Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 704/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi spółki X. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej spółki kwotę 6900 (sześć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak sprawy: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900), art. 16 pkt 61 lit. e, art. 271 ust. 1 i ust. 5, art. 273 ust. 6 i ust. 8, art. 298 pkt 1, art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, powoływana jako Prawo wodne lub ustawa), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) określił dla [...] (dalej określana jako spółka lub skarżąca) za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł – opłata za wprowadzanie ścieków – wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] maja 2019 r. na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego ustalił, w formie informacji rocznej, spółce za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł . W dniu [...] maja 2019 r., z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 ustawy, do organu wpłynęła reklamacja, w treści której spółka nie zgadzała się z wysokością ww. opłaty, podnosząc, że podstawa przyjęta do ustalenia wysokości opłaty stałej jest błędna, ponieważ zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego mowa jest w informacji o opłacie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz że niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego odkrywkowego zakładu górniczego nie spełniają znamion ścieków określonych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e ustawy. W opinii organu treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej. Opłatę naliczono zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli spółka uważa, że treść pozwolenia jest niezgodna ze stanem faktycznym opisanym w uzasadnieniu reklamacji i w innym zakresie korzysta z wód, to powinna dokonać zmian pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązek ten spoczywa na uprawnionym, a nie na organie. Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że opłata naliczana została na podstawie aktualnej decyzji pozwolenia wodnoprawnego, nie można uznać przedmiotowej reklamacji. Dalej organ wskazał, że art. 273 ust. 6 ustawy stanowi, iż w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa [...] decyzją z [...] lipca 2013 r., znak: [...], na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu ścieków - wód z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego - Odkrywki [...] do wód a) Rurociągiem grawitacyjnym R7 do rzeki [...] w km 11+930: Qmax godzinowe = 720,00 mł/h, Ośr dobowe = 17 280,00 mł/d, Qmax roczne = 6 307 200,00 m3/rok, b) Rurociągiem grawitacyjnym R5 do rzeki [...] w km 13+222 Qmax godzinowe = 720,00 mł/h, Qśr dobowe = 17 280,00 mł/d Qmax roczne = 6 307 200,00 mł/rok, c) Indywidualnymi rurociągami odprowadzającymi wody z 14 studni bariery zachodniej rzeki [...] w km 11+930 - 13+222 Qmax godzinowe = 720,00 mł/h, Qśr dobowe = 17 280,00 mł/d, Qmax roczne = 6 307 200,00 mł/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne w powyższym zakresie. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s. W myśl § 10 rozporządzenia, za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 mł/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 mł/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni, i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 18 921 600 mł/rok, co stanowi sumę wprowadzanych ścieków rurociągiem grawitacyjnym R7, R5 oraz indywidualnymi rurociągami odprowadzającymi i wynoszącego po przeliczeniu 0,60000000 mł/s.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, ściekami nie są niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Skoro zaś z postanowieniami przytoczonej normy prawnej wody czyste pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie są ściekami, to ich wprowadzanie do środowiska nie może być objęte opłatami za wprowadzanie ścieków, gdyż w świetle przytoczonych rozwiązań nie są one ściekami. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odprowadzane wody są wodami z odwodnienia zakładu górniczego. W związku z tym w sposób bezsporny (organ tego nie kwestionuje) została spełniona jedna przesłanka pozwalająca na uznanie, że odprowadzane wody nie są ściekami. Drugą przesłanką, która musi być spełniona kumulatywnie do uznania, że konkretne wody nie są ściekami, jest to, aby były one wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku niewątpliwie nie mamy do czynienia z wtłaczaniem wód do górotworu, ale występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Z punktu widzenia technologicznego wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego (a za takie również została ustalona opłata) są wodami niezanieczyszczonymi, gdyż jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Dlatego też w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego nie mogą być uznane za ścieki, a skoro tak, to ich odprowadzanie do środowiska nie powinno być objęte obowiązkiem ponoszenia opłat, gdyż te ponoszone są tylko za odprowadzanie ścieków. Stanu tego nie zmienia również fakt, na którym koncentruje się organ administracji, a mianowicie to, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 2017 r. wskazano, iż upoważnia ono do odprowadzania ścieków. Decyzja ta była bowiem wydana przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r., a skoro tak, to w procesie interpretacji jego postanowień należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, w którym się nim posłużono. Nawet bowiem, gdyby przyjąć założenie, że w poprzednim stanie prawnym wody pochodzące z odwodnienia były ściekami, to nie są już nimi świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, a skoro tak, to nie mogą być one kwalifikowane obecnie jako ścieki. Po drugie, art. 279 pkt 3 Prawa wodnego stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne (bez zróżnicowania ich rodzaju) jest wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Zwolnienie to obejmuje wszystkie rodzaje opłat (stałe i zmienne) pod warunkiem, że wprowadzane ścieki spełniają warunki wskazane w tym przepisie. W analizowanym przypadku organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych wynika, że poziomy te w praktyce nie są przekroczone, a wielkości znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Oceniając analogiczny problem w orzecznictwie stwierdzono, że "w procesie ustalania opłat za usługi wodne, w pierwszym rzędzie organ zobowiązany jest do zbadania, czy dla danego podmiotu istnieje w ogóle obowiązek ponoszenia tych opłat, co obejmuje także zastosowanie przewidzianych w ustawie zwolnień. Dopiero po ustaleniu, że nie zachodzi wskazany w ustawie wyjątek od ponoszenia opłaty, organ może przystąpić do jej ustalenia. W tym względzie należy zgodzić się z argumentacją skargi, że nie można interpretować zakresu zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, wyłącznie w oparciu o przepisy określające sposób wyliczenia opłaty stałej i opłaty zmiennej. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie występują okoliczności stanowiące przesłankę do zastosowania obligatoryjnego zwolnienia, które ustawodawca wprost określił w art. 279 pkt 3." (wyrok WSA w Poznaniu z 13.12.2018 r., IV SA/Po 877/17). W tym samym orzeczeniu wskazano również, że "zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Należy zauważyć, że ustawodawca w tym miejscu (w art. 279 pkt 3) nie odniósł się do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/l w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wartości te co prawda przekraczają wartość określoną w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Jednak w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w niniejszej sprawie wartości te określono jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym organ wydający owo pozwolenie dopuszczał możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów." (tamże). Również te okoliczności faktyczne rzutujące na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie zostały jednak wzięte pod uwagę, co automatycznie rzutuje na prawidłowość wydanej decyzji. Mówiąc o opłatach za korzystanie ze środowiska, których rodzajem są opłaty stałe ustalane na podstawie Prawa wodnego, nie można, w ocenie skarżącej, także zapominać, że nie mają one typowego charakteru fiskalnego, ale ich rolą jest stymulowanie określonych zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na to, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja K.p.a. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby organ uwzględnił zasady przeprowadzenia postępowania wynikające z jego aktualnego brzmienia K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 K.p.a., "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Niewątpliwie ustalenie opłaty stałej jest taką okolicznością, przy ustalaniu której przytaczana dyrektywa powinna być brana pod uwagę. Organ tego nie zrobił, a zatem naruszył tę nową zasadę.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że opłacie podlegają usługi wodne wynikające w treści pozwolenia wodnoprawnego, a to wydane w niniejszej sprawie powołuje się na odprowadzanie ścieków, które nie są wodami zasolonymi, lecz ściekami. Jeżeli spółka uważa, że treść pozwolenia jest niezgodna ze stanem faktycznym oraz że w innym zakresie korzysta z wód, to powinna dokonać zmian pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowym zakresie. Brzmienie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego jednoznacznie wskazuje podstawę ustalenia opłaty, którą są wartości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie wynikające z rzeczywistej ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym m.in. substancji wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, gdyż ten sposób obliczenia opłaty właściwy jest dla opłaty zmiennej, nie będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Opłata stała za usługi wodne jest tym samym ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne w zakresie z niego wynikającym. Przyjęta w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach pochodzących z odwodnienia została określona na 1500 mg/l, a zatem w sposób oczywisty przekracza wartość, o której mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co oznacza, że wnoszący reklamację nie jest objęty zwolnieniem z obowiązku ponoszenia opłaty stałej za wprowadzanie do wód ścieków będących wodami zasolonymi, pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego. Zwolnienie to, w odniesieniu do opłaty stałej, zachodzi w sytuacji, gdy z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że są to wody zasolone, a przyjęta w pozwoleniu wodnoprawnym wartość sumy chlorków i siarczanów w ściekach została określona maksymalnie na 500 mg/l, taki zaś przypadek w przedmiotowej sprawie nie występuje. Zgodnie z brzmieniem art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia podstawa ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne w formie opłaty stałej określona jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego jako maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W związku z powyższym organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie wystąpił o wskazanie przez skarżącą zawartości chlorków i siarczanów, które podaje ona w skardze jako nieprzekraczające wielkości mogących być podstawą zwolnienia od opłaty. Uwzględnianie "odchyleń" w zawartości wskaźników podanych w pozwoleniu wodnoprawnym odbiegałoby od zamysłu ustawodawcy względem naliczania opłaty stałej za usługi wodne, która jest z nim ściśle powiązana. Wskazywane przez skarżącą ilości są uwzględniane przy naliczaniu opłaty zmiennej, ustalanej zgodnie z realnym stanem faktycznym dotyczącym wielkości poszczególnych parametrów, które podmiot sam wskazuje na podstawie pomiarów i badań. Odnośnie naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych wynikającej z art. 7a § 1 K.p.a. oczywistym być powinno jego stosowanie w przypadkach zaistnienia wątpliwości co do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu, takie wątpliwości nie miały miejsca, a sposób interpretacji stosowania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wyrażony w zaskarżonej decyzji jednoznacznie odpowiadał na wątpliwości zawarte w reklamacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Podstawę rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 3 lit. b cyt. ustawy, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 273 ust. 1, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 ustawy oraz w art. 272 ust. 17 albo art. 272 ust. 22 ustawy, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Jak wynika z art. 273 ust. 4 ustawy, Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie art. 271 ust. 5 przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. Natomiast w przypadku nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają na mocy art. 271 ust. 6 wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Ustawodawca przewiduje ponadto w art. 271 ust. 6 ustawy, że od powyżej decyzji podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Wątpliwości, jakie powstały w niniejszej sprawie, dotyczą opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Jak wynika z art. 16 pkt 61 lit. e ustawy, sformułowanie "ścieki" oznacza wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Zakładem górniczym, w rozumieniu art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868) jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Przytoczona definicja obejmuje, co było w sprawie bezsporne, swoim zakresem skarżącą. Należy zgodzić się ze skarżącą, że organ administracji publicznej nie rozważył dostatecznie wnikliwie, czy wody pochodzące z odwodnienia (wgłębnego i powierzchniowego) powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Nie poddano w szczególności w ogóle analizie tego, czy stosownie do treści cyt. przepisu, są one "niezanieczyszczone". Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w świetle cyt. przepisu. Tymczasem skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia i podkreśliła, że jedynym oddziaływaniem na wspomniane wody jest ich przepompowywanie. Ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki wymaga zatem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że skarżąca jest zakładem górniczym i że wprowadzanie takich wód, czyli w ocenie organu ścieków, podlega opłacie z uwagi na treść pozwolenie wodnoprawnego. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki, stwierdzając, że wystarczające jest w tym zakresie odniesienie się do treści pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenia organu, kwestionowane przez stronę skarżącą, nie mają oparcia w zabranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2013 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z [...] maja 2019 r. oraz reklamacja skarżącej. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony należy uznać za co najmniej niekompletny. Organ nie ustalił również, czy do górotworu są wtłaczane wody, a jeśli tak, to czy rodzaj i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie. Konieczność dokonania takich ustaleń wynika wprost z treści cyt. art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego.

Ponadto, organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, według którego, zwolnione z opłat (zarówno stałych jak i zmiennych) za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że ustawodawca nie odniósł się w cyt. przepisie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/l, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wartości te co prawda w wydanym dla skarżącej pozwoleniu z [...] lipca 2013 r. przekraczają wartość określoną w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, jednak w pozwoleniu tym wartości te określono jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym organ wydający owo pozwolenie dopuszczał możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że z treści art. 279 Prawa wodnego wynika, iż wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 ustawy. Już zatem sama wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne - bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 Prawa wodnego wynika, że opłata stała i opłata zmienna są częściami składowymi opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak jest podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. Posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne" powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu, jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, a więc opłaty za usługi wodne składające się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 ustawy, w którym to przepisie mowa jest o zwolnieniu z opłaty stałej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedmiotowe okoliczności, wynikające z treści art. 279 pkt 3 Prawa wodnego pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy, w pierwszej kolejności - miało miejsce odprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi, oraz w przypadku odpowiedzi twierdzącej - czy wartość sumy faktycznie wprowadzanych chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji publicznej naruszył art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wady miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w ich wyniku nie można z całą stanowczością ustalić okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty stałej. Ponadto wskazać należy, że interpretując przepis art. 279 Prawa wodnego należy mieć także na uwadze to, iż opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 12.09.2018 r., II SA/Wr 505/18 i z 14.11.2018 r., II SA/Wr 506/18). Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 Prawa wodnego, zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działku III Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień). Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. W procesie analizy art. 279 pkt 3 Prawa wodnego prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14.11.2018 r., II SA/Wr 506/18).

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz ust. 3 i 5 oraz art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Reasumując, istota sporu, jaka powstała między stronami, wymagała oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można uznać wprowadzane przez skarżącą wody do wód lub do ziemi za ścieki w myśl art. 16 pkt 61 lit. e, a także, czy w ogóle zaistniały podstawy do naliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód w sytuacji, gdy ścieki te są wodami zasolonymi i wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 1500 zł (§ 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej w kwocie 5400 zł (§ 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265).