Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1243/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 177a, art. 178
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 910/18 w sprawie ze skargi A.G. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary nagany postanawia odrzucić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 910/18 oddalił skargę A.G. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 19 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary nagany.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko [...] A.G., obwinionemu o to, że w okresie od dnia 2 marca 2017 r. do dnia 1 listopada 2017 r. realizując obowiązki [...], a następnie [...], nieprawidłowo wykonywał czynności w przydzielonych do prowadzenia postępowaniach w sprawach o wykroczenia, co doprowadziło do powstania długotrwałych bezpodstawnych bezczynności i spowodowało, że:

[...]

tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 54 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1713 ze zm.):

– umorzył postępowanie dyscyplinarne w zakresie lit. f zarzutu [...];

– uznał winnym [...] A.G. zarzuconych naruszeń dyscypliny służbowej określonych w pozostałej części zarzutu i na podstawie art. 134 pkt 1 ustawy o Policji wymierzył karę nagany.

W uzasadnieniu orzeczenia szczegółowo opisał przebieg przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, opartego w szczególności na: [...].

Organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że [...] A.G. jest winny wszystkich zarzucanych mu czynów. Obwiniony nie przyznał się do ich popełnienia i złożył stosowne wyjaśnienia. Nie negował zaistniałych uchybień lecz wyjaśnił, że nie był w stanie ich terminowo realizować z uwagi na ilość przydzielanych spraw i dlatego nie czuje się winny. Ponadto wskazał na problemy ze sprzętem komputerowym, brak podręcznego skanera i Kodeksu wykroczeń z komentarzem. Podał również, że zaległości nawarstwiały się szczególnie w okresie urlopowym.

Zdaniem Komendanta Miejskiego Policji w [...], nie można uznać tłumaczenia obwinionego, albowiem jego winę potwierdzają pozostałe dowody w postaci m.in. [...]. Wymienione w przesłuchaniach podały, że spraw przydzielonych jest dużo, to jednak są one w stanie realizować je terminowo. Dodatkowo dokonano sprawdzenia stopnia obciążenia policjantów prowadzących postępowania w sprawach o wykroczenia w innych Komisariatach i okazało się, że jest on na podobnym poziomie. Z zeznań [...] wynika, że najwięcej spraw 3 i 6 miesięcznych było w Komisariacie Policji w [...]. Ponadto z analizy grafików służby i list obecności wynikało, że [...] A.G. pełnił służby najczęściej w godzinach popołudniowych, podczas gdy pozostali członkowie Zespołu [...] przychodzili na godz. 07:00. Tym samym miał on możliwość swobodniejszego korzystania z potrzebnego sprzętu – komputera i skanera.

Organ oceniając stopień winy [...] A.G. powołał treść art. 132a ust.1 ustawy o Policji i stwierdził, że obwiniony popełnił zarzucane przewinienia dyscyplinarne nieumyślnie, gdyż nie miał zamiaru ich popełnienia. Z uwagi na dużą ilość prowadzonych postępowań nie zachował w tych przypadkach wymaganej ostrożności, a możliwość taką, jako doświadczony policjant, powinien był przewidzieć. Postępowanie [...] A.G. doprowadziło do przedawnienia karalności wykroczenia i bezpodstawnych bezczynności w sprawach. Kilkumiesięczne bezczynności w sprawach oraz dopuszczenie do braku odpowiedzialności sprawcy wykroczenia, który nie przyznał się do popełnienia czynu, a w wyniku jego działania zniszczony został inny pojazd, stanowiło znaczne szkody dla służby.

Komendant Miejski Policji w [...] odnośnie zarzutu lit. f w części dotyczącej [...] stwierdził, że w tym zakresie doszło do przedawnienia karalności i w tej części, na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, postępowanie należało umorzyć.

Na skutek wniesionego przez [...] A.G. od powyższego orzeczenia odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie w części, w której przełożony dyscyplinarny umorzył postępowanie dyscyplinarne wobec przedawnienia karalności przewinienia i w tejże części uniewinnił obwinionego; w pozostałym zakresie zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia powołał dowody z zeznań świadków: [...] i oceniając treść tych zeznań stwierdził, że są one konkretne, logiczne i wzajemnie się uzupełniają, a zatem zasługują na wiarygodność.

Podał, iż w toku postępowania dyscyplinarnego zebrano również dowody z dokumentów na które złożyły się: [...].

