Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 942/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 11, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 4, art. 14 ust. 6, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 15 ust. 3 pkt 7, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8, art. 53 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1594
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1909/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy H. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1909/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Wojewody [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w H. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w części dotyczącej przepisów:

- § 21 ust. 1 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3.KDZ;

- § 23 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.KS, 2.KS, 3.KS, 4.KS i 5.KS;

- § 24 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem KK;

- § 34 pkt 6 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - dla terenów oznaczonych 1.MN oraz od 5.MN do 21.MN: • minimalna powierzchnia: 600 m2, - dla terenów oznaczonych od 2MN do 4.MN: (...)";

- § 35 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 10.MN;

- § 36 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.MN/MW i 2.MN/MW;

- § 37 pkt 6 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) - dla terenów oznaczonych od 1.MNU do 42.MNU i 47.MNU: • minimalna powierzchnia: 600 m2, - dla terenów oznaczonych od 43.MNU do 46.MNU: (...);

- § 39 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1MWU;

- § 40 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.U, 2.U, 3.U i 4.U;

- § 41 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 5.U;

- § 42 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 6.U, 9.U, 10.U i 12.U;

- § 43 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.UMN, 2.UMN, 3.UMN, 4.UMN, 5.UMN, 6.UMN i 7.UMN;

- § 45 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1.UK;

- § 46 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1.ZL, 2.ZL i 3.ZL;

- § 47 uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1.ZP-U.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewoda [...], podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez sformułowanie ustaleń planistycznych naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H.;

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 z późn. zm.), § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez niewskazanie terenów zamkniętych oraz ich stref ochronnych oraz dopuszczenie zabudowy w odległości mniejszej niż 10 metrów od granicy obszaru kolejowego;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. przez zawarcie wzajemnie sprzecznych zapisów planu w odniesieniu do jednostek terenowych oznaczonych symbolami 10.MN i 11.MN;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez brak zawarcia ustaleń dotyczących parametru maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1.UK oraz 1.ZP-U.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w H. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1909/15, uwzględniając skargę wskazał, że na niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego w zakresie oznaczenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz obowiązku zachowania istniejących terenów lasów. Ponadto plan miejscowy pomija wymogi prawne związane z istniejącym na terenie objętym planem miejscowym "terenem zamkniętym". Nadto dla terenów zabudowy jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej plan zawiera odmienne, alternatywne, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy (dot. wysokości, maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy). Takie zapisy są nieczytelne i niejednoznaczne. Skoro ustalone w planie miejscowym, zasady zagospodarowania i parametry zabudowy, tudzież minimalne wielkości działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, różnią się w sposób zasadniczy, to wprowadzono niespójność do postanowień planu. Ponadto dla tych samych terenów plan przewiduje dwa różne parametry dla wydzielanych działek (600 m2 bądź 1600 m2). Plan zawiera także niezgodności w zakresie wskazanego przeznaczenia terenów – przewiduje minimalną powierzchnię dla działek pod zabudowę bliźniaczą i szeregową, w sytuacji gdy przeznaczenie podstawowe to zabudowa jednorodzinna w formie zabudowy wolnostojącej. Poprzez wprowadzenie kwestionowanych zapisów, plan nie określa, w sposób jednoznaczny, minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, co ze względu na nieczytelność zapisów planu, wypełnia przesłankę do stwierdzenia nieważności, o czym mowa w art. 28 u.p.z.p. Wskazywany brak jednoznaczności przepisów dotyczy także wskazania parametru wysokości zabudowy. Takiego obiektywnego kryterium do przedmiotowej uchwały nie wprowadzono, odnosząc maksymalną wysokość zabudowy do stanu istniejącego (bez wyraźnego określenia, jaka jest faktyczna wysokość "w stanie istniejącym"), z możliwością jej podwyższenia o 20% w stosunku do niesprecyzowanego "stanu istniejącego", co nie stoi na przeszkodzie możliwości podwyższania wysokości zabudowy w stosunku do stanu istniejącego. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo wysokość zabudowy. O potrzebie zastosowania systemu metrycznego świadczy – poza przesłanką czytelności przepisów prawa – również brzmienie innych przepisów. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 ppkt 26 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina H., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi Wojewody w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną objęto zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności:

