Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 708/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr. / WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. E.B. sprawy ze skargi J.S. i P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 4 sierpnia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących J.S. i P.W. kwoty po 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

sygn. akt II SA/Kr 70813

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2009 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednol. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, póz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania

J.S. , A.W., W.C. i J.C. , od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 29 maja 2009r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, ustalającą na wniosek H.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na terenie obejmującym działkę nr [...], obr. [...] w T .

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że podaniem z dnia 10 lipca 2007 r. H.P. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (apartamentowca) na działce nr [...] obr. [...] w T . Decyzją dnia [...] września 2007 r., znak[...] , Prezydent Miasta T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania H.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] , uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, co prawda uznało za trafny argument organu pierwszej instancji, że proponowany przez inwestora wskaźnik wielkości zabudowy nie odpowiada wskaźnikom występującym w obszarze analizowanym, jednakże dostrzegło, że zaskarżona została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Kolegium zwróciło także uwagę na konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy, która uwzględniałaby wszystkie aspekty, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1588).

Po przeprowadzenia ponownego postępowania Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., [...] , ustalił na wniosek H.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na terenie obejmującym działkę nr[...] , obr [...] w T. Określając parametry zabudowy organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 3 m od zachodniej granicy działki, wielkość powierzchni zabudowy do 45 %, szerokość elewacji frontowej na 12 m, wysokość budynku nie przekraczającą wysokości budynku znajdującego się na działce nr [...] oraz geometrię dachu jako dwu lub wielospadowego o nachyleniu 25 do 40 stopni lub mansardowego . Od tej decyzji odwołanie wnieśli J.S. , A.W. J. i W.C. , oraz E.P. wskazując po pierwsze, że koncepcja zagospodarowania działki nr [...] , przedstawiona przez organ pierwszej instancji jest nieprawidłowa. Po wtóre, skarżący podkreślali, że teren analizowany, to teren zabudowy jednorodzinnej, tak więc zabudowa wielorodzinna będzie sprzeczna z zasadą kontynuacji funkcji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wyżej wymienionych osób, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...] , uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wskazało zarówno na uchybienia natury formalnej, dotyczące m.in. braku podpisu pod załącznikiem do decyzji, czy też nieuwzględnienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wszystkich stron postępowania, jak i materialnej, polegające na nieprecyzyjnie sporządzonej analizie terenu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak [...] , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] w T. stwierdzając w uzasadnieniu m.in., że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego będzie stanowiła uzupełnienie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w analizowanym terenie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli. SW., J.S. i AW. , A.C. i J.C. po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 2 grudnia 2008r., znak[...] , uchyliło zaskarżoną decyzję całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na uchybienia formalne dotyczące podpisania załączników do decyzji i ustalenia stron postępowania, a także na uchybienia prawu materialnemu, w szczególności regulacji z art. 61 ust.1 pkt 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia 29 maja 2009 r., znak [...] , Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. Odwołanie od tej decyzji złożyli W.C. , W.C., J.S. i A.W.. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym nie występują w zasadzie budynki mieszkalne wielorodzinne, przeważa natomiast zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Istniejący jeden budynek mieszkalny wielorodzinny oraz znajdujący się w obszarze analizowanym "[...] ", pełniący funkcję mieszkalną, nie mogą przesądzić o kontynuacji funkcji wymaganej przez art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, analiza sporządzona została w sposób nieprawidłowy i na jej podstawie nie można ustalić warunków zabudowy. W odwołaniu wskazano także, że budynek mieszkalny wielorodzinny u zbiegu ulic [...] Skargi jest obiektem zabytkowym, a działka objęta warunkami zabudowy przylega bezpośrednio do tej działki. Zdaniem wnoszących odwołanie konieczne jest dokonanie uzgodnienia decyzji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało na następujące okoliczności.

