Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 248/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 17
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 972/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. w P. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 972/11 oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98., poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia [...] marca 2000 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw w G.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25 listopada 1999 r. wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej stacji paliw i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr: [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz [...] z dnia [...] czerwca 1999 r.

Burmistrz Miasta i Gminy G. po uprzednim przeprowadzeniu w dniu 14 marca 2000 r. obowiązkowej kontroli przedmiotowego obiektu - decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. udzielił inwestorowi [...] S.A. z siedzibą w P. pozwolenia na użytkowanie stacji paliw nr [...] w G. przy ul. [...] wraz z obiektami towarzyszącymi. Powyższa decyzja została wydana w trybie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 w/w ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie - inwestor w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić organy: Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Niezajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag (art. 56 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika obowiązek zawiadomienia właściwych organów administracji o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania w celu zajęcia przez nich stanowiska w kwestii zgodności wykonania obiektu budowlanego z przepisami.

W badanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy G. udzielił pozwolenia na użytkowanie w oparciu o pozwolenie na budowę: nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Jak wynika z akt sprawy Komendant Powiatowej Straży Pożarnej w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2000 r. oraz Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 r. nie wnieśli żadnych zastrzeżeń odnośnie przystąpienia przez inwestora do eksploatacji przedmiotowego obiektu. Jednakże w ustawowym terminie 14 dni, sprzeciw do zamiaru przystąpienia do użytkowania w/w stacji paliw zgłosił M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W..

Zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1. Zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ, o którym mowa w art. 56 ustawy Prawo budowlane, eliminuje możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie i stanowi rażące naruszenie prawa ze względu na to, że opinie organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Straży Pożarnej pozwalają wyeliminować ewentualne niebezpieczeństwa związane z użytkowaniem obiektu budowlanego.

Ponadto, zdaniem organu I instancji z załączonego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, czy inwestor przedłożył wszystkie dokumenty, jakie zgodnie z art. 57 ust. 1 - 3 ustawy Prawo budowlane należy obligatoryjnie dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy G. nie podporządkował się dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Decyzja tego organu nie czyni również zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W ocenie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] marca 2000 r., która została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a., co wypełnia dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Dokonując analizy akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu wojewódzkiego, iż Burmistrz Miasta i Gminy G. rażąco naruszył art. 59 (pomimo, że w decyzji błędnie powołano art. i 56 ust. 1) w związku z art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Zgodnie z art. 59 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1), uporządkowania terenu budowy (ust. 1 pkt 2). Natomiast, z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58.

Ponadto, zgodnie z art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56, tj. Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 1 pkt 1), Inspekcji Sanitarnej (ust. 1 pkt 2), Państwowej Inspekcji Pracy (ust. pkt 3), Państwowej Straży Pożarnej (ust. 1 pkt 4). Niezajęcie stanowiska przez organy w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Natomiast, zgodnie z ust. 4, inwestor jest zobowiązany uzupełnić dokumenty, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okażą się niekompletne lub i posiadają braki i nieścisłości.

Organ podał, iż z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania stacji paliw, M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę przedmiotowej inwestycji, po której postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r., zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia użytkowania obiektu. Z porównania daty zawiadomienia M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przez inwestora, a daty wydania w/w postanowienia o sprzeciwie ([...] grudnia 1999 r.) wynika, iż sprzeciw został wniesiony w terminie 14 dni od tego zawiadomienia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że ustawa nie stwierdza wprost, jakie są konsekwencje wniesienia sprzeciwu lub uwag przez organy wymienione w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie art. 59 ust. 2 i 5 oraz art. 57 ust. 3 ustawy wskazuje, że mogą one skutkować nakazem wykonania określonych robót lub nawet odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Przepisy te w niektórych sytuacjach tworzą bezpośrednią podstawę prawną dla niedopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego.

Składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestor dysponował jedynie sprzeciwem odnośnie przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji ze strony M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Brak jest ponadto oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) oraz oświadczenia kierownika budowy jak również jakiegokolwiek protokołu badań i sprawdzeń dotyczących przedmiotowej stacji paliw, które powinny być dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy G. winien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że organ nie dopełnił tego obowiązku, czym naruszył art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Burmistrz Miasta i Gminy G. nie dokonał więc należytej oceny stanu prawnego i faktycznego, gdyż nie próbował uzupełnić postępowania dowodowego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego jest prawidłowa, gdyż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 57 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy, tj. spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. złożył [...] S.A. w P. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu, zasadnie organy obu instancji uznały, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] marca 2000 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd zwrócił uwagę, że art. 57 ustawy Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązki, jakie musi on spełnić, aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Niespełnienie tych obowiązków skutkuje, zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy odmową wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, co w niniejszej sprawie powinno bezspornie nastąpić.

Z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu zawiadomienia [...] S.A. z siedzibą w P. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania Stacji Paliw Nr [...] w G., przy ul. [...] (data wpływu: 25 listopada 1999 r.), M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę inwestycji, po której postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r., zgłosił sprzeciw do zamiaru przystąpienia użytkowania obiektu. Ponadto, z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2000 r., znak: [...] dotyczącym przekazania do użytkowania stacji paliw, [...] S.A. z siedzibą w P. poinformował organ udzielający pozwolenia na użytkowanie, iż po dokonaniu odbioru przez M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska prześle postanowienie tego organu.

W aktach przedmiotowej sprawy brak jest jakiegokolwiek innego pisma M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wydanego w danej sprawie, które zostałoby nadesłane przez ten organ przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie.

Zatem, składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestor dysponował jedynie sprzeciwem odnośnie przystąpienia do użytkowania inwestycji ze strony M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia [...] grudnia 1999 r.).

Z akt sprawy wynika także, że inwestor ubiegając się o pozwolenie na użytkowanie nie złożył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, w tym oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy G. udzielając decyzją z dnia [...] marca 2000 r. pozwolenia na użytkowanie rażąco naruszył art. art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi stanowiących o doręczeniu inwestorowi postanowienia M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1999 r., którym wniesiony został sprzeciw, Sąd stwierdził, że chociaż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego postanowienia, to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Bezspornym w niniejszej sprawie jest bowiem to, że inwestor nie złożył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane i okoliczność ta sama w sobie świadczy o rażącym naruszeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy G. art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2000 r.

Dopuszczenie do użytkowania stacji paliw, która może zagrażać środowisku jest skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a więc decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy.

Ponadto, zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.

W aktach sprawy brak jest oświadczenia kierownika budowy jak również jakiegokolwiek protokołu badań i sprawdzeń dotyczących spornej stacji paliw, które zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinny być przez inwestora dołączone do wniosku pozwolenie na użytkowanie.

Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Burmistrz Miasta i Gminy G. winien, na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że organ udzielający pozwolenia na użytkowanie obowiązku tego nie dopełnił, czym naruszył w sposób rażący art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Przywołane okoliczności w ocenie Sądu oznaczają, że organ udzielający pozwolenia na użytkowanie naruszył również art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie zgromadził materiału dowodowego oraz nie dokonał należytej oceny stanu faktycznego i prawnego, pomimo tego, że zgodnie z wymienionymi przepisami miał taki obowiązek.

Sąd zgodził się zarówno z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jak i M. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 57 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy, tj. wypełniła przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. z siedzibą w P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, ze zm.) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi [...] S.A. (dalej P.) i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia [...] lutego 2011 r., podczas gdy skarga P. winna być uwzględniona, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie zaszły okoliczności uprawniające organy administracji do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] marca 2000 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw nr [...] w G. przy ul. [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, a w szczególności nie doszło do naruszenia wskazanych przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego, a w związku z tym decyzja GINB z dnia [...] lutego 2011 r. winna zostać uchylona w całości, a w konsekwencji naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. poprzez brak wyeliminowania z obrotu prawnego pozbawionej podstaw prawnych decyzji GINB z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia [...] marca 2000 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie, na podstawie której P. nabył prawo do użytkowania stacji paliw, po dziesięciu latach od dnia jej wydania, pomimo braku podstaw do podjęcia tak daleko idącego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów skargi P. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy z treści uzasadnienia wyroku winno wynikać, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy pod względem legalności ustaleń organu administracji oraz że Sąd zastosował prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśniając ją w sposób właściwy, pozwalający na skontrolowanie rozstrzygnięcia w toku kontroli instancyjnej;

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., polegające na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy doszło do spełnienia przesłanki kwalifikowanego naruszenia art. 59 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 k.p.a., podczas gdy uchybienia Burmistrza Miasta i Gminy G. w zakresie stosowania norm Prawa budowlanego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.

Biorąc pod uwagę powyżej powołane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. udzielająca inwestorowi [...] S.A. z siedzibą w P. pozwolenia na użytkowanie stacji paliw nr [...] w G. przy ul. [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jak przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, o tym czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (tak wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (zob. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 156).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że inwestor ubiegając się o pozwolenie na użytkowanie nie złożył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, w tym oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Sąd uznał, że okoliczność, iż inwestor nie złożył w/w oświadczenia sama w sobie świadczy o rażącym naruszeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy G. art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Należy zwrócić jednakże uwagę, że ze znajdującej się na postanowieniu M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1999 r. prezentaty wynika, że postanowienie to wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w G. w dniu 13 grudnia 1999 r., co oznacza, że w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw – [...] marca 2000 r. - postanowienie to było organowi wydającemu decyzję znane. Z powyższego wynika, że faktycznie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana bez uwzględnienia, że organ ochrony środowiska stwierdził nieprawidłowości dotyczące wymogów ochrony środowiska. Skoro jednak organ posiadał wiedzę o zgłoszonym sprzeciwie, bezcelowe było zobowiązywanie inwestora do złożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organu ochrony środowiska. Ponadto, przyjmując, że brak złożenia przedmiotowego oświadczenia sam w sobie świadczy o rażącym naruszeniu przez organ art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Sąd uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy sprzeciw został złożony skutecznie. Okoliczność ta wbrew twierdzeniu Sądu nie była zupełnie pozbawiona znaczenia dla sprawy, albowiem w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do zachowania 14-dniowego terminu określonego w art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie tego terminu powoduje zaś wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu.

Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W tym celu trzeba uwzględnić, że następcze kontrole stacji paliw przeprowadzone w roku 2004 przez organy nadzoru budowlanego nie wykazały, żeby inwestycja była użytkowana niezgodnie z prawem. Z protokołów tych nie wynika, żeby inwestycja zagrażała środowisku. Protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2004 r. w rubryce "Ustalenia dotyczące zgodności prowadzenia budowy (wykonywania robót budowlanych) z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa" nie zawiera jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie użytkowania stacji. Zauważyć także należy, że ewentualne nieprawidłowości związane z użytkowaniem stacji paliw mogą być usuwane na skutek wskazania przez właściwe organy uchybień dostrzeżonych w toku kontroli, ewentualnie poprzez nałożenie na użytkownika stacji określonych obowiązków. Wobec tego należało rozważyć, czy rzeczywiście decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organy administracji, ani Sąd I instancji w ogóle wyżej wskazanej kwestii nie poddały pod rozwagę. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organy administracji, a także Sąd I instancji, który zaakceptował zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym wskazującym na brak takich skutków decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 17 kwietnia 2012 r. (II OPS 1/12, publ. ONSAiWSA 2012, nr 4 poz. 60, LEX nr 1142616), wskazano, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów.

Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przyjęte w uchwale stanowisko prowadzi zatem do uznania, że organem nadzoru właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez burmistrza jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 193 p.p.s.a.