Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 105/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5 art. 145 par. 1 pkt 1 lit b i c art. 174 pkt 1 art. 176  art. 184 art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11 art. 17 art. 27 i art. 28
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 art. 9 art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 815/14 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] – Plan nr 3 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. M. na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 815/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] – Plan nr 3.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że pismem z dnia 5 maja 2014 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na m.in. uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] - Plan nr 3" (dalej: "Plan"). Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały skarżący podniósł, iż jest właścicielem działek nr [...] i [...] położnych w G. Po dłuższym pobycie za granicą dowiedział się, że działki te położne w centrum miasta G. mają walory uzasadniające ochronę konserwatora zabytków, co w ocenie skarżącego jest absurdalne. Żadna historia miasta z tym miejscem nie jest związana poza tym, że na przedmiotowych działkach został wysypany gruz pochodzący z budynków zniszczonych w czasie działań wojennych, a obecnie teren ten jest porośnięty trawą. Skarżący zauważył, że jeszcze w 1998 r., co wynika z wypisu rejestru gruntów, wskazane działki zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod zabudowę. Wskazał, że wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, jednak uchwałą z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] odmówiono skarżącemu uwzględnienia wezwania. Ponadto podniósł, że do chwili obecnej brak jest opracowania lub opinii, z którymi można prawnie i logicznie polemizować. Z uzasadnienia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. in fine wynika, że wystarczyło "uzgodnienie" z Konserwatorem Zabytków, co wynika z pisma z dnia 7 kwietnia 2003 r., aby pozbawić skarżącego prawa zagospodarowania przedmiotowych działek na cele budownictwa miejskiego. Skarżący podniósł, że Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu nakazał Polsce w podobnej sprawie poszanowanie prawa własności, a w przypadku pozbawienia właściciela prawa do dysponowania swoją własnością na określone cele, polecił wypłacanie odszkodowań, które będą rekompensować poniesione straty. Wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt. II SA/Kr 1375/04 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z planem nr 3 - II etap, ponieważ nie uwzględniono złożonych do tego planu zarzutów. Pomimo tego, wskazana uchwała na wniosek Burmistrza została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co stanowi naruszenie prawa. Skarżący wskazał, że w dniu [...] maja 2006 r. podjęto uchwałę, zgodnie z którą część działek skarżącego będzie zajęta pod przystanek autobusowy, pomimo że w odległości 50 m, po tej samej stronie, jest trwale urządzony przystanek wraz z szeroką zatoką autobusową.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, że przedmiotowa skarga nie czyni zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, ponieważ nie zawiera określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego, przez co naruszony został przepis art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał co do pkt I i II skargi konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Z uzasadnienia skargi nie wynika na czym zdaniem skarżącego polega naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonej uchwale, co utrudnia organowi podjęcie obrony przed zarzutami skarżącego, a tym samym skarga powinna zostać odrzucona. Dalej organ uznał za nietrafne rozważania skarżącego w zakresie, w jakim kwestionuje okoliczność dotyczącą ochrony konserwatora zabytków nad działkami ewid. o nr [...] i [...]. Przypomniał, że wskazane działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie budowli o nazwie "Dwór [...]" w G., a konkretnie jest to część skarpy, na której usytuowany jest ten zabytek. Wyjaśnił, że teren skarpy staromiejskiej jest chroniony przed zabudową ze względu na ekspozycję historycznej sylwety miasta oraz możliwość utraty stateczności zbocza przy ewentualnych pracach budowlanych. W odniesieniu do kwestionowanej uchwały organ przypomniał, że w dniu [...] maja 2006 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...], która wyłączyła z uchwały o przystąpieniu do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] część działek nr [...], [...] i [...] położonych przy ul. L. na skarpie pod Dworem [...]. W dniu [...] października 2006 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] zatwierdzającą Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] - Plan Nr 3. Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w [...] - 20 lutego 2014 r.), skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta [...], skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa związanego z powołanymi uchwałami Rady Miasta [...] poprzez stwierdzenie ich nieważności i uchylenie. Zdaniem organu zarzuty zawarte w piśmie były niezasadne. Odnosząc się do zarzutu bezprawnego wyłączenia uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] części działek [...], [...] i [...] położonych przy ul. L. na skarpie pod Dworem [...] z opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto [...] - Plan Nr 3", organ wyjaśnił, iż Rada Miasta [...] dokonała przedmiotowego wyłączenia celem wyeliminowania z opracowań planistycznych spornych terenów, które powodowały duże opóźnienia w zatwierdzeniu już przygotowanego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu oraz ze względu na to, że z dniem 31 grudnia 2003 r. wszystkie plany straciły ważność. Dla części opisanych działek nr [...], [...] i [...] wyłączonych uchwałą Nr [...] położonych przy ul. L. obowiązuje zatem nadal Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - Plan Nr 1 - cele publiczne, zatwierdzony uchwałą z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]. Pozostała niewielka część przedmiotowych działek znalazła się natomiast w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - Plan Nr 3 w obszarze oznaczonym symbolem 1KUg (tereny komunikacji).

