Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 68/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] listopada 2020 nr [...] w przedmiocie ustalenie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę w całości .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej: organ I instancji) , skierował I.G. do Domu Pomocy Społecznej [...] w J., a decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. została w placówce umieszczona z dniem [...] listopada 2018 r.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2018r. ustalił odpłatność za pobyt w placówce w sposób następujący:

- I.G. ( dale: matka strony, matka skarżącej) ponosi odpłatność za swój pobyt w wysokości 70% dochodu,

- jej córka G.B. (dalej: strona, skarżąca) w wysokości 2.100zł miesięcznie,

- jej syn E.G ( dalej: brat strony , brat skarżącej ) został zwolniony z odpłatności z uwagi na dochody nie przekraczające 300% ustawowego kryterium dochodowego.

Z uwagi na dokonaną w marcu 2019 przez stronę , działającą w imieniu matki, czynność sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w J. przy ulicy [...] [...] (akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] marca 2019 r.) za kwotę 50.000zł, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. ustalił, że matka strony w okresie od kwietnia 2019 do marca 2020 r. ponosi odpłatność w wysokości 3.265,71 zł miesięcznie, a skarżąca w tym okresie została zwolniona z ponoszenia odpłatności. W decyzji tej wskazano również, że od kwietnia 2020 odpłatność zarówno matki strony jak i osób zobowiązanych zostanie ustalona odrębną decyzją.

Pismami z dnia [...] kwietnia 2020r. organ I instancji wystąpił do strony oraz jej brata z prośbą o kontakt celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego na rzecz ich matki przebywającej w domu pomocy społecznej. Jak ustalił organ I instancji dochód brata skarżącej nadal nie przekracza 300% ustawowego kryterium dochodowego, co uniemożliwia obciążenie go odpłatnością za pobyt matki w placówce. Natomiast dochód strony przekroczył 300% ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o kwotę 3.540,68 zł. W związku z tym organ I instancji sporządził w dniu [...] kwietnia 2020 r. protokół negocjacji wskazując kwotę odpłatności w wysokości 2.512,26 zł, w ramach którego strona podniosła, że z uwagi na pomoc na rzecz syna i teściów może wnosić opłatę w wysokości 2.400 zł. W dniu [...] maja 2020r. organ I instancji sporządził umowę nr [...], wg ustaleń której skarżąca od [...] kwietnia 2020 ponosiłaby odpłatność w kwocie 2.400 zł miesięcznie, przy uwzględnieniu, że koszt pobytu mieszkańca wynosi 3.498,74 zł i ponoszonej przez matkę skarżącej odpłatności w kwocie 986,48 zł miesięcznie. Skarżąca nie wyraziła zgody na zawarcie tej umowy, co wynika z jej oświadczenia z dnia [...] maja 2020 r. Wyraziła gotowość na ponoszenie odpłatności w wysokości 1.500 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], wydana z powołaniem się na przepisy art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art.62 ust 2, art. 64, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) dalej: u.p.s. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) dalej : k.p.a. , organ I instancji orzekł o ustaleniu wysokość miesięcznej odpłatności za pobyt matki strony w Domu Pomocy Społecznej [...] w J.; jaką zobowiązana jest ponosić strona jako córka w wysokości 2.294,83 zł miesięcznie, zastrzegając jednocześnie odpłatność strony za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej [...] w J. ( dalej: DPS) ulegać będzie zmianie wraz ze zmianą wysokości otrzymywanych przez stronę dochodów.

W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej organ powołał się na przepis art. 59 ust. 1 u.p.s., wedle którego decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do takiego domu. Odpłatność za pobyt w domu ustalana jest do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w tym domu. Organ ustalił krąg podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt matki strony w DPS , a to : 1) matkę strony jako mieszkankę domu, 2/ brata strony jako syna, 3/ stronę jako córkę oraz poczynił następujące ustalenia:

- decyzją z dnia [...].05.2020.r nr [...] matka strony miała ustaloną odpłatność za pobyt DPS w wysokości 986,48 zł miesięcznie od kwietnia 2020 r. ,

- matka strony jest wdową i ma dwoje dzieci : syna i córkę ,

- brat strony mieszka w J. i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną. Obydwoje utrzymują się ze świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w łącznej wysokości 3.028,21 zł miesięcznie (wywiad środowiskowy cz. [...] z dnia [...].04.2020 r.). Zatem, dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.514,11 zł, a więc nie przekracza ustawowego 300% kryterium dochodowego. W związku z powyższym brat strony został zwolniony z obowiązku ponoszenia odpłatności na rzecz matki za pobyt w DPS do czasu, w którym uzyska dochód przekraczający 300% kryterium dochodowego,

- w marcu 2020 r. strona wraz z mężem osiągnęli dochód w łącznej wysokości 10.249,36 zł, co w przeliczeniu na osobę daje dochód w wysokości 5.124,68 zł na osobę i przekracza ustawowe 300% kryterium dochodowego o kwotę 3.540,68 zł.

- różnica pomiędzy średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, a odpłatnością matki strony w wysokości 986,48 od kwietnia 2020 r. (zgodnie z decyzją Nr [...]z dnia [...].05.2020 r.) wynosiła 2.512,26 zł, - - w dniu [...].05.2020 r. sporządzono umowę Nr [...], na podstawie której strona była zobowiązana się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w kwocie 2.400,00 zł miesięcznie począwszy od kwietnia 2020 r.,

- dniu [...].05.2020 r. do organu wpłynęło pismo strony , która oświadczyła, że nie jest w stanie ponosić co miesiąc takiej kwoty i zaproponowała kwotę w wysokości 1.500,00 zł. Swoją propozycję uargumentowała wysokimi wydatkami jakie jest zmuszona ponosić w związku z zapewnieniem opieki teściom, którzy również są ludźmi w podeszłym wieku, kosztami związanymi z leczeniem syna, który cierpi na cukrzycę typu 1 i wspomaga się pompą insulinową oraz wydatkami związanymi z zakupem leków i produktów higienicznych dla mamy czy utrzymaniem domu.

Organ I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 2e u.p.s. , wedle którego w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

W tej sytuacji organ stwierdził ,że nie można mówić o zastosowaniu w sprawie cytowanego artykułu , gdyż nie było tutaj braku zgody na ponoszenie odpłatności osoby obowiązanej czy niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kwestię sporną jest tylko wysokości miesięcznej kwoty jaką winna jest ponosić strona. W związku z czym przepis ten nie ma zastosowania. Dalej wskazał , z uwagi na to , że do końca marca 2020r. matka strony ponosiła pełną odpłatność za pobyt w DPS, należało decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2020 r. zmienić odpłatność w wysokości 1.203,91 zł od kwietnia 2020 r. Wobec zmiany dochodu matki strony wysokości odpłatności za pobyt, zmianie uległa także różnica pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a ponoszoną odpłatnością, która obecnie wynosi 2.294,83 zł. Jak ustalił organ , miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] w J. od marca 2020 r. wynosi 3.498,74 zł. Różnicę między pełną miesięczną odpłatnością, a ponoszoną przez stronę, pokryją zgodnie z art. 61 ust 2 pkt 2 i pkt 3 u.p.s., inne osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności oraz gmina.

Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, podnosząc zarzut:

- naruszenia prawa materialnego poprzez nie zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 2d i art. 103 ust. 2 u.p.s.,

- błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że strona nie chciała przystąpić do zawarcia umowy, podczas gdy proponowała odpłatność w kwocie 1.500 zł miesięcznie,

- braku w sentencji decyzji brata strony – E.G.,

- braku oznaczenia w decyzji stron postępowania,

- naruszenia zasad ochrony danych osobowych strony, jej rodziny i rodziny brata wobec siebie nawzajem i wobec DPS [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: organ II instancji , organ odwoławczy, Kolegium ) decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji bezsporny w sprawie uznał fakt , że od dnia [...] listopada 2018r. matka skarżącej przebywa w DPS ,zaś średni miesięczny koszt pobytu w tej placówce od marca 2020 wynosi 3.498,74zł miesięcznie. Za swój pobyt matka skarżącej ponosi odpłatność w wysokości równiej 70% jej dochodu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.s. Opłata ta od kwietnia 2020 wynosi 1.203,9Izł miesięcznie. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., do wniesienia pozostałej części opłaty zobowiązani są jej zstępni, którymi jest jej dwoje dzieci: strona i jej brat. Wysokość opłaty ustalana jest w drodze umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., zawieranej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej albo dyrektorem centrum usług społecznych.

W przypadku zaś odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zawarcia takiej umowy, wysokość opłaty ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej przez organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzja administracyjna wydawana jest w oparciu o art. 61 ust. 2d albo art. 61 ust. 2e u.p.s., w zależności od umożliwienia przez osoby obowiązane do uiszczenia opłaty, ustalenia przez organ sytuacji majątkowej jej rodziny, w celu określenia spełnienia przez nie kryterium dochodowego z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.

Kolegium wyjaśniło ,że stosownie do art. 61 ust. 2d u.p.s. wysokość opłaty ustalana jest m.in. z uwzględnieniem ograniczenia, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.- uzależniającym możliwość obciążania osoby zobowiązanej opłatą, w przypadku gdy posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy tym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 3 u.p.s. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 528 zł, a zatem 300% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. stanowi kwotę 1.584 zł. Zgodnie z art. 107 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy, który stanowi podstawę ustaleń merytorycznych decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2 u.p.s.

Przy czym przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest co do zasady niezbędne i konieczne, aby organ miał możliwość ustalenia dochodu na osobę w rodzinie zobowiązanego do uiszczania opłaty, a tym samym weryfikacji, czy przekracza ona 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i finalnie wydania decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d u.o.p.s.. W przypadku zaś, gdy osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego organ nie ma możliwości weryfikacji ograniczenia, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Wówczas wysokość opłaty ustalana jest na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., przy czym wysokość opłaty ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia, o czym stanowi art. 61 ust. 2f u.p.s..

Organ II instancji stwierdził ,że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż strona odmówiła zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. . W tym zakresie wskazał ,że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie strony z dnia [...] maja 2020r., w którym nie wyraża zgody na ponoszenie odpłatności w wysokości 2.400zł i wskazuje na kwotę 1.500zł. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony , wedle którego nie była to odmowa podpisania umowy, a jedynie propozycja ponoszenia innej kwoty odpłatności. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. to organ I instancji ustala wysokość ponoszonej odpłatności przez osoby do tego ustawowo zobowiązane. Nie jest również kwestionowane, że strona wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, co uczyniono w maju 2020r. W takiej sytuacji organ, w oparciu o dyspozycję art. 61 ust. 2d u.p.s. dokonał analizy sytuacji majątkowej rodziny strony (w kontekście spełnienia kryterium dochodowego z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), w wyniku której stwierdzono przekroczenie 300% kryterium dochodowego o kwotę 3.540,68zł.

Z kolei odnosząc się do powołanej przez stronę w odwołaniu zasady proporcjonalności , organ odwoławczy wskazał, że normuje ją przepis art. 61 ust. 2f u.p.s., który stanowi, że "Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Według Kolegium analiza tego przepisu wskazuje, że może on być zastosowany jedynie w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 2e u.p.s. , który stanowi, że w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane do opłaty za pobyt w DPS zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w DPS ustala, w drodze decyzji, organ gminy w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

Zdaniem organu II instancji przepis art. 61 ust. 2f u.p.s. może być zastosowany tylko, gdy spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 2e u.p.s., co nie miało miejsca w analizowanej sprawie, gdyż strona odmówiła wprawdzie podpisania umowy , ale nie odmówiła przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a brat strony nie odmówił przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym zakresie organ II instancji powołał się na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, którą wprowadzono normę prawną ust. 2f u.p.s. (ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690) - druk nr 3524 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. W uzasadnieniu do zmiany projektodawca wskazywał, że "W przypadku, gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata (stanowiąca różnicę między średniomiesięcznym kosztem a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca oraz innymi osobami, których odpłatność została ustalona w drodze umowy lub decyzji podjętej w wyniku ustalenia odpłatności po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego) obciąża te osoby proporcjonalnie (w częściach równych)".

Wobec tego , zdaniem organu II instancji, nie można było zastosować art. 61 ust. 2f u.p.s. do istniejącego stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem strony podnoszącym , że wobec brata strony zastosowano instytucję zwolnienia uregulowaną w przepisie art. 64 u. p.s. Kolegium przyznało ,że wprawdzie organ I instancji posługuje się pojęciem "został zwolniony z obowiązku ponoszenia odpłatności" , ale w dalszej części zdania wyjaśnia, że do czasu gdy dochody jego przekroczą 300% ustawowego kryterium dochodowego. Ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s. wyraźnie wprowadził warunek dochodowości przy ustalaniu odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej i organ administracji publicznej musi przestrzegać tego unormowania. Natomiast art. 64 u.p.s. wymienia inne przesłanki będące podstawą do zwolnienia z odpłatności, która wcześniej została ustalona bądź na mocy umowy bądź w decyzji administracyjnej.

Organ II instancji nie podzielił też zarzutów strony dotyczących badania jej sytuacji rodzinnej i majątkowej ,jak również jej brata i zamieszczania tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji, co zdaniem odwołującej się może prowadzić do naruszenia ochrony danych osobowych. Na tę okoliczność organ II instancji powołując się na orzecznictwo , stwierdził że nie można uznać, iż w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej doszło do naruszenia ochrony danych osobowych. Wskazał też ,że organem właściwym do prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych jest Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych.

Końcowo Kolegium nie zgodziło się z argumentacją odwołującej się , że w decyzji nie zostały oznaczone strony postępowania. Sam fakt, że jedna ze stron – skarżąca - złożyła odwołanie od decyzji wskazuje odmiennie. Wskazało przy tym ,że do odwołującej się ten sam organ I instancji już wcześniej skierował dwie inne decyzje (w roku 2018 i 2019), gdzie w podobny sposób oznaczał strony i nie było to kwestionowane wówczas przez stronę.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga oparta została na zarzutach :

1/ naruszenia prawa materialnego przez organ I instancji poprzez niezastosowania przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. w kontekście przepisu art. 61 ust 2d u.p.s. poprzez nieuwzględnienie, że ustalona w decyzji opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa,

2/ naruszenia zasad postępowania administracyjnego , a to:

- zasady polegającej na równym traktowaniu stron oraz proporcjonalności ( art. 8 § 1 k.p.a.),

- zasady ochrony słusznego interesu obywateli ( art. 7 k.p.a.) ,

- zasady rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do normy prawnej (art. 7a k.p.a.)

-- zasady informowania stron o ich uprawnieniach (art. 9 k.p.a.) ,

3/ nieuwzględnienia zarzutu, że brat skarżącej powinien być objęty sentencją decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła , że organy obu instancji nie uwzględniły i w ogóle nie odniosły się do przepisów art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 2d u.p.s. , stanowiącego, że opłata jednej ze stron nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności. Według skarżącej , skoro ma jednego brata, który jest zwolniony z odpłatności, powinna płacić połowę różnicy kosztów pobytu mamy w domu pomocy społecznej a nie całą różnicę. Organ I instancji jak i organ II instancji .Zdaniem skarżącej skoro zgodziła się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, to nie powinna znajdować się w sytuacji gorszej niż osoba odmawiająca przeprowadzenia takiego wywiadu. Strona, która nie współdziałała z organem administracyjnym znajduje się w lepszej sytuacji. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. które dotyczą osób odmawiających przeprowadzenia takiego wywiadu, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W ocenie skarżącej przepisy te co najmniej budzą wątpliwości , bowiem czy rzeczywiście takie nierówne traktowanie stron było intencją ustawodawcy. Skarżąca podniosła ,że tak jak w stosunku do osób odmawiających udzielenia wywiadu stosuje się przepis art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s., to w stosunku do osób udzielających wywiadu winien mieć każdorazowo zastosowanie przepis art. 61 ust. 2d i art. 103 ust. 2u.p.s., w taki sposób, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W związku z powyższym wysokość jej opłaty winna wynosić 1147,42 zł a nie 2294,83 zł, tj. połowę wyliczonej przez organ opłaty.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji stwierdził, że wskazywana w skardze zasada proporcjonalności uregulowana została przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 2f u.p.s. i przepis ten nie ma w tej sprawie zastosowania w powyższej sprawie, ponieważ skarżąca wyraziła zgodę i został z nią przeprowadzony wywiad środowiskowy. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest uprawnieniem zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego ocenianie uchwalonych przez władzę ustawodawczą przepisów prawa, natomiast obowiązkiem organów jest stosowanie się do ich treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył , co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt umieszczenia matki skarżącej w DPS oraz wynikający z tego obowiązek ponoszenia opłat przez mieszkańca, wstępnych, zstępnych, gminę (art. 61 ust. 1 u.p.s.).

Zgodnie z art. 60 u.p.s pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. (ust.1). Natomiast średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2, pkt 1). Osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zgodnie z ust. 2 wskazanego wyżej przepisu, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Jak wynika z ujawnionych okoliczności sprawy skarżąca – pomimo skutecznie doręczonego wezwania – nie podpisała przedstawionej jej umowy, natomiast w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego poinformowała organ o wysokości dochodu osiąganego przez jej rodzinę. W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 2d u.p.s., o którego to treści przepisu skarżąca została prawidłowo pouczona w piśmie organu z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] zawiadamiającym o wszczęciu z urzędu postępowania , którego odbiór osobiście potwierdziła w dniu 29 czerwca 2020r. W związku z tym jako nieuprawniony przedstawia się zarzut naruszenia art.8 i art.9 k.p.a.

Osią sporu między stronami jest zastosowany przez organ sposób ustalenia wysokości obciążającej skarżącą opłaty za pobyt matki w DPS .Rozstrzygając tę kwestię należy w pierwszej kolejności przypomnieć wynikającą z przytoczonych na wstępie przepisów zasadę ,że jeśli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie pokryć pełnej odpłatności za pobyt w tej placówce, organ pomocy społecznej uprawniony i zobowiązany jest poszukiwać innych osób, które będą partycypować w tej odpłatności .Zasadniczo są to członkowie rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej w kolejności sformułowanej w art.61 ust.1 pkt 2 u.p.s. " małżonek , zstępni przez wstępnymi". Z treści przepisów ustawy o pomocy społecznej , w tym z art.61 ust.2 pkt u.p.s. wynika, że jako podstawową formę ustalenia opłaty ustawodawca wskazał umowę i z tego powodu kwestie dotycząc odpowiedniej umowy zostały w tej ustawie skodyfikowane.

Wymaga podkreślenia, że wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. obowiązek zstępnego, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

W myśl art. 61 ust. 2d u.p.s, w przypadku odmowy przez osoby , o których mowa w ust.1 pkt 2 , zawarcia umowy , o której mowa w art.103 ust.2 wysokość ich opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art.59 ust.1 , z uwzględnieniem ograniczeń , o których mowa w ust.2 pkt 2 i art.103 ust.2. Z przytoczonego przepisu art.61 ust.2 d u.p.s. wynika jednoznacznie ,że w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy ,o której mowa w art.103 ust.2 u.p.s. , organ ustala odpłatność w drodze decyzji ,z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art.61 ust.2 pkt 2 u.p.s. , jak i wynikających z art.103 ust.2 u.p.s. W konsekwencji oznacza to ,że odpłatność może być ustalona tylko wówczas , gdy "w przypadku osoby w rodzinie , jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ,z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", a jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby. Co więcej , w takiej sytuacji ustawodawca wprosi wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności .Regułę proporcjonalności przewidział wyłącznie dla osób ( zstępnych ,wstępnych) , które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ( art.6 ust.2e i 2f u.p.s.) , który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności .Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością " w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane , o których mowa w ust.1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia".

Trafnie zatem organy uznały, że skoro skarżąca nie odmawiała przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego , to organ wydając decyzję ustalającą jej jako córki odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej , powinien uwzględniać nie tylko dochód wyliczony w sposób określony w art. 6 i art. 8 u.p.s., który określa górne granice tej odpłatności , ale także faktyczne możliwości skarżącej ponoszenia tej odpłatności. Tym samym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że na skarżącej ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w wysokości stanowiącej różnice między kosztem utrzymania podopiecznego w DPS a opłatą ponoszona przez mieszkańca tej placówki. Również w zakresie szczegółowych wyliczeń dokonanych przez organy , decyzja nie nasuwa żadnych wątpliwości Sądu. W związku z tym nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art.7a k.p.a.

W świetle ujawnionych okoliczności sprawy , nie ma więc racji skarżąca , kiedy wywodzi ,że skoro ma jednego brata, który został zwolniony z odpłatności, to powinna płacić połowę różnicy kosztów pobytu mamy w domu pomocy społecznej a nie całą różnicę.

W pełni zgodzić należy się z Kolegium , kiedy stwierdza , że pomimo posłużenia się przez organ I instancji wobec brata skarżącej pojęciem "został zwolniony z obowiązku ponoszenia odpłatności" de facto nie stosowano wobec niego instytucji zwolnienia , o której mowa przepisie art. 64 u. p.s. , wobec braku – w realiach badanej sprawy - podstawy prawnej do jej. zastosowania . Wymaga bowiem przypomnienia , że ustawodawca uzależnił obowiązek odpłatności osoby zobowiązanej za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej wyłącznie od osiągania wskazanego w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowego . Z kolei zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć wyłącznie sytuacji , w której osoba zobowiązana ponosi opłatę , czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku , bowiem organ I instancji wprost wskazał ,że dochody brata strony nie przekraczają 300% ustawowego kryterium dochodowego. A ten warunek dochodowości przy ustalaniu odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej został wskazany w przepisie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s. A zatem nie tylko nie było postawy prawnej do zastosowania wobec brata skarżącej instytucji zwolnienia , ale również podstawy faktycznej do wszczęcie przeciwko niemu postępowania o ustalenie odpłatności za pobyt matki w DPS z uwagi na nie spełnianie przez niego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust.2pkt 2 lit. b u.p.s. A w konsekwencji nie było podstaw do uczynienia go adresatem decyzji ustalającej innemu zstępnemu ( w tym przypadku skarżącej) opłaty za pobyt członka rodziny w DPS .Natomiast ustalenie okoliczności związanych z wysokością dochodów rodziny brata skarżącej wymagało jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ wydający decyzję o ustaleniu odpłatności innych osób zobowiązanych i poczynienie ustaleń w tym zakresie , gdyż są one jedynie niezbędnym elementem stanu faktycznego , znajdującym wyraz w uzasadnieniu decyzji , wskazującym na to ,że obecnie poza skarżącą - z uwagi na niespełnienie wymaganego przez ustawodawcę kryterium dochodowego - nie ma innych wśród zstępnych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Nie byłoby prawnie i logicznie uzasadnione ustalenie zakresu obowiązku ponoszenia opłaty względem jednego zstępnego w sytuacji, gdy organ nie ustalił sytuacji dochodowej pozostałych zstępnych oraz zakresu ich partycypacji w obowiązku ponoszenia opłaty .W związku z tym , wbrew zarzutom skargi , nie zachodziła potrzeba wskazania w rubrum decyzji brata skarżącej jako adresata decyzji.

Z tych względów również jako niezasadny przedstawia się zarzut niezastosowania przez organ przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. w kontekście przepisu art. 61 ust 2d u.p.s. poprzez nieuwzględnienie, że ustalona w decyzji opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa. W realiach analizowanej sprawy nie mamy do czynienia – jak usiłuje tego dowieść skarżąca – z przypadkiem zwolnienia z odpłatności z mocy prawa. W każdym razie niespełnienie wskazanego przez ustawodawcę kryterium dochodowego , pozwalającego na ustalenie osobie zobowiązanej odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej nie może być utożsamiane ze zwolnieniem opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej , o którym mowa w art.64 i art.64 a u.p.s. Przepisy te wymieniają przesłanki będące podstawą do zwolnienia z odpłatności, która wcześniej została ustalona bądź na mocy umowy bądź w decyzji administracyjnej.

Natomiast należy zgodzić ze skarżącą ,że w kontrolowanej sprawie w sposób wadliwy ( niepełny) określono adresata decyzji, jednak nie miało to istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jako adresata decyzji oznaczono matkę skarżącej , która nie była stroną postępowania , ponieważ postępowanie nie dotyczyło jej obowiązku w zakresie odpłatności za pobyt w DPS. Sąd zauważa ,że imię i nazwisko skarżącej zostało wprost wymienione w rozstrzygnięciu decyzji oraz jako podmiot , któremu doręczono decyzję. Postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącej w DPS zostało wszczęte z urzędu w stosunku tylko do skarżącej i w tenorze decyzji pierwszo-instancyjnej wyłącznie w stosunku do skarżącej ustalono wysokość obciążającej ją miesięcznej odpłatności aa pobyt matki w DPS. Tym samym skonkretyzowano i zindywidualizowano w rozstrzygnięciu decyzji ustawowy obowiązek skarżącej jako osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty. Przy braku spójności między oznaczeniem adresata w rubrum decyzji a prawidłowym oznaczeniem w tenorze decyzji osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej , rozstrzygające , przesądzające znaczenie ma treść tenoru decyzji. W związku z tym to niewątpliwe uchybienie procesowe organu nie miało wpływu na wynik sprawy .

Z kolei powoływanie się przez organ na analogiczną ,dotychczasową praktykę w oznaczaniu adresat decyzji jest chybione. W ślad za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018r. sygn.. I OPS 7/17 powtórzyć należy. ,że adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osobą zobowiązaną do ponoszenia tej opłaty może być mieszkaniec domu pomocy społecznej, jak i osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. i w związku z tym w tej decyzji następuje ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty, ustalenie jej wysokości, jak i ustalenie kwot (części) tej opłaty przypadających na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia (z kręgu osób wymienionych w art. 61 u.p.s.), to konieczne jest rozstrzyganie jedną decyzją w całości o opłacie należnej na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, jest to bowiem jedna opłata .W związku z tym każdy z podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s., jako zainteresowany i mający swój własny interes prawny odnoszący się do zakresu nałożenia obowiązku pokrywania kosztów pobytu pensjonariusza, powinien być stroną postępowania w przedmiocie nałożenia omawianych obowiązków na każdy zobowiązany podmiot. Z tych względów, w przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ winien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą .

Z powyższego wynika że organy prowadząc postępowanie w trybie art. 61 u.p.s., powinny jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, mając na względzie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. w decyzji. Celem obu tych instytucji jest przecież pokrycie należności wobec domu pomocy społecznej .

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji przestrzegając unormowania z art. 61 u.p.s. doręczył decyzję pierwszo-instancyjną każdemu z podmiotów wskazanych w ust.1 pkt 1 i 2 tego przepisu jako zainteresowanym i mającym swój własny interes odnoszący się do zakresu nałożenia obowiązku pokrywania kosztów pobytu pensjonariusza w domu pomocy społecznej.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy ,że skarga z przyczyn , których mowa wyżej , nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a.