Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2570/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania błędu w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] [...] sierpnia 2018 r. wywiódł skargę na uchwalę Rady Miejskiej

w [...] z [...] marca 2007 r. Nr [...] w sprawie sprostowania błędu w uchwale Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. {Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]

z dnia [...] września 1999 r.), zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi [...].

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił w szczególności naruszenie przepisów art. 14 ust. 1, w związku z art. 27 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm"

w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz. U. Nr 130,

poz. 871), zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 17 u.p.z.p. Na podstawie art. 93 ustawy

o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dniu [...] marca 2007 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] sprawie sprostowania błędu w uchwale Rady Miejskiej w [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 1999 r.) zatwierdzającej miejscowy zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]." Przedmiotowej uchwałę oblikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] czerwca 2007 r. Nr [...], poz. [...].

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna). Treść aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p.

Wojewoda wskazał, że jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował art. 15 ust 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium raz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 u.p.z.p., odnosi się do kolejno odejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków

i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań,

U.p.z.p. odnosi się do niezbędnych czynności administracyjnych, które muszą być dokonane w tym celu. Składają się one na szczegółowy tryb sporządzania

i uchwalania planu miejscowego, zapoczątkowany podjęciem uchwały intencyjnej w tej sprawie (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), kontynuowany przez działania wskazane w art. 17 przedmiotowej ustawy oraz zakończony podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego - art. 20 ust. 1). Zaskarżona uchwała - w ocenie Wojewody - jest zaledwie ostatnią czynnością, uregulowanego w ustawie, trybu sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Poprzedzające ją, wymagane etapy procedury mają na celu zapewnienie spełnienia wymogów planowania przestrzennego, określonych w art.. 1 u.p.z.p. Procedura planistyczna służy partycypacji społecznej, ochrony interesu publicznego

i interesów podmiotów prywatnych.

W związku z przepisem art. 27 u.p.z.p., każda zmiana planu miejscowego, wymaga dokonania tego w takim samym trybie, jak sporządzenie i uchwalenie planu. Nie ma podstaw prawnych do pominięcia wymaganego trybu, bez względu na rodzaj

i zakres zmian. Z dyspozycji art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach zainicjowanych procedur planistycznych. Tym samym rada gminy może w toku sporządzania zmiany planu miejscowego (nazwanej w tym przypadku sprostowaniem błędu), w miarę potrzeby dokonywać zmian, co do obszaru objętego zmianą, jednakże musi się to odbywać w drodze uchwały związanej

z przystąpieniem do sporządzenia zmiany planu miejscowego.

Organ nadzoru wskazuje, że w przypadku obowiązującego planu miejscowego nie wyklucza się możliwości podejmowania (w dalszej perspektywie czasowej,

w przypadku takiej potrzeby), uchwał intencyjnych (uchwały o przystąpieniu do zmian planu) w odniesieniu do ściśle wydzielonego fragmentu obszaru objętego planem miejscowym, przy zastrzeżeniu, że zmiany planu dotyczące pewnych jego fragmentów współgrają z pozostającymi w mocy ustaleniami. Zmiana planu miejscowego może dotyczyć nie tylko fragmentu obszaru objętego planem miejscowym, ale również dotyczyć może przedmiotowo węższego zakresu, np. wybranego zagadnienia. Zmiana planu miejscowego jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego

i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu miejscowego, określonych przedmiotowo w art. 15 u.p.z.p. Tak więc podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany planu, węższy od granic pierwotnego planu miejscowego. Co więcej, zdaniem organu nadzoru, uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany planu może również uściślić zakres przedmiotowy dokonywanych zmian. Przedstawioną interpretację co do dopuszczalności zawężonego przedmiotowo i obszarowo projektu zmiany planu miejscowego wzmacnia analiza art, 33 u.p.z.p. Reguluje on sytuacje,

w których konieczność zmiany planu następuje w wyniku zmiany ustaw, wprowadza jednak zasadę, że czynności przewidziane w art. 17 przeprowadza się jedynie

w "zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian", a więc w zakresie ograniczonym

w stosunku do pełnego zakresu przedmiotowego planu miejscowego.

NSA w wyroku z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1488/10 stwierdził, iż wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej, to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego:

z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 30).

Wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego samodzielność gminy, doznaje ograniczenia. Wyłączna kompetencja gminy wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania, pod warunkiem działania w granicach podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy. Skoro zaś w przepisach nie przewidziano procedury prostowania przez rade gminy aktów prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego - mimo wyczerpującego regulowania procedury ustalającej tryb oraz zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu (a także studium), to dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji.

Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów). Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że obywatel ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy na podstawie aktu prawnego, w brzmieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny. Wynika to z celów i funkcji ogłoszenia aktu (przepisu prawnego). Gdyby dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania podstawowej procedury jego zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności, pewności prawa, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.

Nadto Wojewoda zaznaczył, że w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach określonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

z zachowaniem procedury planistycznej. Natomiast zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim plan i studium są uchwalane stanowiłoby obejście art. 27 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów,

w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opcjonalnie jego zmiany) jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu (opcjonalnie jego zmiany), inicjującym proces tworzenia aktu prawa miejscowego. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego jest więc zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego.

Jednak w sprawie, Rada Miejska w [...] w ogóle nie podjęła stosownej uchwały

w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], z której wynikałby zakres dokonywanego sprostowania błędu. Tymczasem, jak wynika z § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały w sprawie sprostowania błędu, w brzmieniu " W rozdziale [...] Układ Drogowo Uliczny § [...] ust. [...] otrzymuje brzmienie: "plan wprowadza zakaz obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej bezpośrednio z ulic zbiorczych (KUZ) z wyjątkiem działek przyległych do ulic, podczas, gdy zgodnie

z brzmieniem § [...] ust. [...] uchwały Nr [...] "2. Plan wprowadza zakaz obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej pośrednio z ulic zbiorczych (KUZ), z wyjątkiem działek zabudowanych przyległych do tych ulic". Tym samym,

w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa zmiana planu miejscowego stanowi niedopuszczalną, w formie sprostowania błędu, ingerencję w treść planu.

W ocenie Wojewody w przedmiotowym przypadku w ogóle nie zainicjowano

w sposób prawidłowy procedury zmiany planu miejscowego (nazwanej sprostowaniem błędu) dla części wsi, odnoszącej się do ustaleń § [...] ust. [...] uchwały Nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], to tym samym w sposób istotny naruszono tryb sporządzania przedmiotowej zmiany planu miejscowego (nazwanej sprostowaniem), również poprzez brak podjęcia działań wskazanych w art. 17 u.p.z.p., podczas gdy z dyspozycji art. 27 u.p.z.p. wynika, iż zmiana planu następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Regulacja przepisu art. 27 oznacza konieczność odpowiedniego stosowania trybu sporządzania zmiany planu miejscowego (w szczególności art. 17). Przedmiotowa ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie przewidzianej w art. 17 procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nawet nazwanych sprostowaniem błędu). W świetle art. 27 u.p.z.p. każda zmiana planu, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 tej ustawy, trybu postępowania jak przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ginięcie tych czynności stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmiany planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Istotność naruszenia trybu sporządzania zmiany planu miejscowego (nazwanego w tym przypadku sprostowaniem błędu) należy przy tym kwalifikować, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji art. 27 u.p.z.p., w zakresie konieczności podjęcia stosownej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykonania czynności,

o których mowa w art. 17 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi Gmina wskazała, że na sesji w dniu [...] marca

2007 r. Rada Miejska w [...] podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 27 u.p.z.p. Uchwała weszła w życie

30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała ta nie była ona poprzedzona przeprowadzeniem procedury planistycznej w tym podjęciem uchwały inicjującej w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz dalszymi czynnościami wynikającymi z art. 17 u.p.z.p,, w brzmieniu obowiązującym

w dacie podjęcia uchwały. W archiwum Urzędu Miasta Gminy [...] brak jest tzw, dokumentacji planistycznej dla tej uchwały.

W dniu [...] maja 2015 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębach ewidencyjnych [...] i [...]". Granicami tego opracowania oprócz wsi [...] objęty jest cały teren wsi [...]. Aktualnie projekt planu jest na etapie uzgodnień. Z chwilą uchwalenia przedmiotowego planu, które jest przewidziane na [...] kwartał 2019 r., utracą moc prawną zarówno uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 1999 r.)

"w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]" oraz objęta skargą uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. "w sprawie sprostowania błędu w uchwale Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].05.1999 roku (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 1999 r.) zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niewątpliwie gminy są podmiotami administrującymi i posiadają władztwo planistyczne. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń czy dowolność trybu ich uchwalania. Przeciwnie, uregulowania ustawowe, zawarte w przepisach wskazanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo regulują tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie wskazanych tam zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części - zgodnie z art. 28 ustawy. Z kolei według art. 27 wymienionej ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie,

w jakim są one uchwalane.

Powyższe zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują na rygoryzm w zachowaniu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, którego niezachowanie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, takich jak przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się

w granicach swobodnego uznania. W świetle powyższego dla stwierdzenia nieważności uchwały wymagane jest wykazanie istotnego naruszenie prawa (ma ono mieć charakter oczywisty i bezpośredni). Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to naruszenia prawa m.in. jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Skoro kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy, to nie sposób nie dostrzec, iż tak z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i z przepisów ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie planu zagospodarowania, w tym także uchwały ogłoszonej i opublikowanej. W przepisach nie przewidziano, mimo bardzo szczegółowych uregulowań określających tryb i zasady uchwalania miejscowych planów i dokonywania zmian tych planów, procedury prostowania przez radę gminy oczywistych omyłek w aktach prawa miejscowego. Z tego też powodu - jak stwierdził - Naczelny Sąd Administracyjny, dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji (zob. wyrok z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, daiej CBOSA). W wyroku tym Sąd stwierdził, iż wejście w życie miejscowego pianu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu opublikowanym

w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów).

Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że obywatel ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia w indywidulanej sprawie na podstawie aktu prawnego w brzemieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny. Wynika to

z celów i funkcji ogłoszenia aktu (przepisu prawnego). Z tych względów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać zmianie, bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności

i pewności prawa, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 366/08, CBOSA.

Jest poza sporem, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone żadnymi czynnościami wskazanymi w art. 17 i następnych u.p.z.p. Zmiany

w miejscowym pianie w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim plan jest uchwalany, stanowi obejście jednoznacznie brzmiącego art. 27 u.p.z.p.

Zgodnie bowiem z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jak podkreślił NSA w wyroku

z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 423/05 (CBOSA), przepis ten odnosi się expresses verbis do "planu", a nie do "planu obowiązującego". Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego, ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić - w myśl wymagań art. 27 u.p.z.p - tylko w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia.

Należy zauważyć, że kompetencje organów, w tym samorządowych muszą wynikać wprost z ustawy. Z przepisów nie wynika wprost upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś w przepisach tych ustaw nie przewidziano procedury prostowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - mimo wyczerpującego uregulowania procedury ustalającej tryb oraz zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu - to dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r" sygn. akt II OSK 1488/10, CBOSA).

Kwestia prawidłowego rozróżnienia zmiany treści normatywnej prawa miejscowego od wyłącznie sprostowania popełnionego błędu, pomimo iż w obu przypadkach stanowisko wyraża ten sam organ (np. rada gminy), ma istotne znaczenie zwłaszcza gdy tryb uchwalania określonych przepisów jest regulowany w sposób szczególny. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego tryb określają przepisy art. 14-20 u.p.z.p., przy czym wskazuje się wprost, iż zmiany planu wymagają zachowania procedury przewidywanej przy uchwalaniu planu {art. 27 ustawy).

Przedstawiony wyżej pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie. Gwoli przykładu przytoczyć można: wyrok WSA we Wrocławiu z 19 kwietnia 2016 r,, II SA/Wr 131/16, wyrok WSA w Olsztynie z 26 stycznia 2016 r., II SA/Ol 1063/15, wyrok WSA w Opolu z 15 czerwca 2015 r., I SA/Op 290/15, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1656/14, wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2014 r., II SA/Gd 779/13, oraz z 8 maja 2013 r., II SA/Gd 225/13, wyrok WSA w Gliwicach z 12 kwietnia 2012 r., II SA/GI 745/11, CBOSA.

Przyjęcie dopuszczalności trybu prostowania planu miejscowego, bez zachowania procedury i odnośnie do jego zmiany prowadziłoby w istocie do obejścia przepisów u.p.z.p

Nadto zaznaczyć trzeba, że zagadnienie nowelizacji i prostowania aktu prawa miejscowego uregulowane zostały ponadto w Zasadach Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia RM Dz. U. z 2016 r., poz. 283), w których wskazano, że zmiana (nowelizacja) polega na uchyleniu niektórych przepisów, zastąpieniu niektórych przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu nowych przepisów

(§ 82 w związku z § 143 ZTP), zaś sprostowanie błędu może dotyczyć tylko tekstu aktu normatywnego, ogłoszonego w dzienniku urzędowym (§111 ZTP), następuje w drodze obwieszczenia obejmującego m.in. podstawę prawną, przytoczenie błędu i fragment tekstu w brzmieniu uwzględniającym sprostowanie, a przede wszystkim powołanie odpowiedniej części przepisu art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (§112 ust. 1 i 3 ZTP). Należy dodać, że samo obwieszczenie o sprostowaniu błędu nie stanowi aktu normatywnego w rozumieniu tej ostatniej ustawy, zaś prostowanie dotyczy braku zgodności pomiędzy oryginałem aktu przekazywanym do organu promulgacyjnego,

a tekstem opublikowanym przez ten organ. Błąd popełnił ten organ i dlatego on dokonuje usunięcia (sprostowania) tego błędu. Błędy organu podejmującego dany akt, czyli przekazanie do publikacji aktu niezgodnego z projektem aktu lub intencjami tego organu wyklucza więc sprostowanie aktu (por. wyroki NSA II OSK 343/10, II SA/Wr 371/12, II OSK 76/12, CBOSA oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dz. Urz. Woj. [...].[...], na temat złożoności relacji między kompetencją a podstawą prawną patrz M. Matczak "Kompetencja organu administracji publicznej: s. 34, 38, 65, 186-187).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotowej zmianie nie można przypisać charakteru niemerytorycznego. Z § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały w sprawie sprostowania błędu,

w brzmieniu " W rozdziale [...] Układ Drogowo Uliczny § [...] ust. [...] otrzymuje brzmienie: "plan wprowadza zakaz obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej bezpośrednio z ulic zbiorczych (KUZ) z wyjątkiem działek przyległych do ulic, podczas, gdy zgodnie z brzmieniem § [...] ust. [...] uchwały Nr [...]: "[...]. Plan wprowadza zakaz obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej pośrednio z ulic zbiorczych (KUZ), z wyjątkiem działek zabudowanych przyległych do tych ulic" wynika, że zmieniły się uwarunkowania planistyczne.

Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Oznacza to w szczególności, że akt pozbawiony podstawy prawnej jest nieważny jako sprzeczny z art. 7 Konstytucji (por. wyroki II SA/Kr 1242/08, II SA/Op 238/15, II SA/Łd 825/11, CBOSA).

Dotyczy to zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, iż w dniu [...] maja 2015 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębach ewidencyjnych [...] i [...]", a z chwilą uchwalenia przedmiotowego planu, które jest przewidziane na I kwartał 2019 r., utracą moc prawną zarówno uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz objęta skargą uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., Sąd wskazuje, że zdarzenie przyszłe i niepewne nie wpływa na konieczność przeprowadzenia oceny uchwały już wydanej. Zasadniczo Sąd orzeka biorąc pod uwagę stan z daty wydania zaskarżonego aktu.

Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 147 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j.: Dz, U. z 2018 r., poz, 1302, ze zm.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.