Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 915/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4, art. 188, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 16
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Po 157/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Po 157/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. ( dalej określanego jako rolnik lub skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013.

Stan sprawy sąd pierwszej instancji przedstawił następująco:

Skarżący w dniu 13 maja 2013 r. złożył wniosek o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., deklarując realizację pakietów:

2 - rolnictwo ekologiczne

- w wariancie 2.1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 49,92 ha,

– w wariancie 2.3 – trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 6,68 ha,

– w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 25,25 ha,

6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie

- w wariancie 6.2 – produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych na powierzchni 42,98 ha.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krotoszynie decyzją z [...] czerwca 2014 r., przyznał rolnikowi płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 70 075,00 zł., pomniejszonej o kwotę 44 367,60 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że gospodarstwo wnioskodawcy poddano kontroli metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której sporządzony został raport z czynności kontrolnych nr [...]. W trakcie tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości:

- w wariancie 2.1. – uprawy rolnicze – dla działki rolnej oznaczonej symbolem D zadeklarowana powierzchnia całkowita działki (4,95 ha) była mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej (5,17); dla działki oznaczonej symbolem E zadeklarowana powierzchnia całkowita działki (1,99 ha) była większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (1,72); na obu działkach stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, zadeklarowano na nich mieszankę wieloletnia traw, zaś podczas kontroli stwierdzono nieużytek zarośnięty wieloletnimi siewkami drzew krzewów oraz wieloletnimi chwastami w ilości i wielkości zagłuszającej trawy

Dla ww. działek zastosowano w raporcie kontrolnym kod – nieodpowiednie przeznaczenie plonu oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, niezachowanie należnej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

W wariancie 2.3 trwałe użytki zielone - dla działki rolnej oznaczonej symbolem A zadeklarowana powierzchnia całkowita działki (6, 68 ha) była mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej (6,85). Zaś w wariancie 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe dla działki oznaczonej symbolem C zadeklarowana powierzchnia całkowita działki (20, 00 ha) była większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (17, 44), dla działki oznaczonej symbolem F zadeklarowana powierzchnia całkowita działki (5, 25) była większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (3, 04). Ponadto dla działki oznaczonej symbolem C dodatkowo zastosowano w raporcie kontrolnym kod – prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby oraz kod – brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji.

Skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu.

W następstwie stwierdzonych uchybień organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z wyjątkiem płatności w wariancie 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe, do którego to wariantu nie przyznał płatności z uwagi na to, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli przekroczyła 20% powierzchni stwierdzonej.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez rolnika decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 23 – 25 lipca 2013 r., podczas której poddano weryfikacji działki rolne oznaczone symbolami C, D i E. W dniu kontroli działka oznaczona symbolem C była w nieodpowiednim stanie agrotechnicznym, rzędy, w których znajdowały się krzewy porzeczki były silnie porośnięte roślinnością zagłuszającą prowadzoną uprawę, co w znaczy sposób utrudniało, czy wręcz uniemożliwiało rozwój i rozrost tych krzewów. Na zdjęciach udokumentowano zaniedbane rzędy, silnie porośnięte roślinami, chwastami bez przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych. Stan uprawy udokumentowany na zdjęciach nie potwierdzał przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia powierzchni działki o symbolu C organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy w wyniku kontroli na miejscu zostanie stwierdzona inna uprawa, niż deklarowana we wniosku i rolnik nie zgłosił zmiany na podstawie art. 73 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1122/2009, to powierzchnię taką należy wykluczyć z płatności rolnośrodowiskowej. Zaś z raportu kontroli jednoznacznie wynikała faktyczna powierzchnia na której spełnione zostały podstawowe warunki udzielania pomocy finansowej, tj. obszaru zatwierdzonego, będącego podstawą do redukcji płatności w ramach deklarowanego wariantu. Wreszcie przedłożone przez skarżącego zdjęcia wykonane przez inspektora działającego z ramienia jednostki certyfikującej (na co wskazują tablice opisujące lokalizację wykonanych zdjęć) wykonane zostały w dniu 3 sierpnia 2013 r. czyli już po stwierdzeniu nieprawidłowości przez inspektorów terenowych ARiMR, którzy udokumentowali nieprawidłowości na kwestionowanych działkach C D i E w dniu 23 lipca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie z 2018 r. poz. 1302, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) i wskazując na reguły procesowe wynikające z regulacji art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej określanej skrótem ustawa o w.r.o.w. ) uznał, ze organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Zaś przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania sądowego dokumentów okazało się zbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

Dalej, odwołując się do regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. 2013 poz. 361 dalej określanego jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 33, poz. 262 , dalej określanego jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.).

Rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe obowiązany jest, na podstawie § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośr4odowidskowego z 2009 r., do przestrzegania wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wśród wymogów, od spełnienia których uwarunkowane jest przyznanie płatności do uprawy sadowniczej w ramach realizowanego przez skarżącego w 2013 roku wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) było wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych, prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby oraz utrzymywanie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów", w części II. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne w ust. 1 pkt) 2 lit. b) – minimalnej obsady krzewów. Dodatkowo, jednym z warunków, którego spełnienie warunkowała w badanym okresie możliwość otrzymania płatności za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne – było prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) Nr 2092/91 (Dz.U. UE L 189 z dnia 20.07.2007 r.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin (§ 7 rozporządzenia).

Zgodnie z § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części działek rolnych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej została określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. W przypadku prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, wysokość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej wynosi 100% dla działki rolnej.

W ocenie sądu pierwszej instancji, organ zasadnie zmniejszył o 100% dla działki rolnej C płatność rolnośrodowiskową w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne. Wbrew twierdzeniu skarżącego, z analizy rejestru działalności rolnośrodowiskowej nie można wyprowadzić wniosku, że w dniu 30 czerwca 2013 r. przeprowadził on koszenie gruntów. Miarodajne dla dokonania ustaleń faktycznych w sprawie są dowody sporządzone przez organ w trakcie kontroli.

Ponadto w odniesieniu do działki o symbolu C organ, zdaniem sądu, w sposób właściwy dokonał pomiarów powierzchni działki, na której uprawiana była roślina wskazana we wniosku o przyznanie płatności. Działanie to odpowiadało dyspozycji art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzenia oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r. ze zm.), w myśl której, jeżeli podane we wniosku dane zdezaktualizowały się lub są nieprawidłowe, rolnik powinien z własnej inicjatywy złożyć zmianę do wniosku. Skoro zatem w wyniku kontroli na miejscu została stwierdzona inna uprawa niż deklarowana we wniosku i rolnik nie zgłosił zmiany na podstawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, to powierzchnię taką należało wykluczyć z płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd pierwszej instancji za trafne uznał stanowisko organu co do utrzymania działek D i E. Organ zasadnie przyjął, że występowanie samosiejek drzew na tych działkach wskazuje na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w szczególności zgodnie z minimalnymi normami. Stan tych gruntów uniemożliwiał pozyskiwanie z nich produktów rolnych bądź utrzymywanie ich zgodnie z normami. Wykluczał też przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do tych działek w analizowanym okresie. Podzielił także jego stanowisko w kwestii oceny materiału fotograficznego przedłożonego przez skarżącego oraz opinii P. z dnia 5 listopada 2014 r., sporządzonej na wniosek skarżącego na podstawie ustaleń jednostki certyfikującej poczynionych w dniu 3 sierpnia 2013 r., czyli po przeprowadzeniu kontroli przez organ w dniu 23 lipca 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się w niej uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i wydania wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 P.p.s.a oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego i ewentualnie kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji..

Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), poprzez nie przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że w toku postępowania przed organami ARiMR doszło do innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 7 i 8 K.p.a. i w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2013.173 j.t.), polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęciu, że powierzchnia deklarowanych do udzielenia pomocy działek należących do skarżącego jest mniejsza od rzeczywistej powierzchni tych działek oraz że na części działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, co w konsekwencji skutkowało zaniżeniem powierzchni gruntów rolnych, do których przysługiwały zawnioskowane płatności oraz pomniejszeniem przyznanej płatności w oparciu o art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 z późn. zm.);

2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 174 pkt 2 P.p.s.a.. w zw. z art. 141 § 4 i art. 188, a także z art. 183 § 1 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że powierzchnia deklarowanych do udzielenia pomocy działek należących do skarżącego jest mniejsza od rzeczywistej powierzchni tych działek oraz że na części- działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, co w konsekwencji skutkowało zaniżeniem powierzchni gruntów rolnych, do których przysługiwały zawnioskowane płatności oraz pomniejszeniem przyznanej płatności w oparciu o art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/201 1 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 z późn. zm.);

[pic] naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a.), poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów zawnioskowanych przez skarżącego pomimo, że postępowanie to było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

4/ naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 201 1 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U.UE.L.2011.25.8 z późn. zm.) i w konsekwencji uznanie za prawidłowe dokonanie przez organy ARiMR pomniejszenia kwoty płatności z uwagi na rzekomą różnicę w deklarowanej przez skarżącego do udzielenia pomocy powierzchni działek i powierzchni stwierdzonej podczas kontroli przeprowadzonej przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu w Poznaniu, pomimo, iż w rzeczywistości różnica taka nie wystąpiła oraz z uwagi na rzekome zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na części działek pomimo, że całość działek zadeklarowanych do przyznania płatności była uprawiana w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu, iż gospodarstwo było uprawiane metodami ekologicznymi.

Argumenty na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Podkreślił, że kontrolujący z ARiMR sami przyznali w trakcie kwestionowanej przez skarżącego kontroli, że dokonywane przez nich pomiary mogły być nieprecyzyjne. Tolerancja wykonanego pomiaru mogła wynosić +1- 1 m, a nawet, jak wskazała to ARiMR w odpowiedzi na skargę do WSA — do 1,5 m. Przy działkach- o długości kilkuset metrów taka tolerancja może powodować błąd rzędu nawet kilkuset metrów kwadratowych. Tak więc, w związku ze zgłoszeniem przez skarżącego w toku kontroli umotywowanych zastrzeżeń, popartych danymi z wiarygodnego urzędu – P. oraz danymi uzyskanymi od samej ARiMR (wyliczenia z PEG-ów), obowiązkiem kontrolujących, zgodnie z treścią art. 7 i 8 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o w.r.o.w. było wykonanie ponownych pomiarów zgłoszonych działek w celu potwierdzenia bądź zaprzeczenia danych podanych przez skarżącego. Rażące sprzeczności w raporcie z kontroli, uwzględniającym rekontrolę, ostatecznie podpisanym przez pełnomocnika skarżącego dopiero 21 października 2013 r. uzasadniały dopuszczenie z zaoferowanych przez skarżącego dokumentów dowodu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei związane tak zakreślonymi granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Podnieść też trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (art. 173 § 1 P.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów administracji publicznej. Stąd też tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie przeciwko decyzji organu, podlega merytorycznej kontroli sądu kasacyjnego (np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 12; CBOSA).

Formułując w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 u.o.w.r.o.w polegający na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie i przyjęciu, że powierzchnia deklarowanych do udzielenia pomocy działek należących do skarżącego jest mniejsza od rzeczywistej powierzchni tych działek oraz że na części działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej, co w konsekwencji skutkowało zaniżeniem powierzchni gruntów rolnych, do których przysługiwały zawnioskowane płatności oraz pomniejszeniem przyznanej płatności skarżący nie powiązał go z przepisami regulującymi postępowanie przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Ograniczył się jedynie do wskazania podstawy kasacyjnej. Także w uzasadnieniu nie wskazał żadnego przepisu proceduralnego, który w jego ocenie został naruszony przez sąd pierwszej instancji, nie wskazał jaki błąd w fazie kontroli zaskarżonej decyzji poprzedzającej wydanie zaskarżonego skarga kasacyjną wyroku popełnił sąd pierwszej instancji. Nieakceptowanie przez skarżącego ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania nie jest równoznaczne z popełnieniem przez niego błędu.

Po drugie przepisy art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 u.o.w.r.o.w , których naruszenie zarzucił skarżący nie regulują postępowania przed sądem administracyjnym lecz przed organami ARiMR. Zatem sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć.

Wobec powyższego zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 i art. 188, a także z art. 183 § 1 P.p.s.a. polegające, tak samo, jak w przypadku wyżej omówionego zarzutu z pkt 1, na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. określającego wymogi co do treści wyroku, to z przepisu tego wynika konieczność zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może zatem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por.m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07, publ. CBOSA). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie wyroku tych wymogów nie spełnia. Sytuacja taka nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Sporządzone przez sąd pierwszej instancji uzasadnienie skarżonego wyroku pozwala na skontrolowanie stanowiska sądu i ocenę jego poprawności. To, ze skarżący nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd nie świadczy o wadliwości samego uzasadnienia. Zwłaszcza, gdy te ustalenia nie zostały skutecznie podważone.

Rozpatrując zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania zauważyć należy, że adresatem tej regulacji nie jest sąd pierwszej instancji. Nie stosuje on tego przepisu, zatem i nie może go naruszyć. Zarzut ten nie został uzasadniony. Zaś argumentacja dotycząca błędnych ustaleń faktycznych, dotycząca w istocie wszystkich zarzutów procesowych nie dostarcza informacji, w czym ewentualnie skarżący upatrywał nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. Tymczasem obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. II GSK 20/11, publ. LEX nr 1121149).

Zatem zarzut ten należało uznać za całkowicie pozbawiony podstaw. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 188 P.p.s.a. Zakres rozstrzygnięć jakie w odniesieniu do kontrolowanej decyzji administracyjnej może podjąć wojewódzki sąd administracyjny został określony w art. 145 § 1 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu nie zarzucił jednak skarżący kasacyjnie. Natomiast adresatem przepisu art. 188 P.p.s.a pozwalającego na wydanie wyroku reformatoryjnego jest Naczelny Sąd Administracyjny, który w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zatem tego przepisu nie mógł naruszyć sąd pierwszej instancji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji zawnioskowanych przez skarżącego dowodów wskazać należy, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, przy czym postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Natomiast przez nadmierne przedłużenie postępowania należy rozumieć konieczność odroczenia rozprawy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. I OSK 814/1, CBOSA). Zatem przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie stanowi środka do zwalczenia ustaleń faktycznych z którymi strona skarżąca się nie zgadza. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tymczasem zawnioskowane przez skarżącego w piśmie procesowym z 7 stycznia 2016 r. r. wnioski o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z przedłożonych dokumentów na okoliczność, że wszystkie działki należące do skarżącego, które były przedmiotem wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, że wykonane przez pracowników ARiMR pomiary działek metodą GPS nie były prawidłowe i nie odzwierciedlają rzeczywistej powierzchni upraw zgłoszonej do płatności oraz, że wszystkie działki objęte wnioskiem o płatność są uprawiane w ramach programu rolnośrodowiskowego metodami ekologicznymi zmierzały do podważenia ustaleń faktycznych, a nie wyjaśnienia wątpliwości. Część dowodów znana była zresztą organowi i do nich się odniósł w decyzji. Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji ich nie przeprowadził.

W pkt 4 petitum skargi kasacyjnej skarżący skonstruował zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U.UE.L.2011.25.8 z późn. zm.) i w konsekwencji uznanie za prawidłowe dokonanie przez organy ARiMR pomniejszenia kwoty płatności z uwagi na rzekomą różnicę w deklarowanej przez skarżącego do udzielenia pomocy powierzchni działek i powierzchni stwierdzonej podczas kontroli przeprowadzonej przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu w Poznaniu, pomimo, iż w rzeczywistości różnica taka nie wystąpiła oraz z uwagi na rzekome zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na części działek pomimo, że całość działek zadeklarowanych do przyznania płatności była uprawiana w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu, iż gospodarstwo było uprawiane metodami ekologicznymi.

Należy w tym miejscu zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Ponadto, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez skarżącego) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do przyjęcia stanu faktycznego ustalonego przez sąd pierwszej instancji jako punktu odniesienia do norm mających zastosowanie w sprawie. Których wykładni dokonanej przez organy i sąd pierwszej instancji także skutecznie nie podważono, nawet nie kwestionowano. W tym stanie rzeczy wyniki procesu subsumcji zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji i niepodważone przez skarżącego kasacyjnie nie dawały podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 ppkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. Dz. U. poz. 1804 i 1805, w brzmieniu obowiązującym do 27 października 2016 r.)