Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2043/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B.S. i M.D. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], [...], [...] i [...] część druga (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona przez B. S. i M. D. (dalej: "skarżący") w części dotyczącej § 5 pkt 2b Uchwały.

II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu [...] listopada 2017 r. Rada Miasta [...] (dalej również "Rada") podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], [...], [...] i [...] część druga. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził w części nieważność Planu Miejscowego. Rozstrzygnięcie to nie dotyczyło postanowienia Uchwały zakwestionowanego w skardze.

II.2. W dniu [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do Rady [...]) skarżący złożyli do Rady [...] "wniosek o zmianę" Planu Miejscowego, który Rada uznała za skargę i przekazała ją do Sądu. Taką kwalifikację wspomnianego pisma (tj. skarga do WSA w Warszawie) potwierdzili skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze podniesiono, że Plan Miejscowy w § 5 pkt 2b dopuszczono realizację budynków jednorodzinnych wolno stojących na działkach budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 850 m², w przypadku gdy te działki zostały wydzielone przed uchwaleniem Planu Miejscowego. Skarżący wskazali, że byli współwłaścicielami działki o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 1674 m². Wystąpili o uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących zlokalizowanych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...] W dniu [...] maja 2011 r. otrzymali pozytywną decyzję nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] o warunkach zabudowy. Następnie, w oparciu o tę decyzję, adaptowali typowy projekt budowlany, który został zatwierdzony do realizacji w formie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. przez Prezydenta Miasta [...]. na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących oraz dwóch szamb szczelnych. Po uzyskaniu dziennika budowy i zgłoszeniu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący rozpoczęli realizację tej wspólnej inwestycji. W międzyczasie skarżący wystąpili do Sądu Rejonowego dla [...] w [...], [...] Wydział Cywilny o zniesie współwłasności tej nieruchomości. Sąd postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r (sygn. akt [...]) postanowił znieść współwłasność nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 1674 m², poprzez fizyczny podział na dwie działki: nr [...] o powierzchni 837 m² stanowiąca własność M. D. oraz nr [...] o powierzchni 837 m² stanowiąca własność B. S. W wyniku podziału usytuowanie budynków w planie zagospodarowania działki nie zmieniło się zachowując te same odległości pomiędzy budynkami oraz od granicy działek. Po podziale skarżący uzyskali zgodę na dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działkę o nr ew. [...] z obrębu [...], obecnie ul. [...]. Prawo przejazdu i przechodu zostało określone w akcie notarialnym, Repertorium A-[...] z dnia [...] maja 2014 r. Uzyskując dwa niezależne dojazdy do drogi publicznej ul. [...] skarżący mieli wystąpić do Prezydenta [...], Wydział Architektury Budownictwa dla Dzielnicy [...] o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania obu działek, lecz z uwagi na uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...], [...], [...] i [...] ograniczający minimalną powierzchnię działek do 850 m² do ustalonego normatywu brakuje 13 m² i skarżący nie mają takiej możliwości. Zdaniem skarżących, zapisy Uchwały naruszają obiektywnie i realnie ich interes prawny, bowiem przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczył możliwości sposobu zagospodarowania nieruchomości i bezpośrednio wpływa na przysługujące prawo własności, a co za tym idzie przysługujący im interes prawny.

II.2. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o:

1) odrzucenie skargi M. D. z w zakresie wykraczającym poza regulacje dotyczące działki nr ew. [...] z obrębu [...];

2) odrzucenie skargi B. S. w zakresie wykraczającym poza poza regulacje dotyczące działki nr ew. [...] z obrębu [...];

3) oddalenie skargi w pozostałej części.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarga w zakresie wykraczającym poza nieruchomości, do których skarżący mają tytuł prawny, powinna ulec odrzuceniu z uwagi na brak naruszenia ich interesu prawnego. W niniejszej sprawie brak jest interesu prawnego w kwestionowaniu przez skarżących ustaleń dla innych działek, niż stanowiących ich własność. Skarga w tym zakresie powinna więc ulec odrzuceniu. Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada podniosła, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działa w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy. Jest to wynikające z art. 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), uprawnienie do określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Określanie minimalnej powierzchni działki, jaka może ulec zabudowie, jest natomiast parametrem zagospodarowania, wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Prawidłowe ukształtowanie tzw. gęstości zabudowy służy bowiem zapewnieniu ładu przestrzennego a także walorów architektonicznych, krajobrazowych i przyrodniczych - a więc tzw. wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wartością taką jest również prawo własności, jednak w razie konfliktu interesów rada gminy każdorazowo obowiązana jest dokonać ich stosownego wyważenia i w oparciu o obiektywne przesłanki podjąć decyzję, któremu z interesów w danej sytuacji należy przyznać pierwszeństwo. O zgodności z przepisami prawa planu miejscowego i konieczności reglamentacji wykonywania prawa własności nieruchomości w odniesieniu do funkcji przyrodniczych terenu przesądza również spełnienie ustawowych przesłanek zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm., dalej: "p.o.ś."). Zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś. w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez (...) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Zgodnie z art. 72 ust. 2 p.o.ś, w planach miejscowych, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Kształtowanie gęstości zabudowy, poprzez określanie parametru powierzchni działki budowlanej, jest jednym z podstawowych elementów takiego równoważenia zagospodarowania terenu. Rada podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie obie działki znajdują się na obszarze o wybitnie przyrodniczym i kulturowym charakterze. Teren objęty Planem Miejscowym położony jest na obszarze [...] Parku Kulturowego, w granicach Systemu Przyrodniczego [...] (obszar podstawowy i wspomagający [...]) i korytarza wymiany powietrza wg Studium, w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wzdłuż doliny rzeki [...], w sąsiedztwie Rezerwatu [...] i zabytkowego założenia urbanistycznego - Pałac i Park [...] uznanego za pomnik historii. Zgodnie z ustaleniami części "kierunkowej" studium dla przekształceń przestrzennych w strefie w tym rejonie miasta istotne jest m.in.

- "ograniczenie intensywności i gabarytów zabudowy"

- " ograniczenie zabudowy z wykluczeniem obiektów i urządzeń wysokich ".

Zgodnie ze Studium, jest to wyraźna enklawa przeznaczona pod zainwestowanie w otoczeniu terenów ZP 2, tak więc założenie o możliwej ekstensywności zabudowy wiąże się z prawidłowym kształtowaniem struktur przestrzennych. Obszar Planu Miejscowego w systemie przyrodniczym [...] pełni bardzo ważną funkcję. Część terenu – [...] - wchodzi w skład podstawowych terenów systemu, pozostała pełni rolę wspomagającą. To położenie wpływa na szczególne walory krajobrazowe i atrakcyjność przyrodniczą terenu A więc przyszłe zagospodarowanie musi zapewnić właściwe funkcjonowanie systemów przyrodniczych w obszarze planu i w rejonie sąsiednim. Określając minimalną powierzchnię działki budowlanej Rada [...] działała więc w oparciu o przepisy prawa i w granicach prawa. W szczególności w przedmiotowym przypadku zostały dochowane prawnie określone granice tzw. "władztwa planistycznego gminy". Zasadność takiego określenia parametru powierzchni działki dopuszczonej do zabudowy została również potwierdzona przez fakt, że na obszarze planu znajdowały się duże działki. Obrazuje to załączony do odpowiedzi na skargę wyciąg z inwentaryzacji z września 2008 r. - w odniesieniu do powierzchni działek znajdujących się w obszarze planu (w załączeniu). Zasady kształtowania zabudowy wynikają również z wytycznych planu ochrony [...] dla mpzp., stanowiących Załącznik Nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Kulturowego. Obszar planu leży w jednostce architektoniczno - krajobrazowej III.6 dla którego [...] zakłada kierunek działań (KONT/KREA) i zadania szczegółowe (a, b, h). Są to między innymi: a - utrzymanie stanu zachowania, konserwację, dążenie do nienaruszalności istniejącej substancji i układu przestrzenne oraz inne możliwe działania dla utrzymania stanu istniejącego w nawiązaniu do stanu historycznego; b - scalenie kompozycji w nawiązaniu do historycznego układu przestrzennego (z dopuszczeniem zastosowania elementów i form współczesnych) oraz uczytelnienie układu, dążenie do uzyskania klarowności jego wyrazu architektonicznego i stanu układu przestrzennego w nawiązaniu do stanu historycznego. Plan Miejscowy spełnia więc zadania w tych wytycznych, poprzez utrzymanie stanu zachowania, utrzymanie stanu zachowania, konserwacje, drżenie do nienaruszalności istniejącej substancji i układu przestrzennego oraz inne możliwe działania dla utrzymania stanu istniejącego. Zadania dotyczą m.in. kształtowania przestrzeni a więc również wielkości działki przeznaczonej pod zabudowę, i jest z nią ściśle związana. Dodatkowo na obszarze planu, co wynika z prognozy oddziaływania na środowisko, występuje wysoki poziom wody gruntowej, stąd ograniczenie powierzchni przeznaczonej do zabudowania Zwierciadło wód gruntowych pierwszego poziomu wodonośnego w strefach obniżeń powierzchni terenu (powstałych w wyniku erozji wód wezbraniowych) występuje przeciętnie na głębokości 1,0 - 1,5m. W dolinie [...] i "dolinie [...]" zwierciadło wody występuje na głębokości mniejszej niż 1 m. Poza obniżeniami wody gruntowe występują na głębokościach 2,0 - 2,5m. W odniesieniu do tak ustalonego parametru zagospodarowania spełniona została również zasada proporcjonalności. Nie ma bowiem innej możliwości kształtowania gęstości zabudowy, niż wprowadzenie takiego właśnie wskaźnika zagospodarowania jak powierzchnia działki budowlanej a jest on konieczny dla zapewnienia ładu przestrzennego oraz właściwych warunków życia (zwłaszcza odnośnie przewietrzania oraz intensywności ruchu samochodowego) i środowiskowych (zwłaszcza warunków wodnych i pozostawienia przydomowych terenów dla bytowania drobnych zwierząt) oraz wskazanych wyżej wartości kulturowych. Rada, odnosząc się do argumentów o uzyskanym przez skarżących pozwoleniu na budowę, wskazał, że nie była związana pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami administracyjnymi, w tym pozwoleniami na budowę. Nie było to bowiem istniejące zagospodarowanie ale jedynie decyzja, i która może (lub nie) być skonsumowana poprzez realizację budowy. Jednak takie pozwolenia na budowę nie wygasły i mogą być realizowane. Należy jednak podkreślić, że w dacie uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego obie działki pozostawały nadal nie zabudowane.

III.3. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Skarżący B. S. oświadczył, że zamiarem skarżących była zmiana pozwolenia na budowę poprzez zmianę parametrów budynku oraz obsługi komunikacyjnej działek, czyli zagospodarowania. Chodziło o to by każda z tych działek miała oddzielny wjazd. Według skarżącego, wydano decyzję odmawiającą zmiany dotychczasowego pozwolenia na budowę. Nie została ona zaskarżona w trybie administracyjnym. Pełnomocnik skarżącego B. S. oświadczył, że skarżący nie składali uwag do projektu planu. Pełnomocnik organu podkreślił, że plan był czterokrotnie wykładany, pierwszy raz w 2011 r., ostatni raz w 2014 r. Przy pierwszym wyłożeniu planu parametr 850 m² dotyczył działek powstałych przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzaniu planu, a na skutek uwagi przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] parametr ten został odniesiony do działek istniejących w dniu uchwalenia planu. Pełnomocnik organu oświadczył również, że jest to teren starorzecza [...] z bardzo dużą ilością terenu biologicznie czynnych i wartościowych przyrodniczo. Te 850 m² wiąże się z celem wprowadzenia zabudowy ekstensywnej. Chodziło o to by powierzchnia biologiczna czynna działki miała 60-70 %. Na takiej działce można wybudować dom i uzyskać wymienioną powierzchnię czynną (uwzględniając tereny utwardzone np. chodniki, podjazdy itp.) Na tym terenie dopuszczana jest tylko zabudowa wolnostojąca. W dzielnicy [...] od 2000 r. dla zabudowy ekstensywnej przyjmuje się min parametr 1200 m dla zabudowy jednorodzinnej. Jest tak np. w planach m.in. dla K. Z., P., Z..

