Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1348/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Łodzi Wiesławy Kaczorowskiej na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...], [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...], [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...],[...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16 w sprawie ze skarg B. C. i M.T na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. odrzuca skargę kasacyjną [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...]; 2. oddala pozostałe skargi kasacyjne; 3. zwraca [...] spółce z o.o. z siedzibą w [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2016r. sygn. akt II SA/Łd 434/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013r. oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) - dalej w skrócie "ustawa", art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych (w tym wewnętrznego układu komunikacyjnego) oraz wjazdu/wyjazdu z ul. [...] przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] (ul. [...]/[...]) na części działki nr [...] oraz części działki drogowej [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych ( w tym wewnętrznego układu komunikacyjnego) oraz wjazdu/wyjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] (ul. [...]/[...]) na części działki nr [...] oraz części działki drogowej [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych (w tym wewnętrznego układu komunikacyjnego) oraz wjazdu/wyjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] (ul. [...]/[...]) na części działki nr [...] oraz części działki drogowej [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych (w tym wewnętrznego układu komunikacyjnego) oraz wjazdu/wyjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] (ul. [...]/[...]) na części działki nr [...] oraz części działki drogowej [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych (w tym wewnętrznego układu komunikacyjnego) oraz wjazdu/wyjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] (ul. [...]/[...]) na części działki nr [...] oraz części działki drogowej [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych (w tym wewnętrznego układu komunikacyjnego) oraz wjazdu/wyjazdu z ul. [...], przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] (ul. [...]/[...]) na części działki nr [...] oraz części działki drogowej [...].

Z uzasadnień powyższych decyzji organu I instancji wynika, że każda z nich została wydana na wniosek innego inwestora, niemniej każdy z przedmiotowych aktów administracyjnych określa analogiczne warunki zabudowy, w tym szczegółowo określone parametry dla planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na określonej indywidualnie dla każdej inwestycji części terenu działki nr [...]. Podobnie, każda z decyzji poprzedzona została przeprowadzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej, której wyniki są identyczne, a to z uwagi na ustalenie, iż wszystkie inwestycje są podobne - jak wynika z wniosków domy jednorodzinne mają mieć 200 m2 lub 250 m2, wysokość ok.10 m i kubaturę ok.1400 m3 - identycznie i docelowo mają być realizowane w obrębie tej samej nieruchomości, na różnych jej częściach oznaczonych graficznie na mapach. Organ uznał, że wnioski inwestorów spełniają wymogi opisane w art. 52 ust. 2 ustawy. Teren inwestycji jest usytuowany na obszarze, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji, którą organ podejmie po zbadaniu, iż spełnione są łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że właścicielami działki nr [...], której części objęto kolejnymi wnioskami, jest grupa spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, teren inwestycji jest niezabudowany, nadto - w granicach działki nr [...] zlokalizowany jest użytek ekologiczny - Źródliska na Mikołajewie, ustanowiony uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r., która wprowadza określonego rodzaju ograniczenia, w tym w zakresie inwestycji. Z kolei w odniesieniu do wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy organ stwierdził, iż zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) jest spełniona, gdyż w wyniku przeprowadzonej analizy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie "rozporządzenie", wykazano, że sąsiednie nieruchomości - zabudowa przy ul. [...] i ul. [...] - są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren inwestycji ma także dostęp do drogi publicznej - ul. [...] przez drogę wewnętrzną ul. [...] i projektowany wjazd/wyjazd, warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 jest tym samym spełniony. Organ stwierdził, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy również jest spełniony, gdyż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają przedłożone pisma gestorów sieci w zakresie przyłączenia do sieci wodociągowej, gazowej i elektrycznej. Dalej, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów nieruchomość jest oznaczona jako [...], [...], [...], [...] - zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, zatem warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest spełniony. Podobnie jak ostatni z warunków, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ zwrócił uwagę, iż w toku postępowania B. C. i M. T., właściciele działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, złożyli pisemne oświadczenie, że nie wyrażają zgody na realizację proponowanych inwestycji. Argumentowali m.in., że niewłaściwe są gabaryty obiektów, ich lokalizacja oraz brak podziału nieruchomości nr [...]. Nadto podnieśli, że wysoki stan wód gruntowych wyklucza budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, a ustawa Prawo wodne wyklucza możliwość zastosowania szczelnego zbiornika na ścieki oraz odprowadzania wód opadowych do rzeki. Sprzeciw swój uzasadnili także faktem lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie użytku ekologicznego i występowaniem gatunków grzyba objętego ścisłą ochroną. Sprzeciwili się także przeprowadzeniu drogi dojazdowej w odległości mniejszej niż 5 m od działki nr [...], dodatkowo wskazali na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Odpowiadając na zastrzeżenia małżonków B. i M. C. organ wyjaśnił, że gabaryty obiektów określane są przez wnioskodawcę, organ zaś ustalając warunki zabudowy jest związany treścią wniosku, sporządza analizę urbanistyczno-architektoniczną i bada możliwość lokalizacji planowanej zabudowy na wskazanym terenie. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu wynika wprost z rozporządzenia, które odnosi się do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z kolei zgodnie z informacją Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi, w granicach objętych wnioskiem stwierdzono występowanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz sąsiedztwo rzeki [...]. Projekty decyzji zawierające warunek rozwiązania kolizji z ww. urządzeniami i prowadzenia inwestycji zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne, zostały uzgodnione na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z właściwą jednostką. Z uwagi na fakt, iż miejsce posadowienia poszczególnych obiektów na danym terenie określone jest na etapie sporządzania dokumentacji projektowej do wniosku o pozwolenie na budowę, uzgodnienie i warunek zawarty w decyzji o warunkach zabudowy jest wystarczający. Objęcie wnioskiem inwestora fragmentu działki drogowej nr [...] jest natomiast spowodowane faktem ujęcia planowanej budowy wjazdu/wyjazdu w ramach wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Według inwestora koncepcja zagospodarowania nie zawiera zapisów wyłączających część tej działki. Z kolei, w celu wyjaśnienia wątpliwości co do możliwości lokalizowania inwestycji w sąsiedztwie rzeki organ wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. wyjaśnił, iż działka inwestycyjna nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne i na dzień dzisiejszy nie obowiązują ograniczenia w zakresie możliwości jej zagospodarowania wynikające z przepisów prawa wodnego, w postaci zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88I ust. 1 tej ustawy. Nadto we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, przedmiotowego terenu nie zaliczono do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, dla których zostaną wykonane do dnia 22 grudnia 2013r. dokładne mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego. W kwestii sąsiadującego z terenem inwestycji użytku ekologicznego organ ustalił, iż w stosunku do tegoż użytku ekologicznego wprowadzono określone zakazy. Niemniej wniosek o wydanie decyzji dotyczy fragmentu działki nr [...], który nie znajduje się w granicach użytku ekologicznego, natomiast uchwała, którą ustanowiono użytek, nie ustanawia otuliny użytku, tj. strefy ochronnej przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. A skoro tak, to organ ocenił, iż brak jest podstaw do stosowania zakazów wynikających z powoływanej uchwały względem terenu inwestycyjnego. Brak jest również podstaw do uzgadniania projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie dla terenów położonych w granicach obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Na koniec organ wskazał, iż w toku postępowania inwestorzy wnieśli o zmianę w projekcie w zakresie linii zabudowy - zmiana obowiązującej linii zabudowy na nieprzekraczalną linię zabudowy - oraz geometrii dachu - zmiana kąta nachylenia połaci dachowych z 30°- 45° na od 20°- 25° do 45°. Mając na względzie sporządzoną w sprawie analizę organ stwierdził, iż argument "skrajnie niekorzystnego układu elewacji południowej od strony wjazdu" w przypadku ustalenia obowiązującej linii zabudowy nie jest zasadny. Z kolei, co do geometrii dachu organ zaakceptował wnioski stron o tyle, iż doprecyzował, że kąt nachylenia od 30°- 45° dotyczy głównych połaci dachowych planowanego budynku.

Od wszystkich wymienionych decyzji organu I instancji odwołania złożyli B. C. i M. T.

W dniu [...] maja 2013 r., po rozpatrzeniu odrębnie odwołań od każdej z decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy, wydało sześć odrębnych decyzji oznaczonych kolejnymi numerami, utrzymujących w mocy decyzję organu I instancji. W wydanych decyzjach Kolegium stwierdziło, iż wnioski inwestorów zawierają wszystkie elementy wymagane treścią art. 52 ust. 1 ustawy, w tym również charakterystykę planowanej inwestycji i jej parametry. Wniosek inwestora określa, oznaczone cyframi, granice terenu objętego wnioskiem, wskazane w sposób graficzny i opisowy. Z treści wniosków wynika, iż obszar, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja ma oddziaływać, pokrywają się ze sobą, co oznacza, że w ocenie inwestorów oddziaływanie planowanej inwestycji nie przekroczy granic terenu inwestycji. Organ zaznaczył, iż zasięg oddziaływania inwestycji określony przez inwestorów podlega merytorycznej ocenie, a podstawę takiej oceny stanowią niewątpliwie parametry inwestycji, jej rodzaj i wpływ inwestycji na środowisko. Zdaniem Kolegium nie ma podstaw, aby kwestionować przedstawione w tym zakresie dane inwestorów. Planowana inwestycja nie mieści się bowiem w katalogu przedsięwzięć określonym treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie to, w treści § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b, wymienia zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, ale jest to zabudowa o określonych parametrach powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1- 5, 3 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy; - 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Wnioskowane inwestycje polegają na budowie domów jednorodzinnych o powierzchni zabudowy 200m2 i 250m2. Kolegium stwierdziło, iż nawet przyjmując, że na całość przedsięwzięcia planowanego na działce nr [...] składa się łącznie sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych o podanej powierzchni zabudowy, to trzeba zauważyć, iż cała działka nr [...] ma powierzchnię mniejszą niż 2 ha, a planowana inwestycja (inwestycje) obejmuje tylko jej część. Organ dodał, iż odniesienie się do lit. b ww. przepisu znajduje uzasadnienie w fakcie, że planowana inwestycja, leży poza obszarem objętym formą ochrony przyrody, w tym wypadku użytkiem ekologicznym "Źródliska na Mikołajewie" (a co potwierdza załączona do akt sprawy mapa użytku ekologicznego "Źródliska na Mikołajewie"), Zatem, ani parametry planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, ani jego funkcja, nie uprawniają do twierdzenia o jego negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Kolegium wskazało, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż cała działka, której dotyczy wydzielona część, będzie przedmiotem podziału (koncepcja zagospodarowania załączona do wniosku odwołuje się do "nowoprojektowanego podziału działek"), bowiem ustalenie warunków zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, planowanego na ściśle określonym we wniosku terenie. Ponadto postępowanie podziałowe stanowi odrębny od niniejszego przedmiot. Podkreśliło, iż organ może ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora lub odmówić ich ustalenia w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami, w oparciu o przeprowadzoną analizę. Organ nie może natomiast "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest bowiem zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. We wnioskach z dnia 12 października 2012 r. inwestorzy określili swój zamiar inwestycyjny jako budowę domu jednorodzinnego o powierzchni zabudowy ok. 200 m2 i 250 m2, wysokości ok.10 m (trzy kondygnacje) i kubaturze ok.1400 m3. We wnioskach inwestorów zawarto zarówno część opisową, jak i graficzną. Z przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że wyznaczony obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obejmuje on pas terenu w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 21m). Od strony zachodniej obszar ten został poszerzony o teren obejmujący całą długość ul. [...], na przedłużeniu której zostaną zlokalizowane planowane obiekty, na różnych fragmentach działki nr [...]. Organ zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w taki sposób, aby pozwolił organowi dokonać najbardziej optymalnej oceny sytuacji faktycznej i ładu przestrzennego pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji z zachowaniem warunków ustawowych. W tym kontekście wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany uznać należy, zdaniem Kolegium, zarówno za prawidłowy, jak i wystarczający dla określenia parametrów. W świetle zarzutów odwołania organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, na co wskazuje treść wniosku inwestora oraz załączona do wniosku wstępna koncepcja zagospodarowania, wjazd na wewnętrzną drogę dojazdową do nowo wydzielanych działek odbywać się będzie z ul. [...]. Dlatego prawidłowo za front inwestycji przyjęto cześć terenu inwestycji przylegającą do tej drogi. Dalej wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej, z której wynika, iż w obszarze analizowanym występuje funkcja taka jak planowana, czyli mieszkaniowa jednorodzinna. Analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji sporządzone i podpisane zostały przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Analizę urbanistyczną przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Dalej organ argumentował, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza stanowiła podstawę do określenia zasad dla planowanej zabudowy. W pkt II. I "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" zaskarżonej decyzji, sprecyzowano zarówno funkcję planowanego obiektu, jak również pozostałe jego cechy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Linię nowej zabudowy wyznaczono jako obowiązującą, stanowiącą przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. [...] - działka nr [...] i ul. [...] - działka nr [...], co wypełnia dyspozycję § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, tj. określonej do wydzielenia w przyszłości działki budowlanej - do 0,17. Organ wyjaśnił, iż wyznaczenie takiego wskaźnika jest dopuszczalne przez § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wyniki analizy wskazują, iż wielkość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 0,01 do 0,23, średnio 0,11. Ustalony decyzją wskaźnik, choć wyższy niż średnia z obszaru, mieści się jednak w przedziale wielkości tego parametru z obszaru i odpowiada wskaźnikowi zabudowy jednorodzinnej w tym terenie (działka nr [...]). Szerokość elewacji frontowej planowanych budynków - do 17m, gdyż jak wykazała analiza, szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 2,5m do 17m. Średnia szerokość elewacji frontowych z obszaru analizowanego to 10,40m. Ustalona dla nowej zabudowy wielkość odpowiada maksymalnej szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego. Parametr powyższy wyznaczono zatem zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy ustalono: w przypadku usytuowania głównej kalenicy równolegle do frontu działki - do 5m; w przypadku usytuowania głównej kalenicy prostopadle do frontu działki - do 10m. Organ stwierdził, iż wyznaczone parametry odpowiadają maksymalnym wielkościom okapów i elewacji frontowych (dla budynków o kalenicy usytuowanej prostopadle do ulicy) zlokalizowanych w obszarze analizy. Zdaniem organu ustalenie takie wypełnia dyspozycję § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, niż wynika to z ust. 1 tegoż paragrafu, o ile wynika to z analizy. Podobnie jak ustalenia § 8 rozporządzenia dotyczące geometrii dachu. Jak potwierdzają wyniki analizy - ustalone dla nowej zabudowy: układ połaci dachowych - dach dwuspadowy lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45° i głównej kalenicy do 10m, usytuowanej równolegle lub prostopadle do frontu przyszłej działki - odpowiadają cechom dachów z obszaru analizowanego.

W świetle powyższego, w ocenie Kolegium nie może budzić wątpliwości, iż planowane inwestycje zachowują zarówno funkcję, jak i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co przesądza, że spełniają warunek tzw. dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wykazała przeprowadzona analiza zostały spełnione również pozostałe warunki, tj. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. [...], istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe ustalenia stanowią, w świetle regulacji art. 61 ust. 1 ustawy, podstawę do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze kolejne zarzuty odwołujących się w zakresie naruszenia przepisów odrębnych organ podkreślił, iż użytek ekologiczny "Źródliska na Mikołajewie", na potrzebę ochrony którego zwracają uwagę odwołujący się, niewątpliwie jest formą ochrony przyrody objętą polityką ochronną, wynikającą z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Jednakże zakazy i ograniczenia wynikające z tego faktu, dotyczą wyłącznie inwestycji lokowanej na terenie objętym taką formą przyrody (w tym wypadku użytku ekologicznego). Zaś teren planowanej inwestycji nie leży na obszarze przedmiotowego użytku ekologicznego. Podobnie za niezasadny organ uznał zarzut braku uzgodnienia projektu decyzji z wojewodą oraz zarządcą drogi. Wyjaśnił, że pierwszy z wymienionych organów jest bowiem organem uzgadniającym projekt decyzji jedynie w odniesieniu do zadań rządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, a co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie - na przedmiotowym terenie nie przewiduje się realizacji zadań o takim charakterze. Z kolei uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej jest wymagane w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, podczas gdy zarówno ul. [...], z której planowana jest obsługa wnioskowanej inwestycji, jak i ul. [...] są drogami wewnętrznymi - nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Organ nie podzielił także zarzutów odnoszących się do ograniczeń w lokowaniu planowanej inwestycji i związanych z nią urządzeń budowlanych, wynikających z sąsiedztwa cieku wodnego [...]. Podał, że z uzyskanego w toku postępowania stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. wynika, iż działka nr [...] nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne i na dzień dzisiejszy nie obowiązują ograniczenia w zakresie możliwości jej zagospodarowania w postaci zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 88I ust. 1 tej ustawy. Z tegoż stanowiska wynika również, że zgodnie z wynikami dokonanej w 2011 r. wstępnej oceny ryzyka powodziowego, za którą odpowiedzialny jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, przedmiotowego terenu nie zaliczono do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo zagrożenia powodzi. Organ dodał, iż wprawdzie na terenie działki nr [...] znajdują się elementy związane z drenowaniem, to jednakże projekt decyzji dla przedmiotowej inwestycji uzyskał pozytywne uzgodnienie Marszałka Województwa Łódzkiego - organu właściwego w sprawie ochrony melioracji wodnych (w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy). Zdaniem Kolegium nie można również podzielić zarzutu o pozbawieniu udziału w tym postępowaniu właścicieli działek graniczących z terenem inwestycji. W świetle uwarunkowań związanych z lokalizacją projektowanej inwestycji, oceny zakresu i kierunków jej oddziaływania oraz ewentualnych ograniczeń osób trzecich w sferze ich uprawnień, organ I instancji zasadnie ocenił, iż budowa planowanego budynku nie powoduje takiej uciążliwości, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, niegraniczące z tą inwestycją. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało także, iż decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie. Szczegółowe zaś okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Badanie, czy spełnione będą warunki techniczne określone w przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, możliwe będzie dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę.

W dniu 30 lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęło sześć skarg B. C. i M. T. na wszystkie sześć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 maja 2013 r. Skarżący zarzucili, iż Kolegium nie odpowiedziało na wszystkie zarzuty odwołania. Nadto, dane dotyczące parametrów przyszłej zabudowy wskazane we wnioskach inwestorów, nie są spójne i winny być zweryfikowane. Organy nie uwzględniły także żadnych uwarunkowań środowiskowych w kontekście negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość strony. Zdaniem skarżących błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż postępowanie podziałowe stanowi odrębny od niniejszego przedmiot, gdyż z kolejności postępowań administracyjnych wynika, że nie można dokonać podziału działek przed przesądzeniem przez radę miasta w uchwałach o przystąpieniu do scalenia i podziału terenu oraz uchwały o scaleniu i podziale. Brak kolejności postępowań mogłoby prowadzić do takich sytuacji, że wcześniej wydaje się pozwolenie na budowę, a dopiero po zrealizowaniu inwestycji decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnieśli także, iż budynki na ul. [...] stoją w jednym rzędzie w odległości od 5 do 10 m od linii granicznej ul. [...] i nie istnieje inna zabudowa stanowiąca wzór do naśladowania. Wszystkie działki zbudowane na ul. [...] mają szerokość od 18m do 18,5m, więc najszerszy front może być dla budynku jednorodzinnego wolnostojącego max. 11m i taki budynek znajduje się na tej ulicy. Pozostałe budynki posiadają front od 8,5m do 11 nr, nie istnieje na ul. [...] budynek o szerokości frontu 17m i kubaturze 1400m3. Budynki przy ul. [...] posiadają powierzchnię od około 100 m2 do około 165 m2 i są budynkami parterowymi z użytkowym poddaszem. Skarżący powtórzyli za odwołaniem, że realizacja inwestycji jest niedopuszczalna w świetle przepisów Prawa wodnego. W ocenie stron brak jakichkolwiek opinii środowiskowych oraz nieuwzględnienie istniejącego opracowania zalewowego świadczy o braku kompetencji organu wydającego zaskarżone decyzje.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o ich oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach.

Skargi B. C. i M. T. zostały oznaczone kolejnymi sygn. akt: II SA/Łd 709/13, II SA/Łd 710/13, II SA/Łd 711/13, II SA/Łd 712/13, II SA/Łd 713/13, II SA/Łd 714/13. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sąd postanowił, stosownie do art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć ww. sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i jednocześnie dalej prowadzić je pod sygn. akt II SA/Łd 709/13.

W dniu 30 lipca 2014 r. wpłynęło pismo Prezydenta Miasta Łodzi informujące, że na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy przeniesiono decyzję z dnia [...] marca 2013 r. o warunkach zabudowy wydaną na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o., sp.k. z siedzibą w [...].

W dniu 27 października 2014 r. wpłynęło pismo uczestników postępowania: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. sp.k. i [...] sp. z o.o. Wymienieni uczestnicy poinformowali, że postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2013r., wydanym w sprawie o sygn. akt II Ns 2638/12, Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi II Wydział Cywilny dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w ten sposób, że z działki nr [...] zostały wydzielone działki: działka nr [...] przyznana [...] Sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] sp. z o.o.; działka nr [...] przyznana na wyłączną własność [...] Sp. z o.o.; działka nr [...] przyznana na wyłączną własność [...] Sp. z o.o.; działka nr [...] przyznana na wyłączną własność [...] Sp. z o.o.; działka nr [...] przyznana na wyłączną własność [...] Sp. z o.o.; działka nr [...] przyznana na wyłączną własność [...] sp. z o.o.; działka nr [...] przyznana na wyłączną własność [...] Sp. z o.o. Nadto, iż wyłącznym właścicielem nieruchomości, w skład której wchodzą działki nr [...] i [...] stał się [...] Sp. z o.o. i na terenie tej nieruchomości znajduje się użytek ekologiczny "Źródliska na Mikołajewie". W dniu 27 czerwca 2014 r. Spółka [...] sprzedała działkę nr [...] oraz udział w 1/6 części działki nr [...] Spółce [...] Sp. z o.o., sp.k. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi przeniósł decyzję z dnia [...] marca 2013 r. ze Spółki [...] Sp. z o.o. na Spółkę [...] Sp. z o.o., sp.k.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. oddalił skargę. Zdaniem składu orzekającego organy prawidłowo przeprowadziły postępowania dowodowe, ustaliły stany faktyczne i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Sąd w pełni podzielił argumentację zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach. Analizując zgromadzone w sprawie materiały i wywiedzione na ich podstawie stanowiska stwierdził, iż decyzje ustalające warunki zabudowy wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 61 ust. 1 ustawy. Podał, że w niniejszych sprawach organ planistyczny prawidłowo przystąpił do kontroli wypełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy w oparciu o właściwie wyznaczony obszar analizowany. W kontrolowanych postępowaniach organ wyznaczył obszary analizowane stosownie do zapisu § 3 ust. 3 rozporządzenia. W stanie faktycznym wymienionych spraw organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 63m w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia, gdyż front wnioskowanych terenów wynosił 21 m, jedynie w przypadku sprawy zakończonej decyzją organu II instancji o nr [...] wyznaczył mniejszy obszar analizowany o szerokości 45m<50m, gdyż jak wynikało z wniosku inwestora front terenu inwestycyjnego w tym przypadku wynosił 15m. Niemniej jednak we wszystkich sześciu przypadkach obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami i z uwzględnieniem wniosków inwestorów o poszerzenie obszaru analizowanego o zabudowę ulicy [...], gdyż planowane budynki mają być usytuowane na przedłużeniu tejże ulicy. Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządzono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. W ocenie sądu w kontrolowanych sprawach Kolegium prawidłowo uznało, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, dokonując prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem jego specyfiki, która pozwoliła na stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wywody w tym zakresie są obszerne, szczegółowe i precyzyjne. Wskazał, że niewątpliwym jest, iż inwestycje objęte wnioskami stanowią kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Podkreślił, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący już stan rzeczy, a niewątpliwie taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach przedmiotowych spraw. Pojęcie kontynuacji funkcji, co do zasady, należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sąd uznał, że zachowana została zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, celem której jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Zwrócił uwagę, że w sąsiedztwie planowanych inwestycji zlokalizowane są budynki jednorodzinne i analogiczne funkcjonalnie do planowanych w ramach mieszkaniowej zabudowy osiedlowej.

Zdaniem Sądu zgodzić należy się z poglądem organu zawartym w kwestionowanych decyzjach, że stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie parametrów planowanych obiektów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak również, iż poszczególne wymagania dla planowanych zamierzeń budowlanych zostały wyznaczone z poszanowaniem zasad wynikających z zapisów rozporządzenia. I tak, linię zabudowy wyznaczono stosownie do § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ulicy [...] - działka nr [...] oraz ulicy [...] - działka nr [...] oraz w odległości 5m od granicy między przyszłą działką budowlaną a drogą dojazdową. Nie budzi wątpliwości zgodność z § 4 rozporządzenia, gdyż przewiduje on, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż wyznaczona linia zabudowy nie stanowi przedłużenia linii zabudowy przy ulicy [...]. Z kolei wyznaczając wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu organ zaznaczył, że nie może on przekroczyć w każdym przypadku 0,17, co odpowiada maksymalnemu wskaźnikowi zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizowanym. Dane zgromadzone dla potrzeb analizy, w szczególności wzgląd na istniejącą funkcję terenu, uzasadniają wyznaczenie takiego wskaźnika, a jednocześnie zezwala na to zapis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Podobnie jest w odniesieniu do szerokości elewacji frontowych, które również organ wyznaczył na wielkość odpowiadającą maksymalnej występującej wśród zabudowy usytuowanej w obszarze analizowanym. Takie wyznaczenie tegoż parametru (dla każdego z planowanych budynków) mieści się w granicach określonych § 6 ust. 2 rozporządzenia i znajduje uzasadnienie w świetle danych, odzwierciedlających parametry istniejącej już zabudowy uwzględniając, że nowopowstające obiekty nie muszą mieć identycznych parametrów z tymi już istniejącymi. Również na maksymalną wielkość organ wyznaczył wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsu lub attyki. Nie mniej, jak wynika z dokumentów sprawy, a w szczególności z analizy urbanistycznej, ustalenie to znajduje uzasadnienie i nie odbiega zasadniczo od istniejącego, i tak wyznaczony parametr będzie harmonijnym uzupełnieniem istniejącej zabudowy, jako kontynuacja form dachów występujących przy ul. [...] i ul. [...] (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Nie budzi istotnych zastrzeżeń taki sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów, jako że sam ustawodawca dopuścił możliwość odstępstw od średnich wielkości i innego ich określenia, jeżeli wynika to z analizy. Sporządzone dla potrzeb kontrolowanych postępowań analizy urbanistyczne w sposób wyczerpujący wykazują dopuszczalność takich odstępstw, a jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organ każdorazowo wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy wyznaczaniu omówionych parametrów. Sąd stwierdził, że kontrola dokumentów zgromadzonych w niniejszych sprawach i argumentów organów prezentowanych w kontrolowanych rozstrzygnięciach nie budzi wątpliwości, iż spełnione są również pozostałe z warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Sąd uznał, że niezasadne są podnoszone argumenty o niemożności realizacji inwestycji z uwagi na konieczność ochrony przyrody, w tym użytku ekologicznego - Źródliska na Mikołajewie, bowiem materiały zgromadzone w aktach spraw jednoznacznie i bezsprzecznie potwierdzają, że inwestycje nie będą realizowane na terenie wymienionego użytku ekologicznego objętego ochroną, przez co nie stosuje się zakazów przewidzianych dla samego terenu użytku ekologicznego. Organ prawidłowo również wywiódł i ustalił w oparciu o rodzaj, rozmiary i teren planowanych inwestycji, że ani pojedynczo, ani też nawet rozpatrywane łącznie, nie mieszczą się one w katalogu przedsięwzięć określonych treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W szczególności nie spełniają wymogów określonych w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tegoż rozporządzenia. Podobnie, nie stanowią przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy istniejące na terenie planowanym do zainwestowania urządzenia melioracji wodnych w postaci drenowania. Jednoznacznie wynika to z uzyskanego uzgodnienia z właściwym organem w sprawie ochrony melioracji wodnych - Marszałkiem Województwa Łódzkiego, dokonanym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, a warunki w tym zakresie zamieszczono w decyzjach, co prawidłowo uznano za wystarczające. W opinii Sądu z akt spraw jednoznacznie wynika, że organ prawidłowo sprawdził i ustalił brak kolizji przedmiotowych zamierzeń z przepisami prawa wodnego. Zwrócił uwagę, iż badając kwestię możliwości lokalizowania inwestycji w sąsiedztwie rzeki [...], organ wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. wyjaśnił, iż działka inwestycyjna (na której części terenu są planowane budynki jednorodzinne) nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne i aktualnie nie obowiązują ograniczenia w zakresie możliwości jej zagospodarowania, wynikające z przepisów prawa wodnego, w postaci zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88I ust. 1 tej ustawy. Nadto stwierdzono, że we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, przedmiotowego terenu nie zaliczono do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Następnie wskazał, iż teren inwestycji to niekoniecznie konkretna działka, dlatego też określenie terenu inwestycji przed planowanym podziałem nie stanowi podstawy do kwestionowania samej decyzji o warunkach zabudowy. Tym bardziej, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana na rzecz podmiotu, który nie jest właścicielem lub dla kilku zainteresowanych podmiotów, również bez legitymowania się przez nich tytułem prawnym do nieruchomości.

W skardze kasacyjnej B. C. oraz M. T. wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

- art. 9 ust. 4 ustawy poprzez nieuwzględnienie postanowień obowiązującego studium przy ustaleniu warunków możliwej zabudowy nieruchomości określonych w zaskarżonych decyzjach,

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w związku z bezpodstawnym uznaniem, że złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawierał informacje, które mogłyby stanowić charakterystykę wpływu planowanej inwestycji na środowisko;

- § 3 ust. 1 pkt 55b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie dla rozpatrywanej sprawy,

- art. 61 ust. 5 w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy w związku z nieuwzględnieniem i nie ustaleniem wpływu przedmiotowej inwestycji na tereny objęte ochroną w związku z uchwałą nr C/1830/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. ustanawiającą użytek ekologiczny "Źródliska na Mikołajewie",

- art. 88f ust. 5, art. 88k pkt. 1 i pkt. 4, art. 88I ust. 1 pkt. 3 w związku niedopełnieniem przez organ wydający zaskarżoną decyzję obowiązku wynikającego z treści art. 88i ustawy Prawo wodne,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r.

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s,a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 do sprawy przystąpił Prokurator Prokuratury Regionalnej w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 536/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zasądził także od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 600 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając podjęte orzeczenie NSA stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej, chociaż nie wszystkie, mają uzasadnione podstawy. Nie jest zasadny zarzut nieuwzględnienia postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy brakuje planu miejscowego, a Studium jest aktem prawa wewnętrznego i jego obowiązywanie ma ograniczony zakres. Brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podlega krajowemu porządkowi prawnemu. NSA za zasadny natomiast uznał - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując, że szczególny charakter okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą wyraża się w odrębnym rozpatrywaniu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci domu mieszkalnego, wniesionych przez różne podmioty, które w toku postępowania administracyjnego dokonywały przekształceń struktury własnościowej i prawnej oraz doprowadziły w konsekwencji do sytuacji, że każdy z wniosków rozpatrywany był odrębnie, chociaż już w toku postępowania doszło do sytuacji, w której w istocie chodzi o jedną lub więcej inwestycji, realizowanych przez znacznie mniejszą liczbę inwestorów i obejmujących więcej niż jeden dom mieszkalny. W sposób oczywisty rzutować to musiało na parametry inwestycji, w tym m.in. zapotrzebowanie na wodę i energię, rozwiązania dotyczące odprowadzania ścieków i rozwiązania komunikacyjne. Taki sposób działania inwestorów doprowadził do sytuacji, w której przyjęte w odrębnych decyzjach potrzeby w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię, sposób odprowadzania ścieków, planowane sposoby zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu ulegały zmianom, a zawarte we wnioskach odrębne charakterystyki i potrzeby stały się nieadekwatne do rzeczywistości. Brak odpowiednich zbiorczych informacji o projektowanych inwestycjach miał niewątpliwy wpływ na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Rzeczywisty zakres inwestycji, odmienny od poszczególnych wniosków wymagał także rozważenia wpływu takiej inwestycji i jej łącznego obszaru na tereny objęte ochroną w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. ustanawiającą użytek ekologiczny "Źródliska na Mikołajewie".

Naczelny Sąd Administarcyjny podzielił również podniesiony przez Prokuratora zarzut naruszenia art. 88 f ust. 5, art. 88k pkt 1 i 4, art. 88I ust 1 pkt 3 w zw. z art. 88i ustawy Prawo wodne. Z akt sprawy wynika, że wypowiadający się w tej sprawie organ wskazywał na posiadane w danej chwili, tymczasowe i niepełne materiały, w sytuacji gdy przygotowywane były nowe opracowania, z których może wynikać występujący na danym terenie stan zagrożenia powodziowego. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (choć niewłaściwie sformułowane) i naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., NSA również uznał za usprawiedliwione.

Po zwrocie akt sprawy przez NSA, skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Łd 434/16.

Pismem procesowym z dnia 26 lipca 2016 r. uczestnicy postępowania [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., Real Development Group Sp. z o.o. sp.k, [...] Sp. z o.o. - reprezentowani przez radcę prawnego E. P. wnieśli o oddalenie skarg. Uczestnicy postępowania stwierdzili, że stanowisko NSA zostało oparte na niezgodnym ze stanem faktycznym ustaleniu, jakoby w toku postępowania administracyjnego podmioty występujące o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonały przekształceń struktury własnościowej i prawnej. Podkreślili, że do zmian własnościowych doszło dwa lata po ostatecznym zakończeniu postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także po uzyskaniu przez poszczególnych uczestników postępowania w 2014 r. ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] grudnia 2015 r., co potwierdza stan prawny ujawniony w księgach wieczystych założonych dla nieruchomości nr ewid. [...]. W dalszej części pisma uczestnicy postępowania polemizowali ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym wyżej wyroku.

W kolejnym piśmie z dnia 29 lipca 2016r. pełnomocnik uczestników postępowania, uzupełniając stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 26 lipca 2016r., powołał się na oświadczenie uprawnionego geodety M. S., wywodząc, że opracowanie określające "zagrożenie powodziowe w dolinie [...] w [...] od ujścia do źródeł" wykonane przez Biuro [...] s.c. w [...] z miesiąca czerwca 2011 r. nie ma żadnej mocy prawnej, nie stanowi bowiem dokumentu, który miałby potwierdzić stan zagrożenia powodziowego w dolinie rzeki [...].

Pismem z dnia 27 lipca 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Łodzi zgłosił udział w niniejszym postępowaniu.

Pismem procesowym z dnia 8 sierpnia 2016 r. skarżący nie zgodzili się z argumentacją uczestników postępowania zaprezentowaną w pismach z dnia 26 i 29 lipca 2016 r. wnosząc o ich nieuwzględnianie. Zwrócili nadto uwagę na wiążącą moc orzeczenia NSA.

Na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. skarżący B. C. poparł skargę i złożył pismo z dnia 22 lipca 2016 r. wraz z jego uzupełnieniem z dnia 25 października 2016 r. oraz załącznikami, których odpisy wręczył pełnomocnikowi organu, pełnomocnikowi uczestników postępowania i prokuratorowi. Skarżąca M. T. poparła skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, złożył pismo z dnia 20 października 2016 r. wraz z załącznikami, którego odpisy wręczył skarżącym, prokuratorowi i pełnomocnikowi uczestników postępowania. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi, złożył pismo procesowe z dnia 26 października 2016 r. wraz z załącznikami, którego odpis wręczył skarżącym, prokuratorowi i pełnomocnikowi organu. Prokurator przyłączył się do skargi skarżących.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji. Jednocześnie uzasadniając wydane orzeczenie stwierdził, że skargi podlegały uwzględnieniu, aczkolwiek z nieco innych przyczyn, aniżeli w nich podniesione. Wskazał, że związany jest stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 536/15. Zwrócił także uwagę na brzmienie art. 170 p.p.s.a., stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Wobec powyższego na obecnym etapie postępowania niedozwolona jest jakakolwiek polemika stron postępowania, w tym także jego uczestników oraz organu orzekającego ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzona po wydaniu przez tenże sąd prawomocnego orzeczenia, w treści złożonych do akt sprawy pism procesowych. Odnoszenie się do wywiedzionych w nich argumentów, stanowiących w istocie krytykę wyroku NSA, sąd uznał za zbyteczne i nieuprawnione. Przechodząc do meritum sprawy sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę brzmienie art. 190 i art. 170 p.p.s.a., uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i po analizie akt administracyjnych doszedł do przekonania, że decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym, ponieważ zostały wydane z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdził również, że organy naruszyły przepisy art. 88f ust. 5, art. 88k pkt 1 i 4, art. 88l ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 88i ustawy Prawo wodne poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii zagrożenia powodziowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły: [...] sp. z o.o. , [...] sp. z o.o., [...] spółka z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. sp. k., zarzucając na podstawie:

I. art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sprawę tj.:

1. art. 190 ppsa poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w sprawie wobec przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że związanie wykładnią dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje ocenę co do stanu faktycznego sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo tego, że w toku postępowania sąd pominął dowody przedstawione przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie.

II. art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w sytuacji zaistniałych w toku postępowania zmian stanu faktycznego doszło do naruszenia wskazanych przepisów

2. art. 88 f ust. 5, art. 88k pkt 1 i 4, art. 88I ust 1 pkt 3 w zw. z art. 88i ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że doszło do ich naruszenia w sytuacji pominięcia zaistniałych w toku postępowania zmian stanu faktycznego, w szczególności polegających na tym, że w chwili wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosowane już były nowe opracowania, z których wynikał występujący na danym terenie stan zagrożenia powodziowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w zmienionym stanie faktycznym doszło do naruszenia wskazanych przepisów.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedziach na wniesione skargi kasacyjne M. T. i B. C. wnieśli o ich oddalenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz błędy formalne skarg. Wskazując jednocześnie na brak interesu prawnego po stronie skarżących kasacyjnie spółek.

W toku postępowania kasacyjnego strony podtrzymały swoje stanowiska wrażone w pismach procesowych znajdujących się w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735).

Jako zarzuty procesowe autor skarg kasacyjnych wskazał na naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo przedstawionych przez skarżących kasacyjnie dowodów.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania na skutek uwzględniania skargi kasacyjnej, nie jest więc innym sądem w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. Obowiązek uwzględnienia treści orzeczenia Sądu drugiej instancji wynika bowiem dla niego przede wszystkim z art. 190 p.p.s.a. Natomiast przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11 dostępne: CBOIS). W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa ( por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2244/16, LEX nr 2329840).

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując w tym zakresie ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę doszedł do przekonania, że wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 536/15 nie zawierał wykładni prawa w zakresie dotyczącym przepisów, których naruszenie wskazał, co czyni zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 190 p.p.s.a. w tym zakresie zasadnymi. Tym niemniej należy podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu tego wyroku, że szczególny charakter okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą wyraża się w odrębnym rozpatrywaniu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla jednej inwestycji obejmującej budowę kliku domów, gdzie na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, dokonano podziału tej inwestycji na budowę poszczególnych budynków, dokonując tym samym zmiany rzeczywistych parametrów planowanej na terenie działki inwestycyjnej zabudowy. Należy zwrócić uwagę, że nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego, niezbędne jest dokonanie oceny możliwości realizacji tej inwestycji na danym terenie, dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego teren całej inwestycji, a nie tylko poszczególnych jego etapów, bowiem w rzeczywistości na tym terenie planowane było powstanie kompleksu budynków, a nie jak wynikać by miało z wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy - jeden budynek mieszkalny. Zatem to w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego należało dokonać oceny, czy spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz.647 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), przy czym oceny tej należało dokonać w oparciu o wniosek inwestora określający rzeczywiste granice terenu inwestycji oraz charakterystykę tej inwestycji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa stanowisko, że teren inwestycji to obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Wynika to przede wszystkim z tego, że organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie. Z kolei najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora. Przede wszystkim wskazać należy, że "terenem", o którym mowa w art. 61 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Sz 529/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto analiza wszystkich przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4, 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być tylko część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Także z treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, może być ograniczony tylko do części działki. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), również linie rozgraniczające teren inwestycji określane są w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Wobec tego ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić się należy ze skarżącymi kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego ( por. wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., sygn. akt I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Jak podkreśla się w piśmiennictwie z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu skarg kasacyjnych stanowiska, jakoby sądy w niniejszej sprawie dokonały błędnych ustaleń faktycznych. Fakt, że skarżący kasacyjnie wykazał, iż dopiero w grudniu 2016r. dwie ze skarżących spółek stały się właścicielami działek obejmujących teren inwestycji, nie przeczy ustaleniom, że pierwotnie teren inwestycji obejmował działkę nr [...], z której następnie w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości zostały wydzielone działki o nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Przy czym w momencie występowania o warunki zabudowy jak i w chwili wydania decyzji przez organ I instancji była to jedna działka, na której różne podmioty zgłosiły zamiar realizacji inwestycji obejmującej budowę kilku budynków, dokonując jednocześnie podziału planowanej inwestycji na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dlatego też późniejszy podział nieruchomości pozostaje bez wpływu na ocenę prawną decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy jako chybiony należało uznać zarzut skarg kasacyjnych dotyczący naruszenia 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo przedstawionych przez skarżących kasacyjnie dowodów. Pomijając fakt, że skarżący nieprecyzyjnie powołali przepis ustawy, ograniczając się do wskazania niekompletnej jednostki redakcyjnej ( z pominięciem lit. c), to również nie wykazali błędów w ustaleniach faktycznych dokonanych przez sąd pierwszej instancji, które mogłyby mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wskazali na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust.2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 64 ust.1 u.p.z.p. przepis art. 52 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ( wydanie decyzji o warunkach zabudowy) powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W ocenie skarżących kasacyjnie możliwe jest ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy tylko dla części działki, a co za tym idzie ograniczenie charakterystyki inwestycji oraz danych dotyczących jej wpływu na środowisko, tylko i wyłącznie do jednego z budynków planowanych do realizacji na przedmiotowej działce, wskazanego w konkretnym wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić z powodów, o których była już mowa powyżej, a w szczególności dlatego, że linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora. Nadto z przepisu art. 52 u.p.z.p. wynika, że inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego później rozstrzygnięcia. Określenie rodzaju inwestycji powinno być również na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie, jak również na środowisko. Zwrócić należy również uwagę, że art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że na załączonej do wniosku kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji. W tej sytuacji "obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Przy czym granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmierny hałas, czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływanie mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 31/07, LEX nr 466378).

Odnosząc się do postawionego w tym zakresie w skargach kasacyjnych zarzutu podnieść trzeba również, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy oprócz tego, że powinien spełniać wymogi formalne podania o których mowa w art. 63 k.p.a., powinien zawierać także elementy o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 k.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, a mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto wniosek winien określać charakterystykę zabudowy, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej ( por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017r. sygn.. akt II OSK 1539/16, LEX nr 2237774).

W ustalonym stanie faktycznym zasadnie zatem sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., bowiem organy wydały decyzje w oparciu o wnioski, które nie zawierały kompletnej charakterystyki inwestycji w zakresie jej parametrów technicznych oraz danych charakteryzujących wpływ na środowisko, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji w której organy dokonały oceny poszczególnych fragmentów inwestycji z pominięciem parametrów całej inwestycji i jej wpływu na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 88 f ust. 5, art. 88k pkt 1 i 4, art. 88I ust 1 pkt 3 w zw. z art. 88i ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 145 z późn. zm.) wskazać należy, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 88f ust. 5 powołanej ustawy precyzuje zastosowanie map zagrożenia powodziowego oraz ryzyka w planowaniu przestrzennym kraju, województwa czy gminy, stwierdzając, że przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów zagrożenia powodziowego, szczególnego zagrożenia powodziowego oraz te, o których mowa w art. 88d ust. 2, które uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych przepisów wynika, że od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego wszystkie decyzje o warunkach zabudowy na obszarach wykazanych na mapach zagrożenia powodziowego muszą uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów.

Należy wskazać, że priorytetem w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, którą niewątpliwie jest powódź, jest ochrona ludzi i mienia przed skutkami powodzi. Norma art. 88k określa zakres realizacji działań organów administracji publicznej zmierzających do ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Pierwszym i zarazem podstawowym działaniem organów publicznych jest odpowiednie kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Dotyczy to w szczególności wprowadzenia zakazów w zakresie planowania zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo-usługowej w dolinach rzek i na terenach zalewowych (polderach), które pełnią funkcje zabezpieczające w przypadku podniesionego stanu wód i umożliwiają rozlanie się wody poza koryto. Jak wynika z art. 88l ust.1 pkt 1 i 3 powołanej ustawy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Na obszarach tych zabrania się również zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerów. Zakres tego przepisu obejmuje zakazy dotyczące obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego. Przy czym obszarami szczególnego zagrożenia powodziowego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6c są zarówno obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, jak i obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat.

Nie ulega zatem wątpliwości, że powołane przepisy wprowadzają na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego zakaz budowy obiektów budowlanych oraz wykonywania prac, które zmieniają naturalne ukształtowanie terenu, takich jak niwelowanie poziomu terenu, obniżanie lub podwyższanie współrzędnych. Z akt sprawy wynika, że wypowiadający się w tym zakresie organ wskazał na posiadanie w danej chwili tymczasowych i niepełnych materiałów w związku z przygotowywaniem nowego opracowania dotyczącego obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego. Bez znaczenia pozostaje w tej kwestii fakt, na który powołują się skarżący kasacyjnie, że w chwili wydawania orzeczenia przez sąd pierwszej instancji, istniały już dokumenty pozwalające na wykluczenie zagrożenia powodziowego, bowiem dokumenty te powstały już po wydaniu zaskarżonych decyzji i nie były znane organowi w chwili wydania decyzji, jak również nie podlegały jego ocenie. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc - nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego.

W tej sytuacji zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, że organy nie wyjaśniły dostatecznie kwestii występowania na terenie inwestycji zagrożenia powodziowego, naruszając tym samym dyspozycje art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że skarżąca kasacyjnie [...] Sp. z o.o. nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, bowiem za jej zgodą decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2014r. przeniesiona została decyzja z dnia [...] marca 2013r. nr [...] o warunkach zabudowy na [...] Sp. z o.o. Sp. k. Tym samym w chwili wniesienia skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie spółka [...] nie była już stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wobec czego skargę kasacyjną wniesioną przez tę spółkę należało odrzucić.

Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił pozostałe skargi kasacyjne. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku M. T. i B. C. o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, ponieważ warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych w szczególności w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 538/05, LEX nr 228229).