Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2806/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 61/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 61/13, na skutek skargi Stowarzyszenia [..], zobowiązał Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (powoływany dalej jako "Dyrektor ZIKiT") do podjęcia czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. w zakresie punktu od 3 do 8, stwierdzając, że bezczynność organu w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wymierzył jednocześnie organowi grzywnę w wysokości 2000 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Stowarzyszenie [..] pismem z dnia 5 marca 2013 r., powołując się na art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), wystąpiło do Dyrektora ZIKiT w Krakowie o udostępnienie następujących informacji:

1. Czy Sąd Apelacyjny w Krakowie wystąpił do ZIKiT w Krakowie o wydanie zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczonego ruchu i zwalniających z opłat na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) na rok 2013?

2. Jeżeli tak, wystąpiono o przekazanie kopii dokumentu, którym Sąd Apelacyjny w Krakowie wystąpił o wydanie ww. zezwoleń;

3. Czy ZIKiT w Krakowie wydał Sądowi Apelacyjnemu w Krakowie ww. zezwolenia?

4. Jeżeli tak, to ile sztuk i w jaki sposób Sąd Apelacyjny w Krakowie potwierdził odebranie ww. zezwoleń. Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o przekazanie kopii dokumentu, którym potwierdzono odbiór ww. zezwoleń;

5. Czy Sąd Apelacyjny w Krakowie występował o wydawanie ww. zezwoleń lub abonamentów postojowych rocznych służbowych rocznych SO w latach 2010 - 2012?

6. Jeżeli tak, wystąpiono o udostępnienie odnośnie nich informacji analogicznych do wymienionych w punktach 2-4.

7. Czy inne sądy mające siedziby w Krakowie również występowały o wydanie ww. zezwoleń lub abonamentów postojowych rocznych służbowych rocznych SO w latach 2010-2013?

8. Jeżeli tak, wystąpiono o udostępnienie odnośnych informacji wymienionych w punktach 2-4.

Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. w odpowiedzi na pkt 1-8 wniosku wskazał, że Sąd Apelacyjny w Krakowie nie wystąpił do ZIKiT o wydanie zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczonego ruchu i zwalniających z opłat na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych na rok 2013. Organ wskazał również, że w przedmiocie kwestii objętych pkt 5-8, nie odnaleziono w zasobach jednostki dokumentacji pozwalającej na udzielenie informacji we wskazanym zakresie. Prawdopodobnie uległa ona zagubieniu. W związku z tym ZIKiT nie pozostaje dysponentem żądanej informacji, a tym samym nie może jej udostępnić.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na bezczynność Stowarzyszenie [..] zarzuciło organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagając się zobowiązania go do rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2013 r., stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZIKiT wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w zakresie pkt 1-4 wniosku informacja została skarżącemu udzielona. Odnośnie zaś do kwestii wskazanych w pkt 5-8 zaznaczył, że nie można zarzucić organowi bezczynności w sytuacji gdy nie może on udzielić żądanej informacji, bo nie jest w jej posiadaniu.

Na rozprawie w dniu 5 września 2013r. przedstawiciel Stowarzyszenia podtrzymał skargę w zakresie nieudzielenia odpowiedzi na pytania od 3 do 8. Sąd dopuścił również dowód z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (pism ZIKIT z dnia 8 marca 2013 r. oraz 17 października 2012 r.) na okoliczność ewidencjonowania wniosków o wydanie zezwolenia na wjazd do strefy B oraz pisemności składanych wniosków i pisemnego kwitowania odbioru identyfikatorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2013 r. w zakresie pkt 3-8 wskazał, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza określenie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie wskazano, że udostępnienie takiej informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Sąd wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Do takich podmiotów należy Dyrektor ZIKiT w Krakowie, który reprezentuje jednostkę organizacyjna samorządu terytorialnego. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie działa na podstawie Statutu nadanego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XLVIII/594/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Krakowski Zarząd Komunalny w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 511 poz. 3306) oraz regulaminu organizacyjnego zatwierdzonego zarządzeniem nr 1332/2012 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 maja 2012r. w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie".

Zgodnie z § 1 ww. Statutu, ZIKiT jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej Kraków, nie posiadającą osobowości prawnej, działającą jako wyodrębniona jednostka budżetowa. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 pkt. 1 i 4 tego statutu, przedmiotem działalności ZIKIT jest pełnienie funkcji zarządu dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) wojewódzkich, powiatowych, gminnych, wynikających z ustawy o drogach publicznych oraz dróg wewnętrznych, położonych na terenach stanowiących własność i pozostających we władaniu Gminy Miejskiej Kraków lub Skarbu Państwa, oraz zarządzanie strefą płatnego parkowania.

