Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2278/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 134, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2258/12 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. i B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2258/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C." i B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniami Spółdzielni Mieszkaniowej "C." oraz B. Ł. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo - biurowego (z wykorzystaniem i wzmocnieniem fundamentu budynku T.) wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. T. w W.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego są ich właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz nieruchomości sąsiednich. Spółdzielnia jest jedynie władającym działką sąsiednią o nr ew. [...]. Spółdzielnia nie wskazała charakteru prawnego swego władania, w szczególności, czy jest to tytuł rzeczowy czy obligacyjny, a więc Kolegium uznało, że posiada teren bez tytułu. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie wystarczy sama własność budynku, gdyż zgodnie z zasadą superficies solo cedit wszystko, co z gruntem w sposób trwały związane, dzieli los prawny tego gruntu. W sprawie nie zachodzi wyjątek od zasady, polegający np. na tym, że grunt jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Zgodnie z księgą wieczystą nieruchomości, stanowi ona własność W., nie została oddana w użytkowanie wieczyste, a wpisano do niej ograniczone prawa rzeczowe do lokali w budynku, znajdującym się na tej nieruchomości. Z tej przyczyny, Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, wywołane skargą Spółdzielni.

W ocenie organu, umorzeniu podlegało również postępowanie odwoławcze z odwołania B. Ł., gdyż spółdzielcze własnościowe prawo do lokali w budynku, znajdującym się na tej nieruchomości jest prawem zbyt słabym, aby jego beneficjent stał się stroną w postępowaniu. Tym bardziej nie są stronami osoby, którym prawo to nie przysługuje, bo są jedynie lokatorami budynku, stanowiącego własność Spółdzielni i nie przysługuje im żadne z praw rzeczowych do sąsiedniej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." w Warszawie zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a., przez odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania, art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania wywołanego wniesieniem odwołania, art. 134 K.p.a. poprzez błędne uznanie odwołania za niedopuszczalne oraz art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że przepis ten determinuje krąg podmiotów, uprawnionych do występowania w charakterze strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła również B. Ł., popierając w niej stanowisko Spółdzielni. W skardze zarzucono, że brak prawa własności oraz dzierżawy wieczystej gruntu nie wynika z winy ani zaniechania Spółdzielni, co jednak nie powinno mieć zasadniczego wpływu na ochronę praw lokatorów, zagrożonych zamierzoną inwestycją.

W odpowiedzi na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "C." nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.

WSA przypomniał, że Spółka T. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo - biurowego (z wykorzystaniem i wzmocnieniem fundamentu budynku T.) wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew.[...] i części działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonych przy ul. T. w W. Działka sąsiednia w stosunku do działki planowanej inwestycji o nr [...], stanowi własność W. Posadowiono na niej budynek wielorodzinny, którym zarządza Spółdzielnia Mieszkaniowa "Centrum l" w W. Z treści księgi wieczystej wynika, że Spółdzielnia jest jedynie władającym działką o nr ew. [...]. Jak zauważyło Kolegium, Spółdzielnia nie wskazała charakteru prawnego swego władania, w szczególności, czy jest to tytuł rzeczowy czy obligacyjny, a więc uznała, że ma do czynienia z posiadaniem bez tytułu.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W uchwale z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95 (ONSA 1995, nr 4, poz. 154) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Zdaniem Sądu, prawidłowość powyżej zaprezentowanego poglądu wynika jasno z literalnej treści art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

Zgodnie z księgą wieczystą nieruchomości, na której znajduje się budynek Spółdzielni Mieszkaniowej "C.", stanowi ona własność W., nie została oddana w użytkowanie wieczyste, a tylko wpisano do niej ograniczone prawa rzeczowe do lokali w budynku, znajdującym się na tej nieruchomości. Z tej przyczyny, Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze, wywołane skargą Spółdzielni.

Sąd stwierdził, że z tej samej przyczyny umorzeniu podlegało postępowanie odwoławcze z odwołania B. Ł., gdyż spółdzielcze własnościowe prawo do lokali w budynku, znajdującym się na tej nieruchomości, jest prawem zbyt słabym, aby jego beneficjent stał się stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Tym bardziej nie są stronami osoby, którym prawo to nie przysługuje, bo są jedynie lokatorami budynku, stanowiącego własność Spółdzielni i nie przysługuje im żadne z praw rzeczowych do sąsiedniej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, Kolegium nie uchybiło przepisom art. 138 i art. 134 K.p.a. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, WSA wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 7 września 2012 r. II OSK 905/11 LEX nr 1218396). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. z przyczyn o charakterze podmiotowym może nastąpić wówczas, gdy po stronie podmiotu dokonującego tej czynności procesowej brak legitymacji odwoławczej ma charakter oczywisty i wynika z samego odwołania. Oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak legitymacji nie miał charakteru oczywistego, wymagał on zbadania, m.in. wpisów do ksiąg wieczystych. Dopiero po dokonaniu ich analizy organ prawidłowo uznał, że Spółdzielnia jest władającym, a nie właścicielem nieruchomości sąsiedniej, i w konsekwencji stwierdził brak legitymacji do wniesienia odwołania. Z tego względu, Sąd stwierdził, że Kolegium trafnie przyjęło za podstawę swej decyzji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umarzając postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji do wniesienia odwołania po stronie odwołujących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania, tj. art 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż orzeczenia wykreowały stan umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem odwołania przez skarżącą, pomimo braku podstaw do umorzenia z uwagi na uprawnienie skarżącej do występowania w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, czego przejawem był także brak stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych w trybie art. 134 K.p.a.;

2. mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisu postępowania, tj. art 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 134 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie za prawidłowe orzeczeń organów administracji pomimo niewydania w tym zakresie przez organ administracji stosownego postanowienia oraz pomimo braku podstaw do stwierdzenia przez organy administracji niedopuszczalności wniesienia odwołania z uwagi na uprawnienie skarżącej do występowania w sprawie w charakterze uczestnika postępowania;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że przepis ten determinuje krąg podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze stron w sprawie ustalenia warunków zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy przepis ten reguluje jedynie kwestię doręczania odpisów orzeczeń podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne;

4. naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. poprzez odmowę skarżącej przymiotu strony postępowania, pomimo iż jest ona właścicielem nieruchomości budynkowej, sąsiadującej z terenem, wobec którego organ administracji I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego, wywołanego odwołaniami Spółdzielni Mieszkaniowej "C." oraz B. Ł. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo - biurowego wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...], położonych przy ul. T. w W.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ramach tej ostatnio wymienionej podstawy wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 134 K.p.a. i art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego obejmuje art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej "u.p.z.p."). oraz art. 28 K.p.a.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy jej zarzut sprowadza się do tego, że organ bezzasadnie odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "C." legitymacji do występowania z odwołaniem od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a Sąd to stanowisko zaakceptował. W związku z tym, podważono orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznając, że Spółdzielnia ma legitymację procesową w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej nawet gdyby uznano, że nie posiada ona przymiotu strony, organ powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, a nie orzekać o umorzeniu postępowania odwoławczego. W płaszczyźnie materialnoprawnej wskazano na niewłaściwą interpretację art. 63 ust. 1 u.p.z.p, podnosząc, że przepis ten reguluje jedynie kwestię doręczenia odpisów orzeczeń podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości, w stosunku do której toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć należy kwestie materialnoprawne, jako że dopiero po przesądzeniu, iż Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, Naczelny Sąd Administracyjny będzie mógł się odnieść do zarzutów dotyczących zastosowania instytucji umorzenia postępowania, a nie – jak uważa skarżąca kasacyjnie – orzeczenia o niedopuszczalności odwołania.

Rozważając kwestię materialnoprawnego umocowania interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji oparł argumentację tezy, iż Spółdzielnia nie posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony, nie tylko na treści art. 63 u.p.z.p. WSA wskazał w pierwszej kolejności na art. 28 K.p.a. Powołanie się na oba przepisy uznać należy za trafne, choć WSA niezasadnie uznał, że wystarczające dla pełnej interpretacji art. 63 u.p.z.p. jest zastosowanie reguł wykładni językowej. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, ze względu na swą specyfikę, w niektórych kwestiach rządzi się szczególnymi zasadami, które modyfikują unormowania K.p.a. Chodzi o tryb sporządzenia i treść tej decyzji, a także zasady doręczania decyzji, unormowane w art. 63 u.p.z.p. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany przepis w zakresie, w jakim określa obowiązek doręczenia odpisu decyzji "pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu" należy interpretować z uwzględnieniem wykładni systemowej i logicznej. Niezgodną z istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby taka interpretacja, z której wynikałoby, że ustawodawca odmawia statusu strony właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu. Taki wywód zawarł NSA w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 25 września 1995 r. (sygn. akt VI SA 13/95, CBOSA), formułując tezę, iż "stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości". Co prawda, NSA w tej uchwale analizował przepis art. 46 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), ale w zakresie, w którym przepis ten normował obowiązek doręczenia odpisu decyzji właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, jego treść normatywną można uznać za tożsamą z treścią normatywną spornego zwrotu zawartego w art. 63 u.p.z.p.

Także w literaturze rozważa się treść obowiązującego art. 63 u.p.z.p. w kontekście pytania o status prawny w postępowaniu administracyjnym właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a także nieruchomości sąsiednich (zob. np. T. Bąkowski, Komentarz do art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX). W doktrynie, a także w orzecznictwie NSA podkreśla się, że uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynikające z treści prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego są objęte szczególną ochroną przewidzianą w przepisach prawa cywilnego oraz w przepisach u.p.z.p. Na tej podstawie uznaje się zarówno właściciela nieruchomości, jak i użytkownika wieczystego, za strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy odnoszących się do nieruchomości, do której podmioty te mają odpowiedni tytuł prawny (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego). Z taką samą argumentacją przyjmuje się również, iż stronami w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy są także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 r., IV SA 364/99, LEX nr 54743; Z. Niewiadomski, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym (Wybrane zagadnienia), RPEiS 1998, nr 1, s. 70; G. Jyż, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Monitor Prawniczy 2001, nr 7, s. 395).

W świetle powyższych uwag, za nietrafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowej interpretacji art. 28 K.p.a. w związku z art. 63 u.p.z.p.

W odniesieniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." w stosunku do działki, którą włada, nie posiada prawa własności ani prawa użytkowania wieczystego, zaś swój interes prawny wywodzi z prawa własności budynku posadowionego na działce sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 28 K.p.a., podmiot żądający czynności organu – w tym wypadku: składający odwołanie – musi legitymować się interesem prawnym lub obowiązkiem, który należy oceniać na podstawie przepisów obowiązującego prawa pozwalających na uzyskanie konkretnych korzyści albo będących źródłem powinności określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem. Skarżąca tak rozumianego interesu prawnego w niniejszej sprawie nie wykazała. Powołując się ogólnie na treść art. 28 K.p.a. i prawo własności budynku na działce sąsiedniej w stosunku do działki wnioskodawcy, skarżąca nie wskazała na przepisy, które stanowiłyby źródło ochrony prawnej sfery jej interesów jako właściciela budynku. Przypomnieć należy, że: "Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Czyli inaczej mówiąc, ten interes prawny, który jest określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (obowiązek)." (por. wyrok SN z dnia 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91, LEX nr 528414). Uwzględniając różnorodność sytuacji prawnej jednostki, ukształtowanej przepisami prawa administracyjnego, od chronionych Konstytucją RP praw politycznych i socjalnych do chronionych prawem budowlanym lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, interesów osób trzecich, można ogólnie stwierdzić, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego (zob. szerzej komentarz A. Wróbla do art. 28 K.p.a., Lex 2015).

Uwzględniając powyższe uwagi uznać należy, że Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy właściwie przyjął, że wskazane ogólnie prawo własności budynku na sąsiedniej nieruchomości nie może być źródłem wywodzenia legitymacji do występowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony postępowania.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca kasacyjnie, uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 K.p.a. sama wyjaśniła, w jakich okolicznościach organ wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania, mianowicie: "w sytuacji, gdy treść złożonego odwołania niewątpliwie wskazuje, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania z uwagi na brak własnego interesu prawnego." Zdaniem Sądu I instancji: "W sprawie niniejszej brak legitymacji Spółdzielni nie miał charakteru oczywistego, wymagał on zbadania m. in. wpisów do ksiąg wieczystych." Akceptując powyższy wniosek Sądu, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 134 K.p.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie jest zasadny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie argumentowała błędne zastosowanie tego przepisu wyłącznie tym, że w niniejszej sprawie Spółdzielnia była podmiotem mającym legitymację do wystąpienia ze środkiem odwoławczym. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny tej tezy nie podzielił, w konsekwencji należało uznać, że zarzut błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony.

Odnośnie powiązana powyższych zarzutów z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., należy wskazać, że art. 1 tej ustawy nie jest podzielony na jednostki redakcyjne, a także, że przepis ten określa jedynie zakres zastosowania tej ustawy (sprawy sądowoadministracyjne). W skardze nie wykazano, na czym naruszenie tego przepisu polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy, zatem nie ma podstaw do uznania, że został on naruszony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.