Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 997/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. i E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. P. i E. P. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz dodatkowo na rzecz skarżącego A. P. kwotę 50,03 zł (słownie: pięćdziesiąt złotych, trzy grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. i E. P. dokonali w dniu 10 kwietnia 2015 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na położeniu tynku na ściany budynku gospodarczego, wykonaniu stropu i pokrycia tego budynku. Roboty budowlane miały dotyczyć budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości M..

Po stwierdzeniu braków w tak złożonym wniosku, Starosta [...] postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych o sprecyzowanie zakresu wykonywanych robót co do stropu i pokrycia oraz o uzupełnienie braków w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyznaczając termin uzupełnienia zgłoszenia do dnia 4 maja 2015 r.

W piśmie z dnia 29 kwietnia 2015 r. inwestorzy zawarli informacje dotyczące zgłoszenia, zgodnie z którymi roboty budowlane mają obejmować ocieplenie styropianem i otynkowanie trzech ścian budynku gospodarczego od strony północnej, wschodniej i południowej zaprawą na wysokości do 3,5 metra; wykonanie odbudowy stropu na istniejącym budynku gospodarczym o powierzchni zabudowy 22 m2 z betonu i wzmocnień z drutu i siatki oraz pokrycie dachu z desek i papy.

Wnioskodawcy do wyjaśnień dołączyli oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do terenu inwestycji.

Starosta [...] decyzją z dnia 8 maja 2015 r., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. robót budowlanych.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że na podstawie przekazanych przez inwestorów informacji zakres prac stanowi przebudowę budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowa rozumiana jest jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie organu w wyniku wykonania zgłoszonych ww. wnioskiem robót zmianie ulegną parametry techniczne budynku. Na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego, wymagane jest pozwolenie na budowę.

Wnioskodawcy wnieśli z zachowaniem terminu odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie będąc związany granicami odwołania, ponownie rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jedną z naczelnych zasad (zasada prawdy obiektywnej) postępowania administracyjnego jest zawarty w art. 7 K.p.a. przepis nakazujący organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

A. P. i E. P. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce [...] w miejscowości M.. W zgłoszeniu opisano zakres wykonywanych robót jako położenie tynku na ściany, wykonanie stropu i pokrycia. W piśmie z 29 kwietnia 2015 r. inwestorzy sprecyzowali zakres robót w zakresie: ocieplenia styropianem i otynkowania trzech ścian budynku od strony północnej, wschodniej i południowej zaprawą do 3,5 metra; wykonanie odbudowy stropu na istniejącym budynku gospodarczym o pow. zabudowy 22 m2 z betonu i wzmocnień z drutu i siatki oraz pokrycie dachu z desek i papy.

Z zakresu planowanych robót wynika, że budynek gospodarczy na działce [...] znajduje się w złym stanie technicznym, nie posiada stropu nad częścią parterową oraz dachu, istnieją tylko ściany budynku. Ze względu na zły stan techniczny w budynku gospodarczym wymagane jest wykonania rodzaju robót budowlanych polegających na odbudowie stropu i dachu.

W treści odwołania inwestorzy wskazali, że wykonanie robót budowlanych polega ma na remoncie istniejącego budynku znajdującego się na działce nr [...] w zgodności z art. 29 ust 2 w związku z art. 30 ust 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użytych w stanie pierwotnym. W ocenie organu odwoławczego skoro z budynku gospodarczego pozostały jedynie ściany, nie można remontować stropu ani dachu, gdyż budynek nie posiada stropu nad częścią parterową oraz dachu, który uległ częściowemu zawaleniu. Ze względu na stan techniczny budynek wskazany na działce nr [...] nie spełnia wszystkich wymogów pozwalających na zaliczenie go do kategorii budynku, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego Ilekroć w ustawie jest mowa o budynku to należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z uwagi na powyższe zgłoszone roboty należało uznać jako przebudowę budynku gospodarczego w tym samym miejscu, a nie jak wskazali inwestorzy jego remont czyli wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym.

Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowy budynek znajduje się w bliskiej odległości od granicy działki sąsiedniej nr [...], co nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. 75, poz. 690 z późn. zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w sprawie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych i uznał, że realizacja zgłoszonych robót budowlanych polegających na ociepleniu i otynkowaniu trzech ścian budynku do 3,5 metra; wykonaniu odbudowy - stropu z betonu i wzmocnień z drutu i siatki oraz pokrycia dachu z desek i papy na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce na działce nr [...] nie może nastąpić w oparciu o zgłoszenie, gdyż w wyniku wykonania zgłoszonych robót zmianie ulegną parametry techniczne budynku, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Na tę decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia wydanych decyzji, ponownego rozpoznania sprawy oraz zasądzenia kosztów postepowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podnieśli, że zamiarem inwestorów było odtworzenie stanu pierwotnego budynku gospodarczego wybudowanego w 1955 r. bez zmiany jego konstrukcji. Ściany tego budynku są stabilne i związane z gruntem, a zakres zgłoszonym prac remontowych ma polegać na odtworzeniu i wzmocnieniu stropu na ścianach budynku oraz odtworzenie pokrycia dachu nie zmieniając jego wymiarów i konstrukcji. Decyzja organu I instancji jest błędna. Przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja z dnia 8 maja 2015 r. Skarżący za nietrafny wskazali zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzut, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w bliskiej odległości od granicy działki sąsiedniej nr [...], co nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Faktem jest, że budynek ten wybudowano w 1955 r., kiedy ww. rozporządzenie nie obowiązywało. W treści uzasadnienia skarżonej decyzji Wojewoda zarzucił inwestorom, że niemożliwe jest odbudowanie części istniejącego budynku z uwagi na jego zły stan techniczny, gdyż brak jest stropu i dachu po czym podaje, że strop i dach uległy częściowemu zawaleniu. Wskazane sprzeczności udowadniają, że możliwe jest i zasadne przeprowadzenie prac remontowych po uprzednim dokonaniu zgłoszenia w zakresie obejmującym przedmiotowy budynek z zachowaniem jego dotychczasowej konstrukcji. Skarżący powołali się na art. 3 pkt 8 i art. 29 Prawa budowlanego. Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę na przekroczenie terminu doręczenia inwestorom sprzeciwu, co do wniesionego w dniu 10 kwietnia 2015 r. zgłoszenia zamiaru remontu przy budynku gospodarczym w prowadzonym gospodarstwie rolnym, godnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda w pełni podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika, że zgłoszenia robót budowlanych obejmował według zgłaszających ocieplenie styropianem i otynkowanie trzech ścian budynku gospodarczego od strony północnej, wschodniej i południowej zaprawą na wysokości do 3,5 metra; a także wykonanie odbudowy stropu na istniejącym budynku gospodarczym o powierzchni zabudowy 22 m2 z betonu i wzmocnień z drutu i siatki oraz pokrycie dachu z desek i papy.

Zgłoszenia dokonano w dniu 10 kwietnia 2015 r., a organ I instancji w dniu 22 kwietnia 2015 r. wydał postanowienie nakładające na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące oświadczenia jak i zakres planowanych robót budowlanych. W ocenie Sądu tak wydane postanowienie było zasadne i służyło nie tylko usunięciu braku formalnego samego zgłoszenia, ale przede wszystkich sprecyzowania zakresu planowanych robót budowlanych.

Inwestorzy udzielili odpowiedzi w dniu 29 kwietnia 2015 r., a organ I instancji wniósł sprzeciw decyzją z dnia 8 maja 2015 r. Skarżący podnoszą, że samo doręczenie im sprzeciwu nastąpiło po dniu 10 maja 2015 r., a więc po upływie terminu 30-dniowego.

Z dniem 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego (na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443)) i chociaż ustawa ta w istotnym zakresie zmieniła między innymi art. 29 i 30 Prawa budowlanego, to do oceny prawidłowości zastosowania w tej sprawie przepisów należy stosować Prawo budowlane w wersji sprzed daty 28 czerwca 2015 r. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli do dnia 28 czerwca 2015 r.) decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sprawie postępowanie zaczęło się z dniem 10 kwietnia 2015 r. a zakończyło się decyzją Wojewody z dnia 30 czerwca 2015 r.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Nie ulega wątpliwości i okoliczność ta nie jest kwestionowana w orzecznictwie, że termin o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Skoro tak, to upływ tego terminu powoduje definitywne przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku i jako termin prawa materialnego nie może on być przedłużany ani skracany.

Niewątpliwie w kwestii rozumienia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w doktrynie i w orzecznictwie istnieje rozbieżność poglądów. Zgodnie z jednym z nich do zachowania terminu, o którym mowa w powyższym przepisie wystarczy, że organ wyda decyzję o sprzeciwie i przesyłkę z tą decyzją nada w polskiej placówce pocztowej przed upływem 30-dniowego okresu, co stanowiłoby potwierdzenie daty wniesienia sprzeciwu. Odmienny w tym zakresie pogląd przyjmuje, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ powinien nie tylko wydać decyzję o sprzeciwie, ale i ją doręczyć podmiotowi, który dokonał zgłoszenia.

