Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1181/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 4a, art. 11f ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 157 ust. 1, art. 134 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 915/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. S. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 2800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 915/18, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt II. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 2.000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na mocy decyzji Prezydenta m. Krakowa nr [...] z [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., której prawidłowość została ostatecznie przesądzona wyrokiem NSA z 30 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2254/12 oddalającym skargę kasacyjną, Miasto Kraków - miasto na prawach powiatu, nabyło z mocy prawa nieruchomość ozn. jako dz. nr [...].

Następnie prowadzone było postępowanie o ustalenie odszkodowania. Pierwszą wydaną w tej sprawie decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak: [...] Starosta Krakowski orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. B., A. S. i M. S. w łącznej wysokości: 162 818 zł, a w punktach 2. 3 i 4 o wypłacie ustalonego odszkodowania oraz w punkcie 6 o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania.

Odwołanie od w/w decyzji złożył współwłaściciel nieruchomości M. S., a Wojewoda Małopolski decyzją z [...] października 2014 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji m.in. ze wskazaniem wykonania nowego operatu szacunkowego.

Kolejną decyzją z [...] listopada 2015 r., znak: [...] Starosta Krakowski orzekł: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. B., A. S. i M. S. w łącznej wysokości: 246 344,00 zł, a w punktach 2, 3 i 4 o wypłacie ustalonego odszkodowania oraz w punkcie 6 o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania.

Odwołanie od w/w decyzji ponownie złożył M. S., a Wojewoda Małopolski decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał m.in., że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien oprzeć się na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, gdyż operacie szacunkowym z 1 października 2015 r. rzeczoznawca majątkowy m.in. błędnie określił przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości.

Ponadto Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji winien mieć na uwadze ukształtowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, w przypadku uchylenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. decyzji odszkodowawczej przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na stanowiący podstawę odszkodowania ustalonego tą decyzją nieprawidłowy operat szacunkowy, sporządzenie nowej, prawidłowej opinii o wartości nieruchomości należy zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu, gdyż biegły, który sporządził wadliwą opinię podlega wyłączeniu od udziału w tej sprawie.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...] orzekł:

1. o ustaleniu na rzecz M. B., A. S. i M. S. odszkodowania w łącznej wysokości: 184 975 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0421 ha obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, objętej poprzednio księgą wieczystą nr [...], przejętej z mocy prawa z dniem 25 lutego 2011 r. na własność Miasta Krakowa decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] grudnia 2010 r., znak [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa [...]" utrzymaną w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...];

2. o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 1 za udział we współwłasności nieruchomości na rzecz:

a. M. B. w kwocie: 92 487,5 zł - za udział wynoszący ½ cz.,

b. M. S. w kwocie: 46 243,75 zł - za udział wynoszący ¼ cz.,

c. A. S. w kwocie: 46 243,75 zł - za udział wynoszący ¼ cz;

3. do wypełnienia zobowiązania wyznaczył Gminę Miejską Kraków.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 – dalej "specustawa drogowa"), w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., nr 154, poz. 958), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 – dalej "u.g.n."), art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 203) oraz art. 104 k.p.a.

Organ podał, że w dniu, w którym decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] grudnia 2010 r. stała się ostateczna, tj. 25 lutego 2011 r., przedmiotowa działka objęta była księgą wieczystą [...]. W dziale II księgi wieczystej, jako współwłaściciele ujawnieni byli M. B. w ½ części oraz A. S. i M. S. po ¼ części. Działy III i IV tej księgi były wolne od wpisów. Obecnie w/w nieruchomość ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...]. W dziale II jako właściciel figuruje Miasto Kraków – miasto na prawach powiatu, trwały zarząd – Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie.

Na podstawie informacji udzielonej przez Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa w piśmie z [...] grudnia 2014 r., organ ustalił, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, tj. [...] grudnia 2010 r., nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Objęta była jedynie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] marca 2010 r. (dalej "studium") i znajdowała się w terenach korytarzy podstawowego układu drogowo-ulicznego - KT.

Przywołując art. 130 ust. 2 u.g.n. organ wskazał, że na zlecenie organu rzeczoznawcy majątkowi K. B. oraz M. W.-O. sporządziły operat szacunkowy z 30 maja 2017 r, w którym określona została wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 184 975 zł, tj. 439,37 zł/m2.

Prezydent podał, że nieruchomość stanowi działkę nr [...] o regularnych granicach tworzących obszar kształtem zbliżony do prostokąta o pow. 0,421 ha. Na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nieruchomość była nie zabudowana – nie posiadała składników budowlanych ani roślinnych. Sieć infrastruktury technicznej dostępna w bezpośrednim sąsiedztwie.

