Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2912/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
659
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-4a, art. 133, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 §1, §1 a i § 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant asystent sędziego Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. - wspólnika spółki cywilnej "B. K. A." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 93/15 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "B. K. A." na przewlekle prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2010 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. M. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 93/15, oddalił skargę P. M. - wspólnika spółki cywilnej "B. K. A." na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2010.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że P. M. – wspólnik spółki cywilnej B. K. A. z siedzibą w B., gmina B., powiat białobrzeski, [...] maja 2010 r. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] listopada 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne, uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o przyznanie płatności objętych wnioskiem.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR), orzekający w sprawie na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 63/11. uchylił decyzje organów obu instancji.

Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł skargę od tego wyroku, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1919/11) oddalił.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył w organie pierwszej instancji wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby: [...], powiat m..

Kierownik Biura ARiMR, w związku ze zmianą siedziby spółki, zawiadomieniem z [....] maja 2013 r., przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Myśliborskiego Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w Dębnie (dalej: Kierownik Biura ARiMR w Dębnie).

Kierownik Biura ARiMR w Dębnie postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nadania numeru wpisu do ewidencji producentów. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2014 r.

W dniu [...] marca 2014 r. skarżący złożył do Kierownika Biura ARiMR w Dębnie wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby: ul. [...], powiat b.

W związku ze zmianą siedziby wnioskodawcy, Kierownik Biura ARiMR w Dębnie, zawiadomieniem z [...] lipca 2014 r. przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura ARiMR w Białobrzegach.

W dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu) skarżący wniósł do organu wyższego stopnia zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura ARiMR postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2010.

Kierownik Biura ARiMR pismem z [...] kwietnia 2015 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień.

Dyrektor Oddziału ARiMR, postanowieniem z [...] maja 2015 r., uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione.

P. M. - wspólnika spółki cywilnej "B. K. A", pismem z [...] czerwca 2015 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura ARiMR postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2010. Skarżący wniósł o uznanie skargi za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika Biura ARiMR. W uzasadnieniu skargi powołał się na okoliczność zakończenia postępowań w sprawie anulowania numeru EP, co potwierdził nawet Dyrektor Oddziału ARiMR w postanowieniu z [...] maja 2015 r. Według skarżącego organ pierwszej instancji już w czerwcu 2014 r. powinien z urzędu podjąć zawieszone postępowanie nie doprowadzając do stanu przewlekłości.

Kierownik Biura ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Kierownika Biura ARiMR w Dębnie z [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie anulowania wpisu spółki do ewidencji producentów na okoliczność wykazania, kiedy ustała przesłanka zawieszenia postępowania. Oświadczył, że organ pierwszej instancji przewlekle prowadził postępowanie od momentu przekazania akt przez Kierownika Biura ARiMR w Dębnie tj. od sierpnia 2014 r. Wyjaśnił, że spółka nie składała wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w związku z decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie anulowania wpisu do ewidencji producentów. Ponadto dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w kwietniu 2014 r. oddalił skargę spółki na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Pełnomocnik organu oświadczył, że nie neguje faktu i stanu prawnego, że właściwym do podjęcia zawieszonego postępowania jest Kierownik Biura ARiMR. Dodał, że decyzję złożoną na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego przedstawi organowi pierwszej instancji i będzie ona podstawą do podjęcia zawieszonego postępowania.

Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód z dokumentu w postaci z decyzji Kierownika Biura ARiMR w Dębnie z [...] czerwca 2014 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną umorzenia postępowania była utrata przez organ właściwości do rozpatrywania sprawy w związku ze zmianą siedziby spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie został spełniony warunek dopuszczalności skargi, określony w art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem skarżący złożył zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.

Sąd, odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa podniósł, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności

w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z [...] maja 2010 r. zwrócił się do Kierownika Biura ARiMR o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2010. Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach; obowiązującej do 15 marca 2015 r. wobec uchylenia przez art. 62 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. z 2015 r., poz. 308).

