Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1079/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg S. H. i E. Ł. na Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lipca 2022 r., znak: WS-VI.7532.3.212.2021.PB w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 3 z dnia 20 października 2021 r. znak: GN.II.6821.1.129.2020.Ko, działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) Starosta Krakowski orzekł o:

1. odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł.

w obr.. [...], jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...]) K., na rzecz J. R., J. R., R. J., W. H., I. H. oraz S. H.,

2. umorzeniu postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] (mały) K., na rzecz A. H.,

3. umorzeniu postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...], na rzecz E. Ł..

W uzasadnieniu decyzji Starosta Krakowski wskazał, że pismem z dnia 16 listopada 2020 r. nr GS-11.6821.81.2020.HM Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przekazał do Wojewody Małopolskiego akta dotyczące sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako części działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K., m. K., z prośbą o podjęcie działań zmierzających do wyznaczenia innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2020 r. znak: WS-VI.7534.6.97.2020.BP Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy zwrotu części działek nr [...], [...] i nr [...] poł. w obr[...].

Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...]. Natomiast sprawy zwrotu części działek: nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. , m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek: nr [...] oraz nr [...], obr. [...] wymienionych w postanowieniu Wojewody Małopolskiego z dnia 4 grudnia 2020 r. nr WS-VI.7534.6.97.2020.BP rozstrzygane będą odrębnymi decyzjami.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r. J. R., J. R., R. J., W. H.

i I. H. o zwrot działek nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] (mały) K. . Wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r. do postępowania przyłączył się S. H.. Ponadto pismami z dnia 26 lutego 2021 r. do postępowania przyłączyły się A. H. oraz E. Ł..

Organ ustalił, że działka nr [...] poł. w obr. [...] (mały) K. została przejęta (wywłaszczona) na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 11 grudnia 1979 r. nr Rep. [...] przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej do pawilonu przy ul. [...] nr [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji znak: [...] z dnia 30 maja 1979 r., wydaną przez Biuro Planowania Przestrzennego w K.. Z treści ww. aktu notarialnego wynika, iż poprzednimi współwłaścicielkami przedmiotowych nieruchomości były L. R. oraz W. L. w udziałach po [...] części każda.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. - B. Wydziału II Cywilnego z dnia 17 sierpnia 1993 r. sygn. akt [...] ustalono, iż spadek po zmarłej w dniu 22 stycznia 1992 r. W. L. nabyła J. H. w całości.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydziału I Cywilnego z dnia 3 czerwca 2003 r. sygn. akt I Ns [...] ustalono, iż spadek po zmarłej w dniu 6 listopada 2001 r. J. H. nabyli: R. J. i I. H. po [...] części oraz E. Ł., S. H. i W. H., każdy po [...] części.

Na podstawie Aktu Poświadczenia Dziedziczenia Rep. A Nr [...] z dnia 3 listopada 2016 r. ustalono, iż spadek po zmarłej w dniu 15 marca 2003 r. L. R. nabyli: J. R. oraz J. R., każdy po [...] części.

Treść powołanych wyżej postanowień spadkowych wskazuje, że osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadającej obecnie części działki nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] (mały) K. są: J. R., J. R., R. J., W. H., I. H., S. H. oraz E. Ł., którzy zgłosili roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Ustalono również, że A. H. nie posiada legitymacji do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie jest spadkobierczynią po wywłaszczonych współwłaścicielach działki nr [...] obr. [...] (mały) K..

