Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1196/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 pkt 1, art. 51 ust 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant: ref. staż. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi H S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H S kwotę 500 (słownie: pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania H S i P S od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]", "PINB", "organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], nakazującej H S i P S rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działką o nr ew. [...] a działkami o nr ew. [...] i [...] położonymi przy ul. [...] w [...] , utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 25 listopada 2020 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek K i Z W "o przeprowadzenie kontroli w sprawie betonowego płotu o wysokości przekraczającej 2.20 m zlokalizowanego pod adresem [...] ul. [...] , na terenie działek o nr ewidencyjnych: [...] własność H S zamieszkałej [...] ul. [...] własność P S zamieszkały [...] ul. [...] "

W dniu 2 marca 2021 r. upoważnieni pracownicy PINB w [...] dokonali oględzin, podczas których ustalono, że pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] a działką o nr ew. [...] zlokalizowane jest ogrodzenie trwałe z prefabrykowanych betonowych elementów pełnych zamocowanych na słupkach betonowych zabetonowanych w gruncie. Długość ogrodzenia wynosi ok. 38,0 m. Średnia wysokość ogrodzenia od strony działek o nr ew. [...] i [...] wynosi ok. 2,02 m, zaś średnia wysokość mierzona od strony działki o nr ew. [...] wynosi ok. 2,35 m (w połowie długości ogrodzenia w kierunku południowym). Wysokość ogrodzenia w narożniku północnym wynosi ok. 2,02 m. Różnice w wysokości ogrodzenia wynikają z odmiennego ukształtowania terenu. Budowa ogrodzenia miała miejsce w okresie od maja do listopada 2020r.

W dniu 8 kwietnia 2021 r. PINB wszczął na wniosek K i Z W postępowania administracyjnego w sprawie ww. ogrodzenia, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] nakazano H S i P S rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działką o nr ew. [...] a działkami o nr ew. [...] i [...] położonymi przy ul. [...] w [...] oraz uporządkowania terenu po rozbiórce. PINB wskazał, że ogrodzenie nie spełnia kryteriów wynikających z uregulowań uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], a konkretnie § 12 ust. 1 lit b, który wprowadza zakaz sytuowania ogrodzeń pełnych oraz stosowania w ich konstrukcji prefabrykowanych elementów betonowych. Sporne ogrodzenie zostało wykonane jako pełne z prefabrykowanych elementów betonowych i trwale zamontowane na gruncie.

Po rozpoznaniu odwołania H S i P S [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2021 r. uchylił w całości ww. decyzję i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji w sprawie legalności omawianego ogrodzenia. [...] WINB, powołując się na art. 53a ust. 1 p.b. wskazał, że skoro znowelizowane przepisy ustawy Prawo budowalne określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB w [...] otrzymując podanie K i Z W uprawniony był do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu.

PINB w [...] w dniu 6 października 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie omawianego ogrodzenia, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazał H S i P S rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działką o nr ew. [...] a działkami o nr ew. [...] i [...] położonymi przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przepisy art. 29 ust. 1, pkt 21 p.b. stanowią, że budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga uzyskania zgody organu architektoniczno - budowlanego. Wysokość omawianego urządzenia przekracza dopuszczalne parametry dla ogrodzeń, których realizacja jest zwolniona z obowiązku zgłoszenia, wobec czego inwestor był zobowiązany zgłosić zamiar budowy właściwemu organowi. Ponieważ nie został dopełniony powyższy obowiązek i w konsekwencji ogrodzenie zostało wzniesione w warunkach samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne.

PINB podkreślił, że w trakcie postępowania wyjaśniającego organ bada zgodność przedsięwzięcia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, normami techniczno-budowlanymi oraz innymi ustaleniami wynikającymi z przepisów prawa miejscowego. W wyniku przeprowadzonych czynności dowodowych ustalono, że dziatki nr [...] [...] i [...] znajdują się na terenie, gdzie obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku. W § 5 ust. 1 pkt 2 planu zawarte zostały uregulowania dotyczące cech technicznych, jakie spełniać winny ogrodzenia usytuowane na obszarze jego obowiązywania. Plan wprowadza m. in. zakaz realizacji ogrodzeń o wysokości powyżej 2,00 m, zakaz stosowania prefabrykowanych elementów betonowych oraz konieczność stosowania ogrodzeń ażurowych. Przedmiotowe ogrodzenie pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...] nie spełnia kryteriów wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowane w konstrukcji urządzenia wyroby budowlane wykluczają możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Powyższe uwarunkowania stwarzają podstawy do wydania nakazu rozbiórki..

