Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 841/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.135, art. 141 par.4, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 1 ust.1
journal: Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 369/06 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [....] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 369/06 uchylił decyzję z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. Nr [...] z dnia [...].

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. w dniu [...] działając na podstawie § 1 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), wydał decyzję nr 2, w której stwierdził brak podstaw do uznania u S. K. choroby zawodowej. W motywach decyzji wskazano, iż S. K. był zatrudniony w Komendzie Wojewódzkiej Policji w wydziale transportu na stanowisku lakiernika samochodowego. Instytut Medycyny Pracy uznał, iż zmiany chorobowe rozpoznane u S. K. nie wykazują klinicznych cech choroby zawodowej.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] powołując się na przepisy art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz. 575 ze zm.), § 1 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt 311 SA/Łd 1050/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu organy obu instancji oparły się na orzeczeniach lekarskich lakonicznych nie zawierających przekonującego uzasadnienia, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. Przedstawione w sprawie orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych i Instytutu Medycyny Pracy nie odpowiadały wymogom opinii w znaczeniu, o którym mowa wart. 84 § 1 k.p.a. Ponadto organy administracji obu instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny zostać uzupełnione orzeczenia lekarskie, które legły u podstaw wydanych decyzji. Należy bowiem dokładnie wyjaśnić co to jest ubytek słuchu typu ślimakowego i pozaślimakowego i na czym on polega, jakiego rodzaju upośledzenie występuje u skarżącego oraz czy ma ono związek z wykonywaniem pracy w hałasie. Należało także wyjaśnić jaki wpływ miało działanie czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy na powstanie schorzeń w obrębie krtani. W razie ewentualnego uznania pozazawodowej etiologii zmian chorobowych należy to wyczerpująco uzasadnić. Dopiero po wydaniu orzeczeń odpowiadających wymogom opinii organy administracji winny ocenić zebrany materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Przy wydaniu decyzji organy administracji winny uwzględnić fakt, iż w razie stwierdzenia schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz wykonywania pracy w warunkach narażających na jego powstanie istnieje domniemanie, że choroba jest następstwem warunków w jakich praca była wykonywana. Obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby to jednak została ona spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. Swoje rozstrzygnięcia organy administracji winny nadto uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym wart. 107 § 3 k.p.a.

W dniu [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. , działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz. 575 ze zm.), § 1 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), wydał decyzję nr 14, w której nie stwierdził choroby zawodowej pod postacią uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł., Instytutu Medycyny Pracy w Ł. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Z orzeczeń tych wynika, iż brak jest podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Zgodnie z pismem Zespołu Ekspertów Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1999 r., ubytek słuchu poniżej 30 dB nie jest kwalifikowany jako choroba zawodowa. U S. K. stwierdzono obustronny, odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego o wielkości w uchu prawym 27,6 dB, zaś w uchu lewym 41 dB. Stwierdzono także cechy uszkodzenia lewego błędnika. W 1997 r. w wyniku upadku utracił on przytomność. Po tym zdarzeniu pojawiły się u niego bóle i zawroty głowy, szumy uszne oraz postępujące pogorszenie słuchu. Pomiar ciśnienia tętniczego wykazał przekroczenie normy 145/110, co zostało potwierdzone wykryciem zmian nadciśnieniowych na dnie oka II stopnia. Ponadto słuch S. K. pogorszył się mimo braku ekspozycji zawodowej na hałas. Zawodowe ubytki słuchu nie ulegają progresji po ustaniu narażenia, a jeżeli taki fakt ma miejsce świadczy to o wpływie czynników pozazawodowych na ich powstanie. Uszkodzenie słuchu spowodowane działaniem hałasu przedstawia sobą obraz niedosłuchu trwałego, nieodwracalnego spowodowanego przewlekłym kilkunastoletnim działaniem hałasu o poziomach stwarzających ryzyko jego powstania, nie ulegający pogorszeniu po zakończeniu ekspozycji na hałas. Niedosłuch ma charakter odbiorczy obustronny, symetryczny o lokalizacji ślimakowej, spowodowanej uszkodzeniem przez hałas komórek rzęsatych narządu Cortiego.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez S. K. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 12 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej i rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych .... i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji podniósł, iż zaskarżona decyzja PPIS w Ł. została wydana w oparciu o orzeczenia lekarskie uprawnionych do rozpoznania chorób zawodowych placówek medycznych oraz o informacje o narażeniu zawodowym ujęte w dochodzeniu epidemiologicznym jak również w karcie oceny narażenia zawodowego. W rozpoznawanej sprawie zaistniałe u strony dolegliwości nie zostały spowodowane wykonywaniem pracy i wykazane zostało, że ich etiologia jest pozazawodowa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. K. Podniósł, że przepracował w zawodzie lakiernika samochodowego oraz oczyszczacza odlewni żeliwa "W" około 20 lat. Ostatnie 2 lata pracował w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł. w hałasie przekraczającym normy. Przy zatrudnieniu w odlewni wykonywał pracę w warunkach szkodliwych, tj. przy wbijaniu, oczyszczaniu i wykańczaniu odlewów, co także wpływało, na narażenie hałasem przekraczającym normy dopuszczalne. Oświadczył, iż nigdy nie chorował na nadciśnienie tętnicze. Zakwestionował także ustalenia organów dotyczących urazu głowy, którego doznał w 1997 r. Nadmienił, iż czterokrotnie przebywał w szpitalu z uwagi na obustronny niedosłuch, a od 2002 r. leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego w Ł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzasadniając wyrok uchylający decyzje organów obu instancji wskazał, że z przepisu §1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych wynika, iż o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. W przypadku stwierdzenia obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków w jakich praca była świadczona a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Domniemanie takie może być obalone w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. Dla obalenia domniemania niezbędne jest wykazanie jakie konkretne przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia. W myśl pkt 15 załącznika do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów chorobą zawodową jest uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. Sąd wskazał na szereg uchybień o charakterze proceduralnym, których usunięcie miało umożliwić organom wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zarzucono organom błędne przyjęcie, że upośledzenie słuchu skarżącego nie jest chorobą zawodową, gdyż ubytek słuchu nie przekroczył 30 dB, a ponadto zachowana jest społeczna wydolność słuchu. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Sąd Najwyższy wielokrotnie w swoich orzeczeniach zwracały uwagę na to, iż brak jest podstaw prawnych, aby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenia słuchu wywołane hałasem ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Stwierdzono też, że resortowe zalecenia (wytyczne) metodologiczne nie są źródłem prawa i nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie chorób zawodowych. Ponownie rozpoznając sprawę organy sanitarne całkowicie zignorowały powyższe zalecenie. Zarówno w uzasadnieniu decyzji I jak i II instancji organy nadal stoją na stanowisku, że dopiero ubytek słuchu przekraczający 30 dB dla częstotliwości 1,2 i 4 kHz powoduje, że odczuwalne jest przez człowieka pogorszenie słuchu i wtedy dopiero przekroczenie tej wartości uznawane jest za chorobę. Ponadto zarzucono znajdującym się w aktach orzeczeniom lekarskim, że nie wyjaśniają co to jest ubytek słuchu typu ślimakowego i pozaślimakowego oraz jaki ma to związek w wykonywaniem pracy w narażeniu na działanie hałasu. Nie wyjaśniono także co to znaczy, że upośledzenie słuchu nie odpowiada obowiązującemu kryterium diagnostyczno - orzeczniczemu dla choroby zawodowej. Z treści orzeczeń nie wynika jakie jest obowiązujące kryterium diagnostyczno - orzecznicze dla choroby zawodowej narządu słuchu oraz dlaczego schorzenie rozpoznane u S. K. nie odpowiada temu kryterium. Również w zakresie tego zarzutu organy nie wykonały zaleceń Sądu. Orzeczenia lekarskie pozostały lakoniczne i ogólne. W dużej części pozostają niezrozumiałe dla osoby nie będącej lekarzem, a używane określenia medyczne nie zostały wyjaśnione. Orzeczenie lekarskie, w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej traktowane przecież jako dowód, szczególny rodzaj opinii, nie może być napisane językiem niejasnym i niezrozumiałym dla stron. W takim przypadku organ winien był wezwać jednostki orzecznicze do uzupełnienia zawartych w orzeczeniach informacji. Domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami pracy w przypadku stwierdzenia u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych i wykonywania pracy w warunkach narażających na jej powstanie może być obalone przez zakład pracy, jeśli wykaże, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. Organy rozpatrujące tę sprawę nie obaliły powyższego domniemania. Brak jest dostatecznego wyjaśnienia kwestii występowania u skarżącego nadciśnienia tętniczego, które organy konsekwentnie wskazywały jako jedną z pozazawodowych przyczyn schorzenia słuchu. Skarżący zaprzeczał jakoby chorował na nadciśnienie tętnicze. Powyższe stanowisko potwierdza również zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza szpitala MSWiA w Ł.