Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 351/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64b par. 3, art. 64c par. 1 i par. 4, art. 64d par. 1, art. 151a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 roku sprawy ze sprzeciwu S. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału oddala sprzeciw. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza W. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z [...] r., nr [...], o przyznaniu S.N. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału w styczniu 2018 r. w kwocie 500 zł jednorazowo i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że S. N. w podaniu z 8 stycznia 2018 r., wniósł o przyznanie mu pomocy społecznej m.in. z powodu bezrobocia; z powodu przewlekłej choroby – cukrzycy; z powodu długotrwałej choroby – złamanie kości piętowej; na badania w związku ze złamaniem kości piętowej; na opał; na jedzenie; na sprzęt komputerowy; na listy do sądów i urzędów, dojazdy do sądów i do prokuratur, na zakwaterowanie, gdy jednego dnia wnioskodawca nie będzie mógł wszystkiego załatwić i na taksówki. W podaniu wnioskodawca poinformował, że w związku z licznymi przestępstwami popełnionymi przez pracowników MOPS-u, nie jest zobowiązany przedstawić jakichkolwiek dokumentów ani pisać jakiekolwiek oświadczenia w tym oświadczenia z art. 233 k.k.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że 16 stycznia 2018 r. pracownik socjalny MOPS udał się do S. N., celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W notatce służbowej z tego dnia wskazał, że drzwi były zamknięte i nikt ich nie otwierał. Z tego powodu zostawił w skrzynce na listy wezwanie skierowane do S.N. informujące o konieczności skontaktowania się z pracownikiem socjalnym, celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z notatki tej wynikało również, że 16 stycznia 2018 r. wezwanie zostało także przesłane pocztą do S.N. za potwierdzeniem odbioru.

Wezwanie, o którym mowa wyżej, to pismo skierowane przez Kierownika MOPS do S. N. o przybycie do MOPS bądź skontaktowanie się telefonicznie z MOPS w dniach od 17 do 19 stycznia 2018 r. w godzinach 7:30 – 15:30, celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego i udzielenia wnioskodawcy stosownej pomocy. Kierownik MOPS poinformował też zainteresowanego w tym piśmie, że jeżeli w podanym terminie nie skontaktuje się z MOPS, to pracownik socjalny stawi się w dniu 22 stycznia 2018 r. o godzinie 10:00 w miejscu jego zamieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nadto w piśmie tym Kierownik MOPS, powołując się na art. 11 ust. 2 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.s." – oraz orzecznictwo sądowe, poinformował S. N., że: - brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; - uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, co skutkować może wydaniem decyzji odmownej.

Akta sprawy zawierają nadto kolejną notatkę pracownika socjalnego MOPS z 17 stycznia 2018 r., z której wynika, że w tym dniu S.N. zadzwonił do MOPS i poinformował, żeby dopisać do jego wniosku o pomoc 100 tysięcy złotych na telefony, a po przekazaniu tej informacji rozłączył się.

Następna notatka pracownika socjalnego MOPS opatrzona jest datą 22 stycznia 2018 r. i wynika z niej, że w tym dniu dwie pracownice socjalne MOPS odwiedziły środowisko zamieszkania S.N.(W., ul. A 50) w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku ze złożonym przez niego w dniu 8 stycznia 2018 r. wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej. Dwukrotna wizyta w środowisku nie pozwoliła na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ocenę aktualnej sytuacji mieszkaniowej i dochodowej. Kilkakrotne pukanie do drzwi wejściowych oraz okien (ponieważ brak dzwonka przy drzwiach), nie przyniosło pozytywnego rezultatu. Natomiast, jak wynika też z notatki służbowej, po powrocie pracowników socjalnych do MOPS, przyjechała tam matka S. N. – B. N. Była bardzo zdenerwowana, wykrzykiwała, obrażała słownie pracownika socjalnego, używała wulgarnych słów, groziła prokuratorem, zarzucała pracownikowi socjalnemu, że ona i syn są bezprawnie nachodzeni w domu przez pracowników socjalnych i nie przyjmowała wyjaśnień pracownika socjalnego na temat celu wizyty w środowisku zamieszkania S. N.

Organ II instancji wyjaśnił również, że jednym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jest też kwestionariusz aktualizacji wywiadu. Został on podpisany przez pracownika socjalnego i opatrzony datą 22 stycznia 2018 r. Kwestionariusz ten nie zawiera podpisu S. N. wnioskującego o pomoc społeczną. Pracownik socjalny wskazał w nim, że: - S. N. zamieszkuje w W., ul. A 50, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada dochodu; - zainteresowany otrzymał w grudniu 2017 r. pomoc społeczną w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w wysokości 217 zł, zasiłku celowego na zakup opału w wysokości 500 zł i zasiłku okresowego w wysokości 317 zł z powodu choroby przewlekłej; - przyczyną zgłoszenia jest długotrwała lub ciężka choroba S. N. oraz ubóstwo rodziny; - wnioskodawca zamieszkuje w czystym zadbanym mieszkaniu, z ciepłą i zimną wodą oraz łazienką w mieszkaniu, mieszkanie posiada ogrzewanie centralne; S.N. jest osobą bierną zawodowo, nie zarejestrowaną w urzędzie pracy, bez prawa do zasiłku; - w przypadku S. N. występują schorzenia narządów wewnętrznych, uszkodzenia i choroby narządu ruchu; - S. N. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności, opału i zasiłku okresowego z powodu przewlekłej choroby.

W części kwestionariusza wywiadu dotyczącej oceny sytuacji osoby oraz wniosków pracownika socjalnego, pracownik socjalny podniósł m. in., że: - sytuacja rodzinna, bytowa i mieszkaniowa S. N. jest mu znana od wielu lat; - w tym samym budynku zamieszkuje matka petenta, która pomaga mu w formie rzeczowej, częściowo pokrywa koszty mieszkaniowe, tj. opłaca energię, wodę; - warunki mieszkaniowe nie uległy zmianie, nadal bardzo trudne, budynek, w którym zamieszkuje klient nadal wymaga kompleksowego remontu, odpadają tynki zewnętrzne, widać przeciekający dach, który również wymaga remontu, uszkodzona też jest brama wejściowa, w sprawie remontu klient wraz z matką zwrócili się o pomoc do Burmistrza W., jednak z uwagi na okres zimy nie są wykonywane w budynku żadne prace naprawcze; - S. N. nadal nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie posiada żadnego dochodu, został zdjęty z ewidencji osób bezrobotnych, zarejestrowanych w PUP jako osoba poszukująca pracy z powodu niezgłoszenia się w wyznaczonym terminie w PUP w P. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy; - S. N. z powodu choroby ma ograniczone możliwości pracy; - S.N. jest osobą chorą, pozostaje pod opieką lekarską, jednak nie przedstawia żadnych poniesionych kosztów leczenia oraz rehabilitacji; - S.N. jest osobą bardzo roszczeniową i konfliktową, nie pozwala na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania pracownikowi socjalnemu, grozi sądem i składa odwołania od decyzji przyznających pomoc, bardzo trudno jest pracownikowi socjalnemu przeprowadzić konstruktywną rozmowę, gdyż klient jest negatywnie nastawiony na każde zadane pytanie przez pracownika socjalnego.

W części wywiadu dotyczącej planu pomocy pracownik socjalny podał propozycję: zasiłek celowy na zakup opału - 500 zł, zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby - 317 zł, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) - 124 zł.

W przedstawionych okolicznościach organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku S. N. z dnia 8 stycznia 2018 r., wydał w dniu [...] roku trzy decyzje:

- nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału w styczniu 2018 roku w kwocie 500 zł jednorazowo;

- nr [...] o przyznaniu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 124 zł od dnia 1 stycznia 2018 r. do 31 stycznia 2018 r.;

- nr [...] o przyznaniu od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 stycznia 2018 r. zasiłku okresowego z powodu długotrwałej choroby w kwocie 317 zł.

Od wszystkich trzech ww. decyzji z [...] r. przyznających pomoc społeczną S. N. złożył 6 lutego 2018 r. odwołanie uważając, że decyzje te wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium wyjaśniło także, że w ww. decyzji w przedmiocie zasiłku celowego na zakup opału organ I instancji wskazał, że w świetle art. 39 u.p.s. wnioskodawca spełnia kryteria do przyznania pomocy społecznej, a przyznana pomoc finansowa, z uwagi na ograniczony zasób środków, ma charakter uzupełniający i wspomagający.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że skarżącemu znane są przepisy ustawy dotyczące celów pomocy społecznej, obowiązków osób korzystających z pomocy społecznej, w tym obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, konsekwencji braku współdziałania, zasad przyznawania świadczeń, postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia, obejmującego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (aktualizacji), konsekwencji niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub na jego aktualizację, a także przepisy dotyczące organizacji pomocy społecznej oraz zadań pracownika socjalnego i zasad wykonywania przez niego pracy. Kolegium Odwoławcze bowiem w kilku ostatnich swoich decyzjach wydanych w związku z odwołaniami S.N. od wcześniejszych decyzji organu I instancji przyznających pomoc społeczną, bardzo wyraźnie i szczegółowo te przepisy przedstawiało. Mimo tego, zdaniem organu II instancji, skarżący w sposób jaskrawy nie chce przyjąć treści tych przepisów do wiadomości, nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej sytuacji życiowej, nie pozwala na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Skutki takich zachowań świadczeniobiorcy ustawodawca przewidział w ustawie, pozwalając organowi pomocy społecznej nawet na odmowę przyznania świadczeń, jednakże organ I instancji – w ocenie Kolegium – póki co nie chce z tych możliwości prawnych skorzystać, o czym świadczy samodzielne ustalanie przez organ treści żądań S. N. wynikających z jego wniosku z dnia 8 stycznia 2018 r. i podjęcie rozstrzygnięć przyznających skarżącemu dalszą pomoc społeczną, z którą z resztą on się nie zgadza ogólnie, podnosząc w odwołaniu, że "decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa".

Organ II instancji przytoczył treść art. 6, art. 7, art. 10 § 1-3, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. i stwierdził, że działanie organu I narusza zasady postępowania administracyjnego i powoduje, że stan sprawy nie jest wyjaśniony w dostatecznym stopniu, pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium, postępowanie organu I instancji przeprowadzone w niniejszej sprawie jest w znacznej mierze niewystarczające. Wyjaśnienie sytuacji życiowej S. N. jest istotne, tak samo jak wyjaśnienie jego żądań zawartych we wniosku z dnia 8 stycznia 2018 r., co winno nastąpić w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie, w ramach którego winien być przeprowadzony wywiad środowiskowy (aktualizacja wywiadu). Podkreślono, że skarżący uczestniczył w poprzednich wywiadach środowiskowych (aktualizacji), tyle że później, po podpisaniu kwestionariusza wywiadu, podnosił, że zmuszano go do podpisania wywiadu, bądź że podpisał wywiad bez czytania, na co nie przedstawiał dowodów. Aktualnie skarżący nie uczestniczył w wywiadzie, ani nie podpisał kwestionariusza wywiadu. Nie można zatem, zdaniem organu odwoławczego, przyjąć za pracownikiem socjalnym, że żądania wniosku z dnia 8 stycznia 2018 r. to w istocie "udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności, opału, zasiłku okresowego z powodu przewlekłej choroby". Na marginesie Kolegium podniosło, że wniosek skarżącego z dnia 8 stycznia 2018 r. o przyznanie pomocy społecznej dotyczy przyznania świadczeń z pomocy społecznej na ogólną sumę ponad 242 miliony złotych, która niewątpliwie przekracza całoroczny budżet MOPS. Żądania zawarte w tym wniosku nie są zatem możliwe do spełnienia w całości przez pomoc społeczną, co jest oczywiste i czego skarżący powinien mieć świadomość, a organ winien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści tych żądań przez wnioskodawcę i w przypadku ich podtrzymania przez niego winien rozstrzygnąć o tych żądaniach w drodze decyzji, mając na uwadze wskazane przepisy art. 11 ust. 2 i art. 107 u.p.s.

W ocenie Kolegium, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma przeprowadzenie tego wywiadu (aktualizacji). Podkreślono, że organ administracji orzeka według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei stosownie do art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (poza określonymi wyjątkami) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powyższe zasady, w zestawieniu z treścią art. 107 ust. 4 u.p.s. (dotyczącym przesłanek aktualizacji wywiadu środowiskowego) wskazują na konieczność ustalenia i oceny sytuacji życiowej skarżącego, jego niezbędnych potrzeb oraz zgłoszonych żądań, co może nastąpić tylko przy jego aktywnym udziale. Korzystając z pomocy społecznej ma on bowiem obowiązek współdziałać (współpracować) z organem administracji (organem pomocy społecznej) w celu zapewnienia sobie najkorzystniejszych warunków bytowych. Według organu odwoławczego nie może być tak, by korzystający z pomocy finansowej państwa (jednostki samorządu terytorialnego) jednocześnie lekceważył sobie przepisy prawne i odmawiał współdziałania z organem. Nie może być również tak, by osoba (także uprawniona) sięgając po pieniądze publiczne, odmawiała poddania się określonej w ustawie procedurze. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Organ pomocy społecznej zobligowany jest do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organie spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy.

Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnosi się do sfery ściśle osobistej, której nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi. Wywiad środowiskowy wymaga od osoby czynnego udziału, bowiem postępowanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej toczy się w jej interesie. Natomiast odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s., skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji podkreślił, że o ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mającymi zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej stanowi następstwo zasady subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Obligatoryjna czynność, jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z uwagi na swą istotę, stanowi formę współpracy potencjalnego beneficjenta z organem, której brak może przynieść dla niego negatywne skutki. Przeprowadzenie jej ma bowiem fundamentalne znaczenie dla wydanego w takim przedmiocie rozstrzygnięcia, gdyż stanowi podstawę ustalenia sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się do taką pomoc.

Oceniając decyzję organu I instancji Kolegium podniosło, że jej uzasadnienie nie spełnia warunków, o których mowa w art. 107 § 3 i 4 k.p.a.

Według organu II instancji decyzja organu I instancji nie zapadła na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych i potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych (art. 107 § 3 k.p.a.). Decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Dotyczy on sytuacji życiowej skarżącego, jego faktycznych niezbędnych potrzeb, jego żądań, co winno być ustalone w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego: u skarżącego, z nim i w miejscu jego zamieszkania. W związku z tym Kolegium uznało, że ww. decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zaznaczając jednocześnie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę okoliczności, na które wskazano w niniejszej decyzji organu odwoławczego.

Od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. sprzeciw do sądu administracyjnego złożył S. N., podnosząc, że w decyzji SKO pojawiły się nowe informacje na jego temat, które nie mają nic wspólnego z jego pismami wysłanymi do MOPS w W. Jedyne co się zgadza to to, że MOPS niczego nie ustalił i działa cały czas niezgodnie z prawem. Skarżący zaprzeczył wszystkim twierdzeniom urzędników MOPS i SKO, którzy, jego zdaniem, notoryczne w swoich pismach i poza nimi używają gróźb karalnych i działają całkowicie poza prawem. W ocenie skarżącego, SKO nie jest uprawnione do uzasadniania decyzji MOPS. Decyzja SKO nie odnosi się w ogóle do tego, co napisał MOPS. SKO nie uzasadnia, ani nie podaje podstawy prawnej swojego działania.

Zdaniem skarżącego urzędnicy MOPS-u i SKO działają od samego początku niezgodnie z prawem i na jego niekorzyść, tym samym nie są uprawnieni do wydawania jakichkolwiek orzeczeń w jego sprawie. Wnioski skarżącego zostały złożone w urzędzie, który z mocy ustawy, powinien je zgodnie z prawem rozpatrzyć i to bez zbędnej zwłoki na pierwszym posiedzeniu. Urzędnicy nie podali żadnej podstawy prawnej, która pozwoliłaby im na nierozpatrzenie lub rozpatrzenie w późniejszym terminie jego wniosków w związku z czym wnioski te należy uznać za uwzględnione w całości, wymagalne i podlegające egzekucji. Sąd nie jest uprawniony do rozpatrzenia jego wniosków za urzędy, a może rozpatrzyć tylko te decyzje urzędów, które wydano całkowicie zgodnie z prawem, sąd nie ma również możliwości podważenia jego wniosków.

Skarżący zaznaczył, że nie jest prawdą, że jest osobą roszczeniową. Domaga się jedynie od urzędów działania zgodnie z prawem, osobami roszczeniowymi są lekarze i pielęgniarki. Nie jest również osobą konfliktową, to urzędnicy są osobami konfliktowymi i uważają, że są bezkarni i że mogą skarżącego wiecznie okłamywać i łamać prawo. Nie jest także osobą bierną zawodowo i nie ma prawa, które mogłoby przymusić go do zapisania się w PUP. Skarżący stwierdził również, iż nie jest zobowiązany do współpracy z osobami, które łamią prawo, takimi osobami są urzędnicy SKO i MOPS, którzy działają jedynie w celu ochrony swojego interesu i w celu uniknięcia odpowiedzialności karnej i finansowej.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Kolegium dodało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wykazano szczegółowo w decyzji Kolegium, wskazując okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Podkreślenia wymaga, że ze względu na zasadę z art. 15 k.p.a. organ I instancji nie może być zastępowany w orzekaniu przez organ odwoławczy. Nadto Kolegium nie może rozstrzygać sprawy co do istoty w jej całokształcie w oparciu o art. 136 k.p.a. W ocenie Kolegium, zakres koniecznego do przeprowadzania postępowania wykracza poza zakres, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a zatem przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez Kolegium bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a.

W ocenie organu II instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co szczegółowo wykazano w zaskarżonej decyzji Kolegium.

W piśmie z dnia 16 maja 2018 r. skarżący po raz kolejny przedstawił swoje uwagi i zastrzeżenia, co do kompetencji urzędników organów administracji oraz sposobu prowadzenia przez nich postępowań w sprawach z jego udziałem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 dalej ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn.akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji niemal w całości. Dotyczy to zarówno treści złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (bowiem jego treść, na co trafnie zwróciło uwagę SKO, nie pozwala na jednoznaczne określenie przedmiotu żądania), jak i sposobu prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, pozbawionego elementu koniecznego w sprawie pomocowej, jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga zaś od beneficjenta czynnego udziału, postępowanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej toczy się bowiem w jego interesie. Nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017r., sygn.akt I OSK 1308/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Braku tego nie mógł natomiast konwalidować organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a., bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a., bowiem wiązałoby się to z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości przez organ II instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.

dc