Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 101/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S. NSA Joanna Tuszyńska S. NSA Anna Szkodzińska (spr.) S. WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. [...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 poz. 1945 z późn. zm.), §1 - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) Prezydent Miasta K. ustalił dla L. P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hotelu/hostelu wraz z częścią handlowo-usługowo-restauracyjno-konferencyjną wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr: [...] obr. [...]. Budowa graniczy z działkami nr [...] obr. [...] w K..

Integralną część decyzji stanowią załączniki:

Nr 1 — warunki zabudowy i zagospodarowania terenu;

Nr 2 — część graficzna warunków zabudowy,

Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej;

Nr 4 — część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Ustalono, że wnioskowane zamierzenie zlokalizowane jest w obszarze, dla którego Uchwałą NR [...] Rady Miasta K. z dnia 30 marca 2016 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] w K.. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ze względu na przesłankę określoną w przepisie art. 62 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. inwestor skorygował wnioskowane zamierzenie inwestycyjne (zmiana koncepcji zagospodarowania terenu) doprowadzając je do zgodności z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K.. W związku z powyższym organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Z kolei pismem z dnia 5 września 2018 r. pełnomocnik Inwestora wycofała korekty z dnia 26 kwietnia 2018 r i 25 czerwca 2018 r.

Organ I instancji ustalił, że plan miejscowy dla przedmiotowego terenu nie został uchwalony, a więc teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia i opinie:

1. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 czerwca 2019 r. znak [...] w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską;

2. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. PGW Wody Polskie we wskazanym terminie, za dokonane uznano uzgodnienia z tymi organami;

3. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 29 marca 2018 r. znak: [...] [...] w zakresie ochrony środowiska;

4. Opinię Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 18 kwietnia 2019r. znak: [...] w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej;

5. Opinię Biura Planowania Przestrzennego UMK z dnia 29 marca 2018 r., 4 czerwca 2018 r.,10 lipca 2018 r. w zakresie terenów położonych na obszarze objętym sporządzanym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]";

6. Opinię Zespołu Urbanistycznego z dnia 16 maja 2019 r. powołanego Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2014 r. na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym w celu przygotowania merytorycznych rozstrzygnięć z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych w Wydziale Architektury i Urbanistyki;

7. Opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 29 marca 2018 r., znak: [...]

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W załączniku nr 1 zapisano, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich tj. nr [...] obr. [...].

Nadto w załączniku tym ustalono:

I. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- linię zabudowy ustalono w granicy z działkami drogowymi ul. [...] dz. nr [...] i ul.

[...] dz. nr [...]. Wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z §4 ust. 1 rozporządzenia.

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek [...] ustalono na poziomie 71% z tolerancją do 1%. Wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 20%.

- szerokość elewacji frontowej ustalono jako pełne szerokości działek nr [...] i części działki [...] graniczącej z ul. [...] (dz. nr [...]) i pełną szerokość działki nr [...] i części działki nr [...] graniczącej z ulicą [...] (dz. nr [...]). Wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

- ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 21 m z tolerancją 1 m. Wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia.

- ustalono płaski dach dla inwestycji, zgodnie z § 8 rozporządzenia.

- wskazano, że z uwagi na położenie wnioskowanego terenu w strefie ochrony konserwatorskiej - szczegółowe rozwiązania architektoniczne (detale) projektowanego zamierzenia - winny zostać zrealizowane zgodnie z warunkami konserwatorskimi. Ze względu na formę zabudowy ustalono konieczność zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi nr [...]

Organ wskazał, że w toku postępowania Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wniósł o uwzględnienie w dalszej procedurze następujących uwag:

- dostosowanie wystroju/wyglądu/rysunku/wyglądu/architektury elewacji frontowej zamierzonej inwestycji do istniejących budynków w najbliższym otoczeniu planowanego przedsięwzięcia, a także zgodnie z wymogami i zaleceniami konserwatorskimi, obowiązującymi inwestorów w tej części Starego Miasta;

- wykonania dodatkowego wyciszenia/wytłumienia/odizolowania ściany projektowanego szybu windowego planowanego obiektu od strony sąsiadującej z budynkiem tutejszej Wspólnoty, oznaczonym numerem porządkowym "[...] i usytuowanym na działce nr [...] obr. [...] w K., będącym bezpośrednim sąsiadem z przedmiotową inwestycją od strony ulicy [...] w K.;

