Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 920/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego za niezasadne I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej [...] w [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2020 r., Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia M. S.A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r., Nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego za niezasadne, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: [...]WIOŚ) decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] (doręczoną Spółce w tym samym dniu), której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązał M. SA. (dalej: Spółka) do:

1) przeprowadzenia właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło 27 sierpnia 2019 r. o godz. 5.00 na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]". W wynikach tych badań należało przedstawić w szczególności wnioski wynikające z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego w tunelu pod dnem W.. Termin wykonania tego obowiązku upłynął 5 września 2019 r.

2) przedkładania w WIOŚ w W.:

– danych dotyczących ilości nieoczyszczonych ścieków wprowadzanych do W. w ciągu godziny,

– wyników analiz próbek nieoczyszczonych ścieków wprowadzanych do W., pobranych dwukrotnie w ciągu doby,

– danych dotyczących ładunku poszczególnych zanieczyszczeń wprowadzanych do W. w ciągu doby.

3) podjęcia działań w celu maksymalnego ograniczania wpływu wprowadzanych, nieoczyszczonych ścieków na środowisko rzeki W. takich jak np. mechaniczne podczyszczanie ścieków na kratach i sitach, wprowadzenie fizykochemicznych metod ich podczyszczania, zabezpieczenia wylotu przed wypływem substancji ropopochodnych, bieżącego monitorowania lewobrzeżnej strony rzeki W. poniżej wylotu oraz bieżącego usuwania zastoisk ścieków oraz osadów.

W związku z niewykonaniem wynikających z ww. decyzji obowiązków wymienionych w pkt 1 i 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r., [...]WIOŚ po wezwaniu 16 września 2019 r. Spółki do wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją, wystawił w dniu 1 października 2019 r. tytuł wykonawczy (nr [...]) oraz wydał postanowienie o nałożeniu na Spółkę grzywny w wysokości 50 000 zł w celu przymuszenia do ich realizacji (znak: [...]).

11 października 2019 r. do [...]WIOŚ wpłynęło pismo Spółki zawierające zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucji administracyjnej w sprawie ww. obowiązków. Spółka zarzuciła [...]WIOŚ naruszenie: 1) art. 33 § 1 pkt 5 upea wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do niewykonalnego obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz 2) art 33 § 1 pkt 1 upea wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do obowiązku już wykonanego, tzn. obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko poprzez mechaniczne podczyszczanie ścieków na kratach i sitach w sytuacji, gdy Spółka w całości zakończyła ich wdrażanie i z powodzeniem stosuje środki w tym zakresie w postaci zagęszczenia prętów cedzących i dogęszczenia kraty do prześwitu 20 mm; oraz 3) art. 33 § 1 pkt 5 upea wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do niewykonalnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, tzn. obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko poprzez zabezpieczenie wylotu do rzeki W.przed wypływem substancji ropopochodnych. Spółka wniosła na podstawie art. 59 §1 pkt 2 i 5 upea o umorzenie w całości postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym z 1 października 2019 r. oraz jego wstrzymanie.

W trakcie biegu ww. postępowania egzekucyjnego w administracji, wobec naprawy uszkodzonego rurociągu przez Spółkę i przekierowania w dniu 16 listopada 2019 r. o godzinie 9:00 nieoczyszczonych ścieków komunalnych z utworzonego awaryjnego rurociągu do układu przesyłowego w tunelu pod dnem W., [...]WIOŚ decyzją z [...] grudnia 2019 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) w części dotyczącej pkt 2 i 3. [...]WIOŚ uznał, że wygaszenie wskazanych obowiązków konieczne jest ze względu na fakt, iż stały się one bezprzedmiotowe, a czynność ta leży w interesie Spółki.

Mając na uwadze tak przedstawiony stan faktyczny [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] na podstawie art. 34 § 1 i 2, w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej zwanej "upea") oraz art. 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej zwanej "kpa"), uznał zarzuty M. S.A. z siedzibą w W. za niezasadne.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wobec wydania decyzji z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]), [...]WIOŚ, mając na uwadze art. 45 §1 upea odstąpił od dalszych czynności egzekucyjnych w zakresie obowiązku wynikającego z pkt 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]). Organ przy tym wyjaśnił, że obowiązek określony w pkt 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r. istniał przed dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zatem wszystkie czynności egzekucyjne jakie były podejmowane przez [...]WIOŚ do dnia stwierdzenia bezprzedmiotowości ww. obowiązku potwierdzonego decyzją [...]WIOŚ z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]), znajdowały uzasadnienie prawne. Sam fakt bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego w tym obszarze nastąpił dopiero w ww. momencie, co skutkuje odstąpieniem przez [...]WIOŚ od dalszych czynności egzekucyjnych w tym obszarze. Z tych przyczyn [...]WIOŚ uważa zarzuty Spółki dotyczące ww. obszaru za bezpodstawne i niezasadne.

