Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 438/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 93, art. 96, art. 97 ust. 3 pkt 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1, par. 5, par. 9 ust. 1, par. 10.
journal: Dz.U. 2004 nr 268 poz 2663
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie WSA Elżbieta Naumowicz WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez N. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Strzelec Opolskich zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości działki nr A we wsi [...] na dwie działki, tj. nr B o pow. 0,0210 ha przeznaczonej pod poszerzenie gminnej drogi publicznej; nr C o pow. 0,3810 ha przeznaczonej pod projektowaną zabudowę mieszkaniową z usługami.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Zawiadomieniem z dnia 25 sierpnia 2009 r. Burmistrz Strzelec Opolskich poinformował N. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału działki nr A.

Postanowieniem z dnia 16 września 2009 r., nr [...], Burmistrz Strzelec Opolskich zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału, jako zgodny z ustaleniami obowiązującej "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie we wsi [...]", przyjętej uchwałą Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 kwietnia 2002 r., Nr LIV/374/02, (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 73, poz. 994), zarówno pod względem przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania wydzielanych działek. W wyniku wniesionego przez N. S. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 r. utrzymało mocy zaskarżone postanowienie.

W dniu 30 maja 2011 r., dokonano okazania i przyjęcia granic nieruchomości na gruncie, a następnie uprawniony geodeta sporządził projekt podziału działki, który zatwierdzony został decyzją Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 28 czerwca 2011 r., [...]. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 28 października 2011 r., nr [...].

Po otrzymaniu decyzji kasacyjnej Burmistrz ponownie zlecił uprawnionemu geodecie opracowanie wstępnego projektu podziału działki nr A, w celu zweryfikowania prawidłowości wykonania dotychczas zrealizowanych robót i opracowanej na ich podstawie dokumentacji. Po dokonaniu na miejscu (na gruncie), w dniu 18 maja 2012 r., przyjęcia prawnie obowiązujących granic nieruchomości, uprawniony geodeta sporządził kolejny wstępny projekt podziału działki. Przy czym, czynności tych dokonano bez udziału strony, pomimo prawidłowego jej zawiadomienia.

Zawiadomieniem z dnia 19 lutego 2013 r. Burmistrz poinformował N. S. o zakończeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału oraz o przysługujących mu uprawnieniach.

Decyzją z dnia 27 lutego 2013 r., nr [...], Burmistrz Strzelec Opolskich orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność N. S. - działki nr A z mapy [...] obręb [...], wpisanej w jednostce rejestrowej [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] - w ten sposób, że powstaną nowe działki gruntu, tj. działka nr B o pow. 0,0210 ha, przeznaczona pod poszerzenie gminnej drogi publicznej oraz działka nr C o pow. 0,3810 ha, stanowiąca pozostałą część nieruchomości, przeznaczona pod projektowaną zabudową mieszkaniową z usługami oraz projektowane drogi publiczne. Decyzja wydana została na podstawie art. 6 pkt 1, art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 96 ust.1, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 2 ust. 1, § 5, § 9 ust. 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268, poz. 2663). Graficzny sposób podziału oraz sposób przebiegu granic określony został w geodezyjnym projekcie podziału nieruchomości stanowiącym załącznik do decyzji wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych. Uzasadniając rozstrzygniecie organ podkreślił, że projekt podziału działki zatwierdzono z urzędu (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy). Wskazał, że grunt obejmujący wydzielaną działkę nr B, o pow. 0,0210 ha, zabudowany jest odcinkiem pasa drogowego urządzonej ulicy [...] w [...]. Działka ta położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem D, przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogowego drogi dojazdowej - o minimalnej szerokości jezdni 5 m, ul. [...] - która zaliczona jest do publicznych dróg gminnych (nr [...]). Ponadto, działka nr B graniczy z działkami: nr D, E i F stanowiącymi własność Gminy [...]. Posiada tym samym bezpośrednie połączenie z terenem publicznym obejmującym urządzony i ogólnodostępny pas drogowy.

Z kolei, w odniesieniu do projektowanej działki nr C o pow. 0,3810 ha, organ wskazał, że obejmuje ona niezabudowany użytek rolny i położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolam MU (teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej z usługami), symbolem L (teren projektowanej drogi lokalnej o minimalnej szerokości jezdni 6m) oraz symbolem D (teren projektowanej drogi dojazdowej o minimalnej szerokości jezdni 5m). Zaakcentował, że utrudnień w korzystaniu z tej działki w dotychczasowy sposób nie spowoduje wydzielenie działki nr B. Parametry i cechy działki nr C umożliwiają prawidłowe i racjonalne zagospodarowanie jej zgodnie z ustaleniami planu. Działka ta ma zapewniony dostęp do podstawowych urządzeń sieci infrastruktury technicznej zlokalizowanych w pasie drogowym ul. [...] i posiada bezpośredni dostęp do tej drogi publicznej, gdyż graniczy bezpośrednio z działką nr B. Spełnia tym samym wymóg z art. 93 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do stanowiska N. S. wyrażonego w toku postępowania, organ szeroko wyjaśnił, nawiązując do pisma z dnia 21 lutego 2013 r., że zmniejszenie powierzchni wydzielanej działki nr B do 0,0150 ha, byłoby niezgodne z obowiązującym planem, który jednoznacznie ustala przebieg linii rozgraniczających teren o charakterze funkcji publicznej, w tym granice działki nr B. Powierzchnia gruntu przeznaczonego w obowiązującym planie pod poszerzenie drogi publicznej wynosi 0,0210 ha, potwierdzają to prawidłowo wykonane roboty geodezyjne, a przebieg granicy działki jest taki sam jak na wstępnym projekcie podziału, wg. załącznika do postanowienia z dnia 16 września 2009 r. Organ podkreślił, że różnica między powierzchnią 0,0150 ha, wskazaną w postanowieniu wynika z zastosowanej pierwotnie przez geodetę metody obliczeń i opracowania wstępnego projektu podziału działki na kopii mapy zasadniczej, która nie stanowiła zaktualizowanej mapy i dlatego powierzchnia określona na wstępnym projekcie podziału zapisana została jako powierzchnia przybliżona. Wyjaśnił, że dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości przystąpiono do sporządzenia mapy z projektem podziału, o której mowa w art. 97 ust. 1a pkt 8 ustawy. Następnie, na podstawie danych pomiarowych uzyskanych na gruncie w trakcie czynności technicznych, uprawniony geodeta mógł dokonać obliczenia właściwej powierzchni wydzielanych działek. Otrzymana w ten sposób powierzchnia działki przeznaczonej pod poszerzenie drogi wynosząca 0,0210 ha jest ostateczna i wynika z danych pomiarowych oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawiązując do dokonanej oceny organ stwierdził, że sposób i cel podziału jest zgodny z planem miejscowym, a projekt podziału został opracowany zgodnie z wymogami formalnymi i uwzględnia wskazania zawarte w postanowieniu opiniującym.

Odwołanie od powyżej decyzji wniósł N. S., wnioskując o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, przez określenie powierzchni działki nr B na 0,015 ha, bądź o przekazanie sprawy Burmistrzowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 93 ust. 4 ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w zaskarżonej decyzji powierzchni działki nr B w rozmiarze 0,021 ha, w sytuacji gdy postanowieniem z dnia 16 września 2009 r., w przedmiocie zaopiniowania zgodności proponowanego planu podziału z ustaleniami planu miejscowego, przyjęto dla tej działki powierzchnię 0,015 ha.

- naruszenie art. 8 i 7 K.p.a., przez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób podważający zaufanie obywatela do organu władzy publicznej oraz z naruszeniem zasad praworządności, co miało wpływ na wynik postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący wskazał na naruszenie jego słusznego interesu, przez nieuprawnione poszerzenie terenu do przejęcia na własność Gminy Strzelce Opolskie, w związku z planowanym poszerzeniem drogi publicznej. Stwierdził, że postanowienie z dnia 16 września 2009 r., wydane w trybie art. 93 ust. 4 ustawy, jest wiążące przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zwrócił uwagę, że w decyzji SKO z dnia 28 października 2011 r., organ ten podał, że wielkość wyodrębnionych w postanowieniu powierzchni wiąże organ przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej podział. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania odwołujący wywiódł, że do ich naruszenia doszło w związku z wydaniem decyzji o treści, co do której strona nie miała świadomości, gdyż zgodziła się z treścią postanowienia.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie, przywołało regulacje art. 93 ust. 1 - 5, art. 94 ust. 1 ustawy i stwierdziło, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Wskazało również na regulacje art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 6 pkt 1 ustawy, a także § 9, § 10 i § 14 rozporządzenia. Dokonując analizy, na podstawie przywołanych wyżej przepisów, organ odwoławczy wskazał na dwuetapowość postępowania, czyli najpierw organ opiniuje (w formie postanowienia) zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego lub z decyzją o warunkach zabudowy, a następnie - na podstawie tego postanowienia opiniującego - dokonuje podziału nieruchomości w formie decyzji. Zaznaczył, że sporny podział działki w tej sprawie nastąpił w celu wydzielenia gruntu przeznaczonego pod poszerzenie istniejącej gminnej drogi publicznej. Organ dostrzegł, że projektowane do wydzielenia działki objęte są wyrysem z planu miejscowego świadczącym, że działka nr B wchodzi w skład obszaru o symbolu D, a działka nr C leży na obszarze o symbolach D, L i MU. Symbole te oznaczają: D - tereny dróg dojazdowych o minimalnej szerokości jezdni 5 m (§ 17 pkt 1 lit. c uchwały), L - tereny dróg lokalnych o dwóch pasach ruchu o minimalnej szerokości jezdni 6 m (§ 17 pkt 1 lit. b uchwały), MU - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami, o przeznaczeniu podstawowym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz funkcje usługowe komercyjne (§ 6 ust. 1 pkt 1 uchwały). Jednocześnie w § 6 ust. 3 planu określono zasady podziału na działki budowlane dla terenów oznaczonych symbolem MU, stanowiąc m.in., iż dla obiektów wolnostojących - minimalna szerokość frontu działki wynosi 20 m, zaś powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 1.200 m², a w przypadku wtórnych podziałów - 1.000 m². W świetle wskazanych zapisów planu organ odwoławczy uznał, że zatwierdzony podział nieruchomości N. S. jest zgodny z zasadą dokonywania podziałów określoną w art. 93 ust. 1 ustawy, gdyż uwzględnia wynikające z planu przeznaczenie terenu i jest niezbędny do realizacji celu publicznego, a wymiary działki nr C mieszczą się w ramach wyznaczonych treścią § 6 ust. 3 planu. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 5 ustawy wiąże organ przy zatwierdzaniu podziału, jednakże nie przesądza ono definitywnie o wielkości powierzchni wydzielanych działek. Zaznaczył, że celem pierwszego etapu postępowania jest ocena zgodności proponowanego podziału z planem i tylko w tym zakresie organ opiniujący wyraża swoje stanowisko. Podkreślił, że wstępny projekt podziału nieruchomości wyraźnie wskazywał wielkości przybliżone. Przy czym granice działek wytyczone na mapie z projektem podziału stanowiącym załącznik do kwestionowanej decyzji są natomiast identyczne z granicami zawartymi we wstępnym projekcie podziału. Na skutek weryfikacji pomiarów, dokonanej przez biegłego geodetę, zmieniły się jedynie dane dotyczące powierzchni działek. Zaznaczył, że odwołujący o tej zmianie wiedział już od chwili otrzymania decyzji z 28 czerwca 2011 r. Organ podniósł też, iż sporządzony projekt podziału spełnia wymogi § 9 ust. 1 rozporządzenia, co oznacza, że usunięte zostały braki opisane w decyzji z 28 października 2011 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł N. S., żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 93 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w zaskarżonej decyzji powierzchni projektowanej do wyodrębnienia działki nr B w rozmiarze 0,021 ha, w sytuacji, gdy w załączniku do postanowienia z dnia 16 września 2009 r. przyjmowano inną powierzchnię tej działki, tj. w rozmiarze 0,015 ha;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 i art. 7 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło z przekroczeniem zasady zaufania obywatela do organu władzy publicznej i praworządności;

- naruszenie interesu prawnego skarżącego, przez przygotowanie do przyszłego wywłaszczenia go w celu poszerzenia drogi publicznej części nieruchomości o powierzchni większej niż mógł się on tego spodziewać w świetle postanowienia z dnia 16 września 2009 r.

Podtrzymując twierdzenia przedstawione w odwołaniu, skarżący wskazał na kwestię związania organu wydającego decyzję postanowieniem opiniującym, w tym także jego załącznikiem (wstępnym projektem podziału).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Podkreśliło, że dokonany podział nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym, a powstałe w wyniku podziału działki będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla nich w tym planie.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skardze.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko procesowe wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającymi jej uchylenie. W ocenie Sądu, w badanej sprawie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, a wydając rozstrzygniecie na podstawie tych ustaleń organy nie naruszyły przepisów prawa.

W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Strzelec Opolskich zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości - działki nr A - stanowiącej własność skarżącego.

Nie jest sporne w tej sprawie, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelce Opolskie, wskutek jego zmiany przyjętej uchwałą Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 kwietnia 2002 r., Nr LIV/374/02 (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 73, poz. 994), działka skarżącego nr A przeznaczona została w części pod budowę drogi publicznej. Istotą sporu jest natomiast podana wielkość powierzchni działki w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, która nie jest wielkością tożsamą (identyczną) z postanowienia wyrażającego opinię.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje zatwierdzające podział nieruchomości wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Z treści przepisu art. 97 ust.1 tej ustawy wynika, że zasadniczo podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jednakże w art. 97 ust. 3 ustawy stanowi się o przypadkach, w których podziału nieruchomości można dokonać także z urzędu. Zgodnie z tą regulacją taki podział jest dopuszczalny wtedy, gdy jest niezbędny do realizacji celów publicznych (pkt 1), bądź gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, z uwagi na konieczność wydzielenia gruntu - z część działki skarżącego nr A - pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej, zaliczanej do kategorii dróg gminnych, oznaczonej w obowiązującym planie miejscowym symbolem D. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przedstawiony cel wszczęcia postępowania mieści się w hipotezie normy prawnej dopuszczającej dokonanie podziału z urzędu, określonej w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 ustawy, celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, do których w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), zalicza się drogi gminne. Skoro w obowiązującym planie miejscowym, wskutek jego zmiany uchwałą Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 kwietnia 2002 r., działka skarżącego nr A, przeznaczona została w części pod budowę drogi publicznej, zatem istniały podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. Ponadto Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 marca 2008 r., że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (opubl. LEX nr 453975). Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej także u.p.z.p.

Zgodnie art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać wtedy, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast na zasadzie art. 96 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Stąd przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, konieczne jest zbadanie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Według art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wspomnieć trzeba, że plan miejscowy określa między innymi przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Rozgraniczenie zatem nie może naruszać przeznaczenia działek, które ustalane jest w prawie miejscowym, a podział nieruchomości jest konsekwencją treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuszczalny jest tylko taki podział, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie miejscowym. Dostrzec też trzeba regulację art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w której ustawodawca przewidział rozwiązania dla kolizji interesów stanowiąc, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości lub jej części (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1297/09, LEX nr 554182).

Dlatego też, zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, a postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest postępowaniem dwuetapowym, co wynika z art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy. W pierwszym etapie wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje w formie postanowienia zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a następnie po uostatecznieniu się tego postanowienia, orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy, jest częścią postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a jego wydanie stanowi etap wstępny tego postępowania. Nie jest ono bowiem opinią wydawaną w odrębnym postępowaniu przez inny organ, o której mowa w art. 106 K.p.a. lecz jest ono wydawane przez ten sam organ, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział (por. uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99, LEX nr 36356).

Organ zatwierdzając podział nieruchomości, związany jest opinią o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Z uwagi na zarzuty skargi dostrzec należy, że związanie to dotyczy jedynie kwestii zasadniczej, która podlega zaopiniowaniu, a więc odnosi się wyłącznie do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Organ opiniujący nie wypowiada się zatem w sposób wiążący (ostateczny i definitywny) w innych kwestiach merytorycznych. Zauważyć ponadto trzeba, że przepis art. 93 ust. 2 ustawy wyznacza zakres, w jakim organ opiniując proponowany podział, może zbadać jego zgodność z planem miejscowym. Zakres ten jest ograniczony tylko co do dwóch aspektów, tj. przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Drugim kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest bowiem określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. W ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 923/10, LEX nr 864335).

Z uwagi na związanie opinią wydaną na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy przy zatwierdzaniu podziału przyjąć należy, że negatywna opinia przesądza o odmowie zatwierdzenia podziału. Niemniej jednak stwierdzić też trzeba, że pozytywna opinia, stanowi dopiero podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym, że wskazane przez organ w postanowieniu opiniującym, czy też w załączonym do niego wstępnym projekcie podziału, przybliżone wielkości działek mających powstać w wyniku podziału są wielkościami, które zostaną przyjęte w decyzji zatwierdzającej podział. W tym bowiem zakresie nie można uznać, że przy wydaniu decyzji zatwierdzającej podział, wstępny projekt podziału nieruchomości, w oparciu o który dokonywana jest ocena na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy, jest wiążący dla organu.

Powtórzyć wypada, że wydanie opinii dotyczy wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania. Określenie ostatecznych, definitywnych wielkości działek, jakie mają powstać w wyniku podziału nie mieści się natomiast w tym zakresie. Podane w postanowieniu wielkości nie są bezwzględnymi wielkościami. Opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych, a zatem podane wielkości w przybliżeniu są weryfikowane w następnym etapie postępowania podziałowego. Dopiero, gdy występuje zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych. (por. uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11, LEX nr 1264954). Oznacza to, że dopiero po pozytywnym zaopiniowaniu zgodności podziału z planem miejscowym organ zleca uprawnionemu geodecie wykonanie mapy z projektem podziału nieruchomości i dopiero na tym etapie postępowania następuje przyjęcie granic nieruchomości oraz określenie na mapie z projektem podziału dokładnej powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntów.

W niniejszej sprawie zgodność podziału nieruchomości skarżącego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, z obowiązującym planem miejscowym, stwierdzona została ostatecznym postanowieniem z dnia 16 września 2009 r. Ocena ta przeprowadzona została w oparciu o kryteria określone w art. 93 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji stwierdzić należy, że odmowa zatwierdzenia podziału nieruchomości, który został zaakceptowany powołanym postanowieniem, naruszałaby art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy. W postanowieniu tym nie mogły być zatwierdzone wielkości działek jakie miały zostać wydzielone na skutek podziału. We wstępnym projekcie podziału nieruchomości, w oparciu o który wydano opinię o zgodności podziału z planem miejscowym, powierzchnia wydzielonych działek określona została jedynie w przybliżeniu. Wartości te nie mogły zatem być wiążące dla organu przy sporządzaniu mapy z projektem podziału nieruchomości. Wielkość wydzielonych działek musi być bowiem określona w sposób dokładny. Wstępny projekt jest natomiast dokumentem, który określa przybliżone wartości. Na etapie oceny zgodności podziału z planem istotne jest przeznaczenie oznaczonego terenu, a nie ustalenie jego dokładnej powierzchni. Ponadto, dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii wydanej w trybie art. 93 ustawy, organ może przystąpić do przyjęcia granic nieruchomości i dokonać dokładnego ustalenia powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntów. Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości.

Z zapisu § 6 ust. 1 rozporządzenia wywieść można, że przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje dopiero przy opracowaniu mapy z projektem podziału. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w dniu 18 maja 2012 r., dokonano przyjęcia granic działki nr A z działkami sąsiednimi, z której to czynności sporządzono protokół. W protokole tym określono, że przyjęcie granic nastąpiło według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości, co odpowiada zapisowi § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Jednocześnie też, o terminie przyjęcia granic poinformowano pełnomocników skarżącego, zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r., czym zagwarantowano stronie udział w tej czynności.

W oparciu o przyjęte granice nieruchomości opracowano następnie mapę z projektem podziału, która spełniała wymogi z § 9 ust. 1 rozporządzenia i została załączona do decyzji zatwierdzającej ten podział. Wskazać przy tym należy, że dokonując podziału nieruchomości skarżącego organy były związane przeznaczeniem działek określonym w planie i nie mogły samodzielnie przesunąć linii rozgraniczającej teren o przeznaczeniu pod drogę, czyniąc zadość żądaniu skarżącego i wydzielając pod poszerzenie drogi działkę nr B o powierzchni 0,015 ha. Linie te wyznaczane są w sposób wiążący w planie miejscowym i skoro z zapisów planu wynika, że pod poszerzenie drogi należało wydzielić z działki skarżącego działkę o powierzchni 0,021 ha, to dokonując podziału organ nie mógł wydzielić na ten cel mniejszej nieruchomości. Takie działanie czyniłoby bowiem dokonany podział niezgodny z planem miejscowym. Wobec powyższego uznać należy, że wydzielając pod poszerzenie drogi publicznej działkę nr B o powierzchni 0,021 ha organy nie naruszyły przepisów prawa. Słusznie przy tym uznały, że zarówno wydzielona działka nr B, jak i działka nr C będą posiadały dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z mapy, działka nr B graniczy bowiem z nieruchomościami, na których urządzona jest droga publiczna (pod poszerzenie której wydzielono sporną działkę), a działka nr C graniczy bezpośrednio z działką nr B, przeznaczoną pod poszerzenie drogi. To z kolei powoduje, że dokonany podział był dopuszczalny nie tylko w świetle art. 93 ust. 1, ale także w świetle art. 93 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie podziału nieruchomości skarżącego nie naruszało przepisów prawa. Skoro organ przeprowadził postępowanie wstępne i wydał postanowienie o zgodności podziału z planem miejscowym, a następnie po przyjęciu granic nieruchomości sporządził projekt podziału, to istniały podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej ten projekt. Stwierdzić przy tym trzeba, że organy uzasadniły w sposób przekonujący w decyzji zasadność podziału, przytaczając ustalenia planu co do przeznaczenia terenu i pod tym kątem dokonały oceny projektowanego podziału nieruchomości. Ponadto wykazały, że dokonany podział jest dopuszczalny również w świetle art. 93 ust. 3 ustawy. Nie można tym samym postawić zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia przepisów prawa, czy to proceduralnego, czy też materialnego. W szczególności na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy, gdyż wydając zaskarżoną decyzję organy nie stosowały tych regulacji. Stanowią one podstawę prawną do wydania postanowienia opiniującego, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy. Wydając taką decyzję organ nie mógł natomiast określić przybliżonej powierzchni nieruchomości, tak jak to zostało oznaczone na mapie wstępnej, lecz zobowiązany był określić w sposób dokładny wydzielone działki gruntu. Ponadto, przy sporządzaniu projektu podziału związany był bezwzględnie zapisami planu, w tym odnoszącymi się do przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania. W związku z tym nie mógł dokonać podziału sprzecznego z przeznaczeniem terenu, z pominięciem linii rozgraniczających, wydzielając pod poszerzenie drogi nieruchomość o powierzchni mniejszej, niż powierzchnia konieczna do dokonania takiego poszerzenia. Wówczas bowiem niemożliwe byłoby zrealizowanie zgodnie z planem celu publicznego, dla urzeczywistnienia którego dokonany został przedmiotowy podział.

Uwzględniając powyższe, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.