Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 459/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędziowie : WSA Ewa Rynczak WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J.S. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 listopada 2009 r. J.S. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. , zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego ostatecznie sprecyzowanego jako: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] przy ul. [....] w K. wraz z budową wjazdu z działki nr [....] oraz budową drogi na działkach nr nr [....] i infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] .

W charakterystyce funkcji i sposobu zagospodarowania terenu wskazano, że projektowany budynek ma być wysoko do 10 metrów do kalenicy o dachu dwuspadowym, a maksymalna szerokość elewacji frontowej ma wynosić 14,3 metra. Wskaźnik powierzchni zabudowy wskazano na ok. 136 m2.

W sporządzonej w dniu [....] marca 2010 r. analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że projektowana zabudowa nie spełniałaby łącznie przesłanek wynikających z art. 61 ust., 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 1 ust. 2 tejże ustawy.

Po sporządzeniu projektu decyzji, organ I instancji decyzją z dnia 31 maja 2010 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji

Jako uzasadnienie odmowy ustalenia przyjęto, że projektowane zamierzenie inwestycyjne narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Wskazano, że planowana zabudowa nie będzie tworzyć urbanistycznej całości z istniejącą zabudową na obszarze analizy. Lokalizowanie tejże zabudowy byłoby sprzeczne z zasadami dobrego sąsiedztwa i stanowiłoby naruszenie reguł ustawowych. W obszarze analizy brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowa w sposób pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji i linii zabudowy. Po południowej stronie ul. [....] stanowiącej granicę przestrzenną między różnym sposobem zagospodarowania terenu brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na spełnienie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki sąsiednie do terenu inwestycji są niezabudowane i w związku z tym nie można ustalić kontynuacji linii zabudowy. Wprawdzie istnieje możliwość określenia innej linii zabudowy, ale musi to wynikać z analizy. Sporządzona zaś analiza wykazała, że istniejąca na jej obszarze zabudowa nie pozwala na wyznaczenie takiej linii.

Ponadto żaden z obiektów w obszarze analizy nie może stanowić kontekstu urbanistycznego na tym obszarze, tak cennym z punktu widzenia ochrony krajobrazu i przyrody. Byłoby to sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego, stanowiącego główną zasadę obowiązującą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym odstąpiono od przeprowadzenia analizy w zakresie pozostałych punktów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyjaśniono również, że ulicą kształtującą ład przestrzenny na tym obszarze jest jedynie ul. [....] i budynki usytuowane po południowo-zachodniej stronie tej ulicy stanowią nieprzekraczalna linię zabudowy, a teren planowanej inwestycji przekracza tę linię. Ponadto ul. [....] zasadniczo jest tylko droga z nazwy, bo jest to wąska droga gruntowa. Ponadto takie stanowisko jak zawarte w tej decyzji w innej sprawie wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Nadto ten teren objęty został dokumentami planistycznymi, które przewidywało ochronę zbocza [....]. Treść przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że wyznaczenie linii zabudowy możliwe jest tylko wtedy, występuje zabudowa po jednej i drugiej stronie terenu inwestycji.

