Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1118/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 35 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 140 ust. 8
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 112 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 10 i 10a, ust. 5, art.54 pkt 2 lit. b) i d) oraz pkt 3, art. 55, art. 56, art. 58 ust. 1, art. 63 ust. 2, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 roku sprawy ze skarg J. W.–K., M. K. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz: a) J. W.–K. i M. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych; b) K. P. kwotę 800 (osiemset) złotych. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr[...], [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 50 ust. 1, art. 52, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647, powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia[...], nr[...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110 kV - Budowa linii kablowej 110 kV. Etap III" planowanej do realizacji w Ł. oraz w K.

W toku postępowania ustalono, iż ww. decyzją z dnia [...] organ I instancji uwzględnił wniosek A S.A. Oddział Ł.-M. z siedzibą w Ł. i na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla wyżej opisanego przedsięwzięcia w granicach nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 27, 26, 25, 24/9, 24/8, 24/5, 23, 22/1 ,21,11, (obręb[...]), 54,53,38, 16, 15/2, 17 (obręb [...]), 437/3, 491, 438/3, 438/2, 413, 297, 296, 439/3, 439/2, 398, 241, 240, 239/2, 238/7, 396, 237 (obręb[...]) w K. oraz działki nr: 200/4, 198/3,431/2, 196/1, 194/3, 194/5, 194/4, 186/1, 181/1, 193/1, 110/1, 109/1, 109/2, 110/2, 109/3, 108/1 l, 96, 98, 75, 76, 77/1, 78/8, 79/2, 48, 41, 40, 28, 24/1, 312/1, 310/1, 307/1, 17/1, 13/1, 8/14, 8/12, 8/11, 5/1, 299, 298/1, 1/5, 22, 4, 301,3/1, 1/2, 1/4, 1/3 (obręb[...]) w Ł.

Od powyższej decyzji organu I instancji jednobrzmiące odwołania wnieśli J. W.-K. i M. K., którzy zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie należy do inwestycji, dla której powinien zostać sporządzony raport oddziaływania na środowisko oraz wydanie decyzji bez uzyskania uprzednio takiego raportu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Odwołujący podnieśli również zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niepełne uzasadnienie zasadności wydania zaskarżonej decyzji i w związku z tym zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołał się również pełnomocnik K. P., zarzucając po pierwsze naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w związku z art. 52 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, ponieważ zaskarżona decyzja nie uwzględnia prawa własności skarżącego do nieruchomości położonej w K., o numerze działek 17 oraz 54, gdyż planowana inwestycja całkowicie zmieni możliwość dotychczasowego zagospodarowania jego nieruchomości, mimo że istnieją inne możliwości przebiegu linii kablowej, które zapewnią możliwie najmniejszy konflikt między interesem społecznym a interesem jednostki, a także naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 9 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera analizy stanu faktycznego i prawnego oraz załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część, co powoduje że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po drugie pełnomocnik K. P. zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego

rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceny charakteru stosowanych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasadzenie na rzecz odwołującego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Ponadto od decyzji organu I instancji z dnia [...] zbiorowe odwołanie wnieśli A. W., J. C., R. C., J. K. i S. S., którzy wyrazili sprzeciw wobec planowanej inwestycji wskazując, że koliduje ona z ich planami inwestycyjnymi - realizacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Decyzję organu I instancji zaskarżyła również J. M., zarzucając organowi, że nie uwzględnił poszanowania prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości. Odwołująca podkreśliła, iż inwestor podjął ustalenia z właścicielem działki nr 200/44 w obrębie geodezyjnym [...] w Ł., przedstawiając propozycję przebiegu linii w sposób, który gwarantował jak najmniejsze oddziaływanie inwestycji na ww. nieruchomość. W ustalonej wersji linia kabla miała przebiegać w granicach działek, co powodowało, że ciężar tej inwestycji rozkładał się na kilku właścicieli, był sprawiedliwy, społecznie akceptowany i obciążał te nieruchomości w równym stopniu. Natomiast w zaskarżonej decyzji przebieg linii kabla jest zupełnie inny niż przy pierwotnym uzgodnieniu i znacząco ingeruje w nieruchomość nr 200/44, ograniczając możliwość jej efektywnego zagospodarowania. Zmiana ta została podjęta wbrew ustaleniom i nie ma ekonomicznego i technicznego uzasadnienia, a ponadto jest jawnie krzywdząca dla właściciela działki 200/44.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało je za niezasadne i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia kryteria inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego zamierzenie inwestycyjne, o którym mowa spełnia obie wymienione przesłanki, a tym samym stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy to również dodatkowego ułożenia kabla światłowodowego w rowie kablowym na całej jego długości, na głębokości ok. 0,7m, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium podniosło, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się co prawda szczegółowo do poszczególnych elementów planowanego przedsięwzięcia, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że przedsięwzięcie stanowi realizację inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o znaczeniu lokalnym, to jednakże nie można tego uznać za uchybienie, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko, a tym samym inwestor nie był zobowiązany do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie są wyodrębniane poprzez wskazanie ogólnych kryteriów, a poprzez indywidualne ich wyliczenia. Planowane przedsięwzięcie, wbrew twierdzeniom odwołania, nie jest wymienione w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika bowiem jednoznacznie z treści zaskarżonej decyzji (pkt 1.1) planowana inwestycja polegać będzie na ułożeniu w gruncie równolegle dwóch lub jednej (w zależności od odcinka) linii kablowych o żyłach miedzianych w izolacji z polietylenu. Nie może więc budzić wątpliwości, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z linią napowietrzną, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia.

Ponadto Kolegium wskazało, iż organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Skoro zatem we wniosku inwestora wskazano jako teren inwestycji działki o określonych numerach ewidencyjnych, to organ orzekający zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji właśnie na tym terenie. Ewentualna bowiem zmiana wskazanej lokalizacji przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowiłaby naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można natomiast odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji co do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych przesłanek ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi bowiem typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy.

Organ II instancji wyjaśnił w związku z powyższym, iż stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), oraz analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co oznacza, że nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie był zobowiązany przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy fazy projektowania zmiany zagospodarowania przestrzeni, nie zaś fazy realizacji samej inwestycji. Do realizacji może dojść po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Brak w tym zakresie uniemożliwia inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku decyzji wydawanej w fazie projektowania zagospodarowania terenu, wymóg taki nie jest sformułowany. Na tym etapie inwestor nie musi zatem legitymować się tytułem do nieruchomości. Decyzja taka określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Parametry te podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń, a jeśli wymagają tego przepisy, także w postępowaniu unormowanym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w tym postępowaniu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt.

W ocenie Kolegium, nie może być uznany za zasadny podnoszony w odwołaniu zarzut związany z obniżeniem wartości nieruchomości odwołujących. W myśl art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc treść tego przepisu do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja uwzględnia wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w stopniu, jaki wymagany jest na etapie planowania inwestycji. W szczególności przedwczesne na tym etapie są obawy odwołujących się związane z obniżeniem wartości ich nieruchomości. Ponadto decyzja lokalizacyjna (w pkt 2) ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc, że na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W żadnym więc razie nie można na obecnym etapie projektowania inwestycji mówić o naruszeniu art. 64 Konstytucji RP poprzez rzekome nieuzasadnione ograniczenie odwołującym korzystania z ich własności czyli gruntu, na którym planowana jest inwestycja celu publicznego. Do decyzji o lokalizacji celu publicznego zastosowanie ma również art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie narusza art. 53 ust. 3 oraz art. art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem określa wszystkie niezbędne wymagania zakreślone ww. przepisami poprzedzone stosowną analizą. Projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, o czym mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. W części graficznej zaś stosownie do art. 54 ust. 3 ustawy prawidłowo oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wnieśli J. W.-K. i M. K., którzy powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących stanowisko Kolegium w zakresie, w jakim stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2012r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostało zaprezentowane bez dostatecznej analizy wszelkich aspektów budowy spornej linii energetycznej, bowiem fakt, że linia ta nie jest napowietrzna nie przesądza o braku jej szkodliwego oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie ma przechodzić m. in. przez nieruchomość skarżących, która służyć ma celom mieszkalnym. W tej sytuacji oczywiste, że jej właścicielom zależy na uzyskaniu informacji o jego wpływie na środowisko naturalne. Każda ingerencja w środowisko wywołuje pewne skutki, które należy - w miarę możliwości - starannie rozważyć. Wspomniane rozporządzenie jest niewątpliwie pomocne, ale nie stanowi zamkniętego katalogu inwestycji, które mogą szkodliwie oddziaływać na środowisko, a w szczególności jego istnienie nie oznacza, że organ nie może dostrzec konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko również w innych sprawach.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wniósł także reprezentowany przez pełnomocnika K. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z powodu błędnej wykładni tego przepisu i uznaniu, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. zawiera prawidłową analizę, w oparciu art. 53 ust. 3 ustawy, mimo że w zebranym materiale dowodowym nie ma analizy stanu faktycznego i prawnego działek gruntu nr 17 i 54, których właścicielem jest skarżący oraz naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. mimo naruszenia uprawnień strony przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 10, art. 106 § 2, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 K.p.a. na skutek nie zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, braku zawiadomienia strony o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska i o wydanych postanowieniach w sprawie, braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący pozbawienia stron czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym Kolegium wskazało, że K. P. jest właścicielem działek gruntu, na których planowana jest realizacji przedmiotowej inwestycji. Z tego też względu skarżącego zawiadomiono o czynnościach podejmowanych w sprawie przez organ orzekający (zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji) poprzez doręczenie pisma w trybie art. 39 K.p.a. Zawiadomienie to, jak już wyżej wskazano, zawierało także informację o możliwości zapoznania się za aktami sprawy oraz o możliwości składania wniosków i uwag w sprawie. Z możliwości tej pełnomocnik K. P. korzystał, składając w dniu 17 maja 2012r. (przed wydaniem decyzji) sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Z kolei postanowienia, do których w skardze odnosi się pełnomocnik skarżącego znajdowały się w aktach sprawy przed wydaniem decyzji. Strony nie miały więc żadnych przeszkód, aby zapoznać się z ich treścią. Natomiast brak zawiadomienia o wydaniu postanowień uzgadniających, wobec treści art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje bez wpływu na uprawnienia skarżących. Poza tym skarżący nie wskazuje ani w skardze, ani wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, na wadliwość tych postanowień (a tym samym na fakt, że nie mogły one stanowić podstawy do wydania kwestionowanej decyzji), a jedynie na okoliczność, że nie został zawiadomiony o wystąpieniu przez organ I instancji o dokonanie tych uzgodnień.

Pismem z dnia 3 czerwca 2013r. uczestniczka postępowania J. M. podniosła, iż istniejący projekt planowanej inwestycji nie uwzględnia istniejącego systemu drenażowego. W jej ocenie na etapie projektu projektant nie dysponował mapą z naniesionym systemem drenażowym, ani też nie dokonał wizji lokalnej w terenie. Ułożenie linii kablowej w miejscu zbieracza, gdzie najgęściej ułożono system drenażowy, spowoduje uszkodzenie istniejącego systemu oraz uniemożliwi prawidłowe korzystanie z nieruchomości. Natomiast w przypadku awarii tego systemu zostaną zalane okoliczne pola. Ponadto skarżąca powołała się na argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym okoliczność, iż ułożenie kabla w linii łamanej, przecinającej jej nieruchomość będzie kolidować z optymalnym jej zagospodarowaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skargi są uzasadnione, choć nie wszystkie ich zarzuty mogą odnieść skutek.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut, że projektowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Argumenty Samorządowego kolegium Odwoławczego uznać należy za trafne. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wyraźnie stanowi, kiedy takie postępowanie winno zostać przeprowadzone. Skoro planowana inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko (nie jest ujęta w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010r.) to organ nie tylko nie ma obowiązku, ale też uprawnienia do badania oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu lokalizacyjnym. Brak ku temu podstaw prawnych. Wbrew stanowisku skarżących, regulacje dotyczące zaliczenia danej inwestycji do mogących oddziaływać na środowisko nie mają charakteru jedynie pomocniczego, zostały skonstruowane w ten sposób, że zawierają zamknięty katalog przedsięwzięć, podlegających tej szczególnej regulacji. Co prawda wskazać należy, iż przesądzające znaczenie dla kwalifikacji inwestycji jako nie wymagającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań ma sposób ułożenia kabla (a nie np. emitowane pole), to jednak jest to wystarczające dla uznania, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest wymagana. Przepisy jednoznacznie wskazują, że tylko linie napowietrzne o podanych parametrach mogą być przedmiotem takiego postępowania (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Obowiązku przeprowadzenia oddziaływania inwestycji na środowisko nie można wyprowadzić tym bardziej wyprowadzić z unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie reguluje tej kwestii. Przepis art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. obliguje jedynie organ do zawarcia warunków w zakresie ochrony środowiska i takie warunki zostały w decyzji określone. Z pkt 1.2 decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji inwestor ma przestrzegać wymogów m.in. ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody. Zatem na inwestora został nałożony obowiązek przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Podzielić również należy stanowisko Kolegium, że K. P. był zawiadamiany o czynnościach podejmowanych w sprawie przez organ orzekający oraz o możliwości zapoznania się za aktami sprawy, a także możliwości składania wniosków i uwag w sprawie. Z prawa tego skorzystał jego pełnomocnik, składając w dniu 17 maja 2012r. sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Z kolei postanowienia uzgodnieniowe, do których w skardze odnosi się pełnomocnik skarżącego znajdowały się w aktach sprawy przed wydaniem decyzji. Strony nie miały więc żadnych przeszkód, aby zapoznać się z ich treścią. Zgodzić się należy z organem administracji, iż brak zawiadomienia o wydaniu postanowień uzgadniających, wobec treści art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje bez wpływu na uprawnienia skarżących. Poza tym skarżący nie wskazuje ani w skardze, ani wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, na wadliwość tych postanowień, a tym samym na fakt, że nie mogły one stanowić podstawy do wydania kwestionowanej decyzji. Zatem zarzut naruszenia uprawnień strony do udziału w postępowaniu nie jest zasadny.

Niezasadny jest również zarzut uczestniczki postępowania J. M. dotyczący nieuwzględnienia przez organ administracji kolizji projektowanej inwestycji z istniejącym systemem drenażowym. W decyzji o ustaleniu lokalizacji linii elektroenergetycznej w pkt 1.3 wskazano bowiem, iż na obszarze objętym wnioskiem występują urządzenia melioracji wodnej podstawowej i szczegółowej. Nałożono w związku z tym na inwestora obowiązek rozwiązania kolizji z ww. urządzeniami zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012r., poz. 145). Zapis ten stał się również podstawą do pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji przez Marszałka Województwa[...] w zakresie melioracji.

Natomiast Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dopuściły się obrazy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 przywołanej ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora - art. 52 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Ta ocena nie jest kwestionowane przez żadną ze stron. Pojęcie inwestycji celu publicznego oraz ogólna charakterystyka inwestycji tego typu zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlatego nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania kwestii ogólnych.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy organ I instancji poprzedził sporządzenie projektu decyzji stosowną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy. Co prawda analiza, której mowa jest mniej sformalizowana i różni się od tej przeprowadzanej na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie zwalnia to organu od całkowitego odstąpienia od jej sporządzenia.

Analiza, o której mowa w art. 53 ust.3 pkt 1 u.p.z.p. obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Poza tym obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje przecież sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu.

Analiza, o której mowa w tym przepisie powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa.

Tymczasem organ administracji nie poczynił szczegółowych ustaleń w tym przedmiocie, bowiem przeprowadzona w niniejszej sprawie przez organ I instancji analiza (k. 77 akt adm.) jest nader lakoniczna. Organ ograniczył się tylko do wskazania, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych, Prawa budowlanego, rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, choć to domena kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, to jest postępowania o pozwolenie na budowę. Ponadto organ stwierdził, że na obszarze objętym analizą nie znajdują się żadne obiekty zabytkowe i formy podlegające ochronie konserwatorskiej; teren nie jest objęty strefą ochrony przyrody i krajobrazu; teren nie jest objęty strefą ochrony archeologicznej; inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nie przeanalizował jednak faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Brak chociażby opisu zabudowy i naniesień na nieruchomościach, przez które będzie przebiega inwestycja. Co do nieruchomości położonych na terenie Ł. w aktach znajduje się chociaż wypis z rejestru gruntów. W przypadku K. nie zamieszczono nawet tego podstawowego dokumentu. Z żadnego dokumentu nie wynika sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w K. Nie sposób wobec tego wnioskować, czy lakoniczne tezy analizy z karty 78 akt administracyjnych odnoszą się także do terenu K.

Również w zakresie natomiast ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na których ma zostać zrealizowana inwestycja organ również nie poczynił wyczerpujących ustaleń. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie dane z rejestru gruntów położonych na terenie Ł., z których przynajmniej wynika, jakie jest przeznaczenie tych gruntów. Nie ma jednak ustaleń co do faktycznego ich wykorzystywania. Brak jest ponadto jakichkolwiek danych o gruntach położonych na terenie K. W aktach administracyjnych na karcie 78 znajduje się niepodpisany wykaz działek obrębu[...], [...], zawierający nazwiska, zapewne właścicieli. można się jedynie domyślać, że są to nieruchomości na terenie K.

Słuszny jest zatem argument pełnomocnika K. P., że organ nie dokonał analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy, czyli nie ustalił stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na których planowana jest budowa linii elektroenergetycznej. Brak jest w aktach informacji o sposobie zagospodarowania gruntów, a w stosunku do gruntów z terenu K. brak jest także ich oznaczenia pod względem ich klasyfikacji do gruntów rolnych i leśnych. To z kolei spowodowało, iż nie wyjaśniono np. ewentualnej potrzeby właściwych uzgodnień, np. w zakresie ochrony gruntów rolnych czy leśnych. Nie sposób też zweryfikować, czy prawidłowo ustalono krąg stron postępowania.

Co do analizy stanu prawnego organ pominął okoliczność, iż na części terenu projektowanej inwestycji obejmującym Miasto Ł. zostały podjęte w dniu [...] uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: A, B, C, D i E oraz zachodniej granicy miasta Ł. (uchwała nr[...]), a także dla części obszaru miasta Ł. położonej w dolinie rzeki F w rejonie ulic G i A oraz granicy miasta Ł. (uchwała nr[...]).

Podobnie przedstawia się sytuacja na terenie miasta K., bowiem uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...], nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K., na którym ma przebiegać przedmiotowa inwestycja. W odróżnieniu jednak od niezakończonych prac planistycznych na terenie miasta Ł. w stosunku do ww. części miasta K. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia[...], nr[...]. Nastąpiło to zatem już po wydaniu decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie, okoliczność, że na dzień wydania decyzji prowadzone były jedynie prace planistyczne niekoniecznie musiała mieć wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale uchwalenie planu wkrótce po wydaniu decyzji ostatecznej świadczy, że zasadnym byłoby chociażby rozważenie celowości zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Należy bowiem pamiętać, iż zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Gdyby zatem organ podjął próbę wyjaśnienia, czy na terenie objętym inwestycją trwają prace planistyczne mógłby ocenić, na jakim etapie prace te się znajdują, a następnie dokonać analizy, czy wydanie decyzji w sprawie lokalizacji celu publicznego może kolidować z projektowanymi postanowieniami planu miejscowego. Niestety tego zabrakło w przedmiotowej sprawie. Fakt, iż na dzień wydania decyzji uchwały w sprawie planów miejscowych nie zostały podjęte nie oznacza, że organ jest już zwolniony z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie. Organ mógł bowiem ustalić, czy prace planistyczne nad uchwaleniem planu miejscowego dla części K. są na tyle zaawansowane, że uzasadniałoby to zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uchwalenia tego planu na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci linii napowietrzno – kablowej dla częściowo tego samego obszaru organ zawiesił postępowanie właśnie z uwagi na prace planistyczne.

Podsumowując, choć samo podjęcie uchwał w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na decyzję lokalizacyjną, to jednak zupełne pominięcie tego faktu przez organ administracji oraz brak rozważenia możliwości zawieszenia postępowania z tego powodu jest wynikiem powierzchownego zbadania warunków określonych w art. 53 ust. 3 ustawy i w konsekwencji może prowadzić do wydania decyzji kolidującej z postanowieniami planów miejscowych w zakresie dróg publicznych, co byłoby naruszeniem dyspozycji art. 35 ustawy o drogach publicznych..

Powyższe dowodzi, że decyzja organu I instancji nie była poprzedzona wszechstronną analizą, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy i nie zawiera w swym uzasadnieniu wyników takiej analizy, o której mowa w powołanym przepisie, tym samym podjęta została z istotnym naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zastrzeżenia budzi również postępowanie uzgodnieniowe.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] (k.33 akt administracyjnych), projektowana linia elektroenergetyczna będzie przebiegać w pasie drogowym projektowanej obwodnicy miasta – drogi ekspresowej S-14. Droga S-14 wymieniana jest jako strategiczny element infrastruktury drogowej ujętej w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...](uchwała Sejmiku Województwa [...]z dnia [...], nr [...] w sprawie zmiany uchwały Sejmiku Województwa [...]z dnia [...], Nr[...]). Ponadto zachodnia obwodnica Ł. S-14 będzie drogą krajową i została ujęta w Rozporządzeniu RM z dnia 20 października 2009r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych jako droga łącząca w przyszłości autostradę A-2 i drogę ekspresową S-8. GDDKiA wprawdzie umorzył postępowanie uzgadniające, jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia uzgodnił negatywnie proponowaną lokalizację linii kablowej w planowanym pasie drogowym drogi ekspresowej S-14. W uzasadnieniu zawarte jest również zalecenie poprzedzenia ustalenia lokalizacji inwestycji kablowej z rozwiązaniami projektowymi drogi ekspresowej. Organ winien zatem rozważyć, czy wobec tej rozbieżności między sentencją postanowienia a jej uzasadnieniem uzyskał w istocie pozytywne uzgodnienie, czy też powinien się zwrócić o wyjaśnienie tej rozbieżności..

W planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W pasie terenu, o którym mowa, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania (art. 35 ust.2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1985 roku o drogach publicznych – t.j. Dz. U. 2013 poz.260). Nadto usytuowanie infrastruktury w ulicy powinno uwzględniać planowaną docelową realizację ulicy. Nowa infrastruktura podziemna nie powinna być usytuowana pod jezdnią istniejącą i docelową (§ 140 ust 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia .2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz.U. 1999 nr 43, poz.440 ze zm.). Obydwie inwestycje – i będący przedmiotem niniejszego postępowania etap III – domknięcie ringu energetycznego - i droga S-14 mają istotne znaczenie dla społeczności nie tylko lokalnej, zatem dopuszczenie do jakiejkolwiek kolizji ich przebiegu sprzeczne byłoby z zasadami racjonalnego gospodarowania. Tym bardziej zatem należało wyjaśnić i wyeliminować ewentualną kolizję przebiegu obydwu przedsięwzięć już na tym etapie. Zwłaszcza, że przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej w bliźniaczym postępowaniu organ postępowanie zawiesił z uwagi na prace planistyczne obejmujące między innymi w części teren spornej inwestycji oraz przewidujące budowę S -14.

Jak wynika z akt sprawy uzgodnienia z Marszałkiem Województwa dokonano w zakresie melioracji oraz w zakresie zadań samorządu województwa, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a. Brak jest natomiast ogólnego uzgodnienia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z powołanego przepisu wynika, iż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim wymaga uzgodnienia z marszałkiem województwa, tymczasem organ nie rozważył, czy planowana inwestycja ma znaczenie wojewódzkie, na co wskazuje jej realizacja na terenie dwóch różnych powiatów (powiatu [...] i Miasta Ł.).

Organy nie zauważyły również, że uzgodnienie Zarządu Województwa z dnia 9 maja 2012 roku (k.31 akt administracyjnych) dotyczy jedynie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi 710. Jednocześnie ten sam organ wskazał na konieczność wystąpienia z odrębnym wnioskiem w celu uzyskania zgody na lokalizację projektu w zakresie naruszającym pas drogowy drogi nr 710. Sformułowanie postanowienia mogłoby wprawdzie nasuwać wątpliwości co do etapu, na którym niezbędne jest takie uzgodnienie. Mowa jest bowiem o uzgodnieniu projektu budowlanego tego przedsięwzięcia, co sugerowałoby konieczność uzgodnienia na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uzgodnieniowy wskazuje na konieczność wystąpienia o uzgodnienie lokalizacji tej inwestycji w tym właśnie zakresie, co zdaje się sugerować na konieczność dokonania uzgodnienia na etapie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W aktach jednak brak takiego wniosku.

Następnie wskazać należy, iż projekt decyzji w zakresie drogi powiatowej powinien zostać uzgodniony z Zarządem Powiatu [...]. Tymczasem w niniejszej sprawie projekt decyzji został przesłany do Wydziału Dróg i Mostów Starostwa Powiatowego w P. w celu uzgodnienia projektu w tym właśnie zakresie. Natomiast z odpowiedzi jaka została udzielona z up. Starosty [...]w piśmie z dnia 15 maja 2012r. (k. 25 akt adm.) nie wynika, że kwestia drogi została uzgodniona z Zarządem Powiatu. Ponadto wydaje się, że pismo to nie może stanowić uzgodnienia ze Starostą [...] w zakresie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy.

W decyzjach organów obu instancji również nie ma żadnego odniesienia, czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, bowiem organ I instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy pod względem przeznaczenia gruntów na obszarze K., na których ma powstać planowana inwestycja, co w konsekwencji rzutowało niewyjaśnieniem obowiązku uzgodnienia przedsięwzięcia w tym zakresie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Następnie wskazać należy, iż do wniosku inwestor powinien załączyć kopie mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopie mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Wynika to z art. 52 ust. pkt 1 ustawy. Co prawda inwestor został wezwany do złożenia kopii mapy w skali 1:500, 1:1000 lub 1:2000, ale nie jest to prawidłowe wykonanie obowiązku wynikającego z art. 52 ust. 2 ustawy, bowiem przepis ten wymaga oprócz map w skali 1:500 lub 1:1000 dodatkowej mapy w skali 1:2000, o czym świadczy zwrot "również". Tymczasem załączone do wniosku mapy, a następnie stanowiące załącznik do decyzji mapy nie dość, że nie obejmują całego przedsięwzięcia na mapie w skali 1:2000, to na dodatek poszczególne arkusze są w różnych skalach, co utrudnia ich połączenie i porównanie (arkusze A-1 i A-3 w skali 1:1000, arkusze A-2, A-4 i A-5 w skali 1:500, arkusz A-6 w skali 1:2000). Oczywistym jest, że wydrukowanie mapy na jednym arkuszu dla przedmiotowego przedsięwzięcia może być technicznie utrudnione, ale skoro organ zdecydował się podzielić mapę na kilka arkuszy, to wszystkie arkusze powinny być w jednej skali 1:500 lub 1:1000 a dodatkowo także w skali 1:2000, co wynika z art. 54 pkt 3 ustawy.

Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Decyzja taka, jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego też organy prowadzące postępowanie o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują należyte wyważenie racji między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Z art. 56 ustawy wynika, iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym, art. 1 ust. 2. Wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest m.in. prawo własności. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wolą i w granicach prawa, korzystać z przysługującej mu własności gruntu.

Słusznie zauważa organ powołując się na normę zawartą w art. 59 u.p.z.p., że decyzja lokalizacyjna ma charakter rozstrzygnięcia związanego a nie uznaniowego. W przypadku zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2, odwołujący się do ładu przestrzennego nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazano jednak wcześniej, postępowanie jest dotknięte wadami dotyczącymi braków postępowania uzgodnieniowego. Ponadto fakt, że organ nie może narzucić inwestorowi, w jakim konkretnie miejscu ma przebiegać ta inwestycja, że to inwestor decyduje o jej kształcie nie oznacza, że organ nie ma prawa, a nawet obowiązku ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym (najmniej uciążliwym w realiach sprawy) stopniu.

Rację ma organ twierdząc, że sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia do realizacji inwestycji. Niemniej jej skutki są dalej idąc e niż decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta bowiem z reguły przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, zwłaszcza liniowej, a jej postanowienia z mocy art. 55 u.p.z.p wiążą organ orzekający w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie można też zapominać, iż tworzy ona określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji o przebiegu przesądzonym w decyzji lokalizacyjnej - po spełnieniu wymogów ustanowionych w przepisach Prawa budowlanego. Umiejscowienie inwestycji nie jest już zatem w toku dalszych postępowań modyfikowane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwarza zatem dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian. Ponadto decyzja stanowi podstawę wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie pozbawienia prawa własności nieruchomości (art. 112 ust. 1 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami). W sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest również zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. Innymi słowy organ winien rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym. Organ ma w związku z tym obowiązek zbadać interesy inwestora i właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać. W sytuacji, gdy realizacja planowanej inwestycji celu publicznego dokonana ma być kosztem ograniczenia prawa własności osób trzecich, obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w konsekwencji zawarcie uzasadnienia wskazującego na motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie, w szczególności przez wykazanie niezbędności realizacji tej inwestycji na określonym terenie. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych, oraz możliwość egzekwowania swych praw. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, organ nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję, jest to w znacznym stopniu utrudnione. Poza tym wyważenie spornych interesów w stosunku do inwestycji liniowych polegające na wyczerpującym uzasadnieniu przebiegu trasy zaplanowanej inwestycji leży również w interesie inwestora, gdyż stosownie do art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ewentualne wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (por. wyroki: NSA z dnia 25 października 2011r., sygn. II OSK 1485/10; WSA w Lublinie z dnia 22 września 2011r., sygn. akt II SA/Lu 345/11; WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Kr 854/06; WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2007r., sygn. akt II SA/Gd 175/07; WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007, sygn. akt VIII SA/Wa 72/07; WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/05 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze samo wskazanie w treści decyzji, iż na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez rozważenia wyżej wskazanych przesłanek nie może zostać uznane za wystarczającą ochronę interesów osób trzecich w tym postępowaniu. Nie ma również racji organ odwołując się również do treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się wyłącznie w decyzji o warunkach zabudowy, a nie w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. To z kolei podyktowane jest tym, że tylko decyzja ustalająca lokalizację celu publicznego może być podstawą wywłaszczenia (o czym była mowa wyżej), natomiast w żadnym wypadku takie konsekwencje nie mogą wynikać z decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro decyzja lokalizacyjna przesądza o przebiegu inwestycji, a więc zakresie ingerencji w cudzą nieruchomość, stanowi jednocześnie podstawę wywłaszczenia, to już na tym etapie procesu inwestycyjnego należy zadbać, czy ograniczenie pozbawienie prawa własności związane jest z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnie obciążające dla praw indywidualnych właścicieli. Jak wynika z pism uczestników postępowania, inwestor prowadził z nimi rozmowy i wskazywał na przebieg kabla niejednokrotnie inny, niż wskazany we wniosku. Słusznie organ podnosi, że decyzja lokalizacyjna jest decyzją związaną, organ oczywiście nie może samodzielnie ustalać przebiegu linii. Jednakże ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego i obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia. W toku postępowania administracyjnego tymczasem nie wyjaśniono stronom, jakie przesłanki legły u podstaw wyboru określonego wariantu, czy rzeczywiście, jak twierdzą uczestnicy, przed wszczęciem postępowania inwestor informował ich o innym przebiegu niż przyjęty we wniosku ( i decyzji), nie wykorzystano możliwości negocjacji, wyjaśnienia spornych kwestii np. w toku rozprawy. Skoro decyzja lokalizacyjna faktycznie przesądza o przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, daje podstawę do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, a co najmniej może znacząco ograniczyć swobodne wykonywanie prawa własności, postępowanie wyjaśniające winno wyjaśnić obawy i wątpliwości właścicieli nieruchomości np. co do możliwości bądź zakazu inwestowania w przebiegu linii podziemnej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy obu instancji dopuściły się obrazy wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszyły przepisy postępowania w tym. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie respektując podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyjaśnić wszechstronnie wszelkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W szczególności organ dokona szczegółowej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza w odniesieniu do gruntów położonych na obszarze K. i kolizji zamierzonej inwestycji z projektowaną budową drogi S-14, oceni możliwość realizacji inwestycji z punktu widzenia obowiązujących i będących w fazie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokona wszystkich wymaganych przez ustawę uzgodnień z właściwymi organami, określi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w myśl wskazanych wyżej uwag.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O niewykonalności zaskarżonej decyzji – pkt 2 wyroku – orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

k.ż.