Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1086/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 41, 134, 142 ust. 5 pkt 1, 146, 148, 152, 153, 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1, 80, 81, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej nazywany "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwanej dalej "skarżącą"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...], oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...] – powiat c., o kodzie postępowania numer [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w ogłoszeniu nr [...] zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (usługi ambulatoryjne) w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...] – c. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż [...] PLN na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Termin składania ofert upływał w dniu 6 października 2010 r.

Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynika, iż do konkursu przystąpiło 7 świadczeniodawców. Oferta M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. otrzymała numer [...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Według rankingu otwarcia oferta skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą pierwszą pozycję, z łączną liczbą punktów oceny - 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa, w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, zastrzegając w protokole końcowym z negocjacji, że jego podpisanie nie jest gwarancją wybrania oferty.

Ze sporządzonego w dniu [...] listopada 2010 r. rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty, niepodlegające odrzuceniu, uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą trzecią pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert, celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania ofertę zajmującą pierwsze miejsce – S. w C. Oferta ta uznana za najlepszą, zdobywając 87,500 punktów, uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...].

Pismem z dnia 29 listopada 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od wyników postępowania. W uzasadnieniu wskazała, iż w jej ocenie, rozstrzygniecie limitujące liczbę świadczeniodawców do tych, którzy zmieścili się w kwocie zamówienia świadczeń zaproponowanych w ogłoszeniu konkursu pozbawia dostępu do badań pacjentki, które mają zagwarantowany dostęp do tego typu świadczeń na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 140 poz. 1148). Zdaniem skarżącej, w celu zapewnienia pacjentkom dostępu do badań, w wyniku których wykrywane są zmiany nowotworowe piersi, jak również w celu zapewnienia skutecznej realizacji programu profilaktyki raka piersi, w ramach konkursu powinni zostać wybrani wszyscy świadczeniodawcy, którzy spełniają wymogi formalne, a zaoferowali najkorzystniejszą cenę. Skarżąca podkreśliła, iż za zaoferowaną cenę otrzymała maksymalną liczbę punktów – 30.

Pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. skarżąca, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. złożyła wniosek o umożliwienie przejrzenia akt spraw dotyczących postępowań konkursowych, w których strona była uczestnikiem, wraz z możliwością sporządzania z nich notatek i odpisów. Podniosła, że odmowa organu powinna być wyrażona w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia oddalił odwołanie skarżącej, wskazując na brak podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołanie nie zawierało zarzutów, które dotyczyłyby konkretnych czynności podjętych albo zaniechanych przez Fundusz w trakcie postępowania, czy też naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach. Organ podkreślił, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, którego warunki zostały zaakceptowane przez świadczeniodawcę w oświadczeniu załączonym do oferty. Komisja konkursowa w oparciu o materiały konkursowe i zgodnie z zarządzeniem nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, oceniła wszystkich świadczeniodawców z zastosowaniem takich samych kryteriów. Ponadto, ocena ofert odbywała się poprzez system informatyczny, co stanowiło dodatkową gwarancję stosowania jednakowych kryteriów wobec wszystkich oferentów.

Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wnosząc o jej uchylenie oraz unieważnienie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. N. Sp. z o.o. Skarżąca podkreśliła, że podmiotem, który brał udział w postępowaniu była spółka – M.

Organowi skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 73 § 1 k.p.a., poprzez: uniemożliwienie przedstawicielowi skarżącej w dniu 2 grudnia 2010 r. w godzinach 10.25 – 11.50 wglądu do wszystkich akt sprawy, w tym ofert złożonych przez pozostałych uczestników postępowania. Udostępnienie akt ograniczono jedynie do oferty skarżącej, protokołu z posiedzenia komisji – podsumowania oraz informacji o uzyskanej przez wybranych oferentów maksymalnej liczbie punktów w danym postępowaniu,

- naruszenie art. 74 § 2 k.p.a., poprzez niewydanie postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, na które służy zażalenie,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie dostępu do akt sprawy i możliwość strony do złożenia tylko częściowego oświadczenia na podstawie przedstawionych stronie akt sprawy, a nie na podstawie wszystkich akt sprawy,

- nieuwzględnienie w wydanej w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzji złożonego częściowego oświadczenia,

- naruszenie przez komisję konkursową art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również gwarancji zachowania uczciwej konkurencji. Odwołując się do okoliczności nieprzeprowadzenia w 2009 r. przez Narodowy Fundusz Zdrowia konkursu na realizację programu profilaktyki raka piersi, a jedynie aneksowanie umów z dotychczasowymi świadczeniodawcami na rok 2010, skarżąca podniosła, iż kontroli spełniania przez świadczeniodawców wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. nie poddano wszystkich świadczeniodawców, a jedynie nowych, zobowiązując ich do przedłożenia licznych dokumentów i oświadczeń, odmawiając jednocześnie zgody na sprawdzenie, czy te same oświadczenia i dokumenty złożyli pozostali oferenci.

