Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 180/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 lipca 2009r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 23 stycznia 2009r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym w dniu 29.04.2006 r. w Biurze Powiatowego ARiMR w Głubczycach uzupełnionym w dniu 31.05.2006 r. G. K. zwrócił się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006, w którym zgłosił w ramach pakietu ochrona wód i gleb wariant międzyplon ścierniskowy (KO1c) na obszarze o łącznej powierzchni 149,57 ha (po korekcie), z wnioskowaną kwotą pomocy 77.776,40 zł (po korekcie). Zadeklarowano we wniosku trzydzieści działek rolnych, w tym na powierzchni dwudziestu pięciu realizację pakietów rolnośrodowiskowych.

Decyzją z dnia 27.11.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach uwzględnił w całości żądanie strony, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej. Decyzja ta stała się ostateczna, a płatność wypłacona.

W dniach 26.02.-01.03.2007 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, w trakcie której stwierdzono, że inna jest, niż zadeklarowana, faktyczna powierzchnia działki rolnej "L", że na gruntach objętych pakietem K01c dla wszystkich działek rolnych stwierdzono błąd o kodzie DR3 oznaczającym, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej. W ramach tego pakietu stwierdzono również błąd o kodzie W14 oznaczający, że producent nie pozostawił w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów pokrytych roślinnością.

W protokole odnotowano, że powierzchnia gruntów ornych gospodarstwa (151,95 ha), która pokryta jest roślinnością, wynosi 0,77 ha, co stanowi 0,51% powierzchni gospodarstwa. W czynnościach kontroli na miejscu brał udział G.K. który podpisał i odebrał kopię protokołu, nie wnosząc uwag do jego treści.

W związku z powyższymi wynikami kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach postanowieniem z dnia 20.04.2007 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania G.K. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006 zakończone decyzją ostateczną z dnia 27.11.2006 roku z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych (ustalenia kontroli na miejscu) nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji a istniejących w tej dacie, które mają wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej: [k.p.a.].

W ramach tego postępowania ustalono, że w dniu 01.08.2007 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona przez pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu kontrola prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej w ramach funduszu EFOiGR za rok 2006, w związku z wnioskiem strony z dnia 29.04.2006 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006. Wynik kontroli sporządzony przez ten organ został przekazany Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Opolu w dniu 21.08.2007 r. Ponadto w dniu 9.11.2007 r. złożono kolejny wynik kontroli przeprowadzonej przez UKS w Opolu w dniu 29.10.2007 r. dotyczącej wniosku G. K. z dnia 29.04.2006 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2006, który uchylał ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 1.08.2007 r. W ramach tej kontroli ustalono m.in., iż nie został spełniony warunek pokrycia roślinnością w okresie zimowym 33% gruntów rolnych. Ponadto protokół ten zawierał dwie opinie biegłych w sprawie terminu wysiania gorczycy na polach należących do strony.

W związku z wyłączeniem się wszystkich pracowników Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu postanowieniem z dnia 19.10.2007 r. wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji w Opolu. W prowadzonym przez ten organ postępowaniu, w związku z zarzutem strony o braku poinformowania jej pełnomocnika przy podpisywaniu protokołu kontroli o znaczeniu kodu DR3, organ przesłał jej pisemne wyjaśnienia inspektorów przeprowadzających kontrolę, iż uczestnicząca w niej strona została poinformowana o zasadności zastosowania kodu DR3 do stanu faktycznego ujawnionego na gruncie, polegającego na tym, że zamiast wymaganej w tym pakiecie pokrywy zielonej na gruntach ornych (gorczyca) stwierdzono rozsiane, nieskiełkowane ziarna tej rośliny.

W wyniku postępowania wznowieniowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu dnia 16.12.2008 r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W uzasadnieniu wskazał na wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach 26.02.-01.03.2007 r. dowodzące, iż żadna z działek rolnych objętych pakietem Ochrona Wód i Gleb (wariant międzyplon ścierniskowy) nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, gdyż przypisano im w trakcie tejże kontroli błąd oznaczony kodem DR3 oznaczający, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej. Ustalenia kontroli wskazywały, że powierzchnia poplonów (gorczycy) wynosiła mniej niż 1 ha, a więc nie został spełniony warunek z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.07.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) – dalej: [rozporządzenie rolnośrodowiskowe], zgodnie z którym łączna powierzchnia działek rolnych użytkowanych jako grunty rolne, do których może być udzielona płatność rolnośrodowiskowa, wynosi co najmniej 1 ha.

Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, bez przedstawienia konkretnych argumentów i zarzutów.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, decyzją z dnia 23.01.2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634), art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył przepisy mające znaczenie w niniejszej sprawie, podkreślając, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych przyznawanej w ramach PROW na lata 2004-2006 zostały określone w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W tych ramach wskazał na brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17.05.1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L160 z 26.06.1999, ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29.04.2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004), oraz zobowiąże się do realizacji pakietów rolnośrodowiskowych zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb.

Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 (ochrona wód i gleb), łączna powierzchnia działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, do których może być udzielona płatność rolnośrodowiskowa, wynosi co najmniej 1 ha.

Odnosząc się do zasadności uruchomienia postępowania wznowieniowego organ odwoławczy zaakceptował wskazaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu podstawę prawną tego wznowienia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak też podstawę faktyczną w postaci ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, które zostały stwierdzone dowodem w postaci kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony po wydaniu decyzji pierwotnej, tj. decyzji z dnia 27.11.2006 r., lecz istniały już w dniu jej wydania, nie były znane organowi w chwili wydania decyzji i miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnił dalej ten organ, że postępowanie wznowieniowe stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1 i 145 a k.p.a. Przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji lecz nie znanych organowi wydającemu decyzję, jeśli okoliczności te lub dowody mają istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu prawidłowo ustalono spełnienie tych wszystkich przesłanek wznowienia, albowiem nowa okoliczność faktyczna, jaką było stwierdzenie w trakcie kontroli na miejscu, (luty/marzec 2007 r.) nieprawidłowości opisanych w protokole z kontroli na miejscu (nieskiełkowane ziarna gorczycy na całej powierzchni gruntów objętych wnioskiem) wskazywała na istnienie tego stanu rzeczy również w dniu wydania decyzji. Ma to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i z tego względu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., istniały podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 27.11.2006 r. i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty poprzez odmowę przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006.

Organ odwoławczy wskazał następnie na konieczność uwzględnienia, przy ocenie spełnienia przesłanek uzyskania płatności rolnośrodowiskowych, istoty i celu programu rolnośrodowiskowego Ochrona Wód i Gleb, którym jest ograniczenie działań erozyjnych gleby skutkujących wyjałowieniem i zubożeniem gruntów rolnych oraz zminimalizowanie zanieczyszczania wód azotanami pochodzenia rolniczego. Realizacja powyższych celów następuje poprzez utrzymywanie na gruntach ornych w okresie zimowym okrywy roślinnej - tzw. poplonów i międzyplonów (w okresie zimy grunty te najbardziej narażone są na działanie niekorzystnych czynników atmosferycznych i klimatycznych - silne wiatry, mrozy itp.). Utrzymywanie pokrywy roślinnej w okresie zimy to główne i zdecydowanie najważniejsze zadanie wykonywane w tym schemacie pomocowym, przy czym minimalna powierzchnia okrywy roślinnej w okresie zimowym powinna wynosić 33% gruntów ornych gospodarstwa rolnego.

Organ odwoławczy przypomniał, że po wydaniu przez organ I instancji w dniu 27.11.2006 r. decyzji przyznającej wnioskowaną płatność w pełnej wysokości, w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach 26.02.-1.03.2007 r. kontroli na miejscu ustalono, iż powoływany powyżej warunek pozostawienia 33% gruntów ornych pod okrywą roślinną w czasie zimy nie został spełniony. Jednakże brak takiej okrywy roślinnej stwierdzono również na powierzchni całego gospodarstwa rolnego. Z tego też względu inspektorzy terenowi dokonujący wizytacji pól G. K.dokonanej z jego udziałem, dla każdej działki objętej wnioskiem przypisali błąd nie tylko oznaczony kodem W14, czego strona nie kwestionowała (brak okrywy roślinnej na co najmniej 33% gruntów ornych), ale również błąd oznaczony kodem DR3, który powoduje wykluczenie działki z płatności z uwagi na to, iż stwierdzony rodzaj użytkowania gruntów ornych nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowych.

