Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 283/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 a  ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013 r., sprawy ze skargi L. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. P. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: OWINB) w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: PINB) w Opolu nakazującą W. P. i L. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu samochodowego przez ograniczenie zakresu usług do napraw samochodowych instalacji elektrycznych oraz wymiany i regeneracji akumulatorów.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2009 r. PINB w Opolu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie użytkowania warsztatu samochodowego zlokalizowanego na posesji L. P. Wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na skutek zawiadomienia T. i C. K. z dnia 8 stycznia 2009 r., którzy zarzucili, że na sąsiadującej z ich nieruchomością działce przy ulicy [...] w [...] działa bez żadnych zezwoleń warsztat samochodowy i wulkanizacyjny, prowadzony przez L. P. Uciążliwa działalność warsztatowa naraża wszystkich sąsiadujących z tą działką właścicieli i użytkowników nieruchomości na utratę zdrowia jako konsekwencję hałasu, spalin i innego zanieczyszczania powietrza oraz gruntu. Ponadto teren działki L. P. został wyłożony brukiem, co powoduje, iż zlikwidowano powierzchnię biologicznie czynną prawie na całej działce, a wody opadowe i topniejący śnieg spływają i zalewają teren działki przy ulicy [...].

Decyzją z dnia 29 maja 2009 r., nr [...], PINB w Opolu, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie użytkowania warsztatu, wskazując, że nie znaleziono dowodów, które potwierdziłyby tezę, iż inwestor nabył obiekt jako budynek gospodarczo-garażowy. Organ uznał, że 45 lat wcześniej badany obiekt określany był jako warsztat a nie budynek gospodarczo-garażowy. Skoro tak, to w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż nie ma materialnoprawnych podstaw do ingerencji organu administracji w formie decyzji administracyjnej.

Na skutek rozpoznania odwołania T. i C. K., OWINB w Opolu decyzją z dnia 16 września 2009 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze, odmawiając odwołującym legitymacji czynnej w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

W wyniku rozpoznania skargi T. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 385/09, uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - decyzje organów obu instancji (pkt 1). Jednocześnie Sąd oddalił skargę C. K. (pkt 3), na podstawie art. 151 P.p.s.a, uznając, że nie posiada on legitymacji czynnej do zaskarżenia decyzji OWINB w Opolu z dnia 16 września 2009 r. Sąd stwierdził, że interes prawny C. K. nie może być wywodzony ani z samego faktu zawarcia małżeństwa ze współwłaścicielką nieruchomości T. K., ani z łączących ich stosunków wspólności ustawowej małżeńskiej. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku Sąd wskazał, odwołując się do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, że zawarte w nim pojęcie zmiany sposobu użytkowania wymienia jedynie przykładowe formy działalności inwestora (lub jego zaniechania) a pkt 2 ustępu 1 omawianego artykułu nie ma charakteru zamkniętego. Sąd wywiódł, że zapis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje, że do przyjęcia, iż w danych okolicznościach faktycznych doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu wystarczy wykazanie, że nastąpiła jedynie zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Przepis nie wymaga natomiast by nastąpiło ich pogorszenie. Sąd stwierdził również, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obu instancji było dokonanie m.in. oceny, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na nieruchomości inwestora. Ponadto Sąd wskazał, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie mogą ograniczać się wyłącznie do ustaleń w zakresie rodzaju (profilu) działalności gospodarczej L. P. Zdaniem Sądu, sprowadzając zagadnienie do rozważań o rodzaju świadczonych usług, np. drobne naprawy, wymiana części, wulkanizacja, organ I instancji nie badał w ogóle, czy nie nastąpiła intensyfikacja takiego rodzaju działalności. Zdaniem Sądu, wskazują na to liczne pisma T. K. cytowane w odwołaniu i skardze lub załączone w odpisie do akt sprawy. Treść tych pism, a w szczególności podniesionych w nich okoliczności faktycznych wymaga procesowej weryfikacji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia 3 lutego 2012 r., nr [...], PINB w Opolu, działając na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wstrzymał użytkowanie warsztatu samochodowego zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w [...] i nałożył na właścicieli budynku warsztatu - L. P. i W. P. - obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2012 r. następujących dokumentów: a) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; c) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; d) zaświadczenia Prezydenta Miasta Opola o zgodności obecnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; e) ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, stwierdzającej spełnienie przez budynek wymogów techniczno - budowlanych do realizacji obecnego sposobu użytkowania; f) opinii rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych potwierdzającej spełnienie wymagań przeciwpożarowych; g) opinii rzeczoznawcy do spraw sanitarnych potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarnych; h) ostatecznej decyzji organu ochrony środowiska (Prezydenta Miasta Opola) o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia organ, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, stwierdził, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania warsztatu, a właściciele obiektu nie dokonali zgłoszenia zamiaru tej zmiany.

Obowiązku tego adresaci postanowienia nie spełnili.

Następnie decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...], PINB w Opolu, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał W. i L. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu przez ograniczenie zakresu usług do napraw samochodowych instalacji elektrycznych oraz wymiany i regeneracji akumulatorów. W ustaleniach faktycznych organ podał, że w dniu 30 marca 2012 r. wpłynęło pismo T. i C. K. i E. K. informujące, że w spornym warsztacie, pomimo wstrzymania jego użytkowania, prowadzone są naprawy samochodów. Kontrola przeprowadzona przez organ w dniu 12 kwietnia 2012 r. potwierdziła, że w warsztacie wykonywane są czynności polegające na naprawie samochodów. W warsztacie na podnośnikach znajdowały się dwa samochody, przy których znajdowały się zdemontowane części kół. Jeden z samochodów był naprawiany w trakcie kontroli. Ponadto W. P. oświadczyła, że przedmiotowy warsztat jest czynny i użytkowany jako warsztat samochodowy.

Po rozpatrzeniu odwołania L. P., OWINB w Opolu decyzją z dnia 7 września 2012 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia 14 czerwca 2012 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie nakazów wynikających z tej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowienie z dnia 3 lutego 2012 r. nie zostało doręczone stronie zgodnie z przepisami K.p.a., określającymi tryb i sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w Opolu będzie zobowiązany ponownie doręczyć postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego.

Kolejną decyzją z dnia 26 listopada 2012 r., nr [...], PINB w Opolu, działając na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał W. i L. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu przez ograniczenie zakresu usług do napraw samochodowych instalacji elektrycznych oraz wymiany i regeneracji akumulatorów. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podał, że przesłuchani świadkowie oraz strony potwierdzili, że w przedmiotowym budynku wykonywano usługi na rzecz osób z zewnątrz od lat sześćdziesiątych lub siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Działalność ta polegała na naprawie akumulatorów i samochodów głównie w zakresie instalacji elektrycznej. W warsztacie pracował właściciel i jego brat, czasem zatrudniano uczniów. Na wyposażeniu warsztatu znajdował się kompresor, tokarka oraz urządzenia do regeneracji akumulatorów. Obecnie w budynku znajduje się warsztat samochodowy, który wykonuje usługi wymiany ogumienia, wymiany oleju oraz diagnostykę i drobne naprawy. Organ podkreślił, że warsztat wyposażony jest w nowe urządzenia, zakupione i zamontowane przez obecnych właścicieli w 2008 r., m.in.: podnośniki samochodów, wyważarkę kół, myjkę olejową, kompresory, urządzenie do obsługi klimatyzacji. Organ wskazał również, że inwestor rozpoczął działalność w dniu 1 września 2008 r., po samowolnej rozbudowie warsztatu. Podniósł, że przeprowadzone, po wstrzymaniu użytkowania, kontrole ujawniły fakt dalszego użytkowania warsztatu. PINB w Opolu wyjaśnił, że aktualnie prowadzona działalność gospodarcza odbiega od sposobu użytkowania budynku w latach wcześniejszych. Organ dodał, że zmianie uległy warunki pożarowe, pracy, ochrony środowiska i sanitarne. Ponadto, organ argumentował, że poprzedni właściciel zaniechał użytkowania obiektu, zatem ponowne podjęcie w nim działalności nosi znamiona zmiany sposobu użytkowania. Dalej, odwołując się do treści art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że właściciele warsztatu nie zastosowali się do postanowienia o wstrzymaniu użytkowania warsztatu, co obligowało organ do wydania decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ odniósł się również do zarzutów L. P. i dodał, że obecnie działalność warsztatu prowadzona jest na większej powierzchni, gdyż budynek został rozbudowany o 21 m² celem uzyskania dodatkowej powierzchni. Końcowo organ wskazał, że przez poprzedni sposób użytkowania należy rozumieć warsztat samochodowy poprzedniego właściciela, świadczący usługi w zakresie napraw samochodowych instalacji elektrycznych oraz regeneracji wymiany akumulatorów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. P. podkreślając, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie można zmienić sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na warsztat samochodowy. Zdaniem odwołującego się, w warsztacie nie nastąpiła zmiana warunków pożarowych, powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska, a wręcz przeciwnie - uległy poprawie. Podkreślił, że budynek nabył jako warsztat samochodowy i taka działalność jest niezmiennie w budynku prowadzona, po tym, jak poprzedni właściciel przechodząc na emeryturę zaprzestał działalności. Dodał, że znajdujący się w budynku sprzęt był przestarzały i zużyty, a on sam zakupił nowoczesne i bezpieczne dla środowiska sprzęty. Wskazał, że posiada decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 23 kwietnia 1999 r., nr [...], o odmowie zmiany sposobu użytkowania warsztatu na magazyn napojów, co utwierdziło go w przekonaniu, że w budynku można prowadzić tylko działalność w zakresie naprawy samochodów. L. P. wskazał, że warsztat jest jedynym źródłem utrzymania jego rodziny, a także zatrudnionych pracowników. W tym celu poszerzył ofertę usług, co zostało zgłoszone, a Urząd Miasta Opola nie wniósł uwag, co potwierdza zaświadczenie z dnia 7 listopada 2008 r., nr [...]. Dodał, że w decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 czerwca 2009 r., nr [...], potwierdzono, że jest to warsztat samochodowy i prowadzona działalność jest zgodna z przepisami ochrony środowiska. Wskazał jakie czynności wykonywane są w warsztacie i wyjaśnił, że podnośniki ręczne stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia pracowników, stąd też konieczność wyposażenia warsztatu w podnośniki hydrauliczne. Wskazał, że zarówno stacja do obsługi klimatyzacji, jak i myjka części samochodowych posiadają atesty i nie stwarzają zagrożenia dla środowiska. Podkreślił, że w warsztacie nie wykonuje się usług blacharskich i lakierniczych, ponieważ nie posiada do tego odpowiednich sprzętów. L. P. odniósł się do ustaleń o zwiększonym hałasie przy wymianie klocków hamulcowych i wyjaśnił, że ta czynność nie wymaga używania narzędzi powodujących hałas. Wskazał, że nie testuje mocy silników samochodów, ani ich nie myje. Podkreślił, że sprawa rozbudowy warsztatu dotyczy innego, odrębnego postępowania i nie powinna być włączona do tej sprawy. Końcowo L. P. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie użytkowania warsztatu samochodowego.

W wyniku rozpoznania odwołania, OWINB w Opolu decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, przytoczył treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz wskazał na wyrok tut. Sądu z dnia 30 marca 2010 r., którym - jak stwierdził - jest związany przy ocenie w zakresie zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. W ocenie organu, przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że W. P. i L. P., prowadząc w budynku przy ul. [...] w [...] warsztat samochodowy, dokonali zmiany sposobu jego użytkowania. W zakresie wykorzystywania istniejącego warsztatu organ odwołał się do - jego zdaniem - wiarygodnych zeznań świadków i stron postępowania: C. K., W. P., B. D. i M. B., którzy jako wieloletni sąsiedzi nieruchomości przy ul. [...] w [...] mieli możliwość dokonania stosownych spostrzeżeń. Z zeznań tych wynika, że w latach sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku był to warsztat samochodowy, w którym wykonywano usługi dla osób z zewnątrz. Warsztat nie powodował hałasu ani nie wytwarzał odpadów, a prowadzona w nim działalność nie stwarzała zagrożenia pożarowego. W omawianym obiekcie istniał warsztat elektroniki samochodowej, a później blacharki samochodowej, a prace naprawcze odbywały się dla osób z zewnątrz, zarówno przed warsztatem, jak i w środku. W warsztacie prowadzono działalność polegającą na naprawie akumulatorów i instalacji elektrycznych w samochodach. Warsztat ten zlikwidowano w 1985 r., a nieruchomością zarządzała żona Z. P., która w 1995 r. wynajęła budynek na sprzedaż i naprawę motocykli. Natomiast obecnie w warsztacie W. i L. P. prowadzą działalność polegającą na wymianie ogumienia, wymianie oleju oraz diagnostyce i drobnych naprawach. W tym celu właściciele rozbudowali warsztat, wyposażyli go w nowe sprzęty i instalacje. Zdaniem organu, unowocześnienie warsztatu wpłynęło tak na zmianę warunków pracy, jak i warunków bezpieczeństwa pożarowego (instalacja siły, urządzenia hydrauliczne), oraz ochrony środowiska, ponieważ nowe urządzenia spełniają wymogi ochrony środowiska, na co zresztą L. P. sam wskazał w odwołaniu. W ocenie organu, zmiana tych parametrów, nawet na lepsze niż wcześniej istniejące, oznacza, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto nowocześniej wyposażony warsztat pozwala na zwiększenie wydajności pracy, a tym samym na jej intensyfikację, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 11 października 2012 r. Ponadto Inwestorzy zwiększyli zakres prowadzonej działalności, w porównaniu do usług świadczonych przez Z. P., wprowadzając usługi wymiany ogumienia, oleju i diagnostyki. Zasadnie zatem organ I instancji w celu umożliwienia legalizacji dokonanej zmiany użytkowania warsztatu zobowiązał jego właścicieli do wstrzymania użytkowania obiektu i przedłożenia określonych dokumentów. Jednakże Inwestorzy, pomimo prawidłowo doręczonego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania warsztatu, nadal prowadzili w nim działalność gospodarczą związaną z naprawą pojazdów samochodowych, co wynika z kontroli przeprowadzonej w dniu 11 października 2012 r., a także pism T. K. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, konieczne stało się wydanie, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dalej, odnosząc się do argumentacji odwołania, organ wyjaśnił, że nawet ulepszenie warunków związanych z ochroną środowiska, podniesienie standardów i bezpieczeństwa pracy, stanowi zmianę sposobu użytkowania. Istotą procedury zmiany sposobu użytkowania obiektu jest bowiem sama zmiana tych warunków, nie muszą one przy tym ulec pogorszeniu. Za uznaniem, że w sprawie do takiej zmiany doszło przemawiają także podnoszone przez L. P. uwagi o zaprzestaniu użytkowania warsztatu przez poprzedniego właściciela już w latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku. Zaniechanie użytkowania oraz jego podjęcie, także stanowią w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zmianę sposobu użytkowania. Z kolei samo poświadczenie przez organ prowadzący rejestr działalności gospodarczej, że strona prowadzi działalność polegającą, m.in. na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych, pomocy drogowej, sprzedaży detalicznej części i akcesoriów do pojazdów samochodowych, sprzedaży, konserwacji i naprawy motocykli oraz sprzedaży części nie jest równoznaczny z tym, że działalność taka jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego. Reasumując organ stwierdził, że inwestorzy w 2008 r. ponownie rozpoczęli użytkowanie budynku przy ul. [...] w [...], przy czym użytkowanie to wiązało się ze zmianą warunków ochrony środowiska, bezpieczeństwa i higieny pracy, a także ze zmianą rodzaju świadczonych usług i ich intensyfikacją.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł L. P., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na toczące się przeciwko skarżącemu postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego samowoli użytkowej. W motywach skargi, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Gd 584/09) wskazano, że sprawa samowoli użytkowej i sprawa samowoli budowlanej to dwie różne sprawy administracyjne o innym przedmiocie, prowadzone w odrębnych trybach, tj. na podstawie innych przepisów Prawa budowlanego, w których organ nadzoru budowlanego obowiązany jest podejmować inne czynności. Przedmiot i rozstrzygnięcie w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej jest szersze i bardziej dolegliwe dla inwestora niż postępowanie w sprawie sposobu użytkowania oraz powoduje bezprzedmiotowość tego ostatniego postępowania.

W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnośnie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, organ wskazał, że tut. Sąd w wyroku z dnia 29 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 474/09) stwierdził, iż kwestia intensyfikacji działalności prowadzonej w spornym budynku warsztatowym i stanu technicznego pozostałej części tego obiektu oraz związanych z tym wywodów o konieczności rozbiórki całego obiektu budowlanego, należą do odrębnych postępowań w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz utrzymania obiektu w prawidłowym stanie technicznym. Sprawy te są powiązane wzajemnie i mają związek z rozbudową o tyle, że dotyczą tego samego obiektu budowlanego, czyli budynku warsztatu. Powyższe okoliczności przesądzają - zdaniem organu - o możliwości prowadzenia dwóch niezależnych od siebie postępowań w sprawie zmiany sposobu użytkowania, jak i samowolnej rozbudowy obiektu.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podkreślił, że aktualnie toczą się trzy postępowania administracyjne, a mianowicie w sprawie: zmiany sposobu użytkowania, samowoli budowlanej i o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu, przy czym dwa ostatnie jeszcze się nie zakończyły. Dodatkowo, odwołując się do przepisu art. 49 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, wskazał, że w ramach postępowania dotyczącego samowoli budowlanej i jej legalizacji obowiązkiem organu jest rozstrzyganie kwestii pozwolenia na użytkowanie.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, prezentując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że rozpoznając sprawę organ związany był zarówno treścią wyroku jaki zapadł w sprawie, jak i wskazówkami wynikającymi z jego uzasadnienia. Ponadto zwrócił uwagę na możliwość odrębnego prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu.

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Opolu wykazała, że wydane akty odpowiadają przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja OWINB w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującą W. P. i L. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu samochodowego przez ograniczenie zakresu usług do napraw samochodowych instalacji elektrycznych oraz wymiany i regeneracji akumulatorów.

Na wstępie odnotować należy, że sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 385/09. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało zatem mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie. Podkreślić także należy, że po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., bowiem po myśli art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli zatem strona doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli natomiast organ administracyjny pomija przy ponownym wydawaniu decyzji ocenę prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, narusza tym samym zasadę związania tą oceną, a to z kolei oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (tak: w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1850/07, Lex nr 526070).

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że wyrok tut. Sądu z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 385/09, uprawomocnił się w dniu 8 czerwca 2010 r. W orzeczeniu tym Sąd uznał, odwołując się do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, że sformułowanie w nim pojęcie zmiany sposobu użytkowania nakazuje konkluzję, że wymienienie formy działalności inwestora (lub jego zaniechania) są przykładowymi, a pkt 2 ustępu 1 omawianego artykułu nie ma charakteru zamkniętego. Na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny Sąd wywiódł, że zapis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje, że do przyjęcia, iż w danych okolicznościach faktycznych doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, wystarczy wykazanie, że nastąpiła jedynie zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Przepis nie wymaga natomiast, aby nastąpiło ich pogorszenie. Sąd stwierdził również, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obu instancji było dokonanie m.in. oceny, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Ponadto Sąd wskazał, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie mogą ograniczać się wyłącznie do ustaleń w zakresie rodzaju (profilu) działalności gospodarczej L. P. Zdaniem Sądu, sprowadzając zagadnienie do rozważań o rodzaju świadczonych usług, np. drobne naprawy, wymiana części, wulkanizacja organ I instancji nie badał w ogóle, czy nie nastąpiła intensyfikacja takiego rodzaju działalności.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę Sądu, którą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany, stwierdzić przyjdzie, że organ był zobowiązany do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania spornego warsztatu, co czyni niezasadnym zarzut skarżącego, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 29 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 474/09) skład rozpoznający sprawę dotyczącą legalności rozbudowy przez L. P. budynku warsztatu, dopuścił możliwość prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz utrzymania obiektu w prawidłowym stanie technicznym, stwierdzając, że kwestia intensyfikacji działalności prowadzonej w spornym budynku warsztatowym i stanu technicznego pozostałej części tego obiektu oraz związanych z tym uwarunkowań zakładających możliwość konieczności rozbiórki całego obiektu budowlanego należą do odrębnych postępowań. Sprawy te są powiązane wzajemnie i mają związek z rozbudową tylko o tyle, że dotyczą tego samego obiektu budowlanego, czyli budynku warsztatu. Wyrok ten jest prawomocny i również wiąże w zakresie wynikającym z przepisu art. 170 P.p.s.a.

Wracając do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że skoro w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. Sąd przesądził o obowiązku organów prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania warsztatu, w sprawie istotne było ustalenie, czy L. P. i W. P. dokonali takiej zmiany. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - zgodnie z art. 71 ust. 2 zd. pierwsze - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Rozpoznając sprawę w powyższym zakresie organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalono, że w przedmiotowym warsztacie, w porównaniu do poprzednio prowadzonej działalności, poszerzono zakres świadczonych usług przez wprowadzenie usług wymiany ogumienia, oleju oraz diagnostyki. W omawianym obiekcie zainstalowano również nowe sprzęty, m.in. podnośniki pneumatyczne, kompresory, czy urządzenie do obsługi klimatyzacji samochodowych. Doszło też do powiększenia powierzchni warsztatowej. Dokonane przez organ ustalenia faktyczne wynikają z oględzin przeprowadzonych w obiekcie w dniu 14 marca 2011 r. oraz zeznań świadków i stron postępowania. Również sam skarżący przyznaje, że poszerzono ofertę usług warsztatu i zakupiono nowoczesny oraz bezpieczny dla środowiska sprzęt.

Zgodzić się należało z organami, że unowocześnienie warsztatu, jak również zmiana zakresu wykonywanych w nim usług, w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków pracy, bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych, jak również ochrony środowiska. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, niewątpliwie doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, co doprowadziło do zmiany warunków bezpieczeństwa warsztatu. W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że przy ocenie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy określić poprzednie i aktualne wykorzystywanie obiektu i następnie dokonać ich oceny pod kątem zmiany warunków bezpieczeństwa (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 616). Organy obu instancji wywiązały się z tego obowiązku, dokonując szczegółowej analizy zakresu działalności w przeszłości i obecnej warsztatu, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Reasumując stwierdzić trzeba, że organy prawidłowo uznały, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego warsztatu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W świetle dotychczas powiedzianego stwierdzić przyjdzie, że skoro użytkowanie warsztatu uległo zasadniczej zmianie, właściciele obiektu byli zobowiązani - stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowalnego - do zgłoszenia tej zmiany właściwemu organowi. Bezspornie tego jednak nie uczynili, a więc w pełni uprawnione i konieczne było wydanie przez PINB w Opolu postanowienia z dnia 3 lutego 2012 r. o wstrzymaniu użytkowania warsztatu oraz nałożenia obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów w terminie do 31 grudnia 2012 r. Podstawę prawną wydania przedmiotowego postanowienia stanowi przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, W. P. i L. P. nie zastosowali się do nakazu wstrzymania użytkowania warsztatu, ani nie przedłożyli wymaganych dokumentów. Okoliczność tę bezspornie potwierdza treść protokołów kontroli przeprowadzonych w spornym obiekcie w dniu 12 kwietnia 2012 r. i w dniu 11 października 2012 r., podczas których stwierdzono wykonywanie naprawy samochodów. Dodatkowo dostrzec należy, że sama W. P. w trakcie kontroli w dniu 12 kwietnia 2012 r. oświadczyła, że zakład jest czynny i użytkowany jako warsztat samochodowy. Użytkowanie spornego warsztatu potwierdzają również pisma T. K., C. K. oraz E. K., które wypłynęły do organu I instancji w dniach 30 marca 2012 r. i 4 października 2012 r. Stosownie zaś do art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Okoliczność użytkowania warsztatu pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu takiego użytkowania obligowała bezwzględnie organ do wydania - zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego - decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ nie ma w takim przypadku żadnego luzu decyzyjnego.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie orzekające organy obu instancji, stosując się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., podjęły wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i prawidłowo uznały, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego warsztatu. Natomiast okoliczność, że właściciele obiektu nie zastosowali się do nakazu wstrzymania jego użytkowania stanowiła podstawę do wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu, stosownie do przepisu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie przedmiotowego nakazu nie zostało pozostawione uznaniu organu, lecz jest obligatoryjnym rozstrzygnięciem w przypadku niewykonania postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przepisami art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienia wydanych decyzji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.