Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 359/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 92a ust. 1, ust. 5 pkt 2, ust. 7, art. 4 pkt 22, art. 93 ust. 7, l.p.5.7 zał. nr 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, dalej także jako: "organ I instancji", orzekł o nałożeniu na A. Spółkę z o.o. w S., dalej także jako: "strona", kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło: skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin oraz za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin oraz niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis. Powyższe stwierdzono w dniu [...] stycznia 2020 r. podczas kontroli drogowej na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R. samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...] Pojazdem kierował M. N.. Pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy. Kontrolowany przewóz kierowca wykonywał na rzecz i w imieniu A. Sp. z o.o. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Pismem z dnia 19 września 2020 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. W ocenie strony, organ błędnie ustalił stan faktyczny, w związku z powyższym wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Inspektor Transportu Drogowego, dalej także jako: "organ II instancji", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), lp. 5.7.1, lp. 5.7.2, lp. 5.7.3, Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 34 ust. 7 i 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), art. 4, art. 8, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść art. 92a ust. 1, 3, 7, art. 92b ust. 1, 92c ust. 1, art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, dalej jako: "u.t.d." oraz art. 189a § 2 k.p.a. i wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. Następnie wyjaśnił, że orzeczona kara pieniężna została nałożona na stronę na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do ww. ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ww. załącznika. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a. tajże nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i kilkuosobowej - Ip. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d., organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 lit. f rozporządzenia (WE) nr 561/2006, odpoczynek oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem. Zgodnie z art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24-godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24-godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju. Organ II instancji wskazał, że konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.7.1, lp. 5.7.2 oraz lp. 5.7.3 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku:

- czas do jednej godziny - karą pieniężną w wysokości 150 złotych;

- czas powyżej jednej godziny do dwóch godzin - karą pieniężną w wysokości 350 złotych;

- za każdą rozpoczętą godzinę powyżej dwóch godzin - karą pieniężną w wysokości 550 złotych.

Analiza zapisów protokołu kontroli oraz danych cyfrowych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała, że kierowca M. N. o godz. 09:00 dnia [...] stycznia 2020 r. rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać min. 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał odpoczynek trwający jedynie 4 godziny i 9 minut, tj. od godz. 03:21 do godz. 07:51 dnia [...] stycznia 2020 r. Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 4 godziny i 51 minut. W sprawie nie stwierdzono zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w toku postępowania administracyjnego, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzono, iż M. N. wylogował swoją kartę kierowcy o godz. 18:36 dnia [...] stycznia 2020 r. Od tej pory pojazd prowadził, zgodnie z przesłuchaniem, D. N., który wysiadł o godz. 03:12 dnia [...] stycznia 2020 r. w R.. O godz. 07:30 w R. ponownie zalogowała się karta M. N.. O godz. 07:58 pojazd został zatrzymany do kontroli. W związku z powyższym uznano, iż kierowca M. N. nie wykonał prawidłowego odpoczynku dziennego. Podczas przesłuchania kierowca nie pamiętał w jaki sposób dojechał do R., jakim środkiem lokomocji, jaką trasą się przemieszczał. Organ uznał, że najdłuższy odpoczynek, jaki wykonał kierowca swym czasem to jest pomiędzy godziną 03:21, kiedy kartę wyjął D. N., a włożeniem karty kierowcy M. N. o godzinie 07:51, z tym, że kierowca wpisał wpisem manualnym dyspozycję od godz. 07:30 do godz. 07:51. Zatem odpoczynek wynosił 4 godziny i 9 minut.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem organu odwoławczego, zasadne jest utrzymanie kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za stwierdzone naruszenia określone w lp. 5.7.1, lp. 5.7.2, lp. 5.7.3 załącznika nr 3 do u.t.d.

Odnośnie do stwierdzonego naruszenia polegającego na niespełnieniu wymogu wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis - lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 7 oraz 8 rozporządzenia nr 165/2014 kierowca wprowadza w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy. Jednak państwo członkowskie może wymagać od kierowców pojazdów używanych w działalności transportowej prowadzonej na jego terytorium dodatkowych, bardziej szczegółowych niż symbol państwa, danych geograficznych, pod warunkiem że państwo członkowskie powiadomiło o tym Komisję przed dniem 1 kwietnia 1998 r. Kierowcy nie muszą wprowadzać informacji, o których mowa w pierwszym zdaniu akapitu pierwszego, jeśli tachograf rejestruje automatycznie dane dotyczące lokalizacji zgodnie z art. 8. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ww. ustawy, który karą pieniężna w wysokości 50 złotych sankcjonuje niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis.

