Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1661/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f, art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 154 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 616/15 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 616/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], ustalono lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ulic wymienionych w tej decyzji, w tym na nieruchomości położonej w B., ozn. jako dz. nr [...], o pow. 0,0174 ha, w obr. [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2009 r. i z tym dniem wskazana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy B. Z uwagi na przeznaczenie w całości pod wnioskowaną drogę wskazana działka nie została objęta projektem podziału. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], Wojewoda Podlaski uchylił powołaną decyzję w częściach dotyczących między innymi błędnie oznaczonych imion i nazwisk stron oraz udziału strony we współwłasności innej nieruchomości, natomiast utrzymał ją w mocy w części zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], Starosta B. orzekł o ustaleniu A. i H. B. wysokości i wypłacie odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość, oznaczoną nr geod. [...], o pow. 0,0174 ha, położoną w obrębie [...] w B. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. B. i H. B., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie wartości nieruchomości określonej w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym z dnia [...] września 2014 r., gdzie wskazano kwotę 174.061,00 zł. Organy uznały operat za prawidłowy, nie zawierający błędów ani niejasności, które nie pozwoliłyby na uznanie go za dowód w sprawie. Ze względu na charakter nieruchomości (istnienie na nieruchomości składnika budowlanego - reklama stojąca typu billboard) określona została wartość odtworzeniowa nieruchomości. Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy odrębnie określił wartość rynkową działki, a odrębnie wartość składników majątkowych, tj. reklam stojących typu biilboard. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ orzekający podkreślił, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). O taką ocenę może zaś wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości. Dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, organy obu instancji nie stwierdziły wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego w sprawie. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy był ważny w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji i zawierał elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2014 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), dlatego – w ocenie organów - nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Organ dodatkowo wskazał, że jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, do czego była uprawniona na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący z tej możliwości nie skorzystali, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydanej decyzji. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty dotyczące powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz nieprzeprowadzenia negocjacji przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zastosowano art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.) i uznano, że niespełnione zostały przesłanki do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, czy właściciele byli poinformowani o przysługującym im uprawnieniu do powiększenia kwoty odszkodowania. Uprawnienie to wynika bowiem z samej treści przepisu, a jego przyznanie nie zależy od uprzedniego poinformowania przez organ o konieczności dokonania określonych działań w celu uzyskania powiększonej kwoty odszkodowania.

Oddalając skargę H. B. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przytoczył treść wybranych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej była przeznaczona pod inwestycję celu publicznego (budowę/poszerzenie pasa drogowego). W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie zatem wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie w pierwszej kolejności transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia i wiązałoby się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca, dokonujący wyceny, stosuje § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powołanego § 36 ust. 1 wynika, że przy określaniu rynkowej wartości nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej (§ 36 ust. 5). Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest bowiem przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej, np. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe, np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przy dokonywaniu wyceny należy zatem w pierwszej kolejności ustalić stan nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a następnie bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Przy wycenie tej należy jednocześnie uwzględnić tzw. zasadę korzyści, przewidzianą w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Przy ustalaniu rynkowej wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W ocenie Sądu, zasada korzyści nie znajdzie tutaj zastosowania, gdyż wg planu miejscowego, działka skarżącego w dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej przeznaczona była pod drogi publiczne. Nie mogło zostać zatem uwzględnione żądanie skarżącego, aby dla celów wyceny uwzględniać działki o charakterze usługowym.

Sąd stwierdził, że sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy prawidłowo został oceniony przez organy, jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości spornej działki. Operat odpowiada wymogom § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawia bowiem sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot i cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomościach, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości i wskazuje jej przeznaczenie wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie podważyła ani poprawności formalnej, ani prawidłowości merytorycznej dokonanej wyceny nieruchomości.

Ponadto, w sytuacji, gdy zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie zostało wysłane, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5%, określony w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy liczyć korzystnie dla skarżącego, tj. od dnia uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Decyzja z dnia [...] marca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2009 r. i od tej daty należy liczyć 30–dniowy termin do wydania nieruchomości. Termin ten upłynął zatem w dniu [...] lipca 2009 r. Wydanie nieruchomości przez skarżącego nastąpiło dopiero w dniu [...] sierpnia 2009 r., a w dniu [...] sierpnia 2009 r. nastąpiło wydanie nieruchomości przez A. B. Wydanie nieruchomości miało więc miejsce po upływie 30-dniowego terminu uprawniającego do uzyskania zwiększenia wartości odszkodowania o 5%.

Organ odwoławczy nie wystosował do stron postępowania administracyjnego zawiadomienia określonego w art. 10 § 1 kpa o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ ten nie dokonywał jednak żadnych nowych czynności, nie przeprowadzał dowodów, lecz ocenił sprawę na podstawie dokładnie tego samego materiału dowodowego, jaki był przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Brak powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w tych okolicznościach nie stanowi naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 616/15, H.B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - dalej ppsa, w zw. z art. 8 i art. 9 kpa, poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i zaakceptowanie nieprawidłowego działania organów administracji i przyjęcie, że organ nie był zobowiązany w sposób rzetelny i wyczerpujący informować byłych właścicieli nieruchomości zarówno o nadaniu decyzji zezwalającej na lokalizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również o prawie do powiększenia należnego im odszkodowania o 5% i o warunkach, które uprawniałyby ich do zwiększenia odszkodowania,

- art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i zaakceptowanie nieprawidłowego działania organów administracji, pomimo tego, że organ nie rozpatrzył wnikliwie zawartego w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego i w rezultacie powyższego, za prawidłowy uznany został operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami,

- art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak należytego wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pominięcie w uzasadnieniu wyroku: a) kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz skutków niedo-ręczenia byłym właścicielom informacji o nadaniu decyzji zezwalającej na lokalizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, b) podniesionych w uzupełnieniu skargi zarzutów dotyczących nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego, w szczególności dotyczących: nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych oraz przyjęcia do porównania nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie powyżej dwóch lat od daty, na którą rzeczoznawca określał wartość nieruchomości i brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wbrew zapisom pkt.3.3. Noty Interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny "Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości" zalecanych do stosowania przez Krajową Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 w zw. z art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie zostało stronom wysłane, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% należy liczyć od dnia uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, w sytuacji gdy: a) w przypadku decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, organ zobowiązany jest do zawiadomienia dotychczasowych właścicieli o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności i pouczenia byłych właścicieli nieruchomości o przysługującym im uprawnieniu wynikającym z art. 18 ust. 1e powołanej ustawy, b) aby można było uznać, że rozpoczął bieg 30-dniowy termin, o którym mowa w powołanym art. 18 ust. 1e, organ zobowiązany jest doręczyć byłym właścicielom nieruchomości zawiadomienie o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wraz z informacją o tym, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności,

- niewłaściwe zastosowanie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 oraz art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 i 3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, że operat szacunkowy z dnia [...] września 2014 r. spełnia wymagane prawem wymogi, podczas gdy: a) w operacie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowania wyliczenia wartości gruntu metodą porównania parami, a nie innej możliwej do zastosowania (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), b) operat szacunkowy nie zawiera szczegółowego opisu nieruchomości przyjętych do porównania, nie zawiera informacji niezbędnych do dokonania wyceny nieruchomości (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości), c) zawarte w operacie szacunkowym nieruchomości podobne dobrane zostały w sposób nieprawidłowy - do porównania przyjęto nieruchomości położone z dala od centrum miasta, podczas gdy nieruchomość będąca przedmiotem wyceny znajduje się w ścisłym centrum miasta oraz takie, których powierzchnia jest nieporównywalna z powierzchnią nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami), d) na str. 10 i 11 operatu szacunkowego, rzeczoznawca wskazał, że ze względu na niewystępowanie transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem opracowania (istnienie na nieruchomości składnika budowlanego - reklamy stojącej typu billboard), nie jest możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości; skoro więc brak jest cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do nieruchomości wycenianej, do określenia wartości rynkowej nieruchomości należy przyjąć przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 4 ust. 1 i 3 w zw. z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości),

