Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 329/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: par. 3-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G P, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działkach ew. nr [...] z obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 23 października 2020 r. spółka [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...], złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 17 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o łącznej powierzchni zabudowy 2498 m2, wysokości IV kondygnacje nadziemne, projektowanej na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...]. W dniu 22 stycznia 2021 r. wniosek został skorygowany przez wnioskodawcę w zakresie rodzaju inwestycji tj. budowa 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz parametrów inwestycji tj. - projektowane budynki mają mieć III kondygnacje i wysokość max. 9 m, wskaźnik powierzchni zabudowy ok. 30%.

W dniu [...] maja 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze względu na niezgodność inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż ustalenia Studium nie są wiążące dla organu przy ustalaniu warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działkach ew. nr [...] z obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

W decyzji ustalono m.in. warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- nieprzekraczalna linia zabudowy: wg załącznika nr 1 - 11 m od linii rozgraniczającej ul. [...],

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki: od 24% do 30%,

- ilość kondygnacji: max. III kondygnacje nadziemne (w tym lll. kondygnacja w poddaszu użytkowym), jest możliwość realizacji kondygnacji podziemnej,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 3 m do 7 m,

- geometria dachu: dach projektowanego budynku dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 40°, wysokość głównej kalenicy max. 9 m (od rzędnej terenu istniejącego), układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu równoległy/prostopadły/ukośny do frontu działki (od ul. Wspólnej); wymaganie kąta nachylenia połaci dachowych nie dotyczy połaci nad lukarnami, wykuszami, tarasami, wejściami, garażami wbudowanymi w bryłę budynku, werandami i ogrodami zimowymi;

- szerokość elewacji frontowej dla jednego budynku: od ul. [...] - od 8 m do 16 m,

- zachować wskaźnik min. 30% powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem,

- wskaźniki zawarte w niniejszej decyzji dotyczą również działek powstałych w wyniku ewentualnego podziału terenu objętego wnioskiem,

- projekt zagospodarowania terenu wymaga uzgodnienia z Operatorem Gazociągów Przesyłowych [...] S.A.

W zakresie warunków ochrony przyrody i zdrowia ludzi wskazano, że w piśmie z dnia 17 marca 2021 r. w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 [...] , Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [...] poinformował, że dla przebiegającego po terenie działki nr ew. [...] gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 [...] obowiązują zmniejszone szerokości stref kontrolowanych i wynoszą przykładowo: 35 m dla budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej, 30 m dla wolnostojących budynków niemieszkalnych (garaże, stodoły, szopy). Oś strefy kontrolowanej pokrywa się z osią gazociągu wysokiego ciśnienia, zatem minimalna odległość zabudowy od gazociągu jest równa połowie szerokości strefy kontrolowanej. Powyższe szerokości stref kontrolowanych zgodne są z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 poz.640). Natomiast - zgodnie z pismem z dnia 8 marca 2021 r. - stanowiącym odpowiedź na pismo dotyczące dopuszczalnej odległości zabudowy od linii elektroenergetycznej 220kV [...], P. poinformowały, że budynki mieszkalne można lokalizować w odległości nie mniejszej niż 25 metrów od osi linii, pod linią i w odległości mniejszej niż 6 m od rzutu skrajnego przewodu (w świetle koron) nie zaleca się sadzenia i utrzymania drzew wysokopiennych i krzewów, pod przewodami i w odległości mniejszej niż 15 m od osi linii nie należy sytuować miejsc parkingowych.

W decyzji wskazano również, że obsługa komunikacyjna inwestycji ma następować poprzez wjazd od ul. [...]. Dopuszcza się również dojazd od ul. [...] za pośrednictwem działek ew. nr [...]. Na etapie wniosku o pozwolenie na budowę inwestor zobowiązany jest wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością stanowiącą ww. działki. Należy przedstawić dokument, z którego będzie wynikać np. ustanowienie służebności przejścia i przejazdu poprzez przedmiotowe działki. Na terenie własnym planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca parkingowe zgodnie ze wskaźnikiem 2 miejsca na lokal mieszkalny oraz 30 miejsc na 1000 m powierzchni użytkowej usług.

