Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2398/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174 pkt 1 i pkt 2, art. 58 § 1 pkt 4, art.151. art. 134 § 1, art. 183 § 1, art.170, art. 171
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 109/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie wniosku z [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012r., sygn. akt II SAB/Wa 109/12 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie wniosku z dnia 25 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa, zarzucając, że organ ten do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył wniosku Stowarzyszenia z dnia 25 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej "w zakresie opinii prawnych będących przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, które zakończyło się wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r".

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 25 sierpnia 2011 r., który miał być nadany drogą elektroniczną, nie wpłynął na adres poczty elektronicznej Ministra Skarbu Państwa, co potwierdziło postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w Biurze Kontroli MSP. Dlatego Minister Skarbu Państwa dopiero w piśmie z dnia 28 grudnia 2011 r. mógł zająć stanowisko w sprawie, informując Stowarzyszenie, że wnioskowana opinia, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem stosowne działania w sprawie podjął z chwilą powzięcia wiadomości o wniosku Stowarzyszenia i na wystąpienie to udzielił stosownej odpowiedzi. Skoro wnioskowana informacja nie podpada pod pojęcie "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, to niezasadne są również zarzuty Stowarzyszenia dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto w świetle przedmiotowej ustawy i zgodnie z ugruntowanym na jej tle orzecznictwem żądać można informacji o określonych faktach i o stanie określonych zjawisk. Natomiast opinie prawne, o które wnioskuje Stowarzyszenie, dotyczą nie sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Przedmiotowe opinie prawne są w znacznej części wykładnią przepisów prawa dokonaną przez organ administracji na swój wewnętrzny użytek w toku toczącego się procesu. Waloru informacji publicznej nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma ona służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który organ ten reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być środkiem służącym do dostarczenia pozostałym stronom informacji o zamierzeniach istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2012 r. Stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Zaznaczyło, iż w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie wskazał, że w przypadku opinii prawnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, mamy do czynienia z informacją publiczną, co do której – przy spełnieniu określonych warunków – może nastąpić odmowa jej udostępnienia. W związku z powyższym Minister mógł co najwyżej wydać decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, ale tego w niniejszej sprawie nie uczynił. Natomiast w odpowiedzi na inny wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii prawnych za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 29 grudnia 2011 r. organ wydał decyzję odmowną początkowo na podstawie art. 5 ust. 1a pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność przetworzenia informacji publicznej (decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia 6 lutego 2012 r. oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że istota sporu dotyczy oceny, czy informacja wnioskowana przez Stowarzyszenie [...] posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, czy Minister Skarbu Państwa pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia. Zauważyć zatem należy, że skarżące Stowarzyszenie swoim wnioskiem objęło "opinie prawne będące przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, które skończyło się wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r." Powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 133/08 i oddalił skargę wspólnoty mieszkańców na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 5 maja 2008 r. o udostępnienie – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej- opinii prawnej sporządzonej przez Departament Zastępstwa Procesowego Ministerstwa Skarbu Państwa w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa do sądu powszechnego z pozwami o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W. Minister Skarbu Państwa pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. informując skarżące Stowarzyszenie, iż objęta wnioskiem opinia nie stanowi informacji publicznej, powołał się w szczególności na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wymienionym wyżej wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., zgodnie z którym żądana opinia prawna nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 omawianej ustawy. Jak podkreślił NSA w powyższej sprawie przedmiotowa opinia prawna zawierała informacje, które mogły (ale nie musiały) zostać wykorzystane przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Nie dotyczyła więc ona sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo do żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach dotyczących określonych działań. Sąd kasacyjny stwierdził ponadto, iż nie każda informacja publiczna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższego, zdaniem WSA w Warszawie, wynika, że kwestię charakteru objętej wnioskiem Stowarzyszenia opinii prawnej rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w powołanym wyżej wyroku, iż nie posiada ona waloru informacji publicznej. Skoro zatem informacje żądane przez skarżące Stowarzyszenie nie stanowią informacji publicznej, to nie sposób rozpatrywać zachowania Ministra Skarbu Państwa w kategorii bezczynności, bowiem Minister nie był zobowiązany do ich udostępnienia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po powzięciu informacji o wniosku skarżącego Stowarzyszenia organ pismem z dnia 28 grudnia 2011 r., doręczonym Stowarzyszeniu, zajął stanowisko w sprawie, wskazując, iż żądanie objęte wnioskiem wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Trafności powyższego stanowiska, zdaniem Sądu I instancji, nie zmienia argumentacja zawarta w skardze oraz w późniejszym piśmie procesowym Stowarzyszenia z dnia 8 czerwca 2012 r. W szczególności poza zakresem oceny Sądu pozostają decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia 6 lutego 2012 r. oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. jako wykraczające poza przedmiot rozpatrywanej skargi na bezczynność organu.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagało się uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez orzekanie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, co doprowadziło do wydania orzeczenia w oparciu o twierdzenia strony przeciwnej mimo wskazań strony skarżącej, iż zachodzi zasadność wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodu, który pozwoliłyby na wyeliminowanie istotnej wątpliwości, rodzącej się na tle sprawy i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, jaki charakter ma żądana informacji publiczna i czy zachodzą przesłanki wyłączenia jej jawności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej trudno uznać, iż opinia prawna sporządzona w zakresie działalności organu nie stanowi informacji publicznej. Sam ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej ustawę o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazał, że w przypadku opinii prawnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, mamy do czynienia z informacją publiczną. Organ doskonale zdaje sobie sprawę, iż także rozwiązanie ostatecznie przyjęte w art. 5 ust. 1a ustawy o dostępie do informacji publicznej przesądza o tym, iż opinia prawna stanowi informację publiczną, która tylko przy założeniach podanych w tym przepisie nie podlega udostępnieniu. Minister Skarbu Państwa nie mógł zatem kwestionować kwalifikacji opinii prawnych jako informacji publicznej. Mógł -ewentualnie był zobowiązany- do nieudostępnienia takiej informacji, ale tylko z uwagi na określone prawem przesłanki, a nie ze względu na to, że wnioskowana opinia nie stanowi informacji publicznej.

