Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 792/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 90 ust. 3d, 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu W. kwotę 10.597 (słownie: dziesięć tysięcy pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez Powiat W. (dalej jako Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2016 r., nr [...] zobowiązującą do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 w wysokości 337.977 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z [...] stycznia 2016 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów, w związku z wynikiem kontroli przeprowadzonej w Powiecie W. przez Urząd Kontroli Skarbowej w W., o uzyskaniu przez Powiat W. nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 w wysokości 337.977 zł. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało, że w wyniku błędów, popełnionych przez dyrektorów: Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. oraz Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W., zawyżono o 64,4590 liczbę uczniów przeliczeniowych.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. Minister Finansów powiadomił Powiat W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014, a następnie decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] zobowiązał Powiat W. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 337.977 zł. W uzasadnieniu wskazano, że kwota części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 dla Powiatu W. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 64,459 liczby uczniów przeliczeniowych.

W związku z powyższym do Ministra Finansów wpłynął wniosek Powiatu W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym Powiat stwierdził, iż przy wydawaniu decyzji Minister Finansów niewłaściwie zastosował przepis art. 6-8, art.11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2017 r. o wskazanym wyżej numerze utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2016 r. dotyczącej ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014.

Organ wyjaśnił, że część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 została podzielona przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie algorytmu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. poz. 1687, dalej: rozporządzenie z 18 grudnia 2013 r.). Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi P1, P2, P7, P8, P28, P37, P38 oraz P44, a podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu W., stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2013/2014 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2013 r. i 10 października 2013 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe.

W tym wagą P2, co wskazał Minister mogli być przeliczeni uczniowie posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wagą P2 mogli być przeliczeni również uczniowie szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zaś wagą P37 mogli być przeliczeni m.in. wychowankowie młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, natomiast wagą P38 mogli być przeliczeni jedynie wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W związku z powyższym, w sytuacji gdy na dzień 30 września 2013 r., tj. na dzień sprawozdawczy, wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowywania w ośrodku brak podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2013 r., a tym samym w ocenie organu brak jest podstaw do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014.

Zatem warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2013 r., a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014, nie spełniali, co zaznaczył Minister nieletni niezakwaterowani i nieprzebywający w ośrodku na dzień 30 września 2013 r. (a jedynie skierowani) do placówki. Osoba, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez nią, nie można uznać za wychowanka korzystającego z zakwaterowania w ośrodku. W związku z tym błędne było zdaniem organu wprowadzenie do systemu informacji oświatowej przez dyrektora placówki tzw. pustych miejsc (oczekujących na przybycie osoby skierowanej do ośrodka).

W wyniku błędnych – w ocenie Ministra - danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2013 r., przez dyrektora:

- Publicznego Gimnazjum Specjalnego wchodzącego w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagą P1, P2, P28, P44 została zawyżona o 2 uczniów.

- Zasadniczej Szkoły Zawodowej wchodzącej w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagą P2, P7, P8, P44 została zawyżona o 1 ucznia,

- Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. liczba wychowanków przeliczona wagą P38 została zawyżona o 3 wychowanków.

Przy czym, jak podał organ troje uczniów/wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. zostało wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2013 r. Ww. uczniowie/wychowankowie posiadali aktualne skierowania, ale na dzień 30 września 2013 r. nie byli wpisani do księgi uczniów/księgi wychowanków, nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku oraz nie podlegali jej całodobowej opiece. W związku z tym nie należało ich wykazywać w systemie informacji oświatowej, gdyż nie zostali przyjęci do ww. placówki na dzień 30 września 2013 r.

Odnosząc się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii w zakresie wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych, a nie doprowadzonych do placówki do 30 września 2013 r., zdaniem Ministra obowiązkiem szkoły/placówki jest systematyczne weryfikowanie liczby uczniów/wychowanków ogółem w szkołach/placówkach oświatowych m.in. liczby (podopiecznych) faktycznie przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania. I przekazywanie według stanu na dzień 31 marca i 30 września każdego roku, a dane w bazach danych oświatowych prowadzonych przez zakłady kształcenia nauczycieli oraz kolegia pracowników służb społecznych są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 31 marca i 10 października w latach 2013-2016. W związku z powyższym brak było podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2013 r., trojga nieletnich skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W., a nie doprowadzonych do placówki do 30 września 2013 r. zgodnie z wagą P38, gdyż mogli być przeliczeni tylko wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Dlatego też, brak było podstaw, jak podkreślił organ do przeliczenia wagą P38 przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej wychowanków, którzy zostali skierowani, a nie przybyli faktycznie do ośrodka i nie korzystali z zakwaterowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, Strona zarzuciła:

1) obrazę prawa materialnego poprzez błędną interpretację i wynikające z niej niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513, z późn. zm.), polegające na niewłaściwym ustaleniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należnej Powiatowi W. na rok 2014, co miało decydujący wpływ na sposób ustalenia i wyliczenia kwoty nienależnie uzyskanej subwencji podlegającej zwrotowi, biorąc pod uwagę brak podstaw do nieuznania, że wykazani w systemie informacji oświatowej wg stanu na 30.09.2013 r. wychowankowie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. posiadający aktualne skierowania do placówki spełniali do tego warunki,

2) naruszenie przepisów bezpośrednio wpływających na treść decyzji tj.: art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 kpa, tj. naruszenie zasady legalności oraz przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji co do jej istoty oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, czego skutkiem było przyjęcie przez organ orzekający w sprawie, iż uczniowie wskazani w materiale dowodowym, który stanowiła - w części decyzji dotyczącej nieletnich skierowanych do placówki resocjalizacyjnej - wyłącznie korespondencja przekazana przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, nie spełniali warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej wg stanu na 30.09.2013 r., a tym samym do uwzględnienia przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasady budowania zaufania obywateli do państwa.

Przedstawiając powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Rozwijając zarzuty skargi jej autor wskazał, że istotą prowadzonego postępowania w części dotyczącej nieletnich skierowanych do placówki resocjalizacyjnej było rozstrzygnięcie, czy nieletni skierowany do tej placówki posiada status wychowanka, a co za tym idzie, czy część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2014 pobrana przez Powiat W. z tytułu kształcenia i wychowania takiej osoby, pobrana została w sposób prawidłowy.

Przy czym Skarżący stoi na stanowisku, że ogólnej liczby uczniów i wychowanków nie pomniejszono o trójkę nieletnich wychowanków, którzy posiadali na dzień 30 września 2013 r. aktualne skierowania Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W., a do tego dnia nie zostali jedynie fizycznie doprowadzeni do placówki. Przy tym zważywszy – w jego ocenie - na rozbieżne interpretacje Ministerstwa Edukacji Narodowej w powyższym zakresie, nie sposób było bowiem jednoznacznie uznać - na niekorzyść Powiatu - że wykazanie w sprawozdawczości systemu informacji oświatowej nieletnich skierowanych, a nieprzyjętych do placówki, uznać należy za błąd, a uzyskaną z tego tytułu część oświatową subwencji ogólnej za nienależną. Żaden akt prawny regulujący kwestie oświaty nie definiował na 30 września 2013 r. pojęcia wychowanka. W oparciu o obowiązujące na ten dzień przepisy, tj. w oparciu o treść art. 3 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, zarówno Ministerstwo Edukacji Narodowej, jak i Minister mogli ustalić jedynie, że wychowanek w rozumieniu ustawy jest także uczniem, co jednak w żaden sposób nie rozstrzyga wątpliwości przedstawionej powyżej.

Skarżący wyjaśnił dodatkowo, że z instrukcji wydanej w 2013 przez Ministerstwo Edukacji Narodowej dotyczącej wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.) - nie przedstawiono definicji wychowanka, jak również nie wskazano, w jaki sposób pojęcie to miałoby być definiowane na potrzeby sprawozdawczości. Skarżący jest przekonany, że skoro brak było legalnej definicji tego pojęcia, w celu ustalenia, czy wychowankiem jest nieletni skierowany do placówki resocjalizacyjnej, czy też nieletni fizycznie do niej przyjęty, należało dokonać wykładni systemowej i celowościowej obowiązujących w tej materii przepisów prawa, czego w niniejszym postępowaniu w ogóle nie uczyniono. Co więcej definicja wychowanka przyjęta przez Ministra w decyzji podtrzymującej stanowi swoistą hybrydę tych dwóch, różnych pojęć. Odrzucono nawet definicję wychowanka określoną w decyzji (I instancji) - w oparciu o którą rozstrzygnięto o konieczności zwrotu przez Powiat części oświatowej subwencji ogólnej - wprowadzając w to miejsce inną definicję tego pojęcia. Organ nie wyjaśnia, jak podkreślił autor skargi jakimi kierował się przesłankami, uznając w zaskarżonej decyzji, że za wychowanka placówki nie należy uznawać nieletniego, który wpisany został do księgi wychowanków ośrodka lecz nieletniego, spełniającego dodatkowo szereg innych kryteriów, określonych tą decyzją.

Zasadnym w ocenie Skarżącego - wobec braku definicji legalnej określenia "wychowanek" – byłoby wobec powstałych wątpliwości, czy w prowadzonym postępowaniu przez "wychowanka" należy rozumieć osobę skierowaną, czy wyłącznie osobę doprowadzoną do ośrodka i wpisaną do księgi wychowanków, przyjąć należało wykładnię tego zwrotu korzystniejszą dla Powiatu. Taką będzie wykładnia, która nie narazi Powiatu na ryzyko finansowania w całości z własnych środków wydatków związanych z koniecznością zapewnienia opieki nad skierowanym do jego ośrodka nieletnim, którzy nadto często nie są mieszkańcami Powiatu.

Wnoszący skargę podał, że wskazanie w decyzji grupy uczniów przeliczanych wagą P2 było zupełnie niezgodne z ówczesnym stanem prawnym. Opis dla wagi P2 w brzmieniu przywołany w uzasadnieniu decyzji obowiązywał w roku 2010, nie natomiast w roku 2014. Źródłem opisu wagi przywołanej przez Ministra w decyzji jest obowiązujące w roku 2010 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 17480). W roku 2011 opis wagi P2 został zmieniony i waga ta przeznaczona była już dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi — wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia) oraz dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia, tj. ustawy o systemie oświaty. Analogiczny opis wagi P2 zawiera rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. poz. 1687). Ponadto w decyzji powoływano przepisy prawa regulujące sposób subwencjonowania uczniów niepełnosprawnych, pozostające bez jakiegokolwiek związku z istotą prowadzonego postępowania. O ile waga P2 należna była innym jednostkom m.in. dla uczniów niepełnosprawnych z tytułu upośledzenia umysłowego w stopniu lekkim, o tyle waga P2 dla uczniów Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W. i Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. należna była Powiatowi nie z uwagi na niepełnosprawność tych uczniów, a ze względu na fakt, iż wymagali oni stosowania specjalnej organizacji nauki i metod prac. Podobnie waga P8 w przypadku ośrodków nie dotyczyła kształcenia uczniów niepełnosprawnych, a kształcenia zawodowego na poziomie szkoły ponadgimnazjalnej specjalnej. Przedmiotem postępowania nie było również samo ustalenie, którymi wagami należało przeliczyć uczniów i wychowanków ww. ośrodków, bowiem tę kwestię uregulowano jednoznacznie w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. Skoro jednak, jak wskazał Skarżący Minister uznał za zasadne wskazanie dodatkowych wag algorytmu, zrobił to wybiórczo. Uczniowie i wychowankowie, o których mowa przeliczeni zostali na potrzeby kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej nie tylko wagami P2 i P8, ale również wagami P7, P28, P37, P38, P44.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Jak wynika z treści skargi, to mimo, iż strona wnosi o uchylenie decyzji w całości, to kwestionuje wyłącznie obowiązek zwrotu subwencji ogólnej pobranej na 3 wychowanków, skierowanych do młodzieżowych ośrodków, jednak w dniu 30 września jeszcze do nich nieprzyjętych. Istota sporu, jaki powstał w rozpoznawanej sprawie, sprowadzała się więc do tego, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenia "wychowanek", kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego – czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, jak wywodzi Skarżący Powiat , czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane we wspomnianej ustawie. W związku z tym należało rozważyć, które ze stanowisk odnośnie do znaczenia określenia "wychowanek" jest prawidłowe.

Zdaniem organu "wychowankiem" jest nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego i faktycznie w nim przebywający.

Z uwagi na to, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie należało w pierwszej kolejności odwołać się do jego językowego znaczenia. Według Popularnego słownika języka polskiego PWN "wychowanek" to: 1.absolwent jakiejś szkoły; uczeń, 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką (Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s. 1152). Słowo "wychowanek" nie ma więc w języku polskim jednego znaczenia. Mając jednak na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką.

Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178; dalej ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zatem, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.) w ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program resocjalizacyjny lub terapeutyczny. Nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Wymieniony zakres obowiązków ośrodka wobec wychowanka prowadzi do wniosku, że ośrodek przejmuje wykonywanie zadań, które składają się na wychowanie rozumiane jako całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka.

Ustalenie, że "wychowankiem" jest osoba wzięta na wychowanie, znajdująca się pod czyjąś opieką nie jest jednak wystarczające dla oceny zasadności stanowiska przyjętego przez organ. Istotne w tej kwestii jest rozważenie, kiedy nieletni wobec którego sąd rodzinny orzekł umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się "wychowankiem".

W tym kontekście należało rozważyć regulacje zawarte w rozporządzeniach MENiS z 26 lipca 2004 r. i z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r.).

Rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170 ze zm.). Z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia wynika, że wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według daty rozpoczęcia nauki w danej szkole. Prawodawca w tym przypadku dostrzegł potrzebę rozróżnienia przyjęcia do szkoły i rozpoczęcia nauki i wpisywania do księgi uczniów tylko tych osób, które rozpoczęły naukę w danej szkole. Tego rodzaju zmiany nie zostały wprowadzone w regulacji dotyczącej prowadzenia księgi wychowanków, z czego można wnosić, że prawodawca nie łączy przyjęcia wychowanka do ośrodka z jego przybyciem. Omawiane rozporządzenie już obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wprowadzone nim zmiany powinny stanowić pewną wskazówkę interpretacyjną. Zachowanie prawodawcy, który zachował dotychczasowe unormowanie dotyczące prowadzenia księgi wychowanków dodatkowo przemawia za uznaniem, że przyjęcie wychowanka nie powinno być utożsamiane z jego faktycznym przybyciem do młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

Należy zauważyć, że w § 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. pojęcia "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Stwierdzić należy, że powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. następuje więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie jest bowiem czynnością wcześniejszą i następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b u.s.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. W związku z tym podkreślić trzeba, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15 oraz z dnia 21 listopada 2017 r. sygn.. akt II GSK 2125/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, że Minister Edukacji Narodowej różnie interpretował pojęcie "wychowanka". W sprawie o sygn. akt II GSK 2125/17 powołał się na pismo Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2012 r. skierowane do Marszałka Sejmu RP, stanowiące odpowiedź na interpelację poselską. W powołanym piśmie stwierdzono, że nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego w okresie rezerwacji dla niego miejsca należy traktować jak wychowanka tej placówki, na którego przysługuje dotacja.

Z kolei w piśmie z 28 czerwca 2016 r. nr 3791/2016 (dostępne na www.sejm.gov.pl), będącym odpowiedzią MEN na interpelację w sprawie rozliczania subwencji oświatowej przeznaczonej dla młodzieżowych ośrodków wychowawczych MEN wyjaśnił, że: "Do 2012 r. MEN zajmował stanowisko, że ośrodek jest zobowiązany do rezerwowania przez określony czas miejsca dla nieletniego, mogącego w każdej chwili pojawić się w ośrodku, co pozwalało uznać zasadność subwencjonowania tego okresu. Problem ujmowania w SIO wychowanków niedoprowadzonych do MOW i MOS, a w konsekwencji naliczania dla nich wag przeliczeniowych w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla JST, został wskazany w raporcie specjalnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) z [...] lutego 2012 r. pt. Wątpliwości dotyczące zasad przyznawania dotacji niepublicznym placówkom resocjalizacyjnym. W raporcie potraktowano jako nieprawidłowość wykazywanie w SIO oraz przekazywanie subwencji/dotacji na nieletnich, którym wskazano miejsce w ośrodku, a nie zostali do niego doprowadzeni, co skutkowało odmiennym stanowiskiem MEN w kwestii wykazywania w SIO wychowanków, którym wskazano ośrodek, a którzy fizycznie nie zostali w nim umieszczeni. Stanowisko prezentowane po 2012 r. zostało poddane szczegółowej analizie, w związku z dużą liczba interwencji ze strony środowiska placówek resocjalizacyjnych, organów prowadzących oraz parlamentarzystów".

Efektem tej analizy było wprowadzenie w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) definicji wychowanka. Z § 15 powołanego rozporządzenia wynika, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Należy stwierdzić, że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym – Dz. U. Nr 296, poz. 1755). Od momentu wskazania przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym (MOW) do chwili zgłoszenia się nieletniego (lub doprowadzenia go przez Policję) ośrodek rezerwuje dla niego miejsce. Od momentu wskazania miejsca oraz wydania przez starostę skierowania, dyrektor MOW musi zapewnić nieletniemu warunki odpowiednie do jego indywidualnych potrzeb, które są niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku (m.in. konieczne jest zapewnienie kadry wychowawców i specjalistów prowadzących odpowiednie do potrzeb wychowanka zajęcia, w szczególności zajęcia resocjalizacyjne, socjoterapeutyczne i specjalistyczne, opracowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego w terminie do 30 dni od przekazania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do placówki. Wskazanie przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz wydanie przez starostę skierowania determinuje miejsce wykonywania środka wychowawczego oraz realizacji obowiązku szkolnego, a zatem nakłada na określony ośrodek realizację ww. zadań. Określenie czasu, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka na "dzień otrzymania przez dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do tego ośrodka" wynika również z faktu, iż dyrektor MOW wraz z ww. skierowaniem otrzymuje wszystkie dokumenty dotyczące wychowanka, tj. orzeczenie sądu rodzinnego, kopię wywiadu środowiskowego, kopię opinii rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego, innej specjalistycznej placówki lub biegłych, odpis aktu urodzenia wychowanka, informacje o stanie zdrowia wychowanka oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (§ 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r.), i na podstawie tych dokumentów wpisuje wychowanka do księgi.

Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie o systemie informacji oświatowej. Przepisem art. 5 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1010) dodano do art. 16 ustawy o systemie informacji oświatowej punkt 5, stanowiący, że dane dziedzinowe obejmują w przypadku wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego datę: a) otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania wychowanka do ośrodka, b) przekazania informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka – zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zmiany, które nastąpiły w stanie prawnym po 2014r., dodatkowo potwierdziły prawidłowość stanowiska, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15 oraz wyrok z dnia 21 listopada 2017 r. II GSK 2125/17 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Rzeczą tego organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa ( por. cytowane wyżej orzeczenia NSA ).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.