Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1533/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35,  art. 36,  art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. G. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 21 listopada 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Działający w imieniu skarżącej pełnomocnik wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynnego lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia, że okoliczności te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ orzeczenie w trybie art. 149 § 1b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o istnieniu lub nieistnieniu uprawnień lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; 4/ orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; 5/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że strona z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wystąpiła w dniu 29 sierpnia 2018 r. Pierwsze pismo w związku z tym wnioskiem organ wystosował po ponad pięciu miesiącach, tj. w dniu 19 lutego 2019 r. wskazując w nim termin załatwienia sprawy do dnia 19 maja 2019 r. oraz wzywając stronę do uzupełnienia wniosku o stosowne dokumenty. W dniu 12 marca 2019 r. strona złożyła dokumenty. Od tego czasu organ pozostaje bezczynny. Zdaniem pełnomocnika naruszony został art. 35 § 3 k.p.a. określający terminy załatwienia sprawy oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. nakładający obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazania przyczyny zwłoki i określenia nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie bezskutecznie upłynął termin wyznaczony przez sam organ (do dnia 19 maja 2019 r.) i po tym dniu strona nie otrzymała stosownego zawiadomienia o kolejnym terminie załatwienia sprawy.

Z tych przyczyn pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do jak najszybszego załatwienia sprawy, gdyż bez decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE, skarżąca ma trudności w zwykłym funkcjonowaniu na terytorium RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ zakwestionował twierdzenie skarżącej, że złożyła wniosek w dniu 29 sierpnia 2018 r. a pierwsze pismo wystosowane do niej zostało dopiero w dniu 19 lutego 2019 r. Wyjaśnił, że w reakcji na wniosek złożony w dniu 29 sierpnia 2018 r. pismem z dnia 15 listopada 2018 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych podania oraz do osobistego stawiennictwa. Przesyłka ta pomimo dwukrotnego awizowania (dnia 23 listopada 2018 r. i dnia 3 grudnia 2018 r.) nie została podjęta przez adresata. Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. strona zawiadomiona została o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Nie jest więc zasadny zarzut, że w tym okresie organ pozostawał bezczynny. Dnia 10 stycznia 2019 r. strona wystąpiła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych podania wskazując, że od 1 listopada 2018 r. do 10 stycznia 2019 r. odbywała delegację w innym mieście. Podała, że nie jest możliwe uzupełnienie braków formalnych bez wezwania do ich uzupełnienia. Dlatego, w tym samym dniu, przywrócono jej termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. organ ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych podania. Braki te strona ostatecznie uzupełniła w dniu 4 lutego 2019 r. W konsekwencji dopiero po tej dacie organ mógł przystąpić do merytorycznej analizy wniosku. W dniu 19 lutego 2019 r. wezwano stronę do uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do wydania decyzji i wskazano termin załatwienia sprawy do dnia 19 maja 2019 r. W dniu 12 marca 2019 r. strona uzupełniała jedynie część dokumentów (nie przedstawiła tytułu prawnego do lokalu właściciela wynajmowanego przez nią lokalu a załączone PIT-y nie miały potwierdzenia złożenia ich w Urzędzie Skarbowym). O istniejących brakach wnioskodawczyni została poinformowana przez osobę przyjmującą załączniki w Oddziale Paszportowym, o czym świadczy fakt doręczenia do niniejszej skargi egzemplarza informującego o wszczęciu postępowania wraz z adnotacjami osoby przyjmującej załączniki. Do chwili obecnej strona nie uzupełniła jednak brakujących dokumentów warunkujących pozytywne rozpatrzenie sprawy. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. skarżąca została ponownie wezwana do doręczania brakujących dokumentów.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wskazany w skardze art. 35 § 3 k.p.a. Istnieje bowiem przepis szczególny, tj. art. 210 w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach który ustala termin zakończenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt stały (zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE) do 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Zdaniem Wojewody także sama skarżąca przyczyniła się do długości trwania niniejszego postępowania, chociażby ze względu na fakt, że wyjechała w kilkumiesięczną delegację służbową nie informując organu o miejscu swojego pobytu i nie ustanawiając pełnomocnika do doręczeń, co spowodowało zwrot kierowanej do niej korespondencji i w efekcie pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W rezultacie na skutek wniosku skarżącej organ zobowiązany był rozważyć przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, co przedłużyło postępowanie o miesiąc. Nadto skarżąca nadal nie uzupełniła brakujących dokumentów.

