Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 296/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3a, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 10
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: Art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg "A" Sp. z o.o. w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa z dnia 9 stycznia 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. B zawierających powyżej 4,5 % do 18% alkoholu z dnia 9 stycznia 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. C zawierających powyżej 18% alkoholu uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta skierowanymi do A Sp. z o.o. trzema decyzjami z dnia [...] 2014 r. nr [...], odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych: 1. kat. A - o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa; 2. kat. B – o zawartości alkoholu powyżej 4,5% oprócz piwa; 3. kat. C - o zawartości alkoholu powyżej 18% - przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczo-przemysłowym zlokalizowanym w K, ul. N.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), dalej "ustawa", a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 9 września 2014 r. wpłynęły wnioski od A Sp. z o.o., o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych kat. ABC.

W dniu 6 października 2014 r. pracownik organu przeprowadził wizję lokalną we wskazanych punktach sprzedaży. Stwierdzono wyeksponowany alkohol. W tym czasie żaden przedsiębiorca nie posiadał ważnych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w tych punktach sprzedaży. Sprzedaż towarów ewidencjonowana była na kasie fiskalnej spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w K, przy ul. N.

Ostatnie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tych punktach sprzedaży były wydane dla Przedsiębiorstwa Handlowo-Dystrybucyjnego P Sp. z o.o. z siedzibą w M, które zostały cofnięte ostatecznymi decyzjami.

Prezydent Miasta decyzjami:

- z dnia [...] 2014 r. (znak: [...]) odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych kat. ABC, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczo-przemysłowym zlokalizowanym w K, ul. N - stacja paliw, dla B Sp. z. o.o.; decyzje stały się ostateczne w dniu 7 czerwca 2014 r.;

- z dnia [...] 2014 r. (znak: [...]) odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych kat. ABC, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczo-przemysłowym zlokalizowanym w K, ul. G - stacja paliw, dla B Sp. z o.o.; decyzje stały się ostateczne w dniu 16 sierpnia 2014 r.

W dniu 8 października 2014 r. do organu wpłynęło pismo strony zawierające wyjaśnienia do protokołu z wizji w dniu 6 października 2014 r. Z ich treści wynika, że firma prowadzi w obu placówkach handlowych sprzedaż towarów innych niż napoje alkoholowe, natomiast sprzedaż napojów alkoholowych dokonywana jest przez spółkę B Sp. z o.o.

Spółka B Sp. z o.o. nie posiada i nigdy nie posiadała zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowych punktach sprzedaży. Jak wskazano powyżej, postępowania o wydanie zezwoleń dla tej Spółki zakończyły się odmową wydania zezwoleń z powodu prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia. Pomimo drugiego w tym roku ujawnienia sprzedaży napojów alkoholowych w przedmiotowych punktach bez zezwoleń, sprzedaż bez zezwoleń jest tam nadal kontynuowana.

W dniu 4 listopada 2014 r. pracownicy organu dokonali zakupu m. in. alkoholu w postaci piwa oraz wódki w punkcie sprzedaży na stacji paliw przy ul. N w K. Alkohol był wyeksponowany na półkach. Pracownik otrzymał dwa paragony, rozdzielające sprzedaż na dwie spółki (B - alkohol oraz A - art. spożywcze), mimo, że transakcja na karcie płatniczej została przypisana do Spółki: A 2, N, K.

W dniu 27 listopada 2014 r. strona dołączyła dokumenty dotyczące kas fiskalnych zainstalowanych w sklepach na stacjach paliw zlokalizowanych w K, ul. N oraz ul. G w postaci kopii Książki Kasy Rejestrującej. Zdaniem Spółki te dokumenty potwierdzają okoliczność, że A Sp. z o.o. nie prowadzi sprzedaży alkoholu w tych punktach sprzedaży, lecz B Sp. z o.o. Z tego powodu nie istnieją przeszkody natury formalnej, a tym bardziej merytorycznej, aby organ wydał zezwolenia dla A Sp. z o.o.

Przystępując do merytorycznego rozstrzygnięcia organ wskazał następujące okoliczności.

Zasady wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych reguluje ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz wydane z jej upoważnienia uchwały Rady Miasta.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia, wydanego przez prezydenta miasta. Działalność polegająca na obrocie napojami alkoholowymi w obowiązującym stanie prawnym podlega reglamentacji.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie uznawał, że ważny interes publiczny uzasadnia wprowadzenie systemu sprzedaży alkoholu na zasadzie reglamentacji oraz stosowanie instrumentów prawnych służących ograniczaniu nadmiernego jego spożycia.

Zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydawane są na mocy ustawy. Organ administracji publicznej wydaje je, zgodnie z art. 18 ustawy, na rzecz konkretnego przedsiębiorcy indywidualnie oznaczonego w zezwoleniu. Zezwolenia wydawane są w formie decyzji administracyjnej i w związku z tym posiadają przymiot "osobisty", należą do sfery prawa administracyjnego. Są to elementy niezbywalne, które nie mogą być przedmiotem obrotu. Nie można przekazać uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej wydanej przez uprawniony organ innemu podmiotowi w drodze umowy cywilnoprawnej. Co więcej, jednym z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu (art. 18 ust. 7 pkt 6 ustawy).

Ustawa nie precyzuje podstaw odmowy wydania zezwolenia, określa jedynie przesłanki umożliwiające cofnięcie zezwolenia, a wśród nich nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi, określonymi w ustawie (art. 18 ust. 10 ustawy). Powyższa przesłanka odnosi się wprawdzie do "cofania zezwolenia" które przedsiębiorca już posiada, lecz można uznać, że skoro ustawodawca pozwala na cofnięcie już wydanego zezwolenia w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, to taka sama okoliczność może stanowić podstawę odmowy wydania nowego, zezwolenia. Powyższe, potwierdza stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 3 marca 1998 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (II SA/Wr 461/97, OwSS 1998/3/76). Podobne stanowisko można znaleźć w komentarzach do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Powyższe okoliczności wskazują, że działalność gospodarczą w przedmiotowych punktach sprzedaży w rzeczywistości prowadzą te same osoby, które formalnie zakładają co pewien czas spółki prawa handlowego, co ułatwia im uzyskiwanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Obecnie działalność w tych punktach sprzedaży prowadzona jest przez A Sp. z o.o., a sprzedaż napojów alkoholowych jest księgowana na kasie fiskalnej spółki B. W ocenie organu, taki formalny zabieg ma na celu ułatwienie uzyskania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przez spółkę A Sp. z o.o. W praktyce jednak, prawdopodobnie te same osoby uzyskują przychody z prowadzonej działalności gospodarczej. Wszystkie trzy spółki są zarządzane przez te same osoby. We wszystkich trzech spółkach stanowisko prezesa zajmuje ta sama osoba. Osobą reprezentującą wszystkie spółki przed organem jest również ta sama osoba - prokurent tych Spółek. Pomimo pozorowanego wydzielenia sprzedaży napojów alkoholowych na inny podmiot gospodarczy, w praktyce działalność gospodarczą prowadzi w przedmiotowych punktach A Sp. z o.o. To ta Spółka sprzedaje tam wszystkie towary z wyjątkiem alkoholu. To ta Spółka posiada obecnie tytuł prawny do nieruchomości, na których prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych w postaci dwóch umów najmu z dnia 25 sierpnia 2014 r. To również ten podmiot gospodarczy jest obecnie wpisany do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w obu punktach sprzedaży i tylko on może tam prowadzić działalność gospodarczą w postaci sklepu spożywczo-przemysłowego. To właśnie A Sp. z o.o. ubiega się o wydanie zezwoleń sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowych punktach sprzedaży. Wreszcie to ten podmiot widnieje na potwierdzeniach transakcji dokonywanych kartą płatniczą.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że jest to już kolejny przypadek, kiedy dochodzi do sprzedaży napojów alkoholowych w tych punktach sprzedaży bez zezwoleń. Zezwolenia udzielone Przedsiębiorstwu Handlowo-Dystrybucyjnemu P Sp. z o.o. zostały cofnięte właśnie z powodu naruszenia warunków udzielonych zezwoleń, które polegało na sprzedaży napojów alkoholowych przez inny podmiot gospodarczy. Z tego samego powodu Prezydent Miasta odmówił wydania zezwoleń Spółce B.

P Sp. z o.o. zawarła w dniu 11 marca 2013 r. ze B Sp. z o.o. umowę zlecenia, na mocy której pierwsza z wymienionych Spółek przekazywała napoje alkoholowe tej drugiej Spółce w celu ich dalszej odsprzedaży. Nie było to jednorazowe zdarzenie, lecz stan taki trwał przez dłuższy okres czasu, o czym świadczy zawarta umowa zlecenia.

