Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 79/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 § 3 Kpa. w związku z art. 141 i art. 144 Kpa., art. 31 § 2 Kpa. i art. 31 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. z/s w [...] na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF) postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 237 ze zm.; dalej "Kpa.") w związku z art. 127 § 3 Kpa. w związku z art. 141 i art. 144 Kpa., art. 31 § 2 Kpa. i art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.), utrzymała w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]) odmawiające dopuszczenia K. (dalej: K., skarżąca) do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pokrycia przez [...] Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową (dalej: [...] SKOK, Kasa) kosztów badania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego Kasy za 2013 r., zleconego biegłemu rewidentowi na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1450, ze zm., dalej: ustawa o skok).

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie sprawy.

K. wystąpiła do KNF o dopuszczenie jej do postępowania administracyjnego w przedmiocie pokrycia przez [...] SKOK kosztów ponownego badania sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta wyznaczonego przez KNF na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok, jako podmiotu na prawach Strony zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

KNF postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) odmówiła dopuszczenia K. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pokrycia przez [...] SKOK kosztów ponownego badania sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta wyznaczonego przez KNF na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok (dalej: zaskarżone postanowienie).

Następnie K. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie decyzji o dopuszczeniu jej jako organizacji społecznej do udziału wyżej wymienionym postępowaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono wydanie go z naruszeniem przepisów art. 31 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. KNF podała, że wnioskodawca jest organizacją posiadającą osobowość prawną, wpisaną do rejestru w wydziale VIII Gospodarczym – KRS w [...] Sąd Rejonowy [...] w [...]. Z analizy Statutu wynika, że wnioskodawca jest spółdzielnią powstałą jako wyraz solidarnej woli współdziałania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych dla zapewnienia ich dalszego rozwoju instytucjonalnego i finansowego, siły i stabilności. K. jako centralna instytucja reprezentująca polski ruch spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, służyć ma swoim członkom dostarczając im wszechstronnej pomocy i świadcząc usługi organizacyjne, techniczne i finansowe dla realizacji ich statutowych zadań, czuwając nad prawidłowością ich rozwoju i standardami działalności, włączać je w polski

i międzynarodowy system instytucji finansowych.

KNF wskazała, że zgodnie z art. 41 ustawy o skok K. jest spółdzielnią osób prawnych, do której w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo Spółdzielcze. W świetle definicji legalnej pojęcia "organizacja społeczna" zamieszczonej w przepisie art. 5 § 2 pkt 5 Kpa., przez organizację społeczną należy rozumieć wszystkie organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Prawodawca pośród organizacji społecznych uprawnionych do korzystania z uprawnień, o których mowa w art. 31 Kpa., umiejscawia organizacje spółdzielcze. To z kolei musi oznaczać, że z punktu widzenia normatywnego spółdzielnia jest na gruncie Kpa. uznawana za organizację społeczną. W konsekwencji KNF uznała wnioskodawcę za organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kpa.

KNF wyjaśniła, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki, a mianowicie, jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Przed podjęciem przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do postępowania, KNF działając na podstawie art. 77 w związku z art. 7 Kpa. jest obowiązana dokonać analizy argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę na okoliczność spełnienia powyżej wskazanych przesłanek, jak również jest zobowiązana podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wziąć pod uwagę wszelkie fakty znane organowi z urzędu. Podmiot ubiegający się o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu winien każdorazowo wykazać – konkretnie i szczegółowo – cel statutowy oraz interes społeczny w danym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, czy też konieczność realizacji celu statutowego, a także wskazać, jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego i realizować cele statutowe. Z przepisu art. 31 Kpa. wynika, że żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Jak zauważyła KNF, powszechne w orzecznictwie jest przekonanie, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2006 r., IV SA/Wa 911/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, do którego dopuszczenia organizacja społeczna oczekuje. Musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami działania organizacji społecznej.

