Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 77/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 pkt 44
journal: Dz.U. 2020 poz 2021
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 24 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazów dotyczących bezpieczeństwa żywności oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 24 września 2021 r. w przedmiocie nakazów dotyczących bezpieczeństwa żywności.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z 22 lipca 2021 r. nakazał skarżącej Spółce sporządzenie list dystrybucyjnych dotyczących rozchodu produktów rybołówstwa, do wyprodukowania których użyto zanieczyszczonych tlenkiem etylenu partii mączki chleba świętojańskiego oraz wycofanie tych produktów z obrotu. Spółkę zobowiązano także do przedstawienia informacji o ilości wycofanego towaru i nakazano zgodne z prawem zagospodarowanie wycofanej żywności, po konsultacji z Powiatowym Lekarzem Weterynarii oraz zakazano wprowadzania do obrotu produktów rybołówstwa, do wyprodukowania których użyto zanieczyszczonych tlenkiem etylenu partii mączki chleba świętojańskiego pozostawionych na stanie magazynowym zakładu A. Nakazano zaktualizowanie dokumentu analizy zagrożeń oraz zwiększenie częstotliwości własnych kontroli pod kątem obecności zanieczyszczenia tlenkiem etylenu surowców oraz produktów, celem zminimalizowania ryzyka ponownej niezgodności w tym zakresie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i określono termin wykonania nałożonych obowiązków.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 13 lipca 2021 r. wpłynęła do niego informacja o opublikowaniu w systemie RASFF powiadomienia alarmowego o wykryciu ETO w substancji dodatkowej - mączce chleba świętojańskiego (E410) pochodzącej z Turcji. Mączka trafiła m.in. do A., która została poinformowana, że produkty złożone zawierające zanieczyszczony surowiec powinny być wstrzymane przed wprowadzeniem do obrotu na podstawie art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 28 stycznia 2002r. Nr 178/2002 (Dz. Urz. L z 2002r. Nr 31 str. 1 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem 178/2002, do czasu ustalenia jednolitych zasad oraz o konieczności zaprzestania wykorzystywania zanieczyszczonego surowca w bieżącej produkcji. Organ wyjaśnił, że ETO to substancja toksyczna, której połknięcie, powoduje poważne oparzenia skóry i uszkodzenia oczu, jest toksyczna w przypadku wdychania, może powodować wady genetyczne, nowotwory, zaburzać płodność i podejrzewa się, że działa szkodliwie na płód, powoduje uszkodzenie narządów poprzez długotrwałe lub powtarzane narażenie, jest skrajnie łatwopalnym gazem, może powodować podrażnienie dróg oddechowych oraz senność lub zawroty głowy. W związku z wykryciem ETO w E410 Komisja Europejska wypracowała jednolite podejście organów urzędowej kontroli w całej UE do działań wobec zanieczyszczonych produktów. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem, jeśli E410 zanieczyszczony ETO na poziomie wyższym niż 0,1 mg/kg (z uwzględnieniem niepewności pomiaru) został dodany do produktów złożonych, to takie produkty złożone powinny być wycofane z obrotu i od konsumentów przez producenta, bez względu na poziom ETO w produktach złożonych, gdy tylko producent tych produktów dowie się, że są one niebezpieczne. Wskazano, że propozycja Komisji jest spójna ze stanowiskiem wyrażonym przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny - Państwowy Instytut Badawczy.

W konsekwencji Powiatowy Lekarz Weterynarii uznał środek spożywczy, do którego produkcji użyto jako surowca zanieczyszczonej mączki chleba świętojańskiego za produkt niebezpieczny, zgodnie z art. 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 18 ust 1 lit a I b rozporządzenia (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni, zmieniające dyrektywę Rady 91/414/EWG (dalej jako: rozporządzenie nr 396/2002),

2. art. 14 ust 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności,

3. art. 138 ust 1 lit a I b I ust 2 lit. d, e, g Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, a także,

4. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Wraz z odwołaniem przedłożono Ocenę ryzyka zdrowotnego związanego z przypadkową obecnością tlenku etylenu w przetworach gotowych (ryba w puszce) A. Europę oraz wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie Strony przez B.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z 24 września 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z 22 lipca 2021 r., nr 190/2021. Organ wskazał na dowody włączone do materiału dowodowego w postaci dokumentów: pisma Zastępcy Głównego Lekarza Weterynarii z 19 lipca 2021, znak: [..], pisma Zastępcy Głównego Lekarza Weterynarii z 21 lipca 2021, znak: [..], uchwały NR 3/2021 Rady Sanitarno-Epidemiologicznej z 29 lipca 2021 r. dotyczącej przedstawionej przez Komisję Bezpieczeństwa Żywności i Żywienia opinii w sprawie tlenku etylenu w żywności wraz z Opinią Komisji Bezpieczeństwa Żywności i Żywienia Rady Sanitarno-Epidemiologicznej z 20 lipca 2021 r. w sprawie tlenku etylenu w żywności.

Ponadto, pismem z 7 września 2021 r. skarżąca złożyła dodatkowe wnioski dowodowe w postaci opinii i analiz zewnętrznych prywatnych podmiotów odnośnie ryzyka zakwestionowanych produktów, jak i działań krajów członkowskich podczas wycofania w krajach Unii Europejskiej.

