Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 448/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 61 § 1, atr. 128, art. 129, art. 130
journal: Dz.U. 2012 poz 788
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1, art. 67
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 511/12 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lipca 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 511/12 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lipca 2012 r. nr [.]r w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

M. S. wnioskiem z dnia 29 lutego 2012 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu opieki nad G. S.. Do wniosku dołączyła: kserokopię własnego dowodu osobistego i aktu urodzenia; kserokopię dowodu osobistego G. S.; kserokopię decyzji o odtworzeniu treści aktu stanu cywilnego G. S.; kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu J. S.; orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [.] z dnia 11 stycznia 2012 r. o stopniu niepełnosprawności, stwierdzające, że G. S. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś orzeczony stopień niepełnosprawności datuje się od października 2011 r., ma charakter trwały, a orzeczenie zostało wydane na stałe; dwa oświadczenia własne z dnia 20 lutego 2012 r. o braku możliwości dostarczenia aktu zgonu dziadków i braku jakiegokolwiek kontaktu z rodziną G. S. oraz informujące o stanie zdrowia G. S. – wujka wnioskodawczyni i potrzebie sprawowania nad nim opieki.

Burmistrz [.] decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. nr [.] odmówił prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ, przywołując treść przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), stwierdził, że M. S. nie należy do wymienionych w tym przepisie osób innych niż spokrewnione z G. S. w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wnioskodawczyni jest bowiem bratanicą G. S. i nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w stosunku do swojego wujka, a w myśl przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to jeden z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 lipca 2012 r., po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy, powołując się na treść przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest łączne spełnienie określonych przesłanek, z jednej strony przez wnioskodawcę, będącym adresatem decyzji, który powinien: być osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz zrezygnować z zatrudnienia lub jego podjęcia w celu sprawowania opieki nad osobą. Z drugiej strony – przesłanką konieczną do przyznania przedmiotowego świadczenia, odnoszącą się do osoby, na rzecz której świadczenie ma być przyznane, jest wykazanie, że osoba ta legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane M. S., bowiem nie ciąży na niej wobec wujka obowiązek alimentacyjny. Jak wynika z treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krewnymi w linii prostej są osoby, które pochodzą jedna od drugiej; krewnymi w linii bocznej osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na gruncie polskiego prawa rodzinnego obowiązek alimentacyjny stanowi zobowiązanie prawnorodzinne, wynikające z mocy prawa, z różnych powiązań rodzinnych. Nie mają charakteru alimentacyjnego obowiązki, które nie są konsekwencją relacji rodzinnych lub innych określonych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, lecz wynikają ze zdarzeń o cywilnoprawnym charakterze, takich jak umowa dożywocia lub renty. Kolegium zaakcentowało, że bezsporne w sprawie jest, iż M. S. jest bratanicą G. S., a zatem nie należy do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż nie jest krewną G. S. zobowiązaną do alimentacji. Organ podał również, że jedną z najistotniejszych cech obowiązku alimentacyjnego jest jego ściśle osobisty charakter. Nie można bowiem obciążyć nim innej osoby niż ta, którą wskazuje Kodeks rodzinny i opiekuńczy, nie przechodzi on też na spadkobierców zobowiązanego. Przesądza o tym art. 129 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określając w sposób bezwzględnie obowiązujący kolejność obowiązku alimentacyjnego, zaś w art. 139 stanowiąc, że obowiązek ten nie przechodzi na spadkobierców osoby zobowiązanej.

W skardze na powyższą decyzję M. S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone decyzje zostały wydane w rażącym naruszeniem art. 2, art. 18, art. 32 oraz art. 71 Konstytucji RP, a stanowisko organów opiera się wyłącznie o literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych – nie uwzględnia wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając powyższą skargę wskazał, że nie dostrzegł naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, bowiem na skarżącej nie ciąży wobec wujka obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z ustawą - Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek ten sprowadza się bowiem do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo (art. 128 tej ustawy). Obowiązek ów obciąża zstępnych przed wstępnymi, wstępnych przed rodzeństwem, a w razie gdyby było kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża krewnych bliższych stopniem przed dalszymi (krewnych w tym samym stopniu obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym; art. 129 ww. ustawy). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero w braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi (lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, art. 132 tej ustawy).

Sąd podzielił pogląd skarżącej, że wykładni przepisów prawa należy dokonywać zawsze w zgodzie z Konstytucją, a przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07. Rozstrzygnięcie to wydano w sprawie na podstawie art. 17 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacjami dokonanymi ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz.1456) oraz przez art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. Nr 219, poz. 1706), przy czym Trybunał wyraźnie powiązał możliwość uzyskania świadczenia z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną a samą osobą niepełnosprawną, stwierdzając m.in. że "Nie ulega kwestii, że na tym tle ustawowa regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, dziadek/babka czy też syn/córka - to ostatnie, choć trudniejsze do wyobrażenia, nie jest wszak niemożliwe) wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Podobnie, jak w wypadku oceny konstytucyjnej art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będącym przedmiotem zaskarżenia, mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżony art. 17 ust. 1 ustawy pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym".

Sąd podał jednak, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, iż o świadczenie pielęgnacyjne ubiegała się osoba nienależąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, wyznaczonego przez przepis art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jak wskazuje się natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w takim stanie rzeczy zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w kwestii jednakowego traktowania osób charakteryzujących się tymi samymi cechami wspólnymi i wyprowadzone na tle tych spraw rozstrzygnięcie w przedmiocie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 nie mogą mieć zastosowania do przypadku, którego dotyczy zaskarżony wyrok. Brak istotnej cechy relewantnej (obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym) nie uzasadnia traktowania skarżącej na równi z osobami, które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną z kręgu osób bliskich, wobec których obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z tego też powodu nie ma podstaw do uznania, że zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) ma cechy dyskryminacji skarżącej.

Sąd podał, że w sytuacji gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, to sąd administracyjny w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej ani do orzekania o zgodności z Konstytucją omawianego rozwiązania ustawodawczego, polegającego na nieobjęciu zapisami aktu normatywnego innych osób, tym bardziej jeżeli obowiązek wydania konkretnego aktu normatywnego nie wynikał z norm konstytucyjnych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie jest krewną w linii prostej G. S., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Jako krewna w linii bocznej (bratanica) nie należy do kręgu podmiotów objętych ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym.

Zdaniem Sądu, skarżąca nie może również być uznana za rodzinę dla osoby, którą się opiekuje w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że istnieje pomiędzy nimi stosunek pokrewieństwa. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych (przepis znowelizowany przez art. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym, Dz. U. Nr 109, poz. 747) ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Rozszerzony zakres osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zmienia jednak ostatecznie w żaden sposób sytuacji prawnej wnioskodawczyni. Nie jest ona bowiem, jak trafnie stwierdził organ, osobą zobowiązaną do alimentacji ani jako krewna w linii bocznej, ani jako opiekunka faktyczna.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r. wniosła M. S., reprezentowana przez r.pr. K. N., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, przy spełnieniu dalszych kryteriów określonych w tym przepisie, a jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozumowanie spowodowało, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcają się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej;

2) przepisu art. 32 Konstytucji RP poprzez ograniczenie zastosowanej wykładni jedynie do literalnego brzmienia wyroku, co powoduje, że podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej traktowane są w odmienny sposób, zatem naruszenie konstytucyjnej zasady równości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek alimentacji nie może odnosić się jedynie do obowiązku prawnego, bowiem jest to pojęcie nie tylko z zakresu prawa, ale też funkcjonuje w ramach obowiązków społecznych i moralnych. W tym zaś znaczeniu zobowiązanym do alimentacji (w tym opieki nad niepełnosprawnym, chorym członkiem rodziny) będzie ten, kto czuje taki obowiązek moralny. Więzy krwi są bowiem tym, co stanowi o poczuciu obowiązku. I tak skarżąca kasacyjnie, jako córka brata rozpoczęła opiekę nad wujem, ponieważ czuje, że w tym zakresie powinna zastąpić nieżyjącego ojca. Wykonuje tym samym swój moralny obowiązek wobec wuja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Powyższe zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) stwierdził, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl z kolei art. 17 ust 1a tej ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Mając na uwadze treść ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 5/13, wskazał, że został w nich zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Stosowanie do art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Nadto z mocy art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia, m. in. w art. 131 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności (§ 1). Jeżeli jeden z małżonków przysposobił dziecko drugiego małżonka, przysposobienie nie ma wpływu na obowiązek alimentacyjny między przysposobionym a tym drugim małżonkiem i jego krewnymi (§ 2). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego).

Przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w uchwale I OPS 5/13, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z niego normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej.

Bez wątpienia wpływ na kształtowanie tych rozwiązań prawnych miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151) jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest, bowiem, to by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

NSA podniósł, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie może a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, więc raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Uznając, że pominięcie osób nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i spełniających inne wymogi z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny może, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Nie może natomiast przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem, skoro sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa nie powinno, bowiem wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy.

Nie można, zatem powołując się na ogóle zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, należało uznać, że w świetle art. 17 ust 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Oznacza to, że nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię ani naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

Ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest sporny. M. S. w stosunku do G. S. nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a zatem nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym wujem.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.