Instytucja sprzeciwu objęta regulacją art. 30 Prawa budowlanego jest specyficznym środkiem prawnym wykonywanym w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy K.p.a. regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnych, ale nie regulują instytucji sprzeciwu organu na dokonane zgłoszenie. Dla prawidłowego zrozumienia tej instytucji, należy dokonując wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego opierać się na brzmieniu tego przepisu z zachowaniem pojęć i zwrotów tam użytych.

Termin trzydziestodniowy na wniesienie sprzeciwu został zawarty w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym przepisie ustawodawca nie użył zwrotu o "doręczeniu" sprzeciwu stronie, jak w przypadku zgłoszenia, ale o "wniesieniu" sprzeciwu. Wywodzenie o obowiązku doręczenia sprzeciwu stronie w terminie 30 dni zgodnie z art. 109 i 110 K.p.a. tylko z tego powodu, że sprzeciw wnosi się w drodze decyzji administracyjnej, musiałoby prowadzić od uznania, że skutecznie wniesiony sprzeciw to sprzeciw, który został doręczony stronie w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Takie rozumienie "wniesienia" sprzeciwu niweczy sens instytucji zgłoszenia i sprzeciwu organu, gdyż dochowanie tego terminu przez organ byłoby w praktyce niezmiernie utrudnione i niezależne od samego organu, a przede wszystkim w znacznej mierze zależne od współdziałania pomiędzy organem a samym zgłaszającym. Prowadziłoby to – co oczywiste - do nadużywania prawa przez stronę czyniąc organ bezsilnym w realizacji swoich kompetencji. Organ np. wydając w 20-tym dniu od daty dokonania zgłoszenia sprzeciw nie miałby żadnej pewności, że taki sprzeciw doręczono by stronie, skoro strona mogłaby skorzystać z art. 44 K.p.a. i celowo odebrać przesyłkę np. w 13-tym dniu od daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia o możliwości jej odbioru.

Nie można dla wyjaśniania rozumienia pojęć prawa materialnego – terminu prawa materialnego wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, posługiwać się regulacja dotyczącą terminów procesowych i wynikających z przepisów K.p.a. Nie ma wątpliwości, że tak instytucja zgłoszenia jak i sprzeciwu nie są znane przepisom K.p.a., a więc nie można wprost stosować do nich przepisów tej ustawy.

Tym samym należy odróżnić wniesienie sprzeciwu przez organ od doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie, ponieważ pojęcia te nie są tożsame. Są to pojęcia występujące w dwu różnych płaszczyznach prawnych. Dla skutecznego wniesienia sprzeciwu w terminie wystarczające jest, jeżeli organ w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wyda decyzję o sprzeciwie i podejmie czynności, o których mowa w art. 57 § 5 k.p.a., co będzie stanowiło potwierdzenie daty wniesienia sprzeciwu (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądów Administracyjnych 2011, nr 4, s. 23-24; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 299/13, opub. w LEX nr 1519355).

Doręczenie decyzji stronie zależne jest także od woli tej strony, do której decyzja jest adresowana (art. 44 § 1 i § 4 K.p.a.). Organ wnoszący sprzeciw nie ma możliwości skutecznego doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie w ustawowym terminie, jeżeli strona będąca adresatem nie wyrazi na to zgody. Tym samym nie można dochowania terminu do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego uzależniać od instytucji publicznego operatora pocztowego wysyłającego i doręczającego przesyłki pocztowe lub od dobrej woli adresata decyzji, który nie zawsze jest zainteresowany szybkim odbiorem decyzji (szybkim jej otrzymaniem).

Nie należy także daty wniesienia sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego utożsamiać z datą dokonania doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie, gdyż to są dwie różne sprawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnoszący sprzeciw w terminie 30 dni od doręczenia mu zgłoszenia, nie może być odpowiedzialny za to, kiedy strona zdecyduje się odebrać w urzędzie pocztowym decyzję o sprzeciwie, doręczaną w trybie art. 44 K.p.a. Data faktycznego doręczenia decyzji w tym trybie ma znaczenie przy wnoszeniu odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) i liczeniu terminu procesowego do skutecznego wniesienia odwołania, ale nie przy liczeniu terminu prawa materialnego ("wniesienia" sprzeciwu).