Odnośnie zarzutu Spółki w zakresie naruszenia przez [...]WIOŚ art. 33 §1 pkt 5 upea poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do niewykonalnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, organ uznał, że obowiązek polegający na przeprowadzeniu właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "[...]" w terminie do dnia 5 września 2019 r., nie był niewykonalny. Przywołując orzecznictwo sądowe w tym zakresie, organ wskazał, że niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Przeprowadzenie właściwych badan dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "[...]", zdaniem [...]WIOŚ, jest możliwe do zrealizowania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Na niewykonalność obowiązku nie wpływa również zarzut co do zbyt krótkiego terminu jaki został wskazany na realizację przedmiotowego zobowiązania w decyzji [...]WIOŚ z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]). Zaistnienie w dniu 28 sierpnia 2019 r. awarii na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]", a przede wszystkim jej zakres, uzasadniał konieczność podjęcia szybkich działań, zapobiegających dalszemu powodowaniu zwiększenia zagrożenia żyda lub zdrowia ludzi lub zagrożenia pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach. Dlatego też, [...]WIOŚ mając również na uwadze profesjonalizm oraz możliwości techniczne i kadrowe Spółki, a także skalę awarii i możliwe jej negatywne skutki dla środowiska, wydał niezwłocznie na podstawie art 247 ust. 1 Poś decyzję administracyjną zobowiązującą Spółkę m. in. do przeprowadzenia tychże właściwych badań, wskazując przy tym termin realizacji obowiązku jako dzień 5 września 2019 r. Sama decyzja, jak i wskazany termin realizacji ww. obowiązku miały charakter prewencyjny, ukierunkowany na szybką analizę przyczyn i możliwych skutków awarii, w wyniku której wylotem - w rejonie ul. [...] w W. (teren objęty ochroną Natura 2000) odprowadzano do wód rzeki W. nieoczyszczone ścieki komunalne stanowiące mieszaninę ścieków przemysłowych i bytowych oraz wód opadowych (w ilości ok. 3 m2/s, tj. ok. 250 tys. m2/dobę), w wyniku których można byłoby podejmować niezwłoczne działania w celu ograniczenia wpływu awarii na degradację środowiska. Organ podkreślił, że Spółka przyjęła do realizacji decyzję [...]WIOŚ. Mając jednak świadomość, że przedłożenie wyników badań, o których mowa powyżej, może nie być możliwe w terminie do 5 września 2019r., miała możliwość wystąpienia do [...]WIOŚ o jego zmianę. Przed upływem wyznaczonego terminu, Spółka nie złożyła takiego wniosku, zatem obowiązek jest wymagalny i wiążący i nie został ww. obowiązku. zrealizowany.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępnie postanowieniem (data i numer jw.), po rozpatrzeniu zażalenia M. S.A. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r., znak: [...]

Organ odwoławczy na wstępnie przytoczył zarzuty postanowione przez Spółkę, które dotyczyły naruszenia:

- art. 33 § 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 7 i art. 45 upea, poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że brak jest podstaw do badania istnienia obowiązku wykonanego przed dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego (obowiązku ograniczenia wpływu wprowadzanych nieoczyszczonych ścieków na środowisko poprzez mechaniczne podczyszczanie ścieków na kratach sitach) oraz do badania wykonalności obowiązku ograniczenia wpływu wprowadzanych nieoczyszczonych ścieków na środowisko, poprzez zabezpieczenie wylotu przed wypływem substancji ropopochodnych, a w konsekwencji na uznaniu pkt 2 i 3 zarzutów za niezasadne;

- art. 33 § 1 pkt 5 upea poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że brak jest podstaw do badania wykonalności obowiązku przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]"’ w terminie do dnia 5 września 2019 r.;

- art. 18 upea w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. analizy terminowej wykonalności obowiązku przeprowadzenia właściwych badań dotyczących awarii oraz na niejasnym określeniu podstaw uznania wykonalności tego obowiązku, w sytuacji przedstawienia przez Spółkę szczegółowych wyjaśnień dotyczących braku możliwości realizacji obowiązku w terminie.

