Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3412/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 78
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 956/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia

2015 r., sygn. akt I SA/Wa 956/15, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 września 2012 r. Prezydent Miasta K. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej własność Gminy Miejskiej K. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0039 ha położonej w obrębie [...], stanowiącej drogę gminną ulicę C. w K.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność S. Ś. Organ wskazał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki komunalizacji mienia na podstawie art. 73 ust. 1 wymienionej ustawy, tj.: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania powołanym podmiotom prawa własności tej nieruchomości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. Ś. i M. K. (następcy prawni byłej właścicielki) złożyli odwołania zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. i że sprawowane na niej było władztwo publicznoprawne.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] i [...] (w wyniku połączenia których powstała działka nr [...], którą podzielono na działki: nr [...] oraz [...]), stanowiły własność S. Ś. Jak wynika z materiału dowodowego (tj. "mapy z projektem podziału nieruchomości" sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G., oświadczenia Dyrektora ZIKiT z dnia 13 sierpnia 2012 r. oraz uchwały z dnia [...] maja 1986 r., mocą której ul. C. w K. zaliczono do kategorii dróg lokalnych miejskich), działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną ul. C. Zdaniem organu odwoławczego, powołana mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy i potwierdza to, co zostało w niej stwierdzone. W tej sytuacji brak było podstaw do podzielenia zarzutów odwołania M. Ś. i M. K. i załączonych do nich dokumentów, kwestionujących ustalenia dokonane przez organ, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie spełniona została także przesłanka władania publicznoprawnego. Potwierdza to oświadczenie Dyrektora ZIKiT z dnia 13 sierpnia 2012 r. wskazujące, że przedmiotowa działka pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej II i była zajęta pod drogę. Z uwagi na odmienne stanowisko przedstawione przez M. K. w odwołaniu od decyzji I instancji, Minister wystąpił do Wojewody [...] o przekazanie protokołu odbioru robót wykonanych w maju 1998 r. (sporządzonego w dniu 29 maja 1998 r.) m.in. przy ul. C. w K. Z protokołu tego wynika, że na omawianej ulicy wykonywane były roboty polegające m.in. na profilowaniu istniejącego podłoża i uzupełnianiu tłuczniem warstwy górnej drogi. W ocenie Ministra, powyższy dowód pozwała przyjąć, że wykonywane czynności obejmowały swoim zasięgiem całą ul. C., a zatem również działkę nr [...]. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ I instancji, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki uprawniające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Gminę K.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. opinii geotechnicznej z maja 2015 r. oraz czterech ortomap. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 6, 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 85, 86, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, powoływanej dalej jako "kpa", przez pominięcie wniosku o przesłuchanie świadków oraz stron na okoliczność zajęcia dz. nr [...] pod drogę ul. C.; pominięcie przedłożonych ortomap, z których wynika, że dopiero po 2000 r. miała miejsce degradacja znacznej części działki nr [...] i wykorzystywanie jej w sposób właściwy dla pasa drogowego; nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność, w jaki sposób oraz na jakiej podstawie zostały wszczęte czynności geodezyjne skutkujące powstaniem projektu podziału działki nr [...] oraz jaka była treść zlecenia, w oparciu o które czynności te zostały przeprowadzone; nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości,

2. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80, 81, 107 § 3 kpa, przez pominięcie, że o czynnościach geodezyjnych przeprowadzonych przed wszczęciem niniejszego postępowania, żaden z właścicieli gruntu nie został zawiadomiony, wobec czego nie mieli oni możliwości zweryfikowania ich prawidłowości; niewyjaśnienie, w oparciu o jakie okoliczności i dokumenty geodeta w lipcu 2012 r. ustalił obszar dz. nr [...] zajętej pod drogę; niewyjaśnienie z jakich względów pominięto lub uznano za niewiarygodne twierdzenia stron o zajęciu części dz. nr [...] pod pas drogowy dopiero po 2000 r., mimo że strony przedstawiły ortomapy potwierdzające słuszność tych twierdzeń, pominięcie, że S. Ś., a następnie jej spadkobiercy, uiszczali podatek za całą dz. nr [...]; bezpodstawne przyjęcie, że Gmina K. władała dz. nr [...], w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby wykonywała ona kiedykolwiek na tym gruncie czynności konserwacyjne - koszenie i porządkowanie wykonane było przez właścicieli, odśnieżanie po raz pierwszy miało miejsce po 2000 r., a jego modernizacja przez Gminę nigdy nie nastąpiła; błędne przyjęcie, że jednorazowa czynność polegająca na prowadzeniu prac na jednym z odcinków ul. C. w K. (bez wskazania, na którym metrze prace były wykonywane) świadczy o władaniu przez Gminę pasem gruntu oznaczonym jako dz. nr [...], w sytuacji, w której z protokołu odbioru robót z dnia 29 maja 1998 r. wynika, iż prace obejmowały m.in. wysypanie tłucznia, a z przedłożonych w toku postępowania zdjęć satelitarnych wynika, iż z końcem lat 90-tych teren dz. nr [...] porośnięty był trawą; oparcie rozstrzygnięcia na oświadczeniu Dyrektora ZIKIT w K. z dnia 13 sierpnia 2012 r. co do stanu faktycznego, jaki istniał w dniu 31 grudnia 1998 r.; niewyjaśnienie dlaczego odmówiono mocy dowodowej dokumentom przedłożonym przez strony (zdjęcia satelitarne); przeprowadzenie dowolnej oceny dowodów; niewskazanie, na jakiej podstawie został ustalony krąg stron postępowania; wyznaczenie przebiegu linii rozgraniczającej działki nr [...] bez odwołania do samej definicji legalnej pasa drogowego; pominięcie, że powierzchnia działki nr [...] została wyznaczona w projekcie podziału nieruchomości w sposób niekorespondujący z ewentualnym układem pasa drogowego ul. C. na gruncie oraz sposobem zagospodarowania pozostałych nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tym pasem,

3. art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 i 76 kpa, poprzez pominięcie, że oświadczenie Dyrektora ZIKiT w K. stanowi dokument prywatny, albowiem brak jest w przepisach prawa normy prawnej statuującej kompetencję Dyrektora ZIKiT w K. do wydania tego rodzaju oświadczeń; niezasadne przyjęcie, że przedłożony projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] stanowi dowód na okoliczność zajęcia części działki pod drogę gminną w dniu 31 grudnia 1998 r., albowiem dokument ten zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowi wyłącznie dowód na okoliczność przebiegu określonych w tym dokumencie granic działek powstałych w wyniku podziału oraz ich powierzchni, nie stanowi natomiast dowodu, czy i w jakiej dacie jakie fragmenty gruntu były zajęte pod drogi gminne, powyższe bowiem musi zostać ustalone i wykazane w toku postępowania administracyjnego; niezasadne przyjęcie, że w sytuacji sporządzenia projektu podziału i przyjęcia tego projektu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego nie jest możliwy dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 kpa),

4. art. 10 kpa poprzez brak zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym bezpośrednio przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia,

5. art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która winna była zostać uchylona przez organ II instancji w całości, z jednoczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie,

6. art. 73 ustawy komunalizacyjnej poprzez niezasadne jego zastosowanie, w sytuacji gdy: pas gruntu oznaczony jako działka nr [...] nie znajdował się we władaniu Gminy K., w tym również jej stationes fisci, nie był i nie mógł być zajęty pod drogę gminną, albowiem ul. C. w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] maja 1986 r., do dnia 31 grudnia 1998 r. włącznie była zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a status drogi gminnej uzyskała dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka była własnością osób fizycznych (poprzedników prawnych skarżącego). Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego fakt zajęcia pod drogę przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz przede wszystkim fakt władania nią w podanej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu I instancji ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika, czy w ogóle, a jeśli tak, to jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało udokumentowane władnie w tej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotową działką. Oznacza to, że okoliczność tę (co do istnienia na przedmiotowej działce pasa drogowego i zakresu władania jednostki samorządu terytorialnego tą nieruchomością) należy uznać za niedostatecznie wyjaśnioną przez organy orzekające przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji ani organ I instancji, ani organ II instancji ponownie rozpatrujący niniejszą sprawę, prowadząc postępowanie wyjaśniające te kwestie, nie mogły poprzestać w ich ustaleniu jedynie na znajdujących się w aktach sprawy:

- mapie z dnia 16 maja 2012 r. z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez geodetę uprawnionego A G. Wynika to z faktu, że powołana w decyzji organu II instancji jako dowód zajęcia przedmiotowej działki pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. mapa z projektem podziału sporządzona została około 13 lat po dniu 31 grudnia 1998 r. czyli dnia 16 maja 2012 r. Z mapy tej wynika, że została ona sporządzona, jak określił to uprawniony geodeta "w trybie art. 73" powołanej wyżej ustawy. Z dokumentu tego nie można w żaden sposób ustalić, na jakiej podstawie geodeta jednoznacznie stwierdził w zamieszczonej uwadze, że "Granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r." Geodeta nie powołał bowiem na potwierdzenie takiego twierdzenia żadnych dokumentów geodezyjnych lub urzędowych. Oznacza to, że nie sposób z tego dokumentu określić, w jakiej dacie istniejący stan faktyczny ma on dokumentować. Czy przedstawia on jedynie projekt podziału działki nr [...], który został dokonany w 2012 r., czy też odzwierciedla on stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.? Sąd I instancji uznał, że na podstawie tego dokumentu nie sposób ustalić rzeczywistych granic pasa drogowego, które potwierdzałyby stan zajętości przedmiotowej działki istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji, a także wobec podniesionych w odwołaniach zarzutów, Minister winien był w przypadku istnienia takich wątpliwości wystąpić o wyjaśnienie treści sporządzonej pracy geodezyjnej do jej autora, czyli uprawnionego geodety. Tylko uprawniony geodeta może się ostatecznie wypowiedzieć na temat zakresu zleconej mu i wykonanej przez niego pracy geodezyjnej.

- odbitce z mapy zasadniczej w skali 1:500 wraz z naniesioną na mapę zasadniczą działką nr [...] stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Z mapy tej bowiem wynika, wbrew twierdzeniom organów, że działka nr [...] nie była zajęta pod pas drogowy ul. C. w K. w dniu 31 grudnia 1998 r. i nie stanowiła fragmentu pasa drogowego. Świadczy o tym fakt, że szerokość ulicy C. na tej mapie jest tożsama z szerokością tej ulicy uwidocznionej na znajdującym się w aktach sprawy rastrze mapy zasadniczej ze stanem na rok 1995. Linia przerywana uwidoczniona na odbitce z mapy zasadniczej obrazuje zapewne (brak jest bowiem jakiegokolwiek opisu do mapy) planowany zasięg pasa drogowego, który i tak nie obejmuje całej działki nr [...] (biegnie mniej więcej w jej połowie). Oznacza to, że geodeta A. G., który wykonał dnia 16 maja 2012 r. mapę z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości nie mógł wiedzy o przebiegu ulicy C. w dniu 31 grudnia 1998 r. czerpać z żadnej ze znajdujących się aktach wersji mapy zasadniczej.

- protokołu odbioru robót (sporządzonego w dniu 29 maja 1998 r.) wykonanych w maju 1998 r. m.in. przy ul. C. w K., na który powołuje się Minister jako dowód na fakt władania jednostki samorządu terytorialnego. Wbrew przekonaniu organu protokół ten nie potwierdza, że wykonane prace obejmowały swym zasięgiem sporną działkę nr [...]. Wprost przeciwnie, w szczegółowym opisie wykonanych czynności konsekwentnie podawana jest szerokość pasa, w którym wykonywano prace, równa 3,8 m (pkt 1 i 3 załącznika do protokołu), a zatem mniejsza niż szerokość działki ewidencyjnej nr 358/3 stanowiącej na tym odcinku ulicę C.. Fakt ten potwierdza także załączona do akt sądowych "Ocena geotechniczna gruntu", z której wynika, że na spornej działce "nie stwierdzono występowania gruntów nasypowych ani gruntów mających charakter podbudowy drogowej",

- oświadczeniu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. J. N. z dnia 13 sierpnia 2012 r., które nie stanowi dowodu ani w sprawie stanu zajętości przedmiotowej działki pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r., ani tym bardziej nie potwierdza faktu władania nią przez jednostkę samorządu terytorialnego w konkretnej dacie. Przede wszystkim nie wiadomo skąd urzędujący od 2008 r. [...]. Dyrektor miałby posiadać taką wiedzę. Ponadto z treści złożonego oświadczenia wynika jedynie, że Dyrektor oświadcza, że "zgodnie z operatem podziału działki przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego..." działka nr [...] "...pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej II...". Oznacza to, że Dyrektor wypowiadała się jedynie co do tego, co jej zdaniem wynika z wykonanego w 2012 r. przez geodetę A. G. opracowania geodezyjnego - mapy z projektem podziału nieruchomości, a nie informowała o własnej wiedzy na ten temat. Z oświadczenia tego nie wynika, w jakich granicach przebiegała na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna droga, czy jej przebieg uległ zmianie w następstwie prac drogowych, czy też nie i w jaki sposób gmina wykonywała ewentualne władztwo. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w złożonym oświadczeniu nie ma żadnych przydatnych z punktu widzenia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną faktów, danych czy informacji, które potwierdzałyby, jak uznały organy orzekające w sprawie, fakt zajętości pod drogę działki nr [...] oraz władania nią przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r.

W aktach sprawy brak jest np. aktualnego na dzień 31 stycznia 1998 r. wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, który pokazywałby przebieg spornej drogi oraz granice ewidencyjne działki nr [...], metryki drogi publicznej obrazującej m.in.: jej szkic wraz z opisem technicznym, stosownymi planami, z których wynikałby przebieg linii rozgraniczających drogę, rejestru ewentualnych robót budowlano-remontowych dokonanych w okolicach spornej nieruchomości, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe czy letnie utrzymanie drogi. Oznacza to, że żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, na które powołują się organy orzekające, nie zawiera określenia ani granic pasa drogowego, ani władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, nawet pośrednich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość ustaleń organów.

Zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strony postępowania twierdzą, że przedmiotowa działka nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone (omówione wyżej) oświadczenie nie wnosi do sprawy żadnych istotnych informacji, a fakt władania przez jednostkę samorządu terytorialnego nie został potwierdzony przez żadne inne dowody zebrane w sprawie (nawet pośrednie), organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom stron, a dał wiarę oświadczeniu. W rozpatrywanej sprawie, jedynymi dowodami, jakie zostały przedstawione przez stronę wnioskującą, mającymi potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, były omówione wyżej dokumenty i mapy oraz oświadczenie. Sąd I instancji uznał, że na gruncie niniejszej sprawy powyższe dowody są wysoce niewystarczające, a dokonana przez organy orzekające ich ocena jest pobieżna i jednostronna .Żaden z dowodów, na które powołały się organy nie przesądza jednoznacznie o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została dostatecznie wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie w ogóle bowiem nie został udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego, co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) przez organy I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięć i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki, czyli ustalić istniejący w tej dacie faktyczny przebieg w terenie spornego odcinka ulicy oraz jej położenie względem granicy przedmiotowej działki nr [...]. Oznacza to konieczność sporządzenia dodatkowej dokumentacji geodezyjnej (np. mapy geodezyjnej wraz z wykazem synchronizacyjnym), która dokumentować będzie istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny przedmiotowej drogi i działki nr [...]. Niezbędne jest także uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o wypisy z ewidencji gruntów dotyczące spornych nieruchomości aktualnych na dzień 31 grudnia 1998 r., metryki ulicy C. oraz zebranie dowodów świadczących o wykonywaniu (i jego zakresie) władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do działki nr [...]. Pomocne może być również przesłuchanie w charakterze świadka właścicieli spornej nieruchomości oraz działek sąsiednich. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony na dzień 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania w niniejszej sprawie. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego, wskutek czego Sąd błędnie ocenił, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie i zgromadzone dowody nie wykazały łącznego zaistnienia przesłanek wymienionych w ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego, zarzucając organowi brak ustalenia stanu faktycznego działki nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., oraz nieprawidłową ocenę dowodów na władanie publicznoprawne,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tj. zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego, a tym samym do wydania skarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

3) naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu jakim jest mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez uprawnionego geodetę A. G. wskazująca na zajęcie działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez przyjęcie, że wskazane przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji organów administracji, tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały w istocie do podważenia dokonanego przez kontrolowany sąd badania prawidłowości prowadzenia i oceny materiału dowodowego.

Nie miał racji skarżący kasacyjnie wywodząc, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sposób nie budzący wątpliwości wykazało łączne zaistnienie przesłanek z art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13.10.1998r.

Wbrew zaprezentowanemu w kasacji stanowisku brak bowiem było podstaw do przyjęcia że ustalenia czynione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy pozbawione były jakichkolwiek niejasności w zakresie rzeczywistego stanu zagospodarowania i władania sporną nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998r. Wprawdzie rację miał skarżący kasacyjnie, że mapa z projektem podziału, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76§1 kpa, jednak fakt ten sam w sobie nie wyklucza przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego prawdziwości tego dokumentu. W istocie bowiem przepis art. 76 § 3 kpa dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Jak wynika z zacytowanego przepisu domniemanie prawdziwości takiego dowodu mogą być obalone wszelkimi środkami dowodowymi. Z tego też względu skoro w trakcie postępowania administracyjnego zgodność z prawdą przyjętego do zasobu dokumentu była kwestionowana należało ze szczególną wnikliwością dokonywać jego oceny, także przy uwzględnieniu zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz zgłaszanych przez strony zastrzeżeń.

Za wykraczające poza zakres legalnej oceny dowodów z art. 80 kpa uznać należało stanowisko, że brak było podstaw do żądania wskazania przez geodetę materiału, na którym opierał się sporządzając kwestionowany dokument, tymbardziej że strona przecząc jego treści wskazywała na konieczność przeprowadzenia przeciwdowodów w postaci zeznań świadków. Opisane zaniechania skutkowały jak słusznie wskazał kontrolowany sąd koniecznością przyjęcia dopuszczenia się również naruszenia przepisów art. 7, 77§1 kpa.

Zbadanie przez organy na czym geodeta oparł się przyjmując na mapie stan zajętości na dzień 31 grudnia 1998r., ocena wyników tego badania było czynnością niezbędną przy ustaleniach faktów relewantnych dla sprawy.

Rację przyznać należało sądowi I instancji, że do obowiązków organu należało także wyjaśnienie powodów, dla których nie dano wiary twierdzeniom stron.

Niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia dowodów tylko z tego względu, że z innych, przeprowadzonych w sprawie wynikają odmienne fakty, decydujące o ostatecznym wyniku. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych. Zgodnie z art. 78 kpa żądanie strony, dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić jeżeli przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skuteczność prawa żądania przeprowadzenia dowodu uzależniona jest wyłącznie od istotności dla sprawy. Odmowa byłaby możliwa wyłącznie wówczas gdyby postępowanie dowodowe potwierdziło już okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowymi zgłoszonymi przez stronę.

Z tego też względu za zasadne uznać należało również wywody sądu I Instancji co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wynikającym z uzasadnienia kontrolowanego wyroku. Ponowna ocena ustaleń faktycznych winna się odbyć w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając także wyjaśnienia uzyskane od geodety w zakresie wskazanym powyżej.

W tym stanie rzeczy zdaniem sądu II instancji zarzuty wskazujące na naruszenie norm prawa procesowego nie mogły skutecznie podważyć badanego wyroku.

Identycznie ocenić należało zarzut naruszenia przepisu art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13.10.1998r. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy każdorazowo mieć na względzie, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiadał stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku zarzutu błędnej wykładni należy wskazać na czym polegała błędna wykładnia, oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu.

Skarga kasacyjna nie zawierała tak sformułowanego zarzutu, jej analiza pozwoliła na przyjęcie iż autor poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego dążył w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, co nie mogło znaleźć akceptacji sądu II instancji. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 204pkt.2 P.p.s.a.