Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 227/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5, art. 148, art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3 i art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 14, art. 21, art. 25 ust. 1, art. 58, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 422/14 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2011 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. N. 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę R. N. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz płatność cukrową za rok 2011.

W dniu 21 lutego 2013 r. skarżący złożył w BP ARiMR w H. "podanie o dobrowolnym zwrocie płatności bezpośrednich za rok 2011" w zakresie dotyczącym kilku działek. Oświadczył, że użytkownikiem tych działek jest córka, a wskazał je w swoim wniosku przez pomyłkę. Na skutek tego pisma doszło do wznowienia postępowania administracyjnego i decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Kierownik BP ARiMR w H. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej za rok 2011 i nałożył sankcję, odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych za rok 2011 i nałożył sankcję oraz przyznał płatność cukrową za rok 2011. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, że istniała podstawa do wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: kpa). Zdaniem Sądu niewątpliwie kwestią istotną w sprawie przyznania skarżącemu płatności było ustalenie nieposiadania działek wskazanych we wniosku o płatność. Wynika to z powoływanego przez organ art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich).

Sąd wskazał, że okoliczność, że to nie skarżący, lecz jego córka była posiadaczem (użytkownikiem) działek o nr ewid. [...], na których znajdowały się działki rolne objęte wnioskiem skarżącego o płatności za rok 2011 została ujawniona dopiero na skutek złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia 21 lutego 2013 r.

Sąd odniósł się do możliwości zastosowania w sprawie art. 25 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Nr 316, s. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). Przepis ten wprowadza zasadę, w myśl której wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie (ust. 1 zd. 1). Jednocześnie jednak w ust. 2 znalazło się zastrzeżenie, zgodnie z którym jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

W badanej sprawie skarżący dokonał w dniu 9 kwietnia 2013 r. korekty wniosku o płatności za rok 2011 w części dotyczącej działek przejętych wcześniej przez córkę. W punkcie I formularza wniosku skarżący zaznaczył opcję: "Korekta wniosku", a nie znajdującą się obok: "Wycofanie części wniosku". Rozporządzenie nr 1122/2009 odróżnia poprawki do wniosku (korektę) – art. 14 od wycofania wniosku – art. 25. Zdaniem Sądu nawet przy hipotetycznym przyjęciu, że skarżący błędnie zaznaczył w formularzu opcję: "Korekta wniosku", gdy w rzeczywistości jego wolą było wycofanie wniosku w części, to i tak byłoby to niemożliwe, gdyż już w dniu 25 marca 2013 r. organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, doręczone skarżącemu 26 marca 2013 r.

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom strony nie da się uznać za wycofanie wniosku jej oświadczenia złożonego w dniu 21 lutego 2013 r. W piśmie tym skarżący wystąpił o przyjęcie jego podania "o dobrowolnym zwrocie płatności". Oświadczenie to wskazywało na ujawnienie nowych okoliczności w sprawie, istniejących w dacie wydania decyzji o płatnościach i uzasadniających wznowienie postępowania. Z uwagi jednak na sformalizowany charakter postępowania w sprawie płatności nie mogło stanowić wycofania wniosku z rozumieniu art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009. Oświadczenie tej treści mogło być interpretowane zarówno jako próba korekty, jak i wycofania wniosku.

Co więcej, w ustępie 1 art. 25 rozporządzenia użyto sformułowania: "w każdym czasie". Zdaniem Sądu jedynym rozsądnym kierunkiem wykładni art. 25 ust. 1 rozporządzenia jest przyjęcie zasady, że wniosek może być wycofany w każdym czasie, ale do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności. W badanej sprawie nawet przy próbie kwalifikacji oświadczenia skarżącego z dnia 21 lutego 2013 r. jako wycofania wniosku, trzeba byłoby stwierdzić, że nastąpiło to już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie płatności, a zatem byłoby to niedopuszczalne. Nie zmienia tego okoliczność, że w dacie składania oświadczenia toczyło się postępowanie w trybie wznowienia postępowania. Do momentu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym w sposób określony w art. 151 § 1 kpa decyzja ostateczna objęta jest zasadą trwałości, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, co nakazuje respektowanie jej skutków.

