Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 501/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Nowotarskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1207/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr 39/VII/2011 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Powiatu Nowotarskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1207/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 21 kwietnia 2011 r. nr 39/VII/2011 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) w związku z art. 39 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Zmiany w/w Statutu zostały zawarte w załączniku do tej uchwały.

Pismem z dnia 12 września 2011 r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności: art. 11, art. 36, art. 40 oraz art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W ocenie Wojewody Małopolskiego treść pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim stanowi o nowym brzmieniu § 17 Statutu Szpitala jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności narusza art. 40 oraz art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, obowiązującej w dacie podjęcia uchwały. Zdaniem skarżącego, wykreślenie ze struktury organizacyjnej publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowiska "naczelnej pielęgniarki" narusza przywołane powyżej przepisy i stanowi obejście prawa. Obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis § 1 ust. 1 wydanego na podstawie art. 40 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300) przewidywał, że kwalifikacje wymagane od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej określa taryfikator kwalifikacyjny, stanowiący załącznik do tego rozporządzenia. Z załącznika wynika, iż w publicznych zakładach opieki zdrowotnej przewiduje się utworzenie stanowiska "Naczelnej Pielęgniarki". Zdaniem skarżącego, powyższe wynika również pośrednio z art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w myśl którego w publicznych zakładach opieki zdrowotnej przeprowadza się konkurs m.in. na stanowisko naczelnej pielęgniarki. Zasady i tryb konkursu unormowane zostały w ustawie i w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, skład komisji konkursowej oraz ramowy regulamin przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Statut zakładu nie może normować spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie, co wynika z art. 11 ustawy. Skoro ustawa oraz przepisy wykonawcze przewidują określone elementy ustroju zakładów opieki zdrowotnej, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki, precyzując dodatkowo warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku, tym samym za niezgodne z w/w przepisami uznać należy takie kształtowanie struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, które w istocie prowadzi do naruszenia przywołanych powyżej przepisów. Zdaniem skarżącego, w tym zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafne jest więc twierdzenie, że stanowisko naczelnej pielęgniarki nie jest obligatoryjne. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda Małopolski uważa, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy art. 40 ust. 1 i art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Wojewoda Małopolski dodał także, iż obowiązująca od 1 lipca 2011 r. ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654) również przewiduje, że obligatoryjnym stanowiskiem w strukturze podmiotu leczniczego jest stanowisko naczelnej pielęgniarki (art. 49 ust. 1 ustawy).

Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w zakresie, w jakim postanowiono o nowym brzmieniu § 20 Statutu, w którym określono skład Rady Społecznej. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, przedstawiciele rady powiatu powinni zostać określeni liczbowo przez organ, który utworzył zakład. Wskazał również, iż przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b-d ustawy o zakładach opieki zdrowotnej należy interpretować w powiązaniu z art. 47 ust. 1 tej ustawy, tzn. że liczba członków rady społecznej musi wynikać ze statutu, nie można bowiem kwestii "ilościowych" regulować poprzez wydawanie odrębnych aktów prawnych ustalających liczbę osób wchodzących w skład rady społecznej. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uważa, iż w tym zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza dyspozycję normy ujętej w art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W ocenie Wojewody Małopolskiego również treść pkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w zakresie w jakim stanowi o nowym brzmieniu

§ 25 pkt 1 Statutu jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej obowiązującej w dacie podjęcia uchwały. Organ nadzoru stwierdził, iż w aktualnym brzmieniu Statutu nie przewiduje się kilku komórek organizacyjnych dotychczas w statucie wymienionych. Powyższe dotyczy: Poradni Medycyny Sportowej, Poradni Leczenia Bólu, Poradni Preluksacyjnej, Poradni Wad Postawy. Zdaniem skarżącego, dokonywanie zmian w postaci wykreślenia ze statutu komórek organizacyjnych szpitala bez podjęcia przez organ założycielski uchwały o ich likwidacji jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Organ nadzoru wskazał, iż dokonanie przekształceń zakładu opieki zdrowotnej bez zastosowania trybu zmian przewidzianych w w/w przepisie stanowi naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały.

Wojewoda Małopolski zakwestionował także zapis pkt 13 i pkt 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, nadający nowe brzmienie odpowiednio § 26 i § 27 Statutu Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu, gdyż naruszają w stopniu istotnym art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z obecnym brzmieniem § 26 Statutu schemat struktury organizacyjnej Zakładu określa Załącznik nr 1 do Statutu. Załącznik ów wskazuje na organy zakładu takie jak Dyrektor Naczelny oraz Rada Społeczna, jak również wymienia poszczególne "działy" w obrębie struktury (Dział Organizacyjno-Kadrowy, Dział Finansowy, Dział Lecznictwa i Diagnostyki, Dział Pielęgnacyjny, Dział Logistyki, Niezależni Specjaliści). Zdaniem Wojewody, schemat organizacyjny obrazujący strukturę organizacyjną zakładu nie przewiduje natomiast komórek organizacyjnych określonych w § 25 uchwały, jak również – co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie prawa – nie określa obligatoryjnych stanowisk wynikających wprost z przepisów ustawy (np. naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu, pielęgniarki oddziałowej). Wojewoda Małopolski podniósł, iż z uwagi na treść § 17 oraz § 27 Statutu, na mocy wymienionych przepisów dopuszczono w istocie do cesji kompetencji w zakresie określenia struktury organizacyjnej na rzecz Dyrektora Zakładu. W ocenie skarżącego jest to niedopuszczalne tak w świetle przepisu art. 11 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy, jak i na gruncie aktualnie obowiązującego porządku prawnego i stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, wymienienie w § 26 Statutu jedynie poszczególnych działów w ramach struktury Szpitala nie wyczerpuje dyspozycji wyżej cytowanego przepisu ustawy, która obliguje organ założycielski do określenia struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej. Skarżący uważa zatem, iż poprzez zmianę zapisu § 26 i § 27 Statutu Rada Powiatu Nowotarskiego doprowadziła do nieuprawnionego przekazania kompetencji ustawowo przypisanej organowi założycielskiemu zakładu opieki zdrowotnej na rzecz jego Dyrektora. Organ nadzoru podkreślił przy tym, iż wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności zobowiązuje organy władzy publicznej, a więc także organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. W świetle powyższej zasady obowiązkiem Rady Powiatu było respektowanie zakresu przedmiotowego ustawy wyznaczonego w przedmiotowej sprawie przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego, pominięcie obligatoryjnego elementu Statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę, tym bardziej, że brak ten dotyczy jednego z najbardziej istotnych elementów.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Nowotarskiego wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jak podkreślił Sąd, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagał charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu, podjętej na podstawie art. 39 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Punktem wyjścia zaś do tego musi być udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na zmianie działalności tego zakładu w związku z likwidacją dotychczasowych komórek organizacyjnych udzielających świadczeń zdrowotnych. Z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 36) wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy) wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki. Zmiana zakresu usług świadczonych przez Podhalański Szpital Specjalistyczny w Nowym Targu powinna więc być dokonana stosowną uchwałą Rady Powiatu Nowotarskiego, wydaną na podstawie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Sąd administracyjny podzielił przy tym pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarówno ograniczenie, jak i rozszerzenie działalności zakładu opieki zdrowotnej i udzielanych w nim świadczeń powinno się odbywać ze względu na charakter tych norm w drodze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r., II OSK 1894/07; także wyrok NSA z 27 lipca 2010 r., II OSK 1060/10). Normy prawne przekształcające zakład opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, są więc aktami prawa miejscowego, skoro dotyczą zakresu dostępności do usług medycznych (np. rodzajów świadczonych w ZOZ usług medycznych, itp.), a więc regulują publicznoprawne prawa i obowiązki jednostek – podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są więc aktami normatywnymi i podlegają ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę treść zaskarżonej uchwały, przyjąć należy, że pomimo iż formalnie przedmiotem uchwały była zmiana statutu szpitala, to uchwała ta w istocie zmierzała do przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z pominięciem ustawowego trybu. Zdaniem Sądu, dokonanie w trybie zatwierdzenia zmian w Statucie przekształcenia w strukturze organizacyjnej szpitala i w konsekwencji przekształceń w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) nie może być uznane za zgodne z przepisem art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Powyższe stanowi o trafności zarzutu skargi naruszenia prawa przez punkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały. Już choćby z tego powodu zaskarżona uchwała nie może być uznana za zgodną z prawem, uchwała o zatwierdzeniu zmian w statucie podjęta bez wcześniejszej prawidłowej uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej narusza bowiem prawo, a naruszenie to ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń o charakterze publicznoprawnym.

Również pozostałe zarzuty merytoryczne podniesione przez skarżącego, Sąd uznał za uzasadnione. Wskazał zatem, że zmiany wprowadzone przez pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały w istocie doprowadziły do niedozwolonych zmian w strukturze organizacyjnej Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego poprzez pominięcie stanowiska naczelnej pielęgniarki, co umożliwiało uniknięcie obligatoryjnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady tych stanowisk oraz umożliwiało dowolne obsadzanie tych stanowisk. W ocenie Sądu przyjęta zatem w zaskarżonej uchwale regulacja narusza art. 40 i 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Z załącznika do powyższego rozporządzenia stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieją stanowiska naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej. Wynika to również z art. 44a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu. Wszystkie te stanowiska powinny być obsadzane w drodze konkursu. Natomiast przyjęte w zaskarżonej uchwale zmiany doprowadziły w praktyce do usunięcia ze struktury organizacyjnej Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego stanowisk pielęgniarek konkursowych, co stanowi naruszenie powoływanych powyżej przepisów.

Art. 11 w/w ustawy przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jej statut. Określenie poszczególnych stanowisk niewątpliwie mieści się w tym zakresie, stanowi więc materię, która może być przedmiotem regulacji statutowej. Jednakże, jak zaznaczono, statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie (por. m.in. poglądy wyrażane w piśmiennictwie, M. Dercz, T. Rek, "Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz.", ABC 2007, komentarz do art. 11). Samodzielność statutowa powiatu w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej ZOZ obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Tymczasem sama ustawa i przepisy wykonawcze do niej przewidują określone elementy ustroju ZOZ, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki i pielęgniarki oddziałowej, precyzując dodatkowo warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku. W tym zatem zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafnym jest więc argument, że stanowiska wymieniane w ustawie (np. naczelnej pielęgniarki lub pielęgniarki oddziałowej) nie są obligatoryjne. O ile zatem, w ocenie Sądu, zawarty w ustawie katalog stanowisk jakie mogą być powołane w ZOZ nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ powiatu mógłby powołać także inne stanowiska nie wymienione w ustawie (stąd w ustawie termin "w szczególności"), to jednak niedopuszczalnym jest "omijanie" ustawy, to znaczy takie kształtowanie struktury organizacyjnej ZOZ, które doprowadziłoby do sprzeczności z ustawą. Zdaniem Sądu wprowadzenie zamiast stanowisk "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej" innych stanowisk o tych samych funkcjach, stanowi obejście prawa.

Z załącznika do wydanego na podstawie art. 40 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika wyraźnie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej". W art. 44a cyt. wyżej ustawy przewidziano, że na te stanowiska przeprowadza się konkurs. Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie mocą aktów rangi podustawowej takich regulacji, które doprowadziłyby do obejścia przytoczonych powyżej regulacji ustawowych, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania zmian wprowadzonych kontrolowaną przez Sąd uchwałą. Doszłoby bowiem do obejścia prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu. Sąd podzielił w tej kwestii poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 27 sierpnia 2008r., II OSK 666/08 oraz wyroku NSA z 27 lipca 2010r., II OSK 1060/10.

Z tego samego powodu Sąd uznał za niezgodną z prawem także treść pkt 13 i 14 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczącą struktury organizacyjnej zakładu. Brak wymienienia w tej strukturze obligatoryjnych stanowisk (np. naczelnej pielęgniarki) stanowi istotne naruszenie powołanych powyżej przepisów. Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę, że takie ogólne ustalenie schematu struktury organizacyjnej zakładu, bez szczegółowego wskazania komórek organizacyjnych oraz upoważnienie do jego uszczegółowienia Dyrektora Zakładu, stanowi niedopuszczalne przeniesienie kompetencji organu założycielskiego na rzecz dyrektora zakładu, co narusza art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Uznając za uzasadniony zarzut skargi, że pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym określono skład Rady Społecznej, narusza art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym przedstawiciele rady powiatu powinni zostać określeni liczbowo przez organ, który utworzył zakład, Sąd wskazał, że liczba członków rady społecznej musi wynikać ze statutu, nie można bowiem kwestii "ilościowych" regulować poprzez wydawanie odrębnych aktów prawnych ustalających liczbę osób wchodzących w skład rady społecznej, na co wskazuje przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b-d w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Niewskazanie zatem tej liczby w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego w Nowym Targu uznać należy za niezgodne z powołanymi wyżej przepisami.

Dodatkowo Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem wymogów proceduralnych. Zwołanie sesji Rady Powiatu Nowotarskiego na dzień 21 kwietnia 2011 r. nie zostało dokonane zgodnie z wymogami § 4 ust. 2 Regulaminu Rady Powiatu Nowotarskiego, stanowiącego załącznik nr 5 do Statutu Powiatu Nowotarskiego (uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 5 lutego 2003r., Małop. 2003, Nr 45, poz. 600 z późn. zm.). Organ nie wykazał, że umieszczenie projektu zaskarżonej uchwały w porządku obrad sesji rady powiatu było poprzedzone 7-dniowym wyprzedzeniem, przewidzianym w § 4 ust. 2 Regulaminu Rady Powiatu. W aktach sprawy brak też dowodów doręczenia radnym zawiadomienia o sesji, stosownie do tego przepisu. W obradach Rady Powiatu Nowotarskiego w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały nie uczestniczyli wszyscy radni, organ nie wykazał jednak, czy wszyscy radni byli prawidłowo zawiadomieni o terminie, miejscu i porządku obrad. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty uzasadniają także twierdzenie, że w toku procedowania nad projektem zaskarżonej uchwały nie zachowano wymogów poprzedzenia podjęcia uchwały prawidłowym zaopiniowaniem przez właściwe podmioty. Z akt sprawy wynika, że z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały wystąpił zarząd powiatu (uchwała z dnia 19 kwietnia 2011 r.), ale to starosta, a nie zarząd sporządził uzasadnienie do projektu (pismo z 14 kwietnia 2011 r.). W protokole Komisji Rady opiniującej projekt, a także w protokole z sesji Rady Powiatu, brak załączników w postaci listy obecnych radnych, czym naruszono § 6 ust. 4 oraz § 30 ust. 4 Regulaminu. Naruszono także 10-dniowy termin przedłożenia projektu pod obrady Rady (projekt z dnia 19 kwietnia 2011 r., a uchwała została podjęta w dniu 21 kwietnia 2011 r.) oraz wymóg zaopiniowania projektu przez radcę prawnego, przewidziane w § 20 Regulaminu Rady. Naruszono także 3-dniowy termin przedłożenia projektu pod obrady komisji rady, przewidziany w § 21 Regulaminu. Podjęcie uchwały z pominięciem powyższych wymogów statutowych stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznając zatem, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie zaznaczono, że wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Sąd uznał jednak, że możliwe było stwierdzenie jej nieważności, albowiem zaskarżona uchwała w przedmiocie zatwierdzenia zmian Statutu Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego w Nowym Targu zawierała normy ogólne, abstrakcyjne i generalne, wywołując w istocie skutki w postaci przekształcenia w strukturze organizacyjnej szpitala, od strony materialnej była więc aktem prawa miejscowego. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 79 ust. 1 i 82 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Powiatu Nowotarskiego, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 162 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec nieuwzględnienia przez Sąd, że w dniu 23 lutego 2012 r. została podjęta przez Radę Powiatu Nowotarskiego uchwała nr 105/XVII/2012 w sprawie nadania statutu Podhalańskiemu Szpitalowi Specjalistycznemu im. Jana Pawła II w Nowym Targu, która to uchwała została opublikowana w dniu 15 marca 2012 r. – Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r. poz. 1092. Z treści § 2 cyt. uchwały wynika, że utraciła moc uchwała nr 135/XV/2007 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie wyrażenia zgody na zmianę nazwy Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowym Targu na Podhalański Szpital Specjalistyczny w Nowym Targu i zatwierdzenia jego statutu (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego Nr 944, poz. 6496 ze zm.);

b) naruszenie art. 67 § 5 p.p.s.a. polegające na niedoręczeniu ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi pism i korespondencji Sądu I instancji w sprawie. Ustanowienie pełnomocnictwa wynikało wprost z treści uchwały nr 80/XII/2011 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 29 września 2011 r., która to odpowiedź została przesłana przez Biuro Rady Powiatu do Sądu I instancji w dniu 4 października 2011 r. pismem znak RP.1511.3.2011.AŚ z dnia 30 września 2011 r. Wskazując na powyższe uchybienie pełnomocnik Rady Powiatu wniósł o rozważenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji – art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 186 p.p.s.a.

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 36 w zw. z art. 39 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez nietrafne przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 21 kwietnia 2011 r., nr 39/VII/2011 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu zmierzała do przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z pominięciem ustawowego trybu, podczas gdy zmiany w statucie wprowadzane cyt. wyżej uchwałą nie prowadziły do przekształcenia szpitala, ograniczenia jego działalności, czy zmian w prowadzonej działalności. Jak podkreślono, wprowadzone zmiany w pkt 12 miały na celu uporządkowanie i usystematyzowanie zgodnie z kontraktowaniem z NFZ struktury organizacyjnej Szpitala;

- art. 44a w zw. z art. 40 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez nietrafne przyjęcie, że zmiany wprowadzone w pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały doprowadziły do niedozwolonych zmian w strukturze organizacyjnej Szpitala poprzez pominięcie stanowiska Naczelnej Pielęgniarki, co umożliwiało uniknięciu obligatoryjnej procedury konkursowej i dowolne obsadzanie stanowiska, podczas gdy ze zmienionej treści pkt 8 załącznika nie wynika likwidacja jakiegokolwiek stanowiska – w tym stanowiska Naczelnej Pielęgniarki, a ponadto przepisy ww. ustawy nie wymagały umieszczania w statucie szpitala wszystkich stanowisk i nie określają stopnia szczegółowości struktury organizacyjnej zamieszczonej w statucie;

- art. 45 w zw. z art. 47 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z uwagi na informację przekazaną w piśmie z dnia 9 września 2011 r. skierowanym do Wojewody Małopolskiego, w którym poinformowano o planowanym wprowadzeniu zmiany treści § 20 statutu poprzez dokładne liczbowe określenie liczby członków Rady Społecznej – zmiana ta została wprowadzona;

- zapisów § 4 ust. 2 Regulaminu Rady Powiatu Nowotarskiego stanowiącego załącznik nr 5 do Statutu Rady Powiatu Nowotarskiego (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2003 r. Nr 45, poz. 600 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ nie wykazał, że umieszczenie projektu uchwały było poprzedzone 7 dniowym wyprzedzeniem oraz brak jest dowodów doręczenia radnym zawiadomień o sesji, podczas gdy Radni zostali powiadomieni o przedmiotowej uchwale w terminie i na zasadach określonych w § 4 Regulaminu Rady Powiatu Nowotarskiego, "co wynika wprost z treści pisma kierowanego w WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2012 r. (pkt 3)" oraz treści protokołu z sesji z dnia 21 kwietnia 2011 r. Zarzucono również nieprawdziwość i brak uzasadnienia dla twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku – strona 12 i 13 dotyczących zarzutu braku udziału wszystkich radnych w obradach Rady Powiatu Nowotarskiego w dniu 21 kwietnia 2011 r. w sytuacji, gdy z treści protokołu wynika, że uczestniczyło w obradach 28 radnych i żaden z radnych nie zgłosił nieotrzymania materiałów na sesję, a tym samym obecni na sesji radni mogli podejmować ważne uchwały, zaskarżona uchwała posiadała również wymagany podpis radcy prawnego. W obowiązującym Regulaminie Rady brak zobowiązania do załączania do protokołu sesji listy obecności radnych, brak też jest zapisu o 10 dniowym terminie przedłożenia projektu pod obrady Rady. Dla skarżącego niezrozumiały jest zarzut dotyczący inicjatywy podjęcia zaskarżonej uchwały. Z inicjatywą wystąpił Zarząd i projekt uchwały wraz z uzasadnieniem przedstawił zarząd a nie Starosta, jak to wynika z treści uzasadnienia (str. 13).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Rady Powiatu Nowotarskiego zarzuca między innymi nieważność postępowania sądowego poprzez uniemożliwienie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Rady wzięcia udziału w rozprawie, w wyniku czego strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, co wypełnia przesłankę nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z powyższym zarzutem poruszającym kwestię, która i tak – co zaznaczono powyżej - podlegała przez Naczelny Sąd Administracyjny badaniu z urzędu, należy się zgodzić.

Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 1974 r., sygn. akt II CR 155/74 (publ. OSP 1975 r. nr 3, poz. 66) pojęcie pozbawienia strony możliwości obrony jej praw polega na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, skutki zaś tej wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji.

Zauważyć należy, że w myśl art. 91 § 2 p.p.s.a., zd. pierwsze, o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Zgodnie zaś z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika. Podkreślić należy, że w ramach czynności procesowych, do których uprawniony jest pełnomocnik, mieści się także umocowanie do odbierania – ze skutkiem w stosunku do strony – wszelkich pism i wezwań sądowych. Jeśli więc nic innego nie wynika z treści pełnomocnictwa ogólnego, skutki prawne dla mocodawcy wywołuje doręczenie pisma sądowego do rąk ustanowionego przez niego pełnomocnika (art. 133 § 3 k.p.c.).

W niniejszej sprawie na mocy uchwały Nr 80/XII/2011 z dnia 29 września 2011 r., znajdującej się w aktach sądowych (k. 18), Rada Powiatu Nowotarskiego udzieliła odpowiedzi na skargę oraz w § 2 tej uchwały udzieliła adw. Grażynie Filas pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Powiatu Nowotarskiego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego na uchwałę Nr 39/VII/2011 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 21 kwietnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Podhalańskiego Szpitala Specjalistycznego im. Jana Pawła II w Nowym Targu. Pomimo tak wyraźnego ogólnego pełnomocnictwa procesowego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie doręczał pełnomocnikowi pism procesowych, jak również nie powiadomił pełnomocnika o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 19 czerwca 2012 r., zawiadomienie kierując bezpośrednio do Rady Powiatu Nowotarskiego. Rozważyć zatem należało, czy nie zawiadomiwszy ustanowionego pełnomocnika procesowego o jedynym zresztą posiedzeniu wyznaczonym na rozprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pozbawił albo ograniczył stronę w możności obrony swych praw. Uwzględniając więc treść pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy stwierdzić należało, że skoro Rada Powiatu Nowotarskiego udzieliła pełnomocnictwa ogólnego, obejmującego umocowanie do podejmowania wszelkich łączących się ze sprawą czynności, to pominięcie pełnomocnika w zawiadomieniu o rozprawie stanowiło uchybienie prowadzące do pozbawienia strony możności obrony swych praw, co stanowi przesłankę nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że w wyniku powyższych uchybień za Radę Powiatu Nowotarskiego na rozprawie przed Sądem I instancji nie stawił się nikt. Powyższe uniemożliwiło m.in. powzięcie przez Sąd istotnych w sprawie informacji, na które zwrócił uwagę w skardze kasacyjnej pełnomocnik Rady Powiatu, a dotyczących nadania przed dniem rozprawy nowego statutu Podhalańskiemu Szpitalowi Specjalistycznemu im. Jana Pawła II w Nowym Targu.

W związku z powyższym uznać należało, że w niniejszej sprawie zaszła nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stąd orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem I instancji nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjnego postępowania sądowego. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.