Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3390/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. C., Z. C., A. C. i A. C. – działającą przez przedstawiciela ustawowego M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania adwokata R. P., pełnomocnika: 1) M. C., 2) Z. C., 3) A. C oraz 4) A. C. (działającej przez przedstawiciela ustawowego M. C.) – dalej łącznie "Skarżących"), od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] (dalej także "Prezydenta") z dnia [...] sierpnia 2017 r., umarzającej postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 6535 m2 z obrębu [...], objętą decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r., zatwierdzającą podział działki nr [...] z obrębu [...] orzekł w następujący sposób:

- uchylił decyzję Prezydenta w części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni ok. 1500 m2, określonej przez wnioskodawców jako "część obciążona służebnością przejazdu do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego, tj. ulicy [...]"

- odmówił ustalenia odszkodowania za ww. części działki ewidencyjnej nr [...].

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] października 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału powstały m. in. działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 6535 m2 z obrębu [...], przeznaczona pod drogi dojazdowe (dalej "(przedmiotowa) nieruchomość".

2. Pismem z dnia 14 lipca 2005 r. S. C., T. C. i M.C. wystąpili do Prezydenta z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu obciążenia przedmiotowej działki służebnością na rzecz osób trzecich.

3. Przedmiotowa działka została obecnie oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność osób fizycznych i obciążona jest m. in. służebnościami przejazdu i przechodu.

4. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent umorzył postępowanie odszkodowawcze w sprawie.

5. W dniu 7 września 2017 r. Skarżący wnieśli do Wojewody odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2017 r.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] października 2017 r., Wojewoda rozpatrzył odwołanie wnioskodawców od decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2017 r., reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zaskarżoną decyzję należało uchylić w części i orzec co do istoty, jednakże z innych przyczyn niż wskazano w odwołaniu. Organ II instancji nie podzielił zarzutów i argumentów na ich uzasadnienie podniesionych w odwołaniu.

2. Odwołujący się nie kwestionują zasadności umorzenia postępowania odszkodowawczego w stosunku do części działki [...] znajdującej się poza terenem obciążonym służebnością przejazdu do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego, tj. ulicy [...] o powierzchni ok. 1500 m2. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

3. Jednakże odwołujący żądają, aby został rozpoznany ich wniosek dotyczący części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni ok. 1500 m2, określonej przez wnioskodawców jako "część obciążona służebnością przejazdu do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego, tj. ulicy [...]", i w tym zakresie nie doszło do wycofania żądania, a co za tym idzie brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania. Z uwagi na zebrany obszerny materiał dowodowy oraz kierując się zasadą szybkości postępowania zawartej w art. 12 k.p.a. Wojewoda jest zobligowany wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w tej sprawie na etapie postępowania odwoławczego.

Jak wynika z akt postępowania kluczową dla niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia, czy doszło do przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego przez organy administracyjnego, na wniosek właściciela, podziału.

Przepis art 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje przejście z mocy prawa działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w tym zakresie, tj. przejścia prawa bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Jednak aby można było mówić o skutku, jaki on przewiduje, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2014 r., sygn. I OSK 2681/12). Wymóg ten byłby tym bardziej konieczny, gdyby w decyzji nie wskazano wprost art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak w niniejszej sprawie, co samo w sobie nie przesądza jednak o wydaniu decyzji na innej podstawie. Ważna jest bowiem całościowa jej treść.

