Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 517/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 188, art. 203 pkt 1, art. 153, art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. W. i H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 547/13 w sprawie ze skargi Z. W. i H. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 3. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz Z. i H. małżonków W. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 547/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. W. i H. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych przy budynku garażu jednoboksowego z zapleczem gospodarczym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na H. W. obowiązek wykonania rozbiórki części budynku garażu jednoboksowego z zapleczem gospodarczym zlokalizowanego na terenie posesji przy ul. S., to jest w pasie o szerokości 3,0 m od strony granicy z posesją nr [...] przy ul. S., w terminie do dnia 30 listopada 2013r. Organ I instancji wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] sierpnia 1993 r., nr [...] H. W. uzyskał pozwolenie na przebudowę pomieszczenia gospodarczego na garaż jednoboksowy w N. przy ul. S. Po zakończeniu inwestycji inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy, a Kierownik Urzędu Rejonowego w K. w dniu [...] maja 1994 r. wydał zaświadczenie o oddaniu do użytku przedmiotowego garażu. W wyniku prowadzonego na wniosek I. i R. P. postępowania administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Wyrokiem z dnia 30 maja 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ I instancji podniósł, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku ostatecznego zakończenia budowy obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia postępowania naprawczego zgodnie z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ustalając faktyczny zakres wykonanych robót budowlanych przez inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że budził on wątpliwości. Z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1993r. nr [...] wynika bowiem, że roboty budowlane objęte tą decyzją miały obejmować przebudowę pomieszczenia gospodarczego na garaż jednoboksowy. Z zapisów kierownika budowy w dzienniku budowy wynika natomiast, że w trakcie przebudowy wykonywane były następujące roboty budowlane: wykop pod fundamenty, zalewanie fundamentów, ściany zewnętrzne, strop na belkach, więźba dachowa, ścianka działowa. Zdaniem organu, zapisy te świadczą o wykonywaniu nowego obiektu budowlanego. Realizując przedmiotową inwestycję, czyli nowy budynek garażowy z zapleczem gospodarczym o długości 8 m i szerokości 4 m, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z posesją nr [...] przy ul. S. - co ustalono na podstawie projektu budowlanego i oświadczenia kierownika budowy w dzienniku budowy potwierdzającego wykonanie obiektu zgodnie z projektem – H. W. naruszył zdaniem organu w sposób rażący § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jedyną czynnością umożliwiającą doprowadzenie tak wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami jest rozbiórka części, to jest w pasie o szerokości 3,0 m od strony granicy z posesją nr [...] przy ul. S., wybudowanego przez H. W. budynku garażowego z zapleczem gospodarczym.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Z. W. i H. W.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, po rozpatrzeniu powyższych odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał H. W. – jako inwestorowi, w terminie do 30 grudnia 2013 r., zmniejszenie długości budynku garażu jednoboksowego z zapleczem gospodarczym, zlokalizowanego przy ul. S., o co najmniej 2,5m, tak aby jego długość wynosiła nie więcej niż 5,5 m, przesunięcie jego ściany bocznej od strony działek nr [...] na odległość co najmniej 1,5 m od granicy z tymi działkami, to jest wykonanie nowej ściany bocznej bez otworów okiennych i drzwiowych bocznej od strony działek nr [...], w odległości co najmniej 1,5 m od granicy z tymi działkami i rozebranie istniejącej obecnie ściany od strony tych działek, oraz zmniejszenie jego wysokości tak, aby była ona mniejsza niż 3 m. Organ II instancji podniósł, że zdelegalizowane roboty budowlane nie polegały – jak wskazano w pozwoleniu na budowę i jak twierdzi H. W. – na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na garaż jednostanowiskowy, gdyż z zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1993r. nr [...] projektu budowlanego i dziennika obrazującego przebieg przedmiotowych robót wynika, że stanowiły one budowę budynku garażowego z pomieszczeniem gospodarczym. Takiego stanu rzeczy dowodzi również treść odwołania H. W., który podał: "Pomieszczenie gospodarcze i garaż jednostanowiskowy zlokalizowałem, na podstawie ostatecznej decyzji i oddałem go do użytku, w miejscu istniejących wcześniej budynków gospodarczych (...)". Wywodząc, że takie roboty nie stanowią przebudowy, gdyż aby mówić o przebudowie, obiekt jej podlegający musi istnieć, organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie rozbiórki obiektu gospodarczego istniejącego wcześniej, nawet jeżeli jego stan techniczny był niezadowalający i wzniesienie w tym samym miejscu nowego obiektu, traktuje się jako budowę, a nie przebudowę. Powoduje to konieczność oceny przedmiotowych robót budowlanych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że przepis ten należy interpretować uwzględniając art. 50 Prawa budowlanego, a istotą art. 51 jest stwierdzenie, czy wykonane w trakcie realizacji inwestycji roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, nie zaś karanie inwestora za zaistniały stan. Postępowanie naprawcze winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Zrealizowane przez H. W. roboty budowlane oceniać zatem należy przez pryzmat rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy (projektu budowlanego i mapy z zasobów Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Wałbrzychu) wynika, że przedmiotowy obiekt ma 8 m długości, 4m szerokości, 4,95m wysokości i jest usytuowany w odległości 1m od działek budowlanych nr [...] nie należących do skarżących. Przywołując § 12 ust. 1-3 powyższego rozporządzenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obiekt ten nie jest zgodny z przepisami tego rozporządzenia, ale można go poddać takim przeróbkom, które doprowadzą go do stanu zgodnego z prawem. W realiach rozpoznawanej sprawy można sformułować taki nakaz, który doprowadzi przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem i jednocześnie po wypełnieniu którego możliwości użytkowe obiektu będą większe niż w przypadku spełnienia obowiązku z decyzji organu I instancji. Wskazując, że "przedmiotowy budynek to obiekt garażowo gospodarczy", organ odwoławczy stwierdził, że teren, na którym się ten budynek znajduje nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie może mieć do niego zastosowania § 12 ust. 2 tego rozporządzenia. W myśl ust. 3 pkt 4 tego paragrafu taki obiekt może być sytuowany ścianą bez otworów okiennych w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli jego długość nie przekracza 5,5 m, a wysokość 3 m. Zdaniem organu odwoławczego, aby osiągnąć stan zgodności z prawem należało nakazać inwestorowi zmniejszenie długości budynku garażu jednoboksowego z zapleczem gospodarczym o co najmniej 2,5 m, tak aby jego długość wynosiła nie więcej niż 5,5 m, przesunięcie jego ściany bocznej od strony działek nr [...] na odległość co najmniej 1,5 m od granicy z tymi działkami i rozebranie istniejącej ściany od strony działek oraz zmniejszenie jego wysokości tak, aby była ona mniejsza niż 3 m. Stan obiektu po takich robotach – kiedy będzie posiadał długość 5,5 m i szerokość 3,5 m – będzie znacznie korzystniejszy od tego, który powstałby w konsekwencji realizacji decyzji organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję Z. W. i H. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący dokonał budowy nowego obiektu budowlanego, a nie – jak to wskazywała decyzja o pozwoleniu na budowę – przebudowy istniejących budynków gospodarczych na garaż jednoboksowy; 2) art. 8 i art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na oparcie swojego rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie na danych technicznych i wymiarach obiektu, zawartych w projekcie budowlanym oraz na mapach z zasobów Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Wałbrzychu, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ uznał za udowodnione, że obiekt budowlany postawiony przez skarżącego ma wymiary zgodne z danymi zawartymi w projekcie budowlanym, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia w tym zakresie wizji lokalnej w terenie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zobowiązanie skarżącego do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym budynek oraz jego usytuowanie nie ingeruje i nie zagraża bezpośrednio sąsiedniej nieruchomości, zatem uznać należy, że dokonywanie jakichkolwiek zmian nie jest podyktowane względami pragmatycznymi oraz nie jest uzasadnione słusznym interesem jakiejkolwiek strony postępowania. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że roboty budowlane dotyczące spornego obiektu zostały już zakończone i odpowiadały wszelkim wymogom wskazanym w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W dniu 7 października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo procesowe uczestniczki postępowania I. P. z dnia [...] września 2013 r. Powołując się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VII SA/Wa 21/04 I. P. wywodziła, że skarga "narusza powagę rzeczy osądzonych" i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przytoczył treść przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w sytuacji, gdy będące przedmiotem sprawy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która po realizacji obiektu została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji słusznie podkreśliły, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku ostatecznego zakończenia budowy nie sprawia, że wykonane roboty budowlane stają się samowolą budowlaną, a jedynie obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Wykonane roboty budowlane należy ocenić na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, to jest przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd po przytoczeniu § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 tego rozporządzenia, stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z w/w unormowaniami. Podjęta przez organ odwoławczy decyzja powoduje, że po doprowadzeniu zgodnie z tym rozstrzygnięciem przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, obiekt ten – posiadając długość 5,5 m i szerokość 3,5 m – będzie mógł spełniać swoją rolę jako garaż jednoboksowy z zapleczem gospodarczym, w przeciwieństwie do obiektu, jaki powstałby w wyniku realizacji decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących, organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a dokonana przez ten organ ocena zebranego materiału dowodowego nie była dowolna. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżących, że organ nadzoru budowlanego bezpodstawnie przyjął, że skarżący dokonał budowy nowego obiektu budowlanego, a nie – jak to wskazywała decyzja o pozwoleniu na budowę – przebudowy istniejących budynków gospodarczych na garaż jednoboksowy. Z zebranego materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zrealizowane roboty budowlane świadczą o wykonywaniu nowego obiektu budowlanego, a nie o przebudowie istniejących już wcześniej budynków. W ocenie Sądu nie jest też trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 8 i art. 107 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na oparcie kwestionowanego rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie na danych technicznych i wymiarach obiektu, zawartych w projekcie budowlanym oraz na mapach z zasobów Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Wałbrzychu, a także poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ uznał za udowodnione, że obiekt budowlany postawiony przez skarżącego ma wymiary zgodne z danymi zawartymi w projekcie budowlanym, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia w tym zakresie wizji lokalnej w terenie. Zdaniem Sądu podnosząc taki zarzut skarżący w istocie kwestionują wykonanie przedmiotowych robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym i sugerują, że w dzienniku budowy zawarto zapisy i oświadczenia niezgodne z prawdą. Skoro jednak organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do tak daleko idących wątpliwości co do wykonanych robót oraz prawdziwości i rzetelności przedłożonych dokumentów, mogły dokonując ustaleń oprzeć się na tych dokumentach. Dopiero, gdyby wspomniane wątpliwości zachodziły, organy administracji byłyby zobligowane do przeprowadzenia postępowania mającego je wyjaśnić. Powyższy zarzut pozostaje też w sprzeczności z twierdzeniami skarżących, którzy oświadczyli w skardze, że roboty budowlane dotyczące spornego obiektu odpowiadały wszelkim wymogom wskazanym w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc były zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane Sąd stwierdził, że zebrany w sprawie materiał jednoznacznie wskazywał na niezgodne z prawem usytuowanie przedmiotowego obiektu, co prawomocnie rozstrzygnięto w postępowaniu, w którym stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kłodzku z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] - wiążącym organy administracji i sąd administracyjny orzekający w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej Z. i H. W., reprezentowani przez adw. E. K., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414) poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na przepisach w/w ustawy, mimo podleganiu przez nią rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229);

2. § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na przepisach w/w rozporządzenia, mimo wyłączenia jego stosowania do niniejszej sprawy;

3. art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zobowiązania skarżących do wykonania określonych robót budowlanych na podstawie w/w przepisu.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2013 r. i orzekającej merytorycznie co do istoty sprawy, jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że utrzymana w mocy decyzja dotknięta była nieważnością wynikającą z treści art. 156 k.p.a. w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) w zw. z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. Nr 75, poz 690);

2. art. 134 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej przepisom prawa, minio że utrzymana w mocy decyzja dotknięta była nieważnością wynikającą z treści art. 156 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 2 i art. 80 k.p.a.;

3. art. 134 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że utrzymana w mocy decyzja dotknięta była nieważnością wynikającą z treści art. 156 k.p.a. w zw. z art. 8 i 107 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżących i oddanego do użytku przed dniem 1 stycznia 1995r. Obiekt ten spełniał w chwili oddania do użytku ówcześnie obowiązujące normy prawa budowlanego, co potwierdza uzyskane przez skarżących zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Nowej Rudzie z dnia 12 maja 1994r. Zgodnie z art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414), ma ona zastosowanie do obiektów budowlanych wzniesionych przed jej wejściem w życie jedynie w przypadku, gdy sprawa ich dotycząca została wszczęta i nie została zakończona prawomocnie do dnia wejścia w życie w/w ustawy. Również § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. stanowi, iż przepisów w/w rozporządzenia nie stosuje się w przypadku obiektów budowlanych wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed jego wejściem w życie. Zdaniem skarżących organ administracji przeprowadził postępowanie i wydał decyzję na podstawie przepisów prawa, które w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. Organ winien skontrolować zgodność obiektu budowlanego wybudowanego i oddanego do użytku przed dniem 1 stycznia 1995r. zgodnie z treścią ówcześnie obowiązujących przepisów, tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. skarżący podnieśli, że gdyby organy administracji wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, poprzez wykonanie odpowiednich pomiarów w terenie, mogłyby dojść do przekonania, że przebudowa budynku nie jest konieczna, a usytuowanie garażu w bliskiej odległości od sąsiedniej posesji w niczym nie przeszkadza ani nie zagraża mieszkającym tam osobom. W postępowaniu administracyjnym organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Organ w sposób wadliwy ocenił parametry oraz warunki techniczne obiektu budowlanego, opierając się tylko i wyłącznie na dokumentacji projektowej oraz zapisach umieszczonych na mapach czy w oświadczeniu w dzienniku budowy. Zaniechanie przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzenia wizji lokalnej, stanowi rażące naruszenie zasad w myśl art. 7 k.p.a., które to doprowadziło do błędnego wnioskowania na podstawie nieustalonego w sposób kompleksowy stanu faktycznego. Organ nie mógł zatem jednoznacznie stwierdzić, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów aktu wykonawczego do ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji merytorycznej, nakładającej na skarżącego obowiązek w postaci dokonania przebudowy budynku, należy w tych okolicznościach uznać za przedwczesne.

Zdaniem skarżących z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie wykazał, że posiada jakiekolwiek dowody związane z faktem, że - ewentualna niezgodność z przepisami prawa - mogła negatywnie wpłynąć na sąsiednią nieruchomość, przy założeniu, że od strony bocznej przedmiotowego garażu przy granicy z działką sąsiadów posadzony jest szpaler przewyższających garaż tui. Nie może być zatem mowy o jakiejkolwiek ingerencji w sąsiednią działkę, tym bardziej, że ściana boczna nie posiada żadnych otworów okiennych czy też drzwiowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania I. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że zarzuty, wywody i argumenty zawarte w skardze kasacyjnej są nietrafne i nie wnoszą nic nowego do przedmiotowej sprawy. Uczestniczka postępowania podkreśliła, że lokalizacja i forma przedmiotowego garażu w sposób rażący ogranicza jej prawa w swobodnym dysponowaniu jej nieruchomością. I. P. zakwestionowała stanowisko skarżących, że sprawę należy rozpatrywać według przepisów techniczno – budowlanych obowiązujących w dacie budowy obiektu. Powyższe przepisy, zdaniem uczestniczki postępowania, miały zastosowanie przy ocenie prawidłowości wydania decyzji na budowę przedmiotowego garażu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, podzielić należy zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ).

Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W rozważanej sprawie brak jest wyjaśnienia i rozważenia podstawowej kwestii związanej z przedmiotowym obiektem budowlanym, a mianowicie daty realizacji robót budowlanych. Jest to kwestia mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem od daty realizacji robót budowlanych uzależnione jest stosowanie przepisów określonej ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji ograniczył swoje rozważania do art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stwierdzając, że przepisy tej ustawy stanowią podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji rozważał zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych abstrahując od daty ich wykonania. Tymczasem data wykonania robót budowlanych przesądza o tym, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie: przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, czy też przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Ustalenie daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych ma znaczenie dla ustalenia właściwych przepisów, które miałyby w sprawie zastosowanie, a to w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przypomnieć należy, iż z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Z tym dniem straciła moc ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), zamieszczonym w Rozdziale 11 "Przepisy przejściowe i końcowe", do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ustępu 2 art. 103 powołanej wyżej ustawy art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996r. - sygn. akt K 9/95 ustawą z dnia 5 lipca 1996 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 100, poz. 465) dokonano zmiany art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 89, poz. 414 ) w ten sposób, iż rozszerzono stosowanie przepisów dotychczasowych do obiektów, w stosunku do których przed dniem 1 stycznia 1995 roku wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Powyższa nowela weszła w życie z dniem 14 sierpnia 1996 roku. Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne.

Zgodnie zatem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zamieszczonym w Rozdziale 11 - "Przepisy przejściowe i końcowe" art. 48 tejże ustawy, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane należy rozumieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zastrzeżenie to dotyczy tak przepisów dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) jak i przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, a to z tego względu, iż organ administracji publicznej rozstrzygając o losach samowoli budowlanej na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wydawał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego ( lub jego części ) bądź decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (lub jego części). Przepisami dotychczasowymi - w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 37 - 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Stosując zaś uprzednio obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), organy winny również stosować uprzednio obowiązujące przepisy wykonawcze, a więc przepisy wykonawcze do tejże ustawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1749/10, LEX nr 1134668).

Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą więc być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że roboty budowlane zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r., a to oznacza, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i akty wykonawcze wydane na jej podstawie.

O zakończeniu robót budowlanym przy przedmiotowym budynku świadczy zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 1994 r. o oddaniu do użytku obiektu budowlanego potwierdzające, iż H. W. zgłosił do użytkowania garaż jednoboksowy wraz z pomieszczeniem gospodarczym i złożył dokumenty określone w art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48 ze zm.). O powyższym świadczą też wpisy w Dzienniku budowy nr [...] ( wydanym przez Urząd Miejski w Nowej Rudzie ), w tym wpis geodety uprawnionego z dnia [...] lutego 1994r., że wykonano pomiar powykonawczy budynku i uzupełniono mapy.

Zaznaczyć należy, iż na rozprawie przed Naczelnym Sądem administracyjnym strony, które mają sprzeczne interesy (inwestor H. W. i uczestniczka postępowania I. P.) oświadczyły, że budowa została zakończona w latach 1993 – 1994 r.

Niezależnie od tego, czy roboty budowlane zostały wykonane, zakończone w 1993 r. czy też w 1994 r. to powyższe oznacza, że budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r.

A zatem, o tym, czy budynek inwestora odpowiada przepisom prawa i jakie przepisy prawa powinny być stosowane decyduje ustawa dotychczas obowiązująca, a więc ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Kwestia, czy budynek inwestora spełnia wymogi przepisów Prawa budowlanego winno być ocenione na podstawie tejże ustawy i przepisów wykonawczych obowiązujących w okresie jej obowiązywania, w tym rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Powyższej oceny nie zmienia fakt, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2000r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 5 sierpnia 1993 r., nr [...] udzielającej H. W. pozwolenia na przebudowę pomieszczenia gospodarczego na garaż jednoboksowy w Nowej Rudzie przy ul. S. ( wyrokiem z dnia 30 maja 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 368/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego).

Inwestor wykonał roboty budowlane w dacie istnienia w obrocie prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1993 r., nr [...]. Usunięcie z obrotu prawnego tej decyzji powoduje konieczność oceny wykonanych robót budowlanych w aspekcie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i jej przepisów wykonawczych. Podkreślić należy, iż przepisy tej ustawy regulują kwestie dotyczące uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ( art. 42 ) jak i przewidują możliwość wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami ( art. 40).

Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Postępowanie administracyjne musi być przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i kwestie dotyczące przedmiotowej budowy muszą zostać ocenione w aspekcie właściwych przepisów prawa.

W dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie organy nadzoru budowlanego związane są poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w niniejszym orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.