Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 85/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35 , art. 37 par. 1 i art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Starosty H. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę H. do załatwienia wniosku skarżącego M. M. z dnia [...] stycznia 2017 roku; 2. stwierdza, że Starosta H. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Starosty H. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga na bezczynność Starosty H. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych:

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. M. M., J. M. i A. D. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w H. z wnioskiem o wznowienie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2016 r. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej na dzień przejęcia nr [...]. Wnioskodawcy wyjaśnili, że powinni być stronami zawieszonego postępowania jako spadkobiercy właściciela wywłaszczonej nieruchomości i na tą okoliczność dołączyli kopię postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. Sądu Rejonowego w B. o stwierdzeniu nabycia spadku.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta H. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. poinformował, iż postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej na dzień przejęcia nr [...], zostało zawieszone z uwagi na brak dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Organ wyjaśnił również, że obecnie sprawa dotycząca odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, wobec powyższego złożony wniosek zostanie przeanalizowany na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. (zatytułowanym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) M. M. wniósł do Wojewody P. zażalenie na bezczynność Starosty H. argumentując, że postępowanie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty H. z dnia [...] września 2016r. o zawieszeniu postępowania zostało rozstrzygnięte przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 809/16, a Starosta H. pomimo upływu 14 miesięcy od wpływu wniosku o wznowienie postępowania, nie podjął żadnych czynności w sprawie. Na tej podstawie Skarżący zwrócił się o zobligowanie Starosty do wydania stosowanego rozstrzygnięcia w wyznaczonym terminie.

Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uznał wniesione przez Skarżącego zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ przedstawił cały tok postępowania wskazując, że wnioskiem z [...] listopada 2015 r. M. K. oraz H. K. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka o nr geod. [...], wchodzącej obecnie w skład nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...]. Starosta H. postanowieniem z [...] września 2016 r., znak [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie. Pismem z [...] października 2016 r. M. K oraz H. K. wnieśli do Wojewody P. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie, a Wojewoda P. postanowieniem z [...] października 2016 r., znak [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 809/16 oddalił skargę na powyższe postanowienie. Wojewoda podkreślił, że powyższy wyrok jest co prawda prawomocny, natomiast samo postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostało do dnia dzisiejszego podjęte, a w konsekwencji zakończone. Powołując się na powyższe okoliczności Wojewoda stwierdził, że Starosta nie dopuścił się w tym zakresie bezczynności, albowiem skoro postępowanie nie zostało zakończone to nie można było wydać postanowienia o wznowieniu postępowanie, ani postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania.

W dniu 5 czerwca 2018 r. M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty H. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2016 r. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił, że na złożony wniosek Starosta H. udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2017 r., informując, iż obecnie toczy się postępowanie przed WSA w Białymstoku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty H. o zawieszeniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zatem wniosek zostanie rozpatrzony po zakończeniu sprawy przed WSA w Białymstoku. Skarżący podkreśli jednocześnie, że pomimo wydania przez sąd wyroku i upływu ponad 15 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia Starosta pozostaje w bezczynności odnośnie złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Powołując się na zaistniały w sprawie stan faktyczny Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania w terminie 30 dni postanowienia lub innego aktu administracyjnego kończącego postępowanie zainicjowane jego wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Starosta H. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania nie kończy postępowania, tym samym nie mogło ono być wznowione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa zatem obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Na samym początku podkreślenia wymaga, że Skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia na działanie Starosty H. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika bowiem z art. 16 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Skoro przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z [...] stycznia 2017 r., to w sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., a więc złożona skarga na bezczynność zasadnie została poprzedzona zażaleniem.

Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Terminy załatwiania spraw, jak zasygnalizowano już wyżej zostały określone w art. 35 § 1-3 k.p.a.. Z powołanych regulacji wynika, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sytuacji zatem, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje rozstrzygnięcia w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu.

W niniejszej sprawie taka bezczynność – zdaniem sądu - wystąpiła. Z akt postępowania bezsprzecznie wynika, że wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania z dnia [...] września 2016 r. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., wpłynął do Starosty H. w dniu [...] lutego 2017 r., od tej daty należy liczyć termin załatwienia sprawy i do dnia orzekania przez sąd wniosek ten nie został rozpoznany. Dokonując zaś analizy udzielonej odpowiedzi organu na powyższy wniosek zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. należy stwierdzić, że Starosta H. nie rozpatrzył proceduralnie tego wniosku, co potwierdza jednoznacznie zawarte w konkluzji powyższego pisma stwierdzenie, że "(...) Państwa wniosek zostanie przeanalizowany na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przez urząd".

Tymczasem, co należy podkreślić, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, jak też ostatecznym postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie, wszczyna postępowanie wstępne w sprawie o wznowienie. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają bowiem w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., bez potrzeby badania innych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje również wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Przyczyny przedmiotowe to między innymi złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna (odpowiednio postanowienie), gdy podnoszono inne zarzuty niż w art. 145, 145a i 145b (tak NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, Lex nr 437529, oraz Jaśkowska M., Wróbel A.; Komentarz zaktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Lex 2013). W tym miejscu warto też podkreślić, że instytucja wznowienia postępowania może dotyczyć też niektórych postanowień, mianowicie tych, na które służy zażalenie, oraz wydanych w trybie art. 134. Zakres przedmiotowy wznowienia postępowania incydentalnego jest jednak znacznie węższy w porównaniu ze wznowieniem postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną i dotyczy on dwóch grup postanowień, które powinny mieć przy tym charakter ostateczny. Nie oznacza to jednak, że musi być zakończone ostatecznie postępowanie w sprawie głównej. Stąd postępowanie wznowieniowe, którego przedmiotem jest postanowienie, może być prowadzone równolegle z postępowaniem głównym (w granicach czasowych tego postępowania), jak też wówczas, gdy stosunek procesowy główny ustał i w sprawie zapadło rozstrzygnięcie ostateczne (A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz,, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WK 2018).

Jak wynika z powyższych regulacji organ zobligowany był wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. o wznowienie postępowania uczynić przedmiotem postępowania i nadać mu bieg, a następnie proceduralnie go rozpoznać. Przy czym, biorąc pod uwagę treść wniosku i zakres udzielonej odpowiedzi, organ winien uprzednio jednoznacznie ustalić, czy złożony wniosek o wznowienie dotyczy postępowania zakończonego postanowieniem o zawieszeniu postępowania, czy postępowania głównego toczącego się w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w razie wątpliwości wezwać stronę wnioskującą o jego sprecyzowanie. W przypadku zaś stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny, rozważyć należało wydanie rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Żadne z takich rozstrzygnięć do dnia wyrokowania nie zapadło, organ nie podjął też próby prawidłowego zinterpretowania wniosku, załatwienie zaś złożonego przez Skarżącego wniosku w formie pisemnej odpowiedzi, jak uczynił to organ pismem z dnia 17 lutego 2017 r., nie stanowi prawidłowego rozstrzygnięcia zainicjowanej tym wnioskiem - sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że Starosta H. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Starostę H. do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż Starosta nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. Z tych też względów Sąd nie wymierzył organowi grzywny (pkt 4 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Końcowo należy zasygnalizować, że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku Skarżącego. Tym samym pozostaje otwarta kwestia w jaki sposób wniosek Skarżącego zostanie przez organ ostatecznie - rozpoznany.