Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1682/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. i I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 113/16 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Z.R. i S.R. (dalej jako "inwestorzy") wystąpili do Wójta Gminy Kruklanki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu w miejscowości B. w gminie Kruklanki (działki ewidencyjne nr [...]/1 i [...]). Planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku dołączono raport oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą zaplecza, przeznaczonej do hodowli brojlerów kurzych w ilości powyżej 210 DJP.

Organ I instancji zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Giżycku oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o wyrażenie swojego stanowiska w sprawie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Giżycku pismem z [...] kwietnia 2015 r. wyraził pozytywną opinię w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] maja 2015 r. uzgodnił realizację inwestycji oraz określił warunki przedsięwzięcia.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Wójt Gminy Kruklanki określił środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 71 ust.1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 64 § 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a. wobec dopuszczenia do postępowania w charakterze strony I.S., nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy dopuścił stronę do udziału w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zachowano wymogi przewidziane prawem. W szczególności uzyskano stanowiska i opinie organów wyspecjalizowanych. Wobec niezaskarżenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2015 r. pozostaje ono wiążące w sprawie. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, przedstawiony przez inwestorów raport jest prawidłowy. Szczegółowo charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i zawiera wszystkie wymagane elementy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał między innymi, że istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie dopuszczalności i zakresu kontroli postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2015 r. W ocenie Sądu I instancji, kontrola taka jest dopuszczalna, ponieważ postanowienie to mieści się w granicach sprawy. Sąd I instancji przedstawił treść tego postanowienia i podzielił stanowisko sformułowane na jego podstawie przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu I instancji, zarzut dotyczący naruszenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie normy z art. 77 ust. 5 pkt 3 ustawy środowiskowej jest nieuzasadniony. W skardze podniesiono m.in. kwestię prawidłowego przechowywania i zagospodarowania gnojowicy i obornika. Jednak w postanowieniu z [...] maja 2015 r. wyraźnie wskazano, że hodowla drobiu w budynkach inwentarskich prowadzona będzie na ściółce ze słomy, w związku z tym powstawać będzie nawóz naturalny w postaci obornika, który usuwany będzie z budynków po zakończeniu cyklu hodowlanego. Inwestorzy we własnym zakresie planują zagospodarowywać obornik w ilości ok. 1450 Mg (ok. 75%). Do tego celu niezbędny będzie areał użytków rolnych o powierzchni ok. 227 ha. Inwestorzy posiadają własne areały o łącznej powierzchni wynoszącej ok. 230 ha. Pozostała ilość wytworzonego podczas chowu drobiu obornika, w ilości ok. 468 Mg, przekazywana będzie do rolniczego wykorzystania pobliskim rolnikom indywidualnym, którzy posiadają areał gruntów ornych wynoszący łącznie około 80 ha. W okresie pozawegetacyjnym, po zakończeniu cyklu chowu, w przypadku niemożliwości wykorzystania obornika do nawożenia, będzie on przechowywany na płycie obornikowej, która zostanie zrealizowana poza terenem przedmiotowej fermy drobiu oraz poza zwarta zabudową. Jej powierzchnia wyniesie ok. 186 m2. Powyższa metoda usuwania i zagospodarowania nawozu naturalnego powstającego na terenie fermy zapewni jego minimalne oddziaływanie na sąsiednie obszary pod względem rozprzestrzeniania się odorów złowonnych, jak również nie będzie stanowiło źródła związków azotu, mogącego stworzyć zagrożenie dla wód podziemnych.

W ocenie Sądu I instancji, organ uzgodnieniowy szczegółowo przedstawił metodę usuwania i zagospodarowania nawozu naturalnego powstającego na terenie fermy. Zarzuty skarżącego są w tej kwestii ogólnikowe i nie wskazują żadnej przesłanki podważającej metodologię wykazaną przez organ uzgodnieniowy.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można podzielić stanowiska, że skoro Puszcza Borecka i Ostoja Borecka nie posiadają zatwierdzonego planu zadań ochronnych, to nikt nie może jednoznacznie stwierdzić, czy ferma wielkoprzemysłowa, która ma być wybudowana we wsi B., nie wpłynie negatywnie na naturalne walory wskazanych obszarów przyrodniczych. Decyzja środowiskowa jest wydawana w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Tym samym brak zatwierdzonego planu zadań ochronnych nie może skutkować blokadą realizacji inwestycji mogących oddziaływać na walory przyrodnicze. Kwestia uchwalenia takiego planu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto ustalenia planu mają charakter kierunkowy i określają pewne wytyczne co do kierunków zadań ochronnych w zakresie przyrody.

Sąd I instancji odniósł się także do zastosowania w tej sprawie art. 49 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji, organ administracji nie ma w takiej sytuacji obowiązku informowania stron o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 k.p.a. Powiadamianie stron w sposób wskazany w art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej i art. 49 k.p.a., nie może być traktowane jako naruszenie wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej. W tej sprawie liczba stron niewątpliwie przekraczała 20. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie umieszczenia informacji o wydaniu decyzji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Z adnotacji na decyzji wynika również, że została ona umieszczona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Kruklankach oraz skierowana do Sołtysa Wsi B.. Z tej przyczyny Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, że organ I instancji pominął I.S. jako stronę postępowania. Ponadto organ odwoławczy dopuścił I.S. do udziału w postępowaniu w charakterze strony, umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 30 § 4 k.p.a. w związku ze śmiercią F.B. i K.B. jako stron postępowania. Według skarżącego, pominięto następców prawnych tych osób. Z uwagi na tryb postępowania, ewentualni zainteresowani następcy prawni nieżyjących osób mogli dowiedzieć się o postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący oraz I.S. (dalej jako "skarżący kasacyjnie").

Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] listopada 2015 r. W ocenie skarżących kasacyjnie, decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 28, art. 61 § 4, art. 9, art. 10 i art. 15 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że zawiadomienie skierowane do skarżącej kasacyjnie wyczerpało zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, w ocenie skarżących kasacyjnie, decyzja została wydana z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 30 § 4 k.p.a. z uwagi na śmierć stron postępowania (F. i K.B.).

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzglednienie skargi na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2015 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, postanowienie to został wydane z naruszeniem art. 77 ust. 5 pkt 3 ustawy środowiskowej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 28, art. 61 § 4, art. 9, art. 10 i art. 15 k.p.a. Stanowisko Sąd I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że na podstawie akt sprawy nie można ustalić, czy obwieszczenia o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Kruklankach, zawierały pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. Zgodnie jednak z art. 49 k.p.a. (w brzmieniu z daty wydania decyzji organu I instancji), strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis ten dotyczy jedynie szczególnego przypadku doręczenia decyzji i nie odnosi się w żaden sposób do pouczenia o sposobie i trybie wniesienia odwołania. Pouczenie, czy i w jakim trybie przysługuje odwołanie, jest natomiast obligatoryjnym elementem decyzji, co wynika wprost z art. 127 § 1 k.p.a. Niezależnie zatem, czy decyzja zostaje doręczona w trybie zwykłym bezpośrednio do rąk strony postępowania, czy też w drodze obwieszczenia, o którym stanowi art. 49 k.p.a., strony zostają pouczone o możliwości wniesienia odwołania w treści tej decyzji, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługuje również ten zarzut kasacyjny, w zakresie w jakim podnosi on, że skarżąca kasacyjnie nie została poinformowana przez organ odwoławczy o możliwości wniesienia odwołania, po jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Strona została pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ponieważ taki obowiązek spoczywał na organie odwoławczym przed wydaniem decyzji w sprawie. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie mogła na tej podstawie ustalić, że przysługuje jej prawo wniesienia odwołania, ponieważ wynikało to z pouczenia w decyzji organu I instancji znajdującej się w aktach sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie wskazanego jako art. 10 k.p.a.), jak również organy nie naruszyły zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 30 § 4 k.p.a. z uwagi na śmierć stron postępowania. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że z uwagi na tryb postępowania, ewentualni zainteresowani następcy prawni nieżyjących osób mogli dowiedzieć się o postępowaniu. Należy także zaznaczyć, że skarżący kasacyjnie dysponowali w tym postępowaniu odrębnym źródłem interesu prawnego niż zmarłe strony tego postępowania i ich ewentualni następcy prawni. Nie mogli zatem występować w imieniu tych osób i powoływać się naruszenie uprawnień tych stron do udziału w postępowaniu. Osoby te mogą samodzielnie dochodzić swoich uprawnień w przewidzianym do tego trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 ust. 5 pkt 3 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 77 ust. 5 pkt 3 ustawy środowiskowej, w stanowisku, o którym mowa w art. 77 ust. 4 pkt 2, regionalny dyrektor ochrony środowiska lub Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdza konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 oraz 18 tejże ustawy, biorąc pod uwagę w szczególności, czy istnieje możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody. Skarżący odwołują się w tym przypadku do planu zadań ochronnych, który jednak w tej sprawie dla przedmiotowych obszarów Natura 2000 nie został zatwierdzony, a zatem nie mógł zostać uwzględniony w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] maja 2015 r. Bez znaczenia jest zatem, czy plan tego rodzaju ma charakter "wytycznej o charakterze kierunkowym" czy też ma "realny wpływ na zmianę planów zagospodarowania przestrzennego gmin i innych", jak to podnoszą skarżący kasacyjnie, ponieważ kwestia ta wykracza poza ramy postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Zasadnicze znaczenie ma natomiast brak zatwierdzenia tego rodzaju planu zadań ochronnych, a więc brak możliwości jego uwzględnienia na podstawie art. 77 ust. 5 pkt 3 ustawy środowiskowej. Ponadto zarzut ten został błędnie powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który przewiduje możliwość uwzględnienia skargi w przypadku naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast norma z art. 77 ust. 5 pkt 3 ustawy środowiskowej, jest normą o charakterze materialnym.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.