Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 554/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
oddalono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skarg Firma A z siedzibą w M. i Gminy B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew I. oddala skargę Firma A z siedzibą w M. ; II. w uwzględnieniu skargi Gminy B uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy B kwotę 4 165 zł (słownie: cztery tysiące sto sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 marca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i ust. 4b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez Gminę B, Ł. B. oraz [...] Firma A od decyzji Wójta Gminy O. z dnia 28 listopada 2018 r., znak: [...], którą wymierzono Gminie B administracyjną karę pieniężną w wysokości 18 810,00 zł za zniszczenie 3 szt. drzew rodzaju: świerk pospolity (obwód pnia mierzony na wys. 130 cm –105 cm), świerk pospolity (obwód pnia mierzony na wys. 130 cm – 99 cm), świerk pospolity (obwód pnia mierzony na wys. 130 cm – 126 cm) rosnących na nieruchomości położonej w B. – J. działka nr ew. [...] oraz stwierdzającej, że karę należy uiścić na rachunek UG O. w terminie 14 dni od uzyskania cechy ostateczności decyzji – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy O., decyzją z dnia 28 listopada 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i ust 4b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330) orzekł o wymierzeniu Gminie B administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 18 810,00 zł za zniszczenie 3 szt. drzew rodzaju: świerk pospolity (obwód pnia mierzony na wys. 130 cm –105 cm), świerk pospolity (obwód pnia mierzony na wys. 130 cm – 99 cm), świerk pospolity (obwód pnia mierzony na wys. 130 cm – 126 cm) rosnących na działce ew. nr [...] obr. B. – J. . Stwierdzono też, że uiszczenie kary winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Gminy O..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na skutek pisma Ł. B. i w związku z wyznaczeniem Wójta Gminy O. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Następnie organ I instancji szczegółowo opisał poszczególne etapy postępowania i przytoczył treść wyjaśnień Gminy B, wedle których Gmina B jest inwestorem i właścicielem sieci kanalizacji, a wykonanie zadania budowy sieci, w tym na działce [...] (aktualny nr działki [...]) położonej przy ul. [...] w B., zostało zlecone Konsorcjum Firm. Projekt budowalny kanalizacji sanitarnej nie zakładał kolizji projektowanego kanału z drzewostanem na działce [...]. M. D., kierownik robót reprezentujący Firma A przedłożył 2 szt. zdjęć wykonanych przed rozpoczęciem robót, oświadczenie o uporządkowaniu terenu oraz o braku roszczeń podpisane przez właściciela nieruchomości. Dalej organ I instancji zwrócił uwagę na przeprowadzoną w dniu [...] lipca 2018 r. wizję w terenie, podczas której stwierdzono obumarcie drzew, dokonano pomiarów oraz sporządzono dokumentację fotograficzną; Ł. B. oświadczył, iż prace wykonawcze nie były prowadzone zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami (wprowadzenie ciężkiego sprzętu, prace prowadzone bez jego obecności); poinformował, że posiada dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas trwania robót (nie okazał do wglądu). Z kolei przedstawicielki Urzędu Gminy B oświadczyły, iż dokumentacja projektowa nie zakładała kolizji inwestycji z drzewostanem na działce [...], a podczas trwania robót nie dokonano takiego zgłoszenia. O zniszczeniu drzew Gmina dowiedziała się od Ł. B. zgodnie z pismem z dnia 9 marca 2018 r. Przedstawiciel wykonawcy podczas przesłuchania podał, iż wszystkie prace były uzgadniane z właścicielem posesji, w tym wprowadzenie koparki i ciągnika z naczepą; właściciel był obecny przy większości prac.

