Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 742/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 28
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/12 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2494/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora P, Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R, z dnia [...] maja 2012 r., orzekając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

J, O. (zwany dalej: skarżącym) [...] kwietnia 2010 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarował działki rolne położone na trzech działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], znajdujących się w obrębie ewidencyjnym D., na terenie gminy S., powiat p., województwo p.

Decyzją z [...] października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu pomoc z tytułu ONW na 2010 r. w łącznej wysokości [...] zł.

W wyniku wszczętego z urzędu postępowania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzją z [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] października 2010 r., uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ wywiódł, że o płatność do gruntów rolnych położonych na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] oprócz skarżącego wnioskowali również inni rolnicy. Łączna powierzchnia zadeklarowanych przez nich gruntów rolnych na tej działce wynosiła 18,03 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi 14,44 ha. Wskazał, że część działki oznaczonej numerem [...] o pow. 2,00 ha zadeklarowanej we wniosku skarżącego zawiera się w jednej z ww. części powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] o pow. 14,44 ha.

W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65; zwanym dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009) oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.; zwanej dalej: ustawa PROW) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Prezes ARiMR wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wielkością powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącego, a wartością maksymalnego obszaru kwalifikowalnego do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez skarżącego załącznika graficznego dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji działek rolnych ortofotomapy.

Uwzględniając powyższe Prezes ARiMR zauważył, że przyznając skarżącemu pomoc z tytułu ONW na rok 2010 do działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W związku z tym – w ocenie Prezesa ARiMR – decyzja z [...] października 2010 r. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy z tytułu ONW na rok 2010 rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając skarżącemu płatności ONW na rok 2010 do powierzchni ww. działki Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce ewidencyjnej zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Tym samym Prezes ARiMR uznał, że Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

J. O. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który skargę uwzględnił, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie.

Sąd I instancji wyjaśnił, uwzględniając skargę, że przepis art. 28 ust. 1 lit. c/ /rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stanowi, że kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Przepis ten wskazuje, że przeprowadzane kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, między innymi na weryfikację kwalifikacji działek do przyznania pomocy. Z przywołanego przepisu nie wynika bezpośrednio, że płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar. Zatem przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia określona w systemie identyfikacji działek nie stanowi naruszenia tego przepisu. Ponadto ust. 2 tego artykułu stanowi, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu. Tak więc przepis art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazuje na cel kontroli oraz określa, czego kontrole dotyczą, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia w razie konieczności kontroli na miejscu. Z przepisu tego nie wynika, że nie można przyznać płatności do powierzchni większej niż określona w systemie identyfikacji działek, ale że przyznając płatność należy ustalić rzeczywistą powierzchnię kwalifikowaną do pomocy, również jeżeli jest ona inna niż wynikająca z systemu identyfikacji działek.

Z kolei art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 dotyczy systemu identyfikacji działek rolnych, stanowiąc, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Naruszenia tego przepisu mogłyby dopuścić się swoim działaniem jednostki tworzące system identyfikacji działek, a nie organy z niego korzystające przy orzekaniu np. o przyznaniu płatności ONW.

Zdaniem Sądu naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW, nie stanowi naruszenia prawa, które należałoby zakwalifikować jako "rażące" i które w konsekwencji stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego.

Nie można przyjąć, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności ONW stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji oraz że charakter naruszenia prawa powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW, art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16) (dalej "rozporządzenie 73/2009"), art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) (dalej "rozporządzenie ONW), poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi J. O., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że cechą charakterystyczną postępowań w sprawach z zakresu przyznawania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) jest to, że postępowanie dowodowe koncentruje się na weryfikacji danych deklarowanych przez rolnika we wniosku z danymi, które posiada organ. Na gruncie przedmiotowej płatności, wspomniana wcześniej weryfikacja odbywa się w kontroli administracyjnej, której podstawowym elementem jest weryfikacja zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych (art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia 1122/2009). Tak więc, jeżeli stwierdzono naruszenie prawa w zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, który to zakres wypełnia w całości postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to takie naruszenie musi mieć charakter rażącego naruszenia zasady praworządności - a więc art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Mając na względzie fakt przyznania producentowi rolnemu płatności ONW na rok 2010 przy nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla działki ewidencyjnej nr [...], uznać należy, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego w P. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W istocie błąd polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej doprowadził do przyznania płatności w niewłaściwej kwocie. Taki stan rzeczy, będący konsekwencją nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia 1122/2009 oraz wskazanych powyżej przepisów proceduralnych doprowadził do rażącego naruszenia § 3 ust 1 rozporządzenia ONW. Taki stan rzeczy skutkował koniecznością wydania decyzji unieważniającej decyzje o przyznaniu płatności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zatem należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż rażąco zostały naruszone w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu płatności ONW przepisy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Stwierdzić zatem należy, że zasady postępowania w kwestii przyznania płatności ONW regulują przepisy ustawy o płatnościach. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tejże ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w KPA wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 zd. drugie k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Powyższe dowodzi więc, że art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w omawianym zakresie nie mają zastosowania w sprawach o przyznanie płatności ONW, tak jak i nie mają te przepisy zastosowania w sprawach płatności bezpośrednich (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Tym samym Sąd I instancji nietrafnie postawił zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mogły stanowić podstawy uznania, że doszło do ich rażącego naruszenia przy wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym. Dodać należy, że z powodu rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ I instancji stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu płatności ONW.

