Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 147/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 19 września 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego L. i fragmentów wsi K. na terenie gminy K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej numerem [...] położonej w B. obręb L. gmina K.; 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu 19 września 2006 r. uchwałę nr XXXVI/328/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego L. i fragmentów wsi K., na terenie gminy K.

Pismem z dnia 30 maja 2011 r. P. M.- właściciel działki nr [...] położonej na terenie obrębu geodezyjnego L., wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 19 września 2006 r. nr XXXVI/328/06.

W odpowiedzi, Rada Gminy, przesłała wzywającemu stanowisko Komisji Budżetu i Rozwoju Gminy oraz Komisji Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, opracowane na wspólnym posiedzeniu w dniu 1 lipca 2011 r. W piśmie tym zawiadomiono również wzywającego, że stosowna uchwała zostanie podjęta w dniu 30 sierpnia 2011 r.

W dniu 12 sierpnia 2011 r. (data nadania) P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 19 września 2006 r. nr XXXVI/328/06, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący wskazał, że posiada interes prawny do zaskarżenia tej uchwały wynikający z art. 140 kodeksu cywilnego, gdyż ustalenia planu naruszają jego uprawnienia właścicielskie w postaci prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości. W ocenie skarżącego uchwała ustalająca plan została podjęta z rażącym naruszeniem art. 17 pkt 1, 4, 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż: zaniechano ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wraz z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu, nie krótszych niż 21 dni od dnia ogłoszenia; nie sporządzono prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zaniechano ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia oraz zaniechano wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, a także zaniechano w tym czasie publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; zaniechano wyznaczenia terminu, w którym osoby fizyczne mogły wnosić uwagi dotyczące planu, nie krótszy niż 4 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. Skarżący zarzucił również, że uchwała o planie wydana została z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie jest ona zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 31 maja 200 r. nr XIX/108/2000 oraz późniejszymi jego zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z dnia 27 lutego 2004 r. nr XII/104/2004 oraz z dnia 29 sierpnia 2006 r. nr XXXV/322/2006, pomimo, że w § 7 uchwały o planie stwierdzono zgodność planu ze studium. Stwierdzenie w uchwale zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, w przypadku braku obiektywnego braku takiej zgodności, oznacza nie tylko błędne stwierdzenie, ale również i to, że sama uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza w sposób istotny prawo. Skarżący wskazał w tym miejscu, że nie jest ponadto możliwe aby stwierdzenie zgodności planu ze studium nastąpiło, tak jak to miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały – w tej samej uchwale, w której następuje uchwalenie planu. Art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga bowiem aby stwierdzenie zgodności planu ze studium nastąpiło w formie odrębnej uchwały. Skarżący nadto zarzucił, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w procedurze uchwalania planu nie uwzględniono posiadanego przez niego prawa własności działki nr [...]. Działka ta została przeznaczona w planie jako 005ZL – lasy, przy czym teren działki tej nie był i nie jest zalesiony. Wprowadzenie takiej funkcji wyklucza zaś możliwość zabudowy działki poza realizacją elementów małej architektury i obiektów związanych z gospodarką leśną a organ uchwalający plan nie uzasadnił tego ograniczenia. Narusza to, zdaniem skarżącego, jego interes prawny, gdyż ograniczono przysługujące mu prawo własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu skarżący nie uzasadnił przede wszystkim interesu prawnego we wniesieniu skargi. Skarżący przedstawił jedynie swój interes faktyczny, którym jest ewentualna korzyść ze zmiany przeznaczenia terenów należących do skarżącego. Rada