Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1348/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "KNF" lub "organ") decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.196 z późn. zm.), dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym", oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 185, poz. 1439 z późn. zm.), dalej "ustawa o ofercie", w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 433), dalej "ustawa zmieniająca z 2013 r.", w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 615), dalej "ustawa zmieniająca z 2016 r.", w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2016 r. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 724), dalej "ustawa zmieniająca z lutego 2017 r.", oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 791), dalej "ustawa zmieniająca z marca 2017 r.", po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca", "strona skarżąca" lub "spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 300.000 zł, uchyliła w całości zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie ww. decyzją KNF nałożyła na spółką karę w wysokości 290.000 zł wobec stwierdzenia, że skarżąca:

I. dwukrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości dwóch informacji poufnych dotyczących okoliczności wskazujących na utratę wartości aktywów oraz grupy kapitałowej spółki powstałych najpóźniej w dniach 11 i 13 lipca 2012 r.;

II. w zw. ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2012 r. nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r.:

1. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 13, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie informacji bieżących i okresowych", w zw. z art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1047 z późn. zm.), dalej "ustawa o rachunkowości", w zw. z § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad uznawania, metod wyceny, zakresu ujawniania i sposobu prezentacji instrumentów finansowych (Dz.U. z 2001, Nr 149, poz. 1674 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie o instrumentach finansowych", oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez brak aktualizacji wartości aktywów finansowych pomimo wystąpienia trwałej utraty tych aktywów w skróconym śródrocznym sprawozdaniu finansowym za I półrocze 2012 r.;

2. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 58, par. 59 i par. 63 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 39 "Utrata wartości aktywów", dalej "MSR 39", przyjętego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. UE L 320 z 29.11.2008 str. 1-481, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie Komisji 1126/2008", w zw. z par. 28, par. 29, par. 30 lit. a Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 34 "Śródroczna sprawozdawczość finansowa", dalej "MSR 34" przyjętego rozporządzeniem Komisji 1126/2008 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez brak oszacowania kwoty straty z tytułu utraty wartości aktywów finansowych i w konsekwencji brak dokonania odpisu z tytułu utraty ich wartości w skróconym śródrocznym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za I półrocze 2012 r.;

3. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 10 MSR 34 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skróconym śródrocznym skonsolidowanym sprawozdania finansowym za I półrocze 2012 r. pełnych informacji dotyczących charakteru pożyczki krótkoterminowej w formie linii odnawialnej udzielonej przez spółkę [...] Sp. z o.o. [...] i spółce [...] sp. z o.o. [...] oraz informacji o charakterze instrumentów finansowych stanowiących zabezpieczenie spłaty tej pożyczki;

III. szesnastokrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości informacji poufnych dotyczących 16 emisji obligacji przeprowadzonych w 2012 r.;

IV. w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2012 nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r.:

1. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 37 lit. b Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 7 (dalej "MSSF 7") przyjętego rozporządzeniem Komisji 1126/2008 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012 czynników wziętych pod uwagę przy ustalaniu wartości aktywów finansowych, w przypadku których wykazano utratę wartości, oraz kryteriów stosowanych w celu ustalenia, czy istnieją obiektywne dowody potwierdzające stratę z tytułu utraty wartości aktywów finansowych, zgodnie z par. B5 lit. f załącznika B do MSSF 7;

2. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 31 i par. 36 lit. a i b MSSF 7 oraz par. B6 załącznika B stanowiącego integralną część MSSF 7 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012 pełnych informacji dotyczących charakteru pożyczki krótkoterminowej w formie linii odnawialnej udzielonej przez spółkę [...] Sp. z o.o. [...] i spółce [...] sp. z o.o. [...] oraz informacji o charakterze instrumentów finansowych stanowiących zabezpieczenie spłaty tej pożyczki;

3. w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 39 lit. c, par. 31 i par. 32A MSSF 7 oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez brak zamieszczenia rzetelnych i kompletnych ujawnień związanych z ryzykiem płynności w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2012;

4. w zw. z § 91 ust. 6 pkt 11 w zw. z § 92 ust. 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez ujawnienie w sprawozdaniu z działalności grupy kapitałowej spółki za rok 2012 nierzetelnych i niekompletnych ujawnień w odniesieniu do oceny, wraz z jej uzasadnieniem, dotyczącej zarządzania zasobami finansowymi, ze szczególnym uwzględnieniem zdolności wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań, oraz określenia ewentualnych zagrożeń i działań, jakie spółka podjęła lub zamierza podjąć w celu przeciwdziałania tym zagrożeniom;

V. sześćdziesięciodziewięciokrotnie nie wykonała obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., ponieważ nie przekazała KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do 9 października 2013 r. informacji poufnych dotyczących 69 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji;

VI. w zw. ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2013 nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r., w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z par. 37 lit. b MSSF 7, oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych, poprzez nieujawnienie w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za rok 2013 czynników wziętych pod uwagę przy ustalaniu wartości aktywów finansowych, w przypadku których wykazano utratę wartości, oraz kryteriów stosowanych w celu ustalenia, czy istnieją obiektywne dowody potwierdzające stratę z tytułu utraty wartości aktywów finansowych, zgodnie z par. B5 lit. f załącznika B do MSSF 7;

VII. w zw. ze sporządzeniem raportu rocznego za rok 2014, nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r., w zw. z § 91 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości poprzez przekazanie KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości niepełnego raportu rocznego za rok 2014, tj. niezawierającego opinii podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych o badanym rocznym sprawozdaniu finansowym za rok 2014;

VIII. w zw. z nieprzekazaniem KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2014, nie wykonała obowiązku określonego w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r., w zw. z § 82 ust. 2 rozporządzenia w sprawie informacji bieżących i okresowych.

Organ w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej niewykonania przez spółkę obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r., polegającego na nieprzekazaniu KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany i do publicznej wiadomości informacji poufnej dotyczącej przypadku niewywiązania się z zobowiązań wynikających z wyemitowanych obligacji przypadających w dniu [...] sierpnia 2013 r. (zapłata odsetek), umorzył postępowanie.

