Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1314/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art 4 ust 2 pkt 6
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie na Uchwałę Rady Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój Nr XXX/180/16 z dnia 28 października 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Piwniczna -Zdrój 1.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest w § 17 ust. 1 pkt 1 tiret 4 w zakresie słów "odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem", w § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 2 oraz w § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 4 w zakresie słów "do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych"; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXX/180/16 z dnia 28 października 2016 r. Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój, nałożono obowiązki na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w postaci zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia. Nadto należy zapewnić ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W tym celu osoby utrzymujące zwierzęta domowe zostały zobowiązane do utrzymania miejsca bytowania zwierząt w czystości i porządku oraz do sprawowania właściwej opieki, w szczególności do nie pozostawiania ich bez dozoru (§ 16 pkt 1, 2, 3). Dodatkowo postanowiono, że spółdzielnie mieszkaniowe i wspólnoty mieszkaniowe będą mogły w drodze wewnętrznego regulaminu określić szczegółowe zasady utrzymania zwierząt domowych na nieruchomościach, zwłaszcza w budynkach będących w ich władaniu (§16 pkt 4).

Doprecyzowując powyższe wskazano, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy, w odniesieniu do psów, wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne - w kaganiec, prowadzenie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającą otoczeniu - w nałożonym kagańcu, systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie zgodnie z ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu, uzyskanie zezwolenia burmistrza na utrzymanie rasy uznawanej za agresywną, zgodnie z treścią rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Zaznaczono przy tym, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem ( § 17 ust. 1 pkt 1).

Nadto w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych zobowiązano właścicieli do stałego i skutecznego dozoru, natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Zakazano także wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. (za wyjątkiem osób niewidomych, korzystających z psów przewodników) oraz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych uchwał gminy. Wskazano przy tym, że zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem (co nie dotyczy ras psów uznawanych za agresywne) ( § 17 ust. 1 pkt 2).

Prokurator Rejonowy w Muszynie zaskarżył powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części dotyczącej § 16 i 17 uchwały, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, w tym:

art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez określenie w akcie prawa miejscowego, bez ustawowego upoważnienia, obowiązku wyprowadzenia psa na smyczy, czy również wskazywania miejsc, bądź sytuacji w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi,

- art. 10 a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. ) przez wydanie unormowań prawnych, sprzecznych z normą o randze ustawowej.

art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyznanie uprawnienia spółdzielniom mieszkaniowym oraz wspólnotom mieszkaniowym do ustanowienia w drodze wewnętrznego regulaminu szczegółowych zasad utrzymania zwierząt domowych na nieruchomościach.

Wskazując na powyższe uchybienia prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części aktu prawa miejscowego (§ 16 i 17) oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone unormowania należy uznać za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez przekroczenie przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznanej kompetencji prawotwórczej, jak również nieuprawnione przekazanie kompetencji uchwałodawczej w tym przedmiocie innym podmiotom, co musi skutkować uznaniem w/w zaskarżonej części uchwały za nieważną, co zarówno w judykaturze jak i doktrynie jest zaliczane do istotnych wad uchwały.

Prokurator wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), która zawiera delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały w art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Regulamin wydany na powyższej podstawie określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy. Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin.

Skarżący prokurator wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, stanowią istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W ocenie prokuratora regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji. Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Oceniając zaskarżone normy prawa miejscowego, prokurator wskazał, że rada miasta i gminy przekroczyła swoje kompetencje, określając obowiązek wyprowadzenia psa na smyczy bądź w kagańcu, jak również wskazania miejsc, czy sytuacji w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Zagadnienia te zostały uregulowane w art. 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), który stanowi zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jednocześnie ust. 4 ww. przepisu stanowi, że zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Nie ulega wątpliwości, że treść zaskarżonego § 17 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Piwniczna - Zdrój modyfikuje te unormowania i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy.

Dalej prokurator wskazał, że również jako wydane bez podstawy prawnej nie może się ostać upoważnienie, określone §16 zaskarżonego aktu prawa miejscowego, przyznające spółdzielniom mieszkaniowym oraz wspólnotom prawo do samodzielnego uregulowania w drodze regulaminu wewnętrznego szczegółowych zasad utrzymania zwierząt domowych na nieruchomościach. Przekazanie powyższej kompetencji podmiotom, które nie stanowią organów gminy (w tym nawet organów pomocniczych gminy) jest zatem sprzeczne nie tylko z powołanymi normami ustawy zasadniczej (art. 94 konstytucji RP), lecz także art. 40 ust. 1 u.s.g.

Prokurator wyjaśnił również, że chociaż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, to zarząd ten nie może naruszać uprawnień właściciela wynikających z art. 140 k.c. Wspólnota mieszkaniowa, nawet w drodze uchwał, nie może ingerować w sferę uprawnień poszczególnych właścicieli, nakładając na właścicieli dodatkowe obowiązki, nieprzewidziane prawem. Uchwały mogą dotyczyć jedynie nieruchomości wspólnej, a wspólnota nie jest uprawniona do podejmowania uchwał ingerujących w sferę wykonywania praw właścicielskich w odniesieniu do wyodrębnionego lokalu. Powyższe na mocy art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych będzie miało odpowiednie zastosowanie także do spółdzielni mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Piwnicznej - Zdroju wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że obecnie opracowywany jest tekst nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój, a uchwała w tym przedmiocie powinna zostać przyjęta jeszcze w tym roku.

W ocenie organu z treści skargi wynika, że kwestionowany powinien być wyłącznie § 16 ust. 4 uchwały, który dotyczy scedowania na spółdzielnie mieszkaniowe i wspólnoty mieszkaniowe uprawnień w zakresie opracowania szczegółowych regulaminów odnośnie zwierząt domowych. W tym zakresie organ uznał skargę za zasadną i podał, że zapis ten nie zostanie uwzględniony w treści nowo opracowywanej uchwały.

Podobnie w zakresie § 17 uchwały - w ocenie organu z treścią skargi można się zgodzić jedynie w zakresie § 17 ust. 1 pkt 1 tiret 1-4. W tym zakresie również kwestionowane zapisy nie zostaną uwzględnione w treści nowo opracowywanej uchwały w tym przedmiocie.

W pozostałej części organ nie zgodził się z zarzutami skargi.

Podniesiono, że pozostałe jednostki redakcyjne § 16 uchwały wprowadzają jedynie dotyczące wszystkich właścicieli zwierząt domowych jasne i konkretne unormowania, które w żaden sposób nie są sprzeczne ze wskazanymi w skardze przepisami, w tym art. 10a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 122 z późn. zm.), ani też nie stanowią powtórzeń norm powszechnych. Delegacja ustawowa do wydania regulacji odnośnie utrzymywania zwierząt domowych, wynika z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010), w tym zwłaszcza z: art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy , który stanowi, że gminy "określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych". Powyższe przepisy dają organowi stanowiącemu gminy bardzo szerokie kompetencje do uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, aby zapewnić utrzymanie czystości i porządku w gminie. Nie można zatem uznać, że uregulowania zawarte w zaskarżonych zapisach uchwały (poza unormowaniem zawartym w § 16 ust. 4 uchwały oraz § 17 ust. 1 pkt 1 tiret 1-4), wykraczają poza delegację ustawową i tym samym naruszają wskazane przepisy ustaw i Konstytucji.

Niezrozumiały dla organu okazał się zarzut nieprawidłowej legislacji poprzez powtórzenie przepisów rangi ustawodawczej, który nie został w skardze sprecyzowany. Jednak organ nie dostrzega takich sformułowań w zaskarżonych postanowieniach uchwały.

Dalej wyjaśniono, ze gdyby przychylić się całkowicie do argumentacji skarżącego, powołane zapisy, stanowiące delegację dla organu stanowiącego gminy, byłyby czysto iluzoryczne i nie dawałyby gminie żadnego pola do regulowania kwestii postępowania ze zwierzętami domowymi, gdyż każdy zapis uchwały w tym zakresie bądź stanowiłby niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji powtórzenie regulacji ustawowej, bądź też niedozwolone wykroczenie poza jej ramy. Biorąc pod uwagę treść delegacji, zawartej w powołanych przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy przyjąć, iż intencją ustawodawcy było powierzenie gminie kompleksowego uregulowania tej problematyki w granicach wynikających z przepisów szczególnych, którym - w tym zakresie - jest przepis art. 10a ustawy o ochronie zwierząt. Dlatego też - w ocenie organu - wszystko, co nie jest sprzeczne z tym przepisem i mieści się w granicach delegacji, podlega uregulowaniu przez organ stanowiący gminy w drodze odpowiedniego regulaminu.

