Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 434/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 52, art. 59i
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2022 r., znak: ZOA-VI.7721.5.2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie w części, w jakiej utrzymuje w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia 21 lutego 2022 r., znak: PINB 7355/F9/2021, w zakresie nakazującym skarżącemu bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego i terenu, na którym prowadzona jest budowa oraz usunięcie stanu zagrożenia poprzez zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia 21 lutego 2022 r., znak: PINB 7355/F9/2021, w zakresie nakazującym skarżącemu bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego i terenu, na którym prowadzona jest budowa oraz usunięcia stanu zagrożenia poprzez zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz B. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia B. G. (dalej jako: skarżący) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Lubartowie z 21 lutego 2022 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nakazu zabezpieczenia obiektu budowlanego.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, na skutek pisma Z. L. P. K. z 15 października 2021 r., w sprawie nielegalnej budowy toru motocrossowego na działkach nr [...] położonych w miejscowości W. S., gm. F..

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 listopada 2021 r. ustalono, że na ww. działkach znajduje się ziemny obiekt budowlany - tor motocrossowy przeznaczony do jazdy pojazdami takimi jak motocykle czy quady. Obiekt znajduje się na obszarze o kształcie wieloboku, zajmuje w przybliżeniu ok. 1,56 ha (pomiaru dokonano ze zdjęcia satelitarnego dostępnego na portalu www.geoportal.gov.pl). Nawierzchnia toru jest ziemna, gruntowa. Na terenie, na którym wykonano tor nie ma żadnych budynków, urządzeń zabezpieczających przed przedostaniem się substancji szkodliwych do środowiska. Teren nie jest wyposażony w media. Na dzień kontroli nie przedstawiono pozwolenia na budowę, oceny oddziaływania na środowisko ani innych pozwoleń, czy dokumentów.

Według oświadczenia wniesionego do protokołu oględzin przez M. C., właściciela działek, na których został wybudowany tor, inwestorami wykonanych robót budowlanych są B. G. i H. G.. Tor powstał w lipcu 2021 r. bez zgody właściciela ww. działek. Właściciel zażądał, aby inwestor przywrócił teren do stanu poprzedniego, czyli pola uprawnego.

Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 17 grudnia 2021 r. potwierdzono, że stan faktyczny z poprzedniej kontroli nie uległ zmianie. W trakcie oględzin H. G. oświadczył, że inwestorem przedmiotowego toru jest jego syn B. G., zaś tor powstał za ustną zgodą właściciela terenu, tj. M. C.. Ziemia na nasypy pochodzi z wykopanego obok stawu, który został wykonany na przełomie 2015 i 2016 r. B. G. potwierdził oświadczenie ojca, że jest inwestorem przedmiotowego toru motocrossowego, który powstał w listopadzie 2015 r. M. C. oświadczył, że zgody, o której mówi H. G. nie wydał.

Na podstawie dostępnych zasobów internetowych (w tym strony internetowej dotyczącej ww. toru motocrossowego) organ I instancji ustalił, że na terenie objętym postępowaniem, na wybudowanym torze motocrossowym prowadzona jest działalność

i oferowane są usługi związane z udostępnieniem toru do jazdy, z podaniem danych kontaktowych i innych danych określających możliwości korzystania z toru.

Organ I instancji ustalił również, że zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Firlej (uchwała nr XXXVIII/257/02 Rady Gminy Firlej z dnia 18 czerwca 2002 r.) działki nr [...] położone w W. S. znajdują się na terenie o symbolu "RZ" przeznaczonym pod łąki i pastwiska, symbolu "RP" przeznaczonym pod uprawy polowe oraz symbolu "W" - wody otwarte. Ponadto tereny te znajdują się w zasięgu tzw. wody stuletniej, w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pradolina Wieprza", obszaru węzłowego o znaczeniu międzynarodowym oraz ostoi ptasiej o znaczeniu europejskim "Doliny Tyśmienicy". Wzdłuż obu działek biegnie ścieżka turystyczna. Na działce nr [...] znajduje się stanowisko archeologiczne. Według treści planu dla terenów oznaczonych symbolem "W" obowiązują następujące ustalenia: dopuszcza się lokalizowanie obiektów hydrotechnicznych w miejscach wskazanych na rysunkach planu, a także dopuszcza się odtwarzanie urządzeń retencyjnych, nie wskazanych na rysunkach planu, o wysokości spiętrzenia do 2 metrów. Dla terenów oznaczonych symbolem "RZ" obowiązują ustalenia zakazujące melioracji o jedynie odwadniającym charakterze, a na przepływających naturalnych ciekach wodnych dopuszcza się lokalizowanie zbiorników retencyjnych o wysokości piętrzenia do 2 metrów. Z kolei dla terenów oznaczonych jako "RP" podstawowym przeznaczeniem gruntów jest uprawa polowa, uprawa ogrodnicza

i ogrody działkowe; dopuszczalna jest zabudowa parterowa letniskowa czy mieszkaniowa niska w obszarach istniejących siedlisk, jednakże wyłącznie na warunkach określonych w planie. Ustalenia planu przewidują również ograniczenia podyktowane względami ochrony przyrody i krajobrazu. W odniesieniu do stanowisk archeologicznych w przypadku prowadzenia prac ziemnych w ich obrębie obowiązuje nakaz przeprowadzenia badań oraz uzgodnienia z konserwatorem zabytków.

Z przeglądu zdjęć satelitarnych dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl wynika, że przedmiotowy obiekt został wybudowany pomiędzy majem 2017 r., a lipcem 2017 r. W Starostwie Powiatowym brak jest dokumentacji projektowej, pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia z lat 2014-2021, związanych z przedmiotową inwestycją. W latach 2014-2021 nie było prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu spornego obiektu.

Na podstawie powyższych ustaleń, działając w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: P.b.), PINB w Lubartowie postanowieniem z 21 lutego 2022 r. wstrzymał inwestorowi, tj. B. G. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budowli ziemnej (toru motocrossowego) zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz nakazał inwestorowi bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego i terenu, na którym prowadzona jest budowa oraz usunięcie stanu zagrożenia poprzez zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych. Dodatkowo organ poinformował o warunkach formalnych legalizacji obiektu.

Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie, w którym zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych co do określenia adresata zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), poprzez skierowanie rozbryzgnięcia do B. G. w sytuacji, gdy właścicielem gruntu jest M. C.. Ponadto pełnomocnik zarzucił błędną kwalifikację przedmiotowego obiektu poprzez uznanie, że zmiana profilowania powierzchniowego gruntu rolnego jest budowlą ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.

Po rozpatrzeniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r., Lubelski WINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Lubelski WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor – skarżący zrealizował na działkach nr [...] budowlę ziemną (tor motocrossowy) w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotowy tor motocrossowy został wybudowany w obecnym kształcie pomiędzy majem a lipcem 2017 r. W rozpatrywanej sprawie zostały wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu trasy toru motocrossowego wraz z przeszkodami terenowymi w formie nasypów do wyskoków, łuków, zakrętów oraz zagłębień pomiędzy elementami trasy. Powyższe prace zostały wykonane przy użyciu ciężkiego sprzętu, powodując trwałe zniekształcenie naturalnej rzeźby terenu na powierzchni ok. 1,56 ha

i dodatkowo oszpecając Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Wieprza. Przedmiotowy tor motocrossowy wykorzystywany jest do jazdy pojazdami takimi jak motocykle, czy quady, na wybudowanym torze prowadzona jest działalność i oferowane są usługi związane z udostępnieniem toru do jazdy. Zakres wykonanych robót mieści się w definicji budowy i wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 P.b., obowiązującego zarówno w dacie wzniesienia przedmiotowego toru motocrossowego, jak i obecnie.

Zaistniały zatem przesłanki do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust., 1 pkt 1 P.b.

W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Lubelskiego WINB, pełnomocnik B. G., zarzucił naruszenie:

(1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszego stopnia, podczas gdy to postanowienie jest dotknięte wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.;

(2) art. 7a § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie na korzyść skarżącego wobec niejednolitej wykładni art. 52 P.b. w zakresie porządku obciążania obowiązkiem podmiotów wymienionych w tym przepisie.

Ponadto pełnomocnik zarzucił organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, co do określenia strony postępowania do której skierowano zaskarżone postanowienie. Dodatkowo, z ostrożności procesowej, pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia niewykonalnego w dniu jego wydania z uwzględnieniem trwałego charakteru tej niewykonalność.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień wydanych przez organy obydwu instancji i umorzenie postępowania prowadzonego wobec B. G.. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z 9 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę o odpis zeznań złożonych przez M. C. przed Sądem Rejonowym w Lubartowie, w sprawie karnej. Złożone zeznania, w których M. C. potwierdził, że udostępnił skarżącemu działki nr [...] na cele budowy toru za kwotę [...]zł, w ocenie pełnomocnika jednoznacznie wskazują, że budowa toru odbyła się za zgodą właściciela gruntu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia w części. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięte jest także postanowienie wydane w I instancji, należało uchylić również i to postanowienie, również w części, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, tym niemniej jednak sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu. Kierując się tymi zasadami Sąd uchylił w części postanowienia organów obydwu instancji z przyczyn innych niż powoływane w skardze.

Określając na wstępie podstawowe ramy sporu należy wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 P.b. Zgodnie z tymi przepisami, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 1 pkt 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: (1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz (2) usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3).

W świetle aktualnie obowiązujących (zmienionych w wyniku obszernej nowelizacji z 2020 r.) przepisów Prawa budowlanego, mających zastosowywanie w rozpoznawanej sprawie (arg. a contrario ex. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r. poz. 471), postanowienie z art. 48 ust. 1 P.b. jest obligatoryjnym, pierwszym elementem procedury legalizacyjnej, zmierzającej do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Wypada przy tym odnotować, że postanowienie takie jest obligatoryjnie wydawane również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.), aczkolwiek w rozpoznawanej sprawie trudno mówić o zakończeniu budowy, skoro roboty budowlane związane z kształtowaniem trasy toru są wykonywane permanentnie, co wynika z ustaleń poczynionych w toku oględzin.

W rozpoznawanej sprawie sam fakt podstaw prawnych do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w istocie nie jest sporny. Kwalifikacja prawna obiektu jako budowli ziemnej, zaliczanej do kategorii V obiektów budowlanych (obiekt sportowy), jest prawidłowa i niekwestionowana przez skarżącego. Prace przy obiekcie rozpoczęto w 2015 r., w zasadniczym kształcie istnieje co najmniej od roku 2017, przy czym roboty budowlane związane z kształtowaniem trasy toru są wykonywane permanentnie. Niekwestionowane w istocie są również dalsze fakty: że budowa obiektu wymagała pozwolenia, którego inwestor nie uzyskał; że budowa jest sprzeczna z całym szeregiem przepisów, począwszy od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu (przeznaczenie terenu, na którym leży działka – łątki i pastwiska, uprawy polowe, wody otwarte – wyklucza zabudowę, za wyjątkiem uzupełnienia istniejącej zabudowy siedliskowej; brak uzgodnienia na prowadzenie prac ziemnych w obrębie stanowiska archeologicznego), poprzez brak uzyskania zgody na tzw. odrolnienie działki (wyłączenie gruntu z produkcji rolnej), a na kwestiach ochrony środowiska i przyrody skończywszy (brak przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, naruszenie zakazów obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu).

Sporne jest prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wywodzi to prawo z ustnej umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, z którym jest skądinąd spokrewniony. Właściciel zaprzecza temu faktowi, choć w toku równolegle prowadzonego postępowania karnego przyznał, że uzyskał od inwestora wynagrodzenie za udostępnienie działki. Rozstrzyganie tej kwestii na tym etapie postępowania jest zbędne – wystarczające jest bezsporne ustalenie, że to skarżący jest inwestorem spornego obiektu.

Kluczowym elementem sporu jest aspekt podmiotowy – wskazania adresata zaskarżonego postanowienia, jako podmiotu, na którego powinny zostać nałożone obowiązki wskazane w zaskarżonym postanowieniu.

W tym kontekście pełnomocnik skarżącego stawia daleko idący zarzut, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W ocenie pełnomocnika organy nadzoru budowlanego błędnie oparły się na niezgodnym z prawdą ustaleniu, że właściciel nieruchomości nie udzielał zgody na dysponowanie nieruchomości na cele budowy toru. W ocenie pełnomocnika stwierdzenie takie jest sprzeczne z logiką

i doświadczeniem życiowym – pomimo tego, że działka zgodnie z informacjami w ewidencji gruntów jest użytkowana rolniczo, jej właściciel w okresie lat 2015-2021 miał nie być świadomy budowy toru, nie podejmował żadnych działań mających na celu zaprzestanie wykorzystywania działki w sposób niezgodny z jego wolą. W ocenie pełnomocnika, wbrew argumentom organów, brak reakcji właściciela zmierzającej do ukrócenia domniemanej samowoli budowlanej, należy uznać za co najmniej milczącą akceptację dla przedsięwzięcia. Co więcej, zeznania złożone w toku postępowania karnego przeciwko skarżącemu (vide: dokumenty dołączone do pisma procesowego z

9 czerwca 2022 r.), potwierdzają, że właściciel uzyskał wynagrodzenie za udostępnienie gruntu na cele budowy toru. Właściciel nie może tym samym zwolnić się z odpowiedzialności za skutki domniemanej samowoli budowlanej, skoro nienależycie wykonywał swoje prawo własności. Co kluczowe dla sprawy – według pełnomocnika, z uwagi na brak tytułu prawnego skarżący nie ma prawnych możliwości wykonania nałożonych zaskarżonym postanowieniem obowiązków.

W ocenie Sądu argumenty pełnomocnika skarżącego nie są zasadne.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. (w aktualnym brzmieniu), obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem tych obowiązków, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2).

Aspekt podmiotowy nakładania obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej budził wątpliwości w orzecznictwie. Sporna była zwłaszcza kwestia właściwej kolejności adresatów obowiązków, w szczególności w sytuacji, gdy inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej, działał bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości.

W orzecznictwie na tle wcześniejszego brzmienia art. 52 P.b. podkreślano, że prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (por. wyroki NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18; z 13 stycznia 2022 r., II OSK 300/19). W dalszej kolejności wskazywano, że wymienienie w art. 52 P.b. w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do wykonania nakazów nakładanych w trybie postępowania legalizacyjnego jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej. Dopiero w przypadkach, gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy (por. przykładowo: wyroki NSA z 26 marca 2018 r.; II OSK 2446/17; z 14 października 2021 r., II OSK 379/21; z 8 grudnia 2021 r., II OSK 538/21; z 17 lutego 2022 r., II OSK 720/19). W orzecznictwie dopuszczano również możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość dokonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., IV SA/Po 1930/20).

Nowe brzmienie art. 52 P.b., nadane wspomnianą wyżej nowelizacją z 2020 r. miało służyć definitywnemu rozwiązaniu problemów interpretacyjnych, bazowało skądinąd na poglądach utrwalonych w przywoływanym orzecznictwie. Na ile zmiana brzmienia przepisu rozwiązała problemy interpretacyjne, a na ile je zawikłała, jest kwestią dyskusyjną.

Należy jednak zwrócić uwagę, że problemy dotyczące adresata obowiązków nakładanych w ramach postępowania legalizacyjnego, odnosiły się w istocie do ostatniego z etapów tej procedury, tj. do decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem albo do decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie problem jest jednakże zupełnie innego rodzaju. Pamiętając oczywiście o tym, że postępowanie legalizacyjne zmierza do ostatecznego celu, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (w najgorszej z punktu widzenia inwestora lub właściciela opcji – poprzez rozbiórkę obiektu), trzeba brać poprawkę na to, na jakim etapie tego postępowania zostało wydane zaskarżone postanowienie i jakie obowiązki nakłada na inwestora.

Zaskarżone postanowienie jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej i w pierwszym elemencie nakłada na inwestora obowiązek powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych przy spornym obiekcie. W tym zakresie nie sposób zgodzić się z argumentami pełnomocnika, że wykonanie postanowienia przez inwestora jest niemożliwe. Takie stwierdzenie byłoby po prostu nielogiczne – kto inny jak nie inwestor ma się powstrzymać od prowadzenia robót. Argumentacja pełnomocnika wskazuje, że w istocie wybiega on naprzód, aż do końcowych etapów procedury legalizacyjnej i grożącej (całkiem realnie, biorąc pod uwagę zakres niezgodności robót budowlanych z prawem) decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu. Sąd musi jednak badać legalność konkretnego, zaskarżonego aktu i nie może wybiegać swymi ocenami do aktów, które w ogóle nie zostały jeszcze wydane. Na tym, wstępnym, etapie postępowania Sąd nie może wyrażać poglądów co do tego, na kogo mają być w przyszłości ewentualne obowiązki w drodze decyzji kończących postępowanie legalizacyjne. Co więcej, postępowanie legalizacyjne jest prowadzone również w interesie samego inwestora, daje mu bowiem potencjalnie możliwość swoistej naprawy błędu w postaci braku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto – stanowiska stron postępowania – właściciela i inwestora, ustalone w toku postępowania, mogą wskazywać na to, że właściciel będzie zainteresowany, aby inwestor usunął sporny obiekt, tj. dokonał jego rozbiórki, jeżeli legalizacja samowoli okaże się niedopuszczalna prawnie. Nie sposób zatem wykluczać już na pierwszym, wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego, uzyskania zgody właściciela na wykonanie robót budowlanych lub rozbiórki obiektu, ani przesądzać ostatecznego wyniku postępowania legalizacyjnego.

Biorąc pod uwagę charakter zaskarżonego postanowienia, którego funkcją jest wyłącznie formalne rozpoczęcie procedury legalizacyjnej, uwzględniając treść art. 52 P.b., a także bezsporny fakt, że to skarżący jest inwestorem obiektu budowlanego, skierowanie do niego nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pełni zasadne.

W świetle powyższego chybione są podniesione w skardze zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i Prawa budowlanego. Nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych prawidłowo skierowano do inwestora, postanowienie organu I instancji nie było zatem dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., było w tym aspekcie zgodne z prawem, w związku z tym organ II instancji w tym zakresie prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie, nie naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Chybiony jest też zarzut naruszenia zasady rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 k.p.a.). Pełnomocnik skarżącego pomija fakt, że stosowaniu tej zasady stoją na przeszkodzie sporne interesy stron występujących w tej sprawie (skarżącego jako inwestora oraz właściciela nieruchomości). Ponadto, zasada ta nie ma zastosowania w każdym przypadku, gdy przepis, w którym zakodowana została norma prawna, wymaga pogłębionej wykładni. Wieloznaczność normatywna przepisu podlega usunięciu w drodze stosowania podstawowych metod wykładni prawnej. Dopiero w razie braku odpowiednio pewnych wyników tego procesu myślowego, można sięgać po analizowaną zasadę, pamiętając jednak o jej ograniczeniach, wyrażonych w treści art. 7a § 1 k.p.a. W przypadku art. 52 P.b., biorąc pod uwagę ugruntowaną linię orzeczniczą na tle jego dotychczasowego brzmienia oraz nowe brzmienie po nowelizacji, trudno mówić o takich wątpliwościach, których nie pozwalają usunąć standardowe metody wykładni prawnej.

Inaczej rzecz się ma z drugim elementem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego – odnoszącym się do nałożonego na skarżącego nakazu bezzwłocznego zabezpieczenia obiektu i terenu oraz zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych. W tym zakresie postanowienia organów nadzoru budowlanego nie są zgodne z prawem, aczkolwiek wynika to z przyczyn zupełnie innych niż podniesione w skardze.

Z treści art. 48 ust. 2 P.b. wynika jednoznacznie, że aby w postępowaniu legalizacyjnym nałożyć obowiązek zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, należy wykazać bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Celem art. 48 ust. 2 P.b. jest przyznanie organowi nadzoru budowlanego kompetencji do podjęcia działań służących niezwłocznemu zapobieżeniu takiego zagrożenia. Taka sytuacja najczęściej jest wynikiem realizowania budowy obiektu budowlanego nie tylko w sposób formalnie bezprawny (brak wymaganego pozwolenia na budowę), ale również w sposób naruszający wymogi materialne prowadzenia robót budowlanych, służące zagwarantowaniu bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego, a także mienia, w trakcie prowadzenia tych robót, jak i w trakcie późniejszego użytkowania obiektu.

Przedstawione w uzasadnieniu postanowienia PINB i zaakceptowane przez Lubelskiego WINB argumenty są zdecydowanie niewystarczające do nałożenia na inwestora takiego obowiązku. Z samego faktu użytkowania obiektu budowlanego pobudowanego w warunkach samowoli budowlanej, w warunkach sprzeczności z przepisami planu miejscowego i przepisów z zakresu szeroko rozumianej ochrony, środowiska (brak oceny środowiskowej, naruszenie zakazów obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu) nie można wywodzić takiego bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Całkowicie nieprzekonujące są argumenty, że do zastosowania art. 48 ust. 2 P.b. uprawniał organy "negatywny wpływ obiektu budowlanego (wynikającego z jego konstrukcji lub sposobu użytkowania) na funkcjonowanie organizmu i tym samum stan zdrowia zarówno fizycznego, jak

i psychicznego lub na życie ludzi", przy czym stan ten miały "powodować m.in. wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniki działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancje czy energie, takie jako ciepło, hałas, wibracje itp." Argumenty te są całkowicie oderwane od realiów rozpoznawanej sprawy

i normatywnej treści art. 48 ust. 2 P.b.

Oczywiście negatywne oddziaływanie na środowisko chronione ma w dalszej perspektywie przełożenie na zdrowie, a nawet życie człowieka. Tym niemniej jednak jest to wpływ pośredni, zaś aby nałożyć na inwestora obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego musi mieć charakter bezpośredni.

Takie bezpośrednie zagrożenie zaistniałoby w przypadku, gdyby oględziny obiektu wykazały nie tylko formalne naruszenie przepisów prawa budowlanego (brak wymaganego pozwolenia na budowę), ale jednocześnie taki stan spornego obiektu, który realnie, bezpośrednio grozi życiu lub zdrowiu jego użytkowników lub też innych osób. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy, w tym ustalenia poczynione w trakcie oględzin, nie dają podstaw do formułowania takich wniosków. Stan techniczny obiektu, jego zgodność z wymogami sztuki budowlanej, standardami budowlanymi (nawet nieformalnymi – wynikającymi z wytycznych opracowanych przez dany związek sportowy), w ogóle nie był przedmiotem badania organów nadzoru.

W konkluzji należy stwierdzić, że PINB w Lubartowie nie wykazał zaistnienia przesłanek uprawniających do nałożenia na inwestora obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. W związku z tym konieczne było uchylenie postanowienia PINB w Lubartowie w części nakładającej na skarżącego (inwestora) obowiązek bezzwłocznego zabezpieczenia obiektu budowlanego i terenu, na którym prowadzona jest budowa oraz usunięcia stanu zagrożenia poprzez zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych, a także zaskarżonego postanowienia Lubelskiego WINB, w zakresie utrzymującym w mocy tą część rozstrzygnięcia organu I instancji.

Nie oznacza to jednak, że inwestor może nadal bez przeszkód użytkować sporny obiekt budowlany. Wręcz przeciwnie, użytkowanie spornego obiektu jest aktualnie (do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego) niezgodne z prawem. Sporny obiekt budowlany, stanowiący tor motocrossowy należy zaliczyć do kategorii V obiektów budowlanych, zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane (kategoria te obejmuje: obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie). Przyjęta przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja obiektu jest prawidłowa. Użytkowanie obiektu budowlanego tej kategorii wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b.), którego niewątpliwie inwestor nie uzyskał, skoro nie posiada nawet pozwolenia na budowę. Co więcej, należy zauważyć, że potencjalna legalizacja obiektu budowlanego, nawet gdyby zaliczony został do innej kategorii, będzie skutkowała nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5 pkt 1 P.b.).

Zgodnie z art. 59i P.b., w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (ust. 1). Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli, a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela doręcza pouczenie na piśmie (ust. 2). Po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 (ust. 3). W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 4).

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy – prawidłowe działanie organów nadzoru budowlanego powinno przybrać postać następujących czynności: po stwierdzeniu niewątpliwego faktu, że tor motocrossowy jest użytkowany niezgodnie z prawem (bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie), należało zastosować pouczenie, z wpisem do protokołu kontroli, następnie, po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia, dokonać sprawdzenia, czy obiekt jest nadal użytkowany, a w razie potwierdzenia takiego faktu – nałożyć na inwestora grzywnę w drodze postanowienia.

Wskazania te organ powinien uwzględnić przy dalszym prowadzeniu postępowania, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

Należy ponadto zauważyć, że brak odpowiednio wykazanych podstaw do nałożenia dodatkowego obowiązku na inwestora w ramach postanowienia inicjującego postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 2 P.b.) nie wyklucza podejmowania przez organy nadzoru budowlanego stosownych działań w późniejszym czasie. Nakaz zabezpieczenia obiektu i usunięcia zagrożenia ma w tym przypadku charakter środka wyjątkowego, stosowanego w przypadku konieczności jak najszybszej reakcji, już na samym wstępie postępowania legalizacyjnego. Niezależnie jednak od toczącego się postępowania legalizacyjnego, organy nadzoru budowlanego nadal dysponują kompetencjami związanymi z oceną stanu istniejącego obiektu budowlanego (do czasu przesądzenia jego losów w postępowaniu legalizacyjnym), wynikającymi m.in. z art. 66 ust. 1 P.b.

Powyższe rozważania należy ująć w postać następującej konkluzji: o ile organy nadzoru budowlanego prawidłowo wydały postanowienie w zakresie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie spornej budowli ziemnej (toru motocrossowego), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., o tyle wadliwie zastosowały w sprawie art. 48 ust. 2 P.b., nakładając na skarżącego obowiązek zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcia stanu zagrożenia.

W konsekwencji: należało uchylić zaskarżone postanowienie w części, w jakiej utrzymuje postanowienie organu I instancji nakładające na skarżącego obowiązek bezzwłocznego zabezpieczenia obiektu budowlanego i terenu, na którym prowadzona jest budowa oraz usunięcia stanu zagrożenia poprzez zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych oraz samo postanowienie PINB w Lubartowie w tej części.

W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, skoro postanowienia w tej części były zgodne z prawem.

W sytuacji uprawomocnienia się wyroku Sądu, organy nadzoru budowlanego powinny przede wszystkim prowadzić postępowanie w trybie legalizacyjnym, przechodząc do kolejnych jego etapów. Organy powinny również podjąć działania zmierzające do wykluczenia możliwości użytkowania obiektu, który nie uzyskał stosownego pozwolenia w tym przedmiocie, zgodnie z wyżej przedstawioną oceną prawną. Z kolei od dalszych ustaleń w kwestii stanu obiektu i potencjalnego ujawnienia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu zależy podjęcie ewentualnych rozstrzygnięć w tej kwestii, na podstawie innych przepisów regulujących kompetencje organów nadzoru budowlanego, o czym była mowa we wcześniejszych wywodach.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt I i II) oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 206 p.p.s.a., przyznając skarżącemu zwrot kosztów w kwocie 100 zł, obejmującej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych. Sąd zdecydował o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w zakresie obejmującym koszty i wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego, w oparciu o art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że skarga została w części oddalona, w pozostałej zaś części uwzględniona, ale z przyczyn zupełnie innych niż podniesione w skardze, której argumenty okazały się niezasadne, zachodziły w pełni przesłanki do zastosowania wyrażonej w przywołanym przepisie zasady miarkowania w zakresie orzekania o kosztach.