Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2580/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 11 ust. 1, art. 170 ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt. 2, 3 i 6       art. 165 ust. 7, art. 11 ust. 1, art. 170 ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt. 2, 3 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 33 § 2, art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/GL 834/17 o odrzuceniu skargi B. B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę B. B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

W uzasadnieniu stwierdził, że analiza przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 – dalej "ustawa wprowadzająca"), jak również ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016. poz. 1947, dalej "ustawa KAS") prowadzi do wniosku, że ustawodawca uregulował w sposób kompleksowy kwestie reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej oraz związane z tym tryby i konsekwencje przekształceń organizacyjnych, w tym dla stosunków służbowych i zatrudnienia. W przytoczonych przepisach przewidziano również wygaśnięcie dotychczasowych stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Ponadto, ustawodawca zadecydował również o trybie przekształcenia dotychczasowych stosunków pracy oraz stosunków służbowych w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Przepisy ustawy wprowadzającej określają również wprost, w jakich sytuacjach i na jakie formy działania kierowników jednostek organizacyjnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przepisów w tym zakresie nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie pokrywa się z hipotezą art. 169 ustawy wprowadzającej, gdyż skarżąca pismem z [...] maja 2017 r. jako funkcjonariusz celny otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a nie propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Na gruncie ustawy wprowadzającej przepisy nie przewidują dla takiej propozycji zatrudnienia formy decyzji, jak również nie jest przewidziany tryb odwoławczy i skarga do sądu administracyjnego – w sytuacji, gdy propozycja zatrudnienia została przyjęta.

Przedmiotowa propozycja została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w ustawie wprowadzającej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulegnie zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja ta nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. B., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i jego zmianę, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw z § 3 p.p.s.a w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że kontrola przedłożonej skarżącej propozycja pracy nie należy do właściwości sądów administracyjnych a propozycja służby/pracy przedkładana przez organ nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu (lub czynności z zakresu administracji publicznej), podczas gdy organ przedkładając propozycję w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, z tego względu, że propozycja pracy nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

3. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana ani za decyzję administracyjną, ani za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a więc skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;

4. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 ustawy a także w zw z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że kontrola propozycji zatrudnienia nie należy do właściwości sądów administracyjnych podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania; w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego,

e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5 - 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej w dużej części nie odnoszą się do okoliczności niniejszej sprawy. Wynika z nich jakoby jej przedmiotem była bezczynność organu lub orzeczenie organu o niedopuszczalności odwołania, co nie znajduje potwierdzenia w realiach sprawy. Natomiast jej przedmiotem jest propozycja określająca warunki zatrudnienia. Niemniej należało rozpoznać skargę kasacyjną przez pryzmat jej zarzutów, odnosząc je do istoty niniejszej sprawy, która sprowadza się do wyjaśnienia, czym w świetle prawa jest zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i czy podlega ono kontroli sądów administracyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przytoczonym przez niego orzecznictwem, że przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, propozycja ta nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania.

Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących.

Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm.), "przepisy wprowadzające", które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle art. 165 ust. 7, m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 169 ust. 4, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jako zwolnienie ze służby. Z kolei art. 171 stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby.

W niniejszej sprawie pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił skarżącej, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Pismo to nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest ono władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał niniejszą skargę za niedopuszczalną, bowiem zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie mieści się w kategoriach spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.

Na wynik sprawy nie mógł wpłynąć zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (zob. Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu dostępne w https://hudoc.echr.coe.int).

Skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Konstytucji RP wymienionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Jeżeli skarżący podtrzyma swoje stanowisko odnośnie niezgodności przyjętych rozwiązań z ustawą zasadniczą, to po wyczerpaniu drogi sądowej uprawniony będzie do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak sentencji.