Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2994/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.Sp. o.o. w P. (dalej również jako Inwestor), pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego, instalacji wodociągowej, instalacji elektroenergetycznej oraz instalacji kanalizacji sanitarnej na działce o nr ew. [...] w W.przy ul. [...], gmina [...].

Decyzja staje się ostateczna

II.

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2018 r. G. T. (dalej jako Skarżąca), właścicielka sąsiadującej z inwestycją działki o nr ewid. [...], wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji budowlanej wskazując, iż rażąco narusza ona prawo, w szczególności plan miejscowy i przewidziane w nim przeznaczenie terenu.

III.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji budowlanej.

Organ szeroko odniósł się do istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej.

Na tym tle wyjaśnił, że analiza zaprojektowanej inwestycji z planem miejscowym (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] dnia [...] października 2005 r. - Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...], poz. [...] - dalej jako plan miejscowy) wskazuje, iż działka (nr ewid. [...]) objęta kwestionowaną decyzją o pozwolenie na budowę, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 3.MN/U. Zgodnie z § 8 planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 3.MN/U przewiduje się:

1) jako przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową gospodarczą i garażową (realizowanej poprzez utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania oraz budowy nowej -zarówno wolnostojącej, bliźniaczej) z dopuszczeniem realizacji lokali użytkowych w budynkach mieszkalnych o powierzchni określonej w przepisach szczególnych;

2) jako przeznaczenie uzupełniające - teren zabudowy usługowej wraz z drobną wytwórczością, rzemiosłem, handlem, gastronomią, itp.

W punkcie § 3 pkt 7 planu określono jak należy rozumieć termin "przeznaczenie podstawowe" tj. jako przeznaczenie, które uznaje się za dominujące na danym terenie. Punkt 8 powyższego paragrafu określa zaś pojęcie "przeznaczenia uzupełniającego" - ustalony rodzaj przeznaczenia terenu, który dopełnia przeznaczenie podstawowe lub może z nim współistnieć na warunkach określonych w uchwale. Przez "teren" należy rozumieć część obszaru ograniczoną na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczoną symbolem określającym przeznaczenie i zasady zagospodarowania (§ 3 pkt 12 planu).

Idąc dalej Wojewoda zauważył, że zgodnie z § 27 planu przy realizacji nowych inwestycji ustala się konieczność zapewnienia miejsc parkingowych (w tym garażowych i postojowych) na terenie danej działki inwestycyjnej w ilościach minimalnych:

1) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z możliwością lokalizacji obiektów usługowych: 2 miejsca na jedno mieszkanie, bądź 2 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektu usługowego;

2) dla terenów usług i zabudowy przemysłowej: 1 miejsce na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektu, ale nie mniej niż 2 stanowiska na jeden obiekt.

Działka inwestycyjna położna jest na obszarze oznaczonym symbolem 3.MN/U. Wobec powyższego realizowana na niej inwestycja winna spełnić wymóg określony w ww. punkcie 1. W części opisowej projektu budowlanego wskazano, że powierzchnia użytkowa projektowanego budynku usługowo-handlowego wynosi 1.090,50 m2. Wobec czego, na działce winno być zaprojektowane 20 miejsc parkingowych. Z części opisowej projektu budowlanego jak i z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działce objętej badaną decyzją o pozwoleniu na budowę zostało zaprojektowanych 10 miejsc postojowych. Brak odpowiedniej ilości miejsc postojowych jest naruszeniem § 27 ust. 1 planu, jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego.

Na taką ocenę powyższego naruszenia prawa ma wpływ znaczna powierzchnia działki nr ewid. [...], która umożliwia usytuowanie na niej odpowiedniej ilości miejsc postojowych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przedmiotem decyzji Starosty jest budowa budynku usługowo-handlowego. Inwestycja ta mieści się zdaniem Wojewody w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Obowiązujący na danym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w żadnym miejscu nie zabrania sytuowania zabudowy o przeznaczeniu usługowo-handlowym na terenie oznaczonym symbolem 3.MN/U, lecz dopuszcza ją jako uzupełniającą.

Analizując definicje "przeznaczenia podstawowego", "przeznaczenia uzupełniającego" i "terenu" organ I instancji stwierdził, że dane przeznaczenie (podstawowe czy uzupełniające) nie dotyczy konkretnej działki. Wobec czego realizacja na danej działce określonego w planie przeznaczenia uzupełniającego nie oznacza niezgodności z jego zapisami. Intencją uchwałodawcy nie jest zakaz, na danym terenie, zabudowy usługowej, lecz jej ograniczenie na rzecz zabudowy o przeznaczeniu podstawowym. Ograniczenie to dotyczy całego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi a nie konkretnej działki inwestycyjnej.

