Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1472/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1647/17 w sprawie ze skargi [..] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [..] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1647/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Wojewody Z. z dnia [...] lipca 2016 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]", nastepnie sprostowanej postanowieniem Wojewody Z. z dnia [...] lipca 2016 r. oraz postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji część zapisów orzekając w tym zakresie odmiennie, a w pozostałej zaś części utrzymał decyzję w mocy.

Organ wskazał, że celem realizacji inwestycji w miejscowości Z. jest dostosowanie parametrów technicznych drogi do wymogów stawianych drodze tej klasy ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu. Wyjaśnił, że inwestor ma dowolność w kreowaniu inwestycji. Jednocześnie wskazał, że nie istnieją żadne przepisy zabraniające lokalizacji zjazdu w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Zwrócił również uwagę, że o ile zjazd nie jest częścią drogi, to wchodzi w skład pasa drogowego, który jest pojęciem szerszym i obejmuje również drogę. Inwestor jest zatem uprawniony do realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie specustawy drogowej. Organ podkreślił także, że inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody Z. jest z pewnością inwestycją celu publicznego. Przedmiotową inwestycję należy rozpatrywać jako jedno spójne zamierzenie budowlane nie zaś, jak czyni to skarżąca, przez pryzmat jednej konkretnej nieruchomości, czy też jednego elementu, jakim jest zjazd.

Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przepisów innych ustaw i instytucji prawnych uregulowanych w tych ustawach jest uwarunkowane zawarciem w specustawie drogowej przepisu odsyłającego do ich stosowania. Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącej Spółki, że inwestycja obejmująca wyłącznie budowę pojedynczego zjazdu na prywatną nieruchomość, nie może być realizowana przez zarządcę drogi w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zakres inwestycji obejmuje wyłącznie budowę nowego zjazdu na działkę nr [...]. Ponadto nie sposób jednoznacznie wywieść, jaki charakter i zakres ma inwestycja polegająca na" Rozbudowie przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". Brak jest również merytorycznego uzasadnienia dla udzielenie zezwolenia na realizację przedmiotowego zjazdu, co uniemożliwiło dokonanie kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał jedynie kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego, nie rozpatrując ponownie merytorycznie sprawy, a także nie odniósł się kompleksowo do stanowiska zarzutów strony skrzącej.

Od w/w wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) zwanej dalej "specustawą drogową" w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) zwanej dalej ustawą o drogach publicznych w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 2147) zwanej dalej: "u.g.n", poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i uznanie, że brak jest merytorycznego uzasadnienia dla udzielenia zezwolenia na realizację zjazdu z drogi publicznej w oparciu o przepisy specustawy drogowej w sytuacji, gdy zjazd stanowi część pasa drogowego, a zatem dopuszczalne jest przejęcie części nieruchomości - w trybie specustawy drogowej - w celu utworzenia na niej pasa drogowego i umieszczenia na terenie przejmowanej części nieruchomości zjazdu z drogi publicznej,

- art. 11 g ust. 3 specustawy drogowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] maja 2017 r. uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...] lipca 2016 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]", w sytuacji, gdy treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej wyklucza możliwość uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości bądź działki,

- art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie i nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z.w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]", a także nie odniósł się kompleksowo do wszystkich zarzutów strony skarżącej, w sytuacji gdy zasada dwuinstancyjności postępowania prowadzonego przez Wojewodę Z. a następnie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa została prawidłowo zrealizowana, w myśl art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a., bowiem Minister Infrastruktury i Budownictwa ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również w sposób odpowiadający art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, wskazując przesłanki, które wziął pod rozwagę przemawiające za słusznością podjętego rozstrzygnięcia, a korekta reformacyjna decyzji Wojewody Z. potwierdza, że organ odwoławczy w pełni prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również w sposób wyczerpujący i wnikliwy odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej strony.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, polegające na błędnym ustaleniu na podstawie akt sprawy, iż inwestycja drogowa pn. "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]" obejmuje wyłącznie budowę pojedynczego zjazdu na prywatną nieruchomość w sytuacji, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa inwestycja drogowa, oprócz budowy dojazdu do działki nr [...], z obrębu [...], obejmuje rozbudowę istniejącej jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] na długości ok. 1081,73 m (na odcinku od km 24+840, 00 do km 25+921,73), przebudowę i rozbudowę chodników, budowę kanalizacji deszczowej, budowę zatok autobusowych, budowę wysp spowalniających ruch w miejscowości Z., usunięcie kolizji z istniejącą siecią pod i nadziemną, a także budowę nowej sieci kanalizacji deszczowej z końcowym odprowadzeniem ścieków z drogi do projektowanego zbiornika odparowująco-infiltracyjnego, a zatem przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję w zakresie dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się, w ocenie Sądu I instancji, Minister, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwiło Ministrowi zapoznanie się z faktycznymi motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną przedmiotowego wyroku, oraz wskazanie w zaskarżonym wyroku, iż ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ma się odnieść do wszystkich zarzutów strony skarżącej, przy jednoczesnym braku wskazania przez Sąd I instancji, co do których zarzutów nie doniósł się Minister i jakie to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym oraz prawem, a to poprzez zawarcie w nim dwóch wzajemnie wykluczających się poglądów, tj. z jednej strony uznaniu, że z uzasadnienia decyzji Ministra wynika, że "inwestycja obejmuje wyłącznie budowę pojedynczego zjazdu na prywatną nieruchomość (str. 10 uzasadnienia), natomiast z drugiej zaś strony stwierdzeniu, że jednak "z bardzo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób jednoznacznie wywieść, jaki charakter i zakres ma inwestycja polegająca na rozbudowie przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (str. 11 uzasadnienia), co nie daje rękojmi, że Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, bowiem z akt będących w posiadaniu Sądu I instancji jednoznacznie wynikał zakres przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [..] sp. z o.o. w Z., domagając się jej oddalenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. okazał się zasadny. Zgodnie z powołanym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz wyjątkowo również przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zarówno zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, jak i obowiązek uwzględnienia całości tego materiału przy formułowaniu oceny stanu faktycznego sprawy.