Następnie organ I instancji wskazał na sporządzoną w toku postępowania opinię biegłych – opinię dendrologiczną. Zgodnie z treścią tej opinii wszystkie trzy drzewa w okresie przed rozpoczęciem prac ziemnych były żywotne. Stan zdrowotny świerków Nr [...] i Nr [...] mógł być nieco osłabiony, ale nie ma podstaw, żeby przyjąć twierdzenie wykonawcy, że drzewa obumierały. Prace ziemne (otwarte wykopy) prowadzono w bezpośredniej bliskości pni drzew, w zasięgu koron. Istniała kolizja między drzewami i przebiegiem budowanej instalacji kanalizacyjnej. Prace ziemne wykonano w sposób szkodliwy dla drzew, z naruszeniem podstawowych zasad dotyczących ochrony drzew podczas procesu inwestycyjnego, również z naruszeniem przepisu art. 87a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614). Wskutek wykonanych prac ziemnych doszło do zniszczenia znacznej części systemów korzeniowych świerków Nr [...] – 3. Uszkodzenie systemów korzeniowych drzew jest najbardziej prawdopodobną i główną przyczyną utraty żywotności przedmiotowych świerków. Obecnie w otoczeniu badanych okazów drzew, z uwagi na znaczące osłabienie statyki, występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Wyjaśniając treść rozstrzygnięcia, organ I instancji przytoczył art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 652 k.c., a także zwrócił uwagę na § 2 pkt 3 umowy nr [...] zawartej w dniu 10 kwietnia 2017 r. pomiędzy Gminą B a Konsorcjum Firm. Zdaniem organu I instancji, powołane postanowienia umowne wskazują bardziej na dzierżenie w imieniu Gminy B, niż posiadanie zależne, wobec czego nie można uznać wykonawcy za posiadacza nieruchomości, o którym mowa w art. 88 ust. 2 u.o.p.; wykonawca posiadał zgodę posiadacza nieruchomości – zarówno właściciela nieruchomości nr [...], obr. B. – J. jak i właściciela urządzenia, o którym mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Można to wywnioskować z protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2018 r., gdzie przedstawicielki Urzędu Gminy B oświadczyły, że podczas trwania robót ze strony wykonawcy, inspektora ani właściciela nieruchomości nie zostało zgłoszone, że zachodzi kolizja przedmiotowych drzew z pracami, a o zniszczeniu Gmina B dowiedziała się, gdy drzewa obumarły – zgodnie z pismem Ł. B. z dnia z dnia 9 marca 2018 r. Brak interwencji ze strony właściciela nieruchomości podczas trwania robót może być uznany za zgodę na podejmowane działania. Sporządzona dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy przez właściciela nieruchomości świadczy o tym, iż był on świadkiem prowadzenia prac budowlanych na jego nieruchomości. Ponadto trasa sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] (obecny nr działki [...]) została zaakceptowana w dniu 24 lipca 2015 r. Zgodnie z zeznaniami M. D. – kierownika robót z dnia 17 lipca 2018 r. i dnia 27 sierpnia 2018 r. wprawdzie nie było pisemnej zgody na wprowadzenie ciężkiego sprzętu, ale była ona ustalana ustnie z właścicielem terenu, bez takiej zgody nie było by możliwości wjazdu na posesję, gdyż nieruchomość jest ogrodzona. Nie można zaprzeczyć faktom, że prace były prowadzone z naruszeniem podstawowych zasad dotyczących ochrony drzew podczas procesu inwestycyjnego, w tym z naruszeniem przepisu art. 87a ust. 1 u.o.p., gdzie odpowiedzialność leży po stronie wykonawcy. Jednakże wykonawca działał na zlecenie inwestora tj. Gminy B – właściciela sieci kanalizacji sanitarnej, na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu 10 kwietnia 2017 r., a prace prowadzone były zgodnie z projektem budowlanym budowy kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [...] w B., który nie zakładał kolizji projektowanej sieci z drzewostanem na działce [...] obr. B. - J. . Zgodnie z dopisaną uwagą na umowie o udostępnienie gruntu z dnia 24 lipca 2015 r., Gmina B miała świadomość, że trasa sieci kanalizacji sanitarnej biegnie w okolicy przedmiotowego drzewostanu. Kara stosowanie do art. 88 ust. 2 u.o.p. nałożona zostaje na właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – tj. Gminę B jako inwestora i właściciela sieci kanalizacyjnej. Organ I instancji wyjaśnił też sposób, w jaki ustalono wysokość kary.

