Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1218/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Żadne z wyżej wymienionych
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4. art. 77 § 1, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], a także uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. F. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] ustalającej na rzecz A. S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budowa zagrody dla gospodarstwa rolnego obejmującej: rozbudowę i nadbudowę częściowo zrealizowanego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym przyłączy: energetycznego, wodociągowego od projektowanej studni, kanalizacyjnego od projektowanego zbiornika szczelnego bezodpływowego na ścieki, którego konstrukcja ma eliminować możliwość celowego lub przypadkowego, bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania nieczystości ciekłych do wód powierzchniowych i podziemnych; budowę budynku garażu wolnostojącego lub wbudowanego, dobudowanego do budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a także budowę budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na cele związane z suszeniem i przechowywaniem ziół użytkowych – na terenie działki nr 40/2 położonej w obrębie [...]", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej Upizp). Postępowanie w tej sprawie wszczęto na żądanie A. S., który wniosek o wydanie warunków zabudowy skierował do Wójta Gminy [...]. Organ ten po uzyskaniu uzgodnień organów współdziałających decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy pod "Budowę zaplecza dla gospodarstwa rolnego" na części działki nr 40/2 w miejscowości K. dla A. S. Od tej decyzji odwołał się J. F., a SKO rozpoznając je decyzją z [...] lipca 2009 r. [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie Wójt Gminy [...] ponownie uzyskał część uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy, a następnie w dniu 31 grudnia 2009 r. przekazał akta sprawy Prezydentowi Miasta [...] wobec zmiany granic gmin na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedziby ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120, poz. 1000). Prezydent Miasta [...] wobec korekty zamiaru inwestora (rezygnacja z hodowli zwierząt na rzecz prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu i suszeniu ziół) sporządził nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy i wystąpił o uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wobec milczenia tego organ Prezydent Miasta [...] ustalił decyzją z [...] lipca 2010 r. warunki zabudowy. Od decyzji tej odwołał się J. F., a uwzględniając to odwołanie SKO orzekło, jak we wspomnianej na wstępie decyzji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzję I instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego uzasadniającym uwzględnienie odwołania. Podkreślono, że w myśl założeń przyjętych w Upizp, podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni są ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku takiego planu, wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy brakuje projektu decyzji o warunkach zabudowy, określonego w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 Upizp. Sporządzenie takiego projektu zostało powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Nieczytelny podpis na projekcie załączonym do akt (k. 24) nie czyni zadość tym wymogom. Brakuje także dowodu potwierdzającego ustalenie średniej wielkości gospodarstwa rolnego w Gminie Miejskiej [...], choć na fakt ten powołano się w uzasadnieniu decyzji, stosując wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 4 Upizp. Naruszono tym samym zasadę oficjalności postępowania i zasadę prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 k.p.a. Stwierdzono ponadto rozbieżność przedmiotów spraw w fazie opiniowania oraz w fazie kończącej się decyzją. Pomiędzy wydaniem postanowień opiniujących (Starosty [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Marszałka Województwa [...] i Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego) a zakończeniem postępowania I instancji, wnioskodawca, w dniu 30 grudnia 2009 r., istotnie zmodyfikował treść żądania, oświadczając, że planowana zabudowa zagrodowa nie będzie obejmowała hodowli (jak planował pierwotnie), ale została powiązana z działalnością z zakresu suszenia i przechowywania ziół (melisy). Postępowanie I instancji powinno zostać naprawione w związku z wykazanymi wadliwościami.

