Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1730/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 32 ust. 6, § 6 ust. 1 pkt 5a, § 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 28 ust. 2 i 6
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 39 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 43
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Teza: Płatność rolnośrodowiskowa w rozumieniu przepisów ją regulujących, m.in. § 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. powinna być przyznawana, bez względu na ilość pakietów i wchodzących w ich skład wariantów, w drodze jednej decyzji.

TEZY

Płatność rolnośrodowiskowa w rozumieniu przepisów ją regulujących, m.in. § 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. powinna być przyznawana, bez względu na ilość pakietów i wchodzących w ich skład wariantów, w drodze jednej decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3027/21 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3027/21, oddalił skargę E. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] lutego 2017 r. E. R. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Pyskowicach wniosek na rok 2016 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w związku z objęciem w posiadanie w dniu 23 grudnia 2016 r. części gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez T. B.. Składając ww. wniosek strona zobowiązała się do kontynuacji przejętego zobowiązania do dnia 14 marca 2018 r.

Przejęta w dniu 23 grudnia 2016 r. powierzchnia gruntów (łącznie 167,50 ha) obejmowała realizację wariantu 1.1 Zrównoważony system gospodarowania. E. R. zadeklarowana również realizację pakietu 8 Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy na działkach rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] znajdujących się w obrębie ewidencyjnym Widów o łącznej powierzchni 52,43 ha. Ze złożonego przez poprzedniego posiadacza gruntów w dniu 9 czerwca 2016 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 wynikało, że realizacja tego wariantu nie obejmowała powierzchni działki rolnej zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pyskowicach wydał w dniu [...] lipca 2017 r. decyzję o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w pomniejszonej wysokości stanowiącej kwotę 33 701,66 zł do powierzchni 152,97 ha w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony system gospodarowania, tj. do powierzchni zgodnej z powierzchnią zobowiązania podjętego w tym wariancie przez poprzedniego posiadacza tych gruntów.

Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2017, w którym strona zadeklarowała realizację wariantu 1.1 Zrównoważony system gospodarowania na działkach rolnych o łącznej powierzchni 142,62 ha oraz wariantu 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy na działce rolnej położonej na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] o powierzchni 52,43 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pyskowicach wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzję o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w wysokości 62 182,72 zł, w tym 41 310,72 zł w wariancie 1.1 Zrównoważony system gospodarowania za powierzchnię 140,05 ha, tj. do powierzchni zgodnej z powierzchnią zobowiązania podjętego na przejętych gruntach przez poprzedniego posiadacza tych gruntów, oraz 20 872,00 zł w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy za powierzchnię 52,18 ha.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor ARiMR wydał w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r.

Po rozpoznaniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy przypomniał, że decyzją z [...] czerwca 2018 r. przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 m.in. w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód do powierzchni 52,18 ha, pomimo faktu nieprzejęcia w roku 2016 zobowiązania w ramach tego pakietu, bowiem w roku 2016, w którym nastąpiło przeniesienie posiadania gruntów, przekazujący grunty na żadnej z przekazanych działek rolnych nie realizował zobowiązania w pakiecie 8 Ochrona gleb i wód. A zatem w myśl § 32 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: ,,rozporządzenie rolnośrodowiskowe’’) Strona nie wstąpiła do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód za rok 2016, co oznacza, że nie mogła dokonać zmiany zobowiązania w tym pakiecie.

Organ stwierdził zatem, że nie spełniono warunku, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 5a w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. nie zaistniały przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 8 Ochrona gleb i wód, tj. zmianę miejsca uprawy roślin, oraz wielkości obszaru objętego zobowiązaniem, a w konsekwencji przyznanie płatności w ramach pakietu 8, bowiem zobowiązanie, które mogłoby zostać zmienione zgodnie z tym przepisem, nie zostało przez stronę przejęte.

W ocenie Prezesa ARiMR decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. wydana przez Kierownika ARiMR rażąco narusza przepisy prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 pkt 5a w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem przyznając stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 do powierzchni 52,18 ha w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód Kierownik ARiMR przyznał przedmiotową płatność w ramach tego pakietu wbrew dyspozycji ww. przepisów, które warunkują przyznanie kolejnej płatności w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód od przejęcia, tj. realizacji podjętego zobowiązania w ramach tego pakietu. Dopiero po przejęciu zobowiązania może być ono następnie zmieniane zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 5a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1527/19 uchylił ww. decyzję Prezesa ARiMR oraz poprzedzającą ja decyzję Dyrektora ARiMR z [...] kwietnia 2019 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo stwierdziły, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pyskowicach przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. naruszył § 6 ust. 1 pkt 5a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 i § 32 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 r. wbrew dyspozycji ww. przepisów, które warunkują przyznanie kolejnej płatności w ramach danego pakietu od skutecznego przejęcia tego zobowiązania. W przypadku skarżącej takie przejęcie nie miało miejsca, ale tylko co do wariantu 8.3.1 (działek nr [...] i [...]). Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli m.in. spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu.

W ocenie WSA, powyższe oznaczało jednak możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., ale jedynie w części, tj. w zakresie odnoszącym się do jej pkt. 2. Organ nie wykazał bowiem, iż płatność w ramach wariantu 1.1 (pkt 1 ww. decyzji) w wysokości 41.310,72 złotych została przyznana z naruszeniem prawa, a już na pewno nie wykazał, że naruszenie to miało charakter rażący.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, należy rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. jedynie w części, o której mowa powyżej.

Wyrokiem z 10 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 1818/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie NSA częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. NSA wskazał, że Sąd I instancji w tej sprawie przyjął założenie, że decyzja przyznająca płatność rolnośrodowiskową w kilku wariantach jest podzielna i w konsekwencji organ administracyjny może stwierdzić nieważność takiego aktu prawnego w części. Ponieważ jednak organ stwierdził nieważność decyzji w całości, Sąd ten zakwestionował stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w całości. NSA zauważył jednak, że Sąd I instancji w ogóle nie wykazał, a ponadto nie uzasadnił, że decyzja przyznająca płatność rolnośrodowiskową w kilku wariantach jest podzielna i w konsekwencji organ administracyjny może stwierdzić nieważność takiego aktu prawnego w części. W tym zakresie, ze względu na doniosłość kwestii możliwości wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w części, brak uzasadnienia powoduje, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak wyjaśnienia, dlaczego według Sądu I instancji decyzja przyznająca płatność rolnośrodowiskową w kilku wariantach jest podzielna i w konsekwencji organ administracyjny może stwierdzić nieważność takiego aktu prawnego w części, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, w tym kluczowym dla sprawy zakresie, nie może skontrolować zaskarżonego orzeczenia. Ponadto w tym przypadku kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niemożliwa również ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z tą zasadą w pierwszej kolejności powinien wypowiedzieć się w tej kwestii Sąd pierwszej instancji, zaś rolą Sądu odwoławczego jest kontrola stanowiska tego Sądu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2019 r.

W ocenie Sądu, analiza przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowej, w szczególności art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005, stanowiącego o przyznawaniu przez Państwo Członkowskie jednej płatności rolnośrodowiskowej corocznie, bez wyodrębniania jej na poszczególne pakiety i ich warianty oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnoszących się do jednej płatności rolnośrodowiskowej w ramach realizowanych przez rolników pakietów i ich wariantów – wskazuje jednoznacznie, że w danym roku kalendarzowym rolnikowi przyznawana jest jedna płatność rolnośrodowiskowa (a nie odrębne płatności z tytułu realizacji określonych pakietów i ich wariantów) stanowiąca jednolitą kwotę finansową, wynikającą z realizacji przez beneficjenta określonych pakietów i ich wariantów. Zatem kwoty należne w ramach poszczególnych wariantów po ich zsumowaniu stanowią jednolitą całość kwoty płatności rolnośrodowiskowej przyznawanej rolnikowi w myśl przepisów unijnych i krajowych na dany rok. Oznacza to, że decyzja przyznająca płatność rolnośrodowiskową, chociaż wynikającą z realizacji kilku wariantów jest niepodzielna, nie rozstrzyga o odrębnych płatnościach z tytułu realizowania konkretnego pakietu (jego wariantu). Taki też charakter ma, zdaniem Sądu, decyzja Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r. przyznająca Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2017 r. w kwocie 62 182,72 zł.

W ocenie Sądu I instancji, skoro skarżąca zadeklarowała we wniosku (kontynuacyjnym) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. zarówno realizację wariantu 1.1, jak i wariantu 8.3.1., to organ zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania jednej płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. w ramach tych dwóch wariantów. Decyzja Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r. przyznająca skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2017 r. nie składała się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia. Zatem niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w jakiejkolwiek części.

W ocenie Sądu Prezes ARiMR zasadnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2019 r. nr [...], że decyzja Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r. nr [...] przyznająca Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2017 r. dotknięta jest wadą nieważności z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do meritum sprawy, WSA stwierdził, że Kierownik ARiMR przy wydawaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. naruszył w sposób rażący przepisy materialne, tj. § 6 ust 1 pkt 5a w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 i § 32 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 r. m.in. w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy realizowanym w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód do powierzchni 52,18 ha pomimo nieprzejęcia w roku 2016 zobowiązania w ramach tego pakietu, a więc wbrew dyspozycji ww. przepisów, które warunkują przyznanie kolejnej płatności w ramach Pakietu 8 od skutecznego przejęcia tego zobowiązania. W roku 2016, w którym nastąpiło przeniesienie posiadania gruntów, przekazujący grunty na żadnej z przekazanych działek rolnych nie realizował zobowiązania w pakiecie 8 Ochrona gleb i wód, a zatem skarżąca nie wstąpiła do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód za rok 2016, co oznacza, że nie mogła dokonać zmiany zobowiązania w tym pakiecie. Naruszone przepisy nie wywołują, w realiach rozpoznawanej sprawy, wątpliwości interpretacyjnych, zaś treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z normami wynikającymi z powyższych przepisów.

Uwzględniając stwierdzone kwalifikowane naruszenie przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego przy wydawaniu decyzji o przyznaniu Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w dwóch wariantach na 2017 r., jak również niepodzielny charakter takiej decyzji, zasadnym było stwierdzenie przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie nieważności decyzji Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 5a oraz ust. 2 i 3, § 32 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1698/2005 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że płatność rolnośrodowiskowa ma charakter niepodzielny, co umożliwiało zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności decyzji w całości, podczas gdy płatność rolnośrodowiskowa stanowi konkretną podzielną część, jak i realizowana jest w ramach poszczególnych pakietów oraz wariantów, a zatem organ nieprawidłowo stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pyskowicach z [...] czerwca 2018 r. w całości;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 5a oraz ust. 2 i 3, § 32 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 1698/2005 poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w zestawieniu z art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005, stanowiącego o przyznawaniu przez państwo członkowskie jednej płatności rolnośrodowiskowej corocznie, bez wyodrębniania jej na poszczególne pakiety i ich warianty oraz przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 1 odnoszących się do jednej płatności rolnośrodowiskowej w ramach realizowanych przez rolników pakietów i ich wariantów, i uznanie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pyskowicach z [...] czerwca 2018 r. podlega stwierdzeniu nieważności w całości, podczas gdy rzeczona decyzja ze względu na charakter płatności rolnośrodowiskowej jest podzielna, co oznacza, że przy spełnieniu wszystkich przesłanek mogła być dotknięta wadą kwalifikowaną, co najwyżej w części;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w tym pkt I Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone i pkt VII Pakietu 8. Ochrona gleb i wód, zawartych w załączniku nr 3 do rzeczonego rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że płatność rolnośrodowiskowy ma charakter niepodzielny podczas gdy każdy z pakietów i każdy wariant opiera się na różnych przesłankach, co wynika chociażby z samej nazwy załącznika "wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów, zaś płatność rolnośrodowiskowa stanowi odpowiednio konkretną, podzielną część, realizowaną w ramach poszczególnych pakietów oraz wariantów, co oznacza, że organ nieprawidłowo stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pyskowicach z [...] czerwca 2018 r.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organ wykazał istnienie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co do całości płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 1.1 Zrównoważony system gospodarowania w wysokości 41 310,72 zł, objętego pakietem 1 w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz wariantu 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy w wysokości 20 872 zł objętego pakietem 8 w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, podczas gdy płatność ta jest podzielna, a wskazane przez organ nieprawidłowości nie mogły dotyczyć całek płatności rolnośrodowiskowej, co nie dawało podstaw do wydania decyzji Dyrektora ARiMR z [...] kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pyskowicach z [...] czerwca 2018 r.;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych, a w konsekwencji niewskazanie przez sąd w wydanym wyroku naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do wydania decyzji Dyrektora ARiMR z [...] kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pyskowicach z [...] czerwca 2018 r., w tym w szczególności tego, czy rozstrzygnięcie to narusza prawo w sposób rażący w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jeżeli tak, to czy w całości czy w części, a także czy jest ono zgodne z porządkiem prawnym i zasadą praworządności w kontekście wykazania jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności, tj. tego, jakie racje ekonomiczne i gospodarcze przemawiają za wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z 16 grudnia 2021 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zarzutach tych przewija się głównie jedna myśl, a mianowicie twierdzenie, iż Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów poprzez uznanie, że płatność rolnośrodowiskowa ma charakter niepodzielny, co umożliwiało stwierdzenie nieważności decyzji w całości, podczas gdy płatność rolnośrodowiskowa stanowi konkretną podzielną część, realizowana jest w ramach poszczególnych pakietów oraz wariantów, a zatem organ nieprawidłowo stwierdził nieważność decyzji w całości. W ostatnim zarzucie podniesiona została jeszcze inna kwestia dotycząca przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zauważono, że brak jest wykazania w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa, jakie racje ekonomiczne i gospodarcze przemawiają za wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie NSA, płatność rolnośrodowiskowa, jak i inne płatności, m.in. płatność bezpośrednia, czy ONW mają niepodzielny charakter, nie mogą zatem być podzielone na mniejsze części, np. płatność rolnośrodowiskowa wg pakietów czy wariantów. Pakiety i warianty w ramach płatności rolnośrodowiskowej są rzeczywiście wyliczane odrębnie, jednak system płatności rolniczych nie pozwala na ich rozdrabnianie przez podział na mniejsze elementy.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 5 ust. 1 pkt 14 program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje program rolnośrodowiskowy.

Zatem pomoc, inaczej mówiąc płatność rolnośrodowiskowa, na podstawie powołanej ustawy przyznawana jest w drodze decyzji. Przepis art. 20 ust. 1 stanowi bowiem o pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 5, czyli mówi o działaniu rolnośrodowiskowym, płatności rolnośrodowiskowej przyznawanej w drodze decyzji. Tak więc, w ramach takiego działania pomoc powinna być przyznawana w jednej decyzji, a nie w kilku, kilkunastu czy kilkudziesięciu indywidualnych aktach administracyjnych.

Wypada odnotować, że taka sama sytuacja (wydanie jednej decyzji) dotyczy płatności ONW, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy, a także płatności dla obszarów Natura 2000, do której odnosi się art. 5 ust. 1 pkt 13 omawianego aktu prawnego.

Zauważyć dalej należy, że w myśl art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, grupom rolników lub grupom rolników i innych zarządców gruntów, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które mają zostać określone przez państwa członkowskie, w tym dotyczących, ale nie tylko, użytków rolnych określonych w art. 2 niniejszego rozporządzenia. W należycie uzasadnionych przypadkach, aby osiągnąć cele środowiskowe płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne mogą być udzielane innym zarządcom gruntów lub grupom takich osób. Zgodnie zaś z ust. 6 tego artykułu płatności udzielane są corocznie i rekompensują beneficjentom całość lub część dodatkowych kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań. W razie konieczności płatności te mogą również obejmować koszty transakcyjne do wartości maksymalnie 20% premii wypłaconej z tytułu zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych. W przypadku gdy zobowiązania podejmowane są przez grupy rolników lub grupy rolników i innych zarządców gruntów maksymalny poziom wynosi 30 %. W akapicie drugim prawodawca unijny stwierdza, że przy obliczaniu płatności, o których mowa w akapicie pierwszym, państwa członkowskie odliczają kwotę niezbędną w celu wykluczenia podwójnego finansowania praktyk, o których mowa w art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Państwa członkowskie mogą obliczać odliczenie jako ustaloną, średnią kwotę stosowaną do wszystkich beneficjentów realizujących dany rodzaj operacji. Natomiast w akapicie trzecim postanawia, że w należycie uzasadnionych przypadkach w odniesieniu do operacji dotyczących ochrony środowiska wsparcie może zostać przyznane w formie płatności zryczałtowanej lub płatności jednorazowej na jednostkę dla zobowiązań dotyczących rezygnacji z komercyjnego wykorzystania obszarów, obliczanej na podstawie dodatkowych poniesionych kosztów i utraconych dochodów.

Wypada zatem podkreślić, że w art. 28 ust. 6 rozporządzenia nr 1305/2013 przewiduje się możliwość przyznania płatności rolnośrodowiskowej zryczałtowanej lub płatności jednorazowej na jednostkę, co przekonuje, że w art. 28 mowa jest o płatności rolnośrodowiskowej, a nie o płatnościach rolnośrodowiskowych dla jednego rolnika. Fakt, że w ust. 2 tego artykuł mowa jest o płatnościach nie oznacza, że chodzi o płatności rolnośrodowiskowe dla jednego rolnika, zauważyć bowiem trzeba, że ust. 2 odnosi się do płatności, ale dla rolników, stąd ta liczba mnoga w pojęciu płatności.

Skarżąca kasacyjnie w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2021 r. powołuje się na rozporządzenie nr 1698/2005, jego art. 39 i twierdzi, że w rozporządzeniu tym mowa jest o płatnościach, ale nie zauważa, że w tym artykule, w jego ust. 2, prawodawca unijny mówi o płatnościach dla rolników, dlatego też, w ocenie NSA, posługuje się liczbą mnogą w stosunku do pojęcia płatności. W powołanym przepisie wskazuje się bowiem, że "Płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe".

Godzi się dalej zauważyć, że w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, w jego § 1 prawodawca wskazał, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Programem".

Zatem prawodawca już w § 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego mówi o płatności rolnośrodowiskowej, a nie o płatnościach. Dalej w następnych przepisach tego aktu też jest konsekwentny, mowa jest w nich o płatności rolnośrodowiskowej, a nie o płatnościach rolnośrodowiskowych.

Dla przykładu można wspomnieć, że w § 2 ust. 1 postanawia, iż płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem". Podkreślić trzeba, że przepis ten odwołuje się do rozporządzeń unijnych.

W § 7 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego Minister stwierdza natomiast, że jeżeli w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantu drugiego, czwartego, szóstego, ósmego, dziesiątego lub dwunastego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 rolnik zakończy okres przestawiania, płatność rolnośrodowiskowa w danym roku jest przyznawana odpowiednio za realizację wariantu pierwszego, trzeciego, piątego, siódmego, dziewiątego lub jedenastego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2. Na uwagę w tym przepisie zasługuje to, że mowa jest w nim o wariantach w pakiecie ujętym w § 4 ust. 1 pkt 2, wymienia się ich aż dwanaście.

Istotne znaczenie dla dokonywanej wykładni ma treść § 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w jego ust. 1 prawodawca przewidział 9 pakietów rolnośrodowiskowych. Nadmienić należy, że pkt 3 przewidujący pakiet 3 dotyczący ekstensywnych trwałych użytków zielonych został uchylony z dniem 15 marca 2014 r. Wypada zauważyć, że w myśl § 4 ust. 1 zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów: pakiet 1 (rolnictwo zrównoważone), pakiet 2 (rolnictwo ekologiczne), pakiet 4 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000), pakiet 5 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000), pakiet 6 (zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie), pakiet 7 (zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie), pakiet 8 (ochrona gleb i wód), pakiet 9 (strefy buforowe).

