wyrok pomijając okoliczności wynikające z akt administracyjnych sprawy, w efekcie czego przywołał w uzasadnieniu szereg orzeczeń, które zapadły w okolicznościach odmiennych od okoliczności niniejszej sprawy. W przeciwnym razie uznałby, że dalsze pełnienie przez skarżącą funkcji dyrektora szkoły zagraża interesowi publicznemu, powodując destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej i oświatowej szkoły. Zaznaczył przy tym, że ocena zawarta w wydanym przez niego zarządzeniu z [...] maja 2018 r. jest w pełni zobiektywizowana. Podkreślił, że do dnia otrzymania pisma pochodzącego od rodziców uczniów nie oceniał negatywnie działalności dyrektora. Jednakże okoliczności ujawnione w czterech kolejnych pismach rodziców uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w S., nie anonimowych jak wskazywała Strona, świadczą o tym, że sposób jej działania, jej zachowania naruszające godność uczniów klasy IVa, (tj. poniżanie uczniów tej klasy wobec uczniów klas gimnazjalnych, stwarzanie poczucia zagrożenia, straszenie uczniów wyrzuceniem ze szkoły, kierowanie do nich obraźliwych epitetów, podważanie autorytetu innych pracowników szkoły wobec rodziców i uczniów, oraz pozostawianie uczniów pod opieką osób nieposiadających kwalifikacji pedagogicznych) stanowiły bez wątpienia działania godzące w dobro uczniów, a przy tym destabilizujące działanie Szkoły pod względem wychowawczym i dydaktycznym. Okoliczności te wystąpiły w stosunku do uczniów klasy IV, czyli najmłodszych uczniów z którymi kontakt jako nauczyciel miała skarżąca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.P. wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca podtrzymała argumentację, którą prezentowała dotychczas oraz podjęła polemikę z zarzutami Burmistrza zawartymi w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. zarówno poprzez jego błędną wykładnię jak i błędne zastosowanie. Zarzutu błędnej wykładni ww. przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez WSA, że "przypadki szczególnie uzasadnione" ograniczają się do "uwiarygodnionych czynów o charakterze kryminalnym, przestępczym lub "zaniedbań w nadzorze nad pracownikami skutkujących molestowaniem seksualnym itp.". Z kolei błędnego zastosowania tego przepisu skarżący upatruje w fakcie, że "Sąd winien był ustalić, iż w sprawie zaistniały przesłanki do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia na podstawie wspomnianego przepisu".

Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym odwołanie dyrektora szkoły w trakcie trwania roku szkolnego może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Zaakcentować przy tym należy, że obecny art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. odpowiada brzmieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 nieobowiązującej już ustawy o systemie oświaty. Wobec tożsamości treściowej ww. przepisów orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zachowuje swoją aktualność przy rozstrzyganiu zagadnień dotyczących interpretacji przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o.

Z samej już z treści cytowanego przepisu wynika, że akt odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce musi być należycie uzasadniony. Za poglądem, że w każdym przypadku zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. organ odwołujący ma obowiązek starannego uzasadnienia, przemawia także gwarancyjny charakter art. 66 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten określając przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący ma bowiem stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach. Oznacza to, że "przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w powyższym przepisie, są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., I OSK 1479/19, wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., I OSK 1396/19). Użycie przez ustawodawcę pojęcia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., I OSK 1792/12). Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, przy czym stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Wskazując na "szczególnie uzasadnione przypadki" z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. należy mieć na względzie takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (wyrok NSA z 16 maja 2019 r., I OSK 1814/17). Jak wskazano w wyroku z 16 stycznia 2018 r., I OSK 1547/17 za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., (co należy odpowiednio odnieść do obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2) uznano: kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/Gl 970/13), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13), zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (I OSK 365/17).