Usytuowanie na działce inwestycyjnej budynku usługowo-handlowego nie narusza ustaleń obowiązującego planu. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów planu, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora.

Wojewoda zauważył także, iż na działce inwestycyjnej nie zaprojektowano miejsca postojowego dla niepełnosprawnych. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 - dalej jako rozporządzenie) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów z których korzystają osoby niepełnosprawne. W ocenie organu brak zaprojektowania miejsca postojowego dla samochodu osobowego użytkowanego przez osoby niepełnosprawną nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Gramatyczna wykładnia powyższego przepisu skłania do stwierdzenia, że nie ma on charakteru obligatoryjnego. W części opisowej projektu budowlanego projektant odniósł się do braku konieczności zaprojektowania, w z związku z przeznaczeniem projektowanego budynku, miejsc postojowych dla niepełnosprawnych, wobec czego nie można stwierdzić, że jest konieczność zaprojektowania takich miejsc postojowych.

Zatwierdzone decyzją Starosty zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w rozporządzeniu ws. warunków technicznych.

Do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor dołączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany dotyczący przedmiotowego zamierzenia został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia do jego wykonania.

Brak jest także innych wad kwalifikowanych.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania G. T., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu GINB podzielił ustalenia organu I instancji.

Uzupełniająco zauważył, że zgodnie z § 8 pkt 1 i 2 planu podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego jako 3.MN/U jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową gospodarczą i garażową z dopuszczeniem realizacji lokali użytkowych w budynkach mieszkalnych o powierzchni określonej w przepisach szczególnych. Natomiast przeznaczeniem uzupełniającym jest teren zabudowy usługowej wraz z drobną wytwórczością, rzemiosłem, handlem, gastronomią, itp. W planie brak jest definicji usług. W ocenie GINB zabudowa usługowa jest to działalność polegająca na świadczeniu usług. Tym samym w niniejszym przypadku, gdzie zamierzeniem inwestycyjnym jest budynek, w którym odbywać się będzie sprzedaż składowanych w nim wyrobów dziewiarskich wraz z zapleczem socjalnym, mamy do czynienia z usługami o charakterze handlowym, a więc zgodnymi z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ nie podzielił twierdzeń odwołania, że dopuszczalnym uzupełniającym przeznaczeniem terenu oznaczonego jako 3.MN/U jest wyłącznie "drobna wytwórczość, handel, gastronomia itp.". Twierdzeniu temu przeczy treść § 8 pkt 2 planu z którego wynika, że dopuszczalna jest zabudowa usługowa wraz z drobną wytwórczością, rzemiosłem, handlem, gastronomią, itp.

Nie ma rażących naruszeń planu co do: 1) nieprzekraczalnej linii zabudowy (projekt zagospodarowania terenu nr rys. 1); 2) powierzchni zabudowy (wymagana do 60% powierzchni działki inwestycyjnej; projektowana 28,6% - projekt budowlany str. 23); 3) wielkości powierzchni biologicznie czynnej działki (wymagana minimalna 40%; projektowana 56,2% - projekt budowlany str. 23); 4) geometrii dachu (wymagane dachy o kącie nachylenia połaci dachowych do 45 stopni, projektowany dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 12 stopni).

Zgodnie z § 8 pkt 4 lit. a) planu maksymalna wysokość dla zabudowy nowej w ramach uzupełniającego przeznaczenia terenu wynosi 9,00 m. Z projektu budowlanego (przekrój C-C, rys. nr 9) wynika wysokość projektowanego budynku wynosi 9,11 m, a więc przekracza dopuszczalną maksymalną wysokość określoną w planie. W ocenie GINB z uwagi na fakt, że uchybienie to nie jest znaczne (11 cm) oraz fakt, że jedynie w części projektowany budynek ma wysokość 9,11 m a w pozostałej 7,58 m (przekrój C-C, rys. nr 9), to nie został rażąco naruszony ww. przepis planu.

Zgodnie z § 8 pkt 16 planu dla terenu oznaczonego symbolem 3.MN/U ustalony został obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych zgodnie z § 27. W myśl § 27 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy realizacji nowych inwestycji ustala się konieczność zapewnienia miejsc parkingowych (w tym garażowych postojowych) na terenie danej działki inwestycyjnej w ilościach minimalnych:

1) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z możliwością lokalizacji obiektów usługowych: 2 miejsca na jedno mieszkanie, bądź 2 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektu usługowego.

Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia użytkowa wynosi 1.090,50 m2 (str. 30 projektu budowlanego). Tym samym zgodnie z § 27 pkt 1 planu, winno być zaprojektowanych 20 miejsc postojowych. Z projektu zagospodarowania wynika, że w ramach spornej inwestycji zostało zaprojektowanych 10 miejsc postojowych.

O ile więc naruszenie § 27 pkt 1 planu jest oczywiste a sam przepis jest jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych to w ocenie GINB powyższe naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Należy również mieć na uwadze, że zgodnie z § 27 pkt 2 dla terenów gdzie przeznaczeniem podstawowym są usługi przewidziane zostały mniejsze wymogi co do ilości miejsc parkingowych (1 miejsce postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektu) niż dla terenów gdzie jest to przeznaczeniem uzupełniającym.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia (według stanu prawnego na dzień 5 października 2016 r.) jeżeli z przepisów § 13, § 60 § 271-273 lub odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych drzwiowych w stronę tej granicy.

Z kolei w myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W § 7 pkt 11 planu dopuszczono lokalizację budynków w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiedni działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy działek.

Z projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu rys. nr 1, rzut przyziemia rys. 3, rzut piętra rys. nr 4) oraz danych zawartych na portalu https://www.geoportal.gov.pl/ wynika, że ściana południowa bez otworów została zaprojektowana w odległości ok. 579 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Ściana wschodnia z otworami została zaprojektowana w odległości od 4,47 m do 4,59 od granicy z działką o nr ew. [...]. Ściana północna z otworami została zaprojektowana w odległości ok.17,50 m od granicy z działką o nr ew. [...] (ul. [...]).

Ściana zachodnia bez otworów została zaprojektowana w odległości od 1,87 m do 1,75 m od granicy z działką o nr ew. [...] i [...]. Tym samym ściana zachodnia projektowanego budynku nie spełnia warunków przewidzianych w § 12 ust. 2 rozporządzenia. W przepisie tym istnieje możliwość, o ile wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy. Tym samym zaprojektowanie budynku w odległości większej albo mniejszej niż 1,5 m od granicy działki lub nie bezpośrednio przy granicy jest niezgodne z § 12 ust. 2 rozporządzenia, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

O ile naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia jest oczywiste a sam przepis jest jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych to w ocenie GINB powyższe naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Uchybienie to nie jest znaczne (od 25 cm do 37 cm).

Tym samym stwierdzić należy, że nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodnie z § 18 pkt 1 rozporządzenia, w myśl którego zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby zostały przewidziane miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia jest nieostry. Nie określa literalnie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych, ale jednak uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości w różnym otoczeniu.

Z obowiązującego planu wynika, że przewiduje on liczbę miejsc postojowych, nie wskazując jednakże ile ma być miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. W projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono miejsca postojowe, jednakże nie podano ich parametrów, co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że ich rozmiar i usytuowanie umożliwi korzystanie z nich przez osoby niepełnosprawne.

W ocenie GINB powyższe naruszenie § 18 pkt 1 rozporządzenia nie jest rażące.

Sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 14 ust. 1 (zapewnienie dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej), § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 (odległość miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej), § 36 (odległość zbiorników na nieczystości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej).

Kontrolowana decyzja nie jest także obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

GINB odniósł się także do odmowy wstrzymania przez Wojewodę wykonania decyzji budowlanej objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nie było potrzeby wstrzymania wykonania decyzji.

V.

Skargę na powyższą decyzję złożyła G.T., kwestionując ją w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzuciła:

1. błędną i dowolną interpretację przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 34 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) i zapisów planu zagospodarowania przestrzennego;

2. pogwałcenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. a także zasady równości konstytucyjnej stron wobec prawa;

3. wadliwe uzasadnienie decyzji, które nie odpowiada wskazaniom art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącym uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania.

Uzasadnienie skargi wskazuje na wadliwą interpretację zapisów planu miejscowego co do przeznaczenia terenu i w efekcie umożliwienie budowy dużej hali magazynowej

VI.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej wskazanych.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji.

W postępowaniu nieważnościowym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Idąc dalej należy zauważyć, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka, jak słusznie wskazuje GINB, musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. To bowiem nie samo naruszenie prawa, nawet oczywiste, ale skutki jakie pociąga decyzja dotknięta tego rodzaju uchybieniem, są w tym przypadku istotne.

Nawet zatem w sytuacji, w której dojdzie do oczywistego naruszenia przez organ przepisu prawa, który jest jasny i klarowny w swej warstwie interpretacyjnej, mogą mimo to nie wystąpić skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie praworządnym. Taka sytuacja wyklucza możliwość uznania naruszenia za rażące, a w konsekwencji unieważnienia weryfikowanej decyzji.

VIII.

Na tle niniejszej sprawy Sąd przede wszystkim wskazuje, iż w przeważającym, choć nie całkowitym, zakresie podziela argumentację GINB co do braku kwalifikowanych naruszeń prawa, które skutkowałyby przyjęciem rażącego naruszenia prawa w decyzji Starosty.

Zgodnie z § 8 pkt 1 i 2 planu miejscowego, dla terenu 3.MN/U ustalono jako przeznaczenie podstawowe teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową gospodarczą i garażową (realizowaną poprzez utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania oraz budowy nowej - zarówno wolnostojącej, bliźniaczej) z dopuszczeniem realizacji lokali użytkowych w budynkach mieszkalnych o powierzchni określonej w przepisach szczególnych. Z kolei jako przeznaczenie uzupełniające określono teren zabudowy usługowej wraz z drobną wytwórczością, rzemiosłem, handlem, gastronomią, itp.

Słusznie organy odwołują się w tym zakresie do definicji pojęć przeznaczenia podstawowego, uzupełniającego i terenu, o jakich mowa w § 3 pkt 7, 8 i 12 planu. Przeznaczeniem podstawowym jest bowiem przeznaczenie dominujące na danym terenie (główne). W tym przypadku jest to zatem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową gospodarczą i garażową. Przeznaczeniem uzupełniającym jest natomiast w myśl planu zabudowa, która uzupełnia przeznaczenie podstawowe lub może z nim współistnieć na warunkach określonych w uchwale. W tym przypadku chodzi o zabudowę usługową wraz z drobną wytwórczością, rzemiosłem, handlem, gastronomią, itp.

Nie ma racji Skarżąca wskazując, że plan zakazuje zabudowy usługowej takiej jak przyjęta w decyzji Starosty. Zakazu tego nie można domniemywać, czy też wywodzić z wykładni zapisów planu. Niewątpliwie zamiarem Inwestora było wybudowanie budynku, w którym będą świadczone usługi sprzedaży towarów tam gromadzonych. Usytuowanie więc na tej działce tego rodzaju budynku (usługowo-handlowego) nie narusza ustaleń planu. Błędna jest przy tym interpretacja Skarżącej, że to co nie napisane wprost w planie, a ściślej nie napisane jako przeważające, jest automatycznie zabronione, bowiem narusza dominująca na tym terenie zabudowę.

Strona nie dostrzega, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest w planie wskazywana jako przeznaczenie podstawowe, któremu może towarzyszyć, co istotne na terenie określonym planem a nie na konkretnej działce inwestycyjnej, zabudową usługowa wraz z drobną wytwórczością, rzemiosłem, handlem, gastronomią. Nie jest więc tak, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest na terenie 3.MN/U zabudową wyłączną. Sąd zwraca nadto uwagę na samo oznaczenie terenu przyjęte w planie (MN/U), które łączy cechy mieszkaniowe jednorodzinne (MN) i usługowe (U) zgodnie z zapisami pkt 1.1 i 2.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Podzielić należy również uwagi GINB, iż decyzja Starosty nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w zakresie prawidłowej analizy projektu zagospodarowania terenu z zapisami planu oraz przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestycja nie narusza bowiem ustaleń planu co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszczalnej powierzchni zabudowy, wielkości powierzchni biologicznie czynnej działki, czy geometrii dachu.

Wprawdzie decyzja Starosty zatwierdziła projekt budowlany, który narusza § 8 pkt 4 lit. a) planu, gdyż maksymalna wysokość dla zabudowy w ramach przeznaczenia uzupełniającego wynosi 9,00 m, zaś zaprojektowany budynek ma wysokość 9,11 m. Niemniej jednak przekroczenie to jest nieznaczne, nie dotyczy całości dachu budynku oraz nie powoduje żadnych negatywnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie. Zgodzić się więc należy z organem, iż jest to naruszenie prawa, któremu nie można przypisać cechy naruszenia rażącego, bowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, których nie można byłoby zaakceptować z punktu widzenia istoty państwa prawa.

Decyzja Starosty zatwierdza także projekt, który narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia (odległość budynku od granicy działek sąsiednich). Naruszenie to dotyczy ściany zachodniej, nie mającej otworów okiennych i drzwiowych, którą zaprojektowano w odległości od 1,87 m do 1,75 m od granicy z działką o nr ew. 400 i 399/1. Ściana ta nie spełnia warunków z § 12 ust. 2 rozporządzenia, czyli dopuszczalności posadowienia jej w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy. Podobnie jednak jak w przypadku wysokości budynku, to wyraźne i oczywiste naruszenie wskazanego przepisu rozporządzenia jest nieznaczne i nie powoduje wzrostu negatywnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie, przez co nie wywołuje skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Sąd podziela także argumenty GINB w odniesieniu do wymogu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z brzmieniem § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia (aktualnym na datę wydania decyzji budowlanej), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Sąd podziela stanowisko organu, że wskazany przepis jest nieostry i jako taki, w zestawieniu z zapisami planu, które milczą na temat obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, nie może stanowić podstawy do przyjęcia rażącego naruszenia prawa, a w efekcie wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. I choć twierdzenie w XXI wieku, że z inwestycji, którą jest obiekt handlowo-usługowy nie będą korzystać osoby niepełnosprawne (vide s. 33 projektu, pkt 7 "Opis planowanej działalności") jest wyrazem co najmniej niedostrzegania potrzeb tych osób, ich istnienia, a mówiąc wprost brakiem wyczucia i zrozumienia tego ważkiego społecznie zagadnienia, to jednak z powodu wskazanego wyżej braku empatii po stronie Inwestora nie można czynić mu zarzutu, że decyzja jaką uzyskał rażąco narusza prawo. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje lokalizację miejsc postojowych jako takich, zaś brak określenia miejsc dla osób niepełnosprawnych, co nie jest bezwzględnie wymagane planem, nie może przemawiać na niekorzyść Inwestora.

IX.

To czego Sąd jednakże nie podziela po analizie niniejszej sprawy, to stanowiska organu co do braku rażącego naruszenia przez decyzję Starosty przepisów planu miejscowego w zakresie przewidzianej liczy miejsc postojowych w ogóle na nieruchomości.

Zgodnie z § 8 pkt 16 planu na trenie 3.MN/U istnieje bezwzględny obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych zgodnie z ustaleniami § 27. Ten ostatni przepis wskazuje natomiast, że przy realizacji nowych inwestycji ustala się konieczność zapewnienia miejsc parkingowych (w tym garażowych i postojowych) na terenie danej działki inwestycyjnej w ilościach minimalnych:

1) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z możliwością lokalizacji obiektów usługowych: 2 miejsca na jedno mieszkanie bądź 2 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektu usługowego;

2) dla terenów usług i zabudowy przemysłowej: 1 miejsce na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektu, ale nie mniej niż 2 stanowiska na jeden obiekt;

3) dla terenów usług sakralnych: 15 miejsc na jeden obiekt sakralny.

Oceniana inwestycja ma powierzchnię użytkową 1.090,50 m2. Organy mogły więc przyjąć, że zapisy planu wymagają w takim przypadku zlokalizowania na terenie działki inwestycyjnej 20 miejsc postojowych (1.090,50 m2 / 100 m2). Jako, że plan nie wskazuje, iż chodzi o każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej, to takie rozumienie jego przepisów (2 miejsca na każde pełne 100 m2 powierzchni użytkowej) uznać należy za dopuszczalne i nie naruszające prawa w sposób rażący.

Jak jednak wynika z części opisowej projektu budowlanego oraz z planu zagospodarowania terenu, na działce inwestycyjnej zostało zaprojektowanych tylko 10 miejsc postojowych, co stanowi niewątpliwe i wyraźne naruszenie § 27 ust. 1 w zw. z § 8 pkt 16 planu.

W odróżnieniu od organów, Sąd nie podziela stanowiska, że naruszenie to nie jest rażące.

Przede wszystkim nie do zaakceptowania jest stanowisko Wojewody Łódzkiego, iż z uwagi na duże rozmiary działki Inwestor może urządzić na niej dodatkowe miejsca postojowe. Twierdzenie takie jest jedynie życzeniowym spojrzeniem na to w jaki sposób w przyszłości może zostać rozwiązana kwestia niezgodności inwestycji z planem, przy czym wyłącznie z inicjatywy i dobrej woli Inwestora. Nie ma jednak jakichkolwiek wątpliwości, że brak jest w tym przypadku instrumentów prawnych, mocą których można byłoby wymusić na Inwestorze wskazane zachowanie i dostosowanie swojej inwestycji do wymagań planu.

Nie ma także i nie może być zgody na stanowisko prezentowane w tym zakresie przez GINB, który twierdzi, iż brak jest rażącego charakteru stwierdzonego naruszenia w postaci niezaprojektowania 20 miejsc postojowych, bowiem nie ma skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania, a nadto zapisy planu w § 27 pkt 2 przewidują dla terenów gdzie przeznaczeniem podstawowym są usługi mniejsze wymogi co do ilości miejsc parkingowych (1 miejsce postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektu) niż ma to miejsce w przypadku terenów gdzie jest to przeznaczenie uzupełniające (tak jak w omawianym przypadku).

Nie można zaakceptować stanowiska organu w tym zakresie, bowiem w istocie jest ono niedozwoloną oceną ratio iuris planu miejscowego i zamiaru organu uchwałodawczego. GINB nie ma jakichkolwiek uprawnień, by dokonywać oceny sensu rozróżnienia przez uchwałodawcę ilości miejsc postojowych niezbędnych dla przeznaczenia uzupełniającego jednostki 3.MN/U od przeznaczenia podstawowego jednostek z funkcją stricte usługową. Tym samym argument, że na terenach o przeznaczeniu podstawowym "U" jest wymagany współczynnik 1 miejsce na 100 m2 powierzchni użytkowej obiektu nie może zostać uznany za dopuszczalny, nawet przy ocenie stopnia rażącego naruszenia prawa. Organ nie może poprawiać lokalnego prawodawcy, podważając przyjęte w planie dla danego terenu ustalenia.

GINB nie dostrzega, że jego stanowisko o braku rażącego charakteru stwierdzonego uchybienia jest nietrafne także i z tego powodu, że nie uwzględnia celu rozróżnienia w planie wymagań co do miejsc postojowych na terenach zabudowy z podstawową funkcją usługową od terenów z podstawową funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Ratio iuris takiego rozdziału niewątpliwie tkwi w potrzebie zapewnienia parkowania pojazdów, w strefie o dominującym przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym, w ramach poszczególnych działek, tak aby nie dochodziło do pozostawiania pojazdów wzdłuż dróg. Określenie ilości miejsc parkingowych na wyższym poziomie niż na obszarze o głównym przeznaczeniu usługowym ma więc silne umocowanie w charakterze obszaru 3.MN/U.

To na co zwracano już uwagę to także brak jakichkolwiek narzędzi prawnych, które umożliwiłyby wyeliminowanie stwierdzonego uchybienia, oddziałującego na cały teren 3.MN/U i przywrócenie stanu zgodnego z prawem w zakresie miejsc postojowych. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty w kształcie zatwierdzającym wadliwy projekt zagospodarowania terenu uniemożliwi takie działania, mocą których Inwestor zostanie zobowiązany do odpowiedniego zachowania tj. utworzenia na działce inwestycyjnej przewidzianych planem 20 miejsc postojowych. Bez znaczenia jest przy tym, iż obecnie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. pozwolenia na budowę (ani zgłoszenia jeżeli nie chodzi o obszar Natura 2000) nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Jest to bowiem uprawnienie inwestora, zaś tu mówimy o naruszeniu bezwzględnych zapisów planu i potrzebie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Drogą do tego, wobec braku wystąpienia przez Skarżącą o zmianę decyzji budowlanej a także niewykonania brakujących miejsc postojowych, jest tryb naprawczy z art. 50-51 P.b.

Sąd wskazuje tym samym, iż omawiane uchybienie ma charakter rażący, a celem trybu stwierdzenia nieważności jest m.in. przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Rolą GINB będzie natomiast rozważenie, czy w tym wypadku wystarczające jest, z punktu widzenia potrzeby zapewnienia skuteczności działań, orzeczenie reformatoryjne eliminujące decyzję Starosty w części, czy też wymagane będzie wyeliminowanie tej decyzji z obrotu w całości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji GINB na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. traktowany w tym przypadku jako przepis prawa materialnego.

O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.