Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1175/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31, art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tolkmicko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1201/14 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr LI/406/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Nowinka 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Tolkmicko na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1201/14 stwierdził nieważność uchwały nr LI/406/14 Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Nowinka.

Sąd I. instancji wskazał, że Rada Miejska w Tolkmicku, powołując się na art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz, 647 ze zm,, dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła w dniu 28 sierpnia 2014 r. uchwałę nr LI/406/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Nowinka. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w celu ochrony wybitnych walorów krajobrazowych obszaru miasta i gminy Tolkmicko poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, rozumianej jako ogół budynków na działce. Podała także, że w planie miejscowym ustala się sposób przeznaczenia terenu głównie jako tereny użytkowane rolniczo, dopuszczając przy tym lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, tj. budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko - Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego – W. R., żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 16 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Podał, że Rada Miejska w Tolkmicku uchwaliła plan miejscowy, zawierający rysunek planu miejscowego, sporządzony na mapie w skali 1:5000. Stwierdził, że wprawdzie w uchwalonym planie miejscowym wprowadzono zakaz zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury oraz lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodowych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 8 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). W związku z tym uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadzony w § 8 pkt 1 uchwały zakaz zabudowy, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym zabudowy w świetle postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 2 uchwały. Możliwość lokalizacji obiektów, o których mowa w ww. postanowieniach uchwały, wynika również z uzasadnienia do skarżonej uchwały, Ponadto wprowadzono możliwość ograniczonego zainwestowania, tzn. dopuszczono zabudowę ograniczoną do obiektów niezbędnych do pełnienia podstawowej funkcji. Zwrócił uwagę, że u.p.z.p. nie definiuje pojęcia zakazu zabudowy, jednakże pojęcia tego nie można wykładać w oderwaniu od definicji budowy. W jego ocenie, mając na uwadze treść art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy - Prawo budowlane uznać należy, że wprowadzony zakaz zabudowy nie jest zupełny, gdyż dotyczy tylko budynków. To powoduje, że sporządzenie załącznika do uchwały w innej skali niż wymagana zasadniczo przy sporządzaniu planu miejscowego w u.p.z.p., narusza zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co - stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej w całości.

Ponadto organ nadzoru ocenił, że plan zawiera również inne istotne naruszenia prawa odnoszące się do zasad jego sporządzania. Podniósł, że w § 6 pkt 3 uchwały w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, Rada ustaliła, iż w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowisk archeologicznych, prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi. Szczegółowy zaś zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi.

