Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 70/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, art 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek– spr. Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 13 października 2009 r. nr 450/LVIII/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami Jana Kiepury, Ignacego Paderewskiego i Jana Pawła II w Jeleniej Górze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 13 października 2009r. nr 450/LVIII/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ulicami Jana Kiepury, Ignacego Paderewskiego i Jana Pawła II w Jeleniej Górze.

Organ nadzoru zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wnosząc jednocześnie na podstawie art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry a w rezultacie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W § 2 pkt 6 uchwały stwierdzono bowiem, że "Ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o orientacyjnych liniach rozgraniczających – należy przez to rozumieć linię rozgraniczającą tereny, tożsamą z granicą istniejącego lub projektowanego podziału geodezyjnego, której przebieg określony na rysunku planu może podlegać modyfikacjom. O ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, orientacyjne linie rozgraniczające mogą być przesuwane w zakresie 5 m jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych. O ile przepisy szczegółowe i indywidualne nie stanowią inaczej, przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających powoduje równoczesne odpowiednie przesunięcie linii zabudowy wyznaczonych w sąsiedztwie tej linii". Następnie w ustaleniach szczegółowych dla terenu 1MN,KS,U w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały postanowiono, że "orientacyjna linia rozgraniczająca od strony terenu 1 MW może ulec przesunięciu w nielimitowanym zakresie w kierunku powiększenia terenu MW", w § 4 ust. 2 pkt 3 zapisano natomiast, że "orientacyjna linia rozgraniczająca od strony terenu MN,KS,U może ulec przesunięciu w nielimitowanym zakresie w kierunku powiększenia terenu 1 MW". Zdaniem Wojewody mocą przywołanych przepisów linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu ulegałaby zatem modyfikacjom i przesunięciem, co mogłoby powodować zwiększenie, zmniejszenie a tym samym zmianę przeznaczenia terenu.

Przywołując treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda wskazał, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz o różnym sposobie zagospodarowania powinny być jednoznacznie ustalone. Ustawodawca posługuje się jednym sformułowaniem – linie rozgraniczające – brak zatem upoważnienia do stanowienia w uchwale o orientacyjnych liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Organ nadzoru zauważył, że taki zapis może – jak w przywołanych przepisach zaskarżonej uchwały - powodować de facto zmianę przeznaczenia terenu. Wprowadzenie na rysunek planu orientacyjnych linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu i o różnym sposobie zagospodarowania pozwala na ich przesuwanie, co powoduje niejednoznaczne przeznaczenie terenu. Tymczasem określenie przeznaczenia terenu w planu powinno być dokonane w sposób jednoznaczny. Zdaniem Wojewody niedopuszczalne jest stanowienie w planie orientacyjnych linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu nawet w określonym zakresie (tu: do 5 m) z uwagi na możliwość zmiany przeznaczenia terenu. Zasady i procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ściśle wyznaczone przepisami ustawy, a ich naruszenie powoduje nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy). Ustalając orientacyjne linie rozgraniczające Rada Miejska Jeleniej Góry naruszyła zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy (powinno być ust. 2 pkt 1 – przyp. Sądu) a tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały.

Na potwierdzenie przedstawionych wyżej argumentów Wojewoda przywołał orzeczenie WSA w Kielcach (II SA/Ke 166/09) dotyczące ustalania linii rozgraniczających oraz orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r. (II SA/Kr 1148) w którym zanegowano możliwość stosowania w planie miejscowym norm otwartych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, że podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione. Podkreślono, że ani przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Jednakże obowiązek wprowadzenia do planu linii rozgraniczających w żadnym przepisie nie został sformułowany jako nakaz "sztywnego" przebiegu tych linii. Rada uważa, że wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających nie jest sprzeczne z ww. przepisami o ile zakres ich przesunięcia zostanie jednoznacznie zdefiniowany w planie (tzn. precyzyjnie określony) w sposób nie budzący wątpliwości, co do przeznaczeń rozgraniczonych terenów.

