Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 460/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77  par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 roku sprawy ze skargi W. P. i U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego M. W. w Ł. przy ulicy [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu M. W. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. działając w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz Uchwały Rady Miasta P. Nr XLI/710/05 z dnia 5 października 2005r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 maja 2005r. ustalił warunki zabudowy dla firmy PPHU Z. W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego wraz z zapleczem parkingowym oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A. 22A (Nr Działek 168/1, 167/3 i części działek 167/1 obręb 23).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. K. i W. P. współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ul. B. 54, graniczącej z terenem inwestycji. Podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, jakie zaplecze parkingowe ma być budowane,, nie wskazuje jego dokładnego umiejscowienia i ile miejsc parkingowych przewiduje inwestor. Podniesiono w odwołaniu również zarzut, iż decyzja nie wskazuje również gdzie będzie przebiegał wewnętrzny układ komunikacyjny, gdzie umiejscowiony będzie śmietnik na odpady, gdzie zlokalizowane będą niezbędne urządzenia towarzyszące. Odwołujące się wskazały, iż nie został też określony charakter usług w projektowanym budynku, a organ nie zwrócił też uwagi na charakter zabudowy na działkach sąsiednich, gdzie znajduje się niska zabudowa. Odwołujące wyraziły jednocześnie obawy o stan ich budynku podczas prowadzenia prac budowlanych w tak bliskim sąsiedztwie oraz wskazały na uciążliwości związane z charakterem okolicznych obiektów, które zostaną spotęgowane przez planowaną wysoką zabudowę, co negatywnie wpłynie na spokojne zamieszkiwanie i prywatność. Stanowi powyższe według odwołujących rażące naruszenie prawa i ich interesów. Ponadto wskazano w odwołaniu, że decyzję podjęto nie czekając na upływ terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych, a przed podjęciem decyzji przez organ pierwszej instancji nie zawiadomiono stron o zakończonym postępowaniu, przez co nie mogły czynnie w nim uczestniczyć.

Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. w części dotyczącej wysokości projektowanego budynku i ustaliło w tym zakresie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (z uwzględnieniem wysokości attyki frontowej) nie większą niż 15,75 m od poziomu terenu. W pozostałym zakresie "nie zmieniono decyzji organu pierwszej instancji".

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż na wniosek firmy P.P.H.U. Z. W. z siedzibą w P. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowo–handlowo–mieszkalnego wraz z zapleczem parkingowym oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą techniczną.

Organ wskazał, iż decyzja ta zapadła na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i uzyskała wymagane uzgodnienia innych organów. W załączniku graficznym do decyzji organ określił nieprzekraczalną linię zabudowy od strony dróg i wskazał linie rozgraniczające teren inwestycji opisując go literami A, B, C, D, a w treści załącznika nr 1 do decyzji określił cechy planowanej zabudowy. Ponadto organ wskazał, iż projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, co spełnia warunek zawarty w przepisie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., powołując się na treść art. 59 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, iż w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile spełnione zostaną łącznie przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, w uzgodnieniu z innymi organami wskazanymi w tej ustawie i przepisach odrębnych. Wyjaśniono, iż powyższe oznacza, że właściciela terenu w sposobie jego zagospodarowania mogą ograniczać jedynie przepisy prawa, które wobec braku miejscowego planu zagospodarowania, przewidują warunki dla podjęcia rozstrzygnięcia o możliwości zagospodarowania terenu i powstania nowej zabudowy. Stwierdzono, iż w procesie tym należy odróżnić kwestie wynikające z norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od zagadnień normowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O zgodności obiektu z tymi normami rozstrzyga zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej wydający pozwolenie budowlane i zatwierdzający projekt techniczno – budowlany w oddzielnym postępowaniu, toczonym z udziałem zainteresowanych stron. Dalej podniesiono, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza, że zamierzenie nią objęte będzie realizowane. Nie rodzi ona praw do terenu i nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a także do podejmowania działań prowadzących do naruszenia interesu prawnego innych osób. Decyzja w tym względzie wskazuje jedynie, że inwestycja może być realizowana na określonym terenie. Ustalony decyzją o warunkach zabudowy przedmiot inwestycji, podlega zatem dalszym szczegółowym ustaleniom na podstawie wspomnianych wcześniej przepisów prawa budowlanego w odrębnym postępowaniu, na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie budowlane i zatwierdzenie projektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego kwestią sporną w sprawie jest wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią (spokojne zamieszkiwanie, stan budynku) co jest źródłem zastrzeżeń. Zważono, iż kwestie te nie są objęte przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą one do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisy Kodeksu cywilnego. Organ wskazał, iż kwestie przedstawione w dowołaniu będą wyjaśnione na następnym etapie procesu inwestycyjnego przez właściwy organ wydający pozwolenie budowlane i zatwierdzający projekt techniczno – budowlany.

