Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 73/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: stwierdzono, że ocena projektu została przerpwadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 58
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A S.A. w W. na informację [...] Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...], 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej Spółki A S.A. w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 ("IZ RPO") poinformował J. S.A. w W. (dalej również jako "spółka", "skarżąca"), że zgodnie z art. 53-68 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawy wdrożeniowej"), po dokonaniu ponownej weryfikacji wniosku o dofinansowanie projektu pn.: "[...]", złożonego w ramach konkursu nr [...] Działania 1.2 Promowanie inwestycji przedsiębiorstw w badania i innowacje, Poddziałania 1.2.1 Wsparcie procesów badawczo-rozwojowych, Schemat: stworzenie zaplecza badawczo-rozwojowego w MŚP nieposiadających doświadczenia w prowadzeniu prac B+R, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, nie uwzględnia protestu złożonego od wyniku oceny formalno-merytorycznej przedmiotowego projektu.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Dnia [...] maja 2017 r. skarżąca w odpowiedzi na ogłoszony przez Zarząd Województwa [...] ww. konkurs nr [...] złożyła do IZ RPO komplet dokumentacji aplikacyjnej wnioskując o dofinansowanie ww. projektu.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ poinformował spółkę, iż w trakcie oceny formalno-merytorycznej przedłożonego projektu Komisja Oceny Projektów stwierdziła uchybienia, dotyczące m.in. Oceny Oddziaływania na Środowisko, do uzupełnienia których wezwała skarżącą.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżąca uzupełniła wniosek, odnosząc się do kwestii wskazanych przez IZ RPO.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. IZ RPO poinformowała skarżącą, iż złożony i uzupełniony wniosek o dofinansowanie pozytywnie przeszedł ocenę merytoryczną dokonaną przez Komisję Oceny Projektów oraz zgodnie z Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia listy ocenionych projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla konkursu Nr [...], otrzymał pozytywną decyzję Zarządu Województwa w kwestii dofinansowania projektu.

Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ poinformował, iż w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. nieprawidłowo wysłano do skarżącej informację dotyczącą pozytywnego wyniku oceny przedłożonego projektu. Wskazał jednocześnie, iż przedmiotowy projekt otrzymał ocenę negatywną, ponieważ nie spełnił następujących kryteriów wyboru projektów: I. Kryterium B.5 Załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu są kompletne, poprawne i zgodne z przepisami prawa polskiego i unijnego oraz wymogami Instytucji Zarządzającej RPO [...] 2014-2020; II. Kryterium B.6 Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska; III. Kryterium B.16 Zgodność z zasadami horyzontalnymi; IV. Kryterium B.18 Zgodność dokumentacji projektowej z Regulaminem konkursu.

Odnosząc się do niespełnienia pierwszych dwóch kryteriów organ wskazał, iż w ramach oddziaływania na środowisko kryteria B.5 i B.6 oceniane są łącznie, wobec czego ocenie podlega czy wnioskodawca dołączył do wniosku wszystkie załączniki zgodnie z listą załączników zamieszczoną w Regulaminie przedmiotowego konkursu, stanowiącym Załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czewca 2017 r., przy czym jak ustalono, spółka nie dostarczyła załącznika nr 2.1. W związku z ustaleniem przez IZ RPO, że niniejszy projekt zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej jako "rozporządzenie OOŚ"), a konkretnie do § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia OOŚ i wynikającym z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm.), zdaniem organu, obowiązkiem skarżącej było uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco). Wobec tego, jak wskazała IZ RPO nie sposób było przychylić się do stanowiska wyrażonego przez Prezydenta G., że planowany projekt nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu OOŚ oraz do argumentacji skarżącej, zdaniem której projektu nie można zaliczyć do ww. przedsięwzięć, ponieważ ma on charakter wyłącznie badawczy i jego celem nie jest produkcja uzyskiwanych z procesu termolizy produktów końcowych. Organ - wskazując uprzednio, iż aktualnie obowiązujące przepisy nie uzależniają konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od tego, czy przedsięwzięcie ma charakter badawczy czy też nie, tylko od tego, czy zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu OOŚ - wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia wymienione w § 2 ust. 1, natomiast przedmiotowe przedsięwzięcie zostało wymienione w § 2 ust. 1 pkt 46 ww. rozporządzenia. Wobec tego kryteria B.5 i B.6 zostały ocenione negatywnie pod względem środowiskowym.

