Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 23/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust. 5, 7
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...].


UZASADNIENIE

Skarga L. D. (dalej: "strona", "skarżący") dotyczy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "ZUS") utrzymującej w mocy własną decyzję tego organu z [...] o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020 r.

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, wnioskiem z 15 maja 2020 r. strona zwróciła się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia ww. należności.

Pismem z 15 lipca 2020 r. (k. 5 akt adm.) organ poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Podał przy tym, że kwota została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do 12 lipca 2020 r. oraz stanu konta na ten dzień. Wyjaśnił także, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, która ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20.03.2020 r.).

Następnie zaś organ wydał opisaną powyżej decyzję z [...] o odmowie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w świetle art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.); dalej: "ustawa COVID-19", warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych należnych za kwiecień 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Wskazano, że z analizy sprawy wynika, że strona nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za ten miesiąc, lecz złożyła taką deklarację dopiero 8 lipca 2020 r., czyli po wskazanym w ustawie terminie. W tych okolicznościach stwierdzono, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za ten miesiąc.

Pismem z 19 sierpnia 2020 r. (k. 9 akt adm.) organ poinformował stronę o wydaniu ww. decyzji wyjaśniając, że w związku z powyższym nie przysługuje jej pomoc publiczna w formie zwolnienia z opłacenia przedmiotowej należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że prowadzi firmę jednoosobową i nie ma obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych ponieważ system powinien je "klonować".

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy kontestowaną przez stronę decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przyjął, że w świetle art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", strona nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Ustalił bowiem, że ostatnią złożoną przez stronę w terminie deklaracją rozliczeniową była deklaracja za grudzień 2019 r. z wykazanymi składkami na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Podał, że w związku z przyznaniem świadczenia emerytalnego strona była zobowiązana w terminie do 10 lutego 2020 r. złożyć deklarację rozliczeniową za styczeń 2020 r. z wykazaną składką na własne ubezpieczenie zdrowotne; wówczas, począwszy od lutego 2020 r. strona byłaby zwolniona z obowiązku składania deklaracji. Organ stwierdził, że skoro strona nie dopełniła tego obowiązku, to nie była zwolniona ze składania dokumentów rozliczeniowych począwszy od lutego 2020 r., a zatem także za kwiecień 2020 r., które złożyła dopiero 8 lipca 2020 r.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący przytoczył brzmienie art. 48 u.s.u.s. Podkreślił, że opłacał składki w prawidłowej wysokości i dotychczas nie otrzymał informacji o wymiarze składek z urzędu co pozwalało przypuszczać, że deklaracje "klonują się" prawidłowo. Podał, że o prawidłowości takiego stanowiska upewniły go otrzymane od organu informacje o zwolnieniu z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r., a decyzje odmowne w tym przedmiocie były dla skarżącego zaskoczeniem. Ocenił, że całej zaistniałej sytuacji winien jest organ, który nie zawiadomił skarżącego o braku deklaracji za styczeń pomimo ich opłacenia, a ponadto wprowadził skarżącego w błąd przesyłając informacje o przyznaniu skarżącemu prawa do nieopłacania składek. Z tego też powodu wniósł o unieważnienie obu decyzji organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który jednak postanowieniem z 1 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 50/21, przekazał sprawę do rozpoznania według właściwości tutejszemu Sądowi.

Natomiast skarżący, w piśmie procesowym z 6 lutego 2021 r., zgodził się na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, a sprawa zainicjowana tą skargą, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329); dalej: "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 i art. 135 p.p.s.a., dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wzruszenie zaś kontrolowanych decyzji, poprzez stwierdzenie ich nieważności, następuje w razie gdy przedmiotowa kontrola wykaże istnienie przyczyn określonych m.in. w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.); dalej: "k.p.a.". Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją organu o odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-9, w świetle którego, płatnika składek, na jego wniosek, zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, na zasadach określonych w dalszej części tego przepisu. Stosownie zaś do art. 31zq ustawy COVID-19:

- ZUS zwalnia płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2),

- ZUS informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (ust. 5),

- odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji (ust. 7).

Z treści powyższych przepisów wynika, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek może zostać rozpatrzony dwojako: albo pozytywnie - poprzez udzielenie płatnikowi informacji o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (czynność materialnoprawna), albo negatywnie - poprzez wydanie decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (decyzja), przy czym oba te sposoby wzajemnie się wykluczają. Stanowią one bowiem alternatywne sposoby załatwienia tego rodzaju spraw. W wyroku z 9 grudnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Rz 794/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sformułował pogląd, który tut. Sąd w pełni podziela, że "instytucja zwolnienia ze składek, w kształcie w jakim funkcjonuje na gruncie regulacji ustawy COVID-19, ma charakter definitywny i nieodwracalny. Ustawodawca w tym wypadku dał prymat zasadzie szybkości postępowania, redukując w sposób maksymalny jego wymogi i towarzyszące mu formalności, o czym świadczy chociażby zastrzeżenie formy decyzji jedynie do sytuacji, w których dochodzi do odmowy uwzględnienia wniosku".

W kontrolowanej sprawie niedopuszczalne było jednak wydanie rzeczonej decyzji z uwagi na uprzednie poinformowanie skarżącego (pismem z 15 lipca 2020 r.) o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r., które wywołało skutek w postaci zakończenia postępowania w sprawie z wynikiem pozytywnym dla strony. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem art. 31zq ust. 5 i 7 ustawy COVID-19, a naruszenie to, zdaniem Sądu, ma postać kwalifikowaną "rażącego naruszenia prawa", co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem (decyzją), którego skutki są ponadto niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 6/19, CBOSA). Takie właśnie naruszenie przepisów wystąpiło w kontrolowanej sprawie.

W ocenie Sądu treść art. 31zq ust. 5 i ust. 7 ustawy COVID-19 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w ustawie tej przyjęto dwa przeciwstawne sposoby załatwienia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek i nie przewidziano w niej możliwości uchylenia się przez organ od skutków przyznania zwolnienia (czynności materialnoprawnej). Dla oceny opisanego naruszenia prawa jako kwalifikowanego, znaczenie mają także jego skutki dla skarżącego, który otrzymał wnioskowane zwolnienie, a następnie został go pozbawiony. Organ zobowiązany jest do stosowania zasad ogólnych k.p.a., w tym m.in. zawartej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W wyroku 29 kwietnia 2021 r. (sygn. akt I SAB/Wr 87/21, CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził słuszny i przystający także do rozpatrywanej sprawy pogląd, że "zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania".

W rozpatrywanej sprawie wyżej wskazane zasady ogólne nie były przestrzegane, bowiem organ wydał decyzję wbrew literalnej treści przepisów prawa materialnego, zaś wydanie zaskarżonej decyzji i sposób procedowania przed jej wydaniem należy ocenić jako godzące w praworządność i podważające zaufanie do organu. Skarżący, otrzymawszy pismo przyznające zwolnienie z obowiązku uiszczania składek, miał pełne prawo pozostawać w przekonaniu, że jego wniosek został załatwiony pozytywnie, wobec czego późniejsze bezprawne wydanie przez organ decyzji odmownej należy postrzegać jako naruszenie zasady zaufania do organów. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji naruszało prawo materialne oraz godziło w interes prawny skarżącego, powodując, w kontekście stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, nadal trwające negatywne konsekwencje, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Wobec powyższego niezbędne było zastosowanie środka prawnego przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i z mocy art. 135 p.p.s.a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.