Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 708/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 56 ust. 1b pkt 1 i 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 47, art. 52 ust. 1 pkt 10a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J.S. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2017/10 w sprawie ze skarg Centrum Ochrony Mokradeł z siedzibą w Warszawie oraz Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (sygn. akt IV SA/Wa 2054/08). W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to orzeczenie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1323/09).

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Centrum Ochrony Mokradeł z siedzibą w Warszawie i Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w Gdańsku, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Sobienie Jeziory z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwaną dalej "decyzją środowiskową") polegającego na budowie lotniska z utwardzonym pasem startowym wraz z infrastrukturą (zabudową portową, hangarem, drogą dojazdową, parkingiem) na działkach ewidencyjnych o wskazanych w tej decyzji numerach.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że kluczową częścią materiału dowodowego sprawy jest "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie lotniska z utwardzonym pasem startowym wraz z infrastrukturą w gminie Sobienie Jeziory" w wersji z maja 2006 r. W świetle wyjaśnień złożonych na rozprawie przez organ, ustalenia wynikające z tego dokumentu stanowiły podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie – co nie wynikało jednoznacznie z treści uzasadnienia orzeczenia, gdzie używano jedynie określenie "Raport".

Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska uczestnika postępowania, na rzecz którego wydano zaskarżoną decyzję – J.S., że obecnie kontrola legalności orzeczenia przez Sąd może mieć wyłącznie charakter formalny tzn. czy decyzja zgodna jest z konkluzjami sformułowanymi w raporcie. Rolą organu odwoławczego było bowiem ponowne rozpoznanie sprawy, co do meritum, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, z odniesieniem się do zarzutów odwołań. Sąd I instancji podkreślił, że ocenę taką wyrażono także w wiążącym wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1323/09. Oznacza to, że zdaniem Sądu I instancji musiała być także dokonana ponowna ocena materiału dowodowego, zgromadzonego w tej sprawie przez właściwe organy.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że ocena raportu, w zakresie, w jakim nie wymaga to wiedzy specjalistycznej, musi prowadzić do wniosku, iż treść merytoryczna raportu nie była wystarczająca do sformułowania zawartych w nim wniosków, które z kolei mogły mieć na uwadze organy administracji orzekając w sprawie (co jest bezsporne, faktyczne przesłanki orzekania nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu).

Zdaniem Sądu I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie ma kwestia czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zrealizowane z punktu widzenia wymagania art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody – w brzmieniu na dzień orzekania organu, tzn. czy nie będzie ono w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". W tym zakresie odpowiedzi m.in. ma udzielić procedura oceny oddziaływania na środowisko, której istotnym elementem jest raport. Właściwe wyjaśnienie kwestii, czy nie zachodzą przeszkody do realizacji przedsięwzięcia wskazane w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody warunkuje przesądzenie o dopuszczalności realizacji inwestycji w świetle regulacji normatywnych. W ocenie Sądu I instancji, bezpodstawnie założył organ odwoławczy, iż wnoszący odwołania, żądając zajęcia stanowiska w istotnych dla tego zagadnienia kwestiach, dążą w istocie do uniemożliwienia podjęcia przez inwestora działań legalnych w świetle prawa.

Sąd I instancji wskazał, że w świetle raportu, w zasięgu potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia, z uwagi na jego charakter (lotnisko wraz z infrastrukturą) na etapie orzekania przez organ II instancji znajdowały się istniejące bądź podlegające ochronie, jako znajdujące się na liście Ministra Środowiska obszary "Natura 2000" Dolina Środkowej Wisły – kod PLB 140004 – i Bagno Całowanie o kodzie PLH 140001 (cz. I str. 81). Jak wynika z treści dokumentu (cz. I str. 81 i 99), planowany obiekt będzie oddziaływać także na siedliska, która mogą się kwalifikować do objęcia ochroną, jako specjalne obszary ochrony ptaków (na etapie sporządzania raportu roboczy kod PL 085, na etapie skargi określane kodem PLB 140011) także o nazwie Bagno Całowanie. Oba obszary, pomimo tej samej nazwy własnej, mają rozbieżne granice, co najmniej w części, co potwierdza informacja w raporcie dotycząca powierzchni tych obszarów (cz. II str. 16 pkt 5.1. Raportu). Inne są także cele ochronne tworzenia obu obszarów (ochrona siedlisk innych niż ptaków – ochrona ptaków).

Odnosząc się do obszaru "Natura 2000" Dolina Środkowej Wisły organy uznały, że oddziaływanie na niego (m.in. z uwagi na znaczne oddalenie) nie będzie miało charakteru znaczącego. Konkluzję taką potwierdza treść raportu. Skarżące stowarzyszenia w toku postępowania administracyjnego polemizowały z tym poglądem, jednak wyłącznie w sposób ogólnikowy i nie formułując szczegółowo zarzutów. W ocenie Sądu I instancji, oparcie się na zgromadzonym materiale dowodowym było więc uprawnione.

Zdaniem Sądu I instancji, odmiennie kształtuje się natomiast kwestia oddziaływania na obszar "Natura 2000" o kodzie PLB 140011. Z treści raportu nie wynika nawet, jaki był aktualny status prawny obszaru (czy podlega on ochronie w trybie art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) według stanu na maj 2006 r. Żadnych ustaleń nie poczynił też w tym zakresie organ odwoławczy (ustalenie stanu prawnego na dzień orzekania). Na str. 99 cz. I raportu wskazano, że nie został on włączony do rządowego projektu sieci obszarów "Natura 2000". Jednak przytacza się opracowanie naukowe z 2004 r., w myśl którego jest on proponowany do objęcia ochroną (cz. II str. 5). Jednocześnie na str. 17 cz. II określa się ten sam obszar mianem "projektowany", co może wskazywać, że został zamieszczony na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Na str. 23 w cz. II wskazuje się, że przedsięwzięcie znajduje się w całości na obszarze "Natura 2000", z czego można wnosić, że obszar został ustanowiony. Sąd I instancji podkreślił, że autorzy raportu nie zajęli równocześnie stanowiska, czy w ich ocenie objęcie ochroną siedlisk ptaków poprzez ustanowienie obszaru "Natura 2000" w tym przypadku, byłoby zasadne. Jest to istotne w świetle orzecznictwa ETS, w świetle którego dla obejmowania faktyczną ochroną obszarów, które kwalifikują się do włączenia do sieci, bez znaczenia jest czy zostały już zamieszczone na liście, w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Sądu I instancji, kwestia zasadności zapewnienia także wówczas stosownej ochrony obszarowi, nie budzi wątpliwości wobec faktu, że na mocy nowelizacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313), dokonanej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 października 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 198, poz. 1226), obszar ten został zaliczony z dniem 14 listopada 2008 r. do kwalifikowanych, jako obszar specjalnej ochrony ptaków o kodzie PLB 140011 (§ 2 pkt 60 rozporządzenia po nowelizacji). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że zakończenie pełnej procedury legislacyjnej nastąpiło zaledwie po około ośmiu miesiącach od wydania zaskarżonej decyzji.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że z mapy znajdującej się w raporcie nie wynika, jakie są granice zidentyfikowanego już wówczas obszaru do objęcia ochroną. Sporządzenie raportu określającego możliwe rodzaje oddziaływań w powietrzu (zanieczyszczenia, hałas), gdzie wskazano rozkład poziomów oddziaływań stosownymi izoliniami bez określenia granic obszaru, na który oddziaływania mają być oceniane, wyklucza zdaniem Sądu I instancji, uznanie, że kwestie te zostały rzetelny ocenione i pozostaje w sprzeczności z art. 52 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że w toku postępowania sądowego skarżące stowarzyszenia kolejno podnosiły, że przedsięwzięcie będzie realizowane w znacznej części na planowanym obszarze o kodzie PLB 140011 lub na nim w całości. Konkluzję taką może potwierdzać treść tekstowa raportu, (cz. I str. 81 zdanie pierwsze, cz. II str. 17). Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność ta nie była możliwa do zweryfikowania w świetle zgromadzonych akt administracyjnych. Jej ustalenie jest jednak możliwe przez Sąd z urzędu, poprzez porównanie z treścią aktualnych aktów normatywnych (znowelizowane rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków), jednak byłoby to bezcelowe, gdyż to zadaniem organów administracji obu instancji było dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na planowany obszar w kontekście zakresu obowiązku jego ochrony na podstawie prawidłowo zgromadzonych dowodów w sprawie. Skoro wówczas brak było aktów normatywnych określających granice planowanego obszaru, a stosowne mapy nie zostały załączone, to w ocenie Sądu I instancji, nie sposób uznać, aby przebieg tych granic był znany organom obu instancji, jak i czy kwestia oddziaływań na konkretny obszar była przez nie analizowana. W ocenie Sądu I instancji, można więc wywodzić, że organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł występowania dwóch obszarów "Natura 2000" o identycznej nazwie, co do których oddziaływanie mogło być przedmiotem oceny. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że mogło to mieć kluczowe znaczenie w kontekście oceny poziomów hałasu, gdy chodzi o siedliska gatunków chronionych ptaków w ramach planowanego obszaru oraz kwestii oddziaływania odprowadzanych wód, czy zmian stosunków wodnych.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że także dane zamieszczone w raporcie, dotyczące obszaru "Natura 2000" o kodzie PLH 140001, nie pozwalają na wysnucie kategorycznej konkluzji, że planowany obiekt nie będzie znacząco negatywnie oddziaływał na gatunki chronione w myśl obowiązującej dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s. 98 ze zm.). Sąd I instancji podkreślił, że obszar ten, jak można wnosić z treści raportu, podlegał ochronie w myśl art. 33 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (cz. II str. 16) i faktycznie został ostatecznie zatwierdzony przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia decyzją Komisji z dnia 13 listopada 2007 r. przyjmującą, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz.Urz. UE z dnia 15 stycznia 2008 r. L. Nr 12 s. 383). Standardowy formularz danych dla obszaru (zamieszczony, jako zał. 2 w cz. II Raportu) potwierdza, że nie został on utworzony na zasadach wskazanych w dyrektywie 79/409/EWG, lecz w trybie przewidywanym dla obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty ustanowionym w dyrektywie 92/43/EWG. Z treści wskazanego standardowego formularza danych dla obszaru o kodzie PLH 140001 wynika wprost, że występują na nim gatunki, podlegające ochronie w świetle dyrektywy 79/409/EWG. Ponadto okoliczność występowania tych gatunków na terenie objętym istniejącym obszarem jak i planowanym – tworzonym w celu poddania ochronie właśnie siedlisk gatunków ptaków wskazanych w dyrektywie 79/409/EWG (PLB 140011) potwierdzono także w treści raportu.

Sąd I instancji wskazał, że w kontekście powyższych rozważań, istotnym elementem procedury w niniejszej sprawie było rozważenie m.in., czy realizacja przedsięwzięcia nie będzie w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na gatunki ptaków, dla których planowany był obszar ochrony ptaków. Zdaniem Sądu I instancji, autorzy raportu zrobili to "w sposób stosunkowo chaotyczny", nawiązując częściowo do kwestii ochrony tych ptaków przy analizie oddziaływań na obszar objęty faktycznie ochroną z uwagi na inne walory przyrodnicze o kodzie PLH 140001 (ochrona naturalnych rodzajów siedlisk oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt innych niż ptaki). Przedmiotem rozważań autorów raportu była kwestia m.in. płoszenia ptaków w okresie lęgowym, zidentyfikowana jako jedno z potencjalnych oddziaływań na obszar PLH 140001 (cz. I str. 94 tiret 2 od dołu). W tym kontekście autorzy raportu zauważają na str. 104 (cz. I), że na terenach gdzie poziom hałasu będzie się kształtować na poziomie 45-53 dB nie stwierdzono występowania ostoi ptaków (zdanie przedostatnie i ostatnie). Odnotowano jednocześnie, że według dostępnych badań, już hałas powyżej 40-50 dB może spowodować zmniejszenie zagęszczenia ptaków lęgowych – czyli gwałtowne zmniejszanie się ich ilości do 40-50%, przy czym przywołane źródła dotyczyły oddziaływania dużych samolotów pasażerskich (cz. I str. 105 Raportu). Zdaniem Sądu I instancji, wynika stąd, że w świetle dostępnych dla autorów raportu opracowań, już nawet przekroczenie granicy poziomu hałasu 40 dB może mieć istotny wpływ na bytowanie gatunków ptaków, przy czym nie wskazano, żeby w granicy takiego oddziaływania przeprowadzono inwentaryzacje stanowisk ptaków, objętych ochroną na mocy dyrektywy 79/409/EWG (pomijając kwestie braku bardziej szczegółowych informacji w raporcie dotyczących sposobu i terminu inwentaryzacji na obszarach objętych badaniem – granice oddziaływania hałasu w granicach 45-53 dB). Jednocześnie na stronie 19 (cz. II Raportu) wskazano wprost, że w wyniku występujących uciążliwości należy przewidzieć wycofanie gatunków błotniak łąkowy i derkacz. Stanowią one gatunki chronione, występujące na istniejącym już obszarze kod PLH 140001 (cz. I str. 92 Raportu, zał. 3 do cz. II pkt 3.2. kod A 084, A 122). Także na str. 13 cz. II Raportu potwierdza się gniazdowanie derkacza w obszarze terenów Bagna Całowanie, określając go mianem "gatunku priorytetowego". W konkluzjach zauważa się dodatkowo, że planowana budowa lotnisk pasażerskich jest zagrożeniem dla populacji osiadłych na tym terenie (cz. II str. 23 pkt 5).

