Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1278/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art 157 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 28 ust 2, art 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], o odmowie wszczęcia na wniosek J. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r., Nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] GSM nr [...] "Ldz [...]" na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] w obrębie [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił J. Z., powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa i nieważności z mocy prawa. Wnioskodawca wskazał m.in., że wraz z żoną są współwłaścicielami działek nr [...], [...] i [...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. R. około 95 m od stacji bazowych. W jego ocenie, faktyczny zakres oddziaływania stacji bazowych ogranicza korzystanie z jego nieruchomości. Wskazał, że przy wydaniu pozwolenia na budowę nie zbadano kumulatywnego oddziaływania inwestycji, ponieważ organ winien sprawdzić, czy objęta wnioskiem inwestycja nie znajduje się w zasięgu oddziaływania innych nadajników radiokomunikacyjnych. Zdaniem wnioskodawcy organ w postępowaniu zwykłym błędnie określił krąg stron, wykluczając z postępowania właścicieli sąsiednich działek.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], GINB uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając ponownie ww. wniosek, Wojewoda wezwał J. Z. do wskazania norm prawnych, z których wywodzi swój interes prawny oraz nadesłania dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wnioskodawca wykonał ww. wezwanie, przedstawiając obszerna stanowisko i wypisy z rejestru gruntów dot. działek nr [...], [...], [...] oraz [...], stanowiących współwłasność z żoną J. Z.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...].

W uzasadnieniu organ nadzorczy, powołując się na treść art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, oraz przyjętą linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne m.in. z przyczyn podmiotowych. W ocenie organu I instancji, skoro działki wnioskodawcy nie mieszczą się w obszarze oddziaływania wyznaczonym ww. decyzją Prezydenta Miasta [...], to na tych działkach, które znajdują się w odległości ok. 95 m od przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, nie występuje oddziaływanie powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto z zatwierdzonego projektu budowlanego, jak i wydanej dla przedmiotowej inwestycji przez Prezydenta Miasta [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, wynika, iż obszary o przekroczonych dopuszczalnych poziomach pól elektromagnetycznych mające powstać w wyniku funkcjonowania rozbudowanej stacji bazowej występować będą w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludzi, na wysokości powyżej 24,85 m npt w maksymalnym zasięgu 26,4 m przed antenami. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej decyzji, wykonany dla przedmiotowej inwestycji Raport oddziaływania na środowisko uwzględnia sumaryczne (łączne) oddziaływanie pól elektromagnetycznych rozbudowywanej stacji i istniejącej stacji sieci [...]. Obszary o przekroczonych, dopuszczalnych poziomach pól elektromagnetycznych, powstałe w wyniku funkcjonowania obydwu stacji, występować będą na wysokości powyżej 23 m npt, w maksymalnym zasięgu do 29,2 m przed antenami.

W ocenie Wojewody ww. nieruchomości J. Z. znajdują się poza zasięgiem stacji bazowej, tak więc nie występuje oddziaływanie powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto organ nadzorczy wskazał, że pismem z dnia 2 listopada 2010 r. zobowiązano wnioskodawcę między innymi do przedłożenia dokumentu/dokumentów potwierdzających jego tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, który dokumentując ten tytuł prawny przedłożył wypis z rejestru gruntów. W wyroku NSA z dnia 24 czerwca 1983 r. sąd stoi na stanowisku, iż ewidencja jest jedynie zbiorem informacji, wobec czego nie można przez zapis lub zmianę zapisu w ewidencji ustanowić prawa (por. wyrok NSA, sygn. akt I SA 283/83).

Z powyższych względów organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] .

Odwołanie od ww. decyzji złożył J. Z., wskazując, że wykazał swój interes prawny w sprawie, który wynika z art. 77 i 78 Konstytucji, art. 28 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, e oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 46 ust. 1 i 10 ustawy Prawo ochrony środowiska, § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a, § 4, § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Ponadto w jego ocenie organ I instancji nie dokonał pełnej analizy dokumentów pod względem kumulacji pól elektromagnetycznych i oddziaływania na środowisko dwóch stacji bazowych [...] i [...].

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu GINB, podobnie jak organ I instancji, powołał się na treść art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki: NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97; WSA w Olsztynie z dnia 6 lipca 2010 r" sygn. akt SA/Ol 132/10; WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1748/07; NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08; WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 305/09; NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09; NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r" sygn. akt II OSK 626/08, WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07). Następnie wskazał, że J. Z. jest współwłaścicielem czterech działek nr ew. [...], [...], [...] i [...], położonych przy ul. K. w [...]. Powyższe potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...], księgi wieczystej nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...] - prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż odległość od budynku przy ul. S., na którym zaprojektowano sporną stację bazową do granicy najbliżej położonej działki skarżącego nr ew. [...] wynosi ponad 100 m. Ponadto GINB powołał się na treść § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) oraz stwierdził, że z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) wynika, iż obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2, jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. W załączonej do dokumentacji projektowej "Charakterystyce przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na środowisko", sporządzonej przez mgra inż. J. B. - biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, zawarta została informacja o zasięgu obszarów o gęstości mocy promieniowania >0,1 W/m2, obejmującą łączne oddziaływanie anten sieci [...] i [...]. Obszar ten znajdujący się na wysokości powyżej 23 m, nie obejmuje nieruchomości skarżącego. Z tych względów GINB wykluczył, że nieruchomości odwołującego się pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji w świetle przepisów ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego kumulacji pól elektromagnetycznych, które powodują uciążliwości dla środowiska w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu, GINB wskazał, że twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami przedstawionymi przez odwołującego się, który z tej okoliczności wywodzi swój przymiot strony. Ponadto odległość omawianej stacji bazowej od działek skarżącego wyklucza uznanie, że ogranicza ona zagospodarowanie ww. działek z punktu widzenia innych przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów J. Z., GINB wskazał, że są one gołosłowne. Z przywołanych w odwołaniu przepisów nie wynika interes prawny skarżącego, w szczególności w sytuacji, gdy argumentacja skarżącego sprowadza się wyłącznie do wymienienia przepisów, bez przytoczenia stanu faktycznego uzasadniającego ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do nieruchomości odwołującego się oraz bez dowodów potwierdzających ww. twierdzenia.

W wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, NSA stwierdził, iż nie można uznać za prawidłowe, że to do organu nadzorczego, do którego wpłynęło żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, należy dokonanie z urzędu pełnej analizy w zakresie spełnienia wymogów z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i to m.in. na podstawie ksiąg wieczystych, aktów notarialnych, czy też innych materiałów dowodowych, w celu stwierdzenia, iż żądanie skarżących pochodzi od podmiotu uprawnionego. To bowiem na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno- prawną.

Ponadto, jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 132/10, z brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] Nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa, poprzez błędną interpretację art. 28 k.p.a., art. 5 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 46 ust. 1, a w konsekwencji również art. 46 ust. 10 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a, § 4, § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć (...). Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organach administracji publicznej wynikających z art. 7 i 8 oraz 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy nadzorcze w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy błędnie zastosowały art. 157 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie już nieobowiązującym) odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Ww. przepis jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak było w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzekał o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd ugruntowany). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743).

Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednak działanie organu nadzorczego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest o tyle uzasadnione o ile z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Z problemem tym mamy do czynienia w sprawach o skomplikowanym charakterze prawnym i faktycznym z zakresu prawa budowlanego, ponieważ przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności winien być analizowany na podstawie art. 28 k.p.a., ale w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis wobec ww. przepisu k.p.a. Dodatkowo problem ten pogłębia problematyka związana z wyznaczeniem "obszaru oddziaływania obiektu", o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w przypadku gdy inwestycja oddziałuję na środowisko w drodze wytwarzanych przez nią immisji, w tym pól elektromagnetycznych.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak sam organ II instancji wskazał w zaskarżonej decyzji w szeroko rozumianych przepisach Prawa budowlanego istnieją normy prawne, które regulują kwestię ograniczenia zabudowy z uwagi na wytwarzane przez urządzenia pola elektromagnetyczne. GINB wskazał na takie przepisy, które dotyczą wyłączenie przyszłej, nieistniejącej zabudowy, natomiast w tym zakresie nie przeanalizował przepisów, które dotyczą istniejącej już zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wywodzi swój interes prawny z okoliczności, iż jest współwłaścicielem dwóch działek niezabudowanych (działki nr [...] i [...]), jak i dwóch zabudowanych (działki nr [...] i [...]). Organy obu instancji w ogóle pominęły te okoliczności nawet nie ustalając jaka zabudowa występuje na działkach skarżącego. Okoliczności te dla ustalenia interesu prawnego J. Z. mają istotne znaczenie z uwagi na obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, które odnoszą się do kwestii oddziaływania telekomunikacyjnych obiektów budowlanych. W dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na rozbudowę ww. stacji bazowej obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864). Zgodnie z brzmieniem § 9 tego rozporządzenia, przy określaniu usytuowania wolnostojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności:

1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku;

2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne.

Jak wynika z powyższego, przepisy ww. rozporządzenia w stosunku do nowoprojektowanych urządzeń telekomunikacyjnych, a więc i przedmiotowej stacji bazowej nakładają konkretne wymagania, które m.in. odwołują się do przepisów z zakresu Prawa ochrony środowiska. Przepisy Prawa ochrony środowiska mają też zastosowanie w odwrotnej sytuacji, na co wskazywał w swojej decyzji GINB, z uwagi na brzmienie § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. do nowoprojektowanych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Ponadto w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywał art. 122a Prawa ochrony środowiska, który stanowił, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku:

1) bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia;

2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie.

A zatem skoro skarżący powołuje się na kumulatywne oddziaływanie dwóch stacji bazowych [...] i [...], a z przepisów prawa wynikają określone obowiązki celem przeprowadzenia monitoringu poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w tym w sytuacji gdy mamy do czynienia ze zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia (czego dotyczy przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę), to nie ulega wątpliwości, że kwestie te, które mają wpływ na istnienie interesu prawnego J. Z., winny zostać ustalone po wszczęciu postępowania nieważnościowego, a nie na jego wstępnym etapie. Z formalnego punktu widzenia dopiero wszczęcie postępowania uprawnia organ nadzorczy do dokonania merytorycznej oceny polegającej na ustaleniu, czy na działkach skarżącego w miejscach dostępnych dla ludzi istnieje, czy nie istnieje przekroczenie dopuszczalnych norm promieniowania elektromagnetycznego. Brak przekroczenia dopuszczalnych norm będzie uprawniało organ nadzorczy do umorzenia postępowania nieważnościowego. W tym miejscu wskazania wymaga, że w decyzji z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] powołał się na treść art. 122a Prawa ochrony środowiska, wskazując, że bezpośrednio po rozpoczęciu użytkownika stacji, należy wykonać pomiary poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku. Organ nadzorczy na potrzeby przedmiotowego postępowania powinien ustalić, czy takie pomiary przeprowadzono dla przedmiotowej stacji z uwzględnieniem funkcjonującej w pobliżu drugiej stacji bazowej [...], i czy te pomiary są przeprowadzone zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Ustalenia te są konieczne dla prawidłowego zbadania czy w konkretnej sytuacji ograniczone będzie swobodne korzystanie z nieruchomości przez J. Z., z uwagi na funkcjonujące w sąsiedztwie urządzenie telekomunikacyjne zatwierdzone w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokumentacja, która stanowiła podstawę do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę winna spełniać m.in. wymagania w zakresie zachowania określonych norm promieniowania elektromagnetycznego. Jednak w będącej w dyspozycji organów nadzorczych i Sądu dokumentacji brak jest stosownych wyliczeń, potwierdzających ponad wszelką wątpliwość, czy przedstawione w dokumentacji kumulatywne funkcjonowanie dwóch stacji bazowych spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Dokumentacja ta nie uwidacznia też w jaki sposób dokonania ustalenia zasięgu pionowego i poziomego dla każdej z anten sektorowych.

A zatem z powyższych rozważań można wywieść tezę, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji normy art. 157 § 3 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych możliwe jest tylko wtedy, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, LEX nr 190574, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 433/09, LEX nr 596817; patrz też: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Niewątpliwie w niniejsze sprawie zachodzi taka okoliczność, co oznacza, że wniosek skarżącego winien być rozpoznany po wszczęciu postępowania nieważnościowego.

W odniesieniu do kwestii ustalenia stron postępowania nieważnościowego nie można zgodzić się z organami obu instancji, że dla ustalenia kręgu stron postępowania nieważnościowego wystarczy proste przetransponowanie tych stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Zgodzić się należy z poglądem, że w odniesieniu do spraw związanych z badaniem legalności wydanych pozwoleń na budowę, zasadniczo należy kierować się przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże przepis ten ma znaczenia w odniesieniu do tej fazy postępowania nadzorczego, w którym ocenie podlegają przepisy materialnoprawne, a nie fazy wstępnej o charakterze formalnoprawnym.

A zatem organ administracyjny, ustalając kręg stron w postępowaniu nieważnościowym w odniesieniu do podmiotów, które nie były adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę, a zgłaszają żądanie jej unieważnienia, winien dokonać nie tylko analizy formalnej legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Z taką właśnie okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z akt sprawy, skarżący nie brał udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej stacji bazowej natomiast złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ponadto organy administracyjne winny mieć na względzie, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może ograniczać możliwość jego zagospodarowania przez to, iż będzie oddziaływać ujemnie (w sposób naruszający konkretny przepis prawa) na nieruchomość leżącą w sąsiedztwie. Chodzi zatem o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego, np. emitującego o przekroczonych normach promieniowanie elektromagnetyczne. W niniejszej sprawie skarżący powoływał się na szereg przepisów prawa, z których wywodził swój interes prawny. Organy nadzorcze obu instancji nie odniosły się do wszystkich tych przepisów, na które powoływał się skarżący, co oznacza, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Wadliwość ta oznacza, że Sąd rozpoznając skargę nie może ustosunkować się do stanowiska skarżącego, które nie zostało w pełni poddane ocenie organów obu instancji. Dlatego Sąd na tym etapie postępowania uprawniony jest wyłącznie do wskazania naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego za organ administracyjny.

Z powyższych wywodów wynika, że w postępowaniu nieważnościowym w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ winien wyznaczyć każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu. Ponadto jeżeli żądający unieważnienia pozwolenia na budowę wskazuje na przedmiot ograniczeń swojego prawa do korzystania ze swoich nieruchomości, jak w tym przypadku na szkodliwe - zdaniem skarżącego - promieniowanie elektromagnetyczne, to zadaniem organu nadzorczego jest przede wszystkim ustalenie, jaka norma prawna określa prawa i obowiązki inwestora, i wnioskodawców odnoszące się do przedmiotu żądania; następnie ustalenie, czy norma ta była przedmiotem badania i ocen organu prowadzącego postępowanie zwykłe w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. W przypadku gdy do takich ustaleń nie doszło (chociaż winien to uczynić organ w postępowaniu zwykłym), to obowiązkiem organu nadzorczego będzie poczynienie stosownych ustaleń, które dadzą odpowiedź na pytanie, czy skarżący powinien brać udział w postępowaniu zwykłym, a przez to czy ma legitymację do wnioskowania o wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. i III. orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 tej ustawy.