Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1048/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 , art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 77 par 1 , art. 80 , art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135 , art. 145 par 1 pkt 1 lit a ic
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi M.K. i M.K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących – M.K. i M.K. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 7 stycznia 2014 r., znak [...], nakazał M.K. i M.K. - współwłaścicielom budynku przy ul.[...] w K. - doprowadzenie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego w zakresie sposobu dojścia do budynku sąsiedniego nr [...] , tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.09.2006 r. nr [...] , znak: [...] zmienionej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 12.07.2007 r. nr [...] , znak: [...] , poprzez rozbiórkę ogrodzenia o wysokości ponad 2,20 m na długości 2,56 m zlokalizowanego między posesjami przy ul. [...] w K. , wykonanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz przywrócenie pierwotnego, zgodnego z ww. projektem dojścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. .

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadzi wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem przy ul. [...] w K. , działka nr [...] obr [...] wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ zaznaczył, że w prowadzonym odrębnym postępowaniu wyjaśniającym znak: [...] ustalono, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29.09.2006 r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, zmienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta . z dnia 12.07.2007 r. nr [...] , znak: [...] zmienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 23.06.2009 r. nr [...] znak: [...] zmienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 11.06.2010 r. nr [...] , znak: [...] Jednocześnie organ zaznaczył, że dwie ostatnie ww. decyzje zatwierdzają projekty zamienne w zakresie niedotyczącym przedmiotowego budynku. Po analizie projektów zatwierdzonych ww. decyzjami pozwolenia na budowę ustalono, iż budynek nr [...] przy ul. [...] zrealizowany w zabudowie szeregowej (oznaczenie budowlane 6 w szeregu nr VI) posiada dojście do lokalu nr 2 od strony budynku oznaczonego jako 5 (obecnie budynek nr [...] przez teren znajdujący się bezpośrednio przed budynkiem [...] oraz poprzez trzy stopnie i galerię nad zjazdem do garażu.

Ponadto w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż został zmieniony sposób dojścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. poprzez wykonanie stalowej kładki nad zjazdem do garażu na dz. nr [...] obr [...] oraz wykonanie ogrodzenia na dz. nr [...] obr [...] w K . Równocześnie ustalono, iż aktualnie współwłaścicielem dz. nr [...] obr [...] jest M.N. , a właścicielem działki nr [...] obr [...] są M.i M.K. . Z uwagi na powyższe ustalenia organ nadzoru budowlanego zobligowany jest prowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne dotyczące zmiany sposobu dojścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. , rozdzielając przedmiot postępowania na dwie części będące w dyspozycji dwóch różnych inwestorów i właścicieli nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego prowadzi odrębne postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu kładki nad zjazdem do garażu stanowiącej dojście do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K .

W dniu 08.10.2013 r. inspektorzy PINB, po skutecznym zawiadomieniu stron, przeprowadzili oględziny w przedmiotowej sprawie, podczas których ustalono, iż wykonano ogrodzenie między posesjami przy ul. [...] w K. od strony północnej ww. budynków o zmiennej wysokości, w tym na części o wysokości ponad 2,20 m ponad teren. Przedmiotowe ogrodzenie poprzez zamurowanie przejścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. uniemożliwiło dojście do ww. lokalu poprzez posesję przy ul. [...] w K.

Podczas oględzin ustalono, iż na wyżej ww. roboty nie uzyskano zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz iż ww. roboty zostały wykonane w drugiej połowie 2012 r. przez obecnych właścicieli działki nr [...] obr. [...] w K.

Rozpatrując zebrany materiał dowodowy PINB ustalił, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 50 i art. 51 P.b.. Przepisy te zobowiązują organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie obiektu do takiego stanu, w którym obiekt będący przedmiotem postępowania przywrócony zostaje w zgodności z prawem, tj. z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną.

W sytuacji już wykonanych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie wstrzymuje robót na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., lecz zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 7 P.b. stosuje się odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 oraz ust. 3 P.b.. Tym samym w niniejszym postępowaniu w myśl art. 51 ust. 7 P.b. organ odstąpił od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 P.b. postanowieniem z dnia 7.11.2013 r. PINB w K. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów związanych z wykonanymi robotami budowlanymi związanymi ze zmianą sposobu dojścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. poprzez wykonanie ogrodzenia między posesjami przy ul. [...]

W dniu 11.12.2013 r. na dziennik podawczy wpłynęły żądane dokumenty, tj. "Ocena techniczna ogrodzenia budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] w K. " sporządzona w grudniu 2013 r. oraz "Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana ogrodzenia na dz. nr [...] obr.[...] ".

