Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2133/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 65 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 134/14 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz R.O. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem sygn. akt II SA/Bk 134/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu w dniu 12.05.2014 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...].12.2013 r. nr [...], wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...].12.2013 r. nr [...] SKO w L., po rozpatrzeniu wniosku R,O, o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].11.2013 r. nr [...] odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji SKO w L. z dnia [...].03.2013 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Stawisk z dnia [...].02.2013 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie w zabudowie usługowej, stacji paliw z infrastrukturą techniczną: budynku obsługi ze sklepem, zadaszenia nad dystrybutorami, podziemnego zbiornika paliw płynnych o pojemności 60 m³, dwóch zbiorników LPG o pojemności 4,85 m³ każdy, 2 sztuk dystrybutorów paliw płynnych, dystrybutora LPG, dróg wewnętrznych i parkingu dla samochodów osobowych, przyłącza elektroenergetycznego, studni, zbiornika szczelnego o pojemności 10 m³ na ścieki bytowe oraz systemu odprowadzania wód deszczowych z terenu stacji, na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz zjazdów z drogi krajowej (dz. nr [...]), na terenie obejmującym część pasa drogowego, położonym we wsi [...] gm. [...].

Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 12.04.2012 r. R.O. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.

Postanowieniem z dnia [...].09.2012 r. nr [...] Starosta Kolneński odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, a SKO w L. postanowieniem z dnia [...].10.2012 r. nr [...] utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy.

Postanowieniem z dnia [...].09.2012 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad również odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...].12.2012 r. [...] utrzymał w mocy to postanowienie.

Decyzją z dnia [...].02.2013 r. nr [...] Burmistrz Stawisk odmówił ustalenia warunków zabudowy wyjaśniając, że wprawdzie planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", to jednak z uwagi na odmowę uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz GDDKiA, ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe, gdyż rażąco naruszałoby przepis art. 53 ust. 4 ustawy.

Decyzją z dnia [...].03.2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z dnia 15.10.2013 r. R.O .zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną SKO w L. z dnia [...].03.2013 r. Zdaniem wnioskodawcy w sprawie ziszczona została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej w skrócie: "K.p.a.", tj. decyzja Burmistrza została wydana bez uzyskania wymaganego przepisami stanowiska innego organu, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4.07.2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 425/13 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].12.2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie GDDKiA z dnia [...].09.2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Na skutek wznowienia postępowania SKO w L. decyzją z dnia [...].11.2013 r. nr [...] odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...].03.2013 r. nr [...], gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. We wniosku z dnia 27.11.2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6, w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, ze zm.), wnosząc jednocześnie o uchylenie: decyzji Kolegium z dnia [...].11.2013 r. oraz decyzji Burmistrza Stawisk z dnia [...].02.2013 r.

SKO w L. decyzją z dnia [...].12.2013 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].11.2013 r., uznając że nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, wynikająca z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., lecz z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., gdyż w chwili wydawania decyzji przez SKO w L. w dniu [...].03.2013 r. istniało wymagane prawem stanowisko GDDKiA, które następnie zostało wyeliminowane wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4.07.2013 r., sygn. akt IV SA/WA 425/13. Organ, powołując się na art. 146 § 2 K.pa., podniósł jednak, że nawet w wypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Starosty Kolneńskiego z dnia [...].09.2012 r., utrzymane w mocy postanowieniem SKO w L. z dnia [...].10.2012 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ zaznaczył, że wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z określonymi organami oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

R.O. wywiódł skargę, zarzucając naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że wydanie postanowienia Starosty odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych z tej tylko przyczyny, że w okolicznościach sprawy nie mają w ogóle zastosowania przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi negatywną przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora.

W uzasadnieniu strona skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniosła, że SKO w L., wydając decyzję z dnia [...].11.2013 r. oraz decyzję z dnia [...].12.2013 r., nie wzięło pod uwagę faktu, że Starosta w postanowieniu z dnia [...].09.2012 r. odmówił uzgodnienia projektu z powodu braku właściwości, z czego należy wywodzić, że postanowienie Starosty Kolneńskiego nie stanowi negatywnej przesłanki dla wydania zgodnie z wnioskiem decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO w L. podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12.05.2014 r. uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania, jeśli "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". W ocenie Sądu I instancji – mówiąc o "innej decyzji" - należy mieć na względzie również inne postanowienie.

Ponadto Sąd I instancji przypomniał, że przyczyną decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy było nieuzyskanie pozytywnych uzgodnień. Jednakże sytuacja prawna uległa zmianie [...].11.2013 r., tj. w dacie wydawania decyzji przez SKO w L., po wznowieniu postępowania, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4.07.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 425/13, uchylił postanowienie GDDKiA z [...].12.2012 r. (a także postanowienie poprzedzające), odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej stacji paliw.

Sąd I instancji nie zaaprobował stanowiska SKO w L., że pomimo wycofania z obrotu prawnego postanowienia GDDKiA, zaistniała druga przeszkoda do wzruszenia decyzji o ustalenie warunków zabudowy, tj. negatywne postanowienie Starosty Kolneńskiego z dnia [...].09.2012 r. Sąd I instancji wywodził, że Starosta Kolneński odmówił uzgodnienia inwestycji, ale nie z przyczyn merytorycznych, lecz z braku właściwości do wypowiadania się w kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ów brak wynikał za faktu, że działka, będąca terenem inwestycji, została objęta decyzją Wojewody Podlaskiego z [...].12.2011 r. nr [...], z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miejscowości [...] i drogi ekspresowej, a zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Sąd I instancji uznając postanowienie Starosty Kolneńskiego z [...].09.2012 r. za wyrażenie opinii w trybie art. 106 K.p.a., wskazał że nie wiązało ono Burmistrza Stawisk przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Istotne i wiążące było natomiast uzgodnienie dokonane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, które zostało wycofane z obrotu prawnego ww. wyrokiem sądowym.

Sąd I instancji akcentował, że postanowienie składające się z sentencji i uzasadnienia należy odczytywać jako całość. Z treści postanowienia Starosty Kolneńskiego z [...].09.2012 r. wynika jasno, że odmowa uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych była konsekwencją wyłączenia kompetencji Starosty Kolneńskiego z mocy art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Burmistrz Stawisk, prowadząc postępowanie główne, zwrócił się o uzgodnienie do niewłaściwego organu, a postanowienie wydane przez organ oczywiście niewłaściwy, nie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne, co nie pozostaje w sprzeczności z ogólną zasadą związania organu prowadzącego postępowanie główne postanowieniem wydanym przez organ współdziałający.

Zdaniem Sądu I instancji wydając ponowną decyzję z dnia [...].12.1013 r. SKO w L. powieliło błąd interpretacyjny organu I instancji, dopuszczając się naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy i art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Kolegium niezasadnie kierowało się sentencją postanowienia Starosty Kolneńskiego, a nie jego rzeczywistą treścią, co powoduje, że skoro zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., to SKO w L. winno wydać decyzję w oparciu o treść art. 151 § 1 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego w zakresie uzgodnień z odpowiednimi organami.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej 24.06.2014 r. przez SKO w L. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 53 ust. 4 pkt 6, w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy oraz art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, że po wznowieniu postępowania należy ustalić skarżącemu warunki zabudowy na wnioskowany teren, mimo iż inny inwestor uzyskał już na ten sam teren pozwolenie na budowę i je zrealizował budując obwodnicę [...],

- naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności art. 146 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie mogła zapaść decyzja inna, niż w treści odpowiadającej dotychczasowej, tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu SKO w L. argumentowało, że skarżony wyrok wydano z naruszeniem przepisów przez przyjęcie, że w sprawie mogła zapaść decyzja inna niż odpowiadająca treści dotychczasowej. W ocenie SKO w L. przeszkodą do wydania tej decyzji jest uzyskanie przez innego inwestora na ten sam teren pozwolenia na budowę i zrealizował inwestycję budując obwodnicę [...], co wynika z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.O. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola dokonana została w zakresie zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jaki przepis P.p.s.a. został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1 poz. 1) i przywołane tam orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3.12.1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że w sytuacji, gdy w petitum skargi kasacyjnej strona przytoczy, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu.

Rozpatrując zatem skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sformułowano w niej usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na aprobatę podniesione w skardze kasacyjnej twierdzenie, że po wznowieniu postępowania brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy na wnioskowany teren, bowiem inny inwestor uzyskał już pozwolenie na budowę i je zrealizował. Nie zachodzi bowiem prawna kolizja między tymi okolicznościami.

Po pierwsze bowiem decyzje o warunkach zabudowy wykazują tak daleko idącą specyfikę w stosunku do decyzji administracyjnych w innych przedmiotach, że istniały nawet wątpliwości, czy akt o ustaleniu warunków jest decyzją (vide: pytanie prawne postawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w sprawie o sygn. akt VI SA 4/95, ONSA 1995 r. Nr 4, poz. 153). Dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie, powołując się na art. 63 ust. 1 ustawy trzeba wskazać, iż jedną z takich cech jest dopuszczalność równoczesnego ubiegania się o ustalenie warunków przez wiele podmiotów w różnych postępowaniach i to bez względu na dotychczasowy stan zagospodarowania terenu (wcześniejsze wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innego pomiotu nie stanowi przeszkody, i w konsekwencji nie naruszenia prawa do wydania takiej decyzji, nawet w odniesieniu do podobnego, czy też identycznego zamierzenia), na rzecz innego inwestora. Nie ma przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 15.06.2012 r., sygn. akt II OSK 1683/10, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Jedynie decyzja ustalająca warunki zabudowy z kolejnego wniosku tego samego wnioskodawcy, w stosunku do tej samej działki i tej samej inwestycji powodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Abstrahując od kwestii dotychczasowego zagospodarowania miejsca planowanej inwestycji stwierdzić trzeba, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania praktycznie trudno wskazać przykładowy stan, w którym z uwagi na okoliczności faktyczne zaistniałyby przesłanki do przypisania postępowaniu bezprzedmiotowości. Istnienie w miejscu planowanej inwestycji dotychczasowych obiektów, choćby nie podlegały one rozbiórce, nie pozbawia inwestora uzyskania w formie decyzji o warunkach zabudowy informacji, czy w tym miejscu będzie mógł realizować nową zamierzoną inwestycję.

Ponadto ustawodawca nie ustanowił negatywnej przesłanki dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w postaci istnienia innej zabudowy na terenie objętym wnioskiem o jej wydanie, a samodzielne wykreowanie przez organ takiego prawnego uwarunkowania byłoby sprzeczne z zasadą praworządności wysłowioną w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 K.p.a., z której wynika zakaz domniemywania kompetencji przez organ.

Taki zabieg interpretacyjny byłby niecelowy, biorąc pod uwagę ograniczone skutki prawne decyzji ustalającej warunki zabudowy, która ani nie uprawnia do realizacji inwestycji, ani nie rodzi praw do terenu, pełniąc przede wszystkim rolę informacji dotyczącej wymogów dla danego terenu w związku z planowaną inwestycją, wynikających z uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego (rozstrzyga pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie). Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem jedynie charakter wstępny w procesie inwestycyjnym, zakreślając najistotniejsze parametry przedsięwzięcia, a jednocześnie wskazując potencjalnemu inwestorowi, czy w ogóle jest możliwe zrealizowanie określonej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcie to wytycza, co trzeba podkreślić, jedynie podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) i przepisach wykonawczych na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Tym samym należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, regulowane odrębnymi przepisami i niepodlegające dowolnemu czy naprzemiennemu stosowaniu.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy – o czym przesądza art. 63 ust. 2 ustawy) nie uszczupla praw właścicielskich do terenu, czy majątkowych, dotyczących np. wzniesionej na terenie objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy budowli. Na tej płaszczyźnie kolizja między pozwoleniem na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy nie występuje.

Ponadto wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę co oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków zagospodarowania odmiennie od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto nie może wykraczać poza przedmiotowy zakres rozstrzygnięcia. Nieuprawnionym byłoby jednak postrzeganie takiej korelacji pomiędzy decyzjami jako skutkującej pominięciem praw właściciela terenu, co jest kolejnym argumentem na rzecz tezy przeciwnej do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że po wznowieniu postępowania brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy na wnioskowany teren, bowiem inny inwestor uzyskał już pozwolenie na budowę i je zrealizował.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem uzależnione od spełnienia wielu uwarunkowań prawnych, w tym od oświadczenia inwestora w kwestii jego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Decyzji tej można przypisać cechy aktu o charakterze rzeczowym i osobistym. Odnosi się do rzeczy w tym sensie, że dotyczy korzystania z nieruchomości, a równocześnie określa prawa i obowiązki konkretnego adresata (inwestora), w tym w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wreszcie wskazać należy, że w myśl art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Jednak realizacja inwestycji określonej w pozwoleniu na budowę, wydanym w oparciu o uzyskaną uprzednio decyzję o warunkach zabudowy, w świetle art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie może stanowić przeszkody dla funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innej inwestycji wydanej nawet na rzecz tego samego podmiotu (por. wyrok NSA z 14.10.2014 r., sygn. akt II OSK 796/13, CBOSA).

Przyjęcie odmiennego poglądu w sytuacji, gdy nie chodzi o wyeliminowanie przypadku jednoczesnego realizowania konkurencyjnych inwestycji na tej samej działce, byłoby sprzeczne z celami ustawy, dla której jedynym z założeń jest określanie sposobu i warunków ustalania przyszłego przeznaczenia terenu, a zatem przy uwzględnieniu perspektywy zbadania możliwości powstania nowej zabudowy. Poddanie wniosku inwestora ponownemu postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie będzie powodować takiej kolizji inwestycyjnej (skoro inwestycja drogowa już jest zrealizowana), a jednocześnie konieczność ponowienia uzgodnień zapewni uwzględnienie istniejącego stanu faktycznego na terenie objętym wnioskiem R.O.

Powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowi, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Argumentacja Sądu I instancji, uwzględniała właśnie brak tej właściwości, którą uprzednio dostrzegł Starosta Kolneński w postanowieniu z dnia [...].09.2012 r. nr [...], odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, utrzymanym w mocy przez SKO w L. postanowieniem z dnia [...].10.2012 r. nr [...].

Z powyższych względów nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 53 ust. 4 pkt 6, w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy oraz art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji oraz naruszenia przepisów procesowych, a w szczególności art. 146 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że po wznowieniu postępowania należy ustalić skarżącemu warunki zabudowy, mimo iż inny inwestor uzyskał już na ten sam teren pozwolenie na budowę i je zrealizował.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.