Odpowiadając na kolejny zarzut organ wskazał, że nieprawdą jest, że skarżący nie posiadał wiedzy na temat toczącej się procedury uchwalania planu. Skarżący był informowany zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy, a o indywidualnym dostarczeniu zawiadomień świadczą m. in. zwrotne potwierdzenia odbioru (zpo) kierowanych do skarżącego pism na różnych etapach procedury planistycznej (zpo z dnia 18 kwietnia 2003 r. zawiadomienia Burmistrza Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2003 r. o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - Plan nr 3 - II etap, zpo z dnia 17 lipca 2003 r. informacji o rozpatrzeniu zarzutów do projektu planu [...] z dnia [...] lipca 2003 r., zpo z dnia 31 sierpnia 2004 r. zawiadomienia Burmistrza z dnia 30 sierpnia 2004 r. o terminie sesji Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów, zpo z dnia 4 października 2004 r. przekazania odpisu uchwały [...] rozstrzygającej o nieuwzględnieniu zarzutów).

Organ podniósł, że gmina posiada władztwo planistyczne i decyduje w jakim zakresie plan ma być sporządzany, poza wymienionymi w ustawie przypadkami nakładającymi na gminę obowiązek sporządzenia planu. Zaznaczył, że Miasto [...] nie planuje urządzenia kolejnego przystanku, jak sugeruje skarżący. Wprawdzie symbol z planu zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] - Plan Nr 3 "1KUg" - tereny komunikacji, w którym znajduje się niewielka część działek [...], [...] i [...] (pozostała część opisanych nieruchomości znajduje się w planie zagospodarowania przestrzennego - Miasto [...] - cele publiczne) dopuszcza możliwość usytuowania zatok autobusowych, jednak z uwagi na fakt, że zatoki są już usytuowane na innych działkach, nie zachodzi taka potrzeba. Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego - Miasto [...] Plan Nr 3 posiada pozytywne uzgodnienie Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w [...] - Delegatura w [...] (pismo z dnia 7 kwietnia 2003 r.).

