Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2092/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art 61 par 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Gminy M. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 998/10 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 998/10 oddalił skargę Gminy Mm na decyzję Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji.

Gmina M. – dalej: skarżąca - zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji podnosząc, iż ewentualne wszczęcie w stosunku do Gminy M. postępowania egzekucyjnego w celu zwrotu do budżetu państwa nienależenie uzyskanej części subwencji oświatowej ogólnej na 2005 r., w wysokości [...] złotych spowoduje dla budżetu gminy trudne do odwrócenia skutki finansowe. Kwota ta stanowiła w budżecie gminy na 2010 r., [...]% planowanych dochodów ogółem.

Minister Finansów w odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lipca 2010 r., wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r. zasługuje na uwzględnienie.

W treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ustawodawca przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Użyte w cyt. przepisie prawa wyrażenie "sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie" oznacza, że orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji może, lecz nie musi, być wydane nawet w wypadku, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym przepisie, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym).

Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 495-497/04; z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04; z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, niepublikowane). W doktrynie prawa najczęściej podkreśla się, że z uprawdopodobnieniem wiąże się ustalenie jakiegoś faktu w oparciu o wiarygodne środki dowodowe, pozwalające na przekonaniu się o zgodności danych faktów z rzeczywistością (zob. A. Hanusz, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków 2006, s. 221.).

W rozpatrywanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Gminy w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty [...] zł. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, a odnoszące się do mogących zaistnieć sytuacji wprost do sytuacji finansowej skarżącej gminy, mogą być przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji.

W tym miejscu należy podnieść, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Samorząd gminny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność, a wykonywanie zadań o charakterze publicznym powierzone zostało radom oraz zarządom gmin (tak: J.P. Tarno w: Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 20-26.). Natomiast budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe.

Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast rezerwy celowe tworzone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego są rezerwami fakultatywnymi, chyba że obowiązek utworzenia rezerwy celowej wynika z przepisów odrębnych. Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone środki z rezerwy oraz brak możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają np. przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. W budżecie należy utworzyć rezerwę na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, a celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, a wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (tak. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz, ABC 2011).

Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11 (k. 158 akt sądowych), że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Dalej NSA wskazał, że rezerwą celowa gminy przeznaczona jest na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a więc nie może być przeznaczona na inny cel. Ustanowiona w budżecie gminy rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełną swobodę w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Ustalona przez Gminę M. kwota rezerwy ogólnej wynosi [...] zł (k. [..] akt sądowych – Uchwała Budżetowa Gminy M. na rok [...]), co w porównaniu z ustaloną kwotą wydatków i deficytu jest sumą niezbyt wysoką. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu przez Gminę M. do budżetu państwa nienależenie uzyskanej części subwencji oświatowej ogólnej na 2005 w wysokości [...] złotych (czyli [...]% planowanych dochodów ogółem gminy) spowoduje zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudność w utrzymaniu płynności finansowej Gminy. Powód ten jest przesłanką umożliwiającą zastosowanie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji przemawiając również te same racje, które uzasadniały wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ w toku postępowania administracyjnego (postanowienie Ministra Finansów z [...] października 2010 r., k. [...] akt administracyjnych). Organ wskazał, w tym postanowieniu, że Gmina M. została zobowiązana do zwrotu subwencji ogólnej w wysokości [...] zł co stanowiło ok. [...]% budżetu gminy na 2010 rok. Planowane dochody skarżącej wynosiły [...] zł, w tym dochody własne w wysokości [...] zł. Kwota zwrotu stanowi [...]% planowanych dochodów ogółem i [...]% planowanych dochodów własnych. Mając powyższe dane na uwadze organ uznał, że wykonanie decyzji Ministra Finansów z [...] lipca 2010 r., zobowiązującej do zwrotu uzyskanej nienależnie kwoty części oświatowej subwencji ogólnej mogłoby spowodować dla budżetu Gminy M. trudne do odwrócenia skutki finansowe. Pogląd ten należy podzielić również i na obecnym etapie postępowania, a co za tym idzie wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.