Jak wynika z akt sprawy , na obszarze objętym wnioskiem H.P. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stanowi o tym art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla

zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele

nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które

utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W sprawie niniejszej, w analizie tekstowej, sporządzonej przez uprawionego urbanistę został przeanalizowany sposób zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym. Z zestawienia sporządzonego w części tekstowej wynika, że ustalone zostały powierzchnie działek, powierzchnie zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków, a także szerokości elewacji frontowych. W analizie znajduje się zestawienie tych danych, które następnie posłużyły do wyliczenia średnich wielkości. Te z kolei średnie wielkości dały podstawę do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy, tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Z akt sprawy wynika również, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Działka objęta warunkami zabudowy znajduje się w obszarze zurbanizowanym, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, do którego to budynku doprowadzone są sieci uzbrojenia terenu, posiada też dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] w T. W obecnym stanie prawnym przyjąć należy, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, póz. 1266) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać zatem należy za spełnione.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu ponownie należy wskazać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organ w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek najpierw ustalić, czy w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Spełnienie tego warunku otwiera drogę do dokonania analizy zabudowy w odniesieniu do całego obszaru analizowanego. W doktrynie wskazuje się, że "Jedną z cech działki sąsiedniej, do której powstała inwestycja musi być dostosowana, jest dostęp z tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka będąca miejscem realizacji inwestycji" (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, wydanie 4, str. 504). Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym znajduje się budynek wielorodzinny, który jest usytuowany na nieruchomości (działka nr [...]) dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...] co działka nr [...] . Tak więc, biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w niniejszej sprawie można mówić o kontynuacji funkcji. Jak już wskazało Kolegium w decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r., zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia, przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnym. Dodatkowo w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wątpliwości co do kontynuacji funkcji należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela nieruchomości. "Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscy sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Można to porównać to do sytuacji, w której istniałby w danym obszarze plan miejscowy określający przeznaczenie terenu takie, jakie warunkuje istniejąca zabudowa. Powstaje więc pytanie, w którym momencie funkcja ta przestaje być zachowana. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcje mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy [..] Reasumując, powołując się na wykładnię systemową (ochrona prawa własności, zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy) oraz celowościową (ratio legis komentowanych uregulowań jest ochrona ładu przestrzennego, nie zaś drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej tam, gdzie nie ma planu miejscowego), należy w sposób szeroki interpretować zarówno pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedajacej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej" (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, wydanie 3, str. 500-501).

Odnośnie lokalizacji działki nr [...] , w sąsiedztwie obszaru układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Nr [...] wskazać należy, że w świetle art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wymagają jedynie te inwestycje, które dotyczą obszaru lub obiektu objętego ochroną konserwatorską. Nie można rozciągać tego zapisu również na tereny, które znajdują się w sąsiedztwie terenów objętych ochroną. Zatem ustalenie, że działka nr [...] usytuowana jest poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków prowadzić musiało do przyjęcia, że brak jest podstaw do dokonywania uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy Takie uzgodnienie prowadziłoby do naruszenia powołanego wyżej przepisu.

Odnosząc się do argumentu, że w sprawie nie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy stwierdzić, że taka analiza w aktach sprawy się znajduje. Strony miały możliwość zapoznania się z nią, bowiem pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. zawiadomiono je, w tym również skarżących o tym, że zebrany został w całości materiał dowodowy i że istnieje możliwość zapoznania się z nim. Fakt, iż skarżący nie zapoznali się z analizą nie może powodować przyjęcia, że taka analiza w sprawie nie została sporządzona. Nie jest również błędem niedoręczenie analizy osobom wnoszącym odwołanie. Stosownie do treści § 9 ust. 2 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. , załącznikiem do decyzji są wyniki analizy nie zaś sama analiza. Dlatego też strony otrzymały wyniki analizy, które sporządzone zostały po przeprowadzeniu analizy.