Strona przeciwna wyjaśniła, że w zaskarżonej uchwale możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających została natomiast dokładnie zdefiniowana. Dla linii rozgraniczających ulice dopuszczono możliwość przesunięcia o 5 m, jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to naruszenia ustaleń dotyczących minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych. W efekcie takiego zapisu 5 metrowy pas terenu przyległy do ulic publicznych ma dwie możliwości zagospodarowania - jako teren obsługujący teren zabudowy (bez możliwości zabudowy) lub jako teren ulicy publicznej. Zapis taki daje możliwość poszerzenia drogi w przypadku np. konieczności realizacji parkingów przyulicznych. Ma to znaczenie, gdyż plan obejmuje fragment dużego osiedla mieszkaniowego na którym systematycznie wzrasta problem braku miejsc parkingowych. Zastosowany w planie sposób zapisu powoduje, że przejęcie gruntu pod ewentualne poszerzenie drogi może nastąpić dopiero w przypadku zaistnienia takiej konieczności. Linią rozgraniczającą orientacyjną został również wydzielony wewnętrzny ciąg pieszo-jezdny przebiegający po terenach prywatnych, przy czy plan określił minimalne parametry tego ciągu. Dopuszczalny zakres przesunięcia pozwala na jego poszerzenie o ile właściciel terenu będzie zainteresowany. Linia rozgraniczająca ustalona została również pomiędzy terenami MN,KS,U i 1MW w taki sposób, że teren 1 MW może zostać powiększony kosztem terenu MN,KS,U. Daje to właścicielowi terenu MN,KS,U możliwość wykorzystania go w całości lub w części pod zabudowę wielorodzinną stanowiącą kontynuację zabudowy na terenie sąsiednim. Zapis taki z merytorycznego punktu widzenia jest analogiczny do zapisów dopuszczających na jednym terenie kilku przeznaczeń, co według aktualnie obowiązującego orzecznictwa jest zgodne z prawem.

Reasumując wskazano, że ustalenia planu definiują dokładnie możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających a w konsekwencji dokładnie określają przeznaczenie terenów. Nie jest to przeznaczenie niejednoznaczne. Projekt planu z takimi zapisami przeszedł całą procedurę planistyczną i wszyscy zainteresowani mogli zapoznać się z proponowanym przeznaczeniem terenu w tym również z warunkami przesuwania linii rozgraniczających i wiążącym się z tym zapisem alternatywnego przeznaczenia części terenu. Nie ma więc podstaw do zarzutu, że przesunięcie linii rozgraniczającej powoduje zmianę przeznaczenia terenu.

Zdaniem strony przeciwnej opieranie się przez Wojewodę Dolnośląskiego na wyroku WSA w Kielcach jest nieuzasadnione z uwagi na fakt, że odnosi się on do odmiennej sytuacji faktycznej – w odniesieniu do linii rozgraniczających dopuszczono nieograniczoną możliwość ich korygowania a wręcz przewidziano możliwość ich likwidacji, co w sposób oczywisty prowadziłoby do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast wyrok WSA w Krakowie nie odnosi się do skarżonej uchwały, gdyż nie wprowadzono w niej norm otwartych.

Obszerną część argumentacji strona przeciwna poświęciła również problemowi powszechności stosowania w praktyce planistycznej kwestionowanych obecnie przez organ nadzoru zapisów, które stosowane były już we wcześniejszych uchwałach i nie były przez organ nadzoru kwestionowane.

