Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 626/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy K. W. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia rocznych udziałów członków Związku na 2015 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Związku Międzygminnego "N." w K. W. na rzecz Gminy K. W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Akt organu administracji publicznej i postępowanie przed tym organem

1.1. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "N." w K. W. ("Związek") uchwałą z 6 listopada 2014 r. nr V/14/14 wchodzącą w życie 1 stycznia 2015 r. ustaliło roczne udziały członków Związku na 2015 r. W § 1 pkt 1 uchwały ustalono dla gminy K. W. ("Gmina") składkę w wysokości 1 128 258 zł.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że składki członkowskie zostały ustalone zgodnie z zapisami statutu Związku Międzygminnego "N." w K. W.. W przypadku kwoty składek dla gminy K. W. uwzględniono wcześniej podjęte zobowiązania, tj. zaciągnięcie pożyczki w WFOŚiGW w K.

i zrealizowanie z tej pożyczki zadania inwestycyjnego – Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. M. i S. oraz sieci wodociągowej

w miejscowości S.. Kwota spłaty wynosi 90 908 zł w 2015 r., natomiast odsetki w kwocie 27 410 zł.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." oraz § 36 pkt 4 statutu Związku Międzygminnego "N." z siedzibą w K. W. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2003 r. nr 169, poz. 1501), dalej "statut".

1.2. W dniu 21 lipca 2015 r. Gmina wezwała Związek do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały oraz podjęcie nowej, ustalającej roczne składki poszczególnych członków Związku, z uwzględnieniem zapisów statutu Związku oraz stanu faktycznego, będącego podstawą do określenia tych udziałów. Związek nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

2. Skarga do Sądu

2.1. Na powyższą uchwałę Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę. Zarzuciła naruszenie:

- art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g. w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 38 K.c., poprzez podjęcie jej z naruszeniem zasad określonych w statucie Związku, mimo obowiązku działania organu osoby prawnej zgodnie z jego postanowieniami (zasad ustalania udziału jego członków w kosztach wspólnej działalności i pokrycia strat związku oraz zasad właściwej reprezentacji członków w Zgromadzeniu Związku) i tym samym podjęcie uchwały niezgodnie ze statutem Związku;

- § 11 ust. 3 w zw. z § 12 statutu, poprzez podjęcie uchwały w warunkach braku właściwej reprezentacji przedstawicieli gmin na Zgromadzeniu Związku, co mogło mieć wpływ na kształt podjętej uchwały;

- § 38 ust. 1 statutu Związku poprzez ustalenie wysokości rocznych składek przypadających do uiszczenia przez poszczególnych członków związku, w tym gminy K. W., na poczet kosztów wspólnej działalności na rok 2015

z naruszeniem zasady proporcjonalności do wartości wniesionego przez członka do Związku majątku;

- § 38 ust. 2 statutu Związku poprzez naruszenie zasady określania rocznej stawki przypadającej do uiszczenia przez członka związku, w tym gminy K. W. na poczet kosztów wspólnej działalności w roku 2015 w sposób procentowy;

- § 38 ust. 2 zdanie ostatnie statutu Związku poprzez określenie wysokości składek na poczet kosztów wspólnej działalności w roku 2015 poza uchwałą budżetową Związku, tym samym podjęcie uchwały bez podstawy prawnej i z naruszeniem dyspozycji zawartych w statucie Związku;

- § 39 statutu Związku poprzez niezastosowanie tego przepisu jako podstawy uzupełnienia składki na pokrycie zobowiązań wynikających z zaciągnięcia pożyczki

w WFOŚiGW w K. na realizacje zadania inwestycyjnego w miejscowości K. M. i S..

W związku z wniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

2.2. Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że podjęcie zaskarżonej uchwały niezależnie od uchwały budżetowej (w sprawie planu finansowego na dany rok), może skutkować funkcjonowaniem dwóch odrębnych regulacji w tym zakresie, które mogą być przecież rozbieżne. W ocenie Gminy już z tego powodu podjęta

w tym trybie uchwała, czyli z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, powinna być usunięta z obiegu prawnego. Ponadto uzasadnienie uchwały jest niespójne z treścią samej uchwały. W istocie nie wyjaśnia z czego wynikają przypisane w §1 poszczególnym członkom Związku kwoty

i dlaczego tak właśnie zostały one określone. W uzasadnieniu przytoczono jedynie (poza kwestią składki dla gminy K. W., o czym niżej) postanowienia statutu, które zresztą zostały właśnie w treści uchwały naruszone.