Zdaniem Sądu nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organu, który stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o płatność za rok 2011 wynosiła 32,54 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej – 21,39 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną wynosi 52,1272%, co daje podstawę do zastosowania art. 58 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Wbrew argumentom skarżącego w sprawie nie mógł mieć zastosowania również art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. Żadna z okoliczności opisanych w hipotezie ww. normy nie miała zastosowania w sprawie. Wniosek o płatności za rok 2011 ewidentnie nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Zdaniem Sądu trudno uznać, że nieprawidłowości nie wynikają z winy rolnika, w sytuacji gdy w kwietniu 2011 r. wskazał we wniosku działki rolne, których nie użytkował od listopada 2009 r., w związku z ich przekazaniem córce. Nie da się racjonalnie przyjąć, że mógł o tych faktach nie wiedzieć. Nie ma też podstaw do zastosowania art. 73 ust. 2 rozporządzenia, bowiem skarżący poinformował o nieprawidłowościach w jego wniosku po wydaniu decyzji ostatecznej.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa).

II

Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 pssa naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że sformułowanie "w każdym czasie" zawarte w niniejszym przepisie przy racjonalnej jego wykładni, każe przyjąć pewne ograniczenie polegające na zawężeniu tego czasu do momentu wydania ostatecznej decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

2) art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że przepis ten ma również zastosowanie do momentu wydania ostatecznej decyzji, oraz przez uznanie za prawidłowe, błędne działanie organu polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy tj. w związku z faktem samodzielnego wykrycia nieprawidłowości przez organ, brak jest podstaw do stosowania tego przepisu;

3) art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest to przepis regulujący składanie korekt i zastosowanie go do wniosku złożonego w dniu 9 kwietnia 2013 r. polegającego na wycofaniu działek oznaczonego jako korekta i przyjęciu, że wniosek ten spełnia przesłanki zawarte w przepisie, pomimo że z literalnego jego brzmienia wynika, że art. 14 reguluje, zgodnie z wytycznymi pktu 18 preambuły rozporządzenia, tylko zmiany polegające na dodaniu działek oraz dotyczące zmiany użytkowania lub systemu pomocy odnośnie poszczególnych zadeklarowanych działek rolnych złożone w ściśle określonym konkretną datą terminie, co jednocześnie skutkowało błędnym jego zastosowaniem i naruszeniem również art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, który reguluje możliwość złożenia przez rolnika korekty, ale tylko w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy - dokument złożony przez skarżącego nie spełnia żadnej z wymienionych w obu przepisach przesłanek;

4) art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstał obowiązek jego zastosowania;

5) art. 39 ustawy o płatnościach bezpośrednich i art. 155 kpa poprzez uznanie, ze nie ma w przepisach polskiego Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w przepisach regulujących zasady przyznawania płatności podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej w przypadku wycofania wniosku lub jego części już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, podczas gdy przepis ten wyraźnie wskazuje na możliwość dokonania zmiany decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia go podczas rozpatrywania sprawy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269; dalej: pusa) oraz art. 3 § 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 5 poprzez uznanie, ze organ prawidłowo uznał, że okoliczność przekazania działek aktem notarialnym była nową okolicznością, o której organ nie wiedział w dniu [...] listopada 2011, pomimo braku w aktach sprawy odpisu aktu notarialnego, opatrzonego prezentatą organu złożonego w siedzibie organu, przez córkę skarżącego, co skutkuje brakiem możliwości oceny prawidłowości wznowienia;

2) art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na opisaniu stanu faktycznego na podstawie częściowej oceny dokumentów i oświadczeń składanych przez stronę tj. pominięciu treści wniosku (sekcje VII i VIII) z dnia 9 kwietnia 2013 r. w którym skarżący dokonuje faktycznego wycofania działek co w powiązaniu z treścią pisma z dnia 21 lutego 2013 r. wyraźnie wskazuje na wolę skarżącego, przy jednoczesnym skupieniu się zarówno organów jak i Sądu tylko na jego tytule tj. zakreśleniu na pierwszej stronie opcji "korekta";

