Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 486/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 4b ust. 1i ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skarg Gmin: Dąbrowa, Dobrzeń Wielki, Komprachcice, Prószków oraz Powiatu Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 marca 2016 r. Nr XXIV/416/16 w przedmiocie wyrażenia opinii oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta postanawia odrzucić skargi.


UZASADNIENIE

Gmina Dąbrowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miasta Opola Nr XXIV/416/16 z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Miasta Opola oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic, żądając stwierdzenia nieważności ww. uchwały, ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Sąd, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały - stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 3. Nadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r. poz. 446, określanej jako u.s.g.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 lipca 2016 r., poprzez podjęcie decyzji o wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic, pomimo braku uprzedniego ustalenia treści wniosku, a finalnie także braku jego znajomości, co doprowadziło do faktycznego delegowania kompetencji do przygotowania i złożenia wniosku przez Radę Miasta Opola na Prezydenta Miasta Opola, podczas gdy organem wyłącznie uprawnionym do występowania z wnioskiem o zmianę granic jest Rada Miasta Opola;

2) § 25 ust. 2 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 marca 2012 r., Nr XXIV/373/12, w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Opola (określanej dalej jako Statut Miasta Opola) w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 310), określanego dalej jako "rozporządzenie", poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, które nie zawiera w szczególności przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych podjęcia uchwały, nie odnosząc się jednocześnie do kluczowych zagadnień, istotnych z perspektywy regulacji § 2 ust. 1 rozporządzenia oraz pomijając dokumenty wskazane w § 2 ust. 2 rozporządzenia;

3) § 25 ust. 1 pkt 2 Statutu Miasta Opola w związku z art. 3 ust. 2 i art. 3b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.p.", poprzez nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały przez organ stanowiący samorządu powiatowego, podczas gdy Rada Miasta Opola powinna działać i podejmować swoje uchwały tylko i wyłącznie na podstawie przepisów u.s.g.

Uzasadniając skargę wskazano, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Opola pozytywnie zaopiniowała zmianę granic Opola, polegającą na włączeniu do jego terytorium:

- z gminy Dąbrowa: części sołectwa Karczów, sołectwa Sławice i Wrzoski ,

- z gminy Dobrzeń Wielki: sołectwa Borki, Krzanowice, Czarnowąsy i Świerkle, części sołectwa: Brzezie i Dobrzeń Mały,

- z gminy Komprachcice: sołectw Chmielowice i Żerkowice,

- z gminy Prószków: sołectwa Winów,

- z gminy Turawa: części sołectwa Zawada.

Jak wynika z treści § 1 uchwały, przesłanką decydującą o pozytywnej opinii Rady Miasta były konsultacje przeprowadzone z mieszkańcami Opola. W § 2 uchwały przyjęto, że postanawia się wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody Opolskiego, z wnioskiem o zmianę granic miasta na prawach powiatu - Opola, o której mowa w § 1. W § 3 uchwały Rada Miasta Opola powierzyła jej wykonanie Prezydentowi Miasta Opola, zaś zgodnie z § 4 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia.

W motywach uzasadnienia skargi podniesiono, że zmiany granic dokonano na wniosek zainteresowanej gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednakże do dnia wniesienia skargi nie sporządzono oraz nie złożono w sposób prawidłowy i zgodny z prawem, wniosku o dokonanie zmiany granic gmin, o których mowa w uchwale Rady Miasta Opola z dnia 24 marca 2016 r., albowiem wniosek ten został sporządzony, podpisany i złożony do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody Opolskiego, przez Prezydenta Miasta Opola i do chwili obecnej ani nie stanowił elementu uchwały Rady Miasta Opola bezpośrednio zawartego w jednostkach redakcyjnych takiej uchwały, ani też nie został dołączony jako załącznik do jakiejkolwiek innej uchwały Rady Miasta Opola. Oznacza to, że Rada Miasta Opola nie podjęła do chwili wniesienia skargi uchwały, w której objęłaby swoją wiedzą (świadomością) oraz wolą wszystkie te elementy oraz dokumenty wniosku o zmianę granic gmin, które są wymagane przez przepisy art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz przez przepisy § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2001 r.. Powyższe w ocenie skarżącej, doprowadziło do naruszenie wyłącznej właściwości (kompetencji) Rady Miasta Opola, wynikającej z przepisów art. 4 ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 4b ust. 3 u.s.g. W skardze zauważono, że rada gminy może powierzyć organowi wykonawczemu gminy dokonanie pewnych działań związanych z wystąpieniem z wnioskiem o zmianę granic gmin, ale jedyne takich, które mają co najwyżej charakter czynności materialno-technicznych. Upoważnienie to nie może w żadnym razie obejmować kompetencji do podejmowania w tej sprawie działań stanowiących i decydujących, przesądzających w szczególności o treści wniosku, o samym jego złożeniu, czy też dacie (terminie) jego złożenia.