Organ nie podzielił argumentacji skarżącej, że dopuszczalnym limitem jest 0,01 mg/kg tlenku etylenu w jakimkolwiek produkcie. Ze względu na swój charakter toksykologiczny, nie można bowiem ustalić bezpiecznego poziomu narażenia konsumentów. Każdy poziom, nawet śladowe ilości, mogą powodować zagrożenie dla zdrowia konsumentów. NDP (najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości) tlenku etylenu dla produktów rybnych nie zostały określone, jednak granice dla pozostałości tego pestycydu w produktach spożywczych wynikają z możliwości diagnostycznych danego materiału do badania i metodyki analiz, tj. stanowią granicę wykrywalności i oznaczalności substancji w danym produkcie spożywczym. Wynika to z treści Rozporządzenia (WE) nr 868/2015 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z 26 maja 2015 r. zmieniającego załączniki II, III i V do rozporządzenia (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady, albowiem w tabeli produktów, przy dopuszczalnym poziomie tlenku etylenu dodano znak (*), oznaczający, zgodnie z wyjaśnieniem zawartym pod tabelą: (*) Wskazuje granicę oznaczalności". Oznacza to, że nie ma takiej ilości tlenku etylenu, która, wykryta w żywności, byłaby akceptowalna i dopuszczona do spożycia przez ludzi jako bezpieczna. Co więcej, prowadzone dotychczas badania wykazały, że ze względu na charakter toksykologiczny ETO nie można ustalić bezpiecznego poziomu narażenia konsumentów. Wskazane w Rozporządzeniu WE nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady limity NDP w odniesieniu do ETO nie oznaczają zatem, że obecność tego toksycznego środka w wartości poniżej określonej w Rozporządzeniu jest dopuszczalna, żadna obecność nie jest bowiem dopuszczalna i w każdym przypadku, w którym metoda badawcza pozwoli na wykrycie obecności ETO, zanieczyszczona nim żywność powinna zostać wycofana z obrotu. W każdym zatem przypadku, w którym wiadomo, że w żywności znajduje się ETO powinna ona zostać uznana za niebezpieczną i nie może być wprowadzona na rynek. Przywołane przez Stronę Rozporządzenie 396/2005 w artykule 18 ust. 1 litera a określa, że produkty objęte załącznikiem nie mogą zawierać w momencie wprowadzenia do obrotu jako żywność czy pasza lub w momencie podania zwierzętom, jakiejkolwiek pozostałości pestycydów przekraczającej NDP dla tych produktów określonych w załącznikach II i III.

Zdaniem organu, w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu – zanieczyszczona mączka chleba świętojańskiego została wprowadzona do obrotu i wykorzystana w produkcji w zakładzie skarżącej. Wiadomo zatem, że na skutek użycia do wyprodukowania wyrobu gotowego (produktów rybnych) mączki chleba świętojańskiego zanieczyszczonej ETO, produkt gotowy również zawiera tą toksyczną substancję. W związku z tym niezależnie od możliwości technicznych oznaczenia wysokości tego genotoksycznego kancerogenu w produkcie gotowym wiadomo, że substancja ta w tym produkcie się znajduje. Zatem również produkt gotowy, do którego wyprodukowania użyto mączki chleba świętojańskiego zanieczyszczonej ETO, musi zostać określony jako żywność niebezpieczna.

Ze stanowiskiem strony, jakoby dopuszczalnym limitem dla obecności ETO w jakimkolwiek produkcie miało być 0,01 mg/kg, który to próg miałby oznaczać, że żywność nie jest niebezpieczna, organ nie zgodził się również i z tego względu, że zgodnie z art. 14 ust 8 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, zgodność żywności ze szczegółowymi przepisami mającymi do niego zastosowanie nie powinna powstrzymać właściwych władz przed podjęciem stosownych środków w celu nałożenia ograniczeń dotyczących wprowadzenia jej na rynek lub zażądania wycofania go z rynku, jeżeli istnieją podstawy, aby podejrzewać, iż pomimo takiej zgodności, ten środek spożywczy jest niebezpieczny.

W niniejszej sprawie produkt końcowy powstał z wykorzystaniem mączki chleba świętojańskiego zanieczyszczonej tlenkiem etylenu, który jako genotoksyczny kancerogen jest zakazany, a zanieczyszczona nim żywność musi zostać uznana za niebezpieczną.

Zgodnie z wypracowanym przez Komisję Europejską wraz z krajami członkowskim jednolitym podejściem organów urzędowej kontroli w całej UE do działań wobec zanieczyszczonych produktów żywnościowych, dla produktów zawierających dodatek E410, o którym wiadomo, że jest zanieczyszczony tlenkiem etylenu (*) nie można określić bezpiecznego poziomu narażania dla konsumentów, a zatem każdy poziom, na który konsumenci mogą być narażeni, stanowi potencjalne ryzyko dla konsumentów. W związku z tym konieczne jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia, aby podmioty działające na rynku spożywczym lub paszowym, które wprowadziły takie produkty na rynek UE pod kontrolą właściwych organów krajowych wycofały je z rynku EU i od konsumentów. Zgodnie z zaleceniami Komisji w krajach Unii należało wycofać partie mączki chleba świętojańskiego (E 410), które zanieczyszczone są ETO na poziomie wyższym niż 0,1 mg/kg (z uwzględnieniem niepewności pomiaru), a produkty, w których zastosowane zostały zanieczyszczone partie E 410, niezależnie od poziomu ETO w produkcie gotowym - powinny być wycofane z obrotu i od konsumentów przez producenta. Działania takie powinny być podjęte bez względu na poziom ETO w produktach złożonych, gdy tylko producent tych produktów dowie się, że są one niebezpieczne -zastosowano w nich zanieczyszczony surowiec.

Powyższe pozostaje w zgodzie z przepisami zarówno Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., jak i Rozporządzenia WE nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady. Skoro bowiem nie da się oznaczyć dopuszczalnego poziomu ETO w żywności, i został on oznaczony na granicy oznaczalności, to wiedza o użyciu do wyprodukowania produktu końcowego składnika, o którym wiadomo, że jest zanieczyszczony ETO, winna skutkować uznaniem tego produktu gotowego za niebezpieczny, nawet jeśli żywność jest zgodna ze szczegółowymi przepisami mającymi do niej zastosowanie (art. 14 ust 8 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002). Podejście to oparte o zasadę ostrożności, w szczególności mając na względzie narażenie długoterminowe, zapewnia wysoki poziom ochrony konsumentów i opiera się na założeniu, że nie można ustanowić bezpiecznych dla konsumentów poziomów ETO.

