Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1841/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 122 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 25/09 w sprawie ze skargi G. Ś. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r. nr XXIV/566/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz G. Ś. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej jako: WSA) oddalił skargę G. Ś. w sprawie ze skargi G. Ś. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r., nr XXIV/566/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że w dniu 22 października 2008 r. Rada Miasta w Gdyni, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 42, poz. 1591 ze zm. - dalej jako: usg) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp) podjęła uchwałę Nr XXIV/566/08 o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, terenu położonego na zachód od ul. Łęczyckiej.

Na powyższą uchwałę G. Ś. oraz A. K. wnieśli skargę do WSA, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżących oznaczonej na planie symbolem 15ZP, dla której Sąd Rejonowy w Gdyni prowadzi księgi wieczyste Kw [...] oraz Kw [...] oraz stwierdzenia, iż w tym zakresie wskazana uchwała nie podlega wykonaniu. Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 upzp. Uzasadniając skargę skarżący podali, że Rada Miasta Gdyni w skarżonej uchwale dopuściła się daleko idącej ingerencji w ich prawo własności. Skarżący nie kwestionowali, iż co do zasady ingerencja taka jest dopuszczalna, jednak ich zdaniem konieczna była analiza czy w danym przypadku ingerencja ta była usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości o których mowa w upzp, to jest, czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności były konieczne dla realizowania podanej w zaskarżonym planie funkcji publicznej, którą ma spełniać część nieruchomości skarżących. Skarżący wskazali, iż działki należące do nich bezpośrednio sąsiadują z dużym obszarem lasu, który oddziela od spornej nieruchomości tylko rzeka Kacza. Rozciągające się po drugiej stronie rzeki Kaczej lasy zajmują obszar wielu kilometrów, aż do obwodnicy trójmiejskiej. Wykorzystywane są one na cele rekreacyjne z uwagi na znaczące walory krajobrazowe i przyrodnicze. Niezrozumiałe jest dla skarżących, że tuż obok olbrzymich obszarów leśnych, zamierza się urządzić na ich nieruchomości niewielki park (niecałe 5000 m2), właściwie skwer. Według skarżących istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Miasta przekroczyła granice upoważnienia ustawowego i dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności bądź przez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności albo nawet przez naruszenie istoty prawa własności nieruchomości. W ocenie skarżących obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia, które realizowałoby wymogi interesu publicznego, ale z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności (art. 4 i art. 6 upzp). Zdaniem skarżących, zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego mającą umocowanie w przepisie art. 4 upzp, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, ale nie może ulegać wątpliwości, że przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie realizowane tylko wtedy gdy uzasadnione jest interesem publicznym. Rada Miasta nigdy i nigdzie nie wykazała konieczności czy potrzeby urządzenia w tym miejscu publicznego terenu zielonego. Dla mieszkańców Gdyni czy Trójmiasta teren przy rzece Kaczej w tym miejscu nie jest turystycznie atrakcyjny. Według skarżących, nie można uznać jako zasadnych oraz istotnych w sprawie argumentów, że ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie części nieruchomości oraz potencjalne zagrożenie tego obszaru zalewaniem rzeki Kaczej należało planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczyć sporny teren na urządzenie zieleni publicznej. Gdyby nawet przyjąć, że na spornej części nieruchomości skarżących występują niekorzystne warunki gruntowe, a obszar ten jest potencjalnie zagrożony zalewaniem rzeki Kaczej (czemu się zaprzecza), nie można wyprowadzić wniosku, iż skarżący nie mogą być w dalszym ciągu właścicielami całej nieruchomości, a podniesione argumenty nie uprawniają Rady Miasta do ingerencji w prawo własności skarżących. Skarżący dołączyli do skargi pismo PWiK Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w Gdyni z dnia 7 października 2008 r. jako dowód, iż nieruchomość skarżących jest położona poza obrębem strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody podziemnej "Sieradzka" w Gdyni, w związku z sugestią wynikającą z planu, iż także z tej przyczyny powinny być wprowadzone ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości skarżących. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi między innymi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a więc przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące spornej części nieruchomości, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie podnosząc, że uchwałą nr XXVII/632/09 z dnia 28 stycznia 2009 r. nie uwzględniła skargi, a wykonanie tej uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta Gdyni. Uzasadniając swe stanowisko Rada Miasta Gdyni wskazała, że projekt planu sporządzony został zgodnie z przepisami upzp. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada podniosła, że teren będący własnością skarżących stanowi obszar działek rolnych o łącznej powierzchni 9823 m2 i użytkowany jest obecnie jako gospodarstwo ogrodnicze. Ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości oraz położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej, plan wyłączył wymienione tereny z zabudowy, przeznaczając je pod tereny zieleni publicznej. Zasięg terenów zalewowych został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane przez BPBK S. A. dotyczące całej hydrografii miasta Gdyni, którego elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych dla wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2 % i 1%, czyli takich, które mogą się pojawić raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i wód rzeki Kaczej oraz urządzenie terenu w formie parku stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki Kaczej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (uchwała Rady Miasta Gdyni nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r.) ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjnego-ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Dolina rzeki Kaczej stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe. Mając na względzie uwagi G. Ś., na terenach zieleni urządzonej dopuszczono adaptację funkcji ogrodniczej do czasu realizacji docelowej zieleni urządzonej publicznej, co umożliwia kontynuowanie prowadzonej przez skarżącego działalności ogrodniczej, lecz nie dłużej niż do czasu realizacji planowanej zieleni. Realizacja zieleni urządzonej będzie poprzedzona transakcją kupna przez gminę terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną. Organ wskazał, że pozostała północna część terenów, położona powyżej terenów zieleni, o łącznej powierzchni ok. 4900 m2, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, z możliwością wydzielenia 4 działek budowlanych o minimalnej powierzchni działki 1200 m2. W stosunku do obecnego użytkowania terenu ustalenie to pozwala na realizację zabudowy na obszarze stanowiącym znaczną część nieruchomości skarżących. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mając na względzie uwagi G. Ś., dopuszczono adaptację zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem ogrodniczym. Przebieg linii podziału wewnętrznego - granic działek, wskazanych na terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jest zaleceniem, a nie ustaleniem planu. Organ wskazał także, iż publiczny charakter ciągu pieszo-jezdnego 21KD-X jest konieczny, z uwagi na możliwość zapewnienia jedynego swobodnego dostępu komunikacyjnego z ul. Łęczyckiej do terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną publiczną.

Skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. wnieśli o wstrzymanie zaskarżonej uchwały. W piśmie podnieśli dodatkowo zarzuty naruszenia przepisów art. 21 i art. 31 Konstytucji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r. WSA odrzucił skargę A. K. z uwagi na nieuiszczenie wpisu, a postanowieniem z dnia 5 marca 2009 r. odmówiono wstrzymania zaskarżonej uchwały.

Pismem procesowym z dnia 23 lutego 2009 r. skarżący G. Ś. uzupełniając dotychczasowe stanowisko wskazał m. in. na udostępnienie przez organ nieaktualnych map wysokościowych służących do sporządzenia opracowania koncepcji zalewowych. Zarzucił, iż organ traktuje nieruchomości należące do skarżącego w sposób odmienny, niż nieruchomości sąsiednie wyłączając je z terenu zalewowego i przyznając właścicielom tych działek prawo do ich zabudowy. Ponadto wskazał, iż z dokumentu o nazwie "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego prawdopodobieństwa przewyższenia P=1 % na rzece Kaczej na odcinku od km 4+000 do km 3+650 w Gdyni" wynika, iż działki skarżącego nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem. Skarżący domagał się przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu przed Sądem na okoliczność, że stanowiące jego własność działki nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem, jak również przeprowadzenia dowodu z pisma PWiK Gdynia co do tego, że nieruchomość jest położona przy ul. Łęczyckiej 6 poza obrębem strefy ujęcia wody "Sieradzka".

