Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1730/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 par. 1 k.p.a. oraz z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP i w zw. z art. 11g i art. 23  ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjne A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 644/13 w sprawie ze skargi H. W. i A. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 644/13 Wojewodzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi H. W. i A. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku Starosta Pucki na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 12 oraz 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 roku, nr 193, poz. 1194 z zm.; dalej zwana: "specustawą") oraz na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 roku, nr 199, poz. 1227) zezwolił na realizację inwestycji drogowej – budowy odcinka drogi gminnej – ul. [...] w J. W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji w decyzji tej organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości – [...] działek gruntowych. Sposób podziału został przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Ponadto w decyzji stwierdzono, iż stanowi ona podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości, a także wskazał nowo powstałe działki, które przechodzą na własność Gminy Miasta J. Organ I instancji zatwierdził również projekt budowlany inwestycji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji określono również powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał przebieg postępowania w sprawie. W szczególności zaś wskazał na uzgodnienia projektu budowlanego, a także okoliczność, że inwestycja została poprzedzona oceną oddziaływania na środowisko w związku z wydaniem przez Burmistrza Miasta J. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał także na zgodność projektu z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji organ stwierdził, że w sprawie zostały spełnione określone w art. 33 ust.1 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego warunki udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H.W. – właścicielka działki o nr ew. [...] położonej w J. Odwołanie od przedmiotowej decyzji Starosty Puckiego złożyła także A. S. – właścicielka działek położonych w J. o nr ew. [...], [...], [...], [...], które w wyniku przedmiotowej decyzji zostały podzielone na działki o nr ew. [...] - [...]. Działki o nr ew. [...], [...], [...] oraz [...] w myśl przedmiotowej decyzji przeszły na własność Gminy Miasta J., ponieważ przez ich teren ma przebiegać planowany odcinek drogi gminnej. Zarzuciła naruszenie jej słusznego interesu, polegające na uniemożliwieniu prawidłowego wykorzystywania nieruchomości stanowiącej jej własność, a także nieprawidłowe zaprojektowanie drogi.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku utrzymał w mocy decyzję Starosty Puckiego z dnia [...] kwietnia 2013 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami "specustawy" drogowej. Organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie. Następnie wskazał na przepisy art. 11 d i art. 11 f "specustawy" określające wymogi wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji wydawanej w takiej sprawie. Podkreślił, że przepisy "specustawy" nie upoważniają organu administracji do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ powołał się w tym zakresie na poglądy orzecznictwa w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 46/07. Dalej Wojewoda Pomorski wskazał, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., ponieważ kwestie, do których się odnosi, są uregulowane w sposób szczególny w "specustawie". Odnosząc się do zarzutów odwołania A. S., organ stwierdził, że realizacja inwestycji nie ograniczy możliwości rozbudowy jej budynku, gdyż przebieg drogi pokrywa się z przebiegiem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego, mimo że nie ma takiego obowiązku. Organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący planowanego przebiegu drogi oraz zastosowanych rozwiązań, wskazując ponownie, że nie jest uprawniony do oceny racjonalności rozwiązań projektowych. Stwierdził również, że w wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę pozbawienie prawa własności jest konieczne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 roku wniosły obie odwołujące się. A. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11g "specustawy" drogowej, art. 23 "specustawy".

