Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1386/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości
Powołane przepisy: article: art. 31 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: art. 91 ust 1 i ust 4 , 94 ust      1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 września 2014 r., Nr XXXVII/297/14 w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kościelisko wydała Uchwałę nr XXXVII/297/14 z dnia 30 września 2014 r. w sprawie: ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania.

Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 10, art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t. j. Dz. U. z 2014 poz. 715) Rada Gminy Kościelisko uchwaliła, że w § 1

1. Ustanawia się stypendia sportowe dla osób fizycznych osiągających wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie;

2. Stypendia sportowe mają na celu wspieranie rozwoju młodzieży szczególnie uzdolnionej sportowo, posiadającej miejsce zamieszkania na terenie Gminy Kościelisko;

3. Zasady, tryb przyznawania oraz pozbawiania stypendium sportowych oraz rodzaje i wysokość stypendiów określa regulamin stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Kościelisko. W § 3 orzeczono, iż traci moc uchwała Nr VI/46/2011 z dnia 11 maja 2011 roku Rady Gminy Kościelisko w sprawie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości okresowych stypendiów sportowych.

Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolski (§ 4).

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Zakopanem.

Zaskarżył on uchwałę w części:

§ 1 ust. 1, w części obejmującej wyrażenia "posiadającej licencje zawodnika" i "w dyscyplinach olimpijskich", ust 2 w części obejmującej wyrażenie "zrzeszonej w klubie sportowym, ust. 3 w całości, ust. 5 w części obejmującej sformułowanie "spełniający warunki określone w ust 1 i 2" Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych stanowiący załącznik do uchwały z dnia 30 września 2014 nr XXXVII/297/14 w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągane wyniki sportowe , zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania;

§ 3 ust. 2 w całości Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych stanowiący

załącznik do uchwały z dnia 30 września 2014 nr XXXVII/297/14 w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągane wyniki sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania;

§ 4 ust 2 Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych stanowiący załącznik do uchwały z dnia 30 września 2014 nr XXXVII/297/14 w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągane wyniki sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania;

- wzoru wniosku o przyznanie stypendium sportowego, nagrody, wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych w części obejmującej wyrażenie "Oświadczam, że jestem świadomy odpowiedzialności karnej z art. 233 kodeksu karnego, który za składanie fałszywych zeznań przewiduje karę pozbawienia wolności do lat 3" o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. za złożenie fałszywych zeznań

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 31 § 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie (Dz. U. z 2010 nr 127, poz. 857 ze zm.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 94 w zw. z art. 32 ust 1 i 2 i w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione, ograniczające określenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów sportowych pozostające w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości, nie wypełnienie kompleksowo i precyzyjnie normy kompetencyjnej przy ustalaniu wysokości stypendiów i nałożeniu na podmioty wnioskujące o przyznanie stypendium obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 kodeksu karnego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej :

- § 1 ust. 1, w częściach obejmujących sformułowania "posiadającej licencję" i "w dyscyplinach olimpijskich" ust. 2 w części obejmującej sformułowanie "zrzeszonej w klubie sportowym", ust. 3 w całości, ust. 5 w części obejmującej sformułowanie "spełniający warunki określone w ust 1 i 2" Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych stanowiący załącznik do uchwały z dnia 30 września 2014 nr XXXVII/297/14 w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągane wyniki sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania;

* § 3 ust. 2 we fragmencie "opinię klubu sportowego" Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych stanowiący załącznik do uchwały z dnia 30 września 2014 nr

XXXVII/297/14 w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągane wyniki sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania;

* § 4 ust. 2 Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych stanowiący załącznik do uchwały z dnia 30 września 2014 nr XXXVII/297/14 w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągane wyniki sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania;

* Wzór wniosku o przyznanie stypendium sportowego, nagrody, wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiący załącznik do Regulaminu

przyznawania stypendiów sportowych w części obejmującej Oświadczenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. za złożenie fałszywych zeznań.

Skarżący wskazał, iż w Regulaminie przyznawania stypendiów sportowych stanowiącym załącznik do wyżej wymienionej uchwały, w § 1 ust 1 wskazano, że stypendium sportowe przyznawanie jest osobie fizycznej posiadającej licencję zawodnika i uprawiającej określoną dyscyplinę sportu, która osiągnęła wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym w dyscyplinach olimpijskich, zwanej dalej "zawodnikiem". W ust 2 § 2 wskazano, że stypendia mogą być przyznawane osobie fizycznej, zamieszkałej na terenie Gminy Kościelisko, zrzeszonej w klubie sportowym. Następnie w § 3 regulaminu wskazano, że stypendium sportowe przyznawane będzie osobie fizycznej, która ukończyła lub ukończy w danym roku 18 lat oraz posiada stałe miejsce zameldowania w Gminie Kościelisko i która nie pobiera innego stypendium sportowego ze środków publicznych oraz uzyskała co najmniej jeden z następujących wyników sportowych;

* zakwalifikowała się do reprezentacji Polski na Mistrzostwa Świata lub Europy, Igrzyska Olimpijskie lub Paraolimpijskie;

* zajęła do 6 miejsca w Olimpiadzie Młodzieży, Mistrzostwach Polski oraz Generalnej

Punktacji Pucharu Polski;

* zajęła do 15 miejsca w innych między narodowych zawodach sportowych, w których brali udział zawodnicy, z co najmniej 5 krajów.

W ust 4 § 1 Regulaminu w określono, że zawodnik, który spełnia warunki określone w ust 1 i 2 może otrzymać stypendium, jeżeli jego przebieg dotychczasowej działalności sportowej wskazuje na możliwość osiągania w przyszłości wysokich wyników we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym. W § 3 ust 2 Regulaminu zobowiązano do dołączenia do wniosku o przyznanie stypendium opinii klubu sportowego oraz wyniki potwierdzające osiągnięcia sportowe zawodnika.

Zdaniem skarżącego powyższe zapisy dla zawodników, dla których jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać okresowe stypendia sportowe nakładają pozaustawowe wymogi spełnienia warunków w postaci bycia członkiem klubu sportowego, posiadania licencji zawodnika, uprawnia dyscypliny olimpijskiej, zameldowania na terenie gminy, ukończenia 18 roku życia, podczas gdy ustawa o sporcie w art. 31 ust 1 i 3 nie nakłada wymienionych wymogów i nie daje umocowania prawnego jednostkom samorządu terytorialnego do stosowania takich ograniczeń.

Jako ustawowe kryteria przyznania stypendiów sportowych ustawodawca wskazał osiągane wyniki sportowe i znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego podejmującej w tym zakresie uchwałę. Określenie "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego" nie wskazuje obowiązku wyszczególniania przez jednostkę samorządu poszczególnych dyscyplin jednak wskazuje, że organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego winien przy określaniu szczegółowych zasad, trybu przyznania i pozbawienia oraz określenia rodzajów i wysokości stypendiów brać pod uwagę "znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy". Zapis ten nie daje jednak podstawy do ograniczenia beneficjentów do zawodników posiadających licencję, zrzeszonych w klubie sportowym i osiągających wyniki sportowe w dyscyplinach olimpijskich a jedynie podstawę do różnicowania zasad, trybu, rodzajów i wysokości stypendiów w oparciu o precyzyjnie określone znaczenie danej dyscypliny dla jednostki samorządu terytorialnego, przy uwzględnieniu wyniku sportowego. Zamieszczone, więc w § 1 ust 1 i 2 Regulaminu ograniczenia możliwości ubiegania się o stypendium tylko do zawodnika osiągającego wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym w dyscyplinach olimpijskich i zrzeszonego w klubie sportowym dyskryminuje, nie dając możliwości ubiegania się o stypendium zawodników nie uprawiających dyscypliny olimpijskiej. Katalog podmiotów, które mogą ubiegać się i otrzymać stypendium wskazuje art. 31 ust 1 ustawy o sporcie uznając, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągane wyniki sportowe. Należy, zatem zauważyć, że skoro ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej uregulował jakieś zagadnienie nie dając jednocześnie kompetencji do jego doprecyzowania, to wszystkie tego typu działania organu samorządu uznać należy za modyfikację przepisu ustawowego, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący zarzucił, iż ust 3 wskazanego przepisu wskazuje, że uchwała winna określać szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że ograniczenie beneficjentów § 1 ust 1 i ust 2 narusza w sposób istotny normę art. 31 ust 3 ustawy o sporcie a Rada Gminy posłużyła się innymi kryteriami niż ustawowe, natomiast pominęła przytoczone kryterium ustawowe rodzaju sportu mającego znaczenie dla tej gminy.