W wyniku analizy danych cyfrowych zawartych na karcie kierowcy stwierdzono naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na kartę kierowcy symbolu państwa miejsca rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy. Kierowca nie wprowadził wymaganych danych za dni:

- [...].01.2020r., [...].01.2020r., [...].01.2020r., [...].01.2020r. - brak symbolu państwa miejsca rozpoczęcia dziennego okresu pracy;

- [...].01.2020r., [...].01.2020r., [...].01.2020r., [...].01.2020r., [...].01.2020r. - brak symbolu miejsca zakończenia dziennego okresu pracy.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem organu odwoławczego, zasadne jest utrzymanie kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za stwierdzone naruszenia określone w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, iż są niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwoty jednostkowych kar pieniężnych za każde naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. (naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców) podlegają sumowaniu, a wysokość administracyjnej kary pieniężnej jest uzależniona od rozmiarów stwierdzanego naruszenia. Przekroczenie kolejnego progu czasowego oznacza zwiększenie rozmiarów stwierdzonego naruszenia i konieczność podniesienia wysokości kary pieniężnej. Szczegółowy mechanizm jej ustalania wynika wprost z przepisów ustawy nie pozwalając organowi na swobodę w jej kształtowaniu. Przepis lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczy sankcji związanej z niewykonaniem przez kierowcę okresu odpoczynku w minimalnym dopuszczalnym przez prawo wymiarze. Oczywiste jest, że musi się odnosić do całego okresu czasowego niezgodnego z przepisami prawa, a nie tylko jego części. Sankcje w postaci kar pieniężnych zostały opisane w sposób "schodkowy", tj: przedział czasowy skrócenia od 1 minuty do 1 godziny podlega karze 150 zł, przedział czasowy powyżej 1 godziny do 2 godzin - podlega karze 350 zł, a każdy kolejny przedział czasowy trwający powyżej drugiej godziny podlega karze 550 zł. Sformułowanie przepisu lp. 5.7.3 oznacza tylko tyle, że ustawodawca nie przewiduje dalszej gradacji wysokości jednostkowej kary pieniężnej powyżej 550 zł, a jedynie określa jej końcową wartość. Nie daje to w żaden sposób podstaw do przyjęcia, że przepis lp. 5.7.1 nie może być już stosowany. Innymi słowy stosowanie przepisu lp. 5.7.3 nie oznacza braku podstaw do nałożenia kary jednostkowej lp. 5.7.1. Z powyższej analizy wynika, że przedziały czasowe wskazane w przepisach sankcjonujących nie nakładają się na siebie i każdy wiersz dotyczy odrębnego przekroczenia przepisu czasu pracy kierowcy - dlatego kary pieniężne z poszczególnych wierszy lp. 5.7 podlegają sumowaniu.

Odnosząc się do wniosku dowodowego strony dotyczącego przesłania kopii notatnika służbowego inspektora organ odwoławczy wskazał, iż podziela stanowisko wyrażone przez organ I instancji. Podkreślenia wymaga, że notatnik służbowy inspektora stanowi dokument wewnętrzny organu i nie podlega udostępnieniu ze względu na fakt, iż informacje w nim zawarte nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie są wyrazem stanowiska organu. Ponadto, podkreślić należy, iż organ I instancji udostępnił stronie całe akta sprawy. Natomiast strona w żadnym z pism nie ustosunkowała się do wezwania organu mającego na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy.

Odnosząc się do wniosku dowodowego strony dotyczącego uwzględnienia danych z systemu GPS zainstalowanego w pojeździe organ odwoławczy zauważył, iż po pierwsze organ nie może uwzględnić wniosku strony ze względu na fakt, że dane z systemu GPS nie zostały dołączone ani do wniosku dowodowego ani do odwołania. Po drugie wskazał, iż dane z systemu GPS obrazują jedynie w jaki sposób poruszał się pojazd, a nie kierowca. W związku z powyższym w przypadku stwierdzenia naruszenia czasu pracy kierowcy bardziej miarodajne są dane cyfrowe z karty kierowcy oraz tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe, co też zostało zastosowane w niniejszym postępowaniu. Strona złożyła wniosek dowodowy dotyczący przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka prezesa spółki A. Sp. z o.o. E. Z. na okoliczność poświadczenia błędnego wyliczenia funkcjonariusza ITD oraz przedstawienia wszelkiej dokumentacji szkoleniowej kierowców i wewnętrznej dokumentacji firmy. W ocenie strony, przesłuchanie wyjaśniłoby przebieg dokonanego przejazdu w dniu kontroli. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza stwierdzony stan faktyczny, zaś w pierwszej kolejności strona powinna przedstawić dokumenty, które potwierdzałyby wskazywane przez nią okoliczności, tj. dokumenty związane z wykonywanymi przez nią przewozami, w szczególności, iż każde zlecenie przewozowe należy zaplanować z odpowiednim wyprzedzeniem, tj. z uwzględnieniem dostępności danego kierowcy. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem subsydiarnym, który może zostać przeprowadzony w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszym stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki art. 86 k.p.a. Dodatkowo, okolicznością uzasadniającą konieczność przedstawienia przez stronę odpowiednich dokumentów jest fakt, iż przeprowadzając dowód z przesłuchania ww. osoby, oczywiste jest, że będzie ona zeznawać w taki sposób, by pokazać się w jak najkorzystniejszym świetle, tak aby zwolnić się od odpowiedzialności. Dlatego w ocenie organu strona powinna najpierw okazać odpowiednią dokumentację, a dopiero potem w przypadku zaistnienia wątpliwości co do słuszności nałożonej kary pieniężnej organ mógłby przeprowadzić kolejny dowód w sprawie, jakim jest przesłuchanie świadków, czy strony. Powyższą argumentację o wtórności dowodu z przesłuchania w postępowaniu administracyjnym wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2554/16.

W ocenie strony, naruszenie, o którym mowa w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., dotyczy wyłącznie sytuacji, w których kierowca nie wykonał wpisu manualnego. Zdaniem strony, organ dokonał nadinterpretacji nakładając karę pieniężną za powyższe naruszenie w sytuacji braku wpisu symbolu państwa miejsca rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu jazdy - uzasadniając to brakiem przepisu prawa. Organ odwoławczy zważył, iż powyższe zarzuty są bezzasadne. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 34 ust. 7 oraz 8 rozporządzenia nr 165/2014 kierowca ma obowiązek wprowadzania danych takich jak państwo miejsca rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu jazdy.

Odnosząc się do załączonej do pisma z dnia [...] listopada 2020 r. decyzji Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S., organ odwoławczy wyjaśnił, iż każde postępowanie administracyjne jest indywidualne, w szczególności jeżeli prowadzą je dwa zupełnie odrębne organy, i tak też jest rozpatrywane. Ponadto, Naczelnik Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. nie wziął pod uwagę treści przepisów rozporządzenia nr 165/2014, które stanowią podstawę prawną naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. W związku z powyższym rozstrzygnięcie ww. organu nie może wpłynąć na niniejsze rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, iż pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie. Uzasadnienie zaś zawiera wszelkie elementy wymagane przez przepisy prawa. Strona przez cały czas postępowania miała zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. Podkreślić bowiem należy, iż strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych: z rozporządzenia nr 165/2014 oraz z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Strona w odwołaniu nie przedstawiła żadnych dowodów mogących zwolnić stronę z odpowiedzialności na podstawie ww. przepisu. Do odwołania strona załączyła kserokopie kary nagany nałożonej na kontrolowanego kierowcę oraz regulaminu pracy. W ocenie organu odwoławczego, powyższe dowody nie mogą stanowić wyłącznego dowodu, który zwolniłby stronę od odpowiedzialności na podstawie art. 92b u.t.d. Z dokumentów tych nie wynika bowiem, że strona zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy. Do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy wynikających z ww. aktów prawnych należy bieżący nadzór nad pracą zatrudnionych kierowców oraz pojazdami będącymi własnością przedsiębiorstwa. Podmiot wykonujący transport ma bowiem zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy kierowcy. Samo przeszkolenie kierowców, czy zapoznanie ich z regulaminem jest niewystarczające, jeżeli przedsiębiorca tylko pozornie egzekwuje przestrzeganie ustalonych zasad. Ponadto, przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę, jak również czynności przewidziane w trakcie załadunku i rozładunku pojazdu. Mając na uwadze powyższe, do okoliczności, które będą wyłączać odpowiedzialność przedsiębiorcy na podstawie art. 92b u.t.d., nie można zaliczyć sytuacji, w której przedsiębiorca nie może nadzorować kierowcy, ponieważ prowadzi on pojazd samodzielnie. Wskazana sytuacja jest bowiem typowa w stosunkach pomiędzy podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego, a zatrudnionym kierowcą, a jej wyłączenie godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać.

W niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Wobec czego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ze względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Strona w toku postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92c u.t.d. Zdaniem organu II instancji, nawet gdyby do naruszenia doszło - jak twierdzi strona - wyłącznie z winy kierowcy, okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do zastosowania ww. przepisu. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09.

Skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na powstanie okoliczności mogących obalić ustalenia organu I instancji. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem lp. 5.7.1, lp. 5.7.2, lp. 5.7.3 oraz lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. Wpływ przedsiębiorcy przejawia się w braku kontroli nad kierowcą, oraz braku reakcji na popełniane przez niego naruszenia. Przedsiębiorca nie wskazał wystąpienia żadnych innych okoliczności, na które nie miał wpływu, lub których nie mógł przewidzieć.

W opinii organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. A. Spółka z o.o. w S. wniosła skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie się przez organ I instancji przepisów ustawy o transporcie drogowym i stwierdzenie naruszeń tj. - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy za każdy wpis oraz skrócenie wymaganego skróconego odpoczynku dziennego;

- prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. tj. nieuwzględnienie wniosków strony.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że powoływanie się przez organ na naruszenie załącznika nr Ip. 6.3.8 tj. niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, z uwagi na brak okazania podczas kontroli karty kierowcy, która nie zawierała wymaganych danych dotyczących symbolu państwa miejsca rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy, jest bezzasadne. Z kolei, w przypadku drugiego z naruszeń, organ nie uwzględnił danych z systemu GPS zainstalowanego w pojeździe, który jednoznacznie wykazał, iż wyliczenie czasu pracy kontrolera jest wadliwe, niepoparte żadnymi normami, oderwane od rzeczywistego przebiegu aktywności kierowcy. W tym przypadku prawdą jest, że kierowca skrócił wymagany odpoczynek, ale nie trwał on 4 godziny i 9 minut lecz zgodnie z systemem GPS i danymi z tachografu - 5 godzin i 41 minut. System GPS oraz dane na tachografie wskazują odmienne czynności wykonane przez kierowcę a zinterpretowane przez kontrolera. Co najważniejsze, kierowca sam dokonał skrócenia odpoczynku nikogo o tym nie informując. Skarżący wskazał, że kierowca odbywa cykliczne szkolenia z norm czasu pracy. Przed zleceniem wykonania zadania przewozowego starannie analizowany jest czas pracy kierowców w kwestiach ww. norm prawnych (czy kierowca odebrał stosowną rekompensatę odpoczynku tygodniowego, ilość jazdy tygodniowej - dwutygodniowej, przebieg trasy, ilość spędzenia godzin podczas załadunku i rozładunku towaru, analiza trasy do klienta - odległość, topografia, parkingi posiadające pomieszczenia socjalne dla kierowców). Zdaniem skarżącego, wyliczenia organu są niezgodne z wyjaśnieniami świadków, przedsiębiorcy oraz systemu GPS i tachografu. Strona z własnej inicjatywy wysłała wniosek do firmy załadunkowej o przesłanie zapisu monitoringu z miejsca załadunku/rozładunku. Organ nie zrobił nic, by wyjaśnić wątpliwości. Monitoring jednoznacznie bowiem wskazuje, iż przedstawione hipotetyczne godziny przybycia kierowcy do firmy załadunkowej są odmienne od przedstawionych przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że wniesiona skarga okazała się zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiot rozpoznania stanowiła decyzja Inspektor Transportu Drogowego, którą organ utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na A. Spółkę z o.o. w S. kary pieniężnej w wysokości [...] zł w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki [...] wraz z naczepą, którym wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy, naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., zwanej dalej: "u.t.d."), przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie(WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej stanowiły przepis art. 92a ust. 1 u.t.d., który przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z powołanym przepisem, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12000 złotych za każde naruszenie. Przy czym, na zasadzie art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d., suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć wartości określonych w art. 92a ust. 5 w przedziale od 15000 złotych do 100000 złotych, zależnych od liczby zatrudnionych kierowców w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanym przepisie, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Kara ta jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż podana w załączniku.

Decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 5 u.t.d. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d.

Na podstawie art. 4 pkt 22 u.t.d. należy przyjąć, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 u.t.d. dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów rozporządzenia nr 561/2006 a także rozporządzenia nr 165/2014.

Dodać również trzeba, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d., jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d., w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Przedstawione wyżej regulacje prawne wyznaczają granice materialne i formalne sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganej przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organy rozstrzygające tę sprawę muszą przestrzegać określonych w tym kodeksie standardów ustalania stanu faktycznego.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżąca kwestionowała ustalenia dokonane przez organy orzekające w badanej sprawie. Już na etapie postępowania wstępnego domagała się przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Prezesa Spółki, czy udostępnienia treści notatnika służbowego funkcjonariusza przeprowadzającego kontrolę. Domagała się również przesłania na jej koszt dokumentów zebranych w sprawie, w tym protokołu przesłuchania kierowcy oraz uwzględnienia danych z systemu GPS zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe na okoliczność prawidłowego obliczenia czasu pracy kierowcy. Kwestionowała również zarzut dotyczący braku wpisu symbolu państwa miejsca rozpoczęcia lub zakończenia dziennego okresu pracy powołując się przy tym na decyzję Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. z listopada 2020 r.

W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ przesłuchał w charakterze świadków kierowców wykonujących przewóz ( słusznie zwracając uwagę na subsydiarny charakter tego dowodu), których wyjaśnienia nie wskazują, że nie zostały naruszone przepisy dotyczące czasu pracy kierowców. Wyjaśnienia te są lakoniczne i nieprzekonujące, chociażby na okoliczność przemieszczania się jednego z kierowców ze S. do R. w czasie, w którym winien był korzystać z odpoczynku. Właściwe jest również stanowisko organu odnośnie do dowodu z urządzenia GPS, które co do zasady może odzwierciedlać trasę pokonywana przez kontrolowany pojazd. Nie ma natomiast wglądu do tego, kto prowadził pojazd, jak też nie ma wpływu na czas pracy kierowcy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nałożenia kary za brak symbolu państwa w tachografie trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 34 ust. 7 oraz 8 rozporządzenia nr 165/2014 kierowca ma obowiązek wprowadzania danych takich jak państwo miejsca rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu jazdy. O ile takie dane nie zostały wprowadzone przez kierowcę, to wymierzenie kary za takie naruszenie stało się uzasadnione. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że kontrola pojazdu miała miejsce w dniu [...] stycznia 2020 r., natomiast przepis art. 34 ust. 7 został zmieniony z dniem 20 sierpnia 2020 r.( Rozp. 2020/1054 z 15.07 2020) i nie jest już tak restrykcyjny jeśli chodzi o przewozy krajowe.

Rozstrzygając w sprawie Sąd, niezależnie od zarzutów skargi, uznał jednak, że organy administracji naruszyły przepis art. 92a u.t.d. w zw. z poz. l.p. 5.7 załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W załączniku Nr 3 w aktualnie obowiązującym brzemieniu, w tabeli kolumna Nr 2 ustawodawca wymienił te obowiązki i te wymogi przewozu, których naruszenie jest karane. Dotyczy to między innymi przypadku opisanego w lp.5.7. a polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku.

W wykazie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu ustawodawca zróżnicował wysokość kary w zależności od rozmiarów naruszenia. Kara jest zatem zawsze jedna za czyn tj. naruszenie konkretnego obowiązku lub warunku przewozu ale jej wysokość, w zależności od rozmiarów naruszenia obowiązku i wymogu, może wzrastać. I tak, zgodnie z treścią l.p 5.7 załącznika Nr 3 do u.t.d. w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie:

- o czas do 1 godziny – 150 zł

- o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – 350 zł

- za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – 550 zł.

W realiach badanej sprawy podczas kontroli stwierdzono, że doszło do skrócenia okresu odpoczynku kierowcy o 4 godzin i 51 minut, za które to naruszenie wymierzono karę w wysokości [...] zł, co wynika z działania: [...] zł + [...] zł + ([...] zł x 3).

W ocenie Sądu, takie wyliczenie jest jednak błędne, gdyż w razie stwierdzenia skrócenia czasu odpoczynku o więcej niż 1 godzinę brak było podstaw do wliczania do wyliczonej kary także kwoty przewidzianej dla sytuacji skrócenia czasu odpoczynku o czas nie przekraczający jednej godziny.

Zdaniem Sądu w świetle brzmienia załącznika Nr 3 nie powinien budzić wątpliwości fakt, że ponieważ wystąpiło jedno naruszenie, a wysokość kary administracyjnej jest uzależniona od rozmiarów wyliczonego naruszenia to przekroczenie kolejnego progu czasowego oznacza zwiększenie rozmiarów stwierdzonego naruszenia i konieczność podniesienia wysokości kary pieniężnej. Szczegółowy mechanizm jej ustalania wynika wprost z powołanych przepisów, nie pozwalając organowi na swobodę w jej kształtowaniu. W szczególności w razie skrócenia czasu odpoczynku o więcej niż jedną godzinę nie ma podstaw do sumowania kary za czas do 1 godziny – 150 zł (pkt 1) i czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – 350 zł (pkt 2). Brzmienie punktu l.p 5.7.2 załącznika Nr 3 do u.t.d. nie pozwala na przyjęcie, iż przewidziana w nim kara jest poprzedzona sankcją z l.p. 5.7.1.

W powyższym przypadku, konstrukcja zapisu tej regulacji i okoliczność, iż w treści lp. 5.7.3. użyto zwrotu "za każdą następną rozpoczętą", wskazuje jedynie na powiązanie sankcji przewidzianej w z lp. 5.7.2. z sankcją z lp. 5.7.3. Takiego zwrotu brak jest natomiast w przypadku kary określonej w l.p. 5.7.2 w stosunku do l.p. 5.7.1 gdzie ustawodawca pominął wyraz "za każdą rozpoczętą godzinę powyżej".

W każdym przypadku zatem przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, ale nie każde przekroczenie progów powoduje sumowanie kwot kar od najniższej do najwyższej – to bowiem zależy od regulacji wprowadzonej przez ustawodawcę (por. wyrok WSA: w Olsztynie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1106/19, w Rzeszowie z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1386/19, w Opolu z 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 170/20 i w Łodzi z 25 września 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 227/20, w Szczecinie z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt. II SA/Sz 216/20 – dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Sąd uznał, że we przypadku stwierdzenia skrócenia przez Kierowcę wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego o 4 godziny i 51 minut kara powinna wynosić odpowiednio [...] zł. Nałożenie kary w wyższej wysokości należy uznać za nieuprawnione.

Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia. Przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje bowiem uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej.

Należy mieć przy tym na uwadze, iż omawiana regulacja dotyczy wymierzania kary administracyjnej, zatem nie ma podstaw do interpretowania zapisów ustawowych w sposób rozszerzający, a jakiekolwiek wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony. W przypadku omawianych naruszeń doszło więc do nieuprawnionego, więcej niż jednokrotnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, aby kary stosowane w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29.06.2017 r., sygn. akt III SA/Po 791/16).

Odnośnie do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia, przy czym ocena kwestionowanych przez Skarżącego okoliczności może ulec zmianie, o ile w postępowaniu administracyjnym zarzuty poprze stosownym materiałem dowodowym.

Organy ponownie rozpatrując sprawę powinny uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę dotyczycącą stosowania przepisów mających zastosowanie przy wymiarze kary za naruszenia wskazane w poz. i 5.7 załącznika Nr 3 do u.t.d. W razie przekazania przez skarżącą danych mających dowodzić nieprawidłowości ustaleń kontrolerów, organ administracji powinien poddać je stosownej ocenie.

Mając to na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.