Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2165/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 5, par. 9 ust. 4, ust. 6 pkt 1 lit. b, par. 89
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1055
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.
article: art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2138/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2138/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...], z dnia [...]kwietnia 2011 r., Starosta Kościerski udzielił K. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr A, położonej w obrębie N. K., w gminie N. K..

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., pismem z dnia 9 stycznia 2017 r., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Kościerskiego z dnia [...]kwietnia 2011 r. W dniu 5 grudnia 2018 r., jak wynika z KRS nr [...], w rejestrze dokonano zmiany siedziby Spółki na miejscowość T. oraz zmiany adresu na [...] T., ul. [...]16.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

W odwołaniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T., dalej także: "Spółka", wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kościerskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskał również decyzję Wójta Gminy N. K. z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy, której postanowień badana decyzja nie narusza. Nie uchybiono zatem rażąco przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto, budynek zaprojektowano od 14,06 do 14,1 m od granicy działki nr ew. B/6, od 6 m do 7,91 m od granicy działki nr ew. C/10, ok. 12 m od granicy działki nr ew. C/2, ok. 10 m od granicy działki nr C/6 i ok. 10 m od granicy działki C/7. Decyzja zgodna jest więc z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 12 ust. 1 warunków technicznych.

Zbiornik na nieczystości ciekłe usytuowano 2 m od granicy działek nr ew. C/2 oraz C/10. Organ stwierdził, że decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. warunków technicznych.

Z projektu zagospodarowania terenu oraz oświadczenia skarżącej wynika, że przez działkę nr ew. C/10 sąsiadującą z działką inwestycyjną nr ew. A przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia relacji Pszczółki –"Lubiana" o średnicy DN 200 oraz ciśnieniu nominalnym 6,3 MPa.

GINB wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji, tj. [...] kwietnia 2011 r., obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Zgodnie z § 9 ust. 2, dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Organ wskazał, że w myśl § 89 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., jego przepisów nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - tj. przed 12 grudnia 2001 r. - i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Gazociąg natomiast wybudowano w 1991, a protokołem z dnia 29 listopada 1991 r. przekazano do eksploatacji.

Do gazociągu nie stosuje się zatem obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., w tym przepisów wyznaczających strefę kontrolowaną wzdłuż gazociągu. Gazociąg nie został objęty również rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686). Zgodnie z § 91 jego przepisów nie stosuje się m.in. do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed 22 grudnia 1995 r.), a także gazociągów, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.

W dacie zrealizowania gazociągu obowiązywało natomiast rozporządzenie Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. D ze zm. - wejście w życie 10 sierpnia 1989 r.). Zgodnie z tabelą nr 2 - załącznikiem do ww. rozporządzenia bezpieczna odległość wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągów, o średnicy nominalnej gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 6,3 MPa powinna wynosić 15 m.

Organ podał, powołując się na projekt zagospodarowania terenu, że budynek mieszkalny usytuowano od ok. 10,5 m do ok. 12,5 m od gazociągu, a zatem w odległości mniejszej od ok. 2,5 m do ok. 4,5 m, niż bezpieczna odległość oddzielenia wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągu, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" - powyżej DN 150 do DN 300, wyznaczona w oparciu o przepisy ww. przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Podkreślił, że odległość ta jest jednak większa, niż szerokość strefy kontrolnej wskazanej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" - powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6 m.

W ocenie GINB nie można zatem uznać, że skutki tego naruszenia są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skoro zachowane są odległości obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Według organu, § 89 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. wyklucza zastosowanie wymagań określonych w nowych w przepisach jedynie do gazociągów i urządzeń z nimi związanych, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. W orzecznictwie wskazuje się, że nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu sieci stosować odległości wynikające z nieobowiązujących już przepisów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4.01. 2011 r. II SA/Gd 710/10; wyrok WSA w W-wie z 19.10. 2005 r., VII SA/Wa 1288/04). Decyzja nie narusza zatem rażąco prawa w zakresie odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów.

