Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 138/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia 28 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Starosta K. orzekł: - w pkt l o ustaleniu odszkodowania na rzecz: F.G. w wysokości 8322,00 zł (słownie złotych: osiem tysięcy trzysta dwadzieścia dwa), za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow.0,0039 ha, objętej księgą wieczystą [...], położonej w obr.[...], m. K. zajętej pod drogę gminną ul. [...] w K. , której własność z dniem 1 stycznia 1999r. nabyła z mocy prawa Gmina K. , na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2010r.,znak [...]; - w pkt 2 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie l decyzji w całości na rzecz: F.G. ; - w pkt 3 do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. - w pkt 4 zapłata odszkodowania następuje jednorazowo.

Ustalając wysokość odszkodowania, Starosta K. oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 9 grudnia 2011r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. .

Wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została w dniu 1 stycznia 1999r. nabyta z mocy prawa przez Gminę K. , co stwierdzone zostało w decyzji Wojewody z dnia 30 czerwca 2010r. nr [...] a przed dniem 1 stycznia 1999r. ww. działka stanowiła własność F.G.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła Gmina K. , wskazując m.in. iż "W ocenie Gminy Miejskiej K. operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 grudnia 2011r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. dla celu, ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość budzi wątpliwości, w zakresie zgodności z przepisami prawa, a w szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego rozporządzania Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (...) Zastrzeżenia budzi powołanie przez rzeczoznawcę majątkowego w uzasadnieniu metodyki wyceny przepisów do wykonania przedmiotowego operatu szacunkowego bez uwzględnienia pkt. 6 § 36 wskazującego sposób sporządzania wyceny, dla celu jakim jest ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (...)..rzeczoznawca majątkowy nie dokonał odpowiedniego opisu atrybutów nieruchomości. (....) opis nieruchomości o cechach jego zdaniem najbardziej zbliżonych do wycenianej nieruchomości jest zbyt lakoniczny i zdecydowanie niewystarczający do dokonania weryfikacji doboru tych nieruchomości.(...) Opis położenia nieruchomości przyjętych za pomocą obrębu ewidencyjnego, czy podanie tylko nazwy ulicy powoduje, że nie można zlokalizować ich położenia.(...) powierzchnie przyjętych do porównania nieruchomości odbiegają znacznie od powierzchni nieruchomości wycenianej. (...) w operacie szacunkowym Autor w tabeli nr 1 na str. 9 operatu przedstawia jedenaście nieruchomości uznanych przez siebie za spełniające warunki podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Zdaniem Gminy Miejskiej K. część z nich nie spełnia kryterium podobieństwa lub warunki ich zawarcia nie pozwalają na przyjęcie ich jako transakcji rynkowych, w szczególności : transakcje nr 5 i nr 6 - analiza treści umów Rep [...] i Rep [...], wykazało iż na cenę wskazanych nieruchomości gruntowych złożyła się nie tylko wartość gruntu, ale także okoliczność, iż dla ww. nieruchomości wydane zostały decyzje ustalające warunki zabudowy. W opinii odwołującego się jest to cecha mająca istotny wpływ na wartość nieruchomością która nie została odnotowana i uwzględniona w przedmiotowym operacie przy wycenie nieruchomości".

Decyzją z dnia [...] listopada 2012r., znak:[...] Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U.z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm..) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że odjęcie własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną musi nastąpić za słusznym odszkodowaniem, którego wysokość ustala się na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (tu ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Zdaniem Wojewody , zaskarżona decyzja Starosty jest prawidłowa, wobec czego winna zostać utrzymana w mocy. W pierwszej kolejności wskazano, iż z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] o pow.0,0039 ha, objętej księgą wieczystą [...], położoną w obr. [...], m. K. , wystąpił F.G. w dniu 10 listopada 2005r., a więc w zakreślonym przez ustawodawcę terminie tj. pomiędzy 1 stycznia 2001r. a 31 grudnia 2005r. Nie ulega wątpliwości, iż stanowiąca przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nieruchomość została przejęta na rzecz Gminy K

W aktach sprawy znajduje się stwierdzająca ten fakt ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...]. Odnosząc się do wyceny wartości działki stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, organ odwoławczy podniósł, że operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2011r., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. , stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w omawianej sprawie, został sporządzony w sposób nienaruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ocenie organu II instancji, autor operatu wskazał w uzasadnieniu swojej opinii w sposób wyczerpujący i przekonujący przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości.