- specjalistę medycyny rodzinnej K. C. Z oświadczenia skarżącego wynika, że jest to jego lekarz prowadzący od 1999 r., a więc lekarz, który jak należy domniemywać) najlepiej zna stan zdrowia pacjenta, bowiem zajmuje się nim nie przy okazji jednostkowego badania na potrzeby postępowania w sprawie stwierdzenie choroby zawodowej, ale stale, w dłuższym okresie czasu. Dowód w postaci zaświadczenia nie został oceniony przez organy sanitarne, a przynajmniej brak jest śladów takiej oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również ustalenia w zakresie przebytego urazu głowy są ustaleniami niepełnymi. Przede wszystkim brak jest wyjaśnienia czy przebyty wstrząs mózgu mógł mieć wpływ na schorzenie słuchu, a jeżeli tak to jaki i w jakim stopniu. Dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia. Jednocześnie należy podnieść, że nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie. Uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w styczności z hałasem przekraczającym dopuszczalne normy. Dopuszczalne normy hałasu wprowadzają bowiem maksymalny dopuszczalny poziom hałasu, a więc określają takie natężenie hałasu, którego przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy. Tym samym, nie można zgodzić się zatem ze stwierdzeniem organu, że praca wykonywana w hałasie nie przekraczającym 85 dB nie stwarza zagrożenia powstania uszkodzenia słuchu. Dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczyć może bowiem samo ustalenie, że praca odbywała się w hałasie. Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość. Skarżący S. K. był zatrudniony w narażeniu na działanie hałasu. Według wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia za choroby zawodowe uznaje się uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu - pozycja 15. Wykaz chorób zawodowych wykazanych pod pozycją 15 wymienia uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu bez określenia stopnia uszkodzenia. Tym samym w przypadku pracy zawodowej świadczonej z narażeniem na działanie hałasu uszkodzenie słuchu nie będzie mogło być rozpoznane jako choroba zawodowa tylko wówczas, gdy właściwy zakład służby zdrowia w sposób wyczerpujący i jednoznaczny w uzasadnieniu swej opinii /orzeczenia/ stwierdzi, że uszkodzenie słuchu jest następstwem innych, konkretnie wskazanych okoliczności. Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze. Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami. Odnosząc się do kwestii progresji schorzenia skarżącego Sąd stwierdził, że progresja została stwierdzona na podstawie analizy okresu między pierwszymi badaniami, a badaniami przeprowadzanymi w związku z ponownym rozpoznawaniem sprawy. Mając na uwadze, że możliwe jest uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby występują inne czynniki chorobotwórcze, stwierdzić trzeba, że skoro podczas pierwszych badań nie stwierdzono progresji schorzenia, to postęp zjawiska chorobowego w ostatnich latach mógł być wynikiem innych czynników chorobotwórczych, podczas gdy samo schorzenie powstało na skutek wykonywanej pracy zawodowej. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Doszło zatem do wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. To organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Strona jest natomiast uprawniona, a nie zobowiązana, do przedstawiania dowodów. To organy administracji zobowiązane są do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organy inspekcji sanitarnej są związane negatywnym orzeczeniem lekarskim. W orzecznictwie NSA i obecnie WSA wielokrotnie podkreślano, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny uwzględniając faktyczne zagrożenie występujące w miejscu pracy narażające na dane schorzenie. Rolą lekarza jest natomiast stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej nie są wyłącznie elementarną diagnozą określającą występowanie konkretnej choroby lub jej brak, lecz stanowią szczegółową opinię, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. W braku szczegółowego uzasadnienia stanowiska co do rozpoznania choroby zawodowej lub niezakwalifikowania schorzenia jako choroba zawodowa organ inspekcji sanitarnej ma obowiązek zażądania od wspomnianych zakładów służby zdrowia uzupełnienia opinii o uzasadnienie, które stanowi element niezbędny do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) choroby zawodowej. Sąd w udzielonych organom ponownie rozpoznającym sprawę zalecił wezwanie jednostek orzeczniczych do uzupełnienia złożonych orzeczeń lekarskich, tak aby odpowiadały one zasadom wynikającym z art. 84 § 1 k.p.a., jak również rozważenie wszystkich elementów stanu faktycznego istotnych w sprawie, zgodnie z dyrektywami art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegające na naruszeniu przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że z treści tego przepisu wynika, iż tylko wykazanie, że choroba została spowodowana wyłącznie przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami,

