Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2283/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 145 § 1 PKT 1 - 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej, w jednostce ewidencyjnej, obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] w [...], stanowiącej działkę oznaczoną nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1991 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził, nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej, obrębie 34, ark. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, uregulowanej w księdze wieczystej [...]w [...]. Skomunalizowane działki zostały wymienione w zał. nr 1 do tej decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., w części dot. stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wystąpił Zarząd Powiatu w [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., w części dot. stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r. wystąpiła Gmina [...]. Zdaniem skarżącej działka nr [...] nie stanowiła fragmentu drogi w dacie komunalizacji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że komunalizacja, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w szczególności zaświadczenia z [...] grudnia 2014 r. nr [...]; pisma Zarządu Dróg w [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...]; pisma z [...] lutego 2018 r. nr [...], wynika, że działka nr [...] położona na terenie Gminy [...], w obrębie [...], zajęta była pod drogę Wojewódzką - ul. [...] W [...], ujętą w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. z 1986 r. Nr 30 poz. 151).

Zgodnie z uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie nadania numerów dróg powiatowych w Województwie [...], ul. [...] w [...] otrzymała nr [...].

Zatem zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "udp", 27 maja 1990 r., zarząd nad drogami wojewódzkim należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Zgodnie z tym przepisem siecią dróg publicznych zarządzają organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, stopnia podstawowego – w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich.

Oznacza to, że zarządcą drogi publicznej, z mocy tej ustawy, być może jedynie organ administracji państwowej odpowiedniego stopnia, w zależności od charakteru drogi.

Wobec tego w zakresie dotyczącym działki nr [...] decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, co wypełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Minister podkreślił, że oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania.

Poza tym organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, które uniemożliwiłyby wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji. Co więcej upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w bezpodstawnym przyznaniu mocy dowodowej dokumentom pochodzącym od wnioskodawcy oraz całkowitym pominięciu dowodów i argumentacji Gminy [...], 2) art. 107 § 3 kpa polegające na pominięciu w uzasadnieniu decyzji dowodów wskazanych przez Gminę [...], co do których organ nie zajął stanowiska, w szczególności nie określił czy i dlaczego odmawia im mocy dowodowej, 3) art. 9 i art. 11 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stronom postępowania podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r., 4) art. 6 i art. 8 kpa polegające na faktycznym przyznaniu Zarządowi Powiatu przymiotu strony oraz organu opiniującego, mimo że jako wnioskodawca posiadał interes prawny w wydaniu zaświadczenia o treści potwierdzającej zajęcie działki nr [...] pod drogę wojewódzką.

Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 udp poprzez dokonanie błędnej jego subsumcji do stanu faktycznego sprawy, mimo że materiał dowodowy nie potwierdził drogowego charakteru działki nr [...] na [...] maja 1990 r. oraz w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o: 1) uchylenie decyzji, 2) zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że podstawowym zarzutem skargi jest brak powołania się przez organ na dowody wskazane przez Gminę [...] oraz wyjaśnienia na podstawie jakich przesłanek odmówiono im mocy dowodowej, skoro w całości i bezkrytycznie przyjęto za wiarygodne dokumenty przedstawione przez Zarząd Powiatu w [...]. Kwestii materiału dowodowego organ poświęcił w uzasadnieniu decyzji jeden akapit, w którym wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika przeznaczenie działki nr [...] pod drogę wojewódzką. Wynikać ma to w szczególności z zaświadczenia z [...] grudnia 2014 r. nr [...]oraz pism z [...] lutego 2016 r. i [...] lutego 2018 r. pod tym samym numerem. Zdaniem skarżącej użyty przez organ zwrot w szczególności nie jest adekwatny do dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odniósł się i oparł wyłącznie na ww. dokumentach, pochodzących od Zarządu Powiatu w [...].

Zastrzeżenia skarżącej budzi fakt nieuwzględnienia dowodów przez nią przedstawionych w toku postępowania oraz brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn odmówiono im mocy dowodowej. Po drugie, nawet zakładając, że Gmina [...] nie wykazałaby jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, dokumentacja Zarządu Powiatu w [...] nie może zostać uznana za wiarygodną. Fakt usytuowania działki nr [...] w przebiegu drogi wojewódzkiej, uznany przez organ, nie znajduje oparcia w absolutnie żadnym dokumencie.