Przede wszystkim w §1 uchwały, naruszona została zasada ustalania składek proporcjonalnie do wniesionego przez gminę do Związku majątku oraz określania ich procentowo, o czym w pierwszej kolejności świadczy to, że w stosunku do składki przypisanej Gminie wprowadzono niezgodnie ze statutem dodatkową kwotę, co wynika z uzasadnienia do uchwały. Gmina zaznaczyła przy tym, że dla realizacji zadań w ramach dofinansowania z WFOŚiGW, zawarte zostały stosowne porozumienia pomiędzy Związkiem, a poszczególnymi gminami, w tym też z Gminą, nie zostało natomiast formalnie zawarte takie porozumienie (umowa) w sprawie ww. zadania i zaciągniętej na ten cel pożyczki. Zdaniem skarżącej w odniesieniu do tego zadania inwestycyjnego, jeżeli brak jest wystarczających dochodów związku na pokrycie związanych z nim wydatków, co mogłoby skutkować niedoborem, powinno się zastosować regulację statutową zawartą w § 39, a poprzez niego odpowiednio reguły zawarte w § 38. Przypisując więc gminie Kazimiera W. w składce spłatę zaciągniętej przez Związek pożyczki naruszono zasadę proporcjonalności.

W uchwale roczne składki określono kwotami, bez odniesienia procentowego.

2.3. Niezależnie od kwestii ww. inwestycji, Gmina stwierdziła, że również

w pozostałym zakresie składki roczne zostały ustalone w uchwale niezgodnie z ww. zasadami statutowymi. Stosownie do § 38 ust. 1 i 2 statutu Związku, składkę roczną ustala się w sytuacji, gdy dochody własne Związku (wynikające z jego działalności) nie wystarczają na pokrycie zaplanowanej działalności i są niejako ich dopełnieniem. Chociażby z tego względu wysokość składki na dany rok powinna być określona w uchwale budżetowej Związku. W kwestionowanej uchwale nie wskazano z czego wynika podstawa wyliczenia składek członkowskich na rok 2015. Wprawdzie jak wskazuje analiza uchwały budżetowej Związku na rok 2015, wykazano w niej kwotę 2 041 908,00 zł (w zał. nr 1), jako dochody z tytułu wpłat gmin, jednak zarówno

w uzasadnieniu do uchwały budżetowej jaki i do uchwały w sprawie ustalenia rocznych udziałów członków, brak jest wskazania kalkulacji z czego wynikają wysokości kwot. Gmina wyjaśniła, że w sprawie wykazania jaka jest wartość wniesionego do Związku majątku (zgodnie z § 38 ust. 1 statutu), prowadzi już od pewnego czasu korespondencję z zarządem Związku. Nieprawidłowości w tym względzie Gmina już podnosiła w odniesieniu do ustalonych przez Związek składek w poprzednich latach. Informacje przekazywane przez zarząd Związku dotyczące roku 2015, wskazują na stosowanie przez Związek innych danych dotyczących majątku wniesionego na potrzeby ustalenia członków Walnego Zgromadzenia (zgodnie z § 11 ust. 3 Statutu), niż na potrzeby ustalenia składki. Tymczasem te wielkości z uwagi na zbieżność okresów upływu kadencji oraz stanu majątku wniesionego przez Gminę K. W. na koniec 2014 r. powinny być

w praktyce tożsame.

Jak poinformował zarząd Związku w piśmie z 22 stycznia 2015 r. w strukturze majątku Związku będącej podstawą do wyliczenia ilości przedstawicieli gmin (poza wójtem, burmistrzem) wchodzących w skład Zgromadzenia Związku, przyjęto dla gminy K. W. 22 390 635,35 zł, co stanowi 40,78 % całości struktury. Natomiast w zaskarżonej uchwale z 6 listopada 2014 r. przypisano gminie K. W. składkę w wysokości 1 128 258,00 zł, co stanowi w strukturze całości składek jakie ustalono dla gmin - członków związku 58,6 %.