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art.174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegające na naruszeniu przepisów: art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia wynika wyraźnie, że za chorobę zawodową można uznać wyłącznie choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych i to wyłącznie wtedy gdy zostały spowodowane działaniem czynnika szkodliwego występującego w środowisku pracy. Oznacza to, że prawodawca uznał, że tylko wtedy gdy choroba została spowodowana wyłącznie tymi czynnikami szkodliwymi lub z co najmniej wysokim prawdopodobieństwem czynniki szkodliwe środowiska pracy ją spowodowały można uznać ją za zawodową. Gdyby prawodawca zamierzał uznać schorzenia wymienione w wykazie chorób zawodowych za chorobę zawodową niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa wpływu czynników szkodliwych na jej powstanie to przepis § 1 ust. 1 stanowiłby, że "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli mogły zostać spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Tylko takie brzmienie § 1 ust. 1 pozwalałoby przyjąć daleko idące domniemanie, że sam fakt występowania w środowisku pracy czynnika szkodliwego przy jednoczesnym rozpoznaniu u pracownika choroby wymienionej w wykazie pozwala na uznanie związku przyczynowego pomiędzy tą chorobą a warunkami środowiska pracy i wówczas tylko konieczne byłoby wykazanie, że to wyłącznie pozazawodowe czynniki wywołały tę chorobę. Tymczasem rzeczywiste brzmienie § 1 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że wystarczy wykazać iż z przeważającym prawdopodobieństwem (a nie wyłącznie) inne pozazawodowe czynniki spowodowały, chorobę - aby można było stwierdzić brak podstaw do uznania danego schorzenia wymienionego w wykazie za chorobę zawodową. Oczywistym jest, że wykazanie przeważającego wpływu zawodowych czynników szkodliwych na powstanie i rozwój choroby może nastąpić wyłącznie na podstawie utrwalonej wiedzy medycznej dotyczącej skutków biologicznych, jakie w zdrowiu człowieka wywołuje wykonywanie pracy w narażeniu na określony czynnik szkodliwy w zależności od natężenia tego czynnika szkodliwego i okresu narażenia. Taką wiedzę opartą na wieloletnich badaniach i obserwacjach posiadają lekarze specjaliści z zakresu medycyny pracy zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. Z tej utrwalonej wiedzy medycznej (przedstawionej w uzasadnieniu orzeczeń lekarskich) wynika, że ubytek słuchu o wielkości niższej niż 30 dB (przy uwzględnieniu poprawki na wiek czyli przy uwzględnieniu ubytku powstającego w związku ze starzeniem się organizmu) lub aktualnie niższej niż 45 dB (bez odejmowania poprawki na wiek) nie jest przez człowieka odczuwalny gdyż nie pogarsza zrozumiałości mowy potocznej ani funkcjonowania w życiu codziennym. Nie odpowiada więc pojęciu choroby jako takiej a jest jedynie objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym. Ponadto z tej utrwalonej wiedzy medycznej wynika także, że praca wykonywana w hałasie, który nie przekracza określonego w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833) normatywu higienicznego jest pracą nie stwarzającą ryzyka uszkodzenia słuchu. Jest to praca w bezpiecznych warunkach i dopiero wieloletnie wykonywanie pracy w narażeniu na hałas przekraczający ten bezpieczny normatyw higieniczny stwarza ryzyko zawodowego uszkodzenia słuchu. Te ustalenia medycyny pracy są kategorią obiektywną i nie może ich podważyć okoliczność, że w orzecznictwie administracyjnym utrwalił się pogląd że kryterium wielkości ubytku słuchu jak i fakt wykonywania pracy w hałasie nie przekraczającym normatywu higienicznego nie mogą stanowić podstawy do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu. Tak więc choć Sąd I instancji w poprzednim wyroku uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia i ocena ta wiąże Sąd i organy administracyjne to nie zmienia to faktu, że dane epidemiologiczne zebrane na przestrzeni bardzo długiego okresu obserwowania skutków biologicznych wykonywania pracy w hałasie pozwoliły określić zarówno poziom bezpiecznego dla zdrowia natężenia hałasu (przy codziennej 8-godzinnej ekspozycji na hałas) jak również pozwoliły ustalić, że uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem może powstać, gdy praca jest przez wiele lat wykonywana w warunkach znaczącego przekroczenia normatywu higienicznego i nie powstaje lub prawdopodobieństwo jego powstania jest niewysokie gdy pracownik przez krótki okres czasu (a za taki lekarze uznali zaledwie 2-letni okres wykonywania przez Skarżącego pracy w hałasie przekraczającym normatyw higieniczny) wykonuje pracę w hałasie przekraczającym normatyw higieniczny.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał błędnej jego oceny czym naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie Sąd I instancji sprzecznie z zawartymi w aktach sprawy orzeczeniami lekarskimi ustalił, że organy nie wyjaśniły jakie pozazawodowe przyczyny spowodowały u skarżącego ubytek słuchu choć w orzeczeniach tych wskazano wyraźnie co spowodowało zdaniem lekarzy uszkodzenie słuchu i jakie dowody medyczne wynikające z przeprowadzonych badań o tym świadczą. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji organy podczas ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie pozwalającym uznać, że decyzje organów administracji nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zupełnie bezzasadnie uznał za wiarygodne twierdzenie skarżącego, że nie choruje on na nadciśnienie tętnicze mimo, że z wydanych w postępowaniu orzeczeń lekarskich wynika, że u skarżącego stwierdzono utrwalone zmiany nadciśnieniowe na dnie oka II stopnia, które świadczą niezbicie o długotrwałej chorobie nadciśnieniowej i są obiektywnym niepodważalnym dowodem tej choroby (jak również pomiar ciśnienia tętniczego, który wykazał, że w dniu badania przekraczało ono znacznie normę 145/110). Natomiast zaświadczenie lekarskie przedstawione przez skarżącego wydane przez lek. K. C., wskazujące że nie wymaga on leczenia na nadciśnienie tętnicze może świadczyć jedynie o tym, że lekarz wystawiając to zaświadczenie nie był rzetelny. Zaś informacje o przebytym przez skarżącego urazie głowy z utratą przytomności, po którym pojawiły się u niego bóle i zawroty głowy oraz szumy uszne i pogarszający się po tym zdarzeniu słuch zostały podane przez samego skarżącego w wywiadzie lekarskim, a dowodem medycznym takiego zdarzenia i jego skutków jest stwierdzone podczas badań uszkodzenie lewego błędnika (hałas nigdy nie powoduje uszkodzenia błędnika). Z tych orzeczeń lekarskich wynika natomiast, że prawdopodobieństwo wystąpienia u skarżącego ubytku słuchu na skutek pracy w hałasie jest niewielkie, zaś z przeważającym prawdopodobieństwem ubytek słuchu u skarżącego został spowodowany czynnikami pozazawodowymi. Zatem skarga skarżącego winna być oddalona jako nieuzasadniona, a skoro Sąd I inst. tego nie uczynił, mimo, że istniały ku temu uzasadnione podstawy, naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 135 p.p.s.a. polega na bezzasadnym uchyleniu przez Sąd także decyzji organu I instancji choć nie jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, bowiem jak wynika z przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zalecone przez Sąd uzupełnienie złożonych orzeczeń lekarskich niewątpliwie mieści się w zakresie uzupełnienia dopuszczonego przepisem art. 136 k.p.a. Zatem należy uznać, że skoro Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zalecił jedynie organowi, którego decyzji skarga dotyczyła, dokonanie dodatkowych uzupełnień i nie zalecił ponownego badania skarżącego, to uchylenie także decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. stoi w sprzeczności z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazaniami, co do dalszego postępowania i jest całkowicie bezzasadne i bezcelowe i narusza przepis art. 135 p.p.s.a. a ponadto prowadzi do nieuzasadnionego przewlekania sprawy i naruszenia zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a. We wskazaniach, co do dalszego postępowania, zawartych w zaskarżonym wyroku, Sąd nakazał organowi wezwać jednostki orzecznicze do uzupełnienia złożonych orzeczeń lekarskich tak aby odpowiadały one zasadom wynikającym z art. 84 § 1 k.p.a. i rozważenie wszystkich elementów stanu faktycznego istotnych w sprawie zgodnie z dyrektywami art. 7 art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jak można jedynie wnioskować z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zalecone przez Sąd I instancji uzupełnienie złożonych orzeczeń lekarskich powinno dotyczyć progresji ubytku słuchu po ustaniu narażenia na hałas jako przesłanki świadczącej o pozazawodowych przyczynach ubytku słuchu, a także wpływu nadciśnienia tętniczego i przebytego urazu głowy ze wstrząśnieniem mózgu na powstanie i rozwój rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu. Zalecenia te organ wyinterpretował jednak z treści uzasadnienia wyroku, bowiem nie zostały one dosłownie i jednoznacznie sformułowane przez Sąd we wskazaniach co do dalszego postępowania, co narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretnie i jednoznacznie sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy i nie dopuszczający domysłów czy też interpretacji, zatem uzasadnienie, które nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji narusza w sposób oczywisty przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zarzut błędnej wykładni przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) nie mógł zostać uwzględniony gdyż wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 21 lipca 2004r., sygn. akt 3IISA/Łd 1050/02 zawarł jednoznaczną i nie budzącą wątpliwości ocenę prawną dotyczącą tego przepisu. Sąd stwierdził mianowicie, że "...w razie stwierdzenia schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz wykonywania pracy w warunkach narażających na jego powstanie istnieje domniemanie, że choroba jest następstwem warunków w jakich praca była wykonywana. Obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą".

Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skoro zatem organ administracji zaniechał wniesienia skargi kasacyjnej od przywołanego powyżej wyroku i uzyskał on przymiot prawomocności, to odstąpienie obecnie przez sąd od wyrażonej w nim oceny prawnej stanowiłoby naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. Zawarta w skardze kasacyjnej polemika z interpretacją § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych nie mogła więc przynieść zamierzonego przez organ administracji skutku, gdyż odstąpienie przez Sąd I instancji od przytoczonego wyżej poglądu zawartego w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. skutkować musiałoby naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a.

Konsekwencją przyjęcia za wiążącą interpretacji przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przedstawionej we wcześniejszym wyroku WSA w Łodzi jest uznanie, że aby uznać za zgodną z prawem decyzję administracyjną odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej, wydane w toku postępowania przez uprawnione jednostki służby zdrowia orzeczenia lekarskie powinny wykazać, że choroba wymieniona w załączniku do rozporządzenia wywołana została przez czynniki o charakterze pozazawodowym. Słuszna była dokonana przez Sąd w tym zakresie ocena, że zgromadzone w sprawie orzeczenia lekarskie nie czynią zadość wymogom art. 84 § 1 k.p.a.

W aktach administracyjnych i w orzeczeniach lekarskich brak jest szczegółowych informacji na temat doznanego przez skarżącego urazu głowy. Nie został wyjaśniony mechanizm oddziaływania tego rodzaju urazu na zmysł słuchu i w konsekwencji nie sposób było uznać za udowodnione, że to faktycznie ów uraz spowodował niedosłuch. Również wyjaśnienie tego, czy u skarżącego występuje nadciśnienie, a jeśli tak to w jaki sposób może ono spowodować niedosłuch wymaga pełnego wyjaśnienia w drodze orzeczenia lekarskiego, odpowiadającego w pełni wymogom opinii biegłego – czytelnego i zrozumiałego również dla osób nie posiadających fachowej wiedzy medycznej. Analizy wymaga również podnoszona przez sąd I instancji wątpliwość, czy stwierdzona u skarżącego już w toku postępowania progresja niedosłuchu wiąże się z istotnie z pierwotną jego przyczyną, a zatem czy możliwe jest zatem wykluczenie, że na niedosłuch o etiologii zawodowej nałożyły się później inne przyczyny nie pozostające w związku z warunkami pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył także przepisu art. 135 p.p.s.a. Wobec uznania, że naruszenie prawa dotyczy także decyzji organu I instancji zachodziły przewidziane powołanym przepisem przesłanki uchylenia także i tej decyzji, zwłaszcza, że postępowanie dowodowe, które powinno zostać podjęte obejmuje uzupełnienie orzeczeń lekarskich i wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną nie jest wykluczona potrzeba ponownego badania skarżącego, a nawet zwrócenia się o dodatkowe orzeczenie lekarskie do jednostki służby zdrowia dotychczas w sprawie nie orzekającej. Może zachodzić zatem potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie i poddania decyzji wydanej w jego rezultacie kontroli instancyjnej.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku nie budzą żadnych wątpliwości. Przepisy p.p.s.a. nie określają bynajmniej, by wskazania te miały znajdować się w wyodrębnionej jednostce tekstu uzasadnienia, czy też by miały być sformułowane w szczególny sposób. Istotne jest natomiast by były one jasne i zrozumiałe dla stron postępowania oraz dla prowadzących postępowanie organów administracji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada powyższym wymogom.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.