Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 834/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 f ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: par. 6, par. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. N. i R. N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wraz z zatwierdzeniem podziału nieruchomości i projektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję w części całego punktu 2 dot. określenia linii rozgraniczających teren (str. 14 decyzji), całego punktu 5 dot. oznaczenia nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego (str. 17 decyzji) i w tej części orzekł co do istoty sprawy oraz orzekł w zakresie określenia terminu wydania nieruchomości poprzez dodanie punktu 5a, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z [...] marca 2020 r. Nr [...] znak: [...], udzielono Burmistrzowi Miasta B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi miejskiej w B. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (km roboczy od 0+000 do km 0+839,40) wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej, na działkach w obrębie ewid. 0003 - B. stanowiących istniejące pasy drogowe; [...]; przewidzianych do podziału i przejęcia w części pod pas drogowy: [...]; przewidzianych do przejęcia w całości pod pas drogowy: [...]; do czasowego zajęcia: [...] (po podziale [...]), wraz z zatwierdzeniem podziału nieruchomości i projektu budowlanego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta B. z dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta B. wydał decyzję z [...] marca 2020 r. Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, na wniosek zarządcy drogi.

Odwołanie od decyzji Starosty B. wniósł W. N., wówczas właściciel działek o nr [...] (przeznaczonych w całości pod inwestycję) oraz działki nr [...] (zaplanowanej do podziału i przeznaczonej w części pod budowę drogi). Pismem z [...] kwietnia 2020 r. adwokat K. B. zgłosił swój udział w sprawie jako pełnomocnik W. N. i R. N. (syna W. N.). Przedłożono do sprawy kopię aktu notarialnego z [...] maja 2020 r. o przeniesieniu działek nr [...] z W. N. na R.. N.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] Wojewoda P. zobowiązał Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w terminie do [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta B. przedłożył w dniu [...] czerwca 2020 r. uzupełniony projekt budowlany zgodnie z w/w postanowieniem Organ odwoławczy wskazał w zawiadomieniu przedłożonym stronom postępowania, że projekt budowlany został uzupełniony w zakresie uzasadnienia przyjęcia większej szerokości pasa ruchu (3,5 m) oraz przedłożenia postanowienia prostującego oczywistą omyłkę pisarską w zakresie prawidłowego numeru działki w decyzji P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. o zezwoleniu na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą.

R. i W. N. reprezentowani przez adw. K. B., w piśmie z [...] lipca 2020 r. podtrzymali swoje stanowisko dotyczące wad zaskarżonej decyzji oraz wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność przebiegu minimalnego wymiaru pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda P. orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż podstawą prawną skarżonej decyzji Starosty B. z [...] marca 2020 r. stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, zwanej inaczej "specustawą drogową") Wskazana ustawa upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. Niniejsza sprawa rozpatrywana jest także na podstawie przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie bowiem z art. 25 w/w ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Rozpatrywana sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie w/w 5 ustawy, tj., przed dniem 19 września 2020 r., a zatem konieczne jest stosowanie przepisów obowiązujących przed wskazaną zmianą Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania odwoławczego stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, które to uchybienia nie były na tyle istotne, aby skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z powyższych względów uzupełniono materiał dowodowy, wzywając Inwestora postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] do uzupełnienia projektu budowlanego. W dokumentacji projektowej brak było decyzji P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. na lokalizację sieci wodociągowej i oświetleniowej w pasie drogi wojewódzkiej Nr [...] na działce nr [...], natomiast była decyzja na działkę nr [...], która nie sąsiaduje z projektowaną drogą miejską. W projekcie nie wyjaśniono również powodów przyjęcia większej szerokości pasa ruchu (3,5 m) dla drogi klasy L. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.) szerokość ta powinna wynosić 2,75 m. Zauważono, że w dokumentacji brak jest informacji o przeprowadzonej prognozie struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu, stwierdzającej potrzebę zwiększenia szerokości pasa ruchu do 3,5 m, o której mowa w § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia. Inwestor usunął powyższe nieprawidłowości [...] czerwca 2020 r., przedkładając ostateczne postanowienie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]. o sprostowaniu omyłki pisarskiej w swojej decyzji z [...] grudnia 2020 r., w zakresie prawidłowego wskazania numeru działki [...]. W zakresie wyjaśnienia zaprojektowania szerszego pasa ruchu w projekcie (k. 5) projektant dodał zapis, że przyjęta szerokość pasa ruchu 3,5 m jest podyktowana spodziewanym dużym udziałem samochodów ciężarowych, z naczepami obsługującymi przylegle tereny przemysłowe wynikające z przeprowadzonej analizy struktury rodzajowej pojazdów na następne lata. Powyższe uzupełniania tut. organ odwoławczy zaakceptował, stwierdzając, że projekt budowlany jest kompletny i zgodny z przepisami.

