Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 488/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 959/10 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 959/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") z dnia [...] października 2010 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa (dalej: "Wójt") z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy w stosunku do istniejącego obiektu budowlanego - domku letniskowego położonego na działce nr [...] w K. B., gm. K.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

W dniu 28 sierpnia 2006 r. T. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego - domku letniskowego położonego na działce nr [...] w K. B.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wójt - działając m. in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, , art. 53 ust. 3, 4, 5, art. 54, art. 55, art. 56, art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") - odmówił wydania warunków zabudowy. Wskazał, że wniosek został już raz odmownie załatwiony decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kolegium tę decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W efekcie wskazań Kolegium wniosek został uzupełniony w dniu 24 czerwca 2008 r. Odnosząc się do kwestii prawnych Wójt wskazał na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu zbadania czy opisane w tym przepisie warunki zostały spełnione organ wyznaczył wokół działki obszar analizowany. Ustalił w toku wizji w terenie oraz na podstawie analizy zagospodarowania terenu, że działka nr [...] oraz działki sąsiednie są zabudowane domkami letniskowymi lub altanami. Zważając, że teren nie był przeznaczony na cele budowlane, Wójt wystąpił do organu nadzoru o udzielenie informacji czy obiekty te posiadają pozwolenie na budowę. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że w stosunku do tych budynków prowadzone jest postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy. Mając to na uwadze Wójt doszedł do przekonania, że nie zostały spełnione wymagania z pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz w oparciu o informację organu nadzoru, Wójt uznał, że istniejąca zabudowa została wzniesiona niezgodnie z prawem i jako taka nie może być uznana jako "tzw. dobre sąsiedztwo" dla nowej zabudowy. Tym samym żadna działka sąsiadująca z działką nr [...] nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla nowej zabudowy, ponieważ nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się z kolei do warunku związanego z dostępem działki nr [...] do drogi publicznej Wójt ustalił, że działka ta nie posiada do niej bezpośredniego dostępu. Ma dostęp do drogi wewnętrznej (działka nr [...]), będącej własnością R. S. P. "[...]". Droga ta łączy się z drogą wewnętrzną nr [...], należącą do gminy. Jednakże nie może ona stanowić dojazdu do działki nr [...] ze względu na brak północnego odcinka tej drogi oraz brak możliwości faktycznego przejazdu i przechodu.

W odwołaniu B. S. i T. S. wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz ustalenie warunków zabudowy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili, że nie wyjaśniono wszystkich potrzebnych okoliczności. Wójt ograniczył się do wskazania nieruchomości sąsiednich i poprzestał na ustaleniu, iż są one przedmiotem nielegalnej zabudowy, pomijając że działka skarżących, jak też działki wyznaczone przez organ dla potrzeb ustalenia dobrego sąsiedztwa, znajdują się w kompleksie podzielonych działek stanowiącym urbanistyczną całość. Wójt w sposób arbitralny ograniczył ustalenia do działek bezpośrednio otaczających działkę skarżących, nie biorąc pod uwagę, że w kompleksie znajdują działki zabudowane legalnie. Nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił działki nr [...] położonej w tym samym kompleksie, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Na działce tej znajdują się dwa budynki mieszkalne. Zatem wytyczenie obszaru analizowanego wypacza obraz analizy i jest celowym zabiegiem mającym doprowadzić do wydania decyzji odmownej. Odległość dzieląca działkę skarżących od działki legalnie zabudowanej wynosi około 100 m, a w warunkach zabudowy na obszarze wiejskim, mało intensywnej i rozproszonej wyznaczenie obszaru analizowanego powinno obejmować obszar zdecydowanie większy niż w zabudowie intensywnej. Skarżący zarzucili również, że organ błędnie ustalił, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] ma do niej dostęp poprzez drogę wewnętrzną. Droga wewnętrzna, przy której działka jest położona, łączy się bezpośrednio z drogą publiczną "dr" nr [...], która stanowi drogę gminną ogólnie dostępną, która następnie łączy się z drogą [...] (ul. S.). Skarżący podnieśli, że fakt braku przejazdu samochodem przez północny odcinek drogi [...], wbrew ustaleniom organu, nie pozbawia ich prawnego dostępu do drogi. Nadto wskazali, że drugim powszechnie stosowanym dostępem do drogi publicznej, umożliwiającym przejście piesze i przejazd samochodem jest droga ciągnąca się wzdłuż głównego kanału melioracyjnego od ul. M. - droga publiczna [...].

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Następnie zaznaczyło, iż zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Drogą publiczną, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Pod pojęciem drogi należy rozumieć budowę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Warunek dostępu działki do drogi publicznej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni. Zgodnie z art. 8 drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi, pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, że możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub przez drogę wewnętrzną. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy takiej drodze. Jeżeli chodzi o służebność to musi być ona ustanowiona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 239/06 wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu przesłanek. Wskazując na powyższe Kolegium ustaliło, że działka nr [...] otoczona jest: od wschodu działkami nr [...] i [...], od północy działką nr [...], od południa działką nr [...] (oznaczonymi w ewidencji gruntów symbolami ŁV), zaś od zachodu działką nr [...] oznaczona symbolem dr. Działka drogowa (nr [...]) należy do Spółdzielni "[...] " i nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Działka nr [...] nie posiada więc bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Najbliższe drogi publiczne to droga powiatowa – ul. M. w D. (działka nr [...]) oznaczona symbolem [...] oraz droga powiatowa oznaczona symbolem [...], stanowiąca działkę nr [...]. Dostęp działki nr [...] do drogi publicznej nr [...] (ul. M. w D.) możliwy jest poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]), będącą własnością gminy K. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako dr), działkę nr [...] będącą własnością W. H. i G. H. (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsVI), działkę nr [...] będącą własnością gminy Krokowa (oznaczoną w ewidencji gruntów jako ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV, LsVI i LzVI), działkę nr [...] będącą własnością gminy Krokowa (oznaczoną w ewidencji gruntów jako RV, ŁIV, ŁV, PsVI, W, LsV, LsVI i LzVI), działkę nr [...] będącą własnością gminy Krokowa (oznaczoną w ewidencji gruntów jako RV, RVI, ŁV, PsVI, W, dr), działkę nr [...] będącą własnością gminy Krokowa i osób fizycznych (oznaczoną w ewidencji gruntów jako dr) oraz działkę nr [...] będącą własnością gminy Krokowa (oznaczoną w ewidencji gruntów jako dr). Organ stwierdził, że w trakcie postępowania B. S. i T. S. nie przedłożyli dokumentów potwierdzających posiadanie ustanowionej służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...],[...] i [...] nie będącymi działkami drogowymi. Zdaniem Kolegium należało zatem przyjąć, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej – ul. M. w D., drogi [...]. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem innych działek, na których nie ustanowiono służebności drogowej wyklucza uznanie, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony. Odnośnie dostępu do drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] (działka nr [...]), poprzez działkę [...], sklasyfikowaną jako droga, Kolegium wyjaśniło, że ze znajdującego się w aktach pisma Inspektora Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w Krokowej z dnia 2 lipca 2007 r. wynika, że działka ta - stanowiąca drogę wewnętrzna gminną - na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje, z uwagi na brak nawierzchni oraz mostu na kanale melioracyjnym. Obecnie trwają prace geodezyjne mające na celu wskazanie przebiegu granic drogi. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w powtórnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazując na powyższe Kolegium doszło do przekonania, że działka nr [...] nie zapewnia obsługi komunikacyjnej działki nr [...] do drogi publicznej (nr [...]). Sam fakt oznaczenia w ewidencji działki nr [...] jako drogi, nie może stanowić podstawy ustalenia stanu jej zagospodarowania i pełnionej przez nią funkcji.

Ustosunkowując się do odwołania Kolegium ustaliło, że zarzut dotyczący sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jego granice odpowiadają § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Front działki skarżących wynosi 20 m, zatem granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości co najmniej 60 m od każdej granicy działki nr [...]. Z załącznika graficznego wynika, że do analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przyjęto obszar w odległości około 170 m od strony południowej i 220 m od strony zachodniej oraz 180 m od strony północnej i 270 m od strony wschodniej. Obszar ten jest zatem znacznie szerzej wyznaczony, aniżeli wymaga to przepis. Okoliczność, że w obszarze analizowanym nie znalazła się działka nr [...] świadczy o jej znacznej odległości od działki będącej przedmiotem wniosku.

