Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2616/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 338/12 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od J.K. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2008 r. J.K. wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z.K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP m.in. we D., gmina G., powiat kiejdański, obecnie Litwa. Do akt sprawy przedłożono uwierzytelnione kserokopie następujących dokumentów: odpis skrócony aktu zgonu S.K. i Z.K.; postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II Ns 645/07 w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po Z.K. i S.K.; zaświadczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Powiatowego Oddziału w K. z dnia [...] listopada 1946 r., z którego wynika, że Z.K. była repatriantem z Wilna zarejestrowanym w ww. urzędzie pod numerem [...] i pozostawała pod jego opieką wraz z synem Jarosławem; tłumaczenie z języka litewskiego zaświadczenia archiwalnego z Litwy o pozostawionym majątku w T., gmina G., o pow. [...] ha, którego właścicielami byli W. i A.C. oraz Z.K.; tłumaczenie z języka litewskiego zaświadczenia archiwalnego z Litwy o zawarciu w dniu [...] września 1938 r. związku małżeńskiego przez S.K. i Z.C. Wnioskodawca przedstawił również kserokopię dowodu osobistego oraz złożył oświadczenie, że w ramach realizacji prawa do rekompensaty otrzymał lokal w Warszawie przy ul. [...] w Warszawie, oraz że jego rodzice byli obywatelami polskimi i mieszkali 1 września 1939 r. w Wilnie. J.K. poinformował jednocześnie o miejscach zamieszkania w Polsce po 1945 r.

W związku z wystąpieniem Wojewody Mazowieckiego Ambasada RP w Wilnie, przy piśmie z dnia 15 marca 2011 r., przesłała dokumenty dotyczące S. i Z. K. oraz ich nieruchomości położonych m.in. w T.. Ze sporządzonych tłumaczeń wynika, że majątek dworu T., w gminie G., w powiecie kiejdańskim był własnością A. C., a następnie jego spadkobierców, dzieci: Z. C. (po mężu K.), A.C., W. C. oraz żony H.C. (po której dziedziczyli wyżej wymienieni).

W oparciu o zebrany materiał dowodowy Wojewoda Mazowiecki wydał w dniu [...] października 2011 r. decyzję nr [...], którą odmówił J.K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z.K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP we D., gmina G., powiat kiejdański, obecnie Litwa.

Po wniesieniu przez J. K. odwołania Minister Skarbu Państwa podzielił stanowisko organu wojewódzkiego i decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia 20 października 2011 r.

Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie kluczową kwestią było ustalenie, czy do mienia pozostawionego na obszarze tzw. Litwy Kowieńskiej ma zastosowanie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W ocenie Ministra Skarbu Państwa z art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy jednoznacznie wynika, że zarówno wypędzenie z byłego terytorium RP (ust. 1), jak i jego opuszczanie (ust. 2) ma mieć związek z wojną rozpoczętą w 1939 r., a więc terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 jest terytorium RP w jej granicach z 1939 r. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04) organ stwierdził, że tereny Litwy Kowieńskiej nie wchodziły w skład obszaru II RP. W uchwale z dnia 17 października 1991 r., sygn. III CZP 99/91 Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów podniósł bowiem, iż repatriantom, którzy przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwali na terenie Litwy, a nie Polski, i którzy pozostawili tam mienie nieruchome, nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 81 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Cytowane rozstrzygnięcie zapadło na kanwie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak – zdaniem Ministra – jest aktualne również na gruncie ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu prawnym omawianej uchwały skład orzekający wskazał, że "(...) Państwo Polskie we wszystkich wcześniejszych aktach prawnych również zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Wynikało to zarówno z art. 9 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 71, poz. 389), jak i z art. 14 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe (Dz. U. nr 49, poz. 326) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). We wszystkich tych przepisach mówiło się wyraźnie o zaliczaniu wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa".

W uzasadnieniu Minister Skarbu Państwa podkreślił, że również w doktrynie wskazuje się, iż przez nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP należy rozumieć nieruchomości pozostawione na terytoriach wchodzących w 1939 r. w skład Państwa Polskiego. Pojęcie "mienia zabużańskiego" dotyczy mienia pozostawionego na terenach Rzeczypospolitej Polskiej w jej przedwojennych granicach, które to tereny nie weszły w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc "mienie zabużańskie" to majątki pozostałe na terenach obecnej Białorusi, Ukrainy i tzw. Litwy Wileńskiej. Natomiast pojęcie to nie obejmuje majątków pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład przedwojennego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej: np. Litwy Kowieńskiej, Łotwy, Estonii, i innych terenach ZSRR, Rumunii, Czechosłowacji, Węgier.