Wojewoda P. sprawdzając zaskarżoną decyzję Starosty B. [...] marca 2020 r. pod kątem spełniania regulacji art. 11f ust. 1 stwierdził natomiast inne uchybienia, które wymagały zreformowania części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, poprzez uchylenie i orzeczenie co do istoty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W punkcie I niniejszej decyzji uchylono i orzeczono co do istoty zapis z zaskarżonej decyzji Starosty B. dotyczący określenia linii rozgraniczającej teren, wymaganej art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, gdyż organ I instancji wskazał, że linia rozgraniczająca teren jest koloru błękitnego, mimo, iż na projekcie zagospodarowania terenu uwidoczniono linię koloru jasnozielonego. W punkcie II uchylono i orzeczono co do istoty zapis z zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie oznaczenia nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Miejskiej B.). Stanowi to realizację przepisu art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej. Zapis ten wymagał skorygowania przez organ odwoławczy, ponieważ Starosta B. w swojej decyzji wskazał numery działek przed podziałem, a także pominął działki, które w całości są przejmowane pod budowę drogi. W punkcie tym dodano także zapis o określeniu terminu wydania nieruchomości, na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, gdyż zabrakło tego w decyzji Starosty B.. Użycie jednak w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej sformułowania "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin (...) wydania nieruchomości (...)" oznacza, że wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne. Wobec powyższego obowiązek zamieszczenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym samym organ odwoławczy orzekł w tym zakresie i określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

W punkcie III niniejszej decyzji Wojewoda P. zreformował zapisy decyzji organu I instancji w zakresie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, przebudowy innych dróg publicznych, przebudowy urządzeń wodnych. Starosta B. w zaskarżonej decyzji wymienił bowiem cały zakres inwestycji, a nie prace budowlane, które wykraczają poza granice projektowanego pasa drogowego. Organ odwoławczy jednocześnie zezwolił na wykonanie tych obowiązków i określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, co nie zostało wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 27 marca 2020 r. Powyższe zapisy stanowiły wypełnienie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e), f), g), i) oraz j). Wojewoda P. dokonując powyższych zmian uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Stwierdził bowiem, że nie zmieniono zakresu inwestycji na etapie postępowania odwoławczego, ani wniosku zarządcy drogi.

Badając zgodność z prawem pozostałej część zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do jej zakwestionowania. Zgodnie z art. 11a specustawy drogowej postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało wszczęte na wniosek złożony przez właściwego zarządcę drogi - Burmistrza Miasta B. Do wniosku załączono w myśl art. 11d ust. 1 specustawy drogowej mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Wniosek Inwestora, zgodnie z art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej, zawiera analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości, sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami, określono nieruchomości i ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wskazano nieruchomości z których korzystanie będzie ograniczone, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego. W aktach sprawy znajdują się także wymagane przepisami art. 11b ust. 1 specustawy drogowej opinie Zarządu Województwa P. oraz Burmistrza Miasta B.. Zgodnie z oświadczeniem Inwestora z [...] stycznia 2020 r. Zarząd Powiatu w B. nie wydał stosownej opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie. Tym samym, w myśl art. 11b ust 2 specustawy drogowej, niewydanie opinii w tym terminie potraktowano jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pod względem zgodności z przepisami prawa wykazała, że Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany. Dokumentacja projektowa zawiera oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co spełnia wymóg art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Projektanci legitymują się także aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym technicznobudowlanymi, tj. rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Inwestycja jest zgodna z tym rozporządzeniem m.in. w zakresie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, szerokości zjazdów, promieni łuków kołowych na skrzyżowaniach, szerokości chodnika i ścieżki rowerowej. W postępowaniu odwoławczym w projekcie budowlanym uzupełniono informację w zakresie zaprojektowania szerszego pasa ruchu dla drogi klasy L (3,5 m), w związku z czym projekt spełnia zapisy § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia. Skarżona decyzja Starosty B. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, ponieważ zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren (po korekcie niniejszą decyzją), zawiera warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany oraz projekt podziału nieruchomości. Po dokonaniu reformacji decyzji (punkt II niniejszego orzeczenia) w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazano nieruchomości, które stają się własnością Gminy Miejskiej B. Wojewoda P. uzupełnił zapis skarżonej decyzji w zakresie określenia terminu wydania nieruchomości, w myśl art. 16 specustawy drogowej.

