Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1676/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 815/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2015 r. nr ... w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2015 r. nr ... oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 maja 2015 r. nr ...; 3. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 sierpnia 2014 r. znak: ... oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 20 lutego 2014 r. znak: ...; 4. zasądza od S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. K. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 815/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. K. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2015 r. nr ... w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr ... z dnia 29 maja 2015 r. znak ..., wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), w związku z prowadzonym z urzędu postępowaniem administracyjnych w sprawie legalności rozbudowy budynku pensjonatu zlokalizowanego w miejscowości S. na działce nr ..., stanowiącej własność J. K., nakazał J. K. rozbiórkę rozbudowanych bez pozwolenia na budowę części budynku pensjonatu: 1) stołówki dobudowanej do budynku pensjonatu od strony północno-wschodniej, 2) szybu windy dobudowanego do pensjonatu od strony północno-zachodniej.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z nieprzedłożeniem dokumentów określonych postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. zmienionym w zakresie terminu ich przedłożenia postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (zwany dalej w skrócie PINB) koniecznym stało się orzeczenie rozbiórki samowolnie wykonanej części obiektu.

Organ podał, że pismem z dnia 16 października 2013 r. Komenda Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Z. poinformowała, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono, że część poddasza nieużytkowego w budynku pensjonatu została adaptowana na salę konferencyjną, nadto od strony północno-zachodniej budynku dobudowano szyb windy osobowej, łączącej cztery nadziemne kondygnacje budynku pensjonatu.

W związku z powyższym PINB po uzyskaniu niezbędnych danych z rejestru gruntów i ustaleniu stron postępowania, w dniu 14 stycznia 2014 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowej posesji, przy udziale A. K. upoważnionego przez J. K. do reprezentowania jej na kontroli i składania oświadczeń.

W trakcie kontroli stwierdzono, że część poddasza budynku pensjonatu adaptowana pierwotnie na salę konferencyjną została dobrowolnie przywrócona do stanu pierwotnego czyli nieużytkowanego. Obecnie w tej części poddasza nie stwierdzono mebli lub sprzętów świadczących o użytkowaniu poddasza.

Zewnętrzne oględziny budynku wykazały, że od strony północno-zachodniej przy wejściu do budynku dobudowano murowany z bloczków szyb windy mający na celu połączenie czterech kondygnacji naziemnych pensjonatu. Szyb o wymiarach zewnętrznych 2,40 x 2,10 m jest niższy od kalenicy budynku i został przykryty odrębnym dachem dwuspadowym. Wg. oświadczenia A. K. szyb windy wykonano w 2013 r. i obecnie winda zamontowana w szybie nie jest użytkowana.

Oględziny budynku wykazały ponadto, że od strony północno-wschodniej pensjonatu, od strony działki nr ... (należącej do M. K.) dobudowano parterową część budynku o wymiarach 7,80 x 14,00 m pełniącą funkcję stołówki. Część ta została wykonana w roku 2005-2006.

Na opisane powyżej roboty budowlane nie okazano podstawy prawnej, nie okazano również projektu budowlanego na podstawie którego pensjonat został wykonany.

W toku postępowania organ na podstawie prowadzonych rejestrów pozwoleń na budowę ustalił, że pensjonat na działce nr ... w miejscowości S. został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr ... z dnia 6 września 1999 r. wydanej przez Starostę Z. Organ zwrócił się do Starosty Z. o przekazanie do akt sprawy archiwalnego egzemplarza projektu budowlanego zatwierdzonego powyższą decyzją. Na podstawie przekazanego projektu budowlanego ustalono, że zatwierdzony decyzją Starosty Z. projekt rozbudowy pensjonatu nie przewidywał wykonania szybu windy osobowej oraz stołówki dobudowanej od strony północno-wschodniej pensjonatu. Inwestycja została zakończona i oddana do użytkowania w roku 2004 r. co wynika z załączonej do akt sprawy decyzji PINB nr ... z dnia 29 grudnia 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej w oparciu o decyzję nr ... z dnia 6 września 1999 r.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że szyb windy oraz stołówka zostały wykonane odpowiednio w latach 2013 i 2006 bez podstawy prawnej. Na podstawie przekazanego do akt sprawy przez Urząd Gminy w M. wypisu z aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że budynek pensjonatu zlokalizowany jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN z przeznaczeniem uzupełniającym w postaci obiektów obsługi ruchu turystycznego, w tym pensjonatów. Ponieważ dokonana samowolnie rozbudowa pensjonatu nie narusza przepisów planu miejscowego zachodziły podstawy do zastosowania przepisów art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Stosując się do art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego organ postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. wstrzymał roboty budowlane i w terminie do 31 sierpnia 2014 r. zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia do akt sprawy dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego.

W dniu 18 sierpnia 2014 r. wpłynął do akt sprawy wniosek J. K. dotyczący zmiany terminu określonego w ww. postanowieniu. Po rozpoznaniu tego wniosku postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. zmieniono termin przedłożenia wymaganej dokumentacji do 31 grudnia 2014 r.

Ponieważ termin ustalony przez PINB upłynął i inwestor nie przedłożył wymaganych w postanowieniu dokumentów organ przed wydaniem niniejszej decyzji uwzględniając art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wniesieniu ewentualnych uwag.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy J. K. złożyła pismo z dnia 21 kwietnia 2015 r. w którym informuje, że reprezentujący ją w trakcie kontroli A. K. błędnie określił okres budowy szybu windy i stołówki. Według oświadczenia J. K. stołówka została dobudowana w roku 2006 natomiast szyb windy został dobudowany w roku 2007 i następnie w roku 2012 zostały zamontowane w istniejącym od 2007 szybie urządzenia techniczne windy. W piśmie tym właścicielka pensjonatu informuje, że z przyczyn od siebie niezależnych nie uzyskała w terminie wymaganych do legalizacji dokumentów i w związku z powyższym prosi przywrócenie terminu do ich złożenia.

Organ ocenił, że inwestor na zgromadzenie wymaganej dokumentacji dysponował okresem czasu wynoszącym ponad 10 miesięcy w związku z powyższym organ nie znajduje uzasadnionych podstaw do ponownej zmiany postanowienia tym bardziej, że ustalony w postanowieniu PINB termin minął już 31 grudnia 2014 r. a wniosek inwestora o zmianę terminu wpłynął dopiero 23 kwietnia 2015 r.

W takim przypadku organ uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania przepisów art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odwołanie od ww. decyzji w dniu 25 czerwca 2015 r. złożyła J. K. wskazując, że PINB całkowicie zignorował jej kolejny wniosek o przedłużenie terminu na przedłożenie dokumentów celem legalizacji obiektu z dnia 21 kwietnia 2015 r. Nadto podniosła, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 K.p.a.

Decyzją z dnia 3 lipca 2015 r. nr ... Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu drugiej instancji domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wykazania, że orzeczony zakres robót budowlanych doprowadzi przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń pozwalających stwierdzić jaki obiekt budowlany powstanie po wykonaniu orzeczonych robót rozbiórkowych i nie wykazały, że obiekt ten będzie zgodny z przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że jak wynika z akt sprawy PINB nie wykluczył możliwości legalizacji samowolnie rozbudowanej części obiektu i w tym celu postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. wstrzymał roboty budowlane i w terminie do 31 sierpnia 2014 r. zobowiązał inwestorkę do sporządzenia i przedstawienia do akt sprawy dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Bezspornym jest, że skarżąca dokumentów tych nie przedłożyła. W dniu 18 sierpnia 2014 r. wpłynął do akt sprawy wniosek J. K. dotyczący zmiany terminu określonego w ww. postanowieniu. W uzasadnieniu wniosku J. K. informuje, że w lipcu 2013 urodziła córkę i w okresie urlopu macierzyńskiego nie miała możliwości wywiązać się w terminie z obowiązku określonego w postanowieniu. W piśmie swym zawnioskowała o przedłużenie terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji do 31 grudnia 2014 r. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. zmieniono termin przedłożenia wymaganej dokumentacji do 31 grudnia 2014 r. W wydłużonym na jej prośbę terminie skarżąca nie tylko nie przedłożyła żadnych wymaganych dokumentów, ale wręcz zlekceważyła ustanowiony termin. Dopiero 4 miesiące po jego upływie, pismem z dnia 23 kwietnia 2016 r. nadesłanym po poinformowaniu jej przez organ o możliwości końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wniesieniu ewentualnych uwag podała, że z przyczyn od siebie niezależnych nie uzyskała w terminie wymaganych do legalizacji dokumentów i w związku z powyższym prosi przywrócenie terminu do ich złożenia. Organ ocenił, że skarżąca na zgromadzenie wymaganej dokumentacji dysponowała okresem czasu wynoszącym ponad 10 miesięcy w związku z powyższym organ nie znalazł uzasadnionych podstaw do ponownej zmiany postanowienia. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy skarżąca nadal nie wykonała nałożonych nań obowiązków. Swoim działaniem uniemożliwiła tym samym rozpatrywanie przez organ ewentualnej legalizacji obiektu (czy w istocie byłaby ona możliwa o tym decydowałaby bowiem treść koniecznej dokumentacji). Spowodowała, że organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nakazania rozbiórki rozbudowanej części budynku stanowiącej samowolę budowlaną. Sąd podkreślił, że skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez m.in. wykonanie nałożonych przez organ czynności, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z tego przywileju inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego.

W konsekwencji wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji nakazującej rozbiórkę, Sąd pierwszej instancji uznał za nie naruszającą prawa, a jej wydanie stanowiło bowiem obowiązek organu. Prawidłowo w efekcie organ odwoławczy zaskarżoną doń decyzję utrzymał w mocy.

Sąd nie stwierdził też zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Bez znaczenia prawnego pozostaje kwestia przesądzenia, kiedy w rzeczywistości powstał szyb windy, w roku 2013 czy też w roku 2007 albowiem w obydwu przypadkach zastosowanie w sprawie znajdują te same ww. przepisy. Nietrafny zdaniem Sądu był zarzut, że organy nie rozważyły skutków ewentualnej rozbiórki i zakresu koniecznych robót po rozebraniu dobudowanych części. Zakres rozbiórki został bowiem jasno wskazany w decyzjach, precyzując jakie części budynku, jako wybudowane samowolnie, winny zostać usunięte. Oczywistym jest zaś, że rozbiórka rozbudowanej części, orzeczona wskutek uniemożliwienia przez skarżącą ewentualnej legalizacji, doprowadzić ma do przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.

W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzaj jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 6 oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak wykazania, te orzeczony zakres robót budowlanych doprowadzi, przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, niesporządzenie stosownego projektu rozbiórki, oraz naruszenie prawa procesowego przez naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której inwestor wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym rozbudowę legalnie wybudowanego obiektu budowlanego i w zakresie tak wykonywanych nielegalnie robót nastąpiło wykonanie dodatkowych robót zmieniających parametry użytkowe legalnie wybudowanego obiektu budowlanego, należy stosować procedurę legalizacyjną wynikającą z art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2103 r. poz. 1409, z późn. zm.), czy też z art. 50-51 tejże ustawy (procedurę naprawczą).

Procedury te stosuje się na zasadzie wyłączności co oznacza, że te same roboty budowlane nie mogą być objęte każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA z 20 września 2017 r. sygn. akt II OSK 86/16, opub. w LEX nr 2411924; wyrok NSA z 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1801/15, opub. w LEX nr 2328888; uchwała NSA 7 sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97, opub. w ONSA 1998 r. nr 1, poz. 3).

Art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pojęcie budowy jako zakresu robót budowlanych definiuje art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (budowa), a także odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa obiektu budowlanego.

Art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stosowany jest do innych przypadków wykonywania robót budowlanych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd zakresy stosowania tych trybów są rozłączne.

Niewątpliwie sytuacja, w której dany samodzielny obiekt budowlany został wybudowany bez stosowanego pozwolenia kwalifikuje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane, które polegały na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego legalnie obiektu budowlanego, wybór trybu postępowania, tj. postępowania legalizacyjnego określonego art. 48-49 Prawa budowlanego lub postępowania naprawczego objętego art. 50-51 Prawa budowlanego wymaga dokonania wnikliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

W przypadku dokonania rozbudowy lub nadbudowy w taki sposób, że ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie wymaga nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych - to wówczas znajduje zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 Prawa budowlanego.

Natomiast w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona jest z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3089/15, opub. w LEX nr 241203).

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki tej części budynku, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nałożenia dodatkowych obowiązków doprowadzenia legalnie wybudowanego budynku do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2000 r. sygn. IV SA 2624/98). Art. 48 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny i jego istotą jest jedynie przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II OSK 92/14; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1927/06; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1052/05).

W tej sprawie poza zakresem sprawy administracyjnej pozostawały akcentowane w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące doprowadzenia budynku pensjonatu zlokalizowanego w miejscowości S. na działce nr ... do stanu poprzedniego. Z akt sprawy nie wynika, aby prowadzono postępowanie dotyczące chociażby zamurowania otworów wykonanych w ścianach budynku pensjonatu służących do komunikacji z nielegalnie wybudowaną stołówką lub windą zainstalowaną w specjalnie dobudowanym szybie. Oznacza to, że uzasadniona jest argumentacja strony skarżącej kasacyjnie co do tego, że nawet po wykonaniu rozbiórki rozbudowanej części budynku pensjonatu pozostanie taki stan techniczny budynku pensjonatu, który będzie naruszał przepisy techniczno-budowlane.

Organy administracyjne uznały za nieistotne okoliczności dotyczące oceny, czy po wykonaniu nakazu rozbiórki budynek pensjonatu będzie odpowiadał przepisom ustawy Prawo budowlane i przepisom wykonawczym do tej ustawy i czy tak pozostawiony budynek będzie mógł być użytkowany w dotychczasowy sposób, a w szczególności, czy będzie posiadał wszystkie ściany zewnętrzne, czy też będzie stanowił "otwartą" konstrukcję. To uchybienie ma istotne znaczenie w sprawie i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, który powinien dokonać oceny prawidłowości zastosowanego trybu eliminowania nielegalnie wykonanych robót budowlanych, tj. czy należało zastosować tryb z art. 48 Prawa budowlanego, czy też z art. 50-51 Prawa budowlanego. W tej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji uznając za zgodne z prawem prowadzenie postępowania przez organy administracyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w niektórych przypadkach może bowiem wymagać wykonania określonych robót budowlanych, w tym również rozbiórki części obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 246/17, opub. w LEX nr 2422820, wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r. sygn. II OSK 795/08, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2530/14). Taka sytuacja występuje w tej sprawie, w której po ewentualnej rozbiórce dobudowanych części budynku pensjonatu pozostanie taki stan tego budynku, który nie będzie odpowiadał wymaganiom obowiązujących przepisów.

Z powyższych względów usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie powinna powiązać naruszenie ww. przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jednakże to uchybienie nie stanowi wady uniemożliwiającej rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Zasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez trafne zarzucenie Sądowi pierwszej instancji, że błędnym była wykładnia tego przepisu w okolicznościach tej sprawy. Skoro zakres nakazanych robót polegający na rozbiórce dobudowanej części pensjonatu obejmującego stołówkę i szyb windy nie spowoduje doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to należało celem zalegalizowania takich robót zastosować tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie z art. 48 tej ustawy.

Natomiast zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 6 Prawa budowlanego jest niezasadny, ponieważ przepis ten nakazuje, aby do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołączyć w zależności od potrzeb także projekt rozbiórki obiektu. Przepis ten nie był stosowany w tej sprawie ani przez organy administracyjne, ani przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tak ustalonych okolicznościach tej sprawy nie było uzasadnionym stosowanie tego przepisu.

Rekapitulując należy stwierdzić, że uwzględnienie wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, a także wydanych przez PINB postanowień z dnia 29 sierpnia 2014 r. i 20 lutego 2014 r. nakładających na stronę skarżącą kasacyjnie (inwestorkę) obowiązki wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji winien wszcząć postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i stosownie do ww. przepisów podjąć czynności zmierzające do legalizacji wykonanych nielegalnie robót budowlanych, chyba że zmienił się stan faktyczny sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienia organu pierwszej instancji opisane w punkcie trzecim wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi w wysokości 500 złotych, kwota 100 złotych tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, kwota 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, kwota wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 360 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).