Rada Miasta Gdyni pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2009 r. podała, że tereny będące własnością skarżącego objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, terenu położonego na zachód od ul. Łęczyckiej, którego głównym celem jest ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki Kaczej oraz przystosowanie jej dla potrzeb rekreacyjnych. W planie miejscowym, tereny będące własnością skarżącego o łącznej powierzchni 8806 m2 przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej 06MN1, ciąg pieszo-jezdny publiczny 21KD-X oraz pod tereny zieleni 15ZP i 16ZE. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni wskazuje dolinę rzeki Kaczej jako jedno z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta, a ustalenia omawianego planu miejscowego są zgodne z ustaleniami ww. studium. Zamierzeniem jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym, obejmującym koryto rzeki Kaczej do Zatoki Gdańskiej w Orłowie, przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenie ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny, tak więc ustalenie funkcji zieleni urządzonej na części obszaru należącego do skarżącego ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i rzeki Kaczej oraz urządzenia ich w formie parku stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki Kaczej. Ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości oraz położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej, plan wyłączył tę część obszaru spod zabudowy. Organ wskazał, iż w opracowaniu ekofizjologicznym do planu miejscowego zawarto, że korzystne dla zabudowy warunki gruntowo-wodne występują ponad trasę zalewową i obszarem wysiękowym. Nadto podał, iż z analizy, na którą powołał się skarżący w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. wynika, że część obszaru, na którego terenie znajdują się działki skarżącego, stanowi naturalne obniżenie, będące naturalną powierzchnią retencyjną (różnica poziomu terenu w stosunku do poziomu brzegu rzeki wynosi ok. 0.5 m). Natomiast działki bezpośrednio graniczące z terenem skarżącego położone są ok. 1.5 m ponad poziomem brzegu rzeki, poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Powierzchnia terenu na części obszaru objętego planem została podniesiona sztucznie, w okresie przed przystąpieniem do sporządzenia planu. Największe zmiany dotknęły centralną i wschodnią część obszaru planu, m. in. działki bezpośrednio graniczące z posesją skarżącego, tj. działki nr [...], [...], [...]. Wykonane sztuczne podniesienie poziomu terenu, bądź umocnienia w postaci narzutu kamiennego wzdłuż niektórych działek dochodzących do koryta rzeki Kaczej przyczyniły się do lokalnych zmian stosunków wodnych powodując m. in. podtopienia podziemnych kondygnacji istniejących w sąsiedztwie budynków. Problem ten został poruszony przez okolicznych mieszkańców m. in. w uwagach do projektu planu. Organ wskazał, że zasięg terenów zalewowych wskazanych w planie miejscowym został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane w 2006 r. przez BPBK S. A. dotyczące całej hydrografii miasta. Organ wskazał również, iż wartości przepływów przyjęte na podstawie opracowanej w 2006 r. przez BPBK koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych Gdyni w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej" mogą być znacznie zaniżone, co wynika z opracowania wykonanego w 2008 r. dla Potoku Wiczlińskiego, jednego z górnych dopływów rzeki Kaczej, przez Biuro Projektowo--Consultingowe HydroEco s. c. A. Pieniążek E. Felińczak M. Felińczak p. n. "Koncepcja programowo przestrzenna - odtworzenie potoku Wiczlińskiego wraz z budową zbiorników retencyjnych". W ocenie organu, materiał przedstawiony przez skarżącego nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń planu miejscowego, gdyż nie udowadnia założonej tezy, że działki należące do skarżącego nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonym zalewaniem rzeki Kaczej, także ze względu na swój wyrywkowy charakter. Organ podniósł, iż skarżący brał czynny udział w procesie tworzenia projektu planu miejscowego, a zmiany wprowadzane do projektu planu miejscowego były wynikiem uwzględnienia części uwag złożonych do projektu wyłożonego do publicznego wglądu, w tym od uwag złożonych przez skarżącego, co spowodowało brak konieczności ponowienia uzgodnień, a projekt planu został przedstawiony Radzie Miasta Gdyni.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 3 maja 2009 r. skarżący podniósł, iż Studium omija teren zalewowy działek [...], [...], [...], mimo że znajdują się na terenie zalewowym zgodnie z opracowaniem sporządzonym przez BPBK S. A. - przyległym do rzeki Kaczej. Studium wskazuje teren zalewowy znajdujący się na działkach [...], [...], [...], [...].

Na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie i oświadczył, iż skarżący skarży postanowienia planu odnoszące się do karty terenu zielonego oraz karty terenu wytyczającej ciąg pieszy. Pełnomocnik Gminy wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, iż nieruchomości skarżącego położone są na kartach terenu 15ZP, 06MN1, 07MN1, 16ZE i karty dotyczącej drogi 21KDX. Przebieg drogi 21KDX wynika z wcześniejszego podziału działki nr 43 skarżącego. Zasadniczą przyczyną zapisu planu odnoszącego się do zieleni publicznej jest koncepcja zagospodarowania rzeki Kaczej, natomiast kwestią drugorzędną są warunki wodno-gruntowe na tym terenie. Gmina nie kwestionuje, iż nieruchomość skarżącego pozostaje poza strefą ochronną ujęcia "Sieradzka", przy czym kwestia ta pozostaje bez znaczenia na ocenę wpływu gospodarstwa ogrodniczego na jakość rzeki Kaczej i korytarza ekologicznego, jaki ona tworzy.

Oddalając skargę w dniu 14 lipca 2009 r. WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w upzp oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji. Działając w oparciu o taką właśnie ustawę szczególną, jaką jest upzp, rada miasta pełni władztwo planistyczne, stanowiące prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności skarżących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691). Zdaniem Sądu I instancji brak jest również podstaw do stwierdzenia, że treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z treścią przepisów art. 64 oraz ściśle związanym z nim art. 31 Konstytucji. Natomiast w kwestii pojmowania zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, należy odwołać się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, iż norma przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ponadto musi zaistnieć konieczność takowej ingerencji, zaś sama ingerencja musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Trzeba też, zdaniem Sądu I instancji, mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne, w związku z czym, na organach gminy ciąży obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy sformułowane w skardze zarzuty Sąd uznał za bezzasadne, wskazując, że elementem zapewnienia porządku publicznego społeczności miejskiej, w tym mieszkańcom ul. Łęczyckiej, jest zapewnienie bezpieczeństwa na drogach, tutaj poprzez dojście i dojazd (jedyne) do terenów publicznych (urządzonej zieleni publicznej) jak również ochrona przed mogącą wystąpić - nawet w hipotetycznie określonych warunkach - powodzią. Nie mniej istotnym zagadnieniem jest wielokrotnie przywoływana przez Radę Miasta jako podstawowy cel przedmiotowej uchwały - ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki Kaczej, utrzymanie jednego z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta oraz przystosowanie doliny rzeki Kaczej do potrzeb rekreacyjnych poprzez realizację publicznego parku obejmującego koryto tej rzeki i tereny przyległe na odcinku od granic Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego do ujścia rzeki Kaczej do Zatoki Gdańskiej w Orłowie, które określone zostało w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 r., Nr XVII/400/08), w którym obszar objęty niniejszym planem stanowi zaledwie nieznaczną część. Zdaniem WSA, analizując stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały rysunek planu trzeba zauważyć, że teren oznaczony symbolem 15ZP (zieleń publiczna, urządzona) obejmuje w części działki skarżącego o nr. [...], [...], [...] i [...], położone wzdłuż rzeki Kaczej, natomiast teren o symbolu 16ZE (zieleń publiczna), położony wzdłuż innego odcinka rzeki Kaczej, między innymi częściowo zajmuje działki o nr. [...], [...] i [...], wymienione przez skarżącego w pismach procesowych jako działki sąsiadujące z jego nieruchomością. Rysunek planu wyraźnie odzwierciedla zamierzenie Rady Miasta co do urządzenia terenów rekreacyjnych (zieleni publicznej) wzdłuż koryta rzeki Kaczej, przy czym teren oznaczony 15ZP stanowi jednocześnie końcową część terenu objętego uchwałą o planie, natomiast jak wynika z wyjaśnień Rady Miasta popartych wyrysem ze Studium, przewidziane są dalsze tereny zielone wzdłuż tej rzeki. Należy też zauważyć, że tereny zieleni publicznej (16ZE i 15ZP) wyznaczone są po tej samej stronie rzeki, gdyż na jej przeciwnym brzegu tereny zielone stanowią teren leśny (12ZL i 13ZL) Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego a także teren ujęć wodnych i zaopatrzenia w wodę (18W). Tym samym wszystkie działki położone na terenach oznaczonych 16ZE i 15ZP objęte zostały tym samym ograniczeniem wykonywania prawa własności, które dotyka skarżącego, aczkolwiek relatywnie, z uwagi, jak wskazuje Rada Miasta, na niekwestionowane położenie w naturalnej dolinie, jaką tworzy rzeka Kacza na tym odcinku i uznanie go za teren zalewowy na podstawie opisanego wyżej opracowania, działki skarżącego przeznaczone zostały na zieleń w większym stopniu niż działki sąsiednie o nr. [...], [...] i [...]