Kryterium B.16 również zostało ocenione negatywnie pod względem środowiskowym, a organ wskazał uchybienia związane z błędnym zaznaczeniem w zakresie pytania czy przedsięwzięcie wymienione jest w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1) oraz błędnym zaznaczeniem i nieuzupełnieniem informacji, że przedsięwzięcie wymienione jest w załączniku II do dyrektywy OOŚ.

W zakresie kryterium B.18, organ wskazał, iż skarżąca nie dołączyła do wniosku dokumentacji z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz podkreślił, iż zaświadczenie organu jest w tym zakresie niewystarczające i pozostaje bez wpływu na zakres praw i obowiązków strony. Zaznaczył ponadto, iż dla projektu zaliczającego się do przedsięwzięć z grupy A należało przedłożyć pełną dokumentację z przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a załącznik 2.2 "Formularz do wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie oceny oddziaływania na środowisko" wypełnić w pełnym zakresie, czego spółka nie uczyniła.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. od powyższej negatywnej oceny projektu, protest wniosła skarżąca, wnioskując o dokonanie ponownego sprawdzenia złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie w zakresie spełnienia wskazanych kryteriów wyboru projektu.

Ocenie przedmiotowego projektu w pierwszej kolejności zarzuciła nieprawidłowe zastosowanie kryterium oceny B.6 i wskazała, iż przedmiotem projektu, dla którego spółka ubiegała się o dofinansowanie był zakup infrastruktury B+R, aparatury naukowo-badawczej oraz rozwiązania patentowego, w ramach umowy kupna-sprzedaży, co nie jest zamierzeniem budowlanym lub inną ingerencją w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Wobec tego skarżąca wskazała, że projekt, o dofinansowanie którego się ubiegała nie stanowi zatem przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej powoływanej jako "P.o.ś."). Ponadto, po wnikliwej analizie § 2 i § 3 rozporządzenia OOŚ, spółka wskazała, iż przedmiotowy projekt w jej opinii nie podlega pod żaden z enumeratywnie wyliczonych przykładów przedsięwzięć wymienionych w ww. rozporządzeniu, m.in. ze względu na to, iż projektu nie można uznać za przedsięwzięcie, a nabywanej infrastruktury za instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. Następnie skarżąca podniosła, iż organ nie mógł powoływać się na brak załącznika w postaci decyzji środowiskowej, skoro projekt nie podlegał pod rozporządzenie OOŚ. Wskazała także, że IZ RPO niezasadnie podważyła treść zaświadczenia nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wystawionego przez Prezydenta G., z którego treści wynika brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zaniechał możliwości wystąpienia o zajęcie stanowiska w formie postanowienia do Prezydenta G.. W związku z tym, w uznaniu skarżącej, argumentacja o niespełnieniu kryterium B.6 jest chybiona i nie mająca uzasadnienia w obowiązującym prawie. Nadto, skarżąca wskazała, iż organ działając w ramach błędnie rozumianego uznania administracyjnego błędnie zakwestionował ww. zaświadczenie oraz przypisał przedmiotowe przedsięwzięcie pod § 2 i § 3 rozporządzenia OOŚ, a także nie wskazał normy prawnej, która dawałaby mu prawo do prowadzenia oceny wstępnej w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, której zdaniem skarżącej nie ma.

Następnie, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie kwestii proceduralnych, wskazując, iż dokonał on podmiany treści Uchwały Zarządu Województwa nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wraz z załącznikiem do tej uchwały. Wyjaśniła, iż w dacie pierwotnego opublikowania ww. uchwały dnia [...] grudnia 2017 r. na oficjalnej stronie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] opublikowano zupełnie inną treść niż w dniu [...] stycznia 2018 r., gdzie na ww. stronie dokonano podmiany treści obu dokumentów, co oznacza, iż w obrocie prawnym wystąpiły dwie różnej wersje tej samej uchwały i załącznika do uchwały nr [...]. Przy czym spółka wyjaśniła, iż z uchwały opublikowanej na ww. stronie dnia [...] grudnia 2017 r. wynikało, iż 24 projekty otrzymały pozytywną ocenę formalno-merytoryczną spełniając kryteria oceny projektu, natomiast z uchwały o tym samym numerze opublikowanej dnia [...] stycznia 2018 r. wynikało, iż z listy projektów pozytywnie ocenionych, którym przyznano dofinansowanie odpadło dwóch przedsiębiorców, gdzie jednym z nich była firma J. S.A. Mając powyższe na względzie, spółka wskazała, iż organ samorządu województwa, manipulując treścią ww. uchwały, dopuścił się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 2 i 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z. 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.)

W związku z powyższym skarżąca wniosła: o ponowną ocenę przedmiotowego projektu w zakresie kryteriów B.5, B.6, B.16 i B.18, przy uwzględnieniu rodzaju inwestycji w zakresie OOŚ, wskazanej przez organ właściwy do jej oceny, tj. Prezydenta G. oraz treści dokumentacji dla projektu przedłożonej przez skarżącą, a także o przywrócenie uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wraz z załącznikiem, w brzmieniu opublikowanym w dniu [...] grudnia 2017 r.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżąca została poinformowana o nieuwzględnieniu złożonego protestu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów proceduralnych, organ wskazał, iż pracownik Wydziału Oceny Projektów zamieścił na stronie internetowej [...], uchwałę nr [...] z nieprawidłowym uzasadnieniem jej treści oraz z błędnym załącznikiem do ww. uchwał, ponieważ pracował na kilku projektach uchwały i listach projektów ocenionych w ramach przedmiotowego projektu. Niezwłocznie po dostrzeżeniu pomyłki, na stronie zamieszczono jednak prawidłowe uzasadnienie i załącznik do ww. uchwały, a skarżącą poinformowano o negatywnej ocenie jej projektu - pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz telefonicznie (dnia [...] stycznia 2018 r.). Ponadto Zarządowi Województwa przekazany został projekt uchwały i załącznik do ww. uchwały w prawidłowym brzmieniu, który opublikowany został na stronie Biuletyn Informacji Publicznej, wobec czego w uznaniu organu nie doszło do naruszenia prawa. Organ zaznaczył jednocześnie, iż samo pismo informujące o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku ma charakter deklaratywny, a konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje dopiero w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu.

W celu odniesienia się do zarzutów merytorycznych organ zwrócił się do eksperta z zakresu ochrony środowiska, formułując konkretne pytania związane z przedmiotem sprawy oraz zwracając uwagę na konieczność zapoznania się przez eksperta z zapisami dokumentacji projektowej oraz konkursowej. Jak wskazał organ, ekspert w świetle przeprowadzonej analizy stwierdził, iż planowany projekt wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia OOŚ, a dla oceny projektu na tym etapie nie ma znaczenia fakt czy procesowi odzysku poddawane będą w przedmiotowej instalacji również odpady niebezpieczne. Nie ma to bowiem wpływu na zasadność uzyskania decyzji środowiskowej.

Odnośnie zarzutu kwestionowania przez organ zaświadczenia Prezydenta M. G., wskazano, iż ma ona kompetencje do oceny zgodności z prawem dokumentacji dotyczącej oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a wydanej przez właściwy organ środowiskowy i tym samym miała możliwość dokonania weryfikacji treści przedłożonych jej zaświadczeń, co potwierdza również orzecznictwo sądowoadministracyjne. Ponadto organ podniósł, iż Prezydent G. w zaświadczeniach [...] i [...] nie przedstawił należytego uzasadnienia, z którego wynikałoby, że zostały przeanalizowane wszystkie warunki kwalifikacji danego przedsięwzięcia do jednego z przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu OOŚ. Wskazał przy tym - odnosząc się do zarzutu niewystapienia IZ RPO do organu środowiskowego o zajęcie stanowiska w przedmiotowej kwestii – że to wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie ma obowiązek dążenia do takiego przygotowania dokumentacji projektowej aby spełnić warunki konkursu określone przede wszystkim w kryteriach wyboru projektów.

Odnośnie zarzutów dotyczących kryteriów B.16 i B.18 organ podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r i wskazał, że w związku z powyżej przedstawioną argumentacją, w opinii IZ RPO ocena kryteriów B.5, B.6, B.16 i B.18 została przeprowadzona prawidłowo, a protest nie zostaje uwzględniony.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła skarżąca J. S.A. w W., zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust 2 w zw. z art. 266 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. ustawy wdrożeniowej, skutkujące

podtrzymaniem negatywnej oceny wniosku, w sytuacji kiedy wnioskodawca spełnił wszystkie ustalone kryteria, a w konsekwencji naruszenie zasady zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ww. ustawy wdrożeniowej, stanowiącego, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach

i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ustawy wdrożeniowej, w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że w rozpatrywaniu protesty brał udział ekspert, uprzednio wcześniej oceniający projekt, a podejrzenie to skarżąca wywodzi z faktu, nie podania w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia danych identyfikacyjnych eksperta (naruszenie zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności rozpatrywania protestu);

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ustawy wdrożeniowej, w związku z nie wypowiedzeniem się co do uwzględnienia wniesionego protestu przez Zarząd Województwa [...];

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust 2 i pkt 11 załącznika II Dyrektywy z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne nr 85/337, w związku z § 3 pkt 80 rozporządzenia OOŚ, poprzez pominięcia faktu, że projekt spółki nie jest wymieniony, jako wymagający przeprowadzenia oceny na środowisko i przyjęcia, a tym samym zastosowaniu błędnej wykładni opartej na argumentum ad absurdum, że skoro przedsięwzięcie nie podlega pod § 3 pkt 107 rozporządzenia OOŚ, automatycznie musi być zakwalifikowane pod § 3 pkt 80 rozporządzenia OOŚ.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w proteście z dnia [...] stycznia 2018 r., wskazując ponadto na wątpliwości co do zachowania zasady równości, przejrzystości, rzetelności i bezstronności w kontekście zbudowania koncepcji odrzucenia protestu w oparciu o opinię eksperta. Wskazała przy tym, że IZ RPO nie jest związana opinią biegłego, która podlega swobodnej ocenie organu. Za nieuprawnione, w uznaniu spółki, należy ponadto uznać wypowiadanie się eksperta, co do prawidłowości działania organu właściwego w sprawach OOŚ oraz jego wkraczanie w sferę wykładni norm prawnych. Ekspertowi zarzuciła również wyciągnięcie błędnych wniosków, że skoro przedsięwzięcie opisane w projekcie nie klasyfikuje się pod § 3 ust. 1 pkt 107 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia OOŚ, to podlega niejako "z automatu" pod § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia OOŚ, tzn. że jest instalacją do odzysku odpadów. Podniosła także, że skoro ekspert zakwestionował przesłankę negatywnej oceny projektu, tj. że nie podpada on pod § 3 ust. 1 pkt 107 rozporządzenia OOŚ, to należało protest uwzględnić. Ponadto, argumentom wpływającym na negatywną ocenę projektu oraz nieuwzględnienie wniesionego przez spółkę protestu, skarżąca zarzuciła dowolność, która przejawia się w pozornym jedynie uzasadnieniu rozpatrzenia wniesionego protestu.

Skarżąca podniosła również, że informacja o wyniku rozpatrzenia jej protestu sporządzona została w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami, przez osobę nieuprawnioną. Jak wskazała, uprawniony do wypowiedzenia się co do uwzględnienia wniesionego protestu jest Zarząd Województwa [...], natomiast z pisma z dnia [...] marca 2018 r. nie wynika, aby ten organ wypowiedział się w tej kwestii. Zastąpienie rozstrzygnięcia organu kolegialnego, jakim jest ww. Zarząd Województwa, decyzją pracownika aparatu pomocniczego jednostki samorządu terytorialnego jest zdaniem skarżącej sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego, wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] marca 2018 r. wraz z argumentacją w nim podniesioną.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad przejrzystości organ podkreślił, iż rozpatrując protest skarżącej, odniósł się do wszystkich jej zarzutów oraz wystąpił o wydanie opinii eksperta w przedmiocie objętym przedmiotem protestu. Następnie zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie ocena dokonana została przez IZ RPO, a ekspertyza jedynie wspomogła i utwierdziła go w stanowisku. Co do, kwestii wypowiadania się eksperta na temat prawidłowości działania organu właściwego w sprawach OOŚ, wskazał iż niezależnie od zdania eksperta, IZ RPO ma możliwość kwestionowania działań tych organów. Wobec podejrzenia, że w rozpatrywaniu protestu brał udział ekspert uprzednio oceniający projekt, organ wyjaśnił, iż ekspert ten podpisał deklarację bezstronności i poufności i został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi zasadami przyjętymi uchwałą, a jego dane celowo nie zostały ujawnione w związku z zasadą anonimowości, konieczną dla zapewnienia bezstronności ocen dokonywanych przez ekspertów. Następnie, organ wyjaśnił, iż zaskarżone rozstrzygnięcie podpisane zostało przez osobę upoważnioną, tj. R. P. – Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego, który na mocy uchwały Zarządu Województwa [...] umocowany jest do rozpatrywania tego typu protestów. Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego błędnych i pochopnych wniosków przyjętych przez eksperta, organ wskazał, iż przedsięwzięcie, w uznaniu eksperta, kwalifikuje się pod § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia OOŚ, w oparciu o założenie, iż planowana inwestycja dotyczy odpadów i procesu ich odzysku i że planowana do zakupu infrastruktura stanowi instalację w rozumieniu P.o.ś., a także w oparciu o analizę dokumentacji projektowej oraz przepisy rozporządzenia OOŚ. Skoro zatem ekspert uznał, że planowana inwestycja stanowi instalację odzysku odpadów, niezależnie od charakteru celu, któremu ma służyć, należało uznać, że wymaga ona uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Ponadto organ wskazał, iż organ środowiskowy nieprawidłowo przyjął wobec tego, odmienne stanowisko w wydanych przez siebie zaświadczeniach. Natomiast wobec zarzutu zakwestionowania na etapie procedury odwoławczej przesłanki negatywnej oceny projektu, organ wskazał, iż nie zakwestionowano zasadności odrzucenia projektu w zakresie ww. kryteriów, a jedynie uzasadnienie negatywnej oceny projektu w ocenie IZ RPO. Wobec tego niecelowym było pozytywne rozpatrzenie protestu i skierowanie projektu do ponownej oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (j.t. Dz. U. z 2018r. , poz. 1431 – zwana dalej "ustawą wdrożeniową").

Po myśli art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 8 tej ustawy sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez instytucję właściwą do przeprowadzenia konkursu.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa.

Kontrola zgodności z prawem dokonanej oceny wniosku o dofinansowanie, wymaga uwzględnienia przez sąd administracyjny zasad dokonywania tej oceny, wynikających z obowiązujących przepisów prawa (krajowego i unijnego) oraz z przyjętych na ich podstawie i zgodnych z nimi procedur wyłaniania projektów (w szczególności Regulaminu konkursu i jego załączników).

W ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Stanowi się również w niej, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Przytoczone przepisy ustawy wdrożeniowej statuują zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania (przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania) oraz ustanawiają ogólną regułę, w myśl której projekty podlegają ocenie w zakresie ustanowionych kryteriów wyboru projektów.

W przypadku konkursowego trybu wyboru projektu do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Regulamin konkursu określa m.in. kryteria wyboru projektu wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 7 ustawy wdrożeniowej).

We wstępie przywołać należy też treść art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu. Po myśli ust. 4 tego przepisu właściwa instytucja zamieszcza na stronie internetowej oraz na portalu listę projektów wybranych do dofinansowania wyłącznie na podstawie spełnienia kryteriów wyboru projektów albo listę projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania. Według ust. 5 przywoływanego przepisu jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, informacja, o której była mowa powyżej zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 53 i art. 54 przedmiotowej ustawy. Wnoszenie protestu oraz jego rozpatrzenie odbywa się na zasadach określonych w ustawie wdrożeniowej. Oznacza to, że ustawodawca przewidział szczególny charakter procedowania, a w szczególności wyłączył w tym zakresie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 67 ustawy wdrożeniowej). Jednakże należy podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2018r. w sprawie II GSK 426/17 (dostępny na stronie internetowej www.http//.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA), zgodnie z którym "wyłączenie to nie może jednak skutkować tym, że sytuacji uczestników postępowania konkursowego nie zabezpieczają gwarancje, wynikające z ogólnych zasad systemu prawa oraz zasad prawa polityki rozwoju (polityki spójności), w szczególności takie jak: zasada równości, zasada jawności (otwartości), zasada przejrzystości i zasada bezstronności". Naczelny Sąd Administracyjny uznał w konkluzji, że kontrolą legalności przeprowadzonej oceny projektu objęte są wszystkie działania instytucji zarządzającej wykonywane w ramach postępowania związanego z oceną i wyborem projektów zgłoszonych do konkursu – w tym dopuszczalna jest ocena, czy zgłoszony protest został rozpatrzony z dochowaniem wymaganej prawem procedury i z uwzględnieniem reguł określonych w przepisach ustrojowych.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy dojść do przekonania, że protest nie został rozpatrzony w sposób znajdujący uzasadnienie prawne.

Należy przypomnieć, że zasady wnoszenia i rozpatrywania protestu zostały uregulowane w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej. W myśl art. 55 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję, to jest instytucję zarządzającą albo pośredniczącą. Właściwa instytucja rozpatruje protest i informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia (art. 57 i 58 ust. 1).

Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie konkursu nr [...] – w załączniku do uchwały Nr [...] z [...] czerwca 2017r. Zarządu Województwa [...] (zwanego dalej Regulaminem). W myśl postanowień rozdziału 3 Regulaminu (pkt 3.1) Instytucją Organizującą Konkurs (IOK), a jednocześnie Instytucją Zarządzającą jest Zarząd Województwa [...], a w myśl postanowień rozdziału 7 rozpatrzenie protestu należy do Instytucji Organizującej Konkurs (pkt7.7 Regulaminu).

W rozpoznanej sprawie instytucją właściwą do rozpatrzenia protestu był zatem Zarząd Województwa [...], który - jak wynika z brzmienia powyższych norm ustawowych, jak i postanowień Regulaminu - był jedynym podmiotem uprawnionym do podjęcia decyzji o sposobie rozstrzygnięcia protestu (jego uwzględnienia bądź nie). Tymczasem analiza treści pisma z [...] marca 2018r. (podpisanego przez Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego) pozwala wnioskować, że w przedmiotowej sprawie podmiotem, który rozpatrzył protest był jeden z departamentów Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. W piśmie tym bowiem wprost wskazano, że: "Departament Rozwoju Regionalnego (...) nie uwzględnia złożonego protestu".

Z akt sprawy wynika (k. 48 - 49 akt sądowych), że Zarząd Województwa [...] uchwałą nr [...] z [...] marca 2017r. upoważnił Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Województwa - w tym w zakresie obejmującym "rozpatrzenie protestu", o którym mowa w ustawie wdrożeniowej. Podstawą podjęcia uchwały był przepis art. 57 ust. 5 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016r., poz. 486 ze zm.). W tym miejscu należało zatem poddać analizie normę zawartą w powołanym powyżej przepisie. Z woli ustawodawcy dopuszczona została możliwość upoważnienia przez zarząd województwa każdego pracownika urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli, jednakże w zakresie ograniczonym do "bieżącej działalności województwa". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednakże należy jemu przypisać znaczenie czynności w sprawach codziennych, rutynowych, wymagających natychmiastowego załatwienia, nie pociągających za sobą istotnych zobowiązań po stronie województwa. Dlatego też pojęciem "bieżącej działalności" nie sposób objąć również możliwości podejmowania decyzji o sposobie rozpatrzenia protestu, która nosi cechy działania władczego.

W ocenie Sądu, zawarte w uchwale nr [...] sformułowanie, że upoważnienie Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego do składania oświadczeń woli obejmuje "rozpatrzenie protestu" odczytywać należy jako upoważnienie do podejmowania takich czynności, jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryterium lub kryteriami wskazanymi w proteście, czy też przygotowanie stanowiska zawierającego ocenę możliwości uwzględnienia protestu. Przyjęcie poglądu, że upoważnienie do "rozpatrzenia protestu" obejmuje również podejmowanie władczych decyzji w kwestii uwzględnienia (bądź nie) protestu - naruszałoby przepisy ustawy wdrożeniowej (normy zawartej w art. 55).

Powyższa konstatacja znajduje oparcie w dominującym aktualnie stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA: z 28 marca 2017r. II GSK 797/17, z 21 listopada 2017r. II GSK 3688/17 i powołany już wyrok z 6 lutego 2018r. II GSK 4267/17 – dostępne w bazie j.w.). W wyroku z 6 lutego 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, zgodnie z którą " art. 57 ust. 5 u.s.w. nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej udzielenia pełnomocnictwa przez Zarząd Województwa, wykonujący zadania wynikające z realizacji ustawy wdrożeniowej, pracownikowi aparatu pomocniczego urzędu marszałkowskiego do rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny projektu; rozpatrzenie protestu od negatywnej oceny projektu zgłoszonego do postępowania konkursowego w ramach regionalnego programu operacyjnego nie mieści się w zakresie >> bieżącej działalności województwa<< w rozumieniu art. 57 ust. 5 u.s.w." Jak bowiem argumentował NSA w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia: "zastąpienie rozstrzygnięcia organu kolegialnego, jakim jest zarząd województwa, decyzją pracownika aparatu pomocniczego jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczne z jednoznacznymi przepisami kompetencyjnymi ustawy wdrożeniowej" .

Podzielając w pełni przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – należało przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie rozpatrzenie protestu nastąpiło w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Wyczerpana została zatem przesłanka określona w art. 61 ust. 8 pkt 1 lita ustawy wdrożeniowej.

Powyższe uchybienie powoduje, że przedwczesne byłoby merytoryczne rozpoznanie skargi, ponieważ w sprawie nie wypowiedział się podmiot uprawniony. Dopiero przedłożenie stanowiska właściwego podmiotu będzie upoważniało Sąd do dokonania merytorycznej oceny zgłoszonych w skardze zarzutów.

Z tych względów Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku przekazując sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej przyznając skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.