Stowarzyszenie stwierdziło ponadto, że sporządzenie opinii jest przejawem aktywności i działalności organu. Trudno mieć racjonalne wątpliwości, że sporządzenie opinii było faktem historycznym, zastanym i samo w sobie nie mogło być uznane za "niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenie podejmowania określonych działań". Nie ma też podstaw, dla których cel tej działalności miałby decydować, czy informacja o tej działalności stanowi informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, sygn. akt I OSK 89/09 również tego nie wyjaśnił, apriorycznie narzucając taki pogląd, a co w niniejszej sprawie przyjął Sąd I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że opinia prawna sporządzona przez pracownika Ministerstwa Skarbu Państwa dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw jako dokument, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej, stanowi więc zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4c, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwienia (rozstrzygania) spraw, w tym na etapie dokonywania ocen prawnych i opiniowania podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie pkt 2 zwrócono uwagę, że przedstawiony stan wyrokowania, na którym oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł być błędny, a co za tym idzie postępowanie dotknięte jest nieważnością z uwagi na naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Ponadto, Sąd nie mógł się oprzeć jedynie na uzasadnieniu pisma organu zobowiązanego z dnia 28 grudnia 2011 r., lecz był zobowiązany do skonfrontowania jej z materiałem źródłowym, jakim jest wskazane przez organ opinie prawne. Innymi słowy mówiąc, skoro był to podstawowy argument organu i zasadniczy element w stwierdzeniu czy wspomniane opinie prawne są informacją publiczną czy nie, to niewątpliwie ustalenia te winny podlegać weryfikacji przez Sąd w ramach prowadzonej przez siebie kontroli. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu powoduje, że ewentualne rozstrzygnięcie nieuznające, bądź nawet uznające racje organu, czyniłoby ewentualne ustalenia Sądu całkowicie dowolnymi, ponieważ byłyby one oparte na niezweryfikowanym stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał przy tym, że zarzut dotyczący naruszenia art.58 § 1 pkt.4 P.p.s.a. jest całkowicie niezrozumiały i wydaje się być całkowicie oderwany od przepisów zastosowanych przez Sąd I instancji, zwłaszcza że zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art.151 P.p.s.a. po merytorycznym rozpoznaniu sprawy skargę Stowarzyszenia oddalił.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art.61 ust.1 i ust.2 Konstytucji RP w zw. z art.3 ust.1 i ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie każda opinia prawna może stanowić informację publiczną. Natomiast kwestia, że opinie będące przedmiotem wniosku Stowarzyszenia nie stanowią informacji publicznej, została jednoznacznie przesadzona wyrokiem NSA sygn. akt I OSK 89/09. Wyrok ten jest prawomocny i wywołuje skutki, o jakich mowa w art.170 i 171 P.p.s.a. Obecna sprawa jest zresztą już trzecią sprawą sądowoadministracyjną dotycząca identycznych okoliczności. WSA w Warszawie także wyrokiem z dnia 9 września 2012 r. sygn. akt II SAB 282/10 oddalił skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie udostępnienia tych samych opinii prawnych.