W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2010 r. Wojewoda przedstawił dodatkową argumentację mającą wykazać błędne stanowisko strony przeciwnej co do tego, że w zaskarżonej uchwale dokładnie określono możliwość przesuwania linii rozgraniczających. Organ nadzoru, między innymi, podkreślił że ustalania ogóle i szczegółowe planu w tym zakresie należy czytać łącznie. Zwłaszcza zakwestionował dopuszczoną w ustaleniach szczegółowych planu możliwość przesuwania linii rozgraniczających w nielimitowanym zakresie, wskazując, że zapis ten może spowodować, iż przeznaczenie terenu mogłoby ulec zmianie z pominięciem trybu i zasad zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianego ustawą. Wojewoda uważa również, że dopuszczenie orientacyjnych linii rozgraniczających spowoduje de facto, że przeznaczenie terenu nie będzie wynikało z planu lecz będzie o nim decydował organ wydający pozwolenie na budowę. Ponadto przedstawiono obszerne argumenty polemiczne z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, dotyczące kwestii możliwości odniesienia tez zawartych w wyroku WSA w Kielcach do niniejszej sprawy.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwanej dalej u.s.g. przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy – nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Natomiast Sąd, zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. Według tego przepisu nieważność aktu powoduje naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Przywołany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: formalnoprawną – zachowanie procedury uchwalania planu i właściwość organów oraz materialnoprawną – zachowanie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc treści aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń lub inaczej przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.) a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem - zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa CH.Beck 2005, s. 253-254). W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, ustawodawca nie uzależnia stwierdzenia nieważności uchwały od tego czy naruszenie to ma charakter istotny (w przeciwieństwie do trybu sporządzania planu).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zarzuca, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu, gdyż wprowadzając orientacyjne linie rozgraniczające Rada Miejska w Jelenie Górze naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Istota sporu w zawisłej przed Sądem sprawie wymaga zatem oceny, czy kwestionowane przez Wojewodę zapisy polegające na wprowadzeniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających nazwanych przez prawodawcę lokalnego orientacyjnymi, które - co istotne - nie maja charakteru stałego i mogą być przesuwane w taki sposób jak zostało to planem określone, stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 1) oraz prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu "poza przepisami ustawy" a wiec z naruszeniem trybu przewidzianego dla zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając powyższy problem niewątpliwie trzeba mieć na uwadze, że wykładania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim kształtuje ona zadania gminy w polityce przestrzennej nie może być oderwana od przepisów wspólnotowych oraz konstytucyjnych określających pozycję gminy jako organu realizującego zadania publiczne. Z art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika, że społecznościom lokalnym przyznano prawo i zdolność do kierowania i zarządzenia zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Społeczności lokalne mają więc – w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 2 EKSL). Przepisy te odnoszą się oczywiście również do gminy która realizuje zadania publiczne. Do zadań tych zalicza się również zadania z zakresu "polityki i zagospodarowania przestrzennego" określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykładania systemowa przepisów przywołanej ustawy (zwłaszcza art. 3 ust. 1, art. 4) oraz przepisów Konstytucji (art. 163, art. 165 ust. 2) wskazuje, że na gruncie aktualnie obowiązujących regulacji utrzymana została zasada samodzielności planistycznej gminy. Z przepisów Konstytucji wynikają dwie podstawowe dyrektywy, które muszą być uwzględniane przy wykładni przepisów prawnych określających pozycję gminy w systemie planowania przestrzennego. Po pierwsze domniemanie kompetencji gminy w zakresie realizowania zadań publicznych (również w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego), po drugie gwarantowana konstytucyjnie samodzielność gminy przy realizacji tych zadań. Przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można interpretować w oderwaniu do tych podstawowych konstrukcji prawnych. Gmina uprawniona jest zatem – w zakresie przyznanych jej kompetencji – do władczego i samodzielnego określania przeznaczenia terenów oraz warunków ich zagospodarowania (tzw. władztwo planistyczne gminy). Przyznane gminie władztwo planistyczne jest bezsprzecznie wyrazem samodzielności gminy. Nie ma ono oczywiście charakteru arbitralnego i nieograniczonego – co konsekwentnie podkreśla się w judykaturze. Obowiązujące przepisy prawa nie zezwalają gminie na dowolność zawartych w planie zagospodarowana ustaleń. W swoich działaniach gmina jest ograniczona przez przepisy prawa wspólnotowego, Konstytucji oraz aktów rangi ustawowej i podustawowoej – w tym zwłaszcza ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 ustawy wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem włącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Rada nie może również pominąć żadnego z elementów wskazanych tym przepisem, aczkolwiek w doktrynie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa CH.Beck 2005, s. 154).

Według art. 15 ust. 2 pkt 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo ustala się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Z przywołanego przepisu wynika zatem nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających (§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. Nr 164, poz. 1587 – dalej zwany rozporządzeniem). Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń (nakazów względnie nakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu gdyż należy to do organu stanowiącego gminy. Przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów a niejednokrotnie, wobec braku ustawowego zakazu nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. I OSK 1278/06). Również w odniesieniu do linii rozgraniczających ustawodawca nie wprowadza żadnych ograniczeń i nakazów. Zadniem tych linii jest bowiem wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem.

W niniejszej sprawie poddany ocenie Sądu plan miejscowy niewątpliwie ustala przeznaczenie dla objętego nim terenu, przewidując: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wyodrębnione zespoły garaży dla samochodów osobowych; parking dla samochodów osobowych; zabudowę usługową o określonym zakresie (symbol 1.MN,KS,U); zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z przeznaczeniem uzupełniającym (symbol 1.MW); parkingi jedno i wielopoziomowe z zabudową uzupełniającą (symbol 1.KS) oraz ulice zbiorcze, lokalne i ciągi pieszo-jezdne (symbole 1. KD/Z; 1. KD/L; 1. KDW/p-j). Bezsprzecznie plan wprowadza również linie rozgraniczające rozróżniając tereny o różnym przeznaczeniu – przy czym bez znaczenia jest, że określa je jako linie obowiązujące i orientacyjne. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. Tym samym zapis przyjęty w planie nie pozostaje wprost w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nakazy określone tym przepisem zostały spełnione.