3) art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na dokonaniu sprzecznych ustaleń faktycznych poprzez jednoczesne przyjęcie, że nieprawidłowość deklaracji tj. okoliczność, że to nie skarżący, lecz jego córka była posiadaczem (użytkownikiem) działek o nr ewid. [...], na których znajdowały się działki rolne objęte wnioskiem skarżącego o płatności za rok 2011 została ujawniona dopiero na skutek złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia 21 lutego 2013 r., które to oświadczenie jednoznacznie wyjaśniało kwestią kluczową dla przyznania płatności - posiadania działek objętych wnioskiem i jednocześnie uznanie, że ta sama okoliczność została ustalona samodzielnie przez organ w wyniku wysłania wezwania do złożenia wyjaśnień doręczonego skarżącemu w dniu 4 kwietnia oraz prowadzonego postępowania wznowieniowego;

4) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 3 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż w sprawie nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono istotnych rozbieżności, m.in. dlaczego skarżący pomimo złożenia w dniu 9 kwietnia 2013 r. formularza z oznaczeniem "korekta" w rzeczywistości w treści wniosku dotyczącej deklaracji konkretnych działek (sekcje VII i VIII) zaznaczył pola "wycofanie" działek, których dotyczyło oświadczenie z dnia 21 lutego 2013 r., co skutkowało nienależytą, niezgodną z prawem kwalifikacją wniosku jako korekty, mimo że wolą strony było wycofanie części wniosku, a możliwość złożenia korekty jest ograniczona tylko do błędów oczywistych;

5) art. 134 § 1 ppsa oraz art. 106 § 3 ppsa sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej prawie powinien to uczynić, w szczególności rozważyć czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miał zastosowania tryb przewidziany w art. 155 kpa w związku z art. 39 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a możliwość dokonania zmiany decyzji w sytuacjach kiedy strona nabyła prawo może być realizowana przez wycofanie wniosku lub jego części;

6) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji art. 64 kpa oraz art. 141 § 4 ppsa przez przedstawienie niespójnej oceny prawnej i uznanie, że pismo z dnia 21 lutego 2013 r, złożone w zwykłej formie pisemnej nie było dotknięte żadnymi brakami formalnymi przy jednoczesnym wskazaniu, że ustaloną formą kontaktu z organem jest formularz;

7) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji art. 64 kpa oraz uznania za prawidłową samowolną ocenę organu, że wniosek z dnia 9 kwietnia 2013r. jest korektą w sytuacji kiedy na jednej stronie wniosku zaznaczone jest pole dotyczące "korekty", a na pozostałych "wycofania", pomimo że w sytuacji rozbieżności określenie treści żądania należy do strony, a nie organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8) art. 106 § 3 ppsa w związku z art. 75 § 1 kpa polegające na niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów, na które powoływał się skarżący zarówno w postępowaniu przed organem, jak i w skardze do WSA, tj. aktu notarialnego złożonego w siedzibie organu przez córkę skarżącego, opatrzonego prezentatą organu, a tym samym pozwalającym na dokonanie oceny czy organ w dniu wydania pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności miał wiedzę o przeniesieniu posiadania działek ewidencyjnych;

I

9) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji art. 61 §1 kpa i uznaniu, że postępowanie przed organami zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. przy jednoczesnym pominięciu pisma skarżącego z dnia 21 lutego jako inicjującego postępowanie administracyjne;

10) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez rozważenia pełnego materiału dowodowego oraz na podstawie samowolnej oceny organu co do treści żądania skarżącego to jest z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego;