2.4. Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącego jedne i drugie dane

(tj. dotyczące zarówno majątku wniesionego jak i wysokości składek) oraz wynikające stąd statutowe uprawnienia uczestnictwa Gminy w Związku, nie są prawidłowo ustalone. Związek nie uwzględnia bowiem w strukturze majątku inwestycji, jaką skarżąca finansowała w ramach projektu pod nazwą "Zapewnienie prawidłowej gospodarki-wodno-ściekowej na terenie związków międzygminnych "N." i "Nida 2000". Stanowisko w tej sprawie jednoznacznie zawarł,

w odpowiedzi na pismo skarżącej, Przewodniczący Zarządu Związku w piśmie

z 11 lutego 2015 r. Jest ono niezgodne z postanowieniami, zawartej pomiędzy beneficjentem Związkiem a Gminą umowy z 17 marca 2010 r. wraz z aneksami. Celem tej umowy i działaniem poprzez Związek, było w szczególności pozyskanie środków na rozwój infrastruktury wodno-kanalizacyjnej gmin - członków związku "N." oraz sąsiedniego Związku międzygminnego "N. 2000". Wspólne wystąpienie o dofinansowanie do WFOŚiGW ze środków Funduszu Spójności, poprzez Związek miało zwiększyć szanse pozyskania środków, dawało to także korzystniejsze dla gmin zasady rozliczenia VAT. Co do zasady udział własny, wymagany przy tym projekcie był zapewniany przez gminy. Tak więc Związek jedynie był podmiotem, poprzez który gminy sięgały po dofinansowanie ze środków Fundusz Spójności, a zarazem był realizatorem tego przedsięwzięcia.

Skarżąca wskazała, że w istocie majątek, który powstał w wyniku realizacji projektu jest majątkiem wniesionym przez poszczególne gminy do Związku,

w rozumieniu zapisów statutu Związku. Dofinansowanie bowiem na realizację projektu było możliwe jedynie w oparciu o środki finansowe poszczególnych gmin. Takie rozumienie skutków finansowania potwierdzają, również w przypadku Gminy, zapisy umowy zawartej pomiędzy beneficjentem Związkiem Międzygminnym "N." a Gminą z 17 marca 2010 r. wraz z późniejszymi aneksami. (np. §§ 2 i 3,

§ 5, § 7 ust. 4, 6, 9, 11, § 11 nakładający na gminę obowiązek zabezpieczenia prawidłowego wykonania umowy. Sprawa ta zresztą była jednoznacznie uregulowana w pierwszym brzmieniu § 7, który w ustępie 11 wskazywał, że majątek wytworzony w ramach projektu w zakresie zadań realizowanych na rzecz gminy K. W., powiększa udziały gminy w Związku. Zapis ten zniknął

z niewiadomych przyczyn, w trakcie wprowadzenia zmian w aneksie z 30 kwietnia 2010 r.). Poprzednia korespondencja prowadzona przez gminę ze Związkiem również nie rodziła na tym polu wątpliwości, np. pisma Związku z 9 sierpnia 2013 r.,

7 listopada 2013 r. czy 21 stycznia 2014 r. Jednocześnie skarżąca wskazała na załączony wydruk z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Związku

o majątku trwałym będącym w posiadaniu Związku lub użytkowaniu na 31 grudnia 2014 r., z której wynika, że do majątku wniesionego przez gminy, powinno się również brać pod uwagę też inne dane.

W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem postanowień § 38 i 39 Statutu Związku, albowiem w uchwale określono składki członków niezgodnie ze stanem faktycznym dotyczącym majątku wniesionego przez gminy.

2.5. Mimo ww. zastrzeżeń Gminy, co do ustalenia wartości majątku wniesionego do związku, Zgromadzenie odbyło się w składzie osobowym zgodnie

z tym wskazaniem, czym naruszono zasadę sposobu reprezentacji przy podejmowaniu uchwał. Naruszenie procedury, z uwagi na niezgodną z przepisami statutu Związku, zmianę proporcji reprezentacji przypadającej, dla poszczególnych gmin, mogło mieć wpływ na kształt podjętej uchwały.