W odpowiedzi na powyższe organ wyjaśnił, że ustalając warunki zabudowy organ administracji związany jest prawem w zakresie odpowiednim do rozstrzyganej problematyki. Nie można w tym postępowaniu rozstrzygać w oparciu o przepisy Prawa Budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż uregulowania te dotyczą następnych etapów procesu inwestycyjnego tj. projektu budowlanego i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero wtedy, w toku odrębnego postępowania zostanie zbadana kwestia czy projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. B. członek Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1.art. 7, 77, 107 §1 i §3, art. 8, 9, 11 i 80 kpa poprzez:

- niepodjęcie wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że planowana inwestycja powinna zostać zrealizowana w kształcie wnioskowanym przez Inwestora;

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący - prowadzące do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącej oraz podważającego jej zaufanie do organów państwowych; niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydanej decyzji; błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i zastąpienie jej oceną dowolną, nieobiektywną, co tym samym sprawia, iż organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich aspektów niniejszej sprawy, przez co naruszył art. 107 § 3 kpa.

2. art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie szczątkowego uzasadnienia, nieprzekonująco wskazującego na motywy przyjętego rozstrzygnięcia, co dodatkowo godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z art. 8 kpa i daje wyraz dowolności w wydaniu decyzji, poprzez jej niepełne i niedostateczne uzasadnienie - które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3. art. 64 kpa poprzez prowadzenie postępowania mimo braków formalnych;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2007 r.

5. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie określonej w tym przepisie definicji ładu przestrzennego oraz naruszenie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, kulturowych i kompozycyjno- estetycznych występujących na analizowanym terenie, z którymi planowana przez inwestora inwestycja pozostaje w sprzeczności, przełamując ład przestrzenny na tym obszarze,

6. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie, że za odmową ustalenia warunków zabudowy mogą przemawiać gabaryty planowanej inwestycji, które pozostają w sprzeczności z zastaną w obszarze analizowanym zabudową oraz poprzez nieuwzględnienie warunku intensywności wykorzystania terenu na działkach sąsiednich które są niezabudowane oraz uwzględnienie całej powierzchni działki nr [...] dla wyliczenia tego wskaźnika, na działce tej znajdował się budynek, obecnie jest wyburzony;

7. art. 54 pkt c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. i §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy;

8. §3, 4, 5, 6, 7, 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

9. §9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Nadto zarzucono decyzji wewnętrzne sprzeczności, które świadczą o tym, że Organ I Instancji pobieżnie dokonał analizy i przeprowadził ją w sposób dowolny jak też niestaranny. Zdaniem odwołującej się decyzja została podjęta na wniosek osoby nieuprawnionej, której umocowanie nie obejmowało inwestycji w kształcie, w jakim została opisana.

Podniesiono o, że w związku z modyfikacją wniosku uzgodnienia dokonane w sprawie pozostają nieaktualne; co więcej początkowo w nazwie i zakresie inwestycji uwzględniano "budowę zjazdu z ulicy [...] stanowiącej działkę [...] na działki nr [...]" i inwestycja w takim kształcie była przedmiotem uzgodnień Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 29 marca 2018 r., Wydziału Jakości Powietrza UMK z dnia 29 marca 2018 r.

Decyzją z dnia 8 listopada 2019 r. ([...]) na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

W przedmiotowej sprawie sporządzona została przez osobę posiadającą wiadomości specjalne analiza urbanistyczno-architektoniczna, w której wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Są to m. in. działki nr [...]

W analizie wskazano, że teren objęty wnioskiem to działki tworzące naroże ul. [...] i ul. [...]. Teren okalający jest to obszar zabudowy głównie usługowej

i mieszkaniowej o dużej intensywności. Położony jest w obszarze "K. - historyczny zespół miasta", uznanym za pomnik historii i znajduje się w obrębie układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia 25 stycznia 1984 r. Teren objęty wnioskiem znajduje się w ścisłym centrum miasta, w bezpośrednim sąsiedztwie głównego dworca kolejowego i autobusowego. Bezpośrednie otoczenie wnioskowanych działek oprócz typowej, kwartałowej zabudowy historycznej jest duży obiekt usługowo-handlowy - Galeria K. z wolnostojącym historycznym budynkiem i współczesnym budynkiem hotelu na placu [...]. Tereny te są swoistą wizytówką i stanowią pierwszy kontakt z miastem dla wszystkich przyjezdnych korzystających z dworca głównego. Zabudowa w dalszej części to kwartały zwartej zabudowy miejskiej, o zdefiniowanym urbanistycznie i architektonicznie charakterze. Występuje zabudowa w granicy działek. Działki w kwartałach (w obszarze analizowanym) stykają się ze sobą, tworząc wewnętrzne przestrzenie o charakterze podwórek przydomowych. Często zabudowane są również budynkami oficyn pochodzącymi z różnych okresów.

W dalszej części analizy przedstawiano w sposób szczegółowy funkcje, cechy i parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W analizie zawarto zestawienia tabelaryczne przedstawiające wszystkie wymagane parametry zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Do analizy dołączono załącznik graficzny, z wyznaczeniem obszaru analizowanego. W związku z powyższym Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W zaskarżonej decyzji wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w granicy z działkami drogowymi ul. [...] dz. nr [...] i ul [...], dz. nr [...] zgodnie z § 4 ust. 1 ww. Rozporządzenia. Wyjaśniono, że linie istniejącej zabudowy w części znajdującej się w obszarze analizowanym, są wyraźnie ukształtowane, wyznaczone przez historyczny układ urbanistyczny. Występują budynki w zwartej, pierzejowej zabudowie, które lokalizowane są w granicy z działkami drogowymi, wyznaczając dominującą linię zabudowy utworzoną przez elewacje kamienic.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, niemniej jednak - w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia - dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika, że średni wskaźnik w obszarze wynosi ok. 71%. W analizie podkreślono, że w omawianym obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Ze względu na zróżnicowanie wskaźników charakteryzujących zabudowę na działkach sąsiednich, a równocześnie mając na uwadze dążenie do zachowania istniejącego charakteru zabudowy dla projektowanej zabudowy wskazane jest wyznaczenie powyższego parametru jako średniej wielkości z niewielką tolerancją, tj. 71% z tolerancja do 1% uzasadnioną względami technologicznymi. Jak wynika to z przedmiotowej analizy współczynnik powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym jest na bardzo niskim poziomie. Występujące nieliczne skrawki terenów zielonych występują tylko w obrębie niektórych wewnętrznych podwórek. Większość z nich jest zabudowana i nie występuje powierzchnia biologicznie czynna. W celu przywrócenia chociaż niewielkich przestrzeni zieleni urządzonej na tym terenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest wytworzenie min 20% powierzchni biologicznie czynnej. Organ odwoławczy nie kwestionuje ustalenia dokonanego przez organ I instancji, bowiem wyznaczenie omawianego parametru nastąpiło przy uwzględnieniu wniosku Inwestora i w nawiązaniu do wskaźników występujących w obszarze.

Szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy wyznaczono jako pełne szerokości działek nr [...] i nr [...] graniczącej z ul [...] (dz. nr [...]) i pełną szerokość działki nr [...] i części działki nr graniczącej z ul. [...] (dz. nr [...]). Powyższego ustalenia dokonano na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. W analizie oraz wynikach analizy wskazano, że w prawie wszystkich budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej jest równa szerokości frontu działki, na której mieści się budynek. Jest to cecha charakterystyczna dla ścisłej zabudowy miejskiej, zlokalizowanej w badanym obszarze. Sposób jego ustalenia został szczegółowo uzasadniony.

Kolejny parametr - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - wyznaczono na poziomie 21 m z tolerancją do 1 m, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie urbanistyczno-architektonicznej, jak również w wynikach analizy, wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, dla zabudowy będącej bezpośrednim przedłużeniem zabudowy w stosunku do wnioskowanych działek po zachodniej stronie ulicy [...], wynosi: dz. nr [...] -19,[...], dz. nr [...] -19,5, dz. nr [...], [...] - 19,[...]. Bezpośrednią obudowę skrzyżowania z zabudową na wnioskowanych działkach będzie tworzył budynek po południowej stronie ul [...] na dz. nr [...] o wysokości 20/22m i budynek "[...] po wschodniej stronie ul. [...] na dz. nr [...] o wysokości 20 m. Z analizy urbanistyczno- architektonicznej wynika, że średnie parametry z obszaru analizowanego wynoszą do okapu ok. 15,5 m i do kalenic/gzymsu ok. 19 m. Ze względu na to, że proponowana zabudowa ma powstać jako obudowa skrzyżowania - element o zdecydowanie wyższej randze w miejskiej urbanistyce - nie powinno się traktować jej jako "średniej". Podniesienie tego parametru do wartości zbliżonych do maksymalnych występujących w obszarze (20 - 22m) byłoby wskazane dla podkreślenia rangi miejsca i zdecydowanie lepiej odnosiło się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej.

Nie znaleziono podstaw do kwestionowania wyznaczonej w taki sposób wysokości planowanych budynków, gdyż sposób ustalenia przedmiotowego parametru został szczegółowo wyjaśniony. Można zatem przyjąć, że pomimo przekroczenia średniej z całego obszaru ustalony wskaźnik pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego tego rejonu. Kolegium uznało więc, że odstępstwo od średniej zostało w analizie należycie umotywowane, nie znajdując dostatecznych podstaw dla zakwestionowania wniosków autora analizy, który posiada wiadomości specjalne z zakresu architektury i urbanistyki.

Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do dróg publicznych, jakimi są: ul. [...] i ul. [...] poprzez istniejące zjazdy z tych ulic, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto istniejące i projektowane uzbrojenie terenu (w zakresie obsługi komunikacyjnej) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego pn. jw., zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewnią drogi publiczne jakimi są: ul. [...] poprzez jeden istniejący zjazd (który zapewni wjazd i wyjazd) oraz ul. [...] poprzez jeden istniejący zjazd (umożliwiający tylko wyjazd), prowadzące do terenu inwestycji. Jednocześnie wskazano, że Inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 program obsługi parkingowej dla miasta K.", określającej politykę przestrzenną Gminy w tym zakresie, ustalono wskaźniki liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia: od 5 do 10 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych dla planowanych usług, od 10 do 20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni sprzedażowej w przypadku wprowadzenia usług handlu.

Organ wyjaśnił, że sugestie Zespołu Urbanistycznego potraktowano jedynie jako wzmocnienie opisanej wyżej argumentacji, a nie samodzielną podstawę wyznaczenia parametrów. Zespół ten nie stanowi podmiotu mającego umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i mogącego zajmować wiążące stanowisko w kwestii parametrów nowej zabudowy. Jego umiejscowienie w strukturze wewnętrznej Urzędu Miasta K. nadaje mu jedynie uprawnienia opiniodawczo -doradcze.

Analiza sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznym jak również formalnoprawnym. Szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie projektowanego obiektu będą przedmiotem rozstrzygnięć na etapie projektu budowlanego - tj. na następnym etapie postępowania inwestycyjnego związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Również na etapie pozwolenia na budowę możliwe jest szczegółowe zbadanie czy inwestycja spełnia warunki przewidzianej prawem ochrony interesów osób trzecich.

Na powyższe rozstrzygnięcie H. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 15 kpa przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nie rozpoznanie sprawy przez organ II instancji;

- art. 107 §3 w zw. z art. 140 kpa przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w treści odwołania przez Organ II instancji;

- art. 61 ust.1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2007 r.;

-§ 3, 4, 5, 6, 7, 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca podniosła, że organ nie przeprowadził analizy podniesionego zarzutu, dotyczącego nieuzupełnienia braków wniosku. Inwestor bowiem wezwaniem o uzupełnienie braków formalnych z dnia 5 lutego 2018 roku został zobowiązany do przedłożenia kopii aktualnej mapy ewidencyjnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego potwierdzonej oryginalną pieczęcią urzędową. Brak ten jednak w rzeczywistości nigdy nie został uzupełniony. W miejsce takich map przedłożono nieposiadające mocy prawnej wydruki sporządzone przez osobę nieuprawnioną oraz nieaktualne. Wydruki te posiadają datę weryfikacji danych 17 października 2012 00:00:00, co oznacza, że Inwestor nie zrealizował swoich obowiązków, co więcej podstawą ustalenia warunków zabudowy były również mapy nieaktualne.

W sprawie wadliwie oznaczono również zakres inwestycji, a analiza będąca podstawą wydania decyzji została sporządzona dla innej inwestycji. Powyższe wynika z treści wniosku skorygowanego pismem pełnomocnika Inwestora z dnia 26 kwietnia 2018 roku. I tak, skoro "działka [...] zostały wyłączone z zabudowy obiektem kubaturowym", to treść tego oświadczenia pozostaje w jawnej sprzeczności z nazwą inwestycji czyli "budowa hotelu/hostelu wraz z częścią handlowo - usługowo- restauracyjno- konferencyjną wraz z parkingiem podziemnym na działkach [...] obr. [...] ....(...)". W konsekwencji warunki zabudowy zostały ustalone dla zamierzenia inwestycyjnego p. n. "budowa hotelu/hostelu wraz z częścią handlowo-usługowo-restauracyjno-konferencyjną wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr [...] obr. [...]. Budowa w granicy z działkami [...] obr. [...] w K.". Tymczasem analiza została sporządzona w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego o odmiennej nazwie i zakresie, mianowicie: "budowa hotelu/hostelu wraz z częścią handlowo-usługowo-restauracyjno-konferencyjną nr [...] wraz z parkingiem podziemnym na działkach [...] obr. [...] Budowa w granicy z działkami [...] obr. [...] w K.". Oznacza to, że budynek (inwestycja kubaturowa) miał obejmować działki wyłącznie o nr [...], zaś pozostałe działki ([...]) miały zostać zajęte pod garaż podziemny.

Organ nie zbadał również faktu braku umocowania pełnomocnika do złożenia wniosku obejmującego inwestycję zlokalizowaną również na działkach o nr [...] W przypadku kiedy pełnomocnictwo udzielone pani K. D.-B. z dnia 17 sierpnia 2017 r. uprawniało do działania w przedmiotowym postępowaniu tylko w odniesieniu do działek oznaczonych nr [...].

Zdaniem skarżącej organ administracji nie skontrolował prawidłowości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tymczasem nie ma tożsamości inwestycji objętej analizą z inwestycją, dla której wydano decyzję. Wadliwie wyznaczono linie zabudowy oraz parametr szerokości elewacji frontowej. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek wymieniony w § 3 ust. 1 Rozporządzenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U.2029.293) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Art. 61 u.p.z.p. stanowi, że :

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Wbrew twierdzeniom skarżących w sprawie nie doszło do uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Wnioskodawca wykonał polecenia zwarte w postanowieniu z dnia 5 lutego 2018 r. o wezwaniu do usunięcia braków. Przy piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. przedłożył m.in. kopię mapy ewidencyjnej wykonaną w dniu 28 września 2017 r. i potwierdzoną przez Prezydenta Miasta K.. Zarówno zresztą analiza architektoniczno-urbanistyczna jak i graficzny załącznik do decyzji zostały opracowane właśnie na kopii tej mapy. Skarżąca, podnosząc zaś zarzut nieuzupełnienia przez wnioskodawcę omawianego braku nie wskazała nawet, czy, dlaczego i jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogłoby mieć owo domniemane zaniedbanie.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, jakoby decyzja została wydana dla innej inwestycji niż ta, która była przedmiotem analizy architektoniczno-urbanistycznej. W tytule analizy podano nazwę inwestycji : "Budowa hotelu/hostelu wraz z częścią handlowo-usługowo-restauracyjno-konferencyjną na działkach [...], wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr: [...] przy [...] w K. oraz budowa zjazdu z ul. [...]- stanowiącej działkę nr [...] na działki [...]. Budowa w granicy z działkami nr [...]". W decyzji zaś nazwę tę określono, zgodnie z ostatecznie sprecyzowanym wnioskiem, jako "budowa hotelu/hostelu wraz z częścią handlowo-usługowo-restauracyjno-konferencyjną wraz z parkingiem podziemnym na działkach nr: [...]. Budowa graniczy z działkami nr [...] obr. [...] w K.". Różnica dotycząca wskazania działek przeznaczonych pod zabudowę kubaturową nie miała żadnego znaczenia, a już na pewno nie decydowała o odrębności inwestycji. Sama treść analizy w sposób oczywisty wskazuje, że ocenie poddano możliwość i warunki lokalizacji obiektu hotelu/hostelu na działkach [...]. W nawiązaniu do tak określonego terenu wyznaczono obszar analizy, linie zabudowy i szerokości elewacji. Nie sposób przyjąć, że – tak jak twierdzi skarżąca – omawiana różnica w nazwie inwestycji miała zasadniczy wpływ na wielkość wyznaczonych parametrów oraz, że w związku z nią projekt decyzji wymagał ponownych uzgodnień. Nie ma, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tożsamości inwestycji, której lokalizacja poddana została analizie i która jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Chodzi przy tym o inwestycję określaną w takim znaczeniu, w jakim jest to wymagane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a nie np. w projekcie budowlanym.

W załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji określono rodzaj inwestycji wskazując podstawę prawną – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy Dz.U.2003.164.1589). Zgodnie z § 2 pkt 1 ppkt b) tego rozporządzenia sformułowanie "zabudowa usługowa" (bez dodatkowych określeń) stanowi jeden ze sposobów zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy dotyczących rodzaju zabudowy. Zarzut skargi związany z brakiem sprecyzowania rodzaju usług uznać należy więc za chybiony.

Podobnie nie zasługuje na aprobatę zarzut braku należytego umocowania do działania w imieniu L. P. K. D.-B.. Po pierwsze wskazać należy, że zarzut taki mógłby być w ogóle skutecznie podnoszony przez stronę ew. nienależycie reprezentowaną, a nie przez osobę trzecią. Po wtóre, jakkolwiek prawdą jest, że pełnomocnictwo (k. 13 akt adm.) zostało udzielone K. D.-B. do podejmowania działań w zakresie inwestycji na działkach [...], to udzielił je L. P. "jako właściciel działek [...] a nadto w toku postępowania administracyjnego w pełni umocowany (k. 305 akt adm.) syn wnioskodawcy kilka razy zapoznawał się z aktami sprawy. W tej sytuacji nie sposób zakładać niezgodności działań K. D.-B. z wolą mocodawcy.

Sąd podziela ocenę organu co do braku podstaw do kwestionowania przeprowadzonej analizy i jej wniosków. Analiza, choć nie nadmiernie rozbudowana, zawiera wystarczający w zupełności opis funkcji, rodzaju i parametrów istniejącej zabudowy i jej charakterystykę. Zawiera też stosowne wyliczenia średnich z obszaru, a przede wszystkim wskazania i uzasadnienia dla tzw. odstępstw, czyli ustalenia wskaźników innych, niż wynikałoby z norm podstawowych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588). W szczególności zaś wynika z analizy jasno, z jakich przyczyn proponowana jest wysokość projektowanego budynku nieco większa od wysokości (do okapu) budynków sąsiednich. Przyczyny te, także i w ocenie Sądu, w pełni uzasadniają przyjęte rozwiązanie. Podobnie rzecz ma się w przypadku pozostałych warunków zabudowy. W zaskarżonej decyzji przedstawione zostały obszernie uzasadnienia dla każdego z nich, a Sąd nie dostrzega powodów do ich kwestionowania.

Skarżąca zresztą, zarzucając wadliwe wyznaczenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy, oprócz licznych cytatów orzeczeń sądów administracyjnych, nie podała, na czym konkretnie naruszenie określonego przepisu miałoby polegać.

Sąd także nie podziela zarzutów skarżącej podnoszących, że kontrolowana decyzja organu II instancji narusza art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji wypełnia wymogi at. 107 § 3 k.p.a., gdyż odnosi się do wszystkich istotnych kwestii związanych ze zgodnym z prawem ustaleniem przedmiotowych warunków zabudowy. Z przedstawionej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji argumentacji jasno wynika, dlaczego organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Mając powyższe na względzie obie skargi uznać należało za nieuzasadnione i jako takie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalić.