Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2126/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 w zw. z art. 86
journal: Dz.U. 2001 nr 129 poz 1444
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 1991 nr 36 poz 161
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 11/13 w sprawie ze skargi I. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 11/13, po rozpoznaniu skargi I. C., uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdów.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 23 marca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Szczecinie a wspólnikami spółki cywilnej S. zostały zwarte umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania i przemieszczania pojazdów oraz o współdziałaniu w zakresie parkowania pojazdów. Umowy te stanowiły realizację dyspozycji wynikającej z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5 poz. 64 ze zm.). W obu umowach w § 8 ust. 2 ustalono, iż zostały zawarte na okres trzech lat tj. do 23 marca 2003 r.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. skierowanym do Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie I. C. wniosła o przyznanie jej wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu marki Fiat 125p o numerze rejestracyjnym [...] za okres od 23 stycznia 2002 r. do 4 stycznia 2010 r. w wysokości 8 zł za dobę parkowania i 150 zł za usunięcie.

Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił przyznania wynagrodzenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi w dniu 23 stycznia 2002 r. i przechowywany do dnia jego przejścia na rzecz Skarbu Państwa przez wspólników spółki cywilnej S. Po likwidacji spółki cywilnej S., pojazd do dnia 28 maja 2010 r. przechowywało R. Spółka z o.o.

Zdaniem organu, wobec wygaśnięcia umowy o współdziałaniu od 23 marca 2003 r., wspólnicy spółki cywilnej S. nie mogą skutecznie ubiegać się o przyznanie wynagrodzenia za parkowanie za okres po zakończeniu umowy o współdziałaniu. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby istniała podstawa prawna pozwalająca uznać wspólników spółki cywilnej za podmiot wyznaczony do parkowania pojazdów, po wygaśnięciu umowy z dnia 23 marca 2000 r., bądź też za podmiot wyznaczony przez starostę. Tym samym brak było podstaw do przyznania wnioskodawczyni wynagrodzenia za dozór pojazdu.

Ewentualne istnienie stosunku dozoru, a więc stosunku administracyjnoprawnego między organami publicznymi, a wspólnikami spółki cywilnej co do zasady mogło mieć jedynie miejsce do dnia wygaśnięcia umowy o współdziałaniu, tj. do 22 marca 2003 r., przy zastrzeżeniu obowiązywania umowy o współdziałaniu oraz wykonywania jej postanowień i istnienia podstawy prawnej do jej realizowania. Żądanie przyznania wynagrodzenia w odniesieniu do przedmiotowego pojazdu, przy założeniu obowiązywania umowy, prawidłowego jej wykonywania i istnienia podstaw do jej stosowania, mogłoby więc dotyczyć jedynie powyższego okresu.

Przy rozstrzyganiu wniosku rozważenia jednak wymagało czy umowa o współdziałaniu z dnia 23 marca 2000 r., w zakresie parkowania pojazdu, wywołała skutki prawne w postaci nawiązania stosunku dozoru. Powyższe wynikało z następującej przesłanki: art. 1 pkt 84 i 86 a także art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, które z dniem 1 stycznia 2002 r. zmieniły dotychczasowe brzmienie art. 129 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz dodały do tego aktu prawnego art. 130a (a w szczególności art. 130a ust. 5 i 6, na mocy których za upoważnione do usuwania i parkowania pojazdów usuniętych z dróg traktowano wyłącznie podmioty wyznaczone przez starostę), a dotychczasowe przepisy wykonawcze utrzymywały w mocy przez okres 24 miesięcy z zastrzeżeniem braku ich sprzeczności z nowo wprowadzanymi przepisami.

Według organu I instancji, z uwagi na zaistnienie wskazanej okoliczności, brak jest podstaw do uznania, iż na podstawie umowy zawartej w dniu 23 marca 2000 r. z Komendantem Miejskim Policji w Szczecinie, doszło do nawiązania stosunku prawnego o charakterze administracyjnym, pozwalającym uznać wnioskodawczynię (wspólników spółki cywilnej) za dozorcę pojazdu w rozumieniu art. 100-102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podmiot prowadzący parking nie posiadał bowiem statusu podmiotu wyznaczonego przez starostę, a tylko takie jednostki, zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym, mogły od 1 stycznia 2002 r. przechowywać pojazdy usunięte z dróg. Usunięcie i przechowywanie pojazdu po 1 stycznia 2002 r. faktycznie następowało przy tym na podstawie przepisów art. 130a ust. 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r., a nie na podstawie art. 129 ust. 2 i 5 w brzmieniu tej ustawy przed nowelizacją, a zatem obowiązującym do 31 grudnia 2001 r.