Stosownie natomiast do treści § 9 ust. 1 pkt.3 lit a i b ww. regulaminu organizacyjnego, "Strefa Płatnego Parkowania" mieści się w strukturze organizacyjnej Działu Utrzymania Infrastruktury, a w ramach "Strefy Płatnego Parkowania" działa Sekcja Windykacji oraz Biuro Obsługi Strefy Płatnego Parkowania. Zgodnie z § 21 regulaminu organizacyjnego, do zakresu działania sekcji windykacji Strefy Płatnego Parkowania należy prowadzenie spraw związanych z windykacją należności z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, przygotowywanie dokumentów do windykacji zewnętrznej, podejmowanie działań zmierzających do ustalenia sytuacji majątkowej dłużnika, prowadzenie spraw związanych z umorzeniem lub udzieleniem innych ulg w spłacie należności. Natomiast zakres działania Biura Obsługi Strefy Płatnego Parkowania to prowadzenie całości spraw związanych z obsługą klienta strefy płatnego parkowania, rozpatrywanie skarg na funkcjonowanie strefy płatnego parkowania oraz na podwyższone opłaty za brak karty postojowej, rozpatrywanie wniosków o wydanie abonamentów postojowych oraz ich wydawanie zgodnie z przepisami prawa miejscowego sprawowanie nadzoru nad pracą operatora strefy płatnego parkowania oraz przechowywanie dokumentacji strefy płatnego parkowania, w tym przesyłane przez operatora druki ścisłego zarachowania, wydanych abonamentów, dokumenty dotyczące nie wpłaconych opłat, rozliczeń finansowych i dokonanych przelewów przez operatora strefy na konto ZIKiT, prowadzenie spraw związanych z utrzymaniem i obsługą parkomatów.

Sąd wskazał również na przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 13b ust. 1 – 3, z których wynika, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Od opłat tych są zwolnione pojazdy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Więziennej, Służby Celnej, służb ratowniczych, zarządów dróg, Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi, wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej, autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły.

Opłatę, o której mowa wyżej pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Kompetencja do ustalenia strefę płatnego parkowania należy do rada gminy (rada miasta), zaś stosowna uchwała podejmowana jest na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Zarządcą drogi, w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, z tym że zarząd ten może zostać powierzony specjalnie utworzonej w tym celu jednostce organizacyjne.

W świetle przywołanych wyżej regulacji, nie ma zdaniem Sądu wątpliwości, że zarządzanie drogami publicznymi w tym ustanawianie stref płatnego parkowania należy do realizacji zadań publicznych, zaś dodatkowo ma wymiar majątkowy albowiem opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, są źródłem dochodów własnych gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.).

Żądana przez skarżącego informacja, dotycząca wydawania abonamentów upoważniających do wjazdu w strefy ograniczonego ruchu i zwalniające z opłat, ma charakter informacji publicznej, zaś Dyrektor ZIKiT w Krakowie, jako organ reprezentujący tę jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, winien posiadać żądaną przez skarżącego informację publiczną, co wynika choćby z wyżej powołanego regulaminu.

Tymczasem odpowiedź, która została udzielona na pytania skarżącego, nie tylko udzielona została po upływie 14 dniowego terminu do jej udzielenia, ale była wymijająca i lakoniczna. Zdaniem Sądu, nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, którą powinien posiadać w związku ze swoimi kompetencjami oświadcza, że dokumenty zagubił i informacji nie udzieli. W ten sposób realizacja dostępu do informacji publicznej bardzo szybko stałaby się iluzoryczna. Oświadczenie, że dokumenty będące nośnikiem informacji zostały zagubione przez organ obowiązany do ich posiadania, stałoby się niezwykle łatwym sposobem uchylania się od realizacji zagwarantowanego Konstytucją prawa. Sad wskazał również, że informacje żądane przez Stowarzyszenie nie dotyczą odległego czasu, ale roku bieżącego (2013) oraz trzech poprzednich lat (2010 – 2012), więc zaginięcie całej dokumentacji powinno wiązać się z okolicznościami w jakiś sposób wyjątkowymi. Sąd wyraził wątpliwość co do tego, czy i jakie dokumenty zaginęły. Zwrócił uwagę, że nie zostało wyjaśnione dlaczego dokumenty dotyczące Sądu Apelacyjnego zachowały się a dotyczące pozostałych Sądów mających siedzibę na terenie Krakowa zostały zagubione; czy też może zachowały się jednak jakieś dokumenty z których można wywnioskować jakie podmioty z wnioskami występowały i pośrednio stwierdzić, które wniosków takich nie składały. Sąd podkreślił także, że nie jest wiadome, czy miała miejsce choćby pobieżna kwerenda bieżącej lub archiwalnej dokumentacji, w jakich okolicznościach i z jakiego powodu dokumentacja zaginęła, czy podjęto próby jej odtworzenia. Sąd dodał, że wszelkiego rodzaju zwalnianie z opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania prowadzi do uszczuplenia dochodów Gminy Miejskiej Kraków, tym bardziej zatem dokumentacja taka, jako związana ze środkami publicznymi, winna być pieczołowicie przechowywana.

Sąd podał również, że dopuszczone i przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym na wniosek skarżącego dowody z dokumentów złożonych na rozprawie przy piśmie stanowiącym "załącznik do protokołu rozprawy", potwierdzają, że Dyrektor ZIKiT w Krakowie ewidencjonuje wydawane abonamenty i zezwolenia.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 września 2013 r. wniósł Dyrektor ZIKiT w Krakowie, reprezentowany przez r.pr. M.M., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", polegające na przyjęciu przez Sąd okoliczności wskazujących na istnienie informacji w żądanym przez stronę zakresie, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ informował o braku posiadania takich informacji, a w konsekwencji tego naruszenia, uznanie przez Sąd, że organ posiadał wnioskowane przez stronę informacje, a tym samym był zobowiązany do ich udostępnienia;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienia, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za czynność materialnotechniczną, polegającą na udzieleniu stronie żądanej informacji publicznej, a w szczególności powodów, dla których Sąd uznał, że udzielona odpowiedź jest wymijająca i odmowna, co miało skutkować po stronie organu stanem bezczynności;

c) art. 149 § 1 P.p.s.a. wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

d) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice orzekania, w wyniku określenia w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sposobu rozpatrzenia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przy uwzględnieniu skargi z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd nie może przesądzać o treści wydanego aktu lub podjętej czynności;

e) art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 marca 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie nie istniał stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a także poprzez uznanie, iż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może wynikać z okoliczności zaistniałych w innych sprawach tej samej osoby;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.

a) art. 4 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na takim rozumieniu, że organ może być zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada;

b) art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie do takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu, co czyni niemożliwym jej udostępnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony, pominął okoliczność, że pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. organ zrealizował obowiązek informacyjny w zakresie wniosku z dnia 5 marca 2013 r. wskazując, że żądaną informacją w określonym zakresie nie dysponuje. Sąd natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny przesądził o sposobie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyprowadzone przez Sąd wnioski w zakresie powinności dysponowania informacją, stanowią w istocie przypuszczenia i są zupełnie dowolne, czym naruszono art. 133 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, że udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Wniosek z dnia 5 marca 2013 r. dotyczył przekazania określonych dokumentów i informacji z nich wynikających. Organ poinformował jednak skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów, natomiast udostępnieniu podlega tylko taka informacja, którą organ dysponuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a. nie zachodzą, zatem należało odnieść się do podstaw kasacji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Ze względu na to, że skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że z jego treści wynika, iż sąd administracyjny pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 P.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak wynika z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz w sprawach - jak w niniejszej sprawie - ze skarg na bezczynność organów administracyjnych orzeka (co jest wyjątkiem), biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (por. wyrok NSA z 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/). Innymi słowy, dokonuje kontroli realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym ustalania stanu (faktycznego i prawnego) sprawy - reguł proceduralnych. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli działalności organu administracji publicznej, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach bądź też z uwzględnieniem dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 - 5 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył tak sformułowany obowiązek. Sąd wyprowadził ocenę prawną na podstawie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, a mianowicie wniosku strony z dnia 5 marca 2013 r., pisma ZIKiT z dnia 4 kwietnia 2013 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek, a także z - dopuszczonych jako dowód z dokumentów - pism z dnia 8 marca 2012 r. i 17 października 2012 r. na okoliczność odpowiednio ewidencjonowania składanych wniosków i pisemnej formy wniosków o zezwolenie na wjazd. Zadania i kompetencje Dyrektora ZIKiT Sąd wywiódł prawidłowo z obowiązujących aktów prawnych i aktów kierownictwa wewnętrznego powszechnie dostępnych.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem działania organu administracyjnego formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma prawna obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy (wyrok NSA z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2570).

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej z perspektywy przedstawionych argumentów nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek spośród wymienionych powyżej sytuacji, albo sytuacja im podobna, która mogłaby być w pełni zasadnie kwalifikowana, jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, a obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym wywiódł prawidłowo z kompetencji organu określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz w regulaminie organizacyjnym Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu powszechnie dostępnym.

W świetle powyższego całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 P.p.s.a. Przepisy art. 149 P.p.s.a. zawierają normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia czynności albo wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Środki stosowane na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Zarzucając naruszenie art. 149 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że w ramach skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może w wyroku przesądzać sposobu załatwienia sprawy, tj. nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności określonej treści. Podzielając stanowisko skarżącego kasacyjnie co do zasady, wskazać należy, że nie można zgodzić się jednakże, że wskazany przepis został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. W żaden sposób nie wskazano w zaskarżonym wyroku sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wręcz przeciwnie zastosowano formułę wynikającą z treści art. 149 P.p.s.a. Stanowisko Sądu, że organ powinien posiadać określone informacje, zostało wywiedzione z zadań i kompetencji Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na podstawie stosownych aktów prawnych. Sąd przesądził zatem o obowiązku udzielenia informacji publicznej, gdyż do tego został powołany, nie zaś o sposobie realizacji tego obowiązku.

Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim z ich sformułowania wynika, że skarżący kasacyjnie zamierza podważyć przyjęty przez Sąd stan faktyczny co do braku przesłanek do uznania, iż organ był bezczynny. We wniesionej skardze kasacyjnej podniesiono, iż interpretacja art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinna przebiegać w ten sposób, iż zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie organ będący w faktycznym posiadaniu żądanej informacji publicznej, bez względu na jego zakres właściwości rzeczowej. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza zasadę, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Wspomnianego uregulowania nie można rozumieć tak, jak to przyjmuje skarżący kasacyjnie, że zobowiązany jest tylko podmiot, który faktycznie posiada informację, a zatem nie jest zobowiązany taki, który jej z jakichkolwiek względów nie posiada (mimo że mógłby, albo powinien ją posiadać). W myśl bowiem tej regulacji zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), niezależnie od swojej właściwości do załatwienia konkretnej sprawy. Należy więc uznać, iż zobowiązanym jest każdy podmiot, który posiada informację publiczną (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Z kolei skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może być złożona m.in. w następujących przypadkach:

1) wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną;

2) adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji;

3) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku.

Rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania.

W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor ZIKiT poinformował go, że nie jest dysponentem żądanej informacji. Stanowisko to prowadzi do wniosku, że osoba na której wniosek udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi jest faktycznie pozbawiona ochrony prawnej. Samo udzielenie odpowiedzi usuwa bowiem - jak twierdzi organ - stan bezczynności, natomiast wiarygodność udzielonej informacji nie podlega jakiejkolwiek ocenie. Z taką oceną nie można się zgodzić, gdyż organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 i z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 257/12).

W konsekwencji należy uznać, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi na bezczynność, skoro w zakresie kompetencji Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, jako wyodrębnionej jednostki budżetowej pełniącej funkcję zarządu dróg publicznych, pozostaje zarządzanie strefą płatnego parkowania. Sąd trafnie zwrócił uwagę na zadania Zarządu w ramach wskazanych kompetencji, które zostały określone w aktach prawnych wydawanych przez Radę Miasta Krakowa i Prezydenta Miasta Krakowa. W świetle przywołanych w wyroku regulacji prawnych nie ma wątpliwości, że informacje żądane we wniosku pozostają w związku z kompetencjami Zarządu. Ponadto z pism Dyrektora ZIKiT - dopuszczonych jako dowody uzupełniające w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. - wynika, że zezwolenie na wjazd do strefy "B" wydawane jest na wniosek, które są ewidencjonowane i wprowadzane do systemu elektronicznej ewidencji pism, a weryfikacja faktu przyznania zezwolenia poszczególnym podmiotom odbywa się poprzez sprawdzenie numeru sprawy, a także, że odbiór zezwoleń kwitowany jest podpisem. Z pismami tymi korespondują informacje zawarte w piśmie z dnia 31 maja 2012 r., które zostało złożone na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 czerwca 2014 r., wskazujące na liczbę wydanych zezwoleń UMK w latach 2010 – 2012 i wyjaśniające powód braku możliwości podania szczegółowych informacji co do wszystkich wydanych zezwoleń przez ZIKiT. Powyższe wskazuje, że nie są prawdziwe twierdzenia skarżącego kasacyjnie co do tego, że nie posiada żadnych informacji na temat liczby zezwoleń wydawanych przez ZIKiT.

W tym miejscu należy zauważyć, iż przyczyny nieposiadania przez organ informacji publicznej, mieszczącej się w zakresie jego właściwości rzeczowej, pozostają bez wpływu na obowiązek realizacji wniosku o jej udostępnienie i ocenę działań organu pod kątem ewentualnej bezczynności. W przeciwnym wypadku prawo do informacji publicznej pozostałoby prawem iluzorycznym, skoro organ mógłby w każdym wypadku uwolnić się od obowiązku realizacji wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł zostać uznany za słuszny.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. ust. 1 pkt. 1 lit. a) i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię nie jest zrozumiały. Wskazane przepisy ustawy służą do ustalenia, czy mamy do czynienia z informacją publiczną, a nie do kwestionowania obowiązku udostępniania informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie zarzucając ich naruszenie nie kwestionuje w istocie tego, że żądane informacje nie są informacja publiczną, ale wskazuje wyłącznie, że ich nie posiada. A zatem tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut zaś naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne jego zastosowanie pozostaje nieskuteczny z tego względu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stosował tego przepisu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przypomnieć należy, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.