Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 178/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora na decyzję Dyrektora Zarządu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza na rzecz strony skarżącej od Dyrektora Zarządu kwotę 1.000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni w "[...]", działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017, poz. 1566 ze zm., dalej jako: P.w.), określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opłatę stałą w wysokości 2061,00 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu wskazano, że nie uwzględniono reklamacji, w której skarżący zarzucił, iż opłatę wodną pobiera się nie za sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, lecz dopiero gdy istnieje system odwodnienia. Skarżący podał, że wylot WT 10 nie został zrealizowany, dlatego opłata stała za usługi wodne nie powinna uwzględniać ilości wód z powyższego wylotu. Stwierdzono, iż skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia "[...]" oraz zmieniającego pozwolenie z dnia ‘[...]’ na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w ilości, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. jest obowiązany ponosić opłatę za usługi wodne. Przedstawione zostało wyliczenie opłaty, którego dokonano w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie:

1) art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 1 i ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1 P.w., poprzez błędną ocenę, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy określenia przedmiotowej opłaty na podstawie pozwolenia wodnoprawnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 6, 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością i znajduje uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz nałożenie na skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne, mimo niezaistnienia przesłanek obowiązek ten warunkujących.

W skardze zawarty został wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu koszów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że organ w sposób niezgodny z prawem wywodzi obowiązek uiszczania opłaty stałej za odprowadzenie do wód wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych - z faktu posiadania przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy, to odprowadzanie jeszcze nie nastąpiło. Skarżący wskazywał także, że samo pozwolenie wodnoprawne nie rodzi obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, ponieważ, jak w przedmiotowej sprawie, pozwolenie precyzuje warunki, od których zależy możliwość odprowadzania wód opadowych tj. uprzednie wykonanie urządzeń wodnych. Tylko bowiem zakończona inwestycja budowlana, w tym wykonanie urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych spowoduje faktyczną możliwość ich odprowadzania, co w następstwie zrodzi obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazywał, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata ta stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w pozwoleniu. Z przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w., wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Fakt niekorzystania przez skarżącego z pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak realizacji inwestycji jest irrelewantna dla obowiązku ponoszenia opłaty stałej. Taka okoliczność zmienia jego sytuację tylko w odniesieniu do naliczania opłaty zmiennej, a nie stałej. Opłata stała jest immanentnie związana z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja, którą określono opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.

Zgodnie z powoływanym w decyzji art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Należy zwrócić uwagę, że redakcja ww. przepisu jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych tj. art. 271 ust. 2 i 3 P.w. W przypadku art. 271 ust.2 P.w. regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 P.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Jasno wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty, nie jest maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilości wód odprowadzanych. Różnica ta, winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. W doktrynie utrwalony jest pogląd, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zob. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010 r., s.118). Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 P.w., a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód jest działaniem zamierzonym. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Nie mogą być one przy tym identyczne z regułami odnoszącymi się do poboru wód, skoro przepis stanowiący ich podstawę został zredagowany odmiennie. Różnica ta dotyczy przede wszystkim użycia sformułowania "odprowadzanych do wód" zamiast "może być pobrana".

Dokonując wykładni literalnej przepisów prawa należy uwzględniać fakt, że ustawodawca kierować się powinien przy ich tworzeniu regułami gramatycznymi i składniowymi języka, w jakim je redaguje. Dokonując wykładni konkretnej normy nie można jednak ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński - Podstawy wykładni prawa podatkowego Gdańsk 2008 str. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód, tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w ust. 2 i 3 art. 271 formą "może być pobrana", wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów. Przedwczesne jest w tym miejscu rozstrzyganie momentu aktualizującego powstanie obowiązku dokonania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, tj. czy aktualizuje się on z chwilą faktycznego powstania urządzeń odprowadzających wody, uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji czy też wskazywanie innego momentu. Podkreślenia wymaga jednak, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i powiązany powinien być z jakąś formą korzystania z tego uprawnieninia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia.

Zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010r., s. 82). Mając na uwadze powyższe, dokonując analizy art. 271 ust. 4 P.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271 ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy,

w tym art. 270 ust.11. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie jego prawidłowego znaczenia. Zgodnie z brzmieniem art. 270 ust. 11 P.w., opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu, mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Zgodnie z utrwalonymi regułami wykładni, a wiec zasadą in dubio pro tributario, oraz zakazem stosowania wykładni in dubio pro fisco, nie należy ustalać znaczenia przepisu nakładającego na zobowiązanego określone ciężary wynikające z danin publicznych w sposób dla niego najbardziej niekorzystny. Co więcej w stosunku do opłat wynikających z P.w. stosować możemy reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego. Ciężary wynikające z P.w. mają wszak charakter danin publicznych. Zgodnie zatem z zasadą nullum tributum sine lege, nie można zaakceptować sytuacji, w której ustalone zostaje powstanie zobowiązania publicznoprawnego przy braku zaistnienia wyraźnych przesłanek ustawowych. Zaistnienia takiego zobowiązania nie można wyinterpretować z brzmienia przepisów, tym bardziej stosując wykładnię rozszerzającą. Wynikać musi ono wprost z literalnego brzmienia przepisu. W razie wątpliwości co do interpretacji przepisów nakładających nową opłatę na zobowiązanego, te nie powinny być rozstrzygane na jego niekorzyść. Zasada ta jest bezpośrednio wyrażona w art. 7a k.p.a.

Mając na uwadze powyższe i wobec braku wyraźnego wskazania momentu powstania zobowiązania z tytułu opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nie można pominąć treści art. 271 ust.4 stanowiącego, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Tym samym mowa jest o zdarzeniu odprowadzania wód opadowych, a więc sytuacji nie potencjalnie możliwej, lecz istniejącej. Wobec powyższego przyjąć można, że moment powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej nie może być wcześniejszy od momentu, w którym z racji istnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej dochodzi do odprowadzania wód opadowych (niezależnie od skali).

W procesie analizy brzmienia art. 271 ust.4 P.w. w kontekście niniejszej sprawy nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3, to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 brak podobnych zastrzeżeń. Wynika to z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód, ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość. Są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Instrumentem tej ochrony są zaś m.in. opłaty wynikające z P.w. Ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. W tym ostatnim wypadku mogą one mieć postać mniej dolegliwą. Podnieść należy również, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. P.w. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Mając na uwadze wskazane wyżej cele, jakie przyświecały ustawodawcy w toku uchwalania P.w. oraz ustalania wynikających z niej opłat, wskazać należy, że skoro ciężary te mają służyć kompensacji szkód, jakie w środowisku wywołuje wykorzystywanie zasobów wodnych (pobór wód, odprowadzanie wód), to opłaty te powiązane winny być, jeśli ustawodawca w sposób wyraźny nie wskaże innych przesłanek, z realnym wykorzystywaniem zasobów wodnych. Skoro zatem ustawodawca w art. 270 ust.11 i 271 ust. 4 P.w. nie ustalił w sposób jasny, że opłata stała za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wynika tylko i wyłącznie z faktu posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a więc jedynie potencjalnej możliwości korzystania z zasobów środowiska, to przyjęcie takiego założenia będzie sprzeczne z ratio legis ustawy. Opłaty te co do zasady mają być instrumentem kształtującym efektywne gospodarowanie zasobami wodnymi. Stanowią wiec formę kompensaty, lub obciążenia finansowego związanego z korzystaniem z zasobów wodnych, a nie potencjalną jedynie możliwością ich wykorzystania.

Podnieść należy, że analizie poddana winna być również sama natura opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W świetle przepisów P.w., kształtujących nowy system finansowania gospodarki wodnej, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 P.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania,

a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów) jak i po stronie organów administracji stosujących prawo. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż konfrontacja stanowisk prezentowanych przez organy administracji wodnej oraz przez skarżącego potwierdza, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 P.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia istnienia lub nie istnienia zobowiązania z tytułu opłaty. Według organów orzekających, opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata ta stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody adresatowi pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Tego rodzaju wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust. 4 P.w. potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma więc na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę".

Spostrzeżenia te pozostają aktualne w odniesieniu do innych spraw o charakterze administracyjnym. Przenosząc tę regułę na poziom postępowań przed organami administracji, należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. W świetle powyższego przepis 7a k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasada ta wymaga rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę, czemu w sposób ewidentny uchybił organ.

Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg. maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby - w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 P.w., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnym, ale nie są to instrumenty jedyne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 3 P.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001 r. - art. 135 pkt 3). O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.

W związku z powyższym organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącego co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie prezentowaną przez Sąd wykładnię art. 271 ust. 4 P.w.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.