Niezależnie od powyższego organ argumentował, że w niniejszej sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania czy bezczynności także z innych względów, o charakterze obiektywnym. Okolicznościami tymi jest odnotowywany od kilku miesięcy w całym kraju wzrost opóźnień w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców w związku ze stałym, wielokrotnym przyrostem wniosków i niewystarczającymi zasobami technicznymi i kadrowymi. Brak podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy podmiot prawa (konkretny organ administracji) z obiektywnych powodów, w znacznej części od niego niezależnych, nie ma realnej możliwości aby w niektórych z wielu tysięcy postępowań które prowadzi, zadośćuczynić wszystkim przepisom w zakresie terminowego prowadzenia sprawy. W uznaniu Wojewody, w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności faktyczne które dawałyby podstawę do stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości postępowania która ma charakter rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych organ wskazał, że przy ocenie stopnia naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. Przywołał także w wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2019 r. III SAB/Wr 396/19 z którego wynika, że uznanie przewlekłego prowadzenia postępowania za rażące dotyczy sytuacji gdy naruszenie prawa jest przejawem złej woli i celowej opieszałości organu, czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej wniosku. W niniejszej sprawie nie można takich cech dopatrzyć się w zachowaniu organu.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, którego w niniejszej sprawie zabrakło.

Wobec zawartego w skardze żądania stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego postępowania, zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2020 r. dokonano rozdzielenia skargi na: skargę na bezczynność i skargę na przewlekłość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania. Skarga na bezczynność organu podlega odrębnemu rozpoznaniu i zarejestrowana została pod sygn. akt III SAB/Wr 1532/19.

Kontrola sądowa przeprowadzona w przedmiocie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie wydania na rzecz skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wykazała zasadność wniesionej w tym względzie skargi, aczkolwiek Sąd nie podzielił w całości zawartej w niej argumentacji.

Wyjaśnić najpierw należy, że przed wniesieniem skargi wyczerpany został dostępny stronie środek zaskarżenia o którym stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż poprzedzona ona została ponagleniem z dnia 31 października 2019r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został wymóg złożenia ponaglenia w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do oceny skargi należy mieć na uwadze, że w obecnym stanie prawnym, skarga na bezczynność organu oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowią dwie odrębne instytucje. Każda z nich ma inny cel zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego.

Przewlekłość postępowania zdefiniowana została jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.

Z bezczynnością mamy natomiast do czynienia, gdy organ administracji – będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia, pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy.

Z powyższych definicji wynika, że w jednej sprawie możliwe jest ustalenie, że organ nie tylko przewlekle prowadzi postępowanie, ale też - tak wadliwie procedując - dopuszcza się bezczynności. Zarzut bezczynności i przewlekłości podlega jednak odrębnej ocenie.

W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja miała miejsce. W wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1532/19 Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności przy rozpatrzeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Przeprowadzona w niniejszym postępowaniu kontrola działania organu wykazała natomiast, że skutecznie można mu także postawić zarzut przewlekłości postępowania.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. wpłynął do organu wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu 15 listopada 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 203 ustawy o cudzoziemcach, do osobistego stawiennictwa oraz o uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku. Przesyłka zawierająca wezwanie skierowana została na adres podany we wniosku i po dwukrotnym awizowaniu (w dniu 23 listopada 2018 r. i w dniu 3 grudnia 2018 r.) jako niepodjęta, została w dniu 10 grudnia 2018 r. zwrócona do nadawcy (wpływ do organu w dniu 11 grudnia 2018r.). Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Przesyłkę zawierającą zawiadomienie strona odebrała w dniu 11 stycznia 2019 r.

W piśmie datowanym na dzień 10 stycznia 2019 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o "wznowienie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE" wyjaśniając, że jej niestawiennictwo na wezwanie z dnia 15 listopada 2018 r. spowodowane było służbową nieobecnością we W. Z załączonych dokumentów (sporządzonych w okresie od 14 -16 stycznia 2019 r.) wynika, że skarżąca w okresie od 1 listopada 2018 r. do 8 stycznia 2019 r. przebywała w delegacji służbowej w innym mieście.

Z akt sprawy oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że Wojewoda zakwalifikował powyższe wystąpienie jako wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych podania złożonego 28 sierpnia 2018 r. Zauważyć jednak należy, że na piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r. brak prezentaty (lub innej adnotacji) świadczącej o dacie jego wpływu do Urzędu. Znajduje się natomiast wydruk elektroniczny (metryka) według którego, wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych zapisany został w systemie w dniu 1 lutego 2019 r. Trzeba także odnotować, że w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia w formie prawem przewidzianej (tj. postanowienia wydanego przy uwzględnieniu art. 58 i 59 k.p.a.) ustosunkowującego się żądania uznanego przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie, w odpowiedzi na skargę organ podał, że dnia 10 stycznia 2019 r przywrócono stronie termin do uzupełnienia braków formalnych. Taka informacja nie znajduje potwierdzenia, skoro brak w aktach stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie ww. wniosku wydanego w formie pisemnej w postaci papierowego dokumentu lub choćby w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Brak także jakiegokolwiek potwierdzenia aby tego rodzaju dokument doręczony został stronie. Informacja organu o przywróceniu stronie terminu w dniu 10 stycznia 2019 r. pozostaje także w sprzeczności z datami w jakich sporządzone zostały załączniki do wniosku o przywrócenie terminu mające potwierdzać brak winy w uchybieniu terminu (które są późniejsze niż data sporządzania samego wniosku o przywrócenie terminu i podana przez organ data jego rozpatrzenia).

W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo z dnia 31 stycznia 2019 r. w którym Wojewoda – w związku ze złożeniem niekompletnego wniosku – ponownie wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z adnotacji na tym wezwaniu wynika, że skarżąca odebrała je osobiście od organu w dniu 4 lutego 2019 r. Z tą samą datą złożony został w Urzędzie kolejny wniosek o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wraz z wymaganymi załącznikami. W tym dniu pobrano także od strony odciski linii papilarnych. Jak wynika z akt sprawy wniosek z dnia 4 lutego 2019 r. nie był już dotknięty brakami formalnymi zatem mógł skutecznie wszcząć postępowanie.

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych Sąd uznał, że niezależnie od tego, czy przyjęte zostanie, że doszło do przywrócenia skarżącej terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku (jak twierdzi organ, pomimo braku dowodu wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie), czy też, że organ nie rozstrzygnął jednak w przedmiocie przywrócenia przedmiotowego terminu – to wobec faktu, że w dniu 4 lutego 2019 r. doszło do skutecznego złożenia wniosku umożliwiającego nadanie sprawie biegu, kwestia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych poprzedniego wniosku, pozostaje bez znaczenia przy ocenie przewlekłości postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro pierwszy wniosek z dnia 28 sierpnia 2018 r. dotknięty był brakami formalnymi, to nie mógł skutecznie wszcząć postępowania. Pomimo prawidłowego wezwania strony, nie doszło do uzupełnienia tych braków w terminie wskazanym przez organ ani do dnia zawiadomienia strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Analiza akt sprawy nie potwierdza bowiem stanowiska organu, że wniosek o przywrócenie braków formalnych wpłynął do urzędu w dniu 10 stycznia 2019 r. a przede wszystkim, że w tym samym dniu rozpatrzono ten wniosek pozytywnie dla strony. Brak rozpatrzenia tego wniosku świadczyłby zatem o bezczynności organu w tym zakresie (a nie o przewlekłości jego działania) jak też podważałby prawidłowość kolejnych czynności procesowych podjętych w sprawie w związku z wnioskiem z 2018 r. który dotknięty był brakami formalnymi. W konsekwencji uznać należałoby, że wystąpiła bezczynność organu ale w zakresie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku i konieczne byłoby zobowiązanie organu do rozpatrzenia tego wniosku, w tym także terminowości jego złożenia. Spowodowałaby to wydłużenie postępowania i poddawałoby w wątpliwość prawidłowość później podjętych czynności procesowych, w szczególności, po dniu 4 lutego 2019 r. Uwzględniając jednak, że strona nie wskazuje na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie braków formalnych podania z dnia 29 sierpnia 2018 r. a w dniu 4 lutego 2019r. złożyła nowy wniosek, który nie był już dotknięty brakami formalnymi i skutecznie wszczął postępowanie, Sąd przy ocenie przewlekłości postępowania nie brał pod uwagę okresu od dnia 29 sierpnia 2018r. lecz okres od dnia 4 lutego 2019 r. Takie założenie nie sprzeciwia się celowi skargi jakim jest przeprowadzenie przez organ postępowania w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego załatwienia sprawy. W interesie strony jest bowiem rozpatrzenie wniosku który już zainicjował skutecznie postępowanie. Nie wpływa również w zasadniczy sposób na ustalenie okresu przewlekłości postępowania. Ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a. w związku z brakami formalnymi podania, okresu od dnia 28 sierpnia 2018 r do dnia usunięcia tych braków (co miało miejsce 4 lutego 2019 r.) nie wliczałoby się bowiem do biegu terminu dla załatwienia sprawy. W konsekwencji Sąd przyjął, że kontrola przewlekłości postępowania powinna objąć okres od dnia 4 lutego 2019 r.

