Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1186/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7,8,9,11,80 i 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3 ust.1 i ust.2art. 60 ust 2, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej B. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także "Organ odwoławczy") decyzją

z dnia 28.09.2016 r. nr [...] - po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez [....] (dalej "Producent", "Skarżący") - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] i Miasta [...] z dnia 02.11.2015 r. nr [...] którą przyznano Producentowi w ramach wsparcia bezpośredniego na 2013 r.:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą

z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz

- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych

w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę

[....] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną modulację płatności.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał na następujące ustalenia.

W dniu 14.05.2013 roku do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek Producenta o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2013 rok, z deklaracją działek rolnych do jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) o łącznej powierzchni [....] ha.

W dniu 10.11.2013 roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła

- w odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień - korekta wniosku, w której poprawie uległy dane o części działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa Wnioskodawcy.

W okresie pomiędzy 22.11. 2013 r., a 10.12.2013 roku w gospodarstwie Producenta przeprowadzono trzy kontrole: w zakresie kwalifikowalności powierzchni, Programu rolnośrodowiskowego oraz wzajemnej zgodności, których wyniki przedstawiono w tabeli na str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazując na kody, tj. [...] wyjaśniając przy tym wskazane kody nieprawidłowości.

Strona, nie zgadzając się z ustaleniami kontroli ARiMR, w dniach 14 i 31.01.

2014 r. oraz 03.032014 r. złożyła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zastrzeżenia, w odpowiedzi na które (w pismach z dnia 19.02.2014 r. i 04.04.2014 r.) otrzymała wyjaśnienia Wykonawcy kontroli.

Biuro Kontroli na Miejscu przy [...] Oddziale Regionalnym ARiMR za obowiązujące i należycie przeprowadzone uznało czynności kontrolne

w gospodarstwie Producenta, ze względu na ich wykonanie certyfikowanym sprzętem i z należytą dokładnością. Zastrzeżenia zostały rozpatrzone dla każdej z działek z osobna i pozostały niezmienione za wyjątkiem korekty powierzchni działki K, na której stwierdzono niezgodność [...], gdzie w miejsce obszaru 0,09 ha wprowadzono wartość 0,73 ha (dowód: raport z kontroli nr dok. [....], str. 24).

Wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej także "organ I instancji") decyzja z dnia 22.04.2014 r. Nr [....]1 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po rozpatrzeniu odwołania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, została uchylona decyzją z dnia 18.08.2014 r. Nr [....].

W dniu 14.10.2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek dowodowy o przesłuchanie trzech świadków, tj. [...] na okoliczność przestrzegania przez Producenta norm dobrej kultury rolnej na działce [...] w okresie objętym kontrolą, a w szczególności co do faktu przeprowadzenia wymaganego koszenia i usunięcia okrywy roślinnej.

Przesłuchani świadkowie zeznali, że:

- [...] - potwierdził okoliczność, że działka rolna [...] była koszona w czerwcu i lipcu 2013 r. i na jej obszarze składowano bele siana (część niezniszczonych, inne mokre i uszkodzone), których wywóz rozpoczęto w listopadzie i ukończono w styczniu 2014 r.

- [...] - potwierdził wykonanie koszenia działki [...] w czerwcu i przechowanie na jej terenie beli siana wskazując przy tym, iż nie uczestniczył w ich transportowaniu z pola, jednakże wiadomym mu jest, iż część z nich była przemoczona.

- [...] – wyjaśnił, że na czas kontroli ARiMR przypadający na okres pomiędzy 22 listopada - 10 grudnia 2013 roku na działce znajdowały się stogi siana przygotowane do wywiezienia z pola, które usunięto do rozpoczęcia sezonu wegetacyjnego w 2014 r. Potwierdził również, iż na początek 2013 r. działka była opróżniona z siana po koszeniu z roku 2012.

W przesłuchaniach świadków uczestniczył Producent (Strona postępowania), który swoimi zeznaniami potwierdził zeznania świadków i dodatkowo wskazał na okoliczność, że we wniosku na 2013 r. w zakresie powierzchni zadeklarowanej - działki [....] – były pomierzone przez ARiMR i na tej podstawie wyznaczono powierzchnie PEG, natomiast dla pozostałych działek zadeklarował powierzchnie faktycznie użytkowane.

Ustosunkowując się do okoliczności związanych z pozostawieniem beli siana z drugiego pokosu działek [...], Producent wskazał, że wykonanie drugiego pokosu oraz zbiór traktował jako czynność fakultatywną, co zdaniem organu, co zdaniem organu, wprowadziło go w przeświadczenie, iż zbiór siana po pierwszym koszeniu jest wystarczający dla spełnienia wymogów realizowanego w gospodarstwie Programu rolnośrodowiskowego.

W dniu 26.03.2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...], która w wyniku odwołania i wątpliwości organu odwoławczego co do uzasadnienia decyzji w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości została uchylona decyzją Nr [....], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 02.11.2015 r. Nr [...], przyznał płatności JPO i UPO w łącznej kwocie [...]zł, uwzględniającej pomniejszenia za stwierdzone nieprawidłowości. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wpływ na wysokość wsparcia miały różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikowaną ustaloną w kontroli na miejscu i zweryfikowaną o zmiany położenia pól zagospodarowania na ortofotomapach części działek ewidencyjnych, oraz niezgodność [...]

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19.11.2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło odwołanie od ww. decyzji, w którym Producent za nieprawidłowe postępowanie organu uznał:

1. zastosowanie w decyzji wadliwych ustaleń co do powierzchni uprawnionej do płatności w wyniku niedokładnych pomiarów, błędnej lokalizacji działek ewidencyjnych i nieodpowiedniej identyfikacji wyłączeń w kontroli na miejscu

i administracyjnej,

2. zmniejszenie płatności JPO o 3% w wyniku błędnie przypisanej działce

K niezgodności z tytułu wzajemnej zgodności polegającej na nieskoszeniu

i nieusunięciu okrywy roślinnej, i kolejnych nieprawidłowości ustalonych na działkach [....],

3. zmniejszenie płatności UPO w wyniku modulacji, mimo braku implementacji przepisów unijnych do polskiego porządku prawnego,

4. naruszenie art. 7, 8,9,11, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Strona odwołująca wniosła o przyznanie płatności w pełnej wysokości bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji,

po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją z dnia 28.09.2016 r. [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia 02.11.2015 r., którą przyznano Producentowi w ramach wsparcia bezpośredniego na 2013 r. płatności JPO i UPO w zmniejszonej wysokości.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że analiza zaskarżonej decyzji, w której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR rozstrzygnął o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, wskutek rozpatrzenia materiału dowodowego

z kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie Producenta, doprowadziła do wniosku, iż zgromadzone w niniejszej sprawie dowody zostały wyczerpująco rozpatrzone i wyjaśnione.

