Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1477/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 161 § 1 pkt 3, art. 53 § 1 i art. 113 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 400/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz - Północ na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2003 r. [...] w przedmiocie ustalenia opłat w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 400/09 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Bydgoszcz z dnia [...] listopada 2003 r. [...] w sprawie skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ na ww. uchwałę w przedmiocie ustalenia opłat w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] listopada 2003 r. Rada Miasta Bydgoszcz, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) podjęła uchwałę [...] w sprawie wysokości opłat w prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz przedszkolach publicznych, którą ustalono opłaty w wysokości [...] zł miesięcznie za świadczenia w wymienionych przedszkolach oraz o nie pobieraniu jej w okresie miesięcznej przerwy urlopowej przedszkoli (§ 1). Nadto w § 2 określono datę wejścia w życie uchwały na dzień 1 stycznia 2004 r. Uchwałę uzasadniono wzrostem kosztów pobytu dziecka w przedszkolu o 12% w stosunku do 2002 r. oraz potrzebą częściowego zabezpieczenia środków na pokrycie wydatków w związku z planowanym podniesieniem wynagrodzeń pracowników przedszkoli i awansem zawodowym nauczycieli, a także wzrostem cen towarów i usług.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Północ wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie opłaty w kwocie [...] zł przez brak sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. 2002 r. Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Rada Miejska wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia w zamian za uiszczenie opłaty, a tymczasem ustanowiono opłatę z przyczyn ekonomicznych, którą uiszczają rodzice dzieci niezależnie od tego, czy świadczenia ponad podstawę programową były przez przedszkola publiczne faktycznie realizowane.

Ponadto zarzucono naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów urzędowych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez zaniechanie ogłoszenia podjętej uchwały jako aktu prawa miejscowego w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i ograniczenie się do ustalenia daty jej wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bydgoszcz wniosła o jej oddalenie.

Nie zgadzając się z poglądem, iż w uchwale należało szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, bowiem nie znajduje to oparcia w treści obowiązujących przepisów prawa. Podniesiono również, iż ustalona opłata dotyczyła korzystania z publicznych przedszkoli w wymiarze wyższym niż realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego, tj. powyżej 5 godzin zajęć dziennie, przy czym wymiar owych 5 godzin przeznaczonych na realizację podstawy programowej był wskazywany w każdym ze statutów obowiązujących w bydgoskich przedszkolach publicznych.

W piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. Rada Miasta Bydgoszczy informując o uchyleniu zaskarżonej uchwały uchwałą [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wniosła o rozważenie przez Sąd możliwości umorzenia postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę wskazał, mając na uwadze treść art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), że wprowadzona odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przekraczającego wymagane minimum programowe, zaś umocowanie określające kompetencję rady nie może być interpretowane rozszerzająco. Podzielając stanowisko skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądowe, Sąd I instancji wskazał na konieczność jasnego, niebudzącego wątpliwości określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata, co jednocześnie umożliwia zweryfikowanie, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej, a ponadto umożliwia rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, wprowadzenie tylko jednej, jednolitej stawki opłaty, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, oznacza faktycznie ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania świadczenia. W konsekwencji w kwestionowanej uchwale nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących wyraz ponoszonych w związku z nim dodatkowych kosztów. Zwrócono również uwagę, że ramowy statut publicznego przedszkola stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) w § 10 ust. 2 pkt 1 określa czas przeznaczony na realizację podstawy programowej jako nie krótszy niż 5 godzin dziennie, co oznacza, iż również w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola nawet przy przyjęciu w jego statucie tylko wspomnianych 5 godzin, owa podstawa programowa, a nie dodatkowe zajęcia, może być realizowana i nie powinno to wiązać się z odpłatnością.

Co do zarzutu nieogłoszenia aktu w stosownym promulgatorze, mając na uwadze treść art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718, zm., z 2001 r. Nr 46, poz. 499), zgodnie z którym akty prawa miejscowego organów gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym Sąd stwierdził, iż określenie w § 2 zaskarżonej uchwały jako daty wejścia w życie dnia 1 stycznia 2004 r. z pominięciem obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a przez to zaniechanie publikacji w tymże dzienniku urzędowym, stanowi o istotnej wadliwości zapisu uchwały.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew prezentowanemu w odpowiedzi na skargę stanowisku, kwestionowana uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, bowiem wprowadza obowiązek uiszczania opłaty, czyniąc jego adresatem ogólnie rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym we wszystkich placówkach publicznych na terenie gminy miejskiej Bydgoszcz (zawiera zatem normę o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, to jest mogącą być stosowaną wielokrotnie), zaś podstawą zamieszczonej w tejże uchwale regulacji jest upoważnienie ustawowe (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a zatem pełne odniesienie do tejże uchwały ma treść przepisów art. 4 ust. 1 i 2 oraz 13 pkt 2 ustawy dotyczącej ogłaszania aktów normatywnych z dnia 20 lipca 2000 r.

W ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, gdyż mimo uchylenia uchwała [...] wywołała skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat), zaś stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc – jakby nigdy nie była podjęta, co oznacza, że nie może być w ogóle stosowana. Otwiera to między innymi drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Powołano się w tym zakresie na argumentację zawartą w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 r. sygn. II SA/Lu 670/07 opartą na dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, na tle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, interpretacji zagadnienia dopuszczalności rozpatrywania przez sąd administracyjny spraw ze skarg na uchwałę organu gminy, która po zaskarżeniu jej została zmieniona lub uchylona (vide: uchwała TK sygn. W 5/94 z 14 wrześnie 1994 r. – utraciła moc w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.).

Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

1) naruszeniu art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż ww. uchwała winna podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego,

2) naruszeniu art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż ww. uchwała winna precyzować konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego objęte odpłatnością oraz niezasadne wywodzenie z powyższych przepisów obowiązku zamieszczenia w uchwale cennika ww. świadczeń oraz stosowania zasady ekwiwalentności w ustalaniu wysokości odpłatności za dodatkowe świadczenia.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy wskutek:

1) naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stało się bezprzedmiotowe z powodu uchylenia ww. uchwały przez Radę Miasta Bydgoszczy,

2) naruszeniu art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga prokuratora na uchwałę Rady Miasta wymaga tzw. wyczerpania drogi zaskarżenia (tj. uprzedniego wezwania Rady Miasta na piśmie do uchylenia przedmiotowej uchwały),

3) naruszeniu art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy w oparciu o ustalenie (niepoparte żadnym dowodem), iż przed skierowaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Prokuratora Rejonowego skierował on do skarżonego organu "wniosek prokuratorski o [jej] uchylenie".

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania – na podstawie art. 189 p.p.s.a. lub też o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Bydgoszczy – na podstawie art. 188 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż argumenty Sądu oparte zostały na faktach, co do których brak dowodów w sprawie. Wskazano, iż organ nadzoru zarówno wobec przedmiotowej uchwały jak i wobec uchwał wcześniejszych nigdy nie miał zastrzeżeń, zaś kwestia ustalenia wysokości opłat w przedszkolach publicznych pojawiła się dopiero w orzecznictwie WSA we Wrocławiu i były to orzeczenia pierwszoinstancyjne, które nie były zaskarżone do NSA, a ponadto podjęto je przy udziale tego samego sędziego sprawozdawcy. Wytyczne zawarte w tychże wyrokach są jedynie poglądem składu orzekającego nie mającym poparcia w treści obowiązujących przepisów.

Rada Miasta ustaliła opłatę za korzystanie w wymiarze wyższym niż realizacja podstawy programowej – powyżej 5 godzin zajęć dziennie. Zaś wymiar tych godzin jest ustalony i wskazany w każdym ze statutów obowiązujących w bydgoskich przedszkolach publicznych. Uchwała Rady nie mogła zmieniać przepisów, gdyż w takim przypadku organ nadzoru uchyliłby taką uchwałę.

Za zbyt daleko idące uznano poglądy Sądu I instancji, wskazujące na konieczność ukształtowania treści uchwały w taki sposób, aby umożliwić dokonywanie wyboru przez rodziców rodzaju zajęć dodatkowych dla przedszkolaków, gdyż nie ma możliwości (ze względów organizacyjnych jak i wychowawczych) wprowadzenia pełnej dowolności w uczestniczeniu dzieci w poszczególnych zajęciach. W przypadku małych dzieci niezrozumiałe byłoby pozbawienie niektórych z nich możliwości uczestniczenia w zajęciach dodatkowych, co stanowiłoby przejaw dyskryminacji ze względów ekonomicznych dzieci, których rodziców nie stać na wykupienie ich uczestnictwa w owych zajęciach, a to stanowiłoby bezpośrednie naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Poszczególne przedszkola publiczne nie mogą konkurować miedzy sobą wysokością opłat, a raczej zróżnicowaniem oferty edukacyjnej wykraczającej poza podstawę programową, jakością opieki nad dziećmi, osiągnięciami wychowanków, czy też kompetencjami kadry nauczycielskiej. Wysokość opłat obciążających rodziców nie może powodować powstawania bariery w dostępie do danego przedszkola publicznego. Gdyby podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, przedszkola realizujące większe ilości odpłatnych zajęć stawałyby się placówkami elitarnymi w złym tego słowa znaczeniu a rodzice, których sytuacja materialna jest trudna, nie mogliby sobie pozwolić na zapisanie dziecka do ww. placówki.

Istotne wątpliwości budzi również stanowisko sądu, iż opłaty z tytułu dodatkowych świadczeń winny na zasadach ekwiwalentności stanowić odzwierciedlenie dodatkowych kosztów ponoszonych z tego tytułu przez jednostki samorządu. Nie jest bowiem możliwe obliczenie wysokości kosztów przypadających na jedno dziecko z tytułu uczestniczenia w poszczególnych zajęciach w sytuacji, gdyby uczestnictwo w nich było całkowicie uzależnione od woli rodziców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając pogląd o niedopuszczalności zaniechania ogłoszenia ww. uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego oparł się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 971/05, w którym skrytykowano uchwałę SN z 1992 r. przez stwierdzenie, iż: "regulacja prawna (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty) wyłącza możliwość przyjęcia stanowiska Sądu Najwyższego w uchwale z 18 grudnia 1992 r., III AZP 30/92. Przeprowadzona przez Sąd Najwyższy wykładnia co do charakteru prawnego uchwały rady gminy ustalającej odpłatność za korzystanie z przedszkoli, została oparta na nieobowiązującym stanie prawnym (...) gdyż w ustawie (o systemie oświaty) nie było w art. 14 upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego". Ww. twierdzeniom NSA przeczy treść cyt. art. 14 ust. 5 omawianej ustawy, który nie zawiera bowiem w ogóle rozstrzygnięcia, czy ww. uchwała rady gminy jest czy nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym zarzut naruszenia przez w/w uchwałę art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest co najmniej dyskusyjny. Ponadto wskazano, iż organy nadzoru do niedawna nadal uwzględniały stanowisko wyrażone w ww. uchwale Sądu Najwyższego i Wojewoda Kujawsko-Pomorski (tj. organ nadzorujący działanie samorządu z punktu widzenia kryterium legalności) wielokrotnie wszczynał postępowania nadzorcze w sprawie uchwał dotyczących odpłatności za korzystanie z przedszkoli, które zawierały zapis o ich publikacji w dzienniku urzędowym. Między innymi w załączeniu do odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego została przedstawiona sądowi administracyjnemu kserokopia stosownego wystąpienia nadzorczego z dnia [...] lutego 2007 r. skierowanego do jednej z gmin z terenu województwa kujawsko-pomorskiego, które nastąpiło już po ww. wyroku NSA.

Również przyjęte przez Sąd stanowisko zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 r. o sygn. akt II SA/Lu 670/07 dotyczące możliwości stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nawet po jej formalnym uchyleniu przez radę gminy – nie może mieć zastosowania do omawianej uchwały, ponieważ według strony skarżącej, nie jest ona aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do miejskich jednostek organizacyjnych. Ponadto brak jest podstaw do uwzględnienia w niniejszej sprawie poglądu, iż "zaskarżona uchwała, choć uchylona, wywołała skutki prawne, na jej podstawie pobierano opłaty, a w tej sytuacji nie można uznawać postępowania ze skargi na tę uchwałę za bezprzedmiotowe". Sam tytuł uchwały wskazuje, iż dotyczyła ona tylko ustalenia wysokości opłat w prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz przedszkolach publicznych. Podstawą pobierania opłat była każdorazowo umowa cywilno-prawna zawierana przez poszczególne przedszkola z rodzicami dzieci. Ponadto sąd administracyjny wskazał, iż jego celem jest uniemożliwienie egzekwowania zaległych opłat (nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego, które potwierdzałoby fakt prowadzenia przez bydgoskie przedszkola miejskie jakichkolwiek postępowań egzekucyjnych), zaś stronie skarżącej nie jest znany przypadek prowadzenia obecnie lub w przeszłości postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia zaległych opłat.

Ostatnie zdanie uzasadnienia do wyroku WSA wskazuje na istnienie poglądu ww. sądu, iż skierowanie skargi na uchwałę rady gminy przez prokuratora wymaga uprzedniego "wniosku prokuratorskiego o uchylenie omawianej uchwały". W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Bydgoszczy nigdy nie występował do Prezydenta Miasta Bydgoszczy (ani bezpośrednio do Rady Miasta) z wnioskiem o jej uchylenie. Stanowisko WSA pozostaje w rażącej sprzeczności z postanowieniami art. 52 § 1 p.p.s.a. a powyższa uwaga wskazuje na oparcie rozstrzygnięcia o nieistniejący materiał dowodowy. W wyniku analizy akt sprawy nie stwierdzono, aby którakolwiek ze stron postępowania wskazywała na istnienie ww. "wniosku prokuratorskiego o uchylenie omawianej uchwały". Sąd Administracyjny nie prowadził też żadnych własnych ustaleń w powyższym względzie. Dlatego też należy uznać, iż WSA naruszył art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy w oparciu o ustalenie niezgodnej ze stanem faktycznym okoliczności.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Ponieważ została oparta na obu przesłankach wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w ramach tego przepisu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu postępowanie sądowe umarza się w przypadku gdy stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż określone w pkt 1 i 2.

Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał w pełni prawidłowej wykładni i zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 w zakresie jego stosowania do rozpoznawania skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, które zostały przez organ uchylone przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny. Organy gminy, którym została przyznana właściwość do wydawania w danym zakresie uchwał lub zarządzeń, mogą dokonywać zmiany lub uchylenia uchwały. Uchybienie uchwały powoduje przerwanie mocy obowiązującej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej.

Na innej konstrukcji oparte jest stosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym środków wobec uchwał lub zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Tym przepisem szczególnym jest art. 94 i ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Z art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że sąd administracyjny wobec aktów prawa miejscowego stosuje wyłącznie środek: sankcję nieważności aktu prawa miejscowego. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Ta różnica jest wyraźnie przyjęta w konstrukcji stwierdzenia nieważności i stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały. Według art. 94 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio". To zróżnicowanie skutków stwierdzenia nieważności uchwały od stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały aż od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08).

Zupełnie chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd nie prezentował poglądu o konieczności wyczerpania przez prokuratora środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Gdyby bowiem zajmował takie stanowisko, to zobligowany byłby skargę odrzucić jako niedopuszczalną co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. to przepis ten odnosi się do uprawnień przewodniczącego do zamknięcia rozprawy w przypadku gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W niniejszej sprawie wszystkie kwestie pozwalające na wydanie orzeczenia zostały wyjaśnione, a co za tym idzie prawidłowo zamknięto rozprawę. Do przeprowadzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały zbędne było wyjaśnienie czy prokurator zwracał się do gminy w sprawie jej wadliwości.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego to należy stwierdzić, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, iż przedmiotowa uchwała ma charakter prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego.

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych).

Stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w jej brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały "opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Tak więc powołany przepis zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych.

Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym.

W oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty, rada gminy jest właściwa do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ta regulacja prawna wyłącza możliwość przyjęcia stanowiska Sądu Najwyższego w uchwale z 18 grudnia 1992 r. III AZP 30/92. Przeprowadzona przez Sąd Najwyższy wykładnia co do charakteru prawnego uchwały rady gminy ustalającej odpłatność za korzystanie z przedszkoli, została oparta o rozwiązania prawne przyjęte w art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95) oraz art. 6 pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425), w której to ustawie nie było w art. 14 upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego. Z tego względu nie można odnieść tego stanowiska Sądu Najwyższego do zmienionego stanu prawnego, w tym zwłaszcza art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały.

Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Dokonana bowiem przez Sąd I instancji wykładnia jest prawidłowa. Jak to już wskazano wyżej zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty rada gminy posiada uprawnienie do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli. Ponieważ stosownie do obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 6 pkt 1 ww. ustawy, przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, to opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Jeżeli bowiem nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. Dlatego też jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji niezbędne jest określenie świadczeń, które są odpłatne. Określenie nawet w statucie przedszkola, iż realizacja podstawy programowej realizowana jest przez 5 godzin dziennie nie oznacza, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja jest bezpłatna. Jeżeli więc zajęcia wychowawcze przekraczają te podstawy, to winny być one określone w uchwale, bowiem tylko za te świadczenia mogą być pobierane opłaty. Opłaty takie mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, jednak to również winno wynikać z treści uchwały.

Jak słusznie podniósł to Sąd I instancji zaskarżona uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą niezależnie od rodzaju świadczeń. Zresztą wynika to wprost z uzasadnienia uchwały, a więc już w swoim założeniu przyjęta opłata nie odnosiła się do rodzaju i czasu świadczeń przedszkoli i nie wynikało z niej czy w ogóle są to świadczenia wykonywane poza podstawą programową wychowania przedszkolnego, a rada gminy nie posiada ustawowych kompetencji do ustalania opłaty stałej (por. wyrok WSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08).

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.