Organ odwoławczy wskazał ponadto na uregulowania art. 11 ust. 1 ustawy z 2005 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa się na podstawie nieruchomości podobnych, położonych na obszarze porównywalnych rynków lokalnych funkcjonujących obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej. Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się przeciętne ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, zbywane w miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców, porównywalnym stopniu urbanizacji i charakterze administracyjnym do miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona, położonej na obszarze województwa lub miasta wydzielonego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem współczynników określających różnice w poziomie rozwoju gospodarczego tych województw lub miast w okresie przed 1939 r., z zastrzeżeniem ust. 4. W ust. 2 przytoczonego artykułu za porównywalne województwa i miasta uznano jedynie województwa: lwowskie, tarnopolskie, stanisławowskie, wołyńskie, poleskie, wileńskie, nowogródzkie, białostockie oraz miasta Lwów i Wilno. Powyższe enumeratywne wskazanie województw statuuje – w ocenie Ministra – wniosek, iż ustawodawca nie zakładał możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości na obszarach, które nie wchodziły w skład terytorium II RP.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP z 1920 r. Nr 52, poz. 320) poprzez przyjęcie w sposób dowolny tezy o braku możliwości posiadania obywatelstwa polskiego przez Z.K. pomimo zaniechania dokonania ustaleń w zakresie przesłanek utraty obywatelstwa wynikających z ww. art. 6, tj. nabycia obywatelstwa państwa obcego zgodnie z wolą osoby, Minister Skarbu Państwa wskazał na dyspozycję art. 1 ww. ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, zgodnie z którym obywatel polski nie może być jednocześnie obywatelem innego państwa. Jak dalej wyjaśnił Z.K. posiadała obywatelstwo litewskie, co potwierdza dokument urzędowy - akt podziału majątku dworu Terespol, sporządzony przed notariuszem w dniu 17 października 1939 r., w którym wskazano, iż Z.K. jest "pełnoprawnym i czynnym obywatelem Litwy". Organ odwoławczy wskazał ponadto, że sam J.K. w oświadczeniu z dnia 18 października 2011 r. stwierdził, że jego matka przyjęła obywatelstwo litewskie by ratować resztki rodzinnego majątku, co wyczerpuje przesłankę utraty obywatelstwa polskiego wskazaną w dyspozycji art. 6 pkt 1 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Niemniej jednak Minister Skarbu Państwa zaznaczył, że kwestia ewentualnej możliwości posiadania przez Z.K. jednocześnie obywatelstwa polskiego i litewskiego nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie nie została bowiem spełniona przesłanka pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, więc ewentualne dalsze badanie przesłanki obywatelstwa było bezcelowe.

Co do zarzutu niewykazania należytej staranności w zakresie dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez zweryfikowanie akt sprawy prowadzonej przez Starostę Powiatu Warszawskiego, w ramach którego J.K. na mocy aktu notarialnego z dnia 13 grudnia 1989 r. (Rep. [...]) nabył, w ramach zaliczenia na poczet mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami RP, nieruchomość, tj. lokal mieszkalny o powierzchni 32 m² w Warszawie przy ul. [...], Minister wyjaśnił, że Starosta Powiatu Warszawskiego podjął wszelkie działania zmierzające do uzyskania od Urzędu Dzielnicy Warszawa-Wola dokumentów postępowania zakończonego sprzedażą lokalu przy ul. [...]. W wyniku podjętych działań Starosta Powiatu Warszawskiego uzyskał jedynie akt notarialny z dnia 13 grudnia 1989 r., Rep. [...], który został przekazany Wojewodzie Mazowieckiemu. Niemniej Minister podkreślił, że ustalenia dokonane przez Urząd Dzielnicy Warszawa-Wola w przedmiocie spełnienia przesłanek z ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie są wiążące dla organu wojewódzkiego. Wojewoda Mazowiecki prowadził bowiem odrębne postępowanie zakończone odrębną decyzją.

Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł J.K., reprezentowany przez adw. K.Ś., zarzucając naruszenie:

1) przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP poprzez błędne, dowolne przyjęcie, że hipoteza normy wskazanego przepisu nie odnosi się do nieruchomości pozostawionych na terenach, które nie wchodziły w skład przedwojennego terytorium RP, podczas gdy hipoteza ta formułuje jedynie wymóg, aby nieruchomości te były pozostawione poza obecnymi granicami RP w związku z przyczynami wymienionymi w przedmiotowym przepisie, przy czym chodzi o nieruchomości znajdujące się poza obecnymi granicami RP, ale nie wyłącznie o te nieruchomości, które znajdowały się na terytorium II RP;

2) przepisu art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (dalej "ustawa o obywatelstwie") oraz art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie w zw. z art. 6, 7 i 8 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, a także art. 2 i 7 Konstytucji RP, oraz przepisu art. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego oraz art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez:

a) przyjęcie w sposób dowolny tezy o braku możliwości posiadania obywatelstwa polskiego przez Z.K. pomimo zaniechania dokonania ustaleń w zakresie przesłanek utraty obywatelstwa wynikających z art. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wykonania ustawy o obywatelstwie, tj. nabycia obywatelstwa państwa obcego zgodnie z wolą osoby,

b) błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że ustawa o obywatelstwie każdorazowo, automatycznie uznawała nadanie obywatelstwa państwa obcego obywatelowi polskiemu i przyjęcie, że skoro Litwa nadała obywatelstwo Z.K. to, zgodnie z ustawą o obywatelstwie, Z.K. utraciłby obywatelstwo polskie,

c) wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego z uwagi dokonanie rażących zaniedbań w toku postępowania w zakresie zgromadzenia materiału niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, jak również dokonanie ustaleń oraz wykładni przepisów w sposób dowolny, bez wskazania uzasadnienia skarżącemu podstaw wydanej decyzji;

3) przepisu art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji pomimo, że w sprawie nie został zebrany, wyjaśniony i wszechstronnie rozpatrzony materiał dowodowy w zakresie:

a) dowolnego przyjęcia, że skoro Z.K. w dniu 8 września 1938 r. była obywatelem Litwy to w konsekwencji nie była obywatelem polskim pomimo, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Z.K. nabyła obywatelstwo polskie oraz brak jest materiału dowodowego świadczącego o tym, że obywatelstwo polskie zostało utracone,

b) niewykazania należytej staranności w zakresie dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez zweryfikowanie akt sprawy prowadzonej przez Starostę Powiatu Warszawskiego, w ramach którego skarżący na mocy aktu notarialnego z dnia 13 grudnia 1989 r. (Rep. [...]) zawartego pomiędzy E.L.K., pracownikiem Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola a J.K., nabył w ramach zaliczenia na poczet mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami RP nieruchomość, tj. lokal mieszkalny o powierzchni 32 m² w Warszawie przy ul. [...],

c) dokonania sprzecznych ustaleń w sprawie w stosunku do ustaleń poczynionych w ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola wydanej w dniu [...] września 1989 r., nr [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) w zakresie spełnienia przez J.K. przesłanek do uzyskania rekompensaty zgodnie z wnioskiem złożonym w niniejszym postępowaniu.

Jak wskazała strona skarżąca ww. błędy doprowadziły do przyjęcia, że nie zostały spełnione przesłanki art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i w konsekwencji do odmowy przyznania prawa do rekompensaty.

W związku z powyższym pełnomocnik J.K. wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Mazowieckiemu oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 338/12 skargę oddalił.

Jak wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy. Zasadniczą przyczyną odmowy J.K. udzielenia prawa do rekompensaty było ustalenie przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, że nieruchomość pozostawiona przez Z.K. we D., gmina G., powiat kiejdański, w dniu 1 września 1939 r. nie wchodziła w skład terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko to Sąd w pełni podzielił.

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418; dalej powołanej jako: ustawa), określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich". Powyższe zasady realizacji prawa do rekompensaty mają również zastosowanie do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2). Przepisy art. 2 ustawy określają natomiast przesłanki jakie podmiot określony w art. 1 musi spełniać, aby otrzymać prawo do rekompensaty.

