Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 377/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 662/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] i decyzję Starosty Otwockiego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. K. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 662/11 oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...[ lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

Starosta Powiatu Otwockiego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. ustalił w pkt 1 odszkodowanie w wysokości 101 610 zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę W. w O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 478 m2 i działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 53 m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 54 m2 i działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 544 m2 w obrębie ewidencyjnym [...], zobowiązując do jego wypłaty na rzecz B. U. B. jako współuprawnionej do otrzymania odszkodowania w wysokości 1/4 wartości nieruchomości w kwocie 25 402,50 zł, na rzecz G. M. i M. E. małż. K. jako współuprawnionych do otrzymania odszkodowania w wysokości ¼ wartości nieruchomości w kwocie 25 402,50 zł oraz na rzecz M. i G. M. małż. M. jako współuprawnionych do otrzymania odszkodowania w wysokości ½ wartości nieruchomości w kwocie 50 805 zł – Gminę Otwock w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja, stanie się ostateczna. Jednocześnie w pkt 2 odmówiono odszkodowania za tę nieruchomość na rzecz M. P. K., uznając go za osobę nieuprawnioną.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wojewoda uznał, że materiał dowodowy nie uzasadnia uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Organ odwoławczy wskazał, że stronami postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z dnia 13 października 1998 r.") są zawsze Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego, właściciel nieruchomości (bądź jego spadkobierca) na dzień 31 grudnia 1998 r., który został pozbawiony władania nieruchomością w wyniku zajęcia jej pod drogę publiczną oraz osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Organ ustalił, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną gminną – ulicę W. w O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 478 m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. 53 m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. 54 m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. 544 m2 w obrębie ewidencyjnym nr [...] wchodziła w skład zabudowanej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. E. K. Jednak w dniu 4 sierpnia 1999 r. pomiędzy M. E. K. a M. M., G. K. i B. B. zawarta została umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego – Repertorium A Nr [...]. W § 2 tej umowy zawarte zostało oświadczenie, że M. K. sprzedaje na rzecz nabywców przysługujące jej prawo własności do nieruchomości o łącznej pow. 7670 m2 stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] i działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], w tym część gruntu zajętego pod ulicę W. w O. o pow. 1129 m2 za tę nieruchomość została uiszczona ustalona cena. W § 8 umowy nabywcy wnieśli o zmianę w treści księgi wieczystej oznaczonej numerem KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Otwocku poprzez wpisanie prawa własności na rzecz M. i G. M. małż. M. na zasadach wspólności ustawowej w ½ części, na rzecz G. M. i M. E. małż. K. na zasadach wspólności ustawowej w ¼ części oraz na rzecz B. U. B. w ¼ części.

Organ zwrócił uwagę, że osoby nabywające nieruchomość w wymaganej przez prawo formie i z zachowaniem aktów staranności, chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z tego względu stwierdził, że w dacie składania wniosku z dnia 10 października 2005 r. do Starosty Powiatu Otwockiego G. M. i M. E. małżonkom K., M. i G. M. małżonkom M. oraz B. U. B. jako wieczystoksięgowym współwłaścicielom tej nieruchomości przysługiwało roszczenie odszkodowawcze za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, objętą treścią aktu notarialnego z 4 sierpnia 1999 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że właścicielka nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. M. E. K. za wywłaszczoną nieruchomość uzyskała zapłatę. Jej spadkobierca – M. K. nie posiada już interesu prawnego w dochodzeniu odszkodowania.

Odnosząc się zarzutu dotyczącego wyłączenia Starosty Powiatu Otwockiego organ przedstawił regulację zawartą w art. 25 § 1 k.p.a., a następnie wskazał, że Kierownikiem organu, o którym mowa w art. 25 pkt 1 k.p.a. jest K. B. – piastujący funkcję Starosty Otwockiego występujący jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę Wczasową w Otwocku. Z art. 25 pkt 1 k.p.a. wynika, że Starosta Powiatu Otwockiego, jako organ administracji, podlegałby wyłączeniu w sytuacji, gdyby ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie dotyczyło jego interesów majątkowych lub osób z nim spokrewnionych i spowinowaconych. Sprawowanie przez jedną ze stron postępowania – M. M. – funkcji Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Otwocku, jednostki mającej do 31 grudnia 2010 r. charakter gospodarstwa pomocniczego, a od 1 stycznia 2011 r. powiatowej jednostki organizacyjnej, nie stanowi zdaniem organu – w świetle art. 25 k.p.a. – przesłanki uzasadniającej wyłączenie organu administracji publicznej – Starosty Powiatu Otwockiego, od załatwienia sprawy. Ponadto zauważono, że nie zostały wykazane okoliczności rodzące wątpliwości co do bezstronności Starosty.

Wojewoda uznał, że wysokość odszkodowania została przez Starostę Powiatu Otwockiego ustalona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, przepisami Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a także wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. zarzucając naruszenie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., nieuwzględnienie treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że stosownie do art. 25 k.p.a. organ podlega z mocy prawa wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z nim w stosunku małżeństwa, krewnych, powinowatych do drugiego stopnia oraz osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Organ podlega też wyłączeniu od rozpoznania sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W przedmiocie wyłączenia organu nie jest wydawane postanowienie o wyłączeniu, rygorem wydania decyzji z naruszeniem art. 25 k.p.a. jest nieważność postępowania przeprowadzonego przez organ podlegający wyłączeniu.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 25 § 1 kpa uzasadniające wyłączenie organu. To, że strona postępowania jest Kierownikiem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Otwocku nie stanowi przesłanki do wyłączenia organu pierwszej instancji, tj. Starosty Otwockiego od załatwienia sprawy.

Sąd zauważył ponadto, że oprócz instytucji wyłączenia organu, Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje także wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu. Wyłączenie to dotyczy konkretnego pracownika organu i ma miejsce w sytuacjach wskazanych w art. 24 § 1 k.p.a. lub też na wniosek strony lub pracownika, jeżeli zostaną uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika (art. 24 § 3 k.p.a.). W przedmiocie wyłączenia pracownika w przypadku wskazanym w art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika rozstrzyga postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie.

Z okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynika zdaniem Sądu I instancji, aby zaistniała którakolwiek z przesłanek art. 24 § 1 i art. 25 k.p.a. skutkująca wyłączeniem pracownika organu lub samego organu od udziału w sprawie. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny, która nie jest wymieniona w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu, ustalenie kto jest osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest w sprawie prawidłowe.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09, Lex nr 534304), zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Prawo takie, zdaniem sądu, przysługuje także osobie, na rzecz której prawo to przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej.

Sąd podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1998 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje (art. 3), a w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treści księgi wieczystej, rozstrzyga się na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Przepisy te oznaczają, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Właścicielowi nieruchomości, w miejsce którego Skarb Państwa stał się właścicielem, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. – co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, zgodnie z którym prawo do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przysługiwać powinno wyłącznie właścicielowi nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.

Sąd I instancji podniósł, że strony postępowania dokonały określonej czynności prawnej rozporządzającej przedmiotową nieruchomością. Kierując się treścią wpisów w księdze wieczystej, zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony własności nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania. Za właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Skarbu Państwa lub gminy, może być uznana także osoba, której prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności powstałe w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednim właścicielem nieruchomości z zastrzeżeniem, że wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie tego odszkodowania nastąpiło po wpisaniu do księgi wieczystej tytułu własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Organy obu instancji nie naruszyły także zdaniem Sądu I instancji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 6 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na uznaniu za prawidłowe przyznania odszkodowania na rzecz osób, dla których nie istniały ku temu podstawy materialnoprawne,

– art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na ich niezastosowaniu, a na przyjęciu za wiążący organ wyrok sądu wydany w innej sprawie i w innym stanie faktycznym;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności aktu notarialnego, z którego wynika, że strony umowy sprzedaży z dnia 4 sierpnia 1999 r. nie dokonały zbycia roszczeń o przyznanie odszkodowania,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 w zw. z art. 26 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak przyjęcia, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do uprawdopodobnienia istnienia okoliczności uzasadniających wyłączenie pracowników Starostwa Powiatowego w Otwocku, a tym samym do zmiany właściwości organu na podstawie ww. art. 26 § 3 k.p.a.,

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń nie znajdujących odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz twierdzeń nie stanowiących odniesienia do podniesionych w skardze zarzutów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość B. B., G. K., M. K., M. M. oraz G. M. było nieuprawnione.

Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że organy przyjęły jako podstawę do przyznania odszkodowania, oderwaną od okoliczności niniejszej sprawy, tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.01.2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, nie uwzględniając, że do stanu faktycznego niniejszej sprawy ten wyrok nie może mieć zastosowania oraz pomijając przy tym zupełnie treść przepisu prawnego, który powinien stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w sprawie. Do tezy tego wyroku przychylił się również Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie za nieruchomość ma być ustalane i wypłacane "według zasad i trybu określonych przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości". Zasady i tryb wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten jako podmiot uprawniony wskazuje "osobę wywłaszczoną", a więc osobę, której z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. odjęte zostało prawo własności. Taka konstrukcja przepisów ustawy reformującej i ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest co do zasady osoba, która utraciła w dniu 1 stycznia 1999 r. własność i to jej należy zrekompensować stratę w formie odszkodowania.

Wyjątek od tej zasady wprowadza ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, niemniej organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji w sprawie niniejszej dokonały jego błędnej interpretacji i błędnego zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie w momencie zawarcia umowy strony miały wiedzę, że nieruchomości zajęte pod drogę nie stanowią już własności M. K. i z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły na własność gminy, w szczególności wobec faktu, że stroną transakcji był pracownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Otwocku. M. M. z racji przygotowania zawodowego musiał znać przepisy dotyczące tej materii. Sąd I instancji nie uwzględnił tej okoliczności. Poprzedniczka prawna nie uzyskała od nabywców kwoty należnej za tę część nieruchomości, przyjmując, że uzyska należne jej za wywłaszczenie odszkodowanie od organu. Tym samym nie doszło również do zbycia jakiegokolwiek prawa do roszczenia odszkodowawczego.

Ponadto wskazano, że M. M. w swojej skardze podnosił w istocie zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 26 § 3 k.p.a., Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował twierdzenia skarżącego wywiedzione w skardze. Wyłączenie pracowników Starostwa Powiatowego powinno nastąpić na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., a wskutek tego, że organ z powodu tego wyłączenia stałby się niezdolny do orzekania, to powinno nastąpić także jego wyłączenie na podstawie art. 26 § 3 k.p.a. Brak zastosowania tych przepisów był wadą zaskarżonych decyzji, a brak stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd I instancji stanowi o nieprawidłowości zaskarżonego wyroku i uzasadnia jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w tej skardze zarzuty mogły być uznane za usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się kolejno do zarzutów zgłoszonych w oparciu o podstawę zaskarżenia wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie uchybił we wskazany przez skarżącego sposób regulacji zawartej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, zgodnie z którą: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny winno nastąpić w oparciu o materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, uzupełniony ewentualnymi ustaleniami dokonanymi w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd orzeka na podstawie całości akt sprawy i jego zadaniem jest w rezultacie ustalenie czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 1925/04). Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd swoje obowiązki w powyższym zakresie wykonał. Sąd nie pominął – jak wynika z treści zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu – aktu notarialnego z dnia 4 sierpnia 1999 r., natomiast zaakceptował stanowisko organów, że zbycie przez M. K., która była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką działek gruntu zajętych pod drogę publiczną, nieruchomości objętej tym aktem, spowodowało przejście roszczenia o odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. na nabywców. Słusznie stanowisko to zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane poprzez postawione zarzuty materialnoprawne, podlegające rozważeniu w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Nie jest również uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 w związku z art. 26 § 3 k.p.a. przez brak przyjęcia, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do uprawdopodobnienia istnienia okoliczności uzasadniających wyłączenie pracowników Starostwa Powiatowego w Otwocku, a tym samym do zmiany właściwości organu na podstawie art. 26 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego regulację dotyczącą zarówno wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie organu administracji publicznej, jak i pracownika tego organu, w tym także zawartą w art. 24 § 3 k.p.a., która to przyczyna wyłączenia wszystkich pracowników Starostwa Powiatowego w Otwocku zaistniała zdaniem skarżącego w sprawie. Słusznie ocenił Sąd I instancji, że skarżący nie przedstawił żadnych realnych dowodów czy okoliczności, które uprawdopodobniałyby, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności wszystkich pracowników organu I instancji. Okoliczność, że M. M. jest Kierownikiem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Otwocku jest niewystarczająca, by z tego jedynie faktu wyprowadzać uprawdopodobnienie przyczyny wyłączenia wszystkich pracowników Starostwa wskazanej w art. 24 § 3 k.p.a., w konsekwencji więc również zarówno zarzut dotyczący naruszenia art. 26 § 3 k.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. okazały się nieuzasadnione.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który sformułowany został w sposób bardzo ogólny, bez wskazania na konkretne uchybienia Sądu I instancji w zakresie sporządzenia uzasadnienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie niezbędne w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Przedstawiony został zarówno stan sprawy, jak i zarzuty skargi, stanowisko organu, podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie sporządzone zostało w sposób umożliwiający kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Okolicznością niesporną w sprawie niniejszej jest, że właścicielką nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną – ulicę W. w O., która objęta jest niniejszym postępowaniem odszkodowawczym, w dniu 31 grudnia 1998 r. była M. K. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 za nieruchomości przejęte na własność przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r., które w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły ich własności i zajęte były pod drogi publiczne będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

M. K. wniosek taki złożyła w dniu 20 grudnia 2005 r., a więc w zakreślonym w ustawie terminie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. miała interes prawny uprawniający do żądania odszkodowania wynikający z normy materialnej zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., która nadawała jej status strony postępowania odszkodowawczego. M. K. zmarła w toku postępowania odszkodowawczego w dniu 10 marca 2008 r., w myśl więc art. 30 § 4 k.p.a. w jej miejsce wstąpił do tego postępowania następca prawny – syn M. K.

W sprawie niniejszej, wobec tego, że w dniu 11 października 2005 r. złożony został także wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za te same nieruchomości zajęte pod drogę publiczną – ulicę W. w O. przez B. B., G. K., M. K., M. M. i G. M., będących nabywcami nieruchomości od M. K. na podstawie umowy notarialnej z dnia 4 sierpnia 1999 r., zdaniem organów, na nabywców na podstawie tej umowy przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniej właścicielce przedmiotowej nieruchomości. Wobec takiego stanowiska ustalono należne na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie na rzecz nabywców i zobowiązano Gminę Otwock do jego wypłaty oraz odmówiono odszkodowania za nieruchomość na rzecz M. K., uznając go za osobę nieuprawnioną.

Akceptując zaskarżone przez M. K. rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołał się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09, w którym stwierdzono, że: "Uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej".

Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej powołany wyżej wyrok z dnia 11 stycznia 2010 r. zapadł w całkowicie odmiennych od sprawy niniejszej okolicznościach (umową przenoszącą własność była darowizna, wprawdzie obdarowana złożyła wniosek o odszkodowanie w terminie, lecz odmówiono ustalenia na jej rzecz odszkodowania, natomiast darczyńca, który w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem zajętej pod drogę publiczną nieruchomości nie złożył wniosku w ustawowym terminie). Słusznie też podniesiono, że w wyroku tym, rozważając sytuację, gdy mimo przejścia na własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomość była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego wyrażono pogląd, że uprawnionym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy może być także (a nie wyłącznie) osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r. zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że prezentowane w orzecznictwie poglądy, że skoro przejęcie prawa własności w myśl art. 73 ust. 1 następuje z mocy prawa w określonej dacie, tj. z dniem 1 stycznia 1999 r., to w tym zakresie wykluczone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych, są trafne co do zasady. W art. 73 ust. 4 ustawy w związku z ust. 1 tego artykułu niewątpliwie co do zasady chodziło o właściciela nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. Sąd wskazał jednak na sytuacje nietypowe, gdy występującym o odszkodowanie właścicielem będą także spadkobiercy osoby, która utraciła własność nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. Podniósł też, że w niektórych sytuacjach byli właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie mieli świadomości, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i dokonywali obrotu tymi nieruchomościami, legitymując się w tej dacie wpisem w księdze wieczystej prawa własności co do tej nieruchomości, a wobec braku ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nowi nabywcy wpisywani byli do ksiąg wieczystych.

Tego rodzaju okoliczność nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zarówno M. K. – właścicielka zbywanej aktem notarialnym z dnia 4 sierpnia 1999 r. nieruchomości, jak i nabywcy nie tylko mieli świadomość co do przejścia własności nieruchomości zajętych pod ulicę na rzecz Gminy Otwock, ale w akcie tym opisane zostały działki zajęte pod drogę publiczną. Jednocześnie w akcie notarialnym brak jest wyraźnego zapisu odzwierciedlającego wolę stron umowy, by uprawnionymi do dochodzenia odszkodowania za "wywłaszczoną" pod drogę publiczną nieruchomość byli nabywcy. Strony nie zawarły umowy przelewu wierzytelności (art. 509 k.c.). Należy zauważyć, że wszelkie wątpliwości związane z postanowieniami umów cywilnoprawnych i ich skutkami rozstrzygane być mogą wyłącznie przez sądy powszechne. Nie są do tego uprawnione ani organy administracji publicznej, ani sądy administracyjne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skoro w rozpoznawanej sprawie w określonym przez ustawę terminie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie tego przepisu wystąpiła zarówno właścicielka nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i nabywcy nieruchomości, a strony aktu notarialnego z dnia 4 sierpnia 1999 r. nie zawarły umowy przelewu wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość, to brak było podstaw do uznania za zgodne z prawem ustalenia odszkodowania i zobowiązania do jego wypłaty na rzecz nabywców nieruchomości oraz odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobiercy właścicielki nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r.

Wobec tego, że nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to mając na uwadze jedynie przedstawione wyżej naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Sąd uznał zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 4 w związku z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zbieżne z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego zawartymi w skardze kasacyjnej – za uzasadnione. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny zastosować się do wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej w zakresie wykładni i zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.