Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1331/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art 91 , art 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 46
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Firma A w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1551/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" I. stwierdza nieważność § 7 ust. 2 pkt. 2 oraz § 10 pkt. 3 części tekstowej zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej Firma A w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o. w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 603, poz. 4785, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 7 ust. 2 pkt 2) Uchwały, § 10 pkt 2 Uchwały, § 10 pkt 3 Uchwały, § 15 ust. 9 pkt 3 in fine Uchwały (wyrażenie "pod warunkiem nie naruszania pozostałych ustaleń planu").

Uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "U;p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw, z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania praktycznie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") nieważności Uchwały w zaskarżonej części;

2. zasądzenie na rzecz Skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

Legitymacją procesowa czynna Spółki wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 576, dalej "Pt") i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Zwrócono uwagę na wyczerpanie trybu zaskarżenia (wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce w dniu 6 września 2021 roku) oraz na zachowanie terminu do wniesienia skargi - wobec nieudzielani przez organ odpowiedzi na to wezwanie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr 92.

Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n.

Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych mzpz, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w mpzp nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uchwała dwukrotnie - to jest w § 7 ust. 2 pkt 2) dotyczącym ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i w § 10 pkt 3 dotyczącym ochrony i kształtowania krajobrazu dla terenów przeznaczonych do zainwestowania - wprowadza identyczny nakaz przeciwdziałania dewastacji krajobrazu elementami istniejącej i nowoprojektowanej infrastruktury technicznej poprzez maskowanie ich zielenią. Niewątpliwie z punktu widzenia poprawności legislacyjnej zabieg umieszczenia w jednym akcie prawnym tego samego postanowienia w dwóch jednostkach redakcyjnych jest nieprawidłowy. § 7 ust. 2 Uchwały odnosi się do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla całego terenu objętego mpzp, natomiast § 10 pkt 3) odnosi się do ochrony i kształtowania krajobrazu dla terenów przeznaczonych do zainwestowania na terenie objętym planem. Nie wiadomo zatem czym różni się nakaz z § 7 ust. 2 pkt 2) Uchwały od nakazu z § 10 pkt 3 Uchwały. Abstrahując od nieprawidłowej redakcji Uchwały, prowadzącej do problemów interpretacyjnych, podkreślić należy, że treść nakazu zawarta w obu jednostkach redakcyjnych jest niemożliwa do spełnienia z punktu widzenia technicznego. Niezrozumiałe jest dlaczego jakakolwiek infrastruktura techniczna z założenia jest elementem dewastującym krajobraz i co w istocie oznacza dewastacja krajobrazu przez tę infrastrukturę. Tym bardziej nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem każdorazowo była zamaskowana (czyli całkowicie zakryta) zielenią. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości i nie była zasłonięta żadnymi elementami, w tym zielenią. Trudno sobie zresztą wyobrazić jaką zielenią (rośliny?, krzewy?, czy inne formy zielone?) należałoby maskować stację bazową telefonii komórkowej (czy inne urządzenia infrastruktury technicznej występujące w mieście). Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne i zgodne z przeznaczeniem działanie.

Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są lub mogą być widoczne na tle zabudowy, czy krajobrazu.

§ 10 pkt 2 Uchwały nakazuje, aby dominanty przestrzenne i akcenty przestrzenne były realizowane w sugerowanej lokalizacji w miejscach wskazanych na Rysunku planu. Rysunek planu wskazuje lokalizację dominanty przestrzennej w jednym miejscu (teren UP) i lokalizację akcentów przestrzennych w sześciu miejscach. Plan nie zawiera definicji dominanty przestrzennej i akcentu przestrzennego, zatem nie wiadomo czym te pojęcia różnią się od siebie i jakie konkretnie elementy zabudowy stanowią dominantę, czy akcent. Przyjmując, że urządzenia telekomunikacyjne zamontowane na konstrukcji wsporczej stanowią dominantę albo akcent przestrzenny (do takiej kategorii są przypisywane w innych planach miejscowych uchwalanych przez Radę Miasta Krakowa), to mpzp drastycznie ogranicza ich realizację na obszarze objętym planem, pozwalając na lokalizację jedynie w 7 z góry określonych miejscach, które niekoniecznie będą brane pod uwagę przez inwestorów z punktu widzenia planowania sieci telekomunikacyjnej (stacje bazowe telefonii komórkowej powinny być posadowione w miejscach, które gwarantują poprawną, efektywna i optymalną pracę sieci oraz jak największy i najlepszy zasięg). W takim ujęciu zatem postanowienia § 10 ust. 2 Uchwały naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy. Natomiast w sytuacji, gdyby uznać, że pojęcie dominanty przestrzennej i akcentu przestrzennego odnosi się do obiektu budowlanego (np. budynku), a nie do urządzeń infrastruktury technicznej, to plan powinien bezwzględnie o tym przesądzić - np. poprzez wprowadzenie precyzyjnych definicji, tak, aby nie dochodziło do piętrzenia się wątpliwości dotyczących prawidłowej wykładni przepisów Uchwały i w konsekwencji uznaniowego dopuszczenia lokalizacji danej inwestycji, albo odmowy takiej lokalizacji. Ma to niebagatelne znaczenie zwłaszcza w kontekście kolejnego skarżonego przepisu mpzp, to jest § 15 ust. 9 pkt 3 in fine Uchwały, który warunkuje lokalizowanie wolnostojących obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej od braku naruszeń pozostałych postanowień mpzp. Należy podkreślić, że w istocie przyjęta logika dopuszczalności lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej sprowadza się do bezwzględnej zgodności z pozostałymi postanowieniami planu, choć mogą one w istocie uniemożliwiać tę lokalizację w całości. Co więcej pozostałe postanowienia planu mogą być sprzeczne z przepisami Megaustawy, to jest mogą ustanawiać niedozwolone zakazy albo wprowadzać rozwiązania, które w praktyce uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych.

Wydaje się również, że zasadniczo przyjęte rozwiązanie (warunek) jest zbędne. Plan miejscowy stanowi jedność, powinien zatem być spójny. Nie można traktować jego postanowień wybiórczo, ale trzeba czytać wszystkie jego ustalenia łącznie. Jasne zatem jest, że ustalenia planu dotyczące np. dopuszczalnej wysokości, gęstości zabudowy itp. są wiążące w odniesieniu do wszystkich inwestycji, które będą realizowane na danym obszarze. W konsekwencji, aby zlokalizować inwestycje telekomunikacyjne niezbędne będzie zapoznanie się ze wszystkimi ustaleniami mpzp, tak aby nie doszło do naruszeń ustalonych zasad i sposobu przeznaczenia terenu.

Mpzp, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Plan posługuje się nieostrymi, ocennymi, niesprecyzowanymi i przede wszystkim niezdefiniowanymi pojęciami "dominanta przestrzenna", "akcent przestrzenny", "maskowanie zielenią", czy "przeciwdziałanie dewastacji krajobrazu". Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art, 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania.

Uchwała w zaskarżonej części narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące wskazane w zarzutach skargi. Wprowadzone rozwiązania co do lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, wykładane zarówno przez pryzmat poszczególnych zapisów, jak i całościowo zostały uchwalone wbrew:

1. zakazowi z art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. z art. 1 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. wprowadzania ograniczeń bezpośrednich i pośrednich co do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. praktycznie na całym terenie objętym Uchwałą;

2. nakazowi prawidłowej legislacji, która ma zastosowanie także do aktów prawa miejscowego;

3. konstytucyjnej zasadzie równości i braku dyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej, w tym wbrew zakazowi ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez akt inny niż ustawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności opisano przebieg procedury planistycznej.

Dalej wskazano, że wątpliwości strony przeciwnej budzi sposób wykazania przez spółkę naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów uchwały, w szczególności w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Od 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym ,,nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z treści skarg nie wynika, w jaki sposób, w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz postanowień skarżonych planów miejscowych, następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą. W ocenie Strony przeciwnej Skarżąca nie wykazała zatem naruszenia interesu prawnego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podniesiono, że na takie sformułowanie wymogów w zakresie maskowania elementów infrastruktury technicznej zielenią, miały wpływ wytyczne zawarte w Podręczniku dla urbanistów (stan sierpień 2011 r.) w związku z wejściem w życie tzw. ,,ustawy szerokopasmowej", stanowiące materiał Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zgodnie z nimi, (str. 36 Poradnika) ,,art. 46 ust 1 ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, by postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor. Ponadto, zalecenia zawarte na str.67-68 Poradnika zawierały wyraźne zalecenia, na podstawie których "W miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego można wprowadzić zapisy odnoszące się "do maskowania infrastruktury telekomunikacyjnej. Warto w tym miejscu wskazać, iż urządzenia, czy obiekty telekomunikacyjne nie muszą szpecić krajobrazu bądź miejskiego rynku, bo można je w różny sposób zamaskować i wkomponowywać w istniejący krajobraz. Jest wiele przykładów takich rozwiązań, które można zastosować i na polskim gruncie. Stacje bazowe są maskowane jako drzewa, pomniki czy słupy ogłoszeniowe. Taki obiekt można świetnie ukryć na kościele, kamienicy czy nawet w parku narodowym. Zresztą i w Polsce mamy pierwsze przykłady pokazujące techniki maskowania. W pianie miejscowym można wprowadzić postanowienie, że stacja bazowa ma być wkomponowana w krajobraz. Co ważne, można określić też sposób maskowania. Należy na przykład wskazać, że stacja ma przypominać drzewo, pomnik czy komin." W związku z powyższymi zaleceniami w ustaleniach planu zawarto stosowny nakaz, sformułowany według wskazań specjalistów.

Intencją organu planistycznego, jasno sformułowaną w kwestionowanych zapisach planu, było ustanowienie nakazu, aby stacje telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Ich gabaryty i wysokość powinny natomiast mieścić się w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach (takich jak wysokość zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna itp.). Wymogi te dotyczą zarówno lokalizowanych stacji bazowych telefonii komórkowych w formie wolnostojących obiektów lub na Istniejących budynkach, czy też innych telekomunikacyjnych obiektów i urządzeń budowlanych.

Nie można także zgodzić się ze Stroną Skarżącą, jakoby skarżone zapisy uchwały zawierały pojęcia wieloznaczne i uznaniowe. Zgodnie z przepisami §8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego, a także z uwzględnieniem języka specjalistycznego z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcia "dominanta" czy "akcent przestrzenny" są znane w literaturze przedmiotu. Według słownika języka polskiego PWN pod pojęciem "dominanty" należy rozumieć "zasadniczą, dominującą cechę lub element czegoś". Według Słownika wyrazów obcych PWN dominanta to "cecha główna, zasadnicza czegokolwiek".

W literaturze przedmiotu odnoszącej się do architektury poprzez "dominantę" rozumie się:

• najważniejszy, najbardziej eksponowany element architektoniczny, który formalnie stanowi najistotniejszy akcent architektonicznej budowli, podporządkowujący sobie inne składniki;

• najważniejszy, kluczowy akcent architektonicznej lub urbanistycznej kompozycji:

• obiekt architektoniczny lub zespół architektoniczno-urbanistyczny, który wyróżnia się na danym obszarze dzięki szczególnym, indywidualnym cechom;

• obiekt architektoniczny, który ma największy zakres oddziaływania i podporządkowuje sobie całą otaczającą go przestrzeń;

• obiekt architektoniczny, charakteryzujący się mocną formą, który wyróżnia się pod względem tejże formy i wysokości, a także odgrywa rolę znaku w szczególny sposób akcentującego przestrzeń;

• symbol władzy duchowej albo świeckiej, który wyróżnia się w panoramie miasta dzięki swojej skali i wyglądowi; obiekt wskazujący ważne miejsca w strukturze miejskiej, odznaczający się w przestrzeni poprzez wyjątkową formę.

Za dominantę urbanistyczną uznaje się "główny, wysuwający się na pierwszy plan, element architektoniczny, stanowiący formalnie najważniejszy akcent architektonicznej budowli, któremu podporządkowane są inne składniki. Główny akcent kompozycji architektonicznej lub urbanistycznej".

W świetle przywołanych powyżej definicji odnoszących się do architektury krajobrazu, nie można zgodzić się ze Stroną Skarżącą, że pojęcie ,,dominanta" jest zwrotem niedookreślonym i nieznanym w literaturze fachowej, zwłaszcza w kontekście ustalania reguł kompozycyjnych przestrzeni. Ponadto należy zaznaczyć, że sugerowane lokalizacje dominant i akcentów przestrzennych zostały wyraźnie zaznaczone na rysunku uchwały, zatem zapis § 10 pkt 2 uchwały należy uznać za czytelny i klarowny.

Nie bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że plan miejscowy z przepisami obowiązującymi w dacie sporządzenia tego planu miejscowego, podlegał zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE). W swoim stanowisku w przedmiocie opinii o projekcie planu, Prezes UKE w piśmie z dnia 2 sierpnia 2010 r., znak: [...], wskazał, że cyt. (...) "Po analizie przekazanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej stwierdza, że przyjęte w nim rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Rozwiązania te umożliwią, w ocenie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Brak jest zatem podstaw do uznania, że ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają jakiejkolwiek spółce telekomunikacyjnej prowadzenie działalności w zakresie związanym z realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skoro wyspecjalizowany organ administracji publicznej, który stał na straży zagwarantowania w planach miejscowych możliwości realizacji infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej ocenił, że ustalenia skarżonej uchwały nie stoją na przeszkodzie realizacji tych inwestycji, to nieuprawnionym wydaje się stanowisko prezentowane przez Stronę Skarżącą.

Wprowadzone w planie nakazy należy uznać za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Strony Skarżącej, że zapisy skarżonego planu są sprzeczne z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm. - dalej ustawa szerokopasmowa), gdyż w praktyce uniemożliwiają realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, należy podkreślić, że są one bezpodstawne. Ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone, nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. ,, władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.).

Analiza przepisów ustawy szerokopasmowej, w kontekście ustalenia zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, była przedmiotem analizy sądów administracyjnych (np. wyrok z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt. II SA/Gd 541/19 WSA w Gdańsku, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt. II OSK 3131/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt. IV SA/Po 739/19).

W związku z powyższym, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.) oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez Stronę Skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pełnomocnik organu nie zajął w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. Zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1551/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Gadomskiego II" była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawach do sygn. akt II SA/Kr 821/11, II SA/Kr 1381/11, II SA/Kr 840/14 oraz II SA/Kr 987/18, a wniesiona skargi i następnie skargi kasacyjne zostały oddalone.

Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 i postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09, zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego".

W żadnym z poprzednich wyroków (przywołanych powyżej) nie była poddana szczegółowej analizie kwestia objęta niniejszą skarga tj. kwestia związana z zasadami lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej (telekomunikacyjnej), zatem rozpoznania niniejszej skargi jest dopuszczalne.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. W tym zakresie wypowiedział się już zresztą WSA w Krakowie w wyroku o sygn. II SA/Kr 1381/11, gdzie wskazano, że: "Analizując według powyższych zasad zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona sprzeczna z prawem ani też przy jej wydaniu nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego lub ustawowego trybu jego sporządzania."

Skarżąca dopełniła obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co uczyniła pismem z dnia 2 września 2021 r. (data wpływu do UMK w dniu 6 września 2021 r.) Skarga złożona w dniu 21 października 2021 r. (data nadania listu poleconego), wobec braku odpowiedzi Rady Miasta Krakowa została zatem złożona w terminie.

Strona skarżąca trafnie wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz.U.2021.777 t.j. z dnia 2021.04.26), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

W pkt. I wyroku sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 2 pkt. 2 oraz § 10 pkt. 3 zaskarżonej uchwały. Postanowienia te zawarte są w rozdziale II uchwały pt. "Ustalenia ogólne" i dotyczą całego obszaru planu. § 7 uchwały ustala zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W ust. 2 pkt. 2 wskazano, że w zakresie zasad ochrony walorów krajobrazowych ustala się przeciwdziałanie dewastacji krajobrazu elementami istniejącej i nowoprojektowanej infrastruktury technicznej poprzez maskowanie ich zielenią. Natomiast § 10 dotyczy ochrony i kształtowania krajobrazu dla terenów przeznaczonych do zainwestowania. W pkt. 3 wskazano, że w tym celu ustala się nakaz przeciwdziałania dewastacji krajobrazu elementami nowopowstającej infrastruktury technicznej poprzez maskowanie ich zielenią.

Skarżąca wskazuje, że "niezrozumiałe jest dlaczego jakakolwiek infrastruktura techniczna z założenia jest elementem dewastującym krajobraz i co w istocie oznacza dewastacja krajobrazu przez tę infrastrukturę". Zdaniem Sądu jest oczywistym, że masywna infrastruktura techniczna taka jak słupy wysokiego napięcia czy wolnostojące wieże stacji bazowych telefonii komórkowych – choć ich istnienie jest konieczne – krajobrazu nie upiększają, jednakże polemika w tym zakresie jest bezprzedmiotowa. W istocie dotyczyłaby kwestii ocennych (indywidualnych upodobań estetycznych) i pozaprawnych, podczas gdy kontrola sądu zamyka się w badaniu zgodności z prawem poszczególnych rozwiązań zawartych w akcie prawa miejscowego.

Natomiast niewątpliwe rację ma skarżąca, że nakaz "maskowania zielenią" antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem, może uniemożliwić spełnianie przez stacje bazowe swoich funkcji tj. komunikowania się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną oraz urządzeniami końcowymi. Przede wszystkim jednak zupełnie z przywołanych wyżej, kwestionowanych zapisów nie wynika, na czym konkretnie miałoby to "maskowanie zielenią" polegać. Czy chodzi o jakiegoś rodzaju nasadzenia roślinne, czy też może o pomalowanie urządzeń na zielono? Organ w odpowiedzi na skargę przywołuje powód, dla którego postanowienie to zostało do planu wprowadzone, wskazując na "podręcznik dla urbanistów", stanowiący materiał Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Cytuje też zawarte tam zalecenia: w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego można wprowadzić zapisy odnoszące się do maskowania infrastruktury telekomunikacyjnej, która nie musi szpecić krajobrazu: "stacje bazowe są maskowane jako drzewa, pomniki czy słupy ogłoszeniowe. Taki obiekt można świetnie ukryć na kościele, kamienicy czy nawet w parku narodowym." Rzecz jednak w tym, że w przytoczonych, kwestionowanych przez stronę skarżąca zapisach uchwały dotyczących "maskowania zielenią" nie wskazano i nie skonkretyzowano żadnej z wyżej wymienionych propozycji.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji. Tymczasem analizując powyższe ustalenia (przepisy) zaskarżonej uchwały, niepodobna nie zauważyć, że kształtują one niedookreśloną normę prawa miejscowego, która może być różnie rozumiana. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02 stwierdził, że: "naruszeniem zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa byłoby uchwalenie ustawy, w której używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub też umożliwiają dowolną ich interpretację. (...) z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i obywatela. (...) jako naruszenie wymagań konstytucyjnych oceniać należy takie niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. Powoduje ono bowiem stworzenie nazbyt szerokich ram dla organów stosujących taki przepis, które w istocie muszą zastępować prawodawcę w zakresie tych zagadnień, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. (...) Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne."

Uwagi te należy odnieść również do stanowienia aktów prawa miejscowego przez prawodawcę lokalnego, który we wskazanych przepisach nie zachował należytej precyzji w formułowaniu przepisów prawa.

W pkt. II wyroku Sąd skargę w pozostałym zakresie oddalił, a dotyczy to kwestionowanego zapisu § 10 pkt. 2 oraz § 15 ust. 9 pkt. 3 in fine.

Zgodnie z § 10 pkt. 2, dla ochrony i kształtowania krajobrazu dla terenów przeznaczonych do zainwestowania ustala się realizację dominanty przestrzennej i akcentów przestrzennych w ich sugerowanej lokalizacji w miejscach wskazanych na Rysunku planu.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 16 oraz art. 20 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), plan miejscowy składa się części tekstowej i graficznej, które odczytywane musza być łącznie. § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wymienia jej integralne części, w tym rysunek planu, natomiast zgodnie z § 3 ust. 4 uchwały, ustalenia planu należy rozpatrywać i stosować z uwzględnieniem przepisów odrębnych.

