Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 333/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 615
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.
article: art. 126, art. 168 ust. 4, art. 169 ust. 1, art. 169 ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1800/16 w sprawie ze skargi [A] w O. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [A] w O. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego 50605 (słownie: pięćdziesiąt tysięcy sześćset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 1800/16) uchylił decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "Minister", "organ") z [...] marca 2016 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej zwrotowi do budżetu państwa i zasądził od organu na rzecz skarżącego - [A] w O. (dalej: [...]) zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] września 2011 r.(nr [...]) przyznał skarżącemu dotację celową na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją w 2011 r. w wysokości 15 223 000 zł.

W dniach od 29 maja 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., na postawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092) oraz art. 31 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. Nr 96 poz. 615 ze zm.) Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego przeprowadziło kontrolę w zakresie prawidłowości wydatkowania przez [A] środków budżetowych, w tym przyznanych ww. decyzją.

W wyniku postępowania kontrolnego negatywnie oceniono prawidłowość wydatkowania środków przyznanych na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją. Wśród stwierdzonych nieprawidłowości wskazano: 1) przesunięcie - niezgodnie z kosztorysem planowanym w Harmonogramie działań restrukturyzacyjnych z 14 października 2011 r. i bez zgody Ministra - kwoty 1 684 545,45 zł z działania nr 1 - Odtworzenie i modernizacja bazy laboratoryjnej w budynkach nr 1, 7 i 30 do działania nr 2 - Odtworzenie kompetencji techniczno-organizacyjnych Służby Technicznej utrzymania ruchu oraz zapewnienie zdolności eksploatacyjnej infrastruktury badawczej i technicznej; 2) zaliczenie do kosztów działania nr 1 - niezgodnie z ww. Harmonogramem - kosztów remontów budynków nr 1, 7 i 39 oraz kosztów ogrodzenia, w wysokości łącznej 2 006 852,55 zł.; 3) wykorzystanie środków niezgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji o przyznaniu dotacji art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o zasadach finansowania nauki, tj. zaliczenie do kosztów działania restrukturyzacyjnego nr 2 kosztów bieżącego funkcjonowania [A] (tj. opłat za olej opałowy i energię elektryczną), w wysokości 2 679 490,51 zł.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wezwano stronę skarżącą do zwrotu środków finansowych w wysokości 6.370.888,51 zł jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami.

W pismach z 30 lipca 2015 r. i z 10 września 2015 r. strona wniosła o umorzenie należności na podstawie art. 14a ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach finansowania nauki. Według przedstawionej argumentacji, umorzenie może być uzasadnione ryzykiem naukowym wynikającym z charakteru wykonywanych zadań lub ważnymi względami społecznymi lub gospodarczymi, a w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] stycznia 2016 r. ustalił kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 6 370 888,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi, zgodnie z art. 169 ust. 5 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] marca 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przesuniecie środków pomiędzy zadaniami ujętymi w Harmonogramie, a także pokrywanie kosztów innych realizowanych zadań, nieujętych w dokumencie przedłożonym przy wniosku i uaktualnionym po wydaniu decyzji, możliwe jest wyłącznie po wyrażeniu zgody udzielającego dotacji i po wcześniejszym zaopiniowaniu przez właściwy zespół specjalistyczny, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach finansowania nauki.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej wydatkowania środków niezgodnie z art. 18 ust. 1 lit. g ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, poprzez zaliczenie do kosztów działania restrukturyzacyjnego nr 2 kosztów bieżącego funkcjonowania (tj. opłat za olej opałowy i energię elektryczną) organ odwoławczy wskazał, że powołany przepis przewiduje finansowanie kosztów restrukturyzacji jednostek naukowych wyłącznie w zakresie zadań określonych w lit. a, c-e. Z regulacji tej wynika, że koszty restrukturyzacji związane z utrzymaniem infrastruktury badawczej nie podlegają finansowaniu.

W odniesieniu do twierdzenia strony, że konieczność spożytkowania części dotacji na zakup oleju opałowego i energii elektrycznej wynikała bezpośrednio z fatalnej sytuacji finansowej, w jakiej [A] znalazło się w wyniku zmniejszenia poziomu dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego jednostki, co ograniczyło w sposób fundamentalny jego płynność finansową i stworzyło szereg zagrożeń dla jego bieżącego funkcjonowania, Minister stwierdził, że przyznanie dotacji celowej na pokrycie kosztów związanych z restrukturyzacją jednostki naukowej, nie stanowi zwiększenia dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego ze względu na szczególne potrzeby jednostki naukowej.