11) art. 134 § 2 ppsa poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy nie zaszły okoliczności odstąpienia od zakazu reformationis in peius poprzez uznanie, że zastosowanie art. 25 oraz 73 rozporządzenia nr 1122/2009 mogło mieć miejsce tylko do dnia wydania ostatecznej decyzji w sprawie, podczas gdy organ argumentował niezastosowanie wymienionych przepisów tylko ze względu na samodzielne wykrycie nieprawidłowości nie ograniczając ich ram czasowych.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zarówno organów, jak i Sądu I instancji co do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania w przedmiocie płatności za 2011 r. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że występując o przyznanie płatności za ten rok skarżący we wniosku wykazał nie tylko działki, które były w jego posiadaniu, ale także działki, które przekazał córce aktem notarialnym z dnia 13 listopada 2009 r. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, w świetle przesłanek uprawniających do przyznania płatności, że ujawniona okoliczność była istotną okolicznością fatyczną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była to także okoliczność nowa, nieznana organowi w dacie wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności. Stanowiska tego nie może podważyć powoływanie się przez skarżącego na złożenie w siedzibie organu przez jego córkę aktu notarialnego "niezwłocznie" po przejęciu działek. To, że w innym postępowaniu, dotyczącym innego rolnika (córki skarżącego) złożono dokument, dla wykazania spełnienia przez niego uprawnień do płatności nie ma żadnego wpływu na ustalenie, że w sprawie skarżącego fakt wyzbycia się części działek był nową, istotną okolicznością nieznaną organowi w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności za rok 2011 r. Tylko bowiem wówczas, gdyby przed datą wydania decyzji o przyznaniu płatności skarżący w toczącej się z jego wniosku sprawie poinformował organ o przekazaniu działek m.in. przez złożenie aktu notarialnego ujawnioną okoliczność należałoby uznać za znaną organowi w dniu wydania decyzji. Taka sytuacja nie wystąpiła w tej sprawie, z tego też względu trafnie przyjęto, że ujawnienie nastąpiło w dacie złożenia przez skarżącego oświadczenia w dniu 21 lutego 2013 r. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut postawiony w punkcie 2.1 petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut obejmujący zaniechanie ustalenia daty złożenia przez córkę skarżącego "aktu notarialnego w siedzibie organu" (zarzut 2.8).

Nieusprawiedliwione są także te zarzuty skargi kasacyjnej, które wiążą się z oceną wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że odpowiednie zakwalifikowanie tego wniosku (korekta czy wycofanie) nie miało żadnego znaczenia dla wyniku sprawy sądowoadministracyjnej, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa. Z jasnej treści uzasadnienia wyroku wynika wszak, że nawet przy "hipotetycznym przyjęciu, że skarżący błędnie zaznaczył w formularzu opcję "Korekta wniosku", gdy w rzeczywistości jego wolą było wycofanie wniosku w części, to i tak byłoby to niemożliwe", bo nastąpiło to już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Z tego względu za nietrafne należało uznać zarzuty postawione w punktach 2.2, 2.3, 2.4 i 2.7 petitum skargi kasacyjnej.

Z oczywistych względów nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa postawiony w punkcie 2.5 petitum skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie przeprowadzał dowodu uzupełniającego, o którym stanowi art.106 § 3 ppsa. Nie został również zgłoszony wniosek o przeprowadzenie takiego dowodu, a tym samym nie doszło do jego oddalenia.

Za nieskuteczną należy uznać także próbę zakwestionowania prawidłowości wyroku poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie wyszedł poza granice zarzutów skargi i nie rozważył "czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miał zastosowania tryb przewidziany w art. 155 kpa w związku z art. 39" ustawy o płatnościach bezpośrednich. Podkreślenia wymaga, że dla skuteczności podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa koniecznym jest istnienie (wykazanie) istotnego wpływu na wynik sprawy. Zestawiając treść tego przepisu z poglądem skarżącego stwierdzić należy, że tylko wówczas zarzut zaniechania stanowiłby usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, gdyby nierozważenie określonej kwestii prawnej przez Sąd I instancji miało wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie miałoby to miejsce wówczas, gdyby twierdzenie o możliwości zmiany decyzji w trybie art. 39 ustawy o płatnościach bezpośrednich miało swoje oparcie w przepisach prawa, a tak nie jest. Zgodnie bowiem z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl natomiast art. 39 ustawy o płatnościach bezpośrednich w przypadku, o którym mowa w art. 155 kpa, organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec, płatności do tytoniu, płatności niezwiązanej do tytoniu lub płatności niezwiązanej do skrobi, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez tę stronę praw.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury postępowanie toczące się na podstawie art. 155 kpa, jak i art. 39 ustawy o płatnościach bezpośrednich jest samodzielnym (odrębnym) postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w powołanych przepisach, uzasadniające zmianę decyzji. Różnice pomiędzy obiema regulacjami sprowadzają się, w zakresie istotnym dla rozważonego problemu, do tego, że zmiana decyzji w trybie art.155 kpa może nastąpić tylko za zgodą strony, natomiast w oparciu o art. 39 ustawy o płatnościach bezpośrednich bez zgody strony, ale pod warunkiem, że nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Nie wymaga głębszego wywodu stwierdzenie, że niedopuszczalnym byłoby, w świetle art. 39 ustawy o płatnościach bezpośrednich, uchylenie bez zgody strony decyzji o przyznaniu płatności i w następstwie jej uchylenia wydanie decyzji odmawiającej przyznania tej płatności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustanowiony w tym przepisie zakaz ograniczenia praw nabytych sprawia, że zmiana decyzji w tym trybie, bez zgody strony, może odbywać się jedynie na korzyść rolnika.