Ponadto, w tej sprawie po dokonaniu zgłoszenia, organ I instancji zwrócił się do zgłaszających o uzupełnienie tego zgłoszenia i wyznaczył termin tego uzupełnienia. Z chwilą wezwania przez organ inwestorów przed upływem okresu 30-dniowego od dokonania przez nich pierwotnego zgłoszenia do dokonania uzupełnienia zgłoszenia, nastąpiło przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 131/13, opub. w LEX nr 1519261 wskazał, że chwilą, w której dochodzi do przerwania biegu trzydziestodniowego terminu do złożenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w przypadku uznania przez ten organ, że koniecznym jest jego uzupełnienie w trybie art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego - jest moment postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia braków (tak jak wydania decyzji o sprzeciwie).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie sprzeciw został wniesiony w terminie 30-dniowym.

Istotą sporu w tej sprawie jest dokonanie zakwalifikowania robót budowlanych zawartych w zgłoszeniu inwestorów.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w przypadku, gdy inwestor zgłasza szereg powiązanych wzajemnie robót budowlanych, a tylko część z może być przedmiotem skutecznego dokonania zgłoszenia w trybie art. 29 i 30 Prawa budowlanego, wówczas właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu co do całego zgłoszenia, a nie dokonywania wyboru robót budowlanych, które nie mogą być skutecznie rozpoczęte bez uzyskania pozwolenia na budowę i tylko co do tego zakresu wnoszenia sprzeciwu. Treść zgłoszenia redaguje sam inwestor i to inwestor decyduje, jakie roboty budowlane zamierza wykonać, a obowiązkiem organu administracyjnego jest dokonanie oceny zgodności z prawem takiego zgłoszenia (obejmującego całość zgłaszanych robót).

W zgłoszeniu inwestorzy wprost wskazali, że zakres projektowanych robot obejmuje, między innymi, odbudowę stropu. Taką odbudowę stropu skarżący uznali za remont, a organy administracyjne w tej sprawie za przebudowę. W ocenie Sądu taka kwalifikacja robót objętych zgłoszeniem nie może być uznana ani za remont, ani za przebudowę.

Remont może polegać na wykonywaniu robót budowlanych w istniejącym obiekcie. Art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Precyzyjnie zdefiniował zakres remontu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 608/13, opub. w LEX nr 1414034 stwierdzając, że "remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części. Remont w związku z koniecznością istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa. Roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego istniejących obiektów budowlanych wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Przy remoncie, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu".

Sąd w tej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Skoro strop w budynku gospodarczym na działce nr [...] objęty zgłoszeniem w tej sprawie nie istniał w dacie dokonywania zgłoszenia (niezależnie od tego, czy uległ on samoistnemu zniszczeniu na skutek braku konserwacji, czy też w inny sposób został np. rozebrany) to tym samym nie można było dokonać jego remontu. Takie wykonanie stropu w miejscu nieistniejącego stropu stanowi jego odbudowę, a nie przebudowę. Zasadnicza różnica pomiędzy remontem a odbudową wynika z faktu, że w przypadku odbudowy ma miejsce wykonanie nowych elementów obiektu w miejscu wcześniej usuniętych. Natomiast w przypadku remontu zakres robót budowlanych musiałby dotyczyć istniejących fragmentów, które nie zostały ani uprzednio usunięte, ani rozebrane. Tym samym w każdej sytuacji, w której dany element obiektu został wcześniej czy to rozebrany czy też w inny sposób przestał istnieć, wykonanie przez inwestora takiego elementu w miejscu nieistniejącego nie może być zakwalifikowane jako remont, ale jako odbudowę. Nie ma przy tym znaczenia ani zakres takiego odtworzenia, ani rodzaj zastosowanych materiałów, ani proporcje robót w stosunku do skali całego obiektu, ani przyczyna, dla której miało miejsce przeprowadzenie odbudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 954/13, opub. w LEX nr 1471212; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 443/11, opub. w LEX nr 966391).

Jeszcze raz należy podkreślić, że zasadnicza różnica pomiędzy odbudową i remontem wynika z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt

II OSK 1483/10, opub. w LEX nr 1151902; analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 693/10, opub. w LEX nr 1096821).

Ta właśnie okoliczność, że wykonanie stropu w miejscu nieistniejącego (lub nawet tylko częściowo istniejącego) i wcześniej zniszczonego stropu stanowi odbudowę a nie przebudowę - uzasadnia uchylenie w sprawie wydanych decyzji. Jak wprost wynika z art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego, pod pojęciem budowy należy także rozumieć odbudowę. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (a więc i odbudowa) wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Taka budowa (odbudowa) wymaga, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zgłoszenia właściwemu organowi, skoro przedmioty budynek gospodarczy zlokalizowany jest na działce nr [...] i ma powierzchnię 22 m2.

Gdyby zakwalifikować wykonanie stropu jako przebudowy, to organy w tej sprawie winny ustalić, że w przedmiotowym budynku gospodarczym nigdy wcześniej stropu nie było, a zamiarem inwestorów nie jest wykonanie takiego stropu w miejsce wcześniej istniejącego, tylko jego wykonanie jako nowego elementu budynku. Organy obu instancji nie dokonywały ustaleń w tym zakresie, a jak wynika z akt sprawy, uzasadnienia wydanych decyzji oraz oświadczeń strony skarżącej na rozprawie, taki strop jednak wcześniej w tym budynku istniał. To zaś oznacza, że wykonanie stropu nie spowoduje zmianę parametrów użytkowych ani technicznych w stosunku do pierwotnego stanu budynku.

Jak wynika z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie takich robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Owa zmiana parametrów istniejącego obiektu budowlanego musi dotyczyć obiektu budowlanego pierwotnie wybudowanego, a nie obiektu budowlanego w dacie dokonywania zgłoszenia. Ta zmiana kwalifikacji wykonywania robót budowlanych z przebudowy na odbudowę pozwala na stwierdzenie, że zgłoszenie skarżących z daty 10 kwietnia 2015 r. było skuteczne. Okoliczność zaś braku wyjaśnienia wszystkich kwestii przez organy administracji celem uzasadnienia zaistnienia zakładanego przez te organy stanu przebudowy, nie może w tej sprawie obciążać skarżących.

Dodatkowo należy stwierdzić, że nie znajduje także żadnego potwierdzenia twierdzenie organów o nieprzestrzeganiu przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w stosunku do odległości tego budynku do granicy z działką sąsiednią nr [...]. Ponieważ organy tej okoliczności nie ustalały i nie wyjaśniły, na czym owa sprzeczność miałaby polegać, Sąd nie mógł uznać naruszenia przepisów tego rozporządzenia za zasadną argumentację przemawiającą za utrzymaniem wydanych w sprawie decyzji. Także i w tym przypadku brak dokonania jakichkolwiek ustaleń przez organy uzasadnia przyjęcie, że kwestia naruszenia ww. przepisów technicznych jest niezasadna.

Pozostały zakres zgłoszonych przez skarżących robót dotyczących tak ocieplenia styropianem i otynkowania trzech ścian budynku gospodarczego od strony północnej, wschodniej i południowej zaprawą na wysokości do 3,5 metra, jak i pokrycia dachu z desek i papy, należało zakwalifikować jako remont. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 35/14, opub. w LEX nr 1512982 wyraźnie stwierdził, że wymiana pokrycia dachowego oraz ocieplenie i oszalowanie ścian zewnętrznych budynku wprawdzie przekracza zakres bieżącej konserwacji obiektu, ale stanowi remont. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Przedmioty budynek gospodarczy nie jest wpisany do rejestru zabytków. Przeprowadzenie takiego remontu wymagało, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie dokonano naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i w związku z art. 3 pkt 6 , 7a i 8 Prawa budowlanego poprzez błędne zakwalifikowanie objętego zgłoszeniem zakresu robót budowlanych jako wymagających pozwolenia na budowę. Taka zaś wada uzasadnia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W związku z upływem terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, wynoszącym 30 dni liczonych od daty dokonania zgłoszenia remontu i odbudowy budynku gospodarczego przez inwestorów oraz wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organu I instancji zawierającej sprzeciw wobec tego zgłoszenia i decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy ten sprzeciw - w przypadku uprawomocnienia się tego wyroku dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego co do badania prawidłowości wniosku inwestorów z daty zgłoszenia 10 kwietnia 2015 r. nie ma podstaw prawnych.

Sąd informuje ponadto inwestorów, że dokonane przez nich zgłoszenie dotyczy tylko takiego zakresu robót budowlanych jaki wynika z tego zgłoszenia, i nie obejmuje innych robót i wykonywanie tych prac wymaga przestrzegania przepisów Prawa budowlanego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a i art. 2010 § 1 P.p.s.a.