W operacie tym do określenia aktualnej wartości rynkowej prawa własności wycenianego gruntu zastosowano podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie tej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości.

Następnie Wojewoda stwierdził, że biegły wyczerpująco określił również przedmiot i zakres wyceny, zleceniodawcę, cel wyceny oraz następujące daty: określenia stanu nieruchomości tj. dzień 29 października 1998r., datę poziomu cen rynkowych tj. 9 grudnia 2011r. oraz datę sporządzenia operatu tj. 9 grudnia 2011r.

Ponadto organ II instancji ustalił, że rzeczoznawca majątkowy:

1/ do analizy przyjął "transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne z obrębów dzielnicy P. , jednak nie stwierdzono w obrocie na lokalnym rynku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne jednocześnie spełniających wymogi art. 4 ,ust 16,17, art. 134, ust 1 i art. 151. ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami" w związku z tym,

2/ zgodnie z dyspozycją § 36 ust 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. analizą objęto transakcje nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych to jest gruntami pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

3/ dla potrzeb wyceny wykorzystał transakcje podobne zawarte na terenie Gminy K. w ilości jedenastu (dotyczące różnych nieruchomości), czym uczynił zadość regulacji zawartej w ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r.

Wojewoda stwierdził również, że postępowanie, poprzedzające wydanie weryfikowanego rozstrzygnięcia, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji było prawidłowe, obejmowało bowiem: zlecenie wykonania operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, umożliwienie stronom zapoznania się z treścią tegoż operatu oraz wypowiedzenia się co do jego ustaleń.

Wskazane w odwołaniu wątpliwości co do założeń na jakich została oparta wycena w zakresie oznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania, organ II instancji ocenił jako chybione, gdyż nieruchomości ujęte do porównania przez autora wyceny zostały opisane z powołaniem się na numery konkretnych transakcji, zawartych w formie aktu notarialnego. W każdym akcie notarialnym weryfikacja i podanie oznaczenia nieruchomości oraz jej powierzchni dokonywana jest w sposób szczególnie precyzyjny.

Za nieprzekonywujące, w ocenie organu odwoławczego, należało uznać również zastrzeżenia zawarte w odwołaniu, odnoszące się do nie spełnienia przesłanek podobieństwa części spośród przedstawionych do porównania jedenastu nieruchomości uznanych przez biegłego za podobne. Według strony odwołującej z analizy transakcji nr 5 i nr 6 wynika, iż na wartość nieruchomości objętych podanymi wyżej pozycjami złożyła się nie tylko wartość gruntu, ale i okoliczność, że dla wyżej opisanych nieruchomości wydane zostały decyzje ustalające warunki zabudowy. Odnosząc się do tych twierdzeń, podkreślono, że w sytuacjach gdy nieruchomość nie podlega ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, wspomniana decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi pomocnicze kryterium, umożliwiające traktowanie takiej nieruchomości jako budowlanej. Nie jest to więc nieprawidłowość w zakresie materiału porównawczego lecz jedynie uściślenie cechy przesądzającej o budowlanym charakterze działki.

Kolejnym argumentem odwołującej się jest, iż powierzchnie nieruchomości przyjętych do porównania znacznie odbiegają od powierzchni nieruchomości wycenianej. Jak podaje odwołująca "nieruchomość wyceniana posiada powierzchnią 39m2, natomiast w operacie szacunkowym przyjęto do porównania nieruchomości o powierzchni znacznie większej."

