Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1881/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 380/09 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Gl 380/09 wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r. oddalił skargę B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Wyrok sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 21 maja 2008 r. strona postępowania E. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta Bielska-Białej o ustalenie warunków zabudowy. Zamierzała zrealizować inwestycję polegającą na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, szeregowego w Bielsku-Białej przy ul. [...] według załączonej do wniosku koncepcji wstępnej.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji B. P. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości i jednocześnie sąsiedniego segmentu w zabudowie szeregowej – sprzeciwiła się temu zamierzeniu. Wskazała mianowicie na to, że planowana rozbudowa narusza nietykalność jej własności, albowiem "wchodzi" na jej działkę. Prowadzenie robót budowlanych bez wejścia na teren jej działki jest niemożliwe, zaś ona na takie wejście zgody nie wyraża. Istnieje prawdopodobieństwo zniszczenia obecnego urządzenia terenu w czasie prac budowlanych. W ocenie B. P. projektowana ściana szczytowa pogorszy warunki oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych po stronie północnej budynku stanowiącego zabudowę jej działki.

Po zgromadzeniu materiału i sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projektu decyzji organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (Nr [...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie wykonanej analizy stwierdzono, iż nie jest spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Proponowana rozbudowa zwiększy powierzchnię zabudowy działki inwestora do 69,10 m2, co znacznie przekroczy średnią powierzchnię zabudowy jednego segmentu (53,8095 m2). Ponadto każdy segment posiada jednakowy wystrój architektoniczny i jednakowe gabaryty, tworząc w zabudowie szeregowej harmonijną całość. Proponowana rozbudowa jednego segmentu naruszyłaby powtarzalność i rytmiczność zabudowy. Zdaniem organu administracji I instancji przemawia to za uznaniem, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei przesłanka z pkt 5 tego przepisu nie została zrealizowana z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Na skutek wniesionego przez E. J. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zaskarżoną decyzję uchyliło w całości przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że z uwagi na uchybienia organu I instancji niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W szczególności zwróciło uwagę na brak konsekwencji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała przy ocenie wskaźników powierzchni zabudowy poszczególnych segmentów. Organ ten pominął bowiem bez uzasadnienia działki o skrajnych wskaźnikach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał zarazem, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) dopuszcza określenie cech nowej zabudowy również w sposób odmienny od wskazanego w tym akcie wykonawczym. Jak zauważył organ II instancji w obszarze analizowanym znajdują się jeszcze inne - aniżeli istniejące w zabudowie szeregowej - obiekty cechujące się zdecydowanie większą powierzchnią zabudowy. Ponadto organ ten uznał, iż planowana rozbudowa utrzymuje linię zabudowy z sąsiadującymi obiektami. Jednocześnie wygląd elewacji południowej i północnej nie ulegnie zmianie. Jeżeli zaś chodzi o przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, to jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych na etapie ustalania warunków zabudowy nie można brać pod uwagę warunków technicznych. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej powyższe okoliczności przemawiają za koniecznością dokonania ponownej oceny odnośnie spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca B. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z przepisami tej ustawy;

2) § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji mógł określić cechy nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu;

3) art. 138 § 2 kpa poprzez nadużycie przez organ odwoławczy swej kompetencji z uwagi na fakt, że rozpoznanie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części;

4) art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego,

5) art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca przede wszystkim zwróciła uwagę na to, że wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa winno mieć charakter wyjątkowy. Regułą jest bowiem rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. W uzasadnionych przypadkach wymagających uzupełnienia materiału dowodowego organ ten stosuje art. 136 kpa. Odstąpienie przez organ II instancji od wydania decyzji co do istoty sprawy wymaga szczegółowego uzasadniania, czego nie uczyniono. Zdaniem B. P. zgromadzony w sprawie materiał, a w szczególności sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji i cech zabudowy, pozwalały na wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Nie podzielając argumentacji zawartej w skardze, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że sprawa wymagała przekazania do ponownego rozpatrzenia z uwagi na szczególny charakter postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które wymaga sporządzenia stosownej analizy przestrzennej. Tym samym skorzystanie w tym przypadku z instytucji uzupełnienia materiału dowodowego (136 kpa) byłoby niewystarczające.

Rozstrzygając sprawę sąd I instancji kierował się następującymi względami:

Przeprowadzona kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Rozstrzygniecie o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajdują unormowania tego kodeksu, chyba że przepisy cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Wśród zasad ogólnych przewidzianych w kpa sąd wskazał zwłaszcza na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15). Jej istota wyraża się w dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej tożsamej pod względem podmiotowym - przedmiotowym. Jak podkreśla się w doktrynie, granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjście przez organ odwoławczy poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s.97; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 181-182). Potwierdzeniem i uszczegółowieniem zasady dwuinstancyjności jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Przeprowadzenie natomiast przez ten organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części, pozbawiłoby strony służącego im prawa do złożenia odwołania. W ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX 43276). Z drugiej strony zawarte w art. 136 k.p.a. ograniczenie zakresu postępowania dowodowego przeprowadzanego w ramach postępowania odwoławczego nie wyłącza dopuszczenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa bowiem dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia także i tych dowodów oraz faktów. Wyjątkiem od tej reguły będzie zaś sytuacja, w której tego typu nowości prowadzą w istocie do rozstrzygania o nowej sprawie administracyjnej. Jeżeli jednak w wyniku ujawnienia nowych okoliczności zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, wówczas organ odwoławczy obowiązany jest uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, które winno uwzględniać nowo ujawnione okoliczności. Sąd zwrócił uwagę na to, iż żaden przepis prawa nie sformułował kryteriów umożliwiających jednoznaczne odróżnienie zakresu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (a więc dopuszczalnego w myśl art. 136 kpa) od postępowania, które z uwagi na swój zakres (co najmniej znaczny) stanowi niedopuszczalny w postępowaniu odwoławczym sposób uzupełnienia dowodów. Zarazem sąd dostrzegł w tym zakresie, iż przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości jest łatwiejsze do wychwycenia. Granica pomiędzy postępowaniem uzupełniającym, a postępowaniem prowadzonym w znacznym zakresie została bowiem zakreślona nieostro. W konsekwencji ocena poprawności działania organu odwoławczego w tym aspekcie wymaga każdorazowo zweryfikowania całości prowadzonego przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego. Dopiero wówczas możliwym staje się porównanie wagi materiału dowodowego uzyskanego przez poszczególne organy.

Zdaniem sądu organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się do zastosowania art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga m.in. uprzedniego sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy oraz projektu takiej decyzji przez osobę do tego uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy). Jeżeli więc organ odwoławczy kwestionuje ustalenia i wnioski płynące z analizy, koniecznym staje się uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niezbędnym jest wtedy wyjaśnienie sprawy w znacznej części. Owo wyjaśnienie polegać będzie bądź to na sporządzeniu nowej analizy, bądź też na uzupełnieniu już istniejącej. W każdym jednak przypadku niezbędne będzie sporządzenie nowego projektu decyzji organu I instancji orzekającej co do meritum. Według sądu organ odwoławczy nie może tego uczynić w postępowaniu odwoławczym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W przeciwnym razie naruszyłby wspomnianą wyżej zasadę dwuinstancyjności. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 512/08, niepubl.).

W tym stanie rzeczy sąd uznał za przedwczesne zajęcie stanowiska wobec zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy. Jeżeli zaś zarzuty te zostaną ponowione, to ich ocena będzie możliwa w postępowaniu odwoławczym, względnie też – w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarazem zdaniem sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego uznajacego, że warunki techniczne nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Powyższe względy przemawiały za oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P..

Wydane orzeczenie zaskarżyła w całości. Jako podstawę kasacyjną wskazała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Według skarżacej naruszenie dotyczy w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a.; art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą; § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) - zwanego dalej rozporządzeniem. Naruszenie to nastąpiło wskutek nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesionej skargi i nieuchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej. Tymczasem decyzja ta obarczona była naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Polegało ono na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo niestwierdzenia przez organ odwoławczy żadnych naruszeń w podjętym rozstrzygnięciu. Jedyną przyczyną takiego działania było powzięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego;

b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) - zwanej dalej p.u.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W szczególności naruszenie to przybrało formę niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oceny zgodności z prawem materialnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej;

c) art. 141 § 4 ppsa – poprzez niedokonanie przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku oceny stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego.

Powołując się na podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zostały argumenty mające przemawiać za uchyleniem orzeczenia sądu. Konkretyzując zarzut naruszenia art. 145 § 1 ppsa B. P. podała, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził szeroki wywód dotyczący zasady dwuinstancyjności oraz relacji pomiędzy normami zawartymi w art. 136 k.p.a. oraz w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ponadto stwierdził, iż potwierdzeniem i uszczegółowieniem zasady dwuinstancyjności jest - między innymi - uregulowanie zawarte w art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa.

Aprobując generalnie to stanowisko skarżąca zakwestionowała jednocześnie argumentację przedstawioną w tym względzie przez sąd. Stwierdził on bowiem, że organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się do zastosowania art. 136 kpa. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagało w szczególności uprzedniego sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy oraz projektu takiej decyzji przez osobę do tego uprawnioną. Jeżeli zaś organ odwoławczy kwestionuje ustalenia i wnioski płynące z analizy, to zmuszony jest uchylić wydaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie skarżącej możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wymaga jednoznacznego wykazania, iż rozstrzygnięcie sprawy musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Organ odwoławczy nie może skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. z powołaniem się wyłącznie na powzięte wątpliwości co do trafności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Orzekanie bowiem w oparciu o art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy, jak również zasady szybkości i prostoty postępowania. Właśnie z tych względów art. 138 § 2 k.p.a. doznaje ograniczenia, jeśli idzie o jego zastosowanie, jedynie do przypadków kwalifikowanych. Przypadki te występują, gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skarżąca kasacyjnie uważa, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Stanowisko to znajduje – według skargi - potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z jego analizy można bowiem wyprowadzić ogólna konkluzję, zgodnie z którą uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady rozpoznania sprawy co do meritum. Dlatego też przyczyny uzasadniające tego rodzaju rozstrzygniecie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Niewystarczającym jest ogólne wskazanie na wymóg wyjaśnienia sprawy. Podobnie samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień nie uzasadnia jeszcze rozstrzygnięcia kasacyjnego. Dopiero wykazanie, iż wskutek stwierdzonych, realnie istniejących wad postępowania bądź też wad decyzji organu I instancji, koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 457/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Nie można zaakceptować poglądu sądu I instancji o konieczności przeprowadzenia nowej analizy lub jej uzupełnienia. Organ odwoławczy nie stwierdził bowiem żadnej nieprawidłowości (w kontekście prawa materialnego i proceduralnego) w wydanej decyzji. Powziął jedynie wątpliwości co do zgodności wydanej decyzji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwości te polegały na sformułowaniu trzech zarzutów.

W myśl pierwszego z nich organ I instancji w części opisowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu określił średni współczynnik intensywności zabudowy oraz współczynnik dla poszczególnych nieruchomości, zaś w uzasadnieniu decyzji przyjął współczynnik wynoszący od 33,53 % do 34,70 %.

Zdaniem skarżącej zarzutu tej treści jest bezzasadny. Wnioski płynące z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Bielska - Białej z dnia 5 stycznia 2009 r. Jest on integralną częścią podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym organ I instancji nie wskazuje w uzasadnieniu decyzji wszystkich danych zamieszczonych w analizie. W tym zakresie ogranicza się do podania tych informacji, które są niezbędne dla uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Pozostałe dane są zawarte w załączniku. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzono jedynie, że "współczynnik zabudowy średnio wynosi od 33,53 % do 34,70 %, natomiast po wnioskowanej rozbudowie zwiększyłby się do 41,13 %, co znacznie przekroczyłoby parametry współczynników zabudowy". Jednakże we wnioskach analizy wyraźnie zaznaczono, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosić będzie ok. 34.80 %. Współczynnik dla wnioskowanej rozbudowy (w wysokości 41.13 %) znacznie przekracza zarówno średni wskaźnik powierzchni zabudowy w wysokości 34.80 %., jak i wskaźniki dla poszczególnych nieruchomości (w tym dla realności nr 26 w wysokości 40,418 %).