Wykonanie ogrodzenia od strony posesji nr [...] spowodowało, że został uniemożliwiony dostęp do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. , zaprojektowany i zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę budynków. Skutkiem powyższego, w celu zapewnienia dojścia do lokalu nr [...] w budynku [...] została wykonana kładka nad zjazdem do garażu. Z akt ww. postępowania wynika, iż wykonane nowe dojście do budynku przy ul. [...] w postaci kładki nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego zobligowany był wydać decyzję nr [...] z dnia 7.01.2014 r., którą nakazał właścicielowi doprowadzenie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.09.2006 r. nr [...] , znak:[...] , zmienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 12.07.2007 r. nr [...] znak: [...] poprzez rozbiórkę stalowej kładki nad zjazdem do garażu stanowiącej dojście do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. , wykonanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz odtworzenie pierwotnego dojścia do lokalu nr [...] zgodnego z projektem przywołanym powyżej (tj. odtworzenie wyburzonej części balustrady galerii nad zjazdem do garażu).

Oba postępowania administracyjne prowadzone w organie nadzoru budowlanego w zakresie robót budowlanych związanych z dojściem do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. są ze sobą ściśle połączone z uwagi na fakt, iż zaprojektowane dojście do lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w K. przebiega od strony budynku nr [...] przez część terenu działki nr [...] obr. [...] znajdującą się bezpośrednio przed budynkiem [...] oraz poprzez trzy stopnie i galerie nad zjazdem do garażu. W ocenie PINB w aktualnym stanie faktyczno-prawnym, nie ma możliwości legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, gdyż wykonana kładka, stanowiąca aktualnie jedyne dojście do lokalu nr [...] w budynku przy ul.[...] , nie spełnia warunków techniczno-budowlanych, co jednoznacznie potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu znak: [...]

Wykonane bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej ogrodzenie pomimo, iż zrealizowane jest zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, nie może zostać uznane za zgodne z prawem, gdyż uniemożliwia jedyny bezpieczny i legalny dostęp do lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. , jaki został zatwierdzony w projekcie budowlanym, czyli poprzez część działki nr [...] obr. [...] znajdującą się bezpośrednio przed budynkiem [...] oraz poprzez trzy stopnie i galerię nad zjazdem do garażu.

Organ uznał, że jest zobligowany do wydania niniejszej decyzji zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.. W ocenie organu jedyne rozstrzygnięcie, jakie może zapaść w przedmiotowej sprawie, to nakazanie właścicielom doprowadzenie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego, w zakresie sposobu dojścia do budynku sąsiedniego nr [...] tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę, poprzez rozbiórkę ogrodzenia o wysokości ponad 2,20 m na długości 2,56 m zlokalizowanego między posesjami przy ul. [...] w K.

Organ stwierdził, że zgodnie ze swymi ustawowymi kompetencjami określonymi enumeratywnie w art. 83 ust. 1 P.b. podjął w przedmiotowej sprawie działania zmierzające do doprowadzenia przedmiotowego obiektu, zlokalizowanego przy ul. [...] w K. , do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu poprzedniego, zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.09.2006r. nr[...] , znak: [...] zmienioną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 12.07.2007 r. nr[...] , znak: [...] .

Kwestie związane z dokonanym podziałem fizycznym i prawnym nieruchomości oraz aktualnym stanem własności przedmiotowego obiektu należą do materii o charakterze cywilnoprawnym, a co za tym idzie nie leżą one w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. Kwestia ewentualnej konieczności korzystania przez właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. [;...] w K. z wejścia usytuowanego na terenie nieruchomości sąsiedniej winna zostać rozwiązana na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej.

M.K. i M.K. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i orzeczenie nakazu rozbiórki całego ogrodzenia, podczas gdy orzeczenie takie nie jest uzasadnione w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy;

2. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieumorzenie postępowania w sprawie, pomimo bezprzedmiotowości tegoż postępowania;

3. art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 50 i 51 P.b., poprzez niewyjaśnienie i/lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, co miało wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i błędne orzeczenie w decyzji;

4. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżących.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości.

Skarżący podnieśli, że jedynymi dowodami, które organ l instancji przeprowadził w toku postępowania były

1. oględziny w sprawie ww. robót budowlanych;

2. dowody z następujących dokumentów:

a. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej ogrodzenia na działce nr [...] obr. [...] - (dalej jako: "Inwentaryzacja");

b. oceny technicznej ogrodzenia budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. - (dalej jako: "Ocena Techniczna").

Wskazali, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zasadniczymi okolicznościami, które powodowały nakazanie przywrócenie przez skarżących stanu poprzedniego (zasadniczo poprzez rozbiórkę ogrodzenia), były:

1. wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia, "bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej";

2. niezgodność robót budowlanych z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2006 roku, numer[...] , zmienioną następnie decyzją z dnia 12 lipca 2007 roku, numer[...] .

