Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 302/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c,  art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2 w zw. z art. 136 , art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 62a ust. 1 pkt 5, art.  63, art. 74 ust. 1 pkt 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2019r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...], którą stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach o nr ewid. gruntu [...]", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie SKO wskazało, że wniosek inwestora nie spełnia ustawowych wymogów, a decyzja organu I instancji narusza w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., przy czym, z uwagi na zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia, nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 136 K.p.a.

W tym zakresie zwrócono uwagę, że:

1. do złożonego wniosku, niespełniającego wymagań ustawowych wymienionych w art. 74 ust. 1 pkt 3 a ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U.2018r. poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej ustawą, nie dołączono wymaganej mapy;

2. z załączonej Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, zwanej dalej Kartą, wynika, że sporządzono ją w lipcu 2018r., lecz na podstawie kształtu ustawy opublikowanej w Dz.U. z 2013r., poz. 1235, ze zm. – która od tego czasu uległa zmianom (dodano art. 62 a, jak też m.in. art. 74 ust. 1 pkt 3 i 3a), również w zakresie art. 63 ustawy, czy art. 84 (dodano ust. 1 a);

3. w sytuacji stwierdzenia przez organ braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko należy dokonać obiektywnej, wyważonej, opartej na niekwestionowanym stanie faktycznym oceny Karty, jako dowodu zasadniczego, w aspekcie wymagań art. 63 i art. 74 ustawy;

4. w Karcie nie wskazano, w postaci konkretnych wartości liczbowych, przewidywanej ilości wykorzystywanej wody, surowców, materiałów, paliw i energii; ponadto nie sporządzono inwentaryzacji zwierząt, roślin i grzybów podlegających ochronie usytuowanych na terenie inwestycji;

5. zawarte w Karcie wyszczególnione stwierdzenia uznano za nazbyt optymistyczne, a przede wszystkim przedwczesne i nie udokumentowane;

6. w Karcie (k-66-67) zawarto informację, iż inwestycja znajduje się na terenie JCWPd o nr PLGW2000104 – co przesądza o sprzeczności w tym zakresie z tabelą umieszczoną na k-66.

7. wobec ww. braków, w tym nieudokumentowania miejsca usytuowania najbliższej zabudowy i sprzecznych ustaleń organów uzgadniających w tym zakresie – nie sposób było dokonać obiektywnej, wyważonej, opartej na niekwestionowanym stanie faktycznym oceny sprawy; organ I instancji oraz organy opiniujące Kartę przyjęły ten dokument bez należytej weryfikacji, w szczególności w zakresie kompletności, jak też wariantów inwestycji i wskazania jako jednego z wariantów - niepodejmowanie inwestycji;

8. autor Karty powinien posiadać wiedzę specjalistyczną pozwalają odnieść się fachowo do zagadnień wskazanych w obecnie obowiązującym art. 62a ustawy, przy czym. uwzględniając zasadę prawdy obiektywnej, Karta nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i nie może stanowić jedynego źródła materiału faktycznego w sprawie;

9. w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27.05.2017r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia pominięto całkowicie okoliczność, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i stwierdzono, wbrew istniejącemu stanowi faktycznemu, że taka zabudowa (chroniona akustycznie) w bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje; z kolei opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6.08.2018r. nie sposób uznać za rzetelny i wiarygodny dokument, skoro w piśmie tym, na stronie drugiej zawarto tekst z niedokończonymi wyrazami, przez co całe uzasadnienie zawarte na stronie drugiej ww. opinii jest nieczytelne i niezrozumiałe; z kolei w wydanej opinii Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ocenił, że zabudowa mieszkaniowa znajduje się na działce bezpośrednio graniczącej z planowanym zamierzeniem od strony południowej, w odległości ok.2 m od granicy działki – podczas gdy w Karcie przywołano § 96, § 180 i §1 82 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując na wymóg minimalnej odległości stacji transformatorowej od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na 2,8 m; w rezultacie kwestia ta również wymaga szczegółowego wyjaśnienia i udokumentowania, podobnie jak stwierdzenie, że według Karty na obszarze inwestycyjnym nie występują gatunki roślin i zwierząt objętych ochroną prawną.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zbadano, nie przeanalizowano i nie udokumentowano w wystarczającym stopniu oddziaływania na otoczenie i środowisko, jakie będzie pochodzić od projektowanej zabudowy, przy czym okoliczność tą uznano za bardzo istotną w sprawie i wymagającą przeprowadzenia stosownych ustaleń badań, analiz i oceny. Może się bowiem okazać, że zamieszkiwanie przez ludzi w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji będzie niekorzystnie wpływało na ich życie zdrowie i samopoczucie i konieczne jest podjęcie jakiś działań temu zapobiegających lub też oddziaływanie to będzie minimalne. Tym samym, zdaniem SKO, organy bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przedwcześnie uznały brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji, wielowątkowość problematyki co do jej oddziaływania na środowisko, w ocenie organu, zasada przezorności nakazywałaby potrzebę sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła [...], zarzucając decyzji SKO naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. W obszernym uzasadnieniu skargi, Spółka, odnosząc się do poszczególnych zarzutów organu odwoławczego, wskazała że:

1. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach spełnia wymagania ustawowe;

2. Karta została sporządzona na podstawie obecnego kształtu ustawy, a przywołany nieaktualny tytuł publikatora ustawy był jedynie oczywistą omyłką pisarską;

3. udokumentowano miejsca usytuowania najbliższej zabudowy;

4. Karta została przygotowana w sposób prawidłowy, zawiera wszelkie niezbędne jej elementy, w tym informacje o ewentualnych wariantach przedsięwzięcia i została zweryfikowana przez organ I instancji oraz organy opiniujące w należytym stopniu;

5. aktualne przepisy prawa nie zawierają wymogów, jakie powinien spełniać autor ww. Karty, przy czym jest to autor 43 innych Kart dotyczących instalacji fotowoltaicznych, dostępnych w odpowiedniej bazie;

6. organ I instancji w sprawach dotyczących decyzji środowiskowych działał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz opinii trzech niezależnych organów wyspecjalizowanych, będących w stanie na podstawie swoje doświadczenia oraz wiedzy zweryfikować wnioski zawarte "w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach";

7. stwierdzenie, że "nie wystąpią negatywne oddziaływania na zadania ochronne obszaru Natura 2000" wynikają m.in. z zastosowanej technologii rozwiązań minimalizujących oddziaływanie na środowisko oraz odległości od najbliższych obszarów Natura 2000;

8. na terenie przeznaczonym pod wnioskowaną inwestycję brak jest drzew i krzewów, nie zaobserwowano tam gniazd ptaków;

9. wielokrotne kwestionowanie opinii organów wyspecjalizowanych wynika z braku posiadania przez Kolegium wiedzy specjalistycznej.

Reasumując Spółka stwierdziła brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ I instancji prawidłowo przeprowadził post dowodowe, a twierdzenia SKO o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7.12.2017r. o sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w internecie na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie może bowiem zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach K.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

W rozpoznawanej sprawie – w której inwestor skarży uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji stwierdzającej brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia – budowy farmy fotowoltaicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – Sąd stwierdził, że zakwestionowana decyzja organu odwoławczego jest wadliwa z powodu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. Pomimo wielostronnicowego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia za niewystarczające należy uznać ogólne stwierdzenie SKO, że z uwagi na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 136 K.p.a. Z przytoczonych poniżej powodów nie sposób podzielić stanowiska SKO, że Wójt Gminy [...]naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w sposób uzasadniający wydanie decyzji kasacyjnej. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja nie przekonuje Sądu, przy czym znamienne pozostaje powołanie się przez organ odwoławczy w końcowej części decyzji na "specyfikę inwestycji, wielowątkowość problematyki co do jej oddziaływania na środowisko", wobec czego "w ocenie Kolegium, zasada przezorności nakazywałaby potrzebę sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko". W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że rozstrzygnięcie w przedmiocie braku/konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma charakter decyzji związanej i w przypadku wykazania przesłanek ustawowych wniosek inwestora w tym zakresie powinien zostać uwzględniony. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że w aktach sprawy nie brakuje dokumentów umożliwiających ustalenie SKO istotnych dla sprawy faktów i zbadanie poprawności działania organu I instancji, zwłaszcza w sytuacji, gdy wszystkie uprawnione organy – to jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz Wójt Gminy [...](k. 93-111) – wyraziły swoje pozytywne stanowisko co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej budowy farmy fotowoltaicznej.

Pośród rozbudowanej argumentacji SKO za wydaniem decyzji kasacyjnej naczelne miejsce zajmuje kwestia tego, że w toku postępowania I – instancyjnego cyt: "nie zbadano, nie przeanalizowano i nie udokumentowano w wystarczającym stopniu, oddziaływania na otoczenie i środowisko, jakie będzie pochodzić od projektowanej zabudowy w postaci farmy fotowoltaicznej na sąsiednie tereny zabudowy mieszkaniowej i w jakim stopniu. Okoliczność ta jest bardzo istotna w sprawie i wymaga przeprowadzenia stosownych ustaleń badań, analiz i oceny. Może się bowiem okazać, że zamieszkiwanie przez ludzi w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji będzie niekorzystnie wpływało na ich życie zdrowie i samopoczucie i konieczne jest podjęcie jakiś działań temu zapobiegających lub też oddziaływanie to będzie minimalne" (pkt 7 przytoczonego wyżej stanu faktycznego). Tymczasem, wbrew twierdzeniom SKO, z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych wynika, że:

I. "planowane przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane na:

– obszarach o znacznej gęstości zaludnienia – najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 2 m od granic inwestycji. Prace budowlane będą prowadzone w porze dziennej. Z uwagi na charakter inwestycji na etapie eksploatacji nie przewiduje się znaczącego oddziaływania w zakresie zanieczyszczeń powietrza, emisji hałasu oraz powstawania ścieków. Planowana instalacja fotowoltaiczna nie będzie również powodować ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i w miejscach dostępnych dla ludności m.in. z uwagi na parametry urządzeń generujących pole elektromagnetyczne,

- obszarach wymagających specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt, ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszarach sieci ekologicznej Natura 2000 - w odległości ok. 915m na wschód usytuowany jest najbliższy obszar Natura 2000 [...]. Inwestycja zlokalizowana jest w odległości ok. 2km od granic korytarza ekologicznego [...] Park Krajobrazowy i Dolina [...] . Biorąc pod uwagę lokalizację, zakres inwestycji oraz planowane rozwiązania na etapie realizacji i eksploatacji wskazane w pkt 1 d) nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszarów Natura 2000, w tym w szczególności: stan siedlisk przyrodniczych, siedlisk gatunków roślin i zwierząt, gatunki, dla których ochrony wyznaczono lub planuje się wyznaczyć obszary Natura 2000 oraz ich integralność i powiązania z innymi obszarami";

- jak również "Nie przewiduje się negatywnego oddziaływania w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska. Planowana instalacja fotowoltaiczna nie powinna również powodować ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz w miejscach dostępnych dla ludności. Mając na uwadze działania minimalizujące zawarte w pkt 1 d) nie przewiduje się znaczącego negatywnego wpływu na przyrodę";

- a "na obszarze inwestycyjnym nie stwierdzono występowania chronionych gatunków roślin i zwierząt",

(uzasadnienie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, odpowiednio k. 108, 109, 106);

II. w identycznej co treści wyrażonej opinii Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach z dnia 27.05.2017r. (k. 101) stwierdził, że:

- "biorąc pod uwagę parametry planowanej stacji elektroenergetycznej nie przewiduje się aby oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia w tym zakresie, na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i w miejscach dostępnych dla ludzi spowodowało przekroczenie dopuszczalnych standardów jakości środowiska, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), tj. w miejscach dostępnych dla ludności, wartości granicznych: natężenia pola elektrycznego (E) - 10 kV/m, natężenie pola magnetycznego (H) - 60 A/m, oraz w miejscach przeznaczonych pod zabudowę: natężenia pola elektrycznego (E) - 1 kV/m, natężenie pola magnetycznego (H) - 60 A/m. (...) Zamontowane urządzenia są szczelne, hermetyczne, zamknięte i zapewniają brak możliwości przedostania się zanieczyszczeń, w związku z czym nie zachodzi konieczność ujmowania i oczyszczania wód opadowych. Z uwagi na powyższe nie przewiduje się aby inwestycja wpływała ze szkodą na stan wód zarówno na etapie realizacji jak i eksploatacji";

W kontekście powyższych ustaleń należy również przywołać treść Karty (k. 73), w której wskazano, że cyt: "Wymagania odnośnie instalacji falowników i stacji transformatorowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002r.). Paragrafy § 96, § 180 oraz § 182, który mówi, że minimalna odległość stacji transformatorowej od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi wynosi 2,8 m. W pobliżu miejsca inwestycji nie ma budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które znajdowałyby się w odległości mniejszej lub równej odległości wyznaczonej ww. normą. Od granicy działki, w stronę jej środka, zachowany zostanie niezabudowany pas wielkości 3 m, tak by oddziaływanie nie wychodziło poza obszar terenu planowanej inwestycji". Ponadto w sprzeciwie Spółka wyjaśniła, że odległość 3 m z KIP odnosi się do odsunięcia inwestycji od granicy działki, na której będzie ona zlokalizowana do jej środka, przy czym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska miał na myśli odległość od granicy działki inwestycyjnej do najbliższej zabudowy zlokalizowanej w kierunku południowym (2 m). Z załączonej mapy wynika odsunięcie przewidzianych do realizacji paneli fotowoltaicznych od drogi (k. 29).

W tym miejscu podkreślić należy, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Tym samym organ odwoławczy powinien przeprowadzić po raz drugi postępowanie wyjaśniające w razie potrzeby, w tym dokonać ustaleń faktycznych. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Działanie organu II instancji nie ma zatem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ II instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 K.p.a.

Z zestawienia treści zaskarżonego rozstrzygnięcia z zarzutami sprzeciwu, znajdującymi potwierdzenie w aktach administracyjnych, wynika, że SKO – z przytoczonych poniżej powodów – w istocie nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Mianowicie:

1. wniosek Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera wymaganą kopię mapy ewidencyjnej poświadczoną przez właściwy organ obejmującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmująca przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie wraz z zapisem mapy w formie elektronicznej; mapa ta sporządzona jest w skali zapewniającej czytelność, przedstawiając przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie – w oparciu o mapę ewidencyjną; brak zatem podstaw by stwierdzić dające podstawę do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. naruszenie art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy , zgodnie z którym do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć mapę w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wraz z zapisem mapy w formie elektronicznej;

2. samo powołanie w Karcie nieaktualnego tytułu publikatora ustawy (Dz. U. z 2013r. poz. 1235, ze zm.), co Spółka wyjaśniła oczywistą omyłką pisarską, nie może przesądzać, jak wskazuje SKO, że dokument ten został sporządzony na podstawie nieaktualnych przepisów, zwłaszcza iż żaden z wyspecjalizowanych organów opiniujących nie wezwał inwestora do uzupełnienia Karty;

3. w kontekście sporządzonych, przytoczonych w cyt. wyżej fragmentach opinii, którymi kierował się Wójt Gminy [...], stwierdzając brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, zwłaszcza mając na uwadze treść art. 63 ww. ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym:

1. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

c) różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyka związanego ze zmianą klimatu,

f) przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie,

g) zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:

a) obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek,

b) obszary wybrzeży i środowisko morskie,

c) obszary górskie lub leśne,

d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,

e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody,

f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia,

g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,

h) gęstość zaludnienia,

i) obszary przylegające do jezior,

j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej,

k) wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe;

3) rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,

b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,

c) charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz przewidywanego momentu rozpoczęcia oddziaływania,

d) prawdopodobieństwa oddziaływania,

e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania,

f) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

g) możliwości ograniczenia oddziaływania;

4. w odniesieniu do wskazywanego przez SKO naruszenia art. 62a ust. 1 pkt 5 ww. ustawy – który to przepis ustanawia wymóg zawarcia w Karcie danych o przewidywanej ilości wykorzystywanej wody, surowców, materiałów, paliw oraz energii – należy wskazać, że rozdziale nr 6 Karty wyjaśniono, że na bieżącym etapie prac projektowych można tylko określić szacunkowe zapotrzebowania w tym zakresie, a wartości te zostaną określone na etapie projektu wykonawczego (k. 51); brak jest zarazem wymogu inwentaryzacji przyrodniczej, która to zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy jest elementem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

5. zawarte w Karcie (k. 53-59) stwierdzenie, iż nie wystąpią negatywne oddziaływania na zadania ochronne obszaru Natura 2000 zostało uzasadnione w szczególności odległością od najbliższego obszaru Natura 2000 [...] (1 km), obszaru specjalnej ochrony ptaków "[...] (2 km); na k. 62 Karty zawarto stwierdzenie, że "Po przeprowadzeniu obserwacji oraz rozmowie z mieszkańcami terenów okolicznych nie zanotowano tutaj występowania chronionych gatunków ptaków";

6. odnośnie wskazywanych przez SKO sprzeczności w Karcie (k. 66) – co do lokalizacji inwestycji na terenie JCWPd o nr PLGW2000104 z tabelą, w której umieszczono informację, iż aktualny stan lub potencjał JCW jest zły i oceną ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych zagrożona (k. 66) oraz z tabelą umieszczoną na k. 67, gdzie umieszczono informację, iż stan JCWPd, 2012r. jest dobry, a ocena ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych niezagrożona – należy wyjaśnić, że pojęcie jednolitej części wód (JCW) dotyczy podstawowej jednostki gospodarki wodnej (łącznie z ochroną środowiska) zgodnie z Ramową Dyrektywą Wodną. Jednolita część wód jest pojęciem obejmującym zarówno zbiorniki wód stojących, jak i cieki, a także przybrzeżne fragmenty wód morskich i wody podziemne; w tym zakresie Spółka wyjaśniła, że aktualny zły stan lub potencjał wskazany w tabeli na k. 66 odnosi się do JCWP (Jednolite Części Wód Powierzchniowych), natomiast dobry stan z tabeli na k. 67 dotyczy JCWPd (Jednolite Części Wód Podziemnych), łącznie JCWP oraz JCWPd tworzą JCW (Jednolite części wód);

7. nieuzasadnione pozostaje stanowisko SKO o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powołujące się w tym zakresie na brak udokumentowania miejsca usytuowania najbliższej zabudowy i sprzeczne ustalenia organów uzgadniających w tym zakresie – z uwagi na przytoczone we wcześniejszych uwagach Sądu spostrzeżenia co do zawartości akt administracyjnych w tym przedmiocie;

8. brak udokumentowania przez Spółkę wiedzy specjalistycznej autora Karty również nie mógł stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej – w sytuacji, gdy:

- po pierwsze, znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy nie zawierają wymogów, jakie ma spełniać osoba sporządzająca Kartę (w przeciwieństwie do autorów prognoz oddziaływania na środowisko, raportów o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 - art. 74a ustawy)

- po drugie, osoba ta, niezależnie od zawartości merytorycznej złożonej dokumentacji, jest autorem 43 innych Kart informacyjnych dotyczących instalacji fotowoltaicznych, zgromadzonych w dostępnej bazie danych.

Reasumując, argumentacja przedstawiona przez SKO, jakkolwiek rozbudowana i wielowątkowa, w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji nie mogła stanowić uzasadnienia dla zastosowania trybu z art. 138 § 2 K.p.a. Odpowiednie przeanalizowanie akt przez organ odwoławczy mogło natomiast pozwolić na samodzielne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji merytoryczne rozpoznanie złożonego odwołania. Wobec braku takiego działania ze strony SKO uzasadniony jest wniosek o naruszeniu w niniejszej sprawie przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy, uwzględniając powyższe rozważania, powinien ocenić, czy dysponuje kompletnymi aktami sprawy, ewentualnie, w przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie, przeprowadzić samodzielnie postępowanie wyjaśniające, stosując wszelkie dostępne środki dowodowe. Następnie SKO powinno samodzielnie rozstrzygnąć, czy stwierdzenie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (pkt I wyroku)

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. w pkt II wyroku.