W ocenie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie również w przypadku uznania, iż w sprawie obowiązywały postanowienia umów o współdziałaniu w zakresie usuwania i parkowania pojazdów brak jest przesłanek do przyznania wynagrodzenia I. C. Przyjęcie założenia o obowiązywaniu wskazanych umów rodziłoby bowiem obowiązek uznania, iż realizowane winny być wszystkie zawarte w niej postanowienia. Przy ocenie istnienia podstaw do przyznania wynagrodzenia za holowanie i dozór pojazdu według organu likwidacyjnego niezbędne byłoby więc zweryfikowanie wywiązywania się przez podmiot, który dokonał holowania i parkowania pojazdu z obowiązków wynikających z zawartych umów o współdziałaniu w zakresie usuwania i przemieszczania pojazdów oraz ich parkowania jakie wspólnicy spółki cywilnej zawarli z Komendantem Miejskim Policji w Szczecinie w dniu 23 marca 2000 r. Odpowiednio z § 4 i § 3 powyższych umów wynikało zobowiązanie wspólników spółki cywilnej S. do wystawiania rachunków obciążających właściciela pojazdu za usunięcie, przemieszczenie i parkowanie pojazdu oraz dochodzenie zapłaty z tego tytułu od właściciela pojazdu, przy wyraźnym zastrzeżeniu przyjętym przez wspólników spółki, że zawarta umowa o współdziałaniu nie stanowi podstawy do żądania od Policji zapłaty za wystawione rachunki obejmujące usługi usuwania, przemieszczenia i parkowania, jeżeli ich dochodzenie i egzekucja od właścicieli pojazdów okaże się bezskuteczna.

Niezależnie od powyższego, organ I instancji dokonał oceny pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie dozorcy wynagrodzenia za holowanie i dozór zgodnie z art. 100 i art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W szczególności organ uwzględnił, że wspólnicy spółki cywilnej nie poinformowali organu likwidacyjnego ani o ustaniu dozoru w związku z likwidacją spółki z dniem 31 maja 2006 r., ani o zamiarze likwidacji spółki we wcześniejszym okresie, mimo, że na parkingu przechowywali szereg samochodów usuniętych z dróg nieodebranych przez dotychczasowych właścicieli, o czym sukcesywnie informowali Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie.

Przyznanie wynagrodzenia z tytułu dozoru warunkuje ponadto spełnienie przesłanek zawartych w art. 102 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, który kreuje obowiązki dozorcy. W postępowaniach likwidacyjnych biegły skarbowy stwierdził, iż wszystkie pojazdy po odholowaniu na parking straciły na wartości nie przedstawiając w momencie przedstawienia do wyceny wartości i jako odpad kwalifikowały się jedynie do złomowania i utylizacji. Dowodem na to jest stan w jakim wydano pojazd w dniu 28 maja 2010 r. (spalony wrak pojazdu). Powyższe wskazuje, iż pojazd był przechowywany bez jakiegokolwiek dozoru lub co najmniej bez należytego dozoru. Taki sposób przechowywania pojazdów nie odpowiadał obowiązkom nałożonym na dozorcę. Uwzględnienie powyższego wraz z ujawnionym przy odbiorze spaleniem pojazdu, do którego doszło w wyniku braku wydawania pojazdów przez wspólników spółki cywilnej S. wskazuje, że również po 1 czerwca 2006 r. dozór nie był sprawowany lub był sprawowany nienależycie. Dozorca nie wykazał się więc należytą starannością przy przechowywaniu pojazdów.

Reasumując organ stwierdził, że nie spełniona została pierwsza z przesłanek zawartych w art. 102 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji warunkująca przyznanie wynagrodzenia.