Rozważenia zatem wymagało, czy istotnie – w okolicznościach niniejszej sprawy - dopuszczenie możliwości przesuwania linii rozgraniczającej (zwanej orientacyjną) powoduje możliwość zmiany przeznaczenia terenu, bez wymaganej prawem procedury.

Możliwość przesuwania linii rozgraniczających plan dopuszcza dla linii nazwanych orientacyjnymi poprowadzonymi wzdłuż pasów drogowych, ciągów pieszo-jezdnych oraz pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami 1. MW i 1. MN,KS,U. Wytyczając przy pomocy linii orientacyjnych tereny dróg i ulic publicznych w wyniku tego wytyczono również inne tereny (1.KS, 1. MW, 1KDW/p-j).

Kwestia dopuszczenia możliwości przesuwania linii rozgraniczających w kontekście przeznaczenia terenów wiąże się z problematyką wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że treść przepisów planu wespół z innymi przepisami determinują sposób wykonywania prawa własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystaniu terenu przewidzianego w planie na cele publiczne może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. W planie należy bowiem rozmieścić (wskazać) tereny dla inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Na realizację celów publicznych gmina może natomiast przeznaczyć w planie nie tylko nieruchomości publiczne ale również prywatne. W demokratycznym państwie, gmina gospodarując przestrzenią musi posługiwać się instrumentami zapewniającymi przewidywalność dopuszczalnego sposobu korzystania nieruchomości i ewentualnych ograniczeń prawa własności. Temu celowi służy również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego zapisy planu – zwłaszcza dotyczące rozmieszczenia celów publicznych; tu: dróg publicznych – należało poddać ocenie także pod kątem ewentualnych naruszeń konstytucyjnie chronionych wartości.

Analiza zapisów planu wskazuje, że wyznacza on teren dróg publicznych w sensie ich obszaru lub rozmiaru ale (poprzez zapis dopuszczający możliwość przesuwania linii rozgraniczających) umiejscawia je na obszarze planu z dokładnością do 5 m w granicach pasa terenu mogącego ulec przesunięciu na szerokość do 5 m. Przesunięcie jest dopuszczalne zarówno na zewnątrz jak i w głąb terenu (z zastrzeżeniem warunku, że nie może to spowodować zmniejszenia minimalnej szerokości ciągu komunikacyjnego). Tym samym również teren przyległy do pasa drogowego w granicach 5m szerokości uzyskał możliwość odmiennego ukształtowania, gdyż precyzyjnie w takim zakresie plan dopuścił dla niego (po obu stronach pasa drogowego) oprócz podstawowego przeznaczania, również przeznaczenie pod drogi. Tak określone orientacyjne linie rozgraniczające są obowiązujące (§ 3 uchwały). Nie jest więc dopuszczalna dowolna zmiana ich przebiegu. W konsekwencji, plan określa w sposób jednoznaczny przeznaczenie terenu i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Dopuszczone planem przesunięcie linii rozgraniczających nazwanych orientacyjnymi, nie zmienia w ocenie Sądu przeznaczenia terenu. Ustalenia planu dopuściły bowiem – w ściśle określonych granicach – dla pasa terenu o szerokości 5 m po obu stronach pasa drogowego, oprócz przeznaczenia podstawowego również dodatkowo przeznaczenie pod drogi publiczne. W takiej sytuacji nie można powiedzieć aby adresaci normy planu (właściciele terenów) pozostawali w stanie niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Dopuszczone planem przesunięcie linii rozgraniczających nie zmieniło przeznaczenia terenu a jedynie dookreśliło kształt terenu o danym przeznaczeniu w ściśle określonych planem granicach (por. też wyrok z dnia z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SA/Wr 126/10).

Podobne uwagi odnieść należy do linii rozgraniczających wzdłuż ciągów pieszo-jezdnych, z takim zastrzeżeniem, że ciągi te nie stanowią inwestycji celu publicznego, zatem ustalone w planie przeznaczenie nie może doprowadzić do wywłaszczenia nieruchomości.