Odpowiadając na pierwszy zarzut odwołania odnośnie do wadliwości ustaleń co do powierzchni uprawnionej do płatności, wskazano, że wszystkie kontrole wniosku przewidziane przepisami prawa unijnego i krajowego (tj. wynikające z rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 - art. 33, 34 oraz ustawy o płatnościach - art. 30, art. 31 i przepisów wykonawczych do tego aktu, wynikających z art. 6 ust. 5 ustawy), zostały w niniejszej sprawie przeprowadzone, a świadczy o tym rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił swoje stanowisko w kwestii kluczowych dowodów z kontroli i wątpliwości Skarżącego co do jej wyników i metody przeprowadzenia, przyznając największą moc dowodową dokumentom z kontroli gospodarstwa, zweryfikowanym dodatkowo o kody DR52 i DR53, w wyniku zastosowania których dla części działek ewidencyjnych (wchodzących w skład działek rolnych), powierzchnia kwalifikowana do wsparcia była mniejsza od stwierdzonej w kontroli na miejscu.

Wskazana okoliczność - jak dalej wskazał organ odwoławczy - w niniejszej sprawie wystąpiła dla trzech działek ewidencyjnych [...], na których są położone działki rolne [...], które wpierw zostały skontrolowane przez Agencję w dniu 25.03.2013 r.(tj. przed złożeniem w dniu 14.05.2013 r. wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok; dowód miał znaczenie dla przyznania płatności za poprzedzający 2012 rok), kolejno w kontrolach z okresu 22.11. – 10.12.2013 r. oraz po ww. kontroli, w celu weryfikacji nieprawidłowości DR52 i DR53 i ich wpływu na obowiązujące ówcześnie powierzchnie ewidencyjno - gospodarcze (PEG) tych działek. Wyjaśniając zasadność pomniejszeń dokonanych przez Agencję dla ww. działek, należy podkreślić, że obowiązkiem ARiMR, jako agencji płatniczej jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych o działkach referencyjnych, w tym poprzez wykorzystywanie dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę do ich modyfikacji. Jednym ze źródeł zmian danych o działkach referencyjnych są m. in. informacje pozyskane z kontroli na miejscu, czyli jak w niniejszej sprawie.

Dalej wskazano, że powierzchnie kwalifikowane działek [...], ustalone w kontroli z marca 2013 r., które wynosiły odpowiednio 0,70 ha, 2,95 ha i 2,88 ha, w wyniku stwierdzonych przez inspektorów kontrolujących gospodarstwo

w listopadzie 2013 r. nieprawidłowości [...], uległy zmniejszeniu do powierzchni 0,33 ha, 2,78 ha i 1,37 ha, ze względu na zmniejszenia lub powiększenia zasięgu pól zagospodarowania na ich obszarze, zarówno kwalifikowanych i niekwalifikowanych do dopłat jak zadrzewienia, zakrzewienia (w tym śródpolne skupiska drzew i krzewów nie zaliczone do lasów).

Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi zatem na okoliczność, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza ww. działek ewidencyjnych, ustalona po weryfikacji przeprowadzonej w marcu 2013 r., winna była zostać i została zaktualizowana przez Agencję po listopadowej kontroli gruntów, w której ustalono wyłączenia mające wpływ na obowiązującą ówcześnie powierzchnię PEG, należało dokonać jej zmiany z uwzględnieniem pól zagospodarowania stwierdzonych podczas tej kontroli. Wskazana kontrola stanowi w niniejszej sprawie najnowszy dowód na powierzchnie kwalifikowane, podlegające przyznaniu płatności.

Wskazano także, że dodatkowo dla działek rolnych [...] oraz [...], położonych częściowo na działkach [...], w kontroli listopadowej stwierdzono obszary tymczasowo niekwalifikujące się do płatności o charakterze nietrwałym, położone wewnątrz działek lub w bezpośrednim ich sąsiedztwie w ramach działek ewidencyjnych, które w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) - przed aktualizacją o informacje z kontroli na miejscu - były kwalifikowane. Ze względu na ich wystąpienie, dla ww. działek rolnych zastosowano nieprawidłowość DR51. Wskazane okoliczności nie budzą wątpliwości co do prawidłowości czynności kontrolnych, lecz są uzasadnione i poparte materiałem dowodowym z kontroli.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z późn. zm. - zwanej dalej "ustawą o płatnościach"), jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1237/200/% odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009"), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Niezależnie od powyższego – jak dalej wskazał organ odwoławczy - w wyniku kontroli gospodarstwa, dla części działek rolnych, powierzchnia stwierdzona i uwzględniona w płatności była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku, z powodu położenia części uprawy na niezadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych. O powyższym świadczą przypisane działkom [...] kody DR50. Dla wskazanych działek rolnych, obszar kwalifikowany obejmował wyłącznie grunty zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności, tj. wchodzące w skład zadeklarowanych we wniosku działek rolnych położonych na wskazanych przez Producenta działkach ewidencyjnych. Mając na uwadze, iż na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe, płatność do krów i owiec oraz płatności do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika, nie sposób nie zgodzić się z takim rozstrzygnięciem organu I instancji o wielkości obszarów ww. działek rolnych, które zostały uznane za stwierdzone. Ich wielkość, organ I instancji ustalił ze znajdującego się w aktach sprawy dowodu w postaci tabelarycznego zestawienia stwierdzonych w toku kontroli na miejscu powierzchni upraw zlokalizowanych - poza gruntami działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku jako położenie konkretnych działek rolnych - również na gruntach działek ewidencyjnych sąsiadujących bezpośrednio z gruntami zgłoszonymi we wniosku.

Odpowiadając zaś na zarzut odwołania co do niedokładności pomiaru działek rolnych czy błędną lokalizację granic działek ewidencyjnych, organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące w 2013 roku przepisy unijne przewidywały korzystanie z dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru (art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009) - w tym technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej, bez wskazania konkretnych modeli odbiorników [...] o określonych parametrach wpływających na ich kwalifikowany charakter i prawo do wykorzystania w procesie kontroli.

Normy techniczne sprzętu obowiązujące na terenie krajów Unii Europejskiej opublikowane zostały w dokumencie technicznym "Area measurement yalidation scheme" (Kay S., Sima A.) przez Joint Research Centre (JRC) Komisji Europejskiej, zgodnie z którym sprzęt wykorzystywany do pomiaru winien być certyfikowany przez jednostkę certyfikującą NavCert bądź zwalidowany (poddany badaniu na dokładność).

Jak wskazał dalej organ odwoławczy, w przeprowadzonej w gospodarstwie Producenta kontroli na miejscu, do pomiaru powierzchni kwalifikowanych wykorzystano odbiornik [...], który w wyniku testów walidacji wykonanych zgodnie z ww. dokumentem technicznym w rekomendowanym przez Komisję Europejską Uniwersytecie [...], został zakwalifikowany do wykonywania czynności kontrolnych przez Agencję w zakresie pomiarów powierzchni działek rolnych.

Ponadto, dla kontrolowanych działek zastosowana została strefa buforowa o szerokości 1,25 m, z uwzględnieniem której (i dodatkowo obwodem każdej działki) obliczono tolerancję pomiaru wykorzystaną do ustalenia stwierdzonej powierzchni wnioskowanych działek.

Oznacza to, że zmierzone ww. odbiornikiem powierzchnie działek nie stanowiły o wielkości ich kwalifikowanych obszarów, gdy w każdym przypadku zastosowano tolerancję pomiaru uwzględniającą strefę buforową i obwód działki, z uwzględnieniem błędu pomiaru dla zastosowanego urządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, czyni to nieuzasadnionym zarzut o niedokładność pomiarów, gdy z raportów z kontroli wynika, iż wszelkie niezbędne dane dla każdej z działek zostały ustalone z wykorzystaniem kwalifikowanego sprzętu (powierzchnie zmierzone, obwody działek i szerokości stref buforowych, mające wpływ na tolerancję pomiaru i ich ostateczną stwierdzoną powierzchnię).

Następnie organ odwoławczy wskazał, że okoliczność przeprowadzanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kontroli na miejscu wynika ze specyfiki prawnego umocowania Agencji oraz wyposażenia w instrumenty pozwalające na dokonanie weryfikacji prawidłowości wniosków składanych przez rolników. Kontrola na miejscu nie jest dowodem zewnętrznym, ale powstającym w ramach struktur Agencji, w oparciu o delegację ustawową (vide art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach oraz art. 32, 54 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009).

Szczegółowe procedury kontroli na miejscu, określające m.in. zakres prac wykonywanych przez inspektorów terenowych, ich upoważnienia (wydane po egzaminach zaliczonych z pozytywnym wynikiem) czy wykorzystywany sprzęt, stanowią jeden z elementów audytu realizowanego przez Komisję Europejską, weryfikującego m.in. ich zgodność z przepisami wspólnotowymi i krajowymi. Brak pozytywnego wyniku takiego audytu stanowiłby podstawę do odebrania Agencji akredytacji, na bazie której ARiMR pełni rolę agencji płatniczej w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej. Agencja posiada stosowną akredytację, potwierdzającą spełnienie wymogów przewidzianych w treści rozporządzenia Komisji (WE) NR 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW(Dz. Urz. WE nr L 171 z dnia 23 czerwca 2006r" ze zm.), w związku z czym kontrole, w stosunku do których nie wniesiono uzasadnionych zastrzeżeń, należy uznać za odpowiadające odnośnym wymogom, a więc stanowiące dowód w postępowaniach prowadzonych przez organy ARiMR.

Podniesiono przy tym, że Producent, ubiegając się o płatności do gruntów rolnych, każdorazowo potwierdza znajomość zasad ich przyznawania. Przysługujące organom ARiMR uprawnienie do przeprowadzenia kontroli na miejscu stanowi jedną z nich. Co więcej, kwestia ta jest wprost wskazana na druku wniosku, albowiem zobowiązuje rolnika do umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa osobom upoważnionym do dokonywania kontroli (pracownicy ARiMR posiadają imienne upoważnienia, każdorazowo okazywane rolnikom; nr upoważnienia każdej z tych osób znajduje się na protokole z kontroli na miejscu).

Następnie organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołania co do zmniejszenia jednolitej płatności obszarowej o 3 % wskazał, że organ I instancji dokonał tego zmniejszenia w wyniku ustalonego w kontroli w zakresie wzajemnej zgodności naruszenia normy N.04.1, zgodnie z którą rolnik nie przeprowadził na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Powyższą niezgodność stwierdzono na powierzchni 0,73 ha działki [...] z zadeklarowaną uprawą łąki trwałej, dla której w udzielonych Producentowi wyjaśnieniach do wniesionych zastrzeżeń wskazano, iż na części jej powierzchni stwierdzono składowanie beli skoszonego siana, pochodzącego z pokosów działki wykonanych w 2013 roku i latach wcześniejszych (zgodnie z § 2 i załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 01 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 67, poz. 434 z późn. zm.), za ww. naruszenie w zakresie kryteriów "dotkliwości" i "trwałości" przypisano po 3 punkty, zaś za "zasięg" - 1 punkt). Obszar działki zajęty skoszonym sianem z okresu poprzedzającego 2013 rok został wyłączony z powierzchni użytkowanej rolniczo działki i uznany za nieużytkowany rolniczo. Pozostały obszar zajęty pojedynczymi belami siana pozyskanego z pokosu wykonanego w 2013 roku został włączony do powierzchni działki [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, że inspektorzy terenowi obowiązani byli do weryfikacji normy N.04.1 na działce [...], w związku z realizowanym przez Producenta Programem rolnośrodowiskowym w pakiecie 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.6 Pólnaturalne łąki wilgotne, wymagający usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie nie dłuższym niż 2 tygodnie po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany (wskazany obowiązek wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem PRS2013), część IV. ust. 7 pkt 3).

Następnie wskazano, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010r., Nr 39, poz. 211 z późn. zm.), łąkę bądź pastwisko (zadeklarowaną do przyznania płatności za realizację Programu rolnośrodowiskowego) uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami, wówczas gdy okrywa roślinna jest na niej koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tj. ww. rozporządzeniu PRS2013.

Zdaniem Organu odwoławczego, z dowodów niniejszej sprawy, w tym dokumentacji z kontroli na miejscu, wyjaśnień Producenta złożonych w dniach 14 i 31.01.2014 r. oraz 03.03.2014 r. oraz świadków przesłuchanych w dniu

06.11.2014 r. wynika, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od zmniejszenia płatności JPO o 3%.

Zważywszy na fakt, że Producent był obowiązany do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych gospodarstwa zgodnie z minimalnymi normami, które - w przypadku łąk trwałych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym - wymagają koszenia w określonych terminach i zakresie (włącznie z usunięciem bądź złożeniem w stogi ściętej biomasy), powoduje, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez własne jednostki kontrolne obowiązana była do weryfikacji spełnienia tych norm i ich udokumentowania poprzez materiał zdjęciowy i raport z kontroli.

Czyniąc zadość wskazanym wymogom wynikającym z art. 31 a ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U.

z 2013 r., poz. 173), Biuro Kontroli na Miejscu w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR przeprowadziło w gospodarstwie Producenta kontrolę w zakresie spełniania norm w zakresie wzajemnej zgodności, w której stwierdzono nieprawidłowość N.04.1 (powyższej oceny co do siana pozyskanego z pokosu wykonanego najwcześniej w roku 2012 dokonano z uwzględnieniem faktu,

iż znajdujące się na działce siano było silnie nasycone wilgocią wskutek czego rozpoczął się jego proces gnilny a same bele utraciły pierwotny kształt),

W praktycznym znaczeniu, jak dalej wskazał organ odwoławczy, ustalona

w kontroli nieprawidłowość wprost wpłynęła na wyprowadzenie słusznego wniosku przez inspektorów przeprowadzających kontrolę, czy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], co do niespełnienia normy N.04.1 na działce [...]. Sformułowany

w rozporządzeniu [...] wymóg co do usunięcia bądź złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie nie dłuższym niż 2 tygodnie po pokosie (a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, lecz niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany) oznacza, iż rolnik obowiązany jest do usunięcia ściętej biomasy - czemu służy właśnie belowanie siana - w określonym terminie 2 tygodni po pokosie bądź jego złożenia w stogi. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż dopuszcza się wykonanie dwóch pokosów w roku w terminie do dnia 30 września, jednakże dla każdego z nich należy dopełnić kolejnego, ww. wymogu rozporządzenia PRS2013 związanego z usunięciem ściętej biomasy bądź jej złożeniem w stogi.

W niniejszej sprawie - jak wskazał organ odwoławczy - bezspornym jest fakt,

iż na obszarze działki [...] pozostały nieusunięte bele siana, stwierdzone przez kontrolerów ARiMR podczas kontroli w dniu 02 grudnia 2013 roku (dowód: fotografie

nr [...]).

Istota sporu sprowadza się więc do odmiennej interpretacji przepisów rozporządzenia PRS2013 przez Stronę i organy ARiMR, albowiem Producent kilkukrotnie stwierdził, że wszelkich obowiązujących wymogów do przyznania płatności w pełnej wysokości dopełnił poprzez wykonanie pierwszego koszenia działki [...] w czerwcu 2013 r., o czym dowodzić mają adnotacje z Rejestru działalności rolnośrodowiskowej (zdjęcia nr [....]; w Rejestrze brak jest wpisów co do drugiego pokosu przeprowadzonego po pierwszym, czerwcowym).

Jak wskazał organ odwoławczy, Strona, która nieusunięcie siana pozyskanego z drugiego koszenia uzasadniła długotrwałymi deszczami i niskimi temperaturami, wyprowadziła w ocenie organu odwoławczego skrajnie błędny wniosek co do przysługującego jej prawa do pełnej płatności. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że najistotniejszy fakt wynikający z rozporządzenia PRS2013 dotyczący usunięcia bądź złożenia w stogi ściętej biomasy, nie został przypisany biomasie pozyskanej wyłącznie z pierwszego czy drugiego pokosu. Ustawodawca, który w załączniku nr 3 do rozporządzenia, część IV. ust. 7 pkt 3), sformułował wymóg usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy, nie "zawężył" jego stosowania wyłącznie do jednego z dwóch możliwych pokosów. Zdaniem organu, oznacza to wprost, że usunięcia siana bądź jego złożenia w stogi należy dokonywać po każdym przeprowadzonym na łące koszeniu trawy, w terminie do dwóch tygodni, po pokosie - a jedynie wystąpienie okoliczności niesprzyjających zbiorowi biomasy określonych w rozporządzeniu jako uzasadnione przypadki - może powodować opóźnienie w wykonaniu tych czynności lecz nie ich całkowite zaprzestanie. Po każdorazowo przeprowadzonym koszeniu trawy należy więc usunąć ściętą biomasę bądź złożyć ją w stogi. Obowiązek ten wynika wprost z rozporządzenia PRS2013 obowiązującego w niniejszym postępowaniu dla gruntów zadeklarowanych do płatności bezpośrednich, albowiem przyznanie płatności jest możliwe jedynie wówczas gdy są spełnione wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. określone m. in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm.

Następnie wskazano, że dla organu odwoławczego oczywistym jest, iż na działce nie znajdowały się stogi ściętej biomasy, o których mowa w obowiązujących w niniejszej sprawie przepisach (inaczej: stożkowate stogi siana, układane np. wokół pionowego drąga bądź na jednym z jego boków), lecz bele siana, które - jako bardzo popularny sposób magazynowania siana - w praktyce służą jego sprawnemu usunięciu i transporcie ze skoszonego pola.

Podkreślono przy tym, że z analizy kilkukrotnie składanych przez Skarżącego wyjaśnień w pismach czy odwołaniach, dostrzeżona została pewna niekonsekwencja ze strony Producenta, który pierwotnie twierdził, iż przystąpił do drugiego pokosu i nie miał możliwości ukończenia jego zbioru w całości, podczas gdy w późniejszym piśmie do Wykonawcy kontroli czy odwołaniu od decyzji stwierdził, iż składowanie beli rozpoczęło się już po skoszeniu trawy na początku czerwca 2013 r. Zdaniem organu, okoliczność ta została właściwie zinterpretowana przez Wykonawcę kontroli, który skorygował raport z kontroli w zakresie wzajemnej zgodności i zwiększył powierzchnię niespełnienia normy do obszaru 0,73 ha (na który składa się powierzchnia 0,09 ha jako nadmiernie pozostawiona niekoszoną na stwierdzonym obszarze działki [...] - 4,65 ha oraz 0,64 ha jako obszar zajęty pod składowanie beli siana już nawet po pierwszym pokosie), albowiem Strona w piśmie z dnia 25.02.2014 r. wprost wskazała, iż na działce [...] nie wykonywała drugiego pokosu, a wszystkie znajdujące się na niej bele siana pochodziły z obszaru całego gospodarstwa.

Wskutek rozpatrzenia i tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie jest możliwe rozpatrzenie powyższej informacji jako przyczyny uzasadniającej pozostawienie skoszonej biomasy na ww. działce rolnej, która winna była być utrzymywana zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Obowiązek usunięcia skoszonego siana w żadnej mierze nie może oznaczać, że rolnik aby zadośćuczynić określonym wymogom na jednej z działek gospodarstwa, magazynuje pokos na innej i podejmuje się jego usunięcia w okresie późniejszym - z powodów od niego niezależnych, lecz nie zgłoszonych organowi I instancji zgodnie ze zobowiązaniem ze strony 4/4 wniosku do niezwłocznego, pisemnego informowania ARiMR o okolicznościach wpływających na zmiany dotyczącej wykorzystywania gruntów czy wielkości powierzchni upraw.

Postępowanie jak wyżej – jak wskazał dalej organ odwoławczy - prowadzi bowiem do sytuacji, w której jedynie na części gospodarstwa są spełnione minimalne normy określone dla gruntów rolnych (trwały użytek skoszony i z usuniętą biomasą siana), podczas gdy na pozostałych powstają niezgodności ustalone jak w niniejszej sprawie na działce [...].

Niekonsekwencję w stanowisku Producenta organ odwoławczy dostrzegł również na str. 8 odwołania od decyzji Nr [...] (uchylonej w poprzedzającym postępowaniu odwoławczym), gdzie Producent stwierdził, iż absolutnie wskazane zdjęcia nr [...] nie obrazują pozostałości po pierwszym pokosie, albowiem gdyby tak uznać, na gruncie winny znajdować się przerosty nowej trawy. Stanowisko takie (sugerujące, iż stan roślinności i niewielki stosunkowo odrost trawy wskazuje na dwukrotne koszenie łąki trwałej na działce [...]) jest wprost przeciwne względem wyrażonego przez Producenta w pkt III. pisma z dnia 25 lutego 2014 r., gdzie Odwołujący wprost stwierdził, że na działce [...] nie było drugiego pokosu.

Następnie, organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania co do bezpodstawnego zmniejszenia płatności UPO o kwotę [...] zł w wyniku zastosowania modulacji wskazał, że co do kwestii badania zgodności z Konstytucją przepisów unijnych, należy zwrócić uwagę na kwestię przyjęcia acguis communautaire przez państwa kandydackie - w tym Polskę - jako jeden z warunków przystąpienia do UE - co oznacza - zarówno przyjęcie do stosowania pierwotnego jak i wtórnego prawa europejskiego.

Dalej wskazano, że przepis art. 90 Konstytucji stanowi, iż Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Przepis ten przewiduje, że Polska może przekazać w drodze umowy międzynarodowej na rzecz organizacji międzynarodowej (np. Unii Europejskiej) lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej, ale tylko w niektórych sprawach.

Nadrzędność przepisów unijnych nad krajowymi nie budzi wątpliwości i wywieść ją można z zasady prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, stanowiącej jedną z fundamentalnych zasad prawa wspólnotowego w ścisłej korelacji z zasadą bezpośredniej skuteczności. Zasady te wyznaczają określony wzorzec postępowania w stosowaniu przepisów, bowiem w przypadku kolizji przepisów prawa wspólnotowego z przepisami prawa krajowego, znaczenie nadrzędne mają przepisy prawa wspólnotowego. Rozwiązania prawne państwa członkowskiego możliwe są nadal do zastosowania jednak poza zasięgiem obowiązywania prawa wspólnotowego.

Europejski Trybunat Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwany również Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości) w Luksemburgu wywiódł prymat prawa wspólnotowego nad prawem krajowym z art. 189 TWE, z którego wynikały uprawnienia do wydawania prawa bezpośrednio stosowanego. Zasada ta została utrwalona w szerokim orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, począwszy od wyroku Costa v ENEL [1963] ECR 585 (6/64) (z którego wynika, że przejęcie postanowień prawa wspólnotowego przez prawa poszczególnych państw członkowskich oraz przyjęcie brzemienia i ducha traktatu spowodowało, iż niemożliwe stało się, by państwa te mogły po fakcie stosować jednostronne środki przeciwko przyjętemu przez nie, na podstawie wzajemności, porządkowi prawnemu. Oznaczałoby to bowiem zagrożenie dla urzeczywistnienia celów wymienionych w art. 5 II Traktatu i w rezultacie wywołałoby dyskryminację sprzeczną z art. 7, o ile prawo wspólnotowe mogłoby, w zależności od późniejszego wewnątrzpaństwowego ustawodawstwa, obowiązywać w różny sposób w różnych państwach. Z tego wynika, iż prawo ustanowione traktatem, a tym samym płynące z autonomicznego źródła prawnego (...), nie może być uzależnione od wewnątrzpaństwowych przepisów w jakiejkolwiek formie, jeśli nie miałoby ono zostać pozbawione własnego charakteru jako prawo wspólnotowe i o ile sama podstawa prawna Wspólnoty nie miałaby zostać podana w wątpliwość"), poprzez wyrok C 11/70 Internationale Handelsgesellschaft v Einfuhr - und Vorratstelle f] r Getreide und Futtermittel [1979] ECR 1125 (kształtujący zasadę prymatu prawa wspólnotowego nawet nad konstytucjami narodowymi) aż do wyroku C 106/77 Amministrazzione delie Finanze delio Stato v Simmenthal [1978] ECR (z którego wynika, iż badanie aktów prawa wspólnotowego pod kątem ich ważności może odbywać się tylko w stosunku do aktów wyższych prawa wspólnotowego, natomiast niedopuszczalne jest badanie ich zgodności z aktami prawa narodowego; a dodatkowo stosownie do jakichkolwiek zastrzeżeń narodowego systemu prawnego, prawodawstwa, administracyjnej lub sądowniczej praktyki mogących naruszać efektywność prawa wspólnotowego, sądy zobowiązane są do powstrzymania się stosowania postanowień prawodawstwa krajowego, które mogłoby spowodować brak możliwości pełnego zastosowania przepisów krajowych). Znaczenie prymatu prawa europejskiego znalazło również podkreślenie poprzez wskazanie, że ma zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawa krajowego państwa członkowskiego, ale również zobowiązań wobec państw trzecich - tak m.in. w wyroku C 22/70 ERTA. W oparciu o tę zasadę zobowiązanie państw członkowskich do zapewnienia pełnego zastosowania przepisów wspólnotowych wymaga od sądów krajowych nie tylko nie stosowania przepisów krajowych naruszających przepisy wspólnotowe, ale również do stosowania odpowiednich środków niedostępnych w prawie krajowym (tak w wyroku Unibet C-432/05). Dodatkowo, zobowiązanie do niestosowania przepisów krajowych sprzecznych z unijnym porządkiem prawnym zostało rozciągnięte nie tylko na sądy krajowe ale również na agencje administracyjne (tak w wyrokach: Larsy C - 118/00; Simmenthal and Factorame C- 213/89 oraz CIF v Autorita C-198/01). W szczególnych przypadkach - jak wynika z orzecznictwa Trybunału - ograniczenia w pewnych przypadkach doznaje nawet generalna zasada prawa, jaką jest res iudicata, bowiem nawet w przypadku podtrzymania poprzez orzeczenie prawomocne sądowe zastosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem unijnym, dozwolone jest w celu usunięcia naruszenia przepisów wspólnotowych, nie stosowanie się do orzeczenia sądowego (tak w Lucchini Siderurgica; C- 119/05). Przepisy krajowe należy zatem stosować w taki sposób, aby nie uniemożliwiały one w praktyce wymaganego przez przepisy wspólnotowe odzyskania pomocy państwa oraz aby interesy Wspólnoty były w pełni uwzględniane, co wskazuje pośrednio, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wymaga niekiedy relatywizacji zasady pewności prawa.

Z kolei odpowiadając na zarzut odwołania co do naruszenia przepisów k.p.a.,

tj. uchybienia obowiązkom do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania Strony

o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), czy wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), należy wskazać,

że zgodnie z art. 3 obowiązującej w niniejszym postępowaniu ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, obowiązki organów Agencji zostały istotnie ograniczone, w tym m. in. do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy obowiązane są także udzielać stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jednakże wyłącznie na ich określone żądanie. Zmiana zasad i reguł postępowania oznacza zatem, iż zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie udzielania pouczeń i czynności z materiałem dowodowym wymagających wyczerpującego jego rozpatrzenia (w miejsce zebrania i rozpatrzenia), zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł określonych w KPA.