Organ odwoławczy ustalił również, że Starosta B. zgodnie z wymogami art. 11d ust. 5 specustawy drogowej prawidłowo zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcę oraz właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały prawidłowo zawiadomione także w drodze obwieszczeń w Starostwie Powiatowym w B., 9 w Urzędzie Miasta B., na stronie internetowej BIP tych urzędów oraz w prasie lokalnej (tygodnik Nowiny P.e). Jednocześnie organ I instancji stosownie do przepisu art. 10 § 1 k.p.a. umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika również, że skarżona decyzja Starosty B. z [...] marca 2020 r., zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, została doręczona wnioskodawcy oraz organ zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w B., w Urzędzie Miasta B., na stronie internetowej BIP tych urzędów oraz w prasie lokalnej (tygodnik Nowiny P.e). Ponadto organ I instancji wysłał zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości przejętych pod inwestycję na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Ustosunkowując się do uwag wskazanych w odwołaniu w zakresie przebiegu projektowanej drogi oraz wcześniejszych planów budowy tej drogi w latach 2006-2008 organ odwoławczy wyjaśnił, że złożony w trybie specustawy drogowej wniosek zarządcy drogi o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej podlega ocenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wyłącznie z punktu widzenia jego kompletności i zgodności z obowiązującym prawem. Inwestor samodzielnie decyduje o przebiegu drogi. Przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku zarządcy drogi. Podkreślił także, że specustawa drogowa niewątpliwie ogranicza uprawnienia jednostki, wynikające z prawa własności. Przyjąć jednak należy, że organ uprawniony jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji drogowej. Jak wynika z projektu budowlanego droga miejska planowana jest w nowym przebiegu, a nie po istniejącym śladzie. Z tego też względu niezbędne jest przejęcie pod budowę projektowanej drogi działek odwołujących o nr [...] w całości oraz działki nr [...] w części, zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału.

Ponadto wyjaśnił, że zasada określona w art. 7 k.p.a. nakazująca uwzględniać w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli, ma na celu przede wszystkim wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. W interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest zaś maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyśpieszenie realizacji inwestycji drogowej. Dodania wymaga również fakt, że przepisy specustawy drogowej dopuszczają ingerencję w prawo własności, ale odbywa się to w zgodzie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W zakresie podnoszonego braku zaprojektowania zjazdu z projektowanej drogi organ II instancji wyjaśnił, że zarządca drogi ma obowiązek zapewnić dostęp do drogi publicznej, a taki działka o nr [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) posiada od ul. [...]. Podkreślił także, że zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia [...] września 11 2019 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się, w myśl § 3 ust. 1 pkt 62 ww. rozporządzenia, drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody. Planowana droga miejska ma długość 839,40 m, tym samym zamierzenie budowlane nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

Końcowo Wojewoda P. wskazał, że poza uchybieniami stwierdzonymi i uzupełnionymi w postępowaniu odwoławczym nie doszukał się innych naruszeń. Odnosząc się natomiast do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. geodezji na okoliczność przebiegu minimalnego wymiaru pasa drogowego na działkach o nr ewid. gr. [...] organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie dowodu tj. opinii biegłego, zdaniem skarżących, miałoby prowadzić do ustalenia minimalnego wymiaru pasa drogowego, a co za tym idzie przejęcia nieruchomości wyłącznie w minimalnym zakresie. Powyższe oznacza, że powołany biegły miałby dokonać weryfikacji i podważenia zamiaru Inwestora i twierdzeń zawartych w projekcie budowlanym. Natomiast to Inwestor, który monitoruje funkcjonowanie istniejącego układu komunikacyjnego i opracowuje sposoby jego usprawnienia decyduje o przebiegu drogi. Odnosząc się do powyższego organ zauważył, że do dokonania oceny w tym zakresie na etapie postępowania odwoławczego, nie była konieczna wiedza specjalna, w zupełności wystarczały bowiem informacje zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, sporządzonym przez uprawnionego projektanta i doprecyzowane o prognozę struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu, stwierdzającej potrzebę zwiększenia szerokości pasa ruchu do 3,5 m, o której mowa w § 15 ust. 2 ww. Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Mając na względzie powyższe tut. organ prowadząc postępowanie nie widział potrzeby powoływania biegłych celem weryfikacji przebiegu i szerokości zaprojektowanego pasa drogowego, a twierdzenia o konieczności ich przeprowadzania nie mają oparcia w przepisach prawa.

Mając na uwadze fakt, że wymogi zawarte w przepisach prawa, uzasadniające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostały spełnione w pozostałym zakresie organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez W. N. i R.. N. reprezentowanych przez pełnomocnika adw. K. B. Skarżący zarzucają:

– naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego - tj. postanowień art. 11 f ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 12 ust. 2 i 4 tej ustawy jak też i § 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1099 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez określenie pasa drogowego jako szerszego niż wynika to z potrzeb realizacji przedsięwzięcia drogowego, a w konsekwencji orzeczenie o przejęciu na własność całych działek o nr [...] w sytuacji, w której winien być przeprowadzony ich podział oraz przejęcie jedynie części wydzielonej pod inwestycję,

– naruszenie prawa postępowania administracyjnego - art. 77 § 1 kpa oraz 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego w piśmie z dnia [...] lipca 2020r., polegającego na przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego co do wykreślenia minimalnej szerokości pasa drogowego oraz określenia koniecznej w tym zakresie linii podziału działek [...] w celu określenia części gruntu podlegających przejęciu przez inwestora na własność.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nieruchomości skarżącego tj. działek [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w wielkości wynikającej z przepisanych prawem norm. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. projektowania drogowego na okoliczność minimalnej szerokości pasa drogowego planowanej inwestycji prowadzonej na działkach nr [...] oraz wykreślenia w/w linii na mapie w celu określenia podziałów nieruchomości - w/w działek oraz określenia zakresu wywłaszczenia gruntów, o przeprowadzenie dowodu z wydruku księgi wieczystej KW [...] co do własności działek o numerach [...] obręb [...] B. (w załączeniu), a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dot. dotacji dla R.. N.

