Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 473/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: dz. 52 ust. 2,  art. 59,  art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzja Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r., Nr 9/2019 (R-NP.6730.1.68.2019.AM), odmówiono ustalenia - na rzecz P. Z. - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, studni wierconej, nawierzchni utwardzonych i murków oporowych, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], obręb K., Opisaną w osnowie decyzją, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, działający z upoważnienia Wójta Gminy W., Zastępca Kierownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego odmówiła ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ lokalizacyjny wskazał, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, albowiem żadna działka dostępna z tej samej drogi nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. W obszarze analizowanym istnieją tylko budynki gospodarcze dla zabudowy zagrodowej i nie dają one podstaw do wyznaczenia kontynuacji funkcji, linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości gzymsu i geometrii dachu.

Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zaskarżył Inwestor zarzucając naruszenie: 1) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na błędnym przyjęciu, że inwestycja nie spełnia przesłanek ustalenia warunków zabudowy; 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, 4) naruszenie art. 8 Kpa, poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administrujących. W uzasadnieniu obszernie argumentowano poparcie dla postawionych zarzutów, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 20 lipca 2020 r. (SKO 4122/24/20) po rozpatrzeniu odwołania P. Z. (reprezentowanego przez pełnomocnika - adw. K. Ł.) od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 253, z późn. zm.; dalej jako "Kpa") oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 296, z późn. zm.; dalej też jako "ustawa") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego oraz odzwierciedla stan faktyczny sprawy. Ocenę sprawy organ rozpoczął od krótkiej analizy charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych. Zgodnie z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, najkrócej opisując, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd wskazujący, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworząca pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica taka nie może być pojmowana zbyt rozlegle. Trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 920/05 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05; por. Z. Niewiadomski red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2011, komentarz do art. 61, Legalis). Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i wprowadzona nim zasada dobrego sąsiedztwa konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Z. Niewiadomski red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2011, komentarz do art. 61, Legalis). Jest to rzecz zrozumiała, albowiem ład przestrzennym to także ekonomiczne wykorzystanie przestrzeni i pewne jej uporządkowanie związane z przeznaczeniem określonych obszarów pod zabudowę. Na przykład w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (II SA/Gd 316/19) podkreślił, że "aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych funkcjach i parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy".

W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany jest niemal całkowicie pozbawiony zabudowy. Jedynym budynkiem jest budynek zlokalizowany na działce nr [...], o funkcji zagrodowej (tzn. część mieszkalna, połączona z zabudową gospodarską). Budynek ten nie daje żadnych podstaw w zakresie stwierdzenia kontynuacji funkcji, szerokości elewacji frontowej, wysokości okapu i geometrii dachu. Jest tak z następujących powodów. Po pierwsze, trzeba stwierdzić, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie tworzy uporządkowanych relacji w zakresie funkcji z zabudową zagrodową. Funkcja zagrodowa często powoduje duże uciążliwości związane z prowadzeniem działalności rolniczej, w tym emisję zapachów, hałasu i innych zanieczyszczeń związanych z uprawą rolną. Także zabiegi agrotechniczne, w postaci stosowania środków ochrony roślin oraz nawożenia gleby, stanowią poważną uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Współistnienie funkcji zagrodowej oraz rolniczej z zabudową mieszkaniową nie tworzy uporządkowanych relacji w zakresie urbanistycznym, gospodarczym, społecznym, środowiskowym i kulturalnym. Co istotne, zabudowa zagrodowa nie tylko nie daje podstaw do stwierdzenia kontynuacji funkcji, ale również cech zabudowy. Zlokalizowane budynki zabudowy zagrodowej charakteryzują się bardzo dużymi wartościami w zakresie elewacji frontowej i powierzchni zabudowy. Stanowią one jeden zespół zabudowy, który swoimi gabarytami zdecydowanie odbiega od gabarytów planowanej zabudowy. W szczególności nie ma możliwości wyznaczenia wysokości budynku oraz geometrii dachu. Budynki w zabudowie zagrodowej charakteryzują się wysokością maksymalną na poziomie 6 m. Natomiast planowana inwestycja miałaby charakteryzować się wysokością na poziomie 10 m. W obszarze analizowanym nie ma tak wysokiego budynku. Dodatkowo planowana zabudowa ma mieć dach dwuspadowy lub wielospadowy, a budynki w zabudowie zagrodowej to budynki z dachem płaskim. W konsekwencji, w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pozwalałaby na wyznaczenie cech zabudowy zakresie wysokości i geometrii