Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 212/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: WSA Maciej Dybowski asesor sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/M. Dybowski /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska MW


UZASADNIENIE

IV SA/Po 212/06

Uzasadnienie

W odpowiedzi na wniosek radnej Rady Miasta M. W. z dnia 02. 06. 2005r. o "udzielenie informacji w zakresie udostępnienia listy osób fizycznych, którym umorzono zaległości w podatku od nieruchomości za 2004 rok", łącznie z podaniem wysokości uzyskanego umorzenia i motywów umorzenia, Prezydent Miasta , decyzją z dnia [...]odmówił spełnienia żądania Strony w części dotyczącej osób fizycznych i podmiotów nie wymienionych w art. 16a ustawy z dnia 26. 11. 1998r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148 ze zm.- dalej ufp z 1998r.), powołując się na tajemnicę skarbową unormowaną w Ordynacji podatkowej. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 293 ustawy z dnia 29.08.1997r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.- dalej Ordynacja) oraz art. 16a ufp z 1998r i art. 16 ustawy z dnia 06. 09. 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej udip), a także - w treści uzasadnienia – art. 5 udip. Równocześnie organ przekazał M. M. :

1) wykaz podatników będących przedsiębiorcami, którym umorzono zaległości podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości, a także

z tytułu opłat lokalnych oraz podatników podatku rolnego i leśnego, którym umorzono zaległości podatkowe w kwocie wyższej niż 100 zł, w okresie od 01. 01. 2004r. do 31.12.2004r. (powołując się na art. 16a ufp z 1998r., który wymaga podania w/w wykazu do publicznej wiadomości);

wykaz ten obejmuje też przedsiębiorców będących osobami fizycznymi (k-16),

oraz

2) zestawienie ulg w formie przetworzonej zawierające kwotę umorzenia oraz datę decyzji dotyczącej udzielenia ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowych w okresie od 01. 01. 2004r. do 31. 12. 2004r. w podatku od nieruchomości osób fizycznych (k-12) i osób prawnych, oraz w podatku rolnym osób fizycznych i osób prawnych (powołując się na art. 305 Ordynacji stanowiącym o podawaniu do publicznej wiadomości zbiorczych informacji dotyczących podatków).

Zdaniem organu, ustawodawca jasno wskazał krąg podatników, których dane dotyczące umorzenia zaległości podatkowych muszą być podane do publicznej wiadomości (art. 16a ufp z 1998 r.); chodzi o przedsiębiorców, zatem dane pozostałych podatników w w/w zakresie korzystają z ochrony, jaką daje Ordynacja pod postacią tajemnicy skarbowej.

W odwołaniu od w/w decyzji, M. W. zarzuciła jej naruszenie praw radnej, wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Odwołująca się stwierdziła też, że art. 16a ufp z 1998r. nie ma zastosowania do radnych. Nadto w odwołaniu podniesiono, że "Przesłanie listy umorzeń bez podania danych osobowych i przesłanek umorzenia nie spełnia wymogu udostępniania danych z zakresu informacji publicznych". M. W. wskazała przy tym na konieczność poddania kontroli społecznej - działań państwa polegających na pomocy publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się, w zakresie podstaw materialnoprawnych, na art.. 5 ust. 1 i 2 udip oraz art. 293 Ordynacji a także – w związku z treścią zaskarżonej decyzji- na art. 16a ufp z 1998 r. Po dokonaniu ustaleń faktycznych i prawnych, organ stwierdził, że w świetle art. 293 Ordynacji nie do zaakceptowania jest możliwość udzielenia, w ramach dostępu do informacji publicznej, danych dotyczących indywidualnie przyznanej konkretnemu podatnikowi będącemu osobą fizyczną, jakiejkolwiek ulgi podatkowej.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia uprawnień radnych, organ wskazał na art. 61 Konstytucji RP oraz na art. 2 udip, który prawo do informacji publicznej przyznaje każdemu.

M. W. wywiodła skargę na w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie zgadzając się z jej treścią zarówno jako obywatelka , jak i radna - przewodnicząca Komisji Rewizyjnej Rady Miasta . Skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu dodając, że decyzje o umorzeniu należności mają wpływ na wysokość budżetu i nie mogą być objęte tajemnicą. M. W. powołała się też na tezę wyroku NSA z 20. 06. 2002r. (sygn akt II SA/Lu 507/02), w którym zinterpretowano zwrot "informacja o majątku publicznym" w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g udip w ten sposób, że objęto nim informacje o umorzeniu zaległości podatkowych "dokonane decyzją na rzecz określonego podatnika i w określonej kwocie".

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakażonej decyzji. Na poparcie swoich racji organ przytoczył stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 07. 05. 2004r. (sygn. akt II SA/Wa 221/04, Lex nr 146742). Zdaniem NSA, informacja dotycząca indywidualnego wymiaru podatku konkretnego podatnika stanowiłaby tajemnicę skarbową. Możliwe natomiast jest udzielenie informacji dotyczącej "rodzaju płaconej daniny w oderwaniu od konkretnego podatnika, np. w zestawieniu zbiorczym" (art. 305 Ordynacji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. W niniejszej sprawie Strony nie kwestionują, że informacja o umorzonych zaległościach podatkowych jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 udip. Strony są też zgodne co do rodzaju i zakresu informacji, których ujawnienia żąda Skarżąca i co do zakresu informacji, które przekazał jej organ I instancji. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że żądania M. W. : "udostępnienia listy osób fizycznych, którym umorzono zaległości w podatku od nieruchomości za 2004 rok"- nie zostały w całości spełnione przez organ. Prezydent Miasta przekazał żądane informacje dotyczące umorzonych zaległości podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości w postaci wykazu podatników osób fizycznych będących przedsiębiorcami, natomiast odmówił – w formie decyzji – przekazania informacji dotyczących umorzonych zaległości podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami. Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy, uznając ją za prawidłową.

2. Zgodnie z ustawową rolą sądów administracyjnych, określoną w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa), zadaniem Sądu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Należy zatem przedstawić stan prawa, normującego kwestię udostępniania informacji publicznej w zakresie, który odnosi się także do umorzonych zaległości podatkowych (z tytułu podatku od nieruchomości) wobec podatników, którzy są osobami fizycznymi, a nie są przedsiębiorcami. Przy czym, w związku z dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym (art. 78 Konstytucji i art. 15 ustawy z dnia 14. 06. 1960 r., Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej kpa), niezbędne jest uwzględnienie zmian stanu prawa, o ile nastąpiły w okresie między podjęciem decyzji przez organ I instancji i przez organ II instancji. W myśl zasady dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta; po raz pierwszy w I instancji, po raz drugi w II instancji, przy czym, rozpoznawanie i rozstrzyganie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck 2004r., wydanie 6, str. 588 oraz wskazane orzecznictwo, w tym wyrok NSA z 07. 07. 1988r. IV SA 451/88).

3.Uwzględniając powyższe, Sąd zauważa, że w okresie między podjęciem decyzji przez organ I instancji i przez organ II instancji zmienił się stan obowiązującego prawa w przedmiotowym zakresie. Mianowicie, z dniem 01. 01. 2006r. weszła w życie nowa ustawa o finansach publicznych, tj z 30. 06. 2005r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.- dalej ufp z 2005r.) Ustawa ta nie zawiera żadnych przepisów, które pozwalałyby uznać, że do oceny zdarzeń, które miały miejsce w czasie obowiązywania ufp z 1998r., stosuje się przepisy uchylonej ustawy. Zatem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ II instancji powinien - merytorycznie rozpatrując sprawę – uwzględnić regulację wprowadzoną nową ustawą. Organ tego nie uczynił, ustalając stan prawny m. in. na podstawie regulacji nieobowiązującej wówczas ufp z 1998r. Tymczasem nowa ustawa w kwestii będącej przedmiotem rozpoznawania przez organy, przyjmuje inne rozwiązania prawne, aniżeli poprzednio obowiązująca ustawa.

Ufp z 2005r. stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna - art.12 ust. 1. Określa też formy realizacji jawności w w/w zakresie – art.12 ust.3. W istocie ust. 3 art. 12 stanowi doprecyzowanie treści ust.1 tego artykułu, poprzez wymienienie przedmiotowego zakresu informacji, objętego jawnością, a dotyczących gospodarki środkami publicznymi. Wśród tych form ustawa wymienia "(...) udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, albo umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych". Jak z powyższego wynika, ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów, co do których wskazane informacje podlegają ujawnieniu, do przedsiębiorców, ani do osób prawnych.

Rozpatrując niniejszą sprawę, należy też odnieść się do treści art. 12 ust. 2 ufp z 2005 r. Stanowi on: "Przepisu ust.1 (statuującego zasadę jawności gospodarki środkami publicznymi) nie stosuje się do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informacje niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych." Należy zatem ustalić, jaka jest relacja między kolejnymi ustępami art. 12 ufp z 2005r. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd, formułując ocenę w tej kwestii, kierował się systematyką w/w art. 12, a także uwzględnił różne cele ust. 1, ust. 2 i ust. 3. Uznając ust. 3 za doprecyzowanie - objętego jawnością - zakresu informacji dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, o których mowa w ust. 1, należy przyjąć, że treść ust. 2 stanowi wskazuje na wyjątki od zasady jawności gospodarki środkami publicznymi. Jako statuująca wyjątek od zasady ogólnej, musi być interpretowana ściśle, a nie rozszerzająco (jak przyjął organ w uzasadnieniu swojej decyzji). Znaczy to, zdaniem Sądu, że ust. 2 art.12 ufp z 2005r. znajduje zastosowanie do stanów objętych hipotezą ust.3 tylko wówczas, gdy "odrębny przepis" wyraźnie przesądza, że pochodzenie lub przeznaczenie środków publicznych, o których mowa w ust.3, stanowi informację niejawną lub że to wynika z umów międzynarodowych.

4. Uwzględniając powyższe Sąd jest zdania, że organ, który w dniu obowiązywania nowej ustawy o finansach publicznych, a więc ufp z 2005r. rozstrzyga w sprawie udzielenia informacji o umorzeniu zaległości podatkowych wobec osób fizycznych, musi - poza uwzględnieniem zasad unormowanych w udup - stosować niesprzeczne z nimi normy zawarte w przepisach ufp z 2005r. Powinien zatem ustalić, czy ufp z 2005r. wprost nakazuje udostępniania żądanych danych, następnie zaś, czy unormowanie ustawy odrębnej lub umowy międzynarodowej – w myśl art.12 ust.2 ufp z 2005r. – zwalnia organ z udzielenia informacji. Z pewnością ustawą, o jakiej mowa w w/w przepisie, jest Ordynacja.

Poza zacytowaną wyżej treścią art.12 ust.3 pkt 7 należy także uwzględnić art. 14 pkt 2 lit e ufp z 2005 r. Zgodnie z tym przepisem: "Zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości (...) informację obejmującą (...) wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty (...)" Również i w tym przepisie, jak w art. 12 ust. 3 pkt 7 - ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów, co do których wskazane informacje podlegają ujawnieniu, do przedsiębiorców, ani osób prawnych. Zdaniem Sądu, jeżeli informacja taka nie została podana do publicznej wiadomości przed podjęciem decyzji przez organ II instancji (z racji sekwencji zdarzeń), to - z uwagi na treść art.12 ust. 3 pkt 7 ufp z 2005r.- winna być udostępniona na wniosek, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

5. W Świetle powyższego, wadliwość postępowania organu II instancji polega na nieuwzględnieniu unormowania ufp z 2005r. Wobec faktu, że organ I instancji orzekający w sprawie z wniosku M. W. w dniu, w którym obowiązywała ufp z 1998 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekające w dniu obowiązywania ufp z 2005r., winno uchylić decyzję organu I instancji i – w zależności od zakresu posiadanych materiałów dowodowych, bądź orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) bądź przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa).

W tym stanie rzeczy, ocenianie postępowania przed organem I instancji jest zbędne.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien też odnieść się do zarzutu Skarżącej, że nie uwzględniono jej prawa do informacji jako radnej i Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej. Również i w tej materii nowe regulacje zawiera ufp z 2005r.

Wobec powyższego należało, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa, orzec jak w sentencji.

/-/M. Dybowski /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska

MW