Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 864/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1  par. 1a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi " Fundacji [...]" z siedzibą w L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 22 lipca 2019r. ; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz " Fundacji [...]" z siedzibą w L. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 lipca 2019 r., przesłanym drogą mailową, adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego ( dalej : Wojewoda, organ) ,Fundacja [...] z/s w L. ( dalej: wnioskodawca ,Fundacja . strona skarżąca ) zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu "Razem Bezpieczniej" w latach 2017, 2018, 2019.

Wojewoda w odpowiedzi na powyższy wniosek ,pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. zawiadomi wnioskodawcę , że wnioskowane dokumenty są dokumentami pochodzącymi od podmiotów nieobjętych zakresem stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) – dalej u.d.i.p. będącymi jedynie w posiadaniu organów do których zostały złożone. Organ wyjaśnił też, że wnioskodawcy przekazując własne projekty do dofinansowania i realizacji w ramach naboru Programu Razem Bezpieczniej nie dokonali przeniesienia praw autorskich na podmiot dokonujący wyboru w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1191 ze zm.). Wskazano, że art. 16 ust. 5 tej ustawy stanowi, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, autorskie prawa osobiste chronią nieograniczoną w czasie i niepodlegającą zrzeczeniu się lub zbyciu więź twórcy z utworem, a w szczególności prawo do nadzoru nad sposobem korzystania z utworu. Powołano również art. 17 wyżej wymienionej ustawy, który mówi, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, twórcy przysługuje wyłączne prawo o korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Jak stwierdził dalej organ , udostępnienie wnioskowanych informacji, może spowodować, że autorzy projektów faktycznie mogą utracić prawo do nadzoru nad sposobem korzystania z utworu, jak również utracić wyłączność prawa do korzystania z utworu i rozporządzenia nim na wszystkich polach eksploatacji jak również mogą zostać pozbawieni wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Dodał jednocześnie, że dostęp do wniosków wnioskodawca może uzyskać zwracając się bezpośrednio do autorów zgłoszonych projektów.

W załączeniu do powyższego pisma organ dołączył pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 stycznia 2019 r. kierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia 29 maja 2018 r. kierowane do Sekretarza Stanu MSWiA, z dnia 24 lutego 2017 r. kierowane do Dyrektora Departamentu Komunikacji Społecznej MSWiA, w których informowano o przekazaniu najlepiej ocenianych projektów zgłoszonych do konkursu w ramach "Programu ograniczenia przestępczości i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej im. [...], z lat 2016-2019." Dołączono także listę wniosków (projektów) dofinansowanych w ramach programu "Razem Bezpieczniej" za 2017, 2018 i 2019 rok, ze wskazaniem nazwy projektu i wnioskodawcy. Dołączono również listę wniosków rekomendowanych do dofinansowania z województwa dolnośląskiego w ramach programu "Razem Bezpieczniej" za rok 2017, 2018, 2019, na liście tej wskazano nazwę projektu, jego wnioskodawcę, wartość projektu, kwotę dotacji, wkład własny.

Pismem z dnia 16 marca 2020r. Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie udostępniania informacji publicznej na wniosek z dnia 22 lipca 2019 r. , domagając się :

1/ stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności,

2/zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 22 lipca 2019 r.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a w zw. art. 6 ust. 2 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym zwłaszcza treść i postać dokumentów urzędowych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że treść wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu Razem Bezpieczniej nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy wnioski te stanowią informację publiczną, a wnioski skierowane przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią dokumenty urzędowe,

- art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zobowiązane do udostępnienia informacji są te podmioty, będące w posiadaniu takich informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na wskazaniu wnioskodawców jako podmioty właściwe do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy Wojewoda, jako adresat, jest w posiadaniu żądanych informacji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono , że Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną , co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne. Według strony skarżącej , nie ma znaczenia kwestia przeniesienia na rzecz urzędu praw autorskich przez wnioskodawców. Prawa autorskie są kwestią irrelewantną dla ustalenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł , że odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie, bowiem nastąpiło to w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r. Ponadto organ nie naruszył art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w zakresie wskazującym, że zobowiązane do udostępnienia informacji są te podmioty, będące w posiadaniu takich informacji, a Wojewoda jako adresat, jest w posiadaniu żądanych informacji. W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z założeniami uchwały nr 6 Rady Ministrów, z dnia 9 stycznia 2018 r., w sprawie "Programu ograniczenia przestępczości i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej im. W. S. na lata 2018-2020 (MP z 2018 r. poz. 167)" oraz uchwały z dnia 8 marca 2016 r. w sprawie "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem Bezpieczniej im. [...] na lata 2016 i 2017" (MP z 2016 poz. 293) decyzje o wyborze wniosków, które otrzymują dofinansowanie w ramach Programu podejmuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie rekomendacji przedstawionych przez Międzyresortowy Zespół ds. Programu. Ocena ta odbywa się spośród wniosków przekazanych do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przez poszczególnych wojewodów, którzy przy pomocy wojewódzkich zespołów ds. programu dokonują wstępnej selekcji wniosków i najlepiej ocenione z nich przekazują na etap centralny konkursu.

Wojewoda corocznie informował o ogłoszonym naborze wniosków do Programu oraz o zasadach składnia projektów. Najlepiej ocenione projekty na etapie wojewódzkim, zgodnie z narzuconymi przez Międzyresortowy Zespół ds. Programu limitami ilościowymi, były corocznie przekazywane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Według organu , załączone dokumenty do pisma z dnia 2 sierpnia 2019 r. potwierdzają powyższe wyjaśnienia. Wskazano , że ponieważ wnioski te składane były przez wnioskodawców w jednym egzemplarzu, w takiej samej ilości egzemplarzy zostały przekazane przez Wojewodę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wobec tego organ nie jest i nie był w dacie złożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej w posiadaniu wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu "Razem Bezpieczniej" w latach 2017-2019, ponieważ zostały one wcześniej zgodnie z ustaloną procedurą obowiązującą w tym programie przekazane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – w takiej ilości egzemplarzy w jakich zostały złożone. W związku w tym Wojewoda nie będąc w posiadaniu żądanych informacji nie ma możliwości zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 maja 2020r. sygn. akt IV SAB/Wr 170/20 oddalił skargę w całości z tym uzasadnieniem ,że organ uwiarygodnił twierdzenie o nieposiadaniu wnioskowanych informacji. Według Sądu , organ przedstawił procedurę wyłaniania wniosków do dofinansowania w ramach wskazanego projektu , stwierdzając , że wnioski są składane w jednym egzemplarzu, a te są przesyłane do ostatecznej oceny przez właściwą komisję w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji .zgodnie z przepisami wymienionej uchwały Nr 23 Rady Ministrów z dnia 8 marca 2016 r. i uchwały Nr 6 Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 2018 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w powyższych okolicznościach nie dokonywał analizy, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Wymagałoby to analizy składanych wniosków, których organ nie posiada.

Strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku , podnosząc m.in. zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest podmiot będący w jej posiadaniu, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ uprawdopodobnił twierdzenie o nieposiadaniu żądanej informacji, podczas gdy:

-wskazane przez organ argumenty nie uprawdopodobniały w istocie nieposiadania informacji publicznej, tylko pozornie przekazywały argumenty na rzecz przyjętego stanowiska,

- istnieje szereg argumentów, poddających w wątpliwość twierdzenie organu o nieposiadaniu żądanej informacji.

Dodatkowo skarżąca Fundacja wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: 1/ wydruku pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 stycznia 2019 r. ([...]), 2/ wydruku Instrukcji do wypełnienia formularza wniosku o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem bezpieczniej im. [...]" na lata 2018-2020,na okoliczność istnienia uzasadnionych i poważnych wątpliwości co do przedstawionego przez organ twierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji.

Według Fundacji wskazany dowód ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia kluczowej dla sprawy okoliczności, dotyczącej twierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w piśmie z 2 sierpnia 2019 r. organ nie wskazał, że nie posiada żądanych informacji ani tym bardziej takiego stanu rzeczy nie uprawdopodobniał. Argumenty o nieposiadaniu przez organ informacji pojawiły się dopiero w odpowiedzi na skargę. Tymczasem ocenę bezczynności Sąd dokonuje na dzień wniesienia skargi, zaś ujawnienie w trakcie sprawy sądowoadministracyjnej okoliczności, że organ nie jest w posiadaniu informacji może wpłynąć jedynie na brak uwzględnienia wniosku o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Nadto w ocenie skarżącej istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy w istocie organ nie posiadał żądanych informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2021r. sygn. III OSK 3463/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu

W motywach powyższego rozstrzygnięcia Sąd II instancji stwierdził ,że o " ile okoliczność, że Wojewoda Dolnośląski jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej była bezsporna w sprawie, o tyle poza zakresem oceny Sądu pierwszej instancji pozostawało ustalenie, czy żądane informacje w ogóle stanowią informację publiczną.(...). Tymczasem okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 4 ust. 3 ww. ustawy, bowiem wynika z niego wprost, że ma on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej.

Po drugie, jak zauważył NSA , organ na etapie udzielania odpowiedzi na wniosek nie podnosił, że nie jest w posiadaniu tych wniosków, ale wskazywał na ochronę praw autorskich twórców projektów, odsyłając wnioskodawcę do tychże twórców. "Kwestia braku posiadania, jak słusznie eksponuje się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, pojawiła się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i została podniesiona w odpowiedzi na skargę. Okoliczność tę zupełnie zignorował Sąd pierwszej instancji, nadmiernie uproszczając stan faktyczny sprawy, który w jego ocenie sprowadzał się jedynie do złożenia wiarygodnego oświadczenia organu, że nie posiada on żądanych informacji, które przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tymczasem gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien to wyraźnie wyartykułować w piśmie do wnioskodawcy i przedstawić argumentację na potwierdzenie tej okoliczności".

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i. NSA stwierdził , że na obecnym etapie postępowania ocena, czy organ uprawdopodobnił twierdzenie o nieposiadaniu żądanej informacji pozostaje przedwczesna. W pierwszej kolejności bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu był zobowiązany do ustalenia, czy stanowią one informację publiczną, a dopiero potem oceny, czy nie pozostawały one w posiadaniu organu. Wskazał ,że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji rozważy również zasadność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.) z pism przedłożonych do skargi kasacyjnej, na okoliczność braku posiadania przez organ żądanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. 2022r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Na wstępie rozważań należy zauważyć , że NSA wyrokiem z dnia 6 października 2021r. sygn. III OSK 3463/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu . Powyższe oznacza, że skarga odnosząca się do bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej wymienionej w przedmiotowym wniosku podlegała ponownej ocenie Sądu I instancji.

Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest zatem prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz.U z 2019 r. poz.1429) dalej: u.d.i.p. .Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust.1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Co do zasady , termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji.

Wymaga też podkreślenia ,że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce.

W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że adresat wniosku, czyli Wojewoda Dolnośląski należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych , o których mowa w art.4 ust.1pkt 1 u.d.i.p.

Przechodząc kolejno do oceny zasadności wywiedzionej skargi należy przypomnieć, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej , poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie powyższego, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, CBOSA). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w u.d.i.p.

Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że informacje , których on dotyczy niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. ) . W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd , wedle którego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej . Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmioty te używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (zob. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 343/15; z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 469/15 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Jak wynika z dołączonego do pisma organu z dnia 2 sierpnia 2019 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek strony skarżącej, załącznika do tegoż pisma , beneficjentami (podmiotami, które otrzymały dofinansowanie) w ramach programu "Razem bezpieczniej" w latach 2017-2019 były wyłącznie gminy ( jednostki samorządu terytorialnego) , czyli podmioty publiczne, a zatem żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczyło wyłącznie wniosków złożonych przez te podmioty publiczne.

W tym miejscu przywołać należy ustawową definicję dokumentu urzędowego zwartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p , zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W myśl art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest m. in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że wnioski o dofinansowanie są oświadczeniami woli i wiedzy skierowanymi do innego podmiotu, to jest instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej, która ogłasza dany konkurs. Jeżeli zatem podmiotami aplikującymi o dofinansowanie są jednostki samorządu terytorialnego, to wnioski te zostały podpisane w imieniu tej jednostki przez jej pracownika, który jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. Tym samym takie wnioski będą miały walor dokumentu urzędowego.

Wobec tego w ślad za wyrokiem NSA z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2388/17 powtórzyć należy, że za informację publiczną należy uznać wnioski pochodzące od jednostki samorządu terytorialnego (...) złożone w celu uzyskania dofinansowania, bez względu na sposób ich rozpoznania. W każdym wypadku chodzi bowiem o dokument wytworzony przez organ władzy publicznej (jednostkę organizacyjną tego organu lub osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego) w toku jego działalności . Wnioski, które otrzymał dofinansowanie są dokumentami służącymi bezpośrednio realizacji zadań publicznych związanych z dofinansowaniem , a więc z wydatkowaniem środków publicznych. A zatem informacja o treści takiego wniosku , pozytywnie rozpatrzonego ma charakter publiczny , a jej udostępnianie czy też ewentualna odmowa podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższe stanowisko. Podobny pogląd na tle analogicznego stanu faktycznego zaprezentowano w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/19; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 84/19 ; w Opolu z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Op 30/20;w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt IISAB /Ł46/20;w Lublinie z dnia 20 maja 2020r. sygn.. akt II SAB/Lu 43/20;w Rzeszowie z dnia 19 maja 2020 sygn. akt II SAB/Rz17/20 dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl/).

Wobec tego odnosząc się do argumentacji organu, wskazać należy że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1231) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego m.in. urzędowe dokumenty, a za takowe należało uznać – w świetle wyżej powiedzianego – wnioski o dofinansowanie pochodzące od jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje zagadnień wynikających z faktu objęcia materiałów wykorzystywanych przez organy administracji publicznej ochroną przewidzianą w prawie autorskim. Relacja zachodząca między kategoriami utworu w rozumieniu art. 1 prawa autorskiego i informacji publicznej stała się w praktyce administracji publicznej przedmiotem licznych kontrowersji o istotnym znaczeniu dla praw i wolności obywatelskich. (T.Koellner "Prawo autorskie a dostęp do informacji publicznej", Kwartalnik Prawa Prywatnego, Rok XXI:2012, z.3, str. 746). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym aprobowany jest pogląd , wedle którego określony wytwór intelektualny może posiadać status informacji publicznej niezależnie od zasadności jego kwalifikacji jako utworu w rozumieniu prawa autorskiego. Między omawianymi pojęciami nie zachodzi stosunek wykluczania, lecz krzyżowania się. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu ( zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08) .

Z powyższego wynika, że nie chodzi o rozporządzanie prawami autorskimi, ale o dostęp do treści informacji publicznej zawartej w dokumentach, którymi posłużył się organ przy wykonywaniu zadań publicznych. Wobec tego ustalenie przez organ, że na gruncie rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z ochroną praw autorskich wiązać się może np. z koniecznością ustalenia odrębnych zasad dostępu do żądanej informacji w kontekście jej ponownego co nie zmienia jednak charakteru żądanej informacji, która jest informacją publiczną i nie zwalnia organu od obowiązku rozpatrzenia wniosku. Nawet, gdyby organ powołał się na okoliczność obejmowania ochroną praw autorskich żądanej informacji, to nie zmienia to jej charakteru, która - jak wykazano wyżej - stanowi informację publiczną. Informacja może mieć charakter publiczny, ale nie podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, czy prawo do prywatności ( zob. wyrok WSA w Lublinie z 20 czerwca 2020r. II SAB/Lu 43/20 ) .

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem ,że stosowny wniosek strona skarżąca złożyła . Jak wynika z materiału aktowego przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 22 lipca 2019r. , zaś adresat wniosku Wojewoda Dolnośląski na ten wniosek zareagował pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r., udzielając wnioskodawcom odpowiedzi. Analiza treści powyższego pisma organu z dnia 2 sierpnia 2019 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie, bowiem przyjęty przez organ tryb procedowania w odniesieniu do żądań objętych przedmiotowym wnioskiem ocenić należy jako nieprawidłowy. Analiza materiału aktowego dowodzi, że organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział w sposób prawidłowy na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a pismo z dnia 2 sierpnia 2019 r. nie stanowi pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na rzeczywistą treść żądania strony skarżącej, a zatem pozostaje bezczynny wobec wniosku skarżącej z dnia 22 lipca 2019 r.

W tym zakresie wskazać należy ,że publiczny charakter żądanych przez Fundację informacji oraz fakt, iż jej wniosek został skierowany do organu władzy publicznej, determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej . Obowiązkiem Wojewody było zatem udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przypomnieć przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15, LEX nr 2348923).

Oceny tej nie zmienia podniesiona dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczność nieposiadania przez organ wnioskowanej informacji. Jak wynika z jednego z dołączonych do skargi kasacyjnej załączników,( a które to jak przyznał pełnomocnik organu , zostały mu również doręczone wraz ze skargą kasacyjną ) , a to wydruku Instrukcji do wypełnienia formularza wniosku o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem bezpieczniej im. [...]" na lata 2018-2020" beneficjent zobowiązany jest przedłożyć właściwemu Wojewodzie wymaganą liczbę egzemplarzy papierowej wersji wniosku o dofinansowanie i tożsamą wersję elektroniczną wraz z dodatkowymi załącznika , które beneficjent uznaje za istotne.

W świetle powyższego twierdzenie organu o nie posiadaniu objętych wnioskiem informacji wymagałoby stosownego uwiarygodnienia lub wykazania obiektywnych powodów dla których nie jest w ich posiadaniu. Jeżeli żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku , powinien on pismem zawiadomić o tym podmiot informacyjnie zainteresowany, Przy czym powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno jednocześnie zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia . Samo twierdzenie, że adresat wniosku nie posiada informacji nie zwalnia od zarzutu bezczynności .Wspomniane pismo jest traktowane jako czynność materialno-techniczna , na którą przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego.

Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności.

Z tych względów należy stwierdzić, że organ jako podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej ,bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt III wyroku zobowiązał Wojewodę do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi.

Jednocześnie - w ocenie Sądu - stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącej Fundacji nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała .Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ( pkt IV sentencji wyroku).

Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwróciła się Fundacja, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.