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważnikiem) nr [...] wykonanym w 1984 r. działki: nr [...] o pow. 0,1837 ha, nr [...] o pow. 0,0098 ha i część działki nr [...], obr [...] (mały) wraz z innymi działkami utworzyły działkę nr [...] o pow. 0,2501 ha, obr. 45 jedn. ewid. Krowodrza. Pozostała część działki nr [...] obr. 110 (mały) wraz z innymi utworzyła działkę nr [...] o pow. 0,7776 ha, obr. [...] jedn. ewid. K.. Planem podziału nr [...] [...] działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid.. o pow. 0,2501 ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0201 ha i nr [...] o pow. 0,2300 ha, obr. [...] jedn. ewid. K. . Następnie planem podziału nr [...] z dnia 7 marca 2008 r. działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,1385 ha i nr [...] o pow. 0,0915 ha, obr. [...]. ewid. K. , po czym na podstawie tego samego operatu działka nr [...] o pow. 0,0915 ha została zniesiona do działki nr [...] o pow. 0,1099 ha, obr. [...] jedn. ewid. K. . Obecnie w granicach części działki nr [...] obr. [...]) K. znajduje się część działki ewidencyjnej nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. .

Organ wyjaśnił, że podstawą do rozpatrzenia wniosku dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do postanowień ww. przepisów przesłankami zwrotu nieruchomości są:

- po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców

z wnioskiem o zwrot;

- po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiły osoby mające legitymację procesową tj. spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Z kolei nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot, została wywłaszczona na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. u o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak podał organ, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma pismo Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...], w którym wskazano, iż objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] w całości znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...].

Przedmiotowa droga na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. "w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich" zaliczona została do dróg lokalnych miejskich (Dz. U. Woj Krak. z dnia 7 lipca 1986 r. Nr 10). Następnie zgodnie z art. 103 pkt. 2 ustawą z dnia 13 października 1998 r. "przepisy oprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną" (Dz. U. Nr 133 póz. 872 z późn. zm.), uzyskała statut drogi publicznej o kategorii gminnej.

Zgodnie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe

i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

W związku z powyższym nie mogą być one przedmiotem obrotu. Z ww. przepisu u wynika zatem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych wraz z zajętymi przez te drogi gruntami na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot, zajętej obecnie pod drogę publiczną, wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby bowiem do sprzecznego z prawem skutku, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiących część drogi publicznej (por. wyr. NSA z dnia 29 maja 2003 r. Sygn. akt II SA/Gd 1206/01). Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2 a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza definicję obrotu, przez którą należy rozumieć "(...) każdą czynność prawną prowadzącą do zmiany podmiotu, któremu przysługuje jakiekolwiek prawo do nieruchomości stanowiącej przed tą czynnością (a często także po jej dokonaniu) własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego " (por. E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2011).

Z powyższego, zdaniem organu wynika, że aktualnie zwrot nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...], oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K., m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] (mały). , czy też zwrot udziału w nich, stał się niemożliwy.

Mając na uwadze powyższe, organ prowadzący postępowanie odstąpił od badania przesłanek zbędność nieruchomości wywłaszczonej, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi nie jest możliwy zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wobec powyższego orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] na rzecz J. R., J. R., R. J., W. H., I. H. oraz S. H..

Z kolei ustalona w trakcie prowadzonego postępowania okoliczność, iż wnioskodawczyni A. H. nie posiada legitymacji do występowania

z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, powoduje że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w stosunku do wnioskodawczyni. Organ wyjaśnił, że

w przedmiotowej sprawie dla umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa,

w stosunku do A. H. podstawowe znaczenie ma data złożenia wniosku

o zwrot nieruchomości, tj. 26 lutego 2021 r.

Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła

w życie 14 maja 2019 r. w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej upływał co do zasady 14 maja 2020 r. Jednakże 31 marca 2020 r. weszła wżycie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r., poz. 568 ze zm.), którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 15zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw: w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w dniu wejścia w życie ww. ustawy obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19). Dotyczy to między innymi terminów od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa obowiązki czy terminów przedawnienia. Przepis ten dotyczy także terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a wszedł on w życie z dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej, tj. 31 marca 2020 r.

Przepis art 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zatem zawiesił z dniem 31 marca 2020 r. bieg 12-sto miesięcznego terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r., z upływem którego wszedł w życie przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875).