dachu. Dalsze zabudowane działki znajdują się poza obszarem analizowanym, w odległości 160 - 170 m od działki zainwestowania w linii prostej, a przyjmując odległość drogową - ponad 250 m. W tym przypadku, najbliższej zabudowy nie można utożsamiać z sąsiedztwem urbanistycznym. Trzeba koniecznie podkreślić, że planowana zabudowa głęboko wnika w nieruchomości rolne, stanowiąc dezintegracyjną tkankę urbanistyczną. Pośrodku nieruchomości rolnych powstałby trzy budynki jednorodzinne, oddalone od najbliższego budynku jednorodzinnego o 160-210 m. Taki stan rzeczy nie może zyskać akceptacji organów planistycznych. Co jeszcze istotne, planowana inwestycja jest lokalizowana nie na terenach miejskich, ale wiejskich. Stąd musi być inne spojrzenie na wartości urbanistyczne i krajobrazowe. W konsekwencji, planowana inwestycja stanowiłaby negatywny przykład głębokiej, niespotykanej penetracji terenów rolnych. Ewidentnie więc naruszyłoby to dotychczasowe wartości związane z ochroną ładu przestrzennego. Nie wolno też pominąć faktu, że klasyfikacja gruntów jednoznacznie wskazuje, że zabudowa poza obszarem analizowanym - na działkach nr [...] i nr [...], to zabudowa zagrodowa. Działka nr [...] - na którą powoływano się w odwołaniu, to działka rolna, o powierzchni [...] ha, zbudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Działka ta to grunty rolne klas III, IV i V. Oznaczenia ewidencyjne R i Br-R jednoznacznie wskazują utrzymanie statusu gruntów rolnych. Analogicznie sprawa przedstawia się z zabudową na działce nr [...]. W konsekwencji, są to budynki realizowane w ramach gospodarstwa rolnego, pod którymi nie następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.), grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu nie tracą charakteru gruntów rolnych. Organ wskazuje także, że trudno dopatrywać się wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego. W myśl przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym"), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego). Przyjmując, że analiza służy realizacji zasady zachowania ładu przestrzennego w terenie, to obszar analizowany powinien być na tyle szeroki, aby w sposób obiektywny wyliczyć i zbadać funkcję oraz parametry zabudowy działek sąsiednich. Z tego względu granice obszaru analizowanego wyznacza się według reguł określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, mając za punkt wyjścia granice działki objętej wnioskiem. Oznacza to, że obszar analizowany musi być wyznaczony wokół działki z szerokością co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki w każdy kierunku. Frontem działki jest ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Konkludując organ stwierdza, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego obowiązują następujące reguły. Po pierwsze, teren analizowany ma być wyznaczony wokół działki, której dotyczy wniosek, co oznacza, że odległość od każdej z granic działki do równoległej granicy obszaru analizowanego powinna być zbliżona. Po drugie zaś, granice obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż trzykrotność szerokości frontu działki i muszą przekraczać co najmniej 50 m, przy czym podane odległości mierzone winny być od granicy działki w każdym kierunku. Front działki zainwestowania wynosi około 35 m, co obliguje organ do wyznaczenia obszaru minimalnego na poziomie około 100 m. W tym miejscu koniecznie trzeba podkreślić, że frontem jest ta część działki, która przylega do drogi. Drogą jest działka nr [...]. W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył większy obszar analizowany, w odległościach około 100 m - 150 m. Co więcej, brak jest uzasadnionych podstaw urbanistycznych, aby obszar analizowany jeszcze powiększyć o działki znajdujące się w dalszej odległości. W ocenie kolegium, poszerzanie obszaru analizowanego, nawet gdyby działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi weszły w skład obszaru analizowanego, nie stanowiłby już sąsiedztwa, z uwagi właśnie na ich odległość od działki zainwestowania (160 m- 240 m). W tym kontekście trzeba stwierdzić, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Dalej kolegium zauważa, że organ nie ma obowiązku rozszerzania granic obszaru analizowanego w sposób zmierzający do poszukiwania zabudowy poza sąsiedztwem. Obszar analizowany musi spełniać zasadniczo dwa kryteria. Po pierwsze - należy zachować minimalne odległości granic obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji. Po drugie, rozszerzenie granic obszaru analizowanego nie może przekroczyć granic sąsiedztwa urbanistycznego. Zwraca na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 marca 2009 r. (II SA/Kr 1291/08) - "co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, regulacja zawarta w przepisach wykonawczych winna być stosowana zgodnie i w powiązaniu z normami rangi ustawowej, które w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) przy określaniu warunków zabudowy kładą nacisk na zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie inwestycji, a nie w skali makro, branej pod uwagę w ramach planowania przestrzennego. Ustalając obszar analizowany w niedookreślonych przez ustawodawcę granicach maksymalnych, należy mieć na uwadze ład przestrzenny w sąsiedztwie inwestycji, w wyżej podanym znaczeniu oraz przy znacznym rozproszeniu zabudowy - przy tej samej drodze publicznej, po obu jej stronach. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go w promieniu większym niż przewidywany wprost w przepisach, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji". Z kolei w wyroku z dnia 19 lutego 2020 r. (II SA/Łd 884/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że "podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki li tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p". Reasumując ten wątek rozważań, w ocenie Kolegium nie ma podstaw prawnych i urbanistycznych do rozszerzenia obszaru analizowanego, obejmując nim zabudowę znajdującą się w odległości 160 m od działki zainwestowania w linii prostej, a w odległości drogowej ponad 250 m. W tym kontekście jednoznacznie należy stwierdzić, że zarzuty odwołania są chybione, albowiem nie ma sąsiedztwa pomiędzy zabudową znajdującą się poza terenem analizowanym, a terenem inwestycji. W rezultacie, skoro w obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, to ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe z uwagi na to, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Organ prawidłowo ustalił strony postępowania i zawiadomił ich o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy wykonany w postępowaniu drugoinstancyjnym odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia planistycznego. Nie ma też znaczenia, że pozostałe warunki determinujące uzyskanie decyzji pozytywnej zostały spełnione. Jak bowiem wskazywano wyżej, dla uzyskania warunków zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Ustosunkowując się jeszcze do zarzutów odwołania związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] dostrzec trzeba, że decyzja została wydana w 2006 r. i nie można oczekiwać, ze po 14. latach organ będzie wydawał takie same decyzje. Uwarunkowania prawne i faktyczne od tego czasu uległy definitywnej zmianie. Także rozumienie pojęcia ładu przestrzennego zostało szeroko doprecyzowane w orzecznictwie, które wyżej przytoczono. W tym stanie rzeczy nie sposób dopatrzeć się naruszenia art. 8 Kpa, w postaci oczekiwania wydania decyzji identycznej jak 14. lat temu i to nie dla działki zainwestowania.

Mając na uwadze powyższe Kolegium orzekło, jak w osnowie

W skardze na tę decyzję, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."): wnioskodawca zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na zaniechaniu uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r. w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, że wyznaczony w toku pierwszoinstancyjnego postępowania obszar analizowany nie odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenie"), naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niedołączenie do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną, o ile analiza taka została przeprowadzona w oparciu o postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2020 r., i niedoręczenie wyników tej analizy skarżącemu, naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na ponownym wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy stwierdzenie konieczności ponownego wykonania takiej analizy powinno skutkować uchyleniem w całości decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r. gdyż wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie jest możliwe w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., i jej przeprowadzenie w oparciu o art. 136 k.p.a. narusza określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, naruszenie § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, że front działki znajduje się w granicy z działką nr [...] dr., podczas gdy dokonane przez organ I instancji ustalenie, że front działki znajduje się od strony działki nr [...] było ustaleniem prawidłowym, ustalenie to nigdy nie było przez skarżącego kwestionowane i dokonane zostało w oparciu o wskazanie przez skarżącego we wniosku o wydanie warunków zabudowy, że wjazd na działkę nr [...] odbywać za pośrednictwem działki [...], której część przylegająca do działki [...] stanowi drogę wewnętrzną, którą odbywać się będzie wjazd zarówno na działkę nr [...] jak i na działkę [...]. Skarga zarzuca naruszenie - art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na zaniechaniu uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r. w sytuacji, gdy SKO stwierdziło, że wyznaczony w toku pierwszoinstancyjnego postępowania obszar analizowany nie odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 104 § 1 k.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niedołączenie do zaskarżonej decyzji SKO wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną, o ile analiza taka została przeprowadzona w oparciu o postanowienie SKO z dnia 2 lipca 2020 r., i niedoręczenie wyników tej analizy skarżącemu; art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na ponownym wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy stwierdzenie konieczności ponownego wykonania takiej analizy powinno skutkować uchyleniem w całości decyzji Wójta Gminy W. z dnia 30 stycznia 2020 r. gdyż wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie jest możliwe w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., i jej przeprowadzenie w oparciu o art. 136 k.p.a. narusza określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania; § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, że front działki znajduje się w granicy z działką nr [...] dr, podczas gdy dokonane przez organ I instancji ustalenie, że front działki znajduje się od strony działki nr [...] było ustaleniem prawidłowym, ustalenie to nigdy nie było przez skarżącego kwestionowane i dokonane zostało w oparciu o wskazanie przez skarżącego we wniosku o wydanie warunków zabudowy, że wjazd na działkę nr [...] odbywać się będzie za pośrednictwem działki nr [...], której część przylegająca do działki nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, którą odbywać się będzie wjazd zarówno na działkę nr [...] jak i na działkę nr [...]; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w tym przepisie; art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego, wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji; art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu poza przedstawieniem postępowania administracyjnego oraz wydane w jego toku rozstrzygnięcia. Odnośnie zaskarżonych decyzji uznano, że są one wadliwe i winny być uchylone w całości, bowiem nieprawidłowo wyznaczono przez organ lokalizacyjny pierwszej instancji obszar analizowany, a kolegium prowadząc w tym zakresie postępowania uzupełniające, w trybie art. 136 kpa, ostatecznie nie wyjaśniło, o którą analizę opierają się ustalenia organu odwoławczego. Jako obowiązek organu uznano wyznaczenie obszaru analizowanego z poszanowaniem obowiązujących w tej kwestii zasad oraz wskazanie w uzasadnieniu decyzji sposobu ustalenia jego granic przez podanie kryteriów jakimi organ się kierował. Strona wskazuje, że pierwsza instancja front działki określa na ok. 30 m, zaś SKO wskazało, że front działki zainwestowania wynosi około 35m. Twierdzono nadto, że analiza taka powinna stać się załącznikiem do decyzji i powinna zostać doręczona skarżącemu wraz z decyzją. Skarga formułuje także zarzuty naruszenia procedury administracyjnej, w tym art. 136 i art. 15 k.p.a. Strona zwraca uwagę, że skorzystanie z uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Strona podnosi dalej, że bez żadnego uzasadnienia organ drugiej instancji przyjął, że front działki, to ta jej część, która przylega do działki [...], a nie [...], czego skarżący nigdy nie kwestionował. Skarżący podniósł, że we wniosku wskazał, że wjazd na działkę nr [...] odbywać się będzie za pośrednictwem działki nr [...], której część przylegająca do działki nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, którą odbywać się będzie wjazd zarówno na działkę nr [...] jak i działkę nr [...]. Niewadliwie organ I instancji przyjął, że front działki znajduje się od strony działki nr [...]. Tymczasem kolegium arbitralnie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, czy też wyjaśnienia dokonało odmiennych ustaleń wskazując, że front działki to ta część działki, która przylega do działki nr [...], a nie do działki nr [...]. Skarżący dodaje, że takie ustalenie organu odwoławczego w zakresie położenia frontu działki pogarsza sytuację skarżącego, bowiem front działki od strony działki nr [...] ma szerokość około 90 metrów, zaś front działki ustalony przez organ odwoławczy jest blisko trzykrotnie węższy. Pełnomocnik wskazuje, że jego zdaniem, organ I instancji określając szerokość frontu działki nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa i prawidłowo ją określił. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skarżący dokonał wyboru poprzez wskazanie, że dojazd do drogi publicznej ma nastąpić poprzez drogę wewnętrzną - część działki nr [...] przylegającą do działki [...] i połączoną z drogą publiczną. Prawidłowo więc organ I instancji ustalił, że front działki w niniejszej sprawie to część działki inwestycyjnej przylegająca do działki [...], z której zgodnie ze wskazaniem inwestora będzie odbywał się wjazd i wejście na działkę nr [...]. Z tych względów brak było jakichkolwiek podstaw do dokonania przez organ odwoławczy odmiennych ustaleń w zakresie położenia frontu działki, a dokonane przez organ odwoławczy ustalenie w tym zakresie narusza zakaz reformationis in peius. Dalej zaznaczono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że front działki zainwestowania wynosi około 35 m, co obliguje organ do wyznaczenia obszaru minimalnego na poziomie około 100 m. Przyjmując te założenia organ odwoławczy skonstatował, że obszar analizowany jest niemal całkowicie pozbawiony zabudowy, jedynym budynkiem jest budynek zlokalizowany na działce nr [...] o funkcji zagrodowej, dalsze zabudowane działki znajdują się poza obszarem analizowanym, w odległości 160-70 m w linii prostej i ponad 250 m w odległości drogowej. Uznając te ustalenia za wadliwe autor skargi zauważył, że kolegium przyjęło, że front działki zainwestowania wynosi około 35 m, to trzykrotna wartość tego parametru wynosi 105 m. W odległości zaś niecałych 102 m od działki nr [...] położona jest działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym, a więc budynkiem o tej samej funkcji, co budynek określony we wniosku. Analiza sposobu zagospodarowania tej działki, przedstawiona przez skarżącego w załącznikach do odwołania nie potwierdza, aby zabudowa ta była zabudową zagrodową, a posadowiony na tej nieruchomości budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Jeśli nawet przyjąć, że na działce nr [...] mamy do czynienia z zabudową zagrodową, to kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Przedmiotem wniosku jest budynek mieszkalny jednorodzinny, a więc nie wchodzący w kolizję zarówno z zabudową jak i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i [...]. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego parametry budynku znajdującego się na działce nr [...] nie pozwalają na wyznaczenie cech zabudowy w zakresie wysokości i geometrii dachu, to niewątpliwie parametry budynku znajdującego się na działce [...] takie wyznaczenie już umożliwiają. Oparcie przez organ odwoławczy odmowy ustalenia warunków zabudowy na twierdzeniu, że funkcja zagrodowa często powoduje duże uciążliwości związane z prowadzeniem działalności rolniczej, w tym emisję zapachów, hałasu i innych zanieczyszczeń związanych z uprawą rolną, także zabiegi agrotechniczne w postaci stosowania środków ochrony roślin oraz nawożenia gleby stanowią poważną uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej jest oparciem decyzji na pozaprawnych przesłankach. Organ odwoławczy tymi stwierdzeniami zdaje się zniechęcać skarżącego do realizacji planowanej inwestycji na należącej do niego nieruchomości wskazując na rzekome uciążliwości "życia na wsi", co niestety podważa autorytet organu odwoławczego i czyni tę część uzasadnienia zdumiewającą. Skarżący wyjaśnił także, że przedmiotem wniosku nie są trzy budynki, jak wskazuje kolegium, a jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Skarżący złożył także dwa inne wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego każdy, co nie zmienia jednak faktu, że przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest jeden budynek mieszkalny jednorodzinny.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź nie-zgodność z prawem. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na części działki nr [...], obręb K. Orzeczenie organu drugiej instancji znajduje swoje uzasadnienie w art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja odmowna została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Zdaniem sądu decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy w zakresie inwestycji polegającej na zamiarze wybudowania domu mieszkalnego jednorodzinnego na określonej w osnowie decyzji działce, została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, (uzupełnionej stosownie do [postanowienia SKO we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2020 r., wyznaczonego w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem został określony obszar analizowany. Z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy odpowiadającej charakterowi przeznaczenia obiektu w sposób planowany przez skarżącego, (a w rezultacie, wniosek, że brak jest podstawy dla określenia kontynuacji funkcji, a wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest prawidłowy). W związku z tym należy dalej wskazać, że w myśl przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu. Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" winna zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Artykuł 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym jak stanowi ust. 2 tego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem sądu organy nie naruszyły wskazanych przepisów.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., strona wystąpiła do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe o poj. 10m3, studni wierconej do gł. 30m, nawierzchni utwardzonych i murków oporowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...], obręb [...] K. Kolejnymi pismami organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, który w żądanym zakresie został uzupełniony. Następnie w dniu 30 stycznia 2020 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję nr 9/2019, na podstawie art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 296 z późn. zm., dalej - u.p.z.p. lub ustawa) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz.1588), odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, studni wierconej, nawierzchni utwardzonych i murków oporowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...], obręb K. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie organ I instancji z powołaniem się na treść art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że szerokość frontu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako część dz. nr [...] - obręb K. określono na około 30 m, przyjmując front od strony drogi wewnętrznej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] -obręb K., bowiem z tej strony odbywać się miała obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji. Trzykrotna szerokość frontu nieruchomości wyniosła zatem 90 m. Granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 90 m wokół terenu projektowanej inwestycji. Nie uwzględniono pełnego obrysu działek stanowiących drogi, ponieważ wybiega ona daleko poza granice obszaru analizowanego, a sposób jej zagospodarowania nie wpływa na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto nie uwzględniono terenów na południe od terenu inwestycji, stanowiących grunty rolne, które nie mają znaczenia dla wyników przeprowadzonej analizy ze względu na brak ich zainwestowania. W celu oceny przesłanek normatywnych, wynikających z art. 61 u.p.z.p. przenalizowano zainwestowanie nieruchomości położonych w sąsiedztwie, co doprowadziło organ do konstatacji, że na przyjętym do analizy terenie istnieje wyłącznie zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym. W związku z powyższym oceniono, że nie została spełniona przesłanka w zakresie kontynuacji funkcji. Następnie poszukując obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem stwierdzono, iż na części działki nr [...] nie było możliwości wyznaczenia linii zabudowy ze względu na brak budynków na działkach sąsiednich. Rozważając dopuszczalne na gruncie przepisów rozporządzenia wyznaczenie linii nowej zabudowy, organ uznał, iż nie jest możliwe ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy ze względu na brak budynków na działkach sąsiednich. Mając na względzie treść § 4 ust. rozporządzenia w uzasadnieniu decyzji dodano, że możliwe jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4 m. od działki nr [...], która dla inwestycji ma stanowić komunikację.

Rozstrzygając problem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono, iż na działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym intensywność zabudowy można było wyznaczyć jedynie z uwzględnieniem budynku gospodarczego, posadowionego na działce nr [...], obręb K. Intensywność zabudowy dla wskazanej nieruchomości wynosi 0,25. Zgodnie z wnioskiem inwestora w celu realizacji planowanej inwestycji wymagana byłaby intensywność zabudowy na poziomie 0,16 i taka intensywność została przez organ uznana jako możliwa do ustalenia. Odnośnie do szerokości elewacji frontowej wskazano, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynku (jedynego, który w obszarze analizowanym się znajduje) wyniosła 68,5m. Jest to budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej i jego szerokość elewacji frontowej, z punktu widzenia konieczności zachowania spójności w gospodarowaniu przestrzenią, jest nieadekwatna w odniesieniu do budynku mieszkalnego. Ponadto wniosek określa realizację budynku o szerokości elewacji frontowej na poziomie 15m +/- 20%, co daje wartość maksymalną tego wskaźnika na poziomie 18m. Wartość ta w żadnym stopniu nie stanowi kontynuacji wartości wykreowanej przez jedyny budynek w obszarze analizowanym, który dodatkowo pełni zupełnie inną funkcję od planowanej. Zatem dla projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie można ustalić szerokości elewacji frontowej na poziomie 15 m z tolerancją 20%. W zakresie wysokości elewacji frontowej organ wskazał, że nie można było jej ustalić w oparciu o działki bezpośrednio sąsiadujące ze względu na brak występowania na nich zabudowy. Ze względu na dopuszczenie wynikające z § 7 ust. 3 rozporządzenia uznano za możliwe określenie tego parametru na poziomie max. 5m. Podobnie odnośnie do geometrii dachu – wskazano, że w obszarze analizowanym występuje jeden budynek z dachem płaskim, zaś we wniosku wskazano dach dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci od 20° do 45°, kalenicy równoległej do frontu działki i wysokości całkowitej budynku do 10 m. Zdaniem organu żaden z tych parametrów nie stanowi kontynuacji dla istniejącego na działce nr [...] budynku.

Organ lokalizacyjny uznaje, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji oraz nie wypełnia parametrów szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Z kolei jako spełnione określono warunki: dostępu do drogi publicznej (poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]), uzbrojenia terenu jako wystarczającego dla zamierzenia budowlanego (inwestor wykazał możliwość zaopatrzenia w wodę z zasobów podziemnych), braku wymogu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne (część działki nr [...] obręb K. stanowi użytki LIII i ŁIV, planowana inwestycje będzie zlokalizowana na gruncie kl. ŁIV), inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując, wobec niespełnienia łącznie warunków art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., a w konsekwencji brakiem możliwości ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy, projektu decyzji nie skierowano do opinii i uzgodnień. Wnioskodawca wniósł uwagi do projektu decyzji i zażądał rozszerzenia obszaru analizowanego i ujęcia w nim zabudowy znajdującej się na działce nr [...] oraz wskazał, że na terenie bezpośrednio sąsiadującym z częścią działki nr [...] obowiązuje mpzp zatwierdzony uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] który cześć działki nr [...] przeznacza pod funkcję mieszkalną z możliwością uzupełnienia jej o usługi nieuciążliwe i oznacza go jako jednostkę [...] MN. Pozostałe tereny po wschodniej stronie ulicy [...] w planie miejscowym charakteryzują się różnorodnością funkcji w zakresie usług i mieszkalnictwa i oznaczone zostały jako jednostki [...]U, [...]MN i [...]U/MN. Wójt Gminy W. po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznał wnioskowane zmiany za bezzasadne. Jego zdaniem obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wnioskodawca wniósł o rozszerzenie obszaru analizowanego tak, aby w jego granicach znalazła się zabudowa na działce [...]. Potwierdzono, iż ustawodawca dopuścił poszerzenie obszaru analizowanego pod warunkiem zachowania pewnej urbanistycznej całości. Podejście takie daje możliwość racjonalnego gospodarowania przestrzenią i zachowania ładu. Organ posiłkując się poglądami judykatury nie znalazł uzasadnienia do poszerzenia granic tegoż obszaru.

Po przekazaniu sprawy organowi II instancji w dniu 3 kwietnia 2020 r. SKO we Wrocławiu wydało postanowienie, którym w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zlecono organowi I instancji wykonanie analizy urbanistycznej obejmującej: - część graficzną analizy (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000), z wrysowanymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz granicami obszaru analizowanego wyznaczonymi zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), tj. wokół działki nr [...], obręb K.;- część tekstową analizy uwzględniającą zabudowę i zagospodarowanie wszystkich działek objętych nowo wyznaczonym obszarem analizowanym; - uzupełnienia akt pierwszoinstancyjnych o uproszczone informacje z rejestru gruntów dotyczące działek nowo objętych obszarem analizowanym. Przy piśmie z dnia 11 maja 2020 r. organ I instancji przekazał żądane dokumenty, a po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, decyzją z dnia 20 lipca 2020 r. SKO we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W tym kontekście trzeba powiedzieć, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku. Tu jednak trzeba dalej mieć na względzie, że możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu w trybie przywołanych wcześniej unormowań zostało uzależnione od dostosowania się inwestora – do odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., będącym jednym z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zostało to zdefiniowane w ustawie w art. 2 pkt 1 jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wgedług urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Dokonując takiej oceny należy zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie odwołał się do parametru funkcji zabudowy występującej na "większości" działek sąsiednich, względnie do funkcji występujących na "kilku" działkach sąsiednich. Wystarczy, aby "jedna" działka sąsiednia zabudowana była w sposób świadczący, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się dla nowej zabudowy na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej nadal jako: rozporządzenie planistyczne. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie czynności, do których kompetentne organy są zobowiązane, w toku postępowania, zostały przeprowadzone, a sąd nie znajduje podstaw dla kwestionowania ich prawidłowości. Skarżący począwszy od postępowania odwoławczego po skargę do sądu administracyjnego większość zarzutów materialnoprawnych jak i procesowych sprowadza do błędnego jego zdaniem ustalenia obszaru analizowanego. Przypomnieć jednak trzeba, że zgodnie z przywołanymi regulacjami, organ administracyjny, działając w granicach prawa ustala obszar analizowany niezależnie od oczekiwań wnioskodawcy, czy też wręcz na podstawie jego subiektywnej oceny cech zabudowy sąsiedniej. W realiach badanej sprawy zebrany materiał dowodowy w sposób niesporny potwierdza, że obszar analizowany nie jest zabudowany, za wyjątkiem zabudowań na działce nr [...] pełniących funkcję zagrodową. Jak trafnie uzasadniały to organy obu instancji, funkcja zagrodowa jest zdecydowanie odmienna od funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, z garażem, zbiornikiem na nieczystości itd.. Orzekające organy nie tylko w sposób czytelny wyjaśniły odmienność funkcji zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym, ale także wykluczyły zbieżność czy choćby porównywalność parametrów takich jak wysokość czy geometria dachu pomiędzy budynkami istniejącymi i budynkiem objętym wnioskiem. Skarżący zdaje się stanowiska organu nie dostrzegać i zamiast przyjęcia szczegółowo wskazanych różnic co do cech, parametrów, a wreszcie przeznaczenia budynków, czyni w skardze zarzut ,,zniechęcania skarżącego do realizacji planowanej inwestycji". Dla porządku zaznaczyć należy, że rolą organów rozpoznających wniosek w zakresie ustalenia warunków zabudowy jest ocena kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W sytuacji zatem, gdy na gruncie stanu faktycznego nie można dokonać potwierdzenia w tym względzie, decyzja odmowna nie będzie miała cech ,,zniechęcania inwestora" lecz przy uwzględnieniu norm prawnomaterialnych organ wprost wyklucza możliwość dokonania danego rodzaju zabudowy.