W związku z powyższym, jak zaznaczył Sąd, zarówno wypędzenie (art. 1 ust. 1), jak i opuszczenie (art. 1 ust. 2) ma mieć związek z wojną rozpoczętą w 1939 r., a więc i terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z którego nastąpiło wypędzenie, lub które zostało opuszczone, odnosić się musi do granic z 1939 r.

W tym zakresie Sąd orzekający w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 509/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zgodnie z którym ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. wyraźnie akcentuje wymóg zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. przez osobę ubiegająca się o przyznanie rekompensaty na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis zaś art. 2 musi być wykładany w kontekście art. 1 ustawy, w którym to przepisie ustawodawca wiąże pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego z faktem wypędzenia właściciela tej nieruchomości z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub opuszczenia przez niego byłego terytorium Polski w związku z wojną. W przypisanym tą ustawą sensie nie sposób zatem mówić o "znajdowaniu się" jakiejś nieruchomości poza obecnym obszarem Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, gdy ta nieruchomość przed wybuchem II wojny światowej na jej terytorium się nie znajdowała. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podkreślił, że omawiane unormowania mają moc regulacji ustawowej i ograniczenie ich wyłącznie do terenów, które przed dniem 1 września wchodziły w skład terytorium II Rzeczypospolitej Polskiej oznacza, że ustawodawca nie zakładał, aby można było w trybie ustawy dnia 8 lipca 2005 r. dochodzić prawa do rekompensaty w sytuacji, gdy pozostawiona poza obecnymi granicami Państwa Polskiego nieruchomość nigdy nie znajdowała się na jego terytorium.

Ponadto, popierając argumentację organu, prezentowaną także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. wyrok WSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1814/09) Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Państwo Polskie we wszystkich wcześniejszych aktach prawnych również zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Wynikało to zarówno z art. 9 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 71, poz. 389), jak i z art. 14 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe (Dz. U. nr 49, poz. 326) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). We wszystkich tych przepisach mówiło się wyraźnie o zaliczaniu wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa (por. uchwała SN z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91, OSNC 1992/4/61). To samo wynikało także z art. 81 ust. 1 (art. 88 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), z art. 212 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz z poprzedniej "ustawy zabużańskiej" z 12 grudnia 2003 r. W powołanej wyżej uchwale III CZP 99/91 wydanej na gruncie art. 88 ust. 1 (wcześniej art. 81 ust. 1) ustawy z 1985 r., Sąd Najwyższy wyprowadził tezę, że "repatriantom, którzy przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwali na terenie Litwy, a nie Polski, i którzy pozostawili tam mienie nieruchome, nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 81 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Sąd Najwyższy zauważył, że "skoro w ustawie mówi się jednoznacznie o osobach, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, to za logicznie uzasadniony można uznać jedynie wniosek, że uprawnienia wynikające z tej ustawy (konkretnie z art. 81 ust. 1) dotyczą tylko osób, które posiadały i pozostawiły mienie nieruchome na obszarze, który przed rozpoczęciem II wojny światowej należał do Rzeczypospolitej Polskiej. Przy odmiennym założeniu zawarty w art. 81 ust. 1 zwrot >na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru państwa< byłby wręcz niezrozumiały."

Jak wskazał WSA, potwierdzenie takiego stanowiska można odnaleźć również w doktrynie. "Osoby repatriowane lub przesiedlone (nawet jeśli są to obywatele polscy) z terenów nie będących przed wojną obszarem RP, które pozostawiły tam swoje mienie – nie mają szans w swych staraniach o odszkodowanie za pozostawiony majątek. (...) Mienie zabużańskie, to majątki pozostałe na terenach obecnej Białorusi, Ukrainy i tzw. Litwy Wileńskiej. Natomiast pojęcie to nie obejmuje majątków pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład przedwojennego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej: np. Litwy Kowieńskiej, Łotwy, Estonii, Rumunii, Czechosłowacji, Węgier" (zob. J. Majorowicz i A. Poczobut (w:) Roszczenia rewindykacyjne i odszkodowawcze w związku z utratą własności nieruchomości jako przedmiot działalności Rzecznika Praw Obywatelskich, Poradnik RPO Utracone Majątki Zwrot i Odszkodowania, Warszawa 1992, str. 33). Takie same wnioski wypływają z określenia kategorii zabużan, jako podmiotów uprawnionych do ekwiwalentu, w opracowaniu dokonanym przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości (zob. Kamil Zaradkiewicz (w:) "Mienie zabużańskie" jako otwarta kwestia majątkowa w prawie polskim, Warszawa 2002, str. 20-21).

