Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 594/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 40d ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 5 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 lutego 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej k.p.a., art. 59 § 5 w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) dalej u.p.e.a., po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta w części dotyczącej tytułu wykonawczego [...] z dnia 1 marca 2016r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 21 grudnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku T. B., na podstawie tytułów wykonawczych [...] z dnia 24 lutego 2015 r. oraz nr [...] z dnia 1 marca 2016r.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne wobec T. B., na wniosek wierzyciela - Prezydenta Miasta. Podstawą wszczęcia postępowania były wymienione tytuły wykonawcze z dnia 24 lutego 2015 r. oraz z dnia 1 marca 2016r.

W celu wyegzekwowania ww. należności organ egzekucyjny skierował do "A" S.A. zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego z dnia 21 września 2015 r. nr [...] oraz do "B" S.A. zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] z dnia 21 września 2016 r. W odpowiedzi z dnia 28 września 2016 r. Bank "B" S.A poinformował o zbiegu egzekucji na rachunku bankowym. Przedmiotowe zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego [...] doręczono T. B. w trybie art. 44 u.p.e.a w dniu 10 października 2016 r.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 24 lutego 2015 r. oraz z dnia 1 marca 2016 r. W wydanym postanowieniu organ egzekucyjny wskazał, że podejmowane przez organ czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania należności, a zobowiązanie przedawniło się.

Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. wierzyciel - Prezydent Miasta wniósł zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel podniósł, że zgodnie z art. 13 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222) w skrócie u.d.p., korzystający z dróg publicznych zobowiązani są do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Natomiast z art. 40d ust. 3 ww. ustawy wynika, że obowiązek uiszczenia opłat przedawnia się z upływem 5 lat, licząc do końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Wierzyciel wskazał, iż bieg terminu przedawnienia może zostać przerwany. Należności z tytułu opłat i kar za korzystanie z dróg publicznych zaliczane są do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których stosuje się przepisy k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej. Stosownie do treści art. 70 O.p., bieg terminu przedawnienia przerywa zastosowanie środka egzekucyjnego.

W związku z powyższym, wobec zastosowania skutecznego środka egzekucyjnego wobec skutecznego zajęcia rachunku bankowego opłata dodatkowa wyszczególniona w tytule wykonawczym [...] z dnia 1 marca 2016 r., pozostaje wymagalna co najmniej do 22 września 202 r.

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu II instancji, Naczelnik Urzędu Skarbowego, wydając postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przedawnienie należności, poprawnie stwierdził negatywną przesłankę kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie podzielił stanowiska wierzyciela w zakresie możliwości modyfikacji terminu przedawnienia opłaty dodatkowej za nieopłacony postój wskutek zastosowania skutecznych środków egzekucyjnych (zajęć z rachunków bankowych). W ocenie organu II instancji, omawiana opłata dodatkowa zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. uległa przedawnieniu z końcem roku 2016.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077), dalej jako "u.f.p.", nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60 tej ustawy, a zatem mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Jeżeli jednak odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowania te jako lex specialis mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Taką regulacją jest art. 40d ust. 3 u.d.p. Organ II instancji podniósł, że pogląd prezentowany przez wierzyciela prowadziłby do wniosku, że ustawodawca zamierzał celowo, poprzez ustawę o finansach publicznych, pogorszyć sytuację osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p. w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w okresie od 2005 r.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że regulacja zawarta w art. 40d ust. 3 u. d. p. (dodana nowelą z dnia 29 lipca 2005 r.) w kwestii przedawnienia odnosi się do wszystkich dodatkowych opłat i kar pieniężnych za niepłacenie płatnego parkowania, przy czym ustawodawca ww. przepisem nie wprowadził, ani wprost, ani przez odesłanie do innych ustaw, możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Oznacza to, że przedmiotowe należności przedawniają się z upływem pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone, a przerwanie, czy też prolongowanie biegu terminu przedawnienia, nawet na skutek zastosowania skutecznych środków egzekucyjnych, wymienionych w u.p.e.a., wbrew twierdzeniom strony, jest niemożliwe.

Tym samym, zdaniem organu II instancji, wolą ustawodawcy było określenie jednego, nie podlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zapłaty należności wymienionych w art. 40d ust. 3 ww. ustawy. Analiza powyższego uregulowania dowodzi, że stanowi ono odrębne, a jednocześnie całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia m.in. opłat pobieranych na mocy art. 13f u.d.p. Przy czym brak jest odesłania w tej ustawie do przepisów Ordynacji podatkowej lub jakiejkolwiek innej ustawy, oprócz poddania obowiązku uiszczenia tej opłaty przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem skoro ustawa o drogach publicznych zawiera uregulowanie zakreślające pięcioletni okres wymagalności opłaty dodatkowej bez powiązania z innymi ustawami w tym zakresie, to brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej.

Prezydent Miasta - Zarząd Dróg Miejskich, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 5 lutego 2019 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 40d ust. 3 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz art. 70 § 4 O.p., poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w rezultacie powyższych uchybień naruszenie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że stanowisko organu II instancji jest rezultatem błędnej wykładni art. 40d ust. 3 u.d.p. Przepis ten, wbrew twierdzeniu organu II instancji, po dniu 1 stycznia 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów u.f.p. nie reguluje już całokształtu zagadnień związanych z przedawnieniem należności, o których mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p. Ww. przepis określa wyłącznie termin przedawnienia, natomiast nie określa, czy i kiedy może on zostać przerwany. W tej kwestii do ww. należności, po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych znajduje pełne zastosowanie, na podstawie art. 67 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 70 § 4 O.p. Przerwanie biegu terminu przedawnienia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie w roku 2012, poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został powiadomiony wchodzi zatem w pełni w grę.

Ustawodawca wprowadzając 5- letni termin przedawnienia opłat i kar za zajęcie pasa drogowego i nie regulując jednocześnie w tej ustawie instytucji przerwania biegu terminu przedawnienia ani wprost ani przez odesłanie do innych ustaw, nie pozbawił się bowiem w przyszłości możliwości takiej regulacji w drodze przepisów innych ustaw. Strona skarżąca zaznaczyła, że art. 67 ust.1 u.f.p. nakazuje stosować odpowiednio, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, do wszystkich należności wymienionych w jej art.60, a zatem również do należności określonych w art. 40d ust. 3 u.d.p., przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Skoro ustawa o finansach publicznych nie reguluje kwestii przerwania biegu terminów przedawnienia niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym wymienionych w jej art. 60, to w tym zakresie należy stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepis art. 70 § 4 regulujący kwestię przerwania biegu terminu przedawnienia takich należności. W tym zakresie art. 70 § 4 O.p. uzupełnia bowiem począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. postanowienia przepisu art. 40d ust. 3 u.d.p., wprowadzonego ustawą wcześniejszą w roku 2005, w zakresie dotyczącym przerwania biegu terminu przedawnienia opłat i kar wymienionych w ww. przepisie ustawy o drogach publicznych. Zatem po wejściu w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. u.f.p. uległ zmianie stan prawny w odniesieniu do należności określonych w art. 40d ust.3 u.d.p., których obowiązek zapłaty został ustalony po dniu 1 stycznia 2010 r.

W ocenie strony skarżącej, nie jest więc uzasadnione twierdzenie organu II instancji, że regulacja art. 40d ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do kwestii przerwania biegu terminu przedawnienia należności określonych w tym przepisie, stanowi szczególne i kompleksowe uregulowanie tej kwestii.

W związku z tym organ II instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 40d ust. 3 u.d.p. W rezultacie błędnego rozumienia ww. przepisu organ instancji nie zastosował art. 70 § 4 O.p., co z kolei spowodowało wadliwe przyjęcie, że uzasadnione jest zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym art. 59 § 1 pkt 2 oraz art. 59 § 3 u.p.e.a. i umorzenie tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W myśl art. 59 § 4 u.p.e.a., postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu.

Z powyższego wynika, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Jedną z takich przyczyn, skutkujących koniecznością umorzenia postępowania przez organ egzekucyjny, jest upływ terminu przedawnienia egzekwowanej należności. Przyczyną wygaśnięcia obowiązku jest w takiej sytuacji przedawnienie, które wiąże się z umarzającym działaniem czasu.

Kwestia możliwości badania przez organ egzekucyjny, czy obowiązek wygasł nie budzi wątpliwości w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a., który daje organowi prawo badania dopuszczalności egzekucji. Jednocześnie wyłącza zaś prawo organu do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Orzecznictwo dopuszcza w szczególności badanie, czy egzekwowany obowiązek nadal istnieje (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 maja 1999 r. sygn. akt III SA 1321/98; wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r. sygn. akt III SA 1525/99; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II FSK 170/10 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie, że nastąpiło przedawnienie tej należności organ egzekucyjny oraz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oparły na uregulowaniu zawartym w art. 40d ust. 3 u.d.p.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, że po pierwsze, art. 40c ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim pięcioletniego terminu przedawnia się obowiązek zapłaty określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. dodatkowej opłaty z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania; po drugie, że regulacja działu III O.p. w zakresie przerwania bądź zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie ma odpowiedniego zastosowania do tej opłaty, gdyż ustawodawca nie zdecydował się na modyfikację przewidzianego w art. 40c ust. 3 u.d.p. biegu terminu przedawnienia na skutek zdarzeń, które na gruncie O.p. skutkują zawieszeniem bądź przerwaniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego; oraz po trzecie, że wskutek przedawnienia tej opłaty należało umorzyć postępowanie egzekucyjne.

Źródło tego sporu tkwi w odmiennej interpretacji przez organ oraz stronę skarżącą przepisów art. 40c ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. i art. 70 O.p., zwłaszcza jego § 1 i § 4, a ściślej korelacji między tymi przepisami. Odmienności te są konsekwencją odmiennej oceny treści art. 67 ust. 1 i art. 60 pkt 7 u.f.p. Stosownie do dwu pierwszych przepisów obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. stosuje się - na mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. - odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie zaś z art. 70 § 1 i § 4 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku; bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny.

Rysujące się na gruncie tych przepisów zagadnienie prawne przedawnienia określonej w art. 13f ust. 1 u.d.p. dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania oraz odpowiedniego stosowania art. 70 § 4 O.p. do tej opłaty jest przedmiotem rozbieżności interpretacyjnych. W tym zakresie w judykaturze i doktrynie można wyróżnić dwa nurty interpretacyjne.

I tak, wedle pierwszego z nich przepisy u.d.p. nie zawierają żadnych regulacji dotyczących przerwania prolongowania biegu pięcioletniego terminu przedawnienia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 ww. ustawy. Oznacza to, że przedmiotowe należności przedawniają się z upływem pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone, a przerwanie czy też prolongowanie biegu terminu przedawnienia, nawet na skutek zastosowania skutecznych środków egzekucyjnych, wymienionych w u.p.e.a. jest niemożliwe. Zwolennicy tego poglądu podnoszą, że przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, wystarczającą podstawę do uznania, iż z upływem terminu wskazanego w tym przepisie, przedawnia się obowiązek zapłaty między innymi opłaty wskazanej w art. 13f u.d.p.

Tym samym nie istnieje żadna podstawa prawna, zgodnie z którą do należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, miałyby zastosowanie przepisy Działu III O.p., w tym art. 70 § 4, dotyczący przerwania biegu terminu przedawnienia. Zdaniem przedstawicieli tego nurtu interpretacyjnego, uregulowanie zawarte w art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi odrębną i całościową regulację kwestii przedawnienia tych należności, w u.d.p., jak i w jakiejkolwiek innej ustawie, brak jest bowiem w tym zakresie odesłania do przepisów O.p. (oprócz poddania wymienionych obowiązków przepisom o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Podstawy prawnej do stosowania do tych należności art. 70 § 4 O.p. nie stanowi także - jak argumentują - obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010r. art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p., ponieważ zawarte w tych przepisach odesłanie do stosowania – między innymi – przepisów O.p. odnosi się tylko do spraw nieuregulowanych w u.f.p. Podkreślają oni, że jakkolwiek u.f.p. nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w jej art. 60 i w tym zakresie mogłyby mieć zastosowanie przepisy O.p., to jednak odrębne uregulowanie przedawnienia w u.d.p. ma pierwszeństwo jako przepis szczególny.

W konsekwencji uważają, że wynikająca z art. 67 u.f.p. zasada stosowania do niepodatkowych należności budżetowych przepisów działu III O.p. nie może mieć zastosowania wobec szczególnej regulacji, zawartej w u.d.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018r., I SA/Po 197/2018, Lex nr 2503279, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2018r., I SA/Ol 95/2018, LEX nr 2472215, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016r., I SA/Gl 644/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018r., I SA/Po 197/18, a nadto przywołany w zaskarżonym wyroku - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2018r., I SA/Gd 96/18, LEX nr 2478587, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lipca 2018r., I SA/Po 410/18; a także T. Brzeziński, W. Morawski, Przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" nr 7-8/2011, s. 25; R. Stachowska, Komentarz do art. 40d u.d.p., Lex; K. Sobieralski, Dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, "Nowe Zeszyty Samorządowe" nr 2/2009, s. 22, P. Zaborniak, Komentarz do art. 40d ustawy i drogach publicznych, Lex z dnia 10 maja 2010r.).

Wedle drugiego (przeciwstawnego) nurtu, skoro znowelizowanie przepisy wprost w ustawie o drogach publicznych określają termin przedawnienia opłaty, jednocześnie nie regulują pozostałych kwestii związanych z tą materią, to mając na uwadze zawarte przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. odesłanie do przepisów działu III O.p., to należy przyjąć, że takie odesłanie odsyła do zastosowania zawartych tam regulacji, które kompleksowo regulują kwestię przedawnienia, w tym kwestie zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Użyte w art. 67 u.f.p. sformułowanie "odpowiednie stosowanie" oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. W tym przypadku "odpowiedni" należy odczytywać jako: przydatny, właściwy, nadający się, należyty. Ustawodawca określając zasadę odpowiedniego stosowania przepisów O.p. do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, wprowadza obowiązek stosowania przepisów O.p. z uwzględnieniem istoty i celu tego postępowania. Zatem stosując odpowiednio przepisy O.p. należy je odpowiednio zmodyfikować, aby nadawały się do zastosowania w ramach prowadzonego postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2018r., I SA/Gd 82/18, LEX nr 2466429, czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2015r., III SA/Wr 267/15, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019r., II FSK 2600/18).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, dostrzegając fakt niejednolitości orzecznictwa w spornej kwestii, podziela pierwszy z przedstawionych nurtów interpretacyjnych art. 40c ust. 3 w zw. z art. 13f ust.1 u.d.p. i art. 70 § 1 i § 4 O.p.

Przypomnieć więc należy, że przepis o przedawnieniu obowiązku uiszczenia opłat wynikających z art. 13f u.d.p. (jak i innych opłat i kar przewidzianych w tej ustawie) ustawodawca wprowadził do ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. dopiero w drodze jej nowelizacji ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 179, poz. 1489), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r., a więc po 20 latach obowiązywania ustawy. Dodając przepis art. 40d ust. 3 u. d.p. ustawodawca usunął zatem ten stan braku regulacji prawnej, a jednocześnie nie wprowadził, ani wprost ani przez odesłanie do innych ustaw, możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Można więc wnioskować, że wolą ustawodawcy było określenie jednego, nie podlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zapłaty należności wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p.

Zdaniem Sądu, istota przedawnienia nie musi być powiązana z przerwaniem biegu terminu przedawnienia. To rozwiązanie nie jest immanentną cechą przedawnienia. Brak jakichkolwiek odesłań do innych uregulowań w zakresie przerwy, prolongaty lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia opłat pozwala na wniosek, że ustawodawca w sposób kompletny i zupełny określił pięcioletni termin przedawnienia obowiązku zapłaty bez możliwości przedłużania tego okresu (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II FSK 2904/18).

W sprawie niniejszej do przedawnienia należności nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym szczególności art. 70 § 4 O.p. Przepis art. 67 u.f.p. zawiera normę definiującą i odsyłającą do odpowiedniego stosowania działu III O.p. Jednak odesłanie do O.p. stosuje się tylko do spraw nieuregulowanych niniejszą ustawą. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera natomiast żadnej regulacji odnośnie do przedawnienia należności wymienionych w art. 60. Nie reguluje opłat drogowych, więc nie zawiera normy odsyłającej dotyczącej stosowania opłat drogowych. Wobec tego w tym zakresie mogą mieć zastosowanie generalnie przepisy O.p. Jeśli jednak odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowanie to, jako lex specialis mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Taką regulacją, jak trafnie podniósł organ II instancji, jest art. 40 d ust. 3 u.d.p.

Z uwagi na tak skonstruowane przepisy oraz odesłanie znajdujące się w art. 67 u.f.p. brak jest podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie art. 70 § 4 O.p.

W ocenie Sądu, przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis w stosunku do ww. przepisów Ordynacji podatkowej i ustawy o finansach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych bowiem w sposób zupełny i odrębny od zasady ogólnej wynikającej z treści art. 70 § 4 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p., regulują zasady przedawniania opłat i kar, o których mowa w tej ustawie.

Nie można także znaleźć uzasadnionych podstaw do wnioskowania, że ustawodawca zamierzał celowo, poprzez u.f.p., pogorszyć sytuację osób zobowiązanych do uiszczenia opłat wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p., w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w okresie od 2005 r.

W związku z tym stwierdzić należy, że przedstawione wyżej wywody, oparte na wykładni gramatycznej, historycznej i celowościowej, uprawniają do wniosku, że art. 40d ust. 3 u.d.p. stanowi samodzielną, zupełną, wystarczającą i prawidłową podstawę do uznania, że z upływem pięcioletniego terminu w tym przepisie wskazanego, przedawnia się obowiązek zapłaty m. in. opłaty z art. 13f tej ustawy.

W sprawie niniejszej opłata dodatkowa, ustanowiona na podstawie ustawy o drogach publicznych, powinna być opłacona przez zobowiązanego w terminie 7 dni od daty wystawienia zawiadomienia. Po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata powinna być uiszczona, opłata ta uległa więc przedawnieniu. To z kolei spowodowało, że zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.).

Wobec powyższego – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie ma możliwości zastosowania do ww. opłaty regulacji w zakresie przerwania biegu terminu przedawnienia, określonej w art. 70 § 4 O.p. Nie ma zatem racji strona skarżąca, iż termin przedawnienia przedmiotowej należności nie upłynął, bowiem doszło do przerwania jego biegu.

Konkludując, organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 40 d ust. 3 u.d.p. Przyjęcie bowiem tego przepisu jako samodzielnej podstawy do uznania, iż z upływem 5- letniego terminu doszło do przedawnienia zobowiązania jest prawidłowe, zaś stwierdzenie upływu okresu przedawnienia dochodzenia należności obligowało organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu. Ponadto za pozbawione uzasadnionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia przepisów art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślić należy, że przeprowadzone przez organy postępowanie nie uchybiało przepisom k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.