Zdaniem Sądu również ustalenie orientacyjnych linii rozgraniczających pomiędzy terenami 1.MW i 1. MN,KS,U nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu. Plan co prawda wprowadza zapis o możliwości przesunięcia linii w nielimitowanym zakresie, jednak istotne jest, że przesunięcie dopuszczane jest jedynie na korzyść terenu 1.MW a więc tylko w jednym kierunku - w głąb terenu 1.MN,KS,U, którego linie rozgraniczające obowiązujące pokrywają się granicami geodezyjnymi terenu i stanowią jednocześnie granice obszaru objętego planem miejscowym. Tym samym ów zakres przesunięcia określony w planie jako "nielimitowany" w istocie jest przesunięciem limitowanym, gdyż możliwy jest tylko do granic terenu 1. MN,KS,U. Równie dobrze, plan mógłby zawierać zapis precyzyjnie określający dopuszczalne przesunięcie linii na taką odległość jaką zajmuje cały teren 1. MN,KS,U od linii rozgraniczającej do granic planu (np. 50 m), wówczas skutek byłby taki sam. Podobnie jak wcześniej, dopuszczone w tym przypadku przesunięcie linii rozgraniczających nie zmienia przeznaczenia terenu lecz obok przeznaczenia podstawowego terenu 1 MN,KS,U (zabudowa jednorodzinna, usługi) dopuszcza na całym jego obszarze przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną. Granice przesunięcia są więc również określone planem tylko do jednego obszaru. Jak wcześniej zauważono ustawa – wobec braku zakazów – dopuszcza możliwość wprowadzenia na danym terenie przeznaczenia mieszanego. W istocie taki efekt wywołuje kwestionowany zapis. Nie narusza on również chronionych prawem wartości konstytucyjnych, przede wszystkim nie ogranicza właścicielowi sposobu wykonywania prawa własności. Wręcz przeciwnie, dopuszczając dodatkowo dla terenu 1. MN,KS,U przeznaczenie jak dla terenu 1.MW plan stwarza właścicielowi większą swobodę w wykonywaniu prawa własności. Co istotne przeznaczenie 1.MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) nie koliduje z przeznaczeniem 1. MN,KS,U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami). W obu przypadkach podstawowym przeznaczeniem terenu jest bowiem zabudowa mieszkaniowa.

W rezultacie Sąd uznał, że przedstawiony do oceny plan określał przeznaczenie terenów oraz zwierał linie rozgraniczające nazwane dodatkowo orientacyjnymi. Dopuszczone planem przesunięcie tych linii nie zmieniało przeznaczenia terenu lecz dookreślało przeznaczenie danego terenu (dopuszczając dodatkowe obok podstawowego przeznaczenie) w ściśle określonych planem granicach. W takiej sytuacji o przeznaczeniu terenu nie będzie decydował organ wydający pozwolenie na budowę, gdyż określone jest ono planem miejscowym. Wprowadzając kwestionowane zapisy gmina działała w ramach przyznanej je swobody nie przekraczając władztwa planistycznego.

Dodatkowo zauważyć można, że ustalanie planu dotyczą względnie małego obszaru o niewielkim zróżnicowaniu własnościowym a jak wskazuje dokumentacja planistyczna osoby fizyczne będące właścicielami nieruchomości brały udział w procedurze planistycznej i w tym zakresie nie kwestionowały zapisów planu.

Na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie miały natomiast wpływu takie okoliczności jak przywoływana przez stronę przeciwną powszechna praktyka stosowania spornych zapisów w uchwałach innych gmin oraz niekwestionowanie ich przez organ nadzoru. Jedynym kryterium kontroli stosowanym przez sąd administracyjny jest bowiem legalność aktu prawnego. Wszelka praktyka nawet najbardziej powszechna – gdyby była sprzeczna z prawem – nie może oczywiście stanowić uzasadniania dla sankcjonowania aktu prawnego. Bez znaczenia pozostaje również zachowanie organu nadzoru wobec innych kontrolowanych przez niego uchwał, gdyż sąd związany jest granicami sprawy. Natomiast w kwestii przywoływanego przez skarżącego orzecznictwa sądowego, należy zgodzić się ze stroną przeciwną, że powstało ono na tle oceny odmiennych stanów faktycznych. Przede wszystkim zakwestionowane zostały ustalania planów miejscowych sformułowane w taki sposób, że dopuszczały "otwarcie" norm, które winne mieć charakter zamknięty i umożliwiając kształtowanie treści normy przez organy administracji powołane do jej stosowania lub przez jej adresatów. Zastrzeżenia budziła również niejednoznaczna redakcja poszczególnych ustaleń planu pozwalająca na niejednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu z uwagi na jednoczesne wskazanie kilku przeznaczeń nie dających się ze sobą pogodzić lub uzasadniających obawę naruszenia zakazów ustawowych.

Mając na uwadze przytoczone wcześniej argumenty – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.