Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2769/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80, 12, 31 par. 2 i 4, 138, 136, 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 86 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 949/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia I. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, II. zasądza od Stowarzyszenia I. w K. na rzecz M. L. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 949/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy Stowarzyszenia I. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 13 czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wójt Gminy P. decyzją z dnia 13 czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku M. L. z dnia 10 lipca 2017 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku inwentarskiego – tuczarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianego do realizacji na terenie działki nr ..., położonej w miejscowości K., obręb K., gmina P.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że działka, której dotyczy wniosek, położona jest na terenie, dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, choć jest sporządzany. Jak wynika z wniosku, na działce planowana jest realizacja budynku inwentarskiego o wymiarach 64,68 m x 15,93 m, pomieszczenia socjalnego, silosów paszowych oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. W obiekcie prowadzona będzie produkcja zwierzęca – chów trzody chlewnej, w ilości do 1110 szt. na cykl hodowlany. Z uwagi na zakwalifikowanie inwestycji na podstawie § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do wniosku inwestor załączył ostateczną decyzję Wójta Gminy P. z dnia 6 marca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Analizując wniosek inwestora wskazano na znaczną różnicę w skali planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej – powierzchnia zabudowy projektowanego obiektu będzie 2 razy większa niż powierzchnia zabudowy największego z budynków istniejących. Inwestycja we wnioskowanym kształcie nie zapewnia kontynuacji kształtowania zabudowy w zakresie jej parametrów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. L., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podnosząc, że złożony wniosek bez wątpienia odnosi się do realizacji inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej. Zamierzona budowa budynku inwentarskiego – tuczarni, będzie realizowana w ramach jednego gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia wynosi 50 ha, tym samym przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie P. W ramach tego gospodarstwa funkcjonuje budynek mieszkalny i gospodarczy. Inwestor, jako czynny i aktywny rolnik, ubiega się o pozyskanie zewnętrznych środków finansowych, które pozwolą na rozwój istniejącego gospodarstwa i dostosowanie go do wymogów unijnych. Planowana inwestycja wpisuje się w zabudowę sąsiednią.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: SKO) decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. z dnia 13 czerwca 2018 r. i ustaliło sposób zagospodarowania oraz warunki zabudowy terenu zlokalizowanego w miejscowości K., oznaczonego na załączniku nr 1 do decyzji (dz. nr ewid. ..., obręb K.). Podano, że rodzaj inwestycji to zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, a zamierzenie budowlane polega na budowie budynku inwentarskiego – tuczarni o obsadzie do 155,4 DJP. Określono również szczegółowe warunki inwestycji.

W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. Kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co rodzi konieczność wydania decyzji reformatoryjnej. Za błędne uznano przyjęcie, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z dokumentacji sprawy jednoznacznie wynika, że działka, której dotyczy wniosek, wchodzi w skład prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego zlokalizowanego m. in. w gminie P., którego łączna powierzchnia wynosi ok. 50 ha. Poszczególne części gospodarstwa rolnego są ze sobą powiązane w całość gospodarczą. Powierzchnia części prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego, położonej w gminie P. wynosi 22.9767 ha i – biorąc pod uwagę tylko tą jego część – przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie, wynoszącą 4,63 ha. Decyzja z dnia 13 czerwca 2018 r. Wójta Gminy P. o odmowie ustalenia żądanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zapadła po przeprowadzeniu w sposób nieprawidłowy - istotnej dla przyjętego kierunku rozstrzygnięcia sprawy – analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja SKO została podjęta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., tj.: Starostą Kłobuckim w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. ("milcząca zgoda").

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyło Stowarzyszenie I. z siedzibą w K., zaskarżając ją w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wskazując, że organ pierwszej instancji nie dostrzegał przesłanek do uwzględnienia wniosku z powodu dostrzeżenia braku kontynuacji funkcji planowanej zabudowy, zatem nie dokonywał wielu szczegółowych czynności w postępowaniu, odmawiając ustalenia warunków zabudowy. Nie zwracał się m.in. do organów uzgadniających, nie widząc przesłanek do wydania decyzji pozytywnej. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego, przechodząc na grunt art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przeprowadzono czynności dowodowe, w tym nową analizę i uzgodnienia, które były podstawą wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. Zatem całe istotne postępowanie przeprowadzono na etapie procedury odwoławczej, co narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Sąd podzielił przyjęty w orzecznictwie pogląd, że: "(...) w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. (...) Problem bowiem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji, pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 k.p.a. Na legalność administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach" (wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15; podobnie wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 55/13). Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06).

Sąd zwrócił uwagę na fakt, że zasada dwuinstancyjności ma znaczenie nie tylko dla inwestora, ale również pozostałych podmiotów uczestniczących w procedurze administracyjnej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie pozbawiono stronę skarżącą prawa do dwukrotnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy obu instancji w postępowaniu zwyczajnym, gdyż wszystkie istotne dowody zostały zgromadzone i ocenione dopiero na etapie rozpoznania odwołania.

Nadto, postanowieniem z dnia 1 października 2018 r. SKO sprostowało z urzędu "oczywistą omyłkę" w swojej decyzji z 28 sierpnia 2018 r., tu kontrolowanej, modyfikując zapis dotyczący kierunku głównej kalenicy dachu. Nie jest jednak dopuszczalne zastosowanie trybu z art. 113 § 1 k.p.a., które prowadziłoby do ponownego, odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, jak w niniejszym przypadku (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2018 r., II SA/Po 518/2018).

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, które Sąd uznał częściowo za nieuzasadnione, wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r., II OSK 227/14).

Sąd stwierdził, że należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest uzupełniony przez art. 144 k.c., doprecyzowując jednocześnie przepisy ochronne Konstytucji RP). Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Z kolei zagadnienia środowiskowe podlegają procedurze wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację inwestycji, zatem w odrębnym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł jednak, że wszystkie dostrzeżone uchybienia wskazanym wcześniej przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, w tym Prawa wodnego i przepisów dotyczących ochrony środowiska, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Zdaniem Sądu, stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony przez żaden z organów, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757–757).

W skardze kasacyjnej M. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), przez jego niezastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 4 ww. ustawy, bowiem powierzchnia prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego w samej gminie P. wynosi 22 9767 ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie, a planowana zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego i ma być wykorzystywana dla potrzeb całości gospodarstwa, co uzasadnia zastosowanie przytoczonego przepisu,

b) art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przez jego niezastosowanie i pominięcie przez Sąd przy orzekaniu, że co do przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy została wydana decyzja z dnia 6 marca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, która wiąże organy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez przyznanie Stowarzyszenie I. z siedzibą w K. legitymacji do wniesienia skargi, podczas gdy Sąd nie badał w toku postępowania czy udział Stowarzyszenia jest uzasadniony jego celami statutowymi i czy interes społeczny przemawia za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu, a ponadto przyjmując skargę do rozpoznania pominął, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostało wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony, w związku z czym Stowarzyszenie nie było podmiotem uprawnionym i posiadającym interes prawny do wniesienia skargi od decyzji organu odwoławczego;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 31 § 2 i 4 k.p.a., przez uchylenie przez Sąd reformatoryjnej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na uznanie przez Sąd, iż organ odwoławczy naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji do wniesienia skargi i brak jest innych, poza skarżącym stron postępowania, których prawa zostałyby naruszone przez wydanie decyzji reformatoryjnej,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a., przez uwzględnienie skargi Stowarzyszenia i w konsekwencji uchylenie decyzji organu odwoławczego z uwagi na uznanie przez Sąd, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, podczas gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy i brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie I. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.1842) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na skutki epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu decyzji organów obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przyjmując wadliwie, że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że całe istotne postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało na etapie procedury odwoławczej, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności ustanowioną w art. 15 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest również ogólnikowe stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony przez żaden z organów, co uniemożliwiło kontrolę prawidłowości zastosowania w wydanych decyzjach prawa materialnego.

Sąd Wojewódzki, orzekając o uchyleniu decyzji organów obu instancji, nie wskazał konkretnych uchybień proceduralnych, nie sprecyzował jakie istotne okoliczności stanu faktycznego nie zostały wyjaśnione, nie wypowiedział się co do wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego, ani też nie poddał weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez pryzmat wymogów ustanowionych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W efekcie Sąd Wojewódzki bez wystarczającej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy uchylił kontrolowane decyzje, jednak bez dokonania konkretnych wytycznych, które powinny ukierunkować dalsze postępowanie wyjaśniające. Ponadto Sąd Wojewódzki, negując wydanie przez organ decyzji reformatoryjnej nie odniósł się do szczegółowej argumentacji Kolegium Odwoławczego, przedstawiającej przesłanki zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, z jakich względów przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a., przy czym zaznaczył, że: "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, został wyjaśniony w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji. Stan taki stanowi uzasadnienie dla zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozwiązań, które umożliwiają ostatecznie rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji".

Organ odwoławczy po przedstawieniu w decyzji szczegółowych ustaleń faktycznych stwierdził, że poddał ocenie te same okoliczności wynikające z akt sprawy co organ pierwszej instancji, jednak z odmienną oceną w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p.

Mianowicie Kolegium podważyło stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku inwentarskiego – tuczarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie zapewnia kontynuacji kształtowania zabudowy w zakresie jej parametrów, a konkretnie nie ma cech zabudowy zagrodowej, lecz stanowi zabudowę produkcyjną.

Organ odwoławczy wyraził pogląd, ze planowana inwestycja odpowiada funkcji zagrodowej, tak więc w sprawie miał zastosowanie art. 61 ust. 4 p.p.s.a. Przedstawiając okoliczności przemawiające za taką kwalifikacją planowanego przedsięwzięcia, organ wywiódł, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, o czym orzekł, uchylając uprzednio decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zweryfikowanie stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do oceny, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W szczególności obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było sprawdzenie prawidłowości kwalifikacji planowanej zabudowy do zabudowy zagrodowej w kontekście argumentacji organu odwoławczego, z uwzględnieniem przeciwnego stanowiska organu pierwszej instancji. Niewątpliwie powyższa ocena powinna być poprzedzona dokonaniem wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w związku z rozbieżnymi ocenami zaprezentowanymi przez organy obu instancji w tym zakresie. Przesądzenie tych kwestii miało tym większe znaczenie w niniejszej sprawie, zważywszy na długotrwałość postępowania wszczętego na wniosek inwestora z lipca 2017 r.

Dopiero przeprowadzenie wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego, przyjętego przez organ odwoławczy, pozwoli ocenić zasadność wydania decyzji reformatoryjnej. W zależności od wyników ponownej kontroli i ewentualnego stwierdzenia wad decyzji organu odwoławczego, Sąd Wojewódzki powinien dokładnie rozważyć potrzebę zastosowania art. 135 p.p.s.a., a więc celowość uchylania decyzji organu pierwszej instancji.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku dostrzegł stanowisko, że nie można w sposób kategoryczny wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to jednak nie wykorzystał prawidłowo wniosków wypływających z orzecznictwa w tym przedmiocie.

Dlatego warto zaznaczyć, że ocena zasadności podjęcia decyzji reformatoryjnej bądź kasatoryjnej przez organ odwoławczy wymaga każdorazowej analizy konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, z uwzględnieniem wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć również należy, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy nie jest jednolicie rozstrzygane zagadnienie, czy organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie od negatywnej decyzji może orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10; 23 czerwca 2010 r., II OSK 972/09; 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11).

Zgodzić się jednak należy z kierunkiem orzeczniczym, w którym wskazuje się, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11).

Niewątpliwie za takim podejściem przemawia kierunek zmian przepisów art. 136 i art. 138 k.p.a. służący ograniczeniu zakresu stosowania decyzji kasacyjnej, tak aby podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale też z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji.

Przedstawionych wyżej uwarunkowań Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w niniejszej sprawie, czego następstwem było wadliwe rozstrzygnięcie sprawy.

W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei zarzut odnoszący się do naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. uznać należało za trafny w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do wykładni tego przepisu i jego zastosowania w sprawie przez organy obu instancji. W pozostałym zakresie zarzuty kasacyjne były przedwczesne, gdyż kwestie w nich poruszone nie były oceniane przez Sąd Wojewódzki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni przedstawione wyżej wytyczne oraz odniesie się do legitymacji procesowej Stowarzyszenia, które wniosło skargę na przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęte zostało na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.