Reasumując, podniesione w odwołaniu argumenty nie mogą zostać uwzględnione, zaś zaskarżona decyzja jest prawidłowa, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...], odrębne skargi wnieśli za pośrednictwem organu, osobiście na jego dziennik podawczy:

1.W.C., J.C. i A.W. ,- datowana 9 września 2009 r., z prezentatą dziennika podawczego SKO w T. 7 września 2009 r.);

2.P.W., - datowana 9 września 2009 r., z prezentatą dziennika podawczego SKO w T. –11 września 2009 r.;

3.J.S, . J.C. , W.C., A.W. , JW. - datowana 2 września 2009 r., z prezentatą dziennika podawczego SKO w T. – 16 września 2009 r., przy czym co do skarżących J.C., W.C. i A.W., przedmiotowe pismo stanowiło uzupełnienie uprzednio złożonej skargi.

W skardze z daty 9 września 2009 r. W.C., J.C. i A.W. , domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając, że budowa objęta ustaleniami uczyni wyłom architektoniczny w istniejącej zabudowie, blok mieszkalny o wysokości 14m zacieni nieruchomości położone po stronie północnej - co spowoduje radykalny spadek ich wartości, zaś jego wzniesienie będzie mieć wpływ na powstanie dodatkowych utrudnień na działkach sąsiednich.

W skardze z daty 2 września 2009 r. J.S. , J.C., W.C., A.W. , domagali się

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymaną nią decyzję organu pierwszej

instancji oraz o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili

uprawomocnienia się wyroku.

Skarżący zarzucali wydanie decyzji z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a także art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami . Jak wyjaśniali, obszar na którym dokonano analizy obejmuje m.in. budynek mieszkalny wielorodzinny u zbiegu ulic [...] P. S. który jest obiektem zabytkowym. Działka inwestora przylega bezpośrednio do tej działki i nie można "skwitować" tego faktu zdaniem cyt. "obszar objęty inwestycją (dz. Nr [...] ) usytuowany jest poza obszarem układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...]z dnia 12-04-1976." Należy stwierdzić, że wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku i podejmowanie innych działań , które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia, a tym samym uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który może interweniować jeśli uzna, że decyzja taka powoduje zagrożenie dla zabytku.

W zaskarżonej decyzji brak jest także jakiegokolwiek stanowiska w zakresie art. 1 ust. 2, pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym którą to kwestię poruszano w odwołaniu. Powyższy przepis ma bezpośredni związek z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co zostanie niżej wywiedzione.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, znajdująca się w aktach administracyjnych, nie może stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. pomija tę kwestię, pomimo zarzutów odwołania, zaś skarżący twierdzą, że przeprowadzona analiza nie odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy nie wynika, by organ pierwszej instancji w obszarze analizowanym przeprowadził poprawną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przykładowo przepis określa - " decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Jako podnoszono wyżej, zaskarżona decyzja jest niezgodna z ustawą o ochronie zabytków, a także z ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2009, Nr 97 poz.804). W art. 1 określono - osoba fizyczna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków- jest obowiązana pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. W sprawie niniejszej nikt nie stwierdził jednoznacznie ( np. w analizie ), iż takich badań się nie wymaga i dlaczego.

