Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 959/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) po rozpoznaniu odwołania B. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynku garażowego na działkach wydzielonych z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Po rozpatrzeniu wniosku B. N. decyzją nr [...] Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...] [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynku garażowego na działkach wydzielonych z dziatki nr [...] położonej przy ul. [...] w L..

Organ pierwszej instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: ABCDEFGHI-A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji oraz ustalił, że teren charakteryzuje się zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a planowana inwestycja dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynku garażowego na wydzielonych parcelach.

Organ pierwszej instancji określił nieprzekraczalną linię zabudowy (oznaczoną kolorem niebieskim na załączniku nr [...] do decyzji), a także wielkość powierzchni zabudowy na każdej z wyodrębnionych parcel - max. 12,4% , a udział powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie minimum 40%, zaznaczając, że minimalna powierzchnia wydzielonych parcel to 1735 m˛. Szerokość elewacji frontowej każdego z budynków wzdłuż ul. [...] wskazano jako maksymalnie 13,6 m dla budynków mieszkalnych, a 9,4 m dla budynków garażowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - jako maksymalnie dla budynków mieszkalnych 4,5 m w poziomie gzymsu/okapu, a dla budynku garażowego 3.0 m. Przekrycie projektowanych budynków mieszkalnych określono jako wielopołaciowe, o nachyleniu od 15° do 45°, z kalenicami na wysokości maksymalnie 8 m, natomiast zadaszenie budynku garażowego jako jedno- lub wielopołaciowe o nachyleniu do 40° z kalenicą na wysokości maksymalnie 4,7 m. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego dokonano stosownych uzgodnień z Zarządem Dróg i Mostów w L..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. N..

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało powołaną na wstępnie decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, które w tego typu sprawach sprowadza się przede wszystkim do przeprowadzenia analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza została wykonana przez [...]. D. P., a jej efektem było sporządzenie projektu decyzji wraz z tekstową oraz graficzną analizą uwarunkowań zagospodarowania terenu. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy i mogła stać się podstawą do wydania decyzji w przedmiotowym postępowaniu.

Kolegium wyjaśniło, że podziela dominującą w orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", która koresponduje z celem, któremu służy regulacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło o ład przestrzenny tylko pomiędzy graniczącymi ze sobą działkami. Kolegium wzięło w związku z tym pod uwagę całokształt zabudowy i zagospodarowania terenu znajdujący się w ramach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie najbliższe sąsiedztwo działki inwestycyjnej.

W niniejszej sprawie obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 87 m (3 x 29 m), co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. Teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską oraz nie jest położony na terenach górniczych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemi. W sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowane są przede wszystkim budynki mieszkalne jednorodzinne oraz pozostałości dawnych siedlisk rolniczych, uzupełnionych funkcją handlowo-usługową. Od strony wschodniej obszaru inwestycji brak jest zabudowy ze względu na ustalenia planu miejscowego. Planowana inwestycja znajduje więc analogię funkcjonalną na objętym analizą urbanistyczną terenie.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granicę minimalnego obszaru analizowanego, włączając do niego całą powierzchnię działek, które zostały przecięte przez ową granicę. Dla czytelnego przedstawienia sytuacji w załączniku graficznym nr [...] do decyzji (k. 104) organ posłużył się pojęciami: granica minimalnego obszaru analizowanego (wyznaczonego kolorem zielonym) oraz granica obszaru analizowanego (wyznaczona kolorem czarnym). Organ wyjaśnił, że w analizie urbanistycznej należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej "przeciętej" linią rozgraniczającą obszar analizowany, tj. również tę jej część (wraz ze zlokalizowaną w jej obrębie zabudową), która położona jest poza wykreślonym obszarem analizowanym. W sytuacji, gdy wykreślony obszar analizowany obejmuje swymi granicami jedynie część danej działki (działek), to od woli organu rozstrzygającego sprawę zależy, czy tę działkę (te działki) w przeprowadzanej analizie architektoniczno-urbanistycznej (o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. nr 64, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), uwzględni, czy ją (je) wyłączy, przy czym zasadniczo wchodzi w grę uwzględnienie albo wyłączenie jedynie całych działek geodezyjnych, a nie ich części. Zdaniem Kolegium, skoro w kontrolowanej sprawie granice obszaru analizowanego "przecinające" działkę zostały wykreślone w minimalnym rozmiarze, to w analizie należało uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej "przeciętej" linią rozgraniczającą obszar analizowany, tj. również tę jej część (wraz ze zlokalizowaną w jej obrębie zabudową), która jest położona poza wykreślonym obszarem analizowanym (analiza może sensownie odnosić się jedynie do całej działki, gdyż tylko cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.). Nie znajduje w takiej sytuacji uzasadnienia teza, w myśl której nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, może być w analizie pominięta - gdyż w istocie oznaczałoby to, że wymiary obszaru analizowanego w niektórych fragmentach (tych, z których "wykrojono" działki "przecięte" linią graniczną obszaru), zmalałyby wówczas poniżej wielkości minimalnej. To z kolei oznaczałoby powstanie sprzeczności z przepisem rozporządzenia określającym minimalny obszar analizowany, z którego wynika, że w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wyznaczenia większego obszaru, natomiast w żadnym przypadku nie może to być obszar mniejszy niż ten, który jest wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 metrów.

Przechodząc do warunków zabudowy terenu, Kolegium wyjaśniło, że obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się w oparciu o treść § 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia linię tę na działce objętej wnioskiem wyznacza się, co do zasady, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie, stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszym przypadku linię tę ustalono w odległości 35 m od granicy pasa drogowego ul. [...], co stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Także i w tym wypadku ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi średnio 12,1% (wielkości wahają się od 8,4% do 17,3%, a biorąc pod uwagę wyłącznie działki zlokalizowane po tej samej stronie ul. [...] co działka inwestycyjna - średnio 12,4% - obliczenia wskaźników zabudowy - k. 102). Dlatego też, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił wielkość powierzchni zabudowy dla każdej z zabudowanych parcel na 12,4%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na poziomie minimalnym jako 40% powierzchni terenu inwestycji.

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi średnio 11,3 m (wahając się od 7,0 m do 16,0 m; k. 102 akt). Uwzględniając wskazaną powyżej 20% tolerancję, szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków mieszkalnych obiektów nie powinna przekroczyć 13,6 m. W zakresie budynków garażowych zaś szerokość nie powinna przekroczyć 9,4 m przy uwzględnieniu średniej 7,8 m oraz przyjętej 20% tolerancji.

Stosownie zaś do § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli zaś wskazana wysokość na działkach sąsiednich przebiega, tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi istniejących w wyznaczony do analizy obszarze budynkach mieszkalnych mieści się w granicach 2,7 m do 9,5 m, a średnio wynosi 4,5 m, zaś dla budynków garażowych mieści się w granicach 2,3m do 3,7 m i średnio wynosi 3,0 m. Dlatego też ten średni wskaźnik zarówno w odniesieniu do budynków mieszkalnych, jak i garażowych przyjęto w zaskarżonej decyzji.

Geometria dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych planowanego budynku ustalone zostały w oparciu o § 8 rozporządzania, zgodnie z którym powyższe cechy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z uwagi na dominujące w analizowanym obszarze przekrycia budynków mieszkalnych w postaci dachów wielopołaciowych o nachyleniu od 15° do 45°, przy wysokości kalenic mieszczącej się w zakresie od 5,6 m do 10,2 m. co średnio wynosi 8,0 m (przekroje k. 45-52; obliczenia wskaźników - k. 102, dokumentacja fotograficzna - k. 56-57), projektowane budynki mieszkalne należy przykryć dachem wielopołaciowym o nachyleniu od 15° do 45°, z kalenicą na wysokości maksymalnej 8 m. Odnosząc się również do średnich wielkości występujących w obszarze analizowanym (k. 102), ustalono w decyzji, że zadaszenie budynku garażowego powinno być jedno lub wielopołaciowe o nachyleniu od 40° z kalenicą na wysokości maksymalnej 4,7m.

Kolegium ustaliło, że teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - a obsługa komunikacyjna będzie odbywać się poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] na warunkach uzgodnionych z Zarządcą Drogi. Teren inwestycji posiada dostęp do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (k. 3 mapa - załącznik nr [...] do decyzji - k. 104).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynku garażowego, stąd wskazano na konieczność podziału istniejącej działki [...] o powierzchni 4388 m˛. Z uwagi na fakt, że powierzchnia działek w obszarze analizy urbanistycznej waha się od 847 m˛ do 4423 m˛, średnia wielkość działek dla całego obszaru analizowanego to 1735 m˛. Dlatego też organ wyznaczył wielkość wyodrębnionych parcel na poziomie średnim, tj. nie mniejszych niż 1735 m˛. Kolegium zauważyło, że podział działki inwestora o powierzchni 4388 m˛ zgodnie z ustaleniami zaskarżonej decyzji umożliwia wyodrębnienie odrębnych parcel dla dwóch domów jednorodzinnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego o możliwości innego niż w decyzji wyznaczenia powierzchni nowo wydzielonych działek, Kolegium wskazało, że dokonana w sprawie analiza urbanistyczna nie daje podstaw do wyznaczenia ich zgodnie z żądaniem strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, LEX nr 2464380) podkreśla się, że wskazane powyżej rozporządzenie wprowadza zasadę, zgodnie z którą parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Tylko wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione powinno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać, być uzasadnione przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Nieuprawnione byłoby takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych lub najniższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

W skardze na decyzję Kolegium B. N. zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przejawiające się w wyznaczeniu na mapie zasadniczej dwóch obszarów analizowanych, zakreślonych dwiema różnymi liniami opisanymi w legendzie jako "granica minimalnego obszaru analizowanego" i "granica obszaru analizowanego" - podczas gdy obowiązujące przepisy nie wprowadzają takiego rozróżnienia i nakazują wyznaczenie jednej granicy obszaru analizowanego, którego rozszerzenie może nastąpić wyłącznie w wyjątkowych przypadkach i wymaga rzetelnego uzasadnienia, co nie zostało uczynione;

2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuprawnione powiększenie granic obszaru analizowanego i uwzględnienie przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagospodarowania działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy działki oznaczonej nr [...] położonej w Z. wraz ze zlokalizowaną na niej zabudową siedliskową, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wymagań dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz powierzchni wyodrębnianych na terenie inwestycji parcel — podczas gdy zlokalizowana na działce nr [...] zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym zabudowa jednorodzinna (mieszkalna) nie może być jej kontynuacją, ponadto działka nr [...] niemal w [...] leży poza obszarem analizowanym (zabudowa zagrodowa w całości leży poza obszarem analizowanym) - a zatem nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zagospodarowania działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy;

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie dla projektowanej inwestycji wskaźnika minimalnej powierzchni wyodrębnianych na terenie inwestycji parcel w sposób nieprawidłowy, sprzeczny z zasadą dobrego sąsiedztwa i całkowicie dowolny tj. na podstawie średniej wielkości zabudowanych nieruchomości leżących w obszarze analizowanym, usytuowanych po północno - zachodniej stronie ul. [...] z uwzględnieniem działki siedliskowej nr [...] leżącej niemal w całości poza minimalnym obszarem analizowanym - podczas gdy z treści obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby wskaźnik minimalnej powierzchni wyodrębnianych na terenie inwestycji parcel miał być ustalany w oparciu o średnią wielkość wszystkich zabudowanych nieruchomości leżących w obszarze analizowanym, zaś przy uwzględnieniu, że działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w części przeznaczonej pod zabudowę mają powierzchnię kolejno: 1258 m˛, 1200 m˛, 847 m˛, 1240 m˛, 1200 m˛, i 1254 m˛ (średnio 1167m˛) właściwym było ustalenie dla projektowanej inwestycji wskaźnika minimalnej powierzchni wyodrębnianych na terenie inwestycji parcel na poziomie 1167 m˛, który to parametr najpełniej wpisuje się w zasadę realizacji dobrego sąsiedztwa;

4) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przejawiającym się w braku wskazania, w jaki sposób dla działek oznaczonych nr [...] i [...] ustalone zostały powierzchnie zabudowane na poziomach kolejno: 4423 m˛ i 3059 m˛, które są nieprawidłowe, gdyż obejmują powierzchnie niezabudowanych gruntów rolnych i pastwisk, zaś ich uwzględnienie skutkowało błędnym ustaleniem minimalnej wielkości możliwych do wyodrębnienia na terenie inwestycji parcel, nie mniejszych niż 1735 m˛.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...] oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Spór dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynku garażowego na działkach wydzielonych z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który zawiera zamknięty katalog przesłanek ustalenia warunków zabudowy danej nieruchomości. Oceny spełnienia powyższych przesłanek organ dokonuje w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzaną na podstawie przepisów wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona została wymagana analiza, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji. Obszar poddany analizie został prawidłowo ustalony na 87 m jako trzykrotność frontu nieruchomości objętej wnioskiem, tj. działki nr [...] (3 x 29 m), wyznaczony dookoła tej działki w równych odległościach od jej granic, co stanowi regułę i w okolicznościach sprawy jest w pełni racjonalne. Znajdujące się w tym obszarze działki są zabudowane obiektami o zróżnicowanej funkcji z wyraźną przewagą funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. W tej sytuacji niewątpliwe jest, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji dominującej na obszarze analizowanym. Obszar analizowany ma regularny kształt, uwzględniono ponadto w całości parametry urbanistyczne działek przeciętych linią wyznaczającą granice terenu objętego analizą.

Tak wyznaczona granica obszaru analizowanego przebiega w ten sposób, że "przecina" niektóre działki znajdujące się w promieniu wyznaczonym trzykrotnością szerokości frontu działki nr [...]. Wobec powyższego organ postanowił zwiększyć obszar analizowany, włączając do analizy cały obszar tych "przeciętych" działek. Wbrew zarzutowi skarżącej, organ postąpił zgodnie z prawem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie powszechnie przyjęte w orzecznictwie, że jeżeli obszar analizowany obejmuje część działki, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lipca 2021 r., II SA/Gd 252/21, CBOSA). W analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej "przeciętej" linią rozgraniczającą obszar analizowany, tj. również tę jej część, która położona jest poza wykreślonym obszarem analizowanym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r., IV SA/Po 1918/20, CBOSA). Uwzględnianie w ramach obszaru analizowanego wszystkich działek, nawet tych, które w nieznacznej części są nim objęte, prowadzi do sporządzenia szerokiego przeglądu parametrów, będących następnie wyznacznikami dla nowej zabudowy. Im więcej ich będzie, tym dopasowanie nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej będzie bardziej kompatybilne (w zakresie parametrów zabudowy).

Wyznaczając na mapie obszar analizowany, organ pierwszej instancji użył sformułowań: "granica minimalnego obszaru analizowanego" i "granica obszaru analizowanego". Nie oznacza to jednak, jak próbuje dowieść autor skargi, że organ wbrew przepisom prawa wyznaczył na mapie zasadniczej dwa obszary analizowane. Ten zabieg służył organowi jedynie do czytelnego przedstawienia koncepcji opartej na uwzględnieniu w analizie również tych części "przeciętych" działek, które znalazły się poza granicą wyznaczoną przez trzykrotność szerokości frontu działki nr [...].

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieuprawnione powiększenie granic obszaru analizowanego i uwzględnienie przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej działki oznaczonej nr [...] wraz ze zlokalizowaną na niej zabudową siedliskową. Według skarżącej, skutkowało to nieprawidłowym ustaleniem wymagań dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz powierzchni wyodrębnianych na terenie inwestycji parcel, ponieważ zlokalizowana na działce nr [...] zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym zabudowa jednorodzinna (mieszkalna) nie może być jej kontynuacją. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze, działka [...] została "przecięta" granicą obszaru analizowanego, wyznaczoną trzykrotnością szerokości frontu działki nr [...], przez co organ z wyżej wskazanych przyczyn miał obowiązek uwzględnić zagospodarowanie całej tej działki w sporządzonej analizie, niezależnie od tego, w której jej części znajdują się zabudowania. Po drugie, nie stanowi przeszkody do uwzględnienia w analizie zagospodarowania tej działki okoliczność, że zlokalizowana jest na niej zabudowa siedliskowa. Należy bowiem zauważyć, że w obszarze analizowanym znajdują się również inne działki o takiej zabudowie: tj. działka nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Nieuprawniony jest również wniosek skarżącej, że "zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a tym samym zabudowa jednorodzinna (mieszkalna) nie może być jej kontynuacją", ponieważ nieodłączną częścią zagrody (siedliska) jest budynek mieszkalny, z reguły budynek mieszkalny jednorodzinny. Nie ma zatem przeszkód, by parametry wnioskowanej inwestycji ustalać z uwzględnieniem zabudowy zagrodowej znajdującej się na analizowanym obszarze, w tym na działce nr [...].

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie dla projektowanej inwestycji wskaźnika minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek na 1735 m˛. Nie sposób uznać, że sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa i całkowicie dowolne jest ustalenie tego wskaźnika na podstawie średniej wielkości zabudowanych nieruchomości leżących w obszarze analizowanym, usytuowanych po północno - zachodniej stronie ul. [...] z uwzględnieniem działki siedliskowej nr [...] leżącej niemal w całości poza minimalnym obszarem analizowanym. Należy podkreślić, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wydzielonych działkach (s. 1 wniosku), to organ miał obowiązek ustalić powierzchnię tych działek. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ust. 1 rozporządzenia).

Wprawdzie rzeczywiście przepisy powołanego rozporządzenia nie precyzują wskaźników, jakie ma stosować organ, ustalając powierzchnię nowo wydzielonych działek, jednak nie oznacza to, że organ ma obowiązek kierować się przy tym wolą wnioskodawcy. Swoboda decyzyjna, którą dysponuje organ w tym zakresie, nie oznacza oczywiście dowolności działania. Organ musi przyjąć określoną metodę wyznaczania powierzchni tych działek oraz wykazać dane, na podstawie których wyznaczył tę powierzchnię. Określając w niniejszej sprawie powierzchnię nowo wydzielonych działek w oparciu o średnią powierzchnię działek zabudowanych w obszarze analizowanym, organ nie nadużył swobody decyzyjnej. Przeciwnie, jego rozstrzygniecie jest szczegółowo i przekonująco uzasadnione i poparte konkretnymi danymi. Skarżąca twierdzi, że sporna powierzchnia powinna być określona na 1167m˛ i wywodzi ten wniosek stąd, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane o numerach [...], [...], [...], [...] [...] i [...], które mają powierzchnię od 1258 m˛ do 847 m˛. Są to jednak dane subiektywnie wybrane przez skarżącą, mające umotywować zasadność jej żądania, pomijające bez żadnego uzasadnienia inne działki w analizowanym obszarze, tj. działki nr: [...], [...], których powierzchnia wynosi odpowiednio: 3059 m˛, 4423 m˛, 6243 m˛ oraz 4827 m˛. W przypadku tak dużych rozbieżności pomiędzy wielkościami zabudowanych działek w obszarze analizowanym organ zasadnie przyjął powierzchnię nowo wydzielonych działek jako średnią powierzchni zabudowanych działek w obszarze analizowanym, nie zaś jedynie powierzchnię działek położonych w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącej. Byłoby nielogiczne, gdyby organ – zgodnie z przepisami prawa – wyznaczał obszar analizowany w określonych odległościach od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a następnie swoje ustalenia ograniczył do analizy zabudowy jedynie tych działek, które są położone w najbliższym jej sąsiedztwie.

Co więcej, średnia powierzchnia działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi 2344 m˛, natomiast organ przyjął wielkość korzystniejszą dla skarżącej, wynoszącą min. 1735 m˛, przyjmując do wyliczenia jedynie te działki zabudowane, które znajdują się po tej samej stronie ul. [...], co objęta wnioskiem działka nr [...]. W związku z tym, że działka nr [...] ma powierzchnię 4388 m˛, to wziąwszy pod uwagę planowaną inwestycję składającą się z dwóch budynków mieszkalnych na wydzielonych działkach (oraz budynku garażowego), to wyznaczenie powierzchni nowych działek na minimum 1735 m˛ jest ze wszech miar zasadne i jako takie nie narusza granic swobody decyzyjnej organu.

Wbrew stanowisku skargi, organ prawidłowo przyjął powierzchnie działek oznaczonych nr [...] i [...] na odpowiednio: 4423 m˛ i 3059 m˛. Jak wyżej dowiedziono, analizą należy objąć powierzchnię całych geodezyjnie wyznaczonych działek gruntu, bez względu na to, w jaki sposób są użytkowane. Okoliczność, że dana działka w części jest przeznaczona pod zabudowę, zaś w części użytkowana jako grunt rolny i pastwisko, nie uzasadnia wyłączenia z obszaru analizowanego części działki, która nie jest zabudowana. Zróżnicowany sposób jej użytkowania nie niweluje jej charakteru prawnego jako jednej, wyodrębnionej prawnie nieruchomości. Z tych względów Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń. Planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i parametrów, cech i wskaźników zabudowy nawiązuje do zagospodarowania, w tym zabudowy działek znajdujących się na analizowanym obszarze. Wszystkie te parametry zostały określone według standardów zawartych w rozporządzeniu z 2003 r. i szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Parametry te nie były zresztą kwestionowane przez skarżącą.

Obowiązującą linię nowej ustalono się w oparciu o treść § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w odległości 35 m od granicy pasa drogowego ul. [...].

Również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono, stosowanie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi średnio 12,1%, a w przypadku działek zlokalizowanych po tej samej stronie ul. [...] co działka inwestycyjna - średnio 12,4%, stąd wielkość powierzchni zabudowy dla każdej z nowo wydzielonych parcel organ ustalił na 12,4%), zaś udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie minimalnym jako 40% powierzchni terenu inwestycji.

W związku z tym, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi średnio 11,3 m, zaś budynków garażowych – 7,8 m, to uwzględniając 20% tolerancję, szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków mieszkalnych organ prawidłowo ustalił na maksymalnie 13,6 m, zaś budynku garażowego na maksymalnie 9,4 m, przyjmując średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej (z tolerancją do 20%). Analogicznie organ postąpił, ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 4,5 m dla budynków mieszkalnych oraz 3 m dla budynku garażowego (§ 7 ust. 1 rozporządzenia).

Geometria dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych planowanego budynku ustalone zostały w oparciu o § 8 rozporządzania, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (dla budynków mieszkalnych - dach wielopołaciowy o nachyleniu od 15° do 45°, z kalenicą na wysokości maksymalnej 8 m, zaś dla budynku garażowego – dach jedno- lub wielopołaciowy o nachyleniu od 40° z kalenicą na wysokości maksymalnej 4,7 m).

Zastrzeżeń Sądu nie budzi również prawidłowość pozostałych poczynionych przez organy obu instancji ustaleń w zakresie dopuszczalności lokalizacji oraz parametrów planowanej inwestycji.

Organy zasadnie stwierdziły, że inwestor spełnił wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowej analizy uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych istniejących na terenie obejmującym sporną działkę, a ustalenia wynikające z zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach swobody oceny wyników przeprowadzonej analizy i nie stanowią naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w działaniu Kolegium naruszenia zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.).

W tym miejscu wypada zasygnalizować, że decyzja o warunkach zabudowy stwarza jedynie potencjalną możliwość zabudowy. Ostateczny "kształt" inwestycji determinowany jest w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W projekcie budowalnym konieczne jest natomiast uwzględnienie dalszych ograniczeń prawnych, wynikających z przepisów techniczno-budowlanych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).