Zdaniem skarżących doszło do naruszenia specustawy drogowej jak też przepisów rozporządzenia poprzez określenie pasa drogowego, jako szerszego niż wynika to z potrzeb realizacji przedsięwzięcia drogowego a w konsekwencji przejęcia w całości na potrzeby realizacji inwestycji działek [...], które stanowią obecnie własność R.. N. Zdaniem Skarżących powinien być przeprowadzony podział ww. nieruchomości a pod inwestycję powinna być przejęta jedynie wydzielona część. Ponadto w uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że ocena organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się zatem do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. To zarządca drogi (Inwestor), który monitoruje funkcjonowanie istniejącego układu komunikacyjnego i opracowuje sposoby jego usprawnienia, dokonuje wyboru rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych. Inwestor zdecydował o lokalizacji projektowanej drogi wraz z infrastrukturą techniczną w całości na działkach o nr ewid. gr. [...] należących do R.. N. Projektowana inwestycja zlokalizowana została niemal na całej szerokości oraz na całej długości ww. nieruchomości. W związku z czym Inwestor zawnioskował o przejęcie powyższych nieruchomości, o wielkości odpowiednio 0,1135 ha i 0,1195 ha, w całości na potrzebę realizacji przedmiotowej inwestycji. Natomiast z uwagi na zlokalizowanie drogi oraz kanalizacji sanitarnej po stronie nieruchomości W. N. o nr ewid. gr. [...] o wielkości 2,5496 ha, uzasadnione było także przejęcie w części tej nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji. Z nieruchomości o nr ewid. gr. [...]wyodrębniono działkę o nr ewid. gr. [...] o wielkości 0,5231 ha przeznaczoną pod inwestycję. Pozostała część działki [...]oznaczona po podziale [...]w dalszym ciągu stanowi własność W. N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody P., która zmodyfikowała w części , a pozostałej, utrzymała w mocy decyzję Starosty B. dotyczącą udzielenia Burmistrzowi Miasta B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej podlegające na budowie drogi miejskiej w B. na odcinku od ul. [...] do ul. [...].

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatem zezwolenie na realizację inwestycji drogowej udzielone na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; dalej powoływana jako specustawa drogowa). Zgodnie z przepisami wyżej wymienionej ustawy, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, reguluje kompleksowo formalne aspekty procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja przesądza o lokalizacji inwestycji drogowej tj. przebiegu drogi, zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające granice pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany, przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi. Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału, znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 "d" ust. 1 ustawy), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11 "d" ust. 2-10 ustawy), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11 "f" ustawy). Przepis art. 11 "e" ustawy stanowi, że zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ustawa przewiduje uproszczony tryb powiadomień stron o czynnościach postępowania i doręczenia decyzji.

Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada wymogom określonym ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi, tj. Burmistrza Miasta B.. Do wniosku dołączone zostały dokumenty wymagane art. 11 "d" ust. 1 ustawy: mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenia terenu (k. 1 d akt admin.), analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (k. 1 e akt admin.), mapy z projektami podziału nieruchomości, określające nieruchomości (lub ich części) planowane do przejęcia na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego (znajdujące się w projekcie), nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone, określające zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu, dołączono wymagane przepisami art. 11 "b" specustawy drogowej opinie Zarządu Województwa P. oraz Burmistrza Miasta Burmistrza. Zarząd Powiatu w B. nie wydał stosownej opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, co jest zgodnie z art. 11 b ust. 2 specustawy drogowej traktowane jako brak zastrzeżeń do wniosku

Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym art. 11 "f" specustawy drogowej. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy decyzji: określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określa linie rozgraniczające teren inwestycji (po niewielkiej korekcie Wojewody P. – zmiana koloru linii), wymienia warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury i obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazuje obowiązki w zakresie przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz budowy zjazdów wymaganych art. 11 "f" ust. 1 specustawy drogowej, określa ograniczenia w korzystaniu z konkretnych nieruchomości będące następstwem realizacji inwestycji oraz zezwala na ich wykonanie. Podkreślić przy tym należy, iż trafnie organ II instancji dokonał korekty w punkcie II zaskarżonego orzeczenia. Zapisy te wymagały korekty bowiem Starosta B. w swojej decyzji wskazał numery działek przed podziałem, a także pominął działki, które w całości były przejmowane pod budowę drogi mimo, że informacja taka znajdował się na stronie 4 decyzji organu I instancji. W punkcie tym dodano także zapis o określeniu terminu wydania nieruchomości na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, czego nie było w decyzji organu I instancji. Słusznie dokonano także korekty w zakresie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu przebudowy innych dróg publicznych, przebudowy urządzeń wodnych, gdyż Starosta określił cały zakres inwestycji, a nie prace budowlane, które wykraczają poza granice projektowanego pasa drogowego. Organ odwoławczy jednocześnie zezwolił na wykonanie tych obowiązków i określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, co było zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g ,i oraz j.

Nie nasuwa wątpliwości prawidłowość procedury wydania decyzji. O wszczęciu postępowania indywidualnie został powiadomiony wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości, które znalazły się w granicach pasa drogowego, natomiast pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń. Również zawiadomienia o wydaniu decyzji zostały obwieszczone w sposób prawidłowy tj. decyzję doręczono wnioskodawcy a zawiadomienie o jej wydaniu doręczono właścicielom nieruchomości przejętych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałym stronom zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało obwieszczone na tablicach ogłoszeń umieszczonych w Starostwie Powiatowym w B., w Urzędzie Miejskim B., a także na stronie internetowej BIP tych urzędów oraz w prasie lokalnej (tygodnik [...])

Zarzuty skargi nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji, przy czy podkreślić należy, że w zakresie zmian dokonanych przez organ II instancji nie doszło również do naruszenia przez ten organ zasady dwuinstancyjności. Stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania w swym zasadniczym zakresie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z pewnymi niezbędnymi w ocenie organu odwoławczego modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w II instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Godzi się zatem zauważyć, że Wojewoda rozpoznając odwołanie spełnił swój ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie co wynika z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zmianami, zwaną dalej "Konstytucją RP") oraz z art. 15 k.p.a. "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Należy zatem uznać, że Wojewoda rozpoznając sprawę administracyjną jako organ odwoławczy dokonał modyfikacji, które w jego ocenie wymagały przepisy ustawy. Biorąc pod uwagę, jak rozległe jest spektrum unormowań, jakie niesie ze sobą inwestycja drogowa i na gruncie jak wielu obszarów organ administracji publicznej musi jednym aktem prawnym rozstrzygnąć, tym bardziej należy prawidłowo ocenić rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który dostrzegł i poprawił niedoskonałości poczynione przez organ I instancji. Wynika to pośrednio z zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., aby nie uchylać decyzji przez wzgląd na nieczytelność, albo rozstrzygać o całości sprawy, podczas, gdy jego poszczególnych elementów nie cechuje jakakolwiek wada. Wojewoda w wyniku kompleksowego rozpoznania sprawy rozstrzygnął ją nie wprowadzając kolizji z zasadą dwuinstancyjności. Godzi się przypomnieć, że w przypadkach postępowań, których przedmiotem są wszelkiego rodzaju inwestycje budowlane, organ odwoławczy ma prawo do ingerowania w zatwierdzony np. projekt budowlany dopóki w wyniku zmian wprowadzonych przez niego, nie dochodzi do powstania innej inwestycji albo w wyniku tych zmian, można było mówić o zupełnie nowej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 183/18, wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 203/18, podobnie: wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, CBOSA). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, ta okoliczność nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem uzupełnienie materiału dowodowego nie dotyczyło zmiany zakresu inwestycji, a przy tym wiązało się po części z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, co skłoniło organ II instancji do wezwania Inwestora do uzupełnienia projektu.

Przedmiotem wezwania było uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie drobnej korekty decyzji P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. na lokalizację sieci wodociągowej i oświetleniowej w pasie drogi wojewódzkiego nr [...] na działce nr [...], natomiast była decyzja na działkę nr [...], która nie sąsiaduje z projektowaną drogą miejską (w tym zakresie sprostowano omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r.). W projekcie nie wyjaśniono również powodów przyjęcia większej szerokości pasa ruchu (3,5 m) dla drogi klasy L, która powinna wynosić 2,75 m. Trafnie przy tym zauważono, że w dokumentacji brak jest informacji o przeprowadzonej prognozie struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu stwierdzającej potrzebę zwiększenia szerokości pasa ruchu do 3,5 m. W zakresie wyjaśnienia zaprojektowania szerszego pasa ruchu w projekcie (k. 5) projektant dodał zapis, że przyjęta szerokość pasa ruchu 3,5 m jest podyktowana spodziewanym dużym udziałem samochodów ciężarowych, z naczepami obsługującymi przylegle tereny przemysłowe wynikające z przeprowadzonej analizy struktury rodzajowej pojazdów z prognozą na lata przyszłe.