Dalej zauważyć należy, że w pakietach występują warianty, w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym przewiduje się ich w sumie 46, a mianowicie: w pakiecie pierwszym występuje 1 wariant, w pakiecie drugim 12 wariantów, w pakiecie czwartym 10 wariantów, w pakiecie piątym 10 wariantów, w pakiecie szóstym 4 warianty, w pakiecie siódmym 4 warianty, w pakiecie ósmym 3 warianty, w pakiecie dziewiątym 2 warianty.

Jak już wyżej wskazano, w ramach takiego działania pomoc rolnośrodowiskowa w formie płatności powinna być przyznawana w jednej decyzji, a nie w kilku, kilkunastu czy kilkudziesięciu indywidualnych aktach administracyjnych. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby organ miał wydawać kilkadziesiąt decyzji rolnośrodowiskowych w stosunku do jednego rolnika.

Mając zatem przedstawioną argumentację na względzie, stwierdzić jednoznacznie należy, że płatność rolnośrodowiskowa w rozumieniu przepisów ją regulujących, m.in. § 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. powinna być przyznawana, bez względu na ilość pakietów i wchodzących w ich skład wariantów, w drodze jednej decyzji.

Nie budzi wątpliwości NSA, że w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W myśl bowiem § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym" (pkt 1); łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha (pkt 2); realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3); spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (pkt 4). Zgodnie zaś z § 32 ust. 6 przewiduje, że jeżeli przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania.

Decyzja przyznającą płatność rolnośrodowiskową za 2016 r. odnosiła się bowiem jedynie do wariantu 1.1, tj. zrównoważonego systemu gospodarowania. Natomiast decyzja dotycząca płatności rolnośrodowiskowej za 2017 r. rażąco naruszała wskazane przepisy, gdyż przyznawała płatność z uwzględnieniem wariantu 1.1 zrównoważony system gospodarowania, a także wariantu 8.3.1 międzyplon ścierniskowy, mimo braku kontynuacji tego wariantu. Skarżąca kasacyjnie nie przejęła realizacji zobowiązania w ramach pakietu 8 ochrona gleb i wód wariantu międzyplon ścierniskowy, zatem płatność rolnośrodowiskowa za 2017 r. w tym wariancie (8.3.1) stronie nie przysługiwała.

Zasadnie także organy w sprawie uznały, co zaakceptował Sąd I instancji, że stwierdzenie nieważności dotyczy całej decyzji, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, ale tylko w przypadku, gdy decyzja zawiera odrębne elementy, z których każdy mógłby być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, czego w okolicznościach faktycznych sprawy nie odnotowano.

Brak w kodeksie postępowania administracyjnego wyraźnego przepisu dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Należy jednak podkreślić, że takie stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest jednak tylko w takiej sytuacji, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, a więc wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt 1147/11, LEX nr 1244493). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przyjmowany jest pogląd, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, pod warunkiem, że wady nieważności odnosiły się do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 628/07, LEX nr 506478). Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części, szczególnie wówczas gdy decyzja ta obejmuje kilka elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I GSK 877/08, LEX nr 594707).

Za niedopuszczalne w świetle powyższego należy zatem uznać stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej jakiegoś wariantu pakietu w ramach płatności rolnośrodowiskowej.

Tym samym wszystkie zarzuty dotyczące twierdzenia, że płatność rolnośrodowiskowa ma charakter podzielny, gdyż realizowana jest w ramach poszczególnych pakietów oraz wariantów, są nieusprawiedliwione.

Nie jest też zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wykazania w ramach przesłanki rażącego naruszenia prawa, jakie racje ekonomiczne i gospodarcze przemawiają za wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, z których wynika, że przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno interpretować w sposób rozszerzający oraz te, z których wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji oczywistego naruszenia prawa.