Organ wyjaśnił, że rozpatrując zażalenie w przedmiotowej sprawie badał jedynie, czy w niniejszej sprawie występują dopuszczalne zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, wymienione w przytoczonym przepisie.

Dalej wyjaśnił, że w jego opinii w toku postępowania egzekucyjnego nie ma podstaw do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie egzekucyjne nie jest procedurą, w ramach której mogą zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż taka konkretyzacja ma miejsce na etapie wcześniejszym. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania aktu administracyjnego, który został wydany w postępowaniu jurysdykcyjnym. Stąd też możliwości badania sprawy w postępowaniu egzekucyjnym są ograniczone i obejmują wyłącznie zagadnienia związane z samym wykonaniem aktu administracyjnego albo brakiem możliwości jego wykonania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez [...] WIOŚ art. 33 § 1 pkt. 1 upea Główny Inspektor Ochrony Środowiska stoi na stanowisku, że zestawienie art. 29 § 1 z art. 33 § 1 pkt 1 upea prowadzi do wniosku, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. W przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 upea. Analizując akta sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie odniosło skutek w części dotyczącej pkt 2 i 3 decyzji [...] WIOŚ z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], bowiem doprowadziło do wykonania obowiązku egzekucyjnego w powyższym zakresie. Stan bezprawności stwierdzony tytułem wykonawczym nr [...] z [...] października 2019 r. został usunięty w tej części, o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli Nr [...] z [...] listopada 2019 r. oraz pismo Spółki z [...] listopada 2019 r., znak: [...]. Jednak obowiązek wynikający z pkt 1 decyzji [...] WIOŚ z [...] sierpnia 2019 r., nie został zrealizowany. M. S.A. w pismach z [...] września 2019 r. oraz z [...] września 2019 r., znak: [...] poinformowało [...] WIOŚ wyłącznie o powołaniu zespołu ekspertów oraz prowadzeniu wieloaspektowych działań w celu ustalenia przyczyny zaistniałej awarii. Natomiast nie została przedłożona informacja, która stanowiłaby realizację obowiązku przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, o której mowa powyżej. Z tych przyczyn Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko [...] WIOŚ, co do uznania zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 upea za nieuzasadniony.

Organ także wyjaśnił, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z ww. przyczyn. Ponieważ decyzja administracyjna zobowiązująca Spółkę do przeprowadzenia badań została wydana na podstawie art. 247 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396), a sama decyzja ma charakter prewencyjny (art. 243 Poś), koniecznym było podjęcie jak najszybszych działań w celu zapobieżenia dalszemu powodowaniu zwiększenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, a także zapobieżenia zagrożenia pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach. Obowiązek nałożony na M. S.A. jest możliwy i był możliwy do zrealizowania w wyznaczonym terminie przy uwzględnieniu obecnych uwarunkowań technicznych i osiągnięć wiedzy. Decyzja nakładająca obowiązek podlegała weryfikacji w trybie odwoławczym, z którego Spółka nie skorzystała. Tym samym decyzja [...] WIOŚ z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] stała się ostateczna i podlega wykonaniu.

Dodatkowo organ wskazał, że Spółka mogła w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej i jednocześnie na podstawie art. 155 § 1 kpa wnieść o zmianę tej decyzji powołując się na słuszny interes strony.

GDOŚ wyjaśnił, że wykonanie obowiązku po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy do jego umorzenia, ale uzasadnia odstąpienie przez organ egzekucyjny od dalszych czynności egzekucyjnych (art. 7 § 3 oraz art. 45 § 1 upea. Nałożone decyzją z [...] sierpnia 2019 r. obowiązki określone w pkt 2 i 3 tej decyzji powstały, a przestały istnieć [...] listopada 2019 r., gdy nieoczyszczone ścieki komunalne z utworzonego awaryjnego rurociągu zostały przekierowane do układu przesyłowego w tunelu pod dnem W. do oczyszczalni ścieków "[...]". W związku z powyższym, organ za zasadne uznał ustalenia, że obowiązek ten istniał przed dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a wszystkie czynności egzekucyjne, jakie były podejmowane do dnia wydania przez [...] I WTOŚ decyzji z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], znajdowały uzasadnienie prawne. Z tym dniem nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania egzekucyjnego w tym obszarze, co skutkowało odstąpieniem przez [...] WIOŚ od dalszych czynności egzekucyjnych w zakresie pkt 2 i 3 decyzji [...] WIOŚ z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r., znak [...] wniosło M. S.A. (dalej Jako "MPWiK" lub "Spółka"), zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 33 § 1 pkt 5 upea w zw. z art. 18 upea w zw. z art. 8 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podniesiony przez Spółkę zarzut niewykonalności obowiązku przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" miałby zmierzać do kwestionowania zasadności i wymagalności tego obowiązku, pomimo obiektywnego braku możliwości przeprowadzenia właściwych badań w obliczu braku dostępu MPWiK do istotnej części elementów uszkodzonego układu przesyłowego z powodu ich zatrzymania i zabezpieczenia na potrzeby postępowania przygotowawczego prowadzonego przez organy ścigania;

2) art. 18 upea w zw. z art. 7 kpa; art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, pobieżnej analizie zarzutów przedstawionych w toku postępowania przez Spółkę i literalnym powieleniu rozważań poczynionych przez [...]WIOŚ, czego skutkiem było podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o nieistniejący zarzut i sporządzenie częściowo bezprzedmiotowego uzasadnienia.

Z uwagi na przedstawione powyżej zarzuty Spóła wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia [...]WIOŚ oraz umorzenie postępowania a także o zwrot kosztów postępowania.

Spółka wniosła również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczność zabezpieczenia, a następnie uznania przez organy ścigania w toku postępowania przygotowawczego za dowody rzeczowe przedmiotów stanowiących w chwili awarii elementy układu przesyłowego ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków "[...]", które to czynności uniemożliwiły Spółce sfinalizowanie szczegółowej, możliwie pełnej i przydatnej do realizacji celów, dla których wydano decyzję [...]WIOŚ ekspertyzy na temat przyczyn, przebiegu i skutków tej awarii.

W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że MPWiK nie kwestionuje prawidłowości czy zasadności obciążenia jej obowiązkami określonymi w decyzji [...]WIOŚ, a jedynie odwołuje się do okoliczności, które w świetle przepisów upea uzasadniają odstąpienie od prowadzonej egzekucji, tj. prowadzenia egzekucji w odniesieniu do obowiązku o charakterze niewykonalnym. Przepis art. 33 § 1 upea uprawnia zobowiązanego do wykazania w toku postępowania, że obowiązek już nie istnieje (wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie obowiązku) lub że jeszcze nie zaistniał (nienałożenie obowiązku) albo że istnieje, ale nie jest jeszcze wymagalny lub że egzekucja z innych powodów nie jest dopuszczalna. Powoływanie się na niewykonalny charakter obowiązku jest środkiem zmierzającym do zatrzymania prowadzenia postępowania w przedmiocie bezcelowej egzekucji. Spółka podkreśliła, że nie kwestionuje konieczności przeprowadzenia pełnych i szczegółowych badań nad przyczynami, przebiegiem i skutkami zaistniałej awarii oraz, że dalej prowadzi prace nad ich sfinalizowaniem, choć z uwagi na prowadzone równolegle postępowanie przygotowawcze przez właściwe organy ścigania nie zostały one dotychczas ukończone. Spółka wyjaśniła, że podnoszony przez nią zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczył zarówno faktycznej, jak i prawnej niewykonalności tego obowiązku. Prawną podstawą nałożenia obowiązku przewidzianego w pkt 1 decyzji [...]WIOŚ był przepis art. 247 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w razie wystąpienia awarii wojewódzki inspektor ochrony środowiska może w drodze decyzji zarządzić przeprowadzenie właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii. Przymiotnik "właściwy" oznacza "taki, jak być powinien", "zgodny z prawdą" tub "mający typowe cechy danego gatunku". W związku z tym, ustawodawca przewidział w art. 247 ust. 1 pkt 1 upoś, że informacje uzyskane w rezultacie tego rodzaju decyzji powinny być możliwie pełne, a przede wszystkim przydatne do ustalenia okoliczności przewidzianych w tym przepisie. Wydawana decyzja powinna służyć realizacji celów przypisanych jej w art. 247 ust. 1 pkt 1 upoś, a zatem nie powinna zakładać przeprowadzenia jakichkolwiek badań mających związek z zaistniałą awarią, lecz badań, które mogą przyczynić się do rzeczywistego poszerzenia stanu wiedzy oraz zapobiegania, zwalczania i usuwania skutków konkretnej awarii. Terminem umożliwiającym przeprowadzenie właściwych badań oraz opracowanie przez MPWiK wniosków płynących z takich badań miałby być termin 6 dni od dnia wydania decyzji [...]WIOŚ i doręczenia jej Spółce. W przypadku przedmiotowej awarii mamy jednak do czynienia ze sprawą o szczególnie skomplikowanym charakterze m.in. z uwagi na zawiły stan faktyczny, wymagający przeprowadzenia licznych czynności przez specjalistów. MPWiK w kolejnych pismach informował [...]WIOŚ, że z uwagi na konieczność zweryfikowania kompletu wieloaspektowych okoliczności związanych z powstaniem awarii, wymagane jest przeprowadzenie wielopłaszczyznowych badań i zaangażowanie specjalistów różnych dziedzin, a co za tym idzie odpowiedniej ilości czasu nie tylko na wykonanie badań i pomiarów, lecz również na ich właściwe zinterpretowanie i zaprezentowanie [...]WIOŚ oraz innym organom w odpowiedniej formule. Zdaniem Spółki, [...]WIOŚ powziął wątpliwości, czy wyznaczony termin 6 dni rzeczywiście umożliwiał wykonanie tego obowiązku, skoro na stronie 6 postanowienia [...]WIOŚ stwierdził: "Spółka mając świadomość, że przedłożenie wyników badań (...) może nie być możliwe, w terminie do dnia 5 września 2019 r., miała możliwość wystąpienia do [...]WIOŚ o jego zmianę.". To z kolei poddaje w poważną wątpliwość zasadność stanowisk [...]WIOŚ i GIOŚ co do wykonalności obowiązku przeprowadzenia właściwych badań, skoro [...]WIOŚ samodzielnie wskazał, iż jego wykonanie "może nie być możliwe". Z tych względów Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że obowiązek przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków zrzutu ścieków do rzeki [...] wskutek awarii systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" jest obowiązkiem obiektywnie niemożliwym do wykonania z przyczyn faktycznych.

Spółka zwróciła uwagę, że rozpoznanie zażalenia na postanowienie [...]WIOŚ z [...] grudnia 2019 r. wymagało okresu ok. 2,5 miesiąca. Przy tym w ocenie GIOŚ termin 6 dni miałby obiektywnie umożliwiać przeprowadzenie pełnych (właściwych) badań przyczyn, przebiegu i skutków awarii rurociągu pod dnem rzeki W., umożliwiającego przedstawienie rzetelnych konkluzji dotyczących m.in. systemu kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych. Zdaniem Spółki, oczekiwanie dokonania pełnych, rzetelnych ustaleń wymagających przeprowadzenia prac rozbiórkowych i ekspertyz technicznych w okresie dziesięciokrotnie krótszym niż wymagany do rzetelnego rozpoznania zażalenia na postanowienie, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 8 § 1 kpa, nakazującego organom prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przedstawiona GIOŚ sugestia, jakoby MPWiK przysługiwało uprawnienie do kwestionowania terminu realizacji obowiązku określonego w decyzji [...]WIOŚ nie znajduje zaś zdaniem Spółki żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

Spółka zaznaczyła, że nie kwestionuje ani merytorycznej prawidłowości postanowień zawartych w decyzji [...]WIOŚ, ani konieczności przeprowadzenia właściwych badań w zakresie określonym w pkt 1 decyzji [...]WIOŚ. Podkreśliła, że MPWiK nieprzerwanie koordynuje i wspiera prace badawcze, które pozwolą opracować finalną {"właściwą") wersję ekspertyzy na temat przyczyn, przebiegu i skutków awarii elementów układu przesyłowego ścieków do oczyszczalni ścieków "[...]". Jednak istotą sporu jest niewykonalny charakter tego obowiązku, który uniemożliwia sfinalizowanie postępowania egzekucyjnego, czyniąc je niedopuszczalnym. Owa niewykonalność ma charakter zarówno faktyczny (niemożność przeprowadzenia dogłębnej - właściwej - analizy okoliczności awarii), jak i prawny (niedopuszczalność środków prawnych zmierzających do zmiany terminu realizacji obowiązku określonego w Decyzji [...]WOŚ). Sugestie [...]WIOŚ, powtórzone w zaskarżonym postanowieniu przez GIOŚ, jakoby istniały środki prawne umożliwiające skuteczne wnioskowanie o zmianę terminu realizacji Decyzji [...]WIOŚ, są zdaniem Spółki sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 § 1 kpa.

Niezależnie Spółka podniosła, że przeprowadziła właściwe badania w zakresie odpowiednim do sześciodniowego terminu, jaki został jej wyznaczony na realizację tego obowiązku. Efekt tych badań nie został jednak zaakceptowany przez [...]WIOŚ, czego skutkiem jest niniejsze postępowanie. Przyjęcie sposobu interpretacji zakresu wykonania tego obowiązku postulowanego przez [...]WIOŚ czyni ten obowiązek obiektywnie niewykonalnym.

W zakresie wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego, Spółka wyjaśniła, że 23 września 2019 r. organy ścigania dokonały zatrzymania i zabezpieczenia fragmentów uszkodzonego układu przesyłowego ścieków, kluczowych dla możliwości finalizacji prowadzonych badań nad przyczynami ubiegłorocznej awarii. Począwszy od 24 września 2019 r. Spółka prowadziła regularną korespondencję z organami ścigania, wnosząc o umożliwienie uzyskania dostępu do tych fragmentów układu przesyłowego (fragmentów, wycinków i łączników rur) - przez wiele miesięcy bezskuteczną. Dopiero postanowieniem z [...] marca 2020 r. Prokuratura Regionalna w W. uwzględniła częściowo wcześniejszy wniosek MPWiK, przyzwalając na zwrot Spółce 31 fragmentów uszkodzonych rur, wskazanych jako niezbędne dla opracowania pełnej ekspertyzy. Zgodnie z wyrażonym wprost stanowiskiem Prokuratury, wniosek został w tym zakresie uwzględniony z uwagi na "konieczność wykonania na zlecenie tej spółki ekspertyzy niezbędnej do określenia przyczyn awarii oraz stanu technicznego nieuszkodzonej części rurociągu". Zgodnie z punktem III przywoływanego postanowienia, jego wykonanie zostało polecone funkcjonariuszom Delegatury CBA w Katowicach, "w terminie uzgodnionym z przedstawicielami MPWiK". Przedstawiciele Spółki dwukrotnie kontaktowali się z funkcjonariuszem CBA prowadzącym sprawę. Uzyskano informację, że z uwagi na sytuację w kraju dotyczącą stanu zagrożenia epidemicznego, na chwilę obecną funkcjonariusze CBA mają wstrzymane wyjazdy. W konsekwencji - na chwilę obecną, z przyczyn niezależnych od MPWiK, wykonanie postanowienia Prokuratury Regionalnej w W. wciąż nie jest możliwe, a prowadzenie postępowania egzekucyjnego pozostaje bezskuteczne. Zatrzymanie ww. elementów instalacji przesyłu ścieków zostało oparte na art. 217 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego. Oznacza to, że niemożność realizacji obowiązku wynika z przeszkody prawnej, jaką jest przejęcie przez organy ścigania – przynajmniej do czasu zakończenia postępowania przygotowawczego – fragmentów układu przesyłowego ścieków i tym samym pozbawienie Spółki możliwości dysponowania materiałem badawczym kluczowym dla prowadzonej ekspertyzy i przeprowadzenia właściwych badań, o których mowa w pkt 1 Decyzji [...]WIOŚ. Orzecznictwo wskazuje, że "obowiązek jest niewykonalny z przyczyn prawnych, jeżeli (...) nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego stroną nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych, np. strona zostaje zobligowana do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i których nie może dokonać bez zgody właściciela". Istotą przeszkody prawnej, zdaniem Spółki, jest więc brak uprawnienia do rozporządzania rzeczą, w odniesieniu do której dokonywanie poszczególnych czynności rozporządzających warunkuje realizację określonego obowiązku. Pomimo formalnej zgody na udostępnienie MPWiK zabezpieczonych przedmiotów, Spółka wciąż nie dysponuje faktyczną możliwością przeprowadzenia kompletnych {"właściwych") badań dotyczących przyczyn i przebiegu awarii z uwagi na brak fizycznego dostępu do zabezpieczonych (a następnie uznanych za dowody rzeczowe) przez organy ścigania elementów układu przesyłowego ścieków komunalnych. Jednocześnie Spółka z oczywistych przyczyn nie ma i nie może mieć wpływu ani na czas trwania wprowadzonego na terenie kraju stanu zagrożenia epidemiologicznego, ani na zakres ograniczeń w działalności organów ścigania związany z obowiązywaniem takiego stanu, co wypełnia przesłankę nieusuwalności tej przeszkody. W konsekwencji, przywołane okoliczności powodują niewykonalność ww. obowiązku. Fizyczna niedostępność fragmentów, wycinków i łączników rur stanowiących elementy układu przesyłowego ścieków powoduje, że czynności egzekucyjne podjęte przez [...]WIOŚ w celu przymuszenia Spółki do wykonania przedmiotowego obowiązku są nieskuteczne i nie mogą prowadzić do założonego skutku, tj. przeprowadzenia właściwych badań oraz sformułowania wniosków umożliwiających osiągnięcie celu, dla którego wydano Decyzję [...]WIOŚ.

Zdaniem Spółki przedstawione powyżej okoliczności sprawy związane z zabezpieczeniem materiału dowodowego przez organy ścigania jednoznacznie wpływają zarówno na ocenę dotychczasowych działań Spółki, jak i analizę jej możliwości w zakresie realizacji obowiązku przeprowadzenia właściwych badań dotyczących awarii w przyszłości. Załączona dokumentacja ma na celu wyłącznie przedstawienie działań prowadzonych przez inne organy władzy publicznej, których skutkiem jest zarówno faktyczna (fizyczna niedostępność elementów układu przesyłowego), jak i prawna (brak możliwości wpłynięcia na sposób prowadzenia postępowania przygotowawczego, czas trwania stanu zagrożenia epidemiologicznego i związanych z tym ograniczeń w zakresie działalności organów ścigania) niewykonalność obowiązku przeprowadzenia szczegółowych badań dotyczących awarii układu przesyłowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów przedstawionych poniżej.

Skarżąca Spółka w toku postępowania, jak i w złożonej skardze podnosi konsekwentnie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, jest niewykonalny. Uzasadniając swoje twierdzenia Spółka przede wszystkim podkreśliła, że zakreślono jej zbyt krótki terminem do wykonania obowiązku wynikającego z pkt 1 decyzji [...]WIOŚ z [...] sierpnia 2019 r., gdzie zobowiązano Spółkę do przeprowadzenia do dnia 5 września 2019 r. właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło [...] sierpnia 2019 r. o godz. 5.00 na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]". W wynikach tych badań należało przedstawić w szczególności wnioski wynikające z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego w tunelu pod dnem W. Dodatkowo Spółka wskazuje również na brak faktycznych możliwości wykonania obowiązku wobec zatrzymania i zabezpieczenia przez Prokuraturę fragmentów uszkodzonego układu przesyłowego ścieków, kluczowych dla możliwości finalizacji prowadzonych badań nad przyczynami awarii instalacji doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]", do której doszło [...] sierpnia 2019 r.

Organy egzekucyjne orzekając w niniejszej sprawie uznały natomiast, że skoro Spółka nie kwestionowała decyzji z [...] sierpnia 2019, ale "przyjęła ją do wykonania", to obecnie nie można mówić o niewykonalności obowiązku nałożonego tą decyzją.

Rozpatrując tak zakreślony spór, przypomnieć należy, że stanowiąca podstawę zarzutów zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym okoliczność, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek może być niewykonalny z przyczyn prawnych lub faktycznych. Przy czym, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15, LEX nr 2316517).

Niekwestionując co do zasady przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "niewykonalny obowiązek", Sąd zauważa, że oceniając kwestię niewykonalności obowiązku, należy jednak każdorazowo uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, charakter nałożonego obowiązku i jego treść, bowiem mogą one wpływać na ocenę wykonalności danego obowiązku.

W rozpoznanej sprawie charakter objętego postępowaniem egzekucyjnym obowiązku jest niedookreślony. Jak słusznie bowiem uwypukla skarżąca Spółka, decyzja z [...] sierpnia 2019 r. posługuje się nieokreślonym zwrotem "właściwe badania". Nadto istotnym elementem tego obowiązku jest określenie terminu, w jakim ten obowiązek miał zostać wykonany. Upływ tego czasu, czyni obowiązek – rozumiany jako całość tj. z uwzględnieniem zarówno zakreślonych decyzją z [...] sierpnia 2019 r. działań jak i daty jego wykonania – niewykonalnym już w dacie wystawienia tytułu egzekucyjnego. Nadto, należy mieć na uwadze, że jakkolwiek trudności techniczne w wykonaniu obowiązku, nie mogą świadczyć o uznaniu go za niewykonalny, to jednak określając datę wykonania obowiązku należy mieć na uwadze, czy jest to możliwe w warunkach danej sprawy, nawet w sytuacji gdy krótki termin wykonania obowiązku wynika z prewencyjnego charakteru wyznaczonego obowiązku jak i terminu jego wykonania. Stąd słusznie podnosi skarżąca Spółka, że szczególnie skomplikowany charakter sprawy, zawiły stan faktyczny, wymagający przeprowadzenia licznych czynności przez specjalistów, konieczność przeprowadzenie wielopłaszczyznowych badań i zaangażowanie specjalistów różnych dziedzin, wymaga odpowiedniej ilości czasu nie tylko na wykonanie badań i pomiarów, lecz również na ich właściwe zinterpretowanie. Wyznaczenie zatem – choćby w najlepszej wierze – sześciodniowego terminu na wykonanie takiego obowiązku, czyni go w ocenie Sądu niewykonalnym, z uwagi na faktyczne okoliczności. W konsekwencji zaś zarzut skierowany przez Spółkę co do naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 upea poprzez jego błędną wykładnię, Sąd uznał za uzasadniony.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w jego ocenie nie jest uzasadnione twierdzenie, że wykazywanie na etapie postępowania egzekucyjnego niewłaściwego ustalenia terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji z [...] sierpnia 2019 r., stanowi faktycznie weryfikację treści tej decyzji. Jakkolwiek stanowi to działanie niezgodne z postanowieniami decyzji z [...] sierpnia 2019 r., to poprzez niewykonanie obowiązku określonego w pkt 1 tej decyzji do tej pory, ta weryfikacja już faktycznie nastąpiła. Nałożony bowiem obowiązek już nigdy nie zostanie wykonany w dacie wskazanej w decyzji, tj. do dnia [...] września 2019 r. Stąd podniesienie w skierowanych do organu egzekucyjnego zarzutach, że obowiązek jest niewykonalny, jest w pełni uzasadnione.

Niezależnie Sąd podziela argumentację skarżącej Spółki w zakresie uznania obowiązku za niewykonalny z uwagi na okoliczność zatrzymania i zabezpieczenia [...] września 2019 r. przez organy ścigania fragmentów uszkodzonego układu przesyłowego ścieków, kluczowych dla możliwości finalizacji prowadzonych badań nad przyczynami ubiegłorocznej awarii. W takiej sytuacji nie ma wątpliwości, że obowiązek nie może być wykonany w chwili obecnej na skutek okoliczności niezależnych od zobowiązanego. Co prawda okoliczność ta została podniesiona na etapie skargi, ale nie ma wątpliwości, że była ona znana organowi z urzędu.

Sąd nadto wskazuje, że z okoliczności sprawy wynika, że część obowiązków objętych tytułem egzekucyjnym została wykonana (pkt 2 i 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r.). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, rolą organu było uwzględnienie zarzutów w tym zakresie, niezależnie od odstąpienia od egzekucji w trybie art. 45 upea, tym bardziej, że jak wynika z informacji zawartych na stronie 3 postanowienia organu I instancji, odstąpienie od dalszych czynności egzekucyjnych dotyczyło wyłącznie pkt 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Sąd z uwagi na brak akt administracyjnych zawierających przywołaną decyzję [...]WIOŚ z [...] grudnia 2019 r. oraz zawiadomienia o odstąpieniu o czynnościach egzekucyjnych, nie może dokonać weryfikacji tych informacji. Jednak niezależnie od ich rezultatu, w takiej sytuacji, zasadne było uwzględnienie zarzutów w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania że organ egzekucyjny naruszył art. 33 § 1 pkt 1 i 5 upea, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. W pkt 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania, stosownie do treści art. 200 i 205 § 2 wskazanej ustawy.

Organ ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni ocenę prawną przedstawioną przez Sąd.