Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 866/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części graficznej
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda, Sędziowie Sędzia NSA Anna Szkodzińska, WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), Protokolant st. sekr. Sąd. Katarzyna Zbylut, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2016 sprawy ze skarg R. S., R. S., E. S. oraz R. T. i M. S. na uchwałę Nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 23 marca 2016 r. w przedmiocie uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonego planu w jego części graficznej zlokalizowanej w Załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały, w zakresie terenu: oznaczonego symbolem KDW wraz z rezerwą terenu określoną na rysunku planu liniami rozgraniczającymi; rozdzielającego obszar oznaczony symbolem B12 MN i B11MN – w części w jakiej obejmuje on teren działki nr ew. 384/7 (po zmianie działka nr ew. 384/11) i działki nr ew. 387; II.w pozostałym zakresie skargi oddala; III.zasądza od Rady Miejskiej w Skawinie na rzecz skarżących R.T. i M. S. solidarnie kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Skawinie podjęła w dniu 23 marca 2016 r. uchwałę Nr XVII/217/16 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych – etap I.

Uchwała ta, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez R. S., R. S. i E. S. oraz M. S. i R. T..

Skarżący R. S., R. S. i E. S. zaskarżyli ww. uchwałę w części obejmującej działki położone w Woli Radziszowskiej nr 1338, 1339/2 oraz 1339/3 i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący R. S., R. S. i E. S. zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) wobec braku uwzględnienia w należytym stopniu prawa własności, a także wymagań w zakresie ładu przestrzennego,

2. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wobec ukształtowania zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących, w sposób prowadzący do rażącego naruszenia ich interesu prawnego przy zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i przekroczenia zakresu uznania planistycznego,

3. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 k.c., wobec ograniczenia prawa własności skarżących, w sposób nadmierny, bez odpowiedniego uzasadnienia w interesie publicznym i to w stopniu prowadzącym do ich efektywnego wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący R. S., R. S. i E. S. wskazali, że ich działki pozostają niezabudowane, poza częściowo zabudowaną dz. nr 1339/2, do których dostęp zapewniony jest szlakiem drożnym o charakterze drogi wewnętrznej, przy czym właścicielom przysługuje służebność gruntowa przejazdu, przechodu i przegonu (droga ta prowadzi jedynie do działek skarżących i dz. nr 1339/1). Skarżący wskazali również, że w wyniku przeprowadzenia planowanego szlaku drożnego nowej drogi gminnej poprzez działki skarżących, stają się one zupełnie bezużyteczne, nie nadając się do zabudowy, pomimo przyznania nieruchomości prawa do zabudowy. Skarżący podkreślili przy tym, że z uwagi na minimalną szerokość drogi gminnej, nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną planem miejscowym, a także przepisy prawa budowlanego, które przewidują odległość od granic działek sąsiednich co najmniej 3 m (w przypadku braku okien) lub 4 m (w przypadku występowania okien w ścianie), nie jest możliwa w ogóle jakakolwiek zabudowa działek skarżących, co w ich ocenie należy uznać za niczym nieuzasadnione, niezrozumiałe i arbitralne ograniczenie prawa własności, zagwarantowanego m.in. przez art. 140 k.c. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto, zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie nie występuje w istocie żaden interes publiczny, który uzasadniałby tak daleko idące ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących. Dlatego też, w ocenie skarżących, rada gminy naruszyła interes prawny i uprawnienie skarżących wynikające z prawa rzeczowego, w sposób sprzeczny, z naruszeniem zasady proporcjonalności, a także z przekroczeniem granic uznania planistycznego.

Z kolei skarżący M. S. i R. T. zaskarżyli ww. uchwałę w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem B12MN B15MN KDD, obejmującej ustalenia dla nieruchomości składającej się z dz. ewid. nr 384/11 obr. 0001 Borek Szlachecki, gmina Skawina o pow. 0,4092 ha, której właścicielami na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej są M. S. i R. T. oraz dla nieruchomości składającej się z dz. ewid. nr [...] obr. 0001 Borek Szlachecki, gmina S. o pow. 0,3000 ha, której współwłaścicielką w części 1/2 jest M. S. i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem lub uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżący M. S. i R. T. zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 oraz art. 6 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącego układu dróg dojazdowych do dz. nr 384/11, nr 386 i 385, co skutkowało ustaleniem przebiegu planowanej drogi dojazdowej KDD bez uwzględnienia interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości,

2. art. 3 i 4 u.p.z.p. poprzez umiejscowienie drogi KDD w uchwalonej zmianie planu dla terenów B12MN i B15MN bez uwzględnienia interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości, co stanowi nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego,

3. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez pominięcie przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącego układu dróg dojazdowych do dz. nr 384/11, nr 387, nr 386 i 385, mimo wiążącego dla gminy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, iż przy planowaniu nowych ciągów komunikacyjnych należy uwzględniać istniejący układ dróg,

4. art. 3 i 4 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej KDW w uchwalonej zmianie planu dla terenów B12MN i B15MN, wbrew woli właścicieli, co stanowi przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych ustawą, a w konsekwencji nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący M. S. i R. T. wskazali, że mają interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały jako, że obejmuje ona swoim zakresem nieruchomości skarżących, które w części graficznej miejscowego planu oznaczone zostały symbolami B12MN i B15MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Dodatkowo skarżący podali, że na przedmiotowym terenie, Rada Miejska w Skawinie ustaliła zarezerwowanie pasa terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi dla planowanej drogi KDD i KDW, przy czym zgodnie z § 49 ust. 3 ww. uchwały szerokości pasa drogowego wyznaczonego tymi liniami dla poszczególnych klas ulic i dróg publicznych oraz dla dróg wewnętrznych, z miejscowymi zawężeniami zgodnie z rysunkiem planu, wynikającymi z istniejącego zagospodarowania wynoszą dla ulic klasy D (dojazdowe) – 10 m, zaś dla dróg wewnętrznych W – 6 m. W ocenie skarżących to właśnie te ustalenia miejscowego planu odnoszące się do planowanych ulic dojazdowych KDD i dróg wewnętrznych KDW naruszają ich interes prawny, ograniczając tym samym przysługujące skarżącym prawo własności poprzez nieuwzględnienie istniejącego układu dróg dojazdowych do dz. nr 384/11, nr 387, nr 386 i 385 i ustalenie przebiegu planowanej drogi dojazdowej KDD bez uwzględnienia interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości. Ponadto zdaniem skarżących wyznaczenie na ich działce terenu komunikacji publicznej w postaci drogi dojazdowej o symbolu KDD nie uwzględniało istniejącej na danym terenie (B12MN i B15MN) drogi wewnętrznej prowadzącej przez dz. nr 384/10 i 384/12, którą to drogę – w ocenie skarżących – należało wykorzystać przy planowaniu w planie miejscowym infrastruktury komunikacyjnej w postaci drogi dojazdowej KDD. W ocenie skarżących ww. uchwała w kwestionowanym zakresie jest również niezgodna z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nakazuje przy planowaniu nowych ciągów komunikacyjnych uwzględniać istniejący układ dróg. Zdaniem skarżących, również uchwalenie planu zawierającego ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, stanowi przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych ustawą, co w ocenie skarżących prowadzi w praktyce do urządzenia na prywatnych działkach dróg bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne. W ocenie skarżących, zarezerwowanie pasa drogi o szerokości 6 m ogranicza w sposób oczywisty prawo własności, bez stworzenia możliwości wywłaszczenia (wykupu) przedmiotowego terenu należącego do skarżących, pod fragment drogi dojazdowej wewnętrznej KDW, uniemożliwiając jednocześnie inne jej zagospodarowanie.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w Skawinie wniosła o ich oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na wniesione skargi, w odniesieniu do zarzutów przedstawionych przez R. S., R. S. i E. S., a dotyczących przebiegu drogi dojazdowej KDD przez dz. nr 1338, 1339/2 i 1339/3 stanowiących własność skarżących, organ wskazał, że długość całej planowanej drogi KDD wynosi ok. 845 m i jako droga publiczna ma ona stanowić obsługę komunikacyjną terenów pod zabudowę nowo wyznaczonych w zmianie planu zgodnie z dyspozycjami studium, jak również terenów zabudowy poszerzonych obecnie w stosunku do planu miejscowego z 2006 r., które to tereny w poprzednio obowiązującym planie miały przeznaczenie tylko częściowo budowlane. Organ podkreślił przy tym, że duża skala zwiększenia w uchwalonej zmianie planu terenów budowlanych w omawianym rejonie Woli Radziszowskiej wywołała konieczność zapewnienia w projekcie zmiany planu rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej obszaru, jako że dotychczasowa obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca dla poszerzonych terenów zabudowy, zwłaszcza sięgających w głąb obszaru. Jednocześnie organ podkreślił, że w analizowanym obszarze poza drogami KDL i KDZ, które nie stanowią obsługi komunikacyjnej nieruchomości w głąb nowych terenów zabudowy, nie istnieje żadna droga publiczna, a nieruchomości stanowią własność prywatną, co w ocenie organu oznacza, że bez ingerencji we własność prywatną nie ma jakiejkolwiek możliwości zaplanowania, a później realizacji drogi publicznej nawet najniższej, jak w tym przypadku, klasy technicznej (dojazdowej). Ponadto organ wskazał, że przy wyznaczeniu przebiegu drogi wzięto pod uwagę dotychczasowy istniejący stan zagospodarowania, ustalenia planu z 2006 r., istniejące elementy komunikacyjne, niestanowiące drogi (służebności, dojazdy, chodniki), zaś od strony zachodniej wykorzystano dotychczasowy, niewielki odcinek drogi KDD wyznaczony w planie z 2006 r. w celu obsługi kilku istniejących budynków nieskomunikowanych bezpośrednio z drogą publiczną lokalną KDL. Organ podkreślił przy tym, że odcinek ten nie może zapewnić jednak komunikacyjnej obsługi innych nieruchomości, położonych dalej w kierunku wschodnim i północno-wschodnim, stąd też do poprowadzenia przedłużenia dotychczasowej drogi KDD za rozwiązanie optymalne uznano w procesie projektowania wykorzystanie dotychczasowych elementów komunikacyjnych zagospodarowania terenu, tj. chodnika betonowego, a w części wschodniej dojazdu ziemnego m.in. do dz. nr 1338, 1339/2 i 1339/3. Ponadto zdaniem organu, nie sposób podzielić zarzuty skarżących o uniemożliwieniu wykorzystania ww. działek na cele budowlane, nawet bowiem przy przeprowadzeniu planowanej drogi publicznej KDD o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających, każda z wymienionych działek może być zabudowana zgodnie z przeznaczeniem (MN), co nie było możliwe w świetle ustaleń planu z 2006 r., gdyż wszystkie te działki znajdowały się w terenach niebudowlanych. Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z przyjętymi w planie parametrami z dz. nr 1339/2 istnieje możliwość wydzielenia 3 działek pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, 4 działek pod zabudowę bliźniaczą albo 2 działek pod zabudowę usługową lub zagrodową, z dz. nr 1339/3 – 2 działek pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, 3 działek pod zabudowę bliźniaczą albo 3 działek pod zabudowę usługową lub zagrodową, z dz. nr 1338 – 5 działek pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, 6 działek pod zabudowę bliźniaczą albo 4 działek pod zabudowę usługową lub zagrodową oraz z dz. nr 1338 – 1 działki pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, 2 działek pod zabudowę bliźniaczą albo 1 działki pod zabudowę usługową lub zagrodową. Tym samym, w ocenie organu, przyjęte w planie ustalenia ograniczają wprawdzie prawo własności, ale jest to naruszenie proporcjonalne do celu, którym była konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę i co istotne nie powoduje braku możliwości zabudowy działek. Organ zaznaczył również, że skarżący nie wnieśli uwag w trakcie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, stąd też w ocenie organu zarzut braku rozważenia przez organ rozwiązania alternatywnego należy uznać za bezzasadny, wobec faktu, że żadna taka propozycja nie została przedstawiona w trakcie ustawowych etapów procedury sporządzania i uchwalania planu.

Z kolei w odpowiedzi na skargę skarżących M. S. i R. T., organ wskazał, że planowana droga publiczna dojazdowa KDD jest niezbędna do obsługi komunikacyjnej dużych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonych w przedmiotowym planie zgodnie z dyspozycjami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skawina. Organ podał także, że droga ta łączy się z istniejącymi drogami o tej samej klasie technicznej (KDD), z których zachodni, niewielki jej odcinek został wyznaczony planem miejscowym Gminy Skawina z 2006 r. dla obsługi terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (P12MNR i P14MNR) i jest on początkiem drogi KDD wyznaczonej w planie z 2016 r. Organ wskazał również, że w kierunku wschodnim nowa KDD została poprowadzona śladem drogi wewnętrznej KDW z planu z 2006 r., następnie długim odcinkiem z wykorzystaniem wydzielonej geodezyjnie działki drogowej nr 208, a końcowy wschodni jej fragment (poza zasięgiem dz. nr 208) został wyznaczony w taki sposób, aby zapewnić w sposób możliwie najlepszy technicznie i jak najmniej kolizyjny z własnościami prywatnymi i uwarunkowaniami przyrodniczymi (istniejącym terenem leśnym) jej włączenie do istniejącej drogi KDD, przy zachowaniu minimalnego parametru dla tej klasy technicznej drogi publicznej, tj. 10 m. Jednocześnie organ podkreślił, że droga KDD ma obsługiwać tereny zabudowy mieszkaniowej wyznaczonej nowym planem (po stronie północnej drogi: P13MN, olbrzymi teren P14MN i B12MN, po stronie południowej drogi: P16MN, P17MN, P18MN, rozległy P19MN i B15MN), w tym zapewnić połączenie najbardziej dogodne i najkrótsze, zwłaszcza dla przeważających obszarowo terenów nowo wyznaczonych pod zabudowę z układem komunikacyjnym zewnętrznym, tj. w kierunku miasta Skawina (i dalej Krakowa) oraz w kierunku zachodniej części Gminy. Organ dodał przy tym, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z 2006 r. wymienione wyżej tereny miały w zdecydowanej większości charakter niebudowlany (R, ZR), a stan ten uległ bardzo istotnej zmianie po uchwaleniu nowego studium (grudzień 2009 r.), które w tych rejonach zadecydowało o przekształceniu dotychczasowych dużych obszarów rolniczych i zieleni nieurządzonej w kierunku terenów budowlanych, co zostało uwzględnione w planie z 2016 r. (I Etap zmiany planu), z wyjątkiem tych terenów, które nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa na nierolnicze przeznaczenie gruntów klas I-III. W ocenie organu również podnoszony przez skarżących zarzut niezgodności we wskazanym zakresie miejscowego planu ze studium, polegający – zdaniem skarżących – na nieuwzględnieniu wydzielonych dz. nr 384/10 i 384/12, jako istniejącego układu dróg, jest niezasadny. Zdaniem organu, zapis ten jest ogólnym wskazaniem, a nie bezwzględnym wymogiem przy sporządzaniu planu miejscowego, którego celem i zadaniem jest przyjęcie rozwiązań zgodnych ze studium. Ponadto organ wskazał, że przebieg spornego odcinka KDD podlegał raz jeszcze analizie i rozpatrzeniu w wyniku zgłoszonych uwag Nr 8 i Nr 17, które to uwagi zostały przeanalizowane przez zespół projektowy, a następnie negatywnie rozpatrzone przez Burmistrza i ostatecznie odrzucone przez Radę Miejską w Skawinie. Organ podkreślił, że powodem negatywnych rozstrzygnięć było stwierdzenie, że wykorzystanie dz. nr 384/10 i 384/12 do przeprowadzenia drogi KDD byłoby rozwiązaniem zdecydowanie gorszym pod względem technicznym (wykorzystanie dz. 384/10 oznaczałoby poprowadzenie końcowego odcinka KDD południkowe, czyli pod kątem ok. 90 stopni w stosunku do odcinka po stronie zachodniej) niż przyjęte w wyłożonym projekcie planu, a nadto musiałoby się wiązać z innymi ograniczeniami dla własności prywatnej, przede wszystkim zajęcia większości obszaru dz. nr 384/9 (położonej w terenie B15MN) dla tak wytyczonej drogi, która jako droga dojazdowa musiałaby również i na tym odcinku mieć szerokość w liniach rozgraniczających 10 m. Organ dodał, że wydzielone działki drogowe nr 384/10 i 384/12 mają szerokość ok. 4 m, a zatem w żadnym wypadku nie mogłyby samoistnie (bez wykorzystania terenów sąsiednich) zapewnić wytyczenia na nich drogi publicznej klasy dojazdowej (KDD). Organ wskazał, że z działek objętych skargą, tj. nr 384/7 (obecnie 384/11) i 387, na cele drogi KDD zachodzi potrzeba zajęcia ich skrajnych, południowych części o pow. odpowiednio ok. 175 m2 i ok. 148,5 m2, co w ocenie organu – biorąc pod uwagę duże rozmiary ww. działek – nie uniemożliwia zabudowy i zainwestowania zgodnego z ustaleniami dla terenu B12MN. Zdaniem organu jest to rozwiązanie korzystniejsze niż wskazywane przez skarżących w uwadze, wezwaniu, a następnie skardze, jako że tylko nieznacznie zmniejszyłoby zajętość ww. działek pod drogę, natomiast spowodowałoby konieczność wejścia w stosunkowo dużą cześć dz. nr 384/9 (numer po podziale).

Ponadto Rada Miejska w Skawinie wskazała, że w uwadze Nr 17, skarżący nie podnosili sprawy drogi wewnętrznej KDW, do której odnieśli się dopiero na etapie wezwania i następnie w skardze, kwestionując prawną możliwość wyznaczania drogi wewnętrznej na terenie będącym własnością prywatną. Jednocześnie organ podkreślił, że na etapie wyłożenia projektu planu nie była kwestionowana zasadność wyznaczenia KDW, zaś jedynym postulatem było przesunięcie jej fragmentu na południe, tak, aby nie zajmowała w ogóle dz. nr 388 i 393, lecz przebiegała wzdłuż południowej granicy tychże działek. Organ zaznaczył przy tym, że przedmiotowa droga wewnętrzna KDW została wyznaczona w planie miejscowym jako droga umożliwiająca obsługę komunikacyjną części działek położonych w nowo wyznaczonych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej B11MN, B12MN oraz P14MN. Ponadto organ wskazał, że drogi KDW mają za zadanie ochronić przed zabudową pasy terenów, które powinny być wykorzystane przez właścicieli działek do zrealizowania wewnętrznej obsługi komunikacyjnej w terenach, jak też ułatwić obsługę komunikacyjną działek wydzielonych po uchwaleniu planu z dotychczasowych dużych, a nawet bardzo dużych działek. Organ dodał przy tym, że w wielu przypadkach wyznaczone w projekcie planu Etap I drogi wewnętrzne były oprotestowywane z żądaniami likwidacji, zmiany przebiegu, skrócenia itp., ale były także przypadki odwrotne, tj. żądanie wyznaczenia KDW, bądź utrzymania. Niemniej jednak organ podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku kwestia (na etapie wyłożenia) dotyczyła jedynie przesunięcia odcinka KDW nieznacznie na południe, a nie jej likwidacji, stąd też – w ocenie organu – nie było podstaw prawnych i merytorycznych do likwidacji, czy skrócenia trasy KDW. Zdaniem organu utrzymanie przedmiotowej drogi KDW jest uzasadnione funkcjonalnie, zaś stopień ingerencji we własność prywatną skarżących jest niewielki i wynosi: dla dz. nr 384/7 (po zmianie w stanie ewidencyjnym dz. nr 384/11) – 83,5 m2, zaś dla dz. nr 387 – ok. 47,8 m2. Dlatego też, zdaniem organu, potencjalne korzyści z realizacji drogi wewnętrznej (m.in. bezpośredni dostęp północnej części działek do drogi bez konieczności przejazdu przez całą działkę i zajętości na komunikację wewnętrzną na działce) przeważają nad ograniczeniami z tytułu KDW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w Skawinie podjęta w dniu 23 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych – etap I. W celu określenia stanu prawnego, na podstawie którego kontrolowana uchwała/plan miejscowy został uchwalony trzeba wskazać, że w dniu 28 kwietnia 2010 r. została podjęta uchwała Nr XLIII/437/10 Rady Miejskiej w Skawinie w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Skawina (wejście w życie w dniu podjęcia uchwały) – granice określone zostały w załączniku graficznym do uchwały Nr XV/195/16 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 27 stycznia 2016 r. zmieniającej uchwałę Nr XLIII/437/10 (z uwagi na "etapowanie" prac nad miejscowym planem). Z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (data wejścia w życie: 21 października 2010 r.) stwierdzającego, że "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe" - wzorcem kontroli są przedmiotowego planu są postanowienia ustawy z dnia 23 marca 2003 r., Dz.U. 2003, Nr 80, poz. 717, w brzmieniu na dzień 20 października 2010.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. 3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 ust.1".

Sąd w tym miejscu zauważa, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego czy interesu faktycznego. Interes prawny skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Mając na uwadze powyższe wymogi prawne, a także fakt, że skarżący R. S., R. S. i E. S. oraz odpowiednio M. S. i R. T. bezsprzecznie posiadają tytuł prawny do działek objętych postanowieniami kwestionowanego planu, a także, że postanowienia kwestionowanego planu niewątpliwie oddziaływają przez swoją treść na prawo własności skarżących kwalifikowane treścią art. 140 K.c., co wynika z treści wniesionych skarg i postanowień kwestionowanego planu, - Sąd jest zdania, że skarżący spełniają przesłankę naruszenia ich interesów prawnych przez normy kwestionowanego planu. W sprawie zostały także zrealizowane wymogi wniesienia przez ww. skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zachowania terminu do wniesienia skargi do WSA w Krakowie.

Ustosunkowując się do kwestii zakresu kontroli, Sąd stwierdza mając na uwadze treść art. 28 u.p.z.p., który stanowi, że "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części" - że dokonał w oparciu o znajdująca się w aktach sprawy dokumentację planistyczną kontroli trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego a także właściwości organów w całości i stwierdza, że w tym zakresie organ planistyczny zachował wymogi wskazane w szczególności w treści art.17-19 u.p.z.p. Część graficzna planu obejmuje rysunek planu w skali 1:2000.

Niezbędne dokumenty: 1) prognoza oddziaływania na środowisko – w wersji do wyłożenia do opiniowania i uzgodnień – załącznik nr 9 (segr. 2); 2) prognoza finansowa – załącznik nr 8 (segr. 2); 3) opinia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej w Skawinie z dnia 30 maja 2012 r. (segr. 2).

- Sekwencja czynności i ich terminowość:

< ogłoszenie w prasie lokalnej oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany m.p.z.p. Gminy Skawina: 16 września 2010 r. – termin na składanie wniosków – do 22 października 2010 r. (wskazano, że wnioski zostaną rozpatrzone w terminie 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania)

< zawiadomienie, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu – pismo z dnia 16 września 2010 r.

< zarządzenie Nr 259/2010 Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków do sporządzonej zmiany m.p.z.p. Gminy Skawina

< wystąpienie o opinie i uzgodnienia:

1. Agencja Bezpieczeństw Wewnętrznego Delegatura w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 29 sierpnia 2012 r.)

2. Agencja Wywiadu – termin 21 dni (doręczono – 29 sierpnia 2012 r.)

3. Burmistrz Gminy Kalwaria Zebrzydowska – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

4. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

5. Burmistrz Miasta i Gminy Sułkowice – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

6. CEZ Polska S.A.– termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – pozytywna opinia z dnia 14 września 2012 r.

7. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – pismo o braku kompetencji do działania z uwagi na brak terenów górniczych (5 września 2012 r.) oraz pismo tej samej treści z dnia 28 czerwca 2013 r. (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 20 marca 2015 r.

8. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – uzgodnienie z dnia 17 września 2012 r. oraz ponowne uzgodnienie z dnia 15 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 2 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego)

9. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) ale po korektach: ponownie doręczono 28 września 2012 r. i od tej daty bieg 21-dniowego terminu – zaś w dniu 18 października 2012 r. zapytanie o możliwość wycofania projektowanej drogi KDG.3 w Jaśkowicach – pierwotnie brak uzgodnienia (18 września 2012 r.), ale ostatecznie w dniu 8 października 2012 r. uzgodnione + brak zastrzeżeń do rezygnacji (23 października 2012 r.) oraz ponownie z dnia 28 czerwca 2013 r. (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 23 marca 2015 r. (data stempla pocztowego)

10. Karpacki Oddział Straży Granicznej w Nowym Sączu – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – pozytywne uzgodnienie z dnia 6 września 2012 r. (data stempla pocztowego)

11. Karpacki Operator Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 28 sierpnia 2012 r.) – brak uwag z 20 września 2012 r. (data stempla pocztowego)

12. Komenda Powiatowa Policji w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – brak uwag (7 września 2012 r.) ora z dnia 10 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 1 kwietnia 2015 r.

13. Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

14. Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

15. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Myślenice – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – pozytywne zaopiniowanie z dnia 11 września 2012 r. + informacja o konieczności uzyskania zgody Ministra Środowiska w zakresie przeznaczenia gruntów na cele nieleśne oraz pozytywna opinia z dnia 3 kwietnia 2015 r. pod warunkami (data stempla pocztowego)

16. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) ALE po korektach: ponownie doręczono 22 marca 2013 r. i od tej daty bieg 21-dniowego terminu – uzgodnienie z dnia 25 września 2012 r. (data stempla pocztowego) po nadesłaniu materiałów ale pod warunkami (segr. 2) – ostateczne uzgodnienie 8 kwietnia 2013 r., ponowne uzgodnienie z dnia 29 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 26 marca i 9 lipca 2015 r. (data stempla pocztowego)

17. Małopolski Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych – termin 21 dni (doręczono – 30 sierpnia 2012 r.)

18. Marszałek Województwa Małopolskiego – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – 1 października 2012 r. (postanowienie z dnia 24 września 2012 r. ) oraz zgoda z dnia 8 listopada 2012 r., a następnie pozytywna opinia z dnia 24 września 2013 r. dotycząca przeznaczenia na cele nierolnicze (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 10 lipca 2014 r. oraz z dnia 15 stycznia i 28 kwietnia 2015 r.

19. Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – uwagi z dnia 11 września 2012 r.

20. Operator Gazociągów Przemysłowych "Gaz-System" Sp. z o.o. Oddział w Tarnowie Terenowa jednostka Obsługi w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 31 sierpnia 2012 r.) – pismo z dnia 12 i 26 września 2012 r. oraz ponownie z dnia 22 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego) oraz z dnia 15 kwietnia 2015 r. z uwagami (data stempla pocztowego)

21. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 lub 28 sierpnia 2012 r.) ale: drugie pismo z terminem 30 dni – pozytywne zaopiniowanie z dnia 11 września 2012 r. (data stempla pocztowego) – sprostowano omyłkę 21 września 2012 r. (data stempla pocztowego) oraz ponownie z dnia 6 sierpnia 2013 r. (data stempla pocztowego) oraz ponownie z dnia 19 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 3 kwietnia 2015 r.

22. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – pozytywne zaopiniowanie z dnia 9 października 2012 r.

23. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Oddział Nieruchomości w Krakowie Zakład Gospodarki Nieruchomościami w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 28 sierpnia 2012 r.) – pismo z dnia 7 i 9 kwietnia 2015 r. z uwagami (data stempla pocztowego)

24. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Oddział Regionalny w Krakowie Zakład Linii Kolejowych w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 28 sierpnia 2012 r.) – pismo informacyjne z dnia 26 września 2012 r.

25. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA Regionalny Oddział Przesyłu – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – pismo z dnia 23 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego)

26. Polskie Sieci Elektroenergetyczne Południe – termin 21 dni (doręczono – 28 sierpnia 2012 r.) – uwagi z dnia 7 września 2012 r. oraz pismo z dnia 20 i 27 kwietnia 2015 r. z uwagami (data stempla pocztowego)

27. Prezydent Miasta Krakowa – termin 21 dni (doręczono – 28 sierpnia 2012 r.) – pozytywne zaopiniowanie z dnia 28 września 2012 r. oraz ponownie 5 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego), a także z dnia 2 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego)

28. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 28 sierpnia 2012 r.) – pozytywna opinia z dnia 23 stycznia 2013 r.

29. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) ale: przedłużenie terminu do 30 dni od dnia udostępnienia projektu – uzgodnienie z dnia 26 września 2012 r. (data stempla pocztowego) ale pod warunkami (segr. 2) oraz stanowisko z dnia 25 września (data stempla pocztowego) oraz ponowne uzgodnienie z dnia 15 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego) oraz pozytywna opinia z dnia 17 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego), a także z dnia 1 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 25 marca 2015 r. (data stempla pocztowego)

30. TAURON Dystrybucja S.A. Departament Rozwoju Sieci w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 28 sierpnia 2012 r.) – uwagi z dnia 12 września 2012 r. oraz z dnia 8 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego) oraz brak uwag z dnia 20 marca 2015 r.

31. Telekomunikacja Polska S.A. – termin 21 dni (doręczono – 28 sierpnia 2012 r.) – pismo informacyjne z dnia 4 października 2012 r.

32. Telekomunikacja Polska S.A. Obszar Pionu Sieci w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 28 sierpnia 2012 r.)

33. Urząd Komunikacji Elektronicznej Delegatura w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – negatywna opinia z dnia 17 września 2012 r. (data stempla pocztowego)

34. Wojewoda Małopolski – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – uzgodnienie 30 sierpnia 2012 r. oraz ponowne uzgodnienie z dnia 3 lipca 2013 r., a następnie 23 marca 2015 r.

35. Wojewódzki Sztab Wojskowy – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – pozytywne uzgodnienie z dnia 17 września 2012 r. (data stempla pocztowego) oraz ponowne pozytywne uzgodnienie z dnia 3 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 25 marca 2015 r. (data stempla pocztowego)

36. Wójt Gminy Brzeźnica – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

37. Wójt Gminy Czernichów – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

38. Wójt Gminy Lanckorona – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

39. Wójt Gminy Liszki – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

40. Wójt Gminy Mogilany – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

41. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.)

42. Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – wniosek o uwzględnienie uwag z dnia 12 września 2012 r. oraz pismo z dnia 23 czerwca 2013 r. z brakiem uwag (data stempla pocztowego), a następnie pismo o braku uwag z dnia 25 marca 2015 r. (data stempla pocztowego)

43. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie – termin 21 dni (doręczono – nieczytelny: prawdopodobnie 27 sierpnia 2012 r.) ale po korektach: ponownie doręczono 27 września 2012 r. i od tej daty bieg 21-dniowego terminu, a następnie po korektach: ponownie doręczono 18 października 2012 r. i od tej daty bieg 21-dniowego terminu – pozytywna opinia z dnia 1 października 2012 r. (data stempla pocztowego) – odnośnie pisma o usunięciu zgody wskazał, że nie posiada uprawnień do zajęcia stanowiska (25 października 2012 r.) oraz pozytywna opinia z dnia 28 czerwca 2013 r. (data stempla pocztowego), a następnie z dnia 27 marca 2015 r. (data stempla pocztowego)

44. Zarząd Powiatu Krakowskiego – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) – uzgodnienie z dnia 13 września 2012 r. (data stempla pocztowego) ale pod warunkami (segr. 2), ponowne uzgodnienie z dnia 12 lipca 2013 r. ale pod warunkami (segr. 3) oraz kolejne uzgodnienie z dnia 27 czerwca 2014 r. (uwaga dotycząca dokumentacji geologiczno-inżynierskiej z uwagi na tereny osuwiskowe), a następnie z dnia 2 kwietnia 2015 r. z uwagami (data stempla pocztowego)

45. Zarząd Województwa Małopolskiego – termin 21 dni (doręczono – 27 sierpnia 2012 r.) ALE: uzupełnienie doręczone w dniu 19 września 2012 r., a już po uzgodnieniu zapytanie z dnia 18 października 2012 r. i od tej daty bieg 21-dniowego terminu – uzgodnienie po uzupełnieniu 8 października 2012 r. (data stempla pocztowego) i ponownie uzgadnia 6 listopada 2012 r.; ponowne uzgodnienie z dnia 30 czerwca 2014 r. (data stempla pocztowego) oraz z dnia 18 lipca 2014 r., a następnie z dnia 8 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego)

46. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dotyczy zgody na nierolnicze i nieleśne przeznaczenie gruntów leśnych) – zgoda w części oraz częściowa odmowa z dnia 23 czerwca 2014 r.

47. Małopolska Izba Rolnicza (dotyczy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze) – pozytywna opinia z dnia 7 września 2012 r., a następnie z dnia 18 czerwca 2014 r. oraz z dnia 10 grudnia 2014 r.

48. Minister Środowiska – zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntu leśnego własności SP z dnia 15 lutego 2013 r. (data stempla pocztowego) oraz z dnia 15 czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego)

49. Starostwo Powiatowe w Krakowie – uzgodnienie z uwagami z dnia 3 lipca 2013 r. (data stempla pocztowego) oraz z dnia 3 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego)

50. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska – pismo o braku podstaw do wydania opinii z dnia 27 czerwca 2013 r. oraz pismo podobnej treści z dnia 13 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego)

< I wyłożenie do publicznego wglądu w okresie od 6 października do 3 listopada 2014 r. (termin do wnoszenia uwag – 17 listopada 2014 r.) – w tym dyskusja publiczna w dniu 13 października 2014 r.

< zarządzenie Nr 217/2014 Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu

< ponowne częściowe wyłożenie do publicznego wglądu w okresie od 10 sierpnia do 8 września 2015 r. (termin do wnoszenia uwag – 22 września 2015 r.) – w tym dyskusja publiczna w dniu 31 sierpnia 2015 r.

< zarządzenie Nr 233/2015 Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 13 października 2015 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu.

Z kolei zgodność kwestionowanego planu z zasadami materialnymi sporządzania planu, Sąd kontroluje w zakresie, w jakim rysunek planu i jego część tekstowa odnoszą się do odpowiednio wprost nieruchomości poszczególnych skarżących objętej kwestionowanym planem miejscowym, wychodząc z założenia, że materialnoprawny zakres posiadanego przez nich interesu prawnego do kontroli przez Sąd tego planu - zawiera się w tak zakreślonym przedmiocie kontroli, gdyż w tym zakresie, jak wyżej, części tekstowej i rysunku planu, mogą skutecznie domagać się wobec gminy zgodnego z prawem rozstrzygania o ich interesie prawnym i kwestionować przed sądem naruszanie tego interesu w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. W tym wskazanym powyżej przez Sąd zakresie przedmiotowego planu, ograniczonym do działek w stosunku, do których skarżący R. S., R. S. i E. S. oraz odpowiednio M. S. i R. T. posiadają tytuł prawny - w zakresie tekstowym i rysunku planu - sięga ochrona ich interesów materialnoprawnych wywodzących się z art. 140 K.c polegająca na tym, że stopień naruszenia ich interesów przez postanowienia planu powinien być zgodny z powszechnie obowiązującym prawem/ ustawą.

Ustosunkowując się bezpośrednio w tym miejscu do skargi skarżących: R. S., R. S. i E. S.; Sąd zatem stwierdza, że w znaczeniu materialnoprawnym kontroluje postanowienia planu miejscowego/zaskarżonej i ww. uchwały - w części, w jakiej rysunek planu i cześć tekstowa planu obejmuje działki położone w Woli Radziszowskiej nr 1338, 1339/2 oraz 1339/3. Sąd jednocześnie nie podziela stanowiska skarżących, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kontrolowanym zakresie.

W tym miejscu trzeba od razu wyjaśnić, ze wzorzec kontroli aktu prawa miejscowego w myśl art. 101 u.s.g. polega na tym, że Sąd po stwierdzeniu, że postanowienia tego planu naruszają interesy prawne skarżących, bada czy ten stopień naruszenia tych interesów prawnych jest dopuszczony, uzasadniony brzmieniem prawa powszechnie obowiązującego. W istotę planu miejscowego wpisana jest ingerencja w prawo własności podmiotów, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości objętych normami planu, w związku z tym, podstawowym zadaniem Sądu jest skontrolowanie, czy ta ingerencja mieści się w granicach prawa. Analiza części tekstowej i rysunku planu w realiach kontrolowanej sprawy wykazuje, że organ planistyczny działał zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem a chcąc zapewnić potencjalny byt normatywny/planistyczny i realizację spornej drogi publicznej przez wytyczenie jej na rysunku planu, nie miał innej możliwości jak wykorzystać w tym celu tereny, do których nie posiada tytułu prawnego z uwagi na oczywisty fakt, że w inny sposób przedmiotowa planowana, w celu wykonania zadań publicznych, droga nie byłaby wytyczona. Nie leży w kompetencjach Sądu badanie celowości wytyczenia drogi publicznej, w tym zakresie Sąd bada przede wszystkim, czy istnieją podstawy prawne do kontrolowanego przeznaczenia terenu w planie. Sposób wyznaczenia drogi w planie nie naruszył istoty prawa własności, z przebiegu drogi nie wynika, aby przebieg ten stanowił, z uwagi na prawne kryterium proporcjonalności działania władzy publicznej, wyraz nadużycia władztwa publicznoprawnego w postaci władztwa planistycznego gmin.

Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych".

Jednocześnie zgodnie z art. 3 analizowanej ustawy "1. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. 2. Prowadzenie, w granicach swojej właściwości rzeczowej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju, należy do zadań samorządu powiatu.3. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa.4. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa, wyrażonej w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, należy do zadań Rady Ministrów".

Z powyższego wynika, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu dopuszcza, aby postanowienia miejscowego planu kształtowały wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawa także stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, z czego wynika, że prawo zagospodarowania nieruchomości może być ograniczone przez warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uchwalając plan rada gminy ma powinność wyważenia i odpowiedniej ochrony wartości i dóbr, które są wymienione w art. 2 ustawy o planowaniu; przy czym została upoważniona przez ustawodawcę do kształtowania wraz z innymi przepisami sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez ustalenia uchwalanego przez siebie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Posiadane władztwo planistyczne ma służyć wykonywaniu zadań publicznych z dążeniem do uwzględnienia przy wykonywaniu tych zadań publicznych opartego na prawie interesu jednostki. Planowanie i realizacja dróg publicznych stanowi zadanie własne gminy, jest to zarazem realizacja celu publicznego, o jakim jest mowa w u.g.n. W kontrolowanej sprawie rada gminy zaplanowała przebieg drogi publicznej, który uzasadnia wykonywanie ustawowych zadań i jest uargumentowany realnymi potrzebami gminy istniejącymi w rzeczywistości. Argument skarżących - kwestionujących przebieg drogi po ich nieruchomościach, podnoszący, że ich działki pozostają niezabudowane, poza częściowo zabudowaną dz. nr 1339/2, do których dostęp zapewniony jest szlakiem drożnym o charakterze drogi wewnętrznej, przy czym właścicielom przysługuje służebność gruntowa przejazdu, przechodu i przegonu (droga ta prowadzi jedynie do działek skarżących i dz. nr 1339/1) – wyraźnie wskazuje, że w kontrolowanej sprawie postrzegają przede wszystkim swoje prawo własności pomijając interesy publiczne uwzględnione zgodnie z prawem przez organ przez wytyczenie w oparciu o prawo spornej drogi publicznej. Skarżący kwestię publicznego systemu komunikacyjnego rozpatrują tylko z punktu widzenia dostępu komunikacyjnego do tego systemu swoich działek.

Ustosunkowując się dalej szczegółowo do zarzutów R. S., R. S. i E. S., Sąd stwierdza, że planowana droga KDD przebiega: od zachodu - od skrzyżowania z istniejącą drogą lokalną KDL w kierunku wschodnim - do istniejącej drogi zbiorczej KDZ. Łącznie długość całej planowanej drogi KDD wynosi ok. 845 m. Droga ta, jako droga publiczna, ma stanowić obsługę komunikacyjną terenów pod zabudowę, nowo wyznaczonych w zmianie planu zgodnie z dyspozycjami studium, jak również terenów zabudowy poszerzonych obecnie w stosunku do planu miejscowego z 2006r., który obowiązywał do czasu wejścia w życie uchwały o zmianie planu z 23 marca 2016 r. Jak wynika z planu, nowowyznaczone bądź poszerzone tereny to budowlane (idąc od zachodu w kierunku wschodnim i północno-wschodnim): 063MN, 062MN, 037MU, O10U O70MN, 072MN. W planie dotychczas obowiązującym powyższe tereny miały przeznaczenie tylko częściowo budowlane. Sąd ma na uwadze, że zmiana planu uchwalona 23 marca 2016r. istotnie zmienia docelowy sposób zagospodarowania obszaru, przez wyznaczenie nowych i poszerzenie dotychczasowych terenów budowlanych mieszkaniowych jednorodzinnych (MN), usługowych (U) i mieszkaniowo-usługowych (MU), przy czym w zgodności ze Studium nastąpiło wejście z terenami pod zabudowę w głąb omawianego obszaru. Duża skala zwiększenia w uchwalonej zmianie planu terenów budowlanych w omawianym rejonie Woli Radziszowskiej wywołała zatem zobiektywizowaną konieczność zapewnienia w projekcie zmiany planu rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej obszaru. Dotychczasowa obsługa komunikacyjna, opierająca się na drodze lokalnej istniejącej i dojazdach, służebnościach do poszczególnych budynków nie jest wystarczająca dla poszerzonych terenów zabudowy, zwłaszcza sięgających w głąb obszaru. Dlatego, realizując cele publiczne i zadania publiczne związane z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania tego obszaru organ planistyczny wyznaczył drogę dojazdową KDD, która docelowo, jako droga publiczna, ma zapewniać obsługę komunikacyjną nieruchomości położonych wzdłuż jej przebiegu. Co do zasady, rozwiązanie to jest prawidłowe, gdyż posiadające znamiona realizacji interesu publicznego i wykonywania zadań publicznych przez gminę i zarazem prawnie uzasadnione merytorycznymi/materialnoprawnymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego, w tym przyszłej zabudowy, w nowych terenach budowlanych jak i ich dostępności komunikacyjnej.

Zarzut o wyznaczeniu drogi w terenie podmokłym nie znajduje potwierdzenia w istniejącym stanie faktycznym, a ponadto nie stanowi okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu, wskutek braku ustalenia przez Sąd, że przebieg ten istotnie narusza - i to z tego powodu podmokłości terenu - obowiązujące prawo. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu planistycznego, bez powtarzania tym miejscu jego argumentacji .

Teren znajduje się w zasięgu wody pięćsetletniej, zaznaczonej jako element informacyjny (nie jest ustaleniem) na rysunku planu (Q0,2%). Ten rodzaj zagrożeń nie wyklucza możliwości żadnego zainwestowania. Przebieg drogi, którą uznaje się za niezbędny element zagospodarowania obszaru, ustalony w zmianie planu, wyznaczono po analizie szeregu uwarunkowań i okoliczności.

Ten rodzaj zagrożeń nie wyklucza możliwości żadnego zainwestowania. Badając dążenie organu planistycznego do wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, opartego na prawie, Sąd zauważa, że przebieg drogi, którą organ planistyczny uznał się za niezbędny element zagospodarowania obszaru, ustalony w zmianie planu, wyznaczono po analizie szeregu uwarunkowań i okoliczności. W analizowanym obszarze poza drogami KDL i KDZ, które nie stanowią obsługi komunikacyjnej nieruchomości w głąb nowych terenów zabudowy, nie istnieje żadna droga publiczna, a nieruchomości stanowią własność prywatną, co oznacza, że bez ingerencji we własność prywatną nie ma jakiejkolwiek możliwości zaplanowania a później realizacji drogi publicznej nawet najniższej, jak w tym przypadku, klasy technicznej (dojazdowej).

Stąd też, wynika, że przy wyznaczeniu przebiegu drogi wzięto pod uwagę dotychczasowy istniejący stan zagospodarowania, ustalenia planu z 2006r., istniejące elementy komunikacyjne, nie stanowiące drogi (służebności, dojazdy, chodniki). Od strony zachodniej wykorzystano dotychczasowy, niewielki odcinek drogi KDD wyznaczony w planie z 2006 r. w celu obsługi kilku istniejących budynków nie skomunikowanych bezpośrednio z drogą publiczną lokalną KDL. Ten odcinek nie może zapewnić jednak komunikacyjnej obsługi innych nieruchomości, położonych dalej w kierunku wschodnim i północno-wschodnim. Do poprowadzenia przedłużenia dotychczasowej drogi KDD za rozwiązanie optymalne uznano w procesie projektowania wykorzystanie dotychczasowych elementów komunikacyjnych zagospodarowania obszaru, tj. chodnika betonowego a w części wschodniej dojazdu ziemnego m.in. do działek nr 1338, 1339/2 i 1339/3 (wg danych z podkładu mapowego). To rozwiązanie, przy wykorzystaniu elementów istniejących, które i tak w jakimś zakresie stanowiły ograniczenie dla właścicieli działek było w istniejących warunkach rozwiązaniem optymalnym, będącym realizacją celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżących przyjęte w zmianie planu rozwiązania dla działek nr 1338, 1339/2 i 1339/3, aczkolwiek stanowią dla właścicieli ograniczenie w sposobie ich zagospodarowania, to nie uniemożliwiają ich wykorzystania na cele budowlane, nawet przy przeprowadzeniu planowanej drogi publicznej KDD o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających. Każda z wymienionych działek może być zabudowana zgodnie z przeznaczeniem (MN), co nie było możliwe w świetle ustaleń planu z 2006 r., gdyż wszystkie te działki zawierały się w terenach niebudowlanych (dz. nr 1339/2, 1339/3 i wschodnia część dz. nr 1338 w terenach R, zaś zachodnia część dz. nr 1338 w terenie R). Z dniem wejścia w życie uchwały z dnia 23 marca 2016r., działki te - co należy podkreślić - uzyskały status działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (z wyłączeniem ich części objętych drogą KDD) i znajdują się w terenach oznaczonych symbolami: O70MN (dz. nr 1339/2, 1339/3 i środkowa część dz. nr 1338) oraz 072MN (wschodnia część dz. nr 1338).

Podsumowując Sąd stwierdza, że droga KDD, będąca celem publicznym, jakim jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy wyznaczonych w planie miejscowym zgodnie, co wymaga podkreślenia, z dyspozycjami Studium stanowi ograniczenie dla zagospodarowania przedmiotowych działek, ale nie uniemożliwia (co wykazano wyżej) - ich zagospodarowania ustalonego w planie dla terenów MN. Nawet zbliżenie drogi, ze względów wcześniej opisanych (tj. po śladzie istniejącego dojazdu-służebności) do istniejącego budynku mieszkalnego nr 253 na działce nr 1339/2 nie stanowi w świetle przedstawionej konieczności lokalizacji drogi i jej szczegółowego przebiegu podstawy do zasadności zarzutów o przekroczeniu władztwa planistycznego przez Gminę Skawina. Przyjęte w planie ustalenia ograniczają wprawdzie prawo własności, ale to jest to naruszenie proporcjonalne do celu, którym była konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę i, jak wspomniano, nie powoduje braku możliwości zabudowy działek. Przyjęte w planie przez organ planistyczny ustalenia, z tego co zostało powyżej przedstawione, wyważały interes publiczny z interesami indywidualnymi i mimo ograniczeń dla sposobu wykonywania prawa własności poprzez ustalenia zmiany planu w zakresie zagospodarowania przedmiotowych działek należy przyjąć, że nie nastąpiło naruszenie istoty prawa własności, a tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów konstytucji RP, Kodeksu cywilnego i innych ustaw.

W sprawach władztwa planistycznego, ochrony prawa własności w planach miejscowych wypowiadały sądy administracyjne i Trybunał Konstytucyjny wypowiadały się wielokrotnie. Np. wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 875/14.

Wskazać też należy, iż prawo własności nie ma charakteru prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Co istotne, pogląd ten od wielu lat jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ślad za nim w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Współkształtowanie przez normy planu miejscowego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740).

Odnosząc się z kolei w tym miejscu do skargi M. S. i R. T., którzy zaskarżyli ww. uchwałę w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem B12MN B15MN KDD, obejmującej ustalenia dla nieruchomości składającej się z dz. ewid. nr 384/11 obr. 0001 Borek Szlachecki, gmina Skawina o pow. 0,4092 ha, której właścicielami na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej są M. S. i R. T. oraz dla nieruchomości składającej się z dz. ewid. nr 387 obr. 0001 Borek Szlachecki, gmina Skawina o pow. 0,3000 ha, której współwłaścicielką w części 1/2 jest M. S., Sąd stwierdza, że podzielił argumentację skarżących w odniesieniu do nieuzasadnionego prawem wytyczenia wraz z odpowiednim pasem rezerwacyjnym przebiegu drogi wewnętrznej na działkach stanowiących własność skarżących. Zdaniem Sądu, rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, jednakże dotyczy to jedynie wydzielania gruntów pod drogi publiczne, co na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Nie dotyczy to natomiast dróg wewnętrznych. Gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób, w tym do urządzania sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatnych właścicieli bez ich zgody (zob. stanowisko sądów administracyjnych odzwierciedlone w wyroku NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2691/11). W przekonaniu Sądu, zarezerwowanie w planie terenu na drogę wewnętrzną wraz z pasem rozgraniczającym, nie będącą realizacją celu publicznego i zadania publicznego ogranicza prawo własności skarżących bez wskazania podstawy prawnej. W związku z tym, w kontrolowanej sprawie występuje rażące naruszenie prawa w odpowiednim nawiązaniu do art. 156 k.p.a., polegające na regulacyjnym działaniu przez organ bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w zakresie, jak w sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, regulacyjne wytyczenie przedmiotowej drogi KDW wraz z pasem rezerwacyjnym nie jest uzasadnione prawnie. Pomimo tego, że stopień ingerencji we własność prywatną skarżących jest względnie niewielki i wynosi, według oceny organu planistycznego: dla działki 384/7 (po zmianie w stanie ewidencyjnym dz. nr 384/11) - 83,5 m2, dla działki nr 387 - ok. 47,8 m2 - to zdaniem Sądu, ta okoliczność nie uzasadnia nawet i tego zakresu planistycznej ingerencji w prawo własności. Prawodawca lokalny ma jedynie możliwość informacyjnego "opisowego" odzwierciedlenia drogi wewnętrznej na rysunku planu, jako faktu, elementu stanu faktycznego, bez wiązania z tym informacyjnym odzwierciedleniem dodatkowych skutków prawnych w postaci regulacyjnego wykreślania pasów rezerwacyjnych i dodatkowego kreowania przebiegu na rysunku planu tych dróg wewnętrznych (por. art. 16 u.p.z.p.). Potencjalne korzyści z realizacji drogi wewnętrznej, to jest bezpośredni dostęp północnej części działek do drogi (bez przejazdu przez całą działkę i zajętości na komunikację wewnętrzną na działce) Sąd kwalifikuje jako nie posiadające podstawy prawnej i jako takie nie mogące "przeważać" nad ograniczeniami z tytułu KDW. Korzyści faktyczne nie mogą być jedyną podstawą działania organu administracji publicznej.

Sąd dostrzega oczywiście, że "droga wewnętrzna" jest pojęciem prawnym, występującym w ustawie o drogach publicznych i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) - ale w przekonaniu Sądu, to pojęcie służy jedynie do informacyjnego wskazania przebiegu istniejących dróg wewnętrznych w celu uzyskania, zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej, co do stanu rzeczywistości, rysunku planu i mapy. Nie jest zgodne z prawem, gdyż nie posiada w nim oparcia, wytyczanie przez organ planistyczny dróg wewnętrznych z pasami rezerwacyjnymi na terenach prywatnych w celu realizacji interesu publicznego i zadań publicznych. Ta sfera stosunków społecznych leży w gestii właścicieli terenów i jest przede wszystkim regulowana w sposób właściwy metodzie prawa cywilnego. Stąd też kwestionowanie prawnej możliwości stosowania w planach miejscowych konstytutywnych regulacji planistycznych pn. droga wewnętrzna (teren drogi wewnętrznej), jest uzasadnione, gdyż w charakterze takiej regulacji, a nie jedynie prostego odwzorowania na rysunku rzeczywistości - nie znajduje to oparcia w obowiązującym stanie prawnym.

Odnosząc się z kolei do następnych zarzutów skargi M. S. i R. T. związanych tym razem z przebiegiem drogi oznaczonej symbole KDD na działkach skarżących, Sąd zauważa, że ich nie podziela w całości, co uzasadnione jest poniżej. Planowana droga publiczna dojazdowa KDD służy do obsługi komunikacyjnej dużych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonych w przedmiotowym planie zgodnie z dyspozycjami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skawina. Wyznaczona planem droga, mająca przebieg na kierunku zachód-wschód (Zelczyna - Borek Szlachecki), jest drogą jak wynika z akt sprawy o długości ok. 1445 m i łączy się z istniejącymi drogami o tej samej klasie technicznej (KDD). Zachodni, niewielki jej odcinek został wyznaczony planem miejscowym Gminy Skawina z 2006 r. dla 1 obsługi terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej P12MNR i P14MNR i ten odcinek jest (od strony zachodniej) początkiem drogi KDD wyznaczonej w planie z 2016 r. Dalej, w kierunku wschodnim nowa KDD została poprowadzona śladem drogi wewnętrznej KDW z planu 2006, następnie długim odcinkiem z wykorzystaniem wydzielonej geodezyjnie działki drogowej nr 208, a końcowy wschodni fragment (gdzie działka nr 208 już nie sięgała) został wyznaczony w taki sposób, aby zapewnić w sposób możliwie najlepszy technicznie i jak najmniej kolizyjny z własnościami prywatnymi i uwarunkowaniami przyrodniczymi (istniejącym terenem leśnym) jej włączenie do istniejącej drogi KDD, przy zachowaniu minimalnego parametru dla tej klasy technicznej drogi publicznej, tj. 10 m.

Droga KDD ma obsługiwać tereny zabudowy mieszkaniowej wyznaczonej nowym planem -po stronie północnej drogi: P13MN, olbrzymi teren P14MN i B12MN, po stronie południowej drogi: P16MN, P17MN, P18MN, rozległy P19MN i B15MN, w tym zapewnić połączenie najbardziej dogodne i najkrótsze, zwłaszcza dla przeważających obszarowo terenów nowo wyznaczonych pod zabudowę z układem komunikacyjnym zewnętrznym - to jest w kierunku miasta Skawina (i dalej Krakowa) oraz w kierunku zachodniej części Gminy.

Podkreślić należy, że w poprzednim planie miejscowym z 2006 r. wymienione wyżej tereny miały w zdecydowanej większości charakter "niebudowlany" (R, ZR) a stan ten uległ bardzo istotnej zmianie po uchwaleniu nowego Studium (grudzień 2009 r.), które w tych rejonach zadecydowało o przekształceniu dotychczasowych dużych obszarów rolniczych i zieleni nieurządzonej w kierunku terenów budowlanych, co zostało uwzględnione w planie z 2016 r. (I Etap zmiany planu) z wyjątkiem tych terenów, które nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa na nierolnicze przeznaczenie gruntów klas I-III. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, zgodnie z prawem organ planistyczny przyjął, że omawiana droga KDD jest przestrzennie i funkcjonalnie konieczna - jako realizująca interes publiczny i wykonanie ustawowych zadań publicznych gminy.

Zarzutu o jej niezgodności ze Studium, gdyż nie uwzględniła wydzielonych działek 384/10 i 384/12 jako "istniejącego układu dróg" - nie można zdaniem Sądu uznać za zasadny. Zapis ten jest ogólnym wskazaniem, ale nie bezwzględnym wymogiem przy sporządzaniu planu miejscowego, którego celem i zadaniem jest przyjęcie rozwiązań zgodnych ze Studium, co nie oznacza i nie może oznaczać, ze względu na różnice zakresu (szczegółowości) regulacji między tymi aktami planistycznymi, identyczności rozwiązań (gdyby przyjąć ten pogląd za słuszny, to w wielu przypadkach nie można by było w planie miejscowym wyznaczyć jakiejkolwiek drogi nie ujętej w Studium, bądź nie występującej w terenie).

Przyjęte w planie przez organ planistyczny ustalenia, wyważają, w przekonaniu Sądu, interes publiczny z interesami indywidualnymi. Z akt wynika, że wschodni odcinek wyznaczonej w planie drogi KDD (tj. już w obrębie miejscowości Borek Szlachecki) został wyznaczony po szczegółowych analizach organu planistycznego. W tym przypadku organ kierował się kryteriami takimi jak: możliwie, w optymalny sposób, zachować płynność przyszłego ruchu, wymogi techniczne, parametry techniczne (szerokość 10 m w liniach rozgraniczających), przy prywatnej własności terenów oraz uwarunkowaniach przyrodniczych (las po stronie zachodniej działek). W efekcie wybrano takie połączenie, aby droga kontynuowała przebieg od strony zachodniej (w nawiązaniu do działki 208 od strony Zelczyny), a następnie łagodnym lukiem, została w końcowej części poprowadzona wzdłuż granicy z terenem lasu (ZL), do włączenia do istniejącej KDD.

To rozwiązanie wiąże się, jak w większości przypadków z koniecznością ingerencji w sferę własności prywatnej, ale ta ingerencja była prowadzona w sposób proporcjonalny do zakładanego celu publicznego jakim jest realizacja drogi publicznej. KDD o tak długim przebiegu i istotnym znaczeniu dla systemu układu komunikacyjnego działek budowlanych z systemem zewnętrznym. Zaznacza się, że na etapach sporządzania planu, jego uzgodnień aż do wyłożenia projektu do publicznego wglądu nie był rozpatrywany wariant przeprowadzenia odcinka tej drogi wskazywany w uwagach zgłoszonych po I wyłożeniu. Nie było takiej potrzeby, gdyż projekt planu z tym przebiegiem przedmiotowej drogi KDD został uzgodniony m.in. przez zarządców drogi. Przebieg spornego odcinka podlegał raz jeszcze analizie i rozpatrzeniu w wyniku zgłoszonych uwag Nr 8 i Nr 17 ( w tym rejonie została jeszcze zgłoszona uwaga Nr 9, która dotyczyła przebiegu drogi wew. a nie drogi KDD).

W uwagach Nr 8 i 17 został zakwestionowany przebieg drogi KDD, a mianowicie: przedmiotem uwagi Nr 8 było zlikwidowanie KDD przechodzącej przez działkę nr 384/13 ze względu na istniejący już dojazd do działek zgodnie z podkładem mapowym, przedmiotem uwagi Nr 17 było nieuwzględnienie aktualnego podziału terenu i wytyczonej drogi prywatnej nr 384/12 przy planowaniu przebiegu drogi KDD przy działkach nr 387, 384/11, 384/12 (droga wewnętrzna, kwestionowana obecnie nie była przedmiotem uwagi).

Uwagi te zostały przeanalizowane przez zespół projektowy a następnie negatywnie rozpatrzone przez Burmistrza i ostatecznie odrzucone przez Radę Miejską w Skawinie. Powodem negatywnych rozstrzygnięć było stwierdzenie, po analizie uwarunkowań, że wykorzystanie działek nr 384/10 i 384/12 do przeprowadzenia drogi KDD byłoby rozwiązaniem zdecydowanie gorszym pod względem technicznym (wykorzystanie działki 384/10 oznaczałoby poprowadzenie końcowego odcinka KDD południkowo, czyli pod kątem ok. 90 stopni w stosunku do odcinka po stronie zachodniej) niż przyjęte w wyłożonym projekcie planu, a poza tym musiałoby się wiązać z innymi ograniczeniami dla własności prywatnej, przede wszystkim zajęcia większości obszaru działki 384/9 (położonej w terenie B15MN) dla tak wytyczonej drogi, która jako droga dojazdowa musiałaby również i na tym odcinku mieć szerokość w liniach rozgraniczających 10 m. Wydzielone działki drogowe nr 384/10 i 384/12 mają szerokość ok. 4 m, a zatem w żadnym wypadku nie mogłyby samoistnie (bez wykorzystania terenów sąsiednich) zapewnić wytyczenia na nich drogi publicznej klasy dojazdowej (KDD). Analiza na etapie rozpatrywania uwag dotyczących drogi KDD nie wykazała możliwości korzystniejszego pod względem technicznym jak i skutków dla właścicieli poprowadzenia jej wschodniego odcinka w sposób inny niż przyjęty w wyłożonym projekcie planu. Z przebiegu drogi wynika, że organ planistyczny ma świadomość, że każda ingerencja planistyczna we własność prywatną jest ostatecznością i musi mieć uzasadnienie merytoryczne i prawne. Zdaniem Sądu dokonując rozpatrzenia uwag dotyczących dróg, Gmina zachowała wyważenie argumentów "za" i "przeciw" i każdorazowo indywidualne potraktowanie sprawy, czego dowodem jest to, że spośród wielu uwag do wyłożonego projektu, dotyczących problematyki dróg, część uwag (dla których analiza funkcjonalna, przestrzenna itp. wykazała możliwość dokonania zmiany ustaleń planu) uwzględniła w całości lub częściowo.

W zakresie drogi KDD objętej skargą, organ planistyczny nie znalazł, korzystniejszego alternatywnego rozwiązania planistycznego, które mogłoby je zastąpić.

Odnosząc się do skutków prawnych drogi KDD dla własności M. S. i R. T. , trzeba na także w tym miejscu zaznaczyć, że projekt planu był sporządzany na podkładzie mapowym pozyskanym ze Starostwa Powiatowego w Krakowie. Stan ewidencyjny gruntów od tego czasu ulegał zmianie, dotyczy to także gruntów objętych kontrolowanym planem, wezwaniem (a wcześniej uwagami do planu), co przejawia się w posługiwaniu się innymi (nowymi) numerami niektórych działek w stosunku do stanu ewidencyjnego podkładu mapowego, na którym sporządzany był plan. Różnice w numeracji (wynikające z dokonywanych podziałów) nie są jednak przeszkodą do jasnego przedstawienia problematyki dot. kwestionowanej drogi KDD. Gmina, uznając po wielokrotnych analizach, (na etapie wezwania a następnie skargi), że rozwiązaniem optymalnym w zakresie w/w drogi, w szczególności jej wschodniego, końcowego odcinka, jest rozwiązanie zawarte w uchwalonym planie, wykazała z jednej strony że zdaje sobie sprawę, iż dokonuje ingerencji we własność prywatną, ale dokonała uzasadnionej prawem oceny ,że jest to ingerencja konieczna, proporcjonalna, wyważona do niezbędnego minimum i związana bezpośrednio z umożliwieniem ważnej dla systemu komunikacji w Gminie drogi publicznej. Szczegółowe rozpoznanie zakresu zajętości własności prywatnej w związku z przebiegiem przyszłej drogi jest następujące:

- z działek objętych wezwaniem, to jest działek nr 384/7 (obecnie 384/11) i 387 na cele drogi KDD zachodzi potrzeba zajęcia ich skrajnych, południowych części o powierzchniach odpowiednio ok. 175 m2 i ok. 148,5 m2, co oczywiście jest ingerencją planistyczną we własność prywatną, jednakże biorąc pod uwagę duże rozmiary w/w działek, ocenia się, że jest to ingerencja minimalna i nie skutkująca brakiem możliwości zabudowy i zainwestowania zgodnego z ustaleniami dla terenu B12MN. Przeprowadzenie drogi KDD w sposób sugerowany w uwadze, wezwaniu i skardze, niezależnie od wad planistyczno-drogowych takiego rozwiązania, tylko nieznacznie zmniejszyłoby zajętość w/w działek pod drogę, spowodowałoby natomiast konieczność wejścia w stosunkowo dużą cześć działki 384/9 (numer po podziale),

-z pozostałych działek, nie objętych skargą (nie będących własnością skarżących) droga ta zajmuje (numeracja działek wg podkładu mapowego planu): działka nr 384/8 - ok. 591 m2, działka nr 386 - ok. 75,5 m2 i działka nr 385 - ok. 3,2 m2.

Przyjęte w planie ustalenia zatem wyważały interes publiczny z interesami indywidualnymi i mimo ograniczeń dla sposobu wykonywania prawa własności poprzez ustalenia zmiany planu w zakresie zagospodarowania przedmiotowych działek należy przyjąć, że nie nastąpiło naruszenie istoty prawa własności, a tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów konstytucji RP, Kodeksu cywilnego i innych ustaw, w szczególności wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skład rozpoznający sprawę podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie (IV SA/Wa 1499/14), gdzie Sąd orzekł, że "Uszczuplenie uprawnień właścicielskich, o ile mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (...)"

Mając na uwadze powyższe ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. Jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach, jak w pkt III sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a.