Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 878/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję I Spółki z o.o. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do I Spółki z o.o. o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w postaci:

- skanu audytu, o jakim mowa we wskazanym w odnośniku do strony internetowej artykule [...],

- skanów protokołów z posiedzeń zarządu i rady nadzorczej spółki z okresu od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. oraz skanów wszystkich uchwał zarządu oraz rady nadzorczej z okresu od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r.,

- rejestru umów z okresu od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r., zawierającego minimalnie dane o dacie zawartej umowy, przedmiocie umowy, stronach umowy, kwocie umowy,

- informacji, jakie kontrole były prowadzone w okresie od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r.

Dnia 9 maja 2017 r. I Spółka z o.o. udostępniła wnioskującemu Stowarzyszeniu żądaną informację – z wyjątkiem skanów wszystkich uchwał zarządu z okresu od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. oraz rejestru umów z powyższego okresu, lecz jedynie w odniesieniu do informacji o kwocie poszczególnych umów.

Jednocześnie Spółka wezwała wnioskujące Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie istnienia szczególnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej w skrócie u.d.i.p., w uzyskaniu informacji publicznej co do kwot poszczególnych umów z uwagi na fakt, iż zdaniem adresata wniosku żądanie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawcy wyznaczono w tym celu termin do dnia 16 maja 2017 r. Na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Spółka poinformowała wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udostępnienia żądanej informacji publicznej do dnia 20 czerwca 2017 r. Na powyższe wezwanie Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. I Spółka z o.o. odmówiła Stowarzyszeniu [...] udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie rejestru umów z okresu [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. zawierającego dane o kwocie umowy w zakresie, w jakim dotyczą kwot poszczególnych umów oraz uchwał zarządu z okresu od [...] czerwca 2016 do [...] kwietnia 2017r. w zakresie, w jakim dotyczą one kwot przyznanych nagród i premii w odniesieniu do pracowników nie pełniących funkcji dyrektora, orzekam odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Spółka zwróciła uwagę, iż żądana informacja stanowi wprawdzie informację publiczną, przy czym adresat wniosku jako tzw. "spółka komunalna", a więc podmiot wykonujący zadania własne gminy (zaopatrzenie mieszkańców w wodę, odprowadzanie ścieków) oraz dysponujący środkami publicznymi jest co do zasady podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia, jednakże informacja publiczna w zakresie objętym sentencją decyzji stanowi informację publiczną przetworzoną, co w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obliguje wnioskodawcę do wykazania, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spółka nie posiada bowiem zestawienia umów z oznaczeniem ich kwot, zaś w okresie objętym żądaniem umów takich było ponad 115. Sporządzenie informacji zgodnej z wnioskiem wymagałoby odnalezienia wszystkich umów, przeanalizowania ich treści, zliczenia ich oraz wypisania żądanych danych, tzn. kwot. Takie działania łączą się z zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. W szczególności skutkowałyby znacznym obciążeniem pracowników Spółki z których jeden przygotowywałby żądaną informację przez kilkanaście dni, co odbywałoby się kosztem innych jego obowiązków. Zatem z uwagi na związany z tym nakład pracy informację objętą sentencja decyzji uznać należało za informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wymaga istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Spółka powołała się przy tym na argumentację sformułowaną w orzecznictwie sądowym, w myśl której informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, natomiast informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może się więc przekształcić w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Spółka nie dopatrzyła się również wystąpienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej. Wnioskodawca jako stowarzyszenie reprezentuje bowiem w pierwszej kolejności swój własny interes mający na celu zdobycie wiedzy. W konsekwencji udostępnienie przedmiotowej informacji w żaden sposób nie będzie służyło realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego, w szczególności nie będzie zmierzało do usprawnienia wykonywania zadań publicznych przez Spółkę i nie przyczyni się dla dobra wspólnego społeczności lokalnej. Również sama treść informacji objętych wnioskiem pozwala na stwierdzenie, iż udostępnienie ich w żaden sposób nie przyczyni się do polepszenia lub też usprawnienia działań organów państwa czy też podmiotu udostępniającego. Szczególnie istotny interes publiczny istnieje wówczas, gdy żądana informacja przetworzona jest ważna dla potencjalnie szerokiego kręgu odbiorców, a jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Odnosząc się z kolei do żądanej informacji w przedmiocie uchwał zarządu z okresu od [...] czerwca 2016 do [...] kwietnia 2017r., Spółka wskazała, iż część z tych uchwał zawiera wysokość przyznanych jej pracownikom nagród i premii. Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Funkcje publiczne pełnią zatem osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym". Wobec powyższego przekazując Wnioskodawcy skany uchwał zarządu, Spółka nie ujawniła wysokości kwot przyznanych nagród i premii w stosunku do osób, którym nie można przypisać cechy pełnienia funkcji publicznej. Ujawniono jedynie wysokości kwot przyznanych osobom piastującym funkcje dyrektorów. W pozostałym zakresie odmówiono udostępnienia informacji publicznej.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż wnioskowana informacja odnośnie zawartych umów wymaga wyszukania i udostępnienia, a nie przetworzenia. Dlatego też wniosek nie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Nie ma również podstaw do wyłączenia jawności w zakresie uchwał zarządu Spółki dotyczących przyznanych nagród.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. I Spółka z o.o. utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Od powyższej decyzji [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę normatywną prawa do informacji publicznej oraz przesłanki jego ograniczeń, poprzez dokonanie na kanwie niniejszej sprawy błędnego, bowiem zbyt daleko idącego ograniczenia prawa do informacji publicznej;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuję instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników, którym przyznano nagrodę, narusza prywatność tych pracowników, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., a także o zasądzenie od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przedstawiło obszerną argumentację mająca na celu wykazanie, iż dane objęte wnioskiem stanowią informację publiczną prostą, zaś czynności konieczne do jej udostępnienia (zwłaszcza wyszukanie oraz działania typowo techniczne w postaci np. zeskanowania, mimo iż być może czasochłonne, pracochłonne i kosztowne) w żadnym razie nie są równoznaczne z jej "przetworzeniem" z rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z kolei w odniesieniu do nagród i premii przyznawanych pracownikom Spółki nie znajduje zastosowania norma z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem informacja o tych płatnościach nie ingeruje w sferę osobistą pracownika, a ma związek z okolicznościami wynikającymi ze stosunku służbowego. Osoba wstępująca w sferę publiczną musi się zaś liczyć z tym, iż informacje o jej publicznej działalności mogą stać się przedmiotem zainteresowania społeczeństwa oraz że będą stanowić informację publiczną. Nagrody i premie nie są przyznawane w związku sytuacją rodzinną czy osobistą pracowników, lecz mają związek z ich pracą zawodową, co w przypadku występującej w niniejszej sprawie Spółki ma z kolei związek ze sferą publiczną. Dodatkowo przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie nie było ujawnienie wynagrodzeń wypłacanych pracownikom, lecz jedynie informacji o płatnościach nadzwyczajnych w postaci nagród czy premii.

W odpowiedzi na skargę I Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 omawianej ustawy. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Z uwagi na fakt, iż jedynym wspólnikiem I Spółki z o.o. jest Miasto [...], jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania – co do zasady – informacji publicznych.

W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p.). Informacje co do umów zawieranych przez wskazaną wyżej Spółkę, w tym dane o kwocie umowy oraz informacje dotyczące uchwał zarządu tej Spółki – jako bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków – stanowią informację publiczną.

Istota niniejszej sprawy obejmuje dwa zagadnienia.

Pierwsze zagadnienie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żądana przez Stowarzyszenie informacja publiczna, obejmująca rejestr umów z omawianego okresu, zawierający dane dotyczące kwot poszczególnych umów, stanowi informację publiczną prostą, czy też informację publiczną przetworzoną, a następnie czy zaistniały ustawowe przesłanki umożliwiające udostępnienie tych danych w trybie przewidzianym przez u.d.i.p.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie posiada legalnej definicji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja opracowana przy użyciu dodatkowych sił i środków podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia, na podstawie posiadanych przez ten podmiot danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1852/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady informacja przetworzona to "nowa" informacja wytworzona przez podmiot udostępniający. Niemniej jednak w pewnych przypadkach za przetworzoną informację publiczną można uznać również takie dane, które nie wymagają nakładu intelektualnego związanego z koniecznością wytworzenia nowej informacji. Ma to miejsce w sytuacjach, gdy suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku przekształca się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu udostępniającego środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Innymi słowy, uwzględnienie wniosku obejmującego żądanie udostępnienia określonej informacji publicznej wymagałoby podjęcia szeregu niestandardowych czynności, absorbujących znaczny czas, siły osobowe oraz finansowe dysponenta tej informacji (wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16).

Z informacją publiczną przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez dysponenta zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste pozyskanie i udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). W pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11).

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w odniesieniu do rejestru umów z objętego żądaniem okresu od [...] czerwca 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r., mającego według wnioskodawcy zawierać dane dotyczące kwot poszczególnych umów. Przede wszystkim w badanej sprawie adresat wniosku wskazywał, iż nie dysponuje takim dokumentem, gotowym do niezwłocznego udostępnienia. Tym samym informacja, której domaga się wnioskodawca, nie istnieje w żądanej przez niego treści i postaci. Spółka posiada jednak dokumenty, które stanowią jej potencjalne źródło. Przetworzenie ich w celu uzyskania żądanej informacji wymagałoby jednak zgromadzenia wszystkich umów zawartych w powyższym okresie, analizy ich treści, zliczenia kwot oraz wypisania żądanych danych, co wiązałoby się ze znacznym obciążeniem dodatkowymi zadaniami oddelegowanego w tym celu pracownika, i odbyłoby się kosztem wykonywania przez niego innych obowiązków.

Należy zatem stwierdzić, iż zadośćuczynienie opisanemu wyżej wnioskowi Stowarzyszenia wymagałoby nie tylko zgromadzenia szeregu danych stanowiących informację publiczną prostą, ale również wytworzenie nowego dokumentu (tzn. rejestru umów zawierającego informacje o kwotach będących ich przedmiotem) w wyniku czasochłonnej analizy oraz przetworzenia danych zawartych w tych umowach. Okoliczność ta świadczy o tym, iż żądana informacja stanowiła informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wymagało istnienia ku temu szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, iż wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów prawa publicznego jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że ma ona znaczenie dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udostępnienia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r., a także wyroki NSA z 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10, z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12, z 3 lutego 2017 r., I OSK 1068/15). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której udostępnienia się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12).

W okolicznościach niniejszej sprawy analizując treść wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2017 r., Sąd stwierdza, iż nie zawiera on jakiegokolwiek uzasadnienia lub wskazania celu, jakiemu służyć miałaby udostępniona informacja publiczna. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w skardze Stowarzyszenie będące wnioskodawcą konsekwentnie utrzymywało i argumentowało, iż żądana informacja stanowi informację publiczną prostą.

W tej sytuacji, mając na uwadze brak wskazania przez wnioskodawcę (pomimo stosownego wezwania), na jakie szczególnie istotne z punktu widzenia ogółu, społeczności lokalnej, funkcjonowania państwa bądź poszczególnych związków publicznoprawnych czy też z punktu widzenia praworządności cele zamierza wykorzystać przedmiotową informację publiczną przetworzoną, a także z uwagi na własną prawidłową, odpowiadającą omówionym wyżej kryteriom analizę w tym względzie, Spółka zasadnie przyjęła brak wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przemawiającego za udostępnieniem powyższej informacji publicznej przetworzonej.

Z kolei drugie zaistniałe w sprawie zagadnienie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy uchwały zarządu Spółki w zakresie, w jakim dotyczą kwot przyznanych nagród i premii w odniesieniu do pracowników nie pełniących funkcji dyrektora, mogły zostać udostępnione Stowarzyszeniu w trybie przewidzianym przez u.d.i.p.

W myśl art. 5 ust. 2 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W rozpatrywanej sprawie uchwały zarządu Spółki objęte odmową wyrażoną w zaskarżonej decyzji zawierały dane o wysokości nagród i premii, przyznawanych pracownikom nie pełniącym funkcji dyrektorskich.

Wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w kategorii wydatków z majątku publicznego, a ściślej rzecz biorąc kosztów funkcjonowania osób prawnych sektora jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Z uwagi jednak na treść art. 5 ust. 2 tej ustawy istotne znaczenie ma przesądzenie czy pracownicy spółki są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a jeśli tak to czy odnosi się to do wszystkich pracowników, czy jedynie do części z nich.

Regulacja zawarta w art. 5 u.d.i.p., ograniczająca prawo do udostępnienia informacji publicznej nakłada na podmioty zobowiązane obowiązki dotyczące sfery chronionej: danych osobowych, prywatności i tajemnicy przedsiębiorstwa. Co do zasady ochrona danych osobowych znajduje podstawę w ustawie z dnia 29 sierpnia 1998 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922). Z kolei źródłem prawa do prywatności są przepisy Konstytucji RP – art. 47, 49, 50 i 51, a jego realizacja następuje w przepisach kodeksu cywilnego (przepisy art. 23 i 24 k.c. dotyczące ochrony dóbr osobistych). Jednakże prawo do prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. również stanowi przesłankę ograniczającą prawo do informacji publicznej, z wyjątkiem ściśle w tym przepisie określonym i odnoszącym się do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach ich powierzenia i wykonania.

Informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej, obok takich danych jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, zaliczają się co do zasady do sfery prywatności danej osoby. Wysokość wynagrodzenia stanowi bowiem dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. i w związku z tym podlega prawnej ochronie (wyroki WSA w Rzeszowie z 9 maja 2014 r., II SA/Rz 248/14 oraz z 9 lipca 2015 r., II SAB/Rz 45/15).

Odnosząc się do zawartej w uzasadnieniu skargi argumentacji na temat nagród czy premii jako płatności odmiennych od wynagrodzenia za pracę, ściśle związanych z działalnością danej osoby w sferze publicznej należy stwierdzić, iż wprawdzie mają one charakter uznaniowy, a decyzję o przyznaniu ich konkretnym pracownikom podejmuje indywidualnie pracodawca, jednakże należą one do fakultatywnych składników wynagrodzenia i podlegają takiej samej ochronie w zakresie prawa do prywatności jak wynagrodzenie (podobny pogląd sformułował również WSA w Gdańsku w wyroku z 20 września 2017 r., II SA/Gd 475/17 oraz WSA w Warszawie w wyrokach z 13 września 2017 r., VIII SA/Wa 41/17 oraz z 8 września 2017 r., II SA/Wa 1415/16).

O ile zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, w tym m.in. informacji w zakresie wydatkowania środków publicznych, m.in. na wynagrodzenia pracowników, o tyle z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika ograniczenie tej reguły ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie zachodzi jednak w przypadkach opisanych w zdaniu drugim tego przepisu, tzn. w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

W orzecznictwie sądowym sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w podmiocie wykonującym zadania publiczne, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy pracownik takiej instytucji będzie osobą, której sfera chronionej prywatności może zostać zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu podmiotów trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji publicznej. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej czy tez podmiotów wykonujących zadania publiczne, które mają charakter usługowy lub techniczny. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi (wyrok NSA z 22 września 2016 r., I OSK 358/15).

Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14) i równoznaczna z możliwością oddziaływania na sprawy publiczne. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14), przy czym takie rozumienie omawianego pojęcia odpowiada również wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30).

W świetle powyższego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż Spółka zasadnie uznała za pełniące funkcje publiczne jedynie osoby zajmujące w ramach jej struktury stanowiska dyrektorów jako osoby upoważnione do reprezentowania Spółki w stosunkach zewnętrznych oraz uprawnione do dysponowania majątkiem Spółki. Z akt administracyjnych sprawy wynika przy tym, że informacje dotyczące nagród i premii przyznawanych w drodze uchwał zarządu Spółki tym właśnie osobom zostały udostępnione w formie przewidzianej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., tzn. w formie skanów pocztą elektroniczną. Z kolei informacje dotyczące nagród i premii przyznawanych w drodze uchwał zarządu pozostałym pracownikom Spółki jako osobom nie pełniącym funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – jako należące do sfery prywatności tych osób – zostały zasadnie objęte odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Podsumowując, ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Organ poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski, przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówił ich treść. W toku przeprowadzonego postępowania Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 k.p.a., znajdującego zastosowanie w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Z uwagi na brak po stronie organu naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.