Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 482/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137, art. 105 pkt 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 186 (1) par. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 oraz Nr 201, poz. 1540), po rozpoznaniu odwołania D.D., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego D.D. na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

W toku postępowania funkcjonariusz przedstawił wyjaśnienia odnośnie toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego oraz złożył szereg wniosków, w tym wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby powołując się na fakt zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego, analogicznego do przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, przepisu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby stwierdzając, iż nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wyniku złożonego przez stronę zażalenia postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby zostało utrzymane w mocy postanowieniem Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2010 r., Dyrektor Izby Celnej w P., zawiadomił D.D. o zakończeniu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz o przysługujących mu uprawnieniach do zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia w sprawie.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. D.D. wystąpił do organu o udzielenie urlopu wychowawczego w wymiarze 3 lat w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] kwietnia 2013 r. w celu sprawowania opieki nad dzieckiem.

Dyrektor Izby Celnej w P. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował zainteresowanego o udzieleniu mu urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem B.D. urodzonym [...] października 2009 r. w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] kwietnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 pkt 10, art. 188 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej w P. zwolnił D.D. ze służby z dniem doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej w P. wykazał, że na skutek prowadzenia przeciwko D.D. śledztwa o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 kk w zw. z art. 12 kk w zw. z art. 65 § 1 kk został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Dyrektora Izby Celnej w P. na okres 3 miesięcy.

Okres zawieszenia został następnie przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].

Dwunastomiesięczny okres zawieszenia D.D. w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego upłynął z dniem [...] grudnia 2009 r., a przyczyna zawieszenia trwa nadal, gdyż śledztwo w stosunku do ww. prowadzone jest nadal. W sprawie wystąpiły tym samym przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, a zatem uzasadnionym było podjęcie decyzji o zwolnieniu tego funkcjonariusza ze Służby Celnej.

Organ wskazał na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych dla Służby Celnej. Zwrócił również uwagę na aspekt finansowy związany ze sprawą zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, w postaci obowiązku wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia 50% uposażenia funkcjonariusza celnego. Zaznaczył jednocześnie, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest równoznaczna z uznaniem winy w postępowaniu karnym i nie narusza zasady domniemania niewinności. Wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby nie stoi na przeszkodzie okoliczność wcześniejszego zawieszenia funkcjonariusza w wykonywaniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Także korzystanie od dnia [...] kwietnia 2010 r. przez funkcjonariusza z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwości wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ, powołując się na poglądy doktryny wskazał, że rozwiązanie umowy o pracę w czasie urlopu wychowawczego dopuszczalne jest na mocy przepisów szczególnych oraz, że tego rodzaju przepisami są przepisy art. 104 i 105 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto wskazał na możliwość zwolnienia ze służby w czasie urlopu wychowawczego funkcjonariuszy Policji (art. 44a ustawy o Policji), Straży Granicznej (art. 48 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej) i Służby Więziennej (art. 42 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej). W ocenie organu, według wykładni celowościowej przepisów ustawy o Służbie Celnej, ustawodawca nie przewidział żadnej ochrony prawnej dla funkcjonariuszy celnych przebywających na urlopie wychowawczym. Potwierdzeniem tego stanowiska jest zaś wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 58/09, w którym Sąd uznał, że korzystanie przez funkcjonariusza celnego z urlopu wychowawczego nie stanowi przeszkody do zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji D.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji. Ponadto, na podstawie art. 135 k.p.a., zwrócił się o wstrzymanie natychmiastowego wykonania tej decyzji.

W odwołaniu zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie art. 110 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania, w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., którą przedłużony został okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Podniósł też, że w związku z udzieleniem mu przez Dyrektora Izby Celnej w P. urlopu wychowawczego w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] kwietnia 2013 r. nie jest mu wypłacana od tej daty połowa uposażenia, a zatem argument finansowy podniesiony przez organ nie jest zasadny.

Zwrócił też uwagę na fakultatywny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, co oznacza, że są one wydawane w oparciu o instytucję uznania administracyjnego, która nie jest jednoznaczna z dowolnością. Zarzucił organowi I instancji brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przypadku uzyskania wiedzy o podejrzeniu naruszenia przez niego obowiązków służbowych, mimo obowiązku wynikającego z ustawy o Służbie Celnej. Fakt wszczęcia postępowania karnego, w ocenie skarżącego, nie zwalniał właściwego organu celnego z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, względnie dyscyplinarnego. Podniósł też, że organ I instancji nie przeprowadził wnioskowanych przez niego dowodów, jednocześnie zaś w uzasadnieniu skarżonej decyzji odniósł się do jego postawy moralno-etycznej. W ocenie skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przesądzić jednoznacznie o konieczności zwolnienia go ze służby. Ponadto zwrócił uwagę, że analogiczny przepis do przepisu wskazanego w skarżonej decyzji jako podstawa prawna występuje w ustawie o Policji oraz w ustawie o Straży Granicznej, ale w tych formacjach stosowany jest zgodnie z intencją ustawodawcy. Powołując się na opinie posłów Komisji Finansów Publicznych skarżący stwierdził, że możliwość zwolnienia ze służby po upływie 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków powinna być stosowana w stosunku do osób, których wina jest bezsprzeczna. W stosunku natomiast do niego postępowanie karne prowadzone jest w oparciu o kłamliwe pomówienia, dlatego też żąda aby był traktowany tak jak inni obywatele, nie ma bowiem zasadniczej różnicy między stosunkiem służbowym funkcjonariuszy podległych MSWiA, a funkcjonariuszami Służby Celnej. Odwołujący nadto zauważył, że wskazane przez organ I instancji przyczyny oddania prymatu interesowi społecznemu nie są wystarczającym powodem do zdeprecjonowania interesu indywidualnego. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie zawiera także uzasadnienia spełniającego wymogi decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, gdyż organ I instancji nie odniósł się do jego indywidualnej sytuacji i całokształtu okoliczności sprawy.

Szef Służby Celnej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2010 r.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną wskazując, iż przedmiotem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. było przedłużenie okresu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego na podstawie wówczas obowiązującego przepisu art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, natomiast przedmiotem skarżonej decyzji jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Decyzje te pozostają wprawdzie w stosunku do siebie w pewnej szczególnej relacji, lecz nie można mówić o ich tożsamości. W sytuacji zwolnienia ze służby, gdy dochodzi do utraty bytu prawnego całego stosunku służbowego, oczywistym jest, że z datą ustania stosunku służbowego wygasają wszelkie decyzje dotyczące innych kwestii z tym stosunkiem związanych, w tym decyzja o zawieszeniu.

W ocenie organu odwoławczego w stanie faktycznym niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki fakultatywnego zwolnienia ze służby wskazane w przepisie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Łączny okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, to jest na dzień [...] czerwca 2010 r. wyniósł bowiem 17 miesięcy i 3 dni, a przyczyna zwieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, gdyż postępowanie karne przeciwko skarżącemu jest prowadzone nadal.

W ocenie organu odwoławczego skarżona decyzja, mająca charakter fakultatywny, nie daje również podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej w P. Organ I instancji wykazał bowiem, że zawieszenie w obowiązkach służbowych skarżącego, poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w P. Taka sytuacja powoduje zaś konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Nie sposób też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że w sytuacji udzielenia mu urlopu wychowawczego, podczas którego nie otrzymuje on uposażenia, aspekt finansowy związany z zawieszonym w obowiązkach funkcjonariuszem wskazany w uzasadnieniu skarżonej decyzji jest mało zasadny. Oczywistym jest bowiem, że organ nadal ponosi koszty spowodowane realizacją zadań na stanowisku zawieszonego w obowiązkach funkcjonariusza celnego między innymi w postaci zapłaty za służbę funkcjonariuszy, którzy wykonywać muszą zadania przypisane do stanowiska zawieszonego funkcjonariusza w godzinach nadliczbowych.

Na poparcie zasadności swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 319/07. Dodatkowo podniósł, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza nie mogącego pełnić służby. Istnieje zatem związek między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby.

W ocenie Szefa Służby Celnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu I instancji. Dyrektor Izby Celnej w P. przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe w sprawie. Wbrew zarzutom odwołania wykazał też, że w interesie społecznym leży to, żeby czynności celne były wykonywane. Stan zawieszenia funkcjonariusza bezsprzecznie ogranicza natomiast zakres wykonywania takich czynności. Dyrektor Izby Celnej w P. nie działał ponadto w sprawie pochopnie ani ze szczególnym pośpiechem. Dopiero bowiem po 17 miesiącach zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych wydał skarżoną decyzję, nie mając przy tym w dalszym ciągu bliskiej i realnej perspektywy zakończenia sprawy karnej toczącej się przeciwko funkcjonariuszowi.

Rodzaj powierzonych funkcjonariuszom celnym zadań o charakterze publicznym powoduje zaś, że niemożliwe jest zawsze przedkładanie ochrony zatrudnienia nad konieczność realizowania przez Służbę Celną powierzonych jej zadań państwa. Ponadto, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego, uniewinnienia lub uchylenia prawomocnego wyroku skazującego.

Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę, że zwolnienie ze służby dotyczy funkcjonariusza celnego, zobligowanego do przestrzegania zasad etyki zawodowej i takiego postępowania, które nie narusza podstawowych wartości i dobrego imienia służby, sytuacja, w której występują uzasadnione wątpliwości co do takiego postępowania skarżącego, uniemożliwia dopuszczenie go do pełnienia służby. W związku z tym, mimo zgłoszenia gotowości do wykonywania obowiązków służbowych, nie był możliwy jego powrót do służby.

Odnosząc się do zarzutu braku wszczęcia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego poprzedzającego postępowanie dyscyplinarne organ odwoławczy potwierdził, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania karnego. Jednakże w sytuacji, gdy skarżącemu przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa związanego z wykonywaniem obowiązków służbowych i zastosowano areszt tymczasowy, ewentualne wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczącego czynów objętych zarzutami karnymi nie było celowe.

Organ odwoławczy podzielił też, co do zasady stanowisko organu I instancji o dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby w okresie korzystania przez niego z urlopu wychowawczego, jednak pogląd ten oparł na innej podstawie prawnej oraz na odmiennej argumentacji. Organ podniósł, że skarżącemu został udzielony urlop wychowawczy na podstawie art. 186 k.p. Ochronę prawną w okresie urlopu wychowawczego określa zaś art. 1861 k.p. Ochrona ta, stosownie do unormowań przepisu § 2 powyższego artykułu, ulega jednak wyłączeniu w przypadku złożenia przez pracownika wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego po dokonaniu czynności zmierzającej do rozwiązania umowy o pracę. W niniejszym postępowaniu czynnością prawną zmierzającą do rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym było natomiast wydanie przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2010 r. postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Skarżący zaś, dopiero po otrzymaniu w dniu [...] marca 2010 r. zawiadomienia o zakończeniu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, złożył w dniu [...] kwietnia 2010 r. wniosek o udzielenie mu urlopu wychowawczego od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. Z powyższego jednoznacznie wynika zatem, że w przypadku skarżącego ochrona stosunku służbowego przed rozwiązaniem została na podstawie art. 1861 § 2 k.p. wyłączona.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. organ odwoławczy podniósł natomiast, iż zgodnie z art. 188 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, złożenie wniosków, o których mowa w ust. 1 i 3 oraz odwołania, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Oznacza to, iż decyzja w sprawie zwolnienia ze służby wydana na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest natychmiast wykonalna i stanowi wyłom w ogólnej zasadzie wynikającej z art. 130 § 1 k.p.a., iż przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Nie sposób zatem w obecnym postępowaniu orzec o wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji, skoro decyzja ta została wykonana z dniem jej doręczenia, tj. [...] czerwca 2010 r., bowiem tego dnia nastąpiło zwolnienie ze służby. W sytuacji zatem, gdy decyzja została już wykonana, wniosek o wstrzymanie jej wykonania stał się bezprzedmiotowy.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.D. zarzucił organowi:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez:

błędne jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

ewentualnie:

c) błędną wykładnię - uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych.

2. art. 137 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 1861 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, poprzez błędną wykładnię, to jest uznanie, że w stosunku do skarżącego wyłączona jest ochrona określona w art. 1861 § 1 k.p., gdyż złożenie przez pracownika wniosku o urlop wychowawczy nastąpiło po czynności zmierzającej do zwolnienia ze służby (wydaniu przez organ postanowienia o zakończeniu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby), podczas gdy za taką czynność można uznać dopiero merytoryczne orzeczenie w toku prowadzonego postępowania, tj. decyzję o zwolnieniu ze służby;

ewentualnie (na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego):

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez:

ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy

dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego,

brak rozważenia, czy wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i prawdziwy powód zwolnienia.

2. art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ w niniejszej sprawie stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, tym samym nie zrealizował tego upoważnienia, co do istoty. Nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął bowiem, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", stanowiącą podstawę zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje - jedna zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

Organ dokonał ponadto błędnej wykładni przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Celem tego przepisu z całą pewnością nie jest bowiem sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności, którego sytuacja jest przypadkiem szczególnym, uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Takie działanie organu II instancji wprost narusza, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa.

W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia przepisów art. 1861 § 1 i 2 k.p., gdyż złożenie przez skarżącego wniosku o urlop wychowawczy nie nastąpiło po czynności zmierzającej do zwolnienia go ze służby, za taką czynność można bowiem uznać dopiero merytoryczne orzeczenie w toku prowadzonego postępowania, tj. decyzję o zwolnieniu ze służby, którą Dyrektor Izby Celnej w P. wydał w dniu [...] czerwca 2010 r.

Przyjęcie innego poglądu oznaczałoby bowiem, że organ wszczynając takie postępowanie z góry rozstrzyga wskazaną kwestię całkowicie pomijając własne obowiązki wynikające z kompetencji do rozstrzygnięcia w drodze uznania administracyjnego. Postanowienia o wszczęciu ww. postępowania nie można bowiem traktować, jako odpowiednika oświadczenia o wypowiedzeniu na gruncie k.p.

Organ popełnił ponadto szereg naruszeń przepisów postępowania, które mają wpływ na treść wydanego orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie organ realizując upoważnienie do rozstrzygania w drodze uznania administracyjnego wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, nie kierując się również słusznym interesem skarżącego. W przypadku zaś kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem (a nie uprawnieniem) organu administracji jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu.

Organ bezzasadnie przywołał też orzeczenie NSA z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 319/07, które dotyczy radykalnie odmiennego stanu faktycznego - długotrwałych, powtarzających się nieobecności funkcjonariusza, a nie zawieszenia. Ten rodzaj posługiwania się tezą wskazanego orzeczenia wskazuje na instrumentalizm działania organu albo kompletny brak wyjaśnienia sprawy.

Ponadto, organ nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego, ograniczając postępowanie do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanek z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Oparł się przy tym na schemacie uzasadnienia wykorzystanym już w innych postępowaniach, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej. W uzasadnieniu wskazano również na ogólną sytuację w Służbie Celnej, w zakresie "blokowania etatów". Indywidualne rozpoznanie sprawy wymagało natomiast analizy sytuacji w Oddziale Celnym w K., w którym skarżący pełnił służbę, gdzie na łączną liczbę około 140 osób pracujących, zawieszonych było tylko 7 osób.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania podkreślając, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym to nie kwestia winy, czy niewinności skarżącego legła u podstaw skarżonej decyzji o zwolnieniu (art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej), lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tejże ustawy). Zarzut skarżącego, że bezzasadnie przywołano w skarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 319/07 dotyczący odmiennego stanu faktycznego, w ocenie organu jest także nieuzasadniony. Wprawdzie orzeczenie to dotyczy zwolnienia ze służby dokonanego na innej podstawie prawnej niż w przedmiotowej sprawie, jednakże pogląd Sądu, że długotrwałe nieobecności w służbie wymagają podejmowania działań organizacyjnych, mogą dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywać się przez te służby z ustawowych obowiązków, w pełni odnosi się do niniejszej sprawy.

Nieuzasadniony jest też zarzut skarżącego, że organ nie wskazał na jakich dowodach oparł rozstrzygnięcie. W skarżonej decyzji, przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wskazywał bowiem na dokumenty zawarte w aktach administracyjnych z przywołaniem numerów poszczególnych kart dokumentów. Zasadnym była też odmowa przez organ I instancji przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego na okoliczność braku nieprawidłowości w wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych. W przypadku skarżącego, w związku z przedstawieniem mu zarzutu popełnienia przestępstwa związanego ze służbą, do czasu zakończenia postępowania karnego, niemożliwe jest bowiem ustalenie i przyjęcie, że służba skarżącego wykonywana była w sposób nienaganny. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był natomiast interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, a zatem wszelkie zarzuty skarżącego odnoszące się do tej kwestii nie są uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga D.D. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut, że decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby wydana została w okresie ochronnym statuowanym treścią przepisu art. 1861 § 1 ustawy Kodeks pracy w zw. z art. 137 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej zostało wszczęte postanowieniem Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] stycznia 2010 r., doręczonym stronie w dniu [...] stycznia 2010 r. Następnie pismem z dnia [...] marca 2010 r., doręczonym stronie w dniu [...] marca 2010 r., Dyrektor Izby Celnej w P. zawiadomił D.D. o zakończeniu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz o przysługujących mu uprawnieniach do zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia w sprawie.

Dopiero wówczas, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. D.D. zwrócił się do organu o udzielenie urlopu wychowawczego w wymiarze 3 lat w okresie od [...]kwietnia 2010 r. do [...] kwietnia 2013 r. w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, a Dyrektor Izby Celnej w P. w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował go o udzieleniu urlopu wychowawczego.

W ocenie Sądu, Szef Służby Celnej słusznie wywiódł w oparciu o treść przepisu art. 1861 § 2 Kodeksu pracy, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy fakt udzielenia skarżącemu urlopu wychowawczego nie stał na przeszkodzie rozwiązania z nim stosunku służbowego, w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie takiego urlopu został złożony dopiero po wszczęciu przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Przepis ten stanowi, że w przypadku złożenia przez pracownika wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego po dokonaniu czynności zmierzających do rozwiązania umowy o pracę, umowa rozwiązuje się w terminie wynikającym z tej czynności.

Ma rację organ wskazując, iż treść art. 1861 § 2 Kodeksu pracy musi być odczytywana z uwzględnieniem specyfiki stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a zatem jako odpowiednik podjętej przez pracodawcę "czynności zmierzającej do rozwiązania umowy o pracę" należy w tym wypadku uznać wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Podstawę materialnoprawną decyzji o zwolnieniu D.D. ze Służby Celnej, stanowił przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przesłanki te zostały spełnione, a orzekające w sprawie organy prowadząc postępowanie nie uchybiły przepisom postępowania, w tym art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że funkcjonariusz w stosunku do którego wydana została decyzja o zwolnieniu ze służby, był zawieszony w czynnościach służbowych, w związku z toczącą się przeciwko niemu sprawą karną o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego pozostające w związku ze służbą przez okres prawie 1,5 roku. Zawieszenie w czynnościach służbowych nastąpiło najpierw na okres 3 miesięcy decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2008 r., a następnie okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony kolejną decyzją tego organu z dnia [...] marca 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Bezspornym jest też, iż postępowanie karne przeciwko skarżącemu toczy się nadal, co oznacza, iż nie ustała przyczyna zawieszenia go w czynnościach służbowych. Powyższe okoliczności uprawniały zatem organ do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu D.D. ze służby w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Uprawniona też, zdaniem Sądu, była ocena organu, iż waga zarzucanych skarżącemu czynów, przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące uniemożliwieniem wykonywania zadań przypisanych służbie, przemawiają za zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celnej.

Nie ma racji skarżący zarzucając organowi błędną wykładnię art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 103 ust. 3 tej ustawy.

Ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy) dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia.

Wcześniejsza decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2009 r. o zawieszeniu skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego nie stanowiła tym samym przeszkody do podjęcia decyzji o zwolnieniu tego funkcjonariusza ze służby. Decyzje te rozstrzygały o dwóch różnych kwestiach i wydane zostały w oparciu o odrębne przesłanki ustawowe. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych było wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego, a zatem dalsze istnienie tej właśnie przyczyny organ był zobligowany wykazać w postępowaniu o zwolnienie ze służby, a nie brak przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.

Sąd nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało prawie 1,5 roku i nadal trudno było przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi czas. Organ, podejmując decyzję w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony i w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na administrację celną, w tym na Izbę Celną w P., wynikające z braków kadrowych, spowodowanych m.in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych. Przywołany przez organ w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 319/07 wydany został wprawdzie w innym stanie faktycznym, jednak poruszona w nim kwestia negatywnego wpływu długotrwałych nieobecności funkcjonariuszy w służbie na funkcjonowanie Służby Celnej jest jak najbardziej aktualny także w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza celnego obowiązków służbowych, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działania organu.

Organy kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniany był słuszny interes skarżącego. W wyroku z dnia 19 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt K 1/04 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową, co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby – jest poddany licznym ograniczeniom również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie".

Organ, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby wyjaśnił, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię.

W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej – w tym konkretnie przypadku Służby Celnej – której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby.

Co więcej, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań.

W tym kontekście za prawidłowe należy uznać także stanowisko organu o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2010 r. jako niemających znaczenia w sprawie.

Wskazany przez skarżącego argument, iż nie ponosi on winy za przewlekłość toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego także nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone.

Należy też podkreślić, że organ w tym postępowaniu nie był uprawniony ani zobowiązany do rozstrzygania o winie funkcjonariusza w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności.

Zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez funkcjonariusza celnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.

Dodatkowo należy podkreślić, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej – funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.

Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a. należy natomiast zwrócić uwagę na treść regulacji szczególnej zawartej w art. 188 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, z której wynika, że wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje jej wykonania. Dyrektor Izby Celnej w P. był tym samym uprawniony orzec w decyzji, że podlega ona wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.