Od decyzji tej odwołanie wniosła J.S. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odwołaniu zarzucono, że działka sąsiednia wcale nie musi być jedynie działką graniczącą z terenem przyszłej inwestycji. Działką sąsiednią, która tworzy kontekst urbanistyczny jest działka nr [....] i zabudowa na tej działce pozwala na ustalenie linii zabudowy. Wskazano, że mimo podobnej sytuacji organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla działki nr [....] i wówczas nie przyjęto naruszenia ładu przestrzennego. Podniesiono, że w istocie to osoba sporządzająca w tej sprawie analizę w sposób nieuzasadniony odstąpiła od wyznaczenia poszczególnych elementów tejże analizy, a przy tym nie uzasadniono motywów wydania zaskarżonej decyzji. Zarzucono nieuzasadniony prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym w tej sprawie, a także naruszenie przepisów procedury administracyjnych w zakresie nie wyjaśnienia należycie stany faktycznego sprawy. Odwołująca powołała się również na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie ustalania warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 września 2010 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że w tej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej i przeprowadzona w tym obszarze analiza jest prawidłowa. Wskazano na usytuowanie obszaru inwestycji na przedpolu kompleksów leśnych, a linia lasu znajduje się w odległości ok. 65 metrów od działki nr [....] . Projektowana zabudowa powinna stanowić całość kontekstu urbanistycznego, a tej przesłanki ta inwestycja nie spełnia. Obszar na którym odwołująca planuje zabudowę znajduje się wewnątrz obszaru o odmiennym sposobie zagospodarowania i jest on cenny z punktu widzenia krajobrazowego i przyrodniczego. Byłoby to sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego. Dla planowanej inwestycji żaden z ustępów § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do wyznaczenia linii zabudowy. Nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny. Teren te posiada szczególne walory krajobrazowe, co również uniemożliwia wyznaczenie działki sąsiedniej pozwalającej na ustalenie kontynuacji funkcji zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego i jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Nie chodzi więc tylko o zasadę kontynuacji funkcji, ale także o kontynuację cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nakazuje więc wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakazuje działania kreujące zabudowę. Powołano się na orzecznictwo sądowe mające przekonać do stanowiska organu odwoławczego.

Na decyzję organu odwoławczego skargę wniosła J.S. , domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w obszarze analizy nie ma działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowa w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy w tej sprawie, a także naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie braku uchylenia zaskarżonej odwołanie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przypadku spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkiem organów jest ustalenie warunków zabudowy i nie mogą tego niweczyć przepisy rozporządzenia jako aktu podstawowego. Planowane zamierzenie inwestycyjne w ocenie skarżącej spełnia wszystkie te wymogi. W obszarze analizy można wskazać na działkę sąsiednią, którą jest ta działka tworzącą z projektowanym obszarem zamierzenia całość urbanistyczną. Działka nr [....] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej (ul.....). Zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej zabudowy, ponieważ na tak wyznaczonym obszarze analizy znajduje się szereg budynków mieszkaniowych. Natomiast ewentualna ochrona terenów otwartych może być objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie stanowisko organów uzależniające ustalenie warunków zabudowy od istnienia terenów otwartych stanowi w istocie dodatkowa pozaustawową przesłankę co do ustalenia tychże warunków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że sama analiza została sporządzona zgodnie z przepisami stosownego rozporządzenia i nie zawiera błędów. Inwestor na etapie ustalania warunków zabudowy nie miał obowiązku przedkładania jakiegokolwiek projektu zamiennego. Ustosunkowano się do uchwały Nr XVIII Rady V Dzielnicy K. z dnia 15 stycznia 2008 r., ale uchwała ta dotyczyła nadbudowy o 2 kondygnacje, podczas gdy ustalono warunki zabudowy dla nadbudowy o jedną kondygnację. Bezzasadny jest zarzut nie wydania opinii przez Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. , a sama opinia nie jest aktem wiążącym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod kątem zgodności z prawem dała podstawy do stwierdzenia, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "rozporządzeniem". Sąd przy tym kontroluje legalność wydanej decyzji na datę jej wydaniu, a nie na dzień orzekania w sprawie.

Istotnym naruszeniem prawa, na które trafnie wskazano w skardze, jest wydanie decyzji organu I instancji i zaskarżonej decyzji wbrew treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Powołany przepis wprost koresponduje z art. 56 u.p.z.p. w wersji obowiązującej od dnia 17 lipca 2010 r., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a zarazem art. 1 ust. 2 tejże ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Artykuł ten stosuje się odpowiednio do postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ponieważ w tej sprawie organ odwoławczy rozpoznał odwołanie w dniu 7 września 2010 r. (a nawet widnieje data 15 września 2010 r.), a wnioskodawca nie złożył w trakcie postępowania administracyjnego żadnego oświadczenia co do stosowania przepisów – zastosowanie znajduje powołany art. 56 u.p.z.p. w wersji obowiązującej od dnia 17 lipca 2010 r.

Zgodnie bowiem z art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.z 2010 r. Nr 106, poz. 675) - nowelizującej powołany art. 56 u.p.z.p. - do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 17 lipca 2010 r.) decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W związku z brakiem wniosku inwestora stosuje się przepisy nowe.

Powołany przepis ma istotne znaczenie dla rozpoznania tej sprawy. W istocie bowiem organy administracji uznały, że chociaż w obszarze analizy sporządzonej celem ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (zwanej dalej jako analiza urbanistyczno-architektoniczna) znajdują się obiekty o charakterze zabudowy jednorodzinnej, to jednak ustalenie warunków zabudowy na działce nr [....] naruszyłoby ład przestrzenny, zaburzyłoby koncepcję istniejącej zabudowy i nie byłoby do pogodzenia z art. 1 u.p.z.p. Nadto wskazano, że teren ten ma szczególne znaczenie krajobrazowe i przyrodnicze i to dodatkowo uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Dalej uzasadnia się odmowę wytyczenia linii zabudowy dla działki nr [....] tym, że ustalenie takiej linii dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy po obu stronach terenu inwestycji znajduje się zabudowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie akceptuje takiej wykładni prawa, ponieważ jest ona całkowicie bezzasadna.

Ustalenie warunków zabudowy nie ma charakteru całkowitej dowolności działalności organów administracji. Ustalenie warunków zabudowy następuje wówczas, gdy na to pozwalają przepisy prawa. Stąd powołany art. 56 u.p.z.p. zakazujący odmowy ustalania warunków zabudowy w oparciu o kryteria bądź przesłanki pozaustawowe.

Ustawodawca wyraźnie zaś wskazuje, że w sprawie ustalania warunków zabudowy takim przepisem co do zasady jest art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Już pierwszy z powołanym warunków określa, że nie jest dopuszczalnym odmowa ustalenia warunków zabudowy, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Oznacza to, że obowiązkiem organów administracji było ustalenie, czy działka nr [....] ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organy obu instancji przyjęły, że taki dostęp istnieje. Wprawdzie organy uznały, że tylko ul. [....] jest drogą publiczną, ale może to budzić wątpliwości, skoro ul. [....] także została zaliczona do dróg będących własnością Gminy K. Skoro organ I instancji zwrócił się o opinie do zarządu dróg publicznych w K. , to może to uzasadniać zaliczenie ul. [....] właśnie do dróg publicznych. Informacja zarządu drogi (akta administracyjne sprawy, karta nr 35), że parametry techniczne ul. [....] nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy nie mają żadnych podstaw prawnych w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Przyjęta przy tym, jak się wydaje, przez organ I. instancji procedura uzgadniania i opiniowania nie tyle projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale wniosku wnioskodawcy w sprawie wydania takiej decyzji, również nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w obowiązujących przepisach.

Niewątpliwe zaś przy ul. [....] w obszarze analizy znajdują się budynki jednorodzinne. Nawet jednak przyjęcie przez organy administracji, że działka nr [....] ma pośredni dostęp do ul. [....] nie pozwalała na stwierdzenie, że przy tej ulicy ( ) nie ma zabudowy domów jednorodzinnych.

Organy administracji uznały przy tym, że art. 61 ust. 1 pkt 1 należy uzupełnić o warunek kontekstu urbanistycznego i ładu przestrzennego, czyli nawet wówczas, gdy można byłoby ustalać warunki zabudowy, to przeciwstawia się temu istniejący ład przestrzenny argumentowany jako sposób kształtowania linii zabudowy i ochrony wzgórza [....] .

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Ustalanie w drodze decyzji warunków zabudowy nie może być metodą kształtowania ładu przestrzennego zamiast miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Inaczej traci sens uchwalanie planów miejscowych, skoro można w drodze odmowy ustalania decyzji o warunkach zabudowy realizować tą samą funkcję, jaką jest kreowanie ładu przestrzennego. Jeżeli jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to znaczy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – to nie można organowi administracji odmówić ustalenia warunków zabudowy z tej oto przyczyny, że tak ustalane warunki zabudowy naruszałyby ład przestrzenny. W demokratycznym państwie prawa nie można ograniczać dowolnie prawa własności posługując się jedynie ogólnymi pojęciami jak "ład przestrzenny" czy "kontekst architektoniczny". To ustawodawca zdecydował, że wystarczającym jest, jeżeli przynajmniej jedna działka dostępną z tej samej drogi publicznej zabudowana jest w sposób pozwalający na ustalenie kontynuacji funkcji. To, jakie inne parametry zostaną ustalone zależy przede wszystkim od stopnia i sposobu zakresu zagospodarowania danego terenu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma bowiem charakter informacyjny, jest to akt stosowania prawa przesądzający o rodzaju obiektu budowlanego, które może być zbudowany.

