Wyrok NSA, sygn. akt OSK 387/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 7d pkt 3, art. 7d pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz /spr./, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jadwigi i Zdzisława W. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2003 r. sygn. akt II SA 2260/03 w sprawie ze skargi Jadwigi i Zdzisława W. na decyzję Wojewody M. z dnia 5 maja 2003 r. (...) w przedmiocie wznowienia znaków granicznych i korekty map oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2003 r. II SA 2260/03 oddalił skargę Jadwigi i Zdzisława W. na decyzję Wojewody M. z 5 maja 2003 r. (...) w przedmiocie wznowienia znaków granicznych i korekty map.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzją z 5 maja 2003 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z 14 stycznia 2003 r. umarzającą wszczęte na wniosek Jadwigi i Zdzisława W. postępowanie dotyczące wznowienia znaków granicznych i korekty map pomiędzy działką Nr 232/1 we wsi K., a działką Nr 139 /po podziale Nr 139/1 i 139/2/ we wsi U. Wojewoda stwierdził, że granica między tymi działkami stanowiąca jednocześnie granicę pomiędzy K. i U., przebiega wschodnim brzegiem rowu, który według zapisów w ewidencji gruntów z 1962 r. leżał w granicach wsi U. i nie wchodził w skład działki Nr 232/1 należącej do skarżących. Przy scalaniu gruntów w 1978 r. błędnie określono granicę pomiędzy tymi wsiami po zachodnim brzegu rowu i po sprostowaniu w ewidencji zaistniałej pomyłki przywrócono stan sprzed scalenia. Sprawa zapisów w ewidencji gruntów była przedmiotem decyzji Naczelnika Gminy P. z 5 października 1983 r. utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 10 stycznia 1984 r., w której uzasadnieniu znalazł się następujący wywód: "Badanie materiałów źródłowych tj. fotoszkiców oraz opisów granic, będących w operatach pomiarowych branych pod uwagę przy sporządzaniu ewidencji gruntów wykazały, że rów należy włączyć do wsi U. Również badania Księgi Wieczystej "Dóbr E." obecnie wieś K., potwierdziły słuszność powyższych ustaleń. Rów graniczny jest wykazany na mapie z 1900 r. złożonej do Księgi Wieczystej "Dobra E.", ale jego powierzchnia nie jest wliczona do gospodarstwa, którego właścicielem jest obecnie Zdzisław W. W rejestrze gruntów złożonym w Księdze Wieczystej oraz na mapie podano powierzchnię gospodarstwa 3 dziesięciny i 2.025 sażeni2 co po przeliczeniu wynosi 4,17 ha i w tej powierzchni nie ma wykazanego rowu biegnącego wzdłuż granicy wsi K., co wskazuje na przynależność rowu do wsi U.". Następnie wyrokiem I SA 267/84 NSA z 1 lipca 1984 r. skarga Zdzisława W. została oddalona. W motywach wyroku Sąd w szczególności podkreślił "Skarżący (...) zarzuca jedynie organom administracji państwowej, iż rów melioracyjny wpisano do rejestru gruntów wsi U. zamiast wsi K. i wyprowadza wniosek, iż decyzje podjęte w tym przedmiocie pozbawiły go własności gruntu o obszarze około 8 arów. Zarzut ten jest całkowicie chybiony". W ocenie Wojewody sprawa przebiegu granicy pomiędzy tymi wsiami została już rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, z braku nowych dowodów nie kwalifikuje się do ponownego rozpoznania, a wyrok NSA stworzył stan powagi rzeczy osądzonej.

Zainteresowani wnieśli do Sądu o uchylenie decyzji z powodu naruszeń prawa materialnego i procesowego, zwracając uwagę na wadliwe rozgraniczenie ich działek dokonane wymienioną decyzją naczelnika gminy z 5 października 1983 r., w której nie uwzględniono istniejącego wówczas stanu własnościowego. Jednocześnie skarżący podkreślali, że ta decyzja i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji z 10 stycznia 1984 r. dotyczyły sprawy o naruszenie posiadania, a jej wynik nie stwarza powagi rzeczy osądzonej w sprawie objętej teraz wniesioną do Sądu skargą. Wygrali oni bowiem proces cywilny i posiadają dokumenty stwierdzające ich tytuł własności do działki i nie godzą się z pomniejszeniem jej powierzchni o 8,5 ara.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że postępowanie sądowe w sprawie (...) dotyczyło rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granicy pomiędzy wsiami K. i U. na odcinku między działkami Nr 91 i 184, podczas gdy zakończone w 1984 r. postępowanie administracyjne obejmowało odcinek między działkami 232/1 i 139.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie decyzje starosty i wojewody dotyczyły umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia znaków granicznych, które zostało wszczęte na wniosek skarżących. Jest ono unormowane w art. 39 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ w następujący sposób: "1/ Przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy, 2/ wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty prowadzące działalność gospodarcza i inne jednostki, o których mowa w art. 11, 3/ o czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony, 4/ z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół, 5/ przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków". Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności faktycznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych - na zlecenie, a więc i na koszt zainteresowanych osób. W razie istnienia sporu co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym lecz sądowym.

Rozgraniczenie nieruchomości ma natomiast na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów /art. 29 ust. 1/ i następuje w postępowaniu administracyjnym i /lub/ sądowym według przepisów rozdziału 6 tej ustawy. Rozgraniczenie nieruchomości tworzy powstały w jego wyniku stan faktyczny i prawny, natomiast wznowienie znaków granicznych taki stan - stosownie zawężony - jedynie przywraca. Jeżeli więc rozgraniczenie nieruchomości nastąpiło wadliwą ostateczną decyzją organu administracji publicznej, można w trybie nadzwyczajnym /art. 145-163 Kpa/ domagać się jej uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności, oczywiście po spełnieniu określonych w tych przepisach warunków. Przez skuteczne zakwestionowanie rozgraniczenia nieruchomości osiąga się też zwykle zmiany usytuowania znaków granicznych na gruncie. Podobny cel można osiągnąć przy wszczęciu nowego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, jeżeli np. wskutek pojawienia się nowego stanu prawnego nieruchomości jej wcześniejsze rozgraniczenie, chociaż dokonane wówczas prawidłowo, stało się nieaktualne. Nie jest dopuszczalne natomiast dowolne posługiwanie się przypomnianymi unormowaniami w sytuacjach wychodzących poza cel, istotę i tryb postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie. Skarżący wszczynając postępowanie administracyjne o wznowienie znaków granicznych doprowadzili do konieczności jego umorzenia przez starostę jako bezprzedmiotowego w świetle art. 39 ust. 2 ustawy. Bez wzruszenia wymienionych decyzji Naczelnika Gminy i Prezydenta m.st. Warszawy, które dotyczyły rozgraniczenia nieruchomości albo bez wszczęcia postępowania w nowej sprawie administracyjnej w wyniku zmiany stanu prawnego nieruchomości, skorygowanie dotychczasowego przebiegu granic między obu działkami nie jest dopuszczalne. Omówiona istota wznowienia znaków granicznych też nie pozwala skorygować w trybie art. 39 ustawy miejsca usytuowania tych znaków. Jak trafnie dostrzegł wojewoda, orzeczenie sądu powszechnego nie dotyczy przebiegu granicy między działkami Nr 232/1 i 139 i nie wpływa na legalność decyzji objętych rozpoznawaną skargą.

Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną wnieśli Jadwiga i Zdzisław W. reprezentowani przez adwokata Andrzeja K., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7d pkt 3 i 4 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, przez przyjęcie, iż skarżący domagali się jedynie od Starosty P. wznowienia znaków granicznych w trybie art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy chodziło im o dokonanie odpowiednich zmian w mapach uwzględniających stan uwidoczniony na mapie złożonej do dokumentów księgi wieczystej oraz przepisów postępowania, a to art. 51 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 8, 9, 77 par. 1 i art. 105 par. 1 Kpa poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem skarżących stało się bezprzedmiotowe, chociaż w braku zgodności aktualnych zapisów w ewidencji gruntów i mapach z dokumentami znajdującymi się w aktach księgi wieczystej, o takiej bezprzedmiotowości nie może być mowy. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi.

Uzasadniając swoje żądanie skarżący podkreślili, że wbrew stwierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku nie składali wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia znaków granicznych i dokonanie korekty map jedynie w celu uzyskania odnowienia na gruncie zniszczonych znaków granicznych, ale przede wszystkim ubiegali się o to, by w zakresie ewidencji gruntów przywrócono taki stan prawny ich nieruchomości jaki wynika z księgi wieczystej.

Dlatego nie negując stwierdzeń o czynnościach faktycznych jakie winien wykonać podmiot uprawniony do prac geodezyjnych i kartograficznych należy stwierdzić, że w istocie skarżący ubiegali się o doprowadzenie w ewidencji gruntów do takiego oznaczenia granicy jaki wynika z mapy znajdującej się w aktach księgi wieczystej. Stan faktyczny przyjęty w kwestionowanych przez skarżących decyzjach ustalony został błędnie. Wbrew temu co przyjął Wojewoda M., granica pomiędzy wsiami K. /d. E./, a U. przebiegała zawsze po stronie zachodniej rowu. Taki przebieg granicy /po stronie zachodniej rowu/ potwierdziło również postępowanie rozgraniczeniowe odnoszące się do części granicy nieruchomości skarżących zakończone ugodą zawartą w sprawie (...) Sądu Rejonowego dla W.-P. Pewne jest, że zgodnie z pochodzącą z 1900 r. mapą "Dóbr E." /obecnie K./ rów melioracyjny wchodził w skład tych Dóbr, a granica biegła jego zachodnią stroną. Rów ten wchodził zawsze w skład gospodarstwa skarżących i należał do ich poprzedników prawnych tj. Antoniego L. Wadliwie zatem przyjęto w uzasadnieniu decyzji Wojewody M., że błędne określenie granicy podczas scalania gruntów należało sprostować i ów rów melioracyjny przypisać ewidencyjnie do wsi U. W trakcie postępowania administracyjnego nie zostały wyjaśnione rzeczywiste intencje skarżących sprowadzające się do żądania wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian dotyczących powierzchni nieruchomości i przebiegu jej zachodniej granicy, a ich wniosek rozpatrzono w takim trybie, jakby z góry niejako przewidywano, że nie będzie on mógł być załatwiony w postępowaniu administracyjnym. Na takie postępowanie organów administracji nie zwrócił uwagi NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Jadwigę i Zdzisława W. od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów art. 7d pkt 3 i 4 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ jest niezasadny. Nie znajduje on potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym sprawy. Powołany przepis art. 7d określa zadania należące do kompetencji starosty stanowiąc w pkt 3/, że jest nim zakładanie osnów szczegółowych, a w pkt 4/ zakładanie i aktualizacja mapy zasadniczej. Jeśliby przyjąć, że zarzut skargi sprowadza się do tego, iż starosta wbrew wynikającemu dla niego z przepisów powołanej ustawy oraz wydanego w jej wykonaniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ obowiązkowi nie dokonał aktualizacji operatu ewidencyjnego przez wprowadzenie zmiany przebiegu granicy między działką Nr 232/1 należącą do wnoszących skargę kasacyjną położoną we wsi K. a działką Nr 139 położoną we wsi U. na mapach wchodzących w skład tego operatu - to zarzut ten jest bezpodstawny. Stosownie do treści par. 45 ust. 1 powołanego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na wprowadzeniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają przy tym aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów uprawnionych do żądania dokonania zmiany danych zawartych w ewidencji. Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków /art. 22 ust. 1 ww. ustawy/ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego - w tym zmian na mapach - po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających - stosownie do postanowień par. 47 ust. 1 wzmiankowanego rozporządzenia - zmiany danych ewidencyjnych. Tak więc przeprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym odbywa się przede wszystkim w oparciu o dostarczoną staroście przez zainteresowaną stronę odpowiednią dokumentację wskazującą na konieczność i zakres dokonania zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów. W przypadku tej sprawy okoliczność ta nie miała miejsca. Jadwiga i Zdzisław W. złożyli 8 sierpnia 2002 r. wniosek zatytułowany "wniosek o wznowienie znaków granicznych i dokonanie korekty map", w którym domagali się od organu administracji publicznej korekty ewidencyjnego przebiegu granicy po stronie zachodniej, pomiędzy działką Nr 232/1 należącą do nich, położoną we wsi K., a działką Nr 139 położoną we wsi U. Tak więc, jak można odczytać z treści tego wniosku, podstawą korekty przebiegu granicy między tymi dwoma działkami miałoby być wznowienie znaków granicznych zgodnie ze wskazaniami mapy "Dóbr E." /obecnie wieś K./, wedle których rów melioracyjny, który stanowi obecnie jednocześnie granicę między ww. działkami wchodzić miał w skład nieruchomości ziemskiej "Dobra E." i stanowić własność wnioskodawców. Starosta P., który jako organ właściwy rzeczowo rozpoznał przedmiotowy wniosek odniósł się w swej decyzji z 14 stycznia 2003 r. zarówno do kwestii wznowienia znaków granicznych, wskazując jednocześnie w jakim trybie może to nastąpić /art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne/ jak i żądania zmiany w ewidencji gruntów przebiegu granicy pomiędzy działką Nr 232/1 położoną we wsi K., a działką Nr 139 położoną we wsi U. Odnośnie zmiany przebiegu granicy, o której mowa, organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z dokumentacji ewidencyjnej wynika, że w skład działki stanowiącej własność małż. W., nigdy nie wchodził rów melioracyjny, nie ma również rozbieżności w określeniu spornej granicy, która zawsze między wsią U. a wsią K. przebiegała po wschodnim brzegu tego rowu. Również Wojewoda M. w decyzji z 5 maja 2003 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję Starosty Piaseczyńskiego odniósł się do kwestii przebiegu przedmiotowej granicy stwierdzając, że sprawa zapisów w ewidencji gruntów odnośnie rowu położonego na granicy wsi K. i U. była przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracyjnych w latach 1983 i 1984 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 12 lipca 1984 r. I SA 267/84 oddalił skargę Zdzisława W. na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 10 stycznia 1984 r. W decyzji tej utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy P. z 5 października 1983 r. prostującą błąd w zapisach ewidencji gruntów, organ odwoławczy stwierdził, że "rów graniczny jest wykazany na mapie z 1900 r. złożonej do Księgi Wieczystej "Dobra E." ale jego powierzchnia nie jest wliczona do gospodarstwa, którego właścicielem jest obecnie Zdzisław W.". Rów ten przynależny jest do wsi U.

Stąd też za prawidłowe należy uznać stanowisko wynikające z decyzji organów administracyjnych orzekających w sprawie dotyczącej wniosku małż. W. z 8 sierpnia 2002 r., że wobec braku dokumentów wskazujących na zmianę stanu prawnego w omawianym zakresie, przy istnieniu ostatecznych decyzji z 1983 r. i 1984 r. określających przebieg granicy między wsią K., a wsią U. na odcinku pomiędzy działką Nr 232/1 położoną we wsi K., a działką Nr 139, położoną we wsi U., nie jest możliwe prowadzenie postępowania zmierzającego do dokonania zmian w ewidencji gruntów odnośnie przebiegu tej granicy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "bez wzruszenia wymienionych decyzji Naczelnika Gminy P. i Prezydenta m. st. Warszawy, które dotyczyły rozgraniczenia nieruchomości albo bez wszczęcia postępowania w nowej sprawie administracyjnej, w wyniku zmiany stanu prawnego nieruchomości, skorygowanie dotychczasowego przebiegu granic między obu działkami nie jest dopuszczalne."

Powyższe wskazuje, że rozstrzygnięcia decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie odnoszą się do całości wniosku złożonego przez małż. W. w sierpniu 2002 r., o którym wyżej mowa.

Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.