Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 918/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par 25 pkt 4 uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7 , 31 , 32 , 64 , 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1 , art. 91 , art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na uchwałę nr XXIX/189/2012 Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno I. stwierdza nieważność § 25 pkt 4 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta Bukowno na rzecz skarżącej M. N. kwotę 557 zł ( pięćset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

M. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 13 lipca 2015 roku na uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 20 grudnia 2012 roku (nr XXIX/189/2012) w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno, w której zaskarżyła ww. uchwałę w części, tj. w zakresie regulacji § 25 pkt 4, zakazującej utrzymywania na nieruchomości psów i innych zwierząt domowych w ilości powyżej 3 szt. mogących rodzić uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, chyba że osoba utrzymująca te zwierzęta uzyska wcześniejszą zgodę właścicieli nieruchomości graniczących z daną nieruchomością.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.- nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie regulacji § 25 pkt 4 oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie interesu prawnego i uprawnień skarżącej oraz jej sprzeczność z prawem poprzez:

1) nieuprawnione wkroczenie przez przepisy Regulaminu w sferę praw i obowiązków skarżącej, w szczególności poprzez ograniczenie przysługujących jej dotychczas uprawnień, w tym ograniczenie jej prawa własności w drodze aktu nieposiadającego rangi ustawowej, co jest sprzeczne z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji;

2) wydanie uchwały bez podstawy prawnej poprzez wykroczenie przez Radę poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013 r. poz. 1399), a tym samym naruszenie art. 7 Konstytucji;

3) uregulowanie w Regulaminie przepisów prawa miejscowego związanych ze stosunkami sąsiedzkimi, a tym samym wkroczenie przez uchwałę w materię uregulowaną już prawem cywilnym w art. 144 i nast. Kodeksu cywilnego, co jest sprzeczne z art. 94 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała weszła w życie dnia 28 grudnia 2012 r.. Przed wejściem w życie uchwały skarżąca wzięła pod opiekę około 20 bezdomnych psów ze schroniska w O. i nadal utrzymuje je na należącej do niej nieruchomości. Przepis z § 25 pkt 4 Regulaminu w brzmieniu uchwalonym przez Radę Miejską nakłada na skarżącą obowiązki, które bezpośrednio wpływają na jej sytuację prawną oraz naruszają jej interes prawny poprzez nieuprawnione wkroczenie w sferę dotychczas przysługujących skarżącej uprawnień właścicielskich. Na podstawie wskazanego wyżej przepisu Regulaminu wymaga się od skarżącej uzyskania niewymaganej wcześniej zgody sąsiadów na utrzymywanie psów na należącej do niej działce. Sytuacja ta prowadzi nie tylko do powstawania konfliktów z niektórymi sąsiadami skarżącej, ale przede wszystkim podejmowane są próby pociągnięcia skarżącej do odpowiedzialności karnej. Pomimo braku przepisów umożliwiających retroaktywne stosowanie Regulaminu do stanów zgodnych z prawem, powstałych przed wejściem w życie uchwały, wyciągane są wobec skarżącej - postępującej sprzecznie z § 25 pkt 4 Regulaminu - konsekwencje prawne w postaci wytoczenia przeciwko niej postępowania w sprawie o wykroczenie z art. 10 ust. 2a Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co niewątpliwie stanowi jeszcze dalej idące naruszenie interesu prawnego skarżącej. Jest to równocześnie ingerencja w sferę praw i obowiązków jednostek na podstawie sprzecznych z prawem przepisów prawa miejscowego.

Z tego powodu skarżąca w dniu 28 maja 2015 r., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały w zaskarżonym zakresie. Wniosek o usunięcie naruszenia prawa nie przyniósł jednak skutku, ponieważ jak dotąd Rada nie uchyliła objętego niniejszą skargą przepisu Regulaminu. Sytuacja naruszająca interes prawny skarżącej trwa nadal, a zatem niniejsza skarga jest uzasadniona, została też wniesiona w terminie.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że swoboda jego uchwalenia ograniczona jest szeregiem przepisów warunkujących jego legalność. Akt prawa miejscowego jest aktem powszechnie obowiązującym, wydanym na podstawie ustawy oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego (zob. D. Kijowski, "W kwestii stosowania przez organa administracji publicznej uchwał organów gmin wydawanych z przekroczeniem upoważnienia ustawowego", Casus 1996 r., Nr 2, s. 12). Wynika to przede wszystkim z art. 94 Konstytucji, który wymaga, by akty prawa miejscowego były wydawane w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powoduje to, że każdy akt prawa miejscowego musi mieć swoją podstawę ustawową, jak też dla każdego potrzebne jest osobne upoważnienie ustawowe. Zakres przedmiotowy aktu prawa miejscowego musi się wobec tego mieścić w graniach upoważnienia ustawowego (zob. J. Zimmermann, "Prawo administracyjne", Warszawa 2014, s. 79). Jak poza tym zauważa prof. W. Jakimowicz, upoważnienie ustawowe musi być szczegółowe oraz określać zarówno zakres materii przekazanej do regulacji, jak i organy kompetentne do wydania takich regulacji (zob. W. Jakimowicz, "Wykładnia w prawie administracyjnym", Zakamycze 2006, s. 61). Chociaż upoważnienie to nie musi tak szczegółowe jak w przypadku rozporządzeń, to nie można w oparciu o brzmienie art. 94 Konstytucji uznać, że może być ono na tyle luźne, aby pozostawiało organom stanowiącym akty prawa miejscowego swobodę w kształtowaniu treści tych przepisów. Zasadniczym wymogiem jest, aby upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego określało granice możliwej regulacji, tj. określało zakres spraw poddanych regulacji przez organy samorządu terytorialnego (zob. M. Bogusz, "Konstrukcja upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego konstrukcja upoważnienia down wydania rozporządzenia", Gdańskie Studia Prawnicze 2005 r., Tom XIV, s. 408). Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie dla oceny prawidłowości przyjętego Regulaminu, a zwłaszcza podnoszonej w niniejszej skardze kwestii sprzeczności z prawem § 25 pkt 4 Regulaminu.

Skarżąca przytoczyła stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: "Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii, nie może także pomijać części kwestii przekazanych mu do uregulowania w drodze uchwały. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2013 roku, II SA/Wr 425/13).

Skarżąca zarzuciła, że Rada przy uchwalaniu Regulaminu przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: (...) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku." Analiza tego przepisu pozwala przyjąć, że ustala on granice przedmiotowe upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Zawiera on wyliczenie spraw, które mogą być uregulowane Regulaminem. Istotne dla oceny prawidłowości Regulaminu jest to, że wyliczenie zawarte pkt 6 tego artykułu ma charakter zamknięty. Podkreślił to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu: "(...) wskazany w art 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach katalog kompetencji ma charakter zamknięty, co oznacza, iż organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis. (...) Ponadto wskazać należy, iż ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie użył zwrotu "w szczególności", co oznacza, iż wyliczenie obowiązków zamieszczonych w tym artykule ma charakter wyczerpujący i radom gmin nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art 4 ustawy." (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/01968/07; por. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14, Legalis)."

Zdaniem skarżącej rozumienie zacytowanego powyżej przepisu Ustawy powinno być zatem takie, że na jego podstawie Rada może nakładać konkretne obowiązki na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem, ale obowiązki te mogą dotyczyć tylko terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Również cel ustawy, a pośrednio i cel Regulaminu, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie nie pozwala na wprowadzenie ograniczenia ilościowego posiadanych zwierząt domowych.

Podkreśliła, że ustawodawca nie upoważnił Rady do sformułowania zakazu posiadania określonej liczby zwierząt domowych, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Pogląd taki jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 roku, II OSK 2746/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2013 r., II SA/Go 1045/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013 r., II SA/OL 46/13, Legalis).

Sprzeczność z prawem uchwały i Regulaminu wynika wobec tego z błędnego rozumienia upoważnienia ustawowego, która to w konsekwencji spowodowała naruszenie interesu prawnego skarżącej. Z powyższego wynika, że w tego typu regulaminach nie można w sposób dowolny i nieograniczony kształtować sfery uprawnień i obowiązków jednostek, a jedynie w ramach, w jakich jest to dopuszczone przez ww. Ustawę. Dlatego też na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada nie miała kompetencji do ustanowienia w Regulaminie jakichkolwiek ograniczeń (w tym również obowiązku pozyskania zgody sąsiadów) w utrzymywaniu zwierząt domowych na nieruchomościach należących do właścicieli zwierząt domowych, nie będących nieruchomościami o charakterze użytku publicznego, ani też ograniczeń dotyczących liczby posiadanych zwierząt domowych. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca zdecydował się na możliwość wprowadzenia ograniczeń dotyczących nieruchomości prywatnych w innym miejscu Ustawy, a mianowicie w art. 4 ust. 2 pkt 7, ale uczynił to wyłącznie w stosunku do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przyjmując zatem założenie o racjonalności ustawodawcy, gdyby jego intencją było upoważnienie organu stanowiącego gminy do określania obowiązków, a także zakazów w kwestii utrzymywania zwierząt domowych, to również w art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarłby stosowne postanowienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2013 , II SA/Wr 425/13).

Zdaniem skarżącej art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowi normy kompetencyjnej dla Rady Miasta Bukowna dla ustalenia ograniczeń ilościowych w utrzymywaniu zwierząt domowych na prywatnych nieruchomościach. Upoważnienie to należy rozumieć w sposób ścisły. Dlatego też należy uznać, że z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego Regulamin został uchwalony w sposób nieprawidłowy, co jednocześnie sprawia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Uchwalone w taki sposób przepisy stanowią ponadto naruszenie interesu prawnego skarżącej, ponieważ bezpośrednio godzą w sferę jej uprawnień właścicielskich w zakresie utrzymywania przez nią zwierząt domowych na jej własnej działce.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że przez uchwalenie przepisu z § 25 pkt 4 Regulaminu doszło do wkroczenia przez Regulamin w materię stosunków sąsiedzkich regulowaną dotychczas przepisami prawa cywilnego.

Skarżąca wskazała, że postanowienie Regulaminu nie dotyczy ochrony interesu publicznego, co miałoby miejsce w sytuacji ustanowienia obostrzeń dla przebywania zwierząt na terenach użyteczności publicznej. W zakresie kwestionowanego postanowienia Regulamin wkracza zatem w sferę stosunków sąsiedzkich, które z uwagi na równorzędność stosunków prawnych i uprawnień podmiotów w nich występujących nie mogą być swobodnie regulowane prawem administracyjnym. Wiodącą rolę w tym zakresie pełni – zdaniem skarżącej - prawo cywilne, którego celem jest regulacja właśnie tego typu stosunków prawnych. Zasadniczą regulacją stosunków sąsiedzkich są przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności jego art. 144 i nast. Regulacja ta, w drodze postępowania przed sądem cywilnym, umożliwia dochodzenie przez właścicieli nieruchomości sąsiednich swoich praw i ograniczenia możliwych immisji. Z uwagi na to, że Regulamin jest aktem o charakterze podustawowym nie można przyjąć, że bez wyraźnego upoważnienia ustawowego do wkroczenia w tę materię istniała kompetencja Rady do uchwalenia przepisów, które zaostrzają istniejące już regulacje cywilnoprawne dotyczące stosunków sąsiedzkich.

Z art. 94 Konstytucji wynika, że akty prawa miejscowego mają za zadanie jedynie uzupełniać kwestie dotyczące praw i obowiązków jednostek uregulowane w ustawie. Nie mogą one być wobec tego wydawane w celu wykonania ustawy, jak to czynią rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 roku, II OSK 1525/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Akty prawa miejscowego mają za zadanie dostosowanie regulacji prawnej do warunków lokalnych i to tylko w zakresie upoważnienia ustawowego. Z tego powodu nie można uznać za prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów, które bez takiego upoważnienia doprecyzowują regulację zawartą w art. 144 K.c. i nast.. Poprzez przepisy zawarte w Regulaminie w związku art. 10 ust. 2a Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprawy dotyczące immisji (możliwych uciążliwości związanych z posiadaniem zwierząt domowych) ze spraw cywilnych, stały się sprawami o wykroczenie. Skutkiem tego doszło do ustanowienia znamion czynu zabronionego nie w drodze ustawy, ale aktu niższego rangą, co stanowi rażącą sprzeczność z prawem.

W kwestii naruszenia prawa własności skarżącej przez § 25 pkt 4 Regulaminu wskazała, że w orzecznictwie TK słusznie wyrażany jest jednolity pogląd, że nie można wprowadzać ograniczenia prawa własności w aktach niższego rzędu niż ustawa, co wprost odzwierciedla treść art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z dnia 11 maja 1999 r., P 9/98, OTK 1999, nr 7, póz. 75). Wymóg taki powoduje po stronie jednostki istnienie uzasadnionego oczekiwania poszanowania przez organy administracji publicznej sfery jej praw i wolności oraz rozważania przez organ administracji interesów tej jednostki przy dokonywaniu uprawnionych naruszeń prawa własności. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, tj. akt podustawowy nie może ograniczać prawa własności skarżącej. Ograniczeniem takim bez wątpienia jest ustanowienie dopuszczalnej liczby zwierząt posiadanych przez skarżącą na nieruchomości będącej jej własnością. Ponadto ograniczenie zawarte w Regulaminie nie spełnia również pozostałych przesłanek warunkujących wprowadzenie ograniczenia prawa własności. Nie można stwierdzić, by posiadanie zwierząt domowych na terenie gminy Bukowno w liczbie większej niż trzy zagrażało w jakikolwiek sposób bezpieczeństwu państwa, porządku publicznego, ochronie środowiska, zdrowia lub moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Skarżąca podkreśliła, że przeprowadzone na terenie nieruchomości skarżącej kontrole wykazały, że panuje na niej porządek, a zapach związany z przebywaniem na niej zwierząt nie jest uciążliwy, ani nie wydostaje się poza jej granice. Również sam sposób utrzymywania zwierząt uniemożliwia im wydostawanie się poza granice nieruchomości i stworzenie nawet potencjalnego zagrożenia na nieruchomościach o charakterze użyteczności publicznej. Skarżąca ponadto podkreśliła, że w celu ograniczenia przenikania hałasu i zapachów na nieruchomości sąsiednie ogrodziła częściowo swoją nieruchomość betonowym ogrodzeniem, jak również na noc zamyka psy w domu. W ten sposób została wyeliminowana możliwość powodowania przez nie uciążliwości dla otoczenia.

Rada uchwalając Regulamin naruszyła wynikającą z art. 32 Konstytucji zasadę równości, bowiem w nieuzasadniony sposób zróżnicowała sytuacje mieszkańców posiadających do trzech i ponad trzy sztuki zwierząt domowych. Nie wykazała przy tym z jakiej przyczyny dokonała takiego zróżnicowania. Zdaniem skarżącej nie można zgodzić się z arbitralne założeniem przyjętym w Regulaminie, że posiadanie więcej niż trzech zwierząt domowych musi wiązać się z zagrożeniem dla porządku i czystości w gminie, a zatem należy z tego powodu ustanowić jakiekolwiek zakazy prawne. Pozostawienie w obrocie prawnym przepisów aktu prawa miejscowego wprowadzających ograniczenia prawa własności bez uzasadnienia i wskazania, w jaki sposób ograniczenia te zmierzają do ochrony innych wartości, narusza konstytucyjną zasadę równości i proporcjonalności. W takiej sytuacji utrzymanie w mocy tego przepisu spowodowałoby istnienie regulacji w sposób wielowątkowy sprzecznej z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bukownie wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, że wg. organu zaskarżona uchwała nie zawiera wad skutkujących jej częściową nieważnością.

Wskazano, że skarżąca jako właścicielka wielu psów i kotów (zwierząt domowych) i mieszkanka gminy Bukowno posiada interes prawny w kwestionowaniu spornego Regulaminu, jednak interes ten nie został naruszony regulacją § 25 Regulaminu, który został uchwalony na podstawie art. 4 ust. 1 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazującego każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku. Wskazano, że przedmiotowy Regulamin jest aktem prawa miejscowego i stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania gminy, której Rada go uchwaliła (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wiąże zatem wszystkich, którzy znajdują się na terenie gminy, nie tylko jej mieszkańców, ale też osoby czasowo w niej przebywające. Inne gminy - korzystając z tej samej delegacji ustawowej - mogą ustanawiać inne wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych w zależność od uwarunkowań lokalnych. Określenie odmiennych obowiązków na terenie poszczególnych gmin nie narusza ani zasady państwa prawa, ani zasady równości, bowiem wszyscy mieszkańcy danej gminy lub osoby przebywające na jej terenie są zobligowani do stosowania tych samych zasad.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oznacza to, że organ administracyjny mógł w regulaminie utrzymania czystości i porządku nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takie obowiązki i nakazy, które służą osiągnięciu wskazanego celu, co w zaskarżonej uchwale nastąpiło w treści § 25 Regulaminu. Zdaniem organu administracyjnego wymienione postanowienia mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców i wypełniają prawidłowo upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w konsekwencji nie naruszają interesu prawnego skarżącej.

Ograniczenia z § 25 Regulaminu nie naruszają też wolności człowieka. Nakładają na właściciela psa obowiązki związane z jego utrzymywaniem, ze względu na możliwą jego obecność w przestrzeni publicznej innych osób i wpływ na otoczenie. Są to ograniczenia w sferze możliwości utrzymywania zwierzęcia, a nie człowieka. Nie naruszono również skarżonym Regulaminem przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem wprowadzone nakazy są uprawnione w świetle upoważnienia ustawowego do jego wydania (art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach), a nadto nie są dowolne.

Podniesiono, że przywołany przez skarżącą art. 144 K.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien w wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zdaniem organu administracyjnego zaskarżona uchwała nie narusza przepisów sąsiedzkich, a wręcz przeciwnie wpływa na ocenę miernika społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, który jest także identyfikowalny przez pryzmat uprawnień i obowiązków nakładanych na właściciela, czy posiadacza nieruchomości, będącego jednocześnie właścicielem zwierząt domowych, wynikających także z lokalnych uwarunkowań kształtowanych prawem miejscowym.

Wskazano, że art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach zawiera ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli zwierząt domowych, odnoszących się do zasad ich utrzymania, pozostawia radom gmin samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia i ludzi znajdujących się w tym otoczeniu. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu wskazanego w tym przepisie, którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania do cech osobniczych zwierzęcia, czy jego stanu fizjologicznego.

W § 25 pkt 4 Regulaminu wprowadzono obowiązek posiadania zgody wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie (graniczących z daną nieruchomością) na utrzymywanie na terenie nieruchomości psów i innych zwierząt domowych - w ilości powyżej 3 szt. - mogących powodować uciążliwość dla osób na nieruchomościach sąsiednich. Wskazano, że organ administracyjny wprowadzając taki zapis nie zakazał podsiania zwierząt domowych w większej ilości, a jedynie uzależnił ich ilość od zgody właścicieli przyległych nieruchomości, co miało na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, w tym przypadku mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd administracyjny orzeka o legalności zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie ocenia natomiast celowości, słuszności, czy też racjonalności przyjętych rozwiązań. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 594 z późn.zm.), który stanowi m. in., że uchwały sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że dla uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy konieczne jest stwierdzenie sprzeczności tej uchwały z prawem, a nie wystarcza inne, jakiekolwiek naruszenie prawa. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a..

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należało dokonać oceny zgodności zaskarżonej uchwały z powszechnie obowiązującym prawem. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, (obecnie t.j. z 2013 r. poz. 594 – dalej u.s.g.), to na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przy określeniu rodzajów naruszenia prawa, które prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały należy odwołać się do przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa: o charakterze istotnym lub nieistotnym, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy.

W doktrynie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń prawa, za które uznaje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Podkreślenia wymaga to, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 634/13). Wynika to wprost z przepisu art. 94 Konstytucji RP stanowiącego, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Stwierdzenie nieważności uchwały następuje wtedy, gdy uchwała pozostaje w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 u.s.g..

W tym miejscu należy poczynić kilka uwag o charakterze prawa miejscowego tworzonego w formie uchwał. Przede wszystkim należy wskazać, że w doktrynie - dostrzegając zróżnicowanie uchwał - podkreśla się ich wykonawczy charakter. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, iż są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczegółowych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (vide: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należało ocenić, czy skarga M. N. jest dopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W związku z powyższym Sąd rozważył, czy skarga została poprzedzona wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga została wniesiona do sądu w przewidzianym prawem terminie.

Zdaniem Sądu skarga złożona w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest dopuszczalna, ponieważ skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały (czego z resztą nie kwestionował skarżony organ). Skarżąca jest bowiem mieszkańcem Bukowna i jest właścicielką nieruchomości położonej na tym terenie, na której utrzymuje około 20 psów wziętych ze schroniska dla bezdomnych zwierząt. Skarżąca dopełniła także wymogu wezwania Rady Miejskiej w Bukownie do usunięcia naruszenia prawa, składając bezskuteczne wezwanie w dniu 28 maja 2015 r. oraz w terminie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która wpłynęła w dniu 17 lipca 2015 r..

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie uchwały wymienionej w skardze, tj. w zakresie regulacji § 25 pkt 4, zakazującej utrzymywania na nieruchomości psów i innych zwierząt domowych mogących rodzić uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich - w ilości powyżej 3 szt., chyba że osoba utrzymująca te zwierzęta uzyska wcześniejszą zgodę właścicieli nieruchomości graniczących z daną nieruchomością, w sposób istotny narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tej części uchwały.

Punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonego zapisu uchwały jest zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.). Stanowi ona, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta konstytucyjna zasada wymaga, aby przedmiot każdej regulacji prawodawcy lokalnego wynikał z upoważnienia ustawowego i nie przekraczał zakresu tego upoważnienia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organ uchwałodawczy gminy, jakim jest Rada Miejska w Bukownie, miała obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy wydanego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, natomiast ich treść może być jedynie wykonaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bukowno stanowi art. 4 ust. 1 Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 tej ustawy.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu zostały ograniczone do ustalenia jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Katalog spraw, w których zakresie ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty. Oznacza to, że organ może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Przedmiot regulacji wskazany w art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ma charakter wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Dyspozycja art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zasadnie skarżąca zarzuciła, że kwestionowany skargą przepis § 25 pkt 4 Regulaminu został podjęty bez podstawy prawnej i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego lub modyfikuje obowiązujące przepisy ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

W tym miejscu należy zgodzić się więc ze skarżącą, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co wynika wprost z ww. przepisu ustawy.

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 4 ust. 2 tej ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) uchylony; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące kwestie, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z drugiej strony przepis ten zawiera wyliczenie wszystkich niezbędnych elementów, które rada gminy powinna umieścić w tym regulaminie. Rada gminy, uchwalając kontrolowany regulamin, nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres przywołanego przepisu. Inaczej mówiąc, przepis art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 968/07, Wspólnota 2008, Nr 9). Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swoim wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wr 585/06, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Kwestionowany zapis Regulaminu w § 25 pkt 4 stanowi, że "utrzymywanie na terenie nieruchomości psów i innych zwierząt domowych mogących powodować uciążliwość dla osób na nieruchomościach sąsiednich w ilości powyżej 3 szt. wymaga wcześniejszego uzyskania pisemnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie (graniczących z daną nieruchomością)". Zdaniem Sądu taki zapis jest nie do pogodzenia z zasadą legalizmu, bowiem stosownie do treści art. 64 Konstytucji RP: 1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Analiza Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, w szczególności stanowiący delegację ustawową do wydania skarżonej uchwały art. 4 nie daje podstawy do ograniczenia prawa własności w akcie prawa miejscowego poprzez uzależnienie ilości (powyżej 3 szt.) utrzymywanych na terenie nieruchomości psów i innych zwierząt domowych mogących powodować uciążliwość dla osób na nieruchomościach sąsiednich od uzyskania wcześniejszej pisemnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie (graniczących z daną nieruchomością).

Jest kwestią utrwaloną w orzecznictwie sądowym, że w świetle postanowień art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia prawa własności mogą być ustanowione tylko w ustawie, co przesądza o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej. Nie oznacza to jednak, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych. (wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 773/12, LEX nr 1216766). Zatem skoro Ustawa o zachowaniu czystości i porządku w gminach nie pozwala na ograniczenie prawa własności w akcie podustawowym, to kontrolowany zapis musiał zostać uznany za pozbawiony przymiotu legalności. Konstytucja wprowadza wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, a jak wcześniej zostało powiedziane ten wymóg w sprawie nie zaistniał. Dokonując oceny tego unormowania należy także uwzględnić wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równości, zgodnie z którą: 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W kontrolowanej uchwale, ustalając kwestię "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe" Rada Miejska zróżnicowała sytuację osób utrzymujących na terenie swoich nieruchomości psy i inne zwierzęta domowe od ilości tych zwierząt. Nie uzasadniono przy tym z jakiej przyczyny dokonano takiego zróżnicowania. Pozostawienie wobec tego w obrocie prawnym przepisu aktu prawa miejscowego wprowadzającego ograniczenia w wykonywaniu chronionego przepisami Konstytucji RP prawa własności bez uzasadnienia w sposób dostateczny, że ograniczenia te zmierzają do ochrony innych cenionych wartości, narusza konstytucyjną zasadę równości i proporcjonalności (art. 31 Konstytucji RP).

Uchwała w zaskarżonym zapisie § 25 pkt 4 określa zatem obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób dalej idący, niż przewidział to i do czego upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z regulacji tej wynika, że uprawnieniem legislacyjnym rady gminy jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich obowiązków, które dotyczą po pierwsze: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a po drugie: ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu w przepisie tym nie ma upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w ilości powyżej 3 szt. obowiązku polegającego na uzyskaniu pisemnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie (graniczących z daną nieruchomością). Obowiązek taki nie ma związku ani z ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, ani z ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku w sytuacji, gdy zwierzęta są utrzymywane w zamkniętym terenie prywatnej nieruchomości. Nie sposób bowiem uznać, że 3 sztuki zwierząt domowych lub mniej (na których utrzymanie organ nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości graniczących z daną nieruchomością) są mniej groźne, czy uciążliwe, niż 4 i więcej sztuk (na których utrzymanie organ wymaga już zgody wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących z daną nieruchomością).

Ponadto należy wskazać, że co do zasady (o ile nie ma w tym zakresie upoważnienia ustawowego) organy stanowiące samorządu terytorialnego nie mogą ingerować w sferę prawa cywilnego. Sama Rada Miejska w odpowiedzi na skargę podnosząc, że zawarte w przepisie § 25 pkt 4 Regulaminu uregulowanie nie narusza przepisów sąsiedzkich, wskazuje, że zapis ten wręcz wpływa na ocenę miernika społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, który jest także identyfikowalny przez pryzmat uprawnień i obowiązków nakładanych na właściciela, czy posiadacza nieruchomości, będącego jednocześnie właścicielem zwierząt domowych, wynikających także z lokalnych uwarunkowań kształtowanych prawem miejscowym. Tymczasem, zdaniem Sądu, regulacja ta wkracza w uregulowane przepisami Kodeksu cywilnego (art. 144 i nast. K.c.) kwestie dotyczące stosunków sąsiedzkich. Zgodnie z art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sąd stoi na stanowisku, że Rada Miejska w Bukownie nie ma uprawnienia do doprecyzowania powyższej regulacji zawartej w kodeksie cywilnym. Kwestionowany zapis jest zatem z jednej strony przekroczeniem normy kompetencyjnej z Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, a z drugiej pozbawioną podstawy w akcie wyższego rzędu ingerencją w unormowanie ustawowe wynikające z art. 144 i nast. Kodeksu cywilnego. Ponadto, wbrew odmiennemu stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, zupełnie inną kwestią jest ilość utrzymywanych psów, czy innych zwierząt domowych, a czym innym konieczność należytego wykonywania obowiązku utrzymywania tychże zwierząt w stanie nie stwarzającym zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego Regulamin w zaskarżonym zakresie został uchwalony w sposób nieprawidłowy, co jednocześnie sprawia, że uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem prawa, a argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do oddalenia skargi.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżony zapis § 25 pkt 4 kwestionowanej uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie, co czyni skargę w pełni uzasadnioną i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, podzielając stanowisko skarżącej wyrażone w skardze, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a..

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. Na zasądzoną na rzecz skarżącej kwotę 557 zł składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 300 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.