Jak słusznie wskazał WSA nie sposób zakwalifikować jako uzasadniającego odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pism rodziców uczniów wyrażających niezadowolenie z pracy dyrektora, uchwały rady pedagogicznej szkoły wskazujące na nieprawidłowości w pracy, czy też faktu wszczętego postępowania dyscyplinarnego. Wskazać przy tym należy, że pomimo istniejącego konfliktu szkoła realizowała swoje zadania. W przedmiotowej sprawie okoliczności mające uzasadniać odwołanie dyrektora skupiają się wokół konfliktów międzyludzkich, czego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek". Innymi słowy w uzasadnieniu zarządzenia nie wyjaśniono, w jaki sposób powyższe okoliczności uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, nie podano także dostatecznych powodów uzasadniających odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym. Okoliczności na które się powoływano nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa przez dyrektora placówki, nie prowadziły do destabilizacji pracy placówki, nie zagrażały interesowi publicznemu, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora.

W przedmiotowej sprawie uznać zatem należało, że nie wykazano takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań przez dyrektora szkoły, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania powierzonej skarżącej funkcji (nie doszło do wyjątkowej sytuacji uzasadniającej podjęte działania). Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje istnienia konfliktu w szkole oraz napiętych relacji społecznych, na które wskazywał Burmistrz, a stwierdza jedynie że nie są one wystarczające podstawą do odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt. 2 u.p.o. Nawet bowiem, gdyby przyjąć że skarżąca dopuściła się wszystkich uchybień zarzucanych przez Burmistrza, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., co też słusznie wywiódł i przekonywująco uzasadnił WSA (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r. I OSK 2987/14).

Przechodząc natomiast do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że takie naruszenie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Pierwszy z nich dotyczył naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazać więc należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Z kolei powiązany z nim przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Z kolei art. 147 § 1 p.p.s.a ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść sutku, nie można bowiem zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że orzekał w sposób oderwany od okoliczności sprawy. Fakt, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia omawianego zarzutu.

Na uwzględnienie nie zasługiwały dwa kolejne zarzuty wskazujące na naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., oraz 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 231 k.p.c., 233 § 1 k.p.c. oraz art. 299 k.p.c. polegający na wadliwym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (zarzut oznaczony numerem 2) oraz art. 106 § 4 p.p.s.a. "poprzez nie wzięcie przez Sąd z urzędu pod uwagę faktów powszechnie znanych" (zarzut oznaczony numerem 3). Zarzuty te są chybione, ponieważ przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i ma miejsce wyłącznie gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Wskazany przepis upoważnia sąd do przeprowadzenia postępowania dowodowego tylko w wyjątkowych sytuacjach i tylko dowodu z dokumentu. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Co więcej możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny. Zdaniem NSA przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie było konieczności, by WSA korzystał z dyspozycji tego przepisu, a zarzut skarżącego kasacyjnie opiera się wyłącznie na subiektywnym, nieuzasadnionym przekonaniu, że WSA powziął istotne wątpliwości odnośnie okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a, poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego wszczętego wobec Strony Postanowieniem nr: [...] z dnia [...] maja 2018 r. przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...]. Prowadzenie postępowania dyscyplinarnego nie ma charakteru prejudykatu w sprawie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. także okazał się chybiony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, po pierwsze gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, a po drugie gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Jednakże wbrew twierdzeniom Burmistrza uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę, wziął pod uwagę całokształt okoliczności sprawy.

Wreszcie nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty oznaczone numerami 6 oraz 7, wskazujące na naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. oraz naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § k.p.a. Jak wskazano powyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Zgodnie z jego treścią Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Pozostałe wskazane tu przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), kwestii dowodu w postępowaniu administracyjnym (art. 75 § 1 k.p.a.) oraz sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.). Przepisów tych Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia aktu stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione, a w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy, w tym zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. Dodać też należy, że zarządzenie wójta, burmistrza, prezydenta, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zatem przepisy k.p.a. do postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia przez wójta burmistrza, prezydenta, mogą być stosowane subsydiarnie. Wobec powyższego uznać należy, że WSA zasadnie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzając nieważność wydanego przez Burmistrza zarządzenia, przy czym samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu.

Reasumując stanowisko WSA w niniejszej sprawie zasługiwało na aprobatę, bowiem okoliczności mające świadczyć o natychmiastowej konieczności odwołania dyrektora, mają zbyt ogólny charakter, niewyczerpujący przesłanki z art. 66 ust. 2 pkt 1 u.p.o. Prawidłowo zatem WSA uznał, że zachodziła konieczność do stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, a co za tym idzie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.