Zatem zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także pozostałe zarzuty.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej kwalifikowaną wadliwość decyzji, a przez to i wyroku uwzględniającego skargę, organ upatruje nadto w naruszeniu art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że przyznanie płatności do większej powierzchni niż maksymalny kwalifikowany obszar stoi w sprzeczności z dyspozycją wyrażoną w § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW. Wyznaczenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru stanowi istotny element postępowania, a weryfikacja zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych (art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009) odbywa się w kontroli administracyjnej. Uchybienie w tym zakresie, tj. przeprowadzenia kontroli administracyjnej, stanowi o rażącym naruszeniu wskazanych przepisów prawa.

W związku z powyższym wskazać należy, że w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2010 r. wskazano jaka była powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2010 r. Określono także w tej decyzji jaką powierzchnię stwierdzono w kontroli administracyjnej, odwołując się do art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 odnoszącego się do systemu identyfikacji działek rolnych. Ponadto w podstawie prawnej wydanej decyzji odwołano się do § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia ONW. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż ustaleń co do stwierdzonych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Jednocześnie w uzasadnieniu tejże decyzji odwołano się do ustaleń poczynionych podczas kontroli administracyjnej, wskazując na stwierdzone nieprawidłowości i przyczyny zastosowania art. 57 ust. 3 akapit drugi i trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Tym samym nie są trafne zarzuty kasatora, że zakwestionowaną przez organ decyzją przyznano płatności, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.

Oczywiście organ słusznie wskazuje, iż pomoc w postaci płatności ONW należy przyznać jedynie do powierzchni ustalonej jako kwalifikowana. Jednakże taki sam pogląd prezentuje Sąd I instancji, który wprost stwierdził, iż z przywołanych przez organ przepisów wynika, że przyznając płatność należy ustalić rzeczywistą powierzchnię kwalifikowaną do pomocy.

Istota problemu tkwi w tym, że organ zauważając wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru, dopatruje się w tej wadliwosći rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy jednocześnie nie wykazuje rażąco wadliwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) wskazuje na brak poszanowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR obowiązków wyjaśniania rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez J. O.do płatności, w kontekście danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych. W związku z tym zauważyć należy, że organy ARiMR są uprawnione do prowadzenia, w formie skomputeryzowanej, identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzania administracyjnych kontroli wniosków o przyznanie płatności. Jednakże taka regulacja nie oznacza, że w przypadku wątpliwości w tej kwestii, czy nawet w sytuacji sporu o to, czy zgłoszona powierzchnia może zostać uznana za kwalifikowaną, przesądza o tym wyłącznie używany przez organ system identyfikacji działek rolnych. Aczkolwiek Sąd I instancji powyższych kwestii wnikliwiej nie rozważał i nie odniósł się wprost do regulacji zawartych w § 3 ust. 1 rozporzadzenia ONW, to jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji odnosząc się bowiem do przepisów wskazanych w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, których rażące naruszenie miało w ocenie organów stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r., trafnie wskazał, zwracając uwagę na istotę regulacji z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 , że przyznając płatność należy ustalić rzeczywistą powierzchnię kwalifikowaną do pomocy, również jeżeli jest ona inna niż wynikająca z sytemu identyfikacji działek. W konsekwencji za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności, nie stanowi podstawy do uznania, iż postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Z przyczyn wyżej wskazanych za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy PROW i § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW oraz art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.