Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 144/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: wymierzono grzywnę
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 154 par 1 , 2, 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi F. L. na niewykonanie wyroku przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. wymierza Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. grzywnę w wysokości 3000/ trzy tysiące/ złotych; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na rzecz skarżącego F. L. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 144/13

Uzasadnienie

F.L. pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o udzielenie informacji publicznej w zakresie pytania "Komu został wydany abonament postojowy roczny służbowy SO na okaziciela na rok 2011 o numerze [...]". W dniu 25 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnęło zagadnienie wstępne ustalając, że kryterium sprawy, a nie charakter prawny (struktura organizacyjna lub funkcja) przesądza o zakwalifikowaniu danego podmiotu jako organu administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, że skierowane do skarżącego przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismo nr [...] z dnia 14 listopada 2011 r. nie zawierało odpowiedzi na pytanie, pismem z dnia 23 listopada 2011 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia odpowiedzi na wniosek. Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 14 listopada 2011 r. i tym samym nadal nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/12 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2011 r. Od niniejszego orzeczenia została wniesiona skarga kasacyjna, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. organ poinformował skarżącego, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie udało się w sposób jednoznaczny ustalić komu wydano wskazany abonament. Zaznaczono, że najprawdopodobniej przekazano go Urzędowi Miasta K. celem wykorzystania w sytuacjach zaistnienia zwolnienia z opłat za parkowanie, określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Pismem z dnia 9 maja 2012 r. F.L. wezwał do wykonania wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r. Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. Dyrektor ZIKiT podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r.

F.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się nakazania Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. –dalej powoływana jako P.p.s.a.), udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z dnia 30 sierpnia 2011 r., a także wymierzenie mu na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a także orzeczenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił przy tym naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, że w tej sprawie w dniu 9 maja 2012 r. został wydany wyrok przez WSA w Krakowie, skarga kasacyjna Dyrektora ZIKiT została oddalona wyrokiem NSA z dnia 20 lutego 2013 r., o sygn. akt I OSK 2235/12. Pomimo tych wyroków i pomimo wezwania z dnia 28 maja 2013 r. organ w dalszym ciągu nie udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalono dysponowanie przez jednostkę jedynie nieznaczną częścią informacji dotyczących okoliczności wydawania abonamentów rocznych służbowych na okaziciela w roku 2011. Niemniej jednak pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. poinformowano skarżącego o wyniku poczynionych ustaleń. Ponadto pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. przedłożono dodatkowe wyjaśnienia, iż zgodnie z dokonanymi ustaleniami, przedmiotowy abonament został przekazany do Urzędu Miasta K. za pośrednictwem poczty wewnętrznej, zatem nie ma możliwości ustalenia komu druk został przekazany. Organ podniósł, że w wyniku wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w ramach którego udało ustalić się podmiot, któremu abonament został przekazany. Z ostrożności procesowej wskazano, że jeżeli organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie może jednak jej udzielić bo nie jest w jej posiadaniu, to nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności.

Na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów załączonych do pism z dnia 29 lipca 2013 r. i 3 października 2011 r. na okoliczność ich treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż skarżący na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprecyzował żądania skargi w ten sposób, iż za jej podstawę prawną wskazał przepis art. 154 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. wyjaśniając jednocześnie, iż w jego ocenie w niniejszej sprawie ma ona alternatywne zastosowanie z podstawą prawną wyrażoną w art. 149 p.ps.a. Nie będąc związany wnioskami skargi i powołaną wcześniej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), z uwagi na fakt wydania wcześniej wyroku w sprawie II SAB/Kr 50/12 i I OSK 2235/12 sąd rozpoznał niniejszą skargę jako skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepisem 153 p.p.s.a. przesądza z kolei, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W postanowieniu z dnia 14 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie l OSK 467/09 (LEX nr 573282) orzekł, że w ramach postępowania wywołanego skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też na przebieg postępowania mają wpływ inne okoliczności niezależne od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te winny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 727/07 (LEX nr 479301) przyjął, iż zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny obliczonej zgodnie z § 6 tego przepisu jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności pomimo uprzedniego wyroku sądu. Stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo terminu określonego w ustawie nie rozpoznaje sprawy, natomiast niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt temu organowi. Poglądy te w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Niewykonanie wyroku sądu to między innymi zawiniona bezczynność organów administracji jaka następuje po zwrocie im przez sąd akt administracyjnych wraz z doręczeniem prawomocnego wyroku w którym sąd ten uwzględnił skargę, a w uzasadnieniu zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. O niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych przez sąd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt. II SAB/O116/08).

W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany, z niewykonaniem wyroku mamy do czynienie, kiedy podmiot ten w ustawowym terminie, po prawomocnym wyroku swądu w dalszym ciągu nie udziela żądanej informacji, lub udziela jej w niepełnym rozmiarze czy w końcu przekazuje wnioskodawcy nieprawdziwe dane.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest brak wykonania przez ZIKiT wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r. II SA/Kr 50/12 oraz utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r. 2012 r. I OSK 2235/12. W pierwszym ze wskazanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazał, iż cyt. " załącznik do zarządzenie Nr 5/2010 z dnia 1 marca 2010r. – Regulamin Organizacyjny Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. ( dostępny w Internecie na stronie www.zikit. krakow.pl , uwzględnione jako fakt powszechnie znany na podstawie art. 106 § 4 p.p.s.a.) przewiduje, że w ramach działu - Strefa Płatnego Parkowania utworzono Sekcję Windykacji oraz Biuro Obsługi Strefy Płatnego Parkowania (§ 9), przy czym do zakresu działania tej ostatniej komórki organizacyjnej należy m.in. rozpatrywanie wniosków o wydanie abonamentów postojowych oraz ich wydawanie zgodnie z przepisami prawa miejscowego, przechowywanie dokumentacji strefy płatnego parkowania, w tym przesyłane przez operatora druki ścisłego zarachowania, wydanych abonamentów, dokumenty dotyczące nie wpłaconych opłat, rozliczeń finansowych i dokonanych przelewów przez operatora strefy na konto ZIKiT gwarancji ( § 21 ust. 5 ). W świetle czynionych wyżej rozważań należy uznać, że zarządzanie drogami publicznymi w tym ustanawianie stref płatnego parkowania należy do realizacji zadań publicznych, zaś dodatkowo ma wymiar majątkowy albowiem opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, są źródłem dochodów własnych gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego . Okoliczność - komu został wydany abonament postojowy roczny służbowy SO na okaziciela na rok 2011 o numerze [...], ma charakter informacji publicznej, zaś Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jako organ reprezentujący tę jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego winien posiadać żądaną przez skarżącego informację publiczną, co wynika choćby z wyżej powołanego regulaminu. Odrębnym zagadnieniem jest, czy taka informacja publiczna jest objęta ograniczeniem w jej udostępnieniu – stosownie do art. 5 u.d.i.p. Dopuszczone i przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym na wniosek skarżącego po myśli art.106 § 3 p.p.s.a. dowody z dokumentów, który walor nie był kwestionowany, stanowiące karty 23 – 51, a także zgromadzone w aktach sygn. II SAB/Kr 1517/11 potwierdzają, że pomimo braku nakazów rangi ustawowej, Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. posiada urządzenia ewidencyjne pozwalające na udzielnie przedmiotowej informacji publicznej. Także z pism skierowanych do skarżącego dnia 14 listopada 2011 r. i 5 grudnia 2011r. - znak [...] - nie wynika, że podmiot ten nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Brak konkretnej odpowiedzi będącej udzieleniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem stanowi o bezczynności Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w jego rozpoznaniu. O ile treść tych pism może naprowadzać, że przedmiotowa informacja jest uznawana za niepodlegającą udostępnieniu z uwagi na treść art. 5 u.d.i.p., niewydanie w terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia również kwalifikuje się jako bezczynność w realizacji wniosku".

Z kolei rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że cyt. " uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne, na podstawie których Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok, w zakresie dysponowania przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. informacją objętą wnioskiem skarżącego. Ustalenia te zostały poczynione na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności dokumentów dopuszczonych przez Sąd I instancji jako dowody na wniosek skarżącego (k [...] )". Należy podkreślić, że ze wspomnianych dokumentów, w szczególności z odpowiedzi Dyrektora ZIKiT w K. z dnia 2 czerwca 2011 r. (k. [...]) w sposób oczywisty wynika, że dysponuje on informacjami zarówno o ilości abonamentów S0 wydanych konkretnym podmiotom, jak też numerami tych abonamentów. Wbrew konsekwentnym twierdzeniom organu, że nie jest w posiadaniu informacji, jakim podmiotom wydawane są abonamenty postojowe S0 o konkretnych numerach, w piśmie tym udzielił Stowarzyszeniu "[...] " szeregu informacji, w tym podał kilkakrotnie, komu zostały wydane abonamenty S0 z podaniem wprost ich numeru. Przykładowo można wskazać, że organ podał Stowarzyszeniu (reprezentowanemu przez W.L. – ojca skarżącego) numery abonamentów wydanych na rzecz Inspekcji Transportu Drogowego (k.[...] ), Wojskowej Prokuratury Garnizonowej w K. , Wojskowego Szpitala Klinicznego, Żandarmerii Wojskowej (k. [...]), Aresztu Śledczego w K. (k. [...]). Ponadto ze złożonych przez skarżącego do akt sprawy dokumentów wynika, że Dyrektor ZIKiT w K. zwracając się m. in. do wskazanych wyżej podmiotów o stanowisko dotyczące wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej nie pytał o numery udzielonych im abonamentów, a jedynie o to czy wyrażają zgodę na ich udostępnienie. Z przytoczonych okoliczności wynika, że twierdzenie organu o braku możliwości przypisania numeru abonamentu do ściśle określonego podmiotu nie jest prawdziwe. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w opisanej sprawie dotyczącej wniosku Stowarzyszenia [...] ", Dyrektor ZIKiT w K. nie twierdził, że nie ma możliwości udzielania informacji dotyczącej numerów abonamentów S0. W przypadkach braku zgody podmiotów, którym zostały wydane te abonamenty organ wydał decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w posiadaniu informacji publicznej żądanej przez skarżącego".

Po wyroku tym ZIKiT pismem z dnia 20 kwietnia 2013 r. kierowanym do skarżącego podaje, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie udało się w sposób jednoznaczny ustalić komu wydano powyższy abonament. Niemniej jednak najprawdopodobniej przekazano go Urzędowi Miasta K. celem wykorzystania w sytuacjach zaistnienia zwolnienia z opłat za parkowanie, określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Po wezwaniu przez skarżącego ZIKiT do wykonania wyroku pismem z dnia 13 kwietnia 2013 r. podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko podając jednocześnie, iż przedmiotowy abonament został przekazany Urzędowi Miasta K. za pośrednictwem poczty wewnętrznej, a zatem ZIKiT nie ma możliwości ustalenia komu niniejszy druk został przekazany z UMK.

Zdaniem sądu odpowiedz udzielona skarżącemu nie spełnia warunków aby można ją było uznać za wykonanie prawomocnego wyroku sądu. Z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego opraz przytoczonych wyżej fragmentów ich uzasadnień wynika jednoznacznie, iż sąd ustalił, że ZIKiT dysponuje informacją żądaną przez skarżącego. Jest bowiem do jej dysponowania zobligowany poprzez postanowienia regulaminu i posiada urządzenia ewidencyjne do jej gromadzenia i przechowywania. Nie można uznać za prawdziwe tłumaczenie organu, że w związku z faktem, że abonament przekazano do UMK za pośrednictwem poczty wewnętrznej nie jest w stanie ustalić komu został wydany. Jest sądowi bowiem notoryjnie wiadomo, iż abonamenty takie wydawane są na pisemny wniosek a odbiorca potwierdza jego odbiór na złożonym wniosku. Wnioski te są także ewidencjonowane poprzez nadanie im numeru sprawy i wprowadzenie do elektronicznej ewidencji pism (vide: akta sprawy II SAB/Kr 145/13 i II SAB/Kr 146/130 i dopuszczone w nich jako dowód pisma z 7 lutego 2012 r., 17 października 2012 r. i 8 marca 20123 r.). Sposób przekazania abonamentu przez ZIKiT wnioskodawcy nie ma zatem znaczenia wobec faktu wcześniejszego zaewidencjonowania wniosku o jego wydanie. Wniosek jaki z przytoczonych wyżej okoliczności należy wysnuć prowadzi do konkluzji, iż pomimo prawomocnego wyroku sądu, ZIKiT uchyla się od udzielenia pełnej informacji która ma charakter informacji publicznej (ewentualnie od wydania aktu w przedmiocie odmowy jej wydania) a jakiej żądał wnioskodawca a jego bezczynność, biorąc także pod uwagę ilość podobnych spraw rozpoznawanych przez tutejszy sąd w których ZIKiT uchyla się od udzielenia informacji publicznej posługując się podobną argumentacją, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać jednocześnie należy, iż brak było podstaw by zgodnie z dyspozycją art. 154 § 2 p.ps.a. orzec o istnieniu uprawnienia lub obowiązku, gdyż wyrokiem sądu w sprawie II SAB/Kr 50/12 zobowiązano dyrektora ZIKiT do rozpoznania wniosku skarżącego a z uzasadnienia wyroku wynika, iż sąd nie przesądził o sposobie w jaki ma być on rozpoznany (nie wykluczył możliwości wydania decyzji odmowie udzielenia informacji w razie gdyby podlegałaby ona ograniczeniom o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Wymierzając grzywnę w wysokości 3 000 zł sąd uznał, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego nią organu. Jednocześnie zaznaczyć należy, że przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., odwołujący się do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, określa jedynie górną granicę grzywny.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do art. 200 w/w ustawy.