Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1075/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Par. 23, par. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1075/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutzner, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek (spr.), WSA Maria Zawadzka, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r., sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia w formacie GML kopii rejestru gruntów w pełnym zakresie w postaci elektronicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 200 zł (dwieście złotych).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 maja 2018 r. nr [....] Starosta odmówił firmie A Sp. z o.o. z siedzibą w K udostępnienia w formacie GML kopii rejestru gruntów w pełnym zakresie w postaci elektronicznej dla wskazanych we wniosku z dnia 6 marca 2018 r. obrębów ewidencyjnych. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 6 marca 2018 r. firma A Sp. z o.o. zwróciła się do niego o wydanie kopii rejestru gruntów w pełnym zakresie w postaci elektronicznej dla obrębów ewidencyjnych: G, N, O, P, W, Z, Z, Z, Ż – na podstawie złożonych druków P oraz P2. Przedmiotowe kopie rejestru gruntów dla wskazanych obrębów, po ich przygotowaniu w formie raportu (format rtf.) oraz uiszczeniu wskazanej opłaty zostały przekazane wnioskodawcy drogą elektroniczną. Następnie pismem z dnia 21 marca 2018 r. A Sp. z o.o., powołując się na§ 51 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.), zażądała niezwłocznego przekazania kopii rejestru gruntów w formacie GML. W odpowiedzi firma A Sp. z o.o. została poinformowana pismem z dnia 3 kwietnia 2018 r. przez Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru, działającego z upoważnienia Starosty, że kopie rejestru gruntów w związku ze złożonym wnioskiem na drukach P oraz P2, zostały wydane w formie raportu, zgodnie z brzmieniem § 23 wymienionego wyżej rozporządzenia. W dniu 17 kwietnia 2018 r. do Starostwa wpłynęło kolejne pismo od A Sp. z o.o., w którym wnioskodawca wobec zaistnienia sporu dotyczącego formy udostępnienia danych zażądał wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie sporu. Organ I instancji wskazał, że po rozpoznaniu wniosku ustalono, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze w tym rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Starosty, udostępniona firmie A Sp. z o.o. kopia rejestru gruntów w pełnym zakresie w postaci elektronicznej w formie raportu w formacie rtf. jest zgodna z § 23 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Za udostępnione raporty została naliczona opłata - stosownie do tabeli nr 10 Lp. 6 załącznika nr 7 do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca chcąc pozyskać dane w formacie GML z zakresu danych EGiB, powinien był złożyć wniosek P oraz P1 i zażądać zbioru danych EGiB. Organ I instancji wyjaśnił, że GML to język do transferu danych geograficznych (jest językiem formalnym służącym do opisu danych geograficznych zgodnie z zasadami opisanymi w normie ISO 19136:2007). Struktura dokumentu GML opisywana jest przez plik schematu - najczęściej XSD (XML Schema Description). Organ I instancji wskazał, że udostępnianie bazy danych ewidencji gruntów i budynków (baza danych EGiB) zostało unormowane w tabeli nr 9 załącznika nr 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, która to tabela dotyczy udostępniania m.in. zbioru danych bazy danych EGiB. Raport (rejestry, kartoteki, skorowidze, wykazy, zestawienia) udostępniany jest na podstawie tabeli nr 10 załącznika nr 7 wymienionej wyżej ustawy i nie stanowi on zbioru danych bazy EGiB, lecz jest tworzony na podstawie danych ewidencyjnych. Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków w § 51 ust. 3 reguluje wymianę danych między bazami danych ewidencji oraz udostępnianie danych z ewidencji i wskazuje, że odbywa się to w formie GML. Raport z bazy danych zgodnie § 22 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tworzony jest na podstawie bazy danych ewidencyjnych za pomocą systemu teleinformatycznego, a zatem nie może być sporządzony w formie GML. Nie jest on zbiorem danych z bazy danych EGiB ani daną z bazy ewidencyjnej, lecz raportem obrazującym dane ewidencyjne utworzonym z tej bazy - stosownie do § 22 pkt 1 i § 23 wymienionego wyżej rozporządzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty Spółka A podniosła, że wnioskiem z dnia 5 marca 2018 r., wykonując na zlecenie Starosty uproszczone plany urządzenia lasu, zwróciła się o udostępnienie w formie elektronicznej niezbędnych do wykonania powyższego zadania danych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w formacie SWDE lub GML (Formularz P3). W odpowiedzi organ udostępnił Spółce wnioskowane dane w formacie .rtf. Jednak, zdaniem Spółki, udostępnienie takie nie odpowiada złożonemu wnioskowi, gdyż zgodnie z § 51 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.) wymiana danych między bazami danych ewidencji oraz udostępnianie danych z ewidencji innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej odbywa się w postaci elektronicznej w formacje GML zgodnie ze schematem GML, zawartym w załączniku nr 4a do rozporządzenia. Spółka stwierdziła, że format GML jest, zgodnie z przepisami prawa, obowiązującym formatem udostępnienia danych z powiatowego zasobu geodezyjnego. Natomiast udostępnienie wnioskowanych danych w formacie innym niż GML nie spełnia, zdaniem Spółki, wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. A Sp. z o.o. stwierdziła, że § 51 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków znajduje zastosowanie zawsze, gdy udostępnienie danych z ewidencji odbywa się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Już bowiem sama forma udostępnienia danych (komunikacja elektroniczna) determinuje format udostępnienia (GML), a rodzaj udostępnianej dokumentacji lub zakres wnioskowanych danych, jest z punktu widzenia normy § 51 ust. 3 rozporządzenia irrelewantny.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm., zwanej dalej Pgik), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podał, że ustawodawca wskazując wzór wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (formularz "P") jako Załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz. U. z 2014 r. poz. 917 z późn. zm.), przewidział ustandaryzowaną formę tego wniosku. Zgodnie z pkt 8 wzoru wniosku (formularz "P"), w którym określa się rodzaj materiałów będących przedmiotem wniosku, wniosek może dotyczyć udostępnienia materiałów tworzonych na podstawie bazy danych EGiB, w tym rejestrów, kartotek, skorowidzów, wykazów, zestawień. Uszczegółowienie wniosku o udostępnienie rejestrów, kartotek, skorowidzów, wykazów, zestawień tworzonych na podstawie bazy danych EGiB następuje przy użyciu formularza "P2", w którym wnioskodawca identyfikuje obszar objęty wnioskiem, poprzez wskazanie jednostki podziału terytorialnego albo jednostek podziału kraju stosowanych w EGiB (jednostki ewidencyjnej, obrębu ewidencyjnego lub działki ewidencyjnej). Takie też wnioski złożyła odwołująca Spółka w niniejszej sprawie i jako prawidłowo wskazujące zakres i formę żądanych informacji - zasługiwały, zdaniem organu II instancji, na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta przy piśmie z dnia 13 marca 2018 r. znak: [...], [...] przesłał licencje oraz dokumenty obliczenia opłaty, a zamówioną kopię rejestru gruntów w pełnym zakresie, na adres e-mail w formacie .rtf, ale bez żadnego wyjaśnienia, dlaczego nie w formacie SWDE lub GML. Uczynił to dopiero pismem wyjaśniającym z dnia 29 marca 2018 r. znak: [...] i zaskarżoną decyzją, w których przedstawił, że udostępniona kopia rejestru gruntów w formacie .rtf jest raportem zgodnym z § 23 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, realizowanym na podstawie wniosku "P" i "P2". Natomiast co do formatu GML, organ I instancji w decyzji przedstawił, że wydanie materiału z zasobu w tym formacie jest związane z określeniem we wniosku "P" przedmiotu wniosku jako "Zbiór danych ewidencji gruntów i budynków", oraz że uszczegółowienie wniosku o udostępnienie "Zbioru danych bazy danych EGiB" następuje wnioskiem "P1". Organ zaznaczył, że strona skarżąca powołując się na przepis § 51 ust. 3 pominęła zawarte w nim odniesienie do schematu GML zawartego w załączniku 4 do rozporządzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyznał rację organowi I instancji, że wydanie kopii rejestru gruntów w formacie GML jest z przyczyn technicznych niemożliwe. Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowym przypadku mają znaczenie przepisy - wydanego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.) - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2247), które determinuje formaty, jakie mogą stosować podmioty realizujące zadania publiczne. Załącznik nr 2 do tego rozporządzenia pn. "Formaty danych oraz standardy zapewniające dostęp do zasobów informacji udostępnianych za pomocą systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych" wskazuje formaty właściwe dla dokumentów tekstowych - a takim jest każdy raport, zatem i rejestr gruntów - m.in. format .rtf (w tabeli Lp. A. 1.2). Ten sam dokument wskazuje format GML do stosowania w celu "definiowania układu informacji polegającego na określeniu elementów informacyjnych oraz powiązań między nimi" (w tabeli Lp. B. 1.3). Natomiast nawiązując do wskazywanego przez Spółkę § 51 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ II instancji podał, że w tej sprawie znaczenie ma też kolejny ustęp 3a powołanego paragrafu 51, zgodnie z którym "Schemat GML, o którym mowa w ust. 3, publikuje się w repozytorium interoperacyjności, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - (Dz. U. z 2017 r. poz. 570)". Wobec powyższego organ odwoławczy nie zgodził się ze Spółką, że format GML jest formatem obowiązującym do udostępniania danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego na wniosek o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o którym jest mowa w rozporządzeniu z dnia 9 lipca 2014 r. Udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego podlega bowiem ogólnym zasadom ich udostępniania na podstawie art. 40a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a sposób i tryb udostępnienia materiałów zasobu reguluje rozporządzenie w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W myśl § 19 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia - udostępnianie materiałów zasobu w postaci dokumentów elektronicznych odbywa się za pomocą portalu internetowego organu prowadzącego zasób, zwanego dalej "portalem", lub na informatycznych nośnikach danych. Zdaniem organu II instancji, wywołane akty prawne nie określają więc, że GML jest standardem obowiązującym do udostępniania materiałów zasobu, a co za tym idzie stwierdzenie Spółki w odwołaniu, że wszystkie dane z ewidencji udostępnia się w formacie GML nie znajduje oparcia w przywołanych przepisach prawa. W związku z powyższym organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. Wniosek "P" wraz z wnioskiem "P2" podlegał bowiem rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, z których wynika prawo do dostępu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz obowiązek starosty, jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny na szczeblu powiatowym, udostępniania materiałów zgromadzonych w tym zasobie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że skoro organ prowadzący zasób ze względu na strukturę dokumentu GML, nie ma możliwości wydania żądanych materiałów (kopii rejestru gruntów w pełnym zakresie ) w formacie GML, to tym samym Starosta nie może wydać Spółce zamówionego materiału w tym formacie. Organ II instancji uznał zatem, że Starosta zasadnie odmówił skarżącemu "udostępnienia w formacie GML kopii rejestru gruntów w pełnym zakresie w postaci elektronicznej dla wskazanych we wniosku obrębów ewidencyjnych". Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że organ przesłał Spółce dane objęte wnioskiem "P" i "P2" w formacie .rtf, czym nie zablokował realizacji zadania pn. "Opracowanie Uproszczonych Planów Urządzenia Lasu dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa dla gminy O obrębów: G, N, O, P, W, Z, Z, Z, Ż". Ponadto poinformował odwołującą się Spółkę o możliwości wydania danych w formacie GML, co wymaga zmodyfikowania wniosku "P" w zakresie przedmiotu wydania i co wiąże się ze zdecydowanie wyższą opłatą wynikającą z Załącznika do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty uznał za prawidłowe i wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Z powyższą decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodził się A Sp. z o.o. w K i pismem z dnia 14 września 2018 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1. § 51 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.), poprzez odmowę uznania za niezgodną z prawem odmowę udostępnienia przez Starostę z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wnioskowanych danych w formacie GML.

2. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), poprzez podtrzymanie rozstrzygnięcia wydanego z naruszeniem przepisów prawa.

3. § 19 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że norma ta dotyczy określenia formatu udostępnianych danych.

Uzasadniając powyższe zarzuty strona skarżąca podniosła, że zgodnie z § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wypisy, wyrysy i kopie dokumentów, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy, starosta udostępnia w postaci nieelektronicznej na tradycyjnych nośnikach danych, takich jak papier, kalka, folia, lub w postaci elektronicznej. Z kolei zgodnie z § 51 ust. 3 wymienionego wyżej rozporządzenia, wymiana danych między bazami danych ewidencji oraz udostępnianie danych z ewidencji innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej odbywa się w postaci elektronicznej w formacie GML zgodnie ze schematem GML, zawartym w załączniku nr 4a do rozporządzenia. Zdaniem Spółki, najpełniejszą definicję środków komunikacji elektronicznej, zgodną z postanowieniami ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570 z późn. zm.), zawiera ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2017 r. poz. 1219 z późn. zm.), zgodnie z którą przez środki komunikacji elektronicznej należy rozumieć rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną. Z kolei system teleinformatyczny - to zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania, zapewniający przetwarzanie i przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych poprzez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Zdaniem Spółki, złożenie wniosku o udostępnienie danych przy jednoczesnym wskazaniu adresu e-mail lub serwera FTP jako sposobu udostępnienia wnioskowanych danych powinno mieć miejsce wyłącznie w formacie GML. Udostępnienie takie spełnia bowiem przesłanki, o których mowa w § 51 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dla którego wyłącznym formatem udostępnienia jest statuowany w Załączniku 4a format GML. Spółka nie znalazła natomiast uzasadnienia dla twierdzenia organów administracji publicznej, jakoby format GML zarezerwowany był wyłącznie dla zbioru danych ewidencji gruntów i budynków i wniosku o jego udostępnienie, złożonego na formularzu P i P1 bowiem § 51 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie konstytuuje takiego rozróżnienia. Strona skarżąca wskazała, że do 31 grudnia 2016 r. dane z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego udostępniane były w formacie SWDE, który zastąpiony został przez format GML w związku z wejściem w życie § 51 ust. 3 dodanego rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1551). Podobnie, zdaniem Spółki, nie znajduje, uzasadnienia zastosowanie powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 19 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wspomniana norma statuuje bowiem sposób udostępnienia danych zasobu w postaci dokumentów elektronicznych (za pomocą portalu internetowego organu prowadzącego zasób lub na informatycznych nośnikach danych). Spółka wskazała, że dokument elektroniczny to - zgodnie z ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Ustawodawca nie określił zatem w tym przepisie formatu danych, a jedynie sposób ich udostępnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, zdaniem Spółki, że wnioskowana przez nią kopia rejestru gruntów, pomimo posiadania statusu raportu z bazy danych EGiB, stanowi zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej. Strona skarżąca podkreśliła również, iż Załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, pkt 1.2, określający standard wymiany zasobów informacyjnych dla danych zawierających dokumenty tekstowe, tekstowo-graficzne lub multimedialne, ma zastosowanie do wymiany danych pomiędzy podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a nie do udostępniania danych z zasobu podmiotom, które takich zadań nie realizują. Plik w formacie .rtf, ze względu właśnie na sposób formatowania zawartych w nim danych, ma bowiem znikomą przydatność z punktu widzenia specjalistycznej jednostki urządzania lasu, gdyż posiada postać nieedytowalną, uniemożliwiającą w zasadzie zastosowanie praktyczne przy sporządzaniu uproszczonego planu urządzenia lasu i wymaga ręcznego przetworzenia (przepisania) tysięcy rekordów do bazy danych. Dlatego też Spółka zawsze pozyskuje niezbędne dane w formacie GML, posiadające strukturę bazy danych i umożliwiające ich obróbkę w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1302). Podsumowując Spółka stwierdziła, że zgodnie z art. 24 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie m.in. plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych. Format wymiany danych z zasobu w formie elektroniczne określa właśnie § 51 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i formatem tym jest GML. Dlatego też w takim formacie wnioskowane przez Spółkę dane, jej zdaniem, powinny zostać udostępnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że strona skarżąca powołując się na przepis § 51 ust. 3 pomija zawarte w nim odniesienie do schematu GLM zawartego w załączniku nr 4 do rozporządzenie, z którego jasno wynika, że format GML ma zastosowanie wyłącznie do bazy danych ewidencji gruntów, a nie do raportów tworzonych na jej podstawie za pomocą systemu teleinformatycznego, w tym wymienionego w § 22 ust. 1 rozporządzenia. "Brak było zatem podstaw do wydania materiału w formacie GML. W tym celu we wniosku "P" jako przedmiot wniosku należy zakreślić "Zbiór danych ewidencji gruntów i budynków", a nie "Rejestry, kartoteki, skorowidze, wykazy, zestawienia tworzone na podstawie bazy danych EGiB" i do tak zakreślonego przedmiotu należy dołączyć wniosek uszczegółowiający "P1" a nie "P2". Organ podkreślił, że akty prawne, które w odpowiedzi na skargę wymienił nie określają, że GML jest standardem obowiązującym do udostepnienia materiałów zasobu i dlatego brak jest podstaw do uznania, że dane z bazy EGiB udostępnia się wyłącznie w formacie GML.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, skarga firmy A Sp. z o.o. jest uzasadniona, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzją ja poprzedzająca z dnia [...] 2018 r. nr [...] Starosty nie poddają się kontroli Sądu.