Nietrafny jest także zarzut obejmujący błędne w ocenie skarżącego przyjęcie, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, o czym stanowi art. 147 zdanie pierwsze kpa. Dla wznowienia postępowania na wniosek strony niezbędnym jest złożenie w ustawowym terminie podania o wznowienie postępowania (art.148 kpa). Pomijając, aczkolwiek niezwykle istotną kwestię odnoszącą się do zachowania terminu do wniesienia podania, wskazać należy, że z treści pisma skarżącego z dnia 21 lutego 2013 r. nie sposób wywieść, że jest to podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu płatności za 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutu obejmującego naruszenie przepisów postępowania (zarzut 2.10). Stwierdza, że po przesądzeniu istnienia podstaw do wznowienia postępowania istotne elementy stanu faktycznego są bezsporne. Nie jest bowiem kwestionowane, że skarżący nie był w 2011 r. posiadaczem działek rolnych, wykazanych we wniosku, a przekazanych córce w 2009 r. Nie jest także sporna powierzchnia tych działek.

Nie znajduje również uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia art. 134 § 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis art. 134 § 2 ppsa stanowi więc gwarancję niepogorszenia sytuacji strony wnoszącej środek odwoławczy od niekorzystnego z jej punktu widzenia rozstrzygnięcia. Oddalenie skargi, tak jak w tej sprawie, w żadnej mierze nie może być postrzegane jako pogorszenie sytuacji strony skarżącej. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, a uznając, że pozostaje ona zgodna z prawem Sąd w całości zaaprobował pogląd w niej zaprezentowany. To, że skarżący uważa, że decyzja była wadliwa prawnie nie oznacza, że na skutek oddalenia skargi znalazł się w sytuacji gorszej niż przed jej wniesieniem.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art.174 pkt 1 ppsa nie poddaje się ocenie merytorycznej zarzut naruszenia art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Stawiając go skarżący nie wskazał żadnych argumentów, dla których uznał, że wyrok Sądu I instancji narusza ten przepis. Zauważyć przy tym należy, że przepis ten określa sposób dokonywania odliczeń w przypadku zmniejszenia płatności z powodu wystąpienia różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Sąd przyjął, a skarżący tego nie kwestionuje, że powierzchnia działek zadeklarowana we wniosku wynosiła 32,54 ha, a powierzchnia stwierdzona 21,39 ha, w związku z czym procentowa różnica wynosiła 52,1272%. Prawodawca unijny właśnie od różnicy wyrażonej w procentach uzależnił wysokość zmniejszeń i wykluczeń, a w tej sprawie nie jest sporne, że różnica ta kształtowała się na poziomie przekraczającym 50%.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 39 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jak i art.155 kpa. Uzupełniając poprzednią argumentację odnoszącą się do wzajemnych relacji pomiędzy tymi dwoma przepisami podkreślić wyraźnie należy dwie istotne okoliczności. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego wniesionym do organu wyższej instancji (Dyrektora ARIMR), a to ten organ jest kompetentny do zmiany decyzji w trybie art. 39 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Ponadto powołany przepis odsyła do przypadków określonych w art. 155 kpa. Zgodnie natomiast z jednolitym stanowiskiem prezentowanym zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszania art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009. Wbrew temu co twierdzi skarżący Sąd I instancji nie dokonał jego błędnej wykładni. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono jedynie, że "rozporządzenie nr 1122/2009 odróżnia poprawki do wniosku (korekta) – art.14 od wycofania wniosku – art. 25". To, że art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi o korekcie oczywistych błędów, nie oznacza, że Sąd popełnił błąd uznając, że poprawki do wniosku, o których mowa w art. 14 tego rozporządzenia to korekta wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu nie doszło także do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Skarżący w oparciu o omawiany zarzut, a także zarzut naruszenia art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009 usiłuje wykazać, że po wznowieniu postępowania cofnął wniosek o przyznanie płatności, składając w dniu 9 kwietnia 2013 r. formularz, a dla oceny tego faktu nie ma znaczenia, zakreślenie na formularzu opcji "korekta wniosku".

