Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 717/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2326/15 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 9 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2326/15, oddalił skargę M. M. (skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie wsparcia w sektorze owoców i warzyw.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] września 2011 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. W. (Dyrektor OT ARR) przyznał skarżącej wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, w wysokości 295.790,72 EUR, tj. po przeliczeniu 1.175.768,11 zł, do 4,06 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "zielony zbiór" oraz do 3,04 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "niezbierania". Jednocześnie organ odmówił udzielenia wsparcia do 0,97 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, zgłoszonej w działaniu "niezbierania". Wsparcie zostało przyznane na podstawie § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i ust. 5, § 7, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz. U. Nr 130 poz. 750, ze zm., rozporządzenie krajowe), art. 1 oraz art. 8 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz. U. UE L 160, 18.06.2011, str. 71, ze. zm., dalej: rozporządzenie nr 585/2011) oraz art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 769/2011 z dnia 2 sierpnia 2011 r. ustanawiającego współczynnik podziału dotyczący tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia Unii dla sektora warzyw i owoców (Dz. U. UE L 200, 03.08.2011, str. 18). W dniach od [...] stycznia 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Z. G. (dalej WIJHARS) przeprowadził u skarżącej kontrolę ex-post, w wyniku której stwierdził, że środki z EFRG na podstawie decyzji z dnia [...] września 2011 r. (protokół kontroli z dnia 17 kwietnia 2012 r.) nie zostały prawidłowo wypłacone.

Następnie, postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Dyrektor OT ARR działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) wznowił, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] września 2011 r. powołując się na wyniki ww. kontroli oraz pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie tj. przedstawione przez kontrolowaną Grupę Producentów Owoców i Warzyw [...] Sp. z o.o. dokumenty magazynowe i faktury VAT potwierdzające wprowadzenie i zakup 223.564,50 kg pomidorów od skarżącej w okresie od [...].05.2011 r. do [...].06.2011 r., czyli w okresie dokonywania przez skarżącą działań dotyczących "zielonych zbiorów" i " niezbierania".