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi. Zaskarżona uchwała została podjęta po 1 czerwca 2017 r., a zatem do jej zaskarżenia nie stosuje się wymogu uprzedniego wezwania (przewidzianego w art. art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935 oraz postanowienie NSA z 7 marca 2018 r., II OZ 192/18, CBOSA). Sąd nie podzielił zarzutu Rady, że każdy ze skarżących mógł wnieść skargę tylko w odniesieniu do działki, której jest aktualnie właścicielem. Trafne co do zasady rozważania organu co do wykładni pojęcia interesu prawnego w kwestionowaniu postanowień planu nie uwzględniają szczególnej sytuacji, w jakiej została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Otóż skarżący przed podziałem sądowym dokonanym w 2013 r. byli współwłaścicielami działki nr [...] i ta działka jest wskazana w wydanym w 2012 r. pozwolenie na budowę (skarżący występują w tej decyzji jako współinwestorzy). Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i może być w dalszym ciągu realizowana przez skarżących (co nie jest kwestionowane przez organ i o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia). Skarżący mają zatem interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności Planu Miejscowego w odniesieniu do terenu obejmującego dawną działkę [...].

IV.3. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, CBOSA).

IV.3.2. Sąd z urzędu nie stwierdził naruszenia procedury sporządzenia planu, a w skardze tego rodzaju zarzutów nie sformułowano.

IV.3.3. Sąd nie stwierdził również istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z podstawowych aktów prawnych kształtujących sposób wykonywania prawa własności (zob. m. in. art. 4 i 6 u.p.z.p.). Przepisy te stanowią podstawę do realizacji jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Jednakże, skoro rada gminy uchwalając plan miejscowy realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163 - 165 Konstytucji RP) oraz wykonuje kompetencje przyznane jej przez ustawodawcę, to nie organy planistyczne gminy powinny uzasadniać dlaczego przystąpiły do wykonywania władztwa planistycznego i dlaczego uchwalając plan miejscowy określają zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. To strona skarżąca plan miejscowy winna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności jest nieuzasadniony i mimo to, że organy planistyczne gminy mogły ingerować w prawo przysługujące danej stronie, to zakres tej ingerencji był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa (por. np. wyrok NSA 5 grudnia 2017 r., II OSK 331/17, CBOSA). W szczególności, zdaniem Sądu, Rada nie nadużyła władztwa planistycznego wprowadzając § 5 pkt 2 lit.b Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, dopuszcza się realizację budynków jednorodzinnych wolnostojących na działkach budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 850 m², w przypadku gdy te działki zostały wydzielone przed uchwaleniem niniejszego planu. Postanowienie to należy odczytywać w powiazaniu z § 5 pkt 2 lit.a Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie parametrów działki budowlanej ustala się minimalną powierzchnię działki budowlanej dla budynków jednorodzinnych wolnostojących równą 1200 m². Zasadą zatem jest, że na terenie Planu Miejscowego zabudowa dla budynków jednorodzinnych dopuszczalna jest na działkach na działkach nie mniejszych niż 1200 m². Na zasadzie wyjątku, dopuszczalna jest zabudowa na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 850 m², w przypadku gdy te działki zostały wydzielone przed uchwaleniem Planu Miejscowego. Postanowienia te mają maja charakter ogólny i odnoszą się również do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 18MN, na którym położone są działki skarżących (§ 15 Uchwały). Skarżący nie kwestionują samego przeznaczenia należących do nich nieruchomości w Planie Miejscowym, podobnie jak nie zgłosili zarzutów co do przyjętego parametru minimalnej działki budowalnej (wynoszącego 1200 m²). Istota zarzutów skargi dotyczy przyjętego w § 5 pkt 2 lit.b normatywu 850 m² dla działek istniejących przed uchwaleniem Planu Miejscowego. Skarżący zdają się upatrywać naruszenia ich praw w nieuwzględnieniu przez Radę sądowego podziału działki nr [...], dokonanego w 2013 r. na wniosek skarżących. Zdaniem Sądu, w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości zasadność ograniczenia na terenie objętym Uchwałą zabudowy na niewielkich działkach. Chodzi tu bowiem o teren o wyjątkowych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wchodzący w skład Systemu Przyrodniczego [...], a nadto położony na obszarze o bardzo wysokim poziomie wód gruntowych. Intensywna zabudowa jednorodzinna na działkach o małej powierzchni doprowadziłaby m. in. do istotnego i nieodwracalnego ograniczenia wspomnianych walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Normatyw 1200 m² koresponduje m. in. z wysokimi współczynnikami powierzchni biologicznie czynnej (70 %), wskaźnikiem maksymalnej intensywności zabudowy - 0,35 oraz maksymalną powierzchnia zabudowy - 25% (§ 15 ust. 2 Uchwały). Należy dodać, że wielkość ta nie może być uznana za nadmierną, jeżeli zważy się przeciętne powierzchnie działek ujęte w inwentaryzacji z 2008 r. sporządzonej dla potrzeb opracowania projektu planu. W świetle tej inwentaryzacji działki o powierzchni mniejszej niż 850 m², nie stanowiące dróg, w zasadzie nie występują (pomijając działki tak małe, że wykluczona na nich jest racjonalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Dane te pozwalają przyjąć, że prawodawca lokalny nie nadużył władztwa planistycznego przyjmując wartości określone w § 5 pkt 2 lit.a i b Uchwały. Kwestionowany przez skarżących § 5 pkt 2 lit. b uchwały stanowi przejaw racjonalnego kompromisu między normatywem zasadniczym (1200 m²), a ochroną praw osób, których działki zostały wydzielone przed uchwaleniem Planu Miejscowego. W aspekcie oceny legalności konkretnych wartości (normatywów powierzchniowych) przyjętych w Uchwale (tj. 1200 m² oraz 850 m²) należy mieć również na uwadze, że projekt planu miejscowego sporządzają osoby mające wiedzę specjalną w zakresie urbanistyki i architektury (art. 5 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu, ocena zgodności z prawem planu miejscowego w zakresie uwzględnienia m.in. takich czynników, jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy walorów architektonicznych i krajobrazowych, nie może polegać na sprawdzeniu, czy konkretne rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym planie właściwie uwzględnia wskazane czynniki. Równałoby się to bowiem z weryfikowaniem rozstrzygnięć wymagających specjalistycznej wiedzy przez osoby takiej wiedzy nie posiadające. Zauważyć bowiem należy, że przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 106 § 3 p.p.s.a.) – zwrócił na to uwagę m. in. NSA w wyroku z 21 marca 2018 r., II OSK 2383/17 (CBOSA). W aspekcie ochrony praw nabytych skarżących (art. 2 Konstytucji RP) należy z całą mocą podkreślić, że Plan Miejscowy nie uniemożliwia realizacji wspomnianego wyżej pozwolenia na budowę, udzielonego na rzecz skarżących w dniu [...] kwietnia 2012 r. (k. 108). W szczególności wejście w życie Uchwały nie spowodowało wygaśnięcia tej decyzji (zob. art. 65 ust. 2 u.p.z.p.), a nadto nie zachodzą inne okoliczności związane z wejściem w życie przedmiotowego planu, które uniemożliwiłby realizację tej ostatecznej decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., II OSK 81/16, CBOSA). Należy mieć przy tym uwadze, że wspomniane pozwolenie na budowę zostało wydane dla działki o powierzchni 1674 m², a zatem działki o powierzchni z większej niż przyjęty w planie podstawowy normatyw 1200 m². Podział tych działek przez skarżących nastąpił już po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz w chwili, gdy do publicznego wglądu wyłożony był już projekt planu miejscowego. Skarżący nie skorzystali z prawa do zgłoszenia uwag do projektu planu miejscowego, co jest okolicznością istotną z punktu widzenia oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez Radę, a w szczególności brak inicjatywy ze strony właściciela nieruchomości mógł być odczytywany jako akceptacja rozwiązań proponowanych w projekcie (por. np. wyroki NSA z 22 marca 2017 r., II OSK 1732/16 - CBOSA). Na zakończenie należy raz jeszcze podkreślić, że skarżący mogą bez przeszkód realizować udzielone im w 2012 r. pozwolenie na budowę. Równocześnie należy podkreślić, że ograniczenie przewidziane w § 5 pkt 2 lit.b Planu Miejscowego winno być rozumiane ściśle. W szczególności dotyczy ono wyłącznie "realizacji budynków jednorodzinnych wolnostojących", a zatem nie obejmuje ono m. in. remontów i przebudowy (w rozumieniu art. 3 pkt 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) w odniesieniu do budynków wzniesionych zgodnie z pozwoleniem na budowę uzyskanym przed uchwalaniem Planu Miejscowego. Podobnie, § 5 pkt 2 lit.b Planu Miejscowego nie dotyczy robót budowalnych nie polegających na budowie budynków mieszkalnych, w tym nie dotyczy robót budowlanych związanych np. wykonaniem ogrodzeń czy wjazdów na nieruchomość.

IV.4. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.