Według B. P. nie istniała możliwość określenia cech nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu. § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z uwagi na niewystąpienie przesłanek w tym przepisie wskazanych, wskaźnik ten nie mógł zostać obliczony w sposób odmienny od wynikającego z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Kolejny zarzut akcentował niezbędność dokonania przez Prezydenta Miasta Bielska - Białej ponownej oceny spełnienia wymogu "zasady dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W tym zakresie stanowisko skarżącej kasacyjnie przedstawia się następująco. z wniosków analizy dołączonej do decyzji Prezydenta Miasta Bielska - Białej wynika, iż nie są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niezaistnienie tych przesłanek jest skutkiem tego, że "wskaźniki dotyczące nowej zabudowy znacznie przekraczają średnie gabaryty segmentów występujących w zabudowie szeregowej". Brak kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, a także wskaźników kształtowania zabudowy, musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji trafnie dostrzegł, iż każdy segment posiada jednakowy wystrój architektoniczny i jednakowe gabaryty. W efekcie zabudowa szeregowa tworzy harmonijną całość. Rozbudowa jednego segmentu naruszyłaby nie tylko powtarzalność i rytmiczność zabudowy, ale także jej gabaryty i formę architektoniczną. Pozwala to na przyjęcie, iż nie zostały spełnione przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, który został zdefiniowany w art. 2 pkt. 1 ustawy. Pod tym pojęciem rozumie się ukształtowanie przestrzeni, tworzące harmonijną całość oraz uwzględniające w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r., sygnatura IV SA/Wa 1847/05, LEX nr 196465). Tymczasem wymóg ten nie jest spełniony w przedmiotowej sprawie.

Na szczególna uwagę zasługuje w ocenie skarżącej brzmienie art. 1 ustawy. Zgodnie z nim podstawą działań przy ustalaniu warunków zabudowy jest ład przestrzenny, którego wymagania, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne i krajobrazowe uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro planowana rozbudowa naruszałaby podstawowe zasady regulacji zawartej w tej ustawie, to rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Bielska - Białej należało ocenić jako prawidłowe.

Trzeci zarzut kwestionował brak wskazania przez organ pierwszej instancji przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który zostałby naruszony w razie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie skarżącej przedstawione wątpliwości organu odwoławczego nie dawały mu podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Strona przeciwna nie wykazała bowiem zaistnienia takich uchybień w działaniu organu I instancji, które skutkowałyby koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania.

Wbrew temu co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skarżąca uważa, iż kwestionowanie przez organ odwoławczy ustaleń i wniosków płynących z analizy przestrzennej nie musi prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Trudno uznać, iż organ II instancji zakwestionował ustalenia i wnioski zawarte w analizie, skoro w istocie zanegował je w sposób prosty, tj. bez żadnego uzasadnienia. Uznanie rozumowania zaprezentowanego przez stronę przeciwną oraz sąd za poprawne, prowadziłoby w istocie rzeczy do następującej konsekwencji. Otóż organ odwoławczy byłby w każdym przypadku zobligowany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyby tylko wniesione zostało odwołanie. Nieodzowność wydania takiego rozstrzygnięcia byłaby następstwem braku w składzie organu II instancji wyspecjalizowanych osób uprawnionych do sporządzenia projektu decyzji. Innymi słowy, aprobata dla poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej oznaczałaby potwierdzenie, iż organ ten nie jest w stanie ocenić poprawności decyzji organu pierwszej instancji. Takie spojrzenie na zagadnienie jest jednak niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga zaakcentowania, iż sam fakt kwestionowania ustaleń organu pierwszej instancji nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiał dowodowy został niewłaściwie oceniony, to organ wyższego stopnia powinien skorygować tę ocenę. W przedmiotowym stanie faktycznym organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Podjęte w jego ramach czynności nie spowodowały rażącego naruszenia przepisów procesowych. Uchybień wskazanych przez organ odwoławczy nie można zaś w żaden sposób uznać za kwalifikowane. Okoliczności te zostały tymczasem pominięte przez sąd I instancji.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz bez wykazania podstaw określonych w tym przepisie stanowi naruszenie mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z tego względu sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję.

Skarżąca twierdzi, iż okoliczność zakwestionowania przez organ odwoławczy ustaleń i wniosków płynących z analizy nie powinna prowadzić do orzekania w sposób kasacyjny również i następującego powodu.

Zasada dwuinstancyjności wymaga od organu odwoławczego, aby wydawane przez niego rozstrzygnięcie było orzeczeniem merytorycznym. Sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeśli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Postępowanie przed organem drugiej instancji trzeba traktować jako powtórzenie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie odwoławcze jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji. Działanie organu drugiej instancji nie ma zaś charakteru czysto kontrolnego, skoro jest równoważne działaniu organu I instancji.

Skarżąca nie podziela stanowiska sądu o naruszeniu zasady dwuinstancyjności w razie sporządzenia przez organ odwoławczy projektu decyzji orzekającej co do meritum. B. P. wskazała, iż sąd pominął okoliczność braku jakiegokolwiek rozważenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. W tej mierze powołała się na orzecznictwo sądowe. Wyrażono w nim pogląd, iż jeśliby nawet organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego miał wątpliwości, czy w jego ramach konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania wyjaśniającego, czy też konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia temu organowi, to organ ten ma obowiązek zastosować przepis art. 136 k.p.a. Jeśli więc organ odwoławczy nie posiada wystarczającej wiedzy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa), powinien wówczas skorzystać z pomocy osób posiadających wiedzę specjalistyczną w danej dziedzinie. Konieczność przygotowania decyzji przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i uprawienia nie może bowiem prowadzić do orzekania w sposób kasacyjny. W konsekwencji stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest całkowicie błędne.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżąca kasacyjnie podkreślała, że kryterium legalności stanowiące punkt odniesienia w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości ściśle determinuje czynności podejmowane przez sądy administracyjne. Przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej polega na zbadaniu, czy nie doszło do naruszeni prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przebieg postępowania sądowoadministracyjnego winien w każdym przypadku uwzględniać następujące aspekty: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, 2) dochowanie wymaganej prawem procedury, 3) respektowanie reguł kompetencji.

W tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym. Takie postępowanie sądu stanowi naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Sąd przeprowadza kontrolę działalności administracji publicznej w pełnym zakresie. Wymóg ten oznacza, iż kontrola jest dokonywana nie tylko w płaszczyźnie zgodności skarżonej decyzji z przepisami prawa procesowego, ale także z przepisami prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie skontrolował należycie zaskarżonej decyzji. Art. 134 § 1 p.p.s.a nie zwalnia sądu z ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w skardze. Wykładnia funkcjonalna tego przepisu wskazuje, iż sąd powinien badać w pełnym zakresie zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd nie może jedynie wykraczać poza granice sprawy administracyjnej. Według skarżącej należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd powinien przede wszystkim odnieść się do stawianych w skardze zarzutów. Musi jednak również wyjść poza te zarzuty i zbadać zaskarżony akt pod względem legalności, tj. ocenić czy nie narusza on zarówno prawa materialnego, jak i formalnego.

W ocenie B. P. sąd błędnie przyjął, iż po sporządzeniu analizy z uwzględnieniem wytycznych organu odwoławczego możliwa stanie się ewentualna ocena zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy. Nie ma żadnego uzasadnienia przerzucanie przez sąd na organy administracji oceny zarzutów zgłoszonych na etapie postępowania sądowego.

Co do naruszenia art. 141 § 1 ppsa B. P. wskazała, że niedokonanie oceny zgodności stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego było istotnym uchybieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Obowiązek zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanu faktycznego sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, ale także ich ocenę po względem zgodności z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 411/07, LEX nr 469211). Ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd za podstawę orzeczenia muszą obejmować ocenę zgodności z prawem procesowym ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Ponadto sąd winien wyrazić ocenę znaczenia prawnego takich ustaleń faktycznych z punktu widzenia norm prawa materialnego, które w sprawie miały zastosowanie. Tymczasem sąd I instancji w ogóle nie dokonał takiej oceny. Treść uzasadnienia powinna wskazywać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty skargi, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy prowadzące postępowanie i z materiałem dowodowym sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd nie zajął stanowiska wobec wszystkich zarzutów skargi. Poprzestał na stwierdzeniu, iż wobec prawidłowości zaskarżonej decyzji, byłoby to przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują wymienione w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazać należy na następujące kwestie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega drugi ze wskazanych zarzutów. Taka kolejność czynności kontrolnych, jakie podejmuje Naczelny Sąd Administracyjny ma swoje uzasadnienie w tym, iż dopiero uprzednie ustalenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, warunkuje poprawne działanie kontrolne w odniesieniu do procesu zastosowania prawa. Wskazana kolejność czynności kontrolnych jest uzasadniona również z uwagi na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie jedynie dokonuje oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w ramach której strona zgłosiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy na brak podstaw do jej uwzględnienia. Stwierdzić bowiem w tym zakresie trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. zasadnie orzekło o uchyleniu decyzji organu i instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie jest bowiem tak, iż organ odwoławczy nie stwierdził żadnych naruszeń w rozstrzygnięciu organu I instancji, a mimo to decyzję pierwszoinstancyjną uchylił. Wbrew stanowisku skarżącej wątpliwości powzięte przez organ odwoławczy i dostrzeżone przez ten organ wadliwości dotychczasowego postępowania były z uwagi na swój przedmiot na tyle istotne, że wymagały wyjaśnienia i usunięcia już na etapie postępowania przed Prezydentem Miasta Bielska-Białej. Zastrzeżenia te dotyczyły bowiem poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowe wykonanie tych czynności przez osobę do tego uprawnioną jest istotne z punktu widzenia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Specyfiką postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy jest przewidziany w ustawie wymóg przeprowadzenia wspomnianej analizy. Od zgodności wykonanej analizy z właściwymi normami zależy poprawność rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy podejmowanego przez właściwy organ. Nie można bowiem zapominać, iż w oparciu o przeprowadzoną analizę osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust. 4 ustawy). Nie bez powodu więc czynności składające się na etap postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ zostały powierzone w ręce osób o szczególnym przygotowaniu w tym zakresie. W ten sposób ustawodawca realizuje cele i wartości, którym służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dzięki takiemu rozwiązaniu projekt decyzji, jaki sporządza uprawniona osoba, pozwala organowi administracji prawidłowo załatwić sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Przedstawiona powyżej cecha charakterystyczna tego postępowania pozwala także zauważyć, że jakość (poprawność) wykonanej analizy i sporządzonego projektu przekłada się na przyszłe rozstrzygniecie organu administracji. Czynności podejmowane przez urbanistę (architekta) służą bowiem organowi za swego rodzaju materiał bazowy, który stanowi podstawę podejmowanej przez niego decyzji. Istotne jest w tym miejscu podkreślenie, że projekt decyzji będący zwieńczeniem czynności podjętych przez uprawnioną osobę, nie jest wiążący dla organu załatwiającego sprawę. Zgodnie z art. 80 kpa organowi administracji przysługuje prawo swobodnej oceny dowodów. Spod tej oceny nie uchyla się całokształt materiału, jaki przedkłada urbanista bądź architekt. Dokumentacja z tego źródła winna zostać poddana krytycznej ocenie, gdyż stanowi ona z założenia ustawodawcy element o istotnym znaczeniu dla podejmowanej następnie decyzji. Skoro zaś analiza i projekt decyzji są rezultatem pracy osoby niepodporządkowanej organowi rozstrzygającym sprawę, to na znaczeniu zyskuje dogłębna analiza otrzymanego materiału dowodowego. Przemawia to za uznaniem, iż organ I instancji winien mieć pewność co do tego, że czynności zlecone osobie do tego uprawnionej wykonane zostały z najwyższą starannością. Jako ich efektu organ administracji winien oczekiwać analizy i projektu decyzji, którym nie można skutecznie zarzucić żadnych uchybień.

W tym stanie rzeczy nie sposób zaaprobować oceny skarżącej, która kwestionuje kasacyjny charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Odmówienie racji stanowisku strony przeciwnej prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Jakkolwiek nie jest zbyt trafnym argumentem powołanie się przez organ odwoławczy na brak w swym składzie osób uprawnionych do wykonania analizy i sporządzenia projektu decyzji, to już argument o potrzebie ponownego podjęcia (na etapie postępowania przed organem I instancji) tych czynności przez taką osobę zyskać winien pełne poparcie i aprobatę. Dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej błędy w sporządzonej analizie niewątpliwie rzutowały na projekt decyzji, a ostatecznie na samą decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej. Skoro organ I instancji podzielił bez zastrzeżeń stanowisko wyrażone przez osobę sporządzającą analizę i projekt, to tym samym decyzja załatwiająca sprawę w pierwszej instancji narusza prawo.

Błędnie dobrano - na potrzeby sporządzanej analizy - obiekty wchodzące w obszar analizowany. Świadczy o tym to, iż na tym obszarze znajdują się także obiekty o zdecydowanie większej powierzchni zabudowy, aniżeli powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji. Ich pominięcie "zniekształciło" wyniki analizy oraz projekt decyzji. Co więcej, organ I instancji przy wydawaniu decyzji uwzględnił warunki techniczne - do czego jego zdaniem zobowiązywał go przepis art. 61 ust. pkt 5 ustawy. Tymczasem brak jest podstaw, aby już na tym etapie procesu inwestycyjnego organ administracji kształtował swoje rozstrzygnięcie z uwzględnieniem regulacji znajdującej zastosowanie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu II instancji okoliczności te wskazują, iż zachodziła potrzeba uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie można bowiem z góry wykluczyć, iż prawidłowe wykonanie analizy oraz sporządzenie projektu decyzji nie doprowadzi do wydania przez organ i instancji decyzji odmiennie rozstrzygającej sprawę. Oznacza to, iż naprawienie w toku postępowania odwoławczego dostrzeżonych uchybień analizy (w efekcie także i projektu decyzji) nieodłącznie wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak zatem łatwo zauważyć, brak było podstaw do zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 136 kpa. Przeciwko takiej możliwości przemawia następująca argumentacja.

Zakres okoliczności faktycznych pozostających do wyjaśnienia jest znaczny. Z całą pewnością należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest uprzednie wyjaśnienie znacznej części okoliczności faktycznych. Jak już wykazano mankamenty analizy i projektu decyzji zostały powielone w rozstrzygnięciu organu I instancji. Błędu tego - z uwagi na treść art. 136 oraz art. 138 § 2 kpa - nie mógł usunąć organ odwoławczy. Tym samym rozstrzygnięcie o tym, czy planowana inwestycja spełniać będzie wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnione jest od sporządzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Projekt taki podlega następnie akceptacji organu właściwego w sprawie, który ponosi odpowiedzialność za rozstrzygnięcie sprawy. Uwzględnienie tej okoliczności pozwala stwierdzić, że fakt sporządzenia analizy i projektu decyzji nie może być utożsamiany z określeniem treści, jaką winna mieć decyzja rozstrzygająca sprawę. Nie zmienia tego okoliczność, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust 1. rozporządzenia, obejmujące część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Innymi słowy - osoba, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy nie może być traktowana jako organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż kompetencja orzecznicza w tym zakresie przypisana jest organowi określonemu w art. 60 ust. 1 i 3 ustawy.

Dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) nie może być rozumiane tak szeroko, jak przyjęto w skardze kasacyjnej. Zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym wynika wprost z powołanego przepisu. Jest to wyłącznie "dodatkowe" postępowanie, nie zaś postępowanie prowadzone w istocie od początku. Z tego tez względu zakwestionowanie przez organ odwoławczy ustaleń i wniosków płynących z analizy stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Trafnie sad I instancji zauważył, że wyjaśnienie polegać będzie bądź to na sporządzeniu nowej analizy, bądź też na uzupełnieniu już istniejącej. W każdym jednak przypadku niezbędne będzie sporządzenie nowego projektu decyzji organu I instancji orzekającej co do meritum. W żadnym razie czynności te nie mogły być - bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - podjęte przed organem odwoławczym. Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przy tym charakter i znaczenie, jakie dla rozstrzygnięcia takiej sprawy ma dowód w postaci analizy funkcji i cech zabudowy. Co do zasady analiza ta stanowi podstawowy (główny) środek dowodowy, na podstawie którego organ administracji ustala stan faktyczny sprawy. Częstokroć może to być jedyny dowód jaki podlega ocenie w takim postępowaniu. Z tych też względów jego rola jest istotna, jeśli chodzi o prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Fakt, iż środek dowodowy w postaci analizy funkcji i cech zabudowy jest tym elementem postępowania dowodowego, który co najmniej znacząco wyczerpuje (a niekiedy także i wypełnia zupełnie) jego zakres, musiał być uwzględniony w ramach kontroli zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowanie się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na wadliwe wykonywanie przez sad I instancji funkcji kontrolnej wobec działalności administracji publicznej wymaga podkreślenia i stwierdzenia, że powoływany w tej mierze przez skarżącą przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) stanowi uregulowanie o charakterze ustrojowym. Dokonując wyłącznie wykładni językowej należałoby przyjąć, iż naruszenie tego typu przepisu prawa nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Jednakże uwzględnienie ścisłej więzi istniejącej pomiędzy ustawą ustrojową i procesową prowadzi do uznania, iż sąd II instancji w ramach dokonywanej kontroli zaskarżonego wyroku winien odnieść się również i do tego zarzutu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie wskazywanych tu przepisów nie miało miejsca. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca kasacyjnie, sąd I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały mieć wpływ na wynik sprawy, zasadnie zostały wyjęte spod rozważań sądu i instancji. Akcentując raz jeszcze pierwszeństwo rozpatrzenia zarzutów natury procesowej przed zarzutami naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym, podkreślić ponownie trzeba, iż należy odstąpić od idącej dalej kontroli prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, jeżeli wcześniej nie został ustalony prawidłowo rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem w odniesieniu do tak poprawnie wyjaśnionej sytuacji faktycznej znajdować mogą zastosowanie konkretne przepisy materialnoprawne. Brak tego typu niewadliwych ustaleń uniemożliwia prawidłowe skontrolowanie zastosowania prawa materialnego, które determinuje treść decyzji załatwiającej sprawę. Uwzględniając tę zależność pomiędzy przepisami prawa procesowego i materialnego stwierdzić należy, iż przypisywana sądowi I instancji wadliwość przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej jest nieuzasadniona.

Również ocena zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 141 § 4 ppsa - poprzez niedokonanie przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku oceny stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego - wskazuje, iż do takiego naruszenia nie doszło. Podkreślić bowiem trzeba, iż dokonanie oceny ustaleń faktycznych organów orzekających w sprawie uwarunkowane jest określonymi względami. Mianowicie z akt sprawy administracyjnej musi wynikać, iż organ odwoławczy zebrał określony materiał dowodowy, zaś w wyniku jego wszechstronnej oceny ustalił konkretny stan faktyczny. Dopiero wówczas można mówić o poprawności (bądź też jej braku) sądowej oceny stanu faktycznego sprawy. Z taką sytuacja nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Stwierdzić raz jeszcze trzeba w tym miejscu, iż ocena stanu faktycznego sprawy pod kątem znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego możliwa może być dopiero wówczas, gdy materiał dowodowy zostanie prawidłowo zebrany. Spełnienie tego warunku oznacza na gruncie rozpatrywanej sprawy przeprowadzenie prawidłowej analizy i sporządzenie na podstawie jej wyników projektu decyzji. W tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest prawidłowe i nie budzi zastrzeżeń.

W tej sytuacji skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną uzasadnionych podstaw i należało oddalić ją z tej przyczyny w oparciu o przepis art. 184 ppsa.