Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2193/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 i 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymana nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek W. Z. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] października 1977 roku nr [...] Wojewoda [...], z urzędu wszczął postępowanie w sprawie scalenia gruntów wsi K. Projekt scalenia gruntów wsi K., opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), dalej "ustawy scaleniowej", został zatwierdzony przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] września 1979 roku nr [...] (dalej "decyzją scaleniową").

2. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 roku Starosta Powiatowy w B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z dnia [...] września 1979 r., orzekającej o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów położonych we wsi K., gmina C. i działu łąkowego wsi K., obręb B., gmina T., w części w której jako ekwiwalent zamienny za działki oznaczone nr [...], [...] i [...] została wydzielona działka nr [...], położona we wsi K., gmina C., stanowiąca współwłasność L. i W. Z. oraz Skarbu Państwa.

3. Pismem z dnia 11 lutego 2013 roku A. N. (dalej "uczestnik postępowania") poinformował, że w całości popiera pismo Starosty oraz również wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, albowiem jako następca prawny H. i W. N. jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy.

4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku Minister stwierdził nieważność decyzji scaleniowej w części, w której jako ekwiwalent zamienny za działki oznaczone jako nr [...], [...] i [...] została wydzielona działka oznaczona jako nr [...].

5. Pismem z dnia [...] lipca 2013 roku skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 2013 r., ponosząc że działka oznaczona jako nr [...] stanowi jego własność, a proces scaleniowy przeprowadzony był zgodnie z prawem.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. sprawę ponownie, Minister utrzymał własne rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2013 r. w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Jak wynika z akt sprawy, działki oznaczone nr [...], [...] i [...] stanowiły odrębną własność. Z rejestru szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem wynika, że działka nr [...], o pow. 0,15 ha, oraz działka nr [...] o pow. 0,18 ha stanowiły własność L. i W. Z., na podstawie aktu własności ziemi odpowiednio nr [...] i nr [...]. Natomiast działka oznaczona nr [...], o pow. 0,14 ha, weszła do Zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, po wydaniu przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. decyzji z dnia [...] września 1972 roku nr [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego (w tym działki nr [...]) położonego we wsi K., będącego własnością H. i W. N. Budynek znajdujący się na działce o nr [...] został wyłączony z przejęcia, ponieważ stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności, przy zachowaniu dożywotniego użytkowania między innymi działki nr [...] o pow. 0,14 ha.

2. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy scaleniowej grunty pod zabudowaniami, a więc takie, które umożliwiały właściwe korzystanie z budynków, nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela, bądź samoistnego posiadacza, przy czym zgoda taka nie mogła być domniemana. W aktach sprawy brak jest pisemnej zgody ówczesnych właścicieli budynku, tj. H. i W. N. Ponadto, w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem nie wykazano H. i W. N. jako właścicieli budynku stanowiącego odrębny przedmiot własności, w wyniku czego zostali oni pominięci jako strony postępowania scaleniowego, a budynek stanowiący ich własność znalazł się na gruntach będących własnością innego uczestnika postępowania scaleniowego, tj. na działce nr [...].

3. Nietrafnie podniósł skarżący w piśmie z dnia 19 lipca 2013 roku, że "zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem poprzedni właściciel gruntów czyli W.N., powinien w terminie ustalonym w protokole objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów usunąć budynek.". Jak bowiem wynika z art. 4 ust 2 pkt 2 Zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku w sprawie powoływania i postępowania komisji do rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów, wprowadzania uczestników scalenia i wymiany w posiadanie nowo wydzielonych im gruntów oraz wydzielania gruntów Państwowego Funduszu Ziemi pod ulice i drogi wiejskie (M. P. 1968, Nr 14, poz. 94), będącego aktem wykonawczym do ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, protokół objęcia w posiadanie nowo objętych gruntów powinien ustalać terminy usunięcia zabudowań przez ich dotychczasowego posiadacza z działki, która przypadła innemu uczestnikowi scalenia, gdy scaleniem objęte zostały na zasadach art. 1 ust. 3 ustawy grunty pod zabudowaniami, a te nie mogły zostać objęte postępowaniem scaleniowym bez zgody właściciela bądź samoistnego posiadacza. Jak już wcześniej zaznaczono zgody takiej nie było, wobec czego nie można było zobowiązać H. i W. N. do usunięcia budynku.

