Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3495/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi L. U. i E. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących L. U. i E. U. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3495/15

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju Decyzją z dnia [...] września 2015r. po rozpatrzeniu odwołania E. U. i L. U. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia

2012 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 490.660,00 zł, na rzecz E. U. i L. U. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0091 ha, [...] o pow. 0,8434 ha, [...] o pow. 0,1694 ha, [...] o pow. 0,0475 ha, [...] o pow. 0,0025 ha, [...] o pow., 0,0838 ha oraz [...] o pow. 0,1362 ha, położonej w obrębie [...] – [...], gminie N., przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...]: zadanie nr [...]: odcinek węzeł "[...]" i węzeł "[...]" i odcinek drogi krajowej nr [...] klasy GP: węzeł "[...]" - granica administracyjna miasta L. oraz o odmowie powiększenia kwoty odszkodowania o kwotę równą 5% wartości ww. nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]: zadanie nr 3: odcinek węzeł "[...]" i węzeł "[...]" i odcinek drogi krajowej nr [...] klasy [...]: węzeł "[...]" - granica administracyjna miasta L.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 490.660,00 zł, na rzecz E. U. i L. U., z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. U. i L. U..

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) nieruchomości o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2012r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego S. D. (uprawnienia nr [...]). Pismem z dnia [...] września 2015r. S. D. potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym wskazano, iż wszystkie wyceniane działki położone były przy drodze gminnej, w sąsiedztwie upraw polowych oraz że były uprawiane rolniczo. Dojazd do działek następował drogą gminną. Biegły wskazał, iż działki miały kształt wielokątów, natomiast ich uzbrojenie było częściowe w drodze. Autor operatu szacunkowego ustalił, że dla obszaru na którym znajduje się wyceniana nieruchomość uchwalony był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N. przyjęty uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia

2004 r., zgodnie z którym działki nr [...] leżą w pasie zieleni izolacyjnej [...] natomiast działki nr [...] są przeznaczone pod planowaną drogę ekspresową [...]. W pierwszej kolejności biegły przeanalizował ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne położonych na terenach rolnych i zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-zagrodową w gminie J. i N. oraz nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową oraz uprawy polowe w gminie N., w okresie od stycznia 2010r. do momentu sporządzenia wyceny, w celu stwierdzenia czy wyższą wartość osiągają grunty rolne czy nieruchomości przeznaczone drogi.

W wyniku przeprowadzonej analizy biegły wskazał, że w przedmiotowej sprawie występuje zasada korzyści, tj. korzystniejszym rozwiązaniem dla podmiotu, który pozbywa się praw do nieruchomości, będzie określenie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do analizy biegły przyjął grupę 11 transakcji, zestawionych w tabeli na str. 12-13 operatu szacunkowego i stwierdził, że ceny transakcyjne gruntów podobnych o przeznaczeniu drogowym zawierały się w przedziale od 28,23 zł/m2 do 42,86 zł/m2. Organ wskazał, że w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ceny tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cenach tych nieruchomości. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości biegły zaliczył: położenie nieruchomości (waga 30%) oraz otoczenie nieruchomości (waga 70%). Pozwoliło to na ustalenie wartości 1 m2 przedmiotowej działki na kwotę 37,98 zł/m2. Wobec powyższego, wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 490.660,00zł. W ocenie organu opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. (Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełniła wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W związku z faktem, iż przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości, wycena jej została przeprowadzona w oparciu o prawidłowy dobór transakcji porównawczych na podstawie o § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, czyli w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. Tym samym zdaniem organu brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Odnosząc się do zarzutów E. U. i L. U. organ wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie, bowiem są powieleniem zarzutów kierowanych do wykonanego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, do których rzeczoznawca majątkowy odniósł się w piśmie z dnia [...] października 2012r. Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego sposobu wyceny, rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż zastosowany przez niego sposób wyceny nie jest błędny, ponieważ jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Biegły wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości jest zobowiązany do określenia i przeznaczenia nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania j przestrzennego - w tym przypadku obejmującym obszar gminy N.. Wobec przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jako działki rolnej, rzeczoznawca majątkowy zastosował zasadę korzyści, bowiem wskazał, iż transakcje zawarte przy wykupie pod drogi są znacznie wyższe niż transakcje gruntami rolnymi. Ponadto biegły wskazał, iż transakcje drogowe, o których mowa w odwołaniu występujące na terenie gminy N., dotyczą zupełnie innych terenów, ponieważ działki będące przedmiotem obrotu zostały wydzielone z terenów budowlanych lub zabudowanych i nie mogą one stanowić przedmiotu dalszych rozważań. Odnośnie zarzutu dotyczącego przyjęcia do zbioru transakcji z obszaru gmin N., J. i W., biegły wskazał, iż zostały one dobrane we właściwy sposób. Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy, nie jest prawdą, iż na terenie gminy N. jest wystarczająca ilość transakcji dotyczących zbycia terenów pod budowę dróg, wydzielonych z terenów rolnych bez prawa zabudowy. W związku z powyższym teren poszukiwań rozszerzono na tereny gmin sąsiednich przez które przebiega trasa budowanej obwodnicy. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego powierzchni działek, rzeczoznawca majątkowy słusznie wskazał, iż powierzchnia działek kupowanych pod drogi nie jest czynnikiem mającym wpływ na wartość nieruchomości, co potwierdza szczegółowa analiza rynku lokalnego a także regionalnego. Odnośnie zarzutu dotyczącego przyjęcia błędnej zasady wyceny przedmiotowych działek, organ wskazał, iż biegły słusznie określił wartość przedmiotowej nieruchomości przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami drogowymi, jak bowiem stanowi § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród j gruntów przyległych, chyba że określenie wartości nieruchomości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego innego operatu szacunkowego, organ podniósł, że podkreślenia wymaga, iż wskazane przez strony operaty szacunkowe sporządzane były przez innych rzeczoznawców majątkowych, wykonywanych w innym terminie, przy obowiązywaniu innych przepisów prawnych, wobec czego nie mogą one mieć służyć za dowód w przedmiotowej sprawie. Ponadto, jak słusznie wskazał biegły, nie można przypuszczać co stałoby się z nieruchomością gdyby nie budowa drogi - to pozostaje bowiem w sferze przypuszczeń. Przytaczane przez strony kwoty transakcyjne dotyczą terenów budowlanych i nie mogą stanowić obiektów porównawczych ze względu na ich przeznaczenie. W ocenie organu operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został prawidłowo. Wybór metody szacowania nieruchomości, dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. U. i L. U. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi i instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji tj. :

naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w sprawie istotnej jego części poprzez zaniechanie oceny wartości dowodowej sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz bezkrytycznie przyjęcie wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy majątkowego w odpowiedzi na zarzuty strony do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu, w sytuacji w której przyjąć należy, że zarówno organ, jak i biegły rzeczoznawca majątkowy nie posiadał kompetencji do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie zawartych w nim wiadomości specjalnych, co implikowało konieczność zwrócenia się z wnioskiem o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, w związku z brakiem zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia stronie zgłoszenia wniosku dowodowego o sporządzenie operatu szacunkowego przez innego biegłego rzeczoznawcę majątkowego oraz wniosku o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, jak również uniemożliwiło stronie wyrażenie końcowego stanowiska w przedmiotowej sprawie;

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o fakcie dokonania aktualizacji operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2012 roku, o której to okoliczności strona dowiedziała się z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym dokonania weryfikacji poprawności dokonanej aktualizacji;

naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie w sprawie z urzędu dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zaniechanie wyjaśnienia istotnych rozbieżności w postaci diametralnie różnych wycen wywłaszczonych nieruchomości, w sytuacji w której organ z własnej inicjatywy powinien podejmować czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, a nie przerzucać wskazany obowiązek na stronę postępowania;

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju przyczyn, dla których organ uznał, że odmowa powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, należnej w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości, była decyzją prawidłową;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik

sprawy:

1) art. 157 ust. 4 w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w sytuacji w której w sprawie istniały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości, dla tożsamego celu wyceny, a skala dysproporcji pomiędzy powołanymi wycenami budziła uzasadnione wątpliwości co do poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego;