Jedynym właściwym działaniem naprawczym po dystrybucji żywności niebezpiecznej, jest jej wycofanie z rynku, co pozwala na zapobieżenie jej spożycia przez konsumentów. Jako, że producent nie podjął stosownych działań (chociaż to on ponosi odpowiedzialność za żywność wprowadzoną na rynek), organ I instancji zmuszony był wydać decyzję przymuszającą do podjęcia właściwych działań. Nie ma zatem podstaw do uznania, by naruszył wskazane przez skarżącą przepisy art. 18 ust 1 lit a i b rozporządzenia (WE) nr 396/2005, czy też art. 14 ust 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Podobnie za niezasadny należało uznać zdaniem organu zarzut naruszenia art. 138 ust 1 lit. a i b i ust 2 lit. d, e, g Rozporządzenia 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 rozporządzenia 2017/625, właściwe organy nadają priorytet działaniom, które mają być podejmowane w celu wyeliminowania lub ograniczenia ryzyka dla zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt lub w odniesieniu do GMO i środków ochrony roślin - również dla środowiska. Jak przy tym wynika z art. 138 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Jednym ze środków, które dopuszcza się w art. 138 ust. 2 lit. g jest nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów, pozwalający - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone. Organ I instancji prawidłowo ustalił zakres niezgodności oraz wdrożył adekwatne środki zmierzające do zapewnienia zgodności.

Przedstawione przez spółkę prywatne opinie wskazujące na istnienie bliżej nieokreślonych bezpiecznych poziomów ETO czy też 2-chloroetanolu nie mogły zostać ocenione jako mogące zakwestionować dotychczasowy dorobek nauki wskazujący na bezwzględną toksyczność przedmiotowych środków, o czym mowa w uchwale NR 3/2021 Rady Sanitarno-Epidemiologicznej z 29 lipca 2021 r. Organ podkreślił, że załączone do akt sprawy opinie powstały na zlecenie strony, która jest odpowiedzialna za bezpieczeństwo produkowanej żywności i ponosi ekonomiczne skutki jej wycofania z obrotu, a ewentualne negatywne skutki spożycia zanieczyszczonej żywności mogą ujawnić się po latach powodując trwałe i dziedziczone zmiany w genotypie komórki.

A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 24 września 2021 r. zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenia wymaganych dowodów, w tym:

- braku dokonania oceny procedur produkcyjnych obowiązujących w Spółce w zakresie zakwestionowanych towarów, w tym w szczególności kwestii obróbki termicznej półproduktów (w tym mączki chleba świętojańskiego) w toku sterylizacji, w wyniku której tlenek etylenu ulega reakcji rozkładu chemicznego i nie występował już w produktach gotowych,

- braku powołania opinii biegłego z zakresu chemii w celu ustalenia, czy przy określonym stanie faktycznym, w przypadku produktów gotowych skarżącej, w wyniku procesów produkcyjnych związanych z gotowaniem i sterylizacją dochodzi do reakcji chemicznej rozkładu tlenku etylenu, po której składnik ten lub jego pochodne nie występują już w produkcie gotowym, przez co ich wskaźnik może wynosić 0,00 %,

- pominięcie dowodów przedłożonych przez stronę w postaci opinii/raportów RCMA Experts oraz RYZYKA TRENDU WG IFS z lipca 2021 w części raportów, które odnosząc się o kwestii obróbki termicznej produktów (w tym półproduktów - mączki chleba świętojańskiego) w toku sterylizacji, w wyniku której stwierdzono, że tlenek etylenu ulega reakcji rozkładu chemicznego i jego "przetrwanie po gotowaniu z działaniem chemicznym i biochemicznych —jest całkowicie nierealne ", co miało wpływ na błędne ustalenia w zakresie braku możliwości określenia dopuszczalnego poziomu pozostałości tlenku etylenu, a jednocześnie całkowite pominięcie zagadnienia czy w przypadku zakwestionowanych produktów gotowych może występować stan całkowitego braku tej substancji racji jej zniszczenia w procesie produkcyjnym, w tym podczas sterylizacji,

2) art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, bez dokonania oceny kwestii prawnych i kwestii faktycznych oraz odniesienia się do dowodów i zarzutów przedstawionych przez strony, w tym uznania lub odmowy uznania ich wiarygodności i w konsekwencji faktyczne pominięcie tych dowodów.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z 22 lipca 2021 r., a na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci:

1. procedury stosowanej w procesie produkcji, pt P.3.14 Sterylizacja, w ramach której opisane są procesy, jakim podlegają produkty rybne, w tym m.in. temperatura sterylizacji właściwej,

2. tabeli opisującej parametry sterylizacji dla różnych produktów gotowych,

3. przykładowego zapisu procesu sterylizacji dla produktów z partii 2638501.

W ocenie skarżącej, zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie pobieżnie zebranego materiału dowodowego, niejako w sposób automatyczny i na podstawie ogólnych wytycznych czy opinii różnych instytucji lub gremiów, jednak bez dokonania głębszej analizy i oceny sytuacji w konkretnym i zindywidualizowanym przypadku i w odniesieniu do konkretnych produktów gotowych Spółki z partii [..]-[..]. Zasadnicza cześć rozważań faktycznych i prawnych organu koncentrowała się wokół tego, czy istnieje dopuszczalny limit zawartości tlenku etylenu - 0,01 mg/kg jako bezpiecznego dla zdrowia konsumentów. Całość dalszych rozważań koncentruje się na analizie przepisów prawnych oraz opinii różnych instytucji czy gremiów w kontekście analiz zagrożenia i ryzyka, kryterium NDP (najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości) dla tlenku etylenu, który dla produktów rybnych nie został określony.

W odniesieniu jednak do samego stanu faktycznego sprawy, o ile bezsporne pozostawało, że mączka chleba świętojańskiego (E140) jako półprodukt zawierała ślady tlenku etylenu, o tyle organy administracji obu instancji zaniechały dokonania analizy i przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego tego, jaki był dalszy los tego półproduktu, w szczególności w ramach powiązania go z procesem produkcyjnym i zakwestionowanymi partiami produktów gotowych skarżącej, w tym przede wszystkim, czy w przypadku zakwestionowanych partii produktów gotowych mógł zaistnieć stan, w którym nie występują żadne pozostałości tlenku etylenu, tj. poziom wynosi 0,00%. Organ nie zbadał, czy w zakwestionowanych produktach gotowych, powstałych w toku określonego procesu produkcyjnego fabryki skarżącej w S., w ogóle znajdują się jakiekolwiek ślady czy pozostałości tlenku etylenu, czy też w wyniku reakcji chemicznej związek ten uległ rozkładowi. Obligowało to organ do powołania dowodu z opinii biegłego z zakresu chemii, czego organ nie uczynił, a co było jego obowiązkiem stosownie do treści art. 7, 77 i 80 k.p.a., tym bardziej w sytuacji, gdy strona formułowała zarzuty i przedstawiała dowody zawierające wprost odniesienie do tego braku. W takich okolicznościach przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające i dowodowe pozostawało niekompletne i wybiórcze, co przekłada się na wadliwość zaskarżonej decyzji. W szczególności całkowicie dowolna pozostaje teza organu zawarta na stronie 7 decyzji, gdzie wskazuje, że "Wiadomo zatem, że na skutek użycia przez stronę do wyprodukowania wyrobu gotowego (produktów rybnych) mączki chleba świętojańskiego zanieczyszczonej ETO, produkt gotowy również zawiera tą toksyczną substancję ". W ocenie skarżącej wniosek taki nie wynika z żadnych ustaleń organu, z żadnego przeprowadzonego dowodu, nie jest ani oczywisty, ani pewny, a włączając go do uzasadnienia decyzji organ rażąco naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Skarżąca stwierdziła również, że organ odwoławczy skwitował dowody przedstawione przez stronę stwierdzeniem, że "powstały one na zlecenie strony" sugerując, że jest ona zainteresowana wynikiem sprawy. Okoliczność ta nie dyskwalifikuje wartości dowodowej tych raportów, tymczasem organ II instancji zaniechał dokonania merytorycznej oceny tych dowodów, przez co naruszył dodatkowo także art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że organ w sposób wszechstronny zgromadził i rozpoznał materiał dowodowy, a uzasadnienie wydanej decyzji nie jest lakoniczne i zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę dowodów. Według organu, w uzasadnienia decyzji jednoznacznie wskazano, że przedstawione przez stronę prywatne opinie wskazujące na istnienie bliżej nieokreślonych bezpiecznych poziomów ETO czy też 2-chloroetanolu nie mogły zostać ocenione jako mogące zakwestionować dotychczasowy dorobek nauki wskazujący na bezwzględną toksyczność przedmiotowych środków. Podkreślono też, że nie istnieją metody badawcze, które mogłyby potwierdzić, że w zakwestionowanych produktach gotowych nie występuje tlenek etylenu bądź jego pozostałości.

Granice dla pozostałości tlenku etylenu w produktach spożywczych wynikają, co zostało podkreślone również w zakwestionowanej decyzji, z możliwości diagnostycznych danego materiału do badania i metodyki analiz, tj. stanowią granicę wykrywalności i oznaczalności substancji w danym produkcie spożywczym. Wynika to wprost wynika z treści Rozporządzenia (WE) nr 868/2015 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z 26 maja 2015 r. zmieniającego załączniki II, III i V do rozporządzenia (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady, albowiem w tabeli produktów, przy dopuszczalnym poziomie tlenku etylenu dodano znak (*) co zgodnie z wyjaśnieniem zawartym pod tabelą: (*) Wskazuje granicę oznaczalności".

Nawet przedłożone przez stronę dokumenty wskazują, że ocena zagrożenia została przeprowadzona w oparciu o wyniki analizy pozostałości tlenku etylenu i 2-chloroetanolu znajdujących się w mączce chleba świętojańskiego, ale poniżej progu oznaczalności analitycznej w konserwach rybnych w sosie pomidorowym. Nawet zatem dokumenty złożone przez stronę wskazują, że nie da się wykluczyć (brak metod badawczych), że w produktach gotowych nie znajduje się czy to tlenek etylenu, czy też jego metabolit. Analogiczne wnioski i założenia występują w przywołanym przez skarżącą raporcie RECMA Experts z 1 marca 2021 - na stronie 10 wskazano bowiem wyraźnie, że najgorszy scenariusz przyjmuje resztkową ilość tlenku etylenu równą 0,01 mg + 2chloroetanol, który nie uległby reakcji chemicznej rozkładu chemicznego podczas gotowania/kg żywności.

Żaden z przedstawionych przez skarżącą dokumentów nie wskazuje przy tym, by w produktach gotowych nie występował tlenek etylenu, nie ma bowiem metod badawczych pozwalających na ustalenie obecności w produkcie gotowym tlenku etylenu poniżej granicy oznaczalności. Skoro zatem nie istnieją takie metody badawcze, które pozwoliłyby na wyeliminowanie ryzyka obecności toksycznego dla ludzi tlenku etylenu w produkcie gotowym, to niezasadne było powoływanie na tą okoliczność biegłego z zakresu chemii. W sprawie nie budzi wątpliwości, że poprzez użycie do wyrobu produktu gotowego surowca zanieczyszczonego ETO zanieczyszczony tym toksycznym pestycydem jest również produkt gotowy, jednak niemożliwe jest oznaczenie stopnia tego zanieczyszczenia.

Odnosząc się do wniosków dowodowych złożonych ze skargą, organ wniósł o ich oddalenie, ponieważ złożone dokumenty - procedury stosowane w zakładzie skarżącej - nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie są bowiem przydatne dla ustalenia, czy zakwestionowana przez organ pierwszej instancji żywność jest żywnością niebezpieczną. O takim zakwalifikowaniu produktu przesądza bowiem sama okoliczność, że produkt końcowy powstał z wykorzystaniem mączki chleba świętojańskiego zanieczyszczonej tlenkiem etylenu, który jako genotoksyczny kancerogen jest zakazany, a zanieczyszczona nim żywność, bez względu na stopień tego zanieczyszczenia, musi zostać uznana za niebezpieczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 24 września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z 22 lipca 2021 r. nakładającą na skarżącą Spółkę nakaz wycofania z obrotu oraz zakaz wprowadzania do obrotu produktów rybołówstwa, do wyprodukowania których użyto zanieczyszczonych tlenkiem etylenu określonych partii mączki chleba świętojańskiego, nakaz sporządzenia list dystrybucyjnych dotyczących rozchodu wskazanych produktów, nakaz właściwego zagospodarowania tej żywności oraz nakaz zaktualizowania dokumentu analizy zagrożeń oraz zwiększenie częstotliwości własnych kontroli pod kątem zanieczyszczenia tlenkiem etylenu surowców oraz produktów, celem zminimalizowania ryzyka ponownej niezgodności we wskazanym zakresie. Decyzji pierwszoinstancyjnej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Kwestionowane rozstrzygnięcia stanowią reakcję organów inspekcji weterynaryjnej na zagrożenie w zakresie bezpieczeństwa żywności, które pojawiło się na rynku europejskim, w tym w Polsce, w związku ze zgłoszeniem do systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach (RASFF) w czerwcu 2020 r. powiadomienia alarmowego nr 2021.3681 dotyczącego wykrycia wysokich poziomów tlenku etylenu (ETO) w substancji dodatkowej – mączce chleba świętojańskiego (E410) pochodzącej z Turcji. Mączka chleba świętojańskiego jest substancją pochodzenia roślinnego, która zgodnie z przepisami UE może być stosowana jako substancja dodatkowa do żywności, głównie w celu jej zagęszczenia i stabilizacji. Bezspornie, określone w decyzjach partie mączki chleba świętojańskiego zanieczyszczone tlenkiem etylenu trafiły do skarżącej Spółki i zostały użyte do produkcji żywności (wyrobów rybołówstwa w sosach).

Analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w pełni uzasadnia prawidłowość podjętych przez organy rozstrzygnięć, które stanowią adekwatną do zdarzenia i zgodną z prawem odpowiedź organów na zagrożenie bezpieczeństwa żywności, a tym samym zdrowia publicznego.

Tytułem wstępu wskazać należy, że celem unijnej polityki w zakresie bezpieczeństwa żywności jest ochrona zdrowia i interesów konsumentów oraz jednoczesne zagwarantowanie niezakłóconego działania jednolitego rynku. Aby osiągnąć ten cel, Unia Europejska zapewnia określenie i przestrzeganie norm kontroli w zakresie higieny żywności i produktów żywnościowych, zdrowia i dobrobytu zwierząt, zdrowia roślin oraz zapobiegania zagrożeniu zanieczyszczenia substancjami zewnętrznymi. Polityka Unii Europejskiej w tym zakresie prowadzona jest w myśl zasady "od pola do stołu", gwarantując tym samym bezpieczeństwo artykułów spożywczych i produktów żywnościowych sprzedawanych w EU na wszystkich etapach łańcucha produkcji i dystrybucji. Podejście to obejmuje zarówno produkty żywnościowe produkowane w Unii Europejskiej, jak i artykuły importowane z krajów trzecich. Art. 169 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje, że Unia przyczynia się do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony konsumenta. Swobodny przepływ bezpiecznej i dobrej dla zdrowia żywności to zasadniczy aspekt rynku wewnętrznego, w istotny sposób przyczyniający się do zdrowia obywateli oraz mający wpływ na ich interesy społeczne i ekonomiczne.

Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowiły przepisy unijnych rozporządzeń stanowiące zasadniczy trzon tzw. General Food Law oraz przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2021), zwanej dalej u.b.ż. Jednym z podstawowych aktów prawnych w zakresie bezpieczeństwa żywności jest rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności i pasz (Dz.U.UE.L.2002.31.1), zwane dalej rozporządzeniem 178/2002, zgodnie z którym bezpieczeństwo żywności należy zapewnić na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania, dystrybucji żywności i pasz (zgodnie z zasadą "od pola do stołu").

Przepisy powyższego rozporządzenia stanowiły wzorzec normatywny dla oceny przesłanek zastosowania działań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa żywności w związku z użyciem do produkcji żywności zanieczyszczonej tlenkiem etylenu mączki chleba świętojańskiego, która stanowi środek spożywczy w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002.

Zgodnie z art. 11 rozporządzenia 178/2002 żywność i pasze przywożone do Wspólnoty w celu wprowadzenia na rynek we Wspólnocie powinny być zgodne z wymogami prawa żywnościowego lub warunkami uznanymi przez Wspólnotę za przynajmniej im odpowiadające, bądź w przypadku gdy istnieją konkretne umowy między Wspólnotą i krajem wywozu, być zgodne z wymogami zawartymi w tych umowach. Stosownie do art. 14 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. Zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że: a) jest szkodliwy dla zdrowia, b) nie nadaje się do spożycia przez ludzi. Podczas podejmowania decyzji, że dany środek spożywczy jest niebezpieczny, należy mieć na względzie:

a) zwykłe warunki korzystania z żywności przez konsumenta oraz wykorzystywania jej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, oraz

b) informacje przeznaczone dla konsumenta, z uwzględnieniem informacji na etykiecie oraz inne informacje zwykle dostępne dla konsumenta dotyczące unikania konkretnych negatywnych skutków dla zdrowia związanych z daną żywnością lub rodzajem żywności (ust. 3). Podczas podejmowania decyzji, że środek spożywczy jest szkodliwy dla zdrowia, należy mieć na względzie:

a) nie tylko prawdopodobne natychmiastowe i/lub krótkotrwałe i/lub długofalowe skutki tej żywności dla zdrowia spożywającej jej osoby, ale także dla następnych pokoleń;

b) ewentualne skutki skumulowania toksyczności;

c) szczególną wrażliwość zdrowotną określonej kategorii konsumentów, jeżeli środek spożywczy jest przeznaczony dla tej kategorii konsumentów (ust. 4).

Podczas podejmowania decyzji, że środek spożywczy nie nadaje się do spożycia przez ludzi, należy mieć na względzie, czy środek spożywczy nie może być spożywany przez ludzi stosownie z jego przeznaczeniem z powodu zanieczyszczenia, zarówno przez czynniki obce jak i w inny sposób, czy też z powodu gnicia, psucia się lub rozkładu (ust. 5). Żywność zgodna ze szczegółowymi przepisami wspólnotowymi regulującymi bezpieczeństwo żywności jest uważana za bezpieczną pod względem czynników objętych szczegółowymi przepisami Wspólnoty (ust. 7).

Zgodnie z art. 14 ust. 8 rozporządzenia 178/2002, zgodność żywności ze szczegółowymi przepisami mającymi do niego zastosowanie nie powinna powstrzymać właściwych władz przed podjęciem stosownych środków w celu nałożenia ograniczeń dotyczących wprowadzenia jej na rynek lub zażądania wycofania go z rynku, jeżeli istnieją podstawy, aby podejrzewać, iż pomimo takiej zgodności, ten środek spożywczy jest niebezpieczny.

W sytuacji, gdy zjawisko, produkt lub działanie może stanowić potencjalne zagrożenie, zidentyfikowane w ramach naukowej i obiektywnej oceny, jeżeli taka ocena nie pozwala na określenie z wystarczającą pewnością tego zagrożenia dokonując oceny środka spożywczego z punktu widzenia jego bezpieczeństwa dla ludzi, należy kierować się zasadą ostrożności, określoną w art. 7 rozporządzenia 178/2002.

Na gruncie ustawodawstwa krajowego, kryteria uznania środka za szkodliwy dla zdrowia i życia człowieka określa art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2021), zwanej dalej u.b.ż.ż., wskazując, że jest to środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli:

a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II,

b) zawiera:

– substancje zanieczyszczające lub zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej 3 oraz inne zanieczyszczenia,

– pozostałości skażeń promieniotwórczych w ilościach przekraczających poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej 4 ,

– weterynaryjne produkty lecznicze w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy lub zabronione określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej 5 ,

– inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone w przepisach Unii Europejskiej 6.

Aktem prawnym, który określa najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości (NDP) w poszczególnych produktach spożywczych, w tym w mączce chleba świętojańskiego, jest rozporządzenie (WE) nr 2015/868 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z 26 maja 2015 r. zmieniające załączniki II, III i V do rozporządzenia (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości 2,4,5-T, barbanu, binapakrylu, bromofosu etylowego, kamfechloru (toksafenu), chlorobufamu, chloroksuronu, chlozolinatu, DNOK, diallatu, dinosebu, dinoterbu, dioksationu, tlenku etylenu, octanu fentynu, wodorotlenku fentynu, flucykloksuronu, flucytrynatu, formotionu, mekarbamu, metakrifosu, monolinuronu, fenotryny, profamu, pyrazofosu, kwinalfosu, resmetryny, technazenu i winklozoliny w określonych produktach lub na ich powierzchni (Dz.U.UE.L.2015.145.1), zwanego rozporządzeniem 2015/868.

W odniesieniu do poziomów tlenku etylenu w produktach spożywczych, z treści powyższego rozporządzenia nie wynika, po pierwsze, aby określono w nim dopuszczalne poziomy pozostałości tlenku etylenu dla produktów rybnych, a po drugie, aby wyznaczone granice pozostałości tego pestycydu w produktach spożywczych, w tym w mączce chleba świętojańskiego, stanowiły taką normę jego ilości w środku spożywczym, którą można zaakceptować jako irrelewantną z punktu widzenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Określone w rozporządzeniu dopuszczalne poziomy pozostałości tlenku etylenu stanowią w istocie granice jego wykrywalności i oznaczalności w produktach spożywczych, ustalone adekwatnie do możliwości diagnostycznych tej substancji i aktualnej metodologii badawczej. Skoro nie ma metod badawczych pozwalających na ustalenie obecności w produkcie gotowym tlenku etylenu poniżej granicy oznaczalności, to granica ta nie może być granicą dopuszczalnego poziomu obecności tlenku etylenu w środkach żywnościowych i produktach gotowych.

Poza tym charakter tej substancji jako pestycydu od lat niedozwolonego do stosowania w Unii Europejskiej uzasadnia stanowisko organów, potwierdzone przez krajowe i międzynarodowe gremia badawczo – naukowe, że nie ma takiej ilości tlenku etylenu, która, wykryta w żywności, byłaby akceptowalna i dopuszczona do spożycia przez ludzi jako bezpieczna. Tlenek etylenu (ETO) posiada zharmonizowaną klasyfikację CMR (ang. carcinogenic, mutagenic, or toxic for reproduction, tj. jako substancja o działaniu kancerogennym, mutagennym lub toksycznie wpływającym na reprodukcję). Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniającym i uchylającym dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1907/2006CLP (rozporządzenie CLP) ETO jest klasyfikowany jako (między innymi) Muta 1B, Repr 1B i Carc 1B. Kwalifikację taką potwierdza Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA) uznając tlenek etylenu m.in. za substancję rakotwórczą (kategorii IB), mutagenną (kategorii IB) i mającą szkodliwy wpływ na rozrodczość (kategorii IB). Również Komisja Bezpieczeństwa Żywności i Żywienia Rady Sanitarno-Epidemiologicznej stoi na tożsamym stanowisku uznając tlenek etylenu za genotoksyczny kancerogen, w stosunku do którego nie ma możliwości ustalenia toksykologicznych wartości odniesienia (w tym akceptowalnego dziennego pobrania, ADI), a w konsekwencji nie jest możliwe scharakteryzowanie ryzyka dla konsumentów na podstawie oszacowanego narażenia. W związku z tym, każdy jej poziom może potencjalnie powodować zagrożenie dla zdrowia konsumentów.

W niniejszej sprawie bezspornie doszło do naruszenia zasad wynikających z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni, zmieniające dyrektywę Rady 91/414/EWG (Dz.U.UE.L.2005.70.1), zwanego rozporządzeniem 396/2005, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisji (UE) 2015/868 z dnia 26 maja 2015 r. W partiach mączki chleba świętojańskiego sprowadzonego na terytorium Unii Europejskiej, w tym Polski, z Turcji odnotowano bowiem wysoki poziom tlenku etylenu, przekraczający normatywnie określoną granicę oznaczalności tej substancji, co w pełni uzasadniało stwierdzenie, że tak zanieczyszczony środek spożywczy jest niebezpieczny w rozumieniu art. 14 ust. 2 rozporządzenia 178/2002 oraz szkodliwy dla zdrowia w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż. Skarżąca Spółka natomiast do produkcji produktów żywnościowych gotowych (złożonych) niewątpliwie użyła tych partii mączki chleba świętojańskiego, które były niedopuszczalnie zanieczyszczone tlenkiem etylenu.

Skoro użyta do produkcji mączka chleba świętojańskiego nie spełniała wymagań dla maksymalnego poziomu pozostałości tlenku etylenu określonego w rozporządzeniu nr 396/2005 i w związku z tym nie mogła być wprowadzana do obrotu zgodnie z art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia, to również produkty przetworzone (złożone) przy jej użyciu, nie mogły być uznane za bezpieczne w rozumieniu art. 14 ust. 2 rozporządzenia 178/2002. Gdy mamy do czynienia z tak toksyczną substancją (CMR) jak tlenek etylenu, a do produkcji żywności wykorzystano składniki zanieczyszczone tlenkiem etylenu), to przepisy art. 20 i art. 18 ust. 2 rozporządzenia 396/2005 nie mogą być interpretowane w ten sposób, aby doprowadzić do zniesienia obowiązku wycofania żywności z obrotu, gdyż taka żywność nie może być uznana za bezpieczną w rozumieniu art. 14 rozporządzenia 178/2002.

W ocenie Sądu, podobnie jak i orzekających organów, nie bez znaczenia w niniejszej sprawie było stanowisko wypracowane przez Komisję Europejską, w oparciu o efekty pracy koordynatorów kryzysowych UE w zakresie żywności i pasz, jednolite podejście organów urzędowej kontroli w całej UE do działań wobec zanieczyszczonych produktów żywnościowych. Asumptem do sformułowania takiego zharmonizowanego podejścia do postępowania w przypadku stwierdzenia tlenku etylenu w mączce chleba świętojańskiego był tzw. incydent żywnościowy zgłoszony do systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach RASFF dotyczący wykrycia tlenku etylenu w partiach substancji dodatkowej – mączce chleba świętojańskiego (E410) pochodzącej z Turcji, które trafiły do skarżącej Spółki.

Co istotne, stanowisko Komisji zostało wypracowane w ramach zinstytucjonalizowanego systemu RASFF, który obejmuje Państwa Członkowskie, Komisję i Urząd (art. 50 rozporządzenia 178/2002). W ramach systemu dokonywana jest ocena stopnia zagrożenia dla zdrowia konsumentów w wyniku pojawienia się na rynku żywności bądź paszy szkodliwej dla zdrowia. System przewiduje też informowanie o podjętych w trybie pilnym środkach zaradczych. Naczelną zasadą jego funkcjonowania jest zapewnienie bezpieczeństwa konsumentów, a wdrożenie systemu było jednym z warunków akcesji Polski do UE. Przepisy art. 51 oraz 53-57 rozporządzenia 178/2002 oraz decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2019/300 z dnia 19 lutego 2019 r. ustanawiającej plan ogólny zarządzania kryzysami w obszarze bezpieczeństwa żywności i pasz określają procedury i środki, które należy podjąć w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa żywności. We wskazanym ustawodawstwie unijnym zasadniczy nacisk kładzie się na pogłębioną koordynację działań między poszczególnymi organami na szczeblu unijnym i krajowym w ramach systemu ostrzegania i informowania w celu podjęcia jednolitych działań zmierzających do zminimalizowania skutków incydentów żywnościowych i wypracowania metod przeciwdziałania takim zdarzeniom na przyszłość, w oparciu o rzetelną wiedzę i aktualny dorobek naukowy.

W tej sytuacji, nawet jeśli stanowisko Komisji w sprawie incydentu żywnościowego dotyczącego zanieczyszczenia tlenkiem etylenu mączki chleba świętojańskiego użytego do produkcji żywności również przez skarżącą Spółkę nie przybrało postaci normatywnej, to winno było stanowić wskazówkę interpretacyjną przy kwalifikacji produktów gotowych, do produkcji których użyto środka spożywczego niebezpiecznego w rozumieniu art. 14 rozporządzenia 178/2002. Wobec tego organy inspekcji weterynaryjnej nie tylko były uprawnione, ale i zobowiązane to postępowania zgodnie z jednolitym podejściem wypracowanym na okoliczność przedmiotowego incydentu żywnościowego przez Komisję.

Według Komisji, w rozważanym przypadku, nawet jeśli tlenek etylenu nie może być oznaczony w produkcie końcowym powyżej granicy oznaczalności (LOQ), taki produkt końcowy nie jest zgodny z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności. Jest on bowiem zarówno niebezpieczny w rozumieniu art. 14 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, jak i niezgodny ze szczegółowymi przepisami regulującymi bezpieczeństwo żywności. Zastosowanie mączki chleba świętojańskiego zanieczyszczonej tlenku etylenu, którego właściwości toksykologiczne wykluczają ustalenie bezpiecznej jego ilości w środkach żywnościowych, obala domniemanie bezpieczeństwa z art. 14 ust. 7 rozporządzenia 178/2002 i powoduje, że końcowy produkt musi być uznany za niebezpieczny w rozumieniu art. 14 rozporządzenia 178/2002 i niezgody z przepisami prawa żywnościowego.

Zgodnie z ustaleniami Komisji Europejskiej i Krajów Członkowskich, w krajach Unii Europejskiej wycofywane miały być partie mączki chleba świętojańskiego (E 410), które zanieczyszczone są ETO na poziomie wyższym niż 0,1 mg/kg (z uwzględnieniem niepewności pomiaru), a produkty, w których zastosowane zostały zanieczyszczone partie E 410, niezależnie od poziomu ETO w produkcie gotowym - powinny być wycofane z obrotu i od konsumentów przez producenta. Wskazano, że działania takie powinny być podjęte bez względu na poziom ETO w produktach złożonych, gdy tylko producent tych produktów dowie się, że są one niebezpieczne – zastosowano w nich zanieczyszczony surowiec. Wskazano przy tym, że wypracowane podejście oparto o zasadę ostrożności, w szczególności mając na względzie narażenie długoterminowe, potrzebę zapewnienia wysokiego poziom ochrony konsumentów i założenie, że nie można ustanowić bezpiecznych dla konsumentów poziomów ETO.

Kierując się powyższymi wytycznymi, w tym zasadą ostrożności, organy inspekcji weterynaryjnej prawidłowo powołały się na dyspozycję art. 14 ust. 8 rozporządzenia 178/2002 r., który stanowi, że zgodność żywności ze szczegółowymi przepisami mającymi do niego zastosowanie nie powinna powstrzymać właściwych władz przed podjęciem stosownych środków w celu nałożenia ograniczeń dotyczących wprowadzenia jej na rynek lub zażądania wycofania go z rynku, jeżeli istnieją podstawy, aby podejrzewać, iż pomimo takiej zgodności, ten środek spożywczy jest niebezpieczny.

Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy, umiejscowionych w szerszym kontekście incydentu żywnościowego związanego z zanieczyszczeniem tlenkiem etylenu środka spożywczego wykorzystywanego przez skarżącą do produkcji żywności, ze względu na toksykologiczne właściwości tej szkodliwej substancji a także ograniczone możliwości naukowo – metodologiczne oznaczania jej ilości w środkach spożywczych czy w żywności, nie można uzyskać pewności co do bezpiecznego jej poziomu w żywności, to każda jego ilość jest zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzkiego i może wywoływać negatywne skutki dla zdrowia ludzi. Wówczas zasada ostrożności zapewnia mechanizm dla określania środków zarządzających ryzykiem lub innych działań w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia, jaki wymagany jest we Wspólnocie. Sąd nie dostrzegł w tej konkretnej sytuacji nadużycia zasady ostrożności i dowolności w postępowaniu organów, albowiem zidentyfikowano potencjalne negatywne skutki wprowadzenia do obrotu produktów gotowych wyprodukowanych przy użyciu zanieczyszczonej mączki, przeprowadzono ocenę dostępnych danych naukowych i przy ich pomocy ustalono, że nie ma pewności naukowej co do bezpiecznych poziomów tej substancji w żywności. W tym zakresie organy obu instancji skorzystały z dostępnego i aktualnego dorobku naukowego wyspecjalizowanych instytucji unijnych, odzwierciedlonego w ogólnounijnym zharmonizowanym podejściu do działań na mocy ogólnego prawa żywnościowego w odniesieniu do zanieczyszczonej tlenkiem etylenu mączki chleba świętojańskiego, potwierdzonego przez

Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącej odnośnie uchybień proceduralnych organów inspekcji weterynaryjnej popełnionych w toku realizacji ich ustawowych kompetencji w zakresie bezpieczeństwa żywności i ochrony zdrowia publicznego przed zagrożeniami związanymi z żywnością. W specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy, będącej w istocie konsekwencją ogólnoeuropejskiego incydentu żywnościowego polegającego na dostarczeniu do krajów unijnych z Turcji partii mączki chleba świętojańskiego zanieczyszczonej tlenkiem etylenu, i wdrożeniem działań w ramach systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach (RASFF), nie było prawnej konieczności uwzględniania dowodów przedłożonych przez skarżącą, przedstawiających występowania tlenku etylenu w produktach gotowych na poziomie nie przekraczającym granicy oznaczalności w rozporządzeniu 395/2005 r. Granica ta bowiem nie stanowi bezpiecznego poziomu tej szkodliwej substancji zarówno w środkach spożywczych, jak i w produktach gotowych, a dostępne metody badawcze nie pozwalają na wykluczenie jej obecności w produkcie gotowym. W tej sytuacji dowody przedstawione przez skarżącą w administracyjnym toku instancji, w tym opinie wskazujące na brak toksycznego oddziaływania tlenku etylenu na zdrowie i życie ludzi oraz badania potwierdzające brak występowania ponadnormatywnych poziomów wskazanej substancji w produktach gotowych skarżącej, nie mogły wpłynąć na zmianę prawidłowego, w ocenie Sądu, stanowiska organów inspekcji weterynaryjnej.

W przedstawionych uwarunkowaniach prawnych organy w sposób prawidłowy, po ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego i przewidziane w nim środki po to, aby wyeliminować zagrożenie dla zdrowia i życia obywateli.

Przede wszystkim organy w sposób niewątpliwy ustaliły okoliczność kluczową dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, a mianowicie użycie do procesu produkcji żywności w zakładzie skarżącej środka spożywczego w postaci mączki chleba świętojańskiego zanieczyszczonej tlenkiem etylenu, którego poziom przekraczał granicę oznaczalności. Brak pewności naukowej w zakresie możliwości oznaczenia bezpiecznego poziomu tlenku etylenu w produktach gotowych, do produkcji których użyto zamieszczonej mączki, uzasadniał uznanie tych produktów gotowych za niebezpieczne w rozumieniu art. 14 rozporządzenia 178/2002, i wymagał przedsięwzięcia środków określonych w art. 138 ust. 1 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U. L 95 z 7.4.2017, s. 1–142).

W ustalonych okolicznościach sprawy zastosowane w kwestionowanych rozstrzygnięciach środki są prawnie uzasadnione, adekwatne do docelowego poziomu ochrony i niedyskryminacyjne, albowiem stosowane w oparciu o zharmonizowane podejście wypracowane w ramach systemu RASFF, dotyczące przedsiębiorców we wszystkich krajach członkowskich w sposób jednolity dla zapewnienia skutecznej ochrony zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności na terenie Wspólnoty.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie złożył organ, a pełnomocnik skarżącej nie zgłosił w wyznaczonym terminie sprzeciwu.