Okres od 31 marca do 14 maja 2020 r. obejmował 45 dni, a zatem ostatnim dniem omawianego terminu zawitego, który rozpoczął swój dalszy bieg 24 maja 2020 r. był 7 lipca 2020 r. Zatem ze skutecznym roszczeniem o zwrot nieruchomości można było wystąpić do dnia 7 lipca 2020 r.

W przedmiotowej sprawie wniosek E. Ł. oraz A. H. został złożony 26 lutego 2021 r., wobec czego należało orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. K. , m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] (mały) K. , na rzecz E. Ł. oraz A. H..

Jednocześnie organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w wyroku z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 869/20 sąd zwrócił uwagę na samodzielność roszczeń poszczególnych uprawnionych. Zatem złożenie w terminie wniosku w ramach swojego udziału nie zabezpiecza przed przedawnieniem roszczenia i pozostałe udziały w nieruchomości.

Odwołania od ww. decyzji złożyli J. R., J. R., R. J., W. H., I. H., S. H. oraz E. Ł..

Decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. znak: WS-VI.7543.3.212.2021.PB, na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa Wojewoda Małopolski w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygniętej w pkt 3 sentencji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; w pkt 2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z 11 grudnia 1979 r. Rep. A I nr [...], zawartą

w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej do pawilonu przy ul. [...] nr [...], zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z 30 maja 1979 r. znak: APLP/8334/79/S/2826/79, zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji. Część dawnej działki nr [...], obr. [...] (mały) K. , odpowiada obecnie części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., która zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] stanowi własność Gminy Kraków.

Podał, że w aktualnym stanie prawnym materialnoprawną podstawę do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej regulacji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu. Z kolei zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do m.in. nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W oparciu o pismo Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 4 lutego 2021 r ustalono, że część działki nr [...] w całości znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...] w K. - ujętej w uchwale Nr 103 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Krak. z 7 lipca 1986 r. Nr 10). Następnie, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa droga stała się z mocy prawa drogą publiczną o kategorii gminnej. Zgodnie zaś z danymi dostępnymi w miejskim systemie informacji przestrzennej Urzędu Miasta Krakowa (msip.um.krakow.pl), działka nr [...] stanowi w części drogę dojazdową do budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. przy ul. [...] (stanowiącego pawilon o charakterze usługowym), niewielki fragment pasa zieleni przydrożnej, a częściowo chodnik oraz parking wzdłuż drogi, a więc zagospodarowana jest pod elementy infrastruktury ww. budynku usługowego, który zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] stanowi własność Zjednoczonej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" z siedzibą w K. - użytkownika wieczystego działki nr [...].

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając możliwość przeniesienia własności takiej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, statuując negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości.

Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). Droga to nie tylko jezdnia, lecz wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających (pasie drogowym), a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Z kolei "pas drogowy" jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane

i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi. Ponadto poza art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ww. ustawy droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonych do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, a także pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska. Powyższe prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Organ podał, że przedstawiony powyżej stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w sposób niewątpliwy korespondujący z celem wskazanym w umowie sprzedaży jako budowa drogi dojazdowej do pawilonu przy ul. [...] (z innych prowadzonych z wniosku odwołujących się postępowań zwrotowych wynika, że była to inwestycja realizowana dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w K.) istniał na długo przed złożeniem wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jak bowiem wyżej wskazano, ulica [...] w K. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich już w 1986 r., a ponadto stan ten potwierdza archiwalna ortofotomapa tego terenu z 2004 r. (dostępna pod adresem internetowym: [...]).

W świetle powyższego nie było możliwe pozytywne ustosunkowanie się do wniosku zwrotowego, wobec czego organ I instancji zasadnie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. R., J. R., R. J., W. H., I. H. i S. H..

W ocenie Wojewody Małopolskiego nie sposób jednak zgodzić się ze Starostą Krakowskim odnośnie powodów rozstrzygnięcia ujętego w punkcie 3 sentencji zaskarżonej decyzji, umarzającym postępowanie zwrotowe z wniosku E. Ł.. Powołanie się przez organ I instancji w tym zakresie na przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami było bowiem chybione.

Przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. został dodany ww. ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 14 maja 2019 r. i nie była to jedyna zmiana dokonana ww. ustawą w przepisach regulujących instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Powyższa ustawa dodała do przepisów u.g.n. także regulacje art. 136 ust. 2a, ust. 2b, ust. 3a i ust. 3b. Według organu z powyższych regulacji wynika, że złożenie wniosku o zwrot

w ustawowym terminie choćby przez jednego uprawnionego rodzi po stronie organu (starosty/prezydenta miasta na prawach powiatu) obowiązek poinformowania pozostałych uprawnionych o możliwości ubiegania się o zwrot przysługującego im udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.), a jeżeli byłoby to niemożliwe (brak spadkobierców ustalonych we właściwym trybie) organ zobowiązany jest do prowadzenia jednego postępowania dotyczącego wszystkich zgłoszonych żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.).

W ocenie Wojewody Małopolskiego nic nie stoi na przeszkodzie, aby w toku postępowania wszczętego na wniosek części uprawnionych przystąpiły do sprawy kolejne osoby, które uzyskały postanowienie spadkowe już po upływie terminu materialnego. Art. 136 ust. 7 (zd. 2) u.g.n. wyłącza obowiązek zawiadomienia uprawnionych osób określony w art. 136 ust. 2 u.g.n. (czyli przed wszczęciem postępowania), a nie wynikający z treści art. 136 ust. 3b u.g.n., tj. po wszczęciu postępowania, którego przedmiot oraz zakres podmiotowy może przecież zostać ostatecznie określony/zmodyfikowany w jego toku, aż do wydania (ostatecznego) rozstrzygnięcia. Nadto podkreślił, że przepisy dopuszczające zwrot udziałów

w nieruchomości zostały wprowadzone do ustawy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, w którym Trybunał zaznaczył wyraźnie, że jakkolwiek możliwe powinno być dochodzenie zwrotu części ułamkowych wywłaszczonej nieruchomości, to jednak zasadą jest zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości. Co więcej w wyroku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2711/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "należy uwzględnić jednoznaczną wskazówkę interpretacyjną, jaką należy wywieść z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tak wykładać przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a., aby każdy z podmiotów współuprawnionych miał zagwarantowany udział w postępowaniu administracyjnym (zwrotowym). Trzeba mieć bowiem na uwadze, aby wykładnia prawa po wydaniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie prowadziła do takich skutków, które Trybunał uznał za niedające się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym".

Zdaniem organu celem ustawodawcy wprowadzającego do przepisów u.g.n. swego rodzaju instytucję dawności było zatem umożliwienie aktualnemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości (będącego podmiotem publicznoprawnym) wykorzystanie jej na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej — niezależnie od ziszczenia się przesłanki zbędności, określonej w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., która po upływie określonego w ww. przepisie terminu w ogóle nie podlega badaniu. Tak więc przyjęcie interpretacji przepisu art. 136 ust. 7 u.g.n. zaprezentowanej przez organ I instancji kłóci się z jego ratio legis, bowiem wygaśnięcie roszczenia zwrotowego jedynie w stosunku do ułamkowej części nieruchomości co do zasady nie umożliwi osiągnięcia celu tej regulacji, tj. przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż wynikający z decyzji wywłaszczeniowej po upływie zakreślonego terminu.

Z powyższych względów Wojewoda Małopolski nie podzielił zapatrywań organu I instancji w zakresie wykładni i zastosowania regulacji określonej w art. 137 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

Okoliczność, że w ocenie organu I instancji nie jest możliwe orzeczenie

o zwrocie nieruchomości z uwagi na jej zajęcie pod pas drogowy drogi publicznej nie świadczy bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, gdyż tego rodzaju przeszkoda prawna nie oznacza, że nie ma sprawy administracyjnej, podlegającej rozstrzygnięciu poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy.