- § 21 uchwały dla terenu 3.KDZ;

- § 23 uchwały dla terenów od 1.KS do 5.KS;

- § 24 uchwały dla terenu KK;

- § 34 pkt 6 lit. a uchwały dla terenów 1.MN oraz od 5.MN do 21.MN, oraz dla terenów od 2.MN do 4.MN;

- § 35 uchwały dla terenu 10.MN;

- § 36 uchwały dla terenów 1.MN/MW i 2.MN/MW;

- § 37 pkt 6 lit. a uchwały dla terenów 1.MNU do 42.MNU i 47.MNU oraz dla terenów od 43.MNU do 46.MNU;

- § 40 uchwały dla terenów od 1.U do 4.U;

- § 41 uchwały dla terenu 5.U;

- § 42 uchwały dla terenów 6.U, 9.U, 10.U;

- § 43 uchwały dla terenów od 1.UMN do 7 UMN;

- § 45 uchwały dla terenu LUK;

- § 46 uchwały dla terenów 1.ZL, 2.ZL, 3.ZL;

- § 47 uchwały dla terenu 1.ZP-U.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na wadliwym pojmowaniu zasady "nienaruszalności studium" w ten sposób, że jest to zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego postrzeganej jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych w studium, gdy tym czasem zasada ta oznaczana kierunkowe związanie ustaleniami studium, które winny być skonkretyzowane w planie, co nie warunkuje identyczności ustaleń obu aktów planistycznych.

W związku z wadliwym rozumieniem przepisu sąd nieprawidłowo ustalił jako sprzeczne ze studium zapisy planu dotyczące ustalenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki i w konsekwencji stwierdził nieważność uchwały co do:

- § 34 pkt 6 lit. a dla terenów 1.MN oraz od 5.MN do 21.MN, oraz terenów od 2.MN do 4.MN;

- § 37 pkt 6 lit. a, dla terenów 1.MNU do 42.MNU i 47.MNU oraz dla terenów od 43.MNU do 46.MNU;

zaś w zakresie sprzeczność co do określenia współczynnika powierzchni biologicznie czynnej sąd stwierdził taką nieważność w odniesieniu do:

- § 43 dla terenów od 1.UMN do 7 UMN.

2) art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.") i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie współczynnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ze względu na fakt, że zapisy planu naruszają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy H., polegające na stwierdzeniu nieważności:

- § 41, dla terenu 5.U,

- § 42, dla terenów 6.U, 9.U, 10.U;

3) art. 15 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ze względu na fakt, że zapisy planu naruszają w zakresie terenów leśnych ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy H., polegające na:

- dopuszczeniu zabudowy zgodnie z § 35 (teren 10.MN),

- zakazie zabudowy, zgodnie § 46 (teren od 1.ZL do 3.ZL);

4) art. 4 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 9, ust. 3 pkt 7 (powinno być "u.p.z.p.") oraz art. 53 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie:

a) nie wprowadza zakazu zabudowy terenów usytuowanych poza obszarem kolejowym,

b) nie wyznaczana terenów zamkniętych,

c) nie wyznacza stref ochronnych dla terenów zamkniętych,

d) dopuszcza na terenach zamkniętych określonej zabudowy;

- w stosunku do:

- § 21 dla terenu 3.KDZ;

- § 23 dla terenów 1.KS, 2.KS, 3.KS, 4.KS, 5.KS;

- § 24 dla terenu KK;

- § 40 dla terenów 1.U., 2.U, 3.U, 4.U.

5) art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ze względu na brak skonkretyzowania rodzaju przeznaczenia danego terenu w:

- § 36 pkt 2 lit. b (tereny 1. MN/MW i 2. MN/M W),

oraz brak jednoznaczności co do wskazania minimalnej powierzchni nowowydzielonych działek w:

- § 35 uchwały (teren 10.MN),

których nieważność wadliwie stwierdzono zaskarżonym wyrokiem.

6) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ze względu na brak jednoznaczności przepisów planu miejscowego co do maksymalnej wysokości zabudowy w:

- § 45 (teren 1.UK) oraz § 47 (teren 1.ZP-U), których nieważność wadliwie stwierdzono zaskarżonym wyrokiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących "nienaruszalności" studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy. To zagadnienie prawne wynika z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Treść tego przepisu uległa zmianie na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871). Strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Tak też omawiane zagadnienie prawne jest postrzegane w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pierwotnie przepis ten wymagał "zgodności" planu ze studium, które to sformułowanie ww. nowelizacją zastąpiono pojęciem "nie narusza ustaleń studium". "Omawiana zmiana wynikała z tego, że dotychczasowe sformułowanie powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno było ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro było w studium nieokreślone" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Sejm VI kadencji, nr druku 812). Z drugiej strony ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Studium ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd przyjął się pogląd, zgodnie z którym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady wynikające ze studium i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność. Jednak wszystko zależy od stopnia skonkretyzowania danego ustalenia zawartego w studium, a więc, jak to się zwykło w ogólności mówić, od okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli zatem ustalenia studium, tak jak w przedmiotowej sprawie, odznaczają dużym stopniem konkretyzacji w odniesieniu np. do minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki, współczynnika powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczenia zabudowy oraz zakazie zabudowy, to plan miejscowy nie może w tym zakresie zawierać odmiennych rozwiązań, które nie mieszczą się w ustaleniach studium. Dlatego w omawianym zakresie brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Sąd ten miał bowiem na względzie, że ustalenia ogóle studium podlegają sprecyzowaniu w planie miejscowym. Wskazywał właśnie na problematykę związaną ze stopniem związania planowania miejscowego przez ustalenia studium – silniejszy lub słabszy. Dlatego jeżeli w planie miejscowym ustalono niższe wskaźniki niż minimalne zawarte w studium oraz dokonano zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne w sytuacji gdy studium zawierało obowiązek zachowania istniejących terenów lasów bez możliwości zmiany ich przeznaczenia i wprowadzenia nowej zabudowy, to Sąd I instancji niewadliwie stwierdził nieważność planu miejscowego w omawianej części. Poza tym w skardze kasacyjnej w zasadzie wskazano na ww. niezgodności. I tak, w odniesieniu do powierzchni nowo wydzielanych działek wskazano, że w planie ustalono 600 m2, gdy studium minimum wymaga 800 m2. Ponadto Sąd I instancji trafnie wskazał na niejasną treść § 34 planu miejscowego, która w ogólności dotyczy terenów oznaczonych od 1.MN do 9. MN oraz 12.MN do 21.MN. Jednak § 34 pkt 6 lit. 1 tiret 1 dotyczy także 10.MN i 11.MN (dot. wydzielenia nowych działek o minimalnej powierzchni 600 m2). Jednocześnie § 35 dla terenów 10.MN i 11.MN wprowadza wymóg wydzielenia nowych działek o minimalnej powierzchni 1600 m2. Taki stan powoduje niepewność w interpretacji i może prowadzić do niepożądanych nadużyć wykładni treści planu w szczególności na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Odnośnie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w skardze kasacyjnej określone wnioski powiązano z kwestią oznaczenia "centrum miejscowości", w sytuacji gdy studium określa jego granice (na rysunku studium) i tam ustala minimalny wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej na poziomie 20%, a nie na innych terenach gdzie studium wymaga odpowiednio 30% bądź 40%, a w planie dla tych innych terenów przyjęto odpowiednio 10%, 20%, 25%, 30%. Ponadto w odniesieniu do terenów leśnych w skardze kasacyjnej argumentacje się w odniesieniu do decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], którą przeznaczono powierzchnię 2,5896 ha pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i tereny drogi publicznej – droga klasy lokalnej (KDL). Jednak wydanie takiej decyzji w okolicznościach tej sprawy nie może stanowić usprawiedliwienia dla wprowadzenia w planie miejscowym innego niż w studium przeznaczenia terenu. Jak bowiem trafnie ocenił Sąd I instancji, w studium odmiennie wyznaczono tereny przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej na terenach leśnych (M1L) niż ma to miejsce w planie miejscowym (10.MN). W tych warunkach nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.; art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W omawianym wyżej zakresie brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że plan nie narusza ustaleń studium; wręcz odwrotnie – narusza i to w stopniu wskazującym na jego sprzeczność, co uprawniało w tym zakresie Sąd I instancji do stwierdzenia istnienia wady, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego kwestii planistycznych związanych z obszarem kolejowego, terenem zamkniętym i strefy ochronnej dla terenu zamkniętego należy wskazać, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję z dnia 24 marca 2014 r., Nr 3, w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI Nr 14, poz. 51, z późn. zm.). Zgodnie z § 2 tej decyzji zostały określone granice i powierzchnie terenów zamkniętych według podziału administracyjnego i ewidencji gruntów, przy czym granice działek ewidencyjnych są granicami terenów zamkniętych. Dla H.-Miasto teren zamknięty zamyka się w granicach działki geodezyjnej nr [...]. Jednak procedura planistyczna w odniesieniu do tak ustalonych terenów zamkniętych nie zwalania organu gminy z konieczności określenia w planie miejscowym granic terenów zamkniętych, i granic stref ochronnych terenów zamkniętych, co wynika z art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., tym bardziej jeżeli zważy się, że plan miejscowy może być tworzony dla tego rodzaju terenów, które tak jak w niniejszej sprawie zostały ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu. Chodzi tu o tereny kolejowe jako tereny zamknięte. Z wymienionego już wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że m.in. nowa treść art. 4 ust. 4, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. miała na celu "objęcie planami miejscowymi innych niż wojskowe terenów zamkniętych, np. terenów kolejowych. Dynamiczny rozwój inwestycji zwiększa atrakcyjność wielu terenów, szczególnie w miastach mogących być zabudowanymi, a określanych jako tereny zamknięte. Opracowanie planów nie powoduje niemożności ich dotychczasowego użytkowania, umożliwia natomiast ich przyszłą atrakcyjną zabudowę". Mając na uwadze treść ww. unormowań stwierdzić należy, że gmina ma prawo objąć planem miejscowym teren zamknięty kolejowy ustanowiony ww. decyzją Ministra. Możliwość objęcia terenu zamkniętego planem nie wyłącza jednak obowiązku ustalenia jego granic. Artykuł 4 ust. 4 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość zagospodarowania określonych terenów zamkniętych, w tym terenów kolejowych, to plan miejscowy nie tylko ma określać granice takich terenów, lecz może dodatkowo ustalać zasady ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto należy mieć na uwadze, że możliwość objęcia terenu zamkniętego planem nie wyłącza obowiązywania unormowań zawartych w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., II OSK 2098/16). Zgodnie z art. 15 ust. 1 w procedurze planistycznej podlegają uwzględnieniu przepisy odrębne, do których w okolicznościach przedmiotowej sprawy zalicza się art. 53 ww. ustawy. Poza tym granica terenu kolejowego, jako terenu zamkniętego (art. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), niekoniecznie musi pokrywać się z granicą obszaru kolejowego (art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym). Prawnie są to bowiem dwa różne pojęcia (choć w praktyce mogą się pokrywać). To w odniesieniu do obszaru kolejowego plan miejscowy powinien uwzględniać odległości, o jakich mowa w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym. Odnośnie argumentacji przyjętej w skardze kasacyjnej dotyczącej zachowania odległości, o jakich mowa w ww. artykule, należy wskazać, że nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji w omawianym zakresie. W kwestii odległości Sąd I instancji wskazał na nieprawidłowości, które dotyczyły terenów 1.U-4.U, które to tereny leżą przy ul. [...]. Sąd w tym zakresie nie wypowiadał się co do terenów znajdujących się po drugiej stronie terenu kolejowego przy ul. [...]