Stwierdził, że te dowody są wiarygodne i nie zostały przez obwinionego zakwestionowane.

Organ odwoławczy przedstawił obszerne wyjaśnienia obwinionego i dokonując ich oceny uznał, że stanowią one próbę usprawiedliwienia stwierdzonych uchybień oraz przedstawienia ich jako uchybień przez niego niezawinionych. W tym brzmieniu stanowią przyjętą przez obwinionego linię obrony.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] odniósł się do podstaw uchylenia orzeczenia w części dotyczącej umorzonej części zarzutu (w wyniku przedawnienia jego karalności) i w tej części uniewinnienia [...] A.G. Wskazał na czasookres popełnienia zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. Skoro uchybienia jakich dopuścił się obwiniony nastąpiły w toku pełnienia przez niego służby w okresie od 2 marca do listopada 2017 r. i ta data przewinienia została przez przełożonego dyscyplinarnego ustalona, to nielogiczne jest stwierdzenie, że zaistniałe w tej ramie czasowej uchybienie (20 kwietnia) mogło ulec przedawnieniu. Tak sformułowana decyzja wskazywałaby, że umorzeniu podlegać musiałaby również pozostała część zarzutu, która po obliczeniu właściwego terminu mieściłaby się w tym obszarze przedawnienia, a to byłoby formalnie niedopuszczalne. Z treści przedstawionego obwinionemu zarzutu jednoznacznie wynika, że popełnił on czyn stanowiący naruszenie dyscypliny służbowej w sposób ciągły.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nie było podstaw do zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 135 ust. 4 ustawy o Policji i częściowego umorzenia postępowania w kwestionowanym zakresie i z tego względu w tej części uniewinnił [...] A.G.

Komendant Wojewódzki [...], przechodząc do pozostałej, utrzymanej w mocy części zarzutu podał, iż z treści art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji wynika, że przewinieniem dyscyplinarnym jest zaniechanie czynności służbowych albo wykonanie ich w sposób nieprawidłowy. Z kolei art. 54 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia stanowi, że w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie oraz zebrania danych niezbędnych do sporządzenia takiego wniosku, Policja z urzędu przeprowadza czynności wyjaśniające. Czynności te w miarę możności należy podjąć w miejscu popełnienia czynu bezpośrednio po jego ujawnieniu. Powinny być one zakończone w ciągu miesiąca od ich podjęcia. Oznacza to, że Policja ma jeden miesiąc na to, aby zebrać dowody i materiały, ocenić, czy w danej sprawie istnieją podstawy do wystąpienia z w/w wnioskiem o ukaranie do sądu. Czynności wyjaśniające powinny być zrealizowane w określonym czasie, który jest ściśle powiązany z celami tych czynności. Termin czynności wyjaśniających można przekroczyć jedynie w przypadku konieczności wykonania czynności zmierzających do ustalenia, czy istnieją podstawy do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie, a także zebrania danych niezbędnych do sporządzenia wniosku, jeżeli czynności tych nie można było wykonać w ustawowym terminie (np. z powodu niestawiennictwa sprawcy wykroczenia, oczekiwania na opinię biegłego, długotrwałego ustalania miejsca pobytu osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia).