W ocenie skarżącej, uzasadnienie uchwały Rady Miasta Opola z dnia 24 marca 2016 r. nie spełnia również wymagań określonych w § 25 ust. 2 Statutu Miasta Opola. Przepis ten stanowi bowiem, że do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie podpisane przez wnioskodawcę, wyjaśniające potrzebę i cel podjęcia uchwały, zawierające w szczególności:

– przedstawienie rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być normowana,

– wykaz różnić pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,

– przedstawienie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych finansowych i prawnych podjęcia uchwały,

– wskazanie źródeł finansowania, jeżeli projekt uchwały pociąga za sobą obciążenie budżetu gminy,

– przedstawienie wyników przeprowadzonych badań i konsultacji oraz informację o opiniach, jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii wynikał z obowiązujących przepisów.

Tymczasem, jak wywodziła skarżącą, w treści kwestionowanej uchwały nie wykazano ani różnic, ani nie przedstawiono przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych jej podjęcia. Nie wskazano również źródeł finansowania, ani nie przedstawiono wyników przeprowadzonych badań i konsultacji.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego, skarżąca podniosła, że podjęta przez Radę Miasta Opola uchwała z dnia 24 marca 2016 r. narusza jej interes prawnych wynikający z naruszenia art. 4 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Powołując się na art. 4 ust. 3 us.g., skarżąca Gmina argumentowała, że zmiana jej granic administracyjnych będzie w sposób nierozerwalny wpływać na zdolność do wykonywania przez nią zadań publicznych. Zdolność ta jest bowiem uzależniona od aspektów przestrzennych, jak i gospodarczych, w tym także od poziomu dochodów danej jednostki samorządu, w dużej mierze uzależnionego od liczby mieszkańców oraz ich zamożności. Wskazała, że zatwierdzona rozporządzeniem z dnia 19 lipca 2016 r. zmiana granic Miasta Opola, polegająca na wyłączeniu określonego sołectwa i włączeniu tego obszaru do Miasta Opola, spowoduje spadek dochodów Gminy o prawie 15%., czego nie będzie można zastąpić innymi dochodami.

Nadto dowodzono w skardze, że przedmiotowa uchwała doprowadzi do zaburzenia więzi istniejących między członkami wspólnoty samorządowej, składających się na interes lokalny. W tym kontekście zwrócono uwagę na wyniki, przeprowadzonych przy wysokim udziale mieszkańców, konsultacji społecznych, które dały wyraz identyfikacji działań i przekonań mieszkańców skarżącej Gminy, opowiadających się przeciw planowanym przez Gminę Opole zmianom. Z tych powodów skarżąca uznała, iż nie powinno budzić wątpliwości, że jej sytuacja prawna uprawnia do złożenia przedmiotowej skargi. Dodatkowo skarżąca podała, że interes prawny wywieść można z regulacji art. 167 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP. W kontekście tego zarzutu zwróciła uwagę na kwestię samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, która winna być postrzegana w kategoriach uprawnienia wyrażonego w ustawie do posiadania wystarczających środków finansowych do realizacji zadań. Uprawnienie to zostało naruszone w odniesieniu do skarżącej, poprzez pozbawienie jej środków finansowych gwarantujących rzeczywistą zdolność do wykonywania zadań publicznych.