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Pomorski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) wskazał, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej rolą organu nie jest ingerencja w kształt i przebieg inwestycji drogowej. Orzecznictwo bowiem jest zgodne co do tego, że przepisy ustawy, a w szczególności art. 11e i 11f ustawy nie dają organowi kompetencji do rozstrzygania o racjonalności i słuszności przebiegu planowanej inwestycji, jak również do ingerowania w przebieg planowanej trasy bądź też w zaproponowane przez inwestora rozwiązania techniczne. Z przepisu art. 11d ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy, a także o najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach techniczno – organizacyjnych. Żaden przepis nie nakłada na inwestora obowiązku przedstawienia alternatywnych wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że ocena organu ogranicza się w zasadzie jedynie do zbadania kompletności złożonego wniosku, uzyskania przez inwestora stosownych uzgodnień, opinii i zezwoleń oraz zgodności z prawem wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę. Tym samym stwierdzić trzeba, że żaden przepis prawa nie wprowadza wymogu konsultacji przebiegu inwestycji drogowej z właścicielami nieruchomości, na których przewidziano budowę drogi. Z tego też powodu zarzuty skargi w zakresie pominięcia przedstawianych przez skarżące alternatywnych propozycji przebiegu drogi nie są zasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia uprawnień właścicielskich Sąd wskazał, że w świetle postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości J. – zespół wędzarń w rejonie ulicy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta J. Nr [...], działki wchodzące w skład nieruchomości skarżących przeznaczone były w części pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem mieszkaniowo – usługowej w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej oraz w części pod drogę. Z tego wynika, że przebieg projektowanego odcinka ulicy [...] pokrywa się z przebiegiem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To z kolei prowadzi do wniosku, że skarżące winny były liczyć się z przewidzianym w planie przeznaczeniem części ich nieruchomości i przejęcie części nieruchomości pod realizowaną inwestycję drogową nie powinno być dla nich zaskoczeniem. Wniosek ten wywiedziony z postanowień planu, pomimo braku prawnego obowiązku uwzględniania przy rozpoznawaniu sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej gminnych przepisów planistycznych, przemawia również za prawidłowością przyjętego przebiegu drogi. Wyjaśnić trzeba, że jeśli inwestor mając do wyboru dwie odrębne procedury budowy drogi: na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., lub na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie powyższej ustawy, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów u.p.z.p., w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, i wówczas to tylko wzmacnia uzasadnienie dla przyjętego wariantu jej przebiegu, lecz w żadnym razie nie zwalnia inwestora z obowiązku załączenia do wniosku całej dokumentacji planistyczno-projektowej przewidzianej przepisami ustawy, gdyż nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego.

W ocenie Sądu I instancji powyższa argumentacja nie pozwala uznać za zasadny zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości, albowiem prawo to nie ma charakteru absolutnego, zaś przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 843) dopuszczają możliwość ingerencji w to prawo (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), budowa drogi niewątpliwie zalicza się do kategorii celów publicznych, a ustawodawca, kierując się dyrektywą zawartą w art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidział obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg publicznych (art. 12 ust. 5 ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., II SA/Gl 602/13). W ocenie Sądu I instancji skarżące nie wykazały jednak, aby tego rodzaju zagrożenie wystąpiło w realiach przedmiotowej sprawy w odniesieniu do przysługującego im prawa własności nieruchomości.

Sąd wskazał również, że prawa właścicielskie skarżących nie zostały ograniczone poprzez nieuzasadnione przeznaczenie części zabranych im działek pod chodniki ulicy [...]. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika bowiem wyraźnie, że ulica [...] została zaplanowana bez chodników, wyłącznie na jezdnię, po obu stronach której przewidziano zieleń trawiastą (s. 10 projektu). Chodniki zostały natomiast przewidziane po obu stronach jezdni ulicy [...]. W niniejszej sprawie wywłaszczenie części nieruchomości będących własnością skarżących zostało dokonane na podstawie przepisu ustawowego w celu pozyskania nieruchomości pod realizację planowanej inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy). Przepis art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Zatem zapisy ustawowe spełniają wymagania przepisów art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Oznacza to, że przepisy szczególne należy stosować z wyłączeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zakresie bowiem ich regulacji wyłączają one albo modyfikują stosowanie przepisów tej ustawy. Tylko w razie wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami czy w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to dyspozycja art. 23 ustawy, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdział 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego wynika, że do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 93 tej ustawy, albowiem kwestie podziału nieruchomości kompleksowo regulują przepisy art. 12 i następne specustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, w tym kontekście zarzuty skarżących, odnośnie naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przy podziale, nie zasługują na uwzględnienie. W toku procedury nabywania nieruchomości pod drogi publiczne w trybie ustawy organ, nie będąc związany przepisami o planowaniu przestrzennym, nie rozważa przesłanki zachowania ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji wywłaszczanych nieruchomości, ani nie musi kierować się wymogami stawianymi przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie wielkości działek powstałych po podziale (art. 93 ust. 2a). Takie ukształtowanie procedury nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe w ustawie w zamierzeniach ustawodawcy miało służyć uproszczeniu i przyspieszeniu procedur uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy drogi publicznej i cel ten realizuje.

Skarżącym, którym po podziale i przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego tylko części należących do nich nieruchomości, pozostaną we władaniu pozostałe części, które ze względu na różne okoliczności, w tym ze względu na swoją wielkość, nie będą mogły być już przeznaczone na dotychczasowe cele, przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości niewywłaszczonej na cele budowy dróg części tej nieruchomości. Roszczenie to przewiduje art. 13 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. W orzecznictwie przesądzono, że roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., I OSK 1351/11, LEX nr 1133458). Za nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami organów Sąd Wojewódzki uznał twierdzenie skarżących, że realizacja wskazanego roszczenia doprowadzić może tylko do rażącego zaniżenia wartości nieruchomości stanowiącej ich własność i w konsekwencji szkody w majątku. Wyposażenie właściciela w tego rodzaju roszczenie ma zrekompensować mu wywłaszczenie z części nieruchomości i utratę przydatności pozostałej jej części do prawidłowego korzystania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można też twierdzić, że zatwierdzony decyzją podział nieruchomości i przejście wskazanych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego narusza zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy). Podział związany jest z wybranym rozwiązaniem technicznym i przebiegiem ulicy [...], mającym na celu polepszenie warunków komunikacyjnych, w tym dostępu do ulicy [...]. Twierdzenia skarżących, że planowana droga mogła mieć inny od zatwierdzonego przebieg są polemiką z prawidłowymi ustaleniami organu, które mają odzwierciedlenie zarówno w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w treści projektu budowlanego sporządzonego przez osoby uprawnione, posiadające wiedzę specjalistyczną w danej dziedzinie.

Sąd wyjaśnił również, że wbrew twierdzeniom skarżących w odniesieniu do kwestii odprowadzania wód opadowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano, że woda spływać będzie poprzecznie na pobocze gruntowe i wsiąkać w grunt, a ze względu na dużą przepuszczalność gruntu nie powinno być spływu podłużnego wody. Takie rozwiązanie techniczne kwestii odwodnienia powierzchniowego, adekwatne do stanu istniejącego na nieruchomości i zgodne z wymogami § 106 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), zostało zaakceptowane przez podmioty posiadające uprawnienia budowlane odpowiedzialne w świetle prawa budowlanego. Zarówno bowiem projektant, jak i sprawdzający projekt, potwierdzili jego zgodność z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Natomiast organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, tak jak i wydający pozwolenie na budowę, nie jest uprawniony do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Mając na względzie, że oświadczenia takie zostały w przedmiotowej sprawie dołączone do projektu, organy zatwierdziły projekt i prawidłowo udzieliły zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Sąd Wojewódzki uznał także, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty natury procesowej, albowiem analiza akt postępowania administracyjnego wykazuje, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności uchybieniem takim nie jest lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji. Uchybienie to bez szkody dla uprawnień procesowych skarżących zostało naprawione w toku postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Drobne uchybienia organów administracji nie stanowią natomiast naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym znaczny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez bezzasadne oddalenie skargi A.S., bez dokładnego wyjaśnienia sprawy z zaniechaniem rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym pominięcie w rozważeniach kwestii zajęcia działki nr [...] ([...]), a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Starostę Puckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., jak też uznania, iż brak jest słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu strony skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w zw. z art. 11 g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w zw. z art. 23 tej ustawy, poprzez pominięcie zasady ochrony własności przewidzianej w Konstytucji RP oraz niewłaściwe zastosowanie w związku z tym art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, nadto pominięcie odesłania zawartego w art. 23 specustawy jak też niewłaściwą interpretację art. 11 g specustawy, a przez to uznanie, że organ odwoławczy nie może orzekać co do oceny racjonalności czy też słuszności podstaw wydania zaskarżonej decyzji, co skutkowało nieuwzględnieniem zarzutów skarżącej podniesionych w skardze dotyczących naruszenia zagwarantowanych jej praw.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, "z pozostawieniem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie uzasadnia te zarzuty tym, że Sąd niedokładnie wyjaśnił sprawę, zaniechał rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze a w rezultacie uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacja na poparcie tych zarzutów zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opiera się na wskazaniu uchybień Sądu. Jednak nawet przy przyjęciu, że one wystąpiły, nie mogły być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Taką podstawą mogłyby być uchybienia organów administracji, na takowe jednak w skardze kasacyjnej nie wskazano. Z tego powodu, tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania utrudniają odniesienie się do nich.

Zarzuty niewyjaśnienia sprawy przez Sąd dotyczą przede wszystkim zagrożeń jakie niesie za sobą budowa przedmiotowej ulicy tj. zalewania nieruchomości na skutek spływu podłużnego wody, wstrząsów wywołanych wzmożonym ruchem pojazdów, uszczuplenia terenów zielonych, uszczuplenia powierzchni prywatnych nieruchomości przez co uniemożliwia się ich prawidłowe wykorzystanie, przy czym za przyczynę tych zagrożeń skarżąca uważa nieprawidłową lokalizację drogi, nie zgadzając się ze stanowiskiem organów, że przepisy specustawy nie upoważniają organu administracji do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. To słuszne stanowisko organów zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, determinowało przebieg postępowania administracyjnego i w zasadzie przesądza o bezskuteczności wszystkich zarzutów kasacyjnych.

Zakres kognicji organów administracji rozpoznających wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w szczególności zakresu dopuszczalności analizowania przez organ niezbędności i celowości realizacji inwestycji drogowej w kształcie przedstawionym we wniosku inwestora, jest kwestią niezwykle istotną, ponieważ zakres i przedmiot tego postępowania głęboko ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Kwestia ta powoduje wątpliwości, które nie znalazły do tej pory jednolitego rozstrzygnięcia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedstawione wątpliwości doprowadziły do wykrystalizowania się dwóch linii orzeczniczych sądów administracyjnych. Pierwsza z nich dominująca w orzecznictwie i podzielana przez Naczelny Sad Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, podkreśla, iż organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. W stanowisku tym podkreśla się iż organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślić trzeba związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odwołać się też należy do treści art. 11 e specustawy zgodnie z którym nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami ( tak np. w wyrokach z 23 kwietnia 2013 r. II SA/Rz 1133/12 i z 19 lutego 2013 r. VII SA/Wa 1574/12). Należy jednak dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Specustawa służy realizacji celu publicznego jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania ( art. 12 ust. 4 w zw. z art. 4 a specustawy). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem pomimo odjęcia własności dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego ( patrz np. Wyroki NSA z 11 października 2011r. II OSK 1688/11 i z 23 kwietnia 2010 r. II OSK 704/09, z 13 grudnia 2011r. II OSK 2250/11, z 20 stycznia 2011 r. II OSK 2416/10, oraz wyroki WSA z 6 marca 2012r. VII SA/WA 2399/11, z 12 lutego 2013r. VII SA/Wa 2671/12 z 12 czerwca 2013r. II SA/GL 602/13, z dnia 21 czerwca 2011 r. II SA/Bk 248/11).

Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że organy administracji dokładnie ustaliły stan faktyczny opierając się na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Dlatego też zarzuty skarżącej, w szczególności te dotyczące przebiegu drogi jak i rozwiązań projektowych, nie mogły być przez organy administracji uwzględnione, co zasadnie zaakceptował Sąd. Ustalenia faktyczne nie stoją w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Zatem nie można podzielić zarzutu, że Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż organy orzekające nie naruszyły zasad określonych we wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 11g specustawy i art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku badając legalność zaskarżonej decyzji trafnie uznał, że jest ona zgodna z prawem, a omawiając zgodność z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wykazał, że inwestycja jest zgodna z przepisami tej ustawy. Co prawda Sąd ten nie ustosunkował się do części zarzutów skargi opartych na nieakceptowanym przebiegu drogi i związanymi z tym rozwiązaniami projektowymi, to jednak naruszenie to nie może być ocenione, jak to zarzuca skarżąca, jako naruszenie przepisów k.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, lecz przepisy postępowania sądowoadministracyjnego a naruszenia takowych w skardze kasacyjnej nie zarzucono.