uznała ponadto przedstawione przez skarżącego zarzuty za niezasadne. Skarżący miał bowiem prawo uczestniczyć w procedurze sporządzania planu miejscowego poprzez składanie wniosków, udział w dyskusji publicznej oraz składanie uwag, z którego to uprawnienia nie skorzystał. W dokumentacji formalno –prawnej planu znajduje się: obwieszczenie Wójta Gminy oraz zawiadomienie z dnia 18 kwietnia 2005 r. dotyczące przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; zawiadomienie wójta Gminy zamieszczone w Gazecie w dniu 21 kwietnia 2005 r. dotyczące przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego L. i fragmentów wsi K., na terenie gminy K.; obwieszczenie Wójta Gminy oraz ogłoszenie z dnia 14 kwietnia 2006 r. dotyczące wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego; ogłoszenie wójta Gminy zamieszczone w Gazecie w dniu 19 kwietnia 2006 r. dotyczące wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla większości obrębu geodezyjnego L. i fragmentów wsi K., na terenie gminy K.; ogłoszenie Wójta Gminy zamieszczone w Gazecie w dniu 31 maja 2006 r. dotyczące terminu składania uwag do projektu planu miejscowego; lista obecności na wyłożeniu publicznym projektu planu; protokół z dyskusji publicznej nad rozwiązaniami planu. W ocenie organu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z ustaleniami zaskarżonej uchwały działka skarżącego położona jest na terenach lasów (005.ZL) oraz częściowo na terenach drogi wewnętrznej (024.KD). Również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 31 maja 2000 r. nr XIX/108/2000 (zmienionym uchwałą Rady Gminy z dnia 27 lutego 2004 r. nr XII/104/2004 a także uchwałą Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2006 r. XXXV/322/2006 i uchwałą Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2009 r. nr XXIII/176/2009) działka nr [...] przeznaczona jest pod zalesienia. Nietrafny jest także, zdaniem Rady, zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium w drodze odrębnej uchwały. Treść tego przepisu nie przewiduje bowiem wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w tej kwestii. Rada uznała także, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustalenia planu nie naruszają istoty prawa własności. Ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gmina byłaby pozbawiona możliwości planowania i kształtowania zagospodarowania przestrzennego, jeżeli czyniłaby to na nieruchomościach, których właścicielami byłyby inne podmiot niż publicznoprawne lub sama gmina. Ponadto, za zachowaniem funkcji o charakterze leśnym lub rolniczym charakterem przedmiotowych terenów wnioskował Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r., wskazując, że teren przylega od północy bezpośrednio do obszaru wpisanego do rejestru zabytków zespołu dworsko – parkowego z folwarkiem w B. i położony jest w obszarze strefy ochrony otoczenia oraz ekspozycji tego zespołu, co potwierdzają również zapisy zaskarżonej uchwały. Obszar ten znajduje się pomiędzy tym zabytkowym obszarem a także zabytkowym zespołem urządzeń hydroenergetycznych, na który składają się m.in. wieża ciśnień i wał ziemny rurociągu łączącego zbiornik [...] z wieżą kompensacyjną. Zespół urządzeń nie został wpisany do rejestru zabytków, jednak zgodnie z informacją konserwatora, ze względu na walory zabytkowe i przestrzenne oraz krajobrazowe, wpis ten przewidywany jest w przyszłości. Walory tych zespołów uwzględniają ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy wskazała ponadto, że Wojewoda, pismem z dnia 12 października 2006 r. nie wniósł uwag do treści planu, czym potwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 19 września 2006 r. wykonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2012 r. skarżący uzupełnił argumentację przedstawioną w skardze. Wskazując na istotne naruszenie trybu sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dokładnie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący wyjaśnił, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż Rada Gminy nie poinformowała społeczeństwa o wszczętej procedurze planistycznej w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości Ponadto, Rada wyznaczyła tylko 17 dni roboczych na składanie wniosków do planu pomiędzy ogłoszeniem prasowym a terminem składania wniosków do planu. Ogłoszenie prasowe ukazało się w dodatku Gazety w dniu 21 kwietnia 2005 r. określając termin do składania wniosków do dnia 17 maja 2005 r. A wymagany w tym wypadku 21 - dniowy okres musi przypadać na dni robocze urzędu. Co więcej, ogłoszenie to informowało o podjęciu uchwały z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zawierało załącznika graficznego, który jasno określiłby teren objęty pracami planistycznymi. Jednocześnie, przy wyznaczaniu terminu składania wniosków do planu nie uwzględniono treści art. 49 § 2 in fine kpa. Nie oznaczono także daty i miejsca w jakim było wywieszone obwieszczenie w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a stosownie do § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dowody ogłoszenia obwieszczenia powinny wchodzić w skład dokumentacji prac planistycznych. Zarzucając niezgodność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skarżący wyjaśnił, że na etapie procedury planistycznej Zarząd Województwa zgłosił uwagi co do zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wprawdzie, postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2006 r., projekt planu został uzgodniony pozytywnie co do zgodności z planami zagospodarowania przestrzennego województwa to z postanowienia tego wynika, że analiza przedłożonego projektu planu wraz z wyrysem ze studium nasuwa wątpliwości czy został zachowany określony w art. 20 ustawy wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań. Ocenę tę dodatkowo utrudnia postać wyrysu ze studium (nie precyzyjne oznaczenia). Odnośnie zaś działki skarżącego nieprecyzyjne oznaczenie studium w części graficznej rodzi wątpliwości co do przeznaczenia tego terenu pod lasy. W ocenie skarżącego istnieje bowiem co do tej działki również możliwość takiego odczytania studium, które pozostawiałoby działkę jako teren użytków rolnych. A w sytuacji ograniczeń w prawie własności w zakresie sposobu zagospodarowania przestrzennego, wszelkie wątpliwości co do zapisów studium powinny być rozstrzygane na korzyść właściciela i jego konstytucyjnie chronionych praw. Ponadto, skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadmierną ingerencję w jego prawo własności. Zgodnie z zapisami uchylonego planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 28 grudnia 1992 r. nr XXVII/173/92 działka nr [...] położona była na terenie łąk i pastwisk. Z ewidencji gruntów wynika, że działka ta o powierzchni 1,0496 ha oznaczona jest symbolem ŁIV. W toku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego decyzją Marszalka Województwa z dnia 17 sierpnia 2006 r. wyrażono zgodę na wyłączenie ochrony dla 9,6747 ha dla gruntów oznaczonych symbolem ŁPsIV bez uzasadnienia dlaczego z obszaru objętego pracami planistycznymi dokonano wyłączenia ochrony przewidzianej dla gruntów rolnych z wyłączeniem właśnie działki skarżącego. Tym bardziej, że od dnia 1 stycznia 2009 r. możliwość wyłączenia ochrony gruntów rolnych przy ewentualnej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga zgody Marszałka Województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej i nie dotyczy to gruntów leśnych. Skarżący stwierdził również, że zmiana przeznaczenia gruntów z gruntu rolnego na leśny dokonana w zaskarżonym planie odbyła się z naruszeniem art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, która obowiązywała w dacie sporządzania tego planu. Z dokumentacji planistycznej nie wynika bowiem aby zmiana sposobu zagospodarowania gruntów poprzez jego zalesienie była badana pod kątem zgodności z planem urządzania lasów, czy też z krajowy programem zwiększania lesistości. Skarżący stał się zaś właścicielem lasu, na którym spoczywa szereg obowiązków, których niedopełnianie może rodzić odpowiedzialność za wykroczenie. Jednocześnie skarżący wskazał, że pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 listopada 2009 r., na które powołuje się Rada, nie stanowi dokumentacji planistycznej, albowiem powstało po dniu uchwalenia zaskarżonego planu, nie dotyczy działki skarżącego, a nadto w piśmie tym w odniesieniu do działki skarżącego dopuszczono możliwość zabudowy w postaci jednego rzędu domów jednorodzinnych (względnie zabudowy bliźniaczej), albowiem działka nr [...] jest tą działką, która jest położona wzdłuż drogi oznaczonej na planie symbolem 024KDW.

