Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1383/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 82
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 882/18 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 882/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił skargę [A] sp. z o.o. w R. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Grudziądzu z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014 w łącznej wysokości 219.535,00 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny z którego wynikało, że decyzją z [...] stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014 w łącznej wysokości 219.535,00 zł.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Grudziądzu z dnia [...] stycznia 2018r.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137) jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia i na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać decyzji przyznającej dane uprawnienia. Dyrektor ARiMR nie dopatrzył się także naruszenia art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017, poz. 1856, ze zm. dalej: ustawa o PROW), poprzez błędną wykładnię pojęcia kwoty nienależnie pobranej.

Organ II instancji, wskazując na uprzednio toczące się postępowanie w sprawie przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015, zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2017 r. (II SA/Bd 1082/17), wywiódł, że jego zadaniem w niniejszej sprawie nie jest ponowne merytoryczne rozstrzyganie w zakresie prawidłowości stwierdzenia przez organ I instancji stworzenia sztucznych warunków przez producenta rolnego występującego o przyznanie określonego wsparcia finansowego, ale zbadanie, czy zaistniałe okoliczności uzasadniały wszczęcie wobec Spółki postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz czy nie zaistniały okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, organ odwoławczy stwierdził, że by można było mówić o sztucznych warunkach w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/201, niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś, że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

W ocenie organów rozpoznających sprawę w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanki obiektywnej. Element obiektywny polegał na stworzeniu przez te same osoby (T.K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez ww. osoby fizyczne działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2015 wnioskowało 19 spółek), co umożliwiło obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Z kolei przeprowadzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu w zaskarżonej decyzji analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

W ocenie organu odwoławczego, o tym, że wszystkie spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo decyduje sprawowanie zarządu bądź kontroli przez T.K. i M. H. (obecnie małżonków), którzy występują w spółkach jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali jako członkowie zarządu, co umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Organ II instancji dodał też, że istotne jest, że spółki do listopada 2015r. posiadały jedną siedzibę. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał też, że o samodzielności, czy też niezależności strony, nie świadczy wpis do ewidencji producentów i nadany numer producenta rolnego. Postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji producentów strony skarżącej nie obejmowało bowiem weryfikacji jej majątku, czy też ewentualnych powiązań z innymi spółkami również będącymi producentami rolnymi.

Dyrektor ARiMR podzielił ustalenia organu I instancji dotyczące braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego w przekonaniu organu II instancji nie ulegało wątpliwości, że pomiędzy powołanymi przez T. K. kilkudziesięcioma spółkami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne. Pomoc była wypłacana na podstawie składanych wniosków przez spółki i T.K. Natomiast dopiero w dalszym postępowaniu stwierdzono, że płatności były wypłacane niezgodnie z zasadą korzystania z pomocy poprzez stworzenie sztucznych warunków przez wszystkie podmioty.

Na poparcie powyższego wskazano, iż Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w Grudziądzu po otrzymaniu raportu ETO z wizytacji w dniach [...] maja 2015 r., miał obowiązek zbadać wiarygodność zarzutów w nim wskazanych. W tym celu organ powziął niezbędne czynności, aby rzetelnie odnieść się do wskazanych zarzutów, tj. wezwał strony do złożenia wyjaśnień na okoliczność podejrzenia stworzenia sztucznych warunków, przesłuchał T. K. i M. H., przeprowadził wizje lokalne w siedzibach spółek i w gospodarstwie T. K., szczegółowo przeanalizował całokształt złożonego przez pełnomocnika strony oraz zgromadzonego z urzędu materiału dowodowego, włączając do postępowania dowody istotne do rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy, odnosząc się do twierdzeń skarżącej o dwukrotnej weryfikacji spółki, co do sztucznych warunków i przyznaniu płatności za lata poprzednie, tj. 2013 i 2014 r., wskazał, że każdy wniosek o przyznanie płatności wszczyna nowe, odrębne postępowanie administracyjne, w ramach którego organ prowadzi od nowa postępowanie wyjaśniające i w ramach tego postępowania nie jest związany wynikami postępowań z lat ubiegłych. Oznacza to, że każde postępowanie administracyjne w sprawie płatności rolnośrodowiskowej jest autonomiczne i organ weryfikuje spełnienie przez producenta rolnego kryteriów wymaganych do przyznania płatności w odniesieniu do każdego złożonego wniosku o jej przyznanie i taka sytuacja miała również miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy w związku z powyższym uznał również za bezzasadny zarzut pełnomocnik strony, że na podstawie pozytywnych decyzji organu strona podejmowała nieodwracalne decyzje gospodarcze, wydając w dobrej wierze środki uzyskane z płatności oraz zaciągając zobowiązania finansowe.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu zwrócił uwagę, że materiał dowodowy zebrany przez organ w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 i 2014 rok w żaden sposób nie jest równoważny do materiału zebranego w ramach postępowania w sprawie przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok w ramach którego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grudziądzu dokonał szczegółowej analizy funkcjonowania wszystkich spółek T. K., wnioskujących o przyznanie płatności w kampanii 2015. Wskazał, że w postępowaniu dotyczącym przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. organ zgromadził obszerny materiał dowodowy, włączając do tego postępowania zarówno dowody przedstawione przez stronę, jak i dokumentację dotyczącą postępowań prowadzonych w odniesieniu do pozostałych podmiotów wnioskujących o przyznanie płatności na 2015 rok, powiązanych z T. K. i M.H.. Analiza całości dokumentacji związanej z ubieganiem się o płatności na rok 2015 wszystkich powiązanych podmiotów wykazała, że odwołujący znalazł się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Kierunek analizy sprawy przez organ I instancji pod kątem wzajemnych powiązań między podmiotami wynikał z ustaleń kontroli w zakresie płatności dokonanych przez Komisję Europejską w ramach EFRROW, tytułem wydatków deklarowanych za okres od 16 października do 31 grudnia 2014 r. w ramach działania 214 - Program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2014. Wskazano, że organ I instancji w ramach postępowań prowadzonych w kampaniach 2013 i 2014 podjął rozstrzygnięcie w kwestii sztucznych warunków na podstawie dowodów przedłożonych przez stronę, w tym wyjaśnienia, że spółka samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne. Jak wykazało postępowanie prowadzone w odniesieniu do wniosku strony za 2015 r., wyjaśnienie to nie było zgodne ze stanem faktycznym.

Organ II instancji wskazał, że dla kampanii: 2011, 2012, 2013 i 2014 okres przedawnienia liczy się od daty dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą przyjmuje się datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dla danej kampanii, do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli do dnia 30 czerwca 2016 r. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa łub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W niniejszej sprawie pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r., tj. dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Tym samym nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu przez Spółkę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011, 2012, 2013 i 2014.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, na łączną kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 54.762,30 za rok 2011, 59.134,30 za rok 2012, 54.573 zł za rok 2013 i 51.065,40 zł za rok 2014 i każda z ww. kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, co także wykazano dokładnie w zaskarżonej decyzji, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłania uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy zaistniały okoliczności pozwalające na uznanie, że przyznane płatności miały charakter nienależny i jakie jest źródło nieprawidłowości.

WSA przypomniał, że o nienależnym charakterze przyznanych płatności miało świadczyć stworzenie sztucznych warunków.

WSA podzielił ustalenia i wnioski ARiMR, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki poprzez utworzenie przez T.K. oraz M.H. wielu spółek prawa handlowego, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietów. Było to zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Przy czym było to stworzenie wadliwego mechanizmu funkcjonowania legalnie powołanych podmiotów. Z punktu widzenia funkcjonowania działalności skarżącej, doszło bowiem do wystąpienia przesłanki subiektywnej i wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności (przesłanka obiektywna), tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni. Przez stworzenie zaś bezpośrednich więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści. Stworzenie wielu spółek przez te same osoby, wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez te osoby działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w 2015r. wnioskowało 19 spółek), umożliwiało obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Zdaniem WSA skoro źródłem stworzenia sztucznych warunków było zorganizowane działanie wielu powiązanych ze sobą podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, to nie może być mowy o pomyłce organu w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011. Przewidziany tym przepisem brak obowiązku zwrotu nienależnej płatności w przypadku pomyłki właściwego organu odnosi się do konkretnej płatności i konkretnego podmiotu. Można mówić o pomyłce, gdy błąd odnosi się do konkretnej sprawy, bo wówczas jest on wykrywalny. WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, sztuczne warunki dotyczą zewnętrznej, zorganizowanej sfery działania wielu podmiotów, w dłuższym okresie, na szerokim obszarze terytorialnym, w odniesieniu do różnych płatności i tym samym w odniesieniu do wielu wniosków. W tych warunkach, nie może być mowy o pomyłce organu w momencie załatwiania konkretnej sprawy. W okolicznościach sprawy, by stwierdzić i ocenić wadliwość funkcjonowania stworzonego systemu niezbędne było badanie działania spółek w szerszej perspektywie czasowej. Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że pomiędzy powołanymi kilkudziesięcioma spółkami istniały powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co potwierdza, że podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR. W tych okolicznościach nie ma więc podstaw do twierdzenia, że niedostrzeżenie przez organ nadużycia prawa w momencie składania przez skarżącą wniosków stanowi pomyłkę właściwego organu.

WSA stwierdził także, że nie był to błąd, który nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. W ramach stworzonego przez skarżącą zorganizowanego mechanizmu działania wielu podmiotów w celu obejścia przepisów prawa nie może być mowy o błędzie. Działania skarżącej stanowiły znamiona zasady przebicia zasłony korporacyjnej, które nie mogą być rozpatrywane w kategoriach błędu. U podłoża nadużycia formalnej odrębności spółek prawa handlowego leży świadomość i celowość działania.

WSA stwierdził także, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne zaś twierdzenia skarżącej, co do poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza zgromadzonych dowodów.

WSA zaakceptował również stwierdzenie organu, że w sprawie nie doszło do przedawnienia. W rozpoznawanej sprawie program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim. Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w sposób szczególny reguluje okres przedawnienia dla programów wieloletnich, który biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Oznacza to, że termin przedawnienia wynikający z ww. przepisu lub dłuższy termin stosowany na mocy prawa krajowego zgodnie z ust. 3 tego przepisu, będzie mógł trwać nawet po zakończeniu programu. Przy czym termin ten nie może zakończyć się przed momentem ostatecznego zakończenia programu. Datą ostatecznego zamknięcia programu PROW 2007-2013 jest 30 czerwca 2016 r.

W przypadku skarżącej okres przedawnienia liczy się od daty dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą przyjmuje się datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dla danej kampanii, do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli do 30 czerwca 2016r. Tymczasem powiadomienie skarżącej przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności miało miejsce 4 kwietnia 2016 r., tj. dniu doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła ww. wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie 219.535,00 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ oraz poparcia tego ustalenia przez WSA, działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których działanie skarżącej oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez niestosowanie w poszczególnych latach sankcji, co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego dowodzie - protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości, jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli";

b) art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez ARiMR od żądania zwrotu płatności od skarżącej za lata 2011-2014;

Zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji i art. 7 k.p.a. dotyczy przyjęcia przez WSA ustaleń organów, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony (a także podmiotów powiązanych), a tym samym pominięcie przez sąd czynnego udziału organu, który stosował prawo przez wiele lat uznając działania strony za prawidłowe, mając wiedzę o stanie faktycznym, jakim były powiązania podmiotów, gdyż fakty o tej samej siedzibie, tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych i składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia. W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawierają niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. W efekcie WSA poparł uznanie organu działania strony w złej wierze i stwierdził brak winy organu, co stanowi podstawę do podważenia spełnienia przez stronę przesłanek, które wynikają z przepisów wskazanych w punkcie b (punktu 1 skargi);

2. norm postępowania, tj. art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o PROW, poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że ustalił działanie skarżącej w złej wierze, biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie, która według ustaleń z 2016 r. stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia, które wprost w podstawowym dowodzie postępowania, jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako "rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli". Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną WSA, stanowią naruszenie powołanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuciła także naruszenia art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w tym przypadku organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1697/19.Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje stanowisko w nim zawarte.

Wobec tego, że skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach naruszeń przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o PROW, a w motywach skargi kasacyjnej dodatkowo naruszenie art. 82 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim skarżąca formułując ten zarzut nie tyle kwestionuje stan faktyczny ustalony przez organy w sprawie i przyjęty przez WSA do jej rozstrzygnięcia, co dokonuje jego odmiennej oceny. Innymi słowy skarżąca kasacyjnie nie wykazuje, że organ a następnie WSA, pominęły istotne dowody, okoliczności w rozpoznawanej sprawie, co kładzie nacisk na ich nieprawidłową ocenę przez organy i WSA.

Skarżąca kasacyjnie w tym zakresie skupia się bowiem na tym, że naruszenie art. 77 i art. 81 k.p.a. ma polegać na niewzięciu pod uwagę pozytywnych decyzji z lat poprzednich dla skarżącej i powiązanych z nią spółek oraz negatywnego wieloletniego działania organu nadzoru i kontroli. Jest to zarzut bezpodstawny, ponieważ szeroki wywód WSA w znacznej mierze odnosi się właśnie do tych aspektów, gdzie wskazuje się, dlaczego materiał dowodowy został zebrany w całości, rzetelnie i wystarczająco, zaś jego rozpatrzenie nastąpiło zgodnie z zasadami wiedzy i logiki oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. WSA, wbrew twierdzeniu skarżącej, w sposób wnikliwy rozpatrzył materiał dowodowy i słusznie przyjął ustalenia organu za prawidłowe. Organ zgromadził wszelkie dostępne i przydatne dla sprawy dowody. WSA zaś to wszystko uwzględnił i prawidłowo ocenił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wskazując precyzyjnie, jakie motywy kierowały takim właśnie rozstrzygnięciem poprzez wskazanie konkretnych działań skarżącej i powiązanych z nią podmiotów. Przy czym nie było potrzeby włączania do akt sprawy pozytywnych decyzji z lat poprzednich gdyż nie miały one żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, ponieważ organy i WSA rozstrzygały na podstawie szerzej zgromadzonego materiału dowodowego aniżeli przy wszystkich wcześniejszych postępowaniach dotyczących bezpośrednio przyznania płatności skarżącej za lata poprzednie. Zresztą obecnie skarżąca kasacyjnie sama przyznaje rację organom potwierdzając, że płatności jej nie przysługiwały, zaś swoje roszczenie wywodzi tylko w okoliczności błędu organu i niemożności jego wykrycia przez siebie.

W drugiej kolejności wskazać należy na błędy konstrukcyjne samych zarzutów, ponieważ skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1-3 ustawy o PROW, nie precyzując, w jaki sposób został on naruszony. Przypomnieć należy, że przepis ten wprowadza pewne ograniczenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie płatności. I tak zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie zaś z ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści tego przepisu wprost wynika, że w sprawie nie ma zastosowania zarzucany art. 81 k.p.a. Natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. jest ograniczony, ponieważ w takich postępowaniach jak sprawa rozpoznawana organ nie ma obowiązku zbierania materiału dowodowego, a ma go tylko rozpatrzyć. Na marginesie dodać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci czterech paragrafów.

Skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia także na czym polega naruszenie art. 82 k.p.a., który wskazuje, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak uzasadnienia nie pozwala więc na dokonanie jego kontroli przez NSA.

Reasumując należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie przyjętego do rozpoznania przez WSA stanu faktycznego sprawy, a zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych.

W tym zakresie skarżąca kasacyjnie jako pierwsze zarzuca naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a.

Są to zarzuty nieusprawiedliwione.

Przepis art. 2 Konstytucji RP ustala konstytucyjną zasadę państwa prawa, jako jedną z zasad ustroju państwa. W zasadzie tej została wyrażona wola, aby państwem zarządzano zgodnie z prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. A zatem jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jako norma ogólna winna zostać przez skarżącą kasacyjnie powiązana ze skonkretyzowanym zarzutem naruszenia stosownego przepisu prawa, które to naruszenie z kolei powodowało właśnie naruszenie tej normy konstytucyjnej. Samo zaś wskazanie w uzasadnieniu zarzutu, że WSA przyjął ustalenia organu, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie organu, oraz że zasada praworządności została naruszona przez organ poprzez niestosowanie sankcji w poszczególnych latach, to za mało by skutecznie twierdzić o zaistnieniu naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz dla pewności obrotu gospodarczego. Tak więc skarżąca kasacyjnie oprócz podniesienia tej tezy, nie wykazała, aby w jakikolwiek sposób zasada z art. 2 Konstytucji RP została zagrożona, a tym bardziej naruszona w prowadzonym przez WSA postępowaniu.

Należy podkreślić, co już zaznaczono wyżej, że skarżąca kasacyjnie na obecnym etapie już nie kwestionuje naruszenie przez siebie przepisów regulujących przedmiotową pomoc, jednakże dodatkowo argumentuje, że organ winien wcześniej wykryć ten fakt i wstrzymać pomoc. Jest to sprzeczne z dotychczasowym jej stanowiskiem, konsekwentnie wywodzącym, że wszelkie przesłanki do otrzymania pomocy zarówno ona, jak też powiązane z nim podmioty w całości spełniły - pomoc zatem bezwzględnie jej i tym podmiotom przysługiwała. Przedmiotowego argumentu skarżąca kasacyjnie nie podnosiła ani w odwołaniu od decyzji, ani w skardze do WSA.

Przyjąć zatem należy, że obecna argumentacja skarżącej kasacyjnie zmierza do próby wykazania, że to organ nie tyle, co się przyczynił, ale wprost wprowadził w błąd skarżącą przyznając jej pomoc finansową z powodu popełnionego przez siebie błędu i niedochodzenia zwrotu w następnych latach, a zatem winnym sytuacji otrzymania pomocy jest także organ, a WSA winien to wziąć pod uwagę, jak też okoliczność, że skarżąca działała w dobrej wierze.

Stanowiska tego nie można jednak zaakceptować. Jest ono zarówno wewnętrznie logicznie sprzeczne, jak też niezgodne z przywołanymi przez skarżącą kasacyjnie przepisami prawa. Z jednej bowiem strony skarżąca wywodzi, że środki pomocowe jej przysługiwały, a z drugiej strony zarzuca, że organ nie zastosował wobec niej odstąpienia od dochodzenia tych środków, mimo niewykazania przez skarżącą, aby były spełnione wymogi przywołanych przez nią przepisów warunkujących odstąpienie od dochodzenia zwrotu nienależnie wypłaconych środków.

Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia normy prawa materialnego w postaci przepisu art. 7 k.p.a., który określa jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zasady ogólne są rozumiane, jako reguły działania w postępowaniu administracyjnym, określają w sposób ogólny podstawowe cechy i założenia postępowania administracyjnego. Tak więc, również odnoszą się one do przepisów proceduralnych, a nie materialnych.

Niezależnie od tego, skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby nastąpiło naruszenie tej zasady przez WSA. Skarżąca swój wywód opiera na tezie, że skoro w latach poprzednich przy tym samym stanie faktycznym ona i spółki powiązane otrzymywały płatności, to skarżąca była w dobrej wierze uznając swoje działanie za prawidłowe, zaś to organ winien wykryć nieprawidłowość i zastosować sankcje w latach poprzednich, co spowodowałoby nie wnoszenie kolejnych wniosków pomocowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w takiej sytuacji WSA naruszył art. 151 p.p.s.a. ponieważ nie uwzględnił naruszenia art. 7 k.p.a. przez organ.

Wskazania wymaga więc, że również i w zakresie tego zarzutu należało go nie tylko powiązać z konkretnym przepisem prawa materialnego, czego jednoznacznie skarżąca kasacyjnie nie wykonała, ponieważ odnosi się wyłącznie do odstąpienia od dochodzenia nienależnie pobranych płatności, ale przede wszystkim należało wykazać, że przywołane przez nią przepisy wyłączające jej odpowiedzialność winny mieć zastosowanie w sprawie. Tego jednak skarżąca kasacyjnie nie spełniła. Tymczasem organ weryfikował ewentualną możliwość wystąpienia przesłanki odstąpienia od dochodzenia zwrotu należności stosownie do wyliczonych przez skarżącego przepisów prawa unijnego, a następnie WSA dokonał analizy postępowania organu i nie znalazł uchybień proceduralnych oraz odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Prawidłowo WSA stwierdził, że dopiero ponad standardowa weryfikacja wszystkich podmiotów powiązanych ze skarżącą za poszczególne lata wstecz i zbadanie powiązań pomiędzy T. K. i M. H., a zawiązanymi przez nich spółkami odkryło kierownicze skoordynowanie wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. WSA zatem słusznie skonstatował, że utworzenie wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, przy formalnym spełnieniu wszelkich wymogów prawnych, umożliwiło skarżącej i powiązanym z nią podmiotom obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach unijnych oraz polskich. Przy czym podkreślić należy, że każda sprawa administracyjna stanowi odrębną i samodzielną całość rozpatrywaną w kontekście konkretnego wniosku w oparciu o przepisy regulujące tę daną sprawę.

Resumując zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. okazał się chybiony, a tym samym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także nie jest usprawiedliwiony.

W drugiej kolejności w ramach zarzutów materialnych skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 przez jego niezastosowanie. Wskazać należy, że zgodnie z treścią powołanego przepisu obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że WSA wadliwie przyjął ustalenie organu, co do jej działania w złej wierze oraz braku winy organu, w sytuacji gdy to wskutek błędnych postępowań administracyjnych i kontrolnych nastąpiła wypłata płatności rolnośrodowiskowych. Natomiast wobec zawiadomienia skarżącej o nieprawidłowości dopiero w 2016 r. nie miała świadomości prawidłowego postępowania w tym zakresie.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Wskazać należy, że aby skarżąca jako beneficjent pomocy mogła skorzystać z dobrodziejstwa ww. przepisów, powinny być spełnione łącznie oba warunki zwolnienia ze zwrotu nienależnie pobranych płatności. A zatem gdy wypłata nienależnych płatności nastąpiła wyłącznie w wyniku pomyłki organu, a on tej pomyłki nie mógł wykryć. Przesłanki dokonania płatności na skutek pomyłki organu oraz niemożności wykrycia błędu przez rolnika, muszą być spełnione łącznie.

Skarżąca kasacyjnie oprócz tezy, że organ miał wiedzę co do stanu faktycznego wnioskowanej przez nią pomocy oraz powiązanych z nią spółek, nie wykazała, aby organ popełnił błąd. Samo sformułowanie w protokole kontroli EFRROW, że organ nie podjął we właściwym czasie odpowiednich działań kontrolnych nie jest tożsame z przypisaniem organowi błędu w rozumieniu wskazanych przepisów prawa. Co więcej, nawet przyjmując, że błąd został popełniony, to jednak druga podstawa zwalniająca, tj. niemożność jego wykrycia przez skarżącą kasacyjnie, nie została wyczerpana. To przecież skarżąca swoim działaniem kreowała konkretną sytuację faktyczną, korzystała z profesjonalnej obsługi prawnej, a nadto składała oświadczenia o znajomości zasad przyznawania pomocy. Okoliczności zaś tworzenia podmiotów powiązanych, a następnie ich funkcjonowania wyklucza możliwość przyjęcia niewiedzy skarżącej co do nienależnie przyznanych środków finansowych. Tak więc to, że w poszczególnych latach organ wydawał decyzje pozytywne, a o nieprawidłowościach zawiadomił skarżącą dopiero w 2016 r. nie powoduje możliwości uznania spełnienia przez skarżącą kryterium braku możliwości wykrycie błędu w zwykłych okolicznościach sprawy.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).