Zauważyć zatem należy, że zgodnie z regulacjami prawnymi zawartymi w prawie unijnym i prawie krajowym płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przyznawane są na wniosek rolnika. Na gruncie prawa krajowego stanowi o tym art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich nie zawierają przepisów regulujących możliwość, formę i następstwa wycofania wniosku. Czyni to natomiast prawo unijne - art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009. Stosownie do art. 25 ust. 1 tego rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. Prawodawca unijny, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań zastrzegł formę pisemną dla wycofania wniosku. Zarówno zatem zamiar ubiegania się przez rolnika o płatności, jak i rezygnacja z tego zamiaru w całości lub w części musi być wyrażony jednoznacznie. Oznacza to, że treść wniosku nie może budzić żadnych wątpliwości, co do oświadczenia rolnika.

W porządku krajowym wprowadzono sformalizowane wnioski dotyczące płatności. Opracowany formularz określa cel złożenia wniosku, którym może być m.in. jego wycofanie w całości lub części. Z dotychczasowych rozważań wynika, że w przypadku wykorzystania do złożenia oświadczenia o cofnięciu wniosku (w całości lub części) formularza niezbędne jest jednoznaczne wskazanie celu, dla którego jest on składany.

Przenosząc te rozważania na stan faktyczny tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pismo skarżącego z dnia 21 lutego 2013 r. "o dobrowolnym zwrocie płatności bezpośrednich za 2011 r." nie zawierało oświadczenia o cofnięciu wniosku. Z kolei w formularzu złożonym w toku postępowania wznowieniowego skarżący wskazał, że jest to korekta wniosku. Z przedstawionych powyżej powodów nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że cofnął wniosek o przyznanie płatności do działek, które w 2011 r. nie były w jego posiadaniu.

Nie można się zgodzić z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wobec treści pisma z dnia 21 lutego 2013 r. organ powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez "złożenie wycofania działek na formularzu", a niedopełnienie tego stanowiło naruszenie art. 64 § 2 kpa. Pogląd ten jest nieprawidłowy z następujących powodów: po pierwsze pisma tego nie można było potraktować jako podania o wszczęcie postępowania w przedmiocie płatności za 2011 r., bo sprawa dotycząca tych płatności została zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. pozostającą w dacie złożenia pisma w obrocie prawnym. Po wtóre, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne byłoby wezwanie organu do złożenia przez rolnika oświadczenia o cofnięciu wniosku. Zarówno złożenie wniosku, jak i jego wycofanie zależy wyłącznie od woli rolnika i w żadnej mierze organ nie może w to ingerować. Po trzecie treść pisma odnosi się do zwrotu pobranych należności, a wiec odrębnego od przyznania płatności, postępowania regulowanego przepisami ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz.1348).

Skoro nie doszło do cofnięcia wniosku, to przepis art. 25 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie miał w sprawie zastosowania. To czyni nieusprawiedliwionym zarzut niewłaściwego zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 14 tego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym wykładnię określenia "w każdym czasie" użytego w art. 25 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009 zaprezentowaną przez Sąd I instancji. W ocenie Sądu II instancji nie jest prawnie skuteczne cofnięcie wniosku o przyznanie płatności po zakończeniu postępowania w przedmiocie przyznania tej płatności. Jeżeli bowiem postępowanie toczy się z wniosku strony to jego ostateczne rozpoznanie w wymaganej prawnie formie kończy sprawę i cofnięcie wniosku o jej wszczęcie po zakończeniu postępowania pozostaje obojętne prawnie.

Przed odniesieniem się do zarzutu obejmującego naruszenie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 koniecznym jest wyeksponowanie tego, że skontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zapadła po wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Ma ona za przedmiot sprawę weryfikacyjną pojmowaną jako zagadnienie weryfikacji w świetle określonych kryteriów i przesłanek określonego orzeczenia. W przypadku wznowienia sprawa weryfikacji obowiązywania orzeczenia powiązana jest jednak, po dokonaniu jego uchylenia, z obowiązkiem rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej co do jej istoty (por. M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, Casus 2015, nr 77, s. 30 i 31).

Rozstrzygając pierwotną sprawę co do istoty, po uchyleniu ostatecznej decyzji, organ orzeka na podstawie nowego stanu faktycznego, którego istotnym elementem są te okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. Sprawa pierwotna toczy się zatem "od nowa", a rozstrzygnięcie co do jej istoty musi opierać się na stanie faktycznym i prawnym istniejącym po wznowieniu postępowania. Oczywiście dzieje się tak w sytuacji, gdy organ po wznowieniu postępowaniu uchyli dotychczasową decyzję. Tak było w tej sprawie, w której organ rozstrzygnięcie oparł na art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie płatności za 2011 r., po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji dotychczasowej musiała zatem zostać rozstrzygnięta co do istoty z uwzględnieniem jej wszystkich nowych elementów wpływających na subsumcję przepisów mających w niej zastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło w związku z pismem skarżącego z dnia 21 lutego 2013 r. W piśmie tym skarżący, o czym już była mowa, zadeklarował "dobrowolny zwrot płatności bezpośrednich za rok 2011 r.". Nadto, co istotne, wskazał przyczyny, dla których chce dokonać zwrotu płatności. Z treści tego pisma wynika wprost, że przyznane mu za 2011 r. płatności obejmowały również płatności do powierzchni działek, których nie był użytkownikiem.

W art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 określono wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to skarżący poinformował organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy za 2011 r. był nieprawidłowy, co wszak skutkowało wznowieniem postępowania. Skoro okoliczność ta stanowiła przyczynę, dla której wznowiono postępowanie to brak jest racjonalnych podstaw, aby faktu ujawnienia przez rolnika nieprawidłowości nie uwzględniać przy rozstrzyganiu sprawy co do istoty.

Sąd I instancji wykładając art. 73 ust. 2 omawianego rozporządzenia odwołał się do akapitu 2 tego przepisu stanowiącego, że podane przez rolnika informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji. Uznał, zważywszy na treść tego akapitu, że niemożliwe jest dostosowanie wniosku do faktycznej sytuacji, jeżeli wniosek ten został skonsumowany, rozpatrzony ostateczną decyzją i w związku z tym "jedyną racjonalną drogą do wykładni tego przepisu jest przyjęcie, że art. 73 ust. 2 może być stosowany tylko do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności".

Zgadzając się co do zasady z tak zaprezentowaną wykładnią Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że sprawa w przedmiocie płatności za 2011 r. na skutek uchylenia ostatecznej decyzji była rozpoznawana co do istoty na nowo. Rozpoznając ją organ był zobowiązany uwzględnić te nowe istotne okoliczności, nieznane mu wcześniej, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. Okoliczności te, o czym już była mowa wynikały z treści pisma skarżącego, w którym wskazano nieprawidłowość we wniosku i jej zakres, a zatem rolnik poinformował na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy w określonej części był nieprawidłowy.

Zaaprobowanie poglądu Sądu I instancji oznaczałoby, że rolnik, który powiadomił o nieprawidłowości pozostaje w takiej samej sytuacji prawnej jak rolnik, który tego zaniechał i który tym samym może uniknąć negatywnych konsekwencji, jeżeli organ w stosownym czasie ich nie wykryje. Oczywiście zgodzić się należy z organem odwoławczym, że rolnik powinien dołożyć szczególnej staranności przy wypełnieniu wniosku, gdyż ponosi odpowiedzialność za treść wniosku i to "nie niego spadają konsekwencje błędów w tym zakresie". Jednakże zauważyć należy, że prawodawca unijny zniósł konsekwencje tych błędów, poprzez niestosowanie zmniejszeń i wykluczeń jeżeli to rolnik poinformował właściwy organ, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/09. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylono zaskarżony wyrok i rozpoznano skargę. Oceniając zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że narusza ona art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/09 poprzez jego niezastosowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni to, że art. 73 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń określonych m.in. w art. 58 ust. 3 rozporządzenia, w odniesieniu do tych części wniosku, co do których rolnik poinformował, że są nieprawidłowe.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa i art. 203 pkt 1 ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.