- błędną wykładnię art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że dopiero negatywna ocena operatu szacunkowego dokonana przez organizację rzeczoznawców majątkowych skutkowałaby utratą przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości, w sytuacji gdy: a) skarżący w świetle obowiązujących przepisów nie ma obowiązku przedstawiania opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych o sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym, b) operat szacunkowy musi być oceniony zarówno przez organy jak i Sąd tak, jak każdy dowód w sprawie, która to ocena powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji i wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść wybranych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i podniesiono, że aby można było uznać, że rozpoczął bieg 30 - dniowy termin, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 powołanej ustawy, to byłym właścicielom organ powinien doręczyć zawiadomienie o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 tej ustawy. Skarżący powinni być powiadomieni o pełnej treści tej decyzji, co oznacza, że w zawiadomieniu tym powinna być zawarta także informacja o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca, zawiadomienia o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie zostały doręczone ani skarżącemu, ani jego małżonce, pomimo tego, że decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Organ administracji publicznej był w tym przypadku zobowiązany do pouczenia byłych właścicieli nieruchomości o przysługującym im uprawnieniu, wynikającym z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Uprawnienie to jest bowiem zawarte w przepisach prawa publicznego, a zatem nie działa w tym przypadku zasada ignorantia iuris nocet. Uprawnienie to wynika z ustawy szczególnej, a jego zadaniem jest motywacyjne oddziaływanie na strony postępowania tak, by sprawniej i mniej boleśnie zakończyła się cała procedura wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Organ powinien był zatem w tego rodzaju sytuacji niezmiernie starannie i rzetelnie postępować, tak by cel powyższego unormowania mógł być w istocie realizowany. Błędnie zatem Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Sąd również nie dostrzegł, że niewystosowanie do stron jakiegokolwiek powiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności w sposób istotny naruszało art. 8 i art. 9 kpa. Zapoznanie się z treścią dokumentacji, którą dysponował organ jest bowiem możliwością, którą stronie postępowania zapewnia procedura administracyjna (art. 10 kpa). W uzasadnieniu wyroku, Sąd w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących skutków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wpływu tego rygoru na możliwość zwiększenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tym samym Sąd naruszył art. 141 § 4 ppsa.

W niniejszej sprawie, rzeczoznawca nie wskazał w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym powodów, dla których zastosował akurat wskazane w operacie podejście, metodę i technikę szacowania. Rzeczoznawca majątkowy powinien w operacie szacunkowym zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości. Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwalałoby natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca, ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie w operacie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. W przedmiotowej sprawie do wyceny wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Dla zastosowania tej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie definicji samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami zdefiniowana została, jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jedną z istotnych cech determinujących wartość nieruchomości jest jej powierzchnia. Powierzchnia nieruchomości wycenianej wynosi 174 m2. Nieruchomości zaś podobne wskazane przez rzeczoznawcę w operacie mają powierzchnię od 9 do 4.936 m2. Przyjęte do porównania nieruchomości mają więc powierzchnię zupełnie inną, niż nieruchomość wyceniana. Nie są to nieruchomości podobne do wycenianej przede wszystkim z uwagi na ich zupełnie inną powierzchnię, nieporównywalną do nieruchomości wycenianej. Z ww. nieruchomości, do zastosowania metody porównania parami, rzeczoznawca wybrał do porównania jedynie dziewięć, z jakiego powodu, nie wiadomo. Dokonanie zaś wyceny na podstawie niewłaściwie dobranych nieruchomości podobnych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny. Nieruchomość, która była przedmiotem wyceny znajduje się w ścisłym centrum miasta, zaś wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównania położone są w innych, bardzo oddalonych od centrum miasta dzielnicach, co może mieć istotny wpływ na wycenę.

Ponadto, na str. 10 i 11 operatu szacunkowego, rzeczoznawca wskazał, że "ze względu na niewystępowanie transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem opracowania (istnienie na nieruchomości składnika budowlanego – reklamy stojącej typu billboard), nie jest możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości". Skoro więc brak jest nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, uznać należy, że brak jest również cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do nieruchomości wycenianej, niezbędnych do określenia wartości rynkowej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W związku z tym, należy przyjąć przeznaczenie nieruchomości przeważające wśrod gruntów przyległych. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest sporządzony zgodnie z przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, wbrew obowiązującym przepisom ani Sąd, ani organy, nie dokonały prawidłowej kontroli sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd nieprawidłowo ocenił podejście i sposób szacowania przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji, m. in. na tej podstawie uznał, że pozytywnie oceniony przez organy operat mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość skarżącego. Nie odnosząc się do szczegółowych zarzutów skarżącego w przedmiocie nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych, Sąd naruszył art.141 § 4 ppsa. To zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi.