Niezależnie od powyższego, uznano, że został naruszony interes prawny skarżącej Gminy, wynikający z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., zgodnie z którymi to przepisami, mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową, a podmiotem wspólnoty samorządowej ustanowiono społeczność, zamieszkałą na określonym obszarze, zorganizowaną w terytorialne zrzeszenie samorządowe. Co z kolei oznacza, że gminę w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.s.g. tworzy substrat ludzki oraz rzeczowy, który podlega ochronie prawnej.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, że zakończone wydaniem rozporządzenia z dnia 19 lipca 2016 r., postępowanie w sprawie zmiany granic Miasta Opola, zainicjowane zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Opola nr XXIV/41/16 z dnia 24 marca 2016 r. ograniczy w istotnym stopniu substrat osobowy sąsiednich jednostek samorządu terytorialnego. Jeszcze raz podkreśliła, że zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Prezydenta Miasta Opola z dnia 31 marca 2016 r., ma ulec zmniejszeniu obszar skarżącej Gminy oraz liczba ludności. W tych okolicznościach uznała, że zmiana granic skarżącej Gminy zainicjowana skarżoną uchwałą, naruszającą więzi społeczne, kulturowe i gospodarcze, ogranicza w sposób znaczący substrat osobowy oraz rzeczowy Gminy Dąbrowa, w konsekwencji wpłynie też nierozerwalnie na zdolność do wykonywania przez nią zadań publicznych. Stanowi to naruszenie interesu prawnego skarżącej , który znajduje podstawę w przywołanych przepisach art. 4 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualnie o oddalenie skargi.

W ocenie organu, byt prawny uchwały Rady Miasta Opola z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Miasta Opola oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic został "skonsumowany" poprzez wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia w dniu 19 lipca 2016 r. Powyższe winno skutkować umorzeniem postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, albowiem mimo że akt ten nie przestał istnieć, to jednak obecnie kwestia zmiany granic Opola uregulowana jest aktem powszechnie obowiązującym na terenie całego kraju, czyli rozporządzeniem Rady Ministrów. Stąd nie istnieje jakakolwiek potrzeba merytoryczna oceny skarżonej uchwały, zaś wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 19 lipca 2016 r. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, a sąd administracyjny został pozbawiony przedmiotu kontroli. W związku z tym, postępowanie dotyczące skarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe a przesłanka bezprzedmiotowości ziściła się w dniu wydania ww. rozporządzenia, co zamyka drogę sądowoadministracyjną w tej sprawie. Równocześnie Gmina Opole nie zgodziła się, aby doszło do naruszenia trybu procedowania nad skarżoną uchwałą. Zaakcentowała, że na sesji Rady Miasta Opola w dniu 14 marca 2016 r. organ w sposób wyczerpujący, przy pomocy prezentacji multimedialnej, przedstawił zmianę przestrzennych granic Opola. Nie można zatem uznać, że Prezydent Miasta arbitralnie, bez jakiegokolwiek porozumienia z Radą Miasta Opola, sporządził przedmiotowy wniosek. Organ wyjaśnił, że postępowanie, którego podstawowym elementem jest złożenie wniosku do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody, jest postępowaniem szczególnym w stosunku do postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że przepisu art. 4b ust. 3 u.s.g. nie można rozpatrywać w oderwaniu od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który wskazuje na wyłączną kompetencję rady gminy do stanowienia tego wniosku jako zastrzeżonego w ustawie do jej kompetencji. Dodał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. nie stanowi o szczegółowych kwestiach proceduralnych, a jedynie określa tryb postępowania przy składaniu wniosku oraz dokumenty, które należy dołączyć do wniosku, co znajduje się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4b ust. 4 u.s.g. Na tej zasadzie istnieje podstawa do odróżniania od siebie stanowienia w sprawie wniosku, co zostało dokonane przez Radę Miasta Opola w zaskarżonej uchwale, od sporządzenia wniosku wraz ze wszystkimi koniecznymi dokumentami. W przekonaniu organu, nie istnieje szczegółowy przepis dający tę kompetencję wyłącznie radzie gminy.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że treść wniosku została wyczerpująco zaprezentowana Radzie Miasta Opola, po czym Rada wyraziła zgodę, w drodze głosowania, na sporządzenie takiego wniosku, czego technicznie dokonał Prezydent Miasta. Także przekazanie wniosku o dokonanie zmiany granic gmin nie było czynnością sprzeczną z prawem, ponieważ jest to czynność materialno-techniczna i nie można uznać, aby samo przekazanie wniosku naruszało przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Skargi o tożsamej treści, jak skarga Gminy Dąbrowa, na uchwałę Rady Miasta Opola Nr XXIV/416/16 z dnia 24 marca 2016 r. wniosły także Gminy: Dobrzeń Wielki (sygn. akt II SA/Op 487/16), Komprachcice (sygn. akt II SA/Op 488/16), Prószków (sygn. akt II SA/Op 489/16) oraz Powiat Opolski (sygn. akt II SA/Op 490/16).

Postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podjętymi na podstawie art. 11 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) i zapadłymi w powyżej wskazanych sprawach, postanowiono połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z niniejszą sprawą oraz prowadzić te sprawy pod sygn. akt II SA/Op 486/16.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżoną uchwałą, Gmina Komprachcice wskazywała na spadek dochodów w przewidywanej wysokości o około 7%, tj. o kwotę 1.820.780 zł, Gmina Dobrzeń Wielki podała, że skarżona uchwała doprowadzi do uszczuplenia jej dochodów o kwotę około 43.185.000 zł, tj. o około 62%, Gmina Prószków szacowała spadek dochodów wywołanych zaskarżoną uchwałą na kwotę blisko 751.504,47 zł (około 2%), natomiast Powiat Opolski uznawał, że nastąpi ograniczenie jego dochodów o kwotę około 8 mln zł. Wszyscy skarżący argumentowali, że nie będzie możliwe zastąpienie traconych skarżoną uchwałą dochodów innymi wpływami do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Szczególną wagę przywiązywali do wyników konsultacji społecznych, które potwierdzały brak akceptacji lokalnych społeczności na planowane przez Miasto Opole zmiany jego granic i granic gmin sąsiednich.

Dodatkowo, w pismach procesowych z dnia 5 grudnia 2016 r. skarżące Gminy oraz Powiat Opolski podnieśli, że nie podzielają argumentacji organu, co do zaistnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, wyjaśniając, że rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy zostało wydane w dniu 19 lipca 2016 r., zaś skargi zostały przez skarżących złożone w dniu 29 sierpnia 2016 r. Tym samym, nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż po złożeniu przez skarżących skarg nie zaistniało żadne zdarzenie, wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania.

Nadto nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, a sąd administracyjny został pozbawiony przedmiotu kontroli. Nie można bowiem przyjąć, iż postępowanie w sprawie zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe, tylko dlatego, że na skutek szeregu podjętych w jej wyniku czynności, zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. Skarżący dodali, że przedmiotowa uchwała wywołała już skutki prawne, nie można więc mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W przekonaniu skarżących, nadal zachodzi konieczność oceny zaskarżonego aktu, trzeba bowiem mieć na uwadze, iż uchwała z 24 marca 2014 r. była częścią procedury zmiany granic gmin i z tego punktu widzenia jej skutki pozostają w mocy.

Do pisma procesowego z dnia 6 grudnia 2016 r. skarżący dołączyli pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym zgłosił on udział w postępowaniu toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie z połączonych wniosków:

1. Rady Powiatu Opolskiego o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134);

2. Rady Gminy Dobrzeń Wielki o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134);

3. Rady Gminy Komprachcice o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134);

4. Rady Miejskiej w Prószkowie o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134);

5. Rady Gminy Dąbrowa o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134);

Skarżący zaznaczyli, że Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił stanowisko, zgodnie z którym § 1 pkt 2 lit. a, b, c, d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134) jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), a przez to także niezgodny z art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji.

W piśmie procesowym z 6 grudnia 2016 r., dostrzeżono, że dokonując interpretacji przepisów prawa dotyczących wnioskowego trybu zmiany granic gmin Rzecznika Praw Obywatelskich, doszedł do wniosków analogicznych jak skarżący w niniejszej sprawie, uznając, iż podmiotem jedynie uprawnionym do złożenia wniosku o zmianę granic gmin jest rada gminy. Skarżący zwrócili uwagę, że analiza samego wniosku z dnia 31 marca 2016 r. doprowadziła Rzecznika Praw Obywatelskich do przekonania, iż nie pochodzi on od organu uprawnionego do skutecznego wnioskowania o ustalenie granic gmin, tj. rady gminy, ale od organu wykonawczego gminy.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 12 grudnia 2016 r. pełnomocnicy skarżących Gmin oraz Powiatu Opolskiego podtrzymali dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, ponawiając argumentację zawartą we wniesionych skargach i pismach procesowych. Szczególną uwagę zwrócili na nieprzygotowanie Gminy Opole do wykonania rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zmiany granic miasta.

Pełnomocnik Gminy Opole dodatkowo wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących kwestionowaną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej zwana P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Podstawę prawną wniesionych w niniejszej sprawie skarg stanowi art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym - dalej w dalszym ciągu - u.s.g. Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga (tu skargi) spełnia wymogi formalne rozpoznania jej przez sąd administracyjny, do których zaliczyć należy ustalenie, czy:

- skarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

- miało miejsce wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego,

- zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Ze względu na przedmiot sprawy nie budzi wątpliwości, kwestia, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również dwa pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem wszystkie skargi zostały poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu dnia 22 sierpnia 2016 r., zaś skargi wniesione zostały w dniu 29 sierpnia 2016 r., a zatem z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 2 P.p.s.a.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd obowiązany jest też do oceny czy skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, która w świetle treści art. 101 ust. 1 u.s.g., odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym, przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżoną uchwałą naruszony. Skarżący winien zatem wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego w danej sprawie, ale też jego naruszenie skarżoną uchwałą, wyrażające się w zmianie jego sytuacji prawnej, wynikającej z konkretnej normy obowiązującego prawa.

Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi przy tym cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały, interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych oraz praw lub obowiązków. W pojęciu tym nie mieści się zatem interes odwołujący się do przyszłych korzyści wynikających np. ze zmiany sytuacji prawnej określonego terenu, jeśli skarżącemu nie przysługuje prawo podmiotowe do żądania takiej zmiany. Nie jest to wówczas interes prawny lecz faktyczny, który nie jest objęty treścią art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dopiero bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały, tj. oceny jej zgodności z prawem. Należy też zauważyć, iż samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi i wyeliminowanie skarżonego aktu z obrotu prawnego. Uzasadnia je dopiero jednoczesne stwierdzenie naruszenia prawa przez organ wydający skarżoną uchwałę.

Do rozważenia pozostaje zatem kwestia legitymacji czynnej strony skarżącej, co wymaga ustalenia, czy będący przedmiotem skargi akt narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Nadto podnieść należy, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzono przepis, na podstawie którego sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.). Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem, w tym miejscu ponownie odnotować przyjdzie, że w odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa cyt. wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Zestawienie tej regulacji i obowiązującego obecnie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.

Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.

W ocenie Sądu, art. 101 ust. 1 u.s.g., na który powołały się skarżące Gminy oraz Powiat Opolski, nie daje podstaw do skarżenia aktów organów gminy (podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej) w interesie publicznym, a niewykazanie przez stronę skarżącą naruszenia własnego interesu prawnego uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi. Powtórzyć przyjdzie za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyjaśnił, powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego Przyjmuje się także, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (wyrok z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 98/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący generalnie upatrywali naruszenie ich interesu prawnego w fakcie zmniejszenia wpływów do budżetów gminnych z różnych tytułów, co bezpośrednio, w ich ocenie, wynikało z postanowień skarżonej uchwały.

Przypomnienia wymaga, że skarżona uchwała w § 1 pozytywnie zaopiniowała zmianę granic Opola, polegającą na włączeniu do jego terytorium: - z gminy Dąbrowa: części sołectwa Karczów, sołectwa Sławice i Wrzoski, z gminy Dobrzeń Wielki: sołectwa Borki, Krzanowice, Czarnowąsy i Świerkle, części sołectwa: Brzezie i Dobrzeń Mały, z gminy Komprachcice: sołectw Chmielowice i Żerkowice, z gminy Prószków: sołectwa Winów, z gminy Turawa: części sołectwa Zawada. Rada Miasta Opola postanowiła też wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody Opolskiego, z wnioskiem o zmianę granic miasta na prawach powiatu Opola (§ 2), zaś wykonanie uchwały powierzyć Prezydentowi Miasta Opola (§ 3).

Stosownie do art. 4 u.s.g. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Zgodnie z art. 4b u.s.g. wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, na wniosek rady gminy wymaga: 1) wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku; 2) opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw; 3) opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnioskiem.

Z przywołanych regulacji wynika, że wniosek rady w formie uchwały, bo tylko w takiej formie wypowiada się rada gminy, która zmierza do zmiany granic, jak również opinie rad objętych wnioskiem są elementem postępowania, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.s.g. i art. 4b ust. 1 u.s.g. Natomiast wymogi wniosku, o którym mowa powyżej, zostały precyzyjnie określone w § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. z 2014 r. poz. 310 ). Wskazane rozporządzenie Rady Ministrów zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 u.s.g.

Z powyższego wynika, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 654/11(dostępne na ww. stronie internetowej), że ustawodawca przyznał Radzie Ministrów upoważnienie do tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin. Natomiast w art. 4 ust. 3 i 4 tej u.s.g. są zawarte kryteria, którymi powinna kierować się Rada Ministrów przy wydawaniu rozporządzenia. Ustalenie granic gmin i ich zmiana, dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Przepis art. 4 ust. 3 i 4 u.s.g. ma charakter instrukcyjny; ustala kryteria, którymi Rada Ministrów jest obowiązana się kierować przy ustalaniu i zmianie granic miast. Kryteria te nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Są raczej postulatem kierowanym przez ustawodawcę do Rady Ministrów - postulatem w tym rozumieniu, że Rada Ministrów ma obowiązek uwzględniania tych kryteriów, jeżeli tylko będą ku temu obiektywne warunki. Ocena, czy takie warunki zachodzą, czy też nie, pozostaje w gestii Rady Ministrów.

Dostrzec również należy, że omawiane przepisy były wielokrotnie zaskarżane do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał konsekwentnie odmawiał stwierdzenia ich sprzeczności z przepisami Konstytucji RP (por. wyrok TK z 8 kwietnia 2009 r., K 37/06, Dz. U. Nr 63, poz. 532; wyrok TK z 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK - A 2006 nr 7 poz. 80; wyrok TK z 4 listopada 2003 r. K 1/03, OTK - A 2003 nr 8,poz. 85; wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02 OTK - A 2002 nr 7 poz. 92).

Jak już wyżej powiedziano, przyznane przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do skargi nie jest prawem nieograniczonym, a samo wniesienie skargi do sądu na akt wymieniony w art. 3 § 2 P.p.s.a. nie oznacza, że sąd po myśli ww. przepisu, może dokonać merytorycznej oceny skarżonej uchwały organu gminy. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje bowiem, jakim podmiotom, w jakiej formie i pod jakimi warunkami przysługuje uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego. Dlatego, powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. To znaczy musi zachodzić związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Inaczej mówiąc interes prawny i uprawnienie musi wynikać z przepisu prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Równocześnie podkreślić przyjdzie, że nie można źródła interesu prawnego wyprowadzić z samej uchwały. Art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie NSA prezentowany jest ugruntowany pogląd, że skarżący, legitymując się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem musi wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Nie stanowią podstawy do zaskarżenia uchwały rady gminy obawy co do możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Konieczne jest bowiem dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacjo dobra prawnego naruszonego ustaleniami uchwały, a nie powoływanie się jedynie na potencjalne zagrożenia.

Zaakcentować przyjdzie, że to skarżący obowiązany jest wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego.

Oceniając legitymację materialnoprawną skarżącego, sąd nie może pozostać bierny – nawet wówczas, gdy strona jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, powinien ocenić kwestę naruszenia interesu prawnego strony na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Powtarzając te ogólne wywody, których poczynienie było konieczne z uwagi na treść przepisów art. 101 ust. 1 usg i art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., i samą treść skarżonej uchwały, stwierdzić należy, że w ocenie sądu, skarżący nie wykazali, aby uchwała Rady Miasta Opola z 24 marca 2016 r. naruszała ich prawa, chronione przepisami prawa materialnego. Stwierdzić przyjdzie, że uchwała ta nie rozstrzyga żadnych kwestii, nie nakłada obowiązków, nie daje uprawnień - innymi słowy sama uchwała nie powoduje zmian w sytuacji prawnej skarżących, nie zmienia też w żadnej mierze granic miasta Opola. Jest wymagana w procesie zmierzającym do zmiany granic gmin, jednak o fakcie tym nie przesądza, bowiem jak już wyjaśniono, to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, jednocześnie wydanie ww. rozporządzenia wymaga m.in. wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku. Zatem, konkretna gmina dążąc do zmiany swego obszaru, terytorium, może jedynie podjąć uchwałę będącą takim wnioskiem o zmianę, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym, co już wyżej powiedziano, Sąd nie jest uprawniony do oceny merytorycznej takiego wniosku - uchwały, z uwagi na brak przesłanek z art. 101 ust. 1 do wniesienia skargi. Zauważyć warto, że taka uchwała jest jedynie elementem toczącego się postępowania, zaś opinia jednej gminy jest suwerennym aktem pozostającym jej uznaniu i nie wpływa na prawa i obowiązki innych gmin, które mogą podejmować własne suwerenne decyzje w tym przedmiocie.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w sprawie U 1/01, (wyrok z dnia 25 listopada 2001 r., publ. OTK 2001/8/247, Dz. U. 2001 r., nr 131, poz.1477), który zauważył, że ustawodawca mając na uwadze to, że zmiana granic dokonuje się często w warunkach sporu, zdecydował o nieprzekazaniu prawa do ostatecznego ustalania granic organom samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozwiązanie takie służy zagwarantowaniu praw samorządu terytorialnego, ponieważ zapobiega niekorzystnym następstwom długotrwałego prowadzenia sporu o kształt podziału terytorialnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy art. 4 i 4a i 4b u.s.g. tworzą system szczegółowo określonych zasad proceduralnych tworzenia, łączenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, zgodny z wytycznymi wynikającymi w szczególności z art. 15 Konstytucji. Trybunał wyjaśnił też, że sądowej ochronie może podlegać tylko to, co mieści się w zakresie właściwości samorządu terytorialnego ukształtowanym w Konstytucji i ustawach. Fakt wyłączenia materii ustalania granic jednostki samorządu terytorialnego z obszaru zaliczonego do zadań gminy (obszaru właściwości samorządu) oznacza w konsekwencji wyłączenie przedmiotowego obszaru ze sfery sądowo chronionej samodzielności.

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, utwierdza Sąd w przekonaniu, że sama skarżona uchwała nie narusza niczyich praw, nie tworzy też uprawnień, jest jedynie obligatoryjnym elementem w procesie zmiany granic gmin - poszerzenia granic jednej gminy i związanym z tym uszczupleniem granic gmin sąsiednich.

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie po stronie skarżących, przesłanki legitymacji skargowej zostały spełnione. Skargi powołują się konsekwentnie na zdarzenia przyszłe, spodziewane w dalszej przyszłości, a niewynikające wprost z kwestionowanego aktu. Z całą pewnością w takim przypadku nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego, a skoro zmiana granic nastąpiła, to była ona efektem rozporządzenia Rady Ministrów, a nie skarżonej uchwały Rady Miasta Opola.

Szczegółowa analiza zaskarżonej uchwały nie jest więc dopuszczalna w niniejszym postępowaniu sądowym, skoro do Sądu nie wpłynęła skarga legitymowanego podmiotu.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powoływany już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., nakazujący odrzucić skargę z uwagi na niewykazanie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, wniesione skargi należało odrzucić i orzec jak w sentencji postanowienia.