. Z planu wynika zaś, że tereny 1.U-4.U, które bezpośrednio przylegają do terenu kolejowego, mają wyznaczoną linię zabudowy tylko od strony ulicy [...], a nie od strony terenu kolejowego, a takie rozwiązanie planistyczne stoi w sprzeczności ze wskazanym przez Sąd I instancji przepisem art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Ponadto Sąd I instancji dokonał niewadliwej oceny odnośnie przeznaczenia ww. terenów. Lokalny prawodawca pominął bowiem, że w odległościach mniejszych niż wskazane w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym mogą powstać zgodnie z art. 53 ust. 4 tej ustawy budynki i budowle przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Treść § 40 planu miejscowego umożliwia zagospodarowanie tego terenu w ogólności jako terenu zabudowy usługowej, a więc nie tylko zabudowy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 53 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 28 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wskazywanego alternatywnego przeznaczenia terenów 1.MN/MW i 2.MN/MW. Należy pamiętać, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego – jednym z konstytucyjnych źródeł obowiązującego prawa. Plan miejscowy zawiera zatem przepisy prawa, które powinny być czytelnie i jasno sformułowane, tak aby ich interpretacja nie budziła wątpliwości. W niniejszej sprawie § 36 pozostawia adresatom planu niedookreśloną możliwość wyboru sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się na tym samym terenie planu miejscowego (tereny o symbolu 1.MN/MW i 2.MN/MW), co może prowadzić właśnie do wskazanego przez Sąd I instancji stanu niepewności co do ostatecznego przeznaczenia omawianych terenów. Wskazywana w sprawie "alternatywa" (bardziej potocznie niż prawnie) wskaźników zabudowy wynika z przewidzianych na ww. terenach funkcji zabudowy jednorodzinnej i zabudowy wielorodzinnej. Problem w tym, że plan miejscowy nie precyzuje dokładnej lokalizacji poszczególnych funkcji terenu, a taki zabieg w zasadzie zaprzecza regułom dotyczącym planowania przestrzennego, ponieważ w zasadzie od przypadku (od woli inwestora) uzależnia sposób zagospodarowania terenu, co nie ma w zasadzie nic wspólnego z naczelnymi zasadami planistycznym, tj. ładu przestrzennego i zróżnicowanego rozwoju. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ww. stan niepewności stwarza nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych tym planem, ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym planem, co jest niezgodne z koniecznością respektowania prawa własności (w granicach władztwa planistycznego gminy). Takie bowiem rozwiązanie planistyczne nie prowadzi do zniwelowania wystąpienia sporów sąsiedzkich, a w zasadzie do tych sporów prowadzi. Nie tyle w niniejszej sprawie chodzi o alternatywne przeznaczenie terenu, ile o możliwość dowolnego wyboru przeznaczenia z dwóch funkcji co przekłada się na możliwość przypadkowego występowania na tym samym terenie różnych wskaźników zabudowy jakie przewiduje planu dla ww. funkcji. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podobnie w kwestii wysokości zabudowy, objęte skargą kasacyjną przepisy planu miejscowego wprowadzają pewien stan niepewności, który może prowadzić do nadużyć w interpretacji jaką maksymalnie wysokość dopuszcza plan miejscowy. Co prawda, określenie dozwolonej wysokości zabudowy przez odniesienie się do budynków i obiektów sąsiednich jest praktykowanym i powszechnym sposobem wyznaczania parametrów architektoniczno-budowlanych. Dowodzą tego funkcjonujące w obrocie prawnym plany, decyzje o warunkach zabudowy; również sprawy sądowe, w których ten temat się przewija, ale nie jest kwestionowany. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy lokalny prawodawca umożliwił zwiększenie istniejącej wysokości o 20%, co powoduje, że taki zabieg wprowadza otwartą formułę w odniesieniu do wysokości zabudowy, ponieważ nie wyznacza jej maksymalnej wysokości. Jednocześnie w planie nie zdefiniowano co należy rozumieć przez pojęcie "istniejącej zabudowy", w sytuacji gdy plany miejscowe tworzy się na lata bez ograniczenia czasowego. Taka otwarta formuła na przestrzeni lat, z uwagi na określoną działalność inwestycyjną, może prowadzić do sukcesywnego podwyższania istniejącej zabudowy. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego powinien odznaczać się czytelnością i jasnością co do treści, tak aby jego adresaci (lokalna społeczność) mogli bez większych problemów interpretacyjnych ustalić do jakiej wysokości może powstać zabudowa na danym terenie. Jest to też istotne z punktu widzenia obrotu społeczno-gospodarczego. Pewność prawa stanowi bowiem wartość samą w sobie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

A zatem wskazane powyżej uchybienia zawarte w zaskarżonym planie miejscowym nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym i jako takie wyczerpują przesłankę "istotnego" naruszenia prawa w odniesieniu do zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W skardze kasacyjnej zaś nie wykazano aby plan miejscowy nie zawierał tego rodzaju wad. Dlatego z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.