W wyniku wznowionego postępowania organ działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] września 2013r. uchylił własną decyzję z [...] września 2011 r. i odmówił skarżącej udzielenia wsparcia do powierzchni 7,10 ha. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Prezesa ARR z [...] listopada 2013 r. wydaną w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą. Sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w wyniku którego decyzją z [...] grudnia 2013 r. organ ten uchylił decyzję własną z [...] września 2011 r. i odmówił udzielenia wnioskowanego wsparcia do powierzchni uprawy 7,10 ha.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji z [...] grudnia 2013 r. Prezes ARR decyzją z [...] stycznia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2013 r. i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odnosi się do całości żądania skarżącej zawartego w jej wniosku, w którym objęto powierzchnię upraw 8.07 ha., natomiast decyzja odnosi się do powierzchni 7,10 ha. Ponadto w ocenie Prezesa ARR w decyzji brak było uzasadnienia w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia z tytułu "niezbierania" pomidorów. Decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 października 2014 r. sygn. akt. V SA/Wa 863/14 oddalił ją. Nie czekając jednak na wyrok Sadu pierwszej instancji oraz wobec braku wstrzymania wykonalności decyzji Prezesa ARR z [...] stycznia 2014 r., organ pierwszej instancji po otrzymaniu akt sprawy decyzją z [...] lutego 2014 r. w pkt 1 uchylił decyzję własną z [...] września 2011 r., a w pkt 2 odmówił przyznania skarżącej wsparcia do 8.07 ha powierzchni upraw pomidorów. Ponownie orzekając w sprawie Dyrektor OT ARR ustalił, na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej u skarżącej i w Grupie Producentów Owoców i Warzyw [...] Sp. z o.o. przez WIJHARS, wyjaśnień pełnomocników skarżącej z [...] sierpnia 2013 r., a także na podstawie dołączonych do protokołów kontroli dokumentów w postaci faktur sprzedaży VAT i dokumentów magazynowych PZ, że została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie, gdyż pojawiły się nowe okoliczności i nowe dowody, które istniały w dacie wydania weryfikowanej decyzji ale nie były znane organowi. Organ wskazał nadto, że skarżąca, w okresie objętym wnioskiem, uprawiała pomidory na powierzchni 8,02 ha i ogórki na powierzchni 0,05ha (wniosek obejmował 8,07ha, w tym działanie "zielone zbiory" pomidorów o pow. 4,06 ha i działanie "niezbieranie" pomidorów o pow. 4,01 ha), a ponadto nie spełniła warunków przeprowadzenia działania "zielone zbiory". Organ stwierdził, że w okresie działania mechanizmu "zielonych zbiorów" skarżąca prowadziła też zbiory handlowe, które przeprowadzano etapami z podziałem na kilka mniejszych obszarów w sposób skoordynowany z "zielonym zbiorem". Przywołując wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej z [...] sierpnia 2013 r. wskazał również, że w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2011 r. skarżąca produkująca warzywa z części roślin nie prowadziła zbioru handlowego, ponieważ były poddawane "zielonemu zbiorowi" lub bezpośrednio po przeprowadzeniu "zielonego zbioru" nie było na nich owoców w stadium dojrzałości handlowej; z pozostałej części roślin, w odniesieniu do których jeszcze nie zastosowano "zielonego zbioru"- prowadzono zbiór dojrzałych owoców z przeznaczeniem na sprzedaż; na sprzedaż przeznaczone zostały owoce dojrzałe, które zostały zebrane z roślin poddawanych "zielonemu zbiorowi" oraz produkty pochodzące z zapasów magazynowych, wytworzone i zebrane przed dniem [...] maja 2011 r. Organ wskazał również, że w wyjaśnieniach podniesiono, iż w uprawie pomidorów wykorzystuje się jednocześnie rośliny ogórka jako rośliny wskaźnikowej, celem wykrycia chorób roślin lub niedoborów składników pokarmowych wcześniej, niż dotkną one rośliny pomidorów. Rośliny wskaźnikowe ogórka są rozmieszczane pojedynczo pomiędzy roślinami pomidorów i nie stanowią wydzielonego obszaru produkcji. Wobec powyższego organ uznał, że przyjęty i wykonywany zbiór handlowy stanowił działanie niemające umocowania w przepisach dotyczących przeprowadzania "zielonych zbiorów". Z definicji "zielonych zbiorów" zawartej w art. 84 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 ze zm.) wynika, że w okresie objętym mechanizmem "zielonych zbiorów" niedopuszczalne było z tej samej powierzchni dokonywanie zbiorów handlowych. Organ wskazał, że art. 5 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 585/2011 określa, że wsparcie "zielonych zbiorów" obejmuje tylko produkty, które fizycznie znajdują się na polach i faktycznie zostają zebrane w ramach "zielonych zbiorów". W ocenie organu przepisy regulujące działanie "zielonych zbiorów" nie dopuszczały w tym samym czasie i z tego samego obszaru prowadzenia zbiorów handlowych, a także nie przewidywały prowadzenia działania "zielonych zbiorów" w sposób skoordynowany ze zbiorem handlowym. W odniesieniu do "niezbierania" organ ustalił, że na powierzchni uprawy 0,97 ha powyższe działanie było przeprowadzane w okresie [...] lipca 2011 r., tj. po terminie wskazanym art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 585/2011 i nie mogło być objęte wsparciem. W pozostałym zgłoszonym obszarze 3,04 ha gdzie prowadzono działanie "niezbierania" znajdowały się rośliny wskaźnikowe ogórka, o które wnioskowana powierzchnia powinna być pomniejszona. Organ I instancji opierając się na nowych ustaleniach faktycznych uznał, że skarżąca nie dokonała wszystkich działań kwalifikujących do otrzymania wsparcia i nie dotrzymała warunków mechanizmu WPR "Wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw" w zakresie działania "zielonych zbiorów", dokonując w tym samym czasie zbiorów handlowych z naruszeniem przepisów prawa unijnego i krajowego, jak i "niezbierania" gdzie nieprawidłowo podana została powierzchnia, na której dokonano tego działania. Po rozpoznaniu odwołania Prezes ARR decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2014 r. w pkt 2 i orzekł o przyznaniu skarżącej wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, w wysokości 157.296,70 EUR, tj. po przeliczeniu w wysokości 625.254,38 zł do 3,02 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "niezbierania". Jednocześnie organ odmówił udzielenia wsparcia do 0,99 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, zgłoszonej w działaniu "niezbierania" oraz do 4,06 ha powierzchni uprawy pomidorów, zgłoszonej w działaniu "zielony zbiór". Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1564/14 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że orzekając w postępowaniu wznowieniowym organ zawsze musi się odnieść do decyzji ostatecznej weryfikowanej w tym postępowaniu. Przy braku odniesienia się do tej weryfikowanej decyzji, mającej przymiot ostateczności i wykonalności powstanie sytuacja, jak w przedmiotowej sprawie, że są dwie decyzje, które regulują tę samą materię i każda nich jest ostateczna. Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji w punkcie 1 decyzji uchylił decyzję własną z [...] września 2011 r., ale organ odwoławczy orzekając w sprawie nie odniósł się do tej części zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy orzekł natomiast ponownie merytorycznie w sprawie w odniesieniu do pkt 2 decyzji I instancji, po wcześniejszym jej uchyleniu, nie rozstrzygając w przedmiocie utrzymania w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji. W ten sposób na datę kontroli sądowej nie istniała ostateczna decyzja o uchyleniu decyzji Dyrektora OT ARR z [...] września 2011 r., przez co w ocenie Sądu była to decyzja wykonalna przyznająca wsparcie skarżącej w kwocie 1.175.768,11 zł. Sąd wskazał nadto, że w obrocie funkcjonuje dodatkowo decyzja również ostateczna i wykonalna zaskarżona w niniejszym postępowaniu i przyznająca skarżącej wsparcie z tego samego tytułu za ten sam okres w wysokości 625.254,38 zł., co zdaniem WSA stanowi z punktu widzenia art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. sytuację niedopuszczalną. Jednocześnie Sąd odnosząc się do przesłanek wznowienia postępowania, podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że zaistniały w sprawie wskazane przez organ podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazał, że pojawienie się nowych okoliczności w sprawie oraz nowych dowodów w sprawie dało podstawę do poprowadzenia przez organ postępowania wznowieniowego, którego celem było zgodnie z treścią art. 151 k.p.a. wydanie decyzji merytorycznej odpowiedniej do pełnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie. Orzekając ponownie w sprawie Prezes Agencji Rynku Rolnego opisaną na wstępie decyzją uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 i przyznał skarżącej wsparcie w wysokości 157.296,70 EUR tj. 625.254,38 zł zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że istota sprawy sprowadza się do analizy i oceny, czy producent przeprowadzając działanie "zielony zbiór" w zakresie w jakim uzyskał wsparcie na podstawie decyzji z [...] września 2011 r. nie naruszył przepisów prawa regulujących mechanizm WPR "Wsparcie kryzysowe na rynku owoców i warzyw", którą skarżąca zaskarżyła do WSA w Warszawie. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę na decyzję z [...] marca 2015 r. przypominał w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku uchylenia decyzji poprzedniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1564/14 i zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd uchylając sprawę do ponownego rozpoznania, wyraził bowiem pogląd, że podziela w całości wskazane przez organ podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania w sprawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W celu ustalenia, czy zaskarżona decyzja odpowiadała prawu Sąd dokonał oceny, czy sposób przeprowadzenia zbiorów pomidorów odpowiadał definicji "zielonych zbiorów" i czy uprawniał organ do udzielenia wsparcia na to działanie. Sąd w świetle powyższego wyjaśnił, że podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie "zielonych zbiorów" jest rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1, dalej: rozporządzenie 543/2011), zaś przyczyną odmowy przyznania skarżącej wsparcia w związku z działaniem "zielone zbiory" było niespełnienie przez nią warunków niezbędnych do udzielenia tego wsparcia ponieważ działanie skarżącej nie spełniało wymogów koniecznych do uznania ich za 'zielone zbiory' w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że działanie skarżącej nie odpowiadało definicji zielonych zbiorów, która wymaga aby zielony zbiór dotyczył łącznego czyli całkowitego zbioru niedojrzałych pomidorów na danym obszarze, czyli na całym obszarze zgłoszonym do pomocy. Sąd wyjaśnił, że konieczność objęcia działaniem całego obszaru zgłoszonego potwierdza treść art. 110 rozporządzenia 543/2011 dotyczącego kontroli, zgodnie z którym przed rozpoczęciem operacji zielonych zbiorów państwa członkowskie sprawdzają poprzez kontrolę na miejscu, czy dane produkty nie są uszkodzone i czy dany obszar był utrzymywany w dobrym stanie, a po przeprowadzeniu zielonych zbiorów, czy zostały one w pełni przeprowadzone na danym obszarze, a zebrany produkt został poddany denaturacji. Sąd zauważył, że przepis wskazuje na kontrolę całego obszaru, a nie sukcesywną kontrolę wydzielonych sekcji, w związku z czym za prawidłowe w ocenie Sądu należało uznać stanowisko organu, iż producent przed przeprowadzeniem działania zielonych zbiorów powinien był do niego przygotować plantację, to jest dokonać wcześniejszych zbiorów pomidorów dojrzałych, co w przypadku zielonych zbiorów w okresie określonym w rozporządzeniu 585/2011 zostało prawnie dopuszczone. Sąd podkreślił jednocześnie, że w rozpoznanej sprawie wystąpiła dodatkowa okoliczność wykluczająca uznanie przeprowadzonych zbiorów za odpowiadające definicji "zielonych zbiorów", a mianowicie równocześnie prowadzono zbiór owoców zielonych i owoców dojrzałych z tych samych roślin, co wprost wynikało z twierdzenia skarżącej, że "(..) z pozostałej części roślin, do których nie rozpoczęto jeszcze zielonego zbioru, prowadzono zbiór dojrzałych owoców przeznaczonych na sprzedaż, ponadto na sprzedaż zostały przeznaczone owoce dojrzałe, które zostały zebrane z roślin poddanych zielonemu zbiorowi, z uwagi na fakt, że zielonemu zbiorowi mogły podlegać jedynie owoce niedojrzałe (...)". Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że działania skarżącej nie odpowiadały definicji "zielonych zbiorów", które to okoliczności zostały ujawnione dopiero po wydaniu decyzji o przyznaniu wsparcia, co uzasadniało wydanie (w trybie wznowieniowym) decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC i odmowę przyznania wsparcia w ramach tego działania. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że podziela stanowisko skarżącej, iż operacja przeprowadzenia zielonych zbiorów oznaczała czynność jednorazową, która doprowadziła do zebrania wszystkich zielonych pomidorów z danego obszaru, przez co nie było pomidorów dojrzałych, zaś wskazana przez skarżącą sytuacja sukcesywnego dojrzewania i zbierania pomidorów dojrzałych nakazywała przyjąć, że nie zebrano wszystkich zielonych pomidorów, a więc przeprowadzony zbiór nie był zbiorem łącznym, czyli nie odpowiadał definicji zielonych zbiorów określonej w art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 543/2011. Zauważyć należy, że działania wykazywane przez skarżącą jednoczesnego przeprowadzenia " zielonego zbioru" pomidorów i zbioru w celach handlowych nie spełniają wymogów zielonego zbioru, gdyż przepisy prawa nie zakazują dokonywania sprzedaży plonów zebranych przed dokonywaniem działań kwalifikujących się do wsparcia, czy też kontynuowania uprawy objętej działaniem "zielony zbiór" po dacie [...] czerwca 2011 r., ale też nie przewidują możliwości jednoczesnego pozyskiwania z uprawy objętej działaniem "zielony zbiór" produktów o dojrzałości handlowej. Działanie "zielony zbiór" musiało być ściśle wyodrębnionym, dodatkowym i niezwiązanym z celami handlowymi działaniem producenta. Dowody zgromadzone w postępowaniu oraz w wyniku przeprowadzonej u skarżącej kontroli wykazały, że skarżąca nie dochowała powyższych zasad.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że powierzchnia uprawy pomidorów 8,07 ha zgłoszona do udzielenia wsparcia nie była przygotowana do przeprowadzenia działania "zielony zbiór" zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z wymogu zawartego w art. 110 ust. 1 oraz art. 84 ust 1 lit. a) rozporządzenia nr 543/2011 r., wynika, że "zielony zbiór" na zadeklarowanym przez skarżącą obszarze i terminie powinien dotyczyć łącznego (całkowitego, pełnego) zbioru niedojrzałych pomidorów, a nie przeprowadzenia tego działania w sposób skoordynowany ze zbiorem handlowym. Zauważyć należy, że mechanizm WPR " Wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw," zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 585/2011, zakreśla okres, za który można było udzielić wsparcia, tj. [...] maj 2011 r. - [...] czerwiec 2011 r. i jest to okres, w którym cykl produkcyjny warzyw został już rozpoczęty. Zauważyć należy, że w art. 6 ust. 2 w/w rozporządzenia wprowadzono wyjątek na wyłączeniu z obszaru kontroli wymogu sprawdzenia czy nie dokonano już częściowych zbiorów z obszaru objętego działaniem "zielony zbiór", a zatem została dopuszczona możliwość dokonywania częściowych zbiorów. W ocenie Sądu przyczyną odmowy przyznania wsparcia nie było jednorazowe dokonanie zielonych zbiorów, ale fakt równoległego zbierania pomidorów zielonych i dojrzałych na tym samym obszarze. Sąd podkreślił, że trudności techniczne w spełnieniu wymaganych do przyznania wsparcia kryteriów, spowodowane np. wielkością plantacji nie mogły być podstawą do przyznania pomocy przy niespełnieniu wymaganych kryteriów, dlatego za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 543/2011 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. Sąd podzielił pogląd organu co do wykluczenia ze wsparcia powierzchni zajętej pod uprawę ogórków jako roślin wskaźnikowych. Za nieuzasadnione Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 80, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyjaśnienia organu w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestie "zielonych zbiorów" zostały przedstawione w sposób znajdujący podstawę w przywołanych prawidłowo przepisach. Według Sądu, ocena zebranych w sprawie dowodów przeprowadzona została przez organ w sposób rzeczowy i kompletny. Materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany został starannie, przy jednoczesnym konfrontowaniu z prezentowaną argumentacją skarżącej. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie stan prawny nie zmienia się w zależności od daty wydawania decyzji, czy to w trybie zwykłym, czy wznowieniowym. Przesłanki do przyznania pomocy musiały zaistnieć w konkretnej dacie. Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 585/2011 w art. 1 określiło zakres stosowania tego aktu: "w okresie od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. przyznaje się nadzwyczajne wsparcie dla organizacji producentów, o których mowa w art. 122 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, oraz producentów, którzy nie są członkami tych organizacji, w odniesieniu do następujących produktów sektora owoców i warzyw (...)".

