Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 603/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 626/11 w sprawie ze skargi P.C. i A.C.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.F. solidarnie na rzecz P.C. i A.C.-Z. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 626/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Mielno z dnia [..] stycznia 2011 r. nr [..].

Rozstrzygnięcia te wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2006 r., nr [..] Wójt Gminy Mielno ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- mieszkalnego z przyłączami, na działce nr [..] położonej w M., na rzecz P.F.

Powyższą decyzję zmieniono decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..] w ten sposób, że zapis "budowa budynku usługowo-mieszkalnego z przyłączami" otrzymał brzmienie "budowa budynku usługowego z przyłączami".

Decyzję z dnia [..] grudnia 2006 r., zmienioną decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r., przeniesiono na rzecz M.F. dnia [..] stycznia 2010 r.

Pismami z dnia 6 i 16 sierpnia 2010 r. (data wpływu do organu) P.C. i A.C.-Z. zwrócili się do organu o wyjaśnienie, dlaczego pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydano decyzje ustalające warunki zabudowy dla działek nr [..], [..], [..]. Wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce nr [..], nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie, nie umożliwiono im zapoznania się ze zgromadzonym dowodami i nie doręczono im decyzji.

Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2010 r. Wójt Gminy Mielno wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [..] grudnia 2006 r., zmienionej decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. i przeniesionej na rzecz M.F. decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r., którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowego z przyłączami zlokalizowanego na działce nr [..] w miejscowości M. gmina M. Organ ustalił, że przedsięwzięcie położone jest w obszarze pasa ochronnego w obszarze pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej, a co za tym idzie na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, stanowi obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Organ stwierdził, że decyzja z dnia [..] grudnia 2006 r. została wydana bez dokonania uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, czym naruszono art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 4a ustawy Prawo wodne.

Postanowieniem z dnia [..] listopada 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie dokonał uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagą, że realizacja inwestycji w myśl warunków ustalonych w decyzji ostatecznej z dnia [..] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy będzie możliwa po uzyskaniu decyzji dyrektora urzędu morskiego, zwalniającej od zakazu wykonania robót oraz czynności na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [..], na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie ustawa opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "K.p.a."), Wójt Gminy Mielno stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy Mielno o warunkach zabudowy nr [..] z dnia [..] grudnia 2006 r. zmienionej decyzją nr [..] z dnia [..] grudnia 2009 r. i przeniesionej na rzecz M.F. decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..], którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowego z przyłączami zlokalizowanego na działce nr [..] w miejscowości M., gmina M. Jednocześnie organ odmówił uchylenia wymienionej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Wójt wyjaśnił, że decyzja z dnia [..] grudnia 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 9, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4a ustawy Prawo wodne. Co prawda decyzja z dnia [..] grudnia 2006 r. nie zawiera informacji o położeniu działki nr [..] na obszarze pasa ochronnego, a więc w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią a także nie zawiera informacji, że realizacja inwestycji będzie możliwa po uzyskaniu decyzji dyrektora urzędu morskiego zwalniającej od zakazu wykonania robót oraz czynności na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, jednakże informacje te nie mają wpływu na istotę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Informacja o położeniu inwestycji w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią nie stanowi warunku zabudowy i zagospodarowania terenu. Informacja ta, jest tylko informacją pomocną inwestorowi i organowi administracji budowlanej w prowadzeniu procesu inwestycyjnego i wydaniu pozwolenia na budowę. Niezależnie bowiem czy informacja ta jest zawarta w decyzji czy też nie, nie zwalnia to inwestora ani organu wydającego pozwolenie na budowę od przestrzegania przepisów prawa wodnego w tym uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów zawartych w art. 82 ust. 2 czy też pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu, wykazane naruszenia nie prowadzą i nie mogą prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem w wyniku przeprowadzenia postępowania zapadłaby decyzja w istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji P.C. i A.C.-Z. wnieśli o jej uchylenie podnosząc zarzut naruszenia art. 109 K.p.a. poprzez nie doręczenie im decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji ją zmieniającej oraz art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 54 u.p.z.p oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na tym, że organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji uznał, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy w wyniku wznowienia powinna zapaść decyzja określająca w sposób precyzyjny wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym wymagania z zakresu ochrony przed hałasem i drganiami oraz określająca w prawidłowy sposób funkcję zabudowy. Skarżący wskazali także na naruszenie art. 151 § 2, art. 146 § 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji ją zmieniającej. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu jak wymaga tego art. 61 ust. 1 u.p.z.p i § 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia. Brak ustalenia sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu jest rażącą wadliwością decyzji o warunkach zabudowy. Brak ten doprowadził do sytuacji, że organ nie mógł prawidłowo ocenić w sprawie uzasadnionych interesów osób trzecich. Odwołujący podnieśli, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji polegającej na budowie dyskoteki (co znajduje potwierdzenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) narusza ich uzasadniony interes i jest niezgodne z funkcją sąsiadującej zabudowy.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało decyzję w mocy. Przyznało, że decyzja z dnia [..] grudnia 2006 r. wydana została z naruszeniem uprawnień strony i pominięciem uzgodnień z właściwym organem (art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a.). Zarzut naruszenia art. 109 K.p.a. organ uznał za uzasadniony, jednakże wskazał, że w dniu 28 lutego 2011 r. A.C.-Z. doręczono uwierzytelnione kopie decyzji Wójta Gminy Mielno z dnia [..] grudnia 2006 r. i z dnia [..] grudnia 2009 r., zaś P.C. pomimo podejmowanej przez pocztę dwukrotnej próby doręczenia, przesyłki nie odebrał. Ponadto pełnomocnik stron K.C. w dniu 10 września 2010 r. zapoznał się z aktami sprawy.

W wyniku ponownej oceny materiału dowodowego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że ewentualna nowa decyzja będzie odpowiadać w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż dotychczasowa decyzja w sensie merytorycznym jest zgodna z prawem, a formalnoprawne naruszenia, chociaż występują, nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem związanym, a nie uznaniowym co oznacza, że w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z wnioskiem inwestora. W szczególności powodem odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może być sam brak zgody odwołujących się stron na realizację inwestycji. Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy nie nakłada na organ wydający decyzję konieczności uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Kolegium podało, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie powołanego rozporządzenia doprowadziła do ustalenia, że obszar objęty analizą jest położony w centralnej części miejscowości Mielno, w analizowanym obszarze znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, mieszkalno-usługowymi i usługowymi, co pozwoliło określić wymagania dotyczące zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy tej organ wyprowadził wniosek, że zamierzenie inwestora jest kontynuacją dotychczasowej funkcji obszaru nie naruszającej jego charakteru. Kolegium rozpoznając sprawę, nie dopatrzyło się naruszenia uzasadnionych prawem chronionych interesów odwołujących, gdyż zrealizowanie określonego we wniosku zamierzenia inwestora nie wkracza w granice należącej do nich nieruchomości, ani nie uniemożliwia czy też ogranicza korzystanie z niej. Budowa budynku usługowego nie stanowi ingerencji w zastany na tym terenie ład przestrzenny. Organ wskazał na zasadę wolności zagospodarowania terenu wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustawowymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich.

Skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli P.C. i A.C.-Z. domagając się jej uchylenia. Ponowili oni zarzuty odwołania. Ponadto podniesiono zarzut niedopuszczalności wznowienia, które może nastąpić tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, natomiast decyzja o warunkach zabudowy z dnia [..] grudnia 2006 r., jako że nie została skarżącym doręczona, nie uzyskała waloru prawomocności. Skarżący wskazali, że nawet gdyby przyjąć, że wznowienie postępowania było dopuszczalne, to decyzja zmieniająca z [..] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 155 K.p.a., który to przepis dla zmiany decyzji wymaga zgody stron, której to zgody organ nie uzyskał.

Skarżący podważyli stanowisko organu, że inwestycja nie narusza praw osób trzecich, skoro w decyzji o warunkach zabudowy nie zostały precyzyjnie określone normy drgań i hałasu, a zasady logiki i doświadczenia życiowego nakazują domniemywać, że hałas generowany przez dyskotekę może właśnie w znaczący sposób utrudnić korzystanie z sąsiednich nieruchomości, a tym samym bezpośrednio wpłynąć na prawa osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Mielno z dnia [..] stycznia 2011 r. nr [..] wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 626/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pierwszej kolejności podkreślił, że postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli przeprowadzono w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. okoliczności. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii ostateczności decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia. Termin z art. 129 K.p.a. dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona, a nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzji nie doręczono. Po upływie terminu do wniesienia odwołania, decyzja staje się ostateczna w myśl art. 16 § 1 K.p.a., niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy taka sytuacja miała miejsce, dlatego też postanowienie Wójta Gminy Mielno z dnia [..] sierpnia 2010 r. o wznowieniu postępowania w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [..] grudnia 2006 r. nie narusza prawa, a zarzut niedopuszczalności wznowienia uznał za bezzasadny.

Następnie Sąd stwierdził, że w sprawie bezsporny jest fakt zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. Skarżący nie brali bowiem udziału jako strona w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy Mielno z dnia [..] grudnia 2006 r. bez własnej winy. Organ przed wydaniem decyzji nie dokonał również uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 4a pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Sąd zwrócił dalej uwagę, że spór w sprawie dotyczy przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a. uzasadniającej - stosownie do art. 151 § 2 K.p.a. - odmowę uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji, w przypadku jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organy stwierdziły, że zamierzenie nie narusza w analizowanym obszarze kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W związku z tym uznały, że mimo iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [..] grudnia 2006 r. zmieniona kolejnymi decyzjami, narusza prawo to nie uchyla się jej, bowiem w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odnosząc się do tego stanowiska organów Sąd wyjaśnił, że art. 146 § 2 K.p.a. wprowadza negatywną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stanowi ona odejście od przyjętego w K.p.a. domniemania, iż kwalifikowana wadliwość procesowa ma wpływ na treść decyzji, czego konsekwencją byłoby uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania. Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie jedną z wad kwalifikowanych stanowił brak zapewnienia stronom udziału w postępowaniu bez ich własnej winy. Organy wskazały, że konwalidowały to uchybienie, gdyż doręczyły skarżącym decyzje z dnia [..] grudnia 2006 r. i z dnia [..] grudnia 2009 r. jak i zapewniły stronom możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie.

Sąd jednak zauważył, że brak udziału stron w rozpoznawanej sprawie dotyczy również trybu nadzwyczajnego, gdyż decyzja z dnia [..] grudnia 2009 r. o zmianie decyzji z dnia [..] grudnia 2006 r. została wydana w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony zmieniona lub uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji w tym trybie wymaga zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko tych stron, które na mocy decyzji nabyły prawo. Ponadto zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób nie budzący wątpliwości. Zgoda strony na wzruszenie decyzji nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. W rozpoznawanej sprawie strony: P.C. i A.C.-Z. nie złożyły oświadczeń woli o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia [..] grudnia 2006 r., a więc na wydanie decyzji z dnia [..] grudnia 2009 r. W tej sytuacji nie było podstaw do dokonania zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Wymóg uzyskania zgody stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej oznacza wymóg uzyskania przez organ wyraźnych i jednoznacznych oświadczeń stron o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji. Nie spełnia tego wymogu poinformowanie stron o treści już podjętej decyzji.

Zdaniem Sądu nie można również stwierdzić, że podjęte przez organ kroki w celu uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzono w sposób prawidłowy. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [..] listopada 2010 r. nie zostało doręczone żadnej ze stron postępowania (w tym inwestorowi) więc nie można skutecznie stwierdzić, że weszło ono do obrotu prawnego i jest wiążące, stosownie do art. 110 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.

W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro organ uznał, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o czym świadczy fakt, iż wydał postanowienie o wznowieniu, to powinien był rozpoznać sprawę na nowo, tak jakby nie była ona rozstrzygana w danej instancji. Wskazane uchybienia organów oznaczają, że we wznowionym postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji z dnia [..] grudnia 2006 r. zmienionej decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. i przeniesionej na rzecz M.F. decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r., którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowego z przyłączami zlokalizowanego na działce nr [..] w miejscowości M. gmina M., nie naprawiono wad kwalifikowanych tego postępowania, a będących przyczyną jego wznowienia. Z tego powodu stwierdzenie organu, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.) jest - zdaniem Sądu - stanowczo przedwczesne i nieuprawnione.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył M.F. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił przy tym naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. "ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 151 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu decyzji M.F. wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej kontroli postępowania prowadzonego przez organy obu instancji. Stwierdził on, że w wyniku wznowienia postępowania organ zobowiązany był do podjęcia decyzji identycznej w swojej treści z decyzją pierwotną, z uwagi na fakt, iż naprawienie nieprawidłowości proceduralnych nie wpłynęło na merytoryczną treść decyzji. Po drugie, podczas wznowionego postępowania okazało się, iż poprzednio wydana decyzja była wadliwa jedynie formalnie nie zaś materialnie, co oznaczało, iż organ prowadzący postępowania mógł zastosować art. 146 § 2 K.p.a. Wreszcie naruszenie art. 155 K.p.a. również nie wpłynęło na merytoryczną treść decyzji. Nie uzyskanie zgody strony na zmianę decyzji i tak nie wpłynęłoby na kształt decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.C. i A.C.-Z. wnieśli o jej odrzucenie wskazując, że podniesione w niej zarzuty dotyczą nieistniejącej ustawy: "ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w świetle art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej

i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na wniosek P.C. i A.C.-Z. o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na powołanie przez M.F. nieistniejącej "ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z uwagą P.C. i A.C.-Z. należy się zgodzić, gdyż rzeczywiście sposób określenia ustawy, której przepisy autor skargi kasacyjnej uczynił przedmiotem zarzutów, jest niestaranny. Pomimo to Naczelny Sad Administracyjny uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy błędne powołanie nazwy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; ustawa obecnie opubl. w Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: "P.p.s.a.") nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej M.F. Na tle zaskarżonego wyroku jest bowiem jasne, którą ustawę skarżący kasacyjnie miał na myśli. Co więcej, przepisy jakie powołał, nie podlegały nowelizacjom od daty wydania zaskarżonego wyroku, stąd nie budziło też wątpliwości, jakiej treści przepisy zaskarżono.

W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie przez M.F. postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że nie sposób utrzymywać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a., skoro nie stosował tego przepisu. Należy natomiast rozważyć, czy Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc czy spełniły się przesłanki do wydania przez Sąd wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję (i decyzję ją poprzedzającą).

Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie jest wystarczającym powołanie wyłącznie tego przepisu, bez powiązania go z innymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podważający zasadność uwzględnienia skargi powinien zatem wykazać, że stwierdzone przez sąd naruszenia przepisów postępowania nie miały miejsca albo, że były na tyle nieistotne, iż nie uzasadniały uwzględnienia skargi.

Autor skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie nie wskazuje w ramach przedstawionych zarzutów, jakie naruszenia stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji i będące podstawą uwzględniania skargi podważa. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sygnalizuje on, że jego zdaniem, i wbrew stanowisku Sądu, zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. było w sprawie dopuszczalne (a więc Sąd pierwszej instancji uznając, że przepis ten nie mógł być zastosowany w postępowaniu administracyjnym, naruszył go).

Z argumentacją skarżącego nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się, w wyniku wznowienia, decyzji także w przypadku, jeżeli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że zastosowanie przesłanki określonej w art. 146 § 2 K.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną oraz, że w takim przypadku rozpoznanie sprawy powinno nastąpić na nowo, tak jakby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji.

Tymczasem - co również prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny - przeprowadzone postępowanie dotknięte jest uchybieniami, które wykluczały podjęcie decyzji merytorycznie przesądzającej, że "w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej".

Po pierwsze, z akt wynika, że postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [..] listopada 2010 r. nie zostało doręczone stronom.

Po drugie, należy podkreślić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze wznowieniem postępowania "w sprawie", która zakończona została decyzją z dnia [..] grudnia 2006 r., zmienioną następnie [..] grudnia 2009 r. (k. 29 akt administracyjnych) oraz przeniesioną na M.F. dnia [..] stycznia 2010 r. (k. 33 akt administracyjnych). Oznacza to, że stwierdzenie przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania "mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" wymaga ustalenia przez organ, iż zachodzą przesłanki do wydania (wobec M.F.) decyzji takiej jak decyzja o warunkach zabudowy z dnia [..] grudnia 2006 r., zmieniona następnie decyzją [..] grudnia 2009 r. (k. 29 akt administracyjnych). Postępowanie w tym zakresie nie zostało przez organy należycie przeprowadzone. Nie wyjaśniono przede wszystkim czy zachodzą podstawy do ustalenia na działce [..] warunków zabudowy dla budynku usługowego (zważając, że analiza urbanistyczna przeprowadzona w 2006 r. została przygotowana na potrzeby wniosku dotyczącego budowy budynku usługowo-mieszkalnego).

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.