Odnosząc się do wysokości obiektu organ odwoławczy wskazał, iż zweryfikowano ustalenia organu pierwszej instancji w powyższym zakresie w myśl przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W dniu 17 marca 2007 r. U. K. i W. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

Wyrokiem z dnia 26 września 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 456/08 uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia Sąd zawarł uwagi krytyczne odnoszące się do sposobu przeprowadzonej analizy architektonicznej. Sąd wskazał na wybiórcze stosowanie przez organy administracji tylko niektórych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu. Przepisy omawianego rozporządzenia odnoszące się do kryterium wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazują, iż wysokość tą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W tym zakresie również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy architektonicznej (§ 7 ust. 4 omawianego rozporządzenia). Analiza architektoniczna natomiast w odniesieniu do tegoż parametru, dokonana w postępowaniu przez organ pierwszej instancji w ogóle nie zawiera określenia wysokości budynków znajdujących się w obszarze objętym analizą. Dodatkowo Sąd wskazał, iż w zakresie tego kryterium istnieje zupełny brak materiału dowodowego, na podstawie którego wniosek organu można byłoby zweryfikować. Podobnie Sąd ocenił brak ustaleń wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w obszarze objętym analizą. W ocenie Sądu taki sposób ustalania przez organ administracji publicznej elementów wydanego rozstrzygnięcia urąga przepisom postępowania tyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a..

Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości projektowanego budynku oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek i ustaliło w tym zakresie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (uwzględniając wysokość attyki frontowej) jak w budynku sąsiednim na działkach nr 166/2, 167/4 i 4/16 wynoszącą 15,75 m od poziomu terenu, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynoszący 44%, w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja nie uległa zmianie.

Uzasadniając organ podkreślił, iż związany jest ocena prawną wyrażoną w wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 września 2007r. w sprawie II SA/Łd 456/07. Wobec wskazań Sądu organowi I instancji zostało zlecone uzupełnienie analizy architektoniczno-urbanistycznej w zakresie wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Następnie organ podał, iż w myśl §7 ust. 1-3 w/w rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym wysokość tą mierzy się do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Organ wyjaśnił dalej, iż przy ustalaniu wysokości uwzględniane były tereny przeznaczone na funkcje usługowe a więc obiekty usługowe znajdujące się w obrębie terenu analizowanego. Wysokość obiektu z uwzględnieniem attyki ustalona została na 15,75m jako przedłużenie linii wysokości budynku usytuowanego na nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr 168/2, 167/4 i 4/16, takie ustalenie znajduje uzasadnienie w §7 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Z kolei zgodnie z §5 w/w rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Z materiału sprawy natomiast wynika, iż istniejącej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej położonej po zachodniej stronie ul. A. nie można uwzględnić przy określaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do nieruchomości, na której ta zabudowa jest usytuowana, ponieważ zabudowa ta oraz działki, na których jest usytuowana w zagospodarowaniu przestrzennym stanowią wraz z sąsiednimi działkami jednolity zwarty obszar terenu osiedla mieszkalnego. Z uwagi na powyższe do analizy przyjęto jedynie zabudowę położona po wschodniej stronie ul. A. tj. zabudowę stacji S. na działkach 151/19, 151/13, 151/11 (wskaźnik zabudowy 11,67%), budynku sąsiedniego usługowo-mieszkalnego na działkach 168/2, 167/4, 4/16 (wskaźnik zabudowy 55,35%), oraz będącego w budowie budynku hotelowego na działkach 167/5, 168/3, 169/1,4/12,4/17, 388 obręb 23 (wskaźnik zabudowy 62,83%). Średni wskaźnik zabudowy ustalono wobec powyższego na 43,28%. Organ przypomniał, iż w decyzji I instancji określono maksymalną powierzchnię zabudowy zbieżnie z wnioskiem, że nie może być większa niż 300m² co stanowi około 44% powierzchni w stosunku do powierzchni terenu. Organ odwoławczy uwzględniając powyższe oraz wszystkie ustalone wskaźniki stwierdził, iż wskaźnik zabudowy należało ustalić na 44%, a przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Uzasadniając spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa (co było przedmiotem zarzutu Sądu) organ podał, iż budynki usługowe znajdujące się w analizowanym obszarze stanowią wraz z projektowaną zabudową czytelną kompozycję architektoniczną i przestrzenną zamykającą kwartał ograniczony ulicami A., B. i N., co uzasadnia ustalenie cech nowej zabudowy w sposób opisany decyzją.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła U. K. i W. P., wnosząc o jej uchylenie. Wskazały, iż zmieniono jedynie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, nie zmieniono natomiast górnej krawędzi elewacji frontowej. Skarżące zarzuciły, iż po otrzymaniu przez organ odwoławczy analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z dodatkowym materiałem sprawy, czym naruszono art. 10 Kpa. Dodały nadto, iż organy nie uwzględniły wytycznych Sądu przy obliczaniu wysokości górnej krawędzi elewacji w sposób nieobiektywny uwzględniono tylko niektóre elementy kształtujące zabudowę i zagospodarowanie terenu. Przyjęto wysokość górnej krawędzi tylko na podstawie wysokości elewacji istniejącego już na sąsiedniej działce nowo powstałego budynku usługowo-mieszkalnego (tego smagło inwestora), nie uwzględniono wysokości domu skarżących który jest dużo niższy i wysokości stacji paliw S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powtórzyło uzasadnienie zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego wraz z zapleczem parkingowym oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym i niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A. 22A (Nr Działek 168/1, 167/3 i części działek 167/1 obręb 23). prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm).

Zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5)

W niniejszej sprawie analizie podlegało występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dotyczących konieczności ustalenia, w pierwszym rzędzie czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym celu został wytyczony w postępowaniu przed organem I instancji obszar analizowany, odpowiadający trzykrotnej szerokości działki inwestora – jako obszar minimalny.

Ustalenia poczynione w zakresie toczącego się postępowania administracyjnego na gruncie przepisów omawianej ustawy były już w pełnym zakresie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w uzasadnieniu do swego wyroku z dnia 26 września 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 456/08 uchylającym decyzję organu II instancji zakwestionował wybiórcze stosowanie przez organy administracji tylko niektórych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) odnoszące się do kryterium wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazują, iż wysokość tą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym(§ 7 ust. 1,2,3 omawianego rozporządzenia). W tym zakresie również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy architektonicznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

Wykonana uzupełniająca analiza architektoniczna w odniesieniu do tegoż parametru, dokonana w postępowaniu przez organ pierwszej instancji na zlecenie organu odwoławczego ponownie nie zawiera określenia wysokości budynków znajdujących się w obszarze objętym analizą. Organ administracji myli obszar analizowany z budynkami sąsiednimi znajdującymi się na działkach nr nr 168/2, 167/4 i 4/16 jedynie z jednej północno zachodniej strony planowanej inwestycji, nadto są to budynki inwestora. Przepis § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia pozwala na określenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ust. 3 omawianego przepisu ustawodawca wskazuje, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca w obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż pociągnięcie linii prostej z najwyższego punktu budynku znajdującego się na działkach nr 168/2, 167/4 i 4/16 jedynie z jednej północno zachodniej strony, bez połączenia tej linii z wysokością obiektów na działkach sąsiednich nie pozwala na ustalenie czy dla określenia tego parametru nie mamy do czynienia z uskokiem linii zabudowy, o czym traktują omawiane przepisy i wskazują skarżący w swej skardze. Powyższe może wskazywać na zupełnie inne określenie wysokości planowanej zabudowy, co będzie możliwe do ustalenia jedynie po sporządzeniu prawidłowej zgodnej z przepisami prawa analizy architektonicznej w tym zakresie. Również organ nie uzasadnił w żadnej mierze ewentualnego zastosowania § 7 ust. 4 omawianego rozporządzenia dopuszczającego możliwość wyznaczenie innej wysokości,

Podobnie Sąd ocenia brak odpowiednich ustaleń wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w obszarze objętym analizą. Uzupełniona analiza architektoniczna w tym zakresie wskazuje na to, iż dla nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym analizą procentowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu kształtuje się w przedziale od 11 do 55%, średnio 33%.. W takiej sytuacji zupełnie nieprzekonywująco brzmią wywody analizy i zapis decyzji o warunkach zabudowy ustalający wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie do 44%. Przepis par. 5 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalna jest możliwość wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy architektonicznej.

W kwestionowanej decyzji organ odwoławczy nie wykazał aby analiza w tym zakresie dotyczyła średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i jakie to elementy analizy architektonicznej zdecydowały o potrzebie odejścia od wskazanego w par. 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia zasadniczego kryterium ustalającego wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Analiza przyjmuje wybiórczo pewne rejony obszaru analizowanego inne natomiast pomija.

W ocenie Sądu taki sposób ustalania przez organ administracji publicznej elementów wydanego rozstrzygnięcia uchybia przepisom postępowania tyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a..

Jednocześnie z uwagi na treść przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszym stanie faktycznym i prawnym obowiązany był uwzględnić treść i motywy rozstrzygnięcia wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 września 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 456/08. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie Sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania mogą odnosić się zarówno do samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego – pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 1999r., sygnatura akt IV SA 1177/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47301. Rozstrzygając złożoną skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005r., sygn.akt VII SA/Wa 401/05, publ. System Informacji prawnej LEX, Lex nr 191319). Dla potrzeb niniejszego postępowania wyjaśnić również trzeba, iż zwrot normatywny użyty w powołanym art. 153 p.p.s.a. "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Zatem kiedy mowa o "sprawie" chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu lub podmiotów oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999r., sygn.akt II SA 1926/98, System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 46258). Stanowisko w powyższym zakresie podziela zarówno wykształcona na tym tle doktryna jak i orzecznictwo, wywodzić należy z tych źródeł, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jeżeli ocena prawna nie zostanie uchylona i nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny oraz stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 16 października 1997r., sygn.akt I SA/Po 263/97, Lex Nr 30884; wyrok NSA z 8 grudnia 2000r., sygn.akt IV SA 2295/98, Lex Nr 53401; wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 26 czerwca 2000r., sygn.,akt I SA/Ka 2408/98, Lex Nr 44392). Związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający wątpliwość prawną w tej sprawie. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem wyjaśniania w tej samej sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999r., sygn.akt OPAS 4/99, publ. ONSA 1999/4/118). Związanie oceną prawną oznacza z kolei, iż sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA z dnia 10 listopada 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1597/06, Lex Nr 320090; wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, Lex Nr 304131).

Jedynie dla porządku należy odnotować, iż zarzut naruszenia art. 10 Kpa jest nieuzasadniony, gdyż strony były wzywane do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i do ewentualnego składania wniosków i żądań, to okoliczność powyższa i tek nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż stwierdzone naruszenia prawa pomimo tego, iż dotyczą jednie określonych jej elementów, to jednak mają istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia i deprecjonują je w całości. .

O kosztach pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu orzeczona na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalona została mając na względzie rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego (par. 2 pkt 1 i 2, w związku z par. 14 ust. 2 pkt 1 "c" wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku.

a.ł.