Równocześnie jednak PINB potwierdził, że skarżący wykonali roboty budowlane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy P.b. W literaturze wskazuje się, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. wydaje się w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a także, iż wydanie takich decyzji, z uwagi na ich skutki, musi opierać się na dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym. Sytuacje, w których zachodzi konieczność wydania decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., należy uznać za wyjątkowe. Wykonane roboty budowlane wykonane musiałyby spowodować tak ciężkie (poważne) naruszenie przepisów P.b. lub innych przepisów prawa administracyjnego materialnego, że nie byłoby możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W orzecznictwie przyjęto, iż przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2004 r., IV SA 279/03, niepubl.).

Zdaniem odwołujących w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji nie ustalił w toku prowadzonego postępowania, że wyłączone są inne możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Co więcej z przeprowadzonych w toku postępowania dowodów wynika, że ogrodzenie jest zgodne z przepisami (w tym techniczno-budowlanymi) oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec powyższego przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nie zostały spełnione - przepis ten został zatem naruszony poprzez błędne jego zastosowanie.

Badanie przez PINB zgodności wykonanych przez skarżących robót budowlanych z decyzjami o pozwoleniu na budowę jest pozbawione podstawy prawnej i również doprowadziło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Takie stanowisko skarżących uzasadnione jest następującymi argumentami:

a. norma prawna, rekonstruowana z ww. przepisów przewiduje jej zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami (w tym bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od warunków przewidzianych w wydanym pozwoleniu lub przepisach);

b. żaden przepis P.b. nie przewiduje swego rodzaju rozszerzonej skuteczności decyzji o pozwoleniu na budowę; stosuje się więc tu ogólne zasady, wynikające z K.p.a. i w konsekwencji należy przyjąć, że decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę normuje sytuację prawną stron postępowania, w którym została wydana, w szczególności zaś jej adresata; decyzja ta nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, czy też prawa miejscowego i w związku z tym nie może normować obowiązków dotyczących wykonywania robót przez inne podmioty;

c. skarżący (jak również właściciele sąsiedniej działki) nie byli ani stronami postępowań, w których wydano powoływane decyzje o pozwoleniu na budowę, ani tym bardziej adresatami tych decyzji, decyzje te nie zostały również we właściwym trybie przeniesione na te podmioty;

d. inwestorem w zakresie robót budowlanych, polegających na wzniesieniu ogrodzenia oraz stroną tego postępowania są skarżący; jest to inwestycja odrębna od inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę przez dewelopera;

e. jak wynika z ustaleń organu I instancji (niemożliwych niestety do zweryfikowania z uwagi na brak w aktach sprawy stosownego materiału dowodowego) projekty, zatwierdzone decyzjami o pozwoleniu na budowę, w ogóle nie dotyczyły kwestii ogrodzenia między nieruchomością skarżących i nieruchomością sąsiednią nie przewidywały żadnych urządzeń w miejscu ogrodzenia;

f. brak jest podstaw prawnych dla badania legalności (czy też możliwości legalizacji) robót budowlanych przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zmiany przyjętych rozwiązań projektowych przez tego samego lub różnych inwestorów na tej samej nieruchomości dopuszcza również orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak, w ocenie sądów administracyjnych:

a. wydanie w pewnym odstępie czasu, na rzecz różnych podmiotów, dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę, przewidujących wykonanie nietożsamych (a wręcz niemożliwych do równoczesnego wykonania) robót budowlanych na tej samej nieruchomości jest dopuszczalne i nie powoduje powstania przesłanek stwierdzenia nieważności drugiej z tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - i to nawet pomimo, że roboty, przewidziane pierwszą z tych decyzji nie zostały jeszcze w całości wykonane (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 roku, sygn. II OSK 40/11).

Analogicznie więc - w stanie faktycznym tej sprawy - legalizacji robót budowlanych (czy też wręcz uznania ich za legalne) nie może wykluczać sam fakt, że inne pozwolenie na budowę, wydane dla innego podmiotu oraz przewidujące wykonanie odmiennych robót budowlanych, przewiduje rozwiązanie komunikacyjne sprzeczne z rozwiązaniem przyjętym przez skarżących.

b. jeżeli dla wykonania danego obiektu budowlanego wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, nawet jeżeli roboty, przewidziane pierwotnym pozwoleniem na budowę, nie zostały jeszcze zrealizowane, a pierwotne pozwolenie przewidywało rozwiązanie projektowe odmienne od objętego zgłoszeniem (por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 roku, sygn. II OSK 1152/10; NSA argumentował w tym orzeczeniu, że: "Skoro ustawodawca zadecydował o tym, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy.").