Wskazał także na inne istotne naruszenia prawa podnosząc, że w § 11 ust. 1 pkt 1 skarżonej uchwały Rada, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, postanowiła, iż na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast w §11 ust. 3 uchwały stwierdzono, że na obszarze tym planowany jest gazociąg, a jego przebieg wraz ze strefą kontrolowaną będzie ustalony na etapie jego projektowania, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Tym samym Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, bowiem w istocie scedowała na inne podmioty określenie lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przewidywanego gazociągu. W § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały nie określono rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów, ich lokalizacji czy też kierunkowego przebiegu (układu), zaś w § 11 ust. 3 planu określony został rodzaj urządzenia - gazociąg, nie ustalono jednak jego lokalizacji, czy też kierunkowego przebiegu (układu). Zatem przepisy te wprowadzają możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Wskazał ponadto, że dopuszczenie możliwości lokalizacji wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, np, budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, do których należą, m.in. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, w skrajnych wypadkach może doprowadzić do zmiany w planie miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w związku z tym rada nie może scedować tych uprawnień na inny podmiot, co czyni w kwestionowanych przepisach. Jednocześnie podał, iż budowa planowanego gazociągu spowoduje ograniczenie prawa własności poprzez ograniczenie sposobu użytkowania terenu w strefie kontrolowanej przebiegu gazociągu, co wynika z ograniczeń, o których mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. To powoduje, że przebieg planowanego gazociągu bezwzględnie powinien być określony w uchwalonym planie. Zakwestionował także § 8 pkt 2 uchwały, w którym Rada ustalając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuściła na całym terenie objętym planem lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego, ustalając w ppkt lit. a i b ich gabaryty. Powyższy przepis oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uchwały, umożliwiający dowolne lokalizowanie budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem, w tym na gruntach rolnych i leśnych może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych - ministra środowiska lub marszałka województwa. Podniesiono, że w granicach uchwalonego planu znajdują się użytki rolne klas III i grunty leśne, a z dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby występowano o zgodę odpowiednich organów. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Tolkmicku powinna zostać uznana za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tolkmicko, wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że gdyby ustawodawca miał intencję rozszerzenia pojęcia zabudowa na budowle, a także na obiekty małej architektury, to niewątpliwie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym użyłby pojęcia obiekty budowlane, czyli dokładnie takiego samego jak w ustawie - Prawo budowlane. Natomiast gdyby miał intencję rozumieć zakaz zabudowy jako zakaz budowy, czyli zakaz wykonywania odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego, to w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym użyłby pojęcia zakaz budowy, czyli w takim samym brzmieniu i znaczeniu jak w ustawie Prawo budowlane. Tak więc utożsamianie pojęć zabudowa i obiekt budowlany oraz zakaz zabudowy jako zakaz budowy jest całkowicie nieuprawnione w świetle założenia, że działania ustawodawcy są racjonalne. Podała, że stanowisko Wojewody co do naruszenia zasady uchwalania planu, określonej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie znajduje oparcia w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, gdyż nie dotyczą one porównywalnych sytuacji. Wskazała, że na obszarze objętym zaskarżonym planem nie ma żadnej zabudowy, a ustalenia planu, poprzez ustalenie wprost zakazu zabudowy, nie dają możliwości lokalizacji nowej zabudowy. Tym samym zarzut odnośnie do naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest bezzasadny. Stwierdziła także, że ustalenia zawarte w § 6 pkt 3 uchwały nie są sprzeczne z przepisami z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie nakładają na inwestora ograniczeń i obowiązków o zakresie większym niż obowiązki i ograniczenia wynikające z powyższej ustawy.