Sąd I instancji zauważył, że brak jest w aktach sprawy dokumentacji, która potwierdzałaby przeprowadzenie rzetelnej inwentaryzacji stanowisk bytowania ptaków, na rzecz których ustanawiany ma być obszar o kodzie PLB 140011 i których wycofanie może być następstwem oddziaływania przedsięwzięcia, ze wskazaniem jej metody, kwalifikacji osób, czasu przeprowadzenia oraz wyników (m.in. w formie odwzorowania w formie graficznej). Zdaniem Sądu I instancji, wyklucza to uznanie, że gdy chodzi o stanowiska ptaków, na rzecz których planowany był obszar o kodzie PLB 140011, przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie na nie wpływać. Jedynie, rzetelne ustalenie braku populacji na terenie objętym uciążliwościami, które mogą mieć istotny wpływ na jej bytowanie, bądź określenie w przybliżeniu populacji występującej na całym obszarze ze wskazaniem konkretnej jej części, która może być poddana pewnemu oddziaływaniu mającemu na nią znaczący wpływ, może stanowić podstawę oceny, że przedsięwzięcie nie będzie w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla których ochrony zostaje wyznaczony obszar "Natura 2000", w myśl art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto w świetle orzecznictwa ETS już sama identyfikacja obszaru obliguje państwo członkowskie do objęcia go stosowną ochroną.

Sąd I instancji ponownie podkreślił, że w raporcie odnotowano np., iż hałas powyżej 40 dB może powodować wycofywanie gniazdowania pewnych gatunków ptaków do 50% populacji, przy czym zauważono, że powoływane badania nie dotyczyły zasadniczo danego rodzaju przedsięwzięcia (lotnisko dla małych samolotów), lecz oddziaływania związanego z eksploatacją dużych samolotów pasażerskich. W raporcie nie wskazano, czy użytkowanie małych samolotów (innych rodzajów źródeł dźwięku), dla obszarów, gdzie będą występować te same poziomy hałasu równoważnego, w świetle dostępnej wiedzy należy kwalifikować, jako oddziaływanie w skutkach dla bytowania ptaków analogiczne, większe czy też mniejsze. Zdaniem Sądu I instancji, jeśli wpływ w postaci wycofania bytowania połowy populacji miałby dotyczyć np. całej reprezentacji określonego gatunku, na rzecz którego ustanawia się obszar "Natura 2000", to nie sposób kwalifikować tego, jako brak istotnego wpływu. Jedynie gdyby ustalono, że wpływ taki nie dotyczy występujących na obszarze populacji ptaków objętych ochroną lub dotyczyłby wyłącznie nieznacznej części bytującej tam populacji, to w takim przypadku można rozważać, czy przedsięwzięcie nie może w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". Zdaniem Sądu I instancji, odpowiedzi w tym zakresie nie udziela zgromadzona dotąd dokumentacja. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wymaganiu właściwej inwentaryzacji stanowisk ptaków, dla których ochrony tworzone są obszary "Natura 2000" nie odpowiada załączony do raportu dokument pod nazwą "Inwentaryzacja siedlisk na fragmencie obszaru Natura 2000" wraz z aneksem (cz. II zał. 3). Opracowanie to nie obejmuje występowania stanowisk gatunków ptaków podlegających ochronie w myśl dyrektywy 79/409/EWG, lecz jest jedynie inwentaryzacją naturalnych rodzajów siedlisk, które powinny podlegać ochronie z mocy dyrektywy 92/43/EWG. Z kolei z innych części raportu wynika, że inwentaryzacje stanowisk ptaków dokonywano wyłącznie na terenach przeznaczonych bezpośrednio na cele realizacji inwestycji (cz. I str. 94 i 101 – czyli chodzi o planowany obszar o kodzie PLB 140011).

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że z treści raportu nie wynika, czy wnikliwie rozważano w nim kwestie podnoszone w odwołaniach, dotyczące wód opadowych. W raporcie wskazano, że w świetle oceny rzeczoznawcy odprowadzane wody będą spełniać wymagania normatywne dla ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (cz. I str. 72 Raportu). Zdaniem Sądu I instancji nie są więc zasadne zarzuty, że w decyzji nie określono parametrów wód odprowadzanych (obowiązki wynikające z mocy prawa określane odrębną decyzją – pozwoleniem wodnoprawnym). Jednocześnie jednak samo spełnianie przez odprowadzane wody opadowe generalnie określonych normatywnie wymagań (stosowne "podczyszczenie" wód opadowych) nie przesądza samo z siebie, że nie mogą one, przy określonej ilości (tu odprowadzanie ze znacznej powierzchni lotniska) w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony (jest tworzony) obszar "Natura 2000". Sąd I instancji wskazał, że autorzy raportu nie zajęli stanowiska, jaki wpływ na te obszary będą mieć tymczasowo odprowadzane wody odpadowe (docelowo wskazuje się odprowadzanie do kanalizacji deszczowej). Wskazano jedynie opisowo, jaki będzie kierunek ich odprowadzania (cz. II str. 71). Mając na uwadze, że obszar o kodzie PLB 140011 w ogóle nie został naniesiony na mapy, nie sposób w ocenie Sądu I instancji ocenić, jaki będzie wpływ na ten obszar (czy wody będą przez niego odprowadzane i na jakim odcinku). Zasadne było w szczególności zajęcia stanowiska, co do ryzyka powstania sytuacji awaryjnych (przedostawania się substancji zanieczyszczających do wód opadowych np. w wyniku rozlania), zważywszy, że przewidywane było odprowadzanie wód opadowych z lotniska otwartymi rowami przez obszary "Natura 2000". Zdaniem Sądu I instancji, zasadne było także wskazanie, na ile zdarzenie takie mogłoby mieć istotny wpływ na gatunki, dla ochrony których jest tworzony przedmiotowy obszar, a także wskazanie, jakie środki techniczne należy zagwarantować, aby wykluczyć przedostanie się substancji do rowów odprowadzających. Sąd I instancji podkreślił, że w raporcie zauważa się, że warunkiem utrzymywania stosownych parametrów wód jest właściwa eksploatacji urządzeń podczyszczających (cz. II str. 72).

Sąd I instancji zarzucił ponadto, że zestawienie informacji raportu z treścią decyzji środowiskowej prowadzi do wniosku, że właściwie nie ustalono kwestii ewentualnej zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych (obszary "Natura 2000") w wyniku realizacji tego przedsięwzięcia wymagającego odwodnienia. Treść Raportu sugeruje m.in., że nie dojdzie do żadnej zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych (cz. I str. 14 i 77), choć jednocześnie z uwag zawartych w cz. II zał. nr 3 (str. 3 – nienumerowana) można wnosić, że będzie dochodzić do celowego osuszania terenu, o ile nie nastąpi to w drodze procesów naturalnych. Sąd I instancji zauważył przy tym, że okoliczność braku wpływu inwestycji na stosunki wodne kwestionuje się w skargach, przywołując racjonalne argumenty (obniżenie zwierciadła wody na określonym terenie musi prowadzić do zmian na terenach przyległych, zmiany te potwierdzają pomiary). Jak wynika z treści decyzji I instancji, zarówno organ wydający to rozstrzygnięcie, jak i organ uzgadniający, miały wątpliwości, co do rzetelności konkluzji raportu w zakresie braku wpływu na stosunki wodne. W pkt 9 lit. g (warunki uwzględniające uzgodnienie dokonane z Wojewodą Mazowieckim) wskazano bowiem, że prace mają być prowadzone bez odwodnienia terenu, które mogłoby mieć znaczący wpływ na obszar "Natura 2000". Zdaniem Sądu I instancji, organ przewidywał więc możliwość wystąpienia pewnego wpływu odwodnień na obszary "Natura 2000", wykluczył jednak dopuszczalność dokonywania takich odwodnień, które miałyby wpływ znaczący. Organ nie określił jednak, jakich konkretnie działań i czynności nie może podejmować inwestor w kontekście planowanej inwestycji, przy uwzględnieniu jej lokalizacji i rodzaju dóbr chronionych, a to właśnie miało być przedmiotem rozważań i konkluzji w toku postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko (art. 47 pkt 1 i 2 p.o.ś.). Jednocześnie Sąd I instancji zarzucił organowi odwoławczemu, że oceniając potencjalne oddziaływanie inwestycji na przyległe obszary zmarginalizował w ogóle kwestie gospodarki wodnej, wskazując, iż potencjalny wpływ może mieć wyłącznie hałas i zanieczyszczenie powietrza (cz. I str. 94 tiret ostatnie i przedostanie). Jednocześnie opisując walory obszarów chronionych w innych fragmentach raportu podkreśla się, że kwestią wrażliwą dla ich zachowania są dla nich generalnie stosunki wodne (cz. I str. 83/845, str. 99/100).

Zdaniem Sądu I instancji, trafnie podniesiono w odwołaniach, że warunki wskazane w decyzji nie spełniają wymagania w zakresie zakreślenia obowiązków strony, tak, aby określone wymaganie mogło być egzekwowane. Do takich warunków należy zaliczyć: ograniczenie odwodnień, obowiązek minimalizowania uciążliwości maszyn (pkt 2.1. lit b/), minimalizowanie możliwości niekontrolowanych rozlewów produktów naftowych (pkt 2.2. lit c/), prowadzenie okresowych pomiarów dla startów i lądowań (pkt 7). W ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowo dokonano także inkorporacji do decyzji środowiskowej warunków zawartych w postanowieniach uzgadniających, przenosząc ich treść jako części decyzji. Bezwzględne związanie wymaganiami uzgodnienia nie oznacza, że zawsze jest możliwe ich "dosłowne" przytoczenie w treści orzeczenia z punktu widzenia prawidłowości skonstruowania sentencji decyzji. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że trafne są także zarzuty odwołania, zgodnie z którymi zakaz rozpoczynania prac przed okresem lęgowym (pkt 9 lit. e/ decyzji) jest węższy niż konkluzje raportu, aby prace te nie były prowadzone w okresach lęgowych – także kolejnych (cz. II str. 23 pkt 4).

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że brak jest uzasadnienia dla wskazania w decyzji środowiskowej, iż ziemia z wykopów ma być rozprowadzona na terenach rekreacyjnych wokół inwestycji. Nie wskazano przyczyn, dla których uznano, że określenie tej kwestii jest niezbędne z uwagi na wymogi ochrony środowiska (zabezpieczenie określonych dóbr podlegających ochronie). Dodatkowo teren planowanego lotniska graniczył z istniejącym obszarem "Natura 2000" kod PLH 140001 oraz znajdował się na obszarze planowanym o kodzie PLB 140011. Nakaz wykorzystania ziemi na terenach rekreacyjnych wokół lotniska nie wyklucza z założenia, że masy ziemne z przywołaniem warunków decyzji zostaną rozprowadzone także lub wyłącznie na obszarach "Natura 2000". Z treści raportu nie wynika bowiem jednoznacznie, że tereny określane jako rekreacyjne znajdują się poza obszarami "Natura 2000" (istniejącym i planowanym – w ogóle nieoznaczonym). Raport nie obejmuje też analizy, jaki wpływ miałoby to na te obszary.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ administracji prowadzący postępowanie, w ramach którego odbywa się procedura oceny oddziaływania na środowisko, gdy chodzi o wpływ przedsięwzięcia na obszary "Natura 2000" (wyznaczone i projektowane – art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), może wydać decyzję środowiskową dopuszczająca realizację przedsięwzięcia (art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody), jedynie jeśli w świetle wiedzy naukowej znajdującej potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (w niniejszej sprawie, wobec braku innej dokumentacji – w raporcie), wykluczono znaczący wpływ na gatunki, dla których tworzy się obszary "Natura 2000". W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie istniejący materiał dowodowy nie pozwalał na sformułowanie kategorycznych wniosków w tym zakresie. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, w tym zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że jeśli okoliczność braku znaczącego negatywnego wpływu na gatunki chronione nie może być precyzyjnie rozpoznana należy, zgodnie z zasadą ostrożności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.), podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Sąd I instancji wskazał także, że za decyzję odpowiadającą wymaganiom art. 56 ust. 2 pkt 2 p.o.ś., można uznać jedynie taką, która o ile w ogóle dopuszczono realizację przedsięwzięcia w konkretnej lokalizacji, określa odpowiednio precyzyjne warunki w celu wykluczenia znaczącego negatywnego wpływu na gatunki chronione w ramach obszaru. Przepisy nie przesądzają szczegółowo, jakiego rodzaju warunki należy określić. Brak precyzji w tym zakresie musi być kwalifikowany, jako naruszanie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że bardziej wnikliwa ocena uwarunkowań faktycznych i formalnych sprawy mogła prowadzić do wniosku, iż w konkretnym przypadku uzgodnienie powinno być dokonane ponownie przez właściwy organ, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 3 lit a p.o.ś. Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego, w dniu 28 maja 2006 r., został wyłożony poszerzony raport, natomiast uzgodnienie jest datowane na dzień 25 maja 2006. Wymaga wobec tego ustalenia, czy organ uzgadniający dysponował raportem w pełnym zakresie. Został on bowiem uzupełniony m.in. wobec toczącej się procedury objęcia ochroną obszaru o kodzie PLB 140011 (roboczo PLB 085) o problematykę oddziaływania na planowany obszar. W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienie tej okoliczności ma znaczenie, skoro kwestie te mieszczą się w zakresie właściwości organu ochrony środowiska. Niezależnie czy wskazane zdarzenie kwalifikować jako zmianę stanu prawnego (przy przyjęciu, że obszar znalazł się na liście Ministra bądź w myśl tez orzecznictwa ETS, że sama identyfikacja obszaru rodzi bezpośrednie skutki prawne w myśl dyrektyw nakładających obowiązek objęcia ochroną obszarów "Natura 2000"), czy też uznając, że ujawnione zostały nowe okoliczności (oddziaływanie na tereny, które potencjalnie powinny być objęte ochroną w ramach sieci obszarów "Natura 2000"), w sprawie powinien był zająć ponownie stanowisko właściwy organ wyspecjalizowany. Co do zasady bowiem, raport jest przedkładany łącznie z wnioskiem o uzgodnienie (art. 48 ust. 3 pkt 2 p.o.ś.). Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że można wykluczyć w niniejszej sprawie konieczność ponownego uzgadniania z organem inspekcji sanitarnej, skoro nowe kwestie (zapewnienie właściwej ochrony obszarom "Natura 2000") pozostają poza zakresem jego kompetencji.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest trafny pogląd J.S., zgodnie z którym sam fakt dokonania wymaganych uzgodnień, np. pod kątem ochrony obszarów "Natura 2000" (w trybie art. 48 ust. 2 pkt 3 lit "a" p.o.ś.) wyłączał obowiązek organu orzekającego w przedmiocie decyzji środowiskowej dokonania analizy materiału dowodowego pod kątem zgłaszanych zarzutów dotyczących kwestii ochrony tych obszarów. Związanie pozytywnym uzgodnieniem, w myśl art. 56 ust. 1b pkt 1 p.o.ś., należy rozumieć wyłącznie, jako obowiązek ustalenia wskazanych w nim warunków realizacji przedsięwzięcia, czyli jako wymagania minimalne, co do treści orzeczenia. Pogląd o braku bezwzględnego związania treścią uzgodnienia w znaczeniu konieczności wydania decyzji pozytywnej, uwzględniającej jedynie warunki zawarte w uzgodnieniach, podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1323/09. Wskazano w nim bowiem, że oceniając legalność decyzji organu II instancji należy się odnosić do treści uzgodnień, lecz równocześnie do treści raportu, stanowiącego istotny dowód w sprawie. Oznacza to, że pomimo uzyskania uzgodnień, konieczne jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co znajduje jednocześnie potwierdzenie w treści art. 56 ust. 1b pkt 1 i 3 p.o.ś.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania – art. 170, art. 190 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

J.S., reprezentowany przez trzech, występujących oddzielnie profesjonalnych pełnomocników, wniósł trzy, odrębne skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez adwokata D.T. zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi, chociaż rozstrzygnięcie organu nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku i w rezultacie nieuwzględnienie przez Sąd przy rozpatrywaniu sprawy zgromadzonego w aktach sprawy materiału, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu wyroku.

Po drugie, art. 6 i 7 k.p.a. w zakresie właściwości organów do rozpatrzenia sprawy oraz naruszenie art. 48 ust 2 i art. 57 ust 1 p.o.ś. poprzez obciążenie Wójta obowiązkami wojewody i inspektora sanitarnego w zakresie przeprowadzenia nowych ustaleń i ewentualnie nowych uzgodnień wypracowanych przez Wójta z pominięciem organu ochrony środowiska i inspektora sanitarnego.

Po trzecie, art. 56 ust.1 b pkt 1 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię sformułowania "z uwzględnieniem uzgodnień właściwych organów" i w konsekwencji błędne określenie roli wójta i wojewody oraz inspektora sanitarnego w procesie wydawania uzgodnień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd I instancji wbrew ustawie uznał, że sformułowanie "z uwzględnieniem uzgodnień właściwych organów" oznacza możliwość zmiany uzgodnień poprzez ich uzupełnienie, poprawienie, rozszerzenie.

Po czwarte, art. 7, art. 77 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że nie wyjaśniono czy planowana inwestycja wpływać będzie negatywnie na gatunki, dla których wyznaczono obszar "Natura 2000", w sytuacji gdy wątpliwości takich nie było.

Po piąte, art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I Instancji z urzędu nie zwrócił się o dokumenty dotyczące: granic obszaru oznaczonego kodem PL 085, przeprowadzenia inwentaryzacji stanowisk bytowania ptaków na obszarze PLB140011, tymczasowego odprowadzenia wód opadowych oraz rozprowadzenia ziemi z wykopów, chociaż to naruszenie, w ocenie Sądu I instancji, miało istotne znaczenie na wynik sprawy i było niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Po szóste, art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny związania wyrokiem w sprawie sygn. akt II OSK 1323/09.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez radcę prawnego J.W. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 i art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organów administracji publicznej i uznanie, że organy te naruszyły przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., pomimo że organy te działały zgodnie z przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi obszarów chronionych Natura 2000.

Po drugie, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieustalenie stanu faktycznego, a jeżeli nawet przyjąć, że został on ustalony, poprzez przedstawienie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy w sposób lakoniczny, niejasny, miejscami również nielogiczny. W ocenie skarżącego uniemożliwiło to jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, bowiem uzasadnienie wyroku zawiera jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i dlaczego. Ponadto uzasadnienie zawiera wybiórcze odniesienie się do wybranych fragmentów raportu bez jakiegokolwiek odniesienia się do jego dalszej treści oraz wniosków końcowych, co spowodowało błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego, wyciągnięcie niewłaściwych wniosków niepopartych jakąkolwiek wiedzą specjalistyczną w tym zakresie i do nadinterpretacji literalnego brzmienia poszczególnych sformułowań użytych w przedstawionym raporcie. W konsekwencji doszło do nałożenia, zarówno na organy administracji publicznej, jak i na inwestora więcej obowiązków niż to wynika z przepisów prawa. Skarżący zarzucił również, że Sąd I instancji powoływał się na orzeczenia ETS bez wskazania dat tych orzeczeń, stron postępowania, sygnatur oraz przedmiotu sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał na obowiązek państw członkowskich, jako ustawodawcy, implementowania stosownych przepisów. Skoro jednak Rzeczypospolita Polska takiej implementacji nie dokonała, to w ocenie skarżącego, nie można było oczekiwać od organów administracji, że będą stosowały przepisy jeszcze nieobowiązujące w polskim systemie prawnym.

Po trzecie, art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 i § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz wyciągnięcie błędnych wniosków z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z raportu z maja 2006 r., będącego podstawą wydania decyzji przez organ I instancji. Sąd I instancji dokonał jego merytorycznej analizy nie posiadając w tym zakresie żadnej wiedzy specjalistycznej oraz stwierdził arbitralnie i sprzecznie ze stanem faktycznym sprawy, że jego treść nie była wystarczająca do sformułowania zawartych w nim wniosków, że realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie znacząco negatywnie na środowisko.

Po czwarte, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do uchylenia decyzji organów I i II instancji. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji skupił się na arbitralnej ocenie treści raportu, zakładając stany hipotetyczne, które w trakcie realizacji przedsięwzięcia okazały się odmienne oraz nałożył na organy administracji publicznej więcej obowiązków niż to wynika z przepisów prawa.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu obu instancji i uznanie, że organy administracji publicznej naruszyły powyższe przepisy k.p.a., ponieważ decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, w tym zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i jego oceny, a na etapie postępowania przed organem II instancji z uwagi na brak odniesienia się przez ten organ do zarzutów odwołania. W ocenie Sądu I instancji stanowiło to naruszenie również przepisu art. 8 i art. 11 k.p.a., podczas gdy zdaniem skarżącego, organy zebrały pełny materiał dowodowy, z którego zostały wyciągnięte poprawne wnioski. Ponadto w decyzji zostały wskazane obowiązki inwestora. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji, dokonał wadliwej wykładni poszczególnych, wybranych z kontekstu fragmentów raportu, całkowicie pomijając wnioski końcowe i przewidywany faktyczny wpływ planowanej inwestycji na środowisko.

Po szóste, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przyjął, że zarzuty postawione w skargach stowarzyszeń były niezasadne i nie znajdowały odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy oraz że nie były poparte stosownymi ekspertyzami i opiniami umożliwiającymi jakiekolwiek, ewentualne merytoryczne podważenie raportu i wynikających z niego wniosków. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezkrytycznie przyjął za właściwe stanowisko stowarzyszeń, nie analizując postawionych przez nie zarzutów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, dowolnie przyjmując i ustalając stan faktyczny sprawy.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię przepisów art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i niewłaściwe ich zastosowanie, poprzez przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zabronione w rozumieniu tego przepisu, co spowodowało, że wydając swoje decyzje organy administracji naruszyły obowiązek zapewnienia skutecznych środków ochrony obszaru "Natura 2000", gdyż w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z dnia 7 marca 2008 r., obszar Bagno Całowanie (nr kodu PLB 140011) był obszarem chronionym "Natura 2000". Dotyczy to także oceny tego przedsięwzięcia, że będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele jego ochrony, pomimo że zarówno z raportu, jak też ustaleń organów administracji publicznej wynika, że obszar ten nie podlegał ochronie, a przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący negatywnie wpływało na środowisko.

Po drugie, art. 52 ust. 1 pkt 10 "a" p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie nie wytyczono granic planowanego obszaru chronionego "Natura 2000" (kod: PLB 140011), gdy tymczasem wymóg taki nie wynika z tego przepisu.

Po trzecie, art. 56 ust. 1b pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 47 p.o.ś., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że warunki przy zachowaniu których mogłoby dojść do realizacji przedsięwzięcia nie zostały "odpowiednio" precyzyjnie określone, tymczasem w zaskarżonym wyroku nie wskazano, na czym owa "nieprecyzyjność" miałaby polegać. Ponadto w decyzji Wójta Gminy Sobienie Jeziory z dnia 31 sierpnia 2007 r., na inwestora nałożone zostały obowiązki związane z ochroną cennych wartości przyrodniczych i zasobów naturalnych na każdym etapie realizacji przedsięwzięcia, a wydanie tej decyzji poprzedzone zostało stosowną analizą i oceną, o których mowa wart. 47 p.o.ś.

Po czwarte, naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 p.o.ś., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zgodnie z ustanowioną w nim zasadą przezorności organ administracji nie podjął wszelkich możliwych środków zapobiegawczych, gdy tymczasem jej adresatem jest przedsiębiorca podejmujący działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni znane.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw w wysokości 51,00 złotych.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez adwokata J.K. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 190 oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzecznie z wytycznymi oraz wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1323/09. W ocenie skarżącego, sprzeczność ta polegała na odmiennym przyjęciu, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w zakresie prawidłowego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionych skarg kasacyjnych w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Po drugie, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów kasacyjnych podniesionych w skardze kasacyjnej SKO w Warszawie oraz przez pełnomocnika skarżącego J.S. w zakresie dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 i 190 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. Są to zarzuty kasacyjne całkowicie chybione. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 190 ustawy p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto przepis ten stanowi, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach kasacyjnych, które są sprzeczne z wykładnią prawa już ustaloną w tej sprawie właśnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei w świetle dyspozycji art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz także inne sądy i organy państwowe. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1323/09 sformułował określone wytyczne, które wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym zostały prawidłowo zrealizowane przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł bowiem, że w tej sprawie nie ma zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wymaga ponownej kontroli i oceny przez Sąd I instancji kwestia prawidłowego zastosowania w tej sprawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ponieważ dotychczasowe kontrole i ocena w tym zakresie były zbyt lakoniczne, szczególnie w odniesieniu do wniosków raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Stąd realizując zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy p.p.s.a. powyższe wykazania, Sąd I instancji dokonał już ponownie prawidłowej – kompleksowej kontroli i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wniosków zawartych w danym raporcie, a także sformułował wskazówki dla organów w tym zakresie przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy.

Po trzecie należy podkreślić, że realizując wskazania określone w wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1323/09, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli i oceny stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy. Dlatego też chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 77, 80, art. 107 k.p.a., a także art. 8 i 11 k.p.a. jak i art. 1 i 3 ustawy p.p.s.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji zasadnie orzekł, że kluczową kwestią w tej sprawie jest ocena czy dane przedsięwzięcie może być zrealizowane na tym terenie w świetle wymagań określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody czyli nie będzie znacząco negatywnie wpływać na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". Są to w istocie cele ochrony, dla których utworzono obszar "Natura 2000" lub nawet projektowane jest jego utworzenie (tzw. zasada ostrożności), biorąc także pod uwagę potencjalne oddziaływanie danego przedsięwzięcia na obszary "Natura 2000" Dolina Środkowej Wisły – kod PLB 140004 – i Bagno Całowanie o kodzie PLH 140001 (cz. I str. 81). Ponadto dane przedsięwzięcie będzie oddziaływać także na siedliska, które mogą się kwalifikować do objęcia ochroną, jako specjalne obszary ochrony ptaków (na etapie sporządzania raportu roboczy kod PL 085, zaś na etapie skargi już oznaczone kodem PLB 140011), a także o nazwie Bagno Całowanie. Należy jednak zaznaczyć, że pomimo tej samej nazwy własnej, powyższe obszary mają rozbieżne granice, co najmniej w części, co potwierdza informacja w raporcie dotycząca powierzchni tych obszarów (cz. II str. 16 pkt 5.1. Raportu) oraz są także inne ich cele ochronne (ochrona siedlisk innych niż ptaków – ochrona ptaków). Także Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że inaczej kształtuje się oddziaływanie na obszar "Natura 2000" o kodzie PLB 140011. Z ustaleń raportu nie wynika bowiem nawet, jaki był aktualny status prawny tego obszaru (także w świetle wymagań z art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) według stanu na maj 2006 r. Z kolei organ II instancji nie dokonał też w tym zakresie żadnych ustaleń (ustalenie stanu prawnego na dzień orzekania). Ponadto jednak już na str. 99 cz. I raportu podnosi się, że nie został o włączony do rządowego projektu sieci obszarów "Natura 2000", lecz przytacza się opracowanie naukowe z 2004 r., w myśl którego jest on proponowany do objęcia ochroną (cz. II str. 5). Z kolei na str. 17 cz. II określa się ten obszar jako "projektowany", co oznacza, że został ujęty na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto już na str. 23 w cz. II jest stwierdzenie, że przedsięwzięcie znajduje się w całości na obszarze "Natura 2000", z czego można wnosić, że obszar ten został już utworzony, chociaż z mapy będącej w raporcie nie wynika jakie są jego granice. Należy bowiem podnieść, że właściwe zabezpieczenie danego projektowanego obszaru "Natura 2000", zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 2 cyt. ustawy o ochronie przyrody, odnośnie zakazu podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru "Natura 2000", powinno nastąpić co najmniej od dnia przesłania danych dotyczących tego obszaru "Natura 2000" do Komisji Europejskiej. Jednak zgodnie z zasadą ostrożności z art. 191 pkt 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (a do wejścia w życie traktatu lizbońskiego z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, a nie art. 6 ust. 2 p.o.ś), a także w świetle orzecznictwa ETS, takiej działalności mogącej negatywnie wpływać na obszar "Natura 2000", nie należało podejmować od dnia zaproponowania danego obszaru "Natura 2000" do włączenia w skład sieci "Natura 2000", a więc od czasu rozpoczęcia konsultacji społecznych (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 146/12, nie publ.).

Po czwarte, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że strony, które wniosły do Sądu skargę kolejno podnosiły zarzut, że dane przedsięwzięcie będzie realizowane i to w istotnej części na planowanym obszarze o kodzie PLB 140011 lub na nim w całości, co może także potwierdzać treść tekstowa raportu, (cz. I str. 81 zdanie pierwsze, cz. II str. 17). Ponadto powyższa okoliczność faktyczna wymagała zweryfikowania nie tylko na podstawie zgromadzonych akt administracyjnych, lecz wymaga od właściwych organów I i II instancji właśnie kompleksowej oceny z uwzględnieniem analizy obowiązujących w tym okresie aktów normatywnych, dotyczących specjalnej ochrony ptaków oraz biorąc pod uwagę okoliczność, że organ II instancji nie dostrzegł występowania dwóch obszarów "Natura 2000" o identycznej nazwie, co do których oddziaływanie mogło być przedmiotem oceny. Jest to także istotne w świetle oceny poziomów hałasu, gdy chodzi o siedliska gatunków chronionych ptaków w ramach planowanego obszaru oraz kwestię oddziaływania odprowadzanych wód czy zmian stosunków wodnych. Stąd Sąd I instancji zasadnie także stwierdził, że dane zamieszczone w raporcie, dotyczące obszaru "Natura 2000" o kodzie PLH 140001, wymagają ponownej oceny czy dane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na chronione gatunki w świetle dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. UE wyd. spec. 15/t. s. 98 ze zm.), które ostatecznie zatwierdzone zostały przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, decyzją Komisji z dnia 13 listopada 2007 r. przyjmującą, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz.Urz. UE z dnia 15 stycznia 2008 r. L. Nr 12 s. 383). Ponadto ze standardowego formularza danych dla obszaru (zamieszczonego jako załącznik nr 2 w cz. II Raportu), wynika, że nie został on utworzony w trybie określonym dyrektywą 79/409/EWG, lecz w trybie przewidywanym dla obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty ustanowionym w dyrektywie 92/43/EWG, czyli także powinien podlegać ochronie świetle art. 33 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (cz. II str. 16 raportu).

Po piąte, Sąd I instancji także prawidłowo poddał kontroli ustalenie faktyczne dotyczące prawidłowej inwentaryzacji ptaków w świetle ustaleń obszaru "Natura 2000" tworzonych dla ich ochrony. Dołączony do raportu dokument pt. "Inwentaryzacja siedlisk na fragmencie obszaru "Natura 2000" wraz z aneksem (cz. II zał. 3) nie zawiera występowania stanowisk gatunków ptaków podlegających ochronie w myśl dyrektywy 79/409/EWG, lecz jest jedynie inwentaryzacją naturalnych rodzajów siedlisk, które powinny podlegać ochronie z mocy dyrektywy 92/43/EWG. Natomiast z innych części raportu wynika, że inwentaryzację stanowisk ptaków dokonywano wyłącznie na terenach przeznaczonych bezpośrednio na cele realizacji inwestycji (cz. I str. 94 i 101 – czyli był to tylko planowany obszar o kodzie PLB 140011).

Po szóste, Sąd I instancji także prawidłowo stwierdził, że brak jest w raporcie oceny dotyczącej wpływu na obszary "Natura 2000" tymczasowo odprowadzanych wód odpadowych przed odprowadzeniem docelowym do kanalizacji deszczowej, lecz ogranicza się tylko do analizy kierunku ich odprowadzenia (cz. II s. 71). Jest to o tyle istotne, że obszar o kodzie PLB140011 nie został naniesiony na mapy, czyli nie można ocenić jaki będzie wpływ na ten obszar (czy wody będą przez niego odprowadzane i na jakim odcinku). Łączy się to także z brakiem w decyzji środowiskowej oceny dotyczącej zmiany w stosunkach wodnych, które wystąpią na obszarach przyległych, tj. obszarach "Natura 2000", w wyniku realizacji danego przedsięwzięcia, które wymagać będzie odwodnienia.

Po siódme, Sąd I instancji również zasadnie podniósł brak w uzasadnieniu decyzji środowiskowej wyjaśnienia sprzeczności osnowy tej decyzji z ustaleniami raportu. Wynika to z tego, że wprowadzony w pkt 9 lit. c/ osnowy decyzji środowiskowej zakaz rozpoczynania prac przed okresem lęgowym jest w istocie węższy niż wnioski z raportu, które zalecają żeby te roboty budowlane nie były rozpoczynane w okresach lęgowych – także kolejnych (cz. II raportu i str. 23 pkt 4).

Konkludując, to na właściwym organie wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia spoczywa obowiązek wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie po dokonaniu oceny w szczególności wniosków z raportu i treści uzgodnień oraz ewentualnie innych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 75 § 1 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a.) oraz dyspozycją art. 190 p.p.s.a. w celu ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Dlatego też wymagać to będzie także ponownej oceny wszystkich dziewięciu wniosków z raportu pod kątem warunków określonych w raporcie, które dopuszczają realizację danego przedsięwzięcia zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Są to następujące wnioski wynikające z raportu:

"1. Bagno Całowanie, ze względu na zachowanie walorów przyrodniczych, zalicza się do cenionych obszarów przyrodniczych w skali Polski i Europy.

2. Planowana lokalizacja lotniska w gminie Sobienie Jeziory znajduje się w proponowanym Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków "Natura 2000" Bagno Całowanie PL 085 (chroniony na podstawie Dyrektywy Ptasiej Unii Europejskiej).

3. Budowa lotniska wprowadzi trwałe zmiany do krajobrazu.

4. Na etapie budowy lotniska mogą ulec zniszczeniu lokalne mikrosiedliska zwierząt. Oddziaływanie na faunę bezkręgowców i drobnych kręgowców na etapie budowy może być radykalne, ale krótkotrwałe. Zalecane jest wykonanie prac budowlanych poza sezonem rozrodczym ptaków (15 lipca – 1 marca).

5. Planowana budowa lotniska jest zagrożeniem dla populacji ptaków osiadłych na tym terenie oraz ptaków migrujących doliną Wisły.

6. W przypadku okresu eksploatacji lotniska znaczący wpływ będzie miała liczba realizowanych operacji lotniczych. Liczba operacji lotniczych musi uwzględniać sezonowość w cyklu życiowym ptaków (legi, migracje).

7. Z uwagi na zlokalizowanie lotniska w całości na obszarze "Natura 2000" należy przyjąć, że zaplecze logistyczne zostanie ograniczone do niezbędnego minimum.

8. Ustalenie intensywności realizowanych operacji lotniczych powinno być poprzedzone wykonaniem dodatkowej ekspertyzy dotyczącej dopuszczalnej dziennej liczby lotów, oraz ustalenia korytarzy dolotu uwzględniających główne szlaki migracyjne oraz pułap lotu migrujących ptaków.

9. Należy przewidzieć też czasowe ograniczenie lub zawieszenie lotów w okresie szczególnego nasilenia lęgów (będzie to wynikać z prowadzonego stałego monitorowania wskazanych miejsc na Bagnie Całowanie).".

Ponadto, dopiero właściwe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę prawidłowego zastosowania w tej sprawie odpowiednich przepisów prawa materialnego, stąd Sąd I instancji prawidłowo orzekał w tej sprawie na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. oraz art. 152 ustawy p.p.s.a.

Po ósme, chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 5 tejże ustawy, z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego i nie prowadzi postępowania dowodowego oprócz przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił, tylko dokonuje jego kontroli, a następnie oceny, co właśnie nastąpiło w tej sprawie. Z kolei dyspozycja art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nie została także naruszona przez Sąd I instancji, ponieważ uzasadnienie wyroku Sąd I instancji spełnia wymagania określone w tym przepisie, a w szczególności zawiera wskazania co do dalszego postępowania organu, zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy p.p.s.a. Ponadto przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tejże ustawy), jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.