W ocenie organu II instancji, skoro żadna z działek rolnych zgłoszonych do płatności w ramach pakietu KO1c nie kwalifikowała się do omawianej płatności, to nie został spełniony jeden z głównych warunków jej otrzymania, a mianowicie powierzchnia gruntów ornych, do których mogła zostać udzielona płatność rolnośrodowiskowa nie wynosiła co najmniej 1 ha (§ 3 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Czyniło to w pełni zasadnym wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie uchylenie decyzji dotychczasowej i rozstrzygniecie sprawy co do istoty poprzez odmowę przyznania płatności.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących niewłaściwego zastosowania kodu DR3 (jej zdaniem zasadny był kod W14) organ odwoławczy ponownie zwrócił uwagę, że istotą programu rolnośrodowiskowego w pakiecie Ochrona Wód i Gleb jest utrzymywanie w okresie zimowym pokrywy roślinnej na posiadanych gruntach ornych, z minimalnym areałem 33% powierzchni gospodarstwa. W sytuacji, gdy producent rolny nie wypełnił powyższego warunku, zastosowanie ma kod W14 (powoduje on zmniejszenie należnej płatności o 50%). Jednakże błąd oznaczony przedmiotowym kodem dotyczy tylko takich przypadków, w których rolnik posiada pola pokryte roślinnością zimą (realizuje program), jednakże ich powierzchnia, z różnych powodów, nie stanowi 33% gospodarstwa. W przedmiotowej sprawie w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono, iż na żadnej z działek rolnych zgłoszonych do płatności (roślinność stwierdzono tylko na powierzchni ok. 0,7 ha i to na działce, na której nie realizowano programu) nie występowała okrywa roślinna, a jedynie nieskiełkowane ziarna gorczycy na powierzchni gleby. W tej sytuacji, z powodu braku rośliny stanowiącej poplon (gorczycy), nie może być mowy o realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie Ochrona Wód i Gleb. Podjęte przez odwołującą czynności w żaden sposób nie przyczyniają się do osiągnięcia celu tego programu, którym jest ograniczenie erozji gleb i zanieczyszczania wody poprzez utrzymywanie na gruntach ornych roślinności w okresie zimowym. Uzasadniało to przypisanie dla wszystkich działek rolnych zgłoszonych do płatności kodu DR3, który oznacza, iż stwierdzony na gruncie rodzaj użytkowania rolniczego nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej i powoduje wykluczenie działki z płatności. Samo wysianie gorczycy, w sytuacji, gdy ziarna tej rośliny nie ukorzeniły się i rozwinęły, nie może stanowić o zakwalifikowaniu takiej czynności do działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, w ramach pakietu Ochrona Wód i Gleb, do obowiązków producenta rolnego należy m.in. wysianie odpowiednich gatunków roślin w terminie do 30 września, niestosowanie ścieków i osadów ściekowych oraz nawozów mineralnych, przeoranie poplonów i przemienne ich stosowanie na różnych działkach oraz wznowienie zabiegów agrotechnicznych w terminie od dnia 1 marca. W niniejszej sprawie w oczywisty sposób z powodu braku rośliny stanowiącej poplon (gorczycy) nie można mówić o prowadzeniu działalności rolnośrodowiskowej w opisanym zakresie.

Organ wskazał także, iż inaczej kształtowałaby się sytuacja faktyczna i prawna odwołującego, gdyby zgłosił do organów Agencji, iż wysiana przez niego gorczyca nie wzeszła. Ustawodawstwo unijne, w art. 39 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, przewiduje bowiem możliwość uwzględnienia, w indywidualnych przypadkach, pewnych okoliczności nadzwyczajnych, których wystąpienie pozwala m.in. na odstąpienie od stosowania sankcji wynikających z niewywiązania się z ciążących na rolniku zobowiązań. Dla uwzględnienia tej okoliczności niezbędne jest poinformowanie o powyższym organów Agencji, w formie pisemnej, w terminie 10 dni roboczych od dnia jej ustania oraz przedstawienie dowodów potwierdzających wystąpienie zdarzenia powodującego niespełnienie określonego warunku. W przedmiotowej sprawie strona w ogóle nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach o fakcie niewyrośnięcia gorczycy, choć kontrola na miejscu odbyła się dopiero w dniach 26.02.-01.03.2007 roku, a więc praktycznie w ostatnich dniach poprzedzających rozpoczęcie prac polowych związanych w pierwszej kolejności z przeoraniem poplonów. Takie działanie producenta rolnego dodatkowo przemawia za zasadnością zastosowania kodu DR3 odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości i potwierdza tezę, że G. K. w roku 2006 nie prowadził działalności rolniczej kwalifikującej się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na obszarze co najmniej 1 ha, przez co nie spełnił warunku zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Podsumowując stwierdzono, że samo wysianie gorczycy, w sytuacji, gdy roślina ta nie wzeszła (na całym obszarze zgłoszonym do płatności), a producent rolny nie poinformował o tym fakcie organów Agencji, nie może być uznane jako prowadzenie działalności rolniczej kwalifikującej się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie Ochrona Wód i Gleb, ponieważ działanie to w żaden sposób nie sprzyjało realizacji głównego celu tego programu pomocowego, tj. ochronie gleby i wód gruntowych w okresie zimowym przed niekorzystnym działaniem czynników atmosferycznych.

W kwestii zarzucanego przez stronę braku poinformowania jej w trakcie kontroli o znaczeniu kodu DR3 organ wyjaśnił, iż uchybienie to zostało usunięte w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego, kiedy to pisemnie poinformowano stronę o konsekwencjach zastosowania kodu DR3 i o jego treści. Ponadto brak informacji o znaczeniu tego kodu nie pozbawił jej możliwości złożenia zastrzeżeń do protokołu, co też w istocie nastąpiło - w piśmie z dnia 20.11.2008 r. skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu strona przedstawiła swoje wątpliwości w zakresie prawidłowości zastosowania kodu DR3 i otrzymała pisemną odpowiedź tego organu. W świetle powyższego stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na sytuację procesową strony i nie pozbawiało jej przysługujących uprawnień.

Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, kontrole wykorzystania pomocy (m.in. kontrole na miejscu) przeprowadza Agencja oraz upoważnione przez Prezesa Agencji jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Opolu nie znajduje się wśród podmiotów, którym udzielone zostało takie upoważnienie, dlatego też wyniki przeprowadzonej z jego polecania kontroli nie mogły być potraktowane w taki sam sposób, jak wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej przez Biuro Kontroli na Miejscu Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, tzn. nie można ich było oceniać przez pryzmat przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego regulujących zmniejszenia płatności z uwagi na nieprawidłowości wykryte w kontroli na miejscu (załącznik nr 5 rozporządzenia w związku z § 16 tegoż aktu). Na marginesie zauważono, iż wyniki przeprowadzonej przez organy kontroli skarbowej kontroli nie odbiegają od ustaleń dokonanych przez inspektorów terenowych ARiMR.

W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, strona zarzuciła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na braku stwierdzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 16.12.2008 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, podczas gdy ta ostatnia wydana została na skutek wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo braku ku temu przesłanek. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Skarżący podniósł, iż żadna z wymienionych przez organy okoliczności faktycznych nie istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponadto w jego ocenie wątpliwości budzi także termin przeprowadzenia kontroli, albowiem zawsze dochodziło do nich po przejściu mrozów. Tymczasem skarżący dysponuje oświadczeniem Opolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Łosiowie, z którego jednoznacznie wynika, że "gorczyca jest rośliną jednoroczną, jarą, a więc w przypadku mrozów wymarza". Wskazał, iż w okresie jesienno-zimowym w rejonie Głubczyc wystąpiły mrozy poniżej 10°C oraz silne wiatry powodujące wymarznięcie gorczycy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo podniósł, że skoro w wyniku przeprowadzonej w dniach 26.02.-01.03.2007 roku kontroli na miejscu stwierdzono, iż na żadnej z działek rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza kwalifikująca się do płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie Ochrona Wód i Gleb, to nieprawidłowości te istniały również w dniu wydawania decyzji o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006, tj. na dzień 27.11.2006 roku. W ramach tego pakietu i wariantu producent rolny ma obowiązek wysiać roślinę poplonową do 30 września roku, w którym został złożony wniosek oraz utrzymywać ją na gruntach rolnych co najmniej do dnia 1 marca roku następnego. Przyjęcie stanowiska skarżącego zmuszałoby natomiast do uznania za realną sytuację, w której na dzień wydawania decyzji pierwotnej skarżąca spełniała wszystkie warunki do przyznania płatności w pełnej wysokości, a więc prowadziła działalność rolniczą na gruntach rolnych polegającą m.in. na utrzymywaniu co najmniej 33% gruntów pod okrywą roślinną, natomiast trzy miesiące później, tj. w dniu 26.02.2007 r. - a więc w terminie, w którym roślinność ta powinna być jeszcze na polach, inspektorzy terenowi stwierdzili nieskiełkowane ziarna gorczycy, co oznaczało zupełny brak działalności rolnośrodowiskowej w tym pakiecie. Za odrzuceniem takiej tezy przemawia również to, że strona nigdy nie informowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach o zaistnieniu zdarzeń, które mogłyby spowodować lub przynajmniej uprawdopodobnić wystąpienie opisywanej przez nią sytuacji (mrozy i silne wiatry powodujące wymarzniecie gorczycy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądowa kontrola działań administracji publicznej dokonywana jest, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) z punktu widzenia ich zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej.

Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: [p.p.s.a.] wynika, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji - w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Biorąc powyższe kryteria pod uwagę Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie dającym podstawy do uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia, czy organ I instancji słusznie wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia z 27.11.2006 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na fakt, iż w ocenie organu, ujawniono nowe okoliczności faktyczne dotyczące nieprawidłowości wykrytych w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego a istniejących w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. W ocenie skarżącej ustalenie przez organy podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ma charakter nadzwyczajny i może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w art. 145 § 1 k.p.a., tj. gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco we wskazanych wyżej przepisach prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., IV SA 1885/99, LEX nr 50152).

Dokonując oceny w tym kontekście zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji trzeba stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce.

Niewątpliwie w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 26.02.- 01.03.2007 r. ustalono, iż nie został spełniony warunek pozostawienia 33% gruntów ornych pod okrywą roślinną w czasie zimy, a jak wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy: "co więcej brak okrywy roślinnej stwierdzono na powierzchni całego gospodarstwa". Tego rodzaju kontrola, a właściwie jej wynik utrwalony w protokole kontroli sporządzonym przez inspektorów terenowych i podpisanym przez pełnomocnika skarżącej, stanowił niewątpliwie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dowód ten, co oczywiste, nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia 27.11.2006 r. Jednakże w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazano na dwie, niezależne od siebie przesłanki w ramach tej podstawy wznowienia, co wynika ze sformułowania: "(...) ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody". Zarówno nowe dowody jak i nowe okoliczności muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie (protokół z kontroli na miejscu), lecz muszą istnieć w chwili wydania pierwotnej decyzji. Wystarczające jest ujawnienie się albo nowej okoliczności faktycznej albo nowego dowodu, które spełniają – każde z nich – pozostałe przesłanki wznowienia. Każda okoliczność faktyczna może być dowodzona określonym dowodem. Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela wyrażony w piśmiennictwie pogląd, że "jeżeli więc nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym (jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie – uwaga Sądu), to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania" (por. B. Gruszczyński [w]: S. Babiarz, b. Deuter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 616 – komentarz do tożsamo brzmiącej przesłanki wznowienia z art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej). W realiach rozpoznawanej sprawy nowa okoliczność faktyczna ujawniła się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji pierwotnej. Charakter tej okoliczności, a więc ustalenie, że w dacie wizytacji na gruncie stwierdzono nieskiełkowane ziarna gorczycy, doprowadził organy do uzasadnionego wniosku, że 3 miesiące wcześniej (w dacie wydania decyzji pierwotnej) nie mógł być spełniony wymóg pokrycia okrywą roślinną gruntów gospodarstwa. Zatem tego rodzaju okoliczność faktyczna, która ujawniła się już po wydaniu decyzji ostatecznej, istniała w dacie jej wydania lecz nie była znana organowi (przed wydaniem decyzji przeprowadzono jedynie kontrolę administracyjną wniosku). Zważywszy na przesłanki przyznania płatności w omawianym pakiecie, brak okrywy roślinnej w dacie wydania decyzji z dnia 26.11.2006 r. stanowił okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Rozważania powyższe prowadzą do konkluzji o uzasadnionej ocenie organów co do istnienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawy do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 26.11.2006 r. Tym samym całkowicie pozbawiony podstaw i przez to bezzasadny jest zarzut strony o rażącym naruszeniu przez organ odwoławczy wskazanego przepisu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ta przesłanka zachodzi bowiem wówczas, gdy istnieje wyraźna i oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć nie tylko z powodu oczywistego naruszenia przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia, ale również dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (por. Wyrok NSA z dnia 10.07.2007 r. II OSK 1032/06 LEX nr 368207). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Skoro Sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie zwykłego naruszenia prawa, to tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Przechodząc do dalszych kwestii Sąd wskazuje, że organ w zaskarżonej decyzji wskazał prawidłowy stan prawny, w szczególności powołując przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w tym jego § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 stanowiące, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej, co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L160 z 26.06.1999, ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004) oraz zobowiąże się do realizacji pakietów rolnośrodowiskowych zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Podzielić należy jego pogląd, że istotny w sprawie jest § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 (ochrona wód i gleb), łączna powierzchnia działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, do których może być udzielona płatność rolnośrodowiskowa, wynosi co najmniej 1 ha.