W związku z powyższym organ uznał, że w powyższym zakresie organ I instancji błędnie przyjął bezprzedmiotowość postępowania z wniosku E. Ł.. W konsekwencji organ odwoławczy - w zakresie jej pkt. 3 sentencji decyzji organu I instancji – orzekł, że wydana została z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i jako taka podlegała uchyleniu w tej części, zaś sprawa w tym zakresie została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak podał, powyższe wynikało z faktu, iż umorzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości wyklucza możliwość wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego. Decyzja umarzająca postępowanie (w całości lub w części) nie jest bowiem decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do jej istoty; jest decyzją o charakterze procesowym, zamykającą drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron w danej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. H. i E. Ł. podnosząc, że Starosta podejmując decyzje o niemożności zwrotu wywłaszczonych nieruchomości

i umorzeniu postępowania nie przedstawił spadkobiercom wywłaszczonych nieruchomości, propozycji przekazania im nieruchomości zamiennej lub wypłaty stosownego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie na podstawie art. 111 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) połączył sprawę ze skargi E. Ł. zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Kr 1080/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi S. H. zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Kr 1079/22 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt II SA/Kr 1079/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: u.g.n.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kształtuje także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (Dz. U. poz. 376), skutkiem którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto w ciągu 7 lat od momentu, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna oraz czy zakończono ją w ciągu 10 lat od tego momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r.

Z powyższego wynika, że do przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zalicza się, po pierwsze, wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, po drugie, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej, tj. nieruchomości, w stosunku do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze wywłaszczenia, po trzecie, zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego składa się z dwóch punktów.

W punkcie I Wojewoda uchylił decyzję nr 3 Starosty Krakowskiego w części rozstrzygniętej w punkcie 3 sentencji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W punkcie 3 sentencji decyzji nr 3 Starosty Krakowskiego z dnia 20 października 2021 r. rozstrzygnięto o umorzeniu postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...]) K., na rzecz Pani E. Ł..

W punkcie II Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, który to zakres stanowią punkty 1 i 2 decyzji nr 3 Starosty Krakowskiego. W punkcie 1 decyzji Starosty rozstrzygnięto o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...], na rzecz Pana J. R., Pana J. R., Pani R. J., Pana W. H., Pana I. H. oraz Pana S. H.. W punkcie 2 rozstrzygnięto o umorzeniu postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr[...] jedn. ewid. K. , m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...], na rzecz Pani A. H..

Rozpocząć należy od tego, że Sąd uznaje za bezsporne, że działka nr [...] poł. w obr. [...]) K. została przejęta (wywłaszczona) na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 11 grudnia 1979 r. nr Rep. A [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej do pawilonu przy ul. [...] nr [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji znak: [...] z dnia 30 maja 1979 r., wydaną przez Biuro Planowania Przestrzennego w K.. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu ustalenie, zgodnie z którym część dawnej działki nr [...], obr. [...], odpowiada obecnie części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. która zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] stanowi własność Gminy Kraków.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II decyzji Wojewody, a dotyczącego odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...]) K., Sąd wskazuje, że zasadniczą podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ I instancji, że przedmiotowa część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid.. , m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], obr. [...] (mały) K. zajęta jest aktualnie pod drogę publiczną – ul. [...], co oznacza, że jej zwrot jest niemożliwy.

Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym co do zasady zajęcie terenu pod drogę publiczną, jako wyłączonego z obrotu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, uniemożliwia zwrot nieruchomości. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie nie wykazano jednoznacznie i przekonująco, że w istocie objęta żądaniem zwrotu część działki nr [...] stanowi część drogi publicznej – ul. [...], która – jak wynika z zaskarżonej decyzji – na podstawie uchwały Nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczona została do dróg lokalnych miejskich (Dz. U. Woj Krak. z dnia 7 lipca 1986 r. Nr 10), a następnie, zgodnie z art. 103 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), uzyskała status drogi publicznej o kategorii gminnej.

