Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2877/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: 145 § 1 pkt 1, 47 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi I. K., L. K., A. G., D. K., K. K., A. D., M. S., A. Z., M. Z., F. Z., J. Z., M. S. i J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 1. na rzecz I. K. i L. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych; 2. na rzecz A. G. kwotę 200 (dwieście) złotych; 3. na rzecz A. D. kwotę 200 (dwieście) złotych; 4. na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych; 5. na rzecz A. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych; 6. na rzecz M. Z., F. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych; 7. na rzecz M. S. i J. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych; 8. na rzecz D. K. i K. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych; 9. na rzecz K. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołań D. K., W. K., T. D., U. D., M. K., I. P., L. K., P. H., M. R., E. R., J. Z., A. G., M. N., K. S., A. T., K. T., R. T., M. H., T. H., A. D., M. S., M. D., A. P., K. B., M. C., B. D., K. D., A. M., J. W., M. P., J. C., K. C., M. C., A. Z., M. Z., F. .Z J. Z., K. Z., D. Z., J. W., U. W., M. W., A. W., P. W., A. K., M. K., K. T., N. T., W. Ż., J. Z., J. B., J. P., S. P., N. L, P. L., I. B., B. B., M. S., A. S., W. S., E. G., P. W., K. W., K. C., B. T., T. C., R. C., A. Ż., K. Ż., D. K., K. K., E. G., Z. G., A. D., R. D., J. S., Ł. S., J. S., W. S., M. S., A. S., B. S., M. S., M. B.-S., K. O., E. W., C. B., G. B., J. S., M. S. - mieszkańców miejscowości L. (dalej skarżący) od decyzji RDOŚ w G., z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn: "Budowa kwatery składowej B3 odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (obręb L) na terenie zakładu E. Sp. z o.o. w L." - umorzył postępowanie odwoławcze.

Stan sprawy był następujący:

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...]. 17, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G., dalej RDOŚ w G., określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa kwatery składowej B3 odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (obręb L) na terenie zakładu E Sp. z o.o. w L.".

Od wymienionej wyżej decyzji odwołali się m.in. skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, wstrzymanie jego wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji oraz uznanie mieszkańców miejscowości L. za strony postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej jako GDOŚ, umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone w związku z odwołaniami skarżących.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał, że jak wynika z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania administracyjnego ma osoba, której to postępowanie dotyczy bezpośrednio (rozstrzyga o jej prawach i obowiązkach) lub osoba, względem której wydane orzeczenie godzi w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących tej osobie praw.

Wniosek o wydanie zaskarżonej decyzji został złożony w dniu 11 grudnia 2017 r., w imieniu E. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (Inwestor). Do wniosku, wraz z jego uzupełnieniem z dnia 8 stycznia 2018 r., załączono dokumenty wymienione w art. 74 ustawy OOS, w tym:

— raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wraz z załącznikami kartograficznymi, które przedstawiają zakres oddziaływania przedsięwzięcia (art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy 003);

— kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy OOS);

— wypisy z rejestru gruntów, pozwalające na ustalenie stron postępowania, zawierające numer działki ewidencyjnej oraz imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujące obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy OOŚ).

Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że żadna spośród odwołujących się osób, nie posiada prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie organu, na podstawie wyżej wymienionych dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje jedynie trzem podmiotom:

— przedsiębiorstwu E. Sp. z o.o. w L.;

— Gminie [...];

— Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo G.

Organ zweryfikował przewidywany zasięg oddziaływań, uwzględniając etap realizacji i eksploatacji przedmiotowej inwestycji i uznał, że funkcjonowanie przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie oddziaływań akustycznych, emisji zanieczyszczeń do atmosfery i środowiska gruntowo-wodnego poza terenem przeznaczonym do realizacji przedmiotowej inwestycji. W konkluzji organ wskazał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, który umożliwiałby dopuszczenie ich do uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przed organem II instancji. Ustalenie w toku postępowania, że osoba odwołująca się nie posiada przymiotu strony, skutkuje umorzeniem prowadzonego z wniosku tej osoby postępowania odwoławczego oraz brakiem możliwości rozpoznania zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu

Z powyższym stanowiskiem nie zgodzili się skarżący, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r., znak: [...].

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili:

1. Naruszenie przepisów postępowania art. 28 k.p.a. polegający na wydaniu decyzji w postępowaniu w którym pominięto udział stron postępowania.

2. Naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77§1 k.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu dowodów na okoliczność aktualnego zakresu oddziaływania zakładu na sąsiednie nieruchomości, w tym w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania stron i świadków.

3. Naruszenie przepisów postępowania art. 139 k.p.a. polegający na zmianie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

4. Naruszenie przepisów postępowania art. 107 §3 k.p.a. polegający na braku uzasadnienia rozstrzygnięć którymi organ II instancji zmienił decyzje organu pierwszej instancji.

5. Naruszenie przepisów prawa procesowego art. 80 i 81 k.p.a. polegającą na błędnym i nie opartym na przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustaleniu, że lokalizacja składowiska nie obejmuje terenów źródliskowych bagiennych i podmokłych.

6. Naruszenie prawa materialnego art. 201 i 203 ustawy POS polegające na wydaniu decyzji jedynie dla kwatery B3 będącej jedynie częścią instalacji służącej utylizacji odpadów.

7. Błędne przyjęcie, że planowana instalacja nie będzie oddziaływała poza obszar określony jako obszar inwestycji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o:

1. Uchylenie zaskarżonych decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

2. Wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu 1 instancji do czasu zakończenia postępowania.

3. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się w działaniu organu naruszenia norm prawa materialnego, które uzasadniało uwzględnienie skargi.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja z dnia [...] września 2019 r., znak: [...]., którą Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołań mieszkańców miejscowości L. od decyzji RDOŚ w Gdańsku, z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn: "Budowa kwatery składowej B3 odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz Z niezbędnymi elementami Zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (obręb L.) na terenie zakładu E Sp. z 0.0. w L." - umorzył postępowanie odwoławcze.

Jedną z podstawowych czynności organu odwoławczego jest realizacja obowiązku wynikającego z art. 127 § 1 Kpa, tj. określenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła osoba, której przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie.

Jak wynika z art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego środek zaskarżenia, tj. na jego uprawnienia lub obowiązki, a dla wykazania go nie wystarczy jedynie wskazanie normy prawa materialnego, z której podmiot ten wywodzi swoje uprawnienia lub obowiązki, ale niezbędne jest wskazanie, w jaki sposób decyzja w konkretnej sprawie narusza lub ogranicza prawa tego podmiotu chronione tą normą. Przymiot strony postępowania administracyjnego ma osoba, której to postępowanie dotyczy bezpośrednio (rozstrzyga o jej prawach i obowiązkach) lub osoba, względem której wydane orzeczenie godzi w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących tej osobie praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

W realiach kontrolowanej sprawy, w przypadku właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, a także działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ich interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla otoczenia.

Skarżący podważając prawidłowość ustalonego obszaru oddziaływania inwestycji, wskazali, że należące do nich nieruchomości znajdują się w zasięgu jej oddziaływania. Skoro skarżący wskazali jak ustalona decyzją organu I instancji lokalizacja inwestycji wpływa na ich prawa i obowiązki oparte na konkretnych przepisach prawa materialnego, to obowiązkiem organu odwoławczego było zweryfikowanie ich indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa.

Sąd podziela stanowisko organu, że subiektywne przekonanie danej osoby o naruszeniu jej interesu prawnego nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że posiada ona przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. O zaistnieniu tego rodzaju uprawnienia decyduje bowiem okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, interes prawny osób i podmiotów niebędących wnioskodawcą w danej sprawie, związany jest w szczególności z możliwością oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Przymiot strony posiada wówczas osoba lub podmiot władający nieruchomością, która usytuowana jest w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania danej inwestycji. Zasięg ten ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, określających dopuszczalne stężenia substancji i ilości energii, które mogą być emitowane do środowiska. Skarżący podważając prawidłowość ustalonego obszaru oddziaływania inwestycji i wskazując, że należące do nich nieruchomości znajdują się w zasięgu jej oddziaływania, przedstawili jednocześnie jasne i jednorodne stwierdzenia sugerujące, że ustalenia inwestora są błędne. Skoro zatem wskazali jak ustalone decyzją organu I instancji przedsięwzięcie pn "Budowa kwatery składowej B3 odpadów inne niż niebezpieczne o obojętne wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu (...)" wpływa na ich prawa i obowiązki oparte na konkretnych przepisach prawa materialnego to wykazali tym swój indywidualny interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kpa.

Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1866/97, że "Każdy ma prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. (...) Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, nakazuje zarzuty skarżącego kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego. Nie ma oparcia w prawie dążenie skarżącego do ograniczenia inwestorów w czynieniu użytku z należącej do nich nieruchomości".

W Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który został sporządzony dla inwestycji objętej kontrolowanym postępowaniem, przedstawiono mapy analityczne określające zasięg ponadnormatywnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery (Załącznik nr 15 do Raportu OOŚ). W tym zakresie ocenie podlegały m.in. związki chemiczne o charakterze substancji złowonnych: amoniak, siarkowodór, aceton, merkaptany, octan etylu. Przeprowadzone obliczenia nie wykazały wystąpienia przekroczeń dopuszczalnego stężenia tych substancji w powietrzu atmosferycznym poza terenem zakładu.

Organ miał jednak sygnały od skarżących, że uciążliwości odorowe występują także na terenach położonych poza zasięgiem ponadnormatywnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery przyjętym w Raporcie OOŚ. W takiej sytuacji należało ocenić, czy projektowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na środowisko poza granicami Zakładu E..

Zgodnie z literaturą przedmiotu (za publikacją "Odory" Joanna Kośmider, Barbara Mazur – Chrzanowska, Bartosz Wyszyński, Wydawnictwo Naukowe PWN 2002) substancjami odpowiedzialnymi w emisji za w odory są m.in. : amoniak, siarkowodów, skatol, indol, fenol, p-krezol, kwas octowy, kwas propionowy, kwas n-masłowy, kwas n-walerianowy, kwas n-kapronowy, kwas heptanowy, kwas oktanowy, kwas pelargonowy i dwuacetyl. Nie ma możliwości szczegółowej oceny oddziaływania budowanej kwatery składowej B3 na jakość powietrza ze względu na emisję związków złowonnych, ponieważ nie zostały wydane przepisy w tym zakresie, jednak nie zwalnia to organu od przeprowadzenia odpowiednich badań i określenia progu wyczuwalności zapachowej na działkach skarżących.

Dopiero po przeprowadzeniu takich pomiarów, organ może – ewentualnie - uznać, że brak istotnych oddziaływań odorowych na obszarach zgłaszanych przez skarżących. Nadto, mając na uwadze inne nienormowane substancje zapachowe oraz subiektywna wrażliwość poszczególnych osób na zapachy, nie można całkowicie – jak to zrobił organ - wykluczyć wyczuwania zapachów na terenach położonych poza zasięgiem ponadnormatywnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery przyjętym w Raporcie OOŚ.

Z powyższych powodów stanowisko organu odwoławczego, że biorąc pod uwagę przewidywany zasięg ponadnormatywnej emisji m.in. gazów i pyłów do atmosfery osobom składającym odwołania w niniejszej sprawie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, należy uznać za przedwczesne.

W tych okolicznościach, Sąd uznał za błędne stanowisko organu, że skarżący nie mogą być uznani za stronę w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w G., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn: "Budowa kwatery składowej B3 odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...] [...], [...], [...] (obręb L.) na terenie zakładu E. Sp. z o.o. w [...]"

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit) a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien przyjąć stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.