W skardze B. S. i T. S. wnieśli o uchylenie decyzji. Wskazali, że naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżących organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych, polegających na nieprawidłowym ustaleniu, że w sąsiedztwie ich działki nie ma działki legalnie zabudowanej. Zdaniem skarżących decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na odmowie ustalenia warunków zabudowy, pomimo istnienia na sąsiedniej działce zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. B. S. i T. S. zarzucili również, że organy naruszyły art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a. poprzez dowolne, nieuzasadnione wytyczenie analizowanego. Naruszono nadto § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wójt nie wyjaśnił przesłanek wyznaczania obszaru analizowanego, a wyznaczenie to, zdaniem skarżących, nosi znamiona dowolności i działania z góry nastawionego na odmowę ustalenia warunków zabudowy. Z kolei Kolegium wyznaczony obszar zaakceptowało. Skarżący wskazali, że działka nr [...] znajduje się w kompleksie podzielonych działek stanowiącym urbanistyczną całość. W sąsiedztwie działki znajduje się nieruchomość zabudowana budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę. Wytyczenie obszaru analizowanego z pominięciem działki nr [...], na której znajdują się dwa legalnie wybudowane budynki letniskowe, wypacza obraz analizy i jest celowym zabiegiem mającym doprowadzić do wydania decyzji odmownej. Zdaniem B. S. i T. S. obszar analizowany powinien obejmować działkę [...]. Jest ona pierwszą działką początkującą zwarty obszar o jednolitym charakterze urbanistycznym i wszystkie działki korzystają z tego samego dostępu do drogi publicznej. Teren posiada wydzielone drogi wewnętrzne, prowadzące do każdej działki. Z kolei drogi wewnętrzne łączą się bezpośrednio z drogą gminną poprzez ogólnie dostępną dr [...], która łączy się z drogą publiczną dr [...] (ul. S.). Droga [...] stanowi prawny dostęp do drogi publicznej. Skarżący podnieśli, że w orzecznictwie panuje zgodny pogląd, w myśl którego warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, gdy na działkę można zgodnie z prawem dostać się z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju dostępu, czy to ma być droga, czy ścieżka. Fakt braku przejazdu samochodem przez północny odcinek drogi [...] (istnieje przejście piesze-ścieżka), nie pozbawia skarżącego prawnego dostępu do drogi publicznej. Drugim dostępem do drogi publicznej jest droga ciągnąca się wzdłuż głównego kanału melioracyjnego od ul. M. – droga publiczna [...]. Jest to urządzona droga gruntowa, z której korzystają zarówno wszyscy właściciele działek oraz służby porządkowe i ratownicze oraz służby wodne. Jest to jedyna droga dojazdowa samochodem. Powołując się na powyższe, skarżący zarzucili, że organy błędnie ustaliły, iż ich działka skarżących nie ma dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 959/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił w pierwszej kolejności, iż art. 61 ust. 1 u.p.z.p., będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium, przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Wśród tych nich wymienił, między innymi, warunek że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren powinien mieć też dostęp do drogi publicznej.