2) naruszenie art 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez odmowę powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości oraz przyjęcie, że w związku z przekroczeniem terminu do protokolarnego wydania nieruchomości wydanie nastąpiło z przekroczeniem terminu przewidzianego w ustawie, w sytuacji w której nieruchomość była gotowa do niezwłocznego wydania oraz faktycznego jej objęcia w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w chwili obecnej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, na podstawie której została ustalona wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jest drugą decyzją wydaną w tym przedmiocie przez wskazany organ administracji rządowej. Pierwsza decyzja we wskazanym zakresie została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] stycznia 2011 roku (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt: [...]). Wówczas to Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowiących własność skarżących, ustalając wysokość należnego im odszkodowania na kwotę 635.850,00 zł. Od wskazanej decyzji odwołanie wnieśli skarżący, następnie zaś do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i wycofanie wniosku o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania oraz z uwagi na wyżej wskazany wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w którym wycofano żądanie wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność skarżących, Minister Infrastruktury w dniu [...] lipca 2011 roku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Następnie w dniu [...] maja 2012 roku na skutek wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości skarżących przeszły na własność Skarbu Państwa, a ponowną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku odszkodowanie z tego tytułu ustalono na kwotę 490.660,00 zł. W ocenie skarżących niedopuszczalne jest postępowanie organu, które w konsekwencji doprowadziło do pogorszenia sytuacji strony i wydania kolejnej decyzji rażąco naruszającej jej prawo do słusznego odszkodowania. Podkreślenia wymaga ponadto okoliczność, że w wyniku kolejnego wywłaszczenia strona pozbawiona została dodatkowych kilku działek, a mimo tego odszkodowanie uległo znacznemu obniżeniu. Mając to na względzie należy odnieść się do faktu sporządzenia w sprawie łącznie dwóch operatów szacunkowych na zlecenie Wojewody [...], opiewających na kwoty 635.850,00 zł oraz 490.660,00 zł. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zgodnie z którym nie mogą one służyć za dowód w sprawie, gdyż wskazane operaty sporządzane były przez różnych rzeczoznawców majątkowych, wykonane były w innym terminie, przy obowiązywaniu innych przepisów prawnych. Skarżący wskazali, że wymienione wyżej operaty szacunkowe sporządzone zostały dla tożsamego celu wyceny - tj. ustalenia wartości odszkodowania w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto, zarówno pierwszy, jak i drugi operat sporządzone zostały przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, z wykorzystaniem metody korygowania ceny średniej. Operat szacunkowy opiewający na kwotę 635.580 zł sporządzony został przez powołanego w sprawie rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] listopada 2010 roku. Przedmiotem wyceny były nieruchomości gruntowe stanowiące własność skarżących o nr ewidencyjnych – [...] o łącznej powierzchni 0,947 ha. Stan przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb sporządzenia wyceny został określony na dzień [...] września 2005 roku. Kolejny z operatów szacunkowych, na kwotę 490.660 zł sporządzony został w dniu [...] czerwca 2012 roku, a więc niespełna półtora roku po określeniu wartości nieruchomości w poprzednim operacie. Łączna powierzchnia wywłaszczonych nieruchomości wyniosła 1,2919 ha. Cena za m2 działki ustalona została na 33,61 zł, na podstawie poprzedniej wyceny wynosiła natomiast 65,21 zł za m2. Jednocześnie strona nic nie wie, o obowiązywaniu we wskazanym okresie innych przepisów dotyczących wyceny nieruchomości, bowiem zarówno podczas sporządzania pierwszego, jak i drugiego operatu szacunkowego właściwe były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, jak również Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zarówno w przypadku pierwszej, jak i drugiej wyceny biegły rzeczoznawca majątkowy opierał się na tych samych przepisach, które we właściwym zakresie nie uległy wówczas nowelizacji. Skarżących wskazali na treść art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która stanowi podstawę do zwrócenia się przez organ administracji publicznej z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji istnienia co najmniej dwóch rozbieżnych operatów szacunkowych, określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, powinien wystąpić w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu sporządzonego na własne zlecenie, nie powinien natomiast przerzucać ciężaru prowadzenia postępowania wyjaśniającego na stronę. Jednocześnie, organ wskazał, na bezzasadność zarzutów odwołujących się, uzasadniając, że są one jedynie powieleniem zarzutów kierowanych do wykonanego w sprawie operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca majątkowy odniósł się w piśmie z dnia [...] października

2012 roku. Odnosząc się do wskazanego stanowiska organu, skarżący podnieśli, że operat szacunkowy jako dowód kluczowy w sprawie o ustalenie wartości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, powinien być przedmiotem szczególnie wnikliwej analizy. Niedopuszczalnym zatem jest przyjmowanie przez organ administracji publicznej całkowicie biernej postawy, polegającej na zaniechaniu dokonania oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Za ocenę operatu nie można, bowiem przyjąć założenia organu o jego poprawności, któremu wystarczyła pisemna i niezweryfikowana odpowiedź biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie może bowiem ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Żaden przepis nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego. W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Nie można również zgodzić się z zaprezentowaną w treści uzasadnienia tezą, że to skarżący jako strona powinni byli przedstawić dowody, które podważałyby wiarygodność sporządzonego w sprawie operatu. Organ prowadzący postępowanie mógł zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Dlatego też za błędne należy uznać stanowisko organu, że to strona powinna przedłożyć mu przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2010 r., VIII SA/Wa 364/10, Legalis). Jednocześnie, wobec zgłoszenia przez stronę zarzutów pod adresem operatu, dotyczących między innymi doboru nieruchomości przyjętych do porównań, organ administracji nie mógł w ramach swej kompetencji zweryfikować tych zarzutów i ewentualnie ich obalić, uprawnienia do tego nie miał również autor operatu. Organem posiadającym kompetencję do zweryfikowania poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, była natomiast właściwa organizacja zawodowa. Samo ograniczenie się przez organ do stwierdzenia poprawności formalnej operatu w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której zaakceptowana została wycena rzeczoznawcy bez obalenia zgłaszanych pod jej adresem zarzutów. Nawet gdyby uznać, że organ wyczerpał możliwość oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie, to podnieść należy, że ze względu na brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz pouczenia o możliwości wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów, strona pozbawiona została możliwości dokonania w sprawie konkretnych czynności, w tym zawnioskowania o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego oraz wniosku dowodowego o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Tym samym zaniechanie organu w zakresie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego, uniemożliwiło jej wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów, stanowiąc naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, określonego na gruncie art. 10 § 1 k.p.a. W dalszej kolejności skarżący odnosząc się do okoliczności wskazanej w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zgodnie z którą operat sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego S. D. z dnia [...] czerwca 2012 roku, pismem z dnia 4 września został przez niego zaktualizowany wskazali, że o powyższej okoliczności dowiedzieli się dopiero w trakcie lektury uzasadnienia powyższej decyzji. Na podstawie informacji zamieszczonej w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie sposób jest stwierdzić, czy dokonana aktualizacja jest poprawna, a co za tym idzie czy sporządzony w sprawie operat jest nadal obowiązującym. W zakresie pkt. 2 decyzji wojewody odnoszącej się do odmowy powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, należnej w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości, pełnomocnik strony przyznaje, że w rzeczywistości objęta wywłaszczeniem nieruchomość nie została wydana protokolarnie. Zgodnie z treścią art. 18 ust.1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wysokość należnego odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, a zatem nie jest konieczne sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, czy też złożenia oświadczenia woli w tym przedmiocie, zaś w przypadku kiedy działka nie jest zagospodarowana i nie jest wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela, nie ma podstaw do wymagania od dotychczasowego właściciela wydania nieruchomości, bowiem również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przejście władztwa faktycznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wywłaszczona nieruchomość w terminach wskazanych w przepisach prawa materialnego nie była zagospodarowana, ani wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela. Z chwilą doręczenia stronie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji władztwo i posiadanie nieruchomości gruntowej przeszło na zarządcę drogi i z tą chwilą uprzedni właściciel przestał wykonywać uprawnienia właścicielskie, co automatycznie uprawniało go do uzyskania dodatkowego odszkodowania w wysokości 5% wartości nieruchomości. Jednocześnie w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie znalazło się uzasadnienie, co do przyczyn dla których organ uznał że odmowa powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, należnej w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości, była decyzją prawidłową. Wskazane uchybienie stanowi zatem naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarżący słusznie zarzuca, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Organ II instancji po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego ocenił, że operat szacunkowy spełnia wymagania formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących i stanowi dostateczną podstawę do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania. Zdaniem sądu ta ocena jest jednak niedostateczna i przedwczesna.

Biegły przy wycenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej.

Kwestia podobieństwa nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, które może być stosowane do nieruchomości o zbliżonych cechach ma kluczowe znaczenie i z tych względów w opinii winien zawsze znajdować się na tyle szczegółowy opis zarówno nieruchomości przyjętych jako podstawę do wyceny, jak też tych odrzuconych, by możliwe było zweryfikowanie poprawności dokonanej w tym zakresie analizy. Biegły winien również szczegółowo wyjaśnić przesłanki jakimi kierował się decydując o zakwalifikowaniu do porównania określonych nieruchomości, a odrzuceniu innych.

Stosownie do art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ze względu na treść art. 153 ust. 1 w/w ustawy podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W operacie sporządzonym przez biegłego na potrzeby niniejszego postępowania zawarto ustalenie, że w powiecie lubelskim i świdnickim odnotowano wiele, bo około 150 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na drogi. Biegły wykazał, że w odniesieniu do tych nieruchomości występowały znaczne różnice cen transakcyjnych wynikające głównie z położenia tych nieruchomości i wskazał przedziały tych cen. Do analizy porównawczej przyjął 11 transakcji nieruchomościami położonymi w gminach N. i J., które stanowiły jego zdaniem wystarczający materiał do zastosowania metody porównawczej po odrzuceniu innych transakcji z rynku objętego analizą (k. 31 akt admin.). Jednak nie wskazał, które transakcje nieruchomościami odrzucił, nie zawarł opisu tych nieruchomości, ani nie podał przesłanek, jakimi kierował się odrzucając z analizy porównawczej te nieruchomości. Brak tych informacji w operacie szacunkowym uniemożliwiał ocenę czy biegły prawidłowo odrzucił niektóre nieruchomości nie przyznając im cech podobieństwa i w konsekwencji czy przyjął do analizy porównawczej prawidłowe nieruchomości.

W ocenie sądu wbrew twierdzeniom organu operat szacunkowy nie zawiera także prawidłowego opisu nieruchomości podobnych. Wbrew twierdzeniom organu operat szacunkowy właściwie nie zawiera opisu nieruchomości podobnych, poza wskazaniem ich powierzchni i cen oraz jedynie opisem nieruchomości, która uzyskała najniższą i najwyższą cenę, co uniemożliwia dokonanie oceny czy prawidłowo dokonano wyboru transakcji porównawczych.

Istotne znaczenie dla zastosowania podejścia porównawczego ma również prawidłowe określenie cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. W ocenie sądu określone przez rzeczoznawcę cechy rynkowe, które mają wpływ na cenę nieruchomości na analizowanym rynku mogą budzić wątpliwości. Należy zauważyć, że biegły określił jedynie dwie cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Wskazał, że są nimi położenie nieruchomości oraz otoczenie nieruchomości. Cechom tym nadał wagę cenową odpowiednio 30 % i 70 %. W opisie cechy położenie biegły zawarł atrybuty: najbardziej atrakcyjne, atrakcyjne, dość atrakcyjne i średnio atrakcyjne. Wycenianej nieruchomości przypisał atrybut atrakcyjnego położenia, co jednak nie odpowiada ani opisowi tego atrybutu zawartego w operacie (tj. położenie nieruchomości w popularnych miejscowościach blisko miasta, ale nie graniczącej z L.), ani rzeczywistemu położeniu nieruchomości opisanemu w operacie szacunkowym (k. 36 akt admin.). Biegły opisując miejscowość, w której położona jest nieruchomość wskazał przecież, że jest to miejscowość podmiejska granicząca bezpośrednio z miastem L.. Tymczasem przypisał jej atrybut jedynie atrakcyjnego położenia, a więc położenia w miejscowości nie graniczącej z L., co mogło mieć bezpośredni wpływ na wartość nieruchomości.

Powyższe niejasności w sporządzonym operacie szacunkowym wskazują na niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, czego organ nie dostrzegł.

W kontekście tych niejasności operatu dodatkową istotną okolicznością, która może mieć wpływ na wynik sprawy jest dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2010r. sporządzonego na zlecenie organu w toczącym się wcześniej postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ewid. [...] stanowiących własność skarżących. Operat ten oparty był także na określeniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, jednak ustalony w nim wynik wartości rynkowej nieruchomości odbiega istotnie od operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy, mimo iż operat dotyczył 3 spośród 7 działek wycenianych na potrzeby niniejszego postępowania. Różnica w wartości wycenianej nieruchomości, mimo iż wyceniana była nieruchomość o mniejszej powierzchni wynosi aż 149 920 zł. Należy wskazać, że choć operat ten sporządzony był w 2010r. to jednak okoliczność ta nie dyskwalifikuje jego wartości dowodowej z uwagi na to, że w operacie sporządzanym na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca przede wszystkim wskazał, że nie odnotowano znacznego wzrostu lub spadku cen podobnych nieruchomości (w operacie wskazano na tendencje stagnacyjne k. 33 akt admin.), a ponadto analizą porównawczą objął transakcje nieruchomościami przeprowadzone właśnie w 2010r. w okresie od kwietnia do listopada 2010r., a więc praktycznie z tego samego okresu, co powoływany przez stronę operat.

