Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1246-1253/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 19 ust. 4, art. 22 ust. 1, art. 28, art. 42 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 48 poz. 195
law: Ustawa z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
Teza: Ustalenie liczby i funkcji osób tworzących zarząd gminy dotyczy sfery ustrojowej gminy i należy do wyłącznej materii statutowej ze wszystkimi rygorami co do uchwalenia, ogłoszenia i daty wejścia w życie /art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

TEZY

Ustalenie liczby i funkcji osób tworzących zarząd gminy dotyczy sfery ustrojowej gminy i należy do wyłącznej materii statutowej ze wszystkimi rygorami co do uchwalenia, ogłoszenia i daty wejścia w życie /art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Gminy W.-C. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody M. z dnia 5 maja 2000 r. od (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy W.-C.: z dnia 31 marca 2000 r. (...) o odwołaniu Wiceprzewodniczącego Rady Gminy W.-C. i z dnia 6 kwietnia 2000 r. (...) o ustaleniu liczby członków Zarządu Gminy W.-C., wyborze burmistrza i pięciu zastępców burmistrza Gminy W.-C. - 1/ uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 5 maja 2000 r. (...) dotyczące odwołania Wiceprzewodniczącego Rady Gminy W.-C.

2. W pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciami nadzorczymi z dnia 5 maja 2000 r. Wojewoda M., na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność wymienionych w sentencji wyroku uchwał i podał argumentację, którą można usystematyzować w następujący sposób:

Wszystkie uchwały są nieważne dlatego, że obrady XXIII sesji Rady Gminy W.-C. były prowadzone w dniach 31 marca i 6 kwietnia 2000 r. przez nieuprawnioną osobę. Zgodnie z par. 21 ust. 3 statutu Gminy W.-C. /Dz.Urz. Woj. W. 1996 nr 34 poz. 409/ w przypadku nieobecności przewodniczącego jego zadania wykonuje wskazany przez niego wiceprzewodniczący, a przy braku takiego wskazania - jeden z wiceprzewodniczących według wcześniej ustalonej przez przewodniczącego kolejności. Również według par. 10 ust. 1 regulaminu Rady Gminy W.-C. /będącego zał. Nr 2 do statutu/ sesję otwiera, prowadzi i zamyka przewodniczący rady lub wskazany przez niego wiceprzewodniczący. Prowadzący w tych dniach obrady sesji wiceprzewodniczący rady Łukasz A. nie był osobą wskazaną przez przewodniczącego rady ani wiceprzewodniczącym o wyznaczonej wcześniej kolejności działania. Wojewoda przypomniał, że w świetle wyroku II SA 3174/95 NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r. /ONSA 1997 Nr 2 poz. 64/ uchwały organów gminy sprzeczne z przepisami statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwałom podjętym w dniach 6 kwietnia 2000 r. Wojewoda ponadto zarzucił naruszenie par. 8 regulaminu rady dopuszczającego możliwość jednorazowego przerwania obrad i zakończenia sesji na następnym posiedzeniu.

Uchwała z dnia 6 kwietnia 2000 r. o ustaleniu liczby członków Zarządu Gminy W.-C. dodatkowo była sprzeczna z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./ i z tego powodu nieważna, ponieważ ustalenia liczby członków zarządu można było dokonać jedynie w statucie przez jego uzupełnienie z mocą obowiązującą dopiero po ogłoszeniu w Dz. Urz. Woj. M. Statutu nie dostosowano do ustawy z dnia 18 marca 1999 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 92 poz. 1044/ według której rozdzielenie funkcji Prezydenta m.st. Warszawy od funkcji Burmistrza Gminy W.-C. i wybór zarządu tej gminy musiały nastąpić w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Z braku ustalenia w statucie liczby członków Zarządu Gminy W.-C., również uchwały z dnia 6 kwietnia 2000 r. o wyborze burmistrza i pięciu jego zastępców, jako sprzeczne z prawem, były nieważne.

W skardze do Sądu Rada Gminy W.-C. wniosła o uchylenie powyższych rozstrzygnięć nadzorczych zarzucając im naruszenie art. 28 i art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 18 marca 1999 r. Jej zdaniem Zastępca Przewodniczącego Rady Ryszard M. wbrew par. 8 regulaminu rady zarządził w dniu 30 marca 2000 r. bezterminową przerwę w sesji i opuścił salę obrad, co zmusiło radnych do powierzenia przewodnictwa sesji innemu zastępcy. Regulacje zawarte w par. 21 ust. 3 statutu i par. 10 ust. 1 regulaminu są sprzeczne z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez to, że bez wyraźnego upoważnienia modyfikują rozwiązania przyjęte w ustawie. Nawet ewentualne naruszenia przepisów statutu i regulaminu dotyczących prowadzenia sesji tylko wtedy mogło być traktowane jako istotne naruszenie przepisów proceduralnych, jeżeli to spowodowało podjęcie uchwały o innej treści niż bez takiego naruszenia /pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94/ i dlatego Wojewoda powinien był w najgorszym wypadku ograniczyć się do wskazania, że uchwały podjęto z naruszeniem prawa.

