Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 488/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, 151, 203 PKT 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 355/18 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 355/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2).

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor ochrony Środowiska pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr [...], obręb [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał na wyniki przeprowadzonej w dniach [...] września - [...] października 2016 r. kontroli wyjaśniając, że w okolicznościach badanej sprawy doszło do rozbudowy kompostowni o dodatkową powierzchnię, na której przetwarzane są odpady wynoszące w sumie 85.000 Mg/rok. Tym samym Spółka powinna posiadać pozwolenie zintegrowane dla całej kompostowni z uwzględnieniem jej faktycznych możliwości przetwórczych również po rozbudowie, zaś decyzja Starosty zezwalała na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w ilości 10.000 Mg/rok odpadowa masa roślinna – 02 01 03 i 25.000 Mg/rok (ustabilizowane komunalne osady ściekowe – 19 08 05), a już wówczas Spółka posiadała udzielone przez Marszałka Województwa zezwolenie z [...] lipca 2015 r. na przetwarzanie odpadów w instalacji w ilości 60.000 Mg/rok 165 Mg na dobę. W ocenie skarżącego w tej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa i decyzja z [...] grudnia 2015 r. dotknięta jest nieważnością.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się G. Sp. z o.o. zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchyliło swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. w całości i stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] grudnia 2015 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. G. Sp. z o.o. w piśmie procesowym również wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając powyższą skargę Sąd I instancji wskazał, iż istota sporu sprowadza się do kwestii statusu placu kompostowego nr [...] jako (nie)samodzielnej instalacji. Wyjaśnił, iż skarżący swoje stanowisko o zasadności stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2015 r. uzasadnia okolicznością rozbudowy istniejącej instalacji działającej na podstawie decyzji z [...] lipca 2015 r., udzielającej G. sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego, która to okoliczność powoduje, że Spółka rozbudowując istniejącą instalację o plac kompostowy nr [...] zobowiązana była, na podstawie art. 214 prawa ochrony środowiska uzyskać pozwolenie zintegrowane. Zdaniem Spółki natomiast, zrealizowana kompostownia jest odrębną instalacją i w tej sytuacji decyzji Starosty [...] nie sposób zarzucić rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Sąd wskazał na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśniając, że zdaniem SKO kluczową kwestią dla wydania zaskarżonego orzeczenia było jednoznaczne ustalenie czy decyzja z [...] grudnia 2015 r. dotyczyła rozbudowy istniejącej, czy też budowy odrębnej instalacji, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęto jednocześnie, że działalności, której dotyczyła decyzja z [...] grudnia 2015 r. nie można zaliczyć do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Organ podniósł, iż instalacja posiada zdolność przetwarzania jedynie 68,5 ton odpadów na dobę, przez co nie kwalifikuje się jako instalacja wymagająca pozwolenia zintegrowanego, bowiem obowiązek uzyskania zezwolenia zintegrowanego zachodziłby wówczas, gdyby został spełniony warunek odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności ponad 75 ton na dobę.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż organ przyjął, że decyzja Starosty wydana została co do samodzielnej, odrębnej instalacji, a nie rozbudowy istniejącej instalacji działającej na podstawie pozwolenia zintegrowanego. Wyjaśnił, iż pomimo, że status kompostowni nr [...] stanowi istotę sporu, Kolegium w żaden sposób nie podjęło nawet próby wyjaśnienia na czym konkretnie oparło swoje ustalenia. Sąd zauważył, iż WIOŚ we wniosku odwołał się do ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach [...] września - [...] października 2016 r. w kompostowni należącej do Spółki jednak należy zauważyć, że pomimo treści wniosku o stwierdzenie nieważności, do akt sprawy administracyjnej nie załączono protokołu przeprowadzonej kontroli. Ponadto z akt sprawy nie wynika też, aby SKO zwracało się do WWIOŚ o przekazanie dokumentów, które mają dowodzić statusu kompostowni nr 4a jako elementu istniejącej już instalacji funkcjonującej w oparciu o pozwolenie zintegrowane. Wskazał, iż w toku postępowania zwrócono się jedynie do Starosty pismem z [...] kwietnia 2017 r. o przekazanie akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] grudnia 2015 r., a także do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o udostępnienie kopii decyzji z [...] lipca 2015 r., tym samym przyjąć należy, że Kolegium nie dysponowało dokumentacją, z której skarżący wywodził swoje ustalenia.

Przytoczone okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, stanowiły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem organ nie wyjaśnił na czym konkretnie opiera swoje ustalenia co do statusu kompostowni nr [...] jako samodzielnej instalacji, w szczególności nie odniósł się do ustaleń skarżącego i jak wynika z akt administracyjnych nie dysponował częścią dokumentacji, która załączona została przez stronę skarżącą do skargi (w szczególności protokołem kontroli przeprowadzonej w G. Sp. z o.o., protokołem odbioru robót budowlanych, Informacją z dnia [...] listopada 2016 r.).

Ponadto Sąd zauważył, iż rozważania SKO dotyczą wyłącznie samodzielnej instalacji, zaś WIOŚ stoi na stanowisku, że przedmiotem decyzji z [...] grudnia 2015 r. objęto rozbudowę istniejącej instalacji działającej w oparciu o zezwolenie zintegrowane. Organ nie wyjaśnił, na czym opiera swoje stanowisko co do wadliwości wniosków WWIOŚ, zaś było to konieczne w sytuacji gdy w dacie orzekania przez Starostę obowiązywał przepis art. 214 Prawa ochrony środowiska, który stanowił, że przed dokonaniem zmiany w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym polegającej na zmianie sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowie, która może mieć wpływ na środowisko, prowadzący instalację jest obowiązany poinformować o planowanych zmianach organ właściwy do wydania pozwolenia albo złożyć wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja z [...] listopada 2017 r. w uzasadnieniu, której wskazano, że decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z [...] września 2017 r. doszło do wydania decyzji zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z [...] lipca 2015 r., w której pkt 2 wskazano, że instalacja do przetwarzania odpadów składa się z pięciu placów kompostowych - w tym placu kompostowego nr [...].

Następnie Sąd I instancji wywodził, iż zaskarżoną decyzją SKO stwierdziwszy, że warunkiem dokonania oceny decyzji z [...] grudnia 2015 r. jest wyjaśnienie kwestii powiązań technologicznych, jednocześnie odstąpiło w istocie od tej oceny, zupełnie pomijając kwestię ewentualnej rozbudowy istniejącej instalacji. Sąd stanął na stanowisku, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało jak ocenia status kompostowni [...], jednak nie wyjaśniło na czym opiera swoje ustalenia.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Wyjaśnił, iż z jednej strony organ formułuje tezę, że warunkiem koniecznym dokonania oceny decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. jest wiedza na temat ewentualnych uwarunkowań technicznych instalacji, zaś z drugiej strony nie odwołując się do konkretnych ustaleń przesądza o prawidłowości decyzji z [...] grudnia 2015 r. Wskazuje, że bez oceny technologicznej nie jest możliwe przeprowadzenie oceny decyzji i jednocześnie dokonuje tej oceny. Ponadto nie przeprowadza postępowania dowodowego wskazując, że kwestia ewentualnych powiązań technologicznych obu instalacji, jak również faktycznego poszerzenia już prowadzonej działalności wymagałaby przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednocześnie SKO przesądza również, że wniosek z [...] listopada 2015 r. stanowi odrębną instalację.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się G. Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej zarzucając mu:

I. naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77, 80 i 81 k.p.a. poprzez

– bezpodstawne uznanie przez Sąd, iż nieodniesienie się przez SKO w Pile w decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy do protokołu z kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w Spółce w dniach [...] września 2016 r. - [...] października 2016 r. i decyzji Marszalka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r. stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby organ nie naruszył ww. przepisów proceduralnych to zapadłaby decyzja o innej treści, w sytuacji, gdy dokumenty te nie wnoszą nic nowego do sprawy, a stanowią jedynie wyraz subiektywnej oceny co do statusu placu kompostowego nr [...] organów, które je wytworzyły, która to ocena nie wiąże innych sądów ani organów administracji państwowej, a ponadto ustalenia protokołu z kontroli znalazły swoje odzwierciedlenie we wniosku WWIOŚ inicjującym niniejsze postępowanie, a więc zostały uwzględnione przez SKO w [...] w wydanej decyzji;

– błędne uznanie przez Sąd, iż SKO w [...] nie zebrało pełnego materiału dowodowego w sprawie, w sytuacji gdy pozyskało akta postępowania zwykłego oraz dodatkowe dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w oparciu o które możliwe było wydanie decyzji odpowiadającej przepisom prawa;

2) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez WSA w Poznaniu na wniosek skarżącego WWIOŚ dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów w szczególności w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej przez WWIOŚ w Spółce w dniach [...] września 2016 r. - [...] października 2016 r., a także decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r. o zmianie udzielonego Spółce pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji w której nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a jednocześnie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż było to, w ocenie Sądu, niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w konsekwencji czego Sąd pomijając część akt sprawy w istocie uchylił się od dokonania kontroli decyzji SKO;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.ś., art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś. oraz art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 u.o. oraz art. 214 p.o.ś. poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż decyzja SKO "wymyka się kontroli", a w efekcie uchylenie się przez WSA w Poznaniu od dokonania kontroli decyzji SKO w [...] pod względem merytorycznym w granicach sprawy, co stanowi o nierozpoznaniu jej istoty a także poprzez nieodniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, pomimo, iż Sąd dysponując materiałem dowodowym w postaci akt postępowania zwykłego, a nadto dysponując (w jego ocenie) istotnymi dokumentami w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej przez WWIOŚ jak i decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego mógł dokonać jednoznacznych ustaleń, co do tego, czy możliwe było kwalifikowanie placu nr [...] w dacie wydawania decyzji przez Starostę [...] jako odrębnej instalacji w rozumieniu p.o.ś., dla której dopuszczalne było wydanie zezwolenia Starosty, a tym samym dokonać oceny, czy zachodzą w sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, art. 201 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.ś., art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o. i art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś. oraz art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 u.o. oraz art. 214 ust. 1 p.o.ś. poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż SKO w [...] przedwcześnie orzekło o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r. w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niezajęcie przez Sąd jednoznacznego stanowiska odnośnie do tego, czy SKO w [...] prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy przyjmując, iż plac nr [...] stanowił w dacie wydawania decyzji Starosty odrębną instalację, dla której możliwe było wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i nie zawarcie w zaskarżonym wyroku wyraźnych wskazań dla SKO, dzięki którym organ ten wiedziałby, jakie jest stanowisko Sądu w tej kwestii pomimo, iż rolą Sądu jest przedstawienie w wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, 11 k.p.a. i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż SKO w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy nie odniosło się do argumentacji wnioskodawcy inicjującego postępowanie nieważnościowe tj. WIOŚ i nie wyjaśniło w oparciu o zebrany materiał dowodowy, które fakty i dlaczego organ uznał za udowodnione, a którym dowodom odmówiło wiary, podczas gdy uzasadnienie decyzji SKO należy uznać za wystarczające i przekonujące, gdyż organ wyjaśnił w nim przesłanki, jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 214 ust. 1 p.o.ś. - poprzez przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż w razie niedających się usunąć wątpliwości co do oceny prawnej statusu placu kompostowego nr 4a jako odrębnej instancji bądź rozbudowy instalacji istniejącej, decyzję Starosty i tak należałoby w ocenie Sądu I instancji uznać za wydaną z rażącym naruszeniem jednoznacznego w swym brzmieniu art. 214 ust. 1 p.o.ś. podczas gdy nie sposób uznać, by przepis ten mógł w okolicznościach niniejszej sprawy zostać naruszony w stopniu rażącym;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego:

8) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. zw. z art. 28 ust. 3 pkt 2 p.o.ś., art. 201 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.ś., art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o. i art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś. oraz art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 u.o. oraz art. 214 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niedokonanie oceny prawnej legalności decyzji SKO w [...], w której organ uznał, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] grudnia 2015 r.;

9) art. 214 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż w razie niedających się usunąć wątpliwości co do oceny prawnej statusu placu kompostowego nr [...] jako odrębnej instancji bądź rozbudowy instalacji istniejącej, decyzję Starosty i tak należałoby, w ocenie Sądu, uznać za wydaną z rażącym naruszeniem art. 214 ust. 1 p.o.ś., który to przepis jest zdaniem Sądu jednoznaczny w swym brzmieniu i nie wymaga wykładni, podczas gdy zastosowanie tego przepisu w konkretnym stanie faktycznym zależy od uznania, czy spełnione są wskazane w nim przesłanki, a w szczególności czy w danej sytuacji mamy do czynienia z rozbudową instalacji, która może mieć wpływ na środowisko i wymaga uzyskania zmiany pozwolenia zintegrowanego, z czym nie mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu ksoztów postępowania, w tych kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot i zakres obu postępowań, co w dalszej kolejności przekłada się bezpośrednio na zakres prowadzenia postępowania dowodowego. Podniesiono również, że istotna jest gradacja uchybień - konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących, powodujących nieważność decyzji w trybie nadzwyczajnym. Wyjaśniono, iż SKO zasadnie bazowało na dokumentacji, która była postawą wydania decyzji Starosty, bowiem istotą postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja Starosty obarczona jest na tyle poważną wadą prawną, że uzasadnione jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Podniosło, że poglądem dominującym w judykaturze jest pogląd, iż organ prowadzący postępowanie nieważnościowe powinien bazować wyłącznie na aktach postępowania zwykłego.

Spółka wskazała, iż jest stanowisko WSA w Poznaniu jakoby należało przeprowadzić w postępowaniu nadzwyczajnym dodatkowe dowody, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie zakończonej decyzją Starosty z [...] grudnia 2005 r. czy też do dokonania odmiennej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Podkreśliła, że plac kompostowy nr [...] znajduje się na terenie zakładu prowadzonego przez Spółkę i służy poszerzeniu działalności tego zakładu, natomiast w rozumieniu przepisów POŚ stanowił w dacie wydania zezwolenia Starosty odrębną instalację, dla której możliwe było uzyskanie zezwolenia sektorowego na przetwarzanie odpadów w ramach tej instalacji. W ramach jednego zakładu może bowiem funkcjonować wiele instalacji bez względu na to, czy graniczą ze sobą, czy też nie. Wskazała, że ograniczenie w tym zakresie musiałoby wynikać wprost z przepisów prawa, skoro zaś ustawodawca dopuszcza możliwość funkcjonowania kilku instalacji w ramach jednego zakładu, to nie można z gruntu przyjmować, że jakakolwiek inwestycja na terenie, na którym położona jest już funkcjonująca instalacja, stanowi jej rozbudowę, a nie realizację odrębnej instalacji.

Wskazała nadto, iż prowadzenie przez Spółkę instalacji RIPOK nie wpływa w żaden sposób na możliwość prowadzenia przez Spółkę innego rodzaju działalności i eksploatowania innych instalacji niż objęta pozwoleniem zintegrowanym.

Spółka wyjaśniła, że poszczególne place kompostowe są jak pewnego rodzaju moduły - każdy z nich z osobna może funkcjonować samodzielnie, albo też ich funkcjonowanie może być sprzężone w taki sposób, by stanowiły jedną instalację. Skarżąca kasacyjnie przyjęła, iż będzie eksploatowała plac nr [...] jako odrębną instalację i w związku z tym uzyskała zezwolenie sektorowe, zaś po uzyskaniu zmiany pozwolenia zintegrowanego decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r. zmianie uległ sposób funkcjonowanie obu instalacji - połączono organizacyjnie place, tak, by funkcjonowały jako jedna instalacja i w konsekwencji na plac [...] zaczęto przyjmować odpady podlegające regionalizacji, a więc przyjmowane do RIPOK.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie zapatrywania WSA wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzą do wniosków, że na organie nadzorczym w postępowaniu nieważnościowym ciąży obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzenia nowych dowodów w celu ewentualnego podważenia ustalonego przez organ stanu faktycznego bądź dokonanej oceny prawnej tego stanu faktycznego, do czego w istocie nie jest ani uprawniony ani tym bardziej zobowiązany organ orzekający w tym trybie.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pomimo załączenia do skargi przez skarżącego szeregu dokumentów nie przeprowadził dowodu z żadnego z tych dokumentów, a następnie uznał część z nich za mogące bez wątpienia przyczynić się do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu. Podniesiono także, że Sąd nie wskazał, czy w jego ocenie plac nr [...] stanowił w dacie wydawania decyzji przez Starostę samodzielną, odrębną instalację w świetle całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, nie odniósł się do twierdzeń Spółki podniesionych w odpowiedzi na skargę co do możliwości funkcjonowania w ramach jednego zakładu kilku instalacji, a także co do ewentualnych daleko idących skutków stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz nie zawarł w zaskarżonym wyroku wyraźnych i jednoznacznych wskazań dla organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowanie sądowoadministracyjnego jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja, w rozpoznawanym przypadku decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 20015 r. udzielająca zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce [...], obręb [...] w [...], jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomnieć trzeba, że postępowania toczące się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zdaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Tym samym organ dokonuje oceny decyzji ostatecznej pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazać jednak należy, że postępowanie prowadzone, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., dlatego też przesłanki nieważności powinny być interpretowane wąsko. Co istotne, w przebiegu postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, ocenia jedynie czy w świetle zgromadzonego już materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77, 80 i 81 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 20015 r. udzielająca zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr [...], obręb [...] w [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchyliło decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że Spółka "G." wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie, tzw. zezwolenia sektorowego na przetwarzanie odpadów, które będzie polegać na kompostowaniu odpadów ulegających biodegradacji o łącznej ich ilości nie większej niż 25.000 Mg/rok, na wydzielonym placu oznaczonym symbolem [...], umiejscowionym w granicach działki nr [...] w [...]. Organem właściwym miejscowo i rzeczowo do rozpatrzenia wniosku był więc Starosta [...]. SKO podkreśliło, że obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji przepisy ustawy o odpadach i ustawy Prawo ochrony środowiska nie określało wprost, że w przypadku podmiotu, który wystąpi o pozwolenie na przetwarzanie odpadów na terenie, na którym eksploatuje instalację wymagającą pozwolenia zintegrowanego, to należy uznać, że działalność dotyczy tej samej instalacji, a tym samym zdolność przetwarzania obu instalacji należy rozpatrywać łącznie. Zdaniem organu wątpliwości w tym zakresie mogły być rozpatrzone w ramach postępowania zwykłego, które umożliwia uzupełnienie materiału dowodowego. Organ podkreślił, że rzetelnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie ewentualnych powiązań technologicznych obu instalacji czy faktycznego poszerzenia już prowadzonej działalności objętej pozwoleniem zintegrowanym umożliwiłoby weryfikację zasadności podjętej decyzji. Z uwagi jednak na wątpliwości interpretacyjne przepisów p.o.ś. nie można, zdaniem organu stwierdzić, że decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem zaś Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego celem oceny, czy decyzja z [...] grudnia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa niezbędne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, czy inwestycja objęta kontrolowaną decyzja miała charakter samodzielny, przy czym Sąd I instancji podkreślił, że WWIOŚ w swoim wniosku wskazywał, że przedmiotem decyzji z [...] grudnia 2015 r. objęto rozbudowę istniejącej instalacji działającej w oparciu o pozwolenie zintegrowane.

