Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 618/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 841/08 w sprawie ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr VIII/260/07 w przedmiocie likwidacji Technikum Odzieżowego, XI Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr 11, Gimnazjum Nr 40 i Sezonowego Ośrodka Dokształcenia Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół Nr 1 w Szczecinie ul. Romera 2, włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr 4 w Szczecinie ul. Romera 2 Gimnazjum Nr 14 w Szczecinie, ul. Benesza 75 oraz zmieniająca Uchwałę Nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999r. w sprawie założenia gimnazjum 1/ prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 841/08 w ten sposób, że w komparycji w miejsce daty uchwały "24" wpisać "26"; 2/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 3/ zasądza od J. J. na rzecz Rady Miasta Szczecina kwotę 390 ( trzysta dziewięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 26 kwietnia 2007 r.

nr VIII/260/07 w przedmiocie likwidacji Technikum Odzieżowego, XI Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 11, Gimnazjum nr 40 i Sezonowego Ośrodka Dokształcenia Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół nr 1

w Szczecinie ul. Romera 2, włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4

w Szczecinie ul. Romera 2 Gimnazjum nr 14 w Szczecinie ul. Benesza 75 oraz zmieniająca uchwałę nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999 r.

w sprawie założenia gimnazjum, wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 841/08 stwierdził w punkcie pierwszym, że zaskarżona uchwała w § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 2, § 12 i § 13 została wydana z naruszeniem prawa. W punkcie drugim wyroku zasądził od Rady Miasta Szczecina na rzecz skarżącego J. J. kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Miasta Szczecina w dniu 26 kwietnia 2007r. podjęła uchwałę nr VIII/260/07 w sprawie likwidacji Technikum Odzieżowego, XI Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 11, Gimnazjum nr 40 i Sezonowego Ośrodka Dokształcania Zawodowego, zmiany nazwy i organizacji Zespołu Szkół nr 1 w Szczecinie ul. Romera 2, włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie ul. Romera 2, Gimnazjum nr 14 w Szczecinie ul. Benesza 75 oraz zmieniającą uchwałę nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999r. w sprawie założenia gimnazjum. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 12 pkt 8 lit. i w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1

i 2, art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W przepisach od § 1 do § 5 Rada postanowiła, że z dniem 31 sierpnia 2007 r. likwiduje wchodzące w skład Zespołu Szkół nr 1 w Szczecinie, ul. Romera 2 następujące szkoły : Technikum Odzieżowe, XI Liceum Profilowane, Zasadniczą Szkołę Zawodową nr 11, Gimnazjum nr 40 oraz Sezonowy Ośrodek Dokształcania Zawodowego. W § 6 uchwalono, że z dniem 1 września 2007 r. zmienia się nazwę Zespół Szkół nr 1 w Szczecinie ul. Romera na Zespół Szkół Ogólnokształcących

nr 4 w Szczecinie przy ul. Romera 2. W § 7 przyjęto ust. 1, że z dniem 1 września 2007 r. do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie, ul. Romera 2 włącza

się Gimnazjum nr 14 w Szczecinie powołane uchwałą nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999r., które dotychczas mieściło się w budynku przy

ul. Benesza 75 w Szczecinie, a w ust. 2, że zmienia się siedzibę Gimnazjum nr 14

w Szczecinie z ul. Benesza 75 na ul. Romera 2. Ustęp 3 stanowi, że użyte w uchwale nr VII/290/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 marca 1999r. w sprawie złożenia Gimnazjum wyrazy "ul. Benesza 75" zastępuje się wyrazami "ul. Romera 2". W § 8 Rada uchwaliła, że z dniem 1 września 2007 r. Gimnazjum nr 14 w Szczecinie

ul. Romera 2 przejmuje obwód szkolny po zlikwidowanym Gimnazjum nr 40 wchodzącym w skład Zespołu Szkół nr 1 w Szczecinie ul. Romera 2.

W § 9 ust. 1 ustalono, że: mienie ruchome zlikwidowanych szkół wymienionych

w § 1 - 5 stanowi majątek Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie,

ul. Romera 2, zaś w ust. 2, że dokumentacja pozostała po zlikwidowanych szkołach jest przechowywana w archiwum Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie

ul. Romera 2. Postanowienia § 10 przewidują w ust. 1, że mienie ruchome szkoły włączonej do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 wymienionej w § 7 z dniem

1 września 2007 r. będzie stanowiło majątek Zespołu Szkół Ogólnokształcących

nr 4 w Szczecinie ul. Romera 2, a w ust. 2, że dokumentacja szkoły włączonej do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 wymienionej w § 7 od dnia 1 września 2007r. będzie przechowywana w archiwum Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4

w Szczecinie ul. Romera 2. W § 11 ust. 1 - 2 uchwalono, że wierzytelności

i zobowiązania finansowe pozostałe po zlikwidowanych szkołach wymienionych w § 1 - 5 i włączonego Gimnazjum nr 14 przejmuje Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 4

w Szczecinie, ul. Romera 2. Według przepisu w § 12, że Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie, ul. Romera 2 od dnia 1 września 2007 r. obejmuje: 1) Gimnazjum nr 14, 2) XI Liceum Ogólnokształcące 3) Internat. W § 13 przewidziano, że Statut Zespołu Szkół nr 1 w Szczecinie ul. Romera 2, zostanie dostosowany do zmian wynikających z niniejszej uchwały, w trybie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w terminie do 31 sierpnia 2007 r.; a w § 14 wskazano, że w związku ze zmianą charakteru restrukturyzowanego Zespołu Szkół nr 1 z zespołu szkół zawodowych na zespół szkół ogólnokształcących dyrektor zrestrukturyzowanego zespołu zostanie wyłoniony w drodze konkursu, w terminie nie późniejszym niż do 31 grudnia 2007 r. Przepis § 15 stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Szczecina. W myśl § 16, uchwała wchodzi w życie

z dniem podjęcia.

Przed podjęciem powyższej uchwały, Rada Miasta Szczecina podjęła w dniu 23 lutego 2007r. uchwałę nr V/53/07 w sprawie zamiaru likwidacji Technikum Odzieżowego, XI Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 11, Gimnazjum nr 40 oraz Sezonowego Ośrodka Dokształcania Zawodowego w Zespole Szkół nr 1 w Szczecinie, ul. Romera 2. Kurator Oświaty w Szczecinie postanowieniem

z dnia [...] kwietnia 2007 r., [...] - pozytywnie zaopiniował zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2007r. szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół nr 1

w Szczecinie przy ul. Romera 2 : Technikum Odzieżowego, XI Liceum Profilowanego, Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 11, Gimnazjum nr 40 oraz Sezonowego Ośrodka Dokształcania Zawodowego. W dniu [...] maja 2007 r. J. J. przewodniczący Rady Rodziców Gimnazjum nr 14 w Szczecinie i rodzic dziecka uczęszczającego do tej szkoły, wezwał - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - Radę Miasta Szczecina do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając, że uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Rada Miasta Szczecina nie odpowiedziała na wezwanie.

Uchwała nr VIII/260/07 Rady Miasta Szczecina stała się przedmiotem skargi J. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5c, art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3

i ust. 4 ustawy o finansach publicznych, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na uchybieniu powiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkół. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że Prezydent nie wykonał uchwały Rady Miasta z dnia 23 lutego 2007 r. w przedmiocie skutecznego powiadomienia rodziców

o zamiarze likwidacji placówek oświatowych przez Radę Miasta Szczecina. Wskazał,

że Gimnazjum nr 14 faktycznie podlega przekształceniu. Zmiana siedziby oraz zmiana struktury fizycznej (budynku) szkoły jest zmianą jej formy. Ponadto wobec włączenia szkoły do nowotworzonego zespołu stosuje się art. 62 ust. 3 ustawy, odnoszący się do opinii rad pedagogicznych szkół wchodzących w skład zespołu. Zdaniem skarżącego nie wypełniono obowiązku wynikającego z art. 59 ust. 1 o systemie oświaty dotyczącego skutecznego powiadomienia rodziców uczniów likwidowanych szkół

o zamiarze ich likwidacji. Skarżący podniósł też, że likwidacja szkół wchodzących do Zespołu Szkół nr 1 w Szczecinie przy ul. Romera 2 jest likwidacją zespołu, ponieważ likwidacja polega na całkowitym zaprzestaniu działania tej jednostki. Zarzucił, że Rada Miasta Szczecina stanowiąc w zaskarżonej uchwale, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, naruszyła art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów oraz art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem skarżącego uchwały dotyczące zmiany granic obwodów szkolnych są aktami prawa miejscowego i zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, powinny wejść w życie po upływie 14 dni od opublikowania w dzienniku urzędowym województwa. Rada Miasta nie dopełniła również obowiązku uzyskania opinii kuratora dotyczącej proponowanych zmian obwodów szkolnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 5 września 2007 r. skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale nadto naruszenie: 1) art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 5c ust. 1 przez niezastosowanie procedury właściwej dla likwidacji szkoły do przekształcenia Gimnazjum nr 14 w Szczecinie polegającego na włączeniu go do Zespołu Szkół nr 4 przy ul. Romera 2 w Szczecinie; 2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, niektórych innych aktów prawnych w zw.

z art. 17 ust- 4 i 6 ustawy o systemie oświaty przez to, że uchwały zawierające w swej treści regulacje dotyczące granic obwodów publicznych szkół podstawowych

i gimnazjów nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i weszły w życie z dniem podjęcia; 3) art. 59 ust. 3 ustawy

o systemie oświaty przez przekazanie dokumentacji zlikwidowanych szkół publicznych podmiotom innym niż organ prowadzący szkołę; 4) art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy

o systemie oświaty przez to, że zmiana struktury szkół dokonana w zaskarżonej uchwale przyczynia się do zwiększania różnic w warunkach kształcenia dzieci z różnych dzielnic Szczecina ze względu na wydłużenie odległości od szkół; 5) art. 1 pkt 10 ustawy o systemie oświaty przez to, że połączenie Gimnazjum nr 14 i nr 40 w jedną szkołę stwarza zagęszczenie uczniów i stwarza niebezpieczne oraz niehigieniczne warunki nauki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 9/08 oddalił skargę J. J.. na uchwałę Rady Miasta Szczecina

z dnia 26 kwietnia 2007r., nr VIII/260/07.

Na skutek skargi kasacyjnej, wniesionej przez skarżącego J. J., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 739/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skoro dziecko skarżącego uczęszcza do Gimnazjum nr 14 w Szczecinie, które ma być włączone do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie, to przyjąć należy,

że skarżący legitymuje się interesem prawnym z zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzając w wyroku z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 841/08, że zaskarżona uchwała w § 6, 7, 8, 9 ust. 2, 12 i 13 została wydana z naruszeniem prawa w uzasadnieniu wskazał, że skarga jest zasadna, jednakże brak było możliwości stwierdzenia jej nieważności, gdyż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od dnia jej podjęcia do dnia wyrokowania upłynął rok. W ocenie Sądu przepisy zaskarżonej uchwały obiektywnie naruszają przepisy ustawy o systemie oświaty i jednocześnie naruszają interes prawny skarżącego jako rodzica ucznia szkoły, której siedzibę przeniesiono i którą włączono do zespołu szkół bez zachowania właściwego trybu. Powołując się na art. 190 P.p.s.a. Sąd przypomniał, że w sprawie niniejszej związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Źródłem tego interesu są przepisy art. 15 ust. 2 i art. 18 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej u.o.s.o.

Rozpatrując sprawę Sąd I instancji w pierwszej kolejności miał na względzie to, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone taką uchwałą. Sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem porządku prawnego.

W ocenie Sądu z faktu, że dziecko skarżącego uczęszcza do Gimnazjum nr 14 wynika interes prawny skarżącego, który wywodzi się m.in. z naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty zaskarżoną uchwałą w części dotyczącej Gimnazjum nr 14 w zakresie zmiany siedziby tej szkoły i włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie. Jednym z argumentów skargi jest zarzut, że z chwilą zmiany siedziby Gimnazjum nr 14 nastąpiła zmiana sieci szkół i obwodu tego gimnazjum. Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że argumentacja ta jest zasadna. W ustawie tej brak jest regulacji prawnych dotyczących zmiany siedziby szkoły publicznej. Problematykę dotyczącą siedziby szkoły publicznej regulują przepisy dotyczące aktu założycielskiego szkoły publicznej oraz sieci szkół publicznych. W art. 58 tej ustawy przewidziano, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę (ust. 1).

Akt założycielski szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1, określa także jej zasięg terytorialny (obwód),

w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjne szkoły filialne (ust. 2). Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut (ust. 6). Przepis art. 58 ust. 7 u.o.s.o. stanowi, że akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką.

Odnośnie sieci publicznych szkół przepisy art. 17 ust. 4 u.o.s.o. stanowią,

że rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów mających siedzibę na obszarze gminy z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepisy ustawy o systemie oświaty nakładają na radę gminy obowiązek ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów w taki sposób, aby umożliwiała ona dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Obowiązek ten obejmuje lokowanie siedzib szkół podstawowych i gimnazjów w taki sposób, aby droga dziecka

z domu do szkoły nie przekraczała odległości określonych w przepisach art. 17 ust. 2 ustawy, a w razie niemożności zapewnienia wskazanych odległości, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Badaniem zgodności planu sieci szkół publicznych z przepisami art. 17 ust. 1 - 5 ustawy zajmuje się kurator oświaty, którego pozytywna opinia jest warunkiem do ustalenia planu sieci szkół publicznych.

Sąd uznał, że wprawdzie ustawa o systemie oświaty nie reguluje wprost zmiany siedziby szkoły, nie oznacza to jednak, iż organ prowadzący szkołę może postąpić

w sposób dowolny. W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych przepisów zmiana siedziby szkoły powiązana jest integralnie ze zmianą sieci szkół, o której stanowi art. 17 u.o.s.o.

Uchwała rady gminy w sprawie zmiany aktu założycielskiego szkoły publicznej

w zakresie dotyczącym zmiany siedziby szkoły, winna być konsekwencją zmiany sieci publicznych szkół zaopiniowanej pozytywnie przez kuratora oświaty i mającej swój wyraz w podjętej uchwale przez radę gminy. Wskazane akty powinny być ze sobą spójne, gdyż ma to wpływ na kontrolę spełniania obowiązku szkolnego, a także dostępności do szkół.

Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem uchwała Rady Miejskiej w Szczecinie w § 7 i § 8 dotyczących zmiany siedziby Gimnazjum nr 14, zmiany aktu założycielskiego tej szkoły, zmiany obwodu i włączenia do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4, nie zostały poprzedzone zmianą uchwały Rady Miejskiej

w Szczecinie nr II/W/77/99 z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie sieci publicznych gimnazjum w Szczecinie prowadzonych przez Miasto Szczecin, zatem uchwała w tej części podjęta została z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodność z prawem (obwodów i sieci szkół) ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesów rodziców uczniów uczęszczających do szkoły, której siedziba zostaje zmieniona. Z jednej bowiem strony ustawa o systemie oświaty nakłada na rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu obowiązki wymienione w art. 18 tej ustawy, ale z drugiej strony daje rodzicom uprawnienie do oczekiwania, że ta realizacja nie będzie nadmiernie uciążliwa (art. 17 ust. 2). Dlatego, jeśli zmianie siedziby szkoły nie towarzyszy zmiana uchwały o sieci szkół, to taka uchwała w przedmiocie zmiany siedziby szkoły, jest w takim stanie faktycznym podjęta z naruszeniem prawa, przez co narusza uprawnienia skarżącego jako rodzica dziecka uczęszczającego do szkoły (Gimnazjum nr 14).

Sąd wskazał, że z regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 u.o.s.o. wynika, iż proces likwidacji szkoły następuje w dwóch etapach. Procedura prawna likwidacji szkoły publicznej w każdym wypadku musi rozpocząć się od podjęcia przez radę gminy (miasta) uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły (tzw. uchwała intencyjna). Jest to pierwszy etap zamiaru likwidacji placówki. W nawiązaniu do podjętej przez właściwą radę uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, organ prowadzący szkołę ma obowiązek, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić

o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Wbrew zarzutom skargi, powyższy tryb, przy likwidacji szkół wymienionych w § 1 - 4 zaskarżonej uchwały został zachowany. Sąd stwierdził, że wprawdzie część spotkań z rodzicami uczniów likwidowanych szkół odbyła się przed podjęciem uchwały intencyjnej, co jest uchybieniem, lecz niemającym wpływu na ocenę zgodności

z prawem tej części zaskarżonej uchwały. Za trafny Sąd uznał zarzut skarżącego, że § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem art. 59 ust. 3 u.o.s.o. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.o.s.o. dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny,

w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji. Przekazanie zatem dokumentacji po zlikwidowanych szkołach wymienionych w § 1 - 4 do archiwum Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie, jest niezgodne z art. 59 ust. 3 u.o.s.o.

Z naruszeniem prawa rada podjęła również uchwałę w § 6, w którym postanowiła zmienić nazwę Zespołu Szkół nr 1 przy ul. Romera 2 na Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie przy ul. Romera 2. Z treści § 1 do § 5 i § 12 wynika, że w istocie rada rozwiązała Zespół Szkół nr 1 i utworzyła nowy Zespół Szkół Ogólnokształcących nr 1 obejmujący : Gimnazjum nr 14, XI Liceum Ogólnokształcące i internat, czyniąc to z naruszeniem art. 62 ust. 1 i 3 oraz art. 58 u.o.s.o.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 tej ustawy - zespół szkół to jednostka organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego powstała z połączenia szkół lub placówek różnych typów. Organ prowadzący szkoły różnych typów może je połączyć w zespół. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 u.o.s.o., z tym, że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół łączonych w zespół (art. 62 ust. 3 ustawy). Akt założycielski Zespołu winien zawierać: informacje jakie typy szkół, placówek łączy się w zespół, nazwę zespołu i siedzibę zespołu. Ponadto utworzenie zespołu szkół wymaga rocznego wyprzedzenia (art. 62 ust. 3 w zw. z art. 58 u.o.s.o.).

Stosownie do art. 62 ust. 5 u.o.s.o. - organ prowadzący zespół szkół lub placówek może rozwiązać zespół za zgodą kuratora oświaty. Sąd stwierdził,

że z przedłożonych przez organ dokumentów nie wynika, iż powyższy tryb nie został zachowany, a zatem w tej części zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia

11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 841/08 skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniosła Rada Miasta Szczecina. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego zmianę poprzez oddalenie skargi na uchwałę, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na rzecz Rady Miasta Szczecina zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie:

I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zmianami), poprzez odstąpienie od zbadania legitymacji skargowej skarżącego. Wskazano, że dziecko skarżącego zakończyło naukę w Gimnazjum nr 14 w dniu 21 czerwca 2007 r., a zatem przed złożeniem skargi przez J. J., co doprowadziło do merytorycznego rozpatrzenia skargi i wydania wyroku, a winno skutkować oddaleniem skargi z przyczyn formalnych, a zatem miało decydujący wpływ na wynik sprawy.

II. następujących przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) (u.o.s.o) - jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że ogłoszenie uchwały rady gminy ustalającej sieć gimnazjów i ich obwody jest warunkiem jej obowiązywania,

2. art. 59 ust. 3 u.o.s.o. – błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie również w przypadku zmiany siedziby placówki oświatowej,

3. art. 62 ust. 5 u.o.s.o. błędną jego wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że zgoda kuratora oświaty niezbędna jest również przy włączaniu i wyłączaniu placówek do i z zespołu szkół, podczas gdy przepis ten stanowi, że zgoda taka wymagana jest przy rozwiązaniu zespołu szkół,

4. art. 50 § 1 p.p.s.a. – błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżącego jako rodzica ucznia placówki, której dotyczy skarżona uchwała, obejmuje ocenę zgodności z prawem postanowienia uchwały odnoszące się do zespołu szkół, w skład którego placówka ta wchodzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie obszernie przedstawił stan faktyczny sprawy. W dalszej części odniósł się do treści zaskarżonego wyroku

i podanych w jego uzasadnieniu argumentów. W związku z podkreśleniem przez Sąd I instancji, że związany jest oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 739/08 kasator podniósł, że okoliczność, iż skarżący jest ojcem dziecka uczęszczającego do Gimnazjum nr 14 została przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie oświadczenia pełnomocnika procesowego skarżącego, zawartego w odpowiedzi na zapytanie Sądu z dnia 27 sierpnia 2007 r. Pełnomocnik twierdząc, że legitymację skarżącego uzasadnia m.in. okoliczność, że jest on ojcem dziecka będącego uczniem tej szkoły podał informację nieprawdziwą. Syn J. J. – R. J. ukończył bowiem naukę w Gimnazjum nr 14 w dniu 21 czerwca 2007 r., a zatem zmiany organizacyjne wprowadzane od nowego roku szkolnego, wynikające dla tej szkoły z kwestionowanej uchwały, nie dotyczyły go. Do skargi kasacyjnej dołączono zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystawione przez Dyrektora Gimnazjum nr 14 w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie stwierdzające, że R. J. ukończył Gimnazjum nr 14 w dniu 21 czerwca 2007 r.

W dacie składania skargi na uchwałę nr VIII/260/07 syn skarżącego nie był już uczniem Gimnazjum nr 14, wobec czego wszystkie argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przemawiające za stwierdzeniem niezgodności

z prawem części przepisów tej uchwały, jako naruszających interes prawny skarżącego, są bezpodstawne. Podstawowym obowiązkiem Sądu pierwszej instancji przed merytorycznym rozpatrzeniem skargi jest zbadanie, czy skarżącemu rzeczywiście przysługuje przymiot strony. Okoliczność tę Sąd winien ustalić na podstawie stosownych środków dowodowych, bowiem zgodnie z przepisem art. 133

§ 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zaniechanie tego obowiązku doprowadziło do wydania wyroku niekorzystnego dla Rady Miasta Szczecina w sytuacji, gdy skarga winna być oddalona. Uznając za wystarczający środek dowodowy oświadczenia pełnomocnika procesowego, że J. J. miał interes prawny w kwestionowaniu postanowień skarżonej uchwały w części dotyczącej Gimnazjum nr 14, niezrozumiałe jest stwierdzenie przez Sąd I instancji wydania z naruszeniem prawa przepisów § 6, § 9 ust. 2, §12 pkt. 2 i 3 oraz § 13 uchwały nr VIII/260/07, które nie dotyczą Gimnazjum nr 14.

Podniesiono nadto, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, przepis art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie uzależnia obowiązywania uchwały o ustaleniu sieci i obwodów szkół od ich publikacji. Przepis ten stanowi, że uchwała ta podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

Stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa § 9 ust. 2 uchwały, który stanowi,

że dokumentacja pozostała po zlikwidowanych szkołach będzie przechowywana

w archiwum Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie ul. Romera 2, narusza przepis art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem interes prawny skarżącego nie dotyczy szkół likwidowanych, wśród których nie ma Gimnazjum nr 14. Argument ten znajduje odniesienie również do motywów stwierdzenia naruszenia § 6, § 12 i § 13 skarżonej uchwały. Powstaje pytanie, jaki interes prawny skarżącego narusza zmiana nazwy zespołu szkół, informacja

o szkołach wchodzących w skład zespołu szkół, czy też postanowienie porządkowe

o konieczności dostosowania statutu zespołu szkół do zmian wynikających z podjętej uchwały.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji rozważania odnoszące się do kwestii formalnych związanych z rozwiązaniem zespołu szkół po pierwsze nie mają uzasadnienia w rzeczywistości. Nie doszło bowiem do rozwiązania zespołu szkół,

a jedynie do zmiany jego nazwy, ponadto interes prawny skarżącego nie obejmuje badania kwestii zgodności z prawem zastosowanej procedury postępowania, bowiem w żadnym stopniu nie wpływa to na sferę uprawnień skarżącego. Sąd przyjął w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że interes prawny skarżącego ma również aspekt materialnoprawny w tym znaczeniu, że sąd administracyjny bada nie obiektywne naruszenie prawa przez kwestionowany akt, ale takie naruszenie prawa, które dotyczy interesu prawnego skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych

w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 50 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma

w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszym postępowaniu powołany przepis, o charakterze lex generali, powinien być interpretowany i stosowany w ścisłym związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w trybie którego skarga na uchwałę została wniesiona. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawa o samorządzie gminnym wymaga zatem, aby zaskarżony akt naruszał interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Stwierdzenie, czy wnoszący skargę posiada interes prawny w jej rozpoznaniu zawsze podlega merytorycznej ocenie sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku legitymacji skargowej, zaskarżony akt nie podlega kontroli, co do zgodności z prawem. Skarga powinna być w takim przypadku oddalona (v. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1629/01).

W niniejszej sprawie sąd obowiązany był ustalić nie tylko to, czy skarga dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, ale także, czy interes prawny, na który strona powołuje się oparty jest na normach prawa administracyjnego materialnego, które kształtują sytuację prawną skarżącego oraz, czy zaskarżony akt narusza jego indywidualny interes lub uprawnienie. Zaznaczyć przy tym należy, że interes prawny skarżącego powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Jego istotę stanowi bowiem żądanie skontrolowania przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu

z przepisami prawa.

Nie można mówić o istnieniu interesu prawnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.) w sytuacji, gdy strona wywodzi jego istnienie z okoliczności nieistniejących już w momencie wniesienia skargi. Niedopuszczalna jest wówczas ocena zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Skarżący nie ma w takim przypadku interesu prawnego

w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z prawem, gdyż akt ten nie kształtuje jego sytuacji prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia

11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 841/08 stwierdził, że przepisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego, jako rodzica ucznia uczęszczającego do szkoły, której siedzibę przeniesiono i którą włączono do zespołu szkół bez zachowania właściwego trybu oraz naruszają przepisy ustawy o systemie oświaty. Sąd I instancji wskazał przy tym, że związany jest w tym zakresie wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 739/08.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym miejscu wskazania wymaga, że przedmiotem wykładni jest wyjaśnienie sposobu rozumienia określonego przepisu prawa lub zwrotu zastosowanego w tym przepisie. Ustalenie faktyczne, czy okoliczność wskazywana, jako podstawa, z której strona wywodzi swój interes prawny, nie może być utożsamiana z wykładnią prawa. Wykładnia prawa, którą związany był Sąd I instancji w niniejszej sprawie obejmowała zatem właściwe rozumienie zwrotu "interes prawny". Stwierdzenie, czy dziecko skarżącego uczęszcza, czy też nie uczęszcza do Gimnazjum nr 14, z której to okoliczności Sąd I instancji wywodzi istnienie interesu prawnego, nie stanowi wykładni prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu wykładni pojęcia "interes prawny", wskazał, że przy takim jego rozumieniu, jak podano to w niniejszym wyroku NSA, skarżący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały, o ile dziecko skarżącego uczęszcza do Gimnazjum nr 14 w Szczecinie. Okoliczność ta – przesadzająca o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie – nie była przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, bo też nie mogła jej podlegać. Z tego też względu nie można mówić o związaniu Sądu I instancji wykładnią prawa w tym właśnie zakresie.

Dopuszczalny w świetle art. 190 P.p.s.a. i trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej w zakresie błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji istnienia po stronie J. J. interesu prawnego. Z załączonego do skargi kasacyjnej zaświadczenia

z dnia 9 kwietnia 2009 r. Dyrektora Gimnazjum nr 14 w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr 4 w Szczecinie wynika, że syn skarżącego ukończył Gimnazjum nr 14 w dniu 21 czerwca 2007 r. W chwili wniesienia skargi (skarga z dnia 30 lipca

2007 r.) J. J. nie miał zatem, w świetle wykładni pojęcia "interes prawny" dokonanej przez NSA, interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr VIII/260/07. Nie mógł więc skutecznie domagać się kontroli jej zgodności z prawem. Nietrafnie przyjął zatem Sąd I instancji, że interes prawny skarżącego – ściśle związany z faktem uczęszczania przez dziecko skarżącego do Gimnazjum nr 14 – wywodzi się z naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty.

Dla skutecznego zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym nie wystarczy legitymowanie się przez podmiot wnoszący skargę interesem prawnym lub uprawnieniem, lecz konieczne jest jeszcze wykazanie, że ten interes prawny lub uprawnienie zastały przez zaskarżoną uchwałę naruszone. Zaskarżeniu we wskazanym trybie podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale uchwała godząca jednocześnie w sferę prawną skarżącego,

w ten sposób, że wywołuje dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne. Dotyczyć one mogą zniesienia lub ograniczeń w zakresie korzystania z określonego uprawnienia, a także uniemożliwienia w ogóle jego realizacji. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną

i prawnie chronioną sytuacją. W świetle powyższego, w sprawie niniejszej nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego.

Błędne przyjęcie przez Sąd I instancji naruszenia interesu prawnego skarżącego skutkowało uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 841/08. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego,

o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę J. J. na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr VIII/260/07 należało oddalić. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 3 wyroku,

na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Jednocześnie, wobec stwierdzenia wystąpienia

w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na błędnym wskazaniu daty zaskarżonej uchwały, NSA na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a.,

z urzędu sprostował niniejszą omyłkę, orzekając, jak w punkcie 1 wyroku.