W związku z tym istotną nieprawidłowością w prowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu był brak wszechstronnej oceny złożonego przez stronę dowodu. W ocenie sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena całego materiału dowodowego nie została przeprowadzona w sposób wyczerpujący i dostateczny, a więc umożliwiający rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy oceniając zasadność zarzutów skarżącego sformułowanych w oparciu o znaczną różnicę w wartości wycenianej nieruchomości ocenił operat za nieprzydatny, pozbawiony wartości dowodowej, z uwagi na to, że sporządzony był przez innego rzeczoznawcę, w innym terminie, w oparciu o inne obowiązujące przepisy. Ocena ta zdaniem sądu jest nieuzasadniona i nieprawidłowa.

Oczywiście organ uprawniony jest do własnej oceny złożonego w postępowaniu przez stronę dowodu i na podstawie rzetelnie przeprowadzonej analizy, wykazaniu konkretnych błędów i niejasności może uznać, że operat nie został sporządzony prawidłowo i tym samym nie jest wystarczającą przesłanką do podważenia wiarygodności operatu sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania. Jednak organ podważył wartość dowodową operatu nie przeprowadzając żadnej jego analizy, mimo że dotyczył tej samej nieruchomości, sporządzony był na zlecenie organu (mimo iż nie został wykorzystany), na podstawie tych samych przepisów prawa i obejmował transakcje z tego samego 2010r., co operat sporządzany na potrzeby postępowania.

Zadaniem organu była więc przede wszystkim ocena czy sporządzony operat w kontekście dowodu przeciwnego sporządzony został prawidłowo i czy dobór nieruchomości podobnych, cechy rynkowe przypisane wycenianej nieruchomości nie były obarczone błędem. Dlatego też istotne znaczenie miał brak opisu nieruchomości podobnych w sporządzonym operacie, na co sąd zwrócił uwagę wcześniej.

Nieuprawnione było twierdzenie organu, że skarżący nie przedstawili w sprawie żadnego wiarygodnego dowodu, który mógłby świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżący przedstawili operat sporządzony na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości przez organ w postępowaniu poprzedzającym i zakończonym umorzeniem, jednak organ ten dowód zlekceważył, mimo iż na jego podstawie kwestionowali zarówno dobór nieruchomości, jak też wycenioną wartość nieruchomości.

Organ zobowiązany był dostrzec i wyjaśnić wskazane wyżej niejasności operatu szacunkowego i uzyskać dodatkowe wyjaśnienia od rzeczoznawcy w tym zakresie, a w przypadku niewyjaśnienia wątpliwości albo zweryfikować poprawność opracowanego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców ewentualnie zlecić opracowanie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę.

Należy również wskazać, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w całości co do istoty, gdyż nie odniósł się do kwestii zasadności powiększenia odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2013r, poz. 687).

Z tych przyczyn sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a gdyż organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nie odniósł się do okoliczności istotnych dla sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik.

Tak istotna różnica co do wartości rynkowej tej samej nieruchomości oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności powoduje z pewnością konieczność przeprowadzenia co najmniej uzupełniającej opinii rzeczoznawcy w celu wyjaśnienia wskazanych niejasności i umożliwienia organowi dokonania oceny prawidłowości jego sporządzenia, w przypadku niezadawalającego umotywowania dokonanych ustaleń, przeprowadzenia nowego dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Ustalając stan faktyczny sprawy organ oceni czy zachodzą przesłanki do podwyższenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy.

Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają dokonania ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy administracji (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie sądu aczkolwiek przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyż skarżący nie zostali zawiadomieni o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego to jednak naruszenie to w istocie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący już na wcześniejszym etapie postępowania zgłosili te same zarzuty dotyczące operatu szacunkowego i przedstawili na tę okoliczność dowód w postaci innego operatu, a także zgłaszali zasadność przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.