Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 191/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B. M. Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe" od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego: rozbudowę Ł. Domu Pogrzebowego w J. wraz z utwardzeniem terenu, zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej do istniejącego zbiornika na ścieki, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem na wodę, wewnętrzną linią zasilającą (wlz) i zbiornikową instalacją gazu płynnego, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości J., gmina M. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Jako powód odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu M. B. wnioskowanego pozwolenia na budowę Starosta Ł., w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., podał okoliczność, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M..

W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. (reprezentowany przez pełnomocnika M. M.) domagał się jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Starosty [...] odwołujący zarzucił naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i dokładnego zbadania sprawy wskutek niepopartego żadnymi dowodami przyjęcia, jakoby planowana inwestycja negatywnie oddziaływała na środowisko, w tym na stan atmosfery oraz, jakoby zakłócała funkcję mieszkaniową obszaru, na którym ma zostać zlokalizowana,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego już Ł. Domu Pogrzebowego o krematorium stanowiące kontynuację funkcji obiektu,

- § 11 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2001 r.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, jakoby planowana rozbudowa Ł. Domu Pogrzebowego o krematorium mogła pogorszyć stan atmosfery,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że planowana rozbudowa Ł. Domu Pogrzebowego o krematorium narusza uzasadnione interesy osób trzecich,

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu korzystania z przysługujących mu praw do należącej do niego nieruchomości, co prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości,

- art. 22 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu wolności działalności gospodarczej skarżącego, które jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, w związku z brakiem zgody na rozbudowę istniejącego Ł. Domu Pogrzebowego o krematorium, stanowiące jedynie kontynuację istniejącej zabudowy,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy rzeczony projekt jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazanie ww. przepisów jako podstawy prawnej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy podstawą takiej decyzji może być tylko art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego,

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie tj. niewydanie postanowienia o obowiązku usunięcia przez skarżącego rzekomych naruszeń, o jakich mowa w art. 35 ust 1, co uniemożliwia późniejsze wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę;

Rozpatrując odwołanie Wojewoda na wstępie podkreślił, że kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił przy tym, że obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Negatywny wynik ustaleń co do owej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie przeznaczenie terenu inwestycji określa uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego błędnie oznaczono datę roczną wydania przedmiotowej uchwały jako "2001 r."). W świetle tego aktu działki objęte wnioskiem inwestora znajdują się w obszarze o symbolu J1 ZDP. Zgodnie z § 25 ust. 20 uchwały jest to teren zabytkowego zespołu dworsko parkowego wpisanego do ewidencji dóbr kultury Wojewoda we wsi J., ze wskazaniem:

1) teren objęty strefą pośredniej ochrony konserwatorskiej,

2) adaptacja szpitala zlokalizowanego w zabytkowym dworze wpisanym do ewidencji jw.,

3) wszelkie prace przy obiekcie dworu podlegają opiniowaniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Wojewody z punktu 1 powyższej regulacji wynika, że teren zabytkowego zespołu dworsko parkowego objęty jest strefą pośredniej ochrony konserwatorskiej. Ustalenia ogólne miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zawarte w § 12 ust. 2 pkt 14 lit. "a" i "b", wskazują natomiast, że na obszarach położonych w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej obowiązuje ochrona i konserwacja układu urbanistycznego i substancji architektonicznej. Zabrania się dokonywania zmian kompozycji urbanistycznej w zakresie rozplanowania ulic, placów, działek, gabarytów zabudowy, dominant i akcentów architektonicznych, linii zabudowy, kompozycji zieleni, rzeźby terenu. Z tego też względu, w ocenie organu, rozbudowa przedmiotowego budynku zakładu usług pogrzebowych nie jest możliwa. Powyższy przepis wprowadza bowiem bezwzględny zakaz zmiany gabarytów zabudowy, zatem również rozbudowy istniejących obiektów w tym m.in istniejących budynków, co należy rozumieć, iż zabrania również ich rozbudowy.

Dodatkowo organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że ustalenia ogólne planu zawarte w § 6 wskazują, iż zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu gminy zmierzają do wprowadzenia ładu przestrzennego, podniesienia walorów ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazowego, dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej, uwzględniając zasady zrównoważonego rozwoju. W szczególności nie mogą naruszać walorów przyrodniczych i krajobrazowych gminy, stanowiących elementy krajowego systemu obszarów chronionych. Dopuszcza się inwestowanie jedynie zgodne z ustalonym w planie przeznaczeniem (funkcją) oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów - oznaczonych na rysunkach planu stanowiących załączniki do uchwały odrębnymi symbolami i ograniczonych za pomocą linii rozgraniczających.

Ponadto zgodnie z ustaleniami § 7, przy zagospodarowaniu terenów, oprócz zasad zawartych w rozdziale III § 16-24, obowiązują przepisy szczególne zawierające inne ograniczenia lub zasady dysponowania terenami czy też zawierające inne ograniczenia odnośnie prowadzenia określonych rodzajów działalności przez właścicieli lub inne osoby dysponujące tymi gruntami i terenami. Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 planu, dla niektórych terenów oprócz zasad dotyczących przeznaczenia, obowiązują warunki wynikające z przynależności danego terenu do następujących stref ochronnych, zawarte w rozdziale II § 5 -15, w tym m.in.: ochrony konserwatorskiej, ochrony archeologicznej, Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego, Otuliny Nadwieprzańskiego Parku Krajobrazowego. Warunki obowiązujące w strefach A ustanowionych w celu ochrony środowiska i przyrody oraz krajobrazu i dóbr kultury zawarte w rozdziale II § 11 i 12 mają pierwszeństwo przed zasadami zagospodarowania terenu zawartymi w § 16-24 rozdziału III.

Z kolei § 9 planu wprowadza na terenie gminy zakaz lokalizacji obiektów szczególnie uciążliwych i mogących naruszyć stan środowiska, z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej służącej jego ochronie. W stosunku do obiektów, które mogą budzić wątpliwości co do skali wpływu na środowisko, na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane jest przedłożenie stosownych ocen oddziaływania na środowisko. Projekt budowlany inwestycji musi uwzględniać rozwiązania zapewniające zanik oddziaływania poza granicami działki.

Zgodnie z ustaleniami § 10 planu, tereny dla których plan miejscowy przewiduje przeznaczenie inne od dotychczasowego, mogą być do czasu zagospodarowania zgodnie z planem użytkowane w sposób dotychczasowy. Na terenach tych zakazuje się rozbudowy istniejących obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie, dopuszcza się możliwość modernizacji istniejących obiektów w celu poprawy warunków bytowych, a także dopuszcza się wprowadzenie form niekubaturowych lub obiektów niezwiązanych trwale z gruntem o charakterze przenośnym.

Zgodnie natomiast z § 11 ust. 5 planu, na terenie gminy wprowadza się zakaz lokalizacji obiektów mogących pogorszyć stan higieny atmosfery. Stopień uciążliwości tych obiektów winien mieścić się w granicach władania terenu przez dysponenta tych obiektów.

Wojewoda stwierdził, że ww. ustalenia ogólne winny być uwzględniane przy ocenie funkcji nowej przewidzianej w ramach rozbudowy istniejących usług pogrzebowych. Z ustaleń tych wynika natomiast, że nie mogą to być usługi każdego rodzaju. Planowane usługi, z uwagi czy to na ich zakres, czy też na ich charakter, nie mogą naruszać harmonii i ładu ukształtowanego istniejącą zabudową na terenie o symbolu J1 ZDP, jak i terenów przyległych, tj. m.in. terenów zabudowy zagrodowej (z funkcją mieszkaniową). W tym zaś kontekście – zdaniem organu – trudno uznać, iż działalność związana z prowadzeniem usług, w tym spopielania zwłok, nie zakłóci istniejącej funkcji mieszkaniowej tego obszaru. Nie sposób bowiem uznać, by spopielarnia zwłok pozostawała bez wpływu na standard zamieszkania okolicznych mieszkańców. Organ odwoławczy podkreślił, że uciążliwość związana z tego rodzaju działalnością nie musi oznaczać wyłącznie czynników spostrzegalnych, takich jak zwiększony ruch pojazdów, wzmożony hałas czy też emisje szkodliwych związków. Uciążliwościami są bowiem również inne odczuwalne pogorszenia warunków życia na obszarze sąsiednich działek, w szczególności w zakresie oddziaływania emocjonalnego i psychologicznego na właścicieli i użytkowników działek sąsiednich. Omawiane zapisy planu chronią mieszkańców przed tego typu uciążliwościami. Projektowana rozbudowa zakładu pogrzebowego o pomieszczenia pełniące funkcje spopielarni zwłok, w których przewidziano piec do kremacji z kominem spalinowym pieca kremacyjnego wyprowadzonym 3 m ponad dach spopielarni, w otoczeniu zabudowy zagrodowej, powoduje obawy w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi oraz ochrony przylegającej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co potwierdzają protesty mieszkańców oraz doniesienia medialne.

Reasumując Wojewoda wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w obrębie działek należących do inwestora, jednak z uwagi na pozostałe zapisy planu, w tym w szczególności art. 12 ust. 2 pkt 14 lit "a" i "b’", planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że wydane w sprawie stanowisko Konserwatora Zabytków może mieć wyłącznie znaczenie posiłkowe (uzupełniające), a nie główne i rozstrzygające. To bowiem organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany ustalić jakie zapisy planu odnoszą się do inwestowanych działek i dokonać ich interpretacji.

M. B. – reprezentowany przez adwokata A. C. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną Wojewody. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się organu odwoławczego zarówno co do zarzutów zawartych w odwołaniu, jak i do kluczowych kwestii, które podał organ pierwszej instancji uzasadniając swoją decyzję, w szczególności zaś do wskazanych przez Starostę Ł. - a zakwestionowanych w odwołaniu przez stronę - podstaw odmowy udzielenia pozwolenia na rozbudowę, tj. możliwego pogorszenia emisji do powietrza produktów spalania oraz przyczyn, dla których uznano, że planowana inwestycja narusza zasady poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażone w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego;

- art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego rozbudowę istniejącego już Ł. Domu Przedpogrzebowego o krematorium stanowiące kontynuację funkcji obiektu w sytuacji, gdy brak jest - w istniejącym stanie prawnym - podstaw dla takiego stanowiska;

- art. 6 k.p.a. poprzez wprowadzanie ograniczeń w zakresie władztwa skarżącego nad nieruchomością, które nie wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (w planie nie istnieje żaden zakaz prowadzenia działalności usługowej na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja; w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma również zapisu, z którego wynikałby obowiązek pozostawania przez planowaną rozbudowę w zgodzie z funkcją mieszkaniową terenu, niezależnie od faktu, iż wnioskowana inwestycja takowej nie narusza);

art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i dokładnego zbadania sprawy wskutek abstrakcyjnego przyjęcia, niepopartego żadnymi dowodami, jakoby planowana inwestycja negatywnie wpływała na walory przyrodnicze czy krajobrazowe gminy, rolniczą przestrzeń produkcyjną, a przy tym stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi czy pozostawała w sprzeczności z istniejącym ładem i porządkiem;

- art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu obu skarżonych decyzji stanowiska Starosty [...] skierowanego do Społecznego Komitetu Protestacyjnego M. J. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w szczególności zaś niewyjaśnienie stronom postępowania zasadności zmiany przesłanek dla przyjęcia, w bardzo krótkim czasie - zupełnie odmiennego stanowiska organu pierwszej Instancji w rozpoznawanej sprawie;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego skutkujący pominięciem istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, jaką było zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę oraz decyzji o dopuszczeniu do użytkowania obiektu pod nazwą Ł. Dom Przedpogrzebowy w czasie, gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M., co nie stało w sprzeczności z "kubaturą" obiektu - na co powołuje się obecnie organ administracji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia, mianowicie:

- § 12 ust. 2 pkt 14 lit. "a" i "b" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. o zmianie planu) poprzez jego błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie, bowiem wbrew wykładni systemowej, logicznej i językowej tych zapisów Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji przyjął,

iż rozbudowa budynku strony nie jest możliwa gdyż wymienione zapisy planu wprowadzają "bezwzględny zakaz zmiany gabarytów zabudowy, zatem również rozbudowy istniejących obiektów, w tym m. in. rozbudowy istniejących obiektów";

- § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r.) poprzez:

a) błędne przyjęcie jakoby powołany zapis mógł stanowić skuteczną zaporę w udzieleniu pozwolenia na rozbudowę Ł. Domu Przedpogrzebowego, podczas gdy są to jedynie ustalenia ogólne planu, z których nie można wnioskować dopuszczalnej zabudowy na obszarze objętym inwestycją (w przypadku terenu J1 ZDP nie ma natomiast żadnego przepisu, który stałby na przeszkodzie lokalizacji spopielarni);

b) niczym niepoparte twierdzenie, jakoby planowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z zastaną harmonią i porządkiem ukształtowanym istniejącą zabudową na rozpatrywanym obszarze, podczas gdy stanowi ona kontynuację rozpoczętej pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i funkcjonującej już inwestycji pod nazwą Ł. Dom Przedpogrzebowy;

c) błędne przyjęcie, jakoby planowana inwestycja miała pozostawać w zagrożeniu dla funkcji terenów przyległych tj. terenu zabudowy zagrodowej z funkcją mieszkaniową, podczas gdy nieruchomość skarżącego znajduje się w innym obszarze gminy (J1 ZDP), dla którego istnieją odrębne warunki zagospodarowania terenu (w tym względzie skarżący stwierdził, że organ drugiej Instancji, nie dysponując przepisem, który nakazywałby dbanie o zgodność z funkcją mieszkaniową na terenie objętym inwestycją, próbuje, sprzecznie z prawem posiłkować się przepisami obowiązującymi na terenie przyległym);

- § 9 i § 11 ust. 5 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r.) w postaci wadliwego przyjęcia, jakoby planowana rozbudowa Ł. Domu Przedpogrzebowego o spopielarnię mogła pogorszyć stan atmosfery, a przy tym stanowiła inwestycję szczególnie uciążliwą i mogącą pogorszyć stan środowiska, a nadto poprzez niezrozumiałe, niejasne i nieprecyzyjne odniesienie wskazanych zapisów do wymagań w zakresie przedłożenia przez inwestora oceny oddziaływania na środowisko;

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę Ł. Domu Przedpogrzebowego, podczas gdy rzeczony projekt jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu korzystania z przysługujących mu praw do należącej do niego nieruchomości, bez podstawy ku temu wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co prowadzi do bezprawnego ograniczenia prawa własności nieruchomości,

- art. 22 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczeniu wolności działalności gospodarczej skarżącego, które jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, w związku z brakiem zgody na rozbudowę istniejącego Ł. Domu Przedpogrzebowego o spopielarnię, stanowiącego jedynie kontynuację istniejącej zabudowy, który to zakaz nie znajduje oparcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Ponadto zwrócił się o:

- dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu z uwierzytelnionej kopii decyzji Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Ł. Domu Przedpogrzebowego,

- zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ wskazał, że Konwencja Sztokholmska w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych, sporządzona w Sztokholmie w dniu [...] maja 2001 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 14 poz. 76), którą Polska podpisała w 2001 r., wskazuje krematoria jako możliwe źródło uwalniania szkodliwych substancji. Jednym z postanowień Konwencji jest zobowiązanie do ciągłej minimalizacji lub ostatecznego wyeliminowania uwolnień środowiska: dioksyn i furanów (PCDD/Fs), heksachlorobenzenu (HCB) oraz polichlorowanych bifenyli (PCBs), które są uwalniane między innymi przez spopielarnie zwłok. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) wyłączyło jednak formalnie krematoria spod możliwości kontroli środowiskowej przewidzianej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). Zatem nawet jeżeli prawo unijne takiej kontroli środowiskowej nie wyklucza (vide dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - Dz. Urz. UE.L.26 z dnia 28 stycznia 2012 r.), to brak jest bezpośrednio obowiązujących w Polsce podstaw prawnych do wdrożenia takiej kontroli środowiskowej. Jak wyżej wskazano, polski prawodawca krematoriów do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zalicza. Taki stan prawny może budzić zastrzeżenia, zwłaszcza w kontekście treści art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych (Dz. Urz. L. 158 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), który zobowiązuje Państwa Członkowskie do uwzględnienia konieczności stosowania takich urządzeń, które nie powodują powstawania i uwalniania substancji wymienionych w załączniku III do rozporządzenia nr 850/2004 (dioksyny, furany, hekschlorobenzen). Krematoria - według obowiązującej w Polsce od dnia 21 stycznia 2009 r. Konwencji Sztokholmskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych - są wymienione jako źródło niezamierzonego uwalniania takich szkodliwych substancji (załącznik C część III d). Dla potwierdzenia ww. argumentacji organ wskazał dwie publikacje naukowe ("Dioksyny", dr hab. inż. A. Grochowalskiego oraz "Trwałe zanieczyszczenia organiczne w środowisku. Niska emisja" Warszawa 2009, Instytut Ochrony Środowiska, Ministerstwo Środowiska) oraz stanowisko Komisji Europejskiej w przedmiocie petycji 0219/2008 dotyczącej budowy krematorium w mieście Bilbao, które wskazują na konieczność zabezpieczenia interesu publicznego przed niekorzystnym oddziaływaniem krematorium na środowisko życia i zdrowia ludzi oraz przyrodę. Projektowany do zainstalowania piec do spopielania zwłok ma wydajność do 1200 kremacji rocznie (5-6 na dobę). W przedłożonym projekcie budowlanym wskazano m.in. - niska emisja zanieczyszczeń, w procesie dopalania nie powstają dioksyny oraz furany, jednak – jak zauważył organ odwoławczy – nie podano informacji w zakresie hekschlorobenzenu (HCB) oraz polichlorowanych bifenyli (PCBs).

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego adwokat A. C. poinformował Sąd, że jego mocodawca zmarł w dniu [...] marca 2017 r. Jednocześnie wskazał, że jedynym następcą prawnym zmarłego M. B. jest jego syn K. B.. Na potwierdzenie powyższych okoliczności adwokat A. C. przedłożył odpis skrócony aktu zgonu M. B. z dnia [...] marca 2017 r. wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w T. oraz akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi M. B.

i jednocześnie podjął przedmiotowe postępowanie z udziałem następcy prawnego zmarłego skarżącego M. B. – jego syna K. B., który zgłosił swój udział w postępowaniu (k.31).

Na rozprawie sądowej w dniu [...] lipca 2017 r. Sąd - uwzględniając wniosek zawarty w skardze - dopuścił dowód z dokumentu w postaci uwierzytelnionej kopii decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - rozbudowę Ł. Domu Przedpogrzebowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 30 listopada 2016 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie, w zakresie w jakim wskazują, iż jednym z podstawowych warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunek ten wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r . Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.290 ze zm.) – dalej jako "Pr. bud."

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

Istotne uwagi w tym zakresie poczynił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05 wskazując, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 Pr.bud. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 179/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 611/11 – dostępne w CBOSA). Również w doktrynie przyjmuje się, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s.468).

Ze względu zatem na konstytucyjnie chronione prawo własności, obejmujące prawo do zabudowy nieruchomości, odmowa zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W razie zaś spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr.bud., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pr. bud.).

W sprawie niniejszej organ administracji uznał, że inwestycja w zakresie rozbudowy Ł. Domu Pogrzebowego, zaprojektowana na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości J., gmina M., jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 5 lutego 2003 r. Nr 13, poz. 787 ze zm.).

Powyższa ocena w szczególności odnosiła się do dyspozycji § 12 ust. 2 pkt 14 lit "a" i "b" w zw. z § 25 ust. 20 ww. uchwały. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że pierwszy z przywołanych przepisów określa przeznaczenie i warunki zagospodarowania obszaru oznaczonego w planie symbolem J1 ZDP, w obrębie którego zlokalizowany jest teren projektowanej inwestycji, kwalifikując ten obszar jako teren "zabytkowego zespołu dworsko-parkowego", objęty pośrednią ochroną konserwatorską. Z § 12 ust. 2 pkt 14 lit "a" i "b" wynika natomiast, że na obszarach położonych w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej obowiązuje ochrona i konserwacja układu urbanistycznego i substancji architektonicznej oraz zabrania się dokonywania zmian kompozycji urbanistycznej w zakresie rozplanowania ulic, placów działek, gabarytów zabudowy, dominant i akcentów architektonicznych, linii zabudowy, kompozycji zieleni, rzeźby terenu.

Przeszkodę w realizacji przedmiotowej inwestycji w obrębie strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej organy upatrywały w wynikającym w przytoczonych wyżej regulacji zakazie dokonywania zmian kompozycji urbanistycznej w zakresie gabarytów zabudowy. Zdaniem organów projektowana rozbudowa Ł. Domu Pogrzebowego ze swej istoty prowadzić bowiem będzie do powiększenia gabarytów już istniejącego obiektu, a tym samym do powiększenia gabarytów zabudowy, co bezpośrednio naruszałoby powyższy zakaz. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Przedstawiona przez organy interpretacja zakazu wprowadzonego w § 12 ust. 2 pkt 14 lit "a" i "b" planu miejscowego ma bowiem charakter rozszerzający i jako taka jest niedopuszczalna.

W przekonaniu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę użyte przez uchwałodawcę w powołanym przepisie pojęcie "gabaryty zabudowy" nie może być utożsamiane z gabarytami poszczególnych obiektów budowlanych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wymogi określone w tym unormowaniu dotyczą zmian kompozycji urbanistycznej w ramach ochrony wartości kulturowych w odniesieniu do obiektów objętych pośrednią ochroną konserwatorską – co potwierdza umiejscowienie powyższych przepisów w strukturze planu miejscowego (§ 12 znajduje się w rozdziale II, podrozdziale "Ochrona Wartości Kulturowych", natomiast § 25 ust. 20, określający przeznaczenie terenu o symbolu J1 ZDP – w rozdziale IV "Zasady zagospodarowania dla terenów o specyficznym charakterze"). Sformułowany zakaz zmiany "gabarytów zabudowy" winien być zatem odczytywany właśnie w kontekście ochrony całościowej kompozycji urbanistycznej danego terenu, podlegającego ochronie konserwatorskiej ze względu na swe walory kulturowe. W ocenie Sądu chodzi tu więc o zakaz lokalizowania na danym terenie obiektów, które znacznie różniąc się (m.in. pod względem gabarytów) od obiektów już istniejących, naruszałyby urbanistyczną kompozycję terenu. Brak jest natomiast podstaw, by zakaz ten interpretować rozszerzająco, tj. jako zakaz jakichkolwiek zmian w zakresie parametrów poszczególnych obiektów budowlanych, w tym ich powierzchni bądź kubarury. Słuszność takiej interpretacji planu miejscowego pośrednio potwierdza załączona do skargi decyzja ostateczna Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielająca pozwolenia na rozbudowę Ł. Domu Pogrzebowego w Jaszczowie (wydana w okresie obowiązywania tego samego planu miejscowego).

Z powyższych względów Sąd doszedł do wniosku, że przekonanie organów, iż projektowana obecnie rozbudowa przedmiotowego budynku, powodując zmianę gabarytów tego obiektu, w konsekwencji prowadzić będzie również do zmiany gabarytów zabudowy terenu objętego pośrednią ochroną konserwatorską, na którym budynek ten jest położony, a tym samym naruszać będzie dyspozycję § 12 ust. 2 pkt 14 lit "a" i "b" uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M., jest niezasadne. Istotne w tym aspekcie jest stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], nie wnosząc szczególnych uwarunkowań, dopuścił możliwość realizacji planowanej inwestycji w obrębie działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości J., gmina M., przy użyciu rozwiązań analogicznych (materiały wykończeniowe, kolorystyka etc.), jak na budynku rozbudowywanym. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że również Starosta Ł. w skierowanym do Społecznego Komitetu Protestacyjnego M. J. piśmie z dnia [...] października 2016 r. znak: [...], prezentował stanowisko całkowicie odmienne od stanowiska wyrażonego później w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. W powołanym piśmie organ pierwszej instancji przyznał, że planowana spopielarnia we wsi J. jest inwestycją kontrowersyjną ze względów społecznych. Stwierdził jednak również, że złożony protest przedstawia emocje i nastroje części mieszkańców, lecz pozbawiony jest argumentów merytorycznych i nie jest poparty żadnymi przepisami prawa. Powyższe powala przypuszczać, że późniejsze odstąpienie przez Starostę L. od przytoczonego stanowiska i wydanie w sprawie rozstrzygnięcia odmownego w istocie podyktowane było właśnie presją wynikająca ze sprzeciwu społeczności lokalnej.

W ocenie Sądu za nieuzasadnioną uznać także należy ocenę organów administracji wskazującą na brak zgodności projektowanej rozbudowy z ustaleniami ogólnymi planu miejscowego zawartymi w przepisach rozdziału II uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2002 r. Pojęcie "zgodności" z planem miejscowym należy rozumieć wąsko, a zatem "brak zgodności" określonego przedsięwzięcia z planem winien wynikać jednoznacznie z treści konkretnego przepisu planu, odnosząc się do konkretnego parametru (elementu) planowanego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie nie zostało natomiast wykazane (poparte szczegółową analizą rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym), jakoby projektowana inwestycja miała charakter "obiektu szczególnie uciążliwego i mogącego naruszać stan środowiska", przez co nie sposób przychylić się do lakonicznego twierdzenia Wojewody o braku zgodności przedmiotowej inwestycji z § 9 planu. Nie zostało również w żaden sposób wykazane, jakoby projektowany obiekt mógł pogorszyć stan higieny atmosfery, stąd za równie dowolne uznać należy powoływanie się na niezgodność projektu budowlanego z § 11 ust. 5 planu. Poza sporem jest przy tym, że projektowana inwestycja nie jest zaliczona do żadnej z kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. Nr 2013, poz. 1397 ze zm.). Argumentacja oparta o postanowienia Konwencji Sztokholmskiej i opracowania naukowe nie może być uwzględniona już choćby z tego względu, że została wskazana dopiero w odpowiedzi na skargę, a nadto, nawet jeśli spopielarnia zwłok oddziaływuje do pewnego stopnia negatywnie na środowisko, to jeśli nie jest to oddziaływanie znaczące w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, to brak jest podstaw do wdrożenia odpowiedniego postępowania w tym przedmiocie. W konsekwencji w takiej sytuacji należy uznać za niedopuszczalną odmowę udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko. Cechy dowolnej oceny nosi również twierdzenie, iż projektowana rozbudowa Domu Pogrzebowego zakłóci występującą na terenach sąsiednich funkcję mieszkaniową.

Ocena organów w powyższym zakresie nie spełnia zatem wymogów wynikających z dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i winna zostać rzetelnie uzupełniona w toku ponownego rozpatrywania wniosku inwestora.

Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą ponadto pod uwagę stanowisko Sądu kwestionujące zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji - rozszerzającą interpretację § 12 ust. 2 pkt 14 lit "a" i "b".

Z tych wszystkich względów – wobec stwierdzenia, iż kontrolowane decyzje organów obu instancji naruszają prawo materialne oraz przepisy postępowania w sposób, który odpowiednio wpłynął oraz mógł wpłynąć na wynik sprawy – Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.