Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 13/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.61 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.9,106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi "I" Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26.04.2013 r. Prezydenta Miasta K. po rozpoznaniu wniosku K.P. i W/.P. , wspólników [....] s.c. z dnia 09.10.2008r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku biurowo-hotelowo-usługowego wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] wraz z wjazdem z działki drogowej nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K". W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji przypomniał, iż w dniu 03.06.2011 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [....] ustalającą warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Strona postępowania - IMC Investment, reprezentowana przez Pana R.L. wniosła odwołanie do ww. decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [....] z dnia 26.08.2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona postępowania - [....] , reprezentowana przez adwokata B.C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22.02.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1708/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta K. przypomniał, iż pismem z dnia 21.09.2012 r. pełnomocnik wnioskodawców, Pan D.D. doprecyzował nazwę zamierzenia inwestycyjnego na: "Budowa budynku biurowo-hotelowo-usługowego wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] wraz z wjazdem z działki drogowej nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K".

Organ I instancji zaznaczył, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz.647) – zwanej dalej w skrócie ustawą. Prezydent Miasta K. podkreślił m.in., iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy (zmieniony art. 70 ust. 2b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - Dz. U. nr 106 poz. 675) - przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Organ I instancji zaznaczył , iż zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19, poz. 115 ze zmian.), droga - to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 ww. ustawy zjazd - to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, iż teren inwestycji przylega do drogi publicznej (ul......), działając w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy w trakcie postępowania organ I instancji przypomniał, iż w trakcie postępowania zwrócił się o zajęcie stanowiska przez jednostkę wykonującą w imieniu Prezydenta Miasta K. funkcje zarządcy tych dróg, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania. Równocześnie organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy organem administracji właściwym do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest prezydent miasta na prawach powiatu, który równocześnie zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą wszystkich dróg publicznych zlokalizowanych na terenie miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W sytuacji natomiast, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, właściwy jest ten sam organ, regulacji zawartej wart. 106 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (zob. wyrok NSA z 11.5.2007 r., sygn. II OSK 739/06). Niemniej jednak z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność uwzględnienia w przedmiotowej sprawie stanowiska zarządcy drogi.

W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji Prezydent wskazał, iż pismem z dnia 08.01.2013 r. znak: [....] zarządca drogi tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , działając w ramach ustawowych zadań wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115) dokonał w oparciu o art. 35 ww. ustawy, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61.1 pkt 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceny wpływu inwestycji niedrogowej na istniejący układ drogowy oraz możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję i z uwagi na brak możliwości zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej zaopiniował negatywnie zamierzenie inwestycyjne objęte przedmiotowym wnioskiem. Stwierdzono w niej, iż inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji od drogi publicznej - ul. [....] poprzez projektowany zjazd. W przedmiotowej sprawie ZIKiT w dniu 25.03.2009 r. wydał opinię znak: [....] , do której załącznikiem była umowa nr [....] z dnia 11.03.2009 r. o przebudowę odcinka drogi publicznej. Opinia ta wraz z umową były wydane w odniesieniu do stanu istniejącego jaki panował na początku 2009 r. W ówczesnym czasie nie było jeszcze żadnych opracowań planistycznych obrazujących kształt, przebieg i docelowe parametry ulicy [....] . ZIKiT uwzględniając obecne warunki ruchowe oraz dostępne dokumenty planistyczne dokonał ponownej analizy pod kątem bezpieczeństwa ruchu, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, komunikacji i możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do drogi publicznej, która wykazała, że w chwili obecnej nie można dopuścić obsługi komunikacyjnej inwestycji w sposób wskazany w opinii z dnia 25.03.2009 r., znak: [....] . Ulica [....] jest drogą gminną której parametry techniczne oraz użytkowe tj.: szerokość jezdni, konstrukcja (niedostosowana do obsługi pojazdów o podwyższonym tonażu), brak chodników i poboczy uniemożliwiają bezpieczną i prawidłową obsługę komunikacyjną kołową i pieszą. Ulica [....] stanowi również jedyną drogę pożarową dla istniejącej zabudowy. Swobodny przejazd tą ulicą jest dodatkowo ograniczony parkującymi wzdłuż niej samochodami. Z uwagi na planowany program funkcjonalno-użytkowy (budynek biurowo-hotelowo-usługowy o powierzchni użytkowej 6000 m2) obsługa komunikacyjna inwestycji wiązać się będzie ze wzrostem natężenia ruchu samochodów osobowych, jak również z dojazdem autokarów oraz wzmożonym ruchem pieszym, co powoduje brak możliwości podłączenia przedmiotowej inwestycji do istniejącego układu komunikacyjnego.