Z decyzją tą nie zgodził się A. S. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdził, że decyzję wydano z naruszeniem art. 50 ust. 4 i art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 Upizp, poprzez ich błędną wykładnię, a także art. 136 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego nie jest trafne stanowisko Kolegium, że nieczytelny podpis na projekcie decyzji I instancji jest równoznaczny z naruszeniem przepisu nakazującego sporządzić go urbaniście lub architektowi. Z akt jednoznacznie wynika, że osoba sporządzająca projekt posiadała wymagane prawem uprawnienia zawodowe. Średnia wielkość gospodarstwa rolnego na obszarze Gminy Miejskiej [...] nie wymagała dowodu, gdyż informacja w tym zakresie była faktem znanym organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). Nie zachodzi także rozbieżność pomiędzy stanowiskami organów uzgadniających i przedmiotem decyzji I instancji. Przedmiotem uzgodnienia jest wyłącznie projekt decyzji, a nie, jak twierdzi Kolegium, zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy. Nie można poza tym przyjąć, że każda zmiana projektu wymaga powtórzenia uzgodnień. Zmiany dokonane poprzez modyfikację wniosku nie były istotne i nie zaszła podstawa do ponawiania etapu uzgodnień. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Samorządowe, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Kontroli Sądu podlega decyzja SKO wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest to tzw. decyzja kasacyjna połączona ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przepis powyższy stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art. 138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 592). W literaturze przedmiotu zwraca się ponadto uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 748). Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, aby merytorycznie sprawę administracyjną załatwić. Trzeba zaznaczyć, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Takimi okolicznościami faktycznymi w ocenie SKO było m.in. opatrzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy nieczytelnym podpisem, a także brak dowodu w aspekcie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie Gminy Miejskiej [...]. W ocenie Sądu zarzut skargi odnośnie braku skorzystania z treści art. 136 k.p.a. i możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego w w/w aspekcie przez organ odwoławczy jest uzasadniony. Art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. SKO uznając, że brak jest w aktach sprawy dowodu odnośnie średniej wielkości gospodarstw rolnych na obszarze Miasta [...] oraz mając wątpliwości odnośnie autorstwa projektu decyzji o warunkach zabudowy, mogło np. zlecić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie organowi I instancji.

Zdaniem Sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest tego rodzaju uchybieniami, które nakazują jej wzruszenie. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Skoro w podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 k.p.a., należało przytoczyć jego treść, albowiem z mocy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji to "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa".

Zwrócić należy uwagę, że sprawa ustalenia warunków zabudowy na wniosek skarżącego była już przedmiotem uwagi SKO, które decyzją z [...] lipca 2009 r. [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...], który decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy pod "Budowę zaplecza dla gospodarstwa rolnego" na części działki nr 40/2 w miejscowości K. dla A. S. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd uwzględnił skargę przede wszystkim z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym odnoszących się do nakazu podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), w aspekcie prawidłowego ustalenia katalogu stron postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Upizp nie zawiera definicji strony na gruncie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, przeto zasadne jest, aby przy ustaleniu, komu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przysługuje przymiot strony, brać pod uwagę pojęcie ujęte w art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (por. art. 63 ust. 1 Upizp). Niewątpliwie stroną postępowania nie może być osoba nieżyjąca, skoro z chwilą jej śmierci wygasłby taki jej charakter (por. wyrok NSA z 16 lipca 2010, I OSK 1290/09, Wspólnota Nr 32, s. 24). Potwierdzeniem takiego skutku jest treść art. 30 § 4 k.p.a, wedle którego w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych. Z akt administracyjnych wynika, że właścicielką działki nr 40/1, sąsiadującej z działką inwestora – skarżącego jest E. F., do niej kierowano wydawane w sprawie decyzje administracyjne, jakie zapadały w toku postępowania. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2010 r. była doręczana wobec E. F. na adres M. F. SKO swą decyzję doręczało zarówno wobec M. F., jak i E. F. (dowód: tzw. rozdzielniki do doręczeń w decyzjach I i II instancji). W toku postępowania sądowego WSA w Rzeszowie ustalił, że E. F. zmarła 20 grudnia 1998 r., zatem już przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny nie mógł jej służyć przymiot strony. Rola organów prowadzących postępowanie było ustalenie następców prawnych E. F., w szczególności czy przymiot strony przysługuje M. F., której organ odwoławczy także doręczał swą decyzję. Z akt sprawy nie wynika, kim była zmarła E. F. wobec M. F. i czy jest ona istotnie spadkobiercą po byłej właścicielce działki nr 40/1 położonej w K. Nie można wykluczyć, że E. F. pozostawiła także innych spadkobierców, którym może przysługiwać przymiot strony postępowania, ich pominięcie mogłoby skutkować skutecznym zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązującym organ do zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w konsekwencji do domagania się wznowienia postępowania w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu). Brak wyjaśnienia tej kwestii oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów o postępowaniu administracyjnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Innym aspektem sprawy, mającym także związek z problematyką strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy było zakwalifikowanie przez orzekające w sprawie organy właściciela działki nr 39 – J. F., jako strony postępowania w sprawie z wniosku inwestora – A. S. Jak wynika z wyrysu z ewidencji gruntów działka inwestora o nr 40/2, na części której zaplanował swą inwestycję, ma charakter wydłużonego prostokąta, z jednej strony, przeciwległej do tej części, na której zaplanowano inwestycję, graniczy z działką nr 39. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Działka nr 39 nie jest uwidoczniona w obrębie części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jaką sporządzono na potrzeby wydania decyzji w I instancji, nie ma jej także uwzględnionej na załączniku graficznym Nr 1 do tej decyzji. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 2 Upizp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy jest określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 61 § 1 Upizp). Osoba trzecia ma zatem prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. Stwierdzenia powyższego nie wyklucza art. 63 ust. 2 Upizp, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, a informację takiej treści obligatoryjnie zamieszcza się w wydanej decyzji.

Na gruncie obowiązującej przed wejściem w życie Upizp ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym właściciela działki sąsiadującej z terenem inwestycji zwykle traktowano jako stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko takie wyrażono w dwóch uchwałach 5 sędziów NSA, a to z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/1995 (ONSA 1995 Nr 4, poz. 154) i z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95 (ONSA 1996 Nr 2, poz. 54), w których stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W uchwałach tych NSA wskazując, iż z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący między innymi dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji. Jeśli tak to niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości sąsiednich, a w każdym razie może (podkr. Sądu) wkraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wyroku z 8 września 2004 r., OSK 394/2004 (Lex nr 160631) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być ( w zależności od okoliczności sprawy ( także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. Jednocześnie w wyroku z 2 grudnia 2009 r. II OSK 1880/08 (Lex nr 556221) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (wieczystych użytkowników) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W wyroku z 19 maja 2010 r. II OSK 917/09 (Lex nr 597957) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone.

W ocenie składu orzekającego Sądu w przedmiotowej sprawie przyjąć zatem należy, że skoro brak sąsiedztwa (w zrozumieniu geodezyjnym) nie wyklucza, aby właściciel (wieczysty użytkownik) działki nie posiadał przymiotu strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w zależności od charakteru inwestycji, to reguła powyższa nakazuje przyjąć, że samo sąsiedztwo (w znaczeniu geodezyjnym) eo ipso nie stanowi także o przymiocie strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Innymi słowy, to charakter planowanej inwestycji, przy określonej geodezyjnej konfiguracji działek może, ale nie musi mieć wpływu na sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być zrealizowana. W judykaturze doprowadziło to do wniosku, iż w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej sprawie organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter (por. wyrok WSA w Opolu z 24 marca 2009 r. II SA/Op 51/09, Lex nr 550311). Trzeba wziąć pod uwagę, że zamiar inwestora zostanie zrealizowany dopiero wówczas, gdy uzyska on ostateczne pozwolenie na budowę. Stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623).

W realiach przedmiotowej sprawy SKO rozpoznając odwołania J. F. przez sam fakt sąsiedztwa należącej do niego działki wobec działki skarżącego – inwestora, przyjęło a priori, iż odwołującemu się służy przymiot strony postępowania. Takie samo stanowisko przyjął także organ I instancji. W ocenie Sądu jest to stanowisko przedwczesne, a w każdym bądź razie wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w aspekcie oddziaływania zaplanowanej inwestycji na działkę uczestnika. Podkreślić należy, iż z punktu widzenia dopuszczalności merytorycznej kontroli decyzji przez organ odwoławczy konieczne jest, aby odwołanie pochodziło od podmiotu posiadającego legitymację strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd podziela zarzut skargi odnośnie braku potrzeby powtarzania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy modyfikacja wniosku nie zmienia rodzaju zabudowy, a jedynie inwestor rezygnuje z prowadzenia działalności hodowlanej w projektowanym budynku gospodarczym na rzecz prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu i suszeniu ziół (vide pismo pełnomocnika inwestora z 30 grudnia 2009 r. – k. 17 akt administracyjnych).

Dostrzeżone naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym dotyczą wszystkich decyzji, jakie zapadały w dotychczas prowadzonym postępowaniu, z tej przyczyny i działając na zasadzie art. 135 Ppsa Sąd postanowił uchylić wszystkie te rozstrzygnięcia.

Prowadząc ponownie postępowanie Prezydent Miasta [...] ustali następców prawnych po E. F., w razie ich ustalenia zapozna strony z materiałem dowodowym w sprawie, w szczególności z wydanymi postanowieniami uzgadniającymi projekt decyzji oraz pouczy podmioty, które nie brały w nim udziału o treści art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w aspekcie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem. Następnie wyda stosowną decyzję w sprawie.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.