Nie można się także zgodzić ze skarżącą, że zatwierdzony decyzją podział nieruchomości i przejście wskazanych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego narusza zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy). Jak to już stwierdził trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki podział związany jest z wybranym rozwiązaniem technicznym i przebiegiem ulicy [...], mającym na celu polepszenie warunków komunikacyjnych, w tym dostępu do ulicy [...]. Twierdzenia skarżącej, że planowana droga mogła mieć inny od zatwierdzonego przebieg są polemiką z prawidłowymi ustaleniami organu, które mają odzwierciedlenie zarówno w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w treści projektu budowlanego sporządzonego przez osoby uprawnione, posiadające wiedzę specjalistyczną w danej dziedzinie). Realizacja inwestycji drogowych z reguły wiąże się z ograniczeniem a często z odebraniem praw do nieruchomości. Zmiana przebiegu planowanej drogi mająca na celu polepszenie sytuacji jednych właścicieli następuje zawsze kosztem drugich. Ich interesy są najczęściej sprzeczne i trudne do pogodzenia. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązek uwzględnienia uzasadnionych (co trzeba tu podkreślić) interesów osób trzecich, należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Tymczasem skarżąca powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu jej praw własności i pogorszeniu warunków korzystania z jej nieruchomości poprzez uniemożliwienie rozbudowy domu. Niewątpliwie jest to naruszenie jej interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony aby tak zmienić przebieg drogi aby omijała jej nieruchomość. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że w tego typu inwestycjach priorytetowym jest z zasady interes publiczny, który również w niniejszej sprawie przeważa nad interesem skarżącej, bowiem wynika z konieczności usprawnienia istniejącego układu komunikacyjnego, co ma istotne znaczenie dla mieszkańców tej części miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przebieg drogi został wytyczony optymalnie.

Nieuzasadniony jest też zarzut skarżącej kasacyjnie co do niezrozumiałości stanowiska Sądu, że organy administracji w niniejszej sprawie nie były zobowiązane do ustalania, czy na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i badania zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak to trafnie wyjaśnił Sąd Wojewódzki specustawa drogowa nie nakłada takich wymogów, a występująca w niniejszej sprawie zgodność planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu drogi przez część działek skarżącej, choć niewymagana dodatkowo wzmacnia argumentację przemawiającą za uznaniem, iż na skutek wydania kwestionowanych decyzji, nie dojdzie do pogorszenia sytuacji skarżącej w stosunku do sytuacji określonej ustaleniami planu.

Sąd I instancji, badając legalność zakażonej decyzji kontrolował prawidłowość zastosowania przez organ orzekający wskazanych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku. Wynik tej oceny pozwolił Sądowi na zaakceptowanie stanowiska organów, że ingerencja w prawo własności skarżącej, na nieruchomościach na których budowa drogi ma być realizowana, jest faktycznie niezbędna dla realizacji tego celu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ w wydanej decyzji wystarczająco wykazał dlaczego wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym nie można podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie, że dokonana przez Sąd I instancji wykładania wskazanych przepisów ustawy 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych narusza art. 21 ust 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 specustawy poprzez ich niezastosowanie. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej uważne zapoznanie się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie wskazuje na sprzeczność wywodów Sądu pierwszej instancji w powyższej kwestii. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym jej art. 93 nie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości, gdyż postępowanie toczyło się w oparciu o rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. Kwestie podziału nieruchomości regulują przepisy art. 12 i następne specustawy. Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 23 tej ustawy tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, stosownie do ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) dodano do art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami punkty 8 do 11. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ustawy). To oznacza, że tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmiana ta uporządkowała stan prawny i wyjaśniła wątpliwości, co do wzajemnej relacji ustaw wymienionych w pkt 8-11 art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z treścią tej ustawy, w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zatem ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i z mocy art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Zatem regulacje zawarte w tej ustawie w odniesieniu do dróg publicznych są celowym zabiegiem ustawodawcy i z racji jednoznacznego brzmienia zapisów tej ustawy nie może być mowy o kolizji jej przepisów z przepisami innych aktów prawnych. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości w myśl art. 12 ust. 1 specustawy. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Ponieważ wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności, przysługującym określonej osobie, m.in. skarżącej, z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna, stają się przedmiotem własności innego podmiotu, tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W związku powyższym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zapisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. pozwalają na realizację zasadniczego celu tej ustawy, to jest uproszczenie i przyspieszenie procesu uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy dróg publicznych. Dlatego też należy uznać, że prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organu orzekającego, że nie ma podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie można także uznać za uprawniony zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy zasadniczej (art. 21 ust. 1 i art. 64). Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wspomniano, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się w regulacji ustawy naruszenia przepisów Konstytucji. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Jak już wskazano wyżej, ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej przez część nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej), która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Przebieg tej drogi przez część nieruchomości skarżącej przewidywał również plan zagospodarowania przestrzennego, zatem jak to już wskazał Sąd pierwszej instancji, możliwości skarżącej co do rozbudowy jej domu nie zostały zaskarżoną decyzją ograniczone. Brak jest zatem podstaw do podważania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.