Jak wynika z części graficznej (rysunku) planu, zawiera on ustalenia wynikające z przepisów odrębnych (np. udokumentowane stanowisk archeologiczne), ale również "elementy informacyjne nie będące ustaleniami planu". Do tych właśnie elementów informacyjnych zaliczają się między innymi "dominanty przestrzenne projektowane" oraz "akcenty przestrzenne sugerowana lokalizacja". Tym samym kwestionowany zapis planu odczytany łącznie z rysunkiem planu nie pozwala na stwierdzenie, że dominanty i akcenty przestrzenne obligatoryjnie muszą zostać zlokalizowane w "informacyjnie" wskazanych punktach rysunku planu. Sugerowana lokalizacja ani nie jest lokalizacją obligatoryjną, ani nie wyłącza lokalizacji w innym miejscu objętym ustaleniami planu – oczywiście pod warunkiem pozostawania w zgodnie z innymi jego ustaleniami. Skoro lokalizacja akcentów i dominat przestrzennych określona została jako "element informacyjny", to tak musi być traktowana – jako urbanistyczna sugestia organu planistycznego, co do najkorzystniejszego położenia tego rodzaju elementów przestrzeni architektonicznej obszaru objętego planem. W tej sytuacji podnoszony zarzut braku zawarcia w zaskarżonej uchwale odrębnych definicji słowa dominanta czy akcent przestrzenny jest kwestią bez istotnego znaczenia, choć Sąd w całości zgadza się z organem, że pojęcia te nie wymagają tworzenia osobnych definicji "ustawowych". Są to słowa wchodzące w zasób słownictwa języka polskiego, są powszechnie używane w urbanistyce i mają określone, znane, choć potoczne znaczenie, przytoczone w odpowiedzi na skargę, za słownikiem języka polskiego PWN.

Nadto zdaniem Sądu kwestie związane z budową infrastruktury telekomunikacyjnej wyczerpująco zostały uregulowane w § 15 ust. 9 uchwały, i tam należy poszukiwać kompleksowych zasad lokalizacji nowej infrastruktury telekomunikacyjnej.

Przepis ten stanowi, co następuje:

"W zakresie rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej ustala się:

9. W zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów telekomunikacyjnych ustala się:

1)utrzymuje się przebieg istniejących sieci i obecną lokalizację urządzeń telekomunikacyjnych;

2)zaspokojenie potrzeb w zakresie telekomunikacji nastąpi w oparciu o istniejącą infrastrukturę telekomunikacyjną oraz poprzez rozbudowę lub budowę nowych urządzeń infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej;

3)wskazuje się, jako zasadę lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacji w lub na obiektach budowlanych; dopuszcza się wolnostojące obiekty infrastruktury teletechnicznej lokalizowane zgodnie z zasadami określonymi dla poszczególnych terenów, stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych, pod warunkiem nie naruszania pozostałych ustaleń planu;

4)w obrębie pasa drogowego istniejących i projektowanych ulic dopuszcza się lokalizację urządzeń sieci przewodowej."

Na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 579/21, publikowane w internetowej bazie orzeczeń cbois), dokonując wykładni aktualnego brzmienia art. 46 cyt. ustawy wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Podzielając przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w tej sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami.

Jednak konstrukcja art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie jest w żadnym stopniu podobna do konstrukcji art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176), który to przepis po prostu wyłącza stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Natomiast art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym jego ust. 1a dodany w 2019 r., nie wyłącza stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym dla inwestycji telekomunikacyjnych, ale nakierowany jest na to, aby poprzez ustalenia planów miejscowych (uwzględniających często oczekiwania lokalnych społeczności niechętnych tego rodzaju inwestycjom) budowa infrastruktury telekomunikacyjnej nie była systemowo uniemożliwiana.

Ponownie podkreślić należy, że przepis ten jednak nie oznacza, że przedsiębiorstwa telekomunikacyjne uzyskały zupełną swobodę w zakresie wymagań dotyczących lokalizacji swoich inwestycji.

Wobec powyższego Sąd jest zdania, że postanowienie § 15 ust. 9 pkt. 3, zgodnie z którym "wskazuje się, jako zasadę lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacji w lub na obiektach budowlanych; dopuszcza się wolnostojące obiekty infrastruktury teletechnicznej lokalizowane zgodnie z zasadami określonymi dla poszczególnych terenów, stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych, pod warunkiem nie naruszania pozostałych ustaleń planu" – nie narusza przepisów prawa ani wynikających z nich zasad sporządzania planu miejscowego.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając nieważność § 7 ust. 2 pkt. 2 oraz § 10 pkt. 3 zaskarżonej uchwały. W pkt. II wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).