Odwołując się do § 1 pkt 1 ppkt 1c zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 73/2009/DSOZ z 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, skarżąca wskazała na załącznik nr 1, tab. 1.7 – programy terapeutyczne w kryterium jakości, gdzie w warunkach dodatkowych ocenianych w pkt. 10 wymieniono certyfikat wydany przez Centrum Monitorowania Jakości ważny w dniu zawarcia umowy – liczba punktów jednostkowych 2,5 pkt. Skarżąca podała, że z informacji uzyskanych w Centrum Monitorowania Jakości w K. takie certyfikaty mogą otrzymać tylko szpitale i lekarze POZ. Pozostałe ZOZ-y nie mogą otrzymać takiego certyfikatu ponieważ Centrum Monitorowania Jakości nie dokonuje certyfikacji takich podmiotów. W ocenie skarżącej, umieszczenie w kryteriach oceny ofert powyższego kryterium stanowi naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Jak ustalono w Centrum Monitorowania Jakości w K. ww. certyfikat mogą otrzymać jedynie szpitale i lekarze POZ. Powyższe powoduje, że świadczeniodawcy nie będący szpitalami nie mogą spełnić ww. kryterium i w związku z tym nie mogą uzyskach dodatkowych punktów w ocenie ofert. Takie działanie świadczy o faworyzowaniu ofert szpitali startujących w tym samym konkursie, co skarżąca.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, organ podkreślił, iż zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez niewybranie zgłoszonej przez nią oferty, organ zaznaczył, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niewybranie oferty nie stanowi naruszenia interesu prawnego. Dokonując oceny prawidłowości postępowania organ zaznaczył, iż w jego ocenie, postępowanie konkursowe prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, a oferta zgłoszona przez skarżącą oceniona została według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżąca potwierdziła w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty. Skarżąca podpisała protokół końcowy z negocjacji, pod treścią którego zawarta była uwaga, iż zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznaczała jednak dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

Odwołując się do idei konkursu ofert, jaką jest wybór ofert najkorzystniejszych, organ podkreślił, iż oferta skarżącej nie została wybrana, bowiem w konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane do zawarcia umowy.

Zarzut naruszenia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, Prezes NFZ uznał za bezzasadny, ponieważ w adresie widnieją wszystkie elementy nazwy oferenta, a więc zarówno "[...].", jak i "Sp. z o.o.".

Organ uznał za bezzasadny zarzut skarżącej o naruszeniu art. 73 § 1 k.p.a. w związku z uniemożliwieniem stronie wglądu do całości akt sprawy i ograniczeniem go jedynie do złożonej oferty. Organ wskazał na istniejące w tym zakresie ograniczenie, wynikające m.in. z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). W ocenie organu, udostępnianie oferentowi odwołującemu się w postępowaniu administracyjnym danych dotyczących innych oferentów wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych – którzy, nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, nie mieliby takiej możliwości. Powyższe, zdaniem organu, naruszałoby zasadę równego traktowania stron postępowania konkursowego, bowiem oferent wnoszący odwołanie znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym.

W związku z tym, że Fundusz udostępnił skarżącej akta sprawy, brak było podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt. Tym samym, bezpodstawny był zarzut naruszenia art. 74 § 2 k.p.a.

Organ nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie art. 10 § 1 k.p.a., gdyż Prezes NFZ pismem z dnia 30 listopada 2010 r. poinformował stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z którego to uprawnienia skarżąca skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, polegającego na przeprowadzeniu kontroli wyłącznie u nowych oferentów, organ podkreślił, iż [...] Oddział Wojewódzki Funduszu nie miał obowiązku przeprowadzania kontroli u wszystkich oferentów. Wskazując na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (...) (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), organ zaznaczył, iż komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Kierunek powyższej regulacji, w ocenie organu, jest jasny i odnosi się tylko do tego oferenta, którego komisja konkursowa postanowiła poddać weryfikacji. Przepis nie nakłada obowiązku uzasadniania przez komisję konkursową dlaczego skierowała kontrolę do wybranego oferenta. Przeprowadzenie kontroli w ramach § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia u jednego tylko oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, albowiem kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji.

Odpierając zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z umieszczeniem w kryteriach oceny ofert oceny za posiadanie Certyfikatu Monitorowania Jakości organ podkreślił, iż analiza warunków oceny ofert zawartych w zarządzeniu 73/2009/DSOZ nie stanowiła części prowadzonego postępowania konkursowego, a zatem nie mogła być przedmiotem oceny dokonywanej w ramach rozpatrywania złożonego przez skarżącą odwołania. Powyższy zarzut, zdaniem organu, nie odnosi się do naruszenia przez komisję konkursową zasad prowadzenia postępowania, których skutkiem byłby uszczerbek w interesie prawnym skarżącej.

W ocenie organu, kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez komisję konkursową przepisy, skarżąca wyszła poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 w zw. z art. 154 ustawy o świadczeniach.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie naruszył zasad postępowania konkursowego określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie zasad postępowania określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad równego traktowania oferentów;

- naruszenie zasad postępowania określonych w art. 152 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad prowadzenia postępowania odwoławczego;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 77, art. 107 oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo opisała powody naruszenia przez organ zasady równego traktowania stron postępowania konkursowego. Wskazując na uzasadnienie zaskarżonej decyzji podniosła, iż nie wykazano w nim w sposób niebudzący wątpliwości, że wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Ograniczenie się jedynie do kilku zdań, bez dokonania analizy wyniku punktowego oraz analizy dokumentacji postępowania świadczy jedynie o iluzorycznym charakterze dokonanej przez organ kontroli, a ponadto uniemożliwia podjęcie polemiki z przedstawioną przez organ argumentacją. Pobieżne uzasadnienie, ograniczające się jedynie do stwierdzenia, że oferta skarżącej w rankingu otwarcia ocen zajęła 1 pozycję, z łączną liczbą 83,333 punktów, w tym za ofertę cenową 30,000 punktów; ciągłość – 10,000 punktów; jakość 40,000 punktów; dostępność 3,333 punktów; natomiast w rankingu końcowym (po negocjacjach) zajęła czwartą pozycję z łączną ilością 83,333 punktów (z podziałem jak powyżej), bez wskazania czy została ona skalkulowana w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami ustawy oraz stosownych zarządzeń, nie pozwala na ocenę, czy w toku postępowania doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, czy też nie.

Skarżąca podkreśliła, że organ nie dokonał sprawdzenia czy interes strony nie doznał uszczerbku przy kalkulowaniu rankingu końcowego, nie wspomniał też w żaden sposób w oparciu o jakie przesłanki skarżąca nie uzyskała żadnego punktu po rankingu otwarcia oraz czy takie działanie było uprawnione, uwzględniające nakaz równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie. Tymczasem, z uwagi na brak dostępności skarżącej do całości materiału postępowania konkursowego, w szczególności ofert pozostałych uczestników i ich szczegółowych ocen, jedynie kontrola organu mogła zapewnić weryfikację prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego.

Skarżąca zauważyła, że o odstąpieniu komisji konkursowej od kontroli wszystkich ofert strona skarżąca dowiedziała się dopiero na dalszym etapie postępowania, z uwagi na brak udostępnienia jej na etapie postępowania administracyjnego wglądu do akt sprawy. Zdaniem strony, taka sytuacja wyraźnie wskazuje na fakt, że uniemożliwienie jej wglądu do akt sprawy pozbawiło ją możliwości obrony swoich praw i przedstawienia argumentacji zmierzającej do wykazania, że i w jakim stopniu nastąpił uszczerbek jej interesu prawnego. Skoro skarżąca zarzucała naruszenie zasad uczciwej konkurencji, jej wolą i intencją było zweryfikowanie, czy zastosowano w stosunku do wszystkich uczestników postępowania zasadę równego traktowania podmiotów i uczciwej konkurencji.

W ocenie skarżącej, brak odniesienia się przez Prezesa NFZ do konkretnych dokumentów z postępowania konkursowego oraz analizy punktacji prowadzi do wniosku, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wystąpiły wady i uchybienia, w tym naruszenie art.7, art.77, art.107 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.80 k.p.a., zaś postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił, iż punktacja w rankingu końcowym generowana jest przez system informatyczny oraz oparta jest na informacjach zawartych w ofercie (w jej wersji elektronicznej przygotowanej przez oferenta a następnie automatycznie wczytywanej do systemu) z uwzględnieniem przeprowadzonych negocjacji dotyczących liczby i ceny proponowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Nie jest zatem, w ocenie organu, możliwa sytuacja różnego punktowania przez komisję konkursową jednakowych odpowiedzi udzielonych przez oferentów. Ponadto, takim samym zasadom postępowania, oraz jednolitym kryteriom oceny, określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach i w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, podlegały wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne, nie podlegały zmianie w toku postępowania, i co ważne nie mógł ich zmienić ani oferent ani zamawiający. Organ odwoławczy podtrzymał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasady określonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, a także w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), nazywanej dalej "p.p.s.a.".

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz mając na uwadze przepis art. 152 ustawy o świadczeniach, Sąd uznał, iż jest ona zasadna.

Na wstępie należy odnieść się do kwestii świadczeniodawcy, a tym samym - strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w myśl art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcą jest m.in. zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w statucie (np. wyrok z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 144/10, opubl.: cbois.nsa.gov.pl). Jednakże z dniem 1 lipca 2011 r. na mocy art. 172 pkt 1 w zw. z art. 221 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.) art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach uzyskał nowe brzmienie i w lit. a) wprowadzono, że jest nim także podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. Z kolei w myśl art. 205 ustawy o działalności leczniczej z dniem 1 lipca 2011 r. niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej stały się przedsiębiorstwami podmiotów leczniczych.

Wobec powyższego stroną może być także organ nadzorczy.

Zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Najważniejsze zasady, o których mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach, to wynikające z art. 134 omawianej ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ww. ustawy, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o świadczeniach). W trakcie postępowania może dojść do naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów ustawy o świadczeniach. Zasady postępowania określone są również w dokumentach określonych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Fundusz powinien z urzędu korygować niezgodne z prawem czynności, nie mniej najczęściej do korekty takiej dochodzi wskutek skorzystania ze środków odwoławczych i skargi.

Dla interpretacji przepisu art. 152 ustawy o świadczeniach kluczowe znaczenie ma także pojęcie interesu prawnego. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwość zawarcia umowy przez tego świadczeniodawcę. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. W związku z tym posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że świadczeniodawca pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją lub jej brakiem, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada celom ustawy.

W myśl powołanego przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia i następnie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach).

Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Funduszu nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej liczby punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów, z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Na tle cytowanego przepisu należy zauważyć, że pomimo jednoznacznego wniosku skarżącej spółki, żaden z organów wypowiadających się w sprawie wydanymi rozstrzygnięciami, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Do akt załączono jedynie dokumentację dotyczącą spółki M. Sp. z siedzibą w G. (brak jest dokumentacji pozostałych oferentów, w tym tych, którzy wygrali konkurs) bez analizy dokumentacji pozostałych oferentów w stosunku do ujawnionych danych skarżącej. Jeżeli zatem Prezes Funduszu odmowę ujawnienia dokumentacji oferentów, którzy wygrali, uzasadniał "danymi wrażliwymi" tych oferentów, to co najmniej niezrozumiałym jest ujawnienie dokumentacji skarżącej również zawierającej "dane wrażliwe". Brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji, aby akta, które nie zostały stronie udostępnione były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają one wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wprowadzenie dodatkowej bariery polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw.

W ocenie składu orzekającego Sądu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykazał, że konkurs w rozpoznawanej sprawie był przeprowadzony, zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach, w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych, skoro skarżący nie miał praw wglądu do oferty podmiotu, który wygrał przedmiotowy konkurs.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej spółki w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Zarówno brak właściwej dokumentacji w tym zakresie i uzasadnienia decyzji stoi w niezgodzie, w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. przez brak oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącej.

Brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiało skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy

(art. 81 k.p.a.) i uniemożliwiło również Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji. Czynienie rozważań w tym zakresie w odpowiedzi na skargę należy uznać za spóźnione, gdyż to pismo nie jest elementem decyzji.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

Z tych względów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.