Ustalenia w tym zakresie organ I instancji poczynił przede wszystkim na podstawie pisma Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 4 lutego 2021 r. nr GG.542.6.5.2021, w którym wskazano, iż objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...] w całości znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] (k. 125-126). Do pisma dołączono wydruk mapy, opisany jako "wygenerowane z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych [...] i uzupełnione o treść mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz mapy ewidencji gruntów graficzne zobrazowanie granicy pasa drogowego opisanej wyżej drogi publicznej na odcinku objętym wnioskiem o zwrot". W ocenie Sądu załącznik ten, w żaden sposób nie uwierzytelniony i nie opisany, nie wskazuje w sposób jednoznaczny, że na działce nr [...] w części objętej żądaniem zwrotu, istnieje pas drogi publicznej. Wątpliwości budzi zaznaczony tam przebieg czerwonej linii, która – jak można się tylko domyślać – ma odzwierciedlać granicę pasa drogowego. Wątpliwości w przedstawionym zakresie nie usuwają wypis i wyrys z ewidencji gruntów (k. 203). Wprawdzie z wypisu wynika, że Zarząd Dróg Miasta K. jest zarządcą działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, jednak oznaczono ją jako teren Bi – inne tereny budowlane.

Wojewoda natomiast nie zakwestionował ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji na podstawie ww. pisma Zarządu Dróg Miejskich co do pasa drogowego na działce nr [...], jednocześnie jednak, powołując się na dane dostępne w miejskim systemie informacji przestrzennej Urzędu Miasta Krakowa (msip.um.krakow.pl), przyjął, że działka nr [...] stanowi w części drogę dojazdową do budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. przy ul. [...] (stanowiącego pawilon o charakterze usługowym), a w części niewielki fragment pasa zieleni przydrożnej, chodnik oraz parking wzdłuż drogi, a więc zagospodarowana jest pod elementy infrastruktury ww. budynku usługowego, który - zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] stanowi własność Zjednoczonej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" z siedzibą w K. - użytkownika wieczystego działki nr [...]. W ocenie Sądu nie sposób z rozważań organu odwoławczego co do rozumienia pasa drogowego i drogi w kontekście opisanego zagospodarowania działki nr [...] wywnioskować, po pierwsze tego, czy w ocenie Wojewody istniejące zagospodarowanie istotnej dla sprawy części działki nr [...] stanowi część pasa drogi publicznej, której istnienie przekreśla możliwość zwrotu, po drugie tego, czy istniejące zagospodarowanie stanowi elementy drogi dojazdowej, której budowa zrealizowała cel wywłaszczenia określony w umowie, albo może, po trzecie, czy w ocenie organu odwoławczego budowa drogi publicznej stanowiła realizację celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Na drugą możliwość wydaje się wskazywać zawarte w decyzji Wojewody stwierdzenie, zgodnie z którym przedstawiony stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości "w sposób niewątpliwy koresponduje z celem wskazanym w umowie sprzedaży jako budowa drogi dojazdowej do pawilonu przy ul. [...]". Sąd nie jest również w stanie zweryfikować ustaleń organu II instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych co do stanu zagospodarowania działki nr [...], istnienia na nim elementów drogi publicznej, czy też elementów drogi dojazdowej do osiedla. Za niewystarczające uznaje Sąd odesłanie do bliżej nieokreślonych stron internetowych Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej.

W świetle powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego w zakresie punktu II, w którym to utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego "w pozostałym zakresie" ze względu na naruszenie norm postępowania administracyjnego zobowiązujące organ administracji publicznej do prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mieści się w kompetencjach organu II instancji, który powinien w tym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji, po myśli art. 136 § 1 k.p.a.

Odnośnie do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I sentencji zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, przesądzającego o tym, że roszczenie E. Ł. nie wygasło ze względu na treść art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 noweli u.g.n., Sąd wskazuje, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego leżącego u podstaw tej części rozstrzygnięcia.

Jak wynika z art. 136 ust. 7 u.g.n., uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.

Norma wynikająca z tego przepisu dotyczy przedmiotowej sprawy, jako że stosuje się ją odpowiednio do umów, na podstawie art. 142a u.g.n., a wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dokonało się na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dnia 11 grudnia 1979 r. Niewątpliwie więc upłynęło 20 lat od dnia zawarcia umowy wywłaszczeniowej.

Dalej zauważyć trzeba, że art. 136 ust. 7 u.g.n. został wprowadzony na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801, dalej: nowela). Zgodnie z art. 2 ust. 1 noweli, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Należało zatem przyjąć, że bieg rocznego terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 noweli u.g.n. rozpoczął bieg 14 maja 2019 r. (dzień wejścia w życie ustawy), a powinien zakończyć się 14 maja 2020 r.

Jednakże 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) m.in. przepis art. 15zzr, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w dniu wejścia w życie ww. ustawy obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19). Dotyczy to między innymi terminów, od zachowania których uzależnione jest udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, czy też terminów przedawnienia.

Na podstawie powołanego art. 15zzr doszło do zawieszenia z dniem 14 marca 2020 r. biegu terminu wynikającego z art. 2 ust. 1 noweli u.g.n. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r., z upływem którego wszedł w życie przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) - zgodnie z jej art. 76 terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, rozpoczęły swój dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy.

A zatem ze względu na brzmienie przywołanych wyżej norm regulujących zawieszenie biegu terminów w okresie zagrożenia epidemicznego i epidemii, należało przyjąć, że bieg terminu 12 miesięcznego (vide: art. 2 ust. 1 noweli u.g.n.) został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu przedawnienia wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin 12 miesięcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 noweli u.g.n., którego bieg się rozpoczął 14 maja 2019 r., zakończył się 23 lipca 2020 r. z uwagi na jego zawieszenie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Od dnia 24 maja 2020 r. termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami biegł dalej co oznacza, że do terminu sprzed zawieszenia doliczyć należało okres 71 dni.

W przedmiotowej sprawie wnioski o zwrot m.in. działki nr [...] obr[...] w K., w dniu 18 maja 2020 r. złożyli J. R., J. R., R. J., W. H., I. H.. Pismem z 12 maja 2020 r. do postępowania przyłączył się S. H., pismami z 26 lutego 2021 r. - A. H. oraz E. Ł.. Wskazać w tym miejscu należy, że przez "przyłączenie się" należy rozumieć złożenie swojego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z powyższego wynika, że skarżąca E. Ł. złożyła swój wniosek po upływie ustawowego, przedłużonego terminu. Spóźniony wniosek złożyła również A. H., jednak co tej osoby organy zgodnie stwierdziły brak legitymacji do złożenia wniosku.

Jak wskazanego już wyżej termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. ma charakter zawity (prekluzyjny), a jego bezskuteczny upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko Starosty Krakowskiego, że roszczenie E. Ł. należało uznać za wygasłe, skoro nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, a tym samym nie podziela stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego, w którego ocenie złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez pozostałych spadkobierców osób wywłaszczonych stanowiło czynność zachowawczą, która pozwoliła uznać spóźniony wniosek skarżącej za skuteczny.

Sąd w obecnie orzekającym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 października 2020 r., II SA/Kr 869/20, w którym wskazano, że "po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.07.2015 r. sygn. SK 26/14 nie można twierdzić, iż tzw. przyłączenie się wszystkich uprawnionych, stanowi czynności zachowawcze tj. jeśli został złożony wniosek o zwrot to reszta uprawnionych może się przyłączyć później, w zasadzie bez ograniczeń terminowych. (...) Trybunał wyraźnie w tym zakresie wskazał w powołanym wyroku na samodzielność roszczeń poszczególnych uprawnionych, jednocześnie nakazując zmiany legislacyjne mające te zasady respektować, w tym zapewnić innym uprawnionym możliwość dochodzenia roszczeń."

