Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1784/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6  ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, przez Gminę W., własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek stanowiących drogi gminne o nr [...] oraz działki niezabudowane nr [...] w przedmiocie komunalizacji - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, własności nieruchomości szczegółowo opisanych w osnowie zaskarżonej decyzji, powołując się w uzasadnieniu na dane z ewidencji gruntów, które w jego ocenie, stanowią podstawę do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowych gruntów przez Gminę W.

Od decyzji tej odwołanie złożył Burmistrz W., podnosząc, że działki objęte decyzją, z wyjątkiem działek nr [...], stanowią drogi wewnętrzne, nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w związku z czym nie spełniają one przesłanek komunalizacji z mocy prawa, bo nie są drogami gminnymi; niektóre drogi zakładowe oraz niektóre drogi wewnętrzne mogą podlegać komunalizacji z mocy prawa, o ile były zarządzane, na podstawie odpowiednich uchwał, przez jednostki organizacyjne podległe terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kryterium "należenia", które stanowi podstawową przesłankę komunalizacji z mocy prawa, określoną w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Wbrew stanowisku Burmistrza, w niniejszej sprawie nie jest podstawową okolicznością charakter drogowy poszczególnych działek gruntu, chociaż jest istotne, że działki te nie stanowią dróg krajowych czy wojewódzkich, co jest w sprawie niesporne. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zasadnicze znaczenie ma w sprawie fakt "należenia", w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy przedmiotowych działek do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy, nie jako dróg, ale jako gruntu.

Fakt ten ma miejsce, zdaniem organu, z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), stanowiący, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w niniejszej sprawie brak jest twierdzeń, przede wszystkim skarżącego, z których miałoby wynikać, że przedmiotowe działki, np. jako drogi wewnętrzne czy zakładowe, pozostają w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, który to zarząd mógłby wykluczać komunalizację z mocy prawa; skarżący stwierdził, że kwestionowana przez niego komunalizacja dotyczy działek, które są drogami wewnętrznymi, dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości, nie zaliczonymi do żadnej kategorii dróg publicznych.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, taki stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek jednoznacznie wskazuje, że mieszczą się one w kategorii określonej art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i brak jest okoliczności wykluczających komunalizację z mocy prawa.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W.; zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż "w przedmiotowej sprawie nie jest podstawową okolicznością charakter drogowy poszczególnych działek gruntu, bowiem zasadnicze znaczenie ma fakt należenia w rozumieniu art.5 ust. 1 powołanej ustawy przedmiotowych działek do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy nie jako dróg ale jako gruntów".

W identycznych sprawach Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zajęła odmienne stanowisko, a mianowicie w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] i decyzjach z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] uchylając zaskarżone decyzje Wojewody [...] w całości i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ponieważ zaskarżone decyzje Wojewody wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art.77 kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie, organ drugiej instancji przechodzi do porządku nad kwestią udokumentowania przesłanki, do kogo faktycznie należały przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

Strona skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest merytorycznie błędne. Opiera się ono głównie na wykładni art. 6 ust. 1. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), który stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten mógł powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) jasno wynika, że mienie ogólnonarodowe mogło należeć do: (1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,(2) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

A zatem, zdaniem strony skarżącej, z treści art. 6 ust. 1 nie można wywnioskować że "terenowy organ administracji państwowej" wymieniony w tym przepisie to organ stopnia podstawowego, gdyż takiego domniemania ów przepis nie wprowadza. Równie dobrze na podstawie tego przepisu można przyjąć, że obowiązek zarządzania mógł przejąć organ stopnia wojewódzkiego. Zatem przepis ten nie może być podstawą do wprowadzenia jakiegoś domniemania zarządzania gruntem przez gminę W., co zdaje się zakładać KKU. Art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych łączy z dniem wejścia w życie tej ustawy jedynie wymóg "należenia" mienia do podmiotów w tym przepisie określonych, a zatem odwołuje się do kryterium stanu faktycznego konkretnej nieruchomości a nie do kryterium kto powinien zgodnie z ówczesnymi przepisami objąć dany grunt państwowy w posiadanie (wyrok NSA z dnia 15 września 1993 r. 1 SA 29/93 Wokanda 1994/4 str. 31). Ustalanie zatem stanu faktycznego wyłącznie na podstawie treści ustawy, z jednoczesnym brakiem dokonania ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności, do jakiego podmiotu faktycznie w dniu 27 maja 1990 r. należały dane nieruchomości stanowi rażące naruszenie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 6 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r., a także jest naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa. Organ administracji powinien wykazać, na podstawie zebranych dowodów, iż sporne działki należały do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw i zakładów, dla których organy te pełniły funkcję założycielską. Skarżąca Gmina W. w sposób obszerny i wyczerpujący uzasadniła swoje stanowisko odnośnie komunalizacji dróg w odwołaniu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wniesionym do KKU. Stanowisko skarżącej zbieżne jest ze stanowiskiem KKU zawartym w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] i decyzjach z dnia [...] czerwca 2997 r. [...].

Mając powyższe na uwadze skarżący podtrzymuje, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do uznania, że w stosunku do dróg oznaczonych jako działki nr [...], położonych w obrębie P. spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających fakt, iż sporne działki należały do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw i zakładów, dla których organy te pełniły funkcję założycielską. Z dróg wymienionych w zaskarżonej decyzji komunalizacji podlegały działki nr [...], albowiem uznane zostały za drogi gminne na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1986 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, przez Gminę W., własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek stanowiących drogi gminne o nr [...] oraz działki niezabudowane nr [...].

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 253/08 oddalił skargę Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ orzekający ma obowiązek zatem zbadać, czy mienie które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy.

O wyłączeniu mienia spod komunalizacji przesądza art. 11 tej ustawy, który stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organy orzekające ocena, iż przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie powołanej ustawy stanowiły mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 jest prawidłowa.

Z analizy akt sprawy, w szczególności z rejestru gruntów Gromady D., wieś P., założonego w lutym 1960 r. jednoznacznie wynika, że działki, na które składają się drogi gminne nr [...], jak również pozostałe działki objęte zaskarżoną decyzją w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, ze zm.) i pozostawały we władaniu Urzędu Miasta i Gminy W.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące mienie państwowe, należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści, obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem jak zasadnie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg ale jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek wskazuje, że mieszczą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji wobec nieprzekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

4. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy W. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. I OSK 1347/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanych wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwym gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowej i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzacy wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej trafnie podniósł, iż z akt sprawy nie wynika, aby organy orzekające w sprawie prowadziły w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Dokumentami, w oparciu o które organy obu instancji poczyniły ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego był wypis z rejestru gruntów, w którym uwidoczniono, że "właściciele/władający" to Skarb Państwa. Z treści wypisu z rejestru gruntów nie wynika, na podstawie jakich dokumentów wskazano Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości, ani też, kto w imieniu Skarbu Państwa władał tymi gruntami w dniu 27 maja 1990 r.

Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że wpis w ewidencji gruntów nie mógł stanowić podstawy ustalenia, ze przedmiotowe działki z wyjątkiem działek nr [...] stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wziąć pod uwagę, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sadowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy (w aktualnym stanie prawnym wynika to wprost z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zatem bez zbadania księgi wieczystej, a w jej braku - dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego spornych gruntów, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Ponadto zauważyć należy, że skoro działki z wyjątkiem działek nr [...] były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych, to należało wyjaśnić, czy w dniu 27 maja 1990 r. nie były one objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Podkreślić bowiem należy, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.

Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował rozstrzygnięcia organów podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie poczyniono bowiem ustaleń faktycznych o podstawowym znaczeniu dla sprawy, dotyczących poszczególnych działek z wyjątkiem działek nr [...] i nie określono ich charakteru prawnego, a także nie rozważono czy rzeczywiście mogły być one objęte zakresem przedmiotowym cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś fakt ich należenia do terenowego organu administracji państwowej wywiedziono wprost z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy. Stanowiło to naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i skutkowało koniecznością uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w zupełności.

6. Ponownie zatem rozpoznając sprawę, i dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają prawo. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanych wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwym gmin.

Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy.

Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowej i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1.

Zasadniczym więc zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzacy wątpliwości, czy w dniu wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby organy orzekające w sprawie prowadziły w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Dokumentami w oparciu o które organy obu instancji poczyniły ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego był wypis z rejestru gruntów, w którym uwidoczniono, że "właściciele/władający" to Skarb Państwa. Z treści wypisu z rejestru gruntów nie wynika jednakże, na podstawie jakich dokumentów wskazano Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości, ani też, kto w imieniu Skarbu Państwa władał tymi gruntami w dniu 27 maja 1990 r.; stwierdzić należy, że wpis w ewidencji gruntów nie mógł stanowić podstawy ustalenia, ze przedmiotowe działki z wyjątkiem działek nr [...] stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu należy wziąć pod uwagę, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sadowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy (wynika to z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). A zatem bez zbadania księgi wieczystej, a w jej braku - dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego spornych gruntów, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Ponadto zauważyć należy, że skoro działki, z wyjątkiem działek nr [...], były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych, to należy wyjaśnić, czy w dniu 27 maja 1990 r. nie były one objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Podkreślić należy, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.

Oznacza to, że rozstrzygnięcia Wojewody [...] oraz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej podjęte zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie poczyniono ustaleń faktycznych o podstawowym znaczeniu dla sprawy, dotyczących poszczególnych działek z wyjątkiem działek nr [...], i nie określono ich charakteru prawnego, a także nie rozważono czy rzeczywiście mogły być one objęte zakresem przedmiotowym ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś fakt ich należenia do terenowego organu administracji państwowej wywiedziono wprost z art. 6 ust. 1 tej ustawy.

7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.