Pismem z dnia 3 20 grudnia 2021 r, odwołanie od tej decyzji wnieśli P S i H S. Postawili zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie stan faktyczny, w tym słuszny interes obywateli, w szczególności nie zweryfikowanie czy obiekt rzeczywiście nie spełnia wymogów technicznych.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że PINB dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2011 roku. uchwały. Określone wytyczne wskazane w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały dotyczą wyłącznie ogrodzeń usytuowanych od strony dróg, nie zaś ogrodzeń pomiędzy działkami. Jeżeli PINB odmiennie interpretuje wskazany zapis planu miejscowego, to niezbędne jest uzyskanie wykładni tego przepisu bezpośrednio od organu uchwalającego te wymogi.

Ponadto wskazano, iż ogrodzenie nie przekracza normy wysokości w zakresie obowiązku zgłaszania realizacji budowy. Ogrodzenie mierzone od strony drogi wzdłuż całych działek ma 2 m wysokości.

[...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję I instancji.

Organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowe ogrodzenie posiada wysokość zmienną od 2,02 m do 2,35 m, a zatem jego budowa powinna być poprzedzona dokonaniem zgłoszenia, którym inwestor nie dysponuje. W myśl przepisu art. 3 pkt 9 p.b. urządzeniami budowlanymi są: urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przywołane wyżej urządzenia techniczne są z budynkiem związane w sposób funkcjonalny w tym sensie, że umożliwiają korzystanie z tego obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Z akt sprawy wynika, że działka o nr ew. [...] położona przy ul. [...] w [...] jest działką zabudowaną, gdyż na w/w nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny. W świetle powyższego ww. ogrodzenie spełnia funkcję urządzenia budowlanego, dlatego też PINB wobec stwierdzenia samowoli budowlanej prawidłowo zastosował tryb wskazany w art. 50-51 Prawa budowlanego.

[...] WINB podkreślił, że zróżnicowana wartość wysokości ogrodzenia wynika z odmiennego ukształtowania terenu sąsiadujących działek. Średnia wysokość ogrodzenia od strony działek o nr ew. [...] i [...] wynosi ok. 2,02 m, zaś średnia wysokość mierzona od strony działki o nr ew. [...] wynosi ok. 2,35 m (w połowie długości ogrodzenia w kierunku południowym). Dla działki o nr ew. [...] oraz działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] dla miejscowości [...],[...] i ul. [...] w [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2011r. W § 5 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały ustalono nakaz budowy ogrodzeń o maksymalnej wysokości do 2,0 m nad poziom terenu, konieczność stosowania ogrodzeń ażurowych bez podmurówki lub na podmurówce do 30 cm wysokości z przepustami ułatwiającymi migrację małych zwierząt, w formie otworów wielkości nie mniejszej niż 15 cm x 15 cm, w odstępach nie większych niż 10,0 m. W § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c wskazano na zakaz realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. Zdaniem organu II instancji w świetle omawiane ogrodzenie narusza przepisy planistyczne, o których mowa w ww. uchwale Rady Miejskiej w [...], gdyż składa się z prefabrykowanych betonowych elementów oraz przekracza wysokość 2,0 m. Powyższa niezgodność stanu faktycznego z przepisami planistycznymi w ocenie tut. organu z uwagi na jej charakter może zostać usunięta tylko przez nakazanie rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b..

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ podniósł, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do udzielania tym bardziej w formie ustnej pozwoleń, czy też przyjmowania zgłoszeń na budowę obiektów budowlanych. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości ogrodzeń, konieczności stosowania ażurowego ogrodzenia i zakazu realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych dotyczą także ogrodzeń wewnętrznych. Przepisy w/w uchwały jedynie w § 5 ust. 1 pkt 2a określają, że od strony dróg należy stosować ogrodzenia w liniach rozgraniczających drogi. Określone w pkt 2a ograniczenie stosowania do ogrodzeń od strony dróg nie obejmuje swoim zasięgiem pkt 2 b-d, których regulacje mają w ocenie organu zastosowanie do wszystkich rodzajów ogrodzeń (także tych pomiędzy działkami). Jednocześnie [...] WINB nie uznał za koniecznie zwrócenie się o wyjaśnienia w ww. zakresie do organu uchwalającego ww. plan albowiem ostateczna wiążąca interpretacja jego zapisów należy do organów orzekających w indywidualnej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H S wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Postawiła zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania:

- art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie zakończonej uprzednio inną decyzją ostateczną;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu materiału dowodowego, w szczególności co do wysokości ogrodzenia oraz zakresu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego

- art. 29 ust. 1 pkt 21 p.b, poprzez przyjęcie, że ogrodzenie posiada wysokość większą niż 2,2 m, tj. wymagało w całości zgłoszenia właściwemu organowi.

- art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia ewentualnie poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w całości.

- art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774}, poprzez oparcie ustaleń decyzji na nieobowiązujących, bo uchylonych na podstawie tego przepisu zapisach planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie podniosła, że organ nie ustalił jaka jest wysokość ogrodzenia jak też nie podzieliła stanowiska organu, że przepis § 5 ust. 1 pkt 2a planu miejscowego nie dotyczy ogrodzeń wewnętrznych.

Ponadto skarżąca podniosła, że naruszono przepisy dotyczące powagi rzeczy osądzonej. [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte na wniosek K i Z W w sprawie legalności ogrodzenia usytuowanego pomiędzy w/w nieruchomościami. Skarżąca podkreśliła, że umorzone postępowanie w I instancji zakończyło się decyzją o identycznym rozstrzygnięciu jak zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja tj. nakazującą rozbiórkę ogrodzenia. Decyzja o umorzeniu postępowania zapadła w takim samym stanie faktycznym i prawnym i z udziałem tego samego kręgu stron. Fakt, że pierwotnie organ PINB błędnie przyjął, że doszło do wszczęcia postępowania na wniosek sąsiadów, a nie z urzędu, nie uzasadniało rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Wadliwe wszczęcie nie zmieniało faktu, że reszta stanu prawnego i faktycznego była taka sama jak w niniejszej sprawie. Innymi słowy decyzja o nakazie rozbiórki ogrodzenia sąsiedzkiego przy ul. [...] w [...] , już raz zapadła i została w ostateczny sposób uchylona, a prowadzone postępowanie zostało ostatecznie umorzone.

Przede wszystkim jednak skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie z chwilą wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. [...]) miało miejsce uchylenie zapisów miejscowego planu w zakresie ogrodzeń. Jednakże kolejną uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. dokonano uchylenia ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednak ze względu na treść ustawowego przepisu derogującego z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu uchylenie uchwały reklamowej przez Radę Miejską w [...], nie przywróciło obowiązywania uchylonych ustawą zapisów planu. Zdaniem skarżącej z tzw. "odżyciem zapisów planów" możemy mieć do czynienia jedynie, jeśli wyeliminowanie planu zastępującego plan poprzedni następuje ze skutkiem ex tunc tj. w wyniku stwierdzenia nieważności planu miejscowego (tak NSA w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2646/12; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 768/17). Tymczasem w niniejszej sprawie skutek derogacyjny opisany w art. 12 ust. 2 ww. ustawy nastąpił z chwilą wejścia w życie tzw. uchwały reklamowej, a uchwałodawca uchylając następnie, ze skutkiem ex nunc tj. w trybie zwykłej uchwały ten akt, nie rozstrzygnął kwestii związanych z nowymi zasadami sytuowania ogrodzeń. Wobec powyższego w ocenie Skarżącej ,w [...] nie obowiązują obecnie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2011 r. podjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 127), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022., poz. 239 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji naruszyli przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], nakazującej H S i P S rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działką o nr ew. [...] a działkami o nr ew. [...] i [...] położonymi przy ul. [...] w [...].

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 p.b. Wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania przewidziane w przepisach prawa budowlanego również wówczas, gdy chodzi o obiekty budowlane lub roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi. Nawet brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami, sztuką budowlaną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, czy też zgodności z przepisami prawa w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (vide: uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, ONSAi/WSA z 2017 r. Nr 1, poz. 2). Tym samym nawet wobec odcinków ogrodzenia, które nie przekraczają 2,20 wysokości, a tym samym nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia trybie art. 29 ust. 1 pkt 21 p.b., zastosowały tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 p.b. oraz zbadały, czy wykonane ogrodzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu błędnie także podnosi skarżąca, że naruszono przepisy dotyczące powagi rzeczy osądzonej. Podkreślić należy, że [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte na wniosek K i Z W w sprawie legalności ogrodzenia usytuowanego pomiędzy w/w nieruchomościami, ze względu na błędne wszczęcie przez PINB postępowania na wniosek właścicieli sąsiedniej, a nie z urzędu. Zdaniem Sądu powaga rzeczy osądzonej nastąpiłaby, gdyby [...] WINB uchylił wcześniej wydaną decyzję o nakazie rozbiórki spornego ogrodzenia i umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w przypadku nieodnalezienia podstawy do interwencji w trybie art. 50-51 p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielając w przywołanym zakresie stanowiska skarżącej, zgadza się tym niemniej z poglądem zamieszczonym w skardze i wspierającą go argumentacją odnośnie istotnej wadliwości obarczającej zaskarżoną decyzję [...] WINB i poprzedzającą ją decyzję PINB. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie w ramach wszczętego postępowania naprawczego nieprawidłowo określiły bowiem regulację prawa miejscowego stanowiącą kryterium oceny zgodności wykonania spornego ogrodzenia z przepisami, co w konsekwencji determinuje wniosek, że nałożony na skarżącą obowiązek rozbiórki ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działką o nr ew. [...] a działkami o nr ew. [...] i [...] położonymi przy ul. [...] w [...] został wyznaczony w sposób błędny.

Nie może budzić wątpliwości pogląd, że istotnym etapem procesu stosowania prawa poprzedzającym ustalenia interpretacyjne (wykładnia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia) są zawsze ustalenia walidacyjne polegające na ustaleniu tych źródeł prawa obowiązującego, które stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że w typie administracyjnym stosowania prawa ustalenia walidacyjne mają charakter podstawowy jako że rekonstrukcja normatywnej podstawy decyzji wpływającej na możliwość właściwego ustalenia konsekwencji stwierdzonego stanu faktycznego nie może nastąpić bez prawidłowego ustalenia stanu prawnego (por. L. Leszczyński [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015, s. 59 i n.).

W zaskarżonej decyzji [...] WINB, zdaniem Sądu, nieprawidłowo określił cechę obowiązywania wskazanej uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku w zakresie ogrodzeń.

Otóż wskazać należy, że bezsporne jest, iż dla działki o nr ew. [...] oraz działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] dla miejscowości [...],[...] i ul. [...] w [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Jednakże Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] listopada 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Miasta i Gminy [...] i akt ten po jego opublikowaniu we właściwym dzienniku urzędowym (Dz. Urz. Woj. M. z 2018 r. poz. [...]) stał się aktem obowiązującym z dniem 9 lutego 2018 r. (§ 16 uchwały), to tym niemniej utracił tę cechę wskutek wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. uchylającej uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r. poz. 5623).

Wskazać należy, że w myśl art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, ściśle wiąże utratę mocy obowiązującej regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie tejże ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z datą wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Wskazane przez ustawodawcę zdarzenie prawne wystąpiło 9 lutego 2018 r. i kształtowało wiążąco treść postanowień uchwały nr VII/34/11 Rady Miejskiej w W z dnia [...] marca 2011 r. poprzez uchylenie mocy obowiązującej m.in. powoływanego przez organy § 5 ust. 1 pkt 2 tejże uchwały. Przyjęcie przez organ stanowiący gminy tego rodzaju uchwały, a następnie tak jak w rozstrzyganym przypadku uchylenie po roku obowiązywania, nie prowadzi – zdaniem Sądu - do "odżycia" analizowanej regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pominięcie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącej sytuowania ogrodzeń wynika z mocy bezpośrednio stosowanego przepisu ustawy krajobrazowej (art. 12 ust. 2).

Z zasady praworządności wynika, że organy administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji mają obowiązek działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązek stosowania aktów prawa miejscowego nie może zatem dotyczyć aktów, które zostały uchylone bądź utraciły w inny sposób moc obowiązującą (por. M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, ST 2001, nr 11, s. 33).

Powyższe uchybienia, które należy przypisać sposobowi załatwienia sprawy w toku instancji, prowadzą do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rzeczą organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej przedmiotowego ogrodzenia pomiędzy działką o nr ew. [...] a działkami o nr ew. [...] i [...] położonymi przy ul. [...] w [...] będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. PINB w toku czynności wyjaśniających w razie braku podjęcia przez Radę Miejską w [...] uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., i nieobowiązywania postanowień określonych w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. mogących znaleźć zastosowanie względem ogrodzenia pomiędzy działką o nr ew. [...] a działkami o nr ew. [...] i [...] położonymi przy ul. [...] w [...], powinien poddać sporne roboty budowlane ocenie w aspekcie opisanym w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., a w przypadku nieodnalezienia w tym zakresie podstawy do interwencji umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.