Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1804/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 36a ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 182 par. 2, art. 200, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1257/18 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zmienionej decyzją w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz P. P. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 lutego2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1257/18, oddalił skargę P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], [...] zmieniającą na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) jego własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" stanowiącego I etap inwestycji zespołu zabudowy mieszkalnej, wielorodzinnej z usługami, z garażami wielostanowiskowymi wbudowanymi w budynek i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] przy ul. T. i O. w K. – w części zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działki oraz architektoniczno-budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta K. decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r. nr B.6740.00895.2017 zmienił swoją decyzję z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr B.6740.00531.2017, którą udzielił EDS Stojny Spółka Jawna w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" stanowiącego I etap inwestycji zespołu zabudowy mieszkalnej, wielorodzinnej z usługami, z garażami wielostanowiskowymi wbudowanymi w budynek i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] przy ul. T. i O. w K..

W związku z wnioskiem ww. Spółki o zmianę ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zagospodarowania terenu i odnośnie do zmian w projekcie architektoniczno-budowlanym polegających na zwiększeniu kubatury zabudowy – budynek [...] oraz zmiany powierzchni dominanty na budynkach [...],[...],[...], Starosta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], [...] na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) zmienił swoją własną decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ uznał, że wprowadzone w projekcie zamiennym zmiany są zgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez to, że projekt budowlany zamienny przewiduje budowę w granicy z jej działką co stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jej zdaniem, naruszono także art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem przepis ten nie zezwala na zmianę pozwolenia na budowę w sposób pozwalający na wybudowanie całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z [...] czerwca 2018 r. zmieniającą zmienioną decyzję o pozwoleniu na budowę ww. przedsięwzięcia. Organ wymienił szczegółowo zmiany przewidziane w przedłożonym wraz z wnioskiem o zmianę zmienionej decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym zamiennym. Wskazał, że dla terenu objętego inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta Kołobrzeg Nr XXI/291/16 z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód dla terenu położonego pomiędzy ulicami T. i O., zgodnie z którym teren inwestycyjny oznaczony jest symbolem MW,U o przeznaczeniu – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej z ogólnodostępnym połączeniem pieszo-jezdnym ulic T. i O.. Zapis § 5 tego planu nakazuje lokalizowanie zabudowy zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oznaczonymi na rysunku planu. Formowana zabudowa musi wytworzyć pierzeje ulic T. i O. co najmniej na odcinkach obowiązujących linii zabudowy. Na odcinkach tych pierzei nakazuje się sytuowanie budynków ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicach działek.

Mając na uwadze rysunek planu organ wskazał, że na obszarze MW,U wzdłuż całej ulicy O. oraz wzdłuż ulicy T. do granicy z działką nr [...] widnieje obowiązująca linia zabudowy, zaś wzdłuż działki [...] oraz na obszarze oznaczonym symbolem UT, obejmującym działkę P. nr [...], występuje nieprzekraczalna linia zabudowy. Według organu usytuowanie projektowanych budynków przewiduje się zarówno wzdłuż obowiązujących jak i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Organ zauważył, że definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy zawarta w analizowanym planie (§ 3 ust. 1 pkt 3) nie wskazuje na brak możliwości zabudowy wzdłuż tej linii. Zapisy planu nie ograniczały możliwości zabudowy wzdłuż granicy z działką nr [...] stanowiącą własność P. skoro planowana zabudowa, o zróżnicowanej wysokości i ilości kondygnacji, zwrócona jest w stronę działki P. ścianami pełnymi bez otworów okiennych i drzwiowych.

Według Wojewody, analiza przesłaniania dołączona do projektu wskazuje, że projektowane budynki spełniają wymogi § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej jako rozporządzenie)i nie będą przesłaniały sąsiednich budynków mieszkalnych ani ograniczały naturalnego oświetlenia innych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Organ odwoławczy na podstawie projektu zamiennego dokonał charakterystyki planowanej inwestycji na tle parametrów i wskaźników zabudowy określonych w planie i doszedł do wniosku, że planowana inwestycja odpowiada ustaleniom planu w tym zakresie. Zaznaczył, że całość zespołu zabudowy od strony ulicy T. i O. stanowi zabudowę pierzejową o zróżnicowanej wysokości i ilości kondygnacji. Zastosowano dach płaski, zapewniono większą niż wymagana planem ilość miejsc postojowych, przedsięwzięcie ma zapewnioną obsługę komunikacyjną. Organ uznał, że projekt zamienny spełnia wymogi art. 32 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ zauważył, że decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Organ zaprzeczył aby zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę możliwa była wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który ma powstać w wyniku wprowadzonych w tym projekcie zmian. Treść art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie wyklucza aby wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę nie mogły doprowadzić do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę.