Organ II instancji przyznał, iż w przyjętym do porównania materiale dowodowym niniejszej sprawy, są podane nieruchomości posiadające różne powierzchnie, w tym także znacznie większe od powierzchni działki wycenianej, co na pierwszy rzut oka mogłoby sprawiać wrażenie istotnej dysproporcji, ale trudno od biegłego rzeczoznawcy oczekiwać, by znalazł wymaganą ilość nieruchomości (czyli co najmniej jedenaście) podobnych posiadających tak małą po wierzchnie jak działka stanowiąca przedmiot niniejszej wyceny (zwłaszcza że mowa tu o nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową). Dodatkowo, co uszło uwadze strony odwołującej się, w odniesieniu do występujących różnic powierzchni dotyczących porównywanych działek, wskazano, że rzeczoznawca dokonał obiektywizacji wartości działki szacowanej polegającej na zastosowaniu do cechy "Geometria i powierzchnia działki" współczynnika korygującego o wartości odpowiadającej ocenie tej cechy określonej jako "przeciętna". Skoro rzeczoznawca zastosował do sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości ww. współczynnik określając go jako "przeciętny", czyli nadając mu najniższą ocenę w skali wartości nieruchomości wskazanych jako podobne, dokonał niniejszym korekty wartości nieruchomości będącej przedmiotem ww. wyceny ze względu na jej bardzo małą powierzchnię.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina Miejska K. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

- art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt. 16, art. 134 ust. 4, art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010r. Nr 102,m poz. 651 z poźn. zm.), § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na nieprawidłowym doborze transakcji przyjętych do porównania, braku prawidłowych danych dotyczących nieruchomości szacowanej, jak też cech indywidualizujących nieruchomości, które zostały przyjęte jako podobne w operacie szacunkowym z dnia 9 grudnia 2011 r., stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania.

II. przepisów prawa postępowania, tj.:

* art. 7 w zw. z art. 77 § l i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną wysokość

odszkodowania należnego F.G. na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 9 grudnia 2011 r., podczas gdy operat zawiera błędy dyskwalifikujące go jako dowód w sprawie i tym samym nie może stanowić podstawy dla ustalenia i wypłaty odszkodowania,

* art. 10 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez organ II instancji zawiadomienia strony skarżącej o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami i tym samym pozbawienie skarżącego czynnego udziału w ostatnim stadium postępowania, przed wydaniem decyzji,

* art. 391 k.p.a. poprzez doręczanie skarżącemu pism za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej tj. platformy ePUAP, podczas gdy skarżący nie wnioskował o taki sposób doręczania pism ani też nie wyraził zgody na taki sposób ich doręczania przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie opis nieruchomości podobnych, o cechach jego zdaniem najbardziej zbliżonych do wycenianej nieruchomości jest zbyt lakoniczny i zdecydowanie niewystarczający do dokonania weryfikacji dokonanego przez niego doboru tych nieruchomości. Dokonano w nim jedynie rozróżnienia nieruchomości co do powierzchni, charakteru zabudowy i niekiedy lokalizacji względem ulic w K. Opis położenia nieruchomości przyjętych do porównania za pomocą obrębu geodezyjnego, czy podanie tylko nazwy ulicy jest nazbyt ogólnikowy. Nie wynika z niego, czy rzeczoznawca badał nieruchomości będące przedmiotami transakcji w zakresie cech mogących mieć wpływ na cenę (np decyzję WZiZT czy pozwolenie na budowę).

Przyjęte do porównania nieruchomości, uznane przez rzeczoznawcę majątkowego jako nieruchomości podobne z wycenianą, zgodnie z dokonanymi ustaleniami objęte zostały transakcjami, które zawierały nie tylko zakup gruntu, ale również przeniesienie ostatecznego pozwolenia na budowę czy przeniesienie własności projektu budowlanego. Informacje uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego nie potwierdzają, aby on wymienione okoliczności pod uwagę, co zdaniem skarżącego miało wpływ na wartość zawartych transakcji.

W ocenie skarżącej Gminy Miejskiej K. rzeczoznawca majątkowy nie zapoznał się z treścią aktów notarialnych przywołanych w tabeli nr 1 na str. 9 operatu. Brak bowiem w opisach transakcji informacji dot. warunków przeprowadzonych transakcji oraz rzeczywistych przedmiotów tych transakcji (np przeniesienie własności projektu budowlanego). Z operatu nie wynika też czy dodatkowe informacje wzięte zostały pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego przy doborze transakcji i uwzględnione w dokonanej wycenie.

Zastrzeżenia Gminy budzi dobór transakcji przyjętych do porównania. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wykluczył możliwość zastosowania dla celów wyceny cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, bez przeprowadzenia wnikliwej analizy rynku właściwego dla takich transakcji.

Regulacja zawarta w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje zakres stosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w ten sposób, że umożliwia rzeczoznawcy majątkowemu zastosowanie określonego w tym przepisie sposobu określenia wartości wycenianej nieruchomości dopiero w sytuacji, gdy brak jest możliwości określenia tej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Natomiast w niniejszej sprawie treść operatu szacunkowego wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał takiej analizy. Na stronie 8 opracowania wskazano jedynie, iż do analizy przyjęto transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne z obrębów dzielnicy N. , jednak nie stwierdzono w obrocie na lokalnym rynku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne jednocześnie spełniających wymogi art. 4 ust. 16, 17, art. 134 ust. l i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W obrocie wolnorynkowym stwierdzono szereg transakcji gruntami pod drogi wewnętrzne lub udziałami we współwłasności takich dróg. Wartości takich gruntów jeżeli to niewiele odbiegają od cen gruntów działek macierzystych z którymi zostały zakupione. Zgodnie zatem z dyspozycją § 36.4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. analizą objęto transakcje nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych to jest gruntami pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższy zapis nie potwierdza aby rzeczoznawca dokonał właściwej analizy przesłanek, które warunkowały przyjęcie za podstawę wyceny regulację § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, przez co nie jest możliwe ustalenie czy wycena została sporządzona prawidłowo.

Nie można również zgodzić się z opinią, iż brak jest transakcji dot. działek drogowych. Autor operatu szacunkowego podał, że na terenie obrębów dzielnicy N. nie stwierdzono w obrocie na lokalnym rynku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne jednocześnie spełniających wymogi art. 4, ust. 16, 17, art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujące przepisy pozwalają jednak na rozszerzenie analizy rynku i wyszukanie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne uwzględniając poszerzony obszar analizy. Rzeczoznawca nie wskazał również, jaki wpływ na końcową wartość wyceny ma fakt, że do porównania przyjęte zostały transakcje o przeznaczeniu innym niż transakcje o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Dalej w skardze podano, że rozporządzenie wykonawcze w sprawie zasad wyceny nieruchomości stanowi, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego, a taką metodę przyjęto w operacie dla określenia wartości rynkowej nieruchomości, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W ocenie strony skarżącej, analiza wskazanych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym transakcji nasuwa wątpliwości dotyczące uznania ich jako transakcje spełniające kryterium nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Definicja nieruchomości podobnej zawarta została w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustawodawca określił, że nieruchomość podobna, to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca dokonał charakterystyki tylko dwóch nieruchomości spośród wybranych dwunastu nieruchomości objętych transakcjami. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że organ I instancji jak również organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, który stanowił podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania.

Zdaniem strony skarżącej opis nieruchomości podany przez rzeczoznawcę majątkowego nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie podobieństwa wycenianej nieruchomości z transakcjami przyjętymi do porównania. Opis w/w nieruchomości sprowadza się do informacji, że położone są na terenach budowlanych czy terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obrębach [...] jedn. ewid[...]. Tak przyjęty opis powoduje trudności w ustaleniu nieruchomości przyjętych do porównania. Należy jednak mieć na względzie, że rzeczoznawca majątkowy szacuje nieruchomość wg jej stanu na dzień 29 października 1998 r., powinien zatem również do porównania przyjąć nieruchomości, które w chwili zawarcia transakcji spełniały warunek podobieństwa określony w art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z nieruchomością wycenianą. Należy zwrócić uwagę, iż pośród przedstawionych transakcji tylko jedna dotyczy nieruchomości położonej w tym samym obrębie co wyceniana nieruchomość.

Przedstawione zarzuty powinny zostać wyjaśnione na etapie prowadzonego postępowania. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu II instancji, iż operat został wykonany prawidłowo oraz że prawidłowo przeprowadzone zostały postępowania przed organami I i II instancji.

Kolejny zarzut dotyczy nieprawidłowości postępowania odwoławczego polegający na doręczaniu przez organ II instancji tj. Wojewodę pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej tj. za pośrednictwem platformy ePUAP. Zgodnie z art. 391 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (...), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Gmina K. wnioskiem takim nie występowała.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasada i jako taka nie może zostać uwzględniona, albowiem będąca jej przedmiotem decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też procesowego.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z 28.11.2012r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia 26.06.2012r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi przyjęta przez rzeczoznawcę metoda określenia wartości nieruchomości i w konsekwencji ustalona wysokość odszkodowania.

Rozważania odnośnie spornej kwestii należy poprzedzić uwagami ogólnymi, pozwalającymi przybliżyć istotę problemu. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracyjnych (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 265). Podkreślenia wymaga, że ochrona własności zagwarantowana została w Protokole nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, sporządzonym w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, dalej jako: Protokół), a prawo do odszkodowania, jak wskazuje ETPC, należy do istoty prawa do poszanowania mienia i implicite wynika z Artykułu 1 Protokołu (Wyrok ETPC Lithgov i in. v. Wielka Brytania [za:] C. Mik, Prawo własności w europejskiej konwencji praw człowieka. PiP.1993/5/25). Również Konstytucja RP formułuje konkretne gwarancje, iż wywłaszczenie dopuszcza się pod warunkiem, że jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Konieczność wypłacenia odszkodowania wynika zatem z samej istoty instytucji wywłaszczenia opartej na wzajemności świadczeń dwu podmiotów: podmiotu wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego wywłaszczenie następuje z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego (por. wyrok WSA z 27.08.2008 r., sygn. II SA/Łd 362/08).

Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami służą urzeczywistnieniu tych gwarancji, stwarzając w ten sposób realną możliwość uzyskania odszkodowania, które ustala właściwy organ administracji publicznej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że ustalenie odszkodowania winno następować z uwzględnieniem pewnych standardów, wśród których wymienia się wypłatę odszkodowania w rozsądnym czasie. Europejski Trybunał Praw Człowieka zwraca również uwagę, że adekwatność odszkodowania będzie zmniejszona zawsze wtedy, gdy zostanie ono wypłacone bez uwzględnienia takich okoliczności redukujących jego wartość, jak nieusprawiedliwione opóźnienie. Zwraca się również uwagę na nadmierną zwłokę postępowań administracyjnych, w których rozstrzyga się o wysokości odszkodowania, w szczególności wtedy, gdy osoby, których grunty zostały wywłaszczone, są obowiązane do wszczynania takich procedur w celu otrzymania odszkodowania, do którego są uprawnione. W świetle zasady "właściwej równowagi" zbyt długie opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania może prowadzić do zwiększenia się finansowej szkody dla osoby, która została pozbawiona mienia albo ograniczona w korzystaniu z niego, przez postawienie jej w pozycji niepewności co do tego kiedy i czy w ogóle otrzyma odszkodowanie (por. wyrok ETPC z 21.02.1997r. w sprawie Guillemin v. Francja, wyrok ETPC z 9 lipca 1997 sprawa Akkus v. Turcji, wyrok ETPC z 9 czerwca 2005r. w sprawie nr 42908/98, sprawa Kirilova i inni v. Bułgaria).

Podstawę materialnoprawną orzeczenia pierwszoinstancyjnego stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowiący, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi. Odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, na wniosek właściciela złożony do dnia 31 grudnia 2005r. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1999r.), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Zgodnie z przepisem art.134 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109, zmiana Dz.U.2011.165.985). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust.1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust.2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości działek zajętych pod drogi publiczne dla obliczenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zastosowanie mają przepisy ust. 1 – 4 § 36, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998r. i nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Dla określania wartości działek gruntu zajętych pod drogi publiczne odpowiednie zastosowanie znajdą zatem następujące regulacje:

- przyjmuje się stan nieruchomości z dnia 29 października 1998r. i ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy,

- nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji,

- w przypadku gdy została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W sprawie o ustalenie odszkodowania zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art.157 ust. 1 ustawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Nie oznacza to jednak, że organ rozstrzygający sprawę nie jest zobligowany do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24.01.2012r., sygn. I OSK 172/11, LEX nr 1124070).

