Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1025/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1341/12 w sprawie ze skargi K. S. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od K. S. na rzecz Komendanta Powiatowego Policji w G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1341/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w G. z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, stwierdził bezskuteczność czynności.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

K. S. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w G. o zwrot miesięcznych kosztów dojazdu w kwocie 109 zł miesięcznie z miejscowości, w której zamieszkuje do miejsca pełnienia służby, na podstawie cen biletów autobusowych ustalonych dla województwa zachodniopomorskiego, składając odpowiednie wnioski w tym przedmiocie: z 18 kwietnia 2012 r. za okres luty i marzec 2012 r., z 12 maja 2012 r. za kwiecień 2012 r., 24 września 2012 r. za okres maj, czerwiec, lipiec i sierpień 2012 r., z 5 października 2012 r. za wrzesień 2012 r. Wskazał, że w jego przypadku trasa przejazdu obejmuje dojazd od stacji najbliższej miejsca zamieszkania w N. do stacji najbliższej pełnienia służby w G. i wynosi 6 km.

Pismem z 15 października 2012 r., [...], Komendant Powiatowy Policji w G., w odpowiedzi na wymienione wyżej wnioski odmówił K. S. wypłaty żądanego świadczenia. Organ wskazał, że czas dojazdu funkcjonariusza od miejscowości zamieszkania w N. do miejsca pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w G. i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, nie przekracza dwóch godzin. N. zlokalizowane są na trasie przejazdu autobusu PKS linii nr 1 i jako funkcjonariuszowi, K. S. przysługuje uprawnienie do bezpłatnych przejazdów na tej linii, na podstawie legitymacji służbowej. Wynika to z regulaminu przewoźnika – PKS w S. Spółka z o.o. Organ uznał, że autobus linii nr 1 stanowi jedyny, najdogodniejszy i bezpłatny środek publicznego transportu zbiorowego na trasie dojazdu wnioskodawcy do miejsca pełnienia służby. Zauważył również, że K. S. nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o ponoszonych kosztach w związku z dojazdami innymi środkami komunikacji do miejsca pełnienia służby. Z powyższych względów Komendant uznał, że K. S. korzystał z jedynego dostępnego i przy tym bezpłatnego środka komunikacji linii autobusowej PKS nr 1 i zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej, w wysokości ceny biletów za przejazd autobusem, mu nie przysługuje.

23 października 2012 r. K. S. wezwał Komendanta Powiatowego Policji w G. do usunięcia naruszenia prawa określonego w art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.).

Powołując się na treść art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji K. S. wskazał, że zwrot kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Tylko zawarcie umowy z przewoźnikiem będącym podmiotem państwowym i wykupienie u niego prawa do bezpłatnych przejazdów w roku kalendarzowym 2011, mogłoby – w jego ocenie – stanowić podstawę do odmowy wypłaty mu świadczenia.

K. S. podniósł, że Komendant Wojewódzki Policji w S. nie wykupił w powyższym okresie uprawnień do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji na trasie N. – G., wobec czego bezpodstawnie i z naruszeniem prawa odmówiono mu zwrotu kosztów dojazdów.

Zdaniem skarżącego, prawo funkcjonariusza do zwrotu kosztów przejazdów do miejsca pełnienia służby wynika bezpośrednio z mocy ustawy. Powoływanie się przez organ na regulamin PKS w S. i stawianie regulaminu tej Spółki, jako aktu nadrzędnego nad ustawą o Policji, nad ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, jest naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącego przyznane przez przewoźnika, jakim jest PKS w S. Spółka z o.o., w ramach własnej strategii handlowej, ulgi i zniżki taryfowe o charakterze komercyjnym na trasie autobusu linii nr 1 i nr 1A, miało na celu przyciągnięcie większej ilości podróżujących tym środkiem funkcjonariuszy Policji, a tym samym poprawę bezpieczeństwa. Jednakże zdaniem skarżącego, korzystanie z powyższego uprawnienia przez funkcjonariuszy Policji powinno być dobrowolne i wyłącznie w ramach przejazdów w czasie wolnym i nie związanym ze służbą.

Odnosząc się do kwestii przedstawienia dokumentów świadczących o ponoszonych kosztach dojazdu do miejsca pełnienia służby, K. S. wyjaśnił, że żądanie organu przedstawienia takich dokumentów było całkowicie bezzasadne. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bowiem bezpośrednio z ustawy.

K. S. zakwestionował także stwierdzenie organu, że autobus PKS linii nr 1, stanowi jedyny, najdogodniejszy środek dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Organ błędnie uznał, że skoro nie przedstawił on żadnych dokumentów świadczących o poniesieniu ww. kosztów dojazdu, to korzystał z jedynego dostępnego publicznego środka transportu drogowego. Skarżący zajął stanowisko, że w toku postępowania wykazał brak możliwości dotarcia autobusem na każdą służbę, bądź czynności wykonywane w ramach dyżurów zdarzeniowych.

23 listopada 2012 r. K. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w G. z [...] października 2012 r., [...], odmawiającą mu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Według skarżącego, stanowisko organu jest sprzeczne z ustawą o Policji, z ustawą o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

W uzasadnieniu skargi K. S. ponowił stanowisko i argumentację uprzednio zaprezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podtrzymał zarzut naruszenia przez organ art. 93 ust. 2 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego, przesłanki negatywne z powołanego przepisu wskazane zostały jako wyjątek od zasady, a zatem przepis ten powinien być wykonany ściśle. Tylko zawarcie umowy z podmiotem państwowym i wykupienie prawa do bezpłatnych przejazdów w roku kalendarzowym 2012 mogło być podstawą odmowy wypłaty świadczenia. Komendant Wojewódzki Policji w S. nie wykupił tego rodzaju uprawnień do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji na trasie N. – G., wobec czego skarżący stanął na stanowisku, że bezpodstawnie i z naruszeniem prawa pozbawiono go zwrotu kosztów dojazdów.

Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że w toku postępowania sygnalizował, że przewożenie broni palnej środkiem transportu publicznego, jakim jest często przepełniony autobus linii nr 1, jest sprzeczne z zapisami zarządzenia nr 852 Komendanta Głównego Policji z 20 lipca 2011 r., a konkretnie z § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 pkt 4 tego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w G., wniósł o jej oddalenie. Według organu, przytoczona przez skarżącego argumentacja nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązującej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów.

Organ wskazał, że obowiązek zwrotu kosztów dojazdu wynika z nadrzędności pełnionych przez funkcjonariuszy publicznych obowiązków, w stosunku do obowiązków innych grup społecznych i aktualizuje się w momencie, w którym nie wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy o Policji). Zdaniem organu, uprzywilejowana pozycja i uprawnienia jakie posiada policjant, nie powinny prowadzić do wzbogacenia się z uszczerbkiem dla majątku Skarbu Państwa i nadużyciem prawa przez organ. Organ podkreślił, że Policja jest jednostką budżetową, obowiązaną do racjonalnego wykorzystywania środków publicznych. Zdaniem organu, w realiach niniejszej sprawy nie sposób racjonalnie uznać, że istnienie bezpłatnego i dogodnego dla policjanta środka transportu publicznego uzasadnia żądanie strony wobec organu w odniesieniu do zwrotu kosztów przejazdu ze wskazanej miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w G.. Miejscowość N., w której skarżący posiada lokal mieszkalny, zlokalizowana jest na trasie przejazdu autobusu linii nr 1, przewoźnika PKS, natomiast skarżący jako funkcjonariusz Policji posiada uprawnienie do bezpłatnych przejazdów – na podstawie legitymacji służbowej. Powyższe wynika wprost z regulaminu ww. przewoźnika. Fakt, że uprawnienie do bezpłatnych przejazdów nie ma źródła w zawartej przez Komendanta Powiatowego Policji w G. umowie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie sposób bowiem przyjąć, że bezpłatne przewozy oferowane przez przewoźnika dla funkcjonariuszy Policji nie mają wpływu na zawieranie przez organ umów, o których mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o Policji. Zawarcie takiej umowy przez organ było nie tylko bezprzedmiotowe, ale i mogłoby narazić kierownika organu na zarzut nieuzasadnionego zaciągania zobowiązań, stanowiących podstawę do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skoro istnieją normy prawne pozwalające funkcjonariuszom Policji na bezpłatne podróżowanie, niecelowym i nieracjonalnym staje się zawieranie umów z przewoźnikiem w celu wykupienia przedmiotowych uprawnień dla funkcjonariuszy Policji. Jak zauważył organ, żaden z przepisów nie stanowi również, że funkcjonariusz Policji poruszać się może jedynie środkiem komunikacji, którego właścicielem jest wyłącznie podmiot państwowy. Gdyby przyjąć takie założenie, to art. 93 ust. 2 ustawy o Policji nie miałby żadnego znaczenia praktycznego. W ocenie organu, zbyt wąska wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa umowa mogła być zawarta jedynie z PKP, albowiem wszystkie inne środki komunikacji nie stanowią wyłącznej własności Skarbu Państwa. Organ uznał, że powołany przepis dopuszcza jako środek komunikacji także autobus, a na trasie N. – G. nie ma możliwości przejazdu autobusem, którego właścicielem jest podmiot państwowy.

Organ zauważył, że art. 93 ust. 1 ustawy o Policji od momentu uchwalenia ustawy nie był zmieniany i aktualnie nie przystaje do panujących warunków gospodarczych, społecznych i finansowych. Nie uwzględnia chociażby dokonanych zmian, przekształceń i procesów transformacji gospodarczej podmiotów, w tym także przedsiębiorstw państwowych. Przy ocenie zasadności żądań skarżącego wzięto pod uwagę, że kursy autobusu linii nr 1, 1A, przewoźnika PKS S.Sp. z o.o., na trasie N. - G. odbywają się z dużą częstotliwością (średnio co 15-20 minut), co pozwala na dogodny dojazd, bez nadmiernego oczekiwania na rozpoczęcie służby lub późny powrót do domu. Sam skarżący nie kwestionował dogodności i częstotliwości kursowania autobusu w związku z dojazdami do G. Za marginalne i sporadyczne organ uznał przypadki, gdy funkcjonariusz musi stawić się w miejscu służby, w czasie kiedy zgodnie z grafikiem nie powinien jej pełnić. W takiej sytuacji koszt incydentalnego przejazdu nie może stanowić dla organu podstawy do przyznania funkcjonariuszowi uprawnienia.

Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w G., skarżący nie tylko nie wykazał niedogodności w przejazdach na trasie N. – G., w związku z rozkładem pełnionej służby, ale także nie udowodnił faktu ponoszenia kosztów związanych z przedmiotowym dojazdem, co stanowi warunek sine qua non uznania zasadności jego żądań.

Ponadto, żaden przepis ustawy o Policji, ani przepis aktów wykonawczych do tej ustawy, nie wskazuje możliwości dokonania wypłaty określonej kwoty wówczas, gdy policjant dojeżdża do miejscowości, w której pełni służbę, prywatnym pojazdem mechanicznym, tak jak to zostało uregulowane w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej. Przedstawienie rachunków w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby stanowi w zasadzie jedyny sposób wykazania tego, że policjant ponosi jakiekolwiek koszty z tym dojazdem związane. W przypadku gdy brak jest dowodu poniesienia uzasadnionych kosztów, zdaniem organu, nie ma podstaw do zwrotu tych kosztów. Powyższe, w opinii Komendanta Powiatowego Policji w G., nie przesądza o dokonaniu przezeń rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o Policji, a jedynie stanowi o racjonalnym gospodarowaniu powierzonymi środkami publicznymi.

Za nietrafny organ uznał zarzut skarżącego, że posiadanie przy sobie broni palnej wyklucza możliwość poruszania się przez funkcjonariusza publicznym środkiem komunikacji. Uznając zasadność twierdzeń skarżącego należałoby przyjąć założenie, że przejazd policjanta na podstawie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego w wielu przypadkach nie mógłby być zrealizowany. Z natury służby w Policji funkcjonariusze niejednokrotnie zobowiązani są do noszenia przy sobie broni. Skoro ustawodawca zezwala na przejazd środkami komunikacji zbiorowej umundurowanym policjantom podczas konwojowania osób zatrzymanych, to tym bardziej uzasadniony jest przejazd funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby, nawet wówczas, gdy posiada on przy sobie broń. Wskazane przez skarżącego zarządzenie Komendanta Głównego Policji nr 852 nie zabrania posiadania przy sobie broni przez policjanta podczas przemieszczania się środkiem transportu publicznego.

Reasumując, organ uznał, że odmowa rozliczenia skarżącemu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej zamieszkania nastąpiła w zgodzie z zastosowaną interpretacją art. 93 ust. 2 ustawy o Policji. Wprawdzie przepis ten powinien być interpretowany ściśle, jednak nie wydaje się aby przez to można było dokonać wykładni w istocie prowadzącej do naruszenia przez organ prawa i dlatego zastosowanie znajdują w takiej sytuacji reguły wykładni celowościowej.

7 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sprawie niesporne jest to, że miejsce zamieszkania K. S. – N., jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że zasady związane z uprawnieniem policjantów do żądania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby określa art. 93 ustawy o Policji.

Zdaniem Sądu ustawa o Policji określa jedną, negatywną przesłankę uniemożliwiającą dokonanie zwrotu kosztów dojazdu policjantowi, nawet przy ziszczeniu się warunków określonych w art. 93 ust. 1. Taką przesłanką jest wykazanie przez organ, że w danym roku kalendarzowym wykupiono uprawnienie do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie wykazał, że takowe uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji wykupiono na trasie umożliwiającej skarżącemu dotarcie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Takim państwowym środkiem transportu nie są bowiem autobusy prywatnego przewoźnika jakim jest PKS S. Spółka z o.o.

Odnosząc się do zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę argumentacji odnośnie dokonania celowościowej wykładni art. 93 ust. 2 ustawy o Policji, Sąd stwierdził, że żaden z przepisów nie stanowi, iż funkcjonariusz Policji poruszać się może jedynie państwowym środkiem komunikacji. Ustawa o Policji nie zabrania policjantom korzystania z usług przewoźników prywatnych, tak jak i wykorzystywania własnego środka transportu, jak czyni to skarżący. Skoro jednak organ nie wykazał, że skarżący ma możliwość korzystania z państwowych środków komunikacji, w których miałby zapewniony darmowy przejazd, to kwestionowanie treści art. 93 ust. 2 ustawy o Policji, jako przepisu nieprzystającego do realiów gospodarczych, społecznych i finansowych, jest w ocenie Sądu, niewystarczające do zastosowania takiej wykładni tego przepisu, która byłaby z nim oczywiście sprzeczna.

Sąd I instancji podkreślił, że w literaturze i orzecznictwie zwraca się uwagę, że zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu, jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć.

Mając na względzie przedstawione uwagi Sąd stwierdził, że skoro art. 93 ust. 2 ustawy o Policji odwołuje się do faktu wykupienia uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, to nie można pominąć zawartych w nim zwrotów o "wykupieniu uprawienia" oraz o "państwowych środkach komunikacji". Pojęcia te nie budzą wątpliwości co do ich znaczenia. Nie dają również podstawy do możliwie różnej, wieloznacznej ich interpretacji. Przede wszystkim nie pozwalają na przyjęcie proponowanej przez organ takiej wykładni analizowanego przepisu, która prowadziłaby do przyjęcia, że z art. 93 ust. 2 ustawy wynika, iż policjantowi zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w przypadku jakiejkolwiek możliwości korzystania z jakichkolwiek darmowych środków komunikacji.

W ocenie Sądu I instancji ewentualna negatywna ocena treści normy może stanowić asumpt do zmiany ustawy w wyniku wystąpienia przez uprawniony podmiot z inicjatywą legislacyjną.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że przepis art. 93 ust. 2 obowiązuje od daty wejścia w życie ustawy o Policji, tj. od 1990 r., Sąd wskazał, że w istocie został on wprowadzony do ustawy dopiero z dniem 12 października 1995 r. Do dnia dzisiejszego nadal istnieją przedsiębiorstwa państwowe świadczące usługi komunikacyjne (Spółki operatorskie grupy PKP obsługujące rynek przewozów pasażerskich), co nie pozwala również na uznanie przepisu art. 93 ust. 2 jako przepisu "martwego". Zdaniem Sądu I instancji to, czy istnieje potrzeba jego zmiany może być przedmiotem analiz i wniosków kierowanych w tym względzie do ustawodawcy, który pomimo dotychczasowych, wielokrotnych nowelizacji przepisów ustawy o Policji, nie dostrzegł jednak potrzeby jego zmiany. Nie do Sądu należy ocena przyczyn tego stanu rzeczy.

Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy o Policji nie nakładają na funkcjonariusza Policji obowiązku udokumentowania kosztów związanych z dojazdem z lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby do miejsca pełnienia służby. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby i to w wysokości już w tym przepisie określonej, powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "przysługuje".

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w G.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż funkcjonariuszowi Policji, któremu organ umożliwia korzystanie z bezpłatnych przejazdów w inny sposób niż określony w ust. 2 art. 93 ustawy o Policji, przysługuje zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, powtórzył argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę i wskazał, że ratio legis wprowadzonej regulacji, pozwalającej na zwrot kosztów przejazdu, wówczas, gdy funkcjonariusz Policji zajmuje lokal w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, polega na ułatwieniu mu sprawnego i prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, poprzez minimalizację kosztów, które ponosi w celu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Obowiązek organu dokonania zwrotu kosztów dojazdu wynika z nadrzędności pełnionych przez funkcjonariuszy publicznych zadań, w stosunku do innych grup społecznych i aktualizuje się on w momencie, w którym nie wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy o Policji). Skoro więc skarżący może skorzystać z bezpłatnego i dogodnego dla niego środka transportu publicznego, pozwalającego na dojazd z miejscowości N. do G., to jego żądanie zwrotu kosztów przejazdu jest niezasadne. Miejscowość N., w której skarżący posiada lokal mieszkalny, zlokalizowana jest na trasie przejazdu autobusu linii nr 1 przewoźnika PKS, natomiast skarżący jako funkcjonariusz Policji posiada uprawnienie do bezpłatnych przejazdów – na podstawie legitymacji służbowej. Powyższe wynika wprost z regulaminu przewoźnika PKS Sp. z.o.o. w S. Natomiast fakt, iż uprawnienie do bezpłatnych przejazdów, które przysługują policjantom nie wynika z zawartej przez Komendanta Powiatowego Policji w G. umowy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skoro istnieją normy prawne pozwalające funkcjonariuszom Policji na bezpłatne podróżowanie, niecelowym i nieracjonalnym staje się zawieranie umów z przewoźnikiem w celu wykupienia uprawnień do bezpłatnych przejazdów dla funkcjonariuszy Policji. Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że nie istnieje przepis, który stanowi, iż funkcjonariusz Policji poruszać się może jedynie środkiem komunikacji, którego właścicielem jest wyłącznie podmiot państwowy. Zdaniem kasatora gdyby przyjąć takie założenie, przepis art. 93 ust. 2 ustawy o Policji w zasadzie nie miałby żadnego znaczenia praktycznego. Zbyt wąska jego wykładnia prowadzi bowiem do wniosku, iż przedmiotowa umowa mogłaby być zawarta jedynie z PKP, albowiem wszystkie inne środki komunikacji nie stanowią wyłącznej własności Skarbu Państwa. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że w przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji mowa jest o "zwrocie kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem". Przepis dopuszcza zatem jako środek komunikacji także autobus. Jednocześnie podał, iż na trasie N. – G. nie ma możliwość przejazdu autobusem, którego właścicielem jest podmiot państwowy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż art. 93 ust. 2 ustawy o Policji nie był zmieniany i aktualnie nie przystaje już do panujących warunków gospodarczych, społecznych i finansowych. Nie uwzględnia chociażby dokonanych od początku lat dziewięćdziesiątych przekształceń i procesów transformacji gospodarczej podmiotów w obrocie gospodarczym, także w zakresie przedsiębiorstw państwowych, które ulegały złożonym procesom prywatyzacji lub komercjalizacji.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził ponadto, że regulację art. 93 ust. 2 ustawy o Policji należy rozpatrywać z powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. 2011, Nr 5, poz. 13 ze zm.), która reguluje zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej oraz określa także zasady finansowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w transporcie. Jest to jedyna regulacja określająca zasady wykonywania zbiorowego transportu publicznego. W art. 4 powołanej ustawy wyjaśniono definicję obowiązujących w transporcie terminów. Wskazana ustawa w swojej treści nie posługuje się definicją "państwowych środków komunikacji". W przepisach tej ustawy dla określenia podmiotów wykonujących transport zbiorowy używa się takich pojęć jak "operator publicznego transportu zbiorowego", "przewoźnik", jednakże zakres wskazanych definicji nie pokrywa się z zakresem znaczeniowym zwrotu określonego w treści art. 93 ust. 2 ustawy o Policji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przy interpretacji powyższego przepisu, nie można posługiwać się jedynie wykładnią językową z uwagi na możliwość odczytania w sposób dosłowny wskazanego przepisu. Dokonując wykładni językowej można dojść do wniosku o możliwości wykonywania transportu przez podmiot, który w ogóle nie funkcjonuje na danym obszarze kraju. Zatem przepis w brzmieniu przyjętym przez Sąd jest przepisem "martwym".

Celem ustanowienia przepisu o wskazanej treści było nadanie przywileju pewnej grupie zawodowej. Jednakże uprawnienia te służyć mają lepszemu wykonywaniu obowiązków służbowych i ułatwieniu ich wykonywania, a nie prowadzić do wzbogacenia się funkcjonariusza kosztem majątku Skarbu Państwa. Przyjęcie wykładni zaproponowanej przez Sąd I instancji może spowodować przyczynę do "nadużyć w granicach prawa", albowiem policjanci mający uprawnienie do bezpłatnych przejazdów, pomimo przyznanej możliwości korzystania ze środków transportu, składać będą wnioski o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, pomimo braku faktycznych wydatków.

Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że skoro racjonalny ustawodawca posługuje się wyrazem "zwrot" to ma na myśli jedynie faktyczny ubytek w czyimś majątku. Nie można bowiem dokonać zwrotu świadczenia, które nie miało w ogóle miejsca. Nawet rozważając zasadność stosowania w pierwszej kolejności zasad wykładni językowej, należałoby przyjąć, iż Policjant musiałby przedstawić bilety, rachunki etc. potwierdzające fakt dokonania wydatku. W rozpoznawanej sprawie K. S. nie udowodnił faktu ponoszenia jakichkolwiek kosztów związanych z dojazdem do miejsca pełnienia służby, nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów koniecznych do uznania zasadności żądań skarżącego.

Pismem z 29 kwietnia 2013 r. skarżący złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż przepis art. 93 ust. 2 ustawy o Policji jest przepisem martwym. Wskazał, że na trasie S. – G., G. – S. wykonywany jest transport państwowymi środkami komunikacji kolejowej. Zatem organ ma możliwość wykupienia uprawnień do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji. To oznacza, że Sąd I instancji właściwie przyjął, że w niniejszej sprawie należy stosować wykładnię językową i nie ma potrzeby posługiwania się innymi wykładniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjnym rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego przepisu.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

W przypadku gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać sprawę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego, które w ocenie autora skargi kasacyjnej miało polegać na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej wykładni art. 93 ust. 2 ustawy o Policji.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do wykładni art. 93 ust. 2 ustawy o Policji.

Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czyli zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego, zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesom wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny), niezależnie od stopnia jego zrozumienia prima facie (zob. Maciej Zieliński /w:/ Wykładania prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Nie można zatem przyjąć, że dokonanie wykładni jest zbędne wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), bowiem samo tylko ustalenie faktu (jednoznaczności przepisu) następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby zrozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit. str. 61). Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. Prymat wykładni językowej można zachować tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zasada, zgodnie z którą "to, co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji", nie jest bowiem aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" (zob. Wykładnia w prawie administracyjnym /w:/ R. Hauser, Z Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 4, Warszawa 2012, str. 129). Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P15/02, OTK – A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat) (por. wyrok NSA z 18 marca 2014 r., I OSK 2344/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W praktyce dominuje wykładania stanowiącą kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniania pozostałymi. W wypadku gdy wykładnia gramatyczna nie daje pożądanego rezultatu, należy sięgać do jednego z rodzajów wykładni subsydiarnej, a mianowicie wykładni systemowej, funkcjonalnej (celowościowej), które najogólniej mówiąc służą do usuwania wątpliwości powstających przy zastosowaniu wykładni językowej. W sytuacji uzyskania w drodze wykładni językowej norm o nienależytym uzasadnieniu aksjologicznym, zastosowanie znajdują dyrektywy interpretacyjne drugiego stopnia, określone mianem funkcjonalnych lub celowościowych. Skoro bowiem wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego systemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych wypadkach usprawiedliwia konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie. Wykładnia celowościowa w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy (por. wyrok SN z 8 stycznia 1993 4., III ARN 84/92, OSNC 1993/10/183). Wykładnia celowościowa obejmuje reguły nakazujące uwzględnić w procesie ustalania znaczenia normy jej kontekst społeczny, ekonomiczny i aksjologiczny. Reguły te zakładają, że aksjologia konkretnych systemów prawnych powinna respektować zasady o uniwersalnym zasięgu w postaci powszechnie akceptowanych norm moralnych, zasad sprawiedliwości i słuszności.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni językowej art. 93 ust. 2 ustawy o Policji dało rezultat, którego nie można zaakceptować. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, że istnienie bezpłatnego i dogodnego dla skarżącego środka transportu, pozwalającego na dojazd z miejscowości, w której zamieszkuje do miejsca pełnienia służby, uzasadnia żądanie comiesięcznego zwrotu kosztów przejazdu.

Przy odkodowywaniu treści powyższego przepisu zasadnym zatem było posłużenie się wykładnią celowościową.

W pierwszej kolejności pod uwagę należało wziąć warunki społeczno-ekonomiczne istniejące w 1995 r., kiedy interpretowany przepis został wprowadzony do ustawy o Policji, a następnie zestawić je z istniejącymi obecnie uwarunkowaniami w zakresie struktury własnościowej podmiotów świadczących usługi transportowe. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że sytuacja na rynku środków transportu uległa zmianie m.in. w tym znaczeniu, że nie występują na nim obecnie państwowi przewoźnicy. W wyniku transformacji ustrojowej i związanych z nią procesów komercjalizacji, komunalizacji i prywatyzacji, przedsiębiorstwa państwowe – PKS (Państwowa Komunikacja Samochodowa) i PKP (Polskie Koleje Państwowe) uległy przekształceniom i obecnie funkcjonują jako podmioty prawa handlowego. Nawet jeżeli Skarb Państwa jest ich jedynym akcjonariuszem (jak np. w przypadku PKP S.A.), to nie można uznać, że są to podmioty świadczące usługi państwowymi środkami komunikacji.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, określającej – zgodnie z art. 1 ust. 1 – zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, liniowym, liniowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej. Przywołany akt prawny stanowi kompleksową regulację, formułującą zasady realizacji zbiorowego transportu publicznego. Wskazuje podmioty wykonujące transport zbiorowy, dla określenia których używa takich pojęć jak "operator publicznego transportu zbiorowego", "przewoźnik". W swej treści nie odwołuje się natomiast do "państwowych środków komunikacji", jak również do państwowych podmiotów prowadzących działalność w zakresie przewozu osób.

W konsekwencji stwierdzić należy, że aktualnie nie jest realizowany transport osób państwowymi środkami komunikacji. Gdyby zatem poprzestać na literalnej wykładni pojęcia "przejazd państwowymi środkami komunikacji", to przepis art. 93 ust. 2 ustawy o Policji nie mógłby mieć praktycznego zastosowania.

Dlatego też, w ramach wykładni celowościowej, określić należy jaki był cel regulacji zawartej w art. 91 ustawy o Policji. Inaczej mówiąc, jakie było ratio legis tej regulacji, pozwalającej na zwrot kosztów przejazdu wówczas, gdy funkcjonariusz Policji zajmuje lokal w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Niewątpliwie wiąże się on z uprzywilejowaną pozycją funkcjonariuszy Policji, wynikającą z nadrzędności pełnionych przez nich publicznych obowiązków w stosunku do obowiązków innych grup społecznych. Jego intencją jest minimalizacja kosztów, które ponosi funkcjonariusz w celu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Nie jest to natomiast forma dodatku do wynagrodzenia.

Oznacza to zatem, że funkcjonariuszom winny być zwrócone koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby wówczas, gdy nie ma on możliwości zrealizować takiego dojazdu bezpłatnie. Kwestią drugorzędną jest natomiast jakimi środkami cel ten zostanie osiągnięty.

Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że tak zakreślony cel może zostać zrealizowany. Skarżący, jako funkcjonariusz Policji, ma możliwość korzystania, po okazaniu legitymacji służbowej, z bezpłatnych przejazdów realizowanych autobusami przez PKS Sp. z.o.o. w S. Uprawnienie to wynika z regulaminu przewoźnika. Jedna z tras przejazdu autobusu linii nr 1 przebiega przez miejscowość, w której skarżący posiada lokal mieszkalny i jest to dla niego najdogodniejszy środek publicznego transportu zbiorowego. Nie występują przy tym żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby skarżącemu korzystanie z tej formy dojazdu do miejsca pełnienia służby. Nie stanowi ich konieczność przewożenia przez funkcjonariusza Policji służbowej broni palnej, w sytuacji gdy przepisy zarządzenia Komendanta Głównego Policji z 20 lipca 2011 r. w sprawie zasad przyznawania i użytkowania broni palnej przez policjantów nie wprowadzają zakazu korzystania ze środków transportu publicznego przez funkcjonariuszy wyposażonych w broń palną.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, działaniem niecelowym i nieracjonalnym byłoby zawieranie umowy z przewoźnikiem w celu wykupienia uprawnień do bezpłatnych przejazdów dla funkcjonariuszy Policji, skoro możliwość realizacji takich przejazdów istnieje.

Powyższe okoliczności pozwalają na uznanie, że wnioski płynące z wykładni językowej przepisu art. 93 ust. 2 ustawy o Policji, zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji, są niezgodne z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy i ostatecznie prowadzą do rezultatów nieuwzględniających konsekwencji społecznych, ekonomicznych i zmieniających się warunków gospodarczych. Dlatego też koniecznym stało się ustalenie właściwego rozumienia powyższego przepisu, dokonując jego wykładni celowościowej, dostosowanej do zmian w polityce, gospodarce i życiu społecznym.

Wykładni takiej dokonał organ i zasadnie przyjął, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy żądanie skarżącego, dotyczące zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, nie może zostać zrealizowane.

W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 w zw. z art. 188 P.p.s.a.