Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 304/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, ust. 4, ust 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.
article: art.169 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 353 przypis 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant apl. radc. Małgorzata Gieniec, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § [...] uchwały nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...] w sprawie zasad gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości Powiatu B. oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Powiatu B. – powołując w podstawie prawnej przepisy: art. 12 pkt 8 lit. a i pkt 11 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm./ w zw. z art. 11 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 i 4, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1 i 3, art. 68 a, art. 71 ust. 3, art. 73 ust. 3 i 4, art. 84 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./ - określiła zasady gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości Powiatu B..

W kolejnych rozdziałach tego aktu Rada Powiatu uchwaliła: przepisy ogólne /rozdział 1/, zasady nabywania nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych do powiatowego zasobu nieruchomości /rozdział 2/, zasady sprzedaży nieruchomości i oddawania ich w użytkowanie wieczyste /rozdział 3/, zasady sprzedaży lokali mieszkalnych /rozdział 4/ zasady sprzedaży lokali użytkowych /rozdział 5/, zasady przekazywania nieruchomości jednostkom organizacyjnym Powiatu nieposiadającym osobowości prawnej /rozdział 6/, zasady oddawania nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę i najem oraz na podstawie innych tytułów prawnych /rozdział 7/, ustanawianie służebności gruntowych na nieruchomościach stanowiących własność /rozdział 8/ oraz postanowienia końcowe /rozdział 9/. Uchwała – zgodnie z nakazem zawartym w przepisie art. 78 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie powiatowym – została przedłożona Wojewodzie D. jako organowi nadzoru. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda D. działając na podstawie art. 79 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność § 13 opisanej na wstępie uchwały Rady Powiatu B., stanowiącego, że: "Najemca ponosi koszty sporządzenia zleconej przez Powiat wyceny gruntu i lokalu. Koszty podziału geodezyjnego nieruchomości w celu wydzielenia gruntu niezbędnego do funkcjonowania budynku oraz koszt inwentaryzacji budynku pokrywa Powiat."

Uzasadniając podjętą czynność nadzorczą Wojewoda D. wyjaśnił, iż w jego ocenie ustalenie zawarte w § 13 uchwały stanowi naruszenie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego, bowiem zgodnie z tym przepisem do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Zdaniem organu nadzoru zasady uchwalone na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a nie mogą być ustanawiane w taki sposób, że wykraczają poza jego ramy. Granice upoważnienia ustawowego określone w tym przepisie są bardzo szerokie, ale nie oznacza to dowolności. Rada jest upoważniona do określenia zasad w sprawach majątkowych powiatu, a ustawodawca przyznając radzie powiatu prawo do stanowienia takich przepisów, określi jednocześnie granice kompetencji prawodawcy lokalnego. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2007r., Nr 173, poz. 1218 z późn. zm./ z zastrzeżeniem wynikającym z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że stosownie do art. 25 b ustawy o gospodarce nieruchomościami powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu, natomiast zgodnie z przepisem art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy gospodarowanie mieniem powiatu. Ponadto po myśli art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodarowanie obejmuje m.in. sprzedaż nieruchomości.

W świetle powyższego zatem organem właściwym w tym zakresie jest zarząd powiatu, a nie rada powiatu i do niego należeć będzie decydowanie o kwestiach szczegółowych sprzedaży, co do których Rada wypowiedziała się w przepisie objętym kasacyjnym orzeczeniem nadzorczym, a które powinny znaleźć się w przyszłych umowach cywilnoprawnych. Ogólne normy stanowione przez radę nie mogą być ustalane w taki sposób, że determinują treść przyszłego stosunku cywilnoprawnego między zbywcą i nabywcą. W ocenie Wojewody D. zakwestionowane unormowanie o charakterze prawa miejscowego, mogące mieć wpływ na treść konkretnej umowy cywilnoprawnej stanowi wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego i jest regulacją determinującą treść przyszłych umów cywilnoprawnych, jakie powstaną między Powiatem B., a określonym podmiotem. Zdaniem organu nadzoru treść zakwestionowanego § 13 przedmiotowej uchwały jest również sprzeczna z przepisami kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z zasadą swobody umów wynikającą z art. 3531 kodeksu cywilnego strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, zważając, aby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości /naturze/ stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. powołał się na stanowisko prezentowane w tym zakresie przez sądownictwo administracyjne.