Sąd podziela również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 299/20 (nieprawom.) co do charakteru sprawy "zwrotowej", zgodnie z którym "bacząc na całokształt obecnej regulacji zawartej w znowelizowanym art. 136 u.g.n., przyjąć należy, że na jej gruncie nadal powstaje jedna sprawa administracyjna – sprawa zwrotu nieruchomości lub jej części albo sprawa zwrotu udziałów w nieruchomości lub jej części, przy czym w tym drugim przypadku chodzi o udziały podmiotów, które w czasie właściwym zgłosiły swoje roszczenie. Obecnie już tylko pomiędzy tymi podmiotami – a nie, jak w poprzednim stanie prawnym, pomiędzy wszystkimi byłymi właścicielami nieruchomości lub ich następcami prawnym – powstaje współuczestnictwo materialne, jednolite. W szczególności ciążący na organie obowiązek zawiadomienia ogółu uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części ma służyć ukształtowaniu się sprawy administracyjnej w określonych granicach przedmiotowych i podmiotowych. Dodać należy, że w ewentualnej decyzji zwrotowej organ w pewnym sensie rozstrzyga też o wzajemnych relacjach między współuczestnikami postępowania, skoro określa przypadające im udziały w nieruchomości lub jej części."

W konsekwencji, w ocenie Sądu obecnie orzekającego Wojewoda nieprawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w zakresie punktu 3, który odnosił się bezpośrednio do żądania skarżącej E. Ł.. Co więcej, uznając, że roszczenie E. Ł. nie wygasło i zobowiązując do wydania w stosunku do niej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, zamiast umorzenia, organ odwoławczy naruszył normę wynikającą z art. 136 ust. 3b u.g.n., zgodnie z którą w przypadku gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 299/20 (nieprawom.), "przepis ten został sformułowany kategorycznie i nie uzależnia powinności prowadzenia jednego postępowania od uznania organu ani od innych okoliczności. Jak się wydaje, wbrew pozorom, nie można go traktować jako lex specialis wobec art. 62 k.p.a., w którym mowa o proceduralnym połączeniu materialnie odrębnych spraw – ma on raczej charakter konfirmujący, potwierdzający powinność prowadzenia jednego postępowania w jednej sprawie administracyjnej. Co więcej, można w nim upatrywać wyłączenia generalnej możliwości rozstrzygania sprawy w części – wszak wydanie decyzji częściowej pośrednio powoduje ten skutek, że organ nie prowadzi już jednego, lecz kilka postępowań w sprawie (a taki stan narusza art. 136 ust. 3b u.g.n.)." Przepis ten, wymagający prowadzenia jednego postępowania wobec zgłoszonych skutecznie roszczeń o zwrot, wyznaczał również granice rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Sąd.

Należy jednak wskazać, że brak aprobaty Sądu dla stanowiska Wojewody w omówionej ostatnio kwestii nie mógł doprowadzić do wydania wyroku pogarszającego sytuację skarżącej E. Ł. w przedmiotowej sprawie. Sąd musiał mieć bowiem na względzie granice orzekania, jakie stawia art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". W okolicznościach sprawy takim orzeczeniem na niekorzyść byłaby wyrok, w którym zostałoby przesądzone wygaśnięcie skarżącej E. Ł.. Takie bowiem przesądzenie zamykałoby skarżącej możliwość uzyskania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty sprawy (o zwrocie lub odmowie zwrotu). Z tej przyczyny Sąd wskazuje, że ponownie rozpatrując sprawę organ przyjmie, że roszczenie E. Ł. nie wygasło i rozpozna je łącznie z roszczeniami zgłoszonymi w terminie. Sąd wskazuje przy tym, wbrew stanowisku Wojewody, że okoliczności sprawy wymagają uchylenia tylko decyzji organu II instancji. Skoro skarżąca E. Ł. brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, skierowano do niej decyzję organu I instancji, zawierającą również rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, to ani względy zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), ani względy zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), nie wskazują na zasadność uchylenia również decyzji organu I instancji.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 205 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.