Analogicznie więc - w stanie faktycznym tej sprawy - skoro nawet ten sam inwestor może w drodze zgłoszenia modyfikować zamierzenie inwestycyjne, przewidziane w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym - to tym bardziej modyfikacji takiej może dokonać inny inwestor i nie wymaga ona zmiany wydanego pozwolenia na budowę, a jedyna nieprawidłowość w działaniu inwestora skarżących polegać mogła na niedokonaniu wymaganego prawem zgłoszenia.

Niezależnie od powyższego, z ostrożności, na wypadek przyjęcia przez organ II instancji, że treść decyzji o pozwoleniu na budowę ma znaczenie dla oceny legalności/możliwości legalizacji robót budowlanych, skarżący podnieśli zarzuty związane z nieprawidłowym prowadzeniem postępowania dowodowego przez PINB

Skarżący nie mieli nawet możliwości zapoznania się z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę i odnośnych projektów budowlanych w kształcie opisywanym w decyzji, co więcej, przy nabyciu nieruchomości od dewelopera zostali przez niego zapewnieni, że nieruchomość jest im zbywana bez obciążeń (co należy rozumieć szeroko, nie tylko jako brak ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych, ale również brak rozwiązań architektonicznych, w praktyce ograniczających nieskrępowane korzystanie przez nich z nieruchomości).

Zaskarżona decyzja narusza art. 105 § 1 K.p.a.. Mimo, że jakkolwiek skarżący wykonali ogrodzenie bez dopełnienia obowiązku określonego w art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. (tj. bez wymaganego zgłoszenia), to jednak w toku postępowania - realizując zresztą postanowienie organu I instancji - przedłożyli ocenę techniczną, pozwalającą zalegalizować sporne ogrodzenie.

W opinii tej stwierdzono między innymi, że prace budowlane polegające na wykonaniu ogrodzenia zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami (w szczególności przepisami techniczno- budowlanymi) i zasadami wiedzy technicznej.

Opinia techniczna zawierająca podobne stwierdzenia w analogicznym stanie faktycznym została uznana przez NSA za wystarczającą do przyjęcia, iż nie istniała podstawa do nakładania na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 P.b. (por. wyrok NSA z 7 lipca 2011 roku, sygn. II OSK 1792/10). W wyroku tym NSA wskazał m.in., że wobec braku naruszenia w warunkach niniejszej sprawy przepisów techniczno-budowlanych nie istniała też podstawa do nakładania na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 P.b., a zatem istniały przesłanki do umorzenia postępowania. Wykonane ogrodzenie zwiększa bezpieczeństwo korzystania skarżących z ich nieruchomości, a wykonanie decyzji to bezpieczeństwo znacząco obniży, a wręcz stworzy sytuację, w której normalne korzystanie z wejścia na nieruchomość skarżących będzie zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Należy bowiem zauważyć (co zdaje się pomijać organ I instancji), że między nieruchomością skarżących a nieruchomością sąsiednią istnieje duża różnica poziomów i brak jakiejkolwiek bariery między nimi grozi - szczególnie nocą - upadkiem z dużej wysokości.

W tym kontekście, nawet gdyby organ uznał, że nie jest uzasadnione umorzenie postępowania z określonych powyżej przyczyn, należy przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe i rozważyć, czy wykonanie decyzji w jej obecnym kształcie nie doprowadziłoby nieruchomości skarżących do stanu sprzecznego z art. 5 P.b., w szczególności zaś czy nie spowoduje, że korzystanie z nieruchomości będzie zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, co mogłoby uzasadniać stwierdzenie, że decyzja obarczona jest wadą niewykonalności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 i/lub 6 K.p.a. W tym kontekście należałoby również rozważyć, czy nie byłaby uzasadniona jedynie częściowa rozbiórka ogrodzenia - do wysokości 2,20 m (a więc takiej, do której nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia).

Skarżący podnieśli, że w toku wcześniejszego postępowania organ I instancji nie powołał ww. projektu budowlanego (decyzja o pozwoleniu na budowę) jako dowodu, co narusza w szczególności art. 77 § 1 K.p.a. Organ I instancji nie zakomunikował skarżącym tych faktów, co stanowi naruszenie art. 77 § 4 K.p.a. W konsekwencji pozbawiono skarżących możliwości weryfikacji treści ww. decyzji i przyjętych rozwiązań projektowych.

