Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 435/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1, 2, art. 134 ust. 1, 2, art. 135, art. 139 ust. 1, ust. 2, art. 146 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2, art. 147, art. 148, art. 149, art. 152 ust. 1, 5, art. 153, art. 154 ust. 1, 3, 4, 5, 6a, 8
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. [...] w Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju 0403 Leczenie Szpitalne, świadczenia w zakresie wszczepianie zastawek serca, wszczepianie zastawek serca – hospitalizacja do świadczenia wysokospecjalistycznego 10, wszczepianie zastawek serca – hospitalizacja do świadczenia wysokospecjalistycznego 10 z powikłaniami i chorobami współistniejącymi na terenie: 10 – [...], o kodzie postępowania [...] na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. W ogłoszeniu wskazano wartość zamówienia nie większą niż 741 520,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2015 r. do 30 września 2015 r. W postępowaniu złożono 3 oferty. W dniu 22 grudnia 2014 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W dniu [...] do organu administracji wpłynęło odwołanie "A".

Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie w całości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji "A" złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ww. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji wskazał, że w części jawnej konkursu komisja konkursowa dokonała oceny formalnoprawnej złożonych ofert stwierdzając, iż wszystkie złożone oferty zawierają braki. "B" w Ł. oraz "A" uzupełnili braki formalne w terminie. Oferta Instytutu "C" została odrzucona. Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u 2 oferentów. W postępowaniu konkursowym Instytut "C" złożył protest, który został oddalony. W rankingu końcowym oferta "A" zajęła 2 miejsce, uzyskując 66,064 pkt. Oferta, która zajęła l pozycję w rankingu i została wybrana w rozstrzygnięciu postępowania, tj. "B" uzyskała w rankingu końcowym 80 pkt.

Organ wyjaśnił, że kryterium ciągłości komisja konkursowa oceniała poprzez badanie, czy oferent posiadał w 2014 r. zawartą umowę z Ministrem Zdrowia na realizację świadczenia wysokospecjalistycznego będącego przedmiotem postępowania (pytanie nr 1.1.1.1). Oferent na to pytanie udzielił początkowo odpowiedzi twierdzącej. W piśmie z dnia [...] ww. podmiot jednak oświadczył, że w wyniku błędu technicznego udzielono nieprawidłowej odpowiedzi i odpowiedź w ankiecie na pytanie nr 1.1.1.1 oraz nr 1.8.1.1 powinna być "nie". Komisja konkursowa nie mogła więc przyznać oferentowi punktów w ramach tego kryterium, skoro sam oferent wskazał, że nie posiadał umowy, o której mowa powyżej, nie przedstawił takiej umowy ani żadnych innych dokumentów, które przeczyłyby twierdzeniu. Dlatego też komisja konkursowa za kryterium ciągłości przyznała 0 punktów. Nie ma znaczenia fakt, że oferent miał podpisane umowy na podwykonawstwo. Pytania ankietowego nr 1.1.1.1 nie można interpretować w oderwaniu od ustawowej definicji ciągłości i sprowadzać jedynie do kwestii zapewnienia przez oferenta świadczeń personelu posiadającego doświadczenie w realizacji świadczeń wysokospecjalistycznych w ramach umowy z Ministrem Zdrowia. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1290) wprowadzającej w art. 5 pkt 2a ustawy definicję ciągłości wskazano, że "Kryterium ciągłości należy natomiast rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń. Kryterium to premiować będzie oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Oferta nowego świadczeniodawcy powinna zatem być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany." W ramach ustawowych uprawnień wynikających z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określił dla przedmiotowego postępowania kryterium ciągłości, jako oceniane przez posiadanie w 2014 r. umowy z Ministrem Zdrowia na realizację świadczeń wysokospecjalistycznych będących przedmiotem postępowania – zgodnie z załącznikiem nr 3 do zarządzenia Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne - świadczenia wysokospecjalistyczne (zarządzenie nr 73/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 19 listopada 2014 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej). W pytaniu nr 1.1.1.1 chodziło o wykazanie, że to oferent w ramach przysługujących mu uprawnień posiadał w 2014 r. zawartą umowę z Ministrem Zdrowia na realizację świadczenia wysokospecjalistycznego będącego przedmiotem postępowania, a nie podwykonawca. Kryterium "ciągłości" odnosi się do konkretnego świadczeniodawcy - oferenta, a nie do personelu medycznego zatrudnionego u danego oferenta. W ocenie organu administracji umowa nr [...] zawarta z "D" Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, oświadczenie z dnia [...], oświadczenie spółki "D", jako podwykonawcy odnośnie zawarcia ze "A" umowy nr [...], nie dają podstawy do uznania, że oferent nabył prawo do uznania go za stronę umów zawartych przez spółkę "D" z Ministerstwem Zdrowia na 2014 r. w zakresie realizacji świadczeń wysokospecjalistycznych finansowanych z budżetu państwa, a zatem w dalszym ciągu nie można uznać, że oferentowi komisja konkursowa winna była przyznać punkty za kryterium "ciągłość" tym bardziej, że do oferty nie złożono umów zawartych przez spółkę.