Na poparcie stanowiska organu co do ograniczonych ustawą obowiązków organu i czynnego poszukiwania dowodów w postępowaniu przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r., II GSK 420/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 06 maja 2015 r., III SA/Wr 844/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 167/13, po czym wskazano, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Strona nie skierowała do organu I instancji żądania o poinformowanie o okolicznościach prawnych i faktycznych, co czyni nieuzasadnionym zarzut z odwołania wskazujący na bierną postawę organu w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu związanego z uchybieniem organu dotyczącym naruszenia art. 11 k.p.a., tj. zasady przekonywania, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wyjaśnianiu sprawy - a ponadto - naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), organ odwoławczy wskazał, że zapisy zaskarżonej decyzji organu I instancji Nr [...] nie wskazują na pominięcie jakichkolwiek istotnych kwestii, bądź pozostawienie przesłanek, którymi kierował się organ, bez należytego wyjaśnienia. Organ wskazał na wniosek, jako podstawę wszczęcia postępowania, zaistnienie znanych Stronie dowodów w postaci raportów z kontroli na miejscu i wpływu ustaleń zawartych w tych dokumentach na sytuację prawną Strony.

Podniesiono przy tym, że z zasady określonej w art. 11 k.p.a. nie wynika,

że organ musi przekonać stronę, ale że powinien dołożyć starań, by swoje stanowisko należycie wyjaśnić.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., organ odwoławczy uznał ten zarzut za bezzasadny, ponieważ Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie tylko zweryfikował materiał zgromadzony w sprawie, ale również przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Okoliczność, że organ nie oparł swojego rozstrzygnięcia na wyjaśnieniach wielokrotnie złożonych przez Stronę czy przesłuchaniu świadków, którym nie przyznał mocy dowodowej, nie powoduje, że decyzja Nr [...] jest niezgodna z obowiązującym prawem i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sumując, organ odwoławczy stwierdził, że z zaskarżonej decyzji organu

I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przed wydaniem rozstrzygnięcia przeanalizował cały materiał dowodowy. Poprzez weryfikację wyników kontroli na miejscu i kontrolę administracyjną dokonał pomiaru działek ewidencyjnych i położonych na ich obszarze działek rolnych. Mając to na uwadze oraz przyznane w decyzji Nr [...] płatności do gruntów w łącznej kwocie [...] zł stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zadośćuczynił przepisom o uwzględnieniu powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, utrzymywany zgodnie z normami i zadeklarowany we wniosku, co w świetle pozostałych kwestii podlegających ocenie organu odwoławczego i nie budzących wątpliwości uczyniło podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów materialnych i proceduralnych.

W skardze na ww. decyzję organu odwoławczego, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Producent (dalej także "Skarżący") wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z jednoczesnym obciążeniem organu odwoławczego kosztami postępowania sądowego, w tym kosztami zastępstwa adwokackiego według norm.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego:

- a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku nieuchylenia zaskarżonej decyzji w całości, pomimo występowania przesłanek określonych w hipotezie powyższego przepisu.

Ponadto, z ostrożności procesowej zarzucił, że w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji organu I instancji

2) organ II instancji powielił wszystkie uchybienia, jakich dopuścił się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poprzez:

a) oparcie zaskarżonej Decyzji na nieprawidłowych ustaleniach kontroli administracyjnej w przedmiocie określenia powierzchni uprawnionej do płatności,

w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza od zadeklarowanej, jako następstwo nieprawidłowych pomiarów działek

i wyłączeń oraz ich mylnej identyfikacji,

b) naruszenie przepisów rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009 r., a w szczególności art. 28 określającego zasady przeprowadzania kontroli administracyjnych, poprzez dokonanie skorygowania wyników kontroli terenowej za pomocą pomiarów kontroli administracyjnej,

c) oparcie zaskarżonej Decyzji na nieprawidłowych ustaleniach kontroli na miejscu w przedmiocie określenia powierzchni uprawnionej do płatności, a w szczególności na mylnym przyjęciu, iż powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej do płatności, wynikającym z błędnej lokalizacji granic działek ewidencyjnych, nieprawidłowej lokalizacji i identyfikacji wyłączeń oraz niedokładności pomiarów,

d) zastosowanie nieuzasadnionego zmniejszenia kwoty jednolitej płatności obszarowej o 3%, jako następstwo przyjęcia przez organ II instancji istnienia niezgodności z tytułu wzajemnej zgodności związanej z rzekomym nieskoszeniem

i nieusunięciem okrywy roślinnej co najmniej raz w roku na działce "[...]

",

e) bezpodstawne ograniczenie powierzchni podlegającej, zarówno jednolitej, płatności obszarowej, jak i płatności uzupełniającej, skutkujące zaniżeniem dopłat z tego tytułu oraz powodujące dodatkową stratę dla skarżącego, w związku z błędnym uznaniem w zaskarżonej decyzji, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych, a ich powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli, implikuje konieczność pomniejszenia płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej o dwukrotność wykrytej różnicy;

3) naruszenie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego:

- a w szczególności art. 7, 8, 9, 11, 80 i 107 § 3 k.p.a., w wyniku wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej Decyzji, w sposób który uniemożliwia poddanie orzeczenia skutecznej kontroli instancyjnej oraz nie pozwala na ustalenie faktów i dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz na wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa - co w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli instancyjnej z jednoczesnym naruszeniem zasad i obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wyjaśniania stronom zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Ponadto, również z ostrożności procesowej Skarżący zarzucił:

4) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11.07.2013 r.,

- art. 17 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 09.10.2013 r"

- art. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 635/2013 z dnia 25.04.2013 r., w związku z art. 79 Rozporządzenia Rady (WE) 1122/2009 w związku z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,

- art. 10a) ust. 4 w związku z art. 2g) Rozporządzenia Rady (WE nr 73/2009),

które doprowadziło do zmniejszenia uzupełniającej płatności podstawowej za 2013 rok o kwotę [...] zł - bez podstawy prawnej.

Nadto, na podstawie zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Informacji Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z dnia 16.11.2015 r., na okoliczność daty wykonania zdjęć "orto" dla obrębu [....].

W uzasadnieniu zarzutów skargi w pierwszej kolejności Skarżący przypomniał powody uchylenia poprzednio wydanych przez organ I instancji decyzji przez ten sam organ II instancji, wskazując na jego zalecenia co do konieczności prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w kontekście wymogów przewidzianych w art. 107 k.p.a., których naruszenie nie pozwalało na poddanie decyzji skutecznej kontroli instancyjnej.

Następnie Skarżący obszernie odniósł się do nieprawidłowych jego zdaniem ustaleń organu w przedmiocie powierzchni uprawnionej do płatności, w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że jest ona mniejsza od zadeklarowanej.

Analizując uzasadnienie decyzji organu II instancji Skarżący wskazał,

że Dyrektor [...] Oddział Regionalnego ARiMR nie zrealizował żadnych obowiązków, którymi w przedmiotowej sprawie w ramach uprzedniej decyzji uchylającej obarczył organ I instancji. Poza bowiem brakiem racjonalnego przedstawienia merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia, powielił również uchybienie organu I instancji w postaci braku przytoczenia przepisów prawa oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej zastosowanej modulacji, w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej na kwotę [...] zł.

Jak wskazał Skarżący, zarówno bowiem w treści samej decyzji, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazał żadnych przepisów, ani nie wskazał przyczyn ich zastosowania jako podstawy modulacji uzupełniającej płatności obszarowej.

Zdaniem Skarżącego, cytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie czynią bowiem w żaden sposób zadość obowiązkowi polegającemu na przytoczeniu i uzasadnieniu podstawy prawnej, a jednocześnie nie stanowią żadnej merytorycznej analogii przydatnej dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia, na potwierdzenie czego Skarżący powołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. z dnia 09.07.2014 r., VIII SA/SW 409/14, z dnia 04.12.2014 r., VIII SA/SW 436/14 oraz z dnia 15.01.2015 r., VIII SA/WA 757/14.

W konsekwencji tego zaniechania, zdaniem Skarżącego, decyzja organu II instancji naruszyła przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 11, 80 i 107 § 3 k.p.a. (omyłkowo wskazano "k.p.k."), i w wyniku wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiła poddanie orzeczenia skutecznej kontroli instancyjnej.

Końcowo Skarżący, z jak najdalej idącej ostrożności procesowej, odniósł się do zarzutu skargi co do naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, według Skarżącego, zasygnalizowanego jedynie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę z dnia 05.12.2016 r. wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 18.01.2017 r. organ odwoławczy, w uzupełnieniu powyższej odpowiedzi na skargę, udzielił nadto odpowiedzi na zarzut skargi co do braku wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie zmniejszenia uzupełniającej płatności obszarowej, przytoczył przepisy, które jego zdaniem mają zastosowanie w sprawie płatności bezpośrednich w roku 2013, stwierdzając przy tym, że działanie organu I instancji, poparte przytoczonym w tym piśmie m. in. § 17a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 z późn. zm.), wprowadzonym w rozporządzeniu nowelizującym z dnia 19 listopada 2012 r. (Dz.U., poz. 1287), i obowiązujące od dnia 30.11.2012 r., było prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]ie z w a ż y ł, co następuje:

Skargę należało uwzględnić jako zasadną.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 28.09.2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu [...] i Miasta [...] z dnia 02.11.2015 r. nr [...], którą przyznano Producentowi w ramach wsparcia bezpośredniego na 2013 r.:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [....] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz

- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [....] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną modulację płatności.

W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W skardze Strona podniosła zarówno naruszenie przepisów procesowych jak i naruszenie przepisów prawa materialnego.

W sytuacji, gdy skarga zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż do kontroli subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy nie będzie wątpliwości, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami postępowania, w tym wydał decyzję z zachowaniem warunków wymaganych przez ustawodawcę, w konsekwencji czego dopiero wówczas będzie można przejść do etapu merytorycznego rozpoznania skargi i odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego rozważając, czy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ nie były wadliwe albo nie zostały skutecznie podważone. Wskazać przy tym należy, że w kompetencjach sądu administracyjnego nie mieści się uprawnienie do dokonywania ustaleń za organ, a jedynie ocena ustaleń dokonanych przez organ na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Najdalej idący w skutkach zarzut skargi okazał się zarzut naruszenia przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), tj. w szczególności art. art. 7, 8, 9, 11, 80 i 107 § 3, przez wadliwe sporządzenie zaskarżonej decyzji, w sposób uniemożliwiający poddanie orzeczenia skutecznej kontroli instancyjnej oraz nie pozwalający na ustalenie faktów i dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, co w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli instancyjnej z jednoczesnym naruszeniem zasad i obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wyjaśniania stronom zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzucił, że Dyrektor [...] Oddział Regionalnego ARiMR nie zrealizował żadnych obowiązków, którymi w przedmiotowej sprawie w ramach uprzedniej decyzji uchylającej obarczył organ I instancji. Poza bowiem brakiem racjonalnego przedstawienia merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia, powielił również uchybienie organu I instancji w postaci braku przytoczenia przepisów prawa oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej zastosowanej modulacji, w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej na kwotę [....] zł. Zdaniem Skarżącego, zarówno bowiem w treści samej decyzji, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazał żadnych przepisów, ani nie wskazał przyczyn ich zastosowania jako podstawy modulacji uzupełniającej płatności obszarowej.

Według Skarżącego, cytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie czynią w żaden sposób zadość obowiązkowi polegającemu na przytoczeniu i uzasadnieniu podstawy prawnej, a jednocześnie nie stanowią żadnej merytorycznej analogii przydatnej dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia.

W ocenie Sądu, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji w pełni wskazuje na zasadność zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. Nie dosyć, że argumentacja zawarta w tej decyzji nie jest przekonująca co do zmniejszenia zgodnie z prawem jednolitej płatności obszarowej (JPO) - jest bowiem chaotyczna, nie przedstawia procesu rozumowania organu w dochodzeniu do wyniku rozstrzygnięcia przez wskazywanie stwierdzonych w toku kontroli uchybień w stosunku do wymogów przewidzianych przez prawodawcę (krajowego i unijnego) dla danego pakietu/wariantu, co w efekcie nie pozwoliło zweryfikować prawidłowości przyjętej kwoty zmniejszenia JPO - to przede wszystkim nie zawiera w ogóle odniesienia do zarzutu odwołania co do zmniejszenia uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), co już stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt, w dniu 14 maja 2013 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności na 2013 r., a zatem obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy Skarżący spełnił wszystkie warunki wymagane przez prawodawcę niezbędne uzyskania wnioskowanych płatności (JPO i UPO), czy też nie, co oznacza, że organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie administracyjne w kierunku wystąpienia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego, a zatem zobowiązany był zbadać, czy producent wykonał warunki konieczne do uzyskania płatności w pełnej wysokości, co musi znaleźć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy oraz w prawidłowo zastosowanych, adekwatnie do dokonanych ustaleń faktycznych, przepisach materialnych, i co winno mieć z kolei w pełni odzwierciedlenie w argumentacji organu merytorycznego rozstrzygnięcia, obejmującej zarówno okoliczności faktyczne sprawy jak i racje prawne.

W dniu 15 marca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308) - dalej "ustawa z 2015 r. o płatnościach bezpośrednich", która zastąpiła ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) - dalej "ustawa z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich".

Zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach bezpośrednich, do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich, wymienionej w art. 61 ustawy z 20-15 r. o płatnościach bezpośrednich, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia lub pomocy:

1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy,

2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe.

A zatem, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich.

Stosownie do art. 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich, ustawa reguluje, m.in. zasady i tryb przyznawania tych płatności oraz przeprowadzania kontroli.

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie do art. 3 ust. 2 ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z kolei w myśl art. 3 ust. 3 ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że art. 3 ust. 3 ustawy

z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich zastąpił przepisy k.p.a., w tym art. art. 6 7, 9, 10 i art. 77, zaś do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,

A zatem, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Nadto, co istotne w niniejszej sprawie, jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego oraz procesowego i w związku z tym organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, jak również odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co - jak wyżej już wskazano - powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wbrew temu obowiązkowi, organ odwoławczy nie rozpoznał całokształtu okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie w kontekście mających zastosowanie doń przepisów prawa materialnego, w tym nie ustosunkował się do zarzutu odwołania w zakresie zmniejszenia płatności UPO, co skutkowało naruszeniem wskazanej zasady dwuinstancyjności.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Zdaniem Sądu, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie dochował powyższym obowiązkom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po pierwsze - organ odwoławczy, wprawdzie przytoczył w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji treść przepisów ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 z późn. zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 z późn. zm.), a także rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316/65 z dnia 2 grudnia 2009 r.), to jednakże nie wskazał i nie wyjaśnił pełnej podstawy materialnoprawnej co do zmniejszenia przyznanych płatności w stosunku do stwierdzonych w toku przeprowadzonych kontroli nieprawidłowości, ani też nie ustosunkował się co do prawidłowości sposobu obliczenia przez organ I instancji przyznanej płatności w zmniejszonej wysokości, tym samym nie wykazał, że zmniejszenie płatności za rok 2013 nastąpiło zgodnie z prawem. Brak wskazania i wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia powoduje, że nie tylko Skarżący, ale i Sąd nie był w stanie zweryfikować zasadności ustalonej na rok 2013 płatności.

Po drugie, co najistotniejsze, organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, a mianowicie, w ogóle nie odniósł się do zarzutu co do zmniejszenia płatności UPO, co próbował ratować pismem z dnia 18.01.2017 r. uzupełniając swoją argumentację na zarzut skargi, jak i również odwołania, przez wskazanie mających zastosowanie przepisów do zmniejszenia uzupełniających płatności obszarowych za rok 2013, stwierdzając przy tym, że działanie organu I instancji, poparte przytoczonym w tym piśmie m. in. § 17a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 z późn. zm.), wprowadzonym w rozporządzeniu nowelizującym z dnia 19 listopada 2012 r. (Dz. U., poz. 1287), i obowiązujące od dnia 30.11.2012 r., było prawidłowe.

Wskazać przy tym należy, że pełna argumentacja organu odwoławczego musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, która w niniejszej sprawie (płatności obszarowych) była wydana w trybie art. 19 ust. 1 ustawy z 2007 r. o płatności bezpośredniej (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.), zgodnie z którym "płatności obszarowe, płatność do krów i owiec oraz płatność do tytoniu są przyznawane w drodze decyzji". Tylko bowiem decyzja, a nie pismo, podlega zaskarżeniu, stosownie do art. 19 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że: "Od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji"..

Z kolei w myśl art. 19 ust. 2 ww. ustawy, w decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu:

1) określa się zmniejszenia i wykluczenia z tych płatności, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz

2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach, oraz

3) określa się zmniejszenia płatności wynikające z dostosowania, zgodnie z art. 10a rozporządzenia nr 73/2009.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha (dla Polski powierzchnia min. 1 ha, która jest określona w zał. XX do rozp. 1973/2004);

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie zaś do art.1a tej ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1) (uchylony),

2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,

3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa)

- do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że w przypadku gdy rolnik nie spełni na zadeklarowanej powierzchni warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniające do powierzchni upraw mu nie przysługują. To oznacza, że jeżeli rolnik spełnił warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej tylko na części zadeklarowanej powierzchni, wówczas tylko w tej części przysługuje rolnikowi płatność uzupełniająca.

W myśl jednak cytowanego wyżej art. 7 ust. 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich, warunkiem przyznania producentowi rolnemu płatności obszarowej jest spełnienie łącznie wszystkich wskazanych w tym przepisie warunków, w tym wykazanie faktu posiadania zadeklarowanych gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar na dzień 31 maja 2013 r., utrzymywanie gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Brak zatem spełnienia przez wnioskodawcę (producenta rolnego) jednego z wymaganych przez ustawodawcę warunków, stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności.

Istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma również wniosek Skarżącego o przyznanie płatności jako źródło informacji, w jakim pakiecie/wariancie złożony został wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, co organ zupełnie pominął, a co również ma wpływ na zastosowanie odpowiednich przepisów określających wymogi dla danego pakietu/wariantu, adekwatnie do stwierdzonych na zadeklarowanych działkach nieprawidłowości.

Odnosząc się natomiast do wniosku dowodowego złożonego w skardze wskazać należy, że okoliczność, która miała być przedmiotem dowodzenia nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż powodem uchylenia zaskarżonej decyzji były przyczyny formalne i nie było konieczności przeprowadzenia takiego dowodu.

Sumując, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów warunkujących przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (JPO i UPO) zachodzi podstawa do uznania, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, rozstrzygając o przyznaniu Skarżącemu płatności obszarowych w zmniejszonej wysokości na rok 2013, wydał decyzję z niezgodnie z zasadami wymaganymi przepisami k.p.a., a więc niezgodnie z obowiązującym prawem. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie zbadał wszechstronnie sprawy, nie wykazał bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że Skarżącemu przysługują wnioskowane płatności w zmniejszonej wysokości, a tym samym nie wykazał bezspornie, że nie spełnił wszystkich warunków niezbędnych do przyznania płatności w pełnej wysokości w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma charakter autorytatyrnego rozstrzygnięcia, czym naruszono przepisy art. art. 7, 8, 9, 11, 77, 15 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji, gdyż Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego, skutkowałoby to bowiem naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o jakiej mowa art. 15 k.p.a.

W wyroku z dnia 28 września 2016 r., I SA/Gd 775/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że: "(...) właściwe uzasadnienie prawne

i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. W końcu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać wnikliwej analizy sprawy z uwzględnieniem pakietu/wariantu, w jakim został złożony wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności obszarowych na rok 2013, stwierdzonych nieprawidłowości na zadeklarowanych działkach z powołaniem konkretnego dowodu dla danej nieprawidłowości na konkretnej zadeklowanej działce, ustalenie warunków prawnych, jakie zobowiązany był spełnić Skarżący z poparciem ich obowiązującymi przepisami prawa oraz szczegółowo wyjaśnić sposób obliczenia kwoty przyznanej danej płatności, również ze wskazaniem przepisów, w kontekście argumentacji podnoszonej przez Skarżącego. Następnie organ odwoławczy,

w zależności od dokonanych ustaleń, wyda w sprawie stosowną decyzję

z zachowaniem zasad przewidzianych przepisami k.p.a., mając na uwadze,

że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia należy ustosunkować się do wszelkich zarzutów

i twierdzeń zawartych w odwołaniu.