Sąd pierwszej instancji na tym tle uznał, że nie ma uzasadnionych powodów do tego, aby art. 1 ust. 1 i 2 ustawy w zakresie pojęcia "mienia zabużańskiego", za pozostawienie którego przysługuje rekompensata, rozumieć inaczej, niż wynika to z uchwały SN z 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91 oraz z poglądów doktryny przywołanych wyżej. Hipoteza normy uprawniającej do rekompensaty (wcześniej ekwiwalentu) zawarta w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy – "z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (...) w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r." – nie różni się w żaden sposób od tych hipotez zawartych w poprzednich normach, jakie uprawniały do ekwiwalentu za "mienie zabużańskie" pod rządami wcześniejszych przepisów.

Zatem, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, Z.K. była właścicielką nieruchomości położonej we D., gmina G., powiat kiejdański. Dwór T. znajdujący się na terenach Litwy Kowieńskiej w dniu 1 września 1939 r. nie wchodził w skład terytorium II Rzeczypospolitej. Z tych względów, jak zważył WSA, w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona wynikająca z art. 1 i 2 ustawy przesłanka dotycząca położenia nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym pozostawienia mienia poza obecnymi jej granicami.

W związku z wyżej poczynionymi ustaleniami, za bez znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia uznał WSA kwestię obywatelstwa Z.K., jak również zaliczenia na poczet mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami RP nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Sąd pierwszej instancji zaznaczył jednak, że wniosek z dnia 19 grudnia 2008 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty rozpatrywany był na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., co oznacza, że organ nie był związany ustaleniami postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola z dnia [...] września 1989 r., prowadzonego pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości i dotyczącego mienia innego niż grunty położone na terenie D.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku sformułował J.K., zaskarżając go w całości.

Wskazanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne przyjęcie, że hipoteza normy wskazanego przepisu nie odnosi się do nieruchomości pozostawionych na terenach, które nie wchodziły w skład przedwojennego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy hipoteza tego przepisu formułuje jedynie wymóg, aby nieruchomości te były pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z przyczynami wymienionymi w przedmiotowym przepisie, przy czym chodzi o nieruchomości znajdujące się poza obecnymi granicami III RP, ale nie wyłącznie o te nieruchomości, które znajdowały się na terytorium II RP. Naruszenie to doprowadzić miało do błędnych rozstrzygnięć w sprawie.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy hipoteza art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) obejmuje także nieruchomości pozostawione na terenach, które nie wchodziły w skład przedwojennego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli tylko pozostawione one zostały z przyczyn określonych w wyżej wymienionych przepisach. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość, pozostawiona poza granicami RP, znajdowała się na terenie Litwy.

Zakres podmiotowy i przedmiotowy powołanej wyżej ustawy, którą uregulowano kompleksowo prawa zabużan i ich następców prawnych, określony został w art. 1, 2 i 3. Tak więc określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wymienionych w niej tzw. układów republikańskich (art. 1 ust. 1) bądź umowy granicznej z 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a). Przepisy ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2). W myśl art. 2 tej ustawy – w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji – prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1. Artykuł 3 ust. 2 zd. 1 stanowi zaś, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym wskazanych przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji, nie budzi wątpliwości Sądu, że beneficjentami uprawnień przewidzianych ustawą zabużańską są wyłącznie właściciele (ich spadkobiercy) nieruchomości położonych we wrześniu 1939 r. w granicach ówczesnego Państwa Polskiego, które po zakończeniu wojny i ostatecznym ustaleniu przebiegu granic wschodnich znalazły się poza terytorium Polski. Skoro bowiem w art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej wskazuje się na pozostawienie nieruchomości poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej" jako konsekwencję wypędzenia lub opuszczenia "byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów, to jedynym logicznie dającym się uzasadnić wnioskiem musi być stwierdzenie, że sama nieruchomość również znajduje się na "byłym" terytorium Rzeczypospolitej, a więc obszarze, który w przeszłości stanowił część Państwa Polskiego. Gdyby bowiem celem ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty za wszystkie nieruchomości położone poza obecnymi granicami kraju, to ograniczenie obszaru z którego nastąpiła repatriacja do terenów "byłej Rzeczypospolitej", nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Przy czym z racji tego, że zdarzeniem, którego następstwem były repatriacje, jest rozpoczęta w 1939 r. druga wojna światowa, to byłym terytorium, o którym mowa w tym przepisie, jak też w ust. 2 art. 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest obszar II Rzeczypospolitej, a konkretnie jej kresy wschodnie.