Ponownie należy podkreślić, że sprawa dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, wobec czego nie polega na ponownym rozpoznaniu przesłanek do wydania decyzji dotyczącej udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ale na badaniu przesłanek nieważności. Postępowanie w przedmiocie nieważność jest postępowaniem samodzielnym względem postępowania zakończonego decyzją badaną w postępowaniu nadzorczym. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku dotyczą zaś zakresu postępowania dowodnego, które mogłoby zostać przeprowadzone w postępowaniu zwykły. To w postępowaniu zwykłym organ mógłby badać, czy ewentualnie istnieje powiązanie technologiczne pomiędzy istniejącą już instalacją działającą w oparciu o pozwolenie zintegrowane, a instalacją mającą dopiero powstać, w odniesieniu do której strona ubiega się o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Zwrócić należy uwagę, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca kasacyjnie zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na wydzielonej instalacji w postaci placu kompostowego oznaczonego w zakładzie symbolem [...], na działce nr [...] obręb nr [...] w [...]. Decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana zgodnie z wnioskiem. Należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na wydzielonej instalacji w postaci placu kompostowego oznaczonego symbolem [...] na działce nr ew. [...] w [...]. To strona, a nie organ administracji, decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Na obecnym etapie bez znaczenia jest zatem przeprowadzana przez WWIOŚ kontrola i stanowisko tego organu, że skarżąca kasacyjnie rozbudowała kompostownię o dodatkową powierzchnię. W toku bowiem wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Spółka zajęła w tym zakresie jednoznaczne stanowisko, które wyznaczyło przedmiot postępowania, a jednocześnie przesądziło o właściwości Starosty [...] w tej sprawie. Okoliczności następcze, które wystąpiły po wydaniu kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, a związane z ewentualną rozbudową istniejącej wcześniej instalacji nie mogą mieć znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Zwrócić należy uwagę, że w oparciu o decyzje z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżącej kasacyjne udzielono zezwolenia zgodnie z wnioskiem, to jest na przetwarzanie odpadów w odrębnej, wydzielonej i niepowiązanej technologicznie instalacji z instalacją działającą na tej samej nieruchomości. Ocenie więc podlegają okoliczności związane z wydaniem kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, a nie okoliczności, które nastąpiły w czasie późniejszym.

W takiej sytuacji zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że skoro przedsięwzięcie to należało zakwalifikować zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), a także z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności nie można go było zakwalifikować jako przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 – lit. a-c ustawy o odpadach, to zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach organem właściwym w sprawie był Starosta [...]. Ponadto zauważyć należy, że z uwagi na skalę i rodzaj prowadzonej działalności przedsięwzięcie objęte decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nie należało do przedsięwzięć, o którym mowa w pkt 5.3a i 5.3b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169). W związku z powyższym zasadnie organ przyjął, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 214 p.o.ś. Przepis ten dotyczy zmiany pozwolenia zintegrowanego polegającej na zmianie sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowie. Wniosek Spółki nie dotyczył rozbudowy instalacji, a odnosił się do pozwolenia na przetwarzanie odpadów na oddzielnej instalacji. Podkreślić należy, że na wniosek prowadzącego instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1 (a więc instalacje na prowadzenie, których wymagane jest pozwolenie zintegrowane), pozwoleniem zintegrowanym można objąć instalacje niewymagające pozwolenia zintegrowanego położone na terenie tego samego zakładu, co instalacja wymagająca takiego pozwolenia, ustalając dla nich warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii na zasadach określonych dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4, oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód. Przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 p.o.ś.). Natomiast instalacja to stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu lub też budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

Przepisy nie wykluczały więc sytuacji, że na terenie jednego zakładu mogły funkcjonować dwie lub więc instalacji, przy czym nie musiały one być objęte jednym pozwoleniem. Zasadnie więc organ uznał, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja w sposób rażący narusza przepisy ustawy o odpadach czy p.o.ś.

Przedstawione powyżej rozważania czynią usprawiedliwionymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, za wyjątkiem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Stawiając powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie popadła w sprzeczność albowiem przy formułowaniu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77, 80 i 81 k.p.a. wskazała, że z uwagi na fakt, iż postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji zbędne było prowadzenie rozbudowanego postępowania dowodowego, natomiast zarzucając naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. twierdziła, że to Sąd I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające z protokołu kontroli prowadzonej przez WWIOŚ w dniach [...] września 2016 r. – [...] października 2016 r. oraz z decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r. Uwzględnienie więc pierwszego z tym zarzutów, czyni nieuprawnionym zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Ponadto zauważyć należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej WWIOŚ nie złożył wniosku o przeprowadzenie dowodu z takich dokumentów. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. daje zaś Sądowi jedynie możliwość, a nie obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego z urzędu. Nieuwzględnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając więc na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.