Organ wskazał, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. W uchwale nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej zapisy dotyczące również zakazu zabudowy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w planie. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest pierwszym, wstępnym etapem w procedurze planistycznej, nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Jedynie m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, wiążącym na obszarze gminy. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu nie może przesądzać o przeznaczeniu terenów, ani też parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, co stanowi domenę m.p.z.p. Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1375/04, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu m.p.z.p. "Miasto [...] - Plan nr 3" i uzasadniając powyższy wyrok wskazał, że: "WSA jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrując sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie (...)." Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność powyższej uchwały, gdyż nie odpowiadała wyżej wskazanym wymogom. W większym stopniu wymogi te spełniała odpowiedź na skargę udzielona przez Burmistrza Miasta [...], co jednak nie konwalidowało słabości uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wbrew temu co twierdzi skarżący, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie m.p.z.p. "Miasto [...] - Plan Nr 3", nie dlatego że nie uwzględniono złożonych do tego planu zarzutów, a dlatego że zaskarżona uchwała zawierała nieprawidłowe uzasadnienie. Wyrok ten w uzasadnieniu nie wskazywał zaleceń dla Rady Miasta [...] i organu wykonawczego, jakim jest Burmistrz Miasta [...]. Zdaniem organu trudno odnieść się do rzekomych naruszeń przepisów art. 19 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), co podnosi skarżący w punkcie III skargi, ponieważ skarżący nie wskazuje na czym naruszenia mają polegać. W ocenie organu wniesiony do projektu m.p.z.p. Miasto [...] - Plan nr 3 - III etap zarzut przez J. M. i T. G. z dnia 9 marca 2003 r. dla działek nr [...] i [...] dotyczący zmiany przeznaczenia z terenów zieleni na tereny usług i handlu był bezzasadny. Od kiedy obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki zawsze były przeznaczone na tereny zieleni, i tak: - w planie perspektywicznym miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1959 r. Nr [...] - pod teren zieleni urządzonej; - w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1968 r. Nr [...] - pod tereny zieleni parkowej; - w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1983 r. Nr [...] - pod tereny zieleni parkowej; - w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 1991 r. Nr [...] - pod tereny zieleni parkowej; - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] - Plan Nr 1 - cele publiczne zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] - pod tereny gminnej zieleni publicznej o charakterze zieleni izolacyjnej. Działki nr [...] i [...] objęte są w przeważającej części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] - cele publiczne, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] i przeznaczone są pod tereny gminnej zieleni publicznej o charakterze zieleni izolacyjnej, co nie jest przedmiotem skargi.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i wskazał, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi na uchwałę planistyczną jest po pierwsze - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie - wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego. Sąd uznał, że skarżący skutecznie wyczerpał tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ poprzedził wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł skargę zachowując termin do jej wniesienia. Skarżący też jako współwłaściciel działek [...] i [...], dla których zaskarżony Plan wzdłuż ich wschodniej granicy na przylegającym do drogi krajowej nr [...] (na tym odcinku ul. L.) ich fragmencie przewiduje przeznaczenie pod tereny komunikacji oznaczone symbolem 1.KUg, posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Faktu tego nie zmienia okoliczność, iż teren objęty ustaleniami planu w odniesieniu do wskazanych działek skarżącego dotyczy jedynie wschodniego ich krańca, będącego w istocie bardzo wąskim pasem terenu, którego szerokość nie przekracza kilku metrów.

W ocenie Sądu skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż zaskarżony plan poza wskazanym niewielkim fragmentem przedmiotowych działek od strony ul. L. nie przewiduje żadnych ustaleń mieszczących się w ramach tzw. władztwa planistycznego, które ingerowałyby w przysługujące skarżącemu prawo własności. Analiza integralnej części uchwały, jaką jest rysunek planu wyraźnie potwierdza, że zasadnicza część nieruchomości skarżącego znalazła się poza ustaleniami zaskarżonej uchwały. Kontrolując legalność uchwały w zakresie w jakim przewiduje przeznaczenie krańcowego, wschodniego fragmentu obu działek pod tereny komunikacji oznaczone symbolem 1.KUg. Sąd wskazał, że z uwagi na dyspozycję art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., w stosunku do zaskarżonej uchwały znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej u.z.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd także przypomniał, że w momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...], zwane dalej Studium. Na gruncie wspomnianej ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne (w szczególności art. 6 ust. 7 u.z.p.) i nie miało mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określało - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiązało wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określało zatem tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego m.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99). Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.z.p. organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. zobowiązany był do zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6. W odniesieniu do analizowanego terenu, Sąd wskazał, że nie dopatrzył się niezgodności zaskarżonego Planu z ustaleniami części tekstowej, jak i graficznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...]. Dokładana analiza części graficznej studium wskazuje, że wspomniany teren znalazł się w granicach obszaru oznaczonego literą Z, który legenda części graficznej Studium definiuje jako ulice zbiorcze Z - do modernizacji. Także część tekstowa Studium przewiduje modernizację przedmiotowych dróg. Z kolei, jak wynika z ustaleń zaskarżonej uchwały, objęty jej ustaleniami wschodni kraniec obu działek skarżącego znalazł się w obszarze terenów komunikacji oznaczonych symbolem 1.KUg. Zaskarżony plan w części tekstowej w § 15 uchwały przewiduje, iż dla przedmiotowych terenów komunikacji obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1. Teren przeznaczony dla lokalizacji drogi wojewódzkiej - klasy głównej; 2. Obowiązek zachowania linii rozgraniczających ulicy o szerokości 20 m; 3. Obowiązek utrzymania istniejącej jezdni i chodników; 4. Utrzymuje się istniejące przystanki komunikacji autobusowej z możliwością zmiany ich lokalizacji wynikającej z poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obowiązek realizacji zatok autobusowych. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała w rozdziale normującym ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji przewiduje w § 4 ust. 11 pkt 1, iż w zakresie komunikacji: utrzymuje się istniejące drogi publiczne, drogi wewnętrzne i ciągi piesze wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, z dopuszczeniem ich rozbudowy, przebudowy i odbudowy w zależności od potrzeb. Mając na uwadze przeznaczenie analizowanego fragmentu działek skarżącego o nr [...] i [...] w Planie oraz Studium, Sąd uznał, że zaskarżony Plan pozostaje spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium. Wbrew zarzutom skargi, w świetle ustaleń Planu prawidłowo dopuszczono m.in. możliwość usytuowania na wskazanym terenie przystanku autobusowego połączonego z obowiązkową realizacją zatoki autobusowej. Takie przeznaczenie wspomnianego terenu zostało także pozytywnie uzgodnione z Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków w [...] - Delegatura w [...], co wynika ze stanowiska organu wyrażonego przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2003 r. Niezależnie od tego Sąd zwrócił uwagę, że obowiązek zachowania linii rozgraniczających ulicy o szerokości 20 m na terenie 1.KUg, o którym mowa w § 15 uchwały koresponduje z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zgodnie z którym najmniejsza szerokość tego typu drogi nie może być mniejsza niż 20 m. Zarzuty skarżącego dotyczące pozostałego fragmentu należących do skarżącego działek Sąd uznał za bezzasadne, gdyż zaskarżona uchwała poza wspomnianym wschodnim ich fragmentem znajdującym się w obszarze 1.KUg nie reguluje ich przeznaczenia pod kątem zagospodarowania przestrzennego. Wobec nieobjęcia ustaleniami zaskarżonego Planu pozostałej części działek skarżącego, zarzuty dotyczące ochrony konserwatorskiej wyłączającej możliwość ich zabudowy Sąd również uznał za bezzasadne. Niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd nie dopatrzył się przesłanek, o których mowa w art. 27 u.z.p., a których wystąpienie determinowałoby stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynika sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

a/ art. 11 pkt 8c, art. 17 pkt 7b, art. 27, art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.z.p., polegające na niedostrzeżeniu, że uchwalony plan jest sprzeczny ze stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (ochrona konserwatorska, nadzór archeologiczny), z którym nie uzgodniono dopuszczalności lokalizacji zajezdni autobusowej na terenie gminnej zieleni publicznej o charakterze zieleni izolacyjnej - dowolne jest ustalenie Sądu, który stara się złagodzić nieprawidłowości organu, stwierdzeniem że "tylko część" działek została na ten cel przeznaczona, co nie ma znaczenia dla prawidłowej oceny sprawy;

b/ art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez:

- niedostrzeżenie przez Sąd, że organ administracji usiłuje wytłumaczyć się z niefortunnej uchwały, stwierdzając w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] marca 2014 r., że budowa przystanku nie jest planowana, co nie zmienia faktu, że dopuszczono się działań sprzecznych z u.z.p. oraz naruszono interes prawny skarżącego, ograniczając jego prawo własności,

- nieuwzględnienie przy ocenie materiału dowodowego, że poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego z uwagi na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i brak opinii archeologicznej nie dopuszczał możliwości lokalizacji na działkach [...] i [...] jakichkolwiek inwestycji, w tym inwestycji drogowych,

- dowolne i nielogiczne ustalenie Sądu, "iż wobec nie objęcia ustaleniami zaskarżonego Planu pozostałej części działek skarżącego zarzuty dotyczące ochrony konserwatorskiej wyłączającej możliwość ich zabudowy należy uznać za oczywiście bezzasadne" w sytuacji gdy 4/5 przedmiotowych działek stanowi stroma skarpa a 1/5 teren plaski przylegający do ulicy L., gdzie przewidziany jest przystanek autobusowy, co wyklucza w przyszłości zabudowę tego terenu przez właściciela w przypadku zmiany stanowiska Konserwatora.

Na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego oraz poniesionych kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu [...] maja 2006 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...], która wyłączyła możliwość przystąpienia do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] działek [...] i [...] położonych w G. przy ulicy L., co było konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1375/04, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - Plan nr 3. Konsekwencją tej uchwały w odniesieniu do działek skarżącego była niemożność podejmowania jakichkolwiek czynności i uchwał w kierunku zmiany planu zagospodarowania przedmiotowych działek. Rada Miasta [...] w dniu [...] października 2006 r. podjęła uchwałę Nr [...] zatwierdzającą m.p.z.p. Miasta [...] Plan nr 3, na mocy którego znaczna część tych działek, a nie jak to się błędnie określa "niewielka", przeznaczona została jako tereny komunikacji (1KUg) pod przystanek autobusowy, w sytuacji gdy po dwóch stronach ulicy L. w odległości 30 i 50 m znajdują się dwa przystanki autobusowe z zatokami. Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Krakowie pomija milczeniem fakt, iż na lokalizację przystanku autobusowego nie wyraził zgody Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], według którego jest to teren o szczególnych walorach, wykluczając możliwość realizacji jakichkolwiek inwestycji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1375/04 przywołane jest stanowisko Konserwatora Zabytków, który uznaje przedmiotowe działki jako położone w strefie ochrony konserwatorskiej i nadzoru archeologicznego oraz na terenach bez możliwości realizacji obiektów. Brak opinii archeologicznej stanowi kolejne uchybienie, ponieważ usytuowanie przystanku pod wysoką skarpą, na której stoi Dwór [...] spowoduje obciążenie terenu. Mogą powstać nieodwracalne skutki, łącznie z obsunięciem się skarpy, całkowitym zniszczeniem terenu oraz poważną szkodą skarżącego. Nagminność i bezprawność takich działań skutkuje naruszeniem art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co zauważył Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który w orzeczeniach uznaje za niedopuszczalne ograniczanie prawa własności bez uzasadnionych powodów przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł szeregu uchybień, jakich dopuścił się organ administracji przy ograniczaniu prawa własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Rady nie zachodzą żadne z uchybień zarzucanych przez skarżącego, gdyż analiza zebranego w sprawie materiału wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie właściwie ocenił sprawę. Organ wskazał, że przeznaczenie terenu obejmującego część działek nr [...] i [...] oznaczonego w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego "Miasto [...] - Plan Nr 3" jako tereny komunikacji (symbol z planu 1.KUg), jest spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...]. Omawiany fragment działek nr [...] i [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego jako ulica zbiorcza - litera Z. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415), dalej u.p.z., która ma zastosowanie do zaskarżonej przez skarżącego uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - Plan nr 3", a dokładnie art. 18 ust. 2 tej ustawy zobowiązywał do zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką określoną w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego - Miasto [...] Plan Nr 3 posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia, w tym pozytywne uzgodnienie Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w [...] - Delegatura w [...] (pismo z dnia 7 kwietnia 2003 r.), co oznacza, że zapis dotyczący części działek nr [...] i [...] przeznaczonych pod tereny komunikacji - symbol 1.KUg. o treści: 1. teren przeznaczony dla lokalizacji drogi wojewódzkiej - klasy głównej; 2. obowiązek zachowania linii rozgraniczających ulicy o szerokości 20 m; 3. obowiązek utrzymania istniejącej jezdni i chodników; 4. utrzymuje się istniejące przystanki komunikacji autobusowej z możliwością zmiany ich lokalizacji wynikającej z poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego; 5. obowiązek realizacji zatok autobusowych - został również z wyżej wskazanym organem uzgodniony.

Rada podniosła, że sugestia skarżącego, iż w przypadku usytuowania przystanku pod skarpą, na której stoi "Dwór [...]", nastąpi "znaczne obciążenie terenu i mogą powstać nieodwracalne skutki łącznie z obsunięciem się skarpy, całkowitym zniszczeniem terenu oraz poważną szkodą skarżącego" kłóci się z wniesionym przez skarżącego na etapie procedury planistycznej do projektu planu III etap zarzutem z dnia 9 marca 2003 r. dotyczącym zmiany przeznaczenia działek nr [...] i [...] z terenów zieleni na tereny usług i handlu. Uwzględnienie tego zarzutu skutkowałoby w przyszłości możliwością dużo dalej idącej ingerencji w stabilność skarpy poprzez jej zabudowę przez skarżącego niż hipotetyczne usytuowanie ewentualnej zatoki na płaskim terenie u podnóża skarpy. Stąd też w odpowiedzi na przedmiotowy zarzut Rada Miasta [...] dokonała wyłączenia uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] m. in. części działek [...], [...], położonych przy ul. L. w G. na skarpie pod "Dworem [...]" z opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto [...] - Plan Nr 3", a tym samym pozostały one w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Miasto [...] - Plan Nr 1 - cele publiczne", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], w terenach gminnej zieleni publicznej o charakterze zieleni izolacyjnej, który również posiada wszelkie stosowne uzgodnienia.

Rada wyjaśniła, że Miasto [...] nie planuje urządzenia kolejnego przystanku, jak sugeruje to skarżący. Wprawdzie symbol z planu zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] - Plan Nr 3 "1.KUg" - tereny komunikacji, w którym znajduje się niewielka część działek [...], [...] dopuszcza możliwość usytuowania zatok autobusowych, jednak zważywszy, że takie zatoki znajdują się na innych działkach, nie zachodzi taka potrzeba. Część działek o nr [...] i Nr [...], których współwłaścicielem jest skarżący, objęta symbolem 1.KUg jest istniejącą drogą, która w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i w poprzednich planach miasta znajdowała się w terenach komunikacji, a pozostała część przedmiotowych nieruchomości znajdowała się w terenach gminnej zieleni publicznej. Nieprawdą zatem jest, że ustalenia planu sprzeczne są ze stanowiskiem Konserwatora Zabytków, ponieważ zapis "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] - Plan Nr 3" o dopuszczalności lokalizacji zatoki autobusowej znajdujący się w symbolu 1.KUg - tereny komunikacji nie ingeruje w teren przeznaczony w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] Plan Nr 1 - cele publiczne" oznaczony jako teren gminnej zieleni publicznej.

Organ nadmienił też, że skarżący w treści zarzutów powołuje się na ustawę o "zagospodarowaniu przestrzennym", wskazując m. in. na naruszenie przepisów art. 11 pkt 8c, art. 17 pkt 7b, art. 27, art. 28. Jeżeli zatem skarżący miał na myśli ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415), to w ustawie tej widnienie art. 11, ale nie ma tam pkt 8c, podobnie w art. 17 nie ma pkt 7b. Z kolei w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w art. 11 punkt 8 został uchylony, podobnie w art. 17 uchylony został punkt 7. Natomiast zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] uchwalona była na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415).

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej sprostował zarzuty kasacyjne podniesione na stronie 1 skargi kasacyjnej w ten sposób, że przepisami mającymi być naruszone są przepisy art. 11 pkt 6 lit. c) oraz art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie pełnomocnik strony wyjaśnił, że przez użyte skróty: "poppsa" i raz omyłkowo "prppsa" należy rozumieć ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

W niniejszej sprawie, nawet uwzględniając sprostowanie na rozprawie zarzutów kasacyjnych, nie można uznać, aby skarga kasacyjna spełniała stawiane jej wymogi.

Po pierwsze, strona zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, podczas gdy jako naruszone przepisy wskazuje ( uwzględniając sprostowanie ): art. 11 pkt 6 lit. c), art. 17 pkt 6 lit. b), art. 27 i art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy są przepisami prawa materialnego.

A zatem, strona w istocie zarzuca naruszenie prawa materialnego. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie wskazano, czy strona zarzuca naruszenie tych przepisów przez błędną ich wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Sposób sformułowania zarzutów zdaje się wskazywać, że zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania.

Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a postawione w niej zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zauważyć należy, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.) nie zawierała przepisów o jednostkach redakcyjnych: art. 11 pkt 6 lit. c) i art. 17 pkt 6 lit. b) - jak wskazano w skardze kasacyjnej. Zarówno art. 11, jak i art. 17, nie miały jednostek redakcyjnych oznaczonych jako punkty i litery. Przepis art. 17 posiadał jedynie dwa ustępy, zaś art. 11 posiadał dwa ustępy do dnia 24 grudnia 1997 r., a od dnia 24 grudnia 1997 r. miał treść: " Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części". Przepisy art. 11 i art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierały takich jednostek redakcyjnych jak wskazane w skardze kasacyjnej.

Być może strona miała na myśli ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( aktualnie: t.j. Dz.U. z 2016r., poz.778 ), lecz – jak już wyżej podniesiono - Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania, czy "poprawiania" za stronę zarzutów kasacyjnych. Podkreślić też należy, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano ani daty ustawy, ani miejsca publikacji (Dz. U., rok, Nr, pozycja), co pozwoliłoby na konkretyzację ustawy, którą miał na myśli autor skargi kasacyjnej. Nadto Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z uwagi na dyspozycję art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w stosunku do zaskarżonej uchwały znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zaznaczyć też należy, iż przepis art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brzmiał: "Uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia". Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół braku uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dopuszczalności lokalizacji zajezdni autobusowej na terenie "gminnej zieleni publicznej o charakterze zieleni izolacyjnej". Przepis art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może zatem stanowić podstawy prawnej postawionego zarzutu kasacyjnego. Wskazanie zaś art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bez powiązania tego przepisu z przepisem nakazującym organom gminy dokonanie uzgodnienia projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków nie może odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia żadnej z jednostek redakcyjnych art. 18 tej ustawy – tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu.

Aby skutecznie zarzucić naruszenie trybu postępowania czy właściwości organów nie wystarczy powołać art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), lecz konieczne jest jego powiązanie z przepisem przewidującym w toku procedury planistycznej określony tryb postępowania czy właściwość określonego organu. W niniejszej sprawie nie postawiono właściwie zarzutu kwestionującego naruszenie trybu postępowania.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym – art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. poz. 139 ze zm.). Procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. W procedurze planistycznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania.

Nadto, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie znajduje zastosowania do skargi wniesionej na akt prawa miejscowego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania - tj. inne niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do takich aktów zastosowanie znajduje przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i pkt 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.