Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 813/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 90 art. 94 art. 40 art. 42
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 28 maja 2018 r. nr XL/380/18 w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Gorzyce w dniu 28 maja 2018 r. podjęła uchwałę nr XL/380/18. w sprawie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Gminy Gorzyce przy ul. Wiejskiej 49a w Olzie przy Campingu "Europa" z plażą "Macarena". W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 , art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"). W § 2 uchwały określiła położenie tego miejsca przedstawiając wykaz współrzędnych punktów załamania granicy od nr 101-120, a w § 3 sezon kąpielowy w następujących dniach:

- od 16.06.2018r. do 17.06.2018r,

- od 23.06.2018r. do 24.06.2018r.

- od 30.06.2018r. do 01.07.2018r.

- od 07.07.2018r. do 08.07.2018r.

- od 13.07.2018r. do 15.07.2018r.

- od 20.07.2018r. do 22.07.2018r.

- od 27.07.2018r. do 29.07.2018r.

- od 03.08.2018r. do 05.08.2018r.

- od 10.08.2018r. do 12.08.2018r.

- 15.08.2018r.

- od 17.08.2018r. do 19.08.2018r.

- od 24.08.2018r. do 26.08.2018r.

Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 6 czerwca 2018 r. pod poz. 3721 i weszła w życie 14 dni po jej ogłoszeniu (§ 5 uchwały), natomiast jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Gorzyce (§ 4 uchwały).

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Wojewoda Śląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności całości wyżej opisanej uchwały jako sprzecznej z art. 39 ust. 1 ustawy i § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247), a także art. 2 Konstytucji RP. Jako podstawę prawną skargi wskazał art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zaznaczył, że na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy w przypadku gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska, rada gminy może wyrazić, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Przepis ten określa jakie czynności powinny być przeprowadzone wcześniej. W pierwszej kolejności organizator miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, w terminie nie krótszym niż 30 dni przed planowanym otwarciem przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wniosek o wyrażenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli (ust. 2). Wniosek ten powinien zawierać elementy i załączniki określone w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy. Kolejnym istotnym elementem procedury, również poprzedzającym podjęcie takiej uchwały jest uzyskanie opinii podmiotów wymienionych w ust. 7. Przewidziana w niniejszej procedurze rola rady gminy ogranicza się do wyrażenia, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Wyrażenie takiej zgody nie jest jednak całkowicie dowolne, gdyż jest możliwe jedynie w przypadku, gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska. Rada powinna zatem wyrazić zgodę tylko w sytuacjach wyjątkowych, w których konieczne będzie zorganizowanie określonej formy rekreacji związanej z kąpielą, a nie będzie uzasadnione utworzenie kąpieliska. Taka wyjątkowość sytuacji, jak podaje Główny Inspektor Sanitarny na swojej stronie internetowej, może wynikać z potrzeby zorganizowania zawodów, obozu, czy też wydarzeń kulturalnych połączonych z wypoczynkiem (kąpielą) lub prowadzeniem agroturystyki. Obejmują one sytuacje, których nie dało się przewidzieć i nie mogłyby one podlegać długotrwałej procedurze związanej z tworzeniem kąpieliska. Tym samym wyrażając zgodę rada winna rzetelnie uzasadnić swoje stanowisko, co do konieczności utworzenia takiego miejsca. Tylko bowiem podanie wyczerpujących powodów i motywów podjęcia uchwały w tym przedmiocie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Tymczasem, w kwestionowanej uchwale takiego uzasadnienia jest brak, co powoduje, iż organ nadzoru nie ma możliwości weryfikacji, czy w niniejszej sprawie utworzenie w tym miejscu kąpieliska było uzasadnione. Również zawarte we wniosku organizatora, czyli Firmy Handlowo-Usługowej "A." w O., uzasadnienie braku potrzeby utworzenia stałego kąpieliska przy ul. Wiejskiej 49a w Olzie przy Campingu "Europa" z plażą "Macarena" jest mało przekonywujące. Ze złożonego w dniu 27 kwietnia 2018r. przez Firmę Handlowo-Usługową "A." wniosku wynika, iż miejsce wykorzystywane do kąpieli na terenie Campingu "Europa" istnieje od 6 lat i jest to obiekt wykorzystywany weekendowo. W tygodniu jest tam bardzo mała frekwencja, co nie pozwala pokryć kosztów zatrudnienia ratownika, bowiem głównymi klientami są goście z zewnątrz w czasie weekendu (wtedy jest ratownik). Zdaniem organu nadzoru trudno uznać, aby wyłącznie argument o charakterze finansowym i mała ilość osób kapiących się w tygodniu oraz większa frekwencja w weekendy stanowiły wystarczające uzasadnienie dla utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, zamiast stałego kąpieliska, o którym mowa w art. 37 ustawy. Od dnia 1 stycznia 2018 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie organizacji kąpieliska i miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Ustawa ta, w art. 16 pkt 28 wprowadziła definicję "miejsca okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli" - przez które należy rozumieć wykorzystywany do kąpieli wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych niebędący kąpieliskiem. Wcześniej obowiązująca ustawa posługiwała się pojęciem "miejsca wykorzystywane do kąpieli." Zmiana powyższej definicji z "miejsca wykorzystywanego do kąpieli" na "miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli" powoduje, iż obecnie miejsca takie mogą być tworzone tylko okazjonalnie, np. na rzecz obozów. Zgodnie z językową definicją słowo "okazjonalny" oznacza: «odnoszący się do określonej okazji - okoliczności, sytuacji, nieczęsto się zdarzający i spotykany (zob. Słownik języka polskiego, PWN, sjp.pwn.pl). W tej sytuacji utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Campingu "Europa", które będzie funkcjonowało w weekendy w miesiącach od czerwca do sierpnia 2018 r., w granicy określonej w § 2 zaskarżonej uchwały, nie sposób zaliczyć do sytuacji wyjątkowych, incydentalnych czy sporadycznych, w ustawie określanych jako "miejsca okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli", lecz wręcz przeciwnie do próby obejścia przepisów i uchylenia się od obowiązku utworzenia w tym miejscu kąpieliska. Uchwała podjęta w oparciu o analizowany przepis art. 39 ust. 1 ustawy, ma charakter aktu prawa miejscowego. Na podstawie powołanego przepisu rada gminy została wprawdzie upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, ale jest to zgoda o charakterze generalnym. Uchwała ta jest skierowana nie tylko do przedsiębiorcy, tworzącego miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli, ale przede wszystkim do mieszkańców gminy i wszystkich osób przebywających na jej terenie. Zaliczenie przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego wiąże się z koniecznością spełniania przez nią standardów prawodawczych ustalonych wobec tej kategorii aktów. Do podstawowych standardów zalicza się - stanowiący zasadę konstytucyjną - warunek określoności prawa, co "oznacza nakaz jego precyzyjności, tj. stanu, w którym istnieje możliwość wywiedzenia z niego jednoznacznej normy prawnej [...] oraz nakaz formułowania prawa przejrzystego, tj. [...] zrozumiałego dla jednostki" (T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 184-185). Konieczność stanowienia prawa cechującego się "poprawnością," "precyzyjnością" i "jasnością" wielokrotnie podkreślał także Trybunał Konstytucyjny (porównaj: wyrok TK z dnia 10 listopada 1998r. K 39/97, LEX nr 34601; z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, LEX nr 39281; z dnia 13 lutego 2001r., K19/99, LEX nr 46368; z dnia 13 września 2005 r., K 38/04, LEX nr 165332; z dnia 7 listopada 2006r., SK 42/05, LEX nr 231203). Tymczasem, zdaniem organu nadzoru, wyznaczone przedmiotową uchwałą miejsce narusza zasadę określoności prawa i powoduje, że w tym zakresie nie spełnia ona konstytucyjnych wymagań stawianych prawodawcy i nie może być zaakceptowana w obrocie prawnym. Jednocześnie, zgodnie z § 2 uchwały, położenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli przedstawione zostało za pomocą wykazu współrzędnych punktów załamania granicy. Zdaniem organu nadzoru, tak określone położenie miejsca nie jest jasne i czytelne dla przeciętnego adresata oraz może powodować niewłaściwe odczytanie treści uchwały, co sprawia, że narusza ona istotnie art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Postanowienia wynikające z art. 2 Konstytucji RP, rozumieć należy jako dyrektywę takiego tworzenia regulacji prawnej, by sytuacja prawna jednostki była czytelna i jednoznaczna, bowiem realizacja tego założenia daje obywatelowi szansę zrozumienia efektów działalności organu uchwałodawczego. Tego wymogu kwestionowana uchwała nie spełnia. Dodatkowo, wniosek przedsiębiorstwa dotyczący utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli może przedstawiać opis granic tego miejsca poprzez umieszczenie wykazu współrzędnych punktów załamania granicy tego miejsca (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), co nie oznacza, iż w taki sam sposób ma być określone to miejsce w uchwale. Nawet gdyby uznać, iż takie oznaczenie granic jest wystarczające, to określony w § 2 uchwały wykaz nie odnosi się do odpowiedniego układu współrzędnych i nie uwzględnia regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia państwowy system odniesień przestrzennych tworzą: 1) geodezyjne układy odniesienia oznaczone symbolami PL-ETRF2000 i PL-ETRF89, będące matematyczną i fizyczną realizacją europejskiego systemu odniesienia ETRS89; 2) układy wysokościowe oznaczone symbolami PL-KRON86-NE1 i PL-EVRF2007-NFI, będące matematyczną i fizyczną realizacją europejskiego ziemskiego systemu wysokościowego EVRS; 3) układy współrzędnych: geocentrycznych kartezjańskich oznaczone symbolem XYZ, geocentrycznych geodezyjnych oznaczone symbolem GRS80h oraz geodezyjnych oznaczone symbolem GRS80H; 4) układy współrzędnych płaskich prostokątnych oznaczone symbolami: PL-LAEA, PL-LCC, PL-UTM, PL-1992 i PL-2000. W niniejszej sprawie wykaz współrzędnych punktów załamania granicy winien być zatem sporządzony w odpowiednim układzie współrzędnych płaskich prostokątnych. Tymczasem, Rada Gminy Gorzyce określając w § 2 uchwały położenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli nie wskazała, w jakim układzie współrzędnych zostały sporządzone te współrzędne, przez co naruszyła istotnie prawo, a zwłaszcza art. 39 ust. 1 ustawy w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 powyższego rozporządzenia i art. 2 Konstytucji RP. Jak wynika z wniosku Firmy Handlowo-Usługowej "A." w O. (pismo z dnia 9 maja 2018 r.) wykaz współrzędnych punktów został sporządzony w układzie "2000", stąd też informacja ta powinna również być ujęta w przedmiotowej uchwale. Brak jej powoduje, że opis granic wskazanego w uchwale miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli jest niekompletny, co czyni niniejszą uchwałę nieprecyzyjną i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Gorzyce wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W pierwszej kolejności podkreślił, iż kwestionowana w skardze uchwała była podjęta w trybie art. 39 ust. 1 ustawy i dotyczyła ściśle określonego sezonu kąpielowego, w tym przypadku roku sezonu kąpielowego 2018. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2019 r. o sygn. akt II OSK 467/17 wyjaśnił, iż: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia nadzorcze wojewody, jakim jest możliwość zaskarżenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego do sądu administracyjnego odnosi się wyłącznie do uchwał funkcjonujących w obrocie prawnym. Uchwała funkcjonująca w obrocie prawnym, to uchwała obowiązująca. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (OTK-A 2002/7/91) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że formalne uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania. Taka sytuacja w odniesieniu do zaskarżonego planu miejscowego jednak nie występuje. Brak jest jakiegokolwiek przepisu przejściowego w nowym planie z 2004 r., który dopuszczałby obecnie stosowanie przepisów zaskarżonego planu miejscowego. W tym kontekście zaskarżenie w trybie nadzoru planu miejscowego nie obowiązującego od dwunastu lat było niedopuszczalne. Żaden przepis tego planu nie obowiązuje i sytuacja planistyczna nie wymagała interwencji organu nadzoru i zbadanie zgodności z prawem. Dopuszczenie wnoszenia skarg na uchwały nieobowiązujące od wielu lat, wypaczyłoby w istocie sens instytucji nadzoru i oznaczało badanie legalności aktów prawa miejscowego od dawna nieobowiązujących (postanowienie NSA z 23 marca 2010 r. sygn. II OSK 2032/09). Z uwagi na to, że skarga organu nadzoru była niedopuszczalna i podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (koniec cytatu).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska, rada gminy może wyrazić, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Uchwała taka należy do kategorii aktów prawnych realizowanych i funkcjonujących w ściśle określonych ramach czasowych. W § 3 uchwały podano, iż ustala się sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego w roku 2018, czyli od 31.07. do 29.08.2018 r. Uchwały w tym przedmiocie mają charakter aktów epizodycznych w rozumieniu § 29a i n. przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Są bowiem realizowane w ściśle określonym czasie, po którym tracą znaczenie. Po zakończeniu sezonu kąpielowego, a tym samym miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, gdy uchwała została "zrealizowana" i wywołała nieodwracalne skutki nie miałoby żadnego sensu mówić o jej obowiązywaniu. Nie da się bowiem zgody wynikającej z tej uchwały wdrażać i stosować. Przenosząc wyjaśnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z cytowanego wyżej wyroku na grunt niniejszej sprawy, należy przyjąć, iż skarga nie uwzględnia charakteru skarżonej uchwały, czasu jej obowiązywania i faktu zrealizowania. Procedowanie na temat sezonu kąpielowego z roku 2018, po czasie oddziaływania zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli w żaden sposób nie jest w stanie oddziaływać na zakończony sezon. Również w tym przypadku badanie uchwały ma sztuczny charakter, a przez to niezgody z celem nadzoru prawnego, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uchwałę o wyrażeniu zgody na miejsce okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli poprzedza procedura, w której wniosek przedsiębiorcy wraz z projektem uchwały podlegają szczegółowej analizie i badaniu przy udziale organów administracji publicznej (art. 39 ust. 4 ustawy). Oznacza to, że w procesie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli brany jest pod uwagę szereg czynników, w tym liczba osób korzystających dziennie z miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Już powyższe przeczy prezentowanej w skardze koncepcji jakoby miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli mogło być organizowane jedynie w wyjątkowych i incydentalnych przypadkach. Gdyby tak było, to ustawodawca wprowadziłby dodatkowe przesłanki wskazujące na wyjątkową dopuszczalność organizacji takiego miejsca. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy operuje w tym względzie klauzulą generalną wskazując, iż rada może wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska. Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze prowadziłoby w rezultacie do pozbawienia rady tej kompetencji i przeniesienia kwestii wyrażania zgody na poziom organów nadzoru. W niniejszej sprawie rada gminy nie podjęła decyzji w sposób dowolny, przypadkowy, ale uwzględniła i poddała analizie informacje zgromadzone we wniosku, a także opinie organów administracji publicznej. Skoro wyspecjalizowane organy - jak organy nadzoru sanitarnego - Państwowy Powiatowy Inspektor Ochrony Środowiska w W., dalej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach zaaprobowały wniosek przedsiębiorcy, to nie podobna zarzucać w tym względzie jakiejkolwiek dowolności. Organ nadzoru prezentuje restrykcyjną koncepcję interpretacji pojęcia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, sprzeczną z językową i celowościową wykładnią tej instytucji. Instytucja miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli miała umożliwić korzystanie z wypoczynku wodnego, także w tych przypadkach, gdy nie jest konieczne i uzasadnione spełnianie restrykcyjnych wymagań określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/7/WE z dnia 15 lutego 2006 r., dotyczącej zarządzaniem jakością wody w kąpieliskach i uchylającej dyrektywę 76/160/EWG. W uzasadnieniu do projektu ustawy Prawo wodne wprost wskazywano, że są sytuacje, gdy nie można wymagać ponoszenia niewspółmiernie wysokich kosztów czy prowadzenia inwestycji, które wiążą się z tworzeniem kąpielisk. Ustawodawca przewidział dla takich sytuacji inną formę nadzoru sanitarnego i zapewniania bezpieczeństwa poprzez organizację uproszczonej formy - miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli. Akta sprawy pozwalają stwierdzić, iż w terminie przewidzianym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru szczegółowo wyjaśniał kwestie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Wówczas po zbadaniu dokumentów zaskarżona obecnie uchwałę zaakceptował. Z tego powodu pozbawiony podstaw jest zarzut jakoby zaskarżona uchwała miała naruszać § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych, bowiem art. 39 ust. 1 ustawy nie określa metodologii dotyczącej określania tego miejsca. Jest to bowiem uchwała o wyrażeniu zgody na utworzenie miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli objętego wnioskiem organizatora. Wymienione rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dla realizacji innych zadań i innego zakresu przedmiotowego. Nie może być więc stosowane w sposób wykraczający poza granice przedmiotowe delegacji ustawowej. Nie jest także słuszny zarzut jakoby miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli określone było w sposób nieprecyzyjny. Z istoty użytych parametrów korespondujących z wnioskiem organizatora wynika przyjęta metodologia. Współrzędne załamania granicy i dane dotyczące położenia nieruchomości (por. § 1 uchwały) w sposób wystarczający i jednoznaczny wskazywały na miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli. Przedmiotowa uchwała nie jest uchwałą w przedmiocie szczegółowej organizacji miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, jak też istota jej wyraża się w umożliwieniu organizacji tego miejsca według wniosku organizatora, a nie zastępowania, czy tworzenia za niego tego wniosku.

Na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. pełnomocnik Rady Gminy Gorzyce poinformował, iż na terenie Gminy Gorzyce nie było i nie ma stałego kąpieliska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez organ nadzoru, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Natomiast według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Ze stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie wynika, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała lub zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Z istoty wspomnianej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., zwana dalej jak dotychczas w skrócie: "ustawa").

W myśl postanowień art. 94 Konstytucji RP, upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyrażone w akcie rangi ustawowej. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r. poz. 1523 z późn. zm.). Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1), a akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Nadmienić przyjdzie, że sam fakt wygaśnięcia uchwały nie stanowi podstawy do uznania, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, o co wnioskowano w odpowiedzi na skargę. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez organ nadzoru, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 39 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy Prawo wodne. Wskazane przepisy u.s.g. upoważniają radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w formie uchwały w innych sprawach zastrzeżonych ustawowo do jej kompetencji. Natomiast art. 39 ust. 1 ustawy postanawia, iż rada gminy w przypadku gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska może wyrazić, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla tego miejsca. Jednocześnie ustawodawca określił, zgodnie z art. 16 pkt 28 ustawy, że przez miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli rozumie się wykorzystywany do kąpieli wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych niebędący kąpieliskiem. Przywołane upoważnienie ustawowe wskazuje na wyłączne prawo rady gminy do podjęcia uchwały będącej aktem prawa miejscowego i wyrażenia zgody na utworzenie oraz funkcjonowanie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając również organizatora tego miejsca. Uchwała taka należy do kategorii aktów prawnych realizowanych i funkcjonujących w ściśle określonych ramach czasowych, dlatego w odpowiedzi na skargę określono jej charakter jako epizodyczny, w rozumieniu § 29a-c) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Tym nie mniej prawidłowo organ nadzoru w skardze wywodzi, iż zgoda rady gminy na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli winna być ograniczona jedynie do sytuacji wyjątkowych, incydentalnych i sporadycznych. Możliwość utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli ułatwia gminie wykonywanie zadań z zakresu gospodarki wodnej poprzez brak konieczności tworzenia kąpielisk w sytuacji nie spełniania wymagań określonych przepisami, co nie oznacza możliwości nadużywania tej formy zarządzania zasobami wodnymi.

Wójt Gminy Gorzyce prawidłowo powołał się na art. 39 ust. 7 ustawy w projekcie zakwestionowanej uchwały, jak i we wnioskach o jej zaopiniowanie, skierowanych do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G., Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w W. oraz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach. Oczywistym jest, że wniosek o utworzenie kąpieliska, jak również miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, musi wskazywać terminy ich otwarcia oraz zamknięcia, które nie mogą pozostawać w opozycji do długości sezonu kąpielowego. W § 3 zaskarżonej uchwały podano, iż ustala się sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego w roku 2018 w konkretnych dniach, w okresie od dnia 31 lipca do dnia 29 sierpnia, w ilości nie przekraczającej 30 dni.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek organizatora, jakim jest również przedsiębiorca prowadzący lub podejmujący się organizacji takiego miejsca oraz projekt uchwały zostały zaopiniowane pozytywnie (por. art. 39 ust. 3 w związku z art. 16 pkt 37 ustawy).

Odnosząc się do zarzutu metodologii dotyczącej określania tego miejsca przyjdzie zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 października 2012r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247) wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 725) oraz służy do realizacji innego zakresu zadań, tym samym nie może być stosowane w sposób wykraczający poza granice przedmiotowe delegacji ustawowej. Nie jest z tego powodu słuszny zarzut, iż miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli określone zostało w zaskarżonej uchwale w sposób nieprecyzyjny.

Wprowadzona przez ustawodawcę możliwość utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, po uwzględnieniu szeregu okoliczności, pozwoliła w rozpatrywanej sprawie na jego funkcjonowanie jednorazowo, na tym samym obszarze, przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym 2018.

W tym stanie rzeczy art. 39 ustawy odczytywany łącznie z art. 16 pkt 28 i 37 ustawy, nie może prowadzić do innej konkluzji niż przedstawiona w odpowiedzi na skargę.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 39 ust. 1 ustawy, który nie został naruszony. Wobec tego brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego i uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa, o których mowa w skardze. Skoro, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.