Zważyć przy tym należy, że także wszystkie uprzednio obowiązujące regulacje prawne odnoszące się do problematyki realizacji roszczeń zabużan, tak jak aktualnie obowiązująca ustawa, jak trafnie zauważył Minister, wiązały zawsze prawo zabużan do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione (obecnie prawo do rekompensaty) z faktem zmiany granic Państwa Polskiego, która dokonała się po 1944 r., a w konsekwencji powyższego Państwo zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na tych terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Wynikało to zarówno z art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389), jak i z art. 14 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe (Dz. U. Nr 49, poz. 326) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). We wszystkich tych przepisach mówiło się wyraźnie o zaliczaniu wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa (por. uchwała SN z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91, OSNC 1992/4/61). To samo wynikało także z art. 81 ust. 1 (art. 88 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz z poprzedniej "ustawy zabużańskiej" z 12 grudnia 2003 r. W powołanej wyżej uchwale III CZP 99/91 wydanej na gruncie art. 88 ust. 1 (wcześniej art. 81 ust. 1) ustawy z 1985 r. Sąd Najwyższy wyprowadził wprost tezę, że "repatriantom, którzy przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwali na terenie Litwy, a nie Polski, i którzy pozostawili tam mienie nieruchome, nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 81 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".

Nie ma więc uzasadnionych powodów aby art. 1 i n. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zakresie pojęcia "mienia zabużańskiego", za pozostawienie którego przysługuje rekompensata, rozumieć inaczej, niż wynika to z uchwały SN z 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91. Hipoteza normy uprawniającej do rekompensaty (wcześniej ekwiwalentu) zawarta w przepisie art. 1 ust. 1 tej ustawy – obejmująca pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. – nie różni się wszak w żaden sposób od tych hipotez zawartych w normach prawnych, jakie uprawniały do ekwiwalentu za "mienie zabużańskie" pod rządami wcześniejszych przepisów.

Należy zauważyć, że celem analizowanej ustawy jest wywiązanie się przez państwo polskie ze zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczań, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej (uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., I OPS 11/13, LEX nr 1404014). Już z tego faktu wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie normowaniem rzeczonego aktu prawnego znajdujących się w obszarze wyznaczanym przez różnicę między obszarem II RP a III RP. Skoro zatem dana nieruchomość nie znajduje się w tej przestrzeni, to nie dotyczy jej art. 1 i 2 wskazanej ustawy. Przepisy te nie dotyczą bowiem nieruchomości znajdujących się przed wybuchem wojny poza granicą II RP.

Rezultatem wykładni systemowej i celowościowej jest zatem doprecyzowanie wyników interpretacji literalnej. W konsekwencji przez "nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej" rozumieć należy tylko takie nieruchomości, które przed wybuchem drugiej wojny światowej znajdowały się w granicach II Rzeczypospolitej, a po jej zakończeniu i ostatecznym uregulowaniu granicy wschodniej nie weszły w skład Państwa Polskiego.

Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 9 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 509/10, jak również w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 533/11 (publ. CBOSA). W tym ostatnim orzeczeniu NSA potwierdził powyższą interpretację także przez odwołanie się do art. 11 ust. 2 ustawy, wskazując, że prawo do rekompensaty przysługuje za nieruchomości pozostawione na obszarze województw wymienionych w tym przepisie.

Powyższy rezultat interpretacji przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 1, art. 2, art. 3 cyt. ustawy pojęcia "nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" zbieżny jest z wynikami wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co przesądza o ich prawidłowości, a zarazem o nietrafności zarzutu skargi kasacyjnej.

Biorąc zatem pod uwagę, że pozostawiona nieruchomość – analizowana w sprawie – nie znajdowała się przed wybuchem II wojny światowej w granicach II Rzeczpospolitej Polskiej, to Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej w badanym zakresie wykładni prawa i jej subsumpcji do stanu faktycznego, a co za tym idzie – zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpił na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.