. Kwestia natomiast pozostawania działek skarżącego poza terenem objętym ujęciem wody "Sieradzka", wyjaśniona w postępowaniu przed Sądem, przyznana przez pełnomocnika Rady Miasta, stała się niesporna. Rozpatrując dalej stawiane w skardze zarzuty WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie racjonalna i odpowiednia proporcja w stosunku do celów, których ochrona uzasadnia ograniczenie prawa własności, została zachowana. Trafność rozstrzygnięcia (w którym częściowo w odniesieniu do drogi wewnętrznej uwagi skarżącego zostały uwzględnione), a w szczególności dotyczącego zasięgu terenów zalewowych, opiera się na wspomnianym wyżej opracowaniu BPBK dotyczącym hydrografii miasta, którego elementem są obliczenia dla wód ekstremalnych 2 % i 1 % na rzece Kaczej na spornym odcinku (vide: fragment Koncepcji oraz opracowanie ekofizjograficzne). W ocenie Sądu, treść wymienionego opracowania uprawniała Radę Miasta do przyjęcia, kwestionowanej w skardze oceny, że zasięg terenów zalewowych częściowo obejmuje wymienione wyżej działki skarżącego, przy czym w planie przyjęto obliczenia dla wód ekstremalnych 1 %. Wprawdzie strona jako kontrdowód takiej tezy dołączyła sporządzoną na swoje zlecenie i na potrzeby sprawy przed Sądem opracowanie pod nazwą "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego (...)", jednakże dowód ten, jako mający w istocie charakter specjalistycznej opinii nie może być przedmiotem oceny i kontroli Sądu, gdyż nie mieści się pod pojęciem "dokumentu", o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Niezależnie od powyższego, jak wyżej zaznaczono, opracowanie złożone przez stronę skarżącą wykonane zostało w lutym 2009 r., a zatem po podjęciu kwestionowanej uchwały i Rada Miasta nie miała możliwości odniesienia się do niego w toku prac planistycznych. Tymczasem kwestia, czy tereny skarżącego pozostają w obszarze zalewowym, jak twierdziła Rada, znana była już stronie, co jest niesporne, w trakcie tworzenia projektu planu. Niejako na marginesie tylko Sąd zauważa, iż nie można odmówić trafności stanowisku Rady co do wyrywkowości i fragmentaryczności tego opracowania, dotyczącego wyłącznie koryta rzeki Kaczej na odcinku km 4+000 do km 3+650. Podsumowując tę część wywodów WSA stwierdził, że materiały, którymi dysponowała Rada Miasta w toku postępowania planistycznego pozwalają na ocenę, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały kierowano się zasadą możliwie najmniejszego uszczerbku własności osób, których interesu prawnego przebieg planowanej zieleni publicznej dotyczy. WSA wskazał dalej, że pomimo, iż własność - jako podstawowa wartość państwa prawnego - podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy innym wartościom, wyżej cenionym przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, taka wyżej cenioną wartością w rozpatrywanym przypadku jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrona środowiska, poprzez ustanowienie terenów zieleni urządzonej (ZP) i ekologiczno krajobrazowej (ZE), wraz z ciągiem pieszo-jezdnym i rowerowym umożliwiającym dojazd do terenu zieleni publicznej urządzonej (21 KD-X). Konieczność realizacji tak określonych celów jest oczywista, natomiast jako odpowiadający prawu i zasadom konstytucyjnym - ocenił Sąd orzekający - sposób dokonania wyboru realizacji tego celu w zaskarżonej uchwale. Sąd I instancji stwierdził, że konieczność urządzania terenów zielonych z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnych (ochrony środowiska) jest oczywista tak jak i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i porządku (ochrona przed powodzią, budowa drogi). Tym samym występują materialne przesłanki ograniczenia prawa własności. Zdaniem Sądu zostało wyjaśnione, że przyjęte w planie rozwiązanie ograniczy prawo własności skarżących w najmniejszym możliwym stopniu, przy przeznaczeniu pozostałej części nieruchomości skarżącego na teren ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej. Będące w podobnej sytuacji wymieniane przez skarżącego działki sąsiednie również w części zostały przeznaczone na cel publiczny oraz na ekstensywną zabudowę mieszkaniową. Sąd wskazał ponadto, że podobieństwo nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości sąsiednich na terenach oznaczających zieleń publiczną polega na tym, że obie one leżą nad rzeką Kaczą wzdłuż tego samego brzegu, natomiast nieruchomości skarżącego, jak wynika z wyjaśnień Rady Miasta i jest niesporne, mieszczą się w naturalnej dolinie, a nieruchomości sąsiednie znajdują się na terenie, którego poziom został sztucznie podniesiony. Mając to na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżona uchwałę nie naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji ani art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż podmioty posiadające tę samą relewantną cechę (skarżący oraz właściciele nieruchomości objętych w planie symbolem 16ZE i 15ZP, będący właścicielami podobnie położonych nieruchomości) nie zostały zróżnicowane w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy.

