Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1410/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 457(czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 października 2012 r. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania A.G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 11 czerwca 2010 r. w sprawie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny:

A.G., działając jako rolnik, złożył w dniu 15 maja 2009 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował działki ewidencyjne, położone w województwie [...], powiecie [...], gminie M., obrębach S.M. i B. oraz województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...]. W tabeli VIII wniosku Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych strona zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 13,28 ha.

Pismem z dnia 28 lipca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień odnośnie powierzchni gruntów rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr 118/5.

W dniu 5 sierpnia 2009 r. inspektorzy terenowi A Sp. z o. o. sporządzili raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności zadeklarowanych powierzchni. Zgodnie z załączoną do raportu notatką służbową, inspektorzy, którzy przybyli na miejsce kontroli, poinformowali syna producenta rolnego o obowiązku przeprowadzenia czynności kontrolnych, po czym przeprowadzili rozmowę telefoniczną z wnioskodawcą, podczas której poinformowali go o celu kontroli, oznaczeniach działek wytypowanych do kontroli oraz upoważnieniach zezwalających na dokonanie tejże kontroli. Producent rolny nie wyraził zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych w dniu 5 sierpnia 2009 r. i zaproponował późniejszy termin, wobec czego został powiadomiony o możliwości złożenia odwołania od przeprowadzonej kontroli, a także dokonaniu w protokole wpisu "Producent rolny uniemożliwił przeprowadzenia kontroli", na co strona wyraziła zgodę sugerując, by dodać jeszcze zapis "w dniu dzisiejszym". Po zakończonej rozmowie telefonicznej, inspektorzy terenowi zawiadomili o zaistniałej sytuacji osobę koordynującą pracę inspektorów, po czym podjęli ponownie próbę rozmowy telefonicznej z A.G., lecz strona podtrzymała zakaz wstępu na działki wytypowane do kontroli oraz wykonywania jakichkolwiek zdjęć. Producent rolny stwierdził również, że inspektorzy terenowi działają na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a on będzie rozmawiał tylko z organem i stanowczo odmówił kontynuacji rozmowy oraz przerwał połączenie.

Wobec powyższego, inspektorzy terenowi w sekcji IX. raportu Przeprowadzenie kontroli i rubryce 55 jako przyczynę nie przeprowadzenia kontroli podali: "Producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli". Kopia raportu z czynności kontrolnych została stronie przekazana za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 13 sierpnia 2009 r.

W piśmie z dnia 20 sierpnia 2009 r. A.G. podniósł szereg zarzutów przeciwko czynnościom kontrolnym przeprowadzonym w dniu 5 sierpnia 2009 r. Wskazał, że nie został poinformowany przez pracowników A Sp. z o.o. o obowiązku przeprowadzenia kontroli, a o ich obecności dowiedział się od syna. Równocześnie producent rolny stwierdził, że nie został poinformowany, jakie konkretnie czynności miały zostać wykonane w jego gospodarstwie. Po otrzymaniu informacji od syna, że inspektorzy terenowi dysponują quadami, zakazał wjazdu nimi na teren gospodarstwa rolnego, bowiem w czerwcu i lipcu 2009 roku wykonywał na terenie swojego gospodarstwa prace melioracyjne, ziemne i siew trawy, a przejazd quadami mógłby spowodować zniszczenia. Wnioskodawca wyjaśnił, że poza zakazem wjazdu quadami, nie podjął innych czynności uniemożliwiających przeprowadzenie kontroli.

W dniu 24 sierpnia 2009 r. A.G. złożył korektę wniosku, na podstawie której zwiększył powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 118/5 ogółem oraz zalesionych odpowiednio z 1,10 ha do 3,80 ha oraz z 1,10 ha do 1,60 ha.

W dniu 25 sierpnia 2009 r. w gospodarstwie A.G. odbyła się kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, podczas której nie stwierdzono nieprawidłowości.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania A.G. płatności do gruntów rolnych na rok 2009. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z uniemożliwieniem przez producenta rolnego przeprowadzenia kontroli na miejscu odmówiono przyznania płatności na rok 2009. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 23 rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004", który stanowi, że jeżeli rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli, to wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy są odrzucane.

Powyższa decyzja została doręczona stronie, A.G., w dniu 15 czerwca 2010 r.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że działania odwołującego się uniemożliwiły kontrolę oraz uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie płatności za 2009 rok. A.G. wskazał, że m.in. ze względu na powierzchnię działek, znaczną odległość pomiędzy działkami, łatwy dostęp do działek nie był w stanie uniemożliwić przeprowadzenia kontroli działek, czego potwierdzeniem jest przeprowadzenie w dniu 25 sierpnia 2009 r. kontroli pod jego nieobecność. Ponadto wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2009 r. nie przebywał na terenie działek rolnych objętych kontrolą, nie był więc w stanie uniemożliwić przeprowadzenia kontroli, a pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. poinformował ARiMR, że nie ma żadnych przeszkód do przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie. Producent rolny wskazał także, że w zawisłej sprawie decyzja zapadła ponad rok od momentu złożenia wniosku, a z treści decyzji nie wynika okoliczność uzasadniająca tak istotną zwłokę w wydaniu rozstrzygnięcia. Natomiast wskazana zwłoka, według odwołującego się, ograniczyła możliwości dowodowe, w szczególności dotyczące przeprowadzenia niektórych dowodów, w tym zeznań świadków. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 107 § 3i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, że rozstrzygnięcie organu I instancji, wskutek nieprawidłowego doręczenia, nie weszło do obrotu prawnego i nie mogło być przedmiotem zaskarżenia.

Decyzją z dnia 7 września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania A.G. płatności do gruntów rolnych na rok 2009. Na powyższej decyzji brak było podpisu, imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Decyzja została doręczona stronie w dniu 9 września 2010 r.

W dniu 8 września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał ponowną decyzję, którą odmówił przyznania A.G. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 10 września 2010 r.

Od powyższej decyzji z dnia 8 września 2010 r. A.G. wniósł odwołanie.

Ponadto pismem z dnia 22 września 2010 r. producent rolny wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 11 czerwca 2010 r. w sprawie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 oraz decyzji z dnia 7 września 2010 r. w sprawie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania wniesionego od decyzji z dnia 8 września 2010 r. wskazując, że wskutek nieprawidłowego doręczenia, decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego.

Ponadto decyzją z dnia 3 grudnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , podnosząc, że skoro rozstrzygnięcia organu I instancji nie doręczono prawidłowo ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi to decyzja ta w obrocie prawnym nie istnieje, a zatem nie może zostać stwierdzona jej nieważność.

Równocześnie decyzją z dnia 3 grudnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 września 2010 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009. Wskazał, że wobec braku podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji, wydane pismo nie stanowiło aktu woli władzy, a zatem nie było decyzją w rozumieniu prawa. Skoro decyzja ta w obrocie prawnym nie istnieje, to nie może zostać stwierdzona jej nieważność.

Decyzją z dnia 28 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania A.G. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 7 marca 2011 r.

Od powyższej decyzji A.G. wniósł w dniu 21 marca 2011 r. odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wnosząc o jej zmianę i przyznanie mu płatności obszarowej za rok 2009 lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia 22 września 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 22 sierpnia 2010 r. i umorzył w całości postępowanie I instancji, które doprowadziło do wydania tej decyzji.

Jednocześnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wystąpił do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie niedopuszczalności odwołania oraz postanowienia z dnia 22 lipca 2010 r. w sprawie niedopuszczalności odwołania, wydanych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR .

W dniu 12 stycznia 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności obu wskazanych postanowień.

Postanowieniami z dnia 14 lutego 2012 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność: postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 lipca 2010 r. w sprawie niedopuszczalności odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 czerwca 2010 r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 oraz postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie niedopuszczalności odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 września 2010 r. o odmowie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję z dnia 8 września 2010 r. i umorzył w całości postępowanie I instancji, które doprowadziło do wydania tej decyzji.

W rezultacie powyższego w obrocie prawnym pozostała decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 czerwca 2010 r., od której strona złożyła w dniu 28 czerwca 2010 r. odwołanie.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 3 października 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 11 czerwca 2010 r.

Przedstawiając stan prawny sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 marca 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 243), do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rezultacie do postępowania w sprawie niniejszego odwołania mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) - zwanej "ustawą" - wraz z przepisami wykonawczymi.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U L 316 z 2.12.2009 ze zm.), rozporządzenie 796/2004 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Wobec tego w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.).

Organ odwoławczy zauważył na wstępie, że jakkolwiek decyzja organu pierwszej instancji z dnia 11 czerwca 2010 r. została doręczona stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem odwołanie od tej decyzji zostało skutecznie wniesione w ustawowym terminie.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że A.G. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni upoważnionym pracownikom. Przyczyny odmowy przeprowadzenia kontroli na miejscu w opisanej przez inspektorów notatce służbowej z dnia 5 sierpnia 2009 r. oraz w wersji przedstawionej przez producenta rolnego znacznie się różnią. Jednakże organ II instancji nie przyjął wyjaśnień odwołującego się jako wiarygodnych. Opierając się na notatce służbowej sporządzonej przez inspektorów terenowych oraz piśmie Dyrektora A Sp. z o.o. z dnia 27 maja 2010 r., organ uznał, że powodem odmowy przeprowadzenia kontroli na miejscu, i to dwukrotnie, był sprzeciw wnioskodawcy, który jednak nie był powiązany z rzekomym użyciem quadów do pomiaru działek rolnych. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie znajduje art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowiący, że jeżeli rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli, to wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy są odrzucane. Organ powołał się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (siódma izba) w sprawie C-536/09, w którym stwierdzono, że wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni kontroli. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, brak zgody rolnika na przeprowadzenie kontroli należy zakwalifikować jako uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.

Organ odwoławczy podkreślił, że podjęte rozstrzygnięcie znajduje oparcie w art. 19 ustawy. Dodatkowo zgodnie z art. 19 ust. 7 ustawy o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia odwołania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR , nie rozstrzygając sprawy wniosku do 1 marca 2010 roku, wskazał skarżącemu nowy termin rozpatrzenia sprawy, jak i powody przesunięcia rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji nie miał też obowiązku niezwłocznego odrzucenia wniosku zważywszy choćby na fakt złożenia zastrzeżeń do raportu z kontroli na miejscu.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, że organ nie miał obowiązku, przed wydaniem decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności, wysłania pisma informującego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, gdyż skarżący nie złożył takiego żądania (art. 3 ust. 2 ustawy).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że działania skarżącego uniemożliwiły kontrolę oraz uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie płatności za 2009 rok. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76 § 1 i 3, art. 79, art. 107 § 1 i 3, art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., a także art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że m.in. ze względu na powierzchnię działek, znaczną odległość pomiędzy działkami, łatwy dostęp do działek skarżący nie był w stanie uniemożliwić przeprowadzenia kontroli działek, czego potwierdzeniem jest przeprowadzenie w dniu 25 sierpnia 2009 r. kontroli pod jego nieobecność. Ponadto wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2009 r. nie przebywał na terenie działek rolnych objętych kontrolą, nie był więc w stanie uniemożliwić przeprowadzenia kontroli, a pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. poinformował ARiMR, że nie ma żadnych przeszkód do przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie.

Skarżący wskazał także, że w obarczonym wieloma uchybieniami postępowaniu, skutkującymi wydaniem szeregu decyzji, które następnie bądź uchylono bądź stwierdzono ich nieważność, wnosił o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Tymczasem organy za niepodważalny uznały raport z czynności kontrolnych, pomijając wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego zmierzające do wykazania okoliczności sprzecznych z treścią dokumentacji sporządzonej przez kontrolujących.

Dodatkowo skarżący zaznaczył, że decyzja organu II instancji nie zawiera w podstawie prawnej przepisu uzasadniającego odmowę przyznania płatności za 2009 r., co narusza art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że A.G., działając jako rolnik, złożył w dniu 15 maja 2009 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował działki ewidencyjne, położone w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębach [...]oraz województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...]. W tabeli VIII wniosku Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 13,28 ha.

Pismem z dnia 28 lipca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień co do powierzchni gruntów rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr 118/5.

W dniu 5 sierpnia 2009 r. inspektorzy terenowi A Sp. z o.o. podjęli próbę przeprowadzenia na zadeklarowanych gruntach kontroli na miejscu. Do kontroli tej jednak nie doszło, bowiem skarżący w rozmowie telefonicznej nie wyraził na to zgody, przy czym przyczyny braku tej zgody są sporne.

W dniu 24 sierpnia 2009 r. A.G. złożył korektę wniosku, na podstawie której zwiększył powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 118/5 ogółem oraz zalesionych odpowiednio z 1,10 ha do 3,80 ha oraz z 1,10 ha do 1,60 ha.

W dniu 25 sierpnia 2009 r. w gospodarstwie A.G. odbyła się kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, podczas której nie stwierdzono nieprawidłowości.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania A.G. płatności do gruntów rolnych na rok 2009.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano na art. 23 rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004", który stanowi, że jeżeli rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli, to wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy są odrzucane. Zdaniem organu pierwszej instancji, podzielonym następnie przez organ odwoławczy, skoro skarżący w rozmowie telefonicznej sprzeciwił się przeprowadzeniu kontroli, to tym samym uniemożliwił jej przeprowadzenie.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Trafny jest zarzut skarżącego, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, bowiem orzekające organy dokonały błędnej jego wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania.

W myśl art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Natomiast stosownie do art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Art. 23a ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia stanowi z kolei, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Ponadto jeżeli ustawodawstwo danych aktów prawnych i norm dotyczących zasady współzależności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady współzależności.

Podobna regulacja zawarta jest w prawie krajowym. Zgodnie z art. 31 ust. 4 mającej zastosowanie w stanie prawnym niniejszej sprawy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051), czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 23a ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Z art. 31 ust. 5 tej ustawy wynika zaś, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wstępu na teren gospodarstwa rolnego; żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; pobierania próbek do badań; żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych.

Z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określaną jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. Użycie sformułowania "uniemożliwi" należy rozumieć jako "uczyni niedającym się urzeczywistnić" dokonanie określonych czynności kontrolnych. To uniemożliwienie w sposób skuteczny przeprowadzenia tego rodzaju czynności musi być wynikiem zachowań rolnika lub jego pełnomocnika, będących skutkiem działań zależnych wyłącznie od niego. Ani przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ani przepisy polskiej ustawy, nie uzależniają natomiast przeprowadzenia kontroli na miejscu od zgody kontrolowanego. Należy uznać, że odmowa a uniemożliwienie nie są pojęciami tożsamymi. Odmowa oznacza tylko tyle, że producent nie wyraził zgody na kontrolę, a zgoda taka przecież nie jest konieczna. Jak już bowiem wskazano, w świetle stosownych przepisów prawa wspólnotowego obecność producenta rolnego przy bezpośrednich czynnościach kontrolnych nie jest wymagana, co więcej, nie jest wymagane powiadomienie go o kontroli. Skoro nie jest wymagana ani jego obecność, ani nawet powiadomienie go o kontroli, to tym bardziej nie jest też wymagana jego zgoda na przeprowadzenie czynności kontrolnych.

Z protokołu kontroli nie wynika, aby oprócz braku wyrażenia zgody strona podjęła jakiekolwiek działania mające na celu uniemożliwienie kontroli. Z raportu wynika jedynie, że inspektorzy terenowi zamierzający dokonać kontroli na miejscu ograniczyli swe czynności wyłącznie do rozmowy z będącym na miejscu synem skarżącego i telefonicznej rozmowy z samym skarżącym, a wskutek ich postawy odstąpili od dalszych czynności, czyli od rzeczywistego przeprowadzenia kontroli. Wobec niepodjęcia przez inspektorów żadnej, konkretnej czynności zmierzającej bezpośrednio do wykonania powierzonego im zadania weryfikacyjnego, postawa zainteresowanego (i jego syna) mogłaby być ewentualnie zakwalifikowana najwyżej jako utrudnianie kontroli, ale nie jej uniemożliwienie.

Należy mieć w związku z tym na uwadze i to, że bardzo restryktywne rozwiązanie przyjęte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, stanowiące oczywisty wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrywania wniosków o przyznanie płatności, musi być interpretowane ściśle. Niedopuszczalna jest z pewnością wykładnia rozszerzająca, prowadząca do stosowania analizowanego przepisu także w innych sytuacjach, poza tą jedyną tam wymienioną.

W konkluzji trzeba stwierdzić, że skoro w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli na miejscu, przepis art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 nie mógł znaleźć zastosowania, nawet gdyby przyjąć bezkrytycznie, że postawa skarżącego utrudniła przeprowadzenie tej kontroli (skarżący konsekwentnie w toku postępowania inaczej przedstawiał okoliczności oraz motywy odmowy udzielenia zgody na przeprowadzenie kontroli w dniu 5 sierpnia 2009 r.).

Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 było nieuzasadnione także i z tego względu, że przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu 25 sierpnia 2009 r., w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, podczas której nie stwierdzono nieprawidłowości. Art. 23 rozporządzenia nr 796/2004 nie może być odczytywany jako swojego rodzaju sankcja za nieodpowiednie zachowanie się wnioskodawcy, czy dyscyplinowanie wnioskodawcy. Przeczy temu zarówno wykładnia literalna, systemowa jak i funkcjonalna. W pierwszym przypadku treść art. 23 rozporządzenia nr 796/2004 wskazuje na to, że przedmiotem regulacji nie jest zachowanie rolnika, ale działania organu w razie niemożności merytorycznego rozpoznania wniosku. Systemowo nie można pominąć, że przepis ten reguluje kwestie samej kontroli, a nie sankcjonowanie rolników. Celowościowo, trzeba pamiętać, że prawo wspólnotowe należy interpretować tak, by zapewniona była jego największa skuteczność, co w tym przypadku oznacza zapewnienie ochrony interesów finansowych Wspólnoty, czyli zapobieżenie wypływowi pieniędzy tam, i tylko tam, gdzie nie są spełnione warunki ich przyznania.

Skoro zatem ostatecznie przeprowadzona została kontrola na miejscu, która nie wykazała nieprawidłowości, to brak było podstaw do odmowy przyznania płatności z powołaniem się na niewłaściwe zachowanie producenta rolnego przy wcześniejszej próbie przeprowadzenia takiej kontroli (abstrahując już w tym miejscu od zasadności tego zarzutu). W takiej bowiem sytuacji zrealizowany zostaje cel określony w ust. 1 art. 23 rozporządzenia nr 796/2004 i brak jest podstaw do stosowania sankcji przewidzianej w ust. 2 tego przepisu. Jak bowiem wskazano, celem art. 23 ust. 2 rozporządzenia 796/2004 nie jest "ukaranie" rolnika, ale wskazanie sposobu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wniosku, którego weryfikacja okazała się niemożliwa z przyczyn zależnych wyłącznie od rolnika (lub jego pełnomocnika).

W świetle powyższych rozważań nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 76 § 1 i § 3, art. 79, art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Prowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia przyczyn odmowy wyrażenia przez skarżącego zgody na przeprowadzenie kontroli na miejscu w dniu 5 sierpnia 2009 r. jest bezcelowe, skoro, jak wyżej przyjęto, odmowa wyrażenia takiej zgody nie jest równoznaczna z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone wyżej co do braku podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 r.

Końcowo należy zwrócić uwagę, że postępowanie w tej sprawie obarczone było wyjątkowo wieloma wadami. Wydano kilka decyzji i kilka postanowień, kolejno uchylanych, bądź też wobec których stwierdzano ich nieważność. Ostatecznie w obrocie prawnym pozostała pierwsza wydana w sprawie decyzja z dnia 11 czerwca 2010 r., jednakże wskutek błędów proceduralnych popełnianych przez organy obu instancji odwołanie od tej decyzji rozpatrzone zostało po ponad dwóch latach (28 miesiącach) od dnia jego wniesienia. Tego rodzaju sposób procedowania musi zostać oceniony zdecydowanie negatywnie. Stanowi to naruszenie nie tylko art. 8 k.p.a. statuującego zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, ale także wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą to sumę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy w wysokości 200 zł, 17 zł tytułem opłaty skarbowej uiszczonej za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego - 240 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349).