Organ zauważył, że inwestor dokonał zmiany projektu budowlanego przede wszystkim w zakresie dotyczącym kubatury obiektu i powierzchni zabudowy, w tym kształtu budynku, który inwestor zamierza dobudować do realizowanego już budynku, który wraz z częścią objętą projektem zamiennym będzie stanowił jednolitą zabudowę pierzejową wzdłuż ulic T. i O., przy zachowaniu planowanego przeznaczenia. Organ uznał, że w tej sytuacji zmiana jest dopuszczalna bowiem mieści się w ramach zakreślonych w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zmiana dotyczy wymienionych w tym przepisie charakterystycznych parametrów oraz zagospodarowania terenu.

P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust.2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej zamienny projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa w granicy jest możliwa tylko gdy plan miejscowy to przewiduje a nie wtedy gdy tego nie zabrania. Wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nie było dopuszczalne albowiem projekt zamienny przewiduje zabudowę w granicy z nieruchomością skarżącej czego nie przewiduje plan miejscowy. Błędnie uznano, że art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwala na zmianę pozwolenia na budowę w taki sposób, że w wyniku zmiany powstanie całkiem inny obiekt pozbawiony charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego pierwotnym pozwoleniem na budowę. Nie mieści się to w pojęciu "istotnych odstąpień", o których mowa w tym przepisie. Zmiana decyzji doprowadzi do tego, że w jej wyniku zostanie zrealizowany całkiem nowy, odmienny od pierwotnego projekt. Skarżąca wskazała, że wzdłuż granicy z jej nieruchomością plan nie przewiduje ani obowiązującej ani nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zabudowa w granicy musi wynikać z planu miejscowego w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. W sprawie zaś są w tym zakresie wątpliwości. Skarżąca zwróciła uwagę, że stosownie do § 5 planu nie jest możliwe wytworzenie pierzei ul. T. w granicy pomiędzy nieruchomością inwestora a nieruchomością P., skoro jej D. posadowiony jest w odległości 4m od granicy. Przy granicy z jej nieruchomością od strony ul. T. nie ustalono obowiązującej linii zabudowy, lecz nieprzekraczalną linię zabudowy. Planowane budynki mają być usytuowane ścianami nie tylko na odcinkach pierzei ale także wzdłuż całej należącej do niej działki, co nie jest dopuszczalne, gdyż zabudowa środka działki pomiędzy pierzejami od strony ul. O. i ul. T., a wzdłuż granicy działki nr [...] nie mieści się w dyspozycji § 5 planu. Powyższe wskazuje, że plan nie przewiduje możliwości zabudowy wzdłuż całej granicy z działką sąsiednią. Dalej skarżąca wskazała, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę możliwa jest tylko przy zachowaniu tożsamości obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Nie można mówić o tym samym obiekcie skoro projekt zamienny nie zmienia rozmiarów, ani kubatury budynku lecz pozwala na dobudowanie kolejnego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1257/18 oddalił skargę P., uznając, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny, czy organy administracji zasadnie uznały, że dopuszczalna jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polegająca na zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego zagospodarowania działki oraz architektoniczno-budowlanego oraz, że objęta tą zmianą projektowana zabudowa wzdłuż granicy z działką P. nie narusza prawa. Sąd stwierdził, że z zestawienia regulacji art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, wskazujących kiedy jest dopuszczalne istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i kiedy mamy do czynienia z takim odstępstwem lub zmianą warunków, wynika, że zmiana udzielonego pozwolenia na budowę zależy od zakresu i charakteru planowanej przez inwestora zmiany zamierzeń budowlanych. Zmiana decyzji w trybie art. 36a ust.1 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczalna tylko w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego, zaś w przypadku gdy zakres zmian prowadzi do powstania zupełnie nowego obiektu, to uzasadnione jest uzyskanie na jego wybudowanie pozwolenia na budowę, a nie dokonanie zmiany udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę. Odstępstwa, których dotyczy zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę mają mieć charakter istotny i nie mogą prowadzić do przedstawienia przez inwestora nowego zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd nie podzielił poglądu judykatury prezentowanego na tle omawianego przepisu, zgodnie z którym zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę możliwa jest tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Wskazując na najnowsze orzecznictwo NSA (wyrok z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 6/17) Sąd I instancji stwierdził, że powyższy pogląd jest zbyt daleko idący i pozbawiony podstawy normatywnej. Zaznaczył, że wymóg tożsamości obiektu stoi w sprzeczności z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie można wykluczyć, mając na uwadze treść tego przepisu, że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia, a więc dotyczyć zmian tylko w zatwierdzonym uprzednio w projekcie budowlanym, w zakresie wskazanym w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że planowana przez inwestora zmiana pozwolenia na budowę z dnia 24 sierpnia 2017 r., zmienionego decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r. jest dopuszczalna. Uznał, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora jako zamienny nawiązuje w swojej treści do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" stanowiącego I etap inwestycji zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wraz z usługami i garażami, a określone nim zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - zwiększenie kubatury obiektu budowlanego, jego powierzchni zabudowy) oraz projektu zagospodarowania terenu (uzyskanie innego kształtu budynku, zmiana przeznaczenia garażu i komórek lokatorskich, zmiana doboru klapek oddymiających i okien napowietrzających klatki schodowe) a zatem mieszczą się w ramach zakreślonych art. 36 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd przyznał, że co prawda zakres tych zmian jest szeroki, tym nie mniej organy prawidłowo zakwalifikowały te zmiany jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd nie zgodził się z zarzutami skarżącej, że w wyniku projektowanych zmian powstał zupełnie inny obiekt, niż ten na który wydano pozwolenie na budowę z [...] sierpnia 2017 r., zmienione decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. W ocenie Sądu, inwestycja nawiązuje do zatwierdzonego tymi decyzjami projektu budowlanego, a zmiany odnoszą się do postanowień tego projektu. Obiekt objęty pozwoleniem na budowę oraz zmianą pełni tę samą funkcję. Powiększeniu uległy jedynie jego gabaryty, przy czym część budynku, którego dotyczy projekt zamienny powiązana jest funkcjonalnie z pozostałym budynkiem, skoro wykorzystuje dotychczas zaprojektowaną klatkę schodową. Sąd zauważył, że również lokalizacja nie uległa zmianie, obejmuje bowiem te same działki. Wprowadzone zmiany dotyczą zatem obiektu już wcześniej zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nie zaś nowego obiektu. Sąd uznał, że projektowane zmiany nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a wyłącznie zatwierdzenia projektu zamiennego. Zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane Sąd uznał tym samym za niezasadny.

Sąd I instancji odnosząc się do dokonanej przez organy oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), uznał, że nieusprawiedliwione są zarzuty P., że organ nie sprostał temu obowiązkowi, gdyż nie dostrzegł, iż rozwiązania projektowane przewidujące realizacje zabudowy wzdłuż granicy z jej działką są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Mając na uwadze treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Sąd podzielił stanowisko organu, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten znajduje zastosowanie. Dla terenu objętego inwestycją obowiązuje uchwała Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 21 czerwca 2016 r. nr XXI/291/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg-Uzdrowisko Wschód dla terenu położonego pomiędzy ulicami T. i O.. Zgodnie z § 5 tej uchwały "nakazuje się lokalizowanie zabudowy zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oznaczonymi na rysunku planu. Formowana zabudowa musi wytworzyć pierzeje ulic T. i O. co najmniej na odcinkach obowiązujących linii zabudowy. Na odcinkach tych pierzei nakazuje się sytuowanie budynków ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicach działek". Zdaniem Sądu I instancji, przepis ten jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że dotyczy przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Sąd uznał, że unormowanie to przewiduje wprost możliwość usytuowania budynku przy granicy działki, ściana bez otworów drzwiowych i okiennych oraz wymóg lokalizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, a właśnie takie warunki spełnia inwestycja objęta zmianą.

Sąd za prawidłowe uznał ustalenia organu, że obie linie zabudowy zostały wyznaczone na rysunku planu od strony ulic T. i O., zaś budynek zaprojektowano wzdłuż tych linii, które tworzą pierzeję, dostosowując go w wyniku zaprojektowanych zmian do granic z działką nr [...], należącą do skarżącej. Zdaniem Sądu, okoliczność, że przy granicy z nieruchomością skarżącej od strony ul. T. nie ustalono obowiązującej linii zabudowy, lecz nieprzekraczającą linię zabudowy nie wyklucza lokalizacji budynku tak jak to uczyniono w projekcie zamiennym. Sąd zaznaczył, że w świetle § 5 planu celem budowy w granicach działki jest wytworzenie pierzei ulic T. i O. co najmniej na odcinkach obowiązującej linii zabudowy, co oznacza, że dopuszczono utworzenie pierzei i zabudowę do granic działki także na odcinakach nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zabudowa w granicach działki ma spełniać tylko jeden warunek – ściany mają być pozbawione otworów drzwiowych i okiennych, a wskazany przez skarżącą brak wyznaczenia wzdłuż granic z jej nieruchomością linii zabudowy nie stoi na przeszkodzie projektowanej zmianie w zabudowie, w sytuacji gdy na odcinkach pierzei nakazuje się lokalizację budynku przy granicy działki. Z tych powodów Sąd przyjął, że nie zasługiwała na akceptację teza skarżącej, że wbrew postanowieniom planu jest zabudowa wzdłuż granicy z jej nieruchomością. Dalej stwierdzono, że na legalność zaskarżonej decyzji nie ma wpływu argument skarżącej o braku możliwości wytworzenia pierzei z uwagi na odległość budynku posadowionego na gruncie skarżącej od granic działki, skoro planowana inwestycja jest zgodna z § 5 planu. Sąd stwierdził, że organy trafnie zwróciły uwagę, że po stronie działki skarżącej na mocy § 23 pkt 2 lit. d planu istnieje możliwość kontynuacji zabudowy do granic działki, a tym samym i utworzenia pierzei wraz z budynkami inwestora.

P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuca w niej naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że decyzja administracyjna, zmieniająca pozwolenia na budowę została wydana zgodnie z literą prawa, mimo że zamienny projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2. § 12 ust. 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z zm.) poprzez uznanie, że pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z przepisami prawa, a projekt zamienny jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3. art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że przepis ten pozwala na zmianę pozwolenia na budowę w sposób pozwalający na wybudowanie całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, mimo że nie mieści się to w pojęciu "istotnego odstąpienia", o którym mowa w tym przepisie,

4. art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wydanie decyzji administracyjnej zmieniającej pozwolenia na budowę było dopuszczalne i zgodne z prawem, mimo że zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem nowego, odmiennego projektu,

5. art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora spełnia wymagania wskazane w tym przepisie oraz – w konsekwencji – że stanowi projekt zamienny, podczas gdy projektowane zmiany są na tyle obszerne, iż – w istocie – dopuszczają budowę zupełnie odmiennego obiektu.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi projekt zamienny i nie zmierza do realizacji całkiem nowego, odmiennego projektu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2018 r. Ponadto skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz kosztów postępowania kasacyjnego sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 lutego 2019 r. jest wadliwe bowiem Sąd ten błędnie wywnioskował, że w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, że uchwała Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 21 czerwca 2016 r. nr XXI/291/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość zabudowy w granicy działki. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że przepisy planu nakazują w niniejszej sprawie lokalizowanie zabudowy zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, oznaczonymi na rysunku planu. Przy granicy z nieruchomością należącą do P. od strony ulicy T. nie ustalono obowiązkowej linii zabudowy, lecz nieprzekraczalną linie zabudowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, taki zapis planu wskazuje, że w ocenie Rady Miasta K. w obecnej sytuacji nie jest możliwa zabudowa w granicy z uwagi na odległość budynku D. oraz – w konsekwencji– brak jest możliwości wytworzenia pierzei z tym budynkiem.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zabudowa w granicy jest sytuacją wyjątkową. Ustawodawca wprowadził bowiem ogólną zasadę, zgodnie z którą zabudowa w granicy jest niedozwolona i dopuścił od tego nieliczne wyjątki, których nie można interpretować rozszerzająco. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1119/11 stwierdził, że wykładnia treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prowadzi do wniosków, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią, musi wynikać z planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie uznał, że przepisy planu miejscowego w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości. Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie nie jest w ogóle możliwe wytworzenie pierzei ulicy T. w granicy pomiędzy nieruchomością inwestora a nieruchomością skarżącej. Budynek P. posadowiony jest bowiem w odległości czterech metrów od granicy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, intencją Rady Miasta Kołobrzeg było wytworzenie pierzei wzdłuż ulicy O. oraz T., o ile takie wytworzenie było możliwe – i jest ono możliwe od strony ul. O., czy też od drugiej strony ulicy T.. W ocenie skarżącej kasacyjnie, realizacja inwestycji w planowanym kształcie niewątpliwie doprowadzi do sytuacji, w której nieruchomości należące do inwestora oraz P. nie wytworzą wspólnie pierzei, a budynek należący do inwestora stał będzie w granicy nieruchomości należącej do P., w odległości 4 metrów od zawierającej okna ściany budynku D.. Wobec powyższego – wbrew twierdzeniom Sądu – nie jest również możliwa rozbudowa budynku skarżącej w taki sposób, by budynek P. utworzył pierzeję z budynkiem inwestora. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę że plan miejscowy został uchwalony po upływie wielu lat od powstania budynku P.. Prawdopodobnie dlatego organ uchwałodawczy zdecydował się na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zamiast obowiązującej linii zabudowy pomiędzy budynkiem P. a działką sąsiadującą. Sąd I instancji nie uwzględnił natomiast braku możliwości utworzenia pierzei pomiędzy budynkami P. i inwestora. Dalej skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na fakt planowanego usytuowania budynków inwestora – ścianami nie tylko na odcinkach rzekomo powstającej pierzei, ale także wzdłuż całej działki należącej do P.. Powyższe nie jest zgodne z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje możliwości zabudowania tej granicy. Zabudowa w środku działki, pomiędzy pierzejami od strony ul. O. oraz T., a wzdłuż granicy z działką należącą do P. nie mieści się w dyspozycji § 5 planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 36a ust. 1 i art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie bowiem nie wprowadzono poprawek do realizowanej inwestycji, a przedłożono całkowicie odmienny projekt budynku. Zmianie uległa bowiem kubatura i powierzchnia zabudowy budynku, kształt budynku, który inwestor zamierza dobudować, przeznaczenie funkcjonalne garażu na poziomie parteru (zmiana na pomieszczenia techniczne), przeznaczenie funkcjonalne komórek lokatorskich na poziomie I piętra (zmiana na garaże). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędna interpretacja ww. przepisu doprowadziła do uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie inwestor przedłożył projekt zamienny budynku, podczas gdy wprowadzenie tak obszernych zmian w istocie doprowadzi do realizacji zupełnie innej inwestycji. Na poparcie swojego stanowiska przytoczono stosowne poglądy orzecznictwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o tym samym obiekcie budowlanym – inwestor korzysta z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w celu etapowania inwestycji co stoi w sprzeczności z powołanym przepisem. Projekt zamienny nie zmienia jedynie rozmiarów oraz kubatury budynku ale pozwala na dobudowanie kolejnego budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie NSA, za zasadne uznać należy zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę treść § 5 uchwały Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 21 czerwca 2016 r. nr XXI/291/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg-Uzdrowisko Wschód dla terenu położonego pomiędzy ulicami T. i O. (Dz. Urz. Woj. [...] z 18 lipca 2016 r., poz. 2954) tj. miejscowego planu zagospodarowania w powiązaniu z jego częścią graficzną, nie jest dopuszczalna budowa budynku w granicy z działką należącą do P. na całej długości tej działki

Z § 5 miejscowego planu wynika, że nakazuje się lokalizowanie zabudowy zgodnie z obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oznaczonymi na rysunku planu. Formowana zabudowa musi wytworzyć pierzeje ulic T. i O. co najmniej na odcinkach obowiązujących linii zabudowy. Na odcinkach tych pierzei nakazuje się sytuowanie budynków ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicach działek.

Sformułowanie "co najmniej na odcinkach obowiązującej linii zabudowy", zdaniem NSA, oznacza, że opracowując miejscowy plan zdawano sobie sprawę, że realizacja zabudowy pierzejowej w miejscach tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy może być niemożliwa. Taka też sytuacja, zdaniem NSA, zaistniała w niniejszej sprawie.

Budynek należący do P. jest tak usytuowany, że nie jest możliwe uczynienie go częścią zabudowy pierzejowej od strony ul. T.. Jest to budynek z wysokim parterem oraz trzema piętrami zbudowanymi na planie prostokąta. Od strony ulicy T. znajduje się krótszy bok budynku. Dłuższy bok budynku znajduje się natomiast w głębi działki. Z obu tych dłuższych stron budynku znajdują otwory okienne oraz drzwiowe. Patrząc od strony ulicy T. budynek jest oddalony od sąsiedniej działki należącej do inwestora co najmniej o 4 m. Zrealizowanie przez inwestora budynku w takiej formie, w jakiej przewiduje to projekt budowlany zamienny, skutkowałoby więc powstaniem czterometrowej luki między budynkami. Oznacza to, że w akatualnie istniejącej sytuacji faktycznej zrealizowanie zabudowy pierzejowej nie jest możliwe.

W ocenie NSA, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zdawano sobie sprawę, że z uwagi na sposób usytuowania budynku P. nie będzie możliwe utworzenie z nim zabudowy pierzejowej od strony ul. T.. Dano temu wyraz na załączniku graficznym do miejscowego panu. Z załącznika tego wynika, że niemal na wszystkich działkach należących do inwestora, znajdujących się od strony ul. T., poprowadzona została obowiązująca linia zabudowa. Natomiast na działce o nr ew. [...] – przylegającej do działki należącej do działki należącej do P. – niemal na całej jej długości linia obowiązującej zabudowy przechodzi w linię nieprzekraczalnej zabudowy.

W ocenie NSA, § 5 miejscowego planu zagospodarowania odczytywać należy w następujący sposób:

– inwestor ma obowiązek ciągłej zabudowy wzdłuż ulicy T. na odcinku obowiązującej linii zabudowy,

– inwestor ma obowiązek ciągłej zabudowy wzdłuż ulicy T. na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy o ile istniejące warunki pozwalają na dokonanie takiej zabudowy.

Ciągła zabudowa wzdłuż ulicy T. na odcinku nieprzekraczalnej linii zabudowy, a co za tym idzie możliwość budowy w granicy z działką należącą do P., byłaby więc możliwa, gdyby np. działka należąca do P. nie była zabudowana albo była zabudowana budynkiem w granicy z działką inwestora. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje.

Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym. W ocenie NSA, uznać należy, że przekształcenie na działce o nr ew. [...], niemal na całej długości tej działki, linii obowiązującej zabudowy w linię nieprzekraczalnej zabudowy było działaniem celowym mającym opisane wyżej racjonalne uzasadnienie, nie zaś działaniem pozbawionym znaczenia. Potwierdzeniem tego, zdaniem NSA, jest fakt, że z kolei na ulicy O. – równoległej do ul. T. – na wszystkich działkach inwestora leżących wzdłuż tej ulicy poprowadzona została wyłącznie linia obowiązującej zabudowy. Takie rozwiązanie ma swoje racjonalne uzasadnienie albowiem od strony tej ulicy budynek P. umożliwia zabudowę pierzejową. Jest on usytuowany w granicy z sąsiednią działką należącą do inwestora. Zabudowa wzdłuż granicy z działką inwestora sięga w głąb mniej więcej na 1/3 długości budynku P. i jest to ściana bez otworów okiennych i drzwiowych. W aktualnie ukształtowanej zabudowie na działce należącej do P. zabudowa w granicy jest więc dopuszczalna od strony ul. O. w takiej długości w jakiej budynek P. jest zbudowany w granicy z działką inwestora. Odnośnie do pozostałej części, zabudowa powinna spełniać wymogi wynikające z § 12 rozporządzenia, to jest ściana budynku bez otworów powinna być odsunięta o 3 m od granicy działki należącej do P. zaś ściana z otworami powinna być odsunięta na odległość 4 m od granicy tej działki.

Okoliczność, że P. ma możliwość rozbudowy i przebudowy swojego budynku tak, by znajdował się on w granicy z działką inwestora nie ma znaczenia dla oceny zgodności z miejscowym planem objętej pozwoleniem na budowę inwestycji. Ocena zgodności z miejscowym planem jest dokonywana w odniesieniu do aktualnie istniejącej zabudowy na terenie objętym miejscowym planem nie zaś do hipotetycznie możliwej do dokonania rozbudowy w przyszłości budynku znajdującego się na działce P..

Odnośnie do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (zarzuty nr 3, 4 i 5) stwierdzić należy, że w ocenie NSA, nie mogły one skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Brak jest podstaw do kwestionowania zasadności stanowiska Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości zastosowania art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Argumentacja WSA odwołująca się w istocie do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 6/17 jest argumentacją mającą swoje racjonalne uzasadnienie. Możliwość odmiennej wykładni art. 36a ust. 5 ustawy nie oznacza, że wykładnię przyjętą przez Sąd I instancji uznać należy za błędną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, napodstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.