Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 108/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa R. w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lipca 2022 r. Fundacja [...], [...] W., ul. [...] (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa R. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnieniu informacji o środowisku z 15 lutego 2022 r.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 89/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przekazał sprawę zgodnie z właściwością do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 lutego 2022 r. Skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji dotyczących decyzji o gospodarce leśnej. Skarżąca wystąpiła do organu o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego) i miały miejsce w Nadleśnictwie od 1 stycznia 2018 r. do momentu odpowiedzi na wniosek. Skarżąca przedstawiła definicję strony społecznej, kanału komunikacji oraz zgłaszania wniosków, postulatów i uwag. Formułując pytania wniosła o przesłanie listy przypadków z wnioskowanego okresu, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa (pkt 1 wniosku). W podpunktach do tej części pisma (pkt 1 lit. a - d szczegółowo opisanych we wniosku) prosiła o wskazanie: kto zgłaszał takie wnioski; co było ich przedmiotem; o kanały komunikacji ze stroną społeczną; o rezultaty zgłaszanych wniosków; o dokumentację ze stroną społeczną. W dniu 24 lutego 2022 r. Skarżąca przesłała treść wniosku pocztą elektroniczną opatrzoną podpisem elektronicznym. W dniu 3 marca 2022 r. Skarżąca ponowiła swój wniosek przesyłając go elektronicznie poprzez ePUAP. Dodatkowo Skarżąca w dniu 9 marca 2022 r. zwróciła się ponownie do organu z przypomnieniem o obowiązku wykonania wniosku oraz wskazała, że przedmiotowo podobne wnioski w poprzednim roku sądy klasyfikowały jako wnioski mające oparcie w ustawie z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) – dalej: "u.i.o.ś.". W dniu 24 marca 2022 r. organ poinformował Skarżącą, że złożony wniosek nie dotyczy informacji o środowisku. Zdaniem Skarżącej złożony przez nią wniosek dotyczył gospodarki leśnej i zawierał pytania dotyczące zarówno środowiska jak i jego ochrony.

Pismem z 22 lipca 2022 r. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu, w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 74 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji o stanie i ochronie środowiska poprzez pominięcie tego przepisu, co doprowadziło do nieudostępnienia wnioskowanych informacji,

2. art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.

3. art. 74 ust. 4 Konstytucji RP należy również wskazać na 8 ust. 2 u.i.o.ś poprzez działanie wbrew obowiązkowi wynikającemu z tych przepisów,

4. art. 14 ust. 1 u.i.o.ś w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji we wskazanym terminie.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku z 15 lutego 2022 r.

2. stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności,

3. zasadzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca powołała się na przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przepisy Konstytucji o i orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:

1. odrzucenie skargi w całości;

2. zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów postepowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ zacytował treść wniosku Skarżącej

o udostępnienie informacji o środowisku i wskazał, że pismem z dnia 23 marca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Skarżącej stwierdził, że wbrew twierdzeniom Skarżącej nie obejmuje informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.o.i.ś. i w związku z czym pozostawił go bez rozpoznania. Podniósł, że z treści art. 9 ust.1 pkt 3 u.i.o.ś. nie wynika, że do informacji o środowisku należały informacje zawarte we wniosku Skarżącej. Skoro żądane informacje nie należą do informacji o środowisku to nie podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie organu nie pozostawał w tej sprawie bezczynny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., II SAB/Gl 34/21, LEX nr 3190147).