Sąd wskazał następnie, że § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4). Przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia i spełnia on wymóg odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniejszej niż 50 m. Rozporządzenie określa minimalne granice obszaru analizowanego. Organ może objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Przepisy ustawy nie określają użytego w powyższym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej". Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można niewątpliwie rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, niemniej poszukiwanie działki sąsiedniej spełniającej wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może dotyczyć terenów zbyt odległych. Zasada dobrego sąsiedztwa narzuca pewna bliskość, wynikającą ze znaczenia tego pojęcia. Zasada ta powinna być interpretowana z uwzględnieniem celu unormowania oraz pozostałych przepisów ustawy. Sąd wyjaśnił też, że art. 1 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wymaga bliskości tej przestrzeni, dotyczy zatem najbliższego otoczenia stanowiącego pewną całość. Interpretacja pojęcia sąsiedztwa nie może abstrahować od potocznego jego znaczenia, a interpretacja tego przepisu jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje uznać, że inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) poza obszarem analizowanym wyznaczonym w granicach wskazanych w rozporządzeniu jedynie w uzasadnionych sytuacjach. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic obszaru analizowanego, tak by w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć zabudowę odpowiadającą planowanej inwestycji. Obszar ten wyznaczony jest bowiem dla ustalenia kontynuacji nie tylko funkcji zabudowy, lecz również parametrów, cech i wskaźników zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji znaczny dystans dzielący działkę skarżących od legalnej zabudowy zabudowy uzasadnia uznanie, że nie można przyjąć jej za miarodajną dla wyznaczenia wskaźników i zabezpieczenia ładu architektonicznego w sąsiedztwie terenu, którego dotyczy wniosek. W wyznaczonym na podstawie § 3 rozporządzenia obszarze analizowanym nie ma legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, albowiem nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym, a nakaz uwzględniania w analizie obiektów wzniesionych zgodnie z prawem wynika z celu regulacji, której celem jest zapewnienie ładu przestrzennego. Sąd podkreślił, że skarżący domagają się rozszerzenia obszaru analizowanego na działkę nr [...] położoną w znacznej odległości od ich nieruchomości. Sąd przypomniał, iż już wyznaczając obszar analizowany Wójt rozszerzył jego obszar ponad określony w § 3 rozporządzenia. Mógł on bowiem wynosić około 60 m, a wyniósł około 200 m i ponad 200 m od granicy wschodniej i zachodniej. Odległość podana przez skarżących wynosząca około 275 m oznacza, że działka nr [...] znajduje się w bardzo znacznej odległości od działki skarżących i rozszerzenie obszaru analizowanego również na działkę nr [...] jest nie do pogodzenia z wyżej przedstawionymi celami regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w tym zasadą dobrego sąsiedztwa i nie ma uzasadnienia. Sąd uznał też, że żądanie skarżącego wiąże się z tym, iż jest to jedyna w okolicy działka, na której znajdują się legalne zabudowania. Skarżący, który dopuścił się samowoli budowlanej w istocie domaga się w niniejszym postępowaniu takiego wyznaczenia obszaru analizowanego, który umożliwi legalizację obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem. Brak podstaw do uznania, by w okolicznościach sprawy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien kierować się tak sprecyzowanym interesem wnioskodawcy, skoro przy określaniu obszaru analizowanego powinien on uwzględniać wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzuty skarżących dotyczącego nieprawidłowego ustalenia braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie zasługują na uwzględnienie. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżących.

Odnosząc się natomiast do niespełnienia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., Sąd podzielił w całości ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Kolegium. Zaznaczył, że pojęcie dostępu do drogi publicznej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) ma charakter faktyczny i prawny. Dostęp ten powinien wynikać wprost z przepisu, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną, a nie hipotetyczną, możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Sąd podzielił stanowisko, że skarżący nie mają zgodnego z prawem dostępu do działki nr [...] (droga nr [...]), albowiem w dacie wydawania decyzji nie dysponowali prawem służebności do nieruchomości opisanych w decyzji Kolegium, natomiast do drogi nr [...] (działka nr [...]) nie mają dostępu faktycznego. Wskazał też, że do budynku musi być zapewniony dojazd (który może odbywać się przez ciągi pieszo jezdne oraz dojścia o określonych parametrach); wymóg ten jest, zdaniem Sądu, oczywisty albowiem konieczność zapewnienia dojazdu do nieruchomości związana jest z normalnym korzystaniem z zabudowanej nieruchomości, jak i jest podyktowana względami bezpieczeństwa.

W końcowej części wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się też do zarzutów skargi dotyczących braku podpisów urbanisty na decyzji oraz na załączniku do niej, jednakże nie podzielił stanowiska skarżących. Dodatkowo zaznaczył, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7, 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych. Zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, z odniesieniem się do zarzutów strony, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zaufania do organów administracyjnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej, a także przepisami ustawy oraz rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej B. S. i T. S. zarzucili naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. art. 7 i 77 K.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd administracyjny i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie administracyjne dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W efekcie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że nie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to jest dostęp działki do drogi publicznej oraz jej położenie w "dobrym sąsiedztwie". Tymczasem, zdaniem skarżących, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie wnioskowanej decyzji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od Kolegium na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu B. S. i T. S. podnieśli, że w sprawie toczącej się przez Wójtem Gminy Krokowa zostało wykazane, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) w okolicy znajduje się wykonana legalnie zabudowa, do której nawiązuje ich inwestycja. Pomimo to organy, a później Sąd, pominęły tę okoliczność i nie uwzględniły tej przesłanki przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślili, iż w myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego mają być wyznaczone "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Do ustalenia granic obszaru analizowanego, i to przez sporządzającego projekt decyzji, a na tym etapie - faktycznie opinię urbanistyczną, potrzebne jest zatem rozważenie, w porozumieniu z inwestorem, jak ma być dla danej inwestycji zlokalizowany front działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji. W zależności od warunków konkretnej sprawy, obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Następnie skarżący wskazali, że w orzecznictwie nie wywiedziono wymogu, jakoby działka inwestora musiała znajdować się w środku obszaru analizowanego, i to pomimo użycia w przepisie § 3 określenia, iż obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej". Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym. Zdaniem B. S. i T. S. takie stanowisko jest słuszne, bowiem wyraz "wokół" może być rozumiany wyłącznie jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza wcale, iż odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Przy pozornej zatem formalistycznej regulacji zamieszczonej w § 3 rozporządzenia, umożliwia ona w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione, stało się możliwe do realizacji. Skarżący zaznaczyli także, że w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie sąsiedztwa, co oznacza, iż trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10). Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren.

Przenosząc powyższe wyjaśnienia na stan faktyczny sprawy, B.S. i T.S. zaznaczyli, iż ich działka znajduje się w kompleksie działek stanowiących urbanistyczną całość. Działka stanowiąca punkt odniesienia położona jest w tym kompleksie i korzysta z tej samej drogi publicznej, co działka inwestorów. Istnienie na niej budynku pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dlatego wytyczenie obszaru analizowanego z pominięciem tej działki wypacza obraz analizy przeprowadzonej przez urbanistę. Choć odległość pomiędzy nieruchomościami wynosi 275 m, to w warunkach terenu na obszarze wiejskim, o zabudowie rozproszonej i mało intensywnej wyznaczenie obszaru powinno obejmować obszar większy niż wyznaczony przez organ.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący odnieśli się także do kwestii dostępu działki do drogi publicznej. Wskazali, iż działka nr [...] zapoczątkowuje zwarty obszar o jednolitym charakterze urbanistycznym. Wszystkie działki położone w sąsiedztwie nieruchomości inwestorów korzystają z tego samego dostępu do drogi publicznej. Każda działka posiada drogę wewnętrzną, inwestorzy korzystają z faktycznego dostępu poprzez działkę nr [...]. Z kolei drogi wewnętrzne łączą się bezpośrednio z drogą gminną ogólnie dostępną o symbolu [...], która bezpośrednio łączy się z drogą publiczną [...]. Droga [...] stanowi prawny dostęp do drogi publicznej. Drugim dostępem do drogi publicznej jest droga ciągnąca się wzdłuż głównego kanału melioracyjnego od ul. M. Następnie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1718/09), skarżący podkreślili, że jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej.

Skarżący powołali się dodatkowo na wyrok z dnia 15 grudnia 2011 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w podobnej sprawie (sygn. akt II OSK 1880/10), uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, zdecydował się oddalić skargę, tymczasem - jak twierdzą skarżący - wykazali oni, iż postępowanie administracyjne dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Wady te skutkowały uznaniem, iż nie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a odnoszące się do położenia działki w "dobrym sąsiedztwie" i jej dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 870, poz. 717, obecnie Dz.U. z 2012 r. poz. 647) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu wymienionych w tym przepisie warunków. W tej sprawie sporne okazały się dwa z nich (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), zgodnie z którymi wymaga się aby:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren inwestycyjny miał dostęp do drogi publicznej.

Skarżący w skardze kasacyjnej zmierzają w istocie do wykazania, że obszar analizowany dla zrealizowanej przez nich inwestycji powinien być szerszy aniżeli wynika to z normatywu określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zważając na art. 1 ust. 2 ustawy i wynikającą z tego przepisu potrzebę uwzględnienia ładu przestrzennego, B. S. i T. S. stoją na stanowisku, że obszar analizowany wokół ich działki nr [...] powinien być tak wyznaczony, aby objął działkę nr [...], która jest legalnie zabudowana, a przy tym znajduje się w szerokim kompleksie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., który w istocie sprowadza się do zarzutu błędnego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji zbyt wąskiego obszaru analizowanego w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z powołanym przez B. S. i T. S. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z kolei art. 7 i 77 § 1 K.p.a. stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są obowiązane też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (w tym miejscu należy wyjaśnić, że choć skarżący najprawdopodobniej przez przeoczenie nie wskazali, który paragraf art. 77 K.p.a. czynią przedmiotem zarzutu, to jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, iż chodzi o § 1).

Przez przedstawieniem dalszych motywów wyroku konieczne jest poczynienie pewnej uwagi o charakterze ogólnym.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołują się na dostrzegalną w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie tendencję do szerokiego oraz funkcjonalnego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej", czego konsekwencją jest także konieczność przyjmowania przez organy za wzorzec dla warunków zabudowy obszaru analizowanego znajdującego się nie tylko w minimalnym promieniu wyznaczonym normatywem określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale nadto obszaru bardziej odległego, określanego na potrzeby konkretnej sprawy. Szerokie rozumienie pojęcia "dobrego sąsiedztwa" postuluje zwłaszcza Z. Niewiadomski. Autor ten pojęcie to gruntownie analizuje i podkreśla, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować systemowo w świetle takich zasad jak zasada ochrony prawa własności, zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, oraz celowościowo, a więc w sposób zgodny z ratio legis ustawy (Z. Niewiadomskii inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2013, s. 517 i nast.; podobnie Autor ten wypowiadał się również w poprzednich wydaniach Komentarza do ustawy).

Stanowisko wyrażane przez Z. Niewiadomskiego należy w pełni podzielić. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza jednak, że opowiedzenie się po stronie zasady wolności zagospodarowania terenu, a przeciwko jej nieuzasadnionym ograniczeniom, nie może prowadzić do skrajności. Ład przestrzenny, którego zapewnienie jest zasadniczym celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), w swej istocie zakłada pewien umiar i równowagę pomiędzy wolnością zagospodarowania terenu a ograniczeniami, które nie powinny być naruszone i które stanowią minimalne wymogi kształtowania przestrzeni w sposób uporządkowany. To ostatnie ma szczególnie duże znaczenie, gdy chodzi o kwestię wyznaczenia terenu, stanowiącego punkt odniesienia dla wnioskowanej zabudowy.

W najnowszym piśmiennictwie, odnosząc się do orzecznictwa, w którym opowiadano się za szerokim ujmowaniem pojęcia działki sąsiedniej (m.in. wyrok z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 62/10, Lex nr 953082), I. Zachariasz wskazuje, że choć "analiza funkcji szerszego obszaru, na którym lokalizowana jest inwestycja budowlana, ma oczywiście podstawowe znaczenie dla określenia warunków zabudowy", to jednak "szerokości obszaru analizowanego nie można uzasadniać zarówno wolnością zabudowy, jak i ochroną prawa własności" (I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz Lex, Warszawa 2013, s. 330). Z dalszego komentarza Autora można wywnioskować, że sprzeciwia się on takiemu traktowaniu instytucji warunków zabudowy, która sprowadza się do "poszukiwania" zabudowy "odpowiadającej" zabudowie wnioskowanej i to dodatkowo w sytuacji, gdy "zarazem obszar analizowany można w praktyce wyznaczać dowolnie szeroko" (jw., s. 332).

Obawy, dotyczące zbyt szerokiego wyznaczania obszaru analizowanego podnoszone są też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/09 Sąd ten wskazał, że "pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy, tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia".

Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, który zwraca uwagę, iż już wyznaczając obszar analizowany Wójt Gminy Krokowa rozszerzył jego obszar ponad określony w § 3 rozporządzenia. Mógł on bowiem wynieść około 60 m, a wyniósł około 200 m i ponad 200 m od granicy wschodniej i zachodniej. Odległość podana przez skarżących wynosząca około 275 m dzieląca ich działkę od jedynej w okolicy działki legalnie zabudowanej (ta okoliczność była w sprawie bezsporna) nr [...] jest zatem znacznie większa niż promień już i tak bardzo rozszerzonego obszaru analizowanego.

Odnosząc się do argumentów skarżących, że pomimo odległości działka [...] znajduje się w kompleksie działek stanowiącym urbanistyczną całość i dlatego powinna zostać uwzględniona, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż choć teren w K. B., podzielony na mniejsze działki, w szerszym ujęciu rzeczywiście zdaje się stanowić obszar działek o podobnych parametrach, to jednak trudno traktować ten obszar, przynajmniej na stan obecny, jako kompleks działek zabudowy letniskowej. Z akt wynika, że znaczny obszar K. B. podzielony został na wiele mniejszych działek, wśród których znajdują się dodatkowo działki najprawdopodobniej w zamyśle wydzielone i przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Fakt istnienia takiego podziału ewidencyjnego terenu nie oznacza jednak, że dla celów ustalenia warunków zabudowy ukształtował się kompleks urbanistyczny i niemalże cały kompleks powinien być przedmiotem analizy. Za podziałem ewidencyjnym nie kryje się bowiem rzeczywisty rozwój uporządkowanego kompleksu legalnej zabudowy letniskowej, a to dopiero mogłoby być argumentem za funkcjonalnym rozszerzaniem obszaru analizy.

Działka skarżących znajduje się w głębi większego terenu (patrząc z północy na południe), na którym nie znajduje się legalna zabudowa, a istniejąca zabudowa letniskowa jest zrealizowana nielegalnie. Działka nr [...], na której legalna zabudowa występuje, znajduje się w bardzo znacznej odległości od działki skarżących i rozszerzenie obszaru analizowanego również na działkę nr [...] jest nie do pogodzenia z celami regulacji zawartej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w tym zasadą dobrego sąsiedztwa. Działkę [...] i działkę [...], poza znaczną odległością, dzielą też aż trzy pasy działek węższych od pozostałych, przeznaczone pod komunikację. To powoduje, że w zasadzie trudno jest dostrzec jakikolwiek wspólny wyznacznik urbanistyczny dla obu działek (taki jak np. położenie wzdłuż jednego ciągu komunikacyjnego), poza tym, że znajdują się one po prostu w kompleksie podzielonych podobnie działek.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że w stosunku do inwestycji na działce skarżących [...] warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony z uwagi na brak na tym obszarze zabudowy, która spełniałaby wymagania określone w tym przepisie. To powoduje, że analiza drugiej przesłanki, tj. dostępu do drogi publicznej, jest zbędna.

Niezależnie od powyższego, jeden argument, jakim posłużył się Sąd pierwszej instancji wymaga pewnej korekty. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że domagając się ustalenia warunków zabudowy skarżący w istocie dążą do legalizacji samowolnej zabudowy, natomiast "brak podstaw do uznania, by w okolicznościach sprawy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien kierować się tak sprecyzowanym interesem wnioskodawcy, skoro przy określaniu obszaru analizowanego winien on uwzględniać wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy". Na podstawie powołanego fragmentu można odnieść wrażenie, że Sąd przywiązuje wagę do tego, jakim interesem kieruje się wnioskodawca w uzyskaniu warunków zabudowy, przedstawiając w negatywnym świetle to, że zmierza on do legalizacji obiektu budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes, dla którego inwestor występuje o ustalenie warunków zabudowy nie ma dla sprawy znaczenia, w tym nie ma zupełnie znaczenia to, że warunki te mają dotyczyć obiektu legalizowanego. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania naprawczego, stąd brak podstaw aby z gruntu negatywnie podchodzić do wniosków i twierdzeń strony postępowania, która zmierza do doprowadzenia samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Strona postępowania administracyjnego jest uprawniona do podnoszenia wszelkich okoliczności na poparcie swego żądania, natomiast te powinny podlegać ocenie wyłącznie w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Odnosząc się natomiast do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 1880/10 wskazać należy, że pomimo podobieństwa poruszonych tam zagadnień, dotyczy on jednak istotnie odmiennego, aniżeli w tej sprawie, stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu posiada wiedzę, że wyrok II OSK 1880/10 dotyczył działki położonej w innym miejscu kompleksu działek K. B., przede wszystkim blisko działki [...]. Poza tym przyczyną uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku była kwestia wykładni przepisów dotyczących dostępu działki do drogi publicznej, a nie kwestia wyznaczania obszaru analizowanego.

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.