Odwołania od powyższej decyzji Wójta Gmin O. złożyli Ł. B. oraz Firma A Na skutek tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 4 marca 2019 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 88 ust. 1 pkt 3 i art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i wskazał w szczególności, że właścicielem sieci kanalizacyjnej jest Gmina B, na jej zlecenie działał wykonawca (konsorcjum firm) na podstawie stosownej umowy. Udostępnienia gruntu Gminie B na podstawie umowy dokonał natomiast właściciel gruntu – Ł. B.. Wykonawca kanalizacji stał się wyłącznie dzierżycielem terenu inwestycji, tj. podmiotem sprawującym faktyczne władztwo nad rzeczą za kogo innego – w tym wypadku za Gminę (art. 338 k.c.), niemniej nie dysponował nią jak właściciel. Tym samym wykonawca robót może być uznany jedynie za podmiot trzeci, tj. inny podmiot, na którego ewentualnie kara mogłaby być nałożona, jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, chodzi o usunięcie (w rozważanym przypadku zniszczenie drzewa) bez wiedzy posiadacza terenu przez osobę, której działaniu nie mógł on w żaden sposób zapobiec. Wymierzenie przewidzianej w art. 88 ust. 1 ustawy kary może nastąpić w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości, czy właściciel urządzeń co najmniej wiedział o usuwaniu drzew (możliwości ich zniszczenia). Odrębnym zagadnieniem jest ewentualne istnienie w takim przypadku roszczeń regresowych właściciela sieci kanalizacyjnej do wykonawcy robót budowlanych, ale jest to sprawa cywilna i organ nie jest powołany do formułowania stanowczych ocen w tej kwestii. Odpowiedzialność administracyjna zasadniczo nie jest oparta na zasadzie winy, a jest odpowiedzialnością obiektywną. Wykładnia celowościowa przepisów dotyczących kar administracyjnych za wycinkę drzew nakazuje z dużą ostrożnością podchodzić do okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia w związku z posłużeniem się podmiotami trzecimi np. wykonawcami robót. Dla przyjęcia odpowiedzialności posiadacza czy właściciela urządzeń za zniszczenie czy wycięcie drzew i krzewów przez osobę trzecią wystarczy, że w/w wiedzieli o tym i na to się godzili. Przy czym nie musi to być wyraźne przyzwolenie na usunięcie/zniszczenie drzew i krzewów czy wręcz nakazanie ich wycinki, a wystarczy, że posiadacz przewidywał taką możliwość i na nią się godził. Jedynie wykazanie, że zniszczenie drzew odbyło się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości lub urządzeń, może być rozważane jako okoliczność prawnokształtująca. Sytuacja taka jednak w sprawie nie zachodzi. Prawidłowo organ I instancji wywiódł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje z jednej strony, iż właściciel nieruchomości miał cały czas wgląd w sytuację, był świadkiem prowadzenia prac budowlanych, wiarygodne jest wskazanie kierownika robót, iż chociaż nie było pisemnej zgody właściciela nieruchomości, użycie ciężkiego sprzętu odbyło się za zgodą właściciela posesji, gdyż nieruchomość jest ogrodzona. Nadto właściciel nieruchomości miał wiedzę co do przebiegu kanalizacji sanitarnej przedstawionej na mapie zasadniczej i co więcej i co istotniejsze również właściciel nieruchomości, a przede wszystkim właściciel urządzeń Gmina B jak wynika z adnotacji na umowie udostępnienia gruntu mieli świadomość możliwego zniszczenia drzewostanu – zaznaczając, iż w takim przypadku inwestor wypłaci odszkodowanie.

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wskazał, że kolejną kwestią istotną z punktu widzenia przedmiotu sprawy jest ustalenie, czy w rozważanym wypadku doszło do zniszczenia drzew w związku z prowadzonymi pracami przy budowie kanalizacji, czy też jak wskazują odwołujący tj. Gmina B oraz wykonawca inwestycji, brak takiego bezsprzecznego stwierdzenia i w tym zakresie sformułowano zarzuty do opinii dendrologicznej. W dniu 10 września 2018 r. biegli powołani w sprawie przedłożyli opinię dendrologiczną w związku z ustaleniem w/w okoliczności. W aktach znajduje się "Opinia dendrologiczna dotycząca ustalenia aktualnego stanu zachowania trzech wskazanych okazów drzew rosnących w B. na terenie działki Nr [...] oraz określenia, czy wykonane w 2017 roku na terenie posesji prace ziemne mogły mieć wpływ na obecny stan przedmiotowych drzew", sporządzona na zlecenie Gminy O. we wrześniu 2018 r. przez Certyfikowanego Inspektora Drzew I. M. oraz Rzeczoznawcę Międzynarodowego Towarzystwa Uprawy i Ochrony Drzew C. M.. Z opinii tej wynika, iż przed pracami drzewa były żywotne, a prace ziemne wykonano w sposób szkodliwy dla drzew, co doprowadziło do utraty ich żywotności. Zdaniem organu odwoławczego, opinia ta jest wiarygodna, obiektywna i w sposób wyczerpujący analizuje mające znaczenie dla sprawy kwestie i co istotne dokonano tej oceny w świetle całości zebranych dowodów w sprawie w tym dokumentacji fotograficznej. Biegli w sposób wyczerpujący odnieśli się również do zarzutów sformułowanych w toku postępowania, które to zarzuty również aktualnie w postępowaniu odwoławczym są formułowane zwłaszcza przez wykonawcę robót. W szczególności odniesiono się w sposób wyczerpujący do zarzutów co do zastosowanej metody badania stanu zdrowotnego drzew, w szczególności stwierdzono, iż obumarcie czy zniszczenie drobniutkich korzonków niezdrewniałych (a uszkodzenie tych właśnie decyduje o utracie żywotności drzew tj. świerki), a w szczególności niewidocznych gołym okiem włośników nie może być stwierdzone poprzez dokonanie odkrywki ziemnej, tym bardziej po upływie roku od wykonania prac ziemnych. Odniesiono się także wyczerpująco do zarzutu braku analizy innych scenariuszy obumarcia drzew. W tym względzie zarzuty nie są uzasadnione, albowiem biegli dokonali analizy w zakresie czynników patologicznych i fizjologicznych niezwiązanych z wykonanymi pracami ziemnymi tj. m.in. grzyby, szkodniki, warunki siedliskowe, stan innych roślin na posesji i wpływ suszy na stan zdrowotny drzew. Jak wyjaśniono w opinii, analiza zebranego materiału pozwala stwierdzić, że prace ziemne prowadzone w maju 2017 r. miały znaczący negatywny wpływ na stan zdrowotny i statykę badanych trzech okazów drzew. Przekonujące jest, zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienie biegłych, iż pomimo że na etapie w dokumentacji projektowej dotyczących realizacji inwestycji nie założono kolizji między przebiegiem instalacji kanalizacyjnej i drzewami, w rzeczywistości taka kolizja wystąpiła. Wyjaśniono bowiem, że drzewa posiadają organy podziemne (korzenie), które odpowiadają nie tylko za żywotność drzewa, ale również za jego statykę, która rzutuje na poziom bezpieczeństwa w otoczeniu drzewa. System korzeniowy drzewa jest organem bardzo rozbudowanym, zajmującym sporą przestrzeń i zasięg systemu korzeniowego dojrzałego drzewa kilkukrotnie przekracza obwód jego korony. W przypadku badanych drzew należało uwzględnić dodatkowe czynniki. Pierwszy to fakt, że drzewa dotychczas wyrastały w dobrych warunkach siedliskowych, gdzie rozwój korzeni w zasadzie nie był ograniczony i w związku z tym nie dążyły do miniaturyzacji systemów korzeniowych, ale swobodnie je rozbudowywały. Drugi wynika z cech gatunkowych świerków, które mają skłonność do rozwijania stosunkowo płytkich systemów korzeniowych. Trzeci czynnik dotyczy typu podłoża, które w przypadku tej działki jest raczej przepuszczalne, co powoduje szybkie "uciekanie" wody i większą skłonność do przesuszania. W rozważanym natomiast wypadku prace ziemne wykonano w bezpośrednim sąsiedztwie drzew. Jak bowiem ustalono prowadzone prace wiązały się z wykonaniem wykopów ziemnych, które przebiegały przez teren posesji, w bezpośrednim sąsiedztwie badanych trzech okazów drzew. Z treści protokołu oględzin z dnia 17 lipca 2018 r. wynika, że oszacowana podczas oględzin odległość wykopów 7 od pni drzew wynosiła odpowiednio: około 120 cm w przypadku drzewa Nr [...], około 125 cm w przypadku drzewa Nr [...] i około 170 cm w przypadku drzewa Nr [...]