2.6. Skarżąca podniosła, że jej żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w trybie art. 101 u.s.g., jest uprawnione, ponieważ w wyniku nieprawidłowego stosowania statutu nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego

w sferze uczestnictwa w Związku stosownie do majątku wniesionego do Związku,

w tym przypadku także uprawnienia co do ponoszenia kosztów wspólnej działalności i właściwej reprezentacji swoich przedstawicieli przy podejmowaniu uchwał.

2.7. W odpowiedzi na skargę wskazano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna być oddalona.

Skarżąca jako dowód na poparcie swoich twierdzeń dotyczących tego, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem zasad reprezentacji poszczególnych gmin członkowskich na zgromadzeniu Związku powołała pismo

z 4 grudnia 2014 r., sugerując jednocześnie że zaskarżona uchwała została podjęta w składzie osobowym ustalonym przez Zarząd i wskazanym w tym piśmie. Natomiast uchwała ta została podjęta 6 listopada 2014 roku, podczas którego było obecnych sześciu przedstawicieli Gminy, w tym burmistrz. Skarżący nie kwestionuje przy tym prawidłowości składu osobowego Zgromadzenia Związku ustalonego przed 4 grudnia 2014 r. Zatem trzeba przyjąć, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie

z regulacją zawartą w § 11 ust. 3 statutu i nie naruszyła dyspozycji art. 67 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 67 ust. 1 u.s.g oraz art. 38 K.c. Poza tym nadmienić należy, że reprezentacja gmin na Zgromadzeniu Związku nie mogła zostać ustalona w oparciu

o postanowienia § 12 ust. 3 statutu, gdyż statut nie zawiera takiej regulacji.

2.8. Odnośnie ustalonej kwoty składek dla Gminy, Związek wskazał, że została ustalona z uwzględnieniem wcześniej podjętych zobowiązań, czyli zaciągnięcia pożyczki w WFOŚiGW w K. i zrealizowanie z tej pożyczki zadania inwestycyjnego - Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. M.

i S. oraz sieci wodociągowej w miejscowości S.. Powołując § 39 i § 38 statutu Związek podniósł, że tę część planowanych rocznych dochodów budżetowych związku, która nie znajduje pokrycia w działalności związku opłacają

w formie składki poszczególni członkowie Związku. Wysokość składki ustala Zgromadzenie w uchwale budżetowej Związku. Związek Międzygminny "N." zaciągnął w imieniu Gminy pożyczkę w WFOŚIGW w K. w celu sfinansowania wkładu własnego Gminy na realizację zadań z zakresu budowy wodociągów

i kanalizacji w K. M. i w S., natomiast Gmina zadeklarowała, że zwróci poniesione przez Związek nakłady na tę inwestycję. Powołując wyrok NSA Związek wskazał, że czym innym jest obciążenie składkami na bieżące utrzymanie Związku, a czym innym obciążenie kosztami wspólnej inwestycji, które w istocie nie są składkami członkowskimi. Nie istnieją więc przesłanki do zastosowania postanowień § 39 Statutu, dlatego że do pokrycia zobowiązań z tytułu udzielonej przez Związek pożyczki jest zobligowana jedynie Gmina.

2.9. Według organu istotne jest także zwrócenie uwagi na kwestię dotyczącą przynależności skarżącej do Związku Międzygminnego "Nida 2000" z siedzibą

w S. K., który podobnie jak Związek Międzygminny "N." wykonuje zadania z zakresu gospodarki wodno - ściekowej na rzecz mieszkańców gmin należących do tego Związku, ze względu na zakaz przynależności gminy do dwóch związków komunalnych realizujących takie sama zadania.

2.10. W piśmie procesowym z 16 listopada 2015 r. skarżąca zaprzeczyła jakoby wiązały ją formalne zobowiązania we wskazanym przez organ zakresie.

W ocenie Gminy nawet gdyby takie istniały, to sposób ich uregulowania nie powinien być rozliczany w formie składek uczestników. W ocenie skarżącego na gruncie statutu, w sytuacji braku ustaleń co do charakteru wydatków związanych

z zaciągniętą pożyczką, na którą powołuje się organ, w przypadku gdy roczne składki członkowskie nie wystarczają na jej spłatę, mógłby tu mieć miejsce do zastosowania ewentualnie § 38 ust. 2 statutu. Paradoksalnie w tym kontekście organ przytacza wyrok, który wskazuje na rozróżnienie między składką na wydatki bieżące,