W pozostałym zaś zakresie organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie ulega żadnej wątpliwości (i w tym punkcie w pełni należy zgodzić się z Prokuratorem), że kompetencja Rady Miasta i Gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z delegacji ustawowej oraz musi być osadzona w jej ramach. Taką podstawą, jak to słusznie wywiódł Prokurator, dla kontrolowanej uchwały jest ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Dz.U.2019.2010 t.j. (dalej u.c.p.g.), a konkretnie art. 4 ust. 1 i 2 o treści:

Art. 4. 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.

Na wstępie rozważań trzeba odnieść się do problematyki powtórzeń w akcie prawa miejscowego stwierdzeń ustawowych, sięgania po te stwierdzenia i określenia i zamieszczania ich w takim akcie, niejednokrotnie z modyfikacją. Sądowi znane jest stanowisko wielu sądów administracyjnych, które restrykcyjnie i jednoznacznie negatywnie ocenia tego typu zabiegi. Jednakże sąd w obecnym składzie takich bardzo bezwarunkowych poglądów nie podziela. Odwoływanie się przez Prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (vide: wyrok NSA z 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1284/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl) i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.(por.. wyrok WSA w Gorzowie, II SA/Go 551/18).

Dodać trzeba, że w ocenie Sądu uchwała może zawierać uszczegółowienie definicji ustawowej, o ile zawiera się w jej ramach i poza nie nie wykracza.

Przechodząc do analizy kwestionowanych zapisów uchwały, to jest § 16 i 17, rozpocząć trzeba od zapisów § 16 ust. 1 i 2 oraz wskazać, że kwestionowane zapisy mają charakter ogólnych, istotnych zasad dotyczących konieczności opieki nad zwierzętami i sprawowania nad nimi dozoru. Ujmują one w formie normy prawa pewne postulaty skierowane do obywateli i stanowią ramy prawne dla dalszych szczegółowych zapisów. W ocenie Sądu nie wykraczają one ponad delegację z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a nadto podkreślają także aspekt opieki nad zwierzętami, co równoważy w pewien sposób istnienie ustawowego obowiązku dozoru.

Co się tyczy § 16 ust. 3 uchwały, a więc zobowiązania do utrzymania miejsca bytowania zwierząt w czystości i porządku, to wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt Dz.U.2019.122 t.j. ( dalej "u.o.z."), kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. Ten przepis nie mówi o wymogu (dość oczywistym) utrzymania miejsca bytowania w czystości. Jednak delegacja dla takiego przepisu prawa miejscowego wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem zgodnie z tym przepisem, rada gminy jest zobowiązana do nałożenia obowiązku ochrony między innymi przed uciążliwością dla ludzi. Sytuacja, w której miejsce bytowania zwierząt będzie zanieczyszczone, prowadzi do zagrożenia, także zdrowotnego, nie tylko dla zwierzęcia, ale także dla ludzi, tak więc rada gminy była upoważniona do zamieszczenia takiego zapisu.

Odnośnie § 16 ust. 4, a więc zapisu, zgodnie z którym spółdzielnie mieszkaniowe i wspólnoty mieszkaniowe mogą w drodze wewnętrznego regulaminu określić szczegółowe zasady utrzymania zwierząt domowych na nieruchomościach, zwłaszcza w budynkach będących w ich władaniu, Sąd nie dopatrzył się tutaj naruszenia prawa. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie stanowi żadnego przeniesienia ani stworzenia, względnie ograniczenia uprawnień. Jest jedynie wskazaniem, czy też podkreśleniem, że na terenie wymienionych w nim nieruchomości mogą zostać ustalone szczegółowe zasady utrzymania zwierząt. Jeśli takie zasady, co należy założyć, zostaną ustalone w drodze odpowiednich uchwał współwłaścicieli albo członków spółdzielni, oraz będą dotyczyć nieruchomości wspólnych a nie indywidualnych lokali, to stanowić one będą całkowicie poprawną emanację wyrażania wspólnego prawa. Dopiero szczegółowe regulaminy, jeśli naruszałyby obszar prawa własności, mogłyby zostać zakwestionowane, ale to już wychodzi poza zakres oceny rozpatrywanego przepisu.

Co się tyczy § 17 ust. 1 pkt 1 tiret 1,2 i 4, przepis wskazuje, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, w odniesieniu do psów, należy wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznanych za agresywne – w kaganiec, prowadzenie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego potoczeniu – w nałożonym kagańcu. Zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Natomiast zgodnie z § 17 ust.1 pkt 2 tiret 4, w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych – zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne. Odczytując zatem te zapisy łącznie, zasadą jest prowadzenie psa na smyczy, a psa rasy agresywnej – w kagańcu wszędzie, poza posesjami prywatnymi i terenami zielonymi, z ograniczeniami jak wyżej. Mając na względzie rasy agresywne, organ uchwałodawczy posłużył się kategorią ustawową, używając pojęcia zdefiniowanego prawnie, bowiem w obrocie prawnym pozostaje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687), które w § 1 zawiera wykaz ras psów uznawanych za agresywne. Co się tyczy sformułowania "pies w inny sposób zagrażający otoczeniu", chodzi tutaj o takiego psa, który stwarza zagrożenie, ale nie jest objęty cytowanym rozporządzeniem. W ocenie Sądu wprowadzenie obowiązku prowadzenia w kagańcu psa zagrażającego otoczeniu mnie stanowi naruszenia prawa. Jest prawdą, że jest to określenie nieostre, a także, że decyduje o tym ( o zagrożeniu) właściciel psa, a zatem nie jest to określenie wolne od subiektywizmu. Z drugiej jednak strony rozporządzenie w sprawie wykazu ras uznanych za agresywne zawiera 11 ras psów, z których znakomita większość nie występuje na terenie Polski, nie obejmując psów, które choćby z racji wielkości mogą stwarzać zagrożenie. Tytułem przykładu można wskazać, że nie ma na liście owczarka niemieckiego, berneńskiego psa pasterskiego, dobermana, owczarka podhalańskiego czy doga niemieckiego. Z tego względu wymieniony przepis stanowi istotny element w prawidłowym skonstruowaniu omawianego nakazu.

Zróżnicowano zatem obowiązki osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gmin samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, sygn. II SA/Bk 919/12 - teza).

Przechodząc do ogólnej oceny wspomnianej regulacji, w ocenie Sądu nie stanowi ona o naruszeniu prawa. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015r. II OSK 618/14, Lex nr 1990891: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, umieszczenie takiego zapisu nie tylko prawa nie narusza, ale też służy osiągnięciu celu, na który powołał się sąd pierwszej instancji, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje w ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem". Co więcej, zgodnie z wyrokiem NSA z 20 czerwca 2018r. II OSK 3084/17, przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wyłącznie ten przepis stanowi podstawę do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych w celach wskazanych w tym przepisie. W ocenie Sądu zapisy o prowadzeniu psa na uwięzi oraz w kagańcu, jak chodzi o rasy agresywne czy zagrażające otoczeniu, wypełniają normę art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i nie są także sprzeczne z ustawą o ochronie zwierząt.

Ustawa ta w art. 10 a ust. 3 wskazuje, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zgodnie z ust. 4 zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

W ocenie Sądu, umożliwienie puszczenia psa tylko w przypadku., gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, wypełnia i uszczegóławia powyższe zapisy i nie przekracza w żaden sposób zakresu regulowanego ustawą. Stąd też oceniany zapis nie stanowi w ocenie Sądu zapisu sprzecznego czy też w sposób niedozwolony ingerującego w przepis ustawowy (tak samo wyrok WSA w Krakowie z 29.10.2019r. II SA/Kr 957/19, oraz wyrok WSA w Krakowie z 29.10.2019r. II SA/Kr 901/19). Jak to już wcześniej wspomniano, samo powtórzenie w uchwale przepisów rangi ustawowej, o ile nie wykracza poza ich zakres, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Natomiast nie znalazł Sąd podstaw do wprowadzenia w uchwale nakazu oznaczenia wszystkich nieruchomości, gdzie znajdują się psy, stosownymi tabliczkami o tym informującymi. Sąd uznał, że o ile zgodnie z zapisem uchwały, nieruchomość będzie ogrodzona i zabezpieczona przed wejściem osób trzecich, to jest to właściwe wypełnienie normy ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc ochrona przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi, oraz pozostaje w zgodzie z art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z. Natomiast uznano, że zapis o tabliczkach wykracza ponad wskazane upoważnienie i jako taki stanowi naruszenie prawa, co pociąga za sobą konieczność jego wyeliminowania. Wobec powyższego stwierdzono nieważność wskazanego zapisu, a to § 17 ust. 1 pkt 1 tiret 4 w odpowiednim zakresie.

