Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 123/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na akt [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Delegatura w [...] - Kierownik Delegatury (zwany dalej: Konserwator; [...]WKZ), na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) przekazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: skarżąca; spółka) szczegółowe zalecenia pokontrolne, wskazując, że czyni to po przeprowadzeniu przez st. specjalistę ds. zabytków nieruchomych, pracownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], w dniu [...] czerwca 2019 r. kontroli dworu zlokalizowanego w miejscowości [...], gm. [...], na działce nr [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. (protokół nr [...]; [...]) i po stwierdzeniu, iż dwór ten znajduje się w bardzo złym stanie zachowania, bowiem nie posiada więźby dachowej, pokrycia dachu, stropy belkowe nad parterem zachowane są szczątkowo, ceglane sklepienia nad pomieszczeniami piwnicznymi są uszkodzone lub ich brakuje, mury obwodowe są mocno uszkodzone lub fragmentarycznie nie istnieją, mury wewnętrzne na poziomie kondygnacji piwnicznej i parteru są mocno uszkodzone lub nie istnieją, znacząco zniszczone są schody zewnętrzne przed wejściem głównym w elewacji frontowej (zachodniej), nie istnieją opierzenia blacharskie murów, rynny i rury spustowe, stolarka drzwiowa i okienna zachowana jest zaledwie szczątkowo, w licach elewacji cegła jest w wielu miejscach uszkodzona, tynki w znaczących partiach nie istnieją, występują braki w detalu architektonicznym, wewnątrz i na zewnątrz dwór zarośnięty jest samosiewami drzew i krzewów, a nadto zarówno na zewnątrz, jak i wewnątrz dworu znajdują się gruzy, co w całości stanowi istotne zagrożenie zniszczenia zabytkowego obiektu.

Konserwator wskazał, iż:

1. "W terminie do dnia [...] czerwca 2020 r. należy wykonać prace porządkowe polegające na: a. usunięciu gruzów oraz usunięciu samosiewów drzew i krzewów rosnących w bezpośrednim otoczeniu dworu w promieniu 8 m licząc od murów obwodowych; b. usunięciu gruzów oraz samosiewów drzew i krzewów z wnętrza dworu. 2. W terminie do dnia [...] 11. 2020 r. należy przeprowadzić ratownicze roboty budowlane w zakresie: a. w kondygnacji piwnicznej odtworzenie brakujących fragmentów murów wewnętrznych; b. w kondygnacji piwnicznej naprawa murów oraz naprawa nadproży otworów drzwiowych w miejscach ich spękań poprzez przeszycie w systemie HELIFIX, BRUTT - bądź równoważnym - lub poprzez przemurowania, z użyciem cegieł o takich samych gabarytach, sposobie ułożenia i cechach fizyko-chemicznych jak cegły historyczne; c. w kondygnacji piwnicznej odtworzenie brakujących i naprawa istniejących sklepień poprzez przeszycie spękań sklepień w systemie HELIFIX, BRUTT lub równoważnym, fragmentaryczne przemurowania cegły i wykonanie na sklepieniach od góry betonowej "koszulki"; d. stabilizacja strefy fundamentowej dworu poprzez wzmocnienie fundamentów w zakresie koniecznym; e. wykonanie pionowej izolacji przeciwwilgociowej w pełnym obwodzie murów dworu; 3. W terminie do dnia [...] września 2021 r. należy przeprowadzić ratownicze roboty budowlane w zakresie: a. odtworzenie brakujących fragmentów murów obwodowych i murów wewnętrznych; b. naprawa murów obwodowych i murów wewnętrznych, naprawa nadproży otworów okiennych i drzwiowych w miejscach ich spękań poprzez przeszycie w systemie HELIFIX, BRUTT - bądź równoważnym - lub poprzez przemurowania, z użyciem cegieł o takich samych gabarytach, sposobie ułożenia i cechach fizyko­chemicznych jak cegły historyczne; c. wzmocnienie strukturalne murów obwodowych i murów wewnętrznych, odkażenie i zabezpieczenie preparatami grzybobójczymi; d. usunięcie zmurszałej zaprawy w spoinach murów, a po oczyszczeniu i zaimpregnowaniu wykonanie nowych spoin; e. w sytuacji konieczności wykonanie wieńca w pełnym obwodzie murów; f. wykonanie nowych drewnianych stropów nad parterem według rozwiązań historycznych; g. wykonanie nowej więźby dachowej według rozwiązań historycznych oraz wykonanie nowych połaci dachowych i pokryć tych połaci według rozwiązań historycznych; h. odtworzenie kominów według historycznych rozwiązań; i. wykonanie nowych opierzeń blacharskich murów, rynien i rur spustowych według rozwiązań historycznych. 4. W terminie do dnia [...] września 2022 r. należy przeprowadzić roboty budowlane w zakresie: a. wykonanie nowych tynków na elewacjach, z odtworzeniem tych tynków według rozwiązań historycznych; b. renowacja historycznego detalu architektonicznego wraz z odtworzeniem brakujących fragmentów tegoż detalu; c. odtworzenie stolarki okiennej i drzwiowej; d. odtworzenie według rozwiązań historycznych schodów zewnętrznych przed wejściem głównym w elewacji frontowej (zachodniej). 5. Na wymienione w pkt 1-4 działania i roboty budowlane należy uzyskać pozwolenia konserwatorskie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, po uprzednim wykonaniu dokumentacji projektowej dla tych działań i robót budowlanych. 6. W przypadku niezrealizowania działań i robót budowlanych wskazanych w pkt 1-4 zaleceń pokontrolnych Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wydawać będzie sukcesywnie nakazy konserwatorskie zgodnie z art. 49 ust. 1 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."

Uzasadniając podjęte działania organ wywodził, że pismem z dnia [...] maja 2019 r. Kierownik wysłał spółce zawiadomienie o kontroli dworu zlokalizowanego w miejscowości [...], gm. [...], na działce nr [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. (zwanego dalej: dworek), a zawiadomienie zostało skutecznie doręczone. Kontrola została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2019 r. (protokół nr [...]) w obecności Pana D. J., Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. i wykazała zły stan zachowania nieruchomości.

W przepisanym terminie spółka zgłosiła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych wyjaśniając, że kupiła przedmiotową nieruchomość bez wiedzy, że dwór wpisany jest do rejestru zabytków (w akcie notarialnym sprzedający nie podał żadnej informacji, że nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków). Dodatkowo, spółka kupiła dwór w stanie ruiny. Posiadając wiedzę o nabywanym zabytku spółka z pewnością odstąpiłaby od kupna nieruchomości. Po zorientowaniu się, że przedmiotem kupna był zabytek, spółka podjęła próby odbudowy dworu uzyskując pozwolenie na budowę - decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja ta jest aktualna, gdyż spółka rozpoczęła budowę w dniu [...] grudnia 2010 r. wpisem do dziennika budowy i od tego czasu prowadzi drobne prace pielęgnacyjne i przygotowawcze do inwestycji potwierdzając je wpisami do dziennika budowy. Projekt budowlany, zatwierdzony wskazaną decyzją był uzgodniony z Konserwatorem, co zostało potwierdzone wydaniem przez organ w dniu [...] czerwca 2008 r. pozwolenia nr [...], które – w ocenie spółki, która powołała się w tej mierze na orzecznictwo sądowe - nadal obowiązuje. W jej ocenie inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską, dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym.

Zdaniem spółki zalecenia pokontrolne w dużym zakresie zmieniły założenia z cytowanego powyżej pozwolenia, w związku z powyższym skarżąca wniosła o unieważnienie zaleceń lub dostosowanie ich do zakresu uzgodnionego pozwoleniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.

Kolejno spółka podniosła, że bez środków finansowych pozyskanych z kredytu lub dotacji nie jest w stanie sfinansować odrestaurowania dworu. Sytuacja finansowa spółki, właściciela nieruchomości, jest bowiem bardzo zła. Podkreślono, że koszt prac wskazanych w zarządzeniach pokontrolnych przekracza kwotę [...]milionów złotych.

Kolejno spółka podniosła, że terminy wskazane w zaleceniach pokontrolnych nie są możliwe do dotrzymania w związku z ich zakresem oraz w związku z brakiem wystarczających środków finansowych spółki na wykonanie prac.

Końcowo skarżąca zarzuciła, iż nie określono w protokole kontroli przyczyn powstania nieprawidłowości w zabytku, a także zakresu i skutków tych nieprawidłowości dla zabytku. Tego rodzaju informacje powinny tymczasem znaleźć się w protokole zgodnie z art. 39 ustawy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. [...]WKZ, na podstawie art. 40 ust. 2 b pkt 2 ustawy odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych.

Odnosząc się do podniesionych przez spółkę zarzutów organ wskazał, że decyzja, na którą powołuje się skarżąca - z dnia [...] czerwca 2008 r. (pozwolenie nr [...]) pozwalająca na remont i częściową odbudowę dworu wraz z adaptacją na dom seminaryjny, budowę budynku gospodarczo-mieszkalnego oraz niezbędnej infrastruktury, w oparciu o załączony projekt budowlany opracowany przez mgr inż. arch. A. K., ważna była do dnia [...] grudnia 2010 r. Z uwagi na upływ terminu jej ważności przestała ona obowiązywać z dniem [...] stycznia 2011 r. i nie pozostaje już w obrocie prawnym.

Kolejno, odnosząc się do zarzutu wskazującego na niezgodność zaleceń pokontrolnych z warunkami owego pozwolenie nr [...], organ wywodził, że stan zachowania przedmiotowego obiektu zabytkowego od czasu wydania pozwolenia znacznie się pogorszył, bowiem spółka nie podjęła realizacji robót budowlanych wymienionych w tej decyzji. Co za tym idzie rozwiązania dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego w roku 2008 odmienne są od tych, które aktualnie możliwe są do zaakceptowania przez organ ochrony zabytków.

Podkreślano, że dwór w [...] jest zagrożony, pilnie wymaga przeprowadzenia prac konserwatorsko- remontowych, a zwłaszcza prac porządkowych i ratowniczych robót budowlanych. Zwłoka w tym zakresie skutkowałaby całkowitym zniszczeniem tego obiektu. Powołując się na art. 5 ustawy organ podniósł, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega m.in. na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Fakt uzyskania, bądź nie uzyskania dotacji na konieczne do wykonania prace konserwatorsko-remontowe, nie zwalnia właściciela obiektu zabytkowego z tego obowiązku.

Skargę na rozstrzygnięcie Konserwatora z dnia [...] grudnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka, zaskarżając je w całości.

Wskazanemu aktowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 6 w zw. z art. 110 w zw. z art. 155 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: Kpa), poprzez nieuprawnione uznanie, że decyzja [...]WZK z dnia [...] czerwca 2008 r. (pozwolenie nr [...]) wygasła na skutek upływu określonego w niej terminu zakończenia prac ([...] grudnia 2010 r.), a tym samym organ nie jest już związany tą decyzją, podczas gdy:

. [...]WKZ jako organ administracji publicznej obowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa, a żaden z przepisów obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia nr [...] przywołanego rozporządzenia Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2004 r. nie zawierał, jak również żaden z przepisów ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera postanowień odnoszących się do utraty ważności pozwolenia nr [...] na skutek upływu określonego w niej terminu zakończenia prac,

. termin zakończenia prac objętych pozwoleniem nr [...] miał jedynie charakter instrukcyjny i jako taki odnosił się wyłącznie do przewidywanego przez [...] Sp. z o.o. terminu ich zakończenia - wskazanego przez spółkę we wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. - a tym samym termin prowadzenia i zakończenia takich robót nie może i nie powinien być utożsamiany przez Konserwatora z terminem ważności pozwolenia nr [...] wydanego w trybie art. 36 ustawy,

. w związku z wydaniem oraz w okresie obowiązywania pozwolenia nr [...], spółka uzyskała decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a tym samym decyzja - pozwolenie nr [...] - została skonsumowana przez decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która do chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym, z uwagi na prowadzenie przez skarżącą robót budowlanych, w szczególności potwierdzonych wpisami do Dziennika Budowy nr [...],

. do chwili obecnej pozwolenie nr [...] nie zostało uchylona lub zmienione przez [...]WKZ, co oznacza, że organ ten nadal jest nią związany, a tym samym brak jest możliwości samowolnego zastąpienia takiej decyzji jakimkolwiek innym rozstrzygnięciem - w szczególności rozstrzygnięciem istotnie rozszerzającym zakres nałożonych na skarżącą obowiązków, obejmującym w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie zaleceń pokontrolnych z dnia [...] listopada 2019 r. oraz odmowę ich zmiany z dnia [...] grudnia 2019 r. - wydania którego nie poprzedzało przeprowadzenie przez Konserwatora odpowiedniego postępowania administracyjnego;

II. art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 Kpa, poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że skarżąca nie podęła realizacji robót budowlanych wymienionych w pozwoleniu nr [...], na skutek czego stan zachowania obiektu zabytkowego od czasu wydania tej decyzji znacznie się pogorszył, co w ocenie organu miałoby uzasadniać fakt, że rozwiązania objęte pozwoleniem nr [...] są odmienne od tych, które aktualnie miałyby być możliwe do zaakceptowania, podczas gdy:

. w związku z wydaniem oraz w okresie obowiązywania pozwolenia nr [...] spółka uzyskała decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wydaną przez Starostę [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie której spółka prowadzi roboty budowlane, co w szczególności potwierdzają wpisy do Dziennika Budowy nr [...],

. o fakcie prowadzenia robót budowlanych oraz ich zakresie spółka poinformowała [...]WKZ w ramach korespondencji z dnia [...] grudnia 2019 r. (pisemnie umotywowane zastrzeżenia, o których mowa w art. 40 ust. 2a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a tym samym organ dysponował wiedzą o prowadzonych robotach budowlanych,

. Konserwator w ogóle nie uzasadnił, na czym konkretnie miałoby polegać znaczne pogorszenie stanu zachowania obiektu zabytkowego w okresie pomiędzy wydaniem pozwolenia nr [...] a wydaniem zaleceń pokontrolnych w dniu [...] listopada 2019 r. oraz odmową ich zmiany z dnia [...] grudnia 2019 r. - której to okoliczności spółka w całości zaprzecza i ją kwestionuje - co w praktyce stanowi o nałożeniu na nią dalej idących i nieuzasadnionych obowiązków z zakresu koniecznych do przeprowadzenia robót budowlanych, nie uwzględniających obiektywnych możliwości majątkowych skarżącej;

III. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 2) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez nieprawidłowe uznanie, że zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania, a zaistniały stan rzeczy miałby uzasadniać zarówno wydanie zaleceń pokontrolnych z dnia [...] listopada 2019 r., jak również odmowę ich zmiany z dnia [...] grudnia 2019 r., podczas gdy:

. stan zachowania obiektu zabytkowego nie uległ istotnej zmianie od czasu wydania przez [...]WKZ pozwolenia nr [...],

. nie można mówić o złym stanie zachowania przedmiotowego obiektu zabytkowego w sytuacji, w której w związku z wydaniem pozwolenia nr [...] skarżąca uzyskała decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną przez Starostę Konińskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i na podstawie decyzji nr [...] prowadzi roboty budowlane zmierzające do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1) uwzględnienie skargi w całości przez [...]WKZ i uchylenie w całości własnego aktu z dnia [...] grudnia 2019 r. wraz z poprzedzającym go aktem z dnia [...] listopada 2019 r.; 2) wstrzymanie przez [...]WKZ - w wypadku braku uwzględniania wniosku z pkt 1) skargi - wykonania zaskarżonego aktu [...]WKZ z dnia [...] grudnia 2019 r. wraz z poprzedzającym go aktem [...]WKZ z dnia [...] listopada 2019 r.; 3) wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - w wypadku braku uwzględnia wniosku z pkt 1) i 2) skargi - wykonania aktu [...]WKZ z dnia [...] grudnia 2019 r. wraz z poprzedzającym go aktem [...]WKZ z dnia [...] listopada 2019 r.; 4) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, tj. dowodu z:

a. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., na okoliczność: (1) zatwierdzenia przez Starostę [...] projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę, (2) bezpośredniego związku między decyzją nr [...] oraz pozwoleniem nr [...]) (3) określenia zakresu uprawnień oraz obowiązków skarżącej,

b. Dziennika Budowy nr [...], wydanego dnia [...] października 2010 r., na okoliczność: (1) prowadzenia przez Skarżącego robót budowlanych objętych decyzją [...]WKZ z dnia [...] czerwca 2008 r. (pozwoleniem nr [...], zwanego dalej ®ówież: pozwolenie konserwatorskie), (2) funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, (3) braku możliwości uznania, że decyzja [...]WKZ z dnia [...] czerwca 2008 r. (pozwolenie nr [...]) wygasła i nie wiąże już organu, który ją wydał, (4) należytego korzystania przez spółkę z przyznanych jej uprawnień oraz nałożonych na nią obowiązków, w szczególności związanych z przedmiotem oraz zakresem pozwolenia nr [...];

5) uchylenie w całości aktu [...]WKZ z dnia [...] grudnia 2019 r. wraz z poprzedzającym aktem [...]WKZ z dnia [...] listopada 2019 r.; 6) zasądzenie od [...]WKZ na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Konserwator podniósł, co następuje.