Odwołanie od tej decyzji wniósł G P, wskazując, że decyzja nie została uzgodniona z Burmistrzem Dzielnicy [...] jako zarządcą drogi publicznej prowadzącej do planowanej inwestycji, Dyrektorem Zarządu Zlewni [...] w zakresie melioracji wodnych dla nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne oraz Biurem Mienia i Skarbu Państwa [...] w zakresie gruntów rolnych. Skarżący podniósł, że po uchyleniu decyzji odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy organ winien powtórzyć proces uzgadniania i opiniowania treści decyzji. Podobnie, w ocenie skarżącego, wadliwy formalnie, jest proces opiniowania projektu z [...] S.A. odnośnie określenia strefy ochronnej linii elektroenergetycznej [...] oraz [...] S.A. odnośnie strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, bowiem budynki zlokalizowane są w odległości 9 m od gazociągu. Skarżący podniósł także, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie bowiem materiał dowodowy, w chwili informowania stron o możliwości zapoznania się z nim, nie zawierał kluczowych dokumentów dla sprawy, tj. wskazanych powyżej uzgodnień. Ponadto decyzja narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, bowiem w wydaniu jej oraz w wydaniu decyzji jej poprzedzającej brali udział pracownicy A D oraz A G.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium uznało, że obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) ustalony został w sposób prawidłowy. Dominującą funkcją obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolno stojącej oraz bliźniaczej wraz z towarzyszącymi usługami. Projektowana zabudowa mieszkaniowa będzie stanowiła kontynuację zastanej funkcji. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...].

Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy zastanej na działce nr [...] jako najdalej oddalonej od drogi - ul. [...]. Mając zatem na uwadze zastany sposób zagospodarowania, prawidłowo organ I instancji wyznaczył linię zabudowy.

Po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego, Kolegium stanęło na stanowisku, że zaproponowane rozwiązania przestrzenne, w tym wysokość budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki gruntu, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu nawiązywać będą do bliskiego sąsiedztwa. Organ I instancji określił średnie parametry dla całej zabudowy z obszaru analizowanego. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 24%. Przy czym wskaźnik ten jest zróżnicowany - od 3% - 42%. Organ ustalił ten wskaźnik w wysokości od 24% do 30% zaznaczając, że ustalając go uwzględnia wskaźnik zabudowy istniejący na bezpośrednio sąsiadującym od strony wschodniej z terenem inwestycji osiedlem budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił także udział powierzchni biologicznie czynnej w wysokości min. 30% i dokonał ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, z których wynika, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych jest zróżnicowana i wynosi od 8 - 24 m, przy średniej 14 m. Wielkość tego parametru ustalono w wysokości od 8 do 16 m, wzorując się na sąsiadującym z terenem inwestycji osiedlem domów mieszkalnych jednorodzinnych. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W ocenie Kolegium, dla planowanej inwestycji wskaźnik ten ustalony został prawidłowo, a zastosowanie ww. parametru znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie.

Stosownie do § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W sporządzonej analizie podano, że wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Teren inwestycji otoczony jest zabudową mieszkaniową o wysokości 3-10,5 m, przy średniej 7 m, wskaźnik ten ustalono od 3 do 7 m, czyli od wielkości minimalnej z obszaru analizowanego do wielkości średniej. Zdaniem Kolegium, wskaźnik ten ustalony został prawidłowo, stosownie do § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.

W myśl § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym zabudowa przeważają dachy dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 3 - 45°, wysokość głównej kalenicy to max. 11 m, kierunki głównych kalenic do frontu działki są równoległe, prostopadłe lub ukośne. Dla projektowanych budynków organ ustalił dachy dwuspadowe, wielospadowy, równoległy/prostopadły/ukośny kierunek głównej kalenicy do frontu działki, o kącie nachylenia max. 10 - 40°, wysokość głównej kalenicy max. 9 m.

W ocenie organu odwoławczego, tym samym w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości poprzez sporządzoną analizę wykazano, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto Kolegium podzieliło opinię organu I instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy: istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w szczególności braku uzgodnienia zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, organ wskazał, że przedmiotem uzgodnienia była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji a nie decyzja odmowna. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli więc nowy projekt decyzji, sporządzony np. w ponownie prowadzonym postępowaniu lub po modyfikacji pierwotnego wniosku, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego, poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 878/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 października 2020 r., II SA/Ol 71/20). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Kolegium, decyzja wydana w ponownie prowadzonym postępowaniu, jako zgodna z poprzednio uzgadnianą czy też opiniowaną decyzją, nie podlegała obowiązkowi ponownego przeprowadzenia tej czynności.

Również za niezasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium przytoczyło wyrażony w orzecznictwie pogląd, że uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Przepis o wyłączeniu pracownika stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1297/18).

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G P, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż Kolegium lakonicznie uzasadniło swoje stanowisko w przedmiocie zarzutów odwołania, w szczególności w kwestii uwzględnienia w wydanej decyzji przez organ I instancji opinii operatora systemu elektroenergetycznego w zakresie określenia strefy ochronnej od linii energetycznej [...] o napięciu 220 kV oraz opinii [...] S.A. w zakresie określenia strefy ochronnej od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 MOP 5,0 MPa. Opinie te zostały zignorowane przez organy przy ocenie dopuszczalności realizacji planowanego przedsięwzięcia, choć jego realizacja będzie ingerować w strefę kontrolowaną gazociągu, a tym samym stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludności.

W ocenie skarżącego, Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na to, że uznało, iż przepis o wyłączeniu pracownika stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Tym samym Kolegium nie podzieliło podniesionego w odwołaniu zarzutu o obligatoryjnym (z mocy prawa) wyłączeniu pracownika Zarządu Dzielnicy [...] - p. A D, która podpisała uchyloną wcześniej decyzję z dnia [...] maja 2021 r., jak i zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. wraz z referentem sprawy. Zakaz ponownego zajmowania się postępowaniem administracyjnym przez tego samego pracownika organu, który brał udział w nim już na wcześniejszym etapie ma charakter istotnej gwarancji procesowej, która związana jest z potrzebą zapewnienia bezstronności i niezależności organu na każdym etapie orzekania, w szczególności w sytuacji kiedy organ II instancji lub sąd uchylił decyzję wydaną przez organ I instancji. Analogiczna sytuacja ma miejsce na gruncie przepisów art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, co tym bardziej wskazuje na systemowy nakaz ustawodawcy skierowany do organów, by unikały sytuacji, w których ci sami pracownicy będą ponownie zajmowali się tą samą sprawą administracyjną i mogą z oczywistych względów nie być bezstronni i niezależni. Dokonana w 2010 r. nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. była bezpośrednim skutkiem wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, (Dz. U. z 2008 r. poz. 1539) i stwierdzonej w tym wyroku niekonstytucyjności przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w jego ówczesnym brzmieniu sprzed nowelizacji. Zdaniem Trybunału przepis "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego, z bardzo podobną, wręcz analogiczną sytuacją, mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, gdzie Kolegium zignorowało, że dwaj pracownicy Urzędu Dzielnicy [...] już raz orzekali w tej samej sprawie, gdyż pierwotną decyzję Kolegium uchyliło decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., I SA/Kr 912/17.