Rada zakwestionowała także twierdzenie Wojewody, że w planie dopuszcza się lokalizację wszelkich obiektów infrastruktury technicznej. Wyjaśniła, że zgodnie z § 3 i § 8 uchwały w planie określone zostały tereny przeznaczone pod funkcje rolnicze oraz leśne, a zatem na obszarze objętym planem możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, które nie narusza przeznaczenia rolnego bądź leśnego. Ponadto zgodnie z § 14 uchwały nie zmienia się przeznaczenia objętych planem gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dlatego też planowana przez potencjalnego inwestora realizacja infrastruktury technicznej musi przewidywać zachowanie statusu gruntów rolnych oraz leśnych. W obszarze planu nie mogą więc powstać obiekty infrastruktury technicznej, takie jak np. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, gdyż budowle te nie mogą być lokalizowane na gruntach rolnych bądź leśnych, a ich realizacja wymagałaby zmiany przeznaczenia terenu. Nie ma zatem możliwości naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można również w granicach planu lokalizować zabudowy, tj. budynków. Natomiast co do infrastruktury, której realizacja jest możliwa w oparciu o zapisy planu, to można do niej zaliczyć m.in. budowę linii energetycznych, przedsięwzięcia dotyczące sieci telekomunikacyjnej, budowę sieci wodno-kanalizacyjnej. Dotyczy to jednak wyłącznie modernizacji, rozbudowy istniejącej bądź budowy nowej infrastruktury technicznej, takiej, która może być realizowana na gruntach rolnych lub leśnych i która musi pozwalać na dotychczasowe rolne, bądź leśne użytkowanie terenu. W ocenie Rady w przedmiotowym planie miejscowym ustalono, jakie rodzaje infrastruktury technicznej są w granicach planu dopuszczone, określając niezbędne parametry infrastruktury, co znalazło odzwierciedlenie w § 10 kwestionowanej uchwały. Zaznaczyła, że w granicach planu nie zakłada się powstania nowych dróg, a także nie ma zabudowy, zatem nie było potrzeby ustalania zasad obsługi komunikacyjnej poza ustaleniem o dostępie terenów do dróg, jak w stanie istniejącym. Zwróciła również uwagę, że inaczej formułowane są ustalenia planu dla terenów śródmiejskich, a inaczej dla terenów zabudowy wiejskiej, czy też dla terenów rolnych czy leśnych, gdzie nie przewiduje się zabudowy. Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje swoimi granicami teren kilkuset hektarów terenów wolnych od zabudowy kubaturowej. Przyjęte rozwiązania pozostawiają możliwość przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej zgodnie z potrzebami w gminie, potrzebami inwestorskimi, bądź wynikającymi np. z konieczności realizacji inwestycji ponadlokalnych. Uzasadnione jest przy tym, aby przeprowadzenie sieci odbywało się zgodnie z zamierzeniem inwestorskim, którego szczegóły będą znane dopiero na etapie projektów budowlanych. Natomiast całkowity zakaz budowy infrastruktury technicznej powodowałby paraliż inwestycyjny albo skutkowałby nieustanną koniecznością zmiany planów. Podobny efekt miałoby ustalanie parametrów i przebiegów infrastruktury w sytuacji, gdy obecnie nie są znane ewentualne przyszłe potrzeby w tej materii. Przyjęta formuła zapisów planu w odniesieniu do infrastruktury technicznej została zatem ustalona w sposób adekwatny do potrzeb i respektuje obowiązujące normy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd I. instancji podał, że z treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że sporządzenie mapy w skali 1:5000 jest dopuszczalne w sytuacji ściśle określonej, a mianowicie, gdy płan miejscowy sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W niniejszej sprawie rada gminy uchwaliła plan miejscowy, którego mapa została sporządzona w skali 1:5000, uzasadniając to faktem wprowadzenia w planie zakazu zabudowy. Wskazano przy tym na zapis § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym na całym terenie obowiązuje zakaz zabudowy; przy czym jako zabudowę rozumie się ogół budynków na działce. Jednocześnie w myśl § 8 pkt 2 tejże uchwały dopuszczono na całym terenie lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury - w rozumieniu Prawa budowlanego, dla których ustalono określone gabaryty (§ 8 pkt 2 lit. a i b uchwały) oraz nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 8 pkt 3 uchwały).

Podał, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Brak jest zatem upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji zabudowy i zawężania tego pojęcia jedynie do "ogółu budynków na działce". Wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego jednak nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do definiowania pojęcia zabudowy. W związku z tym interpretacji tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) i zawartą tam definicję budowy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego, a obiektem budowlanym - w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei z definicji budowli wynika, że zalicza się do nich m.in: obiekty liniowe, sieci techniczne, budowle ziemne, hydrotechniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Natomiast obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności; kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Skoro zatem w planie miejscowym dopuszczono lokalizację wyżej określonych budowli i obiektów małej architektury, to nie można podzielić stanowiska gminy, że przedmiotową uchwałą wprowadzono zakaz zabudowy. Dodatkowo wskazał, że w samej treści uchwały istnieją rozbieżności co do rozumienia pojęcia zabudowy. W § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono wprawdzie zapis o zakazie zabudowy, ale już w pkt 3 tego paragrafu określono nieprzekraczalne linie zabudowy. Podobnie w części graficznej planu oznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy. W tej sytuacji słuszne jest stanowisko Wojewody, że przedmiotowy plan miejscowy nie został sporządzony w celu wprowadzenia zakazu zabudowy, a tym samym przyjęta skala mapy narusza zasady sporządzania planu, określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I. instancji zwrócił uwagę, że zapisy przedmiotowego planu miejscowego naruszają także inne przepisy prawa.

Stwierdził, że zapisy planu dotyczące dopuszczalności lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem miejscowym (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz lokalizacji gazociągu, którego przebieg wraz ze strefą kontrolowaną będzie ustalony na etapie jego projektowania (§ 11 ust. 3 uchwały) wykracza poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Po przytoczeniu treści § 4 pkt 9 tego rozporządzenia uznał, że wprowadzając przedmiotowe regulacje rada nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, w tym przebiegu gazociągu. Zapisy te powodują, że sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zaznaczył, że brak ustalenia przebiegu gazociągu uniemożliwi gminie jego realizację w przypadku, gdy właściciele gruntów, przez który będzie prowadzony gazociąg, nie wyrażą na to zgody. W takim przypadku bowiem w myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jednakże ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też brak ustalenia przebiegu gazociągu w planie miejscowym uniemożliwi uzyskanie takiej decyzji. W tej sytuacji twierdzenie, że takie zapisy zostały wyprowadzone, aby "dać w miarę możliwości elastyczny i szeroki sposób realizacji inwestycji" jest pobawione uzasadnienia prawnego.

Sąd I instancji podzielił także zarzut Wojewody, że dopuszczenie na całym terenie objętym planem lokalizacji budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego (§ 8 pkt 2 uchwały), a także możliwość dowolnego lokalizowania budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie, co umożliwia zapis § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uchwały, może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.), wymagającego - w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych - ministra środowiska lub marszałka województwa. Skoro bowiem na terenie objętym planem są użytki rolne klasy III oraz grunty leśne, to przy braku jednoznacznego określenia lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może dojść do ich umiejscowienia na takich terenach. Podał, że nie można podzielić stanowiska, że zapisy planu uniemożliwiają lokalizację przedmiotowych obiektów i urządzeń na terenach gruntów rolnych i leśnych. Z zapisów planu wynika, że ich lokalizacja jest dopuszczalna na całym terenie objętym planem, a jedyny zakaz dotyczący użytków rolnych dotyczy zakazu ich zalesiania (§ 3 ust. 1 pkt 2 uchwały). Ponadto pełnomocnik Gminy sam podał w odpowiedzi na skargę, że "przyjęte rozwiązania były działaniem przemyślanym i miały na celu umożliwienie przeprowadzania sieci w miejscach, których nie daje się przewidzieć na etapie realizacji planu, a zostaną ustalone dopiero na etapie projektowania przebiegu sieci infrastruktury, jak też ewentualnej zabudowy poza planem". Wskazał przy tym, że takie rozwiązania pozostawiają możliwość przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej zgodnie z potrzebami w gminie, potrzebami inwestorskimi bądź wynikającymi np. z konieczności realizacji inwestycji ponad lokalnych. Niewątpliwie zatem rada gminy uchwaliła zapisy, które mogą naruszać powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dodatkowo wskazał, że w § 4 pkt 2 wprowadzono definicję reklamy pomimo, iż pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm.). Zgodnie natomiast z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W zaskarżonej uchwale zapis dotyczący reklamy nie tylko powtarza definicję ustawową, ale także w sposób niedopuszczalny ją modyfikuje, co powoduje jego nieważność.

Ponadto podał, że jako powtórzenie przepisów ustawowych należy potraktować regulację § 12 zaskarżonej uchwały, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego i określenie, że jako zagospodarowanie tymczasowe należy rozmieć sposób wykorzystywania i urządzenia terenu, a także sposób użytkowania obiektu inny niż przeznaczenie terenu ustalone w planie. Zakaz zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu w sposób inny niż przeznaczenie terenu ustalone w planie miejscowym - niezależnie czy ma charakter tymczasowy, czy trwały - wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisów u.p.z.p. i Prawa budowlanego. Natomiast niedopuszczalne jest tworzenie definicji pojęcia zagospodarowania tymczasowego. W art. 15 u.p.z.p. brak jest upoważnienia rady gminy do definiowania takich pojęć.