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i w tym przypadku sąd:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W kontrolowanej sprawie Sąd dostrzega dwie kwestie wymagające oceny i rozstrzygniecia. Pierwsza sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wnioskowane przez Skarżącą informacje podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a druga do ustalenia czy odpowiedź organu została udzielona w ustawowym terminie wynikającym z art.14 ust.1 u.i.o.ś.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.o.ś władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Z kolei art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. zawiera otwartą definicję informacji o środowisku oraz katalog informacji o środowisku podlegający udostępnieniu. Mowa w nim m.in. o informacjach o stanie elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami (por. art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś.). W doktrynie zauważa się, iż prima facie można odnieść wrażenie, że jest to katalog zamknięty. Jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż ten określony w art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. Przyjmuje się zatem, że prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest w powyższym przepisie wskazana. Domniemywać bowiem należy, o czym stanowi art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba, że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, uw. 1 do art. 9, Lexis Nexis 2010). W ocenie Sądu, z zaprezentowanego wyżej stanowiska nie wynika jednak, że do informacji o środowisku należą wszelkie informacje publiczne jakie związane są z działaniem organów władzy publicznej działających w obszarze ochrony środowiska min. Lasów Państwowych. Oznacza to, że w dyspozycji władz publicznych pozostają informacje, które możemy zakwalifikować do szeroko pojętej informacji o środowisku i inne informacje publiczne związane z działalnością tych organów. Dla Sądu orzekającego w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że informacje o środowisku powinny być udostępniane na podstawie cytowanej wyżej ustawy a pozostałe informacje na podstawie regulacji ogólnej jaką jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. 2176 ze zm.) - dalej: "u.d.i.p.". Warto w tym miejscu przywołać uchwałę siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014, Nr 3, poz. 38). Wskazano w niej, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p. tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający. Zatem istota odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie trybu ogólnego. Do takich ustaw należy ustawa z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tryb przewidziany tą regulacją jest trybem szczególnym w stosunku do trybu ogólnego (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11, LEX nr 1285013; wyrok WSA w Olsztynie z 14 września 2021 r., II SAB/Ol 94/21, LEX nr 3228678). Powołana wyżej uchwała ma w ocenie Sądu pierwszorzędne znaczenie dla oceny wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i zasadności jej skargi. Zdaniem Sądu wnioskowana przez Skarżącą informacja nie stanowi informacji o środowisku. Sąd nie kwestionuje faktu, że wniosek Skarżącej dotyczy informacji publicznej, ale zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie jakiej? Przedmiot wniosku Skarżącej stanowią procesy konsultacji społecznych, zgłaszanie uwag, wniosków, petycji i współuczestniczenia w decyzjach o gospodarce leśnej, a więc relacji organu ze społeczeństwem w procesie realizacji przez organ jego kompetencji wynikających z ustaw. Semantycznie zwrot "informacja o środowisku" wskazuje oprócz zakresu znaczeniowego opisanego w art. 9 ust.1 u.i.o.ś na informację nakierowaną na środowisko, związaną ze środowiskiem. Nie można uznać, że każde działanie organu władzy publicznej działającego w obszarze ochrony środowiska jest działaniem objętym "informacją o środowisku". W ocenie Sądu nie ma takiej potrzeby. Pozyskanie takiej informacji może przecież zgodnie z powołaną wyżej uchwałą NSA odbywać się na podstawie i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca domagała się udzielenia "informacji o środowisku" oznaczonej na gruncie art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. a nie "informacji publicznej" zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei ta regulacja prawna przewiduje odmienny tryb dostępu do tej informacji publicznej. Oznacza to tym samym, że wniosek zarówno pod względem podmiotowym, przedmiotowym i także co do trybu podlega regulacji u.i.d.p. Organ prawidłowo uznał, że nie może rozpoznać wniosku Skarżącej w trybie i na zasadach określonych w art. 8-15 u.o.i.ś.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowa realizacja złożonego przez Skarżącą wniosku powinna mieć formę pisma, w którym organ informuje go o należnym trybie i formie udostępnienia żądanej informacji.

Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd wyjaśnia, że skarga na bezczynność w postępowaniu toczącym się na podstawie u.o.i.ś., analogicznie jak w przypadku informacji publicznej udzielanej na podstawie u.d.i.p., nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 1391/16, LEX nr 2083396; wyrok WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. II SAB/Op 39/20, LEX nr 3040259; wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 października 2018 r., II SAB/Ke 55/18, LEX nr 2573154). Do istotnych bowiem cech postępowania toczącego się na podstawie przepisów u.o.i.ś. (tak jak i u.d.i.p.) należy sprawne, szybkie udzielenie informacji. Władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 14 ust. 1 u.o.i.ś.) (wyrok WSA w Olsztynie z 14 września 2021 r., II SAB/Ol 94/21, LEX nr 3228678). Weryfikując tą kwestię, Sąd stwierdza, że prawidłowo podpisany wniosek Skarżącej wpłynął do organu w dniu 24 lutego 2022 r. a ponadto z uwagi treść art. 14 k.p.a. i art. 63 § 1-3a k.p.a. zauważa, że w przypadku wniosku o udostępnienie informacji o środowisku zachowanie jego formy pisemnej sprowadza się do wskazania osoby, od której pochodzi, jej adresu, ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego podpisem. Zatem zasadą zachowania formy pisemnej jest opatrzenie pisma podpisem (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., w sprawie o sygn. II FSK 555/17). W formie papierowej będzie to podpis własnoręczny, natomiast w formie elektronicznej kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany lub podpis osobisty. W doktrynie nie budzi wątpliwości to, że wniosek składany w trybie u.i.o.ś. musi zostać podpisany (tak: K. Gruszecki (w:) Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, LEX/el. 2020, art. 12, dostęp: sierpień 2021 r.).

Konkludując, w ocenie Sądu w sprawie nie doszło do bezczynności. Organ prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania o czym poinformował Skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazała podstawę prawną swego żądania, a w wyniku przeprowadzonej analizy organ doszedł do wniosku, że żądana informacja nie stanowi informacji o środowisku, konieczne stało się dla niego poinformowanie o tym fakcie Skarżącej, co nastąpiło pismem z dnia 23 marca 2022 r. Takie postępowanie ze strony organu nie może jednak być kwalifikowane jako jego bezczynność.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ zareagował w prawem określonym terminie na wniosek Skarżącej i słusznie stwierdził, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.i.o.ś. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania Skarżącej, oddalając skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.