Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 197/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Barbara Ciołek, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego O.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...] tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] marca 2018 r. O. M., działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki S. M. (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka), wystąpiła do Wojewody D. o udzielenie małoletniej pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na pobyt z cudzoziemcem. Do wniosku załączono: tłumaczenie przysięgłe aktu urodzenia małoletniej cudzoziemki, umowę najmu lokalu mieszkalnego, zawartą przez matkę skarżącej na okres do [...] stycznia 2019 r., kserokopie stron paszportowych wnioskodawcy, kserokopię umowy o pracę O.M. z "A" sp. z o.o. wraz z aneksami, zawiadomienie o nadaniu numeru PESEL O. M., potwierdzenie objęcia skarżącej ubezpieczeniem zdrowotnym.

Pismem z 28 maja pełnomocnik strony zwrócił się o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu i wskazanie inspektora prowadzącego sprawę. Jednocześnie wskazał na treść art. 35 § 1 k.p.a. i wniósł, by w przypadku niepodjęcia przez organ czynności do 20 czerwca 2018 r traktować to pismo jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a.

Organ 7 czerwca poinformował pełnomocnika strona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a pismem z 8 czerwca 2018 r. przekazał ponaglenie strony Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie.

Pismem z 30 października 2018 r. Wojewoda D. wezwał pełnomocnika strony do okazania ważnego dokumentu podróży małoletniej skarżącej i poinformował, że nieusunięcie tego braku w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

W dniu 8 listopada 2018 r., do organu wpłynęła skarga małoletniej cudzoziemki na przewlekłe prowadzenie postepowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, dokonanie przez Sąd kontroli przewlekłości postępowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącej podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 7 p.p.s.a., zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej również jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu podniósł, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie, zaś niniejsza sprawa w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru skomplikowanego i nie wymaga prowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego i powinna być załatwiona w terminie miesiąca, maksymalnie dwóch miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku, tymczasem postępowanie do dnia złożenia skargi wciąż nie zostało zakończone – co świadczy o tym, że organ nie podjął w terminie wystarczających czynności do szybkiego załatwienia sprawy, nawet nie dokonywał czynności pozornych, co więcej, przez ponad 7 miesięcy nie poinformował nawet strony o powodach nierozpoznania sprawy – przez co naruszył przepisy art. 35 § 1 , art. 36 § 1, art. 12 i art. 8 k.p.a. Przedłużanie postepowania narusza dobra osobiste małoletniej i jej matki tj. prawo do zamieszkania, poruszania się w granicach terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poza nim, legalnego pobytu oraz powoduje, że rodzina skarżącej żyje w permanentnym stresie i niepewności. Pełnomocnik cudzoziemki stwierdził, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów powinno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, będącej zarówno swoistą karą dla organu, jak i rekompensatą dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu administracyjnym i narażenie jej na negatywne przeżycia psychiczne i moralne, a w kontekście podniesionych okoliczności uzasadnione jest zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wskazał, że nawet w razie stwierdzenia przewlekłości nie można przyjąć, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w opisanych warunkach nie można przypisać organowi odpowiedzialności za niedochowanie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. Wojewoda D. sprzeciwił się żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Podkreślił, że w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości wybór jednego z środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ( grzywna lub suma pieniężna) należy do Sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości. Dopiero, gdy uzna, że dla zrealizowania tego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Ta zaś nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału

w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością w prowadzeniu przez organ postępowania.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego wpłynął do organu 15 marca 2018 r., przy czym już wraz z wnioskiem przedstawiciel ustawowy strony przedłożył przeważającą część wymaganej dokumentacji, zaś brak w postaci nieprzedstawienia oryginału dokumentu podróży małoletniej został dostrzeżony od razu i znalazł odzwierciedlenie w notatce pracownika , umieszczonej w odpowiedniej rubryce wniosku. Od tego momentu, mimo wniesienia przez stronę pisma z 28 maja 2018 r. (ponaglenia) organ do 30 października 2018 r. nie podjął żadnej czynności w sprawie, nie poinformował jej o nowym terminie załatwienia sprawy oraz o stanie sprawy, mimo bezskutecznego upływu terminu załatwienia sprawy.

Analiza akt potwierdza zatem, że pomimo niewielkiego zakresu, w jakim konieczne było uzupełnienie dokumentacji organ nie tylko nie wystąpił od razu ze stosowanym wezwaniem, umożliwiającym stronie uzupełnienie braku, ale nie zajął się sprawą skarżącej aż do 30 października 2018 r., mimo interwencji pełnomocnika strony, przy czym nie poinformował jej nawet o przyczynach niezałatwienia sprawy, stanie sprawy oraz nie podał nowego, przewidywanego terminu wydania decyzji. Zasadnie zarzuca w związku z powyższym skarżąca, że taki sposób procedowania narusza także wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postepowania oraz wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę zaufania do organów administracji.

W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody D. w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające

z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, przez 7 miesięcy nie przystępuje do żadnych czynności niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, nawet pomimo interwencji wnioskodawcy. Przewlekłość działania jest szczególnie niezrozumiała, biorąc pod uwagę, że jedyny brak, do uzupełnienia którego wezwano stronę 30 października 2018 r. został dostrzeżony już przy odbiorze wniosku, a jego uzupełnienie wiązało się z koniecznością okazania ważnego dokumentu podróży małoletniej, wobec czego procedura uzupełnienia tego braku w żadnym wypadku nie uzasadnia 7 miesięcy bierności ze strony organu.

Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista przewlekłość działania ze strony organu, przez co doszło również do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku).

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 §3 k.p.a., jak i opisaną wyżej postawę organu tj.: niepodejmowanie pomiędzy dniem złożenia wniosku o wezwaniem strony o uzupełnienie braków formalnych z 30 października 2018 r. żadnych czynności w sprawie (7 miesięcy), działanie dopiero na skutek interwencji pełnomocnika skarżącej, bark wyjaśnienia przyczyn zwłoki oraz wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt III wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa

nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona postępowania, natomiast organ posiadając od początku informacje na temat braków wniosku w sposób niczym nie uzasadniony zwrócił się o jego uzupełnienie dopiero po 7 miesiącach od wszczęcia postępowania. Nie tylko zatem nie działał sprawnie w sprawie, ale nawet nie informował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany.

Odnosząc się do argumentów organu, zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa również, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu czy zaniedbaniach jego pracowników, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednym z charakterystycznych dla przewlekłego prowadzenia postępowania przejawów braku należytej staranności w zorganizowaniu czynności organu. Trudności w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania.

Odnosząc się do podniesionej w tym zakresie w odpowiedzi na skargę argumentacji Sąd zauważa, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny. Oba środki przewidziane w art. 149 §2 p.p.s.a. pełnią, tak jak wskazuje organ, funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie.

Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu małoletniego dziecka, przebywającego na terytorium RP z rodzicami. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (2 000 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku).

W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił natomiast odstąpić

od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że jest ona nie tylko środkiem dyscyplinującym – którą to funkcję pełni również przyznanie od organu na rzecz strony kwoty pieniężnej, ale także sankcyjnym. Sąd miał bowiem na uwadze, że ilość załatwianych przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest wciąż bardzo duża, zaś wprowadzenie niezbędnych zmian organizacyjnych i kadrowych może być czasochłonne. I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak Sąd stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały nałożenia na organ dodatkowej sankcji na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

(pkt V sentencji wyroku).