Na wniosek M. S. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawców majątkowych. Pomimo prawidłowego zawiadomienia, współwłaściciele nieruchomości M. S. oraz A. S. nie stawili się. Obecny na rozprawie pełnomocnik M. B. nie wniósł zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego.

Organ zaznaczył, że operat został zweryfikowany przez organ prowadzący postępowanie pod względem formalnym, jak również merytorycznym. Organ stwierdził, że dokonał analizy jego logiczności, poprawności wniosków w nim zawartych, wyliczeń, prawidłowości opisu przedmiotu wyceny jak również zgodności z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych.

Organ przywołał art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, wskazując, że decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna z dniem 25 lutego 2011 r. Podano, że jak wynika z informacji udzielonej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w piśmie z [...] czerwca 2013 r. nr [...], w/w działka nie została przejęta pod przedmiotową inwestycję oraz żaden z dotychczasowych właścicieli nie zgłosił gotowości do wydania nieruchomości. Jednocześnie organ poinformował, że działka nr [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998r. zajęta pod drogę publiczną – a zatem nie może podlegać działaniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1988 r., Nr 133 ze zm.). Wobec tego organ uznał, że w związku z niespełnieniem przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt. 3 specustawy drogowej, nie ma podstaw do powiększenia wysokości należnego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Końcowo organ stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzednich współwłaścicieli zobowiązano Gminę Miejską Kraków.

Od powyższej decyzji M. S. wniósł odwołanie do Wojewody Małopolskiego, wskazując m.in.: "Wzięte w operacie szacunkowym do porównań nieruchomości nie są podobne do wycenianej nieruchomości, przeprowadzona w nim wycena nie jest rzetelna i nie zgadzam się z orzeczonym w przedmiotowej decyzji odszkodowaniem."

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] maja 2018 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Organ wskazał, że autorki sporządzonej wyceny – K. B. oraz M. W.-O., dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (tj. [...] grudnia 2010 r.) zgodnie ze studium, w terenie podstawowego układu drogowo-ulicznego (KT), wykonały operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i wartość działki określiły stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 – dalej "rozporządzenie") . Przyjęły do analizy 15 transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie miasta Krakowa, podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Organ podkreślił, iż w niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było ono tożsame.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż biegłe wykorzystując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o stosowne współczynniki korygujące dokonały odpowiedniej korekty uzyskanej wartości, zgodnej z przedstawionym opisem nieruchomości wycenianej pod kątem przyjętych cech rynkowych mających wpływ na jej wartość tj. lokalizacji (waga 30%), sąsiedztwa i otoczenia (waga 25%), zagospodarowania (waga 30%) oraz dostępności komunikacji (waga 15%) (jednocześnie wskazały one, iż cechy takie jak powierzchnia oraz kształt nie mają istotnego wpływu na wartość nieruchomości drogowych).

Organ przywołał § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia zaznaczając, że wybór należnych nieruchomości porównawczych oraz cech rynkowych na podstawie których następuje skorygowanie różnic pomiędzy przyjętymi do analizy nieruchomościami, dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Niemniej jednak, organ zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., co w niniejszym przypadku na podstawie przedstawionych w operacie informacji (strony 9-10) nie budzi wątpliwości organu odwoławczego.

Organ przywołując wyroki NSA wskazał, że organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, wyboru cech i przydzielenia odpowiednich wag tym cechom, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem lub spadkiem wartości konkretnej nieruchomości itp., oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że rzeczoznawcy majątkowi K. B. oraz M. W.-O. dokonały właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniły cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniły również dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n.

Jednocześnie organ podkreślił, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Na powyższą decyzję M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1, 4 rozporządzenia, polegające na przyjęciu do porównań nieruchomości, które nie są podobne do wycenianej nieruchomości np. udziałów w prawie własności,

- art. 153 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 1, 4 rozporządzenia, polegające na przyjęciu do porównań nieruchomości, dla których nie są znane ceny, warunki zawarcia transakcji oraz tych nieruchomości np. udziałów w prawie własności,

- art. 153 ust. 1 u.g.n. polegające na określeniu wartości nieruchomości bez uwzględnienia poziomu zmian cen wskutek upływu czasu,

- art. 134 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.g.n., § 36 ust. 3, 4 rozporządzenia, polegające na przyjęciu przeznaczenia działki ze studium, jako przeznaczenie drogowe i wzięcia do porównań nieruchomości drogowych bez uwzględnienia aktualnego sposobu użytkowania i ustalenia, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści),

- § 4 ust. 4 rozporządzenia, polegające na określeniu wartości nieruchomości współczynnikami korygującymi nie uwzględniającymi różnic w poszczególnych cechach przyjętych porównań nieruchomości,

- art. 130 ust. 1 oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, poprzez orzeczenie wypłaty odszkodowania w pkt 2 decyzji za udział we współwłasności nieruchomości i poprzez orzeczenie wysokości tego odszkodowania według wielkości udziału we współwłasności nieruchomości.

Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału. dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 915/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, zaś w pkt II. orzekł o kosztach postępowania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji publicznej trafnie zidentyfikowały przepisy składające się na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i dokonały prawidłowej ich wykładni. Jednak wobec niewystarczająco rzetelnej oceny operatu szacunkowego decyzje musiały – zdaniem Sądu – zostać usunięte z obrotu prawnego.

Sąd podkreślił, że sprawa administracyjna w przedmiocie odszkodowania dotyczy wywłaszczenia dokonanego na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] grudnia 2010 r., której prawidłowość została ostatecznie przesądzona wyrokiem NSA z 30 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2254/12 oddalającym skargę kasacyjną. Zatem postępowanie w sprawie odszkodowania toczy się już siódmy rok od daty uostatecznienia się decyzji wywłaszczającej 25 lutego 2011 r.

Sąd I instancji podał, że w sprawie opracowano kolejno cztery operaty szacunkowe, różniące się m.in. zastosowaną metodą, rodzajem przyjętych nieruchomości porównawczych, a także co najistotniejsze dla byłych właścicieli, kwotą wyceny. Decyzje oparte na kolejnych operatach były skarżone przez M. S., a Wojewoda Małopolski stwierdził nieprawidłowości w dwóch z operatów.

I tak:

• w operacie z dnia 20 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy M. S. zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej (16 działek porównawczych gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi). Przyjął przeznaczenie przedmiotowej działki ze studium. Wycenił nieruchomość na kwotę 162 818 zł.

W odwołaniu skarżący podniósł m.in., że w dniu [...] grudnia 2010 r. jego działka spełniała przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy na budynek mieszkaniowy wielorodzinny. Podkreślił, że działki od południa – [...] oraz [...] – mają takie wielorodzinne przeznaczenie. Zakwestionował uzasadnienie doboru nieruchomości porównywanych oraz przyjęcie przeznaczenia przedmiotowej działki ze studium.

Wojewoda decyzją z [...] października 2014 r. stwierdzając błędy w operacie szacunkowym, jednocześnie wskazał, że zasadnie przyjęto przeznaczenie drogowe przedmiotowej działki i brak przesłanek do zastosowania zasady korzyści (brak decyzji o warunkach zabudowy na [...] grudnia 2010 r.). Jako wady operatu wskazał brak uzasadnienia przyjęcia nieruchomości porównywanych o znacząco mniejszej powierzchni, a także brak dowodów na przeznaczenie nieruchomości przyległych;

• kolejnym z operatów jest operat z 7 maja 2015 r. rzeczoznawcy P. T., wykonany podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Ze względu na stwierdzenie braku możliwości ustalenia podobieństwa 37 transakcji nieruchomościami drogowymi (brak wystarczających informacji w aktach notarialnych przy zakupie działek drogowych, w tym na ocenę wpływu sprzedaży udziału na wartość), biegły przyjął do wyceny nieruchomości gruntowe o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Rzeczoznawca wycenił przedmiotową nieruchomość na 189 029 zł;

• dalej, w operacie z dnia 1 października 2015 r. rzeczoznawca P. T. podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, ze względu na stwierdzenie braku podobieństwa 39 transakcji nieruchomościami drogowymi, przyjął, że wśród nieruchomości przyległych przeważa zabudowa wielorodzinna, i wyliczył wartość przedmiotowej nieruchomości na 246 344 zł, porównując wartość działek z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Stwierdził, że nie występuje zasada korzyści.

W kolejnym odwołaniu skarżący powtórzył sformułowane poprzednio zarzuty, a ponadto podniósł, że w sprawie sporządzono dwa operaty (maj, październik) do czego organ nie odniósł się w decyzji.

Wojewoda Małopolski w decyzji z dnia [...] września 2016 r. ponownie zaakceptował przyjęcie przeznaczenia przedmiotowej działki ze studium oraz dokonanie analizy transakcji nieruchomości drogowych z rynku lokalnego. Podkreślił, że skoro nie było planu miejscowego, a skarżący na datę wywłaszczenia nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy, działka nie była inwestycyjna a drogowa (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Stwierdził, że biegły wykazał, iż przy wycenie działek drogowych – różnica powierzchni działek nie ma znaczenia dla wyceny. Zarzucił operatowi błędne określenie przeznaczenia terenów przyległych, w związku z czym rzeczoznawca błędnie po stwierdzeniu braku transakcji podobnych nieruchomości drogowych, wziął pod uwagę nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wysokiej intensywności.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że mając na uwadze powyżej nakreślony przebieg postępowania oraz wątpliwości związane ze znacznymi różnicami w przyjętych metodach i uzasadnieniach zalegających w aktach operatów, kolejni rzeczoznawcy operat z 30 maja 2017 r. winni byli sporządzić w sposób umożliwiający dokonanie analizy logiczności i poprawności wniosków operatu. Wnioski operatu winny być możliwe do sprawdzenia na podstawie treści operatu, a wszelkie zastosowane korekty i współczynniki szczegółowo wyjaśnione. Biegli powinni mieć na względzie, iż sporządzają operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, ponieważ tylko to umożliwia ocenę prawidłowości tego dowodu. Rzeczoznawcy winni opierać się na danych, które możliwe są do zweryfikowania. Korzystając z umów w celu ustalenia ceny, w razie wątpliwości strony co do wiarygodności dokonanych ustaleń powinni wskazać źródła przyjętych do dokonania obliczeń ustaleń - w tym np.: numery i daty zawartych aktów notarialnych.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z kolei organy w uzasadnieniach decyzji oceniając operat powinny sprostać ciążącemu na nich obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej poprzez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wartość nieruchomości.

WSA w Krakowie podkreślił, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast okoliczność, że wybór podejścia, metody oraz techniki szacowania należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Sąd podkreślił, że organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić twierdzeń skarżącego, jakoby wadliwe było in abstracto przyjmowanie do wyceny jako nieruchomości podobnych udziałów w prawie własności i dotyczących ich transakcji. Czym innym jest bowiem niedopuszczalne porównywanie części nieruchomości, a czym innym porównywanie idealnych, ułamkowych udziałów w całych nieruchomościach. Sąd wskazał, że przy właściwym, miarodajnym opisie tych nieruchomości i warunków zawarcia dotyczących ich transakcji, obrót udziałami w nieruchomościach może stanowić materiał porównawczy na potrzeby operatu. Takiego stosownego opisu i rzetelnej jego oceny przez organy w niniejszej sprawie jednak zabrakło. W szczególności w opisie i tabeli zawartych na s. 9 operatu nie wskazano, które z porównywanych transakcji dotyczyły udziałów w nieruchomościach, nie uzasadniono również twierdzenia o braku wpływu takiego obrotu na wysokość ceny.

Zdaniem Sądu trafnie również skarżący zarzucił lakoniczne uzasadnienie przyjęcia, że wielkość i kształt nieruchomości drogowych nie mają wpływu na wycenę. Przyjęcie bowiem do analizy nieruchomości podobnych wielokrotnie mniejszych niż przedmiot wyceny winno być jednoznacznie i szczegółowo wyjaśnione.

W ocenie WSA w Krakowie zasadnie skarżący zarzucił również, że w operacie szacunkowym nie opisano warunków zawarcia poszczególnych transakcji wziętych do porównania nieruchomości, w tym np. dla działki nr [...] obręb [...] P., której cena jest najniższa z przyjętych 94,72 zł/m2 (ceny bardzo się różnią, najwyższa wynosi 500 zł/m2).

Sąd wskazał, że operat z dnia 30 maja 2017 r., oprócz wskazanych wyżej braków, a także dość skąpego opisu i uzasadnienia skali i przyjętych wag użytych do porównywania nieruchomości, zawiera dodatkowo istotne nieścisłości. I tak:

• jak słusznie podniósł skarżący, na s. 8 operatu wskazano, że "przeznaczenie gruntu na cel publiczny powoduje wzrostu jego wartości". Co do przyjętej metody szacowania wskazano na s. 13 "metoda porównywania parami", a na s. 1 i s. 17 "metoda korygowania ceny średniej". Na s. 10 operatu niezrozumiałe jest przy wyjaśnieniu cechy "zagospodarowanie", że "wielkość wpływu zależy od sposobu zagospodarowania nieruchomości, z której zostały wydzielona przedmiotowa działka (...)";

• Z kolei organ odwoławczy oceniając operat stwierdził, że biegłe "uwzględniły cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, (podkreślenie Sądu), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych" (s. 5 decyzji).