Ponadto projekt mpzp obszaru [....] przewiduje możliwość poszerzenia ul. [....] tylko w części jej przebiegu, tj. od ul. [....] do granicy działek nr nr [....] obr. [....] i dalszy jej przebieg po istniejącym śladzie zakończonym ślepo, bez normatywnego placu do zawracania. ZIKiT nie może więc dopuścić obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji przez istniejącą ulicę [....] i zgodnie z zawartą w 2009 r. umową nr [....] z uwagi na fakt, że przebudowa ulicy zgodnie z ww. umową na dzień dzisiejszy nie jest wystarczająca, by zapewnić prawidłową i bezpieczną obsługę komunikacyjną.

W konsekwencji Prezydent Miasta K. podkreślił, że wobec negatywnej opinii zarządcy drogi, na skutek nie spełnienia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na ww. decyzję odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł W.P. prowadzący działalność gospodarczą wraz K.P. w formie spółki cywilnej [....] , reprezentowany przez radcę prawnego Pana S.K. . Autor odwołania podniósł, iż zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn......) opierała się wyłącznie na stanowisku przedstawionym w opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. i wskazał widoczne według niego uchybienia (np. jak wynika z uzasadnienia zaskarżanej decyzji- do oceny zarządcy drogi przesłany został sam wniosek Inwestora a nie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy). Jednocześnie wskazał, że organ pierwszej instancji powołał się m.in. na art. 53, 54 i 64 ustawy. W opinii odwołującego się, ocenie merytorycznej pod kątem możliwości włączenia do drogi publicznej podlegać może nie samo zamierzenie inwestycyjne, ale projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dlatego też wskazał, że tylko na podstawie projektu i materiału dowodowego zebranego w toku postępowania ocenić można, czy istotnie brak jest możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do dróg publicznych. W uzasadnieniu odwołania podano również opinie i regulacje prawne potwierdzające tę tezę, m.in. powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2007 r. (sygn. IV SA/Wa 305/07), który orzekł, że "organ uzgadniający (...) ocenia jedynie projekt", wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2007 r. (sygn. II SA/Kr 128/06)- "Sąd zwraca również uwagę, że przedmiotem uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest projekt decyzji, a nie zamierzenie inwestycyjne (...)" oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. II SA/Po 619/08)- "(...) Z treści wskazanego przepisu wynika, że postanowienie uwzględniające winno odnosić się do treści planowanej decyzji, to jest do projektu decyzji, a nie do wniosku inwestora. Tylko taki tryb postępowania daje gwarancje, iż uzgodnieniu podlegał nie zamiar inwestycyjny będący przedmiotem wniosku, lecz konkretny projekt decyzji zawierający proponowane rozstrzygnięcie (...)". Dlatego stwierdzono w odwołaniu, że organ pierwszej instancji naruszył w sposób istotny art. 53 ust. 4 i art. 61 ustawy. Kolejną przesłankę odwołania stanowiła mylna interpretacja przepisów prawa przez Prezydenta Miasta K. , tj. art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy, gdyż drogi mające obsługiwać inwestycje nie mieszczą się w pojęciu uzbrojenia terenu. Uargumentowano to przywołując m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2012 r. (sygn. II SA/Kr 1562/09), w którym orzeczono, że "w pojęciu " uzbrojenie terenu" użytym w art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca". Powołano się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2011r., który stwierdził, że ustawodawca wymaga jedynie, aby możliwy był dojazd do terenu inwestycji. Podniesiono również, że zarządca drogi publicznej ul. [....] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. - niepoprawnie umotywował swoją negatywną opinię, która jedynie według odwołującego się mogłaby być poparta faktem, iż ul. [....] nie spełnia definicji drogi w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Nie zgodzono się także w kwestii ważności zapisów projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą podniósł zarządca drogi w swoim stanowisku, powołując się na stwierdzenie, że projekt ten nie jest źródłem prawa miejscowego i dopiero zakończenie postępowania planistycznego prowadzi do wejścia w życie uchwały. Dlatego też podniesiono, iż powołanie się Prezydenta Miasta K. na zapisy projektowanego planu miejscowego nie mogą uzasadniać wniosku wskazującego na brak uzbrojenia terenu wystarczającego dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 23 października 2013 r. znak [....] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K . W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podkreślił m.in., iż w rozpatrywanej sprawie nie sporządzono analizy architektoniczno - urbanistycznej, a w zasadzie jedyną przesłanką odmowną stało się negatywne zaopiniowanie planowanego zamierzenia przez działającego w imieniu zarządcy drogi Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , która jest jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej K. W związku z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych - w przypadku gdy decyzję oraz uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy wydaje ten sam organ, nie dochodzi do uzgodnienia zgodnie z art. 106 K.p.a., niemniej jednak ustalenia w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 ustawy stanowią istotny element postępowania dowodowego.

Odpowiadając między innymi na zarzut odwołania, iż droga nie mieści się w pojęciu uzbrojenia terenu organ II instancji wskazał, iż w myśl art. 2 pkt 13 ustawy - pod pojęciem "uzbrojenia terenu" - należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym zatem zakresie argumentacja odwołania nie jest trafiona. Nawiązując natomiast do przesłanki wymaganego uzbrojenia formułowanej przez art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy - w myśl ust. 5 - warunek, ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z merytorycznego punktu widzenia ustalenia zawarte w jego opinii odgrywają istotną rolę i kształtują w tym zakresie przyszłą decyzję o warunkach zabudowy. Samo ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczające, ponieważ elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie między innymi warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Przedmiotem działalności podstawowej wyspecjalizowanego podmiotu - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej K. , w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych.

W ocenie Kolegium nie ulega zatem wątpliwości, że faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent Miasta K. ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy koncentrował się na wykazaniu sprzeczności z warunkiem, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy -stanowiącym o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu, które musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Kolegium przypomniało jednocześnie, iż z akt sprawy wynika, iż ZIKiT w K. w opinii z dnia 8 stycznia 2013 r. wyjaśnił, że ul. [....] droga publiczna znajdująca się w zarządzie ZIKiT z uwagi na jej parametry użytkowe i techniczne uniemożliwia bezpieczną i prawidłową obsługę komunikacyjną kołową i pieszą. Droga ta stanowi również jedyną drogę pożarową do istniejącej zabudowy. Swobodny przejazd tą ulicą jest dodatkowo ograniczony parkującymi wzdłuż niej samochodami. Wskazano, iż z uwagi na planowany program funkcjonalno - użytkowy (budynek biurowo - hotelowo- usługowy o powierzchni 6000 m2) obsługa komunikacyjna inwestycji wiązać się będzie ze wzrostem natężenia ruchu samochodów osobowych, jak również dojazdem autokarów oraz wzmożonym ruchem pieszym. Powyższe powoduje brak możliwości podłączenia przedmiotowej inwestycji do istniejącego układu komunikacyjnego. Dodatkowo wskazano na zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania tego terenu, które nie będą pozwalały na realizację dojazdu do inwestycji.