KNF podkreśliła, że zgodnie z ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym, celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku, przez realizację celów określonych w ustawach regulujących działalność sektora finansowego, w tym m.in. w ustawie o skok.

W przedmiotowym postępowaniu, jak podała KNF, zadaniem organu nadzoru było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. czy cele statutowe i interes społeczny wnioskodawcy (K. ) uzasadniają dopuszczenie go jako podmiotu na prawach strony do postępowania w przedmiocie pokrycia przez [...] SKOK kosztów ponownego badania sprawozdania finansowego za 2013 r.

Oceniając przesłankę celu statutowego KNF stwierdziła, że w realiach niniejszej sprawy jedynym celem statutowym, który można rozważać w kategoriach powiązania z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli pokryciem przez [...] SKOK kosztów ponownego badania sprawozdania finansowego za 2013 r., jest cel działalności K. zapisany w § 3 Statutu, tj. zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym.

Dokonując analizy postanowienia Statutu K. , które może świadczyć o wypełnieniu pierwszej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 31 § 1 Kpa., KNF wskazała, że ocena postanowień Statutu nie może być dowolna. Uwzględnić trzeba, że przystąpienie organizacji do udziału w sprawie innej osoby ingerować będzie w interes prawny tej osoby, zatem brak jasno sprecyzowanych w statucie działań i form, w jakich przejawiać się może realizacja wytyczonych organizacji społecznej celów, nie może prowadzić do ich domniemania z postanowień ogólnych. W ocenie KNF, sformułowania użyte w postanowieniach Statutu K. , mając jedynie charakter hasłowy, nie mogą zatem uzasadnić tezy o spełnieniu pierwszego z warunków przewidzianych w art. 31 § 1 Kpa. Nie sposób przyjąć, jak stwierdziła KNF, że użyte w § 3 Statutu sformułowanie: "zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w K. spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych" świadczyło o możliwości przystąpienia do uczestniczenia w każdym postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej, że wśród form działania K. wymieniono w szczególności inne jeszcze formy aktywności wobec kas. Co więcej, żadne z postanowień Statutu nie wskazuje, by pożądaną formą realizacji ogólnie określonych zadań statutowych było występowanie przed organami administracyjnymi w postępowaniach w sprawach innych osób, przy założeniu, że postępowania te związane są z celem, jakim jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w K. spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym. Zaniechanie zatem precyzyjnego określenia w statucie celu działania K. rodzić musi negatywny skutek w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji.

KNF, odnosząc się do przytoczonego przez K. celu jej działalności, tj. zapewnienia stabilności finansowej systemu skok, wskazała, że ustawodawca zapewnił K. możliwość podejmowania działań stabilizacyjnych zgodnie z przepisami ustawy o skok.

Zdaniem KNF, okoliczności przedstawione przez K. dotyczące celu statutowego odnoszą się do własnego, faktycznego interesu K. i przemawiają za negatywnym rozpatrzeniem wniosku o dopuszczenie do prowadzonego postępowania na prawach strony. Wynik postępowania będzie miał przełożenie na relacje obu podmiotów oraz udzieloną pomoc SKOK przez K. Istnieje zatem związek o charakterze faktycznym pomiędzy wynikiem prowadzonego postępowania a relacją K. i SKOK. Przemawia to za uznaniem, że wniosek K. w istocie motywowany jest realizacją jej własnym interesów, nie zaś realizacją celów statutowych. Dopuszczenie K. , w ocenie KNF, mogłoby rodzić sytuacje, w których podejmowałaby ona działania wpływające na przebieg postępowania, a w szczególności na jego wynik w pożądanym przez nią kierunku.

W zakresie interesu społecznego K. , KNF stwierdziła, że to K. powinna była wykazać, w jaki konkretny sposób jej uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu przyczyniłoby się do realizacji interesu społecznego. Jak przypomniała KNF, K. widziała interes społeczny, mający uzasadniać jej dopuszczenie do prowadzonego postępowania, w tym, że dysponuje wiedzą o działalności SKOK. Wiedza ta wynika z wykonywanych przez K. zadań z zakresu kontroli kas, dzięki którym K. dysponuje istotną wiedzą na temat organizacji i funkcjonowania SKOK, która to wiedza mogłaby okazać się przydatna w toku prowadzonego postępowania. KNF nie zakwestionowała kompetencji i wiedzy merytorycznej K. , jednak zwróciła uwagę, że nie w każdej sprawie udział czynnika społecznego przyczynia się do lepszego i bardziej trafnego rozstrzygnięcia w danym postępowaniu. Organ administracji nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy ma określony związek z pozycją faktyczną tej organizacji i że zachodzi konieczność kontroli, czy wręcz pomocy organowi nadzoru przy realizacji jego ustawowych obowiązków. K. nie jest wyłącznym dysponentem wiedzy w zakresie kas oszczędnościowo-kredytowych. Komisja, jako organ stosujący prawo posiada odpowiednie zaplecze eksperckie w tym zakresie, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach posiłkuje się również opiniami zewnętrznymi. Nie jest zatem tak, jak podała KNF, że w przypadku braku udziału K. w prowadzonym postępowaniu, organ nadzoru zaniechałby próby wydania wszechstronnego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o całokształt znanych mu okoliczności natury prawnej i faktycznej. KNF podkreśliła, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w szczególności w oparciu o wskaźniki ekonomiczne obrazujące sytuację SKOK oraz dane sprawozdawcze przekazywane Komisji na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2014 r. w sprawie informacji sprawozdawczych (...).

Jak podała KNF, K. jest udziałowcem SKOK, tym samym uzasadnienie dotyczące istnienia przesłanki interesu społecznego nie może zostać uznane za przekonujące prawnie, ponieważ jak wynika z wniosku o dopuszczenie K. do prowadzonego postępowania, celem nie jest realizacja interesu społecznego, ale interesu faktycznego K. . Tym samym nie można uznać działania K. , polegającego na prowadzeniu działalności na rzecz i w interesie swoich członków, za spełniającego przesłankę ochrony obiektywnego interesu społecznego uzasadniającego udział K. w postępowaniu na prawach strony.

Zdaniem KNF, wskazana we wniosku okoliczność, że jest ona organem samorządu spółdzielczego spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, współorganizatorem misji społecznej kas, prowadzonej dla wspólnej korzyści ich członków, świadczy jedynie o tym, że K. reprezentuje partykularne interesy swoich członków, natomiast nie dowodzi istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do prowadzonego postępowania.

KNF stwierdziła, że skoro K. jest udziałowcem SKOK (K. posiada około [...] % udziałów funduszu udziałowego wg stanu na [...] marca 2016 r.), to jej interes społeczny w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie do funduszy własnych kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków K. należy uznać jako partykularny, ponieważ obiektywnie identyfikowany jest jako interes konkretnego podmiotu (udziałowca), którym jest właśnie K..

W konkluzji KNF stwierdziła, że K. nie wykazała łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Za dopuszczeniem K. do postępowania nie przemawia ani możliwość realizacji celów statutowych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, ani interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. organizacja społeczna może zostać dopuszczona do postępowania na prawach strony, gdy spełnione są kumulatywnie wszystkie przesłanki. Brak spełnienia jednej z nich skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do postępowania administracyjnego.

W skardze na postanowienie KNF z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 Kpa., poprzez błędne uznanie, że jej udział we wskazanym na wstępie postępowaniu nie jest uzasadniony celem statutowym K. , a także poprzez błędne uznanie, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem jej do udziału w tym postępowaniu.

Wobec postawionych wyżej zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie pokrycia przez [...] SKOK kosztów badania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego K. za 2013 rok, zleconego biegłemu rewidentowi na podstawie przepisu art. 62 d ust. 2 ustawy o skok, uzasadniony jest zbieżnością intencji tegoż postępowania z celami jej działalności, które zostały określone w przepisach ustawy o skok, a także w postanowieniach Statutu K. . Podniosła, że za dopuszczeniem jej do udziału w ww. postępowaniu przemawia także ważny interes społeczny.

Według skarżącej, zgodnie z przepisem art. 66 ustawy o skok określającym czynności podejmowane w ramach kontroli działalności kas, dokonała ona analizy sprawozdań finansowych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, co wynika z ustanowionego w § 3 ust. 1 Statutu celu działalności K., tj. zapewniania stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym oraz sprawowania nad nimi kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych z przepisami ustawy. Jednym z podstawowych mechanizmów udzielania opisanego wsparcia kasom jest przystępowanie przez K. do kas w charakterze członka i obejmowanie udziałów nadobowiązkowych.

W ocenie skarżącej, przytoczone wyżej przepisy ustawy i postanowienia Statutu przemawiają jednoznacznie za uznaniem, że cel jej działalności w pełni uzasadnia dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania skarżąca wskazywała także na swoje wieloletnie doświadczenie w kontroli SKOK, które pozwala aktywnie wpływać na wynik toczącego się postępowania i przyczynić się do wydania przez organ decyzji w oparciu o jak najbardziej trafne, wyczerpujące i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie może być kwestionowane istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem K. do udziału postępowaniu, który to polega na zapewnieniu bezpieczeństwa działalności kas oszczędnościowo-kredytowych. Uznała, że skoro uprawnienia kontrolne względem kas przysługują zarówno K. , jak i Komisji Nadzoru Finansowego, to w szczególności w toku wyżej wymienionego postępowania instytucje te winny wzajemnie dzielić się swoją wiedzą i doświadczeniem, celem zapewnienia jak najwyższego poziomu sprawowania kontroli nad kasami, a przede wszystkim celem zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w skok oszczędności i zgodności działalności kas z przepisami ustawy.

W ocenie K., zabezpieczenie stabilności SKOK i całego sektora spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych leży w interesie społecznym, a nie w partykularnym interesie K. Skarżąca wskazała, że dąży do zapewnienia jak największej skuteczności udzielanej przez nią pomocy stabilizacyjnej. Zdaniem skarżącej, argumentacja zawarta w zaskarżonym postanowieniu prowadzi do wniosku, że objęcie przez nią udziałów w SKOK automatycznie wyklucza prawną możliwość wstąpienia do postępowania administracyjnego na prawach strony ustanowioną w przepisie art. 31 Kpa. Posługując się tokiem rozumowania zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu należałoby, zdaniem skarżącej, stwierdzić, że udzielenie kasom wsparcia finansowego w formie sugerowanej przez KNF, mające na celu ustabilizowanie sytuacji finansowej w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, powoduje pozbawienie organizacji społecznej prawa do realizowania jej zasadniczych celów, którym w szczególności jest zapewnianie wszechstronnego zbadania okoliczności spraw administracyjnych rozstrzygających o prawach i obowiązkach podmiotów stojących na straży interesów społecznych, na rzecz których te organizacje działają. W opinii skarżącej, dokonując wykładni przepisu art. 31 Kpa., należy mieć na względzie, że organizacje społeczne stanowią immanentną część społeczeństwa obywatelskiego, które istnieje wyłącznie w państwie prawa przestrzegającym konstytucyjnej zasady subsydiarności. Wedle tej zasady organy państwa powinny umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot realizowane przez tworzenie, stosowanie i interpretację porządku prawnego w kierunku zmierzającym do wzmacniania uprawnień obywateli i organizacji grupujących obywateli (por. K. Bandarzewski, Uczestnictwo organizacji pozarządowych w realizacji i wykonywaniu zadań pomocy społecznej, Casus 2003, nr 27, s. 28-36, Kraków). Aktywne zaangażowanie organizacji społecznych w rozstrzyganie spraw administracyjnych należy traktować jako udział obywateli w podejmowaniu decyzji, który poza humanitaryzmem procesu i poszanowaniem godności ludzkiej, równym traktowaniem stron, ustanowieniem stosownych mechanizmów kontroli funkcjonariuszy czy racjonalności proceduralnej, należy do zbioru fundamentalnych wartości procesowych, wyznaczających ocenę danej procedury pod względem sprawiedliwości proceduralnej.

W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

K. – skarżąca w niniejszej sprawie, wystąpiła do KNF z wnioskiem o dopuszczenie jej, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie pokrycia przez [...] Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową (kosztów badania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego Kasy za 2013 r.

Kwestię udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych na prawach strony regulują, prawidłowo wskazane przez organ, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ("Kpa.").

Zgodnie z art. 31 § 1 Kpa. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 5 § 2 pkt 5 Kpa., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Na gruncie art. 31 § 1 Kpa pojęcie "organizacji społecznej" należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy spółdzielczej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane.

Skarżąca jest organizacją posiadającą osobowość prawną, wpisaną do rejestru w wydziale VIII Gospodarczym – KRS w [...]. Z analizy Statutu wynika, że skarżąca jest spółdzielnią powstałą jako wyraz solidarnej woli współdziałania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych dla zapewnienia ich dalszego rozwoju instytucjonalnego i finansowego, siły i stabilności. Jako centralna instytucja reprezentująca polski ruch spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, służyć ma swoim członkom dostarczając im wszechstronnej pomocy i świadcząc usługi organizacyjne, techniczne i finansowe dla realizacji ich statutowych zadań, czuwając nad prawidłowością ich rozwoju i standardami działalności, włączać je w polski i międzynarodowy system instytucji finansowych.

W ocenie Sądu, KNF prawidłowo uznała, że skarżąca jako spółdzielnia osób prawnych (art. 41 ustawy o skok), na gruncie Kpa. uznawana jest za organizację społeczną określoną w art. 5 § 2 pkt 5 Kpa. Dokonując powyższego ustalenia, Sąd w szczególności kierował się poglądami i wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydanej w składzie 7 sędziów NSA) z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05 (lex nr 167966), który podkreślił, iż brak jest legalnej definicji pojęcia "organizacja społeczna", oraz że nauka prawa administracyjnego, typując cechy organizacji społecznej, ustaliła zakres tego pojęcia szeroko, uznając różnorodność form organizacyjnoprawnych, jakie może przybrać organizacja społeczna. Odwołując się do art. 12 Konstytucji RP, NSA uznał, że przy tak określonych celach i założeniach organizacyjnych należy przyjąć, że działalność stowarzyszenia wyczerpuje kryterium organizacji społecznej (organizacji spółdzielczej), w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kpa. Podobnie, zdaniem Sądu, należy rozumieć status samej skarżącej.

Oznacza to, że przysługujący skarżącej status organizacji społecznej pozwala na formułowanie jej wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jej cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej (wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony - art. 28 Kpa.), co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego.

Zdaniem Sądu, KNF trafnie uznała, że skarżąca nie może powoływać się na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa., jeśli upatruje ich jedynie w realizacji własnego interesu w ramach udziału na prawach strony w postępowaniu, do którego miałaby przystąpić.

Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi bowiem działać w interesie społecznym w ramach wyznaczonych celów statutowych. Nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył zaspokajaniu jej własnego interesu.

O tym, że w istocie tak właśnie jest, świadczy zarówno uzasadnienie złożonego przez skarżącą wniosku o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym pokrycia przez [...] Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową kosztów badania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego Kasy za 2013 r., jak i stanowisko, jakie skarżąca prezentowała w całym postępowaniu.

Zgodnie z § 4 Statutu K. jej członkami mogą być działające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Natomiast w myśl § 3 pkt 2 Statutu, K. prowadzi działalność na rzecz swoich członków, a więc na rzecz kas wskazanych w § 4 Statutu, bowiem celem działalności K. jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym oraz sprawowanie nad nimi kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych z przepisami ustawy (§ 3 pkt 1 Statutu), a także K. reprezentuje interesy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych przed organami administracji państwowej, organami samorządu terytorialnego oraz przed organizacjami krajowymi i zagranicznymi (§ 3 pkt 2 ppkt 1).

Z cytowanych przepisów Statutu K. można wyprowadzić uzasadniony wniosek, że jej działalność i cele tej działalności ogniskują się na kasach, członkach K. , których interesy K. reprezentuje m.in. przed organami administracji państwowej, prowadząc działalność na rzecz tych swoich członków. Brak precyzyjnie określonego w Statucie celu działania K. rodzić musi negatywny skutek w postaci niemożności wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji. Pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi bowiem zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. Skoro to sama strona powinna uzasadnić wystąpienie przesłanki interesu społecznego i udziału jej w postępowaniu, to po jej stronie leży ciężar dowodzenia w tego rodzaju sprawach (podobnie m.in. wyrok WSA w Krakowie z 18 lipca 2014 r., II SA/Kr 609/14). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek dopuszczających ją do udziału w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie na prawach strony.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, że jak podała KNF, rezultat prowadzonego postępowania będzie miał wpływ na funkcjonowanie SKOK. Z tego faktu w żaden sposób nie wynika jednak wniosek, że za braniem w nim udziału przez K. na prawach strony przemawia interes społeczny. Znaczenie (doniosłość) prowadzonego postępowania nie jest funkcją tego, czy bierze w nim udział na prawach strony K. - skoro nie wykazała, w jaki sposób, dzięki posiadanym informacjom o funkcjonowaniu SKOK, jej udział w tym postępowaniu miałby przyczynić się do obiektywnego, wszechstronnego, wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej, której przedmiotem pokrycie przez [...] SKOK kosztów badania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego Kasy za 2013r.

Rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Wreszcie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., II GSK 588/14 i Sąd podziela przytoczoną ocenę prawną także na gruncie oceny dokonanej przez organ w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, rację miała KNF, że to skarżąca powinna była wykazać, czego nie uczyniła, w jaki konkretny sposób jej uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu przyczyniłoby się do realizacji interesu społecznego. Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca upatrywała także interes społeczny w dysponowaniu wiedzą o działalności SKOK, ale w żaden sposób nie rozwinęła ani nie uszczegółowiła tych twierdzeń, pozostając przy wysoce ogólnych i w istocie wieloznacznych sformułowaniach. Nie można pominąć art.61 ust.1 ustawy o skok, który określa, że celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie:

1) stabilności finansowej kas;

2) prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej;

3) bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach;

4) zgodności działalności kas z przepisami niniejszej ustawy.

Tymczasem podstawą prawną postępowania w sprawie, do której wstąpienia na prawach strony oczekiwała skarżąca, jest art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy o skok. W związku z tym przyjąć należy, że skarżąca nie wskazała jakiegokolwiek obszaru podlegającego badaniu w postępowaniu dotyczącym pokrycia przez [...] Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową kosztów badania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego Kasy za 2013 r., odnoszącego się do wskazanej w powyższym przepisie ustawy o skok normy. W konsekwencji uznać należy, że nie jest możliwe powiązanie argumentów wniosku skarżącej opartego o art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. z postępowaniem wszczętym na podstawie ww. przepisu ustawy o skok. Nie jest możliwe ustalenie takiego powiązania ani z realizacją zadań K. określonych w art. 66 ustawy o skok, ani z pełnieniem przez nią funkcji organu samorządu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Podkreślenia wymaga, że aby być dopuszczonym do udziału w prowadzonym postępowaniu na prawach strony, skarżąca musiałaby precyzyjnie wskazać, jakie informacje, mogące mieć znaczenie dla kwestii pokrycia przez [...] SKOK kosztów badania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego Kasy za 2013r., w zakresie odpowiedzialności, są w jej posiadaniu. Samo powoływanie się na posiadanie przez K. wiedzy o aspektach funkcjonowania SKOK nie wyczerpuje zatem przesłanki interesu społecznego w prowadzonym postępowaniu.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.