Na opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Powiat B., reprezentowany przez Starostę B. C.A.P..

Działając na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wcześniej powoływanej oraz uchwały Nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...] w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Starosta B. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego Powiatu kosztów postępowania. Jednocześnie zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię, skutkującą ograniczeniem właściwości organu stanowiącego w sposób niezgodny z radą ustawodawcy; naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz naruszenie art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985r. /Dz.U. z 1994r., Nr 124, poz. 607/ poprzez naruszenie: zasady równości wobec prawa, podstaw i granic dozwolonej prawem ingerencji nadzorczej oraz celu ingerencji nadzorczej, a ponadto naruszenie art. 61 § 1 i § 4 w związku z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wszczęcie postępowania nadzorczego bez zawiadamiania strony postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja dotycząca sformułowanych wcześniej zarzutów. Zwrócono w nim uwagę na pozycję ustrojową organów samorządu terytorialnego i gwarantowaną konstytucyjnie sądową ochronę ich samodzielności, przywołując przy tym stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zawarto w nim również krytyczną ocenę uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym przede wszystkim jego konstrukcji i klarowności wywodu – oraz zamieszczono rozważania teoretyczne dotyczące formalnoprawnego charakteru uchwały w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości i rozważania dotyczące formuły działania organów samorządu terytorialnego w sferze imperium i w sferze dominium, podkreślając przy tym brak legalnej definicji terminu "zasady", które pozwala organowi nadzoru skutecznie zakwestionować prawo Rady Powiatu do ustalenia – jako zasady – sposobu podziału kosztów między strony umowy nabycia lokalu mieszkalnego, do którego musi się stosować Zarząd Powiatu przy ich zawieraniu.

W uzasadnieniu skargi Starosta Powiatu B. wyjaśnił również intencje organu związane z uregulowaniem przyjętym w zakwestionowanym przez Wojewodę D. § 13 opisywanej uchwały, wskazując że treść tego przepisu – wbrew twierdzeniom organu nadzoru – nie wkracza w treść umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy, ale określa jedynie spoczywający na zarządzie Powiatu obowiązek dbałości o interesy Powiatu i nieobciążanie Powiatu pełnymi kosztami przygotowania transakcji sprzedaży.

Z prezentowanej w tym zakresie argumentacji wynika ponadto, że w przypadku gdy gospodarowanie polega na dokonywaniu czynności prawnych dotyczących majątku część kompetencji została zastrzeżona dla organu stanowiącego tj. rady powiatu, a katalog spraw wymagających jej uchwały zawiera art. 12 pkt 8 ustawy o samorządzie powiatowym. W sytuacji gdy określone sprawy zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości organu stanowiącego, rolą tego organu jest konkretyzacja społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa lub obowiązku i takie znaczenie ma również norma zawarta w § 13 przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady swobody umów nawiązano w uzasadnieniu skargi do klasycznego podziału cywilistycznego na elementy przedmiotowo istotne /essentialia negotii/, przedmiotowo nieistotne /naturalia negotii/ i podmiotowo istotne /accidentalia negotii/. W ocenie skarżącego należy stwierdzić, że umowa sprzedaży lokalu mieszkalnego jest dwustronną czynnością prawną, której essentialia negotii sprowadzają się do określenia stron oraz przedmiotu ich wzajemnych świadczeń. Treść § 13 przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie dotyczy tego elementu, a jeżeli podmiot reprezentujący Powiat pominie normę zawartą w § 13 uchwały, to dla ważności czynności sprzedaży lokalu mieszkalnego nie będzie to miało żadnego znaczenia. Z tego względu – zdaniem skarżącego – zarzut naruszenia przepisu art. 3531 k.c. należy uznać za chybiony.

W dalszej części uzasadnienia skargi wskazane zostały konstytucyjne zasady: demokratycznego państwa prawa /art. 2/, równości wobec prawa /art. 32 ust. 1/ oraz praworządności /art. 7/ i w tym kontekście przedstawiono dziewięć przykładów uchwał rad gmin i powiatów z obszaru właściwości miejscowej Wojewody D. jako organu nadzoru, podjętych i opublikowanych w 2007 roku, w których istnieją jako obowiązujące przepisy prawa miejscowego reguły tożsame z przyjętą w § 13 przedmiotowej uchwały, którego nieważność Wojewoda D. stwierdził zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Zdaniem skarżącego brak ingerencji organu nadzoru w wskazanych przypadkach dowodzi, że organ ten nie ma jednoznacznego stanowiska wobec tego rodzaju przepisów, a stwierdzenie nieważności § 13 uchwały Rady Powiatu B. poddaje w wątpliwość obiektywizm organu nadzoru i narusza art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Takim działaniem Wojewoda D. naruszył również – w uznaniu skarżącego – art. 8 ust. 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wykraczając poza ustanowione kryterium legalności oraz zasadę proporcjonalności ingerencji nadzorczej, zgodnie z którą ingerencja taka winna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu nadzoru, a znaczeniem interesów, które ma chronić. Ponadto prawny charakter stosunku nadzoru polega na tym, iż akty nadzoru mogą być stosowane jedynie w sytuacjach dopuszczonych prawem z zastosowaniem procedury, która uwzględnia prawo organu nadzorowanego do ochrony jego samodzielności przed nieuzasadnioną ingerencją.

W tym kontekście zwrócono uwagę, że organ nadzoru nie zawiadomił Powiatu B. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego zapisu przedmiotowej uchwały, a ta sytuacja powoduje wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego i konieczność jego uchylenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002r. /OPS 9/02, ONSA 2003, Nr 2, poz. 43/.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 13 czerwca 2008r. Wojewoda D., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J.Dż. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadniając ten wniosek pełnomocnik organu nadzoru odniósł się merytorycznie do każdego z zarzutów skargi i przedstawił szczegółową kontrargumentację, odwołując się przy tym do poglądów judykatury.

Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008r. pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska prezentowane odpowiednio – w skardze oraz w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydanie zaskarżonego aktu.

Te reguły odnoszą się również do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia prawa, wymagającego wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawę prawną zaskarżonej czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 79 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda D. w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność przepisu § 13 kontrolowanej uchwały Rady Powiatu B..

W uznaniu Sądu w ramach stosownych czynności ocennych należało uprzednio rozważyć pozycję ustrojową rady i zarządu powiatu, zakres uprawnień tych organów oraz istotę pojęcia "zasady gospodarowania".

Należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pomocą organów stanowiących i organów wykonawczych.

Organem stanowiącym i kontrolnym powiatu /z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym/ jest rada powiatu /art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym/, natomiast organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu /art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym/.

Przyjęcie przez ustawodawcę konstytucyjnego podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze uprawnia do stwierdzenia, że przyznane ustawowo danemu organowi kompetencje nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki /por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996r. II SA/Wr 496/96, Oss 2000/3/78, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999r., II SA/Wr 364/98, Oss 1999/3/84/.

Rozróżnienie statusu ustrojowego organów jednostek samorządu terytorialnego dokonane w ustawie zasadniczej zostało uszczegółowione w przepisach poszczególnych ustaw samorządowych, w tym w powoływanej wcześniej ustawie o samorządzie powiatowym. W przepisie art. 12 tego aktu określony został zakres wyłącznej właściwości rady powiatu. W tym katalogu /pkt 8 a/ zastrzeżono również kompetencje tego organu do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd powiatu może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu.

Natomiast status zarządu powiatu jako organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego określony został w przepisie art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wskazanie jego zasadniczych zadań.

Z treści art. 32 ust. 1 tej ustawy wynika, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa, natomiast w przepisie art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawodawca postanowił, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. W korelacji z tym stwierdzeniem pozostaje przepis art. 25 b powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepis ten zawiera również zapis o odpowiednim stosowaniu przepisu art. 25 ust. 2 i 3 tej ustawy.

Z treści relatywnego przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazanego w nim art. 23 ust. 1 /pkt 7/ tego aktu wnioskować należy, że gospodarowanie zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności zbywania oraz nabywania nieruchomości.

W tym kontekście należy też wyjaśnić, że w doktrynie gospodarowanie mieniem definiuje się jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego mienia /por. A. Agopszowicz: Komentarz ..., str. 223/, natomiast w judykaturze przyjęto, że gospodarowanie mieniem /komunalnym/ oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego /np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002r., II SA/Wr 2965/01, nie publ./.

W tak określonych warunkach prawnych należy stwierdzić, że czynności nabywania i zbywania nieruchomości należących do zasobu powiatowego jako przejaw gospodarowania mieniem powiatu należą do jego organu wykonawczego czyli zarządu powiatu. Oznacza to – zdaniem Sądu – jednocześnie prawo tego organu do kształtowania poszczególnych elementów tych czynności, a w istocie do kształtowania treści umowy skutkującej nabyciem lub zbyciem nieruchomości, w tym np. lokalu mieszkalnego. Warunki przeniesienia własności określonej nieruchomości w ramach zasobu powiatowego zostają skonkretyzowane w odpowiedniej umowie zawieranej w formie aktu notarialnego, a uprawnionym do dokonania tej czynności jest zarząd powiatu. W uprawnieniu tym zawiera się również możliwość kształtowania – w sposób nie naruszający prawa – treści poszczególnych klauzul umowy w warunkach gwarantowanych treścią przepisu art. 3531 kodeksu cywilnego, statuującego zasadę swobody umów.

Zapisy dotyczące obciążania stron umowy przeniesienia własności nieruchomości kosztami wyceny, podziału geodezyjnego, inwentaryzacji budynku należą do przedmiotowo nieistotnych postanowień takiej umowy i powinny być każdorazowo uszczegółowione w umowie z poszanowaniem woli stron. Zdaniem Sądu w istniejących warunkach prawnych brak jest podstawy dla determinowania zapisu umowy w tym zakresie przez radę powiatu także w warunkach jej uprawnienia do określenia zasad gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości.

W tym aspekcie rozważań należy też zwrócić uwagę, że ustawodawca nie sformułował legalnej definicji pojęcia "zasady gospodarowania" ani w ustawach samorządowych, ani w żadnym z aktów pokrewnych.

W słowniku Języka Polskiego /PWN, Warszawa 2005/ pojęcie "zasada" zostało wyjaśnione jako "prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formuła wyjaśniająca to prawo; norma postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach". Odnosząc to do materii rozpoznawanej sprawy można uznać, że rada powiatu stanowiąc zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór reguł postępowania organu wykonawczego w tym zakresie, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez powiat, reprezentowany przez jego organ wykonawczy /np. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 31 stycznia 2008r., II SA/Wr 554/07; z dnia 21 maja 2008r., II SA/Wr 139/08 nie publ./.

W ocenie Sądu postanowień stanowiących treść § 13 przedmiotowej uchwały nie można kwalifikować jako tak rozumianych zasad gospodarowania, należy natomiast je uznać za formę nieuzasadnionej ingerencji w zasadę swobody umów oraz formę nieuprawnionego ograniczania organu wykonawczego powiatu w sferze działań, do których został ustawowo legitymizowany.

W tych okolicznościach nie można zakwestionować prawidłowości podjętego w tej sprawie przez Wojewodę D. aktu nadzorczego.

Przyjmując taką ocenę zaskarżonej czynności orzeczniczej Sąd rozważył również kwestię sprzeczności z prawem uchwały organu powiatu, skutkującej jej nieważnością.

Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 i ust. 4 powoływanej ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja samorządowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w przepisie art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wskazanego aktu organu powiatu.

Dokonując oceny w omawianym zakresie Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały organu powiatu art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego wydawanego w indywidualnej sprawie, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. /Orzecznictwo to dotyczyło wprawdzie przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, ale identyczność brzmienia tego przepisu oraz przepisu art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia – zdaniem sądu do wykorzystania prezentowanych nim poglądów w sprawie dotyczącej uchwały organu powiatu./

Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu powiatu.

Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa i uznał, że przepis § 13 przedmiotowej uchwały zawiera treść nie przewidzianą w normie prawnej, będącej podstawą podjęcia tego aktu rady powiatu. Reguła w nim przyjęta – z przyczyn wcześniej wskazanych – nie mieści się bowiem w zakresie pojęcia "zasady gospodarowania".

Oceniając natomiast prawidłowość formalną zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że zasadnie zarzucono w skardze, iż Wojewoda D. nie zawiadomił Rady Powiatu B. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego zapisu uchwały tego organu z dnia [...] Nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości Powiatu B.. Czynność ta powinna być podjęta przez organ nadzoru ze względu na treść przepisu art. 79 ust. 2 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu uchybienie w tym zakresie skutkuje koniecznością podjęcia kasacyjnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko wtedy, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, o czym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tak jednoznaczny sposób wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 21 października 2002r., wskazywanej przez strony w skardze i odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu uchwały Sąd zwrócił uwagę na powinność dokonywania każdorazowo przez sąd orzekający o zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, oceny co do tego, czy brak zawiadomienia organu uchwałodawczego o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił ten organ możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w motywach podjętej uchwały, że mając przede wszystkim na względzie układ powiązań w systemie administracji publicznej między organami nadzoru, a organami samorządu terytorialnego, trudno przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania, a w konsekwencji, aby sam brak zawiadomienia organu samorządowego o wszczęciu postępowania nadzorczego mógł powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu.

W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie brak zawiadomienia Rady Powiatu B. o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec charakteru i istoty wadliwości zapisu § 13 przedmiotowej uchwały nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tym samym powodować uwzględnienia skargi.

Ponadto uznając zasadność zaskarżonej czynności nadzorczej, a pośrednio sprzeczność z prawem zapis § 13 powoływanej uchwały Sąd przyjął, iż ani wzgląd na zasadę demokratycznego państwa prawa /art. 2 Konstytucji RP/, ani na zasadę równości wobec prawa /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/ nie może powodować odstąpienia Sądu od obowiązku realizowania swoich ustrojowych i ustawowych powinności, wynikających również z powoływanego w uzasadnieniu skargi przepisu art. 7 ustawy zasadniczej, statuującego naczelną zasadę funkcjonowania państwa i jego organów władzy.

Zdaniem Sądu sytuacja opisana przez przedstawiciela skarżącej gminy w uzasadnieniu skargi w kontekście zarzutu braku jednoznacznego stanowiska organu nadzoru wobec przedmiotowej kwestii i wątpliwości co do jego obiektywizmu, powinna skłonić Wojewodę D. do rozważenia możliwości wykorzystania swoich ustawowych uprawnień w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.

Sąd oceniające zasadność zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego przez organ nadzoru przy podejmowaniu zaskarżonej czynności nie dopatrzył się naruszenia proporcji między zakresem interwencji a znaczeniem chronionych interesów. Przyjął również, że dokonanej przedmiotowym aktem nadzorczym ingerencji w samodzielność organu nadzorczego nie można uznać za nieuzasadnioną ani prawem nie dopuszczoną, jak zarzucono w skardze.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając brak podstaw do zakwestionowania w istniejących warunkach prawnych zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego – stosownie do przepisu art. 151 wskazywanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B. 19.09.2008r.