Z sytuacją naruszenia tego przepisu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przyjął - w oderwaniu od materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy - że inwestycja drogowa pn. "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]" obejmuje wyłącznie budowę pojedynczego zjazdu na prywatną nieruchomość. Sąd poczynił w tym zakresie własne ustalenia faktyczne, które odbiegają od ustaleń organów administracji publicznej i nie znajdują podstaw w zgromadzonym przez nie materiale dowodowym. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wyraźnie wskazano, że celem realizacji inwestycji jest dostosowanie parametrów technicznych drogi do wymogów stawianych drodze tej klasy, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Niewątpliwie ustalenia organu obejmowały kwestię budowy przez inwestora zjazdu, przy czym z wydanych decyzji nie wynika, aby był to wyłączny zakres tej inwestycji. W tym zakresie Sąd I instancji błędnie zinterpretował decyzję organu odwoławczego, błędnie poczynił własne ustalenia co do zakresu inwestycji, pomijając wskazany w charakterystyce przedsięwzięcia dołączonej do projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji Wojewody Z., opis inwestycji. Z opisu tego jednoznacznie wynika, że w ramach inwestycji planuje się rozbiórkę nawierzchni chodników, frezowanie istniejącej nawierzchni jezdni, następnie wykonanie warstw bitumicznych jezdni, ciągów pieszych oraz miejsc postojowych, elementów spowolnienia ruchu, oznakowania poziomego i pionowego, przebudowy istniejących skrzyżowań i zjazdów, kanalizacji deszczowej, a także przebudowy istniejącego oświetlenia ulicznego oraz kolidujących z inwestycją sieci uzbrojenia terenu i zbiornika odparowująco - infiltracyjnego. Zakres inwestycji jest zatem dalece szerszy od budowy samego zjazdu. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zakres inwestycji wynika nie tylko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ale również z samego rozstrzygnięcia. W części uchylającej decyzji organu II instancji wyraźnie orzeka się o "ustaleniach dotyczących budowy lub przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz budowy lub przebudowy dróg innych kategorii". Niezrozumiałe jest w takiej sytuacji stanowisko Sądu I instancji co do tego, że dokumentacja projektowa wskazuje na zakres inwestycji ograniczony wyłącznie do budowy nowego zjazdu, bowiem nie znajduje to potwierdzenia w powołanej dokumentacji projektowej. Nawet pobieżne zapoznanie się z tym dokumentem pozwala na ustalenie rzeczywistego zakresu przedmiotowej inwestycji.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że treść tego przepisu prawa obliguje sąd administracyjny do wyjaśnienia w podstawie prawnej wyroku uwzględniającego skargę, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez organy administracji publicznej, a które to naruszenie stało się podstawą uchylenia decyzji. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzonej przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią zatem te przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (por. art. 145–150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne będzie odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1823/04, OSP 2006/6, poz. 65, stwierdzając m.in., że w uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Z kolei w uchwale NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, wyjaśniono, że stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej lub innego działania (zob. s. 32–33 uzasadnienia). Powyższe stanowisko uzasadnia uznanie przepisów prawa materialnego lub procesowego za unormowania, które obok stosownych przepisów komentowanej ustawy stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia (por. A. Kabat, Komentarz do art. 141 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex, stan prawny: 1.03.2018 r.).

W całym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób doszukać się przepisów prawa, którym w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchybiły organy administracji publicznej i co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Konkretne przepisy prawa zostały w zasadzie powołane przez Sąd I instancji wyłącznie w ramach ogólnej informacji o zakresie regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w ramach przytoczenia poglądów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/3 oraz w wyroku z dnia 16 października 2016 r., sygn. akt K 4/10. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku stały się zatem ogólne twierdzenia Sądu o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zakresu inwestycji, przy czym istotne jest, że spostrzeżenia te nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Sąd stwierdził wprawdzie, że dostrzega brak merytorycznego uzasadnienia dla udzielenia zezwolenia na realizację zjazdu z drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wskazał jednak na żadne konkretne przepisy tej ustawy, ani przepisy innych ustaw, które uzasadniałyby takie stanowisko. Niezależnie od uchybienia w postaci konstrukcji uzasadnienia, przepisy takie nie mogłyby zostać prawidłowo wskazane, bowiem zakres inwestycji nie narusza żadnych z przepisów specustawy drogowej, a przedmiotowa inwestycja, wbrew twierdzeniom Sądu, może zostać zrealizowana na jej podstawie. Trudno w tej sytuacji uznać, aby podstawa prawna wyroku została przez Sąd należycie wyjaśniona, co skutkowało naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rację ma w zasadzie skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji wskazując na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej decyzji, sam nie ustrzegł się takiego błędu. Nie ma bowiem znaku równości między niejednoznacznym określeniem zakresu inwestycji, a stanowiskiem organu odnośnie celu inwestycji, jakim jest dostosowanie parametrów technicznych drogi do wymogów stawianych drodze tej klasy, a dalej stanowiskiem co do budowy nowego zjazdu. Obydwa zakresy prac budowlanych obejmuje przedmiotowa inwestycja. Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnośnie zakresu inwestycji nie pozostaje wewnętrznie sprzeczne.

Nie sposób nie dostrzec również, że w części uzasadnienia dotyczącej przywołania stanu faktycznego sprawy, Sąd wymienił zarzuty skargi, które obejmowały konkretne przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po czym następnie w dalszej części uzasadnienia nie odniósł się do nich oraz ich nie rozpoznał.

Niezależnie od powyższego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również zakres, w jakim Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo, w jakim zakresie Sąd rozpoznał sprawę oraz czy sentencja wyroku odnosi się do całej zaskarżonej decyzji, czy też wyłącznie do zaskarżonej części.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem żaden z powołanych przepisów nie wyklucza realizacji wnioskowanej inwestycji w oparciu o specustawę drogową, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części zawiera całkowicie błędną argumentację. Sąd I instancji sam z resztą przywołuje art. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7, art. 11 f ust. 1 pkt 5 oraz art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, które zezwalają na realizację dróg publicznych, w tym uzyskanie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz nabywanie nieruchomości pod drogi, ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości według katastru nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 1 w/w ustawy wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego - prócz przygotowania budowy samej drogi - również realizację infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawa ta odnosi się zatem zarówno do nowych dróg, jak i do dróg już istniejących, w stosunku do których przewidziano ich rozbudowę. Zaprojektowanie zjazdu, czy też jego przebudowa lub rozbudowa w sposób oczywisty od strony formalnoprawnej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Treść art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych przesądza o tym jednoznacznie. Poprawa parametrów istniejących zjazdów publicznych i ich rozbudowa ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa przyszłych uczestników ruchu drogowego i uzasadnia przejęcia prywatnych nieruchomości w ramach zezwolenia realizacyjnego. Jest to bowiem dokonywane w interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/18, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres zatem przedmiotowej inwestycji pozostaje zgodny z zakresem regulacji specustawy drogowej.

Podobnie skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy przy tym wskazać, że prawidłowa konstrukcja tego zarzutu, skoro wskazuje na niewłaściwe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji, powinna zawierać przywołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji niezasadnie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez brak ponownego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika z resztą dlaczego Sąd przyjął, że organ odwoławczy ograniczył się do kontroli decyzji organu I instancji, naruszając art. 15 K.p.a. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w tej sprawie, bowiem organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę, co wynika choćby z zakresu rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy uchylił niektóre z zapisów decyzji organu I instancji i orzekł w tym zakresie w sposób odmienny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo obszerne, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, zawiera zarówno stanowisko organu odwoławczego w sprawie, jak i powody dla których zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji, a także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania. Także materiał dowodowy sprawy został zgromadzony w zgodzie z regułami postępowania wyjaśniającego. Ocena materiału dowodowego jest pełna i zarazem wystarczająca dla wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W szczególności wbrew argumentacji Sądu I instancji, decyzja organu odwoławczego wyjaśnia co jest przedmiotem inwestycji drogowej, kierując się w tym zakresie zapisami charakterystyki przedsięwzięcia załączonej do projektu budowlanego. Organ ustalił, że zakres przedsięwzięcia obejmuje nie tylko budowę zjazdu, ale również rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [..], co determinuje podział działki skarżącej spółki i przejęcie jej części pod realizację inwestycji.

Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 11g ust. 3 specustawy drogowej wskazać należy, że treść tego przepisu wyklucza możliwość uchylenia przez Sąd decyzji w całości, czy też stwierdzenia jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, czy jedynie pojedynczej działki. Tym niemniej zarzut ten okazał się być przedwczesny, bowiem stwierdzone naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkowało niewyjaśnieniem w jakim zakresie Sąd I instancji rozpoznał sprawę.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.