Organ I instancji stwierdził, że w aktualnym stanie faktyczno-prawnym nie ma możliwości legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest to stwierdzenie nieuprawnione, gdyż wedle oceny technicznej zaleca się m.in.:

a. pozostawić istniejącą wysokość ogrodzenia;

b. nie zmieniać istniejącej konstrukcji ze względu na ewentualne naruszenie istniejących już obiektów;

c. nie odcinać elementu ze względu na wykonanie połączenia muru ogrodzeniowego z istniejącą konstrukcją budynku mieszkalnego;

d. usankcjonować istniejącą wysokość już wykonanego murku ze względu na bezpieczeństwo dojścia kładką do sąsiedniej posesji.

Organ I instancji uzasadniając brak możliwości legalizacji ogrodzenia koniecznością zapewnienia dostępu do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]

a. nie powołał żadnego przepisu prawa, który nakazywałby konieczność takiej ochrony interesu właścicieli nieruchomości sąsiedniej;

b. nie wskazał na żaden przepis prawa, z którego wynikałby interes prawny ww. osób w uczestnictwie w tym postępowaniu jako strona;

c. wreszcie - nie poczynił w toku postępowania żadnych ustaleń faktycznych, dotyczących kwestii opisanych w punktach a-b.

Takie braki decyzji również stanowią naruszenie art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a..

Samo wyznaczenie przez dewelopera w projekcie budowlanym określonego sposobu dojścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. , nie może uzasadniać ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez właściciela działki, na której położony jest budynek przy ul. [...] w K.

Decyzje o pozwoleniu na budowę nie mogą być źródłem obowiązków podmiotów, które ani nie są ich adresatami, ani tym bardziej nie były stronami postępowań, w których decyzje te zostały wydane.

Powyższego stanowiska organu nie może uzasadniać także wadliwość kładki stanowiącej dojście do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K . Dodatkowo wadliwość ta nie została przez organ I instancji wykazana - naruszono tu w szczególności art. 77 § 4 K.p.a..

Właściciele nieruchomości sąsiedniej nie mają żadnego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości skarżących, w szczególności zaś do przechodzenia przez tę nieruchomość. W szczególności, wedle najlepszej wiedzy skarżących - opartej o treść zawartej z deweloperem umowy sprzedaży oraz treść ksiąg wieczystych, prowadzonych dla nieruchomości skarżących oraz nieruchomości sąsiedniej - na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiedniej nie zostały ustanowione żadne ograniczone prawa rzeczowe.

Co więcej - nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością skarżących ma bezpośredni dostęp do drogi (bez konieczności przechodzenia przez nieruchomość skarżących), a więc po dopełnieniu niezbędnych formalności i wykonaniu robót budowlanych możliwy jest bezpośrednie dojście do wszystkich lokali na tej nieruchomości z drogi publicznej. Wskazano, że właściciele innych budynków, zrealizowanych w ramach tej inwestycji, zapewnili sobie taki dostęp.

Zaskarżona decyzja narusza art. 40 § 2 K.p.a., ponieważ zgodnie z orzecznictwem decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, wydana na podstawie art. 51 P.b. w przypadku współwłasności obiektu powinna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli, gdyż dotyczy ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2004 r., 7/IV SA 1741/03, niepubl.).

Od opisanej na wstępie decyzji odwołanie wniosła również M.N. podnosząc, że nie zgadza się z przyjętym sposobem rozwiązania zagadnień (jako całości) objętych decyzjami nr [...] oraz nr [...] obie z dnia 07.01.2014 r. jako dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, bowiem obie sprawy są ze sobą ściśle powiązane ( dotyczą dostępu do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku oznaczonym nr [...] na działce nr [...] obr.[...] ).

Podniosła również, że kładka przebiega bezpośrednio nad zjazdem stanowiącym dostęp do części podpiwniczenia budynku - garażu. Dokonanie rozbiórki istniejącej kładki pozbawia jej dostępu do lokalu mieszkalnego z uwagi na różnicę poziomów terenu w stosunku do wspornika podestu wejściowego wynoszącą przeszło 2,70 m. Wzniesiona natomiast ściana pełna jako element ogrodzenia (w granicy nieruchomości) odgradza ją od dostępu do lokalu jaki został przewidziany dokumentacją techniczną.

Jednoczesny nakaz rozbiórki obu elementów będących przedmiotem postępowania w dwóch niezależnych decyzjach absolutnie nie gwarantuje jednoczesności ich wykonania. Istnieje, bowiem tryb odwoławczy, który w obu przypadkach toczył się będzie w niezależnym od siebie czasie. Stąd też nie ma żadnej gwarancji, że realizacja nakazu rozbiórki kładki (przy przeciągającej się rozbiórce ściany - ogrodzenia) nie będzie skutkować pozbawieniem dostępu do lokalu mieszkalnego. Co więcej ewentualny czas trwania takiej sytuacji jest niemożliwy do przewidzenia. Wskazała, że problem dojścia wynika z zaniedbania dewelopera w ustanowieniu odpowiednich służebności.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2015 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając zarówno prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...] oraz [...] wraz z oceną techniczną ogrodzenia i inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną.

