Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1680/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 51UST 1 PKT 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. W.-W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. W.-W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie magistrali wodociągowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] nałożył na Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] w [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na przebudowę magistrali wodociągowej DN 300 mm w ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą w zakresie w którym stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...]. Ponadto wskazał, że projekt złożyć należy w czterech egzemplarzach; ma on uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; obowiązek nałożony niniejszą decyzją należy wykonać w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna; a projekt budowlany zamienny winien być sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133, ze zm.). Do projektu należy dołączyć kopię uprawnień i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osoby sporządzającej ten projekt.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, uchylił w całości decyzję PINB dla [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], o odmowie nałozenia obowiązku wykonania określonych róbót budowlanych w celu przywrócenia terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] do stanu pierwotnego, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że zmieniony stan prawny sprawy powstał w wyniku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przebudowę magistrali wodociągowej DN 300 mm w ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą na terenie nieruchomości działka nr [...], [...], [...] w obrębie [...], działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], działce nr [...], [...] w obrębie [...], działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], działce nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], działce [...] w obrębie [...], działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], działce nr [...], [...] w obrębie [...] - w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obrębu [...].

PINB wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji wywiera skutek od dnia wydania nieważnej decyzji. Zatem skoro sytuacja, polegająca na wykonaniu robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało uznane za nieważne, nie podlega regulacji art. 48 i 49b Prawa budowlanego, a z drugiej strony stwierdzenie nieważności wywiera skutek od wydania decyzji (ex tunc), to istnieją podstawy, aby w takiej sytuacji stosować art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym w myśl art. 51 ust. 7 tej ustawy należy stosować odpowiednio jedynie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W dniu 9 marca 2011 r. organ podczas ogledzin stwierdził, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nie są obecnie prowadzone żadne roboty budowlane związane z przebudową magistrali wodociągowej. Zasadnym zatem jest w tym przypadku wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 - nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Celem prowadzonego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli chodzi o niezgodność z prawem, polegająca na prowadzeniu robót budowlanych na nieruchomości nie należącej do Inwestora to należy zauważyć, iż rozstrzygnięcie tego zagadnienia wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Opracowany w wyniku wykonania obowiązku nałożonego niniejszą decyzją i przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny winien spełniać wymagania przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych oraz przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od ww. decyzji złożył D. W.-W., podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanwego, art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., uchylił w całości decyzję PINB dla [...] z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego o nałożeniu na Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] obowiązku przedłożenia w PINB dla [...] inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie magistrali wodociągowej DN 300 mm obejmującej teren działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. T. (dawny numer [...]) w [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. ustanowiono na rzecz D. W.-W. prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni 1408 m2, stanowiącego działkę nr ewid. [...].

W ocenie organu odwoławczego, jakkolwiek w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie procedura naprawcza przewidziana w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, to nałożenie przez organ I instancji obowiazku w zakresie, w którym w którym stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] Nr [...] nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i w dotychczas ustalonym w toku postępowania pierwszoinstancyjnego stanie faktycznym. W ocenie WINB wydanie decyzji na postawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego możliwe jest tylko wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje niewadliwe pozwolenie na budowę, a ponadto uwarunkowane jest ono stwierdzeniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Natomiast w omawianym przypadku została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na przebudowę magistrali wodociągowej w części dotyczącej działki nr ewid. [...], a ponadto w dotychczasowym postępowaniu organ powiatowy nie stwierdził jakichkolwiek odstępstw dokonanych w trakcie procesu inwestycyjnego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ powiatowy nie był uprawniony do nałożenia obowiązku, jaki sformułowano w zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie za chybione organ uznał twierdzenie strony skarżącej, iż w niniejszej sprawie powinno być prowadzone postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego, bowiem roboty budowane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, nawet w sytuacji późniejszego stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego w takiej sytuacji winno być prowadzone postępowanie naprawcze na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym decyzja PINB dla [...] nr [...] jako wydana na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego zasługuje na uchylenie, natomiast w realiach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje tryb postępowania naprawczego przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie wykonanej już inwestycji na terenie działki nr ewid. [...] do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów Prawa budowlanego.

Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowa inwestycja budowlana polegająca na przebudowie magistrali wodociągowej DN 300 mm w ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] została w całości zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i to w czasie, kiedy decyzja ta w całości funkcjonowała w obrocie prawnym. Po zrealizowaniu tej inwestycji doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki nr ewid. [...], co spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w ramach nadzoru budowlanego w tym zakresie. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przyczyną stwierdzenia nieważności był fakt, że działka nr ewid. [...] objęta pozwoleniem na budowę w momencie wydania tego pozwolenia już nie istniała, gdyż w wyniku jej wcześniejszego podziału powstały dwie nowe działki o nr ewid. [...] i [...].

W sytuacji wykonanych już robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b (co ma miejsce w omawianej sprawie) przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51. Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy jednoczesnym określeniu terminu ich wykonania. Wskazana w tym przepisie przesłanka "obowiązek wykonania określonych czynności" umożliwia nałożenie na inwestora obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy wraz z inwentaryzacją powykonawczą.

W ocenie WINB istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że pierwotny projekt budowany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie utracił swej ważności, gdyż nie stwierdzono nieważności tej decyzji w całości, lecz jedynie w części dotyczącej działki nr ewid. nr [...] z obrębu [...]. Mając powyższe na względzie, zasadne jest w niniejszym przypadku zobowiązanie inwestora do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w celu doprowadzenia inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce ewid. nr [...] do stanu zgodnego z prawem. WINB wskazał, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych powinno następować w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku właściciel może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym.

Skarge do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] WINB oraz zwrot kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Zaskarzonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez nie wydanie w stosunku do inwestora decyzji o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego, pomimo wystąpienia przesłanek ustawowych do wydania takiego rozstrzygnięcia, a nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia w PINB dla [...] inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie magistrali wodociągowej DN 300 mm obejmującej teren działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...]; naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; naruszenie ait. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz brak wyczerpującego opisu stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu chociaż z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze.

Zadaniem sądu administracyjnego, do którego wniesiono skargę na akt administracyjny, jest kontrola legalności tego aktu, niezależnie od zarzutów które podniesiono w skardze (art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz., 1270, ze zm. - zw. dalej p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należało, że nie są one zasadne. W zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd nie podziela poglądu, że w przypadku wyeliminowania pozwolenia na budowę przez stwierdzenie jego nieważności zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Ma rację skarżący, iż unieważnienie decyzji administracyjnej następuje ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że unieważniona decyzja nie wywołuje skutków prawnych. Niemniej jednak na gruncie Prawa budowlanego przyjęto, że ponieważ w dacie rozpoczynania robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją, na podstawie której rozpoczął roboty, nie można zarzucić mu, że w dacie rozpoczynania robót budowlanych działał bez zgody władzy budowlanej, a zatem że wykonywał roboty bez pozwolenia. Z tego też powodu podjęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu, było uzasadnione.

Wskazać trzeba, że przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Ustawodawca przewidział więc, że nawet w razie wygaśnięcia lub eliminacji z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, w przypadku niezakończenia robót możliwe jest albo wydanie nowego pozwolenia, albo też podjęcie procedury o której mowa w art. 51 ust. 4. Dodać trzeba, że odesłanie to nie ogranicza się tylko do przypadków niezakończenia robót, ponieważ w treści tego przepisu przewiduje się również rozwiązania odnoszące się do robót zakończonych (jeżeli budowa została zakończona wydaje się decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przypadek wybudowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego, lub którego ważność skutecznie zakwestionowano, nie jest przypadkiem samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, a zatem ma do takiego przypadku zastosowanie przepis art. 50 (w przypadku robót w toku) albo art. 51 Prawa budowlanego. Pogląd ten wyrażono już dawno w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01, (publ. ONSA 2001/4/143, Lex 49889) jeszcze na gruncie ówczesnego stanu prawnego, pogląd ten jest akceptowany przez orzecznictwo również w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego. W wyroku NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07, LEX nr 468751, stwierdzono, że po pierwsze nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, za przypadek samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy.

Po drugie stwierdzono również, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Konsekwencją tego jest brak możliwości zobowiązywania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Potwierdzeniem tej linii orzeczniczej (gdyż nie była ona jednolita), w kwestii znaczenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stała się uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, (publ. ONSAiWSA 2011/2/22, LEX nr 672631), w której stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również w treści uzasadnienia tej uchwały wyrażono pogląd, że w razie unieważnienia pozwolenia na budowę stosuje się tryb opisany w art. 50, 51 Prawa budowlanego.

Podzielając argumentację i poglądy wyrażone w powyższych uchwałach 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający obecnie, zgadzając się z tą linią orzeczniczą, nie ma podstaw do podjęcia czynności wynikających z art. 269 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego nie można było uwzględnić ani zarzutu skargi, że organy winny prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, ani też, że podstawa materialnoprawna decyzji (art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego) była wadliwa, ani też zarzutu, że w postępowaniu poprzedzającym decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy winny zażądać zaświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie były również usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuty te mają ogólny charakter nie wskazują jakiego to materiału dowodowego nie rozpatrzył organ i które okoliczności zostały pominięte. To zaś, że organ rozstrzygając sprawę doszedł do innego wniosku, niż prezentował skarżący, nie oznacza, iż naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podejmując zaś decyzję w oparciu o wspomniany art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nie mógł oceniać w uzasadnieniu decyzji, czy i w jakim stopniu odstąpiono od pozwolenia, gdyż przedmiotem decyzji było nałożenie obowiązku inwentaryzacji, której wynik dopiero mógł wykazać stan faktyczny wykonanych robót, a więc i ewentualne odstępstwa. Stwierdzenie takiej okoliczności, w świetle wyeliminowania pozwolenia na budowę, nie ma jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyjętej podstawy prawnej. Przytoczone wyżej okoliczności nie dawały zatem Sądowi podstaw do uchylenia decyzji

Jednakże z treści wyżej przywołanej uchwały II OPS 2/10, jak również wielu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że czynność, o której mowa w art. 51 ust. 1 pk 2 Prawa budowlanego, legalizująca wykonane roboty budowlane, nie może mieć charakteru formalnego (przedłożenia dokumentacji), lecz charakter materialny. Por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 103/05, i wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1780/04. Taki też pogląd zaprezentowano w przywoływanej uchwale sygn. akt II OPS 2/10.

Nie można zatem było zaakceptować decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, którą nałożono obowiązek przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej, jako decyzji zgodnej z prawem materialnym. Z powyższych względów uznać należało, że kontrolowana decyzja narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z treści uzasadnienia przytoczonego wyżej wyroku sygn. akt OSK 1780/04 wynika również wskazówka, iż w przypadku rozstrzygania sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą żądać od inwestora określonych dokumentów w oparciu o art. 81c Prawa budowlanego. Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić, szczególnie, gdy powstała sytuacja, że po unieważnieniu pozwolenia na budowę, wobec zakończonych już robót budowlanych, gdy nie wydawano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, należy ocenić, czy obiekt powstał w zgodzie, czy też naruszył przepisy Prawa budowlanego. Była więc podstawa prawna do przygotowania materiału dowodowego pozwalającego na ocenę, czy obiekt odpowiada przepisom Prawa budowlanego, czy też nie, gdyż właśnie wówczas zachodzi potrzeba wykonania czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą ten obiekt do zgodności z przepisami Prawa budowlanego.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, organ nadzoru budowlanego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dokona oceny, czy zgromadzony obecnie materiał dowodowy daje podstawę do oceny, czy wykonane roboty budowlane i stan istniejący tej inwestycji naruszają którykolwiek z przepisów Prawa budowlanego i czy w związku z tym konieczne jest wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót, które doprowadziłyby obiekt do zgodności z tymi przepisami (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), czy też, jeżeli takie okoliczności nie zachodzą, należy odmówić wydania nakazu wykonania takich czynności lub robót. W tym kontekście należałoby też ustalić, czy zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę nastąpiło zgłoszenie przystąpienia do użytkowania obiektu.

Zgodnie z treścią przywoływanej wielokrotnie uchwały sygn. akt II OPS 2/10 oraz wyroków NSA ocena skutków robót budowlanych z naruszeniem praw właścicielskich należy do sądów cywilnych.

W związku z powyższym, na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.