Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 686/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 435/16 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w . z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz J.S. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 435/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na wniosek J.S. prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego wybudowanego przez J.S. na działce nr [...] w [...].

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] (po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzednich decyzji organu pierwszej instancji) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1977 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w sposób istotnie odbiegający od jego warunków. Z uwagi jednak na to, że spełnia wymogi warunków technicznych, nie wpływa niekorzystnie na działki sąsiednie ani znajdujące się na nich zabudowania, a jego konstrukcja jest w dobrym stanie technicznym, organ pierwszej instancji uznał za bezzasadne nakładanie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w trybie postępowania naprawczego objętego regulacją art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ stwierdził, iż dwa otwory znajdujące się w ścianie budynku graniczącej z działką nr [...] nie posiadają cech otworu okiennego, a służą do wentylacji pomieszczenia służącego do hodowli kur. Ściana z otworami wentylacyjnymi może być lokalizowania w zbliżeniu do granicy z sąsiednią działką.

Na skutek odwołania wniesionego przez J.S., organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji jednocześnie nakazując inwestorowi, celem doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, zamurowanie otworu okiennego o wym. 55 x 40 cm oraz otworu drzwiowego o wymiarach 36 x 43 cm zlokalizowanych w ścianie budynku gospodarczego na działce nr [...] od strony działki nr [...] materiałem ściennym niepalnym o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30, w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obiekt budowlany wybudowany został ok. 1978 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1977 r. Zwiększenie wymiarów budynku z projektowanych: 6 m x 5 m na 8,9 m x 8, 28 m, odmienna w stosunku do projektowanej lokalizacja budynku, a także wykonanie w ścianie budynku od strony działki nr [...] otworów o wymiarach 36 x 43 cm i 55 x 40 cm, po myśli art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane należało zakwalifikować jako istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę oraz przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - 51 ww. ustawy. Z kolei zakończenie robót budowanych przesądziło o braku potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz uzasadniało zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że w ścianie budynku od strony granicy z działką nr [...] znajdują się 2 otwory: okienny (przeszklony) o wymiarach 55 x 40 cm służący do doświetlenia pomieszczenia z kurami oraz drzwiowy o wymiarach 36 x 43 cm nieprawidłowo zakwalifikowane przez organ pierwszej instancji jako otwory wentylacyjne. Usytuowanie ściany z otworami drzwiowymi i okiennymi w odległości 2,45 - 2,50 m od granicy z działką nr [...] narusza określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) wymogi dotyczące odległości ścian budynku z otworami drzwiowymi lub okiennymi od granicy działki sąsiedniej, która powinna wynosić 4 m. Dodatkowo ściana ta usytuowana w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiadującej winna spełniać wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego zawarte w § 271 - 273 ww. rozporządzenia. Doprowadzenie budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z przepisami wymaga zatem po myśli art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożenia na inwestora obowiązku zamurowania otworu okiennego i drzwiowego w ścianie budynku od strony działki nr [...] celem stworzenia ściany oddzielenia materiałami ściennymi niepalnymi, spełniającymi wymagania określonej odporności ogniowej (dla budynków mieszkalnych kategorii ZL IV- klasa odporności ogniowej ścian zewnętrznych wynoszącej co najmniej El 30.). W świetle powyższego umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania jako bezprzedmiotowego było nieuzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł J.S., zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Natomiast inwestor w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności, jego zdaniem przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania z powodu treści § 330 ust. 1 pkt 1 tego aktu normatywnego.

W ocenie Sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z przyczyn wziętych pod rozwagę z urzędu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podziela stanowisko organu, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Obiekt budowlany powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego [...] września 1977 r. Obiekt wykonano jednak w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków tego pozwolenia, co stanowi przypadek objęty normą przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji zasadnie zakwalifikowano jako istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę kwestie dotyczące zmiany położenia budynku, zmiany jego odległości od granicy działki budowlanej, jak również zmianę wymiarów budynku, lecz w zaskarżonej decyzji brakuje jednoznacznej oceny tego czy znajdujące się w budynku palenisko istotnie narusza ten warunek pozwolenia na budowę, z którego wyraźnie wynika, iż przedmiotowy obiekt nie mógł być wyposażony w tego typu urządzenie. Istnienie paleniska potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia przedstawiające komin znajdujący się w dachu obiektu. Dalej Sąd wyjaśnił, iż zebrane przez organy dowody świadczą o wypełnianiu przez obiekt przede wszystkim funkcji gospodarczych, nie zaś inwentarskich. Natomiast kwestie wykonania obiektu przed wejściem w życie przepisów ustawy Prawo budowlane, wyjaśniają przedłożone przez inwestora zdjęcia przedstawiające obiekt oraz wiatę na dzień 29 stycznia 1994 r.

Następnie Sąd zaznaczył, że w kontrolowanej decyzji stwierdzono, iż usytuowanie przedmiotowego budynku ścianą posiadającą otwór okienny i drzwiowy w odległości od granicy działki sąsiedniej nr [...] wynoszącą 2,45 – 2,50 m, nie spełnia wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zwrócono też uwagę na § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, słusznie zauważając, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynku inwentarskiego i budynku mieszkalnego niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), nie powinna być mniejsza niż 8 m. Według ustaleń organów budynek mieszkalny na sąsiedniej działce usytuowany jest w odległości ponad 8 m w kierunku północnym, a więc w odległości wymaganej przez prawodawcę ze względu na potrzeby ochrony przeciwpożarowej. Powyższe twierdzenia dokumentują znajdujące się w aktach sprawy dowody (m.in. mapy).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Nie wyjaśniono bowiem czy budynek gospodarczy jest użytkowany w sposób legalny (tj. czy proces budowlany został formalnie zakończony) oraz czy ze względu na naruszenie przepisów o bezpieczeństwie pożarowym zagraża życiu ludzi. Te okoliczności zostały pominięte, choć były kluczowe dla prawidłowego określenia stanu zgodnego z prawem w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pominięto, że regulacje ww. rozporządzenia można stosować wobec użytkowanych obiektów istniejących wyłącznie warunkowo. W tym miejscu Sąd wyjaśnił, że nie został, jak twierdzi uczestnik postępowania, naruszony § 330 pkt 1 rozporządzenia. Przytoczony przepis przejściowy rozstrzyga jakie unormowania należy stosować wobec wniosków o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś sytuacji takiej jak stwierdzona w niniejszej sprawie, czyli istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę. Zawarte w zacytowanym przepisie zastrzeżenie odsyłające do § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 oznacza, iż w przypadkach w nim określonych (m.in. niezakończona formalnie budowa), prawodawca dopuścił stosowanie zawartych w nim rozwiązań. Dalej Sąd powołał przepisy § 2 ust. 1 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia i wskazał, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ma zasadniczo zastosowanie do obiektów projektowanych, będących w budowie (m.in. takich wobec których nie zakończono formalnie budowy), przebudowywanych, nie zaś obiektów użytkowanych w sposób legalny, czyli dopuszczonych przez właściwe organy. Według Sądu, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a więc m.in. § 271 ust. 1 rozporządzenia, można stosować wobec takich obiektów tylko wówczas (czyli kierować nakazy określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane), jeżeli na podstawie przepisów odrębnych zostanie przez właściwy organ ustalone, że zagrażają one życiu ludzi. Dopiero wykazanie tego zagrożenia pozwoli traktować przepisy rozporządzenia jako prawo wyznaczające stan pożądany przez ustawodawcę.

Reasumując Sąd wskazał, że przesłanką warunkującą stosowanie w niniejszej sprawie regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych bez ograniczeń, było wyjaśnienie czy przedmiotowy budynek jest użytkowany w sposób o jakim mowa w § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jeżeli inwestor wykonał ciążące na nim obowiązki związane z przystąpieniem do użytkowania, to wobec stwierdzonych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, należało ustalić czy w świetle przepisów odrębnych zagraża on życiu ludzi.

Końcowo Sąd podkreślił, że prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wyjaśnić czy inwestor wykonał w obiekcie palenisko oraz czy stanowi to istotne odstępstwo od treści pozwolenia na budowę. W celu jednoznacznego określenia zakresu stanu prawnego, do jakiego należało będzie dostosować wykonane w obiekcie roboty budowlane, organ wyjaśni czy przedmiotowy obiekt jest użytkowany w sposób legalny, a więc czy proces budowy został formalnie zakończony i stosownie do tego ustalenia zastosuje przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pamiętając o tym, że § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie ma charakteru normy ustalającej warunki techniczne budynków i ich usytuowania.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z § 271 ust. 1 i § 12 ust. 1 tego rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy powołanego rozporządzenia dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego, w myśl § 207 ust. 2 tego rozporządzenia mają zastosowanie do budynków użytkowanych w sposób legalny, tj. z formalnie zakończonym procesem budowlanym wyłącznie w sytuacji, gdy na podstawie przepisów odrębnych budynki te uznaje się za zagrażające życiu ludzi - co w konsekwencji uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, którego budowa została formalnie zakończona, a który został wybudowany z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę i zarazem narusza przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym przepisy dotyczące ochrony pożarowej,

2/ art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i art 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) w zw. z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie do obiektu budowlanego - budynku gospodarczego wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1977 r. udzielonej przez Naczelnika Gminy w M. na działce nr ewid. [...] w [...],

3/ § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) poprzez jego zastosowanie do obiektu budowlanego - budynku gospodarczego wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1977 r. udzielonej przez Naczelnika Gminy w M. na działce nr ewid. [...] w [...];

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Jednocześnie organ oświadczył, iż składa wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S. wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw, jak też domagał się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, zatem ziściła się przesłanka z art. 184 p.p.s.a. skutkująca oddaleniem wniesionej skargi kasacyjnej.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie zaznaczyć należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji merytoryczno-reformacyjnej wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. trafnie, co do zasady, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. albowiem została ona, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta przede wszystkim z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie jest sporne, iż przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy w ramach złożonego odwołania przez J.S. była sprawa budowy budynku gospodarczego zrealizowanego przez J.S. w [...] na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenie na budowę (decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] września 1977 r.), a która zakończyła się przed organem pierwszej instancji decyzją o umorzeniu postepowania jako bezprzedmiotowego. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Natomiast organ odwoławczy negując stanowisko organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie uznał potrzebę jego merytorycznego rozstrzygnięcia, stąd też podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja merytoryczno-reformacyjna, albowiem uchylono zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy, gdyż w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazano J.S., celem doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, zamurowanie otworu okiennego o wym. 55 x 40 cm oraz otworu drzwiowego o wymiarach 36 x 43 cm zlokalizowanych w ścianie budynku gospodarczego na działce nr [...] od strony działki nr [...] materiałem ściennym niepalnym o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30, w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r.

Zatem w tej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylono decyzję o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego i orzeczono co do istoty nakładając na inwestora obowiązki związane z wykonaniem określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Określony w art. 138 § 2 k.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, pozwalał uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wobec powyższego na gruncie przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wadliwie przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności odnotować należy, że organ odwoławczy upatrywał przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga nadto, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego prowadzi do braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ma charakter formalny.

Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze podmiotowym, brak jest strony postępowania, tj. strona postępowania utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. W przypadku zaś przyczyn o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne - o czym wyżej już wspominano. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.

Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie prawnej oceny dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie (co do istoty) sprawę.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym organ odwoławczy nie godząc się z oceną procesowej decyzji, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego, nie mógł dokonać odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, nawet jeśli zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał jego uzupełnienia w znacznym, istotnym dla sprawy zakresie. W sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że organ odwoławczy działając jedynie w ramach przepisu art. 138 § 1 k.p.a. i dokonując w niniejszej sprawie własnych, niezbędnych ustaleń co do zbadania zgodności wykonania spornego budynku gospodarczego z udzielonym pozwoleniem na budowę spowodował w istocie, że sprawa de facto rozpoznana zostałaby w jednej instancji. Takie działanie organu odwoławczego narusza przepis art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), a nadto pozbawił stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Reasumując, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy), jak miało to miejsce w tej sprawie, zmienił również podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 k.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), a zatem zmianie uległa również przedmiotowa tożsamość sprawy. Z tych powodów zatem wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a. należało zaskarżoną decyzję w ramach sądowej kontroli legalności uchylić z uwagi na ziszczenie się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uchylenie zaskarżonej decyzji dokonane zaskarżonym wyrokiem jest zatem rozstrzygnięciem, co do zasady prawidłowym mimo, że Sąd pierwszej instancji przedstawił do tego wadliwą motywację. Jedynie w tym miejscu zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że naruszenie art. 15 k.p.a. nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wprost przewidzianej art. 156 § 1 k.p.a. - patrz wyrok z dnia 11 stycznia 2017 r. II GSK 4228/16 - publikowany w zbiorze LEX nr 2227162.

W tych okolicznościach rozpoznawanego środka odwoławczego organu administracji należy podkreślić, że w świetle art. 184 in fine p.p.s.a. sama wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przy jednoczesnej zgodności z prawem jego rozstrzygnięcia, rzeczywiście nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale za to w takim przypadku skutkuje dokonaniem stosownej korekty błędnego uzasadnienia sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu jego wyroku oddalającego skargę kasacyjną. I właśnie z taką korektą wadliwych motywów zaskarżonego wyroku mamy do czynienia w przedmiotowym uzasadnieniu, a nowe zaś wiążą w tej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organ administracji.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie miał na uwadze przedstawione wyżej rozważania.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.