Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 528/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 6, art. 5 ust. 1 i ust. 1a, art. 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i pkt 3 i ust. 4, art. 13, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy Zapolice z dnia 30 listopada 2005 roku nr XXV/159/05 w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Zapolice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. dc


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Nr XXV/159/05 Rady Gminy w Zapolicach z 30 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie Zapolice, zarzucając istotne naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.) - powoływanej jako: "z.z.w.z.o.ś." - oraz § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. nr 100, poz. 908), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 2 skarżonej uchwały definicji legalnych tzw. "słowniczka", stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy Rada Gminy w Zapolicach nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 z.z.w.z.o.ś. polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w Rozdziale II Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcą oraz na zapisaniu regulacji z której wynikają obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy stanowiące w części kompilację obowiązków określonych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 z.z.w.z.o.ś. poprzez zawarcie w § 26 obowiązku - za zgodą tej osoby - zawarcia umowy o wspólną z Gminą realizację inwestycji polegającej na wybudowaniu przez przyszłego odbiorcę usług wodociągowych i kanalizacyjnych ze środków własnych, urządzeń wodociągowych lub/i kanalizacyjnych;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 z.z.w.z.o.ś. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez:

a) nałożenie w § 6 załącznika uchwały na odbiorców usług szeregu obowiązków i zakazów, co narusza art. 19 "z.z.w.z.o.ś.;

b) nałożenie w § 8 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku wylegitymowania się tytułem prawny do nieruchomości lub w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym uprawdopodobnienia faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości a w § 22 ust. 2 załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek i mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu w sytuacji gdy przepis art. 6 ust. 4 z.z.w.z.o.ś. przewiduje, że umowa o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym a tym samym Rada Gminy w Zapolicach nie jest władna do nakładania na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości i innych dokumentów;

c) wskazanie w § 25 podjętego Regulaminu sytuacji faktycznych, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci i odmówić wydania warunków technicznych, podczas gdy ani przedsiębiorstwo, ani gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci czy odmowy zawarcia umowy, co narusza także art. 15 ust. 4 z.z.w.z.o.ś.;

d) określenie w § 11 przyjętego Regulaminu czasu, na jaki umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, kiedy dochodzi do podpisania nowej umowy bądź też aneksu do umowy oraz co nie wymaga zachowania formy pisemnej podczas, gdy Rada Gminy w Zapolicach nie została upoważniona do wpływania na treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, gdyż elementy umowy takie jak czas, na jaki została zawarta i warunki jej zmiany podlegają przepisom prawa cywilnego i są ustalane przez strony tejże umowy;

e) nałożenie w § 10 ust. 2 pkt b i ust. 3 Regulaminu w sposób nieuprawniony na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczania różnic oraz o obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat a także dołączenia schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym;

f) wskazanie w § 12 skarżonego aktu prawa miejscowego do zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 z.z.w.z.o.ś.;

5. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i hierarchii źródeł prawa poprzez wskazanie w § 35, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i przepisy wykonawcze do ustawy.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zapolice wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, względnie oddalenie skargi w całości.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Gminy Zapolice z 28 maja 2020 r., nr XX/151/20, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 17 czerwca 2020 r. pod pozycją 3444. W tej sytuacji orzekanie w przedmiocie uchwały która utraciła moc czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Wyjaśnić także należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 i 2 z.z.w.z.o.ś. Zgodnie z art. 19 ust. 1 z.z.w.z.o.ś. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "Regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 19 ust. 2 z.z.w.z.o.ś. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 z.z.w.z.o.ś. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 z.z.w.z.o.ś., pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19).

Mając powyższe na uwadze za uzasadniony uznać należy zarzut dotyczący wprowadzenia w § 2 regulaminu definicji legalnych, tzw. "słowniczka", w którym powtórzono bądź zmodyfikowano przepisy z.z.w.z.o.ś. I tak w definicje zawarte w § 2 ust. pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6 regulaminu stanowią w zasadzie powtórzenie definicji zawartych w z.z.w.z.o.ś.: odpowiednio w art. 2 pkt 2 (odbiorca usług), art. 2 pkt 5 (przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnej), art. 2 pkt 6 (wodomierz główny) - poprzez odesłanie do wskazanych przepisów ustawy. Natomiast w § 2 pkt 3, pkt 5, pkt 7, pkt 8 i pkt 9 Rada Gminy Rada wprowadziła do regulaminu nieznane ustawie pojęcia "osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci", "umowy", "wodomierza", "dodatkowego wodomierza" i "okresu obrachunkowego". Zdaniem Sądu, wprowadzenie powyższych definicji stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i stanowi rażące naruszenia prawa (por. wyroki: WSA w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 570/10; WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 212/16 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 28 grudnia 2006 r., II SA/Wr 570/06; WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; WSA w Gliwicach z 26 listopada 2014 r., II SA/Gl 518/14; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16; WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r., VIII SA/Wa 23/19).

Zasadnie Prokurator zarzucił, że w regulacja zawarta w Rozdziale II Regulaminu w odniesieniu do obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie jest kompletna i narusza art. 19 ust. 2 pkt 1 z.z.w.z.o.ś., w którym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18 i z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 z.z.w.z.o.ś., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 z.z.w.z.o.ś.). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18; NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20).

Należy w tym miejscu zauważyć, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 z.z.w.z.o.ś. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (30 listopada 2005 r.) było to rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (t.j. Dz. U. Nr 203, poz. 1718). Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów wskazanego rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określonego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 z.z.w.z.o.ś. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 480/19). W § 4 Regulaminu określono, że przedsiębiorstwo dostarcza wodę zapewniając zdolność posiadanych urządzeń. W Regulaminie nie wskazano jednak szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia, minimalnej ilości dostarczanej wody. Nie jest wystarczające nałożenie na przedsiębiorstwo-wodociągowo kanalizacyjne obowiązku dostarczania wody "o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi", czy zapewnienia "odpowiedniego ciśnienia wody, o wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłączenia". Użyte w Regulaminie pojęcia są niedookreślone, niejasne i niejednoznaczne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 z.z.w.z.o.ś. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika wprost z art. 5 ust. 1 z.z.w.z.o.ś. Obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody wynika natomiast bezpośrednio z art. 5 ust. 1a z.z.w.z.o.ś.

Zgodzić się zatem należy z Prokuratorem, że Rada Gminy w Zapolicach zaniechała określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody, odsyłając w tym zakresie do umowy zawartej z odbiorcą usług (§ 3 Regulaminu). W ten sposób organ uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego zobowiązywał go art. 19 ustawy, a ponadto subdelegował nadane mu przez ustawodawcę uprawnienie w tym zakresie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dopuszczając zawarcie odpowiednich uregulowań w umowie.

Ponadto w sytuacji, gdy w samej uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia i ilości, przewidziane w § 30 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości naliczonych opłat za te usługi, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Trafny jest kolejny zarzut skargi sformułowany pod adresem § 26 zaskarżonej uchwały, w którym sformułowano możliwość partycypowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie w kosztach budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i obowiązku zawarcia w takiej sytuacji umowy. Zdaniem Sądu tego rodzaju zapis Regulaminu w rzeczywistości statuuje obowiązek wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 570/19).

Brzmienie § 26 załącznika do zaskarżonej uchwały w prostym zestawieniu z treścią przywołanego art. 19 ust. 1 i 2 ustawy prowadzi zatem do dość jednoznacznej i oczywistej konkluzji, iż wykracza ono poza zakres delegacji ustawowej, w szczególności zaś kwestie te nie mieszczą się w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 3 z.z.w.z.o.ś., ani też w zakresie warunków przyłączenia do sieci według art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Jak trafnie stwierdził Prokurator w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie było żadnej innej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie ustawowe dla podjęcia aktu prawa miejscowego wprowadzającego finansowy udział mieszkańców w budowie kanalizacji lub wodociągów. Co równie istotne sam ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia finansowego właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na dyspozycję art. 84 Konstytucji RP w świetle którego, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony na obywateli wyłącznie w drodze przepisów rangi ustawowej. Zatem, w każdym przypadku nałożenia przez gminę obowiązków finansowych na jej mieszkańców, gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swoje źródło w przepisie rangi ustawowej. Brak takiego upoważnienia, tak jak to bez wątpienia miało miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy, stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 94 konstytucji RP w zw. z art. 19 ustawy.

W § 6 Regulaminu określono szereg obowiązków i zakazów dotyczących odbiorców. Zgodnie z powołanym zapisem odbiorca korzysta z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo oraz nieutrudniający działalności, a w szczególności: 1) wykorzystując pobieraną wodę oraz wprowadzając ścieki w celach określonych w umowie i w warunkach przyłączenia nieruchomości; 2) użytkując wewnętrzną instalację wodociągową, w sposób eliminujący możliwość wystąpienia skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci, na skutek cofnięcia się wody z wewnętrznej instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania; 3) zabezpieczając przed dostępem osób nieuprawnionych pomieszczenie, w którym zainstalowany jest wodomierz główny; 4) użytkując wewnętrzną instalację kanalizacyjną, w sposób niepowodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej; 5) informując przedsiębiorstwo o zrzutach awaryjnych lub zmianie jakości ścieków odbiegających od warunków umowy; 6) umożliwiając osobom reprezentującym przedsiębiorstwo prawo wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń w celach określonych przepisami ustawy oraz niniejszego regulaminu; 7) zawiadamiając przedsiębiorstwo o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby; 8) informując przedsiębiorstwo o zmianach stanu prawnego nieruchomości; 9) powiadamiając przedsiębiorstwo o wszelkich zmianach technicznych w instalacji wewnętrznych, które mogą mieć wpływ na działanie sieci; 10) udostępniając nieodpłatnie przedsiębiorstwu miejsce na elewacji lub ogrodzeniu nieruchomości odbiorcy, celem umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej; 11) przestrzegając zakazu wprowadzania ścieków opadowych i wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy oraz innych, o których mowa w art. 9 ust. 2 ustawy.

Jak słusznie zauważył w skardze Prokurator, to umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług określa prawa i obowiązki stron umowy, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 pkt 3 z.z.w.z.o.ś. Zgodnie z tym przepisem umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinna zawierać w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W art. 6 ust. 1 z.z.w.z.o.ś. unormowano zasadę udzielania tego rodzaju usług ma podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że prawa i obowiązki odbiorców usług winny być określone w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego rada nie była upoważniona (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19 – dostępny w CBOSA).

Zdaniem sądu, w § 8 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej zobowiązano osobę występującą o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości (ust. 1), a w przypadku osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości (ust. 2). Z kolei w § 22 ust. 2 Regulaminu zobowiązano osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci do załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek (pkt 1) i mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (pkt 2). Z treści bowiem art. 6 ust. 2 z.z.w.z.o.ś. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki. Tak samo nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci mapy sytuacyjno-wysokościowej w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego narusza w sposób istotny art. 6 ust. 2 i ust. 4 z.z.w.z.o.ś. (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18; w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., II SA/Sz 28/18).

Zakwestionowane przez Prokuratora uregulowanie zawarte w § 25 regulaminu wskazuje natomiast na sytuacje faktyczne, kiedy zakład ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Regulacja powyższa narusza przepis art. 15 ust. 4 z.z.w.z.o.ś. Zatem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 z.z.w.z.o.ś. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

Za przekroczenie delegacji ustawowej należy uznać określenie w § 11 Regulaminu czasu, na jaki umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, kiedy dochodzi do podpisania aneksu do umowy oraz co nie wymaga zachowania formy pisemnej. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie regulacje wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 z.z.w.z.o.ś., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika bowiem, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w regulaminie. Próba ich uregulowania w regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym.

Również trafnie Prokurator dostrzegł, iż zakwestionowany § 10 ust. 2 lit. b) i ust. 3 Regulaminu, który nakłada na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczania różnic oraz o obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym. Tego rodzaju zapisy nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nadto wskazać należy, że w art. 6 ust. 6 ustawy ustawodawca sprecyzował warunki, które muszą zostać spełnione, ażeby na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawarło umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku. Jednocześnie warto podkreślić, że zgodnie z art. 6 ust. 6a ustawy właściciel lub zarządca przed złożeniem wniosku, o którym mowa w ust. 6, jest obowiązany do poinformowania osób korzystających z lokali o zasadach rozliczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 3 i 4, oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenie. Niedopuszczalna jest tym samym modyfikacja przepisów rangi ustawowej oraz nakładanie na adresatów aktu prawa miejscowego dodatkowych obowiązków, nieprzewidzianych w ustawie (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 531/20 – dostępny w CBOSA).

Organ gminy dopuścił się także wykroczenia poza upoważnienie ustawowe przez wskazanie w § 12 Regulaminu zasad wypowiedzenia, rozwiązania oraz wygaśnięcia, ponieważ ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie zawierania umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z których wynika, że kwestie dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania, czy wygaśnięcia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 162/19). Zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 2 z.z.w.z.o.ś. upoważnienie rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można bowiem utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów.

Wreszcie w § 35 regulaminu poza zakresem delegacji ustawowej ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy. Akt prawa miejscowego nie może być jednak podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, ponieważ narusza to hierarchię źródeł prawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa. Z tych względów także i ten zarzut uznać należy za uzasadniony.

Reasumując, zakres stwierdzonych istotnych naruszeń prawa zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego ocenia, czy w sytuacji wyeliminowania poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 2 z.z.w.z.o.ś. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest żądanie Prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak jego obligatoryjnych elementów skutkuje tym, że regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 2 z.z.w.z.o.ś. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

dc