Niezależnie od powyższych okoliczności organ zauważył, że z materiału dowodowego nie wynika, aby wspólnicy spółki cywilnej dopełnili obowiązku zawiadomienia urzędu skarbowego oraz jednostki Policji zlecającej usunięcie pojazdu o fakcie nie odebrania pojazdu po upływie 6 miesięcy od dnia jego usunięcia z drogi. Pomimo stosownego wezwania w tym zakresie, dowodów w tym przedmiocie nie przedłożyła również wnioskodawczyni. Brak potwierdzenia dokonania stosownych powiadomień zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.), inicjujących procedurę likwidacji pojazdu nieodebranego z parkingu strzeżonego, również uzasadnia brak zaistnienia przesłanek do przyznania wynagrodzenia za dozór. W związku ze zgłoszonym przez wnioskodawczynię wnioskiem o ustalenie trybu wyznaczania podmiotu do usuwania i parkowania pojazdów usuniętych z dróg, organ orzekający wystąpił o udzielenie informacji w powyższym zakresie między innymi do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie, do którego zadań należało realizowanie przedmiotowego zagadnienia. Z nadesłanej pismem z dnia 7 lipca 2011 r. odpowiedzi od tego podmiotu wynika jednak, iż dokumentacja w powyższym zakresie została zniszczona z uwagi na upływ okresu przechowywania tego rodzaju dokumentacji.

Ponieważ, zdaniem organu, nie zaistniały przesłanki pozwalające na uznanie wspólników spółki cywilnej S. za podmiot wyznaczony do usuwania i parkowania pojazdów, zgodnie z obowiązującą od 1 stycznia 2002 r. regulacją zawartą w art. 130a ust. 5 i 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, organ odmówił przyznania wynagrodzenia za usuniecie i przechowywanie przedmiotowego pojazdu w okresie objętym wnioskiem.

W zażaleniu na to postanowienie I. C. wniosła o jego uchylenie.

Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że od 1 stycznia 2002 r. z dróg leżących na terenie Gminy Miasto Szczecin pojazdy mogły być usuwane tylko przez jednostkę wyznaczoną do tego przez Prezydenta Miasta Szczecina na podstawie art. 130a ust. 5 P.r.d. w brzmieniu wówczas obowiązującym. Usunięte pojazdy winne były zaś być umieszczane na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Prezydenta Miasta Szczecin na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Z pism Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Szczecina z 31 maja 2011 r. oraz z 5 sierpnia 2011 r. jednoznacznie wynika, że ani spółka cywilna S., ani odrębnie I. C. nigdy nie byli podmiotami wyznaczonymi przez Prezydenta Miasta Szczecina do usuwania pojazdów z drogi w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani też podmiotami prowadzącymi parking wyznaczony przez Prezydenta Miasta Szczecin do przechowywania usuniętych pojazdów.

Okoliczność, że dyspozycję usunięcia pojazdu wydał funkcjonariusz Policji nie świadczy o tym, że spółka cywilna była podmiotem wyznaczonym zgodnie z wskazanymi powyżej przepisami. Policjant, który zadecydował o usunięcia pojazdu nie może być uznany za organ administracji publicznej, ani tym bardziej organ uprawniony do wyznaczania podmiotów usuwających pojazdy z dróg i parkingów na jakich takie pojazdy mają być umieszczane. Błędne wskazanie w dyspozycji usunięcia na podmiot, który nie był wyznaczony przez Prezydenta Miasta Szczecin, nie może skutkować uznaniem, że podmiot taki staje się jednostką (parkingiem) wyznaczoną przez odpowiedni organ. Ponadto, aby można było mówić o przymusie administracyjnym do określonego zachowania przymus taki musi wynikać z konkretnej normy prawnej. W konsekwencji braku przepisu, który po 1 stycznia 2002 r. nakładałby na spółkę cywilną S. obowiązek usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu, między Skarbem Państwa a spółką nie powstał stosunek administracyjny, o którym mowa w przepisach działu II rozdziału 6 u.p.e.a., łączący dozorcę i organ egzekucyjny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. postanowienie I. C. zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej Dyrektor Izby Skarbowej Szczecinie niewłaściwie zastosował § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i bezpodstawnie przyjął, że skoro pomiędzy skarżącą a Skarbem Państwa nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnego w zakresie przechowania pojazdu, to wynagrodzenie za przechowanie pojazdu jest nienależne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając postanowienia organu I i II instancji stanął na stanowisku, że okoliczność, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie zmiana ustawy Prawo o ruchu drogowym, która dała staroście kompetencję wyznaczania jednostki właściwej do usuwania pojazdów z drogi oraz parkingu strzeżonego na którym przechowywane są pojazdy nie oznacza, że umowy o współdziałaniu zawarte na podstawie obowiązujących przepisów wygasły skoro były realizowane.

