Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1263/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 2 lipca 2012 r. , znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2012 r. Nr [....] , znak [....] , [....] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po rozpatrzeniu zażalenia P.B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 15 maja 2012 r., znak [....] , którym wyżej wymienionemu wymierzono karę w wysokości 75.000,00 zł. z tytułu stwierdzonego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo Budowlane, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

W uzasadnieniu postanowienia [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowieniem z dnia 6 grudnia 2010 r., znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał P.B. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [....] w Z. , gm. [....] , w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. 17 września 1993 r., znak [....] . Następnie, decyzją z dnia 22 grudnia 2012 r. organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia projektu zamiennego wyżej wymienionego budynku, zaś decyzją z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....] , zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w Z. , gm. [....] i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dniu 14 marca 2012 r. P.B. złożył na dziennik podawczy PINB w L. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "dobudowanego sklepu do budynku mieszkalnego". Do wniosku dołączył m. in. "Kalendarium robót budowlanych" oraz "Protokół podłączenia budynku do sieci kanalizacji sanitarnej". Obowiązkowa kontrola przeprowadzona przez PINB w L. 21 marca 2012 r., w następstwie tego wniosku, wykazała, że "stan obiektu w trakcie obowiązkowej kontroli pozwala na stwierdzenie, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu o czym świadczy zaopatrzenie i wyposażenie sklepu w produkty spożywczo - przemysłowe, w tym krótkoterminowe, działające lodówki, chłodnie. Zgodnie z wyjaśnieniem inwestora. P.B. , budynek został przygotowany do otwarcia sklepu .Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. PINB w L. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [....] w Z. , gm. [....] . Następnie, w dniu 15 maja 2012 r. organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie, którym nałożył na inwestora karę w wysokości 75.000,00 zł., tytułem stwierdzonego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane.

Zażalenie na to postanowienie złożył P.B. w ustawowo przewidzianym terminie.

PINB w L. przekazując zażalenie do MWINB w K. nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a..

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszo instancyjne sprawę stwierdził następnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uczynił zadość przepisom ustawy - Prawo budowlane, jak i K.p.a., wskazując na następujące okoliczności.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest stwierdzenie, czy w odniesieniu do budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [....] , położonej w miejscowości Z. zaistniały przesłanki do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Artykuł 55 Prawa budowlanego stanowi zaś, że "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3)przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Organowi odwoławczemu wiadomym jest z urzędu, że PINB w L. prowadził postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to zakończone zostało decyzją z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....] , w której jest mowa o obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji wynika , że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W trakcie obowiązkowej kontroli organ pierwszej instancji stwierdził taki fakt, o czym świadczyło zaopatrzenie i wyposażenie sklepu w produkty spożywczo - przemysłowe, w tym krótkoterminowe, działające lodówki, chłodnie. Dowodem na uruchomienie działalności w przedmiotowym budynku jest też uchwycony na fotografiach nr 7, 8, 9 i 10 paragon fiskalny z dnia 21 marca 2012 r. Zatem oświadczenie P.B. , że budynek został przygotowany do otwarcia sklepu nie jest wiarygodne, skoro w dniu kontroli prowadzona była sprzedaż. Należy również stwierdzić, że zgodnie z przedstawionym przez P.B. "Kalendarium robót budowlanych", roboty budowlane w przedmiotowym budynku zostały zakończone we wrześniu 2010 r., zatem w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o przedawnieniu zobowiązań podatkowych, o którym mowa w art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 z późn. zm.). W związku z powyższym zasadne było nałożenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

PINB w L. w prawidłowy sposób ustalił wysokość kary nakładanej za nielegalne użytkowanie obiektu. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego: "(...) Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Stosownie do treści art. 59f ustawy -Prawo budowlane kara za przystąpienie do użytkowania bez stosownego pozwolenia na użytkowanie stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Składniki powyższego iloczynu wynoszą odpowiednio: stawka opłaty (s) - 500 zł. (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego), współczynnik kategorii obiektu (k) wg. załącznika do ustawy - Prawo budowlane wynosi 15,0 (kategoria XVII), natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wg. załącznika j w. wynosi 1,0. Stawka powyższa zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ pierwszej instancji wyliczając karę według wzoru: "500 x 15 x 1 x 10 = 75.000 zł." uczynił to zatem w sposób prawidłowy. Niewątpliwie nałożona kara jest wysoka. Jednakże ustalenie kwoty kary w żaden sposób nie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Jej wysokość wynika wyłącznie z powoływanych już przepisów i jeśli została naliczona prawidłowo - a tak jest w tym przypadku, to organ odwoławczy nie ma możliwości jej modyfikacji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek są one w części uzasadnione, to uchybienie to nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przepis ten odpowiednio stosuje się również do postanowień, na które służy zażalenie. Zdaniem organu drugiej instancji uzasadnienie skarżonego postanowienia zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 k.p.a. W szczególności fakt, że znaczącą część tego uzasadnienia zajmuje cytowane niemal w całości uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt:II SA/GL 698/11, jest sprzeczne z zasadą przejrzystości uzasadnienia, bowiem organ pierwszej instancji nie wskazał żadnej istotnej myśli, dla której przytoczył ten wyrok, ani nie odniósł się do niego, jako do całości po zakończeniu cytatu. Nie wiadomo więc na dobrą sprawę, dlaczego organ pierwszej instancji w tak znacznym zakresie przywołał wyrok z postępowania, które nie miało bezpośredniego związku z prowadzoną przez siebie sprawą. Należy jednak zauważyć, że w przedmiotowym uzasadnieniu PINB wskazał również na okoliczności, które świadczą o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu, o tym, że użytkowanie to jest nielegalne, wskazał przepisy na podstawie których ustalił wysokość kary oraz przytoczył ich treść. Z powyższego wynika, że jakkolwiek uzasadnienie skarżonego postanowienia nie zostało sporządzone w sposób należycie przejrzysty i zrozumiały, to jednak nie zasługuje na uwzględnienie i nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a..zarzut iż merytoryczna część postanowienia, która ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie to w istocie kilka lakonicznych zadań sprowadzających się do naliczenia kary oraz stwierdzenia że strona nie posiada pozwolenia na użytkowanie.

W odpowiedzi na złożony w zażaleniu wniosek o przesłuchanie szeregu świadków organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest to konieczne dla ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Niespornym jest fakt, że przedmiotowy budynek powstał w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 17 marca 1993 r., znak [....] . W związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie naprawcze, zakończone decyzją z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....] . Następnie zaś w dniu 14 marca 2012 r. P.B. złożył na dziennik podawczy PINB w L. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "dobudowanego sklepu do budynku mieszkalnego" . Do wniosku tego inwestor dołączył m. in. "Kalendarium robót budowlanych", z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały zakończone przed rokiem 2010. Co więcej, w trakcie obowiązkowej kontroli w dniu [....] 2012 r. P.B. oświadczył, iż nie znając przepisów Prawa budowlanego sądził, że z chwilą przeprowadzenia obowiązkowej kontroli może przystąpić do użytkowania budynku. Z powyższego wynika niewątpliwie, że w świadomości inwestora utrwaliło się przekonanie o braku zgody organu nadzoru budowlanego na użytkowanie przedmiotowego budynku. Skoro więc zarówno z treści wyjaśnień inwestora, jak i przedłożonych przez niego dokumentów wynika, że dotychczas nie uzyskał on zgody na użytkowanie przedmiotowego obiektu, to nieuzasadnione jest wzywanie świadków w celu przesłuchania ich na tą okoliczność.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestor nie dopełnił obowiązku przewidzianego przepisami art. 54 i 55 Prawa budowlanego, co zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary. Należy też wyjaśnić, że postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu są od siebie niezależne. Oznacza to, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, a nawet uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wyklucza nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania, jeśli fakt taki zostanie w porę stwierdzony przez właściwy organ. Organ nadzoru budowlanego nie posiada ponadto kompetencji do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary. Natomiast w zakresie ewentualnego jej umorzenia w całości lub w części, bądź też rozłożenia na raty, organem właściwym jest Wojewoda [....] , do którego należy zwrócić się z odrębnym wnioskiem.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przekazanych aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 24 kwietnia 2012 r. udzielone przez P.B. adwokatowi A.P. Natomiast do pisma S.B. z dnia 28 maja 2012 r. załączone zostało pełnomocnictwo z dnia 25 maja 2012 r., którym P.B. upoważnił do występowania w swoim imieniu S.B. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. , jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Wobec powyższego niniejsze postanowienie doręcza się adwokatowi A.P. , jako pełnomocnikowi, który sporządził zażalenie inicjujące niniejsze postępowanie zażaleniowe.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 lipca 2012 r. [....] , znak [....] , P.B. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji , a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucał :

- naruszenie zasad postępowania dowodowego poprzez odrzucenie zgłoszonych dowodów;

- niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, a szczególności okoliczności dotyczących postępowań prowadzonych przez organy administracji po wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z daty 28 kwietnia 1978 r. zezwalającej na wykonanie budynku gospodarczego;

- bezpodstawne i niczym nie uzasadnione odrzucenie wyjaśnień skarżącego oraz pominięcie dowodu z zeznań strony i oparcie wydanego rozstrzygnięcia wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ.

Uzasadniając powyższe P.B. wskazywał, że w zażaleniu zwracał uwagę na fakt, iż uzasadnienie wydanego postanowienia skupia się na rozważaniach teoretycznych, nie wiążących się ze sprawą. Organ zapomniał o dokładnym ustaleniu stanu faktycznego co sprawia, iż uzasadnienie prawne postanowienia nie jest oceną stanu faktycznego, lecz zawiera dywagacje nie mające oparcia w stanie faktycznym . Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , w pierwszej części, zawiera lakoniczne stwierdzenia, że przedmiotowy budynek stanowił przedmiot postępowania prowadzonego przez PINB w L. w sprawie odstąpienia w sposób istotny od warunków i ustaleń określonych w udzielonych przez organ administracji architektonicznej pozwolenia na budowę. Utrzymując w mocy to postanowienie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu stwierdza, że z urzędu jest mu wiadomym że PINB w L. wstrzymał P.B. prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku, wobec powyższego skarżący dnia 14 marca 2012 złożył wniosek, o udzielenie pozwolenia na budowę, przy czym pomija fakt iż takie zezwolenie zostało udzielone. W ocenie prawnej organ odwoławczy stwierdza, iż jego postępowanie sprowadza się tylko do oceny czy przed przystąpieniem do użytkowania zostało wydane pozwolenie na użytkowanie a z materiału dowodowego wynika, iż takowe nie zostało wydane. Organ drugiej instancji przyznaje, że uzasadnienie postanowienia pierwszej instancji narusza przepisy prawa, gdyż jest nieprzejrzyste i niezrozumiałe a tylko kilka lakonicznych zdań sprowadzających się do naliczenia kary jest zgodne z prawem i odpowiada przepisom prawa , lecz w jego ocenie nie ma to znaczenia w sprawie. Pomijając zawnioskowane dowody [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, że inwestor miał świadomość, że przystępuje do użytkowania bez prawem wymaganego zezwolenia, a fakt zaginięcia dokumentów nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem w ocenie postępowania w sprawie pozwolenie na użytkowanie oraz w sprawie nielegalnego użytkowania są od siebie niezależne zaś nawet fakt uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie wyłącza nałożenia kary jeżeli fakt taki zostanie w porę dostrzeżony przez właściwy organ .

Skarżący podnosił, że do uznania, iż doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy konieczne jest, aby rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i organu odwoławczego zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. W takim stanie rzeczy obowiązkiem organu drugiej instancji było powtórzenie postępowania pierwszoinstancyjnego zwłaszcza, że organ dopuszcza z urzędu nowy dowód, o czym mowa na wstępie postanowienia . W takim stanie rzeczy zgodnie z poglądem doktryny i orzecznictwa obowiązkiem organu było o tym fakcie powiadomić wcześniej stronę, aby dać jej możliwość wypowiedzenie się . Pogwałcenie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa w stopniu dającym podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia . Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca w art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne . Do uznania, że idą dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów, lecz konieczne jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone postępowaniem spełniającym standardy przewidziane dla postępowania administracyjnego. Takie rozumienie pojęcia dwuinstancyjności potwierdza także konstrukcja art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi drugiej instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania), bądź uchylenie czy zmiana zaskarżonej decyzji.

Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, której poszczególne części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Z uwagi na fakt, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, to zaskarżenie samego uzasadnienia do sądu administracyjnego może skutkować tym, że decyzja będzie musiała być uchylona przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w takim zakresie, w jakim decyzja dotknięta jest niezgodnością z prawem.

Zgodnie z powyższym, skoro organ drugiej instancji przyznaje, że weryfikowane rozstrzygnięcie jest wadliwe nieczytelne oraz przywołuje się orzeczenie Sądu Administracyjnego nie przystające do przedmiotowej sprawy oraz nie prowadzi żadnego postępowania dowodowego oprócz wspomnianego i z naruszeniem prawa dopuszczeniem dowodu z urzędu, to w sposób rażący narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego w tym przytoczone w zażaleniu przepisy .

Skarżący powołał następnie treść art. 9 k.p.a. art. 75 § 1 k.p.a. zarzucając, że zasady wprowadzone tymi przepisami zostały naruszone, gdyż uzasadnienie faktyczne tj . ustalenia faktów na podstawie których nałożono karę są lakoniczne i niepełne oraz w zasadzie sprowadzają się do rozważań czysto teoretycznych, a nie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego opartego w oparciu o przeprowadzenie wszystkich dowodów . W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. Artykuł 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, a organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

W przedmiotowej sprawie zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w zasadzie nie zawiera ustaleń faktycznych, a jest to o tyle istotne, że dokumentacja dotycząca budowy domu, która obejmowała również obiekt objęty zaskarżonym postanowieniem zaginęła, co jest zresztą bezsporne . W tej kwestii strona prowadziła ustalenia , lecz na dzień dzisiejszy nie udało się stwierdzić gdzie dokumenty te zostały przekazane . Odrzucenie zawnioskowanych dowodów narusza prawa strony, co winno skutkować uchyleniem skarżonego postanowienia . Jeszcze raz należy podkreślić że skupienie się na kopiowaniu wyroków jak też poświęcenie dużej uwagi jednemu orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprawia, że postanowienie pierwszej instancji zostało wydane w oderwaniu od realiów sprawy i nie zawiera prawidłowej oceny skąpych dowodów zgromadzonych w sprawie . Również organ nie poinformował pełnomocnika, który przystąpił do sprawy o zakończeniu postępowania w sprawie ,o czym nie wspomina organ drugiej instancji a jest to o tyle istotne, że skarżący jest następca prawnym poprzedniego inwestora i nie jest w stanie zgromadzić pełnej dokumentacji przedmiotowej inwestycji w tak krótkim czasie.

W piśmie z daty 28 grudnia 2012 r. nazwanym uzupełnieniem skargi P.B. wnosił o uchylenie "zaskarżonych decyzji" w całości, względnie stwierdzenie nieważności skarżonych decyzji - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanych bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucał dodatkowo naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów, które weszły w życie kilkanaście lat po zaistnieniu stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem skarżonych decyzji;

- art. 7 Konstytucji nakładającego na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa;

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów w przedmiocie daty rozpoczęcia użytkowania obiektu, całkowite pomijanie faktu, iż obiekt będący przedmiotem rozstrzygnięcia użytkowany jest od blisko 20 lat, pomijanie dowodów i twierdzeń skarżącego składanych w toku postępowanie pierwszo instancyjnego;

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpując, w szczególności nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt, pomijanie istotnych dla sprawy okoliczności, takich jak fakt użytkowania obiektu od blisko 20 lat;

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 Prawa budowlanego poprzez prowadzenie postępowań, w tym naprawczego, pomimo braku podstaw prawnych do prowadzenia tego postępowania, w celu doprowadzenia do stanu faktycznego i prawnego, w którym możliwe będzie nałożenie kary za samowolne użytkowanie;

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez powielenie postępowania organu pierwszej instancji i brak odniesienia się do żądania przeprowadzenia dowodu, tj. przesłuchania świadków na okoliczność użytkowania obiektu od blisko 20 lat;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a w szczególności wprowadzenie skarżącego w błąd co do stanu faktycznego, informowanie o konieczności przyjęcia do użytkowania obiektu, który jest użytkowany od blisko 20 lat;

- art. 9 k.p.a. poprzez udzielanie błędnych wskazówek i wyjaśnień, poprzez miedzy innymi przyjęcie, że na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek przeprowadzenia dowodu, tj. odnalezienia pisma złożonego 20 lat temu w sprawie przystąpienia do użytkowania, utrzymywanie skarżącego w przekonaniu, że tylko fikcja braku zakończenia robót budowlanych (faktycznie zakończonych blisko 20 lat temu) pozwoli na zamknięcie sprawy;

- art. 8 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez błędne poinformowania skarżącego, iż na etapie postępowania odwoławczego brak jest możliwości przeprowadzenia nowych dowodów;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., w związku z art 6, 7, 15 i 16 k.p.a., przez organ drugiej instancji,

- art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a w szczególności brak możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, przed wydaniem skarżonej decyzji, uniemożliwienie skarżącego wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 107 § 3 k.p.a.. poprzez rzeczywisty brak uzasadnienia faktycznego i prawnego ( uzasadnienie znajdujące się w decyzji pomija najważniejszą okoliczność mającą wpływ na załatwienie sprawy, tj. fakt użytkowania obiektu od 20 lat ), brak odniesienia się do dowodów i twierdzeń dotyczących czasu użytkowania obiektu, uzasadnienie prawne sprowadza się zaś do przytoczenia nieprawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem, który to nieprawomocny wyrok ma przemawiać za tezą, iż organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sposób prawidłowy, i stanowić ma poparcie tez stawianych w uzasadnieniu;

- art. 7 , 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego poprzez brak przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przedawnienia kary, i ustalenie w uzasadnieniu, iż przepis ten nie znajduje zastosowania;

- art. 105 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania, pomimo istnienia przesłanek do jego umorzenia;

- konstytucyjnej zasady równości podmiotów wynikającej z art. 32 Konstytucji RP;

- art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.;

- art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., i nałożenie kary w wysokości określonej przez art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., pomimo tego, że zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1 oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe", czyli przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku, które to przepisy nie przewidywały wymierzania kary pieniężnej, zatem nałożenie kary na skarżącą jest bezpodstawne;

- art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie braku zawinienia skarżącego, poprzez uznanie, że bez znaczenia jest fakt rozpoczęcia użytkowania w 1993 r., zaś znaczenie ma to, że organ nie odnalazł w archiwach jego pisma o zakończeniu budowy;

- naruszenie przepisów prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad pewności prawa, jego nieretroaktywności oraz ochrony praw słusznie nabytych, poprzez kwestionowanie legalności i prawidłowości użytkowania, które nastąpiło po zgłoszeniu o zakończeniu budowy, która w czasie dokonywania tego zgłoszenia nie była kwestionowana;

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, polegające na zastosowaniu przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego do ostatecznej decyzji administracyjnej zwalniającej inwestorów od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w obszernym uzasadnieniu pisma.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r. Nr 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowodministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz z nim bezpośrednio związanych, które nie są odrębnie zaskarżalne. W niniejszej sprawie kontrola legalności obejmuje zaskarżone oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji, które to orzeczenia maja charakter materialnoprawny. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a

Uwzględniając treść kontrolowanych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga jest bezzasadna a podnoszone w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta art. 124 § 1-2 , ustanawiającym obok innych wymogów postanowienia obowiązek organu zawarcia w nim podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ).

Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – komentarz do art. 75 k.p.a ), u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego (...) w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...), organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). "

Cytowane wywody można odnieść wprost do postanowień rozstrzygających o istocie sprawy. Obowiązkiem organu drugiej instancji jest przy tym nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

W sprawie niniejszej obowiązki te organ drugiej instancji wykonał w efekcie prawidłowo, zaś wydane przez niego postanowienie nie narusza prawa.

Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi określone w art. 124 § 1-2, oraz w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko wskazał w uzasadnieniu na przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także dokonał kontroli skuteczności złożonego w sprawie zażalenia. Rozpoznając zażalenie poczynił własne ustalenia, co do okoliczności istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia, jak również powołał stosowne dowody będący ich podstawą. Ustalenia te są zgodne z treścią zgromadzonego materiału. Organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę powołał również odpowiednie przepisy prawa materialnego, zaś ich wykładnia oraz przeprowadzony proces subsumcji nie budzą zastrzeżeń. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał również kontroli zaskarżonego postanowienia, dostrzegając trafnie istniejące wady procesowe, oraz nadając im właściwe znaczenie. Co do zasady odpowiedział też prawidłowo na zarzuty i wnioski zażalenia, zaś prezentowane wywody należy uznać za dostateczne.

W szczególności, zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm. dalej w skrócie Pb), w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 59f ustawy-Prawo budowlane kara za przystąpienie do użytkowania bez stosownego pozwolenia na użytkowanie stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Artykuł 55 Pb stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3)przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Uwzględniając te regulacje oraz stan faktyczny potwierdzony dokumentami zgromadzonymi już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji należy uznać, iż trafnie podaje [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu, że podstawą obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest obecnie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. 17 września 1993 r., znak [....], o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego realizowanego jako dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [....] w Z. , gm. [....] , lecz ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....] , którą w pkt I. -zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowości w Z. , gm. [....] , kategoria obiektu XVII, oraz w pkt II. – nałożono na P.B. obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania wyżej wymienionego budynku, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia tej decyzji dostępna jest w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji ( k. 13 ). Powyższa decyzja podaje jako podstawę prawną jej wydania art. 51 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zaś w uzasadnieniu przedstawia między innymi przebieg postępowania, w którym zastała wydania oraz ustalenia odpowiadające materialnoprawnej postawie rozstrzygnięcia. O ile zatem w obu kontrolowanych postanowieniach, a nie tylko w zaskarżonym, organy nawiązują do faktu prowadzenia postępowania naprawczego i jego etapów, jako znanego z urzędu, to czynią to w zakresie wynikającym wprost z tej właśnie decyzji, dostępnej w aktach sprawy . W tej sytuacji nie istnieją przesłanki do uznania, że organ odwoławczy powołując się na fakt urzędowo znany prowadził dalej idące postępowanie dowodowe, niż zakreślone przez postępowanie pierwszoinstancyjne, o czym strona nie była informowana przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Jest faktem, że opisując stan faktyczny organ odwoławczy na wstępie błędnie podał, że decyzją z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....] , zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w Z. , gm. [....] i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś jak być powinno nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcie zawarte w tym akcie administracyjnym został jednak prawidłowo opisane, jest ono adresatowi decyzji znane, znane, a zatem nie można przyjąć , że to uchybienia ma wpływ na wynik sprawy.

Znaczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....] , jest nadto takie, że to w związku z nią i po dacie jej wydania P.B. był zobowiązany powstrzymać się od użytkowania wskazanego w rozstrzygnięciu obiektu budowlanego do momentu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niezależnie od tego czy uprzednio budynek ten użytkował.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy poza ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....], która stanowi dowód ciążącego na P.B. obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania budynku sklepu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowości w Z. , gm. [....] , istotne znaczenie mają również dokumenty powołane jako dowody w kontrolowanych postanowieniach, również dostępne już w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, które stanowią :

- wniosek P.B. z dnia 14 marca 2012 r. wraz z załącznikami w postaci mapy inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez geodetę J.C. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego 30 stycznia 2012 r. oraz Kalendarium robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego – dobudowa sklepu na dz. ew. [....] w Z. gm. K. ";

- protokół kontroli dnia [....] 2012 r. PINB Nr [....] , przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wraz załączonym materiałem w postaci zdjęć fotograficznych.

Powyższe dokumenty stanowiące dowód, że P.B. przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na wniosek z dnia 14 marca 2012 r. zostały właściwie ocenione i powołane w obu kontrolowanych postanowieniach na tę właśnie okoliczność. Prawidłowo również wskazano na fakt zakończenia budowy, którego dowodzą dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę na tę okoliczność.

Z uprzednio już czynionych rozważań wynika, że w sprawie niniejszej nie zachodziły podstawy do prowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia czy i w jaki sposób był użytkowany w latach poprzednich obiekt budowlany objęty rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....] . Dodatkowo jedynie należy zauważyć, że odnoszone przez P.B. w niniejszym postępowaniu administracyjnym oraz w skardze twierdzenia, mające świadczyć o tym, że w istocie nie było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego z uwagi na zakończenie budowy budynku gospodarczego oraz legalne jego użytkowanie jako sklepu już w latach poprzednich, są sprzeczne z faktami stanowiącymi materialnoprawne przesłanki wydania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....] , i nie mogą zostać uwzględnione do momentu wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Z art. 16 § 1 – 2 k.p.a. wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególny, jak również, że mogą być one zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 4 listopada 2011 r., znak [....] , organy nadzoru budowlanego były w sprawie niniejszej związane, zaś prowadzenie oczekiwanego przez skarżącego postępowania dowodowego nie tylko nie nawiązuje do aktualnych na dziać orzekania przez organu w sprawie niniejszej źródeł ciążącego na nim obowiązku powstrzymania się od użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, ależ nadto oznaczałoby w istocie wdrożenie kolejnego, niedopuszczonego przez ustawę trybu jej weryfikacji, sprzecznie do zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Wydając postanowienie z dnia 15 maja 2012 r., znak [....] , Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania kwestii uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu w latach poprzednich wyjaśnił, że takie dokumenty nie zostały przedłożone przez inwestora, jego poprzednika, a także nie odnaleziono ich w Archiwum Starostwa Powiatowego w L. Wskazał również na orzecznictwo dotyczące stosowania art. 7 k.p.a i 77 k.p.a. , w którym akcentowano obowiązek współdziałania strony w dowodzeniu faktów ( wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r. sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984 nr 2, poz. 98), względnie przyjęto, że to na stronie postępowania, a nie na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek udowodnienie, że obciążający ją wymóg uzyskania pozwolenia czy zgłoszenia został spełniony ( wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 488/05), jak również powołał wyroki wskazujące na nieskuteczność zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, a także wówczas , gdy budowy nie ukończono. Powyższe rozważania nie stanowią właściwej odpowiedzi na podnoszone przez P.B. okoliczności z okresu przed wszczęciem postępowania naprawczego. Cytowanie zaś obszernych fragmentów wyroków sądowych nieprzystających do stanu faktycznego niniejszej sprawy, bez jednoznacznych konkluzji, niewątpliwie ma negatywny wpływ na czytelność motywów wydanego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia, co słusznie zauważył im wytknął organ odwoławczy. Prawidłowo także uznał, że takie uchybienie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skoro w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji ustalił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dokonując ich właściwej oceny na tle odpowiednio wskazanych przepisów prawa.

W świetle uprzednich rozważań należy również uznać, że [....] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , w odpowiedzi na złożony w zażaleniu wniosek o przesłuchanie szeregu świadków wyjaśnił prawidłowo, że nie zachodzi w niniejszej sprawie konieczność ustalenia stanu faktycznego, którego skarżący zamierzał dowodzić z ich wykorzystaniem . Podobnie, w tej sprawie nie zachodziły podstawy do dalszego poszukiwania mających dowodzić tych okoliczności dokumentów , czy odtwarzania akt.

Poza ustaleniami stanowiącymi o spełnieniu przesłanek z art. 57 ust. 7 Pb w obu kontrolowanych postanowieniach omówiono wyczerpująco sposób zastosowania w sprawie niniejszej art. 59f ust. 1 Pb. Tek kwestie nie są przedmiotem zarzutów skargi, zaś jako nie budzące zastrzeżeń również w ramach kontroli pozostają poza szerszymi rozważaniami.

W opisanej sytuacji nie są zasadne zarzuty podnoszone przez P.B. w skardze oraz piśmie z dnia 28 grudnia 2012 r., zaś w sprawie nie zachodzą przesłanki ani do stwierdzenia nieważności, ani do uchylenia kontrolowanych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

Uwzględniając takie rozstrzygnięcie brak podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.