Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 215/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżąca A. K. wywiodła skargę na czynność Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. polegającą na wstrzymaniu wypłaty stronie skarżącej świadczeń, w tym między innymi zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

1) art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie czy nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń,

2) 10 § 1 k.p.a polegające na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez niedoręczenie jej w sposób prawidłowy wezwań do złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania stałej opieki nad synem, aktualnego miejsca zamieszkania jej syna i córki oraz podania aktualnego adresu szkoły do której uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/2021, jak również wyjaśnień dotyczących sprawowania opieki nad synem przez dziadków, czy są oni opiekunami prawnymi dzieci,

3) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wszczęcie postępowania sprawdzającego dotyczącego prawa do pobierania świadczenia rodzinnego zaledwie 10 dni po wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania tego prawa,

4) naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegające na wstrzymaniu wypłaty świadczenia rodzinnego w sytuacji, gdy skarżąca nie została w sposób prawidłowy wezwania do złożenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a nadto w sprawie nie zaistniała zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych,

5) naruszenie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zlecenie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu braku zainteresowania w sprawie ubiegania się o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności syna w sytuacji, gdy nie jest to wątpliwość dotycząca sprawowania opieki,

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na poparcie skargi podniesiono, że decyzją z dnia [...]11.2020r. o numerze [...] organ przyznał skarżącej świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat przyznanego na syna oraz córkę do [...]10.2021 r. w kwocie po [...]zł, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia do [...]10.2021 r. w kwocie po [...] zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznanego na dzieci w kwocie po [...] zł.

Świadczenie te miały być wypłacane od 20 do 25 dnia każdego miesiąca. Tymczasem w styczniu 2021 r. skarżąca nie otrzymała żadnego ze świadczeń. W sprawie nie została wydana też żadna decyzja w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczeń, a skarżąca nie została poinformowana o wstrzymaniu wypłaty świadczeń pisemnie. O podjęciu czynności wstrzymania wypłaty świadczeń skarżąca powzięła informację na skutek braku przelewu ww. świadczeń, który miał nastąpić do [...] stycznia, wobec czego pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O przyczynach wstrzymania wypłaty świadczeń skarżąca dowiedziała się dopiero z odpowiedzi organu na przedmiotowe ponaglenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało ponaglenie za nieuzasadnione, gdyż wstrzymanie wypłaty świadczeń nie wymaga wydania decyzji.

W ocenie strony skarżącej nie zaistniały żadne przesłanki uzasadniające wstrzymanie wypłaty świadczeń. W dniu [...] listopada 2020 r. pod adres [...] przyszedł pracownik socjalny w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Rozmowa odbyła się wówczas z teściową skarżącej, która zamieszkuje pod ww. adresem. Pracownik socjalny nie przedstawił się, pozostawił jedynie prośbę skontaktowania się przez skarżącą z organem. W dniu [...] listopada 2020 r. skarżąca w trakcie rozmowy telefonicznej potwierdziła swój aktualny adres zamieszkania, tj. [...]. W rozmowie telefonicznej wyjaśniła również, że dzieci (syn i córka) są pod jej stałą opieką oraz sprawuje nad nimi władzę rodzicielską. Z powodu konieczności częstych wizyt lekarskich z powodu choroby nowotworowej syna, czasami korzysta z pomocy dziadków - jednak pomoc ta nie odbiega od przyjętych norm pomocy w opiece nad wnukami. Skarżąca wyjaśniła również, że syn realizuje swój obowiązek szkolny w sposób zdalny, jak każde dziecko od marca 2020 r. Wskazała nazwy i adresy placówek szkolnych, do których uczęszczają jej małoletnie dzieci. Pracownik organu oświadczył wówczas, że dysponuje systemem, w którym może samodzielnie sprawdzić, do których placówek uczęszczają dzieci. Skarżąca udzieliła podczas wywiadu środowiskowego w drodze rozmowy telefonicznej wszelkich żądanych informacji, odebrała również kolejny telefon od pracownika socjalnego i udzieliła odpowiedzi na zadane pytania. Nie jest zatem prawdą, że pracownik socjalny pomimo wielokrotnych prób nie mógł nawiązać kontaktu telefonicznego, a także że skarżąca nie udzieliła informacji dotyczących szkoły, do której uczęszczają dzieci.

Jak podnoszono w dalszych fragmentach skargi, przede wszystkim zaprzeczyć należy, że skarżąca trzykrotnie zignorowała wezwania w celu wyjaśnienia okoliczności mający wpływ na prawo do świadczeń na dzieci. Skarżąca nie dostała bowiem żadnego wezwania, toteż nie mogła się do nich ustosunkować. Co więcej, o braku doręczenia jej jakichkolwiek pism w sprawie skarżąca informowała pracownika organu, który prowadził jej sprawę. Organ pomimo powzięcia takiej informacji nie skierował ponownie do skarżącej wezwań do złożenia wyjaśnień. Z uwagi na sytuację finansową oraz fakt, że świadczenia rodzinne i wychowawcze stanowią środki na utrzymanie małoletnich dzieci, skarżąca z pewnością nie zbagatelizowałaby wezwań kierowanych przez organ, w szczególności zdając sobie sprawę z tego jakie byłyby skutki. Znamiennym jest fakt, że w dniu [...] listopada 2020 r. organ wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień, co też skarżąca niezwłocznie uczyniła.

W przekonaniu strony skarżącej, fakt zmiany miejsca zamieszkania skarżącej i małoletnich dzieci nie wpływa na prawo do świadczeń i skarżąca nie miała obowiązku niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie, tym bardziej, że skarżąca wyprowadziła się w obrębie tej samej wsi, a więc nie wpływało to na właściwość miejscową organu. Organ powziął wiedzę o nowym miejscu zamieszkania skarżącej już w dniu [...] listopada 2020 r., co następnie zostało przez nią potwierdzone w rozmowie telefonicznej w dniu [...] listopada 2020 r. Niezrozumiałe jest zatem żądanie składania wyjaśnień w tym zakresie, gdyż zmiana miejsca zamieszkania w obrębie tej samej gminy nie stanowi okoliczności wpływającej na prawo do świadczeń. Ponadto na uwadze należy mieć ogólną zasadę wynikającą z art. 26 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Nie nastąpiła również żadna zmiana w zakresie faktycznego sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi. Małoletni pozostają pod opieką swoich rodziców, którym przysługuje pełna władza rodzicielska. Skarżąca jako matka sprawująca faktyczną opiekę nad małoletnimi ponosi również koszty ich utrzymania. Małoletni obecnie realizują swój obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej [...] im. [...] w G. i są objęci edukacją domową. Edukacja domowa jest natomiast realizowana w Autorskiej Szkole Podstawowej [...] będącej niepubliczną placówką z siedzibą w L. Skarżąca jako rodzic bierze czynny udział w życiu dzieci, przejawia zainteresowanie ich postępami w nauce, bierze udział w zebraniach szkolnych a także w spotkaniach odbywających się w szkole. Codziennie również dowozi małoletnich do szkoły z miejsca ich zamieszkania w [...] do siedziby szkoły w L., a po zajęciach edukacyjnych odbiera ich z domu.

W istocie, jak przyznano w skardze, wcześniej małoletni syn skarżącej realizował swój obowiązek szkolny w szkole podstawowej w Z., nie mniej jednak faktem powszechnie znanym jest, że dzieci uczestniczą w zajęciach on-line. Przed wybuchem pandemii Covid-19, kiedy dzieci uczyły się stacjonarnie, miejscem zamieszkania również był [...], a stałą opiekę nad dzieckiem sprawowała jego matka - skarżąca. Sytuacja zdrowotna małoletniego powodowała, że zasadne było zapisanie go do placówki szkolnej w Z., gdzie małoletni korzystał z leczenia w ramach NFZ i gdzie w razie konieczności wraz z matką mógł skorzystać z gościnności rodziców skarżącej. Odległość pomiędzy S. a Z. umożliwia również codzienny dojazd. Syn skarżącej jest dzieckiem chorym na nowotwór oraz inne schorzenia, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a więc obecnie całe życie skarżącej koncentruje się wokół zapewnienia opieki synowi. Fakt okazjonalnego korzystania z pomocy dziadków macierzystych małoletnich, niewykraczających poza przyjęte normy, nie świadczy o braku sprawowania stałej opieki nad małoletnim przez jego prawną opiekunkę - skarżącą. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Gd 482/20: "Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki (...)."

Niezrozumiałe są zatem w przekonaniu autora skargi wątpliwości organu co do faktycznie sprawowanej opieki przez skarżącą nad jej małoletnimi dziećmi. Od czasu wydania decyzji odnośnie do przyznania każdego ze świadczeń nie nastąpiła taka zmiana okoliczności, która wpływałaby na prawo do tych świadczeń. Nie było zatem żadnej podstawy do wzywania do złożenia wyjaśnień (pomijając kwestię prawidłowego doręczenia tych wezwań), a następnie wstrzymania wypłaty świadczeń.

Strona skarżąca zauważyła, że nie ma racji organ twierdząc, że wstrzymanie wypłaty świadczenia jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji w sprawie. Z pisma organu z dnia [...] lutego 2021 r. stanowiącego odpowiedź na ponaglenie wynika, że organ wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania rodziny skarżącej z powodu braku zainteresowania w sprawie ubiegania się o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. Oznacza to, że zlecenie wywiadu środowiskowego nastąpiło bez żadnej podstawy. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4 aa ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawą zlecenia wywiadu środowiskowego mogą być jedynie wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ustawy. Kwestia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności nie mieści się w tej kategorii.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał między innymi, że w jego ocenie wszystkie czynności są zgodne z obowiązującą ustawą, w szczególności z art. 28 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r, o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, 2369), w celu weryfikacji tych wątpliwości (art. 23 ust. 4 aa ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ przywołał również treść art. 25 ust. 3 tej ustawy. Wyjaśnił, że wstrzymał wypłatę wszystkich świadczeń rodzinnych i wychowawczych, przyznanych na dzieci skarżącej od stycznia 2021 r. ze względu na zaistniałe niejasności w sytuacji rodzinnej skarżącej, dotyczące aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy wraz z dziećmi, sprawowania nad nimi opieki, a w szczególności miejsca zamieszkania syna, sprawowania nad nim opieki (przez dziadków) i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez matkę dziecka oraz dotyczące aktualnego adresu szkół do których uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/2021.

Z uwagi na powyższe organ, działając na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych, w dniu [...]11.2020 r. wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania rodziny skarżącej, podawanego w dokumentacji przez ww. tj. [...]. W dniu [...]11.2020 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany adres i ustalił, że pod tym adresem zamieszkuje teściowa, która oświadczyła że skarżąca wraz z rodziną, zamieszkują pod adresem [...]. Skarżąca nie zgłosiła zmiany miejsca zamieszkania do organu wydającego decyzje. Po uzyskaniu kontaktu telefonicznego, wywiad środowiskowy został przeprowadzony telefonicznie w dniu [...]11.2020 r., ze względu na sprzeciw skarżącej w sprawie wywiadu w miejscu zamieszkania (stan epidemii). Wywiad ten poddał w wątpliwość aktualne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy wraz z dziećmi oraz sprawowanie osobistej opieki nad synem. Skarżąca nie była w stanie podać informacji dotyczących szkoły, do której uczęszczają dzieci, a pracownikowi socjalnemu nie udało się nawiązać ponownego kontaktu telefonicznego z ww. pomimo wielokrotnych prób. Podejmując kolejne kroki w celu ustalenia dalszych uprawnień i kontynuacji wypłaty świadczeń organ w dniu [...]12.2020 r. wystosował wezwanie do skarżącej do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania na adres [...], pismo wróciło jednak do nadawcy w dniu [...]01.2021 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z powyższym w dniu [...]01.2021 r. organ wystosował kolejne wezwanie, na adres podany w wywiadzie środowiskowym tj. [...], do złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad synem, aktualnego miejsca zamieszkania syna i córki, aktualnej szkoły do której uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/2021 oraz złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania opieki nad synem przez jego dziadków. Niniejsze wezwanie ponownie wróciło do nadawcy w dniu [...]01.2021 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Próbując jednakże nawiązać kontakt ze skarżącą w dniu [...]01.2021 r. wystosowano trzecie wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie, lecz pismo również wróciło do nadawcy w dniu [...]02.2021 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

Następnie organ przytoczył brzmienie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, w trybie którego to przepisu uznał przesyłkę za skutecznie doręczoną a pismo (zwrócone wezwanie) złożył do akt sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów i twierdzeń skargi oraz załączonych do skargi dowodów organ wskazał na nieścisłości, albowiem z nich wynika, iż dzieci są uczniami Centrum Edukacji [...] - córka zapisana została w dniu [...]06.2020 r., syn zaś – [...]02.2021 r. Matka dzieci codziennie przywozi je do szkoły i odbiera, natomiast z zaświadczenia Szkoły Podstawowej [...] w G. wynika, że dzieci objęte są nauką domową. Ponadto we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2020/2021, złożonym elektronicznie w dniu [...]07.2020 r. Skarżąca podała Szkołę Podstawową Nr [...] w Z., dlatego w dniu [...]11.2020 r. organ wystosował wnioski z prośbą o udzielenie informacji do tej placówki szkolnej czy dzieci faktycznie są uczniami tej szkoły w roku szkolnym 2020/2021. W dniu [...]11.2020 r. uzyskano odpowiedź, że córka skarżącej nie jest uczniem tej szkoły, od dnia [...]09.2020 r. została przyjęta do klasy szóstej Szkoły Podstawowej [...] w G. a syn skarżącej również nie jest uczniem SP Nr [...] w Z. Próbując zatem ustalić adres szkoły oraz zamieszkania małoletniego wystosował kolejny wniosek o udostępnienie danych do Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. (sugerując się weryfikacją rejestru PESEL z dnia [...]11.2020 r., z której wynika że dziecko jest zameldowane pod adresem w Z.). W dniu [...]12.2020 r. wpłynęło pismo z wymienionej szkoły w Z. informujące, że małoletni jest uczniem klasy siódmej i zamieszkuje w Z. wraz z dziadkami, którzy sprawują nad nim opiekę. W dniu [...]02.2021 r. wpłynęło kolejne pismo z tej szkoły informujące, że małoletni uczęszczał do tej szkoły od 2013 r., a obecnie mieszka z matką, został wypisany z tej placówki z dniem [...]02.2021 r. i zapisany do Szkoły Podstawowej [...] w G.

Strona, pomimo ciążącego na niej obowiązku, nie poinformowała o organu ww. zmianach. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie tj. zlecenia i wykonania wywiadu środowiskowego, wystosowaniu wezwań, które nie zostały odebrane oraz kilkukrotnych prób nawiązania kontaktu telefonicznego ze skarżącą organ w dalszym ciągu, jak twierdzi, nie jest stanie wyjaśnić powyższych wątpliwości co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych i wychowawczych, co bezpośrednio uniemożliwia realizację wypłaty świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, ale także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola powyższych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz jedynie ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest czynność wstrzymania przez organ wypłaty zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz.11; dalej przywoływana w skrócie jako u.ś.r. lub ustawa), wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenia rodzinne odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W przypadku udzielenia wyjaśnień, świadczenia rodzinne wypłaca się od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia, do końca okresu zasiłkowego, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie.

W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie dominuje pogląd w odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych oraz wznowienia wypłaty tych świadczeń, że są to czynności materialno - techniczne i organ właściwy nie ma podstaw do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W sytuacji wstrzymania wypłaty lub wznowienia wypłaty świadczeń winien on pisemnie poinformować świadczeniobiorcę o tym fakcie. W odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń nie ma podstaw, aby domniemywać formę decyzji administracyjnej (K. Małysa - Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015 i powołana tam literatura: R. Babińska - Górecka, M. Lewandowicz - Machnikowska, Świadczenia rodzinne, s. 345, A. Korcz - Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne, s. 409, W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kutno 2006, s. 71 – 72, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r. IV SA/Wr 383/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2019 r. IV SA/Gl 1091/18).

W kwestii obowiązku informowania organu lub złożenia wyjaśnień przez beneficjentów świadczeń trzeba podkreślić, że według art. 25 ust. 1 ustawy, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Stosownie zaś do ustępu 3 tego artykułu - osoby otrzymujące świadczenia rodzinne, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielania, na żądanie organu właściwego lub wojewody, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Ustawodawca w art. 25 ust. 1 u.ś.r. wskazał wprost, że zmiana ma mieć wpływ na prawo do świadczenia, zatem musi być to zmiana powodująca np. całkowitą utratę prawa do zasiłku czy konieczność skrócenia okresu wypłaty. Przy ocenie czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydują materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych.

Na mocy art. 25 ust. 3 u.ś.r. organ właściwy może wystąpić z żądaniem do wskazanych w tym przepisie podmiotów o udzielenie wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zatem prawo wystąpienia o udzielenie wyjaśnień oraz informacji zostało ograniczone tylko do tego typu sytuacji, które w jakikolwiek sposób wpływają na przyznane prawo do świadczeń rodzinnych. Organ właściwy nie może więc żądać informacji w zakresie okoliczności jedynie pośrednio powiązanych ze sprawą czy też w ogóle spoza zakresu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Komentowany przepis umożliwia wystąpienie przez organ właściwy z żądaniem o udzielanie informacji, a więc z zasady co do okoliczności nowych. Ponadto organ właściwy może zażądać ustosunkowania się do kwestii już istniejących, ale z jakichś przyczyn wątpliwych czy sprzecznych, czyli może zwrócić się także o udzielenie wyjaśnień. Omawiany przepis stanowi samodzielną podstawę prawną wystąpienia przez organ właściwy z żądaniem udzielenia wyjaśnień czy informacji, chociaż nie reguluje on formy, w jakiej ma nastąpić wystąpienie organu o potrzebne dane. Tym samym, zgodnie z art. 32 ust. 2 u.ś.r., w tej nieuregulowanej w ustawie o świadczeniach rodzinnych kwestii zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ właściwy winien w takiej sytuacji wystosować wezwanie, o którym mowa w art. 50 k.p.a.

Jak już podano wyżej na wstępie, zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy, wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Do wstrzymania wobec tego wypłaty świadczeń rodzinnych dojść zatem wyłącznie wówczas, gdy osoba otrzymująca takie świadczenie:

1) nie wywiąże się z obowiązku złożenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia poprzez odmowę ich złożenia, lub

2) nie złoży ich w wyznaczonym przez organ terminie.

Każda z opisanych sytuacji stanowi niezależną, samodzielną przesłankę do wdrożenia omawianej instytucji wstrzymania wypłaty świadczenia. Niewątpliwie dla niewadliwego zastosowania omawianej instytucji organ musi bezsprzecznie wykazać na podstawie konkretnych ustaleń stanu faktycznego, że została spełniona któraś z wymienionych wyżej przesłanek. Wymaga to z kolei wykazania przez organ czy dana okoliczność faktyczna, co do której organ powziął wątpliwości, ma wpływ na prawo do danego świadczenia, co winno znaleźć swoje uzasadnienie w przepisach prawa materialnego określających warunki na jakich świadczenie to jest przyznawane. Z wykładni omawianego przepisu nie można wywieść, że chodzi o każdą okoliczność, lecz tylko taką, która wpływa na uprawnienie do danego rodzaju, konkretnego świadczenia.

Tymczasem organ nie wyraził wprost jaką podstawę prawną przyjął, to znaczy do której z tych dwóch kategorii zakwalifikował swoje ustalenia co do braku współpracy skarżącej i przedstawił swe ustalenia zbiorczo, obejmując łącznie wszystkie świadczenia rodzinne, które pobiera strona skarżąca oraz świadczenie wychowawcze.

W zakresie pierwszej z wymienionych sytuacji nie ma powodu do stwierdzenia, że skarżąca odmówiła złożenia wyjaśnień w zakresie świadczeń rodzinnych. Analiza akt przedłożonych Sądowi nie wskazuje by skarżąca takie oświadczenie o odmowie złożyła. Pozostaje zatem zdarzenie opisane wyżej jako drugie, czyli przypadek niezłożenia w wyznaczonym przez organ terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia.

Na podstawie nadesłanych Sądowi akt administracyjnych stwierdzić trzeba, że organ na mocy art. 50 k.p.a., art. 25 ust.1 i ust. 3 u.ś.r., na adres [...], a więc adres podany przez skarżącą w wywiadzie środowiskowym, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., pod rygorem, że w razie niezastosowania się do wezwania, skutkować to będzie zawieszeniem (wstrzymaniem) wypłaty wszystkich świadczeń rodzinnych - wezwał skarżącą do złożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania wyjaśnień dotyczących:

- sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad synem;

- aktualnego miejsca zamieszkania syna i córki oraz podania aktualnego adresu szkoły, do której uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/21;

- sprawowania opieki nad synem przez dziadków; czy są oni jego opiekunami prawnymi.

Jednocześnie organ podał, że pomimo wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego telefonicznie w dniu [...] grudnia 2020 r. skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na pytania pracownika socjalnego i że w dniu [...] grudnia 2020 r. Ośrodek ustalił jedynie, że syn zamieszkuje w Z. a opiekę nad nim sprawują dziadkowie.

Przedmiotowe wezwanie wróciło z adnotacją, że nie zostało podjęte w terminie.

W rzeczy samej, tryb art. 44 k.p.a. dla uznania skuteczności doręczenia wezwania należy uznać za dochowany, jak słusznie w odpowiedzi na skargę utrzymuje organ. Nie budzi bowiem wątpliwości zachowanie wymogów przewidzianych dla tego rodzaju doręczenia w art. 44 § 1, przede wszystkim bezsprzecznie nastąpiło podwójne awizowanie przesyłki zawierającej wezwanie. Po myśli § 4 art. 44 k.p.a. - doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jednakże istotna dla oceny skutków niedostosowania się skarżącej do tego prawidłowo jej doręczonego wezwania jest również ocena jego treści. Niezłożenie bowiem przez stronę wyjaśnień na żądanie organu, aby mogło kwalifikować ewentualnie do zastosowania sankcji w postaci wstrzymania wypłacania świadczenia, musi dotyczyć tylko tych okoliczności, które mają wpływ na prawo do świadczenia, w tym oddziaływujących na okres za jaki przysługuje lub wysokość wsparcia z tego tytułu.

Strona skarżąca na mocy decyzji organu z [...] listopada 2020 r., nr [...] ma przyznane na dwoje dzieci w wieku 5-18 lat - zasiłek rodzinny w wys. [...] zł na każde dziecko na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r., na każde dziecko dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie po [...] zł jednorazowo – za wrzesień 2021 oraz na niepełnosprawnego syna – dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia, w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r.

Ustawa określa materialnoprawne przesłanki do otrzymania opisanych świadczeń stanowiąc w art. 4 ust. 1, że zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Według ust. 2 prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:

1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie uczącej się.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, do ukończenia przez dziecko:

1) 18. roku życia lub

2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21. roku życia, albo

3) 24. roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności.

Według ust. 1a - zasiłek rodzinny przysługuje osobie uczącej się w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie dłużej niż do ukończenia 24. roku życia.

W art. 5 określono warunki przyznania zasiłku rodzinnego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, zależnie od spełnienia kryterium dochodowego i w konsekwencji określa w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasady, na jakich ustala się owo kryterium. Między innymi w tej materii wypada wskazać, że kwoty kryterium dochodowego stanowią bazę porównawczą do dochodów rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochodów osoby się uczącej. Z kolei brzmienie art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. powoduje konieczność ustalenia przez organ orzekający w pierwszej kolejności składu rodziny. Rodzina w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 16 u.ś.r. oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Negatywne przesłanki przyznania zasiłku rodzinnego zostały określone w art. 7. Przepis ten stanowi, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli:

1) dziecko lub osoba ucząca się pozostają w związku małżeńskim;

2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej;

3) osoba ucząca się została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie;

4) pełnoletnie dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko;

5) osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że:

a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje,

b) ojciec dziecka jest nieznany,

c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone,

d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka,

e) dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach;

6) członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku:

1) do ukończenia 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności;

2) powyżej 16. roku życia do ukończenia 24. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na mocy art. 14 ust. 1 ustawy, dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek przysługuje raz w roku, w związku z rozpoczęciem roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego (ust.2).

Treść wezwania organu do złożenia wyjaśnień przez skarżącą nie odnosi się do zaprezentowanych przesłanek materialnoprawnych, mających bezpośredni związek z uprawnieniem skarżącej do przyznanych jej świadczeń rodzinnych. Na tym tle zaś trzeba stwierdzić, że fakt zmiany miejsca zamieszkania osoby, której już przyznano świadczenie rodzinne wpływa jedynie na zmianę organu właściwego do realizacji tego świadczenia, ale nie wpływa na prawo tej osoby do otrzymywania świadczenia. Strona powinna zawiadomić o zmianie miejsca zamieszkania, jednak brak takiego zawiadomienia nie może prowadzić do uznania, że nastąpiła zmiana skutkująca utratą prawa do zasiłku, zmianie uległ wyłącznie organ właściwy do wypłaty świadczenia już przyznanego i nadal przysługującego. Niepowiadomienie przez beneficjenta świadczeń o zmianie adresu zamieszkania mogłoby być rozpatrywane jako okoliczność wpływająca na wstrzymanie wypłacania pobieranych świadczeń gdyby uniemożliwiało to przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub w ogóle kontakt organu z beneficjentem byłby niemożliwy z tego powodu. Taka sytuacja w sprawie jednak nie miała miejsca. Również okoliczności związane z adresem szkoły, do której uczęszczają dzieci, nie mają wpływu na prawo do świadczeń rodzinnych i dodatków. Na podstawie akt administracyjnych nie mogło budzić wątpliwości organu, że dzieci realizują obowiązek szkolny. Skarżąca wyjaśniała w toku wywiadu środowiskowego z [...] grudnia 2020 r., że sprawuje pełną władzę rodzicielską oraz dzieci znajdują się na jej utrzymaniu. Podobnie nie było podstaw do przypuszczeń, po otrzymaniu informacji ze szkoły, że dziadkowie są opiekunami prawnymi lub faktycznymi w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy. "Stała opieka" nie stanowi zaś przesłanki materialnoprawnej do przyznania komentowanych świadczeń przyznanych skarżącej. Jest natomiast istotna przy świadczeniu pielęgnacyjnym.

Oznacza to, w świetle art. art. 28 ust. 3 ustawy, że organ nieprawidłowo uznał, że doszło do niezłożenia w terminie wyjaśnień mających wpływ na prawo do przyznanych skarżącej opisanych świadczeń rodzinnych skoro wymagane przez organ wyjaśnienia w tym zakresie nie dotyczyły takich okoliczności, co czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 28 ust. 3.

Jeszcze raz wypada podkreślić, że na gruncie art. 28 ust. 3 chodzi nie o wyjaśnienie każdej wątpliwości w sprawie, ale o obiektywnie uzasadnione i związane bezpośrednio z prawem do konkretnego świadczenia, a nie pośrednie bądź pozostające w luźnym związku. W ocenie Sądu zatem, nie zostały spełnione przesłanki z art. art. 28 ust. 3 ustawy do wstrzymania wypłaty przyznanych skarżącej świadczeń rodzinnych.

W takim stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem przepisu prawa materialnego co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na mocy art. 150 p.p.s.a. orzekł o bezskuteczności tej czynności (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 206 p.p.s.a. Na łączną ich kwotę złożyły się koszty zastępstwa procesowego w wysokości połowy kwoty 480 zł, czyli 240 zł, oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd uwzględnił, że pełnomocnik wniósł trzy skargi o identycznej treści w sprawach dotyczącej tej samej skarżącej (druga skarga w sprawie o sygnaturze IV SA/Wr 216/21, kolejna w sprawie IV SA/Wr 217/21). Sąd dokonał więc miarkowania kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 206 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd zasądził połowę kwoty 480 zł, określonej jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).