Wnosząc skargę kasacyjną zaskarżono ww. wyrok WSA w całości i zażądano uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego a także rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyrokowi WSA zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie a) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ppsa polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd l instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu przez Sąd stanu sprawy, stanowiska strony skarżącej oraz uzasadnienia podniesionych przez skarżącego zarzutów, a w szczególności pism procesowych skarżącego z dnia 6 maja 2009 r., 12 czerwca 2009 r., 25 maja 2009 r. oraz dokumentu złożonego przez skarżącego do akt sprawy o nazwie "Aneks" z dnia 30 kwietnia 2009 r., podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygniecie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu akt sprawy, tj. w sposób określony w przepisie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 ppsa, a nie w sposób wybiórczy i dowolny jak to miało miejsce w niniejszej sprawie; b) naruszenie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 227 - 257 kpc polegające na niezasadnym oddaleniu przez Sąd I instancji wniosku pełnomocnika strony skarżącej z dnia 4 kwietnia 2009 r. (doręczonego w dniu 8 kwietnia 2009 r.) o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opracowania pod tytułem "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego o prawdopodobieństwie przewyższenia P=1 % na rzece Kaczej na odcinku od KM 4+000 do KM 3+650 w Gdyni", podczas gdy przeprowadzenie ww. dowodu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości podnoszonych przez skarżącego i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a przepisy kpc nie pozbawiają specjalistycznego opracowania waloru dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 245 kpc; c) naruszenie art. 162 ppsa w związku z art. 106 § 3 ppsa polegające na nie wydaniu przez Sąd I instancji na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. oraz w dniu 8 lipca 2009 r. postanowień wpadkowych dotyczących wniosków strony skarżącej w trybie przepisu art. 106 § 3 ppsa, co skutkowało brakiem wiedzy strony skarżącej w zakresie stanowiska Sądu odnośnie tychże wniosków i w konsekwencji nierozstrzygnięciem tychże przed zamknięciem rozprawy oraz niemożnością ustalenia przez skarżącego, jaki jest zakres materiału dowodowego będącego podstawą rozstrzygnięcia; d) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 147 § 1 ppsa polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że Prezydent Miasta Gdyni w toku postępowania planistycznego naruszył przepis art. 17 pkt 7 i pkt 13 upzp w ten sposób, że mimo złożenia w dniu 28 sierpnia 2008 r. przez skarżącego uwag do projektu planu, Prezydent Miasta Gdyni nie skierował do ponownego uzgodnienia planu w celu weryfikacji uwag i zarzutów podniesionych przez skarżącego, pomimo iż zachodziła. taka potrzeba w zakresie obliczeń hydrologicznych oraz hydraulicznych, a także w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, tj. w trybie o którym stanowi przepis art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.); e) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 147 § 1 ppsa polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że uchwała Rady Miasta Gdyni nr XXIV/566/08 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, terenu położonego na zachód od ul. Łęczyckiej, w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oznaczonej na planie symbolem 15ZP i 21KD-X - działki o numerach [...], [...], [...], [...], dla których Sąd Rejonowy w Gdyni prowadzi księgę wieczystą KW [...] oraz [...], została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 upzp; f) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 147 § 1 ppsa polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowym postępowaniu planistycznym doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz do istotnego naruszenia trybu, procedury jego sporządzania poprzez zaniechanie przez Prezydenta Miasta Gdyni dokonania wymaganych prawem uzgodnień, co skutkować winno stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w oparciu o przepis art. 28 ust. 1 upzp, którego to przepisu Sąd błędnie nie zastosował; g) naruszenie art. 138 ppsa polegające na niezawarciu przez Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku wszystkich wymaganych elementów formalnych sentencji, tj. pominięcie oznaczenia tzw. "miejsca rozpoznania sprawy" przez WSA, albowiem z racji na treść przepisu art. 138 w związku z art. 94 ppsa miejsce rozpoznania sprawy musi być w sentencji wyroku bezwzględnie określone.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2010 r. skarżący - działając na podstawie przepisu art. 125 § 1 pkt 1) ppsa - wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania ze skargi skarżącego G. Ś. na uchwałę Nr XVII/400/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, w części dotyczącej terenu stanowiącego własność skarżącego.