Wskazać należy, iż istotą sporu w sprawie niniejszej jest szerokość pasa drogowego, a tym samym w ocenie skarżących naruszenie przepisów prawa materialnego tj. specustawy drogowej jak też przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez określenie pasa drogowego, jako szerszego niż wynika to z potrzeb realizacji przedsięwzięcia drogowego, a w konsekwencji przejęcia w całości na potrzeby realizacji inwestycji działek [...] i [...], które stanowią obecnie własność R.. N.ego.

Mając powyższe na uwadze należy przypomnieć, że skarżący zarzucają naruszenia art. 11 "f" ust. 1 punkt 1 specustawy drogowej, który stanowi, że "decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznym, z określeniem ich kategorii". Analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznym znalazła się w załączniku do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (k. 1 e wniosku, załącznik 3). Ponadto wymagania dotyczące powiazania drogi z innymi drogami publicznymi znalazły się na stronie 14 decyzji organu I instancji, a zatem zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia tego artykułu nie potwierdzają się. Naruszenie w/w artykułu przy czy zostało powiązane przez strony skarżące z naruszenie art. 12 ust. 2 i 4 specustawy drogowej, który stanowi:

Art. 12 ust. 2. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości.

Art. 12 ust. 4 Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6 (oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), stają się z mocy prawa:

1. własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2. własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Odnosząc się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów (naruszenie w/w przepisów) trudno upatrzyć w decyzji organu I instancji jakichkolwiek nieprawidłowości, poza wskazaniem, że linia rozgraniczająca teren jest koloru błękitnego mimo, że na projekcie zagospodarowania terenu uwidoczniono linię koloru jasnozielonego. Organ II instancji przy tym błąd ten skorygował. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiące linie podziału nieruchomości zostały prawidłowo zakreślone na mapie do celów projektowych rysunek 2 arkusz 1 z początkiem drogi (k. 1 d dołączonym do wniosku), gdzie granice pasa drogowego zostały zaznaczone na zielono, zaś projektowana granica pasa drogowego linią czerwoną przerywaną. Ponadto integralnym załącznikiem do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest mapa projektu podziału nieruchomości nr [...](załącznik nr 2 do decyzji), która koreluje z mapą do celów projektowych. Sąd zatem nie znalazł podstaw, aby kwestionować zaskarżone decyzje w tym zakresie, a zarzuty naruszenia tych przepisów są również nieuzasadnione.

Podkreślić przy tym, że zasadniczą kwestią skargi pozostaje zatem podnoszone naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, dalej rozporządzenie), który stanowi:

1. Szerokość pasa drogowego powinna zapewniać możliwość umieszczenia wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

2. Szerokość pasa drogowego powinna stanowić sumę szerokości elementów drogi terenu niezbędnego na umieszczenie urządzeń z nią związanych oraz ewentualnie infrastruktury, o której mowa w § 140, i terenu stanowiącego rezerwę na cele jej rozbudowy.

3. Rozmiary pasa drogowego potrzebnego na skrzyżowanie lub węzeł powinny dodatkowo gwarantować możliwość spełnienia wymagań widoczności, o których mowa w § 170, w szczególności poprzez zastosowanie niezbędnych narożnych ścięć linii granicznych.

Podkreślić przy tym należy, iż przypadku drogi gminnej zaliczonej - jak w niniejszej sytuacji - do klasy "L" (strona 5 projektu budowlanego) szerokość pasów ruchu, zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, na drodze tej klasy powinna wynosić 2,75 metrów. W niniejszej sprawie szerokość pasu ruchu wyniosła 3,5 m (szerokość jezdni 7 m, str. 5 projektu budowlanego). Z § 15 ust. 2 rozporządzenia wynika, że na drogach klasy Z, L i D szerokość pasa ruchu może być zwiększona do maksymalnie 3,50 m, jeżeli taka potrzeba wynika z prognozowanej struktury rodzajowo lub ilościowej ruchu. Rozwiązanie zatem takie jest dopuszczalne (poszerzenie pasa ruchu do 3,50 jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 15 ust. 2 rozporządzenia, a zatem prognozowanej struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz w projekcie dołączonym do niniejszej sprawy nie znalazły się zapisy uzasadniające poszerzenie pasa ruchu, a zatem także poszerzenia pasu drogowego. Okoliczność ta w ocenie skarżących bezpodstawnie skutkowała przejęciem na własność działek o nr [...] i [...] w całości, w sytuacji kiedy można było dokonać podziału tych nieruchomości.

Należy jednak podkreślić, że na etapie postępowania odwoławczego braki te zostały uzupełnione na wniosek organu II instancji, a Inwestor w projekcie budowlanym wyjaśnił potrzebę zaprojektowania szerszego pasa ruchu dla drogi klasy L. Na stronie 5 projektu budowlanego wyjaśnione zostało bowiem, iż zaprojektowana szerokość pasa ruchu wynosząca 3,5 m jest zwiększona względem szerokości typowej dla klasy L tj. 2,75m. Poszerzenie pasa ruchu podyktowane jest spodziewanym dużym udziałem pojazdów ciężarowych z naczepami, które będą obsługiwały przyległe tereny przemysłowe. Inwestor wyjaśnił, iż powyższe wynika z przeprowadzonej analizy struktury rodzajowej pojazdów z prognozą na lata następne. Z uwagi na wyjaśnienia Inwestora stwierdzić należy, że projekt budowlany spełnia zapisy § 15 ust. 2 rozporządzenia, a zatem nie można uznać, że poszerzenie drogi nie znajduje swojego uzasadnienia w tych przepisach i jest dowolne oraz nieuzasadnione.

Odnosząc się ponadto do zaprojektowanej szerokości pasa ruchu, co przełożyło się na poszerzenie pasa drogowego należy mieć na uwadze, że na mapie do celów projektowych rysunek 2 arkusz 1 z początkiem drogi (k. 1 d dołączonym do wniosku) wyraźnie widać, że droga na działkach skarżących, które zostały ustalone do przejęcia na własność (działki nr [...] i [...]) nie idzie w linii prostej, przez co na działce nr [...] z jednej strony zostaje wyodrębniony szerszy pas drogowy, natomiast pas drogowy działki nr [...] przecina się ukośnie. O ile przeglądając część opisową projektu oraz przedłożonych do sprawy dokumentów można mieć na uwadze argumenty strony skarżącej, czy przejęcie tych działek w całości było uzasadnione, to przy skonfrontowaniu tego z mapą do celów projektowych, argumenty te tracą na znaczeniu, a przejęcie tych działek w całości jest uzasadnione.

We wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podniesiono, że w istniejącym stanie brakuje bezpośredniego połączenia ul. [...] (droga krajowa nr [...]) z ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]), co wymusza przejazd pojazdów osobowych i lekkich dostawczych przez centrum miasta. Projektowane połączenie odciąży skrzyżowanie ulic [...] z [...], [...] z [...] oraz [...] z ul. [...], gdyż ruch w części zostanie przeniesiony na projektowane połączenie drogowe (str. 3 wniosku). Szerokość zatem projektowanej drogi została wyznaczono przez Inwestora, ale zgodnie z zapisami w/w rozporządzenia i jest to uzasadnione charakterem tej drogi oraz celowi jakiemu ma służyć jej budowa, a także eksploatacją przez znajdujące się choćby w pobliżu zakłady przemysłowe (N.), a zatem zgodne z przeprowadzoną analizą struktury rodzajowej pojazdów.

Zaakcentować także należy, iż jak trafnie również wskazał organ w odpowiedzi na skargę projektowana inwestycja zlokalizowana została niemal na całej szerokości oraz na całej długości nieruchomości nr [...] i [...], które są stosunkowo małymi działkami. W związku z czym Inwestor zawnioskował o przejęcie powyższych nieruchomości, o wielkości odpowiednio 0,1135 ha i 0,1195 ha, w całości na potrzebę realizacji przedmiotowej inwestycji. Natomiast z uwagi na zlokalizowanie drogi oraz kanalizacji sanitarnej po stronie nieruchomości skarżących o nr ewid. gr. [...]o wielkości 2,5496 ha, uzasadnione było przejęcie tej nieruchomości tylko w części na potrzeby realizacji inwestycji. Z nieruchomości o nr ewid. gr. [...]wyodrębniono zatem działkę o nr ewid. gr. [...] o wielkości 0,5231 ha przeznaczoną pod inwestycję. Pozostała część działki oznaczona po podziale [...]w dalszym ciągu stanowi własność skarżących.

Odnosząc się także do uwag w zakresie rozwiązań projektowych przede wszystkim w zakresie możliwości innego rozwiązania lokalizacji inwestycji tj. zwężenia jej, co mogłoby skutkować przejęciem tylko części nieruchomości nr [...] i [...], zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach techniczno – wykonawczych drogi, samodzielnie decyduje inwestor, tj. zarządca drogi będący wnioskodawcą. Zakres kontroli decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej jest bardzo ograniczony. W wyroku NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, pub. LEX nr 2351707 sąd wyraźnie stwierdził, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Takie też stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 luty 2015 r. (II OSK 3221/14; zob. także wyroki NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, 13 września 2017 r., II OSK 1705/17 i 17 lutego 2016 r., II OSK 3092/15 - wszystkie pub. CBOSA). Organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie posiada zatem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Tym samym jego ocena wniosku polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przebieg drogi i rozwiązania techniczne wskazuje zarządca drogi (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.

Podnieść należy, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń (zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi co do naruszenia Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powszechnie określana jako specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Charakteryzując postępowanie o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową, Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Wydaje się oczywiste, że przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Do powyższych uwag Trybunału nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. (II OSK 208/12, opubl. w CBOSA) zwracając uwagę, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego. W ocenie sądu przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że "interes społeczny" nie uzyskał w tym przypadku prymatu, pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych. Natomiast przyjęte w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi czy zawężenia jej szerokości. Prawdą jest, że art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreśla się jednak, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, publ. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie sporna inwestycja będzie miała wpływ na korzystanie przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności, nie może to jednak uzasadniać ingerowania w jej rozwiązania, gdyż leży to w gestii inwestora.

Sąd w całości akceptuje również jako nienaruszające art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczności wskazane we wniosku tj. wykreślenia minimalnej szerokości pasa drogowego oraz określenia koniecznej w tym zakresie linii podziału działek nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dowody z opinii biegłych dopuszcza się natomiast, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Trafnie organ ocenił, że odnośnie wiedzy specjalistycznej, organy administracji architektoniczno – budowlane posiadają wiedzę z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych wystarczającą dla oceny zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych we wniosku inwestora i dokumentacji projektowej. W kwestii ruchu drogowego wypowiedziały się w trybie opiniowania właściwe organy. Sporna inwestycja, w zakresie objętym niniejszym postepowaniem, nie jest szczególnie skomplikowana czy rozbudowana by uznać, że wiedza organów w tym zakresie jest niewystarczająca. Powoływanie biegłych na okoliczność dowodu co do powszechnie obowiązujących rozwiązań prawnych jest niedopuszczalne, skoro przepisy rozporządzenia w art. 15 ust. 2 dopuszczały taką możliwość.

Podobnie należy odnieść się do przedłożonych, w postępowaniu administracyjnym (pismo pełnomocnika z dnia 12 maja 2020 r. (szara teczka) kopii decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla R. N. oraz kopii decyzji nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na operacje typu "Premia dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników objętego PROW 2014-2020 z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, które dotyczyły planowanej przez skarżącego działalności, częściowo również na działce nr [...], która została wskazana do przejęcia. Należy podkreślić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotyczyła głównie innych działek skarżącego położonych przy tej inwestycji, a tylko w części działki nr [...], natomiast z decyzji tej nie wynika, że zabudowa ta nie będzie możliwa do zrealizowana bez tej działki. Dopiero bowiem pozwolenie na budowę będzie precyzowało tą zabudowę, a zatem nie można wykluczyć, że skarżący, jako inwestor będzie mógł zmodyfikować w tym zakresie zabudowę. Podkreślić przy tym należy, że Burmistrz Miasta B. w pkt 5 tej decyzji, określając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich podpunkt 3 wskazał, że planowana inwestycja lokowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym projektuje się drogę gminną – zgodnie z dokumentacją uzgodnioną na posiedzeniu narady koordynacyjnej (protokół [...] z dnia [...].02.2019 r.) w związku z tym projekt budowlany zagospodarowania terenu należy uzgodnić z Referatem Inwestycji i Zamówień Publicznych Urzędu Miasta B.. Wskazano, że należy zachować odległość nie mniejszą niż 6.00 m od krawędzie jezdni projektowanej na działce nr geodezyjny nr [...] i [...] drogi gminnej. Porównując te wytyczne z mapą projektowanej drogi należy zatem uznać, że w najszerszym punkcie działki nr [...] niezajętej drogą, licząc od krawędzi jezdni skarżącemu pozostałaby pas działki około 5 metrów, zaś w jej punkcie najwęższym około 3 metrów. Biorąc zatem pod uwagę § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dopuszczalnej odległości budynków na działce budowlanej od granicy tej działki (4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy) i tak wykluczałoby w zasadzie jakąkolwiek zabudowę. Nawet jeśli zatem inwestor uwzględniłby wnioski skarżących w zakresie nieprzejmowania całej działki nr [...], to pozostałość tej działki w żadnej mierze nie była funkcjonalna dla skarżącego i pozwalająca na jakąkolwiek zabudowę. Natomiast w stosunku do drugiej działki nr [...] odległość od krawędzie jezdni 6 metrów w całości wyklucza pozostawienie jakiejkolwiek części tej działki. Tym bardziej, że do jezdni należy doliczyć jeszcze pas drogowy. Nawet jeśli zatem w tym pasie drogowym nie ma żadnej infrastruktury technicznej, nie wpływa to w żadnej mierze na uwzględnienie argumentów stron skarżących.

Podsumowując tę część rozważań, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych i innych rozwiązań komunikacyjnych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Pomimo zatem odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Wbrew zarzutom skargi organ drugiej instancji poddał weryfikacji i ocenie stanowisko zarządcy drogi w zakresie niezbędności przejęcia nieruchomości na cele drogowe. W tym celu wezwał inwestora do przedłożenia stosownych wyjaśnień, w szczególności w zakresie szerokości drogi i pasa drogowego. Natomiast akceptację przedstawionego stanowiska zarządcy drogi organ wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzając, że zakres inwestycji jest zgodny z celami specustawy drogowej.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił - art. 151 ustawy z30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 .r, poz. 2325 ze zm.).