. Jak uznali biegli, wskutek robót doszło do uszkodzenia co najmniej [...] systemu korzeniowego każdego z badanych świerków. Najgłębiej położone główne korzenie kotwiące sięgają najczęściej do 1 m w głąb podłoża, a drobne korzenie żywicielskie są ulokowane znacznie bliżej powierzchni. W badanym przypadku otwarty wykop o głębokości około 2 m obejmował zarówno strefę korzeni kotwiących, jak i żywicielskich. Dodatkowy negatywny czynnik, który prawdopodobnie przyspieszył zamieranie badanych drzew stanowiły panujące od kilku lat susze. Nie ma jednak podstaw, żeby sądzić, że przedmiotowe świerki obumarły przede wszystkim na skutek suszy. Przeczy temu stan pozostałych obecnych na terenie przedmiotowej działki drzew, w tym gatunków iglastych – drzewa są w dobrej kondycji zdrowotnej. Stanowisko to potwierdza dokumentacja fotograficzna wskazująca na wykonywanie czynności budowlanych przy użyciu sprzętu w obrębie bryły korzeniowej drzew w bliskiej odległości bez zachowania należytego ich zabezpieczenia, ślady uszkodzeń mechanicznych na drzewach. Dodatkowo potwierdzeniem negatywnego wpływu źle przeprowadzonych czynności budowlanych w znacznym zbliżeniu do drzew jest naruszenie ich statyki. Podczas prowadzenia procesu inwestycyjnego nie uwzględniono wymaganych minimalnych odległości od drzew. Zdaniem organu odwoławczego, opinia pozostaje także w zgodzie z zebranym materiałem dowodowym tj. w szczególności z oświadczeniem właściciela nieruchomości co do zniszczenia drzew w związku prowadzonymi przez wykonawcę robót pracami na jego działce. Uznanie prawidłowości opinii powoduje także, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego. Organ I instancji – zdaniem organu odwoławczego – prawidłowo wyliczył także karę za zniszczenie drzew.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. Firma A wniosło skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to 1) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez powielenie błędu popełnionego przez organ I instancji, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń w oparciu o opinię biegłych z dnia 9 września 2018 r. "Opinia dendrologiczna dotycząca ustalenia aktualnego stanu zachowania trzech wskazanych okazów drzew rosnących w B. na terenie działki Nr [...] oraz określenia, czy wykonane w 2017 roku na terenie posesji prace ziemne mogły mieć wpływ na obecny stan przedmiotowych drzew", podczas gdy z wyżej wymienionej opinii wynika jedynie prawdopodobieństwo, że prace ziemne wykonane w 2017 roku mogły mieć wpływ na obecny stan przedmiotowych drzew poprzez uszkodzenie systemów korzennych, a biegli nie dokonali analizy innych możliwych przyczyn obecnego stanu drzew, ani nie dokonali odkrywki i nie przebadali systemu korzennego, celem sprawdzenia czy korzenie rzeczywiście zostały uszkodzone w wyniku robót ziemnych, zwłaszcza że skarżący przedstawił dokumentację fotograficzną, z której wynika iż drzewa były obumierające jeszcze przed rozpoczęciem robót, co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego na podstawie niepełnego materiału dowodowego; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie za rzetelną i wiarygodną opinię biegłych z dnia 9 września 2018 r. "Opinia dendrologiczna dotycząca ustalenia aktualnego stanu zachowania trzech wskazanych okazów drzew rosnących w B. na terenie działki Nr [...] oraz określenia, czy wykonane w 2017 roku na terenie posesji prace ziemne mogły mieć wpływ na obecny stan przedmiotowych drzew", podczas gdy została wykonana w sposób nierzetelny, przy zastosowaniu nieodpowiedniej metodyki badań drzew, jako że biegli poprzestali wyłącznie na badaniu organoleptycznym, posługując się młotkiem diagnostycznym i lornetką, z pominięciem dokonania odkrywki systemu korzennego oraz jakichkolwiek szczegółowych badań dendrologicznych, w konsekwencji ustalając, na podstawie jedynie powierzchownej obserwacji stanu drzew, że wskutek wykonywanych prac ziemnych doszło do zniszczenia znacznej części systemów korzennych świerków, co nie jest możliwe do ustalenia bez zbadania systemów korzennych i sprawdzenia czy zostały uszkodzone w wyniku realizacji inwestycji oraz zbadania próbek tychże drzew celem rozważenia innych możliwości zniszczenia drzew; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie za rzetelną i wiarygodną opinię biegłych z dnia 9 września 2018 roku "Opinia dendrologiczna dotycząca ustalenia aktualnego stanu zachowania trzech wskazanych okazów drzew rosnących w B. na terenie działki Nr [...] oraz określenia, czy wykonane w 2017 roku na terenie posesji prace ziemne mogły mieć wpływ na obecny stan przedmiotowych drzew", podczas gdy została wykonana w sposób stronniczy, gdyż biegli w sposób otwarty wyrażają swoje negatywne nastawienie w stosunku do strony, przykładowo posługując się cudzysłowem w zdaniu przedstawiciel wykonawcy podał, że celem wykonania fotografii nie było przedstawienie drzew, znalazły się one tam niejako "przypadkiem", co budzi uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności i bezstronności opinii; 4) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 78 § 2 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego z opinii innych biegłych, podczas gdy wnioskowany dowód miał znaczenie dla sprawy, gdyż jego przeprowadzenie było konieczne dla definitywnego stwierdzenia, czy system korzenny uszkodzonych drzew został naruszony, czy ewentualne naruszenie nastąpiło z winy skarżącego oraz czy drzewa mogły ulec zniszczeniu z przyczyn innych niż działania skarżącego, jako że opinia biegłych z dnia 9 września 2018 r., sporządzona jest jedynie w oparciu o badania organoleptyczne bez analizy stanu korzennego drzew oraz bez wszechstronnego rozważenia możliwych przyczyn zniszczenia drzew, a ustalenie powyższych okoliczności było kluczowe dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego; 5) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego na korzyść strony, poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zniszczenia drzew w związku z prowadzonymi pracami przy budowie kanalizacji, podczas gdy pojawiły się co do tej okoliczności wątpliwości, jako że z wyżej wymienionej opinii dendrologicznej wynika jedynie prawdopodobieństwo, że prace ziemne wykonane w 2017 roku mogły mieć wpływ na obecny stan przedmiotowych drzew poprzez uszkodzenie systemów korzennych, czego nie da się jednoznacznie wykazać, gdyż sami biegli stwierdzili, że obumarcie czy zniszczenie drobniutkich korzonków niezdrewniałych (a uszkodzenie tych właśnie decyduje o utracie żywotności drzew tj. świerków), a w szczególności niewidocznych gołym okiem włośników, nie może być stwierdzone poprzez dokonanie odkrywki, tym bardziej po upływie roku od wykonania prac ziemnych, co prowadzi do konstatacji, że nie można jednoznacznie wykazać, iż system korzenny został uszkodzony w wyniku prac ziemnych, ponieważ biegli nie byli w stanie zbadać stanu korzeni i rzekomych uszkodzeń, co prowadzi do nierozstrzygalnej wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, która powinna być rozstrzygnięta na korzyść strony, zwłaszcza że w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne zastosowania art. 8la § 1 k.p.a.; II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i ust. 4b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne zastosowanie i nałożenie na Gminę B administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 18.810,00 zł za zniszczenie 3 szt. drzew, rosnących na działce ew. nr [...] obr. B. – J. , znak sprawy: [...], w sytuacji gdy brak jest podstawy do jednoznacznego ustalenia, że drzewa uległy zniszczeniu wskutek realizacji inwestycji, której wykonawcą był skarżący. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 3) nakazanie organowi, po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznana, aby ten dopuścił i przeprowadził dowód z opinii innego biegłego niż biegli, którzy sporządzili opinię dendrologiczną z dnia 9 września 2018 r., dotyczącej trzech okazów drzew rosnących w B. na terenie działki nr [...], celem dokonania szczegółowych badań dendrologicznych, zwłaszcza badań systemu korzennego, oraz wariantowego rozważenia możliwych przyczyn zniszczenia drzew na okoliczność istnienia lub nieistnienia związku przyczynowego między wykonaniem w 2017 roku na terenie posesji prac ziemnych a obecnym stanem przedmiotowych drzew; 4) zasądzenie od Wójta Gminy O. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zaprezentował argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Z kolei pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina B. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy O. z dnia 28 listopada 2018 roku, znak: [...], pomimo jej wydania w wyniku postępowania, które toczyło się z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie: 1) art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zgromadzenie oraz brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, które wynikają m. in. z nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości wystąpienia szkód w drzewostanie w okresie poprzedzającym wykonanie robót, co skutkowało dowolnym, a tym samym błędnym uznaniem, że w rozważanym przypadku doszło do zniszczenia drzew w związku z prowadzonymi pracami przy budowie kanalizacji; 2) art. 80 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na niedostatecznych podstawach dowodowych i w rezultacie zaniechaniu przeprowadzenia dowodów, istotnych z punktu widzenia okoliczności wyłączających delikt skarżącej; 3) 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie elementu uzasadnienia prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że status inwestora (tutaj: Gminy) przesądza o posiadaniu nieruchomości; 2) błąd w ustaleniach faktycznych przejawiający się w dowolnym uznaniu, że wykonawca dokonał zniszczenia drzewostanu za zgodą inwestora (Gminy). Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości – jako wydanych z naruszeniem prawa – zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2019 r., znak: [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy O. z dnia 28 listopada 2018 r., znak sprawy: [...]; 2) zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaprezentowała argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sprawa ze skargi Firma A została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 554/19, a sprawa ze skargi Gminy B pod sygnaturą II SA/Kr 555/19. Na rozprawie Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 554/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

Uwzględniając powyższe uwarunkowania, Sąd stwierdził, że Firma A . nie ma legitymacji skargowej – nie jest uprawnione do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2019 r., znak [...] Z kolei kontrolując wspomnianą decyzję na skutek skargi Gminy B, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej.

W świetle powołanego art. 50 p.p.s.a. skuteczne wniesienie skargi uwarunkowane jest interesem prawnym skarżącego, rozumianym jako "istnienie związku między sferę jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością" (T. Woś, w T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2016, s. 403). Zaskarżona decyzja orzeka wyłącznie o karze administracyjnej wobec jednego podmiotu – Gminy B; innymi słowy, kształtuje normę indywidualną (normę sankcjonującą) mającą jednego tylko adresata. Skonkretyzowana zaskarżoną decyzją powinność – tj. powinność poniesienia określonej dolegliwości – jest przy tym tego rodzaju, że nie wpisuje się w żaden stosunek prawny; nie jest to powinność względem kogoś – nie odpowiada jej zatem uprawnienie innego podmiotu; nie wpływa ona – nawet pośrednio – na zastaną sytuację prawną innych podmiotów. Dotyczy to także skarżącego Firma A – nie nabyło ono na podstawie zaskarżonej decyzji żadnego uprawnienia ani nie zostało obciążone obowiązkiem; sfera jego indywidualnych uprawnień i obowiązków pozostała bez zmian. Niepodobna przy tym antycypować ewentualnego znaczenia orzeczenia o karze administracyjnej w ramach stosunków obligacyjnych łączących skarżące Firma A ze skarżącą Gminą B. Wspomnianego znaczenia w ramach stosunków obligacyjnych trudno się doszukiwać, a poza tym – nawet gdyby zostało ono zidentyfikowane – samo przez się nie stanowiłoby o interesie prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Sąd uznał, że Firma A . nie ma legitymacji skargowej. Choć w istocie chodzi tu o przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, przyjmuje się, że stwierdzenie braku legitymacji skargowej skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, W. 2013, s. 121). Dlatego też Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Kontrolując zaskarżoną decyzję na skutek skargi Gminy B, należało w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na wpisujący się w jej podstawę prawną art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej u.o.p.). W myśl tego przepisu kara, o której mowa w ust. 1 (w tym kara za zniszczenie drzewa), jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Odpowiedzialność posiadacza nieruchomości albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, wchodzi zatem w rachubę nie tylko wtedy, gdy oni sami podejmują działania skutkujące zniszczeniem drzewa, ale także wtedy, gdy podejmuje je inny podmiot – przy czym w tym drugim przypadku jest ona uwarunkowana ich zgodą na podjęcie odnośnych działań. Trzeba przy tym podzielić stanowisko organów obu instancji co do tego, że wspomnianą zgodę należy tu rozumieć szeroko; może ona być wyrażona w sposób konkludentny i zasadzać się na biernym akceptowaniu określonego stanu rzeczy. Ale – z drugiej strony – o dorozumianej zgodzie można mówić tylko w odniesieniu do stanu rzeczy uświadomionego, a przynajmniej zakładanego lub przewidywanego.

Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że Gmina B na jakiekolwiek działania powodujące skutek w postaci zniszczenia drzew wyraziła zgodę – nawet przy przyjęciu scharakteryzowanego wyżej szerokiego rozmienia tej zgody. Wszak – co jest bezsporne – dokumentacja projektowa stanowiła o braku kolizji z drzewostanem na działce nr [...] obr. B. – J. – skoro zaś dokumentacja była przygotowywana i sygnowana przez osoby uprawnione, nie było podstaw do zakładania czy przewidywania, iż może być inaczej; wręcz przeciwnie, Gmina B miała podstawy do tego, by zakładać, że problemu kolizji z drzewostanem w istocie nie ma. Zgody czy choćby akceptacji Gminy B na podejmowanie działań skutkujących zniszczeniem drzew nie sposób też wyinterpretować z treści zawartych przez nią umów z wykonawcą robót tudzież właścicielem nieruchomości. Nawet jeżeli Gmina B miała świadomość, że trasa sieci kanalizacji sanitarnej biegnie w okolicy drzewostanu, to nie było to tożsame ze świadomością możliwości zniszczenia drzew. Gmina B jako inwestor, powierzając wykonanie robót wyspecjalizowanemu podmiotowi, mogła zakładać – tym bardziej że zostało to zastrzeżone w umowie – iż będą one prowadzone zgodnie z zasadami sztuki oraz relewantnymi przepisami prawa, w tym art. 87a ust. 1 u.o.p.

Organ odwoławczy przypisał szczególne czy wręcz rozstrzygające znaczenie zamieszczonej na umowie udostępnienia gruntu adnotacji stanowiącej o obowiązku wypłaty odszkodowania w razie zniszczenia drzewostanu (k.110). Zdaniem organu odwoławczego, wspomniana adnotacja uzasadnia wniosek, że zarówno właściciel nieruchomości, jak i właściciel urządzeń (Gmina B.) mieli świadomość możliwego zniszczenia drzewostanu. Sąd oceny tej nie podziela. Zdaniem Sądu, hipotetycznie rzecz ujmując, zastrzeżenie odpowiedzialności cywilnoprawnej na wypadek ewentualnego wystąpienia określonego niepożądanego zdarzenia wskutek działania osoby trzeciej (wykonawcy), samo przez się nie implikowałoby jeszcze zgody na takie zdarzenie ani nawet założenia, że ono nastąpi. Poza tym – i to należy podkreślić – przedmiotowa adnotacja ma charakter jednostronny, nie do końca wiadomo, przez kogo została dopisana i kto się pod nią podpisał – w każdym razie nic nie wskazuje na to, by uczynili to przedstawiciele Gminy B (pod dopisaną ręcznie adnotacją widnieje jeden nieczytelny podpis, prawdopodobnie podpis właściciela nieruchomości). Z ustaleń organów nie wynika też, aby to Gmina B decydowała o użyciu w pobliżu drzew ciężkiego sprzętu.

W ocenie Sądu, ustalenie, że Gmina B przewidywała możliwość zniszczenia drzew i na to się godziła – zostało poczynione z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy, jako że idzie o istotną okoliczność faktyczną, od której zależy odpowiedzialność podmiotu obciążonego orzeczoną karą administracyjną. W tym stanie rzeczy – zważywszy na charakter i znaczenie stwierdzonego uchybienia, implikującego błąd w zakresie adresata rozstrzygnięcia – zbędne w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stało się rozważanie pozostałych zarzutów skargi Gminy B, w szczególności zarzutów zorientowanych na zakwestionowanie związku przyczynowego między wykonanymi robotami a obumarciem drzew.

Istotą sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, jest kwestia, czy w ogóle i – jeżeli tak – wobec kogo zachodzą podstawy do skonkretyzowania sankcji przewidzianej w art. 88 ust. 1 u.o.p. Tak rozumiana sprawa administracyjna istnieje, a w każdym razie może istnieć, toteż ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego byłoby przedwczesne. Rozpoznając tę sprawę ponownie, jeżeli zajdzie potrzeba typowania podmiotu obowiązanego ponieść karę, organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. Ocena ta, wskazująca na brak (w świetle zebranego materiału dowodowego) podstaw faktycznych do nałożenia kary na Gminę B, nie przesądza – ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym – o ewentualnym ziszczeniu się przesłanek odpowiedzialności innych podmiotów.

Z wymienionych przyczyn, podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.