W ocenie skarżącego, jako naruszenie przepisów postępowania należy traktować też jednoczesne zawiadomienie o wszczęciu postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] dokonane przy piśmie dnia 16 lipca 2021 r. wraz z zawiadomieniem o możliwości zapoznania się przez strony z materiałem dowodowym na podstawie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz z jednoczesnym zawiadomieniem o możliwości zgłoszenia żądań w przedmiotowej sprawie. Do tego zarzutu Kolegium w ogóle się nie odniosło w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r., choć doszło do naruszenia jednej z ważniejszych zasad postępowania administracyjnego, tj. możliwości zapoznania się przez strony postępowania ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do wniosku oraz przeprowadzonych dowodów, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.). Zachowanie się organu I instancji świadczy o jego niezrozumiałym pośpiechu, wręcz celowym mataczeniu sprawy i wydaniu decyzji z pominięciem elementarnej zasady postępowania nakazującej umożliwienie stronom zapoznania się ze sprawą. Skutkiem takiego działania organu I instancji był brak realnej możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez strony, w tym i przez skarżącego, a tym samym brak możliwości zajęcia stanowiska czy też zgłoszenia wniosków dowodowych. Organ I instancji wydał za pierwszym razem decyzję o innej treści niż ją uzgadniał, a po uchyleniu decyzji przez Kolegium nie przeprowadzał już ponownych uzgodnień i opinii, maksymalnie skracając czas rozstrzygania sprawy.

W ocenie skarżącego, z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowalny oraz decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, istotną sprawą w tym postępowaniu było to, żeby wyjaśnić wszelkie wątpliwości związane z lokalizacją nowej zabudowy mieszkaniowej, w szczególności kwestie opinii, które zostały wydane w toku postępowania przez operatora systemu elektroenergetycznego w zakresie określenia strefy ochronnej od linii energetycznej [...] o napięciu 220 kV oraz opinii [...] S.A. w zakresie określenia strefy ochronnej od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 MOP 5,0 MPa. Obie opinie wskazują na konkretne warunki (parametry techniczne), które należy uwzględnić przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na ustawowe ograniczenia lokalizacji inwestycji w bliskości linii energetycznych oraz gazociągów. W ocenie skarżącego, organy obu instancji w ogóle nie zweryfikowały treści tych warunków i wydały decyzję z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), gdyż planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na działce nr ewid. [...] w strefie kontrolowanej wynoszącej 17,5 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia z obu stron. Tymczasem budynki na tej działce zlokalizowane są w odległości ok. 9 m od gazociągu, a więc nazbyt blisko, co stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

W zaistniałej sytuacji, Kolegium samodzielnie, bądź też organ I instancji w toku postępowania odwoławczego, na podstawie przepisu art. 136 § 1 k.p.a., mogły wyjaśnić dokładną lokalizację planowanej inwestycji w terenie i ustalić czy rzeczywiście znajduje się ona w strefie kontrolowanej gazociągu oraz w zbyt bliskiej odległości od linii energetycznej wysokiego napięcia. Czynności te mogłyby zostać wykonane chociażby w formie wizji lokalnej z udziałem stron oraz geodety. Tymczasem, z uwagi na pośpiech organu I instancji uniemożliwiono stronom normalne działanie i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W tym zakresie doszło też do naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazujące organowi zebrać cały materiał dowodowy i z urzędu powinny przeprowadzać wszelkie niezbędne dowody mające na celu wyjaśnienie ujawnionych w toku postępowania wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy warunki techniczne lokalizacji gazociągów i linii energetycznych powinny być brane z urzędu pod uwagę, gdyż stanowią one normy powszechnie obowiązujące. Niewątpliwie ryzyko budowy budynków mieszkalnych w nazbyt bliskiej lokalizacji gazociągu jest na tyle duże, że organy administracji nie mogą ignorować tego rodzaju zagrożenia, gdyż rozszczelnienie gazociągu może stanowić zagrożenie dla sąsiadów nawet w dużej odległości.