Zgodnie z zapisami pkt.3.3. Noty Interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny "Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości" zalecanych do stosowania przez Krajową Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych "do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". W niniejszej sprawie, rzeczoznawca do porównania przyjął zaś nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie powyżej dwóch lat od daty, na którą rzeczoznawca określał wartość nieruchomości. Zgodnie z uchwałą Rady Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Nr [...] z marca 2012 r. Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (PKZW) opracowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, są zalecane rzeczoznawcom majątkowym zrzeszonym w sfederowanych stowarzyszeniach do stosowania, jako zasady dobrej praktyki zawodowej i dorobek środowiska. Pomimo tego, że skarżący podnosił w uzupełnieniu skargi zarzut dotyczący przyjęcia do porównania nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży powyżej dwóch lat od daty, na którą określono wartość nieruchomości, Sąd nie odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu wyroku i tym samym naruszył art. 141 § 4 ppsa. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że dopiero negatywna ocena operatu szacunkowego dokonana przez organizację rzeczoznawców majątkowych skutkowałaby utratą przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości, zaś skarżący o taką ocenę nie wystąpił. Skarżący nie ma obowiązku przedstawiania takiej opinii. Również organy obu instancji mogły wystąpić o taką opinię w sytuacji, gdy podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące operatu szacunkowego wzbudzały jakiekolwiek wątpliwości. Organ orzekający nie może wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie, na podstawie art. 7 i art. 80 kpa. O ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych także organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego. Z przyczyn wskazanych wyżej, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w całości, czego Sąd nie uczynił. Sąd nie wykonał prawidłowo obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi. Gdyby Sąd prawidłowo i wszechstronnie ocenił działanie organów doszedłby do wniosku, że stanowisko organów jest nieprawidłowe, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone nieprawidłowo, na podstawie niewłaściwej wykładni zastosowanych przepisów; a co za tym idzie, że zaskarżone decyzje podlegałyby uchyleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Decyzja Prezydenta Miasta B. o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o treści obowiązującej przed jej nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958). W art. 6 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. wskazano bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z tym, wobec powołanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], znajdował zastosowanie m.in. art. 7 ust. 2 - 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z którego wynika, że starosta doręczał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiał o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej; ponadto wysyłał zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów, które to zawiadomienie zawierało informację o miejscu, w którym strony mogły zapoznać się z treścią decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, omawiane przepisy ust. 2 i 3 należało stosować odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji. Taką treść zawiera również obecnie obowiązujący art. 11f ust. 3, 4 i 6 powołanej ustawy.

Z art. 6 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. wynika natomiast, że w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym po jej nowelizacji ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. Oznacza to, że do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w wyniku decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych sprzed jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. mają zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o treści nadanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., w tym m.in. art. 18 ust. 1e.

Z przytoczonych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika, aby organ orzekający miał obowiązek informować strony decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej o treści przepisów tej ustawy w zakresie uprawnienia do uzyskania dodatkowej kwoty 5% wartości nieruchomości za jej wydanie w warunkach określonych w art. 18 ust. 1e tej ustawy. W powołanym wyżej art. 7 ust. 4 omawianej ustawy wskazano jedynie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. W art. 18 ust. 1e omawianej ustawy określono natomiast okoliczności, od zaistnienia których należy liczyć termin 30 dni na wydanie nieruchomości, które uprawnia do uzyskania dodatkowej kwoty odszkodowania w wysokości 5% wartości nieruchomości.

Przy tak sformułowanej treści powołanych przepisów nie można zarzucić organowi administracji naruszenia obowiązku zawiadomienia stron o skutkach wynikających z art. 18 ust. 1e omawianej ustawy, skoro przepis art. 7 ust. 4 tej ustawy, określający w przeszłości obowiązek takiego zawiadomienia, nie wskazywał, aby zawiadomienie to miało zawierać informację o treści powołanego art. 18 ust. 1e. Nie można więc uchylić decyzji o ustaleniu odszkodowania w celu przyznania stronie dodatkowej kwoty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e, tylko dlatego, że organ w ogóle nie wysłał do stron zawiadomienia o wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej, skoro zawiadomienie to nie musiało zawierać informacji o skutkach wynikających z art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Jakkolwiek bowiem zamieszczenie takiej informacji w omawianym zawiadomieniu można było rozważać ze względu na obowiązki organu administracji wynikające z art. 8 i art. 9 kpa, to jednak literalne określenie przez ustawodawcę zawartości zawiadomienia w art. 7 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyklucza możliwość skutecznego stawiania organowi zarzutu naruszenia tego przepisu w sposób powodujący uchylenie decyzji odszkodowawczej tylko z tego powodu.

Wydanie nieruchomości przez skarżącego oraz przez jego małżonkę zostało udokumentowane stosownym protokołem, z którego wynika, że wydanie to nastąpiło po upływie terminu 30 dni liczonego od najpóźniejszego zdarzenia w niniejszej sprawie, określonego w art. 18 ust. 1e, tj. od dnia, w którym decyzja ustalająca lokalizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Oznacza to, że niewysłanie stronom zawiadomienia o wydaniu decyzji, określonego w art. 7 ust. 4 ustawy, które nie musiało zawierać informacji o uprawnieniu określonym w art. 18 ust. 1e tej (tj. o warunkach uzyskania dodatkowej kwoty odszkodowania w wysokości 5% wartości nieruchomości), nie wpływa na okoliczność, że wydanie nieruchomości faktycznie nastąpiło po upływie terminu 30 dni liczonego od najpóźniej zaistniałej okoliczności w sprawie, opisanej w powołanym art. 18 ust. 1e, tj. od dnia, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z tego względu nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji odszkodowawczej tylko z tego powodu, skoro nie zmieni to zaistniałej już okoliczności faktycznej wydania nieruchomości po upływie wskazanego wyżej terminu.

W związku z tym, zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania nawiązujące do okoliczności nieuzyskania przez skarżącego kwoty dodatkowego odszkodowania w wysokości 5% wartości nieruchomości, określonej w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy, nie zasługiwały na uwzględnienie, skoro brak jest jednoznacznej podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek organu do informowania strony o skutkach określonych w powołanym art. 18 ust. 1e, przez co nie można organowi zarzucić oczywistego naruszenia prawa w tym zakresie.

Również zarzuty kasacyjne braku oceny operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji wskazał podstawy prawne, według których uznał operat szacunkowy za wystarczający dowód określenia wartości nieruchomości do ustalenia odszkodowania. Jeżeli bowiem operat ten nie budził wątpliwości organów orzekających w sprawie po ustosunkowaniu się do zarzutów zgłoszonych wobec operatu przez stronę, to organy te nie miały obowiązku skorzystania z procedury oceny prawidłowości tego operatu określonej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko dlatego, aby swoje oceny i ustalenia dodatkowo poprzeć wyczerpaniem wskazanej procedury.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że skorzystanie ze wskazanej procedury oceny operatu szacunkowego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie było obowiązkiem organów orzekających, które we własnym zakresie oceniły przydatność dowodową tego operatu do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. O ile zaś skarżący nie miał obowiązku udokumentowania swoich zarzutów zainicjowaniem procedury określonej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o tyle nie mógł wymagać przeprowadzenia tej procedury z wniosku organu, skoro organ ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego.

Z akt wynika przy tym wyjaśnienie przez rzeczoznawcę majątkowego założeń przyjętych do wyceny nieruchomości. Poza bowiem operatem szacunkowym, organ administracji pierwszej instancji uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego dodatkowe wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym rzeczoznawca majątkowy odniosła się do zgłoszonych przez stronę zarzutów i wątpliwości wobec operatu szacunkowego.

W odniesieniu do szczegółowych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać na brak przepisu prawa, który obligowałby rzeczoznawcę majątkowego do badania transakcji nieruchomościami jedynie w okresie dwóch lat przed dokonywaniem wyceny nieruchomości. Powołane w skardze kasacyjnej Noty interpretacyjne Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny nie stanowią dokumentu, z którym obowiązujące prawo wiązałoby jakikolwiek skutek prawny, dlatego nie jest możliwe skuteczne zarzucanie naruszenia prawa z powodu braku przestrzegania wskazanych Zasad i Not interpretacyjnych.

Przepisy obowiązującego prawa nie zawierają również normy preferującej stosowanie konkretnej metody wyceny nieruchomości z pierwszeństwem wobec pozostałych metod, dla ustalenia odszkodowania, jak w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to na rzeczoznawcy majątkowym spoczywa obowiązek dokonania wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, który, przy dokonywaniu tego wyboru, zobowiązany jest uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie organy administracji i Sąd pierwszej instancji oceniły uzasadnienie wyboru przyjętej metody wyceny za wystarczające i przekonujące, także w zakresie doboru nieruchomości do porównań, charakterystyki rynku, opisanych cech wpływających na podobieństwo nieruchomości porównywanych oraz zastosowanych współczynników, uzyskując w tym zakresie dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego. Okoliczność, że ocena ta nie jest zbieżna z oceną skarżącego kasacyjnie nie uzasadnia jednak podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, skoro organy w wystarczający sposób wykazały zasadność przyjęcia operatu szacunkowego do ustalenia odszkodowania.

W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania zgłoszonych zarzutów kasacyjnych za dające podstawę do podważenia ocen wyrażonych w zaskarżonym wyroku, dlatego na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.