Wykonanie przedmiotowego ogrodzenia należy zakwalifikować jako wykonanie urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b.. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, chyba że ogrodzenie budowane jest: od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych lub też budowa dotyczy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m – w takiej sytuacji wymagane jest uprzednie dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, iż wysokość ogrodzenia usytuowanego pomiędzy posesjami [...] i [...] przy ul[...] w K. częściowo wynosi powyżej 2,20 m. Ze względu na powyższe właściwym jest wdrożenie trybu określonego w art. 50-51 P.b..

Zasadniczym celem postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest na działce prywatnej, zamiaru jego budowy dokonanej w II połowie roku 2012 nie zgłoszono organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a jego wysokość przekracza 2,20 m w części przylegającej do ściany budynku zlokalizowanego przy ul. [...] oznaczonego numerem [...] (ściana) na odcinku 2,56m. Wobec powyższego WINB stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie właściwe są wyłącznie w zakresie orzekania o wspomnianej części ogrodzenia, której wysokość przekracza 2,20 m.

Zdaniem WINB organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował art. 50 ust. 1 P.b. w świetle zakończenia robót budowlanych, o których stanowi art. 51 ust. 7 P.b. wydając w dniu 7 listopada 2013 r. postanowienie, znak: [...] którym nie orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zobowiązano M.K. i M.K. do przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej oraz oceny technicznej.

WINB stwierdził, że materiał dowodowy w postaci protokołu z oględzin i czynności kontrolnych, jak również dokumentacji nałożonej w/w postanowieniem został zebrany przez organ I instancji w sposób rzetelny oraz wystarczający do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego, zdaniem MWINB, organ I instancji doszedł do prawidłowych wniosków stwierdzając, iż właściwą w niniejszej sprawie jest rozbiórka ogrodzenia o wys. > 2,20 m na odcinku 2,56 m w oparciu o stwierdzenie, iż uniemożliwia zgodny z projektem budowlanym dostęp do lokalu nr [...] w budynku nr[...] przy ul. [...] w K. . Podkreślono, iż zatwierdzony projekt budowlany, na podstawie którego wykonano budynki nr [...] nie zakładał wykonania ogrodzenia przylegającego do ściany budynku nr[...] . Ogrodzenie to uniemożliwia zgodny z założeniami w/w projektu sposób dojścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. wobec czego nie jest możliwa jego legalizacja w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez PINB art. 105 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż ze względu na zakres stosowania art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji, w której wykonanie przedmiotowego ogrodzenia wymagało wcześniejszego dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest właściwym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Art. 105 § 1 K.p.a. stanowi o umorzeniu postępowania w całości lub w części w razie jego bezprzedmiotowości. Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na uznanie sprawy za bezprzedmiotową.

WINB podzielił zarzut skarżących odnoszący się do wadliwego doręczenia skarżonej decyzji, z pominięciem pełnomocnika. Organ I instancji jednakże dokonał konwalidacji wskazanego uchybienia poprzez skierowanie decyzji do M.D. –S. za pismem z dnia 14 stycznia 2014 r.

M.K. i M.K. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji.

Wnieśli również o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Organowi, który wydał zaskarżoną decyzję zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i orzeczenie nakazu rozbiórki całego ogrodzenia, podczas gdy orzeczenie takie nie jest uzasadnione w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, a także poprzez powiązanie przedmiotowej sprawy administracyjnej z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 P.b. jest jedynie ustalenie czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa i jakie czynności należy podjąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(i) art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym poprzez umożliwienie im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

(ii) art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń skarżących i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nich okoliczności oraz tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej,

(iii) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji, podczas gdy rolą organu jako organu odwoławczego powinna być nie tylko kontrola organu I instancji, ale także ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całokształtu sprawy,

(iv) art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie i/lub pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy istotnych okoliczności faktycznych, co miało wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i błędne orzeczenie w decyzji, a także poprzez nierozważenie zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu, czym organ naruszył zasadę wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego,

(v) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieumorzenie postępowania w sprawie, pomimo bezprzedmiotowości tegoż postępowania,

(vi) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu l instancji.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że organ I instancji nakazał częściową rozbiórkę wykonanego ogrodzenia - o wysokości ponad 2,20 m, na odcinku 2,56 m, bowiem ogrodzenie to w obecnym kształcie uniemożliwia zgodny z założeniami projektu budowlanego sposób dojścia do lokalu nr [...] w budynku nr [...]. W związku z tym, zdaniem organu, niemożliwa jest legalizacja ogrodzenia w takiej wysokości, w jakiej zostało wykonane. Koniecznym jest obniżenie jego wysokości do 2,20 m.

Uczestnik M.N. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełni z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była w rozważanej sprawie decyzja nr [...] z dnia 30 czerwca 2015 r. znak [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K,. , którą utrzymano w mocy decyzję PINB w K. Powiat Grodzki nr [...] z dnia 7 stycznia 2014 r., znak[...] , nakazującą M.K. i M.,K, - współwłaścicielom budynku przy ul. [...] w K. - doprowadzenie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego - zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym - w zakresie sposobu dojścia do budynku sąsiedniego nr[...] , poprzez rozbiórkę ogrodzenia o wysokości ponad 2,20 m na długości 2,56 m zlokalizowanego między posesjami przy ul[...] w K. , wykonanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz przywrócenie pierwotnego, zgodnego z ww. projektem dojścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.

Podstawą prawną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 P.b..

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, chyba że ogrodzenie budowane jest: od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych lub też budowa dotyczy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m - w takiej sytuacji wymagane jest uprzednie dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, iż wysokość ogrodzenia usytuowanego pomiędzy posesjami [...] i [...] przy ul. [...] w K. częściowo wynosi powyżej 2,20 m. Ze względu na powyższe właściwym było wdrożenie postępowania naprawczego w trybie określonym w art. 50-51 P.b., którego celem jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.

Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie jest zlokalizowane na działce prywatnej, a zamiaru jego budowy, dokonanej w II połowie roku 2012, nie zgłoszono organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wysokość ogrodzenia przekracza 2,20m w części przylegającej do ściany budynku zlokalizowanego przy ul. [...] oznaczonego numerem [...] (ściana) na odcinku 2,56m. Wobec powyższego trafnie WINB stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie były właściwe wyłącznie w zakresie orzekania o tej części ogrodzenia, której wysokość przekracza 2,20 m.

Organ prawidłowo wydał w dniu 7 listopada 2013 r. postanowienie, znak: [...] którym nie orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zobowiązano M.K. i M.K. do przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej sprawdzenia prawidłowości wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych, ich wpływu na elementy konstrukcyjne, statykę oraz bezpieczeństwo użytkowania istniejącego budynku, wraz z odniesieniem się do ich zgodności z przepisami w tym techniczno-

budowlanymi, sztuką budowlaną i wiedzą techniczną budowlanej oraz oceny technicznej. Dokumentacja ta została przez inwestorów przedłożona.

Jak stwierdził organ I instancji, czego nie zakwestionował organ odwoławczy, wykonane bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej ogrodzenie jest zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz sztuką budowlaną.

Zdaniem Sądu organy obu instancji doszły jednak do nieprawidłowych wniosków stwierdzając, iż właściwą w niniejszej sprawie jest rozbiórka ogrodzenia o wys. ponad 2,20 m na odcinku 2,56 m, które – zdaniem organów - nie może zostać uznane za zgodne z prawem, gdyż uniemożliwia jedyny bezpieczny i legalny dostęp do lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. , jaki został zatwierdzony w projekcie budowlanym, czyli poprzez część działki nr [...] obr. [...] znajdującą się bezpośrednio przed budynkiem [...] oraz poprzez trzy stopnie i galerię nad zjazdem do garażu.

Organy podkreśliły, iż zatwierdzony projekt budowlany, na podstawie którego wykonano budynki nr [...] i [...] nie zakładał wykonania ogrodzenia przylegającego do ściany budynku nr[...] . Ogrodzenie uniemożliwia zgodny z założeniami w/w projektu sposób dojścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. wobec czego nie jest możliwa jego legalizacja w niniejszym postępowaniu.

Należy wskazać, że rację mają skarżący twierdząc, iż badanie przez PINB zgodności wykonanych przez skarżących robót budowlanych z decyzjami o pozwoleniu na budowę jest pozbawione podstawy prawnej, co powoduje, że doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.. Przepis ten jest stosowany w przypadku wykonywania robót budowlanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami (w tym bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od warunków przewidzianych w wydanym pozwoleniu na budowę). Tymczasem żaden przepis P.b. nie przewiduje rozszerzonej skuteczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, czy też prawa miejscowego i w związku z tym nie może normować obowiązków dotyczących wykonywania robót przez inne podmioty. Inwestorem w zakresie robót budowlanych polegających na wzniesieniu ogrodzenia oraz stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego byli skarżący; jest to inwestycja odrębna od inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę przez dewelopera. Brak jest podstaw prawnych do badania możliwości legalizacji robót budowlanych polegających na wzniesieniu ogrodzenia przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy też zauważyć, że jak wynika z ustaleń organu I instancji (niemożliwych do zweryfikowania z uwagi na brak w aktach sprawy stosownego materiału dowodowego) projekty budowlane, zatwierdzone decyzjami o pozwoleniu na budowę, nie dotyczyły kwestii ogrodzenia między nieruchomością skarżących i nieruchomością sąsiednią, bowiem nie przewidywały żadnych urządzeń w miejscu wzniesionego ogrodzenia. Legalizacji robót budowlanych nie może wykluczać fakt, że inne pozwolenie na budowę, wydane dla innego podmiotu oraz przewidujące wykonanie odmiennych robót budowlanych, przewiduje rozwiązanie komunikacyjne różne od rozwiązania przyjętego przez skarżących.