Jak chodzi o § 17 ust.1 pkt 2 tiret 4 uchwały, zawiera on zapis, że zwierzęta domowe można zwalniać z uwięzi jedynie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych (poza psami, które można też zwalniać z uwięzi na nieruchomościach). Sąd nie znalazł podstawy do takiego ograniczenia; zwłaszcza takich miejsc i tak oznakowanych nie wymienia ustawa o ochronie zwierząt. W szczególności, ponieważ brak tutaj rozróżnienia na tereny miejskie i wiejskie, trudno przypuścić, aby przykładowo lasy i łąki na terenach wiejskich były kiedykolwiek oznaczone i przeznaczone dla zwierząt domowych. Stąd zaistniała konieczność wyeliminowania w części wadliwego zapisu, jako normy dla większości terenów pustej, a przez to naruszającej zasady prawidłowej legislacji. Przy pozostawieniu terenów zielonych jako umożliwiających zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi i pozostawieniu warunku, że właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, jest to wystarczające z punktu widzenia zapisów art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W odniesieniu do § 17 ust. 1 pkt 1 tiret 2 ( szczepienia) oraz § 17 ust. 1 pkt 1 tiret 6 (zezwolenie burmistrza na trzymanie psów ras agresywnych), to przepisy te nawiązują do art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 t.j.) oraz art. 10 ust. 1 u.o.z., stanowiąc zasadniczo ich powtórzenie. Jak już była o tym mowa, w ocenie Sądu nie jest to wada prowadząca do wyeliminowania wskazywanych przepisów jako sprzecznych z prawem, jakkolwiek w orzecznictwie pojawiają się też poglądy przeciwne..

Nie budzi także wątpliwości Sądu nakaz zawarty w § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 5 (usuwanie przez właścicieli zanieczyszczeń), jako że jedną z istotnych części merytorycznych delegacji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g. jest kwestia związana z zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazywana norma mieści się w ramach delegacji ustawowej.

§ 17 ust. 1 pkt 2 tiret 3 zawiera zakaz dotyczący niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy.

Zaskarżony zapis, zawierający nakaz niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy – nie budzi zastrzeżeń Sądu, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Omawiane postanowienia § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 3 uchwały nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż np. place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Należy więc stwierdzić, że ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta, był do osiągnięcia poprzez uchwalenie zakwestionowanego skargą zapisu § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 3, który nie narusza zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), czy humanitarnego traktowania zwierząt. Nie może bowiem umknąć uwadze, że na placu zabaw, czy w piaskownicy przebywają także małe dzieci, w wieku nawet od kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych. Natomiast nawet samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu, szczególnie jeśli chodzi o odchody płynne, których w całości usunąć się nie da. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość związana z ich szczekaniem. Nawet smycz czy kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie ma i w miejscu, gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na placach zabaw niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się na placu zabaw, czy w piaskownicy, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, będzie zmuszony do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o zwierzętach. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, postanowienia § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 3 uchwały należy ocenić jako zgodne z prawem, stosując podobną argumentację także do plaż i kąpielisk, które z natury rzeczy są miejscem przeznaczonym do relaksu i odpoczynku dla ludzi, a nie zwierząt. Jak już wcześniej wskazano, jeśli chodzi o psy, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby nie warczały, nie szczekały, czy nawet samą swą obecnością wywoływały dyskomfort czy wręcz lęk u ludzi; nawet smycz czy kaganiec temu nie zapobiegnie. Ponadto sierść zwierząt futerkowych jest źródłem silnych alergenów, na które uczulonych jest wiele osób. Jedynym skutecznym sposobem, dającym osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością zwierząt dla ludzi w miejscach użyteczności publicznej wskazanych w § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 3 jest ustanowienie nakazu niewprowadzania tam zwierząt. Dlatego również ten kwestionowany zapis należy ocenić jako zgodny z prawem.