KNF ustaliła w rozpoznawanej sprawie, że spółka była jednostką dominującą grupy kapitałowej, podlegającą obowiązkowi sporządzania skonsolidowanych sprawozdań finansowych. Grupa kapitałowa spółki prowadziła działalność polegającą na świadczeniu usług deweloperskich, finansowych, wynajmu nieruchomości oraz wykonawstwa budowlanego. Działalność operacyjna skupiona była w spółkach zależnych skarżącej. Jej podstawowym przedmiotem działalności była działalność holdingowa. Głównym miejscem prowadzenia działalności dla spółki jako podmiotu dominującego w grupie kapitałowej był [...], a dla spółek zależnych powołanych do realizacji określonych inwestycji (przedsięwzięć deweloperskich) miejsce realizacji tych inwestycji. Na dzień 31 grudnia 2013 r. (koniec okresu sprawozdawczego ostatniego przekazanego skonsolidowanego raportu rocznego) grupa kapitałowa składała się m.in. ze strony skarżącej jako podmiotu dominującego, [...] oraz kilkudziesięciu podmiotów zależnych, w tym podmiotów stanowiących grupę kapitałową [...] S.A. (k. 49, 52, 63, 65, 212, 223, 335, 345 akt administracyjnych).

Na dzień 30 czerwca 2012 r. oraz 31 grudnia 2012 r. grupę kapitałową stanowiła spółka jako podmiot dominujący oraz odpowiednio 62 i 60 podmiotów zależnych. Akcje i udziału spółek zależnych zostały wniesione do utworzonego w 2008 r. [...] w zamian za wyemitowanie przez ten fundusz certyfikaty inwestycyjne.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że spółka sporządzając sprawozdania finansowe stosowała polskie zasady rachunkowości, natomiast sporządzając skonsolidowane sprawozdania finansowe stosowała Międzynarodowe Standardy Rachunkowości. Ponadto, skarżąca jako spółka notowana na ryku regulowanym prowadzonym przez Giełdę Papierów Wartościowych Warszawie S.A. (dalej "GPW") podlegała ustawowym obowiązkom informacyjnym i przekazała raporty okresowe, z którymi związane było postępowanie przed KNF, tj.: skonsolidowany raport półroczny za I półrocze 2012 r., skonsolidowany raport roczny za rok 2012, skonsolidowany raport roczny za rok 2013 oraz raport za rok 2014. Spółka nie sporządziła jednak skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2014 (k. 702 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd Rejonowy dla [...] we [...] (dalej "SR") ogłosił upadłość spółki z możliwością zawarcia układu (sygn. akt [...]). Natomiast w dniu [...] lipca 2014 r. wydał postanowienie o zmianie sposobu prowadzenia postępowania upadłościowego spółki na postępowanie obejmujące likwidację majątku upadłego, oraz jednocześnie postanowił o umorzeniu postępowania upadłościowego, ponieważ majątek spółki nie wystarczał na zaspokojenie kosztów postępowania.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarząd Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. wykluczył z dniem 25 maja 2015 r. z obrotu giełdowego na Głównym Rynku GPW akcje spółki w zw. z upływem terminu 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia o zmianie sposobu prowadzenia postępowania upadłościowego spółki z postępowania upadłościowego z możliwością zawarcia układu na postępowanie upadłościowe obejmujące likwidację majątku spółki (k. 687-688 akt administracyjnych).

Odnosząc się natomiast do zarzutu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej KNF wskazała w decyzji, że nie ma on uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim, podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.), dalej "o.p." lub "Ordynacja podatkowa". Dopuszczenie się czynu, polegającego na naruszeniu obowiązków informacyjnych nie jest bowiem zdarzeniem określonym w ustawie podatkowej i nie może rodzić zobowiązania podatkowego. Natomiast instytucja przedawnienia wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego nowelizacją z 2017 r. nie ma zastosowania do postępowań wszczętych przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Ponownie rozpoznając sprawę KNF stwierdziła, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na błędne ustalenie przez organ liczby przypadków naruszeń w związku z nieprzekazywaniem informacji poufnych. Organ wskazał, że ustalony ponownie stan faktyczny nie jest tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym w decyzji wydanej w I instancji, natomiast podtrzymał ocenę co do stanu prawnego.

W uzasadnieniu decyzji KNF podkreśliła, że strona skarżąca nie przekazując informacji w przedmiocie okoliczności wskazujących na utratę wartości aktywów, 16 emisji obligacji przeprowadzonych w 2012 r. oraz 60 przypadków niewywiązania się z zobowiązań wynikających z obligacji naruszyła zasadę pełnego i równego dostępu inwestorów do informacji poufnych. Informacje te zaś były kluczowe w kontekście oceny zdolności do wywiązywania się ze zobowiązań oraz kontynuowania działalności.Zdaniem organu świadczy to o tym, że spółka w sposób bardzo wybiórczy przekazywała uczestnikom rynku informacje mogące mieć wpływ na cenę jej instrumentów finansowych.

Zdaniem organu treść raportów okresowych uniemożliwiała inwestorom dokonanie oceny wpływu przekazywanych informacji na sytuację gospodarczą, majątkową i finansową spółki. Skarżąca wielokrotnie naruszyła obowiązki informacyjne dotyczące sprawozdawczości okresowej, stanowiące podstawowy środek zapewniający transparentność rynku kapitałowego. Część naruszeń dotyczyło zagadnień ściśle powiązanych z sytuacją finansową spółki i jej grupy, a sytuacja ta uległa w roku 2012 znacznemu pogorszeniu (co wskazano w raportach okresowych za ten rok, opublikowanych w marcu 2013 r.) i ulegała dalszemu znacznemu pogorszeniu w roku 2013, co doprowadziło w konsekwencji do ogłoszenia upadłości spółki.

W odniesieniu do kwestii przyczyn naruszeń, organ wskazał, że w zasadzie nie było możliwe ich ustalenie, ponieważ spółka nie posiada zarządu i jest reprezentowana przez kuratora. Ustalenie przyczyn naruszenia było możliwe jedynie w odniesieniu do przekazania niepełnego raportu rocznego za rok 2014 i nieprzekazania skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2014, ponieważ okoliczności z tym związane zostały podane przez samą spółkę. W sprawozdaniu finansowym za rok 2014 wskazano, że w 2014 r. zarząd spółki zminimalizował do absolutnego minimum koszty jej funkcjonowania oraz jej grupy kapitałowej, a efektem tych działań była podjęta decyzja o nieprzygotowywaniu raportu skonsolidowanego za rok 2014 oraz rezygnacja z badania sprawozdań finansowych przez biegłego rewidenta. Co do czasu trwania naruszeń, KNF podkreśliła, że nieprzekazywanie informacji poufnych doprowadziło do sytuacji, w której uczestnicy rynku kapitałowego nie dysponowali w 2012 r. i 2013 r. informacjami poufnymi wskazującymi na pogarszającą się sytuację finansową spółki, a w październiku 2013 r. zarząd spółki złożył wniosek o ogłoszenie jej upadłości. W odniesieniu natomiast do raportów okresowych, uczestnicy rynku kapitałowego zostali również pozbawieni przez dłuższy czas dostępu do prawdziwych, rzetelnych i kompletnych informacji, istotnych z perspektywy oceny kondycji finansowej spółki, co z pewnością wpływało na decyzje inwestycyjne inwestorów.

Z uwagi na charakter naruszenia, którego dopuściła się spółka, organ nie mógł w sposób liczbowy ustalić skali korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez spółkę w związku opisanymi w decyzji naruszeniami, jak również nie mógł ustalić strat osób trzecich poniesionych w związku z dokonanymi naruszeniami. Za okoliczność łagodzącą wymiar kary KNF uznała natomiast brak dotychczasowej karalności spółki.

W toku postępowania odwoławczego KNF nie badała sytuacji majątkowej spółki, stojąc na stanowisku, że sytuacja ta od daty wydania decyzji w I instancji nie uległa zmianie. Z uwagi na brak zarządu spółki nie było bowiem możliwości ustalenia bardziej aktualnej sytuacji finansowej spółki i jej grupy kapitałowej.

Organ wskazał również, że brak rzetelnych informacji o znacznie pogarszającej się sytuacji finansowej grupy kapitałowej spółki począwszy od półrocza 2012 do końca 2013 r. miał niewątpliwy wpływ na decyzje inwestycyjne, zarówno inwestorów na rynku pierwotnym, jak i inwestorów na rynku wtórnym (obligatariuszy jak i akcjonariuszy spółki). W ocenie KNF, osoby sprawujące zarząd spółki posiadając informacje o rzeczywistym jej stanie finansowym i jej grupy kapitałowej powinny były poinformować o nim inwestorów. Osoby zarządzające miały wiedzę o sytuacji finansowej spółek, którym spółki z grupy kapitałowej skarżącej udzielały pożyczek lub od których spółki z grupy kapitałowej skarżącej nabywały obligacje.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję.

Zaskarżonej decyzji zostało zarzucone naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2013 r. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r., a także art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2016 r. w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2016 r., w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r. oraz art. art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 183, poz. 1537 z późn. zm.) w zw. z art. 2 § 2 w zw. z art. 4 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 o.p., poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że wymierzona przez organ administracyjna kara pieniężna, z uwagi na swój sankcyjny charakter mieści się w kategorii niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w Ordynacji podatkowej. Strona skarżąca podniosła przy tym zarzut przedawnienia deliktów administracyjnych objętych zaskarżoną decyzją, wobec wszystkich deliktów administracyjnych, które miały miejsce do dnia 31 grudnia 2013 r.

Skarżąca zarzuciła również decyzji KNF naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1. art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 84 k.p.a., tj. przepisów konstytuujących podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisów dotyczących postępowania dowodowego poprzez:

- dokonywanie ustaleń faktycznych nie przeprowadzając dowodów mających istotne znaczenie i mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności dowodu z zeznań świadków: K. B. - Prezesa Zarządu, K. A. - Wiceprezesa Zarządu, A. S. - Wiceprezesa Zarządu, L. B. - Członka Zarządu, M. K. - Członka Zarządu, D. P. - Członka Zarządu, M. G. - Członka Zarządu, na okoliczność wykonywania obowiązków informacyjnych związanych z przekazywaniem KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do wiadomości publicznej raportów półrocznych, skonsolidowanych raportów półrocznych, raportów rocznych oraz skonsolidowanych raportów rocznych, w okresach sprawowania przez wymienionych świadków swoich funkcji, a także nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań biegłego rewidenta badającego raporty roczne spółki;

- uchylenie się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, mimo że ocena przedmiotowej sprawy wymaga specjalistycznej wiedzy, zwłaszcza na okoliczności dotyczącą niewypłacalności spółki, a także wywodzenie wniosków na tę okoliczność na podstawie subiektywnej oceny organu, zamiast zastosowania mierników analizy finansowej, a w szczególności poprzez wykorzystanie modeli ekonometrycznych pozwalających w sposób obiektywny określić sytuację finansową strony;

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niedopuszczenie zawnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów, które miały istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym pozbawiono spółkę ochrony swoich praw.

Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu skargi, jakim jest przedawnienie karalności w niniejszej sprawie postawionego w skardze w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które organ zastosował w sprawie, wskazać należy, iż rozpoznawana sprawa została rozstrzygnięta przez organy jak i przez Sąd, w oparciu o stan prawny sprzed nowelizacji przepisów k.p.a., które weszły w życie z dnia 1 czerwca 2017 r. Intertemporalny przepis art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) stanowi, iż do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96 a - 96 n ustawy zmienianej w art. 1 - czyli k.p.a. Zauważenia dodatkowo wymaga, iż przepisy art.96 a - 96 n powołanej ustawy, to przepisy dotyczące możliwości przeprowadzenia w sprawie mediacji, przed wydaniem decyzji, nie stanowiły więc podstawy prawnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, iż do nowych instytucji prawnych (w tym przedawnienia deliktów administracyjnych) przewidzianych nowelizacją k.p.a., decydujące znaczenie ma, data wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zostało ono wszczęte przed 1 czerwca 2017 r. wówczas kwestię przedawnienia deliktów administracyjnych, należy oceniać według przepisów dotychczasowych czyli sprzed nowelizacji, które nie przewidywały przedawnienia kar pieniężnych o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących przedawnienia prawa do wymiaru kary w rozpoznawanej sprawie, wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż art. 68 § 1 o.p., nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku II GSK 1524/12 NSA podniósł, iż "Zgodzić należy się z tym, że w przypadku gdy świadczenia pieniężne o charakterze sankcji związane są ze świadczeniami publicznoprawnymi, mają one w stosunku do nich charakter akcesoryjny, możliwość stosowania w przypadku tych świadczeń przepisów Ordynacji podatkowej nie powinna budzić wątpliwości. Zgodzić należy się też z poglądem, że z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny, mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego w doktrynie jest więc kwestionowana" (B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki - "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., wydawnictwo "UNIMEX", s. 21 i 52)."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym składzie podziela zatem pogląd kwestionujący możliwość stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego. Art. 68 Ordynacji podatkowej, odnosi się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe.

To ustawodawca decyduje o tym, czy dane roszczenia lub naruszenie ulegają przedawnieniu i jeżeli uznaje taką okoliczność za konieczną, jego rola znajduje wyraźne odzwierciedlenie w przepisach prawa. W ustawie o ofercie ustawodawca przewidział przedawnienie tylko w jednym przypadku (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie) i z tego należy wnioskować, że jego wolą było niewprowadzenie przedawnienia dla innego rodzaju deliktów m.in. takich jakie zarzucono skarżącej Spółce i za które nałożona została kara pieniężna na podstawie art. 96 ust.1pkt 1 ustawy o ofercie.

Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie przedawnienia deliktów określonych w ustawach regulujących rynek kapitałowy, mógłby to zrobić tak jak w przypadku innych ustaw, zawierających regulacje szczególne w tym zakresie np. art. 141 ust. 2 Prawa bankowego, art. 105 ochronie konkurencji i konsumentów. Zasadnie można przyjąć, iż skoro w ustawach regulujących rynek kapitałowy (poza wspomnianym art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie) brak takich szczególnych przepisów dotyczących przedawnienia, ustawodawca opowiedział się przeciw możliwości przedawnienia deliktów administracyjnych dotyczących rynku kapitałowego.

Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko zasadności podniesionego zarzutu przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej poprzez stosowanie art. 68 Ordynacji podatkowej jest to, że obowiązkiem podatkowym jest zgodnie z art. 4 ww. ustawy wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. W związku z powyższym, aby mówić o obowiązku podatkowym ta przymusowa powinność musi wynikać ze zdarzenia określonego w ustawie podatkowej. Ustawa o ofercie nie jest ustawą podatkową.

Z tego względu delikty, których popełnienie zarzucono Stronie nie mogą rodzić zobowiązania podatkowego, którym jest zgodnie z art. 5 Ordynacji podatkowej wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązania podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Kara administracyjna ma zupełnie inny cel niż podatek. O ile podatki zasilają budżet państwa, o tyle kara administracyjna jest nakładana przez organ po stwierdzeniu naruszeń obowiązków przewidzianych w ustawie i ma charakter represyjny i sankcyjny. Obowiązek jej uiszczenia wynika z decyzji administracyjnej i jest reakcją organu nadzoru za popełnienie deliktów administracyjnych.

Kolejną okolicznością przemawiającą przeciwko stosowaniu instytucji przedawnienia do kar pieniężnych nakładanych przez KNF jest to, że ustawa o ofercie przewiduje możliwości stosowania nie tylko sankcji o charakterze pieniężnym, ale również w niektórych przypadkach, pozwala na stosowanie obok lub zamiast kary pieniężnej, także sankcji polegającej na wykluczeniu z obrotu na rynku regulowanym papierów wartościowych emitenta, który dopuścił się naruszenia tej ustawy (por. np. art. 96 ust. 1 ustawy). W innych przypadkach przepisy przewidują obok kary pieniężnej również sankcję cofnięcia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności (np. art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1896, ze zm.), art. 167 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 1636, ze zm. Sankcje alternatywne (przewidujące obok kary pieniężnej kary niepieniężne) przewidziane są również w przepisach art. 168 ust. 1 i 2, art. 169 ust. 3, art. 170a ust. 1, art. 170b, art. 170c, art. 176 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, w art. 233 ust. 1, art. 234 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. Nie ulega wątpliwości, że sankcje niestanowiące dochodu budżetu państwa nie będą mogły ulec przedawnieniu na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Dlatego pogląd o konieczności stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, do nakładanych przez KNF kar pieniężnych byłby sprzeczny z założeniem ustawodawcy, który pozostawił organowi nadzoru możliwość wyboru sankcji, która w jego ocenie będzie najbardziej adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. Sprzeczność owa polega na tym, że przyjęcie, iż art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych przez KNF, prowadziłoby do tego, że w przypadku sankcji alternatywnych przewidzianych za dany czyn, przedawnienie miałoby zastosowanie wyłącznie do kary pieniężnej, natomiast KNF mogłaby nałożyć karę niepieniężną, zwykle surowszą.

Na przykład KNF mogłaby cofnąć zezwolenie podmiotowi nadzorowanemu, natomiast nie mogłaby nałożyć kary pieniężnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której czas wykrycia czynu stanowiącego naruszenie przepisów determinowałby z góry sankcję jaką może nałożyć KNF, co mogłoby prowadzić do tego, że KNF z ostrożności prowadziłby postępowanie w celu cofnięcia zezwolenia, choć charakter czynu kwalifikowałby się na zastosowanie kary pieniężnej. Z uwagi jednak na przedawnienie możliwości nałożenia kary pieniężnej KNF zmuszona byłaby zastosować karę surowszą, to jest cofnięcie zezwolenia. Ten sam czyn w zakresie nałożenia kary pieniężnej bowiem uległby przedawnieniu, natomiast w zakresie cofnięcia zezwolenia nie byłby przedawniony. W związku z powyższym pomimo istnienia sankcji alternatywnych uznanie administracyjne KNF w zakresie wyboru sankcji zostałoby w istocie ograniczone na rzecz stosowania sankcji niepieniężnych. Prowadziłoby to w istocie do pogorszenia sytuacji strony postępowania. Sankcja cofnięcia zezwolenia jest sankcją najsurowszą ponieważ prowadzi do zakończenia danej działalności przez podmiot ukarany. Kara pieniężna stanowi natomiast jedynie dolegliwość ekonomiczną, która z zasady nie powoduje zakończenia działalności przez ukarany podmiot.

Należy zaznaczyć, iż możliwości stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kar administracyjnych nie można wywodzić także z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Należy podkreślić, że instytucja przedawnienia nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2005 r. (sygn. akt 44/04) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż "kwestia przedawnienia poruszana jest w art. 43 i art. 44 Konstytucji, jednak w zupełnie odmiennym (niż w aspekcie konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki) kontekście. Należy podkreślić, że choć art. 43 i art. 44 Konstytucji, dotyczą przedawnienia, nie można przyjąć, że istnieje konstytucyjne "prawo do przedawnienia", czy choćby ekspektatywa takiego prawa. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie może tej instytucji wprowadzić do systemu prawnego. Istnieje w tym zakresie pewna swoboda ustawodawcza, z której polski ustawodawca skorzystał. Należy ponownie podkreślić, że to od woli ustawodawcy zależy, czy uzna za zasadne wprowadzenie przedawnienia określonych czynów. Taka zasada obowiązuje zarówno w prawie karnym (istnieje kategoria czynów które nie podlegają przedawnieniu), jak i w prawie administracyjnym. Ustawodawca wprowadzając określone powinne zachowania (zakazy, nakazy) jednocześnie określa sankcje za czyny sprzeczne z nimi.

Ponadto na wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189 g § 1 k.p.a. w którym przyjęto, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. (nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bo wszedł do obrotu prawnego 1 czerwca 2017 r.)

Biorąc pod uwagę to, że przepisy działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji m.in. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, a tak się dzieje w przypadku kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, to jest to dodatkowy argument przeciw stosowaniu Ordynacji podatkowej w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów zarzut przedawnienia karalności podnoszony w pkt 1 petitum skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Podnieść również należy, iż unormowania dotyczące sankcji administracyjnych (kar pieniężnych i niepieniężnych) stanowią formę regulacji prawnej kwestii odpowiedzialności za czyny, które nazywane są w doktrynie deliktami administracyjnymi. Kary nakładane za popełnienie deliktu administracyjnego, a więc za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów, bądź za niewykonywanie obowiązków administracyjno-prawnych "mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Warto na marginesie zauważyć, że także w orzecznictwie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym. W orzecznictwie oraz doktrynie nie budzi większych wątpliwości kwestia samej dopuszczalności stosowania omawianych sankcji. Zaznacza się jednak, że muszą być one współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia. Choć oczywiście, aby mogły być skuteczne, muszą również być nieuchronne i powodować określoną dolegliwość. Jednocześnie zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny w powszechnie obowiązującym akcie prawnym.(komentarz do art.96 ustawy o ofercie. Skoczylas Andrzej Przemysław, Sójka Tomasz(red.) Mataczyński Maciej, Wacławik-Wejman Agata, Zawłocki Robert. LEX 2010 publikowane na stronie internetowej https://sip.lex.pl)

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja KNF o nałożeniu kary pieniężnej za nienależyte wykonywanie przez spółkę obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r.