Skarżąca nie zgodziła się z poglądami Wojewody co do konieczności określenia w statucie liczby członków zarządu gminy, ponieważ statut ma charakter ustrojowy, musi być trwały i nie można go nowelizować przy każdej zmianie liczby członków zarządu /np. w wyniku braku absolutorium/ ze względu na bieżące potrzeby gminy. W jej ocenie chybiony jest zarzut, że bez wcześniejszych zmian w statucie dokonanie wyboru zarządu gminy narusza prawo. Liczebność zarządu gminy może być oczywiście przedmiotem regulacji statutowej, ale jest to autonomiczna decyzja rady gminy. Obowiązkiem Rady Gminy W.-C. było zresztą w pierwszej kolejności wykonanie przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Gmina może funkcjonować bez statutu /przynajmniej częściowo/, nie może być natomiast pozbawiona swoich organów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasową argumentację i dodatkowo zwrócił uwagę na rangę statutu gminy wynikającą z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Jednocześnie wyraził pogląd, że rozstrzygnięcia nadzorcze podejmowane są w przypadku każdego naruszenia prawa, chyba że jest ono nieistotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 3 ust. 1, art. 22 i art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, statut gminy należy do przepisów gminnych o szczególnym charakterze przez to, że określa ustrój gminy - organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy - i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dodatkowe wymogi obowiązują przy uchwalaniu statutu gminy W.-C.: bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej 2/3 ustawowego jej składu, po zasięgnięciu opinii rad dzielnic i uzgodnieniu projektu z Prezesem Rady Ministrów, co wynika z art. 22 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Jak podkreślono w orzecznictwie sądowym, organy nadzoru nie powinny ograniczać się tylko do oceny zgodności uchwał organu gminy z ustawami, lecz z całym hierarchicznie zbudowanym porządkiem prawnym, którego częścią są przepisy gminne, w tym statutowe /np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1993 r., III ARN 83/92/.

Od początku funkcjonowania rady gmin z reguły jednocześnie ze statutem uchwalały regulamin rady i ogłaszały go jako załącznik do statutu. Za podstawę prawną uchwalenia regulaminu przyjmowały one art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który do właściwości rady zalicza wszystkie sprawy objęte zakresem działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W rezultacie organy nadzoru przy ocenie legalności uchwał uwzględniały także przepisy regulaminu rady gminy. Konieczne więc było akcentowanie w orzecznictwie sądowym, że kwalifikowanie regulaminu poświęconego kwestiom porządkowym i kancelaryjnym jako załącznika do statutu nie podnosi go do rangi prawa ze sfery ustrojowej w gminie, przy czym istota regulaminu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności sprzecznej z nim uchwały /np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r. II SA 3174/95 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 64/. Ponadto do statutu ze względów praktycznych przenosi się wprost liczne przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a niektóre z nich bez istniejącego upoważnienia modyfikuje. Z tych względów przy dokonywaniu oceny legalności uchwały organu gminy nie można ograniczać się do prostego jej zestawienia z przepisami statutu, które wymagają starannej interpretacji w świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji odsyłającego do zarysowanych przez ustawodawcę granic, w jakich mogą one kształtować ustrój gminy. Chodzi również o zachowanie ustawowych relacji między organami gminy i funkcjonującymi w ich strukturach podmiotami.

Przedstawione uwagi są także pomocne przy ocenie legalności uchwał objętych zaskarżonymi rozstrzygnięciami nadzorczymi. Wojewoda precyzyjnie nie oddzielał w nich problematyki ustrojowej gminy od czysto regulaminowej.

Według art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczący rady organizuje pracę rady i prowadzi jej obrady, zaś w przypadku nieobecności przewodniczącego jego zadania wykonuje zastępca. Poświęcona tej kwestii regulacja zawarta w par. 21 ust. 2 i 3 statutu Gminy W.-C. różni się od ustawowej określeniem kolejności wykonywania przez zastępców obowiązków przewodniczącego w razie jego nieobecności: jest to zastępca wskazany przez przewodniczącego, a w braku takiego wskazania - jeden z zastępców o ustalonej wcześniej przez przewodniczącego kolejności. Biorąc pod uwagę bezwzględnie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przytoczone unormowania służą wyłącznie zapewnieniu bez zakłóceń organizowania pracy rady i prowadzenia jej obrad także przez zastępcę w razie nieobecności przewodniczącego. Nie można pod jakimkolwiek pozorem interpretować tych unormowań w sposób prowadzący do odwrócenia relacji ustrojowej między radą gminy a jej przewodniczącym. Kolejność przejmowania obowiązków przewodniczącego rady przez jego zastępców należy do problematyki czysto regulaminowej i nawet jej naruszenie nie wpływa na ważność obrad i podjętych uchwał.

Z kolei w regulaminie Rady Gminy W.-C. znalazły się przepisy ze sfery statutowej dotyczące m.in. kompetencji organów gminy i funkcjonujących w ich strukturach podmiotów. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy trzeba np. wskazać par. 8 regulaminu przewidujący uprawnienia rady gminy do przerwania sesji i kontynuowania obrad w innym terminie na kolejnym posiedzeniu. Daje on możliwość obradowania na więcej niż jednym posiedzeniu - bez limitowania ich liczby - aż do wyczerpania porządku obrad, o czym każdorazowo decyduje wyłącznie rada gminy. Nie ma w tak skonstruowanym przepisie eksponowanej przez Wojewodę możliwości jednorazowego tylko przerwania obrad i obowiązku zakończenia sesji na następnym posiedzeniu. Tego rodzaju niezrozumiałe rygory mogą jedynie wpływać na obniżenie merytorycznego poziomu obrad prowadzonych w pośpiechu. Charakter regulacji statutowej mają też par. 11 i par. 12 regulaminu dopuszczające możliwość wprowadzenia zmian proponowanego porządku obrad na sesji, który po przyjęciu wyklucza już zajmowanie się sprawami spoza jego zakresu. W powiązaniu z art. 20 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, tak zorganizowane sesje zapewniają mieszkańcom obserwowanie i ocenę działalności rady, a także korzystanie z zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej i wstępu na ich posiedzenia.

Na początku sesji w dniu 30 marca 2000 r. grupa radnych Gminy W.-C. zgłosiła wniosek o uzupełnienie porządku obrad /str. 4 stenogramu z obrad/. Po dyskusji /str. 5-7/ zarządzono głosowanie nad tym wnioskiem i zwykłą większością głosów uzupełniono porządek obrad o punkty 9-11 dotyczące kolejno: odwołania wiceprzewodniczącego Ryszarda M. i przewodniczącego H. S. oraz wyboru nowego przewodniczącego rady /str. 11, 12, 44 i 45/. Po zakończeniu obrad nad pkt 1-7, prowadzący je Ryszard M. powołując się na par. 10 regulaminu rady zarządził przerwę w sesji informując radnych, że o terminie nowej sesji zostaną powiadomieni. W odpowiedzi na interwencję radnych eksponujących rażące naruszenie określonych w par. 8 regulaminu wyłącznych uprawnień rady gminy do przerwania sesji i kontynuowania obrad w innym terminie na kolejnym posiedzeniu, Ryszard M. przed opuszczeniem sali obrad nie zmienił zdania i zastrzegł, że nikogo nie upoważnił do prowadzenia sesji /str. 78-79/. W tej sytuacji pozostałych 46 radnych postanowiło kontynuować obrady w dniu 31 marca 2000 r. /str. 80-81/. Po bezskutecznych próbach skłonienia Ryszarda M. do objęcia przewodnictwa obrad i braku reakcji H. S. na prośby o wskazanie do tego celu innego zastępcy, w dniu 31 marca 2000 r. na posiedzeniu będącym kontynuacją XXIII sesji, 46 radnych upoważniło zastępcę przewodniczącego Łukasza A. do przewodniczenia obradom i następnie jednomyślnie w głosowaniu tajnym odwołało Ryszarda M. z funkcji zastępcy przewodniczącego rady, co zostało stwierdzone uchwałą Nr 351/XXIII/2000. Wobec dostarczenia zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy H. S., nie rozpatrywano punktów dotyczących odwołania go z zajmowanej funkcji i wyboru nowego przewodniczącego rady gminy.

W świetle zarysowanego stanu prawnego i przypomnianych okoliczności faktycznych, nie można kwestionować legalności powierzenia w dniu 31 marca 2000 r. przewodnictwa obradom Łukaszowi A. będącemu jednym z zastępców przewodniczącego rady gminy. Prowadzący w dniu poprzednim obrady Ryszard M. z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i par. 21 ust. 3 statutu usiłował nie dopuścić do rozpatrzenia uzupełnionego zgodnie z prawem porządku obrad o pkt 9-11. Realizując pkt 9 porządku rada gminy podjęła wymienioną uchwałę z zachowaniem wymogów określonych w art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym: na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Z wnioskiem o odwołanie Ryszarda M. z pełnionej funkcji wystąpiła 30 marca 2000 r. grupa 34 radnych /kserokopię sporządzonego w rękopisie wniosku załączono do akt sprawy/, a za odwołaniem głosowało 46 radnych na 85 ustawowego składu rady. Przy podejmowaniu tej uchwały nie doszło więc do naruszenia prawa i dlatego uwzględniając w tej części skargę, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę okoliczności, w jakich doszło do przerwania sesji, nie było przeszkód w kontynuowaniu obrad pod warunkiem, że ich tematyka mieściła się w porządku obrad przyjętych na początku XXIII sesji. Nie został on jednak spełniony, gdyż w dniu 31 marca 2000 r. rozszerzono porządek obrad o pkt 11 i 12 dotyczące wyboru burmistrza i zarządu gminy /str. 5-7 stenogramu z tego posiedzenia/ oraz jeszcze dodatkowo o pkt 13 poświęcony ustaleniu liczby członków zarządu - w dniu 6 kwietnia 2000 r. /str. 6 stenogramu/. W rezultacie obradowano już nie na tej samej, lecz na nowych sesjach z istotnym pominięciem procedury ich przygotowania i zwoływania oraz wbrew celom, jakie one realizują we wspólnocie samorządowej. Już z tego powodu Wojewoda mógł stwierdzić nieważność pozostałych siedmiu uchwał, jako sprzecznych z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i omawianymi przepisami regulaminu mającego charakter regulacji statutowej.

Należy także ocenić tryb. w jakim jeszcze przed wyborem zarządu gminy musiało nastąpić wspomniane przez Wojewodę dostosowanie statutu Gminy W.-C. do rozwiązań wprowadzonych ustawą z dnia 18 marca 1999 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Otóż po rozdzieleniu funkcji Prezydenta m.st. Warszawy i organu wykonawczego Gminy W.-C., rada gminy obowiązana była wybrać burmistrza i zarząd gminy najpóźniej do 17 maja 2000 r. pod rygorem odpowiedniego zastosowania art. 28 a ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on m.in., że jeśli rada gminy nie dokona wyboru zarządu gminy w terminie 6 miesięcy, ulega rozwiązaniu z mocy prawa, a do czasu przeprowadzenia wyborów przedterminowych Prezes Rady Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznacza osobę, która w tym czasie pełni funkcję organów gminy. Naruszenie prawa przy podejmowaniu kolejnych siedmiu uchwał wynikało także z kolizji z innymi przepisami.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 - 2 i art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem wykonawczym gminy jest zarząd wybierany przez gminę w liczbie od 3 do 7 osób spośród radnych lub spoza rady, składający się z wójta /burmistrza, prezydenta/, jego zastępcy lub zastępców i członków. W świetle ukazanej istoty statutu nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że ustalenie liczby i składu funkcyjnego osób tworzących zarząd gminy dotyczy sfery ustrojowej gminy i należy do wyłącznej regulacji statutowej ze wszystkimi rygorami odnośnie jego uchwalenia, ogłoszenia i daty wejścia w życie. Status kolegialnego organu kształtują łącznie jego zadania, kompetencje i skład osobowy, jako integralne powiązane ze sobą elementy jednej całości. Wbrew twierdzeniu skarżącej, zmiany personalne zachodzące w toku kadencji zarządu nie wymagają każdorazowego dostosowania do nich statutu, który w sposób trwały określa strukturę zarządu do czasu zmiany statutu dokonanej w obowiązującym trybie.

Wymóg uzgodnienia statutu Gminy W.-C. z Prezesem Rady Ministrów oznacza, że bez zgody tego organu nie jest w ogóle możliwe ustalenie liczby i składu funkcyjnego zarządu w granicach przewidzianych w art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z braku osiągnięcia takiego uzgodnienia statut nadaje Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Również te przepisy zostały naruszone przy podejmowaniu omawianych uchwał. Ubocznie należy wspomnieć, że cały rozdział V statutu Gminy W.-C. poświęcony jej organowi wykonawczemu, którym był Prezydent m.st. Warszawy, utracił moc i bez jego zastąpienia przepisami dotyczącymi zarządu gminy o tak ważnym i specyficznym charakterze, funkcjonowanie zarządu byłoby skomplikowane.

Z przedstawionych względów Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwał pozostających ze sobą w takiej zależności, że wadliwie dokonane poza statutem ustalenia liczby i składu funkcyjnego osób tworzących zarząd gminy spowodowało podjęcie z istotnym naruszeniem prawa pozostałych uchwał.

Z dniem wydania tego wyroku stały się prawomocne rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność siedmiu wymienionych uchwał. Oznacza to, że z braku dokonania wyboru zarządu gminy w terminie 6 miesięcy liczonych od dnia 17 listopada 1999 r., Rada Gminy W.-C. uległa z mocy prawa rozwiązaniu z dniem 18 maja 2000 r. stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 18 marca 1999 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, w związku z art. 28 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w pkt 2 sentencji.