W operacie przyjętym przez organy za prawidłową podstawę ustaleń, wskazano szczegółowo podstawy prawne przyjętego sposobu dokonywania wyceny, powołując się na przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy zbadał rynek prawa własność nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z obrębów dzielnicy N. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Analizy transakcji dokonał na podstawie aktów notarialnych, na podstawie których ustalił, że na rynku nie stwierdzono w obrocie na lokalnym rynku odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne jednocześnie spełniających wymogi art. 4 ust. 16, art. 17, art. 134 ust. l i art. 151 ust. i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie zatem do sporządzenia wyceny działki nr [...], Obr [...], m. K. zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, analizą objęto transakcje nieruchomościami gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Dla określenia wartości wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różnicujące nieruchomości podobnej od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca majątkowy wybrał 11 transakcji z okresu od marca 2010r. do listopada 2010r. w celu wyliczenia ceny średniej, która wyniosła 154,65 zł/m2, a ceny działek wahały się pomiędzy 68,57 zł/m2 a 294,23 zł/m2. W ocenie Sądu taki dobór odpowiada technice określenia wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynika z § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Nie można uznać za uzasadniony zarzut dotyczący ograniczenia poszukiwań transakcji nieruchomościami drogowymi do rynku lokalnego poprzez poszerzenia obszaru analizowanego. To właśnie w granicach rynku lokalnego najbardziej racjonalne jest poszukiwanie nieruchomości "podobnych". Zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca uwzględniając m.in. przedmiot, zakres, cel oraz podobieństwo rynków. Określenie rynku należało więc do kompetencji rzeczoznawcy, a nie ma żadnych wskazań przemawiających za tym, aby w tym zakresie ocena nie była prawidłowa. Nie ma racji skarżąca kwestionując przyjęte przez biegłego do porównania nieruchomości (tabela, str. 9 operatu szacunkowego). Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wbrew stronie skarżącej należy więc zauważyć, że z woli ustawodawcy wielkość porównywanych nieruchomości niewątpliwie nie jest cechą w tym zakresie najistotniejszą. Porównywane działki (tabela, str. 9 operatu szacunkowego) różnią wielkością, ale jak wskazano powyżej, wielkość działki jest tylko jedną z porównywanych cech, a najistotniejsze cechy to położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Biegły w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśnił motywy którymi kierował się dobierając do porównania działki, nadto skorygował szacowaną wartość, w związku z różnicami wielkości działek. Powyższy zarzut był również podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy odniósł się do niego, uznając za bezzasadny. Stanowisko to Sąd w pełni podzielił.

Podsumowując Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącej naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 134 u.g.n.

W toku postępowania administracyjnego biegły wyjaśnił precyzyjnie jakimi kryteriami kierował się dokonując doboru porównywanych nieruchomości, wskazując że niezbędna charakterystyka zgodnie w wymogami PKSW dotyczy nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, a to zostało w operacie dokonane.

W ocenie Sądu operat został wykonany prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nic natomiast nie stało na przeszkodzie, aby strona skarżąca nie zgadzając się z ustaleniami wynikającymi z operatu szacunkowego, który został sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania, sama zgłosiła wniosek dowodowy w postaci odrębnego operatu szacunkowego, który ewentualnie przestawiałby inne ustalenia co do wartości przejętej pod drogę nieruchomości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego. W szczególności dotyczy to nieprawidłowości przy doręczaniu pism przez organ odwoławczy poprzez nieprawidłowe zastosowanie art.391 k.p.a. Strona skarżąca poza ogólnym zarzutem naruszenia tego przepisu w swojej skardze, w żaden sposób nie wykazała kiedy to miało miejsce, jakich pism dotyczyło, a przede wszystkim jakim wpływ miało owo ewentualne uchybienie na wynik sprawy czy i w jaki sposób uniemożliwiło lub utrudniło stronie jej prowadzenie i obronę jej praw. Z przedstawionych Sądowi akt II Instancji wynika, że tylko pismo z 17.08.2012r. (k.11) zawierające zawiadomienie o braku możliwości zakończenia postępowania odwoławczego w terminie i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy zostało przesłane stronie skarżącej drogą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP. W tym kontekście ocenić należy, że owo uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie zaskarżoną decyzję uznać należało za odpowiadającą prawu. Nie zostały bowiem naruszone żadne normy prawa materialnego i procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: ppsa).

Stąd na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.