Z akt wynika, że po tej dacie pismem z dnia 19 lutego 2019 r. organ poinformował skarżącą o przewidywanym terminie załatwienia sprawy zakreślając go do dnia 19 maja 2019 r. oraz wezwał do złożenia dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Odrębnym pismem wystąpił w trybie art. 223 w związku z art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do odpowiednich organów o udzielenie tzw. opinii o cudzoziemcu (ustawowy termin udzielenia odpowiedzi wynosi dla organów opiniujących 30 dni, w szczególnie uzasadnionych przypadkach do 60 dni, co wynika z art. 207 ust. 4 i ust. 5 ustawy o cudzoziemcach). W dniu 12 marca 2019 r. skarżąca ustosunkowała się do wezwania z dnia 19 lutego 2019 r. składając do akt sprawy dokumenty. Pomimo upływu w dniu 4 maja 2019 r. ustawowego terminu, jak też upływu w dniu 19 maja 2019 r. terminu wyznaczonego przez sam organ, Wojewoda nie ustosunkował się do złożonych dowodów, nie rozstrzygnął sprawy w formie prawem przewidzianym ani też nie wskazał innego terminu załatwienia sprawy i nie poinformował o przyczynach zwłoki. Organ nie zajął stanowiska w sprawie do dnia 13 grudnia 2019 r. pomimo, że w dniu 31 października 2019 r. wpłynęło ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy.

Przedstawiona chronologia zdarzeń jednoznacznie wskazuje, że można zasadnie zarzucić organowi, że nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe. Od dnia złożenia przez stronę dokumentów do dnia wniesienia skargi, a nawet dalej, bo do dnia 13 grudnia 2019 r. organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności procesowych. Ośmiomiesięczna zwłoka przy weryfikacji złożonych przez stronę dowodów i poinformowaniu jej o stwierdzonych brakach oraz o skierowaniu do odpowiednich organów zapytania o tzw. opinię o cudzoziemcu, nie znajduje uzasadnienia i nie może być uznana za usprawiedliwioną. Bezsprzecznie działania konieczne dla załatwienia sprawy podjęte zostały przez organ z dużym opóźnieniem, co uniemożliwiło wydanie w rozsądnym terminie końcowego orzeczenia. Dla wykonania dwóch nieskomplikowanych czynności (wyżej opisanych), Wojewoda potrzebował ośmiu miesięcy pomimo, że dysponował przynajmniej częścią dowodów, które strona złożyła w odpowiedzi na wezwanie.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192).

Uwzględniając zatem przesłankę czasową, stopień skomplikowania sprawy oraz postawę samej strony (która w przyjętym do oceny okresie nie przyczyniła się do zwłoki w rozpatrzeniu wniosku) Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w opisanym wcześniej rozumieniu ma w niniejszej sprawie niewątpliwie miejsce i ma ona charakter rażący.

Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Organ przez osiem miesięcy nie podejmował w sprawie żadnych działań procesowych i dopiero skarga wniesiona do Sądu była czynnikiem mobilizującym go do sprawdzenia wniosku i wykonania czynności zmierzających do jej załatwienia (wezwania strony o uzupełnienie dokumentów) oraz do wystąpienia o konsultację z innymi organami. Niewątpliwe takie zachowanie organu pozostaje w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia terminów załatwienia sprawy. W badany okresie także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane, gdyż podważa ono również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której strona czeka przez kilka miesięcy na podjęcie pierwszej czynności polegającej na zweryfikowaniu wniosku pod względem jego kompletności pomimo, że przedkłada stosowne dokumenty, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu, okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Sąd nie przyznał jednak skarżącej sumy pieniężnej biorąc pod uwagę, że w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1532/19 została już jej przyznana suma pieniężna w kwocie 500 zł. za bezczynność organu w tym samym okresie. Sąd nie znalazł podstaw do odrębnego orzekania o kwotach z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania mając na uwadze charakter przyznawanej kwoty pieniężnej, mającej pełnić rolę rekompensacyjną w ramach konkretnego postępowania (por. uzasadnianie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – druk nr 1633), jak też uwzględniając okoliczność, że bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie dotyczyła tego samego okresu. Zdaniem Sądu przyznanie kwoty pieniężnej w związku ze stwierdzoną bezczynnością w dostateczny sposób pełni funkcję kompensacyjną dla strony także przy uwzględnieniu przewlekłości postępowania, jak też stanowi dostateczną sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z tych względów wniosek o przyznanie sumy pieniężnej oddalił (pkt IV sentencji wyroku).

Sąd nie orzekł również o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącej przez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego, gdyż zobowiązanie do wydania tego aktu zawarte już zostało w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 1532/19. Tym samym postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało orzeczeniem zawartym w pkt III sentencji wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a w pkt V sentencji wyroku.