Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2715/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. i E. S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 215/17 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku na warsztat samochodowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Wr 215/17, po rozpoznaniu skargi J.K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), nakazał współwłaścicielom – M.K.i J.K. wykonanie robót budowlanych (w terminie do 31 marca 2017 r.) w budynku warsztatu samochodowego na działce nr [...] w miejscowości Ż., to jest:

1. wymienić stłuczone szyby w ślusarce okiennej i bramie garażowej,

2. uzupełnić ubytki tynku w elewacji budynku,

3. przebudować pomieszczenie budynku warsztatu w celu wydzielenia pomieszczenia technicznego kotłowni zgodnie z obowiązującymi przepisami,

4. uszczelnić podłączenie kotła c.o. z pionem spalinowym,

5. naprawić uszkodzenia posadzki w budynku tj. zlikwidować ubytki, wykonać posadzkę jako szczelną, antypoślizgową, odporną na działanie substancji chemicznych, smarów, olejów stosowanych w warsztacie,

6. wykonać posadzkę kanału naprawczego jako szczelną, antypoślizgową, odporną na działanie substancji chemicznych, smarów, olejów stosowanych w warsztacie,

7. zlikwidować wentylację grawitacyjną w budynku i zastąpić ją wentylacją mechaniczną wywiewną sprzężoną z instalacją ewakuacji spalin,

8. w kanale naprawczym zamontować wentylację mechaniczną włączaną automatycznie sprzężoną z włączaniem oświetlenia kanału,

9. zainstalować w kanale naprawczym oświetlenie zasilane napięciem 24V sprzężone z wentylacją mechaniczną.

Nakazane roboty miały na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, zmienionego sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy.

Postępowanie w ramach nadzoru budowlanego wszczęto w związku z pismem J.M. i P.S.

W dniu 9 października 2014 r. przeprowadzono oględziny i ustalono, że na przedmiotowej działce istnieje budynek gospodarczy o wymiarach 10,20 m x 6,60 m i wysokości 3.50 m, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej o dachu dwuspadowym krytym papą, wyposażony w instalację elektryczną i c.o.

W budynku znajdował się niewielki piec na paliwo stałe oraz kanał o głębokości około 1,5 m. W trakcie kontroli w obiekcie znajdował się samochód osobowy, a także narzędzia elektromechaniczne.

Właściciele okazali decyzję Naczelnika Gminy Ś. Nr [...] o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości Ż. Nadto zaświadczenie Wójta Gminy Ś. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 15 października 1991 r. informujące, że J.K. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą: sprzedaż aut nowych i używanych, serwis i części zamienne, mechanika pojazdowa, blacharstwo - data rozpoczęcia działalności gospodarczej: 18 listopada 1991 r.

W toku postępowania Ewa Szenher współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości, zeznała że w budynku prowadzony jest warsztat samochodowy, w sprawie którego toczy się odrębne postępowanie w Starostwie Powiatowym - Wydział Ochrony Środowiska.

Wskazała, że pierwotnie budynek służył celom gospodarczym, zmiany sposobu użytkowania na warsztat samochodowy dokonał J.K. najprawdopodobniej na wiosnę 1992 roku. Po przejściu J.K. na rentę, przywrócono pierwotny sposób użytkowania tzn. z warsztatu samochodowego na budynek gospodarczy. Następnie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy dokonał syn J.K. - J.K..

Z.M. zeznał, że budynek użytkowany jest jako warsztat samochodowy w którym naprawiane są różnego rodzaju pojazdy. Świadek zeznał, że od 15 lat mieszka w sąsiedztwie i przez cały czas budynek wykorzystywany był jako warsztat samochodowy.

J.K. zeznał, że budynek gospodarczy od początku był wykonany i przystosowany do prowadzenia warsztatu samochodowego. Przedstawił zdjęcie warsztatu z 1992 r., na dowód, że budynek był już wtedy użytkowany jako warsztat samochodowy.

Z pisma Urzędu Miejskiego w S. z dnia 30 listopada 2015 r. wynikało, że prowadzenie warsztatu samochodowego na działce nr [...] w Ż., jest zgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż..

Ponadto organ otrzymał informację, że Gmina Siechnice nie posiada projektu budowlanego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w Ż.. Nie odnotowano też dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy.

