Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1951/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, 16
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę autostrady A-4 na odcinku [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] oraz w obrębie W., oznaczonej jako działka nr [...] oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 na terenie województwa [...], a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. zmienił w części zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego jaką jest budowa autostrady A-4 na odcinku [...], prawa własności nieruchomości, której właścicielem jest R. W., szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji, [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B., ustalił na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w dniu [...] grudnia 2006 r. odszkodowanie w wysokości [...] zł oraz zobowiązał G. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania R. W. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi R. W. wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 787/08, uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania, oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. W., wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. I OSK 647/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 453/10 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek G. w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. pozwolenia na budowę autostrady A-4 [...], nadając jednocześnie tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; inwestycja ta miała być realizowana między innymi na działkach nr [...]. Po zrealizowaniu inwestycji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie autostrady A-4 [...] z wyłączeniem obiektów inżynierskich:[...]. Organ pierwszej instancji, powołując się na art. 105 § 1 kpa wskazał, iż przesłanka umorzenia postępowania może powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym, co zdaniem organu w przedmiotowej sprawie ma miejsce. Tym samym w ocenie Wojewody [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, co powoduje brak ustawowych przesłanek do orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości.

Odwołanie od decyzji tej wniósł G., kwestionując zasadność umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pomimo zrealizowania inwestycji; podniósł, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję uniemożliwił uregulowanie stanu prawnego przedmiotowych działek.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że skoro w świetle art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie może być dokonane tylko w sytuacji, gdy określony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, to fakt uprzedniego zrealizowania inwestycji owemu celowi służącej skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia (brak cechy "niezbędności" wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego).

Nie można jednak, zdaniem Ministra Infrastruktury, podzielić tego stanowiska.

Minister Infrastruktury powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r. III CZP 27/02 (LEX nr 55489), pomimo iż pozostaje ono w sprzeczności z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd najwyższy stwierdził, że "Istnieje również wątpliwość, czy art. 124 u.g.n. - będący w strukturze ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z przepisów dotyczących wywłaszczenia może być zastosowany w sytuacji, gdy inwestycja została już przez Zakład Energetyczny zrealizowana. Wątpliwość ta powstaje na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjmuje, że zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przez inwestora przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia go możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości (a więc także z wnioskiem opartym na art. 124 u.g.n.), gdyż cel publiczny został już zrealizowany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., SA/Wr 1507/94 oraz z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1706/94, nie publ.)".

Minister Infrastruktury wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), która w art. 23 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celem publicznym będzie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wyraźnie więc, zdaniem organu, ustawodawca przyjął, iż nie tylko budowa drogi jest celem publicznym, ale również jej utrzymanie wraz z wykonywaniem innych robót i napraw.

Minister Infrastruktury wskazał, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zamieszczono legalnej definicji pojęcia "utrzymywanie obiektów i urządzeń", zatem na gruncie języka polskiego słowo "utrzymywać" - przy uwzględnieniu kontekstu wynikającego z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza "zachowywać w stanie niepogorszonym, należytym". Zakresem tego pojęcia będą więc objęte wszystkie czynności zmierzające do zachowania wybudowanych obiektów (urządzeń) w stanie pełnej sprawności technicznej. W piśmiennictwie przyjmuje się ponadto, że w omawianym kontekście wymóg "zachowania w stanie niezmienionym" należy rozumieć szerzej, czyli również jako dbałość o zapewnienie integralności i stałości lokalizacji inwestycji tej infrastruktury. Z kolei w tak rozumianym pojęciu "utrzymania" obiektów (urządzeń) mieszczą się już niewątpliwie działania zmierzające do zachowania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zostały one posadowione (por. T. Grossmann, ibidem).

W ocenie Ministra Infrastruktury, stanowisko to nabiera szczególnego charakteru z uwagi na zmiany jakie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadziła w stosunku do procedury wywłaszczeniowej przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach określonych w art. 108 kpa starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może, w drodze decyzji, udzielić podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek G., udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe.

Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] października 2006 r. orzekł o zezwoleniu G. na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości oraz nadał tym decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Budownictwa decyzjami z dnia [...] lutego 2007 r. zmienił ww. decyzje Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r.; na decyzje te R. W. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokami z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 511/07 i z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 537/07 – skargi te oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 1 grudnia 2008 r. I OSK 1782/07 i I OSK 1902/07 oddalił skargi kasacyjne R. W. od ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Infrastruktury podkreślił, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. było m. in. przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, co też znalazło odzwierciedlenie w instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia. Uprawnienie to daje bowiem inwestorowi możliwość natychmiastowego wejścia na grunt, co do którego toczy się postępowanie wywłaszczeniowe, stanowi też podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Z tak przyjętej konstrukcji jednoznacznie wynika, że inwestycja może zostać rozpoczęta zanim wywłaszczenie stanie się faktem. Co więcej, postępowanie wywłaszczeniowe jest postępowaniem długotrwałym, a co za tym idzie, może ono nie zostać zakończone do czasu zrealizowania inwestycji.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W., domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że przedmiotowa decyzja jest wadliwa, ponieważ oparta jest na błędnej wykładni art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący uznał za nieprawidłowe stanowisko Ministra Infrastruktury polegające na uznaniu, iż można dokonać wywłaszczenia nieruchomości po wybudowaniu drogi, gdyż samo utrzymanie tej drogi może być samoistnym celem tego wywłaszczenia. Stwierdził, że celem publicznym w rozumieniu tego przepisu może być wyłącznie przedsięwzięcie łączne, polegające na wybudowaniu drogi i późniejszym jej utrzymaniu w przejezdności, a celem publicznym nie jest samoistna czynność, jaką jest utrzymanie drogi. A zatem, zdaniem skarżącego, ustawodawca wykluczył wywłaszczanie już wcześniej wybudowanych dróg i dla tych przypadków przewidział zasady ogólne stanowione przez kodeks cywilny. Skarżący wskazał również, że wejście w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych, w tym zakresie w żaden sposób nie zmieniło dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wywiódł, że dalsze prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w celu nabycia przedmiotowych nieruchomości z przeznaczeniem na budowę i utrzymanie fragmentu autostrady A-4, jest niemożliwe, gdyż obiekt budowlany w postaci autostrady A-4 został już na tej nieruchomości wybudowany. Zdaniem skarżącego, wybudowanie drogi, która ma mieć charakter drogi publicznej, na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej, nie oznacza, że w obowiązującym porządku prawnym niemożliwe jest nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i oddanie do użytku publicznego wybudowanej już drogi. Zaistniały stan faktyczny uniemożliwia tylko nabycie tego gruntu w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami i tzw. "specustawy", jednak Skarb Państwa w żaden sposób nie jest pozbawiony możliwości nabycia tego gruntu na ogólnych zasadach rynkowych, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, bowiem, zdaniem skarżącego, nie ma żadnych przeszkód prawnych ani faktycznych aby stosowne organy administracji państwowej nabyły przedmiotową nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nazwanym "Dodatkowe uzasadnienie skargi" skarżący zarzucił, że oferty G. kupna działek z dnia 12 listopada 2003 r. jak również pisma Wojewody [...] z dnia z dnia 8 października 2004 r. nie zostały nigdy skarżącemu doręczone, a jedną z przyczyn mógł być fakt, że od dnia 27 maja 2002 r. do dnia 17 grudnia 2004 r. skarżący był [...]; podniósł również, że brak dowodów doręczenia mu pism z dnia 8 października 2004 r. jak również jego oświadczenia, że pisma te kiedykolwiek otrzymał oznacza, iż Wojewoda [...] nie miał prawa wszcząć postępowania wywłaszczeniowego.

