Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 53/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F., P. F., J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 525/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. F., P. F., J. M. na uchwałę Rady Gminy O. z [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O." postanawia: I. uchylić zaskarżone postanowienie w zakresie odrzucenia skargi A. F. i J. M., II. w pozostałym zakresie oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 20 września 2016 r., sygn. II SA/Łd 525/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. F., P. F., J. M. na uchwałę Rady Gminy O. z [...]października 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O.".

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 19 lipca 2016 r. skarżący zostali wezwani do określenia naruszenia prawa bądź wykazania interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, a ponadto P. F. - do złożenia dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. J. M. i A. F. w odpowiedzi na powyższe wezwania wskazali, że własny interes prawny wywodzą w szczególności z miejsca zamieszkania oraz posiadanego prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. J. M. wyjaśniła, iż jest właścicielem działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie S. w Gminie O., a ponadto posiada nieruchomość w obrębie M. w tejże Gminie. Z kolei A. F. wskazał, że jest właścicielem działek o numerach [...], [...], [...], [...] w obrębie W. oraz [...] w obrębie G. Skarżący zaznaczyli, że własny interes prawny wywodzą z art. 24, art. 140 oraz z art. 25 Kodeksu cywilnego w związku z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.". Ponadto wyjaśnili, że zaskarżonej uchwale w szczególności zarzucają naruszenie zasad i trybu ujętego w art. 11 u.p.z.p. i braku wskazania w załączniku graficznym nr 2 lokalizacji farm wiatrowych. J. M. i A. F. podsumowując wskazali, że zaskarżonej uchwale zarzucają naruszenie treści przepisów art. 10, art. 11, art.12, art. 14, art. 15, art. 17, art. 19, art. 25 oraz art. 30 u.p.z.p.

Sąd powołał treść art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej u.s.g., wskazując, że interes, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Strona zobligowana jest więc wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną przez pozbawienie albo uniemożliwienie realizacji pewnych uprawnień lub nałożenie pewnych obowiązków.

Odnosząc się do przedmiotu skargi, Sąd stwierdził, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy stanowi podstawowy instrument polityki przestrzennej gminy umożliwiając uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W studium dokonuje się ogólnej kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego i zawiera wyłącznie normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien sposób działania organu gminy na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest więc aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i charakter norm w nim zawartych nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji publicznej.

Naruszenie interesu prawnego w świetle art. 101 u.s.g. musi być bezpośrednie oraz realne i z tego względu może nastąpić wyłącznie zapisami planu miejscowego, który w myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Z uwagi na wyżej wskazany charakter zaskarżonego aktu nie istnieje możliwość wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazujący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości i nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 u.s.g. W ocenie Sądu, o naruszeniu interesu prawnego będzie można mówić dopiero od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będąc aktem prawa miejscowego kształtuje prawa i obowiązki obywateli. Posiada zatem cechę wpływania na sferę prawną obywatela, której to cechy pozbawione jest studium. Zatem to dopiero uchwalenie miejscowego planu, który realnie i bezpośrednio wpływa na sferę prawną obywatela, mogąc powodować naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, uzasadnia sądową kontrolę w następstwie zaskarżenia owej uchwały. Tak długo jak taki plan nie zostanie uchwalony same zapisy studium, nie mając charakteru prawa powszechnie obowiązującego, nie są w stanie owego interesu prawnego lub uprawnienia naruszyć. Kontrola sądowa działań planistycznych organów gminy aktualna jest dopiero od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej efektywności nie ogranicza formalna zgodność zapisów planu z postanowieniami studium. Tym samym skuteczność zarzutu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stawianego miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego nie jest mniejsza wobec faktu zgodności zapisów planu i postanowień studium. Kwestie te podlegają bowiem ocenie sądu w całokształcie okoliczności w kontekście konkretnego zarzutu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podniesionego w skardze do sądu.

Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżący jako właściciele nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą niewątpliwe posiadają interes prawny w kwestionowaniu zapisów uchwały. Jednakże jak już wyżej wskazano samo posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia nie jest wystarczające do skutecznego domagania się kontroli sądowej zaskarżonego aktu, bowiem koniecznym warunkiem jest wykazanie naruszenia owego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali takiego naruszenia zaskarżoną uchwałą. Za źródło naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 u.s.g., nie może być w szczególności uznana argumentacja skargi oraz jej uzupełnienie zawarte w pismach z dnia 26 i 28 lipca 2016 r., odnoszące się głównie do braku zachowania prawidłowej procedury uchwalania zaskarżonego aktu, czy nieuwzględnienia w załączniku graficznym do uchwały lokalizacji farm wiatrowych.

Końcowo Sąd nadmienił, że skarżący P. F. nie odpowiedział na wezwanie Sądu do określenia naruszenia prawa bądź wykazania interesu prawnego oraz złożenia dowodu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a oraz art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli A. F., P. F. oraz J. M., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego wyrażające się w:

a) naruszeniu art. 9 § 4 w zw. z art. 15 § 1 w zw. z art. 10 § 2 a u.p.z.p. w zw. z art. 101 § 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 5 a p.p.s.a., polegającym na niezastosowaniu przez Sąd I instancji wyszczególnionych w petitum niniejszego zarzutu kasacyjnego regulacji u.p.z.p., tj.: art. 9 § 4 u.p.z.p., art. 15 § 1 u.p.z.p., art. 10 § 2 a u.p.z.p., a więc regulacji in ius normujących rzeczywisty charakter, znaczenie oraz rangę prawną aktu w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a także określających relację między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim wpływu zapisów zawartych w studium na treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zapisów dotyczących rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 Kw,

b) dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej, zawężającej wykładni statuowanego na kanwie regulacji art. 101 u.s.g. pojęcia "uchwała organu gminy z zakresu administracji publicznej",

który to brak kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych powyżej regulacji materialnoprawnych, opisany w punkcie a poprzedzającego akapitu oraz błędna wykładnia pojęcia "uchwała organu gminy z zakresu administracji publicznej" użytego na kanwie art. 101 u.s.g., opisana w punkcie b poprzedzającego akapitu, skutkowały dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej interpretacji charakteru aktu w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w szczególności błędnej interpretacji statusu rzeczonego aktu oraz rangi rzeczonego dokumentu w hierarchii aktów prawa administracyjnego, a także mocy wiążącej rzeczonego aktu na etapie procedury planistycznej związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to status ujawniony został na kanwie wspominanych regulacji u.p.z.p., a finalnie uznaniem przez Sąd I instancji w objętym zaskarżeniem postanowieniu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jako akt o charakterze wewnętrznym, nie będący aktem prawa miejscowego oraz nie oddziałujący bezpośrednio na sferę praw i obowiązków, nie może stanowić przedmiotu kontroli sądowej w trybie szczególnym przewidzianym na kanwie art. 101 § 1 u.s.g., albowiem rzeczony akt ze względu na jego wewnętrzny i nie wiążący bezpośrednio charakter nie prowadzi do naruszenia indywidualnego interesu prawnego osób trzecich, przede wszystkim mieszkańców Gminy, dla której studium zostało przyjęte, która to poczyniona ocena Sądu I instancji determinowała finalne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, a mianowicie rozstrzygnięcie w przedmiocie odrzucenia skargi skarżących na uchwałę Rady Gminy O. nr [...] w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O.", w następie uznania, że brak jest podstaw do uznania iż naruszony został w następstwie przyjętej uchwały indywidualny interes prawny skarżących, w konsekwencji, że zachodzi przesłanka do odrzucenia skargi określona na kanwie art. 58 § 5 a p.p.s.a., w sytuacji, gdy wykładnia aspektu dotyczącego charakteru oraz znaczenia aktu w postaci studium uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania, w tym również rangi dokumentu w postaci studium w hierarchii aktów prawa administracyjnego, a także znaczenia rzeczonego aktu na etapie procedury planistycznej związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym znaczenia zapisów studium dla treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zapisów dotyczących lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 Kw dokonana w warunkach kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych powyżej regulacji u.p.z.p., uwzględnienia relacji między studium a aktami administracyjnymi objętymi hipotezą art. 101 § 1 u.s.g., co prowadzi do konkluzji, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (mimo, że nie ma charakteru aktu prawa miejscowego) stanowi w rzeczywistości akt z zakresu administracji publicznej, który prowadzić może do naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnień mieszkańców Gminy, przede wszystkim mieszkańców Gminy będących właścicielami nieruchomości, objętych kierunkami rozwoju określonymi w studium, w szczególności właścicieli nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania obszarów dla których w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania określone zostało zgodnie z art. 10 § 2 u.p.z.p. rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 Kw, które to naruszenie wyraża się w zawarciu w treści uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy zapisów, które kreują ramy prawne do zaistnienia realnych istotnych zmian w zakresie dotychczasowego korzystania z przedmiotowych nieruchomości, biorąc pod uwagę: wynikającą z regulacji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zasadę bezpośredniej mocy wiążącej zapisów studium dla uchwalanych następczo miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynikający z regulacji art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakaz zgodności części tekstowej oraz graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium w szczególności: zapisów kreujących bezpośrednią podstawę prawną do ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (opartego na zapisach studium zgodnego z zapisami studium) znaczących ograniczeń w zakresie realizacji przez właścicieli nieruchomości, objętych zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opartego na zapisach studium treści prawa podmiotowego własności, przede wszystkim: ograniczeń w zakresie możliwości realizacji prawa zabudowy rzeczonych nieruchomości, ograniczeń w zakresie możliwości swobodnego i niezagrożonego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej normalnym społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, w związku z zaistnieniem możliwości wywłaszczenia, wynikający z regulacji art. 10 § 2 a u.p.z.p. wymóg określenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 Kw, a ponadto do wniosku, że problematyka wpływu aktu w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania na indywidualny interes prawny oraz indywidualne uprawnienia winna stanowić przedmiot każdorazowego badania na kanwie danej sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności zaistniałych na gruncie danej sprawy. Sąd I instancji w objętym zaskarżeniem postanowieniu uznał zatem a priori, że uchwała Rady Gminy O. w zakresie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy jako akt wewnętrznie wiążący i nie mający bezpośredniego oddziaływania na sferę praw i obowiązków skarżących nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem zachodzi podstawa odrzucenia skargi skarżących w oparciu o regulację art. 58 § 5 p.p.s.a., podczas gdy w świetle przywołanych w petitum oraz uzasadnieniu niniejszego zarzutu kasacyjnego regulacji: po stronie skarżących jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów, dla których mocą zapisów studium przewidziane zostało rozmieszenie siłowni wiatrowych, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu oraz użytkowaniu terenu, występowała prawna legitymacja do objęcia wyszczególnionej uchwały Rady Gminy O. skargą w trybie art. 101 u.s.g., po stronie Sądu I instancji zachodził obowiązek szczegółowego zbadania indywidualnego interesu prawnego skarżących do zaskarżenia uchwały Rady Gminy O., w szczególności: poddania szczegółowej analizie wskazanych przez skarżących w treści skargi naruszeń, które zaistniały w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżących w następstwie podjętej uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O, przede wszystkim: analiza wpływu zapisów zawartych w studium dotyczących rozmieszczenia siłowni wiatrowych, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu oraz użytkowaniu terenu, na wystąpienie po stronie skarżących realnych ograniczeń w realizacji zasadniczych uprawnień kształtujących treść podmiotowego prawa własności, przede wszystkim ius utendi (tj. prawa do korzystania z nieruchomości zgodnir z ich przeznaczeniem) oraz ius fruendi (tj. prawa do pobierania dochodów i pożytków z nieruchomości) w kontekście występowania prawnej legitymacji skarżących do objęcia wyszczególnionej uchwały Rady Gminy O. skargą w trybie art. 101 u.s.g., finalnie Sąd I instancji uznając a priori, że nie zachodzą podstawy materialnoprawne do kwestionowania przez skarżących uchwały dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy w warunkach braku szczegółowego zbadania: dopuszczalności zaskarżenia rzeczonej uchwały, wskazanego przez skarżących naruszenia określonych in ius, zaistniałego w bezpośrednim następstwie przyjęcia wspomnianej uchwały wydał rozstrzygnięcie w materii odrzucenia skargi skarżących, w sytuacji braku zbadania istoty sprawy.

c) naruszeniu art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 10 ust. 2 a w zw. z art. 6 § 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 § 2 pkt 6 w zw. z art. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 58 § 5 a p.p.s.a., polegające na: braku dokonania przez Sąd I instancji kumulatywnej sumsumpcji wyszczególnionych powyżej regulacji in ius, który to btak skutkował: uznaniem a priori przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazali istnienia po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy O. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O., w szczególności, iż skarżący nie wskazali in concreto regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę kształtującą interes do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy O. w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy, a finalnie uznaniem przez Sąd I instancji, że zachodzi podstawa do odrzucenia skargi skarżących statuowana na kanwie art. 58 § 5 a p.p.s.a., w sytuacji, gdy z wyszczególnionych przez skarżących, a nieuwzględnienionych przez Sąd I instancji regulacji in ius wynika interes prawny skarżących do zakwestionowania wyszczególnionej uchwały, w szczególności istnienie po stronie skarżących realnego obiektywnego naruszenia zindywidualizowanych uprawnień skarżących w następstwie przyjęcia wskazanej uchwały, przede wszystkim naruszenia uprawnień skarżących jako właścicieli nieruchomości, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów, wskazanych zgodnie z zapisami studium jako przeznaczone do rozmieszczenia siłowni wiatrowych, które to nieruchomości w następstwie uchwalenia zaskarżonej uchwały objęte zostaną zakresem inwestycji w postaci siłowni wiatrowych, ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego opartego na zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O., które to uprawnienia zostaną znacząco ograniczone, obejmując w szczególności ograniczenia w zakresie możliwości realizacji przez skarżących prawa zabudowy nieruchomości zgodnie z warunkami zabudowy, ograniczenia w zakresie możliwości korzystania przez skarżących z nieruchomości zgodnie z treścią podmiotowego prawa własności, w tym także pobierania pożytków i dochodów z rzeczonych nieruchomości, ograniczenia w zakresie swobodnej i nieograniczonej realizacji przez skarżących treści prawa własności w związku z zaistniałymi podstawami do zastosowania instytucji wywłaszczenia w trybie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która to podstawa zaistnieje w następstwie wdrożenia inwestycji w postaci budowy farm wiatrowych, przewidzianych w zapisach studium, przewidujących zgodnie z art. 10 § 2 a u.p.z.p. rozmieszczenie na obszarach graniczących z nieruchomościami stanowiącymi własność skarżących, które to zapisy skonkretyzowane zostaną następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z zasadną zgodności miejscowego planu zagospodarowania z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a ponadto naruszenia interesów prawnych skarżących ,które zaistniało na etapie uchwalania zaskarżonej uchwały, które wyrażało się w braku szczegółowego wskazania w załączniku graficznym do uchwały Rady Gminy O. rozmieszczenia inwestycji o charakterze lokalnym, który to brak rozmieszczenia uniemożliwił skarżącym skuteczne kwestionowanie uchwały na etapie zgłaszania uwag do projektu zmiany studium. Sąd I instancji nie dokonując kumulatywnej subsumpcji oraz analizy wyszczególnionych przez skarżących w skardze regulacji prawa materialnego (wskazanych w petitum niniejszego zarzutu kasacyjnego), uznał błędnie brak wykazania przez skarżących interesu prawnego naruszonego mocą skarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O., a tym samym istnienie podstawy do odrzucenia skargi, w sytuacji, gdy z rzeczonych regulacji bezspornie wynikał rzeczony interes prawny, przede wszystkim wynikało in concreto naruszenie uprawnień skarżących jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów, na których mocą studium przewidziane zostało rozmieszczenie siłowni wiatrowych, które to zapisy studium zostaną następnie skonkretyzowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z regulacją art. 9 § 4 oraz art. 15 § 1 u.p.z.p. Finalnie Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie odrzucenia skargi w warunkach na podstawie braku wykazania przez skarżących interesu prawnego braku rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym zostały wadliwie skonstruowane poprzez nieuwzględnienie, że przepisy w/w ustaw powołane w skardze kasacyjnej dzielą się na inne jednostki redakcyjne niż paragrafy, tj. ustępy. Mimo tego uchybienia, jako niemającego wpływu na odkodowanie przez Sąd zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał tę skargę.

Zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 2 a u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 5 a p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi A. F., P. F. oraz J. M. w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy O. z [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O.". Podstawą odrzucenia skargi A. F. oraz J. M. przez Sąd I instancji było uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, poprzedzające w procedurze planistycznej uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera wyłącznie normy o charakterze kierunkowym lub programowym i ma charakter wyłącznie wewnętrzny, przez co nie istnieje możliwość wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami studium. Taka zawężająca wykładnia przepisów art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie znajduje uzasadnienia prawnego. Nie można bowiem wykluczyć skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy o charakterze aktu wewnętrznie obowiązującego, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2009 r., II OSK 1772/08). Sąd administracyjny nie powinien zatem automatycznie przyjmować, że uchwała rady gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, mająca charakter wewnętrznie obowiązujący, nie może naruszać interesu prawnego indywidualnego podmiotu i stanowić przedmiotu zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Każda uchwała rady gminy zaskarżona w tym trybie wymaga bowiem odrębnej analizy pod względem spełnienia przesłanek uruchomienia sądowej kontroli jej legalności. Uchwałą naruszającą indywidualny interes prawny może być uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza wobec zmian prawnych wzmacniających stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązku badania zgodności projektu planu miejscowego ze studium). W wyroku z 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06 Naczelny Sąd Administracyjny potraktował zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jako dalej idącym związaniem ustaleniami studium przy sporządzeniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dostrzec należy różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Różnica ta nie może jednak stanowić podstawy do przyjęcia zasady, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez studium nie jest możliwe, zaś o naruszeniu interesu prawnego będzie można mówić dopiero od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będąc aktem prawa miejscowego, kształtuje prawa i obowiązki obywateli. Jedynym środkiem ochrony prawnej właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które poprzez realny wpływ na treść planu miejscowego wpływa na ich sytuację prawną, jest skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zarówno J. M., jak i A. F. wywodzą naruszenie własnego interesu prawnego przez postanowienia uchwały zmieniającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. wskazując, że w ich interesie prawnym, jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, leży korzystanie z należących do nich nieruchomości w dotychczasowy sposób. W obecnym stanie prawnym postanowienia w/w uchwały zmieniającej studium kształtują sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych uchwałą, bowiem zmierzają bezpośrednio do uchwalenia zgodnego ze studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na obszarze objętym planem strefę lokalizacji terenów farm i parków wiatrowych, w której wprowadza się zakaz lokalizacji inwestycji i zabudowy wymagającej poziomu hałasu do 40dB, tj. zabudowy mieszkaniowej i wymagającej stałego pobytu ludzi. Bezspornie ograniczać będzie to uprawnienia wynikające z treści podmiotowego prawa własności nieruchomości położonych w planowanej strefie, wyprowadzone przez skarżących z art. 140 k.c., w szczególności uprawnienia w zakresie swobodnego władania nieruchomością - tj. uprawnienia do zabudowy nieruchomości, korzystania z nich zgodnie z ich normalnym przeznaczeniem, pobierania pożytków, czy uzyskiwania dochodów. Skarżący zasadnie upatrują podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącego, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 Kw, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Część tekstowa zaskarżonej uchwały nie zawiera rozmieszczenia farm wiatrowych, w aktach sprawy nie znajduje się zaś część graficzna uchwały, która pozwoliłaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalić, czy nieruchomości skarżących znajdują się bezpośrednio na terenie lokalizacji terenów farm wiatrowych i parków wiatrowych. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 10 ust. 2 a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 5 a p.p.s.a. zawiera zatem usprawiedliwione podstawy. Rolą Sądu I instancji będzie zbadanie sytuacji prawnej skarżących wynikającej z usytuowania farm wiatrowych na podstawie uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., w tym stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały części graficznej (załącznik nr 2 do uchwały).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że odrzucenie skargi P. F. przez Sąd I instancji było zasadne, bowiem skarżący, mimo skierowanego do niego w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wezwania, nie złożył dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, ani nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w powołanym w sentencji zakresie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaś o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sformułowane w skardze kasacyjnej żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mogło zostać uwzględnione, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, w tym również postanowienie o odrzuceniu skargi.