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o płatnościach o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia [...] marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie WSA, przyjąć zatem należy, że terminem załatwienia sprawy z wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2010 r. był [...] marca 2011 r. Decyzja w sprawie została wydana [...] listopada 2010 r., jednak na skutek prowadzonego postępowania sądowego została ona uchylona.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotną na gruncie rozpoznawanej sprawy jest okoliczność, że wniosek skarżącego wobec zmiany siedziby spółki, a tym samym zmiany właściwości organu, został na podstawie zawiadomienia z [....] maja 2013 r. przekazany wraz z aktami sprawy do Kierownika Biura ARiMR w Dębnie. Organ ten prowadził postępowanie w sprawie i wydał [....] stycznia 2014 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na to ostatnio wymienione postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jak wyjaśnił pełnomocnik skarżącego na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w kwietniu 2015 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu, wobec zawieszenia postępowania nie można Kierownikowi Biura ARiMR postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania przerywa tok postępowania administracyjnego, w tym stanie sprawa spoczywa "bez biegu", nie są wówczas podejmowane czynności procesowe i nie biegną terminy przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 103 k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności czy też przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w dacie złożenia skargi, tj. [...] czerwca 2015 r. (data prezentaty), organ pierwszej instancji posiadał informację, że postępowanie jest zawieszone. Podkreślił, że również w dacie wydania wyroku w rozpoznawanej sprawie, postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2012 było zawieszone. W związku z tym, to w ocenie WSA, brak było podstaw do przyjęcia, że organ prowadzi postępowanie przewlekle.

Sąd zwrócił też uwagę, że należyte współdziałanie skarżącego z organem pierwszej instancji niewątpliwie przyczyniłoby się do szybszego podjęcia działań przez Kierownika Biura ARiMR. Wpływ na sprawność postępowania niewątpliwie miały wpływ decyzje samego skarżącego polegające na dwukrotnej zmianie siedziby spółki, skutkujące zmianą właściwości organu.

Zdaniem WSA, skarżący po otrzymaniu decyzji Kierownika Biura ARiMR w Dębnie o umorzeniu postępowania, którego prowadzenie było przyczyną zawieszenia, wiedząc o zmianie właściwości organu do rozpoznania wniosku i kwestionując postanowienie o zawieszeniu postępowania powinien niezwłocznie złożyć w organie pierwszej instancji wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Taki wniosek, zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., strona może złożyć również wówczas, gdy postępowanie zostało zawieszone z urzędu. Tymczasem pełnomocnik skarżącego złożył decyzję Kierownika Biura ARiMR w Dębnie z [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie anulowania wpisu spółki do ewidencji producentów dopiero na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, co w ocenie Sądu świadczy o braku współdziałania strony z organem.

P. M. - wspólnik spółki cywilnej "B. K. A." zaskarżył opisany wyrok w całości, wnosił o jego uchylenie, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uznanie skargi za zasadną, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe nie zastosowanie, tj. oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia sprawy;

2. art. 133 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku kontroli kompletności przesłanych akt administracyjnych sprawy i rozpoznanie sprawy pomimo braku kompletności akt administracyjnych przesłanych przez organ;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a poprzez brak właściwej kontroli działania organu, ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwie przedstawionych ustaleń przez organu za własne;

4. art. 149 §1, §1 a i § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowania i brak spostrzeżenia zasadności stawianych w skardze zarzutów i brak uznania skargi za zasadną przez Sąd w związku z naruszeniem przez organ art. 97 § 2 k.p.a.;

5. art. 97 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie "pomimo obowiązku z urzędu".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z przyczyn nieważności postępowania nie wystąpiła.

Ocena zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji wymaga uwagi, że zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające z powołanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty ujęte w punktach 1 i 4 skargi kasacyjnej obejmują naruszenie art. 149 p.p.s.a w brzmieniu nie mającym zastosowania w sprawie. Skarżący powołał bowiem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a i art. 149 §1, §1 a i § 2 p.p.s.a. Przepis art. 149 p.p.s.a w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie nie zawierał takich jednostek redakcyjnych. Zmiany powołanego przepisu, wprowadzające powołane przez skarżącego jednostki redakcyjne zostały dokonane art. 1 pkt 40) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2015.658). Zgodnie z art. 2 tej ustawy przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie postępowania zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., zatem art. 149 p.p.s.a miał zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, stanowił, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie ulega zatem wątpliwości, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie określonego aktu, może mieć miejsce wówczas gdy ustalenia co do przebiegu postępowania potwierdzą, że organ był bezczynny lub że postępowanie prowadził przewlekle.

Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określała i nie określa, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca nie wyjaśnił także jak należy rozumieć "bezczynność organu" oraz kiedy "przewlekłe prowadzenie postępowania" lub "bezczynność organu" miały miejsce z "rażącym naruszeniem prawa". W związku z tym rzeczą sądu administracyjnego jest ocena, czy w konkretnej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezczynności lub czy zachodzą przesłanki do zakwalifikowania prowadzonego przez organ administracji postępowania, jako przewlekłego i czy ta ewentualna przewlekłość ma charakter "rażący".

W literaturze podnosi się, że "przewlekłość postępowania" oznacza stan, w którym organy administracji publicznej prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane lub działają opieszale (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011, z. 6, s. 33). Podobne stanowisko zostało wyrażane także w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego OSP 2015, z. 12, poz. 116 oraz wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). O "przewlekłym prowadzeniu postępowania" można mówić wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

Prawidłowość interpretacji art. 149 § 1 p.p.s.a. i zawartych w nim zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej.

Wadliwe zastosowania (niezastosowania) przez Sąd pierwszej instancji powołanego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżący wiąże zaś z naruszeniem przez organ art. 97 § 2 k.p.a., przez brak podjęcia przez Kierownika Biura ARiMR postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2010, mimo wydania przez Kierownika Biura ARiMR w Dębnie decyzji z [...] czerwca 2014 r. postępowania, która miała stanowić prejudykat.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie.

Istotnie Kierownik Biura ARiMR nie podjął z urzędu postępowania mimo, że ustała przyczyna zawieszenia, jednak strona, która wiedziała o umorzeniu postępowania w sprawie anulowania wpisu w ewidencji producentów, również nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2010 zostało zawieszone przez Kierownik Biura ARiMR w Dębnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Stwierdzić zatem należy, że podjęcie postępowania jest możliwe gdy właściwy organ zna okoliczność powodującą ustanie przyczyny zawieszenia postępowania czy to z urzędu, czy z wniosku bądź informacji strony. Jednocześnie zgodnie z art. 99 k.p.a. organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Powołany przepis nakłada zatem na organ administracji obowiązek podejmowania niezbędnych działań w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania jedynie w przypadkach zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a. oraz w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do postępowań zawieszonych z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw by stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na brak podjęcia postępowania – zasadność zawieszenia którego nota bene została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie - w sytuacji kiedy strona wiedziała o okoliczności powodującej ustąpienie przyczyny zawieszenia i nie poinformowała o niej organu, ani nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

W skardze kasacyjnej postawiono też zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych (§ 1 – 3). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą z jednostek redakcyjnych tego przepisu, w jego ocenie, narusza zaskarżony wyrok.

Z wyżej wspomnianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika natomiast obowiązek właściwego precyzowania zarzutów skargi. W wypadku jeśli przepis stanowiący podstawę kasacyjną składa się z kilku jednostek redakcyjnych autor skargi kasacyjnej – dla skutecznego postawienia zarzutu - jest obowiązany wskazać właściwą jednostkę (paragraf, ustęp). Niedopełnienie tego obowiązku – uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zarzutu opartego na tym przepisie.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zatem zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Z tej perspektywy zarzut naruszenia tego przepisu w niniejszej sprawie uznać zatem należy za niezasadny.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.