Dokumenty przedstawione przez stronę dotyczące kas fiskalnych zainstalowanych w sklepach na stacjach paliw zlokalizowanych w K, ul. N oraz ul. G potwierdzają, że w tych punktach funkcjonują rzeczywiście dwie kasy fiskalne i że sprzedaż napojów alkoholowych jest rejestrowana na kasie spółki B Sp. z o.o. Jednak taka działalność jest całkowicie nielegalna. Spółka ta nie posiada zezwoleń, tytułu prawnego do tego punktu sprzedaży, ani decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Takie dokumenty są wymagane do uzyskania zezwolenia. Tytułem prawnym do lokalu oraz stosowną decyzją legitymuje się obecnie A Sp. z o.o. i to ona faktycznie prowadzi działalność w tym punkcie sprzedaży. Obie spółki, zarządzane przez te same osoby, współpracują ze sobą w zakresie udostępnienia powierzchni lokalu dla sprzedaży napojów alkoholowych.

Podsumowując, zdaniem organu, materiał zgromadzony w sprawie potwierdza fakt naruszenia przepisów ustawy w dwóch miejscach sprzedaży - przy ul. G oraz przy ul. N w K. Sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowych punktach sprzedaży jest nadal kontynuowana, mimo dwukrotnego stwierdzenia naruszenia przepisów i dwukrotnego wszczęcia dochodzenia przez Policję (sprzedaż bez zezwoleń stwierdzono w dniu 19 lutego 2014 r. - kontrola Inspekcji Handlowej oraz w dniu 6 października 2014 r. - wizja lokalna). O kontynuowaniu sprzedaży alkoholu bez zezwoleń świadczą zakupy dokonane w dniu 4 listopada 2014 r. przez pracowników organu. Obecnie w tych punktach żaden z przedsiębiorców nie posiada zezwoleń, jednak osoby odpowiedzialne za działania tych trzech spółek kontynuują sprzedaż z pełną świadomością naruszania przepisów. Wskazuje to na ostentacyjne lekceważenie porządku prawnego.

Z tych powodów organ uznał, że wnioskodawca nie daje gwarancji rzetelnego i zgodnego z prawem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych.

A Sp. z o.o. wniosła od powyższych decyzji odwołania, wnosząc o ich uchylenie i wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. ABC. Strona skarżąca zarzuciła naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a.

Podniosła, że przywołane w uzasadnieniu decyzji okoliczności jednoznacznie świadczą, iż Spółka nie prowadzi i nie prowadziła nigdy sprzedaży napojów alkoholowych w lokalach wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Okoliczność, iż Spółka nie prowadzi sprzedaży napojów alkoholowych potwierdzają dokumenty w postaci kopii książek kasy rejestrującej, które zostały przedłożone w trakcie postępowania, a nie zostały wzięte pod uwagę podczas rozstrzygania w sprawie.

Ustalanie stanu faktycznego dotyczącego prowadzonej działalności gospodarczej w obiektach wskazanych we wniosku jest błędne, a argumenty Spółki są pomijane, co w konsekwencji powoduje, iż w uzasadnieniu decyzji przywołano okoliczności dotyczące zupełnie innych podmiotów gospodarczych będących spółkami prawa handlowego. Czynności organu administracji państwowej nie mogą być prowadzone w sposób uznaniowy z rozszerzeniem na inne podmioty, albowiem tego typu działania budują nieprawdziwy obraz wykonywanej działalności gospodarczej, co narusza art. 7 K.p.a.

Spółka uważa, iż spełnia wszelkie warunki do zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a mając na względzie okoliczności, iż ustawa nie precyzuje podstaw do odmowy zezwolenia, decyzje w sposób rażący naruszają przepisy ustawy, a także przepisy K.p.a. oraz konstytucyjne zasady praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 9 stycznia 2015 r.: 1. nr [...]; 2. nr [...]; 3. nr [...] - utrzymało zaskarżone decyzje w mocy - na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z ust. 7 pkt 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że istotne jest brzmienie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, który stanowi, że: "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 (na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży), organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych". Niewątpliwie warunkiem, przy sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży zgodnie z ustawą, jest posiadanie do tego stosownego zezwolenia (art. 18 ust. 7 pkt 1 ustawy). W związku z czym dokonywanie sprzedaży napojów alkoholowych bez stosownego zezwolenia jest uchybieniem warunkowi takiej sprzedaży i winno skutkować cofnięciem koncesji na sprzedaż.

Kolegium podziela pogląd, który wypływa z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 3 marca 1998 r., sygn. II SA/WR 461/97, OwSS 1998 nr 3 poz. 76). Dlatego też, pomimo tego, że ustawa nie wymienia wprost przesłanek odmowy wydania zezwolenia, okoliczności powodujące cofnięcie takiegoż zezwolenia, powinny być brane pod uwagę przy okazji oceny zasadności wydania decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych.

Decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ma wbrew twierdzeniom Spółki charakter uznaniowy.

Organ podniósł, że w sprawie bezspornym jest, iż w punkcie przy ul. N doszło do sprzedaży alkoholu. Dowodzą tego paragony na karcie 34 akt sprawy. Ponadto, w sprawie jest spór w przedmiocie tego, czy w dniu sprzedaży napojów alkoholowych, podmiot dokonujący sprzedaży miał zgodę na sprzedaż takich napojów. W tej kwestii nie ma wątpliwości, iż spółka B Sp. z o.o., na której kasie fiskalnej zarejestrowano paragony, nigdy nie miała pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Takie zezwolenie posiadała uprzednio P sp. z o.o., ale zezwolenie to zostało cofnięte ostateczną już decyzją.

B Sp. z o.o. nie mogła prowadzić działalności w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych: nie posiadała odpowiedniego zezwolenia, nie posiadała tytułu do lokalu (punktu sprzedaży), co jest warunkiem z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy uzyskania zezwolenia, nie miała decyzji właściwego państwowego inspektora sanitarnego. W związku z tymi brakami B Sp. z o.o. nie tylko naruszyła warunki ustawowe sprzedaży napojów alkoholowych, ale i nie dawała jakiejkolwiek rękojmi należytego wykonywania sprzedaży napojów alkoholowych.

Organ odwoławczy dokonał weryfikacji organów spółek: B Sp. z o.o. P sp. z o.o. i A sp. z o.o. We wszystkich tych spółkach zarząd jest jednoosobowy w osobie E. H. W związku z tym, że organy A Sp. z o.o. i B Sp. z o.o. są tożsame co do piastuna funkcji organu, nie sposób przyjąć inaczej niż w ten sposób, że władze spółki wnioskującej o przyznanie zezwolenia (A sp. z o.o.) wiedziały, godziły się, a także pomagały prowadzić spółce B Sp. z o.o. nielegalną działalność polegająca na prowadzeniu sprzedaży napojów alkoholowych bez stosownego zezwolenia. W tym też celu pierwsza ze Spółek udostępniała drugiej lokal, terminal płatniczy, a prawdopodobnie nawet pracowników, którzy sprzedawali alkohol. Dlatego też postępowanie wnioskującej o zezwolenie Spółki należy uznać za naganne i, jako niedającej rękojmi należytego korzystania z zezwolenia, należało odmówić jej jego udzielenia.

Wydanie zezwolenia stałoby w sprzeczności z interesem społecznym. Prowadziłoby do sytuacji, gdzie zezwolenie otrzymuje podmiot, który nie daje rękojmi prowadzenia takiej działalności na zasadach i warunkach określonych w przepisach ustawy. W związku z czym w sprawie dochodzi do sytuacji, w której za wydaniem zezwolenia przemawia interes Spółki, ale jest to sprzeczne z interesem społecznym. W związku z czym, w sprawie należało przyznać prymat tylko jednemu z tych interesów i organ nie ma wątpliwości, iż jest to interes społeczny, wskazujący na konieczność utrzymania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

A Sp. z o.o. wniosła na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W uzasadnieniu skarg podniosła, że w postępowaniach została naruszona zasada swobodnej oceny materiału dowodowego, albowiem nie jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz nie uwzględnia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Swobodna ocena dowodów nie może być dowolna.

Nieprawdziwe jest twierdzenie organu odwoławczego, iż sprzedaży napojów alkoholowych nie mogła prowadzić B Sp. z o.o. i tym samym naruszyła warunki ustawowe sprzedaży tychże napojów alkoholowych. B Sp. z o. o. dokonywała sprzedaży napojów alkoholowych na podstawie zgodnej z przepisami prawa umowy zlecenia, gdzie zleceniodawcą jest firma PHD P Sp. z o. o. posiadająca zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem B Sp. z o.o. nie naruszyła ustawowych warunków sprzedaży napojów alkoholowych, co potwierdziła w tym czasie kontrola Wojewódzkiej Inspekcji Handlowej.

Mając powyższe na względzie nieprawdziwe jest także twierdzenie organu, że A Sp. z o.o. nie daje rękojmi prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie dokonywała ona sprzedaży napojów alkoholowych.

Zdaniem strony skarżącej nie ma znaczenia fakt tożsamej osoby kierującej spółkami, albowiem najważniejsza jest kwestia przestrzegania przepisów ustawy.

Skoro, zatem skarżąca złożyła wszelkie wymagane ustawą dokumenty (m. in. tytuł do lokalu, decyzja Państwowego Inspektora Sanitarnego), a także wykonywała działalność zgodnie z ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), to winna otrzymać zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż nie istniały merytoryczne przesłanki do wydania decyzji o odmowie wydania przedmiotowych zezwoleń .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując zawarte w zaskarżonych decyzjach stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, a organy naruszyły prawo w zakresie poniżej wskazanym.

Na wstępie podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom organów w doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, iż decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją częściowo związaną, o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego (zob. m.in. uchwała NSA z 18 września 1995 r., VI S.A. 10/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 152). Oznacza to, że warunki wydania takiej decyzji są prawnie określone i spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych warunków wiąże się z koniecznością wydania zezwolenia. Jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie uzyska pozytywnej opinii komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w przedmiocie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy (z uwagi na przekroczenie limitu punktów sprzedaży alkoholu, czy usytuowanie punktu sprzedaży alkoholu) możliwa jest decyzja odmawiająca przyznania zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział możliwości odmowy przyznana zezwolenia z innych przyczyn niż wymienione w art. 18 ust. 1, ust. 3a oraz ust. 5 i 6 ustawy, dlatego też okoliczności wymienione w art. 18 ust. 10 stanowić mogą, co najwyżej przesłankę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ale nie odmowy jego przyznania.

Wadliwie, zatem bo z naruszeniem prawa materialnego organy przyjęły, że wydanie zezwolenia stałoby w sprzeczności z interesem społecznym, prowadziłoby do sytuacji, gdzie zezwolenie otrzymuje podmiot, który nie daje rękojmi prowadzenia takiej działalności na zasadach i warunkach określonych w przepisach ustawy. Błędna jest więc argumentacja, że w związku z tym w sprawie dochodzi do sytuacji, w której za wydaniem zezwolenia przemawia interes Spółki, ale jest to sprzeczne z interesem społecznym, a w sprawie należało przyznać prymat tylko jednemu z tych interesów i organ nie ma wątpliwości, iż jest to interes społeczny, wskazujący na konieczność utrzymania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Odnosząc się do treści przywołanych w decyzjach art. 18 ust. 1, 7 i 10 ustawy wskazać należy, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Zasadnie, zatem podnosi skarżąca Spółka, że art. 18 ust. 10 ustawy dotyczy jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a nie warunków od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o jaki mowa w art. 18 ust. 5 ustawy.

W ocenie Sądu, treść art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy nie może być, więc podstawą do odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jak to miało miejsce w sprawie poddanej kontroli, nawet wówczas, gdy miała miejsce sprzedaż napojów alkoholowych w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na obrót alkoholem, ale jeszcze przed jego wydaniem. Okoliczność powyższa nie może wpływać na treść rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i jako taka podlegać ocenie tego organu w ramach uznania administracyjnego. Podkreślić ponadto należy, że gdyby ustawodawca zakładał odmowę wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w takich przypadkach jakie określił w art. 18 ust. 10 ustawy, to wskazałby to wprost. Skoro tego nie uczynił, to brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej.

Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 12 kwietnia 2004 r. sygn. akt II GSK 23/06 (LEX 209721), że nie można było przy wykładni rozwiązań zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pomijać konieczności uwzględniania znaczenia ogólnych reguł dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. NSA stwierdził, że w sprawie zachodzi "potrzeba dokonania analizy postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z brzmienia wymienionych przepisów wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Rozstrzygnięcie organu administracji może być oparte tylko na argumentacji znajdującej wyraźne upoważnienie w przepisie prawa. Ustawodawca wykluczył z całą pewnością wszelką dowolność w rozpatrywaniu przez właściwy organ wniosków podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności gospodarczej".

Nie sposób pominąć zwłaszcza, iż powołany przez organy rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 461/97, OSS 1998/3/76 zapadł przy innym brzmieniu art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ocenie Sądu, organ ponownie rozpatrując niniejsze sprawy uwzględnić winien okoliczność, że sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia nie może zostać przyjęta jako podstawa odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (tak też WSA w Łodzi w wyroku z 1 września 2012 r., III SA/Łd 363/10, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Białymstoku z 28.05.2013 r., sygn. II SA/Bk 131/13, LEX nr 1328209).

Uznając, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je rozstrzygnięcia organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.