4. Należy również wskazać, że w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu działka nr [...] została wykazana jako współwłasność w [...] części- W. Z. oraz w 1/6 części- Państwowego Funduszu Ziemi. Z treści aktualnego wypisu z rejestru ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność w [...] części W. Z. oraz w 1/6 części Gminy C. Podkreślić trzeba, że działki objęte postępowaniem scaleniowym stanowiły odrębną własność i nie mogły stać się w wyniku przeprowadzonego postępowania przedmiotem współwłasności, bowiem jak wynika z treści art. 3 ust 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów każdy uczestnik scalenia lub wymiany (właściciel lub samoistny posiadacz gruntów) otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Jednocześnie, nie było przepisów umożliwiających tworzenie w wyniku postępowania scaleniowego lub wymiennego współwłasności nieruchomości.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc następujące kwestie:

1. Z treści rejestru szacunku porównawczego przed scaleniem gruntów wynika, iż budynki posadowione na gruntach objętych scaleniem zostały wyłączone z przejęcia Skarbu Państwa, albowiem stanowiły one dożywotnie użytkowanie na działce nr [...] przez W. N. (dalej "ojciec uczestnika") ustanowione w związku z przekazaniem gospodarstwa w zamian za rentę.

W rejestrze szacunku porównawczego przed scaleniem nie wykazano ojca jako właściciela budynku stanowiącego odrębny przedmiot własności. Powstają pytania: (-) kto wybudował budynek zamieszkały przez W. N., (-) kto był właścicielem budynku, (-) czy była to samowola budowlana, (-) na jakiej zasadzie W. N. zamieszkiwał w budynku mieszczącym się na działce nr [...] skoro po przejęciu przez Skarb Państwa było ustanowione tylko dożywotnie użytkowanie, (-) czy zgodnie z procedurą przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za rentę właścicielem budynku stawał się z mocy prawa Skarb Państwa i dlatego była ustanowiona tylko tymczasowa zgoda na zamieszkiwanie poprzez ustanowienie dożywotniego użytkowania W. N.

2. W okresie poprzedzającym wydanie i zatwierdzenie decyzji Wojewody [...] w kwestii scalania gruntów obowiązywała ustawa z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3 poz. 13 z 1968 r.) oraz akt wykonawczy do ustawy - Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku ( MP Nr 14 poz. 94 z 1968 r.). Jednym z powodów przeprowadzenia postępowania scaleniowego gruntów działki nr [...], [...], [...] zabudowanych budynkami we wsi K. było przekazanie przez ojca uczestnika gospodarstwa rolnego Skarbowi Państwa w zamian za rentę.

Postępowanie scaleniowe odbyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, mianowicie: z ustawą z dnia 24 stycznia 1968 roku z ustawą o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3 poz. 13 z 1968 r.) oraz aktem wykonawczym do ustawy - Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku (MPNr 14 poz. 94 z 1968 r.).

Wprawdzie ustawa o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 roku rzeczywiście stanowi, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza), ale wskazuje również, że każdy uczestnik

scalenia lub wymiany (właściciel lub samoistny posiadacz gruntów) otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. W zamian za grunty przekazane Państwu ojciec uczestnika otrzymał rentę oraz prawo dożywotniego użytkowania budynku mieszkalnego.

3. W latach 1977 - 1979, obejmującym proces scalania gruntów powiadamianie stron postępowania scaleniowego następowało poprzez ogłoszenie na zebraniu uczestników scalenia i wywieszanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na okres 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone są scalone grunty. Właśnie w taki sposób powiadamiano strony postępowania i każda ze stron po takim powiadomieniu mogła zająć właściwe stanowisko w sprawie scalania gruntów.

Najprawdopodobniej podczas procesu scalania gruntów W. N. nie był już właścicielem budynku tylko dożywotnim użytkownikiem ze względu na uzyskaną w zamian rentę i dlatego nie ma jego pisemnej zgody w aktach sprawy.

Ustawa w uporządkowany sposób określa w jaki sposób powiadamia się strony postępowania i ile czasu strony mają na ustosunkowanie się do wydanej decyzji o scaleniu gruntów. Wynika z tego logiczny wniosek, że w świetle obowiązujących przepisów W. N.został powiadomiony w sposób należyty i dlatego w aktach sprawy nie ma jego pisemnej zgody, gdyż w tamtych latach 1977 — 1979 ustawodawca w inny niż obecnie sposób określił zasady uczestniczenia w postępowaniu scaleniowym.

Ponadto akt wykonawczy do ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3 poz. 13 z 1968 r.) jakim jest Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku (MP Nr 14 poz. 94 z 1968 r.) reguluje sytuacje kiedy grunty zostały scalone i określa, iż powinien być utworzony protokół ustalający terminy usunięcia zabudowań przez dotychczasowego posiadacza działki, która przypadła innemu uczestnikowi - rozdz.2, art.4 ust. 2 pkt. 2.

W tym konkretnym przypadku postępowania scaleniowego w 1979 roku prawa własności gruntu W. N. przeszły na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę przyznaną W. N.

4. Zgodnie z ówczesnym, obowiązującym prawem poprzedni właściciel czyli W. N., powinien w terminie ustalonym w protokole objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów budynek usunąć.

5. Występuje rozbieżność pomiędzy obowiązującymi przepisami w 1979 roku, a zapisem w rejestrze szacunku porównawczego przed scaleniem gruntów mówiącym o dożywotnim użytkowaniu budynku na działce nr [...] położonej we wsi K.

6. Stosownie do art.156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

7. Na mocy aktu notarialnego z dnia 13 października 1993 r. skarżący stał się w 5/6 właścicielem działki powstałej w wyniku scalenia, natomiast Skarb Państwa otrzymał 1/6. Na skutek wydania zaskarżonej decyzji skarżący utraci o wiele większy areał niż ten, który odpowiada udziałowi Skarbu Państwa. Cała działka poscaleniowa została zagospodarowana, skarżący dokonał nasadzeń drzew i krzewów, opłacał podatek od nieruchomości.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2013 r. skarżący podniósł, co następuje:

1. W związku z upływem wskazanego w art.156 § 2 k.p.a. dziesięcioletniego okresu od dnia wydania decyzji scaleniowej zachodzi przeszkoda do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

2. W ramach scalenia rodzicom skarżącego odebrano działkę o pow.1.036 ha, położoną we wsi B., pow. Ł., a w to miejsce rodzice otrzymali działkę Skarbu Państwa o nr [...] o pow. 0.14 ha. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1979 roku spowoduje utratę działki o pow. 1,036 ha położoną we wsi B., pow. Ł.

3. Z treści rejestru szacunku porównawczego przed scaleniem gruntów wynika, iż budynek posadowiony na działce nr [...] został wyłączony z przejęcia Skarbu Państwa, gdyż zostało na nim ustanowione dożywotnie użytkowanie przez W. N., w związku z przekazaniem gospodarstwa w zamian za rentę. Istota dożywotniego użytkowania polega na pozwoleniu przez właściciela nieruchomości do zamieszkiwania w budynku do momentu śmierci. W tym konkretnym przypadku W. N. mógł zamieszkiwać tylko do momentu ustania życia. Właścicielem działki nr [...], na której stał dom z prawem dożywotniego użytkowania w okresie procesu scalania był już od 1972 roku Skarb Państwa, czyli 7 lat przed procesem scalania. Dożywotnie użytkowanie należy do kategorii ograniczonych praw rzeczowych, prawo to jest niezbywalne, nie podlega dziedziczeniu i nie wchodzi w skład spadku. Stosownie do art.266 kodeksu cywilnego użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej wygasa najpóźniej z jej śmiercią. Ponadto użytkowanie wieczyste jest rodzajem służebności osobistych, nie można przenieść tego uprawnienia do wykonywania na inną osobę.

4. Wszystkie elementy trwale związane z gruntem stanowią własność właściciela gruntu. Zgodnie z zasadą superfiecies solo cedit, wszystko co jest trwale połączone z gruntem dzieli los prawny gruntu, innymi słowy staje się własnością właściciela gruntu, w tym przypadku Skarbu Państwa. Z zasady tej wyłączone są, na mocy przepisu art. 49 KC, urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu.

5. Podczas procesu scalania gruntów W. N. nie był już właścicielem budynku tylko dożywotnim użytkownikiem ze względu na uzyskaną w zamian rentę i dlatego nie ma w dokumentacji scaleniowej jego pisemnej zgody.

VII. W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2013 r. uczestnik postępowania wskazał, co następuje:

Wadliwie podniósł skarżący, że w przypadku oddalenia jego skargi straciłby on zarówno dział łąkowy we Wsi B., gmina T., jak też działkę nr

[...], która stanowi obecnie własność Skarbu Państwa (wcześniej była to działka należąca do ojca uczestnika - W. N. ).

Za przedmiotowy dział łąkowy poprzednicy skarżącego otrzymali ekwiwalent ustalony w rejestrze szacunku porównawczego gruntów w postaci przydzielenia mu dodatkowo 524 m2 z działki nr [...] , stanowiącej własność Skarbu Państwa. Po

drugie twierdzenie skarżącego, że jakoby posiada on prawo do pozostałej części działki nr [...] jest bezpodstawne, gdyż w wyniku scalenia ta część stanowi 1/6 udziału Skarbu Państwa w działce nr [...] . Wynika to z wyżej wspomnianego rejestru porównawczego gruntów, załączonego przez mnie do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów oraz z aktu notarialnego z dnia [...] października 1993 r. (s. 5, na podstawie którego skarżący uzyskał udział 5/6, a Skarb Państwa 1/6 w działce nr [...] .

W przypadku oddalenia skargi skarżący zachowa obecny stan posiadania odpowiadający 5/6 udziału w działce nr [...] , a uczestnik będzie mógł ubiegać się o przyznanie prawa własności do działki odpowiadającej 1/6 udziału Skarbu Państwa. Skarżący nie poniesie żadnej straty, ale też nie może uzyskać więcej, niż mu przysługuje zgodnie z ustawą o scalaniu z 1968 r. oraz ww. rejestrem szacunku porównawczego gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VIII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem decyzja zaskarżona, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja poprzednia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 w związku z art.156 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew wynikającym z powyższych przepisów obowiązkom Minister nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wnioski organu w tym zakresie należy uznać za przedwczesne.

IX. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było wyjaśnienie, czy decyzja scaleniowa Wojewody [...] z dnia [...] września 1979 r. jest obarczona którąś z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art.156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności, czy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Należy w związku z powyższym podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Z art.156 §1 pkt 2 kpa wynika, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249).

O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).

Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w związku z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wystąpienie uchybienia, która można określić jako rażące.

2. W ocenie Ministra przy wydawaniu decyzji scaleniowej doszło do rażącego naruszenia art.1 ust.3 ustawy scaleniowej z 1968 r., stanowiącego że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza), albowiem scaleniem objęto zabudowania, stanowiące własność ojca uczestnika postępowania, bez uzyskania jego zgody. Ponadto w ocenie organu rażącym naruszeniem przepisów ustawy scaleniowej jest wydzielenie w ramach scalenia działki gruntu stanowiącej współwłasność podmiotów (tj. rodziców skarżącego oraz Skarbu Państwa), których działki objęte scaleniem stanowiły odrębne przedmioty własności (działki przedscaleniowe nie stanowiły zatem współwłasności tych podmiotów).

3. W odniesieniu do podniesionej przez organ kwestii nieuzyskania przez organ scaleniowy zgody ojca uczestnika postępowania na objęcie scaleniem należących do niego zabudowań, posadowionych na działce nr [...] należy stwierdzić, co następuje:

Przedmiotem scalenia, oprócz działek o nr [...] i [...] (należących do rodziców skarżącego) była działka nr [...] , należąca do Skarbu Państwa, której własność Skarb Państwa nabył na podstawie decyzji z dnia [...] września 1972 r. nr [...], wydaną na podstawie art.1 i 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. Nr 3, poz.15), dalej "ustawa o rentach".

Wskazaną wyżej decyzją Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. orzekł o przejęciu na własność Państwa w zamian za rentę wszystkich nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego W. N. zapisanych w rejestrach pomiarowych wsi K. o powierzchni 7,945 ha, w tym działki o nr ewid. [...]. W decyzji tej wskazano także, że: 1) zabudowania stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności pozostawia się na rzecz właściciela, który ma prawo zbyć te zabudowania za zezwoleniem organu wydającego decyzję, 2) przyznaje się właścicielowi przejętego gospodarstwa do dożywotniego użytkowania 0,50 ha gruntów, w tym działkę nr [...] o powierzchni 0,144 ha.

Podkreślenia wymaga, że zasady zatrzymywania przez rolnika na własność budynków wchodzących w skład nieruchomości, przekazanych Państwu na podstawie ustawy o rentach z 1968 r. regulował art.4 tej ustawy. Przepis ten stanowił, że:

- (ust.1) Rolnik, o którym mowa w art. 1, może zatrzymać na własność budynki wchodzące w skład przekazanych Państwu nieruchomości. W tym przypadku budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

- (ust.2) Budynki, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, z chwilą śmierci rolnika, przechodzą na własność Państwa, chyba że uprzednio zostały przez niego zbyte.

Dokonując w wyroku z dnia 10 lipca 1981 r., sygn. akt III CRN 135/81, analizy skutków prawnych, wynikających z przywołanego przepisu ustawy o rentach z 1968 r., Sąd Najwyższy stwierdził, co następuje:

"Według ustawy z 1968 r. odrębna własność budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przekazanego przez rolnika Skarbowi Państwa za rentę ukształtowana została istotnie jako prawo własności ograniczonej co do czasu, z chwilą bowiem śmierci rolnika budynki przechodziły z mocy samego prawa na własność Państwa, jeżeli nie zostały wcześniej przez rolnika sprzedane (art. 4 ust. 2). Odrębna zatem własność budynków nie podlegała dziedziczeniu.

Powyższa ustawa została uchylona przez ustawę z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118).

Ustawa ta regulowała kwestię własności zatrzymanych przez rolnika budynków w sposób podobny, przy czym własność ta przechodziła w myśl jej przepisów na Państwo z chwilą śmierci rolnika, który te budynki zatrzymał, i jego małżonka, a Państwu przysługiwało do tych budynków prawo pierwokupu i wykupu (art. 11 i 12 ustawy). Z kolei ta ostatnia ustawa została uchylona kolejną w tym przedmiocie ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), która odmiennie ukształtowała odrębną własność zatrzymanych przez rolników budynków. Mianowicie według tej ustawy własność budynków, które do dnia wejścia jej w życie, tj. do dnia 1 stycznia 1978 r., nie przeszły na własność Państwa. Ponadto z mocy art. 51 ust. 2 tej ustawy z odrębną własnością takich budynków związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z nich.

(...) w uchwale składu 7 sędziów z dnia 15 grudnia 1978 r. III CZP 51/78 (OSNCP 1979, poz. 42) Sąd Najwyższy uznał, że odrębna własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., które do dnia 1.I.1978 r. nie przeszły na własność Państwa, podlega od tej daty przepisom art. 51 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 października 1977 r.

Uzasadniając tę uchwałę, Sąd Najwyższy m.in. podkreślił, że wprawdzie art. 51 ustawy z dnia 27 października 1977 r. reguluje treść prawa do budynków w sposób samodzielny, to jednak trzeba mieć na uwadze jedną z ogólnych zasad prawa międzyczasowego głoszącą, iż przepisy nowej ustawy regulujące samodzielnie treść praw podmiotowych stosować należy od dnia wejścia tej ustawy w życie do wszystkich istniejących w tym dniu praw podmiotowych tego samego rodzaju; do oceny sytuacji prawnej omawianych budynków nie można więc stosować dawnej ustawy, ale przepisy ustawy ostatniej - z 1977 r.

Uchwała ta odnosi się - ze względu na stan faktyczny sprawy, w której zapadła - do wzajemnego stosunku dwu ostatnich spośród wymienionych ustaw, ale jest rzeczą oczywistą, że to samo należy powiedzieć o stosunku ustawy z 1968 r. do ustawy z 1974 r. Oznacza to, że z chwilą wejścia w życie tej ostatniej ustawy stosowała się ona do wszystkich budynków stanowiących własność rolników, a więc także tych, które zatrzymane zostały przez rolników przed jej wejściem w życie.

W ostatecznym wyniku obecnie reżim prawny własności budynków zatrzymanych przez rolników normuje jednolicie, tzn. bez względu na to, kiedy ta własność powstała, ustawa z 1977 r. Wszystkie te budynki przechodzą z chwilą śmierci właściciela na spadkobierców.".

W świetle przywołanej wyżej, utrwalonej linii orzeczniczej stwierdzić należy, że w każdej sprawie, w której strona powołuje się na fakt zatrzymania przez jej poprzednika prawnego (będącego rolnikiem) na własność budynków wchodzących w skład nieruchomości, przekazanych Państwu na podstawie ustawy o rentach z 1968 r. (zatrzymanie własności w trybie art.4 ust.1 tej ustawy), ustalenia wymaga, czy powstałe w ten sposób odrębne od prawa własności gruntu prawo własności budynku miało charakter czasowy (tj. z dniem śmierci rolnika przeszło na własność Państwa), czy też uzyskało charakter trwały (tj. śmierć podmiotu tego prawa nie spowodowała przejścia prawa na własność Państwa, a w konsekwencji jego wygaśnięcia). W ślad za regułami wskazanymi w przywołanym wyżej orzeczeniu stwierdzić należy, że cezurę w tym zakresie stanowi data wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i

ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), tj. 1 stycznia 1978 r. W konsekwencji

powyższego ewentualna śmierć przed tą datą rolnika, który na podstawie art.4 ust.1

ustawy o rentach z 1968 r. nabył odrębne od gruntu prawo własności budynków, wyłączałaby wystąpienie skutku w postaci przejścia tego prawa na spadkobierców rolnika, powodowałaby natomiast przejście tego prawa na rzecz Państwa. Śmierć rolnika po 1 stycznia 1978 r. wywołałaby natomiast skutek w postaci dziedziczenia prawa przez spadkobierców.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, w związku z faktem wywodzenia przez uczestnika postępowania swoich praw do nieruchomości po nieżyjącym ojcu, który był adresatem decyzji o przejęciu gospodarstwa z dnia [...] września 1972 r., że w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniono, czy ojciec skarżącego żył w dacie orzekania o scaleniu (14 września 1979 r.). Śmierć ojca uczestnika postępowania przed 1 stycznia 1978 r. oznaczałby bowiem przejście budynku na własność Państwa przed wydaniem decyzji scaleniowej, a zatem brak przesłanek do wywodzenia, że w decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister nie przeprowadził żadnych wyjaśnień w tym, istotnym z punktu widzenia sprawy zakresie. Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy zgromadzono wyłącznie odpis postanowienia o podziale spadku po ojcu, brak jest natomiast postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku po tej osobie.