Wyjaśnić należy, iż wykonywanie obowiązku informacyjnego przez zobowiązany do tego podmiot nie jest celem samym w sobie. W tej mierze, podnieść należy, że istota oraz cel tego obowiązku wyrażają się w potrzebie zapewnienia inwestorom dostępu do wszystkich istotnych informacji na temat spółek publicznych, co służyć ma, wobec możliwości uzyskania takich informacji od emitenta, zracjonalizowaniu podejmowanych przez nich decyzji inwestycyjnych. Bez tych informacji – w związku z brakiem lub nienależytym ich udostępnieniem (upublicznieniem) przez emitenta - decyzje inwestorów pozbawione byłyby waloru racjonalności wskutek pozbawienia lub ograniczenia ich w dostępie do niezbędnej wiedzy, a tym samym możliwości oceny rzeczywistej kondycji finansowej emitenta oraz perspektyw jego rozwoju. W konsekwencji istota i cel tego obowiązku informacyjnego - w kontekście zasady transparencji działania podmiotu, którego dotyczy - wyraża się w zapewnieniu inwestorom dostępu do wszystkich istotnych informacji na temat spółek publicznych, co służyć ma, wobec możliwości uzyskania takich informacji od emitenta, zracjonalizowaniu podejmowanych przez nich decyzji inwestycyjnych, bez których to informacji - wobec braku lub nienależytego ich udostępnienia (upublicznienia) przez emitenta - decyzje inwestorów pozbawione byłyby waloru racjonalności poprzez pozbawienie lub ograniczenie możliwości oceny rzeczywistej kondycji finansowej emitenta oraz perspektyw jego rozwoju. Z tych względów zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało to, czy zachowanie (działanie/zaniechanie) skarżącej spółki, rzeczywiście można i należało oceniać, jako niekorespondujące z nakazanym jej wzorem zachowania, tj. innymi słowy jako uchybiające nałożonemu na nią obowiązkowi informacyjnemu. A mianowicie, czy zachowanie to rzeczywiście/potencjalnie mogło wpływać na decyzje inwestorów. Z tego też punktu widzenia zasadnicze znaczenie miało to, czy ustalone i ocenione przez organ fakty, przyjęte następnie przez organ za podstawę wyrokowania, w dostatecznym stopniu uzasadniały przypisanie skarżącej spółce zachowania polegającego na naruszeniu obowiązku informacyjnego poprzez nienależyte jego wykonywanie, zwłaszcza zaś naruszenia tego obowiązku w sposób istotny.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż w toku postępowania organ nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, albowiem obszerne wyjaśnienia organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych w sprawie decyzji, jednoznacznie i wyczerpująco odnoszą się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z tych względów za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1. art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 84 k.p.a., które nie znajdują potwierdzenia w wydanych w sprawie decyzjach ani też w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organ szczegółowo opisał wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz wnikliwie je rozważył w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego. Z akt sprawy nie wynika również, iż okoliczności te organ rozstrzygnął na niekorzyść Strony. Ustalenia faktyczne w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostały przez Komisję Nadzoru Finansowego bez naruszenia prawa, w tym zwłaszcza bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Nałożenie na spółkę kary pieniężnej nastąpiło w granicach uznania administracyjnego oraz zgodnie z zasadą proporcjonalności poprzez wymierzenie tej kary w wysokości współmiernej do rodzaju i skali ustalonych przez organ naruszeń.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił wniosek kuratora, który w dniu 29 maja 2017 r. (data wpływu do KNF) wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków – K. B., K. A., A. S., L. B., M. K., D. P., M. G. (byłych członków zarządu spółki, na okoliczność wykonywania obowiązków informacyjnych związanych z przekazywaniem Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do wiadomości publicznej raportów półrocznych, skonsolidowanych raportów półrocznych, raportów rocznych oraz skonsolidowanych raportów rocznych, w okresach sprawowania przez ww. świadków swoich funkcji związanych z umocowaniem do reprezentowania Strony (k. 2487-2489 akt adm.).

KNF postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówiła uwzględnienia powyższego wniosku dowodowego (k. 2822-2825 akt adm.).W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu, iż wszystkie ustalenia będące przedmiotem oceny w postępowaniu, oparte zostały o prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia decyzji w sprawie. Szczegółowe ustalenia, opisane w decyzjach obu instancji potwierdzają nieprawidłowe wykonywanie przez Emitenta obowiązków informacyjnych. Ustalenia te znajdują oparcie przede wszystkim w dowodach z dokumentów, w tym dokumentów- pochodzących od samej Spółki (raportów Spółki podawanych do publicznej wiadomości) oraz w dowodach z dokumentów pochodzących od podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych (wskazanych w decyzji raportów z przeglądu półrocznych sprawozdań finansowych za I półrocze 2012 r.) stanowisk dotyczących odmowy wydania opinii o badanych sprawozdaniach finansowych za rok 2012 i 2013 oraz w wyjaśnieniach udzielanych przez te podmioty w toku czynności sprawdzających.

Wbrew wywodom Skarżącego, prowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie było zbędne. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały przez organ wyjaśnione, a opisane w decyzjach dowody nie budzą wątpliwości. W ocenie Sądu zgodzić się trzeba z organem, iż nie budzą wątpliwości interpretacyjnych raporty emitenta oraz treść dokumentów pochodzących od podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Brak jest też podstaw aby dokumenty te uznać za niewiarygodne. Podkreślenia też wymaga, iż formułowane w skardze zarzuty w tym zakresie, nie wskazują na jakiekolwiek braki dowodowe czy też nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wniosek o przesłuchanie świadków, opiera się w zasadzie, na przekonaniu, iż organ zyskałby nowa wiedzę w sprawie, ale w żaden sposób nie uzasadniania o jaką konkretnie wiedzę chodzi oraz dlaczego zebrany w sprawie materiał dowodowy i wiedza jaką organ prezentuje w decyzji są niewystarczające.

Z tych względów Sąd uznał, iż odmowa przeprowadzenia wnioskowanych przez Skarżącego dowodów, znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne.

Podobnie należy odnieść się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, na podstawie art. 84 §1 k.p.a., jako osoby posiadającej wiedzę specjalną. W ocenie Sądu Skarżący, nie wykazał, aby w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, wymagane były wiadomości specjalne uzasadniające zwrócenie się przez Komisję Nadzoru Finansowego do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Dowód z opinii biegłego powinien być bowiem dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1717/09). Uwzględniając powyższe, jak również istotę przyjętych w k.p.a. regulacji odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie administracyjnej, nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że to organ administracji, a nie biegły – jak zdaje się to sugerować strona skarżąca – ustala stan faktyczny sprawy oraz podejmuje w niej rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń. Biegły nie wyręcza więc organu, w realizacji jego funkcji orzeczniczych, a dowód z opinii biegłego, o ile zostanie przeprowadzony, również podlega swobodnej ocenie organu. Ponadto, w odniesieniu do okoliczności, na którą dowód z opinii biegłego miałby być przeprowadzony – analizy kondycji finansowej przedsiębiorstwa – a więc okoliczności, co do której wiedza specjalna była zdaniem strony skarżącej wymagana w rozpatrywanej sprawie, w kontekście powyżej już przywołanych uwag nie sposób nie zwrócić uwagi również i na to, że ani biegły, ani też dowód z jego opinii, nie mogą wyręczać organu administracji w interpretacji prawa oraz w prawnej kwalifikacji stwierdzonych w sprawie faktów i ustalania ich konsekwencji prawnych. Omawiany zarzut i związane z nim oczekiwanie autora skargi nie są więc uzasadnione. Zwłaszcza, gdy podkreślić również, że Komisja Nadzoru Finansowego jest wyspecjalizowanym organem administracji publicznej powołanym do nadzoru nad rynkiem finansowym, co ze swej istoty zakłada – a założenie to nie zostało w żadnym stopniu podważone, w szczególności, gdy argumentacji strony przeciwstawić argumentację zawartą w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji - posiadanie przez ten organ wiedzy specjalnej, w tym również z zakresu rachunkowości. (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 581/14).

Z tych wszystkich względów ustalony przez organ stan faktyczny sprawy Sąd uznał za nie budzący wątpliwości. Zarzuty skargi w żaden sposób nie podważają ustalonych w sprawie faktów, które są takie, że Strona skarżąca wielokrotnie naruszyła obowiązki informacyjne wynikające z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z lutego 2017 r. oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z marca 2017 r., a stwierdzone naruszenia organ trafnie ocenił jako rażące. Sankcja administracyjna za te naruszenia została wymierzona na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 kwietnia 2013 r., a więc sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2013 r. (w odniesieniu do naruszeń dotyczących raportów okresowych za rok 2012 oraz informacji poufnych powstałych do dnia 22 kwietnia 2013 r.) oraz 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 czerwca 2016 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2016 r. (w odniesieniu do naruszeń dotyczących raportów okresowych za lata 2013 i 2014 oraz informacji poufnych powstałych w 2013 r. po dniu 22 kwietnia 2013 r.).

Zachowanie spółki wypełniło przesłanki określone w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie (w brzmieniu obowiązującym zarówno do dnia 22 kwietnia 2013 r., jak i od dnia 23 kwietnia 2013 r. do dnia 3 czerwca 2016 r., tj. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2013 r., jak i po jej wejściu w życie, ale przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2016 r.) i uprawniało organ do nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 290.000 zł. Kara pieniężna w rozpoznawanej sprawie była jedyną możliwą sankcją z uwagi na to, że akcje skarżącej zostały już wcześniej wykluczone z obrotu na rynku regulowanym. Ponadto art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na wprowadzenie go ustawą zmieniającą z 2016 r. Niemniej jednak KNF ustalając wymiar kary pieniężnej w ramach uznania administracyjnego wzięła pod uwagę wskazane w tym przepisie kryteria, co Sąd uznaje za dopuszczalne prawnie z uwagi na uznaniowy charakter decyzji i interes Strony. Wskazanie bowiem konkretnych przesłanek, jakimi kierował się organ wydając decyzję w sprawie, zapewnia bardziej skuteczną ochronę uprawnień procesowych Strony. Za zasadne zatem należy uznać to, iż organ wziął pod uwagę przy wymiarze kary : powtarzalność, wielokrotność i rażący charakter naruszeń.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż Spółka nie przekazując informacji w przedmiocie okoliczności wskazujących na utratę wartości aktywów, 16 emisji obligacji przeprowadzonych w 2012 r. oraz 60 przypadków niewywiązania się ze zobowiązań wynikających z obligacji naruszyła zasadę pełnego i równego dostępu inwestorów do informacji poufnych. Informacje te zaś były kluczowe w kontekście oceny zdolności do wywiązywania się ze zobowiązań oraz kontynuowania działalności. Naruszenia miały miejsce w okresie, gdy sytuacja finansowa spółki systematycznie się pogarszała i ostatecznie doprowadziła do jej upadłości. Najpierw w 2012 r. skarżąca nie ujawniała informacji poufnych o okolicznościach wskazujących na utratę wartości aktywów oraz o pozyskiwaniu finansowania w drodze kolejnych emisji obligacji, a następnie nie ujawniała informacji o przypadkach niewywiązania się ze zobowiązań wynikających z obligacji. Trafnie wskazał organ, iż treść raportów okresowych uniemożliwiała inwestorom dokonanie oceny wpływu przekazywanych informacji na sytuację gospodarczą, majątkową i finansową spółki. Skarżąca wielokrotnie naruszyła obowiązki informacyjne dotyczące sprawozdawczości okresowej, stanowiące podstawowy środek zapewniający transparentność rynku kapitałowego. Część naruszeń dotyczyło zagadnień ściśle powiązanych z sytuacją finansową spółki i jej grupy, a sytuacja ta uległa w roku 2012 znacznemu pogorszeniu (co wskazano w raportach okresowych za ten rok, opublikowanych w marcu 2013 r.) i ulegała dalszemu znacznemu pogorszeniu w roku 2013, co doprowadziło w konsekwencji do ogłoszenia upadłości spółki. Raport okresowy spółki za rok 2014 nie zawierał opinii z badania sprawozdania finansowego, które jest podstawowym narzędziem uczestników rynku do oceny wiarygodności sprawozdawczości spółek publicznych. Natomiast skonsolidowany raport okresowy za rok 2014 nie został w ogóle przekazany do KNF.

Stwierdzić też trzeba, iż organy w takim zakresie jak to było możliwe, ustaliły przyczyny wskazywanych w decyzjach naruszeń, ponieważ spółka nie posiada zarządu i jest reprezentowana przez kuratora. Ustalenie przyczyn naruszenia było możliwe jedynie w odniesieniu do przekazania niepełnego raportu rocznego za rok 2014 i nieprzekazania skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2014, ponieważ okoliczności z tym związane zostały podane przez samą spółkę. W sprawozdaniu finansowym za rok 2014 wskazano, że w 2014 r. zarząd spółki zminimalizował do absolutnego minimum koszty jej funkcjonowania oraz jej grupy kapitałowej, a efektem tych działań była podjęta decyzja o nieprzygotowywaniu raportu skonsolidowanego za rok 2014 oraz rezygnacja z badania sprawozdań finansowych przez biegłego rewidenta. Ponadto nieprzekazywanie informacji poufnych doprowadziło do sytuacji, w której uczestnicy rynku kapitałowego nie dysponowali w 2012 r. i 2013 r. informacjami poufnymi wskazującymi na pogarszającą się sytuację finansową spółki, a w październiku 2013 r. zarząd spółki złożył wniosek o ogłoszenie jej upadłości. W odniesieniu natomiast do raportów okresowych, uczestnicy rynku kapitałowego zostali również pozbawieni przez dłuższy czas dostępu do prawdziwych, rzetelnych i kompletnych informacji, istotnych z perspektywy oceny kondycji finansowej spółki, co z pewnością wpływało na decyzje inwestycyjne inwestorów.

Z uwagi na charakter naruszenia, którego dopuściła się spółka, trudno zarzucić organowi, iż nie mógł w sposób liczbowy ustalić skali korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez spółkę w związku opisanymi w decyzji naruszeniami, jak również nie mógł ustalić strat osób trzecich poniesionych w związku z dokonanymi naruszeniami.

Podnieść również należy, że brak rzetelnych informacji o znacznie pogarszającej się sytuacji finansowej grupy kapitałowej spółki począwszy od półrocza 2012 do końca 2013 r. miał niewątpliwy wpływ na decyzje inwestycyjne, zarówno inwestorów na rynku pierwotnym, jak i inwestorów na rynku wtórnym (obligatariuszy jak i akcjonariuszy spółki), w szczególności w roku 2012 r., gdy spółka emitowała i wprowadzała do obrotu obligacje serii AW. W dniu [...] maja 2012 r KNF zatwierdziła bowiem decyzją nr [...] dokument rejestracyjny spółki. W dniu 19 lipca 2012 roku KNF zatwierdziła dokument ofertowy i dokument podsumowujący spółki, składające się wraz z dokumentem rejestracyjnym, na prospekt emisyjny sporządzony w formie zestawu dokumentów, w związku z publiczną ofertą zabezpieczonych obligacji serii AW oraz zamiarem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku regulowanym obligacji serii AW spółki. Według treści prospektu emisyjnego zabezpieczenie roszczeń obligatariuszy wynikających z emisji obligacji serii AW miało nastąpić poprzez ustanowienie na rzecz obligatariuszy zastawu rejestrowego na 29 079 imiennych niepublicznych certyfikatach inwestycyjnych, niemających formy dokumentu, serii E, o nr od [...] do [...], certyfikatach inwestycyjnych wyemitowanych przez [...] o łącznej wartości 100 000 645,47 zł, będących w posiadaniu spółki. Zastaw rejestrowy miał zabezpieczać roszczenia obligatariuszy do najwyższej sumy zabezpieczenia wynoszącej 100 000 000 zł. Postanowieniem Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ustanowiony został zastaw rejestrowy na certyfikatach inwestycyjnych wyemitowanych przez [...], stanowiący zabezpieczenie roszczeń obligatariuszy wynikających z emisji obligacji serii AW. Zgodnie z informacjami wskazanymi w prospekcie emisyjnym spółka zamierzała pozyskać z emisji obligacji wpływy brutto w kwocie 50 000 000 zł, które miały zostać przeznaczone na opisane w prospekcie cele - realizację poszczególnych, wskazanych projektów deweloperskich. Prospekt emisyjny zawierał informacje finansowe za lata obrotowe 2010 - 2012 i za I kwartał 2012 r. (k. 1069-1300 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu, osoby sprawujące zarząd spółki posiadając informacje o rzeczywistym jej stanie finansowym i jej grupy kapitałowej powinny były poinformować o nim inwestorów. Osoby zarządzające miały wiedzę o sytuacji finansowej spółek, którym spółki z grupy kapitałowej skarżącej udzielały pożyczek lub od których spółki z grupy kapitałowej skarżącej nabywały obligacje.

Zatwierdzony w dniu 17 maja 2012 r. dokument rejestracyjny powinien m.in. zawierać informacje o znaczących zmianach sytuacji finansowej lub handlowej spółki. Informacje w dokumencie rejestracyjnym stanowiącym część prospektu trzyczęściowego w pkt 13.7 (str. 49-50 akt administracyjnych) nie zawierały jednak żadnych informacji o znacznym pogorszeniu się sytuacji finansowej grupy kapitałowej spółki w I półroczu 2012 r. Dokument rejestracyjny po jego zatwierdzeniu w dniu 17 maja 2012 r. a następnie prospekt emisyjny po zatwierdzeniu dokumentu ofertowego i podsumowania w dniu 19 lipca 2012 r. nie były także aktualizowane we wskazanym aspekcie (k. 1069-1300 akt administracyjnych).

Z akt sprawy wynika, że informacje wskazujące na utratę wartości aktywów Spółki nie zostały przez osoby zarządzające Spółką, przekazane do publicznej wiadomości. Podanie tej informacji przed rozpoczęciem oferty i przydziałem obligacji serii AW mogło mieć znaczący wpływ na decyzje inwestycyjne dotyczące nabywania oferowanych obligacji serii AW. Stosowne informacje o znaczących zmianach w sytuacji finansowej grupy kapitałowej spółki powinny zostać udostępnione inwestorom także w samym prospekcie emisyjnym, a następnie skarżąca powinna była przekazać inwestorom informacje o potencjalnie dalszym pogarszaniu się sytuacji finansowej jej grupy kapitałowej i o konieczności dokonania odpowiednich odpisów aktualizujących wartość aktywów w formie aneksu do prospektu emisyjnego, jako uzupełnienie informacji w pkt 13.7 prospektu zat. "Znaczące zmiany w sytuacji finansowej lub handlowej Emitenta".

Dodatkowo raporty podmiotu uprawnionego do badania z przeglądu skróconego sprawozdania finansowego oraz skróconego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za I półrocze 2012 roku (datowane na dzień 31 sierpnia 2012 r.) zawierały zastrzeżenia, o których z racji pełnionych funkcji osoby zarządzające spółką powinny były wiedzieć, podejmując decyzje o przesunięciu terminu publikacji raportów półrocznych za I półrocze 2012 r. i o przydziale obligacji oraz zamknięciu oferty. Natomiast brak tej wiedzy, w żaden sposób nie zwalnia spółki z odpowiedzialności za podjęte działania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.