Skarżący wniósł również o weryfikację przez Sąd prawidłowości dokonanych przez Zarząd Dzielnicy [...] uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z: Burmistrzem Dzielnicy [...], czyli zarządcą drogi publicznej, która prowadzi do planowanej inwestycji, Dyrektorem Zarządu Zlewni [...] w zakresie melioracji wodnych dla nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne, Biurem Mienia i Skarbu Państwa [...] w zakresie gruntów rolnych. W opinii skarżącego, treść rozstrzygnięcia (decyzji) wydanej w postępowaniu administracyjnym powinna zostać uzgodniona z wymaganymi prawem organami wskazanymi powyżej, a co wynika z jednoznacznej dyspozycji przepisu art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 1 k.p.a., które to przepisy nakazują wydanie decyzji "po zajęciu stanowiska przez ten organ", tj. po przedstawieniu treści rozstrzygnięcia organowi uzgadniającemu. Z uwagi na to, że proces wydawania decyzji nie przebiegał "standardowo", gdyż organ i instancji wydał pierwotnie decyzję innej treści niż ją uzgadniał, to w ponownym postępowaniu administracyjnym prowadzonym już po uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2021 r. należało proces ten ponowić, tak by organy administracji mogły zająć stanowisko wobec treści rozstrzygnięcia proponowanego przez organ wydający decyzję. Wyjaśnienia Kolegium w tym względzie nie przekonują skarżącego, gdyż okoliczności prowadzenia całego postępowania i pośpiech organów w procedowaniu decyzji wskazują na konieczność weryfikacji również procesu uzgadniania z organami współdziałającymi, tak by wykluczyć możliwość naruszenia art. 106 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2022 r. uczestnik postępowania – [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie inwestor wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 roku o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6, ustanowione zostały na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 3 stycznia 2022 r, stosować należy jednak przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Niniejsze postępowanie wszczęte zostało jeszcze w roku 2020, a zatem zarzut dotyczący lokalizacji inwestycji w strefie oddziaływania sieci gazociągu nie jest zarzutem dyskwalifikującym wniosek inwestora. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2021 r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, jednoznacznie wskazuje na opinie gestorów sieci, które jasno wskazują ograniczenia w zabudowie tego terenu oraz konieczność uzyskania dla projektu zagospodarowania terenu dalszych uzgodnień. Kwestia dokładnej analizy lokalizacji zabudowy względem sieci gazociągu i sieci elektroenergetycznej pozostaje zatem w gestii organów prowadzących postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, do inwestora należy natomiast takie przygotowanie inwestycji, by jej parametry, w szczególności położenie względem stref kontrolowanych, zgodne było z przepisami, o których mowa m. in. w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Na marginesie pełnomocnik inwestora zaznaczył, że inwestycja, dla której ustalano warunki zabudowy, zaplanowana została w nawiązaniu do parametrów zabudowy sąsiedniej, w tym nieruchomości należącej do skarżącego. Jak wynika z ustaleń inwestora, G P inwestycję swoją zrealizował w granicach stref, które, w jego ocenie, generują niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi. Zamierzenie inwestycyjne udało mu się zrealizować dzięki uzyskaniu stosownego odstępstwa. Ciężar sprostania wymogom, w których istnieniu skarżący upatruje przeszkody dla realizacji zabudowy, spoczywa na inwestorze, który nie uzyska przecież inaczej pozwolenia na budowę, aniżeli przedstawiając projekt uwzględniający powyższe ograniczenia.

W odniesieniu do zarzutu nieuzyskania przez organ I instancji wymaganych prawem uzgodnień i opinii projektu decyzji o warunkach zabudowy, pełnomocnik inwestora wskazał, że wnioskodawca uzyskał już decyzję w przedmiocie lokalizacji na czas nieograniczony zjazdu indywidualnego z drogi gminnej – ulicy [...], a działki objęte decyzją o warunkach zabudowy stanowią zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, a nie - grunty rolne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pełnomocnik inwestora wskazał, że zgodnie z literalną treścią tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli — czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować — gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego — zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (vide: W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., I OSK 1144/15, OSP 2018/1, poz. 9). Celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia to, czy pracownik brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a.

W tej sprawie udział pracownika organu I Instancji — A D w wydaniu obu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy był dopuszczalny i nie mógł skutkować negatywnymi konsekwencjami dla trwałości tychże. A D nie kontrolowała bowiem żadnej z decyzji wydanych przy jej udziale, a zatem nie doszło do aktualizacji okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia przez organy art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., pełnomocnik inwestora wskazał, że skarżący nie wskazał żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby został w inny sposób zawiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i możliwości zgłoszenia żądań, a których brak miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zestawienie daty wydania decyzji przez organ I instancji ([...] sierpnia 2021 r.) oraz daty powiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (16 lipca 2021 r.) nie pozwala na przyjęcie, że doszło do uchybienia zasadom wskazanym w tych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 721 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym w tej sprawie zastosowanie miał ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną na mocy art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), którą dodano art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy i która weszła w życie z dniem 27 maja 2021 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 23 października 2020 r., zatem zastosowanie w sprawie ma art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W zakresie ustalenia warunków dobrego sąsiedztwa wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przepis ten odsyła do rozporządzenia wykonawczego, to jest do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd podziela stanowisko Kolegium, że obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ustalony został w sposób prawidłowy. Dominującą funkcją obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolno stojącej oraz bliźniaczej wraz z towarzyszącymi usługami, zatem projektowana zabudowa mieszkaniowa będzie stanowiła kontynuację tej funkcji. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...] jako najdalej oddalonej od drogi - ul. [...].

Z ustaleń organu I instancji wynika, że średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 24%. Przy czym wskaźnik ten jest zróżnicowany - od 3% - 42%. Organ ustalił ten wskaźnik w wysokości od 24% do 30% zaznaczając, że ustalając go uwzględnia wskaźnik zabudowy istniejący na bezpośrednio sąsiadującym od strony wschodniej z terenem inwestycji osiedlem budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie Sądu, organ racjonalnie uzasadnił w tym wypadku odstąpienie od średniej wartości tego wskaźnika. Organ ustalił także udział powierzchni biologicznie czynnej w wysokości min. 30%. Ponadto organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, z których wynika, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych jest zróżnicowana i wynosi od 8 - 24 m, przy średniej 14 m. Wielkość tego parametru ustalono w wysokości od 8 do 16 m, wzorując się na szerokości budynków znajdujących się na sąsiadującym z terenem inwestycji osiedlem domów mieszkalnych jednorodzinnych. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Dla planowanej inwestycji zastosowanie ustalonego parametru szerokości elewacji frontowej znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie.

Stosownie do § 7 omawianego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1. na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W sporządzonej analizie podano, że wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Teren inwestycji otoczony jest zabudową mieszkaniową o wysokości 3-10,5 m przy średniej 7 m, wskaźnik ten ustalono od 3 do 7 m, czyli od wielkości minimalnej z obszaru analizowanego do wielkości średniej. Zdaniem Sądu, wskaźnik ten ustalony został prawidłowo, stosownie do § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.

W myśl § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym zabudowa przeważają dachy dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 3 - 45°, wysokość głównej kalenicy to max. 11 m, kierunki głównych kalenic do frontu działki są równoległe, prostopadłe lub ukośne. Dla projektowanych budynków organ ustalił dachy dwuspadowe, wielospadowy, równoległy/prostopadły/ukośny, kierunek głównej kalenicy do frontu działki, o kącie nachylenia max. 10 - 40°, wysokość głównej kalenicy max. 9 m. Ustalenia te są zgodne z § 8 rozporządzenia.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w tej sprawie poprzez sporządzoną analizę wykazano, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto zasadnie Kolegium podzieliło opinię organu I instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, gdyż – jak wykazał inwestor stosownymi dokumentami - istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to teren oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Lzr-PsVI (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych), ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W skardze zarzucono, iż organy nie uwzględniły wydanych w sprawie opinii operatora systemu elektroenergetycznego w zakresie określenia strefy ochronnej od linii energetycznej [...] o napięciu 220 kV oraz opinii [...] S.A. w zakresie określenia strefy ochronnej od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 MOP 5,0 MPa, a realizacja inwestycji w strefach linii energetycznej oraz gazociągu stwarzać będzie zagrożenie dla życia i zdrowia ludności. W ocenie skarżącego, organy obu instancji w ogóle nie zweryfikowały treści tych warunków i wydały decyzję z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), gdyż planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na działce nr ewid. [...] w strefie kontrolowanej wynoszącej 17,5 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia z obu stron. Tymczasem budynki na tej działce zlokalizowane są w odległości ok. 9 m od gazociągu.

Rację ma skarżący, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sformułowanych w tym zakresie zarzutów odwołania, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do tego zarzutu zauważyć należy, iż organ I instancji szczegółowo przytoczył w uzasadnieniu swojej decyzji treść pisma Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [...] z dnia 17 marca 2021 r., który w odniesieniu do gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 [...], poinformował, że dla przebiegającego po terenie działki nr ew. [...] gazociągu obowiązują zmniejszone szerokości stref kontrolowanych i wynoszą przykładowo: 35 m dla budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej, 30 m dla wolnostojących budynków niemieszkalnych (garaże, stodoły, szopy). Oś strefy kontrolowanej pokrywa się z osią gazociągu wysokiego ciśnienia, zatem minimalna odległość zabudowy od gazociągu jest równa połowie szerokości strefy kontrolowanej. Powyższe szerokości stref kontrolowanych zgodne są z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 poz.640). W związku z tym w pkt 1.1.9. decyzji organ I instancji ustalił, że projekt zagospodarowania terenu wymaga uzgodnienia z Operatorem Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [...].

Organ I instancji przytoczył również w decyzji treść pisma [...] Sieci Energetycznych z dnia 8 marca 2021 r., w którym wskazano, że budynki mieszkalne można lokalizować w odległości nie mniejszej niż 25 metrów od osi linii, pod linią i w odległości mniejszej niż 6 m od rzutu skrajnego przewodu (w świetle koron) nie zaleca się sadzenia i utrzymania drzew wysokopiennych i krzewów, pod przewodami i w odległości mniejszej niż 15 m od osi linii nie należy sytuować miejsc parkingowych. W piśmie tym wskazano na warunek wykonania planu zagospodarowania nieruchomości przy projektowaniu zabudowy terenu zgodnie z przepisami dotyczącymi odległości zabudowy od linii energetycznej.

W sprawie tej nie miał zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 roku o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przepis ten został dodany na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), która weszła w życie z dniem 27 maja 2021 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 23 października 2020 r., zatem zastosowanie w sprawie ma art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r. Zatem położenie potencjalnej inwestycji we wskazanych strefach kontrolowanych gazociągu nie stanowiło przesłanki do wydania decyzji odmownej. Decyzja o warunkach zabudowy odsyła w tym zakresie do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym inwestor może uzyskać stosowane odstępstwo i w którym konieczne jest uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu ze wskazanymi operatorami sieci przesyłowych. Podkreślenia ponadto wymaga, że w decyzji o warunkach zabudowy organ nie ustala konkretnego położenia budynków na terenie inwestycji. Dokładne ustalenie miejsca posadowienia budynków następuje w projekcie budowalnym, dokładniej w projekcie zagospodarowania terenu, a w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy wskazano na konieczność uzgodnienia tego projektu z Operatorem Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [...] oraz wykonania tego projektu zgodnie z przepisami dotyczącymi odległości zabudowy od linii energetycznej. W związku z powyższym wskazane zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń dotyczących dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji w terenie i czy rzeczywiście znajduje się ona w strefie kontrolowanej gazociągu oraz w zbyt bliskiej odległości od linii energetycznej wysokiego napięcia.

W odniesieniu do zarzutu skargi, iż projekt decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2021 r., wydanej po uchyleniu pierwszej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2021 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie został przekazany do ponownego uzgodnienia przez właściwe organy, Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż w niniejszej sprawie nie było konieczności ponownego uzgadniania tego projektu decyzji. Projekt decyzji został uzgodniony przez właściwe organy, jedynie Dyrektor Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. stwierdził, że inwestycja jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. W związku z powyższym, organ I instancji wydał decyzję odmowną z dnia [...] maja 2021 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy organ nie jest związany zapisami Studium i sama sprzeczność ze Studium nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym rozstrzygnięciem projekt decyzji nie uległ zmianie. Zatem skoro przedmiotem poprzedniego postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. był projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ wprowadził go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., to brak było konieczności powtarzania całej procedury uzgodnieniowej. Powtórzenie takiej procedury jest konieczne, jeżeli nastąpiły zmiany w projekcie decyzji w stosunku do poprzedniego projektu, poddanego procedurze uzgodnieniowej, a w tej sprawie takie zmiany nie nastąpiły.

Skarżący wniósł również o weryfikację przez Sąd prawidłowości dokonanych przez Zarząd Dzielnicy [...] uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z: Burmistrzem Dzielnicy [...], czyli zarządcą drogi publicznej, Dyrektorem Zarządu Zlewni [...] w zakresie melioracji wodnych dla nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne, Biurem Mienia i Skarbu Państwa [...] w zakresie gruntów rolnych. Projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi (pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 18 marca 2021 r.), działającego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz milcząco uzgodniony przez Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w zakresie melioracji wodnych dla nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne oraz Biuro Mienia i Skarbu Państwa [...] w zakresie gruntów rolnych. Sąd nie znalazł podstaw, aby te uzgodnienia kwestionować.

W ocenie Sądu, niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że udział w sprawie pracownika A D oraz referenta sprawy A G, która dwukrotnie podpisała decyzję organu I instancji, również po uchyleniu decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika, że obie decyzje organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r. i z dnia [...] sierpnia 2021 r. podpisała Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] A D, działająca z upoważnienia Zarządu Dzielnicy [...]. Zarówno przed uchyleniem decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, jak i po tym uchyleniu sprawę prowadził ten sam pracownik - A G. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie stwierdza się, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (wyroki NSA: z 20 października 2017 r., II GSK 110/16; z 24 lipca 2018 r., II GSK 2138/11, z 8 sierpnia 2019 r., I GSK 1297/18). Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., II FSK 1699/11; z 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14; z 21 lutego 2018 r., II OSK 1055/16; z 24 lipca 2018 r., II GSK 2138/11). Taki przypadek w tej sprawie nie zachodził, gdyż pracownik prowadzący sprawę nie kontrolował wydanej wcześniej decyzji, w sprawie którą prowadzi, lecz nadal prowadził tę samą sprawę po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, dotyczył innej sytuacji, a mianowicie takiej, w której członek samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu decyzji, a następnie ponownie orzekał w tej samej sprawie, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od tej decyzji, a więc dokonując kontroli rozstrzygnięcia, w wydaniu którego brał udział.

Natomiast w powołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r., I SA/Kr 912/17, Sąd stwierdził, że "wydanie zaskarżonego postanowienia na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia, stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a." Ten pogląd został również sformułowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym ten sam pracownik wydał postanowienie, a następnie kontrolował wydane przez siebie postanowienie, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja procesowa nie miała miejsca w tej sprawie.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż organ ten – ponownie rozpatrując tę sprawę - jednocześnie doręczył mu w piśmie dnia 16 lipca 2021 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie o możliwości zapoznania się przez strony z materiałem dowodowym na podstawie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz z jednoczesnym zawiadomieniem o możliwości zgłoszenia żądań w przedmiotowej sprawie. Skoro organ nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, to nie stanowiło naruszenia praw procesowych stron równoczesne doręczenie takich zawiadomień. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 16 lipca 2021 r. wraz z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostało doręczone skarżącemu w dniu 22 lipca 2021 r., a decyzja została wydana w dniu [...] sierpnia 2021 r., zatem strony miały odpowiedni czas na zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i złożenie odpowiednich wniosków i stanowisk w sprawie. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że organ I instancji wydał decyzję "w pośpiechu", czym naruszył art. 8 § 1 k.p.a., wskazać należy, iż - zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zatem organ był związany przepisami o terminach załatwienia spraw. W związku z powyższym Sąd uznał zarzuty skargi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).