Twierdzenia przedstawione przez Zarząd Powiatu w [...] w zaświadczeniu oraz pismach pod wspólnym nr [...] uznać należy za arbitralne i niepoparte żadną dokumentacją. Zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle tego przepisu zaświadczenie wydane [...] grudnia 2014 r. przez Zarząd Powiatu w [...] oparte winno być na posiadanych przez organ danych. Tymczasem jak wynika z treści ww. dokumentu odwołuje się on wyłącznie do faktu zaliczenia ul. [...] najpierw do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie dróg powiatowych. Żaden z aktów prawnych wskazanych jako podstawa wydania zaświadczenia, tj. rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r., ustawa z dnia 31 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2005 r. nie odnosi się do działki nr [...] będącej przedmiotem postępowania. W istocie ww. dokumenty nie wskazują na jakiekolwiek nieruchomości stanowiące przebieg dróg wojewódzkich (a później powiatowych).

Stwierdzenie, że działka nr [...]stanowiła część drogi wojewódzkiej 27 maja 1990 r. nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżąca przedstawiła natomiast mapę z projektem podziału działki nr [...], sporządzoną przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograﬁczne w [...], Zakład Terenowy [...], w wyniku którego powstała działka nr [...]. Z dokumentu tego wynika, że działka [...]przed komunalizacją stanowiła dużo większą całość o charakterze rolnym, przez którą przebiegał rów kończący się dopiero za jej granicą, dochodząc do pasa drogowego ul. [...]. Ponadto, w wyniku podziału nie dokonano scalenia działek, które mogłoby wskazywać, że mają pełnić wspólnie funkcję drogową. Powyższe wyraźnie wskazuje, że działka ta nie była przeznaczona pod drogę publiczną. Sąsiadująca z nią działka [...] stanowiła przebieg ul. [...], co geodeta oznaczył na ww. mapie.

Na dzień 27 maja 1990 r. działka nr [...] była niezabudowana, co oznacza, że nie miała charakteru drogowego (brak jakiejkolwiek wybudowanej infrastruktury drogowej). Taki stan rzeczy utrzymał się do dnia dzisiejszego, na co wskazuje faktyczny brak zagospodarowania (działka porośnięta jest drzewami). Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość stanowi użytki RVI - grunty orne oraz W - rowy. W piśmie z [...] lutego 2016 r. Zarząd Powiatu w [...] wyjaśnił, że ww. przeznaczenie wynika z faktu, że Gmina [...] nie złożyła wniosku do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograﬁcznej w [...]. Sytuacja przedstawia się jednak zupełnie odwrotnie. Gmina [...] nabyła działkę nr [...] właśnie w takim stanie faktycznym (tj. jako nieruchomość rolną z fragmentem rowu), co nie uzasadniało w żadnym wypadku zmiany użytku. Zgodnie z obowiązującymi przepisami geodeta nie mógłby nawet dokonać zmiany na użytek drogowy (dr), gdy nie znajduje to potwierdzenia w terenie. Powyższe przeznaczenie oznacza więc, że działka nr [...] nie miała charakteru drogowego, skoro Gmina [...] od samego początku nie zmieniała jej użytku w ewidencji gruntów i budynków. Co więcej, również Zarząd Powiatu w [...] nie widział konieczności zmiany użytku działki nr [...], gdyż nie wystąpiło o nią w 2017 r., kiedy realizowany był remont ul. [...] na przedmiotowym odcinku. Wówczas również Powiat [...] oraz reprezentujące go organy nie zgłaszały konieczności jakichkolwiek zmian w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa skarżąca wskazała, że organ winien szczegółowo uzasadnić, które dowody uznał za wiarygodne, a którym odmówił mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja nie posiada tego elementu, co uniemożliwia stronie odniesienie się do oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ. Kierując się aktualną treścią uzasadnienia skarżąca może wywieść wniosek, że organ nie dokonał całościowej analizy sprawy oraz nie roztrząsał innych dokumentów, aniżeli przedstawione przez Zarząd Powiatu w [...], co w jawny sposób narusza zasady postępowania administracyjnego.

W zakresie naruszenia art. 6 i 8 kpa Gmina podkreśliła, że Zarząd Powiatu w [...] był inicjatorem niniejszego postępowania, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Następnie natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do niego o wydanie zaświadczenia, na którym zasadniczo oparł swoje rozstrzygnięcie. W sprawie zachodzi oczywista sprzeczność interesów polegająca na tym, że Zarząd Powiatu w [...] występuje w podwójnej roli -strony postępowania oraz podmiotu administracji publicznej opiniującego kwestię będącą przedmiotem rozstrzygania.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne i prawne istotne dla sprawy. W sprawie wystąpiło naruszenie prawa o charakterze oczywistym wypełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z kolei dowody przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podważyły ustaleń poczynionych przez organ nadzoru. Nie ma też podstawo do pomniejszania roli dowodowej zaświadczenia organu, który miał wiedzę o określonych oko9licznościach faktycznych i prawnych, tylko dlatego, że wystawca zaświadczenia jest jednocześnie stroną postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa przedstawia tok rozumowania organu oraz wyłuszcza powody rozstrzygnięcia.

W piśmie z 29 stycznia 2019 r. Gmina [...] wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – zaświadczenia Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. na okoliczność braku informacji o przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę publiczną w zbiorach danych Starosty [...] i naruszenia art. 218 § 1 kpa przy wydawaniu zaświadczenia z [...] grudnia 2014 r., skoro organ je wydający nie posiadał informacji, które następnie zaświadczył.

Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić wnioskowany dowód na okoliczności w nim wskazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym.

Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, że organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany, czy też gdy zgromadzone w toku postępowania nadzorczego dowody są niejednoznaczne. Postępowanie nieważnościowe nie może bowiem polegać na ponownej rekonstrukcji, niejako od początku, stanu faktycznego sprawy względem sprawy zakończonej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji.

Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została podjęta w warunkach oczywistego, a przez to rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy samego prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], działając w zaprzeczeniu do istniejącego na tym gruncie stanu prawnego i faktycznego, tj. że skomunalizował, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, grunt zajęty wówczas pod drogę wojewódzką, który nie należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Projekt podziału nieruchomości (działki nr [...]) L. zam. [...] wskazuje, że projektowana do wydzielenia z działki nr [...] działka nr [...] graniczy z działką nr [...] – ul. [...] i że projektowana działka nr [...] winna być oznaczona w zakresie rodzaju użytku - jako użytki rolne i wody. Wykaz Zmian Gruntowych sporządzony w ramach projektu scalenia gruntów zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 1983 r. wymienia działkę nr [...] jako użytek – RVI i W, a nie dr. Z kolei w decyzji scaleniowej z [...] sierpnia 1983 r. wskazuje się, że nadaje się jej rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na ważny interes strony – przystąpienie do uprawy gruntów nowowydzielonych w wyniku scalenia. Przed scaleniem działka ta stanowiła własność Z. R. Organ stwierdził w tej decyzji, że księga wieczysta KW – [...] prowadzona jest dla nieruchomości rolnej i nie podlega zamknięciu. Z Karty Inwentaryzacyjnej nieruchomości wynika, że działka nr [...] stanowiła grunt orny, rowy. Starosta Powiatowy w [...] w piśmie z [...] lipca 2015 r. stwierdził, że 27 maja 1990 r. działka nr [...] ujawniona była w ewidencji gruntów w grupie rejestrowej [...] właściciel Mienie Komunalne Gminy [...]. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...]sierpnia 2015 r. wynika, że działka nr [...] nie była elementem pasa drogowego, co obrazuje fragment mapy ewidencyjnej z 1993 r.

Sąd zwraca uwagę, że grunt ten, nawet w 2014 r., sklasyfikowany jest w ewidencji gruntów (wypis i wyrys z mapy ewidencyjnej z [...] października 2014 r.) jako grunty orne – RVI (pow. 0,7668 ha) i rowy - W (pow. 0,0047 ha), a nie jako droga – dr. Charakter drogowy tej działki nie został wskazany w księdze wieczystej nr [...]. Z treści księgi wynika, że skomunalizowane kwestionowaną decyzją działki przyłączono do tej księgi, po czym zostało to wpisane do KW [...] lutego 1999 r. Księga ta nie określa wskazanych w niej działek jako działki drogowe. Prezydent Miasta [...] w piśmie z [...] stycznia 2015 r. oświadczył, że działka nr [...] nie znajduje się w pasie drogi – ul. [...],[...]. Prezydent Miasta [...] w piśmie z [...] marca 2015 r. oświadczył, że działka nr [...] w planie miejscowym zmienionym w 2002 r. znajdowała się w jednostce planistycznej o symbolu Z2.2 – teren zieleni w rozumieniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1999 r. w sprawie mpzp obszarów wyłączonych z zabudowy, teren zieleni izolacyjnej. Prezydent stwierdził, że część tej działki znajduje się w strefie infrastruktury technicznej. Zajęcie spornej działki pod zieleń utrzymywaną ze środków Gminy potwierdził przedstawiciel Miasta [...] na rozprawie administracyjnej (protokół z [...] czerwca 2015 r.). Z rozprawy tej wynika, że droga powiatowa znajduje się na działce nr [...] przylegającej do działki nr [...].

Poza tym ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, aby terenem działki nr [...] władała (zarządzała) 27 maja 1990 r. organ administracji drogowej stopnia wojewódzkiego, o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 udp, w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji. Wnioskodawca domagający się stwierdzenia nieważności – Zarząd Powiatu w [...] nie przedłożył do sprawy żadnych dokumentów świadczących o sprawowaniu władztwa nad gruntem oznaczonym jako działka nr [...] przez tego typu organ w dacie komunalizacji, w tym o podejmowaniu do 27 maja 1990 r. przez organ administracji drogowej działań celem ujawnienia w ewidencji gruntów drogowego rodzaju użytku. Brak też obiektywnych dowodów potwierdzających w dacie 27 maja 1990 r. zajęcie działki nr [...] pod jakikolwiek element pasa drogowego drogi wojewódzkiej (jezdnię, chodnik, pobocze).

Wobec tego w niniejszej sprawie brak jednoznacznych i oczywistych dowodów, z których wynikałoby, że Wojewoda [...], wydając decyzję z [...] lipca 1991 r., potwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności działki nr [...] jako terenu stanowiącego element pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 udp, w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji.

Zdaniem Sądu niewystarczające dla wykazania rażącego (oczywistego) naruszenia prawa było stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie przez Zarząd Powiatu w [...] w złożonych do akt sprawy pismach, który twierdzi, że przed 31 grudnia 1998 r. i w dacie 27 maja 1990 r. działka nr [...] zajęta była pod część nawierzchni i pobocze drogi wojewódzkiej, skoro wnioskodawca nie potwierdził tego faktu żadną dokumentacją. Złożone do akt sprawy zaświadczenie z [...] grudnia 2014 r. wskazuje na zajęcie działki nr [...] przed 31 grudnia 1998 r. pod drogę wojewódzką. Z zaświadczenia tego nie wynika jednak jakie dane będące w zasobach Zarządu Powiatu w [...] były podstawą takiego stwierdzenia. Złożone do akt sądowych zaświadczenie Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. stwierdza, że organ ten nie posiada danych potwierdzających fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę wojewódzką. Wobec tego zaświadczenie z [...] grudnia 2014 r. nie jest wiarygodnym dowodem na potwierdzenie wskazanych w nim okoliczności.

To, że w projektowanym w 2015 r. mpzp działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu KD-Z (teren drogi zbiorczej) i że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi droga zbiorcza winna mieć szerokość w liniach rozgraniczających – 20m i że wobec tego winna wchodzić w granice pasa drogowego obecnej drogi powiatowej nr [...] nie jest argumentem przemawiającym za uznaniem, że 27 maja 1990 r. działka ta była zajęta pod ówczesną drogę wojewódzką. Obecne uwarunkowania faktyczne, prawne i planistyczne, dotyczące działki nr [...], nie mają żadnego wpływu na proces komunalizacji jaki nastąpił w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...], z powodów opisanych w uzasadnieniu tej decyzji, działał z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Minister nie dysponował bowiem materiałem dowodowym potwierdzającym w sposób bezsporny, że 27 maja 1990 r. skomunalizowana działka nr [...] była zarządzana przez organ administracji drogowej rangi wojewódzkiej (niewymieniony w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy), z tego powodu, że nieruchomość ta znajdowała się wówczas w pasie drogowym drogi wojewódzkiej – ul. [...]. Brak oczywistych dowodów rażącego naruszenia prawa uniemożliwiał uwzględnienie wniosku nieważnościowego Zarządu Powiatu w [...] z [...] kwietnia 2017 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i ponownie oceni legalność kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...], mając na uwadze podstawy nieważności z art. 156 § 1 kpa, a następnie wyda stosowne do okoliczności sprawy rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.