Skarżący zauważył - donośnie obowiązku zrzeszenia w klubie, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 ustawy o sporcie przewidział również inne formy działalności sportowej niż klub (Działalność sportowa prowadzona jest w szczególności w formie klubu sportowego). Należy zatem uznać, że ograniczenie kręgu uprawnionych w sposób wskazany wyżej przez Radę Gminy Kościelisko, po pierwsze nie mieści się w upoważnieniu do określenia warunków przyznania stypendium o których mowa w art. 31 ust 3 ustawy o sporcie, po drugie jest modyfikacją art. 31 ust 1 ustawy a po trzecie stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 konstytucji RP. Ograniczenie beneficjentów tylko do zawodników licencjonowanych i uprawiających dyscyplinę olimpijską skutkuje, że zapisy Regulaminu zamieszczone w § 1 ust 3 pkt od 1 - 3, ust 5 w części "zawodnik spełniający warunki określone w ust 1 i 2" i § 3 ust 2 w części obejmującej sformułowania "opinię klubu sportowego" nie znajdują umocowania ustawowego.

Podobnie zapisy § 1 pkt 3 zapadły z naruszeniem przepisów prawa poprzez określenie dolnej granicy wieku osoby ubiegającej się o stypendium na 18 lat, wskazania wymogu zameldowania na terytorium gminy i wymogu nie pobierania innego stypendium sportowego ze środków publicznych.

Określenie dolnej granicy na 18 lat pozbawia młodzież i dzieci w młodszym wieku osiągającej wyniki sportowe do ubiegania się o stypendium pomimo tego, że bez wątpienia są osobami fizycznymi posiadającymi podmiotowość prawną - zgodnie z definicją zwartą w k. c. Nie znajduje umocowania prawnego. Podmiotowość prawna to konstrukcja, na którą składają się dwa pojęcia, a mianowicie: zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych.

Skarżący wskazał, iż niewątpliwie dzieci i młodzież poniżej 18 roku posiadają podmiotowość prawną i tym samym wykluczenie ich przez gminę stanowi istotne przekroczenie granic ustawowych, bowiem przepisy ustawy nie wiążą możliwości ubiegania się o stypendium z uzyskaniem pełnoletniości i tym samym mieszczą się w kręgu osób wymienionych w art. 31 ust 1 ustawy o sporcie.

Również w granicach ustawowego upoważnienia nie mieści się wymóg wskazany w § ust 3 Regulaminu posiadania miejsca zameldowania na terenie jednostki samorządu terytorialnego podejmującego uchwałę. Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Tym samym zameldowanie nie wyznacza przynależności do wspólnoty samorządowej a jego brak nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statutu członka wspólnoty gminnej przynależność do wspólnoty wyznacza natomiast miejsce zamieszkania, które zdefiniowane jest w art. 25 k. c. Stanowiąc, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tymczasem o zameldowaniu przesądza akt administracyjny, jakim jest decyzja wydana w tym przedmiocie. Niedopuszczalne było, zatem wprowadzenie przez Radę w § 1 ust 2 Regulaminu nowego, pozaustawowego ograniczenia w postaci wymogu zameldowania, jako warunku koniecznego do uzyskania prawa do stypendium sportowego.

Powyższe argumenty, w szczególności wskazany przepis art. 1 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym odnoszą się do pozbawienia możliwości ubiegania się o stypendium mieszkańca gminy, który pobiera stypendium z innych środków publicznych niż gminne, a więc stypendium niezwiązanego z przynależnością do określonej społeczności gminnej.

Następnie skarżący wskazał, że w § 4 ust 2 Regulaminu Rada Gminy ustanowiła, że kwota stypendium wynosi od 200 do 1 000 zł miesięcznie w zależności od osiągniętych wyników oraz złożonych wniosków. Dokonując analizy tego zapisu skarżący podniósłi, że nie czyn on zadość wymogom ustawowym i nie wypełnia w sposób precyzyjny normy ustawowej wyrażonej w art. 31 ust 3 ustawy o sporcie. Nie wskazuje, bowiem wysokości stypendium a jedynie dolny i górny pułap miesięcznej kwoty uzależniając nadto jej wysokość od czynnika niewymienionego w ustawie tj. ilości złożonych wniosków. Powołany zapis ustawy nakazuje określenie wysokości stypendium a zatem co najmniej określenie sposobu w jaki wysokość ta będzie ustalana, przy uwzględnień przesłanek wskazanych w tym przepisie tj., osiągniętego wyniku i znaczenia danego sportu dla gminy. Zaskarżony zapis także nie czyni zadość tymże wymogom.

Do Regulaminu, jako jego załącznik ustanowiono wzór pisemnego wniosku o przyznanie stypendium sportowego. W formularzu wniosku, w części końcowej zamieszczono oświadczenie składającego wniosek o świadomości o odpowiedzialności karnej z art. 233 kodeksu karnego, który za składnie fałszywych zeznań przewiduje karę pozbawienia wolności do lat 3. W ocenie prokuratora przedmiotowa uchwała, nakładająca na obowiązek złożenia oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo z art. 233 kodeksu karnego, a będąca aktem prawa miejscowego jest niewątpliwie dotknięta wadą, albowiem nałożenie przez Radę Gminy obowiązku złożenia takiego oświadczenia nie znajduje upoważnienia ustawowego. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji, deklaracji czy wniosków, winien przewidzieć w treści upoważnienie wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem przepis art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 31 ust 1 ustawy o sporcie nie przewidują upoważnienia gminy do zobowiązania podmiotów wnioskujących o stypendium składnia oświadczeń we wzorze wniosku z pod rygorem z art. 233 § 1 kodeksu karnego. Tym samym gmina nakładając takie zobowiązanie przekroczyła uprawnienia ustawowe i konstytucyjne określone w art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Kościelisko wniosła o jej oddalenie.

Powołując się na treść art. 94 Konstytucji oraz art. 31 ustawy o sporcie organ wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada określiła, że stypendium sportowe może otrzymać zawodnik, zrzeszony w klubie sportowym , mieszkaniec Gminy Kościelisko za wysokie wyniki w dyscyplinach olimpijskich. W ten zatem sposób zostały wskazane dyscypliny sportu mające znaczenie dla Gminy Kościelisko, poprzez wskazanie zawodników będących jednocześnie mieszkańcami Gminy i członkami klubów sportowych, działających na terenie Gminy, w których można trenować przede wszystkim narciarstwo biegowe i biathlon. To są właśnie te dziedziny sportu, które mają znaczenie dla Gminy Kościelisko, a są dyscyplinami olimpijskimi.

Wskazana w regulaminie dolna i górna wysokość stypendiów wynika z kolei ze stanu budżetu gminy. Takie postanowienia zawarte w uchwale, dają możliwość ich zróżnicowania w zależności od aktualnego stanu środków, ilości zawodników oraz osiąganych przez nich wyników. Zdaniem Rady z delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 31 ust.1 ustawy o sporcie wynika obowiązek ustalenia wysokości stypendiów oraz wskazania, za jakie osiągnięcia są one należne, lecz brak jest precyzyjnych uregulowań, poprzez wskazanie wymogu np. wskazania wysokości w jeden określony sposób (np. przez sprecyzowanie konkretnej kwoty lub przedziału kwotowego od .. do...) Mając na względzie zasadę racjonalnego działania ustawodawcy, przemilczenie kwestii ustalenia szczegółowych warunków, uznać należy jako celowe przekazanie uprawnień w tym zakresie gminie.

Zatem w ocenie organu ustawowy obowiązek został w zaskarżonej uchwale wykonany, co oznacza , że wszystkie elementy wymienione w art. 31 ust.3 ustawy o sporcie, zostały uwzględnione. Wykładnia językowa, jak i celowościowa art. 31 ustawy o sporcie prowadzi do wniosku, ze gmina winna wskazać istotne dla niej dyscypliny, przy czym ustawodawca nie zobligował jej do enumeratywnego wskazania dyscyplin, gdyż określając ten obowiązek poprzestał na ogólnym i nieostrym sformułowaniu – znaczenie sportu dla jednostki samorządu. Dalej delegacja ustawowa nakazuje organowi określenie w uchwale rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, ale nie wskazuje konkretnie na jeden właściwy sposób sprecyzowania tej wysokości, co oznacza, że ustawodawca pozostawił gminie uprawnienie do przyjęcia formy tegoż wskaźnika. Nadto zdaniem Rady, gdyby wbrew brzmieniu przepisów, przyjąć za prokuratorem, że zgodnie z treścią art. 31 ust.3 ustawy o sporcie, postanowienia uchwały powinny być bardziej "precyzyjne i kompleksowe", to nie stanowi to istonego naruszenia prawa, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Natomiast w zakresie kryterium miejsca zamieszkania, to pozostaje ono w zgodzie z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, ze mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową i ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Następnie na podstawie art. 2 ustawy gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zatem to, że gmina wykonuje zadania publiczne na swoim terytorium i w celu zaspokojenia potrzeb swoich mieszkańców wynika z ustawy i nie może wobec tego naruszać konstytucyjnej zasady równości.

Podobnie ma się rzecz z w kwestii wieku albowiem zgodnie z ustawą o systemie oświaty do zadań gminy należy prowadzenie przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów. Zatem i tutaj ustawodawca zastosował kryterium wiekowe, a gmina biorąc pod uwagę wykładnię systemową odniosła je także do zasad przyznawania stypendiów sportowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r r. poz. 718 ze zm. zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Prokuratora Okręgowego wniesiona na uchwałę nr XXXVII/297/14 z dnia 30 września 2014 r. w sprawie: ustanowienia stypendiów sportowych dla osób fizycznych za osiągnięte wynika sportowe, zasad oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania przy czym zakwestionowane przepisy objęte są załącznikiem do tej uchwały, a to Regulaminem przyznawania stypendiów sportowych w zakresie jego § 1 ust. 1, 2, 3 i 5, § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 2, a nadto wzorem wniosku o przyznanie stypendium sportowego stanowiącego załącznik do Regulaminu. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżony akt prawa stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, jest zatem aktem wykonawczym w stosunku do prawa ustawowego, na podstawie którego został wydany i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza autonomii. W odniesieniu do zakwestionowanej uchwały, Rada Gminy Kościelsko jest zatem uprawniona do ustanawiania stypendiów sportowych oraz wyróżnień i nagród o których mowa w art. 31 i 35 ustawy o sporcie, jednakże przy uwzględnieniu zasad wskazanych w ustawie.

Zgodnie z treścią art. 31 ustawy o sporcie:

1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe.

2. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek.

3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 5 i 6 ww. ustawy:

5. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wyróżnienia i nagrody pieniężne dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej.

6. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej.

Dokonując oceny zakwestionowanych przez prokuratora postanowień przedmiotowej uchwały należy się zgodzić z zarzutami skargi.

W zakwestionowanym w skardze § 1 Regulaminu w ustępie 1 wprowadzono regulację, że stypendium sportowe przyznawane będzie osobom fizycznym "posiadającym lincencję zawodnika", które osiągnęły wysokie wyniki "w dyscyplinach olimpijskich", w ust. 2 oprócz kryterium zamieszkania osoby fizycznej na terenie Gminy Kościelisko wprowadzono także wymóg, że ma to być osoba "zrzeszona w klubie sportowym", z kolei w ust. 3 przewidziano wymóg, że ma to być także osoba, "która ukończyła lub ukończy w danym roku 18 lat oraz posiada stałe zameldowanie w Gminie Kościelisko i która nie pobiera innego stypendium sportowego ze środków publicznych oraz uzyskała co najmniej jeden z wyników sportowych" wymienionych następnie w pkt 1 do 3. W § 3 Regulaminu ustęp 2 przewidziano dodatkowo wymóg, że "do wniosku należy dołączyć opinię klubu sportowego oraz wyniki potwierdzające osiągnięcia sportowe zawodnika". Z kolei w § 4 ustęp 2 ustalono, że "stypendium wynosi 200 do 1000 zł miesięcznie w zależności od osiągniętych wyników oraz ilości złożonych wniosków. W zakresie natomiast załącznika do Regulaminu w postaci wzoru wniosku o przyznanie stypendium sportowego (...) znalazło się wyrażenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 kk za założenie fałszywych zeznań.

Mając zatem na uwadze regulację zawartą w art. 31 ustęp 1 i 3 ustawy o sporcie należy zgodzić się ze skarżącym, że wprowadzone w § 1 kryteria w postaci bycia członkiem klubu sportowego, posiadania lincencji zawodnika, uprawiania dyscypliny olimpijskiej, zameldowania na terenie gminy oraz ukończenia 18 roku życia są pozaustawowymi, dodatkowymi wymogami. Powołany przepis nie przewiduje natomiast wymienionych wymogów i nie daje także umocowania prawnego jednostkom samorządu terytorialnego do ich wprowadzenia. Jako ustawowe kryteria przyznania stypendiów sportowych ustawodawca wskazał bowiem osiągane wyniki sportowe i znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego podejmującej w tym przedmiocie uchwałę.

Taka regulacja, biorąc pod uwagę podustawowy i wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego, jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi ona bowiem naruszenie delegacji ustawowej, a także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przepis przewidujący, że stypendium może otrzymać jedynie osoba fizyczna będąca członkiem klubu sportowego, pozbawia prawa do stypendiów sportowych osoby niezrzeszone w żadnym klubie sportowym (a będący członkami wspólnoty samorządowej), nawet jeśli uprawiają tę samą dyscyplinę sportu i osiągnęły takie same wyniki sportowe jak osoby zrzeszone w klubie. W orzecznictwie podkreśla się, że samo członkostwo w stowarzyszeniu lub klubie sportowym lub trenowanie zawodników klubu sportowego mającego siedzibę na terenie gminy nie może stanowić podstawy do uzyskania (przez członka klubu lub trenera) świadczenia z budżetu gminy, na której terenie klub ten ma swą siedzibę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 327/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 282/08 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014r., III SA/Gl 878/14). Analogicznie: przepis uzależniający możliwość przyznania stypendium od posiadania dokumentu uprawniającego do udziału we współzawodnictwie sportowym pozbawia prawa do stypendiów sportowych osoby takim dokumentem niedysponujące, nawet jeśli uprawiają tę samą dyscyplinę sportu i osiągnęły takie same wyniki sportowe jak osoby zrzeszone w klubie. Ten sam zarzut należy też postawić przepisowi określającemu wymóg ukończenia 18 roku życia, gdyż różnicuje on możliwość ubiegania się o stypendium ze względu na wiek, niezależnie od uprawianej dyscypliny sportu i osiąganych wyników sportowych, a także zapisowi uzależniającemu ubieganie się o stypendium od faktu uprawiania dyscypliny olimpijskiej. Ten ostatnio wymieniony zapis uchwały sformułowany został jako warunek ubiegania się o stypendium (§ 1 ustęp 1 Regulaminu ) prowadzący do nieuzasadnionego ograniczenia kręgu uprawnionych. Rację ma Prokurator twierdząc, że zapis ten nie stanowi realizacji ustawowej delegacji do ustalania zasad "przy uwzględnieniu znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu". Jest oczywiste, że sformułowanie "dany sport" użyte w omawianym kontekście oznacza określony rodzaj, dyscyplinę sportu, bo tylko takie rozróżnienie pozwala na różnicowanie znaczenia "danych sportów" dla gminy. W konsekwencji uznać należy, że słusznie zostały zakwestionowane zapisy załącznika , w których uprawianie dyscypliny olimpijskiej uczyniono warunkiem przyznania nagrody lub wyróżnienia. Wreszcie także skarżący słusznie kwestionuje zapis dotyczący wymogu posiadania zameldowania na terenie gminy albowiem kryterium to nie wyznacza przynależności do wspólnoty samorządowej, a jego brak nie pozbawia osoby zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Niedopuszczalne zatem było wprowadzenie w § 1ust.2 Regulaminu, pozaustawowego ograniczenia w postaci wymogu zameldowania jako warunku koniecznego do uzyskania prawa do stypendium sportowego. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że wskazane przepisy wprowadzają kryteria niemieszczące się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, który odwołuje się jedynie do kryteriów znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętych wyników sportowych. Takie działanie Rady uznać należy za istotne naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, albowiem doszło do nieuprawnionego zmodyfikowania przez Radę ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów sportowych, do czego Rada nie miała upoważnienia ustawowego. Sąd podziela także zarzut skargi dotyczący określenia w uchwale wysokości świadczeń pieniężnych (§4 ust.2 Regulaminu). Stosownie do delegacji ustawowej Gmina winna była określić "rodzaj i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień". Określenie "wysokości" świadczenia następuje poprzez wskazania konkretnej kwoty. Nie mieści się w nim możliwość ustalenia "widełek", w dodatku bez jednoczesnego wskazania kryteriów indywidualizacji. Opisana delegacja pozwala gminie na różnicowanie wysokości świadczeń tylko wedle kryteriów w niej wskazanych (znaczenie danego sportu i osiągnięty wynik sportowy), a żadną miarą nie uprawnia gminy do zastrzeżenia uznaniowości w ustalaniu wysokości świadczenia w konkretnym przypadku. Do tego zaś sprowadzają się zapisy, wedle których wysokość stypendium wynosi "od 200 zł do 1.000 zł miesięcznie" . Nie bez znaczenia jest również i to, że Rada po raz kolejny wprowadza pozaustawowe, dodatkowe kryterium, mające wpływ na ustalenie wysokości świadczenia w postaci "ilości złożonych wniosków".

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią w ocenie Sądu istotne naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Chociaż w skardze jako niezgodne z prawem wskazano tylko niektóre zapisy uchwały, Sąd uznał, że konieczne jest podjęcie określonego środka w stosunku do całości aktu. Bez słusznie zakwestionowanych zapisów bowiem, w szczególności odnoszących się do wysokości świadczeń, w praktyce uchwała byłaby aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana. Dlatego opisane wady uchwały uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.