Sąd I instancji wskazał, że od dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych do zmienionej od dnia 1 stycznia 2002 r. ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra z Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r., co zgodnie z § 12 nastąpiło 11 września 2002 r. Komendanci Powiatowi Policji nie mieli kompetencji do zawierania umów o współdziałaniu w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich parkowania. Ustawa powierzyła to zadanie starostom. Tym samym Sąd I instancji uznał, iż w okresie od 23 stycznia 2002 r. do 23 marca 2003 r. skarżąca wykonywała zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym jakim było usuwanie pojazdów z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym, a w związku z tym należy się jej w tym okresie wynagrodzenie oraz zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nią obowiązków.

Jednocześnie, z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby po wygaśnięciu umowy o współdziałaniu, prowadzony dalej przez spółkę cywilną parking stał się parkingiem wyznaczonym przez starostę (Prezydenta Miasta Szczecina), zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów i art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z tego powodu wynagrodzenie podmiotowi prowadzącemu parking za okres po wygaśnięciu umowy z Policją nie przysługuje.

Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. III CZP 46/07 oraz postanowienie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CSK 332/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Do nawiązania stosunku administracyjnego pomiędzy Skarbem Państwa, a podmiotem prowadzącym parking strzeżony mogło dojść tylko w wyniku zawarcia umowy z Policją lub wyznaczenia parkingu przez starostę i to wówczas, gdy parking spełniał określone kryteria. Mając na uwadze, że umowa z Policją z dnia 23 marca 2000 r. wygasła w dniu 23 marca 2003 r., a starosta nie wyznaczył parkingu zgodnie z rozporządzeniem z 2 sierpnia 2002 r., strona utraciła status dozorcy z dniem 23 marca 2003 r.

W tej sytuacji rozważania dotyczące kwestii przemieszczenia pojazdu na parking niestrzeżony w dniu 15 stycznia 2004 r. jak i likwidacji spółki z dniem 31 maja 2006 r. są bezprzedmiotowe, albowiem miały miejsce po wygaśnięciu umowy o współdziałaniu. Na marginesie Sąd wskazał, że przemieszczenie pojazdu w ramach sprawowanego dozoru na parking niestrzeżony było sprzeczne z przepisami prawa, tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, że skarżąca w okresie od dnia 23 stycznia 2002 r. do 23 marca 2003 r. wykonywała swoje obowiązki w sposób nieprawidłowy. W sprawie istotne jest to, czy uszkodzenie pojazdu nastąpiło w okresie od dnia 23 stycznia 2002 r. do dnia 23 marca 2003 r. i czy zniszczenie pojazdu powstało w wyniku działań dozorcy. W myśl bowiem art. 103 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dozorca nie odpowiada za uszkodzenie, zniszczenie lub zaginięcie zajętej ruchomości, wynikłe wskutek przypadku lub siły wyższej.

Ponadto Sąd I instancji za nieprawidłowe uznał stanowisko organu w kwestii przyznania wynagrodzenia z tytułu usunięcia pojazdu. Z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wówczas, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i obliczeń konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu.

Jednocześnie w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo określonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tą wiąże bowiem z organem stosunek administracyjnoprawny. Przy ustalaniu zatem kosztów holowania należy uwzględniać stawki stosowane przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi, co pozwala na określenie kosztów w sposób precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tych kosztów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ I instancji uznał, iż okres dozoru przypadał od dnia 23 stycznia 2002 r. do 23 marca 2003 r. tj. od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia wygaśnięcia umowy o współdziałaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi i do uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 129 poz. 1444) oraz art. 130a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98 poz. 602 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r., w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36 poz. 161 ze zm.) poprzez błędną ocenę prawną ustalonego przez organ stanu faktycznego, polegającą na przyjęciu, iż pomiędzy skarżącą a Skarbem Państwa - Naczelnikiem Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie powstał stosunek administracyjny, o którym mowa w przepisach działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji od dnia usunięcia pojazdu z drogi tj. od dnia 23 stycznia 2002 r. do dnia 23 marca 2003 r. tj. do czasu wygaśnięcia umowy o współdziałaniu zawartej z Policją a w związku z tym, iż na organie tym ciąży obowiązek zapłaty wynagrodzenia za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym za powyższy okres, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi i do uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organ nie zgromadził oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi i do uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ dokonał nieprawidłowych ustaleń w kwestii wysokości kosztów z tytułu holowania podczas gdy organ nie czynił takich ustaleń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi i do uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Zarzut naruszenia art.130a ust. 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że między skarżącą I. C. a Naczelnikiem Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie statio fisci Skarbu Państwa powstał stosunek administracyjny, o którym mowa w dziale II rozdział 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, od dnia usunięcia pojazdu z drogi tj. 23 stycznia 2002r. do dnia 23 marca 2003r. tj. do dnia wygaśnięcia umowy o współdziałaniu z Policją zawartej pomiędzy S. a Komendantem Miejskim Policji w Szczecinie

Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić, gdyż stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracji. Biorąc nadto pod uwagę, że celem regulacji zawartej w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jest ochrona dobra o istotnym publicznie znaczeniu a mianowicie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, należy dojść do wniosku, że chodzi o stosunek publicznoprawny.

W przedmiotowej sprawie świadczenie w postaci dozoru zostało spełnione. Spółka cywilna S. usunęła z drogi samochód marki Fiat 125 nr rej [...] na podstawie umowy z dnia 23 marca 2000 r. o współdziałaniu w zakresie parkowania pojazdów, zawartej na okres 3 lat pomiędzy spółką cywilną a Komendantem Miejskim Policji w Szczecinie i umieściła ten pojazd na prowadzonym przez spółkę parkingu gdzie był przechowywany do 12 maja 2009 r.

Z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie art. 5 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 29, poz.1444) starosta został podmiotem uprawnionym do wyznaczania jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz prowadzących parkingi, na których umieszcza się pojazdy.

Wobec wygaśnięcia umowy i nie wskazania przez starostę S. jako podmiotu uprawnionego do wykonywania zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi, nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego po dniu 23 marca 2003 r. pomiędzy tymi podmiotami. Spółka cywilna S. utraciła z dniem 23 marca 2003 r. status dozorcy.

Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała jednak wpływu na postanowienia umowy zawartej do dnia 23 marca 2003 r. Po tej dacie umowa wygasła a wraz z nią stosunek administracyjnoprawny łączący dozorcę z organem administracji publicznej. Oznacza to, że za usunięcie pojazdu z drogi i zrealizowany dozór we wspomnianym okresie należy się dozorcy wynagrodzenie.

Stosownie do treści art. 102 § 2 ustawy organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot powyższego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Dodatkowo to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania owych poniesionych kosztów. Zarówno przepis art. 102 § 2 ustawy o egzekucji jak również żaden inny przepis nie określają precyzyjnie, jak należy obliczyć należność za dozór. Wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków jest uzależnione od konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej wydatki musza być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór.

Taki pogląd reprezentuje również utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, iż wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne, odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (vide. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 62/08, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1797/06, wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1185/05).

Ponadto z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż dozorca nie tylko wskazuje konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. Ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacji gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, zatem w tym zakresie organ powinien się oprzeć się na art. 836 k.c. Przepis ten stanowi, że o ile wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie, albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w badanej sprawie skarżąca nie wskazała jakie konieczne wydatki związane z dozorem poniosła. Z tych powodów organ sam powinien ustalić te wydatki opierając się na dyspozycji art. 836 k.c., który to przepis znajduje zastosowanie w sytuacji gdy dozorca nie wyliczył poniesionych przez siebie kosztów dozoru.

Zasadnie zatem Sąd I instancji podniósł naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. wskazując, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony.

Nie można też zgodzić się z zarzutem, iż z zaskarżonego wyroku wynika obowiązek Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie do pokrycia kosztów dozoru, bowiem wojewódzki sad administracyjny nie zajmował się kwestią właściwości organu do spełnienia tego świadczenia.

Godzi się jednak zauważyć, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Także nowela zmieniająca ustawę zawiera regulacje międzyczasowe i w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) rozstrzyga o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym. Jak wyjaśnił przy tym to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach zapadłych w sprawach o sygnaturach akt I OW 96/11 i I OW 100/11, a który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, ustawodawca - rozstrzygając o kosztach - wskazał ogólnie na Skarb Państwa, ale bez wskazania określonego statio fisci. Z drugiej jednak strony, nie rozstrzygnięto o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach, w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h - Prawa o ruchu drogowym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organem właściwym do rozpoznania sprawy wywołanej wnioskiem I. C. jest Starosta Szczeciński.

Po zwrocie akt organ przekaże wniosek skarżącej o pokrycie kosztów odprowadzenia pojazdu na parking i dozoru organowi właściwemu do rozpoznania wniosku.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że nieodzowne jest ustalenie wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru o czym wspomniano powyżej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.