W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2012 r. Rada Gminy wyjaśniła, że droga oznaczona symbolem 024.KD na rysunku planu istniała znacznie wcześniej niż uchwalono zaskarżony plan. Z powstałego w 1999 r., w toku procedowania nad studium uwarunkowań Gminy, opracowania pt. Dziedzictwo Kulturowe wynika, że droga ta jest odczytana z mapy topograficznej P. z 1909 r. Do dnia dzisiejszego jest to droga gruntowa. W bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, usytuowana jest na działce nr [...]. W planie ustalono, że ma się ona stać drogą publiczną a taka droga wymaga spełnienia parametrów określonych w ustawie o drogach publicznych m.in. w zakresie szerokości pasa drogowego. Istniejący pas drogowy nie spełnia tych parametrów, zatem konieczne było rozszerzenie pasa drogowego kosztem m.in. części działki skarżącego. Z tego tytułu zaś przepisy przewidują odszkodowanie dla właścicieli nieruchomości związane z wywłaszczeniem terenu na cele publiczne. Natomiast w tekście planu w karcie terenu nr 56 (strefa 024.KD) wystąpił oczywisty błąd, polegający na wpisaniu, iż są to tereny dróg wewnętrznych. Prawidłowe jest zaś ustalenie na rysunku graficznym, że jest to droga klasy dojazdowej KD. Organ wskazał również, że dla terenu działki nr [...] obowiązywały ustalenia studium uwarunkowań uchwalone uchwałą Rady Gminy z dnia 31 maja 2000 r. Żadna ze zmian studium uwarunkowań nie obejmowała obszaru działki skarżącego. Przeznaczenie działki skarżącego z terenów rolniczych na tereny pod zalesienie nastąpiło zaś w wyniku przeprowadzonych uzgodnień do studium. Zarząd Miasta stwierdził bowiem, że uwzględni wniosek pod warunkiem wprowadzenia pasa terenu po obu stronach rzeki R. - od wlotu do Z. do ujścia kanału z elektrowni wodnej B., wyjaśniając, że w wykonaniu decyzji Wojewody z dnia 6 sierpnia 1993 r. tereny te powinny zostać przeznaczone na funkcje zabezpieczające ujęcie przed spływem zanieczyszczeń obszarowych oraz że zostały one w znacznej części wykupione przez Gminę i właściwym rozwiązaniem w przypadku tych gruntów jest zalesianie. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 31 maja 2000 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ gminy zawiadomił w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Zgodnie ze zwyczajem w gminie obwieszczenia oprócz publikacji na tablicy Urzędu Gminy są wywieszane również na tablicy w odpowiednich sołectwach. Do 21 - dniowego terminu na składanie wniosków nie ma zaś zastosowania kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei, Wójt sporządził projekt planu i wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze tych terenów, które w projekcie planu zostały na cele nierolnicze lub nieleśne przeznaczone a działka skarżącego takiej zgody nie wymagała. Skarżący poprzez plan nie został ponadto obciążony obowiązkami właściciela lasu. Plan nie zmienił jego gruntów rolnych na las w rozumieniu ustawy o lasach a jedynie zdecydował o przeznaczeniu terenu na taki cel w przyszłości. Grunt ten do dziś pozostaje gruntem rolnym i nie stal się użytkiem leśnym przez samo uchwalenie planu. Organ wyjaśnił jednocześnie, że stanowisko Konserwatora Zabytków zostało wyrażone w piśmie z dnia 2 listopada 2009 r. a powołana w odpowiedzi na skargę data tego pisma stanowi oczywistą pomyłkę.

W piśmie tym wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków na okoliczność właściwej treści załącznika graficznego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 31 maja 2002 r. oraz prawidłowego zawiadomienia przez obwieszczenie w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu. Na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. pełnomocnik organu cofnął te wnioski dowodowe.

Z kolei pełnomocnik skarżącego wniósł w dniu 16 lipca 2015 r. o odroczenie rozprawy, gdyż w dniu 14 lipca 2015 r. nie miął możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, jako że udostępniono mu jedynie akta sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga P. M. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 19 września 2006 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3 art. 101). Stosownie do art. 53 § 2 w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. NR 142, poz. 11591 ze zm.). Skarga na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi (ONSAiWSA 2007r. nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżący zawarł w piśmie z dnia 30 maja 2011 r., które wpłynęło do Rady Gminy w dniu 15 czerwca 2011 r. Organ w piśmie z dnia 1 lipca 2011 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 13 lipca 2011 r., udzielił informacji, że podejmie uchwałę w sprawie tego wezwania na najbliższej sesji w dniu 30 sierpnia 2011 r. Skarga została wniesiona do Sądu w dniu 12 sierpnia 2011 r. (data nadania skargi do organu).

Stwierdzić zatem należy, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Skarżący P. M. wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], która podlega ustaleniom miejscowego planu wprowadzonym zaskarżoną uchwałą i położona jest na terenie oznaczonym 005ZL – lasy. Skarżący stwierdził, że uchwała narusza jego interes prawny. Zakwestionował on mianowicie przeznaczenie tego terenu na las, gdyż teren działki tej nie był i nie jest zalesiony. Wprowadzenie takiej funkcji wyklucza zaś możliwość zabudowy działki poza realizacją elementów małej architektury i obiektów związanych z gospodarką leśną.

Nieruchomość skarżącego znajduje się terenie oznaczonym symbolem 005.ZL oraz w części 024.KD. Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętych opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącego i przeznaczenie jej na las, a zwłaszcza ustalenia wyłączające możliwość jakiejkolwiek zabudowy, a także przeznaczenie jej w części pod drogę, w ocenie Sądu naruszają interes prawny, wynikający z przysługującego skarżącemu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zaskarżona uchwała został podjęta przez Radę po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium, co wynika wprost z treści tejże uchwały. W § 7 zaskarżonej uchwały stwierdzono bowiem zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kolbudy zatwierdzonym uchwałą nr XIX/108/2000 Rady Gminy z dnia 31 maja 2000 r. oraz w zmianie do tego Studium, w części dotyczącej fragmentów wsi J. zatwierdzonej uchwałą nr XII/104/2004 z dnia 27 lutego 2004 r. oraz w zmianie nr 2 zatwierdzonej uchwałą nr XXXV/322/2006 z dnia 29 sierpnia 2006 r.

Stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Z przedłożonego przez Radę Gminy Studium uwarunkowań i kierunków za zagospodarowania przestrzennego Gminy nie wynikają konkretne, precyzyjne i kategoryczne ustalenia dotyczące objętej skargą działki nr [...], które mogłyby uzasadniać przyjęty w planie sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Zdaniem Sądu w tej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia, że takie przeznaczenie działki nr [...] w uchwalonym zaskarżoną uchwałą planie stanowi konieczną konsekwencję treści poprzedzającego go w procedurze studium.

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 powyższej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Także w orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Organem gminy właściwym w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy.

Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Stosownie do art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.

Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia to winny być on oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy także uwzględnić, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.

W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności".

Definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada Gminy winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżącego. W szczególności winna była wyjaśnić, czy zakwalifikowanie nieruchomości skarżącego w części do terenu oznaczonego w planie symbolem 005.ZL stanowiącego lasy oraz w części pod poszerzenie drogi 024.KD odpowiada przedstawionej wyżej zasadzie proporcjonalności. Konieczność poprawienia warunków dla przestrzeni publicznej z punktu widzenia konstytucyjnie chronionych wartości wcale nie jest oczywista. Nie zostało także wyjaśnione czy poprawa warunków dla przestrzeni publicznej nie mogła być zrealizowana mniejszym zakresie.

Nieruchomość skarżącego znajduje się terenie oznaczonym symbolem 005.ZL oraz w części 024.KD. Teren 024.KD na rysunku planu oznaczony jest kolorem białym i według legendy stanowi tereny dróg dojazdowych. W części tekstowej natomiast w karcie terenu nr 56 dla numeru strefy 024.KD oznaczono przeznaczenie terenu jako tereny dróg wewnętrznych. Parametry jezdni 2 x 2,5 m z dopuszczalnymi zwężeniami. Stosownie do pkt 12.1 drogi wewnętrzne wchodzą w skład istniejącego i projektowanego układu dróg Gminy.

Na rysunku planu teren 005.ZL oznacza lasy. Również w części testowej planu, w karcie terenu nr 61, dotyczącej strefy 005.ZL określono przeznaczenie terenu jako lasy. Plan stanowi, że teren podlega ochronie jako teren leśny. Obowiązuje zakaz zabudowy poza realizacją elementów małej architektury i obiektów związanych z gospodarką leśną. Obszar znajduje się w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody "[...]" z rzeki R. oznaczonej na rysunku planu symbolem graficznym. Z rysunku planu wynika jednakże, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się ani w strefie bezpośredniej, ani też w strefie pośredniej tegoż ujęcia wody "[...]". Według części ogólnej planu tereny ZL to tereny leśne albo tereny przeznczone do zalesień.

Bezsporne jest, że teren nieruchomości skarżącego nie stanowi obecnie lasu, a w ewidencji gruntów oznaczony jest jako Ł IV.

Do odpowiedzi na skargę zostały dołączone, sporządzone w dniu 29 sierpnia 2011 r., wypisy i wyrysy ze Studiu oraz poprzedniego planu.

I tak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy uchwałą z dnia 28 grudnia 1992 r., nr XXVII/173/92, który obwiązywał do 31 grudnia 2003 r., nieruchomość skarżącego znajdowała się na terenie łąk i pastwisk oznaczonymi symbolem RZ.

Zgodnie z zapisami studium, według stanu na dzień 19 września 2006 r., działka była położona na terenach przeznaczonych pod zalesienia. Stan taki również wynika ze studium po zmianie z 2009 r. dokonanej uchwałą z dnia 27 stycznia 2009 r., nr XXIII/176/2009.

Ze złożonego na żądanie Sądu wypisu i wyrysu z dnia 16 stycznia 2012 r. wynika, że według Studium w pierwotnie uchwalonej wersji uchwałą z dnia XIX/108/2000 z dnia 31 maja 2000 r., działka skarżącego nr [..] położona była na terenach przeznaczonych pod utrzymanie otwartej przestrzeni, z zakazem zabudowy, przy czym teren nie został objęty zmianą dokonaną uchwałą z dnia 27 lutego 2004 r., nr XII/104/2004.

Z kolei w dniu 27 lutego 2012 r. sporządzono kolejny wypis i wyrys ze Studium w którym stwierdzono, że działka skarżącego w uchwalonym w 2000 roku Studium była położona na terenach przeznaczonych pod zalesienia i nie objęła jej zmiana Studium z 2004 roku.

W tej sytuacji rodzą się wątpliwości co do rzeczywistej treści Studium obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wątpliwości tych nie wyjaśniła w sposób przekonujący Rada, która w piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. stwierdziła, że w tekście planu w karcie terenu nr 56 (strefa 024.KD) wystąpił oczywisty błąd, polegający na wpisaniu, iż są to tereny dróg wewnętrznych. Prawidłowe jest zaś ustalenie na rysunku graficznym, że jest to droga klasy dojazdowej KD.

Z pisma Zarządu Miasta z dnia 28 kwietnia 2000 r. złożonego w trakcie procedury uchwalania Studium wynika, że zaopiniowano pozytywnie projekt Studium pod gatunkiem wprowadzenia nieuwzględnionych wniosków dotyczących przeznaczenia pod zalesianie dwóch fragmentów terenu wewnętrznej strefy ochrony pośredniej ujęcia wody [...], obejmujących pas terenu o szerokości 500 m wokół Z. oraz pas terenu po obu stronach rzeki R. od wlotu do Z. do ujścia kanału z elektrowni wodnej B.

W treści uchwalonego Studium przewidziano strefę ochronną ujęcia wody [...] składającą się z terenu ochrony bezpośredniej Z., przepompowni i stacji uzdatniania wody, także terenów ochrony pośredniej: wewnętrznego obejmującego pas około 500 m po obu stronach rzeki R. i R. oraz zewnętrznego – obejmującego obszar zlewni R. powyżej ujęcia (k. 28 -29 Studium).

Na zawartych w Studium rysunkach przedstawiających uwarunkowania środowiska przyrodniczego (k. 30) oraz kierunki rozwoju struktur przestrzennych (k.86) działka skarżącego nie znajduje się ani na terenach lasów, ani też na terenach postulowanych do zalesiania.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 12 listopada 2009 r. w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy dotyczące możliwości zabudowy nieruchomości w B. wstępnie zaopiniował negatywnie zamiar realizacji na terenie działek nr [...]-[...] w postaci osiedla 45 domów jednorodzinnych. Pismo to zostało sporządzone po uchwaleniu zaskarżonego planu, a więc nie może uzasadniać przyjętych przez Radę rozwiązań planistycznych dla nieruchomości skarżącego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że pismo to w ogóle nie dotyczy nieruchomości skarżącego, lecz zupełnie innych nieruchomości.

Wskazać przy tym należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, po drugiej stronie drogi 24.KD znajdują się tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową. W tej sytuacji nie można także ocenić zasadności przeznaczenia nieruchomości skarżącego wyłącznie pod lasy i poszerzenie drogi. W ocenie Sądu Rada Gminy nie wykazała, aby istniał w tym zakresie jakiś ważny interes publiczny. Interesu takiego nie uzasadniają wskazywane przez organ okoliczności.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie niniejszej nie można dopatrzyć się żadnej istotnej niezgodności zaskarżonej uchwały z treścią poprzedzającego je w toku procedury planistycznej studium. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ocena wpływu studium na plan została przez Radę dokonana, o czym świadczy treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Co więcej, skarżąca nie zarzuciła żadnej niezgodności w zakresie treści planu z treścią studium. Również Sąd nie dopatrzył oczywistej niezgodności w tym zakresie. Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Należy podkreślić, że przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem proceduralnym. Normy materialnoprawne zawarte w art. 9 ust. 4 i art. 15 ustawy pozostały niezmienione i nadal stanowią, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający cześć tekstowa i graficzną, zgodnie a zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, donoszącymi się do obszaru objętego planem (tak Niewiadomski, [w:] ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 7, art. 9, str. 89, Warszawa 2013). Wreszcie, jak wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny, nie można uznać za nieważną uchwałę o planie miejscowym, gdy mimo braku zapisu o zgodności ze studium, jest ona zgodna ze studium. Tak samo nie można odmówić uznania za nieważną uchwały o planie miejscowym, gdy mimo stwierdzenia w tekście uchwały, że jest ona zgodna ze studium, w rzeczywistości zgodna nie jest. Wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy wymóg stwierdzenia takiej zgodności jest elementem trybu sporządzenia planu miejscowego. Brak takiego stwierdzenia nie stanowi o naruszeniu zasady zgodności ze studium i związania organów gminy ustaleniami studium, jeżeli w rzeczywistości plan miejscowy jest zgodny ze studium (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., II OSK 2490/11).

Zdaniem Sądu brak jest natomiast podstaw prawnych do wytyczania dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenach niepublicznych. W niniejszej sprawie Rada wyznaczając na nieruchomości skarżącego drogę wewnętrzną 024.KD wskazała na jej znaczenie w całym układzie komunikacyjnym przedmiotowego terenu, co wręcz świadczy o traktowaniu tej drogi jako ogólnodostępnej. Tymczasem w części tekstowej w karcie terenu nr 56 dla numeru strefy 024.KD określono przeznaczenie terenu jako tereny dróg wewnętrznych o parametrach jezdni 2 x 2,5 m z dopuszczalnymi zwężeniami, ze stwierdzeniem w pkt 12.1, że drogi wewnętrzne wchodzą w skład istniejącego i projektowanego układu dróg Gminy, a co nie znajduje uzasadnienia w przypadku takiej drogi na terenie niepublicznym. Taka argumentacja mogłaby być rozważana jedynie w przypadku wyznaczenia w planie drogi publicznej. W tej zaś sytuacji stwierdzić należy, że doszło do nadużycia przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cele publiczne określa bowiem wydzielenie gruntów wyłącznie pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc wyłącznie klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 240/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że konieczność obrony przyjętych przez Radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze - co do zasady - obciąża organ gminy. Zdaniem Sądu Rada nie wykazała prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnego prawa własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązania naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

Niezależnie od tego wskazać należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe" (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 1959/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). .

Wskazać nadto należy, że z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

W konsekwencji wskazać należy, że warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (art. 6 pkt 10 tej ustawy).

Wbrew twierdzeniom organu nie można uznać, że zapis w części tekstowej planu w zakresie terenu 024.KD stanowi jedynie omyłkę, gdyż w takim razie równie dobrze można by uznać za omyłkę cześć rysunkową dotycząca tego terenu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być spójny i nie powinno być żadnych niezgodności pomiędzy jego częścią tekstową i częścią graficzną.

Nie można podzielić natomiast zarzutów skarżącego co do naruszeń proceduralnych, które miałyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. I tak z przedłożonych dokumentów wynika, że organ ogłaszał w prasie o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Jednakże istotnie brak jest dowodów potwierdzających dokonywanie obwieszczeń we wszystkich miejscowościach objętych opracowaniem zaskarżonej uchwały, w szczególności zaś nie ma potwierdzenia, że takie obwieszczenia były w B. Nadto w dniu 2 czerwca 2006 r. została przeprowadzona dyskusja publiczna nad zawartymi w projekcie przedmiotowego planu rozwiązaniami.

Obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Tym samym za niewystarczające w tej mierze należy uznać dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy. Obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Tym samym za niewystarczające w tej mierze należy uznać dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy. Uchybienie przepisom dającym jednostkom uprawnienie do domagania się ochrony ich interesów w procesie kształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczy o naruszeniu podmiotowego prawa każdego członka społeczności lokalnej do udziału w tworzeniu planu miejscowego. W powyższym stwierdzeniu, znajdującym oparcie w powołanych przepisach prawa materialnego, należy upatrywać interes prawny, którego naruszenie legitymuje skarżących do wniesienia skargi na uchwałę (tak NSA w wyroku z dnia 20.03.2014 r. II OSK 2578/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutowi skargi w toku procedury planistycznej odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół, w którym odnotowano osoby biorące udział w dyskusji.

Wreszcie nie jest zasadny zarzut dotyczący zbyt krótkiego okresu wyłożenia projektu planu, który w rzeczywistości obejmował jedynie 17 dni roboczych. Wbrew zarzutowi skarżącego, brak jest bowiem w ocenie Sądu podstaw do stwierdzenia, że 21 – dniowy termin wyłożenia dotyczy wyłącznie dni roboczych. Przede wszystkim nie wynika to z treści ustawy, która określa termin wyłożenia projektu planu na 21 kolejnych dni kalendarzowych, co oznacza, że tak jak w przypadku wszystkich tego rodzaju terminów zawiera on w sobie również dni wolne od pracy (por. wyrok wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 784/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz W. Federczyk, Ochrona interesów jednostek w postępowaniu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [w:] Wartość w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010).

Istotnie prognoza skutków finansowych sporządzana w toku procedury uchwalania planu powinna uwzględniać art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli jednak organ, uchwalając plan, stwierdzi, że takie roszczenia nie powstaną, jako że nie nastąpi obniżenie wartości nieruchomości, to niezależnie od powstałego w tym zakresie sporu między stronami, brak jest zdaniem Sądu podstaw do uznania sporządzonej prognozy skutków finansowych za wadliwą. Z całą zaś pewnością nie może to mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu wymóg formalny procedury planistycznej zostaje spełniony w momencie sporządzenia przedmiotowej prognozy. Kwestia dotycząca odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały o planie, tym bardziej że sprawy związane z tymi roszczeniami należą do kognicji sądów powszechnych.

Sąd nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy w dniu 16 lipca 2015 r., gdyż w dniu 14 sierpnia 2015 r. pełnomocnikowi skarżącego udostępniono akta niniejszej sprawy. W tym czasie w Sądzie znajdowały się wszystkie nadesłane prze organ akta procedury planistycznej dotyczące zarówno zaskarżeń uchwały, jak i studium, stąd też pełnomocnik miał możliwość zapoznania się z nimi.

Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, naruszając w ten sposób art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Rada Miejska uchwaliła bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w istocie takie przeznaczenie części nieruchomości skarżącego, które nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego. Nadto Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązania naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, stanowiącej działkę nr [...], położonej w B. obręb L.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.