Należy zauważyć, że strona skarżąca składając wniosek z dnia 6 marca 2018 r. o udostepnienie materiałów Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego złożyła go na formularzach "P", "P2" i "P3", co wyraźnie zaznaczono we wniosku. W dodatkowych wyjaśnienia wniosku podano, że chodzi "o udostępnienie wnioskowanych materiałów w formacie SWDE. W razie braku możliwości udostępnienia materiałów w formacie SWDE, proszę o przekazanie materiałów w formacie GML".

Między stronami jest bezspornym, że strona skarżąca nie otrzymała żądanych materiałów ani w formacie SWDE ani w formacie GML.

Istotą postępowania i wyjaśnienia przez organy administracyjne była więc kwestia uzasadnienia poddającego się kontroli, z jakiego powodu skarżąca nie uzyskała żądanych materiałów w formacie SWDE ani w formacie GML.

Sąd zwraca uwagę na to, że pomimo wyraźnie określonego żądania odnośnie formatów, w jakich mają być udostępnione materiały, organ I instancji naliczył skarżącej Spółce opłatę w wysokości 6.444 zł i przesłał skarżącej materiały w formacie .rtf., który nie odpowiadał złożonemu zamówieniu. Zdaniem Sądu, już na tym etapie postępowania organ powinien wyjaśnić zakres wniosku, ewentualnie wyjaśnić powód, dla którego nie jest w stanie udostępnić materiałów w formacie SWDE ani w formacie GML i zaproponować wydanie materiałów w innym formacie – np. .rtf. (w jakim faktycznie dostarczył), jako przydatnych do wykonania zleconej stronie skarżącej pracy.

Zdaniem Sądu, nie są zgodne z prawdą twierdzenia organów, że strona skarżąca dopiero pismem z dnia 21 marca 2018 r. zażądała niezwłocznego przekazania kopii rejestru gruntów w formacie GML, albowiem strona skarżąca nie tylko z wyraźnie zaznaczyła ten format lub format SWDE we wniosku z dnia 6 marca 2018 r., ale także z tego powodu, że w piśmie z dnia 21 marca 2018 r. skarżąca podała, że istotnie wnosi o przekazanie rejestrów gruntów w formacie GML, o ile "organ nie dysponuje wnioskowanymi danymi w uprzednio obowiązującym formacie (czyli SWDE)". Sąd zauważa, że Starosta w decyzji z dnia [...] 2018 r. nr [...] nie wyjaśnił, dlaczego nie może przekazać rejestrów gruntów w uprzednio obowiązującym formacie SWDE, skupiając się jedynie na próbie wyjaśnienia zasadności wydanych już materiałów w formacie .rtf., o co skarżąca Spółka nie wnosiła. Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu decyzji zauważył, że Starosta w piśmie z dnia 13 marca 2018 r. nie wyjaśnił, dlaczego udziela materiałów w formacie .rtf., a nie w formacie SWDE czy GML, jednak stwierdził, że organ I instancji uczynił to w piśmie z dnia 29 marca 2018 r. Analizując jednak treść wskazanego pisma z dnia 29 marca 2018 r. – zdaniem Sądu – nie sposób dostrzec wyjaśnienia, na jakie wskazuje organ odwoławczy.

Sąd zauważa, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajduje się stwierdzenie, że "wnioskodawca chcąc pozyskać dane w formacie GML z zakresu danych EGiB, powinien był złożyć wniosek P oraz P1 i zażądać zbioru danych EGiB", co oznacza, że pozyskanie danych w formacie GML było możliwe, o ile wniosek złożony byłby na formularzu "P" i "P1". Organ ten nie wskazał jednak konkretnego przepisu, który wskazywałby na takie rozróżnienie formatów pozyskiwania danych z zakresu ewidencji gruntów i budynków, a tego wymaga każda odmowa załatwienia wniosku.

Należy podkreślić, że strona skarżąca, wnosząc o udostępnienie wnioskowanych materiałów w formacie GML, wskazała jako podstawę żądania § 51 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.). Z kolei organ I instancji wyjaśnił, że mając na względzie treść wniosku wydał stronie skarżącej żądane dane w formacie .rtf., zgodnie z brzmieniem § 23 wymienionego wyżej rozporządzenia. W tej sytuacji koniecznym jest przytoczenie treści powołanych wyżej przepisów:

"§ 51. 3. Wymiana danych między bazami danych ewidencji oraz udostępnianie danych z ewidencji innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej odbywa się w postaci elektronicznej w formacie GML zgodnie ze schematem GML, zawartym w załączniku nr 4a do rozporządzenia."

"§ 23. 1. Rejestr gruntów jest raportem sporządzonym na podstawie danych ewidencyjnych wymienionych w § 60 ust. 1 pkt 1, 3-11 oraz ust. 2, dotyczących wszystkich działek ewidencyjnych w granicach obrębu, zestawionych według przynależności tych działek do poszczególnych jednostek rejestrowych gruntów.

2. Rejestr gruntów zawiera ponadto informacje określające:

1) właścicieli gruntów oraz ich udziały w prawie własności;

2) władających na zasadach samoistnego posiadania gruntami o nieustalonym właścicielu;

3) użytkowników wieczystych, użytkowników, zarządców oraz trwałych zarządców gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz ich udziały odpowiednio w użytkowaniu wieczystym, użytkowaniu, zarządzie lub trwałym zarządzie;

4) organy, które gospodarują zasobem nieruchomości Skarbu Państwa albo gminnym, powiatowym lub wojewódzkim zasobem nieruchomości, oraz ich udziały w tym gospodarowaniu;

5) osoby prawne, które wykonują prawo własności i inne prawa rzeczowe do gruntów Skarbu Państwa, oraz ich udziały w tych uprawnieniach;

6) nazwy spółek wspólnot gruntowych, składy zarządów tych spółek oraz osoby uprawnione do korzystania ze wspólnot gruntowych i przysługujące im udziały w tych wspólnotach;

7) dzierżawców gruntów oraz ich udziały w dzierżawie."

Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że strona skarżąca domagała się udostępnienia danych z ewidencji w formacie GML, albowiem § 51 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowi, że udostępnianie danych z ewidencji innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej odbywa się w postaci elektronicznej w formacie GML. Tymczasem organ I instancji odmawiając wnioskowi, zamiast przedstawić argumenty przeczące powyższemu wskazuje na przepis § 23 wymienionego wyżej rozporządzenia, który to przepis opisuje rejestr gruntów. W tej sytuacji nie sposób zrozumieć, dlaczego organ wniosku strony skarżącej nie uwzględnił.

Sąd stwierdza, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nie przedstawił konkretnych argumentów popartych wskazanymi przez siebie przepisami, z których wynikałoby, że nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że "§ 51 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków znajduje zastosowanie zawsze, gdy udostępnienie danych z ewidencji odbywa się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Już bowiem sama forma udostępnienia danych (komunikacja elektroniczna) determinuje format udostępnienia (GML), a rodzaj udostępnianej dokumentacji lub zakres wnioskowanych danych, jest z punktu widzenia normy § 51 ust. 3 rozporządzenia irrelewantny." Przedstawienie tzw. kontrargumentów wymagałoby powołania przez organ konkretnego przepisu, który w sytuacji faktycznej – treści złożonego wniosku - przeczyłby wskazanemu przepisowi § 51 ust. 3 rozporządzenia, a tego organ nie uczynił.

Zdaniem Sądu, z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika pewien brak konsekwencji, gdyż z jednej strony organ ten wskazuje na to, że wnioski, które strona skarżąca złożyła w niniejszej sprawie, jako prawidłowo wskazujące zakres i formę żądanych informacji, zasługiwały na uwzględnienie, natomiast z drugiej strony organ ten utrzymał w mocy decyzję nie uwzględniającą wniosków strony skarżącej.

Niewątpliwym błędem organu odwoławczego jest – zdaniem Sądu – odwoływanie się zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę do załącznika nr 4 do omawianego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem załącznik ten z dniem 31 grudnia 2013 r. został uchylony i § 51 ust. 3 tego rozporządzenia odwołuje się do załącznika 4a, a nie załącznika 4, czego organ II instancji nie dostrzegł.

Sąd zauważa, że organ odwoławczy wskazuje, jakoby uwzględnienie wniosku strony skarżącej nie było możliwe "ze względów technicznych", jednak nie wyjaśnia bliżej, czy jest to chwilowo niemożliwe, bo organ jeszcze nie dysponuje możliwością udostępnienia żądanych danych w formacie GML i jednocześnie nie dysponuje już możliwością wydania ich w formacie SWDE, czy też nie jest możliwe z innych względów "technicznych", co może oznaczać, że nie ma przeszkód prawnych do udostepnienia ich w żądanym przez Spółkę formacie. Kwestii tej organ II instancji jednak nie wyjaśnił, przy czym jednocześnie zaznaczył, że "jest możliwość wydania danych w formacie GML, co wymaga zmodyfikowania wniosku "P" w zakresie przedmiotu wydania i co wiąże się ze zdecydowanie wyższą opłatą wynikającą z Załącznika do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne".

Powyższe stanowisko organów administracyjnych powoduje stwierdzenie Sądu, że zaskarżone decyzje nie poddają się kontroli, gdyż nie wiadomo dlaczego organy administracyjne wniosku strony skarżącej nie uwzględniły. W szczególności, gdyby tylko chodziło o uiszczenie "zdecydowanie wyższej opłaty", to o jej uiszczeniu lub nie powinna zdecydować sama Spółka, która o wydanie konkretnych danych w konkretnym formacie na swój koszt wniosła. Gdyby z kolei chodziło tylko o zmodyfikowanie wniosku "P", to o zmodyfikowaniu tego wniosku w kierunku przez organ wskazanym lub nie powinna także móc zdecydować sama Spółka.

Powyższe okoliczności stanowią o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy rozpoznając wniosek strony skarżącej wyjaśnią stronie skarżącej, na jakiej zasadzie - popartej konkretnie wskazanymi przepisami - wniosek skarżącej wymaga zmodyfikowania i w jakim kierunku, w przypadku nie zmodyfikowania tego wniosku rozpoznają go, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku podadzą konkretne powody poparte wskazaniem obowiązujących przepisów. W szczególności organy wykażą, że wskazany przez stronę skarżącą przytoczony wyżej przepis § 51 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.) nie może mieć zastosowania dla zrealizowania złożonego wniosku. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi:

"Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia."

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I wyroku, a o zwrocie kosztów stronie skarżącej na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.