W tym okresie obowiązywała definicja "zielonych zbiorów" wynikająca z art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 zacytowana i omówiona powyżej. Zdaniem Sądu, istotnie w roku 2012 zostało wydane rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 701/2012 z dnia 30 lipca 2012 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (publ. Dz. U. UE L z dnia 31 lipca 2012 r.). Rozporządzeniem tym wprowadzono istotne zmiany m.in. do definicji "zielonych zbiorów". Jednak, jak wynika z art. 2 rozporządzenie weszło w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, zaś artykuł 1 pkt 8 stosuje się od dnia 1 września 2012 r., a art. 1 pkt 9 stosuje się od dnia 1 lipca 2012 r. Na moment wejścia w życie zmienionych przepisów zwraca też uwagę pkt 9 Preambuły : "Nowe kwoty wsparcia w odniesieniu do wycofywania z rynku należy stosować z mocą wsteczną od dnia 1 lipca 2012 r., czyli od momentu rozpoczęcia letniego sezonu handlowego. Aby dać czas importerom na dostosowanie się do nowych przepisów dotyczących systemu cen wejścia, przepisy te powinny mieć zastosowanie od dnia 1 września 2012 r." W świetle powyższego nie mogło budzić wątpliwości, że nowelizacja rozporządzenia nr 543/11 nie miała zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia jej w życie. Rozporządzenie to, wprowadzając odmienne regulacje dotyczące przeprowadzania "zielonych zbiorów", zmieniło także sposób obliczania kwoty wsparcia - z powierzchni na ilość produktów objętych działaniem. Nie było więc w ocenie WSA nawet technicznej możliwości zastosowania zmienionej regulacji do zdarzeń objętych rozporządzeniem nr 585/2011. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że generalną zasadą jest stosowanie prawa materialnego z dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, z którym łączy się powstanie określonego uprawnienia lub obowiązku, chyba że co innego wynikało z przepisów prawa. W sprawie, o czym stanowiły powołane wyżej przepisy zmieniające rozporządzenie 543/2011, zmienione uregulowania miały zastosowanie do stosunków prawnych powstałych po dniu wejścia w życie rozporządzenia 701/2012. Sąd wskazał, że zagadnienie jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie przyznania pomocy za kryzys wywołany bakterią EHEC nigdy nie było przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym. Trudno byłoby uznać, że część producentów – w zależności od daty wydania decyzji – otrzymało pomoc na innych warunkach niż ci z nich, wobec których kontrola następcza nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Z pewnością okoliczność, że nastąpiła zmiana definicji "zielonych zbiorów" nie mogła prowadzić do wniosku, iż po wznowieniu postępowania należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Sąd wspomniał, że w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1564/14 została przesądzona kwestia istnienia przesłanek do wznowienia postępowania wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i kwestia ta nie podlegała badaniu w sprawie niniejszej z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. W sprawie nie istniała negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. Nie zachodziła także przesłanka określona w art. 146 § 2 k.p.a. ponieważ nowe okoliczności wskazały, że forma przeprowadzenia "zielonych zbiorów" nie odpowiadała wymogom określonym w art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia 543/11 w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania zdarzenia prawnego, w oparciu o które strona zgłosiła swoje żądanie. Z tych względów WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego i procesowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. M. wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.):

1. Naruszenie przepisów postępowania tj.:

a. art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 13 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 1 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że Prezes Agencji Rynku Rolnego orzekając jako organ odwoławczy we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją podstawową, rozpatrując na nowo wniosek skarżącej o udzielenie tego wsparcia i uchylając decyzję podstawową jako decyzję dotychczasową (w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) i wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) trafnie zastosował przepisy obowiązujące na dzień wydanej poprzednio decyzji podstawowej ([...].09.2011 r.), zamiast rozstrzygnąć sprawę z ww. wniosku na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania w trybie wznowienia postępowania i wydania decyzji ([...].03.2015 r.);

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, polegającą na zaakceptowaniu błędnego stanowisko organu, że decyzja podstawowa podlegała uchyleniu także w zakresie, w jakim na mocy tej decyzji prawidłowo udzielono skarżącej wsparcia za przeprowadzenie działania "niezbierania" na powierzchni 3,02 ha upraw pomidorów w szklarniach (pkt 2 decyzji), a następnie wsparcie w tym zakresie przyznano ponownie na mocy pkt 1 decyzji), co oznacza, że w tym zakresie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a.), a zatem decyzja podstawowa nie podlegała uchyleniu w tej części na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz - przyjmując, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - należało stwierdzić, że w tym zakresie (udzielenia skarżącej wsparcia za przeprowadzenie działania "niezbierania" na powierzchni 3,02 ha upraw pomidorów w szklarniach) decyzja podstawowa nie podlegała uchyleniu, gdyż mogłaby zapaść (i w istocie w tej części zapadła) wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji z dnia [...].09.2011 r.;

c. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, a w szczególności nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych organu w zakresie wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na skutek wadliwego przyjęcia, że organ i Sąd I instancji związany był w tym zakresie wyrokiem z dnia 22.10.2014 r. sygn. akt: V SA/Wa 1564/14, którym uchylono poprzednią decyzję Prezesa ARR z dnia [...].04.2014 r. nr [...] z tego względu, że jej rozstrzygnięcie było niekompletne (nie obejmowało całej decyzji podstawowej), a także poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż Sąd I instancji powołując się na art. 6 ust. 2 Rozporządzenia nr 585/2011 nie odwołał się do jego brzmienia i nie wyjaśnił jakie w rzeczywistości należy mu przypisać znaczenie w niniejszej sprawie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. błędną wykładnię art. 84 ust. 1 lit a) i ust. 2 oraz art. 85 ust. 3 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE. L. 2011.157.1, dalej: "rozporządzenie 543/2011"), polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepisy te w brzmieniu obowiązującym w okresie dokonywania zielonych zbiorów, będących przedmiotem niniejszego postępowania, mają zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. do wydania Decyzji (tj. wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 267 z późn. zm.), dalej w skrócie: "k.p.a."), mimo że od wydania decyzji ostatecznej Dyrektora OT ARR w G. W. z dnia [...].09.2011 r. nr [...] w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, dalej: "Decyzja podstawowa", przepisy te zostały zmienione i w tym brzmieniu nie obowiązywały w dniu wydania decyzji, a w konsekwencji tego - ich niewłaściwe zastosowanie;

b. błędną wykładnię art. 2, art. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 701/2012 z dnia 30 lipca 2012 r. zmieniającego rozporządzenie Wykonawcze (UE) Nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2012 r.), dalej: "Rozporządzenie 701/2012" w związku z treścią art. 84 ust. 1 lit a) i ust. 2 oraz art. 85 ust. 3 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 (w brzmieniu obowiązującym na mocy ww. rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 701/2012 z dnia 30 lipca 2012 r.), polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepisy te nie mają zastosowania w realiach niniejszej sprawy, tj. do wydania decyzji (tj. wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w rozumieniu art. 151 pkt 2 k.p.a.), mimo że od wydania decyzji podstawowej, przepisy na podstawie których została ona wydana (wskazane w pkt 1 lit. a) powyżej, zostały zmienione, a w konsekwencji ich niezastosowanie w nowym brzmieniu;

c. błędną wykładnię art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE L 365 z 21.12.2006 r., str. 52 z późn. zm.), dalej: "Rozporządzenie 1913/2006", polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, tj. do wydania decyzji (tj. wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), mimo że w dacie wydania tej decyzji, tj. w dniu [...].03.2015 r., przepis ten nie obowiązywał, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

d. błędną wykładnię art. 6 ust. 2 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz. U. UE L 160,18.06.2011, str. 71, ze. zm., dalej "Rozporządzenie 585/2011") w zw. z art. 112 rozporządzenia (WE) Nr 1580/2007 i art. 110 Rozporządzenia 543/2011, polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepis ten dopuszcza możliwość dokonania częściowych zbiorów handlowych z uprawy objętej działaniem, ale tylko przed rozpoczęciem zielonego zbioru, a nie w czasie jego trwania, w sytuacji gdy taki nakaz lub zakaz nie wynika wprost z brzmienia ww. przepisu ani z przepisów, do których ten przepis się odwołuje,

e. błędną wykładnię § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i ust. 5, § 7, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania ranków owoców i warzyw w związku z art. 84 ust. 1 lit a) i ust. 2 oraz art. 110 Rozporządzenia 543/2011 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na wykładni ww. przepisów wbrew ich brzmieniu, w sposób niekorzystny dla skarżącej jako beneficjenta udzielonego wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, skutkującą wadliwym przyjęciem, że z zakresu semantycznego pojęcia "zielone zbiory" zdefiniowanego w tych przepisach należy wykluczyć działanie polegające na (umownym) podzieleniu plantacji na sektory i dokonywanie zielonych zbiorów oraz zbiorów handlowych, czyli pomidorów dojrzałych sukcesywnie i etapami, tj. w sytuacji gdy na jednym obszarze tej samej plantacji wykonywane są zielone zbiory, na innym równocześnie zbiory handlowe dojrzałych warzyw oraz przyjęciu, że przepisy te dopuszczają możliwość dokonania częściowych zbiorów handlowych z uprawy objętej działaniem, ale jedynie przed rozpoczęciem zielonego zbioru, a nie w czasie jego trwania, w sytuacji gdy wymogi takie nie wynikają wprost z brzmienia ww. przepisów, a wymóg działania na całym obszarze odnosi się jedynie do zakresu kontroli, a nie do zakresu (obszaru) działań beneficjenta; przy czym prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że zakres kontroli (obszar plantacji objętej kontrolą) wynika z zakresu działań beneficjenta (obszaru plantacji objętej działaniem "zielony zbiorów"), a nie odwrotnie.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżąca przedstawiła argumenty na ich poparcie.

Organ nie skorzystał z uprawnienia złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Biorąc pod uwagę zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że dotyczą one trzech zagadnień:

- pierwszy dotyczy nietrafnego zastosowania przez organ i zaakceptowanie tego stanu przez Sąd pierwszej instancji, przepisów obowiązujących na dzień wydanej poprzednio decyzji podstawowej tj. na dzień [...].09.2011 r., zamiast rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania w trybie wznowienia postępowania i wydania decyzji tj. [...].03 2015 r.( zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ),

- drugi dotyczy wadliwej kontroli decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, polegającej na zaakceptowaniu przez Sąd, że decyzja podstawowa podlega uchyleniu, także w zakresie, w jakim na mocy tej decyzji prawidłowo udzielono skarżącej wparcia za przeprowadzone działania "niezbierania" na pow. 3,02 ha upraw pomidorów w szklarniach a następnie wsparcia w tym zakresie udzielono ponownie na mocy pkt 1.1 decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.),

- trzeci dotyczy nierozpoznania zarzutów skargi dotyczących ustaleń faktycznych organu w zakresie wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.). Zarzuty te są nieuprawnione.

Przypomnieć należy, że zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2015 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora OT ARR w G. W. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze warzyw i owoców z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii stosowania przepisów obowiązujących na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji z [...] września 2011 r. jest prawidłowe. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że powołane przez pełnomocnika skarżącej przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, w których sądy wprost wskazywały, że po wznowieniu postępowania należy wydać decyzję w oparciu o aktualny stan prawny, nie są adekwatne do rozpatrywanej sprawy. Dotyczą one bowiem spraw z zakresu prawa budowlanego i planowania przestrzennego, gdzie jest rzeczą oczywistą, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotychczasowej rozpatrywać należy uprawnienia lub nałożenie obowiązku w oparciu o san prawny obowiązujący w chwili wydania nowej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie stan prawny nie zmienia się w zależności od daty wydawania decyzji, czy to w trybie zwykłym, czy wznowieniowym. Przesłanki do przyznania pomocy musiały zaistnieć w konkretnej dacie. Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 585/2011 w art. 1 określiło zakres stosowania tego aktu: " w okresie od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. przyznaje się nadzwyczajne wsparcie dla organizacji producentów, o których mowa w art. 122 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, oraz producentów, którzy nie są członkami tych organizacji, w odniesieniu do następujących produktów sektora owoców i warzyw (...)".

W tym okresie obowiązywała definicja "zielonych zbiorów" wynikająca z art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 zacytowana i omówiona powyżej. Istotnie w roku 2012 zostało wydane rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 701/2012 z dnia 30 lipca 2012 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (publ. Dz. U. UE L z dnia 31 lipca 2012 r.). Rozporządzeniem tym wprowadzono istotne zmiany m.in. do definicji "zielonych zbiorów". Jednak, jak wynika z art. 2 rozporządzenie weszło w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, zaś artykuł 1 pkt 8 stosuje się od dnia 1 września 2012 r., a art. 1 pkt 9 stosuje się od dnia 1 lipca 2012 r. Na moment wejścia w życie zmienionych przepisów zwraca też uwagę pkt 9 Preambuły : "Nowe kwoty wsparcia w odniesieniu do wycofywania z rynku należy stosować z mocą wsteczną od dnia 1 lipca 2012 r., czyli od momentu rozpoczęcia letniego sezonu handlowego. Aby dać czas importerom na dostosowanie się do nowych przepisów dotyczących systemu cen wejścia, przepisy te powinny mieć zastosowanie od dnia 1 września 2012 r." W świetle powyższego nie mogło budzić wątpliwości, że nowelizacja rozporządzenia 543/11 nie miała zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia jej w życie. Rozporządzenie to, wprowadzając odmienne regulacje dotyczące przeprowadzania "zielonych zbiorów", zmieniło także sposób obliczania kwoty wsparcia - z powierzchni na ilość produktów objętych działaniem. Nie było więc nawet technicznej możliwości zastosowania zmienionej regulacji do zdarzeń objętych rozporządzeniem nr 585/2011. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przypomniał, że generalną zasadą jest stosowanie prawa materialnego z dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, z którym łączy się powstanie określonego uprawnienia lub obowiązku, chyba że co innego wynikało z przepisów prawa. W sprawie, o czym stanowiły powołane wyżej przepisy zmieniające rozporządzenie 543/2011, zmienione uregulowania miały zastosowanie do stosunków prawnych powstałych po dniu wejścia w życie rozporządzenia 701/2012. Ponadto zagadnienie jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie przyznania pomocy za kryzys wywołany bakterią EHEC nigdy nie było przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym. Trudno byłoby uznać, że część producentów – w zależności od daty wydania decyzji – otrzymało pomoc na innych warunkach niż ci z nich, wobec których kontrola następcza nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Z pewnością okoliczność, że nastąpiła zmiana definicji "zielonych zbiorów" nie mogła prowadzić do wniosku, iż po wznowieniu postępowania należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Przypomnieć należy, że wznowienie postępowania jest jednym z tzw. trybów nadzwyczajnych, stwarzających prawne możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Jest to instytucja procesowa pozwalająca na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było m. in. dotknięte wadą, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu wadliwej kontroli decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zauważyć należy, że sposoby zakończenia wznowionego postępowania reguluje art. 151 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której:

1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że jest to regulacja wyłączna. Zarzut określony w pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej jest więc nieuprawniony.

Odnosząc się do zarzutu nierozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji sprawy w jej granicach i nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych organu w zakresie wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1564/14 została przesądzona kwestia istnienia przesłanek do wznowienia postępowania wynikających z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i kwestia ta nie podlegała badaniu w sprawie niniejszej z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. W sprawie nie istniała negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. Nie zachodziła także przesłanka określona w art. 146 § 2 k.p.a. ponieważ nowe okoliczności wskazały, że forma przeprowadzenia "zielonych zbiorów" nie odpowiadała wymogom określonym w art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 543/11 w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania zdarzenia prawnego, w oparciu o które strona zgłosiła swoje żądanie. Z tych względów, zdaniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z prawem stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego i procesowego, nie rozpoznając zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych organu w zakresie wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji związany był w tym zakresie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1564/14.

Sąd ten na str. 10 z 12 stwierdził: " W aktach administracyjnych, w ramach ustalania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zebrano wraz z protokołem kontroli WIJHARS ww. dokumenty handlowe i magazynowe istniejące w dacie 9 września 2011 r. i nieznane organowi wówczas orzekającemu w sprawie. Wskazane przez organ podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania w sprawie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd orzekający w sprawie podziela w całości" Przy czym zauważyć należy, że powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest oczywistą omyłką pisarską, bowiem z kontekstu dalszej części uzasadnienia wyroku wynika bezspornie, że chodzi o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc o nowe okoliczności w sprawie i nowe dowody dające podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wznowieniowego, którego celem było zgodnie z treścią art. 151 k.p.a. wydanie decyzji merytorycznej odpowiedniej do pełnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie. Z wyżej wymienionych powodów zarzut ten jest również nie uzasadniony.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego można podzielić na cztery grupy. Pierwszy określony w pkt. 1. lit. a, b, i c petitum skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni art. 84 ust. 1 lit a) i ust. 2 oraz art. 85 ust. 3 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, polegającej na wadliwym przyjęciu, że przepisy te w brzmieniu obowiązującym w okresie dokonywania zielonych zbiorów, mają zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, mimo że od wydania decyzji ostatecznej Dyrektora OT ARR w G. W. z dnia [...].09.2011 r. przepisy te zostały zmienione i w tym brzmieniu nie obowiązywały w dniu wydania decyzji, a w konsekwencji - ich niewłaściwe zastosowanie, drugi dotyczy błędnej wykładni art. 2, art. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 701/2012 z dnia 30 lipca 2012 r. zmieniającego rozporządzenie Wykonawcze (UE) Nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw w związku z treścią art. 84 ust. 1 lit a) i ust. 2 oraz art. 85 ust. 3 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 (w brzmieniu obowiązującym na mocy ww. rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 701/2012 z dnia 30 lipca 2012 r.), polegającego na wadliwym przyjęciu, że przepisy te nie mają zastosowania w realiach niniejszej sprawy, mimo że od wydania decyzji podstawowej, przepisy na podstawie których została ona wydana (wskazane w pkt 1 lit. a) powyżej, zostały zmienione, a w konsekwencji ich niezastosowanie w nowym brzmieniu, trzeci dotyczy zarzutu błędnej wykładni art. 1 pkt 8 i 9 i art. 2 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 701/2012 z dnia 30 lipca 2012 r. zmieniającego rozporządzenie Wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, w związku z treścią art. 84 ust. 1 lit a) i ust. 2 oraz art. 85 ust. 3 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 (w brzmieniu obowiązującym na mocy ww. rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 701/2012 z dnia 30 lipca 2012 r.).

Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że zaakceptował fakt, iż pomimo zmiany ww. przepisów nie zostały one zastosowane przez organy wobec skarżącej, a zastosowano przepisy, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji po wznowieniu postępowania.

Zarzuty te nie są zasadne.

Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie stan prawny nie zmienia się w zależności od daty wydawania decyzji, czy to w trybie zwykłym, czy też wznowieniowym. Przesłanki przyznawania pomocy musiały istnieć w konkretnej dacie. Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 585/2011 r. w art. 11 określiło zakres stosowania tego aktu: " w okresie od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. przyznaje się nadzwyczajne wsparcie dla organizacji producentów, o których mowa w art. 122 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, oraz producentów, którzy nie są członkami tych organizacji, w odniesieniu do następujących produktów sektora owoców i warzyw (...)." Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w okresie tym obowiązywała definicja "zielonych zbiorów" wynikająca z art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 701/2012 z 30 lipca 2012 r. zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 i rozporządzeniem tym wprowadzono istotne zmiany m.in. do definicji " zielonych zbiorów". Słusznie też zauważył Sąd pierwszej instancji, że pkt 9 Preambuły zmienionych przepisów stanowi: " Nowe kwoty wsparcia w odniesieniu do wycofywania z rynku należy stosować z mocą wsteczną od dnia 1 lipca 2012 r. czyli od momentu rozpoczęcia letniego sezonu handlowego.

Jeżeli chodzi o zarzut dotyczy błędnej wykładni art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, tj. do wydania decyzji (tj. wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), mimo że w dacie wydania tej decyzji, tj. w dniu [...].03.2015 r., przepis ten nie obowiązywał, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, wskazać należy, że skoro zarzut naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej NSA uznał za niezasadny, to oczywistą konsekwencją tego stanowiska jest zastosowanie przelicznika EUR/PLN zgodnie z art. 7 ust.1 rozporządzenia 1913/2006, tj. 3,9750. Zatem zarzut ten jest również nieuprawniony.

Czwarty zarzut dotyczy błędnej wykładni § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i ust. 5, § 7, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania ranków owoców i warzyw w związku z art. 84 ust. 1 lit a) i ust. 2 oraz art. 110 Rozporządzenia 543/2011 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 6 ust 2 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. w zw. z art. 112 rozporządzenia (EW) nr 1580/2007r. i art. 110 rozporządzenia 543/2011, polegający na wykładni ww. przepisów wbrew ich brzmieniu, w sposób niekorzystny dla skarżącej jako beneficjenta udzielonego wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, skutkujący wadliwym przyjęciem, że z zakresu semantycznego pojęcia "zielone zbiory" zdefiniowanego w tych przepisach należy wykluczyć działanie polegające na (umownym) podzieleniu plantacji na sektory i dokonywanie zielonych zbiorów oraz zbiorów handlowych, oraz przyjęciu, że przepisy te dopuszczają możliwość dokonania częściowych zbiorów handlowych z uprawy objętej działaniem, ale jedynie przed rozpoczęciem zielonego zbioru, a nie w czasie jego trwania, w sytuacji gdy wymogi takie nie wynikają wprost z brzmienia ww. przepisów, a wymóg działania na całym obszarze odnosi się jedynie do zakresu kontroli, a nie do zakresu (obszaru) działań beneficjenta, NSA stwierdza, że zarzuty te również nie posiadają usprawiedliwionych podstaw prawnych. Skarga kasacyjna nie zawiera przekonującej argumentacji podważającej wykładnię dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji.Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie "zielonych zbiorów" jest rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1, dalej: rozporządzenie 543/2011), zaś przyczyną odmowy przyznania skarżącej wsparcia w związku z działaniem "zielone zbiory" było niespełnienie przez nią warunków niezbędnych do udzielenia tego wsparcia ponieważ działanie skarżącej nie spełniało wymogów koniecznych do uznania ich za zielone zbiory w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. W tym zakresie prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że działanie skarżącej nie odpowiadało definicji zielonych zbiorów, która wymaga aby zielony zbiór dotyczył łącznego czyli całkowitego zbioru niedojrzałych pomidorów na danym obszarze, czyli na całym obszarze zgłoszonym do pomocy. Konieczność objęcia działaniem całego obszaru zgłoszonego potwierdza treść art. 110 rozporządzenia 543/2011 dotyczący kontroli, zgodnie z którym przed rozpoczęciem operacji zielonych zbiorów państwa członkowskie sprawdzają poprzez kontrolę na miejscu, czy dane produkty nie są uszkodzone i czy dany obszar był utrzymywany w dobrym stanie, a po przeprowadzeniu zielonych zbiorów, czy zostały one w pełni przeprowadzone na danym obszarze, a zebrany produkt został poddany denaturacji. Przepis wskazuje na kontrolę całego obszaru, a nie sukcesywną kontrolę wydzielonych sekcji, w związku z czym za prawidłowe w ocenie Sądu należało uznać stanowisko organu, iż producent przed przeprowadzeniem działania zielonych zbiorów powinien był do niego przygotować plantację, to jest dokonać wcześniejszych zbiorów pomidorów dojrzałych, co w przypadku zielonych zbiorów w okresie określonym w rozporządzeniu 585/2011 zostało prawnie dopuszczone. Sąd podkreślił jednocześnie, że w rozpoznanej sprawie wystąpiła dodatkowa okoliczność wykluczająca uznanie przeprowadzonych zbiorów za odpowiadające definicji "zielonych zbiorów", a mianowicie równocześnie prowadzono zbiór owoców zielonych i owoców dojrzałych z tych samych roślin, co wprost wynikało z twierdzenia skarżącej, że "(..) z pozostałej części roślin, do których nie rozpoczęto jeszcze zielonego zbioru, prowadzono zbiór dojrzałych owoców przeznaczonych na sprzedaż, ponadto na sprzedaż zostały przeznaczone owoce dojrzałe, które zostały zebrane z roślin poddanych zielonemu zbiorowi, z uwagi na fakt, że zielonemu zbiorowi mogły podlegać jedynie owoce niedojrzałe (...)".

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że działania skarżącej nie odpowiadały definicji "zielonych zbiorów", które to okoliczności zostały ujawnione dopiero po wydaniu decyzji o przyznaniu wsparcia, co uzasadniało wydanie (w trybie wznowieniowym) decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC i odmowę przyznania wsparcia w ramach tego działania. Sąd wyjaśnił też, że podziela stanowisko skarżącej, iż operacja przeprowadzenia zielonych zbiorów oznaczała czynność jednorazową, która doprowadziła do zebrania wszystkich zielonych pomidorów z danego obszaru, przez co nie było pomidorów dojrzałych, zaś wskazana przez skarżącą sytuacja sukcesywnego dojrzewania i zbierania pomidorów dojrzałych nakazywała przyjąć, że nie zebrano wszystkich zielonych pomidorów, a więc przeprowadzony zbiór nie był zbiorem łącznym, czyli nie odpowiadał definicji zielonych zbiorów określonej w art. 84 ust.1 lit. a rozporządzenia 543/2011. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem, że przyczyną odmowy przyznania wsparcia skarżącej nie było jednorazowe dokonanie zielonych zbiorów, ale fakt równoległego zbierania pomidorów zielonych i dojrzałych na tym samym obszarze. Słusznie Sąd podkreślił, że trudności techniczne w spełnieniu wymaganych do przyznania wsparcia kryteriów, spowodowane np. wielkością plantacji nie mogły być podstawą do przyznania pomocy przy niespełnieniu wymaganych kryteriów. NSA nie zgadza się również z twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni przepisów prawa na niekorzyść skarżącej w zakresie wykładni przepisów dotyczących udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Przepisy jakie interpretował Sąd pierwszej instancji nie budziły wątpliwości Sądu pierwszej instancji jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlatego nie było potrzeby wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ze stosownym pytaniem prawnym celem dokonania zasadniczej wykładni tych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw prawnych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z par. 14 ust. 1 pkt 2) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).