Zdaniem organu, niedobór środków na utrzymanie potencjału badawczego był przez skarżącego kompensowany środkami pochodzącymi z dotacji celowej na restrukturyzację, a zatem przeznaczonej na cel inny, niż określony w decyzji przez dotującego. Skoro środki zostały wydatkowane na utrzymanie potencjału badawczego, co nie zostało przez skarżącego zakwestionowane, to środki z dotacji na restrukturyzację zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Działanie takie naruszyło dyscyplinę finansów publicznych w rozumieniu art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 114), zatem zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – wskazane środki podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jeżeli jakiś wydatek nie został przewidziany w harmonogramie planowanych działań restrukturyzacyjnych, to nie może być sfinansowany z dotacji, nawet jeśli jest konieczny do realizacji celu dotacji, chyba że za zgodą organu dotującego.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ przyznał dotację na cel związany z restrukturyzacją, bez powiązania ze złożonym przez wnioskodawcę harmonogramem. W uzasadnieniu decyzji organ zobowiązał jednostkę do przedstawienia w terminie 14 dni od otrzymania decyzji, uaktualnionego harmonogramu planowanych działań restrukturyzacyjnych i wynikających z nich terminów płatności, jak również wskazał, że środki finansowe przyznane decyzją zostaną przekazane jednostce zgodnie z uaktualnionym harmonogramem, a zaniechanie przedstawienia harmonogramu w terminie oznacza rezygnację z przyznanej dotacji. W ocenie WSA, zapisy te nie mają umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w art. 13 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki brak jest upoważnienia dla ministra do nakładania obowiązku wobec podmiotu, który otrzymał dotację do przedkładania uaktualnionego harmonogramu planowanych działań restrukturyzacyjnych i wynikających z nich terminów płatności. Brak również podstaw prawnych do stosowania wobec podmiotu, który otrzymał dotację sankcji w postaci rezygnacji z dotacji, w przypadku zaniechania przedstawienia aktualnego harmonogramu.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 143 i z 2011 r. Nr 130, poz. 753, dalej: "rozporządzenie"), stanowiący, że środki dotacji celowej na restrukturyzację są przekazywane jednostce zgodnie z - zamieszczonym we wniosku o przyznanie dotacji - harmonogramem planowanych działań i wynikających z nich terminów płatności, nie mógł stanowić samoistnej podstawy do żądania przedkładania uaktualnionego harmonogramu planowanych działań restrukturyzacyjnych.

Zdaniem WSA, również stanowisko Ministra wskazujące, że przesunięcie środków pomiędzy zadaniami ujętymi w harmonogramie, a także pokrywanie kosztów innych realizowanych bieżących zadań, nieujętych w dokumencie przedłożonym wraz z wnioskiem i uaktualnionym po wydaniu decyzji Ministra, możliwe byłoby wyłącznie po wyrażeniu zgody organu udzielającego dotacji, po wcześniejszym ponownym zaopiniowaniu przez właściwy zespół specjalistyczny, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w istocie harmonogram jest dokumentem prywatnym wytworzonym przez wnioskodawcę ubiegającego się o dotację i skoro nie ma przepisów prawa dotyczących jego zatwierdzania, to nie jest uprawnione stanowisko, że minister może zatwierdzać zmiany w tym dokumencie.

Sąd ten wskazał, że do momentu dodania w ustawie o zasadach finansowania nauki art. 18 ust. 1 pkt 1a, ustawa wyraźnie stanowiła, że finansowanie działalności statutowej obejmuje utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym koszty restrukturyzacji jednostki naukowej. Koszty restrukturyzacji jednostki naukowej wchodziły w zakres pojęcia utrzymania potencjału badawczego.

W ocenie WSA, z zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący otrzymał dotację nie na wszystkie działania objęte działalnością statutową jednostek naukowych, a jedynie na określone w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o zasadach finansowania nauki, to jest na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym koszty restrukturyzacji jednostki naukowej w zakresie następujących zadań: działania niezbędne do rozwoju specjalności naukowych lub kierunków badawczych oraz rozwoju kadry naukowej, w tym badania naukowe lub prace rozwojowe ujęte w planie finansowym jednostek naukowych (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a); koszty związane z zatrudnieniem niezbędnej kadry naukowej i inżynieryjno-technicznej, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c); współpracę naukową krajową i zagraniczną niezbędną do realizacji zadań, o których mowa w lit. a (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e).

Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej decyzją z [...] września 2011 r. może być dokonywana przez pryzmat wyłącznie jej rozstrzygnięcia - "cele związane z restrukturyzacją" oraz zgodności z art. 13 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o zasadach finansowania nauki w brzmieniu w dacie wydawania decyzji. Podstawą do określenia kwoty zwrotu dotacji do budżetu państwa może być jedynie ustalenie, że skarżący wykorzystał środki finansowe niezgodnie z przeznaczeniem, tzn. że dokonał zapłaty za zadania inne niż te, na które dotacja została udzielona, a nie twierdzenie, że jeżeli jakiś wydatek nie został przewidziany w harmonogramie, to nie może być sfinansowany z dotacji, nawet jeśli jest konieczny do realizacji celu dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący w istocie otrzymał dotację podmiotową na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym na koszty restrukturyzacji we wskazanym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwej kontroli działalności organu administracji, w tym:

1) naruszenie art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej: k.p.a.) poprzez:

a) brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych poprzez pominięcie treści "Wystąpienia pokontrolnego" Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 lutego 2015 r. znak DSW.ZK.1942.3.2014.10.JJ będącego dokumentem urzędowym, w którym ustalony został fakt oraz zakres wykorzystania dotacji celowej na restrukturyzację niezgodnie z jej przeznaczeniem oraz ujawniona została treść zarządzenia Dyrektora [A] Nr [...] z 19 grudnia 2011 r., obligująca właściwe służby techniczne i finansowe do wykorzystania dotacji "zgodnie z harmonogramem planowanych działań restrukturyzacyjnych zaakceptowanym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego";

b) błędną ocenę, że wniosek [A] z 25 marca 2011 r. o dotację wraz z załączonym do niego "Harmonogramem działań restrukturyzacyjnych i planowanymi wydatkami", nie definiował zadań restrukturyzacyjnych, na które mogła być wydatkowana dotacja przyznana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego;

c) błędną ocenę, że uaktualniony "Harmonogram działań restrukturyzacyjnych" (oraz zawarty w nim kosztorys) przekazany Ministrowi przez [A] przy piśmie z 14 października 2011 r. jest dokumentem prywatnym, a więc pismem, które nie wywołuje skutków prawnych, czyli pozostającym bez znaczenia dla - przyjętej przez Ministra - oceny wykorzystania udzielonej dotacji celowej przeznaczonej na restrukturyzację;

d) błędne ustalenie, że dokumenty, o których wyżej mowa w lit. b i c nie rodziły żadnych skutków prawnych, bowiem "Minister przyznał dotację na cel związany z restrukturyzacją bez żadnego powiązania ze złożonym przez wnioskodawcę Harmonogramem";

e) pominięcie w rozstrzygnięciu sprawy treści pism [A] z 30 lipca 2015 r. znak: [...] i z 10 września 2015 r. znak [...] skierowanych do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w których podmiot ten zwraca się o umorzenie należności, co świadczy o tym, że mając świadomość wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem, liczy się z koniecznością jej zwrotu;

f) pominięcie w rozstrzygnięciu sprawy treści wniosku [A] o ponowne rozpatrzenie sprawy z 5 lutego 2016 r. znak: [...], w którym podmiot ten potwierdza fakt wydatkowania dotacji na zadania inne, niż te na które dotacja mogła być przeznaczona, a tym samym potwierdza fakty ustalone w "Wystąpieniu pokontrolnym" i zdefiniowane w uchylonej decyzji, skutkiem czego bezprzedmiotowe jest ponowne ustalanie na co środki tej dotacji zostały wydatkowane - co zostało zalecone przez Sąd;

g) błędne ustalenie, że "[A] w istocie otrzymało dotację podmiotową na utrzymanie potencjału badawczego, w tym na koszty restrukturyzacji, a więc skoro środki te wydatkował na utrzymanie potencjału badawczego to wykorzystał je prawidłowo";

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c; art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z poźn. zm.), art. 7, art.77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji bez dokonania pełnej oceny materiału dowodowego;

3) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z poźn. zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i w efekcie jej uchylenie, pomimo braku podstaw ku temu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 13 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma charakter materialny, podczas, gdy jest to norma procesowa;

2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o zasadach finansowania nauki przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że koszty restrukturyzacji, o których mowa w tym przepisie, wchodzą w zakres pojęcia "utrzymanie potencjału badawczego" co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, że dotacja celowa przyznana na sfinansowanie tych kosztów stanowi część dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego i może być wykorzystana na sfinansowanie bieżącej działalności skarżącego, podczas gdy powołany przepis wyraźnie stanowi, że dotacja ta nie może być wydatkowana na utrzymanie infrastruktury badawczej, o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. b ustawy;

3) niezastosowanie w sprawie art. 19 ust. 1 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, że dotacja na utrzymanie potencjału badawczego ma charakter dotacji podmiotowej, natomiast dotacja na koszty restrukturyzacji jest dotacją celową, czyli, że są to dwie odrębne dotacje o różnym charakterze prawnym, co doprowadziło WSA do błędnych wniosków wskazanych powyżej w pkt 2;

4) naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 w zw. z art. 168 ust. 4 oraz w zw. z art. 126 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do uznania, że dotacja nie została przyznana na realizację konkretnych zadań restrukturyzacyjnych zdefiniowanych we wniosku o udzielenie dotacji i zaktualizowanym 14 października 2011 r. Harmonogramie działań restrukturyzacyjnych lecz, że była to dotacja podmiotowa na utrzymanie potencjału badawczego, a zatem nie doszło do wykorzystania przyznanej dotacji celowej niezgodnie z jej przeznaczeniem;

5) naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r., w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz.U. Nr 218, poz.143 i z 2011 r. Nr 130, poz. 753) oraz niezastosowanie załącznika Nr 1 - Wniosek o przyznanie środków na działalność statutową w (lit. B cz. II ust. 6 oraz lit. F cz. I tab. Ip. 7 oraz ust. 5 i 6 ) poprzez błędną wykładnię § 7 ust. 4 polegającą na uznaniu, że przepis ten nie mógł stanowić samoistnej podstawy do żądania od skarżącego przedkładania uaktualnionego harmonogramu planowanych działań restrukturyzacyjnych, co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, że harmonogram ten był dokumentem prywatnym; nie wyznaczał zadań na jakie może być wykorzystana dotacja celowa i nie miał wpływu na rozliczenie tej dotacji; błędnego uznania, że jednostka mogła bez zgody Ministra, wydatkować środki na zadania nieprzewidziane w harmonogramie natomiast zgodne z celem dotacji oraz, że Minister przyznał dotację na cel związany z restrukturyzacją, bez żadnego powiązania ze złożonym przez wnioskodawcę harmonogramem;

6) niezastosowanie § 2 ust. 1-3, § 4, § 6 ust. 3; § 7 ust. 1, ust. 2 pkt 7 i ust. 4 rozporządzenia, z których to przepisów wynika, że dotacja celowa na restrukturyzację jest dotacją odrębną od dotacji bazowej, o której mowa w § 6 tego rozporządzenia, pomimo, że obie te dotacje wchodzą w zakres pojęcia "dotacja na utrzymanie potencjału badawczego". Nieuwzględnienie tych przepisów doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, że jednostka otrzymała "zwiększenie dotacji podmiotowej";

7) niezastosowanie regulacji zawartej w załączniku Nr 2 do rozporządzenia - "Algorytm podziału dotacji bazowej", z której wynika całkowicie odmienny sposób ustalania wysokości dotacji na trzymanie potencjału badawczego co zaprzecza twierdzeniom Sądu, że dotacja celowa na restrukturyzację stanowiła "zwiększenie dotacji podmiotowej". Niezastosowanie tej regulacji doprowadziło Sąd do błędnych wniosków, o których mowa w pkt 5 i pkt 6.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zażądał też rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z 11 października 2017 r. [A] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania też czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2016 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji w wysokości 6.370.888,51 zł przypadającej zwrotowi do budżetu państwa.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obu podstawach unormowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Koncentrują się one zasadniczo wokół dwóch zagadnień tj. z perspektywy materialnoprawnej – przede wszystkim na określeniu charakteru prawnego udzielonej stronie dotacji, a w konsekwencji skutków prawnych związanych z częściowym brakiem przeznaczenia przez beneficjenta środków na cel dotacji, a z perspektywy procesowej - zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej i oceny tego postępowania, dokonanego - w toku kontroli judykacyjnej - przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - do dokonania wadliwej kontroli judykacyjnej przez WSA - dokona, łącznej analizy zarzutów wskazanych w pkt II.1) lit. a - g petitum skargi kasacyjnej z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie.

Skarżący kasacyjnie zarzuca - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym - naruszenie przez WSA art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Wnoszący skargę kasacyjną mylnie utożsamia poprawność sporządzenia uzasadnienia, według ustawowego wzorca, z trafnością wyrażonych przez Sąd I instancji poglądów. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny.

Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II GSK 4286/17 Legalis, Nr 2399269).

Podkreślić ponownie należy, że skarżący kasacyjnie w pkt II.1 lit. a - g petitum skargi kasacyjnej powiązał zarzut art. 141 § 4 zarówno z art. 133 § 1 p.p.s.a. jak również z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Jak wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego toczącego się przed organami. Powyższe zarzuty powiązane zostały także z zarzutami naruszenia zarówno zasad naczelnych procedury administracyjnej (art. 7 k.p.a.), jak i zasad dowodowych (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.)

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych poprzez pominięcie materiału dowodowego w postaci: "Wystąpienia pokontrolnego" Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 lutego 2015 r.; "Harmonogramu działań restrukturyzacyjnych" jak również błędnej oceny pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku dokonał zarówno analizy wydatków dokonanych przez [A], jak i harmonogramu (spełniając także w tym zakresie wymogi formalne uzasadnienia wyroku wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a.) jednakże ustalenia te doprowadziły ten Sąd do całkowicie odmiennych wniosków w zakresie normatywnych skutków wydatków dokonanych przez stronę. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu wyroku nie stanowi o naruszeniu przez sąd przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3218/19, Legalis Nr 2419388).

Dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko WSA, iż ocena prawidłowości wykorzystania przez [A] dotacji przyznanej decyzją z [...] września 2011 r. może być dokonywana przez pryzmat jej rozstrzygnięcia tj. realizacji tej dotacji zgodnie z celem tj. finansowania kosztów związanych z restrukturyzacją w 2011 r." oraz zgodności z przepisami ustawowymi, tj. art. 13 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) ustawy o zasadach finansowania nauki w brzmieniu przepisów obowiązujących dnia 29 września 2011 r. tj. w dacie wydawania powyższej decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt III. petitum skargi kasacyjnej, a dotyczących zarówno błędnej wykładni w zakresie charakteru prawnego instytucji dotacji celowej (pkt III. 2), 3), 6), 7) petitum skargi kasacyjnej), jak i charakteru prawnego harmonogramu planowanych działań i wynikających z tego harmonogramu terminów płatności (pkt III. 5) petitum skargi kasacyjnej), dokona łącznej ich oceny, a to z uwagi na funkcjonalne powiązanie harmonogramu planowanych przez [A] działań restrukturyzacyjnych z przyznaną przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotacją.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza – w zakresie zarzutów wskazanych w pkt III 2), 3), 5), 6) i 7) petitum skargi kasacyjnej - że Sąd pierwszej instancji - dokonując kontroli judykacyjnej - błędnie określił charakter prawny dotacji udzielonej [A] na podstawie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] września 2011 r. To błędne określenie charakteru prawnego dotacji - jak wynika z treści uzasadnienia Sądu pierwszej instancji - miało istotny wpływ zarówno na zakres kontroli niniejszej sprawy przez WSA, jak i treść rozstrzygnięcia tego Sądu. WSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarżący w istocie otrzymał dotację podmiotową na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym na koszty restrukturyzacji. Pogląd Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest nieprawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki (Dz. U. 2010, nr, 96, poz. 615) minister przyznaje środki finansowe na zadania określone w art. 5 pkt 4 - 7 oraz pkt 9 - 11 i 13 w drodze decyzji, na podstawie wniosków złożonych przez uprawnione podmioty, po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu, o którym mowa w art. 52 ust. 1-3.

Przepis art. 18. ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki stanowi, iż finansowanie działalności statutowej obejmuje:

1) utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym:

a) działania niezbędne do rozwoju specjalności naukowych lub kierunków badawczych oraz rozwoju kadry naukowej, w tym badania naukowe lub prace rozwojowe ujęte w planie finansowym jednostek naukowych,

b) utrzymanie infrastruktury badawczej, w tym bibliotek i archiwów,

c) koszty związane z zatrudnieniem niezbędnej kadry naukowej i inżynieryjno-technicznej, z zastrzeżeniem ust. 3,

d) zakup lub wytworzenie aparatury naukowo-badawczej związanej z realizacją zadań, o których mowa w lit. a, niestanowiącej dużej infrastruktury badawczej,

e) współpracę naukową krajową i zagraniczną niezbędną do realizacji zadań, o których mowa w lit. a,

f) działalność jednostki naukowej w zakresie upowszechniania nauki, dotycząca zadań określonych w art. 25 ust. 1,

g) koszty restrukturyzacji jednostek naukowych w zakresie zadań określonych w lit. a, c-e.

Natomiast art. 19 ust 1 ustawy o zasadach finansowania nauki stanowi, iż środki finansowe na naukę przeznaczone na finansowanie działalności statutowej, określonej w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a-f oraz pkt 2, są przekazywane w formie dotacji podmiotowej, a środki finansowe na działalność statutową określoną w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz pkt 3 i 4 są przekazywane w formie dotacji celowej. Tak więc prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do jednoznacznego określenia, że dotacja udzielona [A] na podstawie decyzji z dnia [...] września 2011 r. posiada charakter dotacji celowej. Należy także wskazać, że organ przyznając tę dotację zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2011 r. stwierdził, że dotacja posiada charakter celowy, dotyczący finansowania kosztów związanych z restrukturyzacją [A].

Dokonując analizy charakteru prawnego harmonogramu planowanych działań i wpływu tego harmonogramu na zakres i terminowość przeznaczania środków finansowych na finansowanie działalności tej jednostki Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na podstawie delegacji ustawowej unormowanej w art. 19 ust. 7 ustawy o zasadach finansowania nauki zostało wydane rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz.U. Nr 218, poz.143 i z 2011 r. Nr 130, poz. 753). Zgodnie z § 1 rozporządzenie określa kryteria i tryb przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę, przeznaczanych na cele określone w art. 18 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki (a więc w zakresie środków finansowych przekazywanych zarówno w formie datacji podmiotowej, jak i celowej). Na podstawie § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia jednostka naukowa może otrzymać dotację na pokrycie kosztów związanych z restrukturyzacją, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy. Wysokość dotacji na pokrycie kosztów związanych z restrukturyzacją ustala się odrębnie od dotacji bazowej. Wniosek o przyznanie dotacji na pokrycie kosztów związanych z restrukturyzacją ocenia się, biorąc pod uwagę:

1) planowany zakres i cel restrukturyzacji, a także wpływ planowanych działań na jakość badań naukowych i prac rozwojowych prowadzonych przez jednostkę;

2) zasadność wnioskowanych środków dla osiągnięcia zakładanego efektu restrukturyzacji (§ 7 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia środki finansowe na restrukturyzację są przekazywane jednostce zgodnie z zamieszczonym we wniosku o przyznanie dotacji harmonogramem planowanych działań i wynikających z nich terminów płatności.

Z analizowanych przepisów rozporządzenia wynika, że harmonogram planowanych działań i wynikających z nich terminów płatności wywołuje określone, normatywne konsekwencje. Harmonogram ten stanowi dla organu uprawnionego do przyznawania dotacji podstawę do oceny w następujących sytuacjach tj. (1) na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie dotacji na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją (która miała zostać w kontrolowanej judykacyjnie sprawie dokonana w 2011 r.), jak również (2) na etapie weryfikacji prawidłowości wydatkowania środków finansowych przyznanych w formie dotacji celowej (i to zarówno w aspekcie przedmiotu, jak i terminu dokonania określonych czynności związanych z restrukturyzacją jednostki). Przydatne dla oceny materiału dowodowego w tym zakresie są zgromadzone w aktach administracyjnych dowody w postaci m.in. dokumentu - "Wystąpienie pokontrolne" Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 lutego 2015 r. ([...]); opinii z kontroli w jednostce z zakresu finansów, sporządzonej przez biegłego - A.B., a także opinii eksperta budowlanego opracowanej przez dr inż. P.B., a to w zakresie prawidłowości wydatkowania dotacji celowej przez [A].

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w powyższym zakresie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni omówionych powyżej przepisów prawa.

Najistotniejszym zarzutem prawa materialnego, z uwagi na skutki dla beneficjenta dotacji, jest zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 i 6 w związku z art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p."), poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów prawnych, a polegającą na uznaniu, że dotacja nie została przyznana na realizację konkretnych zadań restrukturyzacyjnych zdefiniowanych we wniosku o udzielenie dotacji, jak i w zaktualizowanym dnia 14 października 2011 r. Harmonogramie działań restrukturyzacyjnych lecz, że była to dotacja podmiotowa na utrzymanie potencjału badawczego, a zatem nie doszło do wykorzystania przyznanej dotacji celowej niezgodnie z jej przeznaczeniem (pkt III. 4) petitum skargi kasacyjnej).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten okazał się zasadny.

Ustawodawca w art. 126 ustawy o finansach publicznych zdefiniował pojęcie dotacji, wskazując, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie z treścią art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, a przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Dotacja celowa - a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie - jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie, co w kontekście źródła pochodzenia środków dotacyjnych, jako tzw. "środków znaczonych" (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13) oznacza, że granice upoważnienia do wykorzystania (wydatkowania) środków pochodzących z dotacji stanowi termin oraz cel, na który została ona przyznana i na który to cel może być wykorzystana - co znajduje swoje wyraźne potwierdzenie w woli ustawodawcy stanowiącego o wykorzystaniu dotacji przez "zapłatę za zrealizowane zadania, na które została udzielona" - to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że nie każda zapłata ze środków przyznanej dotacji stanowi wykorzystanie dotacji w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Zapłata ta musi bowiem korespondować z konkretnym celem, na który środki pochodzące z dotacji zostały udzielone, a więc innymi słowy musi być przeznaczona na finansowanie zadania wspieranego środkami publicznymi oraz być dokonana w terminie, w jakim zadanie na które dotacja została przyznana miało zostać zrealizowane. W przeciwnym wypadku, a mianowicie dokonania zapłaty niezgodnie z celem, na który dotacja została przyznana - a więc nie na realizację konkretnego zadania finansowanego ze środków dotacyjnych - albo (oraz) dokonania zapłaty po upływie terminu realizacji konkretnego zadania będzie to uzasadniało wniosek o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bo nie na finansowanie realizowanego w określonym terminie zadania, na które została ona udzielona (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1107/13).

Art. 169 ustawy o finansach publicznych normuje problematykę zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Na podstawie art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Ustawodawca wskazuje, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 169 ust. 2 u.f.p.), a dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 169 ust. 3 u.f.p.) . Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 4 u.f.p.) . W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa m.in. w ust. 1 organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 169 ust. 6 u.f.p.).

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie dokonywał analizy przepisu art. 169 ust. 1 w związku z art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, wskazując, że ocena w zakresie wykorzystania dotacji z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem nie może pomijać tego, że granicę upoważnienia do dysponowania środkami pochodzącymi z dotacji udzielonej na finansowanie danego zadania stanowi zarówno cel, na który środki te są wydatkowane, jak i zakreślony - determinowany określonym czasem realizacji dotowanego zadania - termin, wraz z upływem którego nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2017 r., II GSK 3088/15, LEX nr 2331214).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty wskazane w pkt II. 2),3) petitum skargi kasacyjnej są zarzutami o charakterze wynikowym, podważającym negatywny wynik kontroli judykacyjnej działalności organu dokonany przez WSA, a skutkujący uchyleniem zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzut wskazany w pkt III.1) petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma charakter materialny jest niezasadny ponieważ WSA nie dokonał w uzasadnieniu wyroku oceny charakteru prawnego tego przepisu.

Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok WSA nie odpowiada prawu. Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji stanowisko w zakresie charakteru prawnego zarówno dotacji przyznanej [A], jak i harmonogramu działań restrukturyzacyjnych jest nieprawidłowe. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie więc zobowiązany uwzględnić dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię prawa oraz ocenę zaskarżonego wyroku. Biorąc pod uwagę wytyczne Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do ponownej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ wydający decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji celowej m.in. dokumentu - "Wystąpienie pokontrolne" Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 lutego 2015 r. ([...]); opinii z kontroli w jednostce z zakresu finansów, sporządzonej przez biegłego - A.B., a także opinii eksperta budowlanego opracowanej przez dr inż. P.B., a to w zakresie prawidłowości wydatkowania dotacji celowej przez [A].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804 z późn. zmianami).