a obciążanie uczestnika związku innymi kosztami wspólnej inwestycji, w sytuacji kiedy to właśnie organ obciążył skarżącą wydatkiem o takim charakterze poprzez składkę. Jedynym argumentem organu jak wyliczył składki jest to, że wyliczenia dokonano zgodnie ze statutem. Również załączona do odpowiedzi na skargę uchwała w sprawie uchwalenia budżetu związku niczego nie wyjaśnia, jedynie wskazuje kwotę globalną, jaką stanowią w nim planowane wpływy z wpłat uczestników i to z zaznaczeniem, że dotyczą one dofinansowania zadań bieżących, co jedynie potwierdza tezę, że wszystkie wymienne wpłaty mają charakter składek.

Skarżąca ponadto podniosła, że fakt uczestnictwa w Zgromadzeniu Związku przy podejmowaniu uchwały, przedstawicieli skarżącego poprzedniej kadencji, nie konwaliduje faktu, że zdaniem skarżącego, została ona podjęta w niewłaściwym składzie, co mogło mieć wpływ na kształt podjętej uchwały.

Gmina uznała za bezprzedmiotowy wywód organu dotyczący uczestnictwa skarżącej w dwóch różnych związkach międzygminnych, z uwagi że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

3.1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego i ich związków, sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest, co zasady, związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przy tym, jako uchwała z zakresu administracji publicznej przedmiotowa uchwała posiada przymiot aktu administracyjnego.

Skarga jest uzasadniona ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta

z naruszeniem prawa.

3.2. Na wstępie należy wskazać, w kontekście możliwości realizacji sądowej kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem – w szczególności ze statutem, na jego wewnętrzną niespójność. Otóż tytuł zaskarżonej uchwały wskazuje jako jej przedmiot ustalenie rocznych udziałów członków Związku, zasadnicza treść regulacji ujęta w § 1 wskazuje na ustalenie rocznych składek członków Związku, natomiast lakoniczne uzasadnienie dodatkowo mówi o dokonaniu w uchwale rozliczenia zobowiązania (z tytułu pożyczki) ciążącego na Gminie K. W.. Przy tym uzasadnienie nie przedstawia sposobu wyliczenia ustalonych kwotowo składek (brak przedstawienia sposobu wyliczenia proporcji odpowiadającej wartości wniesionego przez członka majątku do Związku), a odwołuje się wprost do statutu Związku i wskazuje na konieczność procentowego ich określenia proporcjonalnie do wartości wniesionego majątku. Tym samym, za w pełni zasadne należy uznać zarzuty skargi przywołane w kontekście naruszenia zasady ustalania składek proporcjonalnie do wniesionego przez gminę majątku do Związku oraz konieczności ich procentowego określenia. Należy stwierdzić, że Zgromadzenie Związku nie wyjaśniło, ani w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, ani w ramach niniejszego postępowania, sposobu ustalenia udziału poszczególnych członków Związku w jego majątku przyjętego w dacie podjęcia uchwały, czym podważyło prawidłowość ustalenia składek rocznych oraz nie obaliło twierdzeń skarżącej, co do wadliwego ustalenia proporcji przy ich obliczaniu (pkt 2.3. - 2.4.) oraz podjęcia uchwały w warunkach braku właściwej reprezentacji przedstawicieli gmin na Zgromadzeniu Związku (§ 11 ust. 3 w zw. z § 12 statutu – pkt 2.5.).

3.3. Analiza zaskarżonej uchwały i argumentów stron, w kontekście treści statutu Związku, doprowadza do wniosku, że zaskarżony akt nie znajduje umocowania (podstawy prawnej) w przepisach tego statutu. Kontrolowanego przez Sąd przejawu działań uchwałodawczych nie legitymizują też przepisy przywołane przez Zgromadzenie Związku w uchwale.

Wskazać należy, że sposób ustalania składek członków Związku oraz reprezentacji gmin na Zgromadzeniu Związku określa statut Związku. Zgodnie z § 38 ust. 1 statutu członkowie Związku ponoszą koszty wspólnej działalności przez opłacanie rocznej składki proporcjonalnej do wartości wniesionego do Związku majątku. Stosownie zaś do § 38 ust. 2 statutu wysokość rocznej składki przypadającej do uiszczenia przez każdego członka określa się procentowo. Procent ten stanowi równocześnie część rocznego planu finansowego dochodów z wyłączeniem tych ich części, które są dochodami własnymi Związku. Przyjmując powyższe założenia dotyczące rocznej składki ustala się, iż tę część planowanych rocznych dochodów budżetowych Związku, która nie znajduje źródeł pokrycia w działalności Związku opłacają w formie składki poszczególni członkowie Związku. Wysokość składki ustala Zgromadzenie w uchwale budżetowej Związku. W świetle natomiast § 39 statutu jeżeli własne dochody Związku oraz roczne składki członków nie wystarczają na pokrycie wydatków, niedobór rozkłada się na wszystkich członków Związku, stosując odpowiednio zasady ustalone w § 38 statutu. Z kolei przepis § 11 ust. 3 statutu stanowi, że poza wójtem, burmistrzem lub osobą wymienioną w ust. 2 w skład Zgromadzenia wchodzi z poszczególnych gmin liczba osób ustalona proporcjonalnie do wniesionego majątku, szacowanego na koniec kadencji Zgromadzenia Związku.

W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną obok art.18 ust. 1 u.s.g. powołano § 36 pkt 4 statutu, który ujmuje w katalogu dochodów Związku roczne udziały członków Związku. Wprost nie pozwala to więc na odkodowanie przyjętej przez uchwałodawcę podstawy dla ustalenia w § 1 wysokości składek rocznych dla poszczególnych członków Związku. Z kolei z analizy uzasadnienia uchwały wynika, że za taką podstawę organ Związku przyjął dyspozycję § 38 ust.2 statutu, którego treść została przy tym przywołana wybiórczo. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że "Ponadto, część planowanych rocznych dochodów budżetowych Związku, która nie znajduje źródeł pokrycia w działalności Związku opłacają w formie składki poszczególni członkowie Związku". Wskazany przepis § 38 ust.2 statutu, co należy wyraźnie podkreślić, pozwala na przyjęcie takiego rozwiązania wyłącznie w uchwale budżetowej. Zgodnie bowiem z ostatnim zdaniem przepisu § 38 ust.2 statutu: "Wysokość składki ustala Zgromadzenie w uchwale budżetowej Związku". Tym samym, analizowany przepis nie mógł stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały.

Także powołany wyżej przepis § 39 statutu, który dotyczy sytuacji gdy własne dochody Związku oraz roczne składki członków nie wystarczają na pokrycie wydatków i ten niedobór rozkłada się na wszystkich członków Związku, nakazuje stosować odpowiednio zasady ustalone w § 38 statutu. Co należy również podkreślić przepis ten zawiera dyspozycję dla rozłożenia tego niedoboru na wszystkich członków. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał zaś, że w przypadku składek dla skarżącej ich wysokość została ustalona z uwzględnieniem wcześniej podjętych zobowiązań. Organ nie wyjaśnił przy tym tytułu i natury tych zobowiązań, co pozwoliłoby na dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia organu w aspekcie realizacji przez organ swych kompetencji administracyjnych i umocowania do takich działań w statucie. Jednocześnie na marginesie należy wskazać, że pomiędzy stronami istnieje wyraźny spór w tej kwestii. Według Związku zaciągnął on w imieniu Gminy pożyczkę w WFOŚIGW w K. w celu sfinansowania wkładu własnego Gminy na realizację zadań z zakresu budowy wodociągów i kanalizacji w K. M. i w S., natomiast Gmina zadeklarowała, że zwróci poniesione przez Związek nakłady na tę inwestycję (pkt 2.8.). Z kolei zdaniem skarżącej nie zostało formalnie zawarte takie porozumienie (umowa) w sprawie ww. zadania i zaciągniętej na ten cel pożyczki (pkt 2.2.). Dostrzegając takie rozbieżności, zdaniem Sądu, nie wolno też tracić z pola widzenia, że ewentualne spory o charakterze cywilnoprawnym rozstrzygają sądy powszechne.

Podsumowując, zaskarżony akt w kształcie nadanym mu przez uchwałodawcę nie znajduje umocowania prawnego. Przy tym jego wyżej wyeksponowane wady nie pozwalają na dokonanie jego pełnej kontroli.

3.4. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 200 tej samej ustawy zasądził na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, na które składają się uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego.