Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3703/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 110/18 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz G. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 110/18 oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki; Sąd).

Wojewoda L. (dalej również: Wojewoda) decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] – działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, z późn. zm. – dalej: ustawa komunalizacyjna; ustawa z 10 maja 1990 r.), stwierdził, że w dniu [...] maja 1990 r. Gmina K. (dalej również: Gmina; skarżąca; skarżąca kasacyjnie) z mocy prawa nabyła nieodpłatnie własność nieruchomości gruntowej położonej w S., stanowiącej działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha (obręb 10-S., ark. mapy [...]), uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Wojewoda L. ustalił, że w dacie komunalizacji działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm.).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystąpiły R. C. i A. P. (dalej: wnioskodawczynie; zainteresowane).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt l SA/Wa 1164/15 oddalił skargi Gminy K. oraz Starosty O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], którą to decyzją Komisja uchyliła decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiającą (we wznowionym postępowaniu) uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Wojewoda L. ostateczną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] stwierdził, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister; organ nadzorczy; organ) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Następnie Minister, w wyniku rozpoznania wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ nadzoru, powołując się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt l SA/Wa 1164/15, stwierdził, że organ, orzekając w postępowaniu komunalizacyjnym, związany jest wpisem w księdze wieczystej, jednakże domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Minister stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że wnioskodawczyniom w dniu [...] maja 1990 r. nie przysługiwał tytuł własności do działki nr [...]. Wobec tego uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w stosunku do działki nr [...] zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym podstawę ujawnienia [w księdze wieczystej] prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji Minister stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, albowiem nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że sporna nieruchomość stanowiła w dacie komunalizacji własność Skarbu Państwa, co też doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

W skardze na decyzję Ministra z dnia [...] października 2017 r. Gmina K. zarzuciła, że stwierdzone przez organ nadzoru rzekome uchybienie Wojewody nie dotyczyło zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, lecz przepisów proceduralnych, które w zasadzie nie mogą być naruszone w sposób rażący, pozwalający na zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W motywach wyroku WSA w Warszawie w pierwszej kolejności zauważył, że w przedmiotowej sprawie Minister, uznając, że Wojewoda L. poprzez wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę K. z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r., przypisał Wojewodzie rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z uwagi na to, że nie można jednoznacznie stwierdzić, aby nieruchomość ta w dacie komunalizacji stanowiła własność Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru w sposób nieuprawniony powołał się w tym względzie na ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/15, który został wydany w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Sąd wojewódzki stwierdził, że stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. nie wiązało Ministra w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż nie zostało wydane w tej sprawie, a ponadto wyrok ten został wydany w innych okolicznościach niż te, które stanowiły przedmiot sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Ministra. Sąd wojewódzki m.in. zauważył, że nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. akt I C 12/09 sąd cywilny uwzględnił powództwo zainteresowanych i uznał, że przesłanki wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej KW nr [...] nie zostały spełnione z dniem [...] października 1985 r., jednak wyrok ten został zmieniony przez Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt II Ca 650/11 poprzez oddalenie powództwa.

Sąd wojewódzki uznał też za błędne stanowisko organu nadzoru, co do tego, że organ administracji publicznej był kompetentny do oceny w postępowaniu administracyjnym prawidłowości wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej KW nr [...], jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W tym względzie Sąd odwołał się do przepisów art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361, ze zm. – dalej: u.k.w.) i podkreślił, że wpis prawa własności Skarbu Państwa widniejący od 1998 r. w księdze wieczystej KW nr [...] jest prawomocnym orzeczeniem sądowym i w związku z tym orzekający organ administracji publicznej jest nim związany zgodnie z art. 365 § 1 w zw. z art. 626(8) § 6 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.). Sąd I instancji stwierdził, że powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym było środkiem prawnym, który mógłby obalić podstawę materialnoprawną wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Ocena prawidłowości wpisów w księdze wieczystej należy do wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania w postępowaniu administracyjnym prawidłowości wpisów w księdze wieczystej i do obalenia domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 u.k.w.).

Wobec powyższego Sąd I instancji przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda L. przy ustalaniu stanu własnościowego spornego mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, trafnie oparł się na wpisie w Dziale II księgi wieczystej KW nr [...], którego skutki odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego w dniu [...] maja 1990 r. i z tego powodu nie można było postawić temu organowi zarzutu działania w warunkach rażącego (oczywistego) naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc działania w całkowitym zaprzeczeniu do stanu prawnego działki nr [...] wynikającego z wpisu Skarbu Państwa w Dziale II księgi wieczystej KW nr [...]. Sąd I instancji uznał jednakże, że mimo wadliwego stanowiska organu nadzoru w opisanej wyżej kwestii, rozstrzygnięcie zaprezentowane w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że Wojewodzie należało postawić zarzut wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć z innych względów niż podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra.

Przedstawiając powody takiego uznania, Sąd stwierdził, że R. C. i A. P. wystąpiły do Sądu Rejonowego w O. z pozwem z dnia [...] stycznia 2009 r., wniesionym w trybie art. 10 ust. 1 u.k.w., o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym i wniosły o wpis powódek zamiast Skarbu Państwa jako właścicielek działki nr [...] w ½ części; zainteresowane zakwestionowały prawidłowość wpisu Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, twierdząc, że nieruchomość ta była własnością ich matki A. Z., została wydzielona z jej działki nr [...] i nie spełniała przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu Wojewoda L. wiedział już w marcu 2009 r. o fakcie kwestionowania przez zainteresowane materialnoprawnej podstawy wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...], a zatem przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wydania decyzji komunalizacyjnej. Na potwierdzenie takiego faktu Sąd wskazał następujące okoliczności: w aktach sprawy widnieje zawiadomienie z dnia [...] marca 2009 r. o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego; wcześniej – [...] marca 2009 r. Wojewoda otrzymał podanie Starosty O. z dnia [...] marca 2009 r. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i stwierdzenie z urzędu nabycia z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]; w piśmie Starosty zawarta była informacja o toczącej się sprawie sądowej względem tejże nieruchomości; następnie Wojewoda w dniu [...] kwietnia 2009 r. zakończył postępowanie komunalizacyjne poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nabycie spornej nieruchomości przez Gminę K., a z treści tej decyzji wynika, że postępowanie komunalizacyjne organ wojewódzki wszczął z urzędu.

Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiona chronologia zdarzeń świadczy o tym, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nabycia przez Gminę K. z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości na podstawie ustawy komunalizacyjnej było ewidentnie uzależnione od wyniku zainicjowanej wcześniej przez R. C. i A. P. sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd wojewódzki zaznaczył, że ocena prawidłowości wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] października 1985 r. stanowiła przesłankę rozstrzygnięcia sądu cywilnego i niewątpliwie zagadnienie to było tzw. zagadnieniem wstępnym, oddziałującym na wynik sprawy komunalizacyjnej, zagadnieniem prawnym i otwartym w toku postępowania komunalizacyjnego. Sąd uznał, że kwestionowana decyzja z 2009 r. wywołała skutki, które były nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą praworządności, gdyż wydanie decyzji komunalizacyjnej w dniu [...] kwietnia 2009 r. z jawnym pominięciem zgłoszonego przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego środka prawnego zmierzającego do odzyskania nieruchomości, oznaczało zanegowanie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady lojalności państwa względem obywatela.

Sąd zaznaczył, że również naruszenia prawa procesowego, w tym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawach, w których organy pomijały ściśle powiązane ze sobą sytuacje kolizyjne w zakresie zgłoszonych przez różne podmioty praw do gruntu mogą być kwalifikowane jako "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy tym uznał, że naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest szczególnie jaskrawe, gdy się weźmie pod uwagę, że Wojewoda miał świadomość istnienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07 (OSNC z 2008/3/30), w której został wyrażony pogląd, że w sprawie uzgodnieniowej sąd powszechny jest związany ostateczną decyzją komunalizacyjną. W ocenie Sądu wojewódzkiego, poprzez wydanie decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu wszczętym z urzędu, organ wojewódzki "zablokował" możliwość odzyskania tej nieruchomości przez spadkobierczynie A. Z. i w ten sposób organ reprezentujący państwo wykorzystał swe uprawnienia władcze, premiując podmiot publicznoprawny – Gminę K. kosztem obywateli. Sąd uznał, że Wojewoda L. mógł przewidzieć, iż regulacja stanu prawnego gruntu w trybie administracyjnym, w którym ten organ był gospodarzem postępowania, wyprzedzi uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości w sądowym postępowaniu uzgodnieniowym. Idąc dalej Sąd podniósł, że taki scenariusz się ziścił, skoro Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt II Ca 650/11 zmienił wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 2011 r. i oddalił powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd dodał w tym względzie, że na rozprawie zainteresowane, a także pełnomocnik Gminy K. zgodnie oświadczyli, że powodem oddalenia powództwa przez sąd odwoławczy było pozostawanie w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej.

Z tak przedstawionych względów, pomimo stwierdzonych wad w argumentacji organu, Sąd I instancji uznał za zasadne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. Gmina K., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzuciła:

1. "na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi od decyzji Ministra z dnia [...] października 2017 r. i uznanie, że Wojewoda L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania komunalizacyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, w sytuacji gdy:

- sprawa ta nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania komunalizacyjnego, bowiem to przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. "wywierały skutki prawnorzeczowe, zaś decyzja komunalizacyjna tylko stwierdzała ich wystąpienie,

- to postępowanie komunalizacyjne miało charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a nie na odwrót, jak przyjął Sąd I instancji,

- tym samym Wojewoda, wydając przedmiotową decyzję, nie mógł zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ postępowanie cywilne nie miało charakteru zagadnienia wstępnego dla sprawy administracyjnej;

b) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania komunalizacyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, w sytuacji gdy ewentualnie uczyniony w wyniku tego postępowania wpis w księdze wieczystej wywoływałby skutki jedynie od chwili złożenia wniosku o jego ujawnienie, natomiast decyzja wydana na podstawie art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. brała pod uwagę stan prawny nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. i miała ona charakter deklaratoryjny, a tym samym ewentualne zakończenie postępowania cywilnego nie miało charakteru [zagadnienia] wstępnego, gdyż jego wynik nie mógł wywołać skutków prawnorzeczowych wstecz;

c) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. rażąco naruszy! art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody L. w sytuacji, gdy postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte później aniżeli postępowanie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a zatem nie mogło ulec zawieszeniu, gdy przesłanka zawieszenia nie powstała w toku sprawy administracyjnej;

d) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że Minister naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

e) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw oddalenia skargi w zakresie, w jakim uznano, że decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy nieruchomość objęta tą decyzją stanowi drogę gminną, z której korzystają właściciele nieruchomości z nią sąsiadujących, zaś stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej skutkuje niemożnością korzystania z przedmiotowej drogi przez społeczność lokalną;

f) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. naruszył w sposób rażący przepisy postępowania uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy ewentualne naruszenia organu należy ujmować jako niekwalifikowane wady tej decyzji.

Przy tak sformułowanych zarzutach zgłoszonych w ramach przytoczonych podstawach kasacyjnych, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasadzenie kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik Gminy oświadczył, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tego rodzaju okoliczności w tym wypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zakres postępowania nadzwyczajnego (nadzorczego) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji są znacznie zawężone w stosunku do postępowania zwykłego (rozpoznawczego). W takiej sytuacji przedmiotem postępowania kontrolowanego przez sąd pierwszej instancji jest legalność rozważenia przez właściwy organ w trybie nadzwyczajnym, czy decyzja pierwotna (najczęściej wydana w postępowaniu zwykłym) nie naruszała w sposób kwalifikowany istoty i zasad właściwych dla danego rodzaju (lub trybu) postępowania w określonej sprawie administracyjnej.

Przesłanki nieważnościowe zawarte w art. 156 k.p.a. mają co do zasady wymiar materialnoprawny, zatem kwestionowanie prawidłowości zbadania przesłanek nieważności, o których stanowi powołany przepis, powinno być oparte na treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zmierzać do wskazania w skardze kasacyjnej wzorca materialnoprawnego, mającego znaczenie dla wyniku sprawy, który został pominięty przez sąd I instancji wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego podczas kontroli "wyniku" i przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym wobec ostatecznej decyzji pierwotnej. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym charakterze naruszenia decydować w przedmiotowej sprawie powinien fakt, że rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwiałoby się wprost obowiązującej normie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1572/17, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie procesowej, wskazując przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i podnosząc, że zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania. Trzon tych zarzutów dotyczył zaś błędnego w ocenie autora skargi kasacyjnej uznania przez Sąd wojewódzki, że organ wydający decyzję komunalizacyjną w sposób rażący naruszył przepis procesowy, tj. art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. (zarzuty a, b, c), gdyż prowadził postępowanie i wydał decyzję komunalizacyjną pomimo wcześniejszego wniesienia przez zainteresowane powództwa o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w stosunku do tej nieruchomości, której właśnie dotyczyło postępowanie komunalizacyjne.

Zarzuty sformułowane w ramach tak określonej podstawy kasacyjnej zostały zasadniczo błędnie określone, gdyż zabrakło ich odpowiedniego powiązania – z wyjątkiem zarzutu b – z innymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego niż ustrojowy (art. 3 § 2 pkt 1) czy wynikowy-blankietowy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z przepisami prawa materialnego. Niemniej jednak z uwagi na powołanie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut f), art. 156 § 2 k.p.a. (zarzut d) oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. (zarzut b) w treści tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy) rozpoznał te zarzuty merytorycznie. W tym względzie Sąd kasacyjny kierował się zasadą falsa demonstratio non nocet, która pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w pewnych warunkach na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, jeżeli tylko określone przepisy i sposób ich naruszenia zostały wskazane w ramach podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, co też nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna jw.).

W niniejszej sprawie należało stwierdzić po stronie Sądu I instancji naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zarzuty a, b, c, f), co też w powiązaniu z wynikowym naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.

Motywując takie rozstrzygnięcie, po pierwsze trzeba podkreślić, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach z jednej strony trafnie zauważył, że Wojewoda L. przy ustalaniu stanu własnościowego spornego mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zasadnie oparł się na wpisie w Dziale II księgi wieczystej KW nr [...], którego skutki odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego w dniu [...] maja 1990 r. i z tego powodu nie można było postawić organowi wojewódzkiemu zarzutu działania w warunkach rażącego (oczywistego) naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem działania w całkowitym zaprzeczeniu do stanu prawnego działki nr [...], wynikającego z wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Zarazem jednak Sąd wojewódzki przypisał Wojewodzie obowiązek zawieszenia postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na wcześniej wniesione przez zainteresowane (wnioskodawczynie domagające się następnie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej) w trybie art. 10 ust. 1 u.k.w. powództwo do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym, które zakończyło się wydaniem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. Niemniej jednak Sąd I instancji pominął odniesienie właściwych wniosków, jakie wynikają z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., do kwestii ewentualnej powinności zawieszenia postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. z tej przyczyny, że zostało wytoczone powództwo, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.k.w.

Naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało przez Sąd wojewódzki uzasadnione wszczętym postępowaniem przed sądem powszechnym w sprawie uzgodnienia księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego należącego do właściwości innego organu lub sądu – i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem, a przy tym nie zostało było do tej pory prawomocnie przesądzone (patrz np. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2780/12, 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1699/14 i 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, dostępne jw.). Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 994/08 i 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 416/11, dostępne jw.). Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1699/14, dostępny jw.).

Trzeba w tym miejscu podkreślić, co ostatecznie stracił z pola widzenia WSA w Warszawie, że wpis w księdze wieczystej dotyczący komunalizowanej nieruchomości ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, jednakże stanu zachodzącego w określonej dacie, wynikającej z przepisów ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. – a następnie przy ocenie legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1/17, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć zatem należy, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a zatem w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna nie jest zatem źródłem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a tylko potwierdza ten fakt i umożliwia temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Podkreślenia jednak wymaga, że w orzecznictwie na ogół przyjmuje się (inne ujęcie np. w wyroku NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt. I OSK 416/1, dostępnym jw.), że jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi pewien sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji (a w zasadzie od chwili uzyskania przymiotu prawomocności) gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo. To prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia komunalnego stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 881/08 i 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1084/09, dostępne jw.).

W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., właściwy organ bada, czy podlegające jej mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień wejścia tej ustawy w życie, tj. na dzień 27 maja 1990 r. – i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Z kolei wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano takiego wpisu do księgi wieczystej, jak i następnie samego wpisu, nie może nastąpić w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2017 r. sygn. akt l OSK 2453/14, dostępny jw.). W konsekwencji, w związku z istnieniem od 1998 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się następujący fakt prawny. Mianowicie ten, że wynikająca z art. 3 ust. 1 u.k.w. zasada jawności materialnej (domniemanie iuris tantum) – zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej – wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Omawiane domniemanie jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie ono w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (por. poglądy piśmiennictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 108/15, dostępnym jw.). Co więcej, przewidziane w art. 8 u.k.w. ostrzeżenie, ujawnione w dziale II księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 u.k.w., a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych.

Podsumowując, dla wydania decyzji komunalizacyjnej istotny był stan prawny i faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., zaś w czasie rozstrzygania przez Wojewodę Lubelskiego w tym przedmiocie Skarb Państwa wpisany był od 1998 r. jako właściciel gruntu (oznaczonego jako droga) w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości. Wobec tego należało odpowiedzieć sobie na pytanie, czy wyrok sądu powszechnego wydany w sprawie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, tj. rozstrzygnięcie powództwa w trybie art. 10 ust. 1 u.k.w., mogło stanowić prejudykat dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji komunalizacyjnej. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest przecząca.

Kwestia możliwości obalenia domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.k.w. (domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym) nie jest ujmowana jednolicie przez Sąd Najwyższy. Pojawiają się różne stanowiska tak co do charakteru powództwa z art. 10 u.k.w., jak i zależności pomiędzy tym powództwem a powództwem o ustalenie, opartym na art. 189 k.p.c. (por. np. wyroki z dnia: 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV CSK 435/15, LEX nr 2044489; 7 marca 2017 r. sygn. akt II CSK 248/16, LEX nr 2278303; 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I CSK 12/17, LEX nr 2365544; 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV CSK 718/16, LEX nr 2439127; 22 lutego 2018 r. sygn. akt I CSK 391/17, LEX nr 2486152; 23 marca 2018 r. sygn. akt II CSK 371/17, LEX nr 2518847; 23 marca 2018 r. sygn. akt II CSK 371/17, LEX nr 2518847), jak również możliwości obalenia przedmiotowego domniemania w innych jeszcze postępowaniach sądowych (por. uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 i uchwała z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993/1/96). Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jedynym sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym – zwykle z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w. lub powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy też w postępowaniu o zasiedzenie albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (patrz wyroki z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17 i I OSK 1/17, dostępne jw. – i powołane tam postanowienie SN z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt III CSK 146/10 lub wyrok SN z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12). W konsekwencji uznaje się zatem, że organ administracyjny nie ma możliwości dokonywać w toku prowadzonego postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.

Organy orzekające w sprawach komunalizacji nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi a Skarbem Państwa bądź gminą. Do rozpoznania takich spraw, z mocy art. 2 § 1 i 3 k.p.c., powołane są sądy powszechne (tak np. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 81/94, ONSA 1995/3/149). Fakt ten wynika również z samej ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., która w art. 19 stanowi, że roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Stąd też w sposób oczywisty kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym – a następczo również w postępowaniu sądowoadministracyjnym – prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Takie działanie jest zaś dopuszczone przez prawodawcę jedynie na zasadzie szczególnego wyjątku, o którym mowa w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 867/07, dostępny jw.).

Idąc dalej, należy zaznaczyć, że Sąd wojewódzki na gruncie niniejszej sprawy stwierdził, iż Wojewoda przy ustalaniu stanu własnościowego spornego mienia zasadnie oparł się na wpisie z 1998 r. w księdze wieczystej, którego skutki odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Skoro tak, to za niespójne należało uznać następcze argumentowanie, że rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nabycia przez Gminę K. z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości na podstawie ustawy komunalizacyjnej było ewidentnie uzależnione od wyniku zainicjowanej wcześniej sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Stanowisko takie w pewnym stopniu zawierało w sobie sprzeczność. Nie jest to jednakże ani jedyne, ani najważniejsze uchybienie w wywodzie prawnym Sądu I instancji.

Sąd ten uznał, że ocena prawidłowości wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] października 1985 r. stanowiła przesłankę rozstrzygnięcia sądu cywilnego i stanowiła zagadnienie wstępne, oddziałujące na wynik sprawy komunalizacyjnej. Sąd nie wziął jednak pod uwagę, że wyrok uwzględniający powództwo z art. 10 u.k.w. w sprawie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym uwzględnia stan faktyczny i prawny na datę rozstrzygania o żądaniu pozwu. Uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym powinno odzwierciedlać stan prawny nieruchomości na datę zamknięcia rozprawy, a nie na jakąś inną datę. Usunięcie niezgodności między stanem prawa wpisanego do księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.) jest możliwe wtedy, gdy w toku postępowania powód wykaże istnienie niezgodności oraz to, że wpis żądany przez niego odpowiada aktualnemu w dacie zamknięcia rozprawy stanowi prawnemu nieruchomości (por. wyrok SN z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt III CSK 212/14, LEX nr 2182285). Z kolei samo żądanie pozwu w sprawie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, powinno być skonkretyzowane jednoznacznie i precyzyjnie, w zasadzie tak, aby mogło być przeniesione w postaci gotowej do sentencji orzeczenia (por. wyroki SN z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12, LEX nr 1415129 i 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt III CSK 236/12, LEX nr 1341682, postanowienie SN z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt V CSK 77/10, LEX nr 622218 i wyrok SN z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt V CSK 347/12, LEX nr 1381043).

Jak już wspomniano, organ wydający deklaratoryjną decyzję komunalizacyjną obowiązany był uwzględnić stan prawny na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., to jest dniem 27 maja 1990 r., nie zaś rozstrzygać spór o własność nieruchomości objętej komunalizacją. W związku z tym dla wydania tej decyzji nie miał bezpośredniego znaczenia sposób rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 10 u.k.w., przesądzającego o stanie własnościowym na dzień orzekania przez sąd cywilny. Ponadto samo wniesienie powództwa na podstawie art. 10 u.k.w., ani nawet wpisanie ostrzeżenia w księdze wieczystej, nie mogło obalić domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.k.w. Wobec tego nie można po stronie organu stwierdzić rażącego naruszenia prawa poprzez brak zawieszenia postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie wydania decyzji komunalizacyjnej (dotyczącej nieruchomości, której własność nabywa gmina z mocy prawa) wyrok sądu powszechnego orzekający o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji ustalający odszkodowanie musi się kierować istniejącym stanem wpisów księgi wieczystej w zakresie ujawnionych praw własności do oznaczonej nieruchomości.

Nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna wywołała skutki, które były nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą praworządności, gdyż - zdaniem tego Sądu - wydanie decyzji komunalizacyjnej w dniu 21 kwietnia 2009 r. z pominięciem zgłoszonego przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego środka prawnego zmierzającego do odzyskania nieruchomości, oznaczało zanegowanie zasady lojalności państwa względem obywatela.

Po pierwsze, Sąd wojewódzki w sposób nieuprawniony przypisał organowi administracji powinność uwzględnienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07 (OSNC 2008/3/30), w której został wyrażony pogląd, że w sprawie uzgodnieniowej sąd powszechny jest związany ostateczną decyzją komunalizacyjną. Adresatem uchwały z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07 był bezpośrednio sam Sąd Najwyższy, a pośrednio również inne sądy cywilne, nie zaś organ wydający decyzję komunalizacyjną. Sąd nie wziął pod uwagę, że uchwała Sądu Najwyższego wyraża jedynie pewien pogląd, który co do zasady nie wiąże innych sądów ani organów administracji państwowej i nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma w takim wypadku cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r. sygn. akt III SA 640/94, przywołany w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 708/15, dostępnym jw.). Jak wynika z art. 87 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2019 r., poz. 825) – uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego, składu połączonych izb oraz składu całej izby, z chwilą ich podjęcia, uzyskują moc zasad prawnych. Skład 7 sędziów może postanowić o nadaniu uchwale mocy zasady prawnej. Odstąpienie od zasady prawnej jest zaś możliwe na warunkach określonych w art. 88 tej ustawy. Ponadto Sąd Najwyższy jest związany dokonaną w konkretnej sprawie wykładnią prawa – art. 398(20) k.p.c., przy czym reguła ta doznaje ograniczenia, gdy odmienna wykładnia wynika z późniejszej uchwały Sądu Najwyższego mającej moc zasady prawnej (por. wyroki SN z dnia: 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I PK 205/14, LEX nr 1710345). Uchwały Sądu Najwyższego mogą oczywiście oddziaływać na sądy powszechne siłą swojej argumentacji, jak i mocą autorytetu Sądu Najwyższego – i finalnie w konkretnej sprawie doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej od orzeczenia sprzecznego z daną uchwałą.

Po drugie, nie sposób organowi administracji przypisać powinności kierowania się daną uchwałą Sądu Najwyższego, a co więcej – również antycypowania treści przyszłego orzeczenia sądu cywilnego, jako bezwzględnie zdeterminowanego treścią konkretnej uchwały Sądu Najwyższego (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r. I OSK 1144/16, dostępny jw.). Wobec tego nie można po stronie organu sformułować obowiązku zawieszenia postępowania ze względu na fakt wydania uchwały SN z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07, której treść wiązałaby sąd cywilny orzekający w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dodać należy, że Sąd Najwyższy nie rozważał w tej uchwale możliwości oceny w ramach postępowania komunalizacyjnego stanów faktycznych i prawnych, na podstawie których Skarb Państwa nabył nieruchomości objęte komunalizacją.

Po trzecie, Sąd I instancji wskazał na niekorzystny skutek dla skarżących, jaki w sprawie uzgodnieniowej przed sądem powszechnym wywołało wydanie decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2009 r., a mianowicie oddalenie powództwa przez Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt II Ca 650/11 (przyczynę oddalenia powództwa Sąd określił na podstawie oświadczeń stron). Tymczasem w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, że nawet wystąpienie skutku w postaci oddalenia powództwa o uzgodnienie stanu prawnego księgi wieczystej założonej dla określonej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym nie stwarza stanu powagi rzeczy osądzonej w sprawie wytoczonej na podstawie art. 189 k.p.c. o ustalenie, że powód jest właścicielem tej nieruchomości (por. postanowienie SN z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II CSK 493/2010, OSNC 2011/C/70, LEX nr 2557400). Na to orzeczenie powołuje się m.in. S. Rudnicki w monografii Własność nieruchomości, LexisNexis 2012 Rudnicki Stanisław, OSP 212 nr 3, poz. 31, str. 196 czy A. Zieliński (red.) w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Wyd. 9, Warszawa 2017, komentarz do art. 366.

Po czwarte, nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organ stosuje on powołany przez niego przepis (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.), zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości miarodajny dla oceny stanu własnościowego nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Tym bardziej, że Sąd I instancji sam uznał, iż wpis prawa własności Skarbu Państwa. widniejący od 1998 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, jest prawomocnym orzeczeniem sądowym wiążącym organ administracji publicznej, co wynika z art. 365 § 1 w zw. z art. 626(8) § 6 k.p.c.

Z tych względów, zważywszy na wyżej już wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, której wpisy odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. – organ nie miał podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania decyzji kwestionowanej decyzji nie był Skarb Państwa.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny zauważa, że wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego. Co za tym idzie – również nie powinny być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Brak jest też podstaw do przypisania organom i sądom administracyjnym "odpowiedzialności" za skutki zróżnicowanego ujmowania problematyki dochodzenia roszczeń z zakresu ochrony własności i różnych stanowisk sądów powszechnych i Sądu Najwyższego w tym względzie.

Ubocznie jedynie podnieść należy, że w samym orzecznictwie Sądu Najwyższego nie ma zgody co do tego, czy powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, oparte na art. 10 u.k.w., jest jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w., jak i co do kwestii zbiegu roszczeń w zakresie powództw z art. 10 u.k.w. i art. 189 k.p.c. (patrz wyroki SN z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV CSK 435/15, LEX nr 2044489; 7 marca 2017 r. sygn. akt II CSK 248/16, LEX nr 2278303; 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt I CSK 12/17, LEX nr 2365544 ; 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV CSK 718/16, LEX nr 2439127). Jak się wydaje, zbieg taki jest dopuszczalny i w konsekwencji, sama możliwość żądania uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie oznacza automatycznie braku interesu prawnego powoda, bo powództwo oparte na art. 189 k.p.c. służy udzieleniu ochrony również w zakresie innych skutków prawnych mogących wyniknąć ze stosunku, który powód kwestionuje i które może usunąć wyrok ex tunc (tak np. SN w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt I CSK 391/17, LEX nr 2486152).

Co się tyczy pozostałych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie były one zasadne.

I tak, chybiony był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 156 § 2 k.p.a. (zarzut d) poprzez uznanie, że decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja komunalizacyjna jako decyzja deklaratoryjna nie wywołuje nieodwracalnych skutków, tym bardziej jeżeli dotyczy wyłącznie zmiany właściciela nieruchomości ze Skarbu Państwa na gminę - i stanowi w tym względzie podstawę wpisów w księdze wieczystej. Decyzja ta nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. W tej sprawie nie ma zastosowanie zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych – art. 5 i art. 6 u.k.w. (por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1084/09 i 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 205/10, dostępne jw.).

Ponadto należy zaznaczyć, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym, a nie ma w niniejszej sprawie żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej czy też, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie.

Sąd wojewódzki nie naruszył również przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. (zarzut e) poprzez niewyjaśnienie podstaw oddalenia skargi w zakresie, w jakim uznał, że decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd zawarł w tym względzie zwięzłe rozważania, podzielając stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, w istocie dotyczą skutków faktycznych i skarżąca w tym względzie prezentuje argumenty natury słusznościowej i celowościowej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Sąd wojewódzki uwzględni rozważania prawne poczynione w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności, dokona oceny zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r., wystrzegając się dotychczas popełnionych błędów i biorąc pod uwagę granice, w jakich wydawana jest decyzja w trybie stwierdzenia nieważności i zakres kontroli nadzorczej w trybie nadzwyczajnym. W tym celu Sąd I instancji szczegółowo odniesie się przede wszystkim do samej treści kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji komunalizacyjnej z 2009 r. i dokładnie wyjaśni, czy w kontekście treści osnowy tego orzeczenia i jego uzasadnienia istotnie można doszukać się w decyzji komunalizacyjnej takich wad, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.