Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 13/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku A Spółki Akcyjnej Oddział w G. z dnia 21 sierpnia 2017 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy elektroenergetycznej linii kablowej nn 0,4 kV na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości N. P., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłości, 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Wójta Gminy na rzecz skarżącego W. G. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego W. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego (błędnie wskazano, że sprawa dotyczy warunków zabudowy), zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 oraz art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. Skarżący domaga się stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2017 r. A. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV, na działkach o nr: [..]-[..], położonych w miejscowości N., gm. S., której inwestorem jest B. W dniu 11 września 2017 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a po upływie ponad trzech miesięcy w dniu 7 grudnia 2017 r. wydał decyzję

nr [..] o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Na skutek rozpoznania odwołania W. G., współwłaściciela w [..] części działki nr [..], na której realizowana ma być inwestycja, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt [..], uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy. W związku z tym, w dniu 29 marca 2018 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania o jego wznowieniu.

Jak wskazał skarżący, pomimo upływu ustawowych terminów na załatwienie sprawy organ nie wystosował do stron żadnego zawiadomienia, że sprawa nie będzie możliwa do rozpatrzenia w określonym terminie. W związku z tym skarżący w dniu 1 czerwca 2018 r. wniósł pierwsze ponaglenie, które jednakże pozostało bez odpowiedzi. Organ zaś postanowieniem z dnia 24 lipca 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie, przy czym rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2018 r., sygn. akt [..], które uznało, że w okolicznościach sprawy nie istniały żadne przeszkody uniemożliwiające jego rozpatrzenie. Mając to na uwadze skarżący w dniu 3 stycznia 2019 r. złożył kolejne ponaglenie, a w dniu 7 stycznia 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Zdaniem skarżącego działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne, nieskuteczne i pozorne, albowiem nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub terminach przewidzianych prawem. Ponadto działania te naruszają zasadę praworządności, równości wobec prawa i szybkości postępowania. Jak zauważył skarżący, od momentu ponownego wszczęcia postępowania do jego zawieszenia minęło ponad 4 miesiące, a od złożenia wniosku - ponad rok.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że pod wskazanym przez stronę numerem sprawy, tj. [..], nie toczy się postępowanie dotyczące wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy elektroenergetycznej linii kablowej, lecz o wydanie decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym niniejsza skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Ponadto organ wskazał, iż skarga ta została wniesiona przedwcześnie, tj. przed upływem terminu na rozpoznanie ponaglenia. W tym zakresie Wójt podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 70/17, że do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. "wyczerpania środka zaskarżania" w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast samo wniesienie tego środka do organu administracji. Wniesienie więc skargi przed upływem terminu na rozpoznanie przez organ wyższego stopnia ponaglenia, nie powinno być uznane za wyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi Wójt Gminy podniósł, że organ nie pozostaje w bezczynności, ani w przewlekłości. Zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia, które były wydawane przez Wójta nie spotkały się z zarzutem nieważności postępowania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 22 marca 2018 r. nie skorzystało z możliwości przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie rozstrzygnęło sprawy merytorycznie.

Ponadto nie powinno ujść uwadze, że organ bardzo wnikliwie prowadzi niniejszą sprawę. W związku z decyzją Kolegium z dnia 22 marca 2018 r. wznowione zostało bowiem postępowanie administracyjne, a w dniu 6 czerwca 2018 r. opracowany projekt decyzji przekazano do uzgodnień. Ze względu na pismo Starosty z dnia 21 czerwca 2018r., wzywające do uzupełnienia informacji dotyczącej uwzględnienia w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zaleceń ujętych w decyzji Kolegium z dnia 22 marca 2018 r., w dniu 10 grudnia 2018 r. sprawę przekazano do urbanisty, a postępowanie zawieszono. Następnie w dniu 11 stycznia 2019 r. Wójt przekazał sprawę do przeanalizowania Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej pełniącej funkcję organu doradczego Wójta w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego, która w dniu 5 lutego 2019 r. wyraziła swoje stanowisko w sprawie.

Jak wynika natomiast ze stanowiska Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej teren, dla którego planuje się zaopatrzenie w energię elektryczną nie jest wskazany do rozwoju zabudowy. Gmina nie posiada dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania, zaś zgodnie z ustaleniami Studium jest to teren rolny. W konsekwencji Komisja stwierdziła, że przedstawiona w warunkach technicznych funkcja przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, nie jest spójna z opracowaniami planistycznymi znajdującymi się w zasobach Urzędu Gminy. Aby przedmiotowy teren posiadał przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną, należy opracować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dalej Komisja stwierdziła, że dokonany podział przedmiotowego terenu miał służyć obejściu przepisów, aby uniknąć procedur związanych z podziałem, którego następstwem jest zabudowa terenu. Ponadto, sumując powierzchnię zabudowy mogącej przekroczyć powierzchnię 2 ha, zdaniem Komisji należałoby przeprowadzić dla tego terenu postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W świetle tych czynności z uwagi na opinię Komisji nie można przypisać Wójtowi Gminy złej woli w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Wszystkie podjęte czynności służyły bowiem wyjaśnieniu przesłanek czy dana inwestycja stanowi realizacje celu publicznego oraz jakie znaczenia ma dla społeczności lokalnej, w szczególności w zakresie zasilania odbiorców w energię elektryczną.

W piśmie procesowym z dnia 25 litego 2019 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę. W uzasadnieniu podniósł, że skarga oczywiście dotyczy sprawy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV, na działkach o nr: [..]-[..], położonych w miejscowości N., gm. S., a nie - jak omyłkowo wskazano - w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe stanowi oczywistą omyłkę pisarską, albowiem w treści skargi prawidłowo podano numer sprawy oraz jej stan faktyczny wskazujący jednoznacznie, że skarga dotyczy sprawy lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalej skarżący wskazał, że mimo, iż do dnia 11 stycznia 2019 r. organ nie uzyskał odpowiedzi na pismo skierowane w dniu 10 grudnia 2018 r. do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, nie podjął żadnej interwencji oraz nie powiadomił stron o przewidywanym terminie załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W niniejszej sprawie za pomocą wywiedzionej skargi skarżący zwalcza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie dotyczącej wniosku B. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV, na działkach o nr: [..]-[..], położonych w miejscowości N., gm. S.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi i podniesionych w niej zarzutów sąd w pierwszej kolejności badał spełnienie wymogów formalnych skargi i uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione, bowiem skarżący przed wniesieniem skargi, wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest bowiem po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. stanowiącym, że jeżeli sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), albo postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź też do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 2 stycznia 2019 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie.

W pierwszej kolejności sąd wojewódzki odnosi do najdalej idącego wniosku Wójta Gminy o odrzucenie skargi jako wniesionej przedwcześnie z uwagi na fakt, że w dniu wniesienia skargi nie upłynął jeszcze czas na rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Wprawdzie organ powołał orzeczenie sądu administracyjnego (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 70/17, dostępne w CBOSA na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl), uznające, że wniesienie skargi przez upływem terminu na rozpoznanie ponaglenia przez organ nie może być uznane za wyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., lecz stanowisko takie jest odosobnione i sąd wojewódzki orzekający w tej sprawie go nie podziela.

Zgodnie z aktualną treścią art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to więc, że skarga może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nie sposób zatem podzielić poglądu organu, że pod pojęciem wyczerpania środków zaskarżenia, zawartym w art. 52 § 1 p.p.s.a., w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość lub bezczynność, należy rozumieć konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie organu właściwego do rozpoznania ponaglenia. Takie też stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18; wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18; wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Ke 30/18, dostępne w CBOSA na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zatem zdaniem sądu wojewódzkiego nie było podstaw do odrzucenia niniejszej skargi, albowiem nie została ona wniesiona przedwcześnie, jak wywodzi organ, a strona skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Nie sposób też zgodzić się z wnioskiem organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, gdyż pod wskazanym w skardze numerem sprawy nie toczy się postępowanie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz decyzji o lokalizacji celu publicznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazanie w skardze błędnego przedmiotu postępowania stanowiło oczywistą omyłkę, skoro w dalszej treści skargi strona prawidłowo odnosi swe zarzuty do postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podając zarówno numer sprawy, jak i jej okoliczności, pozwalające zidentyfikować przedmiot skargi. Również więc ta okoliczność nie mogła, wbrew oczekiwaniom organu, stanowić przesłanki do odrzucenia skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi wskazać trzeba, że przepisy k.p.a. definiują w art. 37 § 1 pkt 2 przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze, sąd dokonujący kontroli legalności działań organów administracji zobowiązany jest, przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Orzekający w niniejszej sprawie sąd doszedł do wniosku, że Wójt Gminy w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie wniosku Spółki B. o wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego polegającego na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV, na działkach o nr: [..]-[..], położonych w miejscowości N., gm. S.

Z uwagi na to, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady rządzące tym postępowaniem, których celem jest wyrównanie relacji między organem, a stronami postępowania. Wśród szeregu ustalonych zasad szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zauważyć też trzeba, że omawiana zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Przy czym ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Te ogólne zasady postępowania organów administracji przyświecały następnie ustawodawcy w konstruowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis ten należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne.

Należy jednak zauważyć, że długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie bowiem z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Natomiast stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa.

Należy zatem zgodzić się z poglądem, że nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując więc analizy chronologii czynności procesowych podejmowanych w niniejszej prawie przez skarżony organ sąd uznał, że Wójt Gminy działał w sposób przewlekły, z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a.

Wskazać bowiem trzeba, że wydana na skutek rozpoznania wniosku decyzja z dnia 7 grudnia 2017 r., nr [..], o umorzeniu postępowania została wydana po upływie terminu dwóch miesięcy wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a., tj. po dwóch miesiącach i 27 dniach. Przy czym, pomimo długiego czasu procedowania decyzja ta była obarczona wadami, które zobowiązywały organ drugiej instancji do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi. Jak wskazało bowiem Kolegium w decyzji z dnia 22 marca 2018 r., nr [..], uzgodnienia, które zostały dokonane w postępowaniu, nie mogą mieć mocy prawnej, albowiem jedynym organem, do którego zwrócił się prowadzący postępowanie Wójt Gminy, był on sam. Co więcej, te uzgodnienia stały się następnie podstawą wydania negatywnej dla wnioskodawcy decyzji o umorzeniu postępowania.

Wątpliwości sądu nie budzi, że na tym etapie skarżony organ działał przewlekle, a podejmowane czynności nie były ukierunkowane na sprawne załatwienie zawisłej przed nim sprawy, w terminach ustalonych przez ustawodawcę. Jeżeli bowiem procedujący w danej sprawie organ zobowiązany jest do dokonania uzgodnień projektu decyzji i uzgodnień tych dokonuje sam z sobą, a wydana opinia stanowi podstawę podjętego następnie rozstrzygnięcia, nie sposób uznać, aby od dnia wydania tej opinii potrzebne było organowi aż dwa miesiące na sporządzenie i wydanie decyzji zawierającej tożsame wnioski i argumentację, co opinia. Działanie takie świadczy zdaniem sądu o braku sprawności organu i pozorności podejmowanych przezeń działań w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż w opisanej sytuacji wydanie decyzji o umorzeniu możliwe było w znacznie krótszym czasie po wydaniu opinii, co pozwoliłoby organowi na dochowanie ustawowych terminów rozpoznania sprawy. Co więcej, jak wskazano, opieszałość Wójta nie znajdowała uzasadnienia w konieczności rzetelnego i kompleksowego rozpoznania sprawy, albowiem podjęte w końcu rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a organ odwoławczy zobligował Wójta Gminy do wyjaśnienia kwestii charakteru inwestycji, która ma istotne znaczenie dla sprawy.

Także dalsze postępowanie Wójta Gminy sąd ocenił jako przewlekłe. Po zwrocie w dniu 28 marca 2018 r. organowi akt przez Kolegium, będąc zobowiązanym do ponownego rozpoznania sprawy w terminach zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., Wójt Gminy do dnia rozpoznania skargi nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym działanie organu pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu również obarczone było błędami i to tymi samymi, które stały się przyczyną uchylenia pierwotnie wydanej decyzji o umorzeniu postępowania.

Wskazać bowiem trzeba, że już po upływie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt Wójtowi, organ ten przedstawił do uzgodnień przygotowany projekt nowej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jednakże, mimo tak długiego czasu procedowania, organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy kwestii, do której ustalenia zobowiązał go organ odwoławczy, tj. czy objęta wnioskiem inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu przepisów prawa. Pominięcie wskazań Kolegium w sporządzonym projekcie decyzji dostrzegł Starosta, któremu przesłano ów projekt do uzgodnienia, w związku z czym w dniu 21 czerwca 2018 r. wezwał Wójta Gminy do uzupełnienia wniosku o uzgodnienie o informacje dotyczące uwzględniania tych zaleceń. Dopiero uwaga innego organu spowodowała, że w dniu 18 lipca 2018 r. Wójt Gminy przekazał akta urbaniście, przy czym następnie postanowieniem z dnia 24 lipca 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie do dnia 31 sierpnia 2018 r.

W ocenie sądu ww. działania organu związane ze zwróceniem się do urbanisty były słuszne, lecz spóźnione, bowiem powinny zostać podjęte po zwrocie akt od organu odwoławczego. Zwłoka w tym zakresie świadczy o przewlekaniu postepowania przez organ. Co więcej, Wójt Gminy mając świadomość upływu terminów rozpoznania sprawy podejmował działania hamujące tok postępowania, przy czym czynności w tym zakresie pozbawione były podstaw prawnych. Jak wskazało bowiem Kolegium w postanowieniu z dnia 19 listopada 2018 r. uchylającym postanowienie o zawieszeniu postępowania, w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne przeszkody uniemożliwiające jej rozpoznanie, w szczególności przesłanki takiej nie stanowi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, czy też zasięgniecie opinii urbanisty. Z poglądem tym trzeba się zgodzić.

W konsekwencji, nie może budzić wątpliwości, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy dopuścił się przewlekłości, bowiem będąc zobowiązanym do wyjaśnienia kwestii charakteru wnioskowanej inwestycji, dopiero po upływie ustawowych terminów na rozpoznanie sprawy i po wezwaniu organu opiniującego projekt decyzji oraz po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, zwrócił się do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o przeanalizowanie akt sprawy i zajęcie stanowiska w spornej kwestii. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organ, który wielokrotnie prowadził tego typu postępowania winien mieć świadomość, że wyjaśnienie, czy dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania wniosku, i już od początku postępowania powinien podejmować czynności mające na celu jednoznaczne określenie charakteru inwestycji. Szczególnie sprawnie winien zaś postępować organ, któremu wytknięto uchybienie w tym zakresie, i który ponownie prowadzi postępowanie. Tymczasem skarżony organ działań takich nie podjął ani na początku postępowania, ani w ponownie prowadzonym postępowaniu, mimo wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Reasumując, wobec tak przedstawionych działań organu i okoliczności niniejszej sprawy sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Wójt Gminy nie rozpatrzył merytorycznie wniosku Spółki B. o wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego polegającego na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV, na działkach o nr: [..]-[..], położonych w miejscowości N., gm. S., czym naruszył przepisy art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Przy tym podkreślić trzeba, że przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. Jak już bowiem wskazano, pierwotnie organem opiniującym projekt decyzji był jednocześnie organ prowadzący postępowanie, zatem brak było uzasadnionych podstaw dla tak długiego czasu oczekiwania na wydanie decyzji. Ponadto w ocenie sądu możliwe było szybsze zwrócenie się do Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o opinię w sprawie charakteru planowanej inwestycji, gdyż kwestia charakteru planowanej inwestycji powstała już w momencie wydania decyzji uchylającej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a organ pierwszej instancji został zobligowany do jej rozważenia.

W konsekwencji, zdaniem sądu, w niniejszej sprawie organ postąpił wbrew zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, co uzasadnia uwzględnienie skargi, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie należało uwzględnić okoliczność, że do dnia wydania w tej sprawie wyroku nie zapadło rozstrzygnięcie w odniesieniu do wniosku skarżącego, zatem sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku) zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia sprawy z wniosku Spółki B. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności uznając, że termin taki będzie adekwatny do okoliczności sprawy, w szczególności przy uwzględnieniu, iż w dniu 5 lutego 2019 r. organ otrzymał opinię Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oceniającą charakter wnioskowanego zamierzenia.

Wskazać przy tym trzeba, że niewątpliwie Wójt Gminy prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób przewlekły, a ponadto nie rozstrzygając sprawy po jej zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 28 marca 2018 r., w ustawowo wyznaczonym terminie, dopuścił się bezczynności. Z uwagi zaś na obowiązek orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że bezczynność w rozpoznaniu sprawy miała charakter rażący.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych. Przesłanki te niewątpliwie zostały spełnione w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu działania organu w toku postępowania wskazują na rażący brak rzetelności i sprawności z jego strony, albowiem organ ignorował wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ponownie prowadząc postępowanie przez okres ponad dwóch miesięcy nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie, czy wnioskowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, czy też nie. Mimo braku ustaleń w tym zakresie przekazał do uzgodnienia projekt decyzji zezwalającej na lokalizację inwestycji celu publicznego, przy czym nie jest wiadome, dlaczego Wójt uznał dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy nadal sporny i niewyjaśniony okazał się charakter inwestycji. W ocenie Sądu brak podjęcia działań wyjaśniających w omawianym zakresie jest rażący tym bardziej w świetle wydanej w dniu 5 lutego 2019 r. opinii przez Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, która stwierdziła, że w obecnych warunkach nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia.

O rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności w działaniach skarżonego organu świadczy także brak rzetelnej informacji i pouczeń wynikających z art. 36 k.p.a. Jak wskazano, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 11 września 2017 r., zatem w myśl art. 35 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie winno było zapaść w terminie miesiąca bądź dwóch, w przypadku skomplikowanego charakteru sprawy. Przy czym, jak stanowią przepisy, możliwe też było rozpoznanie sprawy w innym terminie, pod warunkiem jednak, że organ prowadzący postępowanie zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki i wskaże nowy termin załatwienia sprawy, pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Analiza akt niniejszej sprawy potwierdza, że na żadnym etapie przewlekle prowadzonego postępowania, pomimo wielokrotnego przekroczenia terminów ustawowych, organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Oznacza to, że nie tylko zlekceważył on przepisy ustawy regulujące kwestie terminów załatwiania spraw, ale również pozbawił strony postępowania środków do sądowej kontroli działań organu. Nie kierując do stron stosowanego zawiadamiania po przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy, nie poinformował on bowiem o prawie do wniesienia ponaglenia, które jest nie tylko obligatoryjnym elementem takiego zawiadomienia, lecz również wymogiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu. Tym samym pośrednio naruszył on konstytucyjną zasadę prawa do sądu stron niezadowolonych z bezczynności organu lub jego opieszałego i nieskutecznego działania.

Co więcej, organ nie tylko działał w sposób nierzetelny, ale też – będąc już w zwłoce – powstrzymywał się od podejmowania dalszych czynności wyjaśniających. Przy czym zaniechanie w tym zakresie było wynikiem wadliwej oceny okoliczności, co wytknął Wójtowi organ drugiej instancji rozpoznający zażalenie na postanowienie z dnia 24 lipca 2018 r. o zawieszeniu postępowania. W ocenie sądu bezpodstawne zawieszanie postępowania w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie znajduje się już w dużej zwłoce w rozpoznaniu sprawy, i w konsekwencji powstrzymywanie się od działań mających na celu merytoryczne rozpoznanie sprawy świadczy o rażącej postaci bezczynności organu administracji. Zawsze bowiem organy administracji winny rozważnie decydować o wstrzymaniu biegu sprawy, zaś w sytuacji, gdy organ znajduje się już w stanie zwłoki, postanowienie o zawieszeniu postępowania winien wydać tylko, gdy okoliczności sprawy niewątpliwie wskazują na spełnienie przesłanek określonych w art. 97 § 1 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanym przypadku, jak wynika z postanowienia Kolegium z dnia 19 listopada 2018 r., organ pierwszej instancji nie zbadał wnikliwie spełnienia tych przesłanek i działał bez rozwagi decydując się na zawieszenie kontrolowanego postępowania.

W świetle powyższego wątpliwości sądu nie budziło, że bezczynność Wójta Gminy w wydaniu decyzji rozpoznającej wiosek Spółki B. miała charakter rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak punkcie 3 sentencji.

W pkt 4 sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 złotych uznając, że kwota w tej wysokości stanowić będzie odpowiednie zadośćuczynienie dla strony za uchybienia organu w zakresie terminowości rozpoznania sprawy. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania sąd uwzględnił jej znaczenie dla strony skarżącej, a w szczególności fakt, iż planowana inwestycja realizowana będzie na nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem, a więc sprawa dotyczy jego praw majątkowych. Żądanie połowy kwoty wyrażonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, tj. pięciokrotności miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, w ocenie sądu, było nadmiernie wygórowane i niczym nie uzasadnione, a mimo stwierdzenia przewlekłości oraz rażącej bezczynności sąd nie dostrzega w działaniu organu braku zamiaru wydania rozstrzygnięcia, a raczej brak umiejętności w sprawnym prowadzeniu postępowania i koncentrowaniu czynności dowodowych w celu terminowego jego zakończenia. Z tego też względu sąd nie dostrzegł konieczności wymierzenia organowi z urzędu grzywny, ograniczając się do zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania należnych od Wójta Gminy na rzecz W. G. sąd orzekł w pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.