Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1112/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 1 pkt 34
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 145 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Nowicka Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skarg Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w W., A.S., H.P., K. P. i I. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w zaskarżonej części tj. w części, w której decyzje te orzekają o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...]; 2. stwierdza, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz: Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, K. P. kwotę 200 (dwieście) złotych, H. P. kwotę 200 (dwieście) złotych, I. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w W. oraz wniosków A. S., K. P. i H. P. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] stwierdzającą w części nieważność, a w części wydanie z naruszeniem prawa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1951 r., nr L.dz. [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

W decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1951 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr L. dz. [...] z dnia [...] października 1951 r. w części dotyczącej udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przypadających właścicielom lokali mieszkalnych nr [...],[...] i [...], znajdujących się w budynku przy ul. [...], wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że wydając kwestionowane decyzje organy dekretowe obu instancji naruszyły prawo w sposób rażący, bowiem nie wyjaśniając faktycznego przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pozbawiły dotychczasowego właściciela wszelkich praw do nieruchomości.

Ponadto organ podniósł, że prawo użytkowania wieczystego gruntu ustanowione zostało w stosunku do lokali nr [...],[...] i [...] wyłącznie na podstawie umowy cywilno-prawnej zawartej w formie aktu notarialnego, i dlatego organ nie mógł w tym zakresie stwierdzić nieważności orzeczeń dekretowych ograniczając się jedynie do stwierdzenia wydania tych aktów z naruszeniem prawa, bowiem zaistniał nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. zostały złożone przez pełnomocnika Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w dniu 21 sierpnia 2008r., A. S. i K. P. w dniu 27 sierpnia 2008r. oraz H. P. w dniu 9 października 2008r.

W uzasadnieniu przedmiotowych wniosków zarzucono organowi nadzoru przede wszystkim błędne ustalenie zakresu, w jakim kwestionowana decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1951 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.

Ponadto A. S., K. P. i H. P. podnieśli, że organ nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa przez organy dekretowe, nie ustalił ich zdaniem w sposób niebudzący wątpliwości czy przedmiotowa nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wskazali, że nieruchomość ozn. nr hip. [...] nie istnieje obecnie, wobec czego nie jest możliwe ich zdaniem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości, zgodnie z wnioskiem byłego właściciela.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powołał się na treść art. 156 § 2 k.p.a. oraz na orzecznictwo sądowe dotyczące nieodwracalności skutków prawnych, z którego wynika, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2062/01, publ. Lex nr 159251; uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000r., Nr 3, poz. 93 ).

Organ zauważa, że fakt pozostawania nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sam przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. "uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997r., Nr 2, poz. 49) podnosząc, że jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, publ. OSNC 1992 r., Nr 12, poz. 211; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1395/97, publ. Lex nr 45679). W sytuacji zaś, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało wyłącznie na podstawie umowy cywilno - prawnej, organ administracji nie jest władny swoim działaniem przywrócić stanu poprzedniego odnośnie spornej nieruchomości.

Tym samym, zdaniem organu, nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że również w stosunku do właścicieli lokali mieszkalnych nr [...],[...] i [...] będących współużytkownikami wieczystymi gruntu przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], decyzje organów dekretowych wywołały nieodwracalne skutki prawne. W toku postępowania, organ ustalił, że pierwotną podstawą nabycia przez właścicieli lokali nr [...],[...] i [...] udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek przy ul. [...] były decyzje administracyjne. W odniesieniu do lokalu nr [...] - decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r., w odniesieniu do lokalu nr [...] - decyzja Burmistrza Dzielnicy Gminy [...] w W. nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r., a w przypadku lokalu nr [...] - decyzja Burmistrza Dzielnicy Gminy [...] w W. nr [...] dnia [...] listopada 1990 r.

Natomiast dla wykazania czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne należy zdaniem organu wziąść pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem, (w niniejszej sprawie prawem do współużytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...]).

Zdaniem organu w każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do właścicieli przedmiotowych lokali [...],[...] i [...] to ta właśnie decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego.

Z powyższego organ wywodzi, że sprzedaż lokali osobom trzecim wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy w formie aktu notarialnego, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych we wnioskach złożonych w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ wyjaśnia, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, publ. Lex nr 51249) i podnosi, że warunkiem uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej była możliwość pogodzenia dalszego korzystania z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela, zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy) obowiązującym w dacie orzekania przez te organy.

Zatem zdaniem organu w celu ustalenia czy istnieją przeszkody do uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie własności czasowej organy dekretowe winny odnieść swoje rozważania do zapisów Ogólnego Planu Zabudowania W. zatwierdzonego przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VII reg 1000 31). wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202).

Przepisy dekretu zobowiązywały organy rozpatrujące tzw. wnioski dekretowe do badania przeznaczenia terenu nieruchomości w obowiązującym planie zabudowy. Było to podstawowe kryterium decydujące o treści rozstrzygnięcia. Analiza akt niniejszej sprawy zdaniem organu nadzoru jednoznacznie wskazuje, że ani organ dekretowy I ani II instancji nie wypełniły nakazów dekretowych. Organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, jakie było faktyczne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, czym rażąco naruszyły przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowiący podstawę wydawania orzeczeń w sprawach o przyznanie własności czasowej.

Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania, że nieruchomość oznaczona nr hip. [...] obecnie nie istnieje wobec czego nie jest możliwe ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego zgodnie z wnioskiem byłego właściciela organ wyjaśnił, że z dokumentacji geodezyjnej nadesłanej do akt sprawy wynika niezbicie, że nieruchomość oznaczona dawnym nr hip. [...] istnieje nadal, nie uległa zmianie jej powierzchnia, a jedynie funkcjonuje obecnie pod innym oznaczeniem geodezyjnym. Organ podkreślił także, że w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] odżywa wniosek byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, który jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy w sprawie organ, tj. przez Prezydenta W..

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w części dotyczącej własności lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...], A. S.w części dotyczącej własności lokalu nr [...] położonego jak wyżej, H. P. i K. P. w części dotyczącej własności lokalu nr [...] położonego jak wyżej, I. C. w części dotyczącej lokalu nr [...] położonego jak wyżej, oraz związanych z tymi lokalami udziałami we współwłasności budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie :

1. art. 156 § 2 k. p. a. w związku z dokonaniem wykładni tego przepisu prawa w sposób sprzeczny z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w następstwie niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli mieszkań, współwłaścicieli budynku i współużytkowników wieczystych gruntu związanego z mieszkaniami, w zależności od tego, czy nabycie praw rzeczowych przez nich lub ich poprzedników prawnych w formie umowy notarialnej było poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej wskazującej kandydata do nabycia lokalu mieszkalnego (wymaganej według stanu prawnego przed 5 grudnia 1990 r.), czy nie było poprzedzone wydaniem takiej decyzji (zbędnej według stanu prawnego po 5 grudnia 1990 r.) w ten sposób, że: nabycie praw rzeczowych do nieruchomości w formie aktu notarialnego nie poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej zostało uznane przez organ za rodzące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k. p. a. dla nieruchomości budynkowej i gruntowej, w której doszło do wyodrębnienia własności lokali, natomiast nabycie praw rzeczowych do nieruchomości w formie aktu notarialnego poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej nie zostało uznane za rodzące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k. p. a. dla nieruchomości budynkowej i gruntowej, w której doszło do wyodrębnienia własności lokali mimo iż oczywistym jest, zdaniem skarżących, że w danym wypadku dla oceny skutków prawnych, także w rozumieniu art. 156 § 2 k. p. a., związanych z ustanowieniem odrębnej własności lokali w drodze umów kupna – sprzedaży jest ten sam punkt odniesienia w postaci przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zawartych w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), które chronią, także w wymiarze publicznoprawnycm, nabywców nieruchomości w dobrej wierze, którzy nabyli nieruchomości odpłatnie. W konsekwencji pozbawienie ich w drodze decyzji administracyjnej dobrze nabytego - w formie aktu notarialnego - prawa własności do nieruchomości lokalowej tylko dlatego, że pierwotne ustanowienie takiego prawa było poprzedzone wydaniem, w pewnym przedziale czasu niezbędnej decyzji administracyjnej wskazującej osobę przyszłego nabywcy, przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym tego samego rodzaju umów notarialnych, których zawarcie nie musiało być, ze względu na zmianę stanu prawnego, poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej,

2. art. 11 i 107 § 3 k. p. a. wobec braku przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia dla opisanego wyżej zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów - właścicieli lokali w tym samym budynku mieszkalnym, którego praktycznym skutkiem jest pozbawione właścicieli prawa własności do niektórych lokali mieszkalnych, zważywszy na moc wsteczną decyzji wydanej z powołaniem się na akt. 156 § 1 k. p. a., i pozostawienie takiego prawa innym właścicielom lokali mieszkalnych, w stosunku do których stwierdzono niezgodność z prawem, a nie nieważność, decyzji, jaka w swoim czasie uczyniła Skarb Państwa właścicielem, zdolnym do ustanowienia odrębnej własności lokali. Skarżący Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł ponad to o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej prawa własności lokalu nr [...] oraz związanego z tym prawem udziału w prawie własności budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu, a pozostali skarżący o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w stosunku do lokali nr [...],[...] i [...].

W obszernych uzasadnieniach skarżący przedstawiają swoje stanowiska w sprawie podnosząc między innymi, iż nabycie przez nich lokali nastąpiło w dobrej wierze jeszcze przed złożeniem przez K. D. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych. Były to już kolejne zbycia prawa własności (np. Sąd Najwyższy nabył lokal mieszkalny nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz częściach wspólnych budynku aktem notarialnym w dniu [...] lutego 1998 r., a jego poprzedniczka nabyła ten lokal aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1991 r., poprzedzonym decyzją wydaną w dniu [...] stycznia 1990r. tj. przed 5 grudnia 1990 r. ).

Zdaniem skarżących błąd organu w niniejszej sprawie polegał na zignorowaniu zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do wymagań prawnych, jakie musiały być spełnione wcześniej, aby mogło dojść do wyodrębnienia własności lokalu mieszkalnego w budynku stanowiącym własność Skarbu Państwa lub po 27 maja 1990 r. – własność gminy.

Do dnia 5 grudnia 1990 r. obowiązywał bowiem art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i o wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który stanowił, że: zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowę sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedza wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Przepis ten miał swoje odpowiedniki także pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Natomiast z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) ów art. 35 otrzymał zupełnie inne brzmienie.

W przepisach przejściowych tej ostatniej ustawy nie zostało nic powiedziane na temat "losów" decyzji administracyjnych wydanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy na podstawie art. 35, jeżeli do dnia wejścia ustawy decyzje te nie zostały wykonane przez zawarcie notarialnych umów sprzedaży nieruchomości lokalowych, a w szczególności, czy takie decyzje należało przywoływać jeszcze w umowach sprzedaży lokali mieszkalnych przez Skarb Państwa lub gminę, które były zawierane dopiero po utracie mocy obowiązującej art. 35 w brzmieniu z przed 5 grudnia 1990 r.

Zdaniem skarżących po dniu 5 grudnia 1990 r. notariusze nie musieli już uzależniać sporządzenia umowy notarialnej w przedmiocie sprzedaży przez Skarb Państwa (gminę) lokalu mieszkalnego od przedłożenia im decyzji wydanej w sytuacji określonej w art. 35. Zasadnym jest natomiast zdaniem skarżących pytanie, co po dniu 5 grudnia 1990 r. miał uczynić notariusz, któremu taka decyzja była przedkładana przy zawieraniu umowy, czy miał taką decyzję przywołać w umowie, czy też nie, bowiem istnienie lub brak takiej decyzji nie rzutowało na ważność zawieranej po dniu 5 grudnia 1990 r. umowy notarialnej o ustanowieniu prawa własności do lokalu wyodrębnionego wraz z udziałem w gruncie z nieruchomości Skarbu Państwa lub Gminy.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. u. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)).

Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, ale także i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W ocenie sądu skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w nich podniesione są zasadne. W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uznał, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...] oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1951 r. m L.dz. [...] w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadających sprzedanym lokalom nr [...],[...],[...] znajdującym się w budynku położonym w W. przy ul. [...] objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Zdaniem Ministra Infrastruktury organy dekretowe rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 powyższego dekretu, bowiem odmówiły prawa własności czasowej pomimo braku ustalenia jakie były zapisy planu zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu określonym w planie. Stanowiło to zdaniem organu przesłankę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k. p. a..

Badając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie Sąd uznał w oparciu o zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny, że ustalenia organu były prawidłowe, a zatem zarzuty skarg dotyczące tych kwestii należy uznać za nieuzasadnione.

Jednak podstawowym problemem mającym istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii czy organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, że badane w postępowaniu nadzorczym decyzje dekretowe tylko w stosunku do 3 lokali z wielu znajdujących się w budynku przy ul. [...] (nr [...],[...],[...]) zostały wydane z naruszeniem prawa z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych .

Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnych było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane jest stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 (OSNCAPiUS 1992, nr 12, poz. 211), uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96 (ONSA 1997, z 2 poz. 49) oraz uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98 (ONSA 1999, z 1 poz. 13) z uzasadnienia których wynika, że nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz państwa lub gminy, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Zatem dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku poprzez wydanie decyzji.

Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego , i w formach prawnych właściwych dla tej administracji.

Z uzasadnienia powyższych uchwał wynika wprost, że jeśli oddano grunt dekretowy w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej tylko na podstawie umowy cywilnoprawnej zachodzą nieodwracalne skutki prawne, a jeśli ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów dekretowych umową cywilnoprawną na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną to nie ma nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), w rozumieniu art. 156 § 2 k. p. a. Natomiast ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w takiej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i dopiero w tym postępowaniu ustalenia , czy zawarcie na podstawie takiej decyzji cywilnej umowy użytkowania wieczystego i przyznania tego prawa powoduje w świetle aktualnego stanu prawnego nieodwracalność skutków prawnych. Skoro zatem istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonania ustaleń w tej kwestii to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej jako skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Wyrażając jasny pogląd w powyższych kwestiach który skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny, przewidziały jednak, że w praktyce mogą pojawić się także inne stany faktyczne i dlatego w uzasadnieniu uchwał zaznaczono, że nie można uznać iż jest to jedyne, wyczerpujące i stanowcze stanowisko w sprawie nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi gruntów [...] własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stanowiska Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę, uznał, że właśnie taki niestandardowy stan faktyczny zaistniał w przedmiotowej sprawie. Lokale nr [...], nr [...], nr [...] (których właściciele złożyli skargi) znajdujące się w tym samym budynku położonym w W. przy ul. [...], co lokale nr [...],[...] i [...] zostały nabyte na podstawie umów cywilnoprawnych, które poprzedziło wydanie stosownych decyzji administracyjnych. Organ administracji orzekający w trybie nadzorczym nie rozpoznał jednak zdaniem sądu wnikliwie i dokładnie stanu faktycznego i prawnego dotyczącego powyższych lokali (co ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy) przyjmując wprost, że skoro cywilnoprawne umowy ustanawiające użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz osób trzecich były poprzedzone decyzjami administracyjnymi to te decyzje, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej były podstawą ustanowienia na rzecz osób trzecich użytkowania wieczystego i zawarcia umowy cywilnoprawnej. Z tego organ wywiódł, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji i aktu notarialnego spowodowało, że przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w stosunku do powyższych lokali.

Natomiast, zdaniem Sądu z analizy stanu prawnego wynika bezspornie, że niezbędny wymóg poprzedzenia umowy notarialnej dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną wskazującą kandydata do nabycia lokalu mieszkalnego i ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste było wymagane wyłącznie do dnia 5 grudnia 1990 r. tj. do dnia obowiązywania przepisu art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U z 1989 r., Nr 14 poz. 74 ze zm.) co słusznie podnosi w skardze Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego.

Z treści powyższego przepisu wynikał obowiązek zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej dopiero po wydaniu przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Przepis ten miał zastosowanie łącznie z art. 24 powyższej ustawy.

Z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 1 pkt. 34 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) art. 35 otrzymał zupełnie inną, nową treść, a zatem obowiązki wynikające z treści tego przepisu w dawnym brzmieniu utraciły moc prawną.

W przepisach przejściowych tej ustawy nie rozstrzygnięto o "losach" wydanych przed jej wejściem w życie decyzji administracyjnych opartych na podstawie art. 35 w dawnym brzmieniu, jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1990 r. decyzje te nie zostały wykonane poprzez zawarcie umów notarialnych sprzedaży lokali wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu.

Nie rozstrzygnięto też, o tym czy należy powoływać je (lub nie powoływać) w aktach notarialnych zawieranych po dniu 5 grudnia 1990 r. Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości prawnych (co słusznie podniesiono w skargach), że notariusze po dniu 5 grudnia 1990 r. nie musieli już uzależniać sporządzenia umowy notarialnej dotyczącej sprzedaży przez Skarb Państwa lub Gminę lokalu mieszkalnego od przedłożenia im decyzji wydanej w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Z obszernego materiału dokumentacyjnego zebranego w przedmiotowej sprawie bezspornie wynika, że w stosunku do lokali nr [...],[...],[...] zostały wydane decyzje administracyjne przed dniem 5 grudnia 1990 r. ( dla lokali: nr [...]– [...] styczeń 1990r., nr [...] – [...] listopad 1990r., nr [...] – [...] listopad 1990r.) jednak akty notarialne zostały zawarte już po tej dacie tj. w sytuacji prawnej kiedy decyzje administracyjne nie były już potrzebne do ich zawarcia, pomimo, że zostały one przywołane w tych aktach notarialnych. Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym decyzje te nie wywierały już jednak żadnego skutku prawnego, a przywołanie ich w treści aktów notarialnych nie miało żadnego prawnego znaczenia, bowiem skutki prawne wywoływał wyłącznie akt notarialny.

Po dniu 5 grudnia 1990 r. decyzje te były już tylko prawem wewnętrznym łączącym osobę nabywającą lokal wraz z udziałem w gruncie z organem administracji publicznej. Ewentualna ocena legalności takiej decyzji w sytuacji kiedy z powodu zmiany obowiązującego prawa utraciła już ona swoją moc prawną nie miałaby żadnego znaczenia i uzasadnienia. Dlatego organ ponownie rozpoznając sprawę powinien rozważyć kwestię zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją o odmowie ustanowienia dawnym właścicielom prawa własności czasowej także w stosunku do lokali nr [...],[...] i [...].

Natomiast w celu wyjaśnienia sytuacji prawnej lokalu nr [...] należy uzupełnić materiał dowodowy o akt notarialny pierwotnego nabycia tego lokalu, którego brak w aktach administracyjnych analizowanych przez sąd. Pozwoli to organowi ocenić w jakim stanie prawnym został on sporządzony i jakie w związku z tym wywołał skutki prawne. Natomiast zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 7, art. 9, art. 11 i art. 107 oraz rażącego naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.