Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 556/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Wilda w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 25 czerwca 2008 r. nr 135/08/V w przedmiocie zasad wynajmowania i zamiany lokali mieszkalnych 1. stwierdza nieważność : § 2 ust.3 pkt 1 i 2; § 8 ust.6 w części obejmującej słowa "lub w innej kolejności, jeżeli jest to szczególnie uzasadnione"; § 8 ust.8 zdanie drugie; § 10 ust.4 pkt 6 oraz § 13 Uchwały Rady Miasta Puszczykowa nr 135/08/V z dnia 25 czerwca 2008 r., 2. stwierdza nieważność pkt 1 załącznika nr 1, pkt 1 załącznika nr 2, pkt 1 załącznika nr 3 do Uchwały Rady Miasta Puszczykowa nr 135/08/V z dnia 25 czerwca 2008 r. – w części określającej pojęcie "dochodu", 3. określa, że zaskarżona Uchwała w części określonej w pkt 1 i 2 wyroku nie może być wykonana. WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 25 czerwca 2008 r. nr 135/08/V Rada Miasta Puszczykowa dalej Uchwała), działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm., dalej uopl.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) ustaliła zasady wynajmowania i zamiany lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Puszczykowo. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w 2008 r nr 125 poz. 2298.

Pismem z dnia 12 maja 2011 r. Prokurator Rejonowy Poznań-Wilda (dalej Prokurator) wniósł skargę na Uchwałę w części obejmującej § 2 ust. 3 pkt 1, 2; §8 ust. 8 zdanie drugie, §13, §8 ust. 6 we fragmencie "lub w innej kolejności, jeżeli jest to szczególnie uzasadnione", § 10 ust. 4 pkt 6 oraz załączniki do Uchwały nr 1,2,3 we fragmentach określających pojęcie "dochodu" zarzucając rażące naruszenie prawa - art.4 § 2 oraz art. 21 ust. 3 uopl i art. 18 ust 2 pkt 9 lit a usg poprzez nieuprawnione ustalenie, że lokale zasobu mieszkaniowego mogą być wynajmowane osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu oraz posiadają zameldowanie na terenie Gminy w okresie nie krótszym niż 5 lat (§2 ust.3 pkt 1,2), poprzez nieuprawnione wykluczenie z możliwości ubiegania się o lokal z zasobów gminy osób odbywających karę pozbawienia wolności (§ 8 ust.8 zdanie drugie) i osób, które zrzekły się uprawnień do lokalu lub zbyły lokal własnościowy (§ 13); poprzez bezprawne przyznanie zbyt szerokich uprawnień decyzyjnych Komisji Mieszkaniowej (§10 ust.4 pkt 6); poprzez nieuprawnione powtarzanie i modyfikowanie zapisów ustawy w załącznikach 1-3 definiując pojęcie "dochodu pomimo braku po stronie rady miasta upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe. W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów Uchwały oraz załączników do niej.

W uzasadnieniu wskazano, przywołując treść art. 4 ust. 1 i art. 21 uopl, iż mieszkańcem gminy jest każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z przepisu art. 4 ust. 1 uopl, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Istotne znaczenie ma treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 uopl, który wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Uchwała w § 2 ust.3 stanowi, że: "lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy mogą być wynajmowane osobom, które spełniają łącznie warunki: 1) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, 2) posiadają zameldowanie na terenie Gminy w okresie nie krótszym niż 5 lat" i dalej w § 8 ust.8 zdanie drugie: "Z weryfikacji w zakresie warunków mieszkalno-bytowych wyłączone są wnioski osób, które odbywają karę pozbawienia wolności w jednostkach penitencjarnych "oraz w § 13 "1. Osoby, które zrzekły się uprawnień do lokalu na rzecz osób trzecich, nie mogą ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy. 2. Osoby, które sprzedały lokal własnościowy, nie mogą ubiegać się o przydział lokalu w trybie, o którym mowa w ust 1." Takie stwierdzenia przepisów Uchwały naruszają w sposób istotny art.4 i art. 21 uopl. W myśl wskazanych powyżej przepisów ustawy niedopuszczalne jest - a to ma miejsce w Uchwale- wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu oraz nie spełniających wskazanych warunków zameldowania na terenie Gminy w okresie nie krótszym niż 5 lat lub też gdyby osoby te zbyły pod jakimkolwiek tytułem posiadane praw do lokalu, budynku lub jego części. Niezasadne jest też wykluczenie z kręgu osób ubiegających się o lokal tych, którzy odbywają karę pozbawienia wolności gdyż podstawowym kryterium powinny być przepisy uopl. Uchwała w § 8 ust.6 stanowi, że "wnioski zakwalifikowane do przydziału lokali z mieszkaniowego zasobu gminy realizowane będą w kolejności według ilości uzyskanych punktów lub w innej kolejności, jeżeli jest to szczególnie uzasadnione". Nieostre tu jest wskazanie w końcowej części tego przepisu, zezwalające na bliżej nieokreśloną procedurę kwalifikowania wniosków, poza przepisami uchwały "w innej kolejności, jeżeli jest to szczególnie uzasadnione". Takie nieprecyzyjne określenie może prowadzić do swobodnego uznania organu wykonawczego gminy w zakresie zawierania umów z osobami nie spełniającymi kryteriów ustawowych, może być swobodnie i odmiennie ustalana kolejność w sytuacjach bliżej nieokreślonych aczkolwiek dla decyzyjności w tej sprawie szczególnie uzasadnionych. Jest to niedopuszczalne gdyż narusza zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organy administracji publicznej nie mogą podejmować działań na podstawie nieprecyzyjnie przez siebie ustalonych kryteriów. Kolejnym naruszeniem prawa jest § 10 ust.4 pkt 6 Uchwały, nadający bez żadnej podstawy prawnej zbyt szerokie uprawnienia decyzyjne Komisji Mieszkaniowej. Wskazuje on, że Komisja Mieszkaniowa dokonuje "wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego poza kolejnością dla osób ujętych na liście przydziałów lokali, które znajduję się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej lub losowej." Ustawodawca w art.21 ust. 3 pkt 5 uopl nie określił form, w jakich może być sprawowana kontrola społeczna, pozostawiając radom w tym zakresie zupełną swobodę. Poddanie kontroli społecznej oznacza powołanie organu mającego realizować i urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. Organ taki może być wyłącznie organem kontrolnym (opiniującym), współdziałającym z organami uprawnionymi przy realizacji zadań ustawowych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3usg, do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Powołana przez Radę Miasta Puszczykowa Komisja Mieszkaniowa uzyskała kompetencje znacznie większe niż przewiduje to ustawa o ochronie praw lokatorów. Utworzono organ doradczy, nazwany Komisją Mieszkaniową, wyposażając go w kompetencje realizowane przez zarząd gminy. Zatem w tym zakresie Uchwała została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej. Komisja mieszkaniowa może być wyłącznie organem kontrolnym /opiniodawczym/. Końcowo wskazano, powołując się na liczne orzecznictwo, iż w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co z kolei może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego. Przeniesienie do uchwał prawa miejscowego zapisów ustawy wykracza poza granice przewidziane w delegacji do stanowienia przepisu gminnego w tym zakresie i w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego unormowania. W niniejszej Uchwale w załącznikach 1-3 powtarza się zapis ustawy i jednocześnie modyfikuje je przy wyjaśnianiu pojęcia "dochodu". Wprawdzie w §1 ust. 8 prawidłowo odniesiono się do pojęcia dochodu rozumianego w myśl ustawy o dodatkach mieszkaniowych ale modyfikując i częściowo zawężając to pojęcie powtórzono je w trzech załącznikach. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Puszczykowa uznała za zasadne zarzuty sformułowane w skardze i wskazała, że podejmie działania, mające na celu usunięcie wad prawnych w przedmiotowym akcie prawnym poprzez podjęcie uchwały zmieniającej Uchwałę, podczas sesji w dniu 26 lipca 2011 r.

Pismem procesowym z dnia (...) 2011 r. Rada Miasta Puszczykowa wniosła o umorzenie postępowania, ponieważ Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia została uchylona uchwałą nr 77/11/VI z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Puszczykowa nr 135/08/V z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie zasad wynajmowania i zamiany lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Puszczykowo. Uchwała ta została przesłana celem ogłoszenia w Dzienniku Urzędu Województwa Wielkopolskiego. Zgodnie z § 4 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia (...) 2011 r. doręczono Prokuratorowi odpis pisma Rady Miasta Puszczykowa z dnia 2 sierpnia 2001 r. jednocześnie pytając czy cofa skargę.

W odpowiedzi na pismo z dnia (...) 2011 r. Prokurator poinformował, iż podtrzymuje skargę na Uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: .

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia 25 czerwca 2008 r. nr 135/08/V Rady Miasta Puszczykowa w sprawie zasad wynajmowania i zamiany lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Puszczykowo.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 usg w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl. Zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu 25 czerwca 2008 r. i opublikowana w Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 5 sierpnia 2008 r. (Nr 125, poz. 2298), a w życie weszła z dniem 20 sierpnia 2008 r. Jak wynika z informacji przekazanych przez Radę Miasta Puszczykowa pismem procesowym z dnia 2 sierpnia 2011 r. r., w dniu 26 lipca 2011 r. została podjęta uchwała w przedmiocie zmiany zaskarżonej Uchwały – uchwała Rady Miasta Puszczykowa nr 77/11/VI – opublikowana w Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 14 września 2011 r. (Nr 246, poz. 3908).

Należy podkreślić, że ta ostatnia uchwała Rady Miasta Puszczykowa nie jest objęta kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, gdyż nie była ona objęta skargą Prokuratora.

Nawiązując w tym miejscu do wniosku Rady Miasta Puszczykowa z dnia 2 sierpnia 2011 r. o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie zaskarżonej Uchwały uchwałą z dnia 26 lipca 2011 r. i przesłaniu jej Wojewodzie Wielkopolskiemu celem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego należało wskazać, iż wejście w życie nowelizacji Uchwały, nawet w całości uwzględniającej zarzuty skargi i uchylającej bądź zmieniającej zakwestionowane przepisy Uchwały, nie czyni, samo przez się, bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. np: wyrok NSA z dnia 04.08.2005 r., OSK 1290/04; wyrok NSA z dnia 01.09.2010 r., I OSK 368/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10 opubl. cbois.nsa.gov.pl; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. m.in. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Z taką zaś sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w przypadku zaskarżonej Uchwały, która wszak od początku jej obowiązywania stanowiła (i nadal stanowi) podstawę do zawierania (względnie odmowy zawarcia) umów najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie określonych przepisów uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie tych przepisów dopiero ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wymienione przepisy w okresie od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności przepisów uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (tak trafnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119).

Jak wskazano wyżej podstawę prawną zaskarżonej Uchwały stanowił m. in. przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl, zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę, stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z ust. 3 tego przepisu natomiast wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej, 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 uopl tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 uopl rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 uopl zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 uopl. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 uopl wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10 ).

W świetle powyższego należało zgodzić się z Prokuratorem, iż niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które nie spełniają warunków określonych w § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 Uchwały, który stanowi, iż lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy mogą być wynajmowane osobom, które spełniają łącznie poniższe warunki: 1) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, 2) posiadają zameldowanie na terenie Gminy w okresie nie krótszym niż 5 lat, a także osób, które zrzekły się uprawnień do lokalu na rzecz osób trzecich i osób, które sprzedały lokal własnościowy - § 13 Uchwały, a także osób, które odbywają karę pozbawienia wolności w jednostkach penitencjarnych - § 8 ust. 8 Uchwały. Podstawowym dopuszczalnym w świetle treści ustawy kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś zamieszkiwanie na terenie gminy przez okres określony uchwałą. Podobnie niedopuszczalny jest zapis dotyczący ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o poprawę zamieszkiwania z mieszkaniowego zasobu, także gdyby osoby te zbyły pod jakimkolwiek tytułem posiadane prawa do lokalu, budynku lub jego części, a także gdyby osoba ubiegająca się odbywała karę pozbawienia wolności. Krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu określony jest w art. 4 ust 1 uopr. Z przepisu tego wynika, iż uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, nawet czasowo przebywający w zakładzie karnym, ale którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2008 r., IV SA/Wr 490/0; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10, cbois.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, Lex nr 494383; wyrok NSA z 17 listopada 2004 r. , OSK 883/04, Lex nr 164541). Powyższe uregulowania zawarte w akcie prawa miejscowego naruszają zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 uopl, jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP stanowiącego, że wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Odnosząc się z kolei do treści zapisu zawartego w § 8 ust. 6 Uchwały, który stanowi, iż wnioski zakwalifikowane do przydziału lokali z mieszkaniowego zasobu gminy realizowane będą w kolejności według ilości uzyskanych punktów lub w innej kolejności, jeżeli jest to szczególnie uzasadnione, należy zgodzić się z Prokuratorem, iż takie nieprecyzyjne określenie może prowadzić do swobodnego uznania organu wykonawczego gminy w zakresie zawierania umów z osobami nie spełniającymi kryteriów ustawowych i może być swobodnie i odmiennie ustalana kolejność w sytuacjach bliżej nieokreślonych aczkolwiek dla decyzyjności w tej sprawie szczególnie uzasadnionych. Zapis ten narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 kpa i zasadę zaufania obywateli do organów administracji państwowej wyrażoną w art. 8 kpa. Organy administracji publicznej nie mogą podejmować działań na podstawie nieprecyzyjnie ustalonych przez siebie kryteriów. Przedmiotowa Uchwala stanowi akt prawa miejscowego, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne i w związku z tym nie może zawierać określeń nieostrych i niejednoznacznych.

Niedopuszczalne jest także przyznanie, w zaskarżonej Uchwale, bez żadnej podstawy prawnej zbyt szerokich uprawnień decyzyjnych Społecznej Komisji Mieszkaniowej - § 10 ust. 4 pkt 6 Uchwały.

Z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 uopl, którego treść została przywołana wyżej wynika, iż tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali powinien być poddany kontroli społecznej, a sposób tej kontroli należy określić w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Poddanie kontroli społecznej oznacza powołanie organu mającego realizować i urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. Organ taki może być wyłącznie organem kontrolnym /opiniującym/, współdziałającym z organami uprawnionymi przy realizacji zadań ustawowych. Powołana zaś przez Radę Miasta Puszczykowo Społeczna Komisja Mieszkaniowa uzyskała kompetencje znacznie większe niż przewiduje to upoważnienie ustawowe. Zadaniem tej Komisji, oprócz weryfikacji wniosków, dokonywania wizji lokalnych, przygotowywania projektów list, określania terminu realizacji list, ustalania kolejności umieszczenia wnioskodawcy na liście na podstawie liczby przyznanych punktów w oparciu o regulamin przyznawania punktów (...) jest wydawanie także decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego poza kolejnością dla osób ujętych na liście przydziałów lokali, które znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej lub losowej. A zatem, prerogatywy Społecznej Komisji Mieszkaniowej wykraczają znacznie poza zakres kontroli. Tym samym należy uznać, iż utworzono organ doradczy, nazwany Społeczną Komisją Mieszkaniową, wyposażając go w kompetencje realizowane przez Zarząd Gminy, a na takie działanie przepisy powołane w podstawie prawnej zakwestionowanej Uchwały nie pozwalają. Dlatego też, wobec braku kompetencji ustawowych do stanowienia takich regulacji jak w §10 ust. 4 pkt 6 Uchwały w odniesieniu do Społecznej Komisji Mieszkaniowej, naruszono prawo materialne, które skutkuje stwierdzeniem nieważności tego zapisu (por. wyrok NSA oz. We Wrocławiu II SA/Wr 177/02; cbois. nsa.gov.pl).

Ponadto uchybieniem Rady Miasta jest powtórzenie w pkt 1 załączników nr 1 - 3 do Uchwały zapisów ustawy z dnia 12 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i jednoczesna modyfikacja ich przy wyjaśnianiu pojęcia "dochód". Tymczasem, według dyrektywy sformułowanej w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej ztp) – którą stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia) – w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co z kolei może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2008 r. III SA/Wr 204/08, cbois .nsa.gov.pl).

Jednym z kanonów techniki prawodawczej jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ztp, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ztp, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm, i w jakim zakresie, znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment przepisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który został powtórzony w uchwale, a który, na skutek "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę. W świetle powyższych uwag należy znać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ztp, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633) (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 607/11; cbois.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku, mając na względzie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 usg. O wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.