Podsumowując należy wskazać, że omówione zaskarżone regulacje uchwały są w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków; regulacje te są niezbędne dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanych regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nie na właścicieli zwierząt. Podkreślenia wymaga, że wprowadzenie w uchwale zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też postanowienia § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 3 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako nieprzekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.(tak wyrok WSA w Krakowie z 11.12.2019r. II SA/Kr 970/19, por. też wyrok WSA w Krakowie z 29.10.2019r. II SA/Kr 957/19, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 3.10.2019r. II SA/Kr 756/19). Nie można też odmówić racji argumentacji organu przedstawionej w tym zakresie w odpowiedzi na skargę.

Natomiast stwierdził Sąd nieważność w całości § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 2 uchwały. Przepis ten statuuje nakaz niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej., z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp.; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników. Jak to trafnie stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 listopada 2019r. II SA/Kr 907/19, wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek jak wyżej doprowadza do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe - a to w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej, z "wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp.; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników" - które to wyłączenie in fine (postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników) jako sformułowane za wąsko pozostaje nadto powtórzeniem treści obowiązujących ustaw. Kontrolowany przepis narusza, stanowiąc istotne naruszenie prawa, obowiązki wynikające z treści art. 6 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, Dz.U.2019.1696, zgodnie z którym "Minimalne wymagania służące zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami obejmują:1) w zakresie dostępności architektonicznej: d) zapewnienie wstępu do budynku osobie korzystającej z psa asystującego, o którym mowa w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 i 1495). Narusza także stojące wyżej w hierarchii źródeł prawa dopuszczenia wynikające z przepisów o psach służbowych. Mając na uwadze treści upoważnienia ustawowego trzeba stwierdzić, że prawodawca lokalny z pojęciem terenów wspólnego użytku dla potrzeb kontrolowanego przepisu utożsamił obiekty użyteczności publicznej. Chcąc zdekodować to pojęcie należy przyjąć, że w tym szerszym zakresowo pojęciu mieszczą się także budynki użyteczności publicznej. Przepisy w zasadzie nie definiują tego, czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Zajmuje się tym doktryna i orzecznictwo. Zawierają jednak definicję budynku użyteczności publicznej dla potrzeb Prawa budowalnego. Zgodnie z rozporządzeniem ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za budynek taki uważa się budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. W związku z powyższym należy uznać, że przy wszelkich wątpliwościach o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej. A zatem z treści kontrolowanego przepisu wynika obowiązek niewprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp. - na przykład, co podkreśla Sąd, na teren dworca autobusowego, czy na teren dworca kolejowego - co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Odpowiednio to samo dotyczy przykładowo obiektów drogowych, parków i obszarów zieleni miejskiej mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej wobec których prawodawca lokalny nie wyważył wartości związanych z wprowadzonym obowiązkiem. Niezależnie od powyższych ocen z treści kontrolowanego w tym miejscu ww. przepisu w żaden sposób nie wynika, że prawodawca lokalny zastanawiał się nad pojęciem obiektów użyteczności publicznej pod kątem tego w jaki sposób charakter, kategoria danego terenu może także pozytywnie lub negatywnie determinować przedmiotowe dla uchwały obowiązki właścicieli i posiadaczy psów użytku skoro generalnie wskazuje wszystkie obiekty użyteczności publicznej z ułomnymi w świetle prawa przedmiotowymi i podmiotowymi wyjątkami, o czym już było powyżej. Zdaniem Sądu powstaje bowiem uzasadnione aksjologią konstytucyjnego pojęcia dobra wspólnego pytanie, czy kategoria terenu wspólnego użytku; to, czemu służy i jego pierwszoplanowa funkcja/funkcje, i kto tam przede wszystkim przychodzi aby z niego korzystać – nie determinuje także kierunku i proporcji regulacji podejmowanych przez prawodawcę lokalnego. Sąd nie wyklucza sformułowania nawet zakazu na podstawie istniejącego w sprawie upoważnienia ustawowego, ale taki zakaz powinien być zweryfikowany wobec danego rodzaju obiektów użyteczności publicznej wymogami konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zastosowane wyłączenia przedmiotowe i podmiotowe tylko pozorują wyważanie przez organ prawotwórczy wskazanych tam wartości. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził nieważność § 17 ust. 1 pkt 2 tiret 2 uchwały.

Z powyższych powodów orzeczono jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz jak w punkcie 2 sentencji – na podstawie art. 151 p.p.s.a.