Organ II instancji przypomniał, iż w swojej opinii zarządca drogi przesądził więc o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na brak możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stanęło jednak na stanowisku, iż utarte orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach zobowiązuje organ do dowodowego wykazania, w jaki sposób realizacja planowanej przez Inwestora inwestycji wpłynie na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Brak tego wyjaśnienia godzi w zasadę równości wobec prawa, a także w zasadę wyrażoną w art. 8 kpa.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 898/11, sąd wyjaśnił, iż obowiązkiem organu I instancji było wskazanie, jakie konkretnie parametry posiadają przylegające do planowanej inwestycji drogi. Niezbędne było ponadto podanie tych cech planowanej inwestycji, które wpłyną na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej oraz konieczne było także określenie rozmiarów zwiększenia obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej wskutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Stwierdzenie, że istniejące ulice nie będą w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej winno być poparte analizą obowiązujących wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż oceny zasadności odmowy uzgodnienia dokonuje w toku postępowania ostatecznie organ prowadzący postępowanie "główne". Dlatego też nie jest prawidłowe proste przeniesienie do decyzji argumentacji zawartej w opinii bez dokonania jakiejkolwiek weryfikacji, czy oceny prawnej i faktycznej zajętego przez organ wydający opinię stanowiska. Kolegium podkreśliło, iż dokładne uzasadnienie stanowiska zarówno podmiotu opiniującego, jak i organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie jest tym bardziej wskazane, iż w prowadzonym poprzednio przez organ postępowaniu opinia Zarządcy Drogi była pozytywna, a w konsekwencji wydano decyzję o ustaleniu dla planowanej inwestycji warunków zabudowy. Nie jest w ocenie Kolegium poparte żadnymi dowodami stwierdzenie zawarte w przedmiotowej opinii, a przeniesione do decyzji, iż "przy uwzględnieniu obecnych warunków ruchowych oraz dostępnych w ZIKiT dokumentów planistycznych - została wykonana ponowna analiza pod kątem bezpieczeństwa ruchu, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej i możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do dróg publicznych, która wykazała, że w chwili obecnej nie można dopuścić obsługi komunikacyjnej inwestycji w sposób wskazany w opinii znak [....] z dnia 25 marca 2009 r.". Brak jest bowiem wskazania, jakie natężenie ruchu jest obecnie na badanej drodze, jakie było ówcześnie czyli przed wydaniem poprzedniej opinii w sprawie, przez co słusznie strony mogą mieć wrażenie, iż organ swoją opinię opiera w istocie na założeniach nieobowiązującego jeszcze planu zagospodarowania miejscowego. Na brak rzetelnej analizy wskazuje również wskazanie w opinii, iż planowana zabudowa wynosi 6000 metrów kwadratowych - podczas gdy doszło do korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w związku z tą okolicznością obecnie planowana zabudowa ma wynosić 4600 m2. W tym kontekście zasadna jest argumentacja odwołania, iż kształt inwestycji nie wynika jedynie z pierwotnego wniosku, lecz może być skutkiem później dokonanych korekt i modyfikacji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. do ponownego rozpoznania strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji : naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

— art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie odwołania pomimo, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie spełniało wymogów w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych,

— art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 26 kwietnia 2013 roku pomimo, iż objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie spełniało wymogów wynikających z opinii [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 grudnia 2012 roku;

— art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 26 kwietnia 2013 roku, pomimo, iż istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające do realizacji zamierzenia inwestycyjnego,

— art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie ma charakteru wiążącego;

-Ponadto strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a to:

— art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;

— art. 106 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stanowisko organu uzgadniającego nie ma charakteru wiążącego,

— art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie terminowi do załatwienia sprawy i zaniechanie powiadomienia strony o przyczynach zwłoki.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m.in., iż w niniejszej sprawie zgodnie z pismem inwestora z dnia 21 września 2009 roku planowane zamierzenie inwestycyjne obejmowało realizację budynku biurowo-hotelowo-usługowego o powierzchni zabudowy 1380 m2, powierzchni użytkowej 4600 m2 i kubaturze 16560 m3. W toku postępowania została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z której wynika, że wnioskowany przez inwestora wskaźnik zabudowy wynosi 40 %. Z analizy przeprowadzonej przez architekt mgr inż. E.D. wynika, że średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 24 % i generuje powierzchnię zabudowy w wysokości ok 857 m2 -czyli prawie dwukrotnie mniejszą niż wnioskowana. Wnioskowana przez inwestora powierzchnia zabudowy w sposób drastyczny przekraczała średni wskaźnik powierzchni zabudowy nieruchomości sąsiednich zatem w ocenie autora skargi przyjąć należy, iż objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne nie spełniało wymogów w zakresie kontynuacji wskaźników zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Skarżący podniósł, iż na potrzebę dostosowania powierzchni zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego do powierzchni zabudowy nieruchomości sąsiednich wskazywał także [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2012 roku. W ww. rozstrzygnięciu organ uzgadniający wskazał, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji winien zostać ustalony na poziomie 24 % ± 2%, przy powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 50%. Powyższe uwarunkowane jest m.in. tym, że objęte zamierzeniem inwestycyjnym nieruchomości objęte są ochroną w postaci układu urbanistycznego dawnego miasta [....] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [....] na podstawie decyzji z dnia 26 października 1981 roku oraz pomnika historii [....] ustanowiony zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 roku.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż organ odwoławczy zaznaczył, iż w myśl przepisu art. 2 pkt 13 ustawy pod pojęciem zbrojenia terenu należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody o których mowa w art. 143 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W toku dotychczasowego postępowania Prezydent Miasta K. uzyskał dwie dodatkowe opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 18 lutego 2013 roku oraz z dnia 8 stycznia 2013 roku. Z opinii tych wynika, że ulica [....] jest drogą gminną, której parametry techniczne oraz użytkowe tj. szerokość jezdni, konstrukcja (nie dostosowana do obsługi pojazdów o podwyższonym tonażu), brak chodników i poboczy, uniemożliwiają bezpieczną i prawidłową obsługę komunikacyjną kołową i pieszą. Ulica [....] stanowi również jedyną drogę pożarową dla istniejącej zabudowy. Nadto wzdłuż ul. [....] dopuszczone jest parkowanie aut co dodatkowo ogranicza swobodny przejazd tą ulicą. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] przewiduje możliwość poszerzenia ul. [....] tylko w części jej przebiegu tj. od ul. [....] do granicy działek nr nr [....] obr. [....] i dalszy jej przebieg po istniejącym śladzie zakończonym ślepo bez normatywnego placu do zawracania. W ocenie organu uzgadniającego obecne parametry ulicy [....] nie pozwalają na obsługę pojazdów o zwiększonym tonażu i w związku z tym powstanie inwestycji (budynek hotelowy lub usługowy), generujących ruch tego typu pojazdów nie jest możliwe gdyż ulica ta nie posiada odpowiedniej nośności oraz nie zapewnia przejezdności pojazdów wielkogabarytowych na całej swojej długości. Skarżący podniósł także, iż zgodnie z utrwalonym w tym przedmiocie stanowiskiem sądów administracyjnych organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu uzgadniającym. ". Skoro zatem na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy w toku postępowania zostały wydane dwie negatywne opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w ocenie skarżącego Prezydent Miasta K. był zobligowany do wydania decyzji odmownej i tym samym wydane w sprawie rozstrzygnięcie było prawidłowe. Skarżący zarzucił także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej interpretacji stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wyrażonej w pismach z dnia 18 lutego 2013 rok i 8 stycznia 2013 roku. Podniósł ponadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [....] wskazuje na potrzebę ustalenia jakie jest natężenie ruchu na ul. [....] i w jakim stopniu to natężenie wzrośnie wskutek realizacji zamierzenia inwestycyjnego zgodnie ze wnioskiem Inwestora. Tymczasem z opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie wynika aby podstawę negatywnej opinii tego organu stanowiło wyczerpanie przepustowości ul. [....] . Wręcz przeciwnie, w ocenie strony skarżącej stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. uwarunkowane było nieodpowiednimi parametrami technicznymi oraz użytkowymi ul. [....] tj. szerokością jezdni, jej konstrukcją (nie dostosowana do obsługi pojazdów o podwyższonym tonażu), brakiem chodników i poboczy, co uniemożliwia bezpieczną prawidłową obsługę komunikacyjną kołową i pieszą. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego natężenie ruchu w ciągu ul. [....] miało znaczenie drugorzędne, a zatem w sytuacji braku odpowiedniej nośności tej ulicy brak było uzasadnionych podstaw do przeprowadzenia dodatkowego badania natężenia ruchu i wpływu realizacji zamierzenia inwestycyjnego na jego zwiększenie.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło nadto wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz stanowisko [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2013 roku i w konsekwencji nie zweryfikowało czy objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne spełniało wymogi z przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W realiach niniejszej sprawy w ślad za organem I jak i II instancji ponownie należy przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, iż warunek, o którym mowa w art.61 ust. 1 pkt 3 ustawy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W niniejszej sprawie kwestią sporną, a zarazem istotną z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia okazała się przede wszystkim kwestia prawidłowej wykładni art.61. ust.1 pkt.3 ustawy. Ustawodawca przewidział w treści art.2 pkt. 13 ustawy definicję legalną "uzbrojeniu terenu" – przez, które należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy zauważyć, iż definicja w tym kształcie obowiązuje od dnia 17.07.2010r. na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17.05.2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych funkcjonuje, który w ten sposób znowelizował poprzednie brzmienie art. 2 pkt 13 ustawy. Zgodnie natomiast z przywołanym przepisem art.143 ust.2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Użyte w tym przepisie sformułowanie "budowa drogi" zostało z kolei zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21.03.1985 r o drogach publicznych ( Dz.U.2007.19.115 j.t.)-zwanej dalej ustawą o drogach publicznych- jako "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa". Do budowy drogi zalicza się zatem również prace wykonywane w obrębie dróg już istniejących - odbudowę i rozbudowę drogi. W świetle przedstawionych powyżej regulacji prawnych należy więc przyjąć, że aby warunek przewidziany w punkcie 3 art. 61 ust. 1 ustawy został spełniony, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również drogi muszą spełniać warunek, iż są wystarczające dla realizacji jak i późniejszej obsługi planowanej inwestycji. Określenie natomiast jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Jak wynika z lektury akt niniejszej sprawy obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji ma zapewniać droga publiczna ul. [....] w K. W trakcie toczącego się w sumie od dnia 9.10.2008r. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy kwestia obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji kilkukrotnie była przedmiotem opinii zarządcy drogi, którym w tym przypadku jest ZIKIT w K. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż w piśmie z dnia 15.01.2009r.zarządca drogi stwierdził m.in., iż z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów art.61 ust.1 pkt 3 ustawy opiniuje wniosek inwestora negatywnie. Przy piśmie z dnia 25.03.2009r. wskazany zarządca wydał pozytywną w tym zakresie opinię, a to związku z faktem zawarcia z inwestorem w trybie art. 61 ust.5 ustawy umowy o przebudowę drogi publicznej. Przy piśmie z dnia 8.01.2013r. zarządca drogi zajął jednak diametralnie inne stanowisko opiniując projektowane zamierzenie inwestycyjne w sposób negatywny. Zarządca drogi oparł swoje stanowisko na dwóch przesłankach a to: ustaleniach projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] oraz ponownej ocenie kwestii wydolności obecnego układu komunikacyjnego tj. ul. [....] w kontekście obsługi planowanej inwestycji. Obie przedstawione powyżej przesłanki zostały w całości podzielone przez organ I instancji, który z ich przyczyny odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy.

Tymczasem zalegająca w aktach opinia z dnia 8.01.2013r powinna być traktowana jedynie jako jeden z elementów zebranego na potrzeby sprawy głównej materiału dowodowego i w tych kategoriach oceniona. Po pierwsze dla określenia możliwości komunikacji z terenem planowanej inwestycji bez znaczenia są zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] , który z uwagi na fakt, iż nie ma waloru aktu prawa miejscowego nie może być podstawą ustaleń faktyczno–prawnych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Po drugie więc skoro ustalenia przedmiotowego projektu planu były irrelewantne w tym zakresie, obowiązkiem zarządcy drogi, a w ślad za nim organu I instancji było dokładane ustalenie czy, a jeśli tak to w jaki sposób zmienił się od dnia 25.03.2009r.stan faktyczny sprawy w tym szczególności w zakresie parametrów technicznych oraz użytkowych ulicy [....] . a także obecnego na niej natężenia ruchu. Takich ustaleń zarówno zarządca drogi ani też Prezydent Miasta K. nie poczynili ograniczając się do konstatacji , iż wskazana ulica jest drogą gminną której parametry techniczne oraz użytkowe tj.: szerokość jezdni, konstrukcja (nie dostosowana do obsługi pojazdów o podwyższonym tonażu), brak chodników i poboczy, uniemożliwiają bezpieczną i prawidłową obsługę komunikacyjną kołową i pieszą. Ulica [....] stanowi również jedyną drogę pożarową dla istniejącej zabudowy. Podniesiono także, iż wzdłuż ul. Czyżówka dopuszczone jest parkowanie aut, co dodatkowo ogranicza swobodny przejazd tą ulicą. Z uwagi na planowany program funkcjonalno - użytkowy (budynek biurowo -hotelowo - usługowy o powierzchni użytkowej 6000 m2) obsługa komunikacyjna inwestycji wiązać się będzie ze wzrostem natężenia ruchu samochodów osobowych jak również z dojazdem autokarów oraz wzmożonym ruchem pieszym co powoduje brak możliwości podłączona przedmiotowej inwestycji do istniejącego układu komunikacyjnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na lakoniczność i ogólnikowość przedmiotowego stanowiska . Podkreślenia wymaga, że opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 8.01.2013r poprzestaje na twierdzeniach o charakterze generalnym. Nie wskazuje na przeprowadzenie jakichkolwiek - bardziej szczegółowych i konkretnych - wyliczeń, analiz czy symulacji. Nie precyzuje nawet obecnych parametrów ul. [....] nie wspominając już o porównaniu tych parametrów oraz wielkości natężenia ruchu według stanu przyjętego na dzień 25.03.2009 oraz stanu obecnego. Tym samym na chwilę obecną nie można uznać, iż zawarta pomiędzy zarządcą drogi oraz inwestorem umowa nr [....] z dnia 11.03.2009 r. o przebudowę przedmiotowego odcinka drogi publicznej straciła na aktualności, gdyż zaplanowana w niej modernizacja drogi jest już niewystarczająca dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji. Należy także zwrócić uwagę, iż jak wynika z przytoczonego powyżej fragmentu opinii, zarządca drogi przeoczył fakt, iż inwestor w toku postępowania zmodyfikował swój pierwotny wniosek ograniczając wielkość powierzchni użytkowej planowanej inwestycji z 6000m2 do 4600 m2, co także nie jest okolicznością bez znaczenia dla przewidywanego zwiększenia natężenia ruchy na ul. [....] w K. Odpowiadając więc na podniesiony w skardze zarzut należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO w K. , iż obowiązkiem organu I instancji było wskazanie, jakie konkretnie parametry posiada przylegająca do planowanej inwestycji droga. Niezbędne było także podanie tych cech planowanej inwestycji, które wpłyną na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej (np. liczba planowanych lokali i ich przeznaczenie) oraz konieczne było określenie rozmiaru tego zwiększenia. Stwierdzenie, że istniejąca ulica nie będzie w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej winno być poparte analizą obowiązujących .wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W toku dalszego postępowania, winno się także rozważyć możliwość ewentualnej modyfikacji umowy zwartej w trybie art. 61 ust.5 ustawy, która opowiadałaby aktualnym potrzebom i warunkom w zakresie skomunikowania planowanej inwestycji. Tak dopiero sporządzona opinia przez zarządcę drogi, która jako dowód w sprawie winna podlegać ocenie organów prowadzących postepowanie pozwalała będzie w sposób jednoznaczny przesądzić, czy w analizowanym przypadku została spełniona przesłanka , o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy.

Niezależnie od tego w odpowiedzi na zarzut skargi należy przypomnieć, iż rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22.02.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1708/11 uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie wezwanie wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o charakterystykę inwestycji stosownie do wymogu art. 52 w zw. z art. 64 ustawy aby można było w ramach postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy podejmować odpowiednie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym z dnia 27.03. 2003 r. i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w prawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. /Dz.U. Nr 1674, póz. 1588/. Realizując przedmiotowe zalecenie inwestor w odpowiedzi na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 27.07.2012r. pismem z dnia 21.09.2012r. zdefiniował na nowo swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy podając charakterystyczne parametry projektowanego budynku.

W orzecznictwie administracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, iż treść żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne - w szczególności wniosku o ustalenie warunków zabudowy - jest wiążąca dla organów administracji (wyrok NSA z 24.07.2001r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; wyrok NSA z 5.07.1999r., IV SA 1632/96, LEX nr 47890; A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 433-434). Organ administracji publicznej związany jest więc zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictw C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 409). To wnioskodawca, bowiem określa zakres sprawy rozpoznawanej przez organy administracji, a organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może wychodzić poza jego zakres (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30.11.2006r., II SA/Łd 385/06, niepublik.). Tym samym ustalenie przez organ administracji warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, które zasadniczo zmieniają wnioskowane parametry inwestycji wykracza poza podstawę faktyczną żądania wnioskodawcy, naruszając w konsekwencji art. 7 i 8 k.p.a.

Jeżeli więc w ocenie organu w świetle wyników analizy nie będzie można wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, to w pierwszej kolejności, zgodnie z zasadą informowania, art. 9 k.p.a., należało będzie wystąpić do inwestora z zapytaniem czy podtrzymuje on swój wniosek w zakresie w jakim koliduje on z wynikami analizy oraz ustalonymi w ślad za nimi warunkami zabudowy. W niniejszej sprawie jak słusznie podniosła strona skarżąca w toku postępowania została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z której wynika, że wnioskowany przez inwestora wskaźnik zabudowy wynosi 40 %. Z analizy przeprowadzonej przez architekt mgr inż. E.D. wynika natomiast, że średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 24 % i generuje powierzchnię zabudowy w wysokości ok 857 m2 -czyli prawie dwukrotnie mniejszą niż wnioskowana. Niezależnie od tego na potrzebę dostosowania powierzchni zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego do poziomu średniego wskaźnika zabudowy wskazywał także [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2012 roku. W ww. rozstrzygnięciu organ uzgadniający wskazał, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji winien zostać ustalony na poziomie 24 % ± 2%, przy powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 50%. O ile więc Prezydent Miasta K. ustali, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (w tym drogi) jest wystarczające, a treść przedmiotowego uzgodnienia nie ulegnie zmianie stawisko [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków będzie dla organów administracyjnych wiążące przy ustaleniu dopuszczalnej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy , w tym także powierzchni biologicznie czynnej .

Z powyższego względu uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylając decyzję organu I instancji, prawa nie naruszyło, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.