Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 727/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2022 r. sprawy ze skargi N. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz N. M. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec N. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że N. M. wnioskiem z 21 września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wnioskodawca opisując przebieg służby podał, że [...] grudnia 1984 r. rozpoczął służbę na stanowisku inspektora Grupy [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych [...]. Od [...] lutego 1985 r. został przeniesiony do Grupy [...] SB RUSW [...]. Byłego funkcjonariusza w okresie od [...] sierpnia 1986 r. do [...] czerwca 1989 r. skierowano na studia w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...]. Do [...] lipca 1990 r. pełnił służbę w strukturach SB RUSW [...]. Podał, że w wyniku transformacji został pozytywnie zweryfikowany, po czym rozpoczął służbę jako starszy asystent w Wydziale Operacyjno-Dochodzeniowym Komendy Rejonowej Policji [...]. Od [...] sierpnia 1991 r. zajmował stanowisko [...] Sekcji Wydziału Operacyjno-Dochodzeniowego KRP [...]. Następnie od [...] września 1992 r. rozpoczął pracę na stanowisku [...] Zespołu do spraw Przestępstw Gospodarczych Wydziału Policji Kryminalnej KRP [...]. Następnie od [...] lipca 2000 r. były funkcjonariusz pełnił służbę jako detektyw Zespołu do Walki z Przestępczością Gospodarczą Referatu Kryminalnego Komendy Powiatowej [...] Komendy Powiatowej Policji [...]. Od [...] lipca 2002 r. został przydzielony do Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Sekcji Kryminalnej [...], a od [...] sierpnia 2003 r. pełnił służbę w Zespole Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP [...]. Powierzone mu obowiązki na poszczególnych stanowiskach wykonywał rzetelnie, wyróżniając się dużym zaangażowaniem i starannością, za co był wielokrotnie nagradzany oraz wyróżniany m.in. Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę".

Organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki w tym przepisie muszą być spełnione łącznie.

Z akt sprawy wynika, że N. M. został zwolniony ze służby w Policji [...] stycznia 2014 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] grudnia 1984 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 5 lat i 8 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 29 lat, 1 miesiąc i 24 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono mu także okres zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 27 dni (od [...] października 1979 r. do [...] października 1981 r.).

W ocenie organu z uwagi na fakt, że znaczna część służby (około 19,4%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, nie można tego okresu uznać za krótkotrwały ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Minister zaznaczył, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W związku z powyższym skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec N. M. art. 8 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18; 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 organ wskazał, że do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. M. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2022 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia oraz dowolną ocenę sprawy, przekroczenie uznania administracyjnego i tym samym zaniechanie uzasadnienia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w kontekście przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w tym "szczególnie uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do pełnionej przez niego służby, podjęcia nauki w okresie pełnienia służby w Wydziale SB przez okres 3 lat, wyróżnień, awansów, nagród, zasług i osiągnięć służbowych, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż należy odmówić wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy,

2. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że okres pełnienia przez niego służby od [...] grudnia 1984 r. do [...] lipca 1990 r. nie ma charakteru krótkotrwałego, w sytuacji gdy pełnił służbę w Policji przez 29 lat, z czego tylko 5 lat i 8 miesięcy pracował w służbie przygotowawczej dla Wydziału SB, w czasie której spędził prawie 3 lata na studiowaniu w szkole oficerskiej (od [...] sierpnia 1986 r. do [...] czerwca 1989 r.), czyli w Wydziale SB pracował wyłącznie przez 3 lata i 2 miesiące, wobec czego okres pełnienia służby w Wydziale SB należy oceniać nie na poziomie 19,4%, ale 10,88%, co oznacza, iż pełniona służba miała charakter krótkotrwały;

b) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego niezastosowanie, bowiem organ dokonał oceny okoliczności przedmiotowej sprawy wyłącznie poprzestając na przesłance z pkt 1 ust. 1 art. 8 ustawy (jego w ocenie błędnie) nie pochylając się nad całością przepisu ustawy dającego możliwość wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Skarżący wskazał, że pełnił służbę w Policji przez ponad 29 lat, z czego tylko 5 lat i 8 miesięcy w służbie przygotowawczej dla Wydziału SB pełniąc wyłącznie funkcje podstawowe. W tym czasie spędził prawie 3 lata studiując w szkole oficerskiej. Podczas pełnienia we wskazanym okresie służby nie wykonywał żadnych czynności, które można by zakwalifikować do kategorii czynności represyjnych, tj. na rzecz "totalitarnego państwa".

Jego zdaniem naruszenie przepisów w zakresie postępowania dowodowego miało istotny wpływ na treść decyzji, bowiem nieuwzględnienie i nierozpatrzenie dowodów świadczących o krótkotrwałości przebiegu służby, jej charakteru, szczególnie wysokiego ryzyka, jakie związane było z pracą w terenie oraz jej wpływu na stan zdrowia, skutkowało błędnym uznaniem, że nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy i niewypowiedzeniem się w zakresie spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W przedmiotowej sprawie Minister zaniechał wskazania dowodów, na których się oparł i jakim dał wiarygodność. Nie wiadomo także, jaki stan faktyczny został ustalony przez organ, który nie dokonał oceny twierdzeń w świetle przedłożonych dowodów. Już sam ten fakt wpływa ujemnie na możliwość poddania decyzji kontroli merytorycznej, gdyż nie wiadomo, które dowody zostały przeprowadzone i co na ich podstawie ustalono. Decyzja jest w tym zakresie zbyt lakoniczna, zwłaszcza w kontekście zebranych dokumentów. To prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe dokonanie oceny w sposób wyczerpujący, czy zgromadzono w sprawie materiał dowodowy oraz dokonano jego prawidłowej oceny. Nie zostało w szczególności ustalone, czy organ uznał za udowodnione podniesione we wniosku fakty takie jak: niewykonywanie czynności operacyjnych, dochodzeniowo-śledczych, agenturalnych, czy moralnie nagannych, przyczyny nadania odznaczeń, niekaralność, wykonywanie czynności służbowych na wysokim poziomie, nienaganna postawa moralna. Stwierdzenie zaistnienia powołanych wyżej faktów świadczyłoby o spełnieniu przesłanek "rzetelnego pełnienia służby" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami [...] września 1989 r. i [...] lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Sąd nie podziela oceny długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa dokonanej przez organ. Zdaniem Sądu dokonano jej niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 5 lat i 8 miesięcy, co stanowi około 19,4% długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 29 lat, 1 miesiąc i 24 dni. Tak więc zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym służbę tę można uznać za krótkotrwałą. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Jednakże zestawienie powyższych okresów wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, która stanowi ok. 19,4% ogólnego stażu służby skarżącego. Jest to wartość akceptowalna w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publik. j.w.) podkreślił, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. M. podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

Ponadto zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, gdyż niespełnienie przesłanki "krótkotrwałości służby" nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] grudnia 1984 r. do [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym stwierdzono, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie ustalenia, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] grudnia 1984 r. do [...] lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Organ nie zajął żadnego stanowiska odnośnie oceny rzetelności służby N. M. w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Minister przedstawiając stan faktyczny sprawy stwierdził, że obie przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Organ w konsekwencji uznania, że N. M. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął całkowicie kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 12 września 1989 r. Minister w ogóle odstąpił od oceny osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił on szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy. Zwracał m.in. uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne nagradzanie i wyróżnianie.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, którą Sąd orzekający w całości aprobuje, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby N. M., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, z uwzględnieniem osiągnięć oraz odznaczeń i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.