Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1860/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2064/13 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 2064/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi X. X. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., a także orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

X.X. wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (PGSP) o wydanie kopii pism skierowanych do pracowników Prokuratorii w związku z nagrodami, jakie zostały im przyznane w dniach [...] czerwca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezes Prokuratorii Generalnej odmówił X. X. udostępnienia kopii żądanych przez niego dokumentów. Wskazał, że uwzględnienie wniosku naruszałoby prywatność osób nagrodzonych, które nie pełnią funkcji publicznych, a wykonywane przez nie zadania mają charakter wyłącznie usługowy.

Na skutek wniosku X. X. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Prokuratorii Generalnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Prokuratorii naruszałoby prawo do prywatności osób wykonujących zadania o charakterze usługowym, w tym też radców PGSP, których nie można uznać za osoby pełniące funkcje publiczne. Radcowie nie są uprawnieni do wydawania rozstrzygnięć o charakterze władczym w postępowaniach administracyjnych oraz nie uczestniczą w gospodarowaniu majątkiem państwowym. Organ uznał, że uwzględnienie wniosku skutkowałoby ujawnieniem tożsamości wszystkich pracowników, którzy otrzymali nagrody pieniężne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. dalej również jako: u.d.i.p.) organ stwierdził, że obowiązek wskazania w decyzji administracyjnej imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w sprawie, nie dotyczy wszystkich pracowników organu biorących udział w przygotowaniu projektu decyzji. Decyzję wydał Wiceprezes PGSP, którego podpis widnieje na decyzji, zaś egzemplarz decyzji znajdujący się w aktach zawiera dodatkowo podpis osoby, która przygotowała jej projekt. Ponadto zdaniem Prezesa Prokuratorii Generalnej wspomniany przepis nie nakłada na organ obowiązku wskazania w decyzji imion i nazwisk osób, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ustawa wymaga jedynie "oznaczenia" tych podmiotów, a zatem określenia w sposób wystarczający dla konkretnej sprawy. Organ zauważył, że wymienienie tych osób mogłoby skutkować w istocie naruszeniem ich dóbr prawnie chronionych i pośrednio prowadziłoby do ujawnienia żądanych danych.

Od opisanej decyzji X. X. złożył skargę, w której podniósł, że wykładnia językowa i celowościowa art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. przemawia za tym, że organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Nadto powinien wskazać podmioty, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W ocenie skarżącego radcowie i inne osoby zatrudnione w Głównym Urzędzie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa pełnią funkcje publiczne, albowiem organ ten funkcjonuje w sferze administracji publicznej i opiera swoje działanie na środkach publicznych. Przywołał wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 145/11, w którym Sąd uznał, że informacja dotycząca premii regulaminowych i nagród pracowników Straży Miejskiej jest informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W treści odpowiedzi na skargę organ podał nazwiska osób, które przygotowywały projekty decyzji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że Prezes Prokuratorii Generalnej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w znaczeniu określonym w u.d.i.p. Uznał ponadto, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy żądane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 u.d.i.p., a jeżeli tak, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie WSA w Warszawie organ nie dokonał kwalifikacji żądania skarżącego. Nie ocenił, czy i w jakim zakresie żądane informacje stanowią informację publiczną, a ponadto czy są to informacje proste, czy też wymagają przetworzenia. Organ, nie odnosząc się w ogóle do tej podstawowej kwestii, rozstrzygnął sprawę na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. To zaniechanie, zdaniem Sądu I instancji, samo w sobie przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić i przesądzić, czy i w jakim zakresie i dlaczego żądane informacje mieszczą się w definicji informacji publicznej, tj. w art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Oceniając powyższą kwestię, organ powinien był rozważyć, czy żądaną przez skarżącego informację, dotyczącą pracowników tzw. usługowych, należy rozróżnić od informacji dotyczących osób wykonujących funkcje publiczne. Stąd też organ ma za zadanie ocenić (po przesądzeniu, że żądane informacje stanowią informacje publiczne), czy i do której grupy pracowników zastosowanie powinien znaleźć art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ ustali też status radców Prokuratorii Generalnej, uwzględniając treść art. 1, art. 2, art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2013, poz. 1150) oraz zakres praw i obowiązków radców określonych w tej ustawie w kontekście pojęcia osoby publicznej w zestawieniu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji nakazał organowi rozpoznać niniejszą sprawę przez pryzmat wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, w uzasadnieniu którego wskazano, iż informacje o uzyskiwanych dochodach należą do sfery prywatnej osoby i prawo do nich podlega ograniczeniu ustanowionemu w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to dotyczy wszystkich osób, a więc także osób pełniących funkcje publiczne. Organ wskaże też, czy przyznane nagrody wynikają z wewnętrznych regulaminów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył X. X. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. drugie i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) - w związku z art. 61 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, a także przyjęcie nieprawidłowej oceny prawnej wiążącej ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. drugie i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie ich zastosowania wyrażające się w braku wskazania Prezesowi Prokuratorii obowiązku respektowania w dalszym postępowaniu nakazu oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, gdyby załatwienie sprawy miało nastąpić w drodze decyzji,

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. drugie i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie ich zastosowania wyrażające się w braku wskazania Prezesowi Prokuratorii obowiązku respektowania w dalszym postępowaniu nakazu wskazania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, gdyby załatwienie sprawy miało nastąpić w drodze decyzji,

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. drugie i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w braku nakazania Prezesowi Prokuratorii doręczenia stronie decyzji tej samej treści jaka umieszczona została w aktach sprawy, gdyby załatwienie sprawy miało nastąpić w drodze decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że wnosząc skargę kasacyjną od formalnie korzystnego orzeczenia miał na uwadze niekorzystne wytyczne w uzasadnieniu wyroku, których wykonanie przez organ spowoduje wydanie kolejnej wadliwej decyzji administracyjnej.

Motywując zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał organowi, aby ten rozpoznał ponownie sprawę mając na uwadze wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., w którym stwierdzono, że informacje o uzyskiwanych dochodach nie podlegają udostępnieniu, ponieważ należą do sfery prywatnej osoby. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną taki pogląd nie wynika z cytowanego orzeczenia. Dla rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I OSK 123/13 zasadnicze znaczenie miała różnica pomiędzy wynagrodzeniem a świadczeniami otrzymywanymi z funduszu świadczeń socjalnych. W szczególności wskazano w nim, że prawo do informacji o wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez osobę pełniącą funkcję publiczną inaczej niż prawo do informacji o wysokości (rodzaju) świadczeń otrzymywanych z funduszu świadczeń socjalnych, nie wiąże się z ujawnieniem informacji o sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej takiej osoby. Powołując się na orzecznictwo skarżący podał, że np. informacje o wysokości nagród pieniężnych w poszczególnych latach przyznanych dyrektorom i wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 83/13). Wnoszący skargę kasacyjną wskazując na powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy ustawy o Prokuratorii Generalnej, porównał status radcy ze statusem sędziego, co do którego nie ma wątpliwości, że informacje o wynagrodzeniu nie podlegają ochronie z uwagi na prywatność.

Przechodząc do kolejnej kwestii wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ustawodawca w tym przepisie posługuje się zwrotem "oznaczenie podmiotów", a nie zwrotem "imiona, nazwiska i funkcje osób" nie dlatego, że nie wymaga konkretnego, indywidualizującego oznaczenia podmiotów, ale dlatego, że podmiotami tymi mogą być nie tylko osoby fizyczne, ale i inne podmioty prawa, które nie mają imion i nazwisk. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tego elementu konstrukcyjnego nie zawiera, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera związanych z tym wskazań dla organu co do dalszego postępowania.

Uzasadniając następny zarzut skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniło wymogu wskazania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.). Umieszczenie tych informacji w odpowiedzi na skargę braku tego nie sanuje. Przedmiotem zaskarżenia, a w konsekwencji także przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja oznaczonego organu, a nie jego stanowisko zajęte w toku postępowania.

Naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w braku nakazania Prezesowi Prokuratorii doręczenia stronie decyzji tej samej treści, jaka umieszczona została w aktach sprawy skarżący kasacyjnie dopatruje się w tym, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja opatrzona podpisem Prezesa PGSP oraz parafką pracownika, który sporządził jej projekt, natomiast skarżącemu została doręczona decyzja wyłącznie z podpisem Prezesa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym statusu "osoby pełniącej funkcje publiczne" nie posiadają ani radcy Prokuratorii, ani inni pracownicy "usługowi". Zwrócił ponadto uwagę na różnice pomiędzy informacją o wydatkach na wynagrodzenia poszczególnych kategorii pracowników (co do zasady stanowi informację publiczną) od informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak oznaczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji organ ponownie stwierdził, że przepis ten nie zobowiązuje do każdorazowego wskazywania imion i nazwisk osób fizycznych podlegających ochronie.

Zarzut braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, Prezes Prokuratorii Generalnej uznał za bezprzedmiotowy. W toku postępowania organ nie zwracał się bowiem do innych podmiotów o zajęcie stanowiska. Wspomniany zarzut wydaje się być efektem bezpodstawnego utożsamienia pojęcia "zajęcie stanowiska", jakim posługuje się art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. z przygotowaniem projektu decyzji administracyjnej.

Nawiązując do zarzutów dotyczących odmiennej treści decyzji administracyjnej znajdującej się w aktach oraz decyzji doręczonej stronie organ wskazał, że odmienności te ograniczają się do parafowania egzemplarza decyzji znajdującego się w aktach przez radcę Prokuratorii Generalnej, który przygotował jej projekt. Parafa pracownika organu nie może zostać uznana za element konstytuujący treść decyzji, a w konsekwencji jej brak na egzemplarzu decyzji doręczonym stronie nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący podniósł, że decyzja Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2015 r. jest nieważna, ponieważ została wydana nie przez Prezesa Prokuratorii, a przez osobę pełniącą obowiązki Prezesa. Dodatkowo zakwestionował stwierdzenie Sądu I instancji, że informacja o dochodach pracowników Prokuratorii nie stanowi informacji publicznej.

Pełnomocnik Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. Takie przesłanki w niniejszej sprawie nie występują.

Powołany art. 183 § 2 p.p.s.a. stanowi o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a nie o nieważności decyzji administracyjnej. Zarzut przedstawiony przez skarżącego na rozprawie, dotyczący nieważności decyzji Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2015 r. (z powodu podpisania jej przez nieuprawnioną osobę) nie został sformułowany ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu. Po raz pierwszy został podniesiony na rozprawie poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku. Stąd też nie mógł być przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jak wspomniano, jest związany granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych należy na wstępie zauważyć, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, uchylając decyzje Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że orzeczenie to jest dla X.X. jedynie pozornie korzystne, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku przez organ nie odniesie zamierzonego przez niego skutku. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi kasacyjnej nie może być wyłącznie uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że NSA nie może skontrolować i zweryfikować takiego uzasadnienia. Zmianę uzasadnienia można uzyskać przez zaskarżenie całego orzeczenia, tak jak to uczynił skarżący w niniejszej sprawie.

Wskazując na uchybienia Sądu I instancji wnoszący skargę kasacyjną zwrócił szczególną uwagę na błędne, w jego ocenie, stwierdzenie, że żądane informacje dotyczące nagród przyznanych pracownikom Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie jest uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji tej kwestii nie przesądził. Stwierdził jedynie, że organ ma ocenić, czy informacja, której dotyczył wniosek skarżącego, ma charakter informacji publicznej, ponieważ organ wydając decyzję tym problemem w ogóle się nie zajmował. Nie oznacza to, że Sąd I instancji zaprzeczył poglądowi prezentowanemu w orzecznictwie, na który powołuje się także skarżący, że informacje o wydatkach w sferze publicznej, w tym na wynagrodzenia pracowników organów władzy państwowej, stanowią informację publiczną. W ocenie Sądu I instancji tego elementu zabrakło w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów, w ramach których skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji odnośnie do zakresu ochrony prywatności pracowników Prokuratorii Generalnej, których dotyczył wniosek, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest częściowo błędne. Zaznaczyć jednak należy, że stosownie do art. 184 p.p.s.a. NSA może oddalić skargę kasacyjną również wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji swoje rozważania dotyczące omawianej kwestii ograniczył bowiem do lakonicznego stwierdzenia - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 123/13 – że informacje o uzyskiwanych dochodach należą do sfery prywatnej osoby i prawo do nich podlega ograniczeniu ustanowionemu w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie uwzględnił przy tym, czego w istocie dotyczył przedmiotowy wyrok. Uznał natomiast, że ograniczenie to dotyczy wszystkich osób, a więc także osób pełniących funkcje publiczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ujęcie przedstawionego zagadnienia przez Sąd I instancji stanowi nieuprawnione uproszczenie problematyki związanej z kolizją dwóch praw konstytucyjnych tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Należy przy tym po pierwsze podkreślić, że pojęcie osoby publicznej (którym posłużył się Sąd I instancji) ma inne znaczenie niż pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne lub osoby mającej związek z pełnieniem takich funkcji. Po drugie, wbrew stanowisku organu przedstawionemu w zaskarżonej decyzji (do którego Sąd I instancji wyraźnie się nie odniósł nakazując jedynie rozważenie charakteru prawnego radców w świetle określonych przepisów prawa), osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30) stwierdził, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest w tym wypadku ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że powyżej przedstawione wywody, w tym argumenty przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w opisanym wyroku, ma uwzględnić organ oceniając kwestie związane ze statusem prawnym osób (pracowników Prokuratorii Generalnej), którym przyznano nagrody. Naczelny Sąd Administracyjny nie może na obecnym etapie tego zagadnienia rozstrzygnąć, gdyż z akt sprawy nie wynika, do których kategorii pracowników adresowane były nagrody. Nie zostało wskazane czy była to ta sama grupa pracowników, czy zajmowali oni różne stanowiska.

Ustalenie statusu osoby, której dotyczy wniosek złożony w trybie u.d.i.p., ma zasadnicze znaczenie dla oceny zakresu ochrony jej prywatności w świetle art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis ten przewiduje ochronę prywatności nie tylko osób niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych, ale również osób pełniących takie funkcje oraz mających związek z pełnieniem tych funkcji. Stanowisko takie wynika z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłączył jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się też, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym. Należy zaznaczyć, że umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia. Dotyczy to również kwestii ujawniania wynagrodzenia takich osób (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić jeszcze raz należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie przesądził statusu pracowników, których dotyczył wniosek. Nie jest zatem możliwe, aby kwestie te po raz pierwszy rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. Dopiero ustalenie tej okoliczności w odniesieniu do konkretnych osób przez organ pozwoli na ocenę zakresu ochrony ich prywatności.

Stąd też za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten nie mógł zostać naruszony, gdyż Sąd I instancji nie rozstrzygnął czy w niniejszej sprawie dostęp do informacji publicznej powinien podlegać ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności i w jakim zakresie, a jedynie nakazał organowi dokonanie dodatkowych ustaleń, z uwagi na status pracowników, którzy otrzymali nagrody.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, wskazane w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu polegało, po pierwsze na niewskazaniu przez organ z imienia i nazwiska osób, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, a po drugie w uzasadnieniu decyzji nie zawarto danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie to ma szerszy zakres niż proponowany przez organ, który ograniczył się do wskazania trybu współdziałania organów określonego w art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Poza aktami wydawanymi w tym trybie jako zajęcie stanowiska należy rozumieć również m. in. różnego rodzaju opinie prawne i inne pisma sporządzone w formie odrębnego aktu. Nie stanowi natomiast takiego stanowiska projekt decyzji sporządzony przez pracownika organu. Stąd też nie ma obowiązku umieszczania danych osoby sporządzającej taki projekt w decyzji doręczanej stronie postępowania. Należy zauważyć, że w aktach sprawy powinna znajdować się metryka, w której wymienione są osoby dokonujące istotnych czynności w postępowaniu. Poza tym zwykle egzemplarz decyzji znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego opatrzony jest podpisem lub parafką osoby sporządzającej projekt decyzji. Nie oznacza to jednak, w świetle art. 107 § 1 k.p.a. i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., obowiązku przesyłania stronie takiej decyzji wraz z parafką osoby sporządzającej jej projekt. Strona postępowania, która ma możliwość wglądu do akt, z tymi danymi może zapoznać się osobiście.

Nie jest również uprawnione stanowisko skarżącego dotyczące sposobu oznaczania podmiotów, ze względu na których dobra, o jakich mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zdaniem skarżącego powinno to nastąpić poprzez podanie ich imienia i nazwiska. NSA stwierdza, że przyjęcie takiego sposobu wykładni art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. byłoby sprzeczne z celem ustawodawcy, który przewidział możliwości ograniczenia dostępu do określonej kategorii danych. Organ wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p. nie może w uzasadnieniu podać danych osób, których prywatność chce chronić. W przeciwnym razie wydawanie decyzji w wielu przypadkach byłoby zbędne, a ochrona prywatności miałaby iluzoryczny charakter.

Za niezasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wtedy, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie, pomimo wskazanych wyżej mankamentów, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów wydano orzeczenie. Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Nawiązując do wskazanego w ramach zarzutów skargi kasacyjnej art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem skargi, należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie związany wytycznymi Sądu I instancji z uwzględnieniem uwag zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.