Poza tym wnioskiem, w ww. piśmie skarżący wskazał, iż na 8. stronie skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że WSA niesłusznie pominął, iż opracowanie "Obliczenia hydrologiczne i hydrauliczne na rzece Kaczej z dopływami (Potok Źródła Marii, Potok Wiczlino oraz Potok Przemysłowy)" potraktowane zostało przez Radę Miasta Gdyni wybiórczo i selektywnie na niekorzyść skarżącego. Skarżący wskazał, że Rada Miasta uwzględniła i przyjęła do planu miejscowego strefę zalewową dla działek skarżącego, tj. działek nr [...], [...], [...] oraz działki A. K. nr [...], a pominęła natomiast działki sąsiednie nr [...], [...], [...], uznając z niezrozumiałych względów, wbrew opracowaniu z 2006 r., iż są one poza zagrożeniem zalewania wodami rzecznymi. Zgodnie z "Koncepcją rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w Gdyni" realizowaną przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego S. A. w Gdańsku, ul. Jana Uphagena 27 (BPBK S. A.), w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej" działki sąsiednie [...] i [...] znajdują się w całości w strefie zalewowej, a działkę [...] strefa zalewowa obejmuje w około - części. Według skarżącego Rada Miasta Gdyni bezpodstawnie pominęła powyższą okoliczność, co pozwany niejednokrotnie podnosił w pismach procesowych składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego (m. in. pismo skarżącego z dnia 3 maja 2009 r., w aktach sprawy). W dalszej części swojego pisma procesowego skarżący wskazał m. in., iż odnośnie spornego terenu istnieją ewidentne rozbieżności w ustaleniach uchwały Nr XVII/400/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, a uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r., nr XXIV/566/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, terenu położonego na zachód od ul. Łęczyckiej. Podkreślenia wymaga, iż Rada Miasta Gdyni w toku postępowania planistycznego nie zamówiła jakichkolwiek nowych opracowań dotyczących ponownego ustalenia strefy terenów potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej. Skarżący ponownie powtórzył, że nie sposób jest uznać, iż Rada Miasta Gdyni traktuje w sposób równy wszystkich właścicieli nieruchomości położonych przy ul. Łęczyckiej i Olkuskiej, jeśli w zaskarżonym miejscowym planie bez jakiegokolwiek uzasadnienia nie uwzględnia ustaleń Studium niekorzystnych dla właścicieli działek sąsiednich nr [...], [...], [...], a w stosunku do działek skarżącego nr [...], [...], [...], [...] ustalenia te uznaje za prawidłowe, rzetelne i nie wymagające jakiejkolwiek weryfikacji. W ocenie skarżącego należy zwrócić uwagę na swego rodzaju manipulację jakiej dopuścili się autorzy rysunku planu w skali 1:1000 - Załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wyżej wymieniony rysunek miejscowego planu przygotowany przez Biuro Planowania Przestrzennego Miasta Gdyni określa m. in. tereny potencjalnie zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi (vide: legenda rysunku). Według ww. rysunku działki skarżącego nr [...], [...] oraz [...] znajdują się w ww. strefie zalewowej, a działki sąsiednie nr [...], [...] oraz [...] położone są poza wskazywaną strefą. W lewym dolnym rogu przedmiotowego rysunku planu znajduje się "Wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni uchwalonego uchwałą Nr XVI 1/400/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 roku.". W legendzie do ww. wyrysu ze Studium w części "Granice obszarów objętych ochroną" brak jest jednak określenia terenów zagrożonych zalewaniem wodami rzecznymi i sam wyrys ze Studium tej strefy nie określa. Z tego względu uznać należy, iż wyrys ze Studium w sposób oczywisty nie koreluje z rysunkiem planu, albowiem ustalenia Studium są sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu w zakresie działek sąsiednich nr [...], [...], [...]. W ocenie skarżącego tego typu modyfikacja wyrysu ze Studium dokonana przez Biuro Planowania Przestrzennego Miasta Gdyni była celowym zabiegiem mającym na celu ukrycie faktu bezprawnego pominięcia ustaleń Studium i uprzywilejowanego traktowania właścicieli działek sąsiednich nr [...], [...], [...]. Skarżący podkreślił, że powyższe uchybienie uszło także uwadze WSA, mimo iż Sąd powinien rozpoznać skargę w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a więc sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie została przeprowadzona należycie. Dla zobrazowania powyższego uchybienia skarżący załączył do swojego pisma kserokopie rysunków z ww. uchwał Rady Miasta Gdyni oraz kserokopie map wysokościowych terenu, które znajdują się w aktach sprawy. Na ww. kserokopiach zaznaczone zostały sporne działki oraz rozbieżności w ustaleniach Studium i zaskarżonego miejscowego planu. Ukazują one niezgodności, które organy gminy próbowały ukryć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Zdaniem NSA za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ppsa polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd l instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu przez Sąd stanu sprawy, stanowiska strony skarżącej oraz uzasadnienia podniesionych przez skarżącego zarzutów, a w szczególności pism procesowych skarżącego z dnia 6 maja 2009 r., 12 czerwca 2009 r., 25 maja 2009 r. oraz dokumentu złożonego przez skarżącego do akt sprawy o nazwie "Aneks" z dnia 30 kwietnia 2009 r., podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygniecie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu akt sprawy, tj. w sposób określony w przepisie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, a nie w sposób wybiórczy i dowolny jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że podstawą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Z treści art. 133 § 1 ppsa wynika, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały wyjaśnione. NSA miał na uwadze, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów czy też wskazówek strony skarżącej, wskazującej na określone wątpliwości w sprawie. Należy podkreślić, że - co oczywiste - tylko nieliczne zarzuty (i to - co jasne - nie zawsze) zawarte w skardze kierowanej do WSA znajdują uzasadnienie. Obowiązkiem WSA jest jednak ustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii, aby nie narazić się na zarzut, że wbrew dyspozycji art. 133 ppsa Sąd nie zbadał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por.: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 31). Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej (a nawet pominięcie niektórych okoliczności w uzasadnieniu wyroku przez WSA) powoduje, że Sąd I instancji nie był w stanie prawidłowo ocenić czy ustalenia faktyczne dokonane przez skarżony organ administracji publicznej odpowiadają prawu, a więc nie dopełnił prawidłowo swojego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej.