4. W razie ustalenia, że ojciec uczestnika postępowania był właścicielem budynku w dacie prowadzenia postępowania scaleniowego (a prawo to uzyskało charakter dziedziczny) przyjąć należy, że winien był być traktowany jako strona postępowania - uczestnik scalenia (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 1994 r., sygn. akt II SA 2143/92, publ. ONSA 1995/2/61). W związku z powyższym podkreślić jednakże stanowczo należy, że ewentualne niezapewnienie przez organ administracji udziału w postępowaniu administracyjnym stronie tego postępowania nie jest samoistną przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., a wyłącznie do wznowienia tego postępowania w trybie uregulowanym w art.145 i nast. k.p.a. (w związku z przesłanką wznowieniową, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zastosowanie tego trybu jest uzależnione od dochowania przez stronę terminów, o których mowa w art.148 k.p.a.

5. Wyraźnego podkreślenia wymaga również brak w ocenie Sądu podstaw do utożsamiania nakazu ewentualnego traktowania ojca uczestnika jako strony postępowania scaleniowego z tym, że objęcie scaleniem gruntu należącego do Skarbu Państwa (działki nr [...] ), na którym posadowiono przedmiotowy budynek i który jednocześnie był obciążony prawem dożywotniego użytkowania na rzecz ojca uczestnika było uzależnione od wyrażenia przez wyżej wymienionego zgody na powyższe w trybie przewidzianym w art.1 ust.3 ustawy scaleniowej z 1968 r. Powyższe wynika z faktu, że wyrażanie zgody, o której mowa w art.1 ust.3 ustawy scaleniowej, było zarezerwowane wyłącznie dla właścicieli gruntów pod zabudowaniami, a takiego statusu (pomimo ewentualnego posiadania odrębnej własności budynku) ojciec uczestnika nie posiadał. W tej sytuacji nieuzyskania przez organ scaleniowy przedmiotowej zgody nie można w ocenie Sądu traktować jako rażącego naruszenia wskazanego wyżej przepisu (tj. jako kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z faktem objęcia scaleniem gruntu obciążonego prawem dożywotniego użytkowania należałby wiązać skutek z art.16 ust.2 ustawy scaleniowej, zgodnie z którym obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych przenosi się z gruntów poddanych scaleniu lub wymianie na grunty wydzielone w wyniku scalenia lub wymiany.

Tym samym kwestii ewentualnej wadliwości decyzji scaleniowej w odniesieniu do budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, nie należy rozszerzać na kwestię wadliwości tej decyzji w odniesieniu do objętej scaleniem nieruchomości Skarbu Państwa, obciążonej prawem dożywotniego użytkowania na rzecz ojca uczestnika. Kwestie te pozostają w całkowitej rozdzielności, a w ocenie Sądu uczestnik nie powołał argumentacji, w świetle której możnaby zasadnie wywodzić wadliwość objęcia scaleniem działki nr [...] .

6. Podstawą do wywodzenia, że wadliwość scalenia dotyczy całej działki nr [...] nie może być również przyjęcie, że z działki tej oraz z dwóch działek należących do poprzedników prawnych skarżącego utworzono działkę stanowiącą przedmiot współwłasności poprzedników skarżącego oraz Skarbu Państwa. W ocenie Sądu wyodrębnienie w wyniku scalenia działki stanowiącej przedmiot współwłasności nie stanowi bowiem rażącego naruszenia przepisów ustawy scaleniowej z 1968 r.

7. Niewątpliwie rozważenia wymaga kwestia skutków scalenia w odniesieniu do odrębnego prawa własności budynku, posadowionego na działce nr [...] (przy założeniu, że prawo to istniało w dacie scalenia) i oceny, czy przeprowadzenie scalenia naruszyło interesy ojca uczestnika poprzez pozbawienie go własności budynku bez uzyskania należnego ekwiwalentu.

Chodzi zatem o przesądzenie, czy:

1) dokonanie scalenia gruntu, na którym przedmiotowy budynek został posadowiony, nie spowodowało ani zniesienia tego prawa (odrębne prawo własności budynku zachowało swój byt), ani zmiany podmiotu, któremu prawo to przysługiwało (w tym wariancie pomimo znajdowania się na gruncie objętym scaleniem odrębne prawo własności budynku przysługiwałoby w dalszym ciągu ojcu uczestnika, a w następstwie jego śmierci uczestnikowi).

2) w następstwie objęcia scaleniem gruntu, na którym przedmiotowy budynek został posadowiony, odrębne prawo własności budynku wygasło wskutek przejścia tego prawa na współwłaścicieli działki wyodrębnionej w wyniku scalenia (w tym wariancie budynek ten stałby się częścią składową gruntu i tak jak cały grunt byłby przedmiotem współwłasności rodziców skarżącego oraz Skarbu Państwa),

Stwierdzić należy, że Minister, orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, nie poczynił ustaleń w tym zakresie. Ustalenia ta należy poczynić przy ponownym orzekaniu w sprawie.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, co następuje:

O ile w ocenie Ministra w niniejszej sprawie wystąpił wariant pierwszy z wyżej wymienionych (zachowanie przez ojca uczestnika, a następnie przez uczestnika odrębnego prawa własności budynku, pomimo przeprowadzenia scalenia) uznać należałoby, że przeprowadzenie postępowania scaleniowego nastąpiło de facto bez objęcia tym postępowaniem przedmiotowego budyniu, a zatem nie spowodowało naruszenia interesów ojca uczestnika w odniesieniu do prawa własności budynku, a tym samym brak podstaw do dopatrywania się w decyzji scaleniowej kwalifikowanych wad prawnych. Uczestnik winien w tej sytuacji rozważenie skorzystania z przewidzianych przepisami prawa cywilnego środków niezbędnych uzyskania władztwa nad budynkiem.

O ile w niniejszej sprawie wystąpił wariant pierwszy z wyżej wymienionych (wygaśnięcie odrębnej własności budynku i nabycie prawa własności budynku, jako części składowej gruntu, na zasadach współwłasności przez rodziców skarżącego oraz Skarb Państwa), to niewątpliwie wystąpiłyby przesłanki do uznania, że decyzja scaleniowa, która pozbawiła ojca uczestnika prawa własności budynku, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym jednakże nie z faktu naruszenia art.1 ust.3 ustawy scaleniowej, a z faktu nieprzyznania ojcu uczestnika stosownego ekwiwalentu. Powyższe jednakże nie prowadziłoby do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w części odnoszącej się do przedmiotowego budynku, albowiem zasadnym byłoby dopatrywanie się w tym wypadku nieodwracalnych skutków prawnych (art.156 § 2 k.p.a.), wynikających z faktu nabycia w wyniku scalenia wspówłasności budynku nie tylko przez Skarb Państwa, ale również przez osoby trzecie, inne niż Skarb Państwa (tj. rodziców skarżącego). Formułując stanowisko w tym zakresie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela m.in. argumentację zawartą w wyroku Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt V CSK 400/2011, publ. LexPolonica nr 4134973. Wyrok ten nie odnosi się wprawdzie wprost do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, niemniej zawiera istotne rozważania, poczynione na gruncie art.6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz ustawie o podatku rolnym w zakresie następstw prawnych sytuacji, odnośnie skutków prawnych sytuacji, w której grunt stanowiący własność Skarbu Państwa, na którym ustanowione zostało odrębne prawo własności budynku, na skutek późniejszym zdarzeń prawnych przestał stanowić wyłączny przedmiot własności Skarbu Państwa.

8. Zweryfikowania przez Ministra wymaga kwestia interesu prawnego Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [...] , w sytuacji w której działka nr [...] , powstała w wyniku scalenia była przedmiotem komunalizacji (obecnym współwłaścicielem jest Gmina C.).

9. W świetle wskazanych wyżej okoliczności uznać należy, że wydane przez Ministra decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej zostały wydane z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie przeprowadzi postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.