Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1149/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 271 pkt 2, art. 282 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. B. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 135/13 ze skargi Stowarzyszenia N. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych oddala skargę o wznowienie postępowania


UZASADNIENIE

II SA/Bk 1149/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] Wójt Gminy J. K. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od miejscowości H. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. w wariancie 3b na kilkudziesięciu działkach, których numery ewidencyjne szczegółowo wskazano w decyzji, znajdujących się w obrębach: I., K., N. K., T., Z., M., K., H., kolonia K.

W poszczególnych częściach decyzji podjęto ustalenia co do:

- rodzaju, zakresu i miejsca realizacji przedsięwzięcia – uzasadniono wybór wariantu 3b jako najbardziej optymalnego spośród sześciu analizowanych, polegającego na budowie i rozbudowie projektowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej działek przyległych do pasa drogowego, wykonaniem całej towarzyszącej temu infrastruktury, dostosowaniem przebiegu i rozwiązań technicznych trasy do warunków jej podłączenia do drogi ekspresowej S-19 w węźle "K." według wariantów W1 lub W2, usunięciem budynków mieszkalnych i gospodarczych kolidujących z projektowanym przedsięwzięciem oraz wycinkę zieleni w zakresie niezbędnym do budowy;

- wskazano, że obszar przewidziany pod planowane przedsięwzięcie zlokalizowany jest poza formami ochrony przyrody określonymi prawem. Najbliższy obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Bagienna Dolina Narwi (PLB200001) oddalony jest od inwestycji o około 4 km, zaś projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk Narwiańskie Bagna (PLH200002) - o około 5 km;

- ustalono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nałożono obowiązek zapobiegania, ograniczania oraz badania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – poprzez prowadzenie monitoringu w sposób szczegółowo w decyzji wskazany; stwierdzono konieczność wykonania analizy porealizacyjnej oraz przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że postępowanie toczyło się na wniosek P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (dalej: inwestor lub PZDW), zaś za strony postępowania uznano wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a ponieważ ich liczba przekraczała 20 podmiotów – zawiadomień w toku postępowania dokonywano na podstawie art. 49 k.p.a. (obwieszczenia). Zastosowano również art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową i dopuszczono do udziału w postępowaniu jako strony S. "N. D." oraz S. E. "Z. K.".

W trakcie procedury wydawania decyzji środowiskowej przeprowadzono ocenę odziaływania na środowisko, w tym sporządzono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który został upubliczniony wraz z wyznaczeniem terminu na składanie uwag i wniosków. Z uwagi na wpływające liczne uwagi i protesty przeciwko inwestycji oraz na wnioski Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej jako PPIS), raport był kilkakrotnie uzupełniany, w tym m.in. o informacje dotyczące zakresu ochrony powietrza atmosferycznego, wód powierzchniowych, klimatu akustycznego, ochrony przyrody, zasięgu dopuszczalnego natężenia hałasu w porze dziennej dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Regionalna Komisja do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko końcowo oceniła raport jako wykonany zgodnie z prawem, nie odbiegający od standardu tego typu opracowań. RDOŚ (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] dla wariantu inwestorskiego 3b(Z), jak i PPIS (opinia nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.) pozytywnie uzgodnili warunki realizacji inwestycji. Uzyskano również postanowienie Wójta Gminy T. K. z dnia [...]grudnia 2011 r. pozytywnie opiniujące raport z zastrzeżeniem zabezpieczenia interesu prawnego mieszkańców Gminy T. K.

Organ I instancji – jak podkreślił - podjął próbę szczegółowego przeanalizowania wszystkich uwag i wniosków do raportu, co uczynił według ustalonych grup zagadnień. Wskazał, że: mapy ewidencyjne dołączone do wniosku mają znaczenie dokumentu umożliwiającego określenie stron postępowania, zaś brak na nich wszystkich elementów urbanizacyjnych (np. budynków mieszkalnych) nie jest okolicznością zawinioną przez inwestora, który uwzględnił treść map udostępnionych mu przez organ ewidencyjny; szczegółowo przedstawiono wyniki inwentaryzacji przyrodniczej i przeanalizowano znajdującą się w aktach dokumentację przyrodniczą dotyczącą gęstości zaludnienia, przebiegu trasy przez tereny mieszkaniowe, analizę zagrożeń hałasem oraz analizę wielokryterialną (trwałe elementy krajobrazu spowodowane budową drogi: wykopy, nasypy i ekrany akustyczne, ilość odpadów wytworzonych w czasie budowy drogi). Zastosowane podejście zostało zaakceptowane przez organy uzgadniające. Nadto organ I instancji wskazał, że nie występuje niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, jak też nie było potrzeby określania w ilu procentach jej trasa pokrywa się z zapisami w historycznych dokumentach planistycznych gminy. Wyjaśnił, że warianty 3, 3a, 3b są zbliżone do trasy obwodnicy funkcjonującej w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi Kleosin, Horodniany, Księżyno i PGR Ignatki zatwierdzonym uchwałą nr 111/10/88 Gminnej Rady Narodowej w Juchnowcu Dolnym z dnia 29 grudnia 1988 r., który obowiązywał do dnia 1 stycznia 2003 r. Ponadto wykazane są w załączniku graficznym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Juchnowiec Kościelny". Przebieg tych tras w rejonie K. ma zatem swoje podłoże historyczne, które funkcjonowało w świadomości społecznej i rzutowało na decyzję o możliwości realizowania zabudowy w przedmiotowym korytarzu transportowym.

Organ wskazał też, że wykonano analizę zagrożeń w momencie realizacji i eksploatacji drogi stwierdzając brak zagrożeń dla budynków ponadnormatywną emisją zanieczyszczeń powietrza oraz rozważono realizację inwestycji z punktu widzenia parametrów pozaśrodowiskowych. Nadto dokonano oceny konfliktu społecznego i konsekwencji społecznych według zastosowanej przez autorów raportu autorskiej metody opartej na wyróżnieniu sześciu obiektywnych parametrów (kryteriów zgłaszanych uwag standardowych i niestandardowych pogrupowanych jako KI –K6) – w odniesieniu do poszczególnych wariantów trasy drogowej (vide tabela 48 raportu).

Organ ocenił jako bezpodstawny wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, bowiem strona społeczna mogła bez przeszkód wnosić swoje uwagi i wnioski i dyskutować o problemach związanych z planowanym przedsięwzięciem. Końcowo organ I instancji wskazał, że funkcjonowanie drogi wojewódzkiej nr [...] B. – S. – W. M. w obecnym kształcie powoduje negatywne skutki dla bezpieczeństwa i środowiska naturalnego, stąd konieczność jej rozbudowy. Z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że oprócz wariantu "0" rozpatrywano sześć wariantów realizacji inwestycji w obrębie miejscowości K. (porównywano warianty nr 1, 2, 3, 3a, 3b i 4 poddając każdy z nich analizie z uwzględnieniem ewentualnego ominięcia zwartej zabudowy miejscowości Z. - 1(Z), 2(Z), 3(Z), 3a(Z), 3b(Z), 4(Z) lub przejścia przez miejscowość - 1(BZ), 2(BZ), 3(BZ), 3a(BZ), 3b(BZ), 4(BZ). Przebieg drogi we wszystkich proponowanych wariantach rozpoczyna się od włączenia w istniejącą drogę na odcinku od ok. km 0+730 do km 1+539 (DW 678), po czym warianty 1 i 2 biegną w rejonie miejscowości K. omijając jej zwartą zabudowę od strony północno-zachodniej, natomiast warianty 3, 3a, 3b i 4 od strony południowo-wschodniej. Na podstawie przeprowadzonych ocen oraz porównania wariantów metodą opisową i metodą punktowo-wagową oceniono, że najbardziej optymalnym pod względem środowiskowym, technicznym i społecznym jest wariant 3b z obejściem miejscowości Z. 3b(Z). Inwestor wybrał zatem ten wariant do realizacji.

W oparciu o analizy zamieszczone w raporcie określono również oddziaływania i potencjalne zagrożenia środowiska związane z realizacją inwestycji na etapach budowy (emisja zanieczyszczeń atmosferycznych) i eksploatacji (m.in. emisja substancji gazowych i pyłowych, emisja hałasu komunikacyjnego - zaproponowano budowę ekranów akustycznych dobranych na najbardziej niekorzystne oddziaływanie hałasu dla pory nocnej: 50 dB i prognozy 2030 r., przeanalizowano szczegółowo sposób odwodnienia drogi tak, by gwarantował ochronę środowiska gruntowo-wodnego, uwzględniono ryzyko wystąpienia poważnej awarii przemysłowej). Możliwe znaczące oddziaływanie na środowisko projektowanego przedsięwzięcia w trakcie budowy i eksploatacji zostało zatem, w ocenie organu, w sposób istotny ograniczone bądź wyeliminowane.

Jako wariant do realizacji wybrano wariant wnioskodawcy, który umożliwi dostosowanie parametrów technicznych i użytkowych trasy wylotowej z B. do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, spełni wymagania w zakresie ochrony środowiska, a przede wszystkim zdecydowanie poprawi warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Układ komunikacyjny węzła B. zyska nowy korytarz transportowy, w pełni odpowiadający potrzebom ruchu, zarówno tranzytowego, jak i lokalnego, zapewniający rozwój funkcji metropolitalnej miasta i funkcji gospodarczych strefy podmiejskiej. Co prawda wskazany przebieg drogi wojewódzkiej będzie przecinał obszary częściowo zurbanizowane, ale w miejscu możliwie najmniej dotkliwym, bez szkody dla jakości połączeń lokalnych. Planowane wysokie standardy bezpieczeństwa ruchu drogowego (skrzyżowania z sygnalizacją świetlną, przejazdy nad lub pod drogą) zdecydowanie zmniejszą skalę zagrożeń występujących w ruchu pieszym i rowerowym.

Organ I instancji sformułował również korzyści środowiskowe płynące z budowy nowoprojektowanej trasy w tym m.in.: zapewnienie skutecznej ochrony przed hałasem w wyniku zainstalowania ekranów akustycznych; zmniejszenie emisji spalin poprzez zapewnienie płynności ruchu w dwujezdniowym przekroju drogowym; zredukowanie do minimum drgań i wibracji podłoża wskutek zastosowania odpowiedniej konstrukcji nawierzchni drogi, zapewniającej wymaganą równość i szorstkość; poprawa jakości wód powierzchniowych i podziemnych uzyskana poprzez odpowiednią technologię wykonania rowów odwadniających i budowę urządzeń sedymentacyjno-flotacyjnych, stworzenie przepustów umożliwiających migracje małych i średnich zwierząt.

Jak wskazał organ, na podstawie przedłożonego do wniosku materiału dowodowego można było dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określić konieczne warunki środowiskowe na etapie jego realizacji i eksploatacji, jednakże nie było możliwe określenie wszystkich koniecznych warunków środowiskowych m.in. lokalizacji przejść dla zwierząt, pasów zieleni, kilometrażu i parametrów oraz szczegółowej lokalizacji urządzeń do podczyszczania wód spływających z drogi. Informacje dostępne organowi na tym etapie postępowania nie są wystarczające, dlatego też nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny na etapie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednoznaczna i ostateczna lokalizacja oraz parametry wszystkich urządzeń ochrony środowiska, w tym ekranów akustycznych i urządzeń oczyszczających wody opadowe, zostanie doprecyzowana na etapie ponownej oceny.

W ramach analizy porealizacyjnej zobowiązano inwestora do dokonania oceny poprawności wykonania i zagospodarowania przejść dla zwierząt oraz kontroli ich drożności i kontroli rozwoju roślinności oraz monitoringu emisji hałasu i ścieków.

Zdaniem organu I instancji, skala oddziaływań drogi na środowisko po jej rozbudowie istotnie zmniejszy się w porównaniu do stanu obecnego. Trasa stanie się integralną częścią regionalnego układu komunikacyjnego, a nowy standard techniczny drogi zwiększy komfort jazdy i obniży poziom emisji hałasu, spalin, zapylenia oraz drgań.

Jak dalej wskazał organ, nie nałożono obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania, bowiem ustalono, że po zastosowaniu działań minimalizujących - emisje hałasu nie będą przekraczać dopuszczalnych norm w stosunku do zabudowy chronionej akustycznie, a emisje zanieczyszczeń do powietrza nie wykroczą zasięgiem poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny. Obowiązek utworzenia takiego obszaru może powstać później (na etapie w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, gdy mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie będą mogły być dotrzymane standardy jakości środowiska poza pasem drogowym planowanej drogi wojewódzkiej (art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) lub po sporządzaniu analizy porealizacyjnej).

Do decyzji załączono charakterystykę przedsięwzięcia.

Odwołanie od decyzji z dnia 19 czerwca 2012 r. złożyło Stowarzyszenie "N. D." zarzucając, że została wydana w warunkach nieważności tj.

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 74 ustawy środowiskowej;

2. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4, art. 8, art. 9 § 1 pkt 1, 5, 6 ustawy środowiskowej.

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, art. 66 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 15, § 6 ustawy środowiskowej.

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie funkcjonowania Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko oraz regionalnych komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko;

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 271 §1 i 2 Kodeksu karnego;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego.

Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 11, 12 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 89 § 1, § 2, 107 § 3 i art. 108 k.p.a. oraz wniosło o wstrzymanie wykonania decyzji.

Obszerne odwołanie zawiera szczegółową analizę decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym podkreślono w nim brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, które uniemożliwiło ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Spośród najważniejszych uchybień i wątpliwości wskazano te dotyczące spełnienia przez wybrany wariant 3b(Z) kryterium najmniej inwazyjnego środowiskowo oraz zgodności stanu środowiska przedstawionego na mapach ze stanem w terenie w datach 16 czerwca i 12 sierpnia 2011 r. Sformułowano również wniosek dowodowy o dołączenie do akt sprawy: całej korespondencji z inwestorem i organem I instancji, całej dokumentacji środowiskowej inwestycji wraz z analizami ekonomicznymi, technicznymi, społecznymi i środowiskowymi oraz szacunkowym kosztorysem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oceniając negatywnie, ale bez stwierdzenia wpływu na wynik sprawy, fakt nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej, mimo że nie posiada ona przymiotu wykonalności. Przywołując zastosowane przez organ I instancji przepisy ustawy środowiskowej (tj. art. 71, art. 72 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 79 ust. 1 w zw. z art. 33-38, art. 77 ust. 1 i 2, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 82 i art. 85) i analizując w ich kontekście materiał dowodowy sprawy oraz stanowisko organu I instancji Kolegium oceniło, że decyzję wydał organ właściwy w sprawie tj. Wójt Gminy J. K., co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 75 ust. 4 tej ustawy. Kolegium podkreśliło też związany charakter decyzji środowiskowej oraz odniosło się do przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko, który w jego ocenie spełnia formalne wymogi ustawy środowiskowej, w tym uwzględnia wszystkie elementy wymagane przez art. 66 ust. 1 i art. 68 ust. 1 tej ustawy oraz elementy wskazane w trakcie postępowania do uzupełnienia. Kolegium uznało też za miarodajną ocenę raportu dokonaną przez organy uzgadniające oraz Regionalną Komisję do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji na bieżąco informował strony o poszczególnych etapach postępowania, zgodnie z art. 79 ust. 1 w zw. z art. 30 ustawy środowiskowej, poprzez obwieszczenia i zawiadomienia o możliwości składania uwag, także po uzupełnieniu raportu. Zgłoszone wnioski i uwagi organ I instancji rozpoznał, a o sposobie ich rozpoznania poinformował w drodze publicznych obwieszczeń, zgodnie z art. 37 i art. 85 ustawy. Także, zdaniem Kolegium, z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika rozpoznanie sprawy w jej całokształcie tj. ustosunkowanie się do wszystkich jej istotnych elementów (wyróżniono kategorie problemowe) oraz wskazanie sposobu rozpatrzenia zgłoszonych wniosków i uwag wraz z uzasadnieniem. Kolegium nie sformułowało również zastrzeżeń do etapu uzgadniania decyzji przez organy współdziałające.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów kierowanych przez skarżące Stowarzyszenie wskazując, że są one bezzasadne. Zauważył, że odwołujący się powtórzył w odwołaniu zastrzeżenia i zarzuty zgłaszane przez niego i społeczeństwo w toku postępowania, do których organ I instancji ustosunkował się w uzasadnieniu swej decyzji.

Skargę na rozstrzygnięcie SKO z dnia [...] listopada 2012 r. złożyło Stowarzyszenie "N. D." w B. zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 66 ust. 1 i 6, art. 71 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej,

2. przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, zawierającym obszerne i szczegółowe wypunktowanie nieprawidłowości kwestionowanej decyzji, Kolegium nie spełniło swojej funkcji kontrolnej w sprawie, w tym nie zapoznało się z odwołaniem na pierwotną decyzję Wójta, jak i z późniejszymi dokumentami istotnymi w sprawie tj. dokumentacją projektową opracowaną przez firmę Trakt na zlecenie inwestora. Zdaniem odwołującego się, Kolegium zbytnio skupiło się na poprawności formalnej decyzji a w mniejszym zakresie i tym samym nieprawidłowo, na jej zawartości merytorycznej, tendencyjnie oceniając zarzuty w przekonaniu, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. Nie wyjaśniło stronom znaczenia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i tego, czy waga decyzji i domniemanie jej legalności wspiera ów rygor. Stowarzyszenie zarzuciło również Kolegium bierność w sprawie w zakresie zapoznania się z nowymi dokumentami tj. dokumentacją projektową w fazie projektu budowlanego i wykonawczego, dokumentacją przetargową opublikowaną w październiku 2012 r. podczas konsultacji społecznych w J. K., Koreferatem (zbyto ten dokument nieprawdziwą konkluzją, iż potwierdza prawidłowość decyzji Wójta). Zarzucono także: bezpodstawne negowanie legitymacji procesowej skarżącego, bezpodstawne przyjęcie o "utrwaleniu" w świadomości mieszkańców najgorszego możliwego wariantu przebiegu drogi, który miał wynikać z poprzednich aktów planistycznych. Stowarzyszenie uzasadniło swój interes prawny faktem naruszenia przez zaskarżoną decyzję interesu prawnego obywateli – mieszkańców gminy J. K. oraz wskazało, że przedmiot sprawy i skargi jest zgodny z jego celami statutowymi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko oraz wskazując, iż argumentacja skarżącego sprowadza się w zasadzie do wyrażenia innego poglądu na planowany przebieg inwestycji niż stanowisko organu.

W piśmie procesowym z dnia 18 września 2013 r. skarżący uzupełnił skargę o zarzuty naruszenia:

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i 80 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w związku z nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie przyczyn i powodów, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przekazanym dowodom i materiałom, art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 92 ustawy środowiskowej poprzez ustalenie w decyzji warunków realizacji przedsięwzięcia dla wariantu innego niż uzgodnił z RDOŚ oraz niedokonanie kontroli postanowienia tego organu.

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej.

Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. w sprawie II SA/Bk 135/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę Stowarzyszenia "N. D." w B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2012 r. Wyrok uprawomocnił się w dniu 11 lutego 2014 r.

Sąd, podzielając ustalenia organu co do kwalifikacji inwestycji (przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), stwierdził jednak, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśnił bowiem wszechstronnie sprawy, nie dokonał oceny zgromadzonych w niej dowodów, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie ustosunkował się dość wnikliwie do wyjaśnień i zarzutów składanych w trakcie postępowania przez skarżącego, jak też nie rozważył należycie poszczególnych wariantów wybierając zaproponowany przez inwestora bez wnikliwego porównania go z innymi. Zdaniem składu orzekającego w sprawie II SA/Bk 135/13, Kolegium nie dokonało faktycznie rozpoznania sprawy jako organ odwoławczy.

Prawomocny wyrok w sprawie II SA/Bk 135/13 wraz z aktami sprawy został doręczony organowi odwoławczemu w dniu 16 maja 2014 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] utrzymało decyzję środowiskową z dnia [...] czerwca 2012 r. w mocy. Podzieliło w całości ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.

Na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej obwieszczono informację o decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. informując, że zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z adnotacji na obwieszczeniu wynika, że pozostawało ono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w J. K. oraz w BIP tego Urzędu w dniach 4 sierpnia – 18 sierpnia 2014 r.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się też oświadczenie podpisane przez R. B. w dniu 3 września 2014 r., iż w tym dniu zapoznał się z aktami sprawy nr [...].

Odrębne skargi na decyzję SKO w B. z dnia [...] lipca 2014 r. wnieśli: Stowarzyszenie "N. D." w B. oraz R. B., przy czym obydwie zostały – po połączeniu do wspólnego rozpoznania - oddalone nieprawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie II SA/Bk 894/14 (skargę kasacyjną wniosły obydwa podmioty skarżące). Zarzuty skargi R. B. (precyzowane w trakcie postępowania) koncentrowały się na wskazaniu, że: organ orzekał na podstawie nieaktualnego stanu prawnego w zakresie parametrów drogi i dopuszczalnego dla niej poziomu hałasu, jak też że opisał przedsięwzięcie niezgodnie z obowiązującym prawem. Wywodził, że zastosowane przez organ bardziej restrykcyjne przepisy regulujące normy hałasu spowodują konieczność zastosowania bardziej resktrykcyjnych środków ochrony przed hałasem np. wyższych ekranów akustycznych, co spowoduje dodatkowe negatywne oddziaływanie inwestycji na ład przestrzenny i krajobraz. Postępowanie organu spowodowało również błędne ustalenie kręgu stron postępowania. Zdaniem skarżącego, sąd w sprawie II SA/Bk 894/14, dostrzegając trafność niektórych z wymienionych wyżej zarzutów (np. w zakresie orzekania przez organy na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia o dopuszczalnych normach hałasu dla poszczególnych kategorii dróg) bezpodstawnie stwierdził jednak, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

W dniu 3 grudnia 2014 r. na adres tutejszego sądu została nadana przez R. B. skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. w sprawie II SA/Bk 135/13. Skarżący wskazał, że został pozbawiony możliwości działania w sprawie II SA/Bk 135/13 pomimo posiadania interesu prawnego. Wywiódł, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzjami Wójta oraz SKO skontrolowanymi przez sąd w sprawie II SA/Bk 135/13 był uczestnikiem postępowania, gdyż został wymieniony jako właściciel działki nr [...] w obrębie Z. w wykazie ewidencji gruntów (strona 9 załącznika VI do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Natomiast sąd w sprawie II SA/Bk 135/13 pominął jego osobę. O wniesieniu skargi do WSA na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] dowiedział się z doręczonego mu w dniu 31 października 2014 r. przez WSA w Białymstoku odpisu skargi Stowarzyszenia "N. D." w sprawie II SA/Bk 894/14. W związku z tym w dniu 4 listopada 2014 r. zwrócił się do WSA w Białymstoku z pytaniem, czy sprawa II SA/Bk 135/13 dotyczyła również m.in. działki nr [...] obręb Z. oraz czy powinien mieć w niej na etapie sądowym status strony postępowania. Uzyskał odpowiedź w piśmie z dnia 27 listopada 2014 r., że w znajdującym się w aktach sprawy II SA/Bk 135/13 wykazie ewidencji nie występowała informacja zawierająca dane odnoszące się do właściciela działki nr [...]. W wyniku tej informacji w dniach 12 listopada, 26 listopada oraz 1 grudnia 2014 r. dokonał przeglądu akt sprawy II SA/Bk 894/14 i zapoznał się z wyrokiem w sprawie II SA/Bk 135/13, jak też z notatką pracownika sądu z dnia 12 listopada 2014 r. o nieuznaniu go za stronę w sprawie II SA/Bk 135/13 oraz o tym, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się: lista z dnia 4 lipca 2011 r. zatytułowana "Dotyczy protestu do przebiegu trasy", gdzie pod pozycją 49 figuruje nazwisko R. B., teczka zatytułowana "Protest społeczny przeciwko planom ...", w której pod pozycją 859 figuruje jego nazwisko, jego pismo z dnia 2 lipca 2011 r. kierowane do Wójta Gminy J. K. zawierające protest do projektu przebiegu trasy oraz kserokopia pisma z dnia 25 maja 2011 r. kierowanego do inwestora podpisanego m.in. przez skarżącego. W jego ocenie, wskazuje to na istnienie przesłanki wznowieniowej nieważności postępowania.

R. B. nadto sprecyzował swoje stanowisko w piśmie z dnia 24 czerwca 2015 r. złożonym na rozprawie. Wskazał w nim, że:

- RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia i ustalił warunki jego realizacji w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. dla wariantu 3b (Z), podczas gdy decyzja środowiskowa została wydana dla wariantu 3b (co wynika z jej rozstrzygnięcia) – stanowi to naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 3 ustawy środowiskowej. Wskazał, że uzasadnienie decyzji środowiskowej wskazujące jako przyjęty wariant 3b z obejściem miejscowości Z. 3b(Z) jest sprzeczne z jej rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącego, identyczne uchybienia zawierają decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i decyzja SKO z dnia [...] listopada 2012 r., przy czym jest to uchybienie istotne, bowiem wariant 3b nie funkcjonuje samodzielnie, ale wyłącznie jako 3b(Z) lub 3b(BZ). Wskazanie w rozstrzygnięciu wyłącznie formuły 3b umożliwia faktycznie realizację inwestycji w dwóch wariantach;

- m.in. dla wariantu 3b(Z) nie wskazano rzeczywistej wielkości nadmiaru gruntu nieprzydatnego do budowy nasypów, podczas gdy uczyniono to w pozostałych wariantach. Świadczy to o brakach analizy środowiskowej. Również w postanowieniach organów uzgadniających brak jest oceny tej okoliczności, a oceny tych postanowień we wskazanym zakresie nie przeprowadziły organy wydające decyzję środowiskową.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę dodając wniosek o uchylenie także decyzji pierwszoinstancyjnej. Wyjaśnił też, że żąda rozpoznania sprawy od początku na etapie administracyjnym, mimo że był uczestnikiem postępowania administracyjnego toczącego się po wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13, złożył na wydaną w nim decyzję skargę, a od wyroku w sprawie II SA/Bk 894/14 złożył skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga o wznowienie podlegała oddaleniu.

Postępowanie w przedmiocie wznowienia uregulowane w Dziale VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., stanowi tryb nadzwyczajny, w którym obowiązują szczególne reguły. Przede wszystkim dotyczy ono wyłącznie orzeczeń prawomocnych (art. 270), podstawy jego wszczęcia i prowadzenia są ściśle określone w ustawie (art. 271 – 273), na złożenie skargi o wznowienie strona ma określony termin (art. 277), zaś sąd przystępuje do jej załatwienia dwuetapowo: najpierw bada na posiedzeniu niejawnym czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia - w braku jednego z tych wymagań sąd wniosek (skargę o wznowienie) odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę (art. 280 § 1), na której rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia (zachowanie terminu, wskazanie ustawowej podstawy wznowienia) z rozpoznaniem sprawy (art. 281). Również rozstrzygnięcia sądu po merytorycznym rozpoznaniu skargi o wznowienie postępowania są ściśle określone przez ustawę procesową (art. 282 § 2), przy czym sąd orzekający w postępowaniu ze skargi o wznowienie nie rozpoznaje sprawy na nowo w całości, ale w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1).

W sprawie niniejszej skarżący żąda wznowienia postępowania na podstawie nieważności z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając, że na skutek naruszenia przepisów prawa (art. 33 § 1 p.p.s.a.) był pozbawiony w sprawie II SA/Bk 135/13 możności działania (nie wiedział o tym, że wpłynęła skarga na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r., nie został o tym fakcie poinformowany przez sąd, który również pominął go jako stronę w całym postępowaniu sądowym).

Wstępna analiza skargi, akt spraw II SA/Bk 135/13 i II SA/Bk 894/14, jak też akt administracyjnych postępowania środowiskowego, uzasadniała połączenie badania dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy, o czym sąd orzekł w sprawie niniejszej na podstawie art. 281 p.p.s.a. postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r.

W przypadku podstawy wznowienia z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. polegającej na pozbawieniu możności działania, termin do złożenia skargi o wznowienie wynosi trzy miesiące od dnia dowiedzenia się o orzeczeniu przez stronę, jej organ lub przedstawiciela ustawowego. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższy termin trzymiesięczny skarżący zachował, przy czym nie podlegał on liczeniu – jak wskazano w skardze – od dnia doręczenia stronie w dniu 31 października 2014 r. odpisu skargi w sprawie II SA/Bk 894/14 (w której to skardze znalazła się informacja o wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13 rozpoznanej bez udziału skarżącego), ale od daty wcześniejszej tj. 3 września 2014 r. W tej dacie R. B. zapoznał się z aktami administracyjnymi postępowania środowiskowego nr [...] zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. (stanowiącą skutek wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13), co wynika wprost ze złożonego przez niego i własnoręcznie podpisanego oświadczenia (dokument ten znajduje się w żółtym segregatorze akt administracyjnych sprawy, zawierającym dokumenty z postępowania poprzedzającego wydanie przez SKO decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. i tę decyzję). Nie ulega wątpliwości, że to zapoznanie się obejmowało również (a co najmniej dawało szansę zapoznania się) uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] lipca 2014 r., w którym na stronie 5 znajduje się informacja nie tylko o fakcie wydania w dniu 19 września 2013 r. wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13, ale i informacja o jego treści tj. o uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] listopada 2012 r., stwierdzeniu że nie może być wykonana do czasu jego uprawomocnienia się oraz o konieczności uwzględnienia przez SKO przy ponownym rozpoznawaniu sprawy (de facto odwołania) okoliczności i wskazań sądu sformułowanych w wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższe wskazuje, że nie dzień 31 października 2014 r. tj. dzień doręczenia odpisu skargi w sprawie II SA/Bk 894/14 był datą dowiedzenia się przez skarżącego o orzeczeniu w sprawie II SA/Bk 135/13, ale był to dzień 3 września 2014 r. Liczony zatem od tej daty trzymiesięczny termin na złożenie skargi o wznowienie postępowania został zachowany, bowiem mijał w dniu 3 grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 83 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 112 Kodeksu cywilnego termin oznaczony w miesiącach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Skarga o wznowienie postępowania została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 3 grudnia 2014 r. (vide datowana pieczątka na kopercie k. 29), a więc w przepisanym terminie.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że co prawda o decyzji SKO z dnia [...] lipca 2014 r. zawierającej informacje na temat wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13 strony postępowania środowiskowego zawiadomiono przez obwieszczenie (art. 49 k.p.a.), które było dostępne powszechnie (na tablicy Urzędu Gminy w J. K. i w BIP tego Urzędu) w dniach 4 – 18 sierpnia 2014 r., to jednak upływ terminu obwieszczenia nie mógł zostać potraktowany jako data dowiedzenia się przez skarżącego o treści wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13. Zgodnie bowiem z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, przyjęcie skutku prawnego doręczenia decyzji na podstawie art. 49 in fine k.p.a. nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a. uznającej obwieszczenie o decyzji za równoznaczne z jej doręczeniem (vide wyroki z dnia 4 marca 2015 r., II OSK 1666/13, z dnia 16 grudnia 2014 r., II OSK 2957/12, z dnia 23 lutego 2011 r., II OSK 2517/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W sprawie niniejszej spełniona została również druga formalna przesłanka dopuszczalności wznowienia tj. wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Skarżący wymienił art. 271 pkt 2 p.p.s.a. i wyczerpująco uzasadnił, w jaki sposób doszło do naruszenia prawa pozbawiającego go możności działania w sprawie II SA/Bk 135/13, przy czym wypowiedź ta nosi znamiona wskazania ustawowych przyczyn uzasadniających żądanie wznowienia postępowania.

Stwierdzić trzeba, że wskazana podstawa wystąpiła. Jak wynika z analizy akt administracyjnych postępowania środowiskowego zakończonego wydaniem przez SKO w B. decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. zaskarżonej w sprawie II SA/Bk 135/13, R. B. kilkakrotnie podpisywał się jako protestujący przeciwko budowie obwodnicy w wariancie 3b (vide potwierdzająca ten fakt notatka pracownika tutejszego sądu z dnia 12 listopada 2014 r. sporządzona po analizie akt administracyjnych, znajdująca się na k. 76 akt sprawy II SA/Bk 894/14), przy czym swój status strony wywodzi z prawa do działki nr [...] obręb Z., której teren został objęty trasą inwestycji, co wynika z treści decyzji pierwszoinstancyjnej. Na tej podstawie również sąd w sprawie II SA/Bk 894/14 rozpoznał jego jako strony skargę na decyzję środowiskową wydaną w ponownym postępowaniu środowiskowym przeprowadzonym po wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13. Powyższe przesądza, że R. B. miał interes prawny a tym samym status strony w kontrolowanym w sprawie II SA/Bk 135/13 postępowaniu środowiskowym zakończonym decyzją SKO z dnia [...] listopada 2012 r., a tym samym powinien zostać zaliczony do kręgu stron postępowania ze skargi na tę decyzję. Stąd też nie ulega wątpliwości, że brak jego uczestnictwa w postępowaniu w sprawie II SA/Bk 135/13 (niedoręczenie odpisu skargi, niezawiadamianie o czynnościach procesowych, w tym o terminie rozprawy oraz niedoręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem) stanowił naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. pozbawiające go możności działania w tej sprawie.

Spełnienie wymogów formalnych skargi o wznowienie i potwierdzenie podstawy wznowienia podanej w skardze o wznowienie oraz wydanie postanowienia na podstawie art. 281 p.p.s.a. skutkowało koniecznością rozpoznania obecnie na nowo sprawy ze skargi Stowarzyszenia "N. D." na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w postaci inwestycji drogowej polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od miejscowości H. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. w wariancie 3b. Rozpoznanie to następuje na nowo w całości, bowiem nieważność dotyczy całego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SA/Bk 135/13, a nie tylko jego fragmentu (art. 282 § 1 p.p.s.a.) oraz dodatkowo z uwzględnieniem stanowiska R. B. przedstawionego w skardze o wznowienie i w piśmie ją uzupełniającym z dnia 24 czerwca 2015 r.

Efektem ponownego skontrolowania wskazanego postępowania środowiskowego (zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r.) jest jednak ocena o braku podstaw do uchylenia lub zmiany zakwestionowanego skargą o wznowienie wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotowym wyrokiem orzeczono zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze Stowarzyszenia "N. D." o uchylenie wyłącznie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję środowiskową z dnia [...] czerwca 2012 r. Co prawda skarżący w sprawie niniejszej domagał się na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. uchylenia również decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże żądanie to nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na końcową, pozytywną ocenę wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13 uchylającego decyzję SKO. Nadto nie można nie zauważyć, że skarżące Stowarzyszenie w sprawie II SA/Bk 135/13, której podstawa wznowienia dotyczy, nie żądało uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej a decyzji SKO i tak uczynił sąd w tamtej sprawie nie dopatrując się z urzędu także podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Rozpoznając obecnie ponownie skargę Stowarzyszenia w sprawie II SA/Bk 135/13 skład orzekający w pełni podziela oceną sądu zawartą w wyroku we wskazanej sprawie i ocenę skutków zaskarżonej decyzji SKO.

Istotą postępowania odwoławczego (i zasady dwuinstancyjności – art. 15 k.p.a.) jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie tylko bowiem kontroluje prawidłowość orzeczenia pierwszoinstancyjnego, ale ma obowiązek sprawę jeszcze raz rozpatrzyć tzn. dokonać analizy materiału dowodowego, ocenić jego wystarczalność, ustosunkować się do stanowisk stron. Z regulacji art. 136 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. wynika także, że organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony może dokonać uzupełnienia postępowania dowodowego albo zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji, a następnie orzec merytorycznie jeśli istnieją ku temu podstawy (art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a.), a tylko w ostateczności tzn. gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – może ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W pierwszej zatem kolejności organ odwoławczy jest kompetentny we własnym zakresie zweryfikować decyzję pierwszoinstancyjną, a dopiero gdy uzna, że sprawa wymaga wyjaśnienia przekraczającego jego uprawnienia w zakresie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (tzn. gdy wynik tego wyjaśnienia mógłby mieć istotny wpływ na treść decyzji), może skorzystać z uprawnienia kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. (vide wyrok z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępne w CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, o ile decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] czerwca 2012 r. zawiera wyczerpujące rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, o tyle postępowanie odwoławcze zakończone decyzją SKO z dnia [...] listopada 2012 r. było dotknięte istotną wadą braku wyczerpującej oceny materiału dowodowego, w szczególności wyboru określonego wariantu inwestycji (3b(Z)), jak też ustosunkowania się do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz do wyjaśnień i zarzutów składanych w trakcie postępowania. Wskazać należy, że argumentacja decyzji kontrolowanej z dnia [...] listopada 2012 r. nie zawiera wyczerpujących rozważań ocennych świadczących o ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w organie odwoławczym, zgodnym z zasadą dwuinstancyjności.

Powtórzyć należy za stanowiskiem sądu w sprawie II SA/Bk 135/13, że Kolegium wydając decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. założyło błędnie, iż organ prowadzący postępowanie środowiskowe nie jest w stanie dokonać odmiennej oceny korzystności przedstawionych przez inwestora wariantów realizacji inwestycji, będąc ściśle związany wnioskiem inwestora w tym zakresie. Pogląd ten nie uwzględnia jednak treści art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność jego realizacji w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazać wręcz należy, że skoro z art. 7 Konstytucji RP wynika, iż organy mają obowiązek działać nie tylko na podstawie prawa (zasada legalności), ale też w granicach prawa (zasada praworządności), to są zobowiązane do czuwania w postępowaniu środowiskowym nad tym, by inwestycja została zrealizowana w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska. Tym samym, uwzględniając łącznie powyższe zasady oraz treść regulacji art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej stwierdzić trzeba, że niedopuszczalne jest, by organy w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia ograniczały swoją ocenę wyłącznie do zbadania prawidłowości wariantu zaproponowanego przez inwestora z pominięciem oceny innych wariantów. Wręcz przeciwnie, powinny w przypadku stwierdzenia, że propozycja inwestora nie jest najkorzystniejsza, wskazać mu wariant lepszy ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z powyższej regulacji, a zatem włącznie z odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia w wypadku braku zgody inwestora na zaproponowany przez organ wariant. Treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. wskazuje natomiast, że w postępowaniu odwoławczym tą decyzją zakończonym nie uwzględniono w należytym stopniu regulacji art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, bowiem brak jest wyczerpującej i przekonywującej wymaganej oceny korzystności wariantów.

Nadto Kolegium, bez należytej wnikliwości i uwagi potraktowało stanowisko Stowarzyszenia, które po wszechstronnej i dogłębnej analizie dokumentacji sprawy sformułowało liczne, szczegółowe zarzuty. Organ I instancji w miarę swoich możliwości ustosunkował się do nich wykonując również znaczną pracę nad ich kategoryzacją i rozważeniem, podczas gdy zarzuty te – co prawda częściowo powtórzone lub na nowo sformułowane w odwołaniu – zostały potraktowane przez Kolegium w znacznej części jako brak zgody na inwestycję. Tę ocenę organu odwoławczego należy zatem ponownie zakwestionować, podobnie jak uczynił to sąd w sprawie II SA/Bk 135/13, uznając że Kolegium uchyliło się od obowiązku rozpoznania sprawy na nowo w całości. Przy czym fakt powtarzania się w odwołaniu uwag czy wniosków złożonych w toku postępowania przed organem I instancji nie uzasadnia ich pominięcia przy okazji rozpoznawania odwołania, nawet jeśli Kolegium uważało, że sprowadzałoby się to do "przepisywania treści raportu lub rozstrzygnięcia organu I instancji". Skoro strona podejmuje próbę szczegółowego wykazania swojego stanowiska odmiennego od stanowiska organu, powołując wiele szczegółowych i precyzyjnych zestawień, analiz i wyliczeń, to ponowne wszechstronne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy wymaga – jak trafnie wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 135/13 – ustosunkowania się do nich na podobnym poziomie uszczegółowienia i to nawet wówczas, gdy wypowiedział się w tej kwestii organ I instancji. Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności we wskazanym wyżej jej rozumieniu należy mieć na względzie, że strona ma prawo domagać się, aby ponownie, nawet te same argumenty, rozważył organ odwoławczy. Nie można bowiem wykluczyć, że mógłby mieć co do nich inne zdanie niż organ I instancji, a nawet jeśli stoi na podobnym stanowisku, powinien je stronie przedstawić. Jest to uzasadnione zwłaszcza w sprawie niniejszej, bowiem z przedstawionych przez Stowarzyszenie analiz i wyliczeń wynika, że ich uwzględnienie mogłoby mieć istotny wpływ na wybór wariantu realizacji inwestycji, a w konsekwencji na wynik rozstrzygnięcia sprawy.

Także fakt, że oceny koreferatu dokonała Regionalna Komisja do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko w B. nie zwalniało organu odwoławczego od dokonania własnej oceny tego dokumentu. Było to o tyle niezbędne, że wnioski końcowe koreferatu kwestionują wybór wariantu dokonany przez inwestora, zatem pozostawienie ich bez oceny organu odwoławczego podważa wiarygodność zaakceptowanego przez tenże organ stanowiska inwestora co do wersji realizacji inwestycji.

Organowi odwoławczemu umknął również fakt, iż zarzuty skarżącego Stowarzyszenia odnośnie większości przyjętych przez organ I instancji wielkości opierają się na konkretnych wartościach (wskaźnikach), a nie na subiektywnym przekonaniu. Stąd też niedopuszczalne było ich potraktowanie ogólnikowe, bez ustosunkowania się mającego wymiar konkretnych argumentów. Z tego powodu twierdzenia SKO, że wariant proponowany przez inwestora spowoduje najmniejszą ilość wyburzeń, przebiega przez najmniejsze nasycenie terenów mieszkalnych, spowoduje małą utratę terenów leśnych, umożliwi bezkolizyjne połączenie peryferii K. z jego centrum, zapewni najlepsze warunki widoczności, organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa i najniższe koszty realizacji oraz wskaźnik efektywności ekonomicznej – zostały ocenione przez skład orzekający jako niepoparte wystarczającą argumentacją odwołującą się do konkretnych wielkości, nie uzasadnione analizą zawierającą konkretne, sprecyzowane argumenty.

Sąd w sprawie niniejszej rozważył również zasadność zarzutów zawartych w piśmie skarżącego z dnia 24 czerwca 2015 r. dotyczących nieustalenia rzeczywistej ilości odpadów powstałych po wykonaniu nasypów. W tej kwestii stwierdzić trzeba, że nie ma możliwości oparcia decyzji środowiskowej na rzeczywistych a nie szacunkowych danych w tym zakresie. Dane rzeczywiste to te, które uwzględniałyby już wykonane roboty budowlane. Biorąc pod uwagę etap realizacji inwestycji jakim jest wydanie decyzji środowiskowej, organ jest zmuszony opierać się wyłącznie na danych hipotetycznych, szacunkowych. Natomiast umknęło skarżącemu przy formułowaniu tego zarzutu, że w decyzji środowiskowej pierwszoinstancyjnej znalazło się zobowiązanie do sporządzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Celem tego zobowiązania jest umożliwienie doprecyzowania danych dotyczących ilości odpadów po wykonaniu nasypów na późniejszym etapie postępowania np. w sporządzanej później analizie geotechnicznej, gdy będzie znany szczegółowo projekt budowlany i konkretne, a nie zamierzone parametry techniczne inwestycji (w tym faktyczna głębokość wykopów).

Niezależnie jednak od powyższego, organ odwoławczy powinien był przynajmniej ustosunkować się do podawanych przez inwestora szacunkowych wskaźników w tym zakresie.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty R. B. ze skargi o wznowienie dotyczące rozbieżności między rozstrzygnięciem wydanych w dwóch instancjach decyzji (wskazanie wariantu 3b) a jego uzasadnieniem (wskazanie wyboru wariantu 3b(Z)). Zdaniem składu orzekającego, powyższe rozbieżności są pozorne, bowiem o wyborze wariantu decyduje również opis inwestycji, który jest obowiązujący w takiej wersji, w jakiej znajduje się w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej. W sprawie niniejszej jest on następujący: "Przebieg drogi rozpoczyna się od włączenia w istniejącą drogę wojewódzką nr [...] w rejonie K., omija jego zwartą zabudowę od strony południowo-wschodniej (włączenie obejścia K. do istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] przewidziano w rejonie ul. N.; na dalszym odcinku zaplanowano rozbudowę drogi po śladzie istniejącej drogi nr [...] aż do przydrożnej zabudowy Z., które omija się po stronie południowej, po czym projektowana trasa włączona będzie do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...])". Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazanie w rozstrzygnięciu wyłącznie oznaczenia 3b, ale z opisem dotyczącym ominięcia Z., oznacza wariant 3b(Z). Nadto wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się, że projektowana droga ma spełniać funkcję obwodnicy K. i Z.

Również w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazano, że organ ten opiniował wariant 3b(Z), a więc wbrew stanowisku skarżącego z pisma z dnia 24 czerwca 2015 r. - zgodny z ostatecznie przyjętym przez organ I instancji a nieskonfrontowanym i nieocenionym w pełnym zakresie przez Kolegium w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.

Wracając do oceny decyzji SKO z dnia [...] listopada 2012 r. należy uznać za zbyt lakoniczny i niespełniający funkcji wszechstronnej oceny wywód Kolegium o tym, że przebieg obwodnicy przez K. jest uzasadniony historycznie – z uwagi na treść obowiązujących przed laty regulacji planistycznych. Zdaniem sądu, nie jest to argument rzeczowy i wystarczający do uzasadnienia wyboru wariantu przebiegu inwestycji przez miejscowość K., zważywszy że praktyka i cel realizacji obwodnic celuje w projektowanie ich poza miejscowościami. Tak jak ocenił skład orzekający w sprawie II SA/Bk 135/13 uznać należy, że przebieg ten ze względów wyjątkowych może być wyznaczony także i przez środek miejscowości, ale to wymaga wykazania okoliczności szczególnych i bardzo wnikliwego rozważenia argumentów za i przeciw takiej inwestycji. Tego jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. zabrakło.

Analiza akt postępowania środowiskowego nakazuje również powtórzenie jako trafnego stanowiska składu orzekającego ze sprawy II SA/Bk 135/13, iż organ II instancji nie tylko nie zadośćuczynił obowiązkowi kompleksowego rozważenia wariantów przedsięwzięcia, ale też nie ocenił, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji i czy odpowiada wymaganiom z art. 66 ustawy środowiskowej. Ograniczenie się do stwierdzenia, że raport jest prawidłowy bez przeprowadzenia własnej jego wnikliwej analizy oraz oceny prawnej, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu, nie spełnia warunku ponownego rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Powtórzyć zatem należy za sądem w sprawie II SA/Bk 135/13, że "Wprawdzie zgodnie z art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów, jednakże uznanie treści raportu za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniego wnikliwego rozpatrzenia wszystkich zarzutów strony skarżącej i przekonywującego uzasadnienia zajmowanego stanowiska, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że nieprawidłowości postępowania odwoławczego zakończonego decyzją SKO z dnia [...] listopada 2012 r. uzasadniały uchylenie wyłącznie decyzji odwoławczej, bez konieczności uchylania także decyzji organu I instancji. Nie wymagały bowiem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponowna, tym razem wszechstronna ocena sprawy dokonana przez SKO, była możliwa na podstawie dokumentacji już zgromadzonej w aktach sprawy, ewentualnie uzupełnionej w niewielkim zakresie, której jedynie nie oceniono w sposób wszechstronny. Stąd też uchylenie przez sąd w sprawie II SA/Bk 135/13 decyzji odwoławczej z dnia [...] listopada 2012 r. na skutek skargi Stowarzyszenia "N. D." było wystarczające dla osiągnięcia celu dwuinstancyjnego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Nadto ocena ta nie ulega zmianie także po rozważeniu stanowiska skarżącego R. B. zawartego w skardze o wznowienie postępowania II SA/Bk 135/13 i w piśmie precyzującym zarzuty z dnia 24 czerwca 2015 r. – mimo że jako podmiot posiadający interes prawny w tamtej sprawie sądowej został w niej pominięty i nie mógł wówczas swoich argumentów przedstawić. W konsekwencji skonkludować trzeba, że w sprawie II SA/Bk 135/13 nie mógł zostać wydany wyrok inny jak tylko eliminujący z obrotu prawnego decyzję odwoławczą z dnia [...] listopada 2012 r.

Powyższa konkluzja rzutowała również na sposób zakończenia niniejszego postępowania toczącego się ze skargi o wznowienie, w którym skład orzekający stwierdził ziszczenie się przesłanki nieważności postępowania w postępowaniu II SA/Bk 135/13, która jednakże – jak wyżej wykazano – nie miała wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 282 § 2 p.p.s.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd stosownie do okoliczności oddala skargę o wznowienie postępowania albo uwzględniając ją zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i skargę odrzuca lub postępowanie umarza. Przepis ten wskazuje zamknięty katalog rozstrzygnięć wydanych przez sąd administracyjny na skutek rozpoznania skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, katalog ten jest w pełni przystający do podstaw wznowienia określanych mianem restytucyjnych tj. z art. 272 – 274 p.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy stwierdzona restytucyjna podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia, należy skargę o wznowienie uwzględnić i orzec następczo w sposób wskazany w art. 282 § 2 p.p.s.a. tj. zmienić zaskarżone orzeczenie, ewentualnie gdy zajdą ku temu podstawy – umorzyć postępowanie lub odrzucić skargę (vide orzecznictwo niżej wskazane, zgodne co do powyższej kwestii).

Rozbieżności w orzecznictwie dotyczą sytuacji, gdy podstawa wznowienia postępowania, która faktycznie zaistniała, miała charakter nieważnościowy (jak w sprawie niniejszej – pozbawienie możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa, art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Niektóre składy orzekające wskazują bowiem, że w takim przypadku należy zawsze uchylić orzeczenie sądu tzn. także wówczas, gdy podstawa wznowienia nie miała wpływu na wynik sprawy, a następnie orzec w sprawie, w której wyrok na skutek wznowienia uchylono. W przeciwnym wypadku w obrocie prawnym pozostawałoby orzeczenie dotknięte wadą nieważności (vide wyroki z dnia 14 kwietnia 2015 r., I OSK 3179/14, z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1286/19, z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 406/07, z dnia 25 marca 2014 r., II SA/Wr 670/13, CBOSA).

Zwolennicy odmiennego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazują jednak, że treść art. 282 § 2 p.p.s.a. nie uwzględnia sytuacji, w której brak wpływu na wynik sprawy stwierdzonej podstawy wznowienia postępowania może wystąpić również w przypadku podstawy nieważnościowej tzn. gdy sąd po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzi, że mimo wady nieważności powinien wydać identyczne orzeczenie z tym, którego skarga o wznowienie dotyczy (vide wyroki z dnia 27 stycznia 2012 r., II FSK 1260/10, z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 1770/09, z dnia 7 października 2014 r., II SA/Kr 889/14, oraz z dnia 11 grudnia 2013 r., I SA/Kr 932/13, CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela tę drugą linię orzecznictwa, przede wszystkim dlatego, że uwzględnia ona w większym stopniu zasadę ekonomii procesowej. Wydaje się, że brak jest potrzeby uwzględniania skargi o wznowienie postępowania i uchylania zaskarżonego wyroku mimo prawidłowości zawartego w nim rozstrzygnięcia, ewentualnie brak jest potrzeby uchylania zaskarżonego wyroku i zmiany zawartego w nim rozstrzygnięcia poprzez orzeczenie po ponownym rozpoznaniu sprawy jeszcze raz w sposób identyczny - gdy można skargę o wznowienie oddalić po ponownym rozpoznaniu sprawy po wznowieniu (w innym składzie) i wyeliminowaniu przyczyny wznowienia oceniając, że mimo wady nieważności końcowe jej rozstrzygnięcie było trafne.

Dodatkowym argumentem za zastosowaniem takiego rozwiązania w sprawie niniejszej jest jej specyfika. Co prawda wada nieważności polegająca na pozbawieniu skarżącego możności działania w postępowaniu w sprawie II SA/Bk 135/13 dotknęła to postępowanie w całości a nie w jego fragmencie, to jednak nie może ujść uwadze, że skład orzekający w postępowaniu wznowionym dokonał ponownej oceny tej sprawy, ponownego jej merytorycznego rozpoznania, w innym składzie (co gwarantuje obiektywność orzeczenia). Inaczej rzecz ujmując, celem skargi o wznowienie postępowania było ponowne rozpoznanie sprawy tym razem z udziałem skarżącego i z uwzględnieniem jego stanowiska i interesu prawnego. Ten cel został w sprawie niniejszej osiągnięty, bowiem skład orzekający skontrolował postępowanie środowiskowe na jego etapie zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., także z rozważeniem stanowiska skarżącego. Ocena, że prawidłowe było uchylenie w sprawie II SA/Bk 135/13 zaskarżonej decyzji SKO mimo nieuczestniczenia w tamtym postępowaniu R. B. - uzasadniała oddalenie skargi o wznowienie postępowania w sprawie niniejszej mimo wystąpienia przesłanki nieważności.

Zauważyć nadto należy, że po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13 postępowanie środowiskowe zostało jeszcze raz przeprowadzone na etapie odwoławczym i z udziałem skarżącego, który na kolejną decyzję SKO – z dnia [...] lipca 2014 r. wniósł skargę do tutejszego sądu zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Bk 894/14. Po przeprowadzeniu postępowania z udziałem R. B. sąd w sprawie II SA/Bk 894/14 skargę oddalił, a tenże skarżący wniósł od wyroku skargę kasacyjną, którą w dniu 17 marca 2015 r. przekazano Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Skarżący miał zatem zapewniony udział na etapach postępowania środowiskowego (administracyjnym i sądowym) zaistniałych po wyroku w sprawie II SA/Bk 135/13, mógł wnosić zastrzeżenia, uwagi i wnioski (w tym dowodowe) oraz poddać kontroli sądu ponowne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którym rozpoznano odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.

Reasumując stwierdzić trzeba, że skargę o wznowienie postępowania należało rozpoznać negatywnie, bowiem wznowione postępowanie w spawie II SA/Bk 135/13 mimo wady nieważności zakończyło się prawidłowym rozstrzygnięciem sądowym. Stąd też przedmiotowa skarga o wznowienie podlegała oddaleniu na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.