Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 256/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3 , art. 13 ha, art. 4 pkt 9, art. 13hc ust. 1, art. 13i, art. 13k ust. 1 i 2, art. 13l ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 2, par. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 91 poz 524
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania  opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego
article: art. 2 pkt 33
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 9 i 10
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 157 poz 8
law: Dyrektywa 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania  opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 124 art. 2 ust. 1
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych  opłat drogowych we Wspólnocie (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] po rozpoznaniu wniosku skarżącego M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Głównego Inspektora z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] października 2011 r., o godzinie 19.42, po autostradzie [...], na odcinku Z. (granica państwowa) - węzeł B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I Instancji.

Wydając zaskarżoną decyzję organ działał na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej K.p.a.), art. 13 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej: u.d.p.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.)

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] października 2011 r. na drodze krajowej nr [...], w miejscowości R. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t.

Droga krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu została wyszczególniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Kontrolowany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (viaBOX). Jak wskazano w protokole kontroli z dnia [...] października 2011 r. elektroniczny systemu poboru opłat zarejestrował naruszenie polegające na braku komunikacji:

- w dniu [...] października 2011 r. o godz. 18.57, na 64,2 km autostrady [...], nr stacji kontrolnej [...] oraz o godz. 19.42 na 131,5 km autostrady [...], nr stacji kontrolnej [...],

- w dniu [...] października 2011 r. o godz. 5.01, na 426,6 km autostrady [...], nr stacji kontrolnej [...],

- w dniu [...] października 2011 r., na płatnym odcinku [...], T.-R.

Kierowca podpisał protokół bez uwag, dodatkowo wyjaśnił, że nie wiedział o obowiązku wyposażenia zestawu pojazdów w urządzenie elektroniczne do poboru opłat za przejazd po drogach krajowych w Polsce.

Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W powyższym stanie faktycznym decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 12000 zł wobec stwierdzenia nieuiszczenia wymaganej opłaty.

Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, strona reprezentowana przez pełnomocnika podniosła, iż nie sposób uznać, iż skarżący swoim działaniem naruszył cztery odrębne normy prawne, zatem niezasadne było wymierzenie kary w powiększonej czterokrotnie wysokości. W ocenie strony, organ nie wziął pod uwagę, iż kierujący pojazdem w chwili kontroli realizował obowiązki służbowe, a pracodawca nie poinformował go odnośnie opłat i korzystaniu z dróg krajowych w Polsce. Zdaniem skarżącego, to nie kierowca jest podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie, tylko podmiot wykonujący przewóz drogowy (przedsiębiorca lub podmiot nieposiadający takiego statusu, ale na którego rzecz jest wykonywany przewóz) lub podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem. Strona wskazał także, że nie miała świadomości odnośnie konieczności zakupu urządzenia do elektronicznego poboru opłat. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – K. Sp. z o.o (dalej też Spółka), do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazdy określone w protokole kontroli została uiszczona.

Udzielając odpowiedzi Spółka wskazała, iż pojazd o nr rej. [...] nie został zerejestrowany w sytemie viaTOLL.

Strona została poinformowana o nowym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się , co do zebramych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, z czego nie skorzystała.

Główny Inspektor wezwał Spółkę do doprecyzowania swego stanowiska poprzez wskazanie, czy opłata za przejazdy określone w protokole kontroli została uiszczona, gdyż podana przez Spółkę informacja, iż przejazd nie został zarejestrowany w systemie obsługi ViaTOLL, nie jest pojęciem ustawowym. Kara pieniężna wymierzana jest za przejazd bez uiszczenia opłaty.

Udzielając odpowiedzi Spółka wskazała, że w dniach [...] i [...] października 2011 r. opłata za przejazd nie została pobrana. Nadto poinformowała, że operator sytemu elektronicznego poboru opłat zawarł umowę z użytkownikiem pojazdu samochodowego nr rej. [...] w dniu [...] października 2011 r. o godz. 13.50.

Strona została poinformowana o nowym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, z czego nie skorzystała.

W wykonaniu wezwania organu Spółka nadesłała dokumentację fotograficzną przejazdów.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia decyzją z dnia [...] października 2011 r. kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za przejazd w dniu:

- [...] października 2011 r. o godzinie 05:01 przez bramownicę [...], na autostradzie [...];

- [...] października 2011 r. o godzinie 19:42 przez bramownicę [...], na autostradzie[...];

- [...] października 2011 r. o godzinie 18:57 przez bramownicę [...], na autostradzie [...].

W uzasadnieniu wspomnianej na wstępie decyzji organ powołał przepisy regulujące elektroniczny system opłat, który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z ze. zm.), także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. rozdzielił sprawy administracyjne za przejazdy opisane w decyzji z dnia [...] października 2011 r., bowiem każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., za naruszenia opisane w art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji administracyjnej. Wobec powyższego organ wyodrębnił tyle spraw administracyjnych ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie utrzymania kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Nadto organ stwierdził, że działając w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie może skorzystać z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jest właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach. Przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych organ wskazał, że kierował się dniem popełnienia naruszenia, innym odcinkiem drogi krajowej, za który istniej obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej, czasem popełnienia naruszenia.

Zdaniem organu, odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna. Świadczy to o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca (inny odcinek) lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną.

Nadto Główny Inspektor wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Organ stwierdził, iż strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

W ocenie organu w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Organ wskazał, że bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nadto organ podał, że obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, tzw. viaBOX a brak zainstalowania w pojeździe ww. urządzenia, skutkuje tym, iż opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona.

W ocenie organu, kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres i przepisów dotyczących dróg publicznych, niezależnie od posiadanego obywatelstwa, a brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.

Odnosząc się do zarzutu strony o nałożeniu kary będącej wielokrotnością 3000 zł, organ stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej kierującemu pojazdem samochodowym wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Wskazany przepis stanowi, że kara przewidziana w ustawie należna jest za każdy przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Zdaniem organu, słuszne było wymierzenie kary trzy razy po 3000 zł za każdy z odcinków, gdyż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czterema przejazdami po odcinkach płatnych dróg krajowych a cel w jakim był wykonywany kontrolowany przejazd nie ma wpływu na ustalenie odpowiedzialności skarżącego. W sytuacji gdy pracodawca nie wyposażył kierującego pojazdem w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych, kierowca powinien odmówić wykonania polecenia jako sprzecznego z prawem.

Twierdzenie skarżącego jakoby z treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie sposobu wnoszenia opłat elektronicznych (...) wynikało, że ich uiszczanie jest wprost przewidziane jedynie dla przedsiębiorców jest nieuzasadnione. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia przez użytkownika należy rozumieć podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej.

W myśl przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty jest "korzystający z dróg publicznych". Organ zwrócił uwagę, iż przepisy u.d.p. oraz powyższego rozporządzenia nie określają podmiotu obowiązanego do uiszczania opłaty przez wskazanie jego cechy szczególnej jaką byłoby prowadzenie działalności gospodarczej.

Analiza treści § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. także nie nasuwa w tym względzie wątpliwości gdyż dane osobowe wymienione w tej regulacji odnoszą się do wszelkich podmiotów mających zdolność prawną tj. osób prawnych, osób fizycznych, czy tzw. ułomnych osób prawnych.

Nie podważa to jednak ustawowego rozwiązania, zgodnie z którym odpowiedzialność administracyjną za nie uiszczenie opłaty elektronicznej zawsze będzie ponosił "kierujący pojazdem samochodowym", gdyż wynika to z treści art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p.. Kierującym pojazdem może być zaś jedynie osoba fizyczna. Rozwiązanie powyższe podyktowane zostało zmianą sposobu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Obecnie jej wniesienie jest uzależnione od liczby faktycznie przejechanych kilometrów i właściwej obsługi urządzenia pokładowego (viaBox), w trakcie wykonywania przejazdu, przez osobę bezpośrednio prowadzącą pojazd samochodowy.

Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ I instancji, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 3.000 zł, za każdy płatny odcinek drogi krajowej, skarżącemu, który poruszał się po drodze krajowej pojazdem samochodowym bez uiszczenia opłaty elektronicznej;

- naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. naruszenie zasady proporcjonalności.

W ocenie skarżącego, organ błędnie przyjął, że przejazdy przez kilka bramownic w ramach jednego przejazdu stanowią odrębne indywidualne sprawy administracyjne, wymagające rozstrzygnięcia w ramach osobnych decyzji. Zaznaczono, że skarżący w ramach jednego jednokrotnego i nieprzerwanego przejazdu nie naruszył swoim zachowaniem norm czterech przepisów. W ramach u.t.d. (art. 92 ust. 1), przy ocenie czy w zakresie zasadności wymiaru kar pieniężnych występuje jedna czy też wiele spraw w znaczeniu materialnym należy uwzględnić, że chodzi tu o penalizowanie naruszenia odrębnie uregulowanych obowiązków ciążących na danym podmiocie, wobec powyższego zdaniem strony, nie sposób uznać, że skarżący swoim zachowaniem dopuścił się czterech odrębnych działań, naruszających cztery różne normy prawne, a zatem niezasadne było wymierzenie mu kary w wysokości po 3000 zł za każdy nieopłacony odcinek drogi.

W ocenie skarżącego, argumentacja organu, że zgodnie z brzmieniem art. 13k ust. 1 pkt. 1 u.d.p. osobnym " przejazdem" jest każdy odcinek drogi, za który przewidziana jest opłata elektroniczna jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach administracyjnych o nałożeniu kar pieniężnych, stawka tej kary została przeliczona przez liczbę bramownic kontrolnych rejestrujących przejazd pojazdu, co stanowi działanie bezprawne, ze względu na brak jakichkolwiek prawnie określonych przesłanek uzależniania wielokrotności nakładanej kary od ilości urządzeń kontrolujących przejazd. Ponadto zauważono, że w przedmiotowej sytuacji łączna wysokość kary uzależniona jest od rozstrzygnięć pozaprawnych, bo organizacyjno-technicznych o miejscu i lokalizacji w/w urządzeń.

Strona podała hipotetyczną sytuację, w której na jednej z dróg ustawionych byłoby tysiąc bramownic kontrolnych i tym samym łączna wysokość naliczonych za przejazd tą droga kar stanowiłaby wielokrotność kwoty 3000 zł oraz ilości punktów kontrolnych. Skarżący zaznaczył, że w przypadku nakładania jakichkolwiek obowiązków lub ciężarów, a zwłaszcza kar pieniężnych, wykładnia prawna o charakterze rozszerzającym jest w demokratycznym państwie zabroniona, a zatem jedyną ustawową przesłanką, zgodnie z przepisem art. 13k ust. 1 u.d.p., jest przejazd po konkretnej drodze krajowej. W ocenie strony, kara pieniężna może być naliczana kilkukrotnie jedynie w przypadku kilkukrotnego przejazdu tą samą drogą, jak również wjazdu więcej na kilka innych dróg, nie zaś poruszania się stale jedną drogą, na której znajduje się wiele punktów kontrolnych.

Nadto skarżący wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 - stwierdził, iż odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie uznane zostały przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie winy obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera postać odpowiedzialności ustawowej. Ma zastosowanie do osób fizycznych, prawnych, oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Trybunał wskazał również, iż postępowanie represyjne różni od postępowania nierepresyjnego to, że wiążą się z nim inne cele i funkcje niż ze stosowaniem środków prawnych o charakterze prewencyjno-ochronnym i zabezpieczającym. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo - zarządzających zadań administracji.

Zdaniem strony, nałożona na skarżącego łączna kara w łącznej wysokości 12.000 zł jest przykładem naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, bowiem, jeśli ten sam cel można osiągnąć stosując środki w mniejszym stopniu ograniczające prawa i wolności, to zastosowanie środka uciążliwszego stanowi wykroczenie ponad "konieczność", a zatem jest naruszeniem Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że jeżeli osiągnięcie zamierzonego celu jest możliwe przy użyciu środka mniej dolegliwego, pociągającego za sobą mniejsze ograniczenia, to użycie środka bardziej dolegliwego, prowadzącego do znacznego ograniczenia wolności i praw lub nadmiernego obciążenia jednostki wykracza poza to, co jest konieczne w demokratycznym państwie, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (wyrok TK z 11.05.1999 r., sygn. akt K.13/98, OTKZU nr 4/1999, poz. 74 oraz wyrok TK z dnia 29.06.2001 r" sygn. akt K 23/00, OTKZU nr 5/2001, poz. 124)..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ wyjaśnił, iż każdy zarejestrowany przejazd pojazdu naruszającego obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej, powinien stanowić odrębną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z czym konsekwencją powyższego było nałożenie na kierującego pojazdem czterech odrębnych kar pieniężnych, w drodze czterech decyzji administracyjnych za popełnienie czterech odrębnych naruszeń, których dopuścił się skarżący. Z tych względów wyodrębniono tyle spraw administracyjnych, ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które to przejazdy nie uiszczono wymaganych opłat elektronicznych, tak aby każda sprawa administracyjna, stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.

Organ wskazał również, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy powoływanych przepisów u.d.p. i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy.

Organ wskazał także, że skarżący został pouczony o przysługujących mu prawach a organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, nie naruszyły fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] października 2011 r. po drodze krajowej nr [...], na odcinku Z. (granica państwowa) – węzeł B.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 13 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz art. art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. naruszenie zasady proporcjonalności.

Błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej przepisów doprowadziło, w ocenie strony skarżącej, do uznania za zasadne wymierzenie kary w wysokości 3000 zł za każdy płatny odcinek drogi krajowej kierującemu pojazdem, który poruszał się po drodze krajowej pojazdem samochodowym bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W związku z powyższym skarżący zarzucił, iż organ błędnie przyjął, że przejazdy przez kilka bramownic w ramach jednego przejazdu stanowią odrębne indywidualne sprawy administracyjne, wymagające rozstrzygnięcia w ramach osobnych decyzji. Tymczasem, w ocenie skarżącego, nie naruszył on swoim zachowaniem, w ramach jednego jednokrotnego i nieprzerwanego przejazdu, norm czterech przepisów.

Nadto, już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że to nie kierowca jest podmiotem odpowiedzialnym za spowodowane naruszenie, tylko podmiot wykonujący przewóz drogowy (przedsiębiorca lub podmiot nieposiadający takiego statusu, ale na którego rzecz jest wykonywany przewóz) lub podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem.

Odnosząc się kolejno do przedstawionych zarzutów należy zauważyć, co następuje.

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r. Trzeba się zgodzić z organem, że był to wystarczający okres vacatio legis, umożliwiający skarżącemu zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi dotyczącymi transportu drogowego w Rzeczypospolitej Polskiej (a w istocie – praktycznie w całej UE, z pewnymi wyłączeniami).

Zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu.

Jak wskazuje R. Stachowska (LEX, Komentarz do art. 13(ha) ustawy o drogach publicznych) "Przepisy art. 13ha zostały dodane do ustawy na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Poprzez ww. nowelizację przepisów została dokonana implementacja do krajowego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r., zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157 z 09.06.2006, s. 8).(...) Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (nr druku 562), wprowadzającej opłatę elektroniczną, system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniający liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto") jest oceniany jako wydajniejszy niż system winietowy i jednocześnie korzystniejszy dla korzystających z dróg. Winieta bowiem jest opłatą ryczałtową, natomiast myto jest opłatą za rzeczywistą liczbę przejechanych kilometrów."

Na podstawie art. 13 ha ust. 6 Rada Ministrów otrzymała delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), a także ustalenia dla nich wysokości stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 ustawy - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna (pkt 2).

Na podstawie wspomnianej delegacji Rada Ministrów wydała dnia 22 marca 2011 r. rozporządzenia w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433).

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na enumeratywnie wymienionych drogach krajowych lub ich odcinkach klasy:

1) A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

2) GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz obejmują jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.; rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.

Natomiast zgodnie z § 4 wspomnianego rozporządzenia początkiem lub końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Pojęcia "skrzyżowania" i "węzła" zostały zdefiniowane tak w ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 9), jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 3 pkt 9 i 10; Dz.U Nr 43, poz. 430, z późn. zm.).

W odniesieniu do trasy, która wchodzi w grę w rozpatrywanej sprawie, powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. stanowi w załączniku nr 1, w którym wymieniono drogi krajowe lub ich odcinki klasy A i S, na których pobiera się opłatę elektroniczną, że opłatę taką pobiera się na autostradzie A4 na odcinkach: a) Zgorzelec (granica państwowa) – węzeł Bielany Wrocławskie, b) węzeł Bielany Wrocławskie – węzeł Kleszczów, c) węzeł Kleszczów – węzeł Murckowska, d) węzeł Balice I – węzeł Szarów. Natomiast w załączniku nr 2 do rozporządzenia, w którym wymieniono drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną, w decyzji pierwszoinstancyjnej wymieniono odcinek [...] T. – R.; w tym przypadku, zgodnie z nazewnictwem przyjętym w powołanym rozporządzeniu, idzie zapewne o drogę krajową (klasy GP) nr [...] na odcinku R. – T. (koniec obwodnicy J.).

W ocenie Sądu, przejazd każdą z dróg lub ich odcinków wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymaga odrębnej opłaty elektronicznej. Być może, jak wskazał na to skarżący, z subiektywnego punktu widzenia kierującego pojazdem samochodowym przejazd po wymienionych odcinkach dróg stanowi jedną podróż ("jednokrotny i nieprzerwany przejazd"). Jednakże z prawnego punktu widzenia, zgodnie z powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów, na przejazd ten składa się przejazd po kilku wyodrębnionych odcinkach dróg, za które pobierana jest odrębna, indywidualnie naliczana opłata elektroniczna. Fakt, że odcinki te stykają się praktyczne ze sobą nie ma znaczenia prawnego, gdyż ich wyodrębnienie nastąpiło w sferze prawnej, wspomnianym rozporządzeniem, w którym każdy z tych odcinków został imiennie wyodrębniony. Przepis wyodrębniający określony odcinek tworzy, wraz z przepisami powołanego rozporządzenia oraz odpowiednimi przepisami ustawy o drogach publicznych, odrębną normę prawną, z której wynika obowiązek wniesienia za przejazd tym odcinkiem określonej opłaty elektronicznej, a jej niewniesienie jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną w kwocie 3000 zł. W rezultacie organ trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że nastąpiło naruszenie czterech odrębnych przepisów (norm) prawnych, stanowiących odrębne indywidualne sprawy administracyjne.

Zgodnie z art. 13ha ust. 2 opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Przepis ten jest, jak wskazała R. Stachowska (op. cit.), bezpośrednim wyrazem przejścia na system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniającym liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto").

Zgodnie z art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, co wynika wprost z art. 13i powołanej ustawy. Przepis ten nawiązuje wprost do przepisu art. 13i u.d.p., który odgrywa zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat, określając ramy technologiczne tego systemu i podstawowe obowiązki dla kierującego pojazdem w ramach elektronicznego systemu poboru opłat (R. Stachowska, op. cit.).

Art. 4 ustawy o drogach publicznych, ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia elektronicznego poboru opłat, czy – systemów elektronicznego poboru opłat (zgodnie z art. 13i ust. 1 mowa tu bowiem o wielu systemach i opłatach). Tym niemniej na podstawie art. 13i można ustalić:

- rodzaje opłat, do których uiszczania powinny służyć systemy elektronicznego poboru opłat; niewątpliwie należą do nich opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- dopuszczalne wymagania technologiczne odnoszące się do systemów elektronicznych, które zostały najpierw wskazane w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, a następnie wymienione w art. 13i ust. 1 u.d.p. Wdrażając ww. dyrektywę do krajowego porządku prawnego przepis art. 13i ust. 1 u.d.p. określa trzy dopuszczalne technologie: lokalizacji satelitarnej, systemu łączności ruchomej opartej na standardzie GSM -GPRS, zgodnym z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060 (standard telefonii komórkowej) i systemu radiowego do obsługi transportu i ruchu drogowego, pracującego w paśmie częstotliwości 5,8 GHz;

- obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych (tzw. viaBOX) w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; urządzenia te powinny być interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 3 i 4);

- niejako drugostronnie – przepis ten (ust. 4a i 4b) zobowiązuje kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym wyżej mowa, do:

1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę;

2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu;

3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w w/w urządzenie, w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia, jest obowiązany do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.

Generalnie biorąc, na podstawie powołanego przepisu można stwierdzić, że ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX.

Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Owe kary pieniężne, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l ust. 1.

Ma zatem rację Główny Inspektor stwierdzając, że już brak zainstalowania w pojeździe w/w urządzenia, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX, nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, i już sam wjazd na drogi lub ich odcinki wymienione w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów powoduje konieczność nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej.

Sąd podziela również ocenę organu, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary.

Jednakże, zgodnie z art. 13i ust. 6 minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw łączności, po wydaniu przez Komisję Europejską przepisów w sprawie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat,

2) szczegółowych wymagań technicznych dla urządzeń, o których mowa w ust. 3,

3) daty udostępnienia europejskiej usługi opłaty elektronicznej dla pojazdów samochodowych, z zachowaniem przepisu ust. 2

- mając na uwadze zapewnienie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat oraz zapewnienie możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów elektronicznego poboru opłat dla użytkowników.

O ile Sądowi wiadomo, przepisy objęte delegacją – a podkreślić trzeba, że idzie tu jednoznacznie o przepisy krajowe wydane na podstawie przepisów unijnych - nie zostały dotychczas wydane. W ocenie Sądu, kierującego się w tym przypadku analogią do przepisów dotyczących pojazdów nienormatywnych – m.in. rejestracji wag używanych do ważenia tych pojazdów, sposobu ważenia oraz wyznaczenia miejsca ważenia, brak tej regulacji wyklucza możliwość nakładania kar pieniężnych za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty. Należy przypomnieć, że nawet powszechnie używane w decyzjach o nałożeniu tego rodzaju kar pojęcia "bramownicy" czy "stacji kontrolnej" nie zostały zdefiniowane w przepisach prawnych regulujących tę dziedzinę. Sąd stwierdza również, że kwestii, których regulacji wymaga art. 13i ust. 6 u.d.p. nie reguluje również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.u. Nr 91, poz. 524).

Sąd uważa, że zarówno w przepisach ustawy o drogach publicznych,, jak i w innych przepisach wykonawczych, stanowiących źródło prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie zostały określone szczegółowe wymagania techniczne i operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz dla stosowanych w tym procesie urządzeń. W szczególności jedynie w drodze daleko posuniętej interpretacji można uznać, że z powołanych wyżej przepisów wynika dopuszczalność stosowania stacji kontrolnych (bramownic) dla poboru opłat elektronicznych. Sąd nie może nie zgodzić się z wyodrębnieniem w załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów odcinków autostrady [...], na których ma być pobierana opłata elektroniczna, ale równocześnie zauważa, że egzekucja tych opłat – za każdy wyodrębniony odcinek, w oparciu o dane uzyskane ze stacji kontrolnych (bramownic) – nie ma wystarczających podstaw w obecnym porządku prawnym RP.

Konsekwentnie – i podobnie – należy traktować przejazd dokonany przez kierowcę przedmiotowym pojazdem w dniu [...] października 2011 r., na płatnym odcinku [...], T-R.

Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 1 w związku ze stosownym załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej, w odniesieniu do wyodrębnionych w tych załącznikach płatnych dróg lub ich odcinków jest z założenia odrębnym naruszeniem, jeżeli dotyczy wyodrębnionej w powołanym rozporządzeniu drogi lub jej odcinka. Nie można zatem – jak w rozpatrywanej sprawie – traktować nawet ciągłego przejazdu po autostradzie [...] jako jednego przejazdu; w takiej sytuacji opłata elektroniczna powinna być pobierana za każdy wyodrębniony w załączniku do rozporządzenia odcinek tej drogi. Konsekwentnie – brak opłaty powoduje nałożenie kary, przy czym – wbrew zarzutom skarżącego – dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej stanowiącej wielokrotność (mnożnik) wyodrębnionych w powołanym rozporządzeniu odcinków drogi, za które nie została uiszczona opłata. Należy też zauważyć, że zarówno ustawa o drogach publicznych, jak i powołane rozporządzenie, nie posługują się pojęciem ciągłego (albo jednego i jednorazowego) przejazdu po drodze płatnej, lecz określają (w rozporządzeniu) enumeratywnie drogi płatne lub ich odcinki, za przejazd którymi należy wnieść stosowną, indywidualnie naliczoną opłatę elektroniczną (zależną m.in. od rodzaju pojazdu samochodowego). Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że każdy taki przejazd – a właściwie nałożenie kary pieniężnej za przejazd bez wniesienia opłaty elektronicznej, stanowi odrębną sprawę administracyjną, która powinna być załatwiona odrębną decyzją administracyjną.

Natomiast – należy to powtórzyć raz jeszcze - Sąd uważa, że przepisy stanowiących źródło prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej nie określają w stopniu wystarczającym szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, oraz szczegółowych wymagań technicznych dla stowowanych w tym procesie urządzeń. A przy pieniężnych kar administracyjnych podstawy prawne ich nakładania nie mogą posiadać luk i budzić wątpliwości.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, dotyczącego określenia podmiotu odpowiedzialnego za spowodowane naruszenia, należy najpierw zwrócić uwagę, że w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w którym jest mowa o obowiązanych do ponoszenia opłat m.in. za wspomniane przejazdy po drogach krajowych, obowiązek ten ustawa odnosi do korzystających z dróg publicznych. Natomiast zgodnie z art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., gdzie mowa jest o karach za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, jednoznacznie stwierdza się, że kary te nakłada się na kierującego pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.t.

Interpretując tę rozbieżność organ odwołał się do treści § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych ... stwierdzając m.in., że z przepisów tych nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat i kar jest przedsiębiorca – po to, by w konkluzji stwierdzić, że zgodnie z art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. odpowiedzialność zawsze ponosi wymieniony w tym przepisie "kierujący pojazdem samochodowym" – po to, by w konkluzji stwierdzić, że może nim być jedynie osoba fizyczna.

W ocenie Sądu, kwestia interpretacji wspomnianych przepisów, zwłaszcza w świetle § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wcale nie jest taka jednoznaczna. Przepis ten ma następujące brzmienie:

"§ 3. 1. Przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, zwaną dalej "umową";

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

2. Umowa zawierana jest w formie pisemnej.

3. Umowa zawiera w szczególności:

1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4;

2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin;

3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2;

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna;

5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2;

6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją.

4. Dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, obejmują:

1) firmę lub imię i nazwisko;

2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego;

3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna;

4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada;

5) adres lub siedzibę.

5. Dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 2, określa się na podstawie odpowiednich dokumentów."

Z brzmienia całości tego przepisu wynika, w ocenie Sądu, że obowiązek wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – przedsiębiorcę. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne. Za nieuprawnione i pozbawione głębszej refleksji należy uznać zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania i ustalenia organu odwoławczego dotyczące kierującego pojazdem – zwłaszcza w kontekście art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych...Sąd uważa, że organ nie udowodnił w niewątpliwy sposób, iż nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc w istocie nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie.

Sąd uważa natomiast za bezzasadny zarzut naruszenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, oraz art. art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. naruszenie zasady proporcjonalności. Stanowi ona w istocie zakaz nadmiernej ingerencji. Dotyczy ona treści stanowionego prawa i nakazuje, aby środki stosowane do osiągnięcia założonego celu (w szczególności takie środki, których zastosowane koliduje z usprawiedliwionymi interesami obywatela ) były do celu proporcjonalne. Zasada proporcjonalności dotyczy wszystkich dziedzin prawa, w praktyce –głównie prawa administracyjnego (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Liber, wyd. 5, Warszawa 2001, str. 64). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia tej zasady może dotyczyć zarówno obowiązku wniesienia opłaty elektronicznej za każdy odcinek drogi, która wymaga takiej opłaty, jak i wysokości nakładanych kar pienieżnch, z założenia przecież w transporcie drogowym wysokich. W ocenie Sądu, żaden z tych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.