W przedmiotowej sprawie ustalono, iż brak było pokrywy roślinnej na powierzchni całego gospodarstwa rolnego. Stąd słuszne było stanowisko organów, że rolnik nie spełnił jednego z głównych warunków otrzymania płatności – powierzchnia gruntów ornych, do których mogła być przyznana płatność rolnośrodowiskowa, nie wynosiła co najmniej 1 ha.

Bazując na opisanym powyżej dowodzie (protokół z kontroli) zasadnie uznano, że strona nie spełniła podstawowego warunku pakietu Ochrona Wód i Gleb, jakim jest utrzymywanie w okresie zimowym pokrywy roślinnej na co najmniej 33 % powierzchni gospodarstwa. Zatem skarżący nie prowadził działalności rolniczej kwalifikującej się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie Ochrona Wód i Gleb, gdyż działanie to nie sprzyjało realizacji głównego celu tego programu – ochronie wód gruntowych i gleb w okresie zimowym przed niekorzystnym działaniem czynników atmosferycznych. Ocena spełnienia warunków tej płatności, w stanie faktycznym takim jak w rozpoznawanej sprawie, musi bowiem uwzględniać – ze względu na stosowany tu schemat pomocowy, odmienny niż np. przy płatnościach obszarowych – również cele programu, do realizacji którego zobowiązuje się producent rolny.

W trakcie kontroli na miejscu na powierzchni działek rolnych stwierdzono, iż nie występowała okrywa roślinna, a jedynie nieskiełkowane ziarna gorczycy. Stąd w ocenie Sądu, słusznie przyjęto kod DR3, a nie jak chciał skarżący, kod W14. Kod W 14 dotyczy takiej sytuacji, gdy brak jest pokrywy roślinnej na co najmniej 33% gruntów ornych. Zatem taka pokrywa roślinna istnieje, tyle tylko, iż na powierzchni gruntów mniejszej niż 33%. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, iż w ogóle nie występowała pokrywa roślinna, skoro stwierdzono nieskiełkowane ziarna gorczycy. Ziarna te nie ukorzeniały się i nie rozwinęły. Stąd też rację miał organ odwoławczy stwierdzając w zaskarżonej decyzji, iż samo wysianie gorczycy nie może stanowić o zakwalifikowaniu tej czynności do działalności rolnośrodowiskowej uzasadniającej przyznanie płatności.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, okoliczność ta (brak pokrywy roślinnej) istniała już w dniu wydania decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z dnia 27.11.2006 r.

Skoro skarżący nie zgłosił organom Agencji, stosownie do art. 39 rozporządzenia Komisji (WE)z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 817/2004, iż wysiana przez niego gorczyca nie wzeszła z uwagi na okoliczności nadzwyczajne (według niego z powodu złej jakości nasion), należało uznać, iż w dniu wydania decyzji ostatecznej pokrywa roślinna winna być na co najmniej 33% gruntów, gdyż do obowiązków producenta rolnego, zgodnie z powołanym rozporządzeniem rolnośrodowiskowym (załącznik nr 2), w ramach pakietu Ochrona Wód i Gleb w wariancie KO1c, należy m.in. wysianie odpowiednich gatunków roślin do 30 września, niestosowanie ścieków i osadów ściekowych oraz nawozów mineralnych, przeoranie poplonów i przemienne ich stosowanie na różnych działkach oraz wznowienie zabiegów agrotechnicznych w terminie od dnia 1 marca.

Jak wyżej wskazano, logiczna jest argumentacja, że jeżeli w czasie kontroli na miejscu stwierdzono nieskiełkowane ziarna gorczycy, to tym bardziej kilka miesięcy wcześniej – w dniu wydania decyzji ostatecznej, na tych samych gruntach ornych również musiały być nieskiełkowane ziarna gorczycy, tym bardziej, że skarżący twierdził, iż wysiane wcześniej ziarna gorczycy nie wzeszły z powodu ich złej jakości. Tym samym skarżący nie utrzymywał pod okrywą zieloną gruntów nie tylko na powierzchni co najmniej 33%, lecz na wszystkich gruntach gospodarstwa.

Stąd trafnie organy stwierdziły, iż w dniu wydania decyzji ostatecznej skarżący nie prowadził działalności rolnośrodowiskowej w wybranym przez siebie i wariancie międzyplon ścierniskowy.

Fakt ten stanowił istotną okoliczność, a więc mógł spowodować wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie i nie był znany organowi w dniu wydania decyzji.

W świetle powyższego uznać należało, iż zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo uznały, iż skoro żadna z działek rolnych zgłoszonych do płatności w ramach pakietu KO1c nie kwalifikowała się do płatności, to nie został spełniony jeden z głównych warunków otrzymania tej płatności tzn. powierzchnia gruntów rolnych, do których mogła zostać udzielona płatność rolnośrodowiskowa nie wynosiła, zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, co najmniej 1 ha a ponadto stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania wykluczał działki z przyznania tej płatności (kod DR3). Tego rodzaju skutek poczynionych przez organy ustaleń miał to znaczenie, że była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, i przez to spełniająca wymogi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Konsekwencją wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej był powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego.

Organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek złożony przez skarżącą miał obowiązek odnieść się do materiału dowodowego zebranego wcześniej i we wznowionym postępowaniu, a następnie ocenić go przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w chwili orzekania. Dlatego też Kierownik Biura Powiatowego dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego uznając, że nie daje on podstaw do uwzględnienia wniosku, z przyczyn szczegółowo wyłożonych we wcześniejszych rozważaniach. Zatem zasadnie odmówiono stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2006 rok.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii zarzutu skarżącego odnośnie czasu przeprowadzenia kontroli na miejscu, a więc już po przejściu mrozów. Zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, iż zadaniem kontroli na miejscu przeprowadzanych w ramach programu rolnośrodowiskowego - pakiet Ochrona Wód i Gleb - jest zweryfikowanie, czy i w jakim stopniu producenci rolni realizujący ten program wypełniają ciążące na nich obowiązki. Skoro przepisy rozporządzenia przewidują, iż rośliny stanowiące międzyplon ścierniskowy muszą zostać posiane do dnia 30 września roku, w którym został złożony wniosek, natomiast wszelkie prace agrotechniczne na polach można wznowić dopiero w terminie od 1 marca roku następnego, to należy uznać, iż warunkiem skuteczności kontroli na miejscu jest jej przeprowadzenie w tym właśnie terminie, czyli od 30 września do 1 marca (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 14 listopada 2008 roku, sygn. akt I SA/Op 278/08).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tyko takie uchybienie stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zarzucany przez stronę brak wyjaśnienia w protokole kontroli treści kodu DR3 był uchybieniem, które nie miało wpływu na sytuację procesową skarżącego i nie pozbawiało przysługujących mu uprawnień, skoro uchybienie to zostało usunięte w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem stronę pisemnie poinformowano o konsekwencjach zastosowania kodu DR3 i jego treści.

Reasumując, w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ocenę jej wpływu na rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji ostatecznej zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów procesowych, w zakresie wystarczającym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organy respektując wskazania przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 i 107 § 3 k.p.a., dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, dokonały na tej podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych i do poprawnie ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe przepisy prawa materialnego. Nie naruszono również przepisów normujących wyłączenie pracowników i organu oraz wskazania przez organ wyższego stopnia organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 26 § 2 i § 3 k.p.a.)

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i nie dopatrując się, w ramach uprawnień zakreślonych normą art. 134 § 1 p.p.s.a, innego rodzaju naruszeń prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.