NSA wskazuje dalej, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 ppsa, powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. NSA zajął takie stanowisko m. in. w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04 (ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 9) stwierdzając, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 ppsa obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił Sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie i co najważniejsze - dlaczego. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że uzasadnienie WSA nie spełnia ww. procesowych standardów. Sąd I instancji w bardzo obszerny, ale dość ogólny sposób analizuje relacje pomiędzy zaskarżonymi przepisami prawa miejscowego a regulacją konstytucyjną, jednak, co wskazał NSA powyżej, pomija analizę istotnych dla sprawy okoliczności (ewentualna niezgodność pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a studium; różnica w granicach terenu zagrożonego zalewaniem według organu i strony skarżącej) lub też wydaje autorytarne opinie, nie wskazując w uzasadnieniu źródeł swej pewności co do uznanego stanu faktycznego (np. stwierdza, że "nie można odmówić trafności stanowisku Rady, że wyrywkowość i fragmentaryczność opracowania [prezentowanego przez stronę skarżącą], dotyczącego wyłącznie koryta rzeki Kaczej na odcinku km 4+000 do km 3+650 /vide: -Uszczegółowienie zasięgu,,,- k. 11/ może budzić wątpliwości w zakresie wniosków z opinii tej wypływających", ale nie precyzuje w żaden sposób, dlaczego uznaje za prawidłowe opracowanie prezentowane przez organ a nie wskazywane przez skarżącego). Zdaniem NSA takie uzasadnienie jest nieprawidłowe i "wymyka" się kontroli instancyjnej NSA.

Trudno więc w tej sytuacji zaskarżony wyrok uznać za zgodny z prawem. Należy więc podkreślić, że Sąd I instancji, wbrew dyspozycji art. 133 § 1 ppsa nie poczynił pełnych ustaleń w sprawie. Z treści art. 141 § 4 ppsa wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie Sądu I instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Takiej oceny stanu faktycznego WSA w Gdańsku nie dokonał, a tym samym, nie mógł ocenić wszystkich naruszeń prawa dokonanych przez organy administracji. NSA pragnie podkreślić, że tylko przyjęcie określonej podstawy faktycznej (stanu sprawy) jest warunkiem niezbędnym dla kontroli legalności działań organów administracji (w tym przypadku uchwały Rady Miasta Gdyni). Szczególną rolę w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie pełnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, bowiem powinno ono pozwalać na skontrolowanie przez strony postępowania oraz przez Sąd wyższej instancji, jakimi przesłankami kierował się Sąd orzekający przy wydawaniu rozstrzygnięcia i czy nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Wskazane powyżej braki uzasadnienia wyroku WSA w niniejszej sprawie sprawiają, że kontrolowane orzeczenie nie spełnia tego wymogu i uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę prawidłowości operacji logicznej, którą przeprowadził WSA stosując normy prawne w rozstrzyganej sprawie.

Z powyższych względów należy uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 1 ppsa (art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 1 ppsa) okazały się zasadne. Naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez WSA, w tym w szczególności prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 2 ppsa orzec jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem I instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o prawidłowej ocenie całego materiału dowodowego w sprawie i skrupulatnym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Odnośnie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, NSA uznał, że nie istnieją ku temu przesłanki - rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od wyniku postępowania ze skargi skarżącego G. Ś. na uchwałę Nr XVII/400/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 roku w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, w części dotyczącej terenu stanowiącego własność skarżącego, bowiem - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie istnieje oczywiste iunctim pomiędzy rozpatrywaną sprawą planu zagospodarowania przestrzennego a sprawą uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni.