Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 597/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. G. od decyzji Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez D. G. (dalej jako: strona, skarżąca) decyzją z [...], nr [...], Wojewoda O. (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: Prawo Budowlane lub w skrócie: Pb, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty S. (dalej jako: Starosta) z [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę A. i T. S. (dalej również jako: inwestorzy) budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi w S. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a obręb [...] – uchylił w całości kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ II instancji – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z 7 stycznia 2021 r. T. i A. S. wystąpili do Starosty o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwa lokale mieszkalne w S. przy ulicy [...] na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a. Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku jak i braków w projekcie budowlanym, organ I instancji wszczął postępowanie. Z dokumentacją projektową zapoznali się inwestorzy.

Następnie Starosta decyzją z [...], nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ogranicza się do działki inwestora oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się D. G., jak również R. G., R. i G. S., którzy dodatkowo podnieśli, że nie zostali uznani za strony postępowania przez organ I instancji.

Wojewoda rozpatrując odwołania R. G., R. i G. S. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze, w uzasadnieniu podkreślając, że osoby te nie są stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z kolei rozpatrując odwołanie D. G. decyzją z [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na elementy projektu budowlanego, które, w jego ocenie, stoją w sprzeczności z treścią art. 34 ust. 3c Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego projekt zagospodarowania działki w części opisowej całkowicie pomija kwestię rozbudowy istniejącego budynku, a rozbudowa jest jedynie uwidoczniona na części rysunkowej. Dalej podkreślił Wojewoda, że projektant nie opisał w żaden sposób funkcji pomieszczenia, o które obiekt zostanie rozbudowany i nie wskazał jednocześnie sposobu przebudowy istniejącego tarasu, który uwidoczniony jest w rzucie I piętra. Jednocześnie zwrócił uwagę, że na dwóch rysunkach projektu przedstawiających rzut pierwszego piętra i rzut poddasza (brak oznaczeń numerowych stron) odręczne poprawki naniesione z użyciem korektora, które przedstawiają zmiany w konstrukcji budynku. Nadto zaznaczył organ odwoławczy, że brak jest informacji przez kogo zostały naniesione te poprawki oraz czy osoba ta miała stosowne uprawnienia.

Zdaniem Wojewody wyjaśnienia wymagała również kwestia zaprojektowania na nadbudowywanej kondygnacji dwóch pomieszczeń kuchennych. Zgodnie z wnioskiem i metryką projektu, planowana nadbudowa i rozbudowa budynku prowadzić ma do wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w miejsce jednego istniejącego w chwili obecnej. Kolejnym stwierdzonym uchybieniem było zatwierdzenie projektu budowlanego sporządzonego przez projektanta nieposiadającego aktualnego zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, co stanowiło naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszoinstancyjny, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, co zostało uzupełnione przy piśmie z 19 lipca 2021 r. Swoje stanowisko przedstawiła również D. G., domagając się dopuszczenie w charakterze dowodu jej pisma z 15 maja 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) z wnioskiem o wszczęcie postępowania kontrolnego, w którym podkreśliła, że "w ostatnich latach właściciele budynku przeprowadzili roboty budowlane, w wyniku których wydzielili 3 niezależne lokale mieszkalne. W trakcie robót budowlanych postawione zostały nowe przegrody oraz wydzielone pomieszczenia. Każdy z lokali posiada niezależne wejście. W lokalach wyodrębniono kuchnie oraz łazienkę". Podkreśliła następnie, że przedmiotowy budynek posiada 2 kondygnacje, a rozbieżności między stanem faktycznym objętym inwentaryzacją zawartą w projekcie, a stanem faktycznym ustalonym podczas kontroli dotyczyły obu kondygnacji to koniecznym było przedłożenie zmienionej inwentaryzacji obu kondygnacji przedmiotowego budynku, a nie tylko inwentaryzacji parteru. Dalej wskazała, że z zarzutów z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB wynika, że na piętrze są 2 wyodrębnione lokale mieszkalne, a zatem w przypadku pozostawienia obu lokali, a następnie wydzielenia trzeciego lokalu mieszkalnego na poddaszu budynek będzie obejmował co najmniej 3 lokale mieszkalne. W jej ocenie można domniemywać, iż inwestorzy poprzez zaburzenie "układu przestrzennego" na poddaszu oraz poprzez pominięcie w inwentaryzacji podziałów na I i II kondygnację, a następnie przedłożenie niekompletnej aktualizacji inwentaryzacji, pomijającej II kondygnację, dążą do wydania pozwolenia na rozbudowę przy zachowaniu istniejącej dotychczas liczby lokali. W konsekwencji wniosła o odmowę wydania przez Starostę wnioskowanej zgody budowlanej.

W odpowiedzi na podniesione zarzuty inwestor w piśmie z 10 sierpnia 2021 r. wskazał, że iż – wbrew zarzutom strony skarżącej – kontrola PINB nie wykazała uchybień właścicieli oraz nie znaleziono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Decyzją nr [...] Starosta S., ponownie zatwierdził projekt i udzielił inwestorom pozwolenia na nadbudowę oraz rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W jego ocenie uzupełniono projekt budowlany o braki wskazane w decyzji Wojewody z [...]. Zaznaczył, że konsekwencją uzupełnienia tych braków stało się wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestorów. Równocześnie pokreślił organ pierwszoinstancyjny, że budynek po rozbudowie i nadbudowie będzie stanowił budynek mieszkalny jednorodzinny z wydzielonymi dwoma lokalami mieszkalnymi, a samo wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych w budynku jednorodzinnym jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutów D. G. dotyczących niekompletnego uzupełnienia projektu budowlanego, przez nie dołączenie właściwej inwentaryzacji 1-go piętra, Starosta wskazał, że projektant umieścił poprawioną inwentaryzację parteru, a inwentaryzacja pierwszego piętra pozostała bez zmian, projekt budowlany sporządziła osoba posiadająca stosowne uprawnienia i złożyła oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej wymagane art. 34 ust. 3 d pkt 3 Prawa budowlanego. Wobec uzupełnionych braków organ I instancji podkreślił, że był zobligowany do wydania pozwolenia na budowę.

Z rozstrzygnięciem tym ponownie nie zgodziła się strona skarżąca, w odwołaniu wywiedzionym od niej wniosła o jej uchylenie decyzji w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez odmówienie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę lub ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Wskazała odwołująca na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 Kpa przez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak ustalenia ile lokali obecnie znajduje się w budynku, a ile będzie ich po dokonaniu jego rozbudowy. W jej ocenie organ I instancji winien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem inwestorzy nie spełnili nałożonego na nich obowiązku dołączenia aktualnej inwentaryzacji budynku, których brak uznaje również jako naruszenia art. 80 Kpa. Podniosła również odwołująca naruszenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym obszar objęty inwestycją jest oznaczonym symbolem MN-11 jako tereny zabudowy jednorodzinnej w zakresie obowiązku zachowania bryły obiektu, w tym geometrii i kształtu dachu w niezmienionej formie. Dalej podniosła również, że inwentaryzacja winna być uzgodniona z konserwatorem zabytków, co jej zdaniem wynika również z zapisów planu. W jej opinii Starosta błędnie zastosował art. 34 ust. 3d lit. 3 Prawa budowlanego przez uznanie, iż złożenie przez projektanta oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wyłącza możliwość merytorycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który jej zdaniem stoi w sprzeczności ze złożonym oświadczeniem. Kontynuując zarzuciła także pominięcie okoliczności faktycznej w postaci wszczęcia przez PINB postępowania mającego na celu zweryfikowanie czy w przedmiotowym budynku doszło do wyodrębnienia 3 niezależnych lokali mieszkalnych. Na potwierdzenie tej ostatniej okoliczności przedstawiła pismo PINB z 25 sierpnia 2021 r., w którym zawiadomiono ją, iż organ ten wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda wystąpił do PINB o ustalenie na jakim etapie prowadzone przez ten organ postępowanie dotyczące spornego budynku, ustalając, na podstawie uzyskanej odpowiedzi, że nie zostało ono zakończone. Do odpowiedzi organ nadzoru budowlanego przedstawił akta sprawy, zgodnie z prośbą Wojewody.

Przytoczona na wstępie decyzją z [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. W uzasadnieniu wyjaśnił cel dwuinstancyjności postępowania i wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odnosząc tę kwestię do zapadłej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, podkreślił, że inwestorzy nie złożyli aktualnej inwentaryzacji I pietra przedmiotowego budynku. Zaznaczył, że zgodnie z postanowieniem Starosty z [...], znak [...], wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, inwestorzy mieli uzupełnić projekt budowlany m. in. o aktualną inwentaryzację budynku. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z przekazanych przez PINB akt wynika, że inwentaryzacja budynku, stanowiąca element projektu budowlanego, nie zgadza się "ze stanem obecnym budynku". Zdaniem Wojewody organ I instancji dostrzegając sprzeczności pomiędzy dokumentacją przedłożoną przez inwestorów, a dokumentacją powstałą w trakcie czynności organów nadzoru budowlanego nie zdecydował się na ich wyjaśnienie. Zauważył nadto organ odwoławczy, że inwestorzy mieli obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji całego budynku mieszkalnego, a nie jedynie jego części, co jednoznacznie wynika z w treści postanowienia. Tymczasem, na co zwrócił uwagę, inwestorzy przedłożyli jedynie inwentaryzację parteru przedmiotowego budynku, co wobec podnoszonych wielokrotnie przez stronę skarżącą wątpliwości do liczby lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku "nie powinno zostać przez organ zlekceważone".

Kontynuując Wojewoda podkreślił, że niezwykle istotne w niniejszej sprawie jest wszczęcie i prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania mającego na celu zweryfikowanie czy w przedmiotowym budynku doszło do wyodrębnienia 3 niezależnych lokali mieszkalnych. Zdaniem Wojewody okoliczność prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego dowodzi istnienia "uzasadnionych wątpliwości" co do możliwości wyodrębnienia w przedmiotowym budynku 3 lokali mieszkalnych i w tym zakresie uznał za zasadne przeprowadzenie postępowania. W dalszych motywach podkreślił Wojewoda, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność ustalenia ile lokali mieszkalnych znajduje się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S.

Zdaniem organu odwoławczego jeżeli w budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne, jak podnosi to skarżąca, niemożliwe stanie się wydanie pozwolenia na budowę umożliwiającego powstanie kolejnego lokalu mieszkalnego, gdyż budynek ten, posadowiony na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej, straci status tam ustanowiony, czyli budynku jednorodzinnego. W konsekwencji czego Wojewoda stwierdził, że okoliczności te stanowią również o naruszeniu przepisów dotyczących postępowania dowodowego tj. art. 77 §, art. 80, art. 8, art. 11, art. 7 i art. 75 Kpa. Następstwem tego jest – jak zaznaczył – wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego będzie stanowiło naruszenie art. 15 i art. 136 Kpa.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona skarżąca, w sprzeciwie wywiedzionym od niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 138 § 2 Kpa "albowiem organ II instancji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zamiast uchylić decyzję do ponownego rozpoznania powinien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, a mianowicie oddalić decyzją wniosek o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę";

2. art. 107 § 2 i 3 Kpa oraz art. 7, 77 § 1, 80 Kpa przez brak rozpoznania zgłoszonego:

a) w pkt 5 odwołania zarzutu naruszenia przez Starostę S. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) Prawa budowlanego w zw. z par. 10 ust. 3, który całkowicie pominął treść par. 5 pkt 1 lit b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Miejską w S. uchwałą nr [...] (Dz.Urz.Woj.O. Nr [...] z dnia [...], poz. [...] dalej "mpzp"), wyznaczającego dla terenu MN-11 strefę ochrony konserwatorskiej z obowiązkiem zachowania bryły obiektu w tym geometrii i kształtu dachu) w niezmienionej formie;

b) w pkt 2 odwołania zarzutu naruszenia art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego i nieoddalenie wniosku o inwestorów, w sytuacji kiedy nie spełnili oni nałożonego na nich w postanowieniu Starosty z [...] nr [...] obowiązku dołączenia aktualnej inwentaryzacji I piętra budynku.

Podnosząc te zarzuty, autor sprzeciwu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W jego motywach pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności opisał przebieg dotychczasowego postępowania, zgodnie z zaprezentowanym powyżej, w drugiej zaakcentował, że organ drugoinstancyjny pominął niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego przez zachowanie bryły budynku, przez co wadliwie rozstrzygnął w trybie art. 138 § 2 Kpa. Jego zdaniem gdyby Wojewoda ocenił właściwe podniesione w odwołaniu zarzuty, to zbędne będzie dalsze prowadzenie postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, bowiem inwestycja jest niezgodna z zapisami planu.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że dla postępowania niezbędne jest ustalenie ilości lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynku, bowiem plan miejscowy dopuszcza zabudowę wyłącznie jednorodzinną a nie wielorodzinną. Dalej przytoczył treść decyzji, w której odniósł się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów odnośnie do niezgodności inwestycji z zapisami uchwały w zakresie zachowania bryły budynku i wyjaśnił, że budynek nie jest zabytkiem nieruchomym w związku z czym przywołane przez skarżącą regulacje dotyczące obowiązku zachowania bryły obiektu (w tym geometrii i kształtu dachu) nie mają zastosowania. Podkreślił, że dotyczą one wyłącznie zabytków nieruchomych, a nie wszystkich budynków znajdujących się na obszarze obowiązywania uchwały.

Swoje stanowisko w sprawie zajęli również inwestorzy podkreślając, że powielając argumentację wskazaną przez Wojewodę odnośnie do zastosowania zapisów dotyczących zachowania bryły budynku wyłącznie w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Dalej wyjaśnili, że wątpliwości co do przedłożonej inwentaryzacji odnoszą się do ścianki oddzielającej salon, która jest przegrodą czasową postawioną z płyt kartonowo-gipsowych gdzie konstrukcja jest przytwierdzona do parkietu kilkoma śrubami a w ocenie projektanta nie jest to przegroda stała która w jakikolwiek sposób wpływa na poprawę konstrukcji budynku, a mogłaby być tak odebrana. W ocenie inwestorów mylnie mogło być stwierdzone, że konstrukcja budynku jest obecnie wzmocniona. Zauważając, że w protokole PINB nie ma ujętego opisu materiału ścianki, a w stanie docelowym budynku po zrealizowaniu zamierzonej inwestycji ściana zostanie wybudowana z materiałów zamieszczonych w projekcie. Podkreślili również, że żądane przez Wojewodę dokumenty (aktualna inwentaryzacja 1 piętra zgodna z protokołem PINB oraz aktualne zaświadczenie projektanta) w kwestionowanej decyzji z [...], uzupełnili Staroście przy piśmie z 10 grudnia 2021 r. Dodatkowo wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z [...] nr [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek D. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:

po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto

po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 Kpa winien być wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzje drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Zdaniem Sądu przy tak zebranym materiale dowodowym zasadnie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, jako nie odpowiadające prawu. Trafnie podnosząc, że rzetelnie przeprowadzona inwentaryzacja budynku, stanowiąca element projektu budowlanego, winna być oceniona zgodnie z stanem obecnym, rzeczywistym, budynku. To porównanie powinno z kolei znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo uzasadnionej decyzji. Nadto jeżeli ujawni się w toku kontroli i np. przeprowadzonych na miejscu prawidłowo udokumentowanych, oględzin, że w budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne, to należy odnieść to do prawnych możliwości wydania pozwolenia. Przy czym Wojewoda nie stwierdził kategorycznie, jak odczytuje to strona skarżąca, że – co do istoty – przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p., dostrzegł natomiast potrzebę przeprowadzenia w tym zakresie ustaleń. W konsekwencji braków tych ustaleń Wojewoda stwierdził, że okoliczności te stanowią o naruszeniu przepisów dotyczących postępowania dowodowego tj. art. 77 §, art. 80, art. 8, art. 11, art. 7 i art. 75 Kpa.

Należy także wskazać, że w myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 ).

Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 Kpa wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Podsumowując zaakcentowania wymaga, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 Kpa – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, należy mieć na względzie, że w okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Rację ma organ odwoławczy stwierdzjąc, że mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania nie mógł bez jej naruszenia przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga podjęcia działań mających na celu odtworzenie stanu rzeczywistego obiektu, w tym etapów prowadzenia prac i ich rozmiaru. Posłużyć temu mogą nie tylko dowody z dokumentacji projektowej i budowlanej ale także danych ewidencyjnych ilości zamieszkałych tam osób, czy danych uwidocznionych w Księdze Wieczystej danej nieruchomości. Podjecie tych działań wespół z innymi dowodami pozwoli na rzetelne dowodzenie w sprawie i ustalenie realnego rozmiaru spornych robót budowlanych, w tym pozwoli na ustalenie rzeczywistej liczby samodzielnych lokali. Zasadnie uznał organ odwoławczy, że obowiązkiem organu pierwszoinstancyjnego, będzie zebranie dowodów i ich ocena bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Podnieść w tym miejscu trzeba, że skutkiem, prawnym następstwem, wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem materiału tego w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Dokonując kontroli instancyjnej prawidłowo bowiem stwierdził braki dowodowe, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej poddanych kontroli robót budowlanych pod względem zgodności z prawem.

Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej skargą decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.