Jest jednak bezsporne, że według księgi wieczystej własność przedmiotowej nieruchomości przysługuje wnioskodawcom, nie zaś Miastu [...] Na tej podstawie należy przyjąć, że samorząd nie może być obarczony kosztami odszkodowania za działki, których nie jest właścicielem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. I OSK 229/13, podobnie orzeczono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 lipca 2016 r., sygn. II SA/G1 303/16). Nie zachodzą bowiem okoliczności, o których mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli odwołujący się jest w dalszym ciągu właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji nie została spełniona przesłanka do ustalenia odszkodowania, ponieważ podstawą do jego przyznania jest utrata tytułu prawnego do nieruchomości. Niewątpliwie treść księgi wieczystej ma tu istotne znaczenie, nawet jeśli przejście własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nie można bowiem dopuszczać do sytuacji, kiedy to z jednej strony zostanie wypłacone odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a z drugiej, podmiot otrzymujący odszkodowanie nadal będzie miał potencjalną możliwość sprzedaży tej samej nieruchomości osobie trzeciej, jako że według zapisów księgi wieczystej traktowany będzie jako właściciel. W tym kontekście w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1857/14, stwierdzono: "Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin."

Zauważyć przy tym należy, że odwołujący choć twierdzą, że własność nieruchomości przeszła z mocy prawa na Miasto [...], to jednak nie poczynił żadnych starań, by treść księgi wieczystej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z jednej strony żąda odszkodowania za nieruchomość, a z drugiej nie uczynił nic przed sądem wieczystoksięgowym, by wpis ojej własności został wykreślony.

Skoro Sąd wieczystoksięgowy, dysponując decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] z obrębu [...], ujawnił w księdze wieczystej bez jakichkolwiek zastrzeżeń jedynie fakt podziału nieruchomości, a nie zmianę własnościową (która wg odwołującego się nastąpiła z mocy prawa), a ma obowiązek dbać o zgodność wpisów ze stanem rzeczywistym w każdym aspekcie, stąd odwołujący winien w pierwszej kolejności ewentualnie kwestionować treść księgi wieczystej. Stanowisko Wojewody [...] oparte jest na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. I OSK 2246/15 czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. II SA/GL 386/17.

Tym samym skoro przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własność Miasta [...], co potwierdza treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, to brak jest możliwości zastosowania przepisów art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

IV. Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2017 r., podnosząc przeciwko orzeczeniu odwoławczemu następujące zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, to jest art.1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie i brak rozważenia, że wybudowanie oraz utrzymywanie drogi przez podmioty prywatne, a także powszechne użytkowanie tej drogi stanowi o zachwianiu równowagi pomiędzy obowiązkami władzy publicznej w zakresie utrzymywania budowy dróg a interesem podmiotu prywatnego, na który ten obowiązek, bez rekompensaty finansowej, został scedowany;

2) naruszenia prawa procesowego, to jest art.7 i 77 k.p.a., poprzez niedokonanie wszelkich czynności dla określenia faktycznego charakteru nieruchomości drogowej w rejonie ul. [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania administracyjnego nie ma charakteru drogi publicznej, podczas gdy sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości jako drogi dojazdowej do wielu nieruchomości mieszkalnych znajdujących się w tym rejonie oraz drogi ogólnodostępnej dla transportu i wszystkich kierowców wskazuje, że pomimo braku prawnej kwalifikacji nieruchomości jako drogi publicznej, nieruchomość ta pełni w istocie taką funkcję.

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

Decyzją odwoławczą Wojewoda: 1) uchylił decyzję Prezydenta w tej części, w jakiej decyzja orzekła o umorzeniu postępowania odszkodowawczego w odniesieniu do tej części przedmiotowej nieruchomości, która została obciążona służebnością przejazdu do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego tj. ulicy [...] oraz 2) odmówił ustalenia odszkodowania w odniesieniu do w/w części nieruchomości. Skarżący nie kwestionowali decyzji organu l instancji, umarzającej postępowanie odnośnie terenu znajdującego się poza w/w służebnością, żądając jednakże ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomością obciążony. Orzeczona przez Wojewodę odmowa ustalenia odszkodowania we w/w zakresie jest wadliwa z następujących przyczyn:

Na mocy decyzji podziałowej z 1995 r., z dniem jej uprawomocnienia się działka nr [...] została przeznaczona pod drogę dojazdową do kilkunastu działek mieszkalnych, łącząc je z "ulicą [...]".

W przeszłości Skarżący ponieśli koszty zaprojektowania i budowy w/w drogi, natomiast obecnie ponoszą koszty jej utrzymania. Obecnie droga ta jest powiązana z drogami publicznymi i jest otwarta dla transportu oraz powszechnego korzystania; z drogi tej mogą korzystać wszyscy. Zasadniczy wpływ na sposób dokonania podziału nieruchomości miała projektowana i zaakceptowana przez władze Warszawy inwestycja określana jako "ulica [...]". Fakt ten potwierdza treść decyzji podziałowej z 1995 r.

Organ odwoławczy przyjął, iż ustalenie odszkodowania za w/w część nieruchomości w oparciu o art. 98 ust 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niemożliwe z tej racji, iż na mocy decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 1995 r. nie doszło do przejścia własności przedmiotowej części nieruchomości na podmiot publiczny. Zdaniem organu, aby doszło do przeniesienia własności danej nieruchomości za odszkodowaniem, z decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości musi wynikać, że nieruchomość ta przeznaczona zostanie pod drogę publiczną.

W/w wykładnia przepisów prowadzi jednakże do uchylenia się przez władze publiczne od odpowiedzialności za budowę i zarządzanie drogami, przenosząc tę odpowiedzialność na podmioty prywatne, których jednocześnie pozbawia się zarówno możliwości posiadania nieruchomości w sposób nieskrępowany, jak i słusznej rekompensaty. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną świadczy nie samo uwzględnienie jej w takim charakterze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz rzeczywisty sposób jej użytkowania.

Konieczność określenia faktycznego sposobu użytkowania drogi dla stwierdzenia, czy doszło w istocie do przeniesienia własności nieruchomości znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, o czym poniżej:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 października 2011 r. (II SA/Po 614/11), stwierdził: "Wystąpienie skutku przejścia własności o którym mowa w art. 98 ust. 1 nie jest jednak związane z faktycznym istnieniem drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co wynika choćby z treści tego przepisu. Zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa administracyjnego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 29 marca 1995 r. (III ARN 7/95, OSNAPiUS 1995, nr 17, poz. 213, a także A. Łukaszewska (w:) J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska Gospodarka nieruchomościami Komentarz. Warszawa 2003, teza 2. do art. 98) wskazuje się też słusznie, że z wydzieleniem gruntu pod drogę przy podziale nieruchomości mamy do czynienia w wypadku, kiedy w planie miejscowym terenu objętego podziałem zostały przewidziane linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Wydzielenie drogi z nieruchomości objętej podziałem przesądza losy prawne gruntu zajętego pod drogę. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość, o której podział wystąpił jej właściciel, to z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne, własność gruntu zajętego pod drogę przechodzi z mocy prawa odpowiednio: na gminę, powiat województwo albo na Skarb Państwa (A. Łukaszewska, tamże, teza 3).

W niniejszej sprawie, organ nie podjął wysiłku przeanalizowania celu użytkowania drogi, a w istocie jej funkcji, poprzestając na stwierdzeniu, że sam fakt braku statusu drogi publicznej jest wystarczający dla uznania, że nie doszło do przeniesienia gruntu, a tym samym pozbawione podstaw jest roszczenie o wypłatę odszkodowania. Tym samym naruszone zostały art. 7 oraz 77 k.p.a.

Abstrahując od powyższego, mimo że Skarżący stoją na stanowisku, że nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy, podnieść należy, że nawet w przypadku uznania, iż na podstawie obowiązujących przepisów własność nieruchomości nie przeszła na gminę, skarżącym nadal należy się odszkodowanie.

Przypomnieć należy w tym miejscu orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa nr 22531/05). W sprawie tej Trybunał nie zakwestionował ustaleń co do stanu właścicielskiego nieruchomości - to jest, że nieruchomość pozostała w rękach skarżących, uzasadniając, że taki stan rzeczy zgodny jest z interesem publicznym. Stwierdził natomiast, że brak wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli w sytuacji, w której nie mogą oni korzystać w sposób nieograniczony ze swojej własności doprowadził do znacznej dysproporcji pomiędzy interesem publicznym, a interesem podmiotów prywatnych, co z kolei stanowi pogwałcenie art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Kwestię naruszenia Art. 1 Protokołu, w m.in. powyższej sprawy poruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 września 2010 r. (II SA/KR 799/10), gdy stwierdził: "wystąpienie skutku przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust 7 GospNierU. nie jest związane z faktycznym istnieniem drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 79, poz 115)".

Analizując dalej zakres faktycznego odniesienia przepisu art. 98 ust 7 ustawy, odnieść należy się do prawa międzynarodowego, to jest art. Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczającego granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36 poz. 175). Przepis ten stanowi: "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego".

Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych".

Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986, Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz S. v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, §61).

Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie B. [Bugajny - przyp. R. Pośnik] i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa nr 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tytko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu".

Jak wspomniano wyżej, w wyniku wydania decyzji podziałowej z 1995 r., Skarżący ponieśli koszt budowy drogi i utrzymania jej w związku z planowaną inwestycją publiczną pod nazwą "ulica [...]". Sytuacja faktyczna (konieczność dojazdu do posesji i połączenie z innymi drogami) wymusiła na Skarżących budowę drogi i związane z tym koszty. Obecnie Skarżący ponoszą koszty związane z właściwym jej utrzymaniem. W rzeczywistości droga z jednej strony pełni wszystkie funkcje, jakie normalnie przyporządkowane są celom drogi publicznej, ogólnodostępnej, z drugiej strony, przez takie jej faktyczne użytkowanie -jeżeli przyjąć argumentację organu o braku przejścia własności na gminę - Skarżący nie otrzymali jakiejkolwiek rekompensaty za środki, które włożyli w budowę drogi, obecne oraz przyszłe jej utrzymanie oraz za okoliczność, że stan faktyczny użytkowania drogi w znacznym stopniu ogranicza Skarżących we władaniu swoją własnością jak właściciel (w jaki sposób mogłoby bowiem dojść do sprzedaży nieruchomości służącej jako ogólnodostępna droga?).

Przedstawione w skardze zarzuty, poczynione w kontekście założenia stanowiska o przeniesieniu własności nieruchomości mocą decyzji z 1995 r., jak również stanowiska z założeniem zgodnym ze stanowiskiem Organu, to jest, że do przeniesienia własności nie doszło, prowadzą równocześnie do tego samego wniosku, a mianowicie, że punktem odniesienia, na podstawie którego Organ winien ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania, jest to, w jaki sposób dana nieruchomość drogowa jest użytkowana (faktyczne używanie jako drogi publicznej), a nie, czy posiada ona status prawny drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dokładny opis charakteru drogi wskazuje, że pełni ona funkcję drogi publicznej. Brak przyznania odszkodowania w takim stanie rzeczy legitymizuje przeniesienie odpowiedzialności finansowej oraz realizowanie celów infrastrukturalnych z podmiotów odpowiedzialnych za budowę i utrzymanie dróg, na podmioty prywatne, przy braku jakiejkolwiek rekompensaty podmiotom w tym zakresie.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 18 grudnia 2017 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie, czy w związku z objęciem działki Skarżących decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 1996 r. (w dacie tej przedmiotowa działka nosiła nr ewid. [...]), zatwierdzającą podział nieruchomości, zachodzą przesłanki do ustalenia na rzecz Skarżących odszkodowania na podstawie art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo uznał Wojewoda, iż ustawowe przesłanki do ustalenia żądanego odszkodowania nie wystąpiły, stąd wniosek odszkodowawczy Skarżących należało rozpatrzeć odmownie.

2. Przepis art.98 ust.1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z kolei w myśl art.98 ust.3 u.g.n., którego ewentualne zastosowanie jest przedmiotem niniejszej sprawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Odnotować należy, iż występująca w niniejszej sprawie decyzja podziałowa nie została wydana na podstawie art.98 ust.1 u.g.n., a w stanie prawnym, obowiązującym jeszcze przed wejściem w życie w/w ustawy, tj. na podstawie art.10 obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. nr 30, poz.127 z późn.zm.), dalej także "u.g.g.w.n.". Przepis art.10 ust.5 przywołanej ustawy stanowił wówczas, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zważywszy jednak na treść normy intertemporalnej, wynikającej z art.233 u.g.n., w myśl którego to przepisu sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, nie ulega wątpliwości, iż do roszczeń odszkodowawczych, ewentualnie wynikających z decyzji podziałowej Burmistrza z 1995 r. znajdzie obecnie zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n.

3. Mając na uwadze przesłanki odszkodowawcze, wskazane w art.98 ust.3 w związku z art.233 u.g.n. i art.10 ust.5 u.g.g.w.n., stwierdzić należy, iż obowiązkiem organów orzekających w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym było ustalenie, czy decyzja podziałowa Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 1995 r. doprowadziła do nabycia przez Gminę własności przedmiotowej działki (z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna).

Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądowym, odnoszącym się bezpośrednio do art.10 ust.5 u.g.g.w.n. podkreśla się konieczność wąskiego rozumienia pojęcia "grunty wydzielone pod budowę ulic". W uzasadnieniu wyroku z 7 sierpnia 1996 r. sygn. akt III ARN 28/96, Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że "zawarte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy sformułowanie: "pod budowę ulic" zostało wyjaśnione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., W. 13/92 w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (OTK 1993 cz. I poz. 17). W sentencji tej uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "użyte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm.: z 1991 r. Nr 83, poz. 373; Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464 oraz z 1992 r. Nr 91, poz. 455) sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału". Z sentencji powyższej uchwały wynika, że dyspozycją powołanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te są przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego". W wyroku tym Sąd Najwyższy podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, że przewidziany w art. 10 ust. 5 u.g.gw.n. tryb pozyskiwania gruntów przez gminę jest równorzędny z wywłaszczeniem nieruchomości, wobec czego konieczna jest wąska interpretacja tego przepisu. W myśl tej reguły interpretacyjnej skutek przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy następuje z mocy prawa wówczas, gdy z nieruchomości podlegającej podziałowi w trybie postępowania administracyjnego zostaną wydzielone działki pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku takiego podziału. Oznacza to, że w przypadku, gdy z nieruchomości takiej wydzielono działki pod rozbudowę lub modernizację ulic istniejących, wówczas decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nie wywołuje skutku, o którym mowa w przepisie art. 10 ust. 5 in fine.".

Jednakże nawet pomijając w/w ograniczenia, tj. uwzględniając – stosownie do nowych zasad, uregulowanych obecnie w art.98 ust.1 u.g.n. - szerszy zakres nabywania na własność publiczną działek drogowych, wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości (tj. nie sprowadzający się wyłącznie do nabywania działek takich działek drogowych, które obsługują pozostałe działki ujęte w decyzji podziałowej), stwierdzić należy, iż wywołanie przez decyzję podziałową w/w skutku rzeczowego wymaga spełnienia rygorystycznych warunków.

W wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, publ. LEX Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "1. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. 2. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.". W wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. I OSK 1688/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził z kolei, że: "Odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela. W tej sytuacji podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej. To na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która, choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego" (LEX nr 2316139).

Niezależnie od w/w wymogu jednoznaczności i precyzji decyzji podziałowej wskazać należy również na dostrzeżoną przez organ odwoławczy wagę wpisu - na rzecz właściwego podmiotu publicznego - prawa własności nieruchomości do księgi wieczystej nieruchomości. Trafnie zatem powołał Wojewoda wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1857/14, stwierdzający że: "Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin.". Zdaniem Sądu orzekającego obecnie zasada ta znajduje zastosowanie także do postępowań odszkodowawczych toczących się na podstawie art.98 ust.3 w związku z art.233 u.g.n. i w związku z art.10 ust.5 u.g.g.w.n.".

Tym samym co do zasady sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Odniesienie powyższych uwarunkowań prawnych do niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku (którego nie kwestionują zresztą Skarżący), iż decyzja podziałowa z 1995 r. nie wywołała skutku rzeczowego, tj. nie przeniosła prawa własności przedmiotowej działki na Gminę, albowiem: (-) decyzja ta nie przeznaczyła w/w działki na jakąkolwiek drogę publiczną (przewidując w to miejsce obciążenie jej prawem przejścia i przejazdu na rzecz nieruchomości pozostałych), (-) w prowadzonej dla w/w nieruchomości księdze wieczystej nie ujęto Gminy jako właściciela. Na mocy w/w decyzji podziałowej dokonano zatem podziału działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wyodrębniając m.in. przedmiotową działkę nr [...]. W odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...] decyzja podziałowa stanowi co następuje: (-) wg obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] – Zmiany Planu Ogólnego z 1982 r., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r. w/w działka jest położona na terenie oznaczonym symbolem MU – 19, na którym preferuje się utrzymanie i rozwój: (-) funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, (-) funkcji usługowych II i III stopnia obsługi, (-) zastrzega się prawo przejścia i przejazdu i prowadzenia urządzeń podziemnych przez teren projektowanej działki nr [...] do projektowanych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego.

4. Stanowisko Skarżących zmierza de facto do wykazania, że pomimo niewywołania przez decyzję podziałową skutku rzeczowego, tj. pomimo nominalnego niepozbawienia Skarżących prawa własności przedmiotowej działki, decyzja ta pociągnęła za sobą tak daleko idące ograniczenia sposobu korzystania z działki – w celu utworzenia ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego – że uzasadnia to traktowanie tej sytuacji jako zbliżonej w skutkach do odjęcia własności, a tym samym także rodzącej roszczenia odszkodowawcze, realizowane w trybie przewidzianym w art.98 ust.3 u.g.n. Skarżący podnoszą w tym kontekście, iż rozpatrywana sprawa wykazuje podobieństwo do sprawy nr 22531/05 Bugajny i inni... przeciwko Polsce, rozstrzygniętej orzeczeniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. W konsekwencji Skarżący zarzucają organom odwoławczym wadliwą odmowę zastosowania w szczególności art.98 ust.3 u.g.n. oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ograniczenia sposobu korzystania z ich nieruchomości, będącą następstwem przeznaczenia jej na cele komunikacji publicznej.

W/w oceny Sąd jednakże nie podziela, odwołując się m.in. do stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2710/16, publ. LEX, gdzie stwierdzono m.in., że: "Nie można również przyjąć, że stanowisko Sądu I instancji narusza art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., analogicznie jak miało to miejsce w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że - co do zasady - ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Przy czym chodzi tu o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego. Jednak - na co warto zwrócić szczególną uwagę - ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda zgoła odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej. Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej - samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10, z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2892/14, z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1810/16 - wszystkie zam. w CBOSA)." (...) Dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3, konieczne jest więc przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13 publ. w CBOSA). Zwrócić trzeba uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania spornych decyzji podziałowych, podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej.". Uznać należy, iż w/w stanowisko znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawie niniejszej (pomimo innej niż w/w podstawy prawnej dokonania podziału oraz pomimo niewskazania w decyzji podziałowej, iż przedmiotowa działka stanowi drogę wewnętrzną).

5. Nie można również przyjąć, iż Skarżący nie określili jednoznacznie trybu, w którym dochodzą roszczeń odszkodowawczych, pozostawiając tę kwestię do uznania organu odszkodowawczego (i oczekując, iż organ samodzielnie wskaże tryb, odpowiedni do charakteru sprawy). W ocenie Sądu treść odwołania Skarżących od decyzji Prezydenta, wyraźnie kwestionująca ocenę organu I instancji, iż Skarżący cofnęli żądanie ustalenia odszkodowania na podstawie art.98 ust.3 u.g.n., jasno dowodzi, iż kontynuowanie przez organ odwoławczy postępowania odszkodowawczego właśnie na tej podstawie prawnej, było w pełni zgodne z intencjami Skarżących.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.