Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2571/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. wnioskiem z [...] października 2005 r., dotyczącego działki nr [...], wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa, na rzecz Gminy Z. własności nieruchomości położonej w obrębie W. gmina Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] h, która odpowiadają części [...] gm. kat. W., zajętej pod odcinek drogi publicznej o kategorii gminnej o nazwie "[...] " w W. oznaczonej nr [...].

Decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r., nr [...], orzeczono o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa w trybie ww. ustawy przez Gminę Z. własności nieruchomości położonej w obrębie W., jedn. ewid. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha odpowiadającej części pgr. [...] gm. kat. W.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. Z. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przedmiotowa droga, w skład której wchodzą omawiane nieruchomości, stanowi drogę publiczną o nazwie "[...] ".

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wniosła Gmina Z. Wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1045/09, oddalono powyższą skargę, podtrzymując stanowisko organu wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Z. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie W. jedn. ewid. Z. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha odpowiadającej części pgr. [...] gm. kat. W., z podziału której powstały działki nr [...] i nr [...] na podstawie prostującego wykazu synchronizacyjnego przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w T. z [...] maja 2005 r. nr [...], zajętej pod drogę gminną "[...] " w W. oznaczonej nr [...] (obecny nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność Pani J. Z.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy, wskazując, że wskazane w ww. przepisie przesłanki (zajętość nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządny terytorialnego, brak prawa własności przysługującego do tej nieruchomości ww. podmiotom) muszą być spełnione łącznie, gdyż brak spełnienia choćby jednej z nich uniemożliwia regulację stanu prawnego nieruchomości w tym trybie.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek tj. zajętości nieruchomości pod drogę publiczną wskazał, że uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...], poz. [...]), droga "[...] " została zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz otrzymała numer [...] (załącznik nr 2 do uchwały). Zgodnie zaś z § 1 ww. uchwały załączniki oznaczone nr 1 i 2 dotyczą spisu dróg gminnych i lokalnych miejskich, bez wskazania załącznika graficznego, stanowiącego podstawę określenia przebiegu drogi w terenie. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Z. w piśmie z 7 października 2010 r. poinformował, iż nie dysponuje załącznikiem graficznym do przedmiotowej uchwały, ponieważ prawdopodobnie załącznik nie był w ogóle sporządzony. Organ wskazał, że poszukiwania tego załącznika nie przyniosły skutku. Jednocześnie brak sporządzenia przedmiotowego załącznika graficznego stwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. w piśmie z 27 lutego 2007 r., który na podstawie dokonanej analizy materiałów źródłowych oświadczył, że w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. w pozycji [...] w wykazie dróg gminnych na terenie jednostek administracyjnych stopnia podstawowego w obrębie W., została uwzględniona droga nr [...] o nazwie "[...] ", bez wskazania nr działki na mapie ewidencyjnej oraz katastralnej. Ponadto organ I instancji w związku z brakiem załącznika graficznego do ww. uchwały, który jednoznacznie potwierdziłby przebieg w terenie drogi o nazwie "[...] " przed 1 stycznia 1999 r., wziął pod uwagę dyspozycję art. 75 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ dokonał analizy planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...], Gminnej Rady Narodowej w Z. z [...] września 1989 r. (k.a. nr 247-248), który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Z analizy organu wynika, że plan obejmował swym zakresem cztery drogi publiczne w ramach miejscowości W. tj. "[...] od drogi [...] w M. do wsi W.", "[...]", "[...] ", "[...] ". Droga o symbolu "[...] " swym przebiegiem odpowiada obecnie działce nr [...], droga o symbolu "[...] " odpowiada obecnie działce nr [...], droga o symbolu "[...] " odpowiada obecnie działce nr [...], a droga o symbolu "[...] " odpowiada obecnie m.in. działkom nr [...], nr [...],[...]. Tym samym, w ocenie organu, żadna z dróg o powołanych na planie zagospodarowania z [...] września 1989 r. oznaczeniach nie stanowi działki nr [...]. Równocześnie analiza przeprowadzona przez organ doprowadziła do wniosku, że drogi oznaczone jako publiczne w omawianym planie zagospodarowania przestrzennego nie pokrywają się z drogami wymienionymi w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Organ podkreślił, że w uchwale Nr [...] wymieniono cztery drogi publiczne o numerach: [...] "[...] "[...] ", [...] "[...] ", [...] "[...] ", z czego jak ustalono tylko dwie z nich znalazły się w powołanym wyżej planie zagospodarowania przestrzennego tzn. drogi nr [...] "[...] " i nr [...] "[...] ", jako powołane w-planie drogi odpowiednio o symbolach "[...] ", "[...]." Pozostałe dwie drogi wymienione w uchwale jako drogi publiczne we wsi W. nie znalazły odzwierciedlenia w zapisach planu. Tym samym nie jest więc możliwe w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Z. z [...] września 1989 r., wnioskowanie na temat przebiegu pasa drogowego drogi publicznej określonej w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r., określonej nazwą "[...] " nr [...], ani stwierdzenie tożsamości tej drogi z którąkolwiek drogą zmieszczoną w dokumencie planistycznym. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie ww. dokumentacji, w ocenie organu, brak jest również możliwości potwierdzenia, że w skład wskazanej drogi publicznej "[...] " weszła m.in. działka nr [...].

Wobec braku ustalenia przebiegu pasa drogi w planie zagospodarowania przestrzennego "[...] " organ wskazał, że podjął próbę analizy wszystkich ciągów komunikacyjnych w oparciu o zdjęcia lotnicze (pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.) z 1997 r., obejmujące fragment wsi [...]." Analiza zdjęć lotniczych jak wskazał organ nie przyniosła oczekiwanego efektu. Wojewoda wskazał również, że analiza stanu prawnego ciągów komunikacyjnych w oparciu o dokumentację katastralną i wieczysto-księgową nie doprowadziła do niewątpliwego ustalenia przebiegu ww, publicznej.

Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że dokonał analizy i oceny dokumentu graficznego obrazującego przebieg drogi "[...] " w postaci mapy topograficznej Gminy Z. (w skali 1:25000), stanowiącej załącznik do pisma Urzędu Gminy w Z. z 25 lutego 2004 r., kierowanego do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Departamentu Gospodarki i Infrastruktury w K., w sprawie nadania istniejącym drogom gminnym nowego oznaczenia. Uchwalą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r. w sprawie nadania nowych numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...], wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) i art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U 2013 r., poz. 260 oraz § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych (Dz. U. Nr 32, poz. 393 z późn.zm.), nadano nowe numery drogom gminnym na obszarze Gminy Z. Wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr [...], pod pozycją nr [...] widnieje nazwa drogi "[...] " oraz nowy nr [...], wchodzący w miejsce nr [...]. Na mapie topograficznej Gminy Z. zaznaczona jest droga o numerze [...] (jest to oznaczenie drogi gminnej nr [...] "[...] ", wymienionej w uchwale Nr [...], z [...] listopada 1988 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w T.), która przecina miejsce opisane jako "[...] ", i której przebieg jest zgodny z drogą o numerze ewidencyjnym [...] . W związku z powyższym uznano, iż droga "[...] " oznaczona obecnie nr [...] przebiegająca m.in. przez działkę nr [...], jest tożsama z przebiegiem drogi oznaczonej pod nr [...]. Organ wskazał, że w jego ocenie zapis Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r. w sprawie nadania nowych numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...], nie stanowi o zmianie przebiegu istniejących dróg gminnych, ale o zmianie numeracji, to należy przyjąć, iż przebieg tej drogi jest tożsamy w stosunku do daty jej powstania tj. 23 lutego 1988 r.

Organ I instancji wskazał także, że z oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 20 października 2010 r., które zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wynika, że między innymi działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną o kategorii gminnej pn. "[...]. Powyższe ustalenia potwierdzili również zeznania przesłuchanych przez Wojewodę świadków, tj. J. F., U. S., T. R., B. Z., H. L., S. O., C. K., J. R. oraz W. K., którzy, potwierdzili, iż działka nr [...] leżała w pasie drogi o nazwie "[...] ". W ocenie organu zeznanie H. K., która ponadto odmiennie zeznała przed inspektorem F. G., a odmiennie przed reprezentantem Wojewody, nie jest wystarczające do podważenia zeznań pozostałych świadków.

Organ I instancji ustalił nadto, że na podstawie udokumentowanego fotograficznie przebiegu dróg o numerach ewidencyjnych [...] i [...], mapy topograficznej w skali 1:25000 oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 ustalono, że 31 grudnia 1998 r. tylko droga nr [...] miała bezpośrednie połączenie z drogami wojewódzkimi (obecnie powiatowymi), od północy była to droga wojewódzka nr [...] (obecnie nr [...]), a od południa droga wojewódzka nr [...] (obecna nazwa [...] nr [...]). Natomiast droga oznaczona numerem ewidencyjnym [...], jest drogą wewnętrzną, dojazdową do pól i gospodarstw rolnych, zaczynającą się od drogi powiatowej [...] i kończącą się przy gospodarstwie J. N., nie posiadającą połączenia z drugą drogą powiatową [...].

Ponadto organ I instancji zaznaczył, że orzeczenia Wojewody [...] odnośnie regulacji prawnej innych nieruchomości zajętych pod drogę gminną "[...] " oznaczoną nr [...] z [...] lipca 2008 r., na mocy których Gmina Z. nabyła prawo własności w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...] (które wraz z działkami nr [...] oraz nr [...], powstały w wyniku podziału działki drogowej nr [...] zgodnie wykazem zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] maja 2005 r. nr ewid. [...]), co prawda nie wiążą w przedmiotowej sprawie, jednakże stały się ostateczne. Tym samym, w ocenie organu, brak było w tych sytuacjach wątpliwości co do stanu faktycznego przebiegu przedmiotowej drogi gminnej. Organ wskazał jednocześnie, że decyzjami Starosty [...] m.in. nr [...] z [...] grudnia 2008 r., nr [...] z [...] grudnia 2008 r.. nr [...] z [...] grudnia 2008 r.. nr [...] z [...] grudnia 2008 r., nr [...] z [...] grudnia 2008 r" nr [...] z [...] grudnia 2008 r., nr [...] z [...] grudnia 2008 r. orzeczono o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomości w związku z przejściem prawa własności na rzecz G. Z. oraz z tytułu zajęcia ich pod drogę gminną "[...] ". Powyższe ustalenia pozwalają, w ocenie Wojewody, na stwierdzenie, że droga publiczna "[...] " wymieniona w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1988 r. nr [...] jest drogą obejmującą m.in. działkę nr [...].

Odnosząc się do kolejnej przesłanki wynikającej z art. 73 ww. ustawy tj. przesłanki władztwa publicznego, a więc władania przedmiotową nieruchomością w dacie przed 31 grudnia 1998 r., organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy Z. z [...] października 2010 r. Gmina Z. przed 31 grudnia 1998 r. utrzymywała drogę "[...] " ze środków własnych poprzez jej utwardzanie, żwirowanie bądź uzupełnianie nawierzchni żwirowanej i odśnieżanie. Organ wskazał również, że pismem z dnia 7 października 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy Z. poinformował, że nie dysponuje żadnymi rachunkami, fakturami, umowami potwierdzającymi władanie i utrzymywanie drogi, ponieważ dokumenty takie podlegają archiwizacji przez okres jedynie 5 lat. W związku z tym, organ przeprowadził dowód z zeznania świadków, którzy brali udział przy pracach w ramach sprawowania władztwa publicznego na drodze gminnej "[...]" lub byli naocznymi świadkami. Organ ustalił, że wykonywane prace tj. utwardzanie poprzez żwirowanie bądź uzupełnienia nawierzchni żwirowej i odśnieżanie potwierdzają protokoły przesłuchań świadków m.in. pracowników zatrudnionych przez 1 stycznia 1999 r. w Urzędzie Miejskim w Z. oraz w firmach wykonujących na zlecenie gminy prace utrzymaniowe na ww. drodze.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. Z. podnosząc, iż organ I instancji w toku postępowania naruszył art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 6, 7, 8, 10, 11, 13, 75, 77, 78, 79, 80 oraz art. 86 k.p.a. W ocenie odwołującej nadal brak jest dowodów, które jednoznacznie wskazują na to że działka nr [...] jest faktycznie zajęta pod drogę o nazwie "[...] " oraz że pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu podmiotu publicznego. W szczególności zdaniem J. Z. za dowód na poparcie stanowiska Gminy Z. nie mogą zostać uznane zeznania świadków, które znajdują się w aktach niniejszej sprawy ze względu na fakt, iż są to osoby pośrednio lub bezpośrednio związane z władzami gminy, co bezpośrednio wpływa na miarodajność ich zeznań. Dodatkowo skarżąca oświadczyła, iż działania podejmowane przez niektórych radnych i urzędników zaangażowanych w przedmiotową sprawę noszą znamiona przestępstwa Ponadto w piśmie z dnia 25 marca 2014 r. ww. podniosła, iż organ I instancji został wprowadzony w błąd w kwestii rzekomego zaistnienia podziału działki macierzystej nr [...] w W., ponieważ nie mógł on mieć miejsca gdyż byłby on sprzeczny z wolą właściciela oraz sprzeczny z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny.

Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., podtrzymując w całości ustalenia organu I instancji. W jego ocenie słusznie Wojewoda ocenił, że na gruncie przedmiotowej sprawy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Dodatkowo Minister odwołując się do zarzutów odwołania wskazał, że, decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał. Decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki w dniu 1 stycznia 1999 r. Dodatkowo Minister podkreślił, że co prawda art. 73 ust. 3a ww. ustawy stanowi, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Państwa lub własność jednostek samorządy terytorialnego, wydając decyzję o nabyciu prawa własności, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości, nie oznacza to jednak, że jeśli taka decyzja o podziale nieruchomości została wydana istnieją przeszkody do wydania decyzji o nabyciu nieruchomości zajętej pod drogę w trybie powołanej ustawy. Wówczas nie będzie konieczności określenia granic nieruchomości, które zostały nabyte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Granice te bowiem określi dokonany podział nieruchomości. Minister wskazał również, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda zapewnił stronie czynny udział w prowadzonym przez siebie postępowaniu, a co za tym idzie nie można uznać, aby naruszył w jakimkolwiek stopniu art. 10 k.p.a.

Ponadto Minister wskazał stwierdzić, że nie jest właściwy do oceny, czy na gruncie przedmiotowej sprawy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji karnych w stosunku do osób, o których wspomina J. Z. w odwołaniu. Postępowania tego rodzaju należą do właściwości sądów karnych. Na marginesie organ zaznaczył, że, w sytuacji, gdyby w wyniku przeprowadzenia postępowania karnego zapadło prawomocne orzeczenie sądu lub innego organu stwierdzające sfałszowanie określonego dokumentu lub wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, możliwe jest wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 145 k.p.a.

Reasumując Minister mając na względzie całokształt akt niniejszej sprawy nie dostrzegł aby organ I instancji naruszył w toku postępowania art. 6, 7, 8, 11, 13, 75, 77, 78, 79, 80 oraz art. 86 k.p.a, a co za tym idzie zarzuty w tym względzie są całkowicie bezpodstawne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Z. zarzucają jej obrazę art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., uznając, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich niezbędnych przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Z. własności działki nr [...]. Mając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w swojej skardze podniosła, że w sprawie zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa poprzez poświadczenie nieprawdy, że doszło do powstania rzekomej działki [...] lub rzekomej działki [...], mającej powstać z rzekomego podziału macierzystej pgr. [...] gm. Kat [...]. Skarżąca wskazał, że nigdy nie udzieliła nikomu zgody lub pełnomocnictwa do dokonywania podziału działki.

Skarżąca wskazała również, że nie mógł stanowić drogi publicznej przed 31 grudnia 1998 r. przejazd gruntowy do pól i łąk mający stanowić rzekomą działkę [...]. Nie spełniał on kryteriów drogi publicznej i stanowił jedynie funkcję prywatnego dojazdu do gruntu rolnego i pozostawał w wyłącznym władztwie skarżącej i jej męża. Nigdy też nie przeprowadzono pomiarów geodezyjnych i w związku z tym w ocenie skarżącej nie wiadomo na jakiej podstawie organy ustaliły powierzchnię rzekomej działki [...]. Skarżąca zaznaczyła także, że przeciwko uznaniu przez organy orzekające w sprawie, że na powyższej działce było sprawowane władztwo publiczne przemawia fakt braku dokumentów w postaci faktur i rachunków potwierdzających utrzymywanie drogi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te, to: a) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, b) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz c) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w powołanym wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Z. prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha odpowiadającej części pgr. [...] gm. kat. [...].

Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa, znajduje bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Stąd też Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów zawartych w skardze, kwestionujących spełnienie w sprawie dwóch przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy tj. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i pozostawania tej nieruchomości we władaniu podmiotu publicznoprawnego w tej dacie.

Rozwijając powyższą ocenę przypomnieć należy, iż zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r. stwierdzającą, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Z. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie [...]., jedn. ewid. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha odpowiadającej części pgr. [...] gm. kat. [...], z podziału której powstały działki nr [...] i nr [...] na podstawie prostującego wykazu synchronizacyjnego przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w T. [...] maja 2005 r. nr [...], zajętej pod drogę gminną "[...] " w W. oznaczonej nr [...] (obecny nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność Pani J. Z.

W sprawie bezsporny jest fakt, iż ww. nieruchomość, objęta zaskarżoną decyzją, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej, tj. skarżącej J. Z. Zgodzić się zatem trzeba z organami administracji publicznej, że w sprawie spełniona została, określona w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, przesłanka braku przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Nadto, w ocenie Sądu, zebrane w sprawie materiały nie pozwalają postawić tezy przedstawionej w skardze.

I tak, z materiału dowodowego wynika, że na mocy uchwały nr [...], Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] listopada 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., Nr [...], poz. [...]), droga "[...]" została zaliczona do kategorii dróg gminnych otrzymując nr [...]. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z 13 października 1998 r. ww. ciąg komunikacyjny stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Z akt sprawy wynika, że obecnie na mocy uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] ww. ciąg komunikacyjny wchodzący w skład drogi relacji "[...]" posiada nr [...]. Mając powyższe na uwadze nie można się zgodzić z twierdzeniami skarżącej, że ww. droga nie jest drogą publiczną, a jedynie dojazdem do pól i łąk. Powyższe dokumenty przeczą tej tezie. Fakt, że powyższa droga jest drogą publiczną i nie stanowi dojazdu do pól potwierdzają również dwa wyrysy (skala 1:2000) z map ewidencyjnych z dnia [...] czerwca 2013 r. znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy sporządzone przez Starostwo Powiatowe w T. Z wyrysów tych wynika, że droga "[...]" nie jest dojazdem do pól i łąk, lecz ciągiem komunikacyjnym, który nie kończy się na działce skarżącej o nr [...], lecz biegnie od ww. działki dalej w obydwie strony przez kolejne działki o nr [...] i [...].

Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ wojewódzki w oparciu o mapę topograficzną Gminy Z. w skali 1 : 25 000 ustalił, że droga o numerze [...] (jest to oznaczenie drogi gminnej nr [...] "[...] ", wymienionej w uchwale Nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r.), która przecina miejsce opisane jako "[...] " i której przebieg jest zgodny z drogą o numerze ewidencyjnym [...], jest tożsama z drogą "[...] " oznaczoną obecnie nr [...] przebiegająca m.in. przez działkę nr [...]. Jednocześnie na podstawie udokumentowanego fotograficznie przebiegu dróg o numerach ewidencyjnych [...] i [...], mapy topograficznej w skali 1:25000 oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 Wojewoda ustalił, że 31 grudnia 1998 r. tylko droga [...] miała bezpośrednie połączenie z drogami wojewódzkimi (obecnie powiatowymi), od północy była to droga wojewódzka nr [...] relacji "[...] " (obecnie [...]), a od południa droga wojewódzka nr [...] o przebiegu "[...] " (obecna [...]). Natomiast droga oznaczona numerem ewidencyjnym [...] jest drogą wewnętrzną, dojazdową do pól i gospodarstw rolnych, zaczynającą się od drogi powiatowej "[...] " i kończącą się przy gospodarstwie J. N., nie posiadającą połączenia z drugą drogą powiatową relacji "[...] ". Powyższe fakty potwierdziły częściowo również zeznania świadków przesłuchanych w sprawie, choć w ocenie Sądu pozostają one bez wpływu na wynika sprawy.

W tym miejscu w odniesieniu do zarzutu skarżącej, że nie wyraziła ona nigdy zgody na podział jej nieruchomości ani nikt jej o tym nie informował, wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ww. ustawy, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości z mocy prawa nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Skoro zatem dla potrzeb wykonania art. 73 nie wydaje się decyzji podziałowej, to należy uznać, że czynności geodezyjne zmierzające do określenia przedmiotu orzekania podejmowane są w postępowaniu przed organem wojewódzkim. Zatem prowadzenie odrębnego postępowania podziałowego i wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami byłoby niezgodne z wyżej podanym art. 73 ust. 3a. Natomiast dla potrzeb postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 sporządza się wyłącznie dokumentację geodezyjną obrazującą zajęcie danej nieruchomości pod drogę publiczną, bez wydawania decyzji o podziale nieruchomości, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci).

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl.: LexPolonica 1972653 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, 1 SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012,1 SA/Wa 2308/2011,1 SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011,1 SA/Wa 105/2011, publ. CBOSA).

Wskazać należy przy tym, iż do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego nią władania, nawet wbrew woli jej właściciela.

W ocenie Sądu również ta przesłanka została spełniona. Organy orzekające w sprawie mając na uwadze to, że nie odnaleziono żadnych rachunków, faktur i umów potwierdzających władanie i utrzymywanie drogi, co wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 7 października 2010 r., gdyż dokumenty takie podlegają archiwizacji jedynie przez 5 lat, w sytuacji ich braku, musiały posiłkować się oświadczeniami zarządcy drogi oraz dowodami z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Z protokołów przesłuchania świadków jednoznacznie wynika, iż zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. Zdaniem Sądu wnioskodawca udowodnił w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Na fakt władania ww. gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Gminę wskazał również Burmistrz Miasta i Gminy Z., który w oświadczeniu z dnia [...] października 2010 r. stwierdził, iż droga "[...] " obejmująca m. in. dz. [...], była w dniu 31 grudnia 1998 r. urządzona oraz utrzymywana ze środków własnych Gminy, z których finansowano utwardzenie poprzez żwirowanie bądź uzupełnianie nawierzchni żwirowej (który to fakt potwierdzili powołani świadkowie),a także odśnieżanie.

W ocenie Sądu, z powyższego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa działka nr [...] pozostawała w ww. dacie we władaniu publicznoprawnym.

A zatem, w okolicznościach łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo orzekł, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r.

Na marginesie sprawy wskazać należy, że Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego przedstawionego w zaskarżonej decyzji, że kwestii odpowiedzialności karnej organy orzekające w sprawie nie są właściwe do oceny, czy na gruncie przedmiotowej sprawy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji karnych w stosunku do osób, o których wspomina Pani J. Z. Postępowania lego rodzaju należą do właściwości sądów karnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.