Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2625/00
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 sierpnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Stanisław Biernat AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi j Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2000r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz strony skarżącej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia z dnia [...] stycznia 2000 r. B.D. wystąpiła z wnioskiem (uzupełnionym w dniu 9 lutego 2000 r.) o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa lokalu handlowego - odzieżowego z pomieszczeniami socjalno-mieszkalnymi na piętrze o wymiarach 8 metrów na 8,7 metra na działce nr ewid. 1 przy ul. [...] w R".

W toku postępowania użytkownik wieczysty nieruchomości nr ewid. 2 przy ul. [...] w R. bezpośrednio sąsiadującej z działką nr ewid. 1 przy ul.[...] w R. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w R. pismem z dnia 7 lutego 2000 r. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Strona podniosła, że przedmiotowa działka nr 1 nie posiada normatywnej powierzchni pozwalającej na prawidłowe zagospodarowanie jej w kierunku wnioskowanym przez inwestora oraz nie posiada swobodnego i bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a sprzedaż tej działki nastąpiła z naruszeniem art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano także, że przez powyższą działkę Spółdzielnia zorganizowała na własny koszt chodnik, a zagospodarowanie działki pozbawi prawa przechodu członków Spółdzielni. W piśmie z dnia 10 lutego 2000 r. nie wyrażono zgody na udostępnianie przez Spółdzielnię służebności przejazdu do działki nr ewid. 1

Decyzją z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] Burmistrz Miasta R. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa obiektu handlowego z pomieszczeniami socjalno-mieszkalnymi na piętrze - na zasadzie wymiany substancji - wraz z przyłączami sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej oraz kanalizacji sanitarnej przewidzianej do realizacji w R. , przy ul. [...] na działce nr ewid. 1, 3, 4,".

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Rabka i wsi: Chabówka, Ponice i Rdzawka zatwierdzonego Uchwałą Nr XIIII115/91 Rady Miejskiej w Rabce z dnia 27 czerwca 1991 r. (Dz.Urz.Woj.Now. Nr 26/91 z 1991 r., poz. 134) dla obszaru [...]. Jest to bowiem: "strefa mieszkaniowo-usługowa. Teren istniejącego osiedla [...], zabudowy jednorodzinnej oraz usług. Uzupełnienie zabudowy wzdłuż ul. [...] winno podlegać następującym warunkom: uzyskanie wysokiego poziomu rozwiązań architektonicznych, preferowanie usług z programem usług centrum miejskiego, zharmonizowanie poszczególnych obiektów pod względem przestrzennym. Obszar ochrony uzdrowiskowej "B". Obszar górniczy ochrony złóż wód leczniczych. Ustalenia dotyczące ekspozycji zespołu historycznego. Sanitarna strefa cmentarzy - do 150m od granic cmentarza obowiązuje zakaz użytkowania studni. - minimalna wielkość działki dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 800 m2 dla zabudowy wolnostojącej oraz 600 m2 dla zabudowy bliźniaczej (utrzymuje się wielkości działek wyznaczonych i wydzielonych przed uchwaleniem niniejszego planu na podstawie wcześniejszych opracowań planistycznych),

- zabudowa działki nie może przekraczać 20% jej powierzchni,

- obowiązuje przykrycie dachem o spadku połaci w granicach 35-40 stopni, nieprzekraczalną wysokość budynku określa się na 2 i 1/2 kondygnacji i nie więcej niż 12 m mierzone od najniższego poziomu projektowanego terenu do najwyższego poziomu dachu,

- obowiązuje staranne urządzenie przestrzeni wokół obiektów i

zabudowy historycznej poprzez ekranowanie zielenią stałozieloną (drzewa i krzewy iglaste) osiedla przy ul. [...],

- w zakresie zachowania walorów kulturowo-krajobrazowych R. wymaga się właściwego kształtowania rozwoju przestrzeni miejskiej z zastosowaniem właściwej skali, formy i detalu architektonicznego obiektów projektowanych".

W związku z powyższym ustalono warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w R. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że decyzję podjęto pomimo sprzeciwu mieszkańców reprezentowanych przez władze Spółdzielni, którzy na skutek zrealizowania inwestycji nie będą mieli możliwości dojścia do swoich miejsc zamieszkania. Podniesiono też, że powierzchnia działki nr 1 wynosi około 350 m2, gdy tymczasem w uzasadnieniu decyzji przewiduje się wielkość działek normatywnych o powierzchni 800 m2, co oznacza, że działka do zabudowy jest ponad dwukrotnie mniejsza od przewidzianych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem wykluczona jest możliwość jej zabudowy.

Odwołująca się zasygnalizowała, że nie można w przedmiotowej sprawie mówić o zasadzie wymiany substancji, gdyż istniejąca substancja to niewielki domek letniskowy typu "L. " zaadaptowany na kwiaciarnię o rozmiarach około 3 x 4 m, w której to powierzchni jest niemożliwe ustanawianie obiektu handlowego z pomieszczeniami socjalno-mieszkaniowymi na piętrze, zarzucając jednocześnie, że działka nie ma dojazdu do drogi publicznej, a podjęte starania przez inwestora o stworzenie możliwości dojazdu do działki nie przyniosły spodziewanych przez niego efektów. Urząd Miasta jak i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wyraziły zgody na proponowane przez inwestora rozwiązania. Wyklucza to - w przekonaniu odwołującej się - dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Strona odwołująca się wskazała ponadto, że warunki techniczne i terenowe uniemożliwiają na przyszłość wykonanie dojazdu do ww. działki. Usytuowanie wspomnianego budynku w odległości ok. 8 m od istniejącej zabudowy narusza postanowienia rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek wznoszony z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi winien być poza zasięgiem uciążliwości określanych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska. W tym przypadku usytuowanie budynku we wspomnianych wyżej odległościach musi naruszać Prawo budowlane w szczególności w zakresie nadmiernego zanieczyszczania powietrza sąsiadującym budynkom mieszkalnym, co w konsekwencji stanowi zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego. Ponadto odległość budynków od innych obiektów mieszkalnych powinna umożliwiać naturalne oświetlenie, co w tych warunkach jest niemożliwe. Kondygnacje budynku mieszkalnego położone niżej tj. parter i l piętro będą narażone na zaciemnienie. Faktyczna odległość nawzajem przysłaniających się obiektów będzie powodować, iż obiekty te pozbawione zostaną dostępu naturalnego oświetlenia i słońca przez czas wskazany w rozporządzeniu.

Wskazano wreszcie, że nie zachowano również przepisowych odległości związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, gdyż odległość od istniejącej zabudowy wspomnianym domkiem letniskowym jest mniejsza niż to wynika z przepisów cytowanego rozporządzenia. Biorąc te okoliczności pod uwagę, odwołująca się podkreśliła, że już istniejąca zabudowa stanowi olbrzymie zagrożenie pożarowe, które znacznie się zwiększy, gdy powstanie nowy i w założeniu większy obiekt wykonany nawet z materiałów trudno palnych czy też nie palnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. , sygn. akt: [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja jest zgodna z prawem, albowiem planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zarzut uniemożliwienia przejścia przez działkę mieszkańcom pobliskich bloków osiedla spółdzielczego jest nieuprawniony, bowiem akta sprawy nie wykazują by działka nr 1 była obciążona jakąkolwiek służebnością na rzecz działki nr 2 , która ponadto ma bezpośredni dostęp do ul. [...] (bez pośrednictwa działki będącej przedmiotem decyzji). Zachowanie obowiązującego (nieprzekraczalnego wskaźnika zabudowy 20% powierzchni działki) jest zastrzeżone w warunkach decyzji, a normatyw powierzchniowy (800 m2 dla wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej) nie obowiązuje w odniesieniu do działek wydzielonych przed uchwaleniem planu miejscowego, akta sprawy dowodzą natomiast (k.[...] i k.[...]), że działka nr 1 istniała już w 1991 r.

Bezpodstawne są również - w ocenie organu drugiej instancji - wywody skarżącego o braku możliwości adaptacji (na cele wskazane przez wnioskodawcę) istniejącego na działce domku "L. ", bowiem zarówno wniosek, jak i decyzja dotyczą realizacji nowego obiektu.

Nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia licznych przepisów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie został naruszony przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia, działka nr 1 przylega bowiem do drogi publicznej. Bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia przepisu § 11 ust. 1 i 2 - bowiem akta sprawy nie wskazują, by projektowany budynek znajdował się w strefie jakichkolwiek uciążliwości, a także, by mógł być takich uciążliwości przyczyną. Przedwczesne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów § 13 ust. 1,2 i 3 bowiem stosowne wymagania określające wysokość obiektu w stosunku do zabudowy sąsiedniej mogą być spełnione w toku sporządzania projektu budowlanego, inwestor zaś obowiązany jest do ich zachowania. Równie bezprzedmiotowe i przedwczesne są zarzuty rzekomego naruszenia przepisów § 271 traktującego o warunkach minimalizacji zagrożenia pożarowego, bowiem zgodnie z § 213 tegoż rozporządzenia - wymagania dotyczące klasy odporności ogniowej nie dotyczą budynków handlowo-usługowych do 2-ch kondygnacji i do 1000 m kubatury.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. skargę złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z jednej strony organy obydwu instancji uznają że inwestycja ma być inwestycją nową, a jeżeli tak, to winny się do niej stosować nowe przepisy planu miejscowego, z drugiej natomiast strony, inwestycja ma polegać na zasadzie wymiany substancji. Decyzja Burmistrza R. w niczym nie określa, na czym ma polegać owa wymiana substancji. Wprowadzenie pojęcia wymiana substancji służy zatem jedynie jako wątpliwy argument do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem skarżącej wymiana substancji mogłaby polegać jedynie na ewentualnej budowie obiektu na istniejących fundamentach a budynek winien posiadać takie same parametry dotyczące kubatury, powierzchni użytkowej itp. Tymczasem same warunki określają że obiekt będzie usługowo-mieszkalny. W tej chwili obiekt jest wyłącznie obiektem usługowym (handlowym). Zatem ewentualna jego rozbudowa o dodatkowe piętro lub piętra nie będzie odpowiadać przyjętym w decyzji założeniom.

Przyjęcie wspomnianej koncepcji "wymiany substancji" stanowi - w ocenie skarżącej - próbę obejścia przepisów o minimalnej wielkości dla zabudowy. W tym zakresie SKO uznało, że minimalna powierzchnia nie dotyczy działek wydzielonych przed uchwaleniem planu miejscowego. Kolegium jednak nie wzięło pod uwagę faktu, że i uprzedni plan przewidywał podobne powierzchnie zabudowy działek - w granicach 800 - 1000 m2 . Tak więc powoływanie się na fakt, że działka już istniała nie zmienia sytuacji, że jej powierzchnia nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Należy dodać, że zgodnie z uprzednim planem podział terenu na działki budowlane nie może być przeprowadzony kosztem wielkości działek zabudowanych, a w miarę możliwości miano korygować granice do uzyskania wymaganej powierzchni.

Podkreślono w skardze, że obiekt dotychczasowy jest to obiekt tymczasowy, który zgodnie z wyciągiem z uprzedniego planu miejscowego winien ulec likwidacji po zamortyzowaniu. Budowa nowego obiektu nastąpiłaby zatem z naruszeniem uprzednio wydanych pozwoleń i planów miejscowych.

Zarzucono również, że mimo iż w decyzji z dnia [...] maja 2000 zobowiązano inwestora do dołączenia dokumentu potwierdzającego możliwość dojazdu do drogi publicznej, to z przedstawionych fotografii oraz map sytuacyjnych w aktach sprawy wynika wprost, że działka inwestora nie posiada w ogóle dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia jej zagospodarowanie, a nawet wydanie warunków pozwolenia na budowę. Przedmiotowa działka odgrodzona jest bowiem od drogi działką ew. nr 3 , a ponadto jej usytuowanie uniemożliwia fizyczny dostęp do drogi, a wszelkie zmiany ukształtowania terenu naruszałyby walory krajobrazowe miasta i stanowiły sztuczny element zagospodarowania terenu. Ponadto w decyzji z dnia [...] maja 2000 r. powołano się m. innymi na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże uczyniono to w sposób ogólny. Powoływanie się w tytule decyzji na przepisy, bez konkretnego odniesienia się do poszczególnych artykułów, paragrafów wydanych przepisów, nie spełnia kryteriów powoływania się przez organ na podstawę prawną wydanych decyzji, na co nie zwróciło uwagi SKO.

W związku z powyższym mając na uwadze naruszenie przez organy wydające obie decyzje przepisów k.p.a. w zakresie nie skonkretyzowania podstawy prawnej wydanej decyzji, naruszenia ustaleń planów miejscowych oraz innych zasad przewidzianych wlw przepisami k.p.a., obie decyzje winny w przekonaniu skarżącej zostać uchylone, a postępowanie umorzone, względnie też sprawa winna zostać przekazana organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Kolegium wskazało, że nieuprawniona, jako nie poparta przepisami prawa jest argumentacja, że wymiana substancji dotyczyć ma tylko przypadku budowy obiektów na istniejących fundamentach i w tym samym gabarycie. Taka definicja może dotyczyć tylko "rekonstrukcji", nie zaś wymiany substancji. Tego typu rozważania nie mają przy tym - zdaniem organu odwoławczego - znaczenia dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem zarówno "wymiana substancji" (w rozumieniu skarżącego), jak i wzniesienie całkowicie nowego gabarytowo obiektu - spełniają kryterium zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Jedynym warunkiem jest realizacja obiektu z zachowaniem odnośnych przepisów materialno-prawnych.

Podkreślono, że do zarzutu naruszenia obowiązującego - zdaniem skarżącego - normatywu powierzchni działki, organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej. Ponownie jednak zasygnalizowano, że obowiązujący normatyw (800 m2) dotyczy nowo wydzielonych działek dla budownictwa mieszkaniowego, nie zaś obiektów usługowych, handlowych i innych, nawet jeżeli towarzyszy im funkcja mieszkalno-socjalna. Nieuzasadniony jest też - w ocenie organu odwoławczego - zarzut braku dostępu działki nr 1do drogi publicznej. W rozumieniu przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz.60 z późn. zm.) - drogą jest wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu pojazdów, ich postoju oraz ruchu pieszych wraz z chodnikami, ścieżkami rowerowymi i innymi urządzeniami związanymi z zabezpieczeniem ruchu i jego prowadzeniem. Ulicą zaś jest droga na terenach miejskich wydzielona liniami rozgraniczającymi. Jak wynika z kopii planu miejscowego - działka nr 1 przylega bezpośrednio do linii rozgraniczających ulicy [...], zaś z mapy 1:500 dla celów projektowych (k.[...] akt l instancji) wynika jednoznacznie, że przedmiotowa działka ma bezpośredni dostęp z chodnika przy w/w ulicy. Spełnia to w zupełności kryteria dostępu do drogi. Problem zaś urządzenia dojazdu z jezdni ulicy O. (o ile potrzeba taka zaistnieje) będzie przedmiotem projektu budowanego wraz z projektem zagospodarowania działki. Kolegium wskazało również, że wobec powinności rozpatrzenia sprawy w oparciu o ustalenia obowiązującego planu miejscowego, bez znaczenia są wszelkie dywagacje skarżącego w problematyce domniemanej sprzeczności wniosku i decyzji z planem poprzednim, został on bowiem uchylony z dniem wejścia w życie planu obecnego. Niesłuszne są także zarzuty w odniesieniu do domniemanego przez skarżącego obowiązku określenia w decyzji szczegółowych warunków technicznych projektowania i realizacji obiektu, nie jest to bowiem obowiązkowa część merytorycznego rozstrzygnięcia w świetle wymogów określonych przepisem art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 24 sierpnia 2004 r. za stronę skarżącą nie stawił się nikt, nie stawili się również uczestnicy postępowania, a przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] sierpnia 2000 r., sygn. akt: [...] obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia.

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Organy administracji były zatem związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie - określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania.

W niniejszej sprawie wniosek B.D. z dnia [...] stycznia 2000 r. dotyczył wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa lokalu handlowego - odzieżowego z pomieszczeniami socjalno-mieszkalnymi na piętrze o wymiarach 8 metrów na 8,7 metra na działce nr ewid. 1 przy ul. [...] w R. ", tymczasem decyzją z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] Burmistrz Miasta R. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa obiektu handlowego z pomieszczeniami socjalno-mieszkalnymi na piętrze - na zasadzie wymiany substancji -wraz z przyłączami sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej oraz kanalizacji sanitarnej przewidzianej do realizacji w R. , przy ul. [...] na działce nr ewid. 1 , 3 , 4 i 5 .

Zarówno działki nr ewid. 3 , 4 i 5 przy ul. O. w R. , jak i przyłącza sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej oraz kanalizacji sanitarnej nie były objęte wnioskiem z dnia 20 stycznia 2000 r., a zatem nie byto podstaw do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższych nieruchomości i w powyższym zakresie. Użyty w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "określenie rodzaju inwestycji" nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Uwaga ta dotyczy również terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest w całej swej treści dla organu wiążący, a zatem również i w zakresie określenia granic terenu objętego tym wnioskiem (art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

Należy również podkreślić, że przyłącza energetyczne, jako elementy infrastruktury technicznej mogą być - w zależności m.in. od ich charakteru i parametrów - przedmiotem odrębnego postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali.

Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r, IV SA 1757/98, niepublikowany).

Załączniki graficzne zaskarżonej decyzji, tj. wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej i wyrys z mapy ewidencyjnej nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie.

Uchybieniem organów obydwu instancji jest również lapidarne uzasadnienie wydanych decyzji, w których to uzasadnieniach zamiast interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy ograniczono się wyłącznie do literalnego zacytowania postanowień planu. Brak należytego uzasadnienia decyzji będący uchybieniem istotnym samym w sobie, ma na gruncie niniejszej sprawy szczególne znaczenie, gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż znajdujące się w aktach sprawy wypisy z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Rabka i wsi: Chabówka, Ponice i Rdzawka zatwierdzonego Uchwałą Nr XIIII115/91 Rady Miejskiej w Rabce z dnia 27 czerwca 1991 r. (Dz.Urz.Woj.Now. Nr 26/91 z 1991 r., poz. 134) dla obszaru [...] nie zawierają treści, na którą powołują się organy obydwu instancji. Brakuje zwłaszcza w aktach sprawy dokumentacji, z której wynikałoby, że minimalna wielkość dziatki dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 800 m2 dla zabudowy wolnostojącej oraz 600 m2 dla zabudowy bliźniaczej (utrzymuje się wielkości działek wyznaczonych i wydzielonych przed uchwaleniem niniejszego planu na podstawie wcześniejszych opracowań planistycznych). Sąd nie jest w związku z tym w stanie ocenić zasadności zarzutów strony podnoszonych w powyższym zakresie, a tym samym legalności decyzji z punktu widzenia jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II SA/Gd 780/96, niepublikowany).

Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.

Załączona do akt przedmiotowej sprawy dokumentacja jest - jak wyżej wskazano -niekompletna, a tym samym nie pozwala ocenić prawidłowości merytorycznych ustaleń organów administracji.

Powyższe uchybienia organów administracji wskazują że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a charakter tych uchybień nie pozwala na zweryfikowanie zasadności zarzutów skarżącej odnoszących się do meritum sprawy. Należy jedynie zasygnalizować, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu.

Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich, jednakże ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Podnoszona przez skarżącą kwestia dostępu do drogi publicznej i ochrona w tym zakresie prawa własności skarżącej stanowi przedmiot badania dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy - wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, niepublikowany).

Stanowisko skarżącej, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno być umorzone z przyczyn wskazanych w skardze jest nieuzasadnione. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce w sytuacji braku sprawy administracyjnej. O braku sprawy administracyjnej nie można mówić w sytuacji, gdy istnieje norma prawna podlegająca konkretyzacji na gruncie określonego stanu faktycznego w stosunku do osób będących jej adresatami, a kwestią sporną w przekonaniu strony jest wyłącznie sposób tej konkretyzacji przez organ administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia z dnia [...] sierpnia 2000 r., sygn. akt: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...]

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).