W odwołaniu i w skardze strona kwestionuje poprawność wyznaczenia obszaru analizowanego, niejako za organ wskazując front działki, szerokość frontu działki i wynikającą z tego granicę obszaru analizowanego. Zasadnie zdaniem sądu w składzie orzekającym, SKO we Wrocławiu w toku postępowania odwoławczego problematykę ustalenia obszaru analizowanego uznała za kluczową, prowadząc nawet dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Ustalenie rzeczonego obszaru po pierwsze determinuje sposób zabudowy nieruchomości w nim ujętych, jako swoistego wyznacznika dla możliwości zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem, a po wtóre wynika z konieczności odniesienia się przez organ II instancji do twierdzeń odwołania. Zdaniem sądu w toku postępowania odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., gdyż kolegium nie naruszyło zasady dwuinstancyjności. Przede wszystkim właśnie ze względu na twierdzenia odwołania dostrzeżono konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem, a nie części tej działki. Przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe potwierdziło zasadność odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż mimo nieznacznej zmiany rzeczonego obszaru nie uległy zmianie zasadnicze ustalenia. Innymi słowy, pomimo zmodyfikowania w ramach postępowania odwoławczego obszaru analizowanego, wobec niezabudowania tego obszaru żadnymi obiektami pozwalającymi przyjąć nowe czy inne parametry, nie można było wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Lektura akt administracyjnych potwierdza, że po uzupełnieniu przez organ I instancji analizy urbanistycznej SKO zawiadomieniem z dnia 28 lipca 2020 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania w sprawie i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie. Celem realizacji zasady czynnego udziału stron wyznaczono siedmiodniowy termin, uprzedzając przy tym, że ze względu na zagrożenie epidemiczne realizacja tej czynności wymaga uzgodnienia telefonicznego. Zdaniem sądu nie są więc uprawnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, zaś odnośnie do wyrażonych w uzasadnieniu skargi co do sporządzenia nowej analizy, tudzież nieprzedstawienia jej skarżącemu, podkreślić należy, iż zapoznanie się z aktami sprawy nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony. W sytuacji jednak, gdy organ o możliwości takiej informuje przed wydaniem decyzji, jako chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 czy 77 k.p.a.. Na marginesie zauważyć też przyjdzie, że samo zlecenie uzupełnienia analizy urbanistycznej nie wiąże się z koniecznością, jak twierdzi strona skarżąca, uchylenia decyzji organu I instancji. Porównanie dokumentacji zebranej przez organy potwierdza, że istotnie miała miejsce wyłącznie korekta obszaru analizowanego i to na korzyść wnioskodawcy, a nie wykonanie nowej analizy urbanistycznej. Dodatkowo przepisy k.p.a., i u.p.z.p. nie zawierają regulacji wykluczających uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej w ramach dowodu uzupełniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a..

Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom skargi wyznaczony obszar analizowany jest reprezentatywny, tworzy urbanistyczną całość i pozwala ustalić sąsiedztwo urbanistyczne terenu planowanej inwestycji. Dostarcza pełnej wiedzy o zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Sąd podziela przy tym stanowisko kolegium, że poszerzenie obszaru analizowanego w sposób oczekiwany przez stronę skarżącą, nie tylko nie dostarczyłoby odmiennych danych, wpływających na ocenę wnioskowanego zamierzenia, ale też nie mogłoby doprowadzić w przypadku dalszego jego rozszerzania do objęcia nim zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 203 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 139 k.p.a. poprzez ustalenie frontu działki w sposób kwestionowany przez skarżącego należy uznać jego bezzasadność. Fakt, że skarżący w złożonym odwołaniu nie negował ustaleń poczynionych przez organ I instancji, nie zwalnia organu II instancji od weryfikacji tej kwestii w ramach postępowania odwoławczego. W ocenie kolegium front działki wynosi około 35 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 100 -150 m. Odległość ta, z całą pewnością spełnia kryteria wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a nawet w realiach niniejszej sprawy jest większa. Jeżeli chodzi o przyjęcie przez organ frontu działki w sposób odmienny niż oczekuje tego skarżący, należy zaznaczyć, że stanowisko organu wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia, gdzie jako o froncie działki mowa jest o tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skarżący, podnosząc zarzut naruszenia wskazanej regulacji, zdaje się wykazywać inną możliwość wjazdu na nieruchomość, co ma potwierdzać błędne ustalenie frontu działki. Nie negując oczywiście innej możliwości skomunikowania nieruchomości skarżącego, co ma wpłynąć na uznanie innej części działki jako jej frontu, trzeba mieć na uwadze to, że wskazany przepis traktuje o głównym wjeździe czy wejściu na działkę. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy należy przyjąć, że ustalenia organów są trafne, a co z tego wynika w dalszej kolejności, prawidłowo wskazano front działki i w następstwie tego granice obszaru analizowanego. Dodatkowo zasadnie w odpowiedzi na skargę kolegium skonstatowało, że wskazywana przez skarżącego działka nie jest działką drogową.

W konsekwencji należało zatem uznać decyzję organu odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało przez organy administracji publicznej w zgodzie z przepisami k.p.a. Organy w sposób kompleksowy zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i dokonały jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.p.z.p. i podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśniło skarżącemu przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z jej aprobatą, nie świadczy o zasadności zarzutów w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę

Na koniec można dodać, że sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.) zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 grudnia 2020 r.