Organ ustalił, że J.K. działalność gospodarczą w zakresie mechaniki pojazdowej rozpoczął 18 listopada 1991 r., wcześniej budynek pełnił funkcję gospodarczą. Działalność w przedmiotowym budynku prowadził do dnia 31 grudnia 2005 r., natomiast J.K. działalność gospodarczą rozpoczął 3 października 2005 r. Warsztat istniał nieprzerwanie, a zmiana dotyczyła jedynie osoby prowadzącej działalność.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowy budynek, położony jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Ż., gmina Siechnice - teren B, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 31 sierpnia 1998r. Nr 15, poz. 127) symbolem MN o przeznaczeniu podstawowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.

Zgodnie z § 12 na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "ustala się możliwość adaptacji lub wprowadzania usług z zakresu administracji, handlu, gastronomii, kultury i rzemiosła nieuciążliwego, jako funkcji towarzyszących, o ile przepisy i ustalenia szczegółowe nie będą takich lokalizacji wykluczać".

Pomimo samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy, w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) - art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 31 maja 2004 r. przepisu art. 71 a nie stosuje się, w takich przypadkach stosować należy przepisy dotychczasowe.

Przepis art. 71 ust. 3 w dotychczasowym brzmieniu, czyli obowiązującym do 31 maja 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) stanowił zaś, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje odpowiednio przepisy art. 50, 51 i art. 57 ust. 7.

Dalej organ podał, że zgodność samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, ocenia się na datę wydawania decyzji.

Prowadzona działalność zmieniła w sposób istotny warunki: bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarne, pracy i zdrowotne. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane - nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Inwestor nie dopełnił wymogów prawnych tj. nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o zgodę i nie uzyskał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania.

Stosując procedurę naprawczą, organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 50 ust. 3 w nawiązaniu do art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. (t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016).

J.K. przedłożył ekspertyzę techniczną oraz opinię dotyczącą bezpieczeństwa pożarowego. Autorzy opracowania dokonali analizy budynku warsztatu oraz zawarli wnioski i zalecenia w zakresie robót budowlanych koniecznych w celu doprowadzenia dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy do stanu zgodnego z przepisami.

W związku z tym organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. i P. S., decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak ustalenia okoliczności faktycznych, jak również z naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 71 a i następnych obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego, PINB błędnie ustalił datę dokonania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Jakkolwiek pierwotnie zmiany sposobu użytkowania dokonano w roku 1991, to jednak po przejściu J.K. na rentę, przywrócony został pierwotny sposób użytkowania budynku - funkcja gospodarcza. Kolejnej zmiany sposobu użytkowania - ponownie na warsztat samochodowy, dokonał syn współwłaścicieli nieruchomości. Ten sposób użytkowania utrzymywany jest do chwili obecnej.

Ta kolejna zmiana sposobu użytkowania, powinna stanowić przedmiot zainteresowania organu I instancji. Ponieważ dokonana została prawdopodobnie nie wcześniej niż w 2005 r. (data rozpoczęcia działalności gospodarczej przez obecnego użytkownika), a być może dopiero w roku 2011 (opłacanie podatku od nieruchomości w zakresie budynku warsztatowego). Do usuwania skutków bezprawności służy art. 71 a ustawy Prawo budowlane, nie zaś, jak przyjął organ I instancji, przepis art. 51 ww. ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie należało prowadzić na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Wobec powyższego, uchylił rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący twierdził, że przedmiotowy budynek warsztatowy jest używany do prowadzenia działalności gospodarczej od 1991 roku do chwili obecnej - bez przerwy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał materialnoprawną podstawę orzekania.

Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez organ pierwszej instancji w sposób szczególnie staranny z wykorzystaniem wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zebrano obszerny materiał dowodowy, który został w sposób wyczerpujący rozpatrzony i oceniony. Niesłuszny był zatem zarzut, naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Przedmiotowy budynek, zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego M i J. K.m decyzją Naczelnika Gminy Ś. z dnia [...] lipca 1984 r. Nr [...], jako budynek gospodarczy (z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym).

Obiekt jest użytkowany jako warsztat samochodowy nieprzerwanie od 18 listopada 1991 r. (inwestycja została zakończona w 1987 roku).

J.K. prowadził ten warsztat od 18 listopada 1991 r. do 31 grudnia 2005 r., a następnie J.K. od 3 października 2005 r. - na podstawie umowy użyczenia budynku z dnia 29 września 2005 r.

Sąd podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że całokształt materiału dowodowego uprawniał do stwierdzenia, iż obiekt użytkowany jest jako warsztat samochodowego w sposób nieprzerwany, od dnia 18 listopada 1991 r.

Nie było zatem podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że po przejściu J.K. na rentę, doszło do przywrócenia funkcji gospodarczej budynku, a następnie kolejnej zmiany sposobu użytkowania dokonał J.K. w 2005 r.

Uznanie ciągłości użytkowania przedmiotowego budynku jako warsztatu samochodowego od dnia 18 listopada 1991 r. powoduje, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego nie miały zastosowania przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (art. 71a).

Powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo określił materialnoprawną podstawę decyzji, uwzględniając przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.

Niezrozumiała w ocenie Sądu Wojewódzkiego, była uwaga organu odwoławczego dotycząca sprzeczności dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Burmistrz S. dwukrotnie (pismami z dnia 26 października 2015 r. i z dnia 30 listopada 2015 r.) stwierdzał zgodność sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (warsztatu samochodowego) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ś. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r.

Zatem decyzja organu II instancji podjęta została z przekroczeniem granic określonych w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

P. i E. S. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Wr 215/17.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 75 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyjaśnił sprawę, podczas gdy nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności:

- nie ustalił w ZUS/KRUS oraz w Urzędzie Miejskim w S., czy były przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci warsztatu samochodowego;

- zaniechał przesłuchania J.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] J.K., w sytuacji gdy było to niezbędne do dokonania prawidłowych ustaleń;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. albowiem Sąd błędnie uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił sprawę, mimo że:

- nastąpiło przerwanie działalności gospodarczej przez J.K. w dniu 31 grudnia 2005 r. i rozpoczęcie działalności gospodarczej przez J.K. w dniu 3 października 2005 r. - obowiązywał wtedy inny stan prawny;

- J.K. złożył deklarację podatku od nieruchomości w zw. z wykonywaną działalnością gospodarczą dopiero w 2011 r.;

- organ odmówił wiarygodności oświadczeniom E. i P. S.;

- PINB oparł się na informacji Urzędu Miejskiego w S. o zgodności istnienia warsztatu samochodowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy powinien był dokonać samodzielnej oceny;

- uznał, że działalność warsztatu nie jest uciążliwa, podczas gdy ma ona charakter wysoce uciążliwy;

c) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Sąd wadliwie uznał, że organ II instancji przekroczył granice kompetencji kasacyjnej, mimo, że organ prawidłowo wskazał na brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego.

d) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 71 i następnych ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie i uznanie, że zastosowanie miały przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.

Skarżący kasacyjnie domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że organ powiatowy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ustalił w ZUS lub KRUS oraz Urzędzie Miejskim w S., czy były przerwy w prowadzeniu działalności warsztatu samochodowego. J.K. złożył deklarację podatku w związku z działalnością gospodarczą dopiero w 2011 r. Od tego momentu można mówić o wykonywaniu w przedmiotowym budynku działalności warsztatowej. Organ I instancji nie przeprowadził dowodu z zeznań J.K..

Sąd przyjął nieprawidłowe ustalenia, że przedmiotowy warsztat jest użytkowany nieprzerwanie od 18 listopada 1991 r. Nadto, że zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. Błędna było ocena, że znaczenie miała działalność prowadzona w przedmiotowym budynku w oderwaniu od podmiotu prowadzącego tę działalność.

Sąd I instancji błędnie uznał, że działalność gospodarcza prowadzona na przedmiotowej nieruchomości nie jest uciążliwa.

Warsztat emituje hałas z przekroczeniem norm. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu stwierdził, że poziom hałasu emitowany przez warsztat wynosi 51,0 dB (punkt pomiarowy P1) oraz 53,3 dB (punkt pomiarowu P2). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, poziom ten powinien wynosić: 50dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej.

Nadto Sąd Rejonowy w Oławie I Wydział Cywilny, postanowieniem z 12 lipca 2016 r. (sygn. akt I C 2213/15) udzielił zabezpieczenia powództwa E. i P. S. w postaci zobowiązania J.K. [...] do prowadzenia prac naprawczych tylko wewnątrz budynku i przy zamkniętych drzwiach oraz zakazał dokonywania napraw i testowania pojazdów poza budynkiem warsztatu, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.

Następnie Sąd ten w dniu 11 sierpnia 2016 r. wydał wyrok zaoczny zakazujący W.K. naruszeń prawa własności E. i P. S. - poprzez zakazanie napraw i testowania naprawianych pojazdów poza budynkiem warsztatu pozwanego.

Organ I instancji zaniechał analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny czy prowadzenie warsztatu na przedmiotowej nieruchomości jest dopuszczalne, gdyż informacje udzielane na piśmie przez Urząd Miejski w S. były niejednoznaczne i błędne.

Sąd Wojewódzki naruszył art. 71 i następne ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że właściwe były przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na ograniczenia wynikające z tych regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny bada naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zatem skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a jedynie błędne jest jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05).

Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Jeśli w uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż podniesione w niej zarzuty nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Przedmiotem sprawy była ocena zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.), nakazającej współwłaścicielom nieruchomości wykonanie określonych robót budowlanych w celu zalegalizowania zmienionego sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy.

Skarżący kasacyjnie sformułowali szereg zarzutów o charakterze procesowym wskazując na wadliwe uznanie przez Sąd Wojewódzki, iż budynek użytkowany był jako warsztat samochodowy nieprzerwanie od 18 listopada 1991 r., a w konsekwencji, że do jego ewentualnej legalizacji zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.

Odnosząc się do tych zarzutów, to jest naruszenia: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez to, że Sąd zaakceptował błędnie ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zebrał materiał dowodowy wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, ocenił go prawidłowo, przekonująco i zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego.

Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ocenę organu pierwszej instancji (a nie organu odwoławczego), że całokształt materiału dowodowego uprawniał do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt użytkowany był jako warsztat samochodowy w sposób nieprzerwany, od 18 listopada 1991 r.

Wbrew temu, co przyjął organ odwoławczy zebrany materiał dowody potwierdzał wyraźnie, że zmiana podmiotów prowadzących warsztat nastąpiła płynnie. Nadto bez istotnego znaczenia dla prawidłowości ustalania stanu faktycznego pozostawało to, czy osoby prowadzące działalność gospodarczą w postaci warsztatu samochodowego uiszczały stosowne podatki i czy odprowadzały składki na ubezpieczenie społeczne.

Ewentualne ustalenia w tym zakresie nie przesądzały o tym, że budynek powrócił do dawnej funkcji, co dałoby się stwierdzić gdyby zaprzestano napraw pojazdów, usunięto z niego urządzenia techniczne i stosowne wyposażenie oraz zlikwidowano kanał.

W kontekście dat zaprzestania dzielności przez J.K. oraz rozpoczęcia działalności przez J.K. - prawidłowa była ocena Sądu o ciągłości użytkowania przedmiotowego budynku jako warsztatu samochodowego od dnia 18 listopada 1991 r.

Tym samym powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo wskazał materialnoprawną podstawę decyzji, uwzględniając przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. Dlatego wbrew twierdzeniu organu odwoławczego nie miały zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnie obowiązującym.

W konsekwencji powyższego, nie były również uzasadnione zarzuty skargi co do tego, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Słuszne były jednak te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczyły oceny zgodności istnienia warsztatu samochodowego na działce nr [...] w Ż., z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż..

Organ I instancji powoływał się w tym zakresie na informacje uzyskane z Urzędu Miejskiego w S., podczas gdy powinien był dokonać własnych ustaleń w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zostało bowiem dotychczas wyjaśnione, czy przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ż., gmina S. - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 31 sierpnia 1998r. Nr 15, poz. 127). W szczególności czy warsztat samochodowy można zakwalifikować do rzemiosła nieuciążliwego.

Stosownie bowiem do § 12 ww. planu na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "ustala się możliwość adaptacji lub wprowadzania usług z zakresu administracji, handlu, gastronomii, kultury i rzemiosła nieuciążliwego, jako funkcji towarzyszących, o ile przepisy i ustalenia szczegółowe nie będą takich lokalizacji wykluczać".

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, nadal istniała konieczność wnikliwej analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy.

Skoro plan dopuszcza "rzemiosło nieuciążliwe", to analiza ta powinna być dokonana także w aspekcie rozmiaru prowadzonej działalności oraz czynności faktycznych jakie wykonywane są w warsztacie oraz ich potencjalnych uciążliwości dla otoczenia.

Błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego, że bezpodstawne były zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczące sprzeczności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiło wadliwość (częściową) uzasadnienia wyroku, przy prawidłowym rozstrzygnięciu.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wskazując, że zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu Wojewódzkiego, w zakresie, w jakim została zakwestionowana, przestaje wiązać, a wiążąca dla organów administracji i sądów administracyjnych będzie ocena prawna zawarta w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.