Ponadto organ wyjaśnił, że pomiędzy stroną, a podmiotem, z którym została zawarta umowa, różnica w zakresie ilości otrzymanych punktów za kryterium Personel wynosiła 6,666666667 punktów. Komisja konkursowa (w oparciu o przedstawioną dokumentację – umowę o pracę) stwierdziła, wbrew twierdzeniu szpitala, że nie zapewnia on 24 – godzinnego dostępu do konsultacji specjalisty w dziedzinie transfuzjologii klinicznej i dlatego przyznała 0 punktów za tą odpowiedź. Za warunki wymagane jak "organizacja udzielania świadczeń" żadnemu z oferentów nie zostały przyznane punkty, bowiem spełnienie tych kryteriów było warunkiem uprawniającym do przystąpienia do konkursu ofert. Niespełnienie któregokolwiek z nich skutkowałoby odrzuceniem oferty, tak jak to miało miejsce przy ofercie złożonej przez "C". Warunki jakie powinien posiadać personel medyczny określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń wysokospecjalistycznych oraz warunków ich realizacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1445), przy czym Komisja konkursowa nie zakwestionowała posiadania przez oferenta personelu, spełniającego powyższe warunki. W zakresie sprzętu i aparatury medycznej zostały oferentowi przyznane punkty stosownie do udzielonej odpowiedzi. W zakresie pytań o numerach od 1.3.1.2. do 1.3.1.4. oferent, z którym została podpisana umowa i pomiot odwołujący się otrzymali identyczną ilość punktów. Strona nie otrzymała punktów za brak zapewnienia sali operacyjnej hybrydowej z wyposażeniem wskazanym w załączniku nr 3 do zarządzenia Prezesa NFZ w sprawie zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne – świadczenia wysokospecjalistyczne – w lokalizacji, bowiem wskazała, że nie posiada takiej sali operacyjnej. Żaden przepis nie pozwala na stopniowanie kryteriów pod względem ich ważności. Wybór najlepszej oferty, która otrzymała największą ilość punktów w rankingu końcowym powoduje, że mieszkańcy województwa [...] będą mieli zapewnioną możliwość korzystania ze świadczeń objętych przedmiotem konkursu.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że podmiot, z którym została podpisana umowa, na pytanie "Czy oferent wykonał co najmniej 10 operacji w zakresie wszczepiania zastawek serca w ciągu ostatnich 12 miesięcy?" otrzymał, wbrew zarzutom strony, w związku z udzieleniem odpowiedzi "nie" zero punktów.

Organ wskazał ponadto, że odwołujący się szpital w piśmie z dnia [...] wyjaśnił, że personel wykazany w ofertach wykonywał procedury wysokospecjalistyczne z zakresu kardiochirurgii na mocy umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia i z Ministerstwem Zdrowia, odwołując się przy tym do doświadczenia personelu oferenta wyłonionego w trybie art. 26 ustawy o działalności leczniczej, precyzując w dalszych dokumentach, że chodzi o personel wyłoniony w konkursie nr [...]. Do oferty załączono umowę przedwstępną zawartą ze spółką "D" na wykonywanie wysokospecjalistycznych świadczeń zdrowotnych w zakresie kardiochirurgii. W umowie tej w § 2 ust. 1 pkt b wskazano, że kwalifikacje personelu wyłonionego w wyżej wskazanym konkursie określa załącznik nr 2 do umowy, taki załącznik nie został przedłożony do dokumentacji ofertowej.

Organ stwierdził, że to na oferencie spoczywał ciężar dowodzenia, iż spełnia warunek w zakresie wykonania co najmniej 10 operacji w zakresie wszczepienia zastawek serca w ciągu ostatnich 12 miesięcy. Zgodnie z brzmieniem tego pytania chodzi o doświadczenie oferenta w realizacji procedur wykonanych w ramach przysługujących mu uprawnień do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Strona nie tylko, że nie wykazała wskazanych okoliczności, ale również nie wykazała, że dysponuje personelem posiadającym doświadczenie w realizacji świadczeń w zakresie objętym pytaniem rozdziału 1.8.1. W tym stanie decyzję komisji konkursowej w przedmiocie braku uznania odpowiedzi twierdzącej na pytanie nr 1.8.1.1 należy uznać za prawidłową.

W skardze na powyższą decyzję "A" w Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego art. 5 pkt 2a, art. 134 ust. 1, art. 146, art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez ustalenie i zastosowanie wymogów dla świadczeniodawców przystępujących do konkursu poprzedzającego zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, naruszających zasady równego traktowania.

W uzasadnieniu wskazano, że oferta skarżącego w stosunku do oferty wybranej uzyskała o 13,936 pkt mniej. O miejscu w rankingu końcowym zadecydowała punktacja jaką skarżący Szpital otrzymał za kryterium ciągłości (utrata 15 pkt). W ankiecie rankingującej w pkt 1.1.1.1 należało udzielić odpowiedzi na pytanie: czy oferent posiada w 2014 r. zawartą umowę z Ministrem Zdrowia na realizację świadczenia wysokospecjalistycznego będącego przedmiotem postępowania? Oczywistym jest, że oferent, który rozpoczyna działalność w zakresie wykonywania procedur będących przedmiotem postępowania konkursowego, nie może samodzielnie legitymować się realizacją tych świadczeń w latach poprzednich. Skarżący Szpital w 2014 r. wybudował i wyposażył Oddział Kardiochirurgii, a od dnia 1 grudnia 2014 r. zarejestrował w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę realizację świadczeń z zakresu kardiochirurgii i od tej daty rozpoczął wykonywanie zabiegów. Z tego względu nie jest możliwe przedstawienie przez oferenta własnej historii wykonywania zabiegów w 2014 r., w szczególności wykonywanych na podstawie kontraktu z Ministerstwem. Pytanie ankietowe o kontynuacje umów z Ministerstwem Zdrowia (pyt. 1.1.1.1) wiąże się z dalszymi pytaniami o doświadczenie w realizacji świadczeń i utratę kolejnych punktów – (pyt. 1.8.1.1). Oferta konkurencyjna również nie otrzymała punktów za doświadczenie w realizacji świadczeń, bowiem "B" nie wykonał progowej ilości: 10 operacji wszczepienia zastawek serca w ciągu ostatnich 12 miesięcy. Skarżący, aby legitymować się określonym doświadczeniem zatrudnił w drodze konkursowej podwykonawcę, który w roku poprzedzającym wykonywał w tym zakresie umowy. Zdaniem skarżącego skoro przepisy dopuszczają wykonywanie świadczeń przez świadczeniodawcę z udziałem podwykonawcy spełniającego warunki określone w zarządzeniu Prezesa NFZ, to spełnienie wymagań stawianych świadczeniodawcom przez podwykonawcę oznacza ich spełnienie przez oferenta, a zatem doświadczenie podwykonawcy przynależy świadczeniodawcy i z tego względu skarżącemu za kryterium ciągłości i doświadczenia w realizacji świadczeń powinny być przydzielone stosowne punkty, bądź pytania te – jako realizujące zasadę ciągłości – powinny być inaczej sformułowane. Organ, mając świadomość co najmniej wątpliwej interpretacji zasady ciągłości, mógł wybrać więcej niż jednego oferenta, co niewątpliwie działałoby też na korzyść pacjentów województwa [...], bowiem wykonywanie świadczeń z zakresu kardiochirurgii przez dwa szpitale, dawałoby gwarancję zabezpieczenia w sytuacjach awaryjnych. Brak kontynuacji umowy zawartej w latach wcześniejszych z Ministerstwem Zdrowia (w analogicznym zakresie świadczeń) nie przekłada się w jakikolwiek sposób na ograniczenie ryzyka przerwania procesu leczenia, w szczególności w zakresie świadczeń wysokospecjalistycznych z zakresu wszczepiania zastawek serca. Nie istnieją w tym zakresie procedury, które musiałyby być wykonywane w tym konkretnym szpitalu, który wcześniej wykonywał je w oparciu o zawartą z Ministerstwem umowę. Gdyby wysokopunktowane pytanie ankietowe miało faktycznie realizować ustawowe kryterium ciągłości: "organizacja udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniająca kontynuację procesu diagnostycznego i terapeutycznego" powinno obejmować gwarancję nieprzerwania procesu diagnostycznego i terapeutycznego w trakcie realizacji kontraktu. Organ błędnie interpretuje normę art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach, w świetle której ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej należy rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Wadliwa interpretacja cytowanej normy, prezentowana przez organ, opiera się na nadaniu nadrzędnego znaczenia treści przepisu po słowach "w szczególności". Tymczasem oczywistym jest, ze zwrot "w szczególności" dotyczy tylko jednej przykładowej sytuacji. Nie uzasadnia natomiast wniosku, że ciągłość świadczeń zachodzi, jedynie wówczas gdy działania terapeutyczne z zakresu kardiochirurgii są wykonywane przez podmiot wykonujący w latach poprzednich kontrakt z tego zakresu. W przypadku świadczeń wysokospecjalistycznych z zakresu kardiochirurgii, proces diagnostyczny i terapeutyczny jest kontynuacją leczenia kardiologicznego, który skarżący szpital zapewnia w najszerszym zakresie, bowiem po zabiegu kardiochirurgicznym pacjent ma zapewnioną rehabilitację kardiologiczną. O kontynuacji procesu diagnostycznego i terapeutycznego można mówić jedynie w powiązaniu trzech wzajemnie wspierających się zakresów: kardiologii, kardiochirurgii i rehabilitacji kardiologicznej, bowiem kwalifikacja pacjenta do wszczepienia zastawki następuje w zakresie kardiologicznym, gdy zawodzą dostępne w kardiologii metody terapeutyczne, a po operacji pacjent przechodzi stosowną rehabilitację kardiologiczną Ten argument faktyczny dowodzi jednoznacznie, że w świetle interpretowanej normy art. 5 ust. 2a ustawy pojęcie zakresu świadczeń powinno być interpretowane odmiennie od prezentowanego przez organ. Wadliwie sformułowane kryterium niweczy zasadę równego traktowania świadczeniodawców i narusza interes skarżącego oraz pacjentów województwa [...]. Wielomilionowa inwestycja w nowo wybudowany i wyposażony oddział kardiochirurgiczny pozostanie niewykorzystana ze stratą dla ubezpieczonych w województwie [...], którzy zamiast uzyskać specjalistyczne świadczenia "na miejscu" wyjeżdżają na specjalistyczne operacje do innych województw.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...], którą nie uwzględniono odwołania wniesionego przez "A" od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju 0403 Leczenie szpitalne, świadczenia w zakresie wszczepianie zastawek serca, wszczepianie zastawek serca – hospitalizacja do świadczenia wysokospecjalistycznego 10, wszczepianie zastawek serca – hospitalizacja do świadczenia wysokospecjalistycznego 10 z powikłaniami i chorobami współistniejącymi na terenie: 10 – [...], o kodzie postępowania [...] na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2017 r. Oferta ww. szpitala uzyskała 66,064 pkt i zajęła 2 miejsce w rankingu końcowym.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kryteriów wyboru ofert w konkursie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ) oraz zasad wyboru ofert, zwłaszcza zasady równości oferentów.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 ze zm.). Powyższa ustawa stanowi podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń oraz jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych i trybu postępowania, w tym trybu postępowania prowadzonego przed organem NFZ, wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej ma służyć realizacji przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 powołanej ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159. Przy czym umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI (art. 132 ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszystkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie tych świadczeń powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Jest to jedna z podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Prezes Funduszu – na podstawie art. 146 ust. 1 – określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ). Wyrazem realizacji zasady zapewniającej równe traktowanie świadczeniodawców jest zawarta w art. 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentów określających przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Wydawanie wzmiankowanych dokumentów, niebędących decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. II GSK 263/10), jest wynikiem kompetencji Prezesa NFZ z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością organu.

Prezes NFZ, w drodze delegacji z art. 146 ustawy podejmuje zarządzenia. Obejmują one istotne zagadnienia/elementy związane z postępowaniem prowadzonym w trybie konkursu ofert dotyczącym umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określając warunki zawierania tych umów dla poszczególnych rodzajów świadczeń. Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Mają one bowiem charakter wzorca umownego (art. 384 kodeksu cywilnego). Warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach), to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń, wymagań sprzętowych, lokalowych i kwalifikacji personelu. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie, a spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu.

Niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.), które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy. Oferty, które spełniają powyższe warunki są następnie porównywane ze sobą. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak określa art. 148 ustawy, obejmuje w szczególności:

1/ ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2/ ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu ( art. 151 ust. 1 i 5 ).

Natomiast na zasadzie art. 152 ust. 1 tej ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Według art. 154 ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania (ust. 1). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 3). Od decyzji dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4), który składa się w terminie 7 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 5). Od decyzji wydanej w drugiej instancji świadczeniobiorcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Należy podkreślić, że w myśl art. 154 ust. 6a ustawy stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6 są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia zasad postępowania. Wniesienie odwołania jest uwarunkowane istnieniem po stronie świadczeniodawcy (uczestnika postępowania konkursowego) interesu prawnego, ocenianego przez pryzmat konkretnego postępowania oraz możliwości zawarcia w jego wyniku umowy i wystąpienia w tak rozumianym interesie prawnym uszczerbku na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy wnoszący odwołanie został pozbawiony możliwości zawarcia umowy w wyniku naruszenia zasad przez podmiot prowadzący postępowanie.

Zadaniem organów NFZ prowadzących postępowanie na skutek wniesionego odwołania jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami prawa, w tym z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Ta ocena została przeprowadzona prawidłowo.

W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącego szpitala uzasadnia fakt, że ostatecznie w rankingu podmiotów biorących udział w konkursie zajął 2 miejsce, w związku z czym - wobec wyczerpania środków - nie została z nim podpisana umowa o świadczenie usług. Stwierdzenie uchybień w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym skutkujące zmianą ilości punktów przyznanych uczestnikom mogłoby zaktualizować możliwość zawarcia przez stronę skarżącą umowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z powołanych na wstępie przepisów wynika, że wniesienie odwołania przez podmiot biorący udział w postępowaniu wszczyna dwuinstancyjne postępowanie odwoławcze, w którym przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie komisji polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów Na tej podstawie, jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 576/13 - LEX nr 1481820, należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń (podobnie NSA w wyroku z 14 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1615/12 – LEX 1457667).

