Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 58/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 264 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 2 lit. a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 383/11 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "S." na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 383/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej S. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. S. spółka cywilna, zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych pod nr [...], złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010. Spółka cywilna została zawiązana przez P. M. oraz R. M.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 oraz na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ podniósł, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności wekslowej, upadłościowej, układowej. Również w zakresie prawa administracyjnego spółka cywilna nie może, zdaniem organu, być stroną postępowania ani adresatem decyzji administracyjnej.

Skoro więc wspólnicy spółki cywilnej S. są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników i nie ma możliwości wydania w tej sytuacji orzeczenia administracyjnego.

W konkluzji organ uznał, że wniosek został złożony przez "organ nie uprawniony", tzn. nieposiadający zdolności prawnej i dlatego wywołane takim wnioskiem postępowanie należało umorzyć.

Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., wniósł w imieniu wspólników spółki cywilnej S., P. M.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna, są wspólnicy tej spółki i to im przysługuje status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Spółka cywilna nie może zatem zostać uznana za stronę w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest ona podmiotem prawa i jako taka nie ma zdolności prawnej i nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem organu, nie można również przyznać płatności, o którą wnosiła spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez wspólników, albowiem jako wnioskodawcę wskazano spółkę cywilną.

Organ drugiej instancji przyznał, iż podczas nadawania numeru identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie nadano numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej.

Skargę na decyzję Dyrektora ARiMR złożył P. M., zarzucając w niej naruszenie art. 105 k.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości.

Skarżący podniósł, że uprawnionymi do płatności są wszyscy wspólnicy spółki jako grupa osób fizycznych lub prawnych, grupa wypełniająca definicję rolnika zawartą w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 (Dz. Urz. UE L. Nr 270 s. 1). Grupy osób fizycznych lub prawnych stanowią odrębną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Grupa takich osób jest beneficjentem dopłat rolniczych bez względu na jej status w świetle prawa krajowego. Zdaniem skarżącego, decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane były wspólnikowi uprawnionemu, chyba że ustanowiono w trybie szczególnym innego pełnomocnika. Skarżący powołał się na orzeczenia kasacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK: 454/09, 458/09, 460/09, 456/09, 455/09, 450/09, 449/09, 414/09, 451/09, 459/09), w których Sąd ten uznał, iż P. M. reprezentował w istocie nie spółki cywilne, lecz ich wspólników.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w pełni podziela pogląd mówiący o tym, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej i układowej. Zdolność taką posiadają wspólnicy spółki.

Zdaniem WSA skoro spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych lub fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Organ pierwszej instancji zdawał się dostrzegać to, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zdolności do reprezentowania wspólników, skoro samą decyzję skierował do wspólników tej spółki, a nie do samej spółki.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm. – dalej jako ustawa o ewidencji producentów rolnych) wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Jest poza sporem, że ARiMR wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym.

Działanie takie, w ocenie sądu I instancji, wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, utwierdzając ich w przekonaniu co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jak producent rolny, uprawniony do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Również organy przyznały, że tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowań w innych sprawach, doszły do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Zdaniem sądu, praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktujące niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot praw i obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejszą praktyką ARiMR w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o środki pomocowe. Wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez samą Agencję, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. Zasada ta, tak jak i szereg innych zasad oraz przepisów szczegółowych k.p.a., ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne.

Do naruszenia zasady zaufania nie doszłoby gdyby organ, dostrzegając swój błąd we wcześniejszym traktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego do płatności, poinformował o tym wspólników. Pozwoliłoby to im na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy.

WSA w W. zauważył, że podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a) Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, zaś przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji.

Przenosząc powyższe na grunt prawa krajowego należało - zdaniem WSA - stwierdzić, że za "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki cywilnej działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty.

W ocenie sądu I instancji organy, uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Jednym z wymogów formalnych podania (wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. jest wskazanie od kogo ono pochodzi (wskazanie strony). Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 k.p.a. i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien stwierdzić, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a i na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Wówczas składający wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania.

W konsekwencji organ pierwszej instancji wadliwe zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Błąd ten nie został zauważony i naprawiony przez organ drugiej instancji.

Sąd przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się postępowania bezprzedmiotowym" było według organów obu instancji dojście w trakcie postępowania przez organ pierwszej instancji do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc sama przez się postępowania bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy.

Za nietrafne WSA w W. uznał zarzuty skargi, w których skarżący zarzucił, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w sprawie. Sąd podkreślił, że spółka cywilna, co do zasady, nie ma osobowości prawnej. Zgodnie z art. 29 k.p.a. nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 k.p.a. wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną są np. przepisy o podatku od towarów i usług, jak również o podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak analogicznych przepisów w regulacjach prawnych dotyczących pomocy dla rolników. Zdolność taką mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników, traktowanych z osobna, czy też traktowanych jako grupa osób.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 383/11 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6-9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 2 lit a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez WSA instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,

c) art. 33 i art. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako k.c.) w zw. z art. 30 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 ust.1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna, może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym, zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,

e) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stoją również na straży praworządności i dążą do ustalenia prawdy obiektywnej.

W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 6-8 k.p.a., albowiem numer producenta rolnego dla spółek cywilnych należących do P. M. został nadany na jego wniosek, w którym domagał się on nadania numeru właśnie spółce cywilnej. To zatem skarżący - zdaniem organu - przyczynił się do powstania takiego stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Jeżeli P. M. zainteresowany byłby posiadaniem numeru producenta rolnego wyłącznie dla siebie, z pewnością nie składałby wniosku o nadanie numeru producenta rolnego dla należących do niego spółek cywilnych. Ponadto nigdy nie kwestionował w stosunkach z ARiMR prawidłowości nadania numerów producenta rolnego spółkom cywilnym. Wprost przeciwnie, na rozprawach sądowych przed NSA kwestionował stanowisko WSA w W. w zakresie braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej na gruncie przepisów k.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż P. M. przegrał ponad 20 spraw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W korzystnych dla organu wyrokach NSA stanął na stanowisku, iż nie można wyciągać wniosku, że w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej, z których tylko jednemu nadaje się numer identyfikacyjny, to ta spółka, a nie jej wspólnicy, ma przymiot strony (np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 699/09). Z dotychczasowych rozstrzygnięć NSA wynika więc, iż spółki cywilne nie mogą być stroną w indywidualnych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy ARiMR na podstawie przepisów k.p.a. Pomimo stanowiska NSA, P. M. nie podjął żadnych działań mających na celu uregulowanie w stosunkach z ARiMR swojego statusu producenta rolnego, statusu swojej małżonki, jak i zawiązanych przez niego spółek cywilnych, tak aby pozostawało to w zgodzie z treścią art. 12 ustawy o ewidencji producentów rolnych. P. M. w dalszym ciągu domaga się przyznania płatności dla spółek cywilnych, ignorując w tym zakresie stanowisko NSA oraz obowiązujące przepisy prawne.

Organy ARiMR nie mogą traktować spółek cywilnych zawiązanych przez P. M. jako stron postępowania administracyjnego i zmuszone są postępowania te umarzać jako bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że otrzymując od ARiMR, tzw. wniosek spersonalizowany, w którym jako producenta rolnego wskazano spółkę cywilną, P. M. otrzymał zindywidualizowaną instrukcję informującą o sposobie wypełniania wniosków. Pomimo tego, wniosek wypełniony został w sposób niewłaściwy, niezgodny z treścią instrukcji i zasadami wypełniania wniosku.

Pomimo wiedzy, iż spółka cywilna nie może być beneficjentem pomocy, P. M. wypełnił wniosek spersonalizowany danymi tego właśnie podmiotu (spółki cywilnej). Nadto, wniosek spersonalizowany przesłany P. M. stanowił jedynie wstępnie zadrukowany formularz, który wnioskodawca winien uzupełnić bądź też dokonać zmian w jego treści. Podpisując się pod wnioskiem P. M. złożył oświadczenie, iż znane mu są zasady oraz tryb realizacji płatności co oznacza, iż w całości ponosi konsekwencje z tytułu swojego wadliwego działania.

Organ podkreślił, że w sprawie prawidłowo umorzono postępowanie, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe na skutek braku posiadania przez spółkę cywilną zdolności administracyjnej. Spółka cywilna nie może być traktowana w polskim ustawodawstwie jako rolnik - grupa osób fizycznych i prawnych w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Podmiot ten nie ma podmiotowości prawnej, a co za tym idzie nie posiada organów oraz własnej struktury organizacyjnej pozwalającej na realizację czynności właściwych dla rolnika.

Tylko osoby fizyczne działające osobiście oraz osoby prawne działające za pośrednictwem organów mogą dokonywać czynności w zakresie posiadania oraz współposiadania gruntów rolnych. Spółka cywilna nie może wykonywać posiadania gruntów rolnych, nie może sama przenieść posiadania gruntów rolnych i odwrotnie na spółkę cywilną nie można przenieść posiadania gruntów rolnych. Spółka cywilna nie może więc władać gospodarstwem rolnym rozumianym zgodnie z art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003.

W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie istniała konieczność wzywania, przed umorzeniem postępowania, zainteresowanych wspólników spółki cywilnej do właściwego wskazania strony, ponieważ było jasne, iż wniosek o przyznanie płatności złożyła spółka cywilna, nie będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003.

Strony postępowania nie skorzystały z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie treść oraz uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniają łączne rozpoznanie zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem dotyczą one przyjętego przez organ i sąd I instancji poglądu co do kwestii statusu spółki cywilnej, jako beneficjenta płatności.

W niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do tego, komu na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy przysługuje status producenta rolnego w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

W tej sprawie sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, iż wnioskodawcą o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej nie może być spółka cywilna.

Różnica w stanowiskach organów i sądu sprowadzała się do tego, że zdaniem sądu tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych poprzez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Pogląd tak organów, jak i sądu I instancji co do tego, że spółka cywilna nie może być beneficjentem płatności rolnośrodowiskowej jest wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, zgodnie z którą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej.

W powołanej uchwale podkreślono, że przepis art. 3 pkt 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych, nie kształtuje w sposób samoistny zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności. Użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego wskazuje jedynie podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności takie mogą mu zostać przyznane. Dokonując przeglądu obowiązujących przepisów (unijnych i krajowych), przy uwzględnieniu siatki pojęciowej, którą na ich gruncie operuje prawodawca (unijny i krajowy) w zakresie odnoszącym się do określenia (definiowania) podmiotu uprawnionego do płatności, w przywołanej uchwale zwrócono uwagę, iż "prawo unijne i prawo krajowe wykracza, w zakresie dopłat, poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). [...] Przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003). Traktują grupę jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie."

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni argumentację prezentowaną w uzasadnieniu uchwały i pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Wprawdzie przepis art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o ewidencji producentów rolnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez spółkę S. wniosku z dnia [...] maja 2010 r., odwołuje się do definicji rolnika zawartej w art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L. Nr 30 s. 16), jednak należy zauważyć, że odpowiednie przepisy rozporządzenia nr 1782/2003 oraz rozporządzenia nr 73/2009 posiadają tożsame brzmienie.

Pogląd prezentowany – zarówno przez organy, jak i sąd I instancji – zgodnie z którym spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, pozostaje w sprzeczności z powyższą uchwałą. Z oczywistych względów treść uchwały z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, nie mogła być znana zarówno sądowi I instancji, jak i organom orzekającym w niniejszej sprawie, albowiem tak zaskarżony wyrok, jak i decyzje wydane były w dacie wcześniejszej niż podjęta uchwała.

Jednak zgodnie z art. 264 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma moc wiążącą i pogląd w niej wyrażony musi być uwzględniony w niniejszym postępowaniu.

Reasumując, spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 i w związku z tym nie sposób odmówić jej statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów rolnych. Odwołując się ponownie do uzasadnienia uchwały z 30 maja 2012 r., zauważyć należy, że osoby tworzące grupę osób, będącą rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, które związane są umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą w ramach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną legalności decyzji organów obydwu instancji dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że poza wadliwymi motywami uzasadnienia treść rozstrzygnięcia wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu inną ocenę prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 153 w zw. z art. 193 i art. 184 p.p.s.a.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.