Z akt sprawy i dokonanej wizji lokalnej w terenie wynika jednoznacznie, że działka inwestora znajduje się na terenie zabudowanym zabudową jednorodzinną, niskiej intensywności i określonej wysokości oraz procencie zabudowy działki. Natomiast jedna działka z budynkiem mieszkalnym, z wejściem od ul. [...], ma charakter budynku wielorodzinnego. Podobnie jest na działce po stronie wschodniej działki inwestora, na którym znajduje się [...]" o wys. IV kondygnacji, o funkcji mieszkalnej. Nie oznacza to jednak, że na wszystkich działkach objętych analizą można budować-realizować taką samą zabudowę. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna obejmuje z natury rzeczy swoim zakresem rzeczowym kompleksowo inwestycję podstawową, tj. budynki mieszkaniowe jednorodzinne i gospodarcze oraz inwestycje towarzyszące polegające na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej ( urządzenia komunikacyjne, energetyczne, wodne, obiekty służące ochronie środowiska, ochronie przeciwpożarowej ), a także budowie obiektów i urządzeń infrastruktury społecznej . Należy dokonać oceny i analizy projektowanej, ponieważ brak jest jej w prezentowanej analizie obszaru inwestycji.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Odnosząc się do zwrotu działka sąsiednia użytej w art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy należy przyjąć, że ustawodawca wprowadzając wymóg zabudowy takiej działki, miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne, a warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy uznawany jest za spełniony wówczas, gdy działki zabudowane w obszarze analizowanym oraz działka inwestora pozwala jednoznacznie , w sposób nie budzący wątpliwości, na utrzymanie albo podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni, wypełniając tym samym zapis art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyniki analizy ( załącznik nr 2 do decyzji), nie zostały opracowane zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem (§1-9 ) i wobec tego nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny czy planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki wynikające nie tylko z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale także ustaw szczególnych.

Celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest oprócz ustalenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art.61 ust. 1- 5 ustawy, także ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi na podstawie art.61 ust.6 ustawy, po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych krajobrazowych ( art. 1 ust.2, pkt 1 i 2 ustawy). Analiza ta powinna pozwalać na dokonanie konkretnych rozstrzygnięć co do warunków zabudowy wskazanych w § 4-8 rozporządzenia . Takiej analizy w sprawie brak, co nie pozwala jednoznacznie ocenić czy zawarte w decyzji organu pierwszej instancji warunki nie naruszają wymagań określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Zdaniem skarżących, w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji nie powinien wydać decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] , przy ul.[...] w T na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego- apartamentowiec, a organ odwoławczy nie powinien tej decyzji utrzymywać w mocy , ponieważ jest niezgodna z obowiązującym prawem.

W skardze z daty 9 września 2009 r. P.W. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenia prawa materialnego, a to art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na błędnej ocenie stanu faktycznego, istniejącego na przedmiotowym obszarze.

W uzasadnieniu wskazywał, że organ pierwszej instancji wydał jak dotąd cztery decyzje, z których trzy pierwsze zostały uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Znamiennym jest fakt, że w każdej z pierwszoinstancyjnych decyzji inaczej określano powierzchnię zabudowy, biorąc pod uwagę ten sam stan faktyczny.

Należy zgodzić się z uzasadnieniem Kolegium, że łącznie spełnione zostały warunki, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, działka objęta warunkami zabudowy znajduje się w obszarze zurbanizowanym, posiada dostęp do drogi publicznej, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zachodzi również kontynuacja funkcji w zakresie budownictwa wielorodzinnego.

Niezależnie od powyższego nie sposób jednak zgodzić się z zaskarżonym rozstrzygnięciem w zakresie ustalenia procentowej powierzchni przeznaczonej pod zabudowę. Klarowne pod ty względem wywody można odnaleźć w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 31 marca 2008 r. Jakkolwiek decyzja ta została uznana przez Kolegium za obarczoną wadami formalnymi, to jednak sam sposób dokonania obliczeń, prowadzących do umożliwienia zabudowy 45 % przedmiotowej działki nie budzi wątpliwości. Należy bowiem zauważyć, że kilka działek sąsiednich posiada procent zabudowy daleko większy niż rzeczone 45 %.

Zważywszy na cel inwestycji, a to budownictwo wielorodzinne, wydanie decyzji umożliwiającej 25 % zabudowy powierzchni działki jest nieuzasadnione. Realizacja zamierzonej inwestycji na tak małej powierzchni jawi się jako iluzoryczna i nieopłacalna. Skoro pozostałe przesłanki zostały spełnione, to brak jest powodów do dyskryminowania przedmiotowej działki. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych przyczyn dla ustalenia procentu zabudowy tej działki w stopniu odbiegającym na niekorzyść właściciela działki w porównaniu z działkami sąsiednimi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosiło o odrzucenie skargi J.S. – jako złożonej po terminie, a także o oddalenie pozostałych skarżących, podtrzymując co do meritum stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt 1497/09, skarga J.C. W.C. i A.W,. , na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 4 sierpnia 2009 r., znak [...] , została odrzucona.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że odbiór zaskarżonej decyzji J.S. potwierdził w dniu 17 sierpnia 2009 r. ( a nie jak podano w odpowiedzi na skargę 8 sierpnia 2009 r. ). Skarżącemu P.W. doręczono zaskarżoną decyzję 13 sierpnia 2009 r. Obie te skargi zostały złożone w ustawowym terminie.

Na rozprawie dnia 5 września 2013 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Okręgowy w T. , który wnosił o oddalenie skargi, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że obie rozpoznawane skargi zasługują na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych z podnoszonych w nich zarzutów. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji stwierdzono również naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania niesygnalizowane w skargach J.S. i P.W. , co jest dodatkowym powodem uchylenia wydanych w takich warunkach aktów administracyjnych.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło uprzedniej treści normatywnej aktu).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska, w tym różnych form ochrony przyrody.

Powyższe rozporządzenie wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Nie mniej jednak, jak wynika z rozporządzenia, przy wyznaczaniu określonych parametrów według tam podanych standardów pojęciu działki sąsiedniej nadaje się także węższe znaczenie

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt małych gabarytach w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Nie jest przy tym wykluczone takie określenie parametrów od minimalnych do maksymalnych w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i in., które pozostawi inwestorowi pewną swobodę w realizacji inwestycji.

Jak już wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom , art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje złożenie w sprawie wniosku, który co do treści, poza wymogami wynikającymi z K.p.a. ( art. 63 ), winien spełniać dodatkowe , przewidziane w art. 52 ust. 1 u.p.z.p.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2009r., znak [...] , zostały wydane z naruszeniem prawa.

W szczególności, o ile wyznaczenie obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń, o tyle w sposób wadliwy przeprowadzono w sprawie samą analizę. W tym zakresie przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji nie wykonano jednego dokumentu, który kompleksowo przedstawiałby informacje wymagane po myśli art. 61 ust. 1-5 i ich źródło. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast sporządzony przez urbanistę w postępowaniu przed Prezydentem Miasta T. przy rozpatrzeniu sprawy po raz ostatni w toku instancji, wszyty obok projektu decyzji, dokument nazwany "Analizą funkcji i cech zabudowy obszaru wyznaczonego w załączniku graficznym dla działki nr [...] przy ul. [...] w T. ( [...]) - Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego". Wspomnianego w nazwie załącznika graficznego brak zarówno przy tym dokumencie, jaki projekcie decyzji, który jawi się jako wykonany bez załączników. Zasadniczą wadą dokumentu nazwanego analizą, poza brakiem powiązania z częścią graficzną jest to, że nie pozwala on na ustalenie wymaganych rozporządzeniem średnich z obszaru analizowanego, w szczególności w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i szerokości elewacji frontowej. Takich kompletnych danych nie podano bowiem dla działek nr [..] ,[.,..] ,[...] ,[...] mimo, że pozostałe informacje z tabeli naprowadzają, że są to działki zabudowane. Ta sama uwaga dotyczy analogicznego dokumentu, którego nie uczyniono załącznikiem tekstowym do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 29 maja 2009r., znak [...] natomiast zalega on przy załącznikach i jest opatrzony podpisem podmiotu wydającego decyzję. Wskazane wyliczenia średnich należy zatem uznać za dowolne. Stan powyższy dyskwalifikuje zaś analizę w omawianym zakresie.

Narusza przepisy prawa także to, że ustalenie pewnych parametrów dla nowej zabudowy nie nastąpiło w powyższej decyzji w sposób stanowczy, rozstrzygnięcie co do niektórych jest niejasne albo wewnętrznie sprzeczne, albo też wydane bez podstawy prawnej.

I tak ani w części graficznej decyzji, ani w załączniku graficznym do decyzji nie przedstawiono obowiązującej linii zabudowy, ani nie oznaczono czytelnie na mapie i w legendzie linii rozgraniczających teren inwestycji.

Wielkość powierzchni zabudowy określono w decyzji błędnie, bo wyłącznie poprzez wskazanie maksymalnej wielkości tej powierzchni ( nie może przekroczyć 25%).

Szerokość elewacji frontowej podano w rozstrzygnięciu jako 12m(+/-20), natomiast z uzasadnienia decyzji wynika, że taka dodatkowa tolerancja ma dotyczyć nie szerokości elewacji frontowej, lecz wysokości budynku.

W rozstrzygnięciu podano jako wysokość budynku - wysokość kalenicy w najwyższym punkcie nie może przekroczyć 12m. Zważyć należy jednak, że obowiązujące przepisy prawa nie stwarzają podstaw do ustalenia wysokości budynku. Przewidują natomiast obowiązek ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki - czego w decyzji brak.

Część tekstowa i graficzna wyników analizy została objęta jednym załącznikiem do decyzji organu pierwszej instancji, przy czym tekst analizy sprowadzono tylko do powtórzenia wskazań dotyczących ustalonych w decyzji parametrów dla przedmiotowej inwestycji.

Wśród warunków zabudowy stanowiących rozstrzygnięcie brak podstawy prawnej do wprowadzenia nakazów zawartych w pkt 7 ppkt 1a-c, przy czym określenie w pkt 7 ppkt 1c wskaźnika powierzchni zieleni urządzonej do powierzchni działki nie może zostać uznane za określenie powierzchni biologicznie czynnej.

Treść decyzji organu pierwszej instancji oraz załączników nie stwarza podstaw do uznania, że w sprawie przeprowadzono odpowiednią analizę nie tylko w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Uchybieniem jest to bowiem także fakt, że z zaskarżonej decyzji nie wynika czy budynek wskazywany przez skarżących jako wpisany do rejestru zabytków , tj. budynek mieszkalny wielorodzinny u zbiegu ulic [...] na działce, która przylega do działki inwestora, jest faktycznie objęty samodzielną ochroną jako zabytek, a także ewentualnie czy decyzja o wpisie obejmuje otoczenie zabytku. W decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniono co prawda, że obszar objęty inwestycją ( działka nr [...]) usytuowany jest poza obszarem układu urbanistycznego wpisanego do rejestry zabytków decyzją z dnia 12 kwietnia 1976 r. nr [...] . Powyższe stwierdzenie nie stanowi jednak odpowiedzi na zarzuty stron, które nie wspominały o ochronie układu urbanistycznego. Nadto, w aktach administracyjnych brak decyzji, o której mowa w rozstrzygnięciu, co nie pozwala na kontrolę prawidłowości tych ustaleń, które zostały dokonane co do działki nr [...]. Stwierdzony stan stanowi co najmniej o naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art.80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika obowiązek wydania decyzji po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm. ) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Analizując dalej wydane rozstrzygnięcie należy stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art.80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. , albowiem jak dotąd dowolnie uznano za spełnioną przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W szczególności, zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U.z 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.- dalej u.g.n. ), przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Z powołanych przepisów wynika zatem wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi, natomiast przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu nie wtedy, gdy istnieje potencjalnie możliwość jego wykonania, lecz jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

We wniosku inicjującym postępowanie w przedmiotowej sprawie podano, że zamiarem inwestora jest budowa na działce nr [...] w T. budynku mieszkalnego wielorodzinnego ( apartamentowaca), wolnostojącego, z poddaszem użytkowym, po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego. W charakterystyce projektowanej zabudowy podano w sposób stanowczy długość, szerokości i wysokość planowanego budynku, liczbę kondygnacji i orientacyjnie powierzchnię zabudowy. Garaże i miejsca postojowe w liczbie 15 mają znajdować się w przyziemiu budynku. Komunikacja ma odbywać się w dotychczasowy sposób, zaś obsługa w media istniejącymi przyłączami : wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, energetycznym i gazowym. We wniosku podano również zapotrzebowanie na poszczególne media. Te ostatnie wskazania nie są obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy i podobnie jak inne podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, który już na wstępie winien rozważyć czy zapotrzebowanie na media podano w sposób adekwatny do przedmiotu zamierzenia, jako punkt wyjścia do dalszego wyjaśnienia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W sprawie niniejszej ta kwestia pozostała poza szczegółowymi rozważaniami organów obu instancji mimo, że ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś w aktach administracyjnych nie zgromadzono materiału dowodzącego spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W przedstawionych aktach na okoliczności istotne z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. pod kątem odprowadzania ścieków sanitarnych i dostawy mediów zgromadzono tylko jeden dokument, złożony przez inwestora 6 sierpnia 2007 r. na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 25 lipca 2007 r. do uzupełnienia braków wniosku " o zapewnienie w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wskazanego we wniosku..." Dokument ten stanowi kserokopia kopii mapy zasadniczej z dnia 4 lipca 2007 r., przedstawiająca na działce nr [...] istniejący budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym, na odwrocie której znajdują się różnej treści adnotacje uznane, błędnie za wystarczające w analizowanym zakresie. I tak Pracownik ds. Technicznych M.W. poświadczył w dniu 2 sierpnia 2007r., że " Istnieją warunki techniczne dostawy gazu z eksploatowanej sieci gazowej. Inwestor powinien wystąpić do tutejszego Zakładu o wydanie szczegółowych warunków technicznych dostawy gazu". Z przedmiotowego poświadczenia ani nie wynika, jaki podmiot ma być dostawcą gazu, ani też, że poświadczenie dotyczy planowanej inwestycji, a nie obiektów istniejących obecnie na działce nr [...]. Powyższe uwagi pozostają aktualna odnośnie poświadczenia Rejonu Dystrybucji T. Miasto o zapewnieniu przydziału mocy z dnia 3 sierpnia 2007 r., jak również dostawy wody i odprowadzania ścieków sanitarnych, wydanych dnia 3 sierpnia 2007 r. przez [...] z tą różnicą, że wskazano w tym ostatnim jednostkę organizacyjną, nie wiadomo jednak jak reprezentowaną. Co do kanalizacji opadowej jakichkolwiek informacji brak.

Tych wszystkich uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, który z naruszeniem analogicznych przepisów i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał zaskarżoną decyzję.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Z uwagi na motywy wydanych w toku instancji decyzji oraz zarzuty skargi można jedynie ogólnie wskazać, co do stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że przepis ten warunkuje uwzględnienie wniosku od tego, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu . Co istotne, w analizowanym przepisie nie ma mowy o identyczności funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, z zabudową planowaną, objętą wnioskiem, ale o istnieniu takiej działki pozwalającej na stwierdzenie kontynuacji funkcji i wymienionych dalej cech urbanistyczno-architektonicznych.

Dostrzegając powyższe w orzecznictwie akcentuje się trafnie niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi . Przykładem takiej linii orzeczniczej może być wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11 ( zam. zb. LEX nr 1217126), w którym podano, że " 1. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. 2. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym." Analogiczna podejście nakazu kontynuacji, a nie tożsamości, czy powielania co do pozostałych elementów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyrażono np. w wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1753/10 ( zam. zb. LEX nr 1134670) .

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), a ratio legis rozwiązań przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, przez który, w myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Akcentuje się także, że analizowany przepis ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807).

W tym kontekście zważyć należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy poglądy organu odwoławczego odnośnie kontynuacji funkcji co do zasady nie budzą zastrzeżeń, co jednakże samo nie przesądza zasadności wniosku inwestora.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega swoistemu wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią tylko funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt. III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a