2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę autostrady A-4 na odcinku[...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, natomiast decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zdaniem organu pierwszej instancji - Wojewody [...], zrealizowanie celu publicznego jakim była budowa autostrady A-4 [...] obejmującym przedmiotowe działki, stanowi przeszkodę do wydania decyzji wywłaszczeniowej i postępowanie wywłaszczeniowe z tej przyczyny, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Słusznie Minister Infrastruktury stanowiska tego nie podzielił, i podkreślić należy, że w sprawie niniejszej okoliczność bezprzedmiotowości postępowania nie zachodzi. 4. G. wystąpił na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady A-4 na odcinku[...]. Wszczęcie w 2005 r. postępowania wywłaszczeniowego w stosunku ww. nieruchomości umożliwiło G. uzyskanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi wyrokami oddalił skargi R. W. na decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości - wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 511/07 i z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 537/07 oraz wyroki NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r. I OSK 1782/07 i I OSK 1902/07 oddalające skargi kasacyjne od wyroków WSA). Udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości umożliwiło zrealizowanie inwestycji jaką było wybudowanie autostrady przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, a po zrealizowaniu inwestycji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej autostrady A-4 [...].

Podkreślić należy, że wniosek G. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości ani nie został cofnięty, ani postępowanie wywłaszczeniowe w tym zakresie nie zostało zakończone.

Jeśli prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie zostało nabyte od właściciela w drodze umowy cywilnoprawnej, ani żadna z wydanych w sprawie decyzji nie pozbawiła skarżącego J. W. prawa własności nieruchomości - to nie można uznać toczącego się i nie zakończonego postępowania wszczętego wnioskiem G. o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości - za bezprzedmiotowe.

Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest warunkiem udzielenia zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, a w konsekwencji budowy autostrady. Skoro zaś postępowanie wywłaszczeniowe polega na odebraniu przez państwo w drodze decyzji administracyjnej i za odszkodowaniem, prawa własności należącego do podmiotów różnych od państwa, to dopóki nie zostanie wydana decyzja wywłaszczeniowa i nie stanie się ona ostateczna czy prawomocna - nie można mówić o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, nawet jeśli autostrada została już wybudowana i udzielono pozwolenia na jej użytkowanie.

5. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury oparte na utrwalonych poglądach doktryny i orzecznictwa sądów, z których wynika, że umorzenie postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Art. 105 kpa odnosi się do bezprzedmiotowości postępowania, czyli do braku przedmiotu postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, a zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego; oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania a przed jego zakończeniem. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja prawna nie zaistniała.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wynikać może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, które mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych, np. takich jak np. śmierć strony, utrata przez stronę zdolności nabycia uprawnień o charakterze osobistym, czy też utraciła byt prawny decyzja lokalizacyjna przewidująca na przedmiotowym gruncie realizację celu publicznego lub w toku postępowania wywłaszczeniowego okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Znane są strony niniejszego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek G., który do dnia dzisiejszego nie cofnął swego wniosku o wywłaszczenie z dnia 6 lipca 2005 r. oraz z dnia 12 sierpnia 2005 r., a postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu 30 września 2005 r. oraz w dniu 9 listopada 2005 r. Jak wynika z akt sprawy, wniosek G. o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości, złożony przed rozpoczęciem robót budowlanych, nie został cofnięty, a decyzje zezwalające G. na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości zostały utrzymane w mocy i pozostają nadal w obiegu prawnym, ponieważ skargi R. W. na przedmiotowe decyzje zostały oddalone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych.

6. Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 25 maja 2003 r., dotyczące określenia zasad i warunków przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), przewidywały możliwość zajęcia nieruchomości i wydania pozwolenia na budowę przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego. Ustawa ta ma charakter specjalny, wprowadzający uproszczone procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, przy jednoczesnym dokonaniu zmiany skali i modelu finansowania tych inwestycji. Z art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową, są wyłączone z obrotu prawnego (res extra commercium), a zatem nie mogą one być ani zbyte ani podlegać egzekucji, "za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego" (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74), w: R. Strachowska - Komentarz do art.2(a) ustawy o drogach publicznych, Komentarz ABC 2012, LEX). Wobec powyższego należy uznać, że uregulowanie własności przedmiotowej nieruchomości – zakończenie wszczętego postępowania wywłaszczeniowego - jest bezwzględnie potrzebne dla usunięcia kolizji uprawnień właścicielskich skarżącego - właściciela przedmiotowych nieruchomości z jednej strony, a G., jako zarządcy wybudowanej już drogi krajowej.

Wprawdzie Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociaż art. 23 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się "przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.", jednakże Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, który uznał, że z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, jakie inwestycje są celami publicznymi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, celem publicznym będzie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, a zatem nie tylko budowa drogi jest celem publicznym, ale również jej utrzymanie wraz z wykonywanie innych robót i napraw, czyli czynności zmierzające do zachowania wybudowanych obiektów (urządzeń) w stanie pełnej sprawności technicznej. Zagwarantowanie stałości lokalizacji wymaga uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co z kolei uzasadnia dopuszczalność skorzystania z instytucji wywłaszczenia (glosa T. Grossmana do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r. I OSK 1216/04, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(II)2007. Skoro prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie zostało nabyte ani w drodze umowy cywilno-prawnej, ani żadna z wydanych w sprawie decyzji nie pozbawiła skarżącego J. W. prawa własności nieruchomości - nie można uznać toczącego się i niezakończonego postępowania wszczętego wnioskiem o wywłaszczenie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. za bezprzedmiotowe. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z ratio legis ustawy z 10 kwietnia 2003 r., ale również z art. 105 § 1 kpa.

7. Przyznać należy również rację Ministrowi Infrastruktury, który podkreślił, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. było m. in. przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, co też znalazło odzwierciedlenie w instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia, a w zasadzie przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Uprawnienie to daje inwestorowi możliwość wejścia na grunt, co do którego toczy się postępowanie wywłaszczeniowe, stanowi też podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Z tak przyjętej konstrukcji jednoznacznie wynika, że inwestycja może zostać rozpoczęta zanim wywłaszczenie stanie się faktem, a skoro postępowanie wywłaszczeniowe jest postępowaniem długotrwałym, istnieje możliwość, iż może ono nie zostać zakończone do czasu zrealizowania inwestycji drogowej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało w celu pozyskania nieruchomości pod budowę drogi publicznej - autostrady A-4 na odcinku[...]. Budowa drogi publicznej, jak również utrzymanie jej, stanowi realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (od dnia 16 grudnia 2006 r.: w zakresie dróg publicznych) - art. 15 i 16 – umożliwiały wywłaszczenie nieruchomości na taki cel.

8. Nie budzi wątpliwości, że samo zrealizowanie inwestycji drogowej będącej inwestycją celu publicznego nie oznacza bezprzedmiotowości wszczętego i nie zakończonego postępowania wywłaszczeniowego, bowiem cel wywłaszczenia, jakim było odjęcie prawa własności osobie fizycznej na rzecz Skarbu Państwa w celu zrealizowania inwestycji celu publicznego (budowa drogi) - nie został w całości zrealizowany. Umorzenie postępowania wywłaszczeniowego przed dokonaniem wywłaszczenia, tak jak w niniejszej sprawie uczynił to organ pierwszej instancji, oznaczałoby w istocie finansowanie z publicznych środków celu publicznego (droga publiczna) na nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej, której właściciel swoją własnością mógłby w pełnym zakresie dysponować. Zdaniem Sądu taka sytuacja jest w świetle przytoczonych wyżej przepisów absolutnie niedopuszczalna.

Dodatkowo wskazać należy, iż nie budzi wątpliwości, zdaniem Sądu, sytuacja, gdy omyłkowo, np. z powodu błędu w dokumencie, inwestycja celu publicznego została zrealizowana na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w przekonaniu, iż jest to własność publiczna, a zatem bez wszczynania postępowania wywłaszczeniowego. W takiej sytuacji, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego po uprzednim zrealizowaniu inwestycji celu publicznego byłoby niepodpuszczalne, a gdyby postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte - powinno zostać umorzone. Jednakże taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.

9. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, iż skarga nie jest zasadna. Stanowisko Ministra Infrastruktury dotyczące możliwości wywłaszczenia nieruchomości dla potrzeb inwestycji celu publicznego - w sytuacji zrealizowania inwestycji drogowej po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego - odpowiada prawu, a zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zgodna z prawem. Zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego - w niniejszej sprawie były przedwczesne.

Mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały przez Ministra Infrastruktury prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

IV. Wskazania co do dalszego postępowania oraz ewentualnie ocena prawna

Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze powyższe, jak również wszelkie wydane w niniejszej sprawie wyroki sądów.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.