Zdaniem Sądu I. instancji niezasadnie również uregulowano w § 6 pkt 3 uchwały, że w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowisk archeologicznych, prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi. Szczegółowy zaś zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została bowiem w art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r., nr 162, poz. 1568 ze zm.). Z treści art. 31 ust. 1 a pkt 2 oraz ust. 2 tejże ustawy wynika, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Tak więc zagadnienie związane z ewentualnym podjęciem badań archeologicznych i współdziałaniem z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zostało już kompleksowo uregulowane w akcie wyższego rządu - ustawie o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził wprawdzie, że zapisy § 6 pkt 3 uchwały są jedynie wskazaniem konieczności przeprowadzenia badań archeologicznych w odniesieniu do konkretnego zabytku archeologicznego (wymienionego w § 6 pkt 2), jednakże nie ma to żadnego znaczenia w kontekście wskazanych uchybień. Niewątpliwie bowiem Rada Miejska wprowadzając kwestionowany przepis do planu miejscowego, określiła, i to w sposób odmienny niż w ustawie, materię już uregulowaną w art. 31 ustawy o ochronie zabytków.

Końcowo zwrócił uwagę, że w § 13 zaskarżonej uchwały zawarto zapis, że ustalenie stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu. Zdaniem Sądu prawidłowa wykładnia normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0% i <= 30%, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki, w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, iż zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Do takich przypadków należy zaliczyć sytuację, w której np. gmina jest właścicielem całego gruntu objętego uchwalonym planem. Natomiast w przypadku - tak jak zapisano to w zaskarżonej uchwale - braku zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, musi istnieć pewność, że faktycznie uchwalenie planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym należy mieć tu na względzie zarówno faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i ten określony w poprzednim planie miejscowym, o ile taki obowiązywał. Ponadto nawet dopuszczenie możliwości lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może mieć wpływ na wartość nieruchomości. Dlatego też zapis wskazujący na brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, bez wskazania, czy chodzi o faktyczny sposób zagospodarowania, czy też o poprzedni obowiązujący plan, nie rozwiewa wątpliwości co do prawidłowości przyjętego założenia, że uchwalenie przedmiotowego planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętej planem, a w związku z tym zapis ten także narusza powołany wyżej przepis u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy w Tolkmicku, reprezentowana przez radcę prawnego T. J., zaskarżając wyrok ten w całości podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I. Instancji błędnie przyjął, iż Gmina uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła art. 28 u.p.z.p. z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego mapa została sporządzona w skali 1:5000 uzasadniając to wprowadzeniem zakazu zabudowy,

2. naruszenie art. 31 w związku z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że plan nie może określać zakresu ochrony zabytków,

3. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że określone stawki procentowe nie są zgodne z wymaganiami ustawy.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktów planistycznych wiążą się z merytoryczną zawartością takich aktów, a więc części tekstowej i graficznej oraz innych załączników, określonych w nim ustaleń, jak również standardów dokumentacji planistycznej. Wymogi co do zawartości planu miejscowego określone są w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymogi wprowadzanych ustaleń wyznacza art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. prowadzący do niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż przyjęcie dla uchwalenia planu mapy sporządzonej w skali 1:5000 było uzasadnione wprowadzeniem zakazu zabudowy. Nie zgadza się przy tym z zaprezentowanym przez Sąd I instancji sposobem odkodowania użytego w powołanym przepisie sformułowania: "zakaz zabudowy" wywodząc, że zakaz ten odnosi się do budynków, a nie wszystkich rodzajów obiektów budowlanych.