W ocenie NSA, podczas omawiania spornego zagadnienia, a mianowicie ustalenia treści pojęcia "rażącego naruszenia prawa", warto przywołać komentarz do art. 247 § 1 pkt 3 o.p., tj. przepisu stanowiącego odpowiednik art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach którego wskazuje się, że w starszym orzecznictwie na tle wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który do czasu wejścia w życie Ordynacji podatkowej miał także zastosowanie do decyzji w sprawach podatkowych i stanowił pierwowzór dla regulacji zawartej w komentowanym przepisie, prezentowane były poglądy, że wystąpienie naruszenia prawa w stopniu rażącym wymaga nie tylko oczywistości takiego naruszenia, lecz również wystąpienia dodatkowych przesłanek, takich jak poważne skutki społeczno-gospodarcze danej decyzji. W świetle tego orzecznictwa rażące naruszenie prawa zachodziło wówczas, gdy takie skutki były nie do pogodzenia z wymogami praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, "Gazeta Prawna" 1984/20; z 3 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1176/88, "Gospodarka i Administracja Państwowa" 1989/23 z komentarzem H. Starczewskiego; z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1, poz. 23). Barbara Adamiak, krytycznie odnosząc się do tego stanowiska, zauważyła, że wprowadzenie do wykładni "rażącego naruszenia prawa" wartości dodatkowych, w tym skutków społeczno-gospodarczych, pozostaje w sprzeczności z ograniczonym przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, który wyklucza możliwość pełnej oceny następstw prawnych naruszenia prawa (por. Glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9, poz. 100). W aktualnym orzecznictwie odstąpiono od przedstawionych wyżej poglądów, podkreślając, że ścisła wykładnia przepisów o stwierdzeniu nieważności nie dopuszcza możliwości uzupełniania ich o dodatkowe, nieprzewidziane w nich okoliczności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 listopada 2010 r., III SA/Po 577/10, LEX nr 757284). W wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1502/14, LEX nr 2032518, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji nie jest uzależnione od okoliczności, takich jak ocena skutków społecznych lub gospodarczych spowodowanych naruszeniem prawa. Dlatego nieuprawnione jest dokonywanie oceny wystąpienia wady decyzji określonej w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. przez pryzmat skutku, jaki decyzja ta wywołuje. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się jedynie, czy konkretny przepis został naruszony w sposób rażący. Niedopuszczalne jest zatem odwoływanie się do innych przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary (por. M. Niezgódka-Medek, w: S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. X. 2017, WKP 2017, s. 1296-1297).

Uzupełnić powyższe jeszcze wypada o argumentację dotyczącą charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 681/13, LEX nr 1519180).

Przepisów wyjątkowych nie należy więc interpretować rozszerzająco - exceptiones non sunt extendendae. Nie wolno zatem przypisywać im treści, których prawodawca wprost nie wyraził. Zauważyć także wypada, że ustawodawca, gdy ma wolę powiązania konkretnej treści regulacji ze skutkami, które dany przepis ma wywoływać, to wprost o tym stanowi. Przykładowo można wskazać na takie przepisy, także w zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczą one, np. władczych działań organów w zakresie zawieranych ugód, jak i wydawanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 121 k.p.a., regulującego skutki prawne ugody, zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Warto też dodać, że podczas oceny zwykłego naruszenia prawa, także nie uwzględnia się skutków takiego naruszenia. Jedynie prawodawca wprost w treści przepisów wskazuje, np. że sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwzględnienie pozaprawnych dodatkowych przesłanek, np. skutków społeczno-gospodarczych, wywoływanych przez indywidualny akt administracyjny, podczas przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, czy też racji ekonomicznych i gospodarczych przemawiających za wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Skutki ekonomiczne, społeczne czy gospodarcze są pozaprawnymi przesłankami i nie mogą one mieć jakiegokolwiek znaczenia podczas oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W świetle przedstawionej argumentacji także i ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).