Wprost wskazał na to ustawodawca w art. 56 u.p.z.p. zakazując odmowy ustalania warunków zabudowy tylko z powołaniem się na wymagania ładu przestrzennego czy też walorów architektonicznych bądź krajobrazowych.

Organy nietrafnie przyjęły – jak należy domyślać się – wykładnię pojęcia działki sąsiedniej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08, opub. w OTK-A 2010 r. nr 6, poz. 61 zawarto takie stanowisko: "(...) Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. (tak też w wyroku WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/06, Lex nr 302539). Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa", nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego", pozostaje także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 ustawy o p.z.p. (...)"

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie akceptuje to stanowisko.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym nie można było, tylko z tego powodu, odmówić ustalania warunków zabudowy. Jeżeli dany obszar ma podlegać ochronie przed zabudową lub generalnie zabudową danego rodzaju, mimo że w obok tego obszaru już znajduje się zabudowa – to co do zasady jedynym sposobem ukształtowania wiążących zasad ładu przestrzennego jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nietrafna jest argumentacja organów wskazująca, że wyznaczenie linii zabudowy możliwe jest jedynie wówczas, gdy po obu stronach terenu inwestycji znajduje się już zabudowa. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, § 4 ust. 4 tego rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Wprawdzie mowa jest w tym paragrafie o "działkach sąsiednich", ale nie oznacza to, że tylko wtedy, gdy po obu stronach działki wskazanej we wniosku znajduje się zabudowa, to można wyznaczyć linię zabudowy. Mogą to bowiem być działki (w liczbie mnogiej) znajdujące się tylko po jednej stronie.

§ 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być interpretowany jako wprowadzający zakaz co do ustalania linii zabudowy również wówczas, gdy tylko jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie takiej linii. Przyjęta w tym zakresie interpretacja organów administracji jest niezwykle rygorystyczna i wprowadzająca ograniczenia nie wyrażone w ustawie.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji są obarczone istotnymi wadami. Naruszają one bowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 56 tejże ustawy, a także § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie należy w pierwszej kolejności ustalić, czy dopuszczalne jest na tym obszarze dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie (ustalić ewentualne obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i stosownie do tej okoliczności albo prowadzić postępowanie merytoryczne w sprawie, albo gdy prowadzenie postępowania nie będzie dopuszczalne – postępowanie umorzyć. Jeżeli organ ustali, że dalsze prowadzenie postępowania znajduje podstawy w obowiązującym prawie, to należy ponownie sporządzić analizę urbanistyczno-architektoniczną przyjmując, że działka nr [....] znajduje się – chyba, że ponownie ustalany stan faktyczny będzie istotnie różnił się od wynikającego z tej sprawy - w obszarze pozwalającym na ustalenie spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy również ustalić, ponad wszelką wątpliwość, czy ulica [....] jest drogą publiczną, czy też nie. Co do ustalenia poszczególnych parametrów zamierzenia inwestycyjnego bądź oceny spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Sąd w tym zakresie nie wypowiada się, ponieważ parametry te powinny być ustalone w pierwszej kolejności przez organy administracji, a sąd administracyjny jedynie kontroluje działalność organów, a nie je zastępuje.

Ponadto wydając decyzję należy ustalić datę jej wydania. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana albo w dniu 7 września 2010 r., albo w dniu 15 września 2010 r. i wprawdzie ta okoliczność nie miła znaczenia w tej sprawie, niewątpliwie jednak data wydania decyzji nie powinna budzić wątpliwości.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kwot uiszczonego przez nią wpisu sądowego, oraz zwrot wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym i zwrot opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.