Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 355/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. L. i I. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. nr [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie 4 194,00 zł za działkę nr [...] o pow. 0,0118 ha położoną w jedn. ewid. O. - miasto, obręb [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto O. na potrzeby inwestycji pn. "Budowa drogi gminnej klasy D wraz z rozbudową odcinka drogi gminnej klasy 1 (ul. [...]) w O. " na rzecz I. i T.Ł. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej.

Odwołanie od tej decyzji złożyli T.Ł. i I.Ł. , wskazując na nieprawidłowo ich zdaniem sporządzony operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę nabycia przez miasto O. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0118 ha położoną w jedn. ewid. O. - miasto, obręb [...] stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową"), zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Opinia nie może sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły powinien wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, na których oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej.

Zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie "opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I S.A. 833/00). To oznacza, że "organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, i skontrolować prawidłowość tego rozumowania" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 74/07).

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08 "Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Organ administracji nie jest związany opinią. Dowód ten podlega swobodnej ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami".

Niezależnie od powyższego zaznaczono, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Następnie organ rozpoznający sprawę wskazał na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnemu byłemu właścicielowi nieruchomości tzw."zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za nieruchomość, oznaczoną, jako działka nr [...] o pow. 0,0118 ha, położoną w jedn. ewid. O. - miasto, obręb [...] na rzecz poprzednich właścicieli tj. I. i T.Ł. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej zostało przez organ I instancji ustalone w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego T.B. , który w operacie szacunkowym sporządzonym 29 kwietnia 2014 r. oszacował wartość rynkową tej nieruchomości gruntowej na kwotę 4 194,00 zł.

Z uwagi na powyżej przedstawione unormowania prawne autor sporządzonej wyceny nieruchomości T.B. ze względu na fakt, że przedmiot wyceny w dniu określania stanu nieruchomości tj. 27 listopada 2013 r. położony był zgodnie z pismem Urzędu Miasta O. z 14 listopada 2014 r. znak: [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta O. w terenie komunikacji - dróg publicznych oznaczonej symbolem 3KDG, mając na uwadze, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, wykorzystując podejście porównawcze, wartość działki określił stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Biegły przyjął do analizy jedenaście nieruchomości drogowych, położonych na terenie analizowanego rynku lokalnego powiatu [...] , co bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 537/08.

Mając to na uwadze organ za nieuzasadniony uznał zarzut strony odwołującej się o przyjęciu do analizy transakcji z jednostki ewidencyjnej [...] znajdującej się na terenie powiatu [...] w kontekście uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w wycenie nieruchomości cechy rynkowej "Lokalizacja", gdzie nieruchomości o cenie minimalnej położonej w Z. przyznano najniższą (peryferyjną) ocenę tej cechy rynkowej. To biegły decydując, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości, kieruje się posiadaną wiedzą w tym zakresie, która stanowi wiedzę specjalną jaką dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 835/11).

Następnie organ wskazał, iż pismem z dnia 14 listopada 2014 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił opis cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania, o który zwrócił się organ odwoławczy pismem z dnia 5 listopada 2014 r. nr [...] w związku z koniecznością zweryfikowania czy przyjęte do analizy nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny, zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Biegły w omawianym operacie dokonał charakterystyki rynku w aspekcie cech rynkowych, ustalił cechy rynkowe mające największy wpływ na kształtowanie poziomu ceny, dla każdej z przyjętych cech określił jej wpływ na ceny rynkowe, czyli wagę cechy. Następnie stosując podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej biegły na podstawie próbki reprezentatywnej obliczył charakterystyczne ceny 1 m2 powierzchni nieruchomości (cenę średnią, cenę minimalną, cenę maksymalną) oraz wyliczył zakres współczynników korygujących, dla każdej z cech cenotwórczych, uwzględniając jej wagę. Wartości współczynników korygujących, odpowiadających wycenianej nieruchomości wyliczono w operacie szacunkowym poprzez interpolację pomiędzy dolnym i górnym ich zakresem a następnie ostatecznie biegły określił wartość jednostkową wycenianej nieruchomości na kwotę 35,54 m2.

Zauważono, że rzeczoznawca majątkowy stosując metodę korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji drogowych biegły uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z którym ".Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku ". Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia, "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości".

