Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 370/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 i 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, 106 par. 5, 113 par. 1, 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,77,156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 64,245 par. 1 i 2, 145 par. 1, 155 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 227,229,232,244 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, M. A i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 736/09 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 736/09, po rozpoznaniu skargi S. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Burmistrz O. po rozpatrzeniu wniosku S. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku rekreacyjnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr [...] obręb geod. K. , gmina O. na rzecz wnioskodawcy.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. M. i A. A. wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Podali, że w decyzji tej ustalono, iż dojazd na działkę nr [...] z drogi będzie następował z działki nr [...], której właścicielami są wnioskodawcy. W związku z tym przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działka nr [...] nie posiada, ani też nie posiadała w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy dostępu do drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2005 r.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. M. i A. A. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanej przez Burmistrza O. , zarzucając tej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. i stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Burmistrza O. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb K. , gm. O. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ doszedł do przekonania, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2005 r. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie wymogu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S. W. , zarzucając naruszenie art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że należąca do niego nieruchomość nr [...], położona w miejscowości K. , gm. O. w dniu wydania decyzji Burmistrza O. nie posiadała wymaganego przepisami dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy z powodu rażącego - w ocenie Kolegium - naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), gdyż działka na której planowana jest inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przy czym organ w zaskarżonej decyzji w sposób kategoryczny i jednoznaczny stwierdził, że okoliczność braku dostępu do drogi publicznej jest bezsporna, podczas gdy przy rozpoznawaniu sprawy po raz pierwszy, dokonując oceny tego samego materiału dowodowego zajął zupełnie odmienne stanowisko. W tej sytuacji wątpliwość budzi fakt, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście ma miejsce oczywista sprzeczność podjętego rozstrzygnięcia z prawem. Należy bowiem wskazać, że kwestia dostępu działki skarżącego do drogi publicznej budzi spore zastrzeżenia. Z jednej strony bowiem - jak słusznie wskazano w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. - działka nr [...], przez którą ma następować dojazd do drogi publicznej z działki inwestora, jest zapisana w ewidencji gruntów jako droga, z drugiej strony jednak stanowi ona własność M. i A. A. , a w związku z tym droga ta może być udostępniona wyłącznie w formie służebności. Kwestia, czy taka służebność istnieje, skoro zapisy w aktach notarialnych w związku z podziałami geodezyjnymi działek nie odpowiadają aktualnemu ich oznaczeniu jest kwestią cywilnoprawną i może być rozstrzygnięta wyłącznie przez sąd cywilny. Z akt sprawy wynika, że takie postępowanie przed sądem się toczy, gdyż w aktach sprawy znajduje się nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie z dnia 29 października 2008 r. (sygn. akt [...]) o ustanowieniu drogi koniecznej. Z informacji uczestnika postępowania A. A. złożonego na rozprawie wynika, że postanowienie to zostało uchylone przez sąd II instancji, a sprawa nie jest jeszcze zakończona. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy zaistniały warunki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Dopiero bowiem orzeczenie sądu cywilnego w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej pozwoli na ustalenie, czy w dacie wydania decyzji istniała służebność przechodu i przejazdu dla działki inwestora. Przy czym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że sam fakt, iż skarżący wystąpił o ustanowienie drogi koniecznej, a nie o ustalenie istnienia prawa świadczy o tym, że nie kwestionował on faktu braku takiej drogi. Organ administracji nie może bowiem na podstawie trybu, w jakim inwestor wystąpił do sądu powszechnego, oceniać istnienia służebności drogowej. Zwłaszcza, że każde powództwo (wniosek) o konkretne roszczenie zawiera w sobie powództwo o ustalenie. Organ administracji winien natomiast respektować orzeczenia sądów, jeżeli przedłożone przez strony dokumenty nie pozwalają na jednoznaczną ocenę stanu prawnego, a kwestie wymagające wyjaśnienia mają charakter cywilnoprawny. Należy przy tym podnieść, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone jest w trybie nieważnościowym, a w związku z tym tylko jednoznaczne ustalenie istnienia, bądź braku dostępu działki inwestora do drogi publicznej przez sąd cywilny (na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy) pozwoli na wyjaśnienie, czy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) – dalej jako: p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że warunkiem oceny decyzji administracyjnej w aspekcie przesłanek jej nieważności jest następcze o charakterze konstytutywnym rozstrzygnięcie sądu cywilnego w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, podczas, gdy zagadnienie owo nie jest prejudykatem dla tejże oceny, a jednocześnie zgromadzony w postępowaniu w pełnym zakresie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie poprawnej subsumcji prawotwórczych elementów stanu faktycznego pod właściwe i poprawnie zinterpretowane normy prawa materialnego adekwatne dla rzeczonej sprawy administracyjnej.

Podnosząc ten zarzut Kolegium wniosło o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według spisu, a w przypadku nieprzedłożenia spisu według norm wskazanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie Sądu rozstrzygnięcie Kolegium było co najmniej przedwczesne, gdyż powinno być uwarunkowane następczym rozstrzygnięciem sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr [...] na rzecz działki nr [...]. Kolegium stwierdziło, że prawomocne rozstrzygniecie co do istoty w sprawie cywilnej w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej - abstrahując od kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia - w żaden sposób nie przyczyni się do wyjaśnienia kwestii ewentualnego istnienia w dniu 29 czerwca 2005 r. służebności drogi koniecznej na działce nr [...] na rzecz działki nr [...]. Wynika to z istoty powództwa o ukształtowanie prawa, które wywiera skutek ex nunc, jeśli oczywiście ustala żądane w pozwie prawo. Jakikolwiek zatem byłby wyrok sądu powszechnego, to zawsze świadczyłby on o tym, że w dacie wydania przez Burmistrza Miasta O. decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. rzeczona służebność nie istniała ( nie istniała przy wyroku oddalającym, jak również nie istniała w dacie wydania ocenianej decyzji z uwagi na skutek ex nunc wyroku uwzględniającego żądanie). Co więcej z motywów wyroku wynika, iż owe przyszłe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy cywilnej miałoby mieć charakter prejudykatu dla oceny wspomnianej decyzji Burmistrza Miasta O. w aspekcie przesłanek jej nieważności. Z powyższym także nie sposób się zgodzić, skoro - jak słusznie dostrzegł Sąd - w postępowaniu nieważnościowym należy badać legalność aktu administracyjnego przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego na datę wydania ocenianej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli również M. A. i A. A. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1. niezastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, podczas, gdy nie została wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawowa kwestia nie istnienia służebności przejazdu i przechodu na działkach numer [...] i [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...];

2. niezastosowanie art. 106 § 5 p.p.s.a., który stanowi że do postępowania dowodowego w zakresie dowodów z dokumentów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez niezastosowanie:

a. art. 227 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność nie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu na działce [...] oraz [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...], a tym samym okoliczność, iż działka numer [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej podczas, gdy był to fakt mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

b. art. 229 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczność nie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu na działce [...] oraz [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...], a tym samym, okoliczność, iż działka numer [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej,

c. art. 232 k.p.c. poprzez nieprzyjęcie, iż S. W. obowiązany był wykazać dowody na okoliczność rzekomego ustanowienia na działkach [...] i [...] służebności na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...], w celu wykazania istnienia dostępu do drogi publicznej dla działki numer [...], podczas, gdy zgodnie z treścią art. 232 zdanie pierwsze k.p.c. S. W. obowiązany był fakty te udowodnić;

d. art. 244 § 1 k.p.c. poprzez nieprzyjęcie za udowodnione, iż na działce nr [...] oraz [...] nie została ustanowiona służebność drogi koniecznej na rzecz działki nr [...], a zatem działka nr [...] nie posiadała w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy dostępu do drogi publicznej, podczas, gdy okoliczności te zostały wykazane w odpisie z księgi wieczystej nr [...] oraz w akcie notarialnym z dnia 8.12.1992 r., Rep A nr [...], a więc zostały udowodnione jako dowód tego, co zostało stwierdzone w tych dokumentach urzędowych;

3. naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zamknięcie rozprawy, podczas, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, co potwierdził WSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia;

4. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] r. podczas, gdy decyzja ta wydana została w sposób prawidłowy i nie narusza żadnych przepisów prawa, a zatem nie ma podstaw do jej uchylenia.

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca oczywista sprzeczność z prawem decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza O. w dniu [...] r., podczas, gdy decyzja ta rażąco i oczywiście narusza postanowienia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż działka nr [...] należąca do S. W. nie posiadała i nadal nie posiada dostępu do drogi publicznej.

6. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Olsztynie Wydziałem X Cywilnym sprawy sygn. akt [...] w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej dla działki nr [...] jeżeli w ocenie WSA rozstrzygniecie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed sądem cywilnym.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. naruszenie art. 64 k.c. w zw. z art. 245 § 1 i 2 k.c., art. 145 § 1 k.c. oraz art. 155 § 1 k.c. poprzez uznanie przez WSA, że kwestia dostępu działki nr [...], należącej do S. W. , do drogi publicznej w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy "budzi spore zastrzeżenia" i dopiero orzeczenie sądu cywilnego w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej pozwoli na ustalenie, czy w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy istniała służebność przechodu i przejazdu, podczas gdy postanowienie sądu cywilnego ustanawiające służebność drogi koniecznej działa ex nunc i ma charakter konstytutywny; oznacza to, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. służebność drogi koniecznej nie została ustanowiona, bowiem nie istniało wówczas prawomocne postanowienie sądu o ustanowieniu tej służebności, a brak było stosownej umowy stron ustanawiającej tą służebność, a dodatkowo w niniejszej sprawie nie toczy się postępowanie przed sądem cywilnym w sprawie stwierdzenia, czy w dacie wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, tj. w dniu 29.06.2005 r. była ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na rzecz działki [...], tj. czy w dacie 29.05.2005 r. działka nr [...] posiadała dostęp do drogi publicznej.

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

a. przyjęcie, iż w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy działka S. W. posiadała dostęp do drogi publicznej, podczas gdy działka ta nigdy nie posiadała oraz nadal nie posiada dostępu do drogi publicznej;

b. przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem ww. artykułu podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie został spełniony warunek dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, a zatem nie było podstaw do wydania przez Burmistrza O. decyzji o warunkach zabudowy.

7. niezastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez wadliwe przyjęcie, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie domniemanie określone tym przepisem i nie wzięcie przez WSA pod uwagę faktu, iż w księdze wieczystej prowadzonej dla działek nr [...] i [...] na rzecz działki nr [...] nie była i nadal nie jest ujawniona w księdze wieczystej nr [...] służebność.

Wskazując na powyższe zarzuty M. A. i A. A. wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] r. znak: [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które zarzuciło naruszenie art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.. Zarzut ten oparty został na rozumowaniu, że skoro ewentualne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej wywoła skutki ex nunc, to nie będzie miało żadnego znaczenia dla oceny, czy stanowiąca własność S. W. działka [...] posiadała dostęp do drogi publicznej w dacie wydania przez Burmistrza O. decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rozumowanie to w realiach rozpoznawanej sprawy nie jest prawidłowe. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uznał, iż rozstrzygniecie sprawy o ustanowienie służebności rogi koniecznej wywoła skutki ex tunc, lecz, że orzeczenie to pozwoli na ustalenie, czy w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy istniała służebność przechodu i przejazdu dla działki inwestora. Zasadnie jednocześnie Sąd uznał, że kwestia dostępu działki nr [...] do drogi publicznej na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednoznaczna. Samo Kolegium, uzasadniając skargę kasacyjną, podało, że w akcie notarialnym z dnia 8 grudnia 1992 r. dotyczącym kupna niniejszej działki znajduje się zapis o nieodpłatnej służebności przejazdu i przechodu przez działkę [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Zapis dotyczący tej służebności znajduje się również w księdze wieczystej nr [...]. Zatem już tylko z tych dokumentów wynika, że na rzecz działki nr [...] ustanowiona została służebność przechodu i przejazdu, co wskazuje, że działka ta miała dostęp do drogi publicznej. Jaki bowiem inny byłby cel ustanawiania tej służebności. Natomiast kwestia, czy istniały podstawy do ustalenia w decyzji z dnia [...] czerwca 2005r., że dostęp do drogi będzie następował z działki nr [...] rozważana jest w postępowaniu nieważnościowym, a więc organ winien wyjaśnić, czy w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością kontrolowanego rozstrzygnięcia z prawem, co wskazywałoby na zaistnienie przesłanki nieważnościowej w postaci rażącego naruszenia prawa. Trzeba bowiem mieć na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu który został naruszony, 3) racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 156). Jeżeli chodzi o skutki, które wywołuje decyzja, to za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w ogóle nie przeanalizowało sprawy pod kątem oczywistości naruszenia prawa oraz skutków, które wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r., ustalająca warunki zabudowy na działce nr [...]. Oczywistości naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie można sprowadzać tylko i wyłącznie do tego, że skoro z ksiąg wieczystych nie wynika, aby działka nr [...] została obciążona służebnością przechodu i przejazdu na rzecz działki nr [...], to organ wydający decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. w sposób oczywisty naruszył art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i naruszenie to ma charakter rażący. Rozważając, czy doszło do rażącego naruszenie wskazanego przepisu, trzeba mieć na względzie, wspomniane wyżej ustanowienie na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] służebności przejazdu i przechodu oraz dokonywane następnie dalsze podziały działek, które niewątpliwie utrudniają odtworzenie, która z działek tą służebnością została obciążona. Dlatego nie bez znaczenia dla oceny, czy w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy doszło do rażącego naruszenie prawa, jest rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej. Nie chodzi w tym przypadku o to, że orzeczenie ustanawiające drogę konieczną wywołuje skutki na przyszłość (ex nunc) i wobec tego nie rozstrzygnie, że w dniu 29 czerwca 2005 r. istniała określona służebność. Istotne natomiast jest, czy służebnością zostanie obciążona działka nr [...]. Wówczas dopiero będzie można rozważać kwestię oczywistości naruszenia prawa w połączeniu z oceną skutków, które wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. określiła, jak już wyżej wskazano, dostęp z drogi publicznej na działkę nr [...] przez działkę nr [...]. Dlatego też kwestię, czy powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, można będzie dopiero rozważać wówczas, kiedy zostanie rozstrzygnięta sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr [...].

Z powyższych względów brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. co do zasady jest wadliwie postawiony, gdyż przepis ten określa zakres regulacji ustawy. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną, a więc sprawę, o której mowa w art. 1 p.p.s.a..

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej M. i A. A. stwierdzić należy, że są one nieusprawiedliwione.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Stosownie do brzmienia art. 106 § 3 sąd z urzędu lub na wniosek stron może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niniejszy przepis daje sądowi prawo, możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, jeżeli w okolicznościach danej sprawy uzna on takie postępowanie za konieczne. Przepis ten w żadnej mierze nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia takiego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał na zachodzące wątpliwości co do dostępu działki S. W. do drogi publicznej i związaną z tym sporną kwestię służebności. Rzeczą sądu administracyjnego nie było natomiast rozstrzyganie kwestii istnienia bądź nieistnienia służebności na działce nr [...] i prowadzenie w tym kierunku jakiegokolwiek postępowania dowodowego. W tych warunkach zarzut naruszenia wyżej wymienionego przepisu jest bezprzedmiotowy.

Zgodnie zaś z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu w związku z niezastosowaniem art. 227, art. 229, art. 232, art. 244 § 1 k.p.c. podkreślić należy, że skoro w niniejszej sprawie – co jest niesporne – nie zostało przeprowadzone przez Sąd postępowanie dowodowe, zarzut niezastosowania tych przepisów należało uznać za niezasadny. Jedynie w przypadku, gdyby postępowanie takie było przez Sąd pierwszej instancji prowadzone, zarzuty tego rodzaju miałyby rację bytu.

Nie wiadomo również w czym upatruje autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę i uznając, że dojrzała ona do rozwiązania zamknął rozprawę. Autor skargi kasacyjnej, nie wskazał jakie czynności jego zdaniem powinny zostać podjęte przez Sąd przed zamknięciem rozprawy. Nie wskazał także z jakich przyczyn uznał zamknięcie rozprawy przez Sąd pierwszej instancji za przedwczesne.

Za niezasadny uznać również należało zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do oceny tych zarzutów należy bezpośrednio odnieść rozważania poczynione w stosunku do skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stwarza sądowi możliwość zawieszenia postępowania z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowo administracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie zaistniała taka sytuacja procesowa, która czyniłaby koniecznym rozważanie możliwości skorzystania z regulacji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 k.c. w zw. z art. 245 § 1 i 2 k.c., art. 145 § 1 k.c. oraz art. 155 § 1 k.c. należało uznać je za bezzasadne, gdyż wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania. Sąd administracyjny nie rozstrzygał bowiem sprawy cywilnej o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Kwestia dotycząca tego, że orzeczenie ustanawiające drogę konieczną wywołuje skutki na przyszłość i wpływ tego zagadnienia na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej została wyjaśniona powyżej w odniesieniu do skargi kasacyjnej SKO w Olsztynie.

Również niezasadny jest zarzut niezastosowania art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, bowiem rozstrzygnięcie istoty sprawy nie sprowadza się do oceny istnienia domniemania wynikającego z niniejszego przepisu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wbrew twierdzeniu skarżących nie przyjął, że działka S. W. w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy posiadała dostęp do drogi publicznej. Również Sąd nie przesądził, że nie doszło do rażącego naruszenia niniejszego przepisu, gdyż SKO nie dokonało prawidłowej analizy przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.