Skoro nawet ten sam inwestor może w drodze zgłoszenia modyfikować zamierzenie inwestycyjne przewidziane w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym, to tym bardziej takiej modyfikacji może dokonać – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - inny inwestor i nie wymaga ona zmiany wydanego pozwolenia na budowę, a jedyna nieprawidłowość w działaniu skarżących polegała na niedokonaniu wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia.

W świetle powyższego nie jest wystarczającą przesłanką do uznania za prawidłowe zaskarżonych decyzji jedynie fakt, że wzniesione ogrodzenie uniemożliwia zgodny z założeniami projektu budowlanego sposób dojścia do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. oraz fakt, że decyzją nr [...] z dnia 7.01.2014 r. organ nadzoru budowlanego nakazał właścicielowi sąsiedniego do skarżących budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. rozbiórkę stalowej kładki nad zjazdem do garażu stanowiącej dojście do lokalu nr [...] , wykonanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz odtworzenie pierwotnego dojścia do lokalu nr [...] zgodnego z projektem przywołanym powyżej (tj. odtworzenie wyburzonej części balustrady galerii nad zjazdem do garażu).

Te okoliczności nie uniemożliwiają legalizacji w niniejszym postępowaniu wzniesionego przez skarżących na ich nieruchomości ogrodzenia.

Niezależnie od powyższego należy też wskazać, że organ I instancji nie sformułował prawidłowo i jednoznacznie sentencji swej decyzji, a decyzja organu I instancji została utrzyma w mocy przez WINB w K. Co do zasady konkretyzacja prawa dokonuje się wyłącznie w rozstrzygnięciu, a nie w innych elementach decyzji. W konsekwencji wyrzeczenie decyzji administracyjnej, w którym nie sformułowano jednoznacznie obowiązków nałożonych na strony postępowania, tj. w sposób zapewniający ich zrozumienie i wykonanie - nie może się ostać. Sąd podziela pogląd, że rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Jest to także niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 31.01.2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1071/11, Lex 1114010).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z sentencji decyzji PINB z dnia 7.01.2014 r. nie wynika jednoznacznie, czy rozbiórka ma dotyczyć zlokalizowanego między posesjami przy ul. [...] w K. całego fragmentu ogrodzenia, którego wysokość przekracza 2,20 m na długości 2,56 m, czy też rozbiórka miałaby polegać na obniżeniu na tym odcinku jego wysokości do 2,20 m. Z uzasadnienia ww. decyzji można wnioskować, że chodzi o rozbiórkę całego fragmentu ogrodzenia (do podłoża), którego wysokość przekracza 2,20 m na długości 2,56 m. Tę nieścisłość pogłębia jednak stanowisko WINB wyrażone w odpowiedzi na skargę, w której organ odwoławczy wskazał: "W związku z tym zdaniem organu niemożliwa jest legalizacja ogrodzenia w takiej wysokości w jakiej zostało wykonane, koniecznym jest obniżenie jego wysokości do 2,20 m."

W zaskarżonym rozstrzygnięciu będącym przedmiotem kontroli Sądu wystąpiły też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko skutkować musiało eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Uzasadniony jest bowiem zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 7 i 80 K.p.a.. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ naruszył art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów – poprzez nieuwzględnienie wniosków płynących z oceny technicznej w przedmiocie zgodności robót budowlanych polegających na wzniesieniu ogrodzenia z przepisami techniczno - budowlanymi. Powyższe naruszenia miały wpływ na treść wydanej decyzji bowiem spowodowały błędne zastosowanie normy prawa materialnego z art. 51 ust. 1 P.b.. Gdyby organ prawidłowo ocenił wnioski płynące z materiału dowodowego, to wydałby decyzję o innej treści - nie miałby bowiem podstaw do nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ogrodzenia.

Z kolei na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.

Z uwagi na powyższą argumentację uzasadnionym jest stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a..

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. Na zasądzoną na rzecz skarżących kwotę 774 zł składa się: kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictw w wysokości po 17 zł.