W dalszej kolejności należy również zaznaczyć, że w związku z dyspozycją § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nabywanych pod drogi przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tym samym w związku ze znalezieniem przez rzeczoznawcę majątkowego na analizowanym rynku lokalnym transakcji drogowych - nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej- rzeczoznawca majątkowy nie mógł uwzględnić w wycenie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych to jest jak chciałby odwołujący - terenów produkcyjno - usługowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nie rozróżnienia w operacie szacunkowym nieruchomości zajętych pod drogi publiczne oraz nieruchomości przeznaczonych pod taką zabudowę, zauważono , że przywołany przez odwołującego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2674/12 dotyczył stanu prawnego istniejącego przed znowelizowaniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie. Jak bowiem zaznaczył Sąd w uzasadnieniu przywołanego wyroku stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu od 7 października 2001 r. do 25 sierpnia 2011 r.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przepis ten należy rozumieć, w ten sposób że określając wartość rynkową nieruchomości, którą można nazwać "drogową" w tym sensie, że jest już zajęta lub dopiero przeznaczona pod drogę publiczną, należy brać pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Jeżeli odszkodowanie dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a były dokonywane transakcje takich nieruchomości to te ceny należy przyjąć, jeżeli z kolei jest to nieruchomość zajęta pod drogę to cenę transakcji takich nieruchomości. Natomiast, jeżeli odszkodowanie ma dotyczyć nieruchomości dopiero przeznaczonej pod drogę, a odbywały się transakcje tylko nieruchomości już zajętych to te ceny należy przyjąć do porównania i odwrotnie — dla szacowania nieruchomości już zajętych ceny nieruchomości przeznaczonych. Dopiero wtedy gdy nie ma transakcji żadnego rodzaju nieruchomości drogowych - przeznaczonych lub zajętych - zastosowanie do wyceny znajduje ust. 2 § 36 rozporządzenia. W aktualnie obowiązującym, znowelizowanym rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego § 36 ust. 1 otrzymał brzmienie : "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Tym samym zarzut strony odwołującej również w niniejszym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w dacie badania stanu nieruchomości tj. 27 listopada 2013 r. obowiązywała już ta znowelizowana wersja rozporządzenia nakazująca uwzględniać przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że ustawodawca w sposób precyzyjny w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określił stan nieruchomości zgodnie z ww. § 36 ust. 1 rozporządzenia na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej nr 8/13 przez Starostę O. tj. 27 listopada 2013 r. informując jednocześnie, iż przedmiotowa działka była niezabudowana, bez składników budowlanych i roślinnych posiadających wartość użytkową.

Abstrahując od powyższego zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym za nieuzasadnione należy uznać również kwestionowanie przez stronę odwołującą wyboru metody porównawczej w sytuacji znalezienia przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny.

Przechodząc natomiast do zarzutu odwołującego dotyczącego braku aktualizacji cen transakcyjnych wskazano, iż rzeczoznawca majątkowy na str. [...] operatu szacunkowego ujawnił między innymi, że na analizowanym rynku ceny nieruchomości utrzymują się na stałym poziomie, w związku z powyższym nie zastosowano korekty cen z tytułu upływu czasu.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał za prawidłowy sporządzony operat szacunkowy na potrzeby niniejszego postępowania przez biegłego T.B. więc brak było podstaw dla pozyskiwania dodatkowego operatu w sprawie. Wskazano, iż strona odwołująca na poparcie twierdzeń o wadliwości w jej ocenie operatu szacunkowego T.B. nie przedłożyła żadnych stosownych dowodów.

Wyjaśniono że takim dowodem w sprawie nie może być operat szacunkowy z czerwca 2013 r. ustalający wartość działek gruntowych nr [...],.[...] ,[...] położonych w O. w rejonie ulicy [...] sporządzony przez J.K. , dołączony do akt sprawy przez Państwa Ł. , bowiem został on sporządzony dla innego celu niż ustalenie odszkodowania w trybie "specustawy" tj. dla określenia wartości działek dla zabezpieczenia kredytu. Operat szacunkowy przedstawiony przez stronę postępowania mógłby zostać dołączony do akt sprawy, jako "kontroperat" dla operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji gdyby został wykonany dla tego samego celu tj. dla określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez Gminę Miasto O. w trybie przepisów art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak wynika z akt sprawy takiego dowodu w sprawie strona odwołująca jednak nie przedstawiła. Wbrew temu co wskazuje strona odwołująca w treści odwołania organ I instancji uwzględniając wątpliwości T. i I.Ł co do sporządzonego przez T.B. operatu szacunkowego z 29 kwietnia 2014 r. zawarte w piśmie z dnia 27 maja 2014 r. zwrócił się do biegłego o ustosunkowanie się do treści tego pisma, w tym również w zakresie powoływania się przez strony na operat szacunkowy J.K. . W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy T.B. słusznie zwrócił uwagę, że operat J.K. został wykonany dla innego celu niż dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie "specustawy" i operat ten może być wykorzystany wyłącznie do celu, w jakim został sporządzony tj. dla określenia wartości działek dla zabezpieczenia kredytu.

Podsumowując organ stwierdził, że strona postępowania nie zgadzając się z ustaleniami organu administracji publicznej w kwestii wysokości odszkodowania mogła przedstawić w tym zakresie operat szacunkowy, sporządzony na jej zlecenie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, dla potrzeb ustalenia odszkodowania, w trybie przepisów "specustawy", który jako dowód dołączony do akt sprawy podlegałby stosownej ocenie pod względem przydatności w prowadzonym postępowaniu. Samo natomiast subiektywne przekonanie strony postępowania o wadliwości operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, nie może stanowić o konieczności sporządzenia nowej opinii biegłego w tym zakresie przez organ administracji publicznej.

W odpowiedzi natomiast na pismo T.Ł, i I.Ł reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego Ł.Z z dnia 23 grudnia 2014 r. w zakresie zgłoszonych wątpliwości, co do możliwości uwzględnienia pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 listopada 2014 r., którym przedstawiono opis cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania, o który zwrócił się organ odwoławczy pismem z dnia 5 listopada 2014 r. nr [...] wyjaśniono, iż operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś stwierdzenia wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, który operat sporządził. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w piśmie z dnia 14 listopada 2014 r. nie tylko nie zmieniają merytorycznej treści operatu szacunkowego z dnia 29 kwietnia 2014 r. ale stanowią jego formę uzupełnienia pozwalającą na jego skuteczniejszą weryfikację czy przyjęte do analizy nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny, zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wskazano, iż brak takiego opisu w pierwotnej treści operatu szacunkowego z 29 kwietnia 2014 r. nie dyskwalifikuje go jako dowodu w sprawie bowiem pomimo braku takiego opisu możliwa jest jego weryfikacja a pozyskanie dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy ma na celu jedynie potwierdzenie przyjętych uprzednio przez niego założeń.

Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest, bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii.

Dokonując, analizy operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego Pana T.B. określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości oraz wyjaśnień zawartych przez biegłego w piśmie z dnia 14 listopada 2014 r. stwierdzono, iż operat ten jest prawidłowy, bowiem wykonano go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wobec czego należało zdaniem organu II instancji pozytywnie ocenić jego przydatność dowodową w niniejszej sprawie. W ocenie Wojewody uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jak i późniejszych udzielonych przez rzeczoznawcę wyjaśnieniach jest wystarczające, aby stwierdzić jego prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego "braku wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżących w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji zezwalającej na inwestycji drogowej na nieruchomości skarżących" wyjaśniono, iż stronie postępowania na każdym etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania przysługiwało prawo złożenia zażalenia zgodnie z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: " Na niezałatwienie sprawy terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa".

Na zakończenie wskazano, iż organ odwoławczy zawiadomieniem z dnia 11.12.2014 r. powiadomił, stosownie do treści art. 10 kpa, strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym a także wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.Ł. i I.Ł... , zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez jego nie zastosowanie ze względu na nieprzyznanie skarżącym prawa do otrzymania słusznego odszkodowania,

2. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię a w związku z tym przyjęcie za prawidłowe ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania z art. 12 ust. 4 a ustawy z pominięciem stanu faktycznego nieruchomości na dzień wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz bez uwzględnienia prawidłowo określonej wartości tej nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania,

3. art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, a w związku z tym błędne przyjęcie, iż zastosowana przez biegłego metoda wyceny nieruchomości jest metodą prawidłową a wykazane przez biegłego nieruchomości porównawcze stanowią nieruchomości podobne,

4. art. 134 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisu i w związku z tym stwierdzenie, iż przy ustalaniu wysokości należnego skarżącym odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy nie uwzględniający decydujących o wartości cech nieruchomości, jakimi są: powierzchnia, położenie charakter i stan nieruchomości, nie doszło do nieprawidłowości eliminujących operat z obrotu prawnego,

5. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię, a w związku z tym pominięcie przy ocenie wartości rynkowej nieruchomości stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji oraz przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji.

6. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię ze względu na przyjęcie, iż możliwe jest określenie wartości nieruchomości skarżących poprzez uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z rynku regionalnego, pomimo tego, iż oparta na tym kryterium wycena nie powinna mieć miejsca w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak istnienia transakcji podobnych, a w związku z tym nieprawidłowe odstąpienie przez organ I instancji od metody opartej na przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej,

7. § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie, a w związku z tym uznanie, iż pomimo braku znajomości przez organ I i II instancji cech nieruchomości przyjętych za podobne z uwagi na niekompletność operatu szacunkowego, możliwe jest prawidłowe zastosowanie podejścia porównawczego zastosowanego do wyceny nieruchomości skarżących,

8. § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnie, a w związku z tym uznanie, iż pomimo nie zawarcia przez rzeczoznawcę w treści operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji informacji niezbędnych do przedstawienia metody i toku obliczeń odszkodowania, operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy.

II. naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które to uchybienia mogły mieć

istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących i nie podanie przyczyn,

z powodu których zarzuty skarżących nie zostały uwzględnione,

2. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów i w związku z tym zanegowanie wykazanej przez skarżących potrzeby powołania przez organ I instancji drugiej opinii biegłego pozwalającej organowi należycie zbadać sprawę, w tym zwłaszcza ustosunkować się do merytorycznych zarzutów składanych przez skarżącego i udokumentowanych przez przedłożony w toku postępowania kontroperat. do których biegły powołany się nie wypowiedział, a to w szczególności co do tego czy biegły prawidłowo w swej opinii:

a. - dokonał doboru nieruchomości dla skali porównawczej gruntów (w zakresie ich wielkości, położenia oraz charakteru - w tym zajęcia bądź przeznaczenia pod nieruchomość drogową),

b. - dokonał porównania transakcji wykonanych l- 2 lata przed wyceną bez wykonania korekty ceny z uwagi na upływ czasu,

c. - dokonał oszacowania wartości nieruchomości.

3. art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a w związku z tym przerzucenie przez organ na skarżących ciężaru pozyskania kontroperatu służącego do wyceny odszkodowania za nieruchomość skarżących poza postępowaniem administracyjnym, pomimo możliwości działania przez organ I instancji z urzędu, na skutek zarzutów skarżących do operatu stanowiącego podstawę wydanej decyzji i ich wniosku o kontrolę ustaleń dokonanych w treści tego operatu.

W oparciu o te zarzuty skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1447) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) -dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zarzuty skargi są bezzasadne, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j Dz. U. z 2014 r poz. 518 ze zm. ) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z dnia 22 września 2004 r , nr 207 , poz.2109 ze zm.) .

Stosownie do art. 134 ust 1 ustawy - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości. Pozostaje to w zgodzie z zasadą "słusznego odszkodowania " wynikającą z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r ), która w jego ust. 2 stanowi że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas , gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wysokość odszkodowania ustala starosta, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości ( art. 129 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W rozpatrywanej sprawie procedura ta została zachowana a ustalone na rzecz skarżących odszkodowanie zachowuje relację właściwej proporcjonalności pomiędzy prawami wywłaszczonych a interesem publicznym.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy że organy administracyjne obu instancji prowadziły postępowanie w zgodzie z art. 7 , 77 i 80 kpa. Przeprowadzona ocena dowodów była zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów, ale nie była dowolna. Oparta o materiał dowodowy zebrany w sposób wszechstronny, na podstawie wniosków wynikających z prawidłowo sporządzonej opinii biegłego rzeczoznawcy.

Wbrew twierdzeniom skargi organ ma obowiązek dopuścić dowód z opinii innego biegłego tylko w przypadku, gdy dotychczasowa opinia posiada wady dyskwalifikujące ją, jako środek dowodowy, nie decyduje o tym subiektywne przekonanie strony.

W niniejszym postępowaniu opinia rzeczoznawcy mgr inż. T.B., została sporządzona prawidłowo i przekonująco uzasadniona.

Wyceniana nieruchomość położona jest w mieście O. w rejonie skrzyżowania ul. [...] . Działka była niezabudowana, bez składników budowlanych i roślinnych posiadających wartość użytkową.

Istotne znaczenie ma treść § 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. z dnia 22 września 2004 r) – zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych , chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust 1-3 stosuje się odpowiednio.

Biegły prawidłowo zastosował podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej ( § 4 ust 2 i 4 rozporządzenia ), wyszukał i porównał ceny transakcji nieruchomości drogowych podobnych na niewielkim lokalnym rynku nieruchomości odpowiadającym terenowi powiatu [...] . Zasadnym było, zatem sięgnięcie do cen transakcyjnych miasta O. i terenów przyległych to jest gmin – [...] co mieści się w pojęciu " rynku lokalnego nieruchomości ". Biegły pominął transakcje skrajne a do wyceny przyjął jedenaście nieruchomości drogowych, których ceny zawierały się w przedziale od 12 zł za m kw. do 59 zł za m kw.. W dniu 10 lipca 2014 r w Starostwie Powiatowym w O. przeprowadzono rozprawę administracyjna wyznaczoną celem wyjaśnienia zastrzeżeń stron, co do wysokości wyliczeń wynikających z opinii. W swoich wyjaśnieniach biegły T.B. jednoznacznie wskazał, że na rynku lokalnym odnotowano transakcje nieruchomościami drogowymi a sama lokalizacja nieruchomości została skorygowana jej cechą cenotwórczą. Wartość jednostkową wycenianej nieruchomości określono, jako iloczyn średniej ceny z próbki reprezentatywnej oraz sumy współczynników korygujących odpowiadających wycenianej nieruchomości. Przeprowadzona analiza rynku i cech nieruchomości obligowała biegłego rzeczoznawcę do zastosowania § 36 ust 4 rozporządzenia RM. Na wezwanie organu II instancji rzeczoznawca przekazał wykaz wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania wraz z ich cechami rynkowymi. Nadesłany pismem z dnia 14 listopada 2014 r opis nieruchomości będących przedmiotem transakcji wziętych do porównań umożliwia zidentyfikowanie tych nieruchomości a w konsekwencji weryfikację wiarygodności samego operatu. Opis zawierał szczegółową lokalizację jedenastu działek z podaniem miejscowości i ulicy, sąsiedztwa oraz otoczenia nieruchomości, dotychczasowej możliwości zagospodarowania w mpzp, ograniczeń i ewentualnych atutów, a także uzbrojenia terenu.

W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w § 56 ust 1 pkt 1-9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu danych, które powinny być zawarte w operacie , ale chodzi o to by dane te były wystarczające dla oceny rzetelności operatu i jego adekwatności do okoliczności danej sprawy ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r II OSK 2017/06 ).

Takie dodatkowe postępowanie dowodowe organu II instancji było zgodne z art. 136 kpa. Stosownie, bowiem do tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Biegły przekonująco wykazał podobieństwa nieruchomości i ich przynależność do rynku lokalnego.

Przedstawiona przez skarżących opinia prywatna J.K. z czerwca 2013r sporządzona na ich zlecenie, nie wiąże organu i została przez organ właściwie oceniona. Ta prywatna opinia nie przystaje do okoliczności sprawy, bowiem wykonana została wyłącznie na potrzeby zabezpieczenia kredytu (pkt IV operatu) , poza tym nie wskazuje żadnych konkretnych przepisów prawa na podstawie, których została sporządzona. Autor tej opinii potraktował działki wyceniane jako położone w sąsiedztwie trenów produkcyjno usługowych, wyceniał łącznie kilka działek ( [...],[...],[...] ) i obliczył dla nich łącznie cenę za 1 m kw. Jednocześnie w samych uwagach końcowych (pkt X) złożonego operatu dokonano zastrzeżeń które mają wpływ na ocenę jego przydatności i wiarygodności : " operat może być wykorzystany wyłącznie do celu , w jakim został sporządzony , ... nie może być wykorzystywany bez zgody autora , ...nie jest ekspertyzą techniczną".

Ta złożona przez skarżących opinia prywatna słusznie nie dała organowi podstawy do zakwestionowania wyliczeń rzeczoznawcy mgr inż. T.B. . Ostatecznie trafnie organ oparł swoje rozstrzygnięcie o treść § 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. z dnia 22 września 2004 r ). Wartość działki określił na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy mgr inż. T.B. stosownie do postanowień art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami to jest nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przedmiot wyceny w dniu określania stanu nieruchomości to jest 27 listopada 2013r ( data decyzji nr [...] Starosty O. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) położony był stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. w terenie komunikacji - dróg publicznych oznaczonej symbolem 3KDG – teren komunikacji – dróg publicznych. Stosownie do zapisów uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 26 października 2005 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. przy ul. [...] – tereny oznaczone symbolem 3KDG to tereny komunikacji – dróg publicznych , o przeznaczeniu jako : pas drogowy ulicy głównej oraz projektowanie drogi serwisowej w klasie ulicy dojazdowej , w których dopuszcza się lokalizację sieci i obiektów infrastruktury technicznej oraz obiektów i urządzeń komunikacji publicznej, z uwzględnieniem przepisów odrębnych , na warunkach uzgodnionych z zarządca drogi (§ 6 i § 17 planu). Przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości - należało, zatem stosując podejście porównawcze określić wartość działki stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r poz. 518 z późn. zm.), który stanowi że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że jej uzasadnienie odpowiadało wymogom art. 107 §3 kpa. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów stron, dotyczących prawidłowości operatu, po zwróceniu się do rzeczoznawcy o stosowne jego uzupełnienie, a następnie przeprowadził trafne rozważania.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawi art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)