Ponadto organ dodał, że projekt budowlany sporządziła osoba uprawniona.

Organ podzielił natomiast zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w związku z brakiem w projekcie budowlanym instalacji wewnętrznych. Wskazał jednak – powołując się na orzecznictwo – że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu i skutki które wywołuje decyzja, a te nie zostały spełnione. Nie można bowiem uznać, że skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ponadto, dotyczyć będą jedynie użytkowników budynku.

GINB zgodził się też ze stanowiskiem, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wymaganych art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego istniejących sieci uzbrojenia terenu. Niemniej i to uchybienie nie narusza rażąco prawa.

W zakresie naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3a i 3b Prawa budowlanego, wobec niekompletności projektu budowlanego, GINB wyjaśnił, że użyte ww. przepisie określenie "stosownie do potrzeb" należy rozumieć tak, że jeżeli inwestor zamierza korzystać z któregoś z mediów to oświadczenie i warunki przyłączenia winny być dołączone. Inwestor dołączył warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia 15 grudnia 2010 r. i oświadczenie Urzędu Gminy N. K. z dnia 6 kwietnia 2011 r. o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Organ zauważył, że w projekcie przewidziano "zaopatrzenie w wodę - tymczasowo z własnego ujęcia wody (...) odprowadzenie ścieków - do zbiornika na ścieki sanitarne oraz zasilenie w energię cieplną - kotłownia lokalna - Eko groszek". Podkreślił, że oświadczenia, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy i określenia warunków przyłączenia do sieci nie są stanowiskami wymaganymi przepisami szczególnymi, lecz ustosunkowaniem właściwych jednostek do przedstawionych im potrzeb inwestycji. Są wstępnymi etapami rokowań, które powinny doprowadzić do zawarcia umów o dostawę wody, energii, ciepła, gazu lub odbioru ścieków związanych z potrzebami zrealizowanej inwestycji. Oświadczenia i warunki przyłączeń obiektów inwestycji do sieci infrastruktury technicznej można uznać za należące do sfery stosunków umownych.

Organ nie stwierdził również, aby kontrolowana decyzja obarczona była pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na ww. decyzję złożyła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego :

a) § 89 cyt. rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p,a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jeżeli gazociąg wybudowano przed 12 grudnia 2001 r., to przepisy rozporządzenia nie powinny znaleźć zastosowania jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, podczas gdy przepisów rozporządzenia nie powinno się stosować do zabudowy sąsiadującej z takim gazociągiem;

b) § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i § 5 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr.45 poz. D) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec uznania, że budynek mógł zostać posadowiony min. 3 m od gazociągu zamiast 15 m;

c) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 1989 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzgodnień z operatorem sieci gazowej i bez sprawdzenia, czy budynek znajduje się w strefie ochronnej gazociągu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

d) § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wydana, pomimo że w projekcie brak szczegółowych wymaganych rozwiązań dotyczących instalacji wewnętrznych, co rażąco narusza prawo;

e) art. 34 ust. 3 pkt 3a i 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię pozwalającą na przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wydana, pomimo niekompletności projektu;

f) art. 34 ust 3 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, pozwalającą na uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, kiedy projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wymienionych w ww. przepisie.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd podzielił stanowisko organu, co do braku naruszeń o charakterze rażącym wymienionych w skardze przepisów Prawa budowlanego.

Niemniej Sąd miał na uwadze, że z niekwestionowanych ustaleń organu - znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym - wynika, że poddaną kontroli decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta Kościerski udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na ścieki sanitarne na działce nr ew. A usytuowanego w odległości od ok. 10,5 m do ok. 12,5 m od opisanego gazociągu wysokoprężnego, a więc o ok. 2,5 m do ok. 4,5 m odległości mniejszej niż określona w tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. W tabeli bezpieczną odległość oddzielenia wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągów, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem DN gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 6,3 MPa określono bowiem na 15 m.

Sąd wskazał, że wprawdzie w dacie wydania badanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), niemniej w § 89 wyłączało ono stosowanie jego przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - tj. przed 12 grudnia 2001 r. Podobnie obowiązujące wcześniej rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686) w § 91 wyłączało stosowanie jego przepisów m.in. do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia tj. przed 22 grudnia 1995 r.)

Sąd stwierdził, że skoro gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 r., to w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. D ze zm.), które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach – od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) - określało na 15 m.

Tym samym, z woli prawodawcy do gazociągów powstałych przed 22 grudnia 1995 r., należało stosować odległość nie mniejszą, niż 15 m.

Wobec powyższego, poddając ocenie decyzję Starosty Kościerskiego w kontekście rażącego naruszenia ww. przepisu, oceniając skutki jego naruszenia - organy nie mogły poprzestać na jego porównaniu z szerokością strefy kontrolnej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. (obowiązującym w dniu wydania decyzji), zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić 6 m m.in. dla gazociągu wysokiego ciśnienia o parametrach takich jak przedmiotowy.

Nie mogły również odnosić odległości wskazanej w tabeli nr 2 cyt. rozporządzenia z dnia 24 czerwca 1989 r. wyłącznie do sytuowania gazociągu wobec istniejącej zabudowy sąsiedniej, wyłączając jego zastosowanie do nowej zabudowy w stosunku do już istniejącego gazociągu. Przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazywał bowiem jednoznacznie, że minimalne odległości sieci gazowej, o których mowa w ust. 1, mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu odległości projektowanych obiektów terenowych w stosunku do istniejących gazociągów i stacji gazowych. Jeśli zatem istnieją przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągu, to winny być one przestrzegane - co do zasady - zarówno przez podmiot realizujący gazociąg, jak i przez inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów. Jedynie wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione. W konsekwencji organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę ze względu na zrealizowanie gazociągu w okresie wcześniejszym, powinien uwzględniać zastany stan faktyczny i prawny.

Sąd skonstatował, że w niniejszej sprawie organy nie przedstawiły stanowiska odnośnie do tego, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. A, w N. K. nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku, a więc czy nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów.

Nie poddano analizie również tego, czy stwierdzone zmniejszenie wymaganej odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu lub jego izolacji (rozszczelnienia), a w konsekwencji do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy środowiska. Organy nie odniosły się zatem do niezwykle istotnej – dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa – kwestii, jak możliwości zaistnienia sytuacji awaryjnej. Zlokalizowanie obiektu na gazociągu bądź w jego bliskości może mieć bowiem nie tylko negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu, ale i doprowadzić do uszkodzenia lub awarii, w konsekwencji nawet do wstrzymania bądź ograniczenia realizacji usługi przesyłowej.

W konsekwencji, jako co najmniej przedwczesne – bo wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 K.p.a., a w szczególności art. 107 § 3 K.p.a. – Sąd ocenił rozstrzygnięcia organów wydane w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

l. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 K.p.a., a także art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w wyniku błędnego przyjęcia, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy wadliwie zaniechały pogłębionej analizy okoliczności pozwalających na ocenę skutków społeczno-gospodarczych decyzji kontrolowanej w nadzwyczajnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu, przy interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawna, charakteru wskazanego przepisu rozporządzenia, którego niejednoznaczne sformułowanie było przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Wskazując na powyższe podstawy, GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. B. K. Sz. na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. zgłosił swój udział w sprawie w charakterze uczestnika. Podniósł, że umową sprzedaży z dnia 27 lipca 2020 r. nabył nieruchomość obejmującą działkę ew. nr D/3. Dodał, że Starosta Kościerski decyzją z dnia [...] września 2020 r. przeniósł z K. C. na B. Sz. prawa i obowiązki wynikające z decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Poprosił o powiadomienie, czy został wyznaczony termin rozprawy, a jeśli tak, to na kiedy została ona wyznaczona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wniósł skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy. [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W terminie przewidzianym w art. 182 § 2 P.p.s.a. również uczestnik K. C. nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Jak wynika z pisma B. Sz., na skutek następstwa prawnego wstąpił do sprawy w miejsce uczestnika K. C. Niezależnie od tego, że przewidziany w art. 182 § 2 P.p.s.a. termin do złożenia oświadczenia przez uczestnika upłynął, odnotować należy, że także przytoczona powyżej prośba B. Sz. nie stanowiła wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, z reguły, rozważyć należy zasadność procesowej podstawy kasacji. Są jednak sytuacje, w których ocena wywiązania się przez organ administracyjny z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zależy od rozstrzygnięcia kontrowersji materialnej. Obowiązek określony w art. 77 § 1 K.p.a. dotyczyć bowiem może okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie najpierw zagadnienia przedstawionego w materialnej podstawie kasacji.

Ocena, czy zaistniała, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, przesłanka stwierdzenia nieważności, w postaci rażącego naruszenia prawa, uwarunkowana jest oczywistością tego naruszenia oraz trwaniem niedających się zaakceptować skutków społeczno-gospodarczych decyzji.

Jest niewątpliwe, że badanie skutków społeczno-gospodarczych następuje niejako w drugim etapie weryfikacji decyzji. Warunkiem wstępnym jest przyjęcie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie ocenić należy, czy decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób oczywisty naruszała § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), dalej: "rozporządzenie z 2001 r.". W myśl § 89, przepisów rozporządzenia z 2001 r. nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.

Spór sprowadza się do tego, czy przywołany przepis intertemporalny odnosi się do odległości wymaganych dla budynków wznoszonych w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, w odniesieniu do sieci gazowych wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia.

Analizę rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2001 r., szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6 m.

To, czy przepis § 89 w sposób oczywisty wyłącza stosowanie § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b w odniesieniu do budynków wznoszonych w sąsiedztwie sieci gazowych, wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, nie może być rozstrzygnięte bez uwzględnienia przepisów wprowadzających materialnoprawną instytucję strefy kontrolowanej. Jak stanowi § 9 ust. 4, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem.

Oznacza to, że jest to z pewnością przepis odnoszący się do budynków, urządzeń stałych składów i magazynów i innych, które nie mogą być wznoszone w strefie kontrolowanej. Obowiązujące rozporządzenie wprowadza strefę kontrolowaną (§ 9 ust. 2), w której nie należy wznosić budynków.

Następnie konieczne jest odnotowanie, że na tle relacji przepisów § 9 oraz § 89 wyrażono w orzecznictwie niejednolite poglądy.

Według pierwszego stanowiska, przepis § 89 rozporządzenia ma znaczenie wyłącznie do budowy sieci gazowej i nie ogranicza realizacji obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu gazociągów przez odniesienie do postanowień dawnych rozporządzeń (patrz: wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 337/08; wyrok NSA z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II OSK 900/12). Jak argumentowano, celem przepisu przejściowego § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych gazociągów w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych gazociągów i urządzeń. Celem jest także umożliwienie ewentualnego zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów rozporządzeń wykonawczych dotyczących budowy gazociągów w przypadku remontu lub przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów. Przepis § 89 nie stanowi natomiast podstawy stosowania norm odległościowych, wynikających z nieobowiązujących już przepisów dla obiektów budowanych pod rządami przepisów obowiązującego rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/04; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 710/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2982/18).

Natomiast według odmiennego poglądu, przewidziana w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2001 r. regulacja dotyczy projektowania, budowy, przebudowy i rozbudowy sieci gazowych, w ramach których uregulowano między innymi szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów (§ 9 ww. rozporządzenia) i w całości nie znajduje ona - na mocy § 89 ww. rozporządzenia - zastosowania do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, także zatem w zakresie szerokości stref kontrolowanych (patrz: wyrok NSA z dnia wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1688/13).

Utrwalone jest stanowisko, według którego, do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2020, art. 156, III. Przesłanki stwierdzenia nieważności. Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności. C. Rażące naruszenie prawa. Uwaga 9).

Rozbieżności w orzecznictwie świadczą o wątpliwościach interpretacyjnych dotyczących rozumienia i stosowania § 89 rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. Przyjęcie przez organ wydający decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę, jednego z dopuszczalnych w orzecznictwie stanowisk, w zakresie wykładni § 89, nie może być więc traktowane jako oczywiste naruszenie prawa.

Z uwagi na brak oczywistości naruszenia prawa, zbędne jest rozważanie społeczno-gospodarczych skutków decyzji. Nie ma, w konsekwencji, podstaw do przyjęcia, że decyzja ta obarczona jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

O tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie była, w omawianym zakresie obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, świadczy również to, że przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu usytuowanie budynku było zgodne z decyzją o warunkach zabudowy terenu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej miał w tej sytuacji prawo zakładać, że zdaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, lokalizacja budynku nie narusza przepisów odrębnych (art. 61 § 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zauważyć również trzeba, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane, która ma obowiązek sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"). Do projektu dołączone zostało, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Jeśli przyjęcie podstawy materialnej z § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, to brak ustaleń okoliczności faktycznych wykraczających poza przesłanki materialne z norm § 9 ust. 4 oraz § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b nie stanowił rażącego naruszenia prawa procesowego.

W sytuacji, w której organ stosował przepisy rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., miał podstawy do uznania, że lokalizacja projektowanego budynku poza strefą kontrolowaną, w rozumieniu § 2 pkt 5, oznacza zachowanie założonych przez prawodawcę warunków bezpieczeństwa w odniesieniu do budynku (§ 9 ust. 4 oraz art. 9 ust. 6 pkt 1 lit. b), jak i zagwarantowanie operatorowi sieci gazowej podejmowanie czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu (§ 2 pkt 6 i § 9 ust. 3).

Podkreślić warto, że pozwolenie na budowę zostało udzielone w warunkach funkcjonowania w orzecznictwie określonej argumentacji, wiążącej zagadnienie bezpieczeństwa funkcjonowania sieci gazowej z ustanowieniem stref kontrolowanych oraz obowiązkami nadzorczymi operatora sieci gazowej. Jak wywodzono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 337/08, rozporządzenie z 2001 r. nałożyło na zarządcę sieci gazowej obowiązek szczególnego nadzoru w strefie kontrolowanej. Właściwy nadzór oraz określenie stref kontrolowanych gwarantuje bezpieczeństwo ze strony gazociągów w stosunku do usytuowanych w pobliżu sieci gazowej obiektów budowlanych. Zaakcentowano, że zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy dla właściwego zarządcy sieci gazowej i jedynie konkretne zagrożenie dla otoczenia mogłoby spowodować wstrzymanie budowy opartej na właściwym pozwoleniu i zgodną z zatwierdzonym projektem budowlanym (przedmiotem omawianej sprawy było wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego).

Podobnie wypowiedziano się wcześniej w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/04, przy czym przedmiotem tego postępowania była skarga na decyzję odmawiającą uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę szklarni.

Powtórzyć zatem należy: prawidłowe było uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zgodność pozwolenia na budowę z przepisami rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r. nie pozwala na ocenę o rażącym naruszeniu prawa w zakresie usytuowania budynku w odniesieniu do sieci gazowej.

Skoro zaś Sąd pierwszej instancji ograniczył kontrolę sądową do tej kwestii, to w ponownym postępowaniu powinien zbadać zasadność pozostałych zarzutów skargi, według których, były także inne naruszenia skutkujące nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jest bowiem niewątpliwe, że odniesienie się do pozostałych zagadnień podniesionych w skardze, związanych z szeregiem innych naruszeń, świadczących, zdaniem skarżącej Spółki, o rażącym naruszeniu prawa, poprzez ogólnikowe stwierdzenie "Sąd podzielił stanowisko organu, co do braku naruszeń o charakterze rażącym wymienionych w skardze przepisów Prawa budowlanego", w istocie oznacza brak kontroli sądowej w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzono od [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.