Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1207/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. – A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1561/08 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 1561/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Polska Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] 2008 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] maja 2008 r., powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z [...] stycznia 2005 r. o ustaleniu dla [...] Polska Spółki z o.o. w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w Warszawie przy ul. [...].

Rozpoznając odwołanie [...] Polska Spółki z o.o. w Warszawie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji, jak przedstawił je Sąd pierwszej instancji, wynika, że podstawą faktyczną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2005 r. było przyjęcie, iż uchwałą Rady m.st. Warszawy z 22 czerwca 2006 r., która weszła w życie w dniu 23 lipca 2006 r., uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego m.in. działki nr [...] i [...], którego ustalenia, w szczególności w zakresie wysokości budynków i linii zabudowy, są sprzeczne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz że do dnia wejścia w życie tego planu miejscowego nie zostało wydane na podstawie tej decyzji o warunkach zabudowy pozwolenie na budowę.

W skardze do Sądu pierwszej instancji wniesionej przez [...] Polska Spółka z o.o. w Warszawie, jak wynika z uzasadnienia wyroku tego Sądu, zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania oraz wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek [...] Polska Spółka z o.o. w Warszawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2005 r. jest przewlekle załatwiany. Został złożony w dniu 26 kwietnia 2006 r. W dniu 8 czerwca 2006 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji wydał decyzję, którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda na skutek odwołania inwestora uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mimo tego oraz szczegółowych wytycznych organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie podjął czynności i nie poinformował inwestora o przyczynach zwłoki. W tej sytuacji, zdaniem [...] Polska Spółka z o.o. w Warszawie, wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy było przedwczesne, w pierwszej bowiem kolejności należało rozpoznać wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Podniesiono przy tym, że przewlekłe postępowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji zostało potwierdzone przez Wojewodę, który uwzględnił zażalenie inwestora na niezałatwienie sprawy w terminie.

Ponadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, że w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2005 r. znane były założenia projektowanego planu miejscowego dla inwestycji, której dotyczy sprawa, i w tej sytuacji, jak wywiedziono, organ administracji ustalający warunki zabudowy powinien wydać decyzję pozostającą w zgodzie z projektowanym planem.

Uzasadniając wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że istnieje uzasadnione domniemanie, iż przepis ten nie jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą ochrony praw nabytych. Podniesiono, że kwestionowany przepis podważa fundamentalną zasadę utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, co jest szczególnie istotne w razie rozpoznawania sprawy w sposób nadmiernie przewlekły.

Wyjaśniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że bezspornie pomiędzy stronami i prawidłowo, jego zdaniem, ustalone zostały następujące okoliczności:

- po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w granicach którego znajdują się działki, których dotyczy sprawa,

- ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są sprzeczne z zapisami tego planu,

- strona nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie wyjaśnił, że stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku sprzeczności wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami później uchwalonego dla danego terenu planu miejscowego organ, który wydał decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie oraz w myśl art. 65 ust. 2 tej ustawy wygaśnięcia decyzji nie stwierdza się jedynie w sytuacji, jeżeli na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wyłączenie przewidziane w art. 65 ust. 2 powołanej ustawy stanowi wyraz zasady ochrony praw nabytych. Jeżeli inwestor - adresat decyzji o warunkach zabudowy, zrealizował uprawnienia z niej wynikające uzyskując pozwolenie na budowę, to uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały niejako "skonsumowane" i prawa w ten sposób nabyte należy chronić. W ocenie Sądu pierwszej instancji uregulowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 jest podyktowane tym, że do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę fakt legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy nie daje gwarancji pozytywnego załatwienia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę. Będzie on załatwiony po myśli inwestora tylko wtedy, gdy nowy plan nie wprowadza innych ustaleń od tych, które wynikają z decyzji o warunkach zabudowy. Nowe unormowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że organ prowadzący sprawę o pozwolenie na budowę, który ma obowiązek sprawdzenia, stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane między innymi zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, powinien zawiesić postępowanie administracyjne w tej sprawie i wystąpić do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, o podjęcie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc to do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że błędne jest twierdzenie strony skarżącej, że skoro jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem skarżąca Spółka uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, natomiast postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie zostało zakończone, przedwczesnym było wszczęcie postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem tego Sądu organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji odmiennych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nowych unormowań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w tej sprawie i wystąpić do organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, o podjęcie decyzji w sprawie stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Jako bez znaczenia Sąd pierwszej instancji ocenił twierdzenie skarżącej Spółki, iż przyczyną braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę była nadmierna opieszałość organu rozpoznającego sprawę. Stwierdził, że czynienie przez stronę skarżącą założeń, iż opieszałe działanie organu budowlanego miało decydujący wpływ na to, iż orzekające w niniejszej sprawie organy zastosowały normę z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezpodstawne. Zauważył, że decyzją z 8 czerwca 2006 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz że decyzja ta w wyniku złożonego przez stronę skarżącą odwołania została wprawdzie uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jednakże nie daje to jeszcze podstaw do twierdzenia, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy skarżąca Spółka uzyskałaby pozwolenie na budowę, oraz czy i w jakim czasie decyzja ta uzyskałaby walor ostateczności. Sąd podkreślił, że jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi negatywną przesłankę do zastosowania rozwiązania z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyjaśniając powody niezwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w jego ocenie przepis ten nie narusza jednej z naczelnych zasad demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada ochrony praw nabytych. Podkreślił, że zawarta w tym przepisie regulacja wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te, jak wyjaśnił, są bowiem wydawane wówczas, gdy braku tego planu, stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, mającym rangę konstytucyjnego źródła prawa. Normy takiego aktu, jako powszechnie obowiązujące stoją naturalnie wyżej w hierarchii norm od norm indywidualnych, wynikających z decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego gwarantuje ochronę praw nabytych z decyzji administracyjnych (art. 154 i art. 155 k.p.a.) ale chroni je tylko przed innymi możliwymi decyzjami administracyjnymi. Prawa te nie mogą być chronione przed ingerencją aktu wyższego rzędu o randze źródła prawa. Z tego właśnie powodu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazał stwierdzać wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Dodał przy tym, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie stwarza jakichkolwiek praw do nieruchomości oraz że właściciel nieruchomości może się domagać odszkodowania, jeżeli w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe lub ograniczone.

Skargę kasacyjną, opartą na obu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła uczestnicząca w postępowaniu A. B.-A..

Przytaczając podstawę skargi kasacyjnej, odnoszącą się do naruszenia przepisów postępowania, zarzucono naruszenie art. 113 § 1, art. 141 § 4 i art. 160 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na zamknięciu rozprawy pomimo nierozpoznania wniosku skarżącej o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją oraz niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn odmowy rozpoznania tego wniosku i przekonania Sądu o zgodności tego przepisu z Konstytucją.

Przytaczając podstawę skargi kasacyjnej odnoszącą się do naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono, że zastosowano art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mimo jego niezgodności z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz że zastosowano jako podstawę rozstrzygnięcia § 47 i § 48 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 22 czerwca 2006 r., mimo naruszenia zasad prawidłowej legislacji przy jego uchwalaniu, skutkującego niezgodnością jego zapisów z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.

W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Rady m.st. Warszawy z 22 czerwca 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania przedstawiono następującą argumentację.

Zawarty w skardze wniosek o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją RP nie został przez ten Sąd w żaden sposób rozpoznany, co znajduje odzwierciedlenie w protokole rozprawy z dnia 22 kwietnia 2009 r. i pomimo nierozpoznania tego wniosku Sąd zamknął rozprawę i ogłosił wyrok. Sprawa, w której rozprawę zamknięto bez rozpoznania wszystkich złożonych wniosków strony nie może być uznana za sprawę wystarczająco wyjaśnioną. Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy polega na tym, że ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogło prowadzić do wydania odmiennego orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji oraz na tym, że nieodniesienie się do wniosku strony pozbawiało ją możliwości aktywnego uczestniczenia w procesie poprzez ustosunkowanie się do stanowiska Sądu wyrażonego w ewentualnym postanowieniu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ani nie wskazał w sposób wystarczający przyczyny nierozpoznania wniosku o zwrócenie się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, ani nie uzasadnił wyrażonego przekonania, iż art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w ocenie Sądu zgodny z Konstytucją. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nie znalazło odzwierciedlenia wskazanie w skardze szeregu naruszonych zasad konstytucyjnych (zasada ochrony praw nabytych, zasada zaufania obywatela do Państwa, zasada pewności prawa). Sąd ograniczył się do lakonicznej konstatacji, że "nie można zgodzić się bowiem z twierdzeniem skarżącej Spółki, iż przepis ten narusza jedną z naczelnych zasad demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada ochrony praw nabytych". Brak stosownego uzasadnienia przyczyn nierozpoznania wniosku o zwrócenie się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jak również brak stosownego uzasadnienia przekonania Sądu o zgodności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją pomimo wątpliwości podnoszonych przez strony postępowania narusza ustanowiony przez art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymóg przedstawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stanowisk stron oraz wyjaśniania motywów kierujących Sądem przy poparciu stanowiska jednej ze stron. Wskazany brak ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia bowiem brak stosownego uzasadnienia wyroku uniemożliwia polemikę ze stanowiskiem Sądu w skardze kasacyjnej, a brak rozpoznania wniosku strony uniemożliwia polemikę ze stanowiskiem Sądu na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, która mogła polegać np. na ponownym wniesieniu i lepszym uargumentowaniu wniosku.

Z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd administracyjny wydaje postanowienia wszędzie tam, gdzie ustawa wymaga wydania orzeczenia, a nie przewiduje konieczności wydania wyroku. Postanowieniami Sąd powinien w szczególności ustosunkowywać się do zgłaszanych przez strony postępowania wniosków. Brak wydania stosownego postanowienia w odniesieniu do wniosku o zwrócenie się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego narusza zatem także art. 160 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotny wpływ wskazanego naruszenia polega na tym, że ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogło prowadzić do wydania odmiennego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz na tym, że nieodniesienie się do wniosku strony pozbawiało ją możliwości aktywnego uczestniczenia w procesie poprzez ustosunkowanie się do stanowiska Sądu wyrażonego w ewentualnym postanowieniu.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przedstawiono następującą argumentację.

Wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy został złożony przez A. B.-A. w dniu 14 kwietnia 2004 r. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stała się ostateczna w dniu 15 stycznia 2005 r. W dniu 12 października 2005 r. warunki zabudowy zostały przez A. B.-A. przeniesione na [...] Polska Spółka z o.o. Od tamtego czasu firma ta próbowała uzyskać pozwolenie na budowę. Tymczasem procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zainicjowana w dniu 30 listopada 1995 r. uchwałą Rady Gminy Warszawa - Centrum w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura ta została zakończona w dniu 22 czerwca 2006 r. uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie w dniu 28 sierpnia 2006 r. Powstający ponad 10 lat akt prawa miejscowego o fundamentalnym znaczeniu dla właściciela każdej nieruchomości na obszarze jego obowiązywania został uchwalony przy założeniu symbolicznego 30 dniowego okresu jego vacatio legis i nie przewidywał też żadnych przepisów intertemporalnych. Przez cały czas trwania procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydawane były decyzje o warunkach zabudowy i decyzje udzielające pozwoleń na budowę. Skarżąca - składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie przenosząc ją na [...] Polska Spółkę z o.o. pozostawała w przeświadczeniu, iż taka sytuacja dotyczy również jej. Oczekiwała, że organy administracyjne nie prowadziłyby procedury niemożliwej do zakończenia. Tymczasem ostatecznie właśnie zaniedbania organów administracyjnych (których bezczynność stwierdzono w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę) uniemożliwiły wydanie pozwolenia na budowę zanim miejscowy plan zagospodarowania wszedł w życie. Powyższe uregulowanie w ogóle nie uwzględniło przy tym faktu, iż proces budowlany jest w Polsce kosztowny i długotrwały. Od złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy właściciel lub użytkownik wieczysty zmuszony jest przez wiele miesięcy, a czasami lat ponosić koszty utrzymania nieruchomości (podatek od nieruchomości, opłata roczna od użytkowania wieczystego), koszty projektu budowlanego (idące dla dużych projektów w miliony złotych). Uchwalenie prawa miejscowego wywierającego tak znaczny wpływ na życie obywateli przy braku przepisów intertemporalnych oraz przy tak krótkim okresie vacatio legis, uniemożliwiającym przewidzenie i dostosowanie się do jego zmiany, świadczy o wadliwości procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego i nakazuje kwestionować konstytucyjność jego przepisów, w tym w szczególności zgodności ich z zasadą ochrony praw nabytych, zasadą zaufania obywatela do państwa i zasadą pewności prawa.

Ustanawiając wyjątek stosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie na rzecz osób posiadających ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie branie pod uwagę sytuacji prawnej osób w trakcie procedury jej pozyskania, ustawodawca naruszył szereg fundamentalnych zasad składających się na zasadę pojmowania Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznego państwa prawnego.

Zignorowano zasadę zaufania obywatela do państwa: obywatel miał bowiem prawo oczekiwać, że procedura administracyjna wszczęta pod rządami dotychczasowych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy zostanie dokończona bez zmieniania w trakcie jej trwania wymogów prawa.

Naruszono zasadę pewności prawa, gdyż nie przewidziano żadnego sposobu złagodzenia dla uczestników obrotu wstrząsu, jakim była zmiana praw i obowiązków stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przez akt rangi podustawowej z pominięciem już wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Rażąco naruszono zasadę ochrony praw nabytych, co uzasadniono następująco. Udzielona A. B.-A. i przeniesiona następnie na [...] Polska sp. z o.o. decyzja o warunkach zabudowy dawała jej beneficjentowi szereg praw, z których najważniejszym była możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę, którego udzielenia właściwy organ nie mógł odmówić podmiotowi spełniającemu wymogi decyzji. Decyzja ta ustanawiała w zasadzie ekspektatywę nabycia pozwolenia na budowę po spełnieniu określonych w niej warunków. Tym samym skonsumowanie decyzji nie odbywało się w momencie uzyskania pozwolenia na budowę, ale już w momencie złożenia wniosku o jego wydanie na podstawie otrzymanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca ograniczając zachowanie skutków decyzji o warunkach zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego jedynie w odniesieniu do decyzji niejako potwierdzonych następnie udzielonym pozwoleniem na budowę pozbawił całą resztę wydawanych decyzji jakiegokolwiek znaczenia, anulując trwające często wiele lat procesy inwestycyjne. Naruszało to sformułowany przez Trybunał Konstytucyjny "zakaz ograniczania tych praw i ich ekspektatyw [...] w stopniu naruszającym istotę danego prawa bez pełnego ekwiwalentu praw (uprawnień) utraconych" (orzeczenie TK z 4 października 1989, K 3/88, OTK 1989 s. 39).

Odstąpienia od zasady ochrony praw nabytych były co prawda dopuszczalne, ale "tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawno konstytucyjna" (orzeczenie TK z 29 stycznia 1992 r., K 15/91, OTK 1992 cz. 1 str. 158), które w przypadku art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają miejsca.

Nie ma racji Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdząc, że ochrona praw nabytych w drodze decyzji dotyczy jedynie ochrony przed ingerencją ze strony innych aktów normatywnych o cechach indywidualnych, a nie dotyczy anulowania skutków decyzji w drodze aktu prawa miejscowego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r. (K 14/91, OTK 1992 nr 1 poz. 7) stwierdził, że "Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych ostatecznie decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie", bez różnicowania na sposoby powstania ekspektatywy prawa, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Uzasadniając wniosek o zwrócenie się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że wnosząca skargę kasacyjną przytoczyła już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego szereg argumentów przemawiających za uznaniem zasadności skargi, które podnoszone są również w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), które miało polegać na zastosowaniu tego przepisu mimo jego niezgodności ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP. Oceniając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on niezasadny, gdyż wbrew odmiennym twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną, przepis ten jest zgodny z Konstytucją.

Stanowi on konsekwencję zasady, dającej się wywieść z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy), według której ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak planu miejscowego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zasady ustalającej pierwszeństwo w tym zakresie ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten ma zatem głównie zadanie porządkujące – stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jest uprawniona teza, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Tak naprawdę nie chodzi więc o zgodność z Konstytucją tylko art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz o konstytucyjność relacji pomiędzy planem miejscowym a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając to na uwadze zauważyć należy, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), przy czym z uwagi na treść art. art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowi się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, największy wpływ ma na prawo własności i inne prawa rzeczowe. Mając to na uwadze ustawodawca przewidział możliwość zrekompensowania właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości skutków wywołanych nowym stanem prawnym, wynikających z uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany nieruchomości na inną. Ponadto w myśl art. 36 ust. 2 powołanej ustawy jeżeli wartość nieruchomości uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których była mowa, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Te przepisy mają w sposób oczywisty na celu zrekompensowanie naruszenia nową regulacją planu miejscowego nabytych praw, dotyczących sposobu wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego). Jak widać ustawodawca zadbał o ochronę praw nabytych i trudno w związku z tym przyjąć, że regulacja, która stanowi, iż z chwilą wejścia w życie ustaleń planu miejscowego należy stosować te ustalenia zamiast dotychczasowych aktów regulujących sposób korzystania z nieruchomości, narusza Konstytucję z uwagi na brak poszanowania praw nabytych.

Zauważyć też należy, że wyjątek dotyczący stosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarty w art. 65 ust. 2 powołanej ustawy jest również przejawem ochrony praw nabytych. Z tego przepisu wynika, że skutek w postaci zmiany stanu prawnego spowodowanego uchwaleniem nowego planu miejscowego nie sięga ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu odnieść się należy do zarzutów wnoszącej skargę kasacyjną, które dotyczą przewlekłości postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jak należy rozumieć chodzi o to, że to organy administracji spowodowały swym niezgodnym z prawem działaniem, że przed wejściem w życie planu miejscowego nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Rozważając ten zarzut z uwzględnieniem rozstrzygnięć systemu prawa zauważyć należy, że o ile skarżąca z powodu niewydania decyzji poniosła szkodę, to może żądać jej naprawienia na warunkach określonych w art. 4171 § 3 k.c. Prawo przewiduje więc środek naprawienia szkody spowodowanej przewlekłym postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę i nie jest konieczne dla ochrony praw wnoszącej skargę kasacyjną przyjmowanie, że wyjątek określony w art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien być rozszerzony także na te sytuacje, gdzie co prawda nie wydano ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale brak takiej decyzji został zawiniony przez organ administracji.

Nie sposób też uznać, za zasadny zarzut, dotyczący zaskoczenia właścicieli nieruchomości nowymi ustaleniami planu miejscowego. Oceniając sprawę w tym aspekcie nie można poprzestać tylko na ustalonym w planie miejscowym vacatio legis. Należy mieć też na uwadze, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują udział społeczeństwa w uchwaleniu planu miejscowego. Publicznego ogłoszenia wymagają uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz projekt planu. Ponadto organizuje się publiczną dyskusję nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Istnieje też możliwość składania wniosków do planu i uwag do jego projektu. Regulacje te poza tym, że pozwalają właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości wpływać na kształt ustaleń planu miejscowego, to także mają na celu umożliwienie przygotowania się do wprowadzanych zmian.

To wszystko prowadzi do wniosku, że art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, co sprawia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie jest usprawiedliwiony.

Te same zarzuty, co do zgodności z Konstytucją art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono w odniesieniu do § 47 i § 48 planu miejscowego z 22 czerwca 2006 r. Zatem, również ten zarzut jest niezasadny.

Tym samym niezasadny jest wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały o planie miejscowym z 22 czerwca 2006 r. z Konstytucją RP, przy czym w odniesieniu do uchwały o planie dodatkowo należy zauważyć, że – jak wynika z art. 188 Konstytucji RP – Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do oceny zgodności z Konstytucją aktów prawa miejscowego. Kontrolę prawa miejscowego w tym zakresie sprawują sądy administracyjne (art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP). Ze względu na organ podejmujący uchwałę w rozpoznawanej sprawie odpowiednim środkiem była skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.).

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do zarzucanej w skardze niekonstytucyjności art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podzielając tych zarzutów. To także uzasadniało nieprzedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Jak się okazało, Naczelny Sąd Administracyjny wniosek Sądu pierwszej instancji podzielił, zgadzając się z zasadniczymi tezami przyjętej argumentacji. Nie sposób więc twierdzić, aby uzasadnienie w tym zakresie było niewystarczające lub nie spełniało wymogów określonych w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 113 § 1 i art. 160 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jak się okazało przekonanie Sądu o dostatecznym wyjaśnieniu sprawy było uzasadnione. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że jeżeli ustawa niniejsza nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia i nie można na jego podstawie formułować kategorycznego obowiązku wydania postanowienia w odniesieniu do wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Ewentualne negatywne postanowienie w tym przedmiocie byłoby i tak niezaskarżalne i polemika z nim byłaby możliwa, nie tak jak sugeruje się to w skardze kasacyjnej, po jego wydaniu, ale przed wydaniem wyroku, lecz dopiero w skardze kasacyjnej (art. 191 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.