Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 475/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2, art. 107 § 3, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. G. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G.G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] G.G. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez radcę prawnego K.M., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO")z dnia [...] stycznia 2016 roku, uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] czerwca 2015 roku,

nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 roku skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję pn.: "Budowa budynku Produkcyjno-Usługowo-Handlowego Tapicernia oraz stolarnia z obróbką

i montażem mebli z płyt stolarskich, z częścią socjalno-biurową" na działce o nr 1032 w Ł.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku, nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W wyniku rozpoznania odwołania, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wytknęło, że sporządzona na potrzeby postępowania analiza architektoniczno-urbanistyczna jest wadliwa, a konkretnie:

- nie można na jej podstawie ustalić charakteru i rodzaju zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w szczególności nie wskazano nieruchomości o usługowym

i produkcyjnym charakterze, który byłyby odniesieniem dla ustalenia warunków zabudowy;

- dopuszczono lokalizację budynku w odległości mniejszej niż 3 metry, lecz nie mniejszej niż 1,5 metra od granicy z działką 1030, jednakże uzasadnienie takiego dopuszczenia nie wynika ani z decyzji, ani z analizy.

Wytknięte uchybienia pozwoliły SKO na sformułowanie naruszenia art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie: "Kpa") w związku z art. 53 ust. 3

w związki z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r. poz. 647 ze zm.; dalej w skrócie: "upzp").

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku produkcyjno-usługowo-handlowego na działce o nr 1032 w Ł.".

W ustawowym terminie, odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli Z.

i S.Ś., reprezentowani przez radcę prawnego A.S. Kwestionowanej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 upzp;

- naruszenie art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 28, art. 35 § 1

w zw. z § 3, art. 107 § 3 Kpa.

Uzasadniając zarzuty odwołujący się podali, że:

- organ nie powiadomił ich o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

- organ dokonał doręczeń z pominięciem pełnomocnika, pomimo iż posiadał wiedzę

o jego ustanowieniu;

- organ nie przeprowadził oględzin pomimo, iż odwołujący wnioskowali

o przeprowadzenie takiego dowodu na okoliczność rzeczywistego sposobu użytkowania działki 1032 oraz znajdujących się na niej budynków; organ w ogóle nie odniósł się do tego wniosku;

- budynek, którego dotyczy decyzja o warunkach znajduje się już na działce 1032, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, jako budynek gospodarczo-garażowy, a aktualnie jest w nim prowadzona działalność produkcyjna polegająca na produkcji mebli, na którą odwołujący się nie wyrażają zgody;

- przeprowadzona na potrzeby postępowania analiza pomija fakt, że na działkach nr 1035 i 1036, bezpośrednio sąsiadujących z działką 1032 znajduje się budynek mieszkalny; organ w ogóle nie rozważył negatywnego wpływu, jaki będzie miała planowana inwestycja na dom odwołujących się;

- uwzględniona w analizie działka 1030, mająca uzasadniać wniosek, że objęta decyzją inwestycja nie będzie dolegliwa dla nieruchomości sąsiednich stanowi nieużytek rolny i jest niezabudowana, inaczej jak na działce odwołujących się (1035 i 1036);

- w analizie, jako obiekt budowlany o charakterze usługowym wskazano budynek ochotniczej straży pożarnej na działce nr 1923, boisko sportowe, pawilon administracyjno-socjalny związany z tym boiskiem na działce nr 1046/2, podczas gdy nie są to budynki usługowe;

- jako jedyny budynek o charakterze produkcyjno-usługowym wskazano "tereny zabudowy usługowej i produkcyjnej związanej z zakładem meblowym na działce

nr 1935/4, podczas gdy pominięto go przy sporządzaniu analizy na potrzeby decyzji

z 2014 roku; nie wskazano również żadnych cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zakładu; odwołujący in genere zakwestionowali, że na ww. działce znajduje się zakład produkcyjny;

- ustalenie warunków jest niezrozumiałe, albowiem nowa inwestycja ma powstać

w miejscu istniejącego budynku, a nie rozstrzygnięto, czy ma on zostać rozbudowany, przebudowany, czy też wybudowany na nowo, po rozbiórce aktualnie znajdującego się na działce budynku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO powołaną na wstępie decyzją, uchyliło w całości decyzję Wójta z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...].

Uzasadniając motywy rozstrzygnięcia SKO zrekapitulowało przebieg postępowania. Dalej Kolegium sformułowało szereg zarzutów wobec decyzji organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniają przyjętą formułę kasacyjną. A to:

a) treść decyzji jest niezgodna z wynikami analizy; w analizie wskaźnik powierzchni zabudowy określony został na ok. 13% a w decyzji wielkość tę określono na 13%(+_1%), z kolei szerokość elewacji frontowej w analizie określono na ok. 17%, a w decyzji przyjęto 17%(+_20%);

b) analiza nie została podpisana przez osobę, która wydała decyzję;

c) w aktach brak jest decyzji SKO z dnia [...] listopada 2014 roku;

d) adresatem decyzji była firma osoby fizycznej, a powinna być osoba

fizyczna;

e) brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że teren objęty

decyzją był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu

miejscowego planu, który utracił moc;

f) ustalenie organu, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla

planowanej inwestycji nie zostało poparte należytym materiałem

dowodowym;

g) nie wyjaśniono w sposób należyty charakteru planowanej inwestycji,

w kontekście poczynionych ustaleń, że nie będzie ona oddziaływać

znacząco na środowisko.

Wytknięte uchybienia, zdaniem Kolegium, uzasadniają uchylenie decyzji w trybie

art. 138 § 2 Kpa i przekazanie sprawy Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło jednocześnie: "Jako że sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przedwczesnym jest merytoryczne odnoszenie się do zarzutów zawartych w odwołanych, przy czym organ powinien się do tych kwestii odnieść, stosownie do art. 107 § 3 Kpa.".

W ustawowym terminie skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł G.G. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, 77, 80 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez jednostronną

i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie;

- art. 107 Kpa w zw. z art. 140 Kpa – poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom nie dał wiary, co utrudnia sformułowanie zarzutów skargi;

- art. 136 poprzez niewyjaśnienie we własnym zakresie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 138 § 2 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 28 i 29 Kpa w zw. z art. 39 Kpa w zw. art. 40 § 1 Kpa w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 434 Kodeksu Cywilnego poprzez ich nieuwzględnienie i błędne stwierdzenie, że wadliwym jest wskazanie jako adresata decyzji firmy wnioskodawcy, podczas gdy firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko, co nie wyklucza włączenia do firmy innych określeń;

- § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie: "rozporządzenie") poprzez błędną ocenę, że w decyzji niewłaściwie określono wskaźnik zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej;

- art. 53 ust. 3 upzp w zw. z art. 64 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, poprzez błędne uznanie, że analiza urbanistyczna i decyzja o warunkach zabudowy powinny być podpisane przez tę samą osobę;

- art. 61 ust 3 upzp poprzez nieuzasadniona ocenę, że nie zostały zrealizowane określone jego treścią wymogi;

- art. 61 ust. 4 upzp poprzez nieuzasadnione uznanie, że teren inwestycji nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 3 ust. 1 pkt 14 i 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną ocenę, że organ I instancji nie rozważył we właściwym zakresie, czy planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko.

Uwzględniając wytknięte naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie

w całości decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawo,

a w szczególności art. 138 § 2 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa.

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja kasacyjna, wydana w oparciu

o art. 138 § 2 Kpa. Powołany przepis uprawnia organ drugiej instancji do uchylenia

w całości rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli kwestionowana odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o tak drastyczne braki

w postępowaniu wyjaśniającym, które nie mogą zostać usunięte przez organ drugiej instancji w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa

w art. 136 Kpa. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi więc wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w wymiarze mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawianoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Orzekając kasacyjnie kwestionowaną decyzją SKO wskazało, że decyzja organu I instancji obarczona jest uchybieniami związanymi z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Motywując kierunek rozstrzygnięcia SKO podało: "Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podyktowane jest koniecznością wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygniecie." Sąd stwierdza, iż tak sformułowane uzasadnienie wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 Kpa jest niewystarczające, co skutkuje naruszeniem tego przepisu w związku

z art. 107 § 3 Kpa.

Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem, wyłomem od zasady merytorycznego orzekania przez organ II instancji, stąd możliwość skorzystania z tej formuły rozstrzygnięcia powinna ograniczać się do sytuacji wyjątkowych i przede wszystkim należycie wykazanych w uzasadnieniu decyzji. Samo stwierdzenie, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzania dodatkowych dowodów, celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wymogu tego nie realizuje. SKO w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje szereg uchybień, do jakich w ocenie tego organu doszło w postępowaniu pierwszo-instancyjnym. Organ jednak w żaden sposób nie poddaje ocenie zakresu tych uchybień, co pozwalałoby przyjąć, że nie mogą one zostać usunięte w trybie art. 136 KPA, albo w zakresie własnym, albo poprzez zlecenie odpowiednich działań organowi I instancji.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa Sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W niniejszej sprawie konkluzja przeprowadzonej weryfikacji jest negatywna z dwóch względów: po pierwsze, organ w treści uzasadnienia swojej decyzji nie wyjaśnił należycie podstaw zastosowania art. 138 § 2 Kpa, gdyż nie uzasadnił, z jakich powodów wykluczył tryb przewidziany w art. 136 Kpa. Po drugie, abstrahując od powyższego, wytknięte przez organ uchybienia –

w ocenie Sądu – nie uzasadniają zastosowania kasacyjnej formuły rozstrzygnięcia.

W ocenie SKO niewłaściwe było określenie w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy na 13% (+/-1%) a szerokości elewacji na 17m (+/-20%), jeżeli w wynikach analizy parametry te określono na odpowiednio: ok. 13% i ok. 17m.

Sąd podziela stanowisko organu, że wyniki analizy urbanistycznej stanowią załącznik decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza że wyznaczają element jej treści, a zatem nie mogą pozostawać z nią w sprzeczności. Sąd zauważa jednak, że brak konfliktu treściowego pomiędzy wynikami analizy a treścią rozstrzygnięcia nie oznacza, że muszą one być identyczne. Jak wynika z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera część tekstową i graficzną.

W celu ustalenia tych warunków i wymogów sporządza się analizę urbanistyczna na terenie analizowanym - § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji § 9 ust. 3. Z przytoczonych regulacji wynika, że warunki i wymagania nowej zabudowy ustala się decyzją o warunkach, a wyniki analizy stanowią jedynie prawną podstawę tych ustaleń. Sama analiza bądź jej wyniki nie ustalają warunków

i wymagań nowej zabudowy. W ocenie Sądu, jeżeli w treści decyzji o warunkach zabudowy ustalono warunki i wymogi nowej zabudowy w sposób nieidentyczny

z treścią wyników analizy, ale przy tym w sposób niesprzeczny z jej treścią oraz postanowieniami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można przyjąć, że taka decyzja jest wadliwa. Należy wyraźnie zaznaczyć, że SKO nie zakwestionowało w swoim rozstrzygnięciu zarówno samej analizy urbanistycznej, jak i jej wyników. Wskazało jedynie, że postanowienia analizy nie zostały w sposób prawidłowy recypowane w treści decyzji. SKO wywiodło, że warunki zabudowy powinny być jednoznaczne i nie mogą pozostawać wątpliwości, co do treści rozstrzygnięcia,

w tym praw i obowiązków wnioskodawcy. SKO nie wyjaśniło jednak, w jakim zakresie postanowienia decyzji, są niejednoznaczne i pozostawiają wątpliwości. Zmiana określenia parametrów wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej polegająca na zastąpieniu niejednoznacznego dookreślenia "ok." na odpowiednio: +/-1% i +/-20%, w ocenie Sądu, sprzyjała konkretyzacji

i ujednoznacznieniu praw i obowiązków adresata decyzji. Parametry te przybrały bowiem postać wprawdzie widełkową, ale przy tym z jednoznacznie określonymi granicami maksymalnymi i minimalnymi. Rozwiązanie takie jest akceptowane

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 kwietnia 2016 r. II SA/Rz 993/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2016 r. II SA/Gl 1100/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie mz dnia 12 września 2012 r. II SA/Kr 869/12. Z tych względów określenie wskaźnika powierzchni zabudowy na 13% (+/- 1%) jeżeli w wynikach analizy został on ustalony na ok. 13% było działaniem prawidłowym, albowiem konkretyzowało ów wskaźnik, jednoznacznie wyznaczając dopuszczalne jego granice. Odnośnie ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej na 17m (+/-20%) Sąd również nie dopatruje się w takim działaniu naruszenia prawa, gdyż pozwala na nie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie

z treści tego przepisu wynika, że co do zasady parametr ten - szerokość elewacji frontowej budynku - ustalany jest na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jednakże wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że - co do zasady - winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20% - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. II OSK 267/15.

Podsumowując niniejsze uwagi Sąd zaznacza, iż odnosi się w tym miejscu jedynie do oceny wadliwości decyzji organu I instancji przyjętej w uzasadnieniu decyzji SKO, a zatem abstrahuje od prawidłowości samej analizy urbanistycznej, albowiem ta, w żadnym elemencie nie została przez SKO zakwestionowana.

Niezależnie od oceny sformułowanych przez SKO zarzutów, dotyczących wadliwej recepcji wyników analizy do treści decyzji, Sąd zawraca uwagę, że uchybienia te nie polegają na naruszeniu przepisów postępowania, lecz na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Jeżeli SKO nie zakwestionowało ustaleń analizy i jej wyników, a podważało jedynie zgodność treści decyzji z tą analizą, to nie mamy do czynienia z uchybieniem w ustaleniach, lecz z naruszeniem stosownych przepisów rozporządzenia. Naruszenie takie, jak wynika wprost z treści art. 138 § 2 Kpa, nie daje podstaw do orzekania kasacyjnego, i powinno zostać usunięte przez organ II instancji w ramach postępowania drugoinstancyjnego.

Sąd zupełnie nie zgadza się z twierdzeniem SKO, że załącznik do decyzji

o warunkach zabudowy, w postaci wyników analizy urbanistycznej, powinien być podpisany przez tę samą osobę, która podpisała decyzję. Sąd podziela ocenę SKO, że wyniki analizy, jako załącznik do decyzji, stanowi jej integralną część, jednakże wywodzi z tej okoliczności odmienne oceny prawne. Jeżeli wyniki analizy – jako że są załącznikiem do decyzji - stanowią integralną część decyzji, to podpis pod decyzją obejmuje swym skutkiem prawnym również i te wyniki analizy. Problem ten był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. II OSK 346/12, w którym wywiedziono, że sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją.

Uchybienie polegające na braku w aktach decyzji SKO z [...] listopada 2014 roku nie może stanowić podstaw do orzekania kasacyjnego. Abstrahując od faktu, że SKO dysponowało z urzędu tą decyzją (co pozwala organowi na szybsze załatwienie sprawy, stosownie do art. 35 § 2 Kpa), to jeżeli już zdaniem SKO decyzja ta musiała znajdować się w aktach administracyjnych w celu podjęcia ustaleń istotnych dla sprawy, to należało wezwać organ I instancji o jej nadesłanie.

Analogiczną "wagę" ma uchybienie polegające na błędnym oznaczeniu adresata decyzji. Jeżeli nie ma wątpliwości, że adresatem decyzji jest właściwy podmiot, a w decyzji organu I instancji jedynie wadliwie go oznaczono, to uchybienie to powinno zostać konwalidowane w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Sąd nie zgadza się z oceną SKO, że w aktach nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego, że teren przeznaczony pod inwestycję był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy. Stwierdzenie potwierdzające pośrednio tę okoliczność znajduje się w pkt. 2 ppkt 2) analizy urbanistycznej. SKO do faktu tego w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle się nie odniosło i nie poddało go ocenie. Jeżeli jednak, dowód ten organ uznałby za niewystarczający, to ustalenia w tym zakresie powinny być poczynione w trybie

art. 136 Kpa, albowiem w żaden sposób, działanie takie nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania. Jest to uzasadnione tym bardziej, że SKO rozpoznając uprzednio sprawę i wydając decyzję z dnia [...] listopada 2014 roku, uchybienia tego nie wytknęło.

Nie uzasadnia uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa również i to uchybienia, które polega na przedstawieniu warunków dostaw energii, wody oraz odbioru kanalizacji dla budynku produkcyjnego, a nie produkcyjno-usługowo-handlowego. Samo odmienne określenie zamierzenia inwestycyjnego we wniosku

o decyzję i przedstawionych warunkach dostaw mediów, w ocenie sądu, nie przesądza o ich nieadekwatności i wyłączeniu możliwości wykorzystania

w postępowaniu. Niezbędne jest jednak ustalenie, czy warunki dostaw – parametry ilościowe, określone we wniosku - pokrywają się z tymi, jakie wynikają

z przedstawionych warunków dostaw, innymi słowy, czy są – jak wymaga tego art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp - wystarczające dla zamierzenia budowlanego. SKO oceny takiej nie dokonało. Niezależnie od tego, sąd zwraca uwagę, że uchybienie w zakresie spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp nie ma charakteru nieusuwalnego, stąd nie ma żadnych przeszkód natury prawnej, aby organ II instancji, wyznaczając stronie odpowiedni termin, zobowiązał ją do jego usunięcia; dotyczy to zarówno oryginału warunków dostaw energii, jak i ich aktualizacji, albowiem straciły ważność w toku postępowania – analogicznie WSA w Krakowie

w wyroku z dnia z dnia 12 września 2016 r. II SA/Kr 550/16.

Sąd nie znajduje także podstaw do przyjęcia zasadności tezy,

o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ I instancji charakteru planowanej inwestycji. Nie jest kwestionowane, że będzie to – zgodnie z wnioskiem – budynek produkcyjno-usługowo-handlowy, tapicernia oraz stolarnia z obróbką i montażem mebli z płyt stolarskich z częścią socjalno-biurową. We wniosku skarżący podał, że "przedsięwzięcie nie oddziałuje znacząco na środowisko par. 3 ust. 1 pkt 47, zatrudnienie do 10 osób.". SKO słusznie dostrzegło, że przepis ten stracił moc. Jednocześnie uznało, że nie wyjaśniono należycie, czy przedsięwzięcie nie kwalifikuje się pod § 3 ust. 1 pkt 14 lub § 3 ust. 1 pkt 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; odpowiednio: tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10 000 m3 drewna na rok albo instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników.

Sąd zwraca uwagę, że organy administracji publicznej rozpoznając wniosek

o ustalenie warunków zabudowy są związane jego treścią. Stąd też, dokonując analizy danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko – art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c upzp - czyni to przez pryzmat charakterystyki inwestycji określonej we wniosku, a w szczególności na podstawie wskazania jej rodzaju i charakterystyki zabudowy. To na inwestorze spoczywa obowiązek oceny, czy zadeklarowane przez niego we wniosku przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko. Rolą organu jest ocenę tę zweryfikować. W analizowanej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny określił rodzaj i charakter inwestycji, podał również, że nie będzie ona znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust.1 pkt 47, zatrudnienie do 10 osób. SKO słusznie zauważyło, że powołany paragraf rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko utracił moc. Skarżący w piśmie 7 kwietnia 2014 roku, wyjaśnił dalej, że jego inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 47 i § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia. Skarżący podał, że "podczas procesu produkcyjnego nie będą stosowane farby i rozpuszczalniki chemiczne. Będzie tylko montaż mebli gotowych płyt wiórowych i pilśniowych". Z treści wniosku skarżącego oraz z pisma z dnia 7 kwietnia 2014 roku w żaden sposób nie wynika, że zamierza on prowadzić działalność, którą można byłoby zakwalifikować jako: tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10 000 m3 drewna na rok albo instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych,

z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników. Skarżący takiej działalności nie deklarował, stąd prowadzenie postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność jest bezprzedmiotowe. Ewentualnie, jeżeli SKO, mimo wszystko, miało w tym zakresie wątpliwości, powinno było zwrócić się do skarżącego o stosowne wyjaśnienia i dopiero od ich treści uzależnić kierunek rozstrzygnięcia.

Sąd zwraca uwagę, że skarżący w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 roku stwierdził, iż "podczas procesu produkcyjnego" nie będą stosowane farby

i rozpuszczalniki chemiczne. Pojęcie "procesu produkcyjnego" w ocenie sądu, obejmuje swym zakresem cały proces montażu mebli, w tym i ten jego element, który dotyczy prac w "stolarni z obróbką".

Zwrócić uwagę należy na jeszcze jedną kwestię, a mianowicie na zupełne pominięcie w treści swojej decyzji zarzutów podniesionych w odwołaniu. Sąd zdaje sobie sprawę, że zasadą jest, iż decyzja wydana przez organ drugiej instancji

w powinna dotyczyć dwóch kwestii, a mianowicie rozpoznania i rozstrzygnięcia po raz drugi sprawy oraz po drugie, ustosunkowania się do zarzutów podniesionych

w odwołaniu. Zasada ta jednak w znacznie ograniczonym zakresie odnosi się do decyzji kasacyjnej wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie dokonuje w niej po raz drugi rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie to ma charakter wyłącznie formalny. Dlatego też organ II instancji wydając decyzje kasacyjną nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych, albowiem dokonywałby nieuzasadnionej ingerencji w rozstrzygnięcie organu I instancji. Powinien natomiast odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, tak aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie wydał decyzji wadliwej procesowo. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2015 roku, w pkt 2 i 3 sformułowano szereg zarzutów o charakterze procesowym, do których SKO w swojej decyzji

w ogóle się nie odniosło. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji, w zakresie wzmiankowanych zarzutów odwołania, nie miałby zatem pewności, czy

w poprzednim postępowaniu działał prawidłowo i może ten tryb powielić, czy też działał wadliwie, choć SKO w tej kwestii się nie wypowiedziało. Takie działanie SKO sąd uznaje za wadliwe i naruszające art. 107 § 3 Kpa. Przy tej okazji Sąd zawraca również uwagę na fakt, że właściwie wszystkie uchybienia wytknięte przez SKO

w kwestionowanej decyzji, "istniały" już podczas postępowania, w którym SKO wydało decyzję kasacyjną z dnia [...] listopada 2014 roku, a nie zostały w niej wytknięte. Takie postępowanie rodzi niebezpieczeństwo, że w prowadzonym kolejny raz postępowaniu organ I instancji uwzględni wprawdzie uwagi SKO z decyzji kasacyjnej, jednakże jego kolejna decyzja ponownie zostanie wyeliminowana

z obrotu prawnego z uwagi na uchybienia wytknięte w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2015 roku, a nie rozpatrzone przez SKO w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 roku.

Rozpoznając ponownie sprawę SKO uwzględni naprowadzone wyżej oceny sądu i ponownie dokona rozpoznania sprawy. Rozstrzygając o możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa weźmie pod uwagę zajęte przez Sąd stanowisko, a w szczególności ustali, czy decyzja organu I instancji narusza prawo, czy ewentualne naruszenia mają charakter procesowy i czy można je usunąć

w trybie art. 136 Kpa. W zależności od formuły rozstrzygnięcia SKO odniesie się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Uwzględniając całość naprowadzonych w uzasadnieniu okoliczności oraz ich ocen prawnych Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja SKO narusza przepisy postepowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 i art. 136 Kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozstrzygnięcie wydane bez uchybień wskazanych przez Sąd, mogło mieć charakter merytoryczny.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.