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że choć wiedza dotycząca szacowania wartości nieruchomości jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, to organy i sąd administracyjny muszą zakwestionować ustalenia biegłego, jeżeli w sprawie istnieją wątpliwości co do sporządzenia prawidłowego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Sądu nie był jednak zasadny zarzut skargi nieuwzględnienia poziomu zmian cen wskutek upływu czasu. W tym zakresie rzeczoznawcy na s. 8 i 11 (analiza i wykres) uzasadnili przyjętą w latach 2014-2016 stabilność cen nieruchomości gruntowych drogowych, a zatem wpływ czasu okazał się zaniedbywalny.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przy czym Sąd podkreślił, że należy tu zdecydowanie odróżnić takie cechy nieruchomości, osobno opisane w w/w przepisie, jak aktualny sposób użytkowania i stan nieruchomości od przeznaczenia.

Zdaniem Sądu organy trafnie przyjęły z jednoznacznie brzmiącego art. 154 ust. 2 u.g.n., że w braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie może mieć tu znaczenia okoliczność, że przed [...] grudnia 2010 r. skarżący mógł skutecznie występować w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wydanie takiej decyzji (istotnie, przeznaczenie drogowe w studium nie stanowiło przeszkody do wydania takiej decyzji).

Odnosząc się do wykładni § 36 rozporządzenia zaproponowanej przez skarżącego Sąd I instancji wskazał, że ust. 1 tego przepisu stanowi jednoznacznie, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Sąd wskazał, że zgodnie z definicją stanu nieruchomości zamieszczoną w art. 4 pkt 17 u.g.n. na pojęcie stanu nieruchomości składają się: stan zagospodarowania nieruchomości, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Oceniając stan nieruchomości, należy zatem brać pod uwagę wszystkie te aspekty (a pominięcie któregoś z nich powinno być uznane za błąd mogący mieć wpływ na wynik wyceny).

Sąd podkreślił, że biegli i organy stosując art. 154 ust. 2 u.g.n., określili przeznaczenie nieruchomości (drogowe) nie z ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji, a ze Studium uwarunkowań. Dla stosowania art. 154 ust. 2 u.g.n., przy braku istnienia decyzji wz nie ma znaczenia fakt, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. Dlatego też Sąd uznał, że argumentacja i przywołane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych nie mogą być uznane za miarodajne dla niniejszej sprawy.

Sąd zaznaczył, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnia się przy tym wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasadę korzyści, jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe. Wtedy dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.

W ocenie Sądu biegli prawidłowo określili sposób użytkowania nieruchomości na podstawie protokołu oględzin nieruchomości i zdjęć (załączniki nr 4 i nr 5 do operatu). Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, że nieruchomość była niezabudowana – nie posiadała składników budowlanych ani roślinnych.

Sąd podkreślił, że branie pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości sposobu użytkowania nieruchomości w chwili dokonywania wywłaszczenia służy uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywały swoje prawo. To założenie stosuje się jednak tylko wtedy, gdy wartość nieruchomości według aktualnego stanu jej użytkowania (sposób korzystania z nieruchomości) nie jest niższa od wartości określonej według przeznaczenia na cel wywłaszczenia.

Sąd wskazał, że zupełnie niezależną od tzw. zasady korzyści z art. 134 u.g.n. jest możliwość zawarta w § 36 ust. 4 rozporządzenia, określania wartości rynkowej przez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Zastosowanie tej opcji uwarunkowane jest jednak wcześniejszym stwierdzeniem, że określenie wartości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd zaznaczył przy tym, że nie rozstrzyga w sprawie niniejszej, czy zastosowanie powyższego przepisu jest możliwe w niniejszej sprawie. Wadliwe bowiem uzasadnienie operatu i jego nierzetelna ocena przez organy uniemożliwiły sądową kontrolę w/w kwestii.

Odnosząc się do podnoszonej zarówno przez, organ jak i przez skarżącego, kwestii ewentualnego skorzystania w sprawie z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców (art. 157 ust. 1 u.g.n.), Sąd wskazał, że dokonanie takiej oceny jest pożądane, gdy zachodzi rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości. Wnioskować o taką ocenę może zarówno strona, jak i organ. Sąd podał, że w doktrynie stwierdzono, że postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny. Taka formalna ocena tego dokumentu w żadnym wypadku nie wyłącza jednak ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego.

Końcowo Sąd wskazał, że nie był zasadny zarzut naruszenia art. 12 ust. 4f oraz art. 130 ust. 1 specustawy, przez orzeczenie o wypłacie odszkodowania za udział we współwłasności. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustalały wysokość odszkodowania według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie wypłatę części odszkodowania określiły według wielkości udziału we współwłasności. W ocenie Sądu trudno zresztą wyobrazić sobie inny, logiczny sposób postępowania przy współwłasności wywłaszczanych nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepianych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., nie dokonując wystarczająco rzetelnej oceny operatu szacunkowego będącego podstawą do ustalenia odszkodowana za przejętą na własność Gminy Miejskiej Kraków nieruchomość drogową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w tabeli na stronie 9 operatu przyjęte do porównania nieruchomości opisano poprzez podanie nie tylko: daty transakcji, powierzchni, położenia, ceny jednostkowej oraz transakcyjnej, źródła, w oparciu o które ustalono jej drogowy charakter, a także wskazanie ich dokładnego oznaczenia geodezyjnego (jednostka ewidencyjna, obręb, numer działki) oraz numer aktu notarialnego. Pomimo jednak powyższych danych umożliwiających pełną identyfikację nieruchomości porównawczych, przez całe postępowanie administracyjne (w tym we wniesionym odwołaniu) skarżący nie tylko nie wskazał konkretnych powodów uznania tej, czy innej nieruchomości za niepodobną, ale nawet w ogóle nie podał, choćby teoretycznie, na czym ten brak podobieństwa miałby w ogóle polegać, co z kolei mogłoby stanowić asumpt dla organów do podjęcia w tym zakresie próby pozyskania od biegłych dodatkowych, pogłębionych wyjaśnień, stosownie do treści art. 7 k.p.a. Brak zaś powyższej aktywności strony w kontekście stwierdzonej przez organy poprawności operatu i braku widocznych wad sprawił, iż organy te nie były zobligowane do tego typu działania. Pokreślono, że dopiero w skardze do WSA w Krakowie M. S. przedstawił swoje zarzuty, ale nawet wówczas nie wskazał konkretnych okoliczności (poza kwestią powierzchni) uniemożliwiających przyjęcie do porównania tej czy innej transakcji, poprzestając na formułowaniu w tym zakresie przypuszczeń i domysłów, które z niewiadomych przyczyn Sąd I instancji uznał za wystarczające do uchylenia wydanych decyzji. Należy jednak wskazać, iż przy takim podejściu, prawdopodobnie żaden operat szacunkowy nie mógłby zostać uznany za sporządzony w sposób prawidłowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. S. wniósł o jej oddalenie. Raz jeszcze podniósł, że w niniejszej sprawie przy wycenie przedmiotowej nieruchomości istotne znaczenie (wpływ na jej wartość) ma jej stan na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, tj. na dzień [...] grudnia 2010 r. Wskazał, że z treści operatu szacunkowego nie można się dowiedzieć, czy wzięte do porównań nieruchomości są podobne do wycenianej nieruchomości, a ich ceny bardzo się od siebie różnią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że organy administracyjne nie dokonały wystarczająco rzetelnej oceny operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Spór zatem sprowadza się do oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 30 maja 2017 r.

W operacie biegłe wskazały, że dokonano analizy rynku nieruchomości, poszukując transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi (przeznaczenie drogowe, bądź charakter drogowy). Podkreślono, że choć rynek tego rodzaju nieruchomości wykazuje małą aktywność, to jednak na terenie miasta Krakowa odnotowano wystarczającą liczbę transakcji nieruchomościami drogowymi. Podano, że analizując lokalny rynek nieruchomości stwierdzono, iż ceny za nieruchomości gruntowe są stabilne. Wskazano, że zróżnicowanie jednostkowych cen transakcyjnych wynikało z indywidualnych cech nieruchomości będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W wyniku analizy rynku nieruchomościami biegłe stwierdziły, że cechy jednostkowe za nieruchomości niezabudowane porównywalne do nieruchomości wycenianej – o przeznaczeniu komunikacyjnym lub posiadające charakter drogowy – kształtowały się w przedziale od ok. 94 zł/m2 do ok. 500 zł/m2, przy cenie średniej na poziomie ok. 274 zł/m2 powierzchni gruntu.

Wskazano, że wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Podkreślono, że dla przedmiotowej działki nie występuje zasada korzyści określona w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

Dalej, biegłe podały, że w wyniku analizy rynku z odnotowanych transakcji wybrano 15, których przedmiotem były nieruchomości najbardziej porównywalne – w ocenie biegłych – do wycenianej. Stwierdzono, że poziom jednostkowych cen uzyskiwanych ze sprzedaży udziałów w prawie własności do nieruchomości, nie odbiega od jednostkowych cen uzyskiwanych ze sprzedaży całych nieruchomości. W związku z tym biegłe uznały, że ceny uzyskiwane za udział odzwierciedlają wartość rynkową całej nieruchomości i mogą stanowić podstawę wyceny. Podano ponadto, że w analizie rynku odrzucono transakcje odstające o cenach skrajnych oraz te, które nie spełniały kryterium § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zestawienie informacji o sprzedanych nieruchomościach gruntowych zawiera tabela nr 1 operatu (str.9). Na stronie 10 operatu biegłe wskazały, że istotny wpływ na kształtowanie się wartości nieruchomości mają następujące atrybuty: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, zagospodarowanie – charakter terenów przyległych, dostępność komunikacyjna. Zaznaczono też, że istotnymi cechami przy nabywaniu nieruchomości gruntowych jest ich powierzchnia oraz kształt, jednak przy nabywaniu nieruchomości o charakterze komunikacyjnym cechy te nie wykazują istotnego wpływu na wartość. Tabela nr 2 ilustruje skale rozpiętości poszczególnych cech rynkowych dla nieruchomości drogowych.

Sąd I instancji dokonując oceny operatu szacunkowego nie podzielił twierdzeń skarżącego, jakoby wadliwe było in abstracto przyjmowanie do wyceny jako nieruchomości podobnych udziałów w prawie własności i dotyczących ich transakcji. Sąd wyjaśnił przy tym, że czym innym jest niedopuszczalne porównywanie części nieruchomości, a czym innym porównywanie idealnych, ułamkowych udziałów w całych nieruchomościach. Ponadto w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie był zasadny zarzut skargi nieuwzględnienia poziomu zmian cen wskutek upływu czasu. W tym zakresie rzeczoznawcy na s. 8 i 11 (analiza i wykres) uzasadnili przyjętą w latach 2014-2016 stabilność cen nieruchomości gruntowych drogowych, a zatem wpływ czasu okazał się zaniedbywalny. Prawidłowo również, zgodnie z wymogami art.154 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy trafnie przyjęły, że w braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie może mieć tu znaczenia okoliczność, że przed [...] grudnia 2010 r. skarżący mógł skutecznie występować w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wydanie takiej decyzji o warunkach zabudowy (istotnie, przeznaczenie drogowe w studium nie stanowiło przeszkody do wydania takiej decyzji). Biegli i organy, stosując art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określili prawidłowo przeznaczenie nieruchomości (drogowe) nie z ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji, a ze Studium uwarunkowań. Dla stosowania art. 154 ust. 2 u.g.n., przy braku istnienia decyzji wz nie ma znaczenia fakt, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. Sposób użytkowania nieruchomości biegli prawidłowo określili na podstawie protokołu oględzin nieruchomości i zdjęć (załączniki nr 4 i nr 5 do operatu). Nie budzi wątpliwości, że nieruchomość była niezabudowana - nie posiadała składników budowlanych ani roślinnych.

Stanowisko Sądu I instancji jest w opisanych wyżej kwestiach prawidłowe.

Trafnie również Sąd wskazał, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnia się przy tym wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasadę korzyści, jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe. Wtedy dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Nie została zatem naruszona zasada korzyści, przewidziana w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

Zastrzeżenia Sądu I instancji poczynione w odniesieniu do prawidłowości operatu szacunkowego i sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczyły:

1. w operacie szacunkowym nie opisano warunków zawarcia poszczególnych transakcji wziętych do porównania nieruchomości, w tym dla działek o najwyższej i najniższej cenie,

2. w opisie i tabeli zawartych na s. 9 operatu nie wskazano, które z porównywanych transakcji dotyczyły udziałów w nieruchomościach, nie uzasadniono również twierdzenia o braku wpływu takiego obrotu na wysokość ceny,

3. lakoniczne uzasadnienie przyjęcia, że wielkość i kształt nieruchomości drogowych nie mają wpływu na wycenę,

4. operat oprócz wskazanych wyżej braków, a także dość skąpego opisu i uzasadnienia skali i przyjętych wag użytych do porównywania nieruchomości, zawiera dodatkowo istotne nieścisłości (na s. 8 operatu wskazano, że "przeznaczenie gruntu na cel publiczny powoduje wzrostu jego wartości". Co do przyjętej metody szacowania wskazano na s. 13 "metoda porównywania parami", a na s. 1 i s. 17 "metoda korygowania ceny średniej". Na s. 10 operatu niezrozumiałe jest przy wyjaśnieniu cechy "zagospodarowanie", że "wielkość wpływu zależy od sposobu zagospodarowania nieruchomości z której zostały wydzielona przedmiotowa działka).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na str.9 operatu przyjęte do porównania nieruchomości biegłe opisały przez podanie: daty transakcji, powierzchni, położenia, ceny jednostkowej oraz transakcyjnej, źródła w oparciu, o które ustalono jej drogowy charakter, wskazano dokładne oznaczenie geodezyjne (jedn. ewidencyjna, obręb, numer działki) , a także numer aktu notarialnego. Są to niewątpliwie dane, które umożliwiają pełną identyfikację nieruchomości porównawczych.

Na str.9 operatu biegłe jednoznacznie stwierdziły, że: " w wyniku analizy rynku stwierdzono, iż poziom jednostkowych cen uzyskiwanych ze sprzedaży udziałów w prawie własności do nieruchomości, nie odbiega od jednostkowych cen uzyskiwanych ze sprzedaży całych nieruchomości. W związku z tym ceny uzyskiwane za udział odzwierciedlają wartość rynkową całej nieruchomości i mogą stanowić podstawę wyceny." Sąd I instancji podzielił stanowisko, że transakcje udziałami mogą stanowić materiał porównawczy, lecz zarzucił brak wskazania, które z przyjętych do porównania nieruchomości stanowią udziały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec wskazania i przyjęcia ceny 1 m2 nie miało to istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości sporządzenia operatu.

Na str.10 operatu wskazano, że istotnymi cechami przy nabywaniu nieruchomości jest ich powierzchnia oraz kształt, jednak przy nabywaniu nieruchomości o charakterze komunikacyjnym cechy te nie wykazują istotnego wpływu na wartość. Na str. 10 operatu biegłe wskazały, że ustalenie, jakie atrybuty mają istotny wpływ na kształtowanie się wartości nieruchomości drogowych nastąpiło na podstawie przeprowadzonych analiz rynku lokalnego oraz badania preferencji nabywców i potencjalnych nabywców. Jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie organ z zasad doświadczenia życiowego wynika, że na nieruchomościach przeznaczonych pod drogi nie będą lokowane żadne budynki kubaturowe i nie będą te nieruchomości wykorzystywane na cele mieszkaniowe, usługowe, produkcyjne, kiedy to kształt i wielkość nieruchomości mogłaby mieć wpływ na jej wartość.

Warto przytoczyć dotyczące tej kwestii stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 sierpnia 2013 r. , sygn. akt I OSK 829/12. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w art. 4 pkt 16 u.g.n. jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym ich wielkość nie stanowi więc cechy wpływającej na ich wartość. Wynika to z faktu, że wielkość działki przeznaczonej pod budowę drogi jest wynikiem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Działka ta została wydzielona na skutek tej decyzji, a co za tym idzie jest w całości przeznaczona pod inwestycję drogową. Kryterium wielkości wpływa na wartość tych nieruchomości, których wykorzystanie w konkretny sposób uzależnione jest od określonej powierzchni działki. Ponadto kryterium powierzchni nieruchomości może determinować jej podobieństwo z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny tylko wtedy, gdy rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej.

Odnośnie natomiast do wskazanych przez Sąd I instancji nieścisłości, to są one po części omyłką pisarską, a po części (metoda) można je zweryfikować w kontekście całości ustaleń operatu szacunkowego.

Słusznie wskazano też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że opis cech i ich skala nie budzi wątpliwości ( str.10-11 operatu).

Trzeba mieć na uwadze, że zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten bowiem stanowi właśnie, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). Zatem podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Wobec tego, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli więc wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna ona przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Brzmienie tego przepisu oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.

Należy w tym miejscu raz jeszcze z całą stanowczością podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu.

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 tego rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1–3 stosuje się odpowiednio.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że operat z dnia 30 maja 2017 r. spełnia wszystkie warunki formalne, jest logiczny, kompletny i spójny. Organy administracyjne prawidłowo zweryfikowały treść operatu szacunkowego. Biegłe uwzględniły bowiem cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (Studium), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Uzasadniły dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Merytoryczna natomiast prawidłowość sporządzenia operatu może być podważona jedynie w drodze przedłożenia stosownego dokumentu zawierającego ocenę sporządzoną przez osoby dysponujące wiedzą specjalistyczną, o czym była już mowa powyżej.

Wobec tego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji o tym, że organy administracyjne nie dokonały wystarczająco rzetelnej oceny operatu szacunkowego, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a skargę wniesioną do Sądu I instancji należało oddalić.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z §14 ust.1 pkt 1 a i pkt 2 b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. ( tj. Dz.U. 2018, poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego składa się wpis od skargi kasacyjnej uiszczony przez Wojewodę w kwocie 1000 zł. oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości minimalnej 1800 zł, zgodnie z wymienionym wyżej rozporządzeniem.