Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4996/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1149/20 w sprawie ze skargi R. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. F. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1149/20 oddalił skargę R. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem personalnym z [...] sierpnia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w S. (dalej: "KPP") zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia R. F. (dalej: "skarżący") - wówczas referenta [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, ze zm., dalej: "ustawa o Policji"). Wskazał, że w całym okresie służby od 2008 r. skarżący przebywał łącznie 487 dni na zwolnieniu lekarskim, z czego w latach 2018-2019 (ostatnie zwolnienie lekarskie obejmowało okres od [...] sierpnia 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r.) skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich przez 234 dni. Absencja skarżącego nie była spowodowana długotrwałym leczeniem jednego schorzenia ani wypadkami związanymi z wykonywaniem obowiązków służbowych. W związku z długotrwałą absencją chorobową oraz innymi nieobecnościami w służbie policjant nie realizował podstawowych zadań i obowiązków przewidzianych na jego stanowisku służbowym. Sytuacja ta powodowała, iż zadania stawiane przed komórką organizacyjną, w której wymieniony pełnił służbę, zmuszeni byli realizować inni policjanci, co negatywnie wpływało na organizację pracy tej komórki. KPP wskazał również na brak dyspozycyjności oraz nieprawidłowe wywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych, a także brak dyscypliny służbowej.

Pismem z [...] września 2019 r. KWP zwrócił się do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. W odpowiedzi na powyższe ww. organizacja negatywnie zaopiniowała zamiar zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

KWP rozkazem personalnym z [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji [...] stycznia 2020 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ pierwszej instancji, że długotrwała absencja chorobowa skarżącego generuje znaczne koszty dla budżetu państwa (w 2018 r. – 14.096,64 zł w 2019 r. – do 26 listopada – 20.638,87 zł). Jednocześnie koliduje z interesem służby, bowiem dezorganizuje sprawne funkcjonowanie Komendy Powiatowej, powodując konieczność powierzania dodatkowych obowiązków służbowych innym policjantom, co wpływa na terminowość i rzetelność wykonywanych czynności. Etat policjanta był przez długi okres zajęty, zaś jego zadania były rozdzielone na innych policjantów. Wpływało to na obniżenie skuteczności działania, efektywność oraz poziom bezpieczeństwa i porządku publicznego. KWP wskazał także, iż w czasie, kiedy skarżący faktycznie pełnił służbę, stwarzał regularnie problemy natury dyscyplinarnej, za co trzykrotnie (w latach: 2017, 2018 i 2019) prowadzono przeciwko niemu postępowania dyscyplinarne, które każdorazowo kończyły się uznaniem go za winnego popełnienia przewinień dyscyplinarnych. Zdaniem organu pierwszej instancji, dalsze pozostawanie policjanta w służbie jest niemożliwe. Utracił on atrybuty niezbędne do pełnienia służby w Policji, takie jak: zdolność psychiczna i fizyczna, dyspozycyjność, nieposzlakowana opinia oraz umiejętność podporządkowania się dyscyplinie służbowej.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny KWP z [...] stycznia 2020 r., nr [...].

Organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt, że skarżący pełniąc służbę od 2008 r., w latach 2018-2019 przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby łącznie przez 368 dni. Zatem w okresie dwóch lat funkcjonariusz przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie przez rok. Skarżący pełnił służbę w [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej, gdzie służbę patrolowo-interwencyjną pełni (24 godziny na dobę 7 dni w tygodniu) 14 funkcjonariuszy, wspieranych przez dzielnicowych i policjantów Posterunku Policji w P. Dlatego organ uznał, iż nieobecność jednego z funkcjonariuszy przez ponad połowę ze wskazanego dwuletniego okresu służby stanowi poważne obciążenie dla pozostałych funkcjonariuszy tej komórki organizacyjnej. Zaznaczył przy tym, iż dokumenty osobowe skarżącego nie zawierają orzeczeń lekarskich, czy też zaświadczeń o jego niezdolności do służby lub przeciwwskazaniach do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyjaśnił, iż w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawiania przedmiotowych zwolnień lekarskich, nie podważa ich skutków prawnych oraz faktu, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Ocenił natomiast m.in. wpływ absencji w służbie na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby.

Zdaniem KGP niezaprzeczalnym pozostaje, że absencja funkcjonariusza wpływała negatywnie na organizację służby w Komendzie Powiatowej. Policjant winien wykonywać obowiązki służbowe zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem, tymczasem w okresie dwóch lat przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie przez 368 dni. Powyższa sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywalne zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Sytuacja ta dezorganizowała tok służby. Absencja policjanta w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Charakter służby prewencyjnej zobowiązuje do zapewnienia ciągłości służby. Zwiększona ilość zadań służbowych po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości zleconych zadań. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu Policji i godzi w ważny interes służby, bowiem częste pobyty danego funkcjonariusza na zwolnieniach lekarskich mają bezpośredni wpływ na stopień realizowanych przez niego obowiązków. Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której policjanci wykonujący nie tylko swoje zadania, ale również zadania przebywającego na zwolnieniu lekarskim policjanta, byli w stanie wykonywać powierzone im obowiązki na niezmiennym, najwyższym poziomie.

Organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie KWP, działając w granicach uznania administracyjnego, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć do niej zastosowanie. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie spełnia też wszelkie wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji słusznie też nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności wskazując, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

W skardze złożonej na powołaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozkazów personalnych stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Istotą sprawy było zatem dokonanie przez organ Policji ustalenia, czy pozostawienie skarżącego w służbie narusza ważny interes służby i uzasadnia tym samym zwolnienie go ze służby.

Sąd podniósł, że w sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący w latach 2018-2019 był nieobecny w służbie przez 234 dni (w skardze kwestionowane jest tylko ustalenie 368 dni nieobecności, dokonane przez organ drugiej instancji), więc nie pełnił w tym czasie obowiązków służbowych. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której skarżący pełni służbę. Nie ma wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki licznych i stale powtarzających się, a w tym przypadku także długotrwałych, absencji chorobowych policjanta są oczywiste dla funkcjonowania formacji jaką jest Policja. Skutki te w tym znaczeniu dotykają także społeczeństwa. Oczywiste jest bowiem, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przydzielanie zadań nieobecnego funkcjonariusza innym funkcjonariuszom zwiększa ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. W tym znaczeniu liczne, stale powtarzające się i długotrwałe nieobecności skarżącego w służbie naruszają ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym. Konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, który zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych, z pewnością utrudnia funkcjonowanie jednostki organizacyjnej. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy w wystarczającym stopniu wykazały, że skarżący z uwagi na przedkładane zwolnienia lekarskie wykazał zupełny brak dyspozycyjności. Sytuacja taka bezspornie dezorganizowała pracę jednostki organizacyjnej Policji co stanowi o naruszeniu ważnego interesu służby.

Konkludując, Sąd wskazał, że przedstawione okoliczności potwierdzają, że liczne i stale powtarzające się absencje chorobowe skarżącego w sposób oczywisty musiały dezorganizować pracę komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Ważny interes służby wyraża się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji przez Policję jej ustawowych zadań. W ocenie Sądu uzasadnienia obu rozkazów personalnych spełniają wszystkie wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do faktów, które organ wziął pod uwagę ani co do przesłanek, z powodu których dobro służby przeważyło w tej sprawie nad dobrem indywidualnego interesu funkcjonariusza. Ponadto w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów określających zasady prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Organ zebrał pełny materiał dowodowy i wszechstronnie go rozważył. Organy w sposób wystarczająco wyczerpujący i trafny uzasadniły swoje stanowisko dotyczące przewagi interesu społecznego nad indywidualnym interesem skarżącego.

Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2021 r., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, albowiem nie zawiera ono stanowiska Sądu pierwszej instancji wobec stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest w nim rzeczowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, a nadto pominięto w nim argumentację skarżącego przy wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia; co więcej, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie, skutkiem czego brak jest możliwości ustalenia przez skarżącego przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, a w efekcie niemożność kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został wszechstronnie zgromadzony i nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności potwierdzające stanowisko skarżącego, iż jego przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie naruszyło ważnego interesu służby, w tym nie powodowało negatywnych skutków w funkcjonowaniu KPP w S., a nadto nie - zostały zrealizowane wnioski dowodowe zgłaszane przez pełnomocnika skarżącego - zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w odwołaniu od decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że Komendant Główny Policji w ramach postępowania odwoławczego pominął istotne dla sprawy okoliczności, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, jak i w odwołaniu, a nadto nie podjął żadnych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia zdolności do pełnienia służby w Policji R. F. ani nie wykazał negatywnego wpływu absencji chorobowej skarżącego na funkcjonowanie jednostki, w której R. F. pełnił służbę;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd pierwszej instancji w przedmiocie istnienia słusznego interesu skarżącego przemawiającego za pozostawieniem go w służbie w Policji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że Komendant Główny Policji w ramach postępowania odwoławczego nie rozpoznał wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu z [...] lutego 2020 r. (pkt. 1-3 odwołania), a nadto nie przeprowadził co najmniej dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na żądanie strony;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji uchybień w zakresie uzasadnia faktycznego, jak i prawnego decyzji organu drugiej instancji, w tym braku odniesienia w sposób wyczerpujący i konkretny do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak i argumentów powołanych w jego uzasadnieniu, a nadto zgłoszonych wniosków dowodowych, co wskazuje, iż kontrola instancyjna orzeczenia organu pierwszej instancji przez KGP miała charakter iluzoryczny;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd pierwszej instancji, poprzez przyjęcie, iż zachodzą przesłanki przemawiające za przedłożeniem interesu społecznego nad indywidualny interes strony pomimo, iż ochrona bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego identyfikowane przez organ obu instancji jako ważny interes społeczny nie były w żaden sposób zagrożone; a nadto niezrozumiałym jest uznanie skarżącego za funkcjonariusza, który nie może pełnić służby w policji z przyczyn pozamerytorycznych, skoro jego aktualny stan zdrowia na moment prowadzonego postępowania administracyjnego potwierdzał zdolność do służby w Policji.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że:

a) pozostawienie skarżącego w służbie z powodu usprawiedliwionej absencji chorobowej skarżącego narusza jej ważny interes, co uprawniało organy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji pomimo, że całokształt okoliczności dotyczących osoby skarżącego, w tym m.in, przebieg całej służby w Policji, odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, aktualny stan jego zdrowia, a przede wszystkim potwierdzoną przez lekarzy zdolność do służby, a także faktyczne pobudki skierowania przez przełożonego skarżącego wniosku o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji przekonuje, iż w przypadku skarżącego nie został zagrożony ważny interes służby;

b) organy Policji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego oraz uzasadniły rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, pomimo braku wykazania, iż pozostawienie w służbie skarżącego narusza jej ważny interes oraz oparcia uzasadnienia w tym zakresie jedynie na surogacie dowodzenia manifestum non egetprobationc;

c) uznaniowy charakter przepisu i nieostrość pojęcia "ważnego interesu służby" uprawniały organ Policji do podjęcia rozstrzygnięcia, pomimo braku wykazania przez ten organ, iż absencja chorobowa skarżącego dezorganizowała funkcjonowanie jednostki, w której funkcjonariusz pełnił służbę, a w konsekwencji że pozostawienie go w służbie narusza jej ważny interes;

d) absencja chorobowa skarżącego uzasadnia okoliczność, iż dalsze pozostawanie policjanta w służbie narusza jej ważny interes, w sytuacji, gdy skarżący w chwili wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2020 r. od [...] sierpnia 2019 r. nie korzystał ze zwolnień lekarskich i nieprzerwanie pełnił służbę przez ponad osiem miesięcy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2021 r. oraz w całości rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z [...] stycznia 2020 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem było dotknięte nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał przede wszystkim zarzut błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na powołanej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). Sąd administracyjny analizuje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji.

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę w tym zakresie może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, co wymaga by funkcjonariusz dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie kontynuował w niej służby.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Organy Policji w pisemnych motywach swych decyzji trafnie w szczególności zwróciły uwagę na zakres i szczególny charakter zadań wykonywanych przez Policję. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Dostrzega jednak potrzebę również ochrony interesów formacji, wyposażając organy Policji w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. Podkreślenia wymaga, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz przede wszystkim negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący w latach 2018-2019 przebywał na zwolnieniach lekarskich 234 dni. Przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie wystawione przez lekarzy różnych specjalności, mimo że – jak wynika z zaświadczeń lekarzy medycyny pracy – nie stwierdzono u niego brak przeciwwskazań do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Teza ta była wielokrotnie wypowiadana w orzecznictwie NSA, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i Sąd pierwszej instancji. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, który zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazywał zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji.

Nie bez znaczenia jest również i to – na co trafnie zwróciły uwagę organy Policji – że skarżący wykazuje brak gotowości do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, na co wskazują szczegółowo omówione przez organ w zaskarżonej decyzji okoliczności. Świadczą one o lekceważącym stosunku skarżącego zarówno do wykonywanych obowiązków służbowych, jak również przełożonych i innych funkcjonariuszy. Zgodzić się należy z oceną organu, że zatarte kary dyscyplinarne uważa się za niebyłe, jednakże nie można pominąć tego, że skarżący pomimo wcześniejszego karania, udzielania instruktaży, negatywnej opinii służbowej, nadal nie wykonywał w sposób prawidłowy obowiązków służbowych.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Jak zwrócono uwagę wcześniej, określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i zgromadzono dowody na ich poparcie. Organy szczegółowo omówiły zgromadzone dowody, jak i zasadnie wskazały na okoliczności nie wymagające dowodzenia. Wyjaśniły również dlaczego okoliczności podnoszone przez skarżącego pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustosunkował się także wnikliwie do wniosków dowodowych skarżącego. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący jest zdolny do pełnienia służby w Policji, rzecz natomiast w tym, że pomimo tego służby nie pełnił przez bardzo długi czas. Organy orzekające w sprawie rozważały też kwestię interesu skarżącego oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym przede wszystkim uwagę na specyfikę i zadania Policji oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie jest w pełni przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, przy nieobecności choćby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę.

Skarżący pomijał, wręcz starał się bagatelizować powyższe okoliczności, koncentrując się na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił policjantom tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Policji leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 140 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał tez zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Te warunki w rozpoznawanej sprawie zostały zrealizowane, a okoliczność, że skarżący nie zgadza się z argumentacją organu, nie przesądza o naruszeniu powyższego przepisu. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł bardzo szczegółowe rozważania, które – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sposób niebudzący wątpliwości przemawiają za poprawnością stanowiska organu.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można ponadto skutecznie zarzucić naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności został nadany z przyczyn dopuszczonych w tym przepisie. Organy w dostateczny sposób umotywowały rozstrzygnięcie w tym zakresie, powołując się na niezbędność natychmiastowego działania z uwagi na interes społeczny polegający na konieczności stabilizacji kadry policyjnej i wymóg efektywnego działania omawianej formacji.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12).

Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji i nie uwzględnił stanowiska skarżącego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.