Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 617/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156,  art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11,  art. 23
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4 art. 59,  art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Starosty Opolskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Starostę Opolskiego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...], mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 10 maja 2017 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza [...] ustalającej na rzecz Starosty Opolskiego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr a w [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2008 r. Starosta Opolski, reprezentowany przez pełnomocnika T. D., zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na części działki nr a, nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zjazdem z drogi w miejscowości [...]. W rubryce "dane identyfikacyjne wnioskodawcy" podał "Starosta Opolski", z kolei w rubryce "dane identyfikacyjne inwestycji" wskazał działki nr a, b i c. Do powyższego wniosku dołączono m.in. pełnomocnictwo udzielone przez Starostę Opolskiego T. D. do występowania w imieniu Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w tym nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zastępowania Starosty Opolskiego w sprawach nabywania i zbywania nieruchomości Skarbu Państwa oraz wchodzących w skład zasobu jak i niewchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, występowania we wszystkich sprawach związanych z przeniesieniem prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego gruntu i do podejmowania wszelkich czynności cywilnoprawnych w tym zakresie.

Po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Burmistrz [...] w dniu 31 marca 2009 r., wydał decyzję nr [...], mocą której ustalił na rzecz Starosty Opolskiego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami towarzyszącymi w zakresie urządzeń wod.- kan. i elektroenergetycznych oraz zjazdu indywidulanego w [...], na działce nr a, k.m.[...].

Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 31 marca 2009 r., nr [...], ustalającej na rzecz Starosty Opolskiego ww. warunki zabudowy.

Następnie, decyzją z dnia 10 maja 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257], zwanej dalej K.p.a.), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z 31 marca 2009 r., nr [...], ustalającej na rzecz Starosty Opolskiego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr a w [...]. W ocenie Kolegium, adresatem decyzji ustającej warunki zabudowy był Starosta Opolski (organ administracji publicznej), co stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ Starosta Opolski, podobnie jak inne organy reprezentujące jednostki samorządu terytorialnego, nie mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawca zaznaczył, iż domaga się ustalenia warunków zabudowy co do tej części działki nr a, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast Burmistrz [...] wydał przedmiotową decyzję również wobec pozostałej części działki. Burmistrz pominął także w rozstrzygnięciu dwie dalsze działki ewidencyjne, które zostały wskazane we wniosku, tj. działki o numerach b i c. Dodało ponadto, iż wbrew dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym załącznik graficzny do wniosku został sporządzony na mapie w skali 1:2000 zamiast 1:500 lub 1:1000, a ustalenie lokalizacji zjazdu powinno nastąpić w drodze decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Pismem z dnia 25 maja 2017 r., zatytułowanym jako "odwołanie", M. i M. G. zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium. Wskazali, że decyzja Burmistrza [...] nie narusza prawa, a rozstrzygnięcie Kolegium stanowi nadinterpretację przepisów. W ocenie odwołujących, błędne wskazanie inwestora podlega zwykłemu sprostowaniu. Z kolei, objęcie decyzją o warunkach zabudowy tej części działki, która została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mogłoby stanowić co najwyżej podstawę do stwierdzenia nieważności jedynie części decyzji. Zaznaczyli jednocześnie, że w dacie wydawania decyzji przez Burmistrza [...] plan miejscowy nie był jeszcze uchwalony.

Z powyższą decyzją Kolegium nie zgodził się również Starosta Opolski, który pismem z dnia 30 maja 2017 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy Starosta Opolski reprezentował Skarb Państwa, z którym może być utożsamiany. W jego ocenie, za dopuszczalne należy uznać określenie organu reprezentującego Skarb Państwa bezpośrednio jako strony postępowania. Powołał się w tym zakresie na przepisy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika możliwość działania starosty za Skarb Państwa. Ponadto, w ocenie Starosty Opolskiego, Burmistrz [...] nie orzekł ponad złożony wniosek, ponieważ ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy nie nastąpiło dla całej działki, a jej części, zgodnie z wolą inwestora. Wskazał, że z decyzji nie wynika, żeby warunki zabudowy zostały ustalone wobec części działki nieobjętej planem miejscowym, jednakże wniosek taki można wyciągnąć z załącznika graficznego dołączonego do decyzji, w którym zaznaczono teren inwestycji - zgodnie z wnioskiem Starosty Opolskiego.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie własne. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium odwołując się do art. 156 § 1 K.p.a., wyjaśniło, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ale zbadanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad powodujących jej nieważność. Dodało, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wskazało ponadto, że organ orzekający w trybie nieważnościowym bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zgodnie natomiast z art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, którym w stosunku do Burmistrza [...] - jako organu jednostki samorządu terytorialnego - jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. W dalszej kolejności Kolegium odwołało się do treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, zwanej dalej u.p.z.p.), wyjaśniając, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, polegającym na dokonaniu prawnej oceny dopuszczalności danego zamierzenia budowlanego na określonym terenie, biorąc pod uwagę zgodność z przepisami ustanawiającymi porządek urbanistyczny. Stronami tego postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 K.p.a.). Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.) osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Z kolei art. 331 ww. ustawy stanowi, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Mając powyższe na uwadze Kolegium zauważyło, że z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wynika, że powiat ma osobowość prawną. Z kolei Starosta jedynie organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, jednakże żaden przepis prawa nie przyznaje mu osobowości prawnej. Skoro zatem, decyzja Burmistrza [...] została wydana wobec Starosty Opolskiego, a nie kierowanego przez niego Starostwa Powiatowego w Opolu, stanowi to o rażącym naruszeniu art. 29 K.p.a. Wadliwości tej nie można konwalidować w trybie sprostowania, albowiem zgodnie z art. 111 § 1 K.p.a. sprostowanie może dotyczyć wyłącznie pouczeń co do prawa odwołania, powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Kolegium, błędne oznaczenie strony w sprawie nie może być również uznane za oczywistą omyłkę pisarską, o której mowa w art. 113 K.p.a., ponieważ nie stanowiło przypadkowej zmiany pisowni nazwy adresata, ale polegało na konsekwentnym prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji wobec podmiotu, któremu nie można nadać przymiotu strony. Odnosząc się do argumentacji Starosty Opolskiego, że w postępowaniu prowadzonym przed Burmistrzem [...] działał w imieniu Skarbu Państwa, ponieważ w zakresie spraw związanych z gospodarowaniem nieruchomościami starosta może być uznawany za stronę postępowania realizującą interesy Skarbu Państwa, Kolegium wyjaśniło, że z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.) wynika, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Reprezentując Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami starosta może być utożsamiany ze Skarbem Państwa, ponieważ z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone mu do gospodarowania mienie, powołany jest do ochrony własności Skarbu Państwa. Zatem, tylko w sprawach z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami organ ten może być stroną postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest natomiast postępowaniem prowadzonym w sprawie gospodarowania nieruchomościami, ponieważ ma ono na celu wyznaczenie ogólnych ram prawnych zamierzenia budowlanego, biorąc pod uwagę potrzebę zachowania ładu przestrzennego. Ponadto, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kwestie te nie są bowiem na tym etapie w ogóle badane. W związku z powyższym, Starosta Opolski nie może być utożsamiany ze Skarbem Państwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a zatem nie może być również uznany za stronę tego postępowania. Dodatkowo Kolegium wskazało, że skutkiem prawnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie uzyskanie przez inwestora ewentualnej możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę. Zatem, decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje nieodwracalnych skutków w sferze prawnej, nawet jeżeli po jej wydaniu działkę inwestycyjną sprzedano, a nawet jeśli uzyskano pozwolenie na budowę i zrealizowano inwestycję. Kolegium zauważyło ponadto, że w dacie wydania decyzji przez Burmistrza [...], na części działki nr a w [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 24 września 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Decyzja Burmistrza [...] odnosiła się natomiast do całej przedmiotowej działki, podczas gdy Starosta Opolski wskazywał, że wniosek dotyczy wyłącznie części działki nieobjętej planem miejscowym, a z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może zostać wydana jedynie dla terenu, dla którego brak jest planu miejscowego. W tym zakresie, w ocenie Kolegium, decyzja Burmistrza [...] została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji to teren, który w wyniku realizacji inwestycji ma zostać zabudowany, a nie obszar objęty decyzją ustalającą warunki zabudowy. Teren inwestycji stanowi zatem jedynie ogólne wskazanie, w której części działki, zgodnie z zamierzeniem wnioskodawcy, planowana jest budowa, choć wskazanie to nie jest wiążące, ponieważ warunki zabudowy nie przesądzają o szczegółowej lokalizacji inwestycji, która może zostać zrealizowana również w innej części działki objętej decyzją. W konsekwencji powyższego, zdaniem Kolegium, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] w zakresie, w którym rozstrzygnięcie to dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem oprócz braku podstawy prawnej, w sprawie wystąpiła również przesłanka rażącego naruszenia prawa przez wydanie decyzji wobec Starosty Opolskiego niemogącego być stroną postępowania. W związku z tym cała decyzja - jako skierowana do podmiotu niebędącego stroną - podlegała stwierdzeniu nieważności.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Skarb Państwa - Starosta Opolski, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 28, art. 29 i art. 30 § 3 K.p.a., a także art. 11 ust. 1, art. 11a, art. 12 i art. 23 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji SKO w Opolu z dnia 10 maja 2017r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 marca 2009 r., nr [...] - z uwagi na stwierdzenie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest postępowaniem w sprawie gospodarowania nieruchomościami, w konsekwencji czego Starosta Opolski nie może być utożsamiany ze Skarbem Państwa, a zatem nie może być również uznany za stronę postępowania, co doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...],

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji SKO w Opolu z dnia 10 maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 marca 2009 r., nr [...] - z uwagi na ustalenie, że decyzja Burmistrza [...] dotyczyła obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...], podczas gdy wniosek, w oparciu o który wydano ww. decyzję, dotyczył jedynie części działki, która nie była objęta planem miejscowym,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 156 § 2 i art. 158 § 1 K.p.a. - poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji SKO w Opolu z dnia 10 maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 marca 2009 r., nr [...] - z uwagi na ustalenie, że ostateczna decyzja Burmistrza [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych,

- art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 i art. 158 § 1 K.p.a. - poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (w szczególności w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej wraz z przytoczeniem przepisów prawa), dlaczego błędne jest stanowisko Starosty Opolskiego, że teren inwestycji zaznaczony na mapie załączonej do decyzji ograniczał się jedynie do terenu nieobjętego planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności, gdy organ nie przytoczył podstawy prawnej stwierdzenia, że teren inwestycji stanowi jedynie ogólne wskazanie, w której części działki, zgodnie z zamierzeniem wnioskodawcy, planowana jest budowa.

W motywach skargi Starosta Opolski opisał stan faktyczny sprawy i ponowił argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W szczególności podnosił, że w realiach sprawy brak było podstaw prawnych do uznania, że decyzja Burmistrza [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na brak wystarczających podstaw do uznania, że Starosta Opolski nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr a, k.m.[...], położnej w [...]. W ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie Starosta Opolski reprezentował Skarb Państwa, albowiem sporna działka stanowiła własność Skarbu Państwa, a jej nabycie przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 2002 r. w drodze spadkobrania po zmarłej M. K. Ponadto odpowiednią dokumentację, wskazującą na właściciela tej nieruchomości, złożono do wniosku o wydanie decyzji ustającej warunki zabudowy. Z mocy art. 11 u.g.n. starosta jest organem zastępującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, wykonując to zdanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. W ocenie Starosty, pojęcie gospodarowania nieruchomościami obejmuje również wykonywanie czynności faktycznych na nieruchomości, bądź dotyczących nieruchomości mających na celu uregulowanie spraw prawnych dotyczących nieruchomości. Podkreślił, iż występując o warunki zabudowy dla obszaru nieobjętego planem miejscowym miał na celu należyte zagospodarowanie tejże działki, a zatem jego działanie należy uznać za przejaw należytego dbania o powierzone mienie, a więc prawidłową gospodarkę zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Zdaniem Starosty Opolskiego, brak było również podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza [...] została wydana bez podstawy prawnej. W tym zakresie wyjaśnił, że załącznik do ww. decyzji w sposób jednoznaczny określał miejsce realizacji inwestycji, teren nieobjęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem istniały podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie, zdaniem Starosty Opolskiego, decyzja Burmistrza [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem na jej mocy decyzją z dnia 25 lutego 2013 r. zatwierdzony został podział działki nr a, w wyniku którego wydzielono działkę nr d. Ponadto działka nr d została w drodze przetargowej sprzedana przez Skarb Państwa na rzecz M. i M. G. w dniu 6 listopada 2014 r. Zapłacona cena sprzedaży została ustalona jak dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Powyższy obrót nieruchomością, zdaniem organu, jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, powodującym niemożliwość stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo, odwołując się do zarzutów skargi wyjaśniło, że Starosta Opolski w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mógł działać jako statio fisci Skarbu Państwa albowiem złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi gospodarowania nieruchomościami. W związku z powyższym, Starosta w zainicjowanym przez siebie postępowaniu mógł działać tylko jako reprezentant Starostwa Powiatowego. Skoro, ani ze złożonego wniosku ani z całości akt postępowania nie wynika, w jakim imieniu starosta działał, zatem należało uznać, że działał w imieniu własnym. Warunki zabudowy nie mogły być ustanowione na rzecz Starosty Opolskiego, jako podmiotu nieposiadającego osobowości prawnej, co powoduje, że nie mógł być on stroną postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, oraz objętej oceną Sądu - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Na wstępie rozważań celowym jest przypomnienie, że kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 10 maja 2017 r., nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 marca 2009 r., nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr a położonej w [...].

W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że istota postępowania nieważnościowego polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a tym bardziej prowadzić postępowania dowodowego, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Jak wynika z powyższego, organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Tylko zatem stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek. Ustawodawca przewidział w art. 156 § 1 K.p.a. następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej: (1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; (4) decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; (5) decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W wypadku ustalania istnienia chociażby jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 K.p.a. organ orzekający zobowiązany jest wydać decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji objętej postępowaniem (art. 158 § 1 K.p.a.), chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Oznacza to, że organ nie jest w postępowaniu o stwierdzenie nieważności związany granicami żądania strony. Stwierdza on nieważność decyzji lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 K.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, lecz tylko takie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, LEX nr 1070197 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Z kolei, wydanie decyzji bez podstawy prawnej, to sytuacja, w której brak jest przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 156 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX 2016).

Przenosząc powyższe ogólne zasady na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć należy, że postępowanie będące przedmiotem kontroli Sądu jest konsekwencją postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr a w [...]. Wynika to wprost z załączonego do akt wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Przeto uwagi dotyczące właściwości organów i zastosowanego trybu odnosić się będą przede wszystkim do postępowania pierwotnego - postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 marca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało, że po pierwsze – decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 K.p.a. wobec skierowania jej do Starosty Opolskiego (organ administracji publicznej), który podobnie jak inne organy reprezentujące jednostki samorządu terytorialnego, nie mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, po drugie – decyzja została wydana bez podstawy prawnej wobec ustalenia przez Burmistrza [...] warunków zabudowy dla całej działki nr a, w sytuacji gdy, wnioskodawca wnioskował o ustalenie tych warunków tylko co do tej części działki, która nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, po trzecie – w rozstrzygnięciu tym Burmistrz [...] pominął dwie działki ewidencyjne, wskazane we wniosku, tj. działki o numerach b i c.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. przesłanki rażącego naruszenia prawa, wobec braku podstaw do uznania Starosty Opolskiego za stronę postępowania, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przypadku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stronami toczącego się postępowania administracyjnego będą - zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (k. nr 26 akt adm.), działka nr a, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, należała do Skarbu Państwa. Tym samym organem władnym do wykonywania czynności związanych z jej zarządem, w tym czynności procesowych, był Starosta Opolski. Upoważnienie to wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm., zwanej nadal u.g.n.), zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów prawa, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym, zgodnie z art. 11a powyższej ustawy przepis art. 11 ust 1 u.g.n. stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Uzupełnieniem powyższych przepisów jest art. 23 u.g.n. wyliczający w dziewięciu punktach tylko przykładowy zakres czynności wykonywanych przez starostę w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". I tak, stosownie do art. 23 ust. 1ww. ustawy, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności:

1) ewidencjonują nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości;

2) zapewniają wycenę tych nieruchomości;

3) sporządzają plany realizacji polityki gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz przedkładają je wojewodzie - celem akceptacji - co najmniej na dwa miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania poprzedniego planu;

4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności;

6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17;

7a) wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;

8) podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie;

9) składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało natomiast, że sprawy dotyczące warunków zabudowy nie mieszczą się w zakresie pojęcia "gospodarowania nieruchomościami", o którym mowa w art. 11 u.g.n. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z tak zawężoną interpretacją uprawnień starosty, która nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach. Z art. 23 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że określone w nim kompetycje mają charakter przykładowy, ponieważ ustawodawca posłużył się wyrażeniem "w szczególności". Zdaniem składu orzekającego, oznacza to, że Skarb Państwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skoro, działka nr a, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, należy do Skarbu Państwa to organem władnym do wykonywania czynności związanych z jej zarządem, w tym czynności procesowych, jest Starosta Opolski, zaś podstawę prawną jego legitymacji stanowił art. 11 ust. 1 u.g.n. Zgodzić należało się ze Starostą Opolskim, że gospodarowanie nieruchomościami obejmuje m.in. wykonywanie czynności faktycznych na nieruchomości bądź dotyczących nieruchomości mających na celu uregulowanie spraw prawnych dotyczących nieruchomości. Za prawidłowym gospodarowaniem nieruchomościami może przemawiać fakt właściwego zagospodarowania tej nieruchomości, co w efekcie doprowadzi do podwyższenia jej wartości.

W świetle powyższego stwierdzić należało, że Starosta Opolski reprezentujący interesy Skarbu Państwa posiadał legitymację do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie, argument o wydaniu decyzji z dnia 31 marca 2009 r. o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem art. 29 K.p.a.

Dokonując dalszej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), dalej nadal u.p.z.p., zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Tak długo, jak nie dojdzie do uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy przyjmować, że plan nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje, a w konsekwencji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż w dacie wydania decyzji przez Burmistrza [...], na części działki nr a w [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 24 września 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w dniu 9 listopada 2001 r. pod pozycją nr [...]. Zgodnie z § 16 uchwały wszedł on w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Tym samym w dacie orzekania przez Burmistrza [...], dla części działki nr a, obowiązywał plan miejscowy, powyższe wykluczało zatem możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego obszaru. Tymczasem, ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, Burmistrz [...] ustalił te warunki dla całej działki, podczas gdy Starosta Opolski wskazywał, że wniosek dotyczy wyłącznie części działki nieobjętej planem miejscowym. Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy może zostać wydana jedynie dla terenu, dla którego brak jest planu miejscowego. W tym też zakresie, zgodzić należało się z Kolegium, że decyzja Burmistrza [...] została wydana bez podstawy prawnej. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Kolegium, że teren inwestycji stanowi ogólne wskazanie, w której części działki, zgodnie z zamierzeniem wnioskodawcy, planowana jest budowa a nie obszar objęty decyzją ustalającą warunki zabudowy. Teren inwestycji stanowi zatem, ogólne wskazanie, w której części działki, zgodnie z zamierzeniem wnioskodawcy, planowana jest budowa, wskazanie to nie jest jednak wiążące, albowiem warunki zabudowy nie przesądzają o szczegółowej lokalizacji inwestycji, która może zostać zrealizowana również w innej części działki objętej decyzją. Dostrzec przyjdzie, że przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretne określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (tak w wyroku NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16, LEX nr 2352636).

Zgodzić należało się również z organem odwoławczym, co do wadliwości decyzji Burmistrz [...], w której organ ten ustalił warunki zabudowy dla całej działki nr a, przy jednoczesnym wyłączeniu działek wpisanych we wniosku z dnia 12 grudnia 2008 r. i zaznaczonych na załączniku do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, czyli działek o numerach b i c. Zauważyć bowiem należy, iż treść sentencji decyzji Burmistrza [...] pozostaje w ewidentnej sprzeczności z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji, w którym wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują działki b i c, a które nie wymienia z kolei sentencja decyzji. Rozbieżność między treścią decyzji a obowiązkowym załącznikiem graficznym słusznie została przyjęta przez organ odwoławczy jako niedopuszczalna. Także na tle przepisów art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p wadliwe było również sporządzenie załącznika graficznego do decyzji na kopii mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1: 2000 zamiast w skali 1: 500 lub 1: 1000. Odpowiednia skala mapy zasadniczej ma pierwszorzędne znaczenie, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wiążąca później organ wydający pozwolenie na budowę powinna być wydana po szczególnie wnikliwym zbadaniu przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ww. ustawy (por. art. 55 tej ustawy), a temu służy czytelność mapy w odpowiedniej skali.

W ocenie Sądu, nie można również uznać, że w przedmiotowej sprawie spełniła się opisana w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Starosta Opolski nieodwracalność skutków prawnych utożsamia z czynnościami cywilnymi dotyczącymi zbycia działki nr d, która powstała w wyniku podziału działki nr a, w drodze przetargowej M. i M. G. Zauważyć należy, iż nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio (np. przywrócenie własności nieruchomości), albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jak słusznie zauważył organ - stanowiła jedynie podstawę do wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja taka stanowi więc wstępny (formalnym) element procesu inwestycyjnego, którego wynikiem byłoby zrealizowanie inwestycji. Sprzedaż nieruchomości nie może być uznana za skutek prawny wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyroku z 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1055/06 NSA (na stronie CBOSA) wyraził pogląd, który także podziela Sąd w niniejszej sprawie, iż zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym i stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. Ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest bowiem tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi (podobnie NSA w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 210/11, z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1952/11 oraz z dnia 10 października 2015 r., sygn. akt II OSK 319/14, CBOSA).

Należy więc odróżnić skutki prawne, które wywołuje kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji powyższego zgodzić należało się z Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje nieodwracalnych skutków w sferze prawnej, nawet jeżeli po jej wydaniu działkę inwestycyjną sprzedano, a nawet jeśli uzyskano pozwolenie na budowę i zrealizowano inwestycję.

Reasumując stwierdzić należy, że podniesione w skardze argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organ właściwie przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił, że zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 31 marca 2009 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.