Organ odwoławczy biorąc powyższe pod uwagę w kontekście odpowiedzialności dyscyplinarnej obwinionego, wskazał także na brzmienie § 28 ust. 1 zarządzenia nr 323 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie metodyki wykonywania przez Policję czynności administracyjno-porządkowych w zakresie wykrywania wykroczeń oraz ścigania ich sprawców (Dz. Urz. KGP z 2008 r. Nr 9, poz. 48 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że przez zakończenie czynności wyjaśniających w sprawie o wykroczenie należy rozumieć: skierowanie wniosku o ukaranie do sądu; odstąpienie od skierowania wniosku o ukaranie do sądu; nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego; przekazanie materiałów czynności innemu organowi albo komórce uprawnionej do prowadzenia czynności wyjaśniających zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową. Oznacza to, że sporządzenie właściwego wniosku do sądu, odstąpienie od jego sporządzenia (co następuje oczywiście w formie pisemnej), czy nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego, są integralną częścią prowadzonych przez Policję czynności wyjaśniających, które winny być wykonane we wskazanym ustawowo podanym wyżej terminie. Czynności faktyczne wykonywane przez obwinionego w postępowaniach wymienionych w treści zarzutu miały bardzo różny czas trwania, który wynosił od 1 do 5 miesięcy. W tym okresie w tych sprawach były wykonywane czynności, które w przeważającej części nie były czynnościami własnymi prowadzącego, w kontekście osobistego ich wykonywania przez policjanta, lecz czynnościami zlecanymi innym jednostkom Policji bądź innym policjantom Komisariatu Policji w [...]. Obwiniony oczekiwał również na spływ materiałów, odpowiedzi, po uprzednio przesłanych wnioskach związanych z koniecznością uzyskania różnych danych. Sporządzenie dokumentu kończącego postępowanie o wykroczenie w postaci stosownego wniosku o ukaranie lub dokumentu dotyczącego odstąpienia od kierowania takiego wniosku leży w gestii prowadzącego sprawę. Skoro zatem [...] A.G. był wyznaczony do przeprowadzenia konkretnego postępowania, to winien on wydać na jego zakończenie właściwą decyzję merytoryczną. Z Karty opisu jego stanowiska pracy (punkt 8.2) wynika, że był on obowiązany do prowadzenia spraw o wykroczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zatem winien przeprowadzić je prawidłowo, w przewidzianym prawem terminie. Tymczasem w sprawach wskazanych w treści zarzutu obwiniony dopuścił do nieuzasadnionej zwłoki w sporządzeniu decyzji kończących, co istotnie stało w sprzeczności z terminem określonym w art. 54 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, nawet pomimo jego instrukcyjnego charakteru. Postępowanie obwinionego nie znajduje usprawiedliwienia, gdy czynności w sprawie zakończył po nieco ponad 2 miesiącach ich wykonywania ([...]), zaś decyzja kończąca została sporządzona dopiero po kolejnych ponad 4 miesiącach. W sprawie [...] czas wykonywania czynności wynosił trochę ponad 2 miesiące, zaś dopiero po kolejnych ponad 5-ciu obwiniony zakończył sprawę. W postępowaniach [...] A.G. faktycznie zakończył wykonywanie czynności w czasie nieco ponad jednego miesiąca od czasu przydzielenia mu spraw, to jednak decyzje kończące zostały sporządzone dopiero po upływie kolejnych 6 miesięcy. Podobnie wyglądało to w przypadku spraw o sygn. akt [...] czy [...], gdzie faktycznie wykonywane czynności trwały, były prowadzone odpowiednio ponad 2 i ponad 1 miesiąc, zaś bez decyzji oczekiwały one przez kolejne 5 i 4 miesiące.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], na uwzględnienie nie zasługuje wskazywana przez obwinionego okoliczność, że przyczyną powstałych nieprawidłowości było zbyt duże obciążenie pracą wynikające z okresu letniego, wakacyjnego, gdyż w większości spraw objętych zarzutem termin zakończenia wykonywania w nich czynności nastąpił przed tym okresem, bądź też po zakończeniu letniego okresu urlopowego. Niezasadne są również wyjaśnienia obwinionego w zakresie zbyt dużej – w ogólności – ilości przydzielanych i będących w prowadzeniu postępowań. [...] A.G. w oświadczeniu w sprawie [...] stwierdził, że opóźnienie skutkujące przedawnieniem orzekania było spowodowane prawdopodobnie mylnym odczytaniem daty i w konsekwencji tego mylnym obliczeniem terminu. Ponadto z akt postępowania dyscyplinarnego wynika, że w tym samym czasie, podobne ilości spraw otrzymywały do prowadzenia [...]. W ich przypadku, pomimo prowadzenia spraw o zbliżonej ilości i zbliżonym poziomie trudności nie było uwag co do popełnienia uchybień, takich, jakich dopuścił się obwiniony. Oznacza to, że w tożsamych warunkach wymienione policjantki potrafiły uniknąć takich nieprawidłowości, jakie popełnił [...] A.G. Ze strony obwinionego możliwe było zatem terminowe zakończenie tych czynności wyjaśniających po wykonaniu wszystkich czynności procesowych. Nie można także wykluczyć, że do powstania wymienionych uchybień przyczyniła się niewłaściwa organizacja pracy obwinionego, o której zeznał jego przełożony podinsp. Krzysztof Zawołański.

Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii zawinienia stwierdził , że obwiniony popełnił zarzucane mu czyny nieumyślnie, nie zachowując ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. Obwiniony nie kończąc merytorycznie spraw przez kilka miesięcy, pomimo wykonania w nich wszystkich czynności procesowych, winien co najmniej przewidywać, że taki stan może narazić go na odpowiedzialność dyscyplinarną.

W kwestii kary dyscyplinarnej nagany wskazał, że jej wymierzenie z jednej strony (obciążającej) wynika przede wszystkim z rodzaju i stopnia naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków i okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, z drugiej zaś strony (łagodzącej) wynika, że po ujawnieniu omawianych błędów i wszczęciu postępowania dyscyplinarnego obwiniony poprawił jakość i terminowość swojej pracy. Ponadto ujawniono okoliczności wpływające na zaostrzenie wymiaru kary, w tym przypadku poważne skutki przewinienia dyscyplinarnego oraz nie ustalono okoliczności wpływających na złagodzenie wymiaru kary. Na korzyść obwinionego uwzględniono jego dotychczasowy przebieg służby.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi A.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 135j ust. 1 ustawy o Policji, poprzez dowolną, a nie swobodą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, podczas której nie uwzględniono w sposób wystarczający okoliczności przemawiających za brakiem winy obwinionego w popełnieniu zarzucanych mu czynów;

2) art. 135l ust. 1 zd. drugie ustawy o Policji, poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego o przesłuchanie [...], mimo że z zeznań innych świadków oraz wyjaśnień obwinionego wynikało, iż zgłaszał on tym osobom fakt spiętrzających się obowiązków i brak fizycznej możliwości bieżącego opracowywania przydzielonych spraw;

3) art. 135g ust 2 zd. drugie ustawy o Policji, poprzez brak rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego;

4) art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia, podczas gdy w danym zakresie należało je uchylić i uniewinnić obwinionego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w danym zakresie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz rozważenie uchylenia w całości orzeczenia organu pierwszej instancji.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci przesłuchania świadków: [...], ponieważ jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a z zeznań świadka [...] wynikało, że osoby te mogą mieć wiedzę na temat słów wypowiadanych przez skarżącego podczas spotkań służbowych (okoliczność braku winy w zachowaniu obwinionego), a organ nie przesłuchał tych osób w sprawie. Ponadto wniósł o przesłuchanie [...] na tożsamą okoliczność, albowiem obwiniony powoływał się na rozmowę z tym policjantem, a organ nie wykazał inicjatywy dowodowej w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W ocenie skarżącego, powołane orzeczenie jest dla niego krzywdzące. Nie uwzględniono wszystkich okoliczności w sprawie, a te, które stanowiły podstawę jego ukarania, zostały powołane wybiórczo. Ponadto nie sposób przyjąć, że po jego stronie zachodziła choćby nieumyślna postać winy, gdyż popełnione czyny nastąpiły z powodu okoliczności, za które nie odpowiadał. Tym samym na gruncie przedmiotowej sprawy nie nastąpiło niewątpliwe i niekwestionowalne wykazanie winy, konieczne do przypisania obwinionemu odpowiedzialności. Skarżący wskazał, że na wymiar kary ma wpływ rodzaj i rozmiar ujemnych następstw przewinienia dyscyplinarnego. Organ ma zatem obowiązek ustalenia stopnia tych następstw w postaci wysokości powstałej szkody materialnej. Kolejną okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest rodzaj i stopień obowiązków naruszonych przez policjanta. Organ powinien zatem zebrać materiał dowodowy umożliwiający wypowiedzenie się w kwestii, czy naruszenie obowiązku miało charakter: rażący, znaczny czy też nieznaczny. Istotnym elementem decydującym o wyższym lub niższym stopniu szkodliwości przewinienia jest motyw, ale przede wszystkim wina. Do okoliczności mających wpływ na ocenę stopnia szkodliwości przewinienia należy również dodać sposób działania policjanta, tzn. jego zachowanie oraz psychiczne nastawienie do przewinienia dyscyplinarnego, a więc stosunek do tego przewinienia. Z kolei okolicznością mającą wpływ na rodzaj kary są właściwości i warunki osobiste policjanta. Okoliczności niniejszej sprawy wymagały od organu przesłuchania jako świadków: [...]. Zaniechanie w tym zakresie spowodowało, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie został w pełni wyjaśniony i ustalony.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie zarówno sposób przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego, polegający na zebraniu materiału dowodowego i ustaleniu charakteru przewinienia dyscyplinarnego, jego przebiegu i przyporządkowaniu naruszenia do regulacji prawnej określającej prawidłowe postępowanie policjanta, jak również zachowanie dyrektyw ustawowych związanych z wymierzeniem kary dyscyplinarnej, nie naruszają przepisów prawa.

Stwierdził, że przepisy ustawy o Policji nie wyznaczają organom dyscyplinarnym merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co oznacza, że mają one możliwość swobodnej oceny dowodów. W tej sytuacji sądowa kontrola oceny dowodów polega na sprawdzeniu, czy dokonana ocena nie jest dotknięta błędami natury faktycznej lub logicznej albo nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym lub wskazaniami wiedzy.

Ze skargi wynika, że w przedmiotowej sprawie, uchybieniem, którego miałby dopuścić się organ był przede wszystkim brak dostatecznego zbadania wskazywanych przez skarżącego okoliczności, tj. powierzania mu spraw trudniejszych, wymagających większego doświadczenia, w takiej ilości, że nie był on w stanie zapobiec narastającym zaległościom oraz faktu, iż niemożność zapobieżenia zaległościom zgłaszał on swoim przełożonym, którzy pomimo tego nie podjęli żadnych działań zapobiegających skutkom powstałej sytuacji (szkodzie). Zdaniem A.G., weryfikacja twierdzenia, że był obciążany większą ilością spraw i o większym stopniu trudności powinna nastąpić w ten sposób, że organ powinien przeanalizować wszystkie sprawy prowadzone w danym okresie przez określony krąg policjantów, a następnie dokonać oceny stopnia ich trudności i złożoności. Dopiero po takiej weryfikacji możliwe byłoby odniesienie się do zarzutu skarżącego o nadmiarze obowiązków związanych ze sprawami. Brak możliwości dokonania przez organ oceny i klasyfikacji poszczególnych spraw pod kątem złożoności winno skutkować zastosowaniem dyrektywy in dubio pro reo.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew temu, co podnosi skarżący, sposób w jaki organ dokonał weryfikacji okoliczności, czy był on obciążany większą ilością spraw i o większym stopniu trudności, tj. oparciu się w tym względzie przede wszystkim na zeznaniach świadków i informacjach z dokumentów – nie można uznać za błędny logicznie i uproszczony, a przynajmniej niezasadnie uproszczony. Wskazany przez A.G. sposób weryfikacji sprowadzałby się do przeprowadzenia badania o charakterze naukowym. Wymagałby bowiem najpierw stworzenia abstrakcyjnego "wzorca oceny stopnia złożoności sprawy o wykroczenie". Wzorzec ten musiałby umożliwiać nie tylko ocenę, czy dany rodzaj spraw o wykroczenie należy kwalifikować do danego stopnia trudności (np. stopień trudności X, stopień trudności Y, stopień trudności Z), ale także umożliwiać porównanie poszczególnych rodzajów spraw o określonym stopniu trudności tak, aby możliwa była ocena, czy np. poprowadzenie jednej sprawy o stopniu trudności X odpowiada poprowadzeniu 2, 5 czy 10 spraw o stopniu trudności Y ewentualnie 3, 7 czy 11 sprawom stopniu trudności Z. Umożliwiłoby to przypisanie konkretnych spraw powierzanych wszystkim policjantom Zespołu ds. Wykroczeń do poszczególnych rodzajów spraw o wykroczenia o określonym stopniu trudności, a następnie wyliczenie, czy dany policjant, który zajmował się jedną sprawą o stopniu trudności X i 10 sprawami o stopniu trudności Y był bardziej obciążony niż policjant, który zajmował się 2 sprawami o stopniu trudności Y i 6 o stopniu trudności Z. Dokonanie porównania w powyższy sposób, które rzeczywiście należałoby uznać za w pełni obiektywne, wymagałoby wcześniejszego zebrania większej ilości informacji, nie ograniczonych tylko do rejonu działania Komisariatu Policji w [...] – możliwe że z obszaru całego kraju oraz szczegółowego opracowania kryteriów oceny kwalifikacji danej sprawy do danego rodzaju spraw o określonym stopniu trudności oraz kryteriów pozwalających na ocenę wzajemnych relacji pomiędzy rodzajami spraw o określonym stopniu trudności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważywszy na powyższe trudności, nie przecząc, że wskazany przez skarżącego sposób oceny byłby najbardziej obiektywny uznał, że próba porównania obciążenia sprawami poszczególnych policjantów w przedstawiony sposób byłaby z góry skazana na niepowodzenie. Twierdzenie, iż jest to jedyna możliwa do zaakceptowania metoda skutkowałoby przyjęciem, że tylko w skrajnych przypadkach (np. jednemu policjantowi powierzono tylko jedną sprawę, innemu 20 spraw dokładnie tego samego rodzaju) możliwe byłoby w miarę obiektywne i wykonalne porównanie obciążenia sprawami poszczególnych policjantów i wyciągnięcie ewentualnych konsekwencji służbowych wobec tego z nich, który nie wypełnia należycie swoich obowiązków. Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sposób oceny powyższej okoliczności (obciążenia skarżącego sprawami), który przyjął organ, odwołując się do informacji uzyskanych od współpracowników skarżącego (tj. osób działających w podobnych warunkach co skarżący) oraz z innych podległych organowi komisariatów Policji jest logiczny i niepozostający w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. Z tych informacji wynikało, że A.G. powierzano sprawy, które w opinii osób będących w stanie dokonać oceny stopnia trudności tego rodzaju spraw, były rzeczywiście bardziej wymagające, jeżeli chodzi o konieczny zasób doświadczenia, aby sprawnie sobie z nimi poradzić, jednakże ilość tych spraw nie była duża (sytuacja powierzenia takiej sprawy nie była nagminna), a jednocześnie jego bezpośrednie współpracowniczki z Zespołu, obciążane sprawami w podobny sposób, były w stanie realizować je terminowo.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, przy ocenie, czy faktycznie skarżącego obciążano sprawami w taki sposób, że obiektywnie nie był w stanie podołać powierzonym obowiązkom istotne są także spostrzeżenia organu co do postępowania skarżącego w poszczególnych sprawach. Organ dostrzegł bowiem, że skarżący dokonywał wszelkich niezbędnych czynności w danej sprawie i zamiast natychmiast przygotować odpowiednie rozstrzygnięcie, czynił to po upływie znacznego czasu: [...]. Wskazane okoliczności świadczą nie tyle o nadmiernym obciążeniu A.G., ile o błędnej metodzie pracy, którą przyjął, a która skutkowała zaistnieniem zarzucanych mu przewinień.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji, kiedy w sposób zgodny z prawem ustalono fakt, iż skarżący nie był nadmiernie obciążany obowiązkami, przeprowadzenie dowodów na okoliczność, że skarżący zgłaszał przełożonym nadmierne – w jego mniemaniu – obciążenie pracy, z punktu widzenia celu postępowania było zbędne.