W omawianym postępowaniu każdy jego etap kończy się wydaniem decyzji administracyjnej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - będącego z mocy art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy organem Funduszu. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 3 i 6 ustawy organ ten - zarówno po rozpoznaniu odwołania, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydaje decyzję administracyjną. Pozwala to przyjąć, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu ma charakter administracyjny, pomimo iż komentowana ustawa w odniesieniu do omawianego postępowania nie odsyła wprost do przepisów procedury administracyjnej. W konsekwencji, rozpatrując przewidziane ustawą środki odwoławcze dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu zobligowany jest stosować reguły postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, co obejmuje respektowanie naczelnych zasad procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), poprzez podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający (art. 77 § 1 K.p.a.), odczytywanej jako obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), sprowadzającej się do dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście całokształtu stanu faktycznego sprawy. Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi ponadto znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., tj. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poza tym, obowiązek prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), której realizacja polega m.in. na zapoznaniu stron postępowania z argumentacją i przesłankami podejmowanych decyzji, by mogły zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę.

Z uwagi na to, że odwołanie, wszczynające etap postępowania administracyjnego dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i równocześnie wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów, nie można oceny zgodności z prawem odnosić jedynie do sytuacji skarżącego szpitala, ale należy oceniać prawidłowość postępowania w odniesieniu do pozostałych podmiotów biorących udział w postępowaniu. Zasada równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców może bowiem zostać naruszona zarówno wtedy, gdy nastąpiło nieuzasadnione zaniżenie punktacji uczestnika konkursu w stosunku do innych oferentów, jak i wówczas gdy jego ocena jest prawidłowa, ale nastąpiło zawyżenie oceny innego konkurującego z nim podmiotu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2015 r.).

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca zarzucała przede wszystkim, że otrzymała zbyt małą ilość punktów w stosunku do ilości punktów jakie powinna otrzymać, uzasadniając to zarówno naruszeniem w przeprowadzonym postępowaniu przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie zasady równego traktowania, a także naruszeniem przepisów postępowania.

"A" wskazywał, że "kryterium ciągłości" zdefiniowane na potrzeby postępowania konkursowego w § 1 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie pozwalało na przyznanie "0" pkt oferentowi, który w dniu złożenia oferty, tak jak strona skarżąca, w ogóle nie udziela świadczeń opieki zdrowotnej w ramach danego zakresu świadczeń. Spowodowało to utratę 15 pkt. Zdaniem strony skarżącej organ błędnie interpretuje normę art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wadliwa interpretacja powyższej normy przez organ opiera się na nadaniu nadrzędnego znaczenia treści przepisu po słowach "w szczególności". Tymczasem zwrot ten w ocenie skarżącego szpitala dotyczy tylko jednej przykładowej sytuacji. Nie uzasadnia natomiast wniosku, że ciągłość świadczeń zachodzi jedynie wówczas, gdy działania terapeutyczne z zakresu kardiochirurgii są wykonywane przez podmiot wykonujący w latach poprzednich kontrakt z tego zakresu. Tak wadliwie sformułowane kryterium niweczy zasadę równego traktowania świadczeniobiorców i narusza interes skarżącego oraz pacjentów województwa [...].

Odnosząc się do powyższego stanowiska skarżącego szpitala wskazać należy, że wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy zarządzenie Prezesa NFZ [...] (obowiązujące od 1 stycznia 2014 r.) w § 1, w zgodzie z przepisami ustawy zdefiniowało kryteria, według których dokonuje się oceny ofert : w pkt 1 kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, w pkt 2 zapewnienia kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, w pkt 3 dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej, w pkt 4 ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i w pkt 5 ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Zdefiniowana w pkt 4 ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej rozumiana jest jako organizacja udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniająca kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczająca ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów – ocenianej w szczególności poprzez:

a/ organizację świadczeń / turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy,

b/ realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Argumenty strony skarżącej, że przepisy dopuszczają wykonywanie świadczeń przez świadczeniobiorcę z udziałem podwykonawcy spełniającego warunki określone w rozporządzeniu Prezesa NFZ, a doświadczenie podwykonawcy przynależy świadczeniodawcy, nie są uzasadnione.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma to, że od 1 stycznia 2014 r. (zm. Dz. U. z 2013 r, poz. 1290) w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w art. 5 dodany został pkt 2a ,który zawiera ustawową definicję tego pojęcia. Art. 5 pkt 2a stanowi, że ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oznacza – organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Treść definicji ustawowej jest zbieżna z zacytowaną wyżej definicją "ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej" zawartą w zarządzeniu Prezesa NFZ[...]. Od 1 stycznia 2014 r. nie może już budzić wątpliwości to, że tzw. kryterium ciągłości uwzględnia to, czy oferent w dniu złożenia oferty realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, czyli innymi słowy, czy w dacie złożenia oferty udziela świadczeń medycznych na podstawie kontraktu z NFZ i to w ramach danego zakresu świadczeń, w tym wypadku w zakresie wykonywania wysokospecjalistycznych świadczeń zdrowotnych w zakresie kardiochirurgii.

Tak rozumiane kryterium ciągłości zostało zastosowane w postępowaniu, które jest przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie i w ocenie sądu zostało zastosowane prawidłowo. Szczegółowe parametry kryteriów oceny oraz waga poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej określone zostały w załączniku nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] , w którym w tabeli nr 24 (leczenie szpitalne – świadczenia wysokospecjalistyczne), gdy chodzi o spełnienie parametru "ciągłości", za który można uzyskać 5 pkt jednostkowych (waga 15) wpisano dla wszystkich zakresów świadczeń: posiadanie w 2014 r. zawartą umowę z Ministrem Zdrowia na realizację świadczeń wysokospecjalistycznych będących przedmiotem postępowania".

Na tej podstawie zostało sformułowane pytanie 1.1.1.1, które znalazło się w formularzu ofertowym i na tak określony warunek skarżący szpital udzielił odpowiedzi negatywnej, co oznacza "0" pkt, a "B" – podmiot, który wygrał otrzymał 15 pkt.

Nie jest okolicznością kwestionowaną przez stronę skarżącą, że konkurujący z nią szpital ten warunek spełniał. Nie mógł natomiast wpłynąć na przyznanie stronie skarżącej punktów za "ciągłość" fakt, że skarżący szpital, aby legitymować się określonym doświadczeniem zatrudnił w drodze konkursowej podwykonawcę, który w roku poprzednim wykonywał świadczenia wysokospecjalistyczne z zakresu wszczepiania zastawek serca. Art. 5a pkt 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że to oferent powinien realizować ustawowe kryterium ciągłości, a nie inny wskazany przez niego podmiot.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego szpitala, że równa ilość punktów powinna być przyznawana zarówno tym oferentom, którzy zamierzają realizować świadczenia samodzielnie, jak i tym, którzy zamierzają realizować je przy udziale podwykonawców. Z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zachowania zasad uczciwej konkurencji, wynikającej z art. 134 ustawy, mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby skarżący szpital gwarantował wykonywanie badań samodzielnie i tak jak inny oferent, a uzyskałoby za to mniejszą liczbę punktów. Przyjęta zatem w ustawie i zarządzeniu definicja ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej sama w sobie nie stanowi też w ocenie sądu naruszenia zasady równości, gdyż stanowi tylko jeden z wielu (nie decydujący, choć istotny) element oceny podmiotu ubiegającego się o zawarcie umowy z NFZ.

Zdaniem sądu, kryterium ciągłości w przedmiotowym postępowaniu zostało zatem opisane i zastosowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zarzuty skarżącego szpitala są w tym zakresie nieuzasadnione. Zawarty w definicji ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej zwrot "zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego" oraz zwrot "ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniodawców w ramach danego zakresu świadczeń" wyraźnie wskazuje na trwający już (będący w toku) proces leczenia pacjentów przez dotychczasowego świadczeniodawcę (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2015r., III SA/Łd 3/15). To zapewne spowodowało, że ustawodawca aby zapobiec przerwaniu tego procesu wprowadził tak rozumiane kryterium ciągłości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu projektu do ustawy wprowadzającej do art. 5 ustawy o świadczeniach pkt 2a. W tym kryterium więc nie tylko chodzi o zapewnienie ciągłości świadczenia usług medycznych na przyszłość. Nie oznacza to jednak, wbrew zarzutom skargi, że nowi świadczeniodawcy nie mają szansy na zawarcie z nimi umowy o świadczenie tychże usług ze środków publicznych. Nie jest to bowiem jedyne kryterium oceny ofert, a także nie dominujące.

Skarżący szpital wskazuje w skardze, że o kontynuacji procesu diagnostycznego i terapeutycznego można mówić jedynie w powiązaniu trzech wzajemnie wspierających się zakresów: kardiologii, kardiochirurgii i rehabilitacji kardiologicznej, bowiem kwalifikacja pacjenta do wszczepienia zastawki następuje w zakresie kardiologicznym, gdy zawodzą dostępne metody terapeutyczne, a po operacji pacjent przechodzi stosowną rehabilitację kardiologiczną. Tymczasem konkurs ofert dotyczył jedynie zakresu kardiochirurgicznego, tj. wszczepianie zastawek serca oraz hospitalizacji pacjenta do świadczenia wysokospecjalistycznego. Nie można zatem kryterium ciągłości świadczenia usług w tym zakresie interpretować jako zapewnienie ciągłości całego procesu diagnostycznego i terapeutycznego, tym bardziej że w ustawowej definicji ustawodawca kładzie akcent na proces leczenia w ramach danego zakresu świadczeń, nie zaś w ramach całego procesu leczenia danego schorzenia. Tak interpretowane kryterium ciągłości – wbrew intencjom skarżącego szpitala - tym bardziej uniemożliwiało skuteczny udział placówki w konkursie ofert, gdyż byłoby to ostrzej traktowane kryterium ciągłości. W praktyce rzadko wszak zdarza się, że placówki medyczne świadczą usługi medyczne we wszystkich zakresach leczenia danej choroby na podstawie umowy z Ministrem Zdrowia/NFZ w tym samym czasie.

Podkreślić należy, że skarżący szpital nie zauważa w swojej argumentacji tego, iż jednym z szeregu kryteriów oceny ofert było kryterium kompleksowości, zawierające swoją definicję legalną w art. 5 pkt 7a ustawy o świadczeniach oraz w § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014r., z której wynika właśnie, iż kryterium to należy rozumieć jako zapewnienie możliwości realizacji świadczeń opieki zdrowotnej obejmującą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji, tj. łącznie ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego. Należy zatem odróżnić zakres pojęcia kryterium ciągłości i kompleksowości świadczeń medycznych. Z tego względu nie sposób również podzielić zaprezentowanej w skardze wykładni kryterium ciągłości świadczeń opieki zdrowotnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego szpitala wprowadzenie tak rozumianego kryterium ciągłości punktowane maksymalnie 15 punktami nie prowadzi do naruszenia zasady równości oferentów. Zarzut ten należy rozpoznać w dwu aspektach, tj. wprowadzenia samego kryterium i jego ustawowej definicji oraz jego zastosowania w ocenie ofert konkursowych w danym konkursie. W pierwszym aspekcie podnieść należy, że ustalając normatywną treść konstytucyjnej zasady równości TK podkreśla, że równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej, istotnej cechy, uzasadniającej równe traktowanie obywateli (orzeczenie U. 9/90, publikacja w OTK z 1994 r., poz. 7). Wedle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie konstytucyjnej zasady równości podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu powinny być traktowane równo (orzeczenie z dnia 11 kwietnia 1994 r., w sprawie K 10/93). Równość oznacza jednak także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami. Wskazując na związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości m.in. w orzeczeniach K. 3/89, K. 1/90, K. 7/90, K. 1/91, K. 8/91 Trybunał Konstytucyjny dopuszcza jednakże różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji, z tym, że wszelkie zróżnicowanie w prawie jest dopuszczalne o ile jest usprawiedliwione (orzeczenie K. 6/89). Wprowadzenie kryterium ciągłości świadczeń opieki zdrowotnej znajduje usprawiedliwienie. Skoro bowiem zdrowie i życie pacjentów stanowi najwyższą wartość, chronioną w Konstytucji, to wszelkie dodatkowe kryteria, tak jak kryterium ciągłości, służące zagwarantowaniu kontynuacji procesu leczenia w danym zakresie należy uznać za mieszczące się w pojęciu usprawiedliwionej przyczyny. Przerwanie będącego w toku procesu leczenia pacjentów w związku z zaniechaniem świadczenia usług finansowanych ze środków publicznych przez dotychczasowego świadczeniodawcę bez wątpienia stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia pacjentów. Podlega ono ochronie ponad wszystko, a tym bardziej interes placówki medycznej, która poprzez lepsze spełnienie innych kryteriów ma możliwość wygrania konkursu, np. gwarantując świadczenie usług na wyższym poziomie i wyższej jakości niż konkurenci, co bez wątpienia leży również w interesie pacjentów. Nie sposób zatem dopatrzyć się kolizji interesów (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 355/15).

Nie można zaś przyjąć, a do tego zmierzają argumenty szpitala, że sam fakt zawarcia umowy z "D" o świadczeniu na rzecz skarżącego szpitala usługi podwykonawstwa stanowi wystarczającą okoliczność gwarantującą w ogóle wykonanie usług medycznych i ich wykonywania na najwyższym poziomie (wedle najwyższych standardów), jeśli nie wskazano danych personalnych lekarzy i pozostałego koniecznego do świadczenia usług personelu medycznego. Co istotne personel ten – jak wyjaśnił szpital – miałby świadczyć usługi opieki zdrowotnej na wykonane telefonicznie zlecenie. Szpital nie uwzględnił jednak znacznej odległości między Ł. a Ś., czasu koniecznego na skompletowanie zespołu medycznego i jego dojazd do Ł., jak i ewentualnym przypadków wymagających natychmiastowego działania medycznego czy konieczność świadczenia przez tenże personel usług w "D", Realizacja umowy z podwykonawcą "D" nie miała polega na "przekierowaniu" pacjentów do leczenia w "D", lecz na "użyciu" personelu medycznego do wykonania usług medycznych w placówce skarżącego szpitala.

W istocie skarżący szpital nie wykazał, że posiada jakikolwiek zidentyfikowany personel medyczny, który nie tylko, że ma doświadczenie w świadczeniu tego zakresu usług medycznych z uwagi na ich świadczenie w innej jednostce medycznej na podstawie umowy zawartej z Ministrem Zdrowia, ale że w ogóle personel taki zatrudnia. Co z kolei oznaczałoby, że gwarantuje należytą realizację usług, zwłaszcza tak wysokospecjalistycznych, do jakich należą sporne usługi. Co istotne zwrócić należy uwagę, że przy wykonywaniu takich usług ważne są kwalifikacje i doświadczenie personelu medycznego, który będzie świadczył usługi. Istotny jest fakt posiadania specjalizacji i jej stopnia, co nie pozostaje bez wpływu na ilość przyznawanych punktów w ramach maksymalnej ilości tychże punktów.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sporne kryterium stanowi jedno z wielu kryterium oceny ofert, przy tym nie dominujące, choć istotne. Jak bowiem wynika z tabeli nr 24 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia 19 listopada 2014r. z tytułu tego kryterium oferenci mogli uzyskać maksymalnie 15 pkt według wagi skalującej, przy czym z tytułu uprzedniego realizowania świadczeń na podstawie umowy z Funduszem – 5 pkt jednostkowych, podczas gdy za każde z pozostałych kryteriów (jakość-personel, jakość-sprzęt i aparatura, kompleksowość, cena) mogli uzyskać maksymalnie po 20 pkt według wagi skalującej za każde z nich. Ich maksymalna suma przewyższała zatem maksymalną ilość punktów przyznawanych za kryterium ciągłości.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana ilość faktycznie przyznanych oferentom punktów za inne kryteria, a strona skarżąca nie podnosi, iż przyznano jej za poszczególne kryteria zbyt niską ilość punktów, czy innym oferentom zbyt wysokiej ilości punktów, tj. nieadekwatną do poziomu spełnionego kryterium. Istotne znaczenie w sprawie ma także to, że skarżący szpital nie otrzymał punktów za kryterium Personel w zakresie posiadania sali operacyjnej hybrydowej z wyposażeniem wskazanym w załączniku nr 3 do zarządzenia Prezesa NFZ w sprawie zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne – świadczenia wysokospecjalistyczne – w lokalizacji. Ponadto oferent nie otrzymał punktów w ramach kryterium Personel, gdyż nie zapewnia 24 godzinnego dostępu do konsultacji specjalisty w dziedzinie transfuzjologii klinicznej. Nie ulega wątpliwości, że składając ofertę strona skarżąca odpowiedziała "nie" na pytania: 1.2.1.2 oraz 1.3.1.1., za które otrzymała 0 punktów. Dowodzi to tego, że brak punktów za kryterium ciągłości mogło być zrównoważony punktami z tytułu innych podkryteriów, a samo kryterium ciągłości nie prowadziło do dyskryminacji oferentów, co znajduje potwierdzenie również w analizie kryteriów i punktów z tabeli.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że wynik konkursu nie zapewnia równomiernego dostępu do świadczeń wszystkim świadczeniobiorcom województwa [...], a wielomilionowa inwestycja w nowo wybudowany i wyposażony oddział kardiochirurgiczny pozostanie niewykorzystana ze stratą dla ubezpieczonych w województwie [...] wskazać należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności pod kątem, czy w trakcie postępowania konkursowego nie został naruszony interes prawny uczestników konkursu, czy przestrzegane były przepisy postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Sąd administracyjny nie kontroluje natomiast NFZ co do ilości przewidywanych do zakontraktowania świadczeń, ilości łóżek szpitalnych, a więc w zakresie merytorycznych działań w sferze ochrony zdrowia obywateli. Zarzuty takie pozostają poza oceną sądu.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy. Wszelkie wymagania, informacje i dokumenty związane z postępowaniem były udostępniane na takich samych zasadach wszystkim oferentom.

Nie doszło także do naruszenia art. 148 w zw. z art. 146 ustawy. W kompetencjach Prezesa NFZ leży określenie kryteriów oceny ofert. Te kryteria określone w zarządzeniu nr [...] są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym wiążące (potwierdza to wyrok NSA z 24 lutego 2011 r sygn. II GSK 262/10 ). Kryteria oceny ofert i wymagania były jawne, nie zmieniły się w toku postępowania i były zgodne z ustawą i zarządzeniem Prezesa NFZ. Ocena wszystkich ofert przeprowadzona została według tych samych kryteriów, a ilość punktów zależała od odpowiedzi udzielonej przez podmiot. Organ wyjaśnił i uzasadnił ilość punktów uzyskanych przez poszczególnych oferentów. Porównanie otrzymanych punktów pozwala ustalić, które odpowiedzi różnicują punktację. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów Sąd na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

b.a.