Dwór wraz z parkiem w [...] wpisane zostały do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 13. 04. 1989 r. i skutkiem powyższego dwór wraz z parkiem podlegają prawnej ochronie konserwatorskiej na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i g oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z definicją legalną określoną w art. 3 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Podkreślono, że na konieczność dalszej prawnej ochrony zabytkowego dworu w [...] mimo jego złego stanu zachowania, wynikającego z niewywiązywania się jego aktualnego właściciela z ustawowych obowiązków wynikających z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazywał w ostatnim czasie dwukrotnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozstrzygnięciach wydanych w dniach [...] września 2018 r. i [...] września 2019 r. ([...]), odmawiających skreślenia dworu z rejestru zabytków.

Podstawy dla działania Konserwatora organ znajduje w art. 38 ust. 1 i 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zatem obowiązkiem właścicieli zabytku jest przestrzeganie przepisów, które nakładają na nich obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze w pkt 1, wskazano, że pozwolenie nr [...] wygasło nie ze względu na wskazany w tej decyzji termin (przewidywany) zakończenia prac, ustalony na [...] grudnia 2010 r., ale ze względu na wskazany w niej termin ważności samego pozwolenia do [...] grudnia 2010 r.

Od decyzji – pozwolenia konserwatorskiego – spółka nie wniosła odwołania. Z tego względu Konserwator stwierdził, że pozwolenie nr [...] nie znajduje się już w obiegu prawnym, bowiem wygasło z dniem [...] grudnia 2010 r., ergo argumenty podnoszone przez spółkę w pkt 1 skargi są niezasadne.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze w pkt 2, stwierdzono, że w przypadku zaleceń pokontrolnych wydawanych w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola dokonywana w ramach nadzoru konserwatorskiego nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, co potwierdza orzecznictwo sądowe.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze w pkt 3, organ stwierdził, że przytaczane w tej części skargi argumenty nie zostały uzasadnione. Bardzo zły stan techniczny dworu wskazał bowiem nie tylko organ ochrony zabytków pierwszej instancji, ale również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozstrzygnięciach wydanych w dniach [...] września 2018 r. i [...] września 2019 r. ([...]), odmawiających skreślenia dworu z rejestru zabytków oraz Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] w wydanej w dniu [...] lipca 2018 r. opinii ([...]).

Odnosząc się do przedłożonego przez spółkę dowodu w postaci uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem kopii części dziennika budowy (strona tytułowa oraz strony 1-6)

organ wskazał, że zasady organizacji placu budowy oraz zapewnienia bezpieczeństwa odbywających się tam robót budowlanych określają rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r., nr 47, poz. 401) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1126). Jak wskazuje § 9 ust. 1 i 2 przytoczonego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. teren budowy lub robót budowlanych należy ogrodzić albo w inny sposób uniemożliwić wejście osobom nieupoważnionym. Jeżeli ogrodzenie terenu budowy lub robót budowlanych nie jest możliwe, należy oznakować granice terenu za pomocą tablic ostrzegawczych, a w razie potrzeby zapewnić stały nadzór. Zwrócić należy również uwagę na obowiązek umieszczenia na placu budowy tablicy informacyjnej zawierającej podstawowe dane o budowie, zgodnie z wymogiem wskazanym w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 963).

Mimo przytoczonych regulacji organ ochrony zabytków w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2019 r., a także Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2018 r., nie dopatrzyli się wygrodzenia lub też innego zabezpieczenia terenu w związku z realizacją budowy, zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w dniu [...] grudnia 2008 r. przez Starostę [...] (decyzja nr [...]), jak również nie dopatrzyli się tablicy informacyjnej zawierającej podstawowe dane o budowie. Nie dopatrzono się także innych działań na budowie opisanych w dzienniku budowy: 1. wywiezienia gruzu - zgodnie z wpisem z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. oczyszczenia cegieł w istniejącym murze oraz likwidacji ubytków cegieł w murze - zgodnie z wpisem z dnia [...] grudnia 2010 r.; 3. wycinki krzaków - samosiewów - w celu oczyszczenia terenu - zgodnie z wpisem z dnia [...] listopada 2011 r.; 4. kontynuacji wyniesienia gruzu z piwnic na poziom terenu - zgodnie z wpisem z dnia [...] maja 2012 r.; 5. zamurowania ubytków w murach ceglanych w parterze i na pierwszym piętrze - zgodnie z wpisem z dnia [...] czerwca 2012 r.; 6. oczyszczenia terenu z krzaków i samosiewów - zgodnie z wpisem z dnia [...] sierpnia 2012 r.; 7. wykonania konstrukcji drewnianej zabezpieczającej strop piwnicy (przy ścianie szczytowej) - zgodnie z wpisem z dnia [...] marca 2014 r.; 8. wykonania podbudowy pod drogę dojazdową - zgodnie z wpisem z dnia [...] czerwca 2014 r.; 9. oczyszczenia terenu z krzaków i samosiewów - zgodnie z wpisem z dnia [...] kwietnia 2016 r., 10. kontynuacji wykonywania tymczasowej drogi dojazdowej do dworu - zgodnie z wpisem z dnia [...] lipca 2016 r.; 11. zamurowania ubytków ściany z cegły (ściana szczytowa) - zgodnie z wpisem z dnia [...] września 2017 r.; 12. kontynuacji czyszczenia piwnic z gruzu - zgodnie z wpisem z dnia [...] października 2017 r.; 13. dalszego zamurowywania ubytków w murze ścian zewnętrznych z cegły - zgodnie z wpisem z dnia [...] października 2017 r.

Porównanie powyższych zapisów z dziennika budowy z protokołem z wizji lokalnej z dnia [...] czerwca 2018 r., przeprowadzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] i wydanej na podstawie tej wizji opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]), w tym dołączonej do tej opinii dokumentacji fotograficznej, a także z protokołem kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. (protokół nr [...]), przeprowadzonej przez przedstawiciela organu ochrony zabytków, w tym dołączonej do tego protokołu dokumentacji fotograficznej, budzi zasadną wątpliwość organu ochrony zabytków co do zgodności wpisów do dziennika budowy ze stanem faktycznym.

Organ w tej sytuacji podtrzymał swoje poprzednie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydanych w dniu [...].11.2019 r. po przeprowadzeniu kontroli dworu zlokalizowanego w miejscowości [...] gm. [...].

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczenia dla historii i kultury. Wynika z niego, że istotę zachowania polegającą na "utrzymywaniu" zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków można sprowadzić do przestrzegania w szczególności tych przepisów, które nakładają na właściciela zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku

w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Jednocześnie w art. 49 ust. 1 u.o.z. Ustawodawca przewidział, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Odnosząc się do kwestii zasadności zastosowania przez organ art. 40 ust. 1 uozoz stwierdzić należy, że organy ochrony zabytków ramach nadzoru konserwatorskiego polegającego na prowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 38 ust. 1 cyt. ustawy), korzystają z uznania w zakresie wyboru instrumentów prawnych służących właściwego stanu opieki nad zabytkami. I tak po przeprowadzonej kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne (art. 40 ust. 1 uozoz) albo odstąpić od wydania tych zaleceń i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 uozoz). Oznacza to, że wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 uozoz, mogą stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych, jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego przyjmujących formę decyzji administracyjnych. Przy czym zalecenia pokontrolne, choć stanowią one instytucję o znaczeniu podstawowym, mają jedynie charakter fakultatywny (Komentarz do art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pod red. M. Cherki, Lex 2010). Rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest zatem wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że decyzja, na którą powołuje się skarżąca - z dnia [...] czerwca 2008 r. (pozwolenie nr [...]) pozwalająca na remont i częściową odbudowę dworu wraz z adaptacją na dom seminaryjny, budowę budynku gospodarczo-mieszkalnego oraz niezbędnej infrastruktury, w oparciu o załączony projekt budowlany opracowany przez mgr inż. arch. A. K., ważna była do dnia [...] grudnia 2010 r. Przestała ona obowiązywać z dniem [...] stycznia 2011 r. i nie pozostaje już w obrocie prawnym.

Jak słusznie wskazał organ decyzja ta wygasła nie ze względu na określony w tej decyzji przewidywany termin zakończenia prac, ustalony na [...] grudnia 2010 r., ale ze względu na wskazany w niej termin ważności samego pozwolenia do [...] grudnia 2010 r. Rację ma skarżąca, że termin prowadzenia robót nie może być w żadnym razie utożsamiany z terminem ważności decyzji wydanej w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednakże w rozstrzygnięciu przytaczanego pozwolenia, poza przewidywanym terminem rozpoczęcia prac, ustalonym na dzień [...] marca 2009 r. oraz przewidywanym terminem zakończenia prac, ustalonym na dzień [...] grudnia 2010 r., wskazany został również termin ważności pozwolenia - do [...] grudnia 2010 r. Termin ten bez wątpienia upłynął. W tej sytuacji argumenty odnoszące się do zarzutu naruszenia przez organ art. 6 w zw. z art. 110 w zw. z art. 155 Kpa należy ocenić jako nietrafne.

Sąd przyznaje rację organowi, który wskazał, że w przypadku zaleceń pokontrolnych wydawanych w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola dokonywana w ramach nadzoru konserwatorskiego nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, co potwierdza orzecznictwo sądowe.

Między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., w sprawie II SA/Po 113/16 zauważył: "zalecenia pokontrolne wydawane są na podstawie ustaleń wynikających z przeprowadzanej na podstawie art. 38 uozoz kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Kontrola dokonywana w ramach nadzoru konserwatorskiego nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, który definiuje postępowanie administracyjne jako postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W świetle treści art. 40 ust. 1 i 2 uozoz, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o których mowa w art. 40 ust. 2 uozoz. Wybór sposobu procedowania spośród dwóch ewentualności, jakie przewiduje przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami może zatem, aczkolwiek nie musi, skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 2 uozoz. Zatem należy przyjąć, że zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie". Pogląd ten pozostaje w pełni aktualny w niniejszej sprawie.

Sąd nie podziela argumentacji wywiedzionej do zarzutów sformułowanych w punkcie III skargi. Organ ochrony zabytków w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2019 r. (protokół nr [...]) stwierdził, że dwór znajduje się w bardzo złym stanie zachowania i z tej przyczyny w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydał zalecenia pokontrolne. Bardzo zły stan techniczny dworu wskazał nie tylko organ ochrony zabytków pierwszej instancji, ale również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozstrzygnięciach wydanych w dniach [...] września 2018 r. i [...] września 2019 r. ([...], k. 69-73 akt adm.), odmawiających skreślenia dworu z rejestru zabytków oraz Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] w wydanej w dniu [...] lipca 2018 r. opinii ([...], k. 74-81 akt adm. ). Opinia ta wydana została na podstawie uprzednio przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2018 r. wizji lokalnej - z udziałem przedstawicieli [...]WKZ oraz pełnomocnika spółki. Stwierdzono w niej m. in. że "(...) przy budynku dworu i na terenie parku nie wykonywano w okresie minionych 10 lat żadnych prac budowlanych i zabezpieczających obiekt ani też pielęgnacyjnych odnośnie drzewostanu. Czego skutkiem jest dalsze zniszczenie budynku oraz zarośnięcie parku przez bujne samosiewy drzew i krzewów. Inwazja roślinności dotyczy także budynku dworu i wrastania w jego mury". Zapis ten nie tylko potwierdza, że zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania, ale także niweczy twierdzenie skarżącej, że prowadzi roboty budowlane zmierzające do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Poddaje również w wątpliwość prawdziwość zapisów w dzienniku budowy nr [...], którego kopię załączono do skargi (k. 14-17 akt sądowych) .

W świetle powyższego nie sposób uznać, że wydając zaskarżone zalecenia pokontrolne, wobec udokumentowanej protokołem kontroli oraz załączonymi do akt administracyjnych rozstrzygnięciami Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego a także opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] wydaną w dniu [...] lipca 2018 r. degradacji stanu dworu w [...] organ konserwatorski dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego i naruszenia art. 40 ust. 1 uozoz. Zważywszy na wieloletnie zaniedbania właścicieli zabytkowego obiektu w dbaniu o jego stan wydane zalecenia pokontrolne były prawidłowe. Na marginesie jedynie należy dodać, że podnoszone przez skarżącą spółkę argumenty odnoszące się do jej kondycji finansowej, oraz stanu wiedzy w chwili nabywania przedmiotowej nieruchomości pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy.

W przedstawionym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).