Zdaniem Ministra Skarbu Państwa nietrafne są ponadto zarzuty procesowe, gdyż Sad I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, a wyrok wydał po uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis art.106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wskazanym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zatem sprawa ta mogła zostać rozpoznana tylko w granicach zakreślonych zarzutami złożonego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi być zatem sporządzona zgodnie z określonymi wymogami formalnymi. Oznacza to, że należy w niej podać konkretne przepisy, których złamanie wytyka się Sądowi I instancji, przyporządkować je do odpowiedniej podstawy kasacyjnej, określić, w jaki sposób uchybiono tym przepisom, a także wykazać, że gdyby do takich naruszeń nie doszło, to wynik postępowania sądowego byłby inny. Rozpoznawana skarga opracowana została przez profesjonalnego pełnomocnika, ale nie w pełni odpowiada omówionym warunkom. Zarzucono w niej złamanie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm procesowych, a mimo tego w jej części wstępnej ograniczono się do powołania tylko art. 174 pkt. 1 a nie także pkt. 2 tego artykułu P.p.s.a.

Istotnym mankamentem jest też niesprecyzowanie formy wytykanego naruszenia przepisów prawa materialnego i tym samym niewyjaśnienie, czy strona kwestionuje błędną wykładnię czy niewłaściwe ich zastosowanie przez Sąd I instancji, ewentualnie czy uważa, że doszło do złamania prawa w obu tych postaciach łącznie.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał ponadto dlaczego do przepisów prawa materialnego zaliczył także art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., ani na czym miało w ogóle polegać złamanie tego przepisu. Taki wytyk z oczywistych względów nie poddaje się kontroli kasacyjnej, gdyż NSA nie może domyślać się, ani jakie były intencje strony, która formułując zarzut naruszenia prawa materialnego łączy przepisy o takim charakterze z przepisem wybitnie procesowym, ani też dlaczego kwestionuje złamanie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., chociaż przepis ten w sprawie nie miał zastosowania. WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem nie odrzucił bowiem skargi Stowarzyszenia, lecz ją oddalił na podstawie art.151 P.p.s.a., a zatem nie uznał by była ona niedopuszczalna z przyczyn przewidzianych w art.58 § 1 pkt.4 P.p.s.a. W tej sytuacji o naruszeniu tego ostatniego przepisu nie może być mowy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Ministra Skarbu Państwa, który odmawiając udostępnienia opinii wnioskowanych przez Stowarzyszenie, powołał się na wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09, wskazując, że orzeczeniem tym NSA przesądził o braku podstaw do zakwalifikowania przedmiotowych opinii do informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę przyjętą w zaskarżonym wyroku, wyrażając przekonanie, że wszystkie opinie prawne, które posiada organ administracji, stanowią informację publiczną w omawianym znaczeniu, a ponadto że Sąd I instancji wyrokował bez przeprowadzenia z urzędu dowodu z żądanej opinii i tym samym nie zbadał w wystarczającym stopniu materiału dowodowego sprawy, przyjmując za prawidłowe wyłącznie ustalenia i twierdzenia organu. Zarzuty w tym zakresie są nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z uwagi na treść art. 134 § 1 i art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą zajmować stanowiska w sporach teoretycznych, jeżeli nie jest to potrzebne do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Nie mogą zatem snuć hipotetycznych rozważań co do kwalifikacji wszystkich opinii prawnych i tym samym przesądzać czy innym opiniom prawnym, które posiada Minister Skarbu Państwa, inne organy administracji lub inne zobowiązane podmioty, przysługuje przymiot informacji publicznych oraz czy wszystkie takie opinie podlegają udostępnieniu w trybie wnioskowym na podstawie omawianej ustawy z dnia 6 września 2001 r. Jeżeli WSA w Warszawie skoncentrował się na ocenie konkretnej, wnioskowanej przez Stowarzyszenie opinii prawnej i w tym jedynie zakresie badał kwestie bezczynności Ministra Skarbu Państwa, to nie przekroczył granic zaskarżenia, o których mowa w art.134 § 1 P.p.s.a., co w konsekwencji oznacza, że zarzut złamania tego przepisu jest bezzasadny.

Stowarzyszenie [...] domagało się udostępnienia opinii prawnych, których dotyczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09. Powyższym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 133/08 i oddalił skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie udostępnienia treść opinii prawnej, sporządzonej przez Departament Zastępstwa Procesowego Ministerstwa Skarbu Państwa w sprawie zasadności wystąpienia przez Skarb Państwa przeciwko członkom wspólnoty mieszkaniowej z pozwami do sądu powszechnego o unieważnienie umów sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego określonej nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie. Oddalając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Ministrowi Skarbu Państwa nie można zarzucić skutecznie bezczynności w przedmiocie nieudostepnienia przedmiotowej opinii, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie także dla rozpoznawanej sprawy, gdyż niniejsza sprawa dotyczy udostępnienia tej samej opinii prawnej, której kwalifikacji z punktu widzenia ustawy z dnia 6 września 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał we wspomnianym wyroku.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09 jest prawomocny. Moc wiążąca takiego wyroku charakteryzuje się tym, że nikt nie może kwestionować faktu istnienia ani określonej treści prawomocnego wyroku, bez względu na to czy był, czy też nie był, stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne. Zgodnie z art.170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne osoby. Oznacza to, że każdy sąd obowiązany jest uznać, że kwestia prawna, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w innej sprawie, a która ma znaczenie prejudycjalne w sprawie przez niego rozpoznawanej, kształtuje się tak, jak to przyjęto w prawomocnym wcześniej wyroku. W przeciwnym razie wyroki sądowe miałyby charakter jedynie opiniujący, a nie stanowczy i imperatywny. W orzecznictwie i doktrynie słusznie zatem podkreśla się, że skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego wyroku jest to, iż przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym dowodzi, że w procesie późniejszym zagadnienie to nie może być już w ogóle badane.

Przytoczyć ponadto należy treść art.171 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jest on odpowiednikiem art. 366 k.p.c. regulującego powagę rzeczy osądzonej w prawie cywilnym. W art.171 P.p.s.a. pominięto jednak przewidziany w art. 366 k.p.c. zwrot "a ponadto tylko między tymi samymi stronami" Oznacza to, że tylko wyroki sądu cywilnego mają powagę rzeczy osądzonej inter partes, a więc między stronami rozstrzygniętej w wyroku sprawy cywilnej. Granice stanu rei iudicatae prawomocnego wyroku sądu administracyjnego zostały natomiast unormowane w sposób odmienny i regulacja ta ma charakter samodzielny oraz pełny. Literalne brzmienie art. 171 P.p.s.a. wskazuje, że intencją ustawodawcy było przyjęcie zasady, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym prawomocny wyrok tworzy stan powagi rzeczy osądzonej erga omnes a nie tylko między stronami konkretnego postępowania, w którym orzeczenie takie zostało wydane.

W związku z powyższym ani Sąd I instancji ani Minister Skarbu Państwa nie mogły ignorować faktu istnienia prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także mocy wiążącej jako waloru prawnego rozstrzygnięcia zawartego w treści tego orzeczenia. Skoro w wyroku tym przesądzone zostało, że sporna opinia Departamentu Zastępstwa Procesowego Ministerstwa Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r., to WSA w Warszawie rozpoznając kolejną skargę, nie mógł dokonać ustaleń i ocen sprzecznych z przyjętą tam kwalifikacją prawną tego samego dokumentu. W konsekwencji nie dopatrując się podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie udostępnienia spornej opinii, Sąd nie złamał przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, ze wykładnia tych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być dokonana w oderwaniu od systemu rozwiązań prawnych przyjętych w art. 170 i art. 171 P.p.s.a. Odmienne w tym zakresie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie mogło być zatem uwzględnione. Stanowi ono niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem NSA i w sposób oczywisty zmierza do ominięcia skutków wynikających z tego orzeczenia.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawierają ponadto zarzuty dotyczące art. 133 § 1, art. 149 § 1, art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Nie było w nich spornej opinii prawnej, ale skoro skarga Stowarzyszenia dotyczyła bezczynności w przedmiocie udostępnienia tej samej opinii, które dotyczył omawiany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, to stan faktyczny w tym zakresie był bezsporny i tym samym nie zachodziła konieczność dysponowania tym dokumentem.

Z tym względów należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt.1 P.p.s.a.