Wobec braku naruszeń w w/w kwestiach nie można przyjąć, że organ przy ocenie zawinienia skarżącego błędnie nie wziął pod uwagę wskazanych okoliczności.

Odnosząc się do twierdzeń A.G., że jego dotychczasowy przebieg służby, postawa, motywacja i podejście do pełnionych obowiązków przemawiają choćby za tym, aby odstąpić do jego ukarania – Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że o rodzaju zastosowanej kary dyscyplinarnej decyduje przełożony dyscyplinarny. Do jego uznania została pozostawiona również możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania przewidziana w art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, czy odstąpienia od wymierzenia kary o którym mowa w art. 135j ust. 5 ustawy o Policji. Wymienione uprawnienia przysługują wyłącznie przełożonemu dyscyplinarnemu i sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji nie jest władny wkraczać w tę materię.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wniósł o "uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy" oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- brak rozpoznania całości skargi, poprzez pominięcie zarzutów dotyczących braku uzupełnienia materiału dowodowego przez organ w postaci przesłuchania [...], mimo że z zeznań innych świadków oraz wyjaśnień obwinionego wynikało, iż zgłaszał on tym osobom fakt spiętrzających się obowiązków i brak fizycznej możliwości bieżącego opracowywania przydzielonych spraw;

- dowolną, a nie swobodą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, podczas której nie uwzględniono w sposób wystarczający okoliczności przemawiających za brakiem winy obwinionego w popełnieniu zarzucanych mu czynów, w tym zwłaszcza przyjęcie a priori niemożliwości zbadania stopnia złożoności spraw o wykroczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sposób nieprawidłowy dokonał analizy sprawy i doszedł do niewłaściwych wniosków, co skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę. W swoich rozważaniach ograniczył się jedynie do kwestii teoretycznych trudności związanych ze stworzeniem wzorca oceny trudności prowadzonych spraw. Skarżący kasacyjnie zauważył, iż po pierwsze nie wzorcem, a narzędziem służącym takiej ocenie, jest statystyka prowadzonych spraw w formacji Policji. Niezależnie od tego, narzucająca się w tej sytuacji systemowa reguła in dubio pro reo została pominięta, zarówno przez Sąd, jak i organy obu instancji. Ponadto organ nie dokonał ustaleń, chociażby poprzez przesłuchanie przełożonych skarżącego pod kątem właśnie ich subiektywnej, co prawda, jednakże osadzonej w realiach pełnienia służby w tejże jednostce pracy. W połączeniu z pozostałymi dowodami, w tym o ile zostałyby przeprowadzone te, o których była mowa w skardze, dałoby to niewątpliwie pełniejszy obraz obciążenia ilością, ale i jakością prowadzonych przez skarżącego spraw. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się co do zasadności i potrzeby przeprowadzenia wskazanych wniosków dowodowych w postaci dokonania przesłuchania świadków – ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że było to zbędne. W ocenie autora skargi kasacyjnej oczywistym jest, że organ prowadzący postępowanie nie mógł przyznać, że skarżący był nadmiernie obciążony obowiązkami, gdyż czyniłoby to postawienie zarzutów dyscyplinarnych błędnym. Zdaniem skarżącego, fakt, iż organem prowadzącym postępowanie dyscyplinarne jest de facto przełożony obciążający nadmiernymi obowiązkami policjanta, winien powodować szczególną ostrożność Sądu w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym także w zakresie nieprzeprowadzonych dowodów, których wynik mógłby mieć znaczenie dla obiektywnego ustalenia winy w popełnieniu zarzucanych policjantowi czynów. Sądowa kontrola orzeczenia polega zatem na sprawdzeniu, czy dokonana przez organ ocena dowodów nie jest dotknięta błędami natury faktycznej lub logicznej albo nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym lub wskazaniami wiedzy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 994/06). Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się także do kwestii wynikającej z przyznania przez sam organ, iż [...] A.G. z uwagi na dotychczasową wieloletnią służbę otrzymywał w ramach przydziału szereg spraw wymagających większego doświadczenia niż inni policjanci. Pominięte zostały także podnoszone w skardze kwestie związane z niedziałającym systemem komputerowym, oceną zeznań świadków.

Skarżący kasacyjnie w całej rozciągłości podtrzymał także swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a argumentację przedstawioną w skardze do Sądu pierwszej instancji uważa za integralną część niniejszego uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające z podanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, w odniesieniu do prawa materialnego, na czym polegało jego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.)

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wraz z wnioskiem o uchylenie lub zmianę wskazanego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia bądź zmiany oraz powinna zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie wskazanych wyżej wymogów nie spełnia.

Skarga kasacyjna została sformułowana w ten sposób, że jej autor zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wniósł o "uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy" oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jak można jedynie przypuszczać skarżącemu kasacyjnie chodziło o wskazanie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy bowiem rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem autora skargi kasacyjnej został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

Przypomnieć należy, iż w przypadku pierwszej podstawy kasacyjnej na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko tego, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie podkreślić należy, iż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Przy powołaniu się na drugą podstawę kasacyjną – naruszenie prawa procesowego, należy z kolei wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przy czym podkreślić należy, iż skarga kasacyjna może odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdy zostanie wykazane takie naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien zaprezentować argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie precyzuje podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 P.p.s.a., poprzez wskazanie, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1977/12, LEX nr 1502246; z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12).

Co istotne, w niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną (opierając ją na drugiej podstawie kasacyjnej) nie wskazał jakichkolwiek przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ani nie powiązał ich z przepisami postępowania administracyjnego, które pozwalałyby na dokonanie oceny stawianych zarzutów. Jak już wskazano, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych wyżej regulacji, nie skonstruował skargi kasacyjnej w sposób umożliwiający jej rozpoznanie w postępowaniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi.

W art. 177a P.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 P.p.s.a. Tryb ten dotyczy jednak wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 796). Zauważyć należy, iż dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też uznać należy, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane i ugruntowane poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo). Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie stanowią elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. np. postanowienia NSA z dnia: 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2398/14; 20 maja 2016 r. sygn. akt I GSK 1594-1599/14).

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia, poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania na jakikolwiek przepis, któremu Sąd pierwszej instancji miałby uchybić.

Wniesiona przez A.G., reprezentowanego przez adwokata, skarga kasacyjna jest zatem dotknięta brakiem istotnym i nieusuwalnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, a w związku z tym, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.