Przystępując do rozważań nad tak postawionym zagadnieniem należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami ustawy Prawo budowlane tworzą prawne podstawy procesu inwestycyjnego. Nie sposób zatem interpretować przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oderwaniu od norm zawartych w ustawie Prawo budowlane. Wprowadzony w art. 16 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. wyjątek dopuszcza stosowanie zwiększonej skali mapy (1:5000) w przypadku, gdy plan sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia grunty pod zalesienie lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W doktrynie wskazuje się, iż nie byłoby wskazane sporządzenie planu w tak dużej skali dla obszarów, na których plan wprowadza zakaz nowej zabudowy, ale obszary te są już zabudowane i na podstawie zmian sposobu zagospodarowania terenów wydawane będą decyzje o pozwoleniu na budowę (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. pod red. Z.Niewiadomskiego, Wyd.C.H. Beck, 2011, s. 171). Większa skala planu będzie więc możliwa do zastosowania dla terenów, co do których plan nie przewiduje wydawania pozwoleń na budowę. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie wykluczyć nie sposób. Na objętym regulacją planistyczną obszarze występuje różnorodna zabudowa, dla której ustalono odpowiednie parametry i funkcje, a zatem zarówno przy wznoszeniu nowych budynków, jak i przy wykonywaniu niektórych robót budowlanych w budynkach istniejących, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane, koniecznym będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wprowadzony więc zakaz zabudowy jedynie na części terenu objętego planem nie może usprawiedliwić zastosowanej w niniejszej sprawie dla projektu planu mapy w skali 1:5000. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc następnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 31 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej powyższy zarzut wiąże z pominięciem przez Sąd okoliczności, iż wprowadzony w strefie ochrony archeologiczno-konserwatorskiej nakaz znajduje swoje uzasadnienie w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważyć zatem należy, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowią jedną z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), przy czym wymogiem ustawowym jest określenie w planie miejscowym zasad ochrony zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przez co należy rozumieć obowiązek wskazania obiektów i terenów chronionych planem, a także przedstawienie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Formułując owe ograniczenia, czy wymogi rada musi przestrzegać norm hierarchicznie wyższych, mając w szczególności na uwadze, iż kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami architektoniczno-budowlanymi i nadzorem budowlanym w procesie budowlanym zostały już unormowane w ustawie o ochronie zabytków i ustawie Prawo budowlane. Powyższe prowadzi do przyjęcia, iż normodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania zakresu działania organów konserwatorskich. Lokalny prawodawca nie jest również uprawniony do powtarzania normy ustawowej. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Wobec powyższego nie sposób podzielić poglądu Gminy T., iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 31 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przechodząc do materii, do jakiej odnosi się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zauważyć należy, że stawki opłaty planistycznej nie zawsze i nie wobec każdego obszaru powinny być ustalane, niekiedy bowiem przeciwko ich ustalaniu przemawiają określone okoliczności, które wyłączają samą możliwość ich pobierania. Za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10 i z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1506/12, powtórzyć należy, że odstąpienie od ustalenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy jest pewne, że uchwalenie lub zmiana planu miejscowego nie spowoduje skutku w postaci wzrostu wartości nieruchomości, uzasadniającego pobranie renty planistycznej. Może to mieć miejsce także w sytuacji, gdy plan nie zmienia przeznaczenia gruntów. Ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem miejscowym wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga zatem uwzględnienia w szczególności następujących przesłanek: możliwości objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym (zbywaniem), oczywistości braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, sposobu dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, możliwości komercyjnego wykorzystywania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków. Należy jednak mieć na względzie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w sytuacji odstąpienia od ustalenia stawki procentowej powinno to znaleźć swoje uzasadnienie w materiałach planistycznych. W okolicznościach niniejszej sprawy objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym plan miejscowy nie określa stawek opłaty planistycznej dla terenów objętych planem (§ 13 uchwały), a odstąpienie od określenia tych stawek nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą na etapie procedury planistycznej, prowadząc do naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych. W tej sytuacji nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Z powyższych względów, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1 ww. ustawy.