Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1091/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 1, art.61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkr 1 lit. b
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 czerwca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/166/2022/6301/RS w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 29 marca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 29 marca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla P. G., dla nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku byłej hydroforni na funkcję mieszkalną (budynek wielorodzinny) na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, obręb [...], przy ul. [...] w S. Ustalono również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że nieruchomość, której dotyczy wniosek, położona jest na terenie, dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sprawie została sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna przez osobę uprawioną. W wydanej decyzji uwzględniono jej ustalenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S. (dalej: strona, skarżąca), zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in., że ul. [...], przy której miałby stanąć budynek, jest ulicą wąską. Istniejące budynki mieszkalne i handlowy, zarządzane przez SM [...], są ciasno posadowione, co sprawia, że na przedmiotowej ulicy występuje deficyt miejsc parkingowych. Wspomniane usytuowanie budynków i rzeźba terenu uniemożliwiają budowę dalszych parkingów. Wszystko też przełoży się na obniżenie bezpieczeństwa i komfortu mieszkańców. Ponadto, w trakcie budowy wąską ulicą, nieprzystosowaną do ruchu pojazdów ciężarowych, poruszający się ciężki sprzęt będzie powodował olbrzymie utrudnienia w ruchu, generował hałas i spaliny. Dojazd do planowanego budynku ma odbywać się między innymi przez działkę nr 7, będącą w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni, a ta stanowi część parkingu przy budynku pawilonu handlowego. Nikt nie zwracał się pisemnie do Spółdzielni o udostępnienie mu w jakiejkolwiek formie prawnej ww. działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., Nr SKO.UL/41.7/166/2022/6301/RS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Funkcja planowanej inwestycji nawiązuje do funkcji budynków znajdujących się na działkach objętych granicami obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym dominuje bowiem zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. We wniosku określono, iż dojazd będzie odbywał się poprzez działki nr 8, 7 oraz 9. W taki też sposób określono dojazd w zaskarżonej decyzji. Skoro do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest niezbędne wykazanie się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, to tym bardziej brak jest podstaw do konieczności dokumentowania posiadania prawa do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacyjne. Ten problem, czyli m. in. wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości, powinien być przedmiotem rozpatrywania na etapie pozwolenia na budowę. Także dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę powinny być badane warunki techniczne planowanej drogi. Decyzja o warunkach zabudowy ma dać nie tylko właścicielowi nieruchomości, ale także osobie zainteresowanej nieruchomością, odpowiedź na pytanie, czy może na niej zrealizować planowaną inwestycję. Nie można nakazywać każdemu zainteresowanemu nieruchomością, by najpierw uregulował kwestię prawnego dostępu do nieruchomości, a dopiero potem mógł otrzymać warunki zabudowy. Organy obu instancji nie stwierdziły sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika ww. Spółdzielnia, zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieustalenie, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do korzystania z działek przeznaczonych na cele realizacji drogi dojazdowej, zapewniającej planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej oraz nieustalenie, czy działka 8, przez którą ma być zapewniony pośredni dostęp do ulicy [...], stanowi drogę, co doprowadziło do błędnego uznania, iż projektowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niedokonaniu niezbędnych ustaleń faktycznych w kontekście kręgu stron przedmiotowego postępowania oraz tytułów prawnych przysługujących tym stronom do nieruchomości objętych analizowanym obszarem, w tym braku ustalenia, czy status strony powinien również zostać przyznany operatorom komórkowym będących właścicielami stacji bazowych znajdujących się w pobliżu nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, a także niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji sposobu ustalenia stron postępowania;

3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, w tym brak wykazania, iż wnioskodawca posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, a także brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej przedmiotowej decyzji;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji, mimo błędnego uznania, iż teren przeznaczony na inwestycję ma zapewniony dostęp do drogi publicznej;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

5) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy prawidłowa analiza obszaru inwestycji, zgromadzonego materiału dowodowego oraz zastrzeżeń stron postępowania, wskazuje iż planowana inwestycja nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a wnioskodawca nie legitymuje się prawem do korzystania z działek przeznaczonych na cele realizacji drogi dojazdowej zapewniającej planowanej inwestycji pośredni dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko.

Podobne stanowisko zajął pełnomocnik uczestniczki P. G. Wskazał, że rozstrzygnięcia były prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż podnoszone w skardze.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawa uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów.

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie (rozbudowanie) na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości, jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który w ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze (...) (stref tam wskazanych).

Jednocześnie, wg art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu ze wskazanymi tam organami. Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Istotny jest także art. 60 ust. 1 u.p.z.p., według którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Jednocześnie, zgodnie z orzecznictwem, które tut. Sąd podziela, "Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. (...) Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy" (wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gd 853/13).

Zatem, "Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym (...) wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część" (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 125/11).

W niniejszej sprawie dokonano uzgodnień z różnymi organami, co wprost podnosi organ I instancji w swej decyzji z 29 marca 2022 r. (s. 1), jednakże wydana na tej podstawie wcześniejsza decyzja została uchylona przez SKO decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można zweryfikować twierdzenia organu I instancji o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z zebranego materiału dowodowego nie wynikało bowiem, jak wysokie są budynki zlokalizowane na działkach znajdujących w obszarze analizowanym. Przeprowadzono więc ponowną analizę, zawierającą nowe dane i sporządzono projekt decyzji. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika jednak, by dokonano uzgodnienia nowego projektu i by organy uzgadniające miały wiedzę o dalszych ustaleniach faktycznych. Zatem nie można mówić o uzgodnieniu projektu decyzji w sposób prawidłowy.

Brak uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji powoduje więc wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 6 k.p.a., co z kolei musi skutkować uchyleniem decyzji bez względu na to, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

Wskazać jednak należy, że nie jest uzasadniony zarzut nieobjęcia postepowaniem innych podmiotów, tj. operatorów telefonii komórkowej. Pełnomocnik skarżącej działa w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa i nie reprezentuje innych podmiotów. Skarżąca również uczestniczy w postępowaniu jedynie w ramach własnego interesu prawnego (art. 28 k.p.a.), a nie w interesie innych podmiotów, bądź w interesie publicznym. Zatem osoby/podmioty ewentualnie pominięte w postępowaniu administracyjnym mają własne uprawnienia procesowe, w tym mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Zatem zarzuty pełnomocnika w tym zakresie są oczywiście niezasadne.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących braku dostępu nieruchomości inwestycyjnej do drogi należy zauważyć, że "(...) dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To bowiem na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób" (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2022 r., II OSK 2294/19).

Nadto, "W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej" (wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 906/21).

Pamiętać należy, że szczegółowe kwestie techniczne podlegają badaniu dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza w szczególności o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14).

Nadto należy dodać, że przedmiotowa nieruchomość inwestycyjna jest zabudowana, zatem zapewne posiada dostęp do drogi. Spory w zakresie legalności tego dostępu nie są przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Nie temu też służy postępowanie o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy dokonać prawidłowych uzgodnień z właściwymi organami.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Sąd na rozprawie oddalił wniosek pełnomocnika uczestniczki z dnia 12 grudnia 2022 r. o dopuszczenie dowodu w postaci dodatkowej dokumentacji w zakresie rozkładu pól elektromagnetycznych. Sąd nie może bowiem dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Z przyczyn wyżej podanych nie był to dodatkowo dowód istotny dla sprawy.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.