Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 623/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5; art. 140 ust.4; art. 127 ust.1 pkt 2; art. 136 ust.1 i ust.3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7; art. 77 par.1; art. 107 par.3; art. 140; art. 105 par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151; art.153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal, WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...] i ul. [...], oznaczonej dawniej nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny:

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] dokonał wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność I. J.. Przejęcia przedmiotowego gruntu dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Wymienioną decyzją byłej właścicielce za wywłaszczony grunt i jego części składowe przyznane zostało odszkodowanie.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2008 r. poprzednia właścicielka wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wobec ustalenia, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność G. L., postanowieniem z dnia 9 grudnia 2008 r. Wojewoda na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w tej części i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L..

W dniu 23 września 2010 r. przeprowadzono oględziny w trakcie których stwierdzono, że od strony wschodniej teren dawnej działki nr [...] wchodzi w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] zabudowanej blokiem mieszkalnym przy ul. [...] wraz z urządzoną zielenią. Teren ten stanowi współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "S. " i osób fizycznych - właścicieli wyodrębnionych lokali. Dalej w kierunku zachodnim wywłaszczona działka obejmuje część działki nr [...] zabudowanej blokiem mieszkalnym przy ul. [...] wraz z zielenią osiedlową, ciągami pieszymi i oświetleniem. Następnie przechodzi przez działkę ewidencyjną nr [...] obejmując narożnik znajdującego się na niej budynku usługowego i pas zieleni osiedlowej. Dalej teren wywłaszczonej nieruchomości obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...], zajętą pod plac zabaw dla dzieci, ciągi piesze. Następnie teren dawnej działki nr [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], zajętej w tym miejscu pod pas zieleni.

Z kolei teren wchodzący w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] zajęty jest pod budynki usługowe i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "C. ". Teren wchodzący w skład działki nr [...] stanowi własność SM "[...]" i zajęty jest pod część budynku mieszkalnego przy ul. [...], zieleń osiedlową i ciągi komunikacyjne.

Teren wchodzący w skład działki nr [...] stanowi w części teren niezagospodarowany, porosły trawą i chwastami, z wyraźnym spadkiem terenu, w pozostałej części plac asfaltowy o zniszczonej nawierzchni, ponadto przecina teren kortów tenisowych ziemnych, nieużywany, ogrodzony siatką drucianą na słupkach metalowych. Na terenie działki nr [...] znajduje się również część ogrodzenia Szkoły Podstawowej nr [...].

Następnie wywłaszczona nieruchomość przecina teren działki ewidencyjnej nr [...], pozostającej w zarządzie Szkoły Podstawowej nr [...]. Teren ten zajęty jest pod boisko trawiaste, boisko asfaltowe, koszoną zieleń, drzewa. Zachodni skraj wywłaszczonej działki wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], która otacza działkę nr [...] z trzech stron. Niewielka część tego terenu zajęta jest pod chodnik asfaltowy, żywopłot, latarnię, większa pozostała część jest niezagospodarowana, porosła trawą i chwastem.

Zgodnie z dokumentacją geodezyjno-prawną część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczona została jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został jako działka [...] o pow. [...] ha. Teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został numerem [...] o pow. 0,0153 ha. Teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej [...] oznaczony został numerem [...] o pow. [...] ha. Działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] stanowią własność G. L. i pozostają w użytkowaniu wieczystym SM "C. " w L.. Teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został numerem [...] o pow. [...] ha. Działka ta stanowi własność G. L., a jej użytkownikiem wieczystym jest P. B..

Teren wywłaszczonej nieruchomości wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został numerami:

- [...] (proj. działka nr [...]) o pow. [...] ha - w części niezagospodarowanej, stanowiącej zachodni skraj wywłaszczonej nieruchomości;

- [...] o pow[...] ha - w części zajętej pod chodnik wraz z żywopłotem i oświetleniem, w zachodnim skraju wywłaszczonej nieruchomości;

- [...] (proj. działka nr [...]) o pow. [...] ha - w części zajętej pod wschodni odcinek ogrodzenia terenu Szkoły Podstawowej Nr [...];

- [...] (proj. działka nr [...]) o pow. [...] ha - częściowo zajęty pod płac asfaltowy, korty tenisowe, częściowo niezagospodarowany i porosły trawą i chwastem;

- [...] o pow. [...] ha - w części zajętej pod fragment chodnika z oświetleniem;

- [...] o pow. [...] ha - w części zajętej pod fragment chodnika;

- [...] (proj. działka nr [...]) o pow. [...] ha - w części niezagospodarowanej, porosłej trawą i chwastem.

Natomiast teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został numerem [...] o pow. [...] ha.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 16 listopada 2010 r. pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości ograniczając go do działek oznaczonych w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako: projektowane działki nr [...], [...], [...], [...] oraz działkę nr [...]. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o rozłożenie spłaty odszkodowania na 10 równych rocznych rat.

G. L. sprzeciwiła się zwrotowi przedmiotowej nieruchomości z uwagi na stan jej zagospodarowania wskazując, że zawnioskowany do zwrotu grunt został w całości wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. orzekł zwrot na rzecz I. J. nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako projektowane działki o numerach: [...], [...], [...] i [...], stanowiące część działki ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie w pkt II Starosta odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz w pkt III umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych w dokumentacji geodezyjnej jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Odwołania od powyższej decyzji złożyły G. L. oraz wnioskodawczyni.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w poczynionych ustaleniach nie odniósł się do terminów określonych przepisami art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzucił także, że ustalenia w zakresie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, w części dotyczącej zarówno działek zwracanych jak i działki objętej odmową zwrotu, zostały oparte na części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez przeprowadzenia analizy części opisowej tegoż planu. Zdaniem Wojewody ustalenia faktyczne oparte na podstawie ww. dokumentów są zbyt ogólnikowe.

Za zasadne natomiast - wedle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego uznał Wojewoda umorzenie postępowania w stosunku do działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z uwagi na ograniczenie wniosku tylko do działek objętych rozstrzygnięciem pkt I i II zaskarżonej decyzji i wycofanie żądania w stosunku do wyżej wymienionych.

Wydział Planowania UM L. w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. poinformował, że w jego zasobach nie odnaleziono oryginalnego rysunku i tekstu ww. planu. Natomiast wg posiadanego przez Wydział rysunku z ręczną adnotacją o zatwierdzeniu, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość objęta była ustaleniami planistycznymi: tereny komunikacyjne, przewidziane pod zabudowę mieszkaniową (El MW i G1 MW) oraz zieleń (8ZP).

Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. orzekł zwrot na rzecz I. J. nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako projektowane działki o numerach: [...], [...], [...] i [...], stanowiące część działki ewidencyjnej nr [...]. Organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu działek oznaczonych w dokumentacji geodezyjnej jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] i [...].

Od wymienionej decyzji odwołanie w ustawowo przewidzianym terminie złożył Prezydent Miasta L. oraz W. J. - pełnomocnik I. J..

Na skutek rozpatrzenia ww. odwołań Wojewoda decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ obowiązany jest nie tylko dokonać waloryzacji odszkodowania w sposób przewidziany w art. 5 u.g.n., ale też do ustalenia wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem znajdujący się w aktach operat z dnia 14 grudnia 2011 r., stracił aktualność i nie mógł być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony.

Na powyższą decyzję, w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie, w jakim stwierdza, że cel wywłaszczenia na projektowanych do zwrotu działkach nr: [...], [...], [...] i [...] nie został zrealizowany oraz, że podniesiony w odwołaniu zarzut, co do naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, skargę wniosła Gmina [...].

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 214/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie stwierdził, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, na przedmiotowych działkach został zrealizowany, zaś cały ten obszar jest zagospodarowany w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z osiedla mieszkaniowego.

Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku zasadnie organ odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...], wyodrębnionej z wcześniejszej działki nr [...], na której znajduje się Szkoła Podstawowa nr [...], powstała na początku lat 90-tych ubiegłego wieku, nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania w zakresie żądania zwrotu części działek oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ograniczenie bowiem przez pełnomocnika I. J. na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. wniosku do zwrotu działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] oznaczało, że w ten sposób określono na nowo granice postępowania, nie oznaczało natomiast bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., w części dotyczącej działek nie objętych wnioskiem.

W trakcie ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy, zmarła wnioskodawczyni, a Starosta L. ustalił, że następcami prawnymi zmarłej wnioskodawczyni są: W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P..

Pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 31 sierpnia 2017 r. zaznaczył, że przedmiotem postępowania, zgodnie z wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., jest żądanie zwrotu całej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Starosta L. na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że postępowanie o zwrot dawnej działki nr [...], prowadzone przez Starostę L., zgodnie z postanowieniem Wojewody z dnia [...] znak: [...], obejmuje aktualnie części działek ewidencyjnych oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...] (działka powstała w wyniku podziału działki nr [...]), [...] i [...] (działka powstała z podziału działki nr [...]).

Wszystkie wymienione działki stanowią własność Gminy [...]. Natomiast działki o nr: [...], [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "C. ", działka nr [...] - L. Przedsiębiorstwu E. a działka nr [...] - P. B..

Następnie Starosta L. wydał w dniu 4 stycznia 2018 r. decyzję znak: [...], orzekającą o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...] i ul. [...], oznaczonej dawnym nr [...], a zarejestrowanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako:

- działka nr [...] (o pow. [...] ha), stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...], działki nr: [...] (o pow. [...] ha);

- działka nr [...] (o pow. [...] ha), działka nr [...] (o pow. [...] ha), działka nr [...] (o pow. [...] ha) oraz działka nr [...] (o pow. [...] ha), działka nr [...] (o pow. [...] ha) i działka nr [...] (o pow. [...] ha), stanowiące części działki ewidencyjnej nr [...];

- działka nr [...] (o pow. [...] ha), stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] będącej własnością G. L., oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "C. " w L.;

- działka nr [...] (o pow. [...] ha), stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością G. L., oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w L.;

- działka nr [...] (o pow. [...] ha), stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością G. L., oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L.;

- działka nr [...] (o pow. [...] ha), stanowiąca część działki nr [...], będącej własnością G. L., oddanej w użytkowanie wieczystej na rzecz L. Przedsiębiorstwa E. C. S.A.;

- działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością G. L., oddanej w użytkowanie wieczyste na rzecz P. B..

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w świetle poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwag zawartych w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 214/15, dotyczących interpretacji realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należało uznać, że przedmiotowa nieruchomość została w całości wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Jednocześnie mając na uwadze wyrażone w toku prowadzonego postępowania stanowisko pełnomocnika wnioskodawców, dotyczące żądania zwrotu całej dawnej działki nr [...], organ rozstrzygnął merytorycznie sprawę, co do nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. W ocenie organu działki te zagospodarowane zostały zgodnie z celem wywłaszczenia albowiem stanowią one integralną część osiedla mieszkaniowego.

Od powyższej decyzji odwołanie w przewidzianym ustawowo terminie wnieśli: W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P..

Rozpatrując przedmiotową sprawę organ II instancji ustalił, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "C. zgodnie z lokalizacją ustalona przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględniona w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Cel ten w decyzji wywłaszczeniowej nie został precyzyjnie określony, lecz ogólnie.

Organ wyjaśnił, że skoro wnioskowana do zwrotu część dawnej działki nr [...] została zagospodarowana pod infrastrukturę osiedlową tj. (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) chodnik z oświetleniem, żywopłoty, teren zielony, ogrodzenie szkoły podstawowej oraz plac asfaltowy i korty tenisowe, (działki nr: [...], [...], [...], [...]) pod budynki handlowo-usługowe i ich otoczenie, a działka nr [...] pod teren przyszkolny z boiskiem trawiastym, asfaltowym i terenem zielonym zadrzewionym trawiastym, zaś działka nr [...] pod plac zabaw i ciągi piesze, to należy stwierdzić że cel ogólny wywłaszczenia został w pełni zrealizowany w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z osiedla mieszkaniowego.

Dodatkowo wskazano, że na działce nr [...] zrealizowano budowę Szkoły Podstawowej Nr [...], a data realizacji szkoły nie uzasadnia zaistnienia przesłanki pozytywnej do zwrotu działki nr [...], zawartej w art. 127 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Ponadto, organ zaznaczył, że w odniesieniu do działek o nr [...], [...], [...], nr [...], [...] istnieje negatywna przesłanka zwrotu, ponieważ stanowią przedmiot użytkowania wieczystego osób trzecich i nie znajdują się we władaniu Skarbu Państwa jak również G. L..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wnieśli W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P., zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w decyzji organu II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu;

b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie poczynienia ustaleń w zakresie określenia celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, a przede wszystkim którego osiedla mieszkaniowego stanowi realizację infrastruktura, powołana przez organy administracji w uzasadnieniu decyzji;

c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. określenia kto, kiedy i w jakim celu zrealizował obiekty znajdujące się na poszczególnych, wnioskowanych do zwrotu działkach;

d) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia czy stan faktyczny i prawny projektowanej działki o nr ew. [...] jest analogiczny ze stanem faktycznym i prawnym działki [...], zwróconej na rzecz poprzedniego właściciela;

e) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak określenia kiedy nieruchomości o nr [...], [...], [...], [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo braku realizacji na tej nieruchomości celu wywłaszczenia określonego w decyzji z dnia 9 marca 1977 r.;

b) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez przerzucenie na obywatela konsekwencji zaniedbań organów administracji państwowej w należytym przechowywaniu dokumentacji - Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...], którego oryginalny tekst i rysunek planu z klauzulami zatwierdzenia zaginął, co zdaniem organu uniemożliwia ustalenie, na jaki dokładnie cel wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość;

c) art. 136 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. przez brak zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a takim użyciem jest ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczącego działek nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...]

Pełnomocnik skarżących zarzucił organom brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak możliwości ustalenia dokładnego celu, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, w związku z nienależytym przechowywaniem dokumentacji przez organy administracji - Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...], a także nie wyjaśnienie okoliczności zwrotu poprzednim właścicielom działki nr ew. [...], leżącej na tym samym niezagospodarowanym terenie, co wnioskowana do zwrotu działka nr ew. [...].

Pełnomocnik skarżących zarzucił, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. wyraźnie określono, że wywłaszczenie następuje w celu realizacji "budowy osiedla mieszkaniowego SBM [...]". Jak następnie wskazał, takie osiedle mieszkaniowe nigdy nie powstało. W ramach dzielnicy [...] istnieją osiedla mieszkaniowe S. , H.. W., K.. L., F. C. , K. , J. i M.. K., zarządzane przez S. C., jednak nie ma na terenie L. osiedla mieszkaniowego "C. ".

Ponadto, ustalenia poczynione przez organ I instancji, powtórzone przez organ II instancji, są w ocenie pełnomocnika skarżących niewystarczające dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ponieważ nie wyjaśniają pod jakie obiekty była przeznaczona przedmiotowa nieruchomość w Szczegółowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "C. ".

W skardze podniesiono także, że niewyjaśniony został również stan prawny budynków znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...] i [...], tj. kto i w jakim celu je zrealizował. W odniesieniu do pozostałego terenu, pomimo wskazania, iż tereny te są niezagospodarowane, porosłe trawą i chwastem, organy orzekające uznały, iż tereny te stanowią tereny zieleni i są elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Ponadto, organy nie poczyniły żadnych ustaleń w jakim czasie i dla jakiego celu działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] oddane zostały w użytkowanie wieczyste.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z treści powyższego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje Sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżących.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Brak jest również podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Rozważania, jakie doprowadziły do takiej oceny zaskarżonej decyzji poprzedzić należy uwagą, że została ona wydana w wyniku powtórnej kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 214/15, uwzględniając skargę wniesioną przez Gminę [...], uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] r.

Należy w związku z tym wskazać, że w przypadku orzeczeń negatywnych, zawartych w wyrokach uwzględniających skargę, wywierają one w stosunku do uchylonych decyzji skutek wsteczny, w rezultacie którego sprawa wraca do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W postępowaniu przed organami następuje zatem powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji wyeliminowanej przez Sąd z obiegu prawnego.

W niniejszej sprawie wyeliminowana została decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję Starosty L. z dnia [...] r. o zwrocie na rzecz I. J. nieruchomości położonej w L. w pobliżu ulicy [...] i ulicy [...] obręb geodezyjny nr [...] oznaczonej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. jako projektowane działki o numerach: [...], [...], [...] i [...] stanowiące część działki ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie Starosta odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej, jako działka nr [...] oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu działek oznaczonych w dokumentacji geodezyjnej jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto zobowiązano stronę do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]złotych, które rozłożono na 10 równych rat.

Sąd stwierdził we wspomnianym powyżej wyroku, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, na przedmiotowych działkach został zrealizowany, zaś cały ten obszar jest zagospodarowany w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z osiedla mieszkaniowego. Znajdują się bowiem na nich korty tenisowe i wyasfaltowany plac, przeznaczony wcześniej pod boisko do koszykówki. Nadto, zdaniem Sądu słusznie organ odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...], wyodrębnionej z wcześniejszej działki nr [...], na której znajduje się Szkoła Podstawowa nr [...], powstała na początku lat 90-tych ubiegłego wieku. Ewidencja środków trwałych szkoły z 1993 r. potwierdza, że już wtedy istniały tam budynki, w tym sala sportowa, boiska i ich oświetlenie. Zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że data budowy szkoły nie uzasadnia zastosowania art. 137 ust. pkt 2 u.g.n., które to stanowisko znajduje umocowanie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/15.

Nie było natomiast w ocenie Sądu, podstaw do umorzenia postępowania w zakresie żądania zwrotu części działek oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ograniczenie bowiem przez pełnomocnika I. J. na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. wniosku do zwrotu działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] oznaczało, że w ten sposób określono na nowo granice postępowania, nie oznaczało natomiast bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., w części dotyczącej działek nie objętych wnioskiem. Zaleceniem Sądu było więc, aby organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy odmówiły zwrotu projektowanych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...].

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyłączenie powyższego związania jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...]. znak: [...] odmawiająca zwrotu nieruchomości o wskazanych w niej numerach działek.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 121 - dalej jako "u.g.n.").

Postępowanie organów zostało wszczęte na wniosek I. J., która domagała się zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. [...] i ul. [...], oznaczonej dawnej nr [...]. W trakcie postępowania roszczenie wnioskodawczyni w zakresie wskazania działek objętych wnioskiem o zwrot ulegało modyfikacjom, ostatecznie jednak pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 31 sierpnia 2017 r. (k. 568 akt adm.) zaznaczył, że przedmiotem postępowania, zgodnie z wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2008 r. jest żądanie zwrotu całej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

W trakcie postępowania wnioskodawczyni zmarła, a w jej miejsce wstąpili następcy prawni: W. J., G. J., W. J., J. J., A. N. i M. P..

Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności jest w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wywłaszczenie objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości zostało dokonane decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. znak:[...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Rozpatrując przedmiotową sprawę organ II instancji ustalił, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z lokalizacją ustalona przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględniona w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Cel ten w decyzji wywłaszczeniowej nie został precyzyjnie określony, lecz ogólnie. Z załączonego do akt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "C. ", zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady N. w L. nr [...] z dnia [...] r., obowiązującego w dacie wywłaszczenia nie można jednoznacznie wywieść, na jaką konkretną inwestycję przeznaczona była wówczas przedmiotowa nieruchomość, bowiem na planie nie zaznaczono numerów działek, na których miałyby być realizowane poszczególne inwestycje.

Należy także zaznaczyć, że w piśmie Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia 9 grudnia 2013 r. znak: [...] stwierdzono, że według rysunku i tekstu ww. planu, wnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się w granicach opracowania tego projektu i leżała w terenach przewidzianych pod komunikację, zabudowę mieszkaniową (El MW i G1 MW) oraz zieleń (8 ZP).

Z materiałów tekstowych planu wynika, że były dopuszczalne znaczne uelastycznienia ustaleń dotyczących poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, w myśl zapisu "linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania oznaczone na planie kreską ciągłą uznaje się jako postulowane z możliwością korekt, których konieczność wyniknąć może w trakcie opracowania planów i projektów realizacyjnych jako konsekwencje rozwoju faktów potrzeb i poglądów" (k. 423 akt adm.).

Z kolei w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedli F-G dzielnicy "C. " wskazano, na "opracowanie planów realizacyjnych szczegółowych dla wytypowanych zespołów urbanistycznych w kolejności realizacji osiedla" (k.191 akt adm.). Powyższe dowodzi, że nie jest możliwe ustalenie szczegółowego przeznaczenia poszczególnych działek, a ich zagospodarowanie należy rozważać w kontekście celu ogólnego jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa sprawa dotyczy wywłaszczenia jakie dokonało się w latach 70-tych ubiegłego wieku, a wywłaszczenia te dokonane były w zupełnie innym porządku prawnym niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Akty wywłaszczenia z lat 60, 70 XX wieku nie odpowiadały aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy Planie Generalnym, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 974/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nienależytego przechowywania dokumentacji przez organy administracji - Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] stwierdzić należy, że jest to okoliczność o charakterze obiektywnym, którą organy musiały uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy. Nie sposób także przyjąć, że jest to okoliczność zawiniona przez organy rozstrzygające sprawę. Przede wszystkim zaś należy wskazać, że okoliczność ta nie uniemożliwiała ustalenia celu wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe wywody dotyczące planów realizacyjnych wywłaszczonych obszarów, należy stwierdzić, że brak w aktach Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] nie przesądza o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem Sąd stoi na stanowisku, jak była o tym mowa wyżej, że celowość wywłaszczenia należy rozpatrywać w kontekście celu ogólnego jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

W ocenie Sądu, jeżeli ustalono, iż celem wywłaszczenia miała być budowa osiedla mieszkaniowego, organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu – jak mowa o tym wyżej ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczy ustalenie, iż wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod też tereny zielone. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14 w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (por. wyroki NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 r. sygn. I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 670/16). Poglądy wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 u.g.n., który w ust. 3 przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n.) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

W zastanym stanie faktycznym, organ ustalił w toku postępowania administracyjnego, co uznał za prawidłowe również Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, że wniosek strony skarżącej nie jest zasadny, albowiem nie można uznać, że wywłaszczona nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia.

W decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego SBM [...] w L., ustalone przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnione było w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Niewątpliwie na wywłaszczonym terenie powstało osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą wokół bloków tj. ciągi komunikacyjne, tereny zieleni i rekreacji, budynki handlowo-usługowe, szkoła i teren przyszkolny – boisko, ogrodzenie. Co prawda osiedle to nigdy nie zostało nazwane "SBM [...]", nie zmienia to jednak głównego celu wywłaszczenia - jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. O. mieszkaniowe "C. było pojęciem zbiorczym dla szeregu inwestycji - osiedli mieszkaniowych wznoszonych w ramach budownictwa spółdzielczego na terenie dzielnicy [...]. Jak wynika z szeregu dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, a dotyczących poszczególnych inwestycji, na budowę osiedla mieszkaniowego "C. " składało się szereg odrębnych zadań inwestycyjnych, obejmujących swym zakresem poszczególne osiedla.

Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 648/18, że skoro osiedle powstało, to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich, jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie, teren objęty wnioskiem o zwrot jest usytuowany w środku osiedla, o rozbudowanej infrastrukturze zapewniającej jego funkcjonalność i dostępność usług dla mieszkańców. Powstałe na tym terenie budynki handlowo-usługowe, ciągi komunikacyjne i ich oświetlenie, a także szkoła i boiska sportowe zapewniają mieszkańcom funkcjonalność i poręczność w codziennym życiu. Obecnie znajdują się tam osiedla mieszkaniowe: P. i S. oraz Spółdzielnie Mieszkaniowe "C." i "S. ". Na przedmiotowej nieruchomości istnieją i funkcjonują osiedla mieszkaniowe. Tereny te są także otoczone innymi położonymi tam osiedlami mieszkaniowymi. Niewątpliwie jest to zatem teren zagospodarowany w pełni jako teren osiedla mieszkaniowego.

Skład orzekający, podziela poglądy judykatury wskazujące, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, ciągi piesze (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia1999 r. sygn. IV SA 2033/96 – Lex nr 47337; por. wyroki: NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 610/15, z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Należy więc mieć na uwadze, że zamierzenie inwestycyjne takie jak budowa osiedla mieszkaniowego wymagają zatem oprócz wzniesienia samych budynków mieszkaniowych także budowę infrastruktury drogowej, czyli ciągów pieszo-jezdnych, oświetlenia, terenów zieleni.

Przedmiotowy teren został zagospodarowany w taki właśnie sposób, albowiem znajduje się na nim:

1) działka nr [...] (1/13) o pow. [...] ha: narożnik budynku usługowego i pas zieleni osiedlowej;

2) działka nr [...] (1/28) o pow. [...] ha: budynek usługowy i otoczenie;

3) działka nr [...] (1/29) o pow. [...] ha: budynek usługowy i otoczenie;

5) działka nr [...] (1/49 wydzielona z [...]) o pow. [...] ha: plac zabaw dla dzieci, ciągi piesze, pas zieleni;

4) działka nr [...] (1/30) o pow. [...] ha: otoczenie budynku usługowego;

6) działka nr [...] (12) o pow. [...] ha: teren pozostający w zarządzie SP nr [...] zajęty pod boisko trawiaste, asfaltowe, koszoną zieleń, drzewa;

7) działka nr [...] (wydzielona z [...], własność G. L.) oznaczona numerami:

- [...] (proj. działka nr [...]) o pow. [...] ha - w części niezagospodarowanej, stanowiącej zachodni skraj wywłaszczonej nieruchomości, porosła trawą i chwastem;

- [...] o pow. [...] ha - w części zajętej pod chodnik asfaltowy wraz z żywopłotem i oświetleniem (latarnią), w zachodnim skraju wywłaszczonej nieruchomości,

- [...] (proj. działka nr [...]) o pow. [...] ha - w części zajętej pod wschodni odcinek ogrodzenia terenu Szkoły Podstawowej Nr [...],

- [...] (proj. działka nr [...]) o pow. [...] ha - częściowo zajęty pod plac asfaltowy o zniszczonej nawierzchni użytkowany wcześniej jako boisko do koszykówki, korty tenisowe ziemne, częściowo niezagospodarowany i porosły trawą i chwastem,

- [...] o pow. [...] ha - w części zajętej pod fragment chodnika z oświetleniem,

- [...] o pow. [...] ha - w części zajętej pod fragment chodnika,

- [...] (proj. działka nr [...]) o pow. [...] ha - w części niezagospodarowanej, porosłej trawą i chwastem.

Niezależnie od powyższego, w odniesieniu do niniejszej sprawy należy wskazać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 8 marca 2017 sygn. akt I OSK 1958/16, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14). Nadal także pozostaje w pełni aktualna "modyfikacja celu wywłaszczenia" przedstawiona w uchwale Sądu Najwyższego podjęta w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87, w myśl której modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenia, czyli zmieniającą jego charakter.

W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zagospodarowanie określonego terenu w ramach osiedla mieszkaniowego innego, aniżeli został wskazany w decyzji lokalizacyjnej, stanowiącej podstawę do zawarcia – w trybie przepisów wywłaszczeniowych – umowy przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie można uznać za jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji konkretyzującej cel wywłaszczenia, lecz świadczy jedynie o modyfikacji inwestycji, mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, a więc stanowi modyfikację niezmieniającą charakteru celu wywłaszczenia (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1862/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 648/18; oba opublikowane w CBOSA).

Tak więc nawet zagospodarowanie danego terenu w ramach innego osiedla mieszkaniowego niż osiedle mieszkaniowe wskazane w decyzji wywłaszczeniowej nie może zostać uznane za niezrealizowanie celu wywłaszczenia.

Podkreślić przy tym należy, że zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do wybudowania na gruncie objętym wywłaszczeniem innego osiedla mieszkaniowego niż osiedle wskazane w decyzji wywłaszczeniowej albowiem - jak już wskazywano powyżej - pod ogólnym pojęciem osiedla mieszkaniowego SMB "C. " rozumieć należy szereg kolejnych zadań inwestycyjnych - osiedli wznoszonych sukcesywnie na tym terenie.

Mając na względzie fakt, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana czy przejmowana (wręcz nie wymagała podawania celów wywłaszczenia w decyzji), wskazać należy, że ustalenie że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona na cel budowy osiedla mieszkaniowego oznacza, iż celem wywłaszczenia były inwestycje różnego rodzaju, na które składa się nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale też urządzeń infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak drogi, chodniki, parkingi czy tereny zielone. Stwierdzenie, że takie inwestycje zostały zrealizowane pozwala organowi uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ nie musi ustalać, co konkretnie na danym obszarze miało powstać, bo jak mowa wyżej, w dacie wywłaszczenia takie wymogi tj. uszczegółowienie rodzaju zainwestowania na danej, wywłaszczanej działce, nie obowiązywało. Często dokonanie takiego ustalenia jest wręcz niemożliwe, bo w dacie dokonania wywłaszczenia takiego uszczegółowienia - co konkretnie ma powstać na wywłaszczonej działce, nie poczyniono.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16 "przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, założony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia" w tym samym wyroku NSA wskazuje iż "nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (podobne stanowisko NSA zajął w wyrokach wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r. IV SA 2033/96, z 20 listopada 2014 r. I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. I OSK 850/13, I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14 i 9 marca 2016 r. I OSK 1281/14).

W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, co w sposób jednoznaczny przesądził również już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 214/15.

Ponownie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 214/15 wydane uprzednio w sprawie decyzje administracyjne stwierdził wprost, że nie ma podstaw do uznania nieruchomości w postaci projektowanych działek nr [...], [...], [...] i [...] za zbędne na cel wywłaszczenia, jak też, że słusznie organ odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...]. W wyroku tym Sąd wprost również wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy odmówią zwrotu projektowanych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Powyższy wyrok, wobec niezaskarżenia, uprawomocnił się, co oznacza, że wiąże tak organy orzekające w sprawie, jak i występujące w niej strony.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nie mogły nie uwzględnić powyższych ocen prawnych. Organy administracji, rozpatrując sprawę ponownie, musiały się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach.

W konsekwencji powyższego konieczność odmowy zwrotu projektowanych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], które stanowiły w części teren częściowo niezagospodarowany i teren zajęty pod zniszczony plac asfaltowy (dawne boisko do koszykówki) oraz korty tenisowe, wynikała wprost ze związania organów ocenami prawnymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 214/15.

Okoliczność ta sama w sobie stanowiła samodzielną podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do projektowanych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy część działki nr [...] wchodzi obecnie w granice działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] (wydzielona z działki [...]), [...] i [...] (wydzielona z działki [...]).

W tym kontekście należy zatem zwrócić uwagę, że część działek została oddana w użytkowanie wieczyste, co wynika z akt administracyjnych.

Działka nr [...] (projektowana działka [...] o pow. [...] ha) stanowi przedmiot użytkowania wieczystego L. Przedsiębiorstwa E. C..

Natomiast działkę o nr [...] (z której wyodrębniono projektowaną działkę [...] o pow. [...] ha) i [...] (projektowa działka [...] o pow. 0,00153 ha), a także działkę ewidencyjną nr [...] wydzieloną z działki [...] (projektowana działka [...] o pow. [...] ha) Gmina [...] oddała w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "C.

Działka [...] (projektowana działka [...] o pow. [...] ha) została oddana w użytkowanie wieczyste P. B..

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na wspomnianych działkach: [...], [...], [...], [...] znajdują się budynki handlowo-usługowe wraz z niezbędnym otoczeniem w ramach osiedla mieszkaniowego.

Z kolei z działki o nr [...] wyodrębniono działkę [...], a niej następujące działki o nr:

- [...] (projektowana działka nr [...]) o pow. [...] ha – w części niezagospodarowana, stanowiąca zachodni skraj wywłaszczonej nieruchomości;

- [...] o pow. [...] ha – w części zajętej pod chodnik wraz z żywopłotem i oświetleniem, w zachodnim skraju wywłaszczonej nieruchomości;

- [...] (projektowana działka nr [...]) o pow. [...] ha – w części zajętej pod wschodni odcinek ogrodzenia terenu Szkoły Podstawowej nr [...];

- [...] (projektowana działka nr [...] ) o pow. [...] ha – częściowo zajęty pod plac asfaltowy, korty tenisowe, częściowo niezagospodarowany i porosły trawą i chwastem;

- [...] o pow. [...] ha – w części zajętej pod fragment chodnika z oświetleniem;

- [...] o pow. [...] ha – w części zajętej pod fragment chodnika;

- [...] (projektowana działka nr [...]) o pow. [...] ha – w części niezagospodarowanej, porosłej trawą i chwastem.

Podsumowując, cały ten obszar jest zagospodarowany w sposób zapewniający prawidłowe i funkcjonalne korzystanie z osiedla mieszkaniowego, na co zwracano uwagę już powyżej.

Odnośnie projektowanej działki [...], wyodrębnionej z działki nr [...], Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu wyrażone w tej materii w wyroku II SA/Lu 214/15 według, którego organ słusznie odmówił zwrotu wskazanej działki, uznając, że data budowy szkoły nie uzasadnia zastosowania art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n.

Organ stosując art. 136 ust. 3 u.g.n. zobowiązany był zatem przede wszystkim ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Ustalenia w tym przedmiocie, zdaniem Sądu są prawidłowe. Stąd też nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym i o uzasadnianiu rozstrzygnięć administracyjnych (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.), na których to zarzutach oparta jest w niniejszej sprawie skarga. Nie doszło również do naruszenia art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.

Niezasadne są także zarzuty strony skarżącej, jakoby niezależnie od powyższego nie można mówić o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem jej nabycia przez Skarb Państwa, z uwagi na to, że nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia, bowiem ustanowiono użytkowanie wieczyste na wywłaszczonych gruntach.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (publ. w ONSAiwsa z 2015 r., nr 5, poz. 81) przyjął, że "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy".

W uzasadnieniu podjętej uchwały NSA wyjaśnił, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji).

W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.

Należy zatem podkreślić, że niezależnie od tego, jakie postępowanie dowodowe przeprowadziły organy, a mianowicie czy dokonały uprzedniego zbadania celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, to i tak, w przypadku zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, lub obciążenia jej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W tej sytuacji nie sposób nakładać na organy obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność celu przekazania części wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących braku wyjaśnienia okoliczności zwrotu poprzednim właścicielom działki nr ew. [...], leżącej na tym samym niezagospodarowanym terenie, co wnioskowana do zwrotu działka nr ew. [...]. Sąd stwierdził, że ten zarzut również jest bezzasadny. Postępowanie dotyczące zwrotu działki o nr ewid. [...], było prowadzone w odrębnym, niezależnym od niniejszego postępowaniu i jego wynik nie może przesądzać o prawidłowości bądź jej braku kontrolowanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że opisana na wstępie nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym brak było podstaw do orzekania o jej zwrocie na rzecz skarżących.

Należy ponownie podkreślić, że Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że cel wywłaszczenia określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego" nie może być rozumiany wyłącznie jako wywłaszczenie terenów przeznaczonych do zabudowy, bowiem realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, w tym również ciągów pieszo-jezdnych, budynków usługowych i terenów zielonych.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że w świetle art. 137 u.g.n. pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie nie można uznać, by nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia z tego względu, że na tych nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia wynikający z treści decyzji wywłaszczeniowej.

Na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, zaś cały ten obszar został zagospodarowany w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z osiedla mieszkaniowego.

Po drugie, w przypadku projektowanych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], konieczność wydania przez organy decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikała wprost ze związania organów oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu [...].

Po trzecie w odniesieniu do projektowanych działek nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] ([...]), nr [...] ([...] wydzielona z [...]) i nr [...] ([...]) możliwość zwrotu nieruchomości wykluczał fakt oddania tych nieruchomości w użytkowanie wieczyste osób fizycznych i prawnych.

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga została oddalona.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.