Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1258/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I SA/Łd 324/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNINIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I SA/Łd 324/16 oddalił skargę Spółki A (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] września 2015 r. w części określonej jako punkt II jej rozstrzygnięcia i w tym zakresie nakazującą zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 i 2013 r. przez Liceum w kwocie 181.435,70 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych; a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że decyzją z [...] września 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi: 1) określił Spółce A wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na Liceum w roku 2012 i 2013 w wysokości 181.435,70 zł wraz z odsetkami (...) (w pkt I) i nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 181.435,70 zł wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy budżetu Miasta Łodzi (w pkt II).

Po rozpoznaniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 23), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części określonej jako punkt II jej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że: nakazało zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 i 2013 r. przez Liceum w kwocie 181.435,70 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych; w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Liceum jest wpisane do ewidencji szkół niepublicznych i posiada uprawnienia szkoły publicznej. Liceum to otrzymało z budżetu Miasta Łodzi dotację podmiotową na działalność szkoły w 2012 r. - 82.968,20 zł, zaś w 2013 r. - 98.467,50 zł - zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), która miała być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym mogła być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły.

Po przytoczeniu treści przepisów art. 252 ust. 1, 3, 4, 5, i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.f.p." oraz art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświat (dalej określanej jako: "u.s.o.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dotacje dla szkól niepublicznych są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Równocześnie ustawodawca zaznaczył, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e u.s.o.). Według SKO skoro dotacja służy jedynie dofinansowaniu zadania publicznego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki uczniów, to tym samym nie wszystkie bieżące (a więc przypadające na daną chwilę) wydatki szkoły mogą zostać z niej dofinansowane. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż pod pojęciem wydatków bieżących należy rozumieć - podobnie jak to wynika z art. 236 ust. 2 u.f.p. - wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Przy czym za wydatki majątkowe uznać należy wszelkie wypływy środków pieniężnych z budżetu w wyniku których podmiot nabywa własność i inne prawa majątkowe, a co za tym idzie pozostałe wydatki to wydatki bieżące. SKO wskazało, że organ prowadzący szkołę dokonuje rozliczenia otrzymanej dotacji w oparciu o posiadane dokumenty księgowe, tj. faktury, rachunki, listy płac, wyciągi bankowe, dowody kasowe, które obrazują wydatki na bieżącą działalność szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Podkreślono też, że art. 90 ust. 3d u.s.o. wprost wskazuje na konieczność wykazania - przez podmiot wydatkujący środki pochodzące z dotacji - ponoszenia ich na konkretny cel. Środki te pochodzące z dotacji mają bowiem szczególny charakter, są środkami publicznymi i zostały przeznaczone na konkretny cel, a co za tym idzie należy też w sposób nie budzący wątpliwości udokumentować ich wydatkowanie. W ocenie Kolegium, w tym zakresie zastosowanie powinna znaleźć zasada jawności i przejrzystości finansów publicznych określona w art. 33 - 34 u.f.p.

Organ odwoławczy stwierdził, że strona wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem (określonym w treści art. 90 ust. 3d u.s.o.) dotację przekazaną jej w 2012 i 2013 r. w łącznej kwocie 181.435,70 zł. Podkreślono przy tym, że to na stronie niniejszego postępowania ciążył obowiązek wykazania, iż wydatkowanie udzielonych jej środków z dotacji nastąpiło zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w przywoływanym już art. 90 ust. 3d u.s.o. To strona miała obowiązek nie tylko wykorzystać dotację zgodnie z tym celem, ale i udokumentować w sposób prawidłowy poczynione z niej wydatki. Zdaniem Kolegium strona nie uczyniła zadość temu obowiązkowi. Złożyła wprawdzie do akt sprawy pismo z dnia 12 stycznia 2015 r., w którym przedstawiła "zestawienie niektórych kosztów Liceum, Uzupełniającego Liceum, Szkoły Policealnej " za rok 2012 oraz za rok 2013, jednak w ocenie Kolegium te dane były niewystarczające. W zestawieniu tym strona wskazała jedynie rodzaje wydatków (tj. 1. Wynagrodzenie nauczycieli netto; 2. Wynagrodzenie obsługi i administracji netto; 3. Pochodne od wynagrodzeń; 4. Wydatki na wynajem sal oraz przypisane im łączne kwoty za 2012 i 2013 r. Następnie wskazała jaką łącznie kwotę przeznaczyła na te wydatki oraz wysokość dotacji jaką otrzymała w danym roku.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż zestawienia tego, dotyczącego wszystkich dotowanych przez organ I instancji szkół, nie można uznać za udokumentowanie wydatków służących rozliczeniu dotacji. Strona nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających wydatki oraz cel, na które zostały one przeznaczone, tj. brak potwierdzeń przelewów, dowodów kasowych, itp. Fakt ten powoduje, że nie można zweryfikować czy wydatki te zostały faktycznie poniesione, ani tego na jakie cele zostały rozdysponowane. Organ odwoławczy podkreślił też, że w sprawach dotacji na realizację zadania publicznego strona jest zobligowana współpracować z organem administracji publicznej i udostępnić dowody, które tylko ona może przedstawić. Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów - ani z własnej inicjatywy, ani na wezwanie organu. Nie zapoznała się również - mimo prawidłowego wezwania - z aktami niniejszej sprawy, nie wypowiedziała się co do materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Również do odwołania strona nie załączyła dokumentów, które mogłyby posłużyć zweryfikowaniu wydatków jakie poczyniła z przyznanej jej dotacji. Zatem brak potwierdzenia przez stronę za pomocą dokumentów księgowych wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., oznacza, że wykorzystała ona przyznaną i wypłaconą jej dotację za 2012 i 2013 r. - w łącznej kwocie 181.435,70 zł - niezgodnie z przeznaczeniem, co nakazuje orzec o konieczności jej zwrotu.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółki A wniosło o uchylenie ww. decyzji SKO w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi i umorzenie postępowania, zarzucając ogólnie: obrazę prawa materialnego, uchybienia formalno-prawne, błędy w ustaleniach faktycznych przyjęte za podstawę do wydania decyzji.

W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, iż dokumentacja firmowa była zabezpieczona w tym czasie w związku z postępowaniami prokuratorskimi w wyniku donosów i nie mogła być doręczona do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Łodzi. W ocenie strony skarżącej wszystkie próby działań kontrolnych były prowadzone bez powiadomienia lub wysyłane po fakcie, co miało stworzyć wrażenia, iż uchylają się przed kontrolą. Skarżąca uważa też, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzone postępowanie administracyjne powinno być zawieszone do chwili rozstrzygnięcia sprawy przez inne organy, to jest Prokuraturę, czego nie dopełnił Urząd Miasta. Faktu tego nie uwzględniło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] stycznia 2016 r.

WSA w pierwszej kolejności wskazał, że na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił dwa tomy akt dokumentacji finansowo księgowej Spółki i wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z tych dokumentów oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, celem wykazania, że sporne dotacje zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu I instancji strona skarżąca dążyła do tego, aby sąd administracyjny zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy w sprawie, na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.).

WSA wskazał, że Sąd nie prowadzi postępowania administracyjnego w świetle przepisów przywołanej wyżej ustawy. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji wyjaśnił, ze nie mógł przeprowadzić dowodów z dokumentów księgowych Spółki, gdyż praktycznie dokonałby zebrania całego materiału dowodowego i jego oceny w postępowaniu sądowym. Podkreślił również, iż na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza zatem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Według WSA przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza.

W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi słusznie wskazało, że dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.; dalej: u.s.o.). Następnie z wykorzystania dotacji ma się rozliczyć, o czym mówi art. 90 ust. 4 tej ustawy, upoważniający organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczenia dotacji, z uwzględnieniem danych, które winny być ujęte we wniosku o rozliczenie. Ponadto organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.

WSA wskazał, że po wszczęciu postępowania administracyjnego 14 lipca 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi dwukrotnie wzywał skarżącą spółkę do przedstawienia dokumentów księgowych wraz z dowodami zapłaty, które były podstawą do rozliczenia dotacji otrzymanej w 2012 i 2013 r. (wezwania doręczono 5 stycznia i 9 lutego 2015 r.). Spółka nie wywiązała się z tego obowiązku. W związku z tym organ samorządowy miał, w ocenie Sądu I instancji, wszelkie podstawy do tego, aby uznać, że przekazane dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i orzec o konieczności ich zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.). Spółka przedstawiła jedynie sporządzone przez siebie zestawienie kosztów szkoły, bez wskazania stosownych dokumentów księgowych potwierdzających ich wydatkowanie. Organy prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne nie były też uprawnione do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.).

WSA podkreślił również, że jeżeli skarżąca dysponuje dowodami (dokumentacją finansową z lat 2012 i 2013), które istniały w dniu wydania zaskarżonej decyzji (nieznane organowi podatkowemu) i mają one wpływ na zakres wykorzystanej dotacji oświatowej, to strona może zwrócić się z wnioskiem o wznowienie tego postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. art. 151 p.p.s.a w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji powyższego naruszenia nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] stycznia 2016 r. podczas, gdy spełnione były ustawowe przesłanki do uwzględnienia skargi,

II. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., obecnie: tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przyjęcie, że to na podmiocie kontrolowanym ciąży obowiązek wykazania, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi,

III. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że spółka była w sposób prawidłowy zawiadamiana o terminach przeprowadzenia czynności kontrolnych w placówkach prowadzonych przez skarżącą,

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zaskarżona nią decyzją została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bowiem rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji, powinno odbywać się z uwzględnieniem dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, które istniały w dniu wydania tej decyzji, a nie były znane organowi odwoławczemu.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym zarzutami kasacyjnymi, przedstawiając stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. motywy tego rozstrzygnięcia.

Jako podstawę zaskarżenia wnosząca skargę kasacyjną wskazała art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), art. 1 § 2 p.u.s.a. (w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i w zw. z art. 10 k.p.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (w zw. z art. 135 p.p.s.a.) zarzuciła Sądowi I instancji bezpodstawne oddalenie skargi, mimo tego, że były spełnione przesłanki do jej uwzględnienia (zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), a także zaniechanie przez ten Sąd przeprowadzenia wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji oraz sposobu dokonywania zawiadomień o terminie planowanych przez organ kontroli.

W związku z powyższym należy wskazać, że podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania określa art. 1 p.u.s.a., którego treść odpowiada przyjętemu w Konstytucji RP modelowi sądownictwa krajowego (zob. art. 184 Konstytucji RP). Stosownie do art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc zgodność z prawem. Kontrola ta jest dokonywana w granicach wyznaczonych przepisami prawa (zob. art. 1, art. 3 – art. 5, a także art. 13 - art. 15 p.p.s.a.) i polega na zbadaniu przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia legalności, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.

W stanie sprawy wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w dwóch aspektach. Strona nie wykazała jednak, aby Sąd I instancji dokonał kontroli według innego kryterium niż obowiązujące, czy też, aby rozpoznał sprawę, która nie należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych. Okoliczności podniesione w ramach tego zarzutu (brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, co do istnienia przesłanek do zwrotu dotacji oraz na okoliczność zawiadamiania strony o terminach kontroli), co najwyżej mogą wskazywać, że Sąd dokonał wadliwie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej z naruszeniem kryterium legalności. Analiza treści skargi kasacyjnej również prowadzi do wniosku, że zamiarem strony było wykazanie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a więc zmierzała w istocie do podważenia ustaleń faktycznych oraz ich oceny, dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Wymagało to jednak sformułowania zarzutu kasacyjnego opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. oraz przepisami procesowymi regulującymi tą materię (k.p.a., o.p., u.f.p., czy u.s.o.), czego w skardze kasacyjnej brak.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut oparty na art. 1 § 2 p.u.s.a.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ podjął działania zmierzające do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny. Zauważyć jednak należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało współdziałania strony, tym bardziej, że dotyczyło w głównej mierze dokumentów księgowych będących w posiadaniu strony. Nadto, w świetle obowiązujących przepisów beneficjent pomocy finansowej jest zobowiązany do przedłożenia (na żądanie organu) dokumentacji księgowej, na podstawie której organ ma prawo a zarazem obowiązek zbadania czy udzielone środki dotacji oświatowej zostały wydatkowane na wskazany w ustawie cel (art. 90 ust. 3d, 3e, 3f i 3g u.s.o.). Wnosząca skargę kasacyjną mimo dwukrotnego wezwania przez organ nie tylko nie przedłożyła żądanych dokumentów, ale też nie wyjaśniła powodu, dla którego nie wywiązała się z tego obowiązku. Mimo wyznaczenia przez organ terminu, wnosząca skargę kasacyjną nie skorzystała również z możliwości zapoznania się (przed wydaniem decyzji) z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a więc można przyjąć, że dobrowolnie zrezygnowała z dodatkowej możliwości przedstawienia swojego stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona błędnie uważa, że obowiązkiem organu jest poszukiwanie przyczyn braku przedłożenia przez nią dokumentów księgowych. Zakładając nawet, że w czasie prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego dokumenty te pozostawały w dyspozycji organów ścigania, to jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek wzmianki na ten temat, a skoro tak, to brak jest podstaw do stawiania organowi z tego tytułu zarzutu przeprowadzenia wadliwie postępowania. Natomiast, odnosząc się do tego, w jaki sposób organ zawiadamiał stronę o terminach kolejnych kontroli, należy zauważyć, że czynności te miały miejsce przed wszczęciem postępowania w sprawie, a więc nie mogły wpłynąć na wynik tego postępowania. Poza tym organ w żadnym z wyznaczonych terminów nie skontaktował się ze stroną i w związku z tym nie pozyskał tą drogą żadnego materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należy zauważyć, że wskazany przez wnoszącą skargę kasacyjną przepis stanowi podstawę orzeczniczą dla sądu pierwszej instancji w sytuacji, gdy sąd ten stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do podstawy zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Według pierwszego stanowiska uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części jest możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieje jedna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, równoznaczna z naruszeniem prawa przez organ administracji publicznej. W związku z tym przyjmuje się, że wyjście na jaw istotnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), na co powołuje się wnosząca skargę kasacyjną, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2009 r., sygn. akt I GSK 284/09).

Według drugiego stanowiska, zbliżonego w istocie do stanowiska pierwszego nie każda przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., będąca wynikiem naruszenia prawa, uzasadnia zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11).

Natomiast według trzeciego stanowiska – wystarczającym warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jest wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 591/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie przychyla się do stanowiska, w myśl którego nie wszystkie przesłanki mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., a jedynie te które są wynikiem naruszenia przez organ prawa. Podzielenie tego stanowiska oznacza również zaakceptowanie odmówienia przez Sąd I instancji przeprowadzenia wnioskowanego dowodu uzupełniającego z dokumentów księgowych strony. Określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, pomijając kwestię rzeczywistego jej zaistnienia, co do zasady podlega ocenie przez organ. Zatem, skoro nie była przedmiotem takiej oceny, to nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Innymi słowy przedłożenie dokumentów dopiero na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji, zwłaszcza w sytuacji jaka miała miejsce w tej sprawie, powoduje, że żądanie strony należało uznać za niezasadne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1256/18).

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma więc charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Jak wcześniej zostało wskazane sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Stosownie, bowiem do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć, jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Sąd nie może więc wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W istocie należy więc przyjąć, że celem wprowadzenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem.

Zatem, gdyby nawet podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego naruszenie prawa należy rozumieć w sposób zobiektywizowany, a tym samym wystąpienie każdej z przesłanek wznowienia postępowania jest równoznaczne z naruszeniem prawa i uzasadnia uchylenie decyzji lub postanowienia, to wypada zauważyć, że sposób sformułowania zarzutu i tak nie pozwalał na jego merytoryczne rozpoznanie. Wnosząca skargę kasacyjną powiązała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. z art. 135 p.p.s.a., a nie np. z konkretną jednostką redakcyjną art. 145 § 1 k.p.a., co ewentualnie pozwoliłoby jej na wykazanie istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej zachodzi potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko aktu zaskarżonego, będącego przedmiotem oceny, ale też innego aktu administracyjnego wydanego w granicach tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1256/18). W stanie sprawy Sąd I instancji oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a), natomiast wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby Sąd naruszył w sposób istotny prawo procesowe, co pozwoliłoby na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się do kolejnego i zarazem ostatniego zarzutu kasacyjnego, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. należy wskazać, że zmierza on do podważenia ustaleń faktycznych w zakresie istnienia przesłanki do zwrotu dotacji.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zatem warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w k.p.a. (zob. art. 67 ust. 1 u.f.p.). W związku z czym wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana do wykazana, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został nieprawidłowo oceniony, albo też, że nie został on zgromadzony w sposób kompletny i wszechstronny. Jak wcześniej zostało stwierdzone wykazanie chociażby jednej z tych okoliczności było niemożliwe, ponieważ w postępowaniu przed organami strona nie przedłożyła żądanych przez organ dokumentów, natomiast wniosek dowodowy złożony w postępowaniu sądowoadministracyjnym był spóźniony i bezpodstawny, skoro Sąd nie dokonuje ustaleń faktycznych, a jedynie bada ich zgodność z prawem.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Przepis powołany jako pierwszy stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy do tzw. przepisów wynikowych